US - Pravo I Osnovi Prava Evropske Unije PDF

UNIVERZITET SINGIDUNUM
Prof. dr Gordana Gasmi
PRAVO I OSNOVI PRAVA

EVROPSKE UNIJE
Prvo izdanje
Beograd, 2010.
PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE
Autor:
Recezenti:
Prof. dr Dragan M. Mitrovi, Pravni fakultet Univerzitet Beograd
Prof. dr Milan I. Miljevi, Univerzitet Singidunum Beograd
Izdava:
UNIVERZITET SINGIDUNUM
Beograd, Danijelova 32
www. singidunum. ac. rs
Za izdavaa:
Prof. dr Milovan Stanii
Tehnika obrada:
Novak Njegu
Dizaj korica:
Aleksandar Mihajlovi
Godina izdanja:
2010.
Tira:
1150 primeraka
tampa:
Mladost Grup
Loznica
ISBN: 978-86-7912-240-7
Sva prava su zadrana.

Rad je zatien domaim zakonima i meunarodnim sporazumima o intelektualnoj svojini. Nije dozvoljena
reprodukcija, fotokopiranje, korienje u sistemima za pretraivanje podataka, transmisija, pretvaranje u
elektronski oblik i slino bez prethodnog dogovora i pismenog ovlaenja od strane autora.
- In varietate concordia.
Ujedinjeni u razlikama (geslo EU)
- Ius est ars boni et aequi.

Pravo je vetina dobroga i pravinoga.
SADRAJ
PREDGOVOR XI
PRVI DEO
TEORIJA PRAVA
I - UVOD U TEORIJU PRAVA 1

1. Pojam prava 2
2. Predmet teorije prava 2
3. Metod teorije prava 4
II - POJAM I GLAVNI ELEMENTI DRAVE 6

1. Drava kao drutvena i javna pojava 6
2. Elementi drave 11
2.1. Teritorija drave 12
2.2. Stanovnitvo drave 14
2.3. Dravna vlast 17
III - VRSTE I ORGANIZACIJA DRAVNE VLASTI 22

1. Vrste dravne vlasti 22
1.1. Zakonodavna vlast 22
1.2. Izvrno-upravna vlast 24
1.3. Sudska vlast 26
2. Organizacija dravne vlasti - jedinstvo i podela vlasti 27
2.1. Jedinstvo vlasti 27
2.2. Podela vlasti 30
IV - GLAVNI OBLICI DRAVNOG UREENJA I VRSTE POLITIKOG REIMA 36

1. Oblici dravnog ureenja 36
A. Jedinstvena (jednostavna i sloena) drava 36
B. Savezi drava 40
SADRAJ V
2. Oblici politikog reima 43
A. Demokratija - pojam 43
B. Autokratija - pojam 55
3. Primeri totalitarizma 57
V - POJAM PRAVA, ODNOS DRAVE I PRAVA,

PRAVNA DRAVA - VLADAVINA PRAVA 59
1. Pojam prava 59
2. Odnos drave i prava 63
2.1. Uticaj drave na pravo 64
2.2. Uticaj prava na dravu 65
3. Pravna drava - vladavina prava 68
VI - ZAKONITOST, SANKCIJE ZBOG NEZAKONITOSTI, PRAVNE VREDNOSTI

PRAVNI SISTEM, PRAVNI TRANSPLANTI 74
1. Zakonitost 74
2. Sankcije zbog nezakonitosti i pravosnanost pravnih akata 77
2.1. Sankcije zbog nezakonitosti 77
2.2. Pravosnanost pravnih akata 78
3. Pravne vrednosti 80
A. Pravda 80
B. Pravinost 82
C. Sloboda 84
D. Ljudsko dostojanstvo 86
E. Tolerancija 86
F. Sigurnost 87
G. Jednakost 88
H. Red i mir 88
I. Celishodnost i delotvornost 89
4. Glavni pravni sistemi 90
A. Pravni sistemi Istoka 90
B. Pravni sistemi Zapada 93
5. Pravni transplanti 97
LITERATURA 99
VI PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

DRUGI DEO
OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE
UVOD U OSNOVE PRAVA EVROPSKE UNIJE 103
I - EVROPSKA UNIJA - ISTORIJSKI ASPEKTI,

OD FEDERALIZMA DO FUNKCIONALIZMA 108
1. Uvodne napomene 108
2. Istorijski osvrt na stvaranje Evropskih zajednica 109
2.1. umanova deklaracija, Savet Evrope i stvaranje
Evropske zajednice za ugalj i elik 109
2.2. Institucionalna struktura Evropske zajednice za
ugalj i elik (EZU) - primer funkcionalnog pristupa integraciji 113
2.3. Evropska odbrambena zajednica i Evropska politika
zajednica - rezultat federalistikih shvatanja integracije 117
2.4. Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajenica za
atomsku energiju (EURATOM) - povratak funkcionalistikoj metodi integracije 120
2.5. Jedinstvena institucionalna struktura tri evropske zajednice (1965.) 123
3. Koreni stvaranja Evropske unije 124
3.1. Razvoj Zajednice tokom ezdesetih i sedamdesetih godina 124
3.2. irenje lanstva Zajednice i temelji ideje o EU
- Tindenmansov izvetaj (1976.) 126
3.3. Sveana deklaracija o Evropskoj uniji (1983.) 128
3.4. Predlog ugovora o Evropskoj uniji - inicijativa Evropskog parlamenta (1984.) 129
3.5. Evropa u dve brzine 131
4. Institucionalna reforma Zajednice 132
4.1. Jedinstveni evropski akt i institucionalne promene (1986.) 132
4.2. Proirenje Zejednice (1986.) i donoenje Ugovora o Evropskoj uniji (1992.) 134
4.3. U susret korenitim reformama Zajednice 136
II - EVROPSKA UNIJA - PRAVNI SISTEM 142

1. Osnovni principi pravnog sistema EU 142
1.1. Princip neposredne primene i direktnog dejstva 144
1.2. Princip primata komunitarnog pavnog sistema
nad nacionalnim - nadnacionalnost 146
1.3. Primena komunitarnog zakonodavstva u dravama
lanicama - neki problemi primene direktiva EU 148
2. Izvori komunitarnog prava 150
2.1. Primarno zakonodavstvo 150
PREDGOVOR VII
2.2. Sekundarno zakonodavstvo 152
2.3. Nepisani izvori - Opta pravna naela i pravni obiaji 154
2.4. Dopunski izvor - sudska praksa Evropskog suda pravde 155
3. Pravna priroda, struktura i ciljevi Evropske Unije (EU) 155
3.1. Pravni karakter EU 155
3.2. Struktura EU do usvajanja Lisabonskog Ugovora o EU - tri stuba EU 158
3.3. Struktura EU prema Lisabonskom Ugovoru o EU (2009.) - stapanje tri stuba 160
3.4. Ciljevi i osnovne vrednosti Evropske Unije kao podloga pravnog sistema EU 160
4. Pravni sistem i Lisabonski Ugovor o EU (2009.) - relevantni aspekti 162
III - EVROPSKA UNIJA - INSTITUCIJE EU - KNJUNE INSTITUCIJE EU I

UGOVOR O EU IZ MASTRIHTA - 164
1. Uvod - Ugovor o EU iz Mastrihta 164
2. Ciljevi EU kao okvir nadlenosti organa EU 165
3. Naelo supsidijarnosti - Osnov delovaja organa EU u
oblastima konkurentske nadlenosti 167
4. Poloaj Evropskog saveta prema Ugovoru o EU iz Mastrihta 174
4.1. Sastav, oblasti delovanja i nain odluivanja 174
4.2. Nadlenost Evropskog saveta 176
5. Savet ministra - Sastav, nadlenost i nain odluivanja prema
Ugovoru o EU iz Mastrihta 179
5.1. Sastav Saveta ministara 179
5.2. Nadlenost Saveta ministara 181
5.3. Nain odluivanja Saveta ministara 184
6. Evropski parlament 187
6.1. Sastav i unutranja organizacija 187
6.2. Ovlaenja EP 190
6.3. Uloga Parlamenta u oblastima meuvladine saradnje drava lanica EU 194
7. Evropska Komisija 195
7.1. Sastav i unutranja organizacija 195
7.2. Nadlenost Komisije 197
8. Poloaj Evropske centralne banke kao element dravnosti EU 200
8.1. Kriterijumi konvergencije 203
8.2. Nezavisnost ECB 205
9. Nezavisnost ECB i uloga Evropskog Parlamenta 207
10. Savetodavne institucije EU - Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona - 212
10.1. Ekonomsko-socijalni komitet (EESC) - nastnak i funkcije 212
10.2. EESC - sastav i interna organizacija 212
10.3. EESC - institucionalna uloga u EU 213
10.4. Komitet regiona - nastanak i razvoj 214
10.5. Principi aktivnosti Komiteta regiona 214
VIII PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

10.6. Sastav i nain rada Komiteta regiona 215
10.7. Institucionalna uloga Komiteta regiona u EU 215
IV - DVOSTEPENI PRAVOSUDNI SISTEM EU, PRIMENA

SUPSIDIJARNOSTI I REVIZORSKI SUD 217
1. Evropski sud pravde 217
1.1. Uloga i karakter Evropskog suda pravde 217
1.2. Sastav Evropskog suda pravde 220
1.3. Nadlenosti Evropskog suda pravde 221
1.4. Postupak pred Evropskim sudom pravde 225
1.4.1. Postupak po direktnim tubama 225
1.4.2. Postupak po prethodnim pitanjima 229
1.4.3. Posebni postupci 230
2. Prvostepeni sud (1989.) 231
2.1. Formiranje Prvostepenog suda 231
2.2. Nadlenosti Prvostepenog suda 231
3. Uloga Evropskog suda pravde u pravnoj reformi EU
- Sud pravde kao stvaralac komunitarnog prava 233
4. Evropski sud pravde i jaanje ovlaenja Evropskog parlamenta 240
5. Evropski sud pravde i primena principa supsidijarnosti 242
6. Revizorski sud u EU 248
6.1. Nastanak i razvoj 248
6.2. Ovlaenja Revizorskog suda 249
6.3. Sastav i rad Revizorskog suda 250
6.4. Institucionalna uloga Revizorskog suda u EU 251
7. Dometi pravne i institucionalne reforme Ugovora o EU iz Mastrihta 252
i
V - PRAVNI ASPEKT I EVOLUCIJA POLOAJA EVROPSKOG PARLAMENTA 255
1. Uvod 255
2. Poloaj Evropskog parlamenta prema odredbama osnivakih
ugovora Evropskih zajednica 255
2.1. Sastav i unutranjaj organizacija 255
2.2. Ovlaenja Parlamenta prema odredbama osnivakih ugovora Zajednice 258
2.2.1. Budetska ovlaenja 259
2.2.2. Savetodavna ovlaenja EP 263
2.2.3. Kontrola ovlaenja EP 265
3. Poloaj Parlamenta posle donoenja Jedinstvenog evropskog akta (JEA) 267
3.1. Ovlaenja EP u zakonodavnom postupku 267
3.1.1. Procedura sardanje 267
3.1.2. Procedura konsultacija 269
3.2. Ovlaenja Parlamenta u spoljnim odnosima Zajednice 270
PREDGOVOR IX
3.2.1. Saglasnost EP u postupcima zakljuivanja meunarodih sporazuma 270
3.3. Parlament i Evropska politika saradnja 271
3.3.1. Evropska politika sardanja 271
3.3.2. Parlament i Evropska politika saradnja 273
4. Poloaj Parlamenta prema odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta 274
4.1. Opte karakteristike poloaja EP prema Ugovoru o EU iz Mastrihta 274
4.2. Zakonodavna ovlaenja Parlamenta 277
4.2.1. Proirenje primene procedure saradnje EP i Saveta 277
4.2.2. Procedura saodluivanja Parlamenta i Saveta 278
4.2.3. Procedura davanja saglasnosti Parlamenta 280
4.3. Uloga Parlamenta u drugom i treem stubu EU 281
4.4. Kontrolna ovlaenja Parlamenta 282
VI - UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI IZ AMSTERDAMA (1999.) 287

1. Uvodna razmatranja 287
2. Ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama 290
3. Institucionalni sistem EU prema Ugovoru iz Amsterdama 294
3.1. Novine u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na Savet ministara EU 294
3.2. Novine u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na Komisiju EU 289
3.3. Novine u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na Evropski sud pravde 300
4. Promene u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu na ostale institucije EU 302
4.1. Revizorski sud 302
4.2. Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona 303
5. Evropski parlament i demokratski deficit EU 303
5.1. Poloaj Evropskog parlamenta u Ugovoru iz Amsterdama 304
5.1.1. Jaanje zakonodavnih ovlaenja EP 304
5.1.2. Ostale institucionalne odredbe u odnosu na Parlament 306
VII - UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI IZ NICE (2003) 307

1. Razvoj Evropske unije od Amsterdama do Nice 307
2. Evropski Parlament prema Ugovoru iz Nice 308
2.1. Raspodela sedita u Evropskom parlamentu 309
2.2. Jaanje zakonodavnih ovlaenja Parlamenta 309
2.3. Jaanje poloaja Parlamenta prema Sudu pravde 310
3. Evropska Komisija prema Ugovoru iz Nice 310
3.1. Sastav Komisije 310
3.2. Sastav Komisije posle irenja EU 311
3.3. Naimenovanje Komisije 311
3.4. Jaanje pozicije Predsednika Komisije 311
4. Savet ministara prema Ugovoru iz Nice 312
4.1. Odluivanje kvalifikovanom veinom 312
X PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

4.2. Blokirajua manjina u Savetu - institucionalni problemi 313
4.3. Jednoglasno odluivanje u Savetu 315
5. Ostale institucije i organi EU 316
6. Izmene iz Nice u oblasti drugog i treeg stuba Unije 317
6.1. Novine u drugom stubu Unije 317
6.2. Reforme u treem stubu Unije 318
7. Ojaana saradnja u EU 319
8. Povelja EU o osnovnim pravima - zaostavtina iz Nice 320
8.1. Uloga institucija EU o donoenju Povelje EU o osnovnim pravima 320
8.2. Znaaj Povelje EU o osnovnim pravima 323
9. Evropska konvencija - epilog Ugovora iz Nice 324
VIII - SAVREMENI TRENDOVI RAZVOJA EU U SVETLU ZAJEDNIKE SPOLJNE POLITIKE EU 326

1. Uvodne napomene 326
2. Istorijski kontekst zajednike spoljne politike EU 327
3. Institucionalna ogranienja zajednike spoljne i bezbedonosne
politike EU prema Ugovoru o EU iz Mastrihta 328
4. Institucionalna poboljanja zajednike spoljne politike EU
prema Ugovoru o EU iz Amsterdama i Nice 332
5. Relevantni faktori primene zajednike spoljne politike EU 336
6. Institucionalne perspektive zajednike spoljne politike EU
- Ima li nade za Evropskog ministra spoljnih poslova? 338
IX - AKTUELNI PRAVNI ASPEKTI EU - LISABONSKI UGOVOR O

EVROPSKOJ UNIJI (2009.) 342
1. Predlog Ugovora o Ustavu Evrope - neuspeli povratak federalizmu (2004.-2006.) 342
2. Podsticajni pravci razvoja Evropske unije - Berlinska deklaracija (2007.) 344
Prilog I - Berlinska deklaracija, 25. mart 2007. 347
3. Donoenje Lisabonskog Ugovora o Evropskoj Uniji 349
4. Znaaj institucionalnih reformi EU prema Lisabonskom Ugovoru o EU 350
5. Tri vrste nadlenosti u EU prema Lisabonskom Ugovoru 354
6. lanstvo u EU prema Lisabonskom Ugovoru 356
7. Lisabonski Ugovor o EU i zajednika spolja i bezbedonosna politika 357
X - ZAKLJUNA RAZMATRANJA 360

Prilog II - Okvirna ispitna pitanja 369
Prilog III - Relevantni fragmenti vaeeg Lisabonskog Ugovora o EU (2009.) 372
LITERATURA 390
Prilog IV - Recenzija Prof. dr Dragan M. Mitrovi - Izvodi 401
Prilog V - Recenzija Prof. dr Milan I. Miljevi - Izvodi 402
BELEKA O AUTORU 403
PREDGOVOR XI
PREDGOVOR
Studije prava su oduvek imale za cilj da studentima prue jedno zaokrueno teorijsko
pravno znanje, koje daje znanja o dravi, pravu i njihovom odnosu olienom u vladavini,
poretku i sistemu prava. Studentima je takoe omogueno da upoznaju pravniki nain
razmiljanja i zakljuivanja, kao i da steknu toliko potrebnu pravnu kulturu. Bez te kulture
i bez tih znanja, oni nee moi uspeno da razumeju i savladaju druge vane pozitivno-
pravne discipline na narednim godinama studija, niti e kasnije moi ispravno da se ko-
riste pravom. To je zbog toga to Pravo kao ustava samovolji i proizvoljnosti neizbeno
natkriljuje i regulie sve vane oblasti drutvenog ivota i obezbeuje predvidljivost i sig-
urnost u pravnom i drutvenom poretku. Zato se i kae: pravo to je civilizacija (prof. dr
Dragan M. Mitrovi).
S druge strane, prouavanje osnova pravnog sistema Evropske unije (EU) ima za cilj
da studentima prui neophodni uvid u osnovne karakteristike pravnog sistema EU, evo-
luciju evropskih integracionih procesa, kao i u naine funkcionisanja kljunih institucija
EU i donoenja odluka i kapacitet efektivnosti Unije na spoljno-politikom planu. Znaaj
izuavanja predmeta potie iz potrebe poznavanja osnovnih pojmovnih kategorija o orga-
nima Evropske Unije, kao najveeg trgovinskog I ekonomskog bloka na globalnom nivou.
Pravo EU sadri pravna resenja koja odrazavaju zajednicke imenitelje interesa aktuelnih
27 drzava lanica EU. Isticanje pozicije Evropskog parlamenta u institucionalnoj strukturi
Evropske unije ukazuje studentima na vaznost punopravnog legitimiteta zakonodavnog
podstupka i procesa odluivanja u EU, kao i stepen demokratskog deficita pravnog sistema
EU. Uostalom, Evropa ne moe biti ograniena na ugalj i elik. Institucija Zajednice, koja je
poetak federalne drave, nema svog smisla ako ne rezultira jednim stvarnim politikim au-
toritetom (Jean Monnet).
**
Prvobitnu osnovu ovog udbenika - monografije predstavljaju rezultati viegodinjeg
istraivanja prilikom izrade doktorske disertacije, koja je odbranjena aprila 2004. na
Pravnom fakultetu Univerziteta u Beogradu pred petolanom Komisijom u sastavu: Prof.
dr Radoslav Stojanovi, Predsednik Komisije; Prof. dr Milan Paunovi, Mentor doktorata;
PREDGOVOR XIII
Prof. dr Aleksandra Jovanovi; Prof. dr Ratko Markovi i Doc. dr Branko Raki. Primarnu
osnovu ove knjige ine i aktuelna istraivanja kojima se neprekidno bavim vie od dvade-
set godina, poev jo od mog boravka na strunom stau u tadanjoj Komisiji EZ u Briselu,
1986. godine. Ono to mi je svakako olakalo rad tokom mog teorijskog bavljenja ovom
materijom, bila je profesionalna podrka mog mentora Prof. dr Milana Paunovia u vidu
davanja smernica za teorijsko istraivanje, emu bih htela da mu se post-mortem i ovom
prilikom jo jednom zahvalim.
***
I ovom prilikom, posebno elim da se zahvalim recenzentima ove knjige: prof. dr Dra-
ganu M. Mitroviu, redovnom profesoru Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu, koji mi
je nesebino stavio na raspolaganje deo svojih istraivanja iz pravne teorije i omoguio da
ovaj udzbenik bude jedna sasvim logiki, smisaono i sadrinski upotpunjena i zaokruena
celina, kao i prof. dr Milanu Miljeviu, Predsedniku Katedre za drutvene nauke Univerzite-
ta Singidunum u Beogradu za profesionalnu podrku i svima onima koji su svojim savetima,
razumevanjem i strpljenjem pomogli da ova knjiga ugleda svetlost dana.
****
elim da naglasim da je terminologija u domenu prava EU u potpunosti usklaena sa

najnovijim sporazumom izmeu Komisije EU i Vlade Srbije postignutim o prevodima na
srpski jezik zvaninih naziva pravnih akata EU i institucija EU (oktobra 2009).
Knjiga je namenjena prevashodno studentima u cilju upoznavanja sa osnovnim pojmo-
vima pravne nauke o dravi i vladavini prava i sa karakteristikama i principima pravnog
sistema EU, kao i sa istorijskim razvojem i institucijama Evropske Unije. Knjiga je takoe
upuena i strunjacima iz ove oblasti, zatim ekspertima zaposlenim u dravnim organi-
ma koji se bave problematikom saradnje sa Evropskom unijom i svima onima koji ele da
prodube svoje znanje o teoriji prava i osnovima prava i o pravnom sistemu i nainu funkcio-
nisanja Evropske Unije.
Beograd, januara 2010.

XIV PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

PRVI1 DEO
TEORIJA PRAVA1
I POGLAVLJE - UVOD U TEORIJU PRAVA
Pravna nauka jedna je od najstarijih drutvenih nauka to pokazuje njeno poreklo

koje dosee do samih poetaka evropske civilizacije postavljenih u antikoj filosofskoj
i drutvenoj misli. I sve do XIX veka nauka o dravi se razvijala nezavisno od nauke o
pravu, kada su u nemakoj filosofsko-pravnoj misli spojene u jednu disciplinu - u teoriju
drave i prava, iji je zadatak da prui apstraktna znanja o dravi i pravu.2 U XX ve-
ku pitanje samostalnog predmeta opte teorije drave i prava kao apstraktne teorijske
nauke se produbljuje, to dovodi do daljih promena i pojave novih filosofsko-pravnih,
ontoloko-normativnih, analitiko-naunih ili dijalektiko-kritikih teorija drave i prava.
Uz njih, postoji i razvija se stara prirodnopravna, racionalistiki, pa ak i religijski nadah-
nuta filosofija prava. U XX veku se razvijaju i razliite novomarksistike teorije.
U XX veku dolazi do tihe renesanse prirodnopravnog uenja i nastanka novih prirod-
nopravnih uenja, jer se sve vie uvia da strogi sociologizam i pozitivizam nisu dovoljni
za valjano objanjenje drave i prava. Novinu predstavlja i obnovljeno interesovanja za
retorike, topike i heuristike pravne probleme, kao i nastajanje integralnih dravno-
pravnih ili isto pravnih teorija. Pojava pomenutih i drugih teorija dobrim delom oznaava
naputanje opte teorije drave i prava u korist ponovnog zasnivanja posebnih teorija
prava koje se razlikuju od teorija drave.
Najzad, na samom kraju XX i poetku XXI veka, drava i pravo se sve vie istrauju
multidisciplinarno. Time su stvoreni uslovi za veliko rastvaranje konsolidovanih kola i
pravaca zbog ega, izgleda, da vie nije od tako velike koristi tradicionalno razlikovanje
jusnaturalizma od juspozitivizma i jusrealizma. Takoe, dolazi i do znaajnog tematskog
proirenja pravnog interesovanja. Pored tradicionalnih tema, u rasponu od teorije pravde
do pravne nauke i od teorije norme do teorije organizacije, sve vie se afirmiu studije
konstitucionalizma kao osobena teorija prava, feministike studije i studije tzv. enskog
1 Prvi deo u ovom udbeniku, pod nazivom Teorija prava, zasnovan je na izabranim i prireenim
tekstovima prof. dr Dragana M. Mitrovia iz monografije Teorija drave i prava (u tampi, izd.
Dosije, Beograd, 2010.). Njih mi je autor ljubazno stavio na raspolaganje kako bi se studentima
odnosnih fakulteta Univerziteta Singidunum obezbedio iri, koherentan i celovit uvid u ovu sloenu
i vanu pravnu materiju.
2 R. Luki, Teorija drave i prava, Beograd. 1976, str. 4-11. Videti: J. Finch, Introduction to Legal Theory,
1979; W. Morrison: Jurisprudence: from the Greeks to Post-Modernism, 1997.
TEORIJA PRAVA 1
prava, kritike pravne studije, nove institucionalistike teorije, normativna filosofija prava,
multikulturalizam,3 komunitarizam, bioetika i biojuristika, pokret prava i knjievnosti, sve
do funkcionalistikih, kibernetskih, informatikih i drugih pravnih teorija, kako ih sve razvr-
stava Italijan Gvido Faso (Gvido Fass, 1915-1974). 4
1. Pojam prava
Pravo oduvek obuhvata skoro sve iole vane drutvene odnose. Koji su to sve odnosi,
ne moe unapred tano da se odredi. Ideja prava je postojana, ali su njegove granice
nepouzdane. Ipak, njih pravo nadgrauje i pretvara u novu, izmenjenu pravnu stvarnost.
Ta stalna delatnost, izazvana postojanim ljudskim potrebama, pravnu nauku predstavlja
kao jednu od najstarijih nauka, a njenu pravnu teoriju, kao jednu od najstarijih pravnih
disciplina.
Teorija prava veoma esto se naziva i Uvod u pravo, ima takvo mesto i znaaj kako
zbog svog glavnog predmeta: drave i prava, tako i zbog toga to druge konkretne
pravne i drutvene nauke esto moraju da koriste znanja koja prua Uvod u pravo, posebno
znanja o osnovnim i optim pojmovima i vezama drave i prava koje otkriva i objanjava
upravo ova disciplina. Teorija prava tj. Uvod u pravo jeste samostalna disciplina i zbog
toga to, kao i svaka druga nauka, ima svoj osobeni predmet i metod. Ona prua objekti-
vna, kritika i metodski izvedena nauna znanja o dravi i pravu. Zahvaljujui tome, moe
da se odredi kao apstraktna teorijsko-pravna disciplina koja prouava dravu i pravo
kao objektivne drutvene pojave, za razliku od drugih konkretnih pozitivnih ili istorijskih
pravnih (ili drutvenih) disciplina. Pozitivne nauke prvenstveno izuavaju vaeu dravu i
pravo pojedinjavajui ih po oblastima i granama, a istorijske nekadanje drave i prava
pojedinjavajui ili uoptavajui ih. Za razliku od toga, Teorija prava tj. Uvod u pravo isklju-
ivo se bavi onim to je stalno u dravi i pravu.
2. Predmet Teorije prava

U stvarnosti postoje samo konkretne drave i konkretna prava. Ali njihovo realno po-
stojanje (u prostoru i vremenu) nije jedino, iako je najupeatljivije. Drava i pravo postoje
isto tako idealno (virtuelno, izvan fizikog prostora i vremena, kao skup istih ideja i vre-
dnosti /na primer, kao apsolutna, moralna ili kulturna ideja/, i aktuelno, samo u vreme-
nu, kao sadraji svesti, psihiki procesi /na primer, kao svest o srednjovekovnoj srpskoj
dravi ili sadanjoj dravi Srbiji/, takoe utiui na stvarnost. Takvi drava i pravo su
sadrani u najdubljem sloju, u kome se nalaze izvorita sutinskih kvaliteta i veza bez kojih
3 Videti: D. Raz, Etika u javnom domenu. Pogledi iz moralnosti prava i politike, Beograd (Podgorica),
2005.
4 Videti: G. Faso, Istorija filozofije prava, Beograd (Podgorica), 2007, str. 661-710.
2 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

stvarna drava i pravo uopte ne mogu da postoje. Ta izvorita se najlake prepoznaju u
napajajuim pravnim iskustvima sauvane tradicije i civilizacije.
Pored osnovnih kvaliteta i veza koji su svojstveni svim konkretnim dravama i pravima,
bez kojih oni ne mogu da se zamisle, postoje opti kvaliteti i veze koji su svojstveni svim
dravama i pravima u nekoj istorijskoj epohi ili njihovim karakteristinim tipovima i glavnim
sistemima (na primer, evropsko-kontinentalnom, anglo-saksonskom, erijatskom ili hindu).
Najzad, postoje kvaliteti i veze koji su svojstveni samo nekoj konkretnoj dravi i konkretnom
pravu, na osnovu kojih se oni jasno razlikuju od drugih konkretnih drava i konkretnih
prava unutar istog tipa dravnog i pravnog sistema. Teorija prava posmatra sve, a ne
samo najvanije kvalitete i veze drave i prava. Takvo proirivanje njegovog predmeta
je neophodno zbog sticanja potpunijih znanja o dravi i pravu kao objektivno postojeim
i nerazdvojno povezanim drutvenim pojavama, kao i zbog same celine izlaganja. Ali,
samo Teorija prava na produbljen i postojan nain prouavaju te osnovne i najoptije
kvalitete i veze, za razliku od drugih pozitivnopravnih ili istorijskopravnih disciplina. Na
taj nain, Teorija prava pruaju celovita i istinita znanja o predmetu svog istraivanja
koja su iskustveno proverljiva. Ta znanja o kvalitetima i vezama drave i prava izraavaju
se pojmovima i zakonitostima.
Pojmovi su skupovi smislenih odredbi o sutini i najvanijim obelejima pojava. U sastav
Osnova prava posebno ulaze dve njihove glavne vrste. Prvi su tzv. nepravni, tj. obini
pojmovi, preuzeti iz ivota, nauke ili struke (na primer, roenje, bolest, razliiti tehniki
normativi, itd.). Drugi su isto pravni pojmovi, tj. posebne tvorevine prava. Oni se dele
na neposredne i posredne. Neposredni pravni pojmovi mua ili roditelja su mnogo blii
obinoj stvarnosti nego pojam tube, tuioca, okrivljenog ili redovnih i vanrednih pravnih
lekova, jer se posredni pojmovi ne nalaze u obinoj stvarnosti. Iz vie optih pravnih poj-
mova se stvaraju pravne konstrukcije, koje su najoptiji pravni pojmovi. 5
Teorija prava se koristi svim navedenim obinim i pravnim (neposrednim i posrednim)
pojmovima, koji prema stepenu optosti mogu da budu osnovni, opti, posebni i pojedinani.
Svoja osobena znanja o dravi i pravu izloena su u Teoriji prava samo korienjem os-
novnih i optih pravnih pojmova. Tu posebni i pojedinani pojmovi slue samo kao graa ili
ilustracija optim i osnovnim pojmovima.
Zakonitostima se izraavaju pravilnosti izmeu pojava u rasponu od prirodnih zakona,
preko zakona verovatnoe, sve do tendencijskih pravilnosti. Veze drave sa pravom, kao i
njihove veze sa drugim pojavama, najee se izraavaju korienjem zakona verovatnoe,
koji su zakoni jer se uvek ostvaruju, samo ne moe tano da se predvidi kada. Zato se za
njih kae da su manje stroi od prirodnih zakona, ali i da su vie stroi od tendencijskih
pravilnosti koje esto ne mogu valjano ni da se razumeju, a kamoli tano predvide.
Pojmovima se opisuju drava i pravo kakvi su u trenutku posmatranja (statinost), dok
se zakonitostima objanjava njihovo kretanje (dinaminost).
5 Videti: R. Jering, Cilj u pravu, I-II knjiga, Beograd, (1893-1894) 1998; . Spasojevi, Analogija i tuma-
enje. Prilog prouavanju metoda u privatnom pravu, Beograd, 1996.
TEORIJA PRAVA 3
3. Metod Teorije prava
Metod je put, nain, sredstvo da se postigne neki cilj. To vai i za nauni pravni metod,
pomou koga se stiu nova znanja o dravi i pravu, i to na osnovu prethodnog znanja o
njima. Ta prethodna znanja kao metod mogu da budu najoptija, kada se crpu iz optih
uenja kao najoptijih filosofskih ili sociolokih pogleda na drutvo, dravu i pravo, ili
sasvim konkretna, kada se izvlae iz injenica o konkretnim dravama i pravima, pod
uslovom da su primerena glavnom zadatku Teorije prava, koji kao samostalna pravna
disciplina takoe raspolae svojim posebnim saznajnim metodima.
Obino se kae da Teorija prava koristi pravni i socioloki metod. Takvo pojednosta-
vljivanje nema pravu boju istine, jer Teorija prava koristi kao najvanije sledee saznajne
metode:
dogmatiki, koji se prvenstveno koristi za utvrivanje znaenja pravnih pojava,
ukljuujui tu i dravu kao pravnu pojavu. Glavni zadatak dogmatikog metoda je
da ispravnim postupcima utvrdi istinito, pravo znaenje pravnih normi, jer se vrenje
vlasti sastoji iz izdavanja i primene pravnih normi;
normativni, koji se sastoji u istraivanju i saznavanju prava kao celovitog sistema.
Njime se utvruje kakav je normativan sastav prava, koji su njegovi delovi i kakve
sve neposredne vrste veza postoje izmeu njih i, posredno, izmeu dravnih i dru-
tvenih subjekata koji ih stvaraju;
logiki, kojim se utvruju logike veze izmeu raznih elemenata i delova prava,
jer je samo pravo jedna logika tvorevina, kao i drava, koja se takoe sastoji iz
razliitih delova i elemenata;
aksioloki, kojim se odreuju vrednosti i vrednosni sudovi bez kojih ne moe da
zapone postupak stvaranja prava. Aksioloki metod se koristi i kao metod pravne
kritike, to nije nita nego drugi vid stvaranja prava;
socioloki, kojim se istrauje drutvena strana prava, tj. pravo kao drutvena po-
java i njegove veze sa drugim slinim pojavama, posebno sa dravom. On je po-
sebno pogodan za istraivanje drutvenih uzroka drave i prava;
psiholoki, kojim se istrauje pravo kao psihika pojava, tj. kao sadraj pravne svesti
ljudi, ukljuujui i njihov stav prema pravu. Saznavanje prava kao psihikog sadra-
ja posebno je vano kada dravni organi, tj. slubena lica, stvaraju ili primenjuju
pravo, jer ba od njih najee zavisi kako e pravo da glasi i primenjuje se;
politikoloki, kojim se drava i pravo izuavaju kao politike pojave. Njegov zada-
tak nije da utvrdi vrednosti koje treba da ostvaruje pravo sa dravom, to je zada-
tak aksiolokog metoda, ve da ispita u kojoj se meri te vrednosti zbilja ostvaruju
pomou prava i drave. On je posebno koristan kada se ocenjuje kojim vrstama
akata treba da budu regulisani odreeni drutveni odnosi;

istorijski, pomoni metod drave i prava, kojim se analitiki istrauju i saznaju dra-
va i pravo kao istorijske pojave;
uporedni (komparativni), koji se kao pomoni metod sastoji iz uporednopravnog
istraivanja najmanje dva dela dva razliita nacionalna prava. 6
Rezultati dobijeni primenom navedenih saznajnih metoda se sistematizuju i ine poseb-
ne pravne discipline: pravnu dogmatiku, normativnu pravnu teoriju, pravnu logiku, pravnu
aksiologiju, pravnu sociologiju, pravnu psihologiju, pravnu politikologiju, pravnu istoriju,
uporednu pravnu teoriju, itd.
6 Videti: Meunarodni simpozijum o metodologiji pravnih nauka, Beograd, 1973; R. Luki, Metodologija
prava, Beograd, 1978; S. Vraar, Preispitivanje pravne metodologije. Nagovetaji dravno-pravnog inte-
gralizma, Beograd, 1994 (2000).
TEORIJA PRAVA 5
II POGLAVLJE POJAM I GLAVNI ELEMENTI DRAVE
1. Drava kao drutvena i pravna pojava

Da je dravu teko odrediti, potvruju imena, tj. nazivi koji se koriste za njeno oznaava-
nje. Ipak, posebno su vana tri njena naziva, jer su oni nosioci tri razliita shvatanja i znae-
nja drave.
Prvi je res publica, koji oznaava javnu ili zajedniku tekovinu, a ne republiku kao
oblik vladavine. Takav naziv za dravu su zadrali Poljaci: rzeczpospolita. Isti smisao je
imala i engleska re commonwealth, ije je znaenje danas izmenjeno. Sasvim drugaije
nazive koriste romanski i germanski narodi: il stato, tat, Staat ili state, kojima
se oznaava stanje, ureenje ili stabilan poredak, kao i esi: stat. Svi navedeni nazivi
predstavljaju izvedenice iz latinske rei status koja ima jo starije korene u indoevro-
pskoj rei sta koja takoe znai stanje, postojanost, stabilnost. Trei naziv: derava,
gosudarstvo, panstvo, itd. , karakteristian je za veinu slovenskih naroda. Njime se
posebno istie da se drava zasniva na potinjavanju vlasti koja dri i odrava zemlju
i sav drutveni poredak. 7 Otud i srpski naziv: drava (od staroslovenskih rei der,
dr, u smislu drati, tj. posedovati, imati u svojoj vlasti, stabilizovati, ali i initi, vriti i
uvati, koji se sasvim jasno koristio ve u Duanovom zakoniku), sadri isto znaenje drave
kao i odnosni zapadnoevropski izrazi.
Pored navedenih glavnih naziva, postojali su ili se i danas koriste: polis, civitas,
regnum, imperium, land, terre, terra. Dok grka re polis oznaava dravu kao
celovitu ljudsku zajednicu za koju je ovek sudbinski vezan (za razliku od domainstva /
oikos, i univerzalne drave svih ljudi /kosmopolisa), a civitas, regnum i imperium
dravu kao politiku zajednicu, dotle land, terre, terra oznaavaju dravu kao pre-
teno teritorijalnu zajednicu.8
Da je dravu teko odrediti potvruju i razliite ocene njenog znaaja, prilikom kojih
posebno dolazi do izraaja politiki stav pisaca. 9 Prema jednima (anarhisti i marksisti),
drava je nepotrebna, tetna ustanova koju treba ili unititi ili pustiti da odumre. Prema
drugima, drava je potrebna i izuzetno korisna drutvena ustanova. Ona je smrtni bog
(mortalis deus, Hobs), ili barem neto zemaljski boanstveno (Hegel). Prema treima,
ovek je oigledno politiko bie upueno na ivot u zajednici (zoon politikon, Aristotel).
ak i ako drava nije njegov najvii ili konani cilj, ona je ipak nuno sredstvo za ostva-
renje skoro svih drugih njegovih linih i drutvenih ciljeva. I to ljudi svesnije shvataju uslove
svog ivota, to vie treba da rade na usavravanju svoje drave.
7 E. Spektorski, Drava i njen ivot, Beograd, (1933) 2000, str. 21.
8 D. Vrban, Drava i pravo, Zagreb, 2003, str. 14 i 24-25.
9 K. von Beyme, Suvremene politike teorije, Zagreb, 1976, str. 154-155.

Antiki narodi nisu jasno razlikovali drutvo od drave. Rimski status publicus kao
pretea modernog pojma drave u drutvu se nije razlikovao od pojma drutva u dravi
(civitas). Tek je Makijaveli u srednjem veku uspeo da razdvoji pojam drave (il stato) kao
moderne, stabilne i definisane politike zajednice od srednjovekovnog pojma drutva (ci-
vitas sive civitas civilis), od kada je bilo mogue razlikovati i razdvojiti dravu od drutva
u smislu dananjih izraza government i civile society. Ipak, drava je i dalje utopljena
u drutvo i drutvo je utopljeno u dravu, zbog ega se za dravu kae da je izrazito
drutvena pojava koja raspolae brojnim vezama sa drugim razliitim drutvenim poja-
vama. Sve te veze proizilaze iz tri glavne vrste veza koje se uspostavljaju izmeu drave
i drutva: fiziolokih veza krvnog srodstva, ekonomskih veza proizvodnje i raspodele ma-
terijalnih dobara i duhovnih veza moralnog i intelektualnog razvitka.10 Na osnovu tih
veza i veza drave sa najvanijim drutvenim pojavama (proizvodnjom i raspodelom,
drutvenim grupama i klasama, narodom, ideologijom, kulturom, verom, itd.) moe se
odrediti pojam drave kao drutvene zajednice (communitas) koja danas, u smislu nave-
denih drutvenih veza, predstavlja preteno kulturno-psiholoki pojam.
Fizioloke veze krvnog srodstva predstavljaju prvobitni izvor objektivnog poretka u
ljudskom drutvu, jer su omoguile prelazak zbira u sistem, tj. skupa u zajednicu. Na osno-
vu tih veza se uspostavljaju razliite vrste drutvenih zajednica (od roda i plemena do
njihovih saveza). Na kraju, stvara se najvie duhovno jedinstvo koje nekadanje rodove
i plemena pretvara prvo u narod, a zatim u stanovnike drave. Zato se za stanovnitvo,
odnosno narod u dravi, kae da predstavlja ukupnost raznorodnih drutvenih grupa od
kojih se svaka zasniva na posebnosti i unutranjem jedinstvu zajednikog interesa. To znai
da sve drutvene grupe i zajednice, uprkos razliitom kvalitetu i sutini, poinju sve vie i
ee da funkcioniu na interesnoj osnovi. One dakle vie ne opstaju na ljubavi i uzajam-
nom poverenju kao porodica. Zbog toga su one podesne za upranjavanje prava, ali sas-
vim nepodesne za upranjavanje vetine traganja za pravdom, kojom se esto obrazlae
potreba njihovog postojanja i priznavanja.11 I poto su interesi drutvenih grupa razliiti,
one se nuno protivstavljaju jedna drugoj, naruavaju zateenu ravnoteu interesa i iznova
je stvaraju. Na toj ravnotei se zasniva itava dravna organizacija. Njen zadatak je da se
stara o svim interesima i da u njima pronalazi unutranje zajedniko jedinstvo koje sintetiki
izraava u obliku najvieg opteg interesa.12
Ekonomske veze proizvodnje i raspodele materijalnih dobara takoe odluujue utiu
na nastanak i rasporeivanje drutvenih grupa, dovodei do daljeg uslonjavanja ve
obrazovanog drutvenog sistema. One vie ne zavise od fiziolokih veza krvnog srodstva,
ve proistiu iz nune upuenosti pojedinaca jednih na druge, tj. iz njihove meusobne sa-
radnje (kooperacije) koja je neophodna za ljudski opstanak. Od kada je drutvena koope-
racija postala sloenija, ojaanom proizvodnjom je povean ukupan zbir raspoloivih do-
bara. Njihovo postojano prikupljanje i rasporeivanje, a posebno nejednako prisvajanje
10 F. Taranovski, Enciklopedija prava, Beograd, (1923) 2003, str. 401 i dalje.
11 Videti: M. Villey, Pravo i prava ovjeka, Zagreb, 2002, str. 37 i dalje.
12 Videti: F. Taranovski, Enciklopedija prava, str. 401-402.
TEORIJA PRAVA 7
imovinskih dobara, dovelo je na kraju do podele drutva na osnovne drutvene klase
imunih i siromanih. 13 Iz te osnovne podele su proistekle druge drutvene podele izmeu
krupnih, srednjih i sitnih posednika i sopstvenika, tj. zemljinih posednika, trgovaca, indu-
strijalaca, novanih kapitalista, itd. , i poljoprivrednih i fabrikih radnika, ili radnika u
sitnim, srednjim i krupnim preduzeima. Toj osnovnoj podeli treba dodati jo jednu podelu
do koje je dovela dalja specijalizacija drutvenog rada. Ona se odnosi na iroku oblast
intelektualnog tehnikog i teorijskog rada koji je obuhvaen optim pojmom tzv. slobodnih
struka (profesija).
Ekonomske veze su dovele do raslojavanja stanovnitva i njegovog rasporeivanja
po hijerarhijskom osnovu na vie i nie drutvene klase i drutvene slojeve. Ta injenica je
omoguila da se celokupni drutveni sastav organizuje ne samo prema vertikalno odvojenim
osnovnim drutvenim klasama, ve i prema vertikalno i horizontalno odvojenim drutvenim
slojevima. Zato se za takva drutva kae da su hijerokratski ureena, jer je u njima
drutvena nejednakost poprimila institucionalizovan i instrumentalizovan oblik. Ipak, sama
hijerokratija nije poseban oblik vlasti, ve podloga svakom politikom i drutvenom obliku
vlasti. 14 Ekonomske veze su dovele i do podele delova dravne teritorije na mesne zajed-
nice, optine, gradove, provincije, oblasti ili kolonije. Do toga je dolo kada se ekonomskim
interesima pridruila tenja za nacionalnim odvajanjem ili religijskom slobodom, to je
jo vie iskomplikovalo ionako sloen sastav drutva, dovodei do uslonjavanja njegove
dravne i pravne organizacije koja treba da utvruje ili poravnava drutvene razlike. 15
Postoje i duhovne veze socijalne diferencijacije i integracije, pored fiziolokih i ekonom-
skih. One se ispoljavaju najpre u religiji kao najstarijem, najrasprostranjenijem i najmonijem
obliku duhovnog ivota koji sadri u sebi nepromenljive i vene elemente ljudske prirode.
Organizovani skup pojedinaca koji pripadaju jednoj istoj veroispovesti, sainjava crkvu
ili religijsku zajednicu. Pojedine crkve i religijske zajednice obrazuju posebne drutvene
grupe koje tee iskljuivom vladanju ili ravnopravnosti sa drugima u dravi.
Na duhovnim vezama se zasnivaju i razliita kulturna udruenja, a u izvesnoj meri i
politike stranke. Ona takoe istupaju kao zasebne drutvene grupe radi ostvarivanja
svojih posebnih interesa i ciljeva. 16
Za drutvenu organizaciju se kae da predstavlja prema odreenim pravilima ure-
en skup ljudi koji meusobno vre hijerarhijski rasporeene poslove radi postizanja
zajednikih ciljeva korienjem odgovarajuih sredstava, za razliku od drutvene zajed-
nice. Zato je u pravnoj nauci opteprihvaeno da drava predstavlja posebnu drutvenu
organizaciju, jer drava i drutvo nisu samo apstraktni pojmovi, ve stvarne sile i nosioci
dva razliita shvatanja zajednikog ivota: dravnog i drutvenog. Dravno shvatanje se
zasniva na uverenju da nema postojane drutvene zajednice bez drave. Drutveno sh-
vatanje se zasniva na uverenju da je najbolji oblik zajednikog ivota samoodreivanje i
dobrovoljno udruivanje. Prema prvom shvatanju, drava je inilac i pokreta drutvenog
13 Videti: . . Ruso, O porijeklu i osnovama nejednakosti meu ljudima, Zagreb, 1977.
14 Videti: M. Veber, Privreda i drutvo, II tom, Beograd, 1976, str. 245-297.
15 Videti: F. Taranovski, str. 403-404.
16 Videti: F. Taranovski, str. 405-406.

ivota. Prema drugom shvatanju, pak, drutvo je inilac i pokreta drave. Geslo drave
je vlast, a drutva sloboda. Ipak, u stvarnom ivotu nema vlasti bez slobode, niti slobode
bez vlasti. ista vlast, bez slobode, dovodi do totalitarizma, tj. ropstva, a ista sloboda
do anarhije, tj. bezvlaa. Zato svaka normalna drava mora da sadri oba ova naela
u jednom uravnoteenom odnosu. Tu ideju o sintezi vlasti i slobode prvi je istakao arl
Monteskje (16891755) u XVII veku, govorei o ureenoj ustavnoj dravi kakva je ve u
njegovo doba bila Engleska.
Ideju o sintezi vlasti i slobode na osobit nain izraavaju dve stalne strane u dravi.
One dravu prikazuju kao optedrutvenu organizaciju i kao organizaciju jednog dela
drutva. Na osnovu njih se u pravnoj teoriji odreuje pojam drave kao drutvene orga-
nizacije. To je mogue uiniti, jer se ove dve organizacije jasno razlikuju po svojoj dela-
tnosti i organizaciono, iako tek zajedno uzete sainjavaju jedinstveni pojam drave.
Na razlikovanju vlasti od slobode su obrazovane dve velike grupe teorija koje razliito
objanjavaju dravu, zavisno od toga kojoj strani drave se daju prednost. Prvoj grupi
pripadaju ugovorne ili solidaristike teorije, a drugoj marksistika i anarhistika teori-
ja sa slinim utopistikim, socioloki ili politiki nadahnutim teorijama. Na primer, prema
solidaristikim teorijama sila kao spoljanji element slui ostvarivanju opteg dobra zas-
novanog na ideji drutvene solidarnosti (Leon Digi, 18591928).17 Ona je potrebna samo
zbog postizanja te drutvene solidarnosti ili, u jednom irem smislu, relativne drutvene
harmonije, poto je drutvo jedna nepotpuno harmonina zajednica (Slobodan Jovanovi,
18691958).18 Prema teorijama koje dravu odreuju kao organizaciju za zatitu poseb-
nih drutvenih interesa, drava je organizacija za zatitu pre svega tih interesa, zbog
ega je dravna sila neophodna da bi se zatitio upravo taj interes (Rudolf fon Jer-
ing /18181892/, Karl Marks /18181883/, Nikos Pulancas /19361979/).19 Ali na
takvu, u osnovi klasnu sutinu drave, ukazuju i drugi pisci, kao Hans Kelzen (18811973),
poznat po svom normativistikom uenju o dravi. Po njemu, to to graanska pravna
nauka ne uvodi klasni element u dravu i pravo, ne znai da ona ne zna za klasni karakter
drutva.20 Najnovije takve primere predstavljaju francuski pokret Kritika prava i ameriki
pokret Kritika pravnih studija, koji u dravi takoe vide iskljuivo ili pre svega klasnu
organizaciju.
Prilikom odreivanja pojma drave kao drutvene organizacije veliku tekou predsta-
vlja to to pisci prednost daju spoljanjem (formalnom) ili unutranjem (materijalnom) ele-
mentu drave. Posebnu tekou predstavlja objanjenje najprepoznatljivijeg spoljanjeg
elementa drave, monopola fizike sile kojim raspolae samo drava, ali jo veu tekou
predstavlja objanjenje njenog unutranjeg elementa, tj. njene osobene drutvene funkcije.
17 Videti: L. Digi, Preobraaji javnog prava, Beograd, (1929) 1998.
18 Videti: S. Jovanovi, Osnovi pravne teorije o dravi, Beograd, 1906. i O dravi. Osnovi jedne pravne
teorije, Bgd, 1922.
19 Videti: K. Marks, Prilog jevrejskom pitanju, Rani radovi, Zagreb, 1967; N. Poulantzas, A propos de la
thorie marxistete du droit, t. XII, 1967. i La renaissance du droit naturel en Allemagne, 1994; R. Jering,
Borba za pravo, Beograd, (1874) 1998.
20 Videti: H. Kelzen, Socijalizam i drava, u: H. Kelzen, M. Adler, Marksizam i drava dve rasprave u sporu,
Bgd, 1985.
TEORIJA PRAVA 9
Prema jednoj grupi gledita monopol fizike sile nije vaan za odreivanje drave,
prema drugoj upravo on predstavlja njeno najvanije prepoznatljivo spoljanje obeleje,
dok prema treoj monopol fizike sile nije dovoljan za verno odreivanje sutine drave:
on je samo znak da postoji neto dublje to ga odreuje (mo, autoritet ili drutvena vlast).
A to znai da prilikom njegovog odreivanja treba imati u vidu oruanu (fiziku), ekono-
msku i ideoloku mo kojom drava raspolae.
Drava oigledno raspolae oruanom moi zahvaljujui posedovanju monopola fizike
sile, olienom u postojanju oruanih snaga i legalne fizike prinude u drutvu. U starijim
dravama taj monopol je bio decentralizovan, dok to nije sluaj sa dananjim modernim
dravama u kojima je centralizovan. Oruana mo drave predstavlja krajnje sredstvo
iznuivanja za kojim drava posee tek kada su iscrpljena sva druga njena ekonomska
i ideoloka sredstva. Ekonomska mo drave sastoji se prvenstveno iz raspolaganja ma-
terijalnim bogatstvima koja se i danas pribavljaju na razliite naine, od ratnih osvajanja
sve do nacionalizovanja domae privrede. Na taj nain, drava postaje jedno od sredita
usmeravanja ukupnog privrednog i kulturnog ivota, povlaujui ili potiskujui interese i
projekte drugih subjekata. Drava poseduje i sve veu duhovno-ideoloku mo u drutvu.
Nekada je drava okupljala i izdravala gotovo sve iole obrazovane osobe. Danas se
ova njena mo sastoji u svesnom i planskom oblikovanju svesti i ponaanja ljudi. Tome
posebno slui ideologija kao skup racionalno i emotivno izraenih stavova kojima obrazo-
vanije i bogatije drutvene grupe vrednuju, opravdavaju i objanjavaju najvanije strane
drutvenog ivota na zaokruen i celovit nain. Nekada je to injeno vezivanjem politike
vlasti za religiju, kako bi se opravdali teokratski i autokratski poreci. Danas se to ini
na mnogo uspeniji nain korienjem sredstava masovne komunikacije (tampe, radija,
televizije, itd. , tih savremenih ribara ljudskih dua). Ali, nije zanemaren ni ideoloki
uticaj politikih stranaka i organizacija, voenje ili barem nadzor nad obrazovanjem i
vaspitavanjem omladine, itd. Takva ideoloka mo predstavlja najblai i najdelotvorniji
oblik prinude kojim se najlake opravdava i legitimizuje ekonomska i oruana prinuda u
drutvu. I kao to ne postoji dravna vlast koja ne upotrebljava ideoloku prinudu, tako su
retke i one vlasti koje nisu uspene u njenoj primeni, s tim to u savremenim demokratskim
drutvima dravna prinuda poiva na saglasnosti oko osnovnih politikih ideala i glavnih
dravnih ciljeva, zbog ega i njena primena treba da se svodi na najmanju moguu meru.
21
Do posebno velikih neslaganja u pravnoj i drutvenoj nauci, kako je nagoveteno, dola-

zi prilikom odreivanja materijalnog elementa drave, tj. njene drutvene funkcije, kao
i prilikom objanjenja njenog postanka, o emu e posebno biti rei. Na primer, postoje
teorije koje smatraju da je drava oduvek postojala, odnosno teorije koje smatraju da je
drava tvorevina modernog doba, nastala tokom XVI i XVII veka u Evropi (zakljuivanjem
Vestfalskog mira 1648. godine, kada su okonane univerzalne pretenzije Rimokatolike
crkve nad svetovnom vlau i kada je uspostavljen institucionalizovan dravocentrian
pojam suverenih drava). Ove druge teorije dravu poistoveuju sa postankom modernih
graanski drava pozivajui se na sledea tipska svojstva moderne drave: postojanje
21 Videti: N. Viskovi, Teorija drave i prava, Zagreb, 2001 (2006), str. 28-32.

centralizovane politike vlasti oliene u monopolu fizike sile i dravnoj suverenosti; afi-
rmaciju nacionalne drave i nacionalne suverenosti; demokratizovanje politikog sistema
i afirmaciju uenja o narodnoj suverenosti; ostvarivanje funkcionalne posebnosti drave
razvijanjem sistema zatite sloboda i prava graana; postojanje razvijenih slubi soci-
jalne zatite za najugroenije delove stanovnitva; podsticanje materijalnog i duhovnog
razvoja drutva, nasuprot isto ugnjetakoj ulozi drave; sekularizovanje i deideologizo-
vanje dravne vlasti koja treba sve vie da se stara o irim i najoptijim drutvenim inte-
resima; razvijenu spacijalizaciju, profesionalizaciju i depersonalizaciju dravne vlasti, tj.
njenu racionalizaciju; razvijenu institucionalizaciju politike vlasti, do koje se dolazi njenim
pretapanjem u trajnije institucije sistema podrane stvaranjem optih, postojanih i efika-
snih pravnih pravila, itd. 22 Ipak, danas se ni za jednu dravu na svetu ne moe rei da
poseduje sva tipska svojstva u punoj meri. Ali to savremene drave i drutva, a posebno
drave i drutva u tranziciji i razvoju, ne liava potrebe da istraju na ispunjavanju tog
velikog civilizacijskog zadatka.
Drava se dakle ne vidi, ali se osea. Vide se samo obeleja koja je predstavljaju:
zastava, grb, himna i brojna druga, ukljuujui zgrade, sredstva, itd. Ipak, drava spolja
moe da se odredi kao posebna i jedinstvena drutvena organizacija koja raspolae
monopolom fizike sile. Posmatrana iznutra, pak, drava je jedna nepotpuno harmonina
organizacija, jer su interesi njenih lanova sa jednog ireg gledita podudarni, a sa
drugog, ueg, suprotni.
2. Elementi drave
Svaka drava se sastoji iz tri glavna elementa: prostora, stanovnitva i vlasti. Njih je
pravna nauka nedvosmisleno odredila poev od Johana Ludviga Klibera (17621837),
Georga Jelineka (18531911) i Pola Labanda (18381918). 23 Kada su ovi elementi
razdvojeni, drava ne postoji. Ali, to ne znai da ne mogu da postoje stanovnitvo ili narod
(bez drave) na odreenom geografskom prostoru. Na primer, Jevreji, iako raspreni po
itavom svetu, opstali su kao narod i kada nisu imali svoju dravu, kao deo stanovnitva na
teritorijama drugih drava, kakav je delom bio sluaj i sa srpskim narodom pod turskom,
austrougarskom ili nemakom okupacijom. Ili, obratno: slovenska i germanska plemena,
koja su lutala u doba tzv. velikih seoba naroda, imala su svoje voe, ali ipak nisu stvorila
svoje drave sa narodom kao stanovnitvom sve dok se nisu trajno nastanila na teritori-
jama na kojima i danas preteno ive. Zato se kae da je stanovnitvo proizvod drave,
a narod istorije. Drava, dakle, nije prostor (zemlja) bez stanovnika, niti prostor bez
vlasti. Isto tako, drava nije ni vlast bez prostora i stanovnika. Zato prostor i vreme drave
sainjavaju njeno prvo i najire, tzv. prostorno-vremensko znaenje.
22 Videti: N. Viskovi, Teorija drave i prava, str. 84-88.

23 G. Vukadinovi, Teorija drave i prava I, Novi Sad, 2008, str. 41.
TEORIJA PRAVA 11
2.1. Teritorija drave
Fizike dimenzije drave. Podruje drave predstavlja trodimenzionalni prostor na kome

vai dravni pravni poredak, odnosno na kome se ostvaruje dravna politika vlast. Poto
je zemlja u fizikom smislu priblino lopta, geometrijski oblik dravnog prostora priblino
lii na izvrnutu kupu.24 Vrh te kupe se nalazi u geometrijskom sreditu Zemlje, a njen osnov
u atmosferi i kosmosu. Povrinski popreni presek dravnog kupastog (koninog) prostora
predstavlja samo vidljivi deo zemljine povrine omeen dravnim granicama. U njega
takoe spada prostor ispod i iznad vidljivog povrinskog dela dravne teritorije, kako je
pomenuto. Ipak, pronalaskom letelica i prodorom oveka u kosmos, vie se ne smatra da
vazduni prostor iznad teritorije drave u celosti pripada datoj dravi. Pronalaskom novih
tehnologija i maina to se vie ne moe rei ni za njeno podzemlje, tj. prostor drave
ispod njenog povrinskog dela.
Povrinski deo dravne teritorije omeen dravnim granicama, koji je najvidljiviji, ne
mora uvek da se sastoji iz jednog dela. Istorija poznaje drave koje su bile razdeljene
na dva dela, dok se izmeu tih delova nalazila iroka teritorija druge drave (na primer,
Pakistan), kao i tzv. enklave, neku vrstu umetaka ili delova teritorije jedne drave sa
svih strana okruene teritorijom druge drave. Danas je dravna teritorija jedinstvena
(integralna), a izuzetno rasparana (Aljaska i Havaji u SAD ili pojas Gaze u Izraelu).
Pa ipak, svaka drava pravno poseduje samo jednu teritoriju, bez obzira da li je njena
teritorija jedinstvena ili rasparana. Nuno jedinstvo dravne teritorije dakle nije isto sa
njenim geografskim jedinstvom, koje nije nuno.
Izuzetak predstavlja Antarktik, koji odlukom Ujedinjenih nacija (tzv. Antarktikim
sporazumom) iz 1959. godine zajedniki pripada svim dravama, kao i teritorija
Meseca i drugih nebeskih tela na osnovu Ugovora o svemiru (Outer Space Treaty), koji
su takoe usvojile Ujedinjene nacije 1967. i 1984. godine (to lii na neku vrstu dranog
condominium-a ili coimperium-a u miru). U drugom sluaju je korien pravni model za
Antarktik iz 1959. godine, samo stroe. Zato iskrcavanje ljudske posade na Mesec 1969.
godine ili slanje sondi na Mars nisu dravi SAD dali nikakvo pravo na isticanje suverenosti
nad prostorom tih nebeskih tela, jer su pomenutim ugovorima o kosmosu prisvajanje
planeta i korienje njihovih resursa zabranjeni dravama i pojedincima.
Dravi pripada i deo mora, kada ima teritorijalni izlaz na more. To je tzv. obalno ili
pribreno more, ija irina nije jedinstveno utvrena. Prema Meunarodnoj konvenciji
o pravu mora irina obalnog mora iznosi najvie 12 nautikih milja. Izvan tog pojasa
obalnog mora prostire se otvoreno more koje pripada svim narodima (mare libertatis) na
isti nain na koji svim narodima pripada zamljite koje nije u sastavu nijedne drave. Danas
neke zemlje proiruju granice svog obalnog mora, smanjujui prostor slobodnog mora i
vazduni prostor iznad njega, najee jednostranim proglaavanjem tzv. privilegovane
ekonomske zone (na primer, Island, Japan ili Kina, do 200 nautikih milja, odnosno 370
km). Pored mora, u dravnu teritoriju spadaju reke, jezera, kanali i drugi vodotokovi, kao
i ostrva na njima, ak i kada preko njih prelazi dravna granica.
24 Videti: H. Kelzen, Opta teorija drave i prava, str. 274-275.

U teritoriju drave spada i podmorje (tzv. epikontinentalni pojas), i to do granice
slobodnog mora, odnosno do dravne granice renog ili nekog drugog vodotoka, kao i
vazduni prostor iznad povrinskog dela dravne teritorije, kako je navedeno.
Sastavnim delom dravnog prostora, najzad, smatraju se i njegove fikcije: ambasade,
konzulati, ratni i civilni brodovi i vazduhoplovi, diplomatska vozila, diplomatske poiljke,
itd. Ipak, to nije bukvalno tako, jer za ambasade vai meunarodno naelo eksteritori-
jalnosti. Po njemu, na teritoriji ambasade vai pravni poredak drave ija je ambasada,
dok se zemljite na kome se nalazi ambasada smatra posedom drave u kojoj se ona
nalazi.
Dravna granica. Teritorija drave je ograniena dravnim granicama koje su utvrene
u skladu sa unutranjim i meunarodnim pravom. Granice izmeu drava mogu da budu
prirodne (reke, planinski venci) ili vetake, ali one uvek imaju pravni karakter. Dravna
granica se prelazi na utvrenim mestima (graninim prelazima) prema propisanim pra-
vilima. Od dravne granice treba razlikovati administrativnu granicu izmeu federalnih
jedinica u saveznoj dravi ili izmeu decentralizovanih oblasti u jednostavnoj dravi (na
primer, izmeu regija, okruga ili optina). Poto dravne granice razdvajaju teritorije
nezavisnih drava, a ne delove teritorije unutar iste drave, meunarodne granice nije
mogue mirno menjati jednostanom izjavom volje jedne drave. Ali, drava moe u skladu
sa vlastitim pravilima i svojom jednostranom voljom da menja svoje unutranje (admini-
strativne) granice.25
Postojanost i promenljivost dravnog prostora (naelo efektivnosti). Prostor drave, po-
sebno njen povrinski deo odreen dravnim granicama, nije jednak u svim dravama.
Na primer, Carska palata u Pekingu je prostranija od Vatikana, najmanje drave na
svetu. On nije ni postojan, jer moe da se uveava ili smanjuje. Kada se uveava, to se
obino ini okupacijom, tj. pripajanjem teritorije koja ne pripada nijednoj dravi, pod
uslovom da je pripajanje izvreno sa namerom da se okupirana teritorija pripoji teritoriji
okupatorske drave; aneksijom, tj. pripajanjem teritorije koja je dotle pripadala drugoj
dravi u ratu ili miru; priratajem, tj. poveanjem zemljita (na primer, uveanjem veliine
renih i morskih ostrva); odrajem, tj. neuznemiravanom neprekidnom dravinom kojom
se proizvodi osnov za dravu draoca teritorije (pod uslovom da je takav rok uopte
odreen, poto u protivnom gotovo da nema razlike izmeu odraja i obinog naela
dravne efektivnosti), itd. Kada se dravna teritorija smanjuje, i to se obino ini na nain
koji odgovara ve navedenim nainima za sticanje teritorije, pri emu se posebno vodi
rauna o naelu efektivnosti vrenja dravne vlasti. To posebno vai za situacije kada
se teritorija gubi njenim naputanjem, tj. kada drava napusti deo svoje teritorije bez
namere ili sposobnosti da je povrati. U tom sluaju, na tom delu teritorije se uspostavlja
nov poredak jedne ili zajedniki poredak vie drugih drava.26
Vremenska dimenzija (neprobojnost drave). Kao to drava nije prostorno beskonana,
niti je postojana, tako nije ni vremenski vena, iako bi svaka to da bude. Zato za postojanje
drave nije dovoljno samo da ona bude tano prostorno odreena, ve i vremenski. Svaka
25 Videti: H. Kelzen, str. 275.
26 Isto, str. 274.
TEORIJA PRAVA 13
drava postoji kontinuirano u odreenom vremenu. Nijedna drava ne moe da postoji
diskontinuirano, u dva ili vie razliitih vremena, niti dve ili vie drava mogu da postoje u
istom vremenu na istom dravnom prostoru (ve samo vremenski sukcesivno, u nizu jedna
za drugom). Takvo naelo, da samo jedan poredak vai iskljuivo na tano odreenom
dravnom prostoru za sva lica koja se nalaze u njemu, naziva se neprobojnost drave. Ne-
probojnost znai da samo jedna drava moe da postoji na istoj teritoriji u istom vremenu.
Ali, od toga postoje izuzeci. Na primer, u miru drava moe biti meunarodnim ugovorom
ovlaena da na teritoriji druge drave preduzme izvesne radnje, posebno da vri akte
prinude koje doputa meunarodno pravo, ili da u ratu preduzima akte prinude na stra-
noj teritoriji koju je vojniki okupirala, ili da zajedno sa drugim dravama uspostavi svoju
vlast i vri pravni poredak koji na osnovu zajednikog sporazuma primenjuju zajedniki
organi tih drava (tzv. condominium ili coimperium). U tom sluaju, okupirana teritorija se
smatra zajednikom teritorijom tih drava, a uspostavljeni poredak zajednikim poretkom
tih drava.27
Vremensko vaenje drave odreuje se domaim i meunarodnim pravom, kojim se
razgraniavaju vremenske sfere vaenja dravnog i pravnog poretka, kao u sluaju dra-
vnog prostora. Na osnovu vremenskog vaenja i efektivnosti, odreuje se poetak i kraj,
tj. nastanak i prestanak drave.
2.2. Stanovnitvo drave
Kao to drava ima samo jednu teritoriju, tako ima i samo jedno stanovnitvo. Nekada
su stanovnitvo sainjavali podanici u razliitom stepenu drutvene i pravne zavisnosti, to
danas nije sluaj.28
Stanovnitvo, narod, nacija. Stanovnitvo ine svi ljudi koji ive na teritoriji jedne drave,
na kojoj se u svakom trenutku nalazi najvie njenih dravljana. Nekada je ovim elementom
smatran narod,29 kako se i danas ponekad kae, iako stanovnitvo drave mogu da
sainjavaju pripadnici jednog, dva ili vie naroda, ukljuujui tu i manje delove naroda koji
su veina u svojim matinim dravama (nacionalne manjine). Stanovnitvo drave i narod,
dakle, nisu isto, jer narod moe da postoji bez drave, dok stanovnitvo ne moe. Zato se
kae da je stanovnitvo tvorevina drave, a narod istorije. Ali, ni narod i nacija (na primer,
Francuska, Nemaka ili SAD) takoe nisu isto, jer nacija moe da nastane iz dela jednog
naroda, vie razliitih naroda ili etnikih zajednica. I nacija je tvorevina drave. Kada se
danas kae nacija, time se pre istie znaaj jedinstva stanovnitva kao tzv. politikog
naroda u dravi (u smislu posedovanja dravljanstva i graanskih prava), nego znaaj
nekog etnikog naroda u njoj. Retke su dananje drave ije se stanovnitvo podudara
sa jednim narodom, koji je istovremeno i jedna nacija nastala od ljudi istog etnikog
porekla (na primer, Albanija, Japan ili Grka).
27 Isto, str. 274, 277-278, 280 i dalje.

28 F. Taranovski, str. 396.
29 Isto, str. 395-407.

Dravljanstvo: dravljani i stranci. Danas se smatra da stanovnitvu drave pripada
samo onaj pojedinac koji je ukljuen u personalnu sferu vaenja njenog pravnog
poretka.30 Ta sfera je pod odreenim uslovima ograniena pravilima meunarodnog
prava. Sloenosti pojma stanovnitva kao elementa drave doprinosi i to to na teritoriji
drave, pored njenih dravljana, uvek boravi i jedan broj stranaca koji su, kao njeni gosti,
izjednaeni sa domaim dravljanima u pogledu potrebe da potuju pravni poredak
dotine drave, a delimino i u pravima prema dravi domainu. Kada oni to ne ine,
dravna vlast ima pravo da ih protera iz zemlje ili da ih izrui drugoj dravi. Proterivanje
se uvek odnosi na strance, dok se izruenje (ekstradicija) pod uslovima odreenim
meunarodnim ugovorima odnosi i na domae dravljane. Takoe, i meu strancima
postoje vane razlike u pogledu njihovog pravnog poloaja, jer se strancima smatraju
i lica bez dravljanstva (tzv. apatridi). Iako su apatridi lica bez dravljanstva, oni nisu
lica bez linih dokumenata jer imaju tzv. beli (Nansenov paso, nazvan po istraivau i
humanisti, a kasnije predsedniku Lige Naroda i nobelovcu Fritjofu Nansenu /18611930/).
Sva druga lica, tj. stranci, po pravilu, imaju dravljanstvo (i paso) samo svoje drave.
Izuzetno, stranci mogu da imaju dva ili vie dravljanstava (tzv. bipatridi, tripatridi,
itd.). Najzad, u sluaju promene dravne granice, meunarodnim ugovorom moe da se
odredi poseban rok stanovnicima neke teritorije za izbor novog dravljanstva.
Stanovnici po pravilu imaju samo dravljanstvo drave iji su dravljani. Ono moe da
se odredi kao pravna celina ili kao pravni odnos. Dravljanstvo kao pravna celina pred-
stavlja skup pravnih normi kojima se reguliu odnosi povodom dravljanstva. Dravljanstvo
kao pravni odnos, pak, predstavlja linu vezu javnopravnog karaktera izmeu nekog lica i
drave, na osnovu koje to lice stie odgovarajua (graanska, politika, socijalna i druga)
prava i obaveze, tj. status dravljanina, bez obzira da li se nalazi na domaoj ili stranoj
teritoriji.
Savremena prava podrobno predviaju uslove za sticanje ili prestanak dravljanstva.
Kada je re o sticanju dravljanstva, glavni nain predstavlja roenje. On se u pravima raznih
drava odreuje ili prema dravljanstvu oca (klasini ius sanguinis), ili prema dravljanstvu
oba roditelja (moderni ius sanguinis), ili, pak, prema teritoriji drave u kojoj je lice roeno
(ius soli). Dopunski nain za sticanje dravljanstva (naturalizacija) koristi se samo kada
ne postoji mogunost za sticanje dravljanstva osnovnim nainom. Prema tom dopunskom
nainu, dravljanstvo se stie posle roenja, a ne u trenutku roenja, i to: priroenjem;
meunarodnim ugovorom (prisilno ili izborom), kada su roditelji deteta nepoznati ili
apatridi; udajom; pozakonjenjem, itd. Kada je, pak, re o prestanku dravljanstva, tu je
stvar neto sloenija. Ipak, postoji nekoliko glavnih naina za prestanak dravljanstva:
zbog nevrenja dunosti dravljanina (prestanak dravljanstva njegovim oduzimanjem ili
prestanak dravljanstva zbog odsutnosti), zbog udaje, razvoda ili pozakonjenja, ili, pak,
zbog otpusta iz dravljanstva ili odricanja od dravljanstva.31
Ponekad se kae da dravljanstvo imaju i pravna lica, a ne samo fizika, to nije sasvim
tano i komplikovano je za odreivanje, jer ni danas nije na zadovoljavajui nain reeno
30 H. Kelzen, str. 295.
31 Videti: Pravna enciklopedija, Beograd, 1979, str. 268-269.
TEORIJA PRAVA 15
da li pravna lica uopte mogu da imaju dravljanstvo kao fizika lica, i, ako to mogu, na
koji nain stiu svoje dravljanstvo (prema dravljanstvu svojih lanova, seditu, vlasnitvu),
itd. To je i danas vie zakonodavni nego teorijski problem, jer svaki zakonodavac ima
pravo da to pitanje rei svojim vaeim normama.32 Tim sloenim problemom se podrobno
bave odgovarajue pozitivnopravne discipline. Isto vai i za hipotetiki prestanak
dravljanstva pravnog lica.
Svako lice na osnovu dravljanstva raspolae najirim pravima i obavezama u dravi
iji je dravljanin. Dravljanin duguje svojoj dravi odanost, a ima pravo na njenu zatitu.
I samo takvo lice ima obavezu da slui vojni rok i uestvuje u odbrani drave. Zato dra-
vljanima pripadaju sva prava, posebno politika, jer samo oni mogu da budu potpuno
ukljueni u rad javnih institucija. Takoe, drava je duna da u odreenim situacijama pru-
i zatitu svojim dravljanima. Biti dravljanin jedne drave znai biti subjekt ovlaenja
i obaveza date drave. Ipak, pomenute razlike izmeu dravljana i stranaca se sve vie
ublaavaju i nestaju, posebno zbog toga to odreenim kategorijama stranaca poinje da
se priznaje aktivno i pasivno birako pravo u lokalnoj samoupravi, dok reorganizacijom i
profesionalizacijom vojske domaim dravljanima postepeno prestaje potreba za vojnom
obavezom, itd.
Prebivalite i boravite. Pored dravljanstva, stanovnici drave najee i u najveem
broju imaju svoje prebivalite i boravite. Lica bez prebivalita i boravita nazivaju se
skitnicama. Prebivalite je mesto u kome se graanin, tj. stanovnik drave nastanio tako
da u njemu stalno ivi (gde je njegovo tzv. sredite ivotnih interesa). Boravite je mesto
u kome graanin povremeno ili privremeno boravi. Za boravite je vaan prostorni odnos
graanina prema odreenom mestu, pri emu ne postoji njegova namera da to mesto
smatra tzv. sreditem svojih ivotnih interesa.
Prebivalite i boravite predstavljaju vane pravne injenice prema kojima se odreuje
mesna nadlenost za sprovoenje administrativnog postupka, reavaju brani i drugi
statusni sporovi, sukobi (kolizije) pravnih normi u domaem i meunarodnom privatnom
pravu, itd. Ipak, dravljanstvo je mnogo vanija pravna injenica od prebivalita i
boravita, jer prebivalite i boravite u dravi mogu da imaju i stranci, pa ak i lica bez
dravljanstva. Takoe, pravilo je da o vanim javnim pitanjima ne treba da odluuju samo
dravljani sa prijavljenim prebivalitem u svojoj dravi, jer se pravo na takvo odluivanje
stie dravljanstvom, a ne prebivalitem dravljanina. I obratno, to pravo se ne odnosi na
strance ili apatride sa prebivalitem ili boravitem u dravi, koji ne mogu da odluuju o
statusu, unutranjem ureenju, organizaciji vlasti, obliku vladavine u datoj dravi, njenim
granicama, itd. , to mogu svi dravljani sa prebivalitem ili bez prebivalita.33
Migracije. Broj stanovnika u dravi nikada nije postojan. Njega odreuju brojni inioci
(na primer, razlika u stopi nataliteta i mortaliteta). Pored toga, i promene dravnih gra-
nica skokovito utiu na broj stanovnika u dravi. Ali, ak i kada se dravne granice ne
menjaju, ljudi se oduvek iseljavaju iz jedne i useljavaju u druge drave.
32 Videti: H. Kelzen, str. 302-303.

33 Videti: S. Benhabib, The Rights of Others, Aliens, Residents and Citizens, 2004.

Takav protok ljudi, posebno u modernom dobu, doveo je do osmiljavanja dravne mi-
gracione politike. Sve do kraja XVIII veka dravna politika se rukovodila kvantitetom, tj.
uverenjem da to jedna drava ima vie stanovnika to bolje za nju, jer se time osigura-
vaju vojna sluba i dravna blagajna. Zato je useljavanje stranaca (imigracija) smatrano
poeljnim. Takvo shvatanje je uzdrmao Tomas R. Maltus (17661834) teorijom po kojoj
porast ivotnih namirnica zaostaje za priratajem stanovnika: prvi se odvija prema arit-
metikoj (1, 2, 3, 4, itd.), a drugi prema geometrijskoj progresiji (2, 4, 8, 16, itd.). Ipak,
kada bi se svih sadanjih skoro sedam milijardi stanovnika smestilo u Nju Dersi, najmanju
saveznu dravu SAD, svako bi mogao da ima stani od barem 30 kv. m. I obratno, u pre-
naseljenim dravama postavilo se pitanje iseljavanja (emigracije) stanovnika (na primer,
Malta je najgue naseljena evropska drava sa 2000 stanovnika po kvadratnom kilome-
tru, dok pojedina urbanizovana podruja u Indoneziji i Indiji broje i po 3. 000 stanovnika
po kvadratnom kilometru).
2.3. Dravna vlast
Dravna vlast kao element je sadrana u samom pojmu drave kao organizacije sile.
Zato je dravna vlast vana ili najvanija manifestacija drave. Preko svoje vlasti drava
je vezana za pravo, jer vrenje vlasti u normalnoj dravi i nije nita drugo pravno posma-
trano do stvaranje i primenjivanje prava.
Pojam i obeleja dravne vlasti. Dravna vlast predstavlja poseban drutveni pojam
koji proizilazi iz odnosa nadreenosti i podreenosti. Ona je vrhovni izraz drutvene moi
i autoriteta u jednoj politiki zasnovanoj zajednici. Zato je vlast, danas kao i nekada, prva
i poslednja re u drutvenom ivotu. Ona se sastoji u nametanju volje jednog subjekta
izdavanjem zapovesti o ponaanju drugome, koji te zapovesti slua i mora da slua.
Svaka drutvena vlast (potestas), a ima ih najrazliitijih (porodina, crkvena, kolska,
drutvena, itd.), znai izvesnu prinudu. Ali, samo dravna vlast moe da upotrebljava fiziku
prinudu (silu, mo). Sve druge vrste vlasti po pravilu mogu da se slue samo nenasilnim
sredstvima. Pa ak i kada te druge vlasti upotrebljavaju fiziku prinudu, one to mogu da
ine samo zato to im je to dozvolila dravna vlast. Upotreba fizike sile, takoe, znai
da je sukob interesa u drutvu postao snaan i da teko moe dogovorom i nenasilnim
sredstvima da se rei. Zato je za dravu, iji je osnovni zadatak da reava upravo takve
drutvene sukobe, posebno vano da raspolae najjaim sredstvima fizike prinude, ali
tako da sila ne sahranjuje pravo (ius orbitur vi).
Svaka dravna vlast poiva na dva oslonca: autoritetu (auctoritas) i sili (vis). Autoritet
uliva potovanje, a sila strah. Ali, oba izazivaju strahopotovanje prema vlasti.34 Oni se
meusobno dopunjavaju, jer je autoritet bez sile nemoan, a sila bez autoriteta slepa.
Zato je poeljno da se oni skladno dopunjavaju.
34 E. Spektorski, str. 74-75. Videti: M. Mann, An Anatomy of Power, 2006.
TEORIJA PRAVA 17
U teoriji se razliito odgovara na pitanje odakle potie autoritet dravne vlasti.35
Prema prvom odgovoru, vlast je boje punomoje (teokratija, boja vlast); prema drugom,
dravna vlast sama iz sebe crpe svoj autoritet i mo (autokratija); prema treem, vlast crpe
svoj autoritet i mo odozdo, iz naroda (demokratija). I danas postoje shvatanja dravne
vlasti kao izraza narodne volje ili dravne sile,36 iako je pravo reenje u skladnom spoju
neophodnog autoriteta dravne vlasti sa nunom silom.
Kada se danas kae dravna vlast, tada se misli ili na vlast drave kao najjae
organizacije u drutvu, ili na vlast jednog ili nekoliko najviih centralnih dravnih organa,
za razliku od vlasti kojom raspolau drugi dravni organi. U oba sluaja, dravna vlast
se vri upotrebom sredstava fizike prisile. Ta sredstva se razlikuju od svih drugih slinih
sredstava po tome to jedino drava raspolae najjaom prinudom, tj. monopolom fizike
sile. Zato sutinsko spoljanje obeleje dravne vlasti ini to to se oslanja na monopol
fizike prinude, upravo to nju vri jedan monopol fizike prinude, tako da je ona jaa od
svih drugih vlasti u drutvu, jer sve druge moe da potini i natera na poslunost. Njeno
sutinsko unutranje obeleje, pak, proizilazi iz drutvenog cilja koji treba da ostvari, tj. iz
njene funkcije.
Postoje i druga vana obeleja dravne vlasti, pored ova dva sutinska. Uz ve
pomenutu teritorijalnost (pomou koje se odreuje ta sve spada u podruje drave),
personalnost (pomou koje se odreuje koja sve lica potpadaju pod dravnu vlast, a
koja su njeni dravljani) i nadmonost (koja poiva na raspolaganju monopolom fizike
sile), dravnu vlast obeleavaju polarizovanost (koja dravu prikazuje kao nepotpuno
harmoninu zajednicu), sveobuhvatnost (koja znai da unapred ne moe da se iskljui
nijedan drutveni odnos kao mogui predmet dravnog regulisanja), samostalnost (jer
se dravna vlast ne izvodi ni iz kakve druge vie vlasti, ak i kada se opravdava nekim
viim naelom), jedinstvenost (jer je vlast drave jedna ak i kada je vri nekoliko razliitih
organa sa razliitim udelom u ukupnoj dravnoj vlasti) i nedeljivost (to znai da dravna
vlast ne moe tako da se deli da svaki njen deo bude nova dravna vlast).37
Suverenost kao najvia dravna vlast. Dravnu vlast odavno ne vri samo jedan dravni
organ, ve svi organi i institucije koje ulaze u sastav drave, tj. dravne organizacije. Ali
samo jedan ili nekoliko njih raspolau najviom, tj. suverenom dravnom vlau, zavisno
od toga da li je re o demokratskim ili autokratskim dravama.38 Stoga se navedena
obeleja dravne vlasti sintetiki izraavaju u suverenosti kao njenoj sutinskoj pravnoj
karakteristici. Mislei upravo na suverenu vlast, Viljem ekspir (15641616) je zabeleio
da u dui drave postoji izvesno tajanstvo ije je dejstvo boanstvenije no to ljudski duh
i pero mogu da opiu.
Istorijski razvoj suverenosti i savremena uenja. Istorijski posmatrano, antiki narodi nisu
poznavali modernu suverenost iako im je bio dobro poznat naziv basileus, odnosno
35 Videti: LJ. Tadi, Poredak i sloboda, Beograd, 1977.
36 E. Spektorski, str. 75.
37 Videti: R. Luki, Teorija drave i prava, str. 88-94; D. Vrban, Drava i pravo, str. 24-35.
38 Videti: K. Schmidt, Legalitt und Legitimitt, Mnich und Leipzig, 1932; F. H. Hinsli, Suverenost, Beograd,
2001 (F. H. Hinsley, Soveregnity, Cambridge, 1986); I. Maus, Aspekti narodne suverenosti, Beograd,
2001; M. Cvetianin, Evropska desnica izmeu maa i zakona, Beograd, 2004.

rex, kojim je oznaavana vlast onoga ko ima pravo da zapoveda (auctoritas). Moderan
pojam suverena nije bio poznat ni u srednjem veku, sve dok u drugoj polovini XVI veka
teite drave nije preneto sa teritorije i stanovnitva na njenu vlast, kada je nastala
potreba za novom pravnom teorijom koja bi osmislila takvu promenu. Takvu modernu
teoriju suverenosti izloio je an Boden (15301596), opisujui vlast francuskog kralja kao
od Boga dozvoljeno i potvreno prirodno stanje. Prema njemu, kraljevska, tj. dravna
vlast, suverena je zato to je nevezana zakonima, samostalna, neprekidna i nedeljiva.
Ona je samostalna spolja (jer nije u vazalnoj zavisnosti od druge drave), a nadmona
iznutra (jer je nezavisna od podanika kojima zapoveda). Njena neprekidnost se sastoji u
tome to suverena vlast ostaje ista i kada se menjaju njeni nosioci, saglasno sa izrekom:
kralj je umro, iveo kralj (Le roi est mort, vive le roi).
Nedeljivost, pak, znai da svi dravni organi dobijaju svoju nadlenost od suverene
vlasti. Time je Boden postao rodonaelnik modernog uenja o suverenosti kao apsolutnom
svojstvu i naelu dravne vlasti. Bodenov pojam suverenosti je razradio i operaciona-
lizovao Karden Le Bre (Kardin Le Bret, 15581655), jo jedan apologeta apsolutizma
i savetnik svemonog francuskog dravnika kardinala Rieljea (15851642), sastavlja-
njem popisa iskljuivih ovlaenja koja spadaju u suverenu dravnu vlast, kakva su: pravo
donoenja zakona, pravo postavljanja najviih funkcionera i javnih slubenika, policijska
prava, prava vlasnitva nad rekama, putevima ili rudnicima, pravo oporezivanja, pravo
objave rata i mira (ius belli ac pacis), itd.39 Bodenova teorija je izvrila toliko veliki uticaj
na potonju politiku i dravnu praksu da je ve u XVIII veku republikanac an ak Ruso
(17121778) prihvatio teoriju monarhiste Bodena, s tom razlikom to je umesto kraljeve
suverenosti proglasio narodnu suverenost. Ali, u istom veku, arl Monteskje (16891755)
je doveo u pitanje nedeljivost suverenosti, proglasivi takvu dravnu vlast varvarskom,
nalik azijatskim despotijama. Prema Monteskjeu, evropska civilizacija treba da se napaja
primerom Engleske u kojoj je vlast podeljena na zakonodavnu, izvrnu i sudsku. Izlaz je
naen u teoriji drave ija je suverena vlast nedeljiva, ali su njene funkcije podeljene, to
znai da je i Monteskjeova teorija o podeljenim funkcijama dravne vlasti prihvatila su-
verenost kao apsolutno naelo.40 Uskoro je Monteskjeovo uenje o suverenosti uzelo toliko
maha da su o njemu vodili rauna ak i oni koji se nisu smatrali njegovim pristalicama.
Do promene u pogledu shvatanja suverenosti kao apsolutnog svojstva dravne vlasti
dolo je tek u XIX veku (na primer, u nemakoj pravnoj teoriji o suverenosti shvaenoj kao
nadlenost o nadlenosti, a zatim i zahvaljujui sve veoj afirmaciji modernog uenja
o narodnoj suverenosti i pravnoj dravi. Takoe, krajem XIX veka je postavljeno pitanje
suverenosti u sloenoj dravi. Na to pitanje je tako odgovoreno da se i danas suverenom
smatra savezna drava, a ne njene drave-lanice.
Od prve polovine XX veka, suverenost je otvoreno poela da se osporava ili relativizira
kao odluujue svojstvo drave. Posebno je Leon Digi (18591928) negirao suverenost,
uspostavljajui umesto nje pojam javne funkcije i slube. Posle njega su to uinili drugi
francuski pisci (na primer, or Gurvi /18941965/ ili Edgar Morin /r. 1921/). I danas
39 N. Viskovi, str. 25.
40 Videti: E. Spektorski, str. 82-85.
TEORIJA PRAVA 19
mnogi pisci smatraju da suverenost treba odbaciti zato to ne odgovara novoj drutvenoj
realnosti (zbog sve vee meuzavisnosti drava, poev od trgovakih i finansijskih odnosa
do uspostavljanja sistema kolektivne sigurnosti /vojnih saveza/ i stvaranja mehanizama
tzv. svetske meunarodne zajednice /na primer, Lige naroda ili Ujedinjenih nacija/) ili
zato to je kroz istoriju pokazala veliku tetnost kao uzrok mnogih ratova. Polazei od tih
razloga, Nil Mekormik (19412009), engleski uenik H. L. A. Harta, zakljuuje (oslanjajui
se na savremene evropske integracije kao ogledno polje za svoje istraivanje) da je
Evropa ula u podruje postsuvereniteta. Meutim, odbaciti pojam suvereniteta znai
zanemariti njegovu sredinju ulogu u pravnoj i politikoj nauci. To je nagnalo druge pisce
da ispitaju mogunosti za preoblikovanje pojma suverenosti kako bi on odgovorio novim
izazovima, umesto njegovog odbacivanja ili ukidanja u nauci i praksi. Iz tih potreba je
stvorena teorija ustavnog pluralizma, po kojoj drave nisu jedina mesta na kojima moe
da se pronae suverenost. I poto savremene okolnosti trae naputanje jedinstvenog i
apsolutnog suvereniteta kao neeg zero sum game u korist dijaloga i prilagoavanja, to
odnosi izmeu ustavnih vlasti razliitih drava treba da budu heterarhijski, a ne hijerarhi-
jski, kako istie Nil Voker (r. 1948), Mekormikov uenik i naslednik. Iz toga drugi pisci, kao
Dejvid Held (r. 1951), zakljuuju kako drave nee oslabiti zbog gubitka svog spoljanjeg
suvereniteta. Naprotiv, time e ojaati svoj unutranji suverenitet (!)41 poto uvek postoje
poslovi koji su iskljuivo unutranjeg karaktera, tj. u iskljuivoj nadlenosti drave (sa-
glasno sa jo jednimm kompromisnim uenjem o domaine rserv), zbog ega nikome,
pa ni meunarodnoj zajednici, nije dozvoljeno uplitanje u ta isto unutranja dravna
pitanja.42 Takvo Heldovo uenje o suverenosti, zajedno sa slinim uenjima drugih pisaca,
predstavlja svojevrsnu teorijsku pripremu za situaciju u kojoj bi se stavovi o neminovnosti
gubljenja nacionalnog suvereniteta i nunosti odricanja od nacionalnih interesa lako mogli
premetnuti u tvrdnje o potrebi reformisanja nekadanje nacionalne suverenosti u novu
kosmopolitsku suverenost iji bi titular bila Svetska federalna drava sa univerzalnim
vladarom kao nekom vrstom helenistike verzije oduhovljenog zakona.43
Pojam, elementi suverenosti i njihovo slaganje. Uprkos razliitim uenjima, za suverenost
se i danas kae da predstavlja pravni izraz monopola fizike sile. Ona je najvia dravna
vlast (summa potestas, kako se nekad govorilo), jer pripada najviim dravnim organima.
Ona je i granini pojam drave i prava, njihov vrhovni, poslednji pojam, to znai da
na kraju ne moe da se izvue ni iz kakvog prava, ve iz injenica (faktikog stanja).
Kao injenica (fakt), suverenost se zasniva na posedovanju monopola fizike sile koji je
ogranien, jer, kako kae Monteskje, svaka sila nalazi svoju granicu u drugoj sili. Zato je
ona kao injenica ograniena. Ali, kao pravna injenica (akt), ona je zbilja neograniena
(plenitudo potestas, kako se nekad govorilo na latinskom), jer ko ima suverenu vlast moe
41 D. Held, Changing Contours of Political Community, u: Global Democracy, London, 2006, str. 26.
42 Videti: V. C. de Visscher, Thories et realits en droit international public, Paris, 1960, str. 281 i dalje.
43 G. Poggi, Cosmopolitism and Sovereignty, u: Political Restructuring in Europe: Ethical Perspectives, Lon-
don, 1994, str. 89 i dalje. Videti: R. Glossop, World Federation? A Critical Analysis of Federal World
Government, Jefferson, 1993.

da stvara pravo kakvo god eli.44 Takva suverenost se, analitiki posmatrano, sastoji
iz dva elementa: nezavisnosti i nadmoi dravne vlasti, a sintetiki iz jednog: pravne
neogranienosti.
Nezavisnost kao spoljanji element znai da je dotina vlast slobodna u donoenju
svojih odluka od svakog stranog meanja, tj. da nije pravno obavezna da slua zapovesti
bilo kakve strane vlasti. Ovom elementu se dodaje i ravnopravnost, koja znai da je
neka drava u meunarodnim odnosima subjekt sa jednakim osnovnim pravima, kao i sve
druge drave, nezavisno svoje od veliine, brojnosti stanovnitva, vojne i politike moi,
ugleda, itd. Zato se kae da samo suverena drava slobodno i ravnopravno zakljuuje
meunarodne ugovore sa drugim dravama i pod istim uslovima sa njima uestvuje u
meunarodnim odnosima i organizacijama. Nadmo (supremacija) je unutranji element.
Ona znai da na teritoriji konkretne drave niko ne moe da nametne svoju vlast postojeoj
dravnoj vlasti, tj. da su svi pravno obavezni da sluaju zapovesti vaee vlasti. Ipak, to
ne treba shvatiti doslovno, jer u svakom drutvu postoje politiki subjekti koji ublaavaju
apsolutnu primenu ovog elementa (na primer, vodee drutvene grupe /elita/, propisi
meunarodnih organizacija koji se bez ratifikacije neposredno primenjuju u domaem
pravu, razliite politike, privredne, verske, kulturne i druge organizacije koje sainjavaju
tzv. civilno drutvo, itd.). Oba navedena elementa suverenosti, koji su danas znatno
ogranieni, ponekad do te mere da imaju vie deklaratorni nego stvarni znaaj, sintetiki
se izraavaju kao pravna neogranienost, to teorijski znai da suverena vlast moe ak
samovoljno da donosi pravo. Ipak, i ona se obavezuje pravom, iako njena obavezanost
takvim propisima nije ista sa obaveznou drugih subjekata prava, jer ko je taj koji e
suverena pravno da sankcionie?
Da bi drava kao celina bila suverena, a ne samo njeni centralni organi, potrebno
je da ona to bude pravno (de iure) i injenino (faktiki, de facto). Vanija je injenika
(faktika) od pravne suverenosti, jer drava moe da postoji i funkcionie ak i kada nije
priznata od meunarodne zajednice, pod uslovom da raspolae svim svojim neophodnim
elementima (kao, na primer, danas nepriznata drava Somalilend u Africi). Onaj ko je
faktiki suveren, pre to moe da postane i pravno, nego obratno, jer se pravne injenice
uvek na kraju priklanjaju ivotnim injenicama, pa i pravna suverenost faktikoj. Zato do-
bro ureena vlast uva prvo svoje stanovnike. uvajui svoje stanovnike, ona uva svoju
teritoriju. I tek uvajui svoje stanovnike i svoju teritoriju, ona uva samu sebe.
44 Videti: R. Luki, str. 101-104.
TEORIJA PRAVA 21
III POGLAVLJE VRSTE I ORGANIZACIJA DRAVNE
VLASTI
1. Vrste dravne vlasti

Vrste i organizacija dravne vlasti i razvoj dravnog aparata odvijao se u pravcu
sve veeg i preciznijeg razdvajanja dravnih organa na glavne vrste i podvrste prema
sadrini poslova i stepenu specijalizovanosti, to je na kraju dovelo do obrazovanja tri
glavne vrste organa u dravnoj organizaciji: zakonodavnih, izvrno-upravnih i sudskih.45
1.1. Zakonodavna vlast
Za zakonodavstvo se kae da je predstavnitvo onih nad kojima se vlada.46 Ono je

nastalo iz potrebe da se unapred propisanim optim pravilima regulie celokupna dela-
tnost dravnih organa, drutvenih organizacija i graana. Ta vana ideja je ve 1256.
godine nagnala kralja Edvarda I (12391309), poznatog i po tome to je podsticao
razvoj parlamenta i branio englesko obiajno pravo, da poetkom XIV veka prvi posle
Sumeraca ustanovi dvodomi parlament u tadanjoj Engleskoj.
Pre toga, u doba tzv. predracionalnog prava, drava je neuporedivo vie i ee
primenjivala ve stvorena drutvena pravila zadovoljavajui se samo povremenim do-
noenjem optih pravila u obliku zakonika (kodeksa). To je dravnim organima davalo
veliku slobodu da u konkretnim prilikama postupaju rukovodei se svojom slobodnom
procenom. Daljim razvojem drutva i racionalizovanjem drave i prava, postaje sve vie
izraena potreba da se drutveni odnosi reguliu stabilnim i pouzdanim pravilima koja su
unapred doneta, koja imaju opti karakter i jednako se primenjuju u istim sluajevima.47
Od trenutka kad je ta potreba shvaena i prihvaena, drava poinje sve vie i ee
da vlastitim propisima (bilovima, kraljevskim ordonansama, a zatim i pravim zakonima)
ureuje najvanije drutvene odnose (ekonomske, politike i organizacione) za ije je re-
gulisanje posebno zainteresovana.
Karakteristian je sluaj Francuske, u kojoj je uspostavljena moderna drava u obliku
apsolutne monarhije. Francuska dravna praksa se ubrzo proirila na druge evropske
drave u kojima je takoe poela postojano da se razvija iroka zakonodavna delatnost
zasnovana na donoenju optih pravila, stvorenih da bi se primenjivala na pouzdan nain
za unapred neodreen broj sluajeva. To se ini zakonima, ali i ustavima, koje takoe
danas najee donosi zakonodavac, zbog ega se za oznaavanje zakonodaveve

46 M. Veber, Privreda i drutvo, II knjiga, str. 474-475.
47 M. Veber, Privreda i drutvo, I knjiga, str. 453. Videti: G. Compion, Parlament i demokratija, Beograd,
1964.

delatnosti uporedo koristi izraz ustavno-zakonodavna vlast. Ona se sastoji u donoenju
najviih politikih i pravnih odluka, redovno izraenih u obliku zakona, a izuzetno i usta-
va, kojima se na apstraktan i opti nain ureuju najvaniji ekonomski, politiki, kulturni,
porodini, zdravstveni, urbani, ekoloki i drugi drutveni odnosi.48 Tim najviim optim
odlukama, dakle, postavljaju se temelji politikog i pravnog ureenja jednog drutva. Na
taj nain je zakonodavna vlast stekla posebno vano mesto u sistemu dravne vlasti.49
U svim evropskim dravama, gotovo istovrememeno, uvidelo se kako nema vee
pravne moi od one kojom se pravilima propisuje poredak prava i dunosti za dravne
organe, drutvene organizacije i graane. To je proizvelo da delatnost dravnih organa
bude regulisana dvema osnovnim vrstama pravila koja donosi zakonodavstvo. Prvom vrs-
tom pravila neposredno se reguliu materijalni akti dravnih organa, ukljuujui zakonod-
avca i suverena, ime se njihova delatnost stavlja pod ustav i zakon. Drugom vrstom (tzv.
eklezijastikih) pravila se predvia donoenje pravnih akata kojima se ureuje delatnost
drutvenih organizacija i graana. A to znai da svi dravni organi izvravaju opta
pravna pravila ili neposredno, svojim materijalnim radnjama, ili posredno, metarijalnim
radnjama drugih pravnih i fizikih lica kao nedravnih subjekata.50
Obe osnovne vrste pravila koja donosi zakonodavstvo sainjavaju jedinstvenu norma-
tivnu celinu. Ipak, njima nikada tano ne mogu da se odrede pojedinane, konkretne ma-
terijalne radnje koje treba da preduzmu dravni organi, drutvene organizacije ili graani
na osnovu zapovesti dravnih organa. Ali, to nije ni potrebno, jer to i nije glavni zadatak
zakonodavca. Umesto njega, to ine drugi dravni organi svojim pravilima, propisujui
konkretne pojedinane materijalne radnje odnosnim subjektima. Razrada i konkretizacija
tih optih zakonskih pravila (na primer, visina poreza, nain sluenja i duina vojnog roka)
postie se pojedinanim pravnim aktima (upravnim, sudskim ili pravnim poslovima), to
dovodi do obrazovanja dananje uprave i sudstva, kao i do priznavanja autonomije
drutvenim organizacijama i pojedincima.51
Zakonodavstvo se dakle sastoji u svrsishodnom stvaranju zakona, jer propisuje opta i
apstraktna pravila. Izvrno-upravna vlast i sudstvo na osnovu zakona propisuju pojedinana
i konkretna pravila ili vre materijalne radnje koje su tim pravilima predviene, dok kor-
poracije i graani donose svoje autonomne akte i obavljaju svoju delatnost unutar pravno
utvrenih granica koje pre svih propisuje zakonodavna vlast.
Takva raspodela poslova izmeu glavnih oblika dravne vlasti zakonodavnu vlast
prikazuje kao prirodno preteniju, to nije uvek rado prihvatano. Ipak, sviao se nekome
zakonodavac ili ne, on ne moe da se odstrani. Mogue je samo, eventualno, privremeno
ga liiti politike moi, kako su to svojevremeno uinili Bizmark ili Hitler sa Rajstagom.
Savremeni zakonodavci, pored ustava i zakona, donose deklaracije, odluke, budet i
zavrni raun, koji formalno imaju karakter zakona, u emu se najsnanije ispoljava nor-
mativno znaenje zakonodavstva. Ali, ono nije jedino, jer zakonodavstvo ne moe da iz-
49 Videti: R. Markovi, Ustavno pravo i politike institucije, str. 200-201.
50 Videti: R. Luki, str. 184.
51 B. Peri, Drava i pravni sustav, Zagreb, 1994, str. 42.
TEORIJA PRAVA 23
begne pitanje svog drutvenog konsenzusa i legitimiteta poto u stvarnosti na njega utie
vie institucija i kolektivnih aktera (vlada, politike i interesne grupe, javno mnjenje, sre-
dstva informisanja, strani inioci, itd.). I dok je starija teorija naglaavala ulogu zakonoda-
vstva u realizaciji drutva i prava kao i njegovu vanost za postizanje unutranje konzi-
stentnosti pravnog poretka (Maks Veber, 18641920/, oro Del Vekio, 18781970), to
nije sluaj sa savremenom teorijom. Zato zakonodavac uvek mora imati pred oima ciljeve
i konzistentnost pravnog poretka koji se posebno ispoljavaju u postojanju i ostvarivanju
naela pravne sigurnosti, zatite ustava i ljudskih prava i principa srazmernosti.52
1.2. Izvrno-upravna vlast
Izvrno-upravna delatnost je oduvek postojala u dravi, dok je posebna zakonoda-

vna delatnost ipak tvorevina modernog doba. U poetku se izvrno-upravna delatnost
sastojala uglavnom iz vrenja materijalnih radnji od strane samih dravnih organa. Te
poslove su neposredno izvravali organi uprave, tj. dravna administracija. Na toj osnovi
su nastale tzv. dualistike teorije ije pristalice (Don Lok, 16321704, an ak Ruso,
17121778, R. Kare de Malber, 18611935, Hans Kelzen, 18811973, ivojin Peri,
18681953), sutinu dravne vlasti vide u nareivanju (zakonodavstvo) i izvravanju na-
redbi (izvrno-upravna i sudska vlast). Prema njima, jedinstvena dravna vlast ima dve
funkcije: zakonodavnu i izvrnu, koja opet moe da se podeli na upravnu i sudsku.53 Ka-
snije se izvrno-upravna delatnost proirila na donoenje konkretnih propisa kojima se u
pojedinanim sluajevima zahtevalo neposredno vrenje materijalnih radnji od drutvenih
organizacija i graana (izvrna vlast). Poto to nije uvek moglo da se obezbedi, a materi-
jalne radnje su morale da se vre, to su sami organi izvrno-upravne vlasti preuzimali na
sebe njihovo izvravanje, umesto drutvenih organizacija i graana primenjujui sankcije
prema prekriocima pravila. Ta injenica pokazuje dve vane stvari: prvo, da drava bez
izvrno-upravne vlasti ne moe da postoji i, drugo, da se svaka izvrno-upravna vlast u
krajnjem svodi na organizaciju sile iji je glavni zadatak staranje o vrenju materijalnih
radnji prinude.
Do promene karaktera izvrno-upravne vlasti dolo je tek u moderno doba razvojem
zakonodavstva kao posebne delatnosti. Taj razvoj je doveo prvo do promena u nainu
vrenja izvrno-upravne delatnosti, a zatim i do promena u samoj organizaciji izvrno-
upravne vlasti, omoguivi jaanje njene izvrne strane nad njenom klasinom upravnom,
tj. administrativnom stranom.54
Kada je re o promenama u nainu vrenja izvrno-upravne delatnosti, dugo vremena
je izvrno-upravna vlast bila gotovo sasvim nesputana zakonima, budui da je za svoj rad
odgovarala samo vladaru. Ipak, ona je postepeno ograniavana zakonodavnom vlau.
Njeno dalje povezivanje sa zakonodavcem (posebno kada je od vlasti vladara preostala
poglavarska funkcija) uinilo je ona da postane sredstvo za sprovoenje zakona u ivot,
52 D. Vrban, Sociologija prava, str. 230.
53 R. Markovi, str. 196-197.
54 Videti: R. Markovi, Izvrna vlast, Beograd, 1980.

to je navelo mnoge pisce da zakljue kako je drava bezakonja u XIX veku preob-
likovana u zakonsku dravu. U takvoj dravi vlast upravnog organa se shvatala kao
sredstvo za postizanje izvesnog cilja koji je predvien pravnim poretkom.55 Rei da je
uprava ili administracija vezana zakonskim propisima koji se na nju odnose, znai utvrditi
odnos moi izmeu aparata administrativnih organa i parlamenta.56 Ali, to ne znai da
je u zakonskoj dravi izvrno-upravna delatnost postala potpuno regulisana zakonom, jer
su izvrno-upravni organi uvek u izvesnoj meri slobodni u svom radu, tj. mogu da postupaju
extra legem.57 Izvrno-upravnu vlast nije mogue zakonom potpuno vezati ni zbog toga
to uvek postoje izvesne oblasti gde ona moe slobodno da donosi akte i vri materijalne
radnje, tj. da postupa diskreciono.58
Kada je re o promenama u organizaciji izvrno-upravne vlasti, tj. o jaanju njene
izvrne nad njenom upravnom stranom, nekadanja organizacija drave bila je tako
podeena da istovremeno obavlja izvrnu i upravnu vlast. Meutim, u modernom dobu
nastala je potreba da se izvrna vlast istakne u korist upravne, poto se ona najvie razvila
u modernim dravama. To je u teoriji dovelo do spora oko opravdanosti izdvajanja ovako
posebno shvaene izvrne vlasti, iako nema sumnje da zaista postoje takvi poslovi koji
se stavljaju u nadlenost posebnoj izvrnoj vlasti (efu drave i vladi), kakvi su voenje,
usklaivanje, nadziranje i sankcionisanje delatnosti uprave ili predlaganje i izrada
nacrta zakona i drugih akata iz nadlenosti zakonodavca. Ti poslovi se razlikuju kako
od redovnih zakonodavnih (donoenje optih akata) i isto upravnih poslova (donoenje
upravnih akata, tj. pojedinanih akata kojima se konkretizuju dispozicije optih normi
i izvravaju materijalni akti), tako i od sudskih poslova (donoenje pojedinanih akata
kojima se konkretizuju sankcije optih normi). Ipak, time nije prestala da postoji potreba
da za izvrne i upravne poslove bude nadlena jedna vrsta dravne vlasti.
U pravnoj nauci se izvrnoj vlasti obino pridaju dva glavna znaenja kako bi se
ona razlikovala od upravne. U irem znaenju, izvrna vlast donosi pravne akte za
izvrenje zakona (pojedinane upravne i sudske akte, ali i opte akte nie od zakona, tzv.
podzakonske propise /uredbe, odluke i slino/), svojim optim ili pojedinanim pravnim
aktima konkretizuje dispozicije optih zakonskih normi, organizuje vrenje materijalnih
akata zbog primene zakona(posebno akte fizike i druge prinude) ili sama izvrava
zakone i druge akte svojim pravnim i materijalnim radnjama. U uem znaenju, izvrna
vlast se stara o izvrenju odluka zakonodavne vlasti. Kao takva, ona vri samo opti
nadzor i daje samo najoptije smernice upravi za izvrenje odluka zakonodavne vlasti.
U njenu nadlenost spada i donoenje tzv. politikih akata, koji su u sadrinskom smislu
ponekad isti kao akti suverene vlasti. Jedino to su ovi akti prema svojoj pravnoj snazi
formalno podreeni aktima zakonodavca. (Od toga postoji izuzetak u francuskom pravu
koje poznaje tzv. administrativne zakone.)
55 . M. Markovi, Pravna drava, Beograd, 1939, str. 22.

56 A. de Laubadre, u: Ch. Eisenmann, Le droit administratif et la principe de lgalit, Extr. de Etudes et
documents, fasse 11, Paris, 1957. str. 29.
57 H. Kelzen, Glavni problemi teorije dravnog prava, Beograd (Podgorica), 2001, str. 402-403.
58 Videti: R. Markovi, Upravno pravo. Opti deo, Beograd, 2002, str. 75-127.
TEORIJA PRAVA 25
S druge stane, uprava (izdeljena na ministarstva ili sekretarijate, a zatim na komitete,
uprave, zavode, direkcije, inspektorate, urede, odeljenja, odseke, ispostave, itd.) donosi
izvrne pravne akte koji mogu da sadre ak i opte norme (naredbe ili instrukcije,
pravilnike, naredbe, odluke) pored uobiajenih pojedinanih akata i normi (reenja). Ipak,
njen je glavni posao da neposredno vri materijalne radnje primene prava, to znai da
samo drugo znaenje jasno razdvaja izvrnu vlast od upravne, dok sa prvim znaenjem to
nije sluaj (osim u delu koji se odnosi na donoenje podzakonskih propisa od strane izvrne
vlasti, koje uprava ne moe da donosi). To pokazuje da se uprkos razlikama izmeu
izvrne i upravne vlasti, ipak i dalje radi o jednoj vrsti dravne vlasti koja je unutar sebe
znatno diferencirana prema vrstama poslova, za razliku od zakonodavne i sudske vlasti.
1.3. Sudska vlast
Sudstvo predstavlja trei glavni oblik dravne vlasti. Prema nekim piscima prvo se
razvilo sudstvo, jer je prvo nastala potreba da se reavaju sporovi, dok se prema drugim
piscima ono razvilo zajedno sa upravom, poto je sprovoenja pravnih propisa povezano
sa reavanjem sporova do kojih dolazi zbog utvrivanja zakonitosti pravnih akata pri-
likom njihovog izvravanja.
Pojava spora znai da pravni propis nije jasan, da propisano ponaanje nije do kraja
regulisano, to je drutveno tetno. Spor, dakle, predstavlja jednu nenormalnu pojavu koja
spreava primenu prava, zbog ega treba to pre da bude reen. Njegovim reavanjem
se ponovo uspostavlja naruena drutvena ravnotea i omoguava nesmetana primena
prava. Zato se takva vlast koja reava imovinske, privredne, krivine, upravne, porodine,
brane i druge sporove izmeu pravnih subjekata i propisuje sankcije (kazne) protiv lica
koji su prekrili pravo, naziva sudskom vlau, tj. sudstvom u uem smislu. 59 Sudska vlast u
irem smislu se odnosi na pravosudnu delatnost koja (pored sudova) obuhvata tuilatvo i
advokaturu. Zadatak tuilatva je da u ime drave goni subjekte koji su prekrili pravo, a
advokature da zastupa stranake u sporovima pred sudovima i prua drugu strunu pravnu
pomo (od strane posebno kvalifikovanih pravnika /advokata/, koji su ulanjeni u odnosne
profesionalne nedravne ili kvazidravne organizacije /advokatske komore/).60
Sudstvo reava sporove izmeu najrazliitijih pravnih subjekata. Ono je organ koji
razmatra sve vane okolnosti za reenje spornog sluaja. Njegov je zadatak da pa-
ljivo doe do tanog reenja rukovodei se naelima materijalne istine, zakonitosti i
pravinosti.61 Ona zahteva miran rad, strpljenje i posebno briljiv postupak, jer je u pi-
tanju spor u kome nije jasno kakav je istinit smisao propisa na kome treba da bude ute-
meljena konkretna radnja nadlenog dravnog organa. Takoe, sudovi rade samo kada
se pred njima pojavi spor, tj. kada im se obrate stranke svojom tubom. Oni se, dakle,
aktviraju tek kada reavaju sporove koji predstavljaju zastoj u pravnom saobraaju (dok
59 Videti: R. Markovi, str. 203-204 i 206.

61 . Spasojevi, Nacrt jedne opte teorije prava, Beograd, 1989, str. 96-100; D. Vrban, str. 79-82.

upravni organi deluju operativno, ne zastaju pred sporom, niti ga reavaju, ve njegovo
reavanje preputaju sudu).
Sudovi prvo pokreu odnosni postupak (koji ne mora uvek biti vezan za neki spor).
Primenom materijalnih i proceduralnih normi oni utvruju injenino stanje koje im zatim
omoguava da svojim zakljucima (konstatacijama) utvruju pravno stanje, i tek na kraju
izriu odluke kojima se u zapovednom obliku nalae kako da se uklone posledice povrede
prava. Zato se kae da sudovi utvruju ta je pravo u svakom konkretnom sluaju, odnosno
da je njihova odluka u navedenom smislu konana.62
2. Organizacija dravne vlasti - Jedinstvo i podela vlasti

Ljudi su se oduvek pitali kako da urede odnose izmeu glavnih oblika dravne vlasti,
a posebno kako da iznutra ogranie preveliku vlast drave. Na to vano pitanje data su
dva isto tako vana odgovora. Jedan se zove jedinstvo, a drugi podela vlasti. Ipak, isti
oblici jedinstva i podele vlasti danas ne postoje. Zbog toga se u praksi uspostavlja inter-
ferencija vlasti. Ona nije nekakav trei meovit oblik, jer postoji u svakoj dravi nezavisno
od njenog oblika dravne vlasti.
2.1. Jedinstvo vlasti
Jedinstvo vlasti kao politiko naelo stvoreno je kako bi se dravna vlast iznutra uvrstila
i ograniila, i to obezbeivanjem prevlasti jednog birokratskog ili demokratskog organa
ili njihovog hijerarhijskog niza nad drugim dvema vrstama vlasti. U prvom sluaju, jedin-
stvo vlasti je veoma staro monarhijsko naelo, a u drugom veoma mlado graansko re-
publikansko naelo. U savremenim graanskim dravama, pod uticajem Rusoovog uenja
o drutvenom ugovoru i narodnoj suverenosti, jedinstvo vlasti je zamiljeno kao sredstvo
da se dravna vlast iznutra ogranii uspostavljanjem nesumnjive prevlasti demokratskog
predstavnikog organa (skuptine, parlamenta) nad drugim dvema vlastima (izvrno-
upravnom i sudskom). I poto narod ne moe neposredno da sam bude svoj zakonodavac,
to umesto njega ini njegova skuptina. Takav sistem se naziva skuptinski (konventski)
sistem.
Jedinstvo vlasti je i organizaciono-tehniko naelo pomou koga se ureuju odnosi
izmeu nosilaca glavnih oblika dravne vlasti tanim utvrivanjem njihove nadlenosti.
To se ini tako to jedan ili niz istih dravnih organa vri sve tri vlasti ili dominira nad
organima drugih dveju vlasti.63
62 R. Luki, str. 186.

63 Videti: R. Markovi, str. 215-217.
TEORIJA PRAVA 27
Postoji podela na apsolutno i relativno jedinstvo vlasti, pored politikog i tehnikog.
Apsolutno jedinstvo vlasti postoji kada samo jedan organ ili jedan niz istovrsnih organa
vri sve tri vlasti. U stvarnosti je teko nai takav sistem, izuzev u najprimitivnijim i naj-
nerazvijenijim dravama. Zbog toga postoji relativno jedinstvo vlasti, koje predstavlja
sistem u kome, dodue, svaku vlast vri jedan organ (odnosno hijerarhijski niz istovrsnih
organa), ali tako da su organi dve vlasti potinjeni organima tree vlasti.64 Time se
obezbeuje da organi jedne vlasti vre preovlaujui uticaj na organe druge dve vlasti.
U sistemu relativnog jedinstva vlasti uticaj organa jedne, u stvari vrhovne vlasti, vri
se korienjem odgovarajuih organizacionih i funkcionalnih sredstava. Organizaciona
sredstva se sastoje u korienju ovlaenja za izbor drugih nosilaca funkcija dravne vlasti,
kao i u mogunosti da oni budu opozvani zbog nezakonitog i necelishodnog rada. Organi
vrhovne vlasti, dakle, mogu da postavljaju i smenjuju organe druge dve vlasti kao i da ih
neposredno prisiljavaju da svoju vlast vre u onom pravcu u kome to oni hoe. Funkcionalna
sredstva se sastoje u nadzoru nad radom organa druge dve vlasti, u mogunosti njihove
zamene ili u preuzimanju njihovih poslova od strane organa vrhovne vlasti. Organi vrhovne
vlasti imaju pravo i da ponitavaju akte organa druge dve vlasti, odnosno da nareuju
kakve e akte da donose, kao i da sami u izvesnim sluajevima donesu takve akte umesto
njih. Jedinstvo vlasti je potpunije zastupljeno to je vie tih sredstava.65
Unutar sistema relativnog jedinstva vlasti postoje jo dva njegova oblika, koji su
odreeni prema vrsti organa i vlasti koja dominira nad drugim dvema. Naime, kada
dominira izvrno-upravna vlast nad drugim dvema vlastima, tada je re o autokratskom
jedinstvu vlasti. Na primer, u apsolutnoj monarhiji je zbog prevlasti birokratije i feudalaca
jedinstvo uspostavljeno u korist izvrno-upravne vlasti. I neto kasnije, jedinstvo vlasti je
sprovoeno u korist izvrno-upravne vlasti, na primer, korienjem ustanove konzulstva
u doba Prvog i Drugog carstva u Francuskoj za vreme Napoleona I Bonaparte (1769
1821) i Napoleona III (18081873). Uz to, u doba Prvog carstva, izvrna vlast je
imala mogunost izbora brojnih lanova skuptine iz razliitih drutvenih slojeva, ime
je zakonodavna vlast oslabljena i potinjena izvrnoj. U XX veku je situacija bila sasvim
pogorana uspostavljanjem faistikog reima u Italiji i nacional-socijalizma u Nemakoj,
koji su zatim prihvaeni u izvesnom broju drugih evropskih zemlja. Ali, kada dominira
zakonodavna vlast nad drugim vlastima, posebno nad izvrno-upravnom, tada je re o
demokratskom jedinstvu vlasti.66 Njega ne treba meati sa izvesnom prevlau zakonod-
avne vlasti koja proizilazi iz prirode dravne delatnosti, jer je zakonodavstvo u modernim
dravama prirodno najvia vlast.67 Demokratsko jedinstvo vlasti postoji i kada se za-
konodavni organ mea u rad i specifinu nadlenost uprave i sudstva, a ne samo kada
donosi zakone kojih drugi organi moraju da se pridravaju. To znai da kolegijalnu izvrnu
vlast u skuptinskom sistemu imenuje i razreava skuptina, koja moe da poniti njene
odluke. Zbog toga se kae da je sistem jedinstva vlasti posebno povoljan za autokratske,
64 R. Luki, str. 194.
65 Isto, str. 194-196.
67 Isto, str. 216.

revolucionarne ili sasvim retke krajnje demokratske politike poretke.68 Za jedinstvom vlasti
se po pravilu i danas posee kada nadvladaju krajnosti u organizovanju oblika drave.
Sudska vlast zbog prirode svoje funkcije nikada nije pretezala nad zakonodavnom i
izvrno-upravnom vlau, izuzev moda u prvim decenijama XX veka u SAD. Takvu faktiku
prevlast sudske vlasti tadanji ameriki predsednik Vudro Vilson (Wudrow Willson, 1856
1924) je nazvao sudokratija. Ipak, ona nije dovela do pretvaranja predsednikog
sistema podele vlasti u sistem sudskog jedinstva vlasti.
U savremenim dravama jedinstvom vlasti pokuava da se proiri ostvarivanje demo-
kratije, a ne samo da se iznutra ogranii dravna vlast, jer su uprava, a donekle i sudstvo,
nuno birokratizovani. Umesto da donose samo opte odluke, tj. da vre zakonodavnu
vlast u irem smislu rei, predstavnika tela po naelu jedinstva vlasti dobijaju i nadlenost
vrenja upravne i sudske vlasti, tj. i ona mogu da donose opte odluke i primenjuju ih na
konkretne sluajeve.69 I poto izvrno-upravna i sudska vlast u sistemu jedinstva vlas-
ti naelno pripadaju predstavnikim telima, tj. zakonodavnim organima u irem smislu,
birokratski organi u upravi i sudstvu su neposredno potinjeni organima predstavnikih
tela, hijerarhijski su im podreeni i ne raspolau nikakvom samostalnom vlau.
Takvo jedinstvo vlasti nije dostignuto ni u jednoj savremenoj dravi, osim 1793. godine
u Francuskoj. To je razumljivo, ima li se u vidu velika slonost savremenih drava, sastav
predstavnikih tela koja nisu pogodna za vrenje izvrno-upravnih i sudskih poslova, kao
i sami tehniki razlozi za organizovanje i vrenje vlasti koji su nalagali da se izvrno-
upravni i sudski poslovi povere specijalizovanim birokratskim organima. Na taj nain,
od jedinstva vlasti ostaje samo to da su upravni i sudski organi u izvesnoj meri potinjeni
predstavnikim organima, a da ovi poslednji ne vre ili vrlo malo vre upravnu i sudsku
vlast.70
Relativno jedinstvo vlasti, a samo ono moe da postoji, dakle ne iskljuuje podelu
vlasti u izvesnoj meri. Ipak, njeno postojanje u sistemu jedinstva vlasti moe da postane
opasnost za organizaciju dravne vlasti i njen poredak. Ta opasnost se sastoji u usposta-
vljanju faktike nadmoi neke druge vlasti, koja ak nije odreena ustavom i zakonom,
umesto formalno proglaene vrhovne ili nadmone vlasti. To je sasvim jasno kada doe
do faktike prevlasti izvrne vlasti, kakav je bio sluaj sa sovjetskim (skuptinskim) mod-
elom jedinstva vlasti. Ali i sama skuptina, u kojoj je usredsreena najvia dravna vlast,
pozivajui se na pristanak naroda, moe tu svoju vlast da zloupotrebi marginalizujui
ili gasei opoziciju. Nije udno to su sistemu jedinstva vlasti posebnu panju poklanjali
marksistiki orijentisani pisci prve polovine XX veka i to je on pomno negovan u bivim
socijalistikim dravama. Upravo je ta opasnost navela ora Vedela (19102002) da
ustvrdi kako jedinstvo vlasti u obliku skuptinskog sistema neminovno tei ka svom pret-
varanju u faktiku diktaturu.71 Drugi pisci, kao Hans Kelzen ili Slobodan Jovanovi, govore
samo o podeli vlasti, smetajui jedinstvo vlasti u autokratske oblike vladanja.
68 Videti: R. Luki, str. 194.
69 Isto, str. 196-197.
70 Isto, str. 196.
71 Videti: R. Markovi, str. 217.
TEORIJA PRAVA 29
Prvi demokratski sistem potpunog jedinstva vlasti nastao je u nedemokratskim uslovima
jakobinske diktature 1793. godine, kada je francuska skuptina (Konvent) birala odbore
koji su za vreme svog kratkotrajnog mandata politiki vodili poslove uprave u apsolutnoj
potinjenosti skuptini. to je jo vanije, sve tri glavne vrste dravnih poslova vrila je
zakonodavna vlast. A to znai da u francuskom revolucionarnom skuptinskom sistemu nisu
postojali ef drave, vlada ili ef upravne vlasti.72
Danas najpoznatiji i najuspeniji demokratski oblik jedinstva vlasti predstavlja vajcarski
skuptinski (konventski) sistem. Prema nekim piscima, ni on nije nita drugo do direktorijalni
sistem vlasti koji je prvi put formalno uveden francuskim Ustavom iz 1795. godine. Prema
drugim piscima, upravo je on primer autentine primene skuptinskog sistema. Kako god
bilo, njegova sutina se sastoji u takvom spajanju zakonodavne i izvrne vlasti u rukama
skuptine, da skuptina i formalno vri izvrno-upravnu vlast preko svog posebnog odbora
(saveznog vea). Savezno vee, pak, svoju izvrno-upravnu vlast ne vri samostalno, ve je
duno da vodi rauna o naredbama skuptine, kojoj je hijerarhijski podreeno. Svaki lan
Saveznog vea upravlja jednom granom uprave kao ministar, godinu dana vri posao
predsedavajueg Saveznog vea i obavlja reprezentativne poglavarske poslove efa
drave (predsednika), jer je skuptina stvarni ef drave. Predloge lanova Saveznog
vea koji se biraju na tri godine skuptina moe da prihvati, odbaci ili poniti. U sluaju
odbijanja predloga ili ponitavanja odluke, lanovi Saveznog vea ne podnose ostavku
skuptini, jer su joj potinjeni i ne mogu da vode nikakvu samostalnu politiku.73
Iako je moderan sistem jedinstva vlasti nastao u Francuskoj, odakle su ga preuzeli i
usavrili vajcarci, od vajcaraca preuzeli i izmenili nagore Sovjeti i druge drave pro-
leterskog i socijalistikog usmerenja, on odavno nema privlanu snagu kakvu je nekada
imao, zbog ega sve vei broj zemalja uvodi sistem podele vlasti.
2.2. Podela vlasti
Podela vlasti predstavlja drugi glavni nain da se urede odnosi sve tri glavne vrste
dravne vlasti i u praksi sprovede ideja o njenom ogranienju iznutra, a ne samo spolja,
demokratijom. To se postie relativnim razdvajanjem glavnih oblika dravne vlasti tako
da je svaka vlast relativno nezavisna od druge dve, ali ne toliko da ne bi mogla da utie
na njihov rad. Podela vlasti, dakle, nije podela drave, ve podela dravnih poslova
prema njihovim glavnim vrstama.74
Podelu vlasti je prvi formulisao i odredio Don Lok u Engleskoj davne 1689. godine
u svom delu Dve rasprave o vladi. Meutim, nju je prvi put na celovit nain izloio arl
Monteskje u Francuskoj 1748. godine, u svom moda jo poznatijem delu O duhu za-
kona . Poev od Loka i Monteskjea, veliki broj pisaca je isticao izuzetan znaaj podele
vlasti za demokratski karakter i normalno funkcionisanje drave. Neki pisci, kao Kant na
72 R. Luki, str. 194.
73 Uporediti: R. Luki, str. 193-194; R. Markovi, str. 243-247.
74 Videti: K. J. Fridrih, Konstitucionalizam (ograniavanje i kontrola vlasti), Beograd (Podgorica), 1996, str.
25-40.

primer, otili su toliko daleko da su hriansku dogmu svetog Trojstva protumaili kao
podelu Boje vlasti na zakonodavnu, izvrnu i sudsku. Ali, isto onako kako su bogoslovi
izmirili veru u jednog Boga s dogmom o Trojstvu, i pravnici su posle izvesnog oklevanja
doli do teorije trojedne dravne vlasti.75
Vie kao nastavljai Monteskjeovog nego Lokovog uenja, pisci su u poetku podelu
vlasti tumaili kao potpuno razdvajanje i izolaciju sve tri vlasti (sparation des pouvoirs).
Ona postoji kada svaku glavnu vrstu dravnih poslova vri iskljuivo jedan dravni organ
ili jedna vrsta dravnih organa koji ne sarauju sa organima drugih vlasti (R. Kare de
Malber, 18611935). U tom sluaju, vlast bi bila potpuno mehaniki podeljena, odnosno
postojala bi tzv. vrsta ili apsolutna podela vlasti. Ubrzo zatim, pisci su podelu vlasti poeli
da tumae kao podelu njenih funkcija, nalazei uporite u ideji jedinstvene i nedeljive
suverene vlasti ije su tehnike funkcije podeljene na zakonodavnu, izvrnu i sudsku. Oni
su razvili uenje o tzv. mekoj ili relativnoj podeli vlasti, po kome glavne dravne poslove
koordinirano vre glavne vrste dravnih organa, uprkos saradnji i sukobima, uspostavljajui
tako neophodnu ravnoteu (arl Ajzenman, 19031980). Kasnije su pojedini francuski
pravnici (na primer, Teodor Dikrok, 18221909) pokuali da ublae i uproste postojeu
podelu tako to su i sudsku vlast uvrstili u izvrnu. Ali, i u takvom promenjenom obliku,
Monteskjeovu teoriju je pokolebala pojava parlamentarizma, ija je sutina u tome da
upravna vlast nije nezavisna od zakonodavne, ve da je u punom smislu rei izvrna
vlast koja se potinjava zakonodavnoj. Zato je u veini evropskih ustava podela vlasti ili
potpuno potisnuta parlamentarizmom ili se nalazi sa njim u jednoj eklektikoj vezi, kao
u Francuskoj.76
Na toj osnovi je nastala politika i tehnika podela vlasti, pored apsolutne i relativne.
Politika podela vlasti, kao prvobitna i osnovna zamisao o ograniavanju dravne
samovolje, poiva na istoj takvoj noseoj ideji: da svaka vlast treba da ograniava druge
dve vlasti da se vlast ne bi vrila na nekontrolisan i arbitraran nain, tj. da bi se spreila
njena zloupotreba. U protivnom, kako istie Monteskje, Sve bi bilo izgubljeno kada bi
isti ovek ili isto telo uglednika, bilo plemia bilo ljudi iz naroda, vrilo pomenute tri vlasti,
naime vlast donoenja zakona, vlast izvravanja javnih odluka i vlast suenja za zloine
ili u sporovima privatnih lica.77 Tehnika podela vlasti, pak, svodi se na podelu unutar
svakog glavnog oblika dravne vlasti, to zahteva isto pravnu raspodelu nadlenosti
izmeu dravnih organa.78 Ona se zasniva na ideji podele rada koja je u ovom sluaju
primenjena na dravnu organizaciju: Svaki posao zahteva posebne sposobnosti i teko je
nai nekog ko je sposoban za sve poslove. Otuda ni dravne poslove ne treba da obavlja
jedan isti organ, nego da razliite poslove obavljaju razliiti organi. 79 I tek kada je tako
izvrena podela izmeu dravnih organa moe se smatrati da je vlast iznutra ograniena
i da e zakonito da postupa. Podela vlasti, pak, tetna je kada je razvijena prekomerno,
jer tada nije ustava samovolji ve njen izvor.
76 Isto, str. 96-97.
77 . Monteskje, O duhu zakona, I tom, str. 18-19.
78 Videti: R. Luki, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, Beograd, 1966, str. 77.
79 M. Ili, navedeno prema: R. Markovi, str. 209-210.
TEORIJA PRAVA 31
Postojanje sistema podele vlasti u savremenim dravama smatra se generatorom politike
slobode, jer je upravo u tome sadrana proirena ideja o politikoj slobodi ograniavanjem
dravne vlasti iznutra. Posebno se istiu tri razloga u korist podele vlasti. Prema prvom,
politikom razlogu, smatra se da podela vlasti moe da postoji tek kada postoji irok
spisak graanskih i politikih sloboda i prava, demokratija, nezavisno sudstvo i politika
odgovornost nosilaca javnih funkcija. Prema pravnom razlogu, podela vlasti predstavlja
jedan od vie vanih uslova za uspostavljanje pravne drave, to znai da zakonodavna,
izvrno-upravna i sudska vlast treba da raspolau organima koji e moi da se posvete
samo svojim glavnim poslovima. 80 Najzad, prema tehnikom razlogu, potrebno je da pos-
toji uravnoteena podela nadlenosti izmeu glavnih vrsta dravnih organa. Na primer,
ef izvrno-upravne vlasti ne bi trebalo da uestvuje u donoenju zakona, dok izvrno-
upravna vlast ne bi trebalo da izdaje uredbe; zakonodavni organi ne bi trebalo da se
meaju u poslove izvrno-upravne vlasti, niti bi bilo koji organ istovremeno trebalo da vri
upravne i zakonodavne poslove; organi izvrno-upravne vlasti ne bi trebalo da imaju
nikakvo uee u postavljanju ili smenjivanju zakonodavnih organa, niti bi zakonodavni
organi trebalo da uestvuju u postavljanju ili smenjivanju izvrno-upravnih organa; sudska
vlast ne bi trebalo da se mea u zakonodavne poslove ili da donosi odluke od opte
vanosti; zakonodavno telo ne bi trebalo da se mea u sudske poslove, itd.81
U modernoj dravi ipak nije moglo potpuno da se izbegne meanje sudske vlasti u
upravne poslove (ustanova sudskog nadzora nad radom izvrno-upravnih organa, sud-
ska odgovornost izvrno-upravnih organa za krivice koje uine u slubi i van nje, itd.),
niti meanje organa izvrno-upravne vlasti u sudske poslove (ustanova upravnih sudova),
zbog ega je u pravnoj nauci isticano da podela vlasti proizvodi zbrku i naruava efikas-
nost drave, sve u elji da se zatite ljudske slobode i prava (zamerka faista, nacional-
socijalista i staljinista sistemu podele vlasti). Ova i druge zamerke na raun podele vlasti
potkrepljene su naizgled oiglednom tvrdnjom da je logiki neodrivo i iluzorno da sve
tri vlasti budu ravnopravne, poto u praksi uvek postoji izvesna nadmo zakonodavstva
nad sudskom i izvrno-upravnom vlau. Iz toga je zakljueno kako je uenje o podeli
vlasti prevazieno, poto umesto legislative i egzekutive danas postoji novi funkcionalni
dualizam koji se ogleda u odnosu dva pola u vrenju dravne vlasti. Prvi pol ini politika
manjina koja se izraava u politikoj opoziciji, a drugi politika veina, tj. veinska stranka
ili veinska stranaka koalicija, koja se izraava u parlamentarnoj veini i vladi. Umesto
da se vlast vri na liniji odnosa legislativa egzekutiva, ona se u novim uslovima vri na
liniji odnosa opozicione manjine i vladajue veine.82 Uprkos navedenim zamerkama,
naelo podele vlasti je prihvaeno zbog svoje uspenosti i u onim dravama koje su svoju
dravnu organizaciju sve do skoro zasnivale na naelu jedinstva vlasti.
Najpoznatije i najuspenije oblike sistema podele vlasti predstavljaju engleski i fran-
cuski parlamentarni sistem i ameriki predsedniki sistem.
80 Videti: S. Jovanovi, str. 259-260.

81 Uporediti: H. Kelzen, str. 331-344; S. Jovanovi, str. 264-289.
82 S. Jovanovi, str. 284.

Najstariji je engleski parlamentarni sistem podele vlasti. 83 On nije toliko rezultat teo-
rijskih zamisli, koliko proizvod istorije. Takoe, on nije dobio ime po parlamentu, kako bi
moglo da se pomisli, ve po osobenom sistemu tee i protivtee izmeu zakonodavne i
izvrno-upravne vlasti, a zatim tih organa i sudstva. Njegovu prepoznatljivu sutinsku crtu
predstavlja lagana evolucija odnosa prvo izmeu monarha i demokratskog predstavni-
kog organa (parlamenta, skuptine), a zatim izmeu parlamenta i vlade, koja je dovela
do tzv. gipke podele vlasti u kojoj dravni organi mogu u izvesnim oblastima zajedniki
da deluju, dok u drugim oblastima mogu da koriste jedni protiv drugih pravno utvrena
sredstva pritiska. 84 Time je obezbeena relativna jednakost, ravnopravnost i nezavisnost
dravnih organa, tj. podela vlasti.85
Engleski parlamentarizam raspolae i drugim svojim vanim obelejima, pored na-
vedenog sutinskog evolucionog obeleja. Prvo takvo obeleje tie se ministara koji za-
jedno sainjavaju vladu (jedan odbor, tzv. kabinet ili savet) ija je politika solidarna, bez
nedoslednosti i protivrenosti u dravnom upravljanju. Zato su u Engleskoj vlade dugo-
trajne. Drugo njegovo obeleje jeste da vlada ima pravo da podnosi zakonski predlog
parlamentu (tzv. zakonska inicijativa vlade), ime znatan deo zakonodavne vlasti stvarno
prelazi na vladu. Tree, lanovi vlade, njeni ministri, istovremeno su lanovi parlamentarne
veine (saglasno sa naelom veinskog sistema predstavljanja u parlamentu) sainjene od
lanova stranke koja je prethodno dobila veinu na izborima, zbog ega ta veina podr-
ava predloge vlade. etvrto, ministri ostaju na poloaju sve dok imaju poverenje veine
u parlamentu. im se ono izgubi, ministri podnose ostavku, to znai da su oni politiki
odgovorni parlamentu. Peto, u Engleskoj ne postoji obiaj da vlada ili parlament stavl-
jaju na dnevni red pitanje poverenja. Kao dovoljan znak da je vlada izgubila poverenje
veine u parlamentu smatra se nepovoljno glasanje o njenim predlozima. esto, kada se
takvi sluajevi ee ponavljaju, vlada se koristi svojim pravom rasputanja parlamenta
i nalae raspisivanje novih izbora. Na taj nain je postignuto da odlazi parlament, dok
ostaju ministri. I tek ako vlada na raspisanim parlamentarnim izborima ne dobije veinu,
ministri tek tada izlaze iz vlade. Na taj nain se uspostavlja povratna sprega izmeu par-
lamenta i vlade, tj. sistem tee i protivtee, u kome parlament moe da sankcionie vladu
izglasavanjem nepoverenja, a vlada parlament njegovim rasputanjem i raspisivanjem
novih izbora. esto pretnja izglasavanjem nepoverenja vladi od strane parlamenta de-
luje isto kao pretnja vlade o rasputanju parlamenta. Na taj nain se parlament i vlada
uravnoteuju. Sudstvo, pak, zbog prirode svog posla, nije tako neposredno povezano sa
parlamentom i vladom.86
Francuski parlamentarni sistem predstavlja meovit sistem podele vlasti. Neki ga smatra-
ju racionalizovanim oblikom parlamentarizma, a drugi polupredsednikim sistemom po-
dele vlasti. Kako god bilo, on je bitno drugaiji od engleskog parlamentarnog sistema,
83 Videti: S: Lo, Engleski parlamentarizam, Beograd, 1929; M. Svirevi, Svitanje demokratije u Vestminsteru,
Beograd, 2001; M. ivkovi, Moderni sistemi vlasti, Beograd, 2006.
84 Videti: R. Markovi, str. 226.
86 Uporediti: E. Spektorski, str. 97-99; S. Lo, Engleski parlamentarizam, str. 46 i dalje.
TEORIJA PRAVA 33
iako je u Francusku prenet iz Engleske. On je ubrzo postao merodavan oblik podele
vlasti na Kontinentu. Posebnu osobenost francuskom parlamentarizmu pribavlja ustanova
interpelacije (pitanje kojim poslanik u skuptini trai od vlade ili nekog ministra pismeno ili
usmeno izjanjavanje o izvesnoj stvari iz oblasti unutranje ili spoljanje politike) na koju
je vlada uvek duna da odgovori. Nakon odgovora, a posebno kada je nezadovoljna
njime u celosti, skuptina (konvent) moe da postavi pitanje poverenja vladi, koje stavlja
na glasanje. I u sluaju negativnog odgovora poslanika, tj. izglasavanja nepoverenja,
vlada podnosi ostavku. Na taj nain je postignuto da odlaze ministri, dok ostaje skuptina.
To je sasvim suprotno reenje od engleskog, po kome ostaju ministri a odlazi parlament.
Takvo reenje se objanjava razliito, pri emu se posebno pominje da u Francuskoj nema
velikih stranaka koje bi osiguravale stalnu veinu u skuptini, niti da je poverenje u vladu
takvo da bi birai mogli da spree nagle promene parlamentarne veine. Zato se u fra-
ncuskom parlamentarnom sistemu vlade esto rasputaju, ponekad isuvie esto, sluajno
ili iznenadno, ak i za one koji glasaju protiv njih. 87 Ta manjkavost se nadoknauje znat-
nom vlau francuskog predsednika, koji posebno u kriznim situacijama predstavlja inilac
stabilnosti. Njegove prerogative su toliko velike da u nekim stvarima podseaju na vlast
amerikog predsednika.
Ameriki predsedniki sistem predstavlja sistem u kome je podela izmeu sve tri glavne
vrste vlasti najdoslednije izvedena. Ona je pravno utvrena vrstim ustavom SAD iz davne
1787. godine i do danas od nje nije formalno odstupljeno. Sutinska obeleja amerikog
predsednikog sistema jesu: jedinstvena izvrno-upravna vlast koju oliava predsednik,
odsustvo sredstava kojima jedna vlast moe da ugrozi postojanje druge dve vlasti i stroga
podela poslova izmeu njih.88
Predsednika prema amerikom ustavu neposredno bira narod optim pravom glasa,
iako to nije sasvim tano, jer ga zbilja neposredno biraju tzv. izbornici (elektori) iz svake
savezne drave. Predsednik je vrhovni komandant oruanih snaga i ef celokupne izvrne
vlasti, to takoe nije ba tano, jer se njegova izvrna vlast ne svodi samo na izvravanje
zakona. Predsednik bira dravne sekretare (ministre) i druge funkcionere bez obzira na
veinu u kongresu (skuptini, parlamentu). Zato u SAD ne postoji klasina vlada, ve tzv.
kabinet u senci koji je neposredno odgovoran predsedniku. Kada predsednik za lana
svog kabineta izabere nekog ko je poslanik u kongresu, takav budui lan kabineta
mora odmah da se odrekne svog poslanikog mandata kako ne bi istovremeno vrio
zakonodavnu i upravnu vlast. Poto predsednik postavlja vrlo veliki broj inovnika, on
raspolae ogromnim birokratskim aparatom i nadlenou da donosi uredbe. Ipak,
njegova izvrno-upravna vlast je ograniena, jer njegovo upravljanje ne sme da se kosi sa
zakonskim propisima. On za svoj rad odgovara samo ako uini krivino delo.
Vlast amerikog predsednika se ne ograniava iskljuivo na izvrno-upravnu vlast, jer
on ima pravo odloenog odbacivanja zakona koje je izglasao kongres (tzv. suspenzivni ili
depni veto, za razliku od apsolutnog veta kojim raspolae monarh). To svoje pravo da
utie na odluke kongresa, ameriki predsednik je u toku prvih sto godina koristio 443 puta
87 Uporediti: E. Spektorski, str. 99-100; R. Markovi, str. 226-239.
88 Uporediti: R. Luki, str. 190-192; R. Markovi, str. 218.

(za razliku od parlamentarne Engleske u kojoj to pravo nije korieno od 1707. godine
ili parlamentarne Francuske u ijoj je Treoj republici ono bilo papirnato).89 Predsednik
utie na rad kongresa i tako to mu u obliku poslanice jednom godinje podnosi predloge
zakona. On ponekad i sam moe da obrazloi svoje predloge zakona u obliku poruke o
stanju nacije koja sadri njegov zakonodavni program ili tako to se neposredno obraa
biraima, jer sve tri vlasti bira narod. Ali, predsednik ne moe da se mea u rad sudske
vlasti, koja je odvojena od predsednika, dok on nije od nje.
Zakonodavna vlast pripada dvodomom kongresu koji samostalno donosi zakone. Pored
tog prava, kongres raspolae i mnogim drugim vanim pravima (da odluuje o budetu,
zakljuivanju dravnih zajmova, objavi rata, itd.). Kongres predsedniku moe da nareuje
samo zakonima, ak i u sluaju ulaganja suspenzivnog veta na zakon od strane predsed-
nika, jer kongres takav zakon ipak moe da usvoji ponovnim izglasavanjem dvotreinskom
veinom. Takoe, kongres moe u izvesnoj meri da utie na upravnu vlast odobravanjem
naimenovanja izvesnih visokih dravnih organa, to inae ini predsednik, kao i pregovo-
rima koje vodi sa predsednikom ili ministrima (dravnim sekretarima) povodom konkretnih
politikih pitanja. Ali, kongres ne moe da odreuje kakvu e politiku da vodi predsednik
u pogledu izvravanja zakona. Najzad, kongres i sudskoj vlasti moe da nareuje samo
zakonima. Ipak, sudska vlast je odvojena od zakonodavne, dok zakonodavna nije od
sudske.
Sudsku vlast vre sudovi koji rade nezavisno od druge dve vlasti. Njihova vlast je toliko
nezavisna da je nadlena da ocenjuje ak i zakone koji su izglasani u kongresu i potpisani
od predsednika drave. Ipak, tako neposredno moe da postupi samo Vrhovni sud SAD,
proglaavajui zakon nitavnim kada nae da on protivrei odredbama ustava. 90 Zato se
kae da je vlast Vrhovnog suda SAD vea od vlasti predsednikovog prava veta. Sudska
vlast moe da vri i druge vrste nadzora i kontrole nad radom organa druge dve vlasti,
postajui na taj nain jedina politiki sposobna da kontrolie druge dve vlasti.91
Interesantno je da sva tri navedena sistema podele vlasti najbolje funkcioniu u ze-
mljama iz kojih su potekli, iako su mnogo puta isprobani u drugim zemljama. Zbog toga su u
nekim zemljama (na primer, Francuska, Austrija, Finska, Island ili Portugal) uvedeni meoviti
oblici podele vlasti, koji predstavljaju kombinaciju parlamentarnog sistema podele vlasti
(zbog preuzimanja ustanove vlade kao kolegijalnog organa koji je solidarno politiki
odgovoran parlamentu) i predsednikog sistema podele vlasti (zbog preuzimanja usta-
nove predsednika sa velikim ovlaenjima koji je izabran na neposrednim izborima).92
Najpoznatiji i najraireniji je ve opisani francuski meoviti parlamentarni sistem podele
vlasti.

90 Videti: J. A. Segal, H. J. Speath and S. C. Benesh, The Supreme Court in the American Legal System,
2005.
92 Isto, str. 240-242.
TEORIJA PRAVA 35
IV POGLAVLJE GLAVNI OBLICI DRAVNOG UREENJA I
VRSTE POLITIKOG REIMA
1. Oblici dravnog ureenja

Oblike dravnog ureenja, sainjava podela na jedinstvene drave i saveze drava.
Razlika je napravljena prema najvanijem: da li je uopte re o dravi ili ne. Jedinstve-
na drava, izraz koji u istom smislu koristi i Hans Kelzen,93 postoji samo kada je u njoj
najvia vlast jedinstvena. Kada to nije sluaj, tada nije re o dravi, ve o savezu dve ili
vie drava. Tek zatim moe da se pravi razlika unutar osnovne podele na jedinstvene
jednostavne i sloene drave i saveze nezavisnih i zavisnih drava.
Jedinstvena drava se prema stepenu centralizacije, odnosno decentralizacije, deli
prvo na jednostavnu centralnu, centralizovanu i decentralizovanu, a zatim na sloenu (re-
gionalnu) i jo sloeniju saveznu dravu (federaciju).
Savezi drava, tj. dravne zajednice sastavljene iz dve ili vie samostalnih i nezavisnih
drava ili nesamostalnih i zavisnih drava, pak, dele se prema nainu nastanka i organi-
zovanja na dravne saveze (konfederacija), koji su blii sloenoj jedinstvenoj dravi, isto
ugovorne saveze (unija i komonvelt), koji su dalje od nje,94 a zatim na protektorate, vazalne
drave, kolonije, mandate i podruja pod starateljstvom. Oblici dravnog ureenja, kao
to moe da se primeti, ne odnose se samo na ureenje jedinstvenih drava, ve i na
njihove nezavisne i zavisne saveze.
A. Jedinstvena (jednostavna i sloena) drava
Jedinstvena drava moe da bude jednostavna ili sloena, ve prema stepenu centra-
lizacije. Takvu podelu je svojevremeno naznaio Monteskje, ali je ona postala znaajna
tek u drugoj polovini XIX veka. Od tada je njegovo uenje o oblicima dravnog ureenja
vie puta dopunjavano i menjano.
A.1. JEDNOSTAVNA DRAVA
Jednostavne (proste ili unitarne) drave se dele na centralne, centralizovane i decen-

tralizovane (ukljuujui tu i meovit oblik tzv. sjedinjene unije).
Centralna drava postoji kada je celokupna dravna vlast usredsreena u jednom ili
vie centralnih organa. Najistiji oblik jedinstvene drave (njen idealni model) postoji
93 H. Kelzen, ista teorija prava, str. 241 i dalje.

kada jedan centralni organ neposredno vri poslove sve tri dravne vlasti (na primer,
rimska comitia curiata ili germanske centene). To je najstariji i najprimitivniji oblik
dravnog ureenja, karakteristian za same poetke drave. Ali, i tada, nuno i brzo,
dolazi do prirodne raspodele poslova izmeu tri glavne vrste centralnih organa vlasti.
Centralna drava, dakle, postoji i kada vie centralnih organa neposredno vri sve glavne
vrste dravnih poslova.
Centralizovana drava postoji kada pored jednog ili vie centralnih organa koji
neposredno obavljaju dravne poslove (na primer, samo monarh ili zajedno monarh i
predstavniki organ), postoje i necentralni centralizovani (podruni) organi koji u punoj
zavisnosti izvravaju dravne poslove za organe centralne vlasti. Obino se takva
drava, pod uticajem bogatog iskustva linog i dravnog apsolutizma, naziva unitarnom.
To nije sasvim tano, jer apsolutistika drava nije jedina unitarna (od nje je jo vie
unitarna stara centralna drava), a zatim i zbog toga to se unitarnom naziva i moderna
decentralizovana drava sa dravnom i drutvenom samoupravom.
Decentralizovana drava postoji kada pored centralnih organa dravne poslove
istovremeno obavlja vie decentralizovanih organa. Oni samostalno (ali ne i nezavisno
od centralnih organa) obavljaju izvesne dravne poslove unutar poverenog im delokruga
nadlenosti, obino pored centralizovanih organa. Tipine primere decentralizovane
jednostavne drave predstavljaju oblici dravne i drutvene samouprave, zbog ega se za
takvu dravu, koja je daleko od idealnog modela centralne i centralizovane drave, ispravno
kae da je unitarna. Ali, situacija je drugaija kada u decentralizovanoj dravi postoje
autonomne oblasti i autonomne pokrajine sa znatnom samostalnom nadlenou. Ipak, i za
takve decentralizovane drave moe, ali i ne mora, da se kae da su unitarne. Dakle, sve
decentralizovane drave nisu iste, to zavisi od stepena i obima izvedene decentralizacije
u njima. I to su oni vei i iri, to su snaniji razlozi da se takva decentralizovana drava
ubroji u sloene, posebno kada u njoj postoje pokrajine sa irokom autonomijom koja
moe da bude vea i ira od samostalnosti regiona u regionalnoj dravi.
A.2. SLOENA (REGIONALNA I SAVEZNA) DRAVA
Kada je uspostavljen veliki stepen i obim decentralizacije dravnih organa sastavnih

oblasti ili lanica drave, tada postoji sloena drava. Sloene drave su regionalna i
savezna drava (federacija). Savezi drava, kako im ime kae, nisu jedinstvena drava.
Regionalna drava je jedinstvena sloena drava sa istom takvom vlau, samo
izdeljenom na posebne oblasti, regione, koji zahvaljujui politikoj decentralizaciji
raspolau znatnom samostalnou prilikom obavljanja dravnih poslova. To je drava u
kojoj regionalni, tj. oblasni organi raspolau ogranienom ali znatnom decentralizovanom
dravnom vlau u svim glavnim vrstama dravnih poslova, to ih ini politiki i teritorijalno
privilegovanim. Regionalni organi se ipak bave zakonodavnom delatnou, ali bez svog
posebnog zakonodavca. Zato se kae da je vlast regionalnih organa zavisna od vlasti
TEORIJA PRAVA 37
centralnih organa, samo u manjoj meri.95 U teoriji se regionalna drava odreuje tro-
jako: kao poseban oblik znatno decentralizovane jednostavne drave, kao prelazni
oblik izmeu jednostavne i sloene federalne drave (u kome pored centralnih, dravne
poslove obavlja vie decentralizovanih dravnih organa sa samostalnou ak i u pogledu
zakonodavstva, ali bez zakonodavca: u tom smislu je regionala i tzv. sjedinjena unija)96 ili
kao poseban oblik sloene drave, pored federacije koja je jo sloenija drava, kako
je ovde uinjeno.
Da regionalna drava nije decentralizovana jednostavna drava, to gotovo da je
samoigledno. Ona takoe nije ni nekakav prelazni oblik izmeu decentralizovane
jednostavne i sloene federativne drave, kako regionalnu dravu kod nas odreuje
Miodrag Jovii (19251999), ve najjednostavniji oblik sloene drave. Iako liena svog
ustavotvorca i zakonodavca, zbog ega lii na jednostavnu decentralizovanu dravu,
regionalna drava nije liena organa sa samostalnou delovanja, posebno u oblasti
zakonodavstva, zbog ega se moe smatrati najvrim oblikom sloene drave.
Iako primeri sjedinjene unije predstavljaju podsticajan primer za nastanak regionalne
drave (Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Severne Irske postepeno je nastalo
ujedinjenjem Engleske sa Velsom /1536. godine/, kotskom /1707. godine/ i Irskom /
od 1800. do 1921. godine/), oni ipak nisu odluujui, jer je regionalna drava u svom
sadanjem obliku nastala tek u drugoj polovini XIX veka, i to odozdo, a ne odozgo
(kao Velika Britanija). Do toga je dolo jo pre Prvog svetskog rata, kada su u tadanjim
evropskim dravama ojaale regionalne tenje za to veom oblasnom autonomijom
(na primer, u nekadanjoj Pruskoj i Francuskoj). Te tenje nisu usahle ni po zavretku
Prvog i Drugog svetskog rata, kada su Italija, panija (ponovo 1978. godine) i Belgija
(neto kasnije) iznova teritorijalno organizovane u regione.97 Ideja regionalne drave
prihvaena je u skromnijoj meri u vedskoj, Francuskoj, Nemakoj i Velikoj Britaniji, s tim
to takva regionalizacija nije sutinski promenila karakter postojeeg dravnog ureenja
tih zemalja.
Izgleda da odluujui politiki inilac za uspostavljanje regionalnog dravnog ure-
enja predstavlja preterana administracija centralne vlasti koju ilustruje primer iz
ezdesetih godina XIX veka, koji navodi Evgenije Spektorski (18751951). 98 Re je o
jednom francuskom ministru prosvete, koji se izvlaei asovnik iz depa hvalisao time
kako tano zna koji se predmet u bilo kom trenutku i bilo kom razredu, podjednako i bez
izuzetka, predaje u svim kolama drave. Regionalizam je, dakle, nuna reakcija protiv
prekomerne administrativne centralizacije poslova. On je izraz tenje za to samostalnijim
ivotom gradova i oblasti u istoj dravi. Danas postoje samo dve prave regionalne drave:
panija i Italija (dok je Belgija u meuvremenu postala federalna drava), kao i vie njih
koje su se moda zaputile tim neizvesnim pravcem. Do sada nijedna regionalna drava
nije postala unitarna, ali ima znaajnih nagovetaja da sadanje regije ele da postanu
95 M. Jovii, Regionalna drava, Beograd, 1996, str. 17.
96 R. Markovi, str. 440.
97 M. Jovii, Regionalna drava, str. 30-33.

federalne jedinice ili samostalne drave (najnoviji primer predstavlja borba za promenu
ustavnog poloaja Katalonije povodom donoenja Ustava panije iz 2006. godine, ili
Lige za Sever u Italiji, a to nisu jedini takvi primeri u Evropi).
Savezna drava (federacija) je jo sloenija drava. Ona nije zajednica drava, niti
savez drava, kako se ponekad netano kae, ve u najveoj moguoj meri decentralizovana
jedinstvena drava. Savezna drava raspolae jedinstvenom teritorijom, stanovnitvom i
suverenom vlau. Samo je u njoj stepen politike decentralizacije vei i izraeniji, ali jo ne
u tolikoj meri da bi time bila ugroena jedinstvenost drave. U saveznoj dravi je odluujua
savezna vlast, a ne vlast drava-lanica. Savezna vlast, kao centralna vlast ustanovljena
ustavom savezne drave, predstavlja glavnog nosioca vlasti. Ona je prava dravna i
suverena vlast. Ali, u federaciji i njeni sastavni delovi takoe predstavljaju drave, iako ne
prave, ve kvazidrave. I oni poseduju dravnu vlast, samo to ta vlast nije suverena ve
izvedena (delegirana) iz suverene savezne vlasti. Stoga je nadlenost savezne dravne
vlasti prava i prva nadlenost, dok je nadlenost vlasti drava-lanica izvedena i druga.
Savezna vlast se tie svih glavnih vrsta dravnih poslova koji su iskljuivo u njenoj
(saveznoj) nadlenosti, dok je nadlenost drava-lanica federacije prvenstveno odreena
saveznim ustavom. I to je vie saveznih propisa, smatra se da je savezna drava vra.
Savezna dravna vlast se rasprostire neposredno nad celom teritorijom i stanovnitvom
savezne drave, dok se vlast drava-lanica rasprostire samo nad stanovnitvom na
njihovim teritorijama. Ipak, ta podela nije potpuna niti otra. Zato svi u takvoj dravi imaju
dvostruko dravljanstvo: savezne drave i drave-lanice. I ne samo to: u federaciji je
gotovo sve dvostruko, ukljuujui i zakonodavstvo. Ipak, centralna vlast je nesporni nosilac
suverene dravne. To znai da je savezna vlast u federaciji sinteza, a ne zbir vlasti kao u
konfederaciji.
U saveznoj dravi ne postoji pravo na nulifikaciju (odustajanje ponitavanjem akta
zbog ulaganja veta drave-lanice), niti pravo na secesiju (otcepljenje). Zabrana tih prava
nije sluajna. Zabrana nulifikacije (obino formulisana u obliku tzv. zatitne klauzule)
predstavlja meru protiv razdruivanja u sloenim jedinstvenim dravama koje po pravilu
nastaju spajanjem. Ona se sastoji u zabrani ulaganja veta drava-lanica na odluke
organa federacije. Zabrana secesije predstavlja dodatnu zatitu drave od samovoljnog
izdvajanja, tj. jednostranog rasparavanja nekog dela savezne drave od strane njenih
drava-lanica.
U najnovijoj pravno-politikoj teoriji se razmatra mogunost konstitucionalizacije tzv.
secesionistike klauzule u liberalno-demokratskim dravama (na primer, Robert Aleksi, r.
1945/ i Karlos Santjago Nino, 19431993/), ali njeno prihvatanje i eventualno unoenje
u ustave zahteva stvaranje potpuno novih pojmova drave i dravnog ureenja. A kad
se takva rekonstrukcija izvede, umesno se moe postaviti pitanje da li je to uopte vie
drava. 99 Nije nimalo sluajno to savremena ustavna i politika nauka u svetu takve
drave naziva nedovrenim. Moda je civilizovano razilaenje bolje od necivilizovanog
99 Videti: M. Jovanovi, Constitutionalizing Secession in Federalized States: A Procedural Approach, Eleven,
Utrecht, 2007, kao i Miodrag Jovanovi and Slobodan Samardzic (eds.), Transition and Federalism East
European Record, Federalism and Decentralisation in Eastern Europe: Between Transition and Secession, PIFF
Etudes et Colloques no. 48, Institut du Fdralisme, Fribourg/LIT Verlag, Zurich and Vienna, 2007.
TEORIJA PRAVA 39
zajednikog ivota ili necivilizovanog razdvajanja, ali je veoma teko naterati ak i
savremene liberalno-demokratske drave da u svoje ustave unesu secesionistiku klauzulu
kojom se odriu prava na odbranu, a time i prava na svoje postojanje.
Iako je savezna drava tvorevina modernog doba, njena nosea ideja je mnogo starija.
To je ideja federalizma (od lat. foedus, tj. savez, ugovor, nagodba), koja se dugo odnosila
na bilo koji oblik ujedinjavanja samostalnih politikih zajednica. Tek je obrazovanjem
SAD nastao moderni federalizam,100 pod kojim se podrazumeva pojava povezivanja
i slobodnog udruivanja razliitih teritorijalnih zajednica ljudi u okviru jedne drave ili
izmeu vie drava i politikih celina, u razliite svrhe.101 Od tada, ideja federalizma je
doivela mnogo uspenih i suvinih tumaenja i opita. Njeno najnovije tumaenje sastoji
se u tome to se federalizam smatra doprinosom razvoju demokratije, mira, slobode,
itd. Ipak, federalizam je pre drutveni i politiki, nego pravni pojam, to jeste pojam
federacije.
Danas je broj saveznih drava toliko veliki da ih ne treba posebno pominjati, osim
karakteristinih primera SAD, vajcarske i nekadanje SFRJ. Dok su prve dve drave
naglo (SAD) ili postepeno (vajcarska) postale vrste federacije, dotle je SFRJ, od vrste
federacije (do 1974. godine), stvarno bila postala konfederacija. Danas su SAD veoma
vrsta federacija, iako je zadran relativno neutralan naziv za takvu dravu, dok naziv
vajcarske nije ni menjan. Ona je po imenu i dalje konfederacija, iako je re o vrstoj
federaciji ve vie od dvesta ezdeset godina. SFRJ vie ne postoji, kao ni SRJ, dok biva
SCG nije ni zamiljena kao sloena drava, ve kao ugovorni savez (realna unija) drava
Srbije i Crne Gore.
B. SAVEZI DRAVA
Savezi drava nisu jo sloeniji oblici drave, kako se ponekad pogreno kae. Pre-
ma nainu svog nastanka, oni mogu da budu dravni savezi i ugovorni savezi. U prvom
sluaju, kako istie Slobodan Jovanovi, udruene drave rade na svom zajednikom
cilju preko izvesnih zajednikih organa. U drugom sluaju, pak, drave su vezane jed-
nim zajednikim ciljem, ali na njegovom ostvarenju rade svaka preko svojih organa. Sem
njihovih posebnih vlasti, nikakva druga vlast ne postoji; pitanje o sloenoj dravi tu se,
dakle, i ne postavlja.102 Prema tom zajednikom cilju, nainima za njegovo ostvarenje
i vrsti dravnih organa, a time i prema stepenu njihove spoljanje slinosti sa saveznom
dravom, pravi se razlika izmeu vrih dravnih saveza i labavijih ugovornih saveza, tj.
izmeu konfederacije, s jedne, i unije i komonvelta, s druge strane. Ipak, nijedan dravni
ili ugovorni savez nije sloena drava, ma koliko joj bio slian.
Konfederacija (sloenica od predmetka kon s, sa, i federacija: bukvalno sasavez,
sasavezna ili parasavezna drava /u smislu predmetka para: suprotno, pored
savezne drave, ali i promena ili preobraaj od savezne drave/) nije jedinstvena drava,
100 Videti: T. Pejn, Prava oveka, Beograd, 1987.

101 R. Markovi, str. 442.
102 Videti: S. Jovanovi, str. 155 i dalje.

iako spolja moe da bude veoma slina tzv. labavoj ili minimalnoj federaciji. To je
posledica injenice da konfederacija uopte nije drava. Izmeu federacije i konfederacije
dakle postoji sutinska razlika u pogledu pravne prirode i nadlenosti organa saveza i
organa njihovih sastavnih delova, njihovom odnosu prema graanima, itd.103
Konfederacija nastaje pravnim, a ne faktikim putem (kao federacija). Kada konfe-
deracija pravno nastane ustavotvornim aktom kojim se uspostavlja vlast saveza, smatra
se da je takav savez vri. Ipak, ni takva konfederativna vlast ne moe neposredno
da zapoveda stanovnitvu saveza. Ona eventualno moe da zapoveda samo drava-
ma-lanicama saveza, dok svaka drava-lanica preko svojih organa moe neposredno
da zapoveda svojim graanima. Kada konfederacija nastane ugovornim aktom, ona se
obino naziva savezom nezavisnih drava (na primer, meunarodni savez Mala Antanta ili
Zajednica nezavisnih drava /ZND/).
Drave koje sainjavaju konfederaciju predstavljaju, za razliku od federacije, prave
drave sa suverenom vlau. To znai da je nadlenost lanica konfederativnog saveza
prva i prava nadlenost, dok je nadlenost eventualnog zajednikog konfederativnog
organa druga i izvedena. U konfederaciji obino postoji zajedniki organ predvien
osnivakim aktom koji dobrovoljno i saglasno obrazuju suverene drave kao osnivai
konfederacije. Taj konfederativni organ obavlja iskljuivo zajednike poslove koji su mu
povereni osnivakim aktom. Ali, on nije pravi parlament, kakav je savezni parlament
u federaciji. On dakle nije sinteza, ve zbir, jer ga sainjavaju predstavnici drava-
lanica koji su iskljuivo odgovorni vlastima svoje drave. U njemu se sve odluke donose
jednoglasno (konsenzusom). Njihova primena podrazumeva prethodnu potvrdu nadlenih
organa drave-lanice konfederacije koji jedini te odluke neposredno izvravaju, jer su
lanovi konfederacije drave-lanice a ne njihovi graani.
Svi graani drava-lanica konfederacije imaju samo dravljanstvo svoje drave,
jer konfederacija ne poseduje nijedan od glavnih elemenata drave: vlastiti dravni
prostor, stanovnitvo ili izvornu suverenu vlast. Zato konfederacija po pravilu nije subjekt
meunarodnog prava. Umesto nje, sva navedena svojstva zadravaju drave-lanice
konfederacije, koje na osnovu usvojenog ustavotvornog akta ili sklopljenog meunarodnog
ugovora, ustanovljavaju labavu zajednicu suverenih drava i zadravaju za sebe pravo da
samostalno vode unutranju i spoljanju politiku, imaju svoja predstavnitva i predstavnike
u meunarodnim institucijama, svoj novac, fiskalnu i finansijsku politiku, sva spoljanja
obeleja suverene drave, itd. Zato se u nauci smatra da konfederacija nije nekakva
naddrava nad udruenim suverenim dravama, ve pre meunarodno priznato
drutvo nastalo udruivanjem drava. U konfederaciji svaka drava-lanica raspolae
pravom na istupanja iz konfederacije, tj. pravom na nulifikaciju i secesiju. Uslovi i naini
za prestanak lanstva u konfederaciji se obino utvruju osnivakim aktom konfederacije.
I ustavni akti Evropske unije, ukljuujui i novopromovisani Reformski ugovor iz 2007. go-
dine, sadre tzv. klauzulu o povlaenju njenih drava-lanica, iako se Evropska unija ne
uklapa potpuno u pomenuti koncept konfederalizovanih drava niti u koncept federa-
lizovanih drava.
103 Videti: F. Taranovski, str. 464 i dalje.
TEORIJA PRAVA 41
Davna i skorija istorija, ali i sadanjost, poznaju mnogobrojne primere konfederativnih
saveza: Utrehtsku uniju od 1579. do 1795. godine, Severnomeriki savez od 1777. do
1787. godine (tzv. Liga prijateljstva), vajcarsku konfederaciju od 1815. do 1848.
godine, Nemaku konfederaciju od 1815. do 1866. godine (sastavljenu od 38 drava
koje su pripadale nemakom govornom podruju i vie slobodnih gradova), itd.104 I posle
Prvog i Drugog svetskog rata je takoe razmatrano pitanje saveza drava, kada su na
primer Ukrajina i Belorusija, vrste lanice nekadanjeg SSSR, imali samostalno prava
glasa u Savetu bezbednosti UN. Ideja o stvaranju konfederativnih saveza ni danas nije
sasvim usahla.
Unija je savez dveju ili vie drava obrazovan na osnovu ugovora, a ree na osnovu
ustavotvornog akta (ustavne deklaracije ili povelje). To je jo labavija vrsta saveza
od konfederativnog, jer drave-lanice unije ne moraju da imaju nikakve zajednike
organe.
Unija moe da bude realna (stvarna) ili personalna (lina), zavisno od toga da li je re
o vrsti zajednikih poslova ili o organizaciji poglavara drave. Realne unije su po pravilu
republikanskog oblika vladavine, a personalne monarhijskog. 105
Realna unija predstavlja isto ugovornu zajednicu dve ili vie drava. Svaka drava-
lanica realne unije zadrava svoje posebno zakonodavstvo, upravu i sudstvo, s tim to je
u nadlenost zajednikih organa preneto voenje spoljnih poslova, odbrane i finansija. U
meunarodnim odnosima, pak, realna unija se pojavljuje kao jedinstven subjekt. Personal-
na unija postoji kada dve potpuno samostalne drave imaju na svojim prestolima istog mo-
narha iz iste dinastije. Do toga najee dolazi poklapanjem naslednog reda vladajuih
dinastija, to znai da ista linost prema pravilima nasleivanja postaje monarh u dve ili
vie drava.
Ve je Don Lok, opisujui dravu iji je savremenik bio, koristio izraz komonvelt
(commonwealth). Prema njemu, pod dravom se mora podrazumevati da se ne misli na
demokratiju ili neki oblik vlade, ve na bilo koji nain nezavisnu zajednicu kojoj najbolje
odgovara re commonwealth i koja najprikladnije izraava takvo drutvo ljudi. 106 Poenta
njegove definicije, koja je i danas aktuelna, sadrana je u tome to je re o na bilo koji
nain nezavisnoj zajednici. I zbilja, danas samo komonvelt predstavlja najlabaviju vrstu
saveza izmeu Velike Britanije i njenih bivih dominiona (doslovno: dravina, a u stvari
kolonija), izuzmu li se razvijeni plemenski savezi Indijanaca na tlu Amerike ili Aboridina
na tlu Australije. Kao takav, on je sasvim udaljen od Lokove prvobitne definicije drave.
Oblici dravnog ureenja nisu dati jednom i zauvek. Delovanje sjedinjujuih i
razjedinjujuih inilaca ini da stare drave nestaju, postojee se menjaju, a nove nastaju.
Danas jednostavne drave sve vie postaju decentralizovane ili se preobraavaju
u sloene regionalne ili savezne drave. Neki regioni tee ka postizanju neposredne
i potpune samostalnosti (na primer, Baskija i Katalonija u paniji). Kada jednostavna
drava promenom svoje unutranje organizacije postane regionalna (kao panija i
104 Videti: E. Spektorski, str. 103.
105 Uporediti: E. Spektorski, str. 102-103; S. Jovanovi, str. 155-162.
106 D. Lok, Dve rasprave o vladi, II tom, str. 82-83.

Italija) ili savezna (kao Meksiko, Argentina ili Brazil), ili, kada savezna drava postane
savez drava (SSSR u ZND ili SRJ u SCG), takva promena se naziva devolucija. Ali, kada
federalna drava nastane sporazumom do tada samostalnih drava (kao SAD, vajcarska,
Australija ili Nemaka), takva promena se naziva agregacija.
Poseban sluaj udruivanja, a zatim i sjedinjavanja pod snanim dejstvom integracionih
inilaca, predstavlja Evropska unija, koja se smatra specifinom politikom zajednicom
ili ak novim zametkom federalne drave. Iako ideja o stvaranju sjedinjenih drava
Evrope uopte nije nova, ona je poela da se pretvara u realnost obrazovanjem Saveta
Evrope 1949. godine i Evropske zajednice za ugalj i elik (ECSC) 1951. godine, a zatim
i da se postojano izgrauje obrazovanjem Evropske zajednice za atomsku energiju
1958. godine i Evropske ekonomske zajednice 1958. godine. Ipak, tek je Mastrihtskim
ugovorom 1993. godine obrazovana Evropska unija (EU), kao specifian meunarodni
subjekt (dravni savez), iako u momentu stvaranja, bez svojstva subjekta meunarodnog
prava. U tadanjoj Evropskoj uniji, nisu bile ukinute (tri) glavne evropske zajednice iz kojih
je nastala. Te zajednice su bile samo utopljene u nju, s tim to je saradnja drava-lanica
proirena na zajedniku spoljnu i bezbedonosnu politiku, pravosue i unutranje poslove.
Zbog toga Evropska unija vie nije labava zajednica suverenih drava (meunarodni
ugovorni savez suverenih drava). Ali, ona nije ni labava federacija, iako je od Mastrihta
na nesumnjiv nain potvreno da raspolae vlastitom i iskljuivom nadlenou u pitanjima
koja se tiu pravne nadlenosti njenih centralnih organa, graanstva EU, posebnog
Evropskog suda pravde, jedinstvenog trita, zajednike monetarne politike, jedinstvene
monete (evro), itd.107 Poev od usvajanja Lisabonskog Ugovora o reformi EU, Unija je ste-
kla i status pravnog subjekta meunarodnog prava.
2. Oblici politikog reima

Ovu klasifikacionu grupu ini podela na demokratske i autokratske oblike politikog
reima sa izvedenim karakteristinim oblicima (formalna, politika, posredna, stvarna,
ekonomska, neposredna, itd. demokratija, odnosno tiranija, oligarhija, aristokratija,
apsolutistika drava, diktatura, totalitarizam, itd. autokratija).
A. DEMOKRATIJA - POJAM
Re demokratija (sloenica od grkih rei demos narod, i kratein vladati) bukval-

no znai vladavinu naroda. Ali, kada bi ceo narod stvarno mogao sam da vlada, na
ta upuuje jeziko znaenje, tada mu ne bi bili potrebni ni demokratija, ni drava.
Poto to nije mogue, moderna demokratija predstavlja takav oblik politikog reima
107 G. Ili-Gasmi, Pravo i institucije Evropske Unije, Beograd, 2007, str. 285-287. Videti: R. D. Vukadinovi,
Pravo Evropske unije, Beograd, 1996; S. Avramov, M. Krea, Meunarodno javno pravo, Beograd,
2004.
TEORIJA PRAVA 43
u kome veina naroda (stanovnika, graana drave) na unapred tano odreen nain
moe stalno ili povremeno da uestvuju u vrenju dravne vlasti, kontrolie rad svojih
predstavnika, postavlja pitanje njihove odgovornosti, itd. Reju, demokratija je drava u
kojoj je potovanje dravne vlasti najmanje zasnovano na strahu, a najvie na kolektivnoj
svesti graana, odnosno drava u kojoj vlast demokratski izabranih upravljaa poiva na
poverenju veine njenih graana.108
Demokratija je veoma stara. esto se atinska demokratija uzima kao klasian primer
iz davnih vremena iji sjaj ni do danas nije usahnuo. Ipak, re je o demokratiji koja je
postojala manje od dva veka (od 508. godine pre n. e. , zahvaljujui Klistenu, graaninu
plemenitog roda, do 323. godine pre n. e. , tj. do kralja Filipa II Makedonskog) samo za
slobodne atinske graane (njih tridesetak-etrdesetak hiljada) starije od 18 godina, koji
su predstavljali manjinu ak i na vrhuncu moi antike Atine. Uz to, i sami atinski graani
delili su se na one koji su uestvovali u javnom ivotu (polites) i na one koji to nisu inili
(idiotes), tako da je broj onih koji su uestvovali u javnom ivotu bio jo manji. Zato se za
antiku demokratiju kae da se odnosila samo na deo slobodne manjine graana, kao i da
je bila ograniena na slobodan govor u Skuptini (isegoria) i isti takav poloaj graana
pred zakonom (isonomia).109 Ipak, svi slobodni graani su imali pravo da se kandiduju
za lanove Skuptine u kojoj se odluivalo o svim vanim pitanjima. Njihove odluke bile su
izvrne i na njih niko nije mogao da utie. Na taj nain je postignuto da atinski demos ima
suverenu vlast.
Postojalo je jo jedno znaenje demokratije, kao vladavine mase, rulje, koju je Aris-
totel svrstao u izopaene oblike drave, jer je veina slobodnih graana bila siromana.
Mnogo posle Aristotela, o takvoj demokratiji Nikolo Makijaveli (14691527) kae: Kao
to od nesposobnog i neiskusnog sudije ne moemo da oekujemo pravedne presude,
tako ne moe da se oekuje da narod koji je pun zabluda i neznanja bude, osim u re-
tkim sluajevima, razborit i pametan kada bira ili neto odluuje. Slian prezir prema
demokratiji gajio je Fransoa Mari Arue Volter (16941778), koji je za takvu demokratiju
tvrdio da propagira idiotluk mase, saglasno sa izrekom da je pojedinac uvek u pravu, ali
masa nikad. Ironino je da je upravo Volter, zagovornik prosveenog despotizma, postao
jedan od rodonaelnika moderne demokratije. I Slobodan Jovanovi (18691958) takav
izopaen oblik demokratije naziva demokratija mase.
Kada se danas kae demokratija, misli se na modernu predstavniku demokratiju nastalu
u SAD i Evropi tokom XIX veka, povremeno dopunjavanu i ispravljanu oblicima neposredne
demokratije, koja se sutinski razlikuje od svog antikog uzora neposredne demokratije.
Ona poiva na Volterovim postavkama o demokratiji kao otvorenom i tolerantnom dija-
logu o svemu i Rusoovim idejama o vladavini suverenog naroda (narodnoj suverenosti)
zasnovanoj na slobodi i jednakosti. Ako su stari Grci izmislili demokratiju, Volter i Ruso su je
108 R. Laun, La dmocratie. Essai sociologique, et de politique morale, Paris, 1933, str. 62-86. Videti: G. Sar-
tori, The Theory of Democracy Revisited, New Jersey, 1987; F. Kaningam, Teorije demokratije. Kritiki
uvod, Beograd, 2003; R. Zucker, Democratic Distributive Justice, New York, 2003; K. Dowding, Justice
and Democracy, London, 2004; D. Archibugi, The Gloval Commonwelth of Citizens. Toward Cosmopolitan
Democracy, Princeton, 2008.
109 Videti: A. Saxsonhous, Free Speech and Democracy in Ancient Athens, 2006, str. 80-81.

duhovno spustili meu narod. Ipak, stvarni temelji moderne demokratije su formalnopravno
postavljeni tek posle izvedenih graanskih revolucija na tlu Evrope, odakle se postepeno
rairila po celom svetu. Od tada, demokratija je tokom protekla dva veka doivela niz
vanih promena, postajui preovlaujui ili barem poeljan obrazac politikog reima.
Ipak, jedno je ostalo nepromenjeno: demokratija je politiki reim u kome manjina vri vlast
u ime veine. Ta manjina je izabrana na demokratskim izborima i ona odreeno vreme
uestvuje u vrenju vlasti.
Moderna demokratija, dakle, nije vladavina naroda, ve vladavina u ime naroda i u inter-
esu naroda. Za stare Atinjane, takva demokratija bila bi u stvari oligokratija (od oligos
manjina i kratein vladati), dakle, vladavina odabrane manjine.
Neposredno posle obrazovanja prvih graanskih drava, u doba drave starijeg li-
beralizma, moderna demokratija je izgraivana u uslovima u kojima je ovek pravno
odreivan kao temeljna drutvena vrednost. To je doba deklaracija, ustava i povelja, kao i
velikih zakonika i najpotpunijih kodifikacija kojima se u privredi proklamuje naelo slobodne
konkurencije, kao vrhunac liberalizma istie obezbeivanje linih sloboda graana,
drava ograniava naelom podele vlasti i njenim demokratskim ustrojstvom, omoguava
prevlast parlamenta i podvrgavanje uprave vladavini prava i zakonitosti, sloboda shvata
kao osnova prevlasti prava nad dravom a novostvorena dravna organizacija koristi
kao podloga za ostvarivanje proklamovanih pravnih naela slobode i jednakosti. Krajnji
rezultat takvog razvoja sastojao se u uspostavljanju obrasca liberalne demokratije koja je
shvaena kao sredstvo za ostvarivanje iroko proklamovanog naela slobode.
U doba drave mlaeg liberalizma, demokratija se prvenstveno shvatala kao sredstvo
za ostvarenje naela jednakosti. Na taj nain je ideal graanske slobode i liberalne
demokratije zamenjen idealom graanske jednakosti i egalitarne demokratije. Tome
odgovaraju sprovedene politike i pravne mere: ukinut je imovinski cenzus, obezbeeno
je jednako pravo glasa, promenjeno je unutranje ustrojstvo parlamenta u duhu shvatanja
da je merodavna samo narodna volja (la volont gneral), izjednaeni su domovi u
parlamentu, postavljena je jasna razlika izmeu delokruga rada uprave i pravosua,
itd. Uporedo sa navedenim promenama, menjalo se i shvatanje o drutvenom zadatku
liberalne drave. Drava se vie nije shvatala kao noni uvar, ve joj je postepeno i
postojano preputano obavljanje najvanijih drutvenih zadataka. Pored tzv. tradicio-
nalnih zadataka koji se odnose na organizaciju politikog sistema, a posebno zadataka
koji se odnose na uticaj i udeo politikih stranaka u stvaranju i vrenju politike vlasti,
drava mlaeg liberalizma je sve vie preuzimala na sebe obavljanje razliitih socijalnih,
obrazovnih i kulturnih zadataka koji su dotle bili stvar porodice ili privatne inicijative (tzv.
kulturna misija drave).
Navedeno proirivanje dravnih zadataka, sa oiglednim nagovetajima budueg
dravnog intervencionizma, jaalo je uporedo sa osamostaljivanjem profesionalnog
upravljakog sloja u dravi. Drava mlaeg liberalizma zbog toga nije predstavljala
samo odbor vlasnika kapitala, ve i savez najbogatijeg graanskog sloja sa dravnom
birokratijom. Pa ipak, u dravi mlaeg liberalizma drutveni sukobi nisu imali ona obeleja
koja e kasnije da dobiju, verovatno zbog toga to su za pojedinca zakoni u takvoj dravi
TEORIJA PRAVA 45
i dalje izgledali kao nekakva samostalna sila koja nevidljivim nitima podjednako i na
opti nain proima i povezuju celo drutvo. Takva snaga zakona se objanjavala snagom
novih ideala, zbog ega je sistem predstavnike demokratije doivljavan kao olienje
homogenizovane i snane graanske drave.
Krajem XIX veka intervencionizam drave mlaeg liberalizma prerastao je u
imperijalizam kao nain za reavanje nagomilanih drutvenih protivrenosti i napetosti.
Tome je pogodovalo razvijeno konstitucionalistiko i militantno shvatanje demokratije,
pred kojim je ustupalo klasino shvatanje demokratije. Ubrzo zatim, demokratsko naelo
je u pojedinim razvijenim graanskim dravama poelo prikriveno ili otvoreno da se
naruava i naputa u korist naela bioloke, rasne, krvne ili nekakve druge nadmoi, to
je u prvim decenijama XX veka dovelo do nastanka totalitarnih diktatura kakvim gotovo
da nije bilo premca u istoriji (faizam, nacional-socijalizam, staljinizam, itd.). Zajedniko
im je da, pozivajui se na konstitucionalizam i pozitivistiki legalizam, demokratiju
pretvaraju u predmet izrugivanja ili je otvoreno ukidaju istiui da kult brutalne sile
iskljuuje kult zakona.110
A.1. Primeri naruavanja demokratije
Demokratija se zaobilazi i u demokratskim porecima. 111 To se ini tihim naputanjem

(zalaskom, decline) demokratskih institucija, posebnim mehanizmima za izuzimanje iz
opteg reima odgovornosti, pojavama tzv. legalne nezakonitosti,112 ukljuujui tu i tzv.
incidentne sluajeve (politike afere, korupciju, naslage politikih lai i olakih obeanja).
Tiho prenoenje vlasti sa parlamenta na vladu u Engleskoj sredinom prolog veka, na ta
su ukazivali Denings, Robson i Hajek, oznaavalo je zalazak liberalne demokratije u
Dajsijevoj kolevci zakonitosti. Jaanje predsednikog poloaja u Francuskoj je takoe
svojevremeno omoguilo arlu de Golu (18901970) da dobije tolika ovlaenja da
promena ili primena zakona praktino postane stvar njegove volje, i to formalno se drei
zakona i zakonske procedure.
Poznat je sluaj sa nekadanjom aktivnou tzv. Makartijevog komiteta u SAD koja
je poivala na grubom izigravanju zakona, kao i sa sadanjim Dekretom o patriotizmu,
Dekretom o bezbednosti otadbine, brojnim dekretima o vojnim sudovima, Zakonom o
antiterorizmu iz 1996. godine i drugim slinim zakonskim propisima kojima su na neodreeno
vreme suspendovana ustavna prava i graanske slobode amerikih graana i ograniene
mogunosti pruanja otpora represiji dravne vlasti legalizovanjem pretresa domova bez
sudskog naloga i prisustva vlasnika, zadravanjem u pritvoru na neodreeno vreme bez
optunice i prava na advokata, dozvoljavanjem mogunosti pravnog zlostavljanja, itd.113
Zabrinutost za sudbinu demokratije uveavaju i opravdane strepnje od naglih
promena koje donose nove tendencije u globalizovanom svetu, koje sve vie menjaju
110 D. Aranelovi, Principi dravnog ureenja u skoroj prolosti i sadanjosti, Beograd, 1935, str. 25.
111 Videti: R. Dahl, Demokracy and Its Critics, New Haven & London, 1989, str. 67 i dalje.
112 F. A. Hayek, The Constitution of Liberty, Chicago, 1976, str. 84.
113 Videti: F. A. Hayek, The Constitution of Liberty, Chicago, 1979, str. 101-102.

sutinu demokratije i udaljavaju je od naroda i javne scene. Dramatino ubrzanje protoka
informacija i novca, najee ugroava legitimno donoenje odluka o njihovom protoku, to
pogoduje stvaranju nevidljivih i nekontrolisanih centara moi i odluivanja, koji se uveliko
premetaju iz demokratskih legitimnih institucija u zatvorene neformalne krugove bez
demokratskog pokria i legitimne kontrole. Takve najnovije promene navele su pojedine
pisce da sumorno zakljue kako je dolo do krae demokratije i prava na samoodluivanje
legitimnih uesnika (Ralf Darendorf (r. 1929), da je u toku drastino rastakanje sutine
demokratskog naina vladavine (Peter Kilmanseg (r. 1937/),114 odnosno da je ve sada
ustoliena moderna forma totalitarizma (Noam omski, r. 1928).115
Navedeni primeri ugroavanja demokratije pokazuju da demokratija nema jednak
tretman i oblik (kompetitivna, tehnokratska ili participativna demokratija) ak ni u razvijenim
liberalnim graanskim drutvima. Demokratija nema uvek ni istu drutvenu sadrinu. A to
znai da je ona i u liberalnim drutvima podlona promenama. Ipak, za demokratiju se i
dalje kae da predstavlja najbolji od svih loih oblika politikog poretka.
A.2. Uslovi, elementi i glavne vrste demokratije
Da bi demokratija postojala potrebno je da budu ispunjeni odgovarajui uslovi. Pre

svega, potrebno je da postoji drutvena stabilnost, jer je teko u bremenitim vremenima
ili u situacijama vanrednog stanja demokratski komunicirati i vriti vlast. Takoe, de-
mokratija zahteva odgovarajui ekonomski prosperitet i standard graana (njihovu
materijalnu neugroenost). Pored ekonomskog prosperiteta i standarda, vano je i da
graani budu pravno prosveeni, da preovladava politika kultura i izgraena svest o
vrednosti potovanja (a ne krenja) demokratije. Posebno je poeljno da kod graana
bude usaena svest o potrebi da budu tolerantni jedni prema drugima, jer demokratija
upravo poiva na toleranciji.
I danas je uvena Volterova reenica iz njegove isto tako uvene Rasprave o toleranciji:
Ne slaem se sa tim to govori, ali u do smrti braniti tvoje pravo da to slobodno kae.
Tolerancija, dakle, dozvoljava da ljudi razliito misle, ali to to razliito misle ne znai
da treba razliito da postupaju kada demokratski donesu odluku.116 Takoe, potrebno
je da postoje utvrena demokratska pravila i postupci, posebno osnovne slobode i
prava, ustavne i proceduralne garancije za ostvarivanje osnovnih graanskih i ljudskih
sloboda i prava (na primer, slobode od samovoljnog hapenja i kanjavanja, slobode
kretanja i izbora mesta stanovanja, slobode savesti i veroispovesti, slobode na sindikalno
organizovanje, delovanje i trajk, slobode izraavanja i kritike vlasti ili prava na jednakost
pred zakonom, prava na vlasnitvo i privatnost, prava na zdravstvenu i penzionu zatitu,
prava na jednaku dostupnost javnih slubi graanima, prava na zatitu prirodne i ljudske
okoline, itd.). Ostvarivanje tih osnovnih ljudskih i graanskih sloboda i prava postie se
postojanjem i korienjem odreenih politiko-pravnih mehanizama, a posebno politikog
114 P. Kielmansegg, Volkssouvernitt, Stuttgart, 1977, str. 161.
115 Videti: N. omski, Nune iluzije: kontrola misli u demokratskim drutvima, Novi Sad, 2000, str. 18.
116 Videti: Tolerancija susret razlika, zbornik radova, Beograd, 2002.
TEORIJA PRAVA 47
pluralizma, slobodnih i pluralnih sredstava informisanja (medija), izbornou i smenjivou
najviih organa vlasti, javnou rada, politikom i pravnom odgovornou, podelom vlasti,
itd. Ipak, da bi se demokratija zbilja uvreila u drutvu, potrebno je da protekne dosta
vremena. Zato i za nju vai isto ono to vai i za vrlo lepo ureene engleske travnjake.
Svi pomenuti i nepomenuti demokratski uslovi esto nisu ispunjeni, zbog ega je mnogo
lake proglasiti demokratiju u drutvu nego obezbediti njeno postojano i pouzdano vrenje
i ostvarivanje. A to demokratiju predstavlja kao krhku tvorevinu. I danas postoje poreci u
kojima periode demokratskog vladanja smenjuju periodi autokratskog vladanja (na primer,
u Turskoj). Takoe, demokratija je spora, jer je takva sama demokratska procedura za
donoenje odluka. Uz to, ona je sloena, skupa, itd. Dakle, demokratija ima svoje slabe
strane.117 Ali, ona je neto najbolje to su ljudi do sada stvorili. Ona je posebno dragocena
jer oslobaa uspavane line stvaralake snage, a drutvu obezbeuje pouzdaniji i slobo-
dniji stvaralaki razvoj.118
Svaka demokratija ima vie elemenata, ali su glavna dva njena elementa. Prvi element
je drutveni. On se sastoji u postojanju tzv. politike volje naroda. Naravno, da bi se znalo
ta je politika volja naroda, prethodno treba utvrditi sam pojam volje, to je isto filosofski
problem koji ni danas nije do kraja reen. Zato je jo tee odrediti izvedenu i pretpostav-
ljenu tzv. politiku volju naroda, koji ipak pre zna ta nee nego ta hoe. Ali, valjda je i
to neka vrsta politike volje. Drugi element je dravno-organizacioni, sa kojim se demokrati-
ja najee izjednaava. Taj spoljanji element demokratije sastoji se prvo u postojanju
odgovarajuih sredstava i mehanizama za povezivanje naroda sa dravom, a zatim, i
u omoguavanju narodu da uestvuje u vrenju dravne vlasti. Zato se u svim najvanijim
savremenim pravnim dokumentima odreuju graanske i ljudske slobode i prava, utvruju
institucije prava glasa, kandidovanja, izborni postupak, naini raspodele dobijenih glasova,
institucije ostavke i opoziva, kao i drugi naini za uestvovanje naroda u vrenju dravne
vlasti, ukljuujui tu i sredstva kojima narod moe da natera dravne organe da izvravaju
tu volju.119
Da bi demokratija postojala, dakle, potrebno je da postoje oba njena elementa. U pro-
tivnom, kada nema drutvenog elementa, tada postoji samo ogoljena demokratska forma
bez sadraja. Kada nema dravno-organizacionog elementa, tada ne postoji nain da se
izrazi drutveni element demokratije. Istiui dravno-organizacionu stranu u demokratiji,
pisci poput Boidara S. Markovia (19032002) ili Jirgena Habermasa (1929-2002),
izgradili su svoje originalno proceduralno shvatanje demokratije. 120 Ali, i kada postoje oba
njena elementa, kada dakle demokratija postoji formalno i sadrinski, time se ne menja
karakter moderne demokratske drave kao vladavine manjine u interesu veine graana.
Na osnovu ispunjenosti navedenih demokratskih uslova i elemenata mogu da se odrede
vrste demokratije (stvarna i formalna, politika i ekonomska, neposredna i predstavnika
demokratija).
117 Videti: J. Miri, Demokracija u postkomunistikim drutvima, Zagreb, 1996.
118 Videti: B. S. Markovi, O pravednom pravu, Novi Sad, 1993, str. 83-145.
119 Uporediti: R. Luki, str. 143-145; N. Viskovi, str. 72-76.
120 Videti: B. S. Markovi, Naela demokratije, Beograd, 1937.

A.3. STVARNA I FORMALNA DEMOKRATIJA
Stvarna demokratija je himera, posebna vrsta socijalne utopije. Nju, u smislu potpune
demokratije, ne treba izjednaavati sa postojeim oblicima demokratije, niti sa njihovim
ostvarivanjem (u smislu tzv. ostvarene, iskustvene demokratije).
Stvarna demokratija se ponekad poistoveuje sa tzv. demokratijom identiteta, koja
najvernije izraava jeziko znaenje demokratije kao vladavine naroda. U njoj bi ceo
narod vladao, tj. samovladao, i to tako da ne bude razlike izmeu onih koji vladaju i
onih nad kojima se vlada. Naravno da ni takva demokratija pune neposredne vladavine
naroda bez posrednika i predstavnika, u kojoj pretee kolektivno nad individualnim, nigde
nije postojala, osim, moda, nekada, davno i kratkotrajno, na samom poetku drave.
Ipak, to iskustvo kasnije nije obeshrabrilo skrivene diktatore da posegnu upravo za takvim
demokratskim obrascem, kako bi neposrednim optenjem sa narodom pribavili populistiki
legitimitet svojoj vlasti zaobilazei legalne institucije. Demokratiji identiteta je najblia
neposredna demokratija, ali ona nije stvarna, ve formalna.
Poto stvarna demokratija nigde ne postoji, to postoji formalna demokratija. Ona ne
ukida, ve podrazumeva postojanje odnosa nadreenosti i podreenosti, tj. vlasti oveka
nad ovekom, utvrenih osnovnim graanskim i ljudskim slobodama, pravima, procedura-
ma, itd.
Postojanje formalne, a ne stvarne demokratije, dovelo je do poistoveivanja demokrati-
je sa demokratskom procedurom, to nije sasvim tano, jer demokratija ne moe da postoji
bez neophodne demokratske sadrine vezane za vrednosti slobode, jednakosti, pravde,
itd. Takoe, formalna demokratija se poistoveuje sa graanskom demokratijom, od koje
je ira, jer svaki oblik demokratije (od antike, preko klasine liberalne, do savremenih
novih liberalnih oblika) nije nita drugo do razliito ostvarivanje obrazaca formalne
demokratije.
Danas se smatra se da je poredak demokratski kada postoje osnovna demokratska
pravila i procedure, kada je obezbeeno uee veine naroda u obrazovanju politike
volje, kao i kada postoji saglasnost veine barem o minimumu zajednikih ivotnih i
politikih ciljeva i vrednosti. Ipak, kada bi se demokratski odreivala pravopisna pravila,
i najpismeniji narod bi ubrzo postao sasvim nepismen.
Postoje jo dva glavna oblika formalne demokratije: neposredna i posredna, tj.
predstavnika demokratija, pri emu se kao trei poseban, meovit oblik, susree i tzv.
poluneposredna demokratija.121
A.4. NEPOSREDNA DEMOKRATIJA
Neposredna demokratija postoji kada graani neposredno vre vlast kao jedan
dravni organ ili kao vie njih. Prema tome da li narod vri vlast, tj. donosi odluke samo
u oblasti zakonodavstva ili zakonodavstva, uprave i sudstva, razlikuje se neposredna
121 B. S. Markovi, O pravednom pravu, str. 260.
TEORIJA PRAVA 49
demokratija u uem od neposredne demokratije u irem smislu, tj. moderna od antike
demokratije. Prema tome, pak, kako narod (odnosno graani) donosi odluke, neposredna
demokratija moe da postoji u pogledu inicijative, u pogledu donoenja odluke, ili istovre-
meno u pogledu inicijative i donoenja odluke. Takvo uee naroda u vrenju dravne
vlasti moe da bude obavezno ili fakultativno. U prvom sluaju re je o iroj, a u drugom
o uoj neposrednoj demokratiji, u kojoj uee naroda zavisi od prethodne odluke nekog
dravnog organa.122
Karakteristine vrste neposredne demokratije predstavljaju plebiscit, referendum, nar-
odna inicijativa i narodna sankcija (veto).
Plebiscit i referendum su oblici neposrednog, pojedinanog i linog izjanjavanja gra-
ana van skupa, i to izjanjavanja koje je vremenski ogranieno ali nije vezano za jedno
odreeno mesto, na kome narod potvrdno ili odreno odgovara na pitanje koje mu post-
avlja dravna vlast ili organi neke za to ovlaene meunarodne ili domae organizaci-
je.123 Ali, nije uvek bilo tako.
Plebiscit potie od rimske rei plebiscitum, koja oznaava odluku naroda donetu
glasanjem, kao i zakon u najirem smislu donet narodnim glasanjem. Re referendum
(kao gerund latinskog glagola refere) doslovno znai ono o emu treba da se izvesti.
Stoga uzeti ad referendum znai uzeti neto na prouavanje da bi se o tome podneo
izvetaj nekom telu ili vlasti. Dananje znaenje referenduma podudara se sa znaenjem
plebiscita, tako da su prividno neznatne razlike izmeu ovih ustanova. Ipak, one postoje
i nisu nevane.
Plebiscit je neuporedivo stariji od referenduma, koji se koristi tek u mladim graanskim
dravama. Plebiscit je tipina ustanova neporedne demokratije koja postoji u svim
drutvima, dok je referendum ustanova predstavnike demokratije koja ima korektivnu
i dopunsku ulogu. Procedura za sporovoenje plabiscita i referenduma je slina, ali je
u sluaju plebiscita stroa i sloenija, ime se istie vanost plabiscita nad referendu-
mom. Njime se odluuje o ivotnim pitanjima: postojanju drave, prisajedinjenju ili otce-
pljenju dela dravne teritorije, poloaju pojedinih dravnih podruja prema centralnoj
dravnoj vlasti, itd. Pomou plebiscita se narod uzdie nad ustavotvorcem, pokolebavi mu
oseaj svemoi i neodgovornosti. Zato se plebiscit smatra sredstvom za proveru legitim-
nosti dravne vlasti. Sva druga pitanja, poev od oblika vladavine, pa sve do donoenja
zakona ili drugih slinih akata, reavaju se referendumom. Zato se referendum smatra
nainom za proveru legalnost nekog predloga ili odluke ovlaenog predlagaa (obino
zakonodavca). I on ima za cilj da predlagau pokoleba oseaj svemoi i neodgovorno-
sti.124 Takoe, plebiscit nikada ne moe da bude stranaki, ve samo narodni, dok refer-
endum to moe. Uz to, plebiscit uvek ima obavezujui karakter, dok referendum moe da
bude fakultativan. Plebiscit se sprovodi tek posle odluke nadlenog dravnog organa,
dok referendum moe da se sprovede i pre toga, itd.
122 R. Luki, str. 148.
123 Videti: D. M. Mitrovi, O plebiscitu i referendumu, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, br. 5, 1990, str.
605-610.
124 Videti: S. Jovanovi, str. 408 i dalje.

Narodna inicijativa postoji kada se graani obraaju vlasti, na ta im vlast odgovara
potvrdno ili odreno. Za razliku od plebiscita i referenduma, u ovom sluaju narod pita ili
predlae, dok vlast odgovara na pitanje ili se izjanjava o predlogu. Narodna inicijativa
se obino koristi kada se predlae izmena ustava ili donoenje novog zakona. U tom
sluaju, o predlogu se izjanjava parlament na isti nain na koji donosi zakone. I kada
parlament usvoji inicijativu podnetu u obliku odgovarajueg zakonskog predloga, smatra
se da je zakon donet bez potrebe da se proveri na referendumu. U protivnom, kada par-
lament odbije predlog za donoenje zakona, stiu se uslovi za raspisivanje referenduma.
Narodna sankcija (veto) postoji kada se narod, tj. graani, naknadno izjanjavaju o
ve donetoj odluci nekog dravnog organa (na primer, o zakonu). Kada graani potvrde
odluku dravnog organa, re je o pozitivnoj sankciji. Kada je pak ospore, re je o vetu,
tj. negativnoj sankciji.
Neposredna demokratija, kao to moe da se primeti, nikada ne moe potpuno, ve
samo delimino da se ostvari. To je zbog toga to narod moe neposredno da dono-
si glavne politike odluke, ali ne moe neposredno da vri strune poslove koji se tiu
sprovoenja takvih odluka. Zato je neposredna demokratija od osnovnog oblika u an-
tici postala dopunski oblik u modernoj graanskoj dravi za kojim se posee tek kada
zakau redovni mehanizmi predstavnike demokratije.
A.5. PREDSTAVNIKA DEMOKRATIJA
Moderna predstavnika (posredna, reprezentativna) demokratija danas predstavlja

gotovo opteprihvaeni obrazac demokratije. Njena sutina se sastoji u tome to narod
neposredno ne donosi politike odluke, ve neposredno odreuje ko e u njegovo ime
takve odluke da donosi i izvrava, tj. da vri dravnu vlast u njegovo ime. Predstavnika
demokratija se, dakle, sastoji u predstavljanju naroda. To se postie na taj nain to se
narodni predstavnici biraju, s tim to se smatraju izabranim ona lica koja na izborima
dobiju najvei broj glasova. Tako izabrana lica postaju dravna slubena lica koja na
odreeno vreme predstavljaju narod u dravnoj organizaciji. Poto je njihov izbor re-
zultat narodne volje, ona su odgovorna svojim biraima, tj. narodu, i duna su da spro-
vode njegovu volju. Zato je za uspeno sprovoenje dravne politike od velikog znaaja
poverenje koje narod ima u svoje izabrane predstavnike. Ono je vee ako predstavnici
zaista pripadaju narodu, jer bi oni tada trebalo da imaju iste ili sline interese kao njihovi
birai, tj. narod. Posebno je znaajno da se izabrani predstavnici profesonalizuju, a ne
birokratizuju. 125
I predstavnika demokratija, a ne samo neposredna, moe da bude ua ili ira, zavi-
sno od vrste, znaaja i obima pitanja povodom kojih narod izraava svoju politiku volju.
U savremenim dravama to je najee zakonodavni organ, koji reava opta politika
pitanja i donosi opte pravne akte u obliku zakona. Njegove zakone zatim sprovode
izvrno-upravni i sudski organi. ira je ona predstavnika demokratija u kojoj uprava i
TEORIJA PRAVA 51
sudstvo imaju u odreenoj meri predstavniki karakter. Predstavnika demokratija je jo
ira kada predstavniki organi postoje i u odgovarajuim decentralizovanim jedinicama.
126
Najzad, obim predstavnike demokratije se odreuje i prema obimu i vrstama prava
glasa (aktivno i pasivno, opte i ogranieno, jednako i nejednako, neposredno i posredno,
javno i tajno).
Predstavnika demokratija podrazumeva postojanje odgovarajuih prava, sredstava i
mehanizama koji treba da obezbede da narod izraava i ostvaruje svoju volju. Najvanije
takvo pravo jeste pravo izbora narodnih predstavnika, koje obuhvata pravo glasa na izbo-
rima, pravo kandidovanja i pravo na ostavku i opoziv.
Pravo glasa na izborima predstavlja uslov bez koga uopte ne moe da se pristupi
izboru narodnih predstavnika. Ono se sastoji u odluivanju ko e biti izabran za predsta-
vnika u dravnoj organizaciji. Interesantno je i da danas pravo glasa u Grkoj, kao nekad
u Nemakoj XIX veka, predstavlja graansku dunost.
Aktivno pravo glasa sastoji se u pravu graana da biraju svoje predstavnike, a pa-
sivno u pravu da budu birani i izabrani za predstavnike. Ova dva prava nisu ista. Po
pravilu, aktivno pravo glasa imaju svi punoletni (obino sa 18-om, ali i sa 16-om ili 21-om
godinom) i duevno zdravi, dakle, uraunljivo sposobni graani, dok se za pasivno pravo
glasa zahtevaju dodatni uslovi (vee godine starosti, roenje u dotinoj dravi, imovinski
ili neki drugi cenzus, itd.). Na primer, za predsednika SAD moe da se kandiduje samo
lice koje je navrilo 35 godina ivota i roenjem steklo ameriko dravljanstvo. Opte
pravo glasa znai da svi duevno zdravi punoletni graani imaju pravo glasa. Ono se
podudara sa aktivnim pravom glasa, koje je takoe demokratski zamiljeno. Ogranie-
no pravo glasa je selektivno, manje demokratsko ili sasvim nedemokratsko. Ono postoji
kada su punoletna duevno zdrava lica izuzeta zbog pola, rase, nacionalne, verske ili
neke druge pripadnosti, veliine imanja ili visine prihoda, stepena kulture, obrazovanja,
itd. Opte pravo glasa nije ogranieno godinama za sticanje punoletstva (kao aktivno),
ali jeste veim godinama starosti (kao pasivno). Jednako pravo glasa se takoe smatra
demokratskim. Ono postoji kada svi graani raspolau istim pravom glasa, tj. kada svako
ima jedan glas. Nejednako pravo glasa, obrnuto, postoji kada svi graani nemaju isto
pravo glasa, tj. kada oenjeni, roditelji, kolovani ili imuni imaju dva ili vie prava glasa.
I neposredno pravo glasa se smatra demokratskim. Ono se sastoji u tome to bira nepo-
sredno glasa za svog kandidata, odnosno predstavnika. Posredno pravo glasa, kako mu
naziv kae, postoji kada graani neposredno biraju svoje izbornike, koji tek zatim svo-
jim glasanjem neposredno biraju narodne predstavnike (kao elektori predsednika SAD),
ili kada tzv. nii predstavnici biraju svoje tzv. vie predstavnike (u delegatskom sistemu:
delegacije svoje delegate). Na toj osnovi je nastala tzv. savetska demokratija koja je
danas skoro sasvim naputena. Pravo glasa, najzad, moe da bude javno, kada se zna za
koga je kandidata neko lice glasalo, ili tajno, kada se to tano ili uopte ne zna. Najbolje
je kada se uopte ne zna za koga je kandidata bira glasao, jer je on tada sueljen samo
sa svojim predrasudama i zabludama, lien straha od moguih posledica glasanja. Tajno
glasanje treba da bude pravilo, a javno izuzetak.
126 Isto, str. 154.

Aktivno, opte, jednako, neposredno i tajno pravo glasa predstavljaju tekovinu savreme-
nog drutva koja ni danas nije svuda u punoj meri ostvarena (na primer, osobe enskog pola
su tek 1971. godine u vajcarskoj izjednaene u pogledu prava glasa sa osobama mukog
pola, to nije jedini takav primer u XX veku). Takoe, politika i ustavna istorija su prebo-
gate najrazliitijim sluajevima kombinovane primene razliitih vrsta prava glasa graana,
tj. ograniavanjem prava glasa da bi se zatitili prolazni interesi upravljaa.
Sledee posebno vano pravo predstavlja pravo kandidovanja. Idealno bi bilo kada bi
se svaki graanin kandidovao, tj. kada bi svaki graanin slobodno glasao za koga god
hoe, ili, jo bolje, kada bi najbolje predstavnike graani birali kockom. Ali, takve situacije
pripadaju davnoj istoriji. Zato kandidovanje danas predstavlja viestruko proiavajuu
proceduru. Prvu priliku za sueljavanje elja sa mogunostima kandidata predstavlja nji-
hova odluka da se kandiduju. Taj prethodni i najlaki deo u stvari moe da oznai poetak
manje-vie sloenog postupka kandidovanja u ijem daljem toku mogui kandidati i po
drugi put imaju priliku da se preispitaju i odustanu od kandidature, kako bi svojim biraima
olakali izbor i utedeli trokove. Zatim sledi najodgovorniji prethodni deo postupka kandi-
dovanja, jer ko se kandiduje, taj mora da vodi rauna o interesima svojih glasaa. Obeanja
nisu dovoljna. Najzad, u treem, jedino pravno vanom delu, kada su kandidati evidentirani
po listama ili pojedinano, konana odluka o evidentiranim kandidatima se preputa izboru
biraa. Smatra se da je pojedinano kandidovanje u izbornim jedinicama (obino srez ili
okrug) demokratskije od kandidovanja po listama, to ne mora da bude tano. I, na kraju,
ko ne uspe kao kandidat, taj mora da snosi sve, ukljuujui i ekonomske posledice svog neus-
peha, kako ih snose drugi graani.
Sledeu vanu stvar predstavlja raspodela mandata prema broju dobijenih glasova na
izborima, posebno kada je istaknuto vie kandidatskih lista. Danas se raspodela mandata
vri korienjem dva glavna i vie meovitih sistema. Prema sistemu veinskog predstavnitva,
listi koja dobije najvei broj glasova pripadaju svi mandati. Prema sistemu srazmernog
predstavnitva svaka lista dobija broj mandata srazmeran broju glasova biraa korienjem
razraenih i sloenih tehnika za njihovo izraunavanje, obino korienjem sistema izbornog
kolinika (Dontovog, 18411901/, Badenskog, Herovog, itd.).127 Sistem veinskog pre-
dstavnitva karakteristian je za Englesku (u kojoj je nastao) i SAD, dok je sistem srazmer-
nog predstavnitva karakteristian za druge drave. Poznat je i meovit francuski sistem
srazmernog predstavnitva, koji neki pravni pisci smatraju veinskim (dvokrunim) izbornim
sistemom apsolutne veine. 128 Prema njemu, birai nisu strogo vezani za kandidatsku listu,
zbog ega kandidati sa iste liste mogu da ne dobiju isti broj glasova. Glasanje po listama
vri se u veim izbornim jedinicama korienjem sistema srazmernog predstavnitva. Kada
je re o pojedinanom biranju predstavnika, tu se problem svodi na pitanje da li mandat
treba dati kandidatu koji je dobio relativnu ili apsolutnu veinu glasova biraa. Po pravilu,
pojedinano glasanje se vri u manjim izbornim jedinicama korienjem relativne (za jedan
glasaki krug) ili apsolutne (za dva glasaka kruga) veine glasova biraa. Oba glavna
sistema predstavnitva imaju svoje dobre i loe strane, zbog ega smenjuju jedan drugi.129
128 Videti: . Sartori, Uporedni ustavni inenjering, Beograd, 2003.
129 Videti: N. Schofield and I. Sened, Multiparty Democracy. Parties, Elections and Legislative Politics, 2006.
TEORIJA PRAVA 53
Kada izabrani predstavnici naroda zauzmu svoja mesta u dravnoj organizaciji, oni
to ne ine zauvek, ve privremeno. To vreme, za koje izabrani predstavnici kao dravna
slubena lica vri javne, tj. dravne poslove, naziva se mandat. Mandat moe da bude
vezan, tj. imperativni, ili nevezan, tj. slobodni. U prvom sluaju, predstavnik potpuno zavisi
od volje i uputstava svojih biraa, koji su za njega jedino obavezni. Ova vrsta mandata je
nastala u Engleskoj. Njegova dobra strana je to to birai mogu potpuno da utiu na svog
predstavnika, ali je loa to to je predstavnik sasvim sputan u svom radu. Stoga se prelo na
nevezani mandat, koji je korien prvo u Francuskoj. On se sastoji u tome to izabrani pred-
stavnik ima neuporedivo veu politiku slobodu, to je gotovo sasvim neodgovoran svojim
biraima, poto se njegova veza sa biraima okonava inom izbora. Zato se danas u veini
zemalja koristi meoviti, poluvezani-poluslobodni, tj. relativni mandat, kako bi se sauvale
dobre a, eventualno, ublaile loe strane obe glavne vrste mandata.
Da bi se demokratski izabrani predstavnici jo vre obavezali da e vriti volju svojih
biraa, tj. naroda, u svim sistemima se predvia prestanak njihovog rada pre isteka man-
data. Najvanije takve mere su pravo na ostavku i pravo na opoziv. Ostavka je mera (vrsta
sankcije) koju predstavnik izrie svojim biraima ili dravnom organu iji je lan, posebno
kada je nezadovoljan radom dravnog organa ili eljama biraa. Opoziv je, pak, mera
koju birai ili odnosni dravni organ izriu svom predstavniku kada su nezadovoljni njegovim
radom. Pravne posledice ostavke i opoziva sastoje se u prevremenom prestanku mandata.
U sistemu predstavnike demokratije, kao to moe da se primeti, izmeu predstavnika
i biraa ne postoji samo politiki, ve i pravni odnos. Ipak, vanija je politika veza pred-
stavnika sa biraima, jer se pokazalo da nikakva pravna obaveza ne moe da bude
efikasnija od politike obaveze predstavnika da slede volju svojih biraa koju mogu da
saznaju i provere u za tu svrhu ustanovljenim zborovima biraa, uvaavanjem savetodavnih
miljenja, povremenim podnoenjem rauna o radu, itd.
A.6. POLITIKA I EKONOMSKA (SOCIJALNA) DEMOKRATIJA
Podeli demokratije na stvarnu i formalnu bliska je podela na politiku i ekonomsku,

tj. socijalnu demokratiju, iako je u oba sluaja re o formalnoj, a ne stvarnoj demokratiji.
Politika demokratija se prvenstveno odnosi na politika prava i slobode graana, tj.
na njihovo uestvovanje u vrenju politike vlasti. Ona je neophodna za uspostavljanje
i postojanje pravne drave. Ekonomska, tj. socijalna demokratija, pak, prvenstveno se
odnosi na uspostavljanje i ostvarivanje ekonomskih i socijalnih prava. Ona se ponekad
ispoljava u obliku radnike ili druge participacije. U njenoj osnovi se nalazi ideja o so-
cijalnoj (nasuprot isto liberalnoj pravnoj dravi -Welfare State). Ta ideja je do danas u
najveoj meri ostvarena u Nemakoj i skandinavskim zemljama.

B. Autokratija - pojam
Re autokratija (sloenica od grkih rei autos sam, i kratein vladati) bukvalno znai
samovladu, tj. vladu manjine suprotnu demokratiji. Njena sutina je u tome to dravna
vlast pripada manjini koja ne vlada u ime naroda i u njegovom interesu, ve u svoje ime i u
svom interesu. Ona ne podlee kontroli i odgovornosti od strane naroda, koji je iskljuen iz
politikog ivota. Zato su u autokratiji pojedinci podanici, a ne graani, tj. priteaoci oba-
veza, a ne sloboda i prava. U autokratiji je, dakle, slobodno samo ono to je dozvoljeno.
I autokratija je nastala veoma rano. Ona je predstavljala glavni oblik politikog re-
ima u antikim grkim dravicama (posebno u Sparti), izuzev Atine. Ona je to bila i u
srednjem veku, pa ak i u prvim decenijama modernih graanskih drava. Otvoreni ili
prikriveni oblici autokratije postoje ak i danas, jer je neugasiva ljudska e za moi.
Autokratija je oblik politikog reima u kome je veina naroda liena mogunosti uestvo-
vanja u vrenju vlasti, zbog ega je vlast u rukama povlaene manjine koja ne podlee
pravnoj izbornosti i redovnoj smenjivosti.130
I autokratija moe da bude formalna i stvarna. Formalna (ista, prava, ua) autokra-
tija postoji kada ni formalno nema demokratije, tj. kada stvarno vlada manjina u dru-
tvu. Ona je karakteristina za antike i srednjovekovne drave. Stvarna (ira) autokratija
postoji kada u drutvu stvarno vlada manjina, nezavisno od toga da li postoji formalna
autokratija. U tom sluaju, svaka dravna vlast je autokratska, pa ak i vlast manjinskih
demokratski izabranih predstavnika. Ali, takvo preiroko znaenje autokratije nije korisno,
jer je u modernoj graanskoj dravi vano i to u ije ime se vri dravna vlast, a ne samo
brojnost lica koja je vre. Ipak, to ne znai da u modernoj graanskoj dravi ne mogu da
se uspostave prikrivene autokratije.131
Razliite vrste autokratija su dobile tokom istorije brojne nazive, iako se meu sobom
sutinski mnogo ne razlikuju. Zato se za autokratiju u najirem smislu ponekad koristi izraz
diktatura, koji se suprotstavlja demokratiji. Njime se istie da u drutvu ne postoji ni for-
malna demokratija, jer postoji ista autokratija. Meutim, diktatura izvorno oznaava
neogranienu vlast. U starom Rimu, gde je nastala, diktatura je predstavljala privre-
meno predavanje vlasti jednom oveku kada je drava u opasnosti. Kao takva, ona je
bila zakonita, a ne nezakonita, kakvom je kasnije postala (od Sule, oko 138 oko 79
pre n. e. do Hitlera). Kasnije je linoj diktaturi, kao neogranienoj vlasti jednog oveka,
pridodato znaenje neograniene vlasti velikog broja pripadnika nekog pokreta ili ak
cele drutvene klase nad narodom. Takva diktatura moe da bude stranaka (jakobinska
diktatura, proleterska diktatura) ili vanstranaka. U prvom sluaju, diktatura je krvava re
koja izraava borbu bez oprotaja, i to ne na ivot, ve na smrt izmeu dve klase (Vla-
dimir Ili Lenjin, 18701924), a u drugom sredstvo da se zavri ili predupredi graanski
rat vladom koja se stavlja iznad stranakih interesa i trudi da uspostavi organsku celinu
zajednikog ivota (Aleksandar Fjodorovi Kerenski, 18811970).132
130 Videti: K. avoki, Uvod u pravo I. Osnovni pojmovi i dravni oblici, Beograd, 1994, str. 218.
TEORIJA PRAVA 55
Linoj diktaturi je slina tiranija, koja je dugo bila najgori oblik politikog poretka, sve
do XX veka. Zakonita ili nezakonita, ona je uvek nasilna i samovoljna vladavina pojedinca
nad svojim podanicima.133 Nije udno to su ve u srednjem veku, kada je drava sve vie
shvatana kao svetovna tvorevina, cvetala uenja o tiranoubistvu.
Tiraniju treba razlikovati od despotije i srednjovekovne apsolutistike monarhije. U de-
spotiji, koja je ira od antikog pojma tiranije (jer ne postoje azijatske tiranije),134 vlada
samo jedan oslonjen na zakon sile, dok su svi drugi jednaki u ropskoj podreenosti. U
apsolutnoj monarhiji, pak, suverenu vlast ima samo jedan, ali on mora da je vri na osnovu
vrstih i utvrenih zakona. Ipak, u takvoj apsolutnoj dravi javna vlast ne podlee nikakvoj
drutvenoj kontroli, niti saradnji, jer je isto birokratska. Ona sama vodi brigu ak i o linom
blagostanju svojih podanika. Iako nije formalno odgovorna svojim podanicima, ona ipak
snosi barem nekakvu moralnu odgovornost. S druge strane, stanovnitvo, koje sa vladom
ne deli odgovornost za stanje dravnog ivota, moe samo da kritikuje i okrivljuje dravnu
vlast za svoje nedae. Na taj nain je u Francuskoj nastala opozicija protiv apsolutizma,
koja je spremila Revoluciju.135
Pored navedenih, postoje i drugi poznati autokratski oblici: oligarhija (vladavina
nekolicine najmonijih), aristokratija (vladavina manjine na osnovu izuzetnog porekla ili
svojstava), timokratija (srednjovekovna vladavina svetovnog plemstva koje stremi poasti
i slavi), teokratija (vladavina duhovnog plemstva), plutokratija (vladavina najbogatijih),
kleptokratija (vladavina lopova i korumpiranih, tj. najgorih), itd.
Najnoviji oblik autokratije predstavlja totalitarna (od lat. totalis, potpuna, sveobuhvatna,
apsolutna) drava.136 To je osiona, neograniena i sveobuhvatna drava koja umesto
slobode nudi sigurnost, umesto line akcije akciju masa, i sve to podrano militantnim
shvatanjem demokratije i razvijanjem borbenog duha koji oblikuje nesporni voa. U
takvoj dravi postoji samo jedna zvanina ideologija, samo jedna masovna partija, tajna
policija koja sve dri pod kontrolom, potpuna kontrola partije nad masovnim medijima,
partijski monopol nad oruanom silom i dravna kontrola nad privredom. 137 Njen cilj je
stvaranje potpuno kontrolisanog drutva,138 koje je ubedljivo doarao Dord Orvel u
svom poznatom romanu 1984.
133 K. avoki, str. 207-211. Videti: L. Strauss, O tiraniji, Zagreb, 1980.

134 Videti: A. Tojnbi, Istraivanje istorije, I tom, Beograd, 1969, str. 79.
135 Spektorski, str. 88.
136 Prema Adamu Podgoreckom (Adam Podgorecki, 19251998) postoje tri tipa totalitarizma. Prvi je so-
cio-psiholoki, jer se odnosi na autoritaran tip linosti (voe). Drugi je organizacioni (institucionalni), jer
danas postoji od savremenih globalnih korporacija do duevnih bolinica. Najzad, trei tip je sistemski
(socijetalni), jer se odnosi na drutvo kao globalnu zajednicu (V. A. Podgorecki, Totalitarian law: Basic
concepts and issues, u: Podgrecki-Oligiati, 1996, str. 3-5. Navedeno prema: D. Vrban, Sociologija
prava, str. 239).
137 Videti: T. Kulji, Teorije o totalitarizmu, Beograd, 1983, str. 148-163.
138 Videti: K. avoki, str. 211-218.

3. Primeri totalitarizma
Konkretne izdanke totalitarne drave predstavljaju faizam, nacionalsocijalizam i
staljinizam kao optepoznati obrasci totalitarizma.139
Faizam (ita. Fascio sveanj, od lat. fasces sveanj brezovih grana sa sekirom meu
njima kao simbolom moi u starom Rimu; simbolizam ovih snopova prua je prisvojio voa
italijanskih faista, osavremenivi ovu re) predstavlja naziv za nacionalistiku stranku
faista kojoj je polo za rukom 1922. godine da u Italiji preuzme vlast. Benito Musolini
(18831945), njen nesporni voa (due), skovao je izraz totalitarna drava iju je
ideju verno izraavala faistika deviza: sve za dravu, nita mimo nje i nita nasuprot
njoj. U spoljnoj politici ideju-vodilju faista predstavljao je italijanski imperijalizam, a
u unutranjoj politici ostvarenje ideala korporativne drave zasnovane na sklapanju
ustavne povelje rada.140 Ta korporativistika ideja je i danas interesantna, ali bez voa
i nasilja.
Faizmu je slian nacionalsocijalizam u Nemakoj, i to kao njegova mnogo gora vari-
janta. Adolf Hitler (18891945), nesporni voa (firer) stranke i SS jedinica, a kasnije
nemake nacije i drave, svoje politike poglede i ideale izloio je u knjizi Moja borba
(Main Kampf) prvi put objavljenoj 1924. godine. Ubrzo po osvajanju vlasti 1933. go-
dine, on je svoje ideje pretoio u zbilju, prvo progonei komuniste i socijaliste, zatim svu
opoziciju i sve potencijalne neistomiljenike, sve fiziki ili moralno degenerisane sunaro-
dnike, itd. , istovremeno izvrivi besprimeran pogrom nad Jevrejima kao simbolu svetskog
parazitskog kapitalizma i razgranate zavere za sticanje svetske premoi, zbog ega je
zapoeo i izgubio II svetski rat. Jan Kero je opisao tu pojavu kao do tada nesluenu
dravnu represiju i primenu sile, besprimernu manipulaciju medija radi kontrole i mobili-
zacije masa, neuven cinizam u meunarodnim odnosima, fitilj pregrejanog nacionalsoci-
jalizma, ogromnu razornu energiju ideologije rasne nadreenosti i krajnje konsekvence,
rasizma, praene perverznom primenom moderne tehnologije i socijalne tehnike.141
Najzad, posle Februarske revolucije 1917. godine, carska Rusija je postala gra-
anska republika sa privremenom vladom, koju su iste godine tzv. Oktobarskom revo-
lucijom, a u stvari partijskim prevratom, sruili boljevici sa Vladimirom Iliem Lenjinom
(18701924).142 Kao jedini vlastodrci u zemlji, oni su odmah zaveli teror (diktaturu)
i uveli novo dravno ureenje koje je promenjeno 1924. godine. Umesto Rusije, ije je
ime zvanino uniteno, stvoren je SSSR (Savez Sovjetskih Socijalistikih Republika). Tak-
va drava je pravno uvrena tzv. Staljinovim ustavom iz 1935. godine, u kome je i
zvanino poreknuto skoro sve to sainjava sutinu jedne drave (teritorija, stanovnitvo,
organizacija, organi vlasti, itd.). Zvanina doktrina lenjinizma-staljinizma u SSSR postali su
139 Videti: V. Dimitrijevi, Strahovlada, Beograd, 1997; U. Bek, Rizino drutvo, Beograd, 2001.
140 Videti: B. Musolini, O korporativnoj dravi, Beograd, 1937.
141 J. Kero u: A. Nojmajer, Hitler, Beograd, 2004, str. 12 i dalje.
142 Videti: K. Kaucki L. Trocki, Terorizam i komunizam. Rasprava o boljevikoj revoluciji, Beograd, 1985; M.
ubinski, Zakon i stvarnost u sovjetskoj Rusiji, Beograd, 1925.
TEORIJA PRAVA 57
marksizam i ateizam. 143 Diktatorska vlast je formalno pripala radnikoj i seljakoj klasi
preko izabranih sovjeta (odbora), a stvarno komunistikoj stranci i njenom nespornom voi
Josifu Visarionoviu Dugaviliju Staljinu (18791953).
Sve ljudske i civilizacijske gubitke, kao i sve nenadoknadive gubitke materijalnih doba-
ra svetskog znaaja, proizvedene samo za vreme Staljinove vladavine, najverovatnije je
prevazila samo diktatura Mao Cedunga (1893-1976) u Kini i Pola Pota (1925/1928
1998) u Kambodi (Kampuiji).
Rasplinuti XX vek iznedrio je, kao retko koji drugi pre njega, stvarnu galeriju uasa,
sainjenu od dravnih prestupnika. Podstaknuti brutalnim istrebljivakim pohodima evrop-
skih kolonijalnih sila, Lenjin i Staljin su teror i ubistvo, kao efikasne instrumente svoje zasle-
pljenosti moi, sistematski rairili do gigantskih razmera. Ali, makar Josif Staljin i Mao
Cedung brojem svojih rtava po beskrupuloznosti i premaivali sve to se do tada dogo-
dilo, kako dokazuje proslavljena Crna knjiga komunizma, makar da je i jato tikajuih
diktatora ... pokualo da sustigne te uzore setimo se samo Pola Pota, Pinoea, Batiste,
aueskua, Sadama Huseina ili Kim Il Sunga Adolf Hitler predstavlja, ipak . . . apsolutni
vrh u tom bestijarijumu; on je ostavio najdublji krvav trag u ljudskom seanju, svet poto-
maka je njegovim delovanjem iz osnova izmenjen, a diktatura koju je on stvorio dostigla
je paradigmatsko znaenje, na najekstremniji nain odraavajui totalno pravo moderne
drave na svoje graane.144
Danas totalitarne drave ne postoje u najrazvijenijim zemljama, ali totalitaristika
ideja ni u njima nije iezla smru Musolinija, Hitlera i Staljina (Najbezazleniji primer
predstavlja poslednji faistiki diktator /kaudiljo/, Fransisko Franko /18921975/, koji
je vladao panijom od 1939. do 1975. godine.). Njen najnoviji proizvod predstavlja
dravna ideologija militantnog islamizma, poduprta mreom teroristikih organizacija. A
to znai da autoritarni sistemi mogu da se uspostave ne samo u bivim kolonijama po
sticanju nezavisnosti ili u tranzicionim drutvima Istone i Srednje Evrope, ve i u tehnoloki
visoko razvijenim dravama (Orvelov Veliki brat).
143 E. Spektorski, str. 109-110. Videti: H. J. Berman, Justice in SSSR, Cambridge, 1966.
144 A. Nojmajer, Hitler, str. 212. Videti: A. Hitler, Moj poredak sveta, Beograd, 2006.

V POGLAVLJE POJAM PRAVA, ODNOS DRAVE I PRAVA,
PRAVNA DRAVA VLADAVINA PRAVA
1. Pojam prava
Kada se raspravlja o naunom pojmu prava,145 potrebno je utvrditi njegova svojstva
koja su zajednika za sve konkretne oblike prava. To znai da svi koji taj izraz koriste,
svesno ili podsvesno, nalaze neto sutinski istovetno u pojmu prava, to ga jasno razlikuje
od drugih slinih pravila. Prema Radomiru D. Lukiu (19141999), postoji dvanaest
karakteristinih zajednikih svojstava, odnosno merila pravnosti koja on navodi u svom
radu Pojam prava.146 To su: spoljanjost, heteronomnost, drutvenost, regulativnost,
osoben predmet regulisanja, merljivost i preciznost, postojanje spora i suda, poseban
postupak formalizacije, drutvena (spoljanja) sankcija, ostvarivanje reda, mira i sigurnosti,
ostvarivanje drugih drutvenih i pravnih vrednosti, kao i omoguavanje sapostojanja
ljudi u drutvu. Takoe, prema Lukiu, najvanija je dravna sankcija, iako je re samo
o najuoljivijem svojstvu koje se esto konvencionalno koristi kao merilo za odreivanje
pravnosti drutvenih pravila.
Spoljanjost. Prvo zajedniko svojstvo jeste da se pravom regulie spoljanje, telesno
ponaanje (injenje ili neinjenje). Ono proizilazi iz same sutine prava kao sredstva za
ureivanje, izjednaavanje i kontrolisanje ljudskog ponaanja, s tim to pravom treba
zahtevati samo ono to ljudi zbilja mogu da uine, jer jedino to moe da bude smisao
pravnog zahteva. Tu crtu prava posebno je isticao Imanuel Kant (17241804), ali ona
je uvaena u pravnoj nauci tek zahvaljujui sociolokim pravnim teorijama. Od tada se
smatra da pravo regulie spoljanje ponaanje, dok moral (individualni, ne i drutveni)
regulie unutranje, psihiko, umsko ponaanje.147 Kada bi neko propisao kao pravnu
obavezu neko unutranje ponaanje, to bi bilo besmisleno, jer ono ne moe lako da se
utvrdi, niti na njega moe da se utie spoljanjom kontrolom.148 Meutim, moral nije sasvim
izgnan iz prava, jer se ve od Georga Jelineka (18531911) pravo odreuje kao etiki
minimum. Taj minimum morala u pravu sainjava skup svih moralnih zahteva, ije je
potovanje u jednom datom periodu razvoja neophodno potrebno.149
Heteronomnost. Svako pravo je uvek sutinski heteronomno. Nisu heteronomne samo
norme individualnog morala, koje su jedine izvorno autonomne. Zato drugo svojstvo i
zajedniku crtu prava predstavlja njegova heteronomnost, koja uvek postoji kada se
subjekt pokorava spoljanjoj normi koju je doneo neko drugi. Takoe, da bi se subjekt
pokorio heteronomnoj normi, potrebno je da norma prethodno bude izraena (materijali-
145 Videti: H. Kelzen, Opta teorija prava i drave, str. 18.

146 Videti: R. Luki, Pojam prava, str. 27-28.
147 T. ivanovi, Sistem sintetike pravne filozofije, III knjiga, Beograd, 1959, str. 685-693.
148 R. Luki, Pojam prava, str. 23.
149 G. Jellinek, System der subjektiven ffetlichen Rechte, 1890, str. 38.
TEORIJA PRAVA 59
zovana). Zato je heteronomnosti bliska spoljanjost, koja omoguava izraavanje i sazna-
vanje heteronomne norme. U neto uem znaenju, heteronomnost se odnosi na unutranji
doivljaj i stav subjekta prema normi, a spoljanjost na nain ispoljavanja ponaanja
pravom obavezanog subjekta (pridravanjem ili krenjem norme).
Drutvenost. Pravo nikada neposredno ne regulie ovekov odnos prema samom
sebi, to se ini drugim drutvenim, a posebno moralnim normama. Zato sledee, tree
zajedniko svojstvo prava, predstavlja njegova drutvenost. Ona se ogleda u tome to se
pravnim normama iskljuivo regulie ponaanje ljudi jednih prema drugima. Drutvenost
prava jo vie dolazi do izraaja kada je re o pravilima organizacija i udruenja. Ona u
krajnjem proizilazi iz drutvenosti same ovekove prirode koja dovodi do nastanka prava.
Zato se kae: gde je drutvo, tu je i pravo. Ipak, navedeno razlikovanje nije apsolutno, jer
praktino da ne postoje odnosi koji ne mogu da budu predmet pravnog regulisanja (na
primer, pravom moe da se zabrani samoubistvo). Jedino se smatra da pravo u takvim
sluajevima ne moe da proizvede eljene efekte, zbog ega se i odustaje od njihovog
regulisanja. 150 Ali, i kada neposredno ne regulie takve odnose, pravo to moe posredno
da ini, podravanjem i sankcionisanjem moralnih, religijskih ili obiajnih normi (na primer,
onih koje takoe zabranjuju samoubistvo).
Regulativnost je etvrto zajedniko svojstvo prava. Da bi pravno regulisanje ostvarilo
svoj drutveni zadatak, ono mora da bude postavljeno, da se donosi unapred (spram
svoje causa finalis), da bude sistemsko i legitimno, sa ciljem da se postigne ono
poeljno ponaanje ljudi koje je zamiljeno regulisanjem. Regulativnost se, dakle, sastoji
u sistemskom legitimnom uticaju na ponaanje ljudi.151 Ona se posebno tie sadrinske
strane prava, njegovog drutvenog zadatka, jer se pravom reguliu odnosi u kojima
dolazi do sukoba interesa, od najotrijih do manje otrih. Na primer, dravnim pravom
se reguliu najotriji drutveni sukobi koji neposredno ugroavaju opstanak drutva, a
drutvenim (autonomnim) pravom blai sukobi koji ga neposredno ne ugroavaju. Pravom
se povremeno reguliu i odnosi u kojima preovlauju zajedniki interesi (na primer,
porodini ili proizvoaki odnosi u kojima ljudi zajedniki ive ili rade). To se ini da bi se
taj zajedniki interes mogao potpunije ostvariti, to znai da je potrebno da se pravom
suzbije i rei sukob oko sitnijih interesa koji se tu pojavljuje.152 Kada sukoba uopte ne bi
bilo, pravne norme bi postale isto tehnike ili moralne, to nije sluaj.
Tradicionalni predmet regulisanja. Sukob interesa kao stalni predmet pravnog regulisanja
naroito je izraen u oblastima imovinskih odnosa, odnosa vlasti i organizacije drutva
koji predstavljaju tradicionalni predmet pravnog regulisanja. Drava moe da regulie
i mnoge druge vrste drutvenih odnosa svojim pravnim normama, ali ove tri vrste gotovo
uvek regulie. Zato ti odnosi moraju precizno da se kvantifikuju, tj. moraju normama tano
da se izmere ovlaenja i obaveze subjekata prava, ime se spreava izbijanje otrijih
sukoba povodom imovine, vlasti i naina organizovanja drutva. Posebno svojinski odnosi
predstavljaju predmet podrobnog pravnog regulisanja. NJima su mnogi znaajni mislioci
150 Videti: B. Peri, Struktura prava, dio I, Zagreb, 1978, str. 70 i 95.
151 Videti: E. Pusi, Drutvena regulacija, str. 149-151.
152 R. Luki, str. 24.

objanjavali postanak i sutinu prava.153 Sukobi interesa nastaju i povodom regulisanja
odnosa vlasti, ak i kada se vlast shvati samo kao sredstvo za ostvarivanje imovinskih
interesa i odnosa. Zbog toga je vlast, posebno organizacija najvie dravne vlasti,
podrobno pravno regulisana najvanijim dravnim propisima. I poto se organizacija
sastoji u odreivanju nadlenosti koja omoguava donoenje pravnih odluka, tj. vrenja
vlasti u drutvu, to su organizacioni odnosi najtenje povezani sa odnosima vlasti. Vlast
takoe znai da je dravna organizacija strogo hijerarhijski ureena, tj. da postoje vii i
nii organi vlasti, koji izdaju i izvravaju naredbe. Postoje i drugi odnosi u kojima sukobi
interesa nisu toliko veliki i vani, ve je samo potrebno da se organizuje neki vaan dru-
tveni proces. Zbog toga su ti odnosi predmet pravnog regulisanja samo kada to nalae
takav poseban interes. Ipak, navedenim razlikovanjem nije sasvim reen problem odrei-
vanja predmeta pravnog regulisanja, tj. sadraja pravnih normi.
Merljivost i preciznost. Navedenim merilima blisko je esto zajedniko svojstvo: pravo
odreuje ljudsko ponaanje, teei da ga to tanije izmeri. Kvantifikovanje prava ima
za cilj da tano odredi ovlaenja i obaveze odnosnih subjekata. Ono je posebno vano
kada se reguliu i tite najvanija dobra (ivot, imovina, sigurnost, itd.). Zato je upravo u
tim oblastima pravom preciziran postupak po kome neke ljudske radnje jedino mogu da
se izvode, posebno kada se radi o nainu izvravanja sankcija. To se postie takvim sa-
stavljanjem pravnih propisa da oni budu to jasniji, precizniji i razumljiviji. S druge strane,
postoje oblasti u kojima pravo preputa zainteresovanim subjektima da sami izmere svoja
ovlaenja i obaveze. To ne znai da ta ovlaenja i obaveze uopte nisu precizno od-
reeni i merljivi, ve samo da je njihovo merenje preputeno zainteresovanim subjektima
(kakav je sluaj sa autonomijom volje u oblastima koje su regulisane dispozitivnim pravnim
normama).
Pojava spora i postojanje suda. Saradnja i sukob su glavni povodi, uzroci, oblici i di-
menzije akcije ljudi u drutvu. Kraj saradnje obino oznaava poetak sukoba i nastanak
spora. Spor je, dakle, posledica injenice da ljudi imaju razliite interese koje pravo regu-
lie i razgraniava. Da bi spor bio reen, obino je potrebno da se pojavi trea neutralna
strana. Ta trea strana je najee sud u najirem smislu, koji ovom prilikom treba shvatiti
kao vrenje sudske funkcije (sudovanje) od strane dravnih sudova, arbitraa, mirovnih
vea i drugih slinih tela. Sud mora da bude drutveno i pravno priznat, tj. mora da ra-
spolae drutvenim autoritetom i poverenjem stranaka, njegov rad mora da bude javan,
a odluka nepristrasna i zasnovana na injenicama. Manje je vano da li e sud biti stalan
ili povremen (ad hoc), kao i da li je postupak pred njim formalan ili neformalan. Ulogu
suda moe da obavi i zajedniki prijatelj strana u sporu. ak i javno mnenje moe da
bude neka vrsta suda. Veliki znaaj spora kao pokretaa ljudskih akcija i izuzetna uloga
sudova, naveli su neke pravne teoretiare da nastanak i pojam prava objasne upravo
pojavom spora i vrenjem sudske funkcije.
Postupak formalizacije. U bliskoj vezi sa spoljanjou, preciznou i merljivou, nalazi
se osmo svojstvo: pravo raspolae posebnim postupcima kojima se tano odreuje koja
153 . . Ruso, Rasprava o porijeklu i osnovama nejednakosti meu ljudima, str. 36; I. Kant, Metafizika udorea,
str. 32; K. Marks, Prilog jevrejskom pitanju, str. 68. Videti: R. Luki, str. 27.
TEORIJA PRAVA 61
lica ili organi, u kome obliku, u koje vreme, na kome mestu, itd. , mogu da koriste svoja
pravna ovlaenja ili moraju da izvre svoje pravne obaveze, kao i na koji e nain da se
vodi istrani, sudski, upravni, arbitrani ili neki drugi postupak u sluaju spora. Na osnovu
postupaka se procenjuje da li je neko ljudsko ponaanje pravno punovano, zahvaljujui
emu subjekti prava lake mogu da usaglase svoje ponaanje. Postupci daju pravu ne-
ophodnu formu, formalizuju ga. Oni sainjavaju itavu jednu pravnu oblast (formalnog/
proceduralnog/, za razliku od oblasti materijalnog /supstancijalnog/) prava, i utemeljuju
normativno naelo zakonitosti. Zato proceduralnost predstavlja jednu od najvanijih stra-
na formalizacije prava. Formalizacija i proceduralnost zajedno predstavljaju vane me-
hanizme koji doprinose ostvarenju vrednosti pravne sigurnosti i izvesnosti (predvidljivosti)
u pravu.
Drutvena (spoljanja) sankcija. Zajedniko deveto svojstvo prava predstavlja postojanje
i primena sankcije,154 koju je kao bitno obeleje prava istakao ve Imanuel Kant, a zatim
i drugi brojni pisci. Njena primena predstavlja redovnu delatnost dravnih i drutvenih
organa koja se vri u optem ili kolektivnom interesu.155 Sankcija uvek mora da bude
pravom predviena, drutvena, spoljanja, merljiva, predvidljiva, srazmerna, itd. Njeno
izvrenje takoe mora da bude pravom precizno odreeno. To je posebno vano kada
se kanjavanjem (negativna sankcija, kazna) oduzimaju najvanija dobra (ivot, sloboda,
ast, ugled ili imovina), nasuprot nagraivanju (pozitivna sankcija, nagrada). Najstroe
sankcije izriu se za prekraj najvanijih pravnih normi kojima se tite ivot i vlast (na prim-
er, smrtna kazna ili kazna zatvora), dok to nije sluaj kada je re o sankcijama za prekraj
drugih pravnih normi, koje su obino imovinskog karaktera. Sankcije se izvravaju i prema
pravnim aktima. One se sastoje u njihovom ponitavanju, odnosno ukidanju.
Nasuprot shvatanju po kome je za pravni karakter normi potrebna dravna sankcija,
postoje i shvatanja po kojima dravna sankcija nije odluujue merilo za pravni karakter
normi, jer postoje druga vana obeleja pravnosti (na primer, pravni oseaj kao spontani
izraz narodnog shvatanja prava, kako su isticali Fridrih Karl fon Savinji /17791861/,
Georg Fridrih Puhta /17891846/, Bernhard Vindajn /18171892/ i drugi).156 To vai
i za odreivanje karaktera tzv. primitivnog prava, jer pravo postoji samo ako ima
izvestan stepen iznudljivosti (enforsibiliteta) i ako postoji neki specifian mehanizam za
obezbeenje njegovog ispunjavanja.157
Ostvarivanje vrednosti reda, mira i sigurnosti. Sa navedenim svojstvima blisko je i sle-
dee, deseto svojstvo prava, koje se sastoji u ostvarivanju reda, mira ili sigurnosti. Red
postoji kada se svako ponaanje znaajno za opstanak drutva vri tano po odreenim
drutvenim i pravnim propisima. Na taj nain se dobija jedan neprotivrean drutveni i
pravni poredak u kome svako ima svoje tano odreeno mesto. 158 Sa redom je pove-
zan mir, jer, im mir nije vrst, odmah nastaje nered koji dovodi do poremeaja prava. Sa
154 Videti: D. Raz, str. 234-240.

155 Videti: T. ivanovi, III knjiga, str. 338-340.
156 Videti: N. Bobio, Pravo i sila, str. 329-347.
157 G. W. Paton, A text-book of jurisprudence, Oxford, 1964, str. 56-57.
158 R. Luki, Sistem filozofije prava, str. 462.

redom i mirom je povezana sigurnost, koja oznaava blagovremenu i potpunu primenu
prava, pouzdano uverenje da e pravo biti primenjeno159 ili samo reavanje sporova u
drutvenim odnosima.160
Zahtev za ostvarivanjem drugih drutvenih i pravnih vrednosti. Jedanaesto zajedniko
svojstvo prava predstavlja zahtev za ostvarivanjem pravde i ljudske slobode, uz druge
drutvene i pravne vrednosti o kojima e posebno biti rei.
Omoguavanje ,sapostojanja ljudi u drutvu. Navedena zajednika svojstva prava
omoguavaju zajedniki ivot, to predstavlja dvanaesto zajedniko svojstvo prava. Omo-
guavajui odvijanje zajednikog ivota sa to manje neusklaenosti, prepreka, sukoba i
borbi koji slabe, razaraju drutvo i nepotrebno troe energiju ljudi, pravo u ljudske odnose
unosi neophodnu predvidljivost i izvesnost, oslobaa ljudsku stvaralaku energiju, poveava
drutvenu stabilnost i tako omoguava drutveni napredak.161
2. Odnos drave i prava

Sine summa iustitia rem publicam geri nullo modo posse162.
Raznovrsnosti korienih naunih merila za odreivanje i reavanje odnosa drave i

prava ravna je samo sloenost i mnogostranost odnosa drave i prava. Ipak, nesporno
je da drava i pravo predstavljaju tesno povezane pojave ije je poreklo prvenstveno
drutveno, jer oni upravo iz drutva kao prirodnog okruenja izvlae svoja sutinska
zajednika obeleja, uspostavljaju meusobne veze i utiu jedno na drugo kao zasebne
i relativno nezavisne pojave. Drava je organizacija koja je prosto predodreena da
odluujue utie na pravo, i obrnuto, pravo je predodreeno da utie na dravu. Zato
se uopteno kae da je uticaj prava na dravu priblino jednak uticaju drave na
pravo.163
Povezanost drave i prava smeta njihov odnos u ire drutvene okvire, jer od kakvoe
drave i prava zavisi nain i stepen njihove povezanosti.164 On nije isti u normalnim i
vanrednim okolnostima. Dok se u stabilnim okolnostima i vremenima drava i pravo up-
oredo razvijaju i kontinuirano menjaju, upravo to nije sluaj u nestabilnim okolnostima i
vremenima.165
U normalnim i stabilnim drutvima uticaj prava na dravu i drave na pravo je ravno-
meran. U njima se pravo ispravlja iz dravnih razloga, a drava ograniava iz pravnih
razloga. Pa ipak, ta ravnomernost ili jednakost prava i drave nikad nisu potpuni ili

160 . Tasi, Uvod u pravne nauke, Beograd, 1941, str. 24.
161 Videti: R. Luki, Pojam prava, str. 27.
162 Bez pune pravinosti ne moe se nikako upravljati dravom.
163 Isto, str. 57.
164 Uporediti: . Spasojevi, Nacrt jedne opte teorije prava, str. 91-96; N. Viskovi, str. 149-151.
165 Videti: A. Koev, Fenomenologija prava, Beograd, 1984, str. 182-183.
TEORIJA PRAVA 63
savreni, to povratno podstie njihov evolutivan razvoj, jer ne moe se pristajati uz
pravo, a da se ne pristaje i uz dravu. 166
2.1. Uticaj drave na pravo

Uticaj drave na pravo se sastoji u dravnom racionalizovanju prava. ovek moe da
bude intuitivno bie, ali drava i pravo to ne mogu. Oni moraju da budu to je mogue vie
racionalizovani. Najvaniji naini dravnog racionalizovanja prava sastoje se u primeni i
stvaranju prava, kao i u preduzimanju drugih vanih dravnih radnji koje olakavaju nje-
govu primenu i stvaranje. 167
Primena prava od strane drave. Primena prava sastoji se u ponaanju ljudi po pravnim
normama. Ona moe da bude dobrovoljna ili prinudna. U prvom sluaju, subjekti prava
se ponaaju prema dispoziciji pravne norme, pri emu treba voditi rauna da li je re
o dispoziciji koju primenjuju dravni organi, organi drutvenih organizacija ili graani,
jer vanost proizvedenih pravnih posledica nije ista. U drugom sluaju, subjekti su duni
da se ponaaju prema sankciji pravne norme, jer se o njenom izvrenju stara drava.
Zbog toga je nain na koji se pravo primenjuje tesno povezan sa delovanjem drave,
odnosno sa preduzimanjem odgovarajuih radnji od strane nadlenih dravnih organa.
Tako posmatrana, primena prava od strane drave predstavlja njenu osnovnu delatnost,
jer je drava najefikasnije sredstvo za odravanje i razvijanje vaeeg prava. Zahvaljujui
primeni prava, kako se to obino kae, drava obezbeuje pravni karakter razliitim
vrstama drutvenih normi.
Stvaranje prava od strane drave. Drava ima izvanredno vanu ulogu u stvaranju pra-
va. Iako je uloga savremene drave u stvaranju prava izuzetno velika, jer se dravnim
pravom ureuju najvanije oblasti drutvenog ivota, ona nije presudna za postojanje
prava. Mnogo je vanija uloga drave u primeni prava, jer pravo mogu da stvaraju drugi
subjekti. Drava esto i ne eli da stvara sve pravne norme, pa ak, u izvesnim sluajevi-
ma ona ne stvara ni njihov najvei deo. Tom cilju su prilagoeni i zahvati drave u oblasti
stvaranja prava.
Kada drava neposredno stvara pravo, ona to ini sama ili zajedno sa drugim
drutvenim subjektima. U ovom drugom sluaju, drava se ne pojavljuje kao nosilac vlasti,
nego kao jedan od dva ili vie formalno ravnopravnih subjekata-stvaralaca prava. Ipak,
koliki e da bude udeo drave u stvaranju prava, to izriito ili preutno ipak odreuje
drava svojim propisima.
Kada drava preputa drugim drutvenim subjektima da stvaraju pravo, ona najpre
moe izriito da odredi ko e da stvara pravo, utvrujui normativnu delatnost takvih
subjekata-stvaralaca prava. Vrenjem tih svojih ovlaenja drava posredno uestvuje u
stvaranju prava, jer norme postaju pravno obavezujue na osnovu konstatovane ili ko-
nvalidirane saglasnosti drave. Drava, isto tako, moe i naelnim propisom da ovlasti
drutvene subjekte da stvaraju pravo, potvrujui to ovlaenje naknadnom primenom
166 A. Koev, Fenomenologija prava, str. 189.
167 Uporediti: R. Luki, str. 107-113; S. Vraar, str. 49-57.

sankcije. Najzad, drava moe i sasvim preutno da uestvuje u stvaranju prava, tako to
samo primenjuje sankciju za prekraj normi koje ona nije stvorila, niti je odredila ko e i
kakve e neko da ih stvori. U savremenim pravima, kako je reeno, veliki broj drutvenih
propisa preutno stie pravni karakter upravo zahvaljujui primeni dravne sankcije.
Vrenje dravnih radnji koje olakavaju primenu i stvaranje prava. Primenom i stvaranjem
prava nije iscrpljen uticaj drave na pravo, jer drava obavlja i druge brojne delatnosti.
One mogu da se vre upotrebom dravne prinude ili bez nje, pod uslovom da su zasnovane
na pravu, tj. da su zakonite.
Drava pre svega moe preventivno da koristi svoju silu kako bi privolela graane da
odustanu od krenja prava, kakav je sluaj sa uvanjem odreenih objekata ili dobara da
bi se otklonila opasnost ili spreila vea teta. Pretnja dravnom silom ili njena upotreba
se retko kada koriste u prosveti, zdravstvu, socijalnom osiguranju, bankarskom poslovanju
ili drugim slinim delatnostima.
Pored preventivne upotrebe fizike sile, drava takoe moe korienjem drugih sred-
stava da utie na pravo. Danas posebno mesto zauzimaju tradicionalna ili manje tradicio-
nalna sredstva za obavetavanje i upoznavanje graana sa pravom i njegovim sadrajem
(na primer, specijalizovana pravna izdanja, pravni asopisi, dnevna tampa, radio i tele-
vizija, Internet, itd.). Sva ona imaju za cilj da u svesti graana stvore afirmativan stav
prema pravu, jer je potovanje prava korisno za drutvo. Posebno se koriste manje-vie
razraena sredstva pravne ideologije i politike koja treba da obezbede to lake posti-
zanje tog cilja.
Od navednih glavnih naina uticaja drave na pravo, najvaniji se sastoji u dravnoj
primeni sankcije, jer se pravne norme (u suenom znaenju prava) najjasnije razlikuju od
drutvenih po tome to sankciju primenjuje drava kao posebna drutvena organizacija sa
monopolom fizike sile. Ali, ako je drava nuan uslov za pravo, ona nije dovoljan uslov za
postojanje prava.168
2.2. Uticaj prava na dravu

Uticaj prava na dravu sastoji se u pravnom racionalizovanju drave. Zahvaljujui
racionalizaciji, pravo pretvara dravu u pravnu organizaciju, omoguava njeno funkcioni-
sanje pretvaranjem njene delatnost u primenu prava i ograniava njenu vlast.169
Pretvaranje drave u pravnu organizaciju. Pravo pretvara dravu u pravnu organiza-
ciju. To znai da je drava pravna organizacija od trenutka svog nastanka, pa sve dok
postoji. U protivnom, nema drave.
Drava je iz vie razloga pravna organizacija. Ona je najpre pravna organizacija
zbog toga to stvara i primenjuje pravo, odnosno to obezbeuje izvrenje prava prime-
nom svojih sankcija. Drava je pravna organizacija i zbog toga to je organizovana po-
mou pravnih normi. To znai da su norme kojima je propisana organizacija drave postale
pravne po svojoj vrsti, sastavu organa, poslovima koje obavljaju i odnosima koje reguliu.
168 Videti: N. Viskovi, str. 149.
169 Uporediti: R. Luki, str. 113-116; S. Vraar, str. 57-67.
TEORIJA PRAVA 65
To vai za itavu organizaciju drave, od najviih do najniih organa. Izuzetak predstavlja-
ju norme kojima je obavezan suveren, jer su one pravne samo formalno. Drava je pravna
organizacija i zbog toga to je njena celokupna delatnost odreena pravom. Tom prilikim,
treba razlikovati delatnost drave kao takve od delatnosti njene dravne organizacije,
poto jednom pravno obavezani organi moraju stalno da vre svoju delatnost na tano
propisan nain. A to znai da nema nijednog dravnog akta koji nije regulisan pravom,
kao to ne sme da postoji nijedna dravna radnja koja nije odreena pravom.
Da je drava pravna organizacija pokazuje i nain na koji je pravo prilagoeno svom
zadatku. Uporedo sa stvaranjem prava koje se odnosi na sve drutvene subjekte, drava
izgrauje pravo koje se odnosi samo na dravnu organizaciju i njene veze sa drutvom. Uz
to, drava kao pravna organizacija ima i svoju posebnu pravnu linost, zahvaljujui kojoj
se pojavljuje kao subjekt ovlaenja i obaveza, tj. kao pravna ustanova. Najzad, drava
kao pravna organizacija i pravna linost raspolae svojim posebnim pravnim oblicima,
zahvaljujui kojima pokazuje kakvou svoje vlasti. A najpouzdanije pokazatelje kvaliteta
dravne vlasti predstavljaju njena legitimnost (tj. osnov iz koga izvire, na kome se
zasniva i kojim se opravdava dravna vlast) i zakonitost (ili legalnost, koja predstavlja
pravilo ili skup pravila o nainu na koji e drava da vri vlast u drutvu). Dravna vlast,
dakle, nije zakonita zato to je legitimna, jer i najgora tiranija moe da bude zakonita sa
stanovita vaeeg prava, ve, obratno, legitimna je zato to je zakonita, pod uslovom da
pravo nije tiransko. 170
Omoguavanje fukcionisanja drave pretvaranjem njene delatnosti u primenu prava.
Pravo ima posebno vanu ulogu za omoguavanje normalnog fukcionisanja drave. To
se postie utvrivanjem vrste, poloaja, sastava i obima poslova dravnih organa, a za-
tim i regulisanjem radnji koje predstavljaju delatnost dravnih organa. Uloga prava u
omoguavanju funkcionisanja drave je toliko znaajna da bez njega postojanje drave
uopte ne moe da se zamisli. Omoguavajui fukcionisanja drave, pravo odrava i
uvruje datu dravnu organizaciju. To se postie sprovoenjem naela hijerarhije i drugih
vanih naela celokupne dravne i pravne organizacije.
Omoguavajui funkcionisanje drave kao pravne organizacije, pravo pretvara delat-
nost drave u primenu prava konkretnim regulisanjem radnji odnosnih dravnih organa.
Kada se kae da pravo odreuje delatnost drave, tj. njenih organa, time se ne misli da
pravo samo propisuje organizaciju drave, ukljuujui tu i postupak po kome dravni or-
gani treba da rade, nego i da odreuje sadrinu delatnosti dravnih organa, tj. ta organi
treba da rade pod pravom (sub lege), sprovodei ga prema propisano proceduri (a ne
samo posredstvom prava /per leges/), tj. donosei ga i vrei na osnovu toga svoju vlasti.
To se postie tako to nii organi postupaju po zapovestima viih organa. I te zapovesti
viih organa predstavljaju pravne norme koje se odnose na ponaanje niih organa. Vii
dravni organi, dakle, odreuju koliinu slobode kojom nii dravni organi raspolau u
svom radu. To znai da nii organi mogu sami da odreuju svoje ponaanje vrei pove-
rene im poslove samo u granicama slobode koja im je dodeljena naelom zakonitosti.
170 Videti: J. Raz, The Authority of Law, Oxford, 1979, str. 97 i dalje.

Ograniavanje dravne vlasti. Pravo ograniava dravnu vlast pretvarajui dravu u
pravnu organizaciju i omoguavajui njeno funkcionisanje podrobnim regulisanjem dela-
tnosti njenih organa. Prema vrsti i kvalitetu tog ograniavanja, u teoriji se razlikuje nekoliko
pravnih oblika drave (bezakonska, zakonska i pravna drava, odnosno drava vladavine
prava). A to znai da u svakoj dravi ne mora postojati naelo vladavine prava, ali mora
postojati naelo zakonitosti.
U teoriji se posebno razmatra pitanje odreivanja subjektivne i objektivne granice
intervencije dravne vlasti, od ega zavisi stepen ograniavanja dravne vlasti pravom.
Kada je re o objektivnoj granici, ona se najee odreuje dovoenjem u vezu dravne
vlasti sa pravom kao sistemom zapovesti i potrebom da se silom pravnih zapovesti obez-
bedi neophodna efikasnost pravnom poretku. Zato se kae da je objektivna granica
dravne intervencije odreena samim pravom.
Mnogo je tee odrediti subjektivnu granicu dravne intervencije. To se ini tako to se
prednost daje ili dravi, ili drutvu. U prvom sluaju, kada prednost ima drava umesto
njenih graana, tada se subjektivna granica dravne intervencije nalazi u sadrajima
svesti upravljaa koji su slobodni da svoju volju tumae i predstavljaju istovremeno kao
dravnu i narodnu. Kako kae Kelzen, Ono to se tumai kao samovolja jeste samo pravna
mogunost autokrate da donese svaku odluku po sebi, da bezuslovno odreuje delatnost
podreenih organa i da, u svako doba, jednom postavljene norme sa optim ili samo sa
posebnim vaenjem ukine ili izmeni. Stoga je potpuno besmislena tvrdnja da u despotiji
ne postoji nikakav pravni poredak, ve da vlada samovolja despota.171 A to znai da
se objektivna i subjektivna granica dravne intervencije podudaraju, jer obe slobodno
utvruje dravna vlast svojim pravnim propisima. U takvoj dravi niko nije slobodan, osim
njenih upravljaa. U drugom sluaju, kada prednost ima drutvo umesto drave, tada
objektivna i subjektivna granica ne moraju da se podudaraju, to znai da subjektivna
granica dravne intervencije moe drugaije da se odredi. To moe da se uini kada se
prihvati da prednost imaju graani, a ne dravna vlast, odnosno kada se legitimna mo
prava razdvoji od nelegitimne sile drave,172 a potovanje pravnog poretka shvati
kao kvalitet civilizovanog pravnog ivota.173 Ipak, prava snaga jedne drave ne lei u
njenoj organizaciji i intervenciji, nego u moralnim i umnim svojstvima njenih podanika.174
Iz tesne meusobne povezanosti i obostranog uticaja drave i prava nastala je pravna
drava, odnosno drava vladavine prava.
171 H. Kelzen, Opta teorija prava i drave, str. 48.

172 J. orevi, Funkcionalnost i disfukcionalnost prava u Jugoslaviji, Arhiv za pravne i drutvene nauke, br.
4, Beograd, 1984, str. 654.
173 V. Stanovi, Pravna neizvesnost kao sredstvo autoritarne politike kontrole, Arhiv za pravne i drutvene
nauke, br. 4, Beograd, 1984, str. 701.
174 S. Jovanovi, str. 83.
TEORIJA PRAVA 67
3. Pravna drava vladavina prava
U savremenoj pravnoj nauci postoje dva glavna uenja o vladavini prava. Jedno je
nastalo u evropskom kontinentalnom sistemu i poznato je kao pravna drava (Rechtsstaat),
a drugo u anglo-saksonskom sistemu i poznato je kao vladavina prava (Rule of Law).
Evropsko kontinentalno uenje o pravnoj dravi proisteklo je iz postavki zasnovanih na
radovima najveih i najpoznatijih predstavnika rimske jurisprudencije. Na tim temeljima,
sve do najnovijih normativnih i normativistikih teorija, uenje o vladavini prava je izje-
dnaavano sa shvatanjima da se zakoni primenjuju dok zakonitost omoguava njihovu
primenu, odnosno da se zakoni menjaju dok je zakonitost postojana. Tome je prilagoen
itav jedan sistem pravnih institucija, reenja i sredstava koja treba da omogue to bolje
ostvarivanje prava pod pravnom dravom i posredstvom pravne drave. Saglasno
sa tim, osnovnim se smatra naelo zakonitosti, a izvedenim naelo pravne drave (Rudolf
fon Mol, 17991875, Pol Laband, 18381918, Karl Edvin Lutold, 18471891, Lorenc
fon tajn, 18151890, Adolf Merkel, 18361896, Georga Jelineka, 18531911, Oto
Girke, 18411921, Hans Kelzen, 18811973/, Leon Digi, 18591928, Rejmon Bonar,
18671947, arl Ajzenman, 19031980, or Vedel, 19102002, Andre de Lobader,
19101981 i dr.) Dok formalno naelo zakonitosti obezbeuje saglasnost svih niih pravnih
akata i ljudskog ponaanja sa viim pravnim aktima, posebno saglasnost svih pojedinanih
pravnih akata sa zakonom (pri emu se zakonom smatra svaki opti akt, a ne samo zakon
u materijalnom smislu), dotle materijalno naelo zakonitosti predstavlja jedan politiki
pojam koji izraava sadrinu i odreuje materijalni pojam pravne drave.175
Prema anglo-saksonskom uenju jedino vladavina prava (Rule of Law) izraava
pravo znaenje zakonitosti, dok je zakonitost u formalnom smislu koji joj pridaju pravnici
na Kontinentu suvie usko shvaena i optereena pozitivizmom, formalizmom i
dogmatizmom. 176 Pored izraza Rule of Law, anglo-saksonski pravnici koriste izraze
government under law (koji oznaava vladu, tj. administraciju ogranienu pravom) i
due proces (koji predstavlja postupak za zatitu ljudskih prava i sloboda koji u pravnom
sistemu odreuju narod ili drava).
Meu piscima koji pretenim smatraju vladavinu prava, tj. politiko znaenje zakoni-
tosti, posebno mesto pripada Albertu Venu Dajsiju (18351922),177 V. I. J. Deningsu,
18701940, Viljemu Aleksanderu Robsonu (18951980),178 Donu Fransisu Garneru (r.
1914), Fridrihu Avgustusu fon Hajeku (18991992), Donu B. Rolsu (19212002), Alek-
sandar Paserin Dentrevu (19021985), Lonu Fuleru (19021978), Herbertu L. A. Hartu
(19071992), Henriju Vehsleru (r. 1932), Robertu E. Lukasu ( r. 1937) i drugim koji su
175 G. Birdeau, Droit constitutionnel et institutions politiques, Paris, 1980, str. 81. Videti: D. M. Mitrovi, Naelo
zakonitosti pojam, sadrina, oblici, Beograd, 1996, str. 20-24.
176 Videti: Quolloquium on the Rule of Law as understood in the West, Chicago, 1957.
177 A. V. Dicey, Introduction to the study of the law and constitution, London, 1927, str. 183-185, 188 i 198-199.
178 W. A. Robson, Justice and Administrative Law, London, 1951, str. XI-XIV.

u vladavini prava videli sredstvo za ostvarenje ljudskih prava, blagostanja, slobode ili
pravde. 179
Navedena uenja su ostavila dubok trag u pravnoj teoriji i praksi. Svim piscima koji su
se formirali na tradiciji anglo-saksonskog pojma prava je zajednika tenja za unifiko-
vanjem zapadnjakog tipa zakonitosti kao vladavine prava, to je do 1961. godine
i uinjeno. Isto tako, anglo-saksonskim piscima je zajedniko otro kritikovanje stavova
pravnih pisaca koji pripadaju kontinentalnoj pravnoj tradiciji i praksi. Prema njima,
pravnici na Kontinentu, tj. pozitivisti, zakonitost svode na pitanje injenica ili na pro-
cenu obaveznosti zakona koju stavljaju u potpuno drugaiju ravan od ravni u kojoj se
zakonitost uobiajeno posmatra. U prilog tome, anglo-saksonski pravnici istiu da zakon
u evropskom kontinentalnom pravu predstavlja prvenstveno izraz smiljenog stvaranja
koje moe da se odredi maksimom: Lex est quod populus iubet atque constituit, kao i
da je formalni tretman zakonitosti uzrok nesuglasicama i razlikama prilikom odreivanja
njenog jedinstvenog pojma. Na primer, u Nju Delhiju 1959. i Lagosu 1961. godine, otro
je napadnuta Kelzenova ista teorija prava, naroito onaj njen deo koji se odnosi na
uenje o logikoj zatvorenosti prava kao sistema. Zakonitost, prema kritiarima Kelzenove
teorije, nije samo zahtev za formalnom saglasnou i tanou sa odnosnim zakonom, ve
je i zahtev za saglasnou zakona i odluka sa vrednostima koje se postavljaju kao neo-
phodne za postojanje slobodnog drutva. 180
Krajnji rezultat pomenutih rasprava predstavlja prihvatanje zakljuka da izmeu
pravne drave i vladavine prava ne postoje sutinske razlike, odnosno da su pravna
drava i vladavina prava istovetne, ime je postignuto njihovo unifikovanje. 181
Navedenim stavovima iz pomenutih dokumenata postavljeni su zajedniki temelji
modernog naela vladavine prava. Njihov znaaj nije usahnuo, utiui na savremena
shvatanja i praksu. Ali i tada, kako je reeno, treba razlikovati vladavinu prava pod
pravom (sub lege) od vladavine prava posredstvom prava (per leges). U prvom sluaju,
zabranjuje se ili spreava zloupotreba vlasti, a u drugom obezbeuje primena optih
i apstraktnih pravnih normi umesto individualnih i konkretnih zapovesti. Oba zahteva
ne protivree jedan drugom i nisu nadreeni jedan drugom, nezavisno od toga da
li je re o radu zakonodavca ili sudije. 182 Ipak, u anglo-saksonskoj teoriji, posebno u
teoriji meunarodnog prava, poela je da se pravi razlika izmeu thin i thick rule
of law. Prva (debela, gusta) vrsta vladavine prava, karakteristina navodno za
zapadne demokratije, sadri pored sutinskih pravnih, jo moralne i vrednosne sastojke,
179 Videti: A. P. Entrves, The Notion of the State, Oxford, 1960; H. Wechsler, Principles, Politics and Funda-
mental Law, Cambridge, 1961; H. L. A. Hart, The Concept of Law, Oxford, 1961 (odnosno Pojam prava,
Beograd (Podgorica, Cetinje, 1996); L. Fuller, Morality of Law, New Haven, 1964 (odnosno L. Fuler,
Moralnost prava, Beograd, 2001); J. R. Lucas, The Principles of Poliitics, Oxford, 1966.
180 Falk and S. I. Shuman, The Bellagio Congregence on Legal Positivism, 1956, str. 9.
181 Videti: Quolloquium on the Rule of Law as understood in the West, Chicago, 1957, str. 23-26. The Rule of
Law in a Free Society. A Report on the International Congress of Jurists, New Delhi, 1959, Annales de la
facult de droit dIstanbul, No. 12, 1959, str. 11.
182 Videti: N. Bobio, Budunost demokratije. Odbrana pravila igre, Beograd, 1990, str. 167-168.
TEORIJA PRAVA 69
dok to nije barem u tolikoj meri sluaj sa drugom (mrava, tanka) vrstom vladavine
prava, karakteristinom za zemlje u tranziciji. Ovom podelom zapoet je nov spor oko
opravdanosti upotrebe izraza meunarodna vladavina prava koji se sve ee koristi u
meunarodnim dokumentima u navedenom smislu thin i thick rule of law.183
Savremeno uenje o najboljem obliku drave zasniva se na uenju o vladavini prava, a
ne zakona. Sutina tog uenja sastoji se u tome to pravna pravila, kada su jednom doneta
i sve dok vae, imaju jednaku obaveznu snagu kako za one koji upravljaju, tako i za one
kojima se upravlja. 184 Time su u jedno spojene dve vane ideje: ideja o omnipotenciji, tj.
sveoptoj pravnoj obavezanosti, sa idejom o sadrini pravne drave koja je izloena u
razliitim shvatanjima o karakteru vladavine prava. Prva ideja je vana za odreivanje
formalnog pojma pravne drave, a druga za odreivanje njenog materijalnog pojma,
kao vladavine prava.
Pravna drava u formalnom smislu predstavlja oblik u kome su svi jednako obavezani
pravom, tj. u kome vlada pravo. Pravna je, dakle, drava u kojoj je Povinovanje zakonu
prva vrlina sudijina. Ona je blago za koje kao i za svako drugo blago vredi da se borimo
ako elimo njegovu korist, iako moramo da se pomirimo sa njegovim zloupotrebama
(Rudolf fon Jering , 18181892).185 U njoj mora da postoji izgraen sistem pravnih normi,
nezavisno sudstvo, zakonodavac koji suvereno donosi zakone i uprava koja se u svom
radu rukovodi naelom zakonitosti. Uz to, kada su pravna pravila jednom postavljena,
ona zahtevaju strog i dosledan reim pravnih normi. Ali, to ne znai da pravnu dravu
treba sasvim poistovetiti sa idejom opte normativnosti. U protivnom, svaka bi drava bila
pravna, nezavisno od toga da li je vezana obimom dravne intervencije, odnosno da li je
demokratska ili autokratska.
Pravna drava u sadrinskom (materijalnom) smislu predstavlja oblik u kome je ideja
podanika kao subjekta obaveza naputena u korist ideje graanina kao subjekta
ovlaenja i obaveza. Time je sadraj pravne drave vezan za demokratiju koja nije sve-
dena na puku formu. I u takvoj demokratskoj dravi intervencija vlasti moe da bude ua
ili ira, ali pod uslovom da se njom ne ugroavaju utvrene osnovne demokratske slobode
i prava graana.
Na tim osnovama je posle II svetskog rata, posebno u Nemakoj, ponovo afirmisana
ideja da pravna drava predstavlja opti postulat drutva (Hajnrih Rudolf Frajdrih
fon Gnajst, 18161895).186 Njen zadatak se sastoji u unapreivanju svih ovekovih
mogunosti (tzv. slobodarska misija drave). U pravnoj dravi svi zahvati vlasti moraju
da budu izuzetni, merljivi, predvidljivi i podloni objektivnoj kontroli, dok njene odluke
moraju da budu etiki dobre i na moralu zasnovane. Sadraj pravne drave je kasnije
odreivan prema zadacima tzv. kulturne drave (Kulturstaat), a neto zatim i tzv. drave
183 D. Avramovi, Vladavina prava meunarodno priznata vrednost?, referat na meunarodnom skupu:
Evropska zajednica naroda i univerzalne vrednosti, Sremski Karlovci, 2008, str. 34.
184 Videti: I. Krbek, Zakonitost uprave, str. 18 i dalje.
185 R. Jering, Cilj u pravu, II knjiga, Beograd, 18941895, str. 292 i 382.
186 H. R. von Gneist, Gesetz und Budget, 1879, str. 7.

blagostanja (Welfare State),187 ime je interesovanje za pravnu dravu usmereno na so-
cijalnu stranu drutva obilja i odreivanje pojma tzv. socijalno-pravne drave koja
poiva na idejama jednakosti, slobode i solidarnosti u drutvenom okruenju meovite
privrede, politike demokratije i razvijenog sistema socijalne sigurnosti.188 Poslednjih de-
cenija sadraj pravne drave se vezuje za najire postojanje i potovanje ljudskih sloboda
i prava u multikulturalistikom ili komunitaristikom smislu (arls Tejlor, r. 1931/, Dozef
Raz, r. 1939, Majk Sendel, r. 1953, Majkl Volcer, r. 1935 i drugi), ili se postojanje pravne
drave sve otvorenije osporava ili smatra izlinim poto ona, kako se istie, odavno vie ne
moe da odgovori novim tehnolokim, informatikim, pravnim i drutvenim izazovima. 189
Materijalni pojam pravne drave je menjan i dopunjavan tokom njenog razvoja. Ali,
jedno je ostalo nepromenjeno: u pravnoj dravi legitimnost dravne vlasti uvek mora da
se izvodi iz njene legalnosti, a ne obrnuto.190 Izvoenje legitimnosti iz legalnosti smatra se
pokazateljem da li u dravi postoji vladavina prava ili ljudi. Ipak, kako primeuje Boidar
S. Markovi (19032002), posmatrana u svojoj principijelnoj istoti, pravna drava i
vladavina prava predstavljaju pre jedno eljeno drutveno stanje nego jednu stvarnost
koja traje ili moda krajnju svrhu drutvenog razvia,191 zbog ega se ponekad posee
za uvoenjem vanrednog stanja koje bi u jednom kriznom trenutku moglo da preraste u
redovno stanje velikog broja drava ili mogue Svetske drave.
Za postojanje pravne drave, tj. drave vladavine prava, posebno je vano da budu
ispunjeni odgovarajui drutveni, dravno-organizacioni i pravno-tehniki uslovi. 192
Meu razliitim drutvenim uslovima koji utiu na vladavinu prava posebno mesto
pripada stabilnosti, homogenosti, redu, miru, pravnoj svesti i ideologiji, javnom mnjenju i
razliitim interesnim grupama. Stabilnost je posebno vaan uslov za normalno ostvarivanje
vladavine prava, jer drava svoj zadatak uspeno ostvaruje samo u stabilnom drutvu.
Pa ipak, drutvena stabilnost nikada nije idealna, ve relativna, i smenjuje se sa
periodima drutvene nestabilnosti. Homogenost predstavlja drugi vaan uslov koji utie na
postojanost vladavine prava. Za drutvenu homogenost su posebno znaajni zajednika
istorija i tradicija, etnike, verske, nacionalne, kulturne i druge srodnosti koje olakavaju
prihvatanje stava da je potovanje prava korisno. (Drutvenoj homogenosti je suprotna
drutvena heterogenost, koja je uvek izraenija kada nad srodnou i slinou nadvladaju
razliitosti.) Uvek kada su ugroeni stabilnost i homogenost, istiu se drutveni mir i red, ije
postojanje potvruje da drava obavlja svoje zadatke bez tekoa i zastoja. Poto red u
drutvu retko nastaje spontano, on se uvek postie uz izvesnu primenu dravne sile. Red je,
dakle, nasilnim sredstvima postignut drutveni mir. I red i mir imaju izvanredan znaaj za
187 Videti: S. Zavadski, Drava blagostanja, Beograd, 1975; S. Nedovi, Drava blagostanja, Beograd,
1995.
188 Videti: G. Vukadinovi, Teorija drave i prava I, Novi Sad, 2007, str. 125-132.
189 Videti: Pravna drava poreklo i budunost jedne ideje, zbornik radova, Beograd, 1991; J. Lynch, Age in
the Welfare State, 2006; M. Deflem, Sociology of Law, Cambridge, 2008.
190 Videti: D. Raz, str. 403-412.
191 B. S. Markovi, Naela demokratije, str. 10.
192 Videti: R. Luki, Ustavnost i zakonitost u Jugoslaviji, str. 56-77.
TEORIJA PRAVA 71
vladavinu prava, jer bi u protivnom dolo do razaranja pravnog poretka. Na vladavinu
prava takoe utiu u promenljivoj meri drutvena i pravna svest, javno mnjenje, kao i njima
prilagoena drutvena i pravna ideologija. Dok drutvena svest nastaje spontano, pravna
svest se najee stvara svesno-planski. Za stvaranje pravne svesti je posebno znaajna
pravna ideologija, koja kod graana treba da stvori ili uvrei pozitivan stav prema pravu,
podran oseajem da je uspean zajedniki ivot mogu samo kada se pravo potuje.
(Pravnom ideologijom moe da se proizvede i suprotno: da graani imaju negativan stav
prema pravu i da svesno odbacuju naelo vladavine prava kao obrazac svog ponaanja.)
Na karakter vladavine prava takoe utiu javno mnenje i razliite interesne grupe, meu
kojima posebno mesto pripada tzv. presijskim grupama (lobby). Uticaj ovih grupa (bilo
da ih pravo predvia, tolerie, titi ili ak brani) nije mali, iako je po pravilu kratkotrajan
i promenljiv, nasuprot vladavini prava koja treba da je stalna, dugovena i dosledna u
jednakoj primeni prava.
Vladavina prava zahteva ispunjavanje i odgovarajuih dravno-organizacionih uslova,
sredstava i postupaka. Posebno mesto meu njima pripada demokratiji, podeli vlasti i
funkcionalnoj organizaciji dravne vlasti. Demokratija predstavlja neophodan okvir unutar
koga jedino moe da postoji i razvija se pravna drava. Zato bez moderne demokratije
nema moderne pravne drave (za razliku od stare, birokratske pravne drave, kakva
je na primer bila Austro-Ugarska monarhija). Takoe vaan uslov za postojanje pravne
drave predstavlja izvrena politika i tehnika podela vlasti. Ipak, podela vlasti je tetna
kada je prekomerno razvijena, jer tada vie nije brana nezakonitosti, ve njen izvor. Za
pravnu dravu i njeno funkcionisanje znaajno je i da su suzbijeni preterani etatizam i
birokratizam. To je posebno znaajno zato to svemo savremenih drava i izdvajanje
monog profesionalnog upravljakog sloja predstavlja stalno prisutnu opasnost za
vladavinu prava. Preterani etatizam i birokratizacija dravnog aparata ne smatraju samo
pravnu dravu smetnjom, ve isto tako demokratiju i podelu vlasti. Pa ipak, nijedna drava
ne moe da postoji bez birokratije. Ali, poeljno je da drava ne postane nesvrsishodno
birokratizovana, da bi se izbeglo njeno preterano meanje u drutvene poslove i suzbila
tenja profesionalnog dravnog sloja da se izuzme iz prava. Zato sve mere koje imaju
za cilj da vlast uine javnim poslom i osujete njeno pretvaranje u privilegiju, predstavljaju
mere koje vladavinu prava treba da uine boljom i efikasnijom.
Pravno-tehniki uslovi i sredstva utiu na vladavinu prava, pored drutvenih i dravno-
organizacionih. Tu pre svega spadaju klasina pravna sredstva kojima se obezbeuju
zakonitost rada uprave i sudska kontrola upravnih akata (ustanova upravnog spora),
ustavnost rada zakonodavstva i ustavnog sudstva, ukljuujui i druga sredstva
institucionalno-pravne i vanpravne kontrole. 193 U pravno-tehnike uslove i sredstva spada
i dobra tehnika stvaranja i primene prava. Pravni propisi moraju da budu jasni, precizni,
napisani jednostavnim i lako razumljivim jezikom, trajni i dostupni zainteresovanim subjek-
tima prava, kako bi mogli to bolje da se primenjuju. Njihov broj mora da bude sveden
na razumnu meru tako da mogu da se sprovode prema zakonom propisanom postupku.
To mora da se ini tako da se ne vreaju lina prava, ljudsko dostojanstvo i druga slina
193 Videti: R. Markovi, Ustavno pravo i politike institucije, str. 608-609.

dobra. Sprovoenje nabrojanih pravno-tehnikih mera i sredstava treba da obezbedi
ispravnu primenu i ostvarivanje prava.
Ispunjavanje navedenih uslova ne dovodi automatski do pravne drave, niti obezbeuje
njeno postojanje. Zato se i kae da su pravna drava i vladavina prava krhke tvorevine,
podlone veem uticaju pragmatinih izazova nego teorijskih prigovora. Ti izazovi da-
nas postojano krnje supstancu pravne drave i vladavine prava, to ne oduzima smisao
potrazi za boljom i najboljom dravom.
TEORIJA PRAVA 73
VI POGLAVLJE ZAKONITOST, SANKCIJE ZBOG
NEZAKONITOSTI, PRAVNE VREDNOSTI, PRAVNI SISTEMI,
PRAVNI TRANSPLANTI
1. Zakonitost
Pojam zakonitosti. Zakonitost kao normativan pojam u najirem smislu oznaava sa-
glasnost svih odnosnih akata sa zakonom kao viim aktom. U neto uem smislu, zakoni-
tost znai da svi pravni akti i sve materijalne radnje koje preduzimaju dravni organi i
graani, jesu, odnosno moraju biti u skladu zakonom, moraju se doneti, odnosno vriti u
skladu i na osnovu zakona kao najvieg pravnog akta. Najzad, u najuem smislu, zakoni-
tost znai da svi pravni akti s manjom pravnom snagom jesu, odnosno moraju biti u skladu
i doneti na osnovu pravnih akata s veom pravnom snagom.
Vrste zakonitosti. Normativni pojam zakonitosti, kao i normativni pojam ustavnosti,
raspolae svojim izvedenim oblicima na osnovu kojih se razlikuje formalna od materijalne,
neposredna od posredne, poetna od naknadne i objektivna od subjektivne zakonitosti.
Formalna zakonitost postoji kada su akti slabije pravne snage formalno saglasni sa za-
konom (na primer, statut je formalno zakonit kada ga donese nadleni organ po postupku
koji je prethodno utvren zakonom). Materijalna zakonitost postoji kada su akti slabije
pravne snage sadrinski saglasni sa zakonom (na primer, statut je materijalno zakonit
kada je njegova sadrina u skladu sa zakonom).
Neposredna zakonitost se odnosi samo na akte koji se neposredno zasnivaju na zakonu
(na primer, podzakonski propisi, statuti ili sudijine konkretne procesne radnje). I obratno,
posredno su zakoniti svi drugi akti, koji ne izviru neposredno iz zakona194 (na primer, pra-
vilnici, poslovnici, odluke ili radnje carinjenja robe na graninom prelazu).
Poetna (pretpostavljena, konstatovana) zakonitost oznaava osnovano uverenje da
su nii pravni akti od zakona zbilja zakoniti od samog trenutka svog nastanka, odnosno
primene, jer su doneti i primenjeni na ispravan i korektan nain. Naknadna (utvrena,
konvalidirana) zakonitost, pak, postoji kada se zbog promene zakona posumnja u zako-
nitost nekog nieg akta (na primer, kada se zbog promene zakona posumnja u zakoni-
tost uredbe, tada se njena zakonitost ponovo ispituje).195 Povoljnim okonanjem postupka
kojim je utvrena zakonitost takav akt ponovo stupa na snagu, odnosno stie svojstvo
pravosnanosti.
Kada zakonitost akta ispituje neki nadleni dravni organ po propisanom postupku,
takva zakonitost se naziva objektivna, za razliku od subjektivne, koja se tie linog uve-
renja organa ili stava graana prema zakonitosti. Odluka sudskog ili nekog drugog
dravnog organa moe da bude i pogrena, tj. zakonit akt moe da bude proglaen
194 R. Lukic, str. 53-56.
195 Ibidem, 42- 46, 49-51, 54-55.

nezakonitim ili nezakonit akt zakonitim. Da bi se ta opasnost otklonila, pravni propisi se
stalno menjaju ili iznova stvaraju po odreenim pravnim postupcima koji imaju za cilj da
obezbede njihovu formalnu i materijalnu zakonitost.
Postojanje razliitih oblika zakonitosti (i ustavnosti) odreeno je time to se zakonom
kao viim pravnim aktom razliito odreuje stepen slobode u pogledu forme i sadrine ni-
ih akata. Zakon veoma precizno odreuje sadrinu podzakonskih propisa i sudskih aka-
ta, u neto manjoj meri sadrinu upravnih akata, a u najmanjoj meri sadrinu autonomnih
akata. Ipak, nii pravni akti ne bi trebalo ovlano, tj. suvie iroko i suvie neodreeno, niti
suvie podrobno da budu odreeni zakonom, jer bi u tom sluaju nii organ imao isuvie
slobode ili bi je imao premalo. Vanost naela zakonitosti dolazi do izraaja u radu onih
dravnih organa koji neposredno primenjuju pravne norme svojim materijalnim aktima,
kakav je sluaj sa dravnim organima koji neposredno raspolau oruanom silom. Ali i svi
drugi subjekti moraju da vode rauna da li se potuje naelo zakonitosti.
Vrste nezakonitosti. Pojmu zakonitosti je suprotan pojam nezakonitosti. Ona postoji
uvek kada je neki normativni ili materijalni pravni akt suprotan zakonu kao viem aktu.
Kao takva, nezakonitost je tetna, jer se njom naruava celovitost i efikasnost poretka. I
kada se nezakonitost utvrdi, takvi nezakoniti akti se ponitavaju a njihovi prekrioci ka-
njavaju.
Postoji nekoliko karakteristinih oblika nezakonitosti. 196 Panjuridizacija ili preterano
proirivanje oblasti pravnog regulisanja, sastoji se u elji da se sve normira, i to treba i
to ne treba, kao i u postojanju svesti prema kojoj je pravno obavezno samo ono to ima
pisani oblik. Panjuridizacija se prepoznaje po glomaznom, skupom i neefikasnom dra-
vnom aparatu i istom takvom usporenom saobraanju pravnih subjekata. Proliferacija ili
umnoavanje (superproizvoenje) propisa nastaje kada svaki vii pravni propis stvara
vlastitu porodicu niih propisa. I proliferacija je opasan oblik nezakonitosti kojim se u
neprimereno velikoj meri proizvodi pravo koje takoe ne moe da se primeni. Prevelika
pravna pokretljivost i promenljivost takoe predstavljaju karakteristine oblike nezakoni-
tosti. Pravo, naravno, mora da se menja, ali to ne treba da se ini neumereno, jer se time
slabe njegov kvalitet i primena. Do istih posledica dovodi preterana specijalizacija koja
razvija sklonost ka detaljizmu, loem jeziku i stilu, neodgovarajuim konstrukcijama i fra-
zama, birokratskom nainu izraavanja, itd. Najzad, nezakonitost ima i svoje uobiajene
oblike, koji se sastoje iz krenja pravnih normi i neprimenjivanja pravnih sankcija. Takva
nezakonitost se otklanja korienjem odgovarajuih pravnih sredstava i radnji od strane
nadlenih dravnih organa.
Osobine zakonitosti. Zakonitost raspolae izvesnim stalnim osobinama. Vezanost za
dravu i pravo predstavlja njenu najvaniju osobinu. Kada ne bi bilo tako, zakonitost bi se
utopila u drutvenu pravilnost i svela na normativnu saglasnost drutvenih akata i normi.
Druga prepoznatljiva osobina zakonitosti, njena univerzalnost, pokazuje da svi poreci
raspolau nekakvim oblikom i stepenom postojanja naela zakonitosti, odnosno da u
svakom poretku postoji zakon i njegovo ostvarivanje.
196 M. Jovii, Zakon i zakonitost, 277-278.
TEORIJA PRAVA 75
Treu osobinu zakonitosti predstavlja njena jedinstvenost, koja znai da zakonitost vai
i primenjuje se na celom dravnom prostoru. Ali, to nije apsolutno pravilo. Najzad, i rela-
tivnost u pogledu ostvarivanja zakonitosti predstavlja jednu od njenih uoljivih osobina.
Do toga dolazi zbog nesavrenosti zajednice i ljudi, ekonomske i socijalne nejednakosti,
diferencijacije i stratifikacije, unutranjih sukoba i poremeaja, politikih trzavica i hroninih
slabosti sistema, neadekvatnog dejstva vodeih snaga u drutvu, kulturne zaostalosti, jaza
izmeu elite i mase, ideoloke podvojenosti meu ljudima, slabosti upravljaa koji nisu
uvek spremni da rtvuju svoje interese zbog zakonitosti, itd. Navedeni uzroci dovode do
standardnih aberacija zakonitosti, koje treba razlikovati od bezakonja (anomije prava).
Dok su aberacije neizbene, anomija to nije, jer ona razara svaki poredak. Ipak, i ona
moe da bude prilika za stvaranje boljeg poretka, ija regeneracija iznova uspostavlja
normalno ostvarivanje zakonitosti.
Odnos zakonitosti prema drugim srodnim naelima. Zakonitost se razlikuje od srodnih
naela ustavnosti i sapravnosti (pravne pravilnosti), kao i, eventualno, od podzakonitosti
i autonomnosti.
Zbog srodnosti i velike slinosti, jer je ustav nastao iz zakona, o ustavnosti i zakonitosti
se esto govori kao jedinstvenom naelu legaliteta (legalnosti). Ipak, naelo ustavnosti se
razlikuje od naela zakonitosti srazmerno razlici izmeu ustava i zakona. Takav poloaj
naela ustavnosti proizilazi pre svega iz formalne nadreenosti ustava zakonu.
U teoriji se takoe razlikuje zakonitost od sapravnosti (pravne pravilnosti). Zakonitost
predstavlja zahtev da se svi pravni akti i sve ljudske radnje zasnivaju na zakonu, a sapra-
vnost zahtev za meusobnom usklaenou svih normativnih i materijalnih pravnih akata
nezavisno od njihove vrste, mesta ili pravne snage.
Ponekad se pominju podzakonitost i autonomnost (Miodrag Jovii, 19251999),197
ije bi postojanje trebalo da istakne razvijenost i sloenost savremenog prava. Meutim,
ovi pojmovi ne donose nita novo pravnoj teoriji i praksi, jer podzakonitost i autonomnost
nisu nita drugo do posebni oblici ispoljavanja posredne zakonitosti. Kada ne bi bilo tako,
stvorila bi se opasnost da se ustavnost i zakonitost skrajnu u korist izvedenih naela po-
dzakonitosti i autonomnosti, to bi bilo od velike moralne i pravne tete za drutvo.
197 M. Jovii, 267-268.

2. Sankcije zbog nezakonitosti i pravosnanost
pravnih akata
2.1. Sankcije zbog nezakonitosti
Protiv nezakonitih akata se izriu sankcije kojima se oni uklanjaju. To se postie

ponitavanjem sudskih i upravnih akata ili ukidanjem pravnih poslova, jer se smatra da
nezakoniti sudski ili upravni akti vae sve dok se ne stave van snage, dok su nezakoniti
pravni poslovi od samog poetka bez pravnih posledica. Na taj nain se briu povrede
pravnog poretka, ponitavaju protivpravne posledice i spreava donoenje novih neza-
konitih akata.198
Sankcije prema normativnim pravnim aktima. U sluaju nezakonitih normativnih pravnih
akata, izriu se sankcije prema tim aktima. One imaju za cilj povraaj u stanje kakvo je
postojalo pre povrede zakonitosti ponitavanjem pravnog akta i posledica koje je on
proizveo u pravnom poretku (restitutivne sankcije).
U zavisnosti od vrste nezakonitosti, pravi se razlika izmeu teih i lakih povreda
zakonitosti. Tee povrede nezakonitosti sankcioniu se tako to se pravni akti proglaavaju
nitavnim, to znai da je svaki dravni organ duan da po slubenoj dunosti (ex officio)
pokrene postupak za njihovo ponitavanje. Nitenjem se ponitavaju sve pravne posledice
(od tada, ex tunc) i uspostavlja isto stanje kakvo je postojalo pre nego to je nezakonit
akt donet (na primer, kada se ugovor o kupoprodaji proglasi nitavnim, to znai da se
sve vraa u stanje koje je postojalo pre sklapanja ugovora, ukljuujui vraanje kupljene
stvari, plaene cene, itd.). Odluka o ponitavanju akta njegovim nitenjem, dakle, odnosi
se i na prolost, a ne samo na budunost. Lake povrede nezakonitosti sankcioniu se tako
to se pravni akti proglaavaju ruljivim, to znai da pravo ostavlja na volju svim zainte-
resovanim subjektima da trae sankcionisanje dotinog akta, odnosno da to ne ine kada
smatraju da je za njih manje tetno da takav akt i dalje vai. Dakle, u sluaju ponitavanja
akta njegovim ruenjem, odluka vai od trenutka kada je utvrena nezakonitost (od sada,
ex nunc), to znai da se akt ponitava samo za budunost (et pro futuro). Time se spreava
da on i dalje proizvodi posledice, dok se ve proizvedene posledice do odluke o ruenju
priznaju. Na primer, ako se kupoprodajni ugovor poniti dejstvom ex nunc, sve radnje
koje su kupac i prodavac izvrili do trenutka odluke o ruenju akta smatrae se zakonitim.
Ali to nee biti sluaj sa radnjama koje su kupac i prodavac izvrili posle donoenja odluke
kojom je kupoprodajni ugovor proglaen ruljivim.
Izmeu nitavnosti i ruljivosti postoje jasne razlike. Nitavan pravni akt ne proizvodi
nikakva pravna dejstva, dok ruljiv pravni akt proizvodi pravna dejstva sve dok ne bude
ukinut, tj. vai dok ne bude napadnut. Isto tako, krug lica koja mogu da zahtevaju nita-
vnost ili ruljivost nije isti: nitavnost pravnog akta mogu svi da napadaju, dok ruljivost
mogu da napadaju samo neposredno zainteresovana lica. Takoe, na nitavnost nekog
198 R. Luki, str. 297-298.
TEORIJA PRAVA 77
akta se uvek moe pozvati, a na ruljivost samo u odreenom roku, to znai da ruljiv akt
postaje perfektan istekom roka za njegovo osporavanje. Najzad, prilikom nitenja akta
se ukidaju sve pravne posledice, dok je kod ruenja mogue da neke pravne posledice
ostanu. Ipak, u oba sluaja se smatra da takvi nezakoniti akti ne postoje.
Sankcije prema materijalnim pravnim aktima. U sluaju materijalnih pravnih akata, pri-
menjuju se retributivne sankcije, koje imaju za cilj odmazdu nad prekriocem, kako bi se
spreilo da se prekraj ponovi. Ali, takoe mogu da se primene i restitutivne sankcije,
koje se sastoje u vrenju suprotne radnje iz koje se sastoji nezakoniti akt, sa ciljem da se
uspostavi stanja koje je postojalo pre izvrenja nezakonitog materijalnog akta (na primer,
kada se nezakonit akt sastoji u neplaanju duga, sankcija se sastoji u suprotnoj radnji: na-
plati duga). Na taj nain se postie priblino isto stanje kao da je dug na vreme plaen,
tj. kao da nije bilo nezakonitog materijalnog akta. To vai i za druge nezakonite radnje
(na primer, krau stvari, seenje stabala, itd. , pri emu se sankcija sastoji u vraanju ukra-
dene stvari, ponovnom saenju poseenih stabala, itd.). Ali, ove sankcije ne mogu uvek da
se primene, jer uniteno umetniko delo ili oduzet ivot ne moe da se povrati nikakvim
suprotnim materijalnim aktima. Zato se u takvim sluajevima esto izriu novane sankcije
kojima se oteenoj strani barem delimino nadoknauje vrednost unitene stvari ili neke
druge sankcije koje imaju za cilj njeno moralno obeteenje.
2.2. Pravosnanost pravnih akata
U svakom pravnom poretku se predviaju rokovi do kada mora da se okona ispi-

tivanje zakonitosti akata, na osnovu ega se konano zna da li su takvi akti zakoniti ili
ne. Ishod postupka za ispitivanje zakonitosti sastoji se u tome to nadleni dravni organ
utvruje zakonitost akta (proglaava ga zakonitim) ili utvruje njegovu nezakonitost (izri-
e sankciju protiv akta koji je proglasio nezakonitim). Zato se za pravosnanost kae da
predstavlja svojstvo koje opti i pojedinani pravni akti stiu okonanjem postupka za
ispitivanje njihove zakonitosti. Protiv takvih akata, dakle, vie ne mogu da se ulau redovni
pravni lekovi.199 Ali, kada se posle pravosnano utvrene zakonitosti nekog akta pojave
injenice koje osnovano izazivaju sumnju u pogledu njegove zakonitosti, pravo dozvoljava
da se postupak pokrene korienjem vanrednih pravnih lekova (na primer, ulaganjem
zahteva za obnovu postupka ili zahteva za zatitu zakonitosti).
Pravosnanost predstavlja konano stanje pravnih akata u pogledu njihove zakonito-
sti, jer pravni akti vie ne mogu da budu poniteni redovnim pravnim lekom. Jo vii stepen
pravosnanosti, kada je to izuzetno omogueno, postoji kada se potvrdi zakonitost nekog
pravnog akta okonanjem drugostepenog postupka koji je pokrenut ulaganjem vanred-
nog pravnog leka (tzv. potvrena pravosnanost). Dejstvo pravosnanosti se sastoji u
tome to strane u sporu vie ne mogu isti spor da iznose na reavanje pred nadleni
dravni organ, ali i u tome to su dravni organi vezani jednom pravosnano presuenim
sluajem. To znai da se pravosnanim aktima konano, neopozivo i jednom za svagda
199 R. Luki, str. 298-299.

uklanja spor oko povrede prava. Na primer, graanski sud ne moe da utvruje da lice
koje je prethodno pravosnano osueno za neko krivino delo nije duno da nadoknadi
imovinsku tetu (u graanskopravnom smislu) koju je prouzrokovalo izvrenjem krivinog
dela. Na taj nain se otklanja mogunost donoenja protivrenih pravnih akata koji se
odnose na iste sporne situacije, ime otpada osnov za novo pokretanje postupka za ispi-
tivanje zakonitosti napadanjem pravosnanosti, izuzev u tano odreenim sluajevima
kada je dozvoljeno korienje vanrednog pravnog leka.
Pravosnanost se odnosi i na opte, i na pojedinane pravne akte. Kada je re o pra-
vosnanosti optih pravnih akata (izvora prava: ustava, zakona, kolektivnih ugovora, itd.),
ee se koristi izraz stupanje na snagu nego pravosnanost. To je danak dugotrajnoj
praksi koja je uinila da u konvencionalnom smislu ne postane uobiajeno da se kae kako
je ustav ili zakon postao pravosnaan ili pravno obavezan, to zbilja jeste uobiajeno za
pojedinane pravne akte. Ali, time nije naruena sutina pravosnanosti, koja se sastoji u
tome to su svi akti pravno obavezni za odnosne subjekte, koji moraju da usklade svoje
ponaanje sa normama u pravnim aktima.200 Kada je, pak, re o pravosnanosti pojedi-
nanih pravnih akata, a pravosnanost se najee odnosi na njih, situacija je mnogo ja-
snija. Na primer, u krivinom postupku se pravosnanom smatra ona sudska odluka (sudski
akt) koja vie ne moe da se menja redovnim pravnim lekom (albom), ve mora da se
izvri. Takva pravosnanost je relativna, jer dejstvuje samo prema jednoj strani. Ali, pra-
vosnanost moe da bude i apsolutna, kada nijedna strana vie ne moe da pobija done-
tu odluku. U parninom postupku pravosnanost takoe predstavlja svojstvo presude da
vie ne moe da se pobija redovnim pravnim lekom. To svojstvo presuda stie istekom roka
za pravni lek, odricanjem od pravnog leka ili donoenjem presude u poslednjem stepenu.
201
U upravnom postupku, pak, pravosnanim se nazivaju upravni akti ija je zakonitost
potvrena okonanjem postupka za utvrivanje njihove zakonitosti. Ali, to ne znai da su
svi pojedinani pravni akti pravosnani, ve samo oni koji imaju odreenu sadrinu.
Glavne ili karakteristine posledice pravosnanosti sastoje se u tome to utvrivanjem
pravosnanosti zapoinje postupak izvrnosti. Trenutkom pravosnanosti se takoe osna-
uju naela ne bis in idem (doslovno: ne dva puta o istoj stvari) i res iudicata (definiti-
vna odluka, konano presuenu stvar).202
Obino se smatra da od trenutka okonanja postupka za utvrivanje zakonitosti pravni
akt postaje pravosnaan, a od trenutka stupanja na snagu izvran. U tom meuvremenu
pravosnanost sazreva, raste, uveava snagu, sve dok ne postane pravno konana,
neopoziva i neizmenljiva. To je razumljivo, jer akti stiu pravosnanost pre izvrnosti,
posle koje slede materijalne pravne radnje. Ali, dogaa se i da izvrnost pravnog akta,
podrana materijalnim radnjama, nastane pre pravosnanosti (na primer, reenje poreskog
organa o obavezi plaanja poreza je izvrno pre nego to postane pravosnano, iako
graanin ima pravo na albu). Ali, to jo ne znai da je takav pravni akt zbilja zakonit,
ve samo da pretpostavka o njegovoj zakonitosti (pravna istina) vie ne moe da se
200 B. Peri, str. 135.
202 B. Peri, str. 135-136.
TEORIJA PRAVA 79
osporava. Pomenuta pretpostavka pod odreenim uslovima moe da se ispravi (koriguje)
korienjem ustanova pomilovanja, abolicije i amnestije. Pomilovanje predstavlja akt kojim
se osueno lice potpuno ili delimino oslobaa izvrenja kazne ili mu se osuda ublaava.
Ono moe da se sastoji i u oslobaanju od krivinog gonjenja (abolicija). Amnestija, pak,
predstavlja akt kojim se neodreenom broju lica daje osloboenje od gonjenja, potpuno
ili delimino osloboenje od izvrenja kazne, izreena kazna zamenjuje blaom, odreuje
brisanje osude ili ukidaju njene pravne posledice.203 Za pomilovanje, aboliciju i amnestiju
se kae da su derivati boanske pravednosti i milosra, jer je najbolje ono ljudsko
pravo ija je pravda zainjena milosrem.
3. Pravne vrednosti
Drutvene i pravne vrednosti ispunjavaju smislom i svrhom celokupno pravo. Pomou
njih se odreuju ciljevi u pravnom poretku. Te vrednosti nisu puki zbir, kakav je sluaj
sa prostim skupom elemenata, ve celina. U oveku kao i u svim njegovim tvorevinama,
stalno je prisutno neto iz transcedentnog sveta iz koga potie njegova neugasiva tenja
za dovoenjem iskustvenog sveta u vezu sa vrednostima. Takva tenja postoji u svim
ovekovim akcijama koje su podstaknute odreenim vrednostima ili tvorevinama. To je
sluaj i sa pravom kao tipino vrednosno postavljenom tvorevinom ljudskog duha.
A. Pravda
Pravda (iustitia) predstavlja vrhunsku drutvenu i pravnu vrednost. Ona je vrednost

zato to je jedna vrsta srazmernosti i sklada, sve do postizanja harmonije koja je drugi
naziv za apsolutnu pravdu. Pored te apsolutne, boanske ili prirodne pravde, postoji dru-
tvena pravda sa svojim izvedenim vrstama (pravna, moralna, religijska), koja je relativna.
Eho te pravde u pozitivnom pravu predstavljaju zakonska pravda i pravinost.
Najoptiji pojam pravde je izveden iz pojma prirode. Odredio ga je Platon (428347
pre n. e.) u svom delu Drava kao stvaranje skladnog drutva. Ipak, mnogo pre Platona,
Homer (IX ili VIII vek pre n. e.) je u Ilijadi i Odiseji prikazao kako se sprovodi pravda,
sofisti su isticali relativni karakter pravde, dok su Hesiod (oko 770 pre n. e.) i Solon (oko
638559 pre n. e.) govorili da je oveku nemogue da ivi i dela izvan pravde.204 Plato-
nov uenik, Aristotel (384322 pre n. e.), pojam pravde je razvio i usavrio u tolikoj meri
da ni danas nema ta bitno da mu se doda ili oduzme. U petoj knjizi Nikomahove etike,
Aristotel pravdu u viem smislu odreuje kao sinonim za potpunu vrlinu. U rimskom pravu,
pak, napoznatiju odredbu dao je Ulpijan (170228) izrekom: Pravda je neprekidno i
trajno nastojanje da se svakome da njegovo pravo (Iustitia est constans et perpetua vo-
luntas ius suum cuique tribuendi). Poznate su i druge dve Ulpijanove odredbe pravde: Iz
203 N. Viskovi, str. 222-223.
204 G. Vukadinovi, str. 265.

pravde, kao nekog izvora, proistie celo pravo (a iustitia, quasi a quodam fonte, omnia
iura emanant) i Neka bude pravda, makar propao svet (fiat iustitia, pereat mundus). 205
U srednjem veku, sv. Avgustin (354430) istie da je izvorna samo vena pravda Boje
drave, dok Toma Akvinski (12251274) pravdu odreuje kao optu vrlinu. Nekoliko
vekova kasnije i nadalje, an Boden Jean Bodin, 15301596) pravdu smatra jednim od
nekoliko osnovnih delova suverenosti, Francis Bekon (Sir Francis Bacon, 15611626) sred-
stvom koje obavezuje da ovek oveku bude Bog a ne vuk, Igo Grocije (Hugo Grotius,
15831645) sutinom prirodnih prava proisteklih iz razuma, Don Lok (John Locke, 1632
1704) svojstvom pravednog poretka, i tako sve do Dona Stuarta Mila (John Stuart Mill,
18061873) koji pravdu smatra moralnim pojmom, Gustava Radbruha (Gustav Radbruch,
18781949) koji u pravdi nalazi sutinu ideje prava, Dona Rolsa (John B. Rawls, 1921
2002) koji relativizira pravdu dovodei je u vezu sa drutvenim i politikim okruenjem li-
beralno-demokratskih drutava, Hansa Kelzena (Hans Kelsen, 1881-1973) po kome prav-
da u pravu moe da postoji samo kao zakonitost, i drugih (Robert Nozik /Robert Nozick,
19382002/, Aleksandar Koev /Aleksandar Koev, 19021968/, Suzan Moler Okin
/Susan Moller Okin, 19462004/, itd.).206 Vrhunac takve pravde dostie se milosrem
(moralna pravda, kada se daje vie nego to se dobija) ili nesebinou (religijska pravda,
kada se za drugog neto ini ili daje bez oekivanja ikakve nadoknade, osim blaenstva
zbog uinjenog).207 esto su moralna i religijska pravda stroe od pravne pravde.
Pravna pravda predstavlja sinonim za ono to je srazmerno ili jednako. Prema tim me-
rilima se odreuju dva formalna obrasca pravne pravde: distributivna (iustitia distributiva:
svakome srazmerno), koja je prvobitna, poloajna i nalae da se nejednako postupa s
nejednakim, i komutativna (iustitia commutativa: svakome jednako), koja je razmenska i
nalae da se jednako postupa s jednakim (to je takoe vrsta srazmernosti, jer su dva
jednaka dela takoe meusobno srazmerna). U svom najuem znaenju pravna pravda
oznaava saobraavanje zakonu (zakonska pravda /iustitia legalis/). Ona se sastoji u
optosti, jednakosti i nepristrasnom vrenju zakona, odnosno prava. Ali na pitanje u emu
se sastoji materijalna pravda, ne moe da se odgovori nikakvim slinim obrascem. Taj pro-
blem Kelzen objanjava na sledei nain: Norma pravde ima razliito znaenje za pacifi-
stu i za imperijalistu, za nacionalistu i internacionalistu, za religioznog vernika i za ateistu.
Primitivan ovek ima drugaiju predstavu pravde od civilizovanog oveka. Nemogue je
odrediti normu pravde na jedinstven nain. Ona u krajnjoj liniji predstavlja izraz interesa
pojedinca koji neku socijalnu instituciju proglaava pravednom ili nepravednom.208 Ali, da
li je to uopte pravda? Najnoviji pokuaji da se odredi tzv. solidarna pravda, po kojoj od
zajednikih dobara vie treba dati slabim i siromanim a manje jaim i bogatim,209 nisu
obrasci materijalne pravde kakvim se predstavljaju, ve Aristotelove formalne distributi-
vne pravde. Zato je pravdu lake osetiti nego odrediti ili postii. 210
205 A. Romac, Minerva. Florilegium sententiarum, Zagreb, 1988, str. 365.
206 S. M. Okin, Women in Western Political Thought, Princeton, 1979, u: G. Vukadinovi, str. 267-268.
207 Luki, Sistem filozofije prava, str. 218.
208 H. Kelzen, Elementi teorije pravne norme, Izabrani pozni spisi, str. 122.
209 N. Viskovi, str. 143; G. Vukadinovi, str. 270.
210 G. Vukadinovi, str. 269-271.
TEORIJA PRAVA 81
Pravna pravda, budui vrsta drutvene pravde, nije savrena. Ali to nije ni pravo. Zato
izmeu nesavrene pravne pravde i jo nesavrenijeg prava uvek postoji manje ili vee ne-
slaganje i napetost.211 Pravo nikada ne moe da se utopi u pravdu, ali je izopaeno kada
ostvaruje krivdu, koja je suprotna pravdi. Zato svi iji su interesi pogaeni ustaju da srue
takvo izopaeno pravo u ime pravde. 212 Imajui upravo to na umu, Ciceron (10643 pre
n. e.) je svrhu prava odredio kao vetinu prave mere pri podeli dobara meu graanima
(Sit ergo in iure civili finis hic legitimae atque usitatae in rebus causisque civium aequabilitatis
conservatio). A to znai da normalno pravo mora da sadri barem minimum pravde koja
se u pravo uliva preko optih pravnih principa. Koliki je znaaj pravde pokazuje i ovo:
nijedan sud se ne zove sud prava, ali se mnogi nazivaju sudovima pravde. I sami dravni
upravljai povremeno i nekako oseaju da pravda predsedava nad pravom.
B. Pravinost
Pravinost (aequitas, iustus) predstavlja posebnu, primenjivaku pravdu, pravdu u ko-

nkretnom sluaju koji ne moe da se rei samo na osnovu prava. I nju je odredio Aristotel,
iako je pravinost tek u rimskom pravu doivela svoj vrhunac, utiui na nastanak bro-
jnih pravnih ustanova (na primer, docnje, ugovorne kazne i drugih). Takva pravinost je
smatrana vrlinom zakonske pravde. U XIX i XX veku pravinost je smatrana sredstvom
za ispravljanje preterane strogosti zakona (na primer, od strane pripadnika kole tzv.
slobodnog stvaranja prava), posebno kada treba da se sprei mehanika, nezakonita ili
nepravedna primena pravila u konkretnim sluajevima. Tako se postupa i danas u pravnoj
nauci i praksi, kada se pravinou naziva ustavno ili obiajno ovlaenje sudija ili drugih
slubenih lica da elastino primenjuju pravne norme u konkretnim sluajevima radi uspe-
nijeg ostvarivanja prava. Zbog toga se pravinost doivljava i odreuje kao korektivna
pravda, jedna vrsta potenja koje ispravlja pravo kada njegov tvorac ne moe unapred
da urauna sve mogue sluajeve. To potenje je uvek dragoceno, ali je lekovito kada ga
ispolje sudije koje mogu u odreenim sluajevima da se pozovu na pravinost (tzv. sudska
pravda) kada posumnjaju u ispravnost i valjanost pozitivnog prava. To vai i za druge
dravne i drutvene organe koji ne smeju da zanemare proverene vrednosti i ljudske vrli-
ne u ime kojih im je povereno vrenje javnih poslova.213
Pravinost kao primenjivaka, konkretna pravda, zasnovana na pravdi i izvedena
iz nje, moe da se odredi u prirodnopravnom i pozitivnopravnom smislu, a unutar ovog
drugog u smislu zakonske (normne, materijalne) i sudske (pravnoprimenjivake, formalne)
pravinosti.214
Kada je re o prirodnopravnoj pravinosti, ona je znaajna kada zakon neposredno
upuuje na prirodno pravo u sluajevima pravnih praznina, tj. kada ne postoje pravne
211 R. Luki, str. 219-221; T. ivanovi, Sistem sintetike filozofije prava, III knjiga, str. 675-679.
212 G. Radbruh, Filozofija prava, str. 39.
213 B. S. Markovi, O pravednom pravu, Novi Sad 1993. i Ogled o odnosima izmeu pojma pravde i pozi-
tivnog privatnog prava, Beograd 1995; M. Kneevi (ur.), O pravdi i pravinosti, Beograd 1995.
214 T. ivanovi, III knjiga, str. 679.

odredbe za pojedine sluajeve koje zakon nije predvideo ili nije mogao da ih podvede
pod neku optu normu. Prema Tomi ivanoviu, zakonska pravinost predstavlja svojstvo
pravne norme koje svojom irinom omoguava da se norma primeni tako to e biti uzete
u obzir sve osobenosti nekog sluaja. Sve takve norme sainjavaju tzv. pravino pravo (na
primer, pravo koje propisuje nekanjavanje za sitnu krau, utaju i prevaru iz nevolje), za
razliku od tzv. strogog prava, koje ne doputa uzimanje u obzir osobenosti nekog sluaja.
S druge strane, sudska pravinost ima za cilj da ispravlja sudsku pravdu ispravljanjem
zakona. Ona oznaava da se reavanje zakonom obuhvaenih konkretnih sluajeva vri
u duhu prava, tj. njegove ideje, materije, a ne prema slovu zakona koji nije mogao da
uzme u obzir sva obeleja konkretnog sluaja, postajui na taj nain nepravedan. U tom
sluaju, sud bi reavao konkretan sluaj prema pravilu koje bi on sam postavio kao da je
zakonodavac, posebno vodei rauna o duhu, ideji, tj. materiji pozitivnog prava (kako na
primer stoji u l. 1 al. 2 starog vajcarskog Graanskog zakonika). 215
Ideje zakonske i sudske pravinosti danas se posebno susreu i prepliu u pojmu prava
na pravino suenje, koje je neodvojivo od zatite ljudskih prava i predstavlja vanu ga-
ranciju da neka osoba ne bude nepravedno kanjena. Uostalom, pravda ne moe biti
zadovoljena kad su ljudi podvrgnuti nepravinim suenjima, zbog ega i sam pravosudni
sistem gubi svoj autoritet. Ako se ljudska prava ne potuju u policijskoj stanici, sobi za
sasluavanje, pritvoru, sudu ili zatvorskoj eliji, tada vlast oigledno ne ispunjava svoje
obaveze i nije sposobna za pravino suenje.
Da bi se takvo stanje u bilo kojoj zemlji predupredilo, i sama meunarodna zajednica
je ustanovila pravila i standarde za pravino suenje, ime je definisala zatitu prava
ljudi u svim fazama postupka pred bilo kojim dravnim ili sudskim organom. Na osnovu
toga, smatra se da pravo na pravino suenje predstavlja osnovno ljudsko pravo i jedno
od optevaeih naela sadranih u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima, a za-
tim u Meunarodnom paktu o graanskim i politikim pravima Generalne skuptine UN,
Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (koja u l. 6 sadri standarde vezane za pravo
na pravino suenje) i drugim slinim meunarodnim ugovorima, sve do meunarodnog
obiajnog prava.
Navedenim dokumentima su postavljeni meunarodni standardi za pravino suenje.
Oni mogu da se podele u dve grupe: na prava pre suenja (pravo na slobodu, pravo prit-
vorenika na informaciju, pravo na advokata pre suenja, pravo pritvorenika na kontakt
sa spoljnim svetom, pravo na izvoenje pred sudiju ili drugi sudski organ u najkraem
moguem roku, pravo na osporavanje zakonitosti pritvora, pravo na suenje u razumnom
roku ili na putanje iz pritvora, pravo na adekvatno vreme i mogunosti za pripremu
odbrane, prava tokom sasluanja, pravo na humanitarne uslove pritvora i zabrana tor-
ture) i prava na suenju (pravo na jednakost pred zakonom i sudovima, pravo na suenje
pred kompetentnim, nezavisnim, nepristrasnim i zakonom ustanovljenim sudom, pravo na
pravinu raspravu, pravo na javnu raspravu, pretpostavka nevinosti, pravo da osoba ne
bude prinuena da svedoi protiv sebe ili da prizna krivicu, zabrana upotrebe dokaza
iznuenih torturom ili prinudom, zabrana retroaktivne primene krivinih zakona i dvostruke
215 Isto, str. 679-680.
TEORIJA PRAVA 83
ugroenosti /non bis in idem/, pravo na suenje bez nepotrebnog odlaganja, pravo da se
osoba brani sama ili uz pomo advokata, pravo osobe da prisustvuje suenju i albenom
postupku, pravo da se pozivaju i ispituju svedoci, pravo na tumaa i na prevod, pravo na
albu). Navedeni standardi takoe podrazumevaju da presude moraju da budu izreene
javno, da svako kome je sueno mora da dobije obrazloenje sudske odluke, da mogu da
sude samo sudije koje su uestvovale u postupku, da izreene kazne moraju da budu individu-
alne (a ne kolektivne), srazmerne, saglasne navedenim meunarodnim standardima, itd.216
Pravinost se obino ostvaruje u korist onog koji trpi pravnu sankciju. Ona je neka vrsta
nadgradnje nad pravom. Njen znaaj je toliki da u pojedinim pravima postoje posebni
organi koju sude u takvim sluajevima (tzv. sudovi pravinosti). 217
C. Sloboda
ovek se raa slobodan, a svuda je u lancima (an ak Ruso). Zato se i kae da je
sloboda (libertas) ovekovo generiko svojstvo, a ne samo osnovna drutvena i pravna
vrednost, kako su je shvatali Tomas Hobs (Thomas Hobbes, 15881679, Don Lok (John
Locke, 16321704), Imanuel Kant (Immanuel Kant, 17241804), Johan Gotlib Fihte (Johann
Gottlieb Fichte, 17621814) i drugi graanski mislioci. I poto je ovek po svojoj prirodi
slobodan, to se postavlja zahtev da on zbilja bude slobodan. Neslobodan ovek kao da
nije ovek. On nije subjekt prava, ve pre jedno bioloki sazdano bie kome nita izvorno
nije priznato, pa ni pravda, pravinost ili sigurnost. Ali, i kada je ima, ovek slobodu
esto zloupotrebljava, brkajui je sa samovoljom. Zloupotrebljavajui vrednost slobode,
on ograniava slobodu drugih, ali i sam postaje neslobodan.218 Moda je zbog toga
sloboda najuzvienija ljudska vrednost, pre svih drugih vrednosti. Jedino ona omoguava
oveku da se samoostvari, tj. da ispuni svoju misiju.219
Sloboda se obino odreuje kao pravo koje podrazumeva odgovornost izbora. U an-
tici je sloboda shvatana kao pokoravanje zakonima koji oliavaju neko dobro. ovek je
slobodan samo kada je usmeren na Dobro (Platon, 428347 pre n. e.), odnosno kada
raspolae samim sobom, kada ivi zbog sebe, a ne zbog drugog (Aristotel, 384322
pre n. e.). Mnogo kasnije, predstavnici graanske misli istiu da je ovek slobodan kada
nije sputan preprekama (Tomas Hobs: najvea mogua sloboda zasniva se na utanju
zakona),220 niti ogranienjima i prinudom drugih (Don Lok). Takva sloboda se sastoji u
mogunosti da se ini sve to se hoe, ako se nikome ne ini nepravda (Imanuel Kant).
Zato oni kojima je sloboda na srcu, uvek moraju da vode rauna o drugima, koji takoe
imaju jednako pravo na slobodu, to znai da svako mora da ogranii svoju slobodu ako
ona teti drugome. U protivnom, niko nee moi da bude slobodan, pa time ni posednik
osnovnih prava na ivot, linu slobodu i vlasnitvo. Ne kae se tek tako da je sloboda jedi-
216 N. Mole, C. Harby, Pravo na pravino suenje. Vodi za primenu lana 6 Evropske Konvencije o ljudskim
pravima, str. 34-65.
217 N. Viskovi, 141-144; G. Vukadinovi, 271-271.
218 Mil, O slobodi, Beograd 1999.
219 T. Glinti, Pravda, sloboda, jednakost, Beograd 1995.
220 T.. Hobs, Levijatan, 213 i 221.

no dobro koje ne moe da se poseduje ako se ne deli sa drugima. Ali, dok jedni razmiaju
o slobodi, dotle drugi razmiljaju o tiraniji (Viljem Vordsvort, 17701850).
I samo pravo, ma koliko to naizgled bilo protivreno, treba da ureuje i ostvaruje slo-
bodu oveka. 221 Ta sloboda, naravno, nije samovolja koju pravo zapreava i kanjava,
ve je jedino mogua sloboda koju pravo titi. Pravo je u stvari nesloboda, jer ograni-
ava ljudsko ponaanje. Ali je u valjanom pravu takvo ograniavanje opravdano, jer ljudi
bez prava ne bi imali ni to malo slobode. Pravo i nije nita drugo nego pokuaj da se
s jedne strane lina i kolektivna sloboda zatiti i to potpunije ostvari, a istovremeno, s
druge, da se razumno ogranii kako ne bi nakodila ni oveku, ni drutvu.222
U istom pozitivnopravnom smislu, sloboda je sve ono to pravo ne zabranjuje. Time se u
duhu liberalistikih uenja stvara jedan pravno otvoren prostor za akciju i preduzetnitvo
u uslovima slobodne trine utakmice. Na primer, u Deklaraciji prava oveka i graanina
iz 1789. godine je zapisano da se ljudi se raaju i ive slobodni i jednaki u pravima
(l. 1), kao i da se sloboda sastoji u mogunosti da se ini sve ono to ne kodi drugima:
tako, vrenje prirodnih prava svakog oveka nema granice osim onih koje obezbeuju
drugim lanovima drutva uivanje ovih istih prava. Ove granice mogu biti odreene samo
zakonom (l. 4).223 Takoe, u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskim pravima Ujedinjenih nacija
iz 1948. godine, dokumentu kraem od 1. 700 rei, zapisano je da se sva ljudska bia
raaju slobodna ... (l. 1), da niko ne sme biti dran u ropstvu ili ropskom odnosu (l.
4), niti sme biti podvrgnut muenju ili okrutnom, neovenom ili poniavajuem postupku
ili kanjavanju (l. 5), ukljuujui i niz drugih sloboda koja se odnose na ovekovu linost,
njegov izbor u oblasti miljenja, vere, savesti, rada, socijalne pomoi, kulture, obrazovanja
(l. 18, 24-27, itd.). To je sluaj i sa savremenom Poveljom o osnovnim pravima Evropske
unije, donetom u Nici 2000. godine, u kojoj se sloboda proklamuje kao jedno od nekoliko
osnovnih prava. 224 Glavna ideja u svim navedenim dokumentima sastoji se u sledeem:
Slobodan ovek slua, a ne slui. On ima efove, ali nema gospodara. On slua samo
zakone. Zahvaljujui zakonima on se pokorava ljudima.225
Najzad, u pravno-tehnikom smislu, sloboda se sastoji u poveanoj normativnoj i dru-
goj samostalnosti subjekata prava. Ta samostalnost sainjava sutinu njihovih individualnih
i kolektivnih prava.226
Slobodi je suprotna nesloboda, razuzdanost, samovolja, koja dovodi do drutvene
anarhije i ljudskog ropstva. U takvoj anarhinoj situaciji, vie nema pravila, prava ili
privilegija: Jaki unitavaju slabe, moni unitavaju nemone. U ivotinjskom svetu se
takva razuzdanost zove zakon dungle. 227

222 R. Luki, Sistem filozofije prava, 221- 225 i Pojam prava, str. 27.
223 Temelji moderne demokratije. Izbor deklaracija i povelja o graanskim pravima (12151989), str. 137.
225 Ruso, Drutveni ugovor, str. 9 i 46-47.; A. S. Brett, Liberty, Rights and Nature, Individual Rights in Later
Scolastic Trought, Cambridge, 2003.
226 R. Dvorkin, Sutina individualnih prava, str. 297-327.
227 R. Eperson, Nevidljiva ruka. Uvod u istoriju zavere, Beograd, 1999, str. 7.
TEORIJA PRAVA 85
D. Ljudsko dostojanstvo
Ljudsko dostojanstvo (dignitas humana) predstavlja skup ovekovih svojstava, pre sve-
ga umnih i moralnih, koja ga izdvajaju od drugih bia. Zato se kae da je ljudsko dosto-
janstvo ovekova istinska priroda.
Pored prirodnog ljudskog dostojanstva,228 koje je jednako kod svih ljudi, jer su svi oni
jednako slobodna i stvaralaka bia, ovek raspolae i drutvenim dostojanstvom, koje nije
jednako za sve ljude (na primer, kraljevsko dostojanstvo ili dostojanstvo univerzitetskog
profesora). Iako postoje i danas, ove razlike se sve vie ublaavaju i izvode iz line is-
pravnosti, a ne drutvenog poloaja kao takvog. Uostalom, ko moe da bude dostoja-
nstven ako nije nadahnut oseajem za pravdu i pravinost, ako nije posednik slobode i
korisnik blagodeti pravne sigurnosti i jednakosti. Zato se kae da tek ljudsko dostojanstvo
oveka ini uzvienim biem. Ono nije posed, ve vrlina. Ljudsko dostojanstvo zainjava
slobodu kao milosre pravdu.
Dananja demokratska prava predstavljaju vaan inilac zatite ljudskog dostojan-
stva. Na primer, u Povelji Ujedinjenih nacija i Univerzalnoj deklaraciji o pravima oveka iz
1948. godine zamiljen je svet u kome e se potovati dostojanstvo svakog ljudskog bia.
Takoe, Ustavni sporazum Evropske unije od svih osnovnih ljudskih prava na prvo mesto
postavlja ljudsko dostojanstvo, njegovo potovanje i zatitu. Ali, time nije otklonjena opas-
nost od povreda ljudskog dostojanstva, jer se u svim pravima i dalje primenjuje pravna
prinuda.229
E. Tolerancija
Uz slobodu i ljudsko dostojanstvo pristaje ljudska tolerancija (tolerantia). Ona je

posebno vana drutvena vrednost koja se danas pogreno izvodi iz ekonomskog pros-
periteta i standarda, iako je mnogo vanije da graani budu pravno prosveeni, da
preovladava politika kultura i izgraena svest o vrednosti potovanja prava, kako je
moda u kratkim vremenskim periodima i samo ponegde bio sluaj. Posebno je poeljno
da u demokratskom okruenju kod graana bude usaena svest o potrebi da budu toler-
antni jedni prema drugima, jer itava zgrada demokratije poiva na toleranciji. I danas
je uvena Volterova reenica iz njegove isto tako uvene Rasprave o toleranciji, koju
vredi ponoviti: Ne slaem se sa tim to govori, ali u do smrti braniti tvoje pravo da to
slobodno kae. Tolerancija, dakle, dozvoljava da ljudi razliito misle, ali to to razliito
misle ne znai da treba razliito da postupaju, posebno kada zajedno donesu odluku. 230
Tolerancija predstavlja vrednu zalogu da e druge drutvene i pravne vrednosti biti lake
i potpunije ostvarene.
228 Ernst Bloh, Prirodno pravo i ljudsko dostojanstvo, Beograd 1977.

230 Videti: Tolerancija susret razlika, Zbornik radova, Beograd, 2002.

F. Sigurnost
Sigurnost (securus) takoe predstavlja posebnu drutvenu i pravnu vrednost. Ljudi

mogu da tee potpunoj, apsolutnoj sigurnosti, koja je nedostina vrednost, ali i konkretnoj
sigurnosti u datom sluaju, koja je dostina, relativna vrednost. Ali, kako god bila
odreena, sigurnost predstavlja posebnu vrednost zato to omoguava predvidljivost, tu
dragocenu mogunost ljudi da svoje ivote unapred svrsishodno urede i planiraju, a ne da
ive nasumice i prema neizvesnoj prilici.
Polazei od predvidljivosti pravnih normi i izvesnosti njihove primene, moe se razli-
kovati objektivno od subjektivnog znaenja sigurnosti. Objektivna sigurnost znai da e
odreene posledice ljudskih radnji svakako da se ostvare, tj. da e odreeni subjekti
svakako da ostvare svoja prava ili da izvre svoje obaveze. Ona je izraena kada je
postignuto usklaeno postupanje dravnih organa (posebno sudova), organa drutvenih
organizacija ili pojedinaca, jer tada subjekti mogu da raunaju na istovetno uraunavanje
njihovih pravnih radnji, tj. na istovetan pravni poloaj i tretman.231 Zato svi iole normalni
i razvijeni pravni poreci moraju svojim graanima da garantuju pravnu sigurnost i tite
je. Za razliku od objektivne, subjektivna sigurnost predstavlja pouzdano uverenje da e
pravo zbilja da bude primenjeno, to ne mora da se dogodi.
Pravna sigurnost se odnosi i na jednu drugu stranu same sutine prava: da ono reava
sporove u drutvenim odnosima koji bi bez prava ostali nereeni (izazivajui nered i
osujeujui normalno razvijanje drutvenih odnosa).232 U tom svom izvedenom znaenju,
pravna sigurnost se rasprostire u tri dimenzije: vremenskoj, koja je izraena zahtevom za
stabilnou pravnih propisa u vremenu; sadrinskoj, koja je vezana za sadraj drutvenih
odnosa koji su pravno utvreni apstraktnim i konkretnim pravnim ovlaenjima i obaveza-
ma; i drutvenoj, koja se odnosi na pravno regulisanje usmereno na sve budue istovrsne
odnose unutar zajednice.233
Pravnoj sigurnosti je suprotan njen korelat: pravna nesigurnost, koja razara poredak.
Izmeu njih se nalazi pravna izvesnost, koja predstavlja redovno stanje svakog poretka
u kome je obezbeen barem minimum pravne sigurnosti.234 Kao takva, sigurnost je iz-
vesnost zakonite slobode.235
Ideju sigurnosti su isticali mnogi pravni filosofi, a posebno arl Monteskje (1689
1755), koji je sigurnost shvatao kao izvor drutvenog spokojstva, i Gustav Radbruh
(18781949), koji je sigurnost smatrao jednom od tri osnovne ideje pojma prava.236 U
naoj pravnoj teoriji vrednost drutvene i pravne sigurnosti su posebno isticali ore Tasi
(18921943) i Radomir Luki (19141999).237
232 R. Luki, str. 479-481.
233 E. Pusi, Drutvena regulacija, str. 208.
235 V. fon Humbolt: Ideja za pokuaj odreivanja granice delatnosti drave, str. 104.
236 G: Radbruh, Filozofija prava, Bgd, 1999, str. 99.
237 . Tasi, Uvod u pravne nauke, str. 24; R. Luki, Sistem filozofije prava, str. 479.
TEORIJA PRAVA 87
G. Jednakost
Jednakost (aequalitas) je tesno povezana sa drugim vrednostima, posebno slobodom,

jer samo slobodni ljudi istinski mogu da budu jednaki. Dodue, jednaki mogu da budu i
robovi, ali biti jednak sa stvarima nije isto to i biti jednak u vrsnosti. A takvu ljudsku izvr-
snost omoguava upravo sloboda. Zato, kada se kae jednakost, misli se pre svega na
drutvenu jednakost slobodnih ljudi ili na pravnu jednakost u mogunosti uivanja slobode,
tj. na tzv. apsolutnu, aritmetiku jednakost, koju su zagovarali Ruso, Fihte i drugi. Ona zna-
i da su ljudi drutveno prihvaeni kao jednaki, iako to nisu prirodno (prema polu, uzrastu,
fizikoj i mentalnoj sposobnosti, itd.). U demokratiji, u kojoj su ljudi graani, tj. subjekti
ovlaenja i obaveza, jednakost znai da su oni formalnopravno jednaki, to se posebno
vidi kada su u pitanju njihove jednake obaveze prema pravu.
Jednakost predstavlja i formalno merilo za odreivanje obrasca komutativne pravde.
Ona je sastojak zakonske pravde i podloga pravnoj sigurnosti. esto se takva jednakost
naziva relativnom (proporcionalnom, geometrijskom jednakou, poev od Platona, Ari-
stotela, Ulpijana, Akvinskog, itd.), zbog ega se odreuje kao suum cuique tribuendi a
ne kao aequalitas.238 Ali, uprkos tome to je takva jednakost moda pravedna, niko na
svetu nee moi da je pretvori u injenicu (Onore de Balzak, 17991850).
H. Red i mir
I red (ordo) sam po sebi ima vrednost, i to jednu veliku vrednost... Red znai na prvom
mestu predvidljivost i izvesnost.239 Poto je re o drutvenoj vrednosti koja je i pravna
vrednost, treba rei samo da se red uvek ostvaruje u izvesnoj meri. Ali, u ma kakvoj
meri da se ostvaruje, on uvek predstavlja eljenu pravnu vrednost, jer drutvo hoe ovu
vrednost u sve veoj i veoj meri, jer eli da se na trajan nain neometano ostvaruje.240
Zato pojedinci i drutvo nastoje da ostvare to trajniji i jasnije odreen red.
Red postoji kada se ponaanje znaajno za opstanak drutva vri tano po odreenim
drutvenim i posebno pravnim propisima, kojima se odreuju subjekti koji ih vre, nain,
vreme vrenja i svi drugi vani inioci kojima se obezbeuje red.241 Na taj nain se
dobija jedan neprotivrean drutveni i pravni poredak u kome svako ima svoje tano
odreeno mesto. Taj poredak povratno i sa razliitim uspehom odrava i titi postojei
drutveni red. A to znai da je i red relativna drutvena i pravna vrednost.
Svaki red sadri u odreenoj meri nered, koji je korelat redu. Nered u pravu stvara
anomiju, a u drutvu anarhiju. 242
238 T. ivanovi, II knjiga, str. 155. i III knjiga, str. 677-678.

239 . Tasi, Pravda i red kao principi prava, Izbor rasprava i lanaka iz teorije prava, str. 211-212.
240 R. Luki, str. 225-226.
241 Isto, str. 477.
242 G. Vukadinovi, 257-258.

Mir (pax) kao drutvena i pravna vrednost predstavlja stalni politiko-etiki ideal
ljudske zajednice. Pravna vrednost mira je isticana ve u antici, jer je samo u stanju mira
mogue postii unutranju ravnoteu i spokojstvo duha. U drutvu, pak, mir je mogu samo
u uslovima skladne zajednice i pravilno regulisanih unutranjih odnosa (tzv. graanski
mir).243 On je poeljan ambijent u kome se ostvaruju pravda i poredak kao svrha
ljudskog zakona (Tomas Hobs),244 glavni dravni i meunarodni cilj (Baruh de Spinoza,
16321677), jedini uslov saznanja i delovanja usmeren ka postizanju venog mira
(Imanuel Kant),245 jedina vrednost koja moe biti predmet racionalnog, a ne ideolokog
saznanja (Hans Kelzen),246 cilj prava ... u smislu da je svaka naredba, bez obzira na
svoju sadrinu, mirotvoraka (Alf Ros, 18991979),247 itd.
Mir svako valjano pravo ostvaruje i titi. 248 im mir nije vrst, odmah nastaje poremeaj
prava: izvravanje pravnih obaveza nije vie uredno i potpuno, to znai da pravo presta-
je normalno da funkcionie, da bude efikasno. Kada mir ne bi postojao u duem vremen-
skom periodu, takoe bi dolo do bezvlaa i anarhije. Zbog toga se uspostavljanje i
odravanje mira, kad god je potrebno, postie korienjem pravne prinude. Prinuda je
nepoeljna, ali je opravdana kada se njom tite druge osnovne drutvene i pravne vred-
nosti. Ipak, ona je najuspenija kada se uopte ne primenjuje ili kada se retko primenjuje,
kada je dovoljno samo da postoji mogunost da ona bude primenjena da bi se poredak
normalno odvijao.
Miru su suprotni nemiri i rat, koji razaraju drutvo i pravo. Ipak, mir nije odsutnost
rata. Mir je vrlina, raspoloenje, poverenje, pravinost i sklonost ka injenju dobrih dela
(Baruh de Spinoza). On omoguava postojanje drutvene stabilnosti koja zahteva dra-
vnu, kontrolisanu i na pravu zasnovanu prinudu koja je u stanju da sprei individualna i
kolektivna nasilja koja nemaju opravdanje u pravu.249 Mir je preduslov za ostvarivanje
drugih vrednosti. Pravo i pravda su najvee dobro mira.
I. Celishodnost i delotvornost
U bliskoj vezi sa pravnom sigurnou stoji celishodnost kao isto pravna primenjivaka
vrednost. Ona ublaava krutu primenu prava koja je nepoeljna. Meutim, celishodnost
ne sme da bude iznad zakonitosti u pozitivnom pravu, ve samo u njenim okvirima.
Celishodnost je, dakle, poeljna sve dok pravotvorac ili ovlaeni dravni organ kao
tumai individualizuju pravo u granicama zakonitosti. Zahvaljujui celishodnosti, pravo
se prilagoava stvarnosti, to je opravdano sve dok se potuju pomenuta naela pravne
sigurnosti i zakonitosti. A to znai da je opravdana samo ona celishodnost koja odgovara
objektivnom pravu.250
243 Isto, str. 256.
244 Hobs, Levijatan, str. 191.
245 O. Hffe, Imanuel Kant. Zum ewigen Frieden, Berlin, 1995.
246 Kelzen, Opta teorija drave i prava, str. 71.
247 A. Ros, Pravo i pravda, str. 83.
250 R. . Luki, str. 477.
TEORIJA PRAVA 89
Delotvornost (efikasnost) kao isto praktina pravna vrednost ukazuje na potrebu sva-
kog prava da se primenjuje u relativno kratkom vremenu po nastanku sluaja na koji
pravna norma ima da se primeni, jer pravo inae ostaje neprimenjeno, dok odnosi koje
ono treba da uredi ostaju neregulisani. Zbog toga, pravo u prvom redu mora da bude
delotvorno, pa makar to vodilo i izvesnoj nesavrenosti. 251 To se esto postie primenom
prinude. U protivnom, u drutvu bi nastala anarhija, to je nedopustivo. I ne samo to:
bez delotvornosti ne bi mogla da se ostvari nijedna drutvena i pravna vrednost. Pravo
je najdelotvornije kada se najmanje primenjuje prinuda kao njegovo najprepoznatljivije
sredstvo.
4. Glavni pravni sistemi

Pravni sistemi predstavljaju celine. Meu njima, posebno mesto pripada karakteristinim
svetskim pravnim sistemima. Njihovim stvaranjem su veliki kulturni narodi, koji su se sme-
njivali na istorijskoj pozornici ili su istovremeno jedni pored drugih postojali i razvijali se,
razliito odgovarali na pitanje o poreklu, prirodi i svrsi prava. Zato se vredi zadrati
na opisu tih karakteristinih pravnih sistema, vrednostima koje oni izraavaju i njihovom
razvoju, tj. onome to Don Henri Vigmor (18631943) naziva uporedna nomoskopija,
nomotetika i nomogenetika.252
A. Pravni sistemi Istoka
Istok je iznedrio etiri velike pravne kulture koje i danas dejstvuju i imaju svoj znaaj. To
su kulture kineskog, indijsko-bramanskog, jevrejskog i muhamedanskog prava. Zajedniko
im je da pravo zasnivaju na bojem autoritetu, smatrajui ga bojim zakonom. Meutim,
razlika postoji u pogledu shvatanja naina na koji se prima boje otkrivenje. Jevreji i
Arapi otkrivenje primaju preko svojih od Boga posveenih proroka, dok Kinezi i Indijci
do otkrivenja dolaze filosofskim a ne isto religijskim putem. Jevrejsko pravo je ispunjeno
strahom od Boga, ali je muhamedansko pravo, uz oseaj straha, ispunjeno jo posebnim
praktinim pravnim shvatanjem vere u Boga. Kinezi polaze od svesti o ljudskoj prirodi u
kojoj se javlja boja misao, dok Indijci u upoznavanju Boga vide nain da razviju tehnike
za vlastito samosaznavanje bez prethodnog ulaenja u ispitivanje prauzroka bojeg du-
ha.253
251 Isto, str. 471.

252 J. H. Wigmore, A New Way of Teaching Comparative Law, Journal of the S. P. T. L, 1926, str. 6. Pano-
rama of the Worlds Legal Systems, Washington, 1936.
253 G. Geri, str. 10.

A.1. Kinesko pravo
Prema kineskom uenju i shvatanju svetom vladaju Nebo (koje je otac) i Zemlja (koja je
mati svim biima, a posebno ljudima). Sa neba dolazi duh i carstvo, koje predstavlja car
kao sin neba. Takav osnovni kosmiki red dogaaja odreuje konkretnu praksu. 254 Zato i
pravo, u kome moralni element pretee nad isto religioznim ili isto pravnim elementom,
potie od Neba.255
Tako je bilo hiljadama godina, sve dok nagli ekonomski i drutveni razvoj krajem XX
i poetkom XXI veka nije uinio da dananja Kina donese itav niz zakona u oblastima
koje dotle uopte nisu bile regulisane pravom ili su bile regulisane podzakonskim propi-
sima internog karaktera (na primer, krivini zakon, zakon o krivinom postupku, zakon o
graanskom postupku, zakon o dravljanstvu i itav niz drugih). 256 Time je Kina krenula
putem izgradnje savremenog pravnog sistema u kome znaajnu ulogu igra savremeno
pisano pravo.
Danas se kinesko pravo u svetu sve vie doivljava kao sistem u kome su uspeno
spojeni filosofski holizam sa iskustveno proverenim pragmatizmom, tj. tradicionalni ele-
menti sa najnovijim svetski potvrenim standardima i zahtevima pravnog regulisanja.
Ipak, takav uspeh ve sada pokazuje svoju drugu stranu. Uprkos prihvatanju velikog dela
meunarodnih pravnih konvencija, gotovo da nita nije uinjeno za zatitu prirodnih i
ivotnih resursa planete, a pitanje je i da li to u neko dogledno vreme uopte moe da
se uini, poto je Kina najvei svetski zagaiva ivotne sredine (pored SAD, Indije, In-
donezije, Brazila, Rusije, itd.).
A.2. Indijsko-bramansko pravo
Indijsko-bramansko, tj. hindu pravo poiva na religijski nadahnutoj filosofiji i kulturi,

podranoj posebnim versko-filosofskim uenjima Indije, drugih zemalja jugoistone Azi-
je i pojedinih zemalja Afike. U njemu je ljudski pragmatizam potisnut u korist boanski
odreenog i cikliki reinkarniranog mogueg ljudskog iskustva. Ta boanska mudrost,
nadahnuta potrebom za ispunjenjem i ostvarenjem linosti, odreuje celokupan ovekov
ivot, iako na sasvim neobian religijsko-metafiziki nain. 257 Takav je sluaj i sa pravnim
pravilima, utopljenim u isto takvo religijsko-filosofsko shvatanje boanske i ljudske celine
kao Jednog.
Sutinu indijsko-bramanskog prava odreuje strog kastinski sistem, prema kome pri-
padnici svake kaste treba pravno da se vladaju. Tim pravilima su i danas prvenstveno
254 F. J. Needham, Science and Civilisation in China, Tom II, London, 1956; an Jan, Knjiga vladara oblasti an,
Bgd, 1977; Ju-Lan, Istorija kineske filozofije, Bgd, 1992.
255 G. Geri, Enciklopedija prava, str. 10.
257 S. Radhakrishnan, S: Indian Philosophy, London, 1961; F. R Tennant, Philosophical theology, Cambridge,
1976.
TEORIJA PRAVA 91
ureeni lini i porodini odnosi, jer je svako duan da se ponaa prema strogim pravi-
lima drutvenog poloaja koji zauzima. Pojam subjektivnog prava je sasvim stran ovom
pravnom iskustvu. Ipak hindu-pravni sistem je modernizovan, kao i veina pravnih sistema
na Istoku, ugraivanjem institucija zapadnjakog pravnog sistema, a posebno institucija
engleskog common law sistema.
Za razliku od savremenog kineskog pravnog sistema, koji je pokazao izrazitu spo-
sobnost za prilagoavanje, hindu-pravni sistem jo nije dostigao onu kritinu taku preo-
vlaujue pravne svesti koja treba da omogui ubrzan razvoj ka stvaranju savremenog
i modernog hinduistiki nadahnutog prava. Ali, moda to i nije potrebno, budui da je
Indija za vreme britanske kolonijalne uprave prihvatila sistem anglo-saksonskog prava
kao svoje zvanino pravo, pored svog tradicionalnog sistema nacionalnog prava.
A.3. Jevrejsko i muhamedansko pravo
I ovo su verski zasnovana prava, nadahnuta uenjima ove dve vane religije. Ona su
meusobno veoma bliska i srodna prava semitskog porekla, jer oba polaze od teistikog,
tj. monoteistikog pogleda na boanstvo i svet. U njima se posebno naglaava razlika
izmeu Boga i oveka. Bog je tvorac neba i zemlje. On je gospodar vasione, dok su
ljudi njegova stvorenja i sluge. Isto tako, oba proroka, Mojsije i Muhamed, uju i saznaju
boju volju u skruenom strahopotovanju. Mojsije uje glas Boji koji mu saoptava svoju
volju. On tu volju svom narodu objavljuje kao zakone koje je primio od Boga. I Muhamed
dobija svete listove Kurana od arhanela Gavrila, koga je Bog upravo ka njemu poslao
kao glasnika. Oba proroka ne trae i ne nalaze pravo u svom umu, ne stvaraju ga po
svojoj volji, ve im se ono od Boga objavljuje i otkriva. I obojica isto odgovaraju: pravo
je boji zakon za ljude! Zato su svi pravni propisi ispunjeni i obasjani boijim autoritetom.
Oni imaju neto sasvim neodoljivo i zastraujue u sebi, ime moe da se objasni surovost
kazni koje se zapreuju. Oba predanja su znaajna, jer se i danas fikcijom o bojem daru
osnauje autoritet zakona i olakava njegovo prihvatanje i trajanje.
I u jevrejskom, i u muhamedanskom sistemu, religija, pravo i moral su nerazdvojno
pomeani. To se jasno vidi kako u Deset bojih zapovesti koje je Mojsije doneo svom
jevrejskom narodu i celokupnom zakonodavstvu koje je ustrojio,258 tako i u Muhamedovom
Kuranu koji je istovremeno knjiga vere, morala i prava.259 Ali, gde se pravo doivljava
kao boja zapovest, malo ima mesta ljudskom zakonodavstvu i naredbi. Zbog toga su
sledbenici jevrejskog i muhamedanskog uenja dugo odbacivali svako dravno zakonod-
avstvo. Umesto njega, prosveeni ljudi su tumaili boji zakon, dok je tradicija novim poko-
lenjima predavala tajnu prvobitnog otkrivenja preko Talmuda ili Suna. I tek pod rimskom
okupacijom, Jevreji su se navikli na pokoravanje ljudskim zakonima koje oliava dravni
autoritet, dok su muhamedanci jo kasnije poeli da primaju kulturne uticaje drugih naro-
da, sami donosei zakone dravne vlasti. 260
258 Kelzen, ta je pravda, str. 25-81.
259 Geri, str. 9.
260 Isto, str. 10.

Jevrejska i muhamedanska teologija i jurisprudencija zadrali su se do danas u go-
tovo nesmanjenoj meri. Tu povezanost teologije sa jurisprudencijom sauvali su i prenosili
prosveeni ljudi koji su u isto vreme bili verski uitelji i pravni naunici, jer se u ime boje
ne objavljuje samo zakon, nego se i pravosue vri u ime boje i pod bojim autorite-
tom.261 Pa ipak, i ova prava u sve veoj meri usvajaju pravne institucije razvijenog Zapada
uprkos velikim otporima, nalazei u njima nain za prilagoavanje stalnim standardima i
zahtevima razvijenijeg dela sveta. Na primer, u sadanjem pravu drave Izrael preovla-
davaju inostrani elementi, i njihovo inostrano poreklo je oigledno i jasno. To je sluaj koji
se javlja u toliko velikoj meri da je u veini oblasti teko ukazati na ma koji slian domai
znaajan doprinos.262
B. Pravni sistemi Zapada
Drugaijim putem se odvijao razvoj na Zapadu, iji su kulturni narodi pravo prvenstve-
no shvatali i ustanovljavali kao ljudsko pravo.
Prvi su antiki Grci napustili orijentalno i preli na evropsko pravo, utemeljivi ga kao
filosofsko-pravnu kategoriju.263 Za njih je pravo bilo jedno naelo poretka koje se odnosilo
na sve strane ljudskog ivota. Pa ipak, takav izrazito razvijen filosofski i etiki sistem nije
doveo do stvaranja istog takvog prava, jer je njihovo pravo bilo nerazvijeno i sraslo sa
moralom. Zbog toga stari Grci nisu imali razvijeno pravo, ve filosofsko-etiki nadahnute
pravne sisteme, pa na primer nisu ni mogli valjano da razumeju razliku izmeu javnog i
privatnog prava.264
Tek su stari Rimljani, sasvim raskidajui veze sa istonim pravnim kulturama i tradici-
jama, uspeli da stvore i razviju do nesluenih visina pozitivno pravo. 265 To je bilo sasvim
u skladu sa njihovim namerama da umesto idealnog bojeg carstva stvore idealno Rim-
sko carstvo sa istim takvim ljudskim pravom. Zato je u njihovom pravu presudan dravni
autoritet, umesto autoriteta nekog vieg bia ili boanstva. Taj autoritet predstavlja sam
rimski narod. Kako primeuje Gligorije Geri (18421918), Rimljani su pre svega bili
narod veoma velike energije i ba zato, to su bili sa razvijenim karakterom i moralnim
oseanjem, bili su u stanju da veliki deo svojih misli sliju i skupe u vrstu pravnu formu i da
ih u suprotnosti prema istim moralnim propisima podignu do stupnja pravnog zakona. 266
Kasnije, taj autoritet postaje vladar (princeps), koji je osloboen zakona (legibus solutus),
tj. koji je ivi zakon (lex animata). Navedene formulacije o nespornoj vladarskoj volji
nisu sinonimi, iako su njihove praktine posledice potpuno iste. One se ne ograniavaju
261 M. Begovi, erijatsko brano pravo, Bgd. 1936.
262 G. Tedeschi, On Reception and on the Legislative Policy of Israel, Scripta Hierosolymitana, XVI, Jerusa-
lem, 1966, str. 11-12. Nav. prema: A.. Votson, Pravni transplanti, Pristup uporednom pravu, Bgd. 2000,
str. 131.
263 S. Avramovi, Opta pravna istorija. Stari i srednji vek, Bgd. 1999.
264 E. Spektorski, Istorija socijalne filozofije, str. 33-72.
265 O. Stanojevi, Rimsko pravo, Beograd 1998.
266 Geri, str. 13.
TEORIJA PRAVA 93
samo na uzak okvir ideolokih proklamacija i ceremonijalnih manifestacija, nego se unose
u zvanine pravne tekstove i utiu na praksu.267 Pa ipak, prvi su rimski pravnici uspeli jasno
da razdvoje pravo od morala, javno od privatnog prava, kao i da stvore pravne insti-
tucije kakve u svetu dotle nisu postojale, uspostavivi na taj nain univerzalno pravo starog
sveta iji uticaj ni danas nije usahnuo.268
Rimsku jurisprudenciju smenjuje hrianski period, u kome su hrianski pogled na svet
i hrianske ideje bile gotovo u potpunoj opreci sa antikim duhom i idejama starih Grka
i Rimljana. Dok je grko-rimski duh poreklo prava i drave traio na zemlji, u ljudskoj za-
jednici, dotle je hrianski duh sa svojim teologizovanim uenjem poreklo prava i drave
traio u bojoj volji i otkrivenju. Ceo taj pravac u filosofiji posveenoj pravu i dravi je
poznat kao skolastika. Pa ipak, u nedrima srednjovekovnog hrianskog drutva stvaren je
i razvijen zametak novog. To izrazito interesovanje za novo ogleda se u vraanju zabo-
ravljenim antikim pravnim uenjima i stvaranju originalnih dravno-pravnih uenja. Takvu
promenu u Zapadnoj Evropi, koja je bila nerazvijena sve do poznog srednjeg veka, lako
je objasniti propadanjem Vizantijskog carstva, tokom koga je dolo do masovnog odliva
mozgova (filosofa i naunika) iz Vizantije u junu Italiju, Francusku i Nemaku. Njihov duh
i sauvana znanja, koja su na Zapadu bila gotovo sasvim zaboravljena, dovela su do
naglog preporoda, poznatog kao renesansa. Zahvaljujui takvom uticaju grko-rimske i
kasnije vizantijske kulture, na Zapadu je izvedeno potpuno raskidanje sa srednjovekovnim
pogledom na svet i zapoeto stvaranje modernog evropskog i svetskog prava.269
Na temeljima evropske kulture nastala su dva velika pravna sistema: evropski konti-
nentalni i anglo-saksonski.
B.1. Evropsko kontinentalno pravo
Evropski kontinentalni sistem prava ima dugu istoriju i tradiciju koja se zasniva na
pisanom i kodifikovanom pravu. U njegovom stvaranju je odluujuu ulogu odigrala
rimska jurisprudencija zahvaljujui recepciji rimskog prava koja se odvijala uporedo
sa obrazovanjem pravnika u najvanijim evropskim univerzitetskim centrima (poev od
Bolonje, osnovane 1088. godine). Uz to, uticaj doktrine prirodnog prava i stvaranje velikih
kodifikacija je uinilo neophodnim korienje apstraktnih pojmova, formulisanje optih normi,
podelu prava na javno i privatno ili materijalno i formalno. Sve je to zahtevalo logiko
uobliavanje i stvaranje koherentnog pravnog sistema, to se vidi i po izraenoj potrebi za
hijerahijom izvora prava na ijem se vrhu nalaze ustav ili zakon, iz kojih proistiu svi drugi
pravni akti. Zakonima se i danas stvara pretean deo pravnih normi. Uz to, odreeno
mesto pripada drugim izvorima prava, kakav je sluaj sa sudskom praksom, pravnim
obiajima ili razliitim aktima korporacija. Pa ipak, uloga ovih akata je daleko manja od
uloge pisanog prava za ije je stvaranje posebno zasluna delatnost zakonodavstva. Za
267 Bek, Vizantijski milenijum, Banja Luka 1998, str. 53.

268 E. Spektorski, str. 72-88.
269 Geri, str. 17-24; E. Spektorski, str. 235-494.

evropski kontinentalni sistem je karakteristino da pravo postoji u pisanom i kodifikovanom
obliku koji je lako otkriti i razumeti poto je gotovo odmah dostupan.270
B.2. Anglo-saksonsko pravo
I anglo-saksonski sistem prava ima dugu istoriju (ali ne kao sistem evropskog konti-
nentalnog prava) tokom koje je od lokalnog pravnog sistema postao drugi veliki pravni
sistem koji je iznedrila evropska kultura. On se preteno zasniva na pravilima koja su
vekovima stvarali engleski sudovi, a u znatno manjoj meri na rimskom pravu, prirodnom
pravu ili kodifikacijama. U njemu znaajnu ulogu ima podela prava na common law (u
obliku zajednikih obiaja) i equity law (u obliku sudskih odluka zasnovanih na obiajima
i pravinosti), s tim to se u savremeno doba sve vie javlja statute law (proisteklo iz
zakonodavne aktivnosti). U njemu osnovni izvor prava predstavlja sudski precedent, ali
od kada su u drugoj polovini XX veka objedinjeni common law i equity law, sve
vei znaaj stie zakon (Act) kao izvor prava, posebno u oblastima industrijskih odnosa,
korporacija, akcionarskih drutava, berzi, itd.
I unutar sistema anglo-saksonskog prava postoje vane razlike izmeu pojedinih
nacionalnih prava koja mu pripadaju. Na primer, u pravu SAD postoji pisani ustav kao
najznaajniji izvor prava, ali sa znaajno drugaijom ulogom proisteklom iz istorije,
osobenosti federalnog ustrojstva i pravnog sistema te zemlje.
Evropskom kontinentalnom i anglo-saksonskom sistemu prava svojstvena je sistem-
nost. Ona je izraenija u evropskom kontinentalnom pravu, zbog njegove logike zasno-
vanosti i razgranavanja od ustava do najniih pravnih akata. Pa ipak, to vie nije sasvim
tako. Na primer, u evropskom kontinentalnom pravnom sistemu sudska praksa postaje sve
znaajniji izvor prava, a zakon u anglo-saksonskom. Postepeno ublaavanje prvobitnih
razlika izmeu ova dva sistema i njihovo pribliavanje, a zgodan primer predstavljaju
pravna drava i vladavina prava, dozvoljava predvianje po kome e se ova dva sis-
tema u doglednoj budunosti stopiti u jedan, svetski vodei pravni sistem. Tome posebno
pogoduje praksom ve provereno iskustvo nordijskog pravnog sistema, koji sadri karakte-
ristike evropskog kontinentalnog (romansko-germanskog) i anglo-saksonskog prava.271
B.3. Pravo Evropske unije
I pravo Evropske unije u nastajanju, pored nordijskog sistema, predstavlja meovit, sui
generis pravni sistem. Ali, dok je nordijski sistem rezultat vievekovnog evolutivnog razvoja
i ujednaavanja u praksi slinih nacionalnih prava, drugi je prvenstveno rezultat svesno-
planskog stvaranja nadnacionalnog prava od strane zajednikih, centralnih evropskih
institucija.272
271 Luki, str. 405; G. Vukadinovi, str. 247-248.
272 Harris, str. 156.
TEORIJA PRAVA 95
Ideju nadnacionalnog prava prvi je u XIX veku istakao Fridrih Karl fon Savinji
(Fridrich Karl von Savigny, 17791861), podstaknut univerzalnou Rimokatolike
crkve i nadnacionalanim karakterom njenog crkvenog prava. Istu ideju je u XX veku
problematizovalo nadnacionalno povezivanje razliitih privrednih, trgovakih i drugih
organizacija, kao i stvaranje Meunarodne organizacije rada, meunarodnih arbitraa
i drugih slinih organizacija i institucija koje donose vlastite pravne akte i propise. Na
samom kraju XX veka, ideja nadnacionalnog prava je jo jednom osveena i osnaena
Mastrihtskim ugovorom (koji je potpisan 1992. godine, a ratifikovan i stupio na snagu
1993. godine), kojim je stvorena Evropska unija sa nadnacionalnim komunitarnim pra-
vom. To komunitarno pravo se shvata kao sui generis pravni poredak, razliit od opteg
poretka meunarodnog javnog prava. Ono nije ni deo nacionalnog pravnog sistema,
niti meunarodnog prava, ve nezavisan sistem prava.273 Njegova nadreenost naciona-
lnim pravima drava-lanica Evropske unije zasniva se na praksi Suda pravde Evropske
unije, a ispoljava kroz primenu naela superiornosti i autonomije komunitarnog nad nacio-
nalnim pravom. Naelo superiornosti (supranacionalnosti) proizilazi iz direktnog dejstva
odredbi komunitarnih akata (pravila, direktiva i odluka, na primer Ugovora o slobodnom
kretanju radnika) na iste takve odredbe nacionalnih akata ili iz njihovog dobrovoljnog
usvajanja od strane drava lanica Evropske unije (na primer, izmenama njihovih ustava
ili ratifikovanjem osnivakog ugovora). To znai da njegova primena proizvodi obaveze
za nacionalne sudove da ne primenjuju unutranje propise koji su suprotni odredbama
akata komunitarnog prava ne ekajui da unutranji propisi budu izmenjeni. Naelo au-
tonomije, pak, znai da svaka komunitarna institucija odluuje o nainu organizovanja
svojih poslova u cilju ispunjenja svojih ovlaenja (misije).274 Ono se tie organa zajednice
a ne drava-lanica, ime je jo jednom istaknuta supremacija komunitarnog nad nacio-
nalnim pravom.
Nadnacionalno pravo Evropske unije stvara se donoenjem nadnacionalnih izvora
prava koji su karakteristini za evropski kontinentalni i anglo-saksonski sistem. Oni su i
zbog toga relativno nova pojava u pravnoj nauci,275 rezultat sve snanijeg ekonomsko-
politikog povezivanja koje poznaje i priznaje nadnacionalno udruivanje na profesional-
noj, teritorijalnoj ili nekoj drugoj osnovi. Nadnacionalni izvori ine sastavni deo nacionalnih
pravnih sistema i onih drava-lanica Evropske unije koje ih ratifikuju, s tim to nakon toga
nacionalni zakonodavac nije ovlaen da menja sadrinu ili nain primene prihvaenog i
potpisanog (ratifikovanog) nadnacionalnog izvora.276
273 R. Vukadinovi, Pravo Evropske unije, Beograd 2001, str. 109 i 115.
274 B. Lubarda, Evropsko radno pravo, str. 157.
276 G. Ili - Gasmi, Reforme Evropske unije. Institucionalni aspekti, Beograd 2004. Pravo i institucije Evropske
Unije, Beograd, 2008.

5. Pravni transplanti
Razvoj nadnacionalnog prava Evropske unije je posebno ubrzan zahvaljujui estom
korienju pravnih transplanta (legal transplant). Za preuzimanja inostranog prava u ra-
zliitom obliku i obimu u domae pravo se koriste i drugi izrazi, posebno unifikacija
(unification) i harmonizacija (harmonization).277 Smatra se da je unifikacija potpuno
preuzimanje inostranog prava, a harmonizacija preuzimanje pojedinih pravnih reenja i
instituta, ime se uklanjaju razlike izmeu inostranog i domaeg prava. U tom smislu, re-
cepcija prava (receptio iuris), koja je uvek delimina, blia je harmonizaciji nego unifikaciji,
iako je u oba sluaja re o preuzimanju prava, samo u razliitom obimu.
Pravni transplanti, dakle, predstavljaju prenoenje pravila ili sistema prava iz jedne
zemlje u drugu ili iz jednog naroda u drugi. 278 Njihovo sve ire korienje u pravnoj teoriji
danas se ne objanjava iskljuivo praktinim potrebama (globalizacije)279 prava280, ve
sve irim prihvatanjem teorije konvergencije (Alan Votson, r. 1933), po kojoj se pravo raz-
vija nezavisno od drutva, zbog ega ni njegovo preuzimanje nije ogranieno drutvom
(nasuprot teorijama po kojima je pravo ogledalo naroda, zbog ega njegovo preuzi-
manje nije mogue). Zato je Rosko Paund (18701964) i mogao da napie kako je isto-
rija sistema prava najvema istorija pozajmljivanja pravnih sadraja iz drugih pravnih
sistema i usvajanja sadraja izvan okvira prava.281
Kod pravnih transplanta posebno autoritet davaoca igra znaajnu ulogu prilikom
prenoenja prava. To moe da bude autoritet samog Boga (Jahve, Amon), izabranog pro-
roka (Mojsije), istorijske linosti (Cezar, Napoleon) ili bilo koga drugog dovoljno monog
pojedinca ili tela, pod uslovom da je taj autoritet poduprt otvorenom silom ili zagovaran-
jem, prodiranjem, postepenim usvajanjem ili potajnim proimanjem prava, tj. prinudnim
ili dobrovoljnim prihvatanjem velikog dela pravnog sistema od drugog naroda ili ak
vie naroda.282 Danas i stav nacionalnih ili nadnacionalnih organa nadlenih za reformu
modernog prava takoe pokree pitanja pozajmljivanja i autoriteta. Na primer, rad
pravnih komiteta Saveta Evrope i Meunarodnog instituta za unifikaciju privatnog prava
277 U pravnoj teroji se pored navedenih izraza nedosledno koriste i drugi slini izrazi, kakvi su aproksimaci-
ja (aproximation), koordinacija (coordination), akulturacija (aculturation), koranspozicija (trans-
position), Transfer(transfer) prava i drugi. Videti: F. P. Walton, The Historical School of Jurisprudence
and Transplantations of Law, Journal of Comparative Legislation, 1927; Annales de la Facult de Droit
dIstambul, No. 12, Istambul, 1956.
278 A. Votson, Pravni transplanti. Pristup uporednom pravu, str. 18; . Karbonije, Pravna sociologija, str. 192-
200.
279 D. Ronald, National Diversity and Global Capitalism, Ithaca, 1996; omski, Profit iznad ljudi: neoliberal-
izam i globalni poredak, Novi Sad 1999; Boggs, The End of Politics, New York, 1999.
280 M. Deflem, Sociology of Law. Visions of a Schorlaly Tradition, Cambridge, 2008, str. 218-219. Videti: A.
C. Budak, Emerging Legal Certainty: Empirical Studies on the Globalisation Law, Darthmouth & Andershot,
1998; J. Wiener, Globalization and the Harmonization of Law, London & New York, 1999; F. Snyder,
Globalisation and Law in the 21st Century, London & New York, 2003.
281 R. Paund, II knjiga, str. 363-369.
282 A. Votson, str. 90.
TEORIJA PRAVA 97
(UNIDROIT) smatra se vanim, jer on pokazuje nove evropske pravce kretanja. U ovom
sluaju, kao i u drugim, telo koje je obrazovano radi davanja svojih predloga o pravnoj
reformi u navedenom smislu, obino dolazi do sopstvenog reenja svesnim pokuajem da
se pronae najbolje mogue pravilo ispitivanjem inostranih reenja.
Na taj nain transplantacija postaje najvaniji pokreta razvoja prava. Ona se
posebno lako izvodi kada je drutvo na niem materijalnom i kulturnom stupnju razvoja,
ali nju nije teko izvesti ni kada je re o razvijenim drutvima. To je put kojim su se kretale
sadanje lanice Evropske unije ili put kojim se kreu njene budue lanice. Ali, ak i
obiajno pravo moe da se pozajmi, jer ono to vai za pravo mora da vai i za njegova
pojedina pravila i njihovo sistematizovanje, to se esto deava kada sudije popunjavaju
pravnu prazninu obiajnom normom ili kada pravnik koji eli da zapie lokalno obiajno
pravo naie na praznine u sistemu pisanog prava. Najzad, do preovladavanja inostranih
elemenata dolazi i zbog duboke ukorenjenosti prava u prolosti. Na primer, kupoprodajni
ugovor, karakteristian za oba velika sistema prava Zapada, u sutini predstavlja ugovor
koji je postojao u Rimu ve krajem II veka pre n. e. Gotovo je neverovatno da se ono to je
danas sadrano u bilo kom modernom graanskom zakoniku i dalje prvenstveno oslanja
na sadrinu Justinijanovih Institucija iz 533. godine.
Transplantacija gotovo uvek dovodi do pravne transformacije. Zato je poeljno da se
prilikom dobrovoljnog usvajanja nekog transplanta barem u optim crtama imaju u vidu
promene do kojih on dovodi u pravu. Ipak, nacija koja je domiljata u pogledu prava,
uglavnom ne zavisi od prihvatanja transplanta, ak ni u vreme kada je inostrani uticaj
vrlo znaajan u pogledu drugih pitanja u drutvu. Nevolja je samo u tome to je mali broj
nacija smislio znaajna pravna pravila ija vrednost moe odmah da se proceni. Mnogo
je ei sluaj da nacije za svoje potrebe usvajaju tua pravna pravila. Na primer, stari
Rimljani (evropski kontinentalni sistem prava) ili Englezi (anglo-saksonski sistem prava) su
vie od drugih evropskih naroda uticali na razvoj tradicionalnih oblasti privatnog prava.
Najvei doprinos koji su italijanski, francuski, holandski, nemaki i drugi evropski pravnici
dali privatnom pravu uglavnom se sastoji u racionalizaciji, usavravanju i prilagoavanju
pravila rimskog prava. 283
Lakoa sa kojom transplanti mogu da se prenose ipak ne znai da svi ili samo veliki
sistemi Zapada obavezno treba da imaju ujednaen ili jedinstven pravni sistem. Oigledno
je da takav potpuno zajedniki ili univerzalni pravni sistem nije mogu, a moda ni
poeljan. Tu je pre re o psiholokom znaaju koji se pridaje injenici da svako ne mora
da ima potpuno svoj sistem prava. Pa ipak, takvo ujednaavanje je za sada bar u nekim
oblastima privatnog prava mogue i poeljno, ime se stvara slika neprestanog, vrlo
irokog pozajmljivanja pravila i institucija i nagovetava glavni nain pomou koga bi
veliki pravni sistemi u budunosti mogli da se razvijaju i razumeju.
283 Isto, str. 141-183.

LITERATURA KANT, I: Metafizika morala, Sremski Karlovci,
1993.
ARISTOTEL: Politika, Beograd, 1980. KANTOROVI, H: Borba za pravnu nauku,
Beograd, 2006.
VASI, R: Pravna drava i tranzicija. Teorijski
model i kontekstualno uslovljavanje, Beograd, KARBONIJE, : Pravna sociologija, Sremski
2004. Karlovci (Podgorica), 1992.
VEBER, M: Privreda i drutvo, I-II tom, Beograd, KAUFMAN, A: Pravo i razumevanje prava,
1976. Beograd (Valjevo), 1998.
VOLCER, M: Podruje pravde, Beograd, 2000. KANT, I: Metafizika udorea, Sarajevo, 1967.
VOTSON, A: Pravni transplanti. Pristup upored- KELZEN, H: Problem suverenosti i teorija me-
nom pravu, Beograd, 2000. unarodnog prava. Prilog jednoj istoj teoriji
prava, Beograd, 2003.
VRAAR, S: Socijalna sadrina funkcije
dravno-pravnog poretka, Beograd, 1996. KELZEN, H: Glavni problemi teorije dravnog
prava, Beograd (Podgorica), 2001.
VUKADINOVI, G: Teorija prava I-II, Novi
Sad, 2007. KELZEN, H: Opta teorija prava i drave,
Beograd, 1998.
GREJ, D. : Liberalizam, Beograd (Podgorica),
1999. KELZEN, H: ista teorija prava, Beograd, 1998.
GURVI, : Sociologija prava, Beograd KELZEN, H - ADLER, M: Marksizam i drava
(Podgorica), 1997. dve rasprave u sporu, Beograd, 1985.
DAJEVI, G: Pravna obaveznost i vaenje KERIMOV, A. D: Osnovne postavke filozofije
prava, Beograd, 2008. prava, Podgorica, 1994.
DANTREV, A. P: Prirodno pravo, Beograd KIN, D: Civilno drutvo, Beograd, 2003.
(Podgorica), 2001. KIMLIKA, V: Multikulturalno graanstvo.
DVORKIN, R. M: Sutina individualnih prava, Liberalna teorija manjinskih prava, Novi Sad,
Beograd (Podgorica), 2001. 2002.
DERIDA, : Sila zakona, Novi Sad, 1995. KI, J: Savremena politika filozofija, Sremski
Karlovci, 1998.
DEL VEKIO, : Pravo, pravda, drava, Beo-
grad, (1940) 1999. KOEV, A: Fenomenologija prava, Beograd,
1984.
DERIDA, : Sila zakona, Novi Sad, 1995.
KOUTI, B: Uvod u evropsko pravo, Beograd,
DIGI, L: Preobraaji javnog prava, Beograd,
2006.
(1929) 1998.
LOK, D: Dve rasprave o vladi, I-II tom,
DIRKEM, E: O drutvenoj podeli rada, Beograd,
Beograd, 1979.
1975.
LUKI, R: Uvod u pravo, Beograd, 1994.
IVANOVI, T: Sistem sintetike pravne filozo-
fije, I-III knjiga, Beograd, 1921, 1951. i 1959. LUKI, R: Sistem filozofije prava, Beograd,
1992.
JOVANOVI, M. A: Kolektivna prava u multikul-
turnim zajednicama, Beograd, 2004. LUKI, R: Metodologija prava, Beograd, 1977.
JOVANOVI, S: O dravi. Osnovi jedne pravne LUKI, R: Teorija drave i prava, Beograd,
teorije, Beograd, 1922. 1976.
JOVII, M: Veliki ustavni sistemi, Beograd, MARKOVI, B. S: O pravednom pravu, Novi
1984. Sad, 1993.
KANINGAM, F: Teorije demokratije. Kritiki MEKINTAJER, A: Kritika istorije etike, Beograd,
uvod, Beograd, 2003. 2000.
LITERATURA 99
MITROVI, D: Drava, pravo, pravda, pravnici, SPASOJEVI, : Nacrt jedne opte teorije prava,
Beograd, 2009. Beograd, 1989.
MITROVI, D: Pravna teorija, Beograd, 2007. SPEKTORSKI, E: Drava i njen ivot, Beograd,
MITROVI, D: Put prava. Holistika paradigma 2000.
sveta i prava u svetlu teorije haosa i pravne SPEKTORSKI, E: Istorija socijalne filozofije,
teorije, Bgd, 2000. Beograd (Podgorica), 1997.
MONTESKJE, : O duhu zakona, I-II tom, Beo- TADI, LJ: Filozofija prava, Beograd, 1996.
grad, 1989. TADI, LJ: Nauka o politici, Beograd, 1996.
MOS, M: Sociologija i antropologija, 1-2, Beo- TADI, LJ: Poredak i sloboda, Beograd, 1977.
grad, 1998. TARANOVSKI, F: Enciklopedija prava, Beograd,
NOJMAN, A: Vladavina prava. Politika teorija 2003.
i pravni sistemi u modernom drutvu, Beograd, TASI, : Uvod u pravne nauke, Beograd,
2002. 1941.
PAUND, R: Jurisprudencija, knj. I-III, Beograd TEJLOR, : Prizivanje graanskog drutva,
(Podgorica), 2000. Beograd, 2000.
PAUND, R: Uvod u filozofiju prava, Beograd TOKVIL, A. de: O demokratiji u Americi, Srem-
(Podgorica), 1996. ski Karlovci, 1990.
PAUKANIS, J. B: Opta teorija prava i mark- FASO, G: Istorija filozofije prava, Beograd
sizam, Sarajevo, 1958. (Podgorica), 2007.
PEJN, T: Prava oveka, Beograd, 1987. FETER H: Hermeneutiki ogledi, Beograd, 2000.
PERELMAN, H: Pravo, moral i filozofija, FIVEG, T: Topika i jurisprudencija, Beograd,
Beograd, 1983. 1987.
PETRAICKI, L: Teorija prava i morala, FINIS, M. J: Prirodno pravo, Beograd
Beograd(Podgorica, Sremski Karlovci), 1999. (Podgorica), 2005.
PLATON: Zakoni, Beograd, (1971) 1990. FINIS, M. J: Akvinski moralna, politika i
PLATON: Drava, Beograd, 1969. pravna teorija, Beograd, 2004.
POPER, K: Otvoreno drutvo i njegovi FRIDRIH, K. J: Konstitucionalizam (ograniavanje
neprijatelji, Beograd, 1993. i kontrola vlasti), Beograd (Podgorica), 1996.
RADBRUH, G: Filozofija prava, Beograd, 1999. FULER, L. L: Moralnost prava, Beograd, 2001.
RAZ, D: Etika u javnom domenu, Beograd HAJEK, F. A: Studije iz filozofije, ekonomije i
(Podgorica), 2005. politike, Beograd, 2002.
RASEL, B: Istorija zapadne filozofije, Beograd, HAJEK, F. A: Kobna ideja, Podgorica, 1998.
1998. HART, H. L. A: Pojam prava, Beograd (Podgori-
RENER; K: Socijalna funkcija pravnih instituta, ca, Cetinje), 1996.
Beograd, 1997. HASANBEGOVI, J: Topika i pravo, Podgorica,
ROLS, D: Pravo naroda, Beograd, 2003. 2000.
ROLS, D: Teorija pravde, Beograd (Podgori- HASANBEGOVI; J: Perelmanova logika kao
ca), 1998. pravna retorika, Beograd, 1998.
ROLS, D: Politiki liberalizam, Beograd, 1998. HEGEL, G. V. F: Osnovne crte filozofije prava,
RUSO, . : Drutveni ugovor, Beograd, 1974. Beograd, 1989.
SAVINJI, K. F. fon: Zakonodavstvo i pozitivna HEGEL, G. V. F: Pravni i politiki spisi, Beograd,
nauka, Beograd (Podgorica), 1998. 1981.
SEN, A: Razvoj kao sloboda, Beograd, 2002. HEJVUD, E: Politika, Beograd, 2004.

HELD, D: Demokratija i globalni poredak, AVOKI, K: Pravo kao umee slobode. Ogled
Beograd, 1997. o vladavini prava, Beograd, 1994.
HER, : Istorija filozofije, Novi Sad, 1998. OMSKI, N: Nune iluzije: kontrola misli u
HINLI, F. H: Suverenost, Beograd, 2001. demokratskim drutvima, Novi Sad, 2000.
HOBS, T: Levijatan, Beograd, 1960 (Ni, MIT, K: Tri vrste pravnonaunog miljenja,
1991). Beograd, 2003.
HUMBOLT, V. fon: Ideje za pokuaj odreivanja TAMLER, R: Privreda i pravo, Beograd
granica delotvornosti drave, Sremski Karlovci, (Podgorica), 2001.
1997.
CICERON: Drava, Beograd, 2002.
LITERATURA 101
DRUGI DEO
OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE
UVOD U OSNOVE PRAVA EVROPSKE UNIJE
Friedrich Ebert Fondacija podrazumeva kao jedan od njenih najvanijih za-

dataka, da u okviru svog angaovanja u Jugo-istonoj Evropi tim zemljama
prui podrku na njihovom putu ka demokratizaciji i internacionalnoj koopera-
ciji. To e svakako doprineti stabilizaciji celokupnog regiona, kao i pomoi da
se uslovi ivota stanovnitva korak po korak poboljaju.
Oekivanja stanovnitva za bolji ivot oktenuta su pre svega ka buduem
lanstvu njihove zemlje u Evropskoj Uniji. S jedne strane ova perspektiva daje
vladama tih zemalja reformske smernice neophodne za transformaciju u jednu
modernu, otvorenu i kooperativnu dravu koja je dorasla izazovima budunosti.
S druge strane, Evropska Unija znatnim finansijskim sredstvima pomae razvoj
Jugo-istone Evrope da bi taj region nakon velikog proirenja u maju 2004. sa
zemljama Srednjeg istoka, mogao da pozdravi to je mogue pre kao lanice
Unije.
Poznavanje uslova funkcionisanja Evropske Unije, kao i njen institucionalni
razvoj, prua svima onima koji ele da se temeljno upoznaju sa EU, vaan
element za razumevanje Unije. Ovo je od centralnog znaaja za sve one koji
sa EU sarauju ili ce pak saraivati na institucionalnom nivou. Takoe je od
velikog znaaja za osobe koji kao medijatori deluju meu stanovnitvom, da u
najboljem smislu razotkriju i definiu EU.
Ova knjiga svakako tome doprinosi. Ona bi trebala naunicima, studentima,
kao i svim struno zainteresovanima iz cele regije nekadanje Jugoslavije da
stoji na raspolaganju radi produbljivanja njihovih saznanja, podsticanja debata
i pronalaenja pozicija. Friedrich Ebert Fondacija tei ka tome da postavljanje
ovih ciljeva podri.
Dr. Heinrich Sassenfeld

Regionalni direktor Friedrich Ebert Fondacije, Berlin
OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE 103

Kuda ide Evropska Unija (EU), koja predstavlja ekonomskog giganta i istovremeno
politikog patuljka, kako to esto opisuju u teoriji evropskih integracija, jedno je od kljunih
pitanja dananjice, posebno imajui u vidu da je irenje lanstva EU nezaustavljiv proces.
irenje lanstva EU je proces koji je istovremeno praen produbljivanjem interne integracije
i reformama institucija EU. Otuda i znaaj prouavanja institucionalnog prava EU, tj. ko-
munitarnog prava, koje je dobilo ime po Evropskim zajednicama (European Community),
a predstavlja temelj funkcionisanja ove specifine regionalne meunarodne organizacije
koja odie nadnacionalnim karakteristikama, pa je mnogi autori s pravom svrstavaju u post-
suvereni model nadnacionalnog ujednjavanja.
Preciznije reeno, EU je odavno prevazila klasine osobine meunarodne organizacije
i uobiajene tipologije, ali s obzirom da jo uvek nije postala federacija ili konfederalni
model ujednjavanja njenih drava lanica, uprkos tome to veliki broj njenih lanica (ali
ne sve zemlje lanice) koristi Evro kao jedinstvenu valutu, ostaje epitet sui generis, prilikom
analize prava i institucija EU.
Institucije EU su kompleksne i takve e i ostati. Upravo tako je okarakterisao organe EU
Komesar EU zaduen za regionalnu politiku i reformu institucija, M. Barnier, prilikom zase-
danja Evropske Konvencije o budunosti Unije (marta 2002.). Evropska unija e ostati jedna
originalna konstrukcija, gde organizacija i podela ovlaenja slede sloenu logiku. Uprkos
tome, postoji prostor za mogui napredak na polju demokratizacije odluivanja i sman-
jenja demokratskog deficita, u oblasti decventralizacije i poboljanja efiaksnosti itavog
sistema.
Posebno je znaajno pitanje kreiranja institucionalne strukture ekonomskog sistema EU
koji zaokruava uvodjenje jedinstvene valute (poev od 2002.). Naravno, ovaj sistem je
ujedno i iroko drutveno prihvaen u zemljama lanicama EU. Razlozi lee u jednostavnoj
injenici da privreda EU ima potrebu kolektivnog upravljanja. Evropska centralna banka je,
stoga samo poetak budueg moda etvrtog stuba EU, jer fiskalna dimenzija EU ne sme
biti vie zanemarena u kontekstu institucionalne i pravne reforme EU. Otuda slede dalji
pravci reforme prava EU, tj, njenih konstitutivnih ugovora iz pedestih godina, ali i reforme
u smeru transformacije EU kao vanog politikog faktora, a ne samo ekonomskog giganta.
U meri u kojoj EU bude uspela da pomiri ove suprotnosti i sopstveni jaz izmeu ekonomskih
uspeha EU i atraktivnosti za zemlje nelanice, s jedne strane i politike minornosti i odsus-
tva koherentnosti u EU, sa druge, zavisie dalji ekonomski prosperitet EU i budua pravna
dogradnja Unije.
Svedoci smo danas svojevrsne pravne i institucionalne krize EU (Fatigue de lEurope,
kau Francuzi). Svakako da je to posledica ubrzanog ritma irenja lanstva EU, koja danas
broji 27 lanica, razliite ekonomske moi i pravnih sistema, posebno imajui u vidu zemlje
nove lanice, njih deset od 2004. sa podruja Centralne i Istone Evrope, kojima se od janu-
ara 2007. pridruie i Rumunija i Bugarska.
Vie nego ikad, Uniji je potrebna pravna i politika konzistentnost, ali i dalje ekonomsko
snaenje u otroj meunarodnoj ekonomskoj trgovinskoj borbi sa SAD, Japanom, Kanadom,
Kinom i ostalim konkurentima. Stoga je sutinski izazov dalje pravne i institucionalne reforme
u savremenoj praksi conditio sine qua non budueg ekonomskog razvoja Unije. Efikasno

funkcionisanje Unije sadrano je u potrebi ouvanja stepena interne integracije sa jo uvek
uporedo prisutnim klasinim shvatanjem suverniteta drava lanica. U kontekstu toga, jo je
na nedavnoj Evropskoj Konvenciji (2002 2003) esto isticano da jedino model integracije,
a ne jednostavne saradnje meu dravama, omoguava lanicama EU da sauvaju svoju
suverenost uz istovremeno potovanje njihove raznolikosti. In varietate concordia!
Stoga je i bilo predloeno usvajanje osnovnih ustavnih principa EU, koji su zajedniki svim
dravama lanicama i koji treba da ine osnovu buduih pravnih i institucionalnih okvira Uni-
je. Radi se o sledeim ustavno- pravnim naelima: sloboda i demokratija, potovanje prava
oveka i osnovnih sloboda kao vrhovne vrednosti politikih aktera u EU, princip vladavine
prava, potovanje nacionalnih identiteta, koji su ujedno istinski izvor snage EU i konano,
dogovor o sredstvima postizanja zajedniki dogovorenih ciljeva EU. Nedavno je dolo,
meutim, do tzv. ustavne krize EU, koja je prevladana na politiki nain, i uz konkretnu
pravnu reformu primarnog zakonodavstva EU u formi Lisabonskog Ugovora o EU (2009),
koji bi omoguio funkcionisanje EU u sastavu irem nego to je sadanjih 27 lanica.
Ostaje da se vidi da li e doi do dubljeg politikog ujedinjavanja zemalja lanica u
okviru EU i sledstveno tome, daljih znaajnih pravnih reformi Unije u predstojeem periodu
njenog razvoja. Pravne i institucionalne reforme Unije su preduslov njenog daljeg privrednog
snaenja u meunarodnim ekonomskim odnosima.
Vizionarsko promiljanje ana Monea me je inspirisalo tokom pisanja. Koliko je zais-
ta oformljen danas centralni politiki autoritet u okviru EU, pa i sama federalna drava,
svakako je izazovno pitanje za istraivanje, na koje jo uvek u uporedno-pravnoj teoriji, ali
ni u praksi nije dat konaan odgovor. Uloga Evropskog parlamenta (EP) je u tom kontek-
stu naroito znaajna, imajui u vidu da je to jedino demokratsko predstavniko telo koje
obezbeuje demokratski legitimitet EU, ali i predstavlja vrlo esto spiritus movens institucio-
nalnog reformisanja EU u pravcu irenja nadlenosti komunitarnih institucija na utrb naciona-
lnih kompetencija drava lanica. Ovo su ujedno i polazne teze ove monografije-udzbenika,
koje sam nastojala da dokaem kroz odgovore na sledea pitanja:
Ide li EU u pravcu sticanja svojstva posebnog pravnog lica u meunarodnom pravu i
koliko joj u tome pomae njen pravni sistem?
Koliko je fleksibilan jedinstveni institucionalni okvir EU postavljen na tri stuba saradnje,
sa aspekta njegovog reformisanja?
Kakva je i kolika uloga Evropskog parlamenta u procesima institucionalne reforme
EU?
Koliki je stepen i koji su naini otklanjanja demokratskog deficita EU?
Koja su to esencijalna pitanja reformi komunitarnih institucija?
Konano, koji je krajnji cilj institucionalne reforme EU?
Preciznije, rukovodili smo se polaznim stavom da je pravna i institucionalna reforma Za-
jednice bila i ostala nezaobilazno sredstvo produbljivanja evropskih integracionih kretanja
i stvaranja politikog i pravnog identiteta EU. Otuda i ar istraivanja, ali ujedno i brojne
tekoe, pronikle iz evolutivnog karaktera procesa institucionalne izgradnje EU, koja pred-
stavlja dinamiki sistem u procesu sticanja meunarodno-pravnog subjektiviteta.

Naime, stricto sensu, EU do stupanja na snagu Lisabonskog Ugovora o EU (1. decem-
bra 2009.) nije imala svojstvo pravnog lica u meunarodnom pravu, jer su postojee dve
evropske zajednice bile zadrale svoj pravni subjektivitet. Meutim, u neuspelom Ugovoru
o Ustavu Evrope, bilo je predvieno kreiranje pravne linosti Unije, iji su temelji udareni
jo u Ugovoru o EU iz Amsterdama i iz Nice, u odredbama o zakljuivanju meunarodnih
ugovora. Ova odredba iz nesudjenog Ustava EU je zatim preuzeta u novom vaeem
Lisabonskom Ugovoru o EU. Time se moe pozitivno odgovoriti na prvo pitanje o sticanju
svojstva pravnog lica EU u meunarodnom pravu.
Predstavljanje studentima istorijata nastanka Evropske unije (EU), upoznavanje sa
fundamentalnim principima pravnog sistema Unije i sa institucijama EU i njihovim razvi-
tkom, polazei od kontekstualnog pristupa koji ukljuuje socioloske i ekonomske aspekte
izuavanja funkcionisanja sistema Evropske Unije, ima za cilj omoguavanje sticanja uvida u
osnove naina donoenja odluka EU i kapacitet efektivnosti Evropske Unije. Naglasak je na
prouavanju osnovnih pravnih naela komunitarnog prava i institucija EU i naina odluivanja
EU, sagledano kroz pravnu analizu institucionalnih aspekata osnivakih ugovora tj. primar-
nog zakonodavstva EU, ali i sa osvrtom na relevantne izvore sekundarnog prava EU.
Opredeljenje za izuavanje institucionalnih aspekata kompleksnog pravnog sistema EU
bazira se prevashodno na savremenim meunarodnim tendencijama akcentovanja znacaja
izuavanja institucija EU - neoinstitucionalizam, koji ukazuje na znacaj institucija kao baze
funkcionisanja EU, ali i ulogu institucija kao kreativnog faktora nastanka novih formi pravnog
sistema EU (poev od konstitutivnih ugovora Evropskih zajednica do novog pravnog pro-
jekta Ugovora o Evropskom ustavu). Proizilazi da su upravo institucije EU te koje stvaraju i
usmeravaju razvoj pravnog sistema EU, na osnovu autohtonih pravnih ovlaenja i uz aktivno
uee drava lanica EU.
Isticanje poloaja i uloge Evropskog parlamenta u institucionalnoj strukturi Evropske unije
skree panju studentima na vanost punopravnog legitimiteta naina odluivanja u EU, kao
i na stepen demokratskog deficita pravnog sistema EU.
Ono to je karakteristino za istraivanje evropskih integracionih tokova, a posebno stva-
ranja i funkcionisanja EU, jeste injenica da oblasti u kojima su drave lanice EU spremne
da ustupe svoje nadlenosti jednoj nadnacionalnoj zajednici i njenim institucijama postaju sve
brojnije. Svakako da objanjenje ovog fenomena, gde nacionalni suverenitet vie nije ne-
deljiva i zauvek definisana pojmovna kategorija, lei u rastuoj meuzavisnosti drava savre-
menog sveta. Drave lanice EU motivisane su prevashodno idejom i prednostima ekonom-
skog zajednitva, kao nunosti u visoko globalizovanoj meunarodnoj privredi. To dokazuje
neprekidan proces usavravanja institucionalne strukture EU u vidu sukcesivnih revizija konsti-
tutivnih Ugovora o EU, zatim Predloga Ugovora o Ustavu Evrope i konano nedavnog usva-
janja i stupanja na snagu Lisabonskog Ugovora o reformi EU (decembra 2009).
Meutim, izgradnja nove arhitekture Evrope nije jednosmerna. Paralelno sa procesom
produbljivanja evropske integracije, odvija se proces irenja lanstva EU, iji smo svedoci, u
vidu ukljuenja deset novih lanica iz Centralne i Istone Evrope, poev od maja 2004, s tim
da su jo dva lana, Rumunija i Bugarska pristupili Uniji od januara 2007. godine. Evropska
unija je sastavljena od 27 zemalja lanica, ali time proces njenog proirenja nije zavren.

Preostaje region Zapadnog Balkana sa dravama kandidatima za lanstvo kao to su to
Hrvatska i Makedonija i ostalim balkanskim dravama koje su (u momentu pisanja) poten-
cijalni tj. budui kandidati za EU lanice, kao i Turska kao zemlja kandidat u viegodinjim
naporima za ulanjenje u EU.
Evolucija od Zajednice do EU moe biti nauno objanjena jedino uz pomo kontek-
stualnog pristupa, odnosno ukazivanjem na politiko - ekonomske determinante nastanka
odreenih institucionalnih reenja i njihovih pravnih okvira, a zatim i uz neophodnu pravnu
analizu konstitutivnih ugovora Zajednice.
Stoga su metodi korieni prilikom istraivanja i pisanja ove knjige viestruki:
normativna analiza odredaba revidiranog Ugovora o EU;
teleoloko tumaenje kljunih odredaba Ugovora o EU;
komparativno-pravna metoda analize odredaba Ugovora o EU iz Mastrihta (1993),
Amsterdama (1999), Nice (2003) i Lisabona (2009);
istorijski metod sagledavanja korena i evolucije evropskih integracionih kretanja, sa
sociolokim i ekonomskim aspektima;
analitiko-sintetiki metod u postupku prikupljanja i obrade podataka;
induktivno-deduktivni metod i
metoda analize sadraja i tumaenja kljunih sudskih presuda Evropskog suda pravde
od znaaja za temu ove monografije.
Radi se o evolutivnom procesu pravnog razvoja EU i institucionalne reforme Unije, ali
uz promenljivu dinamiku koja zavisi od ekonomskih uslova i politikih okolnosti u dravama
lanicama EU. Namee se zakljuak da nije mogue dati konaan odgovor o pravnoj prirodi
relativno novog entiteta u meunarodnim odnosima i u meunarodnom javnom pravu, kakav
je Evropska unija, koja se opire klasinim definicijama i tipologijama.
Naime, upravo drave lanice EU su glavni konstitutivni subjekti Unije i kao takve diktiraju
i tok i tempo institucionalne reforme Unije. Rasprava da li se radi o post-suverenoj zajednici
i/ili o svojevrsnom parlamentarnom modelu Unije kroz jaanje uloge Evropskog parlamenta
ima za cilj da naglasi teoriju implicitnih ovlaenja, koja definie jurisdikciju Unije kod ost-
varivanja njenih ciljeva.
Vitalno pitanje budueg razvoja EU, po mom miljenju, predstavlja kapacitet donoenja
efektivnih odluka EU, koji je znaajan, kako na spoljno-politikom planu, tako jo i vie na
internom planu u smislu podsticanja ekonomskog rasta, zaposlenosti i odrivog razvoja u
EU. Proistie zakljuak - koji svoju potvrdu doivljava u nesupeloj praksi usvajanja Pre-
dloga Ugovora o Ustavu Evrope i kroz nedavno uspeno usvajanje Lisabonskog Ugovora
o EU: svako predstojee pravno i institucionalno dograivanje EU mora poi od potrebe
elastine primene principa supsidijarnosti i od neophodnosti neprekidnog jaanja efikasnosti
odluivanja i demokratskog legitimiteta procesa donoenja odluka EU. Evropski parlament
(EP) pri tome ima posebno istaknutu ulogu katalizatora integracionistikih procesa unutar
Unije. Pored toga, uloga Parlamenta je ujedno i determinanta postignutog nivoa uklanjanja
demokratskog deficita EU.

I POGLAVLJE - EVROPSKA UNIJA - ISTORIJSKI ASPEKTI,
OD FEDERALIZMA DO FUNKCIONALIZMA
1. Uvodne napomene
Pojava regionalnih ekonomskih integracija284 snano je obeleila period posle Drugog
svetskog rata. Jedan od najznaajnijih i najuspenijih oblika regionalnog udruivanja
drava danas predstavlja Evropska unija. Koreni njenog stvaranja lee u tenjama za
prevazilaenjem istorijskih rivalstava, posebno Francuske i Nemake, paralelno sa podsti-
canjem ekonomskog napretka i razvoja drava lanica.
Pariskim ugovorom od 18. aprila 1951. stvoren je prvi nukleus dananje Evropske unije
u vidu Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU), a zatim Rimskim ugovorom potpisanim
25. marta 1957. osnovane su Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica
za atomsku energiju (EURATOM). Prvobitno su ih inile est zemalja lanica (Francuska, SR
Nemaka, Italija, Belgija, Luksemburg i Holandija).
Ugovorom o objedinjavanju organa triju evropskih zajednica285 (1. jula 1967.) formi-
rane su Evropske zajednice (EZ) sa jedinstvenom institucionalnom strukturom. Pri tome je
svaka od evropskih zajednica zadrala odvojeni pravni subjektivitet na osnovu konsti-
tutivnih ugovora o osnivanju, kao akata ustavnog karaktera. Imajui u vidu, meutim,
zajedniko lanstvo, zajednike organe i jedinstveni pravni sistem triju evropskih zaje-
dnica, u literaturi je tradicionalno u primeni jedinstveni naziv: Evropska zajednica. Proces
institucionalnih promena Evropske zajednice paralelno je praen procesom irenja EZ.
Zajednica je prola mnoge sloene etape svog razvoja do dananje Evropske unije (EU)
od dvadesetpet zemalja lanica sa tendencijama daljeg irenja lanstva.
Na tom putu institucionalnog reformisanja i uobliavanja meunarodno-pravnog iden-
titeta, Zajednica se kretala u skladu sa funkcionalnim shvatanjem integracionih tokova.
Naime, sutina funkcionalnog integrisanja suverenih drava je integracija po sektorima
tj. razliitim oblastima zajednikog delovanja i interesa. Proces funkcionalne integracije
se odvija postepeno, sa krajnjim ciljem povezivanja svih sektora zajednikih aktivnosti u
jednu celinu.
Nasuprot tome, ideje federalizma podrazumevaju stvaranje integracije drava u
takvoj formi meunarodnog udruivanja, koja zahteva njihove ogromne ustupke na planu
284 Pored stvaranja Evropske zajednice za ugalj i elik (ECSC), EEC i EURATOM, tendencije izraenog
regionalizma u tom periodu uticale su i na osnivanje drugih oblika regionalnih integracija: EFTA
(1960.), Latino - ameriko udruenje u slobodnu trgovinsku zonu (LAFTA, 1960.), Centralno - amerika
ekonomska integracija (1960.), Sporazum Australije i Novog Zelanda o slobodnoj trgovini (1965.),
Carinska i ekonomska unija Centralne Afrike (1964.), Sporazum o slobodnoj trgovinskoj zoni Kariba
(1968.) i dr. Nav. prema: S. Riesenfeld, Legal Systems of Regional Economic Integration, Hastings
International and Comparative Law Review, Spring, 1997, p. 539-540.
285 The Treaty Establishing a Single Council and a Single Commission of the European Communities (Merger
Treaty) potpisan je 8. aprila 1965. godine u Briselu, a stupio na snagu 1. jula 1967. , nav. prema: S.
Rodin, Pravni sustav i institucije Evropske zajednice, Zagreb, 1990, str. 18.

nacionalne suverenosti u korist jedne meunarodne tvorevine federalistikog karaktera,
odnosno para-dravnog ureenja na meunarodnom nivou. Tokom funkcionisanja Zajed-
nice shvatanja federalizma i funkcionalizma su se esto preplitala ne samo na teorijskom,
ve i na praktinom nivou, ostavljajui brojne implikacije naroito u oblasti delovanja ko-
munitarnih organa i definisanja njihovih kompetencija.
2. Istorijski osvrt na stvaranje Evropskih zajednica

Istraivanje puteva institucionalnih promena Evropskih zajednica i tumaenje njihovog
prerastanja u vii kvalitet regionalnog integrisanja u vidu Evropske unije zahteva osvrt na
istorijske, ekonomske, politike i socioloke okolnosti stvaranja Evropskih zajednica. Uvid
u istorijske korene Evropskih zajednica neophodan je u cilju rasvetljavanja dinamikog
karaktera ovog sistema, koji se nalazi u neprekidnim promenama. Stoga evolucija od Za-
jednice do Evropske unije moe biti objanjena jedino uz pomo kontekstualnog pristupa,
odnosno ukazivanjem na politiko - ekonomske determinante nastanka odreenih institu-
cionalnih reenja i njihovih pravnih okvira.
2.1. umanova deklaracija, Savet Evrope i stvaranje

Evropske zajednice za ugalj i elik
Prilike posle Drugog svetskog rata karakterisala je razorena privreda i ideoloka

podeljenost u Evropi. Bitan podsticaj ujedinjavanju zapadno - evropskih drava predsta-
vljao je Maralov plan pomoi ekonomskom oporavku (1947.), koji su prihvatile esnaest
zapadno - evropskih drava, dok su zemlje Istone Evrope i SSSR odbile ovaj predlog.
Plan dravnog sekretara SAD, Marala, kao uslov korienja pomoi postavljao je obavezu
ujedinjavanja drava korisnica. To je uslovilo osnivanje Organizacije za evropsku ekonom-
sku saradnju, 1948. g. (kasnije OECD), koja je imala za cilj usmeravanje amerike pomoi
i koordinaciju nacionalnih ekonomskih politika zapadno - evropskih drava lanica.
Ovaj prvi korak u privrednom udruivanju pratilo je vojno - strateko prestrojavanje
u Evropi. Naime, jo 1947. god. je sklopljen ugovor izmeu Velike Britanije i Francuske o
zajednikoj odbrani, koji je inio jezgro osnivanja Zapadno - evropske unije (ZEU), 1948.
u Briselu. Usledilo je stvaranje Severnoatlantskog pakta286 (NATO), 1949. posle blokade
Berlina i rasta napetosti u saveznikim odnosima. Iza stvaranja NATO pakta stajao je
interes SAD za postizanjem vre stabilnosti Zapadne Evrope u kontekstu hladnog rata,
te je 1955. u NATO ukljuena i SR Nemaka.
Posebno znaajnu etapu zapadno - evropskog ujedinjavanja predstavlja odravanje
Konferencije u Hagu, 1948. god. Haka konferencija predstavljala je skup najuticajni-
286 Osnivanju NATO pakta prethodilo je donoenje Vandenbergove rezolucije o spremnosti SAD za ueem
u odbrani Evrope. Potom je aprila 1949. zakljuen ugovor izmeu pet evropskih zemalja lanica ZEU i
SAD, Kanade, Italije, Danske, Islanda, Norveke i Portugala o stvaranju Severnoatlantskog pakta.

jih federalistikih pokreta u zapadno - evropskim zemljama, koji su proklamovali ideje
ujedinjavanja Zapadne Evrope. Pojava federalistikih ideja bila je posledica posleratne
situacije politike i ekonomske oslabljenosti zapadno - evropskih drava nasuprot SAD i
SSSR-u. Meu tim pokretima su postojale razlike u shvatanjima o nainima povezivanja
suverenih drava, ali su generalno gledano zastupali stav o potrebi ukidanja granica
meu zapadno - evropskim dravama i formiranje jedne centralne vlasti na tlu Za-
padne Evrope. Najistaknutiji predstavnik tih pokreta bila je Evropska unija federalista287,
kao i francuska nevladina organizacija Federacija, Pokret socijalista za Ujedinjene
drave Evrope, zatim Evropska liga za ekonomsku saradnju, Panevropska unija i dr. Ove
federalistike organizacije osnovale su Meunarodni komitet pokreta za Evropsku uniju,
koji je organizovao konferenciju u Hagu.
Konferencijom288 je predsedavao Vinston eril, britanski premijer i voa pokreta
Ujedinjena Evropa. Usvojena je rezolucija Poruka Evropljanima, u kojoj su sadrani
principi ujedinjavanja Zapadne Evrope u cilju zajednikog napretka. Proklamovana je
neophodnost slobodne cirkulacije kapitala, roba, ljudi i ideja, kao i osnivanje Evropskog
parlamenta - ije bi poslanike birali lanovi nacionalnih parlamenata. Doneta je odluka
o izradi Pakta o pravima oveka i formiranju Suda za ljudska prava, radi sprovoenja
odredbi Pakta.
Rezultat Hake konferencije predstavlja osnivanje Saveta Evrope289, maja 1949, iji su
glavni organi Komitet ministara i Konsultativna skuptina (kasnije Parlamentarna skuptina)
imali za cilj jaanje politike saradnje meu dravama lanicama i razvijanje principa
parlamentarne demokratije i zatite prava oveka. Usledilo je donoenje Evropske kon-
vencije o ljudskim pravima i osnovnim slobodama, koja je stupila na snagu 1953. god.
Uloga Saveta Evrope sastojala se u obezbeivanju foruma za diskusiju o pitanjima odnosa
Istoka i Zapada, slobode tampe, udruivanja i izraavanja, terorizma, ekologije, kulture,
zdravstva, obrazovanja, omladine i sporta. Iz nadlenosti Saveta Evrope iskljuena su pi-
tanja odbrane i nacionalne bezbednosti. Odluke o osnovnim politikim smernicama donose
se na osnovu konsensusa, dok se budetska pitanja izglasavaju dvotreinskom veinom.
Odluke ove meunarodne organizacije ne proizvode pravne obaveze za drave
lanice, jer treba da budu prethodno ratifikovane u nacionalnim parlamentima da bi
stekle pravno dejstvo. Otuda Parlamentarna skuptina ima konsultativnu ulogu, bez za-
konodavnih ovlaenja, odnosno daje preporuke Savetu ministara, koji ih moe odbaciti
287 Osnovana je u Parizu, 1946. godine sa ciljem irenja ideja o evropskom ujedinjenju putem ukidanja
granica, radi prevazilaenja nacionalnih politikih, ekonomskih i kulturnih antagonizama. Prema tom
shvatanju, na elu evropske federacije bila bi evropska vlada, koja bi raspolagala prenetim ovlaen-
jima od strane nacionalnih vlada drava lanica.
288 O znaaju Konferencije govore podaci o prisustvu preko sedam stotina delegata iz esnaest zemalja
(Austrija, Belgija, Britanija, Danska, Irska, Francuska, Nemaka, Grka, Italija, Lihtentajn, Luksemburg,
Holandija, Norveka, Saar, vedska, vajcarska) i posmatraa iz deset zemalja. Nav. prema: S. Siriki,
Nadnacionalni karakter Evropske ekonomske zajednice, IMPP, Beograd, 1993, str. 14.
289 Drave lanice su u momentu osnivanja inile tri zemlje Beneluksa, Velika Britanija, Francuska, Irska,
Danska, Italija, vedska i Norveka. Ubrzo su im se prikljuile: Grka, Turska i Island, Nemaka (1951.),
a zatim i: Austrija (1956.), Kipar (1961.), vajcarska (1963.), Malta (1965.), Portugal, panija i Lih-
tentajn (1976.).

ako nema konsensusa. Bilo koja lanica moe upotrebiti veto da sprei donoenje odluke.
Shodno tome, drave lanice se nisu odricale svoje jurisdikcije, ve su saradnju sprovodile
shodno principima klasine meuvladine saradnje.
Uprkos ovim ogranienjima, doprinos Saveta Evrope u procesu evropske integracije je
veliki. Pre svega kao politika organizacija, Savet Evrope je usvajanjem brojnih rezolucija
na politikom, ekonomskom, kulturnom i socijalnom planu omoguio razvoj tenje saradnje
meu lanicama, iji se broj neprekidno poveava. Aktuelna uloga Saveta Evrope stoga
podsea na neku vrstu predvorja za sticanje lanstva u Evropskoj uniji, naroito za tzv.
zemlje nove demokratije Centralne i Istone Evrope. Potpisivanje Evropske konvencije o
ljudskim pravima i sticanje lanstva u Savetu Evrope slui kao potvrda ovih zemalja za
prihvatanje naela zapadno - evropskih liberalnih demokratija, kao to je to bio sluaj sa
ukljuivanjem panije i Portugala u Savet Evrope, posle sloma dikatatorskih reima u ovim
zemljama, polovinom 70-tih godina.
Osnivanje Saveta Evrope predstavlja vrlo znaajnu etapu u tokovima zapadno - evrop-
ske integracije, jer ujedno predstavlja temelj njenog daljeg razvoja, kasnije uoblienog u
umanovoj deklaraciji. Naime, jo na prvoj sednici Konsultativne skuptine Saveta Evrope
(avgusta 1949.), odlueno je da se pod okriljem Saveta Evrope otpone sa formiranjem
evropske ekonomske i politike unije. Francuska je predvodila u takvim zahtevima, praena
podrkom zemalja Beneluksa i Italije. Sa druge strane, stav Velike Britanije je odraavao
sukob koncepcija evropskog ujedinjenja, koji se prelama do dananjih dana, naroito
u odnosu na obim nadlenosti zajednikih organa EU. Britansko gledite je izraavalo
snanu rezervu prema prenoenju suverenih dravnih kompetencija na jedno nezavisno,
meunarodno telo sa elementima supranacionalnosti, bilo da se radi o izvrnim oblicima
vlasti, bilo zakonodavnim ili sudskim funkcijama na meunarodnom nivou.
Iako je upravo eril u svom uvenom govoru od 19. septembra 1946. u Cirihu290
proklamovao ideju stvaranja Ujedinjenih drava Evrope, gde sutinski preduslov ini fran-
cusko - nemaka saradnja, time je zapravo obeleena uloga Velike Britanije kao pok-
rovitelja, ali ne i aktivnog uesnika evropske integracije. Sutina tadanjeg britanskog
pristupa sadrana je u iskljuivom zastupanju meuvladinih oblika meunarodne saradnje.
Iza takvog polazita stajao je britanski interes za ouvanjem ekonomskih i politikih veza i
uticajne sfere u zemljama Komonvelta, bivih britanskih kolonija, ega se nije htela odrei
u korist integracije sa zapadno - evropskim dravama. Pored toga, bila je prisutna jako
izraena tradicionalna britanska spona sa politikom SAD, kao prevaga nad zbliavanjem
sa zemljama Kontinenta. To su bili razlozi neuspeha inicijative britanskog federaliste i
poslanika u Savetu Evrope, Mekeja291 (Meckey), koji je krajem 1950. predloio stvaranje
Evropske politike organizacije - putem ustanovljavanja jednog izvrnog organa Saveta
Evrope i kroz promene naina funkcionisanja ove meunarodne organizacije. Ovaj pred-
log je naiao na odbijanje upravo Velike Britanije.
290 K. D. Borchardt, European Unification, Luxembourg, 1990, p. 11.

291 Detaljnije o ovom predlogu kod: J. Kamber, Evropska zajednica i tenje ka stvaranju Evropske unije,
mag. rad, Pravni f. u Beogradu, 1987, str. 26.

Francuska inicijativa u vidu umanove deklaracije292 od 9. maja 1950. god. predstav-
lja revolucionarni pomak u oblasti evropskih integracionih kretanja, jer ini prethodnicu
stvaranja Evropske zajednice za ugalj i elik, jedinstvene meunarodne organizacije sa
elementima nadnacionalnosti i specifinom institucionalnom strukturom. Sama Deklaracija
bavi se idejom stavljanja proizvodnje uglja i elika Francuske i Nemake pod upravu Vi-
soke vlasti, izvan nacionalne kontrole, u organizaciji otvorenoj za uee ostalih zapadno
- evropskih drava. Odluke Visoke vlasti su pravno obavezujue i neposredno primenljive
u dravama lanicama nove organizacije (EZU). Iako se pre svega radi o nadnaciona-
lnoj kontroli ovih stratekih privrednih sektora, nemogue je zaobii iri politiki kontekst
Deklaracije, koji joj dodaje znaaj.
Deklaracija naime proklamuje da Evropa treba da bude izgraena na federalnoj
osnovi293, pri emu je stvaranje Evropske zajednice za ugalj i elik samo prvi korak. Ev-
ropa nee biti izgraena odjednom ili na osnovu jedinstvenog plana. Bie izgraena kroz
konkretna dostignua, koja prvenstveno stvaraju solidarnost de facto. 294
Meuvladina konferencija u Parizu, juna 1950. oznaila je poetak pregovora o
stvaranju Evropske zajednice za ugalj i elik (ECSC). U tim pregovorima je u poetku
uestvovala i Velika Britanija, ali je odustala od potpisivanja Ugovora, koji je predstavl-
jao ugovorni okvir nadnacionalnog oblika meunarodne saradnje drava. Ugovor o EZU
(European Coal and Steel Community - ECSC) je potpisan 18. aprila 1951. u Parizu od
strane est drava osnivaa: Francuska, SR Nemaka, Italija, Belgija, Holandija i Luksem-
burg. Ugovor je stupio na snagu 23. jula 1952. god.
Istorijske okolnosti stvaranja EZU ukazuju da se radi o funkcionalnom pristupu295 za-
padno - evropskoj integraciji. Interes posleratno oslabljene Francuske odraavao je tenje
za spreavanjem ponovne vojne pretnje Nemake putem njenog vreg vezivanja sa
ostalim zapadno - evropskim zemljama i paralelno reavanje oblasti Rura, vanog in-
dustrijskog sredita, koje je bilo kolevka dugogodinjih francusko - nemakih sukoba. SR
Nemaka, sa svoje strane, takoe veoma oslabljena i izolovana, kroz stvaranje EZU
videla je nain svoje reintegracije u meunarodnu zajednicu, praenu mogunou ob-
navljanja suvereniteta nad Sarskom oblasti, koja je pripala Francuskoj. Za postizanje
ovih politikih ciljeva odabran je pragmatian metod stavljanja pod zajedniku kontrolu
proizvodnje uglja i elika, u vidu nadlenosti Visoke vlasti, ije odluke obavezuju drave
lanice i direktno su primenljive.
Funkcionisanje EZU imalo je za cilj da omogui vrstu povezanost drava osnivaa,
posredstvom njihovog povezivanja u jednom konkretnom ekonomskom, ali strateki bitnom
sektoru. iri ciljevi obuhvataju stvaranje evropske federacije, tako to bi se prvenstveno
izvrilo postepeno ujedinjavanje drava lanica na privrednom planu, koje bi dovelo do
292 Nosi ime po francuskom ministru spoljnih poslova, Robertu umanu, iako je glavni inspirator ideje bio an
Mone (Jean Monnet), predsednik Komiteta za ekonomsko planiranje i modernizaciju u Francuskoj.
293 J. Shaw, op. cit, p. 30.
294 Ibidem.
295 Slino tumaenje zastupljeno je u literaturi: J. Shaw, op. cit, p. 30, S. Siriki, op. cit, str. 16, J. Kamber, op.
cit, str. 35, L. Cartou, Communautes Europeennes, Paris, 1979, p. 44 - 45.

zajednikog reavanja politikih pitanja, to govori o funkcionalnom prilazu. Otuda L.
Kartu (Cartou) smatra da EZU predstavlja novi oblik konstrukcije u Evropi: funkcionalnu
konstrukciju, iji je zadatak da pripremi politiku uniju putem stvaranja ekonomske soli-
darnosti296.
2.2. Institucionalna struktura Evropske zajednice za ugalj i

elik (EZU) primer funkcionalnog pristupa integraciji
umanova deklaracija i stvaranje EZU znaajno je pre svega jer oznaava revolu-
cionarne novine u institucionalnoj strukturi ove meunarodne organizacije. Sama zamisao
o zajednikoj upravi nad proizvodnjom uglja i elika razliitih drava297 nije nova, ali je
nov institucionalni okvir.
Pre svega, treba istai da Ugovor o osnivanju EZU predstavlja tzv. ugovor - zakon
(Traite - loi). To znai da ovaj akt meunarodnog prava detaljno regulie nadlenost
organa Evropske zajednice za ugalj i elik i njeno funkcionisanje. Za razliku od toga, ugo-
vori okvirnog tipa, kakve ine Rimski osnivaki ugovori o EEZ i EURATOM postavljaju te-
melje, principe i smernice delovanja komunitarnih organa, a oni su ovlaeni da naknadno
donose pravne akte o detaljnijem regulisanju odreenih pitanja i pravnih odnosa298.
Ugovor o osnivanju EZU je zakljuen na pedeset godina (l. 97. Ugovora), dok su
osnivaki ugovori o EEZ i EURATOM sklopljeni na neodreeno vreme. Ugovor o osni-
vanju EZU jeste ugovor izmeu suverenih drava i kao takav predstavlja pravni akt
meunarodnog prava, ali je njegovo izvrenje dato u nadlenost organima ove me-
unarodne organizacije, od kojih je Visoka vlast u svom radu nezavisna od bilo kog
nacionalnog interesa. Kao protivteg tome, ustanovljen je Savet ministara, sastavljen od
predstavnika drava lanica, koji izraava meuvladin oblik saradnje u EZU. U litera-
turi299 preovlauje stav da se radi o aktu ustavnog karaktera, imajui u vidu politiku,
pravnu i ekonomsku vanost Ugovora o EZU, kao i polazei od njegovog karaktera
osnovnog zakona EZU.
296 L. Cartou, op. cit, p. 44.

297 Ideje zajednikog regulisanja proizvodnje uglja i elika potiu jo od 1926. god, kada je zakljuena
Meunarodna konvencija o eliku izmeu Francuske i Nemake, kojoj su naknadno pristupile Belgija, Luk-
semburg, Austrija, Maarska i ehoslovaka. Ova konvencija je zatim ustupila mesto novom ugovoru,
1933. god. Pored toga, 1946. je u Londonu potpisan Statut Evropske organizacije za ugalj, ije su lanice
bile mnoge evropske zemlje i SAD. Ova organizacija je, meutim, jo 1948. god. promenjena u Komitet
za ugalj pri Ekonomskoj komisiji UN za Evropu (ECE/UN) sa zadatkom formulisanja preporuka dravama
lanicama. P. Reuter, La Communaute du charbon et de lacier, Paris, 1953, p. 12 - 14, nav. prema J.
Kamber, op. cit.
298 Primer toga predstavljaju odredbe l. 235. Ugovora o osnivanju EEC, kao i odredbe l. 100. Ugovora
o EU iz Mastrihta (1993.).
299 Videti kod: S. Rodin, Pravni sustav i institucije Evropske zajednice, Zagreb, 1990, str. 77 - 81; Lasok
and Bridge, Law and Institutions of the European Communities, London, 1987, p. 101 - Constitutional
Treaties.

Centar institucionalne strukture EZU je Visoka vlast, koja je nezavisna od nacionalnih
vlada drava lanica u granicama Ugovora. Drave lanice su neopozivo prenele deo
svoje nadlenosti u domenu upravljanja proizvodnjom uglja i elika. Na taj nain, Visoka
vlast je odraz elemenata supranacionalnosti EZU. To je jedini organ koji donosi pravne
akte EZU: odluke i preporuke koje imaju snagu obaveznosti i neposredne primene u
zemljama lanicama, kao i miljenja, koja ne spadaju u ius cogens. Ovi akti ine sekun-
darnu regulativu Zajednice, za razliku od primarne, koju predstavlja osnivaki Ugovor.
Proces odluivanja Visoke vlasti, meutim, limitiran je donekle obavezom (kada to Ugo-
vor predvia) pozitivnog miljenja, tj. saglasnosti Saveta ministara. Otuda se u teoriji300
ovakav sistem odluivanja smatra ogranienom zakonodavnom nadlenosti Visoke vlasti.
Uprkos tome, supranacionalnost EZU izraena je, ne samo kroz kompetencije ovog
organa, nego i preko doktrine primata komunitarnih normi nad nacionalnim pravom
lanica301. U praksi ova doktrina podrazumeva da u sluaju konflikta nacionalnog sa pro-
pisom Zajednice, koji se primenjuje direktno, prednost primene ima komunitarna norma.
Posledica toga je da dravna suverenost vie nije ekskluzivne prirode u meunarodnom
pravu302. U kasnijem osnivakom Ugovoru EEZ u centru zakonodavnog odluivanja je
Savet ministara, a ne Komisija (kao pandan Visokoj vlasti), to ukazuje na vei stepen
nadnacionalnosti EZU u odnosu na EEZ. Odluke Visoke vlasti, kao nezavisnog organa
EZU, neposredno se primenjuju i proizvode direktne pravne posledice, bez potrebe da
ih drava lanica uvodi u interni pravni sistem posebnom procedurom.
Stepen nadnacionalnosti EZU izraen je i kroz sistem finansiranja (l. 49. Ugovora).
Visoka vlast ima pravo ubiranja poreza (prelevmana) na proizvodnju uglja i elika radi
pokrivanja trokova funkcionisanja Zajednice. Ovaj fiskalni prihod Visoka vlast ubira
direktno od preduzea i on ne moe biti vei od 1% srednje vrednosti proizvoda (l. 50.
Ugovora), osim ako Savet jednoglasno ne odlui o njegovom poveanju.
Savet ministara EZU, sastavljen od predstavnika drava lanica (l. 27. Ugovora),
predstavlja njihove nacionalne interese. Nadlenost Saveta utvrena je u l. 26. Ugo-
vora303, tako da on utie na aktivnosti Visoke vlasti, posebno u sluajevima krize, kada je
300 J. Shaw, op. cit, p. 30 - 31.

301 L. Cartou, op. cit, p. 195; R. Vukadinovi, Pravo Evropske unije, Beograd, IMPP, 1996, str. 49 - 67; A.
Campbell, Common Market Law, Longmans, Oceana, 1969, p. 47 - 62; Kapteyn and V. Van Themaat,
Introduction to the Law of the European Communities after the coming into force the Single European
Act, Kluwer - Deventer, Boston, 1989, p. 333; T. Hartley, The Foundations of European Community Law,
Oxford, 1988, p. 183 - 217; K. D. Borchardt, L~ ABC du Droit Communautaire, Bruxelles - Luxembourg,
1994, p. 33 - 43, 57 - 62.
302 P. Pescatore, Observation sous larret de la Cour de casation du 27 mai 1971, Cahier de droit euro-
peen, 1971, p. 583. Detaljnije o tome u: J. V. Kuli, Meunarodna ekonomska integracija i suverenitet,
doktorska disertacija, Pravni f. Beograd, 1965; V. Kneevi - Predi, Nadnacionalni karakter Evrop-
ske zajednice i suverenost drava lanica, doktorska disertacija, Pravni f. Novi Sad, 1996.
303 Savet izvrava svoje zadatke u predvienim sluajevima i na nain oznaen Ugovorom, naroito u cilju
usklaivanja delovanja Visoke vlasti i akcije vlada odgovornih za generalnu ekonomsku politiku njiho-
vih zemalja. Radi toga, Savet i Visoka vlast razmenjuju informacije i meusobno se konsultuju. Savet
moe zahtevati od Visoke vlasti da preduzme razmatranje svih predloga i mera koje Savet smatra
potrebnim ili neophodnim za realizaciju zajednikih ciljeva - l. 26. Ugovora.

potrebno njegovo pozitivno miljenje za odreivanje kvote uglja i elika od strane Visoke
vlasti. Takoe, Savet je ovlaen da, na predlog i uz saglasnost Visoke vlasti, odluuje
o prioritetima raspodele izvora uglja i elika. Savet odluuje u skladu sa odredbama
Pariskog osnivakog ugovora, kojim su drave lanice unapred transferisale deo svojih
nadlenosti na EZU. Upravo ova injenica ga sutinski razlikuje od diplomatske konfer-
encije drava i od klasinih meunarodnih organizacija.
etvorougaoni institucionalni obrazac EZU, koji je kasnije usvojen i kao model Ev-
ropske ekonomske zajednice, ine jo i Parlament i Sud pravde. Pariski Ugovor u l. 20.
definie Parlament kao organ okupljanja predstavnika zemalja lanica, ije lanove
biraju nacionalni parlamenti prema internoj proceduri. Tako je bilo do 1979. godine,
odnosno do uvoenja neposrednih izbora za delegate u Evropski Parlament. Naime, jo
je odredbama l. 20. Pariskog Ugovora utvreno pravo Parlamenta da izradi projekat o
neposrednom izboru u zemljama lanicama za delegate u ovom telu. Tako je 1975. god.
Parlament usvojio Predlog konvencije o neposrednom izboru svojih delegata u dravama
lanicama po jednoobraznoj proceduri. Savet ministara je 1976. odobrio jednoglasno
ovaj predlog Parlamenta304. lanice su ratifikovale ovu konvenciju, ime je Parlament
postao organ predstavljanja volje naroda koji ine Zajednicu. Prvi neposredni izbori za
lanove Parlamenta odrani su 1979. god. u tadanjih devet drava lanica. Znaajni su
po tome to su to prvi direktni izbori, koji su obavljeni u nekoj meunarodnoj organizaciji,
ime se Zajednica i Parlament, kao njen organ, izdvaja iz klasinog modela postojeih
organizacija305.
lanovi Parlamenta biraju se na pet godina, s tim da ne smeju istovremeno biti lanovi
vlada niti drugih organa Zajednice. Parlament ima zakonodavnu i budetsku funkciju
i vri administrativnu kontrolu. Legislativna ovlaenja Parlamenta su, meutim, veoma
bila mala i svodila su se na konsultativnu ulogu. Jedino u sluaju odluivanja Visoke
vlasti o pitanju koje nije predvieno Ugovorom, a koje je neophodno regulisati u cilju
stvaranja zajednikog trita uglja i elika, potrebna je saglasnost Parlamenta, pored
odobrenja Saveta (l. 95. Ugovora). Takoe i u domenu budeta, Parlament ima mala
ovlaenja prema Pariskom osnivakom Ugovoru. Ima pravo da daje predloge za izmenu
budeta, koji priprema Savet. Kasnije je upravo na ovom polju dolo do znatnih proirenja
nadlenosti Parlamenta, kod funkcionisanja EEZ i EURATOM. U domenu administrativne
kontrole, tadanji Parlament je mogao negativno oceniti (dvotreinskom veinom) rad Vi-
soke vlasti, koja je onda bila obavezna da podnese kolektivnu ostavku (l. 24. Ugovora).
Meutim, Parlament je u ovoj oblasti preteno koristio svoje pravo postavljanja pitanja
(usmenih i pismenih) Visokoj vlasti.
etvrti organ EZU, ujedno zajedniki i za ostale kasnije formirane evropske zajed-
nice, predstavlja Sud pravde, iji je osnovni zadatak da se stara o potovanju pravnog
304 EC Council Dcision 76/787, Act concerning the Election of Representatives of the Assembly by Direct
Universal Suffrage, OJ L 278, 8. 10. 1976, r. 5, nav. prema: R. Vukadinovi Evropska ekonomska za-
jednica, Beograd, 1991, str. 24.
305 D. Lopandi i J. Kamber, Evropski parlament i njegova uloga u EZ, Jug. revija za me. pravo (JRMP)
br. 2 - 3/1986, str. 338.

sistema Zajednice. U l. 31. Ugovora utvreno je da Sud pravde ima zadatak da
osigura potovanje prava i tumaenje, primenu Ugovora, kao i kontrolu nad njegovim
izvrenjem. Time je uvedena nezavisna sudska kontrola pored dravne kontrole lanica
nad odluivanjem i aktivnostima Visoke vlasti. Za razliku od Meunarodnog suda pravde
u Hagu, sudskog organa UN, ija je nadlenost fakultativna, Sud pravde EZU ima
obaveznu nadlenost i ulogu vrhovnog tumaa Ugovora306. Pred Sudom pravde Zajed-
nice mogu se pojaviti drave lanice, Savet, ali i zainteresovana pravna i fizika lica (l.
33. Ugovora), kada pokreu postupak za ponitenje odluka Visoke vlasti. Odluke Suda su
neposredno izvrne na teritoriji drava lanica, to je rezultat nadnacionalnih ovlaenja
Visoke vlasti. Naime, poto Visoka vlast donosi mere od neposrednog uticaja i za pravna
i fizika lica lanica, u sluaju ponitenja tih mera i akata od strane Suda, Visoka vlast
je duna da sprovede mere za izvrenje presude i da prui naknadu eventualne tete,
nastale za preduzee usled donete mere (l. 34.). Ovakva uloga Suda doprinela je zastu-
pljenom miljenju u teoriji da se radi o unutranjem sudu Zajednice, koji ima funkciju koja
ga vie ini jednim unutranjim nego meunarodnim sudom307. To miljenje je u skladu sa
federalistikim shvatanjem evropskih integracionih tokova. Gledano sa stanovita odredni-
ca meunarodnog prava, proizilazi da je Sud pravde formiran na osnovu meunarodnog
ugovora (zakljuenog na pedeset godina) izmeu suverenih drava i kao takav ini organ
regionalne meunarodne organizacije (EZU) sa nadnacionalnim ovlaenjima.
Nadlenosti Suda obuhvataju i postupak u sluaju proputanja Visoke vlasti da donese
odreeni akt, ije je donoenje predvieno Ugovorom (l. 35.); nadlenost u postupku za
naknadu tete, koju su uinili slubenici EZU prilikom izvravanja svojih funkcija (l. 40.);
zatim interpretacija pravnih akata Zajednice u situaciji konflikta sa nacionalnom normom,
kao i u stuaciji donoenja odluke Visoke vlasti koja je van ugovornih ovlaenja, radi real-
izacije zajednikog trita uglja i elika - proces tzv. male revizije tj. pravne ocene Suda
elemenata odluke Visoke vlasti. Konano, u nadlenost Suda spada i staranje o izvrenju
presude posle sticanja pravosnanosti. Posebno bitna kompetencija Suda odnosi se na
navedeno tumaenje u sluaju sukoba komunitarne sa nacionalnom normom. Time je osigu-
rana jedinstvena primena pravnih akata Zajednice na teritoriji svih drava lanica.
Visoka vlast je zaduena za realizaciju ciljeva postavljenih Ugovorom, shodno l. 8.
Ugovora. Ciljevi osnivanja EZU su: stvaranje zajednikog trita uglja i elika drava
lanica (l. 4. Ugovora), putem ukidanja carina i kvantitativnih ogranienja, kontro-
la cena, ukidanje diskriminatornih mera, dravnih subvencija i drugih vidova dravne
pomoi preduzeima u ovoj oblasti, slobodni promet ovih sirovina, poboljanje uslova
rada, unapreenje investicija i strukturno prilagoavanje industrije uglja i elika zemalja
lanica. Realizacija zajednikog trita u ovom fundamentalnom ekonomskom domenu
lanica planirana je postepenim uvoenjem navedenih mera Zajednice tokom pripremnog
i prelaznog perioda.
306 Detaljnije kod: V. Vukasovi, Sud Evropskih ekonomskih zajednica, magistarska teza, Pravni f. , Beo-
grad, 1967, str. 30 - 36.
307 . Degan, Sud Evropskih ekonomskih zajednica, JRMP br. 2 - 3/1965, str. 408, nav. prema: V. Vuka-
sovi, op. cit. , str. 32.

Postavlja se pitanje zbog ega je ova tako konkretna zamisao privrednog udruivanja
proizvodnje i slobodne cirkulacije uglja i elika drava lanica tako znaajna sa
meunarodno pravno - politikog gledita, sa aspekta praenja evropskih integracionih
kretanja i razvoja meunarodnih odnosa uopte. Naime, integracija nacionalnih privred-
nih sektora, koji su u to doba najvaniji izvori energije i osnova ekonomske aktivnosti
drava lanica, neodvojiva je od ostalih privrednih delatnosti, kao to je isprepletana sa
politikim kontekstom ovog ujedinjavanja. Tako e sasvim logino sedam godina kasnije,
1957. god, nastati Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska zajednica za atom-
sku energiju (EURATOM). Nemogue je razdvojiti ekonomiju od politike, posebno u sferi
meunarodnih odnosa. To bi ujedno bilo i u kontrastu sa duhom, principima i ciljevima
osnivakih ugovora Evropske zajednice. Jo je L. Kartu308 naglaavao: Pretendovati da se
privreda odvoji od politike nije mogue iz vie razloga: to bi bilo protivno duhu osnivakih
ugovora; protivno logici; suprotno stvarnosti; tetno po neophodnu evoluciju Zajednice.
Stoga ne udi da je pre skoro dve decenije ovaj autor predvideo tekua kretanja u okviru
EU i stvaranje nove arhitekture Evrope u vidu ekonomske i monetarne, a ne samo carinske
unije drava lanica, formiranje tzv. Evrope u vie brzina ili Europe a la carte - gde
lanice ne uestvuju u svim sektorima integracije, kao i formiranje zajednike spoljne i
odbrambene politike lanica.
2.3. Evropska odbrambena zajednica i Evropska politika

zajednica rezultat federalistikih shvatanja integracije
Stvaranje EZU nije dovelo do jae integracije drava lanica u smeru politikog
ujedinjavanja, jer ga je pratio neuspeh ratifikovanja Ugovora o evropskoj odbrambenoj
zajednici i Nacrta Statuta o evropskoj politikoj zajednici. Ova dva projekta zapadno-
evropske integracije ujedno predstavljaju odraz federalistikih pokuaja ujednjavanja
suverenih drava ovog regiona, koji su bili uslovljeni prevashodno politikim okolnostima
hladnog rata pedesetih godina.
Idejna prethodnica Evropske odbrambene zajednice je plan osnivanja Evropske vojske,
koji je avgusta 1950. izneo Vinston eril pred Skuptinom Saveta Evrope309. Stvaranje
Evropske odbrambene zajednice pokrenula je Francuska, kao nain reavanja pitanja
Nemake i njenog ponovnog naoruavanja, ovog puta u ulozi saveznika u sluaju even-
tualne agresije SSSR-a. Francuski ministar odbrane Pleven sainio je plan ujedinjenja
Zapadne Evrope na vojnom polju osnivanjem Evropske odbrambene zajednice. Funkcion-
isanje ove organizacije bilo je zamiljeno po principu vojnih saveza, tako da se napad na
jednu dravu lanicu smatra napadom na ostale lanice, ali je institucionalna struktura ini
bitno razliitom od klasinih vojnih saveza.
Predvieno je bilo prenoenje dela suvereniteta drava lanica i stavljanje pod ruko-
vodstvo evropskog ministra odbrane, koga bi birale vlade zemalja lanica. Institucionalni
308 L. Cartou, op. cit, p. 44.
309 J. Shaw, op. cit, p. 31.

model ove organizacije je kao uzor primenio EZU, te je bilo planirano da se oforme:
Komesarijat (izvrna vlast), Savet, Parlament i Sud. Posebno je znaajna uloga Komesari-
jata, kao centralne vojne uprave, koja je iznad nacionalnih i ima zadatak vrenja kontrole
i odreivanja osnovnih smernica, vojnih planova i rasporeda relevantnih vojnih snaga.
Cilj je bio da se SR Nemaka vee u okviru supranacionalne strukture, to bi osiguralo
kontrolu njenog naoruavanja. Savet ministara bi vrio funkciju politikog organa Zajed-
nice i ujedno predstavljao nacionalne interese, dok bi Parlament imao manju nadlenost
u odnosu na Parlament EZU, jer se radi o vojnim pitanjima. Sud pravde je slian onom u
sistemu EZU310 .
Plevenov plan je odobrio Savet Evrope i NATO, te je est drava lanica EZU pot-
pisalo, maja 1952. god. ugovor o osnivanju Evropske odbrambene zajednice. Jo pre
ratifikacije ovog ugovora, Parlament Evropske odbrambene zajednice je na osnovu l. 38.
ugovora o njenom osnivanju pripremio projekat formiranja Evropske politike zajednice.
Naime, l. 38. je predviao da Parlament treba da pripremi predloge stvaranja orga-
nizacije, koja e zameniti postojeu i biti zasnovana na federalnim principima311 i garanto-
vati demokratski karakter Zajednice.
U svom radu Parlament e ispitati mogunost stvaranja organizacije, koja e zameniti
postojeu organizaciju, a koja e biti zasnovana na elementima federalne ili prefeder-
alne strukture, na principima podele vlasti i dvodomog predstavnikog sistema. Parlament
e takoe razmotriti problem koji proizilazi iz koegzistencije razliitih organizacija za ev-
ropsku saradnju, koje su ve osnovane ili upravo treba da se osnuju, kako bi se osigurala
koordinacija u okviru federalne ili konfederalne strukture.
Zastupnici federalistike metode integracije Zapadne Evrope smatrali su da je neo-
phodno pre svega ujediniti politike stavove, stvaranjem politike unije, da bi se mo-
glo realizovati ekonomsko ujedinjenje. Inspirativna je misao . Monea: Evropa ne
moe biti ograniena na ugalj i elik. Institucija Zajednice, koja je poetak federalne
drave, nema svog smisla ako ne rezultira jednim stvarnim politikim autoritetom. 312
Jezgro federalistikog shvatanja lei u stavu da integracija po sektorima primenom
funkcionalistikog pristupa, sa teitem na ekonomskom ujednjavanju, nee automatski
proizvesti politiku integraciju suverenih zapadno-evropskih drava.
310 Andrassy Jurij, Pokuaji integracije Zapadne Evrope, JRMP, 1/54, str. 42.
311 Odredbe l. 38. glase: U roku predvienom u drugom paragrafu ovog lana, Parlament ispituje: a)
mogunosti izbora za lanove Parlamenta na iroj, demokratskoj osnovi, b) nadlenost koju bi imao na
taj nain biran Parlament, c) izmene koje e eventualno biti donesene, a koje se tiu dispozicija ovog
ugovora i odnose se na ostale organe Zajednice, naroito u cilju ouvanja odgovarajue zastupljenosti
drava.
Ovi predlozi bie podneseni na razmatranje Savetu u roku od est meseci raunajui od dana poetka
funkcionisanja Parlamenta. Naknadno e ovi predlozi, propraeni miljenjem Saveta biti dostavljeni
dravama lanicama, koje e u roku od tri meseca sazvati konferenciju sa zadatkom preispitivanja gore
navedenih predloga. J. C. Masclet, LUnion politique de lEurope, Paris, 1978, p. 13, nav. prema J.
Kamber, op. cit, str. 64.
312 P. Gerbert, La construction de lEurope, Paris, 1983, p. 163.

Konsultativna skuptina Saveta Evrope je rezolucijom od maja 1952. podrala zamis-
ao politike unije zapadno-evropskih zemalja. Savet ministara EZU je na sastanku od
septembra 1952. podrao projekat stvaranja Evropske politike zajednice i istovremeno
odluio da Parlament EZU preuzme ulogu budueg Parlamenta Evropske odbrambene
zajednice, s tim da mu se doda jo devet lanova. Tako je nastao Parlament ad hoc.
Evropska politika zajednica je trebalo da u roku od dve godine zameni dve sektorske
zajednice: EZU i Evropsku odbrambenu zajednicu, tako to bi se izvrilo spajanje organa
dve zajednice. Institucionalna reforma je i ovom prilikom bila zamiljena kao nezaobi-
lazno sredstvo produbljivanja integracionih kretanja.
Naime, pored zajednikog Saveta ministara, postojao bi i Izvrni savet sa funkcijama
vlade, s tim da predsednika bira Parlament, a on zatim imenuje ostale lanove. Za razliku
od Izvrnog saveta, Savet ministara ine predstavnici nacionalnih vlada sa zadatkom da
usklauju rad Izvrnog saveta sa radom vlada drava lanica. Takoe i parlamenti dve
zajednice bili bi zamenjeni jedinstvenim Parlamentom na dvodomnom principu, sa zakono-
davnim i budetskim ovlaenjima. Konano, Sud pravde je trebalo da osigura potovanje
Statuta Evropske politike zajednice, da tumai zakone i reava sporove izmeu drava
lanica. Pored ova etiri glavna organa, bilo je planirano da se oforme i Ekonomski i
Socijalni savet, sa savetodavnim ulogama. Proizilazi da institucionalno ustrojstvo Evropske
politike zajednice veoma lii na model kasnije osnovane Evropske ekonomske zajednice.
Pregovori o predlogu Statuta Evropske politike zajednice trajali su skoro dve godine,
u periodu od marta 1953. i tokom 1954. god. U tom intervalu je dolo do promena u
sastavu vlade IV Republike u Francuskoj. Direktna posledica toga je izmena francuskog
zvaninog stava o pitanjima nacionalne odbrane i spoljne politike, te je avgusta 1954.
Nacionalno vee Francuske odbilo ratifikaciju Ugovora o Evropskoj odbrambenoj zajed-
nici, iako je to od poetka bila upravo francuska inicijativa. Dolaskom na vlast pristalica
politike Generala De Gola, u Francuskoj je oslabio uticaj proevropskih snaga, okupljenih
u Narodnom republikanskom pokretu (MRP - Movement Republicain Populaire), kojem je
pripadao i R. uman313. S obzirom da je za donoenje Statuta Evropske politike zaje-
dnice trebalo prvo ratifikovati Ugovor o Evropskoj odbrambenoj zajednici, rezultat odbi-
janja Francuske je onemoguavanje osnivanja Evropske politike zajednice.
Problem naoruavanja Nemake je, meutim, ostao time nereen. Stoga je na inici-
jativu Velike Britanije osnovana pomenuta Zapadno-evropska unija (ZEU), 1954. god,
uvodei SR Nemaku u zapadno-evropski bezbednosni okvir. Ciljevi ZEU su: kolektivna
samoodbrana zapadno -evropskih drava, omoguavanje stupanja SR Nemake u NATO
i kontrola nad jaanjem njene vojske i ratne industrije314. Zapadno-evropska unija je samo
odblesak zamiljene Evropske odbrambene zajednice u smislu saradnje zapadno-evrop-
skih drava na polju odbrane, ali u strogo meuvladinom okviru, bez atributa nadnacio-
nalnosti. Tek polovinom 80-tih godina, ZEU doivljava renesansu svog znaaja i predsta-
vlja osnovu ekspanzije evropske integracije u domenu odbrane.
313 J. Kamber, op. cit, str. 73.

314 V. Dimitrijevi - O. Rai, Meunarodne organizacije, Beograd, 1980, str. 259.

U Ugovoru o EU iz Mastrihta315, u l. J. 4 (2), ZEU je, kao sastavni deo razvoja EU,
zaduena da primenjuje odluke EU koje su u vezi sa pitanjima odbrane. Na taj nain
ZEU je ukljuena u drugi stub saradnje lanica EU, u oblasti zajednike spoljne i bezbed-
nosne politike EU. Ugovorom o EU iz Amsterdama predvieno je da EU podstakne blie
institucionalne odnose sa ZEU, u smeru mogue integracije ZEU u Uniju, ako Savet EU na
nivou efova drava i vlada tako odlui (novi l. 17 - prvi stav)316. Ugovorom o EU iz Nice
(2003), meutim, ZEU gubi na svom znaaju, usled tendencija formiranja sopstvenih ev-
ropskih snaga odbrane, te dolazi do neke vrste marginalizacije ove organizacije.
2.4. Evropska ekonomska zajednica (EEZ) i Evropska

zajednica za atomsku energiju (EURATOM)
povratak funkcionalistikoj metodi integracije
Kao posledica neuspelih federalistikih pokuaja ujedinjavanja zapadno-evropskih
drava, na vanosti dobijaju stavovi o prvenstvu ekonomske integracije nad politikom.
Potrebni su bili novi instrumenti privrednog ujedinjavanja, koji ne bi bili ogranieni na
jedan ekonomski sektor.
Zemlje Beneluksa su stoga pokrenule inicijativu za nastavak procesa zapadno-evrop-
ske integracije sa predlogom da se realizuje zajedniko trite za sve proizvode i da se
sprovede zajednika kontrola proizvodnje nuklearne energije317. Juna 1955. u Mesini
su ministri spoljnih poslova lanica EZU odluili da oforme komitet strunjaka za izradu
ugovornih okvira ovih predloga unapreenja evropske integracije. Septembra 1955. je
predstavljen prvi izvetaj Komiteta pod predsednitvom belgijskog ministra P. H. Spaka,
a zatim aprila 1956. u drugom izvetaju je predloeno osnivanje EEZ i EURATOM. Maja
iste godine Spakov izvetaj je prihvaen na sastanku estorice u Veneciji. Usledili su pre-
govori, da bi 25. marta 1957. u Rimu bili potpisani osnivaki Ugovori o EEZ i EURATOM.
Za razliku od Ugovora o osnivanju EZU, koji je sklopljen na pedeset godina (l. 97.),
zakljueni su na neodreeno vreme318. Stupili su na snagu 1. 01. 1958. godine.
Spakov izvetaj319 zalae se za fuziju nacionalnih u zajedniko trite, radi veeg
ekonomskog rasta i breg poveanja ivotnog standarda u zemljama lanicama. Tako
Rimski ugovor predvia carinsku uniju lanica putem eliminacije carina i kvantitativnih
ogranienja na proizvode lanica (l. 30. Rimskog ugovora). To podrazumeva stvaranje
315 Potpisan 7. 02. 1992. u Mastrihtu (Holandija) i stupio na snagu 1. 11. 1993. i predstavlja do sada
najradikalniju reviziju Rimskih osnivakih ugovora. Sledei Ugovor o EU (OJ C 340, 10. 11. 1997.),
kao revizija Ugovora iz Mastrihta i rezultat Meuvladine konferencije lanica Zajednice, potpisan je u
Amsterdamu 2. 10. 1997, ali je stupio na snagu tek 1999. posle postupka ratifikacije u dravama lani-
cama. Usledila je ponovna revizija Ugovora o EU u Nici, 2000. koja je stupila na snagu 2003. godine.
316 OJ C 340, 10. 11. 1997, p. 158.
317 J. Shaw, op. cit, p. 32.
318 l. 240. Ugovora o osnivanju EEZ i l. 208. Ugovora o EURATOM.
319 The Spaak report, ibidem.

zajednike carinske tarife320 prema proizvodima iz treih zemalja, nelanica Zajednice.
Postupno formiranje zajednikog trita znai uvoenje prelaznog perioda u trajanju od
dvanaest godina (podeljenog na tri etape) u kome se ostvaruje slobodno kretanje roba,
usluga (l. 59 - 66.), kapitala (l. 67 - 73.) i radne snage (l. 48 - 58.). Do realizacije
carinske unije lanica dolo je 1. jula 1968. god.
Princip funkcionisanja zajednikog trita je slobodna konkurencija.321 Otuda Rimski
ugovor (l. 85-94.) utvruje zabranu sporazuma meu preduzeima, kojima se ograniava
ili naruava konkurencija unutar zajednikog trita; zabranu dravne pomoi i zabranu
zloupotrebe dominantnog poloaja na zajednikom tritu.
Harmonizacija nacionalnih zakonodavstava u meri u kojoj je to neophodno za funk-
cionisanje zajednikog trita (l. 3. Ugovora) predstavlja jedan od naina uspostavljanja
zajednikog trita lanica. To se postie i sprovoenjem zajednikih politika u oblasti
poljoprivrede, trgovine, saobraaja i razvoja. Pored toga, mere Zajednice prevashodno
obuhvataju donoenje sekundarne obavezujue regulative (uputstava, odluka i pravilnika)
za uspostavljanje zajednikog trita, tj. otklanjanje prepreka slobodi kretanja roba, us-
luga, kapitala i lica unutar Zajednice.
Ovi sekundarni komunitarni akti se donose na osnovu vieg pravnog akta, osnivakog
ugovora, kao primarnog izvora zakonodavstva. Ugovor o osnivanju EEZ je po svojoj
pravnoj prirodi ugovor okvirnog tipa322 (Traite - cadre), to znai da okvirno regulie
ovlaenja komunitarnih organa dajui im iroke zakonodavne mogunosti, naroito
Savetu ministara. Otuda u svakom sekundarnom pravnom aktu mora biti istaknut pravni
osnov njegovog donoenja, tj. konkretni lan osnivakog ugovora. Ukoliko ne bude nave-
den pravni osnov (iusta causa), Sud pravde e ponititi takve akte. Izbor odgovarajueg
pravnog osnova ima znaaja ne samo za potovanje komunitarne zakonitosti i u uslovnom
smislu komunitarne ustavnosti, ve e u nekim situacijama time biti odreen i legislativni
organ, postupak i nain usvajanja akta u pitanju. (R. Vukadinovi)323
Cilj osnivanja EEZ je prevashodno unapreenje skladnog privrednog razvoja lanica
(l. 2. Ugovora), tako da uspostavljanje zajednikog trita nije samo sebi cilj, ve sredstvo
privrednog rasta i napretka Zajednice. Usklaivanje ekonomskih politika lanica Zajed-
nice i funkcionisanje zajednikog trita treba da rezultira njihovim politikim zbliavanjem.
Proistie da je primenjen funkcionalistiki pristup integraciji, odnosno povratak stvaranju
zapadno-evropskog ujedinjenja po fazama. To je izuzetna pobeda zajednikog interesa
nad razliitou.324
320 Zajednika carinska tarifa ustanovljena je Uredbom Saveta ministara EEZ br. 950/68 od 28. juna 1968.
god. Vid. OJ L 172, 22. 07. 1968.
321 Detaljnije o pojmu i elementima zajednikog trita kod: R. Vukadinovi, Pojam komunitarnog pravnog
sistema i pravne karakteristike unutranjeg trita u Evropskoj zajednici, u: Pravni i ekonomski okviri
ukljuivanja jugoslovenskih privrednih subjekata u unutranje trite Evropske unije, priredio R. Vukadi-
novi, Kragujevac, 1994, str. 11 - 20.
322 J. Shaw, op. cit, p. 32.
323 R. Vukadinovi, ibid, str. 15.
324 J. Shaw, op. cit, p. 33.

Naime, est lanica EZU, prvobitnih osnivaa EEZ i EURATOM imale su divergentne
interese za stvaranjem ovih dveju zajednica. Francuska je bila rukovoena spreavanjem
dominacije Nemake, dok je sa svoje strane SR Nemaka u osnivanju EEZ videla nain
ponovnog ukljuivanja u meunarodnu zajednicu i sticanje meunarodne afirmacije nakon
izolacije i poraza. Belgija, Holandija i Luksemburg su istovremeno nastojale da stvara-
njem EEZ i EURATOM prevaziu problem malih privreda u globalnoj rastuoj ekonomskoj
meuzavisnosti drava. Iz tih razloga e ubrzo ove zemlje formirati Beneluks, kao oblik ue
privredne integracije325. Italija je, kao i SR Nemaka, kroz EEZ i EURATOM sagledavala
novo razdoblje u svom meunarodnom angamanu. Sve lanice uoile su ekonomske pred-
nosti ovakvog vida udruivanja. Dejstvo privrednih i carinskih instrumenata EEZ je uticalo
da je teta koju trpe drave nelanice ostajui izvan EZ vea od rtava koje se moraju
podneti stupanjem u lanstvo (D. Jana)326.
Institucionalna struktura EEZ preuzeta je od EZU, s tim da je umesto Visoke vlasti, centar
nadnacionalnih ovlaenja u EEZ Komisija, ali sa manjom nadlenou u odnosu na Visoku
vlast. Slino Visokoj vlasti, lanovi Komisije vre svoja ovlaenja nezavisno, te ne smeju
traiti niti primati uputstva od bilo koje vlade ili drugog organa (l. 157. Rimskog ugovora).
Centralno mesto u sistemu odluivanja pripalo je Savetu ministara, te je funkcija Komisije kao
nezavisnog supranacionalnog organa veoma ograniena. Upravo zato neki autori327 sma-
traju da je na institucionalnom planu uinjen kompromis izmeu federalistike i meuvladine
koncepcije saradnje suverenih drava. Iz tih razloga, Ugovor o osnivanju EEZ sadri nedos-
lednosti u odnosu na odreivanje delikatne ravnotee izmeu nadnacionalnih aktivnosti ko-
munitarnih organa i zadravanja kontrole drava lanica nad delovanjem Zajednice.
EEZ je samostalni subjekt meunarodnog prava328 (l. 210. Ugovora), tj. ima svojstvo
pravnog lica. Takoe i EURATOM ima svojstvo pravnog lica (l. 184. Ugovora o EURA-
TOM). Evropska ekonomska zajednica poseduje najiru pravnu i poslovnu sposobnost u
svakoj dravi lanici (l. 211. Ugovora o EEZ) i moe sticati i otuivati pokretnu i nep-
okretnu imovinu. U sluaju sudskog postupka, Zajednicu, kao stranku zastupa Komisija.
U domenu meunarodnih odnosa, Zajednica ima sposobnost zakljuivanja meunarodnih
ugovora u oblastima koje su definisane osnivakim Ugovorom. U tom okviru, postoje dve
vrste meunarodnih ugovora koje zakljuuje Zajednica. U jednom sluaju se samo Za-
jednica javlja kao ugovorna strana, koja preuzima meunarodne obaveze. U drugom,
najee zastupljenom sluaju, radi se o tzv. meovitim ugovorima, gde su i Zajednica i
drave lanice ugovorne strane. To su meunarodni ugovori koji delom pokrivaju materiju
koja je u iskljuivoj nadlenosti Zajednice, dok delom obuhvataju oblasti gde su drave
lanice zadrale kompetencije329.
325 Ekonomska unija Beneluksa osnovana je Ugovorom od 3. februara 1958, koji je stupio na snagu 1960.
god. Cilj osnivanja je stvaranje zajednikog trita roba, usluga, kapitala i radne snage, uz usklaivanje
nacionalnih finansijskih i socijalnih propisa.
326 D. Jana, Pravni poloaj drava lanica u Evropskim zajednicama, doktorska disertacija, Pravni f. ,
Beograd, 1965, str. 47.
327 J. Shaw, ibid, p. 33; R. Vukadinovi, op. cit. , str. 15.
328 Blie o tome kod: D. upanjevac, Evropska zajednica kao subjekt meunarodnog prava i meunarodnih
odnosa, Meunarodni problemi br. 4/1986, str. 373 - 389.
329 D. upanjevac, ibidem, str. 383.

Stvaranje EURATOM bilo je motivisano potrebom razvoja zapadno-evropske nuklearne
industrije. Ujedinjavanje na planu mirnodopskog korienja atomske energije je logina
posledica visokih trokova koji prate razvoj u ovoj oblasti. EURATOM je omoguila da
lanice razmenjuju relevantne informacije, da se oformi poseban patentni sistem i osnivaju
nadnacionalna preduzea u oblasti proizvodnje i snabdevanja atomske energije. Glavni
organi su isti kao i kod EEZ: Savet ministara, Parlament, Komisija i Sud pravde. Obe zajed-
nice nalaze se na niem stepenu nadnacionalnosti u odnosu na EZU. To dokazuje poloaj
Saveta ministara, koji je preuzeo zakonodavnu ulogu, a Komisiji je pripala izvrna funkcija,
sa ogranienim prenetim legislativnim ovlaenjima.
2.5. Jedinstvena institucionalna struktura tri evropske

zajednice (1965.)
Parlament i Sud pravde su od poetka osnivanja EEZ bili zajedniki za sve tri evropske
zajednice. Rimskom konvencijom330 potpisanom paralelno sa osnivakim ugovorima, 1957.
god, utvreno je da ova dva organa budu zajedniki za sve tri zajednice.
Prvi predlozi o spajanju tri evropske zajednice u jednu datiraju jo od poetka 60-tih
godina331 od strane vlade SR Nemake, kao i od strane Komisije EEZ (30. septembra
1964.). Posle obavljenih pregovora meu dravama lanicama, u Briselu je potpisan 8.
aprila 1965. Ugovor332 o spajanju institucija, kojim su Savet ministara i Komisija postali
zajedniki za sve tri zajednice. Time je stvoren jedinstven institucionalni okvir evropskih
zajednica, kao i jedinstveni budet. Ovaj Ugovor je stupio na snagu 1967. godine.
Zajednice su, meutim, zadrale odvojeni pravni subjektivitet, te su nastavile da
paralelno funkcioniu. Usled zajednikih organa, zajednikog lanstva i ciljeva, sveopte je
prihvaen jedinstven termin Zajednica, koji oznaava postojanje tri evropske zajednice, to
se moe shvatiti u politikom smislu. U pravnom smislu, tri evropske zajednice nastavile su
da postoje paralelno jedna pored druge.
Cilj institucionalnog fuzionisanja je bolja interna koordinacija vrenja funkcija, sman-
jivanje trokova, pojednostavljenje administrativnih procedura i jednostavnije donoenje
budeta.
U odnosu na Visoku vlast tj. Komisiju dolo je do promene u nainu izbora lanova. Sve
lanove Komisije imenuju drave lanice. Nasuprot tome, lanovi ranije Visoke vlasti mogli
su da izaberu jednog lana333, shodno l. 10. Ugovora o EZU. To je bio odraz nadnacio-
nalnog karaktera ovog organa i EZU, kao celine.
Pored toga, u oblasti donoenja odluka Saveta ministara, mogue je donoenje odluke
i u sluaju uzdravanja od glasanja nekog od prisutnih, kod izriito odreenih sluajeva
330 Convention on Certain Institutions Common to the European Communities, l. 2 (2), 3, 4 (1), 1957, nav.
prema: R. Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica, Beograd, 1991, str. 23.
331 D. Jana, op. cit. , str. 94.
332 Spoljno-politika dokumentacija br. 2, 1965, Institut za meunarodnu politiku i privredu, Beograd, str.
192 - 195; nav. prema V. Vukasovi, op. cit. , str. 26.
333 V. Vukasovi, ibid, str. 27.

u kojima se trai jednoglasnost. To predstavlja promenu u odnosu na osnivake ugovore
evropskih zajednica334. Ova izmena je trebalo da dovede do vee efikasnosti odluivanja
u Savetu.
Tri evropske zajednice imaju i odreene zajednike slube: Zajedniku informativnu
slubu, Zajedniku pravnu slubu, Statistiki ured, kao i Ured za zvanine publikacije.
3. Koreni stvaranja Evropske unije

3.1. Razvoj Zajednice tokom ezdesetih i
sedamdesetih godina
U periodu ranih ezdesetih godina, Zajednica belei ekonomske uspehe. Paralelno s

tim odvija se proces neuspenog politikog ujedinjavanja drava lanica. Funkcionalistiki
pristup integraciji tako doivljava negaciju u praksi. Naime, ponovnim dolaskom na vlast
Generala De Gola, 1958, dolazi do promene stavova Francuske prema funkcionisanju
Zajednice. Obnova ideja o prioritetu dravne suverenosti nad suprancionalnim orga-
nizacijama uzrokovala je povlaenje Francuske iz NATO pakta, 1966. godine i inicijative
za meuvladinim modelom saradnje zapadno-evropskih drava tzv. Male Evrope - Plan
Fue335.
Fueov plan o politikoj uniji drava je predviao saradnju u sferi spoljne politike,
odbrane, nauke i kulture, ali uz ouvanje svih prerogativa dravne suverenosti i na osnovu
jednoglasnog odluivanja u Savetu. Ovaj francuski predlog, naiao je, meutim, na jak
otpor manjih drava lanica Zajednice (posebno Belgije i Holandije), koje su opravdano
strahovale od francusko - nemake dominacije336. Odbijanje je doiveo i drugi Fueov
predlog (1962.), koji je obuhvatao i ekonomska pitanja u domenu meuvladine saradnje.
Znaaj Fueovog projekta ogleda se u podsticaju politike saradnje lanica Za-
jednice, jer je odatle kasnije zapoela praksa redovnih susreta efova drava i vlada
lanica poetkom 70-tih godina. Sa druge strane, meutim, neki autori337 upravo na ovom
iskustvu sagledavaju poraz funkcionalistikih shvatanja integracije, koja su zanemarila
nacionalistike pokrete jaanja uloge drave u okviru meunarodne saradnje.
334 Keesings Contemporary Archives, Bristol, 1965, p. 20775, nav. prema V. Vukasovi, ibidem.
335 Plan Fue je dobio naziv po francuskom diplomati, koji je 1961. god. dobio zadatak da na elu specijalne
komisije razradi predlog ugovora o osnivanju unije drava, kao klasine politike meunarodne organi-
zacije, koja bi kasnije prerasla u konfederaciju drava. Rad Komisije zasnivao se na principima Bonske
deklaracije od jula 1961, usvojene od strane lanica Zajednice.
336 General De Gol je o principima planirane unije drava prethodno bio postigao saglasnost sa nemakim
kancelarom Adenauerom, uoi sastanka lanica Zajednice na vrhu, odranom februara 1961. godine.
Detaljnije o tome kod: J. Kamber, op. cit. , str. 107 - 120.
337 J. Shaw, op. cit, p. 35 - 37.

Posle neuspeha Fueovog plana o politikoj uniji drava, De Golova politika je u
Zajednici uzrokovala krizu odluivanja polovinom 60-tih godina, krunisanu povlaenjem
Francuske iz Saveta ministara (od juna 1965. do poetka 1966.). Ovaj period se u litera-
turi naziva politikom prazne stolice, to oznaava francusko nezadovoljstvo predlogom
Komisije o sistemu finansiranja zajednike poljoprivredne politike kroz sopstvena sredstva
Zajednice, a ne vie doprinosima lanica. Takoe, Francuska se nije slagala sa predlogom
o jaanju budetskih ovlaenja Parlamenta Zajednice. Kriza je reena Luksemburkim
kompromisom, ali sa dalekosenim posledicama. Naime, rezultat sporazuma estorice iz
Luksemburga338 bio je da u Savetu praktino vie nije bilo glasanja, ime je oslabljen nad-
nacionalni karakter Zajednice. U sluaju odsustva jednoglasnosti, Luksemburki kompromis
je predvideo da lanice u razumnom roku postignu dogovor339.
Preovladao je meuvladin koncept odluivanja na osnovu konsensusa nasuprot
federalistikom pristupu veinskog odluivanja. U bojazni da ne bude preglasana pri-
likom odluivanja o bitnim pitanjima od nacionalnog interesa, Francuska je insistirala
na obavezi Komisije da, pre pokretanja inicijative za donoenje komunitarnih akata od
posebnog interesa, konsultuje vlade drava lanica, to je prihvaeno. Iako ovaj sporazum
predstavlja neformalni dogovor lanica Zajednice, bez formalnog statusa u komunitarnom
pravnom sistemu, rezultat se ogledao u dugogodinjoj zakonodavnoj stagnaciji Zajednice,
jer je bilo potrebno mukotrpno postii sporazum meu lanicama ak i o najjednostavnijim
pravnim aktima.
Napredak u pravcu stvaranja Evropske unije ini Samit lanica Zajednice u Hagu, 1 -
2. decembra 1969, na inicijativu francuskog predsednika . Pompidua. Tada je usvojena
odluka o stvaranju ekonomske i monetarne unije, kao loginom nastavku carinske unije
lanica Zajednice340. Takoe je odlueno da se nastave pregovori o pristupanju novih
lanica: Velike Britanije, Danske, Irske i Norveke. Na politikom planu, lanice su se sa-
glasile o potrebi izrade smernica politikog ujedinjenja. Na osnovu toga, belgijski ministar
spoljnih poslova E. Davinjon sainio je izvetaj o Evropskom politikom ujedinjenju341, koji
je prihvaen na konferenciji u Luksemburgu, oktobra 1970. godine. Tom prilikom doneta
je odluka o samostalnom finansiranju Zajednice.
Izvetaj Davinjon predvia redovne sastanke (svaka tri meseca) i razmenu informacija
o pitanjima meunarodne politike, u cilju usaglaavanja spoljno-politikih stavova lanica
Zajednice. Izvetaj Davinjon predvia politiku saradnju drava lanica van instituciona-
lnog okvira Zajednice, u okviru Politikog komiteta, koji je imao zadatak da priprema
estomesene sastanke ministara spoljnih poslova lanica. Prvi sastanak na ministarskom
nivou odran je novembra 1970. u Minhenu, kada su lanice razmatrale probleme blisko-
istone krize i projekat Konferencije o evropskoj bezbednosti i saradnji (KEBS). Naredni
susreti rezultirali su razmenom spoljno-politikih stavova lanica i njihovim usaglaavanjem
338 Bulletin EEC No 3/1966.

339 Blie o Sporazumu iz Luksemburga kod: S. Siriki, op. cit. , str. 101 - 104.
340 J. Kamber, ibid. , str. 121; S. Siriki, op. cit. , str. 104 105. ; K. D. Borchardt, European Unification,
Luxembourg, 1990, p. 71 - 72.
341 Tekst Izvetaja Davinjon objavljen je u Bilten EEC No. 11/70, str. 9.

o pitanjima odnosa Istok - Zapad, saradnji sa SAD, kao i o drugim tekuim problemima
meunarodne politike. U tome lei vrednost Izvetaja Davinjon, koji je, iako politiki, a ne
pravni dokument, podstakao saradnju lanica u domenu spoljne politike, dok je oblast od-
brane i bezbednosti ostala iskljuena. Istovremeno, Izvetaj Davinjon je metodom malih
koraka trasirao put ka institucionalnoj reformi Zajednice.
Pokuaj realizacije ekonomske unije lanica Zajednice predstavljao je Vernerov
plan342, 1970, koji je dobio ime po tadanjem ministru spoljnih poslova Luksemburga. Plan
je predvideo ostvarenje monetarne unije do kraja 1980. god. Dogovoreno je da maksi-
malno odstupanje nacionalnih valuta bude od -0,75 do +0,6%. Monetarna nestabilnost u
svetu, obeleena padom dolara na berzama nije ila tome u prilog, jer je prouzrokovala
revalvaciju nemake marke i holandskog guldena iznad predviene granice od 0,6%.
Tako su lanice Zajednice bile prinuene da pribegnu merama nacionalnog protekcion-
izma, to nikako nije bilo u duhu stvaranja ekonomske i monetarne unije.
Stoga je 1972. dolo do formiranja tzv. sistema zmije, u vidu dogovora lanica Za-
jednice da razlika u vrednosti nacionalnih valuta ne sme fluktuirati vie od -/+2,25%.
Ameriki dolar vie nije bio merna jedinica. Britanska funta i italijanska lira, meutim, nisu
prihvatile ovaj sistem.
3.2. irenje lanstva Zajednice i temelji ideje o EU

- Tindemansov izvetaj (1976)
Proces produbljivanja integracije prati paralelno irenje lanstva Zajednice na Veliku

Britaniju, Irsku i Dansku, potpisivanjem sporazuma o pristupanju 22. januara 1972, koji su
stupili na snagu 1973. god. Pregovori su bili voeni i sa Norvekom, ali je na norvekom
referendumu stupanje u lanstvo Zajednice bilo odbaeno sa 53,5% glasova protiv343.
Na Samitu lanica Zajednice u Parizu, 1972, postavljen je kamen temeljac ideje o
Evropskoj uniji344. Proklamovan je cilj stvaranja Evropske unije do kraja dekade: U skladu
s krajnjim politikim ciljem, i evropska integracija e omoguiti Evropi da afirmie svoj
identitet meu tradicionalno prijateljskim dravama lanicama i da zauzme svoje mesto
u svetskim deavanjima, kao nezavisni politiki identitet, odluan da doprinese uspostavl-
janju ravnotee i mira u svetu, temeljenog na principima Povelje UN. Zemlje lanice Evrop-
ske Zajednice, koje su pokretai evropske izgradnje, izraavaju nameru da transformiu
svoje odnose do kraja ove decenije u jednu Evropsku uniju. 345.
Pruena je podrka jaanju politike saradnje lanica Zajednice, te je dogovoreno da
se ministri spoljnih poslova ubudue sastaju etiri puta godinje.
342 OJ C 136, 11. 11. 1970.

343 K. D. Borchardt, ibid, p. 16.
344 K. D. Borchardt, op. cit. , p. 71.
345 Bulletin EC No 10/1972, p. 23.

Logian nastavak zapoetih procesa pribliavanja je usledio na Samitu lanica Zajed-
nice u Parizu, 1974, kada je dolo do odluke o ustanovljavanju Evropskog saveta, koga
ine predsednici drava i vlada lanica. Cilj osnivanja je da se omogui politika saradnja
lanica, u postojeem institucionalnom okviru, tj. u okviru Saveta Zajednice. efovi drava
ili vlada odluili su da se okupljaju praeni ministrima spoljnih poslova, tri puta godinje,
ali i ee, ako to potreba zahteva, u Savetu Evropske Zajednice, sa ciljem politike sara-
dnje. 346
Ova politika saradnja obuhvata samo pitanja spoljne politike, dok su oblasti odbrane
i bezbednosti iskljuene iz rada Evropskog saveta. Interesantno je napomenuti da struk-
tura Evropskog saveta crpi idejnu podlogu iz Fueovog plana stvaranja Unije drava,
posebno Saveta Unije, u smislu meunarodne konferencije najviih dravnih predstavnika.
Na taj nain je zamisao De Gola i Fuea o politikoj saradnji lanica bez prenosa suve-
renih nacionalnih prava delimino ostvarena kroz funkcionisanje Evropskog saveta. Pri
tome, Evropski savet ne preuzima ulogu i odluivanje Saveta ministara. Njegova funkcija
je da razmotri probleme i ukae na reenja, u pitanjima od bitnog interesa za Zajednicu.
Otuda je nezaobilazno mesto imao prilikom rasprava lanica o evropskom monetarnom
sistemu, 1979. god, uvoenju direktnih izbora za Evropski parlament, problemu britanskih
doprinosa budetu Zajednice i mnogim drugim.
Na pariskom Samitu zakljueno je da se izradi izvetaj o stvaranju Unije, koji e
biti podnet vladama lanica na razmatranje. Tindemansov izvetaj, koji je nazvan po
belgijskom ministru spoljnih poslova Leu Tindemansu, ini jedan od najznaajnijih doku-
menata sa predlozima institucionalne reforme Zajednice. Karakterie ga nastojanje za
potovanjem osnivakih ugovora, kao polazne osnove, koji treba da budu dopunjeni novim
nadlenostima Zajednice i jaanjem ovlaenja komunitarnih organa. Pravni osnov toga
je naen u l. 235. Rimskog ugovora o EEZ, koji ovlauje Savet da donosi odgovarajue
mere, kada se ukae potreba za akcijom neophodnom za realizovanje jednog od ciljeva
Zajednice, u okviru funkcionisanja zajednikog trita, a koja nije predviena Ugovorom.
Savet tada donosi odgovarajue mere jednoglasnom odlukom, na predlog Komisije i
posle konsultovanja Evropskog parlamenta.
Tindemansov izvetaj je podnet Evropskom savetu na razmatranje, januara 1976. u
obliku projekta o osnivanju Evropske unije347. Sutina zacrtanog transformisanja Zajed-
nice u Uniju ogleda se u poboljanju kohezije lanica Zajednice. Kako to sam Tindemans
definie:
Evropska unija je za mene nova faza na putu ujedinjenja Evrope, koja nije nita drugo
ve rezultat jednog kontinuiranog procesa. Stoga je teko ve sada precizirati pojam
Unije. Ona treba da se ostvari preko institucija koje e se prilagoditi novim potrebama. U
stvari, Unija treba da izrazi sopstvenu dinamiku, putem osnaenja i poboljanja funkcion-
isanja institucija. U tom pogledu uloga Evropskog parlamenta, iji bi poslanici trebalo da
budu birani direktnim glasanjem, bie odluujua u razvoju Unije. 348
346 Citat iz kominikea sa Samita u Parizu, 1974. Bilten EZ No. 12/1974, str. 11.
347 Bulletin EC No 1/1976.
348 Bulletin EC, Supplement, No 1/1976, p. 11.

Predlozi institucionalnih promena kretali su se u smeru jaanja budetskih ovlaenja
Parlamenta, primene veinskog glasanja u Savetu i vee uloge Komisije. Zahteva se
vea efikasnost institucija Zajednice. Praksa jednoglasnog odluivanja u Savetu, ak i u
sluajevima kada Ugovor predvia veinsko glasanje, uticala je na slabljenje tadanje
uloge Komisije, kao inicijatora politike Zajednice i donoenja komunitarnih pravnih akata.
Stoga Savet treba da radi bre i efikasnije. Komisija mora biti uticajnija u utvrivanju
opte politike Zajednice. Predsednika Komisije treba da bira Evropski savet, a ostale
lanove Komisije bi odreivao predsednik. Tindemansov izvetaj akcentuje potrebu
ukljuivanja Parlamenta u zakonodavni proces Zajednice, kao demokratskog organa Unije.
Uvrivanje poloaja Parlamenta zamiljeno je kao njegovo vee uee u odluivanju o
svim pitanjima iz nadlenosti Unije.
Osim ideja o institucionalnom jaanju, kao najznaajnijim, Tindemansov izvetaj bazira
se i na konceptu politike saradnje lanica sa pravnim osnovom u cilju jedinstvene spoljne
politike lanica. Rezultat bi bio jedinstveni stav Unije u meunarodnim odnosima. Takoe,
stvaranju Unije treba da doprinesu i zajednike politike lanica u sferama privrede, soci-
jalnoj oblasti, industijskoj, energetskoj, monetarnoj i politici istraivanja.
Pored Tindemansovog izvetaja, pokrenut je jo itav niz diskusija u organima Zajed-
nice o institucionalnim promenama349. Ovi predlozi, meutim, nisu proizveli neposredne re-
zultate, ve su omoguili kasnije promene. Uprkos pragmatinog karaktera reformi, koje je
sadravao Tindemansov izvetaj, drave lanice nisu bile spremne da ga prihvate. Odrani
su, dodue neposredni izbori za Parlament, juna 1979. god, na osnovu odluke Saveta od
1976350, ali nije bilo celovite institucionalne reforme, u predlaganom obimu.
3.3. Sveana deklaracija o Evropskoj uniji (1983)

Nova inicijativa za stvaranje Evropske unije potekla je od Italije i Nemake u obliku
projekta Gener - Kolombo, odnosno plana koji su ministri spoljnih poslova H. D. Gener
i E. Kolombo izneli Parlamentu novembra 1981. U pitanju je bio predlog tzv. Evropskog
akta351, koji proima ideja o neophodnosti izmene koncepcije evropskog ujedinjenja usled
zahteva vremena.
Ovako radikalna postavka zasnivala se na shvatanju da se tzv. Evropa druge gener-
acije352 veoma razlikuje od Evrope u vreme zakljuenja Pariskog ugovora. Ovo posebno
imajui u vidu znatno proirenje lanstva Zajednice, od est na deset lanova, prikljuenjem
Grke, 1981. godine. Evropski akt je, meutim, predstavljao pre svega politiki dokument,
a nikako formu ugovora. Njime se predlae da drave potpisnice zakljue ugovor o Ev-
ropskoj uniji u roku od pet godina.
349 Vid. kod: S. Siriki, op. cit, str. 106.

350 Savet je doneo Akt o direktnim izborima za Evropski parlament 20. septembra 1976. OJ L 278, 8. 10.
1976.
351 Doc. PE 75575, 14. 12. 1981.
352 L. L. Bernard, Linitiative Genscher - Colombo: Un projet dorganisation de lEurope de la second gene-
ration, Revue de Marche Commun (RMC), 2/1982, p. 23; nav. prema J. Kamber, ibid. , str. 137.

Sutina planiranih reformi moe se saeti u koncepcijama menjanja postupka odluiva-
nja unutar Zajednice - ukidanjem jednoglasnosti u Savetu, kao i poveanjem ovlaenja
Parlamenta u budetskom i zakonodavnom domenu. Na ekonomskom planu bitno je to
bre ostvarivanje jedinstvenog trita lanica Zajednice, stabilnost i usklaivanje ekono-
mskih i monetarnih nacionalnih politika, uz izmene zajednike poljoprivredne politike i
strukture komunitarnog budeta.
Neposredni rezultat Evropskog akta Gener - Kolombo je usvajanje Sveane deklaracije
o Evropskoj uniji, na zasedanju Evropskog saveta u tutgartu, 19. juna 1983. godine353.
3.4. Predlog ugovora o Evropskoj uniji inicijativa

Evropskog parlamenta (1984)
Evropski parlament je jo jula 1981. god. odluio da ustanovi ekspertsku komisiju354

sa zadatkom pripreme ugovora o Evropskoj uniji, na bazi postojeih osnivakih ugovora.
Na elu komisije nalazio se italijanski poslanik A. Spineli, aktivan lan federalistikog
pokreta. Predlog ugovora o Evropskoj uniji usvojen je u Evropskom parlamentu februara
1984. godine, u formi meunarodnog ugovora to je podrazumevalo ratifikaciju u zeml-
jama lanicama355.
Sr Predloga ugovora o Evropskoj uniji356 inili su zahtevi za institucionalnom reformom
Zajednice putem proirenja njene nadlenosti na nova ekonomska i socijalna podruja,
izmena naina odluivanja i vea pravna i politika uloga Evropskog parlamenta. Otuda
je u teoriji evropske integracije Predlog ugovora o EU na inicijativu Evropskog parlamen-
ta, stekao atribut znaajne etape u postizanju tenje unije lanica Zajednice357.
Prisutni su federalistiki stavovi prilikom definisanja ire nadlenosti Unije u Predlogu
ugovora (l. 9.). Osim nadlenosti komunitarnih organa, koji su ve predvieni Rimskim
ugovorima, planira se i voenje zajednikih politika u sledeim oblastima: monetarna,
kreditna, socijalna, zdravstvena, kulturna, obrazovanje, istraivanje i zatita ivotne sre-
dine (l. 55 - 62. Predloga ugovora). Temelj Predloga ugovora ine osnivaki ugovori
evropskih zajednica, ali Unija zamenjuje i prevazilazi postojee evropske zajednice. Cilj
Evropske unije je dalji razvoj acquis communautaire, tj. tekovina Zajednice, ali na osnovu
novog ugovora o EU. Zajednica na taj nain treba da se transformie u federalni entitet
sa demokratski odgovornim institucijama, demokratskim postupkom odluivanja, na bazi
potovanja osnovnih ljudskih prava i politike decentralizacije.
Predlog ugovora o Evropskoj uniji je prvi poluzvanini dokument Zajednice u kome
se pojavljuje koncept supsidijarnosti kod podele nadlenosti izmeu zemalja lanica i
komunitarnih organa, koja je kod osnivakih ugovora ostala nedoreena. Tako l. 12(2)
353 J. Shaw, op. cit, p. 38.

354 Bulletin EC No 7/8 1981.
355 S. Siriki, op. cit. , str. 107.
356 Draft Treaty Establishing the European Union, Bulletin EC No 2/1984.
357 J. Shaw, op. cit, p. 38.

Predloga ugovora o EU regulie sluaj konkurentne nadlenosti lanica i Unije:
Unija e delovati samo onda kada se zadaci mogu efektivnije postii zajedniki nego
odvojenom akcijom drava lanica, posebno onda kada njihovo izvravanje trai akciju
Unije zbog dimenzije zadataka ili se njihovi efekti proteu preko nacionalnih granica. 358
Nadlenosti Unije su Predlogom ugovora o EU odreene u tri nivoa: konkurentna,
potencijalna i iskljuiva. Koncept supsidijarnosti primenjen je kod konkurentne nadlenosti
Unije, gde se radi o istovremenom pravu delovanja organa Unije i drava lanica. Proiz-
ilazi da nadlenost Unije ima prvenstvo u sluaju efikasnijeg delovanja u odnosu na ak-
tivnosti lanica. Potencijalna nadlenost znai da drave lanice imaju glavnu ulogu u
odluivanju o odreenim pitanjima, koja treba postepeno da budu preneta u kompetenci-
je Unije (politika saradnja lanica, pitanja bezbednosti i odbrane). Konano, ekskluzivna
nadlenost Unije obuhvata pravo iskljuivog delovanja institucija Unije, kojima su drave
lanice prenele suvereno pravo odluivanja i regulisanja, bez mogunosti naknadne inter-
vencije, osim ako to Ugovor izriito dozvoljava.
Legitimitet ovako koncipiranim nadlenostima Unije treba da daju reformisane instituci-
je. Naime, etvorougaonom obrascu Zajednice (Savet, Komisija, Parlament, Sud pravde)
dodaje se Evropski savet, osnovan 1975. godine. Nova uloga Evropskog saveta je da
okupi efove drava ili vlada lanica u cilju usaglaavanja spoljno-politikih stavova i
zajednike akcije na polju meunarodne politike.
Kamen temeljac institucionalnih novina u okviru planirane Evropske unije ini ojaani
poloaj Evropskog parlamenta. U postupku donoenja komunitarnih akata, obavezna je
saglasnost Evropskog parlamenta i Saveta, na predlog Komisije. Prema odredbama Rim-
skih ugovora, miljenje Parlamenta je moglo biti negativno, ali je usvajanje odluke ipak bilo
omogueno u okviru Saveta ministara, a esto miljenje Parlamenta nije bilo obavezno zas-
tupljeno. Uvoenje obavezne saglasnosti Evropskog parlamenta u proceduru odluivanja
Saveta, znailo je da Savet moe odbaciti miljenje Parlamenta samo jednoglasnom od-
lukom, bez prava izmene poslednjeg teksta akta, koji je rezultat serije usaglaavanja
Saveta i Parlamenta.
Komisija je trebalo da dobije vea ovlaenja prilikom samostalnog donoenja ure-
dbi i implementirajuih uputstava. U praksi je dolazilo do estog preputanja odluivanja
Savetu, kada se radilo o nekom pitanju od posebnog interesa za neku od lanica. Nova
uloga Komisije trebalo je da odrazi njen nadnacionalni i nezavisni karakter. Time bi se
pribliila poloaju vlade u federalnoj strukturi paradravnog ureenja Unije.
U pogledu Saveta, Predlog ugovora o EU predviao je proces odluivanja iskljuivo
prostom ili kvalifikovanom veinom, nasuprot dotadanjoj jako uvreenoj praksi jednoglas-
nosti. Uvoenje veinskog odluivanja je planirano u prelaznom periodu od maksimalno
deset godina359, u kom intervalu bi bili doputeni izuzeci od veinskog odluivanja u sluaju
zatite znaajnih nacionalnih interesa lanica.
Navedeni predlozi institucionalne reforme Zajednice su prokrili put kasnijim odred-
bama Ugovora o EU donetom u Mastrihtu, 1992. godine. U tome lei znaaj Predloga
358 Ibidem.
359 Nav. prema: J. Kamber, op. cit. , str. 148.

ugovora o Evropskoj uniji Evropskog parlamenta. Usled nespremnosti lanica, Predlog ugo-
vora nije prihvaen na zasedanju Evropskog saveta u Fontenblou, juna 1984. godine360, ali
je dolo do formiranja Komiteta za institucionalna pitanja ad hoc. Na elu ovog komiteta
bio je irski ministar, J. Dooge.
Komitet Dooge je decembra 1984. podneo prvi izvetaj, a marta 1985. i drugi, na
sastanku Evropskog saveta u Briselu. Rezultati rada ovog komiteta afirmisali su pokrenute
principe institucionalne reforme Zajednice, uprkos protivljenju Velike Britanije, Grke i Dan-
ske. Predloeno je sazivanje meuvladine konferencije lanica radi pripreme Ugovora o
Evropskoj uniji, u skladu sa ciljevima Zajednice, ostvarenim dostignuima i u duhu Sveane
deklaracije o Evropskoj uniji iz 1983. i Predloga o EU Evropskog parlamenta iz 1984.
3.5. Evropa u dve brzine
Izvetaj Komiteta Dooge bio je razmatran na Samitu lanica u Milanu, krajem

juna 1985. godine. Dolo je do sukoba ideja o evropskoj integraciji izmeu francusko
- nemake struje, sa jedne strane i Velike Britanije, Danske i Grke, sa druge. Politika
francuskog predsednika F. Miterana dobila je snanu podrku nemakog kancelara H.
Kola. Jezgro njihovog zalaganja je ideja napretka zapadno-evropske integracije meu
dravama koje su za to spremne, tako da ostale lanice ne spreavaju njihovo vre je-
dinstvo. Time se javlja tzv. Evropa promenljive geometrije ili Evropa u dve brzine. Na
taj nain se eleo prevazii suprotan stav Velike Britanije o stvaranju Evropske unije tj. o
potrebi odravanja status quo.
injenice ilustruju da je tzv. Evropa u dve brzine praktino ve funkcionisala u okviru
Evropskog monetarnog sistema, osnovanog 1979. U ovom sistemu korpe valuta nije
uestovala britanska funta i grka drahma, a italijanska lira je bila ukljuena donekle
(odstupanja do 6%).
Francusko - nemaka ideja o Evropi u dve brzine zasnivala se, meutim, na shvatanju
da treba postii naelan dogovor o proirenju nadlenosti Zajednice u smeru stvaranja
Unije, kao vieg stepena integrisanosti lanica, s tim da se realizacija prepusti dravama
bez fiksiranog roka. Napredak bi bio postignut, iako ga sve drave ne bi sprovodile istom
brzinom. Jednom brzinom idu drave koje primenjuju zajednike akcije i vee jedinstvo, a
drugom brzinom ostale lanice. Velika Britanija, meutim, nije se slagala sa ovom koncep-
cijom, videvi u tome opasnost ostajanja po strani u odnosu na drave tzv. vrstog jezgra
evropske integracije, koje bi obuhvatile, pored Francuske i Nemake i zemlje Beneluksa i
Italiju.
Kompromis je naen u prihvatanju M. Taer, britanskog premijera, da se osnuje politiki
komitet za izradu nacrta ugovora o izmenama Rimskih ugovora361, na elu sa Adoninom.
Rad ovog komiteta posluio je kao baza Samita lanica u Luksemburgu, 1985. godine.
360 J. Shaw, op. cit. , p. 40.

361 Vid. kod: . Jazi, Evropska zajednica na putu transformacije u Evropsku uniju, JRMP, br. 1/1986, str. 10.

Istovremeno, na elo Komisije dolazi francuski socijalista . Delor, koji je odigrao
vanu ulogu u podsticanju evropske integracije sveukupnim radom, a posebno svojim
angaovanjem na donoenju Bele knjige o jedinstvenom tritu, 1985. godine. Polazei od
potrebe eliminisanja preostalih brojnih prepreka funkcionisanju unutranjeg trita Zaje-
dnice, Bela knjiga sadri preporuke za donoenje oko tri stotine mera u oblasti uklanjanja
fizikih, tehnikih i fiskalnih barijera slobodnoj trgovini unutar Zajednice. Proklamovan je
cilj postizanja jedinstvenog trita lanica Zajednice, bez dravnih granica i prepreka
do kraja 1992. godine. Bela knjiga je jednoglasno prihvaena na Samitu u Milanu, juna
1985, ime je otpoela etapa izgradnje tzv. Evrope 92.
Istom prilikom odlueno je o sazivanju meuvladine konferencije o izmenama osnivakih
ugovora, kako bi se omoguilo ostvarenje jedinstvenog trita definisanog Belom knjigom.
Odluka je, meutim, doneta uprkos odbijanju Velike Britanije, Grke i Danske362. Izgleda da
je Evropa u dve brzine ovom prilikom zaista bila na delu, jer je to jedinstven sluaj u istoriji
Zajednice, da je odluka o meuvladinoj konferenciji lanica doneta veinskim glasanjem.
Znaaj presedana je utoliko vei, kada se ima u vidu da je iz tako sazvane meuvladine
konferencije proisteklo donoenje Jedinstvenog evropskog akta, 1986. godine.
4. Institucionalna reforma Zajednice

4.1. Jedinstveni evropski akt i institucionalne
promene (1986)
Na meuvladinoj konferenciji odranoj 26-27. februara 1986. u Luksemburgu potpi-

san je tekst Jedinstvenog evropskog akta (SEA)363, koji je stupio na snagu 1987. godine.
U pitanju je prva znaajna revizija osnivakih ugovora evropskih zajednica i uvoenje
institucionalnih promena, ali bez sutinske transformacije Zajednice, kako je bila zamiljena
Spinelijevim projektom tj. Predlogom ugovora o EU Evropskog parlamenta.
Odustalo se od sklapanja novog ugovora o EU, ve je kao osnova uzeta celina
osnivakih ugovora evropskih zajednica, koje su dopunjene i izmenjene odredbama Jed-
instvenog evropskog akta. Proirena je nadlenost Zajednice na nove oblasti, poboljano
je funkcionisanje institucija i uvedena saradnja lanica u domenu spoljne politike u insti-
tucionalni okvir. lanice su se ponovo odluile za pragmatian, neofunkcionalni pristup
integraciji, radi ouvanja postignutog jedinstva. Delimina reforma je odnela pobedu nad
radikalnim federalistikim shvatanjima Spinelijevog projekta.
Prevashodni cilj usvajanja Jedinstvenog evropskog akta je sprovoenje ciljeva Bele
knjige o kompletiranju unutranjeg trita lanica Zajednice. Stoga se veliki deo odredbi
odnosi na reviziju ugovora o osnivanju EZU, EEZ i EURATOM (poglavlje II). Ozvanien
362 J. Shaw, ibid. , p. 42.
363 Bulletin EC, Supplement 2/1986. Single European Act (SEA)

je cilj stvaranja jedinstvenog trita do kraja 1992. Shodno tome, izvrene su promene
zakonodavnog odluivanja Saveta, veinskim glasanjem u saradnji sa Evropskim parla-
mentom, kada se radi o pitanjima ostvarenja jedinstvenog trita. To su pitanja slobodnog
kretanja kapitala, zabrane diskriminacije, slobodnog kretanja radnika i prava nastanji-
vanja. Do tada je za odluku Saveta bilo dovoljno samo miljenje Parlamenta, ali je sada
on ukljuen u zakonodavni proces. Ukoliko Parlament stavi amandman ili odbaci predlog
Saveta, Savet definitivnu odluku moe usvojiti samo jednoglasno. Tako je osnaen poloaj
Parlamenta, iako nije postao ravnopravni inilac u legislativnoj proceduri Zajednice.
Naime, Parlament je ukljuen i u postupak prijema novih lanica i u postupak zakljuivanja
ugovora o pridruivanju sa treim zemljama.
U Preambuli Jedinstvenog evropskog akta je istaknuta volja lanica da svoje odnose
transformiu u Evropsku uniju, na osnovu postojeeg institucionalnog konteksta i spoljno-
politike saradnje lanica. Upravo, meutim, I i III poglavlje (o Evropskoj uniji i o politikoj
saradnji) su autonomnog karaktera, jer nisu inkorporisani u postojee ugovore o Evropskoj
zajednici, niti za njihovo krenje vai nadlenost Suda pravde364. U l. 31. SEA365 izriito
je iskljuena nadlenost Suda pravde za ova poglavlja.
Znaajno je da se Evropska unija po prvi put u zvaninom dokumentu u formi revizije
osnivakih ugovora evropskih zajednica, postavlja kao cilj postojanja Zajednice: spremni
da ostvare Evropsku uniju na bazi, s jedne strane Zajednice koja funkcionie po sopstvenim
pravilima i s druge strane, evropske saradnje izmeu drava potpisnica u oblasti spoljne
politike i da daju Uniji neophodna sredstva za akciju366.
Evropski savet je institucionalizovan odredbama SEA (l. 2). Predvieno je njegovo
redovno sastajanje dva puta godinje, tako da okuplja efove drava ili vlada drava
lanica kao i Predsednika Komisije. Njima pomau ministri spoljnih poslova i po jedan lan
iz Komisije.
Institucionalne promene odnose se na Komisiju i Evropski parlament, koji je postao jedan
od aktera Evropske politike saradnje, utvrivanjem obaveze informisanja Parlamenta o
pitanjima spoljne politike i potovanja miljenja Evropskog parlamenta o spoljno-politikim
pitanjima. Predvieno je jedinstveno istupanje lanica u meunarodnim organizacijama i
zauzimanje zajednikog stava u sferi razliitih tema meunarodne politike. Ustanovljen je
Sekretarijat Evropske politike saradnje (poglavlje III SEA). Meuvladin karakter Evropske
politike saradnje naglaen je terminolokim odreenjem lanica Zajednice kao: Visoke
strane ugovornice. Spona sa postojeom institucionalnom strukturom Zajednice ogleda se
u tome to sastancima ministara spoljnih poslova lanica u okviru Evropske politike sara-
dnje, predsedava predstavnik predsedavajueg u Savetu ministara. Pored toga, Komisija
je potpuno ukljuena u aktivnosti Evropske politike saradnje (l. 30(3)(b) SEA), dok je
predsedavajui Evropske politike saradnje u obavezi da redovno obavetava Evropski
parlament o tekuim spoljno-politikim pitanjima koja se razmatraju.
364 J. Kamber. op. cit, str. 158.

365 SEA - Single European Act, Bulletin EC, Supplement 2/1986.
366 Citat iz Preambule Jedinstvenog evropskog akta, ibid.

U velikoj meri odredbe Jedinstvenog evropskog akta odraavale su de iure promene
koje su de facto ve postojale. To se posebno odnosi na Evropsku politiku saradnju i
Evropski savet. Takoe je slian sluaj i sa veinskim odluivanjem Saveta u saradnji sa
Evropskim parlamentom kako bi se omoguilo donoenje komunitarnih akata o zabrani
diskriminacije dravljana drugih zemalja lanica.
Nadlenost Zajednice je proirena na podruja regionalnog razvoja, istraivanje i
tehnoloki razvoj, kao i zatitu ovekove okoline, to je kasnije preuzeto Ugovorom o EU
iz Mastrihta, 1992. godine (l. 130A 130T). Delimino je socijalna politika ukljuena u
nadlenost Zajednice367.
Kao dodatak postojeoj institucionalnoj strukturi Zajednice, predvieno je stvaranje
Suda prve instance (l. 168A). Ovaj Sud je kasnije osnovan odlukom Saveta od 1989.
godine, kada je poeo sa radom, u cilju rastereenja Evropskog suda pravde.
4.2. Proirenje Zajednice (1986) i donoenje

Ugovora o Evropskoj uniji (1992)
Znaaj Jedinstvenog evropskog akta potvren je rapidnim aktivnostima u okviru Za-

jednice na donoenju mera ostvarivanja unutranjeg trita lanica. Komisija je sprovodila
svoja ojaana ovlaenja inicijatora komunitarnih akata i sprovoenja zajednikih poli-
tika. U okrilju Saveta razvila se velika zakonodavna aktivnost. Nad uskogrudim cenkan-
jem drava lanica prevladala je logika ekonomskih prednosti ujedinjavanja. Trokovi
ostajanja van integracionih tokova (costs of non-Europe368) prinudili su lanice Zajednice
da krenu dalje u susret reformama Zajednice.
Mnoge vane mere, koje su bile predmet nesuglasica izmeu lanica trebalo je da
budu usvojene jednoglasno, to se pokazalo kao konica funkcionisanju jedinstvenog
trita Zajednice. To je kulminiralo u julu 1992. prilikom usvajanja mera fiskalne harmo-
nizacije u Savetu. Velika Britanija je, da bi se sloila sa uvoenjem poreza na dodatu
vrednost (VAT), traila ustupke u vidu povoljne poreske stope za kotski viski, kao vaan
izvozni artikal.
Paralelno s tim, nastavljen je proces irenja lanstva Zajednice. Ulaskom panije i Por-
tugala, 1986. godine, broj lanica je narastao do dvanaest, od prvobitnih est drava
osnivaa. Time je Zajednica dobila na stratekom znaaju, ali je ujedno to znailo i irenje
na tzv. siromani jug Evrope. Tadanje nove lanice, panija i Portugal dobile su obil-
atu pomo Zajednice u sprovoenju strukturnih privrednih reformi i znaajnu finansijsku
podrku nacionalnim budetima.
Usledio je zakljuak Evropskog saveta sa zasedanja u Hanoveru, juna 1988. o re-
afirmisanju obaveze Zajednice da progresivno ostvari ekonomsku i monetarnu uniju.
Zaduen je komitet na elu sa Delorom, predsednikom Komisije, da utvrdi konkretne etape
realizacije ekonomske i monetarne unije.
367 J. Shaw, ibid, p. 43.
368 J. Shaw, op. cit, p. 44.

Delorov komitet je podneo izvetaj aprila 1989. godine. Identifikovane su tri kljune
sfere monetarne unije: potpuna konvertibilnost valuta; kompletna integracija finansijskih
trita i neopozivo fiksiranje deviznih kurseva369. Osnivaki ugovori su pruali pravnu
osnovu za prve dve oblasti sprovoenja monetarne unije. Stoga je panja posveena
mogunostima uvoenja jedinstvene valute, kao naina dokazivanja nepovratnog karak-
tera monetarne unije i ujedno uklanjanja transakcionih trokova pretvaranja u nacionalne
valute370.
Delorov izvetaj je valorizovao potrebu usklaivanja ekonomskih uslova poslovanja
u dravama lanicama i usvajanja zajednike makro-ekonomske politike. Proizaao je
zakljuak o neophodnosti ograniavanja budetskih deficita, to ini drugu fazu realizacije
monetarne unije lanica Zajednice. Shodno tome, komunitarne institucije treba da postepeno
preuzmu odgovornost za voenje monetarne politike i upravljanje deviznim rezervama.
Jula 1990. otpoela je prva faza izgradnje monetarne unije. To je znailo da su sve
valute lanica Zajednice podvedene pod mehanizam deviznih kurseva u okviru Evropskog
monetarnog sistema, koji je kontrolisao fluktuacije. Istovremeno je vreno postupno jaanje
fiskalnog usklaivanja lanica. Delorov izvetaj je, kao finalnu, treu fazu monetarne unije,
predvideo funkcionisanje Evropske centralne banke, koja e preuzeti ulogu nacionalnih
centralnih banaka.
Reakcije lanica Zajednice su bile razliite. Neslaganja su se odnosila na nain prelaska
iz druge u treu fazu monetarne unije, tj. da li e biti vremenski odreenog roka, da li e
sve valute biti zamenjene jedinstvenom, kao i hoe li nova Evropska centralna banka biti
nezavisna od politikog uticaja u voenju monetarne politike (to je sluaj u Nemakoj).
Velika Britanija se zalagala za zajedniku, a ne jedinstvenu valutu, uz paralelno postojanje
nacionalnih valuta.
Uprkos britanskom protivljenju, ostale lanice su se, na zasedanju Evropskog saveta
u Rimu oktobra 1990, sloile da druga faza monetarne unije otpone u januaru 1994.
godine371. Istom prilikom jednoglasno je odlueno da se odri meuvladina konferencija o
ekonomskoj i monetarnoj uniji. Ova konferencija je poela sa radom decembra 1990.
Vodee lanice Zajednice, Francuska i Nemaka zastupale su stavove o potrebi izgrad-
nje politike unije, paralelno sa ekonomskom i monetarnom. To je proisteklo iz shvatanja o
povezanosti ove dve oblasti. Bez proirenja nadlenosti Zajednice i jaanja demokratske
odgovornosti njenih institucija, gde posebno mesto zauzima Evropski parlament, teko bi
bilo ostvariti prenos dravne suverenosti na monetarnom planu ka komunitarnim organ-
ima. Iz tih razloga je sazvana paralelna meuvladina konferencija o politikoj uniji, na
inicijativu francuskog predsednika F. Miterana i nemakog kancelara H. Kola. Zadatak
ove meuvladine konferencije bio je da sagleda obim komunitarnih nadlenosti u do-
menu spoljne politike, odbrane i kolektivne bezbednosti i da predloi institucije i mere
za ostvarenje Unije. Posebno mesto zauzimalo je razmatranje poloaja Parlamenta usled
demokratskog deficita u nainu odluivanja Zajednice.
369 Ibidem.
370 Detaljnije o tome kod: B. Babi, Evropska monetarna unija, EVRO i Jugoslavija, Meunarodni problemi,
br. 4/1997, str. 395 - 419.
371 J. Shaw, op. cit. , str. 48.

Rezultat odranih meuvladinih konferencija predstavlja Ugovor o Evropskoj uniji, sa
svim dostignuima i nedoslednostima, proisteklim iz diplomatskih cenkanja drava lanica.
Potpisan je 7. februara 1992. u Mastrihtu (Holandija).
4.3. U susret korenitim reformama Zajednice
Ogroman je znaaj donoenja Ugovora o Evropskoj uniji, kao nove etape u procesu
stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj se odluke donose na nivou
to je mogue bliem graanima (l. A Ugovora372). Proces evropske integracije, koji
je zapoeo stvaranjem Evropske zajednice, kako se navodi u Preambuli Ugovora o EU,
belei novo razdoblje osnivanjem Evropske unije u cilju jaanja demokratskog karaktera i
uspenog delovanja institucija u ostvarivanju zadataka privrednog i drutvenog napretka
lanica EU.
Nainjen je ustupak Velikoj Britaniji i Danskoj (u obliku protokola, kao sastavnih delova
Ugovora o EU), tako da su zadrale pravo da ne uestvuju u treoj fazi monetarne unije.
U oblasti politike unije, meutim, postignut je skromniji napredak u odnosu na ekonom-
sku i monetarnu uniju. U oblasti socijalne politike takoe nije postignuta saglasnost na
meuvladinoj konferenciji o veoj komunitarnoj nadlenosti i pravu odluivanja institucija
Unije. Ponovo je Velika Britanija iskazala znatne rezerve prema usvajanju nove Socijalne
Povelje, te je ostalih jedanaest lanica zakljuilo Protokol o socijalnoj politici i Sporazum,
koji se nalazi van pravnog okvira Ugovora o Evropskoj zajednici.
Spoljna politika je u osnovanoj Evropskoj uniji ostala van nadlenosti Zajednice, inei
drugi stub saradnje lanica, prema Ugovoru o EU iz Mastrihta. Trei stub saradnje - u
smislu meuvladinog koncepta saradnje lanica, obuhvatio je pitanja iz oblasti pravosua
i unutranjih poslova (imigracija, azil, saradnja pravosudnih organa). To je predstavljalo
neku vrstu kodifikacije postojeih neformalnih dogovora meu dravama lanicama za ta
pitanja.
U centralnom prvom stubu Evropske unije nalazio se postojei korpus odnosa i pravnog
sistema evropskih zajednica, ime su one nastavile da egzistiraju, kao osnova Evropske
unije. S obzirom da je dolo do proirenja nadlenosti na nove oblasti, promenjen je na-
ziv Evropska ekonomska zajednica u Evropska zajednica, ime se htelo ukazati na ire,
ne samo ekonomske funkcije Zajednice. Naime, s jedne strane su pojaane postojee ko-
munitarne nadlenosti. To se odnosi na: socijalnu politiku (bez uea Velike Britanije);
podruje ekonomske i socijalne kohezije (regionalni razvoj); zatitu ivotne sredine; nauno-
istraivaki rad i tehnoloki razvoj. S druge strane, Ugovorom o Evropskoj uniji uvedene su
nova podruja delovanja Zajednice: obrazovanje i struno osposobljavanje (l. 126-127
Ugovora); politika viza (l. 129.); zatita potroaa (l. 129 A); kultura (l. 128.); saradnja
za razvoj sa zemljama u razvoju (l. 130 U-Z); industrijska politika (l. 130.); transevropske
mree komunikacija u saobraaju, energetici i telekomunikacijama (l. 129 B-D).
372 Korien je prevod Ugovora o Evropskoj uniji D. Lopandia i M. Janjevia, Ugovor o Evropskoj uniji,
Beograd, 1995.

Donoenje Ugovora o EU oznailo je zvanino uvoenje monetarne unije lanica u tri
faze. Prva faza je zavrena decembra 1993. stvaranjem jedinstvenog trita roba, usluga
i kapitala. Druga faza podrazumeva intenzivnije usklaivanje ekonomskih politika lanica
radi smanjenja inflacije, kamatnih stopa i ograniavanja budetskog deficita. Utvreni su
kriterijumi konvergencije privreda koje lanice treba da ispune radi uvoenja jedinstvene
valute najkasnije do kraja ovog veka. Osnovan je Evropski monetarni institut (od 1994.) sa
zadatkom pripreme uvoenja jedinstvene valute i usklaivanja monetarnih politika lanica.
Trea faza monetarne unije je planirano da pone od januara 1999. (alternativno je bio
predvien rok od poetka 1997.), ustanovljavanjem nezavisne Evropske centralne banke i
uvoenjem jedinstvene i stabilne evropske monete.
Na institucionalnom planu dolo je do reformi osnivanjem novih organa: Komiteta re-
giona (l. 198 A-C), koji je dodat Ekonomskom i socijalnom komitetu i Finansijskog suda (l.
188 A-C), radi raunovodstvene kontrole.
Ugovor iz Mastrihta je potvrdio politiki znaaj Evropskog saveta, koji odreuje os-
novne politike pravce razvoja Unije u privrednim i spoljno-politikim pitanjima. Kao
najvii politiki organ Unije ine ga efovi drava ili vlada i sastaje se najmanje dva puta
godinje. U oblasti odluivanja Saveta ministara, Ugovor o EU je proirio broj sluajeva
glasanja kvalifikovanom veinom u Savetu. Sastavljen je od nadlenih resornih ministara
svake zemlje lanice. Poloaj Komisije je promenjen nainom njenog imenovanja, kako bi se
ojaala njena nezavisnost i nadnacionalni karakter. U postupku biranja lanova Komisije
Evropski parlament glasa o postavljenju. Produen je mandat Komisiji sa etiri na pet
godina. Pored toga, Komisija je punopravno ukljuena u rad na sprovoenju zajednike
spoljne i bezbednosne politike (l. J. 9), to predstavlja bitnu novinu.
Najvanije reforme uinjene su u sferi nadlenosti i rada Evropskog parlamenta u
pravcu poboljanja njegovog poloaja u zakonodavnom domenu. Proces jaanja parla-
mentarnih ovlaenja zapoet Jedinstvenim evropskim aktom i utvrivanjem procedure sar-
adnje Parlamenta i Saveta, nastavljen je daljim reformama. Pored postupka saradnje (l.
189 C), uvedena je kompleksna procedura saodluivanja i povean je broj sluajeva kada
je potrebna saglasnost Parlamenta. Postupak saodluivanja sa Savetom (l. 189 B), kao
vid demokratske kontrole rada Saveta, primenjuje se u vie oblasti od naroitog znaaja
za razvoj EU: realizovanje unutranjeg trita, nauna istraivanja i tehnoloki razvoj, obra-
zovanje i struno osposobljavanje, kultura, zdravstvo i zatita ivotne sredine. Za razliku od
procedure saradnje, kod saodluivanja Parlament moe zaustaviti donoenje nekog akta u
Savetu. Legislativne funkcije Evropskog parlamenta su viestruke:
davanje miljenja o spoljno-politikim pitanjima i pravosudnoj oblasti;
potvrivanje trgovinskih i ostalih sporazuma s treim zemljama ili meunarodnim
organizacijama (saglasnost);
usvajanje budeta; saodluivanje i postupak saradnje.
Demokratska kontrola Parlamenta nad Komisijom ogleda se ne samo u odobravanju iz-
bora njenih lanova, ve i u pravu Parlamenta da obrazuje istranu komisiju i ispituje albe
graana o nepravilnom administrativnom radu komunitarnih organa (Ombudsman).

U odnosu na nadlenost Suda pravde, kao garanta potovanja komunitarnog pravnog
sistema, nema izmena, ali je dodato ovlaenje Suda da novano kazni dravu lanicu u
sluaju kada ona ne potuje Ugovor. Za spoljno-politika i bezbednosna pitanja, kao i
podruje unutranjih poslova, Sud nema nadlenost tumaenja tih delova Ugovora o EU, niti
suenja u sporovima povodom tih pitanja. To proistie iz meuvladinog karaktera odluiva-
nja i saradnje lanica u domenu preostala dva stuba Evropske unije: spoljno-politika pi-
tanja i bezbednost i oblast pravosua i unutranjih poslova. Uloga nadnacionalnih komu-
nitarnih organa (Komisije, Suda i Parlamenta) u ova dva stuba saradnje je stoga veoma
suena. Upravo je to razlog odvojenog strukturisanja navedena dva stuba saradnje od
komunitarnih kompetencija i procedura, to Ugovor o EU ini jo sloenijim.
Podelu nadlenosti institucija Evropske unije i drava lanica regulie princip supsidijar-
nosti. U situaciji konkurentne nadlenosti, ovo naelo odreuje da e prvenstvo akcije imati
Zajednica u sluaju da se time postie bolju uinak, odnosno da ciljevi predviene akcije ne
mogu biti u potrebnoj meri ostvareni od strane drava lanica. Unoenje principa supsidi-
jarnosti u prvi deo o naelima Ugovora o Evropskoj uniji ini sutinsku novinu, u odnosu na
prethodne pokuaje razgranienja komunitarne od nadlenosti zemalja lanica. U primeni
supsidijarnosti, meutim, aktivnosti Zajednice moraju se kretati u okvirima odreenim cilje-
vima Ugovora o EU.
Usled ovako korenitih reformi Ugovor o Evropskoj uniji naiao je na tekoe u procesu
ratifikacije u mnogim lanicama. U Danskoj je bio odbijen na prvom referendumu, koji je
zatim uspeno ponovljen. U Francuskoj je narodno izjanjavanje pokazalo malu prednost
pristalica stvaranja Evropske unije, u Velikoj Britaniji je takoe postojala odbojnost javnog
mnjenja, dok je u Nemakoj bilo potrebno obaviti postupak pred ustavnim sudom. Celoku-
pan postupak ratifikacije Ugovora iz Mastrihta trajao je due od planiranog roka (kraj
1992.). Ugovor o EU je stupio na snagu 1. novembra 1993. godine, a kasnije su usledile jo
tri pravne revizije ovog konstitutivnog Ugovora o EU (Amsterdam, Nica i Lisabon).
***
Navedena evropska integraciona kretanja ukazuju da su se tokom njihove istorije

neprekidno preplitale, uslovno reeno, dve koncepcije ujedinjavanja zapadno-evropskih
drava - federalizam i funkcionalizam. Svakako da se moe napraviti dalja podela ovih
shvatanja na njihove podgrupe373, ali za svrhe sagledavanja puteva institucionalnih pro-
mena Zajednice i naina stvaranja Evropske unije, draemo se razgranienja na ove dve
metode.
373 Tako se u okviru teorija integracije mogu razlikovati nekoliko pravaca: pluralistika teorija Karla Doja,
funkcionalizam, neofunkcionalizam, konfigurativna teorija, getalt - model i federalizam. Vid. kod S.
Siriki, op. cit. , str. 21 - 30.

Pojedini autori374 definiu dva pravca oblikovanja evropske integracije: konfederalistiki
i federalistiki. Sutina konfederalistikog pristupa integracije, po njima, ogleda se u situ-
aciji kada se drave saglase da meusobno sarauju, ali bez ustupanja bilo kog dela
svog suvereniteta. Cilj im je da ostvare vezu suverenih drava u konfederalnoj zajednici,
zadravajui pri tome svoje nacionalne strukture vlasti. Primer takvog povezivanja drava
predstavlja organizacija Saveta Evrope ili OECD. Za razliku od toga, Evropska zajednica
se posmatra kao produkt federalistikog shvatanja integracije. Federalizam se definie kao
nain reavanja tradicionalnih razlika meu suverenim dravama, gde se prevazilazi domi-
nacija jednih drava nad drugima i deo suverenih prava daje supranacionalnoj zajednici.
Suverenitet vie nije nedeljiva i zauvek data pojmovna kategorija u rastuoj meuzavisnosti
drava savremenog sveta. Naglasak je stavljen na injenicu da su se drave lanice Zajed-
nice delimino odrekle delova nacionalnog suvereniteta i poverile vrenje odreenih zada-
taka zajednikim organima radi opte dobrobiti. U tom kontekstu, federalistiki karakter
Zajednice se posmatra kao postepeni proces, u okviru koga lanice i dalje zadravaju svoje
posebnosti i identitet.
Ovim teorijskim tumaenjima moe se izneti prigovor da konfederalistiki pristup
poistoveuje sa klasinim modelom meuvladine saradnje. Iako je stvaranje Evropske fede-
racije u sklopu ovih shvatanja vieno kao proces, u kome se plete zajednika budunost
graana zemalja lanica, mogue je uiniti nekoliko komentara. Objanjenje evropske inte-
gracije posredstvom teorija federalizma korisno je prilikom rasvetljavanja uslova, uzroka i
brzine stvaranja evropskih zajednica. Problem, meutim, nastaje kod tumaenja skretanja
integracionih tokova, kompromisnih reenja i meovitih modela meunarodne saradnje, kak-
vi su zastupljeni u Evropskoj uniji.
Za ustanovljavanje unutranjeg trita kao osnove ekonomske unije, Zajednica koristi
uvoenje zajednikih politika (trgovinske, poljoprivredne, saobraajne i politike konkuren-
cije) i istovremeno vri usklaivanje (koordinaciju) nacionalnih politika u ekonomskoj i mon-
etarnoj oblasti. Mehanizmi sprovoenja su vrlo sloeni i promenljivi u zavisnosti od istorijskih
okolnosti, ekonomskih prilika i spremnosti tj. politike volje drava da slede ciljeve osnivakih
ugovora. Ukazuje se bitna razlika zajednikih politika u odnosu na koordinaciju nacionalnih
politika. Pre svega, kod zajednikih politika prisutan je transfer nadlenosti ka Zajednici
(naroito u domenu ostvarivanja unutranjeg trita), dok se kod usklaivanja nacionalnih
politika odgovornost za sprovoenje i formulisanje politike nalazi i dalje u rukama drava
lanica. Imajui to u vidu, za kompletno tumaenje izgradnje i funkcionisanja Zajednice neo-
phodno je primeniti funkcionalistiki pristup.
U gore iznetoj podeli na konfederalistiki i federalistiki metod integracije, izostavljen
je osvrt na funkcionalizam, kao kljunu odrednicu formiranja komunitarnih struktura. Naime,
politika malih koraka u stvaranju evropskih zajednica favorizovala je funkcionalistiki
princip evropske integracije.
374 Vid. K. D. Borchardt, European Unification, Luxembourg, 1990, p. 25.

Postavlja se pitanje ta se podrazumeva pod funkcionalizmom. Funkcionalna integracija
tei objedinjavanju i stavljanju pod kontrolu meunarodnog sredita samo nekih dravnih
delatnosti, ime se postie bolje uvoenje zajednikih interesa i vea efikasnost saradnje,
ali se ne dira u drutvene oblasti gde se meanje meunarodnih centara ne moe trpeti ili
koje jo nisu zrele za integraciju. 375
Utemeljivai integracionog funkcionalizma (D. Mitrani376, Inis L. Klod, P. G. Tejlor i dr.) sma-
traju da politika integracija treba automatski da proistekne iz ekonomskog ujedinjavanja.
Imajui u vidu da se kroz ekonomsko povezivanje razvija vea bliskost stavova u saradnji
drava, ono treba da prethodi politikoj integraciji. Postepeni prenos dravnih ovlaenja
na zajednike organe meunarodne organizacije kree se u smeru njenog formiranja u
nadnacionalni entitet, odnosno politiku zajednicu paradravnog ureenja. Na taj nain
se ponovo stie do federalnog ureenja, u smislu odnosa izmeu nadnacionalnih organa i
dravnih struktura lanica.
Pitanje je koje su to oblasti u kojima su drave spremne da ustupe svoje nadlenosti
jednoj nadnacionalnoj zajednici. Kako proistie iz istorijskog toka razvoja Zajednice u Ev-
ropsku uniju, na ovo pitanje jo uvek nije dat konaan odgovor. Dinamikom kojom evoluira
evropska integracija, proiruje se i krug pitanja za koja se drave odriu svojih kompeten-
cija u korist supranacionalnih organa, sa striktno utvrenim zadacima i ciljevima. U samom
poetku osnivanja evropskih zajednica, prva sfera uvoenja nadnacionalnog odluivanja
bila je proizvodnja uglja i elika, da bi se postepeno krug irio na sve vei broj ekonomskih
pitanja, preko funkcionisanja jedinstvenog trita i carinske unije, do uobliavanja kontura
ekonomske i monetarne unije zemalja lanica. To dokazuje neprekidan proces usavravanja
institucionalne strukture i voenja zajednikih politika Evropske unije u vidu sukcesivnih re-
vizija Ugovora o EU377.
Izgradnja nove arhitekture Evrope nije jednosmerna. Paralelno sa procesom produblja-
vanja evropske integracije odvija se proces irenja: pripajanjem Austrije, vedske i Finske,
broj lanica Evropske unije je od januara 1995. dostigao petnaest. Time je postignuto
dalje ekonomsko jaanje EU i snaenje njenog identiteta na meunarodnoj sceni. Tendencije
irenja lanstva EU potvrene su usvajanjem dokumenta Agenda 2000, koji odreuje broj
potencijalnih lanica od zemalja kandidata iz Centralne i Istone Evrope. Proces irenja
evropskih integracionih procesa i daljeg poveanja broja lanica EU je neminovan. To doka-
zuje ulazak deset zemalja Centralne i Istone Evrope378 u lanstvo EU maja 2004. godine.
Ovo proirenje EU se s pravom naziva velikim praskom, tj. tektonskim poremeajem Unije.
Rumunija i Bugarska su pristupile Uniji od januara 2007. godine. Time je Unija dostigla
sastav od 27 zemalja lanica.
375 V. Dimitrijevi - O. Rai, Meunarodne organizacije, Beograd, 1980, str. 74.
376 D. Mitrany, A Working Peace System, London, NY, 1946; nav. prema S. Siriki, ibid. , str. 23 - 24.
377 Amsterdamski Samit EU - revizija Ugovora o EU, OJ C 340, 10. 11. 1997. a stupio na snagu 1999. Zatim
je usledila nova meuvladina konferencija i nova revizija Ugovora o EU u Nici, 2000. Ugovor iz Nice je
stupio na snagu 2003. godine.
378 To su sledee zemlje: Poljska, Maarska, Slovenija, eka, Slovaka, Estonija, Litvanija, Letonija, Kipar
i Malta.

Zemlje regiona Zapadnog Balkana su posredstvom Procesa stabilizacije i asocijacije
(SAP), ukljuene u politiku proirenja EU379. Odnedavno je i Hrvatska podnela molbu za
lanstvo u EU (2005) i stekla status zemlje kandidata, kao Makedonija (decembra 2005).
Turska predstavlja sui generis sluaj u politici irenja EU, jer vodi dugogodinje pregovore
za ulanjenje u EU, ali sa neizvesnim ishodom.
Ono to se namee kao pouzdan putokaz tumaenja previranja evropskih integra-
cionih kretanja, prelamanja na podruju nadlenosti komunitarnih organa i smernica za
budue tokove reformi EU, jeste zakljuak o zajednitvu kao nunosti u savremenom visoko
meuzavisnom svetu, globalizovane svetske privrede i isprepletanih interesa. Izbijanje kriza
i blokade odluivanja mogui su i realni pratioci institucionalnih promena, kroz koje prolazi
Evropska unija u skladu sa dinamikim karakterom sistema u neprekidnoj izgradnji.
379 Detaljnije o tome: Gordana Ili, EU Policy towards Western Balkans and the Position of Serbia, GTZ,
G17 Institute, Belgrade, 2002.

II POGLAVLJE - EVROPSKA UNIJA PRAVNI SISTEM
1. Osnovni principi pravnog sistema EU
Osnivanje Evropskih zajednica poetkom 50-tih godina oznailo je istovremeno st-
varanje novog pravnog sistema tzv. komunitarnog prava (Acquis Communautaire)380, da-
nas poznatog kao prava Evropske unije (EU), posle prerastanja Zajednice u EU.
Brojna su teorijska sporenja i dileme oko karaktera pravnog sistema EU, odnosno da li
se radi o: 1) meunarodnom pravu jedne meunarodne organizacije (EU)381, 2) o dvojnom
karakteru pravnog sistema EU sa elementima meunarodnog i nacionalnog prava ili pak,
3) o sui generis tj. specifinom pravnom sistemu.
Shvatanje o preteno meunarodno-javnopravnom karakteru komunitarnog pravnog
sistema zasnivalo se na tradicionalistikom pristupu da ovaj pravni sistem bazira pre-
vashodno na meunarodnim ugovorima o osnivanju Evropskih zajednica izmeu suverenih
drava osnivaa. Tom pristupu, meutim nedostaje objanjenje o ulozi institucija stvorenih
ovim meunarodnim ugovorima, na koje su drave osnivai preneli deo svojih suverenih
ovlaenja, posebno u ekonomskim pitanjima. Na taj nain su stvoreni komunitarni organi
sa posebnim autonomnim ovlaenjima u delovanju, te propisi koje oni stvaraju nisu tipini
propisi meunarodnog javnog prava, polazei od njihovih osnovnih karakteristika pri-
mata komunitarnog nad nacionalnim pravima drava lanica.
Upravo fundamentalne osobine pravnog sistema EU:
1. princip neposredne primene i direktnog dejstva i
2. princip nadnacionalnosti, tj. primata nad nacionalnim pravima drava lanica uka-
zuju na opravdanost shvatanja o specifinom karakteru pravnog sistema EU (sui
generis).
Stoga u teoriji preovlauje shvatanje o sui generis karakteru pravnog sistema EU,
imajui u vidu da se radi o dinamikoj kategoriji, u procesu transformacije u propise
svojevrsnog ustavno-pravnog karaktera paralelno sa produbljivanjem integracije u pravcu
stvaranja posebne evropske tvorevine federalistikog karaktera. Imajui, pak u vidu da
se radi o jo nedovrenom projektu, s obzirom i da je u ovom trenutku neizvesna pravna
budunost Predloga Ugovora o Ustavu Evrope, proizilazi da upravo neoinstitucionalizam
u izuavanju prava EU pokazuje logian pristup izuavanju znaaja institucija EU. Naime
institucije EU poseduju samostalna pravna ovlaenja i stvaraju pravni sistem EU, ali ga
i transformiu. Sa druge strane, delovanje kljunih institucija EU, Evropskog Parlamenta,
Komisije, Evropskog suda pravde, Evropskog saveta i Saveta ministara, sutinski utie na
produbljivanje integracionistikih kretanja u okviru EU i njenog pravnog sistema.
380 Komunitarno pravo od francuske rei: Acquis Communautaire (komunitarne tekovine) ili engleskog izraza:
Community Law, koji oba oznaavaju pravni sistem nastao pod okriljem i delovanjem institucija Evropskih
zajednica, kasnije Evropske unije.
381 Vid. Mathijsen P. S. R. F. , A Guide to European Union Law, Sixth Edition, Sweet & Maxwell, London,
1995, p. 148. Mathijsen objanjava pristup komunitarnom pravu kao medjunarodnom javnom pravu
injenicom da ono potie sklapanjem medjunarodnih osnivakih ugovora o Evropskim zajednicama iz-
medju drava osnivaa.

Esencijalna osobina koja razlikuje EU i njen pravni sistem od klasinih meunarodnih or-
ganizacija je injenica da su drave osnivai neopozivo prenele deo suverenih nadlenosti
na institucije EU. Ove institucije imaju neogranieno trajanje prema osnivakim ugovorima.
Osnivanjem Zajednice sa neogranienim trajanjem, koja ima sopstvene organe, sopst-
veni pravni subjektivitet, sopstveni kapacitet i sposobnost predstavljanja na meunarodnom
planu i, jo konkretnije, realnu snagu koja potie iz ogranienja suvereniteta ili od transfera
ovlaenja od strane drava lanica na Zajednicu, drave lanice su ograniile svoja suver-
ena prava, iako u ogranienim oblastima, i tako je stvoreno pravo koje obavezuje njihove
dravljane i njih same382.
Prisutne tendencije pokazuju da se prenos suvereniteta drava lanica na organe EU
iri na sve vei broj oblasti, u cilju ekonomskog i politikog prosperiteta drava lanica EU.
Na taj nain komunitarne institucije dobijaju autohtona pravna ovlaenja za regulisanje
razliitih oblasti privrednog, a u novije vreme i politikog ivota (oblast zajednike spoljne
politike).
Time je stvoren zasebni pravni sistem koji regulie nain funkcionisanja EU, njen odnos
prema dravama lanicama i drugim subjektima, meusobni poloaj organa i meusobni
poloaj pravnih i fizikih lica na teritoriji drava lanica.
Drugo shvatanje, u velikoj meri prevazieno, o dvojnom tj. meovitom karakteru pravnog
sistema EU polazi od injenice da je komunitarno pravo u isto vreme:
meunarodno i unutranje (neposredna primena i direktno dejstvo),
javnopravnog (regulie odnose meu dravama lanicama i drugim subjektima
meunarodnog prava) i privatno-pravnog karaktera (regulie meusobni poloaj,
prava i obaveze pravnih i fizikih lica na teritoriji drava lanica EU);
materijalno i proceduralno;
ine ga zakoni i sudska praksa (precedenti).
Problem ovakvog pristupa je u tome da uobiajenim tipologijama i klasifikacijama
pokuava objasniti jednu novu pravnu tvorevinu, kakvo je pravo EU, koje se nalazi u izgrad-
nji, te se ne moe svrstati u postojee pravne kategorizacije.
Otuda je shvatanje o autonomnom, tj. sui generis karakteru pravnog sistema EU, opte
prihvaeno u savremenoj teroriji383. Neoinstitucionalistiki pristup o znaaju institucija EU384
za razvoj pravnog sistema i za evolucionu transformaciju same Evropske unije ini optimalni
pravni okvir izuavanja prava EU, a ujedno predstavlja teorijski koncept ovog udbenika.
382 Stav Evropskog Suda pravde - Case 6/64, Costa v ENEL (1964) ECR 585
383 Vukadinovi, R. Pravo EU, Kragujevac, 2006, str. 73; Stefanovi, Z. Pravo EU, Beograd, 2003, str.
150; Turinovi, F. Pravo EU, Beograd, 2005, str. 126; Lasok & Bridge, Law and Institutions of the
European Communities, London, 1987, p. 149; Louis, C. The Community Legal Order, Luxembourg,
1990. , p. 72; Hartley T. , The Foundations of European Community Law, Oxford, 1988, p. 85. ,
etc.
384 Peterson, J. And Shackleton, M. , The Institutions of the European Union, Oxford University Press, 2002,
p. 2 17.

1.1. Princip neposredne primene i direktnog dejstva
Princip neposredne primene predstavlja jednu od osnovnih karakteristika pravnog

sistema EU i znai da propisi komunitarnog prava stvaraju prava i obaveze direktno
prema organima EU, dravama lanicama i prema njihovim graanima. Preciznije, pra-
va i obaveze nastale komunitarnim propisima primenjuju se direktno, bez intervencije i
pomoi nacionalnih organa vlasti drava lanica. Obavezna snaga komunitarnih propisa
(pravilnika, uputstava i odluka) znai da se oni primenjuju neposredno na teritoriji drava
lanica EU, bez obaveze njihovog unoenja u nacionalne pravne sisteme da bi dobili na
pravnoj vanosti (postupci ratifikacije, itd.). tavie, drave lanice su osnivakim ugovo-
rima o osnivanju Evropskih zajednica obavezane da se uzdre od bilo koje mere koja
ugroava postizanje ciljeva osnivakih ugovora385.
Princip direktne primene u sutini odraava autonomnost komunitarnog prava u odnosu
na nacionalne propise drava lanica EU. Osnovna potka pravnog sistema EU (raison
detre) lei u stvaranju jedinstvenog trita drava lanica na kome funkcioniu slobo-
da kretanja roba, kapitala, usluga, kao i radne snage (etiri osnovne slobode). U cilju
geografski omeenog podruja na kome se primenjuju prednosti jedinstvenog trita EU,
drave lanice su prihvatile princip direktne primene koji omoguava jednoobraznu pri-
menu pravila komunitarnog prava i njihovo uniformno tumaenje386, od strane Evropskog
suda pravde. Na ovaj nain je ujedno obezbeena pravna sigurnost i vladavina prava
na teritoriji svih drava lanica.
Jednoobrazna primena komunitarnih propisa ukljuuje i prilagoavanje lokalnim
specifinostima drava lanica, ali do mere ouvanja osnovnih principa funkcionisanja je-
dinstvenog trita. Tako je pravna priroda komunitarnih uputstava optimalno usmerena na
prilagoavanje nacionalnim uslovima drava lanica, kojima se preputa izbor metoda
i pravnih mera za primenu komunitarnih uputstava (direktiva). Za razliku od njih, komu-
nitarni pravilnici tj. uredbe (regulations) i odluke (decisions) ne ostavljaju takvu slobodu
prilagoavanja dravama lanicama u njihovoj neposrednoj primeni.
Evropski sud pravde (European Coust of Justice ECJ) je svojim presudama ozvaniio
i uvrstio princip neposredne primene komunitarnih propisa, uprkos poetnom protivljenju
nekih drava osnivaa. Jedna od najpoznatijih presuda ECJ datira jo iz 1964. godine:
Costa v ENEL, kada je G-din Costa uloio tubu protiv nacionalizacije kompanije za
distribuciju elektrine energije u Italiji ENEL. Tom prilikom Sud je usvojio dalekoseno
tumaenje da:
Osnivaki Ugovor o Evropskoj ekonomskoj zajednici stvara sopstveni pravni poredak,
integrisan u pravne sisteme drava lanica, od trenutka stupanja na snagu Ugovora, koji
je obavezujui za njihove pravosudne organe387.
385 Vid. l. 5. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, sadanji l. 10. Ugovora o EU, konsolidovane verzije,
Lopandi, D. , Osnivaki ugovori EU Ugovor o EU iz Nice sa amandmanima, Beograd, 2003. , str.
51.
386 Slino objanjenje vid. kod: Mathijsen, op. cit. , p. 150.
387 Vid. Case Costa v. ENEL 6/64 (1964) ECR 585

Sledea bitna presuda ECJ u smislu direktne primene komunitarnog prava je u sluaju
Van Gend en Loos388, u kome je holandski trgovac tuio holandsku carinu zbog uveane
carinske stope na uvezeni hemijski proizvod (formaldehid) iz Nemake (8%, umesto 3%).
Sud pravde je zauzeo stav da:
Zajednica uspostavlja novi pravni poredak meunarodnog prava, u iju korist su
drave ograniile, iako u ogranienom obimu, svoja suverena prava, iji su subjekti ne
samo drave lanice, ve i njihovi graani. Nezavisno od zakonodavstava drava lanica,
pravo Zajednice namee pojedincima ne samo obaveze, ve je zamiljeno da prenosi
na njih i prava koja postaju deo njihovog pravnog naslea. Ova prava nastaju ne samo
kada su izriito garantovana Ugovorom o osnivanju, ve i na osnovu obaveza koje Ugovor
namee na jasno odreen nain, kako pojedincima, tako i dravama lanicama i instituci-
jama Zajednice389.
Postavlja se pitanje koji su to propisi komunitarnog prava direktno primenljivi. Sud je,
u odnosu na primarno komunitarno zakonodavstvo, odredio da su pojedinci obavezani
odredbama osnivakih ugovora koje poseduju sledee osobine:
a) da sadre apsolutne uslove;
b) da su kompletne u pravnom smislu, te
c) da ne zahtevaju bilo koju razradu tj. pravnu meru drave lanice ili komunitarnih
institucija da bi postigle pravno dejstvo.
Polazei od ovoga, Sud je ukinuo odluku holandskih carinskih organa o uveanoj car-
inskoj stopi i presudio u korist holandskog uvoznika Van Gend & Loos, jer je odluka ho-
landske carine bila u suprotnosti sa odredbama l. 12. osnivakog Ugovora o EEZ. Ova
presuda ECJ je utrla put potonjoj praksi Suda u odnosu na ostale odredbe osnivakog
Ugovora o EEZ (sloboda kretanja, sloboda osnivanja radnje, sloboda pruanja usluga,
sloboda kretanja roba, opta zabrana diskriminacije, zatita konkurencije, itd). Pored
primarnog zakonodavstva, Sud pravde je direktnu primenu priznao i sekundarnim ko-
munitarnim normama uputstvima, kada je istekao rok za njihovu primenu u nacionalnim
pravima drava lanica. Ostali akti sekundarnog komunitarnog zakonodavstva: pravilnici
tj. uredbe i odluke, samim pravnim karakterom, ipso iure, imaju neposrednu primenu, jer
nije potrebno donositi dodatne nacionalne akte za njihovu primenu390.
Praktini znaaj principa direktne primene komunitarnih propisa je izuzetno veliki,
posebno u odnosu na pravo pojedinca da se poziva na ova pravila direktno pred svojim
nacionalnim sudom u dravi lanici EU. Na taj nain apstraktne ekonomske slobode jedin-
stvenog trita EU postaju pravno branjiva ovlaenja za pravna i fizika lica sa teritorije
EU pred nacionalnim sudovima drava lanica. Otuda potie opte uvreeno shvatanje
da princip neposredne primene predstavlja jedan od stubova pravnog sistema EU i fun-
damentalnu karakteristiku komunitarnog prava.
388 Case 26/62, CMLR (1963 64) 82.

389 Borchardt, K. D:, The ABC of Community Law, Brussels, 2000, p. 97-98.
390 Regulisano l. 249 (2) osnivakog Ugovora o EU

Direktno dejstvo komunitarnih normi podrazumeva da takva norma mora biti dovoljno
jasna i precizna. To znai da ne sme ostavljati mogunosti za njena razliita tumaenja
dravama lanicama i institucijama EU. U praksi se princip neposredne, direktne primene
preplie sa direktnim dejstvom komunitarnog prava, emu je doprinela i praksa Evrop-
skog suda pravde. Direktno dejstvo praktino znai mogunost direktnog pozivanja od
strane pravnih i fizikih lica, na prava nastala na osnovu komunitarnih normi pred nacio-
nalnim sudovima drava lanica (utuiva prava i obaveze).
Otuda zatita individualnih prava garantovanih komunitarnim propisima ini sr prin-
cipa direktnog dejstva. Pored toga, direktno dejstvo obezbeuje efektivnu primenu komu-
nitarnog pravnog sistema u nacionalnim pravima drava lanica posredstvom nacionalnih
sudova. Upravo stoga je preduslov primene direktnog dejstva zahtev da komunitarni
propis bude jasan i precizan.
Kod direktnog dejstva razlikuje se tzv. vertikalno direktno dejstvo, kada se poje-
dinac pred nacionalnim sudom poziva na komunitarni propis protiv drave lanice i tzv.
horizontalno direktno dejstvo, kada se pojedinac poziva na komunitarne norme pred
nacionalnim sudom u postupku protiv drugog pojedinca.
1. 2. Princip primata komunitarnog pravnog sistema nad

nacionalnim - nadnacionalnost
Da bi pojedinci mogli imati koristi od principa neposredne primene i direktnog de-

jstva komunitarnih propisa, mora postojati garancija da nacionalni sudovi drava lanica
EU daju prednost primeni komunitarnom pravu u odnosu na nacionalne propise. Otuda
potie princip primata tj. nadnacionalnosti komunitarnog pravnog sistema. Mnogi autori
ga s pravom nazivaju i princip superiornosti391. Ovaj princip proistie i vrsto je vezan za
principe neposredne primene i direktnog dejstva komunitarnih normi.
Jednostavnim renikom, pravni sistem EU tj. komunitarni propisi imaju prednost nad
nacionalnim pravima drava lanica i to: odredbe osnivakih ugovora, sekundarno komu-
nitarno zakonodavstvo (uputstva, uredbe i odluke), meunarodni sporazumi i opti principi
komunitarnog prava. Kada se definie princip primata komunitarnog prava nad naciona-
lnim, podrazumeva se kompletan nacionalni pravni sistem drava lanica, poev od nji-
hovih ustava, preko zakona i svih podzakonskih akata na nacionalnom nivou. To praktino
znai da se obavezujua snaga pravnog sistema EU prostire na sve nivoe nacionalnih
normi (ustavne, regionalne, lokalne). U sluaju usvajanja nacionalnog propisa suprotnog
komunitarnom pravilu ili kod primene nacionalnih mera koje kre komunitarne propise,
nacionalni zakonodavac mora ukinuti takve nacionalne mere i propise.
Uprkos velikom znaaju ovog principa, komunitarno zakonodavstvo ne sadri eksplic-
itno odredbu o tome. Evropski sud pravde je svojom uvenom presudom Costa v ENEL
poetkom 60-tih godina ozvaniio princip primata komunitarnog prava:
391 Vukadinovi, R. , Pravo EU, Beograd, 2006, str. 156; Mathijsen, op. cit. , p. 153; Borchardt, op. cit. ,
p. 100 103.

Prioritet komunitarnog prava potvren je odredbama l. 189. Ugovora o osnivanju
Evropske ekonomske zajednice (EEZ), formulacijom da su uredbe obavezujue i direktno
primenljive u svim dravama lanicama. Ovakva odredba, koja nije niim uslovljena, osta-
la bi bez znaenja ako bi drava mogla jednostrano ponititi njeno dejstvo putem putem
legislativnih mera kojima bi se priznala superiornost nad komunitarnim pravom. 392
Principom primata komunitarnog nad nacionalnim pravom drava lanica obezbeuje
se takoe i jednoobrazna primena pravnog sistema EU u svim dravama lanicama. Bez
principa superiornosti komunitarnog prava, funkcionisanje institucija EU bi bilo ugroeno,
a intenziviranje integracionih kretanja u okviru EU i van Unije ne bi bilo mogue.
Pravna posledica principa primata komunitarnog prava ogleda se u sluaju njenog
sukoba sa nacionalnom normom. Naime, ak i kad je nacionalna norma doneta posle
komunitarne, dolazi do obaveznog ukidanja nacionalne norme u sluaju kolizije sa ko-
munitarnim propisom. tavie, nijedan novi nacionalni propis ne moe biti donet ako je
suprotan komunitarnim pravilima.
Sud je potvrdio ovaj princip i u odnosu na nacionalne ustavne norme drava lanica.
Tome su se u praksi dugi niz godina protivile Francuska, Nemaka i Italija, iji su ustavni
sudovi u mnogo sluajeva odbili da primene princip primata komunitarnog prava393, a
posebno kada se radilo o zatiti osnovnih ljudskih prava i sloboda. Tako je oktobra 1993.
godine Ustavni sud Nemake u svojoj presudi povodom Ugovora o EU iz Mastrihta pot-
vrdio svoju nadlenost u pitanjima zatite ljudskih prava i sloboda, koju vri u saradnji sa
Evropskim sudom pravde, te na ovaj nain osporio primat komunutarnog prava u pitan-
jima zatite osnovnih ljudskih prava i sloboda.
Nasuprot tome, Evropski sud pravde je u svojoj praksi394 insistirao na oceni da primat
komunitarnog prava potie iz samog duha osnivakih ugovora o Evropskim zajednicama
i autohtonih principa komunitarnog pravnog poretka kao autnomnog sistema, a ne iz
odredbi nacionalnih ustava drava lanica. Sud je posebno isticao da je komunitarno
pravo potpuno nezavisno od zakonodavnih akata drava lanica. 395
Proistie zakljuak da je problem dosledne primene principa primata komunitarnog
prava usko vezan sa odgovorom na pitanje do koje mere su drave lanice spremne da
se odreknu svojih suverenih ovlaenja, posebno onih koja potiu iz nacionalnih ustava. Na
ovo pitanje praksa funkcionisanja EU nije dala definitivan odgovor, ali time pravni znaaj
i primena principa nadnacionalnosti tj. prednosti komunitarnog nad nacionalnim pravom
nije umanjena.
392 Case 6/64, op. cit.

393 Borchardt, op. cit. p. 102.
394 Case Simmenthal 106/77 (1978) ECR 629 i dr.
395 Case 28/68 Molkerei (1968) ECR 143

1.3. Primena komunitarnog zakonodavstva u dravama
lanicama neki problemi primene direktiva EU
U okviru prednosti primene komunitarnog nad nacionalnim propisom, postavlja se pi-

tanje pozivanja Evropskog suda pravde na efikasnost i krajnji cilj komunitarnih propisa
koji uspostavljaju odreena prava pojedinaca na osnovu komunitarnih direktiva. Direk-
tive nisu neposredno primenljive, ve ostavljaju izbor metoda i oblika njihove primene
na volju nacionalnim organima, kako bi odreena pravna obaveza bila uspostavljena u
dravama lanicama u datom roku. Otuda se pojedinci ne mogu pozivati na komunitarne
direktive pred nacionalnim sudovima, jer nemaju direktno dejstvo.
Evropski sud pravde je ipak predvideo da i komunitarne direktive imaju direktno
dejstvo kad istekne period za njihovu implementaciju. U praksi je dunost nacionalnog
suda pred kojim se pojedinac poziva na komunitarnu direktivu, da odredi da li konkretna
nacionalna mera pada izvan granica nadlenosti drave lanice, tj. da li je data drava
zloupotrebila svoje diskreciono pravo prilikom primene komunitarne direktive.
Proces prenosa komunitarnih direktiva u nacionalne pravne sisteme drava lanica,
esto je u praksi praen razliitim tekoama. Usvajanje nacionalnog propisa ili mere koja
uspostavlja prava i obaveze predviene komunitarnom direktivom nuno je povezano sa
procesom usvajanja te direktive tj. pregovorima o tome kako e konkretne formulacije
glasiti. Ovi tzv. pregovori se u sutini odvijaju u okviru procesa donoenja te direktive, te
od njihovog ishoda zavisi i proces primene usvojene direktive. Ukoliko u procesu usvajanja
nije dolo do pravilnog formulisanja direktive od strane drava lanica, naravno da e i
proces njene primene biti znatno otean.
Proizilazi da proces primene komunitarne direktive mora biti pripreman u kontinuitetu
paralelno sa njegovim formulisanjem u procesu usvajanja. Reit je primer Francuske koji
ukazuje na potrebu da slubenici iz vladine administracije koji su zadueni za predlog
nacionalnih propisa i mera, treba da budu ukljueni i u rane faze formulisanja komuni-
tarne direktive.
Odgovarajua koordinacija na nacionalnom nivou drava lanica je vrlo znaajna.
Stoga je bitno identifikovati to pre politike tekoe koje se mogu javiti u dravi lanici
u procesu primene komunitarnog uputstva. Procena posledica predloenog komunitarne
direktive u dravi lanici je stoga neophodna. Globalno sagledavanje koje su pravne i
tehnike posledice (impact assessment) itavog niza odredbi predloga direktive potrebno
je radi eliminisanja njenih nerealnih odredbi u procesu usvajanja. Na nacionalnom nivou
to zahteva konstantnu koordinaciju nadlenih tela.
Primera radi, u Francuskoj se usaglaavanje stavova razliitih ministarstava o predlogu
komunitarnog uputstva vri u okviru kabineta premijera - odeljak za EU. Na taj nain se
stav Francuske o odreenom uputstvu EU prethodno razmatra interno na inter-ministarskim
sastancima pod okriljem kabineta premijera. Jo u ranoj fazi usvajanja budue direktive

i njenog formulisanja od strane Komisije EU396, nadlena ministarstva zauzimaju stav o
predlogu budue direktive. U sluaju tekoa postizanja usaglaenog stava o poziciji
Francuske, kabinet premijera zakazuje sastanak na kome se donosi konani stav, koji e
biti prezentiran na nivou EU od strane Stalnog predstavnika Francuske u Briselu (KORE-
PER). Uobiajeno je da predstavnici ministarstava koji e biti zadueni za primenu direk-
tive, uestvuju na sastancima Saveta ministara EU kod odluivanja o njegovom usvajanju.
Posle usvajanja predloga direktive EU od strane Komisije kao njenog ovlaenog
predlagaa, postoji jasna potreba za procenom buduih pravnih i tehnikih konsekven-
ci predloenog propisa, kako sa politikog, tako i sa tehnikog stanovita u dravama
lanicama (Policy Impact Assessment). Tako npr. administracija Velike Britanije je razvila
vrlo sveobuhvatni instrument procene moguih efekata promene odreene nacionalne
politike, koja se zahteva usvajanjem komunitarne direktive. Takoe se razmatra opseg
mogunosti za primenu budueg propisa EU na nacionalnom nivou. Ovaj instrument, naz-
van: procena regulatornog uticaja (Regulatory Impact Assessment RIA) primenjuje se za
bilo koju vrstu novog zakonodavstva, ukljuujui i predloge komunitarnih direktiva u Ve-
likoj Britaniji. Posebno kod procene direktiva EU, RIA ima za cilj da definie mogui uticaj
predloga uputstva i otuda da olaka zauizmanje pozicije vlade Velike Britanije prilikom
usvajanja ovog komunitarnog akta na nivou EU.
U Francuskoj se ova procena vri tokom tri meseca poev od momenta objavljivan-
ja predloga direktive od strane Komisije. Postoji dokument obrazac o proceni uticaja
budueg komunitarnog zakonodavstva na pravni sistem i ekonomske tokove Francuske,
koji treba da popuni svako od nadlenih ministarstava tokom ova tri meseca. Zatim se
ovaj obrazac dostavlja kabinetu premijera i nadlenim komitetima Parlamenta. S obzirom
da Komisija EU moe menjati predlog direktive tokom procesa njenog usvajanja, sam
obrazac o proceni pravnih i tehnikih efekata budueg komunitarnog zakonodavstva na
nacionalnom nivou mora biti redovno dopunjavan. Obrazac treba da obezbedi sledee
informacije:
kontekst u okviru koga se budua direktiva EU predlae (pregled postojeeg za-
konodavstva EU, zato se predlae novi predlog, itd.);
nacionalni propisi koji su na snazi od znaaja za pitanja obuhvaena buduom
direktivom EU;
doprinos predloga direktive EU postojeim relevantnim nacionalnim propisima;
koji su prihvatljivi, a koji neprihvatljivi aspekti predloga direktive EU sa nacional-
nog stanovita Francuske;
pregled nacionalnih propisa koje treba promeniti i uskladiti sa buduom direktivom
EU posle njenog usvajanja.
U praksi nije problem odrediti pravne efekte budue direktive EU, odnosno koje nacio-
nalne propise treba uskladiti sa njom. Problem nastaje kod definisanja socijalnih, ekonom-
skih i ekolokih posledica budueg zakonodavstva EU na nacionalnom planu.
396 O tome e vie biti rei u kasnijim poglavljima knjige, o ulozi pojedinih kljunih institucija EU u procesu
donoenja odluka

tavie, ukoliko se od drave lanice trai da izvri izmene nacionalnih propisa u
nekoliko oblasti, proces primene novousvojenog komunitarnog zakonodavstva e sledst-
veno biti dugotrajniji i tei. Otuda potie znaaj kontrole primene zakonodavstva EU na
nacionalnom nivou drava lanica. Ova kontrola obuhvata pravne i aministrativne (orga-
nizacione) aspekte implementacije. Pravni aspekti odnose se na utvrivanje koji nacionalni
propisi i mere treba da budu doneti radi primene direktive EU u konkretnoj oblasti (da
li su to zakoni ili podzakonski akti) i u kom roku. Administrativni aspekti usmereni su na
reavanje moguih konflikata nadlenosti izmeu razliitih ministarstava na nacionalnom
nivou, zaduenih za primenu direktive EU.
2. Izvori komunitarnog prava

2. 1. Primarno zakonodavstvo
Primarno zakonodavstvo EU obuhvata:

1. Osnivake ugovore koji ustanovljavaju Evropske zajednice i
2. meunarodne sporazume (konvencije izmeu drava lanica i sporazumi Zajednice
sa treim dravama, nelanicama i meunarodnim organizacijama).
Proizilazi da primarno komunitarno zakonodavstvo stvaraju drave lanice i Zajednica
tj. komunitarne institucije na osnovu sopstvenih pravnih ovlaenja i ugovorne sposob-
nosti Zajednice, kao subjekta meunarodnog prava (zakljuivanje sporazuma sa treim
dravama i meunarodnim organizacijama).
1. Osnivaki ugovori obuhvataju tri konstitutivna ugovora, sa raznim protokolima i
aneksima i kasnijim amandmanima ovih ugovora, koji ine njihove sastavne de-
love:
a) Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik (Pariz, 1951, stupio na
snagu 1952.) sa ogranienim trajanjem od 50 godina;
b) Ugovor o osnivanju Evropske ekonomske zajednice (Rim, 1957, stupio na snagu
1958), sa neogranienim trajanjem i
c) Ugovor o osnivanju Evropske zajednice za atomsku energiju (EURATOM, Rim,
1957, stupio na snagu 1958), sa neogranienim trajanjem.
Osnivaki ugovori su vie puta menjani i dopunjavani: Jedinstveni evropski akt, 1986
(stupio na snagu 1987), zatim Ugovor o EU iz Mastrihta 1992, revidirani Ugovor o EU iz
Amsterdama, 1997. i dopunjeni vaei Ugovor o EU iz Nice, 2000, koji je stupio na snagu
februara 2003. godine.
Statuti o osnivanju Evropske investicione banke (EIB) i Evropske centralne banke (ECB)
takoe ine sastavni deo osnivakih ugovora i imaju status primarnog zakonodavstva.

Sastavni deo osnivakih konstitutivnih ugovora predstavljaju i kasnije donete konve-
ncije:
Konvencija o odreenim institucijama koje su zajednike Evropskim zajednicama
iz 1957. i Ugovor o spajanju odreenih organa Evropskih zajednica iz 1965. go-
dine;
Prvi i drugi sporazum o budetskim pitanjima (1970. i 1975.);
Ugovori o pristupanju drava lanica sa aneksima;
Akt Saveta o izboru predstavnika Evropskog parlamenta na neposrednim i optim
izborima (1976.).
2. Meunarodni sporazumi obuhvataju konvencije izmeu drava lanica i sporazume
Zajednice sa treim dravama i meunarodnim organizacijama.
A. Konvencije meu dravama lanicama zakljuuju se radi meusobnog omoguavanja
pogodnosti dravljanima drava lanica u pogledu sledeih pitanja:
izbegavanje dvostrukog oporezivanja,
uzajamno priznanje trgovakih drutava,
pojednostavljenje postupka uzajamnog priznanja i izvrenja sudskih i arbi-
tranih odluka.
Pored toga, drave lanice su koristile svoja ovlaenja zakljuivanja meusobnih kon-
vencija i u sledeim oblastima: Konvencija o pravu koje se primenjuje na obaveze nastale
po osnovu ugovora (1980); engenske konvencije o graninoj kontroli (1985. i 1990.);
Konvencija o jurisdikciji i izvrenju presuda u civilnim i trgovakim pitanjima (1968); Kon-
vencija o uzajamnom priznavanju kompanija i korporacija (1968) i Konvencija o evrop-
skom patentu (1975) i dr.
Primena konvencija meu dravama lanicama naila je na prepreke zbog dugotrajnih
postupaka ratifikacije u dravama lanicama, te su time izgubile na znaaju u praksi.
B. Sporazumi Zajednice sa treim dravama obuhvataju sporazume o pridruivanju drava
nelanica i sporazume o saradnji.
B. 1. Sporazumi o pridruivanju (asocijaciji) ukljuuju intenzivnu ekonomsku saradnju sa
treom dravom, finansijsku podrku Zajednice dravi nelanici, kao i dugoroan
okvir ove saradnje. Razlikuju se sporazumi o asocijaciji kojima se uspostavljaju:
a) specijalne veze izmeu nekih drava lanica i tree zemlje, nelanice najee
prekomorske zemlje;
b) priprema pristupanja EU ili radi ustanovljavanja carinske unije:
Priprema pristupanja - uspean primer Grke (poev od 1962), a zatim i tzv.
Evropski sporazumi sa ekom, Poljskom, Maarskom, Slovakom, Slovenijom,
baltikim zemljama, Rumunijom i Bugarskom (poev od 90-tih).
Carinska unija Malta (1971), Kipar (1973) i Turska (1996).
c) sporazum o Evropskom ekonomskom prostoru (EEA) preostale EFTA lanice:
Norveka, Island, vajcarska i Lihtentajn su preko EEA ukljuene u jedinstveno trite
EU i u proces harmonizacije sa pravnim sistemom EU (oko dve treine komunitarnih
propisa)397, ime se vri priprema za njihovo eventualno budue pristupanje EU.
397 Borchardt, op. cit. , p. 59 60.

B. 2. Sporazumi o saradnji sa treim dravama, nelanicama su manje obuhvatni po
intenzitetu ekonomske saradnje sa EU, u odnosu na sporazume o pridruivanju.
EU ima takve sporazume o kooperaciji sa zemljama Magreba (Maroko, Alir i Tu-
nis), Mareka (Egipt, Jordan, Liban i Sirija), kao i sa Izraelom. SFR Jugoslavija je
takoe imala Sporazum o saradnji, iz 1980. (stupio na snagu 1983, ukinut 1991.),
kojim je bila uspostavljena intenzivna ekonomska i finansijska saradnja na osnovu
jednostranih preferencijala dodeljenih od strane Zajednice.
B. 3. Trgovinski sporazumi sa treim dravama, grupama drava ili meunarodnim
organizacijama odnose se na trgovinsku politiku i carine. Jedan od najvanijih
trgovinskih sporazuma predstavlja Sporazum o osnivanju Svetske trgovinske or-
ganizacije (WTO) i sledei multilateralni trgovinski sporazumi zasnovani na ovom
sporazumu: (Opti sporazum o carinama i trgovini, GATT 1994), Kodeks o anti-
dampingu i subvencijama, Opti sporazum o trgovini uslugama (GATS), Spora-
zum o trgovinskim aspektima prava intelektualne svojine (TRIPS) i Memorandum o
pravilima i procedurama reavanja sporova398. Primeri trgovinskih sporazuma sa
treim zemljama predstavljaju npr. Prvi i Drugi trgovinski protokol Zajednice sa
SFRJ (1970. i 1973.).
2.2. Sekundarno zakonodavstvo

Sekundarno komunitarno zakonodavstvo obuhvata sledee izvore prava EU:
1. Uredbe (regulations),
2. direktive (directives),
3. opte i pojedinane odluke (decisions),
4. preporuke i miljenja (recommendations and opinions).
Za razliku od primarnog, sekundarno zakonodavstvo stvaraju iskljuivo institucije
EU, prevashodno Savet ministara sa Evropskim parlamentom i Komisija, kao ovlaeni
predlaga sekundarnih komunitarnih akata. Navedene institucije EU donose ove sekun-
darne norme na osnovu ovlaenja koja su im poverena osnivakim ugovorima od strane
drava lanica. Iz tog razloga se ova kategorija propisa naziva sekundarnim, odnosno
izvedenim derivativnim pravilima.
1. Uredbe (regulations) imaju obaveznu pravnu snagu i direktno se primenjuju u svim
dravama lanicama. Donose se u Savetu ministara, uz obavezno ili savetodavno
miljenje Evropskog parlamenta. Prema sadrini i pravnoj prirodi svojih odredbi, u
teoriji se uredbe oznaavaju i kao nadnacionalni, evropski zakoni399.
Neposredna primena i direktno dejstvo uredbi, o emu je prethodno bilo rei, znai
da se komunitarne uredbe neposredno primenjuju kao vaee pravo od dana njih-
vog stupanja na snagu u svim dravama lanicama. Pri tome nije potrebno donositi
398 Ibidem, p. 60 61.
399 Lenz, The Court of Justice of the European Communities, 7 E. L. Review (1989), p. 128, nav. Prema
Vukadinovi, R. , Pravo EU, Beograd, 2006, str. 115.

bilo koje nacionalne propise ili administrativne mere. Objavljuju se u Slubenom
listu EU i stupaju na snagu dvadesetog dana od njihovog objavljivanja, osim ako
samom uredbom nije drugaije propisano.
2. Direktive (directives) takoe poseduju obaveznu pravnu snagu, ali se ne primen-
juju neposredno, niti imaju direktno dejstvo. U cilju implementacije komunitarne
direktive, neophodno je donoenje nacionalnog propisa ili administrativne mere u
odreenom roku. Direktive definiu ciljeve koje treba postii u odreenoj oblasti,
dok izbor metoda i forme njihovog sprovoenja preputaju dravama lanicama.
Takoe se objavljuju u Slubenom listu EU.
U praksi funkcionisanja EU, upravo su se direktive pokazale kao najoptimalnija i
najfleksibilnija pravna sredstva u procesu usklaivanja nacionalnih propisa drava
lanica. Evropski sud pravde je priznao direktno dejstvo direktiva samo posle iste-
ka roka za njihovu implementaciju u dravama lanicama. Veliki broj sluajeva
sudske prakse Evropskog suda pravde potie iz neodgovarajueg ili neblagov-
remenog postupka drave lanice u primeni komunitarnih direktiva. Tada su se
fizika i pravna lica na teritoriji drava lanica pozivali pred nacionalnim sudovima
na prava ustanovljena komunitarnim direktivama (prethodno pomenuto vertikalno
direktno dejstvo direktiva).
3. Odluke (decisions) su sekundarni komunitarni pojedinani akti koji takoe imaju
obaveznu pravnu snagu u dravama lanicama. Njihovo osnovno svojstvo je da
obavezuju samo one kojima su upueni, najee fizika lica, ali mogu biti obuhvaeni
i iri krug lica (pravna lica, drave lanice), kada se radi o optim odlukama.
Odluke poseduju direktno dejstvo kada se odnose na fizika lica, te za njihovo
sprovoenje nije potrebno donositi posebne nacionalne propise ili mere. Kada
su upuene dravama lanicama, odluke dobijaju direktno dejstvo pred nacio-
nalnim sudovima tek nakon njihovog uvoenja u nacionalni pravni sistem drava
lanica400.
4. Preporuke i miljenja (recommendations and opinions) nemaju obaveznu pravnu
snagu. Predstavljaju dopunske sekundarne izvore komunitarnog zakonodavstva u
sluajevima kada rasvetljavaju znaenje nacionalnih propisa donetih radi primene
komunitarnih mera i pravila. Tada ih nacionalni sudovi moraju uzeti u obzir.
Preporuke i miljenja Komisije i Saveta ministara, kao i Ekonomskog i socijalnog
komiteta i Komiteta regiona401 imaju politiku teinu, jer esto sadre smernice
koje mogu biti osnova buduih pravnih akata. Miljenja Evropskog parlamenta,
iako savetodavnog karaktera, esto su obavezna u postupku donoenja komuni-
tarnih uputstava i uredbi, u smislu da je traenje miljenja EP obavezno u proceduri
odluivanja.
400 Vukadinovi, R, op. cit. , str. 118.

401 Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona su savetodavne institucije Evropske unije

2.3. Nepisani izvori - Opta pravna naela i pravni obiaji
U nepisane izvore pravnog sistema EU spadaju:

1. opta pravna naela i
2. pravni obiaji.
1. Opta pravna naela predstavljaju apstraktna pravila vee pravne snage od
sekundarnih komunitarnih normi. Vrlo esto se opta pravna naela svrstavaju u
kategorije tzv. prirodnog prava, jer predstavljaju elementarne norme i vrednosti
koje treba da potuje svaki pravni poredak. Otuda opti pravni principi ine jedan
od najbitnijih izvora pravnog sistema EU.
Evropski sud pravde je usled nepotpunosti primarnog i sekundarnog zakonodavst-
va u svojim presudama stvarao nova pravna naela. Drave lanice su prihvatale
ova naela, jer su se bazirala na opte prihvaenim pojmovima pravde i vrednos-
nim kategorijama poznatim svim pravnim sistemima drava lanica. Na taj nain je
Sud pravde popunjavao postojee pravne praznine komunitarnog prava, a to ini
i danas.
Poseban znaaj optih pravnih naela ogleda se u obezbeivanju jednoobraznog
tumaenja postojeih propisa osnivakih ugovora od strane Suda pravde EU i jaanju
pravne sigurnosti u njihovoj primeni u razliitim dravama lanicama. Imajui u vidu
da se radi o principima zajednikim za sve pravne sisteme drava lanica, pozi-
vanjem na njihovo znaenje i vrednost, Evropski sud pravde obezbeuje vladavinu
prava u okviru EU.
Najee se radi o sledeim optim pravnim naelima:
zatita ljudskih prava i sloboda,
naelo jednakosti (nediskriminacije),
naelo proporcionalnosti,
naelo zatite legitimnih oekivanja i pravne sigurnosti,
pravo na sasluanje i ispravnu proceduru i
naelo da su drave lanice odgovorne za krenje komunitarnog prava402.
2. Pravni obiaji predstavlaju takoe nepisane izvore komunitarnog prava. To znai
da obuhvataju praksu koja se dugo ponavlja i koja je prihvaena, te je na taj nain
pravno ustanovljena. Uloga pravnih obiaja je da dopunjavaju ili menjaju primarno
i sekundarno komunitarno zakonodavstvo.
Imajui pak u vidu ipak noviji karakter komunitarnog prava, u odnosu na nacio-
nalne pravne sisteme, teko se moe govoriti o dovoljno dugoj praksi ponavljanja
odreenih obiaja, kako bi dobili pravni karakter. Otuda je znaaj pravnih obiaja
kao nepisanih izvora komunitarnog prava ogranien. Samo drave lanice mogu
ustanoviti odreene pravne obiaje, a ne i komunitarne institucije, koje su pravno
obavezane osnivakim ugovorima.
402 Borhardt, op. cit. , p. 61.

2.4. Dopunski izvor sudska praksa Evropskog suda pravde
Sudska praksa Evropskog suda pravde (ECJ) nije izriito navedena u Ugovoru o os-
nivanju. Uprkos tome, kada ECJ i Prvostepeni sud usvajaju stavove ili naelna miljenja u
vodeim sluajevima, takva sudska praksa (jurisprudencija) neposredno utie na primenu
propisa EU u postupku pred nacionalnim sudovima drava lanica.
Nacionalni sudovi drava lanica su obavezni da potuju i sprovode presude ECJ
donete u postupku tumaenja komunitarnog prava, po prethodnim pitanjima. Takve pre-
sude ECJ predstavljaju zapravo dopunski izvor prava EU, jer se njima ne samo tumae
postojea pravila EU, nego se formuliu veoma esto inovativna pravna naela i principi
primene propisa EU.
Pored toga, usvojeni stavovi ili naelna miljenja ECJ direktno doprinose jednoobraznoj
primeni komunitarnih propisa na nivou ECJ i Prvostepenog suda u buduoj sudskoj praksi
na nivou EU.
3. Pravna priroda, struktura i ciljevi

Evropske Unije (EU)
EU predstavlja potpuno novu tvorevinu u meunarodnom pravu i meunarodnim odno-
sima, koja se razlikuje od klasinih meunarodnih organizacija po svojim elementima na-
dnacionalnosti. Nadnacionalnost EU prevashodno nose kljune institucije EU: Komisija EU,
Evropski parlament i Evropski sud pravde.
Bez obzira na razliite uloge ovih organa u institucionalnoj strukturi EU i njihove
razliite nadlenosti, svima njima je zajedniko da zastupaju interese Unije kao celine,
da su u svom radu nezavisni od uticaja nacionalnih organa drava lanica i da snano
kroz svoje aktivnosti utiu na dalje jaanje nadlenosti Unije, kao celine, na utrb suverenih
ovlaenja njenih drava lanica. Osnovni cilj ovakvog ekonomskog i politikog ujedinja-
vanja pod okriljem EU jeste odrivi ekonomski prosperitet i prepoznatljiv meunarodni
identitet lanica EU u savremenim meunarodnim odnosima.
Naravno da trend produbljivanja integracionih kretanja u okviru Unije nailazi na
prepreke o emu svedoi nedavno neuspelo usvajanje Ugovora o Ustavu EU u Francuskoj
i Holandiji. To su meutim nuna previranja koja evoluciono prate evropske integracione
tokove jo od poetka njihovog nastajanja.
3.1. Pravni karakter EU
Karakteristino za stvaranje Evropskih zajednica i njihovo prerastanje u vii oblik,

kakav ini Evropska unija (EU), je paralelno kreiranje i razvoj autonomnog komunitarnog

pravnog sistema. Pravni sistem EU ini osnovu institucionalnog sistema Unije, jer regulie
proces donoenja odluka u komunitarnim organima i definie njihove meusobne odnose,
kao i njihove relacije sa dravama lanicama.
Istovremeno, komunitarni pravni sistem omoguava organima EU da posredstvom ko-
munitarnih akata (uredbi, uputstava i odluka) obavezuju drave lanice i njihova pravna
i fizika lica po odreenim ekonomskim i socijalnim pitanjima.
EU prevashodno jo uvek ima vie politiki nego pravni znaaj, jer je tek usvajanjem
Lisabonskog Ugovora o EU tj. poev od njegovog stupanja na snagu 1. decembra 2009.
godine stekla izriito svojstvo pravnog lica u meunarodnom pravu.
Ugovorom o EU iz Mastrihta, kao ni njegovim kasnijim revizijama u Amsterdamu i Nici,
nije bio precizno odreen pravni poloaj Unije. Meunarodno-pravni subjektivitet su do
usvajanja i ratifikacije teksta Lisabonskog Ugovora o EU bile su zadrale dve Evropske
zajednice za atomsku energiju i Evropska ekonomska zajednica403. Stoga je u literaturi
bilo uvreeno miljenje da EU predstavlja samo novu, viu etapu razvoja Evropskih za-
jednica404, koja je nastala potpisivanjem Ugovora o EU u holandskom gradu Mastrihtu,
februara 1992. i njegovim stupanjem na snagu 1. novembra 1993.
Evropski sud pravde nije bio zauzeo stav o pravnom subjektivitetu EU u vreme njenog
stvaranja. Za razliku od njega, Savezni ustavni sud Nemake je u svojoj presudi (1994)405
povodom donoenja Ugovora o EU iz Mastrihta, konstatovao da je EU jedinstveni entitet
u politikom i pravnom smislu, jer stvara evropsku federaciju drava, koja se bazira na
dravama lanicama i koja potuje njihove identitete. Shodno tome, nemaki Savezni sud
je tada u svojoj presudi zakljuio da EU nema odvojeni pravni subjektivitet ni prema Ev-
ropskim zajednicama, ni prema dravama lanicama.
U praksi je Uniji donekle bilo priznato svojstvo pravnog lica preko tumaenja dopun-
jenih odredbi l. 24. Ugovora o EU o pravu EU da u spoljnim odnosima zakljuuje spora-
zume sa treim dravama i meunarodnim organizacijama. Takve sporazume zakljuuje
Savet ministara jednoglasnom odlukom. Ukoliko predstavnik neke drave lanice u Savetu
izjavi da se mora drati sopstvene ustavne procedure, takav sporazum nee obavezivati tu
dravu, a ostali lanovi Saveta mogu prihvatiti vaenje takvog sporazuma na privremenoj
osnovi. Pored toga, u l. 6. Ugovora o EU (stav 4.) definisano je da Unija obezbeuje neo-
phodna sredstva za postizanje svojih ciljeva i za uspeno voenje svojih politika. To znai
da EU moe da stie i raspolae imovinom, da namee obaveze dravama lanicama,
njihovim dravljanima i da odreuje pravo graanstva EU, to sve ukupno predstavlja
elemente pravnog lica.
Do zajednike i esto identine upotrebe termina: Zajednica komunitarno pravo i EU
pravni sistem EU, dolazi iz razloga to Unija, poev od svog osnivanja, koristi institucije
Zajednice u izvravanju svojih ciljeva i dnevnih zadataka. Na taj nain jedinstveni institu-
cionalni okvir ukazuje i na jedan pravni sistem.
403 Trajanje Evropske zajednice za ugalj i elik bilo je ogranieno na 50 godina, Pariskim osnivakim ugo-
vorom o EZU, 1951, stupio na snagu 1952. za razliku od ostale dve zajednice koje su prema Rimskim
osnivakim ugovorima neogranienog trajanja.
404 Mathijsen, op. cit. , p. 3 10.
405 Case Brunner v The EU Treaty, ICMLRep. (1994) 57, nav. prema Vukadinovi, op. cit. , str. 17.

Ima i suprotnih shvatanja. Naime, neki autori406 istiu i injenicu da terminoloka oznaka:
pravo EU podrazumeva domaaj primene tj. da se ono primenjuje u dravama lanicama
EU. To, meutim, ne znai da su pravo EU kreirali organi EU niti da su komunitarno pravo i
pravo EU sinonimi. Ovom shvatanju u prilog ide injenica da fundamentalne karakteristike
komunitarnog prava: neposredna primena i direktno dejstvo, kao i primat komuntarnog
nad nacionalnim pravom, ne vae u sistemu EU u oblastima zajednike spoljne i od-
brambene politike (drugi stub Unije) i saradnje drava u domenu pravosua i unutranjih
poslova (trei stub Unije). Ove nove oblasti reguliu preteno deklaracije, okvirne od-
luke, zajednike strategije, zajedniki spoljno-politiki stavovi i zajednike akcije, koje se
donose na osnovu konsenzusa drava lanica.
Iako se trenutno u strogo pravnom smislu rei ne moe govoriti o jedinstvenom pravnom
sistemu, imajui u vidu reforme EU u pravcu njene konstitucionalizacije (iako sa promen-
ljivim uspehom) i simplifikacije pravnog sistema, opravdano je oceniti da je pravni sistem
EU, kao jedinstvena celina, u izgradnji, te je logino korienje termina: komunitarno pravo
i pravo EU kao sinonima407.
EU sama jo uvek nije gotov proizvod; ona je u procesu evolucije i ne moe se jo
uvek predvideti konani oblik koji e ona dobiti. 408
Ova Borhartova misao, izreena 2000. godine, jo uvek je veoma aktuelna, posebno
kada je re o pravnoj prirodi EU. Izraz sui generis ili specifinost se ne moe izbei kada
se definie pravna priroda EU. Takoe i pridev: post-suverena409 zajednica jezgrovito
opisuje nadnacionalni karakter Unije.
Ono to EU povezuje sa klasinim meunarodnim organizacijama, od kojih se tako
drastino razlikuje, jeste injenica da je EU rezultat jednog meunarodnog ugovora njenih
drava lanica. Realnost stvaranja Evropskih zajednica sa posebnim organima, autonom-
nim komunitarnim pravom i nezavisnim ovlaenjima ovih komunitarnih institucija, proizvela
je odvajanje EU od klasifikacije tipinih meunarodnih organizacija. Funkcionisanje EU u
okviru takvog institucionalnog i pravnog sistema, gde su drave lanice prenele svoja
suverena ovlaenja na komunitarne organe, ini Uniju sasvim posebnom u odnosu na
klasine meunarodne organizacije.
Uprkos tome, Unija jo uvek nije federalna drava, jer njene institucije nisu slobodne da
same definiu svoje suverene ciljeve, kako to ine samostalne drave. Naprotiv, institucije
EU su obavezane odredbama osnivakog Ugovora o EU i vre svoja ovlaenja samo u
meri u kojoj su im izriito dodeljena radi ispunjavanja ciljeva predvienih Ugovorom o
EU. Otuda je koncept o nadnacionalnoj organizaciji iroko zastupljen u teoriji, kada se
definie pravni karakter Unije.
406 Vukadinovi, R. , op. cit. , str. 76 78; Curtin, The Constitutional Structure of the Union: A Europe of Bits
and Pieces, 30 CMLRev. (1993) 17, str. 25.
407 Vukadinovi, op. cit. , str. 81. zauzima slian stav
408 Borchardt, op. cit. , p. 25.
409 Samardzic, S. EU kao model supranacionalne zajednice, Beograd, 1999.

3.2. Struktura EU do usvajanja Lisabonskog
Ugovora o EU tri stuba EU
Prvi stub EU ine dve postojee Evropske zajednice, zasniva se na komunitarnim pro-
pisima sa principima direktnog dejstva i primata nad nacionalnim i obuhvata sledee
oblasti:
1. Evropska zajednica (u momentu donoenja Ugovora o EU, preimenovana od: Evrop-
ska ekonomska zajednica, u Evropsku zajednicu, radi isticanja politikih obeleja
novog entiteta i proirenih nadlenosti):
carinska unija i jedinstveno trite, bazirano na etiri slobode (slobodno
kretanje roba, usluga, kapitala i radne snage) i na pravilima o slobodnoj
konkurenciji;
poljoprivredna politika;
strukturna politika;
trgovinska politika.
Nove i dopunjene nadlenosti:
EU graanstvo
Ekonomska i monetarna unija (jedinstvena valuta)
Obrazovanje i kultura
Trans-evropske mree
Zatita potroaa
Zdravlje
Istraivanje i zatita sredine
Socijalna politika
Politika azila
Spoljne granice
Migraciona politika.
2. Evropska zajednica za atomsku energiju (EURATOM).
Tokom ustanovljavanja EU, komunitarne institucije su takoe prilagodile svoje nazive:
Savet Evropskih zajednica je postao Savet EU (poev od 8. novembra 1993, tj. od stupa-
nja na snagu Ugovora o EU); Komisija Evropskih zajednica je postala Evropska Komisija;
a poev od januara 1994. Revizorski sud je postao Evropski revizorski sud. Promenom
naziva se nije promenila sutina delovanja komunitarnih institucija, kao ni karakter pravnih
akata koji donose.
Karakteristika prvog stuba EU je da se odluke donose po principima nadnacionalnog
funkcionisanja, odnosno preteno kvalifikovanom i prostom veinom, jer se uglavnom radi o
ekonomskim i socijalnim pitanjima iz nadlenosti komunitarnih organa Evropskih zajednica.
Drugi stub obuhvata zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku i odlikuje se funk-
cionisanjem na osnovama meuvladine saradnje, odnosno na bazi konsenzusa i koordi-

nacije nacionalnih politika. U tom smislu veoma podsea na aktivnosti u okviru klasinih
meunarodnih organizacija. Razlozi odstupanja od nadnacionalnih modela donoenja
odluka lee u delikatnosti pitanja usklaivanja spoljno-poltikih stavova drava lanica,
kao i u domenu bezbednosti, koji tradicionalno spadaju u sfere iskljuive nacionalne juris-
dikcije, koju drave lanice ljubomorno uvaju.
U momentu donoenja Ugovora o EU (1992), zajednika spoljna politika obuhvata:
saradnju, zajednike stavove i mere, mirovne operacije, ljudska prava, demokratija,
pomo dravama nelanicama.
Bezbednosna politika je ukljuila sledea pitanja: jaanje Zapadno-evropske unije,
kao bezbednosne komponente EU; razoruanje, finansijski aspekti odbrane i dugoroni
cilj stvaranja evropske odbrambene politike.
Realnosti nasilne dezintegracije bive SFRJ, raspad SSSR, rat u Zalivu i ostale
meunarodne krize uticale su na opti porast svesti o slabosti i odsustvu zajednike spoljne
i bezbednosne politike, u odnosu na dalekosene trgovinske i ekonomske rezultate drava
lanica. Ovaj disparitet drave lanice su nastojale da otklone uvoenjem saradnje u
drugom stubu EU, na principu jednoglasnosti.
Istovremeno su bile jednodune u definisanju ciljeva koje treba na ovaj nain postii.
Prevashodno se radi o cilju ouvanju zajednikih vrednosti i interesa i nezavisnosti EU.
Pored toga, jaanje bezbednosti EU i njenih drava lanica je u fokusu intenziviranja sara-
dnje u pravcu budue zajednike odbrambene politike EU. Obezbeivanje meunarodnog
mira i bezbednosti u duhu Povelje UN i Helsinkog finalnog akta, Pariske Povelje 1990 i
principa OEBS (1994), zajedno sa unapreivanjem meunarodne saradnje, demokratije,
zatite ljudskih prava i sloboda ini sr aktivnosti drava lanica u okviru drugog stuba
EU.
S obzirom da EU nije federalna drava, navedeni ciljevi se mogu postii samo poste-
peno. Posebno delikatno pitanje je usklaivanje nacionalnih interesa u oblasti spoljne
politike i bezbednosti u pravcu zajednikih stavova drava lanica. U domenu odbrane,
samo Francuska i Velika Britanija poseduju nuklearno oruje, te i u vojnom smislu postoji
neravnotea meu dravama lanicama. To ini zadatak formulisanja i primene zajednike
odbrambene politike jo kompleksnijim u okviru EU. Uprkos prisutnoj sloenosti primene,
zajednika spoljna politika belei pozitivne rezultate (o emu e vie biti rei u posebnom
poglavlju), te se moe praviti paralela izmeu okvirnih odluka u ovoj oblasti i uputstava
tj. direktiva, s tim to okvirne odluke i zajedniki stavovi nisu pravno obavezni i direktno
primenljivi kao to je to sluaj sa komunitarnim uputstvima u dravama lanicama.
Evropski sud pravde nije nadlean za reavanje pitanja u oblasti drugog stuba EU.
Osnovni razlog je svakako u zatiti iskljuivih atributa nacionalne suverenosti drava
lanica, te stoga nisu elele da prepuste ova pitanja u domen pravne zatite Evrop-
skog suda pravde kao nadnacionalnog organa, ve su zadrale mehanizme klasinog
meuvladinog dogovaranja, koordinacije i konsenzusa u odluivanju.
Trei stub EU obuhvata saradnju u pitanjima pravosua i unutranjih poslova, a od
donoenja revidiranog i dopunjenog Ugovora o EU iz Nice (2003), trei stub je terminoloki

i koncepcijski preinaen u oblast bezbednosti, slobode i pravde. Takoe, kao i drugi stub
EU, ova oblast zasniva se na principima meuvladine saradnje i konsenzusa, iz istih ra-
zloga zatite ekskluzivne nacionalne jurisdikcije drava lanica u pitanjima policijske i
pravosudne saradnje.
Sledea konkretna pitanja obuhvaena su treim stubom EU: saradnja nacionalnih su-
dova u graanskim i krivinim stvarima; policijska saradnja; suzbijanje rasizma i kse-
nofobije; suzbijanje trgovine drogom i orujem; borba protiv organizovanog kriminala;
spreavanje terorizma i suzbijanje trgovine ljudima i decom.
Osnovni cilj uspostavljanja saradnje drava lanica u treem stubu EU je u obezbeivanju
prostora slobode, bezbednosti i pravde kroz zajednike akcije suzbijanja organizovanog
kriminala i terorizma i putem unapreivnaja saradnje pravosudnih organa. Tome je
znaajno doprinelo stvaranje Evropske policije, EUROPOL-a, koja je postala operativna
poev od 1998. Postepeno su se navedene nadlenosti proirile i na pitanja suzbijanja
privrednog kriminala i spreavanje pranja novca na teritoriji EU.
3.3. Struktura EU prema Lisabonskom

Ugovoru o EU (2009) stapanje tri stuba
EU u najnovijem periodu, poev od stupanja na snagu novog Lisabonskog Ugovora o

EU (1. decembra 2009) gubi tripartitnu strukturu koja je bila uvedena Ugovorom o EU iz
Mastrihta (1993).
Tri stuba se prema odredbama Lisabonskog Ugovora stapaju u jedan Uniju, kojoj je
dodeljeno svojstvo pravnog lica410.
EU konano postaje pravno lice, to podrazumeva zakljuivanje meunarodnih ugovo-
ra i lanstvo u meunarodnim organizacijama Unije kao celine. Do sada je to bilo rezervi-
sano za dve evropske zajednice (EZ i EURATOM), koje su imale svojstvo pravnog lica.
Posle donoenja i stupanja na snagu Lisabonskog Ugovora o EU, izraz Zajednica se
vie ne pominje, jer se osnivaki Rimski Ugovor o stvaranju EZ menja i postaje Ugovor o
funkcionisanju Evropske unije. Na taj nain je i u pravnom smislu ukinut termin i postojanje
Evropske zajednice, koji je inae u praksi izazivao konfuziju svojim paralelnim korienjem
sa terminom: Unija.
3.4. Ciljevi i osnovne vrednosti Evropske Unije

kao podloga pravnog sistema EU
Pravna dinamika unapreivanja osnivakih ugovora Zajednice, putem usvajanja Je-

dinstvenog evropskog akta (o tome detaljnije u narednom poglavlju), preko donoenja
410 Ce que change le Trait de Lisbonne, Fondation pour lInnovation Politique, Paris, Fevrier 2008, www.
fondapol. org

prvog Ugovora o EU iz Mastrihta diktirala je, uporedo sa ekonomskim realnostima drava
lanica, ciljeve i osnovne vrednosti na kojima poiva Evropska unija.
Tako su prvobitno isto ekonomski ciljevi nadgraeni zajednikim politikama, podiza-
njem kvaliteta ivota, kao i solidarnou izmeu drava lanica:
Zajednica ima za cilj da, uspostavljanjem zajednikog trita, kao i ekonomske i mone-
tarne unije i sprovoenjem zajednikih politika ili aktivnosti predvienih lanovima 3. i 4,
unapreuje skladan, uravnoteen i trajan privredni razvoj u celoj Zajednici, visok stepen
zaposlenosti i socijalne zatite, jednakost izmeu mukaraca i ena, trajan i neinflatorni
rast, visok nivo konkurentnosti i usklaenosti ekonomskih rezultata, visok nivo zatite kao i
poboljanja kvaliteta ivotne sredine, podizanje nivoa i kvaliteta ivota, privrednu i dru-
tvenu povezanost i solidarnost izmeu drava lanica. (l. 2. Ugovora o EZ)411
Ugovor o EZ ini sastavni deo Ugovora o EU, u kome je u l. B (zajednike odredbe)
definisano da Unija ima sledee ciljeve:
da podstie uravnoteen i trajan privredni i drutveni razvoj i visok nivo zaposle-
nosti, posebno stvaranjem prostora bez unutranjih granica, jaanjem privredne i
drutvene kohezije i uspostavljanjem ekonomske i monetarne unije koja e u dogled-
no vreme sadrati i jedinstvenu monetu, u skladu sa odredbama ovog Ugovora;
da potvruje svoj identitet na meunarodnoj sceni, posebno voenjem zajednike
spoljne i bezbednosne politike, to obuhvata i postepeno stvaranje zajednike od-
brambene politike, koja moe dovesti do zajednike odbrane u skladu sa odred-
bama l. 17;
da jaa zatitu prava i interesa dravljana svojih drava lanica uspostavljanjem
prava graanstva Unije;
da odri i ojaa Uniju kao prostor slobode, bezbednosti i pravde, na kome je
slobodno kretanje lica obezbeeno uz paralelno usvajanje odgovarajuih mera iz
oblasti kontrole spoljnih granica, azila, imigarcije i spreavanja kriminala;
da u celosti ouva tekovine Zajednice412 i da ih dalje razvija, to obuhvata i razma-
tranje pitanja u kojoj meri bi trebalo revidirati politike i oblike saradnje uspostav-
ljene ovim Ugovorom, sa ciljem osiguranja efikasnosti mehanizama i institucija Za-
jednice.
Ciljevi Unije se ostvaruju u skladu sa odredbama ovog Ugovora, pod uslovima i prema
dinamici koji su njime utvreni, i uz potovanje naela supsidijarnosti, kako je to utvreno
l. 5. Ugovora o EZ. 413
Navedene odredbe jasno ukazuju na irenje ciljeva Unije, od ekonomskih ciljeva na
uvoenje prava graanstva, podruja slobode, bezbednosti i pravde, voenje zajednike
spoljne i bezbednosne politike, kao i ouvanje tekovina Zajednice.
411 Lopandi, D. Osnivaki ugovori EU Ugovor o EU iz Nice sa amandmanima, Beograd, 2003, str. 47.
412 U literaturi se esto nailazi na termin tekovine Zajednice: Acquis communautaire, koji se uglavnom ne
prevodi i oznaava celokupni pravni sistem EU (sa Evropskim zajednicama), zajedno sa presudama
Evropskog suda pravde
413 Lopandi, op. cit, str. 12-13.

U dopunjenim ciljevima EU posebno su istaknuta individualna prava dravljana drava
lanica posredstvom prava graanstva i slobode kretanja lica, kao i znaaj voenja
zajednike spoljne i bezbednosne politike.
Iz navedenih ciljeva EU proistiu i osnovne vrednosti na kojima poiva Unija, shodno l.
6. Ugovora o EU, koja predstvljaju naela zajednika svim dravama lanicama:
sloboda, demokratija i vladavina prava;
potovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda;
potovanje nacionalnog identiteta drava lanica;
naelo solidarnosti (podjednaka podela pogodnosti i prosperiteta, kao i tekoa
meu dravama lanicama EU) ;
obezbeivanje bezbednosti (vojne, socijalne, ekonomske sigurnost posla i ekono-
mskog okruenja);
naelo nediskriminacije prema nacionalnosti, polu, rasi i etnikom poreklu, religijs-
kim i drugim opredeljenjima i prema uzrastu.
Po prvi put je u pravnoj istoriji osnivakih ugovora uveden, u Ugovor o EU (l. 7),
mehanizam zatite ovih osnovnih vrednosti Unije. Naime, ukoliko ova zajednika naela
budu prekrena od strane neke od drava lanica, Savet ministara EU moe, glasanjem
kvalifikovanom veinom, suspendovati odreena prava toj dravi lanici, koja proistiu iz
primene Ugovora o EU, ukljuujui i pravo glasa u Savetu.
Pri tome, Savet mora voditi rauna o pravima i obavezama fizikih i pravnih lica te
drave lanice. Istovremeno kanjena drava lanica je i dalje obavezana odredbama
Ugovora o EU, samo su joj odreena prava suspendovana. Predvieno je i da Savet, u
sluaju promene situacije, izmeni ili ukine kaznene mere prema toj dravi lanici. Za jed-
noglasnu ocenu Saveta da postoji ozbiljna povreda naela EU potrebna je saglasnost
Evropskog parlamenta i predlog treine drava lanica ili Komisije.
4. Pravni sistem i Lisabonski Ugovor o EU (2009)

relevantni aspekti
Vaei Lisabonski Ugovor o Evropskoj uniji414 uvodi posebno Poglavlje 2. pod nazivom:
Pravna akta Unije, procedure usvajanja i druge odredbe, te na ovaj nain doprinosi
boljem strukturisanju pravnog sistema EU.
U Odeljku 1. su regulisana pravna akta EU, tako to je definisano da u vrenju ovlaenja
Unije, institucije EU usvajaju uredbe, direktive, odluke, preporuke i miljenja. Eksplicitno je
utvreno da redovnu zakonsku proceduru ine uredbe, direktive ili odluke koje zajedniki
usvajaju Evropski parlament i Savet ministara, na predlog Komisije. Pravna akta kojs su
414 Tome je posveeno posebno poglavlje, ali se radi sistematinosti ovde razmatra samo tematika pravnog
sistema EU

usvojena na osnovu zakonske procedure predstavljaju zakonska akta. Time Lisabonski
Ugovor o EU uvodi precizniju pravnu terminologiju nego to je to bio sluaj u dotadanjem
primarnom zakonodavstvu EU.
Predvieno je da, u specifinim sluajevima regulisanim primarnim zakonodavstvom,
zakonska akta (odnosno uredbe, direktive i odluke) mogu biti usvajana na inicijativu
grupe drava lanica ili Evropskog parlamenta, na preporuku Evropske centralne banke
ili na zahtev Suda pravde ili Evropske investicione banke. Pravo predlaganja ovih pravnih
akata je inae do sada iskljuivo pripadalo Komisiji, to je bilo u skladu sa prethodnom
trostrukom (hibridnom) strukturom EU. Lisabonski Ugovor je na ovaj nain proirio pravo
inicijative i na navedene institucije EU kod predlaganja pravnih akata i pokretanja za-
konodavne procedure u Uniji.
U cilju dosledne i konzistentne primene EU propisa na teritoriji itave Unije, eksplicitno je
predviena obaveza drava lanica EU da preduzimaju sve potrebne mere iz unutranjeg
zakonodavstva za primenu obavezujuih pravnih akata Unije, tj. uredbi, direktiva i odluka
EU. Kada je neophodno utvrditi jednoobrazne uslove za sprovoenje obavezujuih aka-
ta Unije, primarno zakonodavstvo predvia da se primena ovih akata poveri Komisiji ili
ak, u specijalno opravdanim sluajevima, Savetu ministara. Ipak, radi ouvanja primarne
pozicije drava lanica, predvieno je da Evropski parlament i Savet, u redovnoj zakon-
skoj proceduri prethodno utvruju pravila i opte principe o nainu kontrole nadlenosti
Komisije koju e sprovoditi drave lanice.

III POGLAVLJE - EVROPSKA UNIJA INSTITUCIJE EU
- KLJUNE INSTITUCIJE EU I UGOVOR
O EU IZ MASTRIHTA -
1. Uvod Ugovor o EU iz Mastrihta

Stupanje na snagu Ugovora o EU, potpisanog u Mastrihtu, 1. novembra 1993. godine
oznailo je prelomnu etapu u procesu institucionalnog reformisanja Evropskih zajedni-
ca. Radi se o reviziji osnivakih ugovora triju evropskih zajednica. Za razliku od reviz-
ije izvrene Jedinstvenim evropskim aktom (1986), nova struktura evropskih zajednica
obogaena je institucionalizovanim oblicima meuvladinih koncepata saradnje drava
lanica u oblastima zajednike spoljne i bezbednosne politike (drugi stub EU) i pravosua
i unutranjih poslova (trei stub EU)415.
Ugovor o EU je potpisan 7. februara 1992. u holandskom gradu Mastrihtu, ali je zbog
tekoa u procesu ratifikacije, stupio na snagu tek 1. 11. 1993. Usvajanje Ugovora o EU
iz Mastrihta predstavlja vrlo znaajnu reformu Zajednice, kako u institucionalnom smislu,
tako i u pogledu sprovoenja zajednikih politika, irenja nadlenosti komunitarnih or-
gana i uvoenja novih oblika saradnje drava lanica.
Na ovaj nain su evropske zajednice zadrale svoj primat u funkcionisanju novost-
vorene Evropske unije, u vidu njenog prvog stuba, paralelno sa drugim i treim stubom EU.
Veoma je znaajno da se odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta uvodi cilj realizovanja
ekonomske i monetarne unije (EMU) drava lanica i paralelno s tim, formiraju novi insti-
tucionalni obrasci funkcionisanja EMU. To su novi organi EU: Evropski monetarni institut kao
prethodnica Evropske centralne banke, koja e sprovoditi jedinstvenu monetarnu i deviznu
politiku; kao i drugi novi organi: Komitet regiona i Revizorski sud.
Sa stanovita pravne i institucionalne evolucije i trasiranja buduih pravaca razvoja
EU, znaajno je sagledati na koji nain je regulisan poloaj kljunih komunitarnih orga-
na u Ugovoru iz Mastrihta: Evropskog saveta, Saveta ministara, Evropskog parlamenta,
Komisije i Suda pravde. Pored njihove uloge u funkcionisanju reformisanih Evropskih Za-
jednica (EZ)416, bitno je analizirati koje su im nove funkcije dodeljene i kakva su njihova
ovlaenja, a samim tim i njihova uloga u drugom i treem stubu EU.
Polazna osnova za ovu analizu je kontekstualni pristup, kao teorijska odrednica, koja
kao osnov uzima pre svega okvir delovanja, ciljeve i okolnosti, koje su uticale na for-
mulisanje odreenih bazinih principa rada institucija. Naime, sama normativna analiza
odredaba Ugovora o EU, bez uzimanja u obzir ciljeva osnivanja i funkcionisanja EU i uz
415 O strukturi EU detaljnije u prvom delu knjige.
416 Osnivaki ugovori triju evropskih zajednica su izmenjeni i dopunjeni i kao takvi uklopljeni u Ugovor o
Evropskoj uniji u sklopu tzv. prvog, komunitarnog stuba EU, koji karakterie, inter alia, nadnacionalni
sistem odluivanja.

odsustvo analize naela primene nadlenosti komunitarnih organa, ne bi bila dovoljna za
razumevanje bitnih karakteristika pravnog i institucionalnog sistema EU.
Otuda prvi korak analize predstavlja sagledavanje ciljeva EU kao okvira nadlenosti
organa EU. Sledea faza je posmatranje naela supsidijarnosti kao osnova delovanja or-
gana EU u oblastima konkurentske nadlenosti. Korpus razmatranja pojedinih ovlaenja
kljunih komunitarnih organa ima za cilj razmatranje njihovog poloaja, kako je regulisan
odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta i njihovim teorijskim tumaenjima i relevantnom
primenom.
2. Ciljevi EU kao okvir nadlenosti organa EU

Ciljevi Evropske unije (EU) sadrani su u preambulama i uvodnim delovima osnivakih
ugovora. l. A Ugovora o EU iz Mastrihta417 konstatuje da uspostavljanje Evropske unije
ini novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj
se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima.
Svakako da se ovde moe staviti prigovor celishodnosti primene termina: Evropska
unija. Tim pre, kad se ima u vidu preostali broj evropskih drava koje su jo uvek van
Evropske unije (na Istoku, Jugu i donekle Severu Evrope). Proistie da EU treba da pree
jo daleki i trnoviti put svog proirenja lanstva, da bi potpuno opravdala naziv: Evropska
unija. EU se zasniva na Evropskim zajednicama dopunjenim politikama i oblicima saradnje
utvrenim Ugovorom o EU. Zadatak Unije, shodno l. A, je da organizuje na usklaen i
solidaran nain odnose izmeu drava lanica i izmeu njihovih naroda.
U l. B Ugovora o Evropskoj uniji (EU) iz Mastrihta utvreni su ciljevi Unije. Ciljevi su
prvenstveno ekonomski. Naime, Unija ima za cilj podsticanje uravnoteenog i trajnog
privrednog i drutvenog razvoja, stvaranjem prostora bez unutranjih granica, jaanjem
privredne i drutvene kohezije i uspostavljanjem ekonomske i monetarne unije (EMU) sa
jedinstvenom monetom (evro). Kako, meutim, nije mogue razdvojiti ekonomiju od poli-
tike, posebno u sluaju EU, Unija voenjem zajednike spoljne i bezbednosne politike,
potvruje svoj identitet na meunarodnoj sceni. To podrazumeva i postepeno utvrivanje
zajednike odbrambene politike, koja bi, u dogledno vreme, mogla dovesti do zajednike
odbrane. Uspostavljanjem prava graanstva, Unija treba da jaa zatitu prava i interesa
dravljana svojih drava lanica. Unija ima za cilj da razvija blisku saradnju u oblastima
pravosua i unutranjih poslova.
Shodno l. B Ugovora iz Mastrihta, Unija u celosti uva i razvija tekovine Zajednice418
kako bi se utvrdilo u kojoj meri treba izmeniti politike i oblike saradnje uspostavljene ovim
Ugovorom - sa ciljem osiguranja efikasnosti zajednikih mehanizama i institucija. Eventua-
lni postupak izmene politika i oblika saradnje u EU regulisan je postupkom predvienim
417 Ugovor o Evropskoj uniji (EU) iz Mastrihta je rezultat meuvladinih konferencija drava lanica Zajednice
o ekonomsko - monetarnoj i politikoj uniji tokom 1991. godine.
418 L Acquis Communautaire - u francuskoj i engleskoj verziji teksta Ugovora o EU.

u l. N, ta. 2 (Zavrne odredbe Ugovora) o sazivanju meuvladine konferencije drava
lanica u 1996. godini. Meuvladina konferencija otpoela je marta 1996. i okonana
je donoenjem predloga amandmana Ugovora o EU, juna 1997. poznatijeg kao Ugovor
o EU iz Amsterdama (stupio na snagu 1999.). Smisao revizije odredbi Ugovora o EU iz
Mastrihta je u usklaivanju sa ciljevima EU (l. A i B).
Ciljevi Unije ostvaruju se u skladu sa odredbama Ugovora o EU, pod uslovima i pre-
ma dinamici predvienoj Ugovorom. Unija e prilikom ostvarivanja ovih ciljeva potovati
naelo supsidijarnosti (definisano u l. 3 B Ugovora o osnivanju Evropske zajednice).
Unija raspolae jedinstvenim institucionalnim okvirom koji osigurava usklaenost i
kontinuitet aktivnosti preduzetih radi ostvarenja njenih ciljeva, uz potovanje i razvijanje
tekovina Zajednice. - l. C Ugovora o EU419.
Ekonomski vidovi navedenih ciljeva EU blie su razraeni u l. 2, 3 i 3A Ugovora o os-
nivanju Evropske zajednice. Ovaj ugovor ini sastavni deo Ugovora o EU iz Mastrihta, kao
njegov centralni deo, zajedno sa ugovorima o EZU i EURATOM. Na taj nain revidirani
osnivaki ugovori triju evropskih zajednica ine prvi stub od postojea tri stuba saradnje
u okviru Evropske unije, ustanovljenih Ugovorom iz Mastrihta.
U l. 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice definisan je zadatak Zajednice
da unapreuje skladan i uravnoteen privredni razvoj, trajan i neinflatorni rast koji e
potovati ivotnu sredinu, visok stepen usklaenosti ekonomskih rezultata, visok nivo za-
poslenosti i socijalne zatite, podizanje nivoa i kvaliteta ivota, privrednu i drutvenu pov-
ezanost i solidarnost meu dravama lanicama. Sredstva postizanja ovih zadataka su:
stvaranje zajednikog trita i ekonomske i monetarne unije, sa jedne strane i sprovoenje
zajednikih politika ili aktivnosti (navedenih u l. 3 i 3A istog ugovora), sa druge strane.
Pri tome, stvaranje zajednikog trita podrazumeva, kako je to eksplicitno objanjeno u
l. 7A Ugovora o EZ, unutranje trite bez unutranjih granica, na kome su obezbeeni
slobodno kretanje lica i promet robe, usluga i kapitala, u skladu sa odredbama ovog
Ugovora.
Cilj stvaranja jedinstvenog unutranjeg trita je da ekonomske teritorije tj. trita
tadanjih petnaest drava lanica funkcioniu kao jedno nacionalno trite u okviru EU.
Stoga su u l. 3 Ugovora o EZ (kao sastavnog dela Ugovora iz Mastrihta) izloene ak-
tivnosti Zajednice radi postizanja ovih ciljeva. One obuhvataju:
1. uspostavljanje carinske unije drava lanica;
2. zajedniku trgovinsku politiku;
3. meusobno ukidanje prepreka za slobodno kretanje lica i protok roba, usluga i
kapitala na unutranjem tritu;
4. mere u vezi ulaska i kretanja lica na unutranjem tritu
5. (l. 100 C);
6. zajednike politike u oblasti poljoprivrede, ribarstva i sao braaja;
7. sistem zatite konkurencije na unutranjem tritu;
419 Korien je prevod Ugovora o EU dr D. Lopandia i M. Janjevia, Ugovor o Evropskoj uniji - od Rima do
Mastrihta, Beograd, 1995.

8. usklaivanje nacionalnih zakonodavstava radi funkcioni sanja zajednikog trita;
9. socijalnu politiku i Evropski socijalni fond;
10. uvrivanje ekonomske i socijalne kohezije;
11. zatitu ivotne sredine;
12. nauno-tehnoloki razvoj;
13. jaanje konkurentnosti industrije Zajednice;
14. trans-evropske mree komunikacija;
15. unapreivanje zdravstvene zatite;
16. razvoj obrazovanja;
17. saradnju za razvoj;
18. poboljanje zatite potroaa;
19. pridruivanje prekomorskih zemalja i teritorija;
20. mere u oblastima energetike, civilne zatite i turizma.
Najvei doprinos Ugovora o EU iz Mastrihta postizanju evropske integracije lei u
njegovim odredbama o ekonomskoj i monetarnoj uniji (EMU) i uvoenju cilja stvaranja
jedinstvene valute lanica EU. Dinamika i metodi u ovoj oblasti su striktno utvreni slovom
Ugovora o EU. Tako je u l. 3 A (Ugovora o EZ) predvieno sprovoenje jedinstvene
monetarne i devizne politike, u cilju odravanja stabilnosti cena u skladu sa naelima ot-
vorene trine privrede i slobodne konkurencije. Takoe je regulisano da (l. 3 A, ta. 3),
da delatnost drava lanica i Zajednice podrazumeva potovanje: stabilnih cena, zdravih
javnih finansija i monetarnih uslova i stabilan platni bilans.
Proizilazi da su ciljevi i zadaci delovanja EU pre svega ekonomski, iako su motivi st-
varanja evropskih zajednica i same EU u svojoj biti politiki. Ekonomski ciljevi, meutim,
odreuju i okvir nadlenosti organa EU, a posebno kljunih institucija EU: Evropskog
saveta, Saveta ministara, Komisije, Evropskog suda pravde, Evropskog parlamenta, kao i
novih organa EU. Pored ciljeva EU, nadlenost i delovanje osnovnih komunitarnih organa
odreuje i bazini princip supsidijarnosti, utvren u l. 3 B (Ugovora o EZ) Ugovora iz
Mastrihta.
3. Naelo supsidijarnosti - Osnov delovanja

organa EU u oblastima konkurentske nadlenosti
Preambula Ugovora o Evropskoj uniji sadri pozivanje na naelo supsidijarnosti:
Reeni da nastave proces stvaranja sve vreg jedinstva meu narodima Evrope, u
kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima, u skladu sa naelom
supsidijarnosti...
Odluili su da osnuju Evropsku uniju... .

Smisao supsidijarnosti je ovde izraen kroz formulu donoenja odluka na nivou to je
mogue bliem graanima. To podrazumeva da prednost u takvom odluivanju imaju tzv.
nii organi vlasti, to u sluaju EU predstavljaju drave lanice, koje su blie graanima.
Unoenje naela supsidijarnosti u Preambulu Ugovora potvruje njegov znaaj za
funkcionisanje Evropske unije. U okviru zajednikih odredbi Ugovora o EU, u l. A, ponovo
se implicitno citira ovaj princip. U l. B, stav 2, sadrana je eksplicitna obaveza potovanja
naela supsidijarnosti, prilikom ostvarivanja navedenih ciljeva Unije. Pri tome je naznaeno
da se ciljevi Unije realizuju u skladu sa odredbama ovog Ugovora (o EU), pod uslovima
i prema dinamici koji su njime utvreni, i uz potovanje naela supsidijarnosti, kako je to
definisano lanom 3 B Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Proistie da se princip
supsidijarnosti odnosi na itavu konstrukciju Evropske unije, a ne samo na aktivnost Zajed-
nice, njene procedure i nadlenosti.
l. 3 B Ugovora iz Mastrihta420 glasi:
Zajednica deluje u okvirima nadlenosti koje su joj dodeljene i prema ciljevima koji
su utvreni ovim Ugovorom.
U oblastima koje ne spadaju u njenu iskljuivu nadlenost, Zajednica preduzima mere,
u skladu sa naelom supsidijarnosti, samo ako i ukoliko ciljevi predviene akcije ne mogu
u potrebnoj meri biti ostvareni od strane drava lanica, odnosno mogu biti uspenije ost-
vareni od strane Zajednice, imajui u vidu veliinu ili uinak predviene akcije.
Mere Zajednice nee prelaziti okvire onoga to je neophodno da bi se postigli ciljevi
ovog Ugovora.
Neki autori421 smatraju da je uvoenje principa supsidijarnosti u naela Ugovora iz
Mastrihta oznailo jaanje nadlenosti drava lanica u okviru strukture tri stuba sarad-
nje u EU. Delovanje institucija EU podvrgnuto je novom testu koji treba da dokae da je
aktivnost EU neophodna i efikasna. To znai da je potrebno ispunjenje oba uslova istovre-
meno, da bi dolo do izvravanja nadlenosti organa EU - u oblastima koje nisu u njihovoj
iskljuivoj kompetenciji. Time je akcija EU dvostruko ograniena. Samo ako i ukoliko ciljevi
predviene akcije mogu biti bolje ostvareni od strane komunitarnih organa, EU preduzima
mere, imajui u vidu efikasnost - u smislu dimenzija ili efekta predviene akcije. Meutim,
i tada mere komunitarnih organa nee prelaziti granicu neophodnog radi postizanja
ciljeva Ugovora o EU. Ovde se radi o principu proporcionalnosti, koji podrazumeva da
mere EU budu odgovarajue po obimu i tano prilagoene izvravanju ciljeva Ugovora,
kako ne bi dolo do njihove zloupotrebe na tetu ovlaenja drava lanica.
Drugi autori422, pak, ukazuju da je delovanje naela supsidijarnosti dvosmerno, ne samo
u pravcu jaanja nadlenosti drava lanica i regiona, nego i u vidu irenja nadlenosti
komunitarnih organa - onda kada se pokae da potrebna akcija moe biti uspenije pre-
duzeta na nivou Unije. Na taj nain supsidijarnost moe biti sredstvo irenja nadlenosti
EU u oblastima podeljene tj. konkurentske nadlenosti.
420 Ove odredbe pripadaju revidiranom Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice tj. bive Evropske ekonom-
ske zajednice - u prethodnom nazivu. Ovaj Ugovor je sastavni deo Ugovora o EU iz Mastrihta.
421 Shaw J. , Law of the European Union, Macmillan, London, 1996, p. 14.
422 Werner Ungerer, On the way to European Union, u: The Maastricht Treaty on European Union, Presses
Interuniversitaires Europeennes, Bruxelles, 1993, p. 31.

U tom kontekstu, princip supsidijarnosti, utvren u l. 3 B, neraskidivo je vezan za
primenu l. 235. Ugovora o EZ. Naime, kada ostvarenje ciljeva Unije to zahteva, organi
EU e sprovesti odgovarajue mere - za koje nemaju Ugovorom predviena ovlaenja.
Opravdanje za primenjenu teoriju implicitnih nadlenosti u ovom sluaju lei u neophod-
nosti ostvarenja ciljeva Unije. Ciljevi su prevashodno usmereni na kompleks pitanja veza-
nih za funkcionisanje zajednikog trita Zajednice. Ukoliko se u tom domenu javi potreba
preduzimanja mera Zajednice, koje nisu prvobitno regulisane Ugovorom o EZ, kao origi-
nernim aktom, odredbe l. 235. obezbeuju pravnu osnovu za preduzimanje takvih neo-
phodnih mera Zajednice. U takvim situacijama potrebno je da Savet odlui jednoglasno
o neophodnoj meri, na predlog Komisije i posle konsultovanja Evropskog parlamenta.
Neophodna mera Zajednice moe predstavljati donoenje odreenih sekundarnih akata:
uredbi, uputstava (direktiva), odluka ili zakljuivanje odreenih meunarodnih ugovora sa
treim zemljama, nelanicama.
Povezanost odredbi o supsidijarnosti (l. 3 B) sa odredbama l. 235. lei u prvom
stavu l. 3 B:
Zajednica deluje u okvirima nadlenosti koje su joj dodeljene i prema ciljevima koji
su utvreni ovim Ugovorom.
Delovanje Zajednice usmereno na ostvarenje ciljeva Ugovora regulisano je u l. 235.
onda kada Zajednica ne poseduje eksplicitna, dodeljena ovlaenja. Otuda se princip
supsidijarnosti, gledano iz ovog ugla, moe sagledati i kao nain za proirenje nadlenosti
organa EU, kada oni vre implicitne tj. izvedene nadlenosti423 radi realizacije ciljeva Un-
ije. Izvedene nadlenosti komunitarnih organa potvrdila je sudska praksa Suda pravde424
(ECJ), polazei od obrazloenja da kada su Ugovorom dati neki zadaci, podrazumeva
se da su istovremeno data i ovlaenja za izvrenje tih zadataka. Odredbe sline l. 235.
Ugovora o EZ sadre i l. 95. Ugovora o EZU i l. 203. Ugovora o EURATOM.
Sutina principa supsidijarnosti, uvedenog u Ugovor iz Mastrihta, vue poreklo iz
nemake ustavne prakse tzv. kooperativnog federalizma. U tom sistemu prednost imaju
nii nivoi odluivanja u odnosu na centralni nivo. Tako federalna, centralna vlast deli sa
regionima odreena ovlaenja kroz saradnju425. Interesantno je, meutim, da je praksa
takvog federalizma ispoljila jasne oblike jaanja federalne vlasti na utrb regionalnih za-
konodavnih ovlaenja. Takva kretanja idu u prilog tumaenjima principa supsidijarnosti
kao sredstva proirenja nadlenosti komunitarnih tj. federalnih organa prema naciona-
lnim organima drava lanica.
Naelo supsidijarnosti predstavlja pravno neodreeni i vrlo nejasan koncept, koji
sobom povlai primarno politika odmeravanja i posledice. Sama injenica da je kod
primene supsidijarnosti potrebno procenjivati na kom nivou: nacionalnom ili komunitarnom
e se uspenije postii cilj predviene akcije, znai da su u pitanju politike, diskrecione
procene, koje nisu pravno definisane, ve im je samo dat okvir kroz naelo supsidijarnosti.
423 Detaljnije o tome kod: Branko Raki, Princip supsidijariteta i raspodela nadlenosti izmeu Evropske unije
i drava lanica, Pravni ivot, br. 12/1995, str. 616.
424 Case 22/70, E. R. T. A. , Commisssion v. Council, ECR No 263, 1971. Takoe primere korienja teorije
implicitnih nadlenosti ine i zdrueni predmeti br. 281, 283-285, 285-287, od 1987. godine, nav.
prema Branko Raki, op. cit. , str. 616.
425 Blie o nemakom ustavu i praksi kod: Branko Raki, op. cit. , str. 609-610.

Posledica je pravna nesigurnost i politika kompleksnost primene supsidijarnosti. Svakako
da su to bili razlozi da je o tome usaglaen poseban Protokol o primeni principa supsidi-
jarnosti i proporcionalnosti426, kao sastavni deo revidiranog Ugovora o EU, na zasedanju
Evropskog Saveta, 16. i 17. juna 1997. u Amsterdamu, koji je stupio na snagu tek maja
1999. posle nacionalnih procedura ratifikacije.
Politika sutina principa supsidijarnosti proistie iz njegovog definisanja u Preambuli
i zajednikim odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta (l. A). Naglasak je na donoenju
odluka na nivou to je mogue bliem graanima. Odatle proizilazi da naelo supsidijar-
nosti nije vezano iskljuivo za raspodelu nadlenosti izmeu organa EU i drava lanica427.
Politika ideja demokratskog odluivanja u EU na odgovarajuem nivou donoenja od-
luka, oliena u naelu supsidijarnosti, ukazuje na Evropsku uniju kao viedimenzionalnu i
viestepenu zajednicu sa brojnim akterima odluivanja. Pored drava lanica, u EU kao
akteri deluju i: politike stranke, organi EU, drutveno-ekonomske grupe i udruenja, ev-
ropski pokreti, regioni i javno mnjenje428. Stoga se upravo na polju primene supsidijarnosti
prelama nadnacionalni i meuvladin koncept saradnje u okviru Evropske unije.
Ugovor o EU iz Mastrihta nije dao odgovore na izraene meusobne tenzije ova dva
koncepta saradnje. Iako je sa jedne strane trasirao put i dinamiku monetarne unije u smeru
suprancionalnosti, sa druge strane je, uvoenjem supsidijarnosti, nastojao da ojaa ulogu
drava lanica u okviru EU. Naime, kada god nema ekskluzivnih, dodeljenih nadlenosti
organa EU, primenjuje se provera uporedne efikasnosti, u odnosu na akcije drava lanica,
koja treba da ukae na bolji uinak aktivnosti institucija EU u pogledu veliine ili efekta
predviene akcije, nego da te akcije sprovedu drave lanice. Sledi da je ovde primen-
jena pretpostavka nadlenosti drava lanica.
Prethodno pitanje prilikom primene supsidijarnosti odnosi se na odreivanje da li konk-
retna akcija spada u oblast podeljene nadlenosti, tj. da li je izvan iskljuive nadlenosti
organa EU. Na ovo pitanje ne moe, meutim, biti dat odgovor bez uplitanja kompleksnih
politikih procena o dometu nadlenosti organa EU u konkretnom sluaju, o vanosti komu-
nitarnog prava i njegovom primatu u konkretnom sluaju nad nacionalnim pravom i o tome
koji organ treba da deluje. Problem je tim vei, jer Ugovor o EU iz Mastrihta ne daje odgo-
vore na ova pitanja, naroito ne na pitanja raspodele nadlenosti organa EU i drava
lanica. Time i formulacija l. 3 B o tome da Zajednica deluje u okvirima nadlenosti koje
su joj dodeljene ostaje nejasna u pravnom smislu.
Princip dodeljenih nadlenosti Zajednici podrazumeva da Evropski sud pravde ima
ovlaenja - u vidu interpretativnih odluka (saglasno l. 177. Ugovora o EU iz Mastrih-
ta), da odredi koje su to dodeljene nadlenosti Zajednice. Princip supsidijarnosti nema
426 Protocol on the application of the principles of subsidiarity and proportionality, OJ C 340, 10. 11. 1997,
pp. 105-107.
427 Slino stanovite izneto je i u nekim novijim analizama principa supsidijarnosti: Grainne De Burca, The
Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market
Studies (JCMS), No. 2, June 1998, Blackwell Publishers Ltd, Oxford, p. 219.
428 Detaljnije o delovanju aktera evropske integracije kod: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model
nadnacionalne zajednice, Institut za evropske studije i Fondacija Fridrih Ebert, Beograd, 1998, str.
35 - 42. Karakteristike Evropske unije kao viestepenog sistema upravljanja (multi-level governance
system) naglaava i Shaw J. , Law of the European Union, op. cit, p. 15.

domaaja kod odreivanja koje su to dodeljene nadlenosti, ve samo prilikom njihovog
izvravanja od strane komunitarnih organa429.
Ugovor o EU iz Mastrihta je znaajno proirio krug nadlenosti Zajednice na nova
podruja, u toj meri da je ona izgubila epitet: ekonomska u svom nazivu. U l. 3. i 3
A Ugovora o EZ iz Mastrihta uvedena je paralelna nadlenost Zajednice (zajedno sa
dravama lanicama) u sledeim oblastima:
obrazovanje (l. 126),
zdravstvo (l. 129),
zatita potroaa (l. 129 A),
politika saradnje za razvoj sa zemljama u razvoju (l. 130 U - Y),
kultura (l. 128),
industrijska politika (l. 130) i trans-evropske mree saobraaja,
telekomunikacija i energetske infrastrukture (l. 129 B - D).
Pored odreivanja novih oblasti konkurentske nadlenosti, Ugovor iz Mastrihta vri bit-
na jaanja ovlaenja organa EU u oblastima u kojima je ve postojala njihova nadlenost,
prepletena sa nadlenostima drava lanica. To su sledea podruja: socijalna politika
(bez Velike Britanije, koja je svoje uee iskljuila odsustvom iz Sporazuma ostalih jeda-
naest lanica o socijalnoj politici); ekonomska i socijalna kohezija (l. 130 A - E); zatita
ivotne sredine (l. 130 R - T); nauno-istraivaki rad i tehnoloki razvoj (l. 130 F - P) i
struno osposobljavanje (l. 127).
Takoe Evropska unija se zasniva na pojaanim oblicima meuvladine saradnje drava
lanica u svom drugom i treem stubu, tj. oblastima spoljne politike i bezbednosti i pravosua
i unutranjih poslova. Samim tim i oblast delovanja, kao i ovlaenja komunitarnih organa
proirena su u odreenom smislu i na ova podruja, iako u ogranienom dometu. Razlog je
u tome to Unija raspolae jedinstvenim institucionalnim okvirom, koji osigurava usklaenost
i kontinuitet aktivnosti preduzetih radi ostvarenja njenih ciljeva, uz potovanje i razvijanje
tekovina Zajendice - shodno l. C Ugovora o EU. Naime, Savet i Komisija su duni da
osiguraju usklaenost spoljne aktivnosti Unije, kao celine, u domenima spoljnih odnosa,
bezbednosti, privrede i razvoja. Proistie da, gledano u tom kontekstu, uvoenje naela
supsidijarnosti u Ugovor iz Mastrihta predstavlja protivteu ovom proirenju nadlenosti
komunitarnih organa.
U literaturi se esto sree termin: oblasti podeljenih nadlenosti, koji se odnosi na
konkurentske nadlenosti komunitarnih organa i drava lanica. Mnogo adekvatniji je iz-
raz: prepletene nadlenosti, koji je takoe u upotrebi. Time se bolje izraava sutina
delikatne situacije prisutnosti ovlaenja i nacionalnih i organa EU u istim oblastima delo-
vanja. Ugovor o EU se nije opredelio za koncepciju podele nadlenosti izmeu EU i drava
lanica, nego je prilikom uvoenja novih ovlaenja komunitarnih institucija, zadrana i
mogunost akcije nacionalnih organa drava lanica.
429 Ovakvo tumaenje primene supsidijarnosti iroko je zastupljeno u literaturi o EU. Vid. kod: Grainne De Burca,
The Principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an Institutional Actor, Journal of Common Market
Studies No. 2, June 1998, pp. 221-222; Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne
zajednice, op. cit. , str. 58-63; Branko Raki, Princip supsidijariteta i raspodela nadlenosti izmeu EU i
drava lanica, op. cit. , str. 615-621.

Uzroci odsustva jasnog razgranienja nadlenosti izmeu EU i drava lanica su politike
prirode. Otuda potie sutina prepletenih ili konkurentskih nadlenosti u Ugovoru iz Mas-
trihta. Naime, priroda evropske integracije u smeru Unije odredila je da se proirivanje
nadlenosti komunitarnih organa vri postepeno i etapno. Pri tome, funkcionalni pristup,
koji je preovladao kao metoda oblikovanja EU, utvruje da ciljevi EU definiu limite i nain
vrenja nadlenosti organa EU. Ovakav teleoloki sistem tumaenja preovladao je i u
praksi Suda pravde iz Luksemburga. Pored toga, neki autori430 irenje polja konkurentske
tj. prepletene nadlenosti objanjavaju uskom meuzavisnou razliitih nivoa tzv. evrop-
skih politika, kojima vie pogoduje funkcionalna nego materijalna podela nadlenosti431.
Konkretni povodi takvog regulisanja nadlenosti u okviru EU lee u izbegavanju jaanja
centralistikih tendencija.
U oblastima konkurentskih tj. prepletenih nadlenosti, institucije EU su ovlaene da de-
luju bilo usvajanjem odreenih akata (uredbi, uputstava, odluka i dr.), bilo zakljuivanjem
ugovora sa treim zemljama. Ukoliko, meutim, organi EU nisu preduzeli mere u oblasti
konkurentske nadlenosti, drave lanice su nadlene da preduzimaju takve mere. Takoe,
mogui su sluajevi kada drave lanice deluju u domenu prepletenih nadlenosti, iako
su organi EU poeli da vre svoja ovlaenja, ali ih nisu iscrpeli. U meri u kojoj je ostalo
tzv. slobodnog delovanja tj. neiscrpljenog prostora akcije komunitarnih organa, drave
lanice su ovlaene da preduzimaju aktivnosti. Ukoliko su organi EU preduzeli mere u
oblasti konkurentske nadlenosti i u potpunosti iscrpli svoja ovlaenja, utoliko je nadlenost
drava lanica spreena da dejstvuje. Kada bi drava lanica usvojila neke suprotne akte
ili mere na polju konkurentskih nadlenosti, posle delovanja organa EU u toj oblasti, takve
nacionalne akcije bi bile nitave. To je u skladu sa naelom primata komunitarnog prava
nad nacionalnim propisima drava lanica.
Kada vre svoja ovlaenja u oblastima prepletene tj. konkurentske nadlenosti, drave
lanice su ograniene optim odredbama Ugovora o EU i optim principima komunitarnog
prava (naelo direktnog dejstva, srazmernosti i dr.), kao i obavezom da (l. 5. Ugovora
o EZ), sarauju sa organima EU u cilju olakavanja izvravanja njihovih zadataka i ciljeva
EU, utvrenih Ugovorom.
Na osnovu prethodnog proizilazi da u EU funkcionie bazina pretpostavka nadlenosti
drava lanica kod podele nadlenosti432. Tim pre, jer njima pripadaju ne samo ovlaenja
koja su neposredno utvrena u Ugovoru za drave lanice, nego i sva druga ovlaenja
koja nisu dodeljena organima EU putem Ugovora. Tako gledano, princip supsidijarnosti je
samo potvrda ove bazine pretpostavke prioriteta delovanja drava lanica.
Primena principa supsidijarnosti otuda povlai za sobom odgovore na tri pitanja:
da li organi EU imaju ovlaenja da deluju;
430 Fritz W. Scharph, Optionen des Foederalismus in Deutschland und Europa, Campus Werlag, Frankfurt/
New York, 1994, p. 154; nav. prema: Slobodan Samardi, op. cit. , str. 60.
431 Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit. , str. 59-60.
432 Isti stav zastupaju mnogi autori, primera radi: Guy Isaac, Droit communautaire general, Masson, Paris,
1989, pp. 38-42; Louis (J. V.), Quelques reflections sur la repartition des competences entre la Com-
munaute europeenne et ses Etats-membres, Revue dintegration europeene, Montreal, 1979, p. 355;
nav. prema: Branko Raki, navedeni lanak, str. 603.

da li organi EU treba da izvravaju svoju nadlenost u datoj oblasti i
kako treba da je izvravaju.
Ovo pitanje naina vrenja ovlaenja komunitarnih organa vezano je za navedeni
princip proporcionalnosti. Naime, organi EU u vrenju nadlenosti ne smeju prei meru
neophodnog za postizanje ciljeva Ugovora. Pored toga, od veliine i efekta predviene
akcije zavisie i nain njenog ostvarenja na nivou aktivnosti institucija EU.
Imajui u vidu politiku sloenost principa supsidijarnosti i pravnu delikatnost njegove
primene, posle donoenja Ugovora o EU iz Mastrihta, u EU su nastojali da utvrde auto-
ritativna tj. zvanina tumaenja naela supsidijarnosti. Evropski Savet (na nivou efova
drava ili vlada) u Edinburgu, decembra 1992. (dok je Ugovor o EU jo ekao na rati-
fikaciju u zemljama lanicama), usvojio je Koncept primene principa supsidijarnosti i l. 3
B Ugovora.
Detaljni kriterijumi za primenu supsidijarnosti sadre tri elementa:
a) princip dodele nadlenosti organima EU,
b) pravni izraz supsidijarnosti: da li komunitarni organi treba da deluju u oblastima
koje nisu u njihovoj iskljuivoj nadlenosti i
c) ako treba da deluju, na koji nain i u kojoj meri - princip srazmernosti tj. proporcio-
nalnosti433.
Odatle proistie necentralistiki karakter EU434 ili, kako ga u literaturi jo definiu:
viestepeni sistem upravljanja (Shaw). Kriterijumi primene supsidijarnosti, utvreni na Ev-
ropskom Samitu u Edinburgu, trasirali su put Interinstitucionalnom sporazumu o primeni
supsidijarnosti435, od 1993. godine.
Donoenje Protokola o supsidijarnosti i proporcionalnosti, juna 1997. u Amsterdamu,
u sklopu revizije Ugovora o EU iz Mastrihta, ukazuje da se radi o dinamikom konceptu
principa supsidijarnosti. Namee se zakljuak da primena naela supsidijarnosti moe
voditi, kako irenju kompetencija organa EU, tako i njihovom ograniavanju ili ukidanju -
kada one nisu vie opravdane, sa aspekta postizanja ciljeva Unije.
Motivi uvoenja naela supsidijarnosti u Ugovor o EU iz Mastrihta govore o bojaznima
drava lanica od jaanja federalistikih tendencija i centralizacije Unije. Takoe se time
elelo izraziti odsustvo ovlaenja organa EU da sami sebi dodeljuju nadlenosti shodno
sopstvenim procenama. Naime, ak i onda kada se o tome odluuje saglasno l. 235. Ugo-
vora o EZ, jednoglasni nain donoenja odluke o preduzimanju potrebne mere Zajednice u
Savetu - sastavljenom od predstavnika drava lanica, upuuje na zakljuak o postojanju
visokog stepena kontrole drava lanica nad delatnostima organa EU i sprovoenja nji-
hovih izvedenih, implicitnih ovlaenja.
Problem kontrole sprovoenja izvedenih nadlenosti i uopte funkcionisanja organa EU
u domenima konkurentske nadlenosti uslonjava se time to komunitarne institucije stiu
433 Werner Weidenfeld (ed), Reform der Europaeischen Union, Verlag Bertelsmann Stiftung, Guetersloh,
1996, p. 337, 338, nav. prema: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajed-
nice, op. cit, str. 54 - 55.
434 Slobodan Samardi, ibidem, str. 55.
435 Bulletin EC 10-1993, 1. 6. 3, 2. 2. 2.

sve vie ovlaenja, koja iako nisu ekskluzivne prirode, oteavaju kontrolu drava lanica
nad njihovim vrenjem. Iz toga izviru brojna sporenja o domaaju principa supsidijarnosti,
njegovoj celishodnosti i tome da li je re o kamenu spoticanja evropske integracije ili o
kamenu temeljcu436.
Namee se ocena da se model funkcionisanja konkurentskih nadlenosti u EU uz pomo
principa supsidijarnosti, do sada pokazao opravdanim i uspenim, uprkos brojnim teorijs-
kim dilemama i praktinim tekoama.
4. Poloaj Evropskog saveta prema

Ugovoru o EU iz Mastrihta
4. 1. Sastav, oblasti delovanja i nain odluivanja
Evropski savet (ES) predstavlja najznaajniji i najuticajniji oblik meuvladine saradnje

u EU. Praksa sastajanja efova drava ili vlada (samita) drava lanica funkcionisala je
u okviru Zajednice jo od polovine 70-tih godina, tanije od 1974. godine. Tada je na
samitu u Parizu ustanovljen Evropski savet kao redovan vid organizovanja, van tadanjeg
institucionalnog okvira. Ugovornu osnovu i vri pravni kontekst Evropski savet je stekao
usvajanjem Jedinstvenog evropskog akta (JEA), 1987. godine437. U l. 2. JEA regulisan je
sastav Evropskog saveta i odreeno da zaseda najmanje dva puta godinje.
Odredbe ovog lana JEA kasnije su preuzete Ugovorom o EU iz Mastrihta. U l. D.
Zajednikih odredbi Ugovora iz Mastrihta utvreno je da Evropski savet daje nephodan
podsticaj za razvoj Unije i utvruje opte politike smernice. ine ga efovi drava ili vla-
da drava lanica i predsednik Komisije. Njima u radu pomau ministri inostranih poslova i
jedan lan Komisije (najee potpredsednik). Sastaje se najmanje dva puta godinje pod
predsednitvom efa drave ili vlade drave lanice koja predsedava Savetom. Evrop-
ski savet posle svakog zasedanja podnosi izvetaj Evropskom parlamentu, kao i pismeni
godinji izvetaj o ostvarenom napretku Unije.
Evropski savet je, meutim, ostao izvan institucionalnog mehanizma Evropske zajednice,
kao prvog, centralnog stuba Unije. Naime, u l. 4. Ugovora o osnivanju EZ, kao sastavnog
dela Ugovora o EU iz Mastrihta, Evropski savet se ne pominje meu organima kojima je
povereno ostvarivanje zadataka Zajednice (definisanih u l. 2, 3 i 3 A). Odatle proistie
ocena da se Evropski savet nalazi van kontrole Evropskog suda pravde438.
436 Francois Lefort, Sens et portee des accords de Maestricht - Le principe de subsidiarite, une pierre dangle?,
u: LEurope deeraisonnable - De lActe unique a Maestricht, O. E. I. L. - Valmonde, Paris, 1992. , nav. prema:
Branko Raki, nav. lanak, Pravni ivot, br. 12/1995, str. 619-623.
437 Jedinstveni evropski akt je potpisan februara 1986. godine u Luksemburgu, u formi akta revizije osni-
vakih ugovora, ali je stupio na snagu 1. jula 1987. godine, posle obavljenih postupaka ratifikacije u
dravama lanicama.
438 Isti stav zastupa Shaw J. , Law of the European Union, op. cit, p. 122.

Striktno legalistiki gledano, Evropski savet nema zakonskih ovlaenja da preduzima
mere ili donosi odluke u pravcu ostvarenja ciljeva Zajednice. Njegova snaga uticaja i pre-
vaga meu ostalim institucijama EU lei upravo u specifinom vidu neformalnosti i ogrom-
noj politikoj teini zakljuaka koje usvaja. Svakako da se Evropski savet u najveem broju
sluajeva ne bavi konkretnim pitanjima evropske integracije, ali je njegova uloga neza-
menljiva kada god se ukae strateki problem njenog razvoja ili se jave ozbiljne nesug-
lasice meu dravama lanicama, koje je mogue reiti jedino na nivou visokih politikih
kontakata u okviru Evropskog saveta.
Ovakva stoerna pozicija Evropskog saveta je u odreenoj meri pravno priznata Ugo-
vorom iz Mastrihta. U l. 109 J predvieno je da Evropski savet, kvalifikovanom veinom,
utvruje na osnovu preporuka Saveta ministara, da li je veina drava lanica ispunila
uslove za usvajanje jedinstvene valute; da li su sazreli uslovi za stupanje Zajednice u treu
fazu ekonomsko - monetarne unije (EMU) i konano, datum otpoinjanja tree, finalne faze
monetarne unije. Odredbama istog lana odreeno je da Evropski savet utvruje, najkas-
nije do 1. jula 1998. godine, koje drave lanice ispunjavaju uslove za usvajanje jedinst-
vene valute, ako trea faza otpone automatski, na osnovu odredaba samog Ugovora,
tj. od 1. januara 1999. godine. U l. 109 K regulisano je da Evropski savet raspravlja o
tome koje drave lanice koje su bile izuzete iz tree faze monetarne unije, ispunjavaju
uslove za ukidanje tog izuzea. Na osnovu te rasprave i posle konsultovanja Evropskog
parlamenta, Savet donosi o tome odluku, na predlog Komisije, kvalifikovanom veinom.
Proizilazi da je u oblasti funkcionisanja monetarne unije Evropskom savetu ugovorno
utemeljena vodea uloga u odreivanju datuma stupanja na snagu finalne faze mon-
etarne unije, kao i broja drava lanica sposobnih da uu u podruje jedinstvene valute.
Tada Evropski savet deluje kao Savet ministara, odluujui kvalifikovanom veinom. Ugo-
vor o EU iz Mastrihta je nainio je izuzetak u odnosu na uobiajeno pravilo konsensusa u
donoenju odluka, smernica i zakljuaka u Evropskom savetu, imajui u vidu da se u oblasti
uvoenja jedinstvene valute i funkcionisanja ekonomsko - monetarne unije drava lanica,
u sutini radi o strateki vanim pitanjima evropske integracije.
Pored toga, Evropski savet je ovlaen, saglasno l. 103. Ugovora iz Mastrihta, koji
predstavlja novinu u odnosu na Rimski osnivaki ugovor, da na osnovu izvetaja Saveta,
raspravlja o zakljucima o optim smernicama ekonomskih politika drava lanica i Za-
jednice. Na osnovu zakljuaka Evropskog saveta o optim smernicama ekonomske politike,
Savet ministara usvaja kvalifikovanom veinom preporuku, kojom se utvruju opte smer-
nice. Drave lanice su Ugovorom iz Mastrihta (l. 102 A) obavezane da sprovode svoje
ekonomske politike tako da doprinose ostvarivanju ciljeva Zajednice (definisanih u l. 2),
u okviru optih smernica o ekonomskim politikama.
U domenu zajednike spoljne i bezbednosne politike, gde je naglasak na meuvladinim
formama saradnje, Evropski savet utvruje naela i opte smernice, shodno l. J. 8, stav 1.
Na osnovu smernica Evropskog saveta o voenju zajednike spoljne i bezbednosne poli-
tike (ZSBP), Savet ministara donosi odluke potrebne za sprovoenje ZSBP.

Nain delovanja Evropskog saveta nije detaljno regulisan Ugovorom o EU, osim
navedenih odredbi l. 109 J i K. Otuda je u teoriji rasprostranjeno stanovite da se
radi o preutnom pravilu jednoglasnog naina donoenja odluka, upravo zbog njiho-
vog politikog znaaja, delikatnosti pitanja kojima se bavi Evropski savet i potrebe da
se njegovi stavovi uoblie na osnovu prevazilaenja razlika gledita meu dravama
lanicama. Tvorci Ugovora iz Mastrihta s razlogom su ostavili Evropskom savetu slobodan
manevarski prostor radi potovanja neformalnih oblika meuvladine saradnje i izbega-
vanja preterane proceduralizacije.
Motivi takvog ugovornog regulisanja poloaja Evropskog saveta lee u obezbeivanju
to vee efikasnosti njegovog delovanja i rukovodeeg uticaja na tok razvoja EU. Tokom
krize procesa ratifikacije Ugovora o EU iz Mastrihta, Evropski savet je potvrdio svoju
vitalnu ulogu inei brojne vete kompromise u svom okrilju meu dravama lanicama i
tako doprineo uspenom stupanju na snagu Ugovora439.
4.2. Nadlenost Evropskog saveta
Nadlenost Evropskog saveta obuhvata usmeravanje razvoja EU, utvrivanjem optih

politikih smernica. Donoenje optih politikih smernica odnosi se na oblast usklaivanja
ekonomskih politika drava lanica i Zajednice, monetarnu uniju i polje zajednike spoljne
i bezbednosne politike.
Ocena postignutog razvoja je drugi vid nadlenosti Evropskog saveta, koji proistie
iz odredaba l. D Ugovora. Ovu ocenu Evropski savet izraava podnoenjem pismenog
godinjeg izvetaja Evropskom parlamentu o ostvarenom napretku Unije.
Neki autori smatraju da je Ugovor iz Mastrihta restriktivniji440 u odreivanju nadlenosti
Evropskog saveta u poreenju sa relevantnim drugim dokumentima. Tako Londonska
deklaracija (1977)441 pominje ulogu Evropskog saveta da obezbedi institucionalni ok-
vir neformalne razmene miljenja, dok Sveana deklaracija o Evropskoj uniji (1983)442
odreuje da Evropski savet treba da izraava zajedniki stav po pitanjima spoljne poli-
tike i da utvruje osnovne pravce buduih evropskih integracionih kretanja u okviru Zajed-
nice. Pored toga, predvieno je da Evropski savet inicira saradnju drava lanica u novim
oblastima i da izdaje opte politike smernice za evropsku politiku saradnju (EPS).
Kada se radi o delovanju Evropskog saveta na podruju zajednike spoljne i bezbed-
nosne politike, u praksi je prisutno preutno pravilo da je Evropski savet angaovan ne
samo na naelnom nivou, ve i donoenjem konkretnih zakljuaka443, ukoliko su u pitanju
439 Detaljnije kod: Shaw J. , ibidem, p. 122.
440 Vid. kod: Vesna Kneevi - Predi, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice i suverenost drava lanica,
doktorska disertacija, Pravni fakultet Univerziteta u Novom Sadu, 1996, str. 285.
441 Bulletin of the EC 1977, No. 6.
442 Sveana deklaracija o Evropskoj uniji usvojena je u tutgartu, 1983. godine, Bulletin of the EC 1983,
No. 6.
443 Tako npr. Duan Sianski smatra da: to neka odluka vie sadri politiku opciju ili prouzrokuje politike
efekte, to je vea tendencija da se ona pripie visokim politikim nivoima. , Federalistika budunost

politiki osetljive teme. Otuda potie teorijsko stanovite444 da je operativna aktivnost
rezervisana za Evropski savet na polju budue zajednike odbrane, kada se drave
lanice o tome budu sporazumele. Razlozi za takva predvianja irenja nadlenosti Ev-
ropskog saveta su u politiki delikatnom karakteru pitanja, koja obuhvata planiranje i
sprovoenje budue zajednike odbrane u okviru EU. S obzirom na svoju politiku repr-
ezentativnost i autoritet odluivanja445, Evropski savet je pogodna institucionalna forma
donoenja odluka EU u toj oblasti.
Sutina naina donoenja odluka u Evropskom savetu je u postizanju kompromisa. To
je kod Evropskog saveta vie izraeno nego kod ostalih organa EU. Naime, reavanje
problema koje Savet ministara nije u mogunosti da rei, bilo izmeu drava lanica, bilo
izmeu drava lanica i komunitarnih organa ili pak izmeu samih organa EU - ini jedan
od osnovnih zadataka Evropskog saveta. Primera radi, jedna od znaajnih odluka Evrop-
skog saveta (ES) predstavlja usklaivanje stavova drava lanica o direktnim izborima za
Evropski parlament (EP), u Briselu jula 1976. godine446.
Izuzetno je vana uloga ES kod reformi osnivakih ugovora Zajednice. Upravo je na
zasedanju Evropskog saveta u Amsterdamu, juna 1997. usaglaena najnovija revizija
osnivakih ugovora, tj. Ugovora o EU iz Mastrihta. Usledilo je potpisivanje Ugovora o EU iz
Amsterdama, 2. oktobra 1997. godine. Takoe, prilikom donoenja Ugovora o EU iz Mas-
trihta nezaobilazna je bila uloga Evropskog saveta. Na kraju pregovora o reviziji tokom
meuvladine konferencije, upravo su na zasedanju Evropskog samita u Mastrihtu (9-10.
decembra 1991), na nivou efova drava ili vlada reena politiki najosetljivija otvorena
pitanja. Radilo se o sprovoenju ekonomsko - monetarne unije, gde su Danska i Velika
Britanija zadrale mogunost da ne uestvuju u finalnoj fazi EMU447; kao i o uvoenju
Socijalne povelje, gde se Velika Britanija takoe opredelila da ne uestvuje u Sporazumu
ostalih drava lanica o socijalnoj politici. Pored toga, odredba Ugovora o EU o buduoj
zajednikoj odbrani (l. B) proizvela je brojne debate i neslaganja u okviru Evropskog
saveta, pre nego to je uneta u konanu verziju Ugovora iz Mastrihta.
Potvrdu kljune uloge Evropskog saveta kod usvajanja Ugovora iz Mastrihta predstav-
lja i zasedanje ES u Lisabonu, 26-27. juna 1992. godine448. Tom prilikom Evropski savet je
Evrope, Prosveta, Beograd, 1996, str. 336.
444 Vid. kod: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit, str. 94.
445 Stoga je u literaturi rasprostranjena ocena da Evropski savet predstavlja neku vrstu kolektivnog predsed-
nitva Unije. Vid. kod: Slobodan Samardi, ibidem, str. 92. Sa institucionalnog aspekta, funkcionisanje
Evropskog saveta je postavljalo probleme usled odsustva odgovarajuih odredbi o regulisanju ove nove
institucije u osnivakim ugovorima evropskih zajednica, tj. do donoenja Jedinstvenog evropskog akta,
1986. godine i njegovog stupanja na snagu, jula 1987. godine.
446 Fact sheets . . . , op. cit, p. 41.
447 Radi se o tzv. opt-out klauzuli (opt-out clause), kojom se neka drava lanica moe opredeliti da
ostane izvan utvrenih oblika i dinamike saradnje u EU u odreenim podrujima (socijalna politika,
monetarna unija i dr). To je navelo neke autore da takvu pojavu ocene kao selektivnu evropsku inte-
graciju u okviru EU. Vid. kod: Thomas Konig and Thomas Brauninger, Decisiveness and Inclusiveness:
Intergovernmental Choice of European Decision Rules, Internet, 7/10/1998/, http://eiop. or. at/tex-
te/1997-022. htm
448 Facts sheets. . . , op. cit, p. 42.

snano afirmisao opredeljenje da Zajednica nastavi svoj razvoj uprkos protivljenju Danske
na referendumu o prihvatanju Ugovora iz Mastrihta. To je imalo velike pozitivne uticaje na
kasnije uspeno odvijanje ratifikacije Ugovora i njegovo stupanje na snagu.
Brojni su drugi primeri koji opisuju na sline naine ulogu, funkcije i nadlenost Evrop-
skog saveta. Tako je ES na svom zasedanju u Birmingemu, 16. oktobra 1992. godine449,
razmatrao pitanja nalaenja pravednog sporazuma u sklopu multilateralnih trgovinskih
pregovora Urugvajske runde GATT-a. Decembra iste godine, Evropski savet je u Edinbu-
rgu postigao dogovore drava lanica o znaajnim temama primene principa supsidijar-
nosti i otpoinjanju pregovora o proirenju lanstva EU na odreene lanice EFTA.
Moe se zakljuiti da je pozicija Evropskog saveta Ugovorom o EU iz Mastrihta pravno
ojaana, njegovim vrim inkorporiranjem u institucionalni mehanizam EU. Istovremeno
je normativno istaknuta uloga ES lociranjem relevantnih odredbi o Evropskom savetu u
odeljak Zajednikih odredbi Ugovora o EU (l. D). Meuvladin karakter donoenja smer-
nica, odluka i zakljuaka Evropskog saveta i iznad svega, njegov visok politiki sastav i
rukovodea uloga u okviru EU, ini ga nezavisnim od neposredne kontrole nadnacionalnog
Evropskog parlamenta.
Upravo na toj taki prelama se neophodnost obezbeivanja jedinstvenog delovanja
EU kada se radi o njenom stratekom razvoju i angaovanju na meunarodnoj sceni, gde
Evropski savet ima primarnu ulogu. Imajui u vidu da svoju aktivnost ES zasniva na primeni
konsensusa i jednoglasnog odluivanja, proistie da EU u kljunim pitanjima funkcionisanja
veoma vodi rauna o potovanju suverene jednakosti drava lanica, paralelno sa svojom
supranacionalnom institucionalnom strukturom (Evropski parlament, Komisija, Sud pravde).
Aktivnost ES je institucionalni okvir za to, to pokazuje i praksa njegovog delovanja i
snaga uticaja, koja prevazilazi normativne osnove Ugovora o EU.
U konkretnom sluaju tenzija izmeu nadnacionalnosti EU i meuvladinog karaktera
donoenja odluka, koju neki autori definiu kao esencijalnu osobinu EU450, ne mora imati
negativne konsekvence za produbljivanje evropske integracije u okviru EU. Iako duh i prin-
cipi Ugovora iz Mastrihta nisu predviali tako kljunu ulogu drava lanica u formulisanju
politika Unije, primer prevazilaenja problema ratifikacije Ugovora o EU je pokazao
da bez delovanja Evropskog saveta napredak evropske integracije u sklopu EU postaje
nezamisliv.
449 Ibidem.
450 Evropska zajednica/unija ima hibridan politiki oblik u kome se prepliu meudravni i nadnacionalni
elementi. Izmeu ova dva njena svojstva postoji tenzija koja odreuje specifinu dinamiku zajednice.
Vid. kod: Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, op. cit. , str.
145.

5. Savet ministara - Sastav, nadlenost i nain
odluivanja prema Ugovoru o EU iz Mastrihta -
5.1. Sastav Saveta ministara
Savet ministara je glavni zakonodavni organ EU. Zastupa interese zemalja lanica
i donosi sve znaajne akte sekundarnog komunitarnog zakonodavstva sa pravno
obavezujuim dejstvom: uredbe (regulations), uputstva (directives) i odluke (decisions).
U procesu saodluivanja, Savet ministara deli svoja zakonodavna ovlaenja sa Evrop-
skim parlamentom.
Kao i u Evropskom savetu, u Savetu ministara drave lanice su neposredno zastu-
pljene. Savet ministara451 sastoji se od predstavnika svake drave lanice na ministarskom
nivou. To znai da ga sainjavaju nadleni resorni ministri, koji su ovlaeni da obaveu
vladu te drave lanice.
Savet funkcionie kao jedan organ za sve tri evropske zajednice jo od 1965. godine,
kada je donet Ugovor o spajanju institucija452. Rairena su, meutim, tumaenja u litera-
turi453 da Savet praktino deluje kao jedinstveni organ za sve tri zajednice jo od 1958.
godine, te je Ugovor o spajanju organa iz 1965. godine samo ozvaniio prisutnu praksu.
Razlozi za ovakav pristup su u postojanju jedinstvenog sekretarijata454 Saveta, od 1958.
godine i u injenici da su isti predstavnici drava lanica bili od 1958. u sva tri posebna
organa.
Sastav Saveta se menja u zavisnosti od pitanja koja Savet razmatra. Ukoliko zasedaju
ministri spoljnih poslova, u pitanju je Savet za opte poslove, koji ima funkciju usklaivanja
drava lanica u oblasti spoljne politike i zadatak koordinacije rada ostalih resornih
zasedanja Saveta455.
451 U daljem tekstu skraeno: Savet.

452 Tzv. Merger Treaty potpisan je 8. aprila 1965. godine u Briselu, a stupio na snagu 1. jula 1967. godi-
ne. Na taj nain su Savet i Komisija postali zajedniki za sve tri evropske zajednice, ime je ustanovljen
jedinstven institucionalni okvir Zajednice, sa jedinstvenim budetom. Vid. Convention on Certain Instituti-
ons Common to the European Communities, 8. 04. 1965. ; Spoljno-politika dokumentacija br. 2, 1965.
, Institut za meunarodnu politiku i privredu, Beograd, str. 192-195.
453 Vid. kod: Lasok and Bridge, Law & Institutions of the European Communities, London, 1987, p. 196;
Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica - institucije, Beograd, Nova, 1991, str. 41;
Vesna Kneevi - Predi, Nadnacionalni karakter Evropske zajednice i suverenost drava lanica, op.
cit. , str. 290. i drugi
454 Parry and Hardy, EEC Law, London, 1981. , ta. 3-32. , nav. prema: Radovan Vukadinovi, Evropska
ekonomska zajednica, op. cit, str. 41.
455 John Pinder, European Community - The Building of a Union, Oxford University Press, Oxford, New
York, 1992, 25.

Resorna tj. sektorska456 zasedanja u oblasti poljoprivrede, finansija, industrije, trgovine,
saobraaja itd. predstavljaju specijalne sastanke Saveta. Prilikom koordinacije rada ovih
sektorskih sastanaka Savet za opte poslove, sastavljen od ministara za inostrane poslove,
ne moe da utie na odluivanje sektorskih sastanaka Saveta, niti da menja ili ukida us-
vojene odluke na tim sastancima.
S obzirom da su ovlaeni da preuzimaju obaveze u ime svojih vlada, ministri u Savetu
deluju u skladu sa instrukcijama i konkretnim nalozima svoje vlade457. Oni predstavljaju
interese svojih drava, ali istovremeno moraju, kao lanovi institucije EU - delovati i u kra-
jnjem interesu Unije. U tome lei suptilna razlika izmeu Saveta EU i klasine meuvladine
konferencije ministara ili ministara u meunarodnim organizacijama, koji ne obavezuju
svoje drave potpisivanjem akata, ve je neophodno da ih drave ratifikuju.
Otuda Mathijsen poredi Savet EU sa Senatom u federalnoj dravi, ali bez pre-
dstavnikog doma458. Svakoj dravi lanici je preputeno da odlui koji e od lanova
nacionalne vlade (ministara) da je predstavlja na sastancima Saveta, te je mogue is-
tovremeno prisustvo dva ili vie ministara iste drave. U tom sluaju, meutim, oni imaju
pravo na samo jedan glas prilikom donoenja odluka u Savetu.
Shodno l. 146. Ugovora iz Mastrihta, u Savetu postoji funkcija predsedavajueg, koju
vri naizmenino svaka drava lanica EU po est meseci i to prema redosledu utvrenom
u Ugovoru. Postoje dva ciklusa po est godina sa razliitim redosledom u svakom od njih.
To je uinjeno zbog toga to drugi polugodinji period obuhvata letnje mesece odmora, te
je na ovaj nain izvrena raspodela tako da svaka lanica (a ne uvek iste) doe na red
predsedavanja u kraem radnom periodu sa letnjim odmorima. Na zasedanju Evropskog
saveta u Briselu, decembra 1993. godine odlueno je da, posle pristupanja EFTA lanica,
posle predsedavanja male drave lanice sledi predsedavanje velike459. To je uinjeno u
cilju postizanja ravnotee delovanja EU. Predsedavajui saziva Savet na sopstvenu inici-
jativu, na zahtev jednog od lanova ili na zahtev Komisije, saglasno odredbama l. 147.
Ugovora.
Sastancima Saveta obavezno prisustvuje predstavnik Komisije (predsednik ili lan
Komisije, odgovoran za oblast koju Savet konkretno razmatra), ali bez prava glasa. Pred-
stavnici Komisije takoe pohaaju sastanke radnih tela Saveta i KOREPERA460.
Komitet stalnih predstavnika ima zadatak da pripremi rad Saveta i izvrava zadatke
koje mu Savet poveri, saglasno l. 151. Ugovora. Sainjavaju ga inovnici visokog ranga,
najee ambasadori drava lanica. S obzirom na poveanje aktivnosti Zajednice usled
irenja nadlenosti komunitarnih organa, KOREPER prati njihov rad na dnevnoj bazi i na
456 U literaturi je zastupljena terminoloka kvalifikacija da su u pitanju sektorska ili funkcionalna zasedanja
Saveta, kada se radi o razmatranju odreenih podruja (saobraaj, zatita ivotne sredine, industrija
i dr). Vid. kod: John Pinder, European Community, op. cit. , p. 25; Vesna Kneevi - Predi, nav. delo,
str. 291; Emil Noel, Working Together - The Institutions of the European Community, 1993, p. 6; T. C.
Hartley, The Foundations of European Community Law, 1988, p. 14.
457 P. S. R. F. Mathijsen, A Guide to European Union Law, London, Sweet & Maxwell, 1995, p. 50.
458 Ibidem. p. 51.
459 Ibidem, p. 51. Tako npr. Holandija predsedava Savetom posle Irske, a pre Luksemburga.
460 COREPER - Committee of Permanent Representatives, tj. Komitet stalnih predstavnika.

osnovu toga priprema zasedanja Saveta. To znai da lanovi KOREPER-a nisu zamenici
lanova Saveta, niti imaju pravo odluivanja, nego ine organ koji se nalazi u okviru orga-
nizacione strukture Saveta461. Uticaj KOREPER-a, meutim, u proceduri donoenja odluka
Saveta, veoma je bitan, iako neformalne prirode. Naime, akti462 o kojima je postignuta
saglasnost drava lanica u okviru KOREPER-a, u praksi najee bivaju usvojeni bez dis-
kusije na sednicama Saveta. Imajui u vidu da u radu KOREPER-a uestvuju brojne radne
grupe (ad hoc ili trajne), sastavljene od kompetentnih strunjaka za odreena pitanja, to
je i postupak razmatranja predloga Komisije upuenih Savetu, veoma detaljan. U praksi
se predlog Komisije najee razmatra u okviru neke od radnih grupa KOREPER-a, koja
o tome podnosi izvetaj KOREPER-u. Deava se i da Komisija izmeni svoj predlog usled
diskusije na sastancima radnih grupa463.
Savetu u radu pomae generalni sekretarijat na elu sa generalnim sekretarom, shod-
no l. 151. Ugovora o EZ. Savet imenuje generalnog sekretara jednoglasnom odlukom i
odluuje o organizaciji generalnog sekretarijata. Slino Komisiji, generalni sekretarijat
Saveta podeljen je u vie odeljenja. U generalnom sekretarijatu stalno je zaposleno preko
2,200 slubenika464. Savet donosi svoj pravilnik o radu465.
5.2. Nadlenost Saveta ministara
Nadlenost Saveta obuhvata usvajanje relevantnog komunitarnog zakonodavstva u

formi uredbi, uputstava i odluka, kao i pravno neobavezujuih preporuka (recommenda-
tions) i miljenja (opinions). Ovo ovlaenje Saveta je sadrano u odredbama l. 145.
Ugovora o EZ, gde je utvreno da Savet donosi odluke. U literaturi se, meutim, pra-
vo donoenja odluka tumai kao opte pravo odluivanja466, tako da je Savet vrhovni
zakonodavni organ EU. Pored toga, Savet vri usklaivanje optih ekonomskih politika
drava lanica. Na tim podrujima EU deluje putem meuvladinih oblika saradnje, a ne
nadnacionalnim formama. U Savetu je objedinjena zakonodavna, izvrna467 i diplomatska
funkcija.
Savet je, takoe ovlaen (l. 145) da prenese na Komisiju ovlaenja za sprovoenje
propisa468 koje donosi Savet. Tada Savet moe utvrditi odreene uslove za izvravanje
prenetih ovlaenja. Pored toga, Savet je ovlaen da, shodno l. 152. , trai od Komisije
preduzimanje bilo kog istraivanja koje smatra korisnim za postizanje zajednikih ciljeva
461 Mathijsen, op. cit. , p. 55.
462 Najee se radi o predlogu Komisije.
463 Na osnovu l. 189. stav 2. Ugovora o EZ, Komisija moe da promeni svoj predlog u toku procedure usva-
janja komunitarnog propisa, sve dok Savet ne donese odluku.
464 Mathijsen, op. cit. , p. 56.
465 OJ L 304/1, 1993.
466 Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica - Institucije, Nova, Beograd, 1991. , str. 44. ; Jo
Shaw, op. cit. , p. 118.
467 Slina miljenja iznose: John Pinder, EC - The Building of a Union, op. cit. , p. 26; Slobodan Samardi,
Evropska unija. . . , op. cit. , str. 112. i dr.
468 U pitanju su tzv. implementirajua ovlaenja, koja Savet delegira Komisiji.

i u sklopu toga, podnoenje odgovarajuih predloga. Bitno je istai da ovo ovlaenje
Saveta, ukoliko bi bilo iroko primenjivano, moe dovesti do znaajnog ograniavanja
nadlenosti Komisije da utvruje pravce i sadrinu zajednikih politika Zajednice.
Posebno je prisutna tenzija izmeu dvostruke uloge Saveta: da deluje kao telo u kome
su predstavljene drave lanice i istovremeno, kao vodei zakonodavni organ EU. Ovo
utoliko pre, jer lanovi Saveta nisu politiki odgovorni nijednom drugom organu EU. Neki
autori posebno ukazuju na dvojnost izvrne i zakonodavne funkcije Saveta469, kao najiz-
razitije karakteristike sistema vlasti u EU. Iz toga potie ne samo normativni, ve i politiki
znaaj Saveta u sistemu donoenja odluka EU.
U odnosu prema Evropskom parlamentu (EP) razvio se obiaj da predsedavajui Save-
ta predstavlja program aktivnosti za narednih est meseci, radi diskusije u EP470. Osim
toga, ukoliko Savet propusti da deluje u granicama svoje nadlenosti, moe se pokrenuti
pitanje njegove odgovornosti, shodno l. 175. Ugovora o EZ, pred Sudom pravde. Tako je
Parlament poetkom 80-tih godina, pokrenuo postupak protiv Saveta na osnovu l. 175. ,
u kome je dokazano uzdravanje Saveta da ustanovi zajedniku saobraajnu politiku471.
Tada je Savet, po miljenju Suda, bio odgovoran za sporo izvravanje svoje zakonod-
avne funkcije. Sud pravde se ipak nije postavio kao zamena za delovanje Saveta, niti je
utvrdio smernice za zajedniku saobraajnu politiku. Odatle proistie da je nadlenost
Saveta u domenu Zajednice, tj. prvog stuba EU, ostala neokrnjena.
U drugom stubu Unije, tj. zajednike spoljne i bezbednosne politike (ZSBP), Savet ima
iskljuivo pravo odluivanja, na osnovu naela i smernica koje donosi Evropski savet (l. J.
8). Savet obezbeuje jedinstvo delovanja Unije u ovoj oblasti. Postupak odluivanja Save-
ta je jednoglasnost, osim u sluajevima sprovoenja zajednike akcije, kada je mogua
primena kvalifikovane veine (l. J. 3 ta. 2) i kod proceduralnih pitanja. Podruje ZSBP
obuhvata sve oblasti spoljne politike i bezbednosti (l. J. 1 ta. 1), kao i sva pitanja koja
se odnose na bezbednost EU, ukljuujui dugorono definisanje zajednike odbrambene
politike, koja bi shodno l. J. 4 ta. 1. Ugovora o EU, mogla da dovede do zajednike
odbrane. Drave lanice su obavezne da aktivno i bezrezervno podravaju spoljnu i
bezbednosnu politiku Unije, u duhu iskrenosti i meusobne solidarnosti. U cilju ouvanja
efikasnosti Unije u meunarodnim odnosima, drave lanice se uzdravaju od akcija koje
bi bile suprotne interesima EU. Savet ima zadatak da se stara o potovanju ovih principa,
saglasno l. J. 1 ta. 4. Ugovora o EU.
Kao i kod usklaivanja optih ekonomskih politika drava lanica (l. 145. Ugovora o
EZ), na polju ZSBP dolazi do izraaja meuvladin karakter saradnje u Savetu, gde se vri
usaglaavanje stavova drava lanica o pitanjima iz domena ZSBP. Radi se o pitanjima
od opteg interesa iz oblasti ZSBP (l. J. 2 ta. 1 Ugovora o EU). Cilj meusobnog dogo-
varanja drava lanica u Savetu je obezbeivanje zajednikog uticaja kroz usklaeno
delovanje u konkretnim pitanjima na polju ZSBP. Stoga Savet utvruje zajedniki stav o
odreenim spoljno-politikim ili bezbednosnim pitanjima, uvek kada smatra da je to neo-
469 Slobodan Samardi, EU kao model. . . , op. cit. , str. 112.
470 Jo Shaw, op. cit. , p. 119.
471 Case 13/83 Parliament v. Council (1985) ECR 1513.

phodno. Tada drave lanice treba da usaglase svoje nacionalne politike sa utvrenim
zajednikim stavovima. U sluajevima istupanja na meunarodnim konferencijama ili u
meunarodnim organizacijama, drave lanice ne samo da usklauju svoje aktivnosti, ve
i zastupaju zajednike stavove.
U treem stubu EU, u domenu zajednikog pravosua i unutranjih poslova (ZPUP), u
Savetu se koordiniraju akcije drava lanica, usvajaju se zajedniki stavovi, zajednike
akcije i pripremaju konvencije, radi usvajanja u dravama lanicama u skladu sa njihovim
ustavnim postupcima (l. K. 3 Ugovora o EU). Na osnovu l. 100 C ta. 1. Ugovora o EZ,
Savet je ovlaen da odreuje koje su to tree zemlje iji dravljani moraju imati vizu
prilikom prelaska spoljnih granica drava lanica. Nadlenost Saveta moe biti proirena
i na druga pitanja iz oblasti treeg stuba EU, na osnovu l. K. 9 Ugovora o EU, pod us-
lovom da se istovremeno utvrdi nain glasanja. Naime, odredbama l. K. 9 predviena
je mogunost irenja nadlenosti Saveta i na sledee akcije, obuhvaene l. K. 1: politika
davanja azila; propisi o prelaenju spoljnih granica drava lanica; politika useljavanja i
politika prema dravljanima iz treih zemalja u pogledu ulaska, boravka i zapoljavanja,
kao i protiv ilegalnog useljavanja na teritorije drava lanica; borba protiv narkomanije
i protiv meunarodnog krijumarenja. U sluaju da Savet donese odluke o nekim od ovih
pitanja, na osnovu l. 100 C Ugovora o EZ, Savet e preporuiti dravama lanicama da
usvoje te odluke, saglasno njihovim ustavnim pravilima.
Namee se zakljuak da funkcija koordinacije Saveta, u oblasti drugog i treeg stuba
EU, pre svega ima pravnu osnovu u l. C iz Zajednikih odredbi Ugovora o EU. Odred-
bama ovog lana odreeno je da su Savet i Komisija duni da osiguraju usklaenost
spoljne aktivnosti Unije, u okviru spoljnih odnosa, bezbednosti, privrede i razvoja. Savet
obezbeuje, u okviru svojih nadlenosti, ostvarivanje tih politika.
Pored navedenog, bitno je ukazati i na znaajna organizaciona pitanja, koja su u
nadlenosti Saveta. Radi se o donoenju odluka Saveta o raspisivanju izbora za Evrop-
ski parlament (l. 138. ta. 3 Ugovora o EZ)472, koje se zatim preporuuju dravama
lanicama na usvajanje shodno njihovim ustavnim pravilima. Zatim, tu spadaju i sledea
ovlaenja Saveta: da povea broj sudija i pravobranilaca, na zahtev Suda pravde473, da
izmeni broj lanova Komisije474, da imenuje sudije Finansijskog suda475, da imenuje lanove
Ekonomskog i socijalnog komiteta476i lanove Komiteta regiona477.
472 Tada je odluivanje Saveta jednoglasno, posle dobijanja saglasnosti Evropskog parlamenta, koji se
izjanjava veinom svih lanova, shodno l. 138. ta. 3. Ugovora o EZ.
473 Na osnovu l. 165. i 166. Ugovora o EZ, l. 32 - 33. Ugovora o EZU i l. 137 - 138. Ugovora o EURA-
TOM.
474 Na bazi l. 157. ta. 1. Ugovora o EZ, koji predvia da broj lanova Komisije moe biti izmenjen jed-
noglasnom odlukom Saveta, kao i na osnovu l. 9. ta. 1 Ugovora o EZU i l. 126. ta. 1 Ugovora o
EURATOM.
475 Na osnovu l. 188 B Ugovora o EZ, l. 45 B Ugovora o EZU i l. 160 B Ugovora o EURATOM.
476 l. 194. Ugovora o EZ i l. 166. Ugovora o EURATOM.
477 l. 198 A Ugovora o EZ.

5.3. Nain odluivanja Saveta ministara
U zavisnosti od oblasti o kojoj se glasa, za donoenje odluka Saveta ministara

predviena su tri naina glasanja: prosta veina, kvalifikovana veina i jednoglasno
odluivanje. U odredbama l. 148. Ugovora o EZ sadrano je opte pravilo da Savet
donosi odluke veinom glasova svojih lanova, ako ovim Ugovorom nije drugaije
odreeno. Imajui u vidu, meutim, veoma veliki broj izuzetaka od ovog pravila, koje
predviaju osnivaki ugovori, u teoriji je prisutno miljenje478 da apsolutna (prosta) veina
predstavlja izuzetak. To dokazuje savremena praksa odluivanja Saveta ministara, gde
je apsolutno veinsko glasanje zaista izuzetak.
Praksa odluivanja na osnovu jednoglasnosti, pojaana je posle Luksemburkog kom-
promisa, koji se jo u teoriji naziva i: sporazum o nesaglasnosti479. Jednoglasno donoenje
odluka podrazumeva da svi glasovi moraju podrati predlog nekog pravnog akta ili
spoljno-politike odluke, ili pak odluke u domenu treeg stuba EU o policijskoj i pravosud-
noj saradnji. Pri tome se uzdravanjem ne moe spreiti donoenje odluke. Da bi odluka
bila doneta, sve zemlje lanice moraju biti prisutne tj. predstavljene na nivou svoih mini-
stara. Oblast usklaivanja poreza na promet je npr. jedno od polja gde je Ugovorom
o EU (l. 93. Ugovora o EU) predvieno jednoglasno odluivanje. Pored toga, jedna od
najeih tema jednoglasnog donoenja odluka su ugovori o pristupanju novih lanica EU,
kao i oblast slobode kretanja radnika (ex l. 49. Ugovora o EU).
Princip jednoglasnog donoenja odluka pokazao se neefikasnim, jer se time
omoguavalo da zemlje lanice nepomirljivo brane svoje stavove i nacionalne interese.
U praksi odluivanja Saveta ministara to se najee pokazalo kontraproduktivnim, jer
zbog jednoglasnosti je itav sistem odluivanja bivao blokiran. Otuda je pravna evolucija
dopuna i izmena konstitutivnih Rimskih ugovora o Evropskim Zajednicama (EEZ i EURA-
TOM) i kasnije Ugovora o EU iz Mastrihta ila u pravcu smanjivanja znaaja jednoglas-
nosti i irenja primene odluivanja putem kvalifikovane veine (poljoprivreda, ribarstvo,
jedinstveno trite, zatita sredine i saobraaj), umesto jednoglasnosti.
Da bi se izbegla blokada jednoglasnog odluivanja, Luksemburki kompromis je postig-
nut 28. januara 1966. na sastanku est ministara inostranih poslova drava lanica. Tada
je dogovoreno da se mora postii konsenzus. Time je, na zahtev Francuske, ozvanieno
da kada se radi o vrlo vanim interesima jedne ili vie drava lanica, lanice Saveta e
nastojati da u razumnom vremenu nau prihvatljivo reenje za sve lanice Saveta da bi
se izbeglo ulaganje prava na veto. Francuska je tome dodala stav da, kada su u pitanju
vrlo vani interesi, Savet mora nastaviti diskusiju, sve dok se ne postigne jednoglasno
reenje480. Posledica Luksemburkog kompromisa je bila skoro dvadesetogodinja praksa
odluivanja Saveta na bazi jednoglasnosti, ak i kada osnivakim ugovorima to nije bilo
predvieno. Sa druge strane, tako namentnut politiki konsenzus vodio je do beskonanih
478 Vid. Vesna Kneevi - Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suverenost drava lanica, op. cit. , str. 304
- 305.
479 Emil Noel, op. cit, pp. 26 - 27; Radovan Vukadinovi, EEZ - Institucije, nav. delo, str. 48.
480 Blie o tome kod: Radovan Vukadinovi, EEZ - Institucije, str. 47 - 50. i Emil Noel, op. cit. , pp. 26 - 27.

pregovora i zastoja. Veinsko odluivanje se zadralo u materiji budetskih i administra-
tivnih pitanja. Sa druge strane, time je okonana kriza Zajednice, otpoeta francuskom
politikom prazne stolice u Savetu, od 30. juna 1965. godine. Time je Francuska izrazila
nezadovoljstvo institucionalnim mehanizmom Zajednice, paralelno sa svojim blokiranjem
Velike Britanije da ue u lanstvo evropskih zajednica (1963).
Luksemburki kompromis je neka vrsta dentlmenskog sporazuma tadanjih drava
lanica Zajednice, jer nema snagu pravnog dokumenta, niti revizije osnivakih ugovora
(s obzirom da je usvojen na vanrednom sastanku Saveta, van postupka za izmenu rim-
skih ugovora, nije ratifikovan po ustavnim postupcima lanica, niti predstavlja tumaenje
Rimskih ugovora481). Njegovo donoenje je ipak uslovilo sistematsku primenu pravila jed-
noglasnosti u Savetu. To je poetkom 80-tih godina dovelo do paralize rada komuni-
tarnih organa, naroito u sluajevima ozbiljnih nesuglasica drava lanica, kada je bilo
nemogue ili vrlo teko postii konsensus, kao kod: pitanja samofinansiranja Zajednice,
zatim britanskog doprinosa budetu Zajednice ili kod reforme zajednike poljoprivredne
politike.
Tek je donoenje Jedinstvenog Evropskog akta (JEA), 1986. godine oznailo uvoenje
pretenog sistema kvalifikovanog veinskog odluivanja u praksu Saveta. Usvajanje JEA
(1987) omoguilo je legalno irenje pravnog osnova primene veinskog odluivanja,
naroito u oblasti funkcionisanja zajednikog trita. Istovremeno je sve to pokazalo
znaajne izmene politikih stavova drava lanica, kako prema razvoju evropske inte-
gracije, tako i prema ovlaenjima komunitarnih organa. Naime, sama sutina veinskog
odluivanja sobom nosi rizik prihvatanja odluka suprotnih interesima neke drave lanice,
ali sve to u interesu ouvanja zajednitva i ekonomskog boljitka na irem planu. Upravo
zato se u teoriji javljaju interesantna tumaenja da je irenje veinskog odluivanja direk-
tno uticalo na lake postizanje konsensusa o mnogim pitanjima482. U strahu da ne ostane
preglasana ili izolovana, odreena drava lanica u procesu diskusije i dogovaranja u
okviru Saveta, esto u praksi ublaava svoje stavove, dok za uzvrat ostali lanovi Saveta,
u saradnji sa Komisijom nastoje da uspostave pribliavanje stavova. To je kasnije jo
olakano pravom Komisije da u postupku usvajanja komunitarnog propisa moe da menja
svoje predloge, sve dok Savet ne donese odluku (l. 189 A ta. 2 Ugovora iz Mastrihta).
Paralelno s tim, Savet moe samo jednoglasnom odlukom da izmeni predlog Komisije, na
osnovu koga odluuje o nekom propisu (l. 189 A ta. 1).
Na osnovu l. 150. mogue je da svaki lan Saveta glasa u ime najvie jednog drugog
lana, tj. ako odsutni lan Saveta ovlasti nekog od lanova da glasa u njegovo ime. U
sluajevima kada je za donoenje odluke potrebna jednoglasnost ili kod apsolutne veine,
primenjuje se pravilo: jedna drava - jedan glas. Saglasno l. 148. ta. 3. utvreno je da
uzdravanje od glasanja ne spreava Savet da usvoji odluke jednoglasno. Time je ovo
pravilo donekle ublaeno.
481 Tumaenje osnivakih ugovora je u iskljuivoj nadlenosti Suda pravde. Vid. kod: Radovan Vukadinovi,
op. cit. , str. 48; Lasok and Bridge, Law & Institutions of the European Communities, London, 1987, p.
207.
482 Emil Noel, op. cit. , p. 25.

U drugom i treem stubu EU odluivanje Saveta je preteno jednoglasno, osim u nekim
manjim izuzecima (kod sprovoenja utvrenih mera). To je u skladu sa meuvladinim kara-
kterom saradnje drava lanica, dijametralno suprotnim komunitarnim tj. nadnacionalnim
procedurama u okviru prvog stuba EU (tri evropske zajednice). Naime, uloga Komisije i
Evropskog parlamenta u drugom i treem stubu je veoma suena, u odnosu na njihove
pozicije u okviru Zajednice u postupku donoenja odluka.
Konano, kada je za donoenje odluka Saveta483 potrebna kvalifikovana veina, vri
se tzv. ponderisanje glasova, odnosno odmeravanje glasova. Na taj nain je odstupljeno
od principa jednakog predstavljanja drava lanica, tako da, u vreme vaenja Ugovora
o EU iz Mastrihta (1993 1999): Nemaka, Italija, Velika Britanija i Francuska imaju
po 10 glasova; panija 8; Grka, Belgija, Holandija i Portugal - 5 glasova; Austrija
i vedska - 4; Danska, Irska i Finska - 3; Luksemburg - 2 glasa. Kvalifikovana veina
za usvajanje odluka Saveta iznosila je 62 glasa, kada se odluke usvajaju na predlog
Komisije. U ostalim sluajevima bilo je neophodno i da ova 62 glasa potiu od najmanje
10 drava lanica. Proirenjem EU se i samo ponderisanje glasova u Savetu izmenilo (o
tome detaljnije u narednim poglavljima).
Odmeravanje glasova izvreno je sledstveno odreenim politikim odrednicama, tako
da su male i srednje drave lanice zatiene u procesu donoenja odluka od hegemonije
tzv. velikih. Posle donoenja Ugovora o EU iz Mastrihta, u trenutku kada je EU brojala
12 drava lanica, blokirajua manjina je iznosila 23 glasa, dok je nakon proirenja EU
na 15 lanica, od 1995. godine, blokirajua manjina poveana na 26 glasova. Velika
Britanija i panija su, meutim, bile protiv toga da se broj glasova blokirajue manjine
menja, jer nisu elele da se velikim zemljama (sa veim brojem glasova) oteava pro-
tivljenje veinskoj odluci. Stoga je na njihov zahtev postignut tzv. Joanina kompromis484,
koji je praktino suprotstavljen odredbama Ugovora iz Mastrihta. Ovaj sporazum je ipak
ogranienog znaaja, jer je veoma retko primenjivan u praksi.
Pitanje odmeravanja glasova u Savetu je veoma delikatan problem, ne samo institu-
cionalnog karaktera, ve i strateko - politike prirode, od ega zavisi dalji razvoj EU.
Ovaj problem je ostao otvoren i posle Meuvladine konferencije od 1996. i usvajanja
predloga izmena Ugovora iz Mastrihta u formi novog nacrta Ugovora o EU u Amsteramu,
juna 1997. godine. Upravo na ovom pitanju se prelama sutina funkcionisanja komu-
nitarnih institucija i izmenjena situacija u pogledu lanstva EU. Za razliku od poetka
formiranja evropskih zajednica, nov raspored snaga u EU sada karakterie preteni broj
(10 od ukupno 15 lanica) malih i srednjih drava u odnosu na velike. Otuda je razumljiva
njihova tenja da zadre svoje pozicije u postupku donoenja odluka, koja je sukobljena
483 Pod odlukama Saveta se ovde podrazumevaju svi akti komunitarnog zakonodavstva koje donosi Savet,
shodno definiciji iz l. 189. ugovora o EZ, odnosno: uredbe, uputstva i odluke, kao i akti neobaveznog
karaktera: preporuke i miljenja.
484 Joanina kompromis je postignut marta 1994. na sastanku Saveta u Joanini u Grkoj posle viemesenih
tekih pregovora. Sutina kompromisa ogleda se u tome da, ako se nekoj odluci Saveta protivi 23 -
25 glasova, onda Savet ne donosi odluku (iako je odredbama Ugovora predvieno suprotno). U tom
sluaju diskusija se nastavlja u razumno dugom periodu dok se ne pronae reenje. Vid. Emil Noel,
Working together - The Institutions of the European Community and Union, Luxembourg, 1997, p. 24.

sa interesima velikih drava da isposluju revalorizaciju glasova u svoju korist, i to ne samo
u okviru Saveta, ve i na nivou broja komesara u Komisiji i broja poslanika u Evropskom
parlamentu.
Proistie da su ovde nikako ne radi o pitanjima proceduralne vrste, kako bi to moglo
da izgleda u prvom trenu. Naime, posle ujedinjenja Nemake (oktobra 1990) i njenih
insistiranja na odgovarajuem poveanju broja glasova u okviru Zajednice, shodno prin-
cipima demokratskog predstavljanja, problem je dobio izraeni politiko - pravni kara-
kter. Posledica eventualne promene u tom smeru, bila bi da Nemaka ima vie glasova u
Savetu od svih 10 malih i srednjih drava lanica485.
Ponderisanje glasova postalo je utoliko znaajnije, jer je Ugovor iz Mastrihta svojim
odredbama proirio broj sluajeva kod kojih se odluivanje u Savetu vri kvalifikovanom
veinom. To su oblasti u kojima je Zajednica proirila svoju nadlenost na nove oblasti,
istovremeno je delei sa dravama lanicama: obrazovanje (l. 126 - 127. Ugovora iz
Mastrihta) i zdravstvo (l. 129). Takoe, tu spadaju i podruja, gde je pre Ugovora iz
Mastrihta odluivanje Saveta bilo jednoglasno: kapital i platni promet (l. 73 A - 73 H);
saobraaj (l. 75); socijalna politika, struno osposobljavanje i omladina (l. 48 - 51 i 117
- 125); ekonomska i socijalna kohezija (l. 130 A - 130 E); nauno istraivanje i tehnoloki
razvoj (l. 130 F - 130 P) i zatita ivotne sredine (l. 130 R - 130 T). Pored toga, kvali-
fikovana veina primenjuje se, shodno Ugovoru iz Mastrihta, i na oblasti usvajanja mera
ekonomske i monetarne politike (l. 102 A - 109 M), koje vode stvaranju ekonomsko -
monetarne unije (EMU) drava lanica.
U pogledu naina uea Saveta u zakonodavnom postupku, bitno je istai da Savet
ostaje centralno zakonodavno telo u okviru EU, uprkos irenju ovlaenja i jaanju pozicije
Evropskog parlamenta (EP), posle usvajanja Ugovora iz Mastrihta. Posle procedure sara-
dnje, uvedene JEA, Mastriht je doneo novinu u vidu procedure saodluivanja Saveta i EP.
O tome e vie biti rei kod izlaganja postupka odluivanja u okviru EP.
6. Evropski parlament
6. 1. Sastav i unutranja organizacija
Evropski parlament (EP) je sastavljen od direktno izabranih predstavnika naroda iz

drava ujedinjenih u Evropsku uniju486 i kao takav predstavlja demokratski izraz politike
volje graana drava lanica EU. Na osnovu Akta o izboru poslanika u EP (1976)487uvedeni
485 Detaljnije o tome kod: Miroslav Prokopijevi, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Institut za ev-
ropske studije i Fondacija F. Ebert, Beograd, 1998, str. 61 - 68.
486 EP je predstavniko telo oko 500 miliona graana, dravljana drava lanica EU.
487 Akt o optim neposrednim izborima za EU potpisan je 20. 09. 1976. u Briselu, a stupio je na snagu 1.
07. 1978. posle postupka ratifikacije u dravama lanicama. Prvi direktni izbori odrani su juna 1979.
godine, kada je izabrano 410 poslanika EP. Posle pristupanja Grke, 1981. godine, jo je 24 poslanika

su neposredni izbori za EP. Prvi direktni izbori za EP odrani su juna 1979. godine, ta-
ko to je svaka drava lanica primenila sopstveni izborni sistem. Sledei direktni izbo-
ri odrani su u skladu sa petogodinjim mandatom poslanika EP: 1984., 1989., 1994.,
1999. i 2004. godine, takoe na osnovu nacionalnih sistema glasanja drava lanica488.
Poslednji najnoviji direktni izbori za EP odrani su juna 2009. godine.
U EP su poslanici grupisani po politikoj pripadnosti, a ne na osnovu nacionalnog svrsta-
vanja. To EP ini komunitarnom institucijom nadnacionalnog karaktera i ujedno najvee
dostignue supranacionalne demokratije, jer je jedini neposredno izabran i neposredno
legitiman organ EU.
EP su inili 626 lanova489, posle proirenja EU na vedsku, Finsku i Austriju, od 1995.
godine. Posle petog proirenja EU, 2004, Parlament je brojao 732 neposredno izabrana
poslanika. esto, najnovije proirenje EU, ulaskom Rumunije i Bugarske, 2007. godine
prouzrokovalo je rast delegata u Parlamentu na 785 lanova, s tim da je to bila privre-
mena situacija do sledeih izbora, juna 2009. godine.
Na izborima 2009. godine je odredbama Ugovora o EU iz Nice (2003) bila pre-
dviena preraspodela poslanikih mesta meu zemljama lanicama, tako da ukupan broj
ne prelazi 736 lanova EP. Razlog je spreavanje glomaznosti EP i eventualne neefikas-
nosti odluivanja u sluaju preteranog irenja lanova EP. Novo ogranienje broja po-
slanika EU uveo je Lisabonski Ugovor o EU (2009), na 751, s tim da predsednik EP nema
pravo glasa.
Raspodela mesta meu dravama lanicama u EP zasniva se na dva merila: propor-
cionalnost izmeu broja biraa i broja njihovih predstavnika i merilo predstavljenosti na-
jmanjih drava lanica. EP ima sedam politikih grupa490, kao i neke tzv. nepridruene
lanove (van politikih grupa). To su sledee partije u aktuelnom sazivu Parlamenta koji
je zvanino otpoeo od trenutka evropskih neposrednih izbora u junu 2009. zakljuno do
2014. godine:
1. Evropska narodna stranka Evropske demokrate (265 poslanika),
2. Partija evropskih socijalista (184),
3. Savez demokrata i liberala za Evropu (84),
nominovano za EP (od strane grkog parlamenta), da bi 1. 01. 1986. broj mesta u EP porastao od 434
na 518 (usled jo 60 panskih poslanika i 24 portugalskih). Blie o tome: European Parliament, Fact
Sheets on the European Parliament and the activities of the European Union, Luxembourg, 1994, pp.
23 - 29.
488 U 14 drava lanica preovlauje proporcionalni sistem, osim u Velikoj Britaniji gde je prisutan veinski
sistem glasanja po birakim okruzima. Nav. prema: Emil Noel, op. cit. , p. 31.
489 Raspored lanova EP je sledei: 99 za Nemaku; po 87 poslanika imaju Francuska, Italija i Velika Bri-
tanija; 64 - panija; 31 - Holandija; po 25 mesta u EP imaju Belgija, Grka i Portugal; 22 - vedska;
21 - Austrija; po 16 za Dansku i Finsku; 15 - Irska i 6 - Luksemburg. European Commission, How does
the European Union Work?, Luxembourg, 1998, p. 16.
490 To su sledee politike grupe (8 grupa ukupno): socijaldemokrati (180 poslanika); demohriani (233),
Liberalno-demokratska i reformistika grupa (50); Zeleni i re gionalisti (48); Evropa demokratije i raz-
lika (16); Unija za Evropu nacija (30); Ujedinjena levica i nordijski zeleni (42) i neopredeljeni (27). Vid.
detaljnije u: Europan Parliament (EP), Fact sheets. . . , op. cit. , p. 29.

4. Evropska federacija zelenih (55),
5. Evropski konzervativci i reformisti (54),
6. Evropska ujedinjena levica (35)
7. Evropa za nezavisnost i demokratiju (4,79%) i
8. Neopredeljeni delegati (27).
Sedite EP se nalazi u Strazburu, kada se odravaju redovna mesena zasedanja
(osim u avgustu), Generalni sekretarijat EP je u Luksemburgu, a sastanci komiteta i rad-
nih grupa EP odravaju se u Briselu, kao i vanredna zasedanja EP. EP ima 20 stalnih
komiteta491, koji pripremaju plenarna zasedanja EP, sainjavaju miljenja EP na predloge
akata Komisije upuenih Savetu, izrauju amandmane na zajednike stavove Saveta,
kao i predloge rezolucija EP. U njihovom radu uestvuju nezavisni eksperti i predstavnici
interesnih grupa. Pored toga, EP osniva i potkomitete, privremene komitete za odreena
pitanja ili istraivake komitete. Aktivnostima EP i njegovih komiteta upravlja Biro, sastav-
ljen od predsednika i 14 potpredsednika sa mandatom od dve i po godine. Konferencija
predsednika, u sastavu od predsednika EP i predsednika politikih grupa, organizuje rad
EP i utvruje dnevni red plenarnih zasedanja. Na plenarnim zasedanjima EP prvo glasa
o amandmanima, zatim o nacrtu akta u celini i zatim o prateoj rezoluciji. U pitanju je
zakonodavna rezolucija, kada Savet konsultuje EP o predlogu Komisije. Takva rezolucija
predstavlja miljenje EP o tome da li EP odobrava, odbacuje ili menja nacrt komunitarnog
propisa.
lanovi EP mogu na plenarnim sednicama EP govoriti bilo u svoje ime ili u ime komiteta
(kao izvestioci) ili pak, u svojstvu predstavnika svoje politike grupe. Poslanici EP postavlja-
ju usmena ili pismena pitanja lanovima Saveta i Komisije. Na taj nain, slino ulozi nacio-
nalnih parlamenata, EP vri funkciju kontrole izvrne vlasti (koja je u sluaju EU podeljena
izmeu Saveta i Komisije).
EP imenuje Ombudsmana (posrednika), koji je ovlaen da prima albe pravnih i
fizikih lica iz drava lanica u vezi loeg rada komunitarnih organa, osim Suda pravde
i Prvostepenog suda u vrenju njihovih funkcija (l. 138 E Ugovora iz Mastrihta). Pri tome,
pod pravnim i fizikim licima iz drava lanica podrazumevaju se sva fizika lica sa
prebivalitem na teritoriji EU i pravna lica sa statutarnim seditem u nekoj od drava
lanica. Ombudsmen, po prijemu albe, pokree istragu, a moe je pokrenuti i na svoju
inicijativu. Od pokretanja istrage su izuzete injenice koje su predmet ili su bile predmet
sudskog postupka. U vrenju svojih funkcija Ombudsmen je potpuno nezavisan. On ne
moe da prima niti da trai uputstva od bilo kojeg organa EU. Ukoliko Ombudsmen utvrdi
lou upravu nekog od organa EU, on o tome obavetava tu instituciju, koja mu u roku od
tri meseca dostavlja svoje miljenje. Ombudsmen zatim dostavlja izvetaj EP i konkretnoj
instituciji i obavetava lice koje je dalo albu o ishodu istrage.
491 Detaljnije u: EP, Fact sheets. . . , op. cit. , p. 33.

6.2. Ovlaenja EP
EP ima tri grupe ovlaenja: zakonodavna, budetska i kontrolna ovlaenja (prema

Komisiji u EU). Posebno su znaajna zakonodavna ovlaenja EP, koja on deli sa Savetom
EU, kao centralnim legislativnim organom EU. Pravci institucionalnih reformi, poev od
donoenja Jedinstvenog evropskog akta (1986) do Mastrihta (1992) ili su linijom jaanja
zakonodavnih ovlaenja, kao i budetskih funkcija EP. Postignuti normativni rezultati
ipak nisu doveli do ravnopravne pozicije EP u zakonodavnom postupku EU u odnosu na
Savet. To je bio razlog da se posebno uoi Meuvladine konferencije (1996) o reviziji EU,
predviene Ugovorom iz Mastrihta, posebno intenzivno poelo govoriti o demokratskom
deficitu u EU, kao i o potrebi pribliavanja postupka donoenja odluka graanima tj.
dravljanima drava lanica EU.
1. Zakonodavna ovlaenja EP obuhvataju sledee postupke: procedura konsultacija;
procedura saradnje; postupak saodluivanja i postupak odobrenja EP.
Procedura konsultacija se sastoji od traenja miljenja EP pre nego to Savet usvoji
predlog komunitarnog propisa, koji je podnela Komisija. Tada EP vri savetodavnu
ulogu. Ukoliko u proceduri ne bude potovano pravo EP da daje svoje miljenje, Sud
pravde e ponititi akt, koji je usvojen bez traenja miljenja EP. Primera radi, postu-
pak konsultacija primenjuje se u sluaju ispitivanja cena poljoprivrednih proizvoda.
Postupak saradnje EP i Saveta (l. 189 C) ovlauje EP da podnese amandmane
na nacrt propisa. Ovaj postupak uveden je donoenjem Jedinstvenog evropskog akta
(JEA, 1986). Komisija podnosi predlog propisa paralelno Savetu i EP. Savet usva-
ja zajedniki stav kvalifikovanom veinom, posle dobijanja miljenja EP. Zajedniki
stav Saveta prosleuje se EP i ako ga EP odobri, Savet usvaja predlog propisa492.
Parlament ima pravo i da odbaci stav Saveta ili da saini amandmane (apsolutnom
veinom). Ukoliko EP odbaci predlog propisa, Savet moe da ga usvoji, ali jednoglas-
nim odluivanjem. Ukoliko, meutim, EP saini amandmane na predlog propisa, Komisi-
ja mora u roku od mesec dana da preispita svoj predlog, uzimajui u obzir amand-
mane EP i da ponovo dostavi predlog Savetu. Savet zatim moe ili usvojiti predlog
tog propisa kvalifikovanom veinom ili ga izmeniti, ali jednoglasnim odluivanjem. To
znai da postupak saradnje obuhvata tzv. dva itanja predloga propisa u zakonod-
avnoj proceduri. Postupak saradnje je proiren na nova podruja: socijalna politika,
obrazovanje i obuka, propisi u vezi ekonomsko - monetarne unije, zatite sredine,
transevropske infrastrukturne mree i mere upravljanja strukturnim fondovima Zajed-
nice (Regionalni razvojni fond, itd.)493. Na ovaj nain je veoma ojaana pozicija EP u
komunitarnom institucionalnom mehanizmu. Od prvobitno ustanovljene konsultativne
uloge EP u zakonodavnom procesu, nova uloga EP se kree u pravcu legislativnog
partnera Saveta (iako ne i ravnopravnog). Uvoenje procedure saradnje (usvajanjem
JEA) predstavljalo je probno polje za dalje irenje zakonodavnih ovlaenja EP u formi
postupka saodluivanja.
492 EP, Fact sheets. . . , op. cit. , p. 39.

Ugovor o EU iz Mastrihta je uveo postupak saodluivanja EP i Saveta (l. 189 B),
ime je doprineo veoj demokratinosti zakonodavnog procesa u Zajednici i u izvesnoj
meri, korigovanju postojeeg institucionalnog debalansa u korist EP. ta vie, u oblas-
tima funkcionisanja jedinstvenog trita EU, gde je uglavnom bila primenjivana proce-
dura saradnje, Mastriht je uveo postupak saodluivanja. Pored funkcionisanja jedinst-
venog trita, saodluivanje obuhvata slobodno kretanje radnika, slobodu osnivanja
preduzea, istraivanje, smernice u vezi transevropskih mrea, zdravstvo, kulturu i dr.
Saodluivanje podrazumeva da Savet, delujui na predlog Komisije, posle do-
bijanja miljenja EP, zauzima zajedniki stav. Zatim svoj stav prosleuje Parlamentu,
koji moe ili da ga odobri (kada ga Savet konano usvaja) ili da ga odbaci (posle
primene postupka mirenja) ili da ga izmeni (apsolutnom veinom lanova EP). Postu-
pak saodluivanja predvia formiranje Komiteta za mirenje (sastavljenog od lanova
Saveta i jednakog broja poslanika EP, sa predstavnikom Komisije). Komitet ima zadat-
ak postizanja sporazuma o zajednikom tekstu predloga propisa. Komitet za mirenje
se saziva kada Savet ne odobri amandmane EP na svoj zajedniki stav. Kada je spo-
razum postignut u okviru Komiteta, potrebna je kvalifikovana veina u Savetu i apso-
lutna veina u EP da ga odobri. Zatim se usaglaeni predlog propisa dostavlja Savetu
i EP radi usvajanja (takoe kvalifikovanom veinom u Savetu i apsolutnom veinom
u EP). Ukoliko meutim, bilo koja od ovih institucija odbaci predlog propisa, smatra
se da je predlog odbaen i postupak se zavrava. Takoe, ako Komitet ne uspe
da usaglasi tekst predloga, smatra se da akt nije usvojen. Parlament je protestovao
protiv mogunosti (predviene Ugovorom iz Mastrihta) da, ako postupak mirenja ne
uspe, Savet moe potvrditi svoj stav, ukljuujui neke od izmena Parlamenta, ako eli.
Tada se smatra da je predlog propisa usvojen, osim ako ga EP ne odbaci apsolutnom
veinom svojih lanova, u roku od est nedelja od dana potvrdne odluke Saveta.
Zakonodavne akte, usvojene u proceduri saodluivanja, potpisuju predsednik Save-
ta i predsednik EP i objavljuju se u Slubenom listu Zajednice (l. 191). To predstavlja
formalnu potvrdu zakonodavnih prerogativa EP u postupku saodluivanja sa Savetom.
Od stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta (novembra 1993) do 1997. godine, 191
predlog je bio razmatran u okviru postupka saodluivanja, doneto je 70 zajednikih
odluka, dok su 2 predloga odbaena od strane EP u finalnoj fazi494.
Postupak davanja saglasnosti Parlamenta (assent procedure) odnosi se na znaajne
odluke EU sa meunarodnim implikacijama, kao to je pristupanje novih lanova; spo-
razumi o pridruivanju sa treim zemljama, nelanicama; organizacija i ciljevi Struk-
turnog i Kohezionog fonda; zadaci i ovlaenja Evropske centralne banke (ECB). Ovaj
postupak ovlauje Parlament da da ili da uskrati saglasnost na predlog propisa
podnetog mu na razmatranje. Ova procedura, meutim, ne dozvoljava Parlamentu da
menja ili dopunjava predlog komunitarnog propisa.
U okviru zakonodavnih ovlaenja EP nalazi se i pravo Parlamenta da zatrai
od Komisije da podnese odreeni predlog komunitarnog propisa. Radi se o pitan-
jima koja, po miljenju veine lanova EP, zahtevaju izradu akata na nivou Zajednice
494 Ibidem, p. 38.

radi realizacije Ugovora. Ovo pravo EP predvieno je odredbama l. 138 B Ugovora
iz Mastrihta i analogno je pravu Saveta (l. 152), da trai od Komisije da podnese
odgovarajue predloge radi ostvarivanja zajednikih ciljeva.
2. Budetska ovlaenja EP predstavljaju drugo podruje nadlenosti EP. Kada je Zajed-
nica, odlukom Saveta, poela da se finansira na osnovu sopstvenih sredstava, dolo je
i do paralelnog proirenja kompetencija Parlamenta u domenu budeta.
U vidu revizije osnivakih ugovora, zakljuena su dva ugovora meu dravama
lanicama, 1970. i 1975. godine495, koji su regulisali budetska ovlaenja EP. Ova
ovlaenja obuhvataju pravo EP da odluuje o svim izdacima koji ne potiu iz obaveza
utvrenih komunitarnim propisima (tzv. neobavezni rashodi); zatim odluivanje o admin-
istrativnim trokovima komunitarnih institucija i veoma bitna ovlaenja EP u vezi opera-
tivnih rashoda iz fondova Zajednice (Strukturni fond, finansiranje istraivanja, zatite
sredine, razvoja saobraaja, energetike, saradnje za razvoj i dr).
Znaaj ovlaenja EP, vezanih za tzv. operativne trokove iz budeta Zajednice
(fondovi) ilustruje podatak da je u 1996. godini njihovo uee u ukupnom budetu
iznosilo 47% ili 38. 53 milijarde ekija u apsolutnom iznosu496. Uloga EP u institucionalnoj
strukturi EU je veoma bitna, kada se ima u vidu da komunitarna budetska sredstva
o kojima odluuje EP, naroito u domenu fondova, imaju za cilj finansiranje razvoja
postojeih aktivnosti Zajednice (socijalna politika, istraivanje, regionalni razvoj itd) i
istovremeno omoguavanje sprovoenja novih mera i zadataka (obrazovanje, zatita
potroaa. zatita sredine itd). Posebno je vana aktivnost EU u meunarodnim odno-
sima, gde u sklopu saradnje za razvoj i pomoi treim zemljama, nelanicama, EP ima
pravo ne samo da izvri preraspodelu sredstava, nego i da povea budetske izdatke
do odreene granice. Na taj nain dolaze do izraaja politike implikacije budetskih
ovlaenja EP.
Vie od polovine budeta EU namenjeno je obaveznim izdacima (53%)497, od kojih
preteni deo ine rashodi za zajedniku poljoprivrednu politiku (Common agrucultural
policy - CAP), odnosno za cenovne subvencije. EP ima pravo da predlae izmene u ovoj
oblasti budetskih rashoda, koje se smatraju usvojenim, osim ako ih Savet ne odbaci
kvalifikovanom veinom. Pored toga, EP je ovlaen da odbije predlog budeta u ce-
lini498. Predsednik Parlamenta je ovlaen da objavi da je budet usvojen za konkretnu
godinu, posle obavljenih procedura u EP.
Odnosi EP sa Savetom su veoma bitni u oblasti postupka usvajanja budeta. Njiho-
vom pojanjavanju veoma je doprinelo zakljuivanje Interinstitucionalnog sporazuma
o budetskoj disciplini i poboljanju budetske procedure (1988). Ovaj sporazum je
ustanovio zajedniku odgovornost kljunih komunitarnih organa: Parlamenta, Saveta
i Komisije u proceduri usvajanja budeta. Na ovaj nain su utvrena pravila sara-
495 Prvi je stupio na snagu 1. 01. 1971. godine, a drugi 1. 06. 1977. E. Noel, op. cit. , p. 35.
496 E. Noel, op. cit. , p. 35.
497 U 1996. godini je to iznosilo 43. 41 milijarde Eki u budetu EU. (Ibid)
498 Pravo odbacivanja budeta EP je prvi put koristio 1979. godine, posle direktnih izbora svojih poslanika,
a zatim i 1985. godine, kada je odbio opti budet, (kao i dopunski budet u 1982. godini).

dnje izmeu ovih institucija i predviena izrada petogodinjeg finansijskog plana sa
godinjim plafonima rashoda po glavnim budetskim stavkama (poljoprivreda, struk-
turni fondovi, meunarodne aktivnosti, administracija i dr). Sporazum je obnovljen za
period 1993- -99. godinu499.
3. Kontrolne funkcije EP, koje obuhvataju odnose EP sa Savetom i EP sa Komisijom, ine treu
znaajnu oblast nadlenosti Parlamenta. Upravo na ovom podruju manifestuje se uloga
EP identina poziciji nacionalnih parlamenata u odnosu na izvrnu vlast u dravama
lanicama. Imajui u vidu da je u sistemu funkcionisanja EU izvrna vlast podeljena
izmeu Saveta i Komisije, proistie da se na liniji ovih meuinstitucionalnih relacija na-
jbolje ogleda stepen ostvarene demokratinosti institucionalnog mehanizma EU.
Odnosi EP i Saveta su od poetka funkcionisanja evropskih zajednica bili vrlo
ogranieni, da bi se situacija radikalno izmenila posle uvoenja postupka sarad-
nje, saodluivanja i davanja saglasnosti EP. Time su odnosi sa Savetom postavljeni u
odreenu ravnoteu i neku vrstu institucionalnog legislativnog dijaloga (u veoj ili manjoj
meri - u zavisnosti od vrste procedure). Pribliavanju Saveta i EP doprinelo je i jaanje
budetskih ovlaenja EP, poetkom 80-tih godina. Veoma je vaan politiki dijalog
Saveta i EP, u vidu predstavljanja programa aktivnosti predsedavajueg Saveta za
polugodinji period. Naime, svakih est meseci budui predsedavajui Saveta predstav-
lja program svojih mera i zadataka pred relevantnim komitetima EP. To je nova praksa
u sistemu funkcionisanja EU, koja dopunjava postojei dijalog Saveta i Komisije. Ipak, ne
moe se govoriti klasinoj kontroli rada Saveta od strane Parlamenta.
Odnosi EP sa Komisijom zasnivaju se na, osnivakim ugovorima utvrenoj, odgov-
ornosti Komisije iskljuivo Parlamentu. Na taj nain je postignuta zatita nezavisnosti
Komisije, objektivnost delovanja i iznad svega, nadnacionalni karakter ove komunitarne
institucije. EP neprekidno vri kontrolu rada Komisije, naroito u pogledu izvravanja
zadataka Komisije da bude uvar Ugovora i ostvarivanja zajednikih ciljeva EU.
Do momenta dok nije utvren uticaj EP u postupku naimenovanja Komisije, nije postig-
nuta institucionalna ravnotea u odnosima Komisija - EP. U izvesnoj meri je poboljana
uloga EP u toj oblasti, posle usvajanja Ugovora iz Mastrihta, tako to vlade drava
lanica zajedniki odreuju, posle konsultovanja EP, linost koju nameravaju da imenuju
za predsednika Komisije (l. 158. stav 2. Ugovora iz Mastrihta). U dogovoru sa imeno-
vanim predsednikom, vlade drava lanica odreuju druge linosti kao kandidate za
lanove Komisije.
Zatim, izbor predsednika i lanova Komisije, kao kolektivnog tela koje je na ovaj
nain predloeno, podlee postupku dobijanja saglasnosti od EP. Posle odobrenja EP,
predsednika i lanove Komisije imenuju vlade drava lanica. Odmah nakon naimeno-
vanja lanova Komisije, tj. na poetku njenog mandata, lanovi i predsednik Komisije
daju pred EP (i komitetima EP) svoju sveanu izjavu. Ugovor iz Mastrihta je trajanje
mandata Komisije prilagodio mandatu poslanika EP, izmenivi ga na pet godina (l.
158. stav 1).
499 European Parliament, Council, Commission - Interinstitutional Agreement of 29 October 1993 on budge-
tary discipline and improvement of the budgetary procedure, OJ C 331, 7. 12. 1993, pp. 1 - 10.

Proistie ocena da uloga EP u postupku naimenovanja Komisije nije formalna, iako EP
svoju saglasnost daje post festum. Ipak, EP je konsultovan u prethodnoj proceduri predla-
ganja linosti predsednika Komisije. Do stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta, ovlaenja
EP u ovom domenu odnosila su se na njegovo pravo da izglasa Komisiji nepoverenje i time
je prinudi na kolektivnu ostavku. Posle Ugovora iz Mastrihta politika pozicija Komisije
je ojaala, jer to vie nije samo naimenovano, ve i u izvesnoj meri - posredstvom EP - i
izabrano telo. Na ovaj nain se teilo otklanjanju odreenog stepena demokratskog defi-
cita evropskih zajednica. Ovaj postupak smenjivanja komisije primenjen je prvi put 1995.
godine prilikom izbora Komisije i predsednika aka Santera500.
6. 3. Uloga Parlamenta u oblastima meuvladine

saradnje drava lanica EU
Do stupanja na snagu Lisabonskog Ugovora o EU, oblasti meuvladine saradnje su bile

odvojene u formi tzv. drugog i treeg stuba Unije. Drugi stub EU ustanovljen je i regulisan
odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta (Naslov V) i predvia saradnju drava lanica u
oblasti zajednike spoljne politike i politike bezbednosti (ZSBP). U tom okviru, uloga EP
utvrena je u l. J. 7 Ugovora o EU iz Mastrihta. Predsedavajui Saveta konsultuje EP o
najvanijim pitanjima i osnovnim opredeljenjima zajednike spoljne i bezbednosne politike
i stara se da stavovi EP budu razmotreni sa odgovarajuom panjom. Predsedavajui i
Komisija redovno obavetavaju EP o razvoju ZSBP. EP moe da postavlja pitanja i upuuje
preporuke Savetu. EP raspravlja o ostvarenom napretku u sprovoenju ZSBP svake go-
dine. Postupno je jaao poloaj i politiki uticaj EP u oblasti zajednike spoljne politike i
politike bezbednosti Unije, da bi svoju kulminaciju doiveo u praksi podnoenja izvetaja
o ZSBP Parlamentu.
Takoe i nove odredbe Lisaobnskog Ugovora o EU doprinose uvrivanju pozicije
Parlamenta u domenu spoljne politike, a posebno prilikom procesa naimenovanja Vi-
sokog predstavnike EU za spoljnu politiku i bezbednost, kada je Britanka Ketrin Eton bila
obavezna da izloi svoj ekspoze pred EP i odgovara na pitanja poslanika EP (decembra
2009) o stratekim pravcima razvoja spoljne politike i jaanja bezbednosti Unije.
U bivem treem stubu EU, odnosno na polju saradnje drava lanica u pravosuu
i unutranjim poslovima, Ugovor o EU iz Mastrihta (Naslov VI) predvia samo da
Predsedavajui Saveta i Komisija redovno obavetavaju EP o radu u ovoj oblasti (l.
K. 6). Slino drugom stubu EU, EP ima pravo da bude konsultovan o osnovnim pravcima
delovanja u oblasti saradnje drava lanica u domenu pravosua i unutranjih poslo-
va. Predsedavajui Saveta obezbeuje da stavovi EP budu uzeti u obzir. Predvieno
je takoe pravo EP da postavlja pitanja i daje preporuke, kao i da godinje razmatra
ostvareni napredak u realizaciji ciljeva u datoj oblasti.
Proizilazi da je na delu politiki proces, odnosno da je uloga EP u oblastima
meuvladine saradnje drava lanica pre svega politika, a ne normativno konstitutivna.

EP je osnovao svoj stalni Komitet za spoljne poslove, bezbednost i odbrambenu politiku501,
u kome se vode brojne diskusije o relevantnim pitanjima iz njegove nadlenosti uz uee
predsedavajueg Saveta. Sutina, meutim, ostaje nepromenjena, a to je da Sud pravde
nije ovlaen da obavee na primenu konsultovanja EP.
Ugovorom predviena obaveza konsultovanja i informisanja EP je stoga od politike
vanosti, ali nema odgovarajuu pravnu zatitu, odnosno, u sluaju nepotovanja ove oba-
veze, nema sankcionisanja niti sudskog postupka pred Sudom pravde. EP ima svoj stalni
Komitet za graanske slobode i unutranja pitanja502, ali situacija u pogledu pozicije EP
ostaje slina onoj u drugom stubu EU. Naime, uprkos aktivnoj ulozi nadlenog Komiteta i
samog EP u ovim osetljivim pitanjima koja zadiru u oblast ljudskih prava i sloboda i zatite
nacionalne bezbednosti drava lanica, uloga EP ostaje pre svega politiko - saveto-
davna.
7. Evropska Komisija
7. 1. Sastav i unutranja organizacija
Komisija je politiki nezavisna komunitarna institucija, koja predstavlja interese EU u

celini. Komisija je kolegijalno telo, koje funkcionie na osnovu kolektivne odgovornosti.
Pretea Komisije je bila Visoka vlast, ustanovljena Pariskim osnivakim ugovorom (potpisan
1951) o osnivanju EZU. Odvojene komisije su bile formirane Rimskim osnovakim ugovo-
rima (potpisanim 1957) za EEZ i EURATOM. Jedinstvena Komisija EZ je ustanovljena 1967.
kada je stupio na snagu Ugovor o spajanju komunitranih organa, sa seditem u Briselu.
Otuda i potie esto korien simbolian naziv za Komisiju: Briselska birokratija, ime
se oznaava njen sastav. Naime, za razliku od Evropskog Parlamenta, kao demokratski
izabranog tela na neposrednim izborima, Komisiju ine nominovani lanovi koji na funkciju
komesara dolaze postavljenjem503.
Do proirenja EU na Austriju, Finsku i vedsku, tj. do 1995. godine, Komisija je imala
17 lanova (tzv. komesara), ali broj lanova Komisije moe biti izmenjen jednoglasnom
odlukom Saveta, to je i uinjeno posle proirenja lanstva EU, kada je nominovano 20
komesara. Svaki od tadanjih 20 lanova504 je imao jedan glas. Za donoenje odluke
Komisije bila je potrebna apsolutna veina, tj. 11 glasova. Do sledeeg, petog proirenja
EU (2004), od 20 komesara po dva su bila iz Francuske, Nemake, Italije, Velike Britanije
501 EP, Publications, The European Parliament, Luxembourg, 1997, p. 21.
502 Ibidem.
503 Detaljnije o razlici izmeu demokratskih i birokratskih organa kod Prof. Dr Dragana Mitrovia, Osnovi
prava, Univerzitet Singidunum, Beograd, 2006. str. 49.
504 Stoga u Ugovoru iz Mastrihta (1. 11. 1993) stoji da se Komisija sastoji od 17 lanova (l. 157. ta. 1)
Ugovora o osnivanju EZ. Broj lanova Komisije, meutim, moe biti izmenjen jednoglasnom odlukom Sa-
veta, to je i uinjeno posle proirenja lanstva EU.

i panije i po jedan iz ostalih drava lanica. Posle proirenja EU, maja 2004. godine,
Komisija broji 25 lanova, odnosno po jedan iz svake od lanica. Aktuelni sastav Komisije
je 27 komesara, odnosno po jedan iz svake od drava lanica, poev od 2007. tj. od
estog proirenja EU, ulanjenjem Rumunije i Bugarske.
lanove Komisije predlau vlade drave lanice u dogovoru sa imenovanim predsed-
nikom Komisije. Biraju se na osnovu njihove opte sposobnosti, tako da njihova nezavisnost
bude van svake sumnje (l. 157. ta. 1). lanovi Komisije mogu biti samo dravljani drava
lanica. Obavezno je da najmanje jedan dravljanin svake drave lanice mora biti lan
Komisije. U svom radu, meutim, lanovi Komisije nisu vezani za svoju vladu, nego svoje
dunosti izvravaju potpuno nezavisno i u optem interesu Zajednice (l. 157. ta. 2).
Oni ne smeju primati niti traiti uputstva od bilo koje vlade ili drugog tela. To je
kljuna odredba koja definie nadnacionalni karakter ove komunitarne institucije. U tom
smislu Komisija zastupa interese Unije kao celine, te komesari nisu vezani za svoju vladu.
lanovi Komisije se uzdravaju od svake radnje koja nije u skladu sa njihovim dunostima.
Zauzvrat, drave lanice se obavezuju da e potovati naelo nezavisnosti rada lanova
Komisije i da nee pokuavati da utiu na njih u izvravanju njihovih zadataka.
Saglasno svojoj nezavisnoj poziciji, lanovi Komisije ne mogu tokom trajanja mandata
biti angaovani na bilo kojoj drugoj, plaenoj ili neplaenoj, profesionalnoj aktivnosti. Oni
se moraju ponaati asno i uzdrano u odnosu na prihvatanje odreenih imenovanja ili
koristi. U sluaju povrede ovih obaveza, Sud pravde moe (na zahtev Saveta ili Komisije)
razreiti dunosti lana Komisije (l. 160) ili ga liiti prava na penziju ili drugih naknada.
U l. 159. Ugovora iz Mastrihta odreeno je da funkcije lana Komisije pojedinano
mogu prestati podnoenjem ostavke, razreenjem dunosti, redovnom zamenom ili smru.
U sluaju zamene lana Komisije, odreeno lice se zamenjuje za duinu preostalog ma-
ndata novim lanom, koga zajedniki imenuju vlade drava lanica. Savet moe jedno-
glasno odluiti da nema mesta zameni. U sluaju ostavke, razreenja ili smrti, predsednik
se zamenjuje za preostali deo mandata Komisije i to po navedenoj istoj proceduri naimen-
ovanja. Komisija moe imenovati jednog ili dva podpredsednika iz reda svojih lanova (l.
161). U pitanju su poasne funkcije. Komisija utvruje pravilnik o svom radu. U pravilniku
je, izmeu ostalog, regulisan i broj lanova Komisije, potreban za njeno valjano zasedanje
(kvorum), (l. 163). Naime, Komisija moe odluivati samo ako je prisutna veina njenih
lanova i pri tome nije dozvoljeno glasanje preko zastupnika ili zamenika lana505.
Za predsednika Komisije u praksi vai princip: Primus inter pares506, iako norma-
tivno gledano, on takoe ima samo jedan glas prilikom odluivanja i nema specijalnih
ovlaenja. Pozicija Predsednika Komisije je, meutim, veoma vana u odnosu na vlade
drava lanica, zatim kada istupa pred Evropskim savetom i pred Parlamentom. Ova
pozicija je znaajno ojaana opisanim novinama u postupku naimenovanja Komisije,
donoenjem Ugovora iz Mastrihta.
505 E. Noel, op. cit. , p. 13.

506 Prvi meu jednakima.

Svaki lan Komisije zaduen je za jednu ili vie odreenih oblasti delovanja iz
nadlenosti Komisije, tako da se odeljenja koja funkcioniu u tim oblastima nalaze pod
njegovim direktnim rukovodstvom. Pored toga, Komisija moe osnovati radne grupe svojih
lanova, sa zadatkom da pripreme diskusiju o nekim izuzetno vanim ili sloenim pitan-
jima. Neke od tih radnih grupa mogu delovati kao stalne slube. lanovi Komisije se
sastaju jednom nedeljno radi donoenja odluka o pitanjima iz svoje nadlenosti ili pokre-
tanja inicijativa za donoenje odreenih komunitarnih propisa. Veoma esto se primen-
juje tzv. pismena procedura, koja podrazumeva pismeno izjanjavanje lanova Komisije o
odreenim predlozima. U tom sluaju smatra se da je predlog u okviru Komisije usaglaen
kada lanovi ne dostave svoje primedbe u roku od jedne nedelje. Ova procedura je
tokom 1996. godine bila primenjena 2880 puta507, to je uticalo na poveanje efikasnosti
rada Komisije.
Takoe, jednostavniji metod rada predstavlja i praksa ovlaivanja nekog od lana
Komisije da donosi odluke u ime Komisije o odreenim rutinskim pitanjima508, koja nemaju
politikih konsideracija.
Komisija je podeljena na 25 generalnih odeljenja, Pravnu slubu, Generalni sekre-
tarijat, Statistiki ured, kao i jedan broj specijalizovanih slubi (prevoenje i dr). Sedite
Komisije je u Briselu, ali se manji deo osoblja nalazi i u Luksemburgu.
7.2. Nadlenost Komisije
Nadlenost Komisije, (shodno ex l. 155. , l. 211. Ugovora o EU) obuhvata:

1. da se stara o primeni Ugovora i merama koje organi Zajednice donose u skladu sa
Ugovorom;
2. da inicira predloge sekundarnog zakonodavstva i formulie preporuke ili daje
miljenja o pitanjima koja ureuje Ugovor o EU, kad je to izriito Ugovorom
predvieno ili je to potrebno prema oceni Komisije;
3. da samostalno odluuje i uestvuje u pripremanju mera koje donosi Savet i EP i
4. da vri ovlaenja koja je Savet preneo na nju radi sprovoenja propisa koje je on
doneo (delegirana ovlaenja).
Sva navedena ovlaenja su Ugovorom o osnivanju EZ (kao sastavnim delom Ugovora
o EU) data Komisiji u cilju obezbeenja pravilnog funkcionisanja i razvoja zajednikog
trita. Pored toga, Komisija izrauje i objavljuje godinji opti izvetaj o radu Zajednice
(l. 156), najkasnije mesec dana pre poetka zasedanja EP. Poslovnikom o radu Komisije
predvieno je da se komesari sastaju najmanje jednom nedeljno radi donoenja odluka.
U okviru svojih ovlaenja da se stara o primeni Ugovora i mera koje donose komuni-
tarni organi, Komisija pre svega kontrolie da li se odredbe Ugovora pravilno primenjuju
i da li se mere usvojene u skladu sa njegovim odredbama tj. komunitarni propisi donose
na predvien nain i ispravno primenjuju. Ova izvorna nadlenost Komisije (utvrena u
507 E. Noel, op. cit. , p. 13.
508 Primera radi, mnogi propisi iz oblasti poljoprivredne politike doneeni su po ovoj proceduri.

sva tri osnivaka ugovora evropskih zajednica) stavlja je u ulogu uvara komunitarnog
pravnog poretka. U tom smislu Komisija prati izvravanje Ugovora i komunitarnih propisa
kako u dravama lanicama, tako i u odnosu na legislativne organe EU: Savet, EP i drugi
pomoni organi.
Shodno l. 169, ako Komisija smatra da drava lanica nije ispunila obavezu iz Ugo-
vora daje o tome obrazloeno miljenje nakon to je odnosnoj dravi pruila priliku da
se izjasni.
Ukoliko ta drava ne postupi saglasno miljenju Komisije u datom roku, Komisija moe
izneti predmet pred Sudom. U tom postupku, Komisija ispituje da li je dolo do krenja
odredbi Ugovora i drugih komunitarnih propisa, bilo na svoju inicijativu bilo na zahtev
neke drave lanice, pravnog ili fizikog lica. Ukoliko Komisija utvrdi da je dolo do
povrede komunitarnog prava, ona e zatraiti od odnosne drave da u odreenom roku
(najee dva meseca) izloi svoje stanovite. Ako se radi o ozbiljnim krenjima odredbi
Ugovora, koja ugroavaju funkcionisanje jedinstvenog trita EU, rok za izjanjavanje
drave lanice je mnogo krai. Ako drava lanica ne otkloni povredu komunitarnih pro-
pisa ili ne moe da ispuni zahtev Komisije, Komisija donosi obrazloeno miljenje pre-
ma kome odnosna drava mora postupiti u predvienom roku. U suprotnom, Komisija
moe pokrenuti postupak pred Sudom pravde, ija je odluka obavezujua za obe strane.
Dosadanja praksa u ovom domenu pokazuje da je mali broj sluajeva bio predavan
Sudu na reavanje509. Najee su problemi bili reavani u ranoj fazi. Ipak, Komisija se u
najveem broju suoavala sa odlaganjima primene komunitarnih uputstava i usklaivanja
nacionalnih propisa sa njima. Tada je Komisija, obino u saradnji sa EP, vrila politiki
pritisak na odnosnu dravu lanicu, posebno kada se radilo o sprovoenju propisa o
funkcionisanju jedinstvenog trita EU.
Pored toga, ukoliko neka drava lanica smatra da druga lanica nije ispunila obav-
ezu iz Ugovora, ona mora, pre podnoenja predmeta Sudu, izneti predmet pred Komis-
iju. Tada Komisija donosi obrazloeno miljenje (l. 170), s tim to je prethodno dala
mogunost svakoj od drava da se izjasni o konkretnom problemu.
Ugovor iz Mastrihta je ojaao kontrolnu funkciju Komisije proirivi je i na praenje
sprovoenja odluka Suda pravde u dravama lanicama. Naime, dopunama l. 171.
Ugovora o EZ, predvieno je da Komisija obavesti Sud pravde u sluaju da neka drava
lanica nije donela mere za izvrenje njegove odluke u utvrenom roku. Komisija tada
predlae Sudu visinu novane kazne za tu dravu. Ako Sud utvrdi da se odnosna drava
nije pridravala njegove odluke, on moe da joj naloi plaanje kazne.
Komisija u ulozi izvrnog organa EU, ima itav opus ovlaenja: da inicira predloge
komunitarnih uredbi, uputstava i odluka, kojima se izvravaju odredbe Ugovora i akti
Saveta; da formulie preporuke ili daje miljenja o pitanjima koja ureuje Ugovor - kad
je to izriito Ugovorom utvreno ili je potrebno po oceni Komisije; da predstavlja EU u
meunarodnim ekonomskim odnosima i pregovara u ime EU o zakljuivanju meunarodnih
trgovinskih sporazuma i da upravlja fondovima iz komunitarnog budeta.
509 U 1996. godini Komisija je pokrenula 1. 113 sluajeva ispitivanja povrede komunitarnog poretka, izdala
je 379 obrazloenih miljenja i prijavila Sudu 93 sluaja. Nav. prema: E. Noel, op. cit. , p. 14.

Posebno je znaajna funkcija Komisije kao predlagaa komunitarnih propisa, tj. zakono-
davnog inicijatora. U tom kontekstu Komisija se rukovodi interesima Zajednice kao celine.
Prilikom formulisanja predloga komunitarnih akata, Komisija obavlja neformalni dijalog i
usaglaava svoj predlog sa brojnim interesnim grupama, kojih se tiu konkretna pitanja.
Naroito je vano da predloeni propis ne favorizuje pozicije nijedne drave lanice. Na
taj nain Komisija predstavlja telo u okviru koga se vri uravnoteavanje stavova i inte-
resa brojnih aktera jedinstvenog trita EU kroz preliminarno ispitivanje njihovih pozicija.
U pitanju je uee vladinih predstavnika, sindikata, odreenih udruenja, kao i nezavisnih
eksperata u tom nevidljivom i delikatnom procesu. Pri tome je veoma bitno da Komisija na
odgovarajui nain primenjuje naelo supsidijarnosti, o emu je ve bilo rei.
Monopol zakonodavnog predlagaa koji uiva Komisija nije okrnjen ak ni odredbama
l. 152, prema kojima Savet moe traiti od Komisije da preduzme bilo koje istraivanje koje
smatra korisnim za ostvarivanje zajednikih ciljeva i da mu o tome podnese predloge. Iako
ova odredba predstavlja mono sredstvo ograniavanja inicijatorske uloge Komisije, tada
Komisija ima diskreciono pravo da odlui da li e ili ne podneti odgovarajue predloge.
Pored zadatka obezbeivanja usaglaenih interesa na nivou Zajednice u postupku
predlaganja komunitarnih akata, Komisija ima ulogu da osigura da sekundarni komu-
nitarni akti budu pravno i ekonomski konzistentni, tj. da budu u skladu sa odredbama
Ugovora i saglasni ekonomskim i socijalnim realnostima u EU. Imajui u vidu znaajnu ulogu
EP u zakonodavnom postupku, Komisija je duna da obrazloi razloge zbog kojih nije
prihvatila izmene i dopune EP (postupak saodluivanja).
Uticaj Komisije u zakonodavnom postupku poboljan je unoenjem odredaba l. 189
A u Ugovor iz Mastrihta. Shodno tome, Savet moe da izmeni predlog Komisije samo jed-
noglasnom odlukom. Dakle, osim sluajeva saodluivanja sa EP, Savet moe usvojiti propis
koji se razlikuje od predloga Komisije, ali pod uslovom jednoglasnosti. Otuda sledi da se
veinski sistem odluivanja u Savetu koristi samo onda kada je njegova odluka u skladu
sa predlogom Komisije510.
Kada vri delegirana ovlaenja, odnosno usvaja sekundarne komunitarne propise,
na osnovu ovlaenja prenetih od strane Saveta, Komisija se stara da propisi koje usvaja
budu u skladu sa merama koje je doneo Savet i radi njihovog sprovoenja.
Uloga Komisije, kao inicijatora zakonodavnog procesa i formulisanja novih politika u
okviru Zajednice, trasirala je njenu poziciju promotora produbljivanja evropske integraci-
je. To se pokazalo prilikom pokretanja inicijative za dovravanje jedinstvenog trita,
polovinom 80-tih godina, koja je uspeno zavrena poetkom 1993. godine. Naime,
pretena veina predvienih pravnih i ekonomskih mera za funkcionisanje unutranjeg
trita je u predvienom roku stupila na snagu. Noviji slian primer uloge Komisije kao
spiritus movens-a razvoja evropskih zajednica je stvaranje ekonomske i monetarne unije
u tri faze, sa uvoenjem jedinstvene valute u EU. Inicijativa Komisije da se ojaa ekonom-
sko - socijalna kohezija izmeu razliitih regiona Evrope, takoe je doprinela daljem
uravnoteenom napretku EU.
510 Upor. Vesna Kneevi - Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suverenost drava lanica, op. cit. , str.
355.

U okviru drugog i treeg stuba EU, kao meuvladinih koncepata saradnje lanica EU,
Komisija nema iskljuivo pravo predlaganja. Komisija je ovlaena da podnosi predloge,
paralelno sa nacionalnim vladama drava lanica i moe da uestvuje u debatama na
svim nivoima. Takoe, u ova dva podruja saradnje drava lanica Komisija nema ulogu
uvara odredbi Ugovora, kao ni Sud pravde. Odredbe Ugovora o EU iz Mastrihta (l. J.
9) utvruju da Komisija punopravno uestvuje u pitanjima koja se odnose na zajedniku
spoljnu i bezbednosnu politiku. Slino tome, u l. K. 4 je predvieno da je Komisija pot-
puno ukljuena u relevantne oblasti iz domena pravosua i unutranjih poslova. U prak-
si je, meutim, dolazilo do sukoba nadlenosti institucija EU i komunitarnih procedura
(nadnacionalnih) sa meuvladinim oblicima saradnje. Ovo je posebno prisutno na polju
zajednike spoljne politike i odredbi Ugovora o spoljno-ekonomskim odnosima Zajednice,
gde Komisija ima nezaobilaznu ulogu511.
8. Poloaj Evropske centralne banke

kao element dravnosti EU
Na osnovu l. 4A Ugovora o osnivanju Evropske Zajednice, kao sastavnog dela Ugovora
o EU iz Mastrihta, osnovani su: Evropski sistem centralnih banaka (ESCB) i Evropska centralna
banka (ECB) kao institucionalna struktura Ekonomske i monetarne unije (EMU). Ovlaenja
ovih novih organa EU utvreno je Ugovorom o EZ (u prvom komunitarnom stubu EU) i Statu-
tom ESCB i ECB, sadranim u Protokolu br. 18. uz Ugovor o EU iz Mastrihta (1992)512. Budui
da je sastavni deo Ugovora o EU, Protokol ima obaveznu pravnu snagu. ESCB ine ECB i
nacionalne centralne banke drava lanica. Osnovni cilj ECB je ouvanje stabilnosti cena513
na unutranjem EU. Stoga se radi o tzv. operativnoj nezavisnosti ECB, a ne sutinskoj neza-
visnosti ECB u smislu utvrivanja ciljeva ekonomske i monetarne politike514.
Naprotiv, ove ciljeve operativno utvruje Savet ministara515 i Evropski savet - na nivou
stratekih smernica. Kroz mehanizam multilateralnog nadzora (l. 103), uinjen je pomak
ka nadnacionalnosti u EU, jer je Savetu omogueno da - kvalifikovanom veinom - usvaja
predlog optih smernica ekonomske politike, koji zatim razmatra Evropski savet i donosi
o tome svoje zakljuke. Zakljucima Evropskog Saveta, Savet ministara je ovlaen da us-
vaja preporuku dravama lanicama EU o optim smernicama ekonomske politike. Savet
takoe o tome obavetava Evropski parlament.
511 E. Noel, op. cit. , p. 22.
512 Za tekst Statuta ESCB i ECB videti kod: Duko Lopandi (prir.), Ugovor o EU Rim Mastriht Am-
sterdam, Me. politika, SL, Pravni fakultet, FPN, IEN, Beograd, 1999, str. 231-253.
513 Shodno l. 105, ta. 1. Ugovora o EU iz Mastrihta
514 Ovo tumaenje proizilazi iz ogranienja navedenih u ta. 1. l. 105, da ESCB podrava optu eko-
nomsku politiku koja se vodi u Zajednici, kako bi doprineo ostvarivanju ciljeva Zajednice ne zane-
marujui odravanje stabilnosti cena. Pored toga, ESCB deluje u skladu sa naelom otvorene trine
privrede zasnovane na slobodnoj konkurenciji, uz podrku efikasnoj raspodeli resursa.
515 Shodno l. 145. Ugovora o EU iz Mastrihta, Savet obezbeuje usklaivanje optih ekonomskih politika
drava lanica EU.

Delovanje Saveta je olakano odluivanjem kvalifikovanom veinom (umesto jedno-
glasnosti) prilikom usvajanja tih preporuka. Multilateralni nadzor nad ekonomskim poli-
tikama drava lanica je mali korak u pravcu ogranienja njihove ekonomske suverenosti.
Cilj multilateralnog nadzora Saveta je obezbeivanje vee konvergentnosti ekonomskih
rezultata drava lanica i tenje usaglaavanje nacionalnih ekonomskih politika u okviru
EU. Stoga su drave lanice dune da Komisiji dostavljaju podatke o znaajnim merama iz
domena svoje ekonomske politike. Ukoliko Savet utvrdi - na osnovu izvetaja Komisije - da
odreene ekonomske mere drave lanice mogu ugroziti dobro funkcionisanje ekonomske
i monetarne unije u EU, odnosno da nacionalna ekonomska politika nije u skladu sa optim
smernicama Saveta EU, dravi lanici Savet upuuje preporuke. U ovom sluaju Savet
takoe odluuje kvalifikovanom veinom na predlog Komisije. Ove preporuke Saveta
mogu biti objavljene. To predstavlja jedan vid pritiska na neposlunu dravu lanicu, s
obzirom da preporuke nemaju obaveznu pravnu snagu.
S druge strane, Ugovor iz Mastrihta je ojaao ulogu Evropskog parlamenta, jer je
regulisao obavezu predsednika Saveta i Komisije da podnose izvetaj EP o rezultatima
multilateralnog nadzora. Ova odredba o informisanju Parlamenta oznaava pokuaj
smanjenja demokratskog deficita na nivou EU u oblasti ekonomskog nadzora od strane
Saveta. Ukoliko je Savet objavio svoje preporuke o neusklaenosti ekonomske politike
drave lanice sa utvrenim optim smernicama, predsednik Saveta moe biti pozvan
pred nadleni odbor Parlamenta (l. 103). Meutim, injenica da drave lanice smatraju
svoje ekonomske politike pitanjima od zajednikog interesa (shodno l. 103), ukazuje da
Ugovor iz Mastrihta nije utvrdio jedinstvenu ekonomsku vladu na nivou EU, iako je uveden
ESCB i ECB.
Naime, drave lanice usaglaavaju svoje ekonomske politike u okviru Saveta, koji
meutim ne predstavlja nadnacionalnu ekonomsku vladu EU jer se radi o klasinoj
meuvladinoj saradnji. Otuda se mnogi zagovornici federalizma u EU zalau za jaanje
uloge Komisije na ovom polju516. Oni smatraju da bi jaanjem ekonomskih kompetencija
Komisije - s obzirom na njen nadnacionalni karakter i nezavisno delovanje, bili postavljeni
temelji evropske ekonomske vlade. Time bi se otilo korak napred u pravcu stvaranja
federalistike budunosti EU.
Uvoenje ESCB i ECB u institucionalnu strukturu EU doprinosi jaanju elemenata
dravnosti EU. Preciznije, ESCB je institucionalni instrument preko koga se vri podrka i
kontrola opte ekonomske politike na nivou EU. Sledstveno tome, osnovni zadaci ESCB (l.
105) su:
1. utvrivanje i sprovoenje monetarne politike Zajednice,
2. vrenje deviznih poslova,
3. dranje i upravljanje zvaninim deviznim rezervama drava lanica,
4. unapreenje nesmetanog funkcionisanja platnog prometa.
516 Izlaganje Prof. Duana Sianskog na konstitutivnom sastanku Meunarodne Radne ekspertske grupe EU
i Balkan - putevi integracije, Beograd, ECPD, 19-21. 01. 2002. na kome je, u svojstvu lana grupe,
uestvovala i autorka.

Dravama lanicama je ovim znaajno suena ekonomska suverenost, naroito u mon-
etarnoj sferi, ali im je ostavljena sloboda dranja i upravljanja deviznim obrtnim sredst-
vima. U vrenju svojih ovlaenja ESCB i ECB uivaju punu nezavisnost (l. 107), te ne mogu
traiti ni prihvatati uputstva od organa ili tela Zajednice, vlada drava lanica ili bilo kog
drugog organa. Organi i tela Zajednice ne smeju uticati na lanove organa odluivanja
ECB (Savet guvernera i Izvrni odbor). ECB ima status pravnog lica u dravama lanicama,
rukovodi ESCB i moe da stie ili otuuje pokretnu i nepokretnu imovinu, kao i da bude
stranka u sudskom postupku.
Savet guvernera (sastavljen od guvernera nacionalnih centralnih banaka i lanova
Izvrnog odbora ECB) utvruje monetarnu politiku Zajednice517. Izvrni odbor sprovodi
utvrenu monetarnu politiku Zajednice i daje uputstva nacionalnim centralnim bankama
drava lanica. ECB je jedina ovlaena da odobrava emitovanje novanica u Zajednici.
ESCB donosi potrebne uredbe i daje preporuke i miljenja u cilju vrenja poverenih zada-
taka. Imajui to u vidu, proizilazi da nezavisnost ECB i ESCB utire put stvaranju etvrtog
stuba EU - u vidu ekonomske i monetarne politike EU. Ovaj etvrti stub bi se razlikovao od
EZ, naroito u pogledu naina donoenja odluka518.
Oblast ekonomske i monetarne unije karakterie meudejstvo politikih i tehnikih el-
emenata i ciljeva. Odluka o stvaranju EMU je prvenstveno politikog karaktera i doneta je
prevashodno u cilju ostvarenja politikog cilja produbljivanja integracije u okviru EU. Na-
suprot tome, kriterijumi konvergencije iz Ugovora o EU iz Mastrihta pre svega su tehniki
kriterijumi. Time, meutim, meudejstvo politikih i tehnikih elemenata u pravcu produ-
bljivanja dravnosti EU nije zavreno. Politiki faktori su se ponovo javili, kada je dolo
do problema ispunjavanja kriterijuma konvergencije od strane svih drava lanica. Pri-
mera radi, Francuska je u 1997. godini, posle promene vlade, objavila da e priljenost
potovanja kriterijuma biti ograniena. ak je i Nemaka, centralna zemlja za EMU,
strahovala da li e ispuniti kriterijume konvergencije519, posebno njihovu strogu dinamiku.
Suoena sa znaajnim problemom nezaposlenosti, EU je nastojala da rei socijalne as-
pekte zajednike monetarne politike. To je dobilo odjeka kasnije, formulisanjem novog
odeljka o zaposlenosti u okviru Ugovora o EU iz Amsterdama (1997). tavie, ESCB je
dobila ovlaenje (Ugovorom iz Amsterdama) da podri ostvarenje visokog nivoa zapos-
lenosti i socijalne zatite.
517 Utvrivanje monetarne politike Zajednice ukljuuje odluivanje o srednjeronim monetarnim ciljevima,
kljunim kamatnim stopama i odreivanju rezervi ESCB, kao i utvrivanje smernica potrebnih za njihovo
izvravanje (l. 12. Protokola o Statutu ESCB i ECB, uz Ugovor o EU iz Mastrihta). Vid. Ugovor o EU - od
Rima do Mastrihta, preveli i priredili Duko Lopandi i Milutin Janjevi, Me. politika, Beograd, 1995,
str. 212.
518 Slinu ocenu iznosi David A. Duker, op. cit. , p. 77.
519 Ibidem, p. 78.

8.1. Kriterijumi konvergencije
Poev od 1. januara 2002. u EU je uvedena jedinstvena valuta - evro (EURO) kao

jedino zakonsko sredstvo plaanja (gotovinsko i bezgotovinsko). Ovaj momenat je kruna
stvaranja Ekonomske i monetarne unije - EMU u okviru EU, iako joj ne pripadaju sve lanice
(tzv. Eurolandu), tj. nisu sve ispunile ekonomske kriterijume konvergencije za ulazak u EMU.
Pre stupanja na snagu tree faze EMU, Komisija i Evropski monetarni institut (EMI)
podnose izvetaj Savetu o ostvarenom napretku drava lanica u ispunjavanju kriterijuma
konvergencije, kao uslova realizacije EMU. Radi se o sledeim kriterijumima:
javni dug mora biti sveden na prihvatljiv nivo: godinji budetski deficit ne sme
biti vii od 3% domaeg bruto proizvoda; a ukupan javni dug ne sme biti iznad
60% jednogodinjeg domaeg bruto proizvoda520;
stopa inflacije moe nadmaiti za najvie 1,5 postotnih poena prosenu neponderi-
sanu stopu inflacije u tri zemlje s najniom inflacijom;
kolebanje deviznog kursa domae valute mora ostati u okviru normalne margine
kolebanja deviznih kurseva u okviru Evropskog monetarnog sistema u najmanje dve
poslednje godine521;
dugorone kamatne stope ne smeju biti preko 2 postotna poena iznad neponderi-
sanog proseka kamatnih stopa u tri lanice s najniom stopom inflacije522.
Statistike podatke za primenu kriterijuma konvergencije obezbeuje Komisija. EMU
je zasnovana 1. januara 1999. u sastavu od 11 lanica EU: Austrija, Belgija, Irska, Ital-
ija, Luksemburg, Nemaka, Portugal, Finska, Francuska, Holandija i panija. Grka je u
2001. uspela da zadovolji kriterijume konvergencije, definisane Ugovorom iz Mastrih-
ta. Meutim, kao i kod ostalih lanica Eurolanda, ulazak u EMU je postignut uz pomo
kreativnog raunovodstva523. Dolo je do podele lanica EU na one koje su u zoni evra
(Ins) i one koje su van nje (Outs)524. Velika Britanija, vedska i Danska su zvanino
izrazile svoju nespremnost da uu u EMU. U Velikoj Britaniji je utvreno da odluku o tome
donosi Vlada i britanski Parlament525. U Danskoj je potrebno raspisivanje referenduma
520 Javni dug nastaje zaduivanjem drave na nacionalnom finansijskom tritu kod fizikih i pravnih lica
prodajom dravnih hartija od vrednosti, za razliku od budetskog deficita koji nastaje razlikom izmeu
javnih prihoda i javnih rashoda.
521 Blagoje Babi, Finansijski odnosi Jugoslavije s evropskim okruenjem, Odeljak: Evropska monetarna
unija, Evro i Jugoslavija, Beograd, IMPP, 2000. , str. 103.
522 Kamatne stope se raunaju na osnovu dugoronih dravnih obligacija ili na osnovu drugih uporedivih
vrednosnih papira, imajui u vidu razlike u nacionalnim definicijama, shodno l. 4. Protokola o kriteriju-
mima konvergencije uz Ugovor iz Mastrihta.
523 Robert Kahn: Conference focuses on implications of EMU for Europe and the world economy, IMF
Survey, 1997, No. 7, p. 101, nav. prema: Blagoje Babi, Finansijski i monetarni odnosi Jugoslavije s
evropskim okruenjem, IMPP, Beograd, 2000, prvi put objavljeno u: Meunarodni problemi, IMPP,
Beograd, 1997, Br. 4, str. 395-420.
524 Ibidem.
525 Protokol o pojedinim odredbama koje se odnose na Ujedinjeno Kraljevstvo Velike Britanije i Severne
Irske uz Ugovor o EU iz Mastrihta.

pre nego to ova zemlja ue u treu fazu EMU526. Meutim, ove lanice EU takoe mogu
da se prikljue EMU pod uslovom ispunjenja kriterijuma konvergencije. Odluku o tome
donosi Savet ministara na predlog Komisije527. Sve drave lanice - bez obzira da li
ispunjavaju ili ne uslove neophodne za uvoenje jedinstvene valute, sloile su se da potuju
politiku volju da Zajednica ue to pre u treu fazu EMU. Stoga nijedna drava nee
ometati prelazak u treu fazu EMU528.
U pitanju je Evropa u dve brzine - kada se radi o uvoenju evra u lanicama EU.
Ukoliko se ovom fenomenu doda pozicija zemalja tadanjih kandidata, a sada novih
lanica, tada EU postaje Evropa u vie brzina. Protiv modela ovog tipa snano se pro-
tive zagovornici federalistikog ureenja EU529.
Izvetaj Komisije i Evropskog monetarnog instituta (EMI) o napretku ka EMU uzima o
obzir i razvoj ekija, rezultate integracije trita, stanje i razvoj tekuih platnih bilansa, kao
i kretanje trokova rada i drugih cenovnih pokazatelja. Na osnovu ovih izvetaja, Savet
je izvrio procenu ispunjenosti uslova za uvoenje jedinstvene valute i doneo zakljuak o
broju drava lanica koje ulaze u treu fazu EMU. Savet ministara o tome usvaja prepo-
ruke Savetu koji se sastaje na nivou efova drava ili vlada. Evropski parlament dostavlja
svoje miljenje u proceduri konsultacija takvom sastavu Saveta. Znaajno je da Savet
na nivou efova drava ili vlada odluuje kvalifikovanom veinom. Na njegovom zase-
danju, meutim, ne uestvuje predsednik Komisije. Ova injenica je navela neke autore
da u takvom postupku veinskog odluivanja sagledaju elemente budueg federalistikog
ureenja EU i obrise njene dravnosti530.
U 1989. godini objavljen je tzv. Delorov plan (tadanjeg predsednika Komisije EZ),
koji je predvideo stvaranje Ekonomske i monetarne unije u tri faze531. Ovi predlozi Delo-
rovog plana su inkorporisani u Ugovor o EU iz Mastrihta.
Stvaranje Ekonomske i monetarne unije (EMU) zapoelo je jo od 1. jula 1990. 532 - pr-
vom fazom stvaranja EMU, koja je trajala do 1. novembra 1993. Do kraja 1990. izvrena
je liberalizacija kretanja kapitala. Poev od 1. januara objavljeno je funkcionisanje jed-
instvenog evropskog trita. Sledei korak u prvoj fazi EMU bio je fiksiranje korpe valuta
(1. novembra 1993.), na osnovu koje se vrio obraun vrednosti EKI (European Currency
Unit) kao obraunske jedinice.
Druga faza EMU: od 1. januara 1994. do kraja 1998. godine, oznaila je postavl-
janje temelja EMU. Osnovan je Evropski Monetarni Institut (EMI) sa seditem u Frankfurtu
pod vostvom belgijskog bankara Aleksandra Lamfalusi (Lamfalussy). Glavni zadatak
Evropskog Monetarnog Instituta je bio da vri usaglaavanje ekonomskih i monetarnih
526 Protokol o nekim odredbama koje se odnose na Dansku uz Ugovor o EU iz Mastrihta.

527 Infoeuro, Office for official publications of the European Communities, No 11, 1998, p. 10, nav. prema:
B. Babic, ibidem.
528 Protokol o prelasku na treu fazu ekonomske i monetarne unije uz Ugovor o EU iz Mastrihta.
529 Prof. Duan Sianski: Federal Future of Europe, Michigan Press, 2000.
530 Duan Sianski, Federal Future of Europe, The University of Michigan Press, 2000, p. 232-233.
531 David A. Dyker, The European Economy, Sec. edition, Longman, UK, 1999, p. 77.
532 Saglasno odluci Evropskog saveta iz Madrida.

politika lanica EU radi osiguranja stabilnosti cena533. Otpoelo je sniavanje prekomernih
budetskih deficita u pravcu ispunjavanja kriterijuma konvergencije. Odluka o nazivu:
euro za jedinstvenu evropsku valutu doneta je u decembru 1995. na zasedanju Evrop-
skog samita. Tada je usvojena dinamika uvoenja jedinstvene valute. Prema toj dinamici,
do kraja 1998. bilo je predvieno utvrivanje koje su lanice EU ispunile uslov za ulazak
u EMU, na nivou efova drava i vlada lanica EU (Evropski savet). Takoe je do kraja
1998. bilo zacrtano osnivanje Evropske centralne banke (ECB) - kao jedinstvene mone-
tarne vlasti u EU i krune funkcionisanja Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB).
Konano, za finalnu treu fazu EMU bilo je predvieno da traje od 1. januara 1999. do
polovine 2002. zamenom nacionalnih valuta lanica EU jedinstvenom monetom - evro534.
U periodu od 1999. do poetka 2002. evro je bio korien kao valuta za bezgotovinska
plaanja, odnosno kao iralni novac. To znai da su dravni organi i kompanije u lanicama
EU koristili evro za razne transakcije bezgotovinskog tipa. Potroai u lanicama EU su u
tom periodu nastavili da koriste svoje nacionalne valute u gotovinskim plaanjima535.
Od 1. januara 2002. evro je poeo da se koristi i u vidu banknota i kovanog novca,
njegovim putanjem u opticaj od strane ECB i nacionalnih centralnih banaka, shodno Ure-
dbi Saveta (EC) No. 974/98536.
8.2. Nezavisnost ECB
Jedinstvena valuta EU - evro predstavlja sama za sebe stub federalizma i bitnu

oznaku nadnacionalnosti u okviru EU537. Sa druge strane postavlja se pitanje instituciona-
lne efikasnosti kao logina posledica uvoenja evro i funkcionisanja ECB, odnosno ko e
pregovarati u ime ECB sa dravama kandidatima i meunarodnim organizacijama. Da li
je pregovara u ime ECB Savet ministara? Odgovor je oigledno potvrdan, imajui u vidu
odredbe l. 109. Ugovora iz Mastrihta, koji regulie postupak zakljuivanja sporazuma
o pitanjima monetarnog ili deviznog reima izmeu Zajednice i jedne ili vie drava, tj.
meunarodnih organizacija. Ugovor predvia da Savet ministara - odluujui kvalifikova-
nom veinom, na preporuku Komisije i posle obavljenih konsultacija sa ECB, donosi odluku
o tim sporazumima (odluuje o aranmanima u vezi sa pregovorima i sa zakljuivanjem
takvih sporazuma). Tim aranmanima se mora obezbediti izraavanje jedinstvenog sta-
va Zajednice. To je najbitnija odredba u pravcu dravnosti EU, u kontekstu ekonomske
i monetarne unije (l. 109), ali time nisu u dovoljnoj meri date garantije nadnacionalnosti
533 Detaljnije u Protokolu br. 19 o Statutu Evropskog Monetarnog Instituta (EMI) uz Ugovor o EU (Mastriht,
1992), vid. D. Lopandi, Ugovor o EU Rim Mastriht Amsterdam, Me. politika, Beograd, 1999,
str. 253-264.
534 European Commission, When will the euro be in our pockets, Office for official publications of the EC,
Luxembourg 1996, pp. 8-9.
535 Detaljnije o tome kod: Blagoje Babi, Propisi EU o uvoenju eura, Pregled evropskog zakonodavstva,
IMPP, Beograd, 1998, br. 3, str. 14-18.
536 Official Journal, L 139/1 od 11. maja 1998.
537 Prof. Duan Sianski u diskusiji na konstitutivnom sastanku meunarodne ekspertske Radne Grupe: EU i
Balkan putevi integracije, Beograd, ECPD, 19-21. 01. 2002.

EU - iako je predvieno uee Komisije u pregovorima u punoj meri. To nije efikasno, te
bi Evropska unija trebalo da ima neku vrstu ekonomskog upravljanja (vlade) sa suprana-
cionalnim ovlaenjima, za razliku od Saveta ministara koji karakterie meuvladin sistem
funkcionisanja.
ECB je u treoj fazi EMU zamenila Ekonomski monetarni institut (EMI). ESCB je vrio ulogu
regionalnih agenata, koji su izvravali instrukcije ECB538. U pravnom definisanju Ugovora
iz Mastrihta, ovlaenja ECB bila su u velikoj meri rukovoena ekonomskom literaturom
o nezavisnosti centralne banke, a naroito praktinim primerom centralne Bundesbanke u
Nemakoj. Ova banka je uspevala da postie najnie stope inflacije u EU. To je inspiri-
salo stvaraoce Ugovora iz Mastrihta, da reguliu striktnu zabranu direktnog finansiranja
budetskih deficita drava lanica EU od strane ECB. Najbitnije za ogranienje ekonom-
ske suverenosti drava lanica i sticanja elemenata dravnosti EU svakako je odredba iz
Mastrihta539 da nacionalne centralne banke moraju biti u potpunosti politiki i ekonomski
nezavisne od svojih vlada, kao i od organa i tela Zajednice. ECB funkcionie preko ESCB
i delovanja nacionalnih centralnih banaka u sistemu ESCB, te time ova odredba dobija
jo vie na znaaju. Ugovor iz Mastrihta je ograniio drave lanice da koriste fiskalnu
politiku radi stabilizovanja tranje. Ovaj model je ipak daleko od prakse i modela SAD,
iako doprinosi unoenju elemenata dravnosti u EU. Tek je uvoenje jedinstvene valute
predstavljalo odluujui korak u tom smeru.
Sporazum iz Mastrihta ostvaruje kvalitativan napredak razvijajui dinamiku Zaje-
dnice u dva glavna pravca: ustanovljavanje Ekonomske i monetarne unije i jaanje ekono-
mske i drutvene kohezije. Ova dvostruka novina ini glavnu osovinu procesa integracije,
produavajui dinamiku unutranjeg trita i prateih politika.
Istovremeno, Sporazum iz Mastrihta neopozivo uvodi proces objedinjavanja jedne od
bitnih osobina nacionalnog suvereniteta: novca koji je simbol iskljuive moi suverena. 540
ECB, meutim, iako sa znaajnim monetarnim ovlaenjima, nema nadlenost podsti-
canja ekonomskog rasta EU, koja ini sr uspene ekonomske politike, ve je usmerena
iskljuivo na obezbeivanje cenovne stabilnosti. Na ovom polju takoe, ECB se sukobljava
sa nedovrenim projektom dravnosti EU, te se postavlja pitanje vrenja monetarne vlasti u
EU. Meutim, iza evra nema ni zlatne podloge ni dravne vlasti, jer EU ipak nije drava.
541Pored toga, politika deviznog kursa nije u nadlenosti ECB, nego u nadlenosti Saveta
ministara privrede i finansija (EKOFIN)542.
538 Franck McDonald / Stephen Dearden, European Economic Integration, Third edition, Longman, UK,
1999, p. 110.
539 Shodno l. 107. Ugovora iz Mastrihta.
540 Duan Sianski, Federalistika budunost Evrope, Prosveta, Beograd, 1996, str. 319.
541 Blagoje Babi, Finansijski i monetarni odnosi Jugoslavije s evropskim okruenjem, IMPP, Beograd, 2000,
str. 105.
542 Jean-Pierre Roth (vice-president de la Direction Generale de la Banque National Suisse) sinterreoge
sur les implications de lUnion monetaire pour la Suisse, BIS Review, 1997, No. 57, p. 6, nav. prema:
B. Babi, op. cit.

Savet guvernera i Izvrni odbor ECB, kao organi odluivanja su institucionalni okvir
ESCB i ECB. Nedostaje centralizacija monetarne vlasti i tzv. etvrti stub EU. Tanije, ECB
treba da bude odgovorna graanima EU. Politika autonomnost ECB podrazumeva slo-
bodu ECB u odreivanju ciljeva monetarne politike i u izboru instrumenata za njihovo
postizanje (operativna samostalnost). U ekonomskoj i monetarnoj uniji najpodesniji organ
za politiku odgovornost ECB bio bi Evropski parlament. Parlament bi trebalo da posedu-
je odgovarajue sankcije za eventualno loe funkcionisanje ECB.
Domen politike odgovornosti ECB regulisan je i odredbama Ugovora iz Mastrihta o
nadlenosti Evropskog suda pravde (ECJ) u vrenju kontrole nad ECB. ECJ je ovlaen da:
1. ocenjuje zakonitost akata ECB,
2. odluuje u postupcima koje pokree ECB u oblastima iz njene nadlenosti (ili u vezi
tubi ili postupaka protiv ECB),
3. za tube povodom zatite nadlenosti ECB,
4. odluuje o valjanosti i tumaenju akata ECB i
5. sudi u sporovima koji se odnose na izvrenje obaveza nacionalnih centralnih banaka
proisteklih iz Ugovora o EU i Statuta ESCB543.
Proistie da se radi prevashodno o pravnim aspektima kontrole rada ECB.
9. Nezavisnost ECB i uloga Evropskog Parlamenta

Neizbene su politike i pravne konsekvence uvoenja jedinstvene valute u EU u
pravcu nadgradnje institucionalne strukture EU ka izgradnji svojevrsne dravnosti. U tom
kontekstu se nalazi mogue budue obogaivanje uloge i ovlaenja ECB u smeru jaanja
njene sutinske, a ne samo operativne nezavisnosti. U okviru toga, sutinska nezavisnost
ECB unosi elemenat dravnosti u EU. Pod sutinskom nezavisnou ECB podrazumeva se
politika nezavisnost ECB u odnosu na Savet ministara i Evropski savet - koji odreuju
opte smernice ekonomske politike drava lanica i same EU. To su ujedno limiti delovanja
ECB i utvrivanja monetarne politike od strane ECB. ECB, meutim, ne raspolae pot-
punom slobodom definisanja dugoronih ciljeva monetarne politike. U suprotnom, dolo
bi do stvaranja etvrtog stuba EU kroz centralizaciju monetarne vlasti. U ovoj injenici se
moe nai objanjenje odsustva ovlaenja ECB u pravcu generisanja ekonomskog rasta.
Prema Ugovoru iz Mastrihta, ECB ima za primarni cilj odranje cenovne stabilnosti i
shodno tome, nadlenost suzbijanja inflacije. Stoga je delovanje ECB u okviru EMU zasno-
vano na decentralizovanom sistemu, u kome svoja ovlaenja deli sa nacionalnim central-
nim bankama kroz ESCB. Ovde se prevashodno pod ovlaenjima ECB podrazumeva iz-
davanje novanica u EU. ECB je, shodno l. 105 A Ugovora iz Mastrihta, jedina ovlaena
da odobrava emitovanje novanica u EU, ali izdavanje novanica je u nadlenosti ECB i
nacionalnih centralnih banaka.
543 Shodno l. 173, 175, 176, 177 i 180 Ugovora iz Mastrihta.

Proistie da jedino ECB odreuje koliinu monetarne mase, te i ova injenica predstav-
lja svojevrsnu centralizaciju monetarnih ovlaenja. Ipak, to treba razlikovati od samog
odreivanja dugoronih ciljeva monetarne politike, koje je ogranieno optim smernicama
ekonomske politike Saveta ministara i Evropskog saveta. U prilog ovom tumaenju govori
i injenica da monetarna politika nije uvrtena u iskljuive delatnosti Zajednice (shodno l.
3. Ugovora iz Mastrihta). Utvrivanje i sprovoenje jedinstvene monetarne i devizne poli-
tike spada u oblast podeljene nadlenosti izmeu Zajednice i drava lanica (l. 3 A).
Proistie da centralizacija monetarne vlasti u okviru ECB nije potpuna. Jedinstvena
monetarna politika predstavlja podrku optoj ekonomskoj politici Zajednice (saglasno
naelima otvorene trine privrede i slobodne konkurencije), koju utvruje Savet, ali u
naelu, odnosno posredstvom optih smernica. Otuda je podeljena nadlenost EU definisa-
na tako da drave lanice sprovode svoje ekonomske politike u okviru optih smernica,
tako da doprinose ostvarenju ciljeva Zajednice (l. 102 A). Drave lanice smatraju svoje
ekonomske politike pitanjima od zajednikog interesa koja usaglaavanju u okviru Saveta
ministara544.
Uspostavljanje EMU, zajedno sa izgradnjom jedinstvenog trita i sprovoenjem
zajednikih politika ili aktivnosti EU, ima za cilj sledee:
1. unapreenje skladnog i uravnoteenog privrednog razvoja u celoj EU,
2. trajan i neinflatoran rast,
3. ouvanje ivotne sredine,
4. visok stepen usklaenosti ekonomskih rezultata,
5. visok nivo zaposlenosti i socijalne zatite,
6. podizanje nivoa i kvaliteta ivota,
7. ekonomska i drutvena kohezija i
8. solidarnost meu dravama lanicama.
U ovlaenja Saveta guvernera ECB spada utvrivanje monetarne politike Zajed-
nice, koja ukljuuje, po potrebi, donoenje odluka u vezi srednjoronih monetarnih ciljeva,
kljunim kamatnim stopama i odreivanja rezervi ESCB545. Izvrni odbor sprovodi utvrenu
monetarnu politiku, shodno smernicama i odlukama Saveta guvernera i u tom okviru, daje
potrebna uputstva nacionalnim centralnim bankama.
Nadnacionalnost, odnosno dravnost EU u ovom kontekstu pravno je obezbeena me-
hanizmom personalne nezavisnosti u vidu postupka naimenovanja lanova Izvrnog od-
bora ECB, koga sainjavaju predsednik, potpredsednik i etiri lana. Oni se biraju (l. 109
A, ta. 2, b) u postupku zajednikog naimenovanja od strane vlada drava lanica na
nivou efova drava ili vlada (na preporuku Saveta, posle konsultacija sa Evropskim par-
lamentom i Savetom guvernera). Izvrni odbor se bira iz redova linosti priznatog auto-
riteta i profesionalnog iskustva u monetarnoj tj. bankarskoj oblasti. Njihov mandat je osam
544 Saglasno l. 103 Ugovora iz Mastrihta. Odredbe l. 3 A definiu da je utvrivanje ekonomske politike
zasnovano na tesnoj koordinaciji ekonomskih politika drava lanica.
545 Shodno l. 12. Protokola o Statutu ESCB i ECB uz Ugovor iz Mastrihta. U odgovornost Saveta guvernera
spada i odreivanje neophodnih smernica za izvravanje njegovih odluka.

godina i ne moe se obnavljati. U obzir dolaze samo dravljani drava lanica. Uloga
Izvrnog odbora nije samo operativnog karaktera, s obzirom da lanovi Izvrnog odbora
ECB - zajedno sa guvernerima nacionalnih centralnih banaka, uestvuju kao sastavni deo
Saveta guvernera. Ovi organi odluivanja ECB: Savet guvernera i Izvrni odbor rukovode
takoe i ESCB (l. 106). Polazei od znaaja ovakvog institucionalnog okvira, neki autori
vre razlikovanje personalne od finansijsko - ekonomske i politike nezavisnosti ECB546.
Ekonomska ili finansijska samostalnost ECB podrazumeva zabranu finansiranja
budetskih deficita od strane ECB. Ova vrsta samostalnosti detaljno je regulisana Ugo-
vorom iz Mastrihta (l. 104, 104 A, 104 B, 104 C). Radi ouvanja finansijske autonom-
nosti ECB drave lanice izbegavaju postojanje prekomernih budetskih deficita u drugoj
fazi Ekonomske i monetarne unije. Savet ministara ocenjuje ostvareni napredak drava
lanica u oblasti zdrave finansijske situacije u javnom sektoru, ekonomske i monetarne
usklaenosti i stabilnosti cena - na osnovu izvetaja Komisije. U treoj fazi EMU - uvoenje
jedinstvene valute oznaava odluujui korak u pravcu stvaranja federalne EU. EU je ipak
jo daleko od potrebne centralizacije, izvrene u federalnim uzorima tipa vajcarske ili
Nemake547.
Ekonomsko - finansijska autonomnost ECB je meutim, jasno omeena politikim smerni-
cama Evropskog saveta o ekonomskoj politici EU (l. 103). Odredbe Ugovora iz Mastrihta
su predvidele direktnu politiku odgovornost ECB prema Evropskom parlamentu, Savetu,
Komisiji i Evropskom savetu u vidu podnoenja izvetaja (l. 109 B). Godinji izvetaj ECB
sadri pregled aktivnosti ESCB i karakteristike monetarne politike za prethodnu i tekuu
godinu. Podnosi ga predsednik ECB Savetu i Parlamentu, koji mogu o tome voditi optu
raspravu. Otvoreno je pitanje, meutim, koliko je ovim odredbama osigurana potpuna
politika odgovornost ECB u odnosu na Parlament tj. prema graanima Evrope i prema
Savetu ministara.
Regulisano je, meutim, uee predsednika Saveta ministara i jednog lana Komisije
na sastancima Saveta guvernera ECB - ali bez prava glasa (l. 109 B). Ova odred-
ba upuuje na zakljuak da je time osigurana operativna ekonomska samostalnost ECB.
Predsednik Saveta je ovlaen da podnese predlog za raspravu Savetu guvernera ECB.
Ovime je uobiajeno pravo inicijative koje je dodeljeno Komisiji u komunitarnom tj. nad-
nacionalnom stubu EU, pripalo Savetu u sluaju funkcionisanja ECB.
Ekonomska samostalnost ECB je u obrnutoj srazmeri sa stepenom demokratske odgo-
vornosti, gledano u naelu, u smislu politikog polaganja rauna odreenom politikom
organu EU. Problem demokratskog deficita u EU ovde dobija jo jednu dimenziju na
polju ekonomske i monetarne unije. Jedna od esto citiranih ekonomskih postavki je da
ouvanje demokratskog sistema zahteva monetarnu i cenovnu stabilnost, te shodno tome,
poto je ovaj model obezbeen preko finansijske samostalnosti ECB u vidu ekonomske
546 Pedro A. B. Sousa, Independent and Accountable Central Banks and the European Central Bank, Euro-
pean Integration online papers (EioP) Vol. 5 (2001), No 9; http: //eiop. or. at/eiop/ texte/2001-009a.
htm
547 Duan Sidjanski, Federal Future of Europe From the European Community to the European Union, The
University of Michigan Press, USA, 2000, p. 234.

efikasnosti, neophodno je prihvatiti smanjen stepen politike odgovornosti ECB kao cenu
stabilnog demokratskog reima. Da li se radi o odgovarajuem objanjenju prisutnog
viedimenzionalnog demokratskog deficita u EU ostaje otvoreno pitanje, na koje e odgo-
vor dati dalji institucionalni i ekonomski razvoj EU.
Deliminu garantiju u smeru demokratsko - politike odgovornosti ECB predstavlja
odredba l. 109 B (ta. 3) da predsednik ECB i ostali lanovi Izvrnog odbora mogu
biti sasluani u nadlenim odborima Parlamenta, na zahtev Parlamenta ili samoinicijativ-
no. Ova garancija politike odgovornosti ECB nije potpuna, jer Parlament ne raspolae
odgovarajuim sankcijama za sluaj loeg rada ECB.
Prisutna je, naime, odreena institucionalna neravnotea u korist Saveta ministara u
odnosu na Parlament, kada je vrenje nadzora nad radom ECB u pitanju. Dominantna
uloga Saveta - u operativnom smislu, obezbeena je kroz mehanizam multilateralnog
nadzora sprovoenja ekonomskih politika drava lanica i na nivou EU. Posredstvom
optih smernica - potvrenih od strane Evropskog saveta - Savet utvruje opte okvire
primene i definisanja monetarne politike u EU. Parlament u tom kontekstu ima samo pa-
sivnu ulogu organa kome se podnosi izvetaj o rezultatima ovog nadzora. Takoe, i pri-
likom izvetavanja o radu ECB, Ugovor ne predvia jaa ovlaenja Parlamenta.
Uprkos pravnoj kontroli ECJ nad ECB, ostaje ocena o izuzetno visokom stepenu nezavis-
nosti ECB u odnosu na mali nivo pravne odgovornosti ECB, posebno u oblasti sprovoenja
monetarne politike. Nasuprot tome, kada se radi o tzv. krajnjim ciljevima monetarne poli-
tike, prisutna je vea odgovornost ECB, ali praena odsustvom pravno ustanovljenih kvan-
tifikovanih kriterijuma za monetarnu politiku548. To podrazumeva jasne odredine take za
evaluaciju postizanja ciljeva ECB, tj. cenovne stabilnosti u EU. U ovom sluaju, u Ugovoru iz
Mastrihta nedostaje definicija cenovne stabilnosti, koja bi posluila kao merilo ocene rada
ECB i njene politike odgovornosti.
Postavlja se pitanje zato je demokratski deficit tako krupna boljka institucionalnog
okvira EMU, te iz kojih razloga je potrebna politika odgovornost ECB. Odgovor lei u
injenici neophodnosti vrstog kredibiliteta ECB i ESCB, kao evropskih ekonomskih insti-
tucija. Vanost njihovog kredibiliteta naroito dolazi do izraaja u situacijama nepovoljnih
ekonomskih uslova na nivou EU.
Evropski parlament nije ovlaen da daje amandmane na institucionalnu strukturu up-
ravljanja ECB. Preciznije, ECB uiva jedinstvenu poziciju, jer bilo koja promena Statuta ECB
i ESCB zahteva izmenu Ugovora o EU, to znai da je potrebna saglasnost svih drava
lanica za takvu pravnu izmenu549. To je postignuto definisanjem Statuta o ESCB i ECB u
okviru Protokola, koji je sastavni deo Ugovora i ima obaveznu pravnu snagu.
U praksi EU dolo je do jaanja saradnje izmeu ECB i Parlamenta, ak i van pravno
utvrenih obaveza ECB. U cilju poboljanja transparentnosti monetarne politike EU, ECB
esto uestvuje na sastancima Komiteta za ekonomske i monetarne poslove Parlamenta.
548 Pedro A. B. de Sousa, op. cit. , p. 9.

549 Saglasno l. N Ugovora o EZ iz Mastrihta.

*
* *
Postavlja se pitanje trasiranja puteva institucionalnog poboljanja demokratske odgov-
ornosti ECB u odnosu na Evropski Parlament (EP). Odgovornost ECB je u ovom kontekstu, ne
samo dopuna, ve i neophodni sastojak nezavisnosti ECB. Stoga, jedan od moguih puteva
poveanja odgovornosti ECB bez paralelnog smanjivanja nezavisnosti trai izmenu insti-
tucionalne strukture EMU. Sastojao bi se u odreenom tipu ugovora izmeu ECB i nekog
organa EU - koji bi ukljuivao Savet ministara na ekonomskom i finansijskom nivou (Ekofin) i
proporcionalno reprezentativnu grupu poslanika EP550. Ugovor bi garantovao instrumente
operativne nezavisnosti ECB radi izvravanja ciljeva monetarne politike, kao to su: ciljna
stopa inflacije, uslovljena maksimalnom fiksiranom stopom nezaposlenosti ili minimalnom
stopom pada proizvodnje u Evrozoni. To bi bili kvantifikovani kriterijumi obaveznog kara-
ktera, kao rezultat procesa pregovaranja u okviru organa EU. Sutina mogue institu-
cionalne reforme za bolje funkcionisanje EMU i ECB je u tome da bi i Savet ministara
privrede i finansija (Ekofin) i predstavnici Evropskog parlamenta (EP) imali jednako pravo
glasa u tom organu EU, a ECB bi takoe uestvovala.
Na ovaj nain, bila bi omoguena institucionalna ravnotea EP i Saveta u okviru EMU.
Ueem ECB u utvrivanju kriterijuma i ciljeva monetarne politike, u okviru novog organa
EU, bilo bi mogue ostvariti vei stepen odgovornosti ECB. Saglasno tome, ECB bi odgo-
varala neposredno tom novom organu u okviru EMU, a odgovornost bi se odnosila na
postizanje ciljeva monetarne politike (prethodno precizno utvrenih). U sluaju loeg rada
ECB i neostvarivanja zacrtanih ciljeva, pod odreenim definisanim uslovima, sankcije bi se
odnosile na smenjivanje svih lanova Izvrnog odbora ECB i u visokim novanim kaznama
za sve nacionalne centralne banke.
Ovakvim institucionalnim reenjem, Evropski parlament bi poveao svoj uticaj i uee
u odluivanju o monetarnoj politici EU. Razlog za ovakvu institucionalnu reformu funkcion-
isanja EMU krije se u jednostavnoj istini da odluke o monetarnoj politici pogaaju sve
graane Evrope, iji su interesi zastupljeni u okviru Evropskog parlamenta, tj. poslanika
grupisanih u politike partije EP.
Kao i svaka reforma institucionalne strukture EU, ni ova izmena nije savrena. Nedosta-
ci lee u tekoama anticipiranja okolnosti primene sankcija prema ECB, odnosno izuzetnih
uslova kada se primenjuju ili ne primenjuju sankcije. Zatim, sam proces pregovaranja o
krajnjim ciljevima monetarne politike je problem za sebe. Otvoreno je pitanje kako bi
u tom pregovaranju bili podeljeni glasovi drava lanica. Konano, uslovi ugovora nisu
zauvek dati, ve bi zahtevali periodinu reviziju, to bi ukljuilo ponovno pregovaranje o
ciljevima monetarne politike i ponovnu preraspodelu glasova drava lanica. Ovaj proces
podrazumeva sam po sebi odreeni stepen politizacije ECB i funkcionisanja EMU, koji nije
mogue ex ante pravno regulisati.
550 Pedro A. B. Sousa, op. cit. , p. 10.

10. Savetodavne institucije EU - Ekonomski i
socijalni komitet i Komitet regiona
10.1. Ekonomsko-socijalni komitet (EESC) nastanak i funkcije
Ekonomsko-socijalni komitet (EESC)551 karakterie tripartitna struktura, koja predstav-

lja razlicite ekonomske i socijalne komponente organizovanog civilnog drustva: grupu I
ine poslodavci; grupa II zaposleni I Grupa III razne interesne grupe (mala i srednja
preduzea, udruenja zanatlija, nevladine organizacije, udruenja potroaa, itd.). EESC
je osnovan kao savetodavna institucija Zajednice 1957, Rimskim osnivackim ugovorom (o
EEZ). Danas uestvuje aktivno u procesu odluivanja EU, dajuci svoja misljenja o raznim
pitanjima ekonomskog razvoja, socijalne kohezije, internog trzista, monetarne unije, za-
posljavanju, itd. prema tri kljucne institucije EU: Savet ministara, Komisija I EP.
Ugovor o EU, kao pravni sledbenik Rimskog osnivakog ugovora predvidja obavezno
davanje misljenja ECOSOC u odredjenim oblastima, ali ECOSOC moze delovati I na svoju
inicjativu proseno oko 170 misljenja godinje o raznim pitanjima evropske integracije
(oko 15% na sopstvenu inicijativu). Komplementarne funkcije: smanjenje demokratskog
deficita putem aktivnog ucea civilnog drustva u EU i jacanje uloge civilnog drutva u
zemljama kandidatima za lanstvo u EU i ostalim zemljama nelanicama.
10.2. EESC sastav i interna organizacija
Poev od januara 2007, posle ulanjenja Rumunije i Bugarske u EU (27 lanica), ini
ga 344 clanova podeljenih u tri Grupe, ije se lanstvo menja svake 4 godine. Jedinstveni
evropski akt JEA (1987), Ugovor o EU iz Mastrihta (1993), zatim Amsterdamski Ugovor
(1997) I Ugovor iz Nice (2003) ojaali su institucionalnu ulogu EESC irenjem broja
pitanja gde je obavezno miljenje EESC i ukljucivanjem Evropskog Parlamenta (EP) u pro-
ceduru traenja miljenja EESC. Njegovi lanovi poticu iz ekonomsko-socijalnih interesnih
grupa lanica EU, imenuju ih vlade drava lanica na 4 godine, a zvanino ih bira Savet
EU sa pravom reizbora. Podeljeni su u tri Grupe (poslodavci, zaposleni I predstavnici
razlicitih interesa). Nemaka, Francuska, Italija i Britanija po 24 clana; panija i Poljska
po 21; Belgija, Grka, Holandija, Portugal, Austrija, vedska, eka i Madjarska po
12; Danska, Irska, Finska, Litvanija i Slovaka po 9; Estonija, Latvija I Slovenija po 7;
Luksemburg I Kipar po 6, Malta 5, Rumunija 15, Bugarska - 12 lanova.
Svake dve godine EESC bira svoj biro od 37 clanova, predsednika i 2 potpredsednika
radi koordinacije rada razlicitih tela ECOSOC I politikih smernica njegovog rada. Ima 6
sekcija: 1\ poljoprivreda; 2\ ekonomsko - monetarna unija i kohezija; 3\ zaposljavanje;
551 EESC European Economic & Social Committee

4\ spoljni odnosi; 5\ jedinstveno trziste; 6\ saobracaj, energetika i informaciono drustvo.
Posle isteka Ugovora o EZU (jula 2002) dodat je novi konsultativni komitet za industriju
(7). EESC ima pravo osnivanja ad hoc radnih tela, u vidu studijskih grupa iji je zadatak
da uz pomo eksperata, formuliu miljenja konkretne sekcije. Takoe postoje i podsekcije
EESC za specifina pitanja (odrivi razvoj, monitoring jedinstvenog trita, itd). Grupu
I poslodavci: ine je predstavnici iz privatnog I javnog sektora industrije, male privre-
de, privrednih komora, trgovine na veliko i malo, bankarstva i osiguranja, saobraaja i
poljoprivrede. Grupa formulise miljenje Evropskih industrijskih federacija kao podrku
razvoju trinih privreda lanica EU i napretku monetarne unije. Grupa II zaposleni: ine
je predstavnici nacionalnih sindikata I sektorskih udruenja radnika. Sastoji se od clanova
koji predstavljaju preko 90 nacionalnih sindikata, ujedinjenih u Evropsku konfederaciju sin-
dikata. Akcenat aktivnosti je na davanju miljenja o podsticaju zapoljavanja i socijalnim
uslovima zaposlenih (socijalna zatita, socijalni dijalog, zdravstvo, itd). Grupa III ine je
razlicite interesne grupe: odslikava dinaminu prirodu evropskog civilnog drutva, uklju-
ujuci razna drutvena, profesionalna, kulturna, nauna i ekonomska udruenja gradjana.
Cilj je postizanje efikasne ekonomske i socijalne demokratije u EU.
10.3. EESC institucionalna uloga u EU
Snaga Evropskog ekonomskog i socijalnog komiteta lei u naoj ulozi predstavnika

civilnog drustva, u sutini nae misije, u iskustvu i znanjima naih lanova koji su sastavni
deo ekonomskog i drutvenog zivota, i u kvalitetu naih miljenja. Ova snaga omoguie
nam da sa novim entuzijazmom doprinesemo najambicioznijem I najuzbudljivijem projektu:
izgradnje ujedinjene Evrope. Ms Beatris Rangoni Makijaveli, biva predsednica EESC
(1998 2000).
Iako su unutar EESC miljenja tri Grupe esto suprotstavljena, upravo odluke EESC,
koje se usvajaju na plenarnom zasedanju, rezultat su unutranjih mini-pregovora izmed-
ju tri konstitutivne Grupe u traenju dinaminog konsenzusa. Miljenja EESC doprinose
demokratinosti i transparentnosti procesa zakonodavnog odluivanja u EU. Stoga i vai
uvreena ocena da je institucionalna uloga EESC u EU da predstavlja most saradnje
izmeu civilnog drutva u EU i komunitarnih institucija, nosioca procesa odluivanja: Komisi-
je, EP i Saveta ministara u participatornom modelu demokratije. Znaajna je i spoljno-
politika uloga EESC u promociji saradnje institucija EU sa civilnim drutvom trecih zemalja,
neclanica, u prenoenju modela socijalnog sistema EU i irenju mehanizma konsultacija i
povezivanja civilnog drutva zemalja EU sa civilnim drutvom u zemljama ACP552, Euromed
partnerstva, zemljama kandidatima, Indijom, Kinom, itd.
552 ACP zemlje Afrike, Kariba i Pacifika, sa kojima EU ima zakljuenu tzv. Loma konvenciju o saradnji, Euro-
med partnerstvo saradnja EU sa zemljama Mediterana: Maroko, Alir, Tunis, Egipat, itd.

10.4. Komitet regiona nastanak i razvoj
Osnovan je 1994. godine, posle stupanja na snagu Ugovora o EU iz Mastrihta (no-

vembra 1993), sa dvostrukim zadatkom: 1\ oko treine komunitarnog zakonodavstva tj.
propoisa EU se primenjuje na lokalnom i regionalnom nivou, te je bilo neophodno ukljuciti
predstavnike lokalne I regionalne vlasti u proces odlucivanja EU i 2\ potreba smanjenja
demokratskog deficita u donoenju odluka i pribliavanja odluivanja gradjanima (sup-
sidijernost).
Ugovor o EU iz Mastrihta obavezuje Komisiju i Savet ministara da konsultuje Komitet
regiona kada se radi o predlozima akata sa znaajnim uticajem na regionalni i lokalni
nivo vlasti u lanicama EU. U pitanju je 5 oblasti: 1\ ekonomsko socijalna kohezija; 2\
Trans-evropske mreze infrastrukture; 3\ zdravstvo; 4\ obrazovanje i 5\ kultura. Odmah
se moe zapaziti da se radi o podrujima podeljene, tj. prepletene nadlenosti u EU,
gde znaajna ovlaenja imaju nacionalni organi lanica EU. Ugovor o EU iz Amsterdama
(1999) je tome dodao jos 5 oblasti: 1\ politika zaposljavanja; 2\ socijalna politika; 3\
zatita sredine; 4\ struno osposobljavanje I 5\ saobraaj to ukupno pokriva veinu
aktivnosti EU. Pored navedenih oblasti, gde je miljenje Komiteta regiona obavezno,
Komisija, Savet ministara i Evropski Parlament mogu zatraiti miljenje i o drugim pitan-
jima sa vanim regionalnim i lokalnim implikacijama.
10.5. Principi aktivnosti Komiteta regiona
Komitet regiona moe dati miljenje i na svoju inicijativu. Osnovni principi rada su:
I supsidijarnost (odluivanje na politikom nivou to blie gradjanima, te u oblastima
podeljenih nadlenosti, organi EU nee preduzimati mere i usvajati akte, ako se
ciljevi mogu bolje postii na regionalnom ili lokalnom nivou, imajuci u vidu veliinu
ili dejstvo predvidjene akcije).
II Blizina gradjanima svi nivoi vlasti treba da tee da budu to blie gradjanima,
posebno kroz organizovanje svog rada na transparentan nacin, tako da odgovorni
znaju koja su im zaduzenja.
III Partnerstvo partnerstvo ukljuuje zajedniki rad nadlenih organa na evropskom,
tj. Na nivou EU, nacionalnom, regionalnom i lokalnom nivou, jer su sva etiri nivoa
nezamenljiva u zajednikom ueu u odluivanju EU.
Pored uea u zakonodavnom procesu, Komitet regiona usvaja rezolucije o znaajnim
politikim temama. U novijem periodu Komitet regiona je, februara 2006. definisao
politike prioritete553 svojih aktivnosti: 1) jaanje Evrope graana, 2) jaanje teritorijalne
solidarnosti u okviru EU i 3) konsolidovanje politike i institucionalne uloge Komiteta re-
giona.
553 Resolution of the Committee of the Regions (CoR) on the political objectives of the Committee of the Re-
gions (2006-2008), Brussels, 16th February 2006, www. cor. europa. eu

10.6. Sastav i nain rada Komiteta regiona
Posle proirenja od januara 2007. godine, ini ga 344 clanova, kao i 344 alterna-
tivnih clanova izabranih na 4 godine od strane Saveta ministara, na predlog drava
lanica. Svaka od lanica bira clanove Komiteta (CoR) shodno nacionalnim procedurama
(The Selection process of CoR Members http://www. cor. eu. int/en/presentation/mem-
bers. htm). lanovi CoR odslikavaju politicku, geografsku i lokalnu ravnoteu zastupljenos-
ti svake od drava lanica, te se radi o uglednim licnostima lokalnih ili regionalnih vlasti
iz zemalja porekla. CoR ima 6 specijalnih komisija, zaduenih za detaljno razmatranje
predloga akata Saveta, Komisije ili Evropskog Parlamenta, na osnovu ega predlau
nacrt miljenja CoR koje predstavlja usvajanje predloga Komisije ili predloge dopuna.
Plenarno zasedanje razmatra Nacrt miljenja CoR, ukoliko ga veina clanova usvoji, alje
se kao savetodavno miljenje Komiteta Komisiji, Parlamentu i Savetu ministara. Postoje 4
politicke grupacije koje deluju u okviru ovog Komiteta: Partija evropskih socijalista (PES);
Evropska narodna stranka (EPP); Evropska liberalno-demokratska reformska stranka
(ALDE) I Evropska alijansa (EA).
10.7. Institucionalna uloga Komiteta regiona u EU
Desetogodisnjica delovanja Komiteta regiona (2004) je prigodno ukazala na znaaj

njegove uloge u institucionalnoj strukturi EU. U tenji za to vecim stepenom demokratskog
odluivanja EU, savetodavna uloga Komiteta je promovisala Evropu regiona (Mr. Peter
Straub, Predsednik).
Novi izazov predstavljao je punopravno ukljuivanje regionalnih i lokalnih predstavni-
ka vlasti 10 novih clanica EU u rad Komiteta poev od maja 2004. i jo 2 nove lanice
poev od januara 2007, ukupno 12 novih zemalja EU lanica. Komitet je postigao admin-
istrativnu i budzetsku nezavisnost. U njegovom radu najvie dolazi do izraaja primena i
potovanje EU naela: Jedinstvo u razlicitosti (In varietate concordia).
Za period 2007 2013. god. novi Finansijski plan EU predvidja 336 milijardi EUR za
finansiranje regionalne i kohezione politike EU, to odslikava kompleksnu cenu proirenja
lanstva EU. Bitna uloga Komiteta regiona u razmatranju akata o funkcionisanju strukturnih
fondova EU: Evropski regionalni razvojni fond, Evropski socijalni fond i Kohezioni fond, u
cilju podsticanja kohezije ekonomskog i socijalnog razvoja u diversifikovanoj EU.
Bitno je naglasiti evidentno jacanje uloge Komiteta kao politickog tela i njegove uloge
u zakonodavnom odlucivanju EU. Predlog Ugovora o Ustavu EU predvidja da se Komitet
moze obratiti Evrospkom sudu pravde (ECJ) u slucaju krsenja principa supsidijarnosti. Pri-
oritetna polja delovanja Komiteta regiona u novijem periodu, poev od 2004. godine:
1\ prosirenje EU; 2\ Evropski Ustav; 3\ Inter-institucionalna saradnja, kao i saradnja sa
lokalnim I regionalnim udruzenjima; 4\ informatiko drutvo I politika komunikacija; 5\
strukturne politike i kohezija politiki prioritet Komiteta regiona I 6\ administrativna
reforma. Primetna je decentralizacija delovanja Komiteta odravanje sednica, semi-

nara iIi konferencija u novim lanicama EU, kao nastavak uobiajene prakse zasedanja
van Brisela. Konano, poboljanje inter-institucionalne saradnje, posebno sa Evropskim
Parlamentom (zakljucivanje Sporazuma o institucionalnoj saradnji), Savetom i Komisijom
(Sporazum o saradnji, 2001) dodatno je doprinelo trendu jaanja institucionalne uloge
Komiteta regiona u EU.

IV POGLAVLJE - DVOSTEPENI PRAVOSUDNI SISTEM EU,
PRIMENA SUPSIDIJARNOSTI I REVIZORSKI SUD
1. Evropski sud pravde
1.1. Uloga i karakter Evropskog suda pravde
Evropski sud pravde (ECJ)554 predstavlja okosnicu efektivnog sistema pravosudne

zatite komunitarnog prava. Sud pravde se brine o potovanju prava prilikom tumaenja
i primene Ugovora555. To znai da se Sud brine da komunitarno pravo ne bude tumaeno
i primenjivano razliito u raznim dravama lanicama. Uloga Suda je stoga izuzetno
znaajna u institucionalnom sistemu EU, jer ima poziciju vrhovnog tumaa konstitutivnog
Ugovora. Imajui u vidu da se radi o primeni sistema prepletenih nadlenosti komunitarnih
organa, tj. da nema klasine podele vlasti556, uloga Suda pravde je bazirana na njegovoj
funkciji uvara jednoobrazne primene i tumaenja komunitarnog prava.
U okviru toga, Sud ima dvostruku funkciju. Sa jedne strane je prisutna funkcija ustavnog
suda, gde Sud reava sporove izmeu komunitarnih organa i sporove izmeu tih organa i
drava lanica. Sa druge strane, pak, nalazi se funkcija Suda kao organa pravne zatite,
odnosno zatite komunitarnog prava od njegovog krenja: upravni sporovi (kontrola za-
konitosti akata komunitarnih organa), graanski sporovi (odluke o naknadi tete koju su
prouzrokovali komunitarni organi ili slubenici EU u vrenju svojih dunosti), disciplinski tj.
radnopravni sporovi (izmeu Zajednice i njenih slubenika).
Otuda u pravnoj teoriji nema jedinstvenog stava o prirodi i statusu Suda pravde. Sa
jedne strane prisutno je shvatanje da se radi o bliskosti Suda sa nacionalnim sudovima557,
s obzirom na nadlenost i metod rada Suda. Sa druge strane, sastav Suda i nain njegov-
og onivanja ukazuju na meunarodni sudski organ. Naime, Sud ine 27 sudija koje spora-
zumno imenuju vlade drava lanica na period od est godina. Oni, meutim, nisu vezani
za svoje nacionalne vlade, ve njihova nezavisnost mora biti izvan sumnje (l. 167). Njima
554 Na engleskom: European Court of Justice (ECJ) tj. Evropski sud pravde sa seditem u Luksemburgu. Ne
treba ga meati sa Evropskim sudom za ljudska prava sa seditem u Starzburu, koji je organ Saveta
Evrope.
555 l. 31. Ugovora o osnivanju EZU, l. 164. Ugovora o osnivanju EEZ i l. 136. Ugovora o osnivanju
EURATOM
556 Jedino dosledno izvedena vladavina prava moe da predupredi i ogranii vladavinu politike moi u
ovako sloenom nedravnom politikom sistemu. Drugim reima, opta je intencija da se to je vie mo-
gue sporna politika pitanja u Zajednici reavaju kao pitanja primene njenog prava. Praksa je pokazala
da je ugovorna i stvarna uloga Suda pravde ovde nenadoknadiva. Slobodan Samardi, EU kao
model nadnacionalne zajednice, op. cit. , str. 107.
557 Tako uro Degan tvrdi da nadlenost Suda i karakteristike odluivanja ga pribliavaju sudovima koji postoje
u unutranjem pravu, pre nego meunarodnim sudovima. . Degan, Sud Evropskih zajednica, 2-3 Jugoslo-
venska revija za meunarodno pravo (JRMP) 329, 1965, str. 398.

u radu pomae osam optih pravobranilaca (l. 166), koji javno prezentiraju obrazloene
zavrne predloge o sporovima, postupajui nepristrasno i nezavisno. U pitanju su lica koja
ispunjavaju sve uslove za izbor na najvie pravosudne funkcije u svojim dravama ili su
istaknuti pravnici priznate strunosti. Dozvoljeno je ponovno imenovanje sudija i optih
pravobranilaca iji je mandat istekao. Pored toga, Sud je organ meunarodnih zajednica
osnovanih meunarodnim ugovorima izmeu suverenih drava na neodreeno vreme, (u
sluaju EZU za period od pedeset godina). To znai da je pravni poredak ovih re-
gionalnih meunarodnih organizacija (tri evropske zajednice) stvoren od strane suverenih
drava, a ne unutranjim aktom ustavne prirode558.
Iako se komunitarni pravni sistem integrira u pravne sisteme drava lanica posredst-
vom naela neposrednog dejstva i kroz princip suprematije komunitarnog prava, Sud nije
ovlaen da neposredno ponitava ili ukida zakonske ili upravne akte drave lanice niti
je deo internih sudskih sistema drava lanica559.
U kontekstu klasifikacije Suda kao meunarodnog pravosudnog organa, meutim,
kristaliu se vrlo bitne razlike u odnosu na Meunarodni sud pravde u Hagu, koje ukazuju na
teko premostive tekoe svrstavanja Evropskog suda pravde u kategoriju meunarodnog
suda. Naime, za razliku od Evropskog suda, ija je nadlenost obavezna, Meunarodni
sud pravde u Hagu, kao glavni sudski organ UN, ima fakultativnu nadlenost.
Takoe, odluke Evropskog suda obavezne su za drave lanice, to nije sluaj sa
pravnim sistemom UN. tavie, Ugovorom iz Mastrihta ojaane su obaveze drava lanica
u pogledu izvrenja odluka Evropskog suda (l. 171). Ukoliko Komisija oceni da dotina
lanica nije donela mere za izvrenje odluke Suda, Komisija moe, posle prethodnog
upozorenja, o tome da obavesti Sud i predloi visinu novane kazne za tu dravu lanicu.
Sud moe da naloi dravi lanici plaanje kazne (ili paualnog iznosa), ako utvrdi da se
odnosna lanica nije pridravala njegove odluke.
Dalja uporedna analiza istie osnovnu razliku u nadlenosti Meunarodnog suda
pravde, koji nije ovlaen da autentino tumai odredbe Povelje UN, jer ta savetodavna
miljenja nemaju obaveznu snagu i Evropskog suda pravde, koji se nalazi u ulozi vrhovnog
tumaa konstitutivnog Ugovora i ostalih sekundarnih komunitarnih akata, ije odluke im-
aju kogentni karakter. ak i kada su u pitanju savetodavna miljenja Evropskog suda,
takva miljenja su obavezna - kako za organe EU, tako i za drave lanice. Kod ocene
usklaenosti meunarodnog sporazuma EU i jedne ili vie drava, ili meunarodnih orga-
nizacija, sa odredbama Ugovora o EU, Ugovor iz Mastrihta (l. 228) u sluaju negativnog
miljenja Suda predvia da takav meunarodni sporazum moe da stupi na snagu samo
u postupku koji regulie reviziju Ugovora (l. N), tj. u postupku zajednikog utvrivanja na
meuvladinoj konferenciji i posle ratifikacije u svim dravama lanicama.
558 Vid Vukasovi, Sud Evropskih ekonomskih zajednica, mag. teza, Pravni fakultet, Beograd, 1967. , str.
33.
559 Jean Hublet v. Belgium, Case 6/60, ECR Vol. VI, p. 1144-45. J. Hublet je tuio Belgiju u vezi sa pravom
lokalnih vlasti da oporezuju slubenike EEZ, kada je Sud stao na stanovite da nije nadlean da poni-
tava zakonske ili upravne akte jedne drave lnice. Detaljnije kod: Vid Vukasovi, op. cit. , str. 34.

Najvie je rasprostranjeno tree tumaenje o sui generis karakteru i poloaju Suda
pravde, prema kome se radi o specifinom sudu koji se ne moe izjednaiti ni sa na-
cionalnim ni sa meunarodnim sudovima. Imajui u vidu sastav Suda pravde, koga ine
27 sudija i 8 optih pravobranioca (kao i sekretar sa administrativnim osobljem), koje
imenuju drave lanice na osnovu meusobnog sporazuma, proizilazi da ima osnova za
poreenje sa meunarodnim sudovima. Sa druge strane, meutim, ova klasifikacija nije
potpuna kada se uzme u obzir nadlenost Suda da ispituje zakonitost akata Saveta i
Komisije (l. 173), da donosi odluke o preliminarnim pitanjima (l. 177) i da se stara
o potovanju obaveza drava lanica koje proizilaze iz Ugovora (l. 169, 170, 171),
koje ukazuju na bliskost kompetencija sa nacionalnim sudovima. Stoga argumenti idu u
prilog treem shvatanju o sui generis karakteru i ulozi Suda pravde560. To je razumljivo,
s obzirom na specifini poloaj Suda, njegov sastav, zadatke i metod rada. Donekle
se, kako je reeno, Sud moe porediti sa nacionalnim ustavnim i upravnim sudovima u
izvravanju svojih zadataka.
Sa druge strane, nemogue je zaobii njegovu nadnacionalnu sutinu, jer nezavisnost
sudija i optih pravobranilaca u njihovom radu predstavlja, Ugovorom utvreni, osnovni
uslov vrenja njihove funkcije. Stoga Sud po svojoj pravnoj prirodi predstavlja jedinstveni
sudski organ istovremeno meunarodnog i unutranjeg karaktera, sa znaajnim nadna-
cionalnim karakteristikama. Nadnacionalni karakter Suda, izmeu ostalog, ogleda se
i u ovlaenjima da svojim odlukama ustanovljava prava i obaveze - kako za drave
lanice, tako i za fizika i pravna lica drava lanica.
Jedna od fundamentalnih odluka Suda, koja naglaava nadnacionalni karakter Suda
i pravnog sistema EU predstavlja presuda u sluaju Van Gend en Loos561. U donoenju
odluke o preliminarnim pitanjima, u ovom sluaju o l. 12. Ugovora (zabrana uvoenja
novih i poveavanja postojeih carina), Sud je izneo stanovite da: Zajednica uspostav-
lja novi pravni poredak meunarodnog prava u iju korist su drave ograniile, iako u
ogranienom obimu, svoja suverena prava, iji su subjekti ne samo drave lanice, ve i
njihovi graani. Nezavisno od zakonodavstava drava lanica, pravo Zajednice namee
pojedincima ne samo obaveze, ve je zamiljeno da na njih prenosi i prava koja postaju
deo njihovog pravnog naslea. Ova prava nastaju ne samo kad se izriito garantuju
560 Zastupnici tog shvatanja su brojni: Parry and Hardy, EEC Law, London, 1981, ta. 9. 01. ; Lasok and
Bridge, The Law and Institutions of the EC, London, 1987, p. 257; Vaughan, Law of the EC, London,
1986, Vol I, ta. 2. 01. ; Brown, Jacobs, The Court of Justice of the EC, London, 1983, p. 92. ; Rado-
van Vukadinovi, EEZ - Institucije, op. cit. , str. 96. , Vid Vukasovi, Sud EZ, op. cit. , str. 35. i mnogi
drugi.
561 Holandski uvoznik formaldehida tuio je nadleni carinski organ (carinski inspektorat) za primenu vee
carinske stope Carinskom sudu u Amsterdamu. Carinski sud (Tariff Commission) se obratio Evropskom
sudu za tumaenje l. 12. Ugovora u postupku po prethodnim pitanjima. Prvo pitanje se odnosilo na
mogunost interne primene l. 12. Ugovora o EEZ, tako da se graani mogu direktno pozivati na ove
odredbe u postupku pred nacionalnim sudom. Drugo prethodno pitanje obuhvatilo je dilemu da li, u
sluaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, primena uvoznih carina od 8% predstavlja nezakonito
poveanje u smislu l. 12. Ugovora o EEZ. Zainteresovane drave (Holandija, Belgija i Nemaka) poku-
ale su da ospore nadlenost Suda, ali je Sud izneo stav o suprematiji komunitarnog prava i direktnom
dejstvu odredaba l. 12. Ugovora. Case 26/62, 1963, ECR 1

Ugovorom o osnivanju, ve i na osnovu obaveza koje Ugovor namee na jasno odreen
nain, kako pojedincima, tako i dravama lanicama i institucijama Zajednice. 562
1.2. Sastav Evropskog suda pravde
Posle najnovijeg proirenja Unije od januara 2007. godine, Sud deluje u sastavu od
27 sudija (po jedan iz svake od zemalja lanica EU) i 8 optih pravobranilaca, sekretar
Suda, pravni sekretari i specijalizovane slube. Sudije i opte pravobranioce sporazumno
imenuju drave lanice na period od est godina. Oni mogu biti ponovo birani posle
isteka mandata. U praksi je zastupljen po jedan sudija iz svake drave lanice. Savet je
ovlaen da, na zahtev Suda, jednoglasno odlui o poveanju broja sudija563 i broja optih
pravobranilaca.
Njihova nezavisnost mora biti van svake sumnje i moraju ispunjavati uslove za izbor
na najvie pravosudne funkcije ili biti istaknuti pravnici priznate strunosti (shodno l. 167.
Ugovora o EU). Tokom svog mandata sudije i pravobranioci ne smeju vriti drugu politiku
ili administrativnu funkciju ni bilo koje druge poslove. Posle prestanka mandata, sudije
moraju potovati obaveze koje proistiu iz te funkcije i ponaati se asno u vezi prihva-
tanja odreenih imenovanja ili pogodnosti564. Sudije meu sobom biraju svog predsed-
nika na period od tri godine. Predsednik upravlja radom Suda i predsedava plenarnim
sednicama.
Sedite Suda je u Luksemburgu. Sud pravde zaseda plenarno. Za kvorum Suda je
potrebno etrnaest sudija. Plenarne sednice Suda odravaju se kada Sud tako odlui (za
znaajne sluajeve) ili to zahteva drava lanica ili komunitarni organ, koji su strane u spo-
ru. Moe zasedati i u veima od po tri ili pet sudija. Sastav vea i izuzee sudija regulisani
su Protokolom o Statutu Suda. Sudije i pravobranioci ne mogu uestvovati u reavanju
nekog predmeta u kome su ranije uestvovali kao zastupnici, savetnici ili svedoci ili u
nekom drugom svojstvu565. Kada radi u veima, Sud vri istrane radnje ili sudi posebne
vrste sluajeva (l. 165. Ugovora). Posle donoenja Ugovora iz Mastrihta proiren je broj
sluajeva koji se reavaju u veima Suda, tako to je utvreno (l. 165) da Sud zaseda
plenarno onda kada to zatrae drava lanica ili institucija Zajednice koja je strana u
sporu.
Opti pravobranioci imaju ulogu slinu komesarima vlade u francuskom Dravnom
savetu u upravnim sporovima566. Saglasno odredbama Ugovora (l. 166), opti pra-
vobranilac je duan da, postupajui nepristrasni i nezavisno, javno izloi obrazloene
zavrne predloge o pokrenutim predmetima pred Sudom. Cilj je da pomogne Sudu u
562 Ibid. , p. 84.
563 Tako je Savet poveao broj sudija na petnaest, posle ulaska Austrije, vedske i Finske u lanstvo EU,
1995. godine. Odluka Saveta od 1. januara 1995. (l. 10), OJ L 1, 1995.
564 l. 4. Statuta Suda.
565 Ako su bili pozvani da odluuju kao lanovi suda istrane komisije, l. 16. (1) Protokola o Statutu Suda.
566 Lenz, The Court of Justice of the EC, 14 E. L. Rev. 3 (1989) 127, p. 130. ; nav. prema R. Vukadinovi,
op. cit. , str. 84.

izvravanju poverenih zadataka nadzora nad potovanjem prava prilikom tumaenja i
primene osnivakog Ugovora. Pravobranioci se biraju na isti nain i pod istim uslovima
kao i sudije (l. 167). Prema stranama u sporu imaju isti odnos kao i Sud. Iako njihova
miljenja formalno pravno ne obavezuju Sud, sudije ih u najveem broju sluajeva u praksi
slede567. Otuda potie znaaj uloge optih pravobranilaca, koji imaju trostruku funkciju:
a/ predlau reenja za predmete koje raspravlja Sud; b/ predloena reenja pod-
vode pod opti model postojee sudske prakse i c/ ako je mogue, naznaavaju obrise
daljeg razvoja sudske prakse568. Pravobranilac izlae svoje obrazloeno miljenje posle
zavretka usmenog sasluanja stranaka, a pre izricanja presude Suda.
Sekretar Suda se bira tajnim glasanjem sudija i optih pravobranilaca na period od
est godina, sa pravom ponovnog biranja. Sud usvaja propise koji ureuju njegov poloaj
(l. 168). Uloga sekretara je da se stara o proceduralnim pitanjima dostavljanja svih do-
kumenata Sudu i stranama u sporu i da prisustvuje sastancima Suda prilikom razmatranja
administrativnih i finansijskih pitanja, bez prava glasa.
1.3. Nadlenost Evropskog suda pravde
Evropski sud pravde deluje u okvirima nadlenosti propisanih Ugovorom o EU569. Oda-
tle proistie da Sud nema izvornu, ve samo ogranienu nadlenost, koju mu dodeljuje
konstitutivni Ugovor570. U l. 164. Ugovora utvrena je uloga Suda kao uvara i nad-
zornika potovanja prava pri likom tumaenja i primene osnivakog Ugovora. U l. 172.
Ugovora iz Mastrihta predvieno je da nadlenost Suda moe biti utvrena i uredbama,
koje zajedniki donose Parlament i Savet, ili samo Savet - u pogledu sankcija predvienih
tim uredbama.
To znai da nadlenost Suda moe biti odreena i sekundarnim komunitarnim zakono-
davstvom tj. uredbama, za sankcije utvrene tim uredbama. Sudska praksa je, meutim,
nastojala da proiri nadlenost Suda, iroko tumaei i primenjujui osnivaki Ugovor. Pri
tome, Sud se najee rukovodio teleolokim tumaenjem odredbi Ugovora, polazei od
duha i principa na kojima poivaju temelji evropskih zajednica571.
567 Serving the European Union - A Citizens Guide to the Institutions of the EU, Second edition, Luxem-
bourg, Office for Official Publications of the EC, 1999, p. 18.
568 Lasok and Bridge, op. cit. , p. 250. Kod nas R. Vukadinovi, op. cit. , str. 85. i V. Kneevi - Predi, dokt.
disertacija, op. cit. , str. 363.
569 U l. 4. (Prvi deo: Naela Ugovora o osnivanju EZ) Ugovora o EU iz Mastrihta navedeni su osnovni or-
gani za ostvarivanje zadataka poverenih Zajednici: Evropski parlament, Savet, Komisija, Sud pravde i
Finansijski sud (dodat Ugovorom o EU). Takoe je utvreno da svaki od ovih organa deluje u okvirima
nadlenosti propisanih ovim Ugovorom.
570 Slian stav iznosi Hartley T. , The Foundations of EC Law, 1988, p. 56.
571 Evropski sud pravde je razvio shvatanje po kome u izvore komunitarnog prava spadaju i opta pravna
naela (pored Ugovora, sekundarnog zakonodavstva i meunarodnih sporazuma). U opta pravna
naela spadaju: osnovna ljudska prava, pravna sigurnost (zabrana retroaktivnog delovanja propisa,
zatita steenih prava, legitimna oekivanja), naelo proporcionalnosti, jednakosti, pravo na poverljivo
obavljanje advokatske delatnosti, naelo presuenog predmeta (Non bis in idem) i dr. Vid. T. Hartley,
op. cit. , pp. 129-152. ; H. G. Schermers and M. Waelbroeck, Judicial Protection in the EC, Kluwer,

Pre svega, nadlenost Evropskog suda deli se na nadlenost u sporovima, koja obuh-
vata davanje presuda i nadlenost davanja miljenja Suda. U okviru nadlenosti u sporo-
vima, prema predmetu tube, nadlenost Suda je podeljena na direktne tube i na odluke
Suda o prethodnim pitanjima. Ova podela iroko je prihvaena u teoriji572. Zasniva se na
odreivanju da li se spor okonava pred Sudom (direktne tube, gde Sud ima ulogu prve
i poslednje instance) ili se zavrava pred nacionalnim sudom (prethodna pitanja), gde
Sud daje preliminarne odluke. Neki autori vre skoro identinu kategorizaciju po istom
osnovu na direktnu nadlenost Suda (presude su direktno izvrne i nisu dozvoljene albe)
i indirektnu nadlenost Suda (preliminarna pitanja)573.
U kategoriju sporova po direktnim tubama spadaju sporovi koje pokree Komisija ili
drugi organ EU i drave lanice o sledeim pitanjima:
a) neispunjavanje obaveza drava lanica koje proistiu iz konstitutivnog Ugovora
(169-171);
b) ponitaj akata komunitarnih organa zbog nezakonitosti (l. 173-4);
c) neinjenje ili proputanje organa EU da preduzmu mere protiv krenja Ugovora (l.
175-6);
d) naknada tete iz vanugovorne odgovornosti Zajednice (l. 178);
e) arbitrane klauzule iz javnopravnih ili privatnopravnih ugovora Zajednice (l. 181);
f) sporovi izmeu Zajednice i njenih slubenika (l. 179, radnopravni sporovi);
g) sporovi u vezi Evropske investicione banke i Evropske centralne banke (l. 180);
h) sporovi izmeu drava lanica u vezi sa predmetom konstitutivnog Ugovora, koji se
podnose Sudu na osnovu posebnog sporazuma zainteresovanih drava lanica (l.
182);
i) razreenje od dunosti lana Komisije (l. 160).
Druga kategorija nadlenosti Suda obuhvata odluke o prethodnim pitanjima574, koje
na zahtev nacionalnih sudova Sud daje u vidu tumaenja komunitarnog prava i njegovog
dejstva na interne propise drava lanica (direktno dejstvo) i u obliku miljenja o val-
janosti akata organa EU i Evropske centralne banke.
U literaturi su prisutne i druge vrste klasifikacije nadlenosti Suda. Naime, pored
opte podele na sporove i na savetodavna miljenja Suda (koja imaju karakter pravne
obaveznosti), prisutna je i klasifikacija nadlenosti Suda prema ovlaenjima sudija575.
Tako priroda i obim ovlaenja sudija odreuju tri vrste nadlenosti: a/ suenje u sporu
pune jurisdikcije, b/ suenje o zakonitosti akta i c/ odluivanje o tumaenju akta.
1992, pp. 37-63.

572 Vaughan, op. cit. , ta. 2. 02. ; Lasok and Bridge, op. cit. , p. 257. ; R. Vukadinovi, EEZ, op. cit. , str. 97.
; T. Hartley, Osnovi prava EZ, Beograd, 1998, str. 59.
573 T. Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxford, 1988, p. 56.
574 To su tzv. preliminary rulings.
575 Joliet, Le droit institutionnel des Communautes europeennes (Le contientieux), Liege, 1981, p. 4. , nav.
prema V. Raki - Vodineli, Pojedinac pred Evropskim sudom pravde, u: D. Mitrovi (red), Pravo EU -
Fizika i pravna lica, Beograd, 1998, str. 212.

Ukoliko se poe od podele nadlenosti prema ulozi koju Sud vri, moe se izvriti
podela na dve grupe sporova: 1/ sporove koje Sud reava u funkciji ustavnog suda i 2/
u ulozi organa pravne zatite komunitarnog prava. U funkciji ustavnog suda, Sud pravde
reava sledee sporove:
a) Komisija iznosi predmet Sudu kada smatra da neka drava lanica nije ispunila
obavezu iz Ugovora (l. 169), ime je prekrila komunitarno pravo;
b) Drava lanica podnosi tubu Sudu protiv druge drave lanice zbog njenog neis-
punjavanja obaveze iz Ugovora, tj. krenja komunitarnog prava (l. 170);
c) Komisija predlae Sudu da odredi novanu kaznu dravi lanici koja se nije
pridravala odluke Suda, tj. nije sprovela mere za njeno izvravanje (l. 171);
d) Nacionalni sud drave lanice podnosi zahtev Sudu pravde za tumaenje komu-
nitarnog prava (Ugovora i akata koje su doneli komunitarni organi) u postupku
odluivanja Suda o prethodnim pitanjima (l. 177).
Kod donoenja odluka Suda pravde o prethodnim pitanjima predviena je obavezna
nadlenost Suda kada se prethodno pitanje postavi u sporu pred vrhovnim naciona-
lnim sudom drave lanice (ije odluke ne podleu pravnom leku unutranjeg prava).
Nadlenost Suda pravde nije obavezna kada se prethodno pitanje postavi u predmetu
pred nacionalnim sudovima nie instance. Tada taj nacionalni sud moe da se obrati Sudu
pravde, ako smatra da je odluka o prethodnom pitanju potrebna za donoenje njegove
presude.
Specifinost donoenja odluke o prethodnim pitanjima je u tome da Sud pravde ne
donosi presudu o meritumu spora, ve samo o prethodnom pitanju, dok se osnovni postu-
pak o konkretnom predmetu vodi pred nacionalnim sudom drave lanice. U l. 177. Ugo-
vora utvrena je lista prethodnih pitanja: a) tumaenje Ugovora, b) valjanost i tumaenje
akata koje su odneli organi Zajednice (Komisija i Savet) i Evropska centralna banka i c)
tumaenje statuta tela osnovanih aktom Saveta, ako to ovi statuti predviaju.
Sud pravde je, meutim, svojom praksom teio da proiri polje primene l. 177. ,
odnosno svoju nadlenost donoenja odluka o prethodnim pitanjima i na meunarodne
ugovore izmeu EZ i njenih drava lanica i drava nelanica (primer Ugovora o pristu-
panju Grke576). Velika zastupljenost odluka Suda pravde o prethodnim pitanjima je re-
zultat potrebe uniformnog sprovoenja komunitarnog prava u dravama lanicama577.
U ulozi organa pravne zatite komunitarnog prava, Sud pravde obavlja sledee za-
datke:
576 Sluaj Haegeman Case 181/73, ECR 449 1974. Tada je Sud pravde podveo Ugovor o pristupanju
Grke pod akte koje su doneli organi Zajednice (l. 177, b), iako predmet tumaenja nije bila odlu-
ka Saveta o zakljuenju Ugovora o pristupanju, ve odredbe Ugovora. Vid. Vesna Kneevi - Predi,
Nadnacionalni karakter EZ i suverenost drava lanica, doktorska disertacija, Pravni fakultet Novi
Sad, 1996. , str. 371.
577 Direktivama (uputstvima) Saveta (kogentna sekundarna regulativa) je odreen cilj koji treba ostvariti,
dok je dravama lanicama preputeno odluivanje o nainu, oblicima i sredstvima sprovoenja uput-
stava, te se stoga javlja sve ea potreba donoenja odluka Suda pravde o preliminarnim pitanjima,
tj. tumaenju akata Saveta i Komisije, shodno l. 177.

1. kontrolie zakonitost akata koje zajedniki donose Savet i EP, zatim zakonitost aka-
ta Saveta, Komisije ili Evropske centralne banke (ECB), kao i akata EP koja imaju
pravna dejstva na trea lica (l. 173);
2. utvrivanje da su komunitarni organi propustili da deluju u sluaju krenja Ugovora
(EP, Savet, Komisija, ECB) u postupku koji pred Sudom moe pokrenuti: drava
lanica, druge institucije Zajednice, svako fiziko ili pravno lice (l. 175);
3. reava sporove o naknadi tete koju su prouzrokovali komunitarni organi u vrenju
svojih dunosti (l. 178).
Posebno je bitno da Sud, prilikom tumaenja i primene komunitarnog prava polazi ne
samo od pozitivnog prava u odredbama Ugovora i drugih izvora komunitarnog prava578,
nego i od optih pravnih principa. Na taj nain, Sud svojim tumaenjima deluje i kao st-
varalac komunitarnog prava, pruajui u svojim presudama putokaze za buduu primenu
tog prava i pravni osnov za reavanje buduih sporova579. Noviji primer takve uloge Suda
nalazi se kod tumaenja primene principa supsidijarnosti580. Proistie da je Sud zatitinik
interesa Zajednice i promotor evropske integracije, to je posledica njegovog nadnacio-
nalnog sastava i specifine funkcije kao suda sui generis.
Imajui u vidu da se razvojem evropskih zajednica i njihovim prerastanjem tj. stapan-
jem u Uniju, paralelno odvijala i evolucija uloge Suda u smeru jaanja njegovog statusa
i irenja nadlenosti zajedno sa nadlenostima Zajednice, proistie jo jedna posebna
karakteristika Suda, koja ga odvaja od uobiajene tipologije nadlenosti. Tako Sud ima,
pored klasine nadlenosti u sporovima, takoe i savetodavnu nadlenost.
578 Izvori komunitarnog prava obuhvataju 1/ primarne izvore: osnivaki ugovori evropskih zajednica i EU,
konvencije izmeu drava lanica, sporazumi izmeu Zajednice i treih drava ili meunarodnih orga-
nizacija; 2/ sekundarne izvore: pravila (uredbe), uputstva, odluke); 3/ opta pravna naela i opta
pravila meunarodnog prava. Neki autori u izvore komunitarnog prava ubrajaju i odluke Suda pravde,
mada u teoriji nema jedinstvenog stava o tome. Vid. R. Vukadinovi, Pravo EU, Beograd, 1996, str.
47. ; Lasok and Bridge, op. cit, pp. 135-148. Suprotno miljenje iznosi T. Hartley, op. cit. , pp. 74-76.
Hartley smatra da se pravna doktrina stare decisis (doktrina presedana) ne primenjuje u Evropskom
sudu, iako Sud esto sledi svoje prethodne odluke. Prema kontinentalnoj teoriji presedani ne mogu biti
formalni izvor prava. Sud je, meutim, presudama u nekim vodeim sluajevima nastupao u ulozi stva-
raoca komunitarnog prava. Kao razloge zbog ega se presedani ne mogu smatrati formalnim izvorom
prava, Hartley navodi sutinska odstupanja od prakse engleskih sudova: Sud pravde ne primenjuje
praksu analiziranja ranijeg sluaja da bi otkrio razlog odluivanja (ratio decidendi), Sud nije obavezan
da se poziva na ranije odluke, takoe, Sud esto i odstupa od svojih presedana (usled promenjenih
ololnosti ili promene stavova). Izvore prava Zajednice Hartley klasifikuje na pisane i nepisane. Shodno
tome, on kao izvore komunitarnog prava navodi: 1. akte drava lanica, 2. akte Zajednice, 3. opta
pravna naela Zajednice (nepisani izvori) i 4. meunarodne sporazume sa dravama nelanicama (op.
cit. , pp. 85-86).
579 Tako su nastali principi direktne primene komunitarnog prava i primata komunitarnih nad nacionalnim
propisima drava lanica. Sud pravde je ove principe uobliio i obrazloio u brojnim svojim presudama.
U sluajevima sporenja oko nadlenosti, odluke Suda su pravni osnovi za budue tumaenje i primenu
komunitarnog prava.
580 Detaljnije o tome kod: Grainne de Burca, The principle of Subsidiarity and the Court of Justice as an
Institutional Actor, JCMS No. 2, June 1998, pp. 217 - 235.

Pri tome, savetodavna miljenja Suda obavezuju komunitarne institucije i proizvode
pravne posledice u komunitarnom pravu. Na zahtev Saveta, Komisije ili drave lanice,
Sud daje miljenje o usklaenosti predloga sporazuma (koji EU zakljuuje sa jednom ili
vie drava ili meunarodnom organizacijom) sa odredbama Ugovora (l. 228. ta. 6).
U sluaju da je miljenje Suda negativno, takav sporazum moe da stupi na snagu samo
pod odreenim uslovima utvrenim u l. N Ugovora o EU iz Mastrihta. Radi se o postupku
izmena i dopuna osnovnih ugovora (l. N). To predstavlja novinu unetu odredbama l.
228. u Ugovor iz Mastrihta. Ugovor iz Mastrihta je ojaao ulogu Suda pravde dajui mu
ovlaenje da, na zahtev Komisije (l. 171), naloi nekoj dravi lanici plaanje novane
kazne (ili paualnog iznosa), u sluaju njenog nepotovanja odluke Suda. To znai da
odnosna drava nije donela mere za izvrenje odluke Suda u utvrenom roku, kada je
Sud ovlaen da naloi toj dravi da plati kaznu.
Konano, ovde je bitno istai da se nadlenost Suda pravde prema Ugovoru o EU
iz Mastrihta prostire samo na komunitarne oblasti, odnosno prvi stub Unije. Preciznije
reeno, l. L Ugovora iskljuuje nadlenost Suda pravde iz drugog i treeg stuba EU
(zajednike spoljne i bezbednosne politike - drugi stub EU i saradnje drava lanica u
oblasti pravosua i unutranjih poslova - trei stub EU). Ipak, Sud pravde je nadlean za
zavrne odredbe Ugovora o EU (l. L - S) i za l. K. 3 taka 2c)581.
1.4. Postupak pred Evropskim sudom pravde
Pravila postupka pred Evropskim sudom regulisana su Protokolima o Statutu Suda uz

svaki od tri osnivaka ugovora evropskih zajednica i Poslovnikom o radu582. Shodno l.
188. Ugovora o EZ, za usvajanje Poslovnika (koji donosi Sud), potrebno je jednoglasno
odobrenje Saveta583. U pogledu redovnog postupka pred Sudom, postoji razlika izmeu
postupka po direktnim tubama (direct actions) i postupka u preliminarnom odluivanju
Suda (preliminary rulings).
1.4.1. Postupak po direktnim tubama
Postupak pred Sudom se sastoji iz pismenog i usmenog dela584. Postupci na osnovu

direktnih tubi dele se na etiri faze: pismeni postupak, pripremno istraivanje, usmeni
581 Ove odredbe se odnose na konvencije koje Savet moe pripremati i preporuiti na usvajanje dravama
lanicama u skladu sa njihovim ustavnim pravilima, a tiu se saradnje drava lanica na polju pravo-
sua i unutranjih poslova. Tim konvencijama moe se predvideti nadlenost Suda pravde za njihovo
tumaenje, kao i presuivanje u sporovima u vezi sa njihovom primenom, prema modalitetima koji se u
njima budu utvrdili.
582 OJ L 176/7, 1991.
583 Isto je predvieno i u l. 160 Ugovora o EURATOM i l. 55. Statuta Suda uz Ugovor o EZU. Za sve tri
zajednice postoji jedan poslovnik. Poslovnik Prvostepenog suda (koji on donosi u dogovoru sa Sudom
pravde) takoe podlee jednoglasnom odobrenju Saveta. Objavljen je u OJ L 136/1, 1991.
584 Odredbe l. 18. Protokola o Statutu Suda EEZ uz Rimski ugovor o EEZ. A. Campbell, Common Market
Law, Vol. II, Longmans, Oceana, 1969, p. 210.

pretres i donoenje presude. Pismeni deo postupka obuhvata obavetenja strankama
i komunitarnim organima ije su odluke predmet spora, podneske, zahteve, odgovore,
primedbe i sve dokazne spise i javne isprave u overenom prepisu. Usmeni deo postupka
se odnosi na itanje izvetaja sudije izvestioca, sasluanje stranaka, pravnih zastupnika,
svedoka ili eksperata (ako je potrebno) i iznoenje obrazloenog miljenja opteg pra-
vobranioca. Karakteristike postupka pred Evropskim sudom su da pismeni deo ima vei
znaaj od usmenog i aktivna uloga Suda.
Pismeni deo postupka poinje podnoenjem tube Sekretaru Suda. Tuba sadri osnove
na kojima tuilac zasniva svoj zahtev. Po potrebi se prilae i odluka komunitarnog organa
ije se ukidanje trai ili dokazni materijal o proteku roka do koga je komunitarni organ
bio duan da deluje (l. 175). Kada se tuba podnosi na osnovu arbitrane klauzule (l.
1812), uz tubu treba priloiti kopiju arbitrane klauzule iz privatnog ili javnog ugovora
ili pak, kopiju posebnog sporazuma izmeu drava lanica (l. 182). Poto je primljena,
tuba ulazi u dnevnik (registar) Suda. Sekretar Suda objavljuje beleku o tubenim zahte-
vima u Slubenom listu EZ. Sud imenuje sudiju izvestioca i opteg pravobranioca za konk-
retni sluaj, ija je dunost da pravno analiziraju predmet i neposredno prate relevantne
injenice vezane za predmet. Sekretar Suda dostavlja tubu tuenom, koji u roku od
mesec dana treba da pismeno odgovori na navode tube. Ukoliko tueni ne dostavi svoju
pismenu odbranu u datom roku, tuilac moe zahtevati presudu zbog izostanka, shodno
l. 94. Poslovnika Suda. Poto tueni pismeno iznese svoju odbranu, tuilac dostavlja svoj
odgovor, na koji tueni ima pravo da dostavi svoju repliku. Rokovi za ove podneske iznose
po mesec dana i mogu se produiti samo uz specijalno odobrenje predsednika Suda. Cilj
ove faze postupka je da stranke iznesu u pismenoj formi svoje stavove. Zavretak pis-
menog dela postupka nastupa: a/ kada usledi drugi odgovor tuenog; b/ istekom roka
za podnoenje odgovora tuenog ili c/ odbijanjem stranke da uloi odgovor ili ponovni
odgovor (repliku)585.
U toku pismenog dela postupka tueni moe izneti preliminarni prigovor na doputenost
spora586. O tome se odrava posebna rasprava gde opti pravobranilac daje svoje
miljenje o nadlenosti Suda. Sud donosi odluku kojom moe usvojiti prigovor (kada se
postupak zavrava), odbaciti prigovor ( kada se postupak nastavlja) ili odloiti donoenje
odluke o prigovoru do konane presude (kada se postupak takoe nastavlja).
Druga faza postupka po direktnim tubama obuhvata pripremno istraivanje (doka-
zni postupak). Odnosi se na utvrivanje injeninog stanja o predmetu spora. Ova faza
postupka nije, meutim, obavezna. Sud odluuje, na osnovu izvetaja sudije izvestioca i
miljenja opteg pravobranioca, da li je uopte potrebno sprovesti pripremno istraivanje
i ukoliko jeste, koji su dokazi potrebni i koje injenice treba da budu dokazane. U praksi
Sud najee zahteva dostavljanje dokumenata i postavlja pitanja strankama587. Ukoliko
u toku pripremnog istraivanja Sud poziva svedoke ili eksperte, to su svedoci Suda, a ne
stranaka. Takoe, Sud u ovoj fazi postupka donosi odluku da li sluaj treba da vodi vee
585 R. Vukadinovi, EEZ, op. cit. , str. 89.
586 T. Hartley, Osnovi prava EZ, op. cit. , str. 63.
587 Ibidem.

sudija ili da zaseda plenarno. Posle zavretka ovog dokaznog postupka (ako ga je bilo)
ili posle zavretka pismenog dela postupka, predsednik Suda utvruje datum usmenog
pretresa.
Usmeni pretres poinje itanjem izvetaja sudije izvestioca588 o injeninom stanju
predmeta spora, sa rezimeom argumenata samih stranaka. Posle toga sledi sasluanje
stranaka i njihovih pravnih zastupnika od strane sudija i opteg pravobranioca. Sud se
zatim povlai i opti pravobranilac priprema svoje obrazloeno miljenje589, koje usme-
no iznosi pred Sudom. U svom miljenju on detaljno analizira pravne aspekte sluaja i
predlae svoje reenje. Stranke nemaju pravo da stavljaju primedbe na miljenje opteg
pravobranioca, te se time usmeni deo postupka zavrava.
Donoenje presude Sud obavlja tajnim veanjem, gde ne mogu prisustvovati opti pra-
vobranioci, sekretar, ni tumai Suda. Presudu Sud donosi na osnovu nacrta presude, koji je
sainio sudija izvestilac u sporu. Svaki od sudija moe predloiti izmene nacrta presude.
Ukoliko je potrebno, presuda se donosi glasanjem sudija. Presudu potpisuju sve sudije,
kao kolektivni akt, te nema prava izdvajanja miljenja. Nepristrasnost sudija obezbeuje
tajnost donoenja presude i njen kolektivni karakter590. Presuda se saoptava na javnoj
sednici Suda i kasnije biva objavljena u Slubenom listu EZ, dok se kompletna presuda,
sa obrazloenjem opteg pravobranioca objavljuje u Izvetajima sa zasedanja Suda
(ECR591).
Pretpostavlja se da e stranke postupiti po presudi Evropskog suda, koja je obavez-
na i konana. Otuda je u l. 176. Ugovora predvieno da su komunitarni organi koji su
592
doneli poniteni akt ili ije je uzdravanje proglaeno suprotnom ovom Ugovoru, obavezni
da donesu mere za izvrenje presuda Suda. Ova obaveza se odnosi i na Evropsku cen-
tralnu banku (ECB). Imajui u vidu da stranke mogu biti drave lanice, komunitarni organi
ili fizika i pravna lica, proizilazi da prinudno izvrenje presude nije mogue, kada je
presuda upuena dravama lanicama.
Ugovor iz Mastrihta, meutim, uvodi poseban nadzor nad izvrenjem presuda Suda
pravde, koje su upuene dravama lanicama. Komisija je ovlaena da, ukoliko drava
lanica nije donela mere za izvrenje presude Suda, izda obrazloenje u kome su tano
naznaene take po kojima se ta drava lanica nije pridravala odluka Suda pravde
( shodno l. 171). Istovremeno Komisija utvruje rok dravi lanici za izvrenje odluke
Suda. Pre izdavanja obrazloenja Komisije, drava lanica moe podneti svoje primedbe
Komisiji. Ako drava lanica ne izvri presudu Suda i posle odreivanja roka od strane
Komisije, Komisija moe o tome obavestiti Sud pravde. Tada Komisija predlae Sudu
visinu novane kazne ili paualnog iznosa, koji treba da plati konkretna drava lanica.
Ukoliko Sud utvrdi da se drava lanica nije pridravala njegove odluke, on nalae toj
dravi plaanje paualnog iznosa ili novane kazne.
588 Report for the Hearing.
589 Ovaj deo procedure moe trajati nekoliko nedelja.
590 V. Kneevi - Predi, Nadnacionalni karakter EZ i suverenost drava lanica, op. cit. , str. 190.
591 Radi se o slubenim pravnim publikacijama: ECR - European Court Reports.
592 Presuda obavezuje od dana njenog objavljivanja.

Drugaija situacija u odnosu na prinudno izvrenje presuda Suda pravde postoji kada
su stranke fizika ili pravna lica. Tada izvrenje presude Suda pravde sprovode nacionalni
sudovi drava lanica saglasno internom graanskom postupku. To su retki sluajevi kada
je tueni pojedinac protiv koga je dosuena naknada tete ili kada je u pitanju tuilac -
fiziko lice koje treba da plati trokove postupka po presudi Suda593. Pri tome nacionalni
sudovi nemaju pravo da ispituju presudu, ve je izvrenje automatsko594. Nacionalni sudovi
su ovlaeni samo da provere autentinost odluke Suda pravde pre izdavanja naloga
za njeno prinudno izvrenje. Takoe su nadleni za ispitivanje pravilnosti izvrnih mera.
Nacionalni sudovi nemaju, meutim, pravo da odloe izvrenje odluka Suda pravde. To
moe uiniti samo Sud.
Ukoliko stranka u postupku pred Sudom pravde nije u stanju da snosi trokove postup-
ka (ili deo trokova), moe se obratiti Sudu za pravnu pomo (legal aid). U svom zahtevu
stranka mora navesti sve relevantne dokaze. Tada vee Suda odluuje da li da odobri ili
ne pravnu pomo.
Postupak pred Prvostepenim sudom takoe obuhvata pismeni i usmeni deo, koji se
odvijaju prema istim principima kao i pred Sudom pravde (za direktne tube). S obzirom
na specifinu strukturu u nadlenost ovog pomonog suda, postoje odreene razlike u
odnosu na dokazni postupak tj. pripremno istraivanje.
Sud pravde koristi kao slubene jezike sve jezike drava lanica, u skladu sa
mnogojezinou EU. To je jedna od karakteristika Suda pravde. Jezik postupka pred
Sudom je, meutim, jezik koji izabere tuilac kada se radi o direktnim tubama. U sluaju
da je tuena strana drava lanica ili fiziko i/ili pravno lice koje ima dravljanstvo
neke drave lanice, jezik postupka je slubeni jezik te drave lanice595. Kada odluuje
u postupku po prethodnim pitanjima, Sud koristi jezik nacionalnog suda koji je uputio
zahtev za preliminarnom odlukom Suda, ali druge drave lanice mogu na svojim jezicima
dostaviti svoje primedbe. Jezik postupka znai da se sva dokumenta vezana za konkretni
sluaj moraju prevesti na taj jezik. lanovi Suda mogu koristiti bilo koji slubeni jezik
EU po svom izboru tokom usmenog dela postupka (komentari, pitanja u toku sasluanja
stranaka, izvetaj sudije izvestioca, miljenje opteg pravobranioca). Prilikom donoenja
presude, meutim, s obzirom da prevodiocima nije dozvoljen pristup, Sud je prihvatio kao
radni jezik francuski, u cilju obezbeivanja tajnosti veanja596.
593 Postupci pred Sudom su uglavnom osloboeni trokova, osim ako su stranke izazvale nepotrebne trokove
Suda ili ako postoje izuzetno visoki trokovi kopiranja ili prevoenja na zahtev stranaka. Tada Sud u
presudi odluuje da takve trokove plaa strana koja nije uspela u sporu. Detaljnije kod: R. Vukadinovi,
EEZ, op. cit. , str. 91.
594 l. 187. i 192. Ugovora.
595 Kada drava lanica ima vie slubenih jezika, kao Belgija, tuilac moe da izabere jedan od njih. T.
Hartley, op. cit. , str. 70.
596 To ima za posledicu da se svi nacrti presuda pripremaju na francuskom, kao i definitivna verzija presude,
koja se zatim prevodi na jezik postupka, da bi je potpisale sve sudije. T. Hartley kritikuje ovu praksu
Suda. Ibidem, str. 71-72.

1.4.2. Postupak po prethodnim pitanjima
Komunitarno pravo se prevashodno primenjuje posredstvom nacionalnih sudova

drava lanica597. Uvoenje postupka preliminarnog odluivanja Suda pravde stavlja
ga u poziciju vrhovnog, kvazi-ustavnog suda u cilju jednoobraznog tumaenja i primene
komunitarnog prava i radi neophodne pravne sigurnosti u EU.
Postupak po prethodnom pitanju podrazumeva da je sudski postupak ve otpoeo
pred nacionalnim sudom drave lanice, u kome je postavljeno pitanje tumaenja kon-
stitutivnog Ugovora ili komunitarnog sekundarnog zakonodavstva (akata koje su doneli
organi EU i ECB) ili statuta tela osnovanih aktima Saveta. Od tumaenja odredbi ovih
akata zavisi i presuda nacionalnog suda o meritumu spora.
Proceduru pred Sudom pravde pokreu samo nacionalni sudovi, a ne i stranke u sporu.
Nii nacionalni sud moe, ali ne mora, pokrenuti postupak po prethodnom pitanju, ako
proceni da je to potrebno za donoenje njegove presude. Nasuprot tome, vrhovni na-
cionalni sud (sud poslednje instance) je obavezan da pokrene takav postupak, ako se
preliminarno pitanje postavi u postupku pred njim598.
Postupak po prethodnim pitanjima nije parnini postupak. Nacionalni sud upuuje svoj
zahtev za preliminarnim odluivanjem Suda pravde najee u formi sudske odluke u
skladu sa nacionalnim procesnim propisima. Zahtev nacionalnog suda za preliminarnu od-
luku Suda pravde sekretar Suda prosleuje stranama u nacionalnom postupku, dravama
lanicama, Komisiji i Savetu (ako se radi o aktu Saveta ije se tumaenje trai). Beleka
o zahtevu se objavljuje u Slubenom listu, sa imenima strana u sporu i sadrajem zahteva
za preliminarno odluivanje Suda. Stranke u sporu, drave lanice i organi EU mogu
dostaviti Sudu svoje pismene primedbe (u roku od dva meseca) i ovlaeni su da uestvuju
u usmenom delu postupka, gde izlau svoje stavove599. Opti pravobranilac zatim iznosi
svoje miljenje i Sud donosi svoju presudu, koju javno saoptava, a sekretar Suda je zatim
dostavlja nacionalnom sudu. Na ovu presudu nacionalni sud moe traiti novo tumaenje
u formi novog zahteva za preliminarnom odlukom Suda. Otuda neki autori istiu da Sud
u ovom postupku svoju funkciju obavlja kao pomo nacionalnim sudovima, pred kojima se
nastavlja zapoeti postupak o meritumu spora600. Druga grupa autora pak, naglaava
ulogu Suda kao vrhovnog sudskog organa i tumaa komunitarnog prava poslednje in-
stance601.
597 Takav koncept podeljene nadlenosti, u kome nacionalni sudovi imaju zadatak da se staraju o izvra-
vanju komunitarnog prava i da mu udahnjuju ivot, nosi u sebi opasnost razliitog shvatanja i primene
komunitarnog prava po pojedinim dravama lanicama. Opasnost je utoliko vea jer je u pitanju auto-
nomni i originalni komunitarni pravni sistem iji instituti samo podseaju na neke nacionalne, ali esto ima-
ju drugaiju pravnu sadrinu, a jo ee drugaije ciljeve. R. Vukadinovi, EEZ, op. cit. , str. 126.
598 Samo u sluaju da su odredbe ije se tumaenje trai same po sebi jasne - doktrina jasnog akta ili kada
je isto pitanje bilo ranije tumaeno od strane Suda, vrhovni nacionalni sud nije obavezan da pokrene
postupak traenja preliminarne odluke Suda pravde. R. Vukadinovi, EEZ, op. cit. , str. 132-3; Lasok
and Bridge, op. cit. , p. 328.
599 T. Hartley, op. cit. , p. 66.
600 Hartley, ibid. , p. 65.
601 R. Vukadinovi, op. cit. , str. 127; J. Shaw, op. cit. , p. 137.

1.4.3. Posebni postupci
Pod posebnim postupcima podrazumevaju se postupci koji se vode povodom presuda

Suda pravde. Iako na presude Suda pravde ne postoji pravo albe, tri posebna postupka
imaju slinu funkciju. U praksi se ovi postupci retko javljaju.
Prvi od njih je postupak tree strane koja nije bila stranka u sporu, a koja osporava
presudu Suda, jer je doneta na tetu interesa tree strane. Postupak po prigovoru treeg
lica mogu pokrenuti drave lanice, komunitarni organi ili fizika i pravna lica u ulozi
tree strane. Postupak se pokree tubom kao u redovnom postupku, koju sekretar Suda
dostavlja svim strankama u osnovnom postupku. Rok za pokretanje postupka je dva mese-
ca od dana objavljivanja presude u slubenom listu EZ. Trea strana mora navesti da pre-
suda Suda prejudicira njena prava i valjane razloge zbog kojih nije mogla uestvovati u
prvobitnom postupku602. Dok traje postupak po prigovoru tree strane, Sud moe odloiti
izvrenje svoje presude. Ovaj postupak spada u postupke po vanrednim pravnim leko-
vima, tj. predstavlja neku vrstu revizije postupka.
Ukoliko posle izricanja presude bude otkrivena injenica od znaaja za presudu, sva-
ka od strana u osnovnom sporu (tuilac, tueni ili umea) moe podneti zahtev za obnovu
postupka. To je druga vrsta posebnog postupka. Rok za takav zahtev je tri meseca od
dana otkrivanja nove injenice. Relevantna presuda u prvobitnom postupku zastareva
posle deset godina. Otkrivena injenica mora biti dovoljno znaajna za preispitivanje
presude Suda, tako da nije bila poznata ni Sudu ni strani koja je iznosi u vreme donoenja
presude. Postupak revizije presude ima dve faze. U prvoj fazi Sud procenjuje oprav-
danost predloga za ponavljanje postupka, donosei presudu o tome posle sasluanja
opteg pravobranioca i pismenih odgovora stranaka. U drugoj fazi Sud razmatra sutinu
predloga i o tome donosi novu presudu na osnovu novih injenica.
Trei postupak predstavlja tumaenje presude. Pokreu ga strane u osnovnom sporu
ili organi EU, ak i ako nisu bili strana u sporu, koji dokau svoj opravdani interes za
tumaenjem znaaja i domaaja presude Suda603. Zahtev za tumaenje se moe podneti
u bilo koje vreme od izricanja presude. Sud daje svoje tumaenje u formi nove presude.604
Ukoliko je presuda doneta u postupku po preliminarnim pitanjima, stranke nemaju pravo
na tumaenje. Tada samo nacionalni sud drave lanice moe zatraiti tumaenje presude
u formi drugog (ponovnog) zahteva Sudu za odluku o prethodnom pitanju.
602 Opravdanost odsustva tree strane u osnovnom sporu Sud procenjuje u svakom konkretnom sluaju, ima-
jui u vidu mogunost korienja postupka meanja u osnovni spor. U postupku meanja fizika i pravna
lica moraju dokazati svoj pravni interes, dok se to ne trai za drave lanice i komunitarne organe.
Pravni interes podrazumeva uticaj presude u osnovnom sporu na pravne odnose umeaa i stranke za
koju intervenie. Stoga su posebni postupci po prigovoru tree strane u praksi retki.
603 Tumaenje se odnosi na izreku ili obrazloenje presude. T. Hartley, op. cit. , str. 65.
604 Nova presuda se prilae tumaenoj presudi.

2. Prvostepeni sud (1989)
2.1. Formiranje Prvostepenog suda
Do stupanja na snagu Jedinstvenog evropskog akta - JEA (1987), Evropski Sud pravde
je bio sud prve i poslednje instance. Odluke Suda su bile konane. Sud je, meutim, od
Saveta zatraio formiranje pomonog suda u cilju rastereenja i bolje efikasnosti sudske
zatite komunitarnog prava. Odredbama l. 11 JEA predvieno je osnivanje Prvostepe-
nog suda, na iju je presudu dozvoljeno pravo albe Sudu pravde, u sluaju pogrene
primene materijalnog prava i u skladu sa uslovima predvienim Statutom.
Savet je 1988. godine jednoglasno odluio o formiranju Prvostepenog suda (Court of
First Instance - CFI)605, koji je poeo da deluje od septembra 1989. godine. Posle stupanja
na snagu Ugovora iz Mastrihta (1993), pravni osnov formiranja i aktivnosti Prvostepenog
suda ine odredbe l. 168 A Ugovora o EZ, l. 32 D Ugovora o EZU i l. 140 A Ugovora
o EURATOM.
Prvostepeni sud nije samostalni organ EU, to istiu odredbe l. 168 A Ugovora iz
Mastrihta606,ve je pridruen Sudu pravde. Time je u pravni sistem EU uvedena dvoste-
pena sudska zatita. Saglasno ovim odredbama, Prvostepeni sud nije nadlean da sudi
o prethodnim pitanjima po osnovu l. 177. tj. da tumai Ugovor ili akte komunitarnih or-
gana.
Cilj osnivanja Prvostepenog suda je jaanje sudske zatite fizikih i pravnih lica u
odnosu na primenu komunitarnog prava i omoguavanje Sudu pravde da svoju panju
u radu usmeri prevashodno na sutinski zadatak kontrole jednake primene i tumaenja
komunitarnog prava.
Savet je ovlaen da, na zahtev Suda pravde i posle konsultovanja EP i Komisije, ut-
vrdi jednoglasnom odlukom vrste sporova u nadlenosti Prvostepenog suda i sastav tog
suda607.
2.2. Nadlenost Prvostepenog suda
Prvostepeni sud je nadlean za sledee sporove:

1. sporovi izmeu Zajednice i njenih slubenika (l. 179. Ugovora o EZ i l. 152. Ugo-
vora o EURATOM); Poev od 2006. ovi sporovi su u nadlenosti novo-formiranog
605 CFI - Court of First Instance (Sud prve instance), Council Decision 88/591/ECSC, EEC, EURATOM, OJ L
215, 21. 08. 1989.
606 l. 168 A (1) glasi: Sudu pravde se pridodaje Prvostepeni sud nadlean za voenje prvostepenog
postupka, protvi ijih presuda se moe ulagati Sudu pravde alba ograniena samo na pravne okol-
nosti. Prvostepeni sud sudi pod uslovima utvrenim statutom, o predmetima i po procedurama utvrenim
takom 2. (podvlaenje autora)
607 Odluka Saveta 93/350, OJ L 144/21, 1993.

Radno-pravnog tribunala (Civil Service Tribunal);
2. tube za kontrolu zakonitosti koje podnose fizika ili pravna lica, ali ne i organi EU
ili drave lanice (l. 173, 175. Ugovora o EZ i l. 33, 35. Ugovora o EZU i l.
146, 148. Ugovora o EURATOM);
3. tube za naknadu tete po vanugovornoj odgovornosti Zajednice koje podnose
fizika ili pravna lica (l. 178. Ugovora o EZ, l. 40. Ugovora o EZU i l. 151.
ugovora o EURATOM);
4. tube na osnovu arbitrane klauzule iz javnopravnog ili privatnopravnog ugovora,
koje podnose fizika ili pravna lica (l. 181. Ugovora o EZ, l. 42. Ugovora o EZU
i l. 153. Ugovora o EURATOM) i
5. sporovi usled proputanja organa EU da preduzmu odreene mere ili donesu pro-
pise (neinjenje).
Cilj ovako formulisane nadlenosti Prvostepenog suda sastoji se u tenjama za
rastereenjem Suda pravde, to je Prvostepeni sud delimino i izvrio. Ukoliko je neko
pitanje pokrenuto u dva spora: i pred Prvostepenim i pred Evropskim sudom, Prvostepeni
sud obustavlja svoj postupak sve dok Evropski sud ne donese odluku608. Ukoliko, pak Ev-
ropski sud odlui da obustavi svoj postupak u takvom sluaju, postupak se nastavlja pred
Prvostepenim sudom.
Prvostepeni sud sada broji 27 sudija, poev od januara 2007. Sudije potiu po jedan
svaki iz zemlje lanice EU, njih sporazumno imenuju drave lanice na period od est go-
dina, s tim da mogu biti ponovo birani. Iako sudije Prvostepenog suda biraju svog Pred-
sednika, nisu zastupljeni opti pravobranioci, kao kod Suda pravde.
Kao i kod Suda pravde, nezavisnost sudija mora biti van svake sumnje. Sudije moraju
imati kvalifikacije za imenovanje na sudske funkcije, za razliku od sudija Evropskog suda,
koji mogu biti i istaknuti pravnici priznate strunosti. Prvostepeni sud je nadlean za sve
tube fizikih ili pravnih lica iz drava lanica usmerenih protiv odluka komunitarnih or-
gana. Sud zaseda u veima od po tri ili pet sudija ili u plenarnim sednicama. Plenarne
sednice se odravaju kada Prvostepeni sud odlui (u vanim sluajevima) ili kada to
zatrae drava lanica ili komunitarni organ, koji su stranke u postupku.
Postupak pred Prvostepenim sudom je isti kao kod Suda pravde. Razlika je u tome
to presude Prvostepenog suda podleu postupku albe pred Sudom pravde, ali samo u
pitanjima primene komunitarnog prava. alba moe biti podneta u roku od dva meseca
od dana dostavljanja odluke Prvostepenog suda zbog: nenadlenosti Prvostepenog suda,
povrede pravila postupka kojim su oeteeni interesi stranke i krenja komunitarnog pra-
va od strane suda.
Prvostepeni sud postupa u sporovima u sledeim oblastima:
poljoprivreda,
dravne subvencije (dravna pomo, State aid),
konkurencija,
trgovinska politika,
608 Shodno l. 47. (3) Statuta Evropskog suda.

regionalna politika,
socijalna politika,
institucionalno pravo,
patentno pravo,
saobraaj.
albu protiv presude Prvostepenog suda moe podneti stranka (fiziko ili pravno lice)
ili zainteresovano lice. Drave lanice ili komunitarni organi mogu podneti albu na pre-
sudu Prvostepenog suda ak i kada nisu stranke u postupku, osim u sluajevima radno-
pravnih sporova slubenika i Zajednice. Zainteresovana lica su ovlaena na podnoenje
albe kada odluka Prvostepenog suda neposredno zadire u njihove interese. Podnoenje
albe Evropskom sudu odlae ponitaj nekog akta Zajednice do momenta dok se alba
ne odbaci. Takoe, ponitaj akta Zajednice ne stupa na snagu dok ne istekne rok za
podnoenje albe. Postupak po albi pred Evropskim sudom podeljen je na pismeni i us-
meni deo. Ukoliko Evropski sud prihvati navode albe, ukida odluku Prvostepenog suda.
Tada moe ili sam da donese konanu presudu ili da vrati predmet Prvostepenom sudu na
ponovno reavanje (kada je Prvostepeni sud vezan odlukom Suda pravde).
3. Uloga Evropskog suda pravde u pravnoj

reformi EU Sud pravde kao stvaralac
komunitarnog prava
Jedno od fundamentalnih naela je da se EU zasniva na vladavini prava609. To znai
da Sud pravde svojim tumaenjem komunitarnog prava i kontrolom zakonitosti komunitar-
nih akata donetih od strane institucija EU istovremeno utvruje i precizira okvire delovanja
komunitarnih organa610.
Svojim tumaenjem komunitarnog prava Sud pravde se vrlo esto nalazi i u ulozi nje-
govog stvaraoca. To je sluaj posebno kada se radi o preliminarnom odluivanju, gde
kreativnim tumaenjem Ugovora i sekundarnog komunitarnog zakonodavstva Sud esto
popunjava pravne praznine. Na taj nain Sud istovremeno utie na budue pravce re-
forme EU. Naime, u svom radu Sud se suoava sa potrebama da pravno odgovori na
zahteve prakse, bilo da se radi o ekonomskim potrebama ili politikim tendencijama sva-
kodnevnog ivota u EU, te je prinuen da formulie nova pravna i institucionalna reenja,
na bazi postojeih. Otuda Sud pravde zauzima jednu od sutinskih uloga u institucionalnoj
strukturi EU, iako mu neki autori osporavaju takvu poziciju611.
609 Rule of Law; Serving the EU. . . , op. cit. , p. 17.
610 Naelo vladavine prava na kome se zasniva Zajednica ozvanieno je presudom Suda pravde povodom pozna-
tog sluaja: Parti Ecologiste Les Vertes v. Parliament, Case 294/83, (1986) ECR 1339.
611 Shaw J. , op. cit. , p. 137. On smatra da je vreme kada je Sud mogao biti smatran herojskom figurom

injenica da se Sud nalazi u stalnom dijalogu sa dravama lanicama, kljunim insti-
tucijama EU (Savetom, Komisijom i Parlamentom), kao i da je Parlamentu priznao parninu
sposobnost - to je kasnije formalno pravno ozvanieno Ugovorom iz Mastrihta (l. 173),
govori u prilog tvrdnje o njegovoj bitnoj ulozi u pravnoj i institucionalnoj reformi EU.
Sud je zaduen da odrava delikatnu ravnoteu izmeu ovlaenja institucija EU sa
jedne strane i ovlaenja koje su zadrale drave lanice. Prilikom vrenja kontrole za-
konitosti komunitarnih akata koje zajedniki donose Savet i Parlament, akata Saveta,
Komisije, Evropske centralne banke (ECB) ili akata Parlamenta koji imaju pravno dejstvo
na trea lica, Sud je esto pozvan da reava pitanja ustavne prirode ili probleme sa
znaajnim ekonomskim posledicama. Primera radi, u svojoj presudi povodom ERTA sluaja
(1971)612, koja se ticala drumskog saobraaja, Sud je odluio da drave lanice nisu
vie ovlaene da preuzimaju obaveze u odnosu na tree drave (nelanice), ako su te
obaveze suprotne komunitarnim propisima. Na ovaj nain Sud je ustanovio princip da
se nadlenosti Zajednice na polju spoljnih odnosa moraju tumaiti saglasno promenjenim
okolnostima. Time je ustoliio teoriju impliciranih ovlaenja komunitarnih organa, to je im-
alo za posledicu proirenje nadlenosti Zajednice da zakljuuje meunarodne ekonomske
sporazume umesto drava lanica. U odnosu na zajedniku trgovinsku politiku Zajednice,
Sud je u svojoj presudi objavio da:
ovlaenja Zajednice iskljuuju mogunost konkurentske nadlenosti drava lanica. 613
to se tie meunarodnih sporazuma, koji istovremeno spadaju u nadlenost Zajednice
i drava lanica, dolo je do pojave tzv. meovitih sporazuma, koje istovremeno zakljuuje
Zajednica (Savet) i drave lanice. Novija praksa EU ukazuje na brojne meovite spo-
razume koji su zakljueni na osnovu savetodavnog miljenja Suda (l. 228)614, u vezi
zakljuenja Finalnog akta Urugvajske runde multilateralnih trgovinskih pregovora pod
okriljem GATT-a i ukljuivanja EU i drava lanica u funkcionisanje Svetske trgovinske or-
ganizacije (WTO). U oblasti podeljene nadlenosti na polju spoljno-ekonomskih odnosa615,
Sud je stao na stanovite da i Zajednica i drave lanice pojedinano imaju obavezu
uea u procesu pregovaranja i zakljuivanja, kao i u ispunjavanju preuzetih obaveza iz
meovitih sporazuma616.
Sud je zasluan za ustanovljavanje teorije implicitnih ovlaenja komunitarnih insti-
tucija, ne samo u spoljno-ekonomskoj sferi, nego i u unutranjim pitanjima nadlenosti. Tako
je Sud izuzetno doprineo efikasnosti rada komunitarnih organa, obezbeujui im pravni
osnov za donoenje odluka i onde gde njihova nadlenost nije eksplicitno predviena u
osnivakim ugovorima evropskih zajednica. Naravno, takva mogunost je iroko koriena
razvoja EU moda prolo. Njegov znaaj je verovatno manji nego to je ikad bio.
612 Commission v. Council (European Road Transport Agreement, ERTA), Case 22/70, ECR 1971,
263.
613 Ibidem.
614 Opinion 1/94 GATT/WTO (1994) ECR I-5267.
615 Radi se o tome da zajednika trgovinska politika Zajednice ne obuhvata veinu pitanja trgovine uslu-
gama, koje su bile predmet multilateralnih trgovinskih pregovora Urugvajske runde GATT-a, ve samo
trgovinu robama.
616 Opinion 1/94 GATT/WTO, op. cit. , p. 5420.

i od strane samih komunitarnih organa, pozivanjem na l. 235. Ugovora koji predvia
usvajanje mera od strane Saveta (jednoglasno, na predlog Komisije i posle konsultovanja
sa Parlamentom) kada postoji potreba za tim radi realizovanja ciljeva Zajednice u oblasti
funkcionisanja jedinstvenog trita, a Ugovor nije predvideo potrebno ovlaenje.
Meutim, Sud je veoma razradio dalji razvoj i irenje nadlenosti komunitarnih or-
gana posredstvom teorije implicitnih ovlaenja. U odnosu na Komisiju, Sud je zasluan za
proirenje obima prava odluivanja Komisije. U sluaju vezanom za migracionu politiku
iz 1987. godine617, od Suda je zatraeno tumaenje l. 118. Ugovora o osnivanju EZ.
Odredbe ovog lana daju Komisiji zadatak da unapreuje to tenju saradnju izmeu
drava lanica u oblasti socijalnih pitanja. Na osnovu ovih odredbi, Komisija je usvojila
odluku kojom je zahtevala od drava lanica da joj dostave obavetenja o politici prema
radnicima migrantima iz drava nelanica. Nemaka i jo jedan broj drava lanica su
se usprotivile tome, smatrajui da Komisija nema ovlaenja da usvoji takvu odluku, nego
samo Savet na osnovu l. 235. , ukoliko to pitanje uopte spada u nadlenost komunitarnih
organa. Sud je odluio:
Tamo gde odredbe Ugovora o osnivanju EEZ - u ovom sluaju l. 118. - poveravaju
odreeni zadatak Komisiji, mora biti prihvaeno, ukoliko se ne eli takva odredba uiniti
potpuno neefektivnom, da ona Komisiji dodeljuje neophodne i per se nadlenosti koje su
potrebne u cilju izvrenja tog zadatka.
Na ovaj nain je Sud priznao pravo Komisiji da usvaja odluke sa obaveznom snagom
prema dravama lanicama.
Preliminarno odluivanje Suda (l. 177) omoguilo je uvoenje znaajnih pravnih pos-
tulata u komunitarno pravo, to je uticalo na dalji razvoj Zajednice i njeno uobliavanje u
Uniju. Radi se o principu direktnog dejstva komunitarnog prava i principu suprematije tj.
prednosti komunitarnog nad nacionalnim pravom drava lanica.
U vodeem sluaju Van Gend en Loos (1963)618, Sud je utemeljio opti stav o direkt-
nom dejstvu Rimskog osnivakog Ugovora. Naime, holandski Carinski sud je zatraio od
Suda pravde tumaenje l. 12. Rimskog ugovora tj. odreivanje da li odredbe tog lana
imaju dejstvo na pojedina fizika i pravna liaca drava lanica. Pored toga, od Suda
je zatraeno da utvrdi da li, u sluaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje, primena
carinskih dabina po stopi iz Brisleskog protokola od 1960. 619predstavlja nezakonito
poveanje u smislu l. 12. Ugovora. Sud je u svojoj presudi utvrdio da:
1. lan 12. Ugovora o EEZ proizvodi direktno dejstvo i stvara individualna prava
koja nacionalni sudovi moraju tititi.
617 Case 281, etc. /85, Germany et al. v. Commission (Migration Policy) ECR 1987, 3203, nav. prema J.
Shaw, op. cit. , p. 81.
618 Case 26/62, ECR 1963, 1
619 Radi se o Briselskom protokolu izmeu Belgije, Holandije i Luksemburga od 1958. godine, na osnovu
koga je doneta Carinska odluka (1960) u skladu s kojom je izvreno klasifikovanje uvezenog formal-
dehida i odreeno plaanje carine od 8%. Pre stupanja na snagu Rimskog ugovora carina je iznosila
3%. Odredbama l. 12. Rimskog ugovora je izriito zabranjeno svako poveanje carina posle stupanja
na snagu Ugovora.

2. Da bi se utvrdilo da li su carinski nameti ili dabine, koje imaju ekvivalentni uinak,
bili povieni suprotno zabrani iz l. 12. Ugovora, mora se voditi rauna o carinama
i nametima koji su se stvarno primenjivali od odnosnih drava lanica na dan stu-
panja na snagu Ugovora.
Ovakvo poveanje moe nastati kako zbog promene carine, koja rezultira klaisfikaci-
jom proizvoda u razred podloan vioj carinskoj stopi, tako i poveanjem primenjive stope
carinskih davanja. 620
U obrazloenju presude Sud je naveo da je potrebno uzeti u obzir duh, generalne
principe i tekst odredaba, da bi se utvrdilo da li odredbe jednog meunarodnog ugo-
vora imaju direktno dejstvo. S obzirom na opte principe Ugovora, ukoliko se oni primene
na carinske namete i dabine koje imaju ekvivalentni uinask, mora se naglasiti da l.
9. koji utemeljuje Zajednicu kao carinsku uniju, ukljuuje kao kljunu, odredbu o zabrani
ovakvih carinskih nameta i dabina. Ova odredba nalazi se na poetku dela Ugovora
koji definie naela Zajednice. To je primenjeno i objanjeno lanom 12. Tekst l. 12.
sadri jasnu i bezuslovnu zabranu koja nije pozitivna ve negativna obaveza. tavie, ta
obaveza ne sadri nikakvu rezervu od strane drava koja bi mogla uiniti njenu primenu
uslovnom putem mere nacionalnog zakonodavstva. Sama priroda ove zabrane ini je
idealno prikladnom da proizvodi direktna pravna dejstva u pravnim odnosima izmeu
drava lanica i njihovih pravnih subjekata. 621
Navedeni stav Suda pravde uveo je princip direktnog dejstva odreenih odredbi
osnivakog Ugovora u vetikalnom aspektu, tj. u odnosima izmeu drava (lanica) i njihovih
fizikih ili pravnih lica. Mogue je i horizontalno direktno dejstvo komunitarnog prava, kada
se ono primenjuje na reavanje spora izmeu pravnih subjekata drava lanica meusobno.
Poev od 1975. godine, od sluaja Defrenne II622, Sud je odreenim odredbama Ugovora
priznao horizontalno direktno dejstvo, tako da se pojedinci mogu direktno pozivati na
takve odredbe u sporovima sa drugim privatnim licima. Sud je to obrazloio imperativnom
prirodom takvih odredbi. Tako je Sud i u sluaju Dansk Supermarked (1980)623utvrdio da:
ni u kojim okolnostima nije mogue da ugovori zakljueni meu pojedinim pravnim subjek-
tima derogiraju mandatorne odredbe Ugovora o EEZ o slobodi kretanja robe.
Ovde treba ukazati (u meri u kojoj se to tie teme ovog rada) na razliku koju u teoriji
mnogi autori prave izmeu principa direktnog dejstva i direktne primene. Princip direktne
primene se, prema miljenju mnogih autora, odnosi na podesnost pravnih normi komunitar-
nog prava da budu neposredno ili direktno primenjene od strane nacionalnih sudova bez
donoenja naknadnih legislativnih ili upravnih akata624. Shodno tome, neki autori pojam
620 Vid. S. Rodin, op. cit. , Prikaz sluaja 26/62 Van Gend en Loos, ECR 1963, 1, str. 243.
621 Ibidem, str. 240.
622 Sluaj 43/75, Defrenne v. Sabena, (1976) ECR 455. Sud je priznao tuiocu - stjuardesi Defren-
ne, koja je bila zaposlena u avio kompaniji Sabena, da se direktno pozove na l. 119. Rimskog
Ugovora u tubi za naknadu to je kao ena primala manju platu od mukaraca. Nav. prema R.
Vukadinovi, Stvaranje i ostvarivanje komunitarnih prava u EU, Beograd, 1998, str. 68-69.
623 Case 58/80, Dansk Supermarked A/S v. Imerco A/S, ECR 1981, 181, P. Pescatore, The Doctrine of
Direct Effect: An Infant Disease of Community Law, E. L. Rev. 8 (1983), p. 163. ; S. Rodin, op. cit. ,
str. 89-90.
624 V. Winter, Direct Applicability and Direct Effect - Two Distinct and Different Concepts in Community

direktne primene definiu kao metod ili nain unoenja izvora komunitarnog prava u na-
cionalne pravne sisteme drava lanica625. Sam Sud je definisao pojam direktne primene
u sluaju Simmenthal626 kao potpunu i jednoobraznu primenu propisa komunitarnog prava
u svim dravama lanicama od momenta stupanja na snagu pa sve dok su na snazi. Rims-
kim Ugovorom (l. 189) je jedino uredbama627 izriito priznato da se neposredno primen-
juju u svakoj dravi lanici u skladu sa njihovom optom vanou i obaveznim karakterom
u potpunosti.
Za razliku od direktne primene, pojam direktnog dejstva jedna grupa autora karakterie
kao svojstvo odredbi komunitarnih propisa da neposredno nametnu obaveze ili dodele
prava pojedincima na koje se oni mogu pozivati pred svojim sudovima628ili kao sudska
primena komunitarnih propisa pred nacionalnim sudovima. Razloge za razliito tumaenje
direktne primene i direktnog dejstva, ova grupa autora nalazi u tome to je Sud pravde
preko uvoenja pojma direktnog dejstva proirio pojam direktne primene i na odreene
odredbe osnivakog Ugovora, neka uputstva i odluke komunitarnog zakonodavstva.
tavie, direktna primena ne mora obuhvatiti i direktno dejstvo komunitarnih propisa.
To je sluaj kada odreene komunitarne norme ne utiu na subjektivna prava pravnih
subjekata u nacionalnim pravnim sistemima drava lanica. Primera radi, odredbe Rim-
skog Ugovora (l. 137 - 248, kao i amandmani ovih odredbi), koje reguliu institucionalnu
strukturu Zajednice, tj. odnose se na organe Zajednice, imaju direktnu primenu u dravama
lanicama, ali ne mogu proizvoditi direktna dejstva na pravne subjekte drava lanica,
zbog svog karaktera. Shodno tome jedna grupa autora, kako je napomenuto, pravi raz-
liku meu pojmovima direktne primene - kao metoda inkorporacije komunitarnog prava
u nacionalne pravne sisteme drava lanica629 i direktnog dejstva - kao sudske primene
komunitarnih normi pred nacionalnim sudovima.
Nasuprot ovim shvatanjima, druga grupa autora poistoveuje ova dva pojma, polazei
od odredbi l. 189. Ugovora, koji tumae tako da se one odnose na direktno dejstvo ure-
dbi630. Samim tim, smisao pravnih pravila je da budu efikasna, da imaju obaveznu pravnu
snagu, te se direktna primena pretpostavlja.
Law, 9 CML Rev (1972), pp. 425-438. ; Case 34/73 Variola (1973) ECR 981, nav. prema R. Vukadi-
novi, Pravo EU, op. cit. , str. 56, 58.
625 Winter, op. cit. , pp. 435,436. ; R. Vukadinovi, Pravo EU, str. 57. , Stvaranje i ostvarivanje komuni-
tarnih prava u EU, op. cit. , str. 53. ; Lasok and Bridge, op. cit. , Pojam direktnog dejstva je izveden iz
sudske interpretacije volje zakonodavca koji odluuje da li je odredba uglavnom programska ili uspos-
tavlja naredbu za subjekte, ili pak dodeljuje pojedincima neko pravo ili obavezu. , str. 302.
626 Case 106/77, Amministrazione delle Finanze dello Stato v Simmenthal S. p. A. (1978) ECR 629
627 U naoj literturi ne postoji jedinstveno terminoloko opredeljenje u pogledu prevoenja izraza: regula-
tion. Neki autori (Vukadinovi) to prevode kao: pravila, dok drugi (Lopandi, Janjevi, Ili) to prevode
kao: uredba. Autor se opredelio za prevod: uredba, iako taj pojam nosi sobom potpuno drugaiju sadr-
inu i karakter u nacionalnom pravnom sistemu. Na ovo opredeljenje autora primarno je uticala namera
da se takvim prevodom odslika obavezni karakter ove vrste komunitarnih propisa. Vid. takoe D. Lopan-
di i M. Janjevi (preveli i prir), Ugovor o EU - Od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995, str. 139.
628 R. Vukadinovi, op. cit. , str. 53.
629 J. Shaw, op. cit. , p. 257.
630 T. Hartley, op. cit. , p. 196. ; Pescatore, op. cit. , pp. 155-177. ; S. Rodin, op. cit. , str. 83-92.

Pored toga, argumenti u prilog poistoveenju ova dva pojma lee i u injenici da oba
pojma imaju istu funkciju: da stvore utuiva prava pojedincima na osnovu komunitarnih
propisa631. Eventualna razlika pojmova moe se praviti samo u odnosu na to to se pri-
menjuju na razliite akte komunitarnog zakonodavstva.
Izgleda da terminoloka zbrka povodom navedena dva pojma i sama jurisprudencija
Suda pravde, koji oba izraza esto koristi u ulozi sinonima, upuuje na opredeljenje da je
u pitanju vrlo nijansirana razlika pojmova632. U tom smislu nije teorijski opravdano praviti
sutinsku distinkciju ova dva pojma.
Ne samo da je Sud uveo princip direktnog dejstva za odredbe osnivakog Ugovora,
nego je to svojstvo priznao i komunitarnim direktivama. U sluaju Van Duyn v. Home Office
(1974)633, Sud je ovako obrazloio direktno dejstvo direktiva:
Ako je na osnovu odredbi l. 189. uredbama (regulations) priznata direktna primena
i ako, u skladu s tim, mogu po samoj prirodi imati direktno dejstvo, iz toga ne sledi da
druge kategorije akata koji su navedeni u istom lanu ne mogu nikad imati slino dejstvo.
Bilo bi nespojivo sa obavezujuim dejstvom koje je direktivi dodeljeno u l. 189. iskljuiti, u
naelu, mogunost da se na obaveze koje namee ne mogu pozvati oni kojih se tiu.
Kasnije je u sluaju Ratti (1979)634Sud definisao kada i kako se direktivama moe
priznati direktno dejstvo. Tek posle isteka roka za primenu direktive, moe se priznati istoj
direktno dejstvo. Stoga se drava lanica ne moe pozivati i primenjivati svoje unutranje
pravo koje nije prilagoeno i usaglaeno sa direktivom, protiv lica koje se ponaa u skladu
sa zahtevima iz direktive, u situaciji kada je istekao rok za donoenje implementirajuih
nacionalnih propisa. U objanjenju direktnog dejstva direktive, Sud je i u ovom sluaju
naveo da bi bilo nespojivo sa obavezujuim dejstvom direktive ako bi se naelno odbila
mogunost pozivanja pojedinaca na takve obaveze.
Drugi pravni postulat uveden zaslugom Suda pravde, koji je znaajno uticao na ob-
likovanje evropskih zajednica i njihovo prerastanje u Uniju, kao novu etapu u procesu st-
varanja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, predstavlja princip suprematije ko-
munitarnog nad nacionalnim pravima drava lanica. U vodeem sluaju Costa v. ENEL635
631 Maclean, European Community Law, Revision Work Book, London, 1991. , p. 82. , nav. prema R. Vuka-
dinovi, op. cit. , str. 57.
632 Isto shvatanje zastupaju: S. Rodin, op. cit. , str. 83. ; T. Hartley, op. cit. , p. 196. , Pescatore, op. cit. , pp.
155-177.
633 Van Duyn v. Home Office, Case 41/74, (1974) ECR 1337, navod br. 12.
634 Publlico Ministero v. Ratti, Case 148/78, (1979) ECR 1629. U postupku po prethodnom pitanju (l. 177),
Sud je reavao problem primene Direktive br. 73/173, koje je obavezivalo drave lanice da donesu
propise o pakovanju i obeleavanju razreivaa, do kraja 1974. godine. Italija to nije uinila. Jedan
italijanski proizvoa je proizveo razreiva u skladu sa Direktivom, to je bilo suprotno italijanskim
propisima. Zbog toga je protiv njega bio pokrenut krivini postupak. Iako je odrekao pravo Italiji da
se poziva na svoje propise, Sud nije odobrio ponaanje tuenoga i u zakljuku presude odluio da: . . .
poto direktiva po svojoj prirodi namee obaveze samo dravama lanicama, nije mogue dozvoliti po-
jedincima da se pozivaju na naelo legitimnih oekivanja pre isteka roka predvienog za sprovoenje
direktive. U konkretnom sluaju, rok za sprovoenje Direktive jo nije bio istekao. Nav. prema R. Vuka-
dinovi, Pravo EU, op. cit. , str. 66.
635 Sluaj 6/64, Flaminio Costa v. ENEL (Ente Nazionale per Energia Elletrica - italijanska dravna

Sud pravde je presudio:
Stvorivi Zajednicu neogranienog trajanja koja ima sopstvene institucije, sopstveno
pravno lice, svoju pravnu sposobnost i sposobnost nastupanja na meunarodnom planu, te
posebno, stvarna ovlaenja koja izviru iz ogranienja suverenosti ili transfera ovlaenja
sa drava na Zajednicu, drave lanice su ograniile svoja suverena prava, iako na
ogranienom planu, te su stvorile corpus iuris koji obavezuje kako njihove dravljane tako
i njih same.
Unoenje odredbi komunitarnog prava u zakonodavstvo svake drave lanice i,
uoptenije, uslova i duha Ugovora, bilo bi nemogue ako bi se to inilo jednostranim kas-
nijim merama drava lanica na bazi reciprociteta. Takve mere ne mogu biti u suprotnosti
sa komunitarnim pravnim sistemom. Sprovoenje komunitarnog prava ne moe biti razliito
od drave do drave zavisno od domaeg prava, a da se time ne dovede u pitanje ostva-
renje ciljeva Ugovora postavljenih u l. 5(2), i ne stvore razlike koje su zabranjene l. 7.
Ova presuda Suda utemeljila je naelo superiornosti normi koje donose komunitarne
institucije nad normama nacionalnih pravnih sistema drava lanica. Ovo naelo Sud je
dalje razvio u svojoj presudi povodom sluaja Simmenthal (1978)636:
tavie, saglasno principu prioriteta komunitarnog prava, odnos izmeu odredbi Ugo-
vora (o EEZ) i direktno primenljivih mera komunitarnih institucija, s jedne strane i naciona-
lnog prava drava lanica, s druge, takav je da komunitarni propisi ine autoamtski nep-
rimenjlivim bilo koju suprotnu odredbu nacionalnog prava, ne samo svojim stupanjem na
snagu, nego i time to ine integralni deo i imaju prednost nad tekuim pravnim sistemima
svake od drava lanica, to uklanja i valjano usvajanje novih nacionalnih zakonodavnih
mera u meri u kojoj su one inkompatibilne sa komunitarnim normama.
Bilo koje priznanje da nacionalna zakonodavna mera ima pravnu snagu, a koja zadire
u oblast u kojoj Zajednica vri svoja zakonodavna ovlaenja ili koja je na drugi nain
nesaglasna sa odredbama komunitarnog prava, predstavljalo bi odgovarajue negiranje
efektivnosti obaveza koje su drave lanice preuzele bezuslovno i neopozivo u skladu sa
Ugovorom i tako bi ugrozilo same temelje Zajednice.
To praktino znai da komunitarno pravo ima prednost nad nacionalnim kada se
postavi pitanje sukoba ova dva pravna sistema u dravama lanicama. U teoriji se ovo
naelo tumai tako da ima primenu i u situaciji kada nema direktne kolizije nacionalne i
uprava za elektrinu energiju), (1964) ECR, 585. Sluaj je poveden na osnovu zahteva milanskog
suda najnie instance za preliminarnim odluivanjem Suda pravde (l. 177). Tuilac Costa je ospo-
ravajui raun za elektrinu energiju doveo u pitanje usklaenost odredaba italijanskog prava sa
odredbama Rimskog Ugovora. Sud je, meutim, presudio u korist prioriteta komunitarnog prava nad
odredbama nacionalnih pravnih sistema drava lanica.
636 Case 106/77, (1978) ECR 629. Simmental je uvezao govedinu iz Francuske u Italiju i bilo je odreeno
da plati naknadu za veterinarsku inspekciju poto je meso uvezeno. To je bilo propisano italijanskim
zakonom od 1970. godine, to je opet bilo u suprotnosti sa Ugovorom o EEZ i dve komunitarne uredbe
od 1964. i 1968. godine. Italijanski sud je smatrao da treba primeniti italijanske propise prema nae-
lu: Lex posterior derogat legi priori. Sud pravde je na osnovu preliminarnog odluivanja (l. 177) od-
luio da je dunost nacionalnog suda da primeni komunitarne propise, a ne da se poziva na suprotne
odredbe nacionalnog zakonodavstva, ak i kada je ono usvojeno kasnije. Na ovaj nain, Sud je dao
prednost naelu: Lex superior derogat legi inferiori.

komunitarne norme, nego i svuda gde su drave lanice ograniile svoja suverena prava
i prenele ih na komunitarne institucije637.
Posledice uvoenja naela direktnog dejstva i suprematije komunitarnog prava nad
nacionalnim ogledaju se u svojevrsnoj ravnotei izmeu komunitarnih institucija i drava
lanica, u emu upravo Sud pravde ima nezaobilaznu ulogu.
4. Evropski sud pravde i jaanje ovlaenja

Evropskog parlamenta
Institucionalna funkcija Suda pravde je da, pored odravanja ravnotee na relaciji
komunitarne institucije - drave lanice, regulie (uslovno reeno) ravnoteu izmeu Save-
ta, Komisije i Parlamenta, meusobno, kao osnovnih komunitarnih organa. Tako je Sud,
u postupku kontrole zakonitosti komunitarnih akata (l. 173), uveo mogunost pasivne
parnine sposobnosti Parlamenta pre nego to je to pozitivno-pravno utvreno odred-
bama Ugovora o EU iz Mastrihta. Naime, Sud je u postupku po l. 173. priznao da
odreeni akti Parlamenta mogu biti predmet ocene njihove zakonitosti pred Sudom.
Pored toga, Sud je Parlamentu omoguio i aktivnu procesnu legitimaciju, odnosno pra-
vo da pokree postupak ocene zakonitosti akata drugih komunitarnih organa koji zadiru
u njegovu nadlenost. Sud je time proirio parnina ovlaenja Parlamenta i to pre nego
to je to ozvanieno odredbama Ugovora iz Mastrihta.
U prvom sluaju, proirenja pasivne parnine sposobnosti Parlamenta, Sud je povodom
sluaja Parti Ecologiste Les Vertes v. European Parliament638, priznao Parlamentu pravo
pasivne parnine legitimacije na osnovu l. 173. Rimskog Ugovora. Postupak se vodio
1981. godine pred Sudom povodom odluke Parlamenta da deo svog budeta dodeli
politikim strankama za izbornu kampanju u vezi sa izborima 1984. godine. Tubu za
ocenu kontrole zakonitosti ove odluke Parlamenta podnela je francuska stranka Zeleni
sa argumentacijom da se time neopravdano stavljaju u prednost stranke koje su ve zas-
tupljene u Parlamentu. Sud je u svojoj presudi zauzeo sledei stav:
Mere prihvaene od Evropskog parlamenta u kontekstu Ugovora o EEZ mogu
zloupotrebiti ovlaenja drava lanica ili drugih institucija, te prekoraiti granice koje
su bile postavljene ingerencijama Parlamenta, bez mogunosti da budu podnesene na
reviziju pred Sudom. Stoga treba zakljuiti da postupak ponitenja moe biti mogu pro-
tiv mera prihvaenih od strane Evropskog parlamenta kad im je namera da proizvode
pravne uinke vis-a-vis treih lica. 639
637 T. Hartley, op. cit. , pp. 216-217. To se odnosi na oblasti iskljuive nadlenosti komunitarnih organa:
zajednika trgovinska politika, poljoprivredna politika i dr. Ovo tumaenje se izvodi iz opisa nacionalne
zakonodavne mere drave lanice (iz presude Suda), koja zadire u oblast u kojoj Zajednica tj. njeni
organi vre svoja zakonodavna ovlaenja.
638 Sluaj 294/83, (1986) ECR 1366
639 Ibidem.

Proizilazi da je za pokretanje postupka ocene zakonitosti akata Parlamenta po l.
173. potrebno da ovi akti proizvode pravna dejstva na trea lica. Upravo na temelju
ove presude Suda pravde uneta je analogna dopuna l. 173. Rimskog Ugovora u Ugovor
iz Mastrihta, ime je proirena pasivna parnina sposobnost Parlamenta. Istovremeno je
stvorena pravna osnova da se pod lupom pravne analize Suda, pored akata Saveta
i Komisije, nau i akti Parlamenta koji proizvode pravne uinke na trea lica. Naime, u
vreme donoenja Rimskog Ugovora, Parlament je imao samo savetodavna i kontrolna
ovlaenja, te nije mogao usvajati akte koji bi imali pravna dejstva na trea lica. Tek
proirenjem budetskih ovlaenja Parlamenta i kasnijom revizijom Rimskog ugovora, Par-
lament je stekao odreena zakonodavna ovlaenja.
Otuda je Sud zakljuio da, s obzirom da Zajednica poiva na vladavini prava, postoji
potreba da se akti Parlamenta koji imaju pravne posledice za trea lica podvrgnu oceni
zakonitosti, tj. utvrivanja njihove saglasnosti sa Ugovorom. Usled uvoenja postupka
saodluivanja Saveta i Parlamenta u Ugovor iz Mastrihta, takoe i akti doneti u tom
postupku podleu oceni zakonitosti od strane Suda. Pored toga, treba napomenuti da je u
krug institucija iju zakonitost akata kontrolie Sud u Ugovor iz Mastrihta, uneta i Evropska
centralna banka (ECB).
Sud je, pored uvoenja pasivne parnine sposobnosti Parlamenta, omoguio i nje-
govu aktivnu parninu sposobnost, takoe pre nego to je to ozvanieno odredbama
Ugovora iz Mastrihta (l. 173). Pravo da pokrene postupak pred Sudom radi zatite
svoje nadlenosti priznato je Parlamentu od strane Suda povodom tzv. ernobil sluaja640.
Tada je Sud priznao pravo Parlamentu da podnese tubu protiv akata drugih komunitar-
nih organa radi zatite nadlenosti Parlamenta. Time se Sud naao u ulozi regulatora i
zatitnika institucionalnog balansa komunitarnih organa. Sud je, meutim, prvobitno negi-
rao ovo pravo Parlamentu, u tzv. Komitologija sluaju641. Tada je Sud ukazao da interesi
Parlamenta mogu biti odgovarajue zatieni mogunou da Komisija, u optem interesu,
preduzme akciju u pogledu bilo koje mere Saveta. Ovakva odluka Suda je u pravnoj
teoriji otro kritikovana642, to je uticalo da Sud, godinu dana kasnije, izmeni svoje opre-
deljenje u tzv. ernobil presudi. Sud je priznao tada pravo Parlamentu da ospori pravnu
osnovu odluke Saveta o prodaji radioaktivne hrane. Parlament je uspeno odbranio svoju
argumentaciju da je ova odluka Saveta trebalo da bude usvojena na osnovu l. 100 A
Ugovora o EEZ, a ne na osnovu l. 31. Ugovora o EURATOM.
Sud je aktivnu parninu sposobnost Parlamenta obrazloio potrebom zatite parla-
mentarne nadlenosti, u ovom sluaju prava Parlamenta da bude ukljuen u zakonodavni
postupak u proceduri saradnje. Nasuprot tome, odredbe l. 31. ugovora o EURATOM
predviale su samo savetodavno miljenje Parlamenta. Pri tome, za zaokret u opredeljenju
Suda donekle je zasluna Komisija, koja nije u ovom sluaju podrala stavove Parlamenta,
te nije bilo odrivo miljenje Suda iz prethodnog sluaja (Komitologija). Stoga je Sud u
ernobil sluaju doneo vrlo bitnu presudu za jaanje procesnih ovlaenja Parlamenta:
640 Parliament v. Council, sluaj 70/88, (1990) ECR I - 2041.
641 Parliament v. Council (Comitology), Case 302/87, (1988) ECR 5615
642 J. Shaw, op. cit. , p. 174.

Odsustvo odredbi u osnivakim ugovorima koje daju ovlaenje Parlamentu
da pokrene postupak za ocenu zakonitosti i ponitenje moe stvoriti procedur-
alnu prazninu, ali ne moe prevagnuti nad fundamentalnim interesom odranja i
potovanja institucionalne ravnotee utvrene u Ugovorima koji osnivaju evropske
zajednice. 643
Posledice ove presude Suda nalaze se u specifinom priznanju identiteta i ovlaenja
svake od osnovnih komunitarnih institucija i istovremeno, u potvrivanju potrebe da svakoj
od ovih institucija (Savetu, Komisiji i Parlamentu) treba da bude omoguen pravni meha-
nizam za zatitu nadlenosti u dinaminom procesu pravnog uobliavanja institucionalne
strukture EU. To naravno ne znai, u sluaju aktivne parnine legitimacije Parlamenta, da je
time stekao neogranieno pravo. Kako to dokazuje sluaj iz novije prakse Suda (1995)644,
Parlamentu je osporeno pravo da u postupku kontrole zakonitosti (l. 173) moe napasti
razloge na kojima je Komisija zasnovala svoj akt, osim ako ne dokae da je time na neki
nain ugroena nadlenost Parlamenta.
U postupku po l. 175. (uzdravanje komunitarnih institucija da usvoje akt, ime su
prekrili odredbe Ugovora), Parlament je relativno esto pribegavao ovoj mogunosti
pred Sudom pravde. Tako je Parlament uspeno odbranio svoj zahtev pred Sudom da
Savet mora usvojiti odreeni broj mera u oblasti zajednike saobraajne politike, to je
Savet propustio da uini, u sluaju Parliament v. Council (1985)645. Time je Sud doprineo
jaanju ovlaenja Parlamenta na polju zakonodavne inicijative (koja je inae po slovu
Rimskog Ugovora pripadala iskljuivo Komisiji). Kasnije je ovo pravo Parlamenta formuli-
sano u odredbama l. 138 B Ugovora iz Mastrihta, koje predviaju da Parlament moe,
veinskim glasanjem, da zatrai od Komisije da podnese odgovarajui predlog o pitanjima
koja po njegovom miljenju zahtevaju izradu akata na nivou Zajednice radi sprovoenja
Ugovora.
Autorka je sklona tumaenju da je svojom jurisprudencijom Sud pravde doprineo
poboljanju ravnotee uticaja u interinstitucionalnoj sferi Zajednice i trasirao put za kasnije
utvrivanje odredbi Ugovora o EU, koje omoguavaju irenje kompetencija Parlamenta.
5. Evropski sud pravde i primena principa

supsidijarnosti
Imajui u vidu prethodnu analizu principa supsidijarnosti, ovaj odeljak je posveen
razmatranju uloge i prakse Suda pravde u kontekstu koncipiranja i primene ovog prin-
cipa. Postavlja se pitanje da li je Sud pravde prilikom tumaenja primene principa sup-
sidijarnosti nastupao kao pravosudni ili kao institucionalni faktor, odnosno zatitnik institu-
cionalne ravnotee EU.
643 (1990) ECR 2041, p. 2073.
644 Parliament v. Commission (Micro-organisms), Case C-156/93, (1995) ECR I-2019
645 Parliament v. Council, Case 13/83, (1985) ECR 1513.

Princip supsidijarnosti, kako je utvren Ugovorom iz Mastrihta, regulie relacije EU
(tj. komunitarnih institucija) vis-a-vis drave lanice, te deluje u oblastima podeljene
(konkurentske) nadlenosti. Pre svega, odgovor na postavljeno pitanje zahteva razma-
tranje dileme da li je princip supsidijarnosti uopte podloan pravosudnoj zatiti od strane
Suda pravde. Odgovor je potvrdan, jer odredbe o principu supsidijarnosti (l. 3 B) spada-
ju u naela Ugovora o EEZ, koji su obuhvaeni obaveznom jurisdikcijom Suda pravde, tj.
spadaju u prvi stub Unije. To takoe potvruje i jurisprudencija Suda pravde646, kao i
novija miljenja relevantne pravne teorije647.
Pitanje primene principa supsidijarnosti u praksi Suda pravde interesantno je sa
stanovita, kako pravne analize, tako i sa aspekta sagledavanja uloge Suda kao pro-
motora produbljivanja integracije u okviru EU648, kako je to dokazano prethodnim izla-
ganjima o njegovoj kreativno-pravnoj poziciji. Koliko se ova uloga Suda kao stvaraoca i
istovremeno tumaa komunitarnog prava sukobljava u sudskoj jurisprudenciji sa primenom
principa supsidijarnosti? Neki autori smatraju da se radi o veoma suprotstavljenim kon-
ceptima, koje je teko pomiriti649. Stoga je neophodno uiniti osvrt na neke relevantne
sluajeve Suda pravde u ovoj oblasti. Koliko je znaajan princip supsidijarnosti u odnosu
na njegovu primenu u postupku kontrole zakonitosti komunitarnih akata (l. 173), a koliko
se taj znaaj ogleda u postupku reavanja prethodnih pitanja od strane Suda (l. 177)?
Sluaj ispitivanja zakonitosti akata koje su doneli organi EU postavljen je pred Sud od
strane Velike Britanije, koja je zatraila ocenu zakonitosti Direktive Saveta o maksimalnim
radnim satima tokom sedmice650 (Working Time Directive). Svoju tubu Velika Britanija
je zasnovala na tvrdnji da l. 118 A, na kome se bazirala Direktiva Saveta, treba da
bude tumaen u svetlu principa supsidijarnosti. Odredbe pomenutog l. 118 A predviaju
da Savet moe usvojiti direktive (uputstva) u cilju postizanja poboljanja radnih uslova u
pogledu zdravlja i bezbednosti radnika u dravama lanicama. Britanska vlada je isti-
cala da Savet, kao zakonodavac, nije uzeo u obzir mnoga znaajna pitanja, koja utiu
na odluku da li akciju treba preduzeti na komunitarnom nivou u formi akta Saveta. Pored
toga, tuilac je izneo da Direktiva Saveta direktno kri princip proporcionalnosti, tako to
prelazi granice potrebnog da se zatiti zdravlje i sigurnost radnika na radnom mestu. Sud
je odluio da, jednom kada Savet razmotri na osnovu l. 118 A, da postoji potreba za
donoenje direktive u cilju poboljanja postojeeg stepena zatite zdravlja i bezbednosti
radnika, te je neophodno uskladiti iznos radnih sati sedmino u dravama lanicama, ta
injenica samim tim ispunjava zahteve supsidijarnosti. Shodno tome, Savet nije obavezan
da dokazuje da je supsidijarnost potovana.
646 Tako Sud pokazuje opreznost u pogledu ponitavanja akata komunitarnih organa usled krenja principa
supsidijarnosti, ali istovremeno pridaje znaaj ovom principu prilikom priznanja pravne valjanosti od-
reenih nacionalnih zakonodavnih mera, primera radi u oblasti slobode kretanja roba. Vid. sluajeve
C-267, 268/91 Keck and Mithouard, (1993) ECR I-6097.
647 J. Shaw, op. cit. , pp. 85-86. , kao i autori koje on navodi.
648 Pod produbljivanjem integracije u okviru EU autor podrazumeva irenje ovlaenja institucija EU.
649 R. Dehousse, Community Competences: Are there Limits to Growth in: R. Dehousse (ed), Europe after Maas-
tricht - an Ever Closer Union, Munich, Law Books in Europe, 1994. , p. 117.
650 UK v. Council, Case C-84/94, (1996) ECR I-5755

Sud je bio rukovoen, u konkretnom sluaju, injenicom da odredbe l. 118 A izriito
dodeljuju komunitarnim organima ovlaenje da rade na usklaivanju radnih uslova u
dravama lanicama, u pogledu zdravlja i sigurnosti radnika. Saglasno tome, jednom
kad Savet odlui da poboljanje zdravlja i sigurnosti radnika obuhvata broj radnih sati u
sedmici, kao i da stepen zatite zdravlja radnika u odnosu na broj radnih sati treba da
bude povean na komunitarnom nivou (tj. u svim dravama lanicama), teko je oboriti
injenicu da je ove ciljeve mogue bolje postii akcijom na nivou Zajednice, nego na na-
cionalnom planu.
Proizilazi da ova presuda Suda praktino ograniava princip supsidijarnosti kao merilo
za sudsko ispitivanje vrenja zakonodavnih ovlaenja institucija EU. tavie, Sud ne pom-
inje supsidijarnost kao pojam, ve ukazuje na potrebu za akcijom na nivou Zajednice. U
pogledu zahteva britanske vlade da Sud rasvetli primenu l. 118 A sa stanovita principa
supsidijarnosti, Sud nije ulazio u detaljna razmatranja ovog principa651. to se tie naela
proporcionalnosti, Sud je u vrlo lakonskom maniru dao osvrt na to, tako to je zakljuio da
Savet ima iroka diskreciona ovlaenja, jer oblast u pitanju obuhvata sloene procene
i odgovarajui izbor socijalne politike, to opravdava takva ovlaenja Saveta. Drugim
reima, Sud je prihvatio ocenu Saveta da je konkretnu akciju poboljanja radnih uslova u
odnosu na zdravlje i sigurnost radnika mogue bolje postii na komunitarnom nivou. Na
taj nain Sud se sloio sa Savetom da usvojena direktiva ne prelazi granice potrebnog za
postizanje ovih ciljeva (proporcionalnost).
Sledei sluaj ocene zakonitosti akata koje donose komunitarni organi (u ovom sluaju
Parlament i Savet), pokrenula je pred Sudom Nemaka u vezi sa direktivom o zatiti de-
pozita652. Nemaka vlada je svoju tubu zasnovala na tvrdnji da zakonodavci u EU nisu
izneli razloge zbog kojih smatraju da je prilikom usvajanja direktive potovan princip
supsidijarnosti. Direktiva je predviala obavezno uee svih kreditnih institucija u ga-
rantnim emama sa minimumom stepena pokria. Primedba tuioca (Nemake) bila je da
takve odredbe direktive spreavaju ogranak kreditne institucije u zemlji domaina (ije je
sedite tj. centralna uprava u drugoj dravi lanici), da ponudi vii nivo zatite nego to je
to predvieno nacionalnim propisima zemlje domaina. Ova tzv. zabrana izvoza bila je,
po nemakom miljenju, suprotna ciljevima direktive o minimalnom usklaivanju i uzajam-
nom priznanju. Iako preambula direktive (uputstva) nije sadravala izriito pozivanje na
supsidijarnost, Sud je odluio da odreeni delovi obrazloenja direktive sadre dovoljno
potvrda za objanjenja Parlamenta i Saveta da je direktiva u saglasnosti sa principom
supsidijarnosti.
Stoga je Sud prihvatio da je princip supsidijarnosti primenjen i da regulisanje kreditnih
institucija nije u iskljuivoj nadlenosti institucija EU. Time je Sud prihvatio obrazloenje
Parlamenta i Saveta da bi akcija u ovoj oblasti koju bi preduzele drave lanice na na-
cionalnom nivou bila nedovoljna, ali bez daljeg traenja razloga zbog ega bi nacionalni
standardi zatite depozita bili nedovoljni. Sud je takoe odbacio stavove Nemake da se
u konkretnom sluaju radi o krenju naela proporcionalnosti.
651 Tuilac - britanska vlada je pri podnoenju tube imala u vidu tzv. Edinburke smernice za primenu prin-
cipa supsidijarnosti, usvojene na Samitu EU (Edinburg).
652 Germany v. Parliament and Council, Case C-233/94, (1997) ECR I-2405.

Oba ova sluaja iz novije jurisprudencije Suda pravde upuuju na zakljuak da Sud
pravde tretira princip supsidijarnosti kao slabo sredstvo za ponitavanje akata koje su
doneli komunitarni organi. Sud je u postupku sudskog ocenjivanja zakonitosti komunitarnih
akata malo ili nikako ulazio u detaljnija razmatranja primene ovog principa i uglavnom je
prihvatao objanjenja data od strane institucija EU653. To ukazuje na sledei zakljuak i is-
tovremeno odgovor na postavljeno pitanje: Sud se, naime, u postupku kontrole zakonitosti
akata koje donose institucije EU - a u odnosu na primenu principa supsidijarnosti, postavl-
jao prevashodno u ulogu institucionalnog faktora nasuprot poziciji pravosudnog organa.
Drugaije reeno, analiza navedenih relevatnih presuda Suda ukazuje na njegovu
ulogu promotora integracije u okviru EU, u smislu irenja ovlaenja institucija EU, uz is-
tovremeno ograniavanje primene supsidijarnosti kao osnova za ponitavanje mera i aka-
ta donetih na komunitarnom nivou. U oblasti primene principa supsidijarnosti, Sud je svoju
funkciju naao u zatiti nadlenosti institucija EU, prihvatajui njihova obrazloenja, bez
detaljnijeg razmatranja, da je donoenje odreenog akta na nivou Zajednice u skladu sa
supsidijernou - jer se time uspenije ostvaruju ciljevi predviene akcije, nego od strane
drava lanica.
Pored toga, kada se radilo o osporavanju obima ili uinka predviene akcije na komu-
nitarnom nivou, proistie da je Sud bio sklon da odbaci prigovore krenja proporcional-
nosti. Na taj nain Sud je omoguio da organi EU i u oblastima podeljene tj. konkurentske
nadlenosti preduzimaju akcije na komunitarnom nivou i donose odgovarajue akte,
sa objanjenjem da se time uspenije ostvaruju ciljevi predvienih mera, s obzirom na
veliinu ili dejstvo predviene akcije. Sud je time uvaio stavove komunitarnih institucija
da tako usvojene komunitarne mere ne prelaze okvire neophodnog za postizanje ciljeva
osnivakog Ugovora (proporcionalnost).
U kontekstu ovog izlaganja vano je takoe navesti jo jedan sluaj iz prakse Suda
pravde, kako zbog znaaja pitanja koje razmatra, tako i radi procene Suda o moguoj
oblasti zakonodavne nadlenosti institucija EU. Radi se o Miljenju Suda povodom pristu-
panja Zajednice Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima (ECHR)654. Tokom sudskog postup-
ka, vlada Finske je istakla da uvoenje principa supsidijarnosti u Ugovor o EZ u okviru
Ugovora o EU iz Mastrihta ograniava polje primene l. 235. Ugovora (EZ), koji predvia
da komunitarne institucije mogu preduzeti mere za sprovoenje nekog od ciljeva Za-
jednice, ak i kada Ugovorom nije predvieno potrebno ovlaenje za preduzimanje tih
mera. Sud je odgovorio da Zajednica - tj. komunitarni organi nemaju ovlaenje po l.
235. da pristupe Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima, te da se u ovom sluaju radi o
odluci od ustavnog znaaja, koju treba da donesu drave lanice putem amandmana na
osnivaki Ugovor (Treaty). Tako i ovog puta Sud nije eksplicitno razmotrio primenu prin-
cipa supsidijarnosti.
653 Vid. takoe sledee sluajeve u tom kontekstu: Commission v. Belgium, Case C-278/94, (1996) ECR I-4307;
Commission v. Belgium, Case C-11/95, (1996) ECR I-4115; Tremblay v. Commission, Case C-91/95,
(1996) ECR I-5574; El Corte Ingles, Case C-192/94, (1996) ECR I-1281.
654 Opinion 2/94 on Accession by the Community to the European Convention on Human Rights (ECHR),
(1996) ECR I-1759.

Moe se, meutim, zakljuiti da je duh ovog principa u izvesnoj meri uvaen od strane
Suda, koji je dravama lanicama prepustio odluku o pristupanju Zajednice Evropskoj kon-
venciji o ljudskim pravima i to u formi amandmana na osnivaki Ugovor o EZ. Sud, pri tome
nije zakljuio da komunitarni organi nemaju ovlaenja za pristupanje ECHR, ve je, imajui
u vidu ustavni karakter ovakve odluke - koja treba da bude doneta na najviem politikom
nivou od strane drava lanica, odbio pristupanje Zajednice ECHR. Takoe, razlog ovog
odbijanja nije injenica da oblast ljudskih prava ne spada u nadlenost Zajednice, shodno
osnivakom Ugovoru, niti zato to zatita ljudskih prava nije navedena u odredbama l.
235. kao jedan od ciljeva Zajednice.
Time je Sud na odreeni nain ostavio otvorena vrata da Zajednica tj. komunitarne
institucije steknu zakonodavnu nadlenost u oblasti ljudskih prava, pod uslovom da se o
tome dogovore drave lanice na najviem politikom nivou putem izmena osnivakog
Ugovora. Koliko je ovim miljenjem Suda, koje naravno ima obavezni karakter, uzet u obzir
demokratski karakter principa supsidijarnosti - da se odluke u okviru Zajednice donose na
nivou to je mogue bliem graanima655 (l. A Ugovora o EU), a koliko je time izraeno
priklanjanje Suda politikim stavovima nekih drava lanica, ostaje da se nagaa.
injenica je da i je i ovog puta Sud izbegao ulaenje u detaljno sagledavanje primene
principa supsidijarnosti, iako se radi o bitnom pitanju njegovog odnosa sa odredbama l.
235. koji obezbeuje tzv. rezidualnu ili rezervnu zakonodavnu nadlenost komunitarnih
institucija radi postizanja jednog od ciljeva Zajednice.
Znaaj primene principa supsidijarnosti u postupku reavanja prethodnih pitanja od
strane Suda pravde (l. 177) mogue je sagledati posredstvom analize nekih relevantnih
sluajeva iz sudske prakse. Razlozi ovog razmatranja lee u traenju odgovora na pitanje
koliko princip supsidijarnosti ograniava sam Sud pravde u vrenju njegove interpretativne
uloge vrhovnog tumaa osnivakih Ugovora i sekundarnog komunitarnog zakonodavstva.
Prvi relevantan sluaj je Bosman656 (1995), u kome je Sud odluio da meunarodni sistem
naknada za transfer izmeu fudbalskih klubova stoji u suprotnosti sa l. 48. Ugovora (o
EZ), koji predvia slobodu kretanja radnika unutar Zajednice. Nemaka je, u svom zahtevu
za preliminarnim odluivanjem Suda, tvrdila da meanje komunitarnih institucija u ovoj
oblasti treba, s obzirom na nacionalnu kulturu i autonomiju sportskih organizacija, da bude
svedeno na najmanju moguu meru. Pri tome se pozvala na primenu principa supsidijar-
nosti.
Sud je, meutim, odbio te navode i protumaio da odredbe l. 48. Ugovora zahtevaju
od nacionalnih sportskih udruenja da ukinu zahteve za naknadom u vezi prelaska igraa u
druge klubove. Pri tome injenica da komunitarni organi nemaju nadlenost po osnivakom
Ugovoru u oblasti regulisanja naknada za transfer meu fudbalskim klubovima, te da su
ak obavezni da potuju nacionalne kulturne raznolikosti (shodno l. 128), protumaena
je od strane Suda tako da ne sme biti u suprotnosti sa l. 48. o slobodi kretanja radnika
unutar Zajednice.
655 U ovom sluaju to znai donoenje odluke o reviziji osnivakog Ugovora na nacionalnom nivou kroz proces
ratifikacije u dravama lanicama.
656 Bosman, Case C-415/93, (1995) ECR I-4921.

Drugi relevantan sluaj preliminarnog odluivanja Suda u kome se postavilo pitanje
primene principa supsidijarnosti je Factortame III657, gde je Sud utvrdio uslove odgovor-
nosti drava lanica za tetu uinjenu krenjem komunitarnog prava (l. 5. i 215. Ugo-
vora o EZ). Nemaka je u toku ovog postupka isticala da opte pravo na naknadu tete
moe biti ustanovljeno samo zakonodavnim putem od strane komunitarnih organa. Sud je
prilikom reavanja ranijih slinih sluajeva658, konstatovao da komunitarne institucije nisu
usvojile odgovarajue akte u ovoj oblasti. Tako i povodom ovog sluaja, Sud nije ana-
lizirao da li su komunitarni organi bili ovlaeni da to uine, niti razloge zbog kojih nisu
primenili takva svoja ovlaenja. Stoga je Sud potvrdio svoje sopstveno pravo da definie
tj. razradi uslove za naknadu tete sudskim putem.
Iz izloenih relevantnih sluajeva jurisprudencije Suda pravde proizilazi da se Sud
nije naao ogranien primenom principa supsidijarnosti, ve je naprotiv potvrdio svoju
ulogu vrhovnog tumaa primarnog i sekundarnog komunitarnog zakonodavstva i glavnog
uvara potovanja osnivakih Ugovora u njihovoj primeni od strane komunitarnih institucija
i drava lanica. Indikativno je, takoe, da Sud i u oblasti preliminarnog odluivanja
(kao i u postupku ocene zakonitosti komunitarnih akata) nije eksplicitno tumaio primenu
principa supsidijarnosti. Po miljenju autora, Sud je na taj nain izbegao da se izriito
bavi pitanjem primene principa supsidijarnosti. To se moe donekle objasniti politikom
sadrinom ovog principa i delikatnou uloge Suda da, ulaenjem u razgraniavanje
nadlenosti izmeu komunitarnih institucija i drava lanica, preuzme na sebe zadatak
koji imaju pre svega politiki organi u EU (Evropski savet, Savet, u odreenoj meri Komisija
- posredstvom svog prava zakonodavne inicijative i Parlament) i drave lanice.
Ovakvo opredeljenje Suda moe biti predmet kritike sa pozitivno-pravnog stanovita,
jer princip supsidijarnosti zasluuje odgovarajuu pravosudnu zatitu i tumaenje njegove
primene od strane Suda pravde. Sa druge strane, meutim, s obzirom na karakteristike
supsidijarnosti, kao principa koji se postavlja u funkciji granica irenja ovlaenja komuni-
tarnih institucija, autor smatra da je Sud svojim stavovima (u relevantnim presudama) nas-
tojao da sauva svoju institucionalnu samostalnost. tavie, Sud je nastupao kao zatitnik
institucionalne ravnotee u EU, a istovremeno i kao promotor daljih integracionih kretanja
u okviru EU. Time se Sud prevashodno ponaao kao jedan znaajan institucionalni inilac
EU, to je odnelo prevagu nad njegovom ulogom pravosudnog organa. Pod pojmom in-
stitucionalnog inioca EU, autor podrazumeva poloaj Suda pravde kao samostalne insti-
tucije EU, koja ima znaajan normativni uticaj u okviru EU.
Samim tim, Sud ima i nezaobilazan (iako posredan) uticaj na pravne i institucionalne
reforme Zajednice (kako na pravce ovih reformi, tako i na njihove tekue aspekte). Iz tih
razloga se ne moemo sloiti sa odreenim miljenjima, iznetim u pravnoj teoriji komu-
nitarnog prava, da Sud pravde nema institucionalni znaaj kakav imaju druge institucije
EU659. U tom smislu autor podrava drugu struju shvatanja u pravnoj teoriji. Sutinski argu-
657 Brasserie du Pecheur, Case C-46/93 and Factortame, Case C-48/93, (1996) ECR I-1029.
658 Rewe-Zentralfinanze G and Rewe-Zentral AG v. Landwirtschaftskammer fur das Saarland, Case 33/76,
(1976) ECR 1989; Francovich and Bonifaci v. Italy, Cases 6/90 and 9/90, (1991) ECR I-5357.
659 Shaw J. , op. cit. , p. 137.

menti u prilog tom shvatanju upravo istiu institucionalnu ulogu Suda pravde, koji u procesu
izgradnje i reforme komunitarnih institucija, vri odreeno posredovanje izmeu prava i
politiko-ekonomskih procesa u EU. Pri tome, kako je prethodno analizirano, Sud regulie
odnos izmeu komunitarnog prava i nacionalnih pravnih sistema drava lanica; kao i
odnos saradnje izmeu komunitarnih institucija meusobno i sa dravama lanicama660.
6. Revizorski sud u EU
6.1. Nastanak i razvoj
Revizorski sud661 predstavlja finansijsku savest EU, jer je zaduen da proveri sve pri-
hode i rashode Unije u vidu nezavisne revizorske institucije. Vano je istai da Finansijski
sud nema sudsku funkciju, uprkos svom nazivu, ve vri raunovodstvenu kontrolu662. Nje-
gova uloga je fokusirana na efikasno finansijsko upravljanje sredstvima EU i u tom smislu
vri kontrolu poslovanja institucija EU.
Finansijska kontrola Revizorskog suda odnosi se na obavljanje finansijskih operacija u
organima EU, njihovu legalnost i pravilno izvravanje, u cilju obezbeivanja ekonominosti
poslovanja u interesu graana EU i efikasnog funkcionisanja itave Unije. Posebno je
znaajna novija tzv. komunikaciona strategija Finansijskog suda, kojom je ovaj sud obave-
zan da rezultate revizorske kontrole uini javnim kroz publikovanje objektivnih i blagov-
remenih revizorskih izvetaja.
Revizorski sud je osnovan Briselskim budetskim sporazumom od 22 jula 1975, a po-
eo je sa radom u oktobru 1977, sa seditem u Luksemburgu. Ugovor o EU iz Mastrihta
(potpisan 7. februara 1992) ozvaniio je poloaj Evropskog revizorskog suda u svojstvu
komunitarne institucije. Na ovaj nain je ojaana nezavisnost I nadlenost ovog suda. Sud
je obavezan da objavi godinji Izvetaj (poznatiji po skraenici DAS prema francuskom
izrazu: dclaration dassurance ili na engleskom: Statement of Assurance), kojim utvruje
pouzdanost svih rauna u EU, njihovu legalnost i regularnost transakcija.
Ugovor o EU iz Amsterdama (potpisan 2. oktobra 1997) promovisao je ulogu Revizor-
skog suda kao institucije itave EU I time I formalno proirio nadlenost ovog suda na dru-
gi i trei stub meuvladine saradnje zemalja lanica EU (tj. zajednika spoljna i bezbed-
nosna politika i oblast pravosudne i policijske saradnje). Istaknuta je uloga Revizorskog
suda u potovanju regularnosti finansijskih operacija i mera spreavanja prevare. Pored
toga, Ugovor iz Amsterdama je potvrdio pravo Revizorskog suda da iznosi sporove pred
Evropski sud pravde, kako bi zatitio svoja ovlaenja u odnosu na ostale institucije EU.
660 Sline stavove iznosi i Kenneth A. Armstrong, Theorizing the Legal Dimension of European Integration,
Journal of Common Market Studies (JCMS), Vol. 36, No. 2, June 1998. , p. 156.
661 Na engleskom: The Court of Auditors, na francuskom: La Cour des comptes
662 Shodno l. Ex 188a, sada l. 246, prema novoj numeraciji posle donoenja Ugovora o EU iz Amsterdama.
Vid. Osnivaki ugovori EU, prir. Dr Duko Lopandi, Beograd, 2003.

Ugovor o EU iz Nice (potpisan 26 februara 2001) predvideo je da Revizorski sud
bude sastavljen od po jednog lana iz svake od zemalja lanica EU. Ugovor iz Nice je
omoguio Revizorskom sudu da usvaja odreene vrste izvetaja i miljenja prilikom zase-
danja u veima, ee nego u punom sastavu Suda. Takoe je ozvaniena praksa ovog
suda da objavljuje specifine godinje izvetaje (specific DAS appraisals663) posebno za
svaku od glavnih oblasti politika i aktivnosti Unije. Istaknuta je i vanost saradnje Revizor-
skog suda sa vrhovnim revizorskim institucijama zemalja lanica.
6.2. Ovlaenja Revizorskog suda
Ovlaenja Revizorskog suda definisana su odredbama (l. 246 248) Odsek peti,
Ugovora o EU:
kontrola svih prihoda i rashoda EU i poslovanja svakog organa osnovanog od
strane Unije, ako nije drugaije predvieno;
provera zakonitosti i regularnosti svih prihoda i rashoda EU i ispravnosti finansi-
jskog poslovanja u smislu ekonominosti i efikasnosti;
sastavlja godinji izvetaj posle zakljuenja poslovne godine o sprovoenju budeta
EU, ukljuujui i tzv. Izjavu o zakonitosti i regularnosti EU rauna i EU finansijskih
transakcija za tu godinu;
moe da pripremi specijalne izvetaje o specifinim pitanjima sa svojim
zapaanjima;
izvetava o utvrenim sluajevima nepravilnosti ili sumnje na prevaru koje su ot-
kriveni tokom raunovodstvene kontrole;
dostavlja zvanina miljenja na predloge propisa EU koji imaju finansijske imp-
likacije;
konsultovan je povodom bilo koje mere za spreavanje finansijskih prevara;
pomae Evropskom Parlamentu I Savetu u obavljanju njihove funkcije kontrole
izvrenja kroz objavljivanje raunovodstvenih izvetaja i miljenja EU budeta.
Revizorski sud nema pravosudnu funkciju. Stoga izvetaji i miljenja Revizorskog suda
nisu pravno obavezujui, kao to je to sluaj sa presudama Evropskog suda pravde i
Prvostepenog suda. To znai da, u sluaju otkrivanja finansijske nepravilnosti ili prevare,
ovaj sud hitno prosleuje takav problem na dalji postupak nadlenim pravosudnim org-
anima EU. Iskustvo u EU je pokazalo da je veliki broj finansijskih nepravilnosti potekao iz
Zajednikog poljoprivrednog fonda, kao i iz fondova tehnike pomoi EU. Zaposleni u EU
su takoe zloupotrebljavali svoja ovlaenja za rano penzionisanje. Sud je procenio da
su takve finansijske nepravilnosti i prevare kotale poreske obveznike u EU godinje oko
54 miliona EUR.
Izvetaji Revizorskog suda znaajni su za poboljanje ukupnog finanisijskog funkcion-
isanja i upravljanja Unijom (finansijski programi i fondovi EU). Ovlaenja Suda se zato
663 www. eca. europa. eu

prostiru ne samo prema EU institucijama i zemljama lanicama, ve i prema zemljama
korisnicama EU fondova tehnike pomoi. Naime, iako se radi o izvravanju budeta Unije,
za koji je neposredno odgovorna Komisija, oko 90% tih prihoda i trokova se u praksi
izvrava posredstvom nacionalnih nadlenih organa.
6.3. Sastav i rad Revizorskog suda
Revizorski sud je sastavljen od po jednog lana iz svake od zemalja lanica EU, koje
imenuje Savet ministara, posle konsultovanja sa Evropskim Parlamentom, na bazi predloga
za imenovanje koje daju drave lanice. lanovi ovog suda potiu, po pravilu, iz revizor-
skih institucija u zemljama lanicama ili su posebno kvalifikovani u oblasti raunovodstva.
Mandat lanova ovog suda je 6 godina, sa pravom reizbora.
lanovi Revizorskog suda potpuno samostalno obavljaju svoje funkcije u optem in-
teresu EU. U izvravanju svojih zadataka, oni ne trae niti prihvataju uputstva bilo koje
vlade ili organa. Oni se uzdravaju od svake radnje koja nije u skladu sa prirodom nji-
hovih funkcija. To znai da oni ne mogu, za vreme trajanja njihovog mandata, da obavl-
jaju bilo koju, plaenu ili neplaenu profesionalnu delatnost.
lanovi ovog suda zasedaju u veu prilikom donoenja odluka (usvajanje revizorskih
izvetaja i miljenja), na bazi veinskog odluivanja, a svakom od lanova Suda pomae
specijalizovani raunovodstveni kadar. Sastanci Suda nisu javni. Predsednika Finansijskog
suda biraju sami lanovi izmeu sebe, sa mandatom od tri godine i pravom reizbora.
Uloga Predsednika je da deluje po principu: Primus inter pares, odnosno: Prvi meu jed-
nakima. To znai da Predsednik predsedava sastancima Suda, stara se o primeni njegovih
odluka i o tome da se Sudom upravlja na pravilan nain. Predsednik predstavlja Revi-
zorski sud u spoljnim odnosima, posebno u pogledu budetskih prihoda i isplata, prema
ostalim EU institucijama i prema vrhovnim nacionalnim ustanovama raunovodstvene kon-
trole zemalja lanica EU.
Predsedniku Revizorskog suda u radu pomae Generalni sekretar, koga imenuje sam
Sud i odgovoran je za upravljanje administracijom i slubenicima u Sudu, ukljuujui i
profesionalno usavravanje zaposlenih i odeljenje za prevoenje dokumenata na svaki
od zvaninih jezika EU. Takoe je odgovoran i za sekretarijat Suda. Danas Revizorski sud
ima preko 800 zaposlenih, koje ine ovlaeni revizori (oko treina), prevodioci i admin-
istrativno osoblje. Revizorski strunjaci, zaposleni u Sudu poseduju ogromno profesion-
alno iskustvo u revizorskoj kontroli, kako u javnom, tako i u privatnom sektoru, ukljuujui
i raunovodstvenu praksu, internu i spoljnu reviziju, pravo i ekonomiju. Oni preiprem-
aju predloge revizorskih izvetaja i miljenja, koja kasnije usvaja Sud. Sud zapoljava
dravljane iz svih zemalja lanica, kako bi se omoguilo efikasno irenje profesionalnih i
lingvistikih vetina kadra. Otuda politika zapoljavanja u ovom Sudu, kao i uslovi rada,
slede opte principe koji vae u ovom domenu kod ostalih EU institucija, tj. prijem na os-

novu javnih konkursa, koje organizuje Odeljenje EU za izbor personala664. Revizorski sud
obezbeuje usavravanje ogranienom broju zaposlenih sa fakultetskim diplomama (u
trajanju 3 5 meseci).
Rad Revizorskog suda regulie poseban Poslovnik o radu, koji se podnosi Savetu EU
na odobrenje. Sud je organizovan u posebne revizorske grupe, koje se sastoje iz speci-
jalizovanih odeljenja za odreena podruja budeta EU. CEAD revizorska grupa665 je
odgovorna za koordinaciju godinjeg izvetaja Suda, kvalitet revizorske kontrole i razvoj
metodologije Revizorskog suda. Pored toga, Administrativni komitet, sastavljen od lanova
iz svih revizorskih grupa, zaduen je za administrativna pitanja u kompetenciji formal-
nog odluivanja Suda. Poev od 2004. godine, Sud moe usvajati izvetaje i miljenja
bez diskusije, na osnovu odluke dve treine lanova revizorske grupe ili Administrativnog
komiteta. Postoji i interni revizor, koga imenuje sam Sud, a koji odgovara Revizorskom
komitetu, sastavljenom od tri lana Suda i jednog spoljnog eksperta.
Revizorski sud se finansira iz generalnog budeta Unije, koji usvaja Evropski Parlament
u saodluivanju sa Savetom ministara. Exempli causa, budet za rad ovog suda u 2004.
godini je iznosio oko 95 miliona EUR, to ini samo 0,1% od ukupnih trokova EU i samo
1,6% od ukupnih administrativnih rashoda za EU institucije i ostale organe. Kao i za druge
EU institucije, obim sredstava iz budeta EU namenjenih radu Suda, zavisi od odluke
Evropskog Parlamenta. Na sopstvenu inicijativu, finansijsko poslovanje Suda kontrolie
spoljna revizorska firma, a rezultati ove revizije se zatim dostavljaju Evropskom Parla-
mentu i Savetu ministara. Pored toga, finansijski izvetaji o poslovanju ovog suda i pratee
revizorske procene o njegovom radu se objavljuju u Slubenom listu EU i na web adresi
Suda. To doprinosi transparentnosti rada Revizorskog suda i olakava iru drutvenu kon-
trolu funkcije koju ovaj sud vri u EU.
6.4. Institucionalna uloga Revizorskog suda u EU
U izvravanju navedenih ovlaenja kontrole finansijskog poslovanja EU institucija i

drugih komunitarnih organa, Revizorski sud vri kontrolu na osnovu dokumentacije i po
potrebi, na licu mesta kod drugih EU institucija i organa koji upravljaju prhodima ili is-
platama u ime EU. Kontrola u zemljama lanicama obavlja se u saradnji sa nacionalnim
vrhovnim ustanovama finansijske kontrole u duhu poverenja i uz meusobno potovanje
nezavisnosti.
Radi efikasnog obavljanja predvienih zadataka Suda, neophodno je da Revizor-
ski sud ostane nezavisan i samostalan u radu u odnosu na ostale EU institucije i organe.
Istovremeno, radi efikasnosti finansijske kontrole, potrebno je da postoji stalni kontakt i
saradnja Suda sa svim EU institucijama i organima. Upravo se ovde ogleda sutina neza-
visne pozicije Revizorskog suda u institucionalnoj strukturi EU.
U ovom kontekstu znaajno je naglasiti i kljunu institucionalnu ulogu Suda da pomae
664 EPSO European Personnel Selection Office, www. eca. europa. eu
665 CEAD audit group (Coordination, Evaluation, Assurance and Development)

Evropskom Parlamentu i Savetu ministara u obavljanju njihove funkcije kontrole izvravanja
EU budeta. Sud prezentira godinji finansijski izvetaj I njegovi komentari i ocene imaju
vano mesto kod odluivanja Parlamenta da li da odobri ili ospori kako je Komisija up-
ravljala budetom Unije. Ukoliko je Revizorski sud zadovoljan, alje Parlamentu i Savetu
izjavu osiguranja (Statement of Assurance) da je novac poreskih obveznika u EU pravilno
korien.
Znaajna je i uloga Revizorskog suda da daje miljenja o predlogu pravnih akata EU
koja imaju finansijske implikacije, pre njihovog usvajanja. To ini na sopstvenu inicijativu
ili na zahtev neke od EU institucija (Komisije, Saveta ministara ili EP). Moe se zakljuiti
da institucionalna uloga i vrenje ovlaenja Revizorskog suda znatno doprinose uku-
pnoj legitimnosti i transparentnosti delovanja Unije i njenih institucija u oima graana
EU. Svakako da se ovde radi o efikasnom i odgovornom izvravanju budeta EU, koje
kontrolie Revizorski sud, dok podruje politike kontrole ostaje u domenu rada Evrop-
skog Parlamenta i Saveta, kao i nacionalnih parlamenata zemalja lanica. Pored toga,
aktivnosti Revizorskog suda poveavaju nivo odgovornosti EU institucija, utiu na legalno
i pravilno korienje EU fondova, miljenja i izvetaji Suda jaaju opti nivo finansijskog
upravljanja u EU, te konano doprinose procesu demokratske kontrole korienja EU sred-
stava, kontrole koju vre Evropski Parlament i Savet.
7. Dometi pravne i institucionalne reforme

Ugovora o EU iz Mastrihta
Izlaganje poloaja koji prema odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta zauzimaju
kljuni komunitarni organi: Evropski savet, Savet ministara, Evropski parlament, Komisija i
Sud pravde, imalo je za cilj analizu karaktera i stepena institucionalne ravnotee, odnosno
balansa uticaja ovih organa u funkcionisanju EU. Pri tome je naglasak stavljen na norma-
tivno sagledavanje njihove pozicije i posledica koje sobom povlai Ugovorom utvrena
uloga ovih organa EU, polazei od ciljeva EU i primene naela supsidijarnosti. Teite ana-
lize usmereno je, pre svega, ka zakonodavnom postupku ili ire reeno, procesu donoenja
odluka u okviru EU.
Iz prethodno izvrene analize proistie vie bitnih karakteristika institucionalnog sistema
EU. Pre svega, poavi od kontekstualnog pristupa, odnosno cilja i okvira delovanja komu-
nitarnih organa, stie se do zakljuka o nadnacionalnim karakteristikama institucionalnog
mehanizma EU. Tome u prilog svedoi injenica da Komisija ima iskljuivo pravo predla-
ganja666 tj, iniciranja legislativnog postupka i procesa stvaranja novih politika. S obzirom
da je Komisija organ u kome drave lanice nisu direktno predstavljene, ve deluje u
okviru ciljeva odreenih Ugovorom i radi zatite interesa Zajednice kao celine, znai da
predstavnici drava lanica nisu ukljueni u poetnu fazu podnoenja predloga u procesu
666 To se prevashodno odnosi na prvi stub Unije tj. EEZ, EZU i EURATOM.

donoenja odluka. tavie, Komisija zadrava kontrolu nad svojim predlogom sve dok ga
Savet ne usvoji ili odbaci. To znai da sve dotle Komisija moe da menja svoj predlog
podnet Savetu. Ugovor iz Mastrihta je to eksplicitno regulisao odredbama l. 189 A.
Savet moe izmeniti predlog Komisije, ali samo jednoglasnom odlukom, ak i onda kada
je za usvajanje tog predloga dovoljna kvalifikovana veina. Komisija moe ak i da sprei
Savet da usvoji izmenjeni predlog, sa kojim se ona ne slae, tako to e ga povui iz pro-
cedure667. Otuda potie znaaj njenog iskljuivog prava predlaganja u zakonodavnom
procesu i u postupku formulisanja novih politika ili komunitarnih mera.
Pored toga, uloga Evropskog parlamenta u zakonodavnom procesu, kao i u vrenju
politike kontrole rada ostalih komunitarnih organa, ukazuje na nadnacionalnost institucio-
nalne strukture EU, imajui u vidu nain izbora, sastav i nadlenost EP. Naime, injenica da
ova je institucija strukturisana po politikoj pripadnosti svojih poslanika, a ne po naciona-
lnoj, upuuje na potvrdu iznetog zakljuka. Iako uloga EP nije ravnopravna ulozi Saveta,
kako u procesu donoenja odluka, tako i u dnevnom funkcionisanju EU, politiki uticaj EP
sve vie raste i kri put ka normativnom regulisanju ove uloge. Zahtevi za otklanjanjem
prisutnog demokratskog deficita u radu institucija EU usmeren je ka poboljanju pozicije i
jaanju ovlaenja EP. Ugovor iz Mastrihta je nainio korak dalje u ovom pravcu ustanov-
ljavanjem postupka saodluivanja EP i Saveta u prvom stubu EU.
Nezaobilazan je poloaj Suda pravde, kao organa sprovoenja funkcije pravnog
nadzora i kontrole rada komunitarnih organa, kao i ponaanja drava lanica u primeni
komunitarnog pravnog poretka. Znaaj zadatka Suda da daje tumaenja komunitarnog
prava u postupku po prethodnom pitanju (l. 177), najbolje ilustruje podatak da je od
1952. (kada je stupio na snagu Ugovor o EZU) do 1996. bilo podneto 6 608 predmeta
Sudu na reavanje, od kojih je 6 039 obuhvatalo sporove iz oblasti Ugovora o EEZ, a u sk-
lopu toga su 3 132 predstavljale odluke Suda o prethodnim pitanjima668. Veoma znaajna
su i ovlaenja Suda da kontrolie zakonitost akata komunitarnih institucija (l. 173) i da
reava sporove u vezi sa proputanjem ovih institucija da vre svoje zadatke (l. 175).
Sud pravde time sprovodi i kontrolie vladavinu prava, to je jedan od postulata funk-
cionisanja institucionalne strukture EU. Osnovni preduslovi pravne valjanosti komunitarnih
propisa, koje donose kljune institucije EU su: pravni osnov akta, obrazloenje, potovanje
principa supsidijarnosti i proporcionalnosti, kao i ostalih principa komunitarnog prava.
Upravo pozivanje na odreeni pravni osnov akta predstavlja najei predmet kontrole
Suda u postupku ispitivanja njegove zakonitosti, sa aspekta kompatibilnosti sa primarnim
i sekundarnim izvorima prava EU.
Sa druge strane u okviru institucionalnog sistema EU se nalaze i deluju komunitarni
organi u kojima su drave lanice neposredno predstavljene: Evropski savet i Savet mini-
stara. Njihova pozicija je dominantna i to kako u procesu donoenja odluka (Savet), tako i
u domenu politikog fokusiranja stratekih odrednica daljeg razvoja EU (Evropski savet).
Sa stanovita institucionalne ravnotee EU, u Mastrihtu bitka nije zavrena: kljuni ko-
munitarni organi nastoje da pravno osiguraju (izmenama osnivakih ugovora) to vie
667 Shaw J. , op. cit. , p. 144.
668 Tzv. preliminary rulings; nav. prema: E. Noel, op. cit. , p. 42.

ovlaenja svaki za sebe. Posebno je u toj oblasti zapaena aktivnost EP. Stoga se moe
zakljuiti da aktuelni normativni status quo ve u velikoj meri biva prevazien novim kre-
tanjima u praksi. Tako npr. Komisija nastoji takoe da ojaa svoju nadlenost, obrazlaui
to svojom ulogom uvara Ugovora i komunitarnog pravnog poretka u odnosu na drave
lanice. Drave lanice pak, predstavljene u okviru Saveta, nastoje da to vie ouvaju
svoju suverenost i nacionalne interese u procesu donoenja odluka EU. U krajnjoj liniji, radi
se o njihovom suoavanju sa rastuom meuzavisnou, koje se odigrava u okviru institucija
EU669.
Svakako da se kljuni komunitarni organi suoavaju sa brojnim izazovima svakod-
nevnog funkcionisanja EU i stratekim pitanjima njenog proirenja i kanala produbljivanja
integracije. To su razlozi odravanja Ugovorom predviene Meuvladine konferencije,
1996, koja je urodila potpisivanjem izmena i dopuna Ugovora o EU, juna 1997. u Am-
sterdamu (stupio na snagu maja 1999.), a kasnije i nove meuvladine konferencije 2000.
, koja je rezultirala ponovnom revizijom Ugovora o EU u Nici, 2000. (stupio na snagu
februara 2003.). Pravne i institucionalne reforme evropskih zajednica tj. Evropske unije
imaju permanetni karakter. To je u skladu sa svojevrsnim ekonomskim, sociolokim, pravnim
i kulturoloki uslovljenim dinamizmom u lanicama Unije.
669 Upor. Guy Peters, Bureaucratic Politics and the Institutions of the European Community, u: Alberta M.
Sbragia, editor, Europolitics - Institutions and Policymaking in the New European Community, The
Brookings Institution, Washington, D. C. , 1992, p. 106.

V POGLAVLJE - PRAVNI ASPEKTI I EVOLUCIJA POLOAJA
EVROPSKOG PARLAMENTA
1. Uvod
Evropski parlament (EP) je jedna od stoernih institucija dananje Evropske unije (EU).
Kroz ulogu EP u institucionalnoj strukturi evropskih zajednica prelamali su se kljuni prob-
lemi komunitarnih institucionalnih reformi. U najveem broju sluajeva upravo je EP bio
nosilac inicijativa za ove reforme. Paralelno s tim, posmatranje pozicije EP u okviru insti-
tucionalne strukture EU i ovlaenja EP prua osnovu za zakljuke o dometima reformi i
buduim institucionalnim promenama EU. Istovremeno, s obzirom na demokratski karakter
sastava, izbora i funkcionisanja EP, od stepena jaanja njegovih kompetencija zavisi i nivo
do kog je otklonjen demokratski deficit u EU.
U ovom poglavlju se analizira postupno jaanje poloaja EP u institucionalnom me-
hanizmu EU, gledano kroz prizmu prelomnih etapa revizije osnivakih ugovora evropskih
zajednica: od samih odredbi konstitutivnih ugovora, preko donoenja Jedinstvenog evrop-
skog akta, do razmatranja Ugovora o EU iz Mastrihta. Ugovor iz Mastrihta je revolucio-
naran po svojim institucionalnim izmenama, posebno u odnosu na Parlament i predstavlja
prvi Ugovor o osnivanju EU. Kasnije revizije institucionalne pozicije Parlamenta razmatraju
se u okviru narednih poglavlja o institucionalnim reformama uvedenim dopunama Ugo-
vora o EU iz Amsterdama (1999.) i Nice (2003.). Proces jaanja uloge EP je dinamike
prirode. Posle odrane Meuvladine konferencije o izmenama Ugovora o EU, tokom
1996. i potpisivanja revidiranog Ugovora o EU u Amsterdamu, poetkom oktobra 1997.
godine, proces ratifikacije Ugovora iz Amsterdama u dravama lanicama okonan je
1999. Usledila je nova revizija Ugovora o EU, u Nici decembra 2000. ali je novi Ugovor
stupio tek 2003. na snagu, posle tekoa sa ratifikacijom. Prvi Ugovor o EU, iz Mastrihta,
uveo je znatna poboljanja ovlaenja Parlamenta, te se u teoriji s pravom smatra da je
upravo Parlament od svih komunitarnih institucija posle Mastrihta, postao najvei dobitnik
izvrenih institucionalnih reformi.
2. Poloaj Evropskog parlamenta prema

odredbama osnivakih ugovora Evropskih zajednica
2.1. Sastav i unutranja organizacija
Pretea dananjeg Evropskog parlamenta (EP) ustanovljena je jo pariskim Ugovorom
o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i elik (EZU), 18. aprila 1951. godine670 u vidu
670 Stupio na snagu 25. jula 1952. est drava osnivaa EZU inile su: Francuska, Nemaka, Italija, Belgija,
Holandija i Luksemburg.

Zajednike skuptine. Posle zakljuivanja rimskih Ugovora o osnivanju EEZ i EURATOM,
25. marta 1957. godine671, iste godine usvojena je Konvencija o odreenim organima
zajednikim za evropske zajednice672. Ovom konvencijom su ustanovljeni jedinstveni or-
gani za sve tri evropske zajednice: Skuptina i Sud pravde. Prvu sednicu jedinstvena
Skuptina je odrala 19. marta 1958. kada je za njenog predsednika izabran Robert
uman, jedan od inicijatora evropske integracije. Tada je Skuptina promenila naziv u
Evropsku parlamentarnu skuptinu, koji je vaio do 1962. godine, kada je usvojen naziv
Evropski parlament673. Za razliku od prvobitne Zajednike skuptine, od 1952. godine,
koja je brojala 78 lanova, jedinstvena Skuptina je imala 142 lana, saglasno l. 138.
stav 2. Ugovora o EEZ674. Nakon prvog proirenja Zajednice, 1973. godine, ulaskom Ve-
like Britanije, Danske i Irske u lanstvo, EP je brojao 198 lanova675.
Sedite EP je u Strazburu, Generalni sekretarijat EP je u Luksemburgu, a sastanci komite-
ta i radnih grupa EP odravaju se u Briselu, kao i vanredna zasedanja EP. EP odrava
redovna mesena zasedanja, osim u avgustu. EP moe sazvati vanredno zasedanje, na
zahtev veine lanova ili na zahtev Saveta ili Komisije (l. 139. Ugovora o EEZ).
Saglasno odredbama l. 137. Ugovora o osnivanju EEZ, l. 20. Ugovora o EZU i
l. 107. Ugovora o EURATOM, Parlament ine predstavnici naroda drava okupljenih u
Zajednici. Meutim, neposredni izbori za lanove EP odrani su tek 1979. godine. Do
tada su funkciju poslanika EP inili izabrani predstavnici nacionalnih parlamenata drava
lanica. Ugovorom o osnivanju EEZ (l. 138, stav 3) bilo je predvieno da Parlament saini
predlog o direktnim izborima. Na osnovu tog predloga, Savet je jednoglasno usvojio Akt
o izboru poslanika EP putem neposrednih optih izbora, 20. septembra 1976. godine676.
Prvi direktni izbori za lanove EP odrani su 7 - 10. juna 1979. godine, kada je izabrano
ukupno 410 lanova EP. Prvi opti neposredni izbori odrani su na osnovu nacionalnih
izbornih sistema, a ne po uniformnoj proceduri. To znai da veina drava lanica pri-
menjuje proporcionalni sistem, osim Velike Britanije sa veinskim izbornim sistemom i Irske.
Prisutne su i razlike u odnosu na izborne liste, izborni minimum, karakter mandata i dr.
Otuda se u okviru Komiteta EP za politika pitanja radi na formulisanju jedinstvenog iz-
bornog postupka za lanove EP.
Prvi istorijski direktni izbori za lanove EP rezultirali su sledeim rasporedom politikih
partija: Socijalisti su zauzeli 112 mesta, Hriansko - demokratska grupa (Evropska naro-
dna partija) - 108 lanova, Evropska demokratska grupa - 64 lanova, Komunisti - 44
lana, Liberalna i demokratska grupa - 39 lanova, Evropski progresivni demokrati - 22
lana, Grupa za tehniku koordinaciju i odbranu nezavisnih grupa i lanova - 11 i preo-
671 Stupili na snagu 1. januara 1958. godine.

672 Convention on Certain Institutions Common to the European Communities, 1957, l. 2 (2); nav. prema:
Radovan Vukadinovi, Evropska ekonomska zajednica - Institucije, Nova, Beograd, 1991, str. 23.
673 EP Resolution, 30. 03. 1962, OJ C 1962, p. 1045. ; nav. prema: Radovan Vukadinovi, ibidem.
674 Saglasno l. 138. stav 2. Ugovora o osnivanju EEZ, mesta su bila rasporeena na sledei nain: Nemaka
- 26, Francuska - 36, Belgija - 14, Italija - 36, Luksemburg - 6, Holandija - 14.
675 Velika Britanija je imala 36 poslanika, a Irska i Danska po 10.
676 EC Council Decision 76/787, Act concerning the Election of Representatives of the Assembly by Direct
Universal Suffrage, OJ L 278, 1976. Akt je stupio na snagu 1. jula 1978. godine.

stalih neopredeljenih 10 lanova677. Svoju prvu sednicu neposredno izabrani EP je odrao
17. jula 1979. godine pod predsednitvom Simon Vejl, bive francuske ministarke za
zdravstvo i porodina pitanja.
Broj lanova EP nije u srazmeri sa brojem stanovnika drava lanica. To je uinjeno
radi zatite interesa malih i srednjih drava. Unutar EP je grupisanje lanova izvreno po
politikoj, a ne nacionalnoj pripadnosti. To je u skladu sa nadnacionalnim karakterom ove
komunitarne institucije.
Broj lanova EP menjao se shodno razvoju i irenju Zajednice, kao i raspodela pre-
ma dravama lanicama. Tako je od 410 lanova na prvim neposrednim izborima,
broj lanova povean na 434 posle ulaska Grke u lanstvo, 1981. godine. Zatim je,
proirenjem na paniju i Portugal, 1986. godine, broj lanova EP dosegao 518. Pos-
le ujedinjenja Nemake, 1990. godine, EP je uputio zahtev Savetu za poveanje broja
svojih poslanika. Na Evropskom Samitu u Edinburgu, decembra 1992. je odlueno da
broj lanova bude 567. Odluka je, nakon ratifikacije u dravama lanicama, stupila na
snagu 1994. godine. Do narednog poveanja dolo je ulaskom Austrije, Finske i vedske
u lanstvo EU, 1995. godine. EP tada broji 626 lanova678 i sastoji se od osam politikih
grupa679 i nekih lanova van politikih grupa. Stanje posle proirenja EU, 2004, pokazuje
da se politiki sastav Parlamenta nije promenio, ali je bio povean broj lanova na 732
poslanika.
Imajui u vidu ovakvu strukturu EP u izvesnoj meri je ublaena injenica nejednake
rasporeenosti poslanika drava lanica u odnosu na broj stanovnika. Naime, prevashod-
no politiko svrstavanje i delovanje grupa u okviru EP umanjuje posledice situacije da
su manje drave lanice proporcionalno bolje zastupljene u EP, gledano prema broju
lanova EP u odnosu na broj stanovnika drave lanice. Tako npr. Nemaka ima 1,2 lana
prema milion svojih stanovnika, dok Irska ima 4,2 lana prema milion svojih stanovnika, a
najmanja drava lanica, Luksemburg ima 15,4 lana (gledano u istom odnosu). U Zajed-
nici nije na snazi parlamentarni sistem vlasti, s obzirom na dominantnu zakonodavnu ulogu
Saveta, te lanovi politikih grupa u EP moraju voditi rauna i o nacionalnim interesima.
Kao posledica prvih direktnih izbora, u EP je dolo do poveanja znaaja politikih
grupa u strukturi EP. To je uticalo na slabljenje nacionalnih komponenti u delovanju EP i
jaanje njegove nadnacionalnosti. Drugi opti direktni izbori za EP odrani su 14 - 17. juna
1984. godine u deset drava lanica. Rezultati ovih izbora nisu bitnije promenili politiku
kartu EP. Socijalisti su ostali najvea politika grupa, dok je centralno-desniarski blok sa
677 European Commission, Steps to European unity - Community progress to date: a chronology, Luxem-
bourg, 1985, p. 59.
678 Raspored lanova EP je sledei: Nemaka - 99; Francuska, Italija, Velika Britanija - po 87; panija - 64;
Holandija - 31; Belgija, Grka i Portugal - po 25; vedska - 22; Austrija - 21; Danska i Finska - po 16;
Irska - 15 i Luksemburg - 6. Naredni izbori su odrani u 1999. god. Vid. European Commission, How
does the European Union Work?, Luxembourg, 1998, p. 16.
679 To su sledee politike grupe: Socijalisti (221 lan), Demohriani (173), Liberali (52), Ujedinjena levica
(31), Snana Evropa (29), Evropska demokratska alijansa (26), Zeleni (25), Grupa evropske desnice
- Radikali (19), Evropa nacija (19), nezavisni lanovi - van politikih grupa (31). Nav. prema: Robert
Barrass and Shobhana Madhavan, European Economic Integration and Sustainable Development - In-
stitutions, Issues and Policies, McGraw-Hill Book Company, London, 1998, p. 53.

konzervativcima zadrao svoju veinu680. Za predsednika novog saziva EP izabran je Pjer
Pflimlin, francuski lan Demohriana (Evropske narodne partije) u EP681.
Interna organizacija EP utvrena je poslovnikom EP, koji donose lanovi EP veinom
glasova (l. 142. Ugovora o EEZ). EP bira iz svojih redova predsednika, koji je sa jo 12
potpredsednika inio Biro EP682, koji upravlja aktivnostima EP. U sastavu EP je i jo 18
komiteta, specijalizovanih za razmatranje pojedinih oblasti iz nadlenosti Zajednice683.
U okviru komiteta se pripremaju plenarna zasedanja EP, sainjavaju miljenja na pred-
loge akata Komisije upuenih Savetu i izrauju predlozi rezolucija EP. U radu komiete-
ta uestvuju nezavisni eksperti i predstavnici interesnih grupa. Takoe, EP osniva i pot-
komitete, privremene komitete za odreena pitanja i istraivake komitete. lanovi EP
mogu na plenarnim sednicama istupati bilo u svoje ime ili u ime komiteta (kao izvestioci)
ili pak, u svojstvu predstavnika svoje politike grupe. Za lana EP ne moe biti biran lan
nacionalne vlade drave lanice, lan Komisije, niti sudija ili pravobranilac Suda pravde,
kao ni drugi funkcioneri Zajednice (l. 6. stav 1. Akta o direktnim izborima). Za lanove
nacionalnih parlamenata, meutim, dozvoljeno je lanstvo u EP, ali se postavlja pitanje
svrsishodnosti i efikasnosti obavljanja ove dve funkcije. Otuda svaka drava lanica moe
doneti propise o nespojivosti funkcije poslanika EP i neke druge funkcije (shodno l. 6. stav
2. Akta).
Poslanici EP glasaju pojedinano i u skladu sa svojim linim stavovima, kako je to
utvreno u l. 4. Akta. Pri tome, oni nee biti vezani uputstvima niti e primati obavezujue
naloge. To znai da se radi o predstavnikom mandatu, koji potvruje nadnacionalni
karakter EP. Time se nastojalo da se ojaa identitet Zajednice nasuprot principu naciona-
lne suverenosti drava lanica.
2.2. Ovlaenja Parlamenta prema odredbama

osnivakih ugovora Zajednice
U odredbama osnivakih ugovora evropskih zajednica Parlament (EP) je imao vrlo

ograniena ovlaenja. Polazei od toga, jo od uvoenja direktnih optih izbora, kao
prelomne etape u razvoju EP, Parlament se zalagao za poveanje obima i kvaliteta svojih
ovlaenja, smatrajui to kljunom odrednicom demokratinosti delovanja Zajednice.
Samim tim, faze evolucije jaanja ovlaenja EP, od osnivakih ugovora preko njihovih
kasnijih revizija, podudarile su se sa poveanjem stepena demokratskog legitimiteta ce-
lokupne Zajednice i njenih institucija.
Pre svega ovlaenja EP u osnivakim ugovorima definisana su kao budetska, saveto-
davna i nadzorna. Uloga EP u osnivakim ugovorima svodi se na konsultativnu skuptinu,
680 E. Commission, Steps to European unity. . . , op. cit. , p. 79.
681 Ibidem.
682 Biro EP sada ima predsednika i 14 potpredsednika sa mandatom od dve i po godine.
683 Ima 20 stalnih komiteta u EP. Detaljnije u: EP, Publications, The European Parliament, Luxembourg, 1997,
p. 21.

daleko od pozicije klasinog nacionalnog parlamenta u dravama lanicama. To naravno
ne umanjuje politiki znaaj EP, odakle je EP crpeo svoja nastojanja u jaanju parlamen-
tarnih nadlenosti u kasnijim etapama.
2.2.1. Budetska ovlaenja
Nain finansiranja evropskih zajednica proao je razliite razvojne etape. Uporedo sa

rastom finansijske samostalnosti Zajednice, jaala su i budetska ovlaenja EP. Prvobitno,
Zajednica se finansirala doprinosom drava lanica. Kao i kod klasinih meunarodnih or-
ganizacija, veliina doprinosa lanica je zavisila od njihovog bruto nacionalnog dohotka.
Produbljivanje integracije na ostale sfere ekonomskog i socijalnog ivota uticalo je na
postepeno osamostaljivanje finansiranja Zajednice, to je povratno imalo za rezultat samo-
stalno voenje zajednikih politika Zajednice i irenje nadlenosti komunitarnih organa.
Uvoenje carinske unije i zajednike poljoprivredne politike meu dravama lanicama,
1968. godine, posle isteka prelazne etape njihove integracije, uslovilo je prelazak na sa-
mostalno finansiranje Zajednice. Na sastanku efova drava i/ili vlada drava lanica u
Hagu, 1969. doneta je Odluka684 o finansiranju iz sopstvenih izvora. Sporazumom iz Luk-
semburga, 1970. godine, uvedena su prva sopstvena sredstva Zajednice. Radi se o sledeim
prihodima: carine na uvoz (kao posledica jedinstvenog carinskog podruja drava lanica
i zajednike carinske tarife prema treim zemljama), porezi na poljoprivredne proizvode
(poljoprivredni prelevmani685) i sredstva od poreza na dodatu vrednost (VAT686) u periodu
od 1971. do 1975. godine. Naime, 21. aprila 1970. usvojena je Odluka o zameni do-
prinosa drava lanica sopstvenim sredstvima Zajednice. Odluka je doneta na osnovu l.
201. Ugovora o EEZ i l. 183. Ugovora o EURATOM687.
Za razliku od ove dve evropske zajednice, EZU je jo od osnivanja imala sopstvene
izvore prihoda u vidu dabina na proizvode uglja i elika688. To je u skladu sa veim ste-
penom nadnacionalnosti EZU u odnosu na druge dve, kasnije osnovane zajednice. Vea
ovlaenja institucija EZU bila su praena finansijskom samostalnou u smislu slobodnog
raspolaganja relevantnim dabinama (nezavisno od drava lanica).
Odluka o samostalnim izvorima prihoda stupila je na snagu 1971. godine. Zahvaljui
amandmanima na budetsku proceduru, sadranim u ovoj Odluci, EP je stekao finansijska
684 EC Council Decision, 70/243, OJ L 96, 1970.
685 Prelevmani se mogu okarakterisati kao posredni poreski oblik, koji se naplauje kod uvoza poljopriv-
rednih proizvoda u Zajednicu iz tree zemlje, nelanice. Radi se o proizvodima koji potpadaju pod za-
jedniki organizovano poljoprivredno trite. Prelevmani predstavljaju razliku izme|u vie domae cene
i nie uvozne cene, te zamenjuju uvoznu carinu. Detaljnije o tome kod: Danijel Panti, Budet Evropske
zajednice, Beograd, Ekonomski institut i Centar Group, 1996, str. 90 - 91.
686 VAT - Value Added Tax. U vreme uvoenja, ova stopa je iznosila do 1% na jedinstveno utvrenu osnovicu
u svim dravama lanicama shodno komunitarnim uputstvima o harmonizaciji ovog poreza. Vid. Danijel
Panti, op. cit. , str. 88.
687 OJ L 94/19, 1970, Decision of 21 April 1970 on the replacement of the Member States- financial
contributions by the Communities - own resources, nav. prema: European Parliament, Fact Sheets on
the European Parliament and the activities of the European Union, Directorate-General for Research,
Luxembourg, 1994, p. 63.
688 Visoka vlast tj. kasnije Komisija je bila ovlaena da odreuje ove dabine.

ovlaenja. Ova ovlaenja nisu prvobitno bila predviena rimskim osnivakim ugovorima
evropskih zajednica. Stoga je u pitanju znaajna institucionalna revizija uloge EP (izmena
l. 203. Rimskog ugovora o EEZ). Ugovorom od 22. aprila 1970. godine689, Parlament je
stekao pravo da daje amandmane na nacrt budeta i da usvaja budet. Iako nije imao
pravo odluivanja o neobaveznim rashodima, Parlament je dobio ovlaenja da izda-
je budetsku razrenicu690, kao zajedniku odluku sa Savetom. Uvedeno je razlikovanje
rashoda Zajednice na obavezne (proizilaze iz osnivakih ugovora i drugih pravnih akata,
za finansiranje zajednikih politika, preteno poljoprivredne politike i trokova komunitar-
nih institucija) i neobavezne trokove (koji ne proizilaze iz ugovora).
Sledee poveanje budetskih ovlaenja Parlamenta usledilo je donoenjem drugog
sporazuma o budetu, u Briselu 22. jula 1975. godine691. U pitanju je takoe revizija
osnivakih ugovora, (koja je na snazi i posle stupanja na snagu Ugovora o EU iz Mas-
trihta). Briselski budetski sporazum je Parlamentu dodelio:
1. pravo finalnog odluivanja (the last say) o neobaveznim rashodima,
2. ovlaenje da odbije predlog budeta i
3. pravo samostalnog izdavanja budetske razrenice.
To predstavlja proirivanje finansijskih nadlenosti EP u odnosu na 1970. godinu. Pored
toga, ustanovljen je Raunski sud (The Court of Auditors), sa seditem u Luksemburgu, radi
strune budetske kontrole.
Sistem finansiranja, utvren drugim budetskim sporazumom, poeo je da se primen-
juje tek 1980. usled kanjenja u sprovoenju uputstava o harmonizaciji poreza na dodatu
vrednost. Savet je novom odlukom iz 1984. godine692 poveao stopu poreza na dodatu
vrednost na 1,4%, poev od 1986. godine.
Budetska procedura se sastoji od pet faza. Prvu fazu predstavlja pripremanje nacrta
budeta od strane Komisije, na osnovu procene rashoda koje dostavlja svaka institucija
Zajednice do prvog jula tekue godine. Komisija zatim upuuje nacrt budeta Savetu
do prvog septembra. U drugoj fazi, Savet utvruje predlog budeta (kvalifikovanom
veinom) i alje ga Parlamentu na diskusiju. Ukoliko Savet menja nacrt budeta Komisije,
odluku o tome usvaja jednoglasno, uz pribavljanje miljenja Komisije i ostalih zaintereso-
vanih organa693. U treoj fazi, Parlament razmatra predlog budeta, koji mu je dostavio
Savet. Ukoliko EP u roku od 45 dana prihvati predlog ili ako EP u tom roku ne donese
odluku, smatra se da je budet usvojen. EP moe da izmeni predlog budeta na dva
689 Ugovor o izmeni odreenih finansijskih odredbi osnivakih ugovora je objavljen u Slubenom listu Zajed-
nice: OJ L 2. 01. 1971.
690 Razrenica je odluka kojom nadleni organ oslobaa izvrne organe vlasti u Zajednici od bilo kakve
dalje odgovornosti za izvrenje budeta, ime se oznaava zavretak jednog budetskog ciklusa. Blie
o tome kod: D. Panti, op. cit. , str. 178-181.
691 Stupio na snagu 1. juna 1977. godine, posle ratifikacije u devet drava lanica. Nav. prema: Emil Noel,
Working together - The Institutions of the European Community and Union, Luxembourg, 1997, p. 35.
692 EC Council Decision, 85/257; Odluka Saveta ministara iz Fontenbloa od juna 1984. godine. Nav. prema:
Radovan Vukadinovi, EEZ - Institucije, op. cit. , str. 36.
693 R. Vukadinovi, ibidem, str. 36.

naina: izmenama obaveznih trokova i dopunama neobaveznih rashoda.694 Ukoliko EP
predloi izmene predloga budeta, postupak se nastavlja u okviru Saveta. To je etvrta
faza budetske procedure. Savet moe, u roku od 15 dana, da izmeni dopune Parla-
menta na predlog budeta ili da ih ne prihvati. U tom sluaju, predlog budeta se vraa
Parlamentu. Ukoliko ih Savet prihvati u tom roku, smatra se da je budet usvojen. Tada
Savet obavetava EP da nije menjao njegove dopune i izmene nacrta budeta. Peta i
finalna faza postupka nastupa kada EP menja modifikacije, koje je uinio Savet na pred-
log budeta i ponovo utvruje svoje izmene (drugi pretres predloga budeta). EP tada
ustanovljava konanu verziju predloga budeta u roku od 15 dana. Nakon toga, pred-
sednik Parlamenta proglaava budet konano usvojenim.
Donoenje finalne deklaracije o usvajanju budeta u Parlamentu oznaava stupanje
na snagu budeta. Bez ove deklaracije EP budet ne moe da bude usvojen. To je primer
protivpravnog proputanja da se preduzme predviena radnja (uzdravanje od delo-
vanja), ime nastaje krenje odredaba Ugovora. Tada se moe protiv takvog komunitar-
nog organa podneti tuba Sudu pravde (l. 175. Ugovora o EEZ) za utvrivanje povrede
Ugovora. Primer takvog sluaja predstavlja tuba Saveta protiv Parlamenta695 u sluaju
odbijanja predsednika Parlamenta da izda finalnu deklaraciju o budetu, ime je nastala
blokada usvajanja budeta u finalnoj fazi.
Pored toga, jo u treoj fazi, EP moe da odbaci predlog budeta, veinom lanova
koji ga ine i dvotreinskom veinom glasova. U vie navrata se deavalo da EP odbije
predlog budeta: 1979. (posle direktnih izbora), 1981, 1983, 1984, 1986. godine696. To
je uzrokovalo politike tenzije i sukobe sa Savetom, koji su zavravali postizanjem kompro-
misa i jaanjem uloge Parlamenta. Odbijanje budeta je najvanije budetsko ovlaenje
EP, koje je Parlamentu obezbeeno kada se pozove na vane razloge. Tada EP moe
zahtevati da mu se podnese novi predlog budeta na usvajanje. Pri tome, sam Parlament
odreuje kada su nastale okolnosti koje ukazuju na vane razloge, to upuuje na ocenu
da se radi o politikom aktu.
Naime, mogunost odbijanja budeta ini sredstvo politikog pritiska Parlamenta na
Savet, u kome su predstavljene drave lanice. Za razliku od toga, Parlament je nadna-
cionalno telo po strukturi i nainu delovanja, te nastoji da izrazi interese Zajednice kao
celine i da osnai njenu koheziju, po cenu suprotstavljanja nacionalnim interesima drava
lanica.
Sticanjem znaajnih budetskih ovlaenja, Parlament je dobio i realne mogunosti uti-
caja na formulisanje i sprovoenje zajednikih politika Zajednice. Ovo je posebno vidljivo
na primeru odluivanja o neobaveznim rashodima. Pre svega, razlika izmeu obaveznih
i neobaveznih rashoda u komunitarnom budetu, uvedena je prvim budetskim sporazu-
mom, 1970. godine u cilju ograniavanja budetskih ovlaenja Parlamenta. Kada je re
694 EP, Fact Sheets. . . , op. cit. , p. 69.
695 Council v. Parliament, Case No 34/86, ECR (1986) 2155; prema S. Walder, The Budgetary Procedure
in the European Economic Community, Wien, 1992, p. 44.
696 Duko Lopandi i Jelena Kamber, Evropski parlament, njegova uloga u Evropskoj zajednici i u zasnivanju
i sprovoenju spoljnih odnosa EEZ, JRMP, br. 2-3/1986, str. 335.

o obaveznim rashodima, konanu odluku o njima u budetskoj proceduri donosi Savet. EP
je ovlaen samo da predlae njihove izmene (modifikacije) i to apsolutnom veinom, s
tim da bude prisutna jedna treina od svih lanova EP (minimalni kvorum). O izmenama
obaveznih trokova koje predloi EP, Savet odluuje kvalifikovanom veinom.
Tek od 1980. godine697 Parlament je poeo da primenjuje ovlaenja donoenja zad-
nje odluke (the last say) o neobaveznim rashodima. Prilikom odluivanja, EP je ogranien
maksimalnom stopom porasta neobaveznih rashoda. Ovu stopu utvruje Komisija, pos-
le konsultacije Ekonomskog i socijalnog komiteta Zajednice. Time je unapred limitirano
godinje poveanje ovog dela budeta iz objektivnih razloga698. Uprkos tome, mogunost
menjanja neobaveznih trokova od strane EP veoma je bitna supstanca njegove budetske
nadlenosti. U teoriji su prisutna i suprotna miljenja. injenica da je za usvajanje odluke
EP o amandmanima na neobavezne trokove potrebna veina glasova svih lanova EP
(51%), neke autore699 upuuje na zakljuak o relativnoj vanosti ovih ovlaenja EP, zbog
njihove teke sprovodljivosti u praksi. Drugi autori700 zauzimaju umerenije stavove, istiui
da postoji izvesna institucionalna ravnotea izmeu Saveta i Parlamenta u pitanjima
budeta (dve ruke budetske vlasti).
Imajui u vidu da Parlament, konano odluujui o visini neobaveznih trokova, efikas-
no kontrolie i usmerava sredstva za nezavisan rad drugih institucija Zajednice, proiz-
ilazi da se radi o znaajnim ovlaenjima EP u postupku usvajanja budeta. Sutina i
vanost vrenja ovih ovlaenja sadrani su u injenici da se neobavezni trokovi najee
odnose na sprovoenje novih mera i zadataka komunitarnih organa, koji nisu predvieni
osnivakim ugovorima ni njihovim kasnijim dopunama. Na taj nain dolaze do izraaja
politike implikacije budetskih ovlaenja EP. Istovremeno, Parlament se javlja u ulozi
kreatora komunitarnih politika. Ova uloga EP sve vie jaa u kasnijim fazama institucio-
nalnih reformi Zajednice.
Prema najnovijim odredbama Lisabonskog Ugovora o EU (2009), Parlament je stekao
proirena budetska ovlaenja, jer je po prvi put dobio mogunost da odluuje o tzv.
obaveznim rashodima, koji ine oko 45% budeta Unije i preteno se odnose na pol-
joprivrednu potronju ili meunarodne sporazume Unije. Na taj nain, Parlament zaista
postaje druga ruka budetske vlasti u pravom smislu te rei, jer svoju nadlenost u ovoj
oblasti ravnopravno deli sa Savetom ministara.
697 Tada je poeo u praksi da se primenjuje Drugi budetski sporazum iz Brisela, od 1977. godine.
698 Ovo limitiranje je neophodno i polazi od ekonomskih indikatora: bruto drutveni proizvod na nivou Za-
jednice, varijacije nacionalnih budeta drava lanica i pokazatelji rasta trokova ivota u Zajednici u
prethodnoj godini. Blie o tome kod: Danijel Panti, Budet EZ, op. cit. , str. 130-131.
699 Vid. Danijel Panti, op. cit. , str. 143-144.
700 Radovan Vukadinovi, EEZ - Institucije, op. cit. , str. 38. ; Lasok and Bridge, Law and Institutions of the
European Communities, London, 1987, p. 270.

2.2.2. Savetodavna ovlaenja EP
ZAKONODAVNI POSTUPAK
U postupku donoenja zakonodavnih akata Zajednice (uredbi, uputstava i odluka, kao

i preporuka i miljenja), dominantnu ulogu ima Savet, dok Komisija ima pravo inicijative
postupka. U Savetu se odvija proces odluivanja o predloenom pravnom aktu. Parlament
u zakonodavnom postupku je imao samo konsultativnu ulogu. Shodno tome, Parlament je
davao miljenje o predlogu Komisije, ali neobaveznog karaktera. Time je zakonodavni
uticaj EP bio veoma ogranien.
Stie se utisak da je davanje neobavezujueg miljenja EP samo formalni uslov u zakono-
davnoj proceduri. Rimski ugovor u mnogim svojim odredbama predvia traenje miljenja
Parlamenta. Miljenje EP ne obavezuje Savet u postupku odluivanja o konkretnom aktu.
Samo traenje miljenja EP je obavezno, jer je predvieno odredbama osnivakih ugo-
vora. Nepotovanje ovih odredbi stoga predstavlja njihovo krenje, zbog ega moe biti
pokrenut postupak pred Sudom pravde. Ovakvih sluajeva je bilo u dugogodinjoj praksi
Suda. Tako je Sud pravde u sluaju Izoglukoza iz 1979. godine701, ponitio uredbu
Saveta koja je bila usvojena pre nego to je Parlament dao svoje miljenje.
Primena odredbi o davanju miljenja Parlamenta na predloge akata Komisije u praksi
se vremenom proirila i na sluajeve donoenja akata koje osnivaki ugovori nisu eksplic-
itno predvideli. Na taj nain je jaala savetodavna funkcija Parlamenta u praksi zakono-
davnog postupka Zajednice. Ukoliko se paljivo razmotre posledice odluke Suda pravde
u pomenutom sluaju iz 1979. godine, proistie da EP moe blokirati usvajanje odreenog
akta, ako u konkretnom sluaju ne dostavi svoje miljenje. Pored toga, Parlament je u
stanju da stavi amandmane u svom miljenju na predlog odreenog akta. Najee pos-
ledice toga u praksi su bile da je Komisija povlaila dati predlog na doradu i ponovo
ga upuivala Savetu posle unoenja odgovarajuih izmena iz miljenja EP. To je posledica
ovlaenja Komisije da moe da menja svoj predlog sve dok ga Savet ne usvoji.
Znaajan pokuaj irenja zakonodavnih nadlenosti Parlamenta predstavljala je
Zajednika deklaracija (1975)702, Parlamenta i Saveta. Deklaracijom je ustanovljeno
usaglaavanje miljenja u zakonodavnom postupku izmeu izmeu Saveta, kao nocioca
zakonodavne funkcije i Parlamenta. Usaglaavanje se odnosilo na vrlo ogranien obim
akata opteg karaktera, koji imaju znaajne finansijske implikacije i ije usvajanje nije
uslovljeno postojeim aktima703. Postupak usaglaavanja miljenja Saveta i EP odvijao se
u okviru komisije za usaglaavanje, sastavljene od predstavnika Saveta i EP. Predvien je
rok od tri meseca za traenje reenja, osim ako je u pitanju akt za ije usvajanje postoji
krai rok. Parlament nije, meutim, ojaao svoju legislativnu poziciju primenom ove de-
701 CJCE: Arrets du 29. 10. 1980, aff. 139/79, Maizena Gesellshaft mbH c. Conseil et aff. 138/79,
Roquette Freres c. Conseil, Rec. 1980, 3333; nav. prema: Duko Lopandi i Jelena Kamber, EP, njegova
uloga u EZ i u zasnivanju i sprovoenju spoljnih odnosa EZ, op. cit. , str. 336.
702 Objavljena u OJ C 89, 22. 04. 1975.
703 Duko Lopandi. Jelena Kamber, EP, njegova uloga u EZ. . . , op. cit. , str. 336.

klaracije, koja po svojoj pravnoj prirodi nije obavezujui pravni akt. Samim tim, njena pri-
mena je ostala u sferi tumaenja Saveta, koji je nastojao da usaglaavanje sa EP ogranii
na to manji broja akata.
Parlament je, uprkos tome, nastavio da izraava svoja nastojanja za irenjem
nadlenosti u zakonodavnom postupku, donoenjem brojnih svojih rezolucija704.
SPOLJNO-POLITIKA PITANJA
Odredbama l. 228. Rimskog ugovora je regulisan postupak zakljuivanja

meunarodnih sporazuma Zajednice i jedne ili vie drava ili meunarodne organizacije.
Kod zakljuivanja meunarodnih sporazuma o pridruivanju iz l. 238. miljenje Parlamen-
ta je obavezno. Parlament daje miljenje posle potpisivanja sporazuma o pridruivanju,
ali to miljenje ne obavezuje Savet. Upravo zato je ovaj postupak bio predmet brojnih
kritika Parlamenta u njegovim rezolucijama705 i izvetajima.
Stoga je Savet jo 1964. godine, na osnovu l. 238. doneo odluku o proceduri inform-
isanja Parlamenta o toku pregovora za zakljuenje sporazuma o pridruivanju (Luns
procedura)706. Tom procedurom je predvieno da Savet poverljivo informie EP o sadrini
mandata za pregovore. Takoe, Komisija obavetava nadlene parlamentarne komitete
na njihov zahtev o toku pregovora. Posle potpisivanja sporazuma obavezna je konsult-
acija Parlamenta, ali miljenje EP ne obavezuje Savet.
Kod zakljuivanja trgovinskih sporazuma (l. 113) Zajednice i treih drava, Rimski
ugovor ne pominje Parlament. Isti je sluaj i sa sporazumima o prijemu novih lanica (l.
237), tj. pristupanju. Tek 1973. godine je Parlament stekao pravo da bude informisan
o toku pregovora za zakljuenje trgovinskih sporazuma (l. 113) uvoenjem procedure
Luns II. Savet je po toj proceduri obavetavao EP o toku pregovora, nakon ega je
EP donosio rezoluciju, ali bez pravnog dejstva. Situacija se izmenila posle donoenja
Sveane deklaracije o Evropskoj uniji (tutgart), 1983. godine, kada se Savet obavezao
da e kod zakljuivanja znaajnih trgovinskih sporazuma traiti miljenje EP. Miljenje EP
je i u takvim prilikama ostalo neobavezujueg karaktera. Uprkos tome, to je predstavljalo
blago jaanje uloge EP u politikom smislu.
Generalno uzev, u postupku zakljuivanja meunarodnih sporazuma EP je imao nedo-
voljnu kontrolu i mali opseg uea u spoljno -politikim pitanjima Zajednice. Pasivna ulo-
ga Parlamenta nije promenjena ni i u sluajevima informisanja EP i davanja miljenja
u postupku zakljuivanja meunarodnih sporazuma o pridruivanju, jer je realni uticaj
Parlamenta bio izuzetno suen. Pre svega, Parlament nije imao uticaja na sadrinu plat-
formi za pregovore o pridruivanju niti na sam tok ovih pregovora. Time je miljenje EP
704 Bieber, Pantalis, Schoo, Implication of the Single European Act for the European Parliament, 23 CMLRev.
(1986) 767, p. 768, N. 4. Nav. prema: R. Vukadinovi, EEZ, op. cit. , str. 28.
705 Jedna od tih rezolucija i izvetaja EP je: Rapport sur le role du PE dans la negociation et la ratification
de traites dadhesion et dautres traites et accords conclus entre le CE et des pays tiers, Doc. de seance,
1981-82, doc. 1-685-81, 16. 11. 1981 (rapp. Blumenfeld); nav. prema: D. Lopandi, J. Kamber, EP. .
. , op. cit. , str. 343.
706 Ibidem.

ispunjavalo samo formalni uslov procedure, tim pre jer je sledilo posle potpisivanja spo-
razuma o pridruivanju. Stoga je EP bez uspeha zahtevao da svoje miljenje daje pre
potpisivanja sporazuma.
Zapaa se lagano pomeranje napred u ovlaenjima EP, koje je prevashodno bilo
rezultat njegovih politikih nastojanja. Samim tim do normativne izmene uloge EP dolo
je tek posle usvajanja Jedinstvenog evropskog akta (JEA), koji je svakako bio rezultat
prethodnih izraenih nastojanja EP. Tako je donoenju JEA prethodilo usvajanje Predloga
ugovora o Evropskoj uniji707, februara 1984. u Parlamentu, kao rezultat rada Spinelijeve
komisije. Jedna od bitnih odrednica ovog dokumenta odnosi se na institucionalne reforme
Zajednice putem izmene naina odluivanja i kroz veu pravnu i politiku ulogu Parla-
menta. Inicijativa EP je u Predlogu ugovora o EU predviala ojaani poloaj Parlamen-
ta. Shodno tome, saglasnost EP je obavezna u postupku donoenja komunitarnih akata.
Meutim, ovaj dokument u formi meunarodnog ugovora je predviao ratifikaciju drava
lanica, koja je izostala708 zbog njihove tadanje nedovoljne spremnosti za predloene
institucionalne novine.
Kada je re o politikom uticaju Parlamenta u oblasti spoljno-ekonomskih i klasinih
spoljno-politikih pitanja (sfera Evropske politike saradnje), njegova ovlaenja su
bila izraena u vidu postavljanja pitanja (usmenih i pismenih), ime je vrena odreena
kontrola delatnosti Komisije i Saveta u ovim oblastima. Praksa interpelacije izvrnih or-
gana poboljana je posle dogovora na sastanku Evropskog saveta 1984. godine da
predsedavajui Saveta odgovara i na pitanja iz oblasti evropske politike saradnje tj.
klasine spoljne politike. To je predstavljalo korak napred, jer ova oblast nije spadala
u nadlenost Zajednice, ali je time EP stekao mogunost odreenog uvida. Vremenom je
politiki uticaj EP u ovom domenu jaao, emu su posebno doprinele brojne rezolucije EP o
znaajnim spoljno-politikim pitanjima, kojima su prethodile debate u okviru EP.
Konano, spoljno-politiki uticaj EP obuhvata i njegov direktni angaman na osno-
vu sporazuma Zajednice sa treim zemljama. Najbolji primer predstavlja Konvencija
Lome, kojom je predvieno zajedniko konsultativno parlamentarno telo: Konsultativna
skuptina709 ili sporazumi o pridruivanju sa Grkom, Turskom, Kiprom i Maltom, koji-
ma se formiraju meovite parlamentarne komisije. Njihova funkcija je, pored razmene
miljenja i donoenje relevantnih preporuka o razvoju saradnje. Pored toga, EP ima prak-
su odravanja kontakata sa skuptinama treih zemalja posredstvom stalnih delegacija EP
za odnose sa odreenim zemljama ili grupama zemalja. Sredinom 80-tih godina je bilo
20 stalnih delegacija EP ovog tipa710.
708 Predlog ugovora o Evropskoj uniji nije prihvaen na zasedanju Evropskog saveta u Fontenblou, juna
1984. godine. Umesto toga je formiran Komitet ad hoc za institucionalna pitanja, na elu sa irskim
ministrom J. Dooge. Komitet Dooge je decembra 1984. podneo prvi izvetaj, a marta 1985. i drugi -
na sastanku Evropskog saveta u Briselu. Na osnovu izvetaja Komiteta Dooge predloeno je sazivanje
meuvladine konferencije drava lanica radi pripreme Ugovora o Evropskoj uniji. Ubrzo je usledilo
donoenje Jedinstvenog evropskog akta, 1986. godine tj. na meuvladinoj konferenciji 26-27. 02.
1986. u Luksemburgu i stupanje JEA na snagu 1987. godine.
709 D. Lopandi i J. Kamber, EP. . . , op. cit. , str. 345.
710 Ibidem.

2.2.3. Kontrolna ovlaenja EP
Parlament kontrolie rad Komisije, koja mu podnosi godinji izvetaj o radu, shodno l.
143. Ugovora o osnivanju EEZ. Godinji izvetaj Komisije treba po strukturi i sadrini da
obezbedi efikasnu kontrolu izvrenih aktivnosti. U kontroli rada Komisije aktivno uestvuju
stalni parlamentarni komiteti. O podnetom godinjem izvetaju Komisije Parlament vodi
raspravu na otvorenoj sednici. lanovi Komisije prisustvuju sednicama EP (l. 140) i na
njihov zahtev moraju biti sasluani u ime Komisije. Komisija podnosi Parlamentu i program
rada za nastupajuu godinu u cilju nadzora EP.
Parlament ima pravo postavljanja pitanja lanovima Komisije: usmenih i pismenih (koja
se odnose na odreenu analizu ili statistiku). Komisija je duna da da odgovor u roku od
mesec dana.
Ukoliko je nezadovoljan radom Komisije, Parlament je ovlaen (l. 144) da joj iz-
glasa nepoverenje. U tom sluaju Komisija je duna podneti kolektivnu ostavku. Pri tome,
EP moe odluivati o predlogu za izglasavanje nepoverenja najranije posle tri dana od
podnoenja predloga i to javnim glasanjem. Za izglasavanje nepoverenja Komisiji neo-
phodna je dvotreinska veina prisutnih lanova EP, pod uslovom da je prisutna veina
poslanika. lanovi Komisije nastavljaju sa radom i posle izglasavanja nepoverenja, do
momenta dok ne bude izabrana nova Komisija. Iako mnogi autori711 smatraju da se radi
o znaajnom ovlaenju EP, koje se moe primeniti u svako vreme, samo je etiri puta
dolazilo do pokretanja postupaka opoziva Komisije. Ovi predlozi su se zavravali bez
rezultata, jer su predlozi bili odbaeni ili povueni pre glasanja. Sutinu ovog ovlaenja
bolje rasvetljava injenica da EP tada nije imao nikakvog uticaja na izbor nove Komisije.
To je razlog to je ovo naizgled efikasno kontrolno ovlaenje Parlamenta ne samo retko
korieno, nego i to je ostalo realno bez uticaja na rad Komisije.
U pogledu izvravanja budeta od strane Komisije, meutim, Parlament ima mnogo
vanija kontrolna ovlaenja. Radi se o navedenim budetskim razrenicama, koje Parla-
ment izdaje Komisiji na kraju svakog budetskog ciklusa. Poev od 1975. godine, odnosno
donoenja Briselskog sporazuma o budetu, EP je stekao pravo samostalnog izdavanja
budetskih razrenica. Do tada je, poev od 1970. tj. prvog budetskog sporazuma, ovo
pravo delio sa Savetom.
U odnosu na Savet, EP nema kontrolna ovlaenja, osim postavljanja pitanja (usmenih
i pismenih) lanovima Saveta. Saglasno l. 140. Parlament je duan da u svako doba
saslua Savet. Savet je, sa svoje strane, obavezan da odgovori na postavljena pita-
nja. Ustanovljena je praksa podnoenja izvetaja Parlamentu o proteklom periodu i radu
Saveta (est meseci). To je ujedno prilika za raznovrsne diskusije u okviru EP o razliitim
pitanjima od komunitarnog i ireg znaaja. Ova praksa, meutim, vie predstavlja vid in-
formisanja Parlamenta o bitnim zbivanjima, nego to se moe svrstati u njegova nadzorna
ovlaenja. Parlament je pokuavao da irokim tumaenjem odredbi l. 140. svoja kon-
711 T. C. Hartley, The foundations of European Community Law, Clarendon Press, Oxford, 1988, p. 34;
Vaughan, Law of the European Communities, Vol. I,II, London, 1986, ta. 1. 76. ; Radovan Vukadinovi,
EEZ, op. cit. , str. 39.

trolna ovlaenja usmeri i prema Savetu712, ali bez uspeha. Jedna od mogunosti, prema
slovu osnivakog ugovora, ostaje pravo EP da pred Sudom pravde pokrene postupak
protiv Saveta (l. 175), ako Savet ne potuje obaveze koje mu nalae Rimski ugovor -
sluaj uzdravanja od delovanja ili proputanja obavezne radnje, to predstavlja krenje
Ugovora.
3. Poloaj Parlamenta posle donoenja

Jedinstvenog evropskog akta (JEA)
3.1. Ovlaenja EP u zakonodavnom postupku
3.1.1. Procedura saradnje
Jedinstvenim evropskim aktom uveden je novi postupak kooperacije (saradnje) u proce-

duri donoenja komunitarnih akata. Radi se o usaglaavanju stavova Parlamenta i Saveta
u zakonodavnom postupku. Konanu odluku u ovom postupku ipak donosi Savet. Saveto-
davna uloga EP je, meutim, prerasla u kooperativnu. Naime, odredbama l. 6 (1) JEA713
regulisano je na koje akte se primenjuje postupak saradnje EP i Saveta, odnosno pitanja
za ije regulisanje komunitarni akti moraju biti doneti u postupku saradnje. To su pitanja
iz oblasti uspostavljanja i funkcionisanja unutranjeg trita Zajednice (l. 100A)714, soci-
jalna pitanja (l. 118A)715, ekonomska i drutvena kohezija (l. 130E)716i istraivanja (l.
130Q).
Zakonodavni postupak je procedurom saradnje promenjen odredbama l. 7. JEA,
kojim je zamenjen raniji l. 149. Rimskog ugovora o osnivanju EEZ. Savet, umesto da
usvoji akt na predlog Komisije, odluuje kvalifikovanom veinom i nakon pribavljenog
miljenja EP, usvaja zajedniki stav. Zatim ga dostavlja Parlamentu. Ukoliko eli da izmeni
predlog Komisije, Savet to moe uiniti samo jednoglasnom odlukom (l. 7. JEA). Prilikom
dostavljanja zajednikog stava, Savet i Komisija informiu Parlament o razlozima nje-
govog donoenja i o stavu Komisije. Parlament tada ima etiri mogunosti: a) da ostane
pasivan; b) da prihvati zajedniki stav; c) da ga odbaci i d) da predloi amandmane na
zajedniki stav. Ukoliko u roku od tri meseca od dostavljanja zajednikog stava, Parla-
713 Vid. lanove JEA: 7, 49, 54 (2), 56 (2), 57. osim druge reenice iz stava 2, 100A, 100B, 118A, 130E,
130Q (2).
714 l. 100A JEA regulie pribliavanje zakonodavnih, podzakonskih i administrativnih odredbi drava lanica,
koje imaju za cilj ustanovljavanje i funkcionisanje unutranjeg trita Zajednice.
715 Donoenje uputstava o poboljanju uslova rada, zatiti sigurnosti i zdravlja radnika i o harmonizaciji
postojeih uslova u ovoj oblasti u dravama lanicama.
716 Donoenje odluka o primeni sredstava Evropskog fonda za regionalni razvoj u saradnji sa EP, na osnovu
pravila funkcionisanja ovog strukturnog fonda.

ment potvrdi zajedniki stav ili se ne izjasni, Savet definitivno usvaja predloeni akt, u
skladu sa zajednikim stavom. Ukoliko pak, Parlament predloi amandmane na zajedniki
stav, to mora uiniti apsolutnom veinom svih lanova EP.
Takoe, EP moe apsolutnom veinom svih svojih lanova odbaciti zajedniki stav Save-
ta. Ako doe do toga, Savet moe odluivati samo jednoglasno u nastavku zakonodavnog
postupka. U sluaju amandmana Parlamenta na zajedniki stav, Komisija - polazei od
amandmana EP, preispituje u roku od mesec dana predloge na osnovu kojih je Savet do-
neo svoj zajedniki stav. Komisija dostavlja svoje preispitane predloge Savetu, sa aman-
dmanima EP koje nije usvojila i sa svojim miljenjem o njima. Savet moe ove amandmane
prihvatiti jednoglasno. Savet odluuje kvalifikovanom veinom o usvajanju preispitanih
predloga Komisije. Ukoliko u roku od tri meseca, kada je obavezan da zaseda i donese
odluku, Savet ne usvoji odluku, smatra se da predlog Komisije nije usvojen.
Sve dok Savet ne donese odluku, Komisija je ovlaena da izmeni svoj predlog tokom
itave procedure. Rokovi od po tri meseca za reagovanje Parlamenta na zajedniki stav
Saveta i za zasedanje Saveta o preispitanim predlozima Komisije, mogu biti produeni
za jo najvie mesec dana, zajednikim dogovorom EP i Saveta.
Proistie da se u sluaju odbacivanja zajednikog stava Saveta od strane EP, za usva-
janje tog akta trai iskljuivo jednoglasnost u Savetu. Kada doe do amandmana Parla-
menta na zajendiki stav, do izraaja dolazi uloga Komisije, kao predlagaa akta. Tada
Komisija moe ili prihvatiti amandmane EP, posle ega Savet usvaja predlog akta kvali-
fikovanom veinom, ili pak, odbaciti amandmane EP, kada je Savet ovlaen da ih prih-
vati jednoglasno. Mogua je i situacija da Savet i posle odbacivanja amandmana EP od
strane Komisije, donosi odluku kvalifikovanom veinom o prihvatanju predloga Komisije.
Otuda se procedura saradnje naziva postupkom dva itanja. Prvo itanje predloga
akta predstavlja miljenje Parlamenta pre formulisanja zajednikog stava Saveta. Ovde
se radi o klasinom savetodavnom miljenju EP, bez neposrednog pravnog uticaja. Drugo
itanje je deo procedure u kome je zajedniki stav dostavljen Parlamentu. Tada Parla-
ment moe da reaguje prihvatanjem (izriitim ili preutnim), odbacivanjem ili izmenama
zajednikog stava Saveta. U zavisnosti od naina reagovanja EP, Savet konano usvaja
predlog akta. Novi krug usaglaavanja stavova EP i Saveta nastaje u sluaju odbacivanja
ili izmena zajednikog stava Saveta u drugom itanju Parlamenta. Kako vidimo, posle
odbacivanja zajednikog stava, Savet moe odluku doneti samo jednoglasno. Kada je EP
predloio izmene zajednikog stava, dolazi do ponovnog ispitivanja predloga od strane
Komisije.
Polazei od izmena EP, Komisija dostavlja novi predlog Savetu, koji ga onda ili usvaja
kvalifikovanom veinom ili ga menja, jednoglasnom odlukom. Ako se Savet ne izjasni o tom
predlogu u roku od tri meseca, smatra se da akt nije usvojen.
Saglasno navedenim izmenama legislativnog postupka prilagoen je i Poslovnik Par-
lamenta717, koji regulie njegov rad (l. 142. Ugovora o EEZ). Iako konanu odluku i dalje
717 Rules of Procedure of the European Parliament, OJ C 322/164, 15. 12. 1986. ; OJ C 7/83, 12. 01.
1987. ; OJ C 46/42, 23. 02. 1987.

donosi Savet, procedura saradnje ini korak napred u pravcu jaanja ovlaenja EP. Proiz-
ilazi da Parlament ovom procedurom moe oteati donoenje akata sa kojima se ne slae,
iako ne moe spreiti njihovo donoenje u sluaju da postoji jednoglasnost Saveta.
3.1.2. Procedura konsultacija
Pored nove procedure saradnje, u zakonodavnom postupku je i dalje prisutna

savetodavna aktivnost Parlamenta. Konsultativnu ulogu EP ostvaruje u brojnim oblastima
donoenja komunitarnih akata. Savet je ovom procedurom obavezan da trai miljenje EP,
kada su u pitanju obavezne konsultacije. Postoje i neobavezne konsultacije sa EP, kod kojih
traenje miljenja EP nije obavezno, ali ako ga Savet zatrai, dalji postupak se odvija
kao i kod obaveznih konsultacija. Prema odredbama JEA, miljenje EP je obavezno kod
usvajanja akata sekundarnog zakonodavstva: uredbi, uputstava i odluka, koji reguliu
funkcionisanje unutranjeg trita Zajednice.
Ovlaenja Parlamenta iz osnivakih ugovora su odredbama JEA proirena u odnosu
na konsultativnu funkciju EP: izmenjeni su l. 45. Ugovora o EZU, l. 84, 99, 145, 188.
Ugovora o EEZ i l. 160. Ugovora o EURATOM718. Savet je obavezan da trai miljenje
EP kod donoe nja akata o sledeim pitanjima: pravila funkcionisanja strukturnih fondova
u cilju ekonomske i socijalne kohezije (l. 130D JEA); okvirni program za istraivanje
i tehnoloki razvoj (l. 130I) i zajednika preduzea za izvravanje istraivakog pro-
grama, tehnolokog razvoja i zajednikog nastupanja drava lanica (l. 130O); akcije
Zajednice u oblasti zatite ivotne sredine (l. 130S); harmonizacija zakonodavstva u
oblasti poreza na promet i ostalih posrednih poreza (l. !7. JEA kojim je zamenjen raniji i
uveden novi l. 99. Ugovora o EEZ).
U proceduri konsultacija Parlament dostavlja konkretni predlog akta ili mere nadlenom
stalnom komitetu na razmatranje. Nadleni komitet EP razmatra pravni osnov predloga
akta ili mere i na osnovu toga izrauje svoje miljenje i predlog rezolucije Parlamenta. Na
osnovu miljenja nadlenog komiteta, EP zauzima svoj stav i objavljuje ga u Slubenom
listu Zajednice719 u vidu rezolucije, preporuka, izvetaja ili miljenja EP. Pravna priroda
ovakvih akata Parlamenta je neobavezujueg karaktera, iako se njima moe odbijati
ili menjati predlog Komisije. Uprkos tome, Komisija nije obavezna da svoj predlog akta
uskladi sa miljenjem EP, niti je Savet duan da u skladu sa njim donese odgovarajui
akt. To upuuje na ocenu da u domenu procedure konsultacija EP ostaje vrlo daleko od
aktivnog zakonodavnog poloaja u odnosu na ulogu nacionalnih skuptina u klasinom
zakonodavnom procesu.

719 Miljenja Parlamenta objavljuju se u seriji Slubenih listova (Official Journal) oznaenoj: C, radi raz-
likovanja od serije: L koja predstavlja skraenicu za : Legislation tj. akte sa obaveznim pravnim
dejstvom.

3.2. Ovlaenja Parlamenta u spoljnim odnosima Zajednice
3.2.1. Saglasnost EP u postupcima zakljuivanja

meunarodnih sporazuma
Druga oblast izmena, uvedenih JEA, u odnosu na osnivake ugovore, ini sfera spoljnih
odnosa Zajednice. U domenu postupaka zakljuivanja meunarodnih sporazuma, odred-
be JEA su regulisale proirenja nadlenosti EP kroz realizaciju njegovog prava davanja
saglasnosti. Do donoenja JEA je u postupku za zakljuivanje meunarodnih sporazu-
ma (l. 228. Rimskog ugovora o EEZ) bilo obavezno samo miljenje EP i to samo za
meunarodne sporazume o pridruivanju (l. 238). Posle stupanja na snagu JEA, saglas-
nost EP je neophodna za zakljuivanje sporazuma o prijemu nove lanice, o pridruivanju
i drugih znaajnih meunarodnih sporazuma.
Odredbama l. 8. JEA zamenjen je prvi stav ranijeg l. 237. Rimskog ugovora o EEZ.
Kada neka evropska drava trai da postane lanica Zajednice, podnosi svoj zahtev
Savetu. Savet o tome odluuje jednoglasno, posle savetovanja s Komisijom i nakon prib-
avljene saglasnosti Parlamenta. Parlament daje saglasnost o prijemu nove lanice apso-
lutnom veinom svojih lanova.
Parlament je ovlaen da daje saglasnost i kod zakljuivanja ugovora Zajednice sa
treim dravama, nelanicama ili sa zajednicama drava ili meunarodnim organizaci-
jama. Odredbama l. 9. JEA izmenjen je raniji l. 238. Rimskog ugovora o EEZ, tako da
Savet zakljuuje ove ugovore posle pribavljene saglasnosti EP. Savet odluuje jednoglasno,
kao i kod prijema novih lanica. Parlament daje saglasnost na meunarodne ugovore iz
l. 9 JEA apsolutnom veinom svojih lanova. Radi se o ugovorima kojima se ustanovljavaju
uzajamna prava i obaveze, zajedniko nastupanje i posebni postupci (pridruivanje).
Na ovaj nain EP je dobio pravo veta prilikom primanja novih drava lanica u Zajed-
nicu i kod zakljuivanja meunarodnih ugovora o pridruivanju. Parlament nije, meutim,
stekao pravo ratifikacije ovih sporazuma, iako se za to uporno zalagao u svojim rezolu-
cijama720 i u svom Predlogu ugovora o Evropskoj uniji721. Institucionalni balans nije prome-
njen, ve je ostao da pretee u korist Saveta, ali je poloaj Parlamenta ojaan i nekim
dodatnim ovlaenjima u postupku davanja svoje saglasnosti. Naime, EP ima pravo da
bude konsultovan od strane Saveta o pregovarakoj platformi Komisije za zakljuivanje
sporazuma o pristupanju, o pridruivanju i ostalih znaajnih meunarodnih sporazuma.
Saglasnost EP je neophodna i za zakljuivanje prateih dokumenata uz ove sporazume, u
vidu revizija i dopuna i za finansijske protokole.
Kod zakljuivanja sporazuma o prijemu u lanstvo, Parlament razmatra zahteve zem-
alja kandidata, uz uee Komisije i Saveta. Takoe, EP ima pravo da bude informisan o
toku pregovora o prijemu u lanstvo EZ. Po zavretku ovih pregovora, a pre potpisivanja
720 Tako je EP doneo Rezoluciju u vezi prijema Grke u Zajednicu, OJ C 1980, 117/95 i Rezoluciju u vezi
prijema panije i Portugalije, OJ C 1985, 262/65-66.
721 Draft Treaty on European Union, 14. 02. 1984. OJ C 1984, 77/33

sporazuma o prijemu, EP moe odluiti da dalje razmatra predloene uslove pristupanja
nove drave lanice ili da da svoju saglasnost za prijem.
U sluajevima zakljuivanja trgovinskih sporazuma na osnovu l. 113. Rimskog ugo-
vora, u sklopu voenja zajednike trgovinske politike Zajednice, JEA nije predvideo vea
prava Parlamenta u odnosu na prvobitne osnivake ugovore. U tim sluajevima obavezno
je samo miljenje EP, ali ne i saglasnost. Takoe, EP moe zahtevati da bude informisan o
mandatu za pregovore o trgovinskim sporazumima, koji Savet daje Komisiji. Pored toga,
Komisija i Savet su duni da o samom toku pregovora i o sadrini sporazuma informiu
EP. Iako se radi o znaajnim meunarodnim sporazumima sa vanim ekonomskim posle-
dicama i politikim znaenjem, Parlament je i dalje bio iskljuen iz procedure njihovog
zakljuivanja. Imajui u vidu da sporazumi o pridruivanju, na osnovu izmenjenog l. 238.
po pravilu imaju bitne trgovinske odredbe, ostaje nejasno ostavljanje EP po strani kod
trgovinskih sporazuma (l. 113), nasuprot njegovim ovlaenjima davanja saglasnosti u
sluaju sporazuma o pridruivanju.
3.3. Parlament i Evropska politika saradnja
3.3.1. Evropska politika saradnja
Jedinstveni evropski akt je ozvaniio Evropsku politiku saradnju (EPS), koja je i pre
njegovog donoenja funkcionisala u vaninstitucionalnim okvirima u vidu saradnje i kon-
sultacija drava lanica u oblasti spoljne politike. Koreni EPS nalaze se u pokuajima
stvaranja Evropske odbrambene i Evropske politike zajednice, jo poetkom 50-tih go-
dina. est drava lanica EZU, na inicijativu Francuske, potpisalo je maja 1952. ugo-
vor o Evropskoj odbrambenoj zajednici. Na osnovu ovog ugovora (l. 38) pripremljen je
projekat formiranja Evropske politike zajednice, u cilju stvaranja politike unije drava
lanica722. Ovaj pokuaj vreg politikog ujedinjavanja drava lanica EZU je propao
usled negativnog stava francuskog Nacionalnog vea u postupku ratifikacije Ugovora o
Evropskoj odbrambenoj zajednici i samim tim, nemogunosti osnivanja Evropske politike
zajednice723.
Do obnavljanja ideje politike saradnje drava lanica evropskih zajednica dolazi
poetkom 60-tih godina, u vidu inicijative za meuvladinim modelom saradnje zapadno-
evropskih drava tzv. Male Evrope kroz Plan Fue. Projekat je dobio ime po francuskom
diplomati, koji je na elu specijalne komisije pripremio predlog ugovora o osnivanju unije
drava, u formi klasine politike meunarodne organizacije, koja bi kasnije prerasla u
konfederaciju lanica. Naglasak je bio na saradnji u sferi spoljne politike, odbrane, nauke
722 J. C. Masclet, L Union politique de l Europe, Paris, 1978, p. 13. , nav. prema: Jelena Kamber, EZ i tenje
ka stvaranju EU, mag. rad, Pravni f. u Beogradu, 1987, str. 64.
723 Za donoenje Statuta Evropske politike zajednice je trebalo kao prethodni uslov ratifikovati Ugovor o
Evropskoj odbrambenoj zajednici, te je rezultat odbijanja Francuske, zbog dolaska na vlast pristalica
politike Generala De Gola i slabljenja uticaja proevropskih snaga u Francuskoj, dolo do onemogua-
vanja osnivanja Evropske politike zajednice.

i kulture, ali su se tome, kao i drugom Fueovom predlogu, usprotivile manje drave lanice
Zajednice724.
Uprkos tome, znaaj ovih projekata podsticanja meusobne saradnje drava lanica
Zajednice u oblasti spoljne politike sadran je u nesumnjivom uticaju na javljanje prakse
redovnih susreta efova drava i vlada lanica Zajednice, poetkom 70-tih godina. Tome
je neposredno doprinela izrada izvetaja o Evropskom politikom ujedinjenju, poznatijeg
kao Izvetaj Davignon725, po belgijskom ministru inostranih poslova. Davinjonov izvetaj
je predvideo redovno odravanje (svaka tri meseca) sastanaka ministara spoljnih poslova
i viih zvaninika MIP-ova drava lanica, radi razmene informacija o relevantnim pitan-
jima meunarodne politike i usaglaavanja spoljno-politikih stavova drava lanica.
Tako je nastala Evropska politika saradnja (EPS). Vrednost Davinjonovog izvetaja -
iako se radi o politikom, a ne pravnom dokumentu, lei u direktnom podsticanju spoljno-
politike saradnje drava lanica Zajednice. Prvi sastanak EPS-a na ministarskom nivou
odran je novembra 1970. u Minhenu, kada su drave lanice razmatrale blisko-istonu
krizu i projekat KEBS-a726. Naredni susreti u okviru EPS irili su krug tekuih problema
meunarodne politike i rezultirali su razmenom relevantnih spoljno-politikih stavova
drava lanica.
EPS se odvijala van institucionalnog okvira Zajednice, predstavljajui klasian prim-
er meuvladinog koncepta saradnje meu dravama. Ova saradnja drava lanica
funkcionie uz pomo Politikog komiteta, iji zadatak je bio da priprema polugodinje
sastanke ministara spoljnih poslova lanica Zajednice. Prvobitno nije bilo predvieno da
u EPS uestvuje Komisija, te je stvaranje EPS nailo na hladan odziv u redovima Komisije.
Tek na Samitu efova drava i vlada u Parizu, 1972. je odlueno da se u rad EPS ukljui
Komisija, radi olakavanja saradnje izmeu postojeih organa Zajednice i EPS u pitanjima
od zajednikog interesa. Shodno tome, na Samitu u Kopenhagenu, jula 1973. je odlueno
da predstavnici Komisije uestvuju na svim sastancima EPS. Meutim, iako se deavala
izvan institucionalnog mehanizma Zajednice, EPS je uticala na dalji razvoj komunitarnih
institucija727. Dokaz toga je uvoenje Evropske politike saradnje u zvanine okvire ak-
tivnosti i deo nadlenosti kljunih organa Zajednice putem odredaba Jedinstvenog evrop-
724 Protivljenje su snano izrazile Belgija i Holandija, usled opravdane bojazni od francusko - nemake do-
minacije. Odbijanje je doiveo i drugi Fueov predlog (1962), koji je obuhvatio i ekonomska pitanja u
meuvladinom modelu saradnje.
725 Izvetaj Davinjon sainjen je na osnovu zakljuaka sa Samita drava lanica Zajednice u Hagu, poet-
kom decembra 1969. i prihvaen na konferenciji u Luksemburgu, oktobra 1970. U Hagu je pokrenut
proces proirenja Zajednice (pregovori o pristupanju Velike Britanije, Danske, Irske i Norveke), usvojena
je odluka o stvaranju ekonomske i monetarne unije drava lanica i postignut dogovor o potrebi izrade
smernica politkog ujedinjenja. Tekst Davinjonovog izvetaja objavljen je u: Bulletin EEC No 11/70, p.
9, Report of the Ministers of Foreign Affairs of the Member States on the Problems of Political Unifi-
cation.
726 Konferencija o evropskoj bezbednosti i saradnji - KEBS
727 Slino miljenje iznosi John Pinder u: European Community - The Building of a Union, Oxford University
Press, Oxford, New York, 1991, p. 27. Prema Pinderu, meuvladin metod saradnje znaajno je uticao
na institucije Zajednice. Jedan od primera je sistem komiteta Saveta, sa KOREPER-om na vrhu, dok su
drugi primeri: Evropski savet i saradnja drava lanica u oblasti spoljne politike, koja je kasnije dopun-
jena bezbednosnim dimenzijama ove saradnje, donoenjem Ugovora o EU iz Mastrihta.

skog akta (JEA). JEA je ustanovio pravni okvir za delovanje Evropske politike saradnje.
Odredbama JEA izvrena je revizija osnivakih ugovora ka ukljuivanju Parlamenta u
Evropsku politiku saradnju (EPS). Time je dolo da daljeg jaanja uloge Parlamenta u
institucionalnoj strukturi Zajednice.
3.3.2. Parlament i Evropska politika saradnja
Parlament je odredbama JEA (glava III l. 30) ukljuen u Evropsku politiku sarad-
nju (EPS). Na osnovu toga, EP ima pravo da bude obavetavan o svim bitnim pitanjima
spoljne politike lanica Zajednice od strane predsedavajueg Evropske politike sarad-
nje. Takoe, predsedavajui EPS je duan da se stara da stavovi EP budu paljivo uzeti
u razmatranje u radu politike saradnje. Cilj EPS je, prema JEA, da formulie i sprovodi
evropsku spoljnu politiku (l. 30. stav 1). Stoga su u l. 30. JEA predvieni: meusobno
informisanje drava lanica Zajednice i savetovanje o pitanjima od opteg interesa, radi
obezbeivanja da se njihov zajedniki uticaj sprovodi na najefikasniji nain. To je podra-
zumevalo uzajamno dogovaranje, usklaivanje spoljno-poltikih stavova i ostvarivanje
zajednikih akcija na podruju spoljne politike. Sutina EPS ogleda se u tome da svaka
drava lanica, u zauzimanju svojih stavova i nacionalne akcije, vodi rauna o stavo-
vima drugih partnera i uzima u obzir interes za usvajanjem i primenom zajednikog ev-
ropskog stava. U cilju boljeg dejstva zajednike spoljno-politike akcije, drave lanice
obezbeuju progresivan razvoj i definisanje principa zajednikih ciljeva u ovoj oblasti.
Dometi spoljno-politikog usklaivanja stavova, principa i ciljeva drava lanica seu do
postizanja njihove koherentne snage u meunarodnim odnosima ili u meunarodnim orga-
nizacijama. Tako je sprovoenje Evropske politike saradnje direktno doprinelo mnogim
korisnim rezultatima, kao to je zajedniko glasanje u okviru OUN i zajednike deklaracije
o razliitim pitanjima meunarodne politike. Naravno, to je vrlo skromno u poreenju sa
ekonomskim dostignuima Zajednice, koja je ostala mnogo slabije ujedinjena na politikom
polju. Ipak, EPS kakva je bila progresivno u praksi ustanovljena i zatim pravno ozvaniena
u JEA, uticala je i na utvrivanje pravnog osnova za delovanje, do tada neformalno,
Evropskog saveta728, tj. sastanaka efova drava i vlada drava lanica Zajednice, na-
jmanje dva puta godinje (l. 2. JEA). To je znaajno, imajui u vidu ulogu Evropskog
saveta kao nosioca institucionalnog razvoja Zajednice i njenog irenja. U okviru EPS min-
istri nisu usvajali pravno obavezujue akte. Sve odluke donosili su konsensusom. U praksi
EPS je obuhvatila: etiri sastanka na nivou ministara spoljnih poslova, mesene sastanke
politikih direktora MIP-ova drava lanica i stotinak sastanaka radnih grupa formiranih
za pojedina konkretna spoljno-politika pitanja (Bliski Istok, sankcije prema Junoj Af-
rici, detant, itd). Na inicijativu Parlamenta, u odredbama JEA prihvaen je predlog EP
da se sedite novoformiranog Sekretarijata smesti u Brisel (l. 30. stav g). Sekretarijat
pomae predsedavajuem EPS u pripremi i sprovoenju aktivnosti EPS, kao i u adminis-
trativnim pitanjima. Mesto predsedavajueg EPS dri zemlja koja predsedava Savetom.
728 Na Samitu u Parizu, 1974. godine osnovan je Evropski savet (ES), sa zadatkom da usmerava razvoj
Zajednice i da omogui usklaivanje stavova drava lanica oko zajednikih spoljno-politikih pitanja
u okviru EPS.

Predsedavajui EPS je odgovoran za usklaivanje i predstavljanje drava lanica prema
treim dravama, u pogledu aktivnosti vezanih za EPS. Takoe je odgovoran za upravl-
janje politikom saradnjom, a posebno za vremensko utvrivanje sastanaka, njihovo sazi-
vanje i organizaciju. EPS je obuhvatila u izvesnoj meri i pitanja bezbednosti (l. 30. stav
6.). Saglasno tome, drave lanice smatraju da tenja saradnja po pitanjima evropske
bezbednosti po svojoj prirodi doprinosi u sutinskom smislu razvitku identiteta Evrope na
polju spoljne politike. Popred toga, EPS sadri i ekonomske i tehnoloke aspekte bezbed-
nosti. Naime, drave lanice su odlune da zatite tehnoloke i industrijske uslove potrebne
za njihovu sigurnost. To se ostvaruje njihovim delovanjem, kako na nacionalnom planu, tako
i u sklopu odreenih nadlenih institucija. EPS nije prepreka za postojeu tenju saradnju u
domenu bezbednosti izmeu nekih drava lanica u okviru Zapadno-evropske unije (ZEU)
i Atlantskog pakta (NATO). O svim pitanjima EPS Parlament je bio redovno obavetavan
od strane predsedavajueg EPS, shodno odredbama l. 30. (4) JEA. To je rezultat zala-
ganja Parlamenta za reforme i poboljanja interinstitucionalnih odnosa, izraenog jo
1981. godine u Rezoluciji EP od 9. jula 1981. godine729. U Sveanoj deklaraciji o Evrop-
skoj uniji (1983), usvojenoj na zasedanju Evropskog saveta u tutgartu, takoe je istaknut
znaaj jaanja politike saradnje kroz koordinaciju stavova drava lanica i poveanim
priznanjem Evropskog Parlamenta u zajednikoj koordinaciji spoljne politike730.
4. Poloaj Parlamenta prema odredbama

Ugovora o EU iz Mastrihta
4.1. Opte karakteristike poloaja EP prema

Ugovoru o EU iz Mastrihta
Usvajanje Ugovora o Evropskoj uniji (EU), 1. 11. 1993. godine, poznatijeg kao Ugovora
iz Mastrihta731, oznailo je dalje jaanje poloaja Parlamenta i ini do sada najznaajniju
etapu institucionalnih reformi evropskih zajednica u okviru prerastanja u Uniju. Naime,
729 Vid. The Role of the European Parliament in the Process of Institutional Development, European Parlia-
ment, Fact Sheets on the European Parliament and the Activities of the European Union, Luxembourg,
1994, p. 59.
730 Jasminka Simeunovi, Uloga Evropskog parlamenta u procesu odluivanja u Evropskoj uniji, mag. rad,
FPN Beograd, 1995, str. 142.
731 Ugovor o Evropskoj uniji (EU) potpisan je u Mastrihtu (Holandija), 7. 02. 1992. godine, kao rezultat
odranih meuvladinih konferencija o ekonomskoj i monetarnoj uniji i o politikoj uniji i predstavlja do
sada najznaajniju reviziju osnivakih ugovora evropskih zajednica, a posebno Evropske ekonomske
zajednice, koja je donoenjem Ugovora o EU promenila naziv u: Evropska zajednica. Proces ratifikacije
Ugovora o EU iz Mastrihta pratili su brojni problemi u dravama lanicama (ponovljeni referendum o
Ugovoru u Danskoj, podeljenost javnog mnjenja u Francuskoj, zatim u Nemakoj itd), to je odloilo nje-
govo stupanje na snagu do 1. 11. 1993. godine. Detaljnije o donoenju Ugovora o EU iz Mastrihta kod:
Shaw J. , Law of the European Union, Macmillan Press Ltd, London, 1996, pp. 45 - 57.

osnivaki ugovori svake od tri evropske zajednice nisu, usvajanjem Ugovora o EU, uki-
nuti. Izvrene su veoma sutinske izmene i dopune, a posebno je bitno uvoenje tri stuba
saradnje na kojima poiva EU, od kojih je centralni stub obuhvatio komunitarne, tj. nad-
nacionalne procedure i mehanizme odluivanja triju evropskih zajednica, dok su ostala
dva stuba732 bazirana na meuvladinom konceptu saradnje drava lanica, ali u okviru
jedinstvene institucionalne strukture. Sve to ukazuje da je dolo do deliminog prerastanja
evropskih zajednica u Uniju, koja jo uvek nema svojstvo pravnog lica u meunarodnom
pravu, ve je predstavljena odvojenim pravnim subjektivitetima postojeih evropskih za-
jednica, od kojih je najvanija EZ, tj. biva EEZ. Ipak, zbog injenice da EU funkcionie
u sklopu jedinstvenog institucionalnog okvira, kako je to eksplicitno istaknuto i u l. C
Ugovora o EU, u teoriji se javljaju sve ea terminoloka poistoveenja EZ i EU733. Sa
jedne strane, to se obrazlae institucionalnim razlozima. Kao entitet nastao sporazumom
izmeu suverenih drava, EU svakako predstavlja tvorevinu meunarodnog prava, tim
pre jer su drave lanice snabdele svoje zajednike institucije neuporedivim dalekosenim
ovlaenjima za postizanje ciljeva sadranih u Ugovoru o EU iz Mastrihta. Sa druge strane
prisutno je i federalistiko shvatanje razvoja evropske integracije, koje tumaenje zasniva
na uverenju da EU tei da postane specifian model nadnacionalne zajednice, tj. post-
suverena politika zajednica734.
Ugovorom o EU, pre svega u l. A, proklamovano je da Ugovor o EU predstavlja novu
etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope735, u kojoj se od-
luke donose na nivou to je mogue bliem graanima. Ova polazna odredba Ugovora
ima naroit znaaj za ulogu Parlamenta u sklopu EU, za koji je izmenjenim odredbama
Ugovora o EZ (l. 137), kao sastavnog dela Ugovora o EU, regulisano da je sastavljen od
predstavnika naroda iz drava ujedinjenih u Zajednicu i da ima ovlaenja predviena
Ugovorom. Time je istaknut demokratski karakter sastava Parlamenta.
732 Drugi stub saradnje drava lanica u okviru EU obuhvata saradnju u oblasti spoljne i bezbednosne
politike - Glava V Ugovora o EU. Trei stub saradnje odnosi se na saradnju drava lanica na polju
pravosua i unutranjih poslova Gl. VI Ugovora iz Mastrihta.
733 Izraz: Evropska zajednica je u literaturi preovlaivao kao oznaka za politiki entitet, sastavljen od razli-
itih pravnih entiteta sa odvojenim meunarodno-pravnim svojstvom pravnog lica, tj. od tri evropske za-
jednice. Od toga dve evropske zajednice su regulisale posebne privredne sektore: Evropska zajednica
za ugalj i elik - EZU (ECSC) osnovana 1952. stupanjem na snagu Ugovora iz Pariza i Evropska zajed-
nica za atomsku energiju (EURATOM),formirana Ugovorom iz Rima (1957), koji je stupio na snagu 1958.
Evropska ekonomska zajednica, takoe osnovana 1958. Ugovorom o EEZ iz Rima, vremenom je stekla
dominantan poloaj u sklopu komunitarnih politikih i pravnih okvira. Pri tome, Ugovor o EU iz Mastrihta
u l. E unosi jo veu terminoloku zbrku, preimenujui EEZ u EZ tj. Evropsku zajednicu, ali istovremeno
ostavljajui ostale dve sektorske zajednice sa njihovim istim nazivima. Sa stanovita meunarodnog jav-
nog prava, tri evropske zajednice su i dalje odvojeni meunarodno-pravni subjekti. EU, prema Ugovoru
iz Mastrihta nema svojstvo pravnog lica u meunarodnom pravu, ve predstavlja specifian entitet, koji
se opire uobiajenim tipologijama i kategorizacijama. Karakterie je, pre svega, jedinstvena institucio-
nalna struktura, regulisana odredbama Ugovora o EU iz Mastrihta.
734 Vid. Slobodan Samardi, Evropska unija kao model nadnacionalne zajednice, Beograd, 1998, str.
145 - 170.
735 Ugovor pod: narodima Evrope podrazumeva narode zemalja lanica EU, a pod: graanima, njihove
dravljane.

Odredbe novog l. 138 A istiu nadnacionalnu prirodu Parlamenta kroz ukazivanje na
politike partije na nivou Evrope kao na znaajan integracioni inilac unutar Unije. Politike
partije u okviru EP, svojim delovanjem doprinose stvaranju evropske svesti i izraavanju
politike volje graana Unije. Pored toga, Parlament je ovlaen da, shodno l. 138 C,
osniva privremenu istranu komisiju radi ispitivanja tvrdnji o povredi ili looj primeni ko-
munitarnog prava, osim ako se o tome vodi spor pred nekim sudom i sve dok se ne zavri
sudski postupak. Pri tome, parlament ne zadire u nadlenosti koje su Ugovorom poverene
drugim organima, ali je ovim ovlaenjem EP stekao pravno zasnovanu, jau politiku
poziciju u odnosu na ostale organe i institucije EU. Donekle je ovo pravo EP ogranieno,
jer Ugovor iz Mastrihta u istom l. (138 C) regulie da detaljnije odredbe o obavljanju
istranog postupka zajedniki utvruju Parlament, Savet i Komisija. Meutim, shodno l.
138 D, svaki graanin Unije, kao i svako fiziko ili pravno lice koje ima svoje prebivalite
ili statutarno sedite u nekoj dravi lanici, ima pravo da podnese peticiju Evropskom
parlamentu na temu koja spada u delokrug rada Zajednice. Na ovaj nain Parlament se
naao u ulozi uvara interesa graana Unije.
Posebno je znaajna institucija Ombudsmena (posrednika), koga imenuje Parlament (l.
138 E). Ombudsmen je ovlaen da prima albefizikih i pravnih lica iz drava lanica u
vezi loeg rada komunitarnih organa, osim Suda pravde i Prvostepenog suda u vrenju
njihovih funkcija. Pod fizikim i pravnim licima iz drava lanica podrazumevaju se svi
graani Unije odnosno sva fizika lica sa prebivalitem na teritoriji EU i pravna lica sa
statutarnim seditem u nekoj od drava lanica EU. Ombudsmen pokree istragu posle
prijema albe, a moe je pokrenuti i na svoju inicijativu. Ovlaenje pokretanja istrage se
ne odnosi na injenice koje su predmet ili su bile predmet sudskog postupka.
U vrenju svojih funkcija Ombudsmen je potpuno nezavisan. Iako ga imenuje Parlament,
on ne moe da prima niti da trai uputstva od bilo kojeg organa EU. Ukoliko Ombudsmen
utvrdi sluaj loe uprave, on o tome obavetava dotinu instituciju, koja mu u roku od tri
meseca dostavlja svoje miljenje. Ombudsmen dostavlja izvetaj Parlamentu i konkretnoj
instituciji i obavetava lice koje je dalo albu o ishodu istrage.
Ombudsmen je odgovoran Parlamentu, svake godine on podnosi izvetaj Parlamentu
o rezultatima svojih istraga. Pored toga, Ombudsmen se imenuje posle svakog izbora EP
za period trajanja mandata lanova EP. Parlament utvruje status i opte uslove vrenja
funkcije Ombudsmena, posle dobijanja miljenja Komisije i uz saglasnost Saveta (koji
odluuje kvalifikovanom veinom). Relevantnu odluku o detaljnim pravilima rada Ombuds-
mena, Parlament je usvojio marta 1994. godine736.
736 Posle davanja miljenja Komisije i saglasnosti Saveta, Parlament je usvojio ovu odluku: Decision of the
European Parliament necessary to lay down the detailed rules and regulations on the performance of the
Ombudsman-s duties, koja je objavljena u: OJ L 113/15, 1994.

4.2. Zakonodavna ovlaenja Parlamenta
4.2.1. Proirenje primene procedure saradnje EP i Saveta
Postupak saradnje je regulisan odredbama l. 189 C, tako da se ne navodi izriito

njegov naziv. Primena postupka saradnje je odredbama Ugovora iz Mastrihta proirena.
Odredbe l. 189 C primenjuju se kao osnov za usvajanje nekog propisa u sledeim pi-
tanjima:
1. zabrana diskriminacije po osnovu dravljanstva, l. 6.
2. zajednika saobraajna politika, l. 75. i 84.
3. multilateralni nadzor ekonomskih politika drava lanica radi obezbeivanja blie
koordinacije, l. 103.
4. jednak pristup finansijskim institucijama, l. 104 A i 104 B
5. izdavanje kovanog novca, l. 105 A (2)
6. zdravlje i sigurnost radnika, l. 118 A
7. odluke o primeni koje se odnose na Evropski socijalni fond, l. 125.
8. politika strunog osposobljavanja, l. 127.
9. mere podsticanja saradnje drava lanica u oblasti zatite zdravlja, l. 129.
10. transevropske infrastrukturne mree, l. 129 D
11. odluke o primeni mera koje se odnose na Evropski fond za regionalni razvoj, l.
130 E
12. odluke o akcijama Zajednice u domenu zatite ivotne sredine, l. 130 S (1)
13. mere Zajednice na polju saradnje za razvoj zemalja u razvoju, l. 130 W.
Prema Ugovoru iz Mastrihta, procedura saradnje se takoe primenjuje u sklopu Pro-
tokola o socijalnoj politici (koji je sastavni deo Ugovora). Ovaj protokol su zakljuile sve
drave lanice, osim Velike Britanije.
Znaaj procedure saradnje ogleda se u obavezi Saveta da obavesti Parlament o svim
razlozima koji su naveli Savet na usvajanje konkretnog zajednikog stava (l. 189 C /b/).
To ukazuje na uvoenje odreene odgovornosti Saveta u odnosu na Parlament u njiho-
vom legislativnom dijalogu. Odbacivanje zajednikog stava Saveta od strane Parlamenta
zahteva jednoglasnost Saveta prilikom odluivanja o odreenom propisu. To znai da
Savet moe, uprkos odbijanja EP (apsolutnom veinom737), da usvoji prvobitni zajedniki
stav o predlogu Komisije. Time dolazi do izraaja uloga Komisije, kao predlagaa, koja
je ovlaena da povue svoj predlog u postupku razmatranja (l. 189 A ta. 2) usled ne-
slaganja Parlamenta. Praksa je, meutim, pokazala da ovaj mehanizam zatite zakono-
davnih ovlaenja EP nije dovoljan, jer EP nema pravo veta na konkretnu odluku sa kojom
se ne slae, ako je postignuta jednoglasnost u okviru Saveta. Stoga je Ugovorom iz Mas-
trihta uvedena procedura saodluivanja, koja Parlamentu prua mogunost blokiranja
usvajanja propisa sa kojim se ne slae.
737 Apsolutna veina ukupnog broja lanova EP iznosi 626/2 + 1 = 314 glasova

4.2.2. Procedura saodluivanja Parlamenta i Saveta
Ugovor o EU iz Mastrihta uvodi proceduru saodluivanja u l. 189 B, koja predstavlja

poboljanje zakonodavnih kompetencija EP u odnosu na proceduru saradnje, uvedenu
odredbama JEA. U Ugovoru nije zastupljen naziv nove procedure, ve se vri pozivanje
na odredbe l. 189 B, kao osnova za usvajanje odreenih propisa.
Sutina procedure saodluivanja, koja je u teoriji nazvana i postupak tri itanja738, je
osnivanje Komiteta za mirenje (Conciliation Committee) u kome su predstavnici Parlamenta
i Saveta jednako zastupljeni, a Komisija uestvuje. Komisija podnosi predlog propisa, EP
daje miljenje, a Savet usvaja zajedniki stav, to predstavlja tzv. prvo itanje predloga.
Komisija istovremeno dostavlja svoj predlog Parlamentu i Savetu (l. 189 B ta. 2), koji su
dva ogranka zakonodavne vlasti u proceduri saodluivanja.
Komitet za mirenje se moe sazvati u sluaju kada Parlament izrazi nameru da odbaci
zajedniki stav Saveta. Naime, zadatak Komiteta za mirenje739 je postizanje kompromisa
izmeu Saveta i Parlamenta o zajednikom tekstu predloga propisa. Savet moe sazvati
Komitet da bi dodatno objasnio svoj stav. Ova faza ini tzv. drugo itanje predloga i
traje ukupno tri meseca. Ako EP (apsolutnom veinom svojih glasova) potvrdi odbacivanje
zajednikog stava Saveta, predlog propisa se smatra odbaenim. Ako EP predloi izmene
na zajedniki stav, EP dostavlja na miljenje Savetu i Komisiji izmenjen tekst predloga.
Ukoliko Savet ne usvoji sve predloene izmene EP, neodlono se saziva Komitet za
mirenje, ime poinje tzv. tree itanje predloga propisa. Postupak usaglaavanja stavova
EP i Saveta u Komitetu traje est nedelja. Dogovor o zajednikom tekstu predloga u ok-
viru Komiteta mora biti postignut kvalifikovanom veinom predstavnika Saveta i veinom
predstavnika EP. Za konano usvajanje ovako usaglaenog teksta predloga potrebna je
apsolutna veina u Parlamentu i kvalifikovana veina u Savetu.
Odredbe l. 189 B (ta. 5) reguliu i situaciju kada je postignut sporazum u okviru
Komiteta za mirenje, a jedna od zakonodavnih institucija (Savet ili EP) ipak odbaci
zajedniki tekst propisa. U tom sluaju, propis se smatra definitivno neusvojenim.
Ukoliko nije postignut sporazum o zajednikom predlogu u roku od est nedelja, u
okviru Komiteta za mirenje, Savet moe usvojiti zajedniki stav uz eventualne izmene
koje je predloio EP. To je nailo na odluno odbijanje EP, koje konferencija o Ugovoru
iz Mastrihta nije uzela u obzir. Tada se propis definitivno usvaja, osim ako EP ne odbaci
tekst propisa apsolutnom veinom svojih lanova, kada se propis smatra neusvojenim. To
predstavlja pravo veta Parlamenta u legislativnom postupku. Parlament mora delovati u
roku od est nedelja, od dana potvrde Saveta.
Parlament je Ugovorom iz Mastrihta osigurao primenu nove procedure saodluivanja
po l. 189 B u sferi 15 odredaba Ugovora. To su sledee odredbe:
738 J. Shaw, op. cit. , p. 152. ; Emile Noel, A New Institutional Balance ? in: Renaud Dehousse (ed), Europe
After Maastricht - An Ever Closer Union ?, Law Books in Europe, Munchen, 1994. , pp. 17 - 20.
739 Kod nas je naziv Komiteta preveden kao: Komitet za usaglaavanje. Vid. D. Lopandi i M. Janjevi,
prevod i prireivanje, Ugovor o Evropskoj uniji - Od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995. , str. 140 -
141.

1. slobodno kretanje radnika, l. 49.
2. pravo nastanjivanja za samouposlena lica, l. 54. (2)
3. usklaivanje nacionalnih propisa drava lanica o specijalnom poloaju stranaca iz
razloga javnog poretka, javne bezbednosti i zdravlja, l. 56. (2)
4. uputstva za uzajamno priznavanje profesionalnih kvalifikacija, l. 57. (1)
5. uslovi za pristup i pravo na obavljanje samostalnih delatnosti, l. 57. (2)
6. sloboda pruanja usluga, l. 66.
7. uspostavljanje i delovanje jedinstvenog trita, l. 100 A
8. uzajamno priznanje nacionalnih standarda pozivanjem na l. 100 A, l. 100 B
9. mere podsticanja saradnje drava lanica na polju obrazovanja, l. 126. (4)
10. mere podsticanja saradnje meu dravama lanicama u oblasti kulture, l. 128. (5)
11. mere podsticanja saradnje drava lanica u sferi zatite zdravlja, l. 129. (4)
12. zatita potroaa, l. 129 A (2)
13. utvrivanje smernica u domenu transevropskih infrastrukturnih mrea, l. 129 D
14. okvirni viegodinji program naunih i razvojnih istraivanja i finansiranje okvirnog
programa, l. 130 I
15. opti programi aktivnosti Zajednice na podruju zatite ivotne sredine, l. 130 S (3).
Neobino je da Ugovor iz Mastrihta u odredbama l. 128. (kultura) i l. 130 I (okvirni
viegodinji programi nauno - tehnolokih istraivanja) predvia saodluivanje kombino-
vano sa jednoglasnim odluivanjem u Savetu. To moe rezultirati suvinom ulogom Parla-
menta u takvoj proceduri saodluivanja, koja proistie iz rigidnosti postizanja jednoglas-
nosti u procesu odluivanja u Savetu.
Zakonodavna ovlaenja EP su procedurom saodluivanja ojaana, jer je sazivanje
Komiteta za mirenje obavezno kada Savet ne usvoji sve amandmane Parlamenta, date
na zajedniki stav Saveta, u fazi tzv. drugog itanja predloga (l. 189 B ta. 3). Pri tome,
Savet odluuje jednoglasno o amandmanima EP o kojima se Komisija izrazila negativno.
Parlament je razradom svog poslovnika (Rules of procedure) dalje poboljao relevantne
odredbe Ugovora u svoju korist. Naime, EP je u sluaju odbijanja Saveta da usvoji sve
predloene amandmane EP, vrio pritisak na Komisiju da povue predlog iz procedure.
Pored toga, EP u praksi pribegava pozivanju Saveta da ne usvoji zajedniki stav kojem
se EP protivi.
Sutina procedure saodluivanja je u tome da omogui da znaajan broj vanih ko-
munitarnih akata moe biti donet samo ako EP ne izrazi svoje protivljenje. Za razliku od
toga, u proceduri saradnje je Savet zadravao pravo na poslednju re. Posledica prava
EP da blokira donoenje akata sa kojima se ne slae je odreen pritisak koji moe biti
usmeren prema Parlamentu, koji se naao u ulozi da blokira zakonodavni proces. Savet
ovom procedurom zadrava pravo na poslednju pozitivnu odluku, ak i ako nije postignut
sporazum u Komitetu za mirenje. Parlament je ovlaen jedino da sprei takvu odluku
Saveta, ali ne i da ravnopravno odluuje. Otuda se u teoriji740 ova ovlaenja EP nazivaju:
pravo veta ili negativna poslednja re EP.
740 J. Shaw, op. cit. , pp. 150 - 151.

injenica da akte usvojene u proceduri saodluivanja moraju potpisati predsednik Par-
lamenta i predsednik Saveta oznaava sankcionisanje ove inovacije, koja je proizala kao
rezultat politikog kompromisa u okviru EU. Uprkos tome to se radi o veoma sloenom
pokuaju da se preko mehanizama ove procedure obezbedi konsensus Parlamenta i
Saveta o zajednikom tekstu propisa, poboljanje meuinstitucionalnog dijaloga koje je
rezultiralo primenom ove procedure, predstavlja pozitivan rezultat sam po sebi. Ovakav
zakljuak potvruje Interinstitucionalni sporazum o fazi koja prethodi usvajanju zajednikog
stava Saveta i o pravilima rada Komiteta za mirenje741. Ovaj sporazum internog kara-
ktera, zakljuen je u Luksemburgu, 25. oktobra 1993. kao rezultat konferencije na kojoj
su uestvovali predstavnici Komisije, Saveta i Parlamenta. Do sada je usaglaavanje u
okviru Komiteta za mirenje primenjeno na oko polovinu sluajeva kod kojih je procedura
saodluivanja po l. 189 B obavezna. Generalno gledano, saodluivanje se primenjuje na
oko 25% od ukupnog obima zakonodavne aktivnosti Parlamenta742.
4.2.3. Procedura davanja saglasnosti Parlamenta
U odnosu na odredbe JEA, Ugovor iz Mastrihta je dalje proirio primenu procedure

saglasnosti Parlamenta, tako da znaajni komunitarni akti mogu biti usvojeni samo sa
izriitim odobrenjem Parlamenta. To predstavlja kvalitativan napredak u smeru jaanja
ovlaenja EP. Otuda se ova procedura u teoriji743 figurativno naziva: pravim vidom
saodluivanja.
Procedura saglasnosti Parlamenta, prema odredbama Ugovora iz Mastrihta, primen-
juje se u sledeim sluajevima:
1. kontrola poslovanja kreditnih i ostalih finansijskih institucija od strane Evropske cen-
tralne banke (ECB), l. 105. (6)
2. amandmani na Statut Evropskog sistema centralnih banaka (ESCB), l. 106. (5)
3. utvrivanje zadataka, prioritetnih ciljeva i organizacije Strukturnog fonda, l. 130 D
4. jedinstven izborni postupak za Evropski parlament, l. 138. (3)
5. izbor predsednika i lanova Komisije, l. 158. (2)
6. sporazumi o pridruivanju i drugi meunarodni sporazumi koji stvaraju specifian in-
stitucionalni okvir, sporazumi koji imaju znaajne budetske implikacije za Zajednicu
i sporazumi koji podrazumevaju izmenu propisa usvojenih u proceduri saodluivanja
(shodno l. 189 B), l. 228. (3)
7. prijem novih drava lanica, l. O Ugovora o EU.
U veini navedenih sluajeva primene procedure saglasnosti EP, dovoljna je prosta
veina prisutnih i glasalih lanova EP, osim kod saglasnosti za jedinstven izborni postupak
za EP i kod prijema novih drava lanica, gde je neophodna apsolutna veina svih gla-
sova tj. svih lanova Parlamenta.
741 Tekst Interinstitucionalnog sporazuma objavljen je u OJ C 331/1, 1993
742 J. Shaw, ibidem, p. 156.
743 J. Shaw, op. cit. , pp. 154 - 155.

4.3. Uloga Parlamenta u drugom i treem stubu EU
Oblast zajednike spoljne i bezbednosne politike (ZSBP) drava lanica predstavlja

drugi stub EU, regulisan odredbama Gl. V Ugovora iz Mastrihta. Unija i njene drave
lanice utvruju i sprovode ZSBP, koja je po svom karakteru meuvladin proces saradnje.
Saglasno tome, u drugom i treem stubu744 EU nema zakonodavnog postupka u pravom
smislu tog pojma, kakav je zastupljen u okviru centralnog, komunitarnog stuba EU prilikom
usvajanja uredbi, uputstava, odluka i upuivanja preporuka i miljenja (l. 189).
U okviru ZSBP saradnja drava lanica strukturisana je u institucionalnom okviru Save-
ta. Proces odluivanja u kontekstu ZSBP zasniva se pre svega na procesima uzajamnog
informisanja i konsultovanja meu dravama lanicama, to u odreenim situacijama re-
zultira zajednikim stavovima (l. J. 2) ili usvajanjem zajednikih akcija u oblasti spoljne
politike i bezbednosti (l. J. 3). Sprovoenje ZSBP usmereno je na usklaeno delovanje
drava lanica u ovoj oblasti, a posebno kada se radi o pitanjima od opteg interesa.
Ciljevi ZSBP (l. J. 1) obuhvataju: a) zatitu zajednikih vrednosti, osnovnih interesa
i nezavisnosti Unije; b) jaanje bezbednosti EU i njenih lanica; c) odravanje mira i
meunarodne bezbednosti saglasno Povelji UN, Finalnom aktu iz Helsinkija i Pariskoj pov-
elji; d) unapreivanje meunarodne saradnje; e) razvoj i jaanje demokratije, pravne
drave i potovanja ljudskih prava i sloboda.
Drave lanice se uzdravaju od svake akcije suprotne interesima Unije, koja bi tetila
efikasnosti EU kao kohezivne snage u meunarodnim odnosima. Savet se stara o potovanju
principa meusobne solidarnosti drava lanica u realizaciji ZSBP.
Evropski savet745 utvruje naela i opte smernice za voenje ZSBP (l. J. 8), na os-
novu kojih Savet donosi neophodne odluke u ovoj oblasti. Predsedavajui Saveta ima
reprezentativnu ulogu (l. J. 5). Predsedavajui zastupa Uniju u pitanjima koja se odnose
na ZSBP, ali je istovremeno duan da sprovede odluku o zajednikoj akciji. U tom smislu,
Predsedavajui zastupa stav Unije u meunarodnim organizacijama i na meunarodnim
konferencijama. Predsedavajui konsultuje Evropski parlament o najvanijim pitanjima
i osnovnim opredeljenjima ZSBP (l. J. 7). Paralelno s tim, Predsedavajui se stara da
stavovi Parlamenta budu razmotreni sa odgovarajuom panjom. Zajedno sa Komisijom,
Predsedavajui redovno informie Parlament o razvoju spoljne i bezbednosne politike.
Parlament je ovlaen da postavlja pitanja, kao i da uputi preporuke Savetu. Proistie
da se u domenu ZSBP nije daleko odmaklo u odnosu na odredbe JEA o Evropskoj politikoj
saradnji, kada je poloaj Parlamenta u pitanju. EP je zadrao svoju savetodavnu ulogu, s
tim to izvestan napredak predstavlja ovlaenje EP da svake godine raspravlja o ostva-
renom napretku u sprovoenju zajednike spoljne i bezbednosne politike.
Slina situacija je i u odnosu na trei stub saradnje EU, gde EP takoe ima samo
konsultativnu funkciju. Odredbe l. K. 6 utvruju obavezu Predsedavajueg Unije da kon-
744 Trei stub EU obuhvata saradnju drava lanica u oblasti pravosua i unutranjih poslova, Gl. VI Ugovora
o EU iz Mastrihta.
745 Evropski savet se sastaje na nivou efova drava i vlada drava lanica EU.

sultuje Parlament o osnovnim pravcima delovanja u oblastima pravosua i unutranjih
poslova drava lanica. Parlament ima pravo da bude redovno informisan o radu u ovim
oblastima od strane Predsedavajueg i Komisije. Takoe, EP je ovlaen da postavlja pi-
tanja, podnosi preporuke Savetu i da godinje razmatra ostvareni napredak u realizaciji
utvrenih ciljeva u ovoj oblasti.
Uprkos aktivnoj ulozi nadlenih komiteta EP i samog Parlamenta u oblasti drugog i
treeg stuba saradnje EU, uloga EP ostaje pre svega politiko - savetodavna.
4.4. Kontrolna ovlaenja Parlamenta
Kontrolne funkcije Parlamenta, koje obuhvataju odnose EP sa Komisijom i sa Save-

tom, ine znaajnu oblast ovlaenja EP. Na ovom podruju se manifestuje uloga Parla-
menta identina poloaju nacionalnih parlamenata u odnosu na izvrnu vlast u dravama
lanicama. S obzirom da je u institucionalnom sistemu Evropske unije izvrna vlast podelje-
na izmeu Saveta i Komisije, upravo se u dimenziji meuinstitucionalnih relacija: EP - Savet
i EP - Komisija, najbolje ogleda stepen ostvarene demokratinosti institucionalnog meha-
nizma EU. Naime, oklevanja drava lanica da Parlamentu prepuste jo vea ovlaenja,
za koja se EP uporno zalae, dokazuje njihovu nespremnost na odricanje od kljunih atrib-
uta nacionalne suverenosti. Savet je i dalje dominantna komunitarna institucija, u kojoj su
predstavljene drave lanice na nivou ministara. lanovi Saveta nisu politiki odgovorni
nijednoj drugoj instituciji EU za svoje delovanje746.
Odnosi EP i Saveta su od poetka funkcionisanja evropskih zajednica bili vrlo ogranieni,
da bi se situacija radikalno izmenila posle uvoenja procedura saradnje, saodluivanja
i davanja saglasnosti Parlamenta. Time su odnosi EP sa Savetom postavljeni na relaciji
institucionalnog legislativnog dijaloga, koji se odvija u veoj ili manjoj meri, u zavisnosti
od vrste procedure. To je neke autore747 navelo da ovu situaciju sagledaju kao neku vrstu
novog institucionalnog balansa, nastalog zahvaljujui dinamici jaanja ovlaenja Par-
lamenta. Pribliavanju Saveta i EP doprinelo je i poboljanje budetskih ovlaenja EP,
poetkom 80-tih godina.
Veoma je bitan politiki dijalog Saveta i EP, pored legislativnog i budetskog. Raz-
vijen je dogovor da Predsedavajui Saveta obavezno predstavi svoj program aktivnosti
Saveta za narednih pola godine, radi diskusije u Parlamentu748. Svakih est meseci budui
predsedavajui Saveta predstavlja program svojih mera i zadataka pred nadlenim
komitetima EP. To je nova praksa u sistemu funkcionisanja EU. Pored toga, Parlament ima
pravo interpelacije (postavljanja pitanja) Savetu, ali u praksi odgovori Saveta (usmeni i
pismeni) esto nisu potpuni. Otuda potie zalaganje, izraeno u Deklaraciji br. 13 o ulozi
nacionalnih parlamenata u EU, priloenoj uz Ugovor iz Mastrihta, da se demokratski le-
gitimitet EU uvrsti posredstvom veeg uea nacionalnih parlamenata u aktivnostima EU.
746 J. Shaw, op. cit. , p. 119.
747 E. Noel, A New Institutional Balance?, in: R. Dehousse (ed), op. cit. , pp. 16 - 25.
748 J. Shaw, op. cit. , p. 119.

Deklaracija stoga predvia intenziviranje razmene informacija i kontakata izmeu Evrop-
skog i nacionalnih parlamenata. ta vie, u cilju jaanja odgovornosti Saveta i legitimiteta
zakonodavnog procesa EU, previeno je da nacionalni parlamenti mogu blagovremeno
dobiti zakonodavne predloge Komisije, radi informisanja i eventualnog razmatranja749. O
tome se staraju vlade drava lanica EU.
Odnosi Parlamenta i Komisije zasnivaju se na, osnivakim ugovorima utvrenoj, odgo-
vornosti Komisije za svoj rad iskljuivo Parlamentu. Na taj nain je postignuta zatita
nezavisnosti Komisije, objektivnost njenog delovanja i iznad svega, nadnacionalni karak-
ter Komisije. lanovima Komisije je zabranjeno da trae ili primaju uputstva za svoj rad
od bilo koje vlade ili drugog tela. Iz tih razloga Parlament neprekidno vri kontrolu rada
Komisije, naroito u pogledu izvravanja zadataka Komisije da bude uvar Ugovora i
ostvarivanja zajednikih ciljeva EU. To dokazuju odredbe l. 143. i l. 156. Ugovora iz
Mastrihta, kojima je utvreno da EP raspravlja o godinjem izvetaju koji mu podnosi
Komisija i da Komisija objavljuje godinji opti izvetaj o radu Zajednice, najkasnije mesec
dana pre poetka zasedanja Parlamenta.
Komisija je takoe odgovorna Parlamentu za budetske rashode EU (l. 206). EP je
ovlaen da prihvati izvetaj Komisije o izvrenju budeta. Pri tome, Parlament odluuje
na preporuku Saveta (kvalifikovanom veinom u Savetu). Pre prihvatanja budetskog
izvetaja Komisije, EP moe da saslua Komisiju u vezi izvrenih rashoda ili funkcionisanja
sistema finansijske kontrole. Tada Komisija podnosi Parlamentu, na njegov zahtev, sve
potrebne informacije.
Pored toga, Parlament je ovlaen (l. 138 B) da zatrai od Komisije izradu
odgovarajueg predloga o pitanjima, koja po miljenju EP zahtevaju izradu akata na
nivou Zajednice u cilju sprovoenja Ugovora. Do Ugovora iz Mastrihta, ovo ovlaenje je
pripadalo samo Savetu (l. 152).
Ugovorom iz Mastrihta (l. 158) EP je stekao vea prava u proceduri naimenovanja
predsednika Komisije. Do momenta dok nije utvren uticaj Parlamenta u ovom postupku,
nije postojala institucionalna ravnotea u odnosima Komisija - EP. Do tada je Parlament
imao samo pravo da pokrene opoziv Komisije (l. 144) preko izglasavanja nepoverenja
Komisiji. Iako je bilo etiri pokuaja da se Komisija prinudi na kolektivnu ostavku, ovi
predlozi su bivali povueni ili odbaeni u postupku glasanja. Naime, Parlament nije imao
uticaja na postupak naimenovanja predsednika i lanova Komisije, do donoenja Ugovora
iz Mastrihta. Na taj nain, EP nije mogao spreiti vlade drava lanica da ponovo im-
enuju Komisiju u istom sastavu, uprkos njenog eventualnog smenjivanja od strane EP. Posle
Mastrihta, vlade drava lanica zajedniki odreuju, posle konsultovanja sa Parlamen-
tom, linost koju nameravaju da imenuju za predsednika Komisije. Saglasno l. 158. (2),
izbor predsednika i drugih lanova Komisije podlee postupku dobijanja saglasnosti od
Parlamenta. Tek posle dobijene saglasnosti EP, vlade drava lanica zajedniki imenuju
predsednika i lanove Komisije. Takoe, mandat Komisije je produen na pet godina (l.
749 Vid. Deklaraciju o ulozi nacionalnih parlamenata u Evropskoj uniji i Deklaraciju o konferenciji parlamenata,
u: D. Lopandi i M. Janjevi, prevod i prir. , Ugovor o EU, op. cit. , str. 260 - 261.

158. ta. 1), kako bi se prilagodio mandatu lanova EP. Politika odgovornost Komisije
Parlamentu naglaena je i kroz praksu da na poetku mandata, predsednik i lanovi
Komisije daju pred Parlamentom svoju sveanu izjavu.
Proistie da uloga Parlamenta u postupku naimenovanja Komisije nije formalna, iako
EP daje post festum svoju saglasnost. Naime, Parlament je konsultovan u prethodnoj pro-
ceduri predlaganja linosti predsednika Komisije.
Rezultat poboljanja ovlaenja Parlamenta u ovoj oblasti ogleda se u tome da je pos-
le Ugovora iz Mastrihta ojaala politika pozicija Komisije, jer to vie nije samo naimeno-
vano, ve - posredstvom uloge Parlamenta - i izabrano telo u izvesnoj meri. Na ovaj nain
se teilo otklanjanju odreenog stepena demokratskog deficita u EU. Ovaj postupak pri-
menjen je prvi put 1995. godine prilikom izbora sastava Komisije predsednika aka
Santera750.
*
**
Analiza jaanja ovlaenja Evropskog parlamenta kroz prelomne etape institucional-
nih reformi evropskih zajednica upuuje na zakljuak da su time izraene tenje da se u
komunitarnom okviru, a zatim i u sklopu Evropske unije, otkloni prisutni demokratski deficit.
Stoga je upravo dinamika jaanja poloaja Parlamenta odlian pokazatelj uspeha do
kog se stiglo u procesu poboljanja demokratskog funkcionisanja institucionalnog sistema
EU.
U Parlamentu je primetno odsustvo koherentne nadnacionalne stranake strukture. U EP
postoji nizak nivo prave zastupljenosti interesa naroda iz drava ujedinjenih u EU. Uprkos
nekim otporima javnog mnjenja u dravama lanicama, koje predvode tzv. euroskeptici, a
koji proizilaze iz demokratskog deficita EU, Parlament vrlo esto usvaja stavove o razvoju
ove evropske integracije koji se razilaze sa rasprostranjenim relevantnim percepcijama o
tome, kako u javnom mnjenju, tako i u drugim strukturama same EU. To je rezultat njegove
uloge promotora jaanja integracionih tokova u smeru njihvog produbljivanja. Produblji-
vanje se odnosi prevashodno na jaanje poloaja Parlamenta u institucionalnom meha-
nizmu EU, ali tu se EP suoava sa nedovoljnom spremnou drava lanica.
Naime, drave lanice i pored nadnacionalnosti sistema funkcionisanja komunitarnih
organa, i dalje ljubomorno tite svoj nacionalni suverenitet, te briljivo odmeravaju nivo
poboljanja kompetencija Evropskog parlamenta, kakav je teko postignut u odredbama
Ugovora o EU iz Mastrihta. Postojanje Parlamenta koji bi efektivno bio snabdeven kom-
pletnim opusom zakonodavnih i nadzornih ovlaenja, a koji bi istovremeno bio pravilno
udruen u saradnji sa nacionalnim parlamentima drava lanica, znailo bi da je Evrop-
ska unija ve dostigla stepen neega to lii na federaciju ujedinjenih evropskih drava.
To, meutim, u aktuelnoj situaciji nije sluaj, upravo zbog nedostatka dovoljnog stepena
demokratije u funkcionisanju EU (koju esto figurativno nazivaju: Birokratija Brisela751).
750 E. Noel, Working Together - The Institutions of the European Community, Luxembourg, 1993, p. 39.
751 Time se eli aludirati na sedite kljunih organa EU, Saveta i Komisije, koji upravljaju zakonodavnim pro-
cesom Zajednice i dominiraju u dnevnom funkcionisanju EU.

Postavlja se pitanje otkuda potie demokratski deficit EU. Pre svega, nacionalni par-
lamenti nemaju ulogu u institucionalnom sistemu EU, kakvu zasluuju. Za uzvrat, ovlaenja
koja su njima oduzeta, predata su u ruke ministrima u okviru Saveta EU, koji opet nisu
kolektivno odgovorni nijednoj predstavnikoj instituciji, pa ni Parlamentu u okviru EU. Ugo-
vor iz Mastrihta doprineo je poveanju kompleksnosti legislativnih procedura, uvoenjem
postupka saodluivanja, ali time nije poboljana situacija odsustva odgovornosti Saveta
prema Parlamentu.
Postoji odreeno poboljanje posle usvajanja Ugovora iz Mastrihta, unoenjem odred-
bi l. 138 A o znaaju politikih partija na nivou Evrope, kao integracionog faktora
unutar Unije. Njima je Ugovor iz Mastrihta dodelio poziciju stvaranja evropske svesti i
izraavanja politike volje graana Unije. U praksi, meutim, ova uloga politikih partija
u sklopu Evropskog parlamenta do sada nije sasvim ostvarena, upravo zbog nedovoljno
snanih ovlaenja EP i potrebe daljeg jaanja njegovog poloaja u zakonodavnom i
spoljno-politikom procesu EU.
Ovu situaciju Parlament nastoji da koriguje dopunama svog poslovnika (Rules of pro-
cedure, l. 142). Tako je, posle stupanja na snagu Ugovora iz Mastrihta, Parlament je
izvrio izmene i dopune svog poslovnika752 radi poveanja efikasnosti svog rada i istovre-
meno nastojei da dodeljena ovlaenja dalje proiri i pobolja. Primer toga predstav-
lja razrada kompetencija Parlamenta da sa Komisijom dogovara godinji zakonodavni
program.
Pored toga, Parlament deluje na svoju incijativu u mnogim oblastima sprovoenja
politike EU. Posebno je znaajna inicijativa EP koja je dovela do formulisanja Predloga
ugovora o Evropskoj uniji753, 1984. godine. Ova inicijativa Parlamenta direktno je uticala
na donoenje Jedinstvenog evropskog akta, kao kompromisnog odgovora na Spinelijev
Predlog ugovora o EU.
Na efikasnost funkcionisanja Parlamenta i rezultate njegovog delovanja negativno
utie geografska fragmentacija: sedite EP u Strazburu, Generalni sekretarijat u Luksem-
burgu, a sastanci komiteta EP i vanredna zasedanja EP u Briselu. Uprkos zalaganjima
lanova Parlamenta da se kao sedite EP odredi jedan grad, Evropski savet je na zase-
danju u Edinburgu, decembra 1992. godine ostavio status quo u pogledu toga.
Kako proizilazi iz izloenog toka jaanja obima nadlenosti Parlamenta, od osnivakih
ugovora evropskih zajednica, preko odredaba JEA do Ugovora o EU iz Mastrihta i dalje
tokom njegovih revizija, dinamika poboljanja poloaja EP je postupnog karaktera. Evo-
lucija uvrivanja uloge EP u institucionalnoj strukturi EU nije zavrena. Potpisivanjem revi-
diranog Ugovora o EU, u Amsterdamu, 2. oktobra 1997. , njegovim stupanjem na snagu
1999. , a zatim i kasnijim izmenama iz Nice 2000. , tj. stupanjem na snagu 2003. , proces
institucionalnih reformi Unije je nastavljen u smeru poboljanja uloge Parlamenta.
Uvoenjem jedinstvene valute od strane 11 drava lanica, poev od 1999. godine,
tj. operativnim stupanjem na snagu finalne (tree) faze ekonomske i monetarne unije u
752 Rules of procedure of the European Parliament, OJ L 293/1, 1995.

2002., nastavljaju se etape produbljivanja evropskih integracionih kretanja u okviru EU.
Uloga Parlamenta u institucionalnoj strukturi EU time jo nije dobila svoje konane deter-
minante. Moe se zakljuiti da jo uvek nije mogue okarakterisati Evropski parlament
kao potpuno operativno demokratsko zakonodavno telo. Ovo tim pre, jer EP nije stekao
poboljana ovlaenja u kontekstu osnivakih ugovora o EZU i EURATOM.
Bitno je, meutim ukazati na politiki znaaj Parlamenta, koji nije sasvim vidljiv iz
odredaba Ugovora o EU iz Mastrihta, pa ni kasnijih izmena ovog konstitutivnog Ugovora
o EU. Naime, znaaj uloge EP u sklopu politikog sistema EU ogleda se i u tome to mnogi
dravnici, kako iz samih lanica EU, tako i van Unije, koriste Parlament kao platformu za
iznoenje svojih stavova o evropskoj integraciji. Time Parlament stie meunarodni znaaj
koji prevazilazi normativne karakteristike i osnovne odlike njegovog poloaja u samoj
Uniji i koji mu daje veu politiku teinu.

VI POGLAVLJE - UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI IZ
AMSTERDAMA (1999)
1. Uvodna razmatranja
Ugovorom o Evropskoj uniji (EU) iz Mastrihta (l. N, 1993) predvieno je odravanje u
1996. godini konferencije predstavnika vlada drava lanica radi zajednikog utvrivanja
izmena Ugovora o EU. Pri tome je Ugovorom iz Mastrihta utvreno da e se izmene Ugo-
vora o EU izvriti u skladu sa ciljevima Unije (l. A i B zajednikih odredbi)754.
Jo je u Preambuli Ugovora o EU iz Mastrihta, a zatim i u odredbama l. A regulisano
da Unija predstavlja novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu naro-
da drava lanica, u kojoj se odluke donose na nivou to je mogue bliem graanima.
Upravo ova odrednica o donoenju odluka na nivou to je mogue bliem graanima
ukazuje na elje tvoraca Ugovora o EU da se otkloni prisutni demokratski deficit u
dotadanjim postupcima odluivanja. tavie, zvanino insistiranje na tome uticalo je da
se jo odlunije i preciznije formulie novi l. A u revidiranom Ugovoru o EU iz Amster-
dama (l. 1, ex l. A):
Ovaj Ugovor predstavlja novu etapu u procesu stvaranja sve vreg jedinstva izmeu
naroda Evrope, u kojoj se odluke donose to je mogue otvorenije i na nivou to je mogue
bliem graanima. 755
Institucionalne reforme izvrene na Meuvladinoj konferenciji i ozvaniene Ugovorom
o EU iz Amsterdama izvrene su u duhu navoda iz Preambule Ugovora o EU iz Mastrihta:
U elji da ojaaju demokratski karakter i uspenost delovanja institucija, kako bi im se
omoguilo da, u jedinstvenom institucionalnom okviru, ispunjavaju zadatke koji su im pove-
reni.
754 U l. A zajednikih odredbi Ugovora o EU iz Mastrihta utvreno je da se Unija zasniva na na Evropskim
zajednicama dopunjenim politikama i oblicima saradnje utvrenim ovim Ugovorom. Zadatak EU je da
na solidaran i usklaen nain organizuje odnose izmeu drava lanica i njihovih naroda. U l. B Ugo-
vora navedeni su ciljevi EU: 1/ podsticanje uravnoteenog i trajnog privrednog razvoja i uspostavljanje
ekonomske i monetarne unije sa jedinstvenom monetom u dogledno vreme; 2/ potvrivanje identiteta
EU na meunarodnoj sceni, voenjem zajednike spoljne i bezbednosne politike, uz postupno utvrivanje
zajednike odbrambene politike, koja bi mogla dovesti do zajednike odbrane; 3/ jaanje zatite prava
i interesa dravljana drava lanica putem prava graanstva EU; 4/ razvoj bliske saradnje u oblasti-
ma pravosua i unutranjih poslova; 5/ ouvanje tekovina Zajednice (acquis communautaire), kako bi
se utvrdilo u postupku revizije Ugovora u kojoj meri treba izmeniti politike i oblike saradnje EU, u cilju
osiguranja efikasnosti zajednikih mehanizama i institucija. Ciljevi EU se ostvaruju uz potovanje naela
supsidijarnosti (l. 3 B Ugovora o EZ).
755 Podvlaenje autora. Revidiranim Ugovorom o EU iz Amsterdama uvedena je nova numeracija lanova, u
skladu sa l. 12. Ugovora iz Amsterdama o pojednostavljenju tekstova osnivakih Ugovora. Za ukupan
tekst Ugovora o EU iz Amsterdama videti prevod D. Lopandia: Ugovor o Evropskoj uniji - Rim - Mastriht
- Amsterdam, Beograd, 1999.

Meuvladina konferencija zvanino je poela sa radom u Torinu, 29. marta 1996. go-
dine na vanrednom zasedanju Evropskog saveta. Tome je prethodilo formiranje tzv. Grupe
za razmiljanje (Reflection Group) pod predsednitvom Karlosa Vestendorpa (Westen-
dorp), koju su sainjavali lini izaslanici ministara inostranih poslova drava lanica EU756.
Decembra 1995. Grupa Vestendorp podnela je Izvetaj Evropskom savetu u Madridu
pod nazivom: Strategija za Evropu757, koji je tada i usvojen od strane Evropskog saveta.
Postupak revizije Ugovora o EU iz Mastrihta odvijao se posredstvom pregovora izmeu
drava lanica, u okviru Meuvladine konferencije, na nivou ministara inostranih poslova
jednom meseno i na nivou njihovih linih predstavnika jednom nedeljno. Meutim, na-
josetljivija pitanja i problemi bili su reavani na nivou efova drava i/ili vlada drava
lanica EU tj. na zasedanjima Evropskog saveta758. Pregovori u okviru Meuvladine kon-
ferencije trajali su petnaest meseci i zavreni su 16 - 17. juna 1997. godine postizanjem
sporazuma o Predlogu Ugovora o EU na zasedanju Evropskog saveta u Amsterdamu759.
Revidirani Ugovor o EU potpisan je 2. oktobra 1997. na vanrednom zasedanju Evrop-
skog saveta u Amsterdamu. Time je otvoren proces ratifikacije novog Ugovora o EU u
dravama lanicama, koji je okonan 1999. godine stupanjem na snagu Ugovora o EU iz
Amsterdama 1. maja 1999. godine760.
Jedno od kljunih pitanja reforme EU tokom Meuvladine konferencije 1996 - 1997.
predstavljalo je pitanje institucionalnih aspekata reforme EU i eliminisanje demokratskog
deficita Unije. Institucionalna reforma EU obuhvatila je prevashodno poboljanje efikas-
nosti i demokratinosti organa EU. U sklopu toga su Ugovorom iz Amsterdama uvedene
promene u postupku odluivanja EU, ojaan je poloaj Evropskog parlamenta, donekle je
izmenjena procedura glasanja u Savetu ministara (mogunost konstruktivnog uzdravanja
i proirenje kvalifikovanog veinskog glasanja), predviena mogunost blie saradnje
izmeu samo nekih drava lanica EU (fleksibilnost), ojaan je poloaj predsednika
Komisije, proirena je nadlenost Evropskog suda pravde u odnosu na neka pitanja iz
oblasti unutranjih poslova.
Uvedenim institucionalnim promenama u Amsterdamu nisu meutim definitivno reena
sva pitanja institucionalne reforme Unije, posebno u svetlu njenog budueg proirenja na
Istok. Stoga je u Amsterdamu usvojen Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja
EU. Ovim Protokolom je utvreno obavezno odravanje nove Meuvladine konfer-
encije najmanje godinu dana pre nego to broj lanica EU pree dvadeset. Cilj nove
Meuvladine konferencije je da se izvri sveobuhvatno preispitivanje odredbi Ugovora
756 Grupa za razmiljanje poznata je i kao Grupa Vestendorp.
757 Izvetaj Grupe Vestendorp je usvojen u Madridu i objavljen u sklopu zakljuaka Evropskog saveta:
The Intergovernmental Conference - A Strategy for Europe, Madrid European council, Presidency
conclusions, Anex XV, 15/16. 12. 1995. , OOPEC, Luxembourg, 1995, pp. 96 - 103.
758 To su sledea zasedanja Evropskog saveta: Torino (29. 03. 1996), Firenca (21. 06. 1996), Dablin (5. 10.
1996 i 13. 12. 1996), Nordvijk (23. 05. 1997) i Amsterdam (16-17. 06. 1997). Vid. European Commis-
sion, General Report on the activities of the European Union 1997, Luxembourg, 1998, pp. 7-15.
759 Bulletin of the EU 6-1997, p. 23.
760 U skladu sa l. 14 (2) Ugovora iz Amsterdama, Ugovor je stupio na snagu prvog dana drugog meseca od
onog u kome su poloeni zadnji ratifikacioni instrumenti. Ugovor je objavljen u Slubenom listu Zajednice:
OJ L 114, 1. 05. 1999. Bulletin of the EU 5-1999, p. 116.

koje se odnose na sastav i funkcionisanje organa. Time je formalno uoblieno zalaganje
Evropskog parlamenta (EP) da se institicionalnim pitanjima posveti vea panja u okviru
revizije Ugovora o EU i omogui dalji institucionalni napredak Unije, s obzirom na njeno
predstojee proirenje761.
Smanjenje demokratskog deficita Unije prevashodno je povezano sa poboljanjem
poloaja Evropskog parlamenta u institucionalnoj strukturi EU. Stoga fokus sagledavanja
pitanja koliko je pobeen demokratski deficit EU posle Amsterdama, usmeren je na analizu
uloge Evropskog parlamenta posle izmena izvrenih u Amsterdamu. Iako se ovom pristupu
moe prigovoriti preterani normativizam, razlozi ovakvog razmatranja lee pre svega u
potrebi rasvetljavanja okvira, pravnih osnova i pravila na osnovu kojih se zatim odvija
praksa odluivanja i svakodnevno funkcionisanje EU. Takoe, nedovoljni protek vremena
od stupanja na snagu Ugovora o EU iz Amsterdama onemoguava relevantni uvid u to,
koliko je zaista smanjen demokratski deficit EU, a njene institucije pribliene graanima
drava lanica. Otuda se analiza fokusira na odredbe Ugovora o EU iz Amsterdama.
Sa stanovita ublaavanja demokratskog deficita EU posebno je znaajna novina
u obliku Protokola (br. 9) o ulozi nacionalnih parlamenata u EU, koji je u Amsterdamu
prikljuen uz Ugovor o EU i ostale osnivake ugovore Evropskih zajednica. Ovaj Protokol
se u sutinskom smislu nadovezuje na Deklaraciju o ulozi nacionalnih parlamenata u EU
i Deklaraciju o Konferenciji parlamenata iz Mastrihta. Za razliku od ovih Deklaracija iz
Mastrihta, meutim, ovaj Protokol ima obaveznu pravnu snagu, jer ini sastavni deo rati-
fikovanog Ugovora o EU iz Amsterdama. Imajui u vidu da se ciljevi i reforma EU ostvaruju
uz potovanje naela supsidijarnosti, postavlja se pitanje koliko je na stvaranje uslova za
operativno smanjenje demokratskog deficita uticalo usvajanje u Amsterdamu Protokola
(br. 30) o primeni naela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji takoe ima kogentno
pravno dejstvo762.
Saglasno izloenim otvorenim pitanjima, analiza je usmerena na traenje relevantnih
odgovora. Otuda je neophodno u prvom delu predstaviti ciljeve institucionalne reforme
EU, kako su zvanino zacrtani na samom poetku Meuvladine konferencije o reviziji
Ugovora o EU. Drugi deo poglavlja posveen je analizi institucionalnog sistema EU prema
reenjima Ugovora iz Amsterdama i shodno tome, uvedenih promena u odnosu na glavne
organe EU: Savet, Komisiju i Sud pravde. Trei deo posveen je razmatranju uloge Evrop-
skog parlamenta posle Amsterdama i povezano s tim, smanjenja demokratskog deficita
EU. etvrti deo predstavlja zakljuna razmatranja poglavlja o dometima izvrenih insti-
tucionalnih reformi EU.
761 Vid. Parliament resolution on the draft Treaty on EU drawn up by the Dutch Presidency, adopted on 11
June 1997, OJ C 200, 30. 06. 1997.
762 Ovaj Protokol je prikljkuen uz Ugovor o osnivanju Evropske zajednice i kao takav ini sastavni deo
ratifikovanog Ugovora o EU iz Amsterdama. To znai da se uslovi primene principa supsidijarnosti i
proporcionalnosti, predvieni ovim Protokolom, primenjuju na prvi stub Unije, tj. na proces komunitarnog
odluivanja i donoenja akata, koji karakteriu elementi nadnacionalnosti.

2. Ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama
Jo su Ugovorom o EU iz Mastrihta predvieni ciljevi budue reforme EU:
1. osiguranje efikasnosti zajednikih mehanizama i institucija EU, uz ouvanje i razvoj
tekovina Zajednice (acquis communautaire)763;
2. revizija zajednike spoljne i bezbednosne politike EU764;
3. proirenje procedure saodluivanja Saveta i Parlamenta765;
4. ukljuivanje oblasti energije, turizma i civilne zatite
5. u Ugovor o EU766;
6. razmatranje hijerarhije komunitarnih akata767.
Kasnije su, sukcesivno, ovi ciljevi reforme EU bili dopunjavani od strane Evropskog
saveta, koji je donosio smernice o buduem politikom i ekonomskom razvoju Unije u skladu
sa izmenjenim meunarodnim okruenjem EU. Naime, nastala je potreba da Unija odgo-
vori na narasle zahteve zemalja Centralne i Istone Evrope za ulazak u lanstvo EU768, na
izazove ekonomske globalizacije i potrebu jaanja konkurentnosti EU na svetskom tritu,
neophodnost reavanja strukturne i dugorone nezaposlenosti EU, suzbijanje migratornih
pritisaka na Uniju, odgovor na probleme rastueg terorizma i organizovanog kriminala i
brojna druga pitanja.
Pored spoljnih izazova, EU se suoila i sa potrebom reavanja unutranjih problema.
Jedno od takvih prioritetnih internih otvorenih pitanja bio je i nain odluivanja institucija
EU u situaciji porasta lanstva sa dvanaest na petnaest, ulaskom Austrije, Finske i vedske
u EU (1995). Stoga su ciljevi reforme EU obuhvatili dodatne oblasti:
1. poboljanje funkcionisanja organa EU u svetlu daljeg irenja Unije;
2. otvorenost procesa odluivanja u EU i transparentnost, tj. pristup javnim dokumen-
tima organa EU u cilju priblia vanja EU graanima drava lanica;
3. zatita osnovnih ljudskih prava i sloboda;
4. stvaranje novih radnih mesta;
5. definisanje zajednike odbrambene politike i dr.
Kao rezultat interinstitucionalnih sporazuma izmeu Evropskog Parlamenta, Saveta i
Komisije, u ciljeve reforme Unije uvrtena su pitanja budetske discipline i budetskih pro-
cedura EU i primena komunitarnih akata.
Ciljevi institucionalne reforme EU, ozvaniene stupanjem na snagu Ugovora o EU iz
Amsterdama (1999), taksativno su utvreni u Izvetaju Grupe za razmiljanje (Vestendorp
763 Shodno l. B Ugovora o EU iz Mastrihta.
764 Saglasno l. J. 4 i J. 10 Ugovora o EU iz Mastrihta.
765 U l. 189 B Ugovora iz Mastrihta.
766 U Deklaraciji br. 1 uz Finalni akt Ugovora iz Mastrihta.
767 U Deklaraciji br. 16 uz Finalni akt Ugovora iz Mastrihta.
768 Zvanine zahteve za ulanjenje u EU do sada su podnele sledee zemlje: Turska, Kipar, eka, Slovenija,
Poljska, Maarska, Slovaka, Rumunija, Bugarska, Letonija, Estonija, Litvanija, Malta. Vid. Agenda 2000
- For a stronger and wider Union, European Commission, Bulletin of the EU, Suppl. 5/97, 1997.

grupe)769, 1995. godine. Ovaj Izvetaj je usvojen na zasedanju Evropskog saveta u Ma-
dridu, decembra 1995. godine770. Poetkom 1996. (marta 1996) zvanino je otpoela
sa radom Meuvladina konferencija u Torinu. Institucionalna reforma je proglaena za
jedno od tri centralna pitanja pregovaranja o izmenama i dopunama Ugovora iz Mas-
trihta tokom Meuvladine konferencije. To je ujedno proglaeno i za najbitnije pitanje
revizije konstitutivnog Ugovora o EU, imajui u vidu predstojee proirenje Unije i u vezi
s tim, potrebu da Unija ouva svoju sposobnost odluivanja i funkcionisanja u buduem
poveanom lanstvu.
Ostala dva pitanja reforme EU obuhvataju pribliavanje Unije graanima drava
lanica (potovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda, borba protiv nezaposlenosti, slobo-
da kretanja lica, borba protiv organizovanog kriminala, zatita ivotne sredine, reavanje
nezaposlenosti i dr) i jaanje meunarodne uloge EU (pribliavanje Zapadno-evropske
unije, poboljanje efikasnosti zajednike spoljne i bezbednosne politike i dr). Ciljevi insti-
tucionalne reforme mogu se saeti ukratko u dva pojma: demokratinost i efikasnost de-
lovanja Unije. Iako se radi o dva, na prvi pogled suprotstavljena pojma, demokratinost
podrazumeva otklanjanje demokratskog deficita u procesu odluivanja EU, dok efikas-
nost znai blagovremeno donoenje odluka i postizanje ciljeva EU kroz efektivno delo-
vanje institucija EU, u jedinstvenom institucionalnom okviru EU. Istovremeno je u Madridu
zakljueno da e institucionalna reforma na Meuvladinoj konferenciji 1996. predstavljati
seriju deliminih dopuna i izmena, a ne celovitu reviziju Ugovora o EU iz Mastrihta. Izriito
je predviena aktivna uloga Evropskog parlamenta u radu Meuvladine konferencije,
radi iznoenja stavova Parlamenta o pitanjima reforme EU.
Posebna panja posveena je buduem proirenju EU na Istok, koje je na najviem ni-
vou u EU, od strane Evropskog saveta, ocenjeno kao istorijski izazov i ansa za izgradnju
zaista ujedinjene Evrope771. irenje lanstva EU predstavlja politiki imperativ i ujedno
postavlja nove probleme pred EU. U pitanju je neophodnost poboljanja opteg funkcion-
isanja Unije, a posebno potreba sprovoenja institucionalnih reformi EU. Naime, irenje
lanstva EU otvara pitanje ponderisanja, odnosno odmeravanja glasova u Savetu mini-
stara i broj glasova potrebnih za kvalifikovanu veinu u odluivanju Saveta. Takoe su
poveanjem broja lanova EU pokrenuta pitanja broja lanova Komisije i drugih mera za
olakanje rada institucija EU u duhu demokratije, otvorenosti i efikasnosti.
Za razliku od prethodnog irenja EU na Sever Evrope i na Austriju, predstojee
proirenje EU obuhvata zemlje Centralne, Istone Evrope i baltike zemlje, koje se znatno
razlikuju od veine drava lanica EU po politiko - socijalnom i ekonomskom modelu
ureenja. To e doprineti jo veem uslonjavanju karaktera Unije, jer kako je u Izvetaju
Vestendorp grupe konstatovano:
769 Grupa za razmiljanje (Reflection Group, Westendorp Group) osnovana je zakljukom Evropskog saveta
odranog na Krfu, 24 - 25. juna 1994. godine sa zadatkom da pripremi dnevni red Meuvladine kon-
ferencije o reformi EU, tj. da definie kljuna pitanja revizije Ugovora o EU iz Mastrihta.
770 General Secretariat of the Council of the European Union, 1996 Intergovrenmental Conference (IGC
(96) - Reflection Group Report and other references for documentary purposes; Luxembourg, 1996.
771 Ibidem, p. 35.

Kompleksnost je cena koju Unija plaa da bi zatitila viestrukost identiteta. Stvaranje
Evropskog politikog pronalaska, koje ne moe zameniti, ve ini nerazdvojni deo drava
lanica EU, od kojih EU vue osnovni politiki legitimitet, neprocenjivo doprinosi miru i sig-
urnosti, zasnovanim na utvrivanju zajednikih interesa i akcija, koje nisu rezultat politike sile,
nego zajedniki korpus prava usvojenog od strane svih772.
Upravo stoga, institucionalna reforma EU iz Amsterdama imala je za cilj omoguavanje
efikasnog rada organa EU, kako predstojee irenje EU ne bi proizvelo slabljenje same
Unije i eroziju njenih paljivo graenih tekovina (acquis communautaire)773. Sam pojam
tekovina Zajednice tj. acquis communautaire774podrazumeva korpus zajednikih prava i
obaveza koje vezuju drave lanice u okviru EU. Zasniva se prevashodno na osnivakom
Rimskom ugovoru o EEZ i na dopunskim instrumentima: Jedinstvenom evropskom aktu (JEA)
i Ugovoru o EU i dr. plus iroki opus sekundarnog zakonodavstva Zajednice. Stoga se
tekovine Zajednice tj. acquis communautaire odnose pre svega na jedinstveno trite
i etiri slobode koje na njemu vladaju (sloboda kretanja radne snage, kapitala, roba i
usluga); zatim na zajednike politike Zajednice (trgovinska, poljoprivredna, konkurencija,
saobraajna i druge) i najzad, na mere podsticanja razvoja najmanje razvijenih regiona
i kategorija stanovnitva775. Unija se obavezala da odri acquis communautaire u celini
i da ga dalje razvija. Iz tih razloga su izuzeci i odstupanja od acquis communautaire
doputeni samo u vanrednim okolnostima i moraju biti ogranieni u obimu.
Odavde sledi vanost ouvanja tekovina Zajednice kroz dalji efikasan i uspean rad
organa EU, to je postavljeno kao jedan od preduslova u situaciji irenja lanstva EU i
u procesu institucionalnih reformi EU. To je eksplicitno utvreno i u l. B Ugovora o EU iz
Mastrihta, kojim se predvia njegova revizija, ali pod uslovom ouvanja u celosti i razvoja
tekovina Zajednice.
Svakako da ciljeve institucionalne reforme nije mogue postii jednokratnom revizijom
Ugovora iz Mastrihta. Otuda usvajanje Ugovora o EU iz Amsterdama predstavlja samo
jedan u nizu koraka institucionalnih reformi EU, koje po svojoj sutini ine evolutivni pro-
ces, sa sopstvenom dinamikom eksterno uslovljenom, a ne statiku kategoriju, koja bi bila
definitivno pravno uobliena. Na ovakvu ocenu ukazuju zakljuci Evropskog saveta iz Hel-
sinkija, odranog 10-11. decembra 1999. godine o potrebi sazivanja nove Meuvladine
konferencije za reviziju Ugovora iz Amsterdama. Pored toga, prilikom usvajanja Ugovora
o EU u Amsterdamu, usvojen je i Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja
EU. Ovim Protokolom (koji se sastoji iz dva lana, sa obaveznom pravnom vanou)
predvieno je da, u trenutku stupanja na snagu prvog proirenja Unije, Komisiju ine po
jedan dravljanin drava lanica, pod uslovom da je do tada izmenjen broj ponderisanih
772 Ibidem, p. 19.
773 Otuda je na nivou EU zakljueno da pregovori o proirenju EU ne mogu zapoeti pre nego to se uspe-
no sprovedu institucionalne reforme, kao preduslov sposobnosti same Unije da primi zemlje kandidate
u lanstvo, a da time ne ugrozi sopstvene tekovine. Uspeh irenja EU stoga direktno zavisi od uspeha
sprovedenih institucionalnih reformi EU.
774 Na engleskom: Community patrimony.
775 Vid. Internet adresu: http://europa. eu. int/comm/sg/scadplus/leg/en/cig/ g4000s. htm, Glossary -
The reform of the European Union

glasova u Savetu, tako da izvrene promene budu prihvatljive svim dravama lanicama.
Protokol utvruje obavezu odravanja nove Meuvladine konferencije o institucionalnoj
reformi EU, najmanje godinu dana pre nego to broj lanica EU pree dvadeset.
Evropski savet je u Torinu, prilikom otvaranja Meuvladine konferencije drava lanica
EU, 29. marta 1996. usvojio zakljuke kojima je definisao ciljeve institucionalne reforme
EU776. Tom prilikom su utvreni osnovni principi reformisanja institucija EU: koherentnost,
vea efikasnost i legitimitet. Stoga su Meuvladinoj konferenciji postavljeni sledei za-
daci:
1. preispitivanje najefikasnijih naina za pojednostavljivanje zakonodavnih procedura
u cilju njihove vee jasnoe i vee otvorenosti;
2. mogunost irenja primene postupka saodluivanja u zakonodavnom odluivanju;
3. razmatranje pitanja uloge Evropskog parlamenta, pored njegovih zakonodavnih
ovlaenja, njegovog sastava i jedinstvene procedure za izbor lanova EP.
Da bi organi EU funkcionisali u efikasnijoj i vie demokratskoj Uniji, reforma EU obuhva-
tila je i nain i stepen ukljuivanja nacionalnih parlamenata u rad organa EU. Poboljanje
uloge i naina rada Evropskog suda pravde i Finansijskog suda je takoe ukljueno u
institucionalnu reformu EU. Utvrivanje pravila za bliu saradnju odreenog broja drava
lanica EU, saradnju koja bi bila otvorena za sve lanice EU, ali istovremeno bila u sa-
glasnosti sa ciljevima i principima Unije, inilo je poseban izazov reforme EU. Naime,
osetljivo pitanje potrebe da se i formalno-pravno dozvoli (u Ugovoru o EU) odreenom
broju drava lanica EU mogunost ojaane saradnje u odreenim oblastima, za koje
ostale lanice nisu spremne ili nisu zainteresovane, postavilo je pred reformu EU sledea
povezana pitanja:
1. nain ouvanja tekovina Zajednice u tim sluajevima,
2. izbegavanje naruavanja konkurencije na jedinstvenom tritu EU i
3. potovanje jedinstvenog institucionalnog okvira EU.
Ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama mogu se ukratko opisati kao potreba
modernizacije Unije i njenog pravnog okvira tj. konstitutivnog Ugovora, pre otpoinjanja
nove etape istorijskog razvoja EU. Komisija EU je u svom stratekom dokumentu Agenda
2000 (1997) ocenila da su ciljevi institucionalne reforme EU iz Amsterdama u velikoj meri
ostvareni. Ipak, na institucionalnom planu, reforma EU iz Amsterdama je bila ogranienog
dometa, te je potrebno dati odgovore na otvorena pitanja pre predstojeeg istonog
proirenja EU. Sa druge strane, odredbe Ugovora o EU o Uniji kao prostoru slobode,
pravde i bezbednosti, kao i ukljuivanje engenske konvencije u Ugovor predstavljaju
znaajne rezultate reforme EU. Novo poglavlje o zapoljavanju u Ugovoru (novi l. 125
- 130. Ugovora o osnivanju EZ) odslikava vanost reavanja ovog problema na nivou EU.
U izvesnoj meri je ojaana operativnost zajednike spoljne i bezbednosne politike EU,
ime je Unija povezala ta pitanja sa oblau spoljno-ekonomskih odnosa EU, kao i stvorila
uslove za efikasniju i koherentniju spoljno-politiku akciju EU. To, meutim, ne znai da je
time istovremeno i postignut cilj reforme EU: potvrivanje i poboljanje identiteta Unije na
meunarodnoj sceni, jer se radi o postupnom i dugotrajnom procesu.
776 Turin European Council, Conclusions of the Presidency, Bulletin of the EU 3-1996, pp. 9 - 12.

3. Institucionalni sistem EU prema
Ugovoru iz Amsterdama
Reforma komunitarnih organa u Amsterdamu bila je usmerena na zatitu ukupne insti-
tucionalne ravnotee, u skladu sa specifinim karakterom EU. Perspektiva skorog irenja
EU uticala je da institucije, koje su prvobitno bile stvorene za est drava osnivaa Evrop-
skih zajednica, sada obavezno budu prilagoene novoj realnosti EU od petnaest drava
lanica, sa vrlo realnom vizijom narastanja do dvadeset lanica i preko toga. Stoga je jo
tokom Meuvladine konferencije 1996-1997. bila opte prisutna ocena, od strane veine
zvaninika drava lanica, da bi neodgovarajua ili neuspela institucionalna reforma EU
ugrozila sutinu evropskih integracionih procesa u okviru EU i bila osnovni kamen spoti-
canja daljeg produbljivanja i irenja ovih procesa.
Institucionalna struktura EU posle usvajanja Ugovora o EU u Amsterdamu pretrpela je
poboljanja u odnosu na Ugovor o EU iz Mastrihta, ali nije dolo do korenitih institucio-
nalnih reformi. Ipak, utvreni ciljevi reforme komunitarnih organa, u smislu preciziranja
ovlaenja, efikasnosti odluivanja, a naroito u odnosu na potrebe budueg proirenja
EU, uglavnom su ispunjeni izmenama i dopunama u Amsterdamu777.
Naime, jo je u Izvetaju Vestendorp grupe, kao jedan od ciljeva institucionalne reforme
odreena konsolidacija jedinstvenog institucionalnog okvira EU posredstvom odredaba
Ugovora o EU. Zajedniki je utvren stav da nema potrebe za stvaranjem novih organa
EU. To je potvreno odredbama Ugovora o EU iz Amsterdama, u l. 3. (ex l. C), koji
glasi:
Unija raspolae jedinstvenim institucionalnim okvirom koji osigurava usklaenost i
kontinuitet aktivnosti preduzetih radi ostvarenja njenih ciljeva, uz potovanje i razvijanje
tekovina Zajednice.
3.1. Novine u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu

na Savet ministara EU
Tokom Meuvladine konferencije 1996/97 razmatrani su predlozi Grupe za

razmiljanje i Komisije u vezi poboljanja organizacije rada i naina glasanja u Savetu
EU. Posebno su bili uzeti u obzir argumenti vezani za predstojee proirenje EU i imp-
likacije koje ono nosi za funkcionisanje i nain odluivanja Saveta. Meutim, uprkos tome,
predstavnici vlada drava lanica EU sloili su se samo oko neznatnih izmena u oblasti
procedure odluivanja Saveta.
777 Slinu ocenu iznosi D. Lopandi, Ugovor iz Amsterdama o izmeni Ugovora o Evropskoj uniji i Ugovora
o osnivanju Evropskih zajednica - komentar, u: Ugovor o EU - Rim - Mastriht - Amsterdam, prir. D.
Lopandi, Beograd, 1999. , str. 29.

Pre svega, u odnosu na prisutne relevantne predloge, uinjene su male izmene na
podruju irenja primene kvalifikovanog veinskog odluivanja u Savetu. Donoenje odlu-
ka kvalifikovanom veinom primenjuje se na skoro sve nove odredbe u Ugovoru iz Amster-
dama: podsticajne mere u oblasti zapoljavanja i u socijalnim pitanjima; oblast jednakih
mogunosti za ene i mukarce; socijalna iskljuenost; zatita javnog zdravlja; mere protiv
pronevere i korupcije; otvorenost organa i dokumenata EU; periferni regioni. Preciznije
reeno, radi se o sledeim novim odredbama Ugovora o EU iz Amsterdama:
1. l. 128. - smernice za nacionalne politike zapoljavanja, (Odeljak VIII - Zaposle-
nost);
2. l. 129. - podsticajne aktivnosti u oblasti zaposlenosti, (Odeljak VIII - Zaposlenost);
3. l. 135. - mere za jaanje carinske saradnje meu dravama lanicama, (Odeljak
X - Carinska saradnja);
4. l. 137. - mere za borbu protiv socijalne iskljuenosti, (Odeljak XI - Socijalna poli-
tika, obrazovanje, struno osposobljavanje i omladina);
5. l. 141. - mere za primenu jednakih mogunosti i jednakog tretmana za ene i
mukarce, (Odeljak XI);
6. l. 152. - mere za zatitu javnog zdravlja i fitosanitarne mere, (Odeljak XIII -
Zdravstvo);
7. l. 255. - naela i ogranienja pristupa dokumentima Parlamenta, Saveta i Komisije,
tj. otvorenost organa i dokumenata EU, (Glava 2 - Zajednike odredbe za vie
organa);
8. l. 280. - mere za spreavanje pronevera kojima se pogaaju finansijski interesi
Zajednice, (Deo II - Finansijske odredbe);
9. l. 285. - mere za prikupljanje statistikih podataka, neophodnih za obavljanje
aktivnosti Zajednice, (Opte i zavrne odredbe);
10. l. 286. - osnivanje kontrolnog tela za nadzor nad zatitom linih podataka o
fizikim licima, (Opte i zavrne odredbe);
11. l. 299. - specifine mere za periferne regione: francuske prekomorske depart-
mane, Azore, Madeiru, Kanarska ostrva, Alandska ostrva i dr. , (Opte i zavrne
odredbe).
12. U odnosu na postojee odredbe Ugovora o EU iz Mastrihta, gde je bilo
predvieno jednoglasno odluivanje Saveta iz domena prvog stuba tj. Evropske
zajednice, Ugovor iz Amsterdama je u nekim oblastima predvideo primenu kvali-
fikovanog veinskog odluivanja Saveta. To su sledea pitanja:
13. l. 47. - usklaivanje nacionalnih propisa u oblasti slobode nastanjivanja u samos-
talnim delatnostima, (Gl. 2 - Pravo nastanjivanja);
14. l. 172. - sprovoenje viegodinjeg okvirnog nauno-istraivakog programa,
(Odeljak XVIII - Nauno-istraivaki rad i tehnoloki razvoj);
15. l. 175. - opti programi aktivnosti kojima se utvruju prioritetni ciljevi zatite
ivotne sredine, (Odeljak XIX - ivotna sredina).

Pored navedenih oblasti, Ugovor iz Amsterdama je utvrdio da se kvalifikovano veinsko
glasanje u Savetu koristi i prilikom usvajanja odluka na polju zajednike spoljne i bezbed-
nosne politike EU, odnosno u tzv. treem stubu EU. Odredbe l. 23. (Naslov V - Odredbe
o zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici) reguliu da Savet odluuje kvalifikovanom
veinom kada donosi tzv. implementirajue odluke. Radi se o situaciji kada, na osnovu
neke zajednike strategije Savet usvaja zajednike akcije i zajednike stavove ili kada
usvaja neku odluku kojom se primenjuje zajednika akcija ili zajedniki stav. Izuzetak od
primene kvalifikovanog veinskog glasanja o implemetirajuim spoljno-politikim odlu-
kama EU predvien je u sluaju da neka drava lanica istakne i obrazloi odreeni
vaan razlog svoje nacionalne politike. Tada e Savet - takoe kvalifikovanom veinom,
odluiti da zatrai da ovo pitanje razmotri Evropski savet, u cilju jednoglasnog donoenja
odluke.
Iako je Komisija, u svom Miljenju od februara 1996. predlagala da kvalifikovano
veinsko glasanje postane opte pravilo odluivanja u Savetu778, Ugovor o EU iz Amster-
dama je veoma ogranieno izaao u susret ovim predlozima. Stoga se ova oblast moe
smatrati jednom od slabih taaka institucionalne reforme Saveta izvrene u Amsterdamu.
Znaajnu slabost reforme Saveta predstavlja i neformalni tj. preutni sporazum mini-
stara finansija drava lanica da zadre jednoglasno odluivanje u domenu svih poreskih
pitanja. Na taj nain je onemogueno bavljenje problemom dvostrukog oporezivanja kom-
panija koje posluju u vie drava lanica, zatim reavanje pitanja prikupljanja posrednih
poreza i tzv. ekoloki porezi. Sva ova poreska pitanja predstavljaju podruja od interesa
za itavu Zajednicu, te bi, shodno tome, trebalo da budu reavana na komunitarnom nivou
i u efikasnijoj proceduri odluivanja.
Problem ponderisanja tj. odmeravanja glasova je takoe bio vrlo prisutan u razma-
tranjima tokom pregovora Meuvladine konferencije, u toj meri da je dosegao politike
razmere sukobljavanja drava lanica i prevaziao pravne razmirice779. Nekoliko velikih
drava lanica (meu njima posebno Nemaka) zalagalo se za revalorizaciju glasova u
Savetu prema broju stanovnika. Tome su se suprotstavile manje i srednje zemlje lanice.
Tokom diskusije na Meuvladinoj konferenciji razvila su se dva modela revalorizacije
glasova u Savetu. Jedan model je obuhvatio relativno poveanje broja glasova za vee
drave lanice. Drugi je predviao sistem dvostruke veine, dodavanjem demografskog
kriterijuma postojeem sistemu ponderacije glasova. Prvi model su odbacile veina manjih
778 Obrazloenje ovakvog predloga, Komisija je zasnivala na injenici da bi, u situaciji poveanog
lanstva EU, primena jednoglasnosti vrlo esto dovodila do paralize rada Unije. U tom kontekstu,
Komisija je predlagala da, umesto jednoglasnosti u nekim vrlo osetljivim pitanjima, bude uvede-
na superkvalifikovana veina. Pored toga, Komisija se zaloila da u buduim revizijama Ugovora
o EU bude napravljena razlika izmeu tzv. ustavnih odredbi Ugovora (preambula, opti principi,
ciljevi EU i funkcionisanje institucija) i odredbi Ugovora o politikama EU. S tim u vezi, odredbe o
politikama EU mogle bi, po miljenju Komisije, da budu predmet izmena i dopuna u jednostavnijoj
proceduri nego aktuelnoj - koja zahteva jednoglasnost za svaku izmenu i dopunu odredbi Ugovo-
ra. Videti: European Commission, Reinforcing political union and preparing for enlargement, op.
cit. , p. 21.
779 Detaljnije o tome kod: Miroslav Prokopijevi, Konstitucionalna ekonomija Evropske unije, Beograd, Insti-
tut za evropske studije i Fondacija F. Ebert, 1998. , str. 61 - 68.

i srednjih drava lanica tokom Meuvladine konferencije. Drugi model je izgledao prih-
vatljiv, ali su se tome usprotivile Francuska i Velika Britanija u poslednjoj fazi pregovora.
Bitan razlog ovom protivljenju svakako je bio sadran u injenici da bi demografski
kriterijum mnogo vie iao u prilog Nemakoj, u odnosu na ostale vee lanice EU. Time
bi bila stvorena glasaka pogodnost za Nemaku, koja bi jo vie dola do izraaja
kada bi veinsko odluivanje postalo opte pravilo u Savetu. Otuda je Nemaka tokom
Meuvladine konferencije najvie zastupala prelazak na iskljuivo veinsko odluivanje
Saveta. Pri tome, razlozi su bili politike i pragmatine prirode, odnosno procene da je u
vaeim konstelacijama snage i uticaja meu dravama lanicama EU, relativna mo ove
zemlje neto vea u poreenju sa ostalim lanicama EU. Stoga bi i mogunost nametanja
svojih interesa u veinskom odluivanju Saveta EU bila analogna tome780. Otuda je razum-
ljivo protivljenje Francuske i Velike Britanije takvim predlozima za reavalorizaciju glasova
u Savetu.
S obzirom da je reavalorizacija glasova u Savetu vezana za pitanje broja lanova
Komisije, u Amsterdamu je utvren Protokol (br. 7) o organima u perspektivi proirenja
EU, koji je odloio reavanje ovih otvorenih pitanja za period uoi proirenja lanstva EU.
Predvieno je odravanje nove Meuvladine konferencije najmanje jednu godinu pre
nego to broj lanica EU pree dvadeset. Protokolom iz Amsterdama je utvreno da je
novo ponderisanje tj. revalorizacija glasova u Savetu preduslov za bilo koju izmenu broja
lanova Komisije - tako da Komisiju ine po jedan dravljanin iz drava lanica.
Utvreno je da budua revalorizacija glasova u Savetu mora biti prihvatljiva svim
dravama lanicama, uzimajui u obzir sve relevantne elemente, a posebno kompenzaciju
za one zemlje koje odustaju od mogunosti da odrede drugog lana Komisije. To se odnosi
na velike drave lanice EU, koje su po tadanjem sistemu imale po dva lana Komisije iz
redova svojih dravljana: Nemaka, Velika Britanija, Francuska, Italija i panija. O kakvoj
vrsti kompenzacije za ove zemlje se radi, Protokol dalje ne navodi. To pitanje je dalje
utvrivano tokom narednih pregovora drava lanica u okviru Meuvladine konferencije
o reformi EU, koja je zavrena potpisivanjem Ugovora o EU u Nici, decembra 2000. (stu-
pio na snagu 2003.).
Imajui u vidu ciljeve dosadanjih institucionalnih reformi: ouvanje tekovina Zajednice i
princip zatite i jaanja institucionalnog balansa - novi pregovori drava lanica o reformi
EU nastojali su (i nastojae ubudue) da ouvaju postignute tekovine Zajednice i omogue
dalji razvoj EU. Razvoj Unije podrazumeva, kako produbljivanje integracije - jaanjem
institucionalne strukture EU, efikasnost monetarne unije drava lanica i razvoj politike
unije; tako i irenje integracije - poveanjem broja lanica EU, doprinosei time politikom
snaenju Unije.
780 Slian stav iznosi M. Prokopijevi, ibidem, str. 67.

na Komisiju EU
Pitanja revalorizacije glasova u Savetu bila su dovoljno politiki teka i osetljiva,

zadirui u samu sutinu funkcionisanja Unije. Iz tih razloga su mnoge drave lanice, tokom
utvrivanja izmena i dopuna odredbi Ugovora o EU vezanih za Komisiju, u Amsterdamu
smatrale da aktuelna uloga Komisije ini neku vrstu garancije zatite uspenog funkcion-
isanja EU.
Tokom Meuvladine konferencije voena je burna diskusija oko broja lanova Komisije
u svetlu predstojeeg irenja EU. Reavanje tog pitanja je odloeno781 i delimino regulisa-
no navedenim Protokolom br. 7 iz Amsterdama. Protokol (br. 7) o organima u perspektivi
proirenja EU definie dve faze.
U momentu stupanja na snagu prvog talasa proirenja lanstva EU, Komisiju e initi po
jedan dravljanin drava lanica, pod uslovom da je prethodno izvreno novo odmera-
vanje glasova u Savetu. U drugoj fazi, najmanje godinu dana pre nego to broj lanica
EU pree dvadeset, bie organizovana nova Meuvladina konferencija, sa ciljem sveo-
buhvatnog preispitivanja sastava i funkcionisanja organa EU.
Francuska je iznela provokativnu ideju o tzv. menaderskoj Komisiji. To je podra-
zumevalo Komisiju sa manjim brojem lanova nego to je to broj drava lanica. Ova
ideja se tokom Meuvladine konferencije pokazala kao neprihvatljiva za veinu drava
EU. Odbijanje francuskog predloga bilo je zasnovano na tri razloga:
1. Za nove drave lanice, ideja o manjem broju lanova Komisije je bila neprihvatljiva
jer su upravo zavrile svoje procedure ratifikacije, u kojima je injenica da e imati
svog lana Komisije igrala vanu ulogu. Otuda nisu mogle odstupiti od argumenta
da e moi da naimenuju jednog lana Komisije.
2. Za male i srednje drave lanice, francuska ideja je takoe bila neprihvatljiva, jer
su ove drave videle prisustvo svog lana u Komisiju kao garantiju koja obezbeuje
da e njihovi specifini interesi biti ugraeni prilikom formulisanja predloga nekog
akta ili komunitarne politike od strane Komisije. Ove drave su sa pravom sumnjale
da e ba njihovi lanovi Komisije biti rtvovani u sluaju smanjenja broja lanova
u Komisiji.
3. U sluaju velikih drava lanica, brzo je postalo jasno da samo Francuska (i moda
Italija) izraavaju spremnost da razmotre mogunost da rtvuju lana Komisije
svoje nacionalnosti. Nasuprot tome, pozicija ostalih velikih drava lanica sastojala
se u zahtevu da se Komisija sastoji od stalnih lanova iz redova nacionalnosti velikih
drava lanica, dok bi se ostatak lanova Komisije menjao po principu rotacije.
781 Odredbe l. 213. Ugovora iz Amsterdama zamenile su bivi l. 157. Ugovora iz Mastrihta, ali je sadr-
ina ostala ista. Broj lanova Komisije je ostao neizmenjen - 20 lanova, koji se biraju na osnovu njihove
opte sposobnosti i ija je nezavisnost van sumnje. Za izmenu broja lanova Komisije potrebna je jedno-
glasna odluka Saveta.

Pored predloga Francuske, postojala je i ideja o ustanovljavanju lanova Komisije sa
razliitim statusom: bilo da se radi o juniorima, asistentima ili njihovim predstavnicima,
ali nije zaivela. Sa druge strane, ideja o reorganizovanju portfelja unutar Komisije (na
primer da bi se izbeglo preklapanje i dupliranje u kontekstu spoljnih odnosa) dobila je
podrku na Meuvladinoj konferenciji. Ovo su, meutim, pitanja koja spadaju u oblast
interne organizacije Komisije, a ne u domen institucionalnih izmena.
Reforma iz Amsterdama donela je pre svega jaanje uloge predsednika Komisije. O
tome je bio brzo postignut dogovor tokom pregovora. Razlozi lako postignute saglasnosti
drava lanica sadrani su u sagledavanju uloge predsednika Komisije, kao znaajnog
faktora jedinstva i efikasnosti Komisije. Otuda je poloaj predsednika Komisije unapreen
na nekoliko naina:
lanove Komisije odreuju i imenuju vlade drava lanica uz saglasnost imenovanog
predsednika Komisije. To znai da je predsednik Komisije stekao pravo prigovora
u vezi izbora lanova Komisije, koje ranije nije imao. Odredbe l. 158. Ugovora
iz Mastrihta sadre znatno blau formulaciju: umesto uz saglasnost predsednika,
lanove Komisije imenuju vlade drava lanica u dogovoru (tj. uz konsultovanje) sa
predsednikom;
Komisija radi pod politikim rukovodstvom njenog predsednika (l. 219. Ugovo-
ra iz Amsterdama)782. To znai da je predsedniku dodeljena uloga koordinatora
raznorodnih aktivnosti Komisije, ali ne samo radi administrativnog vostva, nego i
rukovoenje sa politikim dimenzijama;
Deklaracija iz Amsterdama o organizaciji i funkcionisanju Komisije (prikljuena uz
Finalni akt tj. uz Ugovor iz Amsterdama, 1997), konstatuje da predsednik treba
da ima pravo na unutranju reorganizaciju Komisije i objavljuje nameru Komisije da
promeni organizaciju svojih odeljenja.
Druga oblast novina iz Amsterdama odnosi se na trostruko poboljanje prava Komisije
na inicijativu:
1. posredstvom stvaranja novih politika u deliminoj nadlenosti Zajednice ili novih
oblasti delovanja Komisije - zapoljavanje, zatita javnog zdravlja;
2. kroz prenos ovlaenja na Zajednicu u oblastima koje se tiu slobodnog kretan-
ja lica (komunotarizacija odreenih pitanja iz treeg stuba meuvladine sara-
dnje drava lanica u prvi stub Zajednice, sa nadnacionalnim karakteristikama
odluivanja). To su sledea pitanja: prelazak spoljnih i unutranjih granica zemalja
EU, vize, imigracija, azil. 783Komisija u tim oblastima deli svoje pravo inicijative sa
dravama lanicama u prvom, prelaznom periodu od pet godina. Posle isteka
ovog roka, Komisija e imati iskljuivo pravo predlaganja mera u tim pitanjima;
782 Ove odredbe l. 219. Ugovora o EZ iz Amsterdama predstavljaju dopunu l. 163. Ugovora iz Mastrih-
ta.
783 Ugovor iz Amsterdama sadri novi odeljak IV (po novoj numeraciji lanova, usvojenoj u Amsterdamu) pod
nazivom: Vize, azil, imigracije i druge politike koje su u vezi sa slobodnim kretanjem lica. Ova pitanja
su ranije sva bila sadrana u Ugovoru o EU iz Mastrihta (poglavlje VI), a reformom iz Amsterdama su
prebaena u Ugovor o EZ, koji ini sastavni deo Ugovora o EU, ali sa bitno razliitim nainima odluivanja,
tj. sa elementima suprancionalnosti.

3. putem opteg proirenja zajednikog prava inicijative Komisije i drava lanica u
treem stubu EU, koji se posle reforme iz Amsterdama odnosi na policijsku i pravo-
sudnu saradnju drava lanica u krivinim stvarima (l. 29 - 42). Pre Amsterdama,
Komisija nije imala nikakvo pravo predlaganja mera podsticanja meuvladine
saradnje u ovim pitanjima.
Tokom pregovora o reformi EU 1996/97 iznoeni su mnogi predlozi usmereni na sla-
bljenje institucionalne pozicije Komisije: naroito revizija l. 152, 189 A i 212. Ugovora
iz Mastrihta. Ugovor o EU iz Amsterdama nije uneo ove predloge, to se takoe moe
tumaiti eljom drava lanica za jaanjem uloge Komisije u cilju poboljanja efikasnosti
Unije.

na Evropski sud pravde
U odnosu na Evropski sud pravde, Ugovor o EU iz Amsterdama donosi dve znaajne

novine.
Prva oblast izvrenih reformi ovlaenja i poloaja Suda pravde odnosi se na novo
poglavlje Ugovora o EZ (kao sastavnog dela Ugovora o EU iz Amsterdama) u vezi sa
slobodom i sigurnou (azil, imigracije, granice, pravosudna saradnja u graanskim stva-
rima). Sud pravde je u ovoj oblasti stekao svoja uobiajena ovlaenja, ali uz odreena
ogranienja (l. 68, ex l. 73 P):
1. Zahtev za preliminarno miljenje Evropskog suda pravde mogu traiti samo sudovi
najvie instance u dravama lanicama, ije odluke ne podleu pravnom leku in-
ternog prava784.
Za razliku od ostalih sluajeva traenja preliminarnih miljenja (regulisanih u l.
234), nadlenost Suda pravde je u ovoj oblasti ograniena diskrecionom pro-
cenom nacionalnog suda poslednje instance o potrebi podnoenja zahteva za pre-
liminarno miljenje Suda. Naime, taj nacionalni najvii sud nije obavezan (kao u
optim odredbama l. 234) da trai preliminarno miljenje Suda pravde, kada se
u postupku pred njim postavi problem tumaenja poglavlja o vizama, azilu, imi-
graciji i drugim vezanim pitanjima ili pak, tumaenje akata komunitarnih institucija
donetih na osnovu ovog poglavlja ili valjanosti takvih akata. Time je nadlenost
Suda pravde odredbama Ugovora iz Amsterdama proirena, ali je primena ovih
ovlaenja Suda pravde ostavljena u rukama nacionalnih najviih sudova.
784 U l. 68 (1) Ugovora iz Amsterdama je utvreno da se pravo Suda pravde na davanje preliminarnog
miljenja primenjuje na ovo poglavlje o slobodi i sigurnosti, kada se pitanje tumaenja ovog poglavlja,
ili valjanosti, ili tumaenja akata komunitarnih organa zasnovanih na ovom poglavlju, pokrene u postup-
ku pred nacionalnim pravosudnim organom, ija odluka ne podlee pravnom leku unutranjeg prava.
Taj nacionalni pravosudni organ najvie instance podnosi Sudu pravde zahtev za preliminarno miljenje
Suda, ako smatra da je takva odluka u konkretnom predmetu neophodna za donoenje presude.

2. Evropski sud pravde nema nadlenost da sudi o merama ili odlukama koje su pre-
duzete u skladu sa l. 62 (1) Ugovora iz Amsterdama, a odnose se na obezbeenje
javnog reda i zatitu unutranje bezbednosti.
Ovde je dola do izraaja potreba drava lanica da ouvaju esenciju svojih su-
verenih ovlaenja na polju zatite javnog reda i unutranje bezbednosti, te su
ove oblasti ostale izuzete od sudskog nadzora na nadnacionalnom nivou tj. od
nadlenosti Suda pravde. Radi se o merama koje, shodno l. 62 (1) donosi Savet
i to posle isteka prelaznog roka od pet godina (od stupanja na snagu Ugovora
iz Amsterdama), a reguliu kontrolu lica na unutranjim granicama Unije, odnosno
granicama meu dravama lanicama.
33 Pored davanja preliminarnih miljenja, Sud pravde moe, na zahtev Saveta, Komisije
ili neke drave lanice, da presudi u nekom pitanju tumaenja ovog odeljka785 Ugo-
vora o EU ili akata organa Zajednice baziranih na ovom odeljku. Ovo ovlaenje
Suda pravde ogranieno je, meutim, time to se takva presuda Suda pravde nee
primenjivati na pravosnane odluke i presude sudova drava lanica.
Druga oblast novina donetim Ugovorom o EU iz Amsterdama obuhvata irenje na-
dlenosti Suda pravde na trei stub Unije o policijskoj i pravosudnoj saradnji drava lanica
u krivinim stvarima786. Po prvi put odredbe l. 35. Ugovora iz Amsterdama utvruju da je
Sud pravde nadlean da daje preliminarna miljenja o valjanosti i tumaenju akata koji
se odnose na ovo poglavlje Ugovora, ali samo ako drave lanice eksplicitno - izriitom
izjavom prihvate nadlenost Suda. U takvim sluajevima predmet preliminarnog miljenja
Suda pravde mogu biti sledei akti: konvencije, propisi kojima se primenjuju te konvencije,
okvirne odluke, odluke i dr.
ak i kada je drava lanica dala pismenu izjavu o prihvatanju nadlenosti Suda
pravde, ovlaenja Suda nisu apsolutna, ve ograniena diskrecionim procenama nacio-
nalnih sudova o potrebi traenja preliminarnih miljenja Suda pravde. Nacionalni sudovi
(bilo poslednje instance, bilo nii sudovi) nisu obavezni (imaju mogunost, ali ne i obavezu)
da trae preliminarno miljenje Suda pravde o tumaenju konvencija, okvirnih odluka ili
odluka iz domena treeg stuba saradnje drava lanica (l. 35. ta. 3).
Pored preliminarnih miljenja, Sud pravde je nadlean i za razmatranje o legalnosti tj.
zakonitosti okvirnih odluka i odluka u tubama koje podnesu drave lanice ili Komisija (l.
35. ta. 6), a odnose se na: nenadlenost, povredu bitnih pravila postupka, povredu ovog
Ugovora ili bilo kog propisa koji se tie njegove primene, kao i na zloupotrebu ovlaenja.
Takva tuba moe se pokrenuti u roku od dva meseca od trenutka objavljivanja pravnog
akta, za koji se trai ispitivanje zakonitosti.
785 Radi se o Naslovu IV Ugovora o osnivanju EZ, kao sastavnog dela Ugovora o EU iz Amsterdama (l. 61 - 69):
Vize, azil, imigracija i ostale politike koje se odnose na slobodno kretanje lica.
786 Ugovor o EU iz Amsterdama je zadrao trei stub meuvladine saradnje drava lanica, ali pod dru-
gaijim nazivom i sa drugim sadrajem. Dok je Ugovor o EU iz Mastrihta imao odredbe (Naslov VI) o
saradnji u oblastima pravosua i unutranjih poslova, koje su inile trei stub EU, Ugovor o EU iz Amster-
dama u treem stubu EU obuhvata samo policijsku i pravosudnu saradnju u krivinim stvarima, dok su sva
pitanja u vezi sa slobodnim kretanjem lica prebaena u Ugovor o EZ (Naslov IV).

Sud pravde je takoe ovlaen da odluuje u sporovima izmeu drava lanica (l. 35.
ta. 7), koji se odnose na tumaenje ili primenu akata usvojenih na osnovu l. 34. ta. 2.
odnosno akata Saveta kojima se podstie policijska i pravosudna saradnja drava lanica
u krivinim stvarima, da bi se realizovali ciljevi Unije. Shodno odredbama l. 34. , Savet
moe da usvaja zajednike stavove kojima se definie pristup Unije u pojedinim relevant-
nim pitanjima (jednoglasnim odluivanjem, na inicijativu neke drave lanice ili Komisije).
Takoe, Savet moe da usvoji okvirne odluke, sa obaveznom pravnom snagom (slino direk-
tivama), u cilju pribliavanja nacionalnih zakona i propisa drava lanica. Konano, Savet
moe usvojiti i obavezujue odluke i konvencije, koje e preporuiti dravama lanicama
na usvajanje. Za sporove meu dravama lanicama u vezi tumaenja i primene svih ovih
akata Saveta (zajednikih stavova, okvirnih odluka, odluka, konvencija) nadlean je Sud
pravde, ali pod uslovom da taj spor nije mogao biti reen u Savetu u roku od est meseci
od pokretanja spora. To znai da je nadlenost Suda pravde u ovom kontekstu seku-
ndarna u odnosu na nadlenost Saveta, kome je dat rok od est meseci da rei spor meu
svojim lanicama.
Pored ovih sporova meu dravama lanicama, Sud pravde nadlean je i za sporove
izmeu drava lanica i Komisije u pogledu tumaenja ili primene konvencija, ije tekstove
utvruje Savet i preporuuje ih na usvajanje dravama lanicama (u skladu sa njihovim
ustavnim propisima).
Sud pravde, meutim, nema nadlenost da razmatra valjanost ili obim svrsishodnosti
operacija koje obavljaju nacionalni policijski organi drava lanica (ili drugi organi za-
konske represije), niti da odluuje u pitanjima koja spadaju u nadlenost drava lanica
u pogledu odranja javnog reda i unutranje bezbednosti. Ove odredbe (l. 35. ta.
5) Ugovora iz Amsterdama ukazuju na odlunu reenost drava lanica da ne dopuste
meanje nadnacionalnog sudskog organa EU u poslove iskljuive nacionalne nadlenosti,
koja tradicionalno predstavljaju pitanja zatite javnog reda i unutranje bezbednosti.
4. Promene u Ugovoru iz Amsterdama u odnosu

na ostale institucije EU
4.1. Revizorski sud
Prema odredbama Ugovora o EU iz Amsterdama uvedeno je pravo Revizorskog suda

da podnosi tube Evropskom sudu pravde radi zatite svoje nadlenosti (l. 230).
Takoe, ovlaenja Revizorskog suda su proirena na nadzor nad fondovima Zaje-
dnice kojima upravljaju druga tela, ukljuujui i Evropsku investicionu banku (EIB). Pravo
Revizorskog suda u pogledu pristupa informacijama u vezi sa upravljanjem izdacima
i prihodima Zajednice od strane EIB bie regulisano sporazumom izmeu Revizorskog

suda, EIB i Komisije. ak i kada nema takvog sporazuma, Revizorski sud e imati pravo
pristupa potrebnim informacijama, da bi izvrio kontrolu trokova i prihoda Zajednice
kojima upravlja EIB.
4.2. Ekonomski i socijalni komitet i Komitet regiona
Ugovor iz Amsterdama stvroio je uslove za jaanje institucionalnog poloaja Ekonom-

skog i socijalnog komiteta i Komiteta regiona.
a) Predvieno je da ova dva konsultativna tela Unije budu administrativno odvojena.
b) Proiren je obim pitanja za ije razmatranje u EU je obavezno prethodno traiti
miljenje ova dva komiteta.
Miljenje Ekonomskog i socijalnog komiteta je, pored ostalih, neophodno i u sledeim
oblastima: zapoljavanje, socijalna pitanja i zatita javnog zdravlja.
Komitet regiona mora biti konsultovan u vezi sa zatitom ivotne sredine, Soci-
jalnim fondom EU, strunim osposobljavanjem, prekograninom saradnjom i
saobraajem.
c) Predvieno je da Evropski parlament moe traiti savetodavno miljenje od oba
komiteta.
5. Evropski parlament i demokratski deficit EU

Evropski parlament (EP) je posle reforme EU iz Amsterdama postao glavni dobitnik
izvrenih reformi. Zakonodavna ovlaenja EP su ojaala toliko, da se Parlament tre-
tira kao ravnopravni zakonodavni organ Unije sa Savetom - bar kad je re o postupku
saodluivanja. Na ovaj nain institucionalna ravnotea je poboljana, ali se ne moe go-
voriti o balansu u klasinom smislu rei, jer je Savet ostao dominantni zakonodavni organ.
Postupak saradnje je praktino ukunut, osim u delu koji se tie uspostavljanja ekonomske
i monetarne unije. Postupci davanja saglasnosti Parlamenta i konsultacija su zadrani,
to ukazuje da je uloga Saveta i dalje preovlaujua, iako je Parlament poboljao svoju
institucionalnu poziciju.
Razlozi insistiranja drava lanica na veim zakonodavnim kompetencijama EP i
postignute saglasnosti o tome lee u sveoptoj proceni o odsustvu demokratskog legitim-
iteta procesa odluivanja u Uniji. S obzirom da se Parlament, zbog svog demokratskog
sastava i naina izbora, smatra pravim predstavnikom naroda i graana drava lanica
EU, otuda je poboljanje njegovog poloaja u ukupnoj institucionalnoj strukturi EU imalo
za cilj da smanji prisutni demokratski deficit EU. Upravo zato su jaanje ovlaenja Par-
lamenta i paralelno smanjivanje demokratskog deficita EU nerazdvojno vezani. Tu se
nadovezuje i pitanje uloge nacionalnih parlamenata drava lanica u procesu izgradnje

Unije koja je otvorena, demokratska, ije su odluke legitimne i pravi predstavnici interesa
veine graana drava lanica, a samim tim i ispunjenje cilja sve vreg jedinstva meu
narodima drava lanica.
Ovaj cilj je utvren na samom poetku Ugovora o EU iz Amsterdama, u l. 1. Zajednikih
odredbi, kao: . . . stvaranje sve vreg jedinstva izmeu naroda Evrope, u kojoj se od-
luke donose to je mogue otvorenije i na nivou to je mogue bliem graanima787.
Odrednica o donoenju odluka to je mogue otvorenije upuuje na ocenu o velikoj
vanosti, kako principa transparentnosti u dnevom odluivanju EU, tako i naela javnosti, a
pre svega demokratinosti procesa donoenja odluka u organima EU. Sama organizacija
rada i tok pregovora u okviru Meuvladine konferencije potvruju ovu ocenu. Naime,
za razliku od klasinih metoda revizije Rimskog ugovora, kakav je bio zastupljen tokom
pregovaranja Ugovora o EU iz Mastrihta, Meuvladina konferencija 1996/97 imala
je mnogo otvoreniji karakter, drugaiju tehniku pregovora i nastojala da to vie ukljui
javno mnjenje u dravama lanicama.
Problem demokratskog deficita EU predstavlja sloeno pitanje koje obuhvata vie
dimenzija: ne samo jaanje poloaja Evropskog parlamenta, nego i ulogu nacionalnih
parlamenata drava lanica, ulogu ostalih organa EU - pre svih Komisije, kao osnovnog
izvrnog organa EU i demokratinost njenog delovanja i brojna druga pitanja. Za potrebe
ovog istaivanja, analiza je fokusirana na povezanost demokratskog deficita i njego-
vog razreavanja na institucionalnoj ravni posredstvom poveanja ovlaenja EP i boljeg
definisanja uloge nacionalnih parlamenata.
5.1. Poloaj Evropskog parlamenta u

Ugovoru iz Amsterdama
5.1.1. Jaanje zakonodavnih ovlaenja EP
Jaanje ovlaenja EP ogleda se prevashodno na polju zakonodavnih kompetencija EP.

U Ugovoru iz Amsterdama znaajno je proirena primena postupka saodluivanja, kao
naina donoenja odluka, na brojne nove oblasti. To su sledea podruja:
1. nediskriminacija po osnovu nacionalnosti (l. 12, ex l. 6);
2. sloboda kretanja i boravka na teritoriji drava lanica za graane Unije (l. 18,
ex l. 8a st. 2);
3. socijalno osiguranje za radnike migrante (l. 42, ex l. 51);
4. pravo nastanjivanja za strance (l. 46, ex l. 56);
5. uputstva za usaglaavanje nacionalnih propisa drava lanica o obavljanju
samostalnih delatnosti (l. 47, ex l. 57);
6. sprovoenje saobraajne politike (l. 71, ex l. 75 i l. 80, ex l. 84);
787 Podvlaenje autora, za kompletan tekst l. 1. vid. prevod Ugovora iz Amsterdama: D. Lopandi, Ugovor
o EU - Rim - Mastriht - Amsterdam, op. cit. , str. 43.

7. mere za podsticanje zapoljavanja (l. 129, ex l. 109 R);
8. mere za jaanje carinske saradnje drava lanica (l. 135, ex l. 116);
9. podsticajne mere za spreavanje socijalne iskljuenosti (l. 137, ex l. 118);
10. primena naela jednakih ansi i jednakog tretmana mukaraca i ena u
zapoljavanju i naela jednakog nagraivanja za isti rad (l. 141, ex l. 119);
11. odreene odredbe Socijalnog protokola, kao sastavnog dela novog Ugovora iz
Amsterdama i odluke u vezi sa primenom Socijalnog fonda (l. 148. ex l. 125);
12. mere u oblasti strunog osposobljavanja (l. 150, ex l. 127);
13. zatita javnog zdravlja (l. 152, ex l. 129);
14. smernice u vezi sa trans-evropskim mreama saobraaja, telekomunikacija i
energetike (l. 156, ex l. 129 D);
15. odluke o primeni mera koje se odnose na Regionalni fond (l. 162, ex l. 130E);
16. istraivanje i tehnoloki razvoj (l. 172, ex l. 130 O);
17. zatita ivotne sredine (l. 175, ex l. 130 S);
18. saradnja za razvoj (l. 179, ex l. 130 W);
19. naelo otvorenosti - pravo pristupa dokumentima organa EU (l. 255, ex l. 191
A);
20. mere za suzbijanje pronevera koje pogaaju finansijske interese Zajednice (l.
280, ex l. 209 A);
21. mere za prikupljanje statistikih podataka neophodnih za obavljanje aktivnosti
Zajednice (l. 285, ex l. 213 A);
22. stvaranje savetodavnog kontolnog tela za zatitu linih podataka (l. 286, ex l.
213 B).
Navedena poboljanja zakonodavnih ovlaenja Parlamenta u Ugovoru iz Amster-
dama imala su u vidu predloge Komisije, iznete u njenom Miljenju od 1996. u kome se
zaloila da svi zakonodavni akti budu usvajani u postupku saodluivanja Parlamenta i
Saveta. Saodluivanje, meutim, nije postalo jedini zakonodavni postupak, jer postoje i
dalje procedura konsultovanja Parlamenta i postupak davanja saglasnosti Parlamenta.
Sama procedura saodluivanja je pojednostavljenja, tako to je izostavljeno tzv. tree
itanje predloga akta (l. 251, ex l. 189 B). Ukoliko predlog akta na kraju procedure
tj. posle usaglaavanja u Komitetu za usaglaavanje, u formi zajednikog predloga ne
prihvate jedna od dve institucije (bilo Parlament, bilo Savet), isti se smatra odbaenim.
Ove odredbe l. 251. ukazuju da je Parlament u postupku saodluivanja izjednaen sa
Savetom u mogunosti da sprei donoenje akta sa kojim se ne slae788.
Postupak saradnje Parlamenta i Saveta je skoro ukinut, osim u nekim odredbama ve-
zanim za poglavlje o ekonomskoj i monetarnoj politici (modaliteti multilateralnog nadzora
nad ekonomskim politikama drava lanica - l. 99, ex l. 103). To je takoe jo jedan vid
pojednostavljivanja zakonskih procedura donoenja komunitarnih akata u EU.
788 Slinu ocenu iznosi D. Lopandi, Ugovor iz Amsterdama o izmeni Ugovora o EU i Ugovora o osnivanju
EZ - komentar, op. cit. , str. 27.

5.1.2. Ostale institucionalne odredbe u odnosu na Parlament
Ugovor iz Amsterdama ograniio je broj lanova Parlamenta na maksimum od 700

lanova, imajui u vidu predstojee irenje lanstva EU (l. 189, ex l. 137).
Parlament treba da pripremi predloge za opte neposredne izbore prema jedinst-
venom postupku u svim dravama lanicama ili u skladu sa zajednikim naelima drava
lanica (l. 190, ex l. 138). Na osnovu toga e Savet jednoglasno usvojiti odredbe ije
e usvajanje preporuiti dravama lanicama, u skladu sa njihovim ustavnim propisima. Za
usvajanje ovih odredbi Saveta neophodna je saglasnost Parlamenta (veinom lanova).
Ovlaenje Parlamenta da podnese predlog o jedinstvenom postupku neposrednih
izbora za svoje lanove u svim dravama lanicama predstavlja mogunost da izbor-
ni postupak i sami izabrani lanovi Parlamenta budu to blii glasaima u dravama
lanicama. To je jedan od puteva smanjivanja demokratskog deficita EU.
Odredbama l. 190 (taka 5) Parlamentu je u nadlenost stavljeno da utvruje sta-
tus i opte uslove za obavljanje funkcija od strane njegovih lanova. Ova kompetencija
EP, ograniena je obaveznom saglasnou Saveta, koji odluuje jednoglasno prihvatajui
miljenje Komisije o tome.
Parlament je ovlaen da odobri imenovanje predsednika Komisije, posle njegovog
odreivanja od strane drava lanica u zajednikom dogovoru (l. 214, ex l. 158).
Time je formalno-pravno ozvaniena praksa dobijanja pozitivnog miljenja Parlamenta
za izbor i naimenovanje predsednika Komisije i njenih lanova, ali je i ojaan poloaj
predsednika Komisije. Pored toga, razlozi uvoenja ove dopune ovlaenja Parlamenta
ukazuju ponovo na potrebu smanjivanja demokratskog deficita u institucionalnoj struk-
turi EU. Potvrivanje Parlamenta za imenovanje predsednika Komisije treba da povea
demokratski karakter Komisije, kao izvrnog organa EU.
Parlament, meutim, nije stekao ovlaenja u postupku revizije konstitutivnog Ugo-
vora o EU (l. 48, ex l. N), jer se u postupku izmena i dopuna Ugovora o EU i dalje ne
zahteva saglasnost Parlamenta. Za stupanje na snagu izmena Ugovora o EU dovoljna
je njihova ratifikacija u svim dravama lanicama prema njihovim ustavnim pravilima.
Ovakvo reenje navodi na ocenu o vrstoj reenosti drava lanica da oblast revizije
samih ustavnih osnova Unije odnosno Ugovora kao konstitutivnog akta, zadre u oblasti
svoje iskljuive jurisdikcije, bez uplitanja nadnacionalnog organa EU - kakav je Evropski
parlament, po svom sastavu i nainu funkcionisanja.

VII POGLAVLJE - UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI
IZ NICE (2003)
1. Razvoj Evropske unije od Amsterdama do Nice

efovi drava i/ili vlada drava lanica EU su 11. decembra 2000. postigli spo-
razum o tekstu revidiranog Ugovora o EU, kojim se dopunjavaju odredbe postojeeg
Ugovora o EU iz Amsterdama, u Nici na vanrednom zasedanju Evropskog saveta pod
predsednitvom aka iraka. Ugovor o EU tj. Ugovor iz Nice789, potpisan je 26. februara
2001. takoe u Nici.
Ugovor o EU iz Nice stupio je na snagu posle ponovljenog referenduma u Irskoj, 1.
februara 2003. godine, tj. posle procedura ratifikacije Ugovora, obavljenih u svakoj od
drava lanica. Ugovor o EU iz Nice kao (izmenjeni i dopunjeni)790 konstitutivni akt EU, bio
je snazi poev od februara 2003. do decembra 2009. godine, kada ga je zamenio sada
vaei Lisabonski Ugovor o reformi EU.
Jo je u Protokolu o institucijama uz Ugovor o EU iz Amsterdama (stupio na snagu
1999), predvieno preispitivanje i dopunjavanje odredbi o sastavu i radu institucija EU, i
to najmanje mesec dana pre nego to broj drava lanica EU pree 20. Proces proirenja
Unije, ulaskom drava Centralne i Istone Evrope (u maju 2004.) stoga je ubrzao sazivanje
nove meuvladine konferencije o institucionalnoj reformi EU u februaru 2000. Konferen-
cija je zavrena 6. decembra 2000. , a 11. decembra 2000. su efovi drava ili vlada
lanica EU postigli saglasnost o tekstu novog Ugovora o EU u Nici.
Osnovni cilj donoenja Ugovora o EU iz Nice je poboljanje institucionalne strukture EU,
odnosno unapreivanje institucionalne reforme Unije, radi prijema novih drava lanica.
Pod tim se naroito podrazumevaju sledeih pet organa EU: Evropski parlament, Savet
ministara, Evropska Komisija, Sud pravde i Finansijski sud. U institucionalnu strukturu EU
takoe spadaju i Evropski savet (Samit EU na nivou efova drava i vlada), kao i Evropska
Centralna banka, ali ona nije pretrpela izmene Ugovorom iz Nice.
Ovo institucionalno ustrojstvo Unija je nasledila jo iz perioda osnivanja Evropske za-
jednice za ugalj i elik i Evropske ekonomske zajednice od strane est drava osnivaa.
Trebalo je da takva struktura institucija poslui za prvu fazu procesa integracije, tj.
ustanovljavanje zajednikog, a kasnije jedinstvenog trita Zajednice, praeno sa nekoliko
zajednikih sektorskih politika: poljoprivredna, saobraajna i spoljnotrgovinska politika.
789 Ugovor o EU iz Nice objavljen je prvi put u Slubenom listu EZ, OJ C 80/12 od 26. februara 2001. (Tre-
aty of Nice amending the Treaty on European Union, the Treaties estblishing the European Communitiies
and certain related acts, signed at Nice).
790 Prethodni konstitutivni Ugovor o EU datira jo iz Mastrihta (potpisan februara 1992), koji je zatim izmen-
jen i dopunjen Ugovorom o EU iz Amsterdama (potpisan oktobra 1997).

Dananja Evropska unija se u velikoj meri razlikuje od Zajednice pedesetih i ezdesetih
godina prolog veka, te je i sam prvi stub Unije - Evropska zajednica, nedavno trans-
formisan u ekonomsku i monetarnu uniju, u kojoj 11 drava lanica imaju istu valutu, evro.
Istovremeno, institucije EU vre velika ovlaenja u skoro svakoj oblasti nadlenosti drava
lanica, ukljuujui ak i spoljnu politiku i bezbednost (drugi stub) i pitanja pravosua i
unutranjih poslova (trei stub), kao i oblast ljudskih prava791. Produbljivanje integracionih
tokova praeno je paralelnim irenjem ovih kretanja, te je 2004. godine ulazak novih
deset lanica792 u sklopu istonog proirenja EU, oznaio politiku velikog praska. Tome
je nedavno usledilo esto proirenje EU, ulaskom Rumunije i Bugarske u Uniju, od januara
2007. godine.
Svakako da je postojea institucionalna struktura EU suoena sa novim zadacima i iza-
zovima efikasnog funkcionisanja novog oblija brojnije Unije u bliskoj perspektivi. Otuda
i nunost njene reforme. Nije prolo ni dve godine od stupanja na snagu ugovora o EU iz
Amsterdama, maja 1999. , a ve je decembra 2000. potpisan revidirani Ugovor o EU u
Nici. Jedan od znaajnih razloga je irenje lanstva EU, koje je dramatino nametnulo pi-
tanje koncepcije delovanja institucija EU u novim uslovima. Preciznije, ukoliko bi se nastavilo
sa praksom tzv. punjenja stolica u organima EU, koja je sledila posle svakog proirenja
lanstva, Unija bi morala da funkcionie sa Parlamentom od preko 1000 lanova, Komisi-
jom od 35 lanova ili vie, Sudom pravde od oko 30 sudija i konano, Savetom ministara
koji bi morao da postigne saglasnost izmeu 27 lanova i to sve na najmanje 19 razliitih
jezika. Sve to bi predstavljalo vrlo komplikovan institucionalni scenario, o emu postoji
svest javnog mnjenja i zvaninika u EU ve due vreme.
2. Evropski Parlament prema Ugovoru iz Nice

U Ugovoru o EU iz Mastrihta Evropski parlament je dobio znatno ojaanu poziciju,
uvoenjem procedure saodluivanja sa Savetom ministara i itavim korpusom ovlaenja
kod naimenovanja Komisije, ali je tek Ugovorom iz Amsterdama uinjen pokuaj odreivanja
broja lanova EP. Naime, Protokolom o proirenju EU, kao sastavnim delom Ugovora iz
Amsterdama, broj lanova EP je ogranien na maksimalno 700.
791 Koncepcija institucionalne reforme EU ne obuhvata oblast ljudskih prava, (te stoga ovde nee biti raz-
matrana). Oblast ljudskih prava u EU regulisana su posebnom Evropskom Poveljom o ljudskim pravima,
ali koja nije sastavni deo Ugovora iz Nice, ve poseban (politiki) akt drava lanica tada bez obave-
zujueg pravnog dejstva.
792 Radi se o sledeim dravama: Poljska, Maarska, eka, Slovaka, Slovenija, Estonija, Litvanija, Latvija,
Malta, Kipar. Tome je sledilo takoe ulanjenje Rumunije i Bugarske, te Unija broji 27 drava lanica.
Vid. Barents Rene, Some observations on the Treaty of Nice, Maastricht Journal of European and
Comparative Law, Netherlands, Volume 8, No. 2, 2001, p. 11.

2.1. Raspodela sedita u Evropskom parlamentu
Prema Ugovoru iz Nice izvrena je preraspodela sedita u Parlamentu na osnovu prin-

cipa da treba da postoji bliska srazmera izmeu broja lanova EP i stanovnitva svake
od drava lanica. Najvei broj lanova EP pripada Nemakoj (99 lanova) i to je uzeto
kao poetna pozicija za ovu preraspodelu. Novo brojanje je rezultiralo smanjenjem broja
sedita u Parlamentu za ostale drave lanice, tako da novi ukupan broj lanova iznosi
626 delegata EP. Na istoj osnovi je izvreno predvianje broja lanova za svaku novu
lanicu EU, to je rezultiralo maksimumom od 732 poslanika EP. Shodno tome, ogranienje
od 700 lanova EP predvieno Ugovorom iz Amsterdama je poniteno.
Nova pravila bie prvi put primenjena posle izbora za Evropski parlament u 2004.
godini. Shodno tome, od 2004. - 2009. e vaiti prelazni period. To praktino znai
da e, u zavisnosti od samog proirenja lanstva EU, raspodela lanova Parlamenta biti
najblie mogue postojeem broju lanova.
Posle ulanjenja Rumunije i Bugarske, od januara 2007. godine EP broji 785 lanova,
to predstavlja privremeno poveanje do sledeih izbora u 2009. godini. Tada e se
primeniti preraspodela mesta u EP, tako da je sam Parlament predloio budue sman-
jenje mesta na osnovu regresivne proporcije tj. na donjem minimumu od etiri mesta za
najmanje drave lanice. Raspodela mesta meu dravama lanicama u EP zasniva se na
dva merila: proporcionalnost izmeu broja biraa i broja njihovih predstavnika i merilo
predstavljenosti najmanjih drava lanica. Intencija je da se sprei neefikasnost Parla-
menta do koje bi dolo u sluaju tzv. punjenja stolica, odnosno mehanikog dodavanja
broja lanova.
2.2. Jaanje zakonodavnih ovlaenja Parlamenta
Parlament je donoenjem Ugovora iz Nice ojaao svoju zakonodavnu funkciju posred-

stvom irenja postupka saodluivanja na nove oblasti u Ugovoru. Tokom pregovora u
Nici sam Parlament se zalagao za opte proirenje saodluivanja na sve oblasti komu-
nitarnog zakonodavnog delovanja. Tome su se usprotivile mnoge lanice, te je irenje
polja saodluivanja obavljeno po principu pojedinanog ispitivanja svake od odredbi u
Ugovoru. Osim saodluivanja, procedura davanja saglasnosti Parlamenta je proirena
na odluke o realnom riziku ozbiljne povrede fundamentalnih naela na kojima se Unija
bazira od strane neke od lanica. Parlamentu je takoe dodeljeno pravo inicijative za
utvrivanje takvih sluajeva. Saglasnost EP se trai i kod odluka o pokretanju ojaane
saradnje drava lanica u prvom stubu, u oblastima koje su inae predmet saodluivanja.
Saglasnost Parlamenta je zadrana kod odluivanja o strukturnim i kohezionim fondo-
vima, ali je planirano uvoenje odluivanja kvalifikovanom veinom u Parlamentu, posle
2007. godine, kada je predvieno donoenje novog finansijskog okvirnog plana EU793.
793 Galloway D. , The Treaty of Nice and Beyond Realities and Illusions of Power in the EU, UK, British
Library, 2001. , p. 125.

2.3. Jaanje poloaja Parlamenta prema Sudu pravde
Pored toga, Parlament je osnaio svoj poloaj prema Evropskom sudu pravde do mere
koja ga postavlja na istu ravan sa Komisijom, Savetom i dravama lanicama. Prema
Ugovoru iz Nice EP je stekao sledea ovlaenja:
1. da (shodno l. 230.) podnosi predloge Sudu pravde na osnovu krenja esencijalnih
proceduralnih zahteva, nedostatka nadlenosti, povrede Ugovora ili zloupotrebe
ovlaenja i
2. odredbe l. 300. su izmenjene tako da omogue Parlamentu da zatrai miljenje
Suda pravde o tome da li je predvieni sporazum EU sa treim zemljama ili sa
meunarodnom organizacijom u saglasnosti sa odredbama Ugovora o EU.
U poreenju sa rezultatima prethodnih institucionalnih reformi EU, naroito onih izvrenih
u Mastrihtu i Amsterdamu, kada je Parlament iroko ocenjen kao glavni dobitnik izvrenih
izmena osnivakih ugovora, rezultati reformi institucija iz Nice nisu spektakularni. To se,
meutim, nije ni moglo oekivati, imajui u vidu da se u Nici i nije pregovaralo o izmeni
postignute institucionalne ravnotee kljunih institucija Unije. Naprotiv, sutina reformi iz
Nice odnosi se na pripremu organa EU za veliko proirenje Unije u uslovima postojee
institucionalne strukture EU.
Ono to se namee kao vrlo znaajno, a ujedno ilustruje i vanost poloaja Parlamenta
u ukupnoj institucionalnoj arhitekturi Unije, jeste injenica da je raspodela mesta u Parla-
mentu shodno proporcionalnosti prema broju stanovnitva, izvrena u Nici, pokazala da
su drave lanice vrlo zainteresovane za utvrivanje maksimalnog broja poslanika EP, s
obzirom na proirenje EU. To istovremeno ukazuje da je za lanice EU veoma bitno da
imaju adekvatan broj predstavnika u Parlamentu, kako sa stanovita domaih politikih
ciljeva, tako i iz razloga zastupljenosti u instituciji EU koja je stekla poveane zakonod-
avne kompetencije u procesu odluivanja EU.
3. Evropska Komisija prema Ugovoru iz Nice

3. 1. Sastav Komisije
U pogledu sastava Komisije, pod predsednitvom Romana Prodija, koja je brojala 20

lanova, nisu bile predviene izmene Ugovorom iz Nice. Poev od 2004. kada je naimen-
ovana nova Komisija, pod predsednitvom Barosa, dolo je do irenja broja komesra
usled proirenja EU, od maja 2004. i od januara 2007. godine. Protokol o proirenju EU
naime predvia da Komisija bude sastavljena od po jednog lana iz svake od drava
lanica, te tako sada broji 27 komesara.
Sledstveno tome, vee drave lanice su se na ovaj nain odrekle prava da imenuju po
dva lana Komisije. Ovaj princip se primenjuje takoe i na nove drave lanice EU.

3.2. Sastav Komisije posle irenja EU
Ugovor iz Nice regulie i situacije kasnijeg irenja EU, u sluaju ulanjenja Turske, Al-
banije, Belorusije, Moldavije i bivih jugoslovenskih republika sa podruja tzv. Zapad-
nog Balkana. Tada e broj lanova Komisije biti manji od broja lanica Unije. To podra-
zumeva primenu principa rotacije za imenovanje lanova Komisije. Cilj je upravo da se
sprei mogue budue neefektivno delovanje ovog znaajnog izvrnog organa EU usled
glomaznosti. Zemlje sadanji kandidati za lanice EU: Hrvatska, Makedonija i Turska
uurbano kucaju na vrata Unije, te je ova injenica uticala da se usvoji pravno reenje
budueg sastava Komisije na osnovu principa rotacije meu zemljama lanicama EU.
Predvieno je da Savet ministara, jednoglasnim odluivanjem, utvrdi pravila primene
principa rotacije. Drava lanica nee moi da bude odsutna iz Komisije due od jed-
nog mandata (u trajanju od 5 godina), ali e pri tome, biti uzeto u obzir i merilo jednake
geografske i demografske zastupljenosti drava lanica proirene Unije.
3.3. Naimenovanje Komisije
Procedura naimenovanja lanova Komisije je takoe promenjena Ugovorom iz Nice.

Do tada, naimenovanje lanova Komisije je u nadlenosti drava lanica, koje odluuju
jednoglasno u okviru Evropskog saveta, donoenjem jednoglasne politike odluke. Poev
od 2004. godine, imenovanje lanova Komisije vrie se donoenjem odluke kvalifiko-
vanom veinom. Ova izmena je bila neophodna kako bi se Savet ministara ovlastio da
imenuje lanove Komisije. U pitanju je specijalno zasedanje Saveta ministara na nivou
efova drava i/ili vlada.
Sutina izmene je da se dosadanja politika odluka Evropskog saveta osnai pravnim
dejstvom, kroz odluivanje pod okriljem Saveta ministara. Osnovni razlog ove izmene sas-
toji se u spreavanju da neka drava lanica blokira naimenovanje budueg Predsednika
Komisije, kao to je to uinila Velika Britanija prilikom naimenovanja 1994. godine.
3.4. Jaanje pozicije Predsednika Komisije
Konano, Ugovor iz Nice je ojaao poziciju Predsednika Komisije. Pored postojeih

ovlaenja davanja politikih smernica za rad lanova Komisije, Predsednik je dobio i
nadlenost utvrivanja interne strukture i funkcionisanja Komisije, u cilju poboljanja njene
politike odgovornosti, kao i koherentnosti delovanja i efikasnosti sprovoenja politika
Unije.
tavie, Predsednik je odgovoran za raspodelu nadlenosti u okviru Komisije. Takoe
je ovlaen da menja ovu raspodelu, tokom trajanja mandata Komisije.
Predsednik ima pravo i da zatrai od pojedinog lana Komisije da se povue. Ukoliko
se veina lanova Komisije sloi sa ovim zahtevom Predsednika, odreeni lan Komisije od

koga se to zahteva e morati da podnese ostavku. Ova izmena ima za cilj da sprei politiki
slom Komisije, kao to je to bilo u sluaju korupcije i finansijskih malverzacija u 1999. (Edit
Kreson), kada je Parlament utvrdio, na osnovu nezavisnog ekspertskog izvetaja, da je
dolo do zloupotrebe sredstava EU od strane pojedinih lanova Santerove Komisije. Usle-
dila je kolektivna ostavka Komisije pod predsednitvom aka Santera, 1999. godine.
Gledano u celini, navedene izmene transformiu sastav i funkcionisanje Komisije u jednu
vrstu predsednikog sistema, u kome je poloaj Predsednika Komisije slian po funkcijama
poziciji premijera.
4. Savet ministara prema Ugovoru iz Nice

4.1. Odluivanje kvalifikovanom veinom
Ugovorom iz Nice je izvreno irenje oblasti u kojima Savet ministara odluuje kvali-
fikovanom veinom kod usvajanja razliitih akata. Izraunavanje kvalifikovane veine
regulie se sistemom tzv. ponderacije glasova, odnosno dodeljivanjem odreenog broja
glasova ministrima drava lanica u Savetu (l. 205. Ugovora o EZ) prema proporcijama
demografske, politike i privredne snage njihove drave794. Sistem ponderacije glasova
u Savetu je predmet dogovora drava lanica. Naime, tadanjih petnaest drava lanica
raspolagalo je sa ukupno 87 glasova. Od toga, ministri velikih drava: Francuske, Italije,
Velike Britanije i Nemake imaju po deset glasova. panija je traila isti status, ali je
dobila osam glasova. Drave srednje kategorije: Grka, Holandija, Belgija i Portugal
raspolau sa po pet glasova, dok Austrija i vedska imaju po etiri. Manje drave: Dan-
ska, Finska i Irska imaju po tri glasa u Savetu, a najmanja lanica Luksemburg samo dva
glasa.
Kvalifikovana veina treba da iznosi 70 odsto od ukupnog broja glasova, tj. 62 pozi-
tivna glasa. Razlikuju se, meutim, sluajevi kada:
a) predlog akta za usvajanje podnosi Komisija (to je najee sluaj), kada su do-
voljna 62 glasa i
b) odluka se usvaja na osnovu predloga drava lanica, kada je potrebno da postoje
62 potvrdna glasa izraenih od strane najmanje 10 lanica.
To znai da etiri velike lanice EU ne mogu same usvojiti odluku sa svojih 40 gla-
sova. U praksi se najvie odluka usvaja na osnovu 62 potvrdna glasa, te tzv. blokirajuoj
manjini, koja se protivi odluci, dovoljno je da ima 26 glasova. To implicira da dve ve-
like lanice EU mogu, uz podrku jo jedne ili dve drave lako da formiraju blokirajuu
manjinu. Ovakav sistem ponderacije je ustanovljen tzv. kompromisom iz Joanine (Grka),
kojim je utvreno da posle pristupanja Austrije, vedske i Finske (1995.) Savet treba da, u
794 Vid. kod S. Zeevi, EU Institucije i pravo, Beograd, 2003, str. 122.

razumnom roku, doe do usvajanja odluke sa 65 glasova, u sluaju kada se tome protive
23 do 25 glasova795.
Posle prijema novih lanica, dolo je do opadanja glasovne snage velikih lanica EU.
Primera radi, u EEZ sa 6 lanica Francuska je imala 25 odsto glasova u Savetu, dok je u
Uniji sastavljenoj od 15 lanica, uee Francuske iznosilo samo 11,5 odsto796. To je dovelo
do razmatranja prerapodele glasova i direktno uticalo na promene uvedene Ugovorom
iz Nice.
Preciznije, Protokolom o proirenju EU, aneksiranom uz Ugovor iz Nice, predviena je
izmena l. 205. Ugovora o EZ, koja postaje vaea 1. januara 2005. Ovom izmenom je
utvreno da nova ponderacija glasova bude izvrena na sledei nain: Nemaka, Fran-
cuska, Italija i Velika Britanija po 29 glasova (odnosno 12, 2 odsto), panija 27, Holan-
dija 13, Belgija, Grka i Portugal po 12 glasova, vedska i Austrija po 10, Finska, Danska
i Irska po 7 glasova i Luksemburg 4 glasa. To znai ukupno 237 glasova u Savetu.
Ono to proistie iz analize nove ponderacije glasova je evidentna tendencija
poveanja razlike u glasovima izmeu velikih i srednjih lanica EU797. Donekle nova pon-
deracija odslikava u veoj meri demografsku srazmeru lanica EU, iako ne u potpunosti.
Oigledna potvrda ove teze je injenica da i u 2005. godini i Francuska i Nemaka i dalje
imaju jednak broj glasova, uprkos tome to razlika u broju stanovnika iznosi 21 milion u
korist Nemake.
4.2. Blokirajua manjina u Savetu - institucionalni problemi
Usvajanje odluka kvalifikovanom veinom je, prema Ugovoru uz Nice, postalo sloenije
nego pre. Naime, za usvajanje odluke je potrebno 170 glasova od ukupno 237, tj. preko
70 odsto (71,73 odsto), kada predlog odluke podnosi Komisija. Jo jedan uslov se pri-
menjuje: da odluku podrava veina od lanova Saveta (8 od 15 ministara). Ukoliko
predlog odluke ne podnosi Komisija, neophodno je 169 povrdnih glasova uz pozitivno
izjanjavanje dve treine lanova Saveta. Novina je i da lan Saveta moe da zatrai da
se proveri da li drave lanice koje ine tu kvalifikovanu veinu predstavljaju najmanje
62 odsto od ukupnog broja stanovnika Unije (l. 205 stav 4. Ugovora o EZ). Ukoliko ovaj
demografski uslov nije ispunjen, konkretna odluka nije usvojena. Ovo dodatno uslovlja-
vanje je uzrokovano oekivanim ulanjenjem malih i srednjih drava u EU. To rezultira
poveanjem uticaja ovih drava kod odluivanja u Savetu, na utrb velikih lanica EU.
795 Pre prijema Austrije, vedske i Finske, blokirajua manjina je iznosila 23 glasa. Velika Britanija i panija
su traile da tako i ostane posle proirenja Unije, radi zatite interesa drava, ali su se tome usprotivile
ostale lanice EU. Tako je dolo do tzv. kompromisa na grkom ostrvu Joanina, koji je omoguio dalji rad
Saveta ministara. Detaljnije kod: Manin Ph, Les Communautees europennes, LUnion europeenne, Paris,
1996, p. 178, nav. prema: S. Zeevi, EU Institucije i pravo, Beograd, 2003. , str. 123.
796 Blie kod: Berthu G. , Souchet D, Le Traite dAmsterdam contre la democratie, Revue trimestrielle Li-
berte politique, Paris, 1998. , p. 105. , nav. prema: S. Zeevi, op. cit.
797 Zeevi S. , Institucionalno prilagoavanje EU, Me. Problemi, Beograd, Vol. LIII, No. 3/2001.

Mnogi autori798 tumae ovo jaanje uticaja manjih i srednjih drava istorijskim okolnos-
tima funkcionisanja Saveta ministara u situaciji blokade odluivanja Saveta i neke vrste
ucenjivanja od strane Francuske, 1965. kada je otpoela jednogodinja praksa primene
tzv. prazne stolice Francuske u Savetu. Francuska je smatrala da ne sme biti preglasana,
kao najvea lanica Zajednice u to vreme.
Paraliza funkcionisanja je prevaziena poznatim Luksemburkim kompromisom, janu-
ara 1966. Tada je bilo predvieno da, ako neka lanica smatra da se radi o pitanju
od vitalnog interesa za nju, prilikom odluivanja kvalifikovanom veinom, ne dolazi do
glasanja u Savetu, ve se usaglaavanje nastavlja sve do postizanja konsenzusa. Problem
je nastao u praksi ekstenzivnog tumaenja Luksemburkog kompromisa, koje je dovelo
do preteranog pribegavanja jednoglasnom odluivanju, ak i kada se nije radilo o pi-
tanjima od vitalnog interesa. To je bio i jedan od razloga donoenja Jedinstvenog ev-
ropskog akta, kojim se nastojala proiriti primena kvalifikovane veine. Sutinski razlog
leao je u znatnom usporavanju procesa produbljivanja evropskih integracionih tokova u
okviru same Zajednice, jer je jednoglasno odluivanje spreilo usvajanje znaajnih odluka
u oblastima, kao to su: slobodno kretanje kapitala, sloboda nastanjivanja i osnivanja
firmi, saobraaj i mnoge druge.
Uz Ugovor iz Nice je dodata i Deklaracija br. 22 o proirenju EU, kojom je utvren
zajedniki stav drava lanica prema zastupljenosti drava kandidata u institucijama
Unije. Kod ponderacije tj. odmeravanja glasova u Savetu, drave lanice su zauzele stav
da tadanji zvanino evidentirani kandidati treba da imaju sledei broj glasova: Poljska
27, Rumunija, 14, eka Republika 12, Maarska 12, Bugarska 10, Slovaka 7, Litvanija
7, Letonija 4, Slovenija 4, Estonija 4, Kipar 3 i Malta 3.
Posle proirenja sa 12 novih drava lanica, u Savetu ima ukupno 345 glasova, kako
je predvideo novi l. 205. posle usvajanja Ugovora iz Nice i Deklaracija br. 22 uz Ugovor
iz Nice. Kvalifikovano veinsko odluivanje znai usvajanje odluka sa najmanje 258 gla-
sova za (74,8 odsto) i uz podrku veine lanova Saveta (14 od 27 ministara), kada se
odluuje na predlog Komisije.
U suprotnom sluaju (bez predloga Komisije), potrebno je 258 pozitivnih glasova i
podrka najmanje dve treine lanova Saveta. lanovi Saveta ministara su u svakom
sluaju ovlaeni da zatrae proveru da li ta kvalifikovana veina predstavlja 62 odsto
od ukupnog stanovnitva u EU. U suprotnom, odluka o kojoj se radi nee biti usvojena.
Ova klauzula je od posebne vanosti za Nemaku, koja je time sebi osigurala uee u
svakom kvalifikovanom odluivanju, jer je vrlo teko izbei zemlju sa 21 odsto od ukupnog
stanovnitva EU. To je u velikoj meri utvrdilo opti utisak da je u grupi tzv. velike etvorke,
tj. velikih lanica EU, Nemaka na mestu prve meu jednakima799.
Sumarno reeno, uinjen je kompromis na osnovu principa saetih u Protokolu o
proirenju uz Ugovor iz Amsterdama. Naime: u zamenu za vei uticaj u Savetu, velike
lanice EU su se morale odrei svog drugog predstavnika u Komisiji. Rezultat toga je
798 Vid. kod: Defarges Ph. M. , Les institutions europeennes, Paris, 1998, p. 40. ; Simon D. , Le systeme
juridique communautaire, Paris, 1997, p. 125. ; Manin Ph. , Les Communautes europeennes, LUnion
europeenne, Paris, 1996, p. 176; Zeevi S. , op. cit.
799 Naelo na latinskom: Primus inter pares.

da je posle usvajanja Ugovora iz Nice, Protokol iz Amsterdama poniten. U praktinom
smislu, mogue je da etiri velike lanice formiraju blokirajuu manjinu. Takoe je mogua
i situacija da sve male lanice blokiraju odluku (iako nemaju vie od 10 glasova svaka
pojedinano), ali to ne vai za nove lanice iz Centralne i Istone Evrope.
4.3. Jednoglasno odluivanje u Savetu
Jo uvek 73 odredbe u Ugovoru o EU zahtevaju jednoglasno donoenje odluka u Sa-

9vetu800, to je injenica koja znatno umanjuje domete postignutih institucionalnih reformi
u Nici, na planu kvalifikovanog veinskog odluivanja. Veliki broj sluajeva jednoglasnog
odluivanja ima za posledicu brojne negativne karakteristike pogubne za efikasno funk-
cionisanje organa EU, kao to su:
1. odlaganje odluke radi postizanja konsenzusa meu dravama lanicama,
2. tzv. razvodnjavanje strunih predloga Komisije (strategija uzmi i izaberi),
3. preterano detaljni tekstovi akata (bilo uputstava, bilo pravilnika i/ili odluka), sa
brojnim izuzecima i specijalnim odredbama, u cilju ispunjenja specifinih zahteva
pojedinih drava lanica.
Dosadanja praksa jednoglasnog odluivanja u Savetu pokazala je da skoro svaka
lanica odbija da uini ustupke kada se radi o njenim vitalnim interesima. To pokazuje
negativni primer Velike Britanije u odnosu na usklaivanje poreske regulative i propisa o
socijalnom osiguranju, zatim krut stav Nemake u pogledu propisa o azilu i izbeglicama,
kao i panije za sve to se tie korienja Kohezionog fonda EU, s obzirom da je ova
zemlja njegov najvei korisnik. Upravo zato, promene u nainu odluivanja Saveta bile
su mogue samo za odreene manje vane nadlenosti EU. Ogranienost institucionalnih
pomaka u ovoj sferi dokazuje i injenica da ak i kada se radi o preinaenju jednoglasnog
odluivanja u domen kvalifikovane veine, to nije uinjeno u celosti, ve samo za odreene
elemente. Stoga je nain odluivanja Saveta ministara postao zaista jo sloeniji.
To bogato ilustruje primer mera za suzbijanje diskriminacije po osnovu pola, religi-
je, etnikog porekla itd. (l. 13 Ugovora o EZ), koje su jo uvek predmet jednoglasnog
odluivanja. Meutim, odreene finansijske akcije Zajednice o ovim merama mogu biti
usvojene na bazi kvalifikovane veine. Pored toga, odredbe o zajednikoj trgovinskoj
politici postale su izuzetno sloene. Proces donoenja komunitarnih odluka u ovoj oblas-
ti karakterie neka vrsta institucionalnog haosa, jer nema razlike meu konstitutivnim i
uobiajenim ovlaenjima, niti odgovarajueg odnosa izmeu procedure saodluivanja i
pitanja koja se tretiraju. Otuda odluivanje na polju zajednike trgovinske politike podlee
kako jednoglasnom, tako i donoenju odluka na osnovu kvalifikovane veine u Savetu.
Prednost donoenja Deklaracije o proirenju EU i utvrivanja nove ponderacije glasova
Saveta u Nici, sastoji se u izbegavanju ponovnog pregovaranja sa svakom od buduih novih
lanica EU o ovim institucionalnim aranmanima. Takoe, ovaj pristup u okviru Unije doka-
zuje jednaki tretman svih buduih lanica EU, bez obzira na tempo njihovog ulanjenja.
800 Barents R. , op. cit.

5. Ostale institucije i organi EU
Pravilo: po jedan predstavnik za svaku od lanica EU primenjeno je i kod kompozicije
Finansijskog suda (Court of Auditors). Ova institucija moe osnivati vea, to omoguava
usvajanje miljenja i izvetaja ovog suda, bez potrebe da u tome uestvuju svi lanovi
Finansijskog suda. Time se tei doprineti efikasnom funkcionisnaju ove institucije.
Broj lanova Ekonomskog i socijalnog komiteta i Komiteta regiona, kao savetodavnih
organa EU, je fiksiran na 300 lanova za svaki od ovih komiteta. lanove ovih saveto-
davnih organa EU imenuje Savet - odluivanjem na osnovu kvalifikovane veine. U Ekonom-
skom i socijalnom komitetu mesto imaju i predstavnici organizacija za zatitu potroaa.
U Komitetu regiona lanovi se biraju iz reda politikih linosti na regionalnom ili lokalnom
nivou, odnosno uz uslov da su im mandat za politiko delovanje dali regionalna ili lokalna
predstavnika tela (lokalne skuptine).
Odlueno je i da Slubeni list Evropskih zajednica preimenuje naziv u: Slubeni list
Evropske unije.
Evropski sud pravde, prema Ugovoru iz Nice, ini po jedan sudija iz svake od drava
lanica EU. Da bi se spreilo da budui Sud od 27 lanica (u perspektivi) postane neka
vrsta saveta, naputeno je dosadanje pravilo o zasedanju Suda u plenarnom sastavu.
Prema novim odredbama iz Nice, Sud zaseda u veima ili u Velikom veu (od 11 sudija),
a plenarna sednica postaje izuzetak. Broj optih pravobranilaca je fiksiran na 8 u Sudu.
Njihova uloga je dalje smanjena, jer se njihovo miljenje vie ne zahteva u svakom od
sluajeva pred Sudom.
Sud prve instance (Prvostepeni sud) je sastavljen od po najmanje jednog sudije iz
svake od drava lanica, omoguavajui na ovaj nain da ovaj sud ima vie sudija nego
to je to broj drava lanica EU. Za sada postoji politiki dogovor zemalja lanica da
se broj sudija u ovom sudu povea za 6 sudija, koji se biraju po osnovu sistema rotacije.
Ostaje da se u praksi potvrdi da li ovo poveanje adekvatno odgovara ogromnom broju
sluajeva pred Prvostepenim (Sudom prve instance).
Ugovor iz Nice nije promenio sistem naimenovanja sudija u Sudu pravde i u Sudu prve
instance (kroz zajedniki dogovor drava lanica), niti duinu mandata (6 godina, sa
mogunou obnavljanja). O tome su postojali predlozi za izmenu, kao to je predlog za
uvoenje jednog mandata sudija od 9 do 12 godina ili odobrenje Parlamenta za izbor
sudija u oba suda EU. Ovi predlozi, meutim, nisu usvojeni u Nici.
Takoe nije uinjeno institucionalno razjanjavanje odnosa izmeu Suda pravde i Suda
prve instance u Ugovoru iz Nice. Nadlenost tj. ovlaenja Suda prve instance su nabro-
jana u Ugovoru o EU (l. 225) umesto dosadanje situacije da o tome odluuje Savet.
Poloaj ovog Suda je ojaan posredstvom novog ovlaenja da trai preliminarne presude
u odreenim sluajevima, kao to je npr. tumaenje zajednike carinske tarife Zajednice.
Tada je Prvostepeni sud u mogunosti da podnese sluaj Sudu pravde za preliminarnu
presudu, u cilju spreavanja razliitih presuda. Sud pravde je nadlean da utvrdi pravila

ove svoje nadlenosti u svom Statutu. Iako se ovde radi o ujednaavanju prakse Prvoste-
penog suda, ova novina moe uticati na odlaganje donoenja presuda prve instance sa
direktnim dejstvom.
Meutim, bitna i pozitivna novina posle Nice je uvoenje odluivanja kvalifikovanom
veinom u Savetu o izmenama procedura oba suda EU. Do usvajanja Ugovora iz Nice,
za stupanje na snagu izmena procedura oba suda bila je potrebna jednoglasna podrka
Saveta. Pored toga, Ugovor iz Nice predvia mogunost da Komisija ili Sud pravde
predloe da Savet osnuje sudska vea. Ova sudska vea su nadlena da odluuju o direk-
tnim akcijama u pogledu specifinih pitanja. Njihov sastav ne podlee pravilu: po jedan
sudija iz svake od drava lanica. Odluke ovih sudskih vea mogu biti ponitene od strane
Prvostepenog tj. suda prve instance, bilo iz formalnih, bilo iz materijalnih razloga.
Institucionalni problem predstavlja to nije potpuno jasno gde spadaju ova sudska vea:
da li Sudu pravde ili pak, Prvostepenom sudu (prve instance). Saglasno Deklaraciji drava
lanica uz Ugovor iz Nice, prvo ovakvo sudsko vee bie nadleno za pitanja iz oblasti
disciplinskih prekraja slubenika u organima EU (formirano 2005. godine). Na taj nain
se Prvostepeni sud oslobaa veoma zanaajnog dela sluajeva. Poreklo ovih sudskih vea
ukazuje na prvi korak prema ustanovljavanju specijalizovanih sudova u EU, kao to su npr.
vea za socijalnu zatitu, porez na dodatu vrednost, carinski propisi i prekraji i dr.
6. Izmene iz Nice u oblasti drugog i treeg stuba Unije

6.1. Novine u drugom stubu Unije
U domenu drugog i treeg stuba EU, izmene uinjene Ugovorom iz Nice nisu revolu-
cionarne, to je i razumljivo imajui u vidu meuvladin karakter saradnje drava lanica
na polju zajednike spoljne i bezbednosne politike (drugi stub) i u oblasti pravosua i
unutranjih poslova (trei stub).
Najvei broj izmena u drugom stubu odnosi se na polje zajednike bezbednosne poli-
tike EU (l. 17). Ove odredbe reguliu zajedniku odbrambenu politiku, koja moe voditi
do zajednike odbrane tj. spajanja svih ili dela vojnih snaga pod jednu komandu. Prema
najnovijim izmenama ovih odredbi, zajednika odbrambena politika je velikim delom
predmet bliske saradnje izmeu Unije i Zapadnoevropske unije (WEU). Pristup EU opera-
tivnim odbrambenim kapacitetima i stratekom planiranju odvija se u upravo u tom okviru.
U periodu izmeu Amsterdama i Nice, tj. 1999 - 2003. politiki stavovi velikih lanica
EU o ovim pitanjima su se znaajno podudarili. Tome je posebno doprinela intervencija
NATO na Kosovu i u SRJ 1999. godine i evidentna vojna premo SAD, koja je tom prilikom
dola najvie do izraaja. Otuda je u novijem periodu dolo do usvajanja nekoliko vanih
odluka o pitanjima zajednike odbrane lanica EU. Usled promene negativnog britanskog

stava, dolo je do ustanovljavanja zajednikih snaga za brze intervencije. Naime, jo je
na Samitu EU u Helsinkiju (1999), predvieno da EU formira sopstveni korpus (60. 000
vojnika) za brza dejstva, do 2003. godine. Takoe je predvieno i angaovanje 5000
policajaca za svrhe civilnog upravljanja krizama. Novi organi (utvreni jo u Helsinkiju,
1999) u oblasti zajednike odbrane EU su: Politikobezbednosni komitet, vojni komitet
EU i generaltab EU. Na ovaj nain Unija dobija obrise vojne organizacije, to je nasta-
vak ideje iz 50-tih godina o Evropskoj odbrambenoj organizaciji. Time je pozivanje na
Zapadno-evropsku uniju u prethodnom tekstu Ugovora iz Amsterdama (odredbe l. 17.)
postalo zastarelo, te je eliminisano povezivanje EU sa aktivnostima ZEU u vojnim oper-
acijama posle Nice. Sudbina same ZEU je ostala nejasna, jer je ova organizacija na neki
nain blokirana i ostala da egzistira bez direktnih ovlaenja i uticaja.
Sledea izmena u drugom stubu EU, posle Nice, odnosi se na podruje zajednike
spoljne politike EU. Naime, odredbe l. 24 o meunarodnim sporazumima sa treim zem-
ljama ili meunarodnim organizacijama predviaju da Savet moe zakljuivati ovakve
sporazume. Savet tada deluje na osnovu jednoglasnog odluivanja. Prema Ugovoru iz
Nice, uvedeno je razlikovanje izmeu jednoglasnosti i odluivanja kvalifikovanom veinom
prema tome da li se na internom nivou odluke donose jednoglasno ili veinski u zavisnosti
od pitanja o kojima se odluuje. Pored toga, ovi meunarodni sporazumi su obavezujui
za institucije EU. To predstavlja vrlo korisno razjanjenje, s obzirom da dosadanji tekst
Ugovora (iz Amsterdama) ne definie da li Savet ove meunarodne sporazume zakljuuje
u ime Unije ili u ime drava lanica EU. Konano, poloaj Politikog komiteta je ojaan (l.
25). Ovaj organ, koji u sutini saima operativno delovanje Saveta (tj. pod-Savet), moe
biti ovlaen od strane Saveta, da usvaja odreene odluke u situaciji krize.
6.2. Reforme u treem stubu Unije
U oblasti treeg stuba EU, Ugovor iz Nice predvia izmenu l. 31. koji nabraja
zajednike akcije drava lanica u domenu pravosua i policijske saradnje. Dodata je
odredba o zadacima nove agencije - Eurojust, tj. tela koje je novoosnovano u EU i sastoji
se od nacionalnih sudija (magistrata), zaduenih za koordinaciju mera suzbijanja kriminala
u dravama lanicama. Eurojust ima zadatak i da pomogne u istraivanju prekograninog
kriminala i takoe sarauje sa Evropskom pravosudnom mreom, koja je ve ranije osno-
vana.
Poev jo od Ugovora o EU iz Mastrihta (1993.) i drugi i trei stub Unije se nalaze u
procesu neprekidne dogradnje i promena, te neki autori opravdano nazivaju ove oblasti
pokretnom metom801. ak je i naziv treeg stuba saradnje lanica EU evoluirao, te od
donoenja Ugovora iz Amsterdama glasi: policijska saradnja i pravosudna saradnja u
krivinim pitanjima.
801 Lopandi D. , Osvrt na evoluciju saradnje u drugom i treem stubu, Revija za evropsko pravo, Beograd,
1/2001, str. 58.

Savet ministara i dalje ima dominantan poloaj i u drugom i u treem stubu saradnje,
jer je ovlaen da donosi sve odluke, na predlog drave lanice ili Komisije. Savet moe
jednoglasno da odlui da neke akcije iz treeg stuba saradnje prebaci u prvi stub tj. u
Ugovor o EZ (IV poglavlje). Institucionalni razvoj EU na polju drugog i treeg stuba sara-
dnje ukazuje na spori, ali neprekidan pomak na planu nezavisnih kapaciteta Unije, kako
na planu suzbijanja kriminala, tako i na planu vojnih operacija.
7. Ojaana saradnja u EU
Jo je Ugovorom o EU iz Amsterdama (l. 40) bila predviena ojaana saradnja meu
pojedinim dravama lanicama. Ovaj mehanizam predstavlja mogunost uvoenja bliih
modaliteta saradnje meu nekim lanicama pod okriljem institucija i procedura EU. Na
ovaj nain je i u praksi primenjena ideja Evrope u vie brzina pravnim omoguavanjem
odreenim lanicama EU da uu u vii nivo integracije. Ova ideja se konceptualno suko-
bljava sa komunitarnim naelom jednoobraznosti, koje predvia da sve drave moraju da
primenjuju i potuju celokupno komunitarno pravo i tekovine Zajednice bez izuzetaka802.
Odredbe o ojaanoj saradnji do usvajanja Ugovora o EU iz Nice, 2003. nisu koriene
u praksi, te nema praktinih iskustava na ovom polju. Uprkos tome, Ugovor iz Nice je pred-
video olakano uvoenje ojaane saradnje i time trasirao pravce razvoja nove Evrope u
vie brzina ili tzv. Evrope u koncentrinim krugovima. Uzrok izmena na ovom polju je up-
ravo odsustvo empirijskog iskustva koje je objanjeno krutou prethodnih odredbi. Naime,
Ugovor iz Amsterdama je zahtevao uee veine drava lanica u ojaanoj saradnji za
njeno uvoenje, a lanica koja se protivi ojaanoj saradnji je mogla da stavi veto. Po oceni
mnogih zvaninika u EU (Valeri iskar Desten), asimetrina integracija je po definiciji teko
sprovodiva u kontekstu jedinstvenog trita i jedinstvene valute. U relevantnoj teoriji je
takoe prisutan stav da se radi o nefleksibilnoj fleksibilnosti803.
Ugovor iz Nice je olakao uvoenje ojaane saradnje s argumentacijom da to oprav-
dava predstojee irenje lanstva Unije, ulaskom novih lanica iz Centralne i Istone Ev-
rope, koje ekonomski veoma zaostaju za sadanjim lanicama EU. Samim tim, novim l.
40. Ugovora je regulisano da se ojaana saradnja uspostavlja tako to se zainteresovane
drave lanice obraaju sa zahtevom Komisiji. Komisija moe zatim da ovaj predlog pros-
ledi Savetu. Ukoliko Komisija ne odlui da prosledi predlog za ojaanu saradnju meu ne-
kim lanicama EU Savetu, duna je da to obrazloi zainteresovanim dravama lanicama.
Uprkos neslaganju Komisije, najmanje 8 lanica ima pravo pokretanja inicijative u Savetu
za dozvolu uvoenja ojaane saradnje. Unija od maja 2004. godine, broji 25 lanica, a
od januara 2007. ak 27 lanica, te vie nije potrebno da u ojaanoj saradnji uestvuje
veina lanica, kako je to predviao Ugovor iz Amsterdama.
802 Zeevi S, op. cit. , str. 58.

803 Barents R. , op. cit.

Ugovorom iz Nice, Savet je ovlaen da odobri ojaanu saradnju odluivanjem na
osnovu kvalifikovane veine posle konsultacija sa Evropskim parlamentom. Na ovaj nain
je ukinuto pravo veta dravi koja se ne slae sa ojaanom saradnjom i/ili ne eli u njoj
da uestvuje. Preostala mogunost za tu lanicu je da se obrati Evropskom savetu pre
glasanja u Savetu ministara. Posle sednice Evropskog saveta, Savet ministara odluuje
na bazi kvalifikovane veine uz konsultovanje sa Evropskim parlamentom. Time je ukinuta
prethodna odredba (Ugovor iz Amsterdama), kojom Evropski savet na osnovu obraanja
nezadovoljne drave lanice, moe zahtevati od Saveta ministara jednoglasno odluivanje
o ojaanoj saradnji.
Ovim izmenama iz Nice, manjina lanica EU vie ne moe spreiti uvoenje ojaane
saradnje izmeu 8 ili vie lanica. Nije sluajno da u buduoj proirenoj Uniji, upravo ovih
8 ili vie drava lanica moe initi blokirajuu manjinu za nove lanice da ustanove sop-
stvene eme ojaane saradnje u okviru EU. Ugovor iz Nice predvia mogunost uvoenja
ojaane saradnje u sva tri stuba Unije, kako u oblasti Zajednica (prvi stub), tako i u
preostala dva stuba meuvladine saradnje lanica EU. Za razliku od toga, prethodni
Ugovor iz Amsterdama je predviao ojaanu saradnju samo u prvom i treem stubu, dok
je oblast zajednike spoljne i bezbednosne politike EU bila iskljuena (drugi stub). Otuda
se u najnovijoj literaturi pojavila slika budue Evropske unije u vidu njenog poreenja sa
dvospratnom zgradom: prvi sprat predstavlja zajedniki prostor za sve drave lanice
EU804, dok se drugi sprat ove zgrade sastoji od nekoliko prostorija za izabrane grupe
drava lanica EU.
8. Povelja EU o osnovnim pravima

- zaostavtina iz Nice
8.1. Uloga institucija EU u donoenju

Povelje EU o osnovnim pravima
Evropski savet je na zasedanju u Kelnu, juna 1999. godine odluio da se sva osnovna
prava i slobode koja su na snazi u EU, kodifikuju u jednoj povelji, radi transparentnosti
i bolje itljivosti805. Povelju EU o ljudskim pravima je pripremila tzv. Ad hoc Konvencija
sastavljena od predstavnika efova drava ili vlada lanica EU, predsednika Komisije,
lanova Evropskog parlamenta i nacionalnih skuptina, kao i predstavnika Suda pravde
u statusu posmatraa. Konvencija je usvojila predlog Povelje EU 2. oktobra 2000. go-
804 Ovako je simbolino oslikan korpus tekovina Zajednice, odnosno tzv. acquis communautaire. Vid. kod:
Barents R. , op. cit.
805 Mariatte F. , La conference intergouvernmentale 2000 et lelaboration du Traite de Nice, Strasbourg,
2001, p. 19, nav. prema: Zeevi S. , op. cit. , str. 60.

dine, koji je zatim podran na sastancima Evropskog saveta u Bijaricu 13 - 14. oktobra
2000. , kao i na zasedanjima Parlamenta (14. novembra 2000.) i Komisije (6. decembra
2000.).
Povelja je zvanino potpisana i proklamovana na sastanku u Nici od strane predsedni-
ka Evropskog saveta, Parlamenta i Komisije, 7. decembra 2000. Prikljuivanje Povelje EU
o osnovnim pravima Ugovoru o EU iz Nice je bilo neuspeno, jer su se tome protivile neke
drave lanice, pre svega Velika Britanija. Povelja je, meutim, stekla znaajan politiki
uticaj, a jo pre njenog zvaninog ukljuenja u tekst Lisabonskog Ugovora o EU, nacionalni
sudovi nekih zemalja lanica su se u praksi pozivali direktno na odredbe Povelje, dajui
joj time i pravnu snagu806. Pored toga, Povelja ima i veliki uticaj na presude Evropskog
suda pravde.
Pravni istorijat donoenja ove Povelje EU datira jo iz Ugovora iz Amsterdama (l.
7), koji je predvideo mogunost da Savet utvruje postojanje ozbiljnog i trajnog krenja
principa slobode, demokratije i potovanja ljudskih prava od strane neke od drava
lanica. U tom sluaju Savet moe, na nivou efova drava i/ili vlada, da o tome donese
jednoglasnu odluku. Predlog moe da potekne od jedne treine drava lanica ili od
same Komisije. Savet donosi odluku jednoglasno, ali uz saglasnost Evropskog parlamenta.
Ne uzima se u obzir glasanje u Savetu drave lanice o kojoj se radi. Pre same odluke
Saveta, dotina drava moe da iznese svoje stavove u Savetu. Na osnovu jednoglasne
odluke o postojanju krenja ljudskih prava i principa vladavine prava i demokratije u
nekoj lanici, Savet zatim odluuje o uvoenju sankcija na osnovu kvalifikovane veine i u
svom uobiajenom sastavu tj. na nivou ministara.
Prvi takav sluaj u istoriji EU je uvoenje sankcija prema Austriji zbog uea Hajdera,
predstavnika ultra-desnice, u vladi Austrije, to je na nivou EU ocenjeno kao ozbiljno
krenje principa demokratije i vladavine prava (2000).
Izmenama iz Nice, meutim, jo su pootreni kriterijumi zatite demokratije i ljudskih
prava u EU. Naime, ova procedura vie se ne odnosi na aktuelno krenje ljudskih prava i
demokratije, ve na situaciju kada postoji jasan rizik od krenja ljudskih prava i principa
demokratije. Na ovaj nain je izvren jasan korak napred u pravcu prevencije, u odnosu
na prethodnu pravnu situaciju represije tj. sankcionisanja ve uinjene povrede ljudskih
prava i sloboda. Sama procedura je izmenjena na sledei nain: pre svega, ojaana je
pozicija Parlamenta, jer je dobio pravo predlaganja. Zatim, Savet, u svom specijalnom
sastavu, odluuje na osnovu veine od etiri petine umesto prethodne jednoglasnosti svojih
lanova. Savet je, osim toga, ovlaen i da uputi preporuke dotinoj dravi lanici. Savet
moe, takoe, zatraiti od nezavisnih osoba visokog ranga da podnesu izvetaj o situaciji
u dotinoj dravi. Problem je, meutim, to nije bila predviena nadlenost Suda pravde
u ovim sluajevima u Ugovoru iz Amsterdama.
Posle Nice, dotina drava lanica moe traiti od Suda pravde da oceni zakonitost
procedure Saveta koja je vodila donoenju njegove odluke u konkretnom sluaju. Sud
806 Ustavni sud panije u jednom procesu, 1. novembra 2000, pozvao se direktno na l. 8. Povelje. Nav. pre-
ma: J. M. Beneyto, Contribution Logged for the Public Debate on the Future of Europe, p. 8. http://
www. europa. eu. int/futurum. html, 17/03/2002.

pravde, meutim, nije ovlaen da razmatra i u presudi ocenjuje sadrinu odluke Saveta o
tom pitanju. Na ovaj nain je ipak zatieno pravo odluivanja Saveta u situacijama kada
Savet oceni da postoji jasan rizik krenja ljudskih prava ili pak, konkretna povreda.
Pravnu osnovu (iusta causa) donoenja same Povelje EU o fundamentalnim pravima
predstavljaju odredbe l. 6. Ugovora o EU da se:
1. Unija zasniva na naelima slobode, demokratije, potovanja ljudskih prava i os-
novnih sloboda i na vladavini prava, naelima koja su zajednika svim dravama
lanicama.
2. Unija potuje osnovna prava, koja su garantovana Evropskom konvencijom o ouvanju
ljudskih prava i osnovnih sloboda, potpisanom 4. novembra 1950. u Rimu, i koja
proistiu iz ustavnih tradicija zajednikih dravama lanicama, kao opta pravna
naela Zajednice.
3. Unija potuje nacionalni identitet drava lanica.
4. Unija obezbeuje neophodna sredstva za postizanje svojih ciljeva i za uspeno
voenje svojih politika. 807
Neki autori sa pravom nazivaju Povelju EU o osnovnim pravima zaostavtinom iz Nice
za budunost Unije808. Sama Preambula Povelje se naslanja i nadovezuje na citirane
odredbe Ugovora o EU, ponavljajui pri tome poznate postulate Univerzalne deklaracije
UN o ljudskim pravima (1948.) i same Evropske konvencije iz 1950. godine. Povelja EU
predstavlja akt u kome su objedinjena graanska, politika i socijalna prava. Posebnu
inovaciju ine tzv. socijalna, moderna prava, kao i nova generacija ljudskih prava: pravo
na zatitu linih podataka, pravo na zatitu ivotne sredine, kao i zatita od eksperime-
nata sa genetskim materijalima. Jasnoa jezika i strukture Povelje tei transparentnosti i
dostupnosti za sve graane u dravama lanicama EU809.
Sa druge strane, usvajanje Povelje od strane institucija EU ukazuje na njen visok politiki
znaaj, paralelno sa donoenjem Ugovora o EU iz Nice. To ujedno govori i o stepenu ost-
varenog zajednitva u Uniji, koja poinje sve vie da dobija obrise politike organizacije,
a ne samo ekonomskog diva u meunarodnim odnosima.
Za sada treba zapaziti da, osim ekonomskih rezultata koji e proizai iz unutranjeg
trita i jedinstvene valute, Povelja predstavlja pokuaj legitimisanja Unije u pogledu
njenih dostignua do danas i ubudue, pre svega kao drutva koje je obavezano ljudskim
pravima. 810
807 Korien je prevod Ugovora o EU iz Nice: Lopandi D. , prireiva, Osnivaki ugovori EU Ugovor o
EU (preieni tekst), Ugovor iz Nice sa amandmanima na Ugovor o EU, Beograd, 2003. , str. 14.
808 Faupel R. , The Charter of Fundamental Rights of the EU, Revija za evropsko pravo, Beograd, 1/2001,
str. 6.
809 Detaljniju analizu odredbi Povelje EU o osnovnim pravima vid. kod: Faupel R. , op. cit.
810 Faupel R. , op. cit. , str. 12.

8.2. Znaaj Povelje EU o osnovnim pravima
Uprkos odsustva pravne obaveznosti Povelje EU u vreme njenog potpisivanja i paralel-

nog postojanja razraenih meunarodnih konvencija, standarda i deklaracija, sa boga-
tom praksom u oblasti zatite ljudskih prava811, Povelja EU je znaajna jer se danas, posle
usvajanja Lisabonskog Ugovora o EU moe posmatrati kao integralni deo primarnog
zakonodavstva proirene Unije. Ve i samo donoenje Povelje EU o osnovnim pravima
pozitivno utie na dinamiku diskusije o buduem karakteru Unije, kao entiteta posebne
vrste, u smislu njenih nadlenosti, daljih reformi institucija, smanjenja demokratskog defi-
cita odluivanja, kao i opteg procesa kanalisanja budunosti izgradnje EU.
U odnosu na postojee meunarodne instrumente, Povelja EU daje prednost Evropskoj
konvenciji o ljudskim pravima iz 1950. stipuliui odredbu da nita u Povelji EU ne moe
biti tumaeno kao ograniavanje postojeih prava (l. 53. Povelje). U odnosu na vaee
komunitarno pravo, Povelja EU regulie da dejstvo prava priznatih u Povelji moe biti
ostvareno samo u granicama i pod uslovima definisanim u osnivakim ugovorima o EU (l.
52. stav 2. Povelje EU).
Zato je znaajno pominjanje korpusa zatite ljudskih prava na nivou EU u kontekstu
institucionalnih reformi? Upravo stoga, jer pojava Povelje EU o osnovnim pravima kao
kodifikovanog dokumenta u EU, predstavlja katalizator razvoja nove institucionalne i or-
ganizacione strukture budue Unije, koja se za sada samo nazire. O tome najbolje svedoi
Deklaracija o budunosti Unije, iz Lakena, sa zasedanja Evropskog saveta, decembra
2001. kada je formirana Evropska konvencija radi pronalaenja odgovora na izazove
institucionalne reforme EU i njene budunosti. Tom prilikom je prvi put zvanino pomenuta
mogunost donoenja budueg ustava nove Unije, sa Poveljom EU o osnovnim pravima kao
sastavnim njegovim delom.
Pored procesa konstitucionalizacije Unije (iako za sada neuspelog), Povelja EU u insti-
tucionalno razvojnom smislu ima vanost i sa stanovita smanjenja izraenog stepena, ve
ranije pomenutog, demokratskog deficita u EU. Naime, primetno je jaanje odreenog
zamora od reformi Unije i porasta evroskepticizma u okviru svih lanica EU, uprkos pozi-
tivnim trendovima funkcionisanja jedinstvene valute (od 2002.). Otuda donoenje Povelje
EU i njen politiki znaaj imaju za cilj da direktno smanje otuenost obinih graana u
zemljama EU od tzv. birokratije Brisela, Strazbura i Luksemburga, koja je sinonim za insti-
tucije EU. Posredstvom mehanizma otvorenih diskusija o primeni Povelje EU i tzv. snagom
identifikacije u javnim mnjenjima zemalja EU, mogue je izvriti proces demokratizacije i
pribliavanja institucija i funkcionisanja Unije njenim graanima, kao i treim evropskim
zemljama, nelanicama.
Konvencionalni metodi meuvladine saradnje drava lanica, kroz pripreme i konsult-
acije o tekstu dokumenta u okviru nacionalnih vlada, oigledno vie nisu dovoljno transpa-
rentni niti odgovarajui za usvajanje akata ovog tipa i znaaja. Upravo uee institucija
811 Detaljnije o tome kod: Paunovi Milan, Utvrivanje meunarodnih standarda ljudskih prava putem ju-
risprudencije Evropskog suda za ljudska prava, doktorat, Pravni fakultet, Beograd, 1993. , Paunovi
Milan, Jurisprudencija Evropskog suda za ljudska prava, Beograd, 1993.

EU u pripremi Povelje EU o osnovnim pravima i u njenom potpisivanju i proklamovanju812,
ukazuju na znaajnu institucionalnu promenu u smeru odreenog jaanja poloaja organa
Unije, izmeu ostalog i na planu zatite ljudskih prava, iako je u pitanju jaanje u vrlo
ogranienom obimu.
9. Evropska konvencija - epilog Ugovora iz Nice

Ubrzo posle donoenja Ugovora o EU iz Nice javila su se nova pitanja i razvojne
dileme u okviru EU: Kuda se kree Unija? Kako e se razvijati? Treba li Uniji ustav ili ne?
ta je cilj EU? Post-Nica proces je za osnovna pitanja institucionalnog razvoja Unije
uzeo teme raspodele nadlenosti izmeu institucija EU i lanica EU, kao i primenu principa
supsidijarnosti.
Evropska konvencija je osnovana decembra 2001. na Samitu u Kraljevskoj palati Lak-
enu (Belgija), sa zadatkom pruanja odgovora na ova pitanja, kroz iroku javnu debatu,
uz korienje prednosti informacionih tehnologija i Interneta, radi to ireg ukljuivanja
javnog mnjenja u okviru EU. Teinu mandata Evropske konvencije najbolje ilustruje lista
pitanja raspodele politike moi unutar EU, sa kojima se uhvatila u kotac reavanja:
1. nova raspodela nadlenosti izmeu Unije, drava lanica i regiona;
2. novi institucionalni balans izmeu Evropske komisije, Saveta i Parlamenta;
3. novi metodi donoenja odluka u brojnijoj i manje koherentnoj Uniji;
4. postizanje efikasnosti i kohezije zajednikih spoljno-politikih akcija EU.
Ve 2001. godine se raunalo sa injenicom da e nova Unija u bliskoj perspektivi
brojati 27 lanica, ega smo danas svedoci. To podrazumeva manji stepen koherent-
nosti u okviru EU, to za direktnu posledicu ima smanjenje slobode delovanja organa EU,
sa svim prateim negativnim rezultatima po efikasnost fuunkcionisanja heterogene nove
Unije. Otuda teina i dinamika ovih dilema namee konstantan institucionalni razvoj Unije,
te je otuda predviena i nova meuvladina konferencija o institucionalnoj reformi EU.
Evropska Konvencija imala je za cilj da ponudi odgovore na otvorena pitanja i pripremi
novu meuvladinu konferenciju u 2003. - 2004. godini.
Predsednik Evropske Konvencije je bio bivi francuski predsednik, Valeri iskar Desten,
a imenovana su i dva potpredsednika: ulijano Amato i an Lik Daen (bivi predsed-
nici vlada Italije i Belgije). Evropsku Konvenicju jo ine: 15 predstavnika vlada drava
lanica (po jedan za svaku od lanica), 30 poslanika u nacionalnim parlamentima (po 2
iz svake lanice), 16 poslanika Evropskog parlamenta, kao i 16 zamenika poslanika i 2
predstavnika Komisije. Takoe, drave kandidati, osnosno budue lanice EU uestvovale
su u Konvenciji sa po 1 predstavnikom vlade i po 2 poslanika iz nacionalnih parlamenata
(ukupno po 3 iz svake od zemalja kandidata). Predstavnici zemalja kandidata za lanice
EU ne mogu da spree usvajanje onih predloga na Konvenciji, koje drave lanice dogo-
812 Blie vid. kod: Faupel R. , op. cit.

vore konsenzusom. Predstavnici 13 zemalja tadanjih kandidata za lanstvo EU naglasili
su svoju spremnost da daju sutinski doprinos javnoj debati o budunosti Unije tokom Kon-
vencije. U tom kontekstu, posebno su ukazali da ne ele da zemlje kandidati formiraju
zasebnu grupu, nego da imaju bar jedno mesto u Prezidijumu Konvencije. Prezidijum Kon-
vencije ine predsednik, 2 potpredsednika i 9 lanova Konvencije, odnosno predstavnici
drava koje vre funkciju predsedavajueg Unije dok traje Konvencija, zatim 2 pred-
stavnika nacionalnih parlamenata, 2 poslanika Evropskog parlamenta i 2 predstavnika
Komisije EU. U pogledu odnosa izmeu Prezidijuma (predsednitva) i Konvencije, usvojena
je orijentacija da Prezidijum bude na usluzi Konvencije, tako to e uvoditi razliite teme
za debatu.
Konvencija je poela sa radom 1. marta 2002. godine u trajanju od godinu dana, tj.
do juna 2003. odnosno ukupno 17 meseci. Inaugurativna sednica Konvencije odrana je
pod predsednitvom H. M. Aznara, panskog predsedavajueg Evropskog saveta. Tom
prilikom bili su predstavljeni pratei studijski dokumenti izraeni pod okriljem Komiteta za
ustavna pitanja Evropskog parlamenta za potrebe diskusije tokom Konvencije. Posebnu
panju u kontekstu rada Konvencije zaokupljala su pitanja Evropskog Ustava za graane
EU, odnosno pitanje konstitucionalizacije Unije. Istaknut je znaaj analiza Evropskog Uni-
verzitetskog Instituta u Firenci o reorganizaciji Ugovora o EU. Posebno je ukazano na
istorijsku vanost Konvencije za budunost EU u procesu proirenja lanstva Unije. U sklopu
toga, Prezidijum Konvencije je 20. oktobra 2002. dostavio Konvenciji prednacrt ustavnog
ugovora EU, kao mogui tekst novog konstitutivnog ugovora EU. U Rimu 18. jula 2003. go-
dine predsednik Konvencije iskar Desten podneo je Evropskom savetu Nacrt Ugovora o
Ustavu EU. Bilo je predvieno da do njegovog potpisivanja doe opet u Rimu, decembra
2003. ime bi se naglasila simbolika Rimskih osnivakih ugovora EEZ i EURATOM (1957).
Usled neslaganja tadanjih lanica EU potpisivanje Predloga Ugovora o Ustavu EU je
odloeno, te je Ugovor o Ustavu potpisan tek oktobra 2004.

VIII POGLAVLJE - SAVREMENI TRENDOVI RAZVOJA EU U
SVETLU ZAJEDNIKE SPOLJNE POLITIKE EU
1. Uvodne napomene
U Ugovoru u Evropskoj Uniji (EU)813 se kao jedan od ciljeva i fundamentalnih vrednosti
na kojima poiva Unija nalazi jaanje meunarodnog identiteta Unije, posebno voenjem
zajednike spoljne i bezbednosne politike (l. 2. bivi l. B).
Ideja, meutim, o zajednikoj spoljnoj politici datira jo iz ranih 50-tih godina, kada je
maja 1952. bio potpisan Ugovor o stvaranju Evropske odbrambene zajednice, a uporedo
s tim i Evropske politike zajednice, koja je trebalo da u roku od dve godine zameni EZ za
ugalj i elik i Evropsku odbrambenu zajednicu. To je bio neuspeli pokuaj federalistikog
pristupa evropskoj integraciji razvijenih zemalja Zapadne Evrope, koji je propao usled
nespremnosti Francuske, a zatim i ostalih lanica Evropskih zajednica (EZ) da ustupe deo
svoje iskljuive nacionalne jurisdikcije jednoj buduoj nadnacionalnoj organizaciji814.
Neminovnost usaglaenog delovanja u meunarodnim odnosima nametnula je
lanicama Zajednice da dnevno usaglaavaju svoje spoljno-politike stavove i aktivnosti
u okviru vaninstitucionalnog, tj. neformalnog raanja Evropske politike saradnje, poev
od oktobra 1970. Odvijanje Evropske politike saradnje nije teklo glatko. Nije uvek bilo
mogue postii potrebnu jednoglasnost u odluivanju o delikatnim meunarodnim temama.
Uprkos tome, jo je Luj Kartu (1979.) predvideo stvaranje monetarne i politike unije kao
logian sled razvoja Evropskih zajednica815.
Svakako da u iri kontekst spoljne politike EU spada i ekonomska dimenzija, u vidu
zajednike trgovinske politike EU prema treim zemljama, nelanicama, koja predstavlja
oblast iskljuive nadlenosti EU816, zatim programi pomoi EU za zemlje u razvoju, kao i
odbrambena dimenzija koja se ogleda u stvaranju Evropske bezbednosne i odbrambene
politike, poev od 1999.
Proces odluivanja u domenu spoljne politike razlikuje se od procesa odluivanja u
drugim oblastima na podruju nadlenosti Evropskih zajednica (R. Stojnovi)817. Upravo
imajui u to vidu, u ovom radu se razmatraju institucionalni aspekti zajednike spoljne poli-
tike Unije, koja je i dalje regulisana principima pojaane meudravne saradnje lanica
EU. Takoe je uinjen i osvrt na perspektive daljeg razvoja spoljne politike EU u svetlu
pokuaja donoenja Ugovora o Ustavu EU.
813 Korien je prevod i konsolidovani tekst Ugovora o EU koji je priredio D. Lopandi, Osnivaki ugovori
EU, Ugovor o EU iz Nice sa amandmanima na Ugovor o EU, Beograd, 2003.
814 Detaljnije kod: G. Ili Gasmi, Reforme EU institucionalni aspekti, Friedrich Ebert Stiftung, Beograd,
2004, str. 30 34.
815 L. Cartou, Communautes Europeennes, Paris, 1979, p. 44.
816 Detaljnije kod : D. Lopandi, Zajednika trgovinska politika EU, Beograd, 1998.
817 R. Stojanovi, Spoljna politika Evropske unije, Beograd, 1998. , str. 118.

2. Istorijski kontekst zajednike spoljne politike EU
Tek je Jedinstveni Evropski Akt (JEA) svojim potpisivanjem 1986 (stupio na snagu 1.
jula 1987.), doneo ozvanienje Evropske politike saradnje (EPS) u svojim odredbama, ali
bez promene striktno meuvladinih metoda dogovaranja. EPS je time dobila zakonsku
osnovu (Glava III lan 30. Jedinstvenog evropskog akta). To je bio momenat kad su zemlje
lanice preuzele punu odgovornost za spoljnopolitike konsultacije i razmenu informacija
u cilju koordinacije svojih spoljnopoltikih aktivnosti, posebno o vanim meunarodnim
pitanjima.
Meutim, prvi put je u Ugovoru o EU potpisanom februara 1992. u Mastrihtu (stupio
na snagu 1. novembra 1993.) poseban odeljak Ugovora tj. tzv. drugi stub novoformirane
Unije posveen zajednikoj spoljnoj politici818. Evropski savet utvruje naela i opte smer-
nice za voenje zajednike spoljne i bezbednosne politike, ukljuujui i pitanja vezana za
oblast odbrane (bivi l. J. 3 Ugovora iz Mastrihta), kao i zajednike strategije u pitanjima
u kojima drave lanice imaju vane zajednike interese. Savet ministara donosi odluke
za primenu zajednike spoljne i bezbednosne politike, na osnovu smernica Evropskog
saveta. Takoe, Savet predlae zajednike strategije koje usvaja Evropski savet, a za-
tim ih Savet ministara sprovodi putem usvajanja zajednikih akcija i zajednikih spoljno-
politikih stavova. Ciljevi zajednike spoljne i bezbednosne politike (ZSBP) obuhvataju
zatitu zajednikih vrednosti i nezavisnosti i integriteta EU u skladu sa naelima Povelje
UN; jaanje bezbednosti EU, odravanje mira i meunarodne bezbednosti, unapreivanje
meunarodne saradnje, razvoj i jaanje demokratije i pravne drave, kao i potovanje
ljudskih prava i osnovnih sloboda. Drave lanice EU su dune da aktivno podravaju
spoljnu i bezbednosnu politiku EU i zajedniki deluju u cilju jaanja uzajamne politike
solidarnosti. Moraju se uzdravati od svakog poduhvata koji bi bio suprotan interesima
Unije ili bi mogao tetiti efikasnosti EU u meunarodnim odnosima.
Odredbe o ZSBP Ugovora o EU iz Mastrihta bile su dopunjene revidiranim Ugovorom o
EU iz Amsterdama (potpisanim oktobra 1997, koji je stupio na snagu 1. maja 1999). lanovi
11 28 su, shodno novouvedenoj numeraciji od tada posveeni iskljuivo ZSBP. Posebno je,
inter alia, znaajno ustanovljavanje pozicije Viskog predstavnika EU za spoljnu politiku i bez-
bednosna pitanja na nivou generalnog sekretara Savjeta, koji pomaze predsedavajucem
EU. Ova uloga je (oktobra 1999) pripala Havijeru Solani, bivem generalnom skeretaru
NATO Pakta. Visoki predstavnik pomaze rad Saveta i predsedavajuceg EU, pripremanjem i
sprovoenjem politikih odluka, delovanjem u ime Saveta (u slucaju potrebe) i sprovoenjem
dijaloga sa zemljama nelanicama (l. 18 i 26 Amsterdamskog ugovora).
Vaei Ugovor o EU iz Nice (potpisan 2000, a stupio na snagu februara 2003)
poboljao je u odrenoj meri efikasnost spoljno-politikog odluivanja na nivou EU,
poveanjem broja pitanja o kojima se odluuje kvalifikovanom veinom, umesto jedno-
glasnosti. Takoe je unapreena uloga Politiko bezbednosnog Komiteta u operacijama
upravljanja krizama.
818 Blie vid. kod D. Lopandi, M. Janjevi (prir.), Ugovor o EU od Rima do Mastrihta, Beograd, 1995.

Kakva je situacija na polju spoljno-politikih aktivnosti lanica EU danas? Pre svega, i
dalje je to ostala oblast meuvladine saradnje, gde centralnu ulogu imaju Evropski savet
na nivou efova drava i vlada i Savet ministara EU.
Evropska unija postavlja zajedniku spoljnu i sigurnosnu politiku tako da njeni lanovi
mogu delovati na svetskoj sceni kao ujedinjena sila stabilnosti, saradnje i razumevanja. U isto
vreme EU razvija odbrambene kapacitete i preduzima svoje prve mirovne misije. Tako|e je
angaovana u borbi protiv terorizma. Pomaui graenje sigurnosti i stabilnosti irom sveta,
EU takoe, ini ivot ljudi sigurnijim u okviru svojih granica. EU je naroito aktivna na polju
unapreenja ljudskih vrednosti u meunarodnim odnosima, kao to su solidarnost, ljudska
prava i demokratija. 819
Pokazalo se da je metod postepenog prenosa nacionalnih nadlenosti drava lanica
na institucije EU u oblasti zajednike spoljne politike, u vidu funkcionalistikog pristupa
integraciji u ovom domenu, daleko delotvorniji od ambicioznih, federalistikih projekata.
Ovu tezu upravo potvruje nedavna neuspela ratifikacija potpisanog Ugovora o Ustavu
EU, tokom 2005. u Francuskoj (maja 2005), a zatim i u Holandiji, koja je praena paralel-
nim nepoverenjem ostalih lanica EU prema konstitucionalizaciji EU u federalistikom smis-
lu. Ipak, na polju zajednike spoljne politike ostali su zasejani znaajni zameci budueg
Ministra spoljne politike EU i ideje o buduoj Evropskoj diplomatskoj slubi, koja bi sluila
kao potpora Ministru spoljne politike EU.
3. Institucionalna ogranienja zajednike

spoljne i bezbednosne politike EU
prema Ugovoru o EU iz Mastrihta
Upravo na prostoru Balkana, tj. regiona Jugoistocne Evrope, EU je pokazala i doka-

zala ogranienja svoje ZSBP, manjak efektivnosti i nedostatak akcionog jedinstva zemalja
lanica EU tokom surovih ratova u bivoj Jugoslaviji. Izvesno je da ova poetna negativna
ocjena ZSBP Evropske unije nije od kljunog znaaja za razumevanje sutine problema
vezanih za sadanju i buduu evropsku saradnju sa regionom Balkana. Pouke iz primene
zajednike spoljne politike EU tokom 90-tih na podruju Balkana, izvesno su vrlo bitne za
realno kreiranje kapaciteta EU za delovanje kroz mehanizme njene zajednike spoljne i
bezbednosne politike u regionu, ali i ire.
EU je suoena sa novim bezbednosnim izazovima u svetu, koji je obavezuju da definise
koncepciju zajednikih spoljnopolitikih akcija proporcionalnih njenoj ekonomskoj moi i
demografskoj snazi. Preciznije, odrzanje meunarodnog mira i bezbednosti znaci ne samo
voditi rauna o vojnom aspektu, vec takoe, mnogo vanije, o ekonomskim, ekolokim,
819 Igra na svetskoj sceni Odnosi EU sa ostatkom sveta, Evropska komisija, Generalna direkcija za tam-
pu i komunikacije, B-1049 Brisel, Rukopis zavren januara 2004. godine

drutvenim i demografskim aspektima bezbjednosti. Ovaj kompleksni koncept bezbed-
nosti zahtevao je adekvatan odgovor zemalja lanica u pravcu zasnivanja zajednike
spoljne i bezbednosne politike EU. U post-bipolarnoj eri, karakterisanoj nestabilnou
meunarodnih odnosa, ranije forme saradnje izmeu zemalja lanica EU unutar okvira Ev-
ropske politike saradnje (EPC) i unutar Zapadnoevropske unije (WEU), nisu se pokazale
dovoljno efikasne za zatitu bezbednosti EU. Jedna od stvarnih bezbednosnih prijetnji
bila je mogunost sukoba poteklog sa regiona Balkana koji bi se prelio preko granica EU,
posebno sukoba na prostoru bive Jugoslavije.
Kriza u bivoj Jugoslaviji imala je dvostruku ulogu u uspostavljanju zajednike spoljne i
bezbednosne politike EU820. S jedne starne, od samog poetka krize bila je jasna potreba
za koherentnim akcijama zemalja lanica. Shodno tome, kriza je snano uticala, kao stimu-
lans, na unapreenje spoljno-politikih mehanizama saradnje zemalja lanica EU u okviru
zajednike spoljne i bezbednosne politike. S druge starne, primena zajednike spoljne
i bezbednosne politike EU nije dala oekivani rezultat u krizi u bivoj Jugoslaviji, niti je
uspjela da kreira jedinstveni pristup zemalja lanica EU ka razliitim aspektima ratova u
bivoj Jugoslaviji. Dakle, EU je prepustila poslednju re u reavanju krize SAD, te ostalim
meunarodnim organizacijama kao sto su NATO, UN i OSCE821.
Ugovor iz Mastrihta dao je odgovor na nove bezbednosne izazove zasnivanjem
zajednike spoljne i bezbednosne politike u pravnom smislu i definisanjem okvira za
dugoronu zajedniku odbrambenu politiku zemalja lanica, koja moe voditi zajednikoj
odbrani EU. No, uprkos tome, iroko je prihvaena procjena da razvoj zajednike spoljne i
bezbednosne politike EU nee biti brz, posebno uporedimo li ga sa ekonomskim dostignu-
ima EU, paljivo razvijanim kroz decenije.
Ima onih koji EU opisuju kao ekonomskog diva, ali politikog patuljka. To je preterivan-
je. Pa ipak, tano je da zemlje lanice i u diplomatskom i u politikom smislu, treba da uine
jo mnogo toga da bi mogle jedinstveno da nastupaju u vezi s pitnajima kao to su mir i
stabilnost, terorizam i Bliski Istok, odnosi sa SAD i uloga Saveta bezbednosti UN. 822
Meutim, vrlo je znaajno da je Mastrihtski ugovor zasnovao pravni osnov zajednike
spoljne i bezbednosne politike, (naslov V lanovi J-J. 11 ugovora). Njime je predvieno
da zajednika spoljna i bezbednosna politika obuhvati sve spoljnopolitike oblasti i sva
bezbednosna pitanja (lan J. 1). Definisani ciljevi zajednike spoljne i bezbednosne poli-
tike EU su:
Zatita zajednikih vrednosti i interesa EU;
Bezbednosno jaanje EU i njenih drava lanica;
Odranje meunarodnog mira i meunarodne sigurnosti;
Unapreenje meunarodne saradnje i
Jaanje demokratije, vladavine zakona i potovanja ljudskih prava i sloboda
Zajednika spoljna i bezbjdnosna politika EU tei preventvnim, a ne reaktivnim
akcijama i sprovodi se kroz institucije Unije. Zemlje lanice sarauju meusobno
820 Vid. G. Ili, EU Policy towards Western Balkans and the position of Serbia, Belgrade, 2002.
821 Ibidem
822 P. Fonten, Evropa u 12 lekcija, Luksemburg, 2004. , str. 49.

na svakom spoljnopolitikom i bezbednosnom pitanju u Savjetu ministara EU. Savet
odreuje relevantni zajedniki stav zemalja lanica kad je to neophodno. Zemlje
lanice usaglaavaju svoje nacionalne spoljne politike sa zajednikim stavom EU.
Odluivanje u Savetu ministara je putem konsenzusa, izuzev kada se odluuje o
speificnim modalitetima postizanja zajednikih akcija (tada je dozvoljena kvali-
fikovana veina). Ali konsenzus je na delu kad Savet tretira konkretna pitanja, o
kojima je odluivanje predvieno kvalifikovanom veinom.
Drave lanice su obavezane da implementiraju zajednike akcije EU. U meunarodnim
organizacijama, drave lanice zastupaju zajednike stavove koje imaju vie teine nego
pojedinani stav. U spoljnopolitikoj saradnji sa dravama ne-lanicama, EU predstav-
lja predsedavajui Savetom ministara, koji je odgovoran za implementaciju zajednikih
akcija.
Komisija EU uestvuje u zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici kroz svoje posebno
odjeljenje za tu namenu823. Zajedno sa Savetom, Komisija je odgovorna za obezbeivanje
koherentne spoljne politike EU.
Za EU je posebno vazno da njen politiki identitet na meunarodnoj sceni bude
prepoznat i shvaen kroz zajednike spoljnopolitike akcije. Naime, Mastrihtski ugovor
(naslov I, lan B) eksplicitno spominje afirmaciju identiteta Evropske unije u meunarodnim
odnosima kao jedan od ciljeva EU. Ipak, meuvladina saradnja je jedna od glavnih crta
spoljne i bezbjednosne politike EU. Iako je ZSBP implementirana u institucionalni okvir
Evropske unije (tj. Institucionalni okvir Zajednice koja nije ukinuta uvoenjem EU), pro-
cedura odluivanja je vrlo razlicita od one koja se primjenjuje u regulisanju ekonomskih
odnosa sa inostranstvom i ostalih ekonomskih nadlenosti institucija Zajednice. Nasuprot
nadnacionalnom odluivanju o zajednikim trgovinskim pitanjima u Zajednici, kljunu ulogu
u odluivanju o zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici imaju Evropski Savet i Savet
ministara. Evropski Savet odreuje glavne principe i opte pravce zajednike spoljne i
bezbednosne politike, dok o njoj konsenzusom odluuje Savet ministara. Pritom, Komisija
uestvuje u svim diskusijama, daje predloge i ima pravo inicijative. Meutim, Komisija
nema ekskluzivno pravo inicijative, vec je ono takoe dodeljeno i dravama lanicama.
Uloga Evropskog parlamenta (EP) je specifina. Parlament nema direktne nadlenosti,
ali predsedavajui EU mora konsultovati EP o najvanijim pitanjima i fundamentalnim
pravcima zajednike spoljne politike Unije. Pored toga, predsedavajui vodi rauna da
spoljnopolitiki stavovi Parlamenta budu razmotreni sa dunom panjom. Parlament moe
postaviti pitanja o zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici i davati preporuke Savjetu.
Predsedavajui i Komisija moraju redovno informisati EP o razvoju zajednike spoljne i
bezbednosne politike. Parlamentarni Komitet za inostrane poslove, bezbednost i odbranu
odrava etiri sjednice godinje, uz uee predsedavajueg EU. Jedna od vrlo bitnih
nadlenosti EP je godinja diskusija o rezultatima zajednike spoljne i bezbednosne poli-
tike. Generalno posmatrano, uloga EP u implementaciji zajednike spoljne i bezbjednosne
politike (ZSBP) je pasivna i ponovo svedena na konsultativnu poziciju, ali sa odreenom
politikom teinom.
823 Vid. G. Ili, op. cit. , p. 10. (Directorate General 1A)

Suprotno Parlamentu, Politiki Komitet Saveta ministara ima operativnu ulogu u imple-
mentaciji ZSBP. On je sastavljen od direktora za politika pitanja zemalja lanica i bavi
se dnevnim uvidom u meunarodna pitanja unutar nadlenosti ZSBP. Njegova uloga je da
daje miljenja i politike preporuke Savetu, kada to Savet trai ili na svoju inicijativu.
Instrumenti saradnje meu zemljama lanicama u oblasti zajednike spoljne i bezbed-
nosne politike su zajedniki stavovi i zajednike akcije EU. Zajedniki stavovi EU variraju od
sutinskih politikih do sasvim tehnikih. Drave lanice su obavezne da nacionalnu spoljnu
politiku primenjuju u skladu sa definisanim zajednikim stavom EU prema odreenom
konkrentom pitanju. Primera radi, lanice EU su zauzimale zajednike stavove o uvoenju
embarga oruja za Sudan (1994), uspostavljanju demokratije na Haitiju, genocidu u Ru-
andi, smanjenju sankcija prema SR Jugoslaviji, itd. Ipak u literaturi preovlauje ocena da
je sve to je u tom periodu uinjeno na polju spoljno-politikog delovanja EU daleko ispod
realnih potreba za efikasnijim akcijama Unije824.
Zajednike akcije EU obavezuju zemlje lanice da ih podravaju i sprovode. Exempli
causa, znaajne zajednike akcije zemalja lanica EU su bile: humanitarna pomo BiH,
uspostavljanje vlasti u saradnji sa policijom Zapadnoevropske unije (WEU) u Mostaru,
posmatranje izbora u Rusiji, Junoj Africi, Bliskom Istoku, itd.825 U odnosu na region Ju-
goistocne Evrope, vana zajednika akcija bila je Roajamonska inicijativa kao ilustracija
napora EU u promovisanju svog politikog identiteta, kroz spoljnopolitiku akciju, koja je
sledila Dejtonsko/Pariski mirovni sporazum u decembru 1995. Rojamonska inicijativa EU
podstakla je uspostavljanje dobrosusedskih odnosa i stabilnosti u Jugoistocnoj Evropi826,
ali sa izuzetno slabim rezultatima.
Ustanovljeni drugi stub Unije karakterie oslabljena institucionalna pozicija Komisije,
Evropskog Parlamenta i Evropskog suda pravde, to je u otroj suprotnosti sa njihovom
kljunom ulogom i ovlaenjima na polju kompetencija Zajednice, tj. U ekonomskim pitan-
jima. To proistie upravo iz meuvladinog karaktera saradnje drava lanica EU, te je
delovanje nadnacionalnih institucija, koje predstavljaju prevashodno inetrese Unije, kao
celine, kao to su EP, Komisija i ECJ institucionalno ogranieno u procesu odluivanja o
zajednikoj spoljnoj politici EU.
824 Slinu ocenu iznosi R. Stojanovic, op. cit. , str. 121. i F. Attina, EU Common Foreign, Security and Defence
Policy, Handbook on EU Affairs, Romania, Sept. 2005. , p. 358 359.
825 G. Ili, op. cit. , p. 10.
826 Detaljnije kod D. Lopandic, Regionalne inicijative u Jugoistocnoj Evropi, Beograd, Evropski pokret u
Srbiji, 2001, str. 123-124.

4. Institucionalna poboljanja zajednike spoljne
politike EU prema Ugovoru o EU iz
Amsterdama i Nice
Iako je Amsterdamski dogovor o EU (maj 1999)827 unapredio ZSBP u pravnom smislu,
on nije uklonio ve prisutne nedostatke u njenom sprovoenju. Analiza odredbi Amster-
damskog ugovora ukazuje da je meuvladin karakter ZSBP ostao njena osnovna odred-
nica. To je i njeno glavno ogranienje. Preciznije, uprkos funkcionisanju supranacionalnih
institucija EU, kao sto su Parlament, Komisija i Sud pravde, koji imaju sutinske nadlenosti
u ekonomskim i ostalim pitanjima, zemlje lanice jo nisu spremne da negiraju osnovne
atribute svog nacionalnog suvereniteta u spoljnopolitikom domenu i prenesu ga na in-
stitucije Unije. Stoga, Evropski Savet i dalje ima centralnu ulogu u definisanju ZSBP, dok
je sprovoenje politike u rukama Saveta ministara. Ovo su institucije EU gde su zemlje
lanice direktno predstavljene preko predsednika/efova vlada ili ministara. To je razum-
ljivo, imajui na umu da je ba koncept spoljne politike snano povezan sa dravama kao
primarnim akterima u meunarodnom pravu i meunarodnim odnosima828.
Postoje znaajne tenzije izmeu napora zemalja lanica EU da zatite i ostvare svoje
sopstvene interese kroz ZSBP Unije i u isto vreme, tenje za afirmacijom identiteta EU kao
celine u meunarodnim odnosima. Ukratko, izgradnja mehanizama ZSBP Evropske unije
usmerena je na najefikasniji zajedniki uticaj zemalja lanica na bitna spoljnopolitika i
bezbednosna pitanja u meunarodnim odnosima. Ekonomska snaga Evropske unije izrazi-
to je neproporcionalna njenoj politkoj i vojnoj sili. Tokom ratova u bivoj Jugoslaviji poka-
zalo se da EU ne moe efikasno spreiti krizu u svom dvoritu bez znaajne pomoi SAD
niti koherentno implementirati svoju zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku (ZSBP). Neki
autori829 ocenjuju da je ogranienje zajednike spoljne politike EU sadrano upravo u pro-
ceduri odluivanja, tj. u njenom meuvladinom karakteru, slinom odluivanju u klasinim
meunarodnim organizacijama. Konsenzus u Evropskom Savetu prilikom odluivanja o
optim smernicama i zajednikim strategijama ZSBP potvruje ovu tezu.
Kriza u Jugoslaviji je potvrdila tu nemo i na samom evropskom kontinentu to je moralo
zamisliti lidere EZ o svom mestu u svetskoj politici. Ako i na evropskom kontinentu EZ nije
mogla uspeno da reava krizne situacije, ta je onda ostalo da se ini u svetskim razmerama.
Raspad Sovjetksog bloka postavio je pred EZ ozbiljno pitanje: Kako uravnoteiti nesumnjivu
ekonomsku mo sa politikim potrebama delovanja u svetu. 830
Definisanje spoljnopolitikih interesa zemalja lanica EU je poseban problem u
sprovoenju zajednike spoljne i bezbednosne politike, narocito oko zajednikih strategi-
827 Amsterdamski ugovor je revizija Mastrihtskog ugovora /1993/ i rezultat je Medjuvladine konferencije o
reformama EU odrzane 1996/97.
828 G. Ili, op. cit. , p. 11.
829 Radoslav Stojanovic, Spoljna politika EU, Beograd, Dosije,1998,str. 69-71. Branislav Milinkovic i Jovan
Teokarevic, Bezbednost u Evropi i prosirenje NATO-a, Beograd, Fridrih Ebert Stiftung,1998, str. 24.
830 R. Stojanovi, op. cit. , str. 70 71.

ja, akcija i pozicija prema odreenim regionima, zemljama van EU i meunarodnim orga-
nizacijama, kao sto su UN, STO, itd. Ako su interesi pogonska sila spoljne politike, injenica
da su ti interesi dinamika kategorija u nacionalnom kontekstu daje posebnu teinu kada
razmatramo njihovu artikulaciju na nivou EU. Primer rata u Iraku i sukobljavanja stavova
lanica EU dokazuje ovu ocenu. esto su na EU sceni kako manjak politike volje ze-
malja lanica da slede zajednike spoljnopolitike akcije uprkos postojeem pravnom
i institucionalnom mehanizmu u okviru Ugovora o EU, tako i kompleksnost u definisanju
zajednikih spoljnopolitikih interesa. To se pokazalo potpuno tanim u upravljanju krizom
u bivoj Jugoslaviji tokom 90-tih, kao i u regionu Balkana u celini. Konsenzus u odluivanju
o zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici sprecio je da volja i interesi jaih zemalja
EU budu nametnuti ostalim zemljama lanicama. Meutim, to je izazvalo neefikasnost
zajednike spoljne i bezbednosne politike i oiglednu blokadu njenog sprovoenja.
Amsterdamski Ugovor o EU je stvorio jae normativne instrumente za meuvladinu
saradnju zemalja lanica u oblasti spoljne i bezbednosne politike:
1. Pored principa i opstih smernica zajednike spoljne i bezbednosne politike koje
usvaja Evropski Savet, EU je ovlasena da usvaja zajednike strategije (Evrop-
ski Savet), zajednike akcije i stavove (Savet ministara). Tome je dodata dimen-
zija sistematskog unapreenja saradnje zemalja lanica u sprovoenju zajednike
spoljne i bezbednosne politike. Novouvedeni spoljno-politiki instrument u vidu
zajednikih strategija omoguava stvaranje opteg okvira spoljno-politikih akci-
ja EU u sva tri stuba i obezbeuje konzistentnost spoljnih odnosa Unije. tavie,
Savetu ministara je olakano veinsko odluivanje o zajednikim spoljno-politikim
stavovima i akcijama EU, koje se donose na osnovu prethodno usvojene zajednike
strategije. Savet ministara je zaduen za predlaganje zajednikih strategija Ev-
ropskom savetu, kao to je to bio sluaj sa Rusijom, Ukrajinom i zemljama regiona
Mediterana decembra 1998. Prvu zajedniku strategiju Evropski savet je usvojio
prema Rusiji u Kelnu, juna 1999.
2. Ustanovljena je pozicija Visokog predstavnika EU za spoljnu politiku i bezbednos-
na pitanja na nivou generalnog sekretara Saveta, koji pomae predsedavajuem
Saveta EU u pripremi i primeni politikih odluka;
3. Unutar Generalnog sekretarijata Saveta osnovano je Odeljenje za rano upozo-
renje radi analitickog pristupa spoljno-politikom planiranju EU831;
4. Da bi se spreila blokada u donoenju odluka o spoljnoj i bezbednosnoj politici,
predviena je mogucnost konstruktivnog uzdravanja od glasanja prisutnih ili zas-
831 Visoki predstavnik za spoljnu politiku EU je sef Odeljenja za rano upozorenje, osnovanog u okviru Gene-
ralnog sekretarijata Saveta. Odeljenje analiticki pristupa relevantnim pitanjima, procenjuje interese EU
i daje nacrte spoljnopolitikih i bezbednosnih strategija u razlicitim oblastima, te upozorava o posebno
vaznim dogadjajima koji mogu prouzrokovati ozbiljne posledice (politike krize). Takodje, ovo Odeljenje
je nadleno za pripremu relevantnih studija, analiza i ostalih dokumenata iz oblasti zajednike spoljne i
bezbednosne politike, sa odgovarajucim preporukama Savetu za odluivanje. Clanovi Odeljenja (20) su
sluzbenici Generalnog sekretarijata Saveta, eksperti iz zemalja lanica, iz Komisije i Zapadnoevropske
unije (WEU). Radi se o ekspertskom telu.

tupljenih zemalja lanica, to ne spreava donoenje odluke (lan 23)832. Mehani-
zam konstruktivnog uzdravanja ne primenjuje se ako se od odluke uzdri vie od
treine ponderisanih glasova. Zemlja lanica koja se uzdrala od glasanja o odluci
nije obavezna da je sprovodi, ali, prihvatajui da se EU njome obavezala, mora se
uzdravati od svake aktivnosti koja moe spreiti akciju EU, zasnovanu na toj odluci.
Ako je vie od trecine uzdrzano prilikom glasanja u Savetu, smatra se da odluka
nije usvojena. Savet je ovlasen da odluuje kvalifikovanom veinom (62 glasa iz
najmanje 10 zemalja lanica) o zajednikim akcijama i stavovima, baziranim na
ranije usvojenim zajednikim strategijama, kao i u sluajevima usvajanja pravila za
sprovoenje zajednike akcije ili pozicije EU. ak i u tim sluajevima svaka drava
lanica moze sprijeiti odluivanje kvalifikovanom veinom, ako obrazloi odreeni
vaan nacionalni interes. U tom sluaju, Savet ministara je ovlaen (kvalifikovanim
veinskim glasanjem) da trazi diskusiju o tom pitanju u Evropskom Savetu, u cilju
jednoglasnog donoenja odluke.
5. Pored opteg pravila jednoglasnosti, mogue je odluivanje kvalifikovanom veinom
u dva sluaja: za odluke koje primenjuju zajedniku strategiju koju je usvojio Ev-
ropski savet i za odluku o primeni zajednike akcije ili zajednikog stava koji je
prethodno usvojen u Savetu ministara;
6. Amsterdamski Ugovor u l. 17. (bivi l. J. 7) definie pojaanu saradnju izmeu EU
i formalno odvojene Zapadno-evropske unije (WEU), u cilju uspostavljanja bezbed-
nosne komponente zajednike spoljne i bezbednosne politike. Bez obzira koji status
neka zemlja lanica EU ima u WEU, predvieno je puno uee svih u misijama
Zapadno-evropske unije (humanitarne misije, akcije odravanja i jacanja mira).
Posebno ogranienje zajednike spoljne i bezbednosne politike EU je njena zavisnost
od SAD u oblasti bezbednosti i odbrane usled amerike dominacije unutar NATO-a. Iako
se na zvaninom sajtu EU, pod odrednicom o multilateralnoj saradnji, pored NATO, navode
i OSCE i UN, svakako da se njihova uloga ne moe jednako meriti sa delovanjem NATO
u ostvarivanju vojne dimenzije EU i zatiti lanica EU od bezbednosnih rizika. Na nivou EU
se korienje logistikih resursa NATO naziva stratekim partnerstvom, u cilju eliminisanja
dupliranja vojnih kapaciteta u upravljanju krizama. Ne treba zaboraviti, meutim, da
zemlje EU zadravaju iskljuivi nacionalni suverenitet nad svojim oruanim snagama833,
te se kod evropske bezbednosne i odbrambene politike radi o ustanovljavanju snaga za
brzu intervenciju sainjenih od nacionalnih korpusa u formi bataljona (13 udarnih vojnih
jedinica od 1500 trupa ije se potpuno funkcionisanje oekuje u 2007.).
Poetkom 60-tih na Bonskoj konferenciji Evropske zajednice (EZ) na nivou sefova
drava ili vlada, odluceno je da politika integracija zemalja lanica treba da ojaa At-
832 U okviru Finalnog akta Amsterdamskog sporazuma o EU, na samitu EU 2 oktobra 1997. usvojena je
Deklaracija o glasanju u oblastima zajednike spoljne i bezbjednosne politike. U deklaraciji je potvrd-
jena politika volja zemalja lanica da izbjegnu eventualnu blokadu u pitanjima o kojima se odluuje
konsenzusom, ako postoji kvalifikovana veina.
833 P. Fonten, op. Cit. , p. 49.

lansku alijansu, ne izdvajajui je iz evropskih integracija834. Ovaj strateki pristup politikoj
integraciji zemalja lanica EZ, nastao kao rezultat objektivne potrebe za amerikim
nuklearnim titom u Zapadnoj Evropi, zbog bipolarne strukture meunarodnih odnosa i
nedovoljne ekonomsko-tehnoloke spremnosti Zapadne Evrope da snosi optereenje trke
u naoruanju u suoavanju sa prijetnjama sa Istoka, nastavljen je i u poslednjim deceni-
jama. Sredinom 60-tih, bilo je malih odstupanja kad se Francuska (pod vostvom De
Gola) povukla iz Atlanskog pakta pod amerikom dominacijom, u elji za svojom bezb-
jednosnom nezavisnou (1966). Meutim, generalno gledano, zavisnost Zapadne Evrope
od SAD u bezbednosti i odbrani ostaje aktuelna i njena najbolja ilustracija je NATO
bombardovanje SR Jugoslavije 1999. Zato je Zbignjev Beinski, bivsi ameriki savetnik
za nacionalnu sigurnost u svom intervjuu novembra 1999, etiketirao EU kao ameriki pro-
tektorat. U sluaju amerikog bombardovanja SRJ, Unija je delovala kao bleda senka
NATO-a i tek je nakon prestanka bombardovanja, inicirala Pakt stabilnosti za Jugoistonu
Evropu i donatorske konferencije za rekonstrukciju regiona Balkana i za rekonstrukciju Ko-
sova. Ugovor iz Amsterdama (l. 17.) predvia zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku
EU koordinisanu sa NATO-om. Stoga nije preotra ocena da Amsterdamski Ugovor nije
znaajno unapredio zajedniku spoljnu i bezbednosnu politiku EU.
Ugovor o EU iz Nice takoe je uveo skromne izmene u oblasti ZSBP EU:
Predviena je pojaana saradnja zemalja lanica EU, u sluaju sprovoenja
zajednike akcije ili zajednikog spoljno-politikog stava, koji ne zahteva vojne ili
odbrambene implikacije. Ukoliko nijedna drava lanica ne prigovori ili ne trai
jednoglasnu odluku Evropskog saveta radi zatite izuzetno vanog nacionalnog in-
teresa, pojaana saradnja se primenjuje kada Savet o tome odlui kvalifikovanom
veinom, ali je potrebno da u takvoj saradnji uestvuje najmanje osam (8) drava
lanica.
Evropski savet moe da ovlasti Politiki i bezbednosni Komitet da donosi
odgovarajue odluke o vrenju politike kontrole i stratekog upravljanja kriznim
situacijama. To je posebno bitno u primeni Evropske bezbednosne i odbrambene
politike.
Na ovaj nain je nastavljen trend uvoenja fleksibilnosti u institucionalne mehanizme
ZSBP Unije. Meutim, sa druge strane:
Problem ovog naizgled pragmatinog reenja ogleda se u tome to bi kohezija Unije
kao celine i njen kredibilitet na svetskoj sceni bili potkopani ako bi evropska spoljna poli-
tika postala pitanje varijabilne geometrije. tavie, postojala bi vea opasnost od kidanja
veza izmeu unutranjih politika EU (upravljanje jedinstvenim tritem, politika konkurencije,
ekonomska i monetarna unija, unutranja bezbednost, itd) i njenih spoljnih politika (trgovina,
razvojna pomo, diplomatija i odbrana). 835
834 Radoslav Stojanovic, Spoljna politika EU, Beograd, Dosije,1998,str. 44.

835 P. Fonten, op. Cit. , p. 51.

5. Relevantni faktori primene zajednike
spoljne politike EU
Radi prevazilaenja suprotnosti izmeu dve vrste odluivanja na nivou EU, odnosno
izmeu tzv. komunitarnog, nadnacionalnog funkcionisanja EU na polju trgovinske politike
i razvojne pomoi treim zemljama i zajednike spoljne i bezbednosne politike u vidu
meuvladinog dogovaranja, Ugovor o EU je u l. 3 predvideo da Unija posebno vodi
rauna o usklaenosti svoje spoljne aktivnosti kao celine, u okviru politika u oblastima
spoljnih odnosa, bezbednosti, privrede i razvoja. Savet i Komisija su duni da da obez-
bede tu usklaenost i da uzajamno sarauju u tom cilju. Oni obezbeuju, svako u okviru
svojih nadlenosti, ostvarivanje tih politika. 836
Usklaivanje ekonomskih dimenzija spoljnih odnosa EU sa spoljno-politikim olakano
je kroz formulisanje i primenu l. 301. Ugovora o EU, iju smo implementaciju osetili na
prostorima Srbije i Crne Gore, u proteklom periodu 90- tih godina, a koji regulie da:
Ako zajedniki stav ili zajednika akcija, usvojeni na osnovu odredbi Ugovora o EU o
zajednikoj spoljnoj i bezbednosnoj politici, predviaju prekid ili smanjenje, u potpunosti
ili delimino, ekonomskih odnosa, sa jednom ili vie treih zemalja, Savet donosi neo-
phodne hitne mere. Savet odluuje kvalifikovanom veinom na predlog Komisije. U pitan-
ju je uvoenje ekonomskih sankcija EU na osnovu prethodno usvojenih zajednikih spoljno-
politikih stavova ili zajednikih akcija lanica EU. Tada je Savet ovlaen da donoenjem
odluke kvalifikovanom veinom, usvoji hitne mere o deliminom ili potpunom embargu
ekonomskih odnosa sa treom zemljom, nelanicom, na predlog Komisije. Na ovaj nain
je u Ugovoru o EU izvreno povezivanje prvog, komunitarnog stuba sa nadnacionalnim
odluivanjem i drugog stuba EU o ZSBP.
Uprkos ovim pravnim mehanizmima na nivou Unije, zajednike spoljno-politike akci-
je zemalja lanica EU nisu funkcionisale uspeno u periodu posle ustanovljavanja Unije
na tri stuba saradnje, naroito tokom krize i ratova na tlu bive Jugoslavije. Unutar EU
nije prevladan jaz izmeu zastupnika evropske odbrane, sa jedne strane i zagovorni-
ka jaanja NATO-a, sa druge strane, ukljuujui i neutralni stav nekih zemalja lanica.
Umjesto pomirenja dve struje na nivou EU, Ugovor iz Amsterdama anticipira postupno
definisanje zajednike odbrambene politike, koje moe voditi ka zajednikom evropskom
sistemu odbrane, ako to odluci Evropski Savet. S jedne strane, EU je shvatila da posle
sloma bipolarne strukture meunarodnih odnosa i kraja hladnog rata, vise nema potrebe
za americkim nuklearnim stitom u Zapadnoj Evropi. S druge strane, umnoavanje region-
alnih kriza, etniki konflikti, terorizam i rastua ekonomska nestabilnost na podruju Istone
Evrope naglaavaju bezbednosnu ranjivost EU i njenu potrebu za osloncem na NATO sa
nastavljenom amerikom dominacijom unutar njega.
836 D. Lopandi, Osnivaki ugovori EU, Ugovor o EU iz Nice sa amandmanima na Ugovor o EU, Beograd,
2003.

Problem ovakve konstelacije snaga lei u imanentnim razlikama izmeu tzv. Evropskog
i amerikog modela reavanja spoljno-poltikih izazova prema ekonomski zaostalim zem-
ljama, u situacijama politike represije ili socijalnih nemira. SAD se odluuju najee za
opciju bilateralnog reavanja takvih problema, dok Evropa promovie multilateralne spo-
razume, angaovanje UN, kao i regionalne programe ekonomske saradnje sa obaveznom
klauzulom politikog uslovljavanja. Primeri SAD angaovanja u suzbijanju trgovine drogom
prema Kolumbiji kroz mere podrke jaanju lokalne policije i vojske, kao i sluaj SAD
akcije unapreenja bilateralnih trgovinskih sporazuma na primeru Meksika potvruju ovu
tezu837. Primetna je znaajna konceptualna razlika u pristupu spoljno-politikog delovanja
izmeu SAD i EU, pri emu se EU radije opredeljuje za dugorono ekonomsko podsticanje
razvoja i prevencije kriza, dok SAD primenjuju strategiju hitnih vojnih intervencija koja je
u skladu sa njihovom vojnom nadmoi.
Nasuprot nasleu nove politike, geopolitike i ekonomske situacije u Evropi, u post-
bipolarnoj eri, zajednika spoljna i bezbednosna politika je ipak, prvi znaajni pokuaj
opremanja Evropske unije odgovarajucim spektrom instrumenata. Ipak, struktura ostaje
sutinski meuvladina saradnja. Amsterdamski Ugovor snanije naglasava zavet lojalnosti
zemalja lanica EU, traei od njih zajednike napore u osnaivanju i razvoju meusobne
politike solidarnosti. Ugovor o EU je pokuao da se nosi sa gore navedenim nedostacima
i ogranienjima zajednike spoljne i bezbednosne politike, ali je to uinjeno u kompromi-
serskom tonu, sto je kritikovao i Evropski parlament.838 Glavni razlog nezadovoljstva Ev-
ropskog parlamenta je to zajednika spoljna i bezbednosna politika EU nije inkorporira-
na u strukturu Zajednice sa supranacionalnim modelom odluivanja, ve ostaje unekoliko
podeljena kroz podelu na tri stuba EU. To je posebno problematino u pitanjima finan-
siranja zajednike spoljne i bezbednosne politike. Otrije fokusiranje na evropsko sused-
stvo na Istoku i Jugu e doprineti veoj efikasnosti zajednike spoljne politike Unije.
Finansiranje ZSBP EU predstavlja sloeno pitanje. Primera radi, ukupni budet za zaje-
dniku spoljnu i bezbednosnu politiku EU je za 2002. godinu iznosio oko 35 miliona EUR
prema zvaninim podacima EU. To ini manje od 1% od ukupnog budeta za spoljne
odnose EU. Svakako da su opravdane ocene da je takav budet neadekvatan za up-
ravljanje krizama, koje se znaajno razvilo poev od 1999. na osnovama finansijske pro-
jekcije za period 2000 2006. Otuda potie stalni pritisak na nivou EU za poveanjem
ovih sredstava namenjenih ZSBP.
Najvei deo razvojne pomoi i primena trgovinske politike EU prema treim zemljama
finansira se iz komunitarnog budeta. Ugovor o EU predvia, meutim, da se ZSBP ak-
tivnosti finansiraju bilo iz budeta Zajednice, bilo od strane zemalja lanica, na osnovu
skale koja e biti odreivana od sluaja do sluaja.
Upravo iz razloga sloenosti i neefikasnosti, ovakav sistem finansiranja ZSBP je bio
promenjen Ugovorom iz Amsterdama, koji je predvideo finansiranje aktivnosti ZSBP iz
837 F. Attina, op. Cit. , p. 359.
838 Amsterdamski ugovor je neuspesno pokusao da stvori vecu koherentnost unutar zajednike spoljne i
bezbednosne politike. European Parliament Fact Sheets, 7. jul 1999, http://europa. eu. int: European
Parliament link

budeta Zajednice, osim kada takve aktivnosti imaju vojne ili odbrambene implikacije ili
ako Savet ministara ne odlui drugaije jednoglasnom odlukom. U tom sluaju, ukoliko se
neka od lanica EU uzdri od glasanja i da formalnu izjavu o tome, nije obavezna da
doprinese finansiranju takve aktivnosti.
Problem ostaje kod razgraniavanja vojnih i civilnih komponenti operacija upravljanja
krizama i tada je odgovornost za podelu trokova nejasna.
Drave lanice su sumnjiave prema skupom sprovoenju operacija evropske odbram-
bene i bezbednosne politike, te se o tome vode brojne diskusije u okviru Saveta ministara.
Komisija je objavila analizu u kojoj se konstatuje odsustvo koordinacije instrumenata i ne-
dostatak fleksibilnosti procedura u oblasti civilnih aspekata upravljanja krizama, kao to
su policija, vladavina prava, zatita graana i javna uprava. Stoga se Komisija zalae za
efikasnije i bre postupke spreavanja konflikata i unapreivanje civilnih dimenzija uprav-
ljanja krizama. Primer aktivnosti EU na Kosovu pokazuje da je putem budeta Zajednice,
EU uspela da obezbedi pomo od preko 360 miliona EUR za rekonstrukciju Kosova, javnu
upravu i delom humanitarnu pomo, prema zvaninim podacima EU iz 2002. godine.
Komisija u svojoj studiji predlae dve opcije: ad hoc fond i fond sa veom fleksibilnou,
ujedno se opredeljui za opciju fleksibilnog fonda. Predlog za ad hoc fond uvodi prob-
leme njegove kontrole, koherentnosti i odgovornosti. Ovakav stav Komisije je podrao i
Finansijski (Raunovodstveni) sud EU. Po njegovom miljenju, brzo odluivanje kombinovano
sa pojednostavljenim postupkom primene predstavlja najpraktinije reenje u finansiranju
ZSBP. Finansijski sud naglaava da komunitarni instrumenti jesu komplementarni sa spoljno-
politikim akcijama Unije, te je nemogue izolovati pojedine aspekte spoljnih odnosa EU.
Opcija uvoenja fonda za finansiranje operativnih trokova ZSBP, koju predlae Komisija
omoguava transparentnost i politiku odgovornost na osnovu inter-institucionalnog dogo-
vora nadlenih organa EU.
6. Institucionalne perspektive zajednike spoljne

politike EU - Ima li nade za Evropskog
ministra spoljnih poslova? -
Ugovor o Ustavu EU je predvideo kreiranje pozicije Evropskog ministra inostranih
poslova, koja je prvobitno bila namenjena G-dinu Solani, sadanjem Visokom predstavni-
ku EU za spoljnu i bezbednosnu politiku.
Ideja o Evropskom ministru spoljnih poslova datira jo iz vremena priprema amand-
mana na Ugovor o EU usvojenih u Amsterdamu, kada je Francuska bila zagovornik nove
pozicije u institucionalnoj strukturi Unije. Tada je ustanovljen Visoki predstavnik EU za
spoljnu i bezbednosnu politiku, ali sa nadlenou skromnije definisanom nego prvobitno
zamiljenom. Oktobra 1999. g-din Solana je imenovan na tu funkciju, ali sa ovlaenjima
daleko od nezavisnog formulisanja spoljne politike EU.

Kasnije, tokom Konvencije o budunosti Evrope, koja je pripremala Ugovor o Ustavu
Evrope, predloene su izmene Ugovora o EU koje e Uniji dati jasniji spoljno-politiki
identitet. Vie zemalja lanica je podralo ovu ideju, te je Ugovor o Ustavu EU ustanovio
poziciju Evropskog MIP. Ova pozicija objedinjava funkcije Viskog predstavnika za spoljnu
i bezbednosnu politiku i lana Komisije EU zaduenog za spoljne odnose. Na taj nain se
smatralo da e biti obezbeena koherentnost, efikasnost i preciznost u voenju spoljne
politike EU.
Meutim, ovom predlogu su prethodile konceptualne razmirice meu lanicama EU. Tako
je Britanija tokom Konvencije o budunosti Evrope, zastupala stav o potrebi zadravanja
zajednike spoljne i bezbednosne politike u rukama nacionalnih vlada lanica EU. Na taj
nain budui MIP EU bi samo izgovarao i predstavljao spoljno-politike stavove koji bi bili
prethodno dogovoreni konsenzusom. To je u duhu britanskih stavova o ouvanju naciona-
lnog suvereniteta u odnosu na kompetencije institucija EU. Tome su se, naravno usprotivili,
upravo Komesar za spoljne odnose, G-din Paten i Visoki predstavnik za ZSBP G-din So-
lana, koji su smatrali da e objedinjavanje njihovih pozicija voditi ka konfliktu interesa i
konfuziji umesto koherentnosti u zajednikoj spoljnoj politici Unije. Otuda je njihov predlog
sadravao nove nadlenosti za Visokog predstavnika, koji bi trebalo da uestvuje na sas-
tancima Komisije o ZSBP pitanjima, da predsedava Savetom za opte poslove i za spoljne
odnose i da podnosi predloge iz domena ZSBP.
Pitanje ustanovljavanja MIP EU bilo je predmet razmatranja u okviru brojnih radnih
grupa Konvencije (o spoljnim odnosima, o odbrani, itd), koje su iznele etiri opcije. Na-
jkonzervativnija opcija zalagala se za odranje status quo i dalje poboljanje funkcija
Visokog predstavnika za ZSBP u praktinom smislu. Druga opcija je naprotiv, najvie u
duhu komunitarnog, tj. nadnaiconalnog pristupa, uzela u obzir potpuno sjedinjavanje
nadlenosti Visokog predstavnika i Komisije. Problem je meutim bio u utopijskom kara-
kteru ovog predloga, jer je vrlo mali broj lanica EU bio spreman da organima EU pre-
pusti kompletnu kontrolu nad zajednikom spoljnom politikom EU. Trea opcija je teila
kompromisu prveih dveju i preporuila fuziju pozicija Visokog predstavnika i Komesara
za spoljne odnose. Budui Evropski spoljno-politiki predstavnik bio bi imenovan od strane
Evropskog saveta, uz saglasnost predsednika Komisije i odobrenje Evropskog parlamen-
ta. On bi direktno od Saveta ministara primao ovlaenja u oblasti ZSBP i bio bi politiki
odgovoran Savetu, ali bi u isto vreme bio lan Komisije, u rangu njenog pot-predsednika.
Varijacija ove opcije, kao etvrta mogunost je podrazumevala nominovanje MIP EU, koji
bi bio pod direktnom nadlenou predsednika Evropskog saveta. Ova opcija je ujedno
bila prihvaena u Ugovoru o Ustavu EU, koji je bio potpisan juna 2004.
Tokom itave evolucije nastanka EU, preplitali su se funkcionalistiki i federalistiki
pristup evropskoj integraciji839, te je shodno tome i prilikom diskusija o ustavu Evrope jasno
dolo od izdvajanja dve struje: meuvladina koncepcija saradnje lanica EU i struja fed-
eralista, koja je zastupala potrebu jaanja komunitarnih tj. nadnacionalnih ovlaenja or-
gana EU. Prilikom kreiranja nove institucionalne pozicije MIP EU, drave lanice su paljivo
839 Detaljnije kod: G. Ili Gasmi, Reforme EU Institucionalni aspekti, Beograd, 2004. , str. 13
63.

zatitile svoje spoljno-politike nadlenosti. Tako je predvieno da Mip Unije vri svoje
dunosti u okviru Komisije shodno komunitarnim procedurama samo do nivoa do kog je to
u skladu sa njegovom odgovornou prema Savetu koja ima dominantnu ulogu u odnosu
na aktivnosti MIP u okviru Komisije. Na ovaj nain drave lanice EU vre kontrolu primene
ovlaenja MIP EU. Njihova kontrolna pozicija ogleda se i u postupku naimenovanja i
smenjivanja MIP EU. Naime, prema Ugovoru o Ustavu Evrope, MIP EU treba da bude
naimenovan od strane Evropskog saveta, kvalifikovanim veinskim odluivanjem, ali uz
saglasnost predsednika Komisije. MIP EU ujedno zauzima budue mesto podpredsednika
Komisije, te je podloan takoe odobrenju Evropskog parlamenta u skladu sa postupkom
naimenovanja lanova Komisije. U sluaju smenjivanja MIP EU, ovlaen je Evropski savet,
ali je neophodna takoe i saglasnost predsednika Komisije. Predvieno je smenjivanje
MIP EU i u sluaju da to zatrai predsednik Komisije, ali se i tada mora s tim sloiti Evropski
savet. Trei sluaj smenjivanja MIP EU nastaje ako Evropski parlamnent zatrai kolektivnu
ostavku Komisije prilikom izglasavanja nepoverenja. Tada, meutim, MIP ostaje samo
bez svojih ovlaenja u okviru Komisije i zadrava pravo da se pridrui sledeem sazivu
Komisije.
Osnovne nadlenosti zamiljenog MIP EU obuhvatale su pet oblasti: inicijativu, koor-
dinaciju, spoljno-politiko predstavljanje, sprovoenje spoljne politike EU i upravljanje
krizama.
Proizilazi da su drave lanice EU prilikom kreiranja nove pozicije MIP postavile nje-
gove funkcije meu tri kljune institucije Unije: Evropski savet, Savet ministara i Komisija. U
ovom institucionalnom trouglu, MIP EU treba da predsedava Savetom za spoljne odnose i
izvrava postignute spoljno-politike dogovore. Jedino je Evropski parlament ostao zaki-
nut na ulogu primaoca izvetaja od strane MIP, ali na redovnoj bazi, o ostvarenim rezul-
tatima i stratekim pravcima spoljne politike EU. Pored ovakve institucionalne ravnotee,
bazu budueg delovanja i spoljno-politikog kredibiliteta MIP EU mora initi politika
volja i poverenje, posebno veih lanica EU.
Posle neuspeha ratifikacije Ugovora o ustavu Evrope u Francuskoj i Holandiji, mnogi
autori su s pravom postavljali pitanje da li e se Unija (i kada?) vratiti pitanjima efek-
tivnosti i konzistentnosti svoje spoljne politike840. Ovo pitanje je naravno usko vezano i
za ostvarivanje statusa Unije kao posebnog pravnog lica u meunarodnim odnosima, za
razliku od prethodne kompozitne strukture Unije841, u kojoj su paralelno postojali tri stuba
saradnje i u okviru toga, EZ kao poseban, prvi stub koji je jedini imao svojstvo pravnog
lica.
Do donoenja Lisabonskog Ugovora o EU, Unija je predstavljala zaseban politiki
entitet, sui generis, koji tei ustanovljavanju spoljno-politikog i meunarodno-pravnog
identiteta. Predlog Ugovora o Ustavu EU predvideo je bio Uniju kao posebno pravno lice
(l. 6), ali sa blokadom njegove ratifikacije, to je pravno eksplicitno reeno tek stupanjem
na snagu Lisabonskog Ugovora o EU, decembra 2009. godine.
840 J. Ladzik, London Metropolitan University, European Policy Brief, www. fedtrust. co. uk/policybriefs. , Feb.
2006. , Issue 23
841 F. Attina, op. cit.

Brojne inicijative lanica EU za efikasnijom spoljnom politikom EU, koja bi imala jedin-
stvenog predstavnika u liku MIP EU, ile su u pravcu serije reformi na planu primene ZSBP
aktivnosti Unije.
Meutim, bez jedinstvenog centra politikog odluivanja nije mogue govoriti o jedin-
stvenom entitetu koji bi mogao biti nezavisan subjekt u meunarodnim odnosima, pa prema
tome i inilac u ravnotei snaga. 842
842 R. Stojanovi, op. Cit. , str. 91.

IX POGLAVLJE - AKTUELNI PRAVNI ASPEKTI EU
LISABONSKI UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI (2009)
1. Predlog Ugovora o Ustavu Evrope neuspeli

povratak federalizmu (2004 2006.)
Vodili su se mnogi politiki pregovori meu dravama lanicama o sudbini ovog fun-
damentalnog dokumenta po svom pravnom i politikom znaaju. Preciznije, posle Evrop-
ske Konvencije (2002 - 2003), koja je utrla put stvaranju Predloga budueg Ustava EU, 4.
oktobra 2003. je otvorena nova Meuvladina konferencija drava lanica o Ustavu EU, u
Rimu, u formi diplomatskih i ekspertskih pregovora o tekstu Ustava EU. Zavretak radnog
dela meuvladine konferencije je bio krajem 2003. a do usaglaavanja teksta dokumenta
dolo je u junu 2004. a zatim ubrzo i njegovo potpisivanje 29. oktobra 2004. Posle toga
su usledile nacionalne procedure ratifikacije budueg Ustava EU, a bilo je predvieno da
Ugovor o Ustavu EU stupi na snagu i zvanino da postane Ustav EU 1. novembra 2006.
godine. Ovaj pravni dokument je trebalo da zameni dotadanju komplikovanu pravnu
strukturu osnivakih ugovora o evropskim zajednicama sa dodatim Ugovorom o EU i time
izvri pravnu kodifikaciju primarnog zakonodavstva Unije, ali u federalistikom duhu tj.
ustavotvornom kontekstu. Kasniji dogaaji su pokazali da je taj povratak federalizmu u
evoluciji evropskih integracionih procesa bio preuranjen.
Posle potpisivanja Ugovora o ustavu EU, usledili su zatim postupci ratifikacije u
dravama lanicama, kako bi Ugovor o Ustavu stupio na snagu. U zavisnosti od toga da
li je u pitanju tzv. direktna demokratija, ratifikacija je u nekim zemljama EU zahtevala
referendum (Vel. Britanija, Holandija, Francuska, Poljska, panija, Portugal, eka, Irska,
Danska i Luksemburg) ili je pak u pitanju posredna demokratija, tj. ratifikacija se vrila u
nacionalnom parlamentu. Evidentno je bilo a su pravne i institucionalne reforme EU otile
daleko ispred spremnosti pojedinih drava lanica da ih prihvate. Jedan od posebno
zabeleenih neuspeha je negativni ishod referenduma u Francuskoj, maja 2005. , a zatim
i u Holandiji. Posle toga usledila je svojevrsna blokada ratifikacije Ustava Evrope tokom
2005. , jaanje talasa evro-pesimizma i struje evroskeptika, zabeleena tokom 2006.
godine. Da bi se ova paraliza prevazila, austrijsko predsednitvo EU je uvelo tz. period
razmiljanja poetkom 2006. Po ko zna koji put u pravnoj istoriji Unije je dolo do neke
vrste zamora od reformi. Uprkos tome, Unije nije izgubila na ekonomskoj atraktivnosti za
zemlje nelanice.
Iz samog naziva i odredbi dokumenta Ugovora o Ustavu EU proistie da se radi o
novom meunarodnom ugovoru, ali klasinog tipa, izmeu suverenih drava lanica, kojim
bi bio ustanovljen Ustav EU. U Preambuli ovog ustavnog ugovora prisutne su alternative

naziva Unije, poev od Evropska zajednica, EU, Sjedinjene drave Evrope, pa do Ujedin-
jene Evrope (za koji se zalagao sam iskar Desten, predsednik Konvencije o EU). Problem
je, meutim nastao posle negativnog ishoda na referendumu (55,6%) u Francuskoj, 29.
maja 2005. a zatim i odbijanja Ustava EU u Holandiji (61,8%), 1. juna 2005, iako na
referendumu koji nije imao obavezni ve konsultativni karakter. Ponovila se istorija ev-
ropskih integracija, da su esto veliki projekti politikog ujedinjavanja Evrope zavravali
neuspehom upravo u Francuskoj, koja je inae kolevka evropskih integracija (kao u sluaju
neuspele Evropske odbrambene i Evropske politike zajednice 50-tih godina).
Ustavna kriza Unije je trajala tokom 2007. godine, a istovremeno veina drava lanica
nije bila zadovoljna institucionalnim aranmanima i pravnim reenjima vaeeg Ugovora
o EU iz Nice, te se sve vie ukazivalo na tzv, krizu rasta Unije. Posebno otvoreno pitanje je
bilo i na koji nain e ova blokada reformi EU uticati na dinamiku irenja lanstva Unije.
Ipak, zahvaljujui prethodno uspeno zavrenim pregovorima o pristupanju, Rumunija i Bu-
garska su se pridruile Uniji poev od januara 2007. godine.
Priroda novog entiteta je definisana u ustavnom ugovoru kao: Unija evropskih drava
koje zadravaju svoj nacionalni identitet, ali i koje upravljaju nekima od zajednikih
nadlenosti po federalnom modelu. Ustavnim ugovorom bila je izvrena jasnija podela
nadlenosti izmeu Unije i drava lanica. Takoe je ustanovljeno dvostruko dravljanstvo
(Unije i same drave lanice). Predviena su prava i obaveze dravljana Unije. Ukinuta
je struktura Unije na tri stuba i ojaana zatita ljudskih prava i osnovnih sloboda na nivou
EU. Povelja EU o osnovnim pravima je inkorporirana u tekst Ugovora o Ustavu EU (Deo
II), a predvieno je i pristupanje EU kao celine Evropskoj konvenciji o ljudskim pravima
i slobodama (1950, Saveta Evrope), te je na ovaj nain izvrena svojevrsna kodifikacija
meunarodno-pravnih standarda u ovoj oblasti.
Planirana je i reforma pravnih akata Unije, jer se predviaju evropski zakoni ili
okvirni zakoni i zakonodavni postupak za njihovo usvajanje. U vezi sa Poveljom EU o
osnovnim pravima bilo je predloeno vie opcija: aneksiranje uz Ustavni ugovor, unoenje u
ustav ili samo pominjanje. Preovladalo je stremljenje ka ukljuivanju Povelje u budui Ustav
EU, koja bi tada dobila snagu pravne obaveznosti, radi obezbeivanja graanima EU da
uivaju pravo na primenu pisanog prava u ovoj oblasti i to na supranacionalnom nivou.
Normativni model Ugovora o Ustavu EU i dalje pati od kompleksnosti procesa
odluivanja u okviru EU i pravnih nejasnoa (Deo III Ustava). Naime, postoji 48 razliitih
procedura odluivanja (prema Ugovoru iz Nice ih ima 50). Nije jasan obim nadlenosti
Evropskog suda pravde, te se moe oceniti da pokuaj pojednostavljenja pravnih tekstova
osnivakih ugovora kroz donoenje Ustava EU nije uspeo. Svakako da je i to jedan od os-
novnih razloga neuspeha njegove ratifikacije tokom 2005/2006.
Uprkos neuspenoj pravnoj sudbini Ugovora o Ustavu EU, mnoga njegova reenja osta-
la su kao legati za budunost razvoja Unije. Moe se oceniti da u novijem periodu pravne
evolucije primarnog zakonodavstva EU dolazi do svojevrsne pravne sukcesije, ali na implic-
itan nain, te stoga nije sluajno da je veina ovih odredbi preuzeta u novom Lisabonskom
Ugovoru o EU, ali bez izriitog pozivanja na tekst Ugovora o Ustavu EU.

U odnosu na reformu institucija, znaajan je predlog Francuske i Nemake od 15. janu-
ara 2003. upuen predsedniku Evropske Konvencije843. Prema ovom predlogu, predsednik
Evropskog saveta bi se birao kvalifikovanom veinom glasova njegovih lanova, sa man-
datom od 5 ili 2,5 godina, uz mogunost obnavljanja mandata (umesto sadanjih 6 mese-
ci). Cilj ove izmene je u obezbeivanju kontinuiteta u radu za predsednika Unije. Pored
toga, kandidata za predsednika Komisije bi odreivao Evropski parlament kvalifikovanom
veinom glasova poslanika, pod uslovom da izbor predsednika Komisije potvrdi Savet
takoe kvalifikovanom veinom. Smisao ove predloene novine je da se sprei mogunost
blokiranja imenovanja predsednika Komisije, ulaganjem veta neke od lanica EU (to je
uinila Velika Britanija 1994. godine). Takoe su znaajne inovacije u oblasti zajednike
spoljne i bezbednosne politike EU, koje predvia Predlog Ugovora o Ustavu EU.
Paralelni proces proirenja EU je neizbeni pratilac evolucije Unije. Meutim, s obzirom
da ratifikacija Ugovora o Ustavu EU nije uspela, sam Ugovor o Ustavu EU predviao je
razmatranje otvorenih pitanja razvoja Unije na vanrednoj sednici Evropskog saveta kra-
jem 2006. 844 Na isti nain je Evropski savet reio problem odbijanja Danske na referen-
dumu o Ugovoru o EU iz Mastrihta, ali i sluaj krize EU kada je Irska (2002) takoe odbila
na referendumu Ugovor o EU iz Nice. Reenje je bilo naeno u ponovljenom referendumu i
pojaanoj kampanji u prilog donoenja Ugovora o EU. Ovoga puta, meutim, bilo je jasno
da se ustavna kriza EU ne moe reiti lako, imajui u vidu dalekosene promene pravnog
i institucionalnog sistema EU koje je predviao Ugovor o Ustavu EU. Preovladalo je sh-
vatanje mnogih drava lanica (prevashodno Velika Britanija, ali i druge) koje su zagov-
ornici menjanja i dopunjavanja postojeeg Ugovora o EU iz Nice u proceduri revizije na
meuvladinoj konferenciji, to se i desilo prilikom utvrivanja teksta Lisabonskog Ugovora
o EU. Veina drava lanica evidentno smatra da se taj nain moe obezbediti efikasnost
Unije bolje nego to bi to bilo kroz ukidanje primarnog zakonodavstva EU i nametanje
novog ustavotvornog ugovora .
2. Podsticajni pravci razvoja Evropske unije

- Berlinska deklaracija (2007)
Posle neuspeha referendumskog glasanja u Francuskoj i Holandiji, koji su mnogi doiveli
kao amar evropskim integracijama i daljem jaanju Unije, Samit EU je, polovinom juna
2005. , odluio da privremeno obustavi procese nacionalnih ratifikacija. Otpoeo je pro-
ces neformalnih konsultacija meu lanicama EU, koji je i formalno ozvanien poetkom
2006. pod predsedavanjem Austrije kao tzv. period razmiljanja. Tokom ovog perioda
lansirana je intenzivna debata u okviru EU, u koju su bili ukljueni predstavnici civilnog
843 Zeevi S. , op. cit. , str. 64.
844 Shaw, J. , The Constitutional Treaty and the Question of Ratification: Unscrambling the Consequences and Iden-
tifying the Paradoxes, European Policy Brief, www. fedtrust. co. uk, April 2005.

drutva, socijalni partneri, nacionalne skuptine i politike partije. Proces evropskih inte-
gracija je uvek tokom svoje evolucije bio praen uzletima i padovima, te se tako moe
tumaiti i ovaj sluaj odbacivanja Ugovora o Ustavu EU.
Oivljavanje Ustava Evropske unije bilo je glavna tema januarskog sastanka ministara
i sekretara iz 18 drava lanica Unije (2007), koje su ratifikovale Ugovor o Ustavu kao
najvii pravni akt ujedinjene Evrope. Sastanak u Madridu bio je podrka planu Nemake u
ulozi predsedavajue EU, da se Ustav, koji su pre dve godine Francuzi i Holanani odba-
cili na referendumu, ne eliminie u potpunosti, kako bi se prevazila institucionalna kriza
unutar Unije. Inicijativa za spasavanje Ugovora o Ustavu EU, iza koje je snano stajala
Angela Merkel, kancelarka Nemake i tadanja zemlja predsedavajua EU, naila je na
kritike iz Pariza koji je eleo da se u potpunosti izbace neke odredbe Ustava, pre nego
to on ponovo bude stavljen na referendum. Inicijativu za sastanak u Madridu, kome su
prisustvovale dve treine lanica EU, dali su efovi diplomatije panije i Luksemburga,
Migel Anhel Moratinos i an Aselborn. Oni su istakli da pravna reenja sadanjeg Ugo-
vora o Ustavu, koji se tiu jedinstvene spoljne politike EU, garantovanja slobode graana,
bezbednosti i pravde moraju biti zadrana i u buduem dokumentu.
Ministar spoljnih poslova panije Migel Anhel Moratinos rekao je da jednostavna
promena teksta nacrta ustava nije dovoljna. U dokument moraju biti dodate odredbe
koje se tiu snanije politike prema emigrantima, globalnog zagrevanja, bolje koordinacije
domaih ekonomija i jaanje bezbednosne i odbrambene politike. To bi bio ambiciozan pred-
log koji, svakako, ne bi bilo lako ostvariti. Ali, on bi bar pokazao naim dravljanima da smo
ih sasluali i zabeleili njihove primedbe, kazao je Moratinos na sastanku 18 ministara EU
i dodao da do ovog trenutka niko nije pruio bolji put za budunost Evrope od te Ustavne
povelje. Belgijski premijer Gi Ferhoftad apelovao je na uesnike sastanka u Madridu da
paljivo razmotre tekst: Moramo da naemo protivteu onima koji trae minimalistiko
reenje. Drave koje su ve ratifikovale Ustav moraju da odlue ta dalje. Do sada smo
uli i previe toga od onih koji ele da se Ustav odbaci u potpunosti.
Ovi citati ilustruju dubinu podela meu lanicama EU oko pravca daljeg razvoja Unije.
U Briselu su bili svesni da ujedinjenoj Evropi preti institucionalna kriza bez Ustava, a moe
doi i do stopiranja daljeg irenja Unije. Ustav na referendumu u Francuskoj i Holandiji
nije bio prihvaen velikim delom i zbog toga to se veina biraa u tim zemljama protivi
ulasku Turske u EU. Najveu cenu bi mogla da plati Hrvatska, koja se nalazi pred ulaskom
u EU, a to se, prema aktuelnim prognozama, oekuje najkasnije do kraja 2012. Francuska
i Holandija, ija je vlada odbacila ponovno izjanjavanje o Ustavu, ocenile su da bi tekst
Ustavne povelje trebalo znatno izmeniti. Upueni u Briselu su strahovali da bi Madrid
mogao da jo vie polarizuje debatu. Kancelarka Angela Merkel pokrenula je inicijativu
i poslala je pismo liderima EU u kojem se navodi da planira da pokrene bilateralne pre-
govore sa liderima drava lanica EU izmeu 21. maja i 1. juna 2007. , kako bi pokuali
da pronau konsenzus. Nemaka je insistirala da se ovo pitanje rei do samita EU koji e
se odrati 21. i 22. juna ove godine, kako bi Ustav EU bio usvojen pre izbora za Evropski
Parlament u 2009. godini. Moramo da donesemo odluku o tome ta emo uraditi sa Usta-
vom do juna. U suprotnom emo napraviti istorijsku greku, upozorila je Merkelova.

Ugovor o EU iz Nice omoguio je nesmetano funkcionisanje EU, ali u sastavu od
27 zemalja lanica. Zbog toga se bez pravnih reformi EU moe stopirati dalje irenje
Unije, psebno u kontekstu reavanja sastava i efikasnog delovanja kljunih institucija EU.
Na primer, Sporazum iz Nice obezbeivao je postojanje Evropske Komisije do 2009. po
sistemu jedna zemlja - jedan komesar. Mnoge zemlje lanice EU, su se meutim, opirale
donoenju Ustava, meu kojima se posebno istiu nove lanice, Poljska i naroito eka.
Na sastanku ekog i poljskog predsednika Vaclava Klausa i Leha Kainjskog, u prolee
2007. u Varavi, ocenjeno je da sudbina Ustava EU uopte nije pitanje koje treba rea-
vati hitno. Nemaka, nasuprot tome koristi argumente hitnog reavanja ustavnog pitanja
Unije ili bi, u suprotnom, moglo doi do jaanja demona nacionalizma u lanicama EU.
Posle snane diplomatske ofanzive Nemake, usledio je rezultat - usagaavanje lani-
ca EU oko teksta Berlinske deklaracije, marta 2007. godine. Tada je ponovo naglaena
reenost EU da izae iz institucionalne krize u duhu zajednitva i solidarnosti svih 27 ze-
malja lanica. To je uinjeno upravo na simbolinu godinjicu, pola veka od potpisivanja
Rimskih osnivakih ugovora, 25. marta 1957. o osnivanju EEZ i EURATOM. Sa jedne stra-
ne, ispoljena je pozitivna tendencija politikog jedinstva Unije posle mukotrpnog perioda
usaglaavanja lanica EU oko potrebe donoenja Ustava. S druge strane, brojni analiti-
ari ukazuju na nedovoljnu sutinsku obogaenost ove Deklaracije, koja se bavi promovi-
sanjem jedinstva EU na vrlo deklarativan nain, bez pravih pomaka na tom polju. Tekst
Berlinske deklaracije donekle potvruje ovu ocenu o njenom pozitivnom, ali ogranienom
znaaju, kada je dalje jaanje Unije u pitanju.
Na junskom sastanku Saveta ministara lanica EU, 2007. u Nemakoj, uoi zavretka
predsedavanja Nemake (usledilo je predsedavanje Portugala u drugoj polovini 2007.),
efovi diplomatija EU su se dogovorili o kljunim odrednicama budueg dokumenta Uni-
je, iji se finalni tekst pojavio krajem 2007. godine u formi Lisabonskog Ugovora o EU.
Svakako da je polazna osnova za dogovor o novom kljunom pravnom dokumentu EU
bio tekst Ugovora o Ustavu EU, ali bez direktnog pozivanja niti pominjanja Ustava EU. U
meuvremenu je, shodno tekuim politikim trendovima u lanicama EU dolo do napu-
tanja procesa federalnog jaanja EU u korist funkcionalnog, tj. pragmatinijeg pristupa.
Taj pristup se ogleda u reviziji tj. dopunama i izmenama postojeeg Ugovora iz Nice u
vidu novog Lisabonskog Ugovora o EU. Ono to se nesumnjivo moe zakljuiti jeste da u
aktuelnim pravcima razvoja Unije, proces produbljivanja evro-integracija ostaje conditio
sine qua non njihovog daljeg irenja, u smislu irenja lanstva EU. Dolo se do tzv. kritine
take ili, kako je to na Samitu u Nici bilo isticano, jo 2001. , ponovo je doao trenutak
istine za Uniju.

PRILOG I Berlinska deklaracija, 25. mart 2007.
Declaration on the occasion of the fiftieth anniversary

of the signature of the Treaties of Rome
For centuries Europe has been an idea, holding out hope of peace and under-
standing. That hope has been fulfi lled. European unifi cation has made peace and
prosperity possible. It has brought about a sense of community and overcome diff
erences. Each Member State has helped to unite Europe and to strengthen democ-
racy and the rule of law. Th anks to the yearning for freedom of the peoples of
Central and Eastern Europe the unnatural division of Europe is now consigned to
the past. European integration shows that we have learnt the painful lessons of a
history marked by bloody confl ict. Today we live together as was never possible
before.
We, the citizens of the European Union, have united for the better.
I.
In the European Union, we are turning our common ideals into reality: for us,
the individual is paramount. His dignity is inviolable. His rights are inalienable.
Women and men enjoy equal rights.
We are striving for peace and freedom, for democracy and the rule of law, for
mutual respect and shared responsibility, for prosperity and security, for tolerance
and participation, for justice and solidarity.
We have a unique way of living and working together in the European Union.
This is expressed through the democratic interaction of the Member States and the
European institutions. The European Union is founded on equal rights and mutually
supportive cooperation. This enables us to strike a fair balance between Member
States interests.

We preserve in the European Union the identities and diverse traditions of its
Member States. We are enriched by open borders and a lively variety of lan-
guages, cultures and regions. There are many goals which we cannot achieve on
our own, but only in concert. Tasks are shared between the European Union, the
Member States and their regions and local authorities.
II.
We are facing major challenges which do not stop at national borders. The
European Union is our response to these challenges. Only together can we continue
to preserve our ideal of European society in future for the good of all European
Union citizens. Th is European model combines economic success and social respon-
sibility. The common market and the euro make us strong. We can thus shape the
increasing interdependence of the global economy and ever-growing competi-
tion on international markets according to our values. Europes wealth lies in the
knowledge and ability of its people; that is the key to growth, employment and
social cohesion.
We will fi ght terrorism, organised crime and illegal immigration together. We
stand up for liberties and civil rights also in the struggle against those who oppose
them. Racism and xenophobia must never again be given any rein.
We are committed to the peaceful resolution of confl icts in the world and to
ensuring that people do not become victims of war, terrorism and violence. The
European Union wants to promote freedom and development in the world. We
want to drive back poverty, hunger and disease. We want to continue to take a
leading role in that fight.
We intend jointly to lead the way in energy policy and climate protection and
make our contribution to averting the global threat of climate change.
III.
The European Union will continue to thrive both on openness and on the will of
its Member States to consolidate the Unions internal development. The European
Union will continue to promote democracy, stability and prosperity beyond its
borders.
With European unifi cation a dream of earlier generations has become a real-
ity. Our history reminds us that we must protect this for the good of future genera-
tions. For that reason we must always renew the political shape of Europe in keep-
ing with the times. That is why today, 50 years aft er the signing of the Treaties
of Rome, we are united in our aim of placing the European Union on a renewed
common basis before the European Parliament elections in 2009.
For we know, Europe is our common future.

3. Donoenje Lisabonskog Ugovora o
Evropskoj Uniji
Propau Ugovora o Ustavu EU ponovo je poraen federalizam u procesu politikog
ujedinjavanja na tlu EU. Stoga je razumljivo da je u periodu od juna 2005. do juna 2007.
trajao tzv. period razmiljanja kako prevazii ustavnu krizu EU. Period razmiljanja je
dobio podsticaj usvajanjem Berlinske deklaracije marta 2007. na inicijativu Nemake u
ulozu zemlje predsedavajue EU. Na Samitu EU, juna 2007. postignut je dogovor o for-
mulisanju novog Ugovora o reformi EU, ime je odbaena ideja usvajanja Ustava EU.
Posle neuspeha Predloga Ugovora o Ustavu EU (2005) u procesu njegove ratifikacije u
Francuskoj i Holandiji, ideja konstitucionalizacije EU je naputena i zamenjena stvaranjem
Lisabonskog Ugovora o reformi EU. Na Samitu EU 21-22. juna 2007. doneta je politika
odluka o sazivanju nove meuvladine konfeerencije radi formulisanja usaglaenog teksta
Ugovora o reformi EU. Meuvladina konferencija je otvorena poetkom oktobra 2007.
Prvi nacrt Ugovora o reformi EU je ugledao svetlost dana 17 - 18. oktobra 2007. Tada
je potpisan Lisabonski Ugovor o EU, ime je okonana viegodinja dinamika pregovora
drava lanica o institucionalnim reformama u EU. Osnovna potka neuspelog Predloga
Ustava EU bila je u potrebi jaanja efikasnosti institucija EU i istovremenog njihovog funk-
cionisanja u duhu vee demokratije. Ova pitanja su osnovni fokus Lisabonskog Ugovora o
EU, ali u formi pravnog kompromisa. Na Samitu EU u Lisabonu postignut je dogovor oko
preostalih odredbi Ugovora o reformi EU 13. decembra 2007. Ugovor o EU je prema
tome dobio ime prema mestu zasedanja redovnog Samita EU na nivou efova drava i
vlada lanica EU u Lisabonu, u vreme zavretka predsedavanja Portugala na elu EU.
Za stupanje Lisabonskog Ugovora o EU na snagu bilo je neophodno da ga ratifikuju
svih 27 drava lanica. Prvobitni ambiciozni plan je bio da se proces ratifikacije zavri
tokom 2008. god, kako bi Ugovor o reformi EU stupio na snagu od 1. januara 2009.
pre odravanja izbora za Evropski parlament u junu 2009. Osnovna razlika u odnosu na
Predlog Ustava EU je u tome to Lisabonski Ugovor o EU nema formu ustava i ne ukida
postojee primarno zakonodavstvo, nego samo dopunjava Rimske Osnivake ugovore o
evropskim zajednicama i Ugovor o EU iz Mastrihta, kojim je osnovana Unija.
Novi Ugovor o EU je potpisan 13. decembra 2007. na Samitu EU u Lisabonu845. Usle-
dio je proces ratifikacije tokom 2008. i 2009. koji je pokazao svoj uobiajeni burni tok,
kao i toliko prethodnih procesa ratifikacije od Ugovora o EU iz Mastrihta pa do Nice.
Glavni udarac ratifikaciji Lisabonskog Ugovora desio se u Irskoj odbijanjem na referen-
dumu odranom 13. juna 2008. Tada se vie od polovine Iraca izjasnilo negativno o Lisa-
bonskom Ugovoru. Uprkos tome, proces ratifikacije je nastavljen usvajanjem Lisabonskog
Ugovora u Parlamentu Velike Britanije 18. juna 2008. Proces ratifikacije je trajao tokom
2008. i tek je poetkom oktobra 2009. dolo do ponovljenog referenduma sa pozitivnim
845 Sveana ceremonija potpisivanja novog Lisabonskog Ugovora o EU odrana je 13. decembra 2007.
u glavnom portugalskom gradu, u manastiru Dos eronimos, gde je potpisan Sporazum o pristupanju
Portugala Evropskoj Zajednici 12. juna 1985.

ishodom u Irskoj. Tome su prethodili brojni politiki pritisci na Irsku, ali i na eku i Poljsku
koje su takodje bile zemlje protivnice Lisabonskog Ugovora o EU.
Uslovi za stupanje na snagu Lisabonskog Ugovora stekli su se tek krajem 2009, pre-
ciznije poetkom novembra 2009. kada je Predsednik eke, Vaclav Havel stavio svoj
potpis na tekst Ugovora u ime eke. Tome je prethodilo razmatranje da li je Predlog
Lisabonskog Ugovora o EU u skladu sa ustavom eke i posle pozitivne odluke najvie
sudske instance u ekoj, Predsednik Havel je nevoljno potpisao tekst Lisabonskog Ugo-
vora o EU.
Stupanje na snagu Lisabonskog Ugovora je shodno tome odreeno poev od 1. de-
cembra 2009. godine. Proizilazi ocena da produbljivanje integracije u okviru EU pokazuje
esto svoje padove i zakanjenja, ali se uprkos tome, odvija neprekidno i na ireverzibilan
nain. Svakako da su politiki ustupci i interni pregovori meu lanicama EU integralni
deo procesa usvajanja primarnog zakonodavstva reformi osnivakih ugovora. U vreme
zakljuivanja Rimskih ugovora lanstvo Zajednice je brojalo samo est lanica, a u vreme
potpisivanja Lisabonskog Ugovora EU je narasla na 27 lanica, sa tendencijom dalje
ekspanzije lanstva. Institucije EU u takvim uslovima moraju ispuniti zahteve efikasnosti
odluivanja, ali pod uslovom da ne izgube legitimitet i demokratinost delovanja. Proiz-
ilazi da se radi o vrlo sloenom pravno-politikom imperativu funkcionisanja Unije u no-
vim uslovima. Takav kontekst je nametnuo neophodne institucionalne reforme Unije u cilju
njenog efikasnijeg funkcionisanja.
4. Znaaj institucionalnih reformi EU prema

Lisabonskom Ugovoru o EU
Evropska unija dobija status pravnog lica. Lisabonski Ugovor o EU po prvi put predvia
mogunost istupanja drave iz lanstva EU izlazna klauzula. EU konano postaje prav-
no lice, to podrazumeva zakljuivanje meunarodnih ugovora i lanstvo u meunarodnim
organizacijama Unije kao celine. Do sada je to bilo rezervisano za dve evropske zajed-
nice (EZ i EURATOM), koje su imale svojstvo pravnog lica. U praksi medjunarodnih odnosa
je to izazivalo mnotvo problema i nejasnoa. EU gubi tripartitnu strukturu koja je bila
uvedena Ugovorom o EU iz Mastrihta (1993). Tri stuba se prema odredbama Lisabonskog
Ugovora stapaju u jedan Uniju, kojoj je dodeljeno svojstvo pravnog lica846.
Iako se naziva novim Ugovorom o reformi EU, preovlauje ocena u literaturi da je
veina odredaba neuspelog ugovora o Ustavu EU sauvana u Lisabonskom Ugovoru o EU.
Ipak, veoma se izbegava pominjanje Ustava EU, kako u zvaninim dokumentima, tako i u
politikim proklamacijama. Osnovna razlika je u tome to je Predlog Ustava EU trebalo
da ukine i zameni sve prethodne osnivake ugovore Evropskih zajednica i EU, dok Lisa-
bonski Ugovor se naslanja i menja postojee Ugovore o EU, te u tom smislu predstavlja
pravni kontinuitet primarnog zakonodavstva EU. Promene Ugovora o EU (Mastriht, Am-
fondapol. org

sterdam, Nica) odnose se na institucije EU, poboljanu saradnju lanica, spoljnu politiku i
bezbednost, kao i odbrambenu politiku EU.
U pogledu Rimskog ugovora o osnivanju EEZ (1957), modifikacije predvidjene Lisa-
bonskim Ugovorom su usmerene na razgraniavanje nadlenosti izmeu EU i drava la-
nica. Ugovor iz Nice (2003) sastoji se, praktino, iz dva ugovora o Evropskoj uniji i o
Evropskoj Zajednici, a u Lisabonskom ugovoru bivi Rimski Ugovor o EEZ biva zamenjen
Ugovorom o funkcionisanju Evropske unije, dok prvi zadrava svoje ime, uz odreene sa-
drinske promene. Postavlja se pitanje zato je uspostavljena ovakva kompleksna pravna
konstrukcija. To je uinjeno kao ustupak zahtevima odreenih zemalja lanica EU (eka,
Velika Britanije i Holandija), koje su traile da se izriito odustane od ustavnih simbola,
kao to su izrazi: Ustav, Evropski ministar inostranih poslova, zakoni i okvirni zako-
ni i tome slino, kao i simbola Unije (zastava, himna, moto, itd.).
Institucionalnim novinama definisanim Lisabonskim Ugovorom o EU postignuta je bolja
ravnotea meu malim i velikim dravama lanicama EU. Demokratska kontrola funkcio-
nisanja institucija EU je poboljana.
Lisabonskim Ugovorom su ojaane demokratske vrednosti EU i ciljevi Unije. U pogledu
osnovnih ljudskih prava i sloboda, Lisabonski Ugovor dodeljuje pravnu snagu obavezne
primene (ius cogens) Povelji o osnovnim pravima EU, koja obuhvata graanska, ekonom-
ska, socijalna i politika prava. EU Povelja o osnovnim pravima vai za sve zemlje EU, osim
za Veliku Britaniju i Poljsku koje su traile izuzimajuu (opt-out) klauzulu.
Uvedeno je pravo inicijative graana Unije u pokretanju zakonodavnog postupka. To
treba da doprinese poboljanju demokratije u odluivanju i ojaa participativnu demo-
kratiju u EU. Naime, kroz jedinstven sistem predvien Lisabonskim Ugovorom, graani u
EU mogu zatraiti od Komisije da pripremi predlog propisa (uredbe, direktive ili odluke),
ukoliko se skupi najmanje milion potpisa graana iz veeg broja lanica EU. Pored toga,
Lisabonski Ugovor prepoznaje vanost dijalog izmeu graana, nevladinih organizacija
kao predstavnika civilnog drutva i institucija EU (posebno Komisije). Time se doprinosi
ueu civilnog drutva u procesu odluivanja EU. Naroito u domenu socijalnog dijaloga
je predviena mogunost razliitih vidova konsultacija, kao to je tripartitni socijalni samit
izmeu evropskih socijalnih partnera i Unije. Primetna je tenja da se ovim odredbama
ojaa koncept evropskog graanstva, uveden jo Ugovorom o EU iz Mastrihta.
Nastavljena je pozitivna evolucija uloge Evropskog parlamenta u institucionalnoj
strukturi EU. Saodluivanje sa Savetom ministara postaje iroko primenjena zakonodavna
procedura za veliku veinu propisa. Time je Evropski parlament konano postavljen u jed-
naki poloaj sa Savetom ministara u legislativnom postupku EU. Zakonodavni postupak
i dalje karakterie monopol Komisije da predloi tekst propisa, koji zajedniki usvajaju
Evropski parlament i Savet ministara u postupku saodluivanja. U okviru Saveta ministara
preovladjuje sistem glasanja putem kvalifikovane veine glasova.
Ovaj nain glasanja omoguava Uniji da sprovodi ovlaenja i u oblastima kao to su
pravosudna saradnja, zajednika politika azila, migraciona politika i kontrola spoljnih
granica EU, energetika i tome slino. Predvieno je smanjenje broja poslanika u Evrop-
skom parlamentu, na ukupno 751 (za ovog poslednjeg se izborila Italija, kako bi ih imala

isto koliko i Britanija 73, ali je zbog toga uskraeno pravo glasanja predsedniku Parla-
menta), odnosno od 6 (Luksemburg) do najvie 96 (Nemaka) poslanika.
Evropski parlament dobija jo vei znaaj:
na planu zakonodavnog uticaja kroz proirenje saodluivanja sa Savetom ministara
na oko 40 novih oblasti,
u domenu budetskih ovlaenja putem dodeljivanja jednakih prava odluivanja
kao i Savet ministara, posebno u usvajanju godinjeg budeta EU847,
u oblasti politike kontrole u EU, posredstvom mehanizma biranja Predsednika
Komisije na predlog Evropskog Saveta. Pri tome, EP treba da uzme u obzir rezul-
tate neposrednih izbora za poslanike EP, tj. koja je politika opcija pobedila, kako
bi Predsednik Komisije bio predstavnik politike volje veine biraa u EU. Pored
toga, EP je ovlaen da daje saglasnost na izbor Viskokog Predstavnika za spoljnu
politiku i bezbednost EU (koji je ujedno i Potpredsednik Komisije ex officio).
lanicama EU se dodeljuje broj glasova u zavisnosti od broja stanovnika u Savetu
ministara prilikom ponderacije glasova. Uvodi se novo pravilo dvostruke veine za gla-
sanje u Savetu ministara: odluka se moe doneti samo ukoliko se za nju izjasni 55 odsto
predstavnika zemalja lanica (npr. 15 lanica glasa pozitivno u odnosu na ukupno 27),
koji istovremeno predstavljaju 65 odsto ukupnog stanovnitva EU. U poredjenju sa pre-
thodnim sistemom kvalifikovane veine prema Ugovoru iz Nice, ovaj sistem omoguava
bre formiranje veine potrebne za donoenje propisa u EU i time veu efektivnost za-
konodavnog postupka. Na intervenciju Poljske, koja smatra da ovakav sistem kanjava
male zemlje, novi sistem glasanja e se primenjivati tek od 2014. godine, sa prelaznim
periodom do 2017. godine.
U Lisabonski Ugovor je uvren i takozvani kompromis iz Janjine (1994). Janjina kom-
promis zemljama EU omoguava da, ukoliko treina zemalja lanica ili 25% ukupnog
stanovnitva glasa protiv odredjene odluke EU, u tom sluaju zamrznu odluke EU dok se
ne nadje prihvatljivo reenje. Zemlje koje se protive trae preispitivanje takve odluke us-
vojene preglasavanjem u Savetu ministara. Medjutim, mogue je glasanje o spornoj odluci
u bilo koje doba, da se ne bi blokiralo donoenje odluka.
Lisabonska metodologija odmeravanja glasova u Savetu ministara je zasnovana na
potovanju dvostrukog principa: sa jedne strane, principa uvaavanja jednakosti drava,
ali sa druge, principa uzimanja u obzir broj stanovnika kod dodele glasova. Time je us-
postavljen mehanizam donoenja odluka u EU na jednostavniji i efikasniji nain, ali i vie
demokratski.848
847 Do Lisabonskog Ugovora o EU, Savet ministara je imao pravo konane odluke u oblasti obaveznih bu-
detskih rashoda, koji ine preteni deo budeta EU (naroito rashodi za poljoprivredu). Parlament je
stekao proirena budetska ovlaenja, jer je po prvi put dobio mogunost da odluuje o tzv. obavez-
nim rashodima, koji ine oko 45% budeta Unije i preteno se odnose na poljoprivrednu potronju ili
meunarodne sporazume Unije. Na taj nain, Parlament zaista postaje druga ruka budetske vlasti u
pravom smislu te rei, jer svoju nadlenost u ovoj oblasti ravnopravno deli sa Savetom ministara.
fondapol. org

Pravilo konsenzusa ostaje, prema Lisabonskom Ugovoru, samo za mali broj materija i to
u fiskalnoj oblasti, socijalnoj zatiti i u spoljnoj i odbrambenoj politici, koje se tradicionalno
smatraju osetljivim oblastima u iskljuivoj nacionalnoj nadlenosti drava lanica.
Posebno je znaajno to Lisabonski Ugovor predvia da su sednice Saveta ministara
otvorene javnosti, kao doprinos demokratizaciji i transparentnosti odluivanja EU.
Meu najvanijim izmenama su i vee nadlenosti za nacionalne parlamente koji
stiu pravo da zaustave nacrt nekog zakona, ulaui takozvani narandasti karton kao
prigovor.
Lisabonskim ugovorom, EU odustaje od niza simbola usaglaenih u odbaenom pre-
dlogu Ustava EU (kao to su npr. zastava i himna), a nee doi ni do ujednaavanja zako-
nodavnih akata Unije u zajedniki naziv zakoni. Smatra se da je nametanje zajednikih
simbola EU izazvalo najvei talas otpora, posebno evroskeptika, prilikom ratifikacije Usta-
va EU. Time su drave lanice EU dobile vei suverenitet, nego da je usvojen Ustav EU. Iz
Lisabonskog ugovora izbaeni su svi simboli (himna, zastava), koji bi mogli da sugeriu da
EU postaje drava u pravom smislu rei.
Isto tako, iako e se odluke od sada donositi preglasavanjem, a ne konsenzusom, u jo
mnogo novih sluajeva u odnosu na sadanje stanje, lanice su praktino i dalje zadrale
suverenitet u oblastima unutranjih poslova, socijalne sigurnosti, oporezivanja, kao i u spo-
ljnoj politici i odbrani.
Predsednik: Unija dobija svog predsednika, umesto sadanjeg rotirajueg predseda-
vajueg. Na tom mestu su se svakih pola godine smenjivale pojedine drave EU. Pred-
sednika EU e birati premijeri i predsednici drava lanica na 30 meseci, na sednicama
Evropskog saveta, uz mogunost jo jednog mandata. Time treba da se osigura kontinuitet
spoljno-politikih akcija EU i stabilnost politikog vostva institucija EU. Sistem po kome
se drave lanice smenjuju na poloaju predsedavajueg na svakih est meseci ostaje i
dalje na snazi, ali daleko manjeg dometa i znaaja. Predsednik EU ne sme imati nijednu
nacionalnu funkciju u lanici iz koje potie. Bira se kvalifikovanom veinom na Samitu EU (tj.
Evropskom savetu). Osnovne funkcije Predsednika EU sa da personifikuje politike Unije849,
da predstavlja EU na medjunarodnoj sceni i predsedava zasedanjima Evropskog saveta.
Komisija EU: Komisija je zadrala centralnu ulogu iskljuivo nadlenog inicijatora za-
konodavnog postupka u EU. Svakako da to poveava politiki znaaj Komisije. U periodu
od 2009 2014 bie zadran princip da po jedan komesar bude iz svake od drava
lanica ukupno 27 komesara zajedno sa Predsednikom. Poev od 2014. smanjuje se broj
evropskih komesara sa 27 na 18, tako da od 2014. godine vie nee svaka drava lani-
ca imati svog dravljanina u Evropskoj komisiji. Jedna treina e uvek morati da eka svoj
red, a ostale e ga imati na po pet godina. Princip rotacije podrazumeva da dve treine
zemalja lanica bude zastupljena svojim dravljanima u svojstvu komesara, ali uz pojaanu
nezavisnost i nadnacionalnost Komisije. Smatra se da redukovani sastav Komisije spreava
podlonost nacionalnim interesima pojedinih drava lanica i doprinosi njenoj efikasnosti u
realizaciji interesa Unije kao celine.
849 Gives a voice and face to the EU, Fondation Robert Schuman, The Lisbon Treaty, December 2007,www.
robert-schuman. eu, p. 6.

Mnogi evropski zvaninici smatraju da je ovim dokumentom najzad prevaziena institu-
cionalna kriza EU i otvoren put za njenu veu efikasnost, bolje funkcionisanje i jau spoljno-
politiku ulogu na svetskoj sceni.
5. Tri vrste nadlenosti u EU prema

Lisabonskom Ugovoru
Evropski sud pravde ostaje nadlean za tumaenje propisa EU i za reavanje sukoba
izmeu drava lanica, izmeu organa EU i drava lanica, kao i izmeu organa EU
meusobno i organa i graana EU.
to se tie razgranienja nadlenosti izmeu Unije i drava lanica u EU, Lisabonski
Ugovor uvodi pojanjenja u ovoj oblasti u smislu odgovora na pitanje ko je i za ta odgo-
voran. Ojan je princip dodeljenih nadlenosti EU, koji podrazumeva da organi EU ne
mogu iriti svoja ovlaenja na tetu drava lanica, ve je potrebna prethodna saglasnost
lanica EU.
Lisabonski Ugovor jaa pretpostavke u korist nadlenosti drava lanica u situaci-
jama kada one nisu eksplicitno dodeljene organima EU850. Predviena je ak i mogunost
vraanja kompetencija dravama lanicama. Kroz ojaanu ulogu nacionalnih parlame-
nata drava lanica i uvoenjem njihovog nadzora nad delovanjem institucija EU, postie
se vii stepen legitimiteta odluivanja u EU i jaa demokratinost funkcionisanja Unije851.
Lisabonski Ugovor ne predvia nove oblasti iskljuive nadlenosti organa EU. Predvien
je odreen broj novih ovlaenja EU koja spadaju u podeljene nadlenosti sa dravama
lanicama (kao to je npr. energetika i prostorno planiranje) i u oblasti koordinacije i
komplementarne akcije (intelektualna svojina, turizam, sport, administrativna saradnja,
itd.). U oba podruja se primenjuje obian zakonodavni postupak, to znai saodluivanje
Saveta ministara sa EP i kvalifikovana veina kod glasanja u Savetu ministara.
Generalno gledano, Lisabonski Ugovor razlikuje tri vrste nadlenosti u EU: 1) iskljuivu
nadlenost Unije, 2) podeljenu nadlenost sa dravama lanicama i 3) iskljuivu nadlenost
drava lanica, gde Unija moe ispoljiti podrku i koordinaciju u pogledu evropskih
aspekata odreenih pitanja (npr. turizam), ali bez harmonizacije politika. Zajednika
spoljna i bezbednosna politika predstavlja zasebni sistem u EU. Drave lanice takoe
meusobno usklauju svoje nacionalne ekonomske politike i politike zapoljavanja u ok-
viru mehanizama EU.
850 Slinu ocenu iznose Daniel Gros i Stefano Micossi, Two for the Price of One? CEPS Commentary, 22
October 2007, http://www. ceps. eu
851 Vid. Kod J. Giuliani, Theres a brave new Europe to be glimpsed in the Reform Treaty, www. robert-
schuman. eu, 2008.

ISKLJUIVA ZAKONODAVNA NADLENOST UNIJE:
carinska unija;
propisi o konkurenciji na jedinstvenom tritu;
monetarna politika u Eurozoni jedinstvene valute;
ouvanje biolokih resursa mora kao deo zajednike politike ribarstva;
zajendika trgovinska politika;
zakljuenje meunarodnog ugovora ako je u okviru iskljuive nadlenosti EU ili
kada je to neophodno da doprinese izvravanju neke od ovih nadlenosti ili
kada postoji mogunost da zajedniki propisi budu pogoeni.
PODELJENE NADLENOSTI SA DRAVAMA LANICAMA:
jedinstveno trite;
socijalna politika u odnosu na specifina pitanja definisana u Ugovoru o EU;
kohezija (ekonomska, socijalna i teritorijalna) u EU;
poljoprivreda i ribarstvo (osim ouvanja biolokih resursa mora);
zatita ivotne sredine;
zatita potroaa;
saobraaj;
trans-evropske mree infrastrukture;
energetika;
podruje slobode, pravde i bezbednosti (bivi trei stub EU);
zajedniki aspekti bezbednosti javnog zdravlja definisani Lisabonskim Ugov-
orom;
istraivanje, teholoki razvoj i prostorno planiranje;
humanitarna pomo i razvojna saradnja.
Iskljuiva nadlenost drava lanica uz mogunost koordinacije EU:
zatita zdravlja;
industrija;
kultura;
turizam;
obrazovanje, struno usavravanje , omladina i sport;
civilna zatita;
administrativna saradnja.
Proizilazi da Lisabonski Ugovor otvara put za formiranje nekih novih evropskih poli-
tika, kao to je energetska politika razvoja i sigurnosti snabdevanja. Moe se oceniti da
Lisabonski Ugovor doprinosi boljem demokratskom funkcionisanju EU i jaanju odgovor-
nosti njenih institucija kroz jasniju podelu nadlenosti nego to je to omoguavao princip
supsidijarnosti. uvari dosledne primene principa supsidijarnosti u EU, u smislu hijerar-
hije nadlenosti u EU, su pre svega nacionalni parlamenti drava lanica i Evropski sud
pravde.

Posebno su ojaali nacionalni parlamenti kroz novu ulogu u zakonodavnom postupku
koja predvia da ako dodje do negativnog stava vie od treine nacionalnih parlame-
nata (ili jedna etvrtina negativnih u oblasti odluivanja o pravosuu i policiji), Komisija
mora preispitati i menjati svoj predlog propisa. Takodje, nacionalni parlament drave
lanice moe uputiti Evropskom sudu pravde zahtev za zatitu principa supsidijarnosti.
6. lanstvo u EU prema Lisabonskom Ugovoru

U l. 35. Lisabonskog Ugovora o EU852 po prvi put se regulie proces istupanja ze-
malja lanica EU posredstvom izlazne klauzule. Budui da je za ulazak u EU neophod-
no sa EU potpisati Ugovor o pristupanju, za potrebe izlaska lanica uvodi se i posebna
vrsta Ugovora o istupanju. Kada se zavri pregovaranje o tom ugovoru, Savet ministara
odluuje o tome na bazi kvalifikovane veine, ali posle dobijanja saglasnosti Evropskog
paralmenta.
Predstavnici zemlje koja ima nameru da napusti EU mogu uestvovati u radu Evropskog
saveta i Saveta ministara EU, osim u delu rada ovih organa u kojem se oni bave konsult-
acijama o ugovoru o istupanju te lanice, ili o njemu glasaju. Ukoliko zemlja koja je istupila
eli ponovo da se prikljui Uniji, mora podneti nov zahtev za lanstvo i ispuniti kriterijume
za pristupanje.
Najkritiniji odnos prema irenju Unije, Lisabonskom ugovoru, ali i svim ostalim oblicima
vreg povezivanja unutar EU (kao to su prihvatanje zajednike valute evra i ulazak u
engensku zonu) pokazali su Britanci. Oni su za razliku od veine drugih predstavnika
nevladinog sektora u ostalim lanicama EU, koji su se otvoreno suprotstavljali nekim odlu-
kama svojih vlada gotovo u dlaku zastupali zvaninu politiku zemlje koja se ve deceni-
jama opire produbljivanju interne integracije. Otuda nije sluajno da Lisabonski ugovor po
prvi put u primarnom zakonodavstvu EU predvia i mogunost izlaska iz lanstva Unije.
U pogledu politike proirenja EU, pokazalo da je to bio kamen spoticanja u pro-
cesu ratifikacije Predloga Ustava EU, posebno u Francuskoj i Holandiji. Bilo je jasno da
politika proirenja zahteva pojanjenja i preispitivanja na nivou EU. Otuda Lisabonski
Ugovor po prvi put u primarnom zakonodavstvu pominje kriterijume za pristupanje Uniji.
Radi se o politikim, ekonomskim i o kriterijumu tzv. Acquis communautaire. Politiki kriteri-
jum zahteva stabilnost demokratskih institucija, vladavinu prava, zatitu ljudskih prava i
sloboda, kao i potovanje prava manjina. Ekonomski kriterijum podrazmeva da drava
kandidat za lanstvo mora imati trinu privredu i sposobnost da se bori sa konkurencijom
na jedinstvenom tritu EU. Trei kriterijum podrazmeva sposobnost ispunjavanja obaveza
koje proistiu iz lanstva, ukljuujui privrenost ciljevima politike, ekonomske i monetarne
unije.
852 Prvi deo Reformskog Ugovora iz Lisabona

Ova tri kriterijuma se poznata kao kriterijumi iz Kopenhagena (1993) prema mestu
zasedanja Evropskog saveta tadanjih lanica EU. U to vreme tek osnovana Unija je bila
pod politikim pritiskom tadanjih zemalja kandidata za lanstvo sa podruja Centralne i
istone Evrope, koji su ubrzano kucali na vrata Unije. Otuda je bilo neophodno definisati
parametre budueg prihvatanja novih lanica EU, koji su se pojavili u formi politikog
dokumenta,odnosno u vidu zakljuaka sa zasedanja Evropskog Saveta.
Ree se, meutim, pominje i etvrti kriterijum, definisan tada od strane Evropskog save-
ta koji se odnosi na samu EU: tzv. kapacitet integracije EU, odnosno sposobnost same Unije
da prihvati novu lanicu, a da pritom zadri podsticaj evropskoj integraciji. To praktino
znai proirenje EU, ali ne na tetu postignutih rezultata u produbljivanju evropskih inte-
gracionih kretanja. Ovaj kriterijum koji je Unija sebi postavila, sve ee se pominje i kao
apsorpciona sposobnost EU, koja se sagledava u kontekstu imperativa ouvanja celokup-
nog Acquis communautaire (tekovina Zajednice).
Lisabonski Ugovor ne citira direktno kriterijume iz Kopenhagena, ali se poziva na njih
(odredbe l. 49.). Zemlje kandidati za lanstvo moraju potovati vrednosti EU, posebno
zatitu ljudskog dostojanstva, slobode, demokratije, vladavinu prava, kao i nacionalnih
manjina. U postupku pristupanja, zemlja kandidat upuuje svoj zahtev Savetu, koji o tome
odluuje jednoglasno. Novost je da o tome zemlja kandidat mora takoe obavestiti Ev-
ropski parlament i nacionalne parlamente drava lanica, iako oni ne igraju nikakvu
ulogu u procesu pristupanja. Odluku o prijemu nove lanice donosi Savet jednoglasno.
7. Lisabonski Ugovor o EU i zajednika spoljna i

bezbednosna politika EU
U cilju efikasnog funkcionisanja zajednike spoljne politike EU potrebno je otkloniti

brojna institucionalna ogranienja, ali i unaprediti artikulaciju nacionalnih interesa lanica
EU kroz razliite forme njihove politike solidarnosti. Zajedniko analiziranje prisutnih
spoljno-politikih izazova i bezbednosnih pretnji od strane zemalja lanica EU, radi posti-
zanja opte-prihvaenih percepcija i formulisanja zajednikih strategija zasnovanih na
dobroj identifikaciji kljunih interesa lanica EU, u tome imaju sutinsku ulogu.
Budunosti radi, neophodno je da Evropljani deluju jednoglasno i imaju politiku koja je
svima jasna. Zemlje EU treba da govore jednim glasom, da pokau odlunost u odbrani svojih
najvanijih interesa i nepokolebljivu solidarnost u obezbeivanju sudbine svojih naroda. 853
Ostaje otvoreno pitanje daljeg odvijanja dinamike transatlantskih odnosa EU SAD,
koji su kljuni za razvoj globalnog politikog okvira spoljne politike EU. Ovi odnosi su
uslovljeni aktuelnim problemima meunarodne politike (terorizam, organizovani kriminal,
ilegalne migracije, trgovina orujem i sl.), kao i globalnim odnosom snaga gde SAD imaju
jasnu vojnu nadmo u odnosu na zemlje EU.
853 P. Fonten, op. cit. , p. 51.

Ono to je sigurno, za sada jo uvek nema preciznog odgovora na pitanje koje je 70-tih
godina postavio H. Kisinder, bivi savetnik za nacionalnu bezbednost SAD:
AKO HOU DA RAZGOVARAM SA EVROPOM, KOME DA TELEFONIRAM?
Unija i posle stupanja na snagu Lisabonskog Ugovora o EU u tekuem periodu zadrava,
simbolino reeno, vie telefonskih linija. Razlog je jednostavan: diplomatska aktivnost
Unije je razdeljena izmeu vie institucionalnih aktera Predsednik Evropskog Saveta
(sa mandatom od dve i po godine), aktuelna zemlja predsedavajua EU (mandat od est
meseci), Predsednik Komisije i konano, Visoki Predstavnik za spoljnu politiku i bezbednost
(ujedno i Potpredsednik Komisije i Predsedavajui Saveta ministara za spoljne poslove).
Mogui institucionalni rivaliteti su veoma oigledni i ukazuju na evidentnu nesavrenost Lisa-
bonskog Ugovora o EU, uprkos njegovom neospornom pravnom znaaju.
U tom kontekstu, klju budueg uspeha diplomatije EU nalazi se u sposobnosti
usklaivanja nacionalnih interesa drava lanica, a posebno znaajnih zemalja (Francuske,
Nemake, Velike Britanije i Italije, bez ije saglasnosti u praksi nije mogue sprovesti ni-
jednu zajedniku spoljno-politiku akciju EU). Spoljno-politiko usklaivanje podrazumeva
to manje jednostranih inicijativa, vie interne koordinacije meu lanicama EU i konano,
vie zajednikog nastupa u saradnji sa Visokim Predstavnikom i Predsednikom Evropskog
Saveta854, kako to predvia novi Lisabonski Ugovor o EU.
EU dobija i svog ministra spoljnih poslova, ali koji se zvanino naziva Visoki predstavnik
za spoljne poslove i bezbednost i spaja funkciju koja ve postoji pod tim nazivom i funkciju
komesara za spoljne poslove. Ta funkcija treba da ojaa zajedniku spoljnu i bezbednosnu
politiku EU u smislu veeg jedinstva. U proteklom periodu je esto bio izraen disparitet
delovanja Komesara za spoljne odnose i Visokog predstavnika za spoljne poslove i bez-
bednost (u liku H. Solane) to je dodatno uticalo na sloenost sprovoenja zajednike
spoljne politike EU.
Novi ministar spoljnih poslova Evropske unije nee sam odreivati spoljnu politiku i
morae i u formulisanju i u sprovoenju te politike da se oslanja iskljuivo na dogovor drava
lanica. Zato se i dalje naziva Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku, a ne
Evropski ministar spoljnih poslova. Ne treba zaboraviti da drave lanice imaju svoje nacio-
nalne spoljno-politike prioritete i osetljive interese, naroito na polju bezbednosti.
Visokog predstavnika za spoljnu politiku i bezbednost imenuje Evropski savet uz sa-
glasnost Evropskog parlamenta. Istovremeno je ovoj poziciji dodeljena funkcija Potpred-
sednika Komisije, koji predsedava Savetom ministara za opte i inostrane poslove. Visoki
predstavnik je, u svojstvu Potpredsednika Komisije, istovremeno politiki odgovoran Ev-
ropskom Parlamentu za voenje spoljne politike EU. Uvoenje nove Evropske diplomatske
slube855 treba da obezbedi veu koordinaciju na spoljno-politikom planu Unije, ali to ne
znai da e biti ukinute ambasade drava lanica.
854 Slinu ocenu iznose i autori: Chopin Thierry, Lefebvre Maxime, After the Lisbon Treaty: Does the Euro-
pean Union finally have a telephone number?, 30th November 2009, www. robert-schuman. eu
855 Videti detaljnije: Interview of Europe with Elmar Brok: The European External Action Service, (Deutsch
MEP, Group of the European Peoples Party - Christian Democrats), Dec. 2009, www. robert-schuman. eu

Ostaje da se posmatra i analizira fenomen do koje mere e ovim izmenama biti
pojaan meunarodni politiki uticaj Unije kao celine u predstojeem periodu. Takoe i
pitanje do kog nivoa e biti izgraena jedinstvena spoljna politika EU, ostaje otvoreno
za dalje sagledavanje. Svakako da e u tom procesu pozitivno delovati sticanje statusa
pravnog lica Unije, koji omoguava zakljuivanje meunarodnih ugovora u ime EU kao
celine i pristupanje meunarodnim organizacijama ili konvencijama.
U odnosu na zajedniku politiku odbrane i bezbednosti, Lisabonski Ugovor je nainio
napredak u smeru formiranja tzv. Evropske zajednike odbrane. Uvedena je klauzula
o uzajamnoj odbrani, koja znai da ako jedna drava lanica bude napadnuta, ostale
lanice imaju obavezu da joj pomognu u odbrani. To je uobiajeni princip kolektivne bez-
bednosti u meunarodnim odnosima.
Uvedena je takoe i klauzula solidarnosti, koja podrazumeva pruanje pomoi od
strane organa EU i ostalih lanica EU dravi lanici ugroenoj prirodnim ili drugim vrstama
katastrofa ili pak, teroristikim napadima. Takva pomo treba da bude omoguena svim
raspoloivim sredstvima EU u borbi proiv terorizma, u merama prevencije konflikta, post-
konfliktnih misija mirenja i tome slino, u zavisnosti od konrektnoh sluaja.
Uspostavljena je tzv. stalna strukturisana saradnja, koja je otvorena za sve lanice EU
koje se obaveu da uestvuju u EU programima razvoja vojne opreme i da alju svoje
borbene jedinice spremne za hitne akcije na nivou EU. Takve drave lanice su takoe
spremne i da odgovore zahtevima UN za slanje svojih jedinica u vojne misije u ime Unije.
Lisabonski Ugovor uvruje funkcionisanje ustanovljene Evropske odbrambene agencije
sa ciljem razvoja EU politike naoruanja i koordinacije razliitih nacionalnih politika na-
oruanja drava lanica, to predstavlja veliku novinu u ovoj oblasti.

X POGLAVLJE - ZAKLJUNA RAZMATRANJA
Mnogi evroskeptici su uzalud prognozirali skori kraj Unije. Dosadanja evropska inte-
graciona kretanja u okviru EU ukazuju na zakljuak o tanosti uvene teorije bicikla, koja
s pravom ukazuje na neprestanu izgradnju EU kao nain njenog opstanka i prosperiteta.
Kroz stvaranje novih neravnotea, EU napreduje korak po korak, kako je to svojevremeno
istakao an Mone. Otuda i zakljuak da najnoviji tekst Lisabonskog Ugovora o EU nije
i poslednja re u primarnom zakonodavstvu i u institucionalnoj evoluciji EU. Ne treba da
iznenadi da u skoroj budunosti budu predloene izmene i dopune Lisabonskog Ugovora
o EU, ak i pre potpune primene svih njegovih odredaba. Nije stoga sluajno da je u no-
vom Ugovoru o EU iz Lisabona otklonjeno svako pozivanje na Ustav EU, koji je inae bio
neuspeli pokuaj konstitucionalizacije Unije i propalo pretvaranje Unije u super-dravu.
Zemlje lanice su glavni konstitutivni subjekti EU i kao takve diktiraju i sam tok i tempo
institucionalne reforme Unije. Naime, za sve institucionalne reforme EU neophodna je jed-
noglasnost drava lanica. Ugovorom iz Nice nije promenjena odredba (l. 48, bii l.
N) da se za izmenu konstitutivnog ugovora zahteva zajedniko utvrivanje izmena na
konferenciji predstavnika vlada drava lanica, koju saziva predsedavajui Saveta. Za
stupanje na snagu amandmana Ugovora o EU neophodna je ratifikacija u svim dravama
lanicama u skladu sa njihovim ustavnim pravilima. Jedino u sluaju institucionalnih izme-
na u monetarnoj oblasti bie konsultovana i Evropska centralna banka. Za sazivanje
meuvladine konferencije potrebno je da se Savet ministara saglasi, posle konsultovanja
Evropskog parlamenta. Na ovaj nain je predvieno sazivanje meuvladine konferencije
u 2004. i u 2007. godini.
Proces institucionalne reforme Evropske unije karakterie pre svega evolutivni karakter,
kao i dugoronost, ali uz varirajuu dinamiku u zavisnosti od ekonomskih uslova i politikog
miljea u samim dravama lanicama EU. Svakako se radi o nekoj vrsti prie bez kraja,
te je samim tim nemogue dati definitivne zakljuke i ocene, koje vreme i dalji tok razvoja
EU nee porei. U tome i jeste sloenost teorijskog istraivanja, ali se u tome nalazi ujedno
i izazov definisanja postignutih institucionalnih promena i trasiranja buduih pomaka EU.
U tom dugom procesu svog izrastanja, koje se odvija u kompleksnim prilikama glo-
balizacije i tehnoloke revolucije na poetku XXI veka, EU tei da zadobije meunarodni
subjektivitet i da preraste obrise klasine meunarodne organizacije. U velikoj meri Unija
je u tome uspela zahvaljujui brojnim karakteristikama supranacionalnog delovanja Ev-
ropskog parlamenta i Komisije, kao i Suda pravde.
Svakako da Evropski parlament i Komisija ine dvojac stratekog partnerstva sa is-
tovetnim integracionistikim interesima u procesu donoenja odluka u EU856. Mnogi au-
tori bez dileme dodeljuju Uniji meunarodno-pravni subjektivitet, fokusirajui svoju ar-
gumentaciju prevashodno na injenici da se njeno postojanje bazira na meunarodnim
856 Slinu ocenu iznosi i Rasmussen A. , Institutional Games Rational Actors Play The empowering of the
European Parliament, EioP, Vol. 4 (2000), No. 1, http://eiop. or. at/ eio/texte, 18. 01. 2000, p. 18.

ugovorima857. Pristuna su bila i suprotna shvatanja do usvajanja Lisabonskog Ugovora o
EU, prema kojima Unija nema meunarodno-pravni subjektivitet, jer se bazirala na ev-
ropskim zajednicama, dopunjenim politikama i oblicima saradnje utvrenim Ugovorom o
EU858. Pometnju unosi injenica o prethodnom postojanju jedinstvene institucionalne struk-
ture (1965), kao i funkcionisanje jedinstvenog komunitarnog pravnog sistema, a sada i
jedinstvene valute.
Pravni sistem Unije se neprekidno dograuje evolucijom odluivanja i u oblastima
drugog i treeg stuba saradnje, te se ne moe govoriti o razliitim pravnim reimima.
Tome u prilog govori podatak da je Sud pravde vrlo esto prilikom tumaenja osnivakog
ugovora jedne zajednice pribegavao odredbama drugog osnivakog ugovora.
Bez obzira na svu specifinost EU, kljuno pitanje koje se ovde tretira je mera
ogranienja suvereniteta i stepen izvornih nadlenosti drava lanica u Uniji, tj. do kog
stepena je preneta nacionalna nadlenost u razliitim oblastima na institucije EU. Moe
se zakljuiti da je proces delegiranja nacionalnih jurisdikcija lanica EU na institucije Unije
u brojim oblastima vrlo odmakao i pokazuje tendencije daljeg napretka. Imajui u vidu,
meutim, da se radi o dinamikom procesu, koji je u stalnoj izgradnji, nije mogue dati
definitivan zakljuak o pravnoj prirodi Unije. Ostaje na snazi ocena da se radi o entitetu
meunarodnog prava koji se opire uobiajenim tipologijama i karakteristikama. Vrlo je
verodostojna kategorizacija Unije kao post-suverene zajednice859, ime se u sutini izlazi
iz okvira meunarodno -pravnih klasifikacija i potencira da se radi o jednom prevashod-
no politikom subjektu. Proces izgradnje Unije, meutim, nije dovren.
Naroito posle preuzimanja vojnih kapaciteta, u novije vreme (1999), Unija tei da
zadobije i vojno-politiki kredibilitet, uz pomo svojih vojnih snaga. U sticanju politikog
uticaja i meunarodnog identiteta, Uniji, meutim, nedostaje jedinstvena spoljna politika,
kao i jedinstveni izvrni organi koji bi zastupali tu politiku u meunarodnim odnosima.
U praenju i tumaenju ovog razvoja EU od pomoi je teorija implicitnih ovlaenja,
na osnovu koje se ocenjuje razgranienost nadlenosti drava lanica od jurisdikcije same
Unije. Na osnovu teorije implicitnih ovlaenja, svaka meunarodna organizacija moe
da preduzima i ini ono to predstavlja njen zadatak i funkciju, shodno njenom statutu.
Odnosno, da bi ispunila svoje ciljeve, organizacija mora da ima potrebna ovlaenja. To
dokazuje i tumaenje Evropskog suda pravde u presudi od 1970. godine u sluaju Komisi-
ja protiv Saveta (AERT)860. Tada je Sud zakljuio da je tadanja Zajednica bila sposobna
da zakljuuje meunarodne ugovore u svim oblastima koje moe da ureuje u unutranjoj
sferi, tj. unutar organizacije i u svojim lanicama. Ugovor o EU sadri odredbe o implic-
itnoj nadlenosti, jer je predvieno da Savet donosi odgovarajue mere, jednoglasno,
na predlog Komisije i posle konsultovanja Evropskog parlamenta, za koje Ugovorom nisu
857 Dimitrijevi V. , EU kao meunarodna organizacija, u: Pravo EU, zbornik radova, Mitrovi, Rai (re-
daktori), Beograd, 1996. , str. 12.
858 Tako npr. Vukadinovi R. , Pravo EU, Beograd, 1996 i Kneevi Predi V. , Evropski sud pravde i
oblikovanje pravnog sistema EU, Pravni ivot II, 12/1997, tom IV, str. 695 716.
859 Samardi S. , EU kao model supranacionalne zajednice, Beograd, 1999.
860 22/70 (1971) Common Market Law Reports, I, str. 335, nav. prema Dimitrijevi V. , EU kao meuna-
rodna organizacija, op. cit.

predviena ovlaenja, pod uslovom da se radi o realizovanju jednog od ciljeva Za-
jednice u okviru funkcionisanja zajednikog trita (l. 308, bivi l. 235 Ugovora o EU).
Takoe i primena principa supsidijarnosti ukazuje na tok evolucije u ovoj oblasti.
Reakcije posle donoenja Ugovora iz Nice su bile negativne, praene ocenama evrop-
skih analitiara, kao i predsednice Evropskog parlamenta Nikol Fonten, da Samit u Nici
nije ispunio zadata oekivanja. Duh zajednitva i solidarnosti meu dravama lanicama,
koji je toliko iroko bio propagiran u okviru Unije, vidno je bio odsutan u Nici. Svaka
drava lanica je nastojala da ouva steene pozicije u okviru postojee instituciona-
lne strukture EU. To je veoma otealo postizanje neophodnog konsenzusa i kompromisa
o kljunim reformama EU. Poverenje javnog mnjenja u EU u perspektive integracionog
procesa je oslabilo. Drugim reima, jaz izmeu onih koji donose odluke u Uniji i javnog
mnjenja, tj. veine obinih graana naroito je porastao zadnjih godina. To je uticalo na
alarm za zaustavljanje prisutnog demokratskog deficita i za jaanje demokratskog legit-
imiteta Unije.
O trendu porasta broja euro-skeptika u samoj Uniji najbolje svedoi poveana stopa
uzdravanja od glasanja na direktnim izborima za Evropski parlament svakih pet godina.
Svakako da se radi o looj pojavi, jer nema trajne politike unije bez aktivnog uea i
podrke graana EU. Neki autori ovu pojavu vide i u svetlu negacije teze da davanje
veih ovlaenja Parlamentu ujedno jaa i njegovu demokratsku odgovornost, te ostavljaju
procenu otvorenom o dugoronom uticaju jaanja poloaja EP861.
Negativne reakcije i razoarenje rezultatima Samita u Nici bilo je uzrokovano pre-
vashodno odvijanjem pregovora o preraspodeli glasova u Savetu. Uprkos tome, kada
se sagleda sadrina Ugovora o EU iz Nice, institucionalne reforme ukazuju na pozitivne
rezultate. Naime, ono to provejava kao poseban dobitak je injenica da je institucio-
nalna struktura budue Unije dogovorena u Nici, to je dobar rezultat sam po sebi, iako
sami detalji nisu optimalni. Utvrivanjem institucionalne strukture proirene Unije i naina
njenog funkcionisanja praktino su sa dnevnog reda skinuta pitanja, koja su leala na
pregovarakom stolu drava lanica vie od 10 godina. Pored toga, u Nici je kreirana
solidna osnova za pristupanje novih lanica Uniji, koje samo po sebi predstavlja imperativ
za mir i prosperitet itave Evrope.
Ostaje jedino otvoreno pitanje da li e proirena Unija, u situaciji znatno smanjene
kohezije, usled razlika u stepenu razvitka zemalja lanica, moi da projektuje stabilnost
prema svojim evropskim susedima. Pri tome, autorka ima na umu posledicu smanjenja
kohezije unutar Unije, koja e se ogledati u smanjenoj slobodi delovanja institucija EU, pa
samim tim i u odsustvu jedinstvene spoljne politike EU. Preostaje da vreme i predstojei
razvoj EU daju odgovore na ovo pitanje. Svakako da je stabilnost suseda i granica EU u
interesu Unije, ali ostaje da se vidi kako e u praksi delovati kapaciteti EU za upravljanje
krizama i spreavanje sukoba.
Jo je na Samitu u Nici preovladala svest o ogranienim dometima izvrene pravne i in-
stitucionalne reforme EU. Stoga je u Deklaraciji br. 23. o budunosti EU, koja je aneksirana
861 Rasmussen A. , op. cit.

Ugovoru o EU iz Nice, kao deo Zavrnog akta862, odreeno da se sledea meuvladina
konferencija odri u 2004. godini. Na ovoj meuvladinoj konferenciji razmotrena su bila
sledea strateka pitanja razvoja EU:
1. raspodela nadlenosti izmeu Unije i drava lanica, shodno naelu supsidijar-
nosti;
2. status Povelje EU o osnovnim pravima, proglaene u Nici;
3. pojednostavjivanje Ugovora o EU, sa ciljem da se uini jasnijim i razumljivijim;
4. uloga nacionalnih parlamenata u Evropskoj arhitekturi.
Meuvladina konferencija iz 2004. imala je za cilj da pronae odgovore na navede-
na pitanja, radi unoenja odgovarajuih izmena u Ugovor o EU. Ova konferencija nije bila
prepreka za proirenje EU. Drave kandidati koje su zavrile pregovore o pristupanju sa
EU bile su pozvane da uestvuju na Konferenciji, dok su kandidati koji nisu okonali pre-
govore mogli biti prisutni u statusu posmatraa. Postavljaju se novi zadaci funkcionisanja
za institucije EU u jo sloenijim uslovima proirenog lanstva EU.
Upravo zato je predsednik Komisije, Romano Prodi istakao na Samitu u Nici da je
doao trenutak istine za EU, kada se moraju nai strateki putokazi razvoja EU u smeru
jasne raspodele nadlenosti izmeu organa EU i lanica, izmeu samih institucija EU, kao
i u pravcu jaanja efikasnosti odluivanja i delanja Unije. Kapacitet donoenja efektivnih
odluka EU, znaajan je kako na spoljno-politikom planu, tako jo vie na internom planu
podsticanja ekonomskog rasta, zaposlenosti i odrivog razvoja. Problem obezbeivanja
demokratskog legitimiteta Unije nalazi se u podlozi navedenih tekuih pitanja. Precizni-
je reeno, usvajanjem Ugovora iz Nice, poetkom februara 2003. nije dat odgovor na
kljuno pitanje: Gde lei vlast u EU i ko je vri? Radi se o raspodeli moi, odnosno
odluivanja u Uniji.
Odbijanje Irske na prvom referendumu (2002.) da ratifikuje Ugovor o EU iz Nice
ukazalo je da u okviru Unije postoji problem percepcije. Stalna borba se vodi izmeu
euroskeptika i eurofanatika, koji su sa svojih suprotstavljenih radikalnih pozicija esto
inili grupu tzv. objektivnih saveznika prilikom ratifikacije Ugovora iz Nice. Priroda insti-
tucionalne arhitekture EU se neprekidno menja, kao rezultat procesa sukcesivnih izmena
konstitutivnih ugovora, to ima za posledicu promenu ravnotee na dva polja:
a) izmeu institucija EU i
b) izmeu samih drava lanica.
Otuda se namee zakljuak o permanentnom pravnom razvoju Unije, koji ne doputa
definisanje konanih odrednica budunosti EU. Ugovor iz Nice je stoga bio samo jedna
etapa na putu tog razvoja EU, uslovljenog kako eksternim faktorima (proirenje, global-
izacija), tako i internim nunostima obezbeivanja vee konkurentnosti, ekonomskog rasta,
zaposlenosti i napretka EU.
Period posle Nice karakterisao je intenzivan rad Konvencije o budunosti EU, koja je
izala sa Predlogom Ugovora o Ustavu EU, a koji je neslavno propao u sklopu nacionalnih
postupaka ratifikacije u Francuskoj i Holandiji 2005. Esencija ovih previranja sadrana je
862 Vid. Lopandi D. , (prir.), Osnivaki ugovori EU - Ugovor o EU iz Nice , Beograd, 2003.

u novoj raspodeli moi tj. nadlenosti i kapaciteta odluivanja unutar Unije u vidu novog
Lisabonskog Ugovora o EU (potpisanog decembra 2007).
Tokom vie od pola veka svog postojanja, EU je prevashodno bila usmerena ka st-
varanju novog ekonomskog poretka drava lanica putem formulisanja optih zajednikih
propisa. Veoma esto EU je preputala njihovu primenu dravama lanicama. Takav
pristup je posebno bio izraen u oblastima meuvladine saradnje policija i pravosudnih
organa. Pokazalo se meutim, da oblast zajednike spoljne politike nije adekvatna ovom
pristupu, jer je zahtevala ujedinjene akcije drava lanica za reavanje razliitih spoljno-
politikih i bezbednosnih problema. Stoga je Evropski savet i samim tim, drave lanice
predstavljene na najviem politikom nivou u njemu, proizaao kao odluujui institucio-
nalni faktor kreiranja zajednike spoljne politike EU u stratekom smislu. Veito dvojstvo
delovanja Unije: nadnacionalnost i meuvladina koordinacija nastavlja da koegzistira
u savremenim meunarodnim odnosima, istovremeno proizvodei komplikovane pravne
forme odluivanja i institucionalnih obrazaca EU.
*
* *
Evropski parlament ima posebnu ulogu u procesu produbljivanja, ali i irenja evropskih
integracionih tokova, koja se ogleda u njegovom katalizatorskom delovanju. i obrnuto -
sam proces institucionalne izgradnje EU uticao je na jaanje poloaja i snaenje ovlaenja
Parlamenta u ukupnoj institucionalnoj strkturi Unije. To je dovelo do pojave tumaenja u
teoriji da se Unija blii svom parlamentarnom modelu863. Upravo se tzv. parlamentarni
model Unije, koji se nalazi nasuprot predsednikom modelu, nudi kao reenje demokratskog
deficita i pada legitimiteta Unije. Parlamentarni model EU posebno istie rastui znaaj
Evropskog parlamenta, kao jedinog neposredno i demokratski izabranog tela u EU. O
tome svedoi i podatak da su graani u lanicama EU (41 odsto) izrazili ocenu da je
Parlament najpouzdanija institucija u sistemu vlasti EU, prema istraivanju Eurobarometra
u periodu 1995 - 1997. 864Uprkos tome, u Uniji je prisutna kriza legitimiteta jo od 1996.
u smislu efektivnosti odluivanja. Veina graana u lanicama EU izjasnila se u prilog
stvaranja evropske vlade, koja bi bila direktno odgovorna Evropskom parlamentu, to
dokazuje istraivanje Eurobarometra u periodu 1987 - 1996 (ak 53,6 odsto graana).
to se tie Parlamenta, kriza njegovog legitimiteta uzrokovana je neadekvatnom socijal-
nom strukturom predstavljanja. Uzrok tome je opet, nepostojanje jedinstvenog izbornog
sistema za poslanike EP u svim lanicama EU. Razliiti izborni sistemi za EP u lanicama EU
rezultiraju i razliitim izbornim rezultatima za raspodelu mesta u Parlamentu865
863 Muntean A. , The European Parliaments Political Legitimacy and the Commissions Misleading Mana-
gement: Towards a Parliamentarian European Union?, EioP, Vol. 4 (2000), No. 5, http://eiop. or. at/
eiop/texte, 18. 05. 2000.
864 Muntean A. , op. cit.
865 Corbett R. , The European Parliaments Role in Closer EU Integartion, British Library, 1998.

Posle donoenja Ugovora o EU iz Amsterdama, poloaj Parlamenta je ojaao. Time
je smanjen stepen demokratskog deficita Unije. Obezbeujui Parlamentu veu zakono-
davnu vlast, Unija automatski poveava svoj uticaj kao nadnacionalni akter u procesu
donoenja odluka unutar Unije. Zatim, Ugovor iz Amsterdama otklanja proceduralnu
neravnoteu. Zakonodavne procedure su pojednostavljene, uklonjena je procedura sara-
dnje EP i Saveta. Takoe je ukinuto tzv. tree itanje akta u Savetu u okviru postupka
saodluivanja EP i Saveta. Parlament je stavljen na istu ravan sa Savetom kad se radi o
proceduralnim pitanjima, to praktino vodi dvodomoj strukturi institucionalne demokratije
na nivou EU. Tree, u Amsterdamu je utvreno da e Parlament pripremiti predloge za
opte neposredne izbore prema jedinstvenom postupku u svim dravama lanicama, ili u
skladu sa zajednikim naelima svih drava lanica. Na ovaj nain u Ugovoru iz Amster-
dama je uinjen proboj na planu pomaka institucionalne ravnotee EU prema aktivnijem,
legitimnijem i reprezentativnijem Parlamentu. Tako je pomerena ravnotea, jer Savet vie
nije dominantni organ EU. Konano, poveanjem kontrolnih ovlaenja prema Komisiji, u
postupku njenog naimenovanja, Parlament je stekao bolju ulogu u novoj Uniji. Poev od
usvajanja Ugovora iz Amsterdama, kao i posle Nice, Unija tei da akcenat stavi na pred-
stavljanje naroda na utrb predstavljanja drava, kreui se tako prema parlamentarnom
modelu supranacionalne vlasti. Parlament je igrao znaajnu ulogu u formulisanju Ugovora
iz Amsterdama866, te je ponovo pokazao svoje lice pokretaa i inspiratora institucionalnih
reformi Unije, kao i u situaciji donoenja Jedinstvenog evropskog akta i Ugovora o EU iz
Mastrihta.
Posle Ugovora iz Nice, Parlament je uvrstio svoju zakonodavnu poziciju, to je znaajan
dobitak kada se ima u vidu da Samit u Nici nije ni razmatrao izmenu postojee institucio-
nalne ravnotee (Parlament zakonodavnu ulogu deli sa Savetom), utvrene prethodnim
Ugovorima iz Mastrihta i Amsterdama. Bitno je da je Parlament ojaao svoj poloaj, jer
se proces saodluivanja posle Nice proirio na nove oblasti. Moe se dodue postaviti
pitanje koliko je poloaj Parlamenta slian ulozi i funkcijama nacionalnih skuptina lanica
EU, na koje se ne moe u potpunosti potvrdno odgovoriti, ba zbog dominantne pozicije
Saveta u EU, koja eliminie mogunost iskljuive zakonodavne vlasti EP.
Meutim, u prilog tezi o ojaanom poloaju Parlamenta, govori i empirijska injenica
da je ostavka Komisije aka Santera, marta 1999. na politiko insistiranje Parlamenta,
zbog ustanovljenih finansijskih malverzacija u Komisiji, dovela do jaanja politikog kredi-
biliteta EP i snaenja njegove nadnacionalne uloge. Ovo tim vie, jer su se ostavci Komisije
protivile dve najvee lanice, Francuska i Nemaka, te je Parlament izaao kao pobednik
iz ove krize upravljanja EU. Time je Evropski parlament kao institucija prvi put pokazao
da u odreenim situacijama moe da bude iznad drava. 867
Poloaj Evropskog parlamenta nije determinisan samo evolucijom jaanja njegovih (pre
svega zakonodavnih) ovlaenja u institucionalnoj strukturi EU, ve je vrlo znaajna uloga
EP i u procesu irenja lanstva EU. Slino kao i sa institucionalnom reformom EU, proirenje
EU nije mogue izvesti bez aktivnog uea graana lanica EU, iji glas daje legitimitet
866 Corbett R. , op. cit. , p. 377.
867 Zeevi S. , EU Institucije i pravo, Beograd, 2003. , str. 149.

procesu irenja evropskih integracionih kretanja. Upravo iz ove injenice Evropski parla-
ment crpe svoju snagu i politiki uticaj kad je re o budunosti Unije. Uloga Parlamenta u
kontekstu proirenja EU je da osigura adekvatno uee graana iz drava lanica EU u
ovom procesu, kao i da nadgleda da li se proces proirenja EU odvija transparentno.
Uloga Parlamenta u formalnom smislu, kod irenja lanstva EU je da glasa kvalifiko-
vanom veinom na kraju pregovora o pristupanju novih kandidata, kako bi omoguio
ratifikaciju svakog od ugovora o pristupanju. Slina procedura ratifikacije treba da se
obavi u nacionalnim parlamentima svake od lanica EU, kao i u parlamentima zemalja
kandidata. Pored ove formalne uloge, Parlament vri znatan neformalan politiki uticaj
tokom itavog trajanja procesa proirenja EU. Ovaj politiki uticaj Parlament ostvaruje
davanjem svojih miljenja na predloge Komisije o otvaranju pregovora o pridruivanju ili
pristupanju. Na insistiranje Parlamenta u rezolucijama povodom pregovora o Evropskim
sporazumima o pridruivanju, da se Parlamentu i nacionalnim parlamentima pridruenih
drava omogui vei uticaj, Komisija je predvidela formiranje zajednikih parlamentarnih
komiteta, koji su jedna od tri glavne institucije, ustanovljene bilateralnim Evropskim spo-
razumima. Na ovaj nain je vidljivo kako je sam Parlament krio sebi put ka veoj ulozi u
procesu proirenja EU.
Primer ovakvog metoda rada Parlamenta, koji reito govori o politikom uticaju EP
(koji nije derivativno potekao iz odredbi osnivakih ugovora, ve predstavlja integrativni
faktor sam za sebe), ali i o vizionarskom delovanju Parlamenta u procesu irenja EU na
istok, predstavlja tzv. Han izvetaj iz 1992. 868koji je inio bazu kasnijih rezolucija EP o
stratekom dokumentu Komisije Agenda 2000 iz 1997. Naime, u ovim rezolucijama po-
vodom proirenja Unije, Parlament je izrazio svoje stavove o razliitim aspektima irenja
EU: institucionalne posledice, zabrinutost u vezi finansiranja proirenja i naglasio potrebu
da proces proirenja otpone istovremeno za sve zemlje kandidate.
Imajui u vidu momenat tzv. velikog praska u maju 2004. kada se desio ulazak deset
kandidata u lanstvo EU, evidentno je da stavovi Parlamenta nisu ostali bez odjeka i konk-
retnog uticaja. U pogledu institucionalnih dimenzija proirenja EU, znaajna je ideja Par-
lamenta, izraena u pomenutom izvetaju Han, da irenje EU ne sme biti vreno na utrb
politikog identiteta i snage Unije. To je takoe u interesu kako lanica, tako i zemalja
kandidata za lanstvo EU. Pored toga, u svojoj Rezoluciji o dokumentu Komisije Agenda
2000 od 4. decembra 1997. 869, Parlament je ocenio da institucionalni sistem posle
usvajanja Ugovora iz Amsterdama nije adekvatan potrebama proirenja EU, ve postoji
opasnost da se ugrozi efektivnost funkcionisanja EU. Ovaj stav Parlamenta predstavljao
je vaan putokaz u kasnijem uobliavanju institucionalne arhitekture Unije i usvajanju Ugo-
vora o EU na Samitu u Nici.
Zato je znaajno sumirati poloaj i ulogu Evropskog parlamenta u procesu proirenja
EU? Upravo stoga jer je jedan od esencijalnih zadataka pravne i institucionalne reforme
868 Izvetaj je dobio ime po tadanjem predsedniku EP, Klausu Hanu. Vid. : European Parliament, Briefing No
38: The Role of the European Parliament in the Enlargement Process, http://www. europarl. eu. int/
enlargement, 27 January 1999.
869 Detaljnije vid. u European Parliament, op. cit. , p. 7.

Unije - da omogui njeno funkcionisanje u sloenijim uslovima veeg lanstva i da pripremi
optimalne uslove za brojniju Uniju. Ovo tim vie, imajui u vidu nedavno novo proirenje
lanstva Unije na 27 lanica, od januara 2007, kada je dolo do uslonjavanja ekonom-
ske i politike strukture EU usled razliitog nivoa razvoja njenih lanica. Evropski Parlament
je kao jedina EU institucija koja poseduje demokratski legitimitet steen na neposrednim
izborima, vrlo aktivan uesnik i esto spiritus movens procesa pravnih i institucionalnih
reformi Unije. U prilog ovome govori injenica da je Evropski parlament dalje ojaan
odredbama Lisabonskog Ugovora o EU u institucionalnoj arhitekturi EU.
*
* *
Jedini odrivi odgovor na izazove smanjenja demokratskog legitimiteta Unije i prisut-

nog trenda okretanja lea graana od Unije, nalazi se u stvaranju institucionalne odgo-
vornosti svakog od organa EU i u jasnim nadlenostima u okviru strukture EU. Esencijalni
pojmovi u tom kontekstu su: stabilnost, kredibilitet i efektivnost delovanja institucija EU.
U meri u kojoj to bude obezbeeno u EU u praksi primene Ugovora iz Nice, bie realno
oceniti da je u pitanju demokratska Unija sa optimalnom institucionalnom arhitekturom.
Iz analize evolucije institucionalne reforme EU proistie zakljuak da Unija predstavlja
kontinuirani pregovaraki sistem870, koji karakterie dnevno donoenje odluka, ali i pro-
ces konstitucionalizacije, kroz reforme osnivakih ugovora. Pored toga, u Uniji funkcionie
multidimezionalni sistem upravljanja, u kome nadlenosti nisu jasno razgraniene, ve
su podeljene izmeu nadnacionalnog, nacionalnog i lokalnog nivoa. Otuda bi vrsto
utvrivanje liste kompetencija u EU, bez uvaavanja institucionalne strukture EU i bez neo-
phodne fleksibilnosti u primeni, vodilo do ruiniranja strukture EU kakva je izgraena za
poslednjih nekoliko decenija.
Svako naredno institucionalno dograivanje EU - koje svakako sledi, kao i budue
razgranienje nadlenosti u Uniji mora imati u vidu postignute domete reforme, ali i potrebu
elastine primene principa supsidijarnosti i neprekidnog jaanja demokratskog legitimiteta
procesa donoenja odluka. Razlog za ovakav zakljuak saet je u dinamikom karakteru
razvoja Unije, a time i institucionalnih aspekata njene reforme. Evropski parlament pri tome
ima posebno znaajnu ulogu katalizatora integracionistikih procesa unutar Unije, ali je
ujedno i determinanta postignutog nivoa uklanjanja demokratskog deficita EU.
Vitalno pitanje budueg razvoja EU, po naem miljenju, predstavlja kapacitet
donoenja efektivnih odluka EU, koji je znaajan, kako na spoljno-politikom planu, tako
jo i vie na internom planu u smislu podsticanja ekonomskog rasta, zaposlenosti i odrivog
razvoja u EU. Od dobrog reenja ovih pitanja direktno zavise perspektive EU. Svako
predstojee pravno i institucionalno dograivanje EU mora poi od potrebe elastine
primene principa supsidijarnosti i od neophodnosti neprekidnog jaanja efikasnosti
odluivanja i demokratskog legitimiteta procesa donoenja odluka EU.
870 Borze, Tanja, Risse Thomas, The Post-Nice Agenda of the European Union: Whats the Problem, How to
deal With it, and What to Avoid, European University Institute, RSC, http://www. iue. it, 3. 05. 2001.

Unija svakako tei ka postizanju politikog jedinstva kako ne bi dolo do stag-
nacije u njenom razvoju871. Moe se zakljuiti da donoenje novog Lisabonskog Ugovora
koji reformie prethodne Ugovore o EU, direktno utie na jaanje pozicije Evropskog
parlamenta i Komisije. Sa druge strane, jaanje brojnih ovlaenja dovodi Komsiju u
dvostruku ulogu istovremenog pokretaa i formulatora EU propisa i kasnije nadzornika
nad njihovim sprovoenjem. Primera radi, u domenu politike konkurencije na jedinstvenom
tritu EU, Komisija se nalazi u ulozi kreatora propisa i izvrioca tih propisa, to je esto
kritikovano. Otuda, inter alia, potie praksa kreiranja preko trideset agencija u savre-
menoj Uniji, kako bi se rasteretila Komisija u mnogim oblastima i decentralizovalo funk-
cionisanje EU (primer EU Agencije za lekove i dr.).
Teak udarac politikom jedinstvu EU zadale su Velika Britanija i Poljska svojim odbi-
janjem da prihvate da se pravno obaveu odredbama Povelje EU o osnovnim pravima
i slobodama, prilikom usvajanja Lisabonskog Ugovora o EU. Imajui u vidu da se radi o
fundamentalnim vrednostima EU, objedinjenim u ovoj EU Povelji, mnogi autori872 s pravom
su zabrinuti za budue tokove razvoja Unije. Izlaz se sagledava u jaoj demokratizaciji
celokupnog funkcionisanja EU i veem ueu obinih graana EU u procesu odluivanja
EU, to je eksplicitno i predvieno Lisabonskim Ugovorom o EU.
871 Slinu ocenu iznosi J. Giuliani, Theres a brave new Europe to be glimpsed in the Reform Treaty, www.
robert-schuman. eu, 2008.
872 Giuliani J. , ibidem

PRILOG II - OKVIRNA ISPITNA PITANJA873
Prvi deo Teorija prava:
Teorija prava kao samostalna disciplina;

Drutvo i drava kao drutvena zajednica i organizacija;
Prostor (podruje) i stanovnitvo drave;
Dravna vlast i suverenost;
Zakonodavna vlast;
Izvrno-upravna vlast;
Sudska vlast;
Pojam i vrste jedinstva vlasti;
Konkretni obrasci jedinstva vlasti;
Pojam i vrste podele vlasti;
Konkretni obrasci podele vlasti;
Jednostavna drava;
Sloena (regionalna i savezna) drava;
Nezavisni i zavisni savezi drava;
Demokratija;
Vrste demokratija;
Pojam i vrste autokratije;
Zajedniko u pojmu prava;
Uticaj drave na pravo i prava na dravu;
Pojam, uslovi i sredstva za postojanje i ostvarivanje pravne drave vladavine
prava;
Sankcije zbog nezakonitosti;
Pravosnanost;
Pravda i pravinost;
Sloboda, ljudsko dostojanstvo i tolerancija;
Pravna sigurnost, jednakost, red i mir;
Celishodnost, delotvornost i tehnike pravne vrednosti;
Pravni sistem (pojam, elementi i delovi);
Veliki pravni sistemi Istoka;
Veliki pravni sistemi Zapada;
Pravni transplanti.
873 Imajui u vidu da je ova knjiga, prema miljenju recenzenata, ocenjena kao monografija - udbenik,
ova pitanja su prevashodno i samo namenjena studentima koji pripremaju ispit iz predmeta: Pravo
i osnovi prava Evropske unije na Univerzitetu Singidunum
PRILOZI 369
Drugi deo Osnovi prava Evropske unije:
Zakonodavna ovlascenja u Evropskoj uniji

Uloga Evropskog parlamenta u EU
Pokazatelji koncepta naddravnosti u Evropskoj uniji
Vrste sekundarnog komunitarnog zakonodavstva
Evropski sud pravde i nacelo primata komunitarnog prava
Postupci pred Evropskim sudom pravde
Okvirna odluka kao pravni akt EU
Pojam uredbe u EU
Sastav Evropskog parlamenta
Ovlaenja Evropskog parlamenta
Nazivi akata koji ine sekundarno komunitarno pravo
Demokratski deficit u EU
Uloga Saveta ministara u institucionalnom sistemu EU
Postupci donosenja odluka u prvom stubu EU (Evropske zajednice)
Vrsta ekonomske integracije u kojoj se nalazi Evropska unija
Uloga Evropske Komisije (Komisije) u institucionalnoj strukturi EU
Drugi stub EU principi funkcionisanja
Prvi stub EU - karakteristike
Evropski savet u EU
Princip direktnog dejstva i neposredne primene
Ugovor o EU iz Amsterdama
Predlog Ugovora o Ustavu EU
Aktuelni pravni okvir EU
Evropski sud pravde i odluka o prethodnom pitanju
Koreni stvaranja EU
Izvori komunitarnog prava
Pojam direktive u EU
Organizacija i sastav Evropskog suda pravde
Princip nadnacionalnosti
Ovlascenja Evropskog parlamenta
Savet Evrope
Haska konferencija
Treci stub EU
Ugovor o Evropskoj uniji iz Mastrihta

Struktura Evropske Unije
Ugovor o EZUC (Evropska zajednica za ugalj i elik)
Ugovor o EEZ
Evro
Jedinstveni Evropski Akt (JEA)
Tuba za ponitaj akata u EU
Evropska centralna banka
Evropski Revizorski sud
Nacelo supsidijarnosti
Prvostepeni sud
Realizovanje ekonomske i monetarne unije u EU
Proces prosirenja EU
NATO
Sastav Saveta ministara EU
Prvostepeni sud u EU
Karakter Evropskog Suda pravde
Evropski Sud pravde osnovna svojstva
Policijska saradnja u EU
Ugovor o EU iz Nice
Zajednicka spoljna i bezbednosna politika EU
Ekonomski i socijalni komitet
Komitet regiona
Pravna priroda EU
Kriterijumi konvergencije
Karakter pravnog sistema EU
Lisabonski Ugovor o EU
Povelja EU o osnovnim pravima
PRILOZI 371
PRILOG III Relevantni fragmenti vaeeg
Lisabonskog Ugovora o EU (2009):
Consolidated version of the Treaty on European Union and the Treaty on the function-
ing of the European Union - 6655/1/08 REV 1:
CONSOLIDATED VERSION OF THE TREATY ON THE FUNCTIONING

OF THE EUROPEAN UNION
PREAMBLE
HIS MAJESTY THE KING OF THE BELGIANS, THE PRESIDENT OF THE FEDERAL REPUB-
LIC OF GERMANY, THE PRESIDENT OF THE FRENCH REPUBLIC,
THE PRESIDENT OF THE ITALIAN REPUBLIC, HER ROYAL HIGHNESS THE GRAND DUCH-
ESS OF LUXEMBOURG, HER MAJESTY THE QUEEN OF THE NETHE-RLANDS,874
DETERMINED to lay the foundations of an ever closer union among the peoples of
Europe,
RESOLVED to ensure the economic and social progress of their States by common ac-
tion to eliminate the barriers which divide Europe,
AFFIRMING as the essential objective of their efforts the constant improvements of the
living and working conditions of their peoples,
RECOGNISING that the removal of existing obstacles calls for concerted action in order
to guarantee steady expansion, balanced trade and fair competition,
ANXIOUS to strengthen the unity of their economies and to ensure their harmonious
development by reducing the differences existing between the various regions and the
backwardness of the less favoured regions,
DESIRING to contribute, by means of a common commercial policy, to the progressive
abolition of restrictions on international trade,
INTENDING to confirm the solidarity which binds Europe and the overseas countries
and desiring to ensure the development of their prosperity, in accordance with the
principles of the Charter of the United Nations,
RESOLVED by thus pooling their resources to preserve and strengthen peace and lib-
erty, and calling upon the other peoples of Europe who share their ideal to join in their
efforts,
874 The Republic of Bulgaria, the Czech Republic, the Kingdom of Denmark, the Republic of Estonia,
Ireland, the Hellenic Republic, the Kingdom of Spain, the Republic of Cyprus, the Republic of Latvia,
the Republic of Lithuania, the Republic of Hungary, the Republic of Malta, the Republic of Austria,
the Republic of Poland, the Portuguese Republic, Romania, the Republic of Slovenia, the Slovak Re-
public, the Republic of Finland, the Kingdom of Sweden and the United Kingdom of Great Britain
and Northern Ireland have since become members of the European Union.

DETERMINED to promote the development of the highest possible level of knowledge
for their peoples through a wide access to education and through its continuous updat-
ing, and to this end HAVE DESIGNATED as their Plenipotentiaries:
(List of plenipotentiaries not reproduced)
WHO, having exchanged their full powers, found in good and due form, have agreed
as follows:
PART ONE
PRINCIPLES
Article 1
1. This Treaty organises the functioning of the Union and determines the areas of, delimi-
tation of, and arrangements for exercising its competences.
2. This Treaty and the Treaty on European Union constitute the Treaties on which the
Union is founded. These two Treaties, which have the same legal value, shall be re-
ferred to as the Treaties.
TITLE 1
CATEGORIES AND AREAS OF UNION COMPETENCE
Article 2
1. When the Treaties confer on the Union exclusive competence in a specific area, only
the Union may legislate and adopt legally binding acts, the Member States being able
to do so themselves only if so empowered by the Union or for the implementation of
Union acts.
2. When the Treaties confer on the Union a competence shared with the Member States
in a specific area, the Union and the Member States may legislate and adopt legally
binding acts in that area. The Member States shall exercise their competence to the
extent that the Union has not exercised its competence. The Member States shall again
exercise their competence to the extent that the Union has decided to cease exercising
its competence.
3. The Member States shall coordinate their economic and employment policies within
arrangements as determined by this Treaty, which the Union shall have competence
to provide.
4. The Union shall have competence, in accordance with the provisions of the Treaty
on European Union, to define and implement a common foreign and security policy,
including the progressive framing of a common defence policy.
5. In certain areas and under the conditions laid down in the Treaties, the Union shall
have competence to carry out actions to support, coordinate or supplement the actions
of the Member States, without thereby superseding their competence in these areas.
PRILOZI 373
Legally binding acts of the Union adopted on the basis of the provisions of the Trea-
ties relating to these areas shall not entail harmonisation of Member States laws or
regulations.
6. The scope of and arrangements for exercising the Unions competences shall be deter-
mined by the provisions of the Treaties relating to each area.
Article 3
1. The Union shall have exclusive competence in the following areas:

(a) customs union;
(b) the establishing of the competition rules necessary for the functioning of the internal
market;
(c) monetary policy for the Member States whose currency is the euro;
(d) the conservation of marine biological resources under the common fisheries policy;
(e) common commercial policy.
2. The Union shall also have exclusive competence for the conclusion of an international
agreement when its conclusion is provided for in a legislative act of the Union or is
necessary to enable the Union to exercise its internal competence, or in so far as its
conclusion may affect common rules or alter their scope.
Article 4
1. The Union shall share competence with the Member States where the Treaties confer
on it a competence which does not relate to the areas referred to in Articles 3 and 6.
2. Shared competence between the Union and the Member States applies in the following
principal areas:
(a) internal market;
(b) social policy, for the aspects defined in this Treaty;
(c) economic, social and territorial cohesion;
(d) agriculture and fisheries, excluding the conservation of marine biological resources;
(e) environment;
(f) consumer protection;
(g) transport;
(h) trans-European networks;
(i) energy;
(j) area of freedom, security and justice;
(k) common safety concerns in public health matters, for the aspects defined in this Trea-
ty.
3. In the areas of research, technological development and space, the Union shall have
competence to carry out activities, in particular to define and implement programmes;
however, the exercise of that competence shall not result in Member States being pre-
vented from exercising theirs.

4. In the areas of development cooperation and humanitarian aid, the Union shall have
competence to carry out activities and conduct a common policy; however, the exercise
of that competence shall not result in Member States being prevented from exercising
theirs.
Article 5
1. The Member States shall coordinate their economic policies within the Union. To this
end, the Council shall adopt measures, in particular broad guidelines for these poli-
cies.
Specific provisions shall apply to those Member States whose currency is the euro.
2. The Union shall take measures to ensure coordination of the employment policies of
the Member States, in particular by defining guidelines for these policies.
3. The Union may take initiatives to ensure coordination of Member States social poli-
cies.
Article 6
The Union shall have competence to carry out actions to support, coordinate or supple-
ment the actions of the Member States. The areas of such action shall, at European
level, be:
(a) protection and improvement of human health;
(b) industry;
(c) culture;
(d) tourism;
(e) education, vocational training, youth and sport;
(f) civil protection;
(g) administrative cooperation.
...
PRILOZI 375
...
PART THREE
UNION POLICIES AND INTERNAL ACTIONS
TITLE I
THE INTERNAL MARKET
Article 26
(ex Article 14 TEC)
1. The Union shall adopt measures with the aim of establishing or ensuring the function-
ing of the internal market, in accordance with the relevant provisions of the Treaties.
2. The internal market shall comprise an area without internal frontiers in which the free
movement of goods, persons, services and capital is ensured in accordance with the
provisions of the Treaties.
3. The Council, on a proposal from the Commission, shall determine the guidelines and
conditions necessary to ensure balanced progress in all the sectors concerned.
Article 27
(ex Article 15 TEC)
When drawing up its proposals with a view to achieving the objectives set out in
Article 26, the Commission shall take into account the extent of the effort that certain
economies showing differences in development will have to sustain for the establish-
ment of the internal market and it may propose appropriate provisions.
If these provisions take the form of derogations, they must be of a temporary nature
and must cause the least possible disturbance to the functioning of the internal mar-
ket.
TITLE II
FREE MOVEMENT OF GOODS
Article 28
(ex Article 23 TEC)
1. The Union shall comprise a customs union which shall cover all trade in goods and
which shall involve the prohibition between Member States of customs duties on im-
ports and exports and of all charges having equivalent effect, and the adoption of a
common customs tariff in their relations with third countries.
2. The provisions of Article 30 and of Chapter 2 of this Title shall apply to products origi-
nating in Member States and to products coming from third countries which are in free
circulation in Member States.

Article 29
(ex Article 24 TEC)
Products coming from a third country shall be considered to be in free circulation in

a Member State if the import formalities have been complied with and any customs
duties or charges having equivalent effect which are payable have been levied in that
Member State, and if they have not benefited from a total or partial drawback of such
duties or charges.
CHAPTER 1
THE CUSTOMS UNION
Article 30
(ex Article 25 TEC)
Customs duties on imports and exports and charges having equivalent effect shall be
prohibited between Member States. This prohibition shall also apply to customs duties
of a fiscal nature.
Article 31
(ex Article 26 TEC)
Common Customs Tariff duties shall be fixed by the Council on a proposal from the
Commission.
Article 32
(ex Article 27 TEC)
In carrying out the tasks entrusted to it under this Chapter the Commission shall be
guided by:
(a) the need to promote trade between Member States and third countries;
(b) developments in conditions of competition within the Union in so far as they lead to
an improvement in the competitive capacity of undertakings;
(c) the requirements of the Union as regards the supply of raw materials and semi-fin-
ished goods; in this connection the Commission shall take care to avoid distorting
conditions of competition between Member States in respect of finished goods;
(d) the need to avoid serious disturbances in the economies of Member States and to
ensure rational development of production and an expansion of consumption within
the Union.
PRILOZI 377
CHAPTER 2
CUSTOMS COOPERATION
Article 33
(ex Article 135 TEC)
Within the scope of application of the Treaties, the European Parliament and the Coun-
cil, acting in accordance with the ordinary legislative procedure, shall take measures
in order to strengthen customs cooperation between Member States and between the
latter and the Commission.
CHAPTER 3
PROHIBITION OF QUANTITATIVE RESTRICTIONS BETWEEN MEMBER STATES
Article 34
(ex Article 28 TEC)
Quantitative restrictions on imports and all measures having equivalent effect shall be
prohibited between Member States.
Article 35
(ex Article 29 TEC)
Quantitative restrictions on exports, and all measures having equivalent effect, shall
be prohibited between Member States.
Article 36
(ex Article 30 TEC)
The provisions of Articles 34 and 35 shall not preclude prohibitions or restrictions on

imports, exports or goods in transit justified on grounds of public morality, public poli-
cy or public security; the protection of health and life of humans, animals or plants; the
protection of national treasures possessing artistic, historic or archaeological value; or
the protection of industrial and commercial property. Such prohibitions or restrictions
shall not, however, constitute a means of arbitrary discrimination or a disguised re-
striction on trade between Member States.
Article 37
(ex Article 31 TEC)
1. Member States shall adjust any State monopolies of a commercial character so as to

ensure that no discrimination regarding the conditions under which goods are pro-
cured and marketed exists between nationals of Member States.

The provisions of this Article shall apply to any body through which a Member State,
in law or in fact, either directly or indirectly supervises, determines or appreciably
influences imports or exports between Member States. These provisions shall likewise
apply to monopolies delegated by the State to others.
2. Member States shall refrain from introducing any new measure which is contrary to
the principles laid down in paragraph 1 or which restricts the scope of the articles
dealing with the prohibition of customs duties and quantitative restrictions between
Member States.
3. If a State monopoly of a commercial character has rules which are designed to make
it easier to dispose of agricultural products or obtain for them the best return, steps
should be taken in applying the rules contained in this Article to ensure equivalent
safeguards for the employment and standard of living of the producers concerned.
TITLE III
AGRICULTURE AND FISHERIES
Article 38
(ex Article 32 TEC)
1. The Union shall define and implement a common agriculture and fisheries policy.
The internal market shall extend to agriculture, fisheries and trade in agricultural prod-
ucts. Agricultural products means the products of the soil, of stockfarming and of
fisheries and products of first-stage processing directly related to these products. Ref-
erences to the common agricultural policy or to agriculture, and the use of the term
agricultural, shall be understood as also referring to fisheries, having regard to the
specific characteristics of this sector.
2. Save as otherwise provided in Articles 39 to 44, the rules laid down for the establish-
ment and functioning of the internal market shall apply to agricultural products.
3. The products subject to the provisions of Articles 39 to 44 are listed in Annex I.
4. The operation and development of the internal market for agricultural products must
be accompanied by the establishment of a common agricultural policy.
Article 39
(ex Article 33 TEC)
1. The objectives of the common agricultural policy shall be:

(a) to increase agricultural productivity by promoting technical progress and by ensuring
the rational development of agricultural production and the optimum utilisation of the
factors of production, in particular labour;
(b) thus to ensure a fair standard of living for the agricultural community, in particular by
increasing the individual earnings of persons engaged in agriculture;
(c) to stabilise markets;
(d) to assure the availability of supplies;
(e) to ensure that supplies reach consumers at reasonable prices.
PRILOZI 379
2. In working out the common agricultural policy and the special methods for its applica-
tion, account shall be taken of:
(a) the particular nature of agricultural activity, which results from the social structure of
agriculture and from structural and natural disparities between the various agricultural
regions;
(b) the need to effect the appropriate adjustments by degrees;
(c) the fact that in the Member States agriculture constitutes a sector closely linked with
the economy as a whole.
Article 40
(ex Article 34 TEC)
1. In order to attain the objectives set out in Article 39, a common organisation of agri-
cultural markets shall be established.
This organisation shall take one of the following forms, depending on the product
concerned:
(a) common rules on competition;
(b) compulsory coordination of the various national market organisations;
(c) a European market organisation.
2. The common organisation established in accordance with paragraph 1 may include all
measures required to attain the objectives set out in Article 39, in particular regulation
of prices, aids for the production and marketing of the various products, storage and
carryover arrangements and common machinery for stabilising imports or exports.
The common organisation shall be limited to pursuit of the objectives set out in Ar-
ticle 39 and shall exclude any discrimination between producers or consumers within
the Union.
Any common price policy shall be based on common criteria and uniform methods of
calculation.
3. In order to enable the common organisation referred to in paragraph 1 to attain its
objectives, one or more agricultural guidance and guarantee funds may be set up.
Article 41
(ex Article 35 TEC)
To enable the objectives set out in Article 39 to be attained, provision may be made
within the framework of the common agricultural policy for measures such as:
(a) an effective coordination of efforts in the spheres of vocational training, of research
and of the dissemination of agricultural knowledge; this may include joint financing
of projects or institutions;
(b) joint measures to promote consumption of certain products.

Article 42
(ex Article 36 TEC)
The provisions of the Chapter relating to rules on competition shall apply to production
of and trade in agricultural products only to the extent determined by the European
Parliament and the Council within the framework of Article 43(2) and in accordance
with the procedure laid down therein, account being taken of the objectives set out in
Article 39.
The Council, on a proposal from the Commission, may authorise the granting of aid:
(a) for the protection of enterprises handicapped by structural or natural conditions;
(b) within the framework of economic development programmes.
Article 43
(ex Article 37 TEC)
1. The Commission shall submit proposals for working out and implementing the com-
mon agricultural policy, including the replacement of the national organisations by
one of the forms of common organisation provided for in Article 40(1), and for imple-
menting the measures specified in this Title.
These proposals shall take account of the interdependence of the agricultural matters
mentioned in this Title.
2. The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary leg-
islative procedure and after consulting the Economic and Social Committee, shall es-
tablish the common organisation of agricultural markets provided for in Article 40(1)
and the other provisions necessary for the pursuit of the objectives of the common
agricultural policy and the common fisheries policy.
3. The Council, on a proposal from the Commission, shall adopt measures on fixing
prices, levies, aid and quantitative limitations and on the fixing and allocation of fish-
ing opportunities.
4. In accordance with paragraph 1, the national market organisations may be replaced
by the common organisation provided for in Article 40(1) if:
(a) the common organisation offers Member States which are opposed to this measure
and which have an organisation of their own for the production in question equivalent
safeguards for the employment and standard of living of the producers concerned, ac-
count being taken of the adjustments that will be possible and the specialisation that
will be needed with the passage of time;
(b) such an organisation ensures conditions for trade within the Union similar to those
existing in a national market.
5. If a common organisation for certain raw materials is established before a common
organisation exists for the corresponding processed products, such raw materials as
are used for processed products intended for export to third countries may be imported
from outside the Union.
PRILOZI 381
Article 44
(ex Article 38 TEC)
Where in a Member State a product is subject to a national market organisation or to

internal rules having equivalent effect which affect the competitive position of similar
production in another Member State, a countervailing charge shall be applied by Mem-
ber States to imports of this product coming from the Member State where such organi-
sation or rules exist, unless that State applies a countervailing charge on export.
The Commission shall fix the amount of these charges at the level required to redress
the balance; it may also authorise other measures, the conditions and details of which
it shall determine.
TITLE IV
FREE MOVEMENT OF PERSONS, SERVICES AND CAPITAL
CHAPTER 1
WORKERS
Article 45
(ex Article 39 TEC)
1. Freedom of movement for workers shall be secured within the Union.

2. Such freedom of movement shall entail the abolition of any discrimination based on
nationality between workers of the Member States as regards employment, remunera-
tion and other conditions of work and employment.
3. It shall entail the right, subject to limitations justified on grounds of public policy, pub-
lic security or public health:
(a) to accept offers of employment actually made;
(b) to move freely within the territory of Member States for this purpose;
(c) to stay in a Member State for the purpose of employment in accordance with the
provisions governing the employment of nationals of that State laid down by law,
regulation or administrative action;
(d) to remain in the territory of a Member State after having been employed in that State,
subject to conditions which shall be embodied in regulations to be drawn up by the
Commission.
4. The provisions of this Article shall not apply to employment in the public service.
Article 46
(ex Article 40 TEC)
The European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary
legislative procedure and after consulting the Economic and Social Committee, issue

directives or make regulations setting out the measures required to bring about free-
dom of movement for workers, as defined in Article 45, in particular:
(a) by ensuring close cooperation between national employment services;
(b) by abolishing those administrative procedures and practices and those qualifying
periods in respect of eligibility for available employment, whether resulting from na-
tional legislation or from agreements previously concluded between Member States,
the maintenance of which would form an obstacle to liberalisation of the movement
of workers;
(c) by abolishing all such qualifying periods and other restrictions provided for either un-
der national legislation or under agreements previously concluded between Member
States as imposed on workers of other Member States conditions regarding the free
choice of employment other than those imposed on workers of the State concerned;
(d) by setting up appropriate machinery to bring offers of employment into touch with
applications for employment and to facilitate the achievement of a balance between
supply and demand in the employment market in such a way as to avoid serious
threats to the standard of living and level of employment in the various regions and
industries.
Article 47
(ex Article 41 TEC)
Member States shall, within the framework of a joint programme, encourage the ex-
change of young workers.
Article 48
(ex Article 42 TEC)
The European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordi-
nary legislative procedure, adopt such measures in the field of social security as are
necessary to provide freedom of movement for workers; to this end, they shall make
arrangements to secure for employed and self-employed migrant workers and their
dependants:
(a) aggregation, for the purpose of acquiring and retaining the right to benefit and of
calculating the amount of benefit, of all periods taken into account under the laws of
the several countries;
(b) payment of benefits to persons resident in the territories of Member States.
Where a member of the Council declares that a draft legislative act referred to in the
first subparagraph would affect important aspects of its social security system, includ-
ing its scope, cost or financial structure, or would affect the financial balance of that
system, it may request that the matter be referred to the European Council. In that case,
the ordinary legislative procedure shall be suspended. After discussion, the European
PRILOZI 383
Council shall, within four months of this suspension, either:
(a) refer the draft back to the Council, which shall terminate the suspension of the ordi-
nary legislative procedure; or
(b) take no action or request the Commission to submit a new proposal; in that case, the
act originally proposed shall be deemed not to have been adopted.
CHAPTER 2
RIGHT OF ESTABLISHMENT
Article 49
(ex Article 43 TEC)
Within the framework of the provisions set out below, restrictions on the freedom of
establishment of nationals of a Member State in the territory of another Member State
shall be prohibited. Such prohibition shall also apply to restrictions on the setting-up of
agencies, branches or subsidiaries by nationals of any Member State established in the
territory of any Member State.
Freedom of establishment shall include the right to take up and pursue activities as self-
employed persons and to set up and manage undertakings, in particular companies or
firms within the meaning of the second paragraph of Article 54, under the conditions
laid down for its own nationals by the law of the country where such establishment is
effected, subject to the provisions of the Chapter relating to capital.
Article 50
(ex Article 44 TEC)
1. In order to attain freedom of establishment as regards a particular activity, the Euro-

pean Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative
procedure and after consulting the Economic and Social Committee, shall act by means
of directives.
2. The European Parliament, the Council and the Commission shall carry out the duties
devolving upon them under the preceding provisions, in particular:
(a) by according, as a general rule, priority treatment to activities where freedom of
establishment makes a particularly valuable contribution to the development of pro-
duction and trade;
(b) by ensuring close cooperation between the competent authorities in the Member
States in order to ascertain the particular situation within the Union of the various
activities concerned;
(c) by abolishing those administrative procedures and practices, whether resulting from
national legislation or from agreements previously concluded between Member States,
the maintenance of which would form an obstacle to freedom of establishment;

(d) by ensuring that workers of one Member State employed in the territory of another
Member State may remain in that territory for the purpose of taking up activities there-
in as self-employed persons, where they satisfy the conditions which they would be
required to satisfy if they were entering that State at the time when they intended to
take up such activities;
(e) by enabling a national of one Member State to acquire and use land and buildings
situated in the territory of another Member State, in so far as this does not conflict with
the principles laid down in Article 39(2);
(f) by effecting the progressive abolition of restrictions on freedom of establishment in
every branch of activity under consideration, both as regards the conditions for setting
up agencies, branches or subsidiaries in the territory of a Member State and as regards
the subsidiaries in the territory of a Member State and as regards the conditions gov-
erning the entry of personnel belonging to the main establishment into managerial or
supervisory posts in such agencies, branches or subsidiaries;
(g) by coordinating to the necessary extent the safeguards which, for the protection of the
interests of members and others, are required by Member States of companies or firms
within the meaning of the second paragraph of Article 54 with a view to making such
safeguards equivalent throughout the Union;
(h) by satisfying themselves that the conditions of establishment are not distorted by
aids granted by Member States.
Article 51
(ex Article 45 TEC)
The provisions of this Chapter shall not apply, so far as any given Member State is
concerned, to activities which in that State are connected, even occasionally, with the
exercise of official authority.
The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary legis-
lative procedure, may rule that the provisions of this Chapter shall not apply to certain
activities.
Article 52
(ex Article 46 TEC)
1. The provisions of this Chapter and measures taken in pursuance thereof shall not
prejudice the applicability of provisions laid down by law, regulation or administrative
action providing for special treatment for foreign nationals on grounds of public policy,
public security or public health.
2. The European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the ordinary
legislative procedure, issue directives for the coordination of the abovementioned pro-
visions.
PRILOZI 385
Article 53
(ex Article 47 TEC)
1. In order to make it easier for persons to take up and pursue activities as self-employed
persons, the European Parliament and the Council shall, acting in accordance with the
ordinary legislative procedure, issue directives for the mutual recognition of diplomas,
certificates and other evidence of formal qualifications and for the coordination of the
provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States
concerning the taking-up and pursuit of activities as self-employed persons.
2. In the case of the medical and allied and pharmaceutical professions, the progressive
abolition of restrictions shall be dependent upon coordination of the conditions for
their exercise in the various Member States.
Article 54
(ex Article 48 TEC)
Companies or firms formed in accordance with the law of a Member State and having
their registered office, central administration or principal place of business within the
Union shall, for the purposes of this Chapter, be treated in the same way as natural
persons who are nationals of Member States.
Companies or firms means companies or firms constituted under civil or commercial
law, including cooperative societies, and other legal persons governed by public or
private law, save for those which are non-profit-making.
Article 55
(ex Article 294 TEC)
Member States shall accord nationals of the other Member States the same treatment
as their own nationals as regards participation in the capital of companies or firms
within the meaning of Article 54, without prejudice to the application of the other pro-
visions of the Treaties.
CHAPTER 3
SERVICES
Article 56
(ex Article 49 TEC)
Within the framework of the provisions set out below, restrictions on freedom to pro-
vide services within the Union shall be prohibited in respect of nationals of Member
States who are established in a Member State other than that of the person for whom
the services are intended.

The European Parliament and the Council, acting in accordance with the ordinary leg-
islative procedure, may extend the provisions of the Chapter to nationals of a third
country who provide services and who are established within the Union.
Article 57
(ex Article 50 TEC)
Services shall be considered to be services within the meaning of the Treaties where
they are normally provided for remuneration, in so far as they are not governed by the
provisions relating to freedom of movement for goods, capital and persons.
Services shall in particular include:
(a) activities of an industrial character;
(b) activities of a commercial character;
(c) activities of craftsmen;
(d) activities of the professions.
Without prejudice to the provisions of the Chapter relating to the right of establishment,
the person providing a service may, in order to do so, temporarily pursue his activity
in the Member State where the service is provided, under the same conditions as are
imposed by that State on its own nationals.
Article 58
(ex Article 51 TEC)
1. Freedom to provide services in the field of transport shall be governed by the provi-
sions of the Title relating to transport.
2. The liberalisation of banking and insurance services connected with movements of
capital shall be effected in step with the liberalisation of movement of capital.
Article 59
(ex Article 52 TEC)
1. In order to achieve the liberalisation of a specific service, the European Parliament

and the Council, acting in accordance with the ordinary legislative procedure and after
consulting the Economic and Social Committee, shall issue directives.
2. As regards the directives referred to in paragraph 1, priority shall as a general rule be
given to those services which directly affect production costs or the liberalisation of
which helps to promote trade in goods.
Article 60
(ex Article 53 TEC)
The Member States shall endeavour to undertake the liberalisation of services beyond
the extent required by the directives issued pursuant to Article 59(1), if their general
economic situation and the situation of the economic sector concerned so permit.
PRILOZI 387
To this end, the Commission shall make recommendations to the Member States con-
cerned.
Article 61
(ex Article 54 TEC)
As long as restrictions on freedom to provide services have not been abolished, each
Member State shall apply such restrictions without distinction on grounds of national-
ity or residence to all persons providing services within the meaning of the first para-
graph of Article 56.
Article 62
(ex Article 55 TEC)
The provisions of Articles 51 to 54 shall apply to the matters covered by this Chapter.
CHAPTER 4
CAPITAL AND PAYMENTS
Article 63
(ex Article 56 TEC)
1. Within the framework of the provisions set out in this Chapter, all restrictions on the
movement of capital between Member States and between Member States and third
countries shall be prohibited.
2. Within the framework of the provisions set out in this Chapter, all restrictions on pay-
ments between Member States and between Member States and third countries shall
be prohibited.
Article 64
(ex Article 57 TEC)
1. The provisions of Article 63 shall be without prejudice to the application to third

countries of any restrictions which exist on 31 December 1993 under national or Union
law adopted in respect of the movement of capital to or from third countries involving
direct investment including in real estate establishment, the provision of financial
services or the admission of securities to capital markets. In respect of restrictions ex-
isting under national law in Bulgaria, Estonia and Hungary, the relevant date shall be
31 December 1999.

2. Whilst endeavouring to achieve the objective of free movement of capital between
Member States and third countries to the greatest extent possible and without prejudice
to the other Chapters of the Treaties, the European Parliament and the Council, acting
in accordance with the ordinary legislative procedure, shall adopt the measures on the
movement of capital to or from third countries involving direct investment including
investment in real estate establishment, the provision of financial services or the
admission of securities to capital markets.
3. Notwithstanding paragraph 2, only the Council, acting in accordance with a special
legislative procedure, may unanimously, and after consulting the European Parlia-
ment, adopt measures which constitute a step backwards in Union law as regards the
liberalisation of the movement of capital to or from third countries.
Article 65
(ex Article 58 TEC)
1. The provisions of Article 63 shall be without prejudice to the right of Member States:
(a) to apply the relevant provisions of their tax law which distinguish between taxpay-
ers who are not in the same situation with regard to their place of residence or with
regard to the place where their capital is invested;
(b) to take all requisite measures to prevent infringements of national law and regula-
tions, in particular in the field of taxation and the prudential supervision of financial
institutions, or to lay down procedures for the declaration of capital movements for
purposes of administrative or statistical information, or to take measures which are
justified on grounds of public policy or public security.
2. The provisions of this Chapter shall be without prejudice to the applicability of restric-
tions on the right of establishment which are compatible with the Treaties.
3. The measures and procedures referred to in paragraphs 1 and 2 shall not constitute a
means of arbitrary discrimination or a disguised restriction on the free movement of
capital and payments as defined in Article 63.
4. In the absence of measures pursuant to Article 64(3), the Commission or, in the ab-
sence of a Commission decision within three months from the request of the Member
State concerned, the Council, may adopt a decision stating that restrictive tax measures
adopted by a Member State concerning one or more third countries are to be consid-
ered compatible with the Treaties in so far as they are justified by one of the objectives
of the Union and compatible with the proper functioning of the internal market. The
Council shall act unanimously on application by a Member State.
Article 66
(ex Article 59 TEC)
Where, in exceptional circumstances, movements of capital to or from third countries

cause, or threaten to cause, serious difficulties for the operation of economic and mon-
etary union, the Council, on a proposal from the Commission and after consulting the
European Central Bank, may take safeguard measures with regard to third countries
for a period not exceeding six months if such measures are strictly necessary.
LITERATURA 389
LITERATURA Justice of the European Communities, Sweet
- Maxwell, London, 1989.
Brusis Martin and Emmanouilidis Janis A. ,
Knjige: Editors, Thinking Enlarged - The Accession
Countries and the Future of the European
Aimovi Ljubivoje, Problemi bezbednosti i Union, Europa Union Verlag, Munich Con-
saradnje u Evropi, Beograd, 1978. tributions to European Unification, edited by
Andrassy Juraj, Meunarodno pravo, Za- Werner Weidenfeld, Volume 7, Bonn, 2002.
greb, 1978. Bulmer S. and Wessels W. , The European
Avramov S. , Krea M. , Meunarodno javno Council: Decision - Making in European Poli-
pravo, Beograd, 1986. tics, 1987.
Babi Blagoje (urednik), Vodi kroz pravo Campbell A. , Comon Market Law, Vol. 1-2,
EU, Beograd, Slubeni Glasnik Srbije, 2009. Longmans, Oceana, London, 1969.
Babi Blagoje i Ili Gordana - redaktori, Ju- Cappelletti, Seccombe, Weiler, Integration
goslavija i Evropska unija, Beograd, 1996. , through Law, Vol. I, Methods, Tools and Insti-
1997, 1999. tutions, Berlin, New York, 1986.
Babi Blagoje i Ili Gordana - editors: Yu- Cartou Louis, Communautes europeennes,
goslavia and the European Union, Belgrade, Dalloz, Paris, 1991.
1997. Charlesworth and Cullen, European Commu-
Babi Blagoje, Finansijski odnosi sa evrops- nity Law, Pitman, London, 1994.
kim okruenjem, Beograd, 2000. Cocks B. , The European Parliament - Struc-
Babi Blagoje, Jugoslavija u evropskim fin- ture, Procedure and Practice, London, 1973.
ansijama, Beograd, 1994. Corbett Richard, The European Parliaments
Barrass Robert and Shobhana Madhavan, Role in Closer EU Integration, Foreword by
European Economic Integration and Sus- Klaus Hansch, President of the European
tainable Development - Institutions, Issues Parliament, 1994 -97, Palgrave, Grat Britain,
and Policies, McGraw-Hill Book Company, 2001.
London, 1998 Crnobrnja Mihailo - redaktor, Nova Evropa -
Bebr G. , Development of Judicial Control of Evropska zajednica 1992. i nakon toga, IBN
the European Communities, Hague, Boston, Centar i Noma, Beograd, 1992.
London, 1981. Dearden Stephen / McDonald Franc, Eu-
Bermann G. and ad. , Cases and Materials ropean Economic Integration, Third Edition,
on European Community Law, London, 1993. Longman, UK, 1999
Bertelsamnn Foundation and Center for Ap- Dehousse Renaud - Editor, Europe af-
plied Policy Research (eds.), Bridging the ter Maastricht - An Ever Closer Union?,
Leadership Gap - A Strategy for Improv- Munchen, 1994.
ing Political Leadership in the EU, Munich, De Ruyt, LActe Unique Europeen, Bruxelles,
December 2002. 1987.
Borchardt Klaus Dietrich, The ABC of Com- Dimitrijevi V. i Rai O. , Meunarodne
munity Law, Brussels - Luxembourg, 2000. organizacije, Savremena administracija,
Boulouis, J. , Droit institutionnel des Commu- Beograd, 1988.
nautes europeennes, Paris, 1984. Dimitrijevi V. i Stojanovi R. , Meunarodni
Brown L. N. and Jacobs F. G. , The Court of odnosi, Beograd, 1996.

Dinan Dezmond, Sve blia Unija Uvod Ili Gasmi Gordana, Reforme EU Insti-
u evopsku integraciju, Slubeni Glasnik, tucionalni aspekti, Friedrich Ebert Stiftung,
Beograd, 2009. Prometej, Beograd, 2004.
Dobre A. M. , Gistelinck, Polacek M. M. and Ili Gordana, EU Policy towards Western
Hunink R. (edit), Handbook on EU affairs, Balkans and the Position of Serbia, GTZ
Bucharest, EU Project, European Institute of GmBH, G17 Institute, Belgrade, 2002. (in
Romania, Sept. 2005. English)
Dony Marianne, Droit de lUnion Europ- Ili Gordana, The Development of Public
eenne, Universite de Bruxelles, 2008. Procurement in Serbia and Montenegro in the
context of the EU Stabilisation & Association
Dragovi Bojana, Ugovori o pridruivanju
Process, Belgrade, PLAC, May 2003.
Evropskoj uniji, Beograd, 1995.
Ili Gordana, The Development of Company
Dyker David A. , The European Economy, Law in Serbia and Montenegro in the context
Sec. edition, Longman, UK, 1999. of the EU Stabilisation & Association Process,
urovi R. , Privredne integracije - Region- Belgrade, PLAC, September 2003.
alne meunarodne ekonomske organizacije, Ili Gasmi Gordana, Pravo Evropske uni-
Novi Sad, 1972. je, Univerzitet Singidunum, Beograd, 2006.
El-Agra A. M. , Economics of the European Ili Gasmi Gordana, Pravo i institucije EU,
Community, London, 1990. Univerzitet Singidunum, Beograd, 2008.
Evans, A. , The Law of the European Commu- Jana D. , Pravni poloaj drava lanica u
nity, London, 1994. Evropskim zajednicama, doktorska disert-
Favre Jean-Mark, Osnovi EU i komunitarnog acija, Pravni fakultet, Univerzitet u Beogradu,
prava, Beograd, 2004. 1965.
Freestone D. and Davison J. , The Institutional Jana D. , Pravo Evropskih zajednica, Novi
Framework of the European Communities, Sad, 1980.
1988. Janjevi M. i Lopandi D. , (prireivai), Spo-
razum iz engena - Za Evropu bez granica,
Galloway David, The Treaty of Nice and Be-
Beograd, 1996.
yond - Realities and Illusions of Power in the
EU, Sheffield Academic Press, UK, 2001. Janjevi M. , Evropska monetarna unija -
Evro na evropskoj i svetskoj sceni, Beograd,
Gerbert P. , La construction de lEurope,
1998.
Paris, 1983.
Kamber Jelena, Evropska zajednica i tenje
Green N. , Hartley T. and Usher J. , The ka stvaranju Evropske unije, magistarski rad,
Legal Foundations of the Single European Pravni fakultet Beograd, 1987.
Market, London, 1991.
Kapteyn P. J. G. and V. van Themaat P. , In-
Haas E. B. , The Obsolescence of Regional troduction to the Law of the European Com-
Integration Theory, 1975. munities after coming into force the Single
Hartley T. C. , The Foundations of European European Act, Kluwer, 1989.
Community Law, Oxford, Clarendon Press, Kelsen Hans, Principles of international law,
1988. New York, 1952.
Hiks Sajmon, Politiki sistem EU, Slubeni Kent Penelope, European Community Law,
Glasnik, Beograd, 2007. London, 1992.
Isaac G. , Droit Communautaire General, Kent Penelope, Law of the European Union,
Paris, 1983. London, 1996.
LITERATURA 391
Kova Oskar, Evropa 1992, mogue pos- Mievi Tanja (prireiva), ABC about Euro-
ledice i opcije za Jugoslaviju, Beograd, pean Union, Beograd, 2002.
1990. Mitrovi Dobrosav i Rai O. (urednici),
Kova O. i Popovi T. , Yugoslavia and the Pravo Evropske unije, Beograd, 1996.
European Union - th Past and the Future, Mitrovi Dobrosav (urednik), zbornik radova,
Belgrade, 1996. Pravo EU - fizika i pravna lica, Beograd,
Kova O. i Popovi T. , Prilagoavanje FPN i CMS, 1998.
privrede uslovima poslovanja na tritu Ev- Mitrovi Dragan, Osnovi prava, Univerzitet
ropske unije, Beograd, 1995. Singidunum, Beograd, 2006.
Kneevi - Predi Vesna, Nadnacionalni Mlikotin - Tomi D. , Pravo Evropske ekonom-
karakter Evropske zajednice i suverenost ske zajednice, Zagreb, 1989.
drava lanica, doktorska disertacija, Pravni
Moussis Nicolas, Access to Europe - Guide to
f. Novi Sad, 1996.
Community policies, Rixensart, 1993.
Kneevi - Predi Vesna, Ogled o suverenos-
Mouton Jean-Denis & Vandamme Jacques
ti - suverenost i Evropska unija, Institut za
(eds), LAvenir de lUnion Europeenne: Elargir
politike studije, Beograd, 2001.
et Approfondir, Bruxelles, 1995.
Kuli J. V. , Meunarodna ekonomska inte-
Noel Emil, Working Together: the Institutions
gracija i suverenitet, doktorska disertacija,
of the European Community, Luxembourg,
Pravni f. Beograd, 1965.
1988.
Krea M. , Paunovi M. , Praktikum za
Palmer M. , The European Parliament - What
meunarodno javno pravo, Beograd, 2002.
it is, What it does, How it works, Oxford,
Lasok D. and Bridge J. W. , Law & Institutions 1981.
of the European Communities, London, 1987.
Panti Danijel, Budet Evropske zajednice,
Lasok D. and Bridge J. W. , Law and Institu- Beograd, 1996.
tions of the European Union, London, 1994.
Pascal F. , Europe in Ten Lessons, Luxem-
Lopandi Duko, La Communaute Economique bourg, 1992.
Europeenne et la Yugoslavie, Paris, 1985.
Parry A. and Dinnage J. , EEC Law, London
Lopandi D. i Janjevi M. , prireivai, Ugo- 1981.
vor o Evropskoj uniji - od Rima do Mastrihta,
Paunovi Milan, Utvrivanje meunarodnih
Beograd, 1995.
standarda ljudskih prava putem jurispru-
Lopandi Duko, Zajednika trgovinska poli- dencije Evropskog suda za ljudska prava,
tika EU, Beograd, 1999. doktorat, Pravni fakultet, Beograd, 1993.
Louis J. V. , The Community Legal Order, Paunovi Milan, Jurisprudencija Evropskog
Luxembourg, 1990. suda za ljudska prava, Beograd, 1993.
Maclean R. M. , European Community Law, Paunovi Milan, Osnovi ljudskih prava: iz-
Revision Work Book, London, 1991. vornik i pojmovnik, Beograd, Dosije, 2002.
Madl F. The Law of the European Economic Peterson John and Shackleton Michael, The
Community, Budapest, 1978. Institutions of the European Union, Oxford
Mathijsen P. , A Guide to European Union University Press, 2002.
Law, London, 1995. Pinder John, European Community, The Build-
Millet T. The Court of First Instance, London, ing of a Union, London, 1992.
1990.

Prokopijevi Miroslav, Konstitucionalna Siriki Sofija, Spoljna politika Evropske
ekonomija Evropske unije, Institut za evrop- unije, doktorat, Pravni fakultet Beograd,
ske studije i Fondacija F. Ebert, Beograd, 2002.
1998 Stankovi Dimitrije, Ekonomska i monetarna
Raki Branko, Harmonizacija jugoslovenskog Unija, Beograd, 1994.
prava sa pravom Evropske unije, Beograd, Stefanovi Zlatko, Pravo EU, Mo knjige,
1997. Beograd, 2003.
Rodin Sinia, Pravni sustav i institucije Evrop- Stojanovi Radoslav, Spoljna politika EU,
ske zajednice, Zagreb, 1990. Beograd, 1998.
Samardi Slobodan, Evropska unija kao Stojanovi Radoslav, Sila i mo u
model supranacionalne zajednice, Beograd, meunarodnim odnosima, Beograd, 1986.
1999.
Steiner J. , Textbook on EEC Law, London,
Sbragia Alberta M. , editor, Europolitics - 1992.
Institutions and Policymaking in the New Eu-
Teokarevi Jovan i Milinkovi Branko, NATO,
ropean Community, The Brookings Institution,
EU i bezbednost Evrope, Beograd, 1999.
Washington, D. C. , 1992.
Turinovi Filip, Pravo EU, Megatrend,
Schermers H. G. and Waelbroeck M. , Judi-
Beograd, 2005.
cial protection in the European Communities,
London, 1992. Vaughan D. (Editor), Law of the European
Communities, Vol. I, II, London, 1986.
Scitovsky T. , Economic Theory and Western
European Integration, London, 1962. Vukadinovi Radovan, Evropska ekonom-
ska zajednica - institucije, Beograd, Noma,
Shaw J. , The Law of the European Union,
1991.
London, 1996.
Vukadinovi Radovan, (Redaktor), Pravni i
Shaw Josephine, The Law of the EU, 3rd
ekonomski okviri ukljuivanja jugoslovenskih
Edition, London, 1999.
privrednih subjekata u unutranje trite
Sianski Duan, Federalistika budunost Evropske unije, Kragujevac, 1994.
Evrope, Prosveta Beograd, 1996.
Vukadinovi Radovan, Pravo Evropske unije,
Sianski Duan, U traganju za novim evrops- Beograd, 1996.
kim federalizmom, Beograd, 2002.
Vukadinovi Radovan, Ostvarivanje komu-
Sianski Duan, At the heart of the European nitarnih prava u Evropskoj Uniji, Beograd,
Constitution: a two-headed presidency and 2000.
bicameral legislative power, Geneva, www.
Vukadinovi Radovan, Pravo Evropske unije,
eurofederalism. com, May 2003.
Beograd, 2006.
Simeunovi Jasminka, Uloga Evropskog
Vukasovi Vid, Sud Evropske ekonomske
Parlamenta u procesu odluivanja u Evropskoj
zajednice, magistarska teza, Pravni F.
uniji, magistarski rad, FPN Beograd, 1995.
Beograd, 1967.
Simi Predrag (Editor), Gordana Ili, Zlatko
Werner Ungerer, On the way to European
Isakovi, Krassen Stanchev i Ivan Krastev,
Union, u : The Maastricht Treaty on European
The European Union, NATO and South-East
Union, Presses Interuniversitaires Europ-
Europe, Konrad Adenauer and IMPP, Bel-
eennes, Bruxelles, 1993
grade, 2002.
Zbornik radova : Usklaivanje prava SRJ sa
Siriki Sofija, Nadnacionalni karakter Evrop-
pravom EU, Pravni fakultet u Niu, 1999.
ske zajednice, Beograd, IMPP, 1993.
LITERATURA 393
Zeevi Slobodan, Pravo konkurencije EU, Barents Rene, Some Observations on the
Beograd, 1999. Treaty of Nice, Maastricht Journal of Euro-
Zeevi Slobodan, Evropska Unija - Institucije pean and Comparative Law, Netherelands,
i pravo, Beograd, 2003. Volume 8, No. 2, 2001.
upanjevac D. , Evropska zajednica kao Bieber R. , Achievements of the European
subjekt meunarodnog prava i meunarodnih Palriament, 21 CMLRev, p. 283. , 1984.
odnosa, Meunarodni problemi br. 4/1986. Bieber, Pantalis, Schoo, Implications of the
Single Act for the European Parliament, 23
CMLRev, p. 767, 1986.
lanci i studije:
Bieber R. , On the Mutual Completion of
Abromeit Heidrun and Sebastian Wolf, Will Overlapping Legal Systems: The Case of the
the Constitutional Treaty contribute to the European Communities and the National legal
legitimacy of the EU?, http://eiop. or. at, orders, 13 European law Review, p. 147,
12. 8. 2005. 1988.
Alendar Branka, Transformacija Evropskih Bonvicini G. , The Genscher - Colombo Plan
zajednica u Evropsku uniju i poloaj zem- and Solemn Declaration on European Union
alja nelanica u: Pravni i ekonomski okviri (1981 - 1983) in: The Dinamics of Euro-
ukljuivanja jugoslovenskih privrednih sub- pean Union, Pryce Roy (editor), 1987.
jekata u unutranje trite EU Vukadinovi R. Borzel Tanja, Risse Thomas, The Post. Nice
(redaktor), Kragujevac, 1994. Agenda of the European Union: Whats the
Amato Giuliano, From Nice to Europe, Problem, How to Deal With It, and What to
XXIInd Jean Monet Lecture, European Univer- Avoid, European University Institute, Florence,
sity Institute, Florence, 20 November 2000. , RSC, http://www. iue. it, 3. 05. 2001.
http://eiop. or. at/eiop/texte/2000 Borzel Tanja, Risse Thomas, Who is Afraid
Andrassy Juraj, Pokuaji integracije Za- of a European Federation? How to Constitu-
padne Evrope JRMP, 1/54 tionalize a Multi-Level Governance System,
Harvard Jean Monet, Working Paper Series,
Armstrong Kenneth A. , Theorizing the Legal
7/00, 2000.
Dimension of European Integration, Journal
of Common Market Studies (JCMS), Vol. 36, Bradley K. , Maintaining the Balance: The
No. 2, June 1998. Role of the Court of Justice in Defining Insti-
tutional Position of the European Parliament,
Babi Blagoje, Evropska monetarna unija,
24 CMLRev, p. 41, 1987.
EVRO i Jugoslavija, Meunarodni problemi,
br. 4/1997 Bradley K. , The European Court and the
Legal Basis of Community Legislation, 13
Babi Blagoje, Institucionalni problemi u
ELRev, p. 379, 1988.
ekonomskoj saradnji SR Jugoslavije s Evrop-
skom unijom, Meunarodni problemi 3/96 Checkel Jeffrey T. , Reforming European
Institutions of Governance, ARENA Working
Babi B. , (urednik), Zbornik radova: Vodi
Papers WP, 01/7, 2001.
kroz pravo EU, Beograd, Slubeni glasnik,
IMPP, Pravni fakultet Univerziteta Beograd Chopin Thierry, Lefebvre Maxime, After the
2009. Lisbon Treaty: Does the European Union final-
ly have a telephone number?, 30th November
Bara Stevan, Integrisana podruja u Zapad-
2009, www. robert-schuman. eu
noj Evropi i njihove suprotnosti, Problemi re-
gionalne integracije u svetu , Beograd, 1961.

Christiansen Thomas, Legitimacy Dilemmas Easson A. J. , Legal Approaches to European
of Supranational Governance: The European Integration: The Role of Court and Legislator
Commission between Accountability and in the Completing of the European Common
Independence, EUI Working Paper RSC No. Market in: Snyder F. (Ed), EC Law Vol. I,
97/74, 1997. Hong Kong, Singapore, Sydney, 1993.
Corbett Richard, Testing the New Proce- Egeberg Morten, The Organisational Dimen-
dures: The European Parliamentarys First Ex- sion of Integration in the EU (and Elsewhere),
periences with its New Single Act Powers, ARENA Working Papers, WP, 00/10, 2000.
27 Journal of Common market Studies (JCM Ehlermann C. D. , The Internal Market Fol-
Stud.), No. 4, p. 359. , 1989. lowing the Single European Act, 24 CMLRev,
Craig P. P. , Democracy and Rulemaking p. 361, 1987.
within the EC: An Empirical and Normative Emilou N. , Towards a clearer demarca-
Assessment; Harvard Jean Monet Working tion line? The division of external relations
Paper Series, Vol. 2, 1997. power between the Community and Member
Crosby S. , The Single Market and the Rule States, 191 ELRev, p. 76, 1994.
of Law, 16 ELRev. , p. 451, 1991. Eriksen Erik, The Question of Deliberative
Cross E. D. , Pre-Emption of Member State Supranationalism in the EU, ARENA Working
Law in the European Economic Community: Papers, Oslo, WP 99/4, 1999.
Framework for Analysis, 29 CMLRev, p. 447, Everling U. , Possibilities and Limits of Eu-
1992. ropean Integration, 18 Journal of Common
Dashwood A. , The Principle of Direct Effect Market Studies, p. 217, 1980.
in European Community Law, 16 JCM Stud. , Everling U, Reflections on the Structure of the
p. 229, 1977. European Union, 29 CMLRev, p. 1053, 1992.
De Areilza Jose, Sovereignty or Manage- Falkner Gerda, Nentwich Michael, Enlarging
ment? The Dual Character of the EC Supra- the European Union: The Short-Term Success
nationalism, Harvard Jean Monet Working of Incrementalism and De-Politicisation, Max
Paper Series, 2/95, 1995. Planck Institute Working Paper 00/4, July
Dehousse Renaud, European Institutional 2000.
Architecture After Amsterdam: Parliamentary Faupel Reiner, The Charter of Fundamental
System or Regulatory Structure?, European Rights of the EU, Revija za evropsko pravo,
University Institute, Florence, Working Papers br. 1/2001.
RSC No 98/11
Fisher Joschka, From Confederacy to Fed-
Dehousse Renaud, Rediscovering Functional- eration: Thoughts on the Finality of European
ism, Harvard Jean Monet Working Paper Integration, Speech at the Humboldt Univer-
Series, Symposium, 7/00, 2000. sity in Berlin, May 12, 2000.
Dimitrijevi Vojin, Evropska unija kao Giuliani J. , Theres a brave new Europe to
meunarodna organizacija u: Pravo be glimpsed in the Reform Treaty, www.
EU, zbornik radova, priprema i redakcija robert-schuman. eu, 2008.
Mitrovi D. i Rai O,, Beograd, 1996. , str.
Grainne De Burca, The Principle of Subsid-
8 - 15.
iarity and the Court of Justice as an Insti-
Dur Andreas and Gemma Mateo, Treaty- tutional Actor, Journal of Common Market
Making in the European Union: Bargaining, Studies (JCMS), No. 2, Blackwell Publishers
Issue Linkages, and Efficiency, http://eiop. Ltd, Oxford, June 1998.
ar. at, 12. 10. 2004.
LITERATURA 395
Graver Hans Petter, National Origins of Eu- Jana Dejan, Osobenosti multilateralne
ropean Law: Towards an Autonomous System saradnje u meunarodnim privrednim orga-
of European Law?, ARENA Working Paper nizacijama integracionog karaktera, Pravo,
Series, 1/95, 1995. teorija i praksa, pos. broj iz sept. 1986.
Gros Daniel i Micossi Stefano, Two for the Janjevi M. , Subsidijarnost u Evropskoj uniji,
Price of One? CEPS Commentary, 22 Octo- Me. Problemi, 4/1994.
ber 2007, http://www. ceps. eu Jazi . , Evropske zajednice kao orga-
Hartley T. , International Agreements and nizacije regionalne integracije, JRMP,
the Community legal System: Some Recent 1-3/1981
Developments, 8 ELRev, p. 383, 1983. Jazi . , EZ i evropska politika saradnja na
Hartley T. , Federalism, Courts and Legal putu transformacije u EU, JRMP, 1/1986
Systems: The Emerging Constitution of the Kamber Jelena, EEZ i pokuaj stvaranja
European Community, 34 American journal Evropske unije: od plana Spinelli do Jedinst-
of Comparative Law, p. 229, 1986. venog akta, me. Poblemi, 1. 2/1985, str.
Hartley T. , The Commission as Legislator 111.
under the EEC Treaty, 13 ELRev, 2, p. 122, Kneevi . - Predi V. , Ogled o suverenosti:
1988. Dravljanstvo Evropske unije, Me. Problemi,
Hartley T. , Constitutional and Institutional 4/1994.
Aspects of the Maastricht Agreement, 42 In- Knill Christoph, Lehmkuhl Dirk, How Europe
ternational and Comparative Law Quarterly Matters: Different Mechanism of European-
(ICLQ) p. 213, 1993. ization, EioP, Vol. 3, No. 7, 1999.
Haverland Markus, National Adaptation Konig Thomas, Brauninger Thomas, Deci-
to European Integration: The Importance of siviness and Inclusiviness: Intergovernmental
Institutional Veto Points, EUI Working Paper Choice of European Decision Rules, EioP, Vol.
RSC No 99/17, 1999. 1, No. 22, 1997.
Ili G. , Zajednika trgovinska politika i funk- Kovaevi Stevan, Stvaranje Evropske
cionisanje unutranjeg trita Evropske unije, monetarne unije i poloaj treih zemalja u:
Meunarodni problemi, 4/1995, p. 419. Vukadinovi R. (redaktor), Pravni i ekonomski
Ili G. , Pravni i institucionalni aspekti sistema okviri ukljuivanja jugoslovenskih privrednih
Opte eme preferencijala EU, Pravni ivot, subjekata u unutranje trite EU, Kraguje-
12/1995 vac, 1994, str. 23.
Ili G. , Prospects for restoring and promot- Laffan Brigit, The European Union: A Distinc-
ing economic cooperation between the FRY tive Model of Internationalization, EioP, Vol.
and the European Union, EUROBALKANS, 1, No. 018, 1997.
Athens, No. 24/1996. Leben Charles, A Federation of Nation
Ili G. , Samit u Nici i perspektive razvoja States or a Federal State?, Harvard Law
EU, Ekonomist br. 100, 2002. School, Harvard Jean Monnet Working Paper
Ili Gasmi G. , EU Standards in Migration (Symposium), No 7/00, 2000.
Policy, Visas and the Current Situation in the Lenz O. , The Court of Justice of the Euro-
Western Balkans, in: Grei, V. (Edit). , Visa pean Communities, ELRev, 127, 1989.
Policy and the Western Balkans, Belgrade, Lopandi D. i Kamber J. , Evropski parla-
2006. ment, njegova uloga u Evropskoj zajednici i u
Jacobsen Hanns-Ditrich, The EU Eastward zasnivanju i sprovoenju spoljnih odnosa EZ,
Enlargement, EioP, Vol. 1, No. 14, 1997. JRMP 2-3/1986.

Lopandi D. , Ugovor iz Amsterdama o Pescatore P. , Treaty-making by the Euro-
reformi Evropske unije, Me. Politika, 1060, pean Communities, u: The Effect of Treaties
1997. in Domestic Law, Jacobs F. G. And Roberts S.
Lopandi D. , Osvrt na evoluciju saradnje u (editors), London, 1987.
drugom i treem stubu, Revija za evropsko Petite Michelle, Nickel Dietmar, Amsterdam
pravo, Beograd, 1/2001 and European Institutional Balance, Harvard
Lopandi, D. , Ugovor o Ustavu za Evropu i Jean Monet Working Paper, No. 5/98, 1998.
njegov uticaj na oblast spoljnih odnosa EU i Petite Michelle, The Treaty of Amsterdam,
poloaj SCG, www. feio. sv. gov. yu Harvard Jean Monet Working Paper, 1/97,
1997.
Lopandi, D. , Lisabonski Ugovor i reforma
EU, Zbornik radova: Vodi kroz pravo EU, B. Piris Jean-Claude, Does the EU have a Con-
Babi (urednik), Beograd, Slubeni glasnik, stitution? Does it need one?, Harvard Jean
IMPP, Pravni fakultet Univerziteta Beograd Monet Working Paper Series, 5/00, 2000.
2009. Rai O. , Nove tendencije u raz-
voju meunarodnopravnog subjektiv-
Mancini G. , The Making of a Constitution for
iteta meunarodnih organizacija, JRMP,
Europe, CMLRev, 1989.
1-2/1987
Morris P. E. , The Direct Effect of Directives Rai O. , Pravni sistem EU, u: Pravo EU,
- Some Recent Developments in European Mitrovi D. i Rai O. (redaktori), Beograd,
Court, II JBL, 309 July 1989. 1996.
Muntean Andrei, The European Palriaments Raki B. , Princip supsidijarnosti i raspodela
Political Legitimacy and the Commissions nadlenosti izmeu EU i drava lanica,
Misleading Management: Towards a Par- Pravni ivot, 12/95
liamentarian European Union?, EioP, Vol. 4 Rasmussen Anders, Institutional Games
(2000) No. 5, http://eiop. or. at/eiop/texte, Rational Actors Play - The empowering of
18. 05. 2000. the European Palriament, European Integra-
Nickel Dietmar, Maintaining and Improving tion online Papers (EioP) Vol. 4 (2000), No.
the Institutional Capacities of the Enlarged 1, http://eiop. or. at. /eiop. /texte, 18, 01.
European Union, Harvard Law School, HJM 2000.
Working Paper (Symposium), 7/00, 2000. Reich N. , Competition between Legal
Neuhold Christine, The Legislative Back- Orders: A New Paradigm of EC Law, 29
bone keeping the Institution upright? The CMLRev. , 861, 1992.
Role of European Parliament Committees in Sadurski, Wojciech, European Constitutional
the EU Policy - Making Process, EioP Vol. Identity?, European University Institute Flor-
5 (2001), No. 10, http://eiop. or. at/eiop/ ence, Department of Law, WP No 2006/33,
texte, 21. 08 2001. September 2006.
Pescatore P. , Some Critical Remarks on the Shaw, Jo, The Constitutional Treaty and the
Single European Act, 24 CMLRev, 11, 1987. question of ratification: Unscrambling the
Olsten Johan, Reforming European Institu- Consequences and Identifying the Paradox-
tions of Governance, ARENA Working es, European Policy Brief, www. fedtrust. co.
Papers, WP 01/7, 2001. uk, April 2005.
Pescatore P. , The Doctrine of Direct Effect: Somek Alexander, On Supranationality,
An Infant Disease of Community Law, 8 EioP, Vol. 5, No. 3, 2001. http://eiop. or. at/
ELRev, 155, 1983. eiop. /texte/2001-003a. htm
LITERATURA 397
Riesenfeld S. , Legal Systems of Regional Dokumentacija:
Economic Integration, Hastings International
and Comparative Law review, Spring, 1997.
Agenda 2000 - For a stronger and wider
Riggle Sharon, EU Officially Adopts Military
Union, European Commission, Bulletin of the
Tasks : A summary of the Nice Conclusions, EU, Suppl. 5/97, 1997.
Centre for European Security and Disarma-
Act concerning the election of the represen-
ment - Briefing Paper, 18 December 2000
tatives of the Assembly by direct unuversal
Sousa Pedro A. B. , Independent and Ac- suffrage, OJ L278, 8. 10. 1976.
countable Central Banks and the European Act concerning the conditions of accession
Central Bank, European Integration online and the adjustments to the Treaties - Accesion
papers (EioP) Vol. 5 (2001), No 9; http: // to the European Communities of the Kingdom
eiop. or. at/eiop/ texte/2001-009a. htm of Denmark, Ireland and the United Kingdom
Vukadinovi R. , Pojam komunitarnog of Great Britain and the Northern Ireland,
pravnog sistema i pravne karakteristike OJ L73, 27. 03. 1972.
unutranjeg trita u Evropskoj zajednici, Act concerning the conditions of accession
u: Pravni i ekonomski okviri ukljuivanja and adjustments to the Treaties - Accession
jugoslovenskih privrednih subjekata u to the European Communities of the Helenic
unutranje trite EU, Kragujevac, 1994. Republic, OJ L291, 19. 11. 1979.
Wallace Helen, Possible Futures for the EU: Act concerning the conditions of accession
A British Reaction, Harvard Jean Monet and adjustments to the Treaties - Accession to
Working Paper Series, Symposium, 7/00, the European Communities of the Kingdom of
2000. Spain and the Portugese Republic, OJ L302,
Walker Neil, Flexibility within a Meatcon- 15. 11. 1985.
stitutional Frame: Reflections on the Future Babi Blagoje, glavni i odgovorni urednik,
of Legal Authority in Europe, Harvard Jean Pregled Evropskog zakonodavstva - peri-
Monet Working Paper Series, 12/99, 1999. odika, IMPP, Beograd
Weiler J. H. H. , Haltern U. , Mayer F. , Consolidated Treaties - European Union, con-
solidated versions of the EU Treaty and the
European Democracy and its Critique - Five
EC Treaty incorporating the changes made
Uneasy Pieces, Harvard Jean Monet Work-
by the Treaty of Amsterdam, signed on 2
ing Paper Series, 1/95, 1995.
October, 1997, Luxembourg, 1997.
Weiler J. H. H. , Federalism and Constitu- European Commission, European Gover-
tionalism: Europe Sonderweg Harvard Jean nance - A White Paper, COM (2001) 428
Monet Workin paper 10/00, 2000. final, Brussels, 25. 07. 2001.
Yataganas Xenophon, The Treaty of Nice European Commission, Steps to European
- The Sharing of Power and the Institutional Unity, Luxembourg, 1997.
Balance in the European Union - A Continen- European Commission, General Report on
tal Perspective, EioP, No 4/00, 2000 the activities of the European Union 1997,
Zielonka Jan, Enlargement and the Final- Luxembourg, 1998.
ity of European Integration, Harvard Jean European Commission, General Report on
Monet Working Paper Series, Symposium, the activities of the European Union 1998,
7/00, 2000. Luxembourg, 1999.
Zwan J. W, The Single European Act: Conclu- European Commission, General Report on
sion of a unique document, 23 CMLRev, 747, the activities of the European Union 1999,
1986. Luxembourg, 2000.

European Commission, General Report on Official Journals EC - Slubeni listovi EZ
the activities of the European Union 2000, Single European Act, OJ L 169, 29. 06.
Luxembourg, 2001. 1987.
European Commission, General Report on Treaty Establishing the European Coal and
the activities of the European Union 2001, Steel Community, April 25, 1951, 261 UNTS
Luxembourg, 2002. 140; sa izmenama i dopunama u: Treaties
European Commission, Intergovernmental Establishing the European Communities, EC
Conference 1996, Commission opinion - Office for Official Publications (OOP) 1987.
Reinforcing political union and preparing for Treaty Establishing the European Economic
enlargement, Luxembourg, OOPEC, 1996. Community, March 25, 1957, 298 UNTS 11;
European Commission, How does the Euro- sa izmenama i dopunama u: Treaties Estab-
pean Union Work?, Luxembourg, 1998. lishing the European Communities, EC OOP
European Commission, When will the euro 1987.
be in our pockets, Office for official publica- Treaty Establishing the European Atomic En-
tions of the EC, Luxembourg, 1996. ergy Community, March 25, 1957, 298 UNTS
European Council: The Intergovernmental 11; sa izmenama i dopunama u: Treaties
Conference - A Strategy for Europe, Madrid establishing the European Communities, EC
European council, Presidency conclusions, OOP 1987.
Anex XV, 15/16. 12. 1995. , OOPEC, Luxem- Treaty Establishing a Single Council and a
bourg, 1995 Single Commission of the European Com-
European Parliament, Secretariat Working munities, April 8, 1965, Official Journal (OJ)
Party Task-Force Enlargement, Briefing No. L152/1, 13. 07. 1967, ECOOP 1987.
38, The Role of the European Parliament in Treaty amending certain financial provi-
the Enlargement process, Luxembourg, 27 sion of the Treaty establishing the European
January 1999 Communities and of the Treaty establishing
European Parliament, publications, The Euro- a Single Council and a Single Commission of
pean Parliament, Luxembourg, 1997. the European Communities, OJ L359, 31. 12.
1977.
European Parliament, Fact Sheets on the
European Parliament and the activities of the Treaty amending, with regard to Greenland,
European Union, Directorate-General for the Treaties establishing the European Com-
Research, Luxembourg, 1994 munities, OJ L29, 1. 02. 1985.
General Secretariat of the Council of the Treaty on European Union, OJ C 224/1, 31.
European Union, 1996 Intergovrenmental 08. 1992.
Conference (IGC (96) - Reflection Group Turin European Council, Conclusions of the
Report and other references for documentary Presidency, Bulletin of the EU 3-1996.
purposes; Luxembourg, 1996. Vukadinovi Radovan, glavni i odgovorni ure-
Lopandi Duko (prireiva), Ugovor o dnik, Revija za evropsko pravo, periodika
Evropskoj uniji - Rim - Mastriht - Amsterdam, Udruenja za pravo EU, Beograd
Beograd, 1999. Weidenfeld W. , Wessels W. , Europe from
Lopandi D. , (prir.), Osnivaki ugovori A to Z - Guide to European integration, Eu-
Evropske unije - Ugovor iz Nice sa amandm- ropean documentation, European Commission,
anima na Ugovor o EU, Beograd, 2003. Luxembourg, 1997.
LITERATURA 399
Izabrane relevantne Internet adrese:
http://europa. eu. int/eur-lex/lex/en/treaties/index. htm

http://europa. eu. int/institutions/index_en. htm
http://europa. eu. int/constitution/futurum/index_en. htm
http://europa. eu. int/comm/enlargement/
http://www. eu-history. leidenuniv. nl/
http://european-convention. eu. int
http://www. enafree. lu/en/
http://eiop. or. at/
www. fedtrust. co. uk
www. seio. sr. gov. yu
http://www. iue. it
www. delscg. cec. eu. int
www. dgap. org
www. europarl. europa. eu
www. eca. europa. eu
www. coe. int

Prilog IV - RECENZIJA - Izvodi
Pored pozitivno-pravnog pristupa, autorka je i teorijski uspeno prikazala nas-

tanak i razvoj EU od postulata federalizma do funkcionalistikog pristupa postepe-
nom ujedinjavanju koji danas preovladava u praksi Unije. Tom prilikom, pokretaku
snagu evropskih integracija je predstavljala zajednika elja za prevazilaenjem
vekovnog rivalstva Francuske i Nemake. Nadahnuti tom eljom, zvaninici ovih
drava su stalno unapreivali meusobnu ekonomsku saradnju drei se izreke
poznatog teoretiara meunarodnih odnosa Inis Klod: Swords into plows (maevi u
plugove)! I ve je 1951. godine postavljen prvi temelj nadnacionalnom povezivan-
ju drava Zapadne Evrope stvaranjem Evropske zajednice za ugalj i elik (Pariskim
Ugovorom koji je stupio na snagu 1952. godine). Od tada je Evropska zajednica
za ugalj i elik, kao prvobitni zametak evropske regionalne integracije, prerasla u
moderan oblik ekonomske i monetarne unije dananje Evropske unije.
Takoe, autorka u udbeniku pouzdano koristi i navodi reprezentativnu inos-
tranu i domau izvornu literaturu. Oigledno, re je o upuenom i talentovanom
pravnom piscu. Na kraju udbenika je priloen spisak izabranih Internet adresa
iz oblasti Prava Evropske unije. Najzad, treba istai jasan jezik i lak stil pisanja
autorke, to e svakako pomoi studentima optih i poslediplomskih studija na svim
fakultetima Univerziteta Singidunum na kojima se izuava ovaj istoimeni predmet
da savladaju sloenu materiju prava i prava Evropske unije. Ali, zbog pomenutih
dobrih strana, odline upuenosti i pouzdanih zakljuaka, ovaj autorkin nauni rad
se moe smatrati i najnovijom monografijom posveenoj pravno-institucionalnim
problemima Evropske unije i njenog sistema prava.
Na osnovu reenog, ast mi je i zadovoljstvo da knjigu prof. dr Gordane Gasmi
preporuim kao obavezno udbeniko tivo za spremanje i polaganje ispita na
svim fakultetima Univerziteta Singidunu na kojima se izuava istoimeni predmet.
Recenzent
Prof. Dr Dragan M. Mitrovi, redovni profesor
Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu
U Beogradu,
10. januara 2010. godine
IZVOD IZ RECENZIJA 401

Prilog V - RECENZIJA - Izvodi
Prvi deo knjige obuhvata operacionalizovane tekstove prof. Dr Dragana
Mitrovia o Teoriji prava i koji su prilagoeni strukturi ovog specifinog i u naoj
naunoj misli jedinstvenog udbenika. Valja ukazati da je operacionalizacija i
prilagodjavanje rezultata istraivanja uvaenog kolege Dragana Mitrovia, re-
dovnog profesora Pravnog fakulteta Univeziteta u Beogradu, izvrena uz njegovu
saglasnost.
U zadnjem delu Teorije prava dat je uvid u pravne vrednosti, predstavljeni su
veliki pravni sistemi i konano fenomen pravnih transplanta. Time je izvreno kon-
ceptualno povezivanje sa drugim delom udbenika, posveenom Osnovima prava
EU. Naime, razvoj nadnacionalnog prava EU je posebno ojaao zahvaljujui estom
korienju pravnih transplanta, odnosno kroz prenoenje pravila ili sistema prava iz
jedne zemlje u drugu ili iz jednog naroda u drugi.
Drugi deo udbenika predstavlja izvorne rezultate istraivanja autorke i
posveen je Osnovima prava EU. U prvom poglavlju koji nosi naziv: Evropska Unija
(EU) Istorijski aspekti - od federalizma do funkcionalizma prezentirana je isto-
rija nastanka EU kroz sagledavanje evolucionih sociolokih i ekonomskih okolnosti
izgradnje Unije. Kroz prizmu teorijskog pristupa, odnosno putem sagledavanja
naizmeninih etapa preplitanja federalizma i funkcionalizma, objanjen je nas-
tanak i razvitak evro-integracionih procesa u jezgru Zapadne Evrope.
Izuzetan nauni doprinos je iznet u zakljunim razmatranjima o dualitetu
pravnog i institucionalnog sistema Unije. Prof. Dr Gordana Gasmi analitino i argu-
mentovano istie znaaj preplitanja supranacionalnosti EU i meuvladinih metoda
saradnje drava lanica, naroito na polju primene zajednike spoljne politike EU,
kao i u drugim oblastima.
Udbenik Prof. Dr Gordane Gasmi je monografskog karaktera, jer sadri neo-
phodni metodoloki pristup, kao i sve potrebne naune i faktografske elemente za
sistematino izuavanje optih pojmova o dravi i pravu iz domena Osnova prava
i iz oblasti Osnova prava EU, odnosno pravnog sistema, istorijata i institucija EU.
Stoga ocenjujem da ovaj udbenik u potpunosti odgovara zahtevima predmeta:
Pravo sa osnovama prava EU na Univerzitetu Singidunum.
Prof. dr Milan I. Miljevi, redovni profesor,

Univerziteta Singidunum u Beogradu
Beograd,
12. januara 2010. godine

BELEKA O AUTORU
PROF. DR GORDANA GASMI je zavrila Pravni fakultet

Univerziteta u Beogradu, meunarodno-pravni smer, u redo-
vnom roku 1978 - 1982. godine sa prosenom ocenom 9,43.
Magistarske studije je uspeno zavrila odbranivi magistar-
sku tezu sa temom: Kolektivna bezbednost u Povelji i praksi
Ujedinjenih Nacija, na Pravnom fakultetu u Univerziteta u
Beogradu 1987. godine. Doktorske studije je takoe zavrila
na Pravnom fakultetu u Beogradu odbranivi cum laude dok-
torsku disertaciju iz oblasti prava Evropske unije, na katedri za
meunarodno javno pravo.
Gordana Gasmi je zavrila internacionalnu specijalizaciju
iz domena investicionog prava Meunarodne organizacije za
pravo razvoja (International Development Law Organization,
IDLO) sa seditem u Rimu, 2001. godine, na osnovu stipendije
italijanske vlade. Takoe poseduje i sertifikat sa stipendije/obuke o meunarodnoj trgovini i
investicijama u organizaciji Ministarstva za nacionalnu privredu Grke. Koristila je stipendiju
Evropske zajednice za studijsku posetu Komisiji EZ u Briselu i bila korisnik vie stipendija fran-
cuske vlade za struno i nauno usavravanje. Ona govori i pie na engleskom i francuskom, a
poseduje i radno znanje italijanskog jezika.
Gordana Gasmi je intenzivno saraivala sa meunarodnim vladinim i nevladinim orga-
nizacijama na itavom spektru poslova, koji obuhvataju istraivake, akademske i savetodav-
no ekspertske funkcije. U novijem periodu, ona je predstavnik Srbije u ekspertskom CAHVIO
Komitetu Saveta Evrope (2009/2010), koji zaseda u Strazburu. Posebno je bitno izdvojiti
njen ekspertski angaman u okviru regionalnog UNDP projekta: Ex-ante Policy Impact assess-
ment (2007) pod okriljem UNDP Bratislava (centrala za Evropu). Noviji nedavni angamani
obuhvataju poziciju vieg savetnika, UNDP konsultanta za propise EU pri Ministarstvu finansija
Srbije (2006-2007), zatim Specijalnog Savetnika pregovarakog tima Srbije i Crne Gore za
pregovore sa Evropskom Unijom o Sporazumu o stabilizaciji i asocijaciji, pod okriljem UNDP
projekta Podrke kapacitetima javne uprave, poev od decembra 2005. do juna 2006. , tj.
otcepljenja Crne Gore.
U prethodnom periodu, Gordana Gasmi je bila nacionalni pravni savetnik Meu-narodne
organizacije za migracije (IOM) na dvogodinjem CARDS Regionalnom projektu Evopske Unije
o usaglaavanju migracione politike, zakonodavstva i administrativne prakse Srbije i Crne
Gore sa standardima EU u pitanjima migracija (2004 /2005), kada je intenzivno saraivala
sa nadlenim ministarstvima Srbije i Crne Gore.
Ona je bila pravni savetnik Savetodavnog Centra za ekonomska i pravna pitanja (Policy &
Legal Advice Center, PLAC) tj. EU projekta ekspertske pomoi vladama Republika Srbije i Crne
Gore, kao i Vladi Dravne zajednice Srbije i Crne Gore o pitanjima koja obuhvataju uee
zemlje u Procesu stabilizacije i pridruivanja Evropskoj uniji (2002 2004). Takoe je bila
istraiva - saradnik G 17 Instituta u Beogradu. Radila je i kao asistent istraiva pri beograd-
skom Institutu za meunarodnu politiku i privredu.
O AUTORU 403
Gordana Gasmi je takoe bila angaovana u Delegaciji Komisije Evropske Unije u Beogradu
u svojstvu eksperta savetnika, a njeni ostali angamani takodje obuhvataju i poziciju politikog
i trgovinskog savetnika Ambasadora Australije pri Ambasadi Australije u Beogradu; pravnog
savetnika u Evropskoj Korporaciji za privatizaciju i investicije (EPIK) sa seditem u Beu, koordi-
natora kursa i predavaa na Beogradskoj Otvorenoj koli, spoljnog saradnika pri Fridrih Ebert
Fondaciji u Beogradu i vieg savetnika u Saveznom ministarstvu za meunarodne ekonomske
odnose SR Jugoslavije.
Aktivan je uesnik brojnih meunarodnih i domaih tematskih konferencija posvee-nih
raznim pitanjima razvoja EU, bila je predava na Letnjoj koli Evropske spoljne politike u Ber-
linu, u organizaciji nemakog Instituta za spoljne poslove (www. dgap. org), 2003. Takoe je
bila i gost-predava u Centru za Geo-Strategijske Studije na Sorboni, pri Ecole Normale Su-
perieure u Parizu, 2002. U septembru 2007. godine je bila gostujui predava na Univerzitetu
Monteskje u Bordou, Francuska, zatim u Solunu gost predava Grkog Instituta za upravno
pravo juna 2008. godine i gost predava na meunarodnoj konferenciji u organizaciji Instituta
za administrativne nauke Paul Negulsecu Sibiu, Rumunija, oktobra 2009.
Gordana Gasmi je objavila mnogobrojne knjige, monografske studije i ekspertske radove iz
oblasti prava i politika EU na srpskom i na engleskom, meu kojima naroito:
Pravo i institucije Evropske Unije, Beograd, Univerzitet Singidunum, 2007, 2008,
2009.
Legal and Political Coordination of National Systems with European System a view
from the Western Balkans Region, pp. 57 90, La Revue dEtudes Politiques et Con-
stitutionenelles Est-Europeennes, Numero special, Philippe Claret (Ed), Universite Mon-
tesquieu, Bordeaux, France, Decembre 2008.
Pravo Evropske Unije, Beograd, Univerzitet Singidunum, 2006.
Reforme EU Institucionalni aspekti, Beograd, Friedrich Ebert Stiftung, Prometej,
2004.
EU Policy towards Western Balkans and the Position of Serbia (Politika EU prema
Zapadnom Balkanu i poloaj Srbije), na engleskom 2002;
koautor je knjige na engleskom: EU, NATO and South East Europe, 2002, sa Prof.
Predragom Simiem;
ko - editor je sa Prof. Blagojem Babiem, zbornika radova: Jugoslavija i EU, koji je
doiveo dva izdanja (Beograd, 1996, 1999).
ko - editor je sa Prof. Blagojem Babiem, zbornika radova: Yugoslavia and the
European Union, Belgrade, na engleskom 1997.
Njene novije publikacije obuhvataju tampana i elektronska izdanja, istovremeno na
engleskom i srpskom jeziku, kao to su:
Montenegro - Rule of Law Assessment, co-author with A. Szal & E. Dvorak Little,
NCSC/USAID, June 2007.
Mapping of Ex-ante Policy Impact Assessment Experiences and Tools in Europe,
UNDP/BRC Bratislava, September 2007.
EU Standards in Migration Policy, Visas and the Current Situation in the Western
Balkans in: Visa Policy and the Western Balkans, V, Grei (Ed.), IIPE, European
Movement in Serbia, Group 484, Belgrade, 2006.

Advisory Report on Justice and Home Affairs development in Yugoslavia/Serbia in
the context of the EU Stabilisation & Association Process, 2002. ;
Development of Public Procurement Sector in Serbia and Montenegro in the context
of the EU Stabilisation & Association Process, 2003. ;
Development of Company Law in Serbia and Montenegro in the context of the EU
Stabilisation & Association Process, 2003. ;
Komentar Zakona o javnim nabavkama Srbije, Beograd, 2005, sa Prof. Dr Dra-
ganom Prlja.
Gordana Gasmi je lan Izvrnog Odbora Udruenja za pravo Evropske unije, sa seditem
u Beogradu, saradnik je Centra za pravo EU pri Pravnom fakultetu u Kragujevcu i predava
u okviru viegodinjih ciklusa njegove meunarodne Zimske kole prava EU. Pored toga,
ona je lan Udruenja pravnika u privredi iz Beograda, a takoe i lan Udruenja za
meunarodno pravo sa seditem u Beogradu i Asocijacije Udruenja za meunarodno pravo
u Londonu.
O AUTORU 405
Odlukom Senata Univerziteta Singidunum, Beogrd, broj 636/08 od 12.06.2008,
ovaj udbenik je odobren kao osnovno nastavno sredstvo na studijskim programima koji
se realizuju na integrisanim studijama Univerziteta Singidunum.
CIP -
,
341.217.04(4-672EU)(075.8)
341.176(4-672EU)(075.8)
34(4-672EU)(075.8)
340.12(075.8)
, , 1960-
Pravo i osnovi prava Evropske unije /
Gordana Gasmi. - 1. izd. - Beograd :
Univerzitet Singidunum, 2010 (Loznica :
Mladost grup). - XIV, 405 str. : autorkina
slika ; 24 cm
Tira 1.150. - Beleka o autoru: str.

403-405. - Napomene i bibliografske reference
uz tekst. - Bibliograja: str. 99-101 i
390-400.
ISBN 978-86-7912-240-7
a) - b)
- c)
d)
COBISS.SR-ID 172804364
2010.
Sva prava zadrana. Ni jedan deo ove publikacije ne moe biti reprodukovan u bilo kom
vidu i putem bilo kog medija, u delovima ili celini bez prethodne pismene saglasnosti
izdavaa.

US - Pravo I Osnovi Prava Evropske Unije PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

US - Pravo I Osnovi Prava Evropske Unije PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

UNIVERZITET SINGIDUNUM

Prof. dr Gordana Gasmi

PRAVO I OSNOVI PRAVA

Sva prava su zadrana.

- Ius est ars boni et aequi.

I - UVOD U TEORIJU PRAVA 1

II - POJAM I GLAVNI ELEMENTI DRAVE 6

III - VRSTE I ORGANIZACIJA DRAVNE VLASTI 22

IV - GLAVNI OBLICI DRAVNOG UREENJA I VRSTE POLITIKOG REIMA 36

V - POJAM PRAVA, ODNOS DRAVE I PRAVA,

VI - ZAKONITOST, SANKCIJE ZBOG NEZAKONITOSTI, PRAVNE VREDNOSTI

VI PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

UVOD U OSNOVE PRAVA EVROPSKE UNIJE 103

I - EVROPSKA UNIJA - ISTORIJSKI ASPEKTI,

II - EVROPSKA UNIJA - PRAVNI SISTEM 142

III - EVROPSKA UNIJA - INSTITUCIJE EU - KNJUNE INSTITUCIJE EU I

VIII PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

IV - DVOSTEPENI PRAVOSUDNI SISTEM EU, PRIMENA

VI - UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI IZ AMSTERDAMA (1999.) 287

VII - UGOVOR O EVROPSKOJ UNIJI IZ NICE (2003) 307

X PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

VIII - SAVREMENI TRENDOVI RAZVOJA EU U SVETLU ZAJEDNIKE SPOLJNE POLITIKE EU 326

IX - AKTUELNI PRAVNI ASPEKTI EU - LISABONSKI UGOVOR O

X - ZAKLJUNA RAZMATRANJA 360

elim da naglasim da je terminologija u domenu prava EU u potpunosti usklaena sa

Beograd, januara 2010.

XIV PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

I POGLAVLJE - UVOD U TEORIJU PRAVA

Pravna nauka jedna je od najstarijih drutvenih nauka to pokazuje njeno poreklo

2. Predmet Teorije prava

2 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

4 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

1. Drava kao drutvena i pravna pojava

6 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

8 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

Do posebno velikih neslaganja u pravnoj i drutvenoj nauci, kako je nagoveteno, dola-

10 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

22 Videti: N. Viskovi, Teorija drave i prava, str. 84-88.

Fizike dimenzije drave. Podruje drave predstavlja trodimenzionalni prostor na kome

12 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

2.2. Stanovnitvo drave

27 Isto, str. 274, 277-278, 280 i dalje.

14 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

32 Videti: H. Kelzen, str. 302-303.

16 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

2.3. Dravna vlast

34 E. Spektorski, str. 74-75. Videti: M. Mann, An Anatomy of Power, 2006.

18 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

20 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

44 Videti: R. Luki, str. 101-104.

1. Vrste dravne vlasti

1.1. Zakonodavna vlast

Za zakonodavstvo se kae da je predstavnitvo onih nad kojima se vlada.46 Ono je

45 Videti: E. Spektorski, str. 163-169.

22 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

1.2. Izvrno-upravna vlast

Izvrno-upravna delatnost je oduvek postojala u dravi, dok je posebna zakonoda-

24 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

55 . M. Markovi, Pravna drava, Beograd, 1939, str. 22.

1.3. Sudska vlast

59 Videti: R. Markovi, str. 203-204 i 206.

26 PRAVO I OSNOVI PRAVA EVROPSKE UNIJE

2. Organizacija dravne vlasti - Jedinstvo i podela vlasti