55

BAB 5

PERUNDANGAN KECIL/UNDANG-UNDANG
PERWAKILAN



OBJEKTIF BAB


Setelah mengikuti bab ini, anda seharusnya boleh:
1. Menghuraikan faktor-faktor yang menyumbang kepada
perkembangan perundangan kecil.
2. Membincangkan kritikan-kritikan yang diberikan terhadap
perkembagan perundangan kecil.
3. Menyatakan jenis-jenis perundangan kecil.
4. Membincangkan kawalan-kawalan yang digunakan terhadap
perundangan kecil.
5. Menghuraikan konsep perwakilan semula kuasa.


5.1 PENGENALAN

Dalam bab yang lalu, kita telah membincangkan doktrin
pengasingan kuasa yang membahagikan kuasa kepada tiga badan
utama iaitu badan perundangan, badan eksekutif dan badan
kehakiman. Seterusnya, dalam bab ini kita akan membincangkan
satu lagi cabang kecil, gabungan daripada kuasa badan perundangan
dan eksekutif, iaitu perundangan kecil.

5.2 FAKTOR-FAKTOR PERKEMBANGAN PERUNDANGAN
KECIL

Sebagaimana yang kita sedia maklum, fungsi menetapkan dasar atau
menggubal undang-undang terletak kepada badan perundangan,
iaitu Parlimen di peringkat persekutuan dan Dewan Undangan
Negeri di peringkat negeri. Walau bagaimanapun, fungsi
perundangan ini sedikit sebanyak telah diwakilkan kepada badan
pentadbiran disebabkan oleh kehendak pentadbiran semasa.
Undang-undang yang dibuat di bawah perwakilan kuasa ini dikenali
sebagai perundangan kecil (delegated legislation/subsidiary
legislation).
56
Rajah 5.1
Perwakilan kuasa










Faktor-faktor yang menyumbang kepada perkembangan
perundangan kecil adalah seperti berikut:

1. Fungsi kerajaan moden yang pelbagai dan mengambilkira
kehidupan sosio-ekonomi rakyat

Apabila pihak kerajaan digesa untuk campur tangan dalam sosio
ekonomi rakyat dengan menyediakan segala kemudahan asas,
infrastruktur dan lain-lain, pihak kerajaan terpaksa
memperkenalkan banyak dasar dan undang-undang baru bagi
mengawal aktiviti semua pihak. Contohnya, apabila pihak kerajaan
diminta untuk mengambil tindakan terhadap penjenayah cetak
rompak, maka beberapa peraturan yang berkaitan perlu dibuat
untuk membenteraskan gejala tersebut. Penggubalan undang-undang
perlu melalui beberapa proses yang ketat dan teratur. Walaupun
tugas sebenar menggubal undang-undang ini diserahkan kepada
Parlimen, namun kemampuan Parlimen juga terhad di mana
Parlimen hanya membahaskan rang undang-undang semasa ia
bersidang sahaja. Oleh itu, mengatasi masalah tersebut maka kuasa
untuk menggubal perundangan kecil telah diserahkan kepada pihak
pentadbiran.

2. Undang-undang yang digubal di Parlimen tidak boleh
dibuat dengan terlalu terperinci

Undang-undang yang diluluskan oleh Parlimen lebih bersifat umum.
Hanya perkara-perkara asas sahaja yang diperuntukan di dalam satu-
satu Akta. Ini memberi peluang kepada pihak pentadbiran untuk
menggubal perundangan kecil di bawah Akta berkenaan.
Perundangan kecil ini bersifat lebih terperinci serta jelas. Sekiranya

Akta (Parlimen)


Perwakilan kuasa


Perundangan kecil (pihak pentadbiran)
57
Akta yang diluluskan oleh Parlimen terlalu terperinci, ini
menyukarkan banyak pihak sekiranya pindaan kepada Akta perlu
dibuat. Ini adalah kerana sebarang pindaan kepada Akta perlu
dirujuk semula ke Parlimen. Namun, apabila perundangan kecil
dibuat di peringkat pentadbiran, sebarang pindaan yang hendak
dilakukan tidak sesukar untuk meminda Akta di Parlimen.

3. Parlimen tidak mempunyai kepakaran untuk
membincangkan perkara-perkara tertentu dengan
terperinci

Di samping bersifat umum, peruntukan di dalam Akta lebih
menyentuh aspek perundangan. Sebarang peraturan atau dasar yang
berbentuk teknikal dan kompleks perlu dibincangkan oleh orang
yang ada kepakaran dalam bidang berkenaan dengan lebih
terperinci. Misalnya, Akta Perancangan Bandar dan Desa 1976
menetapkan bahawa pihak berkuasa perancang hendaklah
merancang pembangunan di kawasan mereka dengan teratur. Oleh
itu, untuk melaksanakan tugas tersebut pihak berkuasa perancang
boleh menggubal undang-undang kecil berkaitan dengan kelulusan
pelan pembangunan.

4. Perwakilan kuasa perlu untuk mengatasi perkara-perkara
semasa terutama dalam kes-kes kecemasan

Salah satu sebab perlunya perundangan kecil adalah untuk mengatasi
masalah yang mungkin timbul semasa kecemasan. Sekiranya berlaku
sebarang kejadian yang memerlukan pihak pentadbiran membuat
peraturan dengan segera, pihak pentadbiran tidak perlu menunggu
Parlimen bersidang untuk meluluskan peraturan berkenaan. Dengan
kuasa yang telah diberikan di bawah Akta, pihak pentadbiran boleh
merangka peraturan sendiri.

5. Perundangan kecil juga digunakan untuk mengubahsuai
peruntukan akta-akta yang dibuat oleh Parlimen

Apabila undang-undang yang diluluskan oleh Parlimen bersifat
umum, akan wujud pertindihan fungsi terutamanya apabila
pelaksanaan hendak dilakukan oleh pihak yang berkenaan. Bagi
menjelaskan lagi fungsi ini, maka perundangan kecil dapat
menetapkan dengan terperinci bidang kuasa pihak yang terbabit dan
tugas yang perlu dilakukan.
58
Berdasarkan faktor-faktor di atas, perwakilan kuasa dari Parlimen
kepada pihak pentadbiran untuk menggubal perundangan kecil
adalah penting dalam menangani masalah pentadbiran semasa.
Tanpa perundangan kecil, pihak pentadbiran akan mengalami
kesukaran untuk melaksanakan tugas mereka dengan cekap dan
berkesan.



SOALAN DALAM TEKS 5.1


1. Apakah yang dimaksudkan dengan perundangan
kecil?
2. Bagaimanakah fungsi kerajaan moden yang
pelbagai dianggap sebagai salah satu faktor yang
menyumbang kepada perkembangan
perundangan kecil?



Semak jawapan anda di akhir bab ini.


5.3 KRITIKAN

Terdapat pihak-pihak yang merasakan bahawa doktrin pengasingan
kuasa telah tercemar apabila jika pihak pentadbiran dibenarkan
menggubal perundangan kecil. Antara kritikan yang sering
diberikan adalah seperti berikut:

1. Kuasa yang diwakilkan kepada pentadbiran bukan sahaja
menggubal undang-undang dengan lebih terperinci
malah menggubal dasar dan peraturan berkenaan perkara
yang berkaitan pihak pentadbiran

Jika pihak pentadbiran diberi kuasa sepenuhnya untuk menggubal
perundangan kecil, dikhuatiri pihak pentadbiran akan
menyalahgunakan kuasa tersebut untuk kepentingan mereka
sendiri. Sekiranya penyalahgunaan kuasa ini berlaku, kesannya
kepada rakyat amatlah besar.

59
2. Perkara-perkara dasar yang diperdebatkan di Parlimen
mendapat perhatian orang ramai tetapi tidak berkenaan
perundangan kecil

Draf rang undang-undang yang dibentangkan dan dibahaskan di
Parlimen kebiasaannya mendapat liputan meluas atau sekurang-
kurang diketahui umum. Namun, apabila pihak pentadbiran
menggubal perundangan kecil, publisiti tentang penggubalan
ataupun pelaksanaan perundangan kecil itu agak terhad. Faktor ini
perlu diberi perhatian kerana pelaksanaan perundangan kecil ada
hubungan terus dengan rakyat berbanding Akta yang diluluskan
oleh Parlimen.

3. Kawalan terhadap perundangan kecil adalah kurang

Mana-mana akta yang hendak diluluskan di peringkat Parlimen atau
Dewan Undangan Negeri perlu melalui proses tertentu yang agak
ketat. Tujuannya adalah untuk memastikan bahawa sesuatu akta
yang diluluskan telah dibahaskan sewajarnya dan dterima oleh
majoriti ahli Parlimen. Aspek kawalan penting supaya pelaksanaan
akta berkenaan tidak dipertikaikan. Namun, apabila sesuatu
perundangan kecil itu digubal dan diluluskan di peringkat
pentadbiran sahaja, proses kelulusannya agak longgar dan kawalan
terhadapnya boleh dipertikaikan.

5.4 PENJENISAN

Perundangan kecil terdiri dari pelbagai jenis. Antaranya ialah

1. Peraturan/Perintah

Peraturan digubal oleh pihak pentadbiran apabila mereka diberi
kuasa untuk berbuat demikian oleh Akta. Contohnya satu akta
memperuntukan bahawa Menteri diberi kuasa untuk membuat
peraturan yang berkaitan dengan akta tersebut.

2. Arahan/Pemberitahuan

Arahan atau pemberitahuan adalah perundangan kecil yang lebih
berbentuk spesifik, diberikan oleh pihak pentadbiran untuk satu-
satu perkara sahaja.
60
3. Bye-Law/Undang-Undang Kecil

Bye-law digubal oleh pihak berkuasa tempatan atau badan-badan
lain. Bye-law adalah satu undang-undang yang memberi kesan terus
kepada orang awam yang mengandungi tugas-tugas yang perlu
dilaksanakan oleh pihak berkuasa, peruntukan tentang perkara yang
boleh dilakukan dan perkara yang tidak boleh dilakukan, dan hal-
hal berkaitan hukuman yang boleh dikenakan sekiranya ia tidak
dipatuhi.

Apabila sesuatu peraturan, dasar atau arahan hendaklah dijalankan
oleh pihak pentadbiran, seringkali timbul kekeliruan sama ada
peraturan atau dasar tersebut adalah perundangan kecil atau arahan
pentadbiran sahaja. Kedua-dua istilah ini memberi kesan yang
berbeza apabila dilaksanakan.

Dalam kes Ghazali lwn Public Prosecutor (1969) MLJ 156, mahkamah
memutuskan terdapat perbezaan antara perundangan kecil dan
arahan pentadbiran. Dalam kes tersebut, seksyen 107(3) Ordinan
Jalan Trafik 1958 memperuntukan bahawa Menteri ada kuasa untuk
mengeluarkan arahan umum berkaitan polisi yang perlu dipatuhi
semasa mempertimbangkan permohonan lesen, jika difikirkan perlu
untuk kepentingan awam, dan Lembaga Pelesenan hendaklah
mematuhi arahan umum tersebut. Satu arahan telah dikeluarkan
oleh Menteri dan diterbitkan. Mahkamah Tinggi memutuskan
bahawa arahan tersebut tidak memberi kuasa tambahan kepada
Lembaga Pelesenan untuk melakukan perkara yang tidak diberi
kuasa di bawah akta. Oleh itu, arahan tersebut hanya arahan
pentadbiran dan bukan perundangan kecil.

Perbezaan antara perundangan kecil dan arahan pentadbiran ialah

1. Penerbitan

Perundangan kecil hendaklah diterbitkan di dalam warta rasmi
kerajaan sementara arahan pentadbiran tidak perlu dibuat demikian.
Ini adalah kerana perundangan kecil melibatkan orang ramai
sementara arahan pentadbiran hanya melibatkan segelintir orang
atau kumpulan-kumpulan individu tertentu.



61
2. Prosedur

Perundangan kecil perlu digubal mengikuti beberapa prosedur yang
ditetapkan di dalam undang-undang sementara arahan pentadbiran
pula dibuat mengikut prinsip-prinsip keadilan asasi.

3. Semakan semula mahkamah

Satu-satu perundangan kecil yang dipertikaikan pelaksanaannya
boleh dirujuk ke mahkamah untuk disemak semula tetapi arahan
pentadbiran tidak tertakluk kepada semakan semula.




SOALAN DALAM TEKS 5.2


1. Nyatakan kritikan-kritikan yang sering
dilemparkan terhadap penggubalan perundangan
kecil.
2. Apakah jenis-jenis perundangan kecil?



Semak jawapan anda di akhir bab ini.


5.5 KAWALAN

Bagi memastikan sesuatu perundangan kecil itu sah dan dapat
dilaksanakan, terdapat empat bentuk kawalan yang boleh dibuat
terhadapnya, iaitu

(i) Kawalan kehakiman;
(ii) Kawalan perundangan;
(iii) Kawalan penerbitan; dan
(iv) Kawalan perundingan.




62
5.5.1 Kawalan Kehakiman

Sekiranya mana-mana pihak mempertikaikan kesahihan satu-satu
perundangan kecil, mereka boleh merujuk ke mahkamah untuk
disemak semula perundangan kecil berkenaan. Kawalan ini
dinamakan kawalan kehakiman.

Mahkamah mengawal perundangan kecil berdasarkan kepada asas-
asas berikut:

(i) Akta induk (parent statute) yang mewakilkan kuasa
kepada pihak pentadbiran, sah mengikut
perlembagaan negara.
(ii) Akta induk mungkin sah tetapi perundangan kecil
juga perlu sah.
(iii) Perundangan kecil hendaklah selaras dengan Akta
Induk.
(iv) Perundangan kecil yang dibuat oleh kerajaan negeri
hendaklah selaras dengan undang-undang
persekutuan.
(v) Peruntukan perundangan kecil menjadi tidak sah jika
bertentangan dengan peruntukan akta.

(a) Akta induk (parent statute) yang mewakilkan kuasa
kepada pihak pentadbiran, sah mengikut perlembagaan
negara

Sekiranya akta yang mewakilkan kuasa itu tidak sah atau
bertentangan dengan perlembagaan, maka secara tidak langsung
perundangan kecil itu sendiri menjadi tidak sah.

Dalam kes Johnson Tan Han Seng lwn PP [1977] 2 MLJ 66, kesahihan
Essential (Security Cases) Regulations 1975 dipertikaikan, antara lain,
kerana Emergency (Essential Powers) Ordinance 1969 telah tamat
tempohnya dan tidak lagi sesuai digunakan kerana perubahan masa
dan situasi. Oleh itu, semua peraturan yang dibuat dibawahnya juga
adalah tidak sah. Mahkamah Persekutuan menolak hujah tersebut
dan memutuskan bahawa pihak eksekutif yang sepatutnya membuat
keputusan, sama ada Perisytiharan Darurat di bawah Perkara 150(1)
Perlembagaan telah tamat atau tidak, bukannya mahkamah.
63
(b) Akta induk mungkin sah tetapi perundangan kecil juga
perlu sah

Akta yang mewakilkan kuasa mungkin sah menurut Perlembagaan
tetapi untuk memastikan perundangan kecil itu boleh dilaksanakan,
ia juga perlu selaras dengan Perlembagaan.

Dalam kes Osman lwn PP [1968] 2 MLJ 137, beberapa peraturan
berkaitan darurat yang telah dibuat di bawah Emergency (Essential
Powers) Act 1964 dipertikaikan sebagai tidak selaras dengan
Perlembagaan kerana bersifat mendiskriminasi dan bertentangan
dengan Perkara 8 Perlembagaan. Hujah tersebut bagaimanapun
ditolak oleh Privy Council atas alasan peraturan berkenaan tertakluk
kepada Perkara 150(6) Perlembagaan.

Dalam kes PP lwn Khong Teng Khen [1976] 2 MLJ 166 pula
kesahihan Emergency (Security Cases) Regulations 1975 dicabar
kerana dikatakan bertentangan dengan Perkara 8 Perlembagaan.
Mahkamah memutuskan bahawa

(i) peraturan tersebut tidak bertentangan dengan Perkara
8; dan
(ii) jika ia bertentangan sekalipun, Perkara 150(6)
Perlembagaan membenarkan peraturan sedemikian
dibuat.

Satu keputusan yang agak menarik telah diputuskan dalam kes Teh
Cheng Poh lwn PP [1979] MLJ 50. Dalam kes ini, persoalan yang
ditimbulkan ialah sama ada Essential (Security Cases) Regulations 1975
dibuat selaras dengan Perlembagaan atau tidak. Perkara ini timbul
apabila Yang di-Pertuan Agong (YDPA) mengisytiharkan perintah
darurat di bawah Perkara 150(1) Perlembagaan dan meluluskan
Emergency (Essential v) Ordinance 1969 yang memberi kuasa kepada
baginda untuk meluluskan peraturan-peraturan berkaitan darurat.
Perkara 150(2) Perlembagaan memperuntukan bahawa kuasa YDPA
untuk menguna pakai Ordinan akan tamat sebaik sahaja Parlimen
bersidang untuk kali pertama selepas darurat. Namun apa yang
berlaku, Parlimen telah bersidang pada 20 Febuari 1971 tetapi
YDPA masih meluluskan Essential (Security Cases) Regulations 1975.
Jika diperhatikan, didapati bahawa peraturan tahun 1975 tersebut
adalah perundangan kecil kepada Ordinan tahun 1969. Privy
Council memutuskan bahawa peraturan tersebut ultra vires kepada
64
Perlembagaan, oleh itu ia adalah tidak sah kerana sebaik sahaja
Parlimen bersidang pada tahun 1971, YDPA tidak mempunyai
kuasa lagi untuk meluluskan peraturan secara persendirian.
Bagaimanapun, Parlimen telah menggubal Emergency (Essential
Powers) Act 1979, menggantikan Ordinan 1969. Penggubalan akta
ini telah mengesahkan semula semua peruntukan di bawah Ordinan,
termasuklah semua perundangan kecil yang dibuat di bawahnya.

(c) Perundangan kecil hendaklah selaras dengan Akta Induk

Perundangan kecil yang digubal tidak boleh bertentangan dengan
kehendak akta. Seksyen 23 Akta Tafsiran 1967 memperuntukkan
bahawa perundangan kecil yang bertentangan dengan Akta adalah
terbatal setakat mana ianya bertentangan. Manakala seksyen 25 pula
menyebut bahawa perundangan kecil hendaklah dianggap telah
dilakukan 'di bawah semua kuasa yang ada, sama ada ia dilakukan
oleh sesuatu kuasa yang khas atau tidak'. Seksyen 24 menyifatkan
apa-apa yang dilakukan di bawah perundangan kecil dianggap dibuat
di bawah Akta di mana perundangan kecil itu dibuat. Kesemua
peruntukan undang-undang tersebut menerangkan bahawa apabila
akta memberi kuasa kepada pihak pentadbiran untuk menggubal
perundangan kecil, maka penggubalan itu hendaklah selaras dengan
kehendak akta itu sendiri. Sekiranya sesuatu perundangan kecil
digubal tidak selaras atau bertentangan dengan akta, maka
perundangan kecil tersebut dianggap telah melampaui bidang
kuasanya atau ultra vires.

Doktrin ultra vires terbahagi kepada dua, iaitu ultra vires substantif
dan ultra vires prosedur.

(i) Ultra vires substantif - Ultra vires substantif merujuk
kepada skop, had dan lingkungan kuasa yang diberikan oleh
akta untuk penggubalan perundangan kecil. Ia berasaskan
kepada prinsip bahawa hanya Parlimen yang berkuasa untuk
menggubal undang-undang dan jika Parlimen mewakilkan
kuasanya kepada pihak lain, maka pihak berkenaan hanya
boleh menggubal undang-undang mengikut had kuasa yang
diberikan sahaja.

Dalam kes Re Lee Kian Soo, An Architect [1953] MLJ 195,
seksyen 8(1)(b) Ordinan Arkitek 1941 memberi kuasa kepada
Lembaga Arkitek, selepas siasatan dibuat, untuk memadam
65
mana-mana nama arkitek dari pendaftaran jika mereka
didapati bersalah kerana melakukan tindakan yang tidak
menghormati etika professional. Undang-undang kecil 13
dalam Undang-Undang Kecil Arkitek 1941 menggariskan
beberapa tindakan yang dianggap salahlaku seseorang arkitek
dan salahlaku tersebut dikatakan selaras dengan tindakan
yang tidak menghormati etika profesional. Peruntukan
undang-undang kecil 13 telah dicabar kerana bertentangan
dengan seksyen 8 Ordinan. Berdasarkan seksyen 8, didapati
bahawa salahlaku hanya boleh ditentukan kewujudannya
selepas siasatan dibuat oleh Lembaga Arkitek.

Oleh itu, apabila undang-undang 13 menggariskan jenis-jenis
tindakan yang dianggap sebagai salahlaku, ia tidak memberi
peluang kepada Lembaga Arkitek untuk menjalankan
siasatan berdasarkan kes. Mahkamah dalam kes ini
memutuskan bahawa undang-undang kecil telah melampaui
kuasa yang diberikan kepadanya oleh Ordinan.

Dalam kes Ghazali lwn PP [1964] MLJ 156 pula, Lembaga
Pelesenan diberi kuasa di bawah seksyen 118(5) Ordinan
Jalan Trafik 1958 untuk menggunakan budi bicaranya
dengan memberi keutamaan kepada permohonan yang
dibuat oleh melayu. Pihak Lembaga melampirkan satu
syarat bahawa jika sesuatu lesen diberikan kepada orang
melayu, hanya orang melayu sahaja yang boleh menjadi
pemandu kenderaan tersebut. Mahkamah Tinggi
memutuskan bahawa Lembaga telah bertindak ultra vires
apabila mengeluarkan syarat tersebut kerana ia tidak diberi
kuasa untuk berbuat demikian oleh Ordinan. Pihak Lembaga
berhujah bahawa syarat berkenaan dimasukkan selaras
dengan arahan yang dikeluarkan oleh pihak Kementerian.
Mahkamah turut memutuskan bahawa arahan dari
Kementerian tidak boleh melampaui kuasa yang diberikan
oleh Ordinan.

(ii) Ultra vires prosedur - Ultra vires prosedur pula berlaku
apabila akta induk telah menetapkan beberapa prosedur yang
perlu dipatuhi oleh pihak pentadbiran semasa menggubal
perundangan kecil tetapi prosedur berkenaan tidak dipatuhi,
sama ada kesemua atau sebahagiannya. Bagaimanapun, ia
66
terpulang kepada mahkamah untuk menganggap sama ada
prosedur itu berbentuk mandatori atau direktori.

Sekiranya prosedur mandatori tidak dipatuhi, maka
perundangan kecil menjadi ultra vires tetapi jika ianya hanya
prosedur direktori, mahkamah tidak akan
mengisytiharkannya sebagai ultra vires. Bagaimanapun,
adalah sukar untuk membezakan antara prosedur mandatori
dan direktori.

(d) Perundangan kecil yang dibuat oleh kerajaan negeri
hendaklah selaras dengan undang-undang persekutuan

Perkara 75 Perlembagaan Persekutuan memperuntukan bahawa
jika mana-mana undang-undang negeri adalah berlawanan dengan
sesuatu undang-undang persekutuan, maka undang-undang
persekutuan itu hendaklah dipakai dan undang-undang negeri itu
hendaklah terbatal, setakat mana ianya berlawanan dengan undang-
undang persekutuan itu.

(e) Peruntukan perundangan kecil menjadi tidak sah jika
bertentangan dengan peruntukan akta

Bukan hanya perundangan kecil perlu selaras dengan akta, malah
peruntukan dalam peruntukan kecil itu sendiri juga perlu memenuhi
kehendak akta.

Dalam kes PP lwn Rajamah [1980] 2 MLJ 280, satu peruntukan di
bawah Perintah yang dikeluarkan oleh Majlis Perbandaran Ipoh
diputuskan sebagai tidak sah kerana bertentangan dengan seksyen 62
Ordinan Jalan Trafik 1958. Seksyen 62(7) Ordinan berkenaan hanya
membenarkan denda maksimum RM100 sahaja jika kesalahan
dilakukan tetapi perintah yang dikeluarkan oleh pihak Majlis telah
mengenakan denda yang lebih.

Dalam kes PP lwn Sai & Others [1980] 2 MLJ 153, Menteri telah
diberi kuasa di bawah seksyen 2 Akta Perikanan 1963 untuk
menggubal peraturan-peraturan berkaitan perikanan, antaranya

Seksyen 2(b) untuk mengawal dan melarang cara
penangkapan ikan atau pemilikan kapal penjerat atau
jaring menangkap ikan
67
Berdasarkan peruntukan tersebut, Peraturan Perikanan (Maritim)
1967 telah digubal. Peraturan 3(b) melarang mana-mana orang dari
memiliki peralatan memancing di atas kapalnya. Peralatan
memancing ini telah ditakrifkan sebagai jaring menangkap ikan,
jerat menangkap ikan, mata kail dan benang yang mempunyai lebih
daripada tiga mata kail dengan atau tanpa alat penimbul yang direka
khas untuk menangkap ikan... Dalam kes ini, responden telah
dituduh menjalankan aktiviti penangkapan ikan tanpa lesen,
bersalahan dengan peraturan tersebut. Beliau mencabar peraturan
3(b) sebagai ultra vires kerana seksyen 2(b) Akta tidak menyentuh
tentang jerat menangkap ikan, mata kail dan benang yang
mempunyai lebih daripada tiga mata kail dengan atau tanpa alat
penimbul yang direka khas untuk menangkap ikan... Mahkamah
memutuskan bahawa peruntukan berkenaan tidak ultra vires kerana
peralatan berkenaan digunakan untuk tujuan yang sama iaitu untuk
menangkap ikan.

Selain daripada asas-asas kawalan di atas, Mahkamah juga mengawal
perundangan kecil berdasarkan alasan-alasan berikut:

(a) Perundangan kecil tidak boleh berkuatkuasa ke belakang
kecuali jika dibenarkan oleh akta induk

Perkara 7 Perlembagaan Persekutuan memperuntukan bahawa tiada
sesiapa pun boleh dihukum kerana sesuatu perbuatan atau
ketinggalan yang tidak menjadi kesalahan di sisi undang-undang pada
masa perbuatan atau ketinggalan itu dilakukan. Peruntukan ini
menerangkan bahawa sekiranya tiada undang-undang yang melarang
sesuatu perbuatan pada satu-satu masa, maka sesiapa yang melakukan
perbuatan tersebut bukanlah melakukan kesalahan pada waktu itu.

Bagaimanapun, seksyen 20 Akta Tafsiran 1948 memperuntukan
bahawa perundangan kecil boleh berkuat kuasa ke belakang pada
mana-mana tarikh yang tidak lebih awal dari tarikh mula berkuat
kuasanya akta induk, dengan syarat tiada sesiapa boleh dikenakan
tanggungan terhadap penalti mengenai perbuatan yang dilakukan
sebelum tarikh perundangan kecil itu disiarkan. Peruntukan ini
adalah pengecualian kepada Perkara 7 Perlembagaan.


68
(b) Perundangan kecil tidak boleh mengeluarkan bidang
kuasa mahkamah untuk membuat semakan semula

Mana-mana perundangan kecil yang digubal mempunyai kesan dan
cara pelaksanaan adalah sama sepertimana akta biasa. Perundangan
kecil tidak boleh melarang mana-mana pihak yang tidak berpuas
hati merujuk kes mereka ke mahkamah.

Dalam kes Commissioners of Custom & Exercise lwn Cure & Delay
Ltd. (1962) QB 340, akta yang berkaitan memperuntukan bahawa
Pesuruhjaya boleh menggubal peraturan mengenai apa-apa perkara
yang mereka fikirkan perlu dalam melaksanakan bahagian V
Akta tersebut. Pesuruhjaya telah menggubal satu peraturan yang
memperuntukan bahawa jika keuntungan diperolehi, maka
Pesuruhjaya berhak menentukan jumlah cukai yang perlu dibayar.
Jumlah cukai yang ditetapkan itu tidak lagi boleh dirayu ke
mahkamah. Mahkamah memutuskan bahawa peraturan itu ultra
vires kerana menghalang hak orang awam daripada mendapat
keadilan di mahkamah.

(c) Perundangan kecil tidak boleh mengenakan levi atau caj
tanpa peruntukan yang jelas dari akta induk

Sekiranya akta induk tidak memberi sebarang kuasa kepada pihak
pentadbiran untuk mengenakan levi atau caj, maka perundangan
kecil yang digubal tidak boleh menetapkan sebarang pengenaan levi
atau caj.

Dalam kes Attorney General lwn Wilts United Dairies (1922) KB 987,
satu peraturan memberi kuasa kepada Pengawal Makanan untuk
membuat arahan bagi mengawal atau menjadi garispanduan kepada
pengeluaran, pembuatan, penggunaan, pengangkutan, penyimpanan,
pengedaran, pembekalan, penjualan atau pembelian mana-mana
bahan. Berdasarkan kuasa ini, Pengawal mengeluarkan satu perintah
iaitu tiada seorang pun boleh menjalankan urusniaga berkaitan susu
kecuali jika telah diberi lesen. Perayu dalam kes ini telah diberi lesen
dengan syarat mereka perlu membayar kepada Pengawal levi bagi
setiap gelen susu yang dibeli. Mahkamah memutuskan bahawa levi
yang dikenakan itu adalah tidak sah.

69
Seksyen 44 Akta Tafsiran memperuntukan bahawa tata cara
pengenaan pembayaran boleh dimasukkan ke dalam perundangan
kecil dan ia hanya terpakai jika akta induk menurunkan kuasa
dengan jelas.

(d) Perundangan kecil tidak boleh mempunyai peruntukan
yang tidak munasabah.

Mana-mana perundangan kecil yang digubal hendaklah munsabah.
Dalam kes Kruse lwn Johnson [1898] 2 QB 91, mahkamah
menyarankan ujian yang boleh digunakan bagi menentukan
kemunasabahan perundangan kecil adalah

"jika, contohnya, satu bye-law didapati tidak
berkecuali dan berat sebelah di dalam operasinya;
terang-terangan tidak adil; menunjukkan niat tidak
suci; ataupun melibatkan penekanan atau gangguan
terhadap hak individu tanpa justifikasi yang baik pada
akal manusia, maka mahkamah akan mengatakan
bahawa, Parlimen tidak pernah memberi kuasa untuk
menggubal peraturan sedemikian, oleh itu ia adalah
tidak munasabah dan ultra vires".

Dalam kes Arlidge lwn Islington Corporation (1909) 2 KB 127, satu
bye-law dibuat menghendaki tuanpunya rumah tumpangan
membersihkan rumah tumpangan mereka pada setiap bulan April,
Mei atau Jun. Penalti akan dikenakan sekiranya bye-law tersebut
tidak dipatuhi. Mahkamah memutuskan bahawa bye-law tersebut
sebagai tidak sah dan tidak munasabah.

Bagaimanapun, dalam kes McEldowney lwn Forde (1969) 2 AUER
1039 pula, Menteri diberi kuasa untuk membuat peraturan bagi
menjaga keamanan. Satu peraturan dibuat iaitu mana-mana orang
yang menjadi ahli kepada kesatuan yang tidak sah adalah melakukan
kesalahan. Seorang telah dituduh kerana menyertai kelab
republikan. Peraturan tersebut dicabar kerana tidak munasabah.
Mahkamah memutuskan bahawa peraturan tersebut digubal untuk
menangani masalah subversif, oleh itu ia tidak dianggap tidak
munasabah.


70
Keberkesanan kawalan kehakiman

Dalam kes La Roche lwn Secretary of State for Trade and Industry
[1975] AC 295, Lord Diplock mengatakan bahawa untuk
menentukan sama ada perundangan kecil itu sah atau ultra vires
adalah tertakluk kepada sama ada ianya tidak boleh dipatahkan atau
dipatahkan oleh pihak-pihak yang terlibat dalam prosiding undang-
undang.

5.5.2 Kawalan Perundangan

Kawalan perundangan adalah satu bentuk kawalan yang dibuat di
peringkat badan perundangan atau Parlimen. Ia boleh dibuat melalui
dua bentuk:

(i) Pembentangan perundangan kecil di Parlimen; dan
(ii) Penubuhan Jawatankuasa Pemerhati Parlimen.

(a) Pembentangan Perundangan Kecil di Parlimen

Tujuan pembentangan perundangan kecil dibuat di Parlimen adalah
supaya badan perundangan dapat mengawal serta mengetahui sama
ada sesuatu perundangan kecil itu telah dibuat atau telah
dicadangkan untuk dibuat. Bagaimanapun, pembentangan
perundangan kecil ke Parlimen tertakluk kepada akta induk itu
sendiri. Jika akta induk menghendaki pembentangan dilakukan,
barulah pembentangan dibuat.

Di Britain, terdapat lima cara pembentangan dibuat, iaitu

1. Pembentangan secara mudah

Ia lebih berbentuk makluman kepada Parlimen. Seksyen 4(1)
Statutory Instruments Act 1946 memperuntukan bahawa satu-satu
perundangan kecil hendaklah dibentangkan di kedua-dua Dewan
sebelum ianya dilaksanakan. Bagaimanapun, sekiranya perundangan
kecil tersebut perlu dilaksanakan dengan segera sebelum ianya
dibentangkan, maka pemberitahuan kepada Lord Chancellor dan
Speaker House of Commons hendaklah dibuat.



71
2. Pembentangan dengan resolusi penolakan

Jika akta memperuntukan bahawa satu-satu perundangan kecil itu
tertakluk kepada resolusi penolakan di mana-mana Dewan, maka ia
perlu dibentangkan seperti yang diperuntukan di bawah Seksyen
4(1) di atas. Jika mana-mana Dewan, dalam tempoh 40 hari bermula
dari tarikh ia dibentangkan, menolak perundangan kecil berkenaan,
maka perundangan tersebut tidak akan diteruskan (Seksyen 5(1)
Statutory Istruments Act).

3. Pembentangan draf tertakluk kepada penolakan

Kadangkala akta menghendaki draf perundangan kecil dibentangkan
terlebih dahulu di Parlimen. Seksyen 6(1) Statutory Instruments Act
1946 memperuntukan bahawa draf tersebut hendaklah dibentangkan
dan perundangan kecil tidak akan dibuat sehingga tamat tempoh 40
hari bermula dari tarikh draf dibentangkan. Jika mana-mana Dewan
menetapkan perundangan tidak perlu dibuat, maka tiada tindakan
lanjut akan diambil.

4. Pembentangan tertakluk kepada resolusi kelulusan

Akta juga boleh memperuntukan bahawa perundangan kecil boleh
terus dilaksanakan sebaik sahaja ianya dibuat. Bagaimanapun,
penguatkuasaannya akan terhenti jika tidak diluluskan oleh
Parlimen dalam tempoh masa yang ditetapkan.

5. Pembentangan draf tertakluk kepada resolusi kelulusan

Formula kawalan perundangan yang paling berkesan ialah apabila
draf perundangan kecil itu dibentangkan terlebih dahulu dan tidak
boleh berkuatkuasa kecuali sehingga Parlimen meluluskannya.

Di Malaysia, prosedur pembentangan tidak banyak dilakukan dan
hanya beberapa akta sahaja yang memperuntukan pembentangan
hendaklah dibuat sebelum perundangan kecil itu dilaksanakan.
Bagaimanapun terdapat tiga cara pembentangan dibuat. Berikut
adalah cara pembentangan tersebut beserta contoh-contohnya:

(i) Pembentangan secara mudah

Seksyen 8(2) Akta Saman dan Waran (Peruntukan Khas) 1971
memperuntukan bahawa, mana-mana peraturan yang dibuat di
bawah seksyen ini hendaklah dibentangkan di kedua-dua Dewan.
72
Seksyen 36(2) Akta Prosedur Kewangan menyatakan, peraturan
yang dibuat di bawah seksyen ini hendaklah, supaya memberi kesan,
dibentangkan di Dewan Rakyat sebaik sahaja ianya dibuat.

Peruntukan-peruntukan di atas menunjukan bahawa akta induk
menghendaki supaya perundangan kecil yang dibuat di bawahnya
dibentangkan sama ada di kedua-dua Dewan atau mana-mana dewan
yang berkenaan.

Di bawah Perkara 150(3) Perlembagaan Persekutuan, Perisytiharan
Darurat perlu dibentangkan di kedua-dua Dewan. Perisytiharan
Darurat dibuat pada 15 Mei 1969 dan ianya dibentangkan di Dewan
Rakyat pada 23 Febuari 1971. Dalam kes Lim Woon Chong lwn PP
[1979] 2 MLJ 264 mempersoalkan sama ada Perisytiharan tersebut
telah dibentangkan di Dewan Negara sepertimana yang dikehendaki
oleh Perlembagaan. Mahkamah Persekutuan bersetuju dengan hujah
pihak kerajaan iaitu pembentangan telah dibuat di Dewan Negara
pada 22 Mac 1971 apabila Setiausaha menerima Peisytiharan
berkenaan di pejabatnya dan mendaftar penerimaan tersebut.

(ii) Pembentangan dengan resolusi penolakan

Seksyen 19(3) Akta Kawalan Penerbitan Import 1858
memperuntukan bahawa, semua peraturan yang dibuat oleh
Menteri di bawah seksyen ini hendaklah diterbitkan di dalam
Warta, dan, sebaik sahaja selepas itu, dibentangkan di Dewan
Rakyat; dan jika, persidangan Dewan Rakyat seterusnya meluluskan
resolusi penolakan terhadap peraturan tersebut, keseluruhan atau
sebahagiannya, peraturan berkenaan menjadi batal

Pembentangan di atas berbeza dengan cara yang pertama kerana ia
tertakluk kepada penolakan atau vot negatif oleh ahli Dewan.

(iii) Pembentangan tertakluk kepada resolusi kelulusan

Seksyen 46(2) Akta Kawalan Pertukaran memperuntukkan bahawa,
semua peraturan hendaklah dibentangkan di Dewan Rakyat,
secepat yang mungkin secara praktikalnya, selepas ianya dibuat
tetapi tidak akan berkuatkuasa sehingga diluluskan oleh Dewan
tersebut. Peruntukan ini menunjukkan bahawa perundangan kecil
berkenaan akan diluluskan sebaik sahaja ianya dibentangkan di
Dewan.
73
(b) Penubuhan Jawatankuasa Pemerhati Parlimen

Tujuan ditubuhkan Jawatankuasa Pemerhati ini adalah untuk
memerhati penggunaan kuasa penggubalan perundangan kecil bagi
pihak Parlimen dan membuat laporan kepadanya.

Jawatankuasa ini telah berfungsi di House of Commons sejak 1944
lagi. Ia terbentuk dari hasil cadangan jawatankuasa Donoughmore.
Penubuhannya bukanlah untuk mengkritik atau memotong
peraturan yang dibuat tetapi untuk 'membekalkan kepada ahli-ahli
Parlimen pengetahuan dan membolehkan mereka menjalankan
kuasa budicara sama ada untuk menolak atau mengkritik
perundangan kecil tersebut'.

Sejak 1973, jawatankuasa ini telah ditukarkan menjadi Joint
Committee on Statutory Instruments untuk kedua-dua Dewan.
Jawatankuasa ini diminta untuk mempertimbangkan setiap
perundangan kecil yang dibentangkan dan menetapkan sama ada
Dewan perlu memberi tumpuan kepada perkara-perkara berikut:

(i) Penggenaan cukai atau caj atau apa-apa bayaran
kepada pihak berkuasa awam untuk pengeluaran
lesen atau perkhidmatan yang diberikan;
(ii) Melalui peruntukan akta induk, mengecualikan
perundangan kecil dari dicabar di mahkamah;
(iii) Menunjukkan terdapatnya perwakilan kuasa yang
tidak lazim atau luar biasa, dan timbul kekeliruan
sama ada ianya intra vires;
(iv) Ia memberi kesan ke belakang, yang mana tidak
diberi kebenaran atau kuasa dengan jelas di dalam
akta induk;
(v) Menunjukkan terdapatnya kelewatan yang tidak
munasabah di dalam penerbitan atau pembentangan
perundangan kecil;
(vi) Perundangan kecil tersebut telah dikuatkuasakan
sebelum pembentangan dan Speaker Dewan tidak
dimaklumkan dengan segera;
(vii) Jika terdapat sebab-sebab tertentu yang memerlukan
penjelasan;
(viii) Jika draf didapati tidak betul atau cacat; dan
(ix) Apa-apa sebab yang tidak mengurangkan merit atau
polisi di sebaliknya.
74
Jawatankuasa akan melaporkan keputusannya dengan sebab-sebab
yang tertentu mengenai sesuatu kes.

Jawatankuasa boleh memohon penjelasan bertulis atau lisan
daripada jabatan kerajaan yang terbabit. Ia juga akan membuat
laporan khas ke Parlimen setiap tahun. Di Malaysia, jawatankuasa
sebegini belum ditubuhkan oleh Parlimen, oleh itu terdapat jurang
dalam kawalan perundangan terhadap perundangan kecil.

5.5.3 Kawalan Penerbitan

Ungkapan 'kejahilan undang-undang bukan satu pengecualian'
hanya terpakai jika suatu undang-undang itu diterbitkan dengan
teratur dan orang ramai berpeluang mengetahui mengenai undang-
undang tersebut. Adalah tidak adil sekiranya orang ramai dikenakan
tindakan kerana melanggar peraturan sedangkan peraturan itu
sendiri tidak pernah diterbitkan atau dimaklumkan kepada mereka.
Penerbitan perundangan kecil sama pentingnya dengan penerbitan
akta lain kerana ia memberi kesan yang terus kepada orang ramai.

Di Britain, Statutory Instruments Act 1946 memastikan bahawa satu
sistem penerbitan yang teratur dibuat untuk perundangan kecil.
Satu-satu perundangan kecil hendaklah dihantar kepada penerbitan
Diraja (Queen's printer) sebaik sahaja ianya dibuat dan
dinomborkan, dicetak dan dijual kepada orang ramai. Perundangan
kecil itu juga perlu mengandungi tarikh ianya berkuatkuasa.

Dalam kes Simmonds lwn Newell (1953) 1 WLR 826, pihak
pendakwa gagal membuktikan langkah-langkah perlu telah dibuat
untuk menerbitkan perintah berkenaan. Oleh itu, mahkamah
memutuskan bahawa defendan tidak melanggar perintah.

Di Amerika Syarikat, Federal Register Act 1935 menubuhkan Federal
Register yang menyediakan penerbitan peraturan. Peraturan tidak
akan berkuat kuasa kepada seseorang yang tidak ada pengetahuan
mengenainya, melainkan ianya diterbitkan. Seksyen 552(a)(1)
Administrative Procedure Act 1946 memperuntukan bahawa setiap
agensi perlu menggunakan Federal Register untuk menerbitkan
peraturan mereka.

Di Australia, syarat penerbitan lebih ketat berbanding di Britain dan
Amerika Syarikat. Seksyen 48(1)(a) Acts Interpretation Act
75
memperuntukan bahawa semua peraturan yang dibuat oleh mana-
mana akta (kecuali dinyatakan sebaliknya) perlu dimaklumkan
melalui warta. Ianya akan berkuat kuasa pada tarikh diwartakan
atau tarikh yang dinyatakan di dalam peraturan tersebut.

Di Malaysia, tiada peruntukan khas mengenai penerbitan
perundangan kecil. Ia tertakluk kepada peruntukan akta induk itu
sendiri, sekiranya akta induk menghendaki penerbitan dibuat, ianya
hendaklah dilaksanakan. Contohnya, seksyen 19(3) Akta Kawalan
Penerbitan Import memperuntukan bahawa semua peraturan yang
dibuat oleh Menteri hendaklah diterbitkan dalam Warta rasmi.

Bagaimanapun timbul persoalan sama ada sesuatu penerbitan itu
berbentuk mandatori atau direktori. Terdapat perbezaan yang boleh
dikenal pasti untuk menentukan perkara ini:

(i) Jika akta memperuntukan, "ia hendaklah dibuat
melalui penerbitan di dalam warta", bermaksud,
penerbitan menjadi prasyarat kepada pembuatan
perundangan kecil, oleh itu, ia adalah mandatori.
(ii) Jika akta memperuntukan, "ia hendaklah dibuat dan
diwartakan di dalam warta", penerbitan dianggap
perlu dibuat selepas pembuatan perundangan kecil
dan ia hanyalah direktori.

Dalam kes M. Ratnavale lwn Govt. of the Federation of Malaysia
[1963] MLJ 393, seksyen 2 Ordinan Perwakilan Kuasa 1952 memberi
kuasa kepada Pesuruhjaya Tinggi untuk mewakilkan kuasanya
kepada mana-mana pegawai dengan pemberitahuan di dalam warta.
Mahkamah memutuskan bahawa perbuatan mewakilkan kuasa itu
hanya lengkap apabila pemberitahuan dibuat di dalam warta. Oleh
itu, jika dokumen perwakilan kuasa tidak diterbitkan di dalam
warta, perwakilan kuasa itu adalah tidak sah.

Seksyen 18 Akta Tafsiran memperuntukan bahawa penerbitan di
dalam warta adalah 'dianggap cukup untuk makluman', oleh itu,
seseorang tidak boleh mengatakan dia tidak tahu tentang dokumen
yang telah diterbitkan di dalam warta. Seksyen 19(1) pula
memperuntukan bahawa penguatkuasaan perundangan kecil adalah
pada tarikh yang termaktub di dalam perundangan kecil itu sendiri.
Jika tidak termaktub, tarikh penguatkuasaannya adalah pada tarikh
ia diterbitkan di dalam warta. Seksyen 20 memperuntukan bahawa
76
seseorang tidak akan dikenakan penalti atas kesalahan yang
dilakukan sebelum tarikh perundangan kecil berkenaan diterbitkan.

Di Singapura, asas penerbitan perundangan kecil lebih kurang sama
dengan Malaysia. Bagaimanapun, peruntukan seperti seksyen 20
tidak terdapat di Singapura. Secara tidak langsung ini menunjukkan
bahawa seseorang boleh dikenakan hukuman jika melakukan
kesalahan atas peraturan yang telah dinyatakan tarikh kuat
kuasanya, walaupun tidak diterbitkan.

Peruntukan berkenaan mungkin agak keras tetapi dalam kes Lim
Chin Aik lwn Regina [1963] MLJ 50 mahkamah telah buat keputusan
yang berbeza. Ordinan Imigresen 1952 menetapkan bahawa adalah
menjadi satu kesalahan jika mana-mana orang terus tinggal di
Singapura walaupun Menteri yang berkenaan telah mengeluarkan
perintah melarang beliau menetap di Singapura. Perintah berkenaan
telah dikeluarkan kepada defendan tetapi beliau tidak mengetahui
perkara berkenaan kerana ianya tidak diterbitkan dan tiada langkah-
langkah diambil untuk memaklumkannya kepadanya. Privy Council
memutuskan seseorang tidak boleh dihukum jika beliau tidak
mengetahui bahawa tindakannya adalah satu kesalahan.

5.5.4 Kawalan Perundingan

Tujuan dibuat perundingan adalah untuk mendapatkan pandangan
pelbagai pihak tentang sesuatu peraturan yang hendak dibuat.
Kaedah perundingan ini menunjukan konsep demokrasi diamalkan.
Pertukaran idea semasa perundangan juga dapat menambahkan lagi
maklumat-maklumat penting yang perlu dimasukkan dalam
perundangan kecil.

Di Britain, tiada peruntukan khas mengenai perkara ini.
Bagaimanapun, seksyen 1 Rules Publication Act 1893
memperuntukan bahawa sebelum pembentangan dibuat di
Parlimen, cadangan peraturan tersebut hendaklah dikeluarkan
sekurang-kurangnya 40 hari di dalam warta dan pihak berkuasa
pengubal hendaklah mengambil kira apa-apa cadangan bertulis yag
dibuat oleh pihak-pihak yang berminat mengenainya.

Di Amerika Syarikat, teknik perundingan digunakan dengan
meluas. Administrative Procedure Act memperuntukan secara am,
minimum dan kehendak-kehendak prosedur yang perlu diikuti
77
untuk sesuatu perundingan. Seksyen 553 Akta memperuntukkan
notis umum tidak kurang daripada 30 hari berkenaan cadangan
peraturan tersebut hendaklah diterbitkan dalam Federal Register;
menyatakan dengan khusus masa, tempat dan cara pembuatan
peraturan, pihak berkuasa yang terbabit dan isi kandungan
peraturan itu atau perihalan subjek/isu yang dibincangkan. Pihak
yang berminat dengan cadangan peraturan berkenaan diberi peluang
untuk mengutarakan data, pandangan atau hujah mereka.

Di Malaysia juga tiada peruntukan khas dibuat berhubung cara
perundingan. Ia tertakluk kepada akta induk itu sendiri.
Bagaimanapun, terdapat tiga cara terdapat dalam beberapa akta:

(i) Badan pengubal diminta berunding dengan badan-
badan rasmi. Contohnya, seksyen 36(1) Akta
Prosedur Kewangan 1957 memberi kuasa kepada
YDPA untuk membuat peraturan selepas berumding
dengan Majlis Kebangsaan Kewangan, sebuah badan
rasmi.
(ii) Akta induk memperuntukan bahawa sebelum
perundangan kecil dibuat, peluang hendaklah diberi
kepada pihak-pihak yang berminat untuk membuat
persembahan kepada badan berkanun yang berkaitan.
Contohnya, seksyen 99 Akta Keselamatan Sosial
Pekerja memperuntukan bahawa Menteri tidak boleh
memberi pengecualian di bawah seksyen 97 dan 98
kecuali ada peluang yang munasabah telah diberikan
kepada Persatuan Keselamatan Sosial (PERKESO).
(iii) Dalam beberapa akta, kuasa penggubalan undang-
undang diberikan, tertakluk kepada kelulusan
menteri, kepada badan berkanun di mana pihak-pihak
yang berminat boleh menjadi wakil. Contohnya
dalam Majlis Pergigian, Pakar Bedah Pergigian boleh
menjadi wakil dalam Lembaga dan berkuasa untuk
membuat peraturan. Begitu juga dalam seksyen 7
Akta Pihak berkuasa Pelabuhan 1963, bagi tujuan
untuk menasihati pihak berkuasa, Menteri boleh
melantik bagi pihak pelabuhan, Jawatankuasa
Penasihat Pelabuhan yang terdiri daripada beberapa
orang pegawai dan pihak-pihak lain dari semasa ke
semasa.

78


SOALAN DALAM TEKS 5.3


1. Nyatakan empat bentuk kawalan terhadap
perundangan kecil.
2. Bagaimanakah kawalan perundangan dibuat?
3. Berikan tiga cara kawalan perundingan.



Semak jawapan anda di akhir bab ini.


5.6 PERWAKILAN SEMULA KUASA

Apabila kita membincangkan topik perundangan kecil, kita katakan
bahawa perundangan kecil boleh dibuat oleh pihak pentadbiran
apabila kuasa untuk menggubal perundangan kecil itu diberikan
oleh Parlimen melalui peruntukan akta atau apabila wujud
perwakilan kuasa. Selain daripada itu, akta juga boleh mewakilkan
kuasa kepada seseorang pentadbir untuk melaksanakan perkara-
perkara lain, selain daripada membuat perundangan kecil. Jika
pentadbir tersebut tidak dapat melaksanakan kuasa yang diberikan
kepadanya, dia boleh mewakilkan semula kuasa tersebut kepada
orang lain. Teknik ini dinamakan perwakilan semula kuasa (sub
delegation of powers).

Rajah 5.2
Perwakilan semula kuasa














Akta

Perwakilan kuasa

Pentadbir



Perwakilan semula kuasa

Pentadbir
79
Teknik perwakilan semula kuasa ini diguna pakai dengan meluas
dalam pentadbiran moden. Ia terbentuk atas beberapa faktor.
Antaranya

(i) Apabila badan perundangan memberi sesuatu kuasa
kepada seseorang pegawai tinggi kerajaan, pegawai
tersebut perlu menumpukan perhatian kepada dasar-
dasar yang lebih penting dan perlu melepaskan tugas
hariannya yang kurang penting. Oleh itu, dia perlu
menyerahkan sebahagian tugasnya kepada pegawai
bawahannya.
(ii) Apabila beban tugas yang perlu diselesaikan oleh
seseorang pegawai terlalu banyak yang mana tidak
dapat diselesaikan secara persendirian, pegawai
berkenaan boleh meminta pegawai yang lain untuk
membantunya.

Contohnya di bawah Perkara 15 hingga 30 Perlembagaan, beberapa
tugas diberikan kepada Kerajaan Persekutuan berkaitan
kewarganegaraan. Tugas ini perlu dilaksanakan oleh Menteri apabila
diarahkan oleh YDPA. Kemudian, Menteri boleh mewakilkan tugas
berkenaan kepada mana-mana pegawai kerajaan. Mana-mana pihak
yang tidak berpuas hati dengan keputusan yang dibuat oleh pegawai
berkenaan boleh merayu kepada Menteri. Antara pegawai-pegawai
yang boleh dilantik oleh Menteri, berdasarkan Peraturan
Kewarganegaraan, adalah Ketua Pendaftar Warganegara, beberapa
Pendaftar, Timbalan Pendaftar dan Pembantu Pendaftar.

5.6.1 Delegatus Non Potest Delegare

Mengikut prinsip am, sesuatu kuasa yang diberikan kepada
seseorang tidak boleh diserahkan kepada orang lain untuk
dilaksanakan. Prinsip ini dikenali sebagai delegatus non potest delegare
(a delegate cannot further delegate the power to someone else).

Dalam kes Allingham lwn Minister of Agriculture and Fisheries [1984]
1 All ER 780, Menteri telah mewakilkan kuasanya kepada sebuah
jawatan kuasa, kemudian jawatan kuasa berkenaan mewakilkan pula
kepada seorang pegawai. Mahkamah memutuskan bahawa
perwakilan semula kuasa oleh jawatan kuasa kepada pegawai adalah
tidak sah di sisi undang-undang.

80
Dalam kes Ratnagopal lwn A.G [1970] AC 974, Gabenor Besar
(Ceylon) telah diberi kuasa untuk melantik suruhanjaya penyiasatan
untuk menyiasat perkara-perkara yang pada pandangan gabenor
perlu untuk kepentingan awam. Gabenor telah melantik seorang
Pesuruhjaya untuk menjalankan siasatan dan melaporkannya, dan
skop penyiasatan adalah terpulang kepada Pesuruhjaya itu sendiri.
Mahkamah memutuskan bahawa adalah salah membiarkan
Pesuruhjaya memutuskan skop siasatan kerana ia perlu pada
pandangan gabenor. Oleh itu, pelantikan Pesuruhjaya adalah tidak
sah.

Walau bagaimanapun, prinsip am tersebut tertakluk kepada
beberapa pengecualian, iaitu

(a) Jika akta induk membenarkan perwakilan semula kuasa
dibuat

Di bawah seksyen 4(6) Federal Capital Act 1960, Pesuruhjaya diberi
kuasa untuk mewakilkan kuasanya kepada mana-mana orang,
tertakluk kepada syarat dan had tertentu. Di bawah seksyen 4(7),
jika terdapat kekosongan jawatan di pejabat Pesuruhjaya, Setiausaha
kepada Menteri akan menjalankan tugas-tugas Pesuruhjaya. Oleh
itu, apabila beliau menjalankan tugas berkenaan, Setiausaha juga
boleh mewakilkan tugas berkenaan kepada pegawai-pegawainya.

(b) Kuasa diberi kepada seseorang pegawai tetapi peruntukan
untuk mewakilkan semula kuasa dibuat dalam akta lain

Di bawah seksyen 80 Akta Keselamatan Dalam Negeri 1960,
kesalahan di bawah seksyen 57 dan 58 tidak boleh didakwa kecuali
kebenaran diterima daripada pendakwaraya. Dalam kes Johnson Tan
Hang Seng, sijil atau kebenaran untuk mendakwa telah
ditandatangani oleh timbalan pendakwaraya, bukannya
pendakwaraya sendiri. Mahkamah memutuskan bahawa sijil itu sah
kerana seksyen 376(3) Kanun Prosedur Jenayah membenarkan
timbalan pendakwaraya menjalankan kuasa pendakwaraya dalam
keadaan-keadaan tertentu.


81
(c) Jika keadaan memerlukan perwakilan semula dibuat
kerana beban tugas

Dalam kes State of Uttar Pradesh lwn BD Patil Tripathi [1978] 2 SCC
102, di bawah perkara 225 Perlembagaan India, kawalan terhadap
Mahkamah Rendah terletak kepada Mahkamah Tinggi. Mahkamah
Tinggi Allahabad membuat satu peraturan menyerahkan kuasa
tersebut kepada satu jawatankuasa yang terdiri daripada beberapa
orang hakim. Persoalannya adakah mahkamah boleh berbuat
demikian? Mahkamah Agong memutuskan bahawa kuasa kawalan
ke atas Mahkamah Rendah telah diberikan kepada Mahkamah
Tinggi yang terdiri daripada beberapa perkara yang perlu diambil
kira dengan teliti. Jika Mahkamah Tinggi dikehendaki
mempertimbangkan semua perkara, pelaksanaan kawalan berkenaan
mungkin tidak akan berkesan. Oleh itu, adalah lebih baik jika
kawalan tersebut diserahkan kepada satu badan yang terdiri daripada
beberapa orang hakim.

5.6.2 Kedudukan di Malaysia

Akta yang berkaitan dengan perwakilan dan perwakilan semula
kuasa di Malaysia adalah Akta Perwakilan Kuasa 1956. Terdapat dua
keadaan berhubung perwakilan semula kuasa:

(i) Kuasa untuk menggubal perundangan kecil atau kuasa
perundangan tidak boleh diwakilkan kepada orang
lain (seksyen 11).
(ii) Perwakilan semula kuasa pentadbiran dibenarkan
tetapi tertakluk kepada syarat-syarat tertentu.

Contohnya, YDPA boleh mewakilkan kuasa dan tugas yang
diberikan kepadnya oleh undang-undang, kepada mana-mana orang
melalui pemberitahuan dalam Warta, tertakluk kepada syarat dan
had tertentu.

Dalam kes Assa Singh lwn Menteri Besar Johor (1969) 2 MLJ 30, di
bawah seksyen 2 Enakmen Kediaman Terhad, Menteri boleh
mengeluarkan arahan Kediaman Terhad kepada mana-mana orang
yang didapati perlu dibuat sedemikian. Mahkamah Persekutuan
memutuskan bahawa Menteri boleh mewakilkan kuasa tersebut
kepada Ketua Menteri di negeri di bawah Seksyen 5 Akta
Perwakilan Kuasa.
82


SOALAN DALAM TEKS 5.4


1. Terangkan maksud perwakilan semula kuasa.
2. Berikan tiga pengecualian kepada prinsip delegatus
non potest delegare.



Semak jawapan anda di akhir bab ini.


5.7 KESIMPULAN

Perwakilan kuasa adalah salah satu mekanisma penting untuk
memastikan perjalanan urusan pentadbiran dilaksanakan dengan
lancar. Tanpa perwakilan kuasa yang membenarkan perundangan
kecil dibuat, pihak pentadbiran terpaksa menunggu Parlimen
bersidang untuk mengeluarkan satu-satu undang-undang.
Bagaimanapun, perundangan kecil yang dibuat oleh pihak
pentadbiran perlulah dikawal secukupnya kerana setiap undang-
undang yang dibuat akan melibatkan hak setiap individu rakyat. Di
samping perwakilan kuasa oleh Parlimen kepada pihak pentadbiran
untuk menggubal undang-undang, perwakilan semula kuasa juga
wujud dalam konteks sistem pentadbiran moden dalam perkara-
perkara yang melibatkan bidang tugas pentadbiran.



SOALAN PENILAIAN KENDIRI

1. Majils Perbandaran Sitok telah membuat satu perundangan
kecil melibatkan peraturan-peraturan terhadap kesalahan
pembuangan sampah di kawasan rekreasi. Di bawah
peraturan tersebut denda sebanyak RM100 boleh dikenakan
kepada sesiapa yang membuang sampah bukan di tempat
yang disediakan oleh pihak Majlis. Akta Induk telah
berkuatkuasa pada 10/1/2000. Seksyen mengenai perwakilan
kuasa dalam akta induk telah memperuntukan bahawa
perwakilan yang dibuat mestilah diwartakan. Peraturan
berkutkuasa pada 23/1/2001. Peraturan-peraturan itu tidak
diwartakan oleh sebab berlakunya kesilapan pentadbiran.
83
Untuk memberi kesahihan kepada peraturan berkenaan,
Majlis mewartakannya pada 5/5/2001 dan
menguatkuasakannya kebelakang pada 23/1/2001. Pak
Rahmat didenda kerana melanggar peraturan tersebut pada
3/3/2001. Pak Rahmat telah meminta nasihat anda bagi
mencabar peraturan berkenaan. Nasihatkan Pak Rahmat.

2. Nyatakan faktor-faktor yang menyumbang kepada
perkembangan perundangan kecil.

3. Bincangkan pengecualian-pengecualian kepada maxim
delegatus non potest delegare.



Semak jawapan anda di akhir modul kursus ini.


JAWAPAN SOALAN DALAM TEKS


SDT 5.1

1. Perundangan kecil adalah undang-undang yang dibuat di
bawah perwakilan kuasa, iaitu apabila badan perundangan
mewakilkan kuasanya kepada badan eksekutif/pentadbiran
untuk menggubal undang-undang.

2. Fungsi kerajaan moden yang pelbagai dianggap menjadi salah
satu faktor kepada perkembangan perundangan kecil apabila
kerajaan diminta untuk campur tangan dalam sosio ekonomi
rakyat dan menyediakan pelbagai kemudahan asas. Apabila
keadaan ini berlaku, kerajaan perlu menggubal dasar dan
peraturan baru untuk mengawal aktiviti rakyat dan
memastikan perancangannya berjalan lancar. Kemampuan
yang ada pada badan perundangan amat terhad. Oleh itu,
untuk mengatasi masalah keperluan segera pihak
pentadbiran, sedikit sebanyak kuasa untuk menggubal
peraturan telah diwakilkan kepada pihak pentadbiran.

84
SDT 5.2

1. Kritikan:

(i) Kuasa yang diwakilkan kepada pentadbiran bukan
sahaja menggubal undang-undang dengan lebih
terperinci malah menggubal dasar dan peraturan
berkenaan perkara yang berkaitan pihak
pentadbiran.
(ii) Perkara-perkara dasar yang diperdebatkan di
Parlimen mendapat perhatian orang ramai tetapi
tidak berkenaan perundangan kecil.
(iii) Kawalan terhadap perundangan kecil adalah
kurang.

2. Jenis perundangan kecil ialah

(i) Peraturan/perintah.
(ii) Arahan/pemberitahuan.
(iii) Bye-law/undang-undang kecil.

SDT 5.3

1. Kawalan terhadap perundangan kecil ialah

(i) Kawalan Kehakiman.
(ii) Kawalan Perundangan.
(iii) Kawalan Penerbitan.
(iv) Kawalan Perundingan.

2. Kawalan perundangan dibuat dengan pembentangan
perundangan kecil di Parlimen dan penubuhan Jawatankuasa
Pemerhati di Parlimen.

3. Tiga cara kawalan perundingan adalah

(i) Badan pengubal diminta berunding dengan badan-
badan rasmi.
(ii) Akta induk memperuntukkan bahawa sebelum
perundangan kecil dibuat, peluang hendaklah
diberi kepada pihak yang berminat untuk
85
membuat persembahan kepada badan berkanun
yang berkaitan.
(iii) Dalam beberapa akta, kuasa penggubalan undang-
undang diberikan kepasda badan berkanun di mana
pihak-pihak yang berminat boleh menjadi wakil.

SDT 5.4

1. Perwakilan semula kuasa berlaku apabila Parlimen
mewakilkan kuasa untuk membuat undang-undang kepada
badan pentadbiran, dan pihak pentadbiran, atas sebab-sebab
tertentu, terpaksa mewakilkan kuasa kepada pegawai-
pegawainya untuk melaksanakan tugas tersebut.

2. Pengecualian kepada prinsip am:

(i) Jika akta induk membenarkan perwakilan semula
kuasa dibuat.
(ii) Kuasa diberi kepada seseorang pegawai tetapi
peruntukan untuk mewakilkan semula kuasa
dibuat dalam akta lain.
(iii) Jika keadaan memerlukan perwakilan semula kuasa
dibuat kerana beban tugas.