56r96h47zk8b 20190221085933 PDF

Okrugli stol
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava

Modernizacija prava
Knjiga 11
Glavni urednik:
akademik Jakša Barbić
Adresa Uredništva:
Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti
Znanstveno vijeće za državnu upravu,
pravosuđe i vladavinu prava
Zagreb, Hebrangova 1, 10000 Zagreb

Tel. 4895-170
ISBN 978-953-154-932-5
HRVATSKA AKADEMIJA ZNANOSTI I UMJETNOSTI
Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava
NOVA HRVATSKA LOKALNA

I REGIONALNA SAMOUPRAVA
Okrugli stol održan 23. i 24. ožujka 2010.

u palači HAZU u Zagrebu
Uredio:
Zagreb, 2010.
SADRŽAJ
PREDGOVOR
Jakša Barbić .................................................................................................................................................... 7
I. OTVARANJE OKRUGLOG STOLA
Jakša Barbić . ........................................................................................................................................... 11
II. OBRAĆANJE SUDIONICIMA OKRUGLOG STOLA
Božidar Pankretić.................................................................................................................................. 17
Davorin Mlakar. .................................................................................................................................... 21
III. UVODNA IZLAGANJA

Eugen Pusić
Društvena uloga lokalnih političkih i upravnih jedinica................................... 27
Stjepan Ivanišević
Teritorijalna organizacija lokalne samouprave u europskim
zemljama i njihove teritorijalne reforme........................................................................ 39
Željko Pavić
Koliko je važna veličina lokalnih jedinica – europski primjeri
i hrvatski uvjeti.................................................................................................................................... 85
Ivan Koprić
Teritorijalna organizacija Hrvatske: stanje, kriteriji za
prosudbu racionalnosti i prijedlog novog sustava.................................................109
Vedran Đulabić
Trendovi u razvoju regionalne samouprave u Europi i pouke
za Hrvatsku..........................................................................................................................................145
Robert Blažević
Hrvatske regije i županije u povijesnom ključu ...........................................................175
Sanja Maleković, Jakša Puljiz
Izazovi novog pristupa upravljanju razvojem na
lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj....................................................................199
Jure Šimović, Ivica Čulo, Tereza Rogić-Lugarić
Financijska održivost lokalnih jedinica – stanje
i moguće inovacije...........................................................................................................................223
Gordana Marčetić
Prijedlog modela upravljanja ljudskim potencijalima
u reformiranoj lokalnoj samoupravi...............................................................................259
5
Mirko Klarić
Nova uloga mjesne samouprave.............................................................................................287
Boris Bakota
Utjecaj načela supsidijarnosti na razmišljanja
o ustrojstvu lokalne samouprave.......................................................................................307
Josip Kregar
Lokalne zajednice i sociokulturni identiteti..............................................................327
Duško Lozina
Novi javni menadžment i lokalna samouprava...........................................................347
Teodor Antić
Nadzor i pravna zaštita lokalne samouprave –
de lege lata i de lege ferenda...................................................................................................363
Inge Perko Šeparović
Strateško planiranje modernizacije lokalne samouprave................................409
IV. RASPRAVA
Zlatko Komadina. ...............................................................................................................................429

Ivan Koprić.............................................................................................................................................432
Vedran Đulabić. ...................................................................................................................................434
Inge Perko Šeparović. .......................................................................................................................435
Mirko Klarić. .........................................................................................................................................436
Vojko Obersnel. ...................................................................................................................................436
Dubravka Jurlina Alibegović........................................................................................................439
Branko Hrg.............................................................................................................................................442
Dragan Zelić. .........................................................................................................................................444
Mihovil Škarica. ..................................................................................................................................446
Danijel Žamboki. ................................................................................................................................448
Juraj Hrženjak. .....................................................................................................................................449
Zlatko Komadina ...............................................................................................................................454
Ivan Koprić.............................................................................................................................................457
V. ZATVARANJE OKRUGLOG STOLA

Jakša Barbić . .........................................................................................................................................463
6
PREDGOVOR
Jedanaesta knjiga nakladničkog niza Modernizacija prava sadržava, po uzoru na

deset objavljenih prije nje, petnaest uvodnih izlaganja i raspravu s okruglog stola
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava koji je Znanstveno vijeće za državnu
upravu, pravosuđe i vladavinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti odr-
žalo 23. i 24. ožujka 2010. u palači Akademije u Zagrebu. Ova je knjiga stoga nasta-
vak djelovanja Akademije na znanstvenoj obradi aktualnih tema hrvatskog društva.
Akademija je svjesna potrebe da se u ovo kritično vrijeme uključi u raspravu o
svemu što je potrebno za određenje smjera razvoja hrvatskog društva. Nije tu riječ
samo o doprinosu popravljanju trenutnog stanja u zemlji nego i o tome da se dade
vizija njezine budućnosti. Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vlada-
vinu prava na svom je području djelovanja do sada razmotrilo jedanaest najaktual-
nijih društvenih tema i o tome objavilo deset knjiga, dok jedanaestu ovime daje na
uvid znanstvenoj i stručnoj javnosti. Izbor tema bio je takav da se o svakoj od njih
raspravljalo u vrijeme kad je bila najaktualnija kako bi se na vrijeme pomoglo da se u
društvu zauzme meritoran stav o odlukama koje treba donijeti. O tome očito govore
naslovi objavljenih knjiga koji odgovaraju temama održanih okruglih stolova: Stra-
tegija reforme pravosudnog sustava, Reforma hrvatske državne uprave, Nacionalni program
suzbijanja korupcije, Reforma upravnog sudstva i upravnog postupanja, Reforma pravnog
obrazovanja, Modernizacija hrvatskog stvarnog prava, Pristupanje Republike Hrvatske Eu-
ropskoj uniji: ograničenje suverenosti i afirmacija državnosti, Građanskopravna odgovornost
u medicini, Hrvatska država i uprava te Hrvatsko ustavno sudovanje.
To vrijedi i za temu okruglog stola s kojeg je potekla ova knjiga. Uređenje lokalne
i regionalne samouprave prvorazredno je društveno pitanje svugdje, pa tako i u nas.
Reforme na tom području stalne su i izučavanje poredbenih iskustava omogućuje
da se utvrde i vrednuju suvremena kretanja u svijetu. One pokazuju da su i zemlje
koje su desetljećima, pa i dulje, njegovale neki svoj ustaljeni sustav teritorijalne po-
djele postale svjesne potrebe za promjenom, pa je u skladu s time i provode. Svijest
o potrebi da se na području lokalne i regionalne samouprave u nas moraju provesti
temeljite promjene potakla je okupljanje znanstvenika i praktičara koji u nas o tome
imaju što reći. Kako je Akademijino Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosu-
đe i vladavinu prava već postalo ustaljeni forum za raspravljanje važnih društvenih
pitanja, bilo je logično da je okupilo naše najistaknutije znanstvenike i praktičare
koji, na temelju svojih znanstvenih istraživanja i iskustava iz prakse, imaju što reći
7
o toj, ne samo u nas nego i inače, iznimno važnoj društvenoj temi. Cilj provedene
rasprave ispunjen je. Na okruglom stolu sustavno su obrađena iskustva drugih koji
su na tom području postigli zavidne rezultate i usporedilo ih se s našom samou-
pravom, na temelju čega su se iskristalizirala moguća mjerila za uspostavu nove
hrvatske samouprave.
Samouprava je raspravljena s raznih motrišta u namjeri da se onome tko treba
odlučiti o novoj hrvatskoj samoupravi dade valjana osnova za donošenje ispravne
odluke o prijeko potrebnim promjenama. U ovoj će knjizi za to naći valjane razloge.
Utvrđeno sadašnje stanje u nas, uz smjernice naznačene u ovoj knjizi, bit će dobra
osnova za donošenje političke odluke o budućem samoupravnom ustroju zemlje
primjenom široko usvojenog načela supsidijarnosti kad je riječ o podjeli ovlasti u
državi koja želi reformirati sustav javnog upravljanja.
Na ovome mjestu valja zahvaliti prof. dr. sc. Borči Davitkovskom, redovitom
profesoru Pravnog fakulteta Justinijana Prvog Sveučilišta sv. Ćirila i Metoda u Sko-
plju i prof. dr. sc. Stani Vlaju, izvanrednom profesoru Fakulteta za upravu Sveučili-
šta u Ljubljani na obavljenoj recenziji uvodnih izlaganja – članaka objavljenih u ovoj
knjizi.
Posebna zahvalnost upućuje se Ministarstvu regionalnog razvoja, šumarstva i
vodnog gospodarstva RH, Ministarstvu uprave RH, Ustavnom sudu RH i Društve-
nom veleučilištu u Zagrebu na pruženoj financijskoj pomoći, bez koje ne bi bilo mo-
guće objaviti ovu knjigu.
Objavljivanjem ove knjige ono što je napisano i izrečeno na okruglom stolu ne
ostaje samo u sjećanju onih koji su sudjelovali u njegovu radu nego postaje dostupno
svakome tko se u nas zanima za lokalnu i regionalnu samoupravu. Time se ujedno i
sve što je raspravljeno daje na uvid javnosti i izlaže znanstvenoj kritici. U skladu je to
s načelom javnosti rada Akademije i njezinim nastojanjem da doprinese rješavanju te-
meljnih pitanja hrvatskog društva. Može se očekivati da o temi kojoj je posvećena ova
knjiga u Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti još nije izrečena posljednja riječ.
U Zagrebu 5. srpnja 2010.
Predsjednik Znanstvenog vijeća za državnu

upravu, pravosuđe i vladavinu prava
8
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava – otvaranje okruglog stola
Predsjedatelj akademik Jakša Barbić:

Gospođe i gospodo, kolegice i kolege, otvaram okrugli stol Nova hrvatska lokal-
na i regionalna samouprava. Posebno mi je zadovoljstvo što ovdje među vama mogu
pozdraviti predsjednicu Ustavnog suda gospođu Jasnu Omejec, potpredsjednika
Hrvatskog sabora gospodina Vladimira Šeksa, potpredsjednika Vlade RH i ministra
regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva mr. sc. Božidara Pankretića
te ministra uprave gospodina Davorina Mlakara. To činim i uime ovdje prisutnog
potpredsjednika Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti akademika Pavla Dešpa-
lja, koji zamjenjuje predsjednika Akademije na današnjem skupu. S nama je ovdje i
tajnik Akademije prof. dr. sc. Slobodan Kaštela.
Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti preko svojeg Razreda za društvene
znanosti i Znanstvenog vijeća za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu prava u
posljednje četiri godine održala je deset ovakvih okruglih stolova i objavila deset
knjiga o onome što je na tim okruglim stolovima izrečeno. Te su knjige kao cjeli-
na prošle godine bile predstavljene javnosti. Znanstveno vijeće za državnu upravu,
pravosuđe i vladavinu prava bavi se najaktualnijim društvenim temama i, suprotno
dojmu koji u nas vlada da se Akademija bavi samo prošlošću, zadovoljstvo mi je
ovdje reći da smo u četiri godine obradili deset tema od prvorazrednog značenja
za hrvatski društveni život i objavljivanjem knjiga o svemu što je o tome napisano i
izrečeno rezultat rada na tome stavili na uvid javnosti. Naš je cilj da posebno važnu
društvenu temu obradimo u znanstvenoj i stručnoj raspravi na okruglom stolu kao
forumu koji se već ustalio kao mjesto razmjene mišljenja znanstvenika i onih koji se
bave praktičnom primjenom onoga što treba poduzeti. Smatramo da se spojem zna-
nosti i prakse mogu dobiti optimalna rješenja, jer jedno bez drugoga ne može. To je
važan iskorak Akademije kao naše vodeće znanstvene ustanove, pa se ne može reći
da je zatvorena u uskom krugu svojih članova i drugih znanstvenika. Znanstvenike
i praktičare treba okupiti na zajedničkom djelovanju usmjerenom ostvarenju zajed-
ničkog cilja, koji je ujedno i važan društveni cilj.
Cilj održavanja okruglih stolova što ih organizira Znanstveno vijeće jest da se
svakome tko obnaša javne funkcije i odgovoran je za vođenje zemlje olakša donoše-
nje mudrih odluka u ispunjenju zadaće koja je pred njim korištenjem onoga što se
11
na tim okruglim stolovima iznese i ostane zabilježeno u knjigama koje se u povo-

du toga izdaju. Neću navesti svih deset dosad obrađenih tema. Spomenut ću samo
posljednju, o kojoj je objavljena vrlo uspješna knjiga, što može poslužiti za pravna
rješenja pred čijim se donošenjem upravo nalazimo. Riječ je o knjizi Hrvatsko ustav-
no sudovanje u kojoj je izneseno sve što je potrebno da bi se mijenjalo, ako se to želi
učiniti, nešto u vezi s uređenjem položaja i načina rada Ustavnog suda Republike
Hrvatske kako bi se omogućilo da izađe iz duboke funkcionalne krize u koju je za-
pao. Knjigom su svakome učinjena dostupnim poredbenopravna rješenja i iskustva
drugih, naša dosadašnja iskustva i, što je najvažnije, predložena su rješenja za po-
stupanje kako bi se ostvario cilj – omogućio redovan i nesmetan rad suda koji nije
prekomjerno opterećen predmetima, čime mu se bitno otežava rad.
Cilj današnjeg okruglog stola jest da se na njemu iznesu razlozi za promjene na
području iznimno aktualne i važne društvene teme o kojoj se na njemu raspravlja.
Svima je jasno da se mora mijenjati sadašnje pravno uređenje lokalne i područne
(regionalne) samouprave. Pitanje je samo u kojem smjeru trebaju ići te promjene,
kako duboke one moraju biti i kako ih provesti. To je danas prvorazredno društveno
pitanje koje zaslužuje da mu se pokloni posebna pozornost. Njegovo izuzetno zna-
čenje zahtijeva ulaganje napora da se nađe dobro utemeljeno sustavno rješenje koje
će unaprijediti postojeće stanje i zadovoljiti ne samo sadašnje potrebe, nego i potrebe
budućnosti.
Odluke o izboru rješenja neće se donijeti na ovom okruglom stolu, jer on nije
mjesto na kojem se o tome odlučuje niti je zadaća znanosti da o tome odlučuje. Riječ
je o političkom pitanju, a naša je dužnost da na okruglom stolu iznesemo i razmotri-
mo moguće modele između kojih se treba odlučiti za ono što je primjenjivo u našim
uvjetima i što odgovara cilju koji se želi postići, da raspravimo rješenja koja su na
tom području primijenili drugi, njihove dobre i loše strane te moguću primjenjivost
u našim uvjetima, posebno kada je riječ o iskustvima zemalja s kojima se po nekim
pokazateljima možemo usporediti, da raspravimo razlike između centraliziranog i
decentraliziranog modela upravljanja kako bi se dobio opći pregled stanja i iznoše-
njem primjenjivih mjerila proširila mogućnost izbora smjera u kojem treba krenuti
da bi se došlo do dobrog rješenja. To znači stvaranje podloge koja omogućuje dono-
šenje ispravne političke odluke. Takvu zadovoljavajuću podlogu mogu dati znan-
stvenici i praktičari koji djeluju zajedno.
Da bi se taj posao dobro obavio, potrebno je lokalnu i regionalnu samoupravu
razmotriti iz različitih motrišta. Pripremljeno je 15 uvodnih izlaganja kako bi se po-
takla rasprava na širokoj osnovi koja obuhvaća sociološko, politološko, ekonomsko,
financijsko, upravno, pravno i drugo viđenje stvari. Uvodna izlaganja i kasnija ra-
sprava trebali bi dati razloge potrebne za opredjeljenje za neko od mogućih rješenja
12
i tako olakšati donošenje političke odluke koja bi bila valjano utemeljena, a ne im-
provizirano rješenje bez unaprijed dobro prostudiranih posljedica koje donosi. Ovo
je samo prvi korak u razmatranju predmeta današnjeg okruglog stola i nastavak
dosadašnjih rasprava na tri okrugla stola na kojima smo se do sada bavili javnom
upravom i o tome objavili tri knjige. To ne znači da ćemo na tome i ostati i da se neće-
mo i dalje na okruglim stolovima baviti ovom temom ako se za to ukaže potreba. Sva
ta nastojanja treba promatrati u kontinuitetu rada na unapređenju hrvatske javne
uprave i samouprave. Ova današnja rasprava dolazi u pravo vrijeme.
Zato će se sve što se iznese na ovom okruglom stolu snimiti i nakon autorizacije
ispisa objaviti u jedanaestoj knjizi nakladničkog niza Znanstvenog vijeća za državnu
upravu, pravosuđe i vladavinu prava Modernizacija prava. Naslov knjige bit će Nova
hrvatska lokalna i regionalna samouprava. Knjigu ćemo objaviti ako za to pribavimo
potrebna sredstva, što nam je do sada uvijek uspijevalo. U tom slučaju do ovoga
ljeta može se očekivati knjiga kojom će se javnosti izložiti sve što bude izrečeno na
okruglom stolu. Ne objavi li se ono što se ovdje izreče i u pisanom obliku pripremi
kao podloga za raspravu, to ostaje samo unutar ova četiri zida i u sjećanju onih koji
su sudjelovati u radu okruglog stola, a u tom slučaju ne bi bio ispunjen cilj njegova
održavanja. Sjećanje s vremenom blijedi i nakraju se izgubi, a ono što je rečeno niko-
me osim sudionicima okruglog stola nije ni dostupno. Mi to ne želimo.
Želimo da sve što se ovdje iznese ostane zabilježeno za budućnost, da ostane
dostupnim za praktičnu primjenu i da bude izloženo sudu javnosti, jer sve što Aka-
demija radi mora biti izloženo tom sudu. Ako nešto prepustimo sudu javnosti, mo-
ramo biti kritični sami prema sebi, a objavom knjige o kojoj je ovdje riječ naš rad na
obradi teme okruglog stola bit će izložen javnoj kritici. Akademija je otvorena insti-
tucija, ona je dužna organizirati ovakve događaje, ali mora biti podvrgnuta kritici
svega što čini. Time što ćemo to objaviti mi ćemo to i učiniti.
Drago mi je da u radu na okruglom stolu sudjeluju visoki državni dužnosnici, a
osobito ministri u resorima u kojima je najveći teret pripreme i provođenja promjena
koje su pred nama. Nadam se da će im ono što se iznese na okruglom stolu pomoći
pri zauzimanju stajališta o poduzimanju potrebnih koraka u obavljanju odgovornog
zadatka pred kojim se nalaze. Zamolio bih gospodina potpredsjednika Vlade Repu-
blike Hrvatske i ministra regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva mr.
sc. Božidara Pankretića te ministra uprave gospodina Davorina Mlakara da se prije
početka rada obrate ovom skupu.
13
II. OBRAĆANJE SUDIONICIMA
OKRUGLOG STOLA
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava – obraćanje sudionicima okruglog stola
II. OBRAĆANJE SUDIONICIMA OKRUGLOG STOLA
Mr. sc. Božidar Pankretić, potpredsjednik Vlade RH i ministar regionalnog ra-

zvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva:
Poštovani akademici, potpredsjedniče Hrvatskog sabora gospodine Šeks, uvaže-
na predsjednice Ustavnog suda gospođo Omejec, dame i gospodo, dozvolite da vas
pozdravim uime Vlade Republike Hrvatske i u svoje osobno ime te da na početku
izrazim zadovoljstvo što je Znanstveno vijeće za državnu upravu, pravosuđe i vla-
davinu prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti odlučilo temi Nova lokalna
uprava u Republici Hrvatskoj posvetiti ovaj znanstveni skup.
Slažem se s uvaženim prethodnikom da će ovaj spoj znanstvenog i nas, koji ćemo
pokušati dati svoj skroman doprinos doprinijeti da neke situacije i stvari pokušamo
detaljnije raspraviti i donijeti o njima pravovaljani sud. Svima nama u Ministarstvu
izuzetno su važna stručna mišljenja i rasprave, pa sam uvjeren da će i s ovog dvod-
nevnog skupa proisteći brojne nove ideje i kvalitetni zaključci.
Prvi put u Republici Hrvatskoj prihvaćen je Zakon o regionalnom razvoju. Na
jedinstven način propisan je institucionalni okvir politike regionalnog razvoja, a
Zakon je izrađen po jedinstvenom principu i praksi partnerstva s najširim krugom
sudionika u regionalnom razvoju. Reći ću da je bilo možda i pomalo nerazumijeva-
nja s obzirom na Zakon, jer je to posebna novost u Hrvatskoj. To nije zakon koji će
nešto direktivama propisati. To je zakon koji se temelji na određenom partnerstvu,
zakon koji zove sve nas da zajedno sudjelujemo u izgradnji ravnomjernog regio-
nalnog razvoja Hrvatske. On je, naravno, usklađen s načelima kohezijske politike
Europske unije. Usuglasili smo ga između Europske komisije i Ministarstva radi
povlačenja sredstava iz strukturnih fondova i kohezijskog fonda Europske unije.
Ono što je važno naglasiti jest da je u tijeku donošenje podzakonskih akata koji će
omogućiti provedbu Zakona o regionalnom razvoju. Do sada smo donijeli Uredbu
o partnerskim vijećima statističkih regija te Uredbu o pokazateljima za izračun in-
deksa razvijenosti, dok je izračun vrijednosti indeksa razvijenosti udjela pojedinih
pokazatelja u ukupnoj vrijednosti indeksa razvijenosti jedinica lokalne i područne
samouprave u postupku donošenja, a ostali pripadajući pravilnici doneseni su ili su
u postupku donošenja. Zakonom se prvi put propisuje obveza strateškog planiranja
na svim razinama.
17
Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske osnovni je strateški doku-

ment razvoja Republike Hrvatske te je u proceduri donošenja u Vladi RH.
To je također akt sa sasvim drugačijim pristupom u donošenju. Znači, taj se akt
ne donosi u kabinetu Ministarstva nego na radionicama svi zajedno sudjelujemo u
njegovoj izradi.
Strategija postavlja tri osnovna cilja, a to su: razvoj županija i statističkih regija,
kojim ćemo bolje povezati planiranje na lokalnoj i regionalnoj razini s planiranjem
i ciljevima na središnjoj razini, razvoj potpomognutih područja, kojima ćemo ot-
kloniti razvojne poteškoće na lokalnoj i regionalnoj razini uspostavom jedinstvenog
sustava ocjenjivanja takvih područja te, napokon, izradom Zakona o potpomognu-
tim područjima, kao i razvoj pograničnih područja, kojim ćemo pridonijeti razvoju
pograničnih područja radi smanjenja učinka administrativnih granica između su-
sjednih nam država.
Republika Hrvatska, zbog potrebe usklađivanja svojega zakonodavstva sa za-
konodavstvom Europske unije, uspostavila je tri statističke regije: Sjeverozapadnu,
Panonsku i Jadransku regiju. Cilj osnivanja tih regija jest prije svega mogućnost ko-
rištenja strukturnih fondova i kvalitetniji odabir i priprema projekata. To posebice
naglašavam jer mislim da je bitno, pa i zbog nekih aktualnih stvari koje smo čuli
ovih dana. Trenutnom podjelom pokušavaju se umanjiti izrazito velike razlike u
razvoju grada Zagreba u odnosu na ostale dijelove zemlje. NUTS II regije mogu
se podudariti s administrativnom podjelom određenog područja, što u Republici
Hrvatskoj u ovom trenutku nije slučaj, već se radi isključivo o statističkim regijama
zbog zatečenog stanja i boljeg razvoja nerazvijenih dijelova pojedinih regija, a prema
načelu ravnomjernog razvoja. U budućnosti je moguće uspostaviti drugačiju podje-
lu, ali je potrebno voditi računa o podjeli u okviru NUTS II regija. Prevladavajući je
broj stanovnika koji mora biti u NUTS II regiji između 800.000 i 3.000.000 stanovni-
ka. Takve bi regije mogle dobiti i veće administrativno značenje kad bi se napravila
administrativna konstrukcija za svaku od njih s jasnom podjelom ovlasti i odgovor-
nostima, slično funkcioniranju NUTS III regija, što se u Republici Hrvatskoj izjed-
načava sa županijama veličine od 150.000 do 800.000 stanovnika. Cijela europska
kategorizacija, a u bliskoj budućnosti i naša, mora odgovarati izazovima modernog
načina razmišljanja i sve većeg, nadasve pozitivnog, utjecaja lokalnog stanovništva
na razvoj pojedinog područja. To znači da se administrativna podjela ne završava
na NUTS III regijama, već ide i puno niže. Pristup odozdo prema gore nominalno
postoji svugdje, ali kako bi zaživio i u punom smislu, moramo ojačati kapacitete
na svim razinama, što bi također pridonijelo regionalnoj i lokalnoj decentralizaciji.
Decentralizacija, konačno, mora pridonijeti smanjenju razlika na svim razinama jer
decentralizirani sustav najjače (najbolje) odgovara na izazove i potrebe stanovnika.
18
To je posebno važno kod ruralnih područja, koja su pred najvećim izazovima, a kod
kojih su depopulacija i ostali problemi najistaknutiji.
Zakonom je uspostavljen i novi model ocjenjivanja i kategorizacije teritorijalnih
jedinica prema razvijenosti. U analizama i raspravama sadašnji je sustav ocijenjen
kao previše fragmentiran i neujednačen, jer se pitanja izdvajanja područja koja uži-
vaju posebnu potporu države regulira trenutno četirima zakonima, i to: Zakonom o
otocima, Zakonom o brdsko-planinskom području, Zakonom o područjima posebne
državne skrbi te Zakonom o obnovi i razvoju grada Vukovara.
Cilj novog sustava jest što objektivnije mjerenje stupnja razvijenosti teritorijal-
nih jedinica kako bi se ravnomjernije rasporedila sredstva radi boljeg napredovanja
slabije razvijenih područja. Novi se sustav određivanja područja s razvojnim teško-
ćama provodi na lokalnoj i na županijskoj razini, što je novìna u odnosu na dosa-
dašnji pristup, gdje se određivanje područja provodilo isključivo na lokalnoj razini.
Osim identificiranja područja s razvojnim poteškoćama predlaže se kategorizacija
svih teritorijalnih jedinica prema razvijenosti. Takav se pristup temelji na suvreme-
nom shvaćanju regionalne politike, koja, premda koncentrirana na najmanje razvije-
na područja, potiče razvoj cjelokupnog državnog teritorija. Proširenje kategorizacije
na sve teritorijalne jedinice omogućuje kvalitetnije uređenje ključnog pitanja razine
regionalnih razvojnih poticaja. Izravnim povezivanjem razine regionalnih razvoj-
nih poticaja s razinom razvijenosti dobiva se kvalitetan okvir poticanja razvoja svih
lokalnih i županijskih jedinica u skladu sa stupnjem razvijenosti pojedine jedinice.
Uredbom su definirani pokazatelji koji ulaze u indeks, način njihova izračuna
te ukupna vrijednost pojedinog pokazatelja o ukupnom zbroju. Navest ću stopu
nezaposlenosti kao osnovni pokazatelj razvijenosti nekog područja: ukupni udio u
indeksu jest 30%. Dohodak po glavi stanovnika, vrijednosti osobnih dohodaka prije
oporezivanja, razlog su što sve jedinice prije nisu uvele prirez, pa se podaci ne mogu
uspoređivati. Ukupni udio indeksa u ovom je dijelu 25%. Što se tiče izvornih priho-
da područne (regionalne) samouprave po stanovniku – ukupni udio navedenog kri-
terija i opće kretanje stanovništva u međupopisnom razdoblju u indeksu iznosi 15%.
Na kraju stopa obrazovanosti stanovništva pojedine lokalne i regionalne samoupra-
ve ukupni udio u indeksu također je 15%. Napominjemo da bi se na temelju predlo-
ženog indeksa razvijenosti na županijskoj razini regije mogle rasporediti drugačije,
što je predmet posebnih analiza i rasprava. Ovdje bih želio iskoristiti priliku i biti što
aktualniji u određenim raspravama koje su se pojavile u vezi s NUTS III regijama.
Rekao bih da smo imali dosta čvrste argumente, i iz tih smo se razloga opredijelili za
navedene tri NUTS II regije.
Europska unija prilikom dodjele financijske omotnice i uvjeta za korištenje fon-
dova uzima u obzir BDP po glavi stanovnika te po tom kriteriju Republika Hrvat-
19
ska, kao što znate, ima 49% BDP-a od EU 27. Važno je napomenuti kako je indeks
razvijenosti naš unutarnji alat kojim ćemo novac bolje usmjeriti na područja kojima
je najpotrebniji te da Europska unija prepoznaje područja koja se nalaze 75% ispod
prosjeka BDP-a i područja iznad toga. BDP cijele Republike Hrvatske nalazi se ispod
razine EU 27. Najrazvijenija NUTS II regija jest Sjeverozapadna Hrvatska s razinom
od 68% BDP-a od EU 27. Ostale NUTS II regije na razini su 49% (Jadranska regija) i
34% (Panonska regija). Republika Hrvatska ovako regionalizirana nastavit će se ko-
ristiti strukturnim fondovima do trenutka kada Sjeverozapadna Hrvatska ne dođe
do 75% prosjeka EU 27. Drugim riječima, želim vrlo jasno naglasiti da se, kada su
definirane tri navedene NUTS II regije, maksimalno vodila briga o tome da u ovom
trenutku na cjelokupnom teritoriju Republike Hrvatske mogućnost korištenja novca
Europske unije bude potpuno otvorena. Mislimo, i čvrsto stojimo pri tom gledištu,
da bismo isključivanjem grada Zagreba na bilo koji način napravili određene pro-
bleme jer mislimo da u razdoblju koje je pred nama, a govorimo o programskom
razdoblju do kraja 2013. ili 2014. godine, možemo još uvijek s ovakvim NUTS II
regijama iznimno dobro koristiti sredstva europskih fondova. Potrebno je reći da će
grad Zagreb vjerojatno do tog vremena zadovoljiti potreban uvjet, a to je da ima više
od 800.000 stanovnika, te je moguće razmišljati o tome da se grad Zagreb izdvoji kao
posebna NUTS II regija i, dakako, da se tome prilagode i ostale NUTS II regije. Ovo-
ga trenutka, ali ne prije propisa, koji ćemo imati iduće godine, smatram da je sve ovo
do sada u javnosti bila rasprava, dakako s mogućnošću promišljanja i s ovim argu-
mentima koje smo sada definirali. Sve tri NUTS II regije u ovom se trenutku nalaze
ispod 75%-tnog prosjeka EU te nema govora o tome da će pojedine županije unutar
NUTS II regija imati bilo kakvih poteškoća s kriterijem BDP-a. Uostalom, valja biti i
pragmatičan te reći kako je ovo najbolji model za raspodjelu jer apsolutno nitko ne
gubi mogućnost korištenja sredstava EU, čak ni grad Zagreb, koji je statistički naj-
razvijeniji. Eventualna poteškoća može biti nedovoljan broj kvalitetno pripremljenih
projekata po pojedinim županijama, što je jedini način povlačenja sredstava EU.
Iz svih aktivnosti koje smo poduzeli i koje činimo temeljni nam je cilj ojačati
ukupni razvojni potencijal, smanjiti regionalne razvojne nejednakosti, razviti slabije
razvijena područja radi postizanja konkurentnosti i na taj način osigurati uvjete da
se svi dijelovi zemlje mogu natjecati u integriranom globalnom okružju. Stvaranjem
novog sustava upravljanja regionalnim razvojem ujedno se jača pozicija Republike
Hrvatske u pogledu njene participacije unutar kohezijske politike Europske unije.
Stoga nam je i cilj u operativnoj provedbi na lokalnoj, regionalnoj i državnoj razini
imati što više dobro pripremljenih projekata kako bismo potpuno iskoristili sredstva
Europske unije koja će nam biti na raspolaganju već u prvim godinama ulaska u
Europsku uniju.
Zahvaljujem na pozornosti.
20
Davorin Mlakar, ministar uprave:

Želio bih zahvaliti Hrvatskoj akademiji znanosti i umjetnosti što mi je dala prili-
ku i ukazala čast govoriti na ovom skupu.
Svoje bih izlaganje ograničio na područja državne uprave u kojima svjedoči-
mo potrebi doticanja znanosti i svakodnevne prakse i vašoj izraženoj ponudi da u
obavljanju svojih poslova u većoj mjeri koristimo znanja i iskustva koja nam znanost
može ponuditi.
S obzirom na to da uprava, shvaćena u najširem smislu tog pojma, dobiva sve
više pažnje, „javnog svjetla“, i da se o njoj sve češće govori u svakodnevnom životu,
ali i u stručnim i znanstvenim krugovima, vjerujem da to govori o njenoj važnosti u
društvu te da su joj takve prilike na korist i pomoć u savladavanju problema i kva-
litetnom razvoju.
Iako je osnovna tema skupa nova regionalna samouprava, vjerujem da je ona usko
vezana s dosadašnjim iskustvima i razvojem državne uprave, s kojom dijeli zajed-
ničku sudbinu.
Pokušao bih sve to začiniti samim početkom, odnosno donošenjem božićnoga
Ustava, čije su refleksije ostavile traga i u radu državne, pa i lokalne samouprave.
Naime, svi smo svjesni da je od prvih imenovanja vladā Republike Hrvatske svaka
vlada davala naglaske svojoj politici i time što je organizirala sustav državne uprave
prema naglascima svojih javnih politika, pa je time organizaciju državne uprave na
neki način prilagodila politikama za koje se zauzimala. Uza sve ono dobro što je ta-
kav sustav nosio, donio je i određene potrese u sustavu državne uprave jer smo vrlo
često mijenjali organizaciju ministarstava, njihovu mjerodavnost i djelokruge, a te
su se promjene kasnije reflektirale i u djelokrugu jedinica lokalne samouprave osni-
vanjem županijskih ureda državne uprave, pa onda lokalne razine upravnih službi
po pojedinim gradovima i općinama. Zbog toga smo danas u situaciji da ponovno
razmišljamo o reorganizaciji tijela državne uprave na prvom stupnju ureda državne
uprave, koja donekle gube onu svoju izvornu funkciju rješavanja na pravom stup-
nju, i da u isto vrijeme možda kvalitetnije organiziramo tijela lokalne samouprave
koja svoje funkcije negdje obavljaju s velikim poteškoćama, a negdje su toliko spo-
sobna da bi mogla obaviti i više poslova od onih za koje su mjerodavna. To je okvir u
kojem se krećemo razmišljajući o novom ustrojstvu državne uprave i lokalne samou-
prave koje je usko vezano i uz prijedlog i politiku Vlade Republike Hrvatske, koja je
najavila da će se prići novom teritorijalnom ustrojstvu, da će se dakle postaviti okviri
za uređenje postavljenih pitanja općina, gradova i županija na način koji bi oprav-
dao ne samo ova stremljenja k Europskoj uniji, nego i postojanje tih jedinica kako bi
one mogle obavljati svoje primarne funkcije na najbolji mogući način. Za razliku od
javnosti, koja to s nestrpljenjem komentira, drago mi je da na znanstvenom skupu
21
možemo govoriti o reorganizaciji teritorijalne strukture u državi zbog toga što je ov-
dje sigurno svima jasno da se nekakav novi prijedlog organizacije općina, gradova
i županija ne može temeljiti na ishitrenim odlukama nego da je stvarno potreban
studiozan rad i ozbiljna analiza da bi se došlo do najboljih rješenja.
Današnji okvir od 550 jedinica lokalne uprave, govorim ugrubo, svi smatraju
pretjeranim, svi smatraju broj prevelikim, a osobito sve te jedinice nisu sposobne
obaviti posao lokalne samouprave na najbolji mogući način. Zbog toga smo pristu-
pili analizi i već gotovo pet mjeseci vrlo ozbiljno radimo na njoj; ona sadrži više od
500 podataka o svakoj jedinici da bismo na temelju te analize pokazali za što stvarno
postoji mogućnost da ostane u teritorijalnom ustrojstvu kao osnovna jedinica koja bi
primarno trebala biti, a to je onaj drugi naglasak iz politike, servis svojim građanima
i koja bi na najbolji način trebala obavljati poslove javnih potreba za svoje građane.
Da bismo do toga došli, bit će nam potrebno barem još ovoliko vremena za dovr-
šenje analize koje smo se prihvatili. Vjerujemo da ćemo do kraja godine, a možda još
i ujesen, imati analitičke podloge iz kojih će se konačno donijeti odluka. Vjerujem da
će ona biti opterećena brojnim političkim raspravama da bismo došli do nekakvog
valjanog teritorijalnog ustrojstva. Bilo bi krajnje nepopularno licitirati o broju opći-
na, gradova i županija, ali je nedvojbeno da ovaj sadašnji broj nije onaj broj koji bi
mogao udovoljiti javnom servisu, odnosno obavljanju javnih funkcija. Naravno da
će novo teritorijalno ustrojstvo zahtijevati i ponovno utjecaj na decentralizaciju po-
slova i prijenos nekih ovlasti ili poslova državne uprave na niže razine. To se, narav-
no, može dogoditi tek kada teritorijalno ustrojstvo dobije nekakav svoj završni oblik.
Sretna je okolnost da su tek prošle godine održani zadnji lokalni izbori, da mi
de facto imamo priliku izraditi zakon i provesti sve moguće rasprave, preporuke i
kalkulacije. Bez obzira na to što bi zakon mogao biti gotov do kraja ove godine,
njegova primjena trebala bi biti predložena tek prije idućih lokalnih izbora kako ne
bismo zadirali u mandate tijela lokalne samouprave koja danas postoje. Uza sve to
reći ću i nešto što se u zadnje vrijeme pokazalo više kao opterećenje nego kao nova
kvaliteta, a to je bila ideja da se održe neposredni izbori za čelnike izvršne vlasti u
jedinicama lokalne samouprave. To je bio model koji smo proveli, ali koji se provo-
di s dosta problema, a osobito zbog različitih političkih opcija koje vladaju unutar
predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave i onih političkih snaga koje podu-
piru izvršnu vlast.
Završio bih time ovo izlaganje. Bez obzira na te naznake i probleme s kojima se
susrećemo, vjerujem da smo u mogućnosti, s rokovima koje smo si zadali, riješiti ta
dva ključna pitanja, znači teritorijalno ustrojstvo i reorganizaciju državne, pa onda
i lokalne samouprave, na odgovarajući način. Vezano za današnji skup, prioritet-
no značenje imat će ne samo trenutna, nego i trajna edukacija ljudi koji već rade
22
u državnoj upravi. Dakle, ne samo kadrova za koje očekujemo da će doći iz našeg

obrazovnog sustava, nego edukacija državnih službenika i lokalnih službenika čije
kompetencije često nisu na očekivanoj razini koja je potrebna da bismo obavili sve
one funkcije za koje smo mjerodavni. To ovom prigodom može biti apel ne samo
Akademiji, nego i našim visokoškolskim ustanovama, da na tom tragu čim prije
osmislimo edukacijske projekte ili module koji mogu doprinijeti tome da se državna
uprava educira na odgovarajući način. Hvala lijepa.
23
III. UVODNA IZLAGANJA
Akademik Eugen Pusić UDK 35.072:316.4.062
Izvorni znanstveni rad
Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
DRUŠTVENA ULOGA LOKALNIH POLITIČKIH I

UPRAVNIH JEDINICA
Lokalne političke i upravne jedinice teritorijalno su definirane društvene struk-

ture svjesno stvorene da bi ostvarivale određene svrhe u općem interesu.
– Predikat «lokalne» upućuje na činjenicu da postoji teritorijalno širi sustav, u
ovom slučaju sustav države sa svojim centralnim organima, u odnosu na koji su
dotične strukture lokalne.
– Pridjev «političke» znači da ove lokalne jedinice ostvaruju svrhe i obavljaju funk-
cije i poslove koji proizlaze iz činjenice da je ljudsko društvo izvorno nestabilna
mješavina suradnje i sukoba iz koje treba, svrhovitom ljudskom akcijom, uvijek
iznova, stvarati razmjerno stabilan sustav odnosa, tzv. politički poredak.
– Pridjev «upravne» odražava činjenicu da se na svakom dijelu teritorija na kojem
žive ljudi pojavljuju potrebe i interesi za koje se u određenom razvojnom razdo-
blju smatra, iz bilo kojeg razloga, da ih ne treba prepustiti inicijativi i brizi samih
interesenata, već da njihovo obavljanje treba osigurati djelovanjem posebnih or-
ganizacija u kojima je suradnja zajamčena u javnom interesu.
– Imenica «jedinice» izražava pretpostavku da svi stanovnici teritorija dotičnih jedi-
nica tvore poseban društveni identitet, zajednicu, za koju njezini stanovnici osje-
ćaju da joj, u nekom smislu, pripadaju. «Jedinica» znači i da su političke i uprav-
ne funkcije međusobno povezane u istoj organizaciji, iako je političko djelovanje
usmjereno u većoj mjeri na komponentu sukoba u društvenoj interakciji i na osi-
guranje suradnje i pokraj sukobljenosti, a upravno funkcioniranje bliže je suradnji;
ono pretpostavlja da je sukob riješen u korist određene upravne politike.
Koja je društvena uloga takvih lokalnih jedinica? Kako one utječu na društvo,
odnosno kako bi na njega mogle utjecati? Koji je, s druge strane, utjecaj društvenih
procesa na lokalne jedinice? U kojem smislu stanje društva opredjeljuje, odnosno
ograničava ulogu lokalnih jedinica?
Uloga pojedine društvene pojave, strukture ili procesa, njihov utjecaj na društvo
kao cjelinu, nije kvantitativno konstantna veličina ni kvalitativno identičan sadržaj.
Kvaliteta ovisi o problemima s kojima je društvo upravo suočeno i koji se u danom
vremenskom razdoblju ljudima čine najvažniji, koji predstavljaju za njih neke vrste
zajednički nazivnik i izvorišta čitavog nepreglednog mnoštva situacija i događaja
s kojima se moraju nositi i s kojima trebaju na jedan ili drugi način izaći na kraj. A
kvantitativno, utjecaj pojedine pojave, bilo da je promatramo kao strukturu stabili-
27
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava – uvodna izlaganja
ziranu u vremenu, bilo da je pratimo kao proces koji se u vremenu mijenja, ovisi o
smjeru i brzini razvitka društva, o tome kako i kada se mijenjaju polazni i rubni uvje-
ti kojima pridajemo važnost i značenje temeljnih okvira društvenosti. Uz to količina
utjecaja koji pojedina društvena institucija ima i može imati u određenom društvu
ovisi o strukturnoj gustoći dotičnog društva, o broju institucija koje mogu poslužiti
istoj svrsi i među kojima interesenti mogu, već prema okolnostima, birati. Posve
općenito rečeno, što je veći broj vrsta institucija kojima su svrhe bliske, to će utjecaj
svake pojedine vrste biti manji. Stoga, da bismo potražili odgovore na pitanja koja
smo uvodno postavili o ulozi lokalnih jedinica, moramo poći od neke, ma i najopće-
nitije, slike društva i njegova razvitka, osobito razvitka one institucije koja je najuže
povezana s lokalnim jedinicama institucije države.
1. Razvojni trenutak ljudskog društva
Ljudsko je društvo zbroj svih oblika zajedničke suradnje i međusobnog sukoblja-

vanja među ljudima.1 Ta je suprotnost utemeljena na evoluciji živih bića i ne može se
promijeniti svjesnom odlukom ljudi. U svojim izvornim manifestacijama suradnja se
doživljava pozitivno, kao izvor ljudskih dostignuća, a sukob negativno, kao motiv
razaranja. Stoga ljudi nastoje stvoriti društvene strukture koje stabiliziraju suradnju.
Pitanje je kako postupiti u odnosu na sukob. U ranim fazama razvitka razmjerno
rijetka naseljenost omogućuje da se smanji vjerojatnost sukobljavanja tako da se po-
veća prostorna i socijalna udaljenost među malim društvenim skupinama snažno
stabiliziranima osjećajem pripadnosti, grupnog identiteta.2 S vremenom se poveća-
va gustoća naseljenosti, a s njome i potrebe za suradnju i prilike za sukob. Da bi se
smanjile negativne posljedice sukobljavanja, nastoji se stabilizirati ishod pojedinog
društvenog sukoba u trajnu društvenu strukturu koja osigurava suradnju, ali s ne-
jednakim ulogama. Pobjednici u sukobu osigurali su za sebe vodeće funkcije, koje
1 Klasična društvena teorija, koja nam je ostavila tu spoznaju, i sama je do nje došla kroz suradnju i
sukob u mišljenju njezinih najvažnijih predstavnika. Vremenski prvi tu je Karl Marx (1867.). On je
nesumnjivo znao za suradnju i detaljno je analizirao kooperaciju, ali mu se sukob između vlasnika
sredstava za proizvodnju i radnika koji tim sredstvima rade činio toliko neusporedivo važnijim da je
na njemu izgradio svoju sliku društva koje se kroz revolucionarnu negaciju kreće prema dijalektičkoj
sintezi besklasnog društva. Emile Durkheim, gotovo trideset godina kasnije (1893.), znao je za pojavu
sukoba u društvu. Ali, budući da je polazio od diobe rada, smatrao je suradnju među nositeljima
podijeljenih radnih funkcija primarnim konstitutivnim elementom društvenosti. Tek je Max Weber,
polazeći od uloge tržišnoga gospodarstva u društvu (Wirtschaft und Gesellschaft, 1921.), uvidio da
su i suradnja i sukob ravnopravni elementi društvenosti koja se baš odvija kroz dinamiku njihova
međusobnog odnosa.
2 Govori se o tipu segmentiranih društava u kojima su segmenti na isti način strukturirani, ali su odvo-
jeni jedan od drugog (usp. npr. Niklas Luhmann, 1997., sv. II, str. 634 i sl.).
28
E. Pusić: Društvena uloga lokalnih političkih i upravnih jedinica
su ujedno najuglednije i najlukrativnije, a pobijeđeni surađuju pod njihovim vod-

stvom. Takve se strukture s vremenom prihvaćaju kao normalne, tako da nejedna-
ka suradnja u njima ne zahtijeva neprestano prisiljavanje podređenih.3, ali zahtijeva
izgradnju mreža sve složenijih institucija koje omogućuju funkcioniranje društava
u kojima vlada nejednakost, a da podređenima ne ostavljaju nikakvu razumnu al-
ternativu, sve do klasno stratificiranih društava današnjice.4 Institucije nejednakosti
obuhvaćaju čitav niz struktura koje služe obrazlaganju i legitimiranju nejednakosti
– od religiozno-metafizičkih preko pravno-normativnih do racionalno-tehničkih -,
ali temelj takvog društva ostaju njezine političke institucije koje jamče stabilnost ne-
jednakosti fizičkom silom kojom raspolažu i poretkom vlasti koja na toj sili počiva.
I pored svih sredstava i postupaka stabilizacije takvih društava međutim odnos
nejednakosti ostaje u svojim temeljnim društvenim efektima odnos sukobljenosti.
Uz to što vlast može sprečavati sukob samo na teritoriju na kojem je suverena,
sve veći problem postaju sukobi između različitih suverenih teritorijalnih poredaka,
država. Prema tome, problem ostaje moralno negativno obilježen, a praktički nerije-
šen. To pokreće ljude prema nastojanjima da promijene društvo u njegovoj temeljnoj
dimenziji sukobljenosti. U prvi mah idealni je cilj tih nastojanja stvoriti društvo čiste
suradnje gdje među slobodnim, jednakim i međusobno bratski raspoloženim ljudi-
ma nema više sistematskog sukobljavanja.5 Prvi su potezi velikih razmjera na tom
putu – od Francuske do Oktobarske revolucije – pokazali da su takva očekivanja, bar
u sadašnjem povijesnom trenutku, nerealna. Ono što se može postići jesu institucije
koje u sebi kombiniraju suradnju i sukob, i to, u najboljem slučaju, tako da element
sukoba u njima djeluje kao poticaj svakog sudionika na bolji rad, a element suradnje
ograničava mogućnost da sukob prijeđe svoje institucionalizirane granice i eskalira
u kaotično razaranje. Glavna područja ljudske interakcije, u prvom redu proizvod-
nja dobara i usluga i političko upravljanje silom za održavanje poretka, prilagođeni
su ideji kombinacije suradnje i sukoba stvaranjem konkurentskog tržišta u gospo-
darstvu i višestranačke demokracije u politici.6 Sva ljudska kreativnost u stvaranju,
3 Luhmann (op. cit. Str., 638) govori o «piramidalnom» tipu društva.

4 Razvitak društava na principu nejednakosti odvija se kroz različite prelazne oblike, kao što su druš-
tva s plemstvom (Adelsgesellschaften) ili društva tipa centar-periferija Luhmann (op. cit. Str. 663 i sl.)
5 S tzv. informatičkom revolucijom pojavljuje se ideja o «umreženom» društvu u kojem bi svakom
čovjeku bile dostupne sve za njega relevantne informacije, a u njihovoj obradi i iskorištavanju svaki
bi se čovjek našao uzastopce u raznim ulogama – pošiljatelja, primatelja, lateralno informiranog itd.
– jer su u odnosu na mrežu svi koji u njoj sudjeluju načelno jednaki (usp. npr. Michael Castells, 1997.,
osobito II. knjiga «The Power of Identity»).
6 Sukobljavanje do određene mjere kao svrha samom sebi proširilo se na niz područja u športu i u
svim oblicima natjecanja, a postalo je prihvatljivo i u mnogim drugim djelatnostima, prije svega na
razmjerno važnom području znanosti.
29
prilagođavanju i usavršavanju institucija koje u sebi kombiniraju suradnju i sukob

angažirana je u protekla gotovo tri stoljeća na tom poslu, u nastojanjima da se struk-
ture u kojima je sukob kombiniran sa suradnjom poboljšaju, da se ravnoteža među
njima ustali, da se njihova idejna podloga učini uvjerljivijom. Međutim, usporedno s
naporima da se društvene strukture koje u sebi kombiniraju suradnju i sukob stabi-
liziraju kako bi bile što otpornije na smetnje svake ruke, u prvom redu na tendenciju
sukoba da prijeđe svoje institucionalne granice, te strukture moraju biti dovoljno
elastične da se neprestano prilagođavaju promjenama situacije koje izviru bilo iz
djelatnosti ljudi bilo iz mijenjanja njihove okoline. Potreba za istodobnim kretanjem
u dva suprotna smjera jest ona okolnost koja čini upravljanje društvenim razvitkom
iznimno složenom zadaćom.
Danas glavna opasnost prijeti na području međusobnih odnosa teritorijalnih su-
verenih političkih institucija, država. Problem ima dva korijena. Jedan je nemoguć-
nost da se ti sukobi dovoljno pouzdano predvide, a drugi da napredovanje znanosti
sve brže povećava razornost sredstava ratovanja. Približava se trenutak, ako nije već
i dosegnut, kad bi izbijanje rata između dosta velikog kruga dovoljno snažnih drža-
va predstavljalo ozbiljan rizik za preživljavanje ljudske vrste.7
Taj je rizik stvorio kvalitativno novu situaciju kad je brzo usavršavanje sredstava
razaranja, utemeljeno na daljnjem napredovanju znanosti, proširilo krug mogućih
aktera koji bi ta sredstva mogli upotrijebiti. Sada to više nisu samo najbogatije i naj-
jače države, već i države drugog i trećeg reda, te, u nastavku takvog razvitka, i raz-
mjerno male skupine prikladno organiziranih ljudi, u krajnjoj liniji i pojedinac koji je
spreman vlastiti život staviti na kocku. Tako vjerojatnost izbijanja sukoba – u kojem
bi male skupine mogle djelovati kao «upaljač» - s upotrebom sredstava maksimalne
razornosti postaje neprihvatljivo velika.
Pažnja se stoga premješta na kontrolu samih sredstava razaranja bez obzira na
to je li odlučivanje o njihovoj upotrebi povjereno tijelu u kojem je kombinirana su-
radnja sa sukobom.8
7 Takvi su se rizični momenti, čim neki sukob prijeđe određeni stupanj intenziteta, uvijek ponovno
pojavljivali tijekom razvitka života na Zemlji prije pojave čovjeka u evoluciji... «Istraživači su odabrali
barem pet velikih ´događaja gašenja´ (Extinkionsereignisse): prije 444 milijuna godina u ordoviciju-
mu, prije 360 u devonu, prije 251 na kraju perma, kad je nestalo 95 posto svih vrsta koje su živjele u
moru i tri četvrtine onih koje su živjele na kopnu, i pred 320 milijuna godina u trijasu. Najpoznatije
postalo je iznenadno izumiranje dinosaura prije oko 63 milijuna godina. Samo za ovo masovno umi-
ranje predloženo je preko stotinu scenarija» (Juergen Neffe, 2008. str. 113).
8 Britanski politolog Robert Cooper (1996./1999.) smatra da je Europska unija u svom današnjem sta-
nju integriranosti struktura koja bi mogla ukazivati na rješenje tog problema. Ako oružane snage
ostanu, kao što su danas, pod neposrednom kontrolom država članica, a o njihovoj upotrebi mogu
isključivo odlučivati organi EU, onda postaje znatno manje vjerojatan kako sukob između država koje
su članovi EU, tako i sukob EU s nekom od drugih svjetskih sila. Međutim Cooper sam navodi da
30
U svakom slučaju, međusobna ovisnost i složenost ljudskih odnosa u svijetu

povećala se širenjem struktura koje u sebi kombiniraju suradnju i sukob za čitav red
veličine. Procesi stabilizacije društvenih institucija i istodobnog povećanja njihove
prilagodljivosti odvijaju se na čitavom svijetu, ali nisu svagdje dosegli isti stupanj
složenosti.9 Osobito su strukture koje zapravo povezuju dvije suprotne orijentacije,
suradnju i sukob, ozbiljan izazov za umijeće institucionalnog inženjerstva, uključu-
jući njegove ekonomske i obrazovne pretpostavke.
Rast gustoće u demografskom smislu, sve gušća komunikacija sve većeg dosega
i brzine, napredovanje znanosti i svih oblika njezine tehnološke primjene mijenjaju
svijet u smjeru njegove sve veće povezanosti i isprepletenosti. Govori se o globali-
zaciji kao o premještanju težišta najakutnijih oblika problematike ljudskog društva
na Zemlji s nacionalnih država na globus kao cjelinu. Koja je uloga lokalnih jedini-
ca u globaliziranom društvu? Ima argumenata za obrazlaganje oprečnih odgovora
na to pitanje. Sve veća udaljenost centara odlučivanja u svijetu pojačat će potrebu
za lokalnim povezivanjem, kako bi se bar one djelatnosti koje neposredno zadiru
u svakodnevni život zadržale pod lokalnim nadzorom. Ali moglo bi se očekivati i
obratno, da će upravno strukturiranje svijeta u cijelom svom vertikalnom rasponu
težiti prema tome da sve poslove pomakne prema širim razinama i da će tako sma-
njiti lokalni djelokrug. Vjerojatno je da će, ovisno o okolnostima, biti širom svijeta i
jednih i drugih pojava.
2. Uloga lokalnih jedinica u svijetu koji se mijenja
Razmatrajući promjene kroz koje prolazi ljudsko društvo, govorili smo o svije-
tu kao cjelini, iako su bitne razlike među dijelovima svijeta očigledne, jer složeni i
mnogostrani proces globalizacije teži prema stvaranju tako gustih međusobnih veza
među ljudima da ljudsko društvo i njegova sudbina postaju u doglednoj budućnosti
jedinstveni problem.
Procesi mijenjanja društva koje smo ukratko opisali ne mijenjaju ništa na isto-
dobnoj prisutnosti suradnje i sukoba u odnosima među ljudima. Oni povećavaju
je takva mogućnost uvjetovana globalnom vojnom premoći SAD-a koja jamči kako vojnu sigurnost
EU u njezinim različitim prijelaznim fazama, tako i dogovoreni svjetski poredak s EU kao njegovim
stabiliziranim članom. A uvjetovan je i time da se sadašnji aranžman u Europi s decentraliziranim
upravljanjem oružanim snagama, a centraliziranim odlučivanjem o njihovoj upotrebi, pokaže kao
praktički održiv kroz dulje vrijeme. A da ne govorimo o, gore spomenutoj, komplikaciji moguće neo-
graničene proliferacije sredstava masovnog uništavanja..
9 Tako da se primjerice razlikuju predmoderne, moderne i postmoderne države. Prve nisu u stanju
pouzdano osigurati politički poredak na svom vlastitom teritoriju, druge imaju tu sposobnost, ali
nisu u stanju bitno utjecati na zbivanja onkraj svojih granica, dok postmoderne države sudjeluju, na
prikladan način, i na svjetskoj pozornici.
31
potrebu suradnje i ujedno pružaju više prilika za sukob, s tim da je napredovanje

znanosti zaoštrilo dilemu oko sukobljavanja do pitanja o preživljavaju ljudske vrste.
Ali ti se procesi ne odvijaju na čitavom svijetu pod istim uvjetima i jednakom
brzinom niti su započeli s istih polazišta. Stoga se ni pitanje uloge lokalnih jedinica
ne može postaviti općenito na jednak način za sve jedinice ma gdje se one na Ze-
mlji nalazile. Prije svega, lokalne društvene strukture u preddržavnim društvima
nisu lokalne jedinice u smislu naše definicije, jer im nedostaje karakteristika odno-
sa između centralnih organa države na čijem području postoje i njihovih vlastitih
upravnih struktura. U preddržavnim dijelovima svijeta nesumnjivo postoje lokalne
društvene strukture, ali to nisu lokalne jedinice u našem smislu, već sastavni dijelovi
samog dotičnog društva kao takvog.
Znatne su i razlike među lokalnim jedinicama urbanog i ruralnog karaktera.
Od malih seoskih komuna do golemih konurbacija, gdje se stotinama kilometara ne
izlazi iz područja urbanog karaktera, iako pojedini dijelovi takvog supergrada nose
različita imena.10
Otkad postoji država kao politička i upravna struktura lokalne jedinice, ma kako
velikodušno državni ustavi definirali njezina prava samoupravljanja, dio je držav-
nog sustava. To ima, među ostalim, i tu posljedicu da je državni teritorij razveden
ne samo horizontalno, već i vertikalno, tj. postoje najprije dvije velike skupine pod-
državnih teritorijalnih jedinica, regionalne i lokalne u užem smislu riječi. A svaka
od te dvije skupine obuhvaća određen broj struktura, i to tako da su teritorijalno
uže jedinice uklopljene u teritorijalno šire. Naprimjer, mjesne zajednice u općine, a
općine u kotare. Ili, na regionalnoj razini, okruzi u oblasti, a oblasti u pokrajine. Ta-
kva uklopljenost povlači za sobom i određene momente hijerarhijske nadređenosti
i podređenosti, premda se intenzitet hijerarhijske veze, odnosno širina autonomije
užih jedinica od širih, razlikuje prilično radikalno od jedne države do druge. U sva-
kom slučaju, ekološko značenje teritorija pojedine lokalne jedinice – selo-grad – i
njihov položaj na ljestvici poddržavnih struktura – primjerice, od mjesne zajednice
do pokrajine, određuje i način na koji lokalne jedinice obavljaju svoje glavne zadaće
i na taj način utječu na funkcioniranje državnog aparata, pa i na društvo kao cjelinu
s obzirom na različite načine nastanka modernih država, npr. pretvaranje kolonija u
samostalne države, odvija se i stvaranje lokalnih jedinica kao proces diferencijacije
prvotno cjelovitog teritorija.
10 Castells (1998., str. 420 i sl.) predviđa da će prijelaz od industrijskog na informatičko umreženo druš-
tvo bitno promijeniti izgled gradova. «Tvrdim da, zbog prirode novoga društva zasnovanoga na
znanju, organiziranog oko mreža i djelomično napravljenog od tokova, informatički grad nije oblik
nego proces koji označava strukturalna dominacija prostora tokova … Poslovno središte sastoji se od
infrastrukture telekomunikacija, komunikacija, različitih usluga i uredskog prostora koji se temelje na
središtima proizvodne tehnologije i obrazovnih institucija» (str. 424, 427).
32
S gledišta bitnih društvenih potreba i problema, zadaće se lokalnih jedinica u

širem smislu mogu podijeliti u tri skupine;
sudjelovanje lokalnih jedinica u kombinaciji suradnje i sukoba u društvu;
osnivanje i vođenje javnih službi lokalnog (odnosno regionalnog) karaktera za
koje se smatra da bi njihovo prepuštanje interesentima (proizvođačima i potrošači-
ma) dovelo do nepravednih rezultata;
- sudjelovanje, na odgovarajući način, u obavljanju lokalnih elemenata central-
nih poslova (odnosno poslova teritorijalno širih jedinica).
2.1. Lokalne jedinice kao političke strukture

Zajednički je nazivnik svih lokalnih jedinica – kao uostalom svakog zajedničkog
ljudskog pothvata – da su one izvorno nekontrolirana mješavina suradnje i sukoba.
Suradnja je neophodna da bi se kontinuirano zadovoljavale mnogostruke, raznovr-
sne i ne uvijek unaprijed predvidive potrebe ljudi koje nameće međusobna blizina
njihovih obitavališta. Oblici se suradnje stabiliziraju ovisno o stanju društvene ra-
zvijenosti kako lokalne jedinice, tako i njezine šire teritorijalne okoline. Izvor je te
povezanosti navika ili običaj što su ih usvojili stanovnici protekom vremena. Zatim
je norma učvršćena društvenom povezanošću, autoritetom koji izvire iz samih druš-
tvenih odnosa i institucija (npr. obitelj), iz metafizičkih predodžbi i vjerovanja ili iz
organiziranih centara premoćne društvene sile koja je u stanju povredu norme o
suradnji sankcionirati i tako stvoriti potreban pritisak na ljude da poštuju normu i
onda kad ona ne odgovara njihovima doživljenim interesima. Suradnju stabilizira i
sama, s vremenom sve veća, složenost tehničkih sredstava i postupaka surađivanja.
Otkad je nastala ideja da se negativne posljedice kaotične koegzistencije surad-
nje i sukoba u državi mogu ublažiti kombinacijom suradnje i sukoba u istim struk-
turama, odnosno u istim djelatnostima – otprilike prije tri stoljeća – počele su se
uvoditi predstavničke skupštine, odbori, komisije kao politička tijela u državi i u
lokalnim jedinicama što su ih izabrali stanovnici. Oznaka «politički» znači da ta ti-
jela kontroliraju monopol fizičke sile kojim raspolaže država, odnosno jedinice u
njezinu sastavu, ali znači i to da ta tijela proizlaze iz konfrontacije različitih mišljenja
njihovih birača, gdje u svakom konkretnom slučaju prevaga pripada onom mišlje-
nju za koje se izjasnio najveći broj. Taj isti princip primjenjuje se i na odlučivanje u
tijelima koja su proizašla iz takvih većinskih izbora. Iskustvo je potvrdilo da je takav
aranžman u pravilu u stanju ublažiti sukob i svesti ga na normativno utvrđene obli-
ke, spriječiti njegovu kaotičnu eskalaciju u obračunavanje fizičkom silom. Teže je sa
sigurnošću ustvrditi da sam sukob djeluje stimulativno na suradnju, to jest da moti-
vira donositelje odluka da više pažnje i napora posvete pripremanju svojih argume-
nata u raspravljanju i solidnijem utemeljenju svog stajališta na razboritim razlozima.
33
Oni koji misle da takav stimulativan efekt zaista postoji pozivaju se na djelovanje
konkurentskog sukoba u tržišnom gospodarstvu koje upravo sili takmace na tržištu
da nastoje biti uspješniji, ekonomičniji i kvalitetniji od drugih. Iskustva s političkom
konkurencijom ne opravdavaju izjednačavanje tih dviju situacija. I pokazuju, kao
prvi primjer, kako je teško u društvenom razvitku jednim jedinstvenim načelnim
rješenjem odgovoriti na slična pitanja sa susjednih područja. S druge strane, nema
sumnje da je kombinacija sukoba sa suradnjom na području političkih institucija i
političkog djelovanja ozbiljan korak naprijed u društvenom životu kao takvom i da
se stoga postupno probija na čitavom svijetu koji je dosegao određeni stupanj eko-
nomskog i obrazovnog razvitka.
Jednako oprezan valja biti u prosuđivanju pretpostavke da su baš lokalne za-
jednice ona vrst društvene strukture gdje se kombinacija sukoba sa suradnjom naj-
lakše i najprirodnije primjenjuje. Tu su ljudi najbliži jedni drugima, komunikacija
je najlakša, interesi u odnosu na naselje i okoliš najsličniji. Današnji razvijeni svijet
previše je složen, u svojim interesima isprepleten, globalnim komunikacijskim mre-
žama povezan, okružen strukturama koje polažu pravo na njegovu identifikaciju s
njima, a da bi bilo koja od njih, pa i lokalna zajednica, mogla biti sigurna da će u tom
pogledu prevagnuti nad svim drugima.11 S druge strane, teško je zamisliti političku
demokraciju u centralnim državnim tijelima a da se ti isti principi odlučivanja ne
primjenjuju u lokalnim jedinicama.
Najozbiljniji je problem države kao političke institucije njezin monopol fizičke
sile. Bez takvog monopola bio je, tijekom čitave povijesti država, nezamisliv iole sta-
bilniji politički poredak. Ali kad je državna sila postala jedini krajnji kriterij u suko-
bu među državama, postalo je s vremenom jasno da se približavamo točki u razvoju
kad će razornost državne sile doseći takav stupanj tehničke efikasnosti da bi sukob
među velikim državama mogao dovesti u pitanje preživljavanje ljudske vrste. Dalj-
nji znanstveno-tehnički razvitak takvu bi konačnu razornost mogao dovesti u ruke
srednjih i malih država, pa i nedržavnih organizacija. Demokratska kontrola oruža-
nih snaga preko izabranih državnih političkih skupština ne može spriječiti upotrebu
opasne sile među državama. A dogovor među državama o isključenju upotrebe ta-
kve sile u njihovim međusobnim sukobima nije se do sada pokazao kao realistična
opcija. Odatle misao (već spomenuta u ovom tekstu) o odvajanju upravljanja oru-
žanim snagama, uključivši i sredstva masovnog uništavanja, koja su njezin dio, od
odlučivanja o upotrebi takvih sredstava u konkretnom sukobu. U situaciji u kojoj se
nalazimo svaka je ideja dobrodošla, pa i onda kad mogućnost njezina ostvarivanja
još nije uvjerljivo pokazana. Sila kojom raspolažu lokalne jedinice kao dio državnog
11 Nedavno su se na zidovima kuća u dalmatinskim gradovima pojavili grafiti «Dalmacija Republika!»,

što pokazuje mogućnost političke identifikacije s regijom.
34
sistema ne uključuje sredstva masovnog uništavanja. A i nije bilo primjera ozbiljne

konfrontacije silom među lokalnim jedinicama. To pokazuje da postoji granica ra-
zornosti ispod koje postojeća državna sila može uspješno obavljati svoje zadatke
održavanja javnog poretka i borbe s kriminalitetom, a da time ne postaje nužno opa-
snost za život na Zemlji. Problem je u tome da takva ograničena sila ne može izaći na
kraj s državama i drugim akterima koji raspolažu sredstvima masovnog uništavanja
i nemaju skrupula u odnosu na njihovu upotrebu. I još nešto. Lokalne su jedinice dio
državnog sustava, pa nema nikakvog jamstva da sukob koji je započeo kao lokalan
ne eskalira do globalne katastrofe.
2.2. Lokalne javne službe

Određene, i to sve brojnije, djelatnosti lokalnih jedinica služe zadovoljavanju
potreba i interesa njezinih stanovnika, i to bez obzira na to je li lokalna zajednica
primarno žarište njihove identifikacije. Ima potreba i djelatnosti koje izviru iz samog
postojanja naselja, aglomeracije lokalnog stanovništva, potreba koje su jednake za
sve i koje se ne mogu prepustiti zadovoljavanju preko tržišnog gospodarstva, nego
se moraju obavljati kontinuirano u općem interesu kao javne službe. To su problemi
uređenja prostora lokalne zajednice, urbanistički problemi, lokalni promet i komu-
nikacije, pa s vremenom sve šire: zdravstvo, školstvo, socijalna zaštita, javni red i
mir te osobna sigurnost građana, nadzor nad privatnim djelatnostima ako tangiraju
javni interes.
Te djelatnosti postaju sve složenije i sve skuplje. Pri tome se javlja dvostruka
opasnost. S jedne strane, te su službe potrebne svima i ne bi nikome smjele biti eko-
nomski nedostupne. S druge međutim one su potrebne svima, stoga njihovim po-
trošačima nije otvoren put da se naprosto odreknu kupovanja preskupih usluga. Ta
okolnost izaziva u isti mah nastojanje privatnih poduzetnika da dokazuju kod svih
djelatnosti gdje to mogu učiniti bar donekle vjerojatnim da se kod pojedine javne
službe radi naprosto o prometu robom i uslugama koji bi trebalo prepustiti privat-
nom tržištu i njegovoj motivaciji profitom.
A postoji i druga opasnost. Mogućnost akumulacije velikih sredstava, uz raz-
mjerno skromne troškove i sredstva vlastitog investiranja – npr. uređenje parkira-
lišta na javnim prometnim površinama – velika je napast za lokalne političare da
traže način kako bi ta akumulirana sredstva zloupotrijebili za svoje političke ciljeve,
uključivši i posve osobno političko promicanje.
Problem je akutan u velikim gradovima gdje je akumulacijska moć organizacija
javnih službi iznimno velika. S druge strane, i te su organizacije u gradovima dovolj-
no velike da bi funkcionirale po logici birokratske neosobnosti, gdje pod normalnim
okolnostima motiv profita ne djeluje na pretežnu većinu njihovih suradnika.
35
Javne su službe u prvom redu oblici suradnje. Ali i u njima se, naravno, javljaju
sukobi. Kako ih rješavati? Prvi odgovor koji se daje na to pitanje jest: pomoću po-
litičkih mehanizama i postupaka koji su ionako prisutni kao sastavni dio lokalne
organizacije. To ipak nije najbolje rješenje. Kombinacija sukoba sa suradnjom koja je
ugrađena u lokalnu jedinicu treba služiti ublažavanju i, donekle, reguliranju općeg
sukobljavanja u lokalnoj zajednici. Uvlačiti te strukture u sukobe koji nastaju unutar
samog lokalnog aparata znači usmjeriti ih na područja na kojima im nedostaje struč-
nog znanja. Takve sukobe trebaju rješavati za to predviđeni posebni organi unutar
samih javnih službi, a u krajnjem slučaju redovni sudovi.
2.3. Lokalne jedinice kao instrumenti države

Državne poslove valja obavljati na cjelokupnom državnom teritoriju. Budući da
je do stabilizacije države u modernom smislu došlo razmjerno kasno, država je na
svom području našla, osobito u gradovima, već postojeće i funkcionirajuće lokalne
jedinice koje su, uostalom, bile jedini oblik javne vlasti u preddržavnim društvima.
U skladu s takvim razumijevanjem postojećih političkih odnosa, one su one svo-
je poslove koje je trebalo obavljati lokalno u neposrednom kontaktu s građanima
naprosto prenijele na lokalne jedinice koje su ih obavljale u svom «prenesenom»
djelokrugu, dok su nastavile raditi svoje vlastite poslove u «samoupravnom» djelo-
krugu. Neke su druge države, naprotiv, iz takve situacije izvukle obratan zaključak,
naime da lokalne jedinice treba prepustiti njihovim lokalnim ciljevima i svrhama, a
za lokalne elemente centralnih poslova stvoriti posebne mreže ekspozitura središnje
uprave. Međutim, bez obzira na to koja je organizacijska varijanta u početku oda-
brana, sa stabilizacijom država kao institucija, s porastom gustoće kontakata unutar
društva i države, sve su lokalne jedinice, bez obzira na njihov normativan položaj,
postajale sve više sastavni dio države kao strukture čija je glavna politička svrha
bila da nastoji kombinirati unutar društva sukob sa suradnjom. Ta je cjelovitost i
organizacijska međuovisnost centralnih i lokalnih dijelova države najjasnije došla
do izražaja u međusobnoj povezanosti i faktičkom jedinstvu svrhe monopola sred-
stava sile, makar se ta sila u lokalnim jedinicama sastojala samo od najskromnijih
policijskih formacija. Tko bi pokušao suprotstaviti silu takvom lokalnom policajcu
morao je, u krajnjoj liniji, računati s time da će se morati suočiti sa silom države u
svoj njezinoj uvjerljivoj premoći.
Optimistički pogled na ovu usku povezanost centralne i lokalne vlasti sugerira
zaključak da je time društveni karakter državnog monopola sile nekako ublažen, da
je udaljenost države od građana u njihovu svakodnevnom životu smanjena, da je
sila humanizirana. Moguć je, naravno, i obratan pogled na istu situaciju, naime da
jedinstvo centralnih i lokalnih sustava prisiljavanja znači de facto jednostranu i ne-
36
sumnjivu premoć centralne vlasti nad lokalnom. Ta premoć ima različite implikacije.
Među ostalim, omogućuje centralnoj vlasti, koja se našla u krivim i neodgovornim
rukama, da nadjača sve lokalne otpore i odvuče zemlju u katastrofalan sukob s upo-
trebom oružja za masovno uništavanje.
Uža povezanost između centralne vlasti i lokalnih instrumenata vlasti proizvo-
di izrazito i sve više sukoba unutar same državne strukture. Za te je sukobe teško
pronaći zadovoljavajuće postupke arbitriranja, jer je predmet sukoba raspolaganje
monopolom sile, posljednjom instancijom u svim sukobima oko razumijevanja nor-
mi ili oko donošenja i izvršavanja konkretnih odluka.
3. Zaključak
Društvena je uloga lokalnih jedinica, prema tome, da sudjeluju u nastojanju

kombiniranja suradnje sukobom na području politike, tj. u odnosima gdje je konač-
ni argument u sukobljavanju premoćna fizička sila. Njihova je uloga, nadalje, da
osiguraju kontinuirano obavljanje lokalnih javnih službi na način koji je tehnički
ispravan, a etički pravedan, s obzirom na to da se radi o zadovoljavanju potreba
koje su jednako bitne za sve stanovnike bez obzira na njihovo ekonomsko stanje.
Njihova je uloga, konačno, da pomažu u izvršavanju lokalnih elemenata centralnih
državnih poslova, a da pri tome ne izgube bitan dio svoje autonomije, da ne izgube
sposobnost da budu katalizatori lokalne zajednice kad okolnosti zahtijevaju takvu
samo-identifikaciju njihovih stanovnika.
Od toga je svakako najvažnija, a i najteža, njihova uloga u političkom kombi-
niranju sukoba sa suradnjom. Na tom su području sva nastojanja razmjerno nova,
iskustva problematična. A posebno je mogućnost lokalnih jedinica da svojim raz-
mjerno slabim udjelom u sredstvima prisiljavanja uspješno sudjeluju u njihovu kon-
troliranju upitna. Oni koji na najvišim funkcijama neposredno raspolažu puninom
državne sile izloženi su opasnosti iluzije da ta «njihova» sila može više nego što
zaista može. U doba kad sredstva razaranja postaju zaista sve opasnija za čovječan-
stvo kao cjelinu takva je iluzija dodatan rizik, jer može vodeće političare navesti na
postupke od kojih bi ih, zapravo, najelementarnije razmišljanje i uspoređivanje šansi
i rizika trebalo odvratiti. Svijest o vlastitoj sili vodi ih prema zaključku da «treba još
samo malo izdržati», pa onda vlastitom pobjedom doći u poziciju da svoje interese
nametnu i stabiliziraju kao konačno rješenje.
Ako neko novo rješenje obećava, ali u konkretnoj primjeni ne zadovoljava, treba
dalje tražiti i raditi na njegovu usavršavanju, ali nikako se ne vraćati na stara rješenja
koja je vrijeme naprosto ostavilo iza sebe. Primjerice, očekivati da bi neki novi fana-
tizmi, koncentracija vlasti, militarizacija društva, mogli riješiti suvremene probleme,
37
nakon što su se pokazali nesposobni da rješavaju ranije, povijesno naslijeđene situa-

cije, očigledno je promašeno.12
Život i svi njegovi oblici razvili su se evolucijom: varijacijom oblika, selekcijom
među varijantama i stabilizacijom odabrane nove varijante. Taj se oblik odabiranja
nije u svojoj osnovi promijenio pojavljivanjem ljudske vrste. Selekcija se, istina, ubr-
zala djelovanjem ljudske svijesti.
Svijest je omogućila opažanja i zaključivanja koja su mogla, katkada i s mnogo
sreće, zamijeniti prirodnu selekciju izumiranjem svih neprilagođenih, dakle svih koji
nisu bili izravno zahvaćeni povoljnom mutacijom. Ali u svom osnovnom procesu
stari je proces selekcije ostao netaknut. O tome predstavlja li neka društvena reforma
koju su ljudi smislili zaista napredak ne odlučuju ljudi, već jedino i isključivo realni
efekt, i to mjeren kroz dulje vrijeme. Ako je prirodna evolucija bila u stanju stvoriti
vrlo složene organe u životinjskim i ljudskim tijelima, zaslužila je naše povjerenje
da će i na području društvenosti biti u stanju kroz vrijeme ponuditi rješenja koja su
uspješnija od naših današnjih simplifikacija. A pitanje je li čovjek u stanju svojstvima
svog intelekta neka od tih rješenja anticipirati i tako «požuriti» evoluciju, to je posve
činjenično pitanje, na koje mnogi traže odgovor.13
12 Dobar je primjer ovdje već spomenuta ideja Roberta Coopera o EU kao neke vrste vertikalne podje-
le vlasti gdje je upravljanje državnim oružanim snagama odvojeno od donošenja odluke o njihovoj
upotrebi. Ma koliko nam danas Cooperova argumentacija izgledala neuvjerljivom, ideja je u skladu s
novim stanjem postdržavnog uređenja u koje svijet tek ulazi. Stoga je ne treba odbaciti, već raditi na
njezinu prilagođavanju i usavršavanju.
13 Svijet bi bio jednostavniji kad bismo se mogli složiti s mišljenjem njemačkog sociobiologa Eckarta
Volanda «da se i načela konstrukcije ljudske kulturne povijesti u neprekinutom kontinuitetu nadove-
zuju na načela biološke evolucije» (cit. prema Juergen Neffe, 2008., 114).
38
UDK 35.071.5(4)EU
352/353(4)EU
Prof. dr. sc. Stjepan Ivanišević
339.923:061.1>(4)EU
redoviti profesor Pravnog fakulteta Izvorni znanstveni rad
Sveučilišta u Zagrebu u mirovini Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
TERITORIJALNA ORGANIZACIJA LOKALNE

SAMOUPRAVE U EUROPSKIM ZEMLJAMA
I NJIHOVE TERITORIJALNE REFORME
1. Uvod
Postojeću lokalnu samoupravu u europskim državama obilježava visok stupanj

raznolikosti teritorijalne organizacije. Prije svega, sustavi lokalne samouprave u eu-
ropskim zemljama razlikuju se po tome da li među osnovnim jedinicama lokalne sa-
mouprave postoji više tipova ili pak samo jedan tip jedinice. Većina zapadnoeurop-
skih država ima monotipski ustroj lokalne samouprave, dok je manji broj (Njemačka,
Austrija, Finska, Portugal i Grčka) odabrao neki oblik politipske lokalne samouprave.
Takve razlike postoje i među europskim tranzicijskim zemljama, samo što među njima
prevladavaju one u kojima postoji neka varijanta politipske lokalne samouprave.
Nadalje, ta se raznolikost očituje u veličini osnovnih jedinica lokalne samou-
prave izraženoj brojem stanovnika i površinom teritorija. Među razvijenim zapad-
noeuropskim državama razlike su doista ogromne: prosječni engleski distrikt ima
80 puta više stanovnika, a prosječna švedska komuna ima 100 puta veći teritorij od
prosječne francuske komune. Među europskim tranzicijskim zemljama raspon tih
razlika nešto je manji: prosječna litavska osnovna lokalna jedinica po broju je stanov-
nika 40 puta, a po površini 90 puta veća od prosječne češke općine.
Naposljetku, postoje razlike u strukturi sustava lokalne samouprave ovisno o
tome je li taj sustav izgrađen u jednom ili više stupnjeva. Među razvijenim zapad-
noeuropskim državama ima onih koje su svoj sustav lokalne samouprave izgradile
u jednom stupnju (Švicarska, Austrija, Portugal i Finska), onih koje imaju mješoviti
ili segmentirani sustav (Njemačka, V.Britanija i Irska), onih u kojima je lokalna sa-
mouprava u cjelini izgrađena u dva stupnja (Švedska, Norveška, Danska, Belgija,
Nizozemska i Grčka) te onih koje imaju trostupanjski sustav (Francuska, Italija i
Španjolska). Među europskim tranzicijskim državama najbrojnija je skupina u koji-
ma je lokalna samouprava organizirana u jednom stupnju (Litva, Estonija, Slovenija
i Bugarska), potom slijedi skupina s dvostupanjskom lokalnom samoupravom (Češ-
39
ka, Slovačka i Rumunjska), dok je segmentirani sustav uspostavljen u Mađarskoj i

Latviji, a trostupanjski u Poljskoj.
Te su razlike, s jedne strane, uvjetovane nekim objektivnim faktorima kao što su
veličina teritorija i njegove prirodne značajke, veličina populacije i druga obilježja
stanovništva, gustoća naseljenosti, mreža i vrste naselja itd. U tom smislu teritori-
jalnu strukturu lokalne samouprave u pojedinoj zemlji može se donekle objasniti
kauzalno, u tom smislu da neki objektivni čimbenik nameće ili barem ograničava
određena rješenja u teritorijalnoj organizaciji. No s druge strane, teritorijalna organi-
zacija lokalne samouprave rezultat je niza odluka o tome koje se ciljeve želi ostvariti
lokalnom samoupravom te kako se nastoje riješiti glavni problemi u vezi s organiza-
cijom lokalnog upravljanja. Drugim riječima, treba je promatrati i objasniti teleološ-
ki, kao ishod planiranih i provedenih teritorijalnih reformi.
U zadnje vrijeme u hrvatskoj se javnosti sve češće čuju zahtjevi za racionaliza-
cijom teritorijalne organizacije lokalne samouprave, uglavnom obrazloženi financij-
skim argumentima, odnosno potrebom da se smanje javni rashodi. Da bismo o tim
zahtjevima mogli donijeti ispravan sud, valjalo bi čitav problem sagledati u njegovoj
širini i složenosti, a ne se brzopleto povesti za trenutnim raspoloženjima. Ako već
u ratno vrijeme 1992. g. nismo mogli ozbiljno raspraviti o tome kakvu lokalnu sa-
moupravu želimo, što od nje očekujemo i u kojem bi se smjeru ona trebala razvijati,
onda bi to valjalo učiniti sada, dakako polazeći od analize gotovo dvadesetogodišnjeg
funkcioniranja postojećeg sustava lokalne samouprave u Hrvatskoj. A možda bi se u
vezi s time moglo ponešto naučiti iz iskustava razvijenih zapadnoeuropskih zemalja.
U tu svrhu, kao prilog javnoj raspravi o potrebi i mogućem smjeru teritorijalne
reforme hrvatske lokalne samouprave, u ovom ću radu analizirati temeljna obilježja
teritorijalne strukture lokalne samouprave u europskim zemljama te ću prikazati kako
su u njima provedene teritorijalne reforme u drugoj polovici prošlog desetljeća i pr-
vom desetljeću ovog stoljeća. U zaključku ću iznijeti koja europska iskustva smatram
relevantnima za unapređenje teritorijalne osnove lokalne samouprave u Hrvatskoj.
2. Teritorijalne strukture i reforme lokalne samouprave u

europskim zemljama
U komparativnom prikazu lokalne samouprave u europskim zemljama poslu-

žit ću se tipologijom teritorijalnih sustava lokalne samouprave koja se temelji na
razlikama u tri, u uvodu navedena, strukturna obilježja: statusu lokalnih jedinica,
njihovoj veličini te broju teritorijalnih stupnjeva. U tom smislu mogu se razlikova-
ti četiri modela teritorijalne strukture koje sam nazvao prema državama u kojima
su izvorno nastali. Prvi je francuski model teritorijalne strukture, koji obilježavaju:
40
S. Ivanišević: Teritorijalna organizacija lokalne samouprave u europskim zemljama i njihove teritorijalne reforme
izjednačeni status osnovnih jedinica (monotipski model), osnovne jedinice pretežito

su vrlo male, a lokalna je samouprava organizirana u više stupnjeva ovisno o veličini
države i vrsti državnog uređenja. Drugi je njemački model, koji se temelji na razlici
u statusu osnovnih jedinica u gradovima i na ostalom području (politipski model),
s time da su ruralne jedinice uglavnom male, a primijenjen je segmentirani sustav
u kojem jednostupanjska struktura postoji na izdvojenim gradskim područjima, a
na ostalom dijelu teritorija lokalna je samouprava izgrađena u dva stupnja. Treći je
švedski model, koji je, poput francuskog, utemeljen na izjednačenom statusu osnov-
nih lokalnih jedinica, ali su te jedinice velike te je na cijelom državnom teritoriju
lokalna samouprava organizirana u pravilu u dva stupnja. Četvrti je engleski model,
koji je, poput njemačkog, politipski, samo se temelji na razlikovanju metropolitan-
skih i nemetropolitanskih jedinica, osnovne su jedinice vrlo velike, a izvorno je teri-
torijalna struktura lokalne samouprave bila izgrađena u dva stupnja, ali su potom na
metropolitanskom području ukinute drugostupanjske jedinice.
Kod svakog modela na početku ću izložiti kako je nastala teritorijalna struktura
države uzora i kako se mijenjala tijekom vremena, a nakon toga ću obraditi one ze-
mlje, kako razvijene, tako i tranzicijske, koje su ga manje ili više dosljedno primijenile.
2.1. Francuski model teritorijalne strukture lokalne samouprave
2.1.1. Razvoj i osnovna obilježja teritorijalne strukture lokalne samouprave u

Francuskoj
Današnja teritorijalna struktura francuske lokalne samouprave u osnovi je odre-
đena neposredno nakon revolucije iz 1789. g. u kojoj su ukinute ne samo osobne ili
staleške povlastice, nego i posebni položaj gradova i pokrajina. Već krajem te godine
donesen je zakon kojim je stara feudalna teritorijalna struktura zamijenjena terito-
rijalnom organizacijom čija su osnovica bile po statusu izjednačene komune. U slje-
dećih desetak godina ta je struktura pretrpjela određene promjene1, ali je koncept
osnovne lokalne jedinice, komune, ostao nepromijenjen.
Prema tom konceptu, čitavo državno područje podijeljeno je na komune po na-
čelu jedno naselje – jedna komuna. Rezultat primjene tog načela bila je uspostava
više od 36.000 komuna, a taj se broj uz neznatne izmjene2 održao do danas. Današnja
prosječna francuska komuna ima oko 1.600 stanovnika i 15 km², s time da u gotovo
1 O tim promjenama vidi detaljnije u Moreau, Jacques: Revolucija 1789. godine i lokalne zajednice – kontinu-
itet ili prekid u knjizi E. Pusić (ed.), 1995., str.108-113.
2 Tijekom vremena pojedine su se komune ukidale, i to tek onda kad na njihovu području nije više bilo
stalnih stanovnika. No ni tada ih se nije ukidalo automatski. Chapman bilježi da se pedesetih godina
prošlog stoljeća deset komuna službeno vodilo kao nenastanjene, ali nisu bile ukinute (v. Chapman,
Brian: L’administration locale en France, Pariz, Armand Colin, 1955., str. 15).
41
80% komuna lokalna populacija ima do tisuću stanovnika te u tom pogledu, ako
zanemarimo Island3 kao specifičnu, rijetko naseljenu otočnu državu, francuske su
komune najmanje osnovne jedinice lokalne samouprave u Europi.
Od samog početka sve su komune imale isti status i organizaciju te jednake ovla-
sti i odgovornosti, bez obzira na to je li se komuna formirala u velikom gradu ili u
malom selu. Takav radikalno izjednačen status komuna bio je razumljiva reakcija na
partikularizam i privilegije iz feudalnog razdoblja te je bio konzekvenca primjene
jednog od temeljnih revolucionarnih načela, načela jednakosti. No fascinantno je to
da se takav status komuna, unatoč kasnijim velikim političkim i društvenim promje-
nama u Francuskoj, nije znatnije izmijenio u više od dvjesto godina.
Tijekom druge polovice prošlog stoljeća pokušali su se pronaći razni oblici do-
brovoljnog i obvezatnog povezivanja komuna da bi se donekle prevladao kronični
nedostatak financijskih sredstava, profesionalnog osoblja te upravljačkog kapaciteta
velike većine francuskih komuna. Ti su se nedostaci možda mogli otkloniti na drugi,
jednostavniji način (npr. spajanjem i okrupnjavanjem komuna), ali se na to francu-
ske vlasti nisu htjele ili nisu mogle odlučiti. Kad je, primjerice, pod pritiskom krize
iz sedamdesetih godina francuska vlada formirala komisiju koja je trebala ispitati
potrebu i mogućnosti teritorijalne reforme lokalne samouprave, komisija je 1976. g.
podnijela svoj izvještaj koji je vlada prihvatila. U njemu su se nalazili sljedeći argu-
menti u prilog održanju postojećih francuskih komuna:
Svaka je od francuskih komuna nezamjenljiva. Kad naše komune ne bi postoja-
le, bilo bi ih neophodno izmisliti. U komunama se osigurava da demokracija bude
najbliže narodu i njegovim problemima. Iako rješenja tih problema gotovo uvijek i
svugdje prelaze lokalne mogućnosti, ipak je izvjesno da se na njihovoj razini prepo-
znaju i izražavaju potrebe te osjećaju i ocjenjuju učinci tih rješenja, pa se stoga tamo
moraju formulirati problemi i one koji su odgovorni za njihovo rješavanje podvrći
sankciji na općim i lokalnim izborima.
Postoji i drugo objektivno opravdanje za postojeći broj komuna. U čitavoj ru-
ralnoj Francuskoj njihova se mreža temelji na naseljima u kojima ljudi žive te u tom
smislu komune su samo odraz prirodne i društvene realnosti ljudskih života. Prem-
da su neka sela izgubila značajni dio svoje populacije, sve dok je selo nastanjeno, ono
ostaje zajednica čiji je život i čiji su problemi različiti od života i problema drugih te
zbog toga ono ima pravo da preuzme odgovornost za svoju budućnost….
Stoga se ne smije razmišljati ni o kakvom autoritarnom ukidanju komuna. Umje-
sto toga, jedan je od ciljeva na čijem ostvarenju valja ustrajati: kako participaciju
građana učiniti aktivnijom i učinkovitijom4.
3 Islandske osnovne jedinice lokalne samouprave imaju u prosjeku oko 1.200 stanovnika i 190 km²
površine, s time da je naseljeno svega oko 40% državnog teritorija.
4 Vivre Ensamble – Guichard Report, La Documentation française, Paris, 1976., cit. prema Norton, 1994., str. 143.
42
Kao nužna nadopuna takvoj usitnjenoj komunalnoj samoupravi, već je u pos-

trevolucionarnom razdoblju uspostavljena racionalno skrojena mreža dekoncentri-
ranih administrativnih jedinica, departmana, koji su izravno i preko užih admini-
strativnih jedinica obavljali poslove državne uprave te ujedno nadzirali djelovanje
komuna. Na njihovu čelu bili su prefekti koje je imenovala centralna vlast. Tako je
iznad pretežno nejake lokalne samouprave izrastao moćni administrativni aparat
po kojemu je francuski sustav postao sinonim za centralističko upravljanje javnim
poslovima.
Trebalo je proći osamdeset godina od njihova osnivanja, da bi se na razini depar-
tmana omogućilo formiranje vijeća sastavljenih od izabranih predstavnika građana,
čime su departmani formalno postali jedinice lokalne samouprave drugog stupnja.
No i tada su izvršnu vlast u departmanima zadržali prefekti koje je iz reda pripadnika
elitnog sloja državnih službenika (corps préfectoral), uglavnom školovanih na glasovi-
toj École nationale d’administration, postavljala vlada svojim dekretom na neodređeno
vrijeme, jer je obavljanje dužnosti prefekta bila karijerna služba. Jedan od pokazatelja
razvijenosti francuske lokalne samouprave u tom razdoblju jest i to da u Parizu preko
stotinu godina (od 1871. do 1977. g.) nije postojala lokalna samouprava, već su fran-
cuskim glavnim gradom upravljali prefekt policije i prefekt departmana Seine koje je
imenovala vlada, a bili su izravno podređeni ministru unutarnjih poslova.
Tek su u reformi provedenoj 1982. g. departmani postali u punom smislu dru-
gostupanjske jedinice lokalne samouprave, jer su izvršnu vlast preuzeli predsjednici
departmanskih vijeća kojima u tom poslu pomaže posebno kolegijalno tijelo, de-
partmanski biro, sastavljen od potpredsjednika vijeća i određenog broja vijećnika.
Prefekti su pak zadržali samo svoju funkciju koordinatora područnih ureda central-
ne uprave u departmanu. Time je konačno departmanska samouprava oslobođena
tutorstva centralne vlasti i stavljena pod kontrolu izabranih predstavnika građana.
Čitavo to vrijeme teritorijalna mreža departmana ostala je manje-više nepromi-
jenjena. Kontinentalni dio države podijeljen je na 95 departmana5 koji u prosjeku
imaju oko 580.000 stanovnika i 5.700 km² površine te po obje dimenzije pripadaju
skupini zapadnoeuropskih drugostupanjskih jedinica srednje veličine6. U prosjeku
na jedan departman otpada oko 380 komuna, što s gledišta održavanja redovnih
5 U taj broj nisu uračunati prekomorski departmani (Guadaloupe, Martinique, Guyane i Réunion) i
departman Korzike koji su nakon reforme 80-ih godina prošlog stoljeća dobili poseban status koji
uključuje i neke funkcije regije (Mény, Yves: France, u knjizi Rowat, D. C. (ed.), 1988., str. 278-279).
6 Po broju stanovnika od francuskih departmana manje su drugostupanjske jedinice lokalne samou-
prave u Irskoj, Njemačkoj, Grčkoj, Danskoj, Norveškoj i Švedskoj, a veće su u Italiji, Španjolskoj, Ve-
likoj Britaniji, Nizozemskoj i Belgiji. Po površini teritorija od francuskih departmana manje su drugo-
stupanjske jedinice lokalne samouprave u Njemačkoj, Irskoj, Grčkoj, Danskoj, Velikoj Britaniji, Italiji,
Belgiji i Nizozemskoj, dok su veće u Španjolskoj, Norveškoj i Švedskoj.
43
kontakata između departmana i komuna u njegovu sastavu predstavlja ogroman,

gotovo nesavladiv raspon kontakta.
Godine 1956. u Francuskoj su formirane 22 planske regije koje su se trebale bri-
nuti o ravnomjernom ekonomskom i društvenom razvoju departmana i komuna.
Na čelu regije bio je prefekt regije kojega je postavljala centralna vlast. On je kao
vodeći predstavnik vlade u regiji koordinirao djelovanje regionalnih ekspozitura
središnjih ministarstava i rukovodio posebnim regionalnim upravnim aparatom.
Uz to, u regijama su djelovale komisije za ekonomski razvoj i druga konzultativna
tijela čiji su članovi bili imenovani iz reda predstavnika privrednog, društvenog i
kulturnog života.
Reformom 1982. g. te su regije dobile status samoupravnih jedinica trećeg stup-
nja, što je bila najveća inovacija u teritorijalnoj strukturi francuske lokalne samou-
prave od njezine uspostave krajem 18. stoljeća.
Prilikom pretvaranja planskih regija u samoupravne jedinice postavljena su dva
uvjeta: djelovanje regija ne smije ugroziti nacionalno jedinstvo niti smije ići nauštrb
autonomije departmana i komuna. Za razliku od njemačkih zemalja ili talijanskih re-
gija, francuske regije nisu dobile ovlast da autonomno reguliraju teritorijalnu struk-
turu lokalne samouprave na svom području, a njihove su funkcije uglavnom redu-
cirane na regionalno planiranje i razvoj te pomoć lokalnoj samoupravi. Francuske
regije razmjerno su velike, u prosjeku imaju oko 2,5 milijuna stanovnika i oko 25.000
km² površine. U prosjeku obuhvaćaju 4 – 5 departmana i oko 1.700 komuna, što je, s
gledišta organizacije, primjer neracionalnog raspona kontakta u oba smjera. Raspon
kontakta između regije i departmana na njezinu području neracionalno je mali, pa je
trebalo ili znatnije povećati broj departmana ili pak osnovati upola manji broj regija.
A održavanje redovnih izravnih kontakata regije s komunama na njezinu području
praktički je nesavladiv zadatak.
Ukratko, može se reći da uvođenje regionalne samouprave nije bitno promije-
nilo staru, za potrebe centralističkog upravljanja skrojenu, teritorijalnu strukturu
francuske lokalne samouprave. S tom anakronističkom teritorijalnom organizacijom
Francuska je ušla u novi milenij.
2.1.1. Recepcija francuskog modela u zapadnoeuropskim državama

Francuski model teritorijalne strukture lokalne samouprave poslužio je kao uzor
razmjerno velikom broju zapadnoeuropskih država. Taj model uz stanovite modi-
fikacije i danas postoji u Italiji i Španjolskoj. Iako među njima postoje bitne razlike,
kako u objektivnim faktorima, tako i u institucionalnim obilježjima, ipak se može
reći da je teritorijalna struktura lokalne samouprave u Švicarskoj i Grčkoj u osnovi
inspirirana francuskim uzorom. Ranije je lokalna samouprava bila organizirana po
44
francuskom uzoru i u Belgiji, ali se ta država svojom teritorijalnom reformom koja je

provedena u drugoj polovici prošlog stoljeća znatno udaljila od svog uzora.
Kad je Italija prvi put ostvarila nacionalno jedinstvo 1802. g. kao dio Napoleo-
nova carstva, u njoj je uspostavljen sustav lokalnog upravljanja po uzoru na tadašnji
francuski. S padom carstva talijansko se područje ponovno podijelilo na više država,
ali je u nekima od njih, posebno u Pijemontu, zadržan komunalno-prefektorijalni
sustav koji je kasnije poslužio kao osnova za uređenje teritorijalne strukture lokalne
uprave u Italiji nakon ujedinjenja 1859. g. Moglo bi se dakle reći da je u talijanskoj
državi od početka bio u osnovi primijenjen francuski model teritorijalne strukture
lokalnog upravljanja koji se s vremenom donekle modificirao.
Bitni iskorak iz tog modela dogodio se nakon Drugog svjetskog rata kada je Ita-
lija, tridesetak godina prije Francuske, uspostavila regionalnu samoupravu. Tome je
zacijelo pridonijelo traumatsko iskustvo stečeno za vrijeme fašističkog režima koji je
ukinuo sve oblike lokalne samouprave, pa se uspostava samoupravnih regija nakon
donošenja ustava iz 1948. g. smatrala jednim od ključnih koraka prema demokrati-
zaciji talijanskog političkog života.
U postojećem sustavu talijanske lokalne samouprave na prvom stupnju statusno
su izjednačene komune kojih je 2008. g. bilo 8.1027. Po prosječnoj populaciji od oko
7.200 stanovnika one pripadaju kategoriji lokalnih jedinica srednje veličine, tako da
se može reći kako je time talijanski sustav donekle odstupio od francuskog modela
malih komuna. Ipak, talijanske komune većinom su male: gotovo dvije trećine ko-
muna ima manje od 5.000 stanovnika, a čak svaka peta komuna ima manje od tisuću
stanovnika.
Drugi stupanj talijanske lokalne samouprave čini 107 provincija8 koje su, po
uzoru na francuske departmane, ujedno samoupravne jedinice i dekoncentrirane
administrativne jedinice državne uprave. Talijanske provincije imaju u prosjeku oko
540.000 stanovnika i oko 2.800 km² površine, s time da čak 60% provincija ima manje
od pola milijuna stanovnika. Provincije u svom sastavu imaju prosječno 76 komuna,
što je razmjerno velik raspon kontakta, pa se postavlja pitanje racionalnosti mreže
talijanskih drugostupanjskih lokalnih jedinica. Da bi se to stanje donekle popravilo,
zakonom iz 1990. g. regije su dobile ovlasti da redefiniraju granice svojih provincija
(što su neke od njih i učinile, pa je broj provincija povećan za oko 12%) te da uvedu
novi oblik drugostupanjske jedinice pod nazivom metropolitanski grad (zasad ta-
kvih jedinica još nema).
7 Manojlović, Romea: Lokalna samouprava u Republici Italiji, Hrvatska javna uprava, god. 9. (2008), br. 4., str.
1089.
8 Godine 1991. u Italiji je bilo 95 provincija (Norton, 1994., str. 201), ali otada je njihov broj u blagom i
postupnom porastu, te je 2008. iznosio 107 (Manojlović, 2008., str. 1089).
45
Treći stupanj talijanske samouprave čini 20 regija koje u prosjeku imaju oko 2,9
milijuna stanovnika i oko 15.000 km² površine, s time da među njima postoje ogro-
mne razlike. Na jednom je ekstremu mala regija Valle d’Aosta, u kojoj živi oko 120.000
stanovnika, među kojima većinu čine pripadnici francuske manjine, a na drugom
ekstremu je regija Lombardija s oko devet milijuna stanovnika. Regije u svom sasta-
vu prosječno imaju pet provincija, što je vrlo mali raspon kontakta, pa se i s te točke
gledišta može postaviti pitanje racionalnosti postojeće mreže talijanskih drugostu-
panjskih lokalnih jedinica.
Tijekom 19. stoljeća Španjolska je svoju teritorijalnu strukturu izgradila po uzo-
ru na francuski centralistički sustav. U tom smislu 1843. g. čitav je državni teritorij
podijeljen na 50 provincija koje su, poput francuskih departmana, na čelu imale cen-
tralno imenovane guvernere te su djelovale ponajprije kao područne administrativ-
ne jedinice državne uprave. Ispod razine provincija uspostavljeno je više od 9.000
osnovnih lokalnih jedinica (municipios) u kojima je viša vlast imenovala načelnike iz
reda izabranih vijećnika, tako da su oni primarno djelovali kao predstavnici države
u lokalnoj jedinici.
Republikanskim ustavom iz 1931. g. prvi put u španjolskoj povijesti regijama
je priznato pravo na autonomiju. Na osnovi tih ovlasti donijele su svoje autono-
mne statute Katalonija 1932. g. te Galicija i Baskija 1936. g. Međutim, nakon sloma
Republike i uspostave dugotrajnog Frankova diktatorskog režima (1939. – 1975.),
zajedno s ostalim demokratskim institucijama, ukinute su autonomne regije, a bitno
je sužena autonomija nižih lokalnih jedinica; njihovo upravljanje bilo je organizirano
monokratski pod jakom centralnom kontrolom9.
Nakon uspostave demokratskog političkog poretka 1976. g. i donošenja ustava
iz 1978. g. započelo je u Španjolskoj razdoblje izgradnje moderne demokratske lokal-
ne samouprave. Otada datira i njezina današnja trostupanjska organizacija.
Osnovne su jedinice španjolske lokalne samouprave municipiji (municipios), koji
su statusno potpuno izjednačeni. Prilikom uspostave demokratskog poretka njihov
je broj smanjen za oko 10% ,tako da ih je početkom devedesetih godina prošlog sto-
ljeća bilo oko 8.00010. Španjolski municipiji po prosječnom broju stanovnika (oko
4.900) pripadaju kategoriji malih osnovnih lokalnih jedinica, s time da više od polo-
vice municipija ima samo do tisuću stanovnika. Regije s većim stupnjem autonomije
dobile su ovlasti da odlučuju o municipalnom području, a time i o njihovoj amal-
gamaciji, što će možda rezultirati okrupnjavanjem španjolskih osnovnih lokalnih
jedinica.
9 Detaljan opis španjolske lokalne uprave za vrijeme Frankove diktature vidi u Ivanišević, Stjepan: Izvrš-
ni sloj u lokalnoj upravi, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 1987., str. 164-166.
10 Norton, 1994., str. 40.
46
Iznad razine općina zadržana je više od sto pedeset godina stara podjela na 50
provincija (provincias). Španjolske provincije imaju u prosjeku oko 790.000 stanovni-
ka i više od 10.000 km² površine. Provincije obavljaju one lokalne službe koje nadila-
ze kapacitet municipalnih jedinica te ujedno koordiniraju djelovanje tih jedinica s re-
gionalnom i središnjom državnom upravom. Specifičnost španjolskih provincija jest
u tome da njihova predstavnička tijela nisu izravno izabrali građani, već članove tih
tijela biraju municipalna vijeća s područja provincije. Budući da na području provin-
cije u prosjeku ima oko 160 municipalnih jedinica, u pravilu ne mogu sve osnovne
jedinice biti predstavljene u provincijskom vijeću. Osim toga, to predstavlja prevelik
raspon kontakta između provincijskih i municipalnih tijela, pa se u tom smislu po-
stavlja pitanje racionalnosti postojeće teritorijalne mreže drugostupanjskih jedinica.
Španjolska je podijeljena na 17 samoupravnih regija (comidades autonomas). Usta-
vom iz 1978. g. regijama je povjerena zakonodavna i izvršna vlast u poslovima iz
njihova djelokruga, ali su među njima u tom pogledu napravljene stanovite razlike.
Najširu autonomiju koja, među ostalim, uključuje regulaciju teritorijalne podjele na
svom području dobile su „povijesne zemlje“ Katalonija, Galicija i Baskija, nešto užu
autonomiju dobila je Andaluzija, poseban status ima regija oko glavnog grada, dok
su ostale regije u pogledu djelokruga međusobno izjednačene, tako da se može go-
voriti o asimetričnoj regionalnoj samoupravi11. Područje regionalnih jedinica u pro-
sjeku obuhvaća oko 30.000 km² i 2,3 milijuna stanovnika, a na njemu se u prosjeku
nalaze tri provincije, što je vrlo mali raspon kontakta te se time dodatno zaoštrava
pitanje racionalnosti teritorijalne mreže španjolskih provincija.
Postojeća teritorijalna osnova lokalne samouprave u Švicarskoj u velikoj mjeri
nosi obilježja koja je dobila u vrijeme unitarne Republike Helvecije u sastavu Na-
poleonova carstva, iako se ta umjetna državna konstrukcija raspala nakon sloma
carstva. Švicarske su komune, kao i francuske, međusobno izjednačene po statusu i
djelokrugu, a po prosječnom broju stanovnika (oko 2.300) pripadaju kategoriji malih
lokalnih jedinica, s time da oko 60% komuna ima manje od tisuću stanovnika. Nema
sumnje da su takvu usitnjenu teritorijalnu strukturu lokalne samouprave jednim
dijelom uvjetovali planinski reljef te velik broj malih naselja. No, uz to, uspostavi i
održavanju takve usitnjenosti znatno je doprinijela i specifična institucionalna struk-
tura komuna koju Švicarci ljubomorno čuvaju usprkos svim društvenim promje-
nama koje su se u međuvremenu dogodile. Naime, u oko 90% švicarskih komuna
(izuzetci su samo veći gradovi i sve komune u ženevskom kantonu) glavni organ
odlučivanja jest skupština svih punoljetnih građana komune, a takve se skupštine
11 Baldersheim, Harald: Subsidiarity at Work – Modes of Multi-Level Governance in European Countries, u

knjizi Caulfield, J. i H. O. Larsen (eds.): Local Government at the Millenium, Leske & Budrich, Opladen, 2002.,
str. 205-206.
47
mogu održavati i uspješno funkcionirati samo u lokalnim jedinicama s malom popu-

lacijom. Pod tim uvjetima broj švicarskih komuna stabilizirao se na oko 3.000, a taj se
broj nije bitnije mijenjao više od stotinu godina.
Jedino obilježje po kojem je teritorijalna struktura lokalne samouprave u Švicar-
skoj odstupila od francuskog uzora jest njezina jednostupanjska organizacija. Iznad
komuna nema drugih, širih jedinica lokalne samouprave. To se pak također može
objasniti institucionalnim razlozima. Premda je Švicarska populacijski i teritorijalno
relativno mala država, ipak bi ona u načelu mogla organizirati svoju lokalnu samo-
upravu u dva stupnja. No institucionalno je Švicarska složena država čije su fede-
ralne jedinice (20 kantona i 6 polukantona) vrlo autonomne u obavljanju svih funk-
cija osim onih koje su izrijekom povjerene saveznim tijelima. U takvim okolnostima
nema potrebe za drugostupanjskim jedinicama lokalne samouprave, jer njihove
funkcije mogu uspješno obavljati kantonalni organi. U većim kantonima koji u svom
sastavu imaju velik broj komuna nadzor nad lokalnom samoupravom ostvaruje se
preko administrativnih kotara kao dekoncentriranih jedinica kantonalne uprave.
Mada se grčka lokalna samouprava prvobitno razvijala izvan francuskog gra-
vitacijskog utjecaja, teritorijalna reforma koja je poduzeta 1910. g. uvelike je inspiri-
rana francuskim uzorom. Čitavo državno područje bilo je podijeljeno na pedesetak
prefektura (nomoi) koje su, poput francuskih departmana, bile dekoncentrirane jedi-
nice središnje državne uprave, a na njihovu je čelu bio prefekt kojega je imenovala
središnja vlast. Jedan od važnih zadataka prefekta bio je i nadzor jedinica lokalne
samouprave u sastavu prefekture. Umjesto ranijih 750 općina osnovano je oko 6.000
osnovnih jedinica lokalne samouprave koje su se po djelokrugu razlikovale ovisno o
tome jesu li osnovane na gradskom ili seoskom području (po tome se grčka lokalna
samouprava donekle razlikovala od francuske). U cjelini uzevši, osnovne jedinice lo-
kalne samouprave bile su vrlo male, s prosjekom oko 1.800 stanovnika i površinom
oko 20 km², s time da ih je oko 80% imalo do tisuću stanovnika12.
Prvi korak prema reformi teritorijalne strukture grčke lokalne samouprave uči-
njen je 1994. g., kad su prefekture u potpunosti postale jedinice lokalne samouprave
drugog stupnja, jer otada prefekta više ne postavlja središnja vlast, već ga neposred-
no biraju građani na lokalnim izborima. Tada je broj prefektura neznatno smanjen
(od 54 na 51).
No prava, radikalna teritorijalna reforma uslijedila je nekoliko godina kasnije
(1997. – 1999.), kada je drastično smanjen broj osnovnih jedinica lokalne samoupra-
ve. Uoči reforme Grčka je imala 5.823 osnovne jedinice lokalne samouprave, od čega
je bila 441 gradska i 5.382 seoske, a na kraju reforme broj osnovnih jedinica lokalne
samouprave reduciran je na otprilike šestinu prethodnog: prvi stupanj lokalne sa-
12 Norton, 1994., str. 40.
48
mouprave čine 1.033 jedinice, od čega 133 gradske i 900 seoskih13. Time su grčke
osnovne jedinice lokalne samouprave prešle iz kategorije vrlo malih lokalnih jedini-
ca u kategoriju lokalnih jedinica srednje veličine: prosječni broj stanovnika jest oko
11.000, s time da velikih jedinica koje imaju više od 10.000 stanovnika ima relativno
malo (281 ili 27%)14.
Za vrijeme revolucije 1789. g. sadašnji državni teritorij Belgije bio je priključen
Francuskoj i ostao je u sastavu Napoleonova carstva sve do njegova sloma. U tom
su razdoblju po francuskom uzoru postavljeni temelji komunalnog uređenja. Kad
je nakon revolucije iz 1830. g. Belgija postala suverena država, to je komunalno ure-
đenje institucionalizirano prvim ustavom iz 1831. g. u kojem je zajamčeno pravo
građana na lokalnu samoupravu.
Osnovicu tadašnje belgijske lokalne samouprave činilo je više od 3.000 komuna
(communes) koje su po statusu bile potpuno izjednačene, a po veličini su bile, poput
francuskih, razmjerno male. Na drugom stupnju uspostavljeno je devet pokrajina
(provinces) koje su, poput francuskih departmana, trebale povezivati središnju upra-
vu s komunama te ujedno nadzirati djelovanje komuna. Takva se teritorijalna struk-
tura belgijske lokalne samouprave nije bitno mijenjala više od stotinu godina.
Nakon brojnih studija i živih rasprava 1971. g. donesen je zakon kojim se nala-
galo postupno spajanje i okrupnjavanje komuna. Tijekom sljedećih desetak godina
broj komuna postupno je smanjen na nešto manje od 60015. Tom reformom belgijske
su komune postale velike lokalne jedinice (prosječni broj stanovnika porastao je na
17.000) te se time belgijski sustav lokalne samouprave definitivno udaljio od fran-
cuskog, a približio se švedskom modelu teritorijalne strukture lokalne samouprave.
Na drugom stupnju tijekom čitavog tog razdoblja ostala je nepromijenjena podje-
la na devet pokrajina. Tijekom rasprava o uvođenju specifičnog regionalnog ustroj-
stva 80-ih godina postavilo se pitanje ukidanja pokrajina, ali su se one iz razloga
upravne tradicije i potrebe održavanja normalnog raspona kontakta s komunama16
ipak uspjele održati. Međutim, moglo bi se reći da njihov broj i veličina s gledišta
sadašnje federativne strukture države nije racionalan17.
13 Manojlović, Romea: Lokalna samouprava u Grčkoj, Hrvatska javna uprava, god. 9. (2009.), br. 4, str. 979-980.
14 Ibidem, str. 980.
15 Molitor, André: Belgium, u knjizi Rowat, D. C. (ed.), 1988., str. 222-223. Alan Norton u svojoj komparativ-
noj studiji o lokalnoj samoupravi navodi dva podatka o broju belgijskih komuna, 596 i 589, a oni se
vjerojatno odnose na dva različita vremenska momenta (vidi Norton, 1994., str. 34 i 40).
16 Prosječan broj komuna u pokrajinama iznosi 65, što je velik, ali još donekle održiv raspon kontakta.
Kad bi se ukinule provincije, regije, odnosno kasnije federalne jedinice Flandrija i Valonija trebale bi
održati izravan kontakt s oko 300, odnosno oko 270 komuna. Regija, odn. federalna jedinica Bruxelles
naime obuhvaća glavni grad i 20-ak okolnih komuna.
17 Federalne jedinice Flandrija i Valonija imaju u svom sastavu pet, odnosno četiri pokrajine, što je nera-
49
2.1.2. Recepcija francuskog modela u tranzicijskim zemljama u sastavu EU

Među europskim tranzicijskim zemljama Češka i Slovačka najdosljednije su iz-
gradile teritorijalnu strukturu po francuskom uzoru: jedno naselje – jedna općina.
Premda su bitno odstupile od tog načela, ipak je teritorijalna struktura lokalne sa-
mouprave u Poljskoj i Rumunjskoj ostala pod jakim utjecajem francuskog modela. A
u svima njima u stanovitoj je mjeri provedeno razlikovanje između seoskih i grad-
skih lokalnih jedinica, što se može pripisati njemačkom utjecaju.
Češka je iz razdoblja komunističkog režima naslijedila trostupanjsku admini-
strativnu strukturu u kojoj su na prvom stupnju bilo 4.104 općine, na drugom 71
kotar i na trećem 8 regija. Zakonom o lokalnoj samoupravi iz 1990. g. svim je zateče-
nim općinama priznat status osnovne jedinice lokalne samouprave, s time da će se
taj status priznati i novoformiranim općinama. Već je tijekom 1990. g. formirano oko
1.500 novih općina. Na temelju lokalnih referenduma tijekom 1992. g. uspostavljeno
ih je još tristotinjak, u 1993. g. više od stotinu, a u 1994. g. još tridesetak općina18. Tako
je u razdoblju od pet godina broj osnovnih jedinica lokalne samouprave povećan s
4.104 na 6.230 (ili za 52%).
Po prosječnom broju stanovnika češke su općine neznatno veće od francuskih
komuna, ali su najmanje osnovne lokalne jedinice među europskim tranzicijskim
zemljama. Prosječna češka općina ima oko 1.660 stanovnika, s time da četiri pe-
tine općina ima do 1.000 stanovnika, a više od četvrtine općina ima do 200 sta-
novnika19. Među općinama ima i gradskih naselja, ali su sve međusobno statusno
izjednačene. Ipak u tom monotipskom sustavu učinjene su i neke iznimke, očito
inspirirane austrijskim primjerom. Najprije je 13 gradova dobilo poseban djelo-
krug koji, uz lokalne poslove, uključuje obavljanje prenesenih poslova državne
uprave. Među njima su pak tri grada (Brno, Plzeň i Ostrava) uz to dobila i status
kotara. I naposljetku, glavni grad Prag ima specijalan status i djelokrug u kojem su
kumulirani poslovi općine, kotara i regije te je podijeljen na 57 gradskih kotara kao
oblika mjesne samouprave20.
Zbog takve usitnjenosti teritorijalne podjele na osnovnoj razini, bilo je neop-
hodno uspostaviti lokalne samoupravne jedinice drugog stupnja, što međutim nije
učinjeno. Umjesto toga zadržani su kotarski uredi iz ranijeg razdoblja, s time da je
njihov broj povećan na 88, a ti uredi kao područni organi obavljaju poslove državne
cionalno mali raspon kontakta, a s prosjekom od 1,1 milijun stanovnika belgijske pokrajine nalaze se
među najvećim drugostupanjskim jedinicama u europskim zemljama (Norton, 1994., str. 41).
18 Lacina, K. i Z. Vajdova: Local Government in the Czech Republic, u knjizi Horváth, T. M. (ed.), 2000., str.
259-261.
50
uprave te nadziru osnovne samoupravne jedinice. Uz tu temeljnu administrativnu

strukturu na terenu djeluju i područni uredi osam ministarstava kojih, što na kotar-
skoj, što na regionalnoj razini, ima više od 80021. Ukratko rečeno, velika fragmentaci-
ja teritorijalne podjele na osnovne lokalne jedinice imala je kao nužnu konzekvencu
ekspanziju područnih organa državne uprave. A to je pak doprinijelo jačanju centra-
lističko-administrativnog upravljanja javnim poslovima.
Da bi se to stanje donekle ublažilo te time udovoljilo zahtjevima EU, ustavnim
zakonom iz 1997. g. postavljeni su temelji za uspostavu samoupravnih jedinica na
višem stupnju, samo one nisu bile predviđene na kotarskoj, nego na regionalnoj
razini. Na temelju tog zakona formirano je 14 regionalnih samoupravnih jedinica,
među kojima je i glavni grad Prag22. Godine 2000. provedeni su prvi neposredni iz-
bori za članove regionalnih vijeća te otada Češka ima osebujan dvostupanjski sustav
lokalne samouprave: uspostavljena su dva sloja samoupravnih jedinica na općinskoj
i regionalnoj razini, a njih vertikalno presijeca područna državna uprava na kotar-
skoj razini.
Nešto slično dogodilo se i u Slovačkoj. Prije svega valja naglasiti da je i teritori-
jalna podjela Slovačke veoma fragmentirana, jer su osnovne lokalne samoupravne
jedinice formirane gotovo u svakom, makar i vrlo malom naselju23. Godine 2000. bile
su ukupno 2.883, s prosjekom od 1.874 stanovnika i površinom od 17 km², s time
da 68,5% lokalnih jedinica ima do tisuću, a 42% ima manje od petsto stanovnika24.
Ruralne jedinice, kojih ima 2.745, vrlo su male, u prosjeku imaju 847 stanovnika,
dok 136 gradskih jedinica u prosjeku imaju 22.554 stanovnika. Premda među osnov-
nim jedinicama lokalne samouprave na seoskom i gradskom području postoje velike
faktične razlike, njihov je status u osnovi izjednačen. Iznimke su jedino dva najveća
grada, Bratislava i Košice, koji su podijeljeni na 16, odnosno 22 uže jedinice lokalne
samouprave, pa je tako u njima lokalna samouprava organizirana u dva stupnja25.
Iznad takve vrlo usitnjene teritorijalne strukture na osnovnoj razini lokalne sa-
mouprave nalazi se nešto racionalnije organizirana administrativna struktura preko
koje središnja vlast i uprava usmjerava, koordinira i nadzire lokalnu samoupravu:
na drugom stupnju nalazi se 79 kotarskih ureda, a na trećem 8 regionalnih ureda. Ti
23 Kuriozitet je najmanja općina Príkra, na sjeveroistoku Slovačke u sastavu kotara Svidnik, koja je 2000.
g. imala samo dva stanovnika (Kling, J., V. Nižňanský i J. Pilát: Separate Existences Above All Else – Local
Self-Government and Service Delivery in Slovakia, u knjizi Swianiewicz, P.: Consolidation or Fragmentation?
The Size of Local Governments in Central and Eastern Europe, Budapest, OSI/LGI, 2002., str. 113.
24 Ibidem, str. 107, 114.
25 Nemec, J., P. Bercik i P. Kuklis: Local Government in Slovakia, u knjizi Horváth, T. M. (ed.), 2000., str. 305-
306, 336.
51
se uredi financiraju iz državnog proračuna, a njihove šefove imenuje ministar unu-

tarnjih poslova, odnosno vlada. Moglo bi se dakle i u slovačkom slučaju zaključiti
da je velik broj nejakih osnovnih samoupravnih jedinica dobro poslužio kao oprav-
danje za uspostavu administrativnog aparata, koji je pak omogućio centralističko
upravljanje državom.
Ipak, u novije vrijeme stanje se nešto promijenilo, jer je 2001.g. uspostavlje-
no osam samoupravnih regija čija su vijeća prvi put neposredno izabrali građani
2002.g.26. Tako je, poput Češke, Slovačka dobila dva stupnja samouprave između
kojih je interpolirana mreža kotarskih ureda kao područnih organa državne uprave.
Među europskim tranzicijskim zemljama koje su postale članice EU jedino Polj-
ska ima trostupanjski sustav lokalne samouprave. To se moglo očekivati, jer po ve-
ličini populacije i teritorija pripada skupini velikih europskih država: po broju sta-
novnika izjednačena je sa Španjolskom, a po površini teritorija veća je od V.Britanije
i Italije. Osim toga, Poljska je unitarna država, pa je s obzirom na veličinu bila, tako-
reći, prinuđena uspostaviti samoupravne jedinice na regionalnoj razini.
Poljska je iz razdoblja sovjetske dominacije naslijedila dvostupanjsku teritori-
jalnu strukturu: na osnovnoj razini bilo je oko 2.500 općina (gmina), a na drugom
stupnju oko 50 vojvodstava (województwo). Nakon uspostavljanja demokratskog po-
litičkog poretka 1990. g. provedeni su lokalni izbori, ali samo za vijeća u općinama.
Iste godine iznad općina formirano je 268 drugostupanjskih administrativnih jedini-
ca (rejon) koje su preuzele poslove upravljanja raznim javnim službama, od srednjeg
školstva i zdravstvene zaštite do veterinarske i građevinske inspekcije. Naposljetku,
iste godine ukinuta su zatečena vijeća u vojvodstvima, njihove čelnike (wojewoda)
imenovao je predsjednik vlade, a uz njih su formirana konzultativna tijela sastavlje-
na od predstavnika općina s teritorija vojvodstva27.
Nakon toga uslijedio je proces izgradnje novog sustava lokalne samouprave koji
je, uz kraće zastoje i kolebanja, okončan u ljeto 1998. g., kad je prihvaćen Zakon o te-
ritorijalnoj organizaciji lokalne samouprave koji se počeo primjenjivati od 1. siječnja
1999. g. Tim zakonom uspostavljena je trostupanjska struktura lokalne samouprave
kakva je postojala prije 1975. g.
Na osnovnoj razini zadržane su dotadašnje 2.483 općine (gmina), koje se ne razli-
kuju po statusu i funkcijama, što znači da je prihvaćen francuski monotipski model.
No, za razliku od francuskih komuna, poljske općine s prosjekom od 15.560 st. (1996.
g.) pripadaju kategoriji velikih lokalnih jedinica. Ipak, dvije trećine općina male su
ili srednje veličine (do 10.000), s time da nema nijedne općine s manje od tisuću sta-
26 Kling, J., V. Nižňanský i J. Pilátaniewicz, 2002., str.105-106, 111.

27 Kowalczyk, Andrzej: Local Government in Poland, u knjizi Horváth, T. M. (ed.), 2000., str. 220.
52
novnika, a svega je 7 općina koje imaju do 2.000 stanovnika28. Tim okrupnjavanjem

osnovnih lokalnih jedinica poljski je sustav lokalne samouprave učinio bitan otklon
u odnosu na francuski model.
Na drugom je stupnju umjesto 268 administrativnih rejona formirano 308 samo-
upravnih kotara (powiat) koji u svom sastavu imaju u prosjeku osam općina, što je na
donjoj granici racionalnog raspona kontakta.
Izvan te dvostupanjske strukture nalazi se 65 gradova u rangu kotara koji obav-
ljaju poslove iz djelokruga općine i kotara. Taj posebni status dobili su svi gradovi s
više od 100.000 st. (takvih je 1996. g. bilo 45). Uz to, odlukom vlade takav su status
dobili i gradovi s manje od 100.000 st. koji su ranije bili sjedišta vojvodstava te ispu-
njavaju infrastrukturne uvjete za obavljanje određenih lokalnih službi (1996. g. bilo
ih je 20)29. U kategoriji gradova s rangom kotara nalazi se i glavni grad Varšava, s
time da on, osim užeg područja grada, koje je podijeljeno na sedam gradskih četvrti,
obuhvaća još 11 općina u svojoj neposrednoj okolici. U takvom institucionalnom rje-
šenju položaja velikih gradova očituje se njemački utjecaj na postojeću teritorijalnu
strukturu poljske lokalne samouprave.
Na regionalnoj razini zadržana je tradicionalna poljska institucija vojvodstva,
samo je njihov broj smanjen na trećinu: umjesto 49 formirano je 16 vojvodstava. Polj-
ska vojvodstva u prosjeku imaju oko 2,4 milijuna stanovnika te su po tome izjedna-
čena s francuskim regijama.
Nakon uspostave demokratskog političkog poretka u Rumunjskoj su 1991. g.
doneseni zakoni o lokalnoj samoupravi, a 1992. g. provedeni su slobodni lokalni
izbori u zatečenim osnovnim i drugostupanjskim lokalnim jedinicama. Pet godina
kasnije teritorijalna podjela doživjela je određene promjene, ali je i dalje zadržana
dvostupanjska organizacija, mada bi Rumunjska svojom populacijom (više od 23
milijuna) i teritorijem (oko 240.000 km²) mnogo više ispunjavala uvjete za uspostavu
regionalne samouprave nego Češka i Slovačka.
Na osnovnoj razini sustava lokalne samouprave uspostavljeno je 2.948 lokalnih
jedinica (prosjek populacije je 7.648). Budući da je prihvaćena ublažena varijanta
politipskog modela po kojoj se osnovne jedinice razlikuju po djelokrugu poslova,
formirano je 2.686 seoskih komuna i 262 gradske lokalne jedinice. Seoske su komu-
ne 1998. g. u prosjeku imale 3.775 stanovnika i obuhvaćale su prosječno pet seoskih
naselja. Uglavnom su to male lokalne jedinice, čak 78% komuna imalo je do 5.000 st.,
ali je zanimljivo da je među njima bilo svega 2% komuna s manje od tisuću st. Na
drugoj strani, gradske su jedinice imale u prosjeku 47.346 st., po čemu se uvrštavaju
u kategoriju vrlo velikih lokalnih jedinica. Među gradskim jedinicama napravljena
28 Ibidem, str. 245-246.

29 Ibidem, str. 225-226.
53
je formalna razlika između 182 grada koji su manji i manje važni te 80 većih i važ-
nijih gradova. Potonjima se može povjeriti obavljanje poslova iz djelokruga okruga
te mogu biti podijeljeni na submunicipalne jedinice s poluautonomnim statusom30.
Na drugom stupnju formirana su 42 okruga, koji su ujedno područne jedinice
državne uprave i samoupravne lokalne jedinice. Glavni grad Bukurešt ima status
grada i okruga, a ujedno je podijeljen na šest gradskih kotara koji imaju vlastitu sa-
moupravu. Na čelu okruga je prefekt kao nosilac izvršne vlasti kojega imenuje vlada
te je u tom smislu ključna karika centralnog utjecaja i nadzora nad lokalnom samou-
pravom. Uz njega djeluje neposredno izabrano okružno vijeće kao legislativno tijelo
kojem je na čelu predsjednik vijeća izabran iz reda vijećnika31. Nema sumnje da je or-
ganizacija rumunjskih okruga u velikoj mjeri inspirirana organizacijom francuskih
departmana iz razdoblja prije reforme 1982. g.
Također se povodeći za francuskim uzorom, Rumunjska je zakonom iz 1998. g.
uspostavila osam razvojno-planskih regija koje nemaju status samoupravnih regio-
nalnih jedinica, ali će to možda postati u bliskoj budućnosti.
2.2. Njemački model teritorijalne strukture lokalne samouprave
2.2.1. Osnovna obilježja teritorijalne strukture lokalne samouprave i teritorijalne

reforme u Njemačkoj
Razvoj lokalne samouprave u njemačkim zemljama bitno je zaostajao za razvit-
kom lokalne samouprave u Francuskoj, Velikoj Britaniji i Švedskoj. Razlozi tom zao-
stajanju bili su ratovi i politički lomovi, od Napoleonskih ratova, francusko-pruskog
rata i ujedinjenja Njemačkog Carstva, Prvog svjetskog rata, Weimarske Republike,
nacističkog Trećeg Reicha, Drugog svjetskog rata, podjele na Zapadnu i Istočnu Nje-
mačku te sve do ponovnog ujedinjenja Njemačke 1990. g. Ta su zbivanja otežavala
trajniju stabilizaciju državnog upravnog aparata u cjelini, a time i proces njegova
demokratskog preobražaja na lokalnoj razini.
Ipak, njemački povjesničari bilježe da se prvi pokušaj uspostave za ono vrijeme
moderne koncepcije lokalne samouprave dogodilo 1808. g. u Pruskoj. Tada je na pri-
jedlog Freiherra vom Steina provedena komunalna reforma kojom su u gradovima
uvedena gradska vijeća, čije su članove svake šeste godine birali imućniji građani taj-
nim glasovanjem. Gradskim poslovima upravljao je gradski magistrat, kolegijalno
izvršno tijelo u kojem su uz većinu vijećnika sjedili profesionalci koji su zbog svoje
stručnosti bili izabrani na dvostruko duži mandat.
30 Coman, Pena, Eugen Crai, Monica Radulescu i Gabriella Stancuilescu: Local Government in Romania, u
knjizi Kandeva, E. (ed.), 2001., str. 355-357, 406-407.
31 Ibidem, str. 357-359.
54
Tijekom 19. stoljeća lokalna uprava i samouprava u njemačkim zemljama po-

stupno napušta povijesno nastale oblike i prelazi na racionalne kriterije teritorijalne
podjele. No zapravo tek nakon Drugog svjetskog rata u Zapadnoj Njemačkoj na
osnovi Temeljnog zakona iz 1949. g., kojim se jamči pravo na lokalnu samoupravu,
počinje proces uspostave i stabilizacije demokratske lokalne samouprave. Nakon
ujedinjenja 1990. g. taj se proces proširio na istočnonjemačke zemlje.
Za razumijevanje teritorijalne strukture njemačke lokalne samouprave mora se
uzeti u obzir federativno uređenje te države. Naime, federalne jedinice, zemlje (Län-
der), imaju gotovo potpunu autonomiju u reguliranju lokalne samouprave, uključu-
jući i pitanja teritorijalne podjele. Osim toga, federalne se jedinice veoma razlikuju
po broju stanovnika i površini teritorija te po tradiciji lokalne samouprave. Na osno-
vi toga mogla bi se u njemačkim zemljama očekivati velika raznolikost u pogledu
teritorijalne strukture lokalne samouprave. Međutim, uz nekoliko posve razumlji-
vih iznimki, teritorijalna organizacija njemačke lokalne samouprave pokazuje začu-
đujuće visok stupanj uniformnosti koja je očito rezultat racionalnog promišljanja i
dogovora na razini federacije.
Teritorijalnu osnovu njemačke lokalne samouprave obilježava, prije svega, razli-
ka u statusu i djelokrugu između osnovnih lokalnih jedinica ovisno o stupnju urba-
nizacije područja na kojem djeluju. Veći gradovi imaju status gradova izvan sastava
kotara, odnosno grada u rangu kotara (Kreisfreie Städte ili Stadtkreise) koji uključuje
djelokrug prvostupanjskih i drugostupanjskih jedinica lokalne samouprave te su na
taj način izdvojeni iz standardne dvostupanjske teritorijalne strukture i izravno su
pod nadzorom zemaljske vlasti i uprave. Tražena minimalna veličina za stjecanje
statusa grada u rangu kotara povećavala se tijekom vremena, ali se 80-ih godina
prošlog stoljeća ustalila na oko 100.000 stanovnika32.
Na ostalom području, koje uključuje sela i manje gradove, teritorij je podijeljen
na općine (Gemeinden)33 čiji je djelokrug znatno uži. Općine su u sastavu i pod nadzo-
rom zemaljskih kotara (Landkreise), koji su ujedno drugostupanjske jedinice lokalne
samouprave i administrativne jedinice zemaljske uprave.
Shodno tome u većini njemačkih zemalja postoje segmentirani sustavi lokalne
samouprave u kojima na području gradova u rangu kotara postoji jedan stupanj,
a na ostalom području dva stupnja lokalne samouprave. Ipak ima iznimaka, i to u
oba smjera. Glavne iznimke u smjeru jednostupanjske organizacije jesu tri grada
32 Siedentopf, Heinrich: Western Germany, u knjizi Rowat, D. C., 1988, str. 324.
33 Valja napomenuti da u Njemačkoj ima više od dvije tisuće općina koje u svom službenom nazivu ima-
ju oznaku grad (Stadt), ali se njihov status i djelokrug ne razlikuje od statusa i djelokruga ostalih opći-
na. Najveći dio njih mali su gradovi koji imaju između 5.000 i 20.000 stanovnika i kojima je ponajprije
iz tradicionalnih razloga ostavljena mogućnost da se služe nazivom grada. Doduše, zemaljske vlasti
prakticiraju da na veće općine gradove prenesu određene ovlasti iz djelokruga zemaljskog kotara.
55
koja imaju status federalnih jedinica. Berlin i Hamburg objedinjuju na razini grada
funkcije zemaljske uprave i lokalne samouprave. Doduše, iz razloga decentralizacije
poslova, oba su grada podijeljena na gradske četvrti (Stadtbezirke), no njihova tijela
nisu autonomna, već podliježu širokom nadzoru središnjih organa grada, a gradski
parlament u svom im proračunu odobrava financijska sredstva. Nešto je drugačija
situacija u federalnoj jedinici Bremen, jer ona u svom sastavu ima samo dva grada
u rangu kotara, Bremen i Oldenburg, ali je time još uvijek lokalna samouprava u toj
zemlji organizirana samo u jednom stupnju. Primjer odstupanja u suprotnom smje-
ru jest organizacija lokalne samouprave u maloj federalnoj jedinici Saarland. U njoj
nema nijednog grada u rangu kotara, pa je na čitavu njezinu teritoriju uspostavljena
dvostupanjska organizacija lokalne samouprave.
U federalnim jedinicama u kojima ima više od 20 drugostupanjskih jedinica (ko-
tara i gradova u rangu kotara), radi smanjenja raspona kontakta, formirani su ad-
ministrativni okruzi (Regierungsbezirke) preko kojih zemaljska vlast i uprava, među
ostalim, provodi nadzor nad lokalnom samoupravom. Tako je naprimjer u Bavar-
skoj, koja ima 71 kotar i 25 gradova u rangu kotara, dakle 96 jedinica koje bi trebale
biti pod izravnim nadzorom zemaljske vlasti i uprave, formirano sedam administra-
tivnih okruga od kojih svaki nadzire oko 15 kotarskih lokalnih jedinica, čime je bitno
smanjen raspon kontakta. Na drugoj strani, takvih administrativnih okruga nema
naprimjer u Schleswig-Holsteinu, koji ima 11 kotara i 4 grada u rangu kotara, ni u
Saarlandu, gdje postoji samo 6 kotara34. Do takve racionalne organizacijske ujed-
načenosti moglo je doći samo na osnovi unaprijed dogovorenih kriterija na razini
cijele države. Takva teritorijalna struktura njemačke lokalne samouprave održana je
i nakon ujedinjenja Zapadne i Istočne Njemačke.
Jedini varijabilni element te teritorijalne strukture bila je veličina osnovnih jedi-
nica lokalne samouprave. Naime, nakon uspostave Savezne Republike Njemačke
1949. g. uglavnom je rekonstruirana prilično anakronistička teritorijalna podjela ka-
kva je postojala za vrijeme Weimarske Republike, a tu je podjelu obilježavala fra-
gmentiranost te visok postotak vrlo malih općina. Stoga se, nakon temeljitih pri-
prema i rasprava, sedamdesetih godina prošlog stoljeća pristupilo postupnoj, ali
prilično dubokoj, reformi teritorijalne osnove lokalne samouprave. Uoči reforme,
1966. g., u SR Njemačkoj bile su 24.444 općine, 425 kotara i 141 grad u rangu kotara,
a nakon reforme, 1980. g., broj općina smanjen je na 8.525, ili na jednu trećinu, broj
kotara smanjen je na 236 ili gotovo za polovicu, dok je broj gradova u rangu kotara
34 Jedina iznimka od tog pravila učinjena je nakon reintegracije istočnonjemačkih zemalja u federalnoj
jedinici Thüringen, koja u svom sastavu ima 17 kotara i 6 gradova u rangu kotara, ali ipak na njezinu
području nije formiran nijedan administrativni okrug (Pusić, Eugen: Upravljanje u suvremenoj državi,
Zagreb, Društveno veleučilište u Zagrebu, 2002., str. 85).
56
smanjen na 88 ili za 40%35. Time su osnovne jedinice lokalne samouprave u SR Nje-

mačkoj iz kategorije malih lokalnih jedinica (s prosjekom od oko 2.200 stanovnika i
oko 10 km² površine) prešle u kategoriju srednjih lokalnih jedinica (s prosjekom od
oko 7.000 stanovnika i oko 29 km² površine).
Pored okrupnjavanja općina poduzete su i daljnje mjere za racionalizaciju mreže
osnovnih lokalnih jedinica. Naime, tijekom teritorijalne reforme neke su od federal-
nih jedinica, umjesto prisilnog okrupnjavanja općina, odnosno njihove amalgamaci-
je, provodile politiku udruživanja većeg broja malih općina oko jednog administra-
tivnog centra koji bi ih opsluživao. Tako je nastalo više od tisuću administrativnih
udruga općina u kojima su objedinjeni profesionalni upravni aparati za više od šest
tisuća općina, s time da su one pritom zadržale svoj autonomni status i samouprav-
na tijela36. Rezultat tog udruživanja bila je velika racionalizacija općinskog admini-
strativnog aparata te ujedno značajnije smanjenje raspona kontakta između kotarske
i općinskih administracija37.
Nakon ujedinjenja dviju njemačkih država 1990. g. proces racionalizacije terito-
rijalne osnove lokalne samouprave proširio se na pet istočnonjemačkih zemalja. U
njima je naime prije ujedinjenja bilo 7.565 općina, 28 gradova u rangu kotara i 189 ko-
tara38. Tadašnje istočnonjemačke osnovne jedinice lokalne samouprave bile su male,
s prosjekom od oko 2.300 stanovnika i oko 14 km² površine, pa se brzo prišlo njihovu
okrupnjavanju. Već do komunalnih izbora održanih 1993./4. broj općina smanjen je
na 5.685, broj gradova u rangu kotara na 26 i broj kotara na 86. Proces okrupnjavanja
općina i racionalizacije lokalne teritorijalne osnove u istočnonjemačkim zemljama ne
može se smatrati dovršenim, jer još nije dosegnuta razina koja je postignuta refor-
mama u zapadnonjemačkim zemljama. Prema njemačkom Statističkom godišnjaku
iz 1999. g., na dan 31. prosinca 1998. u Njemačkoj je bilo 14.197 općina, 117 gradova
u rangu kotara te 323 kotara39. To znači da je prosječna veličina osnovnih jedinica
35 Siedentopf, H., 1988., str. 327.
36 Sredinom osamdesetih godina najviše je takvih udruga bilo u južnonjemačkim zemljama: u Bavarskoj
su u 345 udruga bile povezane 1.083 općine, u Baden-Württembergu su u 272 udruge bile uključene
922 općine te u Rheinland-Pfalzu u 163 udruge bile su integrirane čak 2.253 općine. Od sjevernonje-
mačkih zemalja takve su udruge formirale Niedersachen (u 142 udruge uključene su 744 općine) te
Schleswig-Holstein (uz 119 ureda bilo je povezano 1.026 općina). Ibidem, str. 322.
37 Najveće smanjenje bilo je u Rheinland-Pfalzu, gdje je prosječni raspon kontakta smanjen za više od
deset puta. Naime, u toj su federalnoj jedinici 24 kotara i 2.303 općine, što znači da bi bez admini-
strativnih udruga kotar u prosjeku trebao održavati kontakte s 96 općina. Nakon osnivanja udruga
broj kontaktnih točaka smanjio se na 213, od čega su 163 zajedničke administracije udruženih općina
i 50 općina koje nisu bile udružene, tako da je kotarska administracija u prosjeku trebala kontaktirati
samo s devet općinskih administracija.
38 Pusić, 2002., str. 84.
39 Ibidem, str. 85.
57
njemačke lokalne samouprave bila oko 5.700 stanovnika i oko 25 km², što je znatno
ispod prosječne veličine zapadnonjemačkih lokalnih jedinica prije ujedinjenja. Ipak,
valja reći da je prijeđena ona granica koja osnovne lokalne jedinice Njemačke uvršta-
va u kategoriju lokalnih jedinica srednje veličine.
2.22. Recepcija njemačkog modela u zapadnoeuropskim državama

Njemački model teritorijalne strukture lokalne samouprave uza stanovite modi-
fikacije primijenile su Austrija i Finska.
Nakon Drugog svjetskog rata u Austriji je ponovno uspostavljena državna or-
ganizacija kakva je postojala za vrijeme Prve Republike, a s njome i ondašnja teritori-
jalna struktura lokalne samouprave. Lokalna samouprava bila je organizirana u jed-
nom stupnju, a sastojala se od preko 4.000 općina (Gemeinden) i petnaestak gradova s
posebnim statusom i širim djelokrugom (Städte mit eigenem Statut). Općine i gradovi
bili su pod izravnim nadzorom federalnih jedinica, zemalja (Länder), a u federalnim
jedinicama s velikim brojem općina i gradova uspostavljeni su administrativni okru-
zi (Bezierke) preko kojih je zemaljska vlast i uprava provodila svoj nadzor.
Godine 1951. u Austriji je započela teritorijalna reforma čiji je cilj bio da se postu-
pno smanji broj malih općina, i to tako da se više malih objedini u jednu veću općinu.
U projektu reforme bilo je zacrtano da bi općina trebala imati najmanje 1.500 stanov-
nika te određene lokalne službe, odnosno institucije (liječnika, osnovnu školu, poštu,
vjersku župu, objekte za rekreaciju, ispostavu banke, ured asocijacije poljoprivredni-
ka, prodavaonicu voća i povrća, mesnicu te općinski ured). U razdoblju od 1951. do
1973. g. broj općina gotovo je prepolovljen, od 4.039 na 2.327. Unatoč tome 1973. g. još
je uvijek bilo 212 općina s manje od 500 stanovnika, 419 općina s populacijom od 500
do 1.000 te 575 općina s populacijom od 1.000 do 1.500, što znači da je tada 1.206 ili
52% austrijskih općina imalo manje od planiranog minimuma pučanstva40.
Tijekom sljedećih petnaestak godina broj općina neznatno je smanjen, tako da je
1989. g. bilo 2.304 osnovnih jedinica lokalne samouprave, od čega 2.290 općina i 14
gradova s posebnim statusom41. Prosječna veličina austrijskih lokalnih jedinica jest
oko 3.500 stanovnika i 36 km² površine, što ih uvrštava u kategoriju malih lokalnih
jedinica.
I Finska je po njemačkom uzoru utemeljila svoju lokalnu samoupravu na ra-
zlikovanju između ruralnih i urbanih jedinica, s time da su se one razlikovale po
djelokrugu poslova, ali te razlike nisu utjecale na njihov status ni na stupanj njihove
autonomije. Sve finske komune (kunta) uživaju isti stupanj samostalnosti, a Finska je
poznata po velikoj autonomiji svoje lokalne samouprave koja, među ostalim, uklju-
40 Melichar, Erwin i Harald Rossmann: Austrian Report, Warsaw, International Conference of IULA, 1974.
41 Norton, A., 1994., str. 34.
58
čuje slobodu udruživanja radi zajedničkog obavljanja lokalnih službi. Ipak, da bi se

savladao velik raspon kontakta između lokalnih i središnjih vlasti, finski je teritorij
podijeljen na 12 administrativnih provincija (lääni) kojima su na čelu centralno ime-
novani guverneri, odgovorni ministru unutarnjih poslova, a preko kojih se provodi
nadzor nad komunama kad one obavljaju poslove prenesenog djelokruga.
Mada su finske komune već sredinom prošlog stoljeća bile krupne jedinice, ipak
je Finska nakon 1960. g. pokrenula teritorijalnu reformu u svrhu okrupnjavanja svo-
jih ruralnih lokalnih jedinica. U usporedbi s ostalim nordijskim zemljama, ta je refor-
ma bila sporija i manje radikalna. Između 1960. i 1987. g. broj finskih komuna sma-
njio se od 548 na 460, od čega je 94 gradskih i 366 seoskih komuna42. S prosjekom od
oko 12.000 stanovnika i površinom od 735 km², finske komune pripadaju kategoriji
velikih lokalnih jedinica, čime se Finska ipak približila švedskom modelu teritori-
jalne strukture zasnovanom na velikim osnovnim jedinicama lokalne samouprave.
2.2.2. Recepcija njemačkog modela u europskim tranzicijskim zemljama

Među europskim tranzicijskim državama po njemačkom su uzoru svoju teritori-
jalnu podjelu provele Mađarska i Latvija te u manjoj mjeri Estonija i Slovenija.
Nakon uspostave demokratskog političkog poretka Mađarska je napustila do-
tadašnju trostupanjsku strukturu lokalne uprave u kojoj je na prvom stupnju bilo
1.669 seoskih jedinica i 83 gradske jedinice, na drugom stupnju bilo je 97 kotara, a na
trećem 19 županija43. Umjesto toga, po njemačkom je uzoru uspostavljen segmentira-
ni sustav politipske lokalne samouprave u kojem paralelno postoji jednostupanjska
organizacija lokalne samouprave u velikim gradovima i dvostupanjska organizacija
lokalne samouprave na ostalim dijelovima državnog teritorija. Pritom je već 1990. g.
za oko 80% povećan broj osnovnih jedinica lokalne samouprave.
Krajem 1998. g. u Mađarskoj je bilo 3.108 osnovnih jedinica lokalne samouprave,
od čega 2.913 seoskih i 195 gradskih44. Između gradskih i seoskih jedinica postoji
razlika u djelokrugu poslova, ali ne i u statusu. Mađarske su osnovne jedinice lokal-
ne samouprave male, u prosjeku imaju 3.127 stanovnika, s time da ih 1.714 (ili 55%)
ima manje od tisuću stanovnika45. Te se jedinice nalaze u sastavu 19 županija, tradi-
cionalnih mađarskih drugostupanjskih jedinica, tako da su na području županije u
prosjeku 153 seoske i 10 gradskih jedinica, što je prilično velik raspon kontakta za
županijska tijela. Doduše, u normativnim aktima odnosi između županija i osnov-
42 Vartola, Juha: Finland, u knjizi Rowat, D. C. (ed.), 1988., str. 123; Norton, A., 1994., str. 35.
43 Bihari, Ottó i József Halasz: The Trend of Development in Local Power and Authority in the Hungarian People’s
Republic, Warsaw, International Conference IULA, 1974.
44 Temesi, István: Local Government in Hungary, u knjizi Horváth, Decentralization: Experiments and Reforms,
Budapest, OSI/LGI, 2000., str. 379.
45 Ibidem.
59
nih lokalnih jedinica u njezinu sastavu definirani su kao suradnički, a ne kao hijerar-
hijski. Svaka razina ima svoj specifični djelokrug. Županijski organi interveniraju po
načelu supsidijarnosti tek kad osnovna lokalna jedinica nije u stanju obaviti poslove
iz svojeg djelokruga. Budući da u sastavu županije ima velik broj malih seoskih je-
dinica sa slabim financijskim kapacitetom, može se s razlogom pretpostaviti da su
takve intervencije županijskih organa prilično česte, pa tako velik raspon kontakta,
unatoč tome što odnosi nisu hijerarhijski, može biti ozbiljan praktični problem.
Izvan te dvostupanjske strukture nalaze se 22 grada koja imaju djelokrug grada i
županije, a time i poseban status. U toj su kategoriji sva sjedišta županija te nekoliko
gradova s više od 50.000 stanovnika kojima je na njihov zahtjev takav status odobrio
mađarski parlament46.
Posebno je uređena lokalna samouprava u mađarskom glavnom gradu. Budim-
pešta također ima djelokrug grada i županije, ali je u njoj uspostavljena dvostupanj-
ska struktura lokalne samouprave. Naime, grad je podijeljen na 23 gradska kotara
koji imaju svoj samoupravni djelokrug te neposredno izabrana tijela. U praksi funk-
cije između tih dvaju razina nisu jasno razgraničene, već gradski kotari u dogovoru s
gradskom upravom obavlja one poslove za koje imaju dostatna financijska sredstva47.
Vrlo brzo nakon stjecanja neovisnosti Latvija je donijela zakone o lokalnoj samou-
pravi koji su se temeljili na teritorijalnoj organizaciji kakva je postojala prije sovjetske
vlasti. Tako je po uzoru na njemački model prihvaćen politipski model lokalne samo-
uprave, što je rezultiralo uspostavom velikog broja malih seoskih lokalnih jedinica.
S gledišta teritorijalne podjele glavni je problem Latvije što ima 73.796 (ili 99,8%)
naselja s manje od tisuću stanovnika u kojima živi samo jedna četvrtina latvijskog
stanovništva, dok u preostalih 148 (ili 0,2%) većih naselja živi tri četvrtine48. Stoga
je u ruralnim, rijetko naseljenim područjima trebalo provesti amalgamaciju da bi se
dobile koliko-toliko održive jedinice lokalne samouprave. To je i učinjeno admini-
strativno-teritorijalnom reformom koja je provedena 1998. g., kad je uspostavljeno
556 osnovnih jedinica lokalne samouprave, od čega 486 seoskih i 70 gradskih. Una-
toč tome što u prosjeku imaju 131 naselje i oko 200 km² površine, seoske su lokalne
jedinice i dalje vrlo male, s prosječnom populacijom od 1.700 stanovnika. Još uvijek
gotovo trećina seoskih jedinica ima manje od tisuću stanovnika. S druge strane, pro-
sječna populacija gradskih jedinica mnogo je veća te iznosi 47.000, mada među njima
većina (44 ili 63%) ima populaciju manju od 5.00049.
Iznad osnovnih lokalnih jedinica otpočetka je uspostavljeno 26 kotara koji su
djelovali kao područni uredi državne uprave. Nakon lokalnih izbora 1997. g. uz te
46 Ibid., str. 349.
47 Ibid., str. 350-351.
48 Vanags, Edvins i Inga Vilka: Local Government in Latvia, u knjizi Horváth, T. M. (ed.), 2000., str. 158.
49 Ibidem, str. 124-125, 158-159.
60
su urede formirana konzultativna vijeća sastavljena od čelnika lokalnih jedinica u

sastavu kotara, a na izborima 2001. kotari su dobili svoja neposredno izabrana pred-
stavnička tijela.
Izvan te dvostupanjske strukture nalazi se sedam većih gradova, među kojima
je i glavni grad Riga, koji imaju status grada i kotara te su izravno pod nadzorom
središnje vlasti.
Estonija je nakon stjecanja neovisnosti, u razdoblju od 1989. do 1993. g. , uspo-
stavila dvostupanjsku teritorijalnu strukturu i politipski model lokalne samouprave
po njemačkom uzoru, s time da je pet najvećih gradova, uključujući glavni grad
Talin, dobilo status grada i okruga te je bilo izdvojeno iz dvostupanjske strukture.
Od 1994. g. lokalna je samouprava organizirana samo u jednom stupnju, ali je
zadržana blaga varijanta politipskog modela50. Estonsku lokalnu samoupravu čine
254 jedinice lokalne samouprave s prosječnom populacijom od 5.713, s time da čak
85% lokalnih jedinica ima manje od 5.000 st. Od toga je 47 gradskih i 207 seoskih
jedinica koje se razlikuju po djelokrugu, ali ne i po statusu. Jedino glavni grad ima
poseban status. Seoske su jedinice male, prosjek im je 2.212 stanovnika, ali među
njima samo 24 ili 12% imaju manje od tisuću stanovnika. Gradske su jedinice znatno
veće, u prosjeku imaju 21.468 stanovnika51.
Iznad lokalnih samoupravnih jedinica djeluje 15 okruga kao regionalnih admini-
strativnih jedinica koje su sastavni dijelovi sustava državne uprave. Na čelu okruga
je guverner, kojega imenuje vlada na prijedlog premijera, a ovlašten je za nadziranje
zakonitosti odluka jedinica lokalne samouprave i svrsishodnosti upotrebe financij-
skih sredstava koja država dodjeljuje lokalnim jedinicama52.
Slovenija je iz bivše Jugoslavije naslijedila teritorijalnu podjelu na 62 vrlo velike
općine s prosječnom populacijom od oko 33.000 stanovnika. Nakon stjecanja neo-
visnosti uspostavljena je potpuno nova teritorijalna podjela koja se, po njemačkom
uzoru, zasniva na relativnom malim lokalnim jedinicama te na razlikovanju između
seoskih i gradskih lokalnih jedinica. No, za razliku od njemačkog modela, u Sloveni-
ji je lokalna samouprava organizirana u jednom stupnju.
Pokušaj da se umjesto 62 velike općine ustanovi 340 lokalnih samoupravnih jedi-
nica propao je na savjetodavnom referendumu 1994. g. na kojem su građani odobrili
osnivanje samo 111 jedinica. Unatoč tome slovenski je parlament, ne raspisujući novi
savjetodavni referendum, zakonom iz 1994. g. osnovao 147 osnovnih jedinica, od
čega 11 gradova i 136 općina53. Premda je nakon te teritorijalne podjele trećina slo-
50 Mäeltsemees, Sulev: Local Government in Estonia, u knjizi Horváth, T.M.(ed.), 2000., str. 64-66.
51 Ibidem, str. 102-103. Svi podaci odnose se na stanje 1998. g.
52 Ibid., str. 68-69.
53 O pravnim i drugim problemima u povodu uspostave nove teritorijalne podjele u Sloveniji vidi op-
61
venskih općina imala manje od 5.000 stanovnika, ipak je 1998. g. formirano još 45 no-
vih općina, a time se udio malih općina popeo na 50%54. Fragmentacija teritorijalne
podjele Slovenija nastavila se, doduše nešto blažim tempom, nakon 1998. g. te je do
2007. osnovano 18 novih općina, pa je tako da je broj općina porastao na 199, a time
je ukupni broj osnovnih jedinica lokalne samouprave povećan na 21055. Status grada
i znatno širi djelokrug poslova ima 11 većih gradskih naselja (najmanji među njima,
Slovenj Gradec, ima oko 17.000 stanovnika), uključujući i glavni grad. Ljubljana je
pak podijeljena na 17 gradskih četvrti koje imaju status jedinica mjesne samouprave.
Slovenskim ustavom predviđeno je osnivanje pokrajina kao regionalnih samou-
pravnih jedinica. O tom se dugo raspravljalo, bio je čak izrađen i zakonski prijedlog,
ali dosad taj zakon nije donesen. Umjesto toga iznad osnovnih jedinica lokalne sa-
mouprave uspostavljeno je 58 administrativnih kotara (njihov se teritorij uglavnom
podudara s teritorijem nekadašnjih općina) koji obavljaju poslove državne uprave
na terenu, a preko njih središnja vlast i uprava provodi nadzor nad jedinicama lo-
kalne samouprave.
2.3. Švedski model teritorijalne strukture lokalne samouprave

2.3.1. Razvoj i osnovna obilježja švedskog modela i teritorijalne reforme u Švedskoj
Švedska ima dugu tradiciju lokalnog odlučivanja koje je tijekom 18. i prve polo-
vice 19. stoljeća bilo institucionalizirano, s jedne strane, u župama švedske državne
crkve, a s druge strane, u gradovima koji su povlasticama monarha uspijevali za-
dobiti i širiti svoju autonomiju. Te su institucije najprije preuzele odgovornost za
pružanje pomoći siromašnima, a potom im je povjerena skrb o osnovnim školama
(Švedska je 1842. g. uvela obvezatno osnovno školovanje).
Prijelomna točka u razvoju švedske lokalne samouprave bila je reforma iz 1862.
g. u kojoj je provedeno odvajanje crkvenih od sekularnih lokalnih jedinica. Zakon-
skim aktom iz te godine osnovano je 2.400 seoskih lokalnih jedinica koje su se, do-
duše, uglavnom podudarale s teritorijem vjerskih župa, ali su imale svoja izabrana
vijeća te vlastiti djelokrug poslova i ovlasti. Uz njih, lokalna vijeća formirana su u 89
gradskih lokalnih jedinica (stad) te 10 miješanih, ruralno-urbanih jedinica (köping).
Iznad osnovnih lokalnih jedinica uspostavljena su vijeća u 25 okruga (landsting).
Veći gradovi (s više od 25.000 stanovnika) bili su izuzeti iz te dvostupanjske organi-
širnije u knjizi Šmidovnik, Janez: Lokalna samouprava, Ljubljana, Cankarjeva založba, 1995., str. 216-241.
54 Sentikar-Cankar, Stanka, Stane Vlaj i Maja Klun: Local Government in Slovenia, u knjizi Horváth, T. M. (ed.),
2000., str. 389 i 415.
55 Koprić, I., 2008., str. 401.
62
zacije te su obavljali poslove iz djelokruga grada i okruga56. Prema tome, teritorijalna

struktura švedske lokalne samouprave koja je utemeljena 1862. g. imala je obilježja
poput postojeće teritorijalne strukture njemačke lokalne samouprave: više tipova
osnovnih lokalnih jedinica, velik broj malih seoskih lokalnih jedinica te segmenti-
rani sustav u kojem je na području većih gradova postojao jedan stupanj lokalne
samouprave, dok je na ostalom dijelu državnog teritorija lokalna samouprava bila
organizirana u dva stupnja.
U svojim osnovnim odrednicama takva se teritorijalna struktura švedske lokalne
samouprave održala gotovo stotinu godina, premda se mijenjao broj pojedinih tipo-
va osnovnih lokalnih jedinica. Godine 1901. bile su 2.384 seoske, 20 mješovitih i 92
gradske jedinice, 1921. g. bila je 2.371 seoska, 35 mješovitih i 110 gradskih, a 1951. g.,
uoči početka reforme, 2.281 seoska, 84 mješovitih i 133 gradske jedinice57.
Prvi korak u reformi teritorijalne strukture švedske lokalne samouprave podu-
zet je nakon Drugog svjetskog rata i bio je usmjeren na okrupnjavanje seoskih lokal-
nih jedinica s ciljem da one imaju najmanje 3.000 stanovnika. Već je 1946. g. švedski
parlament odobrio principe takve dobrovoljne amalgamacije, ali je početak reforme
odgođen do 1952. U toj je godini broj seoskih jedinica smanjen na otprilike trećinu
(od 2.281 na 816), a ukupni broj osnovnih jedinica više je nego prepolovljen (od
2.498 na 1.037). U sljedećih petnaestak godina proces amalgamacije znatno je uspo-
ren: 1969. g. broj seoskih jedinica smanjen je na 625, a ukupni broj na 848 osnovnih
lokalnih jedinica58.
Nezadovoljna takvim tijekom teritorijalne reforme, švedska je vlada imenovala
stručnu komisiju kojoj je povjerila zadatak da osmisli cjelovitu i dublju reformu.
Ključni koncept na kojem je komisija zasnovala svoj prijedlog bio je da se osnovne
jedinice, komune, formiraju kao koherentne cjeline u smislu ekonomske geografije.
Pri tome, radi uspješnog i ekonomičnog obavljanja lokalnih službi, komuna ne bi
smjela imati manje od 8.000 stanovnika59. Na temelju prijedloga komisije vlada je
donijela odluku da se formiraju 282 municipalna bloka osnovnih jedinica koji bi
prerasli u velike komune. Uz energično protivljenje oporbe tijesnom većinom u par-
lamentu donesena je odluka da se ta amalgamacija provede prisilno te da bude do-
56 Häggroth, Sören, Kai Kronvall, Curt Riberdahl i Karin Rudebeck: Swedish Local Government – Traditions and
Reforms, Stockholm, Svenska Institutet, 1999., str. 8-11.
57 Ibidem, str. 14.
58 Ibidem.
59 Detaljnije o reformi švedske lokalne samouprave vidi u: Strömberg, Lars: Local Government Reform
in Sweden, Warsaw, International Conference IULA, 1974; Gustafsson, Gunnel: Local Government Reform
in Sweden, u knjizi Gunlicks, A.B.(ed.): Local Government Reform and Reorganization, Port Washington,
Kennikat Press, 1981. O učincima te reforme vidi u: Holmgren, Kurt: Sweden u knjizi Rowat, D. C.(ed.),
1985., str. 150-151. te u Norton, A., 1994., str. 296-300.
63
vršena do 1. siječnja 1974. Tako je te godine uspostavljeno 278 švedskih komuna,

potpuno izjednačenih po statusu, čime je broj osnovnih lokalnih jedinica iz 1969. g.
smanjen za tri puta. Paralelno s time korigirana je mreža drugostupanjskih jedinica:
broj okruga smanjen je na 2060. Tijekom nadolazećih godina uočene su neke greške i
izvršene su korekcije, pa je broj komuna neznatno povećan: 1999. g. bilo ih je 28961.
Švedska je, dakle, sredinom 70-ih godina prošlog stoljeća radikalno promijenila
teritorijalnu strukturu svoje lokalne samouprave. Napušten je politipski, a prihva-
ćen je, po ugledu na Francusku, monotipski model lokalne samouprave u kojem su
komune izjednačene po statusu i djelokrugu. No, za razliku od francuskih, švedske
su komune mnogo veće. Prosječna švedska komuna ima oko 30.000 stanovnika i oko
1.550 km² površine. Kao obično, i taj prosjek prikriva velike razlike kako u populaciji
komuna, tako i u njihovoj prostornoj veličini62. I naposljetku, prihvaćena je dvostu-
panjska organizacija na čitavom državnom teritoriju. Sve komune, uključivo i one u
vrlo velikim gradovima, nalaze se u sastavu okruga koji u prosjeku obuhvaćaju oko
14 komuna, što se može smatrati optimalnim rasponom kontakta između okruga i
komuna u njegovu sastavu. Švedski okruzi u prosjeku imaju oko 420.000 stanovnika
te spadaju u skupinu europskih drugostupanjskih jedinica srednje veličine, ali u tom
pogledu među njima postoje velike razlike63. S druge strane, švedski su okruzi, s
prosječno 21.500 km² površine, prostorno daleko najveće europske drugostupanjske
jedinice64.
60 Ustvari formalno postoji još jedan okrug, ali on u svom sastavu ima samo jednu komunu. Riječ je
otoku Gotland, koji je prilično udaljen od kopna pa su mu zato, osim statusa komune, dali i status
okruga kako bi se na taj način osiguralo normalno obavljanje službi potrebnih lokalnom stanovništvu
(Häggroth, S. et al., 1999., str. 17).
61 Ibidem, str. 14.
62 Po broju stanovnika najveća je komuna Stockholm s oko 750.000, a najmanja je komuna Bjurholm, na
sjevernom, rijetko napučenom dijelu zemlje, koja ima nešto manje od 3.000 stanovnika. Dvije trećine
komuna ima između deset i pedeset tisuća stanovnika. Najveći teritorij ima komuna Kiruna, na dale-
kom sjeveru Švedske, koja se prostire na oko 20.000 km², a prostorno je najmanja komuna Sundbyberg,
u okolici Stockholma, koja ima svega devet km² (ibidem, str. 17-18).
63 Po broju stanovnika najveći je okrug Stockholm s oko 1,8 milijuna, a najmanji je, ako se zbog njegove
specifičnosti zanemari Gotland, okrug Jämtland s oko 133.000. Tri okruga imaju populaciju manju od
200.000, dvanaest ima od 200.000 do 300.000, a pet ima više od 300.000. Među potonjima su tri okruga,
formirana oko Stockholma, Malmöa i Göteborga, od kojih svaki ima više od milijun stanovnika, a
zajedno obuhvaćaju polovicu švedske populacije (ibidem).
64 Prostorno je najveći okrug Norrbotten, koji se nalazi na arktičkom dijelu Švedske te obuhvaća 105.877
km² (gotovo dvostruko više od teritorija Hrvatske), dok je najmanji okrug Blekinge, na jugoistoku
Švedske, s 3.039 km². Četiri okruga na sjeverozapadu i sjeveru Švedske imaju površinu veću od 30.000
km² te zajedno obuhvaćaju više od polovice švedskog državnog teritorija (ibidem).
64
2.3.3. Recepcija švedskog modela u zapadnoeuropskim državama

Po uzoru na švedski model organizirale su svoju lokalnu samoupravu Danska,
Norveška i Nizozemska, a znatno mu se približila i Belgija (vidi u točki 2.1.2. ovog
teksta).
Nakon Drugog svjetskog rata Danska je uspostavila teritorijalnu organizaciju
lokalne samouprave kakva je postojala prije toga: politipski model lokalne samou-
prave s različitim statusom i djelokrugom oko 1.300 malih seoskih jedinica (sogner)
i oko 90 većih samostalnih gradova (købstæder). Gradovi i općine bili su u sastavu
25 okruga (amter). Slično kao u Švedskoj, ali s malim vremenskim odmakom, 1958.
započela je prva reforma lokalne samouprave s prvenstvenim ciljem okrupnjavanja
seoskih jedinica. Budući da se to okrupnjavanje provodilo na dobrovoljnoj osnovi,
proces je tekao vrlo sporo. Godine 1967. u Danskoj je bilo 1.075 osnovnih jedinica
lokalne samouprave, od kojih je bilo 85 urbanih i 989 ruralnih jedinica65.
U planu reforme iz 1970. g.66 napušteno je razlikovanje između gradskih i se-
oskih jedinica te je predloženo formiranje jedinstvenog tipa komune. Osim toga, s
obzirom na loša prethodna iskustva, predviđen je postupak prisilne amalgamacije,
odnosno okrupnjavanja komuna. Do 1974. g. broj komuna smanjen je na 275. Moglo
bi se, dakle, reći da su nakon reforme danske komune, s prosjekom od oko 18.000
stanovnika, postale relativno velike lokalne jedinice. Iako više nije bilo izrazito ma-
lih komuna, ipak je još uvijek većina komuna imala manje od 10.000 stanovnika.
Paralelno s okrupnjavanjem komuna smanjen je broj okruga s 25 na 14. S takvom
teritorijalnom strukturom lokalne samouprave Danska je ušla u novi milenij.
Pod pritiskom potrebe da se reformira čitav javni sektor, u Danskoj je od 2004.
g. pripremljena nova teritorijalna reforma67. U prijedlogu reforme o kojoj postignut
sporazum između vlade i oporbe, kao temeljni kriterij za formiranje novih komuna
utvrđen je minimalni broj od 20.000 stanovnika, uz dopušteno odstupanje za otočke
komune. Reforma je provedena 2007. g. te je umjesto dotadašnjih 27068 uspostavlje-
65 Ingvartsen, O.: Local Government in Denmark, Studies in Comparative Local Government, Vol. 3 (1969), No.
2, str. 58-59.
66 O reformi danske lokalne samouprave iz 1970. g. vidi opširnije u Mohring-Andersen, S.: Local Gover-
nment Reform in Denmark, Studies in Comparative Local Government, Vol. 7. (1973), No. 2., str. 48-60. O
učincima te reforme vidi u Bogason, P.: Denmark, u knjizi Rowat, D. C. (ed.), 1988., str. 136-137. te Nor-
ton, A., 1994., str. 327-329.
67 O toj reformi vidi opširnije u Kovačić, Marko: Reforma lokalne samouprave u Danskoj 2007.g., Hrvatska
javna uprava, god. 9. (2009.), br. 4, str. 989-997.
68 Godine 2002. na otoku Bornholu postojećih se pet komuna na temelju referenduma integriralo u
jednu komunu, čime je broj komuna smanjen s 275 na 271. Dvije godine kasnije na otoku Ærø dvije su
se komune dobrovoljno udružile u jednu, pa je tada ukupni broj komuna smanjen na 270 (Kovačić, M:
op. cit., str. 991).
65
no 98 komuna, od kojih samo sedam otočnih komuna ima manje od traženih 20.000
stanovnika69. Prosječni broj stanovnika novih danskih komuna kreće se oko 55.000,
čime ulaze u kategoriju vrlo velikih osnovnih jedinica lokalne samouprave u Europi.
Na drugom stupnju ukinuti su tradicionalni okruzi, a umjesto njih osnovano je
pet regija koje u prosjeku imaju oko 1,1 milijun stanovnika70.
I Norveška je sedamdesetih godina prošlog stoljeća znatno reformirala terito-
rijalnu strukturu svoje lokalne samouprave. Broj osnovnih jedinica lokalne samou-
prave (kommuner) smanjen je s 1.044 (1960. g.) na 443 (1973. g.). Time je njihova pro-
sječna veličina porasla s 3.500 na 8.400 stanovnika, čime su iz kategorije malih prešle
u kategoriju srednjih lokalnih jedinica71. Do kraja stoljeća broj norveških komuna
smanjen je na 433, a njihova prosječna populacija povećana je na gotovo 10.000, ali
još uvijek gotovo polovica komuna ima manje od 5.000 stanovnika, zbog čega je na
početku milenija još uvijek aktualna teritorijalna reforma72. Glavna zapreka amal-
gamaciji malih norveških komuna jest vrlo niska gustoća stanovništva, posebno u
sjevernim dijelovima zemlje. Naime, norveške komune u prosjeku imaju oko 750
km² površine i svako daljnje smanjivanje broja komuna vodilo bi povećanju ionako
prostorno velikih lokalnih jedinica.
Stabilniji elementi norveške teritorijalne strukture jesu drugostupanjski okruzi
(fylkeskommuner) čiji se broj više od pedeset godina ustalio na 18. Glavni grad Oslo
ima ujedno status komune i okruga.
Nizozemska je još iz 19. stoljeća naslijedila podjelu na 12 pokrajina (provinci-
en) koje danas imaju u prosjeku oko 1,3 milijuna stanovnika73 i oko 3.500 km² te su
po populaciji najveće europske drugostupanjske jedinice74. Provincije su podijelje-
ne na općine (gemeenten) koje su međusobno izjednačene po statusu. Za razliku od
69 No od njih sedam tri imaju od 10.000 do 15.000 st., tri imaju od 3.000 do 10.000 st., a samo jedna ima
manje od 3.000 st. (ibidem, str. 995).
70 Ibidem, str. 994-995.
71 Local Government in Norway – An Information Note Prepared by Norwegian Association of Local Gover-
nment, Studies in Comparative Local Government, Vol. 8 (1974.), No. 1, str. 76-80.
72 Larsen, Helge O.: Directly Elected Mayors –Democratic Renewal or Constitutional Confusion? u knjizi Cau-
field, J. i H. O. Larsen(ed.), 2002., str. 114-115.
73 Postoje velike razlike među pokrajinama u pogledu broja stanovnika: najveća (Zuidholland) ima oko 3
milijuna, a najmanja (Flevoland) ima svega oko 200.000 stanovnika (Kooiman, J. i J. Breunese:The Nether-
lands u knjizi Rowat, D. C. (ed.), 1988., str. 239).
74 Iako po populaciji znatno nadilaze drugostupanjske jedinice u drugim europskim zemljama, nizo-
zemske su provincije zadržale stare funkcije (posredovanje između središnje vlasti i osnovnih lokal-
nih jedinica te nadzor nad zakonitošću i svrsishodnošću odluka lokalnih vlasti), a nemaju funkcije
regionalnih jedinica. Stoga se još od 1975. g. vode rasprave o tome kako podići ulogu provincija na
razinu regionalnih jedinica, ali te rasprave još nisu dale neki konkretni rezultat, jer nije bilo dovoljno
hrabrosti da se ta tradicionalna nizozemska ustanova promijeni (ibidem, str. 241-242).
66
provincija, općine su manje stabilni elementi nizozemske lokalne samouprave, jer

je u tijeku stalni proces dobrovoljne amalgamacije općina radi povećanja njihova
kapaciteta kako bi mogle uspješnije i ekonomičnije obavljati lokalne službe. No taj
je proces bio prilično spor: od 1851. g. do 1974. g. broj općina smanjen je za trećinu
(s 1.209 na 842). Nakon toga je proces okrupnjavanja općina nešto ubrzan, vrijeme
za dobrovoljno pregrupiranje smanjeno je s 10 na 5 godina, a traženi minimum sta-
novništva povećan je na 10.000. Krajem prošlog stoljeća u Nizozemskoj je bilo 714
općina75 koje su prosjeku imale oko 21.000 stanovnika, što ih uvrštava u kategoriju
velikih lokalnih jedinica. No još uvijek ima znatan broj općina koje imaju manje od
deset tisuća stanovnika. Posebni oblici teritorijalnih jedinica, polder-distrikti, postoje
na područjima na kojima je kopno ispod morske razine, pa se mora čuvati branama
i isušivati kanalima. Tijela koja upravljaju tim tehnički složenim i financijski zahtjev-
nim poslovima imenuje središnja vlast.
2.3.2. Recepcija švedskog modela među europskim tranzicijskimdržavama

Među europskim tranzicijskim državama švedskom modelu najviše se pribli-
žila teritorijalna struktura lokalne samouprave u Litvi i Bugarskoj.
Litva je iz sovjetskog sustava naslijedila dvostupanjsku politipsku strukturu
lokalne uprave u kojoj je na osnovnoj razini postojalo oko 500 lokalnih jedinica
koje su se dijelile po statusu na gradove, urbana naselja i seoska naselja. Među nji-
ma su brojčano prevladavale male lokalne jedinice. Na drugom stupnju djelovalo
je 80 jedinica među kojima su bile regije i gradovi izdvojeni iz sastava regije76.
Nakon stjecanja samostalnosti 1990. g. ta se struktura neznatno modificirala
da bi mogli biti provedeni prvi slobodni lokalni izbori, ali je već od 1991. g. počela
rasprava o mogućoj reformi teritorijalne strukture litavske lokalne samouprave.
U toj raspravi prevladalo je gledište kako valja provesti temeljitu reformu te je u
tom smislu pripremljen prijedlog litavske vlade, koja ga je krajem 1993. g. uputila
parlamentu. Zakon o teritorijalnoj podjeli donesen je 1995. g.
Po tom zakonu osnovano je 56 populacijski vrlo velikih (prosjek je 66.300 st.)77
i prostorno velikih (prosjek je 1.166 km²)78 osnovnih jedinica lokalne samouprave.
75 Norton, A., 1994., str. 35.

76 Beksta, Arunas i Algirdas Petkevicius: Local Government in Lithuania, u knjizi Horváth, T. M. (ed.), 2000.,
str. 169.
77 Samo 9 (ili 16%) litavskih osnovnih jedinica ima manje od 30.000 st., čak 37 (ili 66%) ima od 30.000 do
70.000 st., a 10 (ili 18%) ima više od 70.000 st. Najmanja je jedinica gradić Neringa s 2.600 st., a najveća
je glavni grad Vilnius s 573.200 st. (ibidem, str. 208).
78 Po površini je najmanji grad Visaginas s 9 km², najveća je ruralna jedinica Varena s 2.412 km². Samo 4
od 44 ruralne jedinice imaju manju površinu od tisuću kvadratnih kilometara (Ibidem, str. 201).
67
Među njima se po djelokrugu razlikuje 12 urbanih i 44 ruralne jedinice, ali je njihov

status izjednačen.
Na području osnovne lokalne jedinice lokalno vijeće može osnovati područne
urede lokalne administracije, a u njima se obavljaju jednostavniji upravni poslovi.
Na čelu ureda je voditelj kojega imenuje i razrješava lokalni načelnik, a uz njega u
većini područnih ureda radi od 4 do 6 zaposlenika. Nakon 1995. g. osnovano je oko
500 takvih područnih ureda, točnije rečeno, u tom je statusu djelomično zadržana
administracija prijašnjih osnovnih lokalnih jedinica79.
Iznad razine osnovnih jedinica lokalne samouprave nema samoupravnih ti-
jela, već je uspostavljeno deset administrativnih okruga preko kojih se obavljaju
poslovi državne uprave i provodi nadzor nad lokalnom samoupravom. Na čelu
okruga je guverner, kojega imenuje vlada na prijedlog premijera. Djelatnost okru-
ga se financira iz državnog budžeta, a zakonom je izričito propisano da su okruzi
dio državne administracije80.
I Bugarska je iz jednopartijskog sustava naslijedila dvostupanjsku teritorijalnu
strukturu lokalne uprave u kojoj je na osnovnoj razini djelovalo 345 osnovnih lo-
kalnih jedinica različite vrste, a iznad njih devet regionalnih jedinica.
Od 1999. g. Bugarska je podijeljena na 262 monotipske osnovne jedinice lokal-
ne samouprave koje po broju stanovnika (prosjek je 31.500 st.) pripadaju kategoriji
vrlo velikih, a po površini (prosjek je 424 km²) velikih lokalnih jedinica. Iznad
razine osnovnih jedinica lokalne samouprave nema samoupravnih jedinica, već
je uspostavljeno 28 administrativnih regija koje obavljaju poslove državne uprave
i provode nadzor nad lokalnom samoupravom. Na čelu regionalne uprave jest
guverner kojega imenuje vlada. Glavni grad ima status osnovne jedinice i status
regije te je u tom smislu izravno podređen centralnoj vlasti, a podijeljen je na 24
gradska kotara koji su administrativne jedinice grada.
Specifičnost bugarskog sustava lokalne samouprave jest postojanje 1.694 na-
čelstva kao oblika mjesne samouprave u ruralnim područjima. Njihove načelnike
izravno biraju građani81.
79 Ibidem, str. 172-173.

80 Ibidem, str. 174-175.
81 Drumeva, Emilia: Local Government in Bulgaria, u knjizi Kandeva, E., 2001., str. 146-149.
68
2.4. Engleski model teritorijalne strukture lokalne samouprave
2.4.1. Osnovne značajke engleskog modela i njegove teritorijalne reforme

Premda su prije toga postojali razni oblici lokalnog upravljanja82, sustav lokalne
samouprave u modernom značenju te riječi uspostavljen je u Engleskoj i Velsu83 tek
potkraj 19. stoljeća84, zakonima iz 1888. i 1894. g. Taj sustav zasnivao se na diferenci-
ranom politipskom modelu u kojem su se razlikovala četiri tipa osnovnih lokalnih
jedinica: 1) seoski kotari (rural districts) za pretežno ruralna područja; 2) gradski ko-
tari (urban districts) za područja s nešto višim stupnjem urbanizacije, ali bez ijednog
jačeg gradskog centra; 3) neokružni gradovi (non-county boroughs) za manje gradove
(u početku do 50.000, a kasnije do 100.000 stanovnika) koji su bili u sastavu okru-
ga i pod nadzorom okružnih organa; 4) okružni gradovi (county boroughs) za veće
gradove (ranije preko 50.000, a kasnije preko 100.000 stanovnika) koji su statusno
bili izjednačeni s okruzima te izravno podređeni središnjoj vlasti. Područje seoskih i
gradskih kotara dijelilo se na župe (parishes) kao niže jedinice lokalne samouprave,
bez vlastitog djelokruga i upravne strukture.
82 Analizirajući stanje lokalne uprave u Engleskoj u razdoblju od 1689. do 1835. g., Sidney i Beatrice Webb,
autori impozantnog historijskog djela o engleskoj lokalnoj upravi u devet svezaka, zaključuju da tije-
kom tih sto pedeset godina zapravo nije ni postojao neki sistem lokalne samouprave u suvremenom
značenju te riječi. „Postojao je“, pišu oni, „konfuzni splet lokalnih običaja i common lawa, kanonskog
prava te kraljevih dekreta i povelja, tu i tamo prošaran prigodnim i nesistematskim zakonima Parla-
menta. Iz tog konfuznog i nekonzistentnog spleta normi proizašle su četiri lokalne institucije: župa
(parish), grofovija (county), plemićko dobro (manor) i gradska udruga (municipal corporation) kojima
je tijekom 18. stoljeća dodat novi tip lokalne institucije za posebne namjene (statutory authorities for
special purposes). Ta različita tijela lokalne uprave nadograđivala su se jedan iznad drugoga u raznim
povijesnim razdobljima, s različitim svrhama, na osnovi raznih pravnih instrumenata i s različitim
sankcijama. Slični po podrijetlu i teritoriju, strukturi i ovlastima, oni su bili međusobno nerazmrsivo
isprepleteni. Jedino im je zajedničko bilo to da niti jedan od njih nije bio, a niti se smatrao sustavom
lokalne samouprave“ (Webb, Sidney and Beatrice: The Development of English Local Government 1689-
1835, London, Oxford University Press, 1963., str. 5-6).
83 Škotska lokalna samouprava od početka je bila drugačije regulirana. Britanski je parlament donosio
poseban zakon za njezino uređenje vodeći računa o posebnoj tradiciji i specifičnim uvjetima tog dijela
države.
84 Moglo bi se reći da je početak reforme engleske lokalne samouprave koincidirao s reformom izbornog
sistema za britanski parlament. Godine 1833. imenovana je prva kraljevska komisija za lokalnu upravu
koja je trebala ispitati stanje u gradskoj upravi i predložiti mjere za njegovo poboljšanje. Nakon dvo-
godišnjeg rada komisija je podnijela izvještaj koji je s izvanrednom jasnoćom i temeljitošću prikazao
žalosno stanje u kojem se nalazila tadašnja uprava engleskih gradova. Na temelju prijedloga komisije
donesen je 1835. g. zakon (Municipal Corporations Act) kojim je gradska uprava reorganizirana na demo-
kratskim principima, a time je ujedno započeo proces izgradnje modernog sustava lokalne samouprave
u Engleskoj. Trebalo je međutim proći više od pola stoljeća da se ta demokratska reforma u svim njezi-
nim osnovnim elementima dovede do kraja (O tome vidi detaljnije u knjizi Redlich, J. i F. W. Hirst: The
History of Local Government in England, London, Macmillan, 1958., str. 116-138, 197-210, 216-221).
69
Na drugom stupnju bili su formirani okruzi (counties) kojima su bile podređene

sve osnovne jedinice lokalne samouprave, osim okružnih gradova. Okružni gradovi
imali su status jedinica prvog i drugog stupnja te su obavljali poslove iz djelokruga
neokružnih gradova i okruga.
Iz tog uređenja bilo je izuzeto metropolitansko područje Londona, koje je imalo
poseban status i organizaciju. Područje Londonskog okruga (County of London) bilo
je pod izravnim nadzorom vlade, a obuhvaćalo je užu gradsku jezgru (City of Lon-
don) i tridesetak okolnih gradova (metropolitan boroughs) koji su po statusu i djelokru-
gu bili između okružnih i neokružnih gradova85. Prema tome, tada je u Engleskoj i
Velsu postojao segmentirani sustav lokalne samouprave.
Tijekom gotovo stotinu godina ta se teritorijalna struktura engleske lokalne sa-
mouprave nije bitno mijenjala. Mijenjali su se kriteriji za stjecanje statusa pojedinih
tipova lokalnih jedinica, mijenjao se i broj jedinica pojedinog tipa, ali su politipski
ustroj i segmentirani sustav lokalne samouprave ostali nepromijenjeni. Krajem pe-
desetih godina prošlog stoljeća teritorijalna struktura lokalne samouprave Engleske
i Velsa izgledala je ovako: izuzimajući područje Velikog Londona, čitav teritorij bio
je podijeljen na 62 okruga kao drugostupanjskih jedinica, a oni su pak obuhvaćali
1.356 osnovnih lokalnih jedinica različitog statusa, i to: 473 seoska kotara, 564 grad-
ska kotara i 319 neokružnih gradova86. Okruzi su u svom sastavu imali u prosjeku 22
osnovne lokalne jedinice, što se može smatrati optimalnim rasponom kontakta. Iz te
dvostupanjske strukture bila su izuzeta 83 okružna grada87, tako da je središnja vlast
i uprava trebala izravno kontaktirati sa 145 okružnih jedinica, što je gotovo nesavla-
div raspon kontakta. Uz to, središnja je vlast pod nadzorom imala složenu strukturu
Londonskog okruga, koji je, osim samog grada Londona, obuhvaćao 38 metropo-
litanskih gradova. Radi upotpunjenja slike, potrebno je dodati da je unutar 1.037
seoskih i gradskih kotara bilo oko 11.000 župa88 kao oblika mjesne samouprave.
Nakon temeljitih višegodišnjih priprema britanski je parlament 1972. g. donio
zakon kojim se radikalno reformira teritorijalna struktura lokalne samouprave u En-
gleskoj i Velsu, a taj je zakon stupio na snagu 1. siječnja 1974. Premda nije napušten
model politipske lokalne samouprave, reformom je dotadašnja složena struktura
znatno pojednostavnjena. Lokalna je samouprava utemeljena na dva tipa jedinica,
i to na obje razine.
85 Jackson, Eric W.: The Structure of Local Government in England and Wales, London, Longmans, 1960., str.
3-14.
86 Ibidem.
87 Ibidem.
88 Ibidem, str. 46.
70
Za gusto urbanizirana područja oko šest engleskih velikih gradova89 formirano

je šest metropolitanskih okruga (metropolitan counties), a oni se dijele na 36 metropo-
litanskih kotara (metropolitan districts)90. I dalje je posebno uređeno metropolitansko
područje Londona koje, uz jezgru glavnoga grada (Corporation of London)91, čine 32
okolna grada (London boroughs)92 koji su po statusu i djelokrugu izjednačeni s metro-
politanskim kotarima.
Izvan metropolitanskih područja teritorij je podijeljen na 47 okruga (counties), od
kojih je 39 na području Engleske93, a osam na području Velsa94. Okruzi su pak podi-
jeljeni na 333 kotara (districts), od čega je 296 u Engleskoj, a 37 u Velsu. Među njima
ima dosta velikih razlika u populaciji95. Posebno je zanimljivo da je prosječni broj ko-
tara unutar okruga prilično mali, na području Engleske iznosi osam, a na području
Velsa samo pet, što je ispod racionalne granice raspona kontakta.
Ispod razine kotara, pretežno u ruralnim sredinama, zadržano je u Engleskoj
oko 10.200 župa (parishes), a u Velsu oko 800 mjesnih zajednica (communities) kao
oblika mjesne samouprave kojima kotari mogu delegirati obavljanje nekih lokalnih
poslova. Na gradskim područjima, a posebno na području velikih gradova, nema
oblika mjesne samouprave i to je možda jedan od najvećih nedostataka aktualne
teritorijalne organizacije lokalne samouprave u Engleskoj i Velsu.
89 To su gradovi: Birmingham, Leeds, Sheffield, Liverpool, Bradford i Manchester.
90 Metropolitanski kotari veoma se razlikuju po veličini svoje populacije u rasponu od 157.000 (South
Tyneside) do jednog milijuna (Birmingham). Šest metropolitanskih kotara ima od 150.000 do 200.000
stanovnika, sedamnaest ih ima od 200.000 do 300.000, sedam ima od 300.000 do 450.000, a šest, koji su
sjedišta metropolitanskih okruga, ih ima više od 450.000 stanovnika (Norton, A., 1994., str. 362).
91 Jezgra britanske metropole obuhvaća pretežno poslovni dio grada (City), stoga njezina populacija
jako varira tijekom dana. Dnevna populacija ima oko 340.000, dok noćna opada na svega 5.000 sta-
novnika (ibidem).
92 I među londonskim gradovima postoje bitne razlike u populaciji: od oko 133.000 (Kingstone-upon-
Thames) do 380.000 (Croydon) (ibid.).
93 Na prvi pogled između engleskih okruga postoje velike razlike u populaciji: jedan je ekstrem otok
Wight, koji je zbog svoje izoliranosti dobio status okruga i ima svega 124.600 stanovnika, a na drugom
okrug Hamshire s 1,528.700 stanovnika. Ipak, ako se zanemare te iznimke, može se reći da je distribu-
cija okruga po veličini populacije normalna: šest okruga ima od 300.000 do 500.000, sedam ima preko
milijun, a preostali su s populacijom od pola milijuna do milijun (op. cit., str. 363).
94 Velški okruzi znatno su manji od engleskih, u prosjeku imaju 351.000 stanovnika, s time da najveći od
njih, Mid Glamorgan, u čijem je sastavu velški glavni grad, ima 535.000, a najmanji, pretežno ruralni
okrug, Powys, ima 112.000 stanovnika (ibidem, str. 41 i 363).
95 U prijedlogu reforme bilo je preporučeno da kotari imaju od 80.000 do 120.000 stanovnika. U konač-
noj izvedbi od 296 engleskih kotara samo je 140 (ili 47%) imalo populaciju u tim okvirima, 94 (ili 32%)
imalo je manje od 80.000 stanovnika, a 62 (ili 21%) imalo je više od 120.000 stanovnika. I velški su
kotari znatno manji od engleskih, u prosjeku imaju oko 76.000 stanovnika, s time da čak 28 (ili 72%)
ima manje od traženih 80.000 st. (ibidem, str. 40 i 363).
71
Iz navedenog je vidljivo da je reformom broj osnovnih jedinica lokalne samou-

prave smanjen s 1.477 na 401. Time je prosječna populacija osnovnih jedinica utro-
stručena: od oko 31.000 na oko 117.000 stanovnika. Pri tomu postoji velika razlika
između veličine osnovnih jedinica u Engleskoj (oko 127.000 st.) i u Velsu (oko 76.000
st.)96. Engleske osnovne jedinice lokalne samouprave danas su po broju stanovnika
najveće osnovne lokalne jedinice u Europi.
Posebno valja naglasiti da je djelokrug okruga i kotara, kako onih na metropoli-
tanskim područjima, tako i izvan njih, prilično detaljno i precizno određen97, a tamo
gdje se poslovi preklapaju okruzi i kotari u načelu surađuju na ravnopravnim osno-
vama. Stoga, mada postoje dvije razine lokalne samouprave, ne bi se moglo reći da
su između njih onakvi hijerarhijski odnosi kakve možemo naći u nekim zemljama
kontinentalne Europe.
Ako je prije stotinu godina bilo realnog opravdanja da se prema stupnju urbani-
zacije razlikuje više tipova osnovnih lokalnih jedinica, danas, kad je urbanizacija u
Engleskoj dosegla vrlo visok stupanj, teško se može naći opravdanje za zadržavanje
politipske strukture lokalne samouprave u toj zemlji. Čini se da su za to bili odlučni
razlozi tradicije, odnosno namjera da se osigura kontinuitet takve organizacije una-
toč radikalnom povećanju osnovnih lokalnih jedinica.
Dvostupanjska organizacija engleske lokalne samouprave na metropolitanskim
područjima nije dugo potrajala. Zbog toga što su metropolitanska okružna vijeća
pružila snažan otpor njezinoj ekonomsko-financijskoj politici, vlada M. Thatcher je
predložila, a britanski je parlament 1986. g. prihvatio zakon kojim se ukidaju metro-
politanska okružna vijeća i vijeće Velikog Londona98. Otada je u Engleskoj ponov-
no uspostavljen segmentirani sustav lokalne samouprave: na visokourbaniziranim
područjima djelovala je jednostupanjska, a na ostalim područjima dvostupanjska
organizacija lokalne samouprave. S takvim sustavom lokalne samouprave Engleska
je ušla u novi milenij.
96 Norton, A., 1994., str. 40.

97 I dalje je zadržana metoda zakonske enumeracije poslova iz lokalnog djelokruga i s njome povezana
doktrina ultra vires po kojoj sudovi mogu poništavati lokalne odluke koje nemaju izričiti zakonski
temelj ili se pak ne mogu razumnom implikacijom izvesti iz zakonom dodijeljene ovlasti.
98 Specifičnost britanskog sustava jest u tome što u njemu lokalna samouprava nema ustavnih jamstava,
pa parlament može po svojoj volji osnivati i ukidati lokalna tijela. U ranijem razdoblju glavna brana
mogućem voluntarizmu i arbitrarnosti bilo je poštivanje tradicije, no to za konzervativnu parlamen-
tarnu većinu pod vodstvom M. Thatcher očito nije bio argument koji bi trebalo poštivati. Uzgred
rečeno, ta ista parlamentarna većina u isto je vrijeme odbila ratificirati Europsku povelju o lokalnoj
samoupravi u kojoj se od potpisnica traži da pruže jamstva lokalnoj samoupravi, obrazlažući time da
povelja nije u skladu s britanskom tradicijom.
72
2.4.1. Recepcija engleskog modela u europskim zemljama

Od zapadnoeuropskih zemalja po engleskom su uzoru izgradili teritorijalnu
strukturu svoje lokalne samouprave Irska i Portugal. Nijedna europska tranzicijska
zemlja nije se povela za engleskim primjerom. Međutim, potpunosti radi, valja na-
pomenuti da je engleski model bitno utjecao na sustave lokalne samouprave niza
izvaneuropskih zemalja, a posebno Kanade, Australije i Novog Zelanda.
Irska je dugo bila u sastavu Ujedinjenoga Kraljevstva, što je nedvojbeno ostavilo
dubok trag na teritorijalnoj organizaciji lokalne samouprave čak i nakon stjecanja
samostalnosti. Naime, nakon stjecanja neovisnosti, uz male modifikacije, zadržana
je teritorijalna struktura lokalne samouprave kakva je postojala u Engleskoj prije
reforme iz 1974. g.
To se, prije svega, očituje u segmentiranosti irskog sustava lokalne samouprave:
na području okružnih gradova (county boroughs), među kojima je i glavni grad, po-
stoji samo jedan stupanj lokalne samouprave, a na ostalom području zemlje uspo-
stavljena je lokalna samouprava u dva stupnja. Osim toga Irska je prihvatila politip-
ski ustroj lokalne samouprave razlikujući četiri vrste osnovnih lokalnih jedinica, i to:
okružne gradove (5), neokružne gradove (6), gradske kotare (49) i ruralne jedinice
(28). I naposljetku, irske osnovne jedinice, kao i engleske, imaju vrlo veliku popu-
laciju (u prosjeku 40.200 st.) i razmjerno veliku površinu (prosjek je oko 800 km²)99.
Na području izvan okružnih gradova uspostavljeno je 27 okruga (counties) u či-
jem se sastavu nalaze 83 osnovne jedinice, tako da na svaki okrug prosječno otpadaju
tri osnovne jedinice, što je najmanji raspon kontakta između jedinica prvog i drugog
stupnja u Europi. Doda li se tome osam administrativnih regija koje su formirane 1994.
g. radi koordinacije javnih službi te provođenja regionalne razvojne politike središnje
vlasti, racionalnost i organizacijska adekvatnost mreže drugostupanjskih jedinica po-
stavlja se kao najozbiljniji problem teritorijalne strukture irske lokalne samouprave.
Portugal je svoj sustav demokratske lokalne samouprave počeo izgrađivati tek
nakon „revolucije karanfila“ 1974. g., kad je srušen diktatorski režim koji je uteme-
ljio Salazar. Iz vremena tog režima naslijeđena je trostupanjska struktura lokalne
uprave: čitav teritorij bio je podijeljen na 11 administrativnih provincija preko kojih
je središnja vlast mogla efektivno usmjeravati i kontrolirati 303 kotara, a preko njih i
djelovanje oko 4.000 osnovnih lokalnih jedinica, župa100.
Nova demokratska vlast ukinula je provincije, a status osnovnih lokalnih jedi-
nica dobili su bivši kotari, s time da je njihov broj smanjen s 303 na 275101. Pri tome
99 Norton, A., 1994., str. 34 i 40.
100 Humes, S. i E. Martin, 1969., str. 594. O tome kako je bio organiziran nadzor nad lokalnim institucijama
vidi detaljnije u Ivanišević, S., 1987., str. 221-222.
101 Norton, A., 1994., str. 40.
73
se osnovne lokalne jedinice dijele po djelokrugu na urbane (municipios) i ruralne

(conselhos), ali ne i po statusu. Po prosječnom broju stanovnika od oko 38.000 portu-
galske osnovne lokalne jedinice vrlo su velike, dok s prosječnom površinom od oko
335 km² pripadaju kategoriji osnovnih lokalnih jedinica srednje veličine.
Ispod razine osnovnih lokalnih jedinica zadržano je 3.848 župa (s prosječnom
populacijom od oko 2.500)102, koje su, poput engleskih župa, oblici mjesne samou-
prave, nemaju vlastitog djelokruga, nego obavljaju poslove koje im prenesu osnovne
lokalne jedinice.
Iznad osnovnih lokalnih jedinica u kontinentalnom dijelu zemlje nema ni sa-
moupravnih ni administrativnih jedinica, već s njima izravno kontaktira i nadzire
ih središnja državna uprava. Jedino su zbog velike udaljenosti i izoliranosti na dva
otočja, Azorima i Madeiri, formirane posebne regionalne jedinice103.
Po svemu sudeći, proces izgradnje teritorijalne strukture portugalske lokalne
samouprave još nije okončan. S jedne strane, portugalske su osnovne jedinice toliko
velike da se njihov broj ne može bitnije smanjiti, a s druge strane, njihov je sadašnji
broj tolik da je raspon kontakta između njih i središnje državne uprave prevelik
da bi se moglo osigurati normalno ostvarivanje vertikalne integracije sistema. Na-
kon pokušaja da se uvede osam administrativnih regija koji propao na referendumu
1997. g., zasad se vertikalna koordinacija u kontinentalnom dijelu zemlje ostvaruje
preko pet vijeća za regionalni razvoj i koordinaciju koja su dekoncentrirana tijela
Ministarstva javnih radova, planiranja i regionalnog razvoja104.
3. Zaključak
U ovom radu analizirao sam teritorijalnu strukturu lokalne samouprave i terito-

rijalne reforme u 26 europskih država od kojih su 24 članice EU. Dodao sam im dvije
države izvan sastava EU koje imaju dugu tradiciju lokalne samouprave (Švicarsku i
Norvešku), a zbog problema usporedivosti, izostavio sam nekoliko malih europskih
zemalja (Island, Luksemburg, Maltu i Cipar). Među promatranim državama razli-
kovao sam skupinu od 16 zapadnoeuropskih zemalja s duljom tradicijom lokalne
samouprave i skupinu od 10 istočnoeuropskih zemalja u kojima je demokratska lo-
kalna samouprava uspostavljena nakon 1989. g. te se u tom smislu još uvijek mogu
smatrati tranzicijskim zemljama.
U komparativnoj analizi tih zemalja poslužio sam se tipologijom teritorijalnih
struktura lokalne samouprave koju sam zasnovao na razlikama u tri strukturna

104 Đulabić, Vedran: Regionalizam i regionalna politika, Zagreb, Društveno veleučilište u Zagrebu, 2007., str. 60-61.
74
obilježja: statusu osnovnih lokalnih jedinica, njihovoj veličini te broju teritorijalnih

stupnjeva. U tom smislu razlikovao sam četiri modela teritorijalne strukture europ-
ske lokalne samouprave (francuski, njemački, švedski i engleski) koji su poslužili kao
uzor drugim europskim državama. Premda se svaki konkretni sustav teritorijalne or-
ganizacije lokalne samouprave ne može potpuno i bez ostatka svrstati u neki od nave-
denih modela, smatram da je ta tipologija uspješno poslužila kao heurističko sredstvo
komparativnog istraživanja. Jedino su donekle upitne razlike u stupnjevanju, jer se
pokazalo da one u velikoj mjeri ovise o državnom uređenju (federacije u načelu imaju
pliću teritorijalnu strukturu lokalne samouprave), o prosječnoj populaciji osnovnih
jedinica lokalne samouprave te o veličini države izraženoj brojem stanovnika i/ili po-
vršinom teritorija.
Teritorijalnu organizaciju francuske lokalne samouprave obilježava nekoliko zna-
čajki. Prva je monotipski ustroj u kojem su sve osnovne jedinice lokalne samouprave,
komune, statusno izjednačene, bez obzira na to jesu li uspostavljene u velikom gradu
ili u malom selu. Drugo, osnovne lokalne jedinice formirane su po načelu jedno na-
selje – jedna komuna, što je rezultiralo velikom fragmentacijom teritorijalne podjele:
od famoznih oko 36.000 francuskih komuna čak 80% ima manje od tisuću stanovnika.
Treće, kao nužna nadopuna takvoj usitnjenoj i nejakoj komunalnoj samoupravi otpo-
četka je na drugom stupnju uspostavljeno oko stotinu moćnih departmana, koji su
najprije djelovali isključivo kao područne jedinice državne uprave, da bi se potom, i
to vrlo postupno, razvile u drugostupanjske samoupravne jedinice. I četvrto, tek kra-
jem prošlog stoljeća uspostavljena je samouprava na trećem stupnju formiranjem 22
samoupravne regije.
S gledišta teritorijalnih reformi bitna značajna francuskog modela teritorijalne
strukture jest održavanje statusa quo tijekom dugoga vremenskog razdoblja. To je do-
velo do uspostave neke vrste simbioze između vrlo malih komuna sa slabim kapacite-
tom za obavljanje lokalnih službi, s jedne, te jakih departmana preko kojih je centralna
država pomagala i nadzirala komunalnu samoupravu, s druge strane. Povijest fran-
cuske lokalne samouprave pokazuje da je taj simbiotički odnos bilo vrlo teško pro-
mijeniti. Pokušaj reforme 70-ih godina prošlog stoljeća propao je već u začetku zbog
nespremnosti vlasti da se suoči s problemom usitnjene teritorijalne osnove lokalne
samouprave. A reforma koja je provedena početkom 80-ih godina, osim uvođenja re-
gionalnih samoupravnih jedinica, nije promijenila takvu anakronističku teritorijalnu
osnovu francuske lokalne samouprave.
Francuski tip teritorijalne organizacije uz određeno povećanje osnovnih lokalnih
jedinica prihvatile su sve velike unitarne države na kontinentalnom dijelu Europe
(najprije Italija, potom Španjolska i naposljetku tranzicijska Poljska). Prihvatila ga je
i Švicarska, samo što je u njoj zbog federativnog uređenja lokalna samouprava orga-
75
nizirana u jednom stupnju. Teritorijalna organizacija lokalne samouprave u Belgiji i

Grčkoj dugo su bile pod utjecajem francuskog modela, ali su te dvije države svojim
teritorijalnim reformama u drugoj polovici prošlog stoljeća (1971. – 1985. g., odnosno
1997. – 1999. g.) za pet puta smanjile broj osnovnih lokalnih jedinica i povećale njihovu
veličinu te su se time definitivno udaljile od francuskog modela teritorijalne strukture
lokalne samouprave. Među europskim tranzicijskim zemljama Češka i Slovačka naj-
dosljednije su primijenile načelo jedno naselje – jedna općina, što je imalo za posljedicu
uspostavu velikog postotka (80% ,odnosno 68%) općina s manje od tisuću stanovnika.
U Rumunjskoj je pak to načelo manje dosljedno provedeno, ali ipak više od tri četvrti-
ne seoskih komuna male su lokalne jedinice, tj. imaju manje od 5.000 stanovnika.
Unatoč federativnom uređenju u kojem svaka federalna jedinica autonomno ure-
đuje svoju teritorijalnu podjelu, što je potencijalno moglo biti izvor veće raznoliko-
sti, njemački model teritorijalne organizacije lokalne samouprave ima nekoliko bit-
nih značajki koje su mutatis mutandis primijenile sve njemačke zemlje. Prva je od njih
politipski ustroj koji se temelji na statusnom razlikovanju između gradskih i seoskih
osnovnih lokalnih jedinica. Ipak, to se razlikovanje u razdoblju nakon Drugog svjet-
skog rata svelo na dvije kategorije: općine (među kojima ima i većih gradskih naselja
od kojih su neki zadržali naziv grada, iako imaju status općine) i gradove u rangu
kotara (radi se o velikim gradovima s time da se njihov populacijski cenzus postupno
povećavao od 50.000 na 100.000 st.). Potonji imaju status samoupravnih jedinica prvog
i drugog stupnja.
Drugo je stalno nastojanje oko okrupnjavanja općina ponajprije u procesu stimu-
lirane dobrovoljne amalgamacije. U razdoblju od 1966. do 1980. g. broj općina u Za-
padnoj Njemačkoj smanjen je za tri puta (s 24.444 na 8.525). Nakon ujedinjenja proces
okrupnjavanja općina nastavljen je u istočnonjemačkim zemljama. Ipak, među oko
14.200 postojećih njemačkih općina još uvijek više od polovice čine male općine te se
može očekivati da će se proces amalgamacije nastaviti.
I treće, teritorijalnu organizaciju lokalne samouprave u većini njemačkih zemalja
obilježava segmentirani ili mješoviti sustav stupnjevanja. Naime, u njima paralelno
postoji dvostupanjska organizacija (na prvom stupnju su općine, a na drugom kotari)
i jednostupanjska organizacija lokalne samouprave (na području gradova u rangu ko-
tara). Radi rješavanja problema raspona kontakta između zemaljske vlasti i uprave, na
jednoj, te kotara i gradova u rangu kotara, na drugoj strani, u većini njemačkih zemalja
uvedeni su administrativni okruzi. A radi rješavanja istog problema između općinskih
administracija i kotarske uprave, formirane su administrativne udruge općina u koji-
ma je objedinjen profesionalni upravni aparat za 5–6 općina.
Moglo bi se dakle reći da je, za razliku od francuskog, u njemačkom modelu teri-
torijalne organizacije lokalne samouprave uočen problem veličine osnovnih lokalnih
76
jedinica na ruralnom području. Taj se problem nastojao riješiti okrupnjavanjem op-

ćina kako bi se povećao njihov kapacitet za obavljanje lokalnih službi a da se pritom
ne žrtvuje postignuti stupanj participacije građana u lokalnom upravljanju.
Od razvijenih zapadnoeuropskih zemalja njemački model teritorijalne organi-
zacije uz stanovite modifikacije primijenile su Austrija i Finska. Pri tome su zadr-
žale neka obilježja politipskog ustroja, ali su zbog federativnog uređenja (Austrija)
i relativno male populacije (Finska) odustale od uspostave lokalnih samoupravnih
jedinica drugog stupnja. Među europskim tranzicijskim zemljama njemački model
teritorijalne strukture lokalne samouprave dosljedno su primijenile Mađarska i La-
tvija, a manje dosljedno Estonija i Slovenija.
Specifičan švedski model teritorijalne strukture lokalne samouprave zapravo
postoji tek od 1974. g. Dotada je Švedska imala teritorijalnu organizaciju lokalne
samouprave poput one kakva danas postoji u Njemačkoj. Čak je u poratnom raz-
doblju, poput Njemačke, nastojala amalgamirati male seoske općine ne dovodeći
u pitanje politipski ustroj. Međutim, nezadovoljna učinkom te postupne reforme
Švedska je početkom sedamdesetih godina pripremila i provela radikalnu teritori-
jalnu reformu. Ključna ideja na kojoj se temeljila reforma bila je da se napusti poli-
tipski i prihvati monotipski ustroj lokalne samouprave te da se statusno izjednačene
komune formiraju kao koherentne cjeline u smislu ekonomske geografije. Pri tome
se smatralo da, radi uspješnog i ekonomičnog obavljanja lokalnih službi, komuna
ne bi smjela imati manje od 8.000 stanovnika. Švedski parlament donio je odluku
da se objedinjavanje komuna provede prisilno do početka 1974. g. te je u toj godini
broj švedskih komuna smanjen na 278 (što je otprilike jedna devetina broja komuna
iz 1952.g.). Nove švedske komune velike su lokalne jedinice, imaju u prosjeku oko
30.000 st. i oko 1.550 km² površine. Uz to, prihvaćena je dvostupanjska organizacija
na čitavom državnom području te je u tom smislu korigirana mreža drugostupanj-
skih jedinica, okruga, čiji je broj smanjen na 20.
Glavni problemi u provedbi švedske teritorijalne reforme proizlazili su iz veli-
kog državnog teritorija (oko 450.000 km²) i ogromnih razlika u gustoći stanovništva
(sedam osmina švedskog stanovništva živi u južnoj polovici, a svega jedna osmina u
sjevernoj polovici zemlje). Unatoč tim objektivnim zaprekama, Švedska se odlučila
na radikalnu reformu teritorijalne organizacije svoje lokalne samouprave s temelj-
nim ciljem da se poveća kapacitet osnovnih lokalnih jedinica za uspješno i ekono-
mično obavljanje decentraliziranih javnih službi.
Gotovo istovremeno sa Švedskom, temeljitu teritorijalnu reformu svoje lokalne
samouprave provela je i Danska, koja je također uvela monotipski ustroj i smanjila
broj svojih osnovnih lokalnih jedinica na četvrtinu (od 1.075 na 275). Mnogo manje
ograničena objektivnim faktorima, Danska je u tom pogledu otišla dalje od Švedske.
77
Teritorijalnom reformom koja je provedena u razdoblju 2004. – 2007. smanjen je broj

danskih komuna na 98, a one su s prosječnom veličinom od 55.000 st. ušle u kate-
goriju vrlo velikih osnovnih jedinica lokalne samouprave. Znatno skromniji rezultat
imala je postupna teritorijalna reforma u Norveškoj kojom je broj komuna smanjen
s 1.044 (1960. g.) na 433 (1999. g.). Slična postupna teritorijalna reforma provedena je
u to vrijeme i u Nizozemskoj.
Od europskih tranzicijskih zemalja takvu reformu provela je Litva, u kojoj je oko
500 osnovnih lokalnih jedinica različitog statusa 1995. g. zamijenjeno s 56 osnovnih
lokalnih jedinica koje su po populaciji (prosjek je 66.300 st.) vrlo velike. Premda je
iz razdoblja jednopartijskog režima naslijedila 345 velikih monotipskih osnovnih lo-
kalnih jedinica (s prosjekom od oko 24.000 st.), Bugarska je 1999. g. smanjila njihov
broj na 262 i povećala njihovu prosječnu populaciju na 31.500 st.
Osebujnu teritorijalnu organizaciju lokalne samouprave imala je ranije, a ima i
danas Engleska (uključujući Vels). Krajem 19. stoljeća u toj je zemlji uspostavljen di-
ferencirani politipski ustroj u kojemu su se razlikovala četiri tipa osnovnih lokalnih
jedinica: seoski kotari, gradski kotari, neokružni gradovi i okružni gradovi. Prve tri
kategorije jedinica djelovale su u sastavu okruga, dok su okružni gradovi bili statu-
sno izjednačeni s okruzima te izravno podređeni središnjoj vlasti, što znači da je u
Engleskoj postojao segmentirani sustav stupnjevanja. Uz to, posebno je bila uređena
lokalna samouprava na području londonskog okruga u čijem su sastavu bili uža
jezgra glavnog grada i tridesetak metropolitanskih gradova koji su po statusu bili
između neokružnih i okružnih gradova.
U reformi koja se dugo i temeljito pripremala, a provedena je u razdoblju 1972. –
1974. g., ta je teritorijalna struktura pretrpjela velike promjene. Premda nije napušten
politipski ustroj, dotadašnja složena struktura znatno je pojednostavnjena: lokalna
je samouprava zasnovana na dva tipa lokalnih jedinica, i to na obje razine. Na gu-
sto urbaniziranim područjima oko šest velikih engleskih gradova formirano je 36
osnovnih lokalnih jedinica, metropolitanskih kotara (raspon veličine jest od 157.000
do 1,000.000 st.), a iznad njih 6 metropolitanskih okruga. I dalje je posebno uređeno
metropolitansko područje Londona, koje, osim jezgre glavnoga grada, čine 32 lon-
donska grada (veličina im varira od 133.000 do 380.000 st.) koja su dobila status i
djelokrug metropolitanskih kotara.
Izvan metropolitanskih područja također je uspostavljena dvostupanjska struk-
tura. Osnovni stupanj lokalne samouprave čine 333 kotara (od čega 296 u Engleskoj
i 37 u Velsu) s prosjekom oko 120.000 st. Na drugom stupnju nalazi se 47 okruga
(39 na području Engleske i 8 na području Velsa). Ispod kotarske razine, pretežno u
seoskim sredinama, iz prethodnog razdoblja zadržane su povijesne jedinice lokalne
samouprave, župe u Engleskoj i mjesne zajednice u Velsu, ali samo kao oblici mjesne
samouprave, bez vlastitog djelokruga.
78
Osim pojednostavnjenja politipskog ustroja, teritorijalna je reforma imala dale-

kosežne učinke u pogledu veličine osnovnih jedinica. Naime, broj osnovnih lokalnih
jedinica smanjen je s 1.477 na 401, a time je njihova prosječna populacija utrostru-
čena. Engleske osnovne jedinice, s prosjekom od oko 127.000 st., po populaciji su
najveće osnovne lokalne jedinice u Europi.
Malo je europskih zemalja koje su u teritorijalnoj organizaciji svoje lokalne sa-
mouprave slijedile engleski primjer. Jedna je od njih Irska, ali se teritorijalna struktu-
ra njezine lokalne samouprave oslanja na organizaciju engleske lokalne samouprave
kakva je postojala prije reforme iz 1974. g. Druga je Portugal, koji je svoju lokalnu
samoupravu izgradio nakon 1974. g. te je, poput Engleske, izabrao kotar kao osnov-
nu jedinicu lokalne samouprave. Također je po engleskom uzoru zadržao župe kao
oblike mjesne samouprave. No unatoč tome što veličinom svoje populacije i držav-
nog teritorija te razmjerno velikim brojem osnovnih lokalnih jedinica (275) ima uvje-
te i potrebu za uspostavom drugog stupnja lokalne samouprave, Portugal još uvijek
ima, uz iznimku dvaju udaljenih otočnih arhipelaga, jednostupanjsku organizaciju
lokalne samouprave.
Tijekom druge polovice prošlog stoljeća u većini zapadnoeuropskih država
provedene su teritorijalne reforme koje su bile obilježene nastojanjem da se lokalna
samouprava prilagodi društvenim promjenama te da preuzme nove poslove i za-
datke. Općenito se smatralo da će se to postići smanjenjem broja osnovnih lokalnih
jedinica, odnosno njihovim okrupnjavanjem, kako bi se na taj način povećao njihov
kapacitet za uspješno i ekonomično obavljanje decentraliziranih poslova i službi.
Kod nekih je država to imalo za konzekvencu napuštanje politipskog i prihvaćanje
monotipskog ustroja lokalne samouprave (npr. u Švedskoj i Danskoj). Iz prikazanog
komparativnog materijala vidljivo je da su se te reforme razlikovale po širini i dubini
promjena, po vremenskom trajanju i po svom konačnom učinku. Isto tako vidljivo je
da je bilo država koje nisu provele takve reforme, već su zadržale davno utvrđenu,
usitnjenu teritorijalnu osnovu svoje lokalne samouprave (Francuska i Švicarska).
Na drugoj strani, u većini europskih tranzicijskih država devedesetih godina
prošlog stoljeća, nakon stjecanja neovisnosti i uvođenja demokratskog političkog
poretka, provedene su teritorijalne reforme koje su imale obrnut smjer. U tim je ze-
mljama pod dojmom netom osvojene slobode došlo do municipalne euforije koja
je rezultirala uspostavom velikog broja relativno malih osnovnih lokalnih jedini-
ca (npr. u Češkoj, Slovačkoj i Mađarskoj). Ponegdje je čak restaurirana teritorijalna
podjela kakva je postojala prije pedesetak i više godina (npr. u Latviji i Estoniji).
Rezultat takvih tendencija bila je teritorijalna podjela u kojoj većina osnovnih lo-
kalnih jedinica nema dostatni kapacitet za uspješno obavljanje javnih službi. Ipak,
valja zabilježiti da u toj skupini ima zemalja koje su se manje-više uspješno oduprle
79
iskušenju retradicionalizacije svoje lokalne samouprave (npr. Litva) te su nastojale

osigurati da njihove osnovne lokalne jedinice mogu preuzeti i obavljati složenije i
financijski zahtjevnije lokalne službe.
Koje su moguće pouke ove komparativne analize za Hrvatsku? Kao što je pozna-
to, Hrvatska je iz bivše Jugoslavije naslijedila jednostupanjsku teritorijalnu podjelu
na sto velikih monotipskih općina i grad Zagreb. U teritorijalnoj reformi koja je pro-
vedena 1992. g. broj osnovnih jedinica gotovo je upeterostručen (486), s time da je
prihvaćena blaža varijanta politipskog ustroja po kojoj se 68 gradova djelokrugom,
ali ne i statusom, razlikovalo od 418 općina. Uspostavljen je dvostupanjski sustav lo-
kalne samouprave, s 20 županija koje su zamišljene ponajprije kao dekoncentrirane
jedinice državne uprave, a tek podredno kao jedinice lokalne samouprave drugog
stupnja. Grad Zagreb dobio je poseban status te obavlja poslove iz djelokruga grada
i županije.
Tijekom sljedećih petnaestak godina ta se teritorijalna struktura mijenjala u
smjeru još veće fragmentacije. Broj osnovnih jedinica sa statusom grada gotovo je
udvostručen, dok je broj općina neznatno povećan, tako da je ukupno broj osnovnih
lokalnih jedinica povećan na 556. Valja posebno istaknuti da nijedna europska tran-
zicijska država nije tako radikalno promijenila zatečeno stanje teritorijalne podjele.
Aktualni ekonomsko-financijski problemi nametnuli su, među ostalim, i pitanje
promjene postojeće teritorijalne strukture hrvatske lokalne samouprave. Ta promje-
na u osnovi može imati dva smjera.
Jedan je racionalizacija mreže osnovnih jedinica lokalne samouprave eliminira-
njem vrlo malih općina. U Hrvatskoj je danas oko 7% općina s manje od tisuću sta-
novnika, koje bi se mogle ukinuti te njihovo područje priključiti okolnim općinama.
Iako bi se time postigle određene uštede, takva mjera ipak ne bi bitnije promijenila
stanje teritorijalne organizacije hrvatske lokalne samouprave u kojoj više od četiri
petine općina ima manje od 5.000 st., a gotovo polovica gradova ima manje od 10.000
st. (što je inače bio zakonski cenzus za dobivanje statusa grada). Iskustva razvijenih
europskih država pokazuju da tako male osnovne lokalne jedinice ne mogu imati
dostatan kapacitet za uspješno i ekonomično obavljanje lokalnih službi, što onda bit-
no otežava, pače onemogućava, proces decentralizacije te čini nužnim zadržavanje
dosadašnjeg centralističkog sustava upravljanja javnim poslovima.
Drugi smjer mogla bi biti korjenita teritorijalna reforma čiji bi cilj bio omoguća-
vanje šireg procesa decentralizacije u kojem bi hrvatska lokalna samouprava mogla
preuzeti znatni dio odgovornosti za obavljanje javnih poslova. Takvu bi reformu
valjalo u cjelini osmisliti i pažljivo pripremiti. A u tom pogledu mogu nam biti od
pomoći iskustva europskih zemalja s razvijenom lokalnom samoupravom koje su taj
problem uspješno riješile.
80
Literatura
Baldersheim, Harald (2002) Subsidiarity at Work – Modes of Multi-Level Governan-
ce in European Countries, u knjizi Caulfield, J. i H. O. Larsen (eds.) Local Gover-
nment at the Millenium, Opladen: Leske&Budrich, 203-211.
Beksta, Arunas i Algirdas Petkevicius (2000) Local Government in Lithuania, u knjizi
Horváth, T. M. (ed) Decentralization – Experiments and Reforms, Budapest: OSI/
LGI, 165-215.
Bihari, Ottó i József Halasz (1974) The Trend of Development in Local Power and
Authority in the Hungarian People’s Republic, Warshaw: International Confe-
rence of IULA.
Bogason, Peter (1988) Denmark, u knjizi Rowat, D. C. (ed) Public Administration
in Developed Democracies – A Comparative Study, New York&Basel: Dekker,
133-146.
Bours, A. (1980) Proposals for the Netherlands, u knjizi Rowat, D.C.(ed) Internati-
onal Handbook on Local Government, Westport, Conn: Greenwood Press, 165-
173.
Caufield, Janice i Helge O. Larsen (eds) (2002) Local Government at the Millenium,
Opladen: Leske&Budrich.
Chapman, Brian (1955) L’administration locale en France, Paris: Armand Colin
Coman, Pena, Eugen Crai, Monica Radulescu i Gabriella Stancuilescu (2001) Local
Government in Romania, u knjizi Kandeva, E. (ed.) Stabilization of Local Gover-
nment, Budapest: OSI/LGI, 351-410.
Drumeva, Emilia (2001) Local Government in Bulgaria, u knjizi Kandeva, E. (ed)
Stabilization of Local Governments, Budapest: OSI/LGI, 141-177.
Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika, Zagreb: Društveno vele-
učilište u Zagrebu.
Gustafsson, Gunnel (1981) Local Government Reform in Sweden, u knjizi Gunlicks,
A.B.(ed) Local Government Reform and Reorganization, Port Washington: Ke-
nnikat Press.
Häggroth, Sören, Kai Kronvall, Curt Riberdahl i Karin Rzdebeck (1999) Swedish Lo-
cal Government – Traditions and Reforms, Stockholm: Svenska Institutet.
Holmgren, Kurt (1988) Sweden, u knjizi Rowat, D.C.(ed) Public Administration in
Developed Democracies – A Comparative Study, New York & Basel: Dekker, 147-
156.
Horváth, Tamás M. (ed) (2000) Decentralization – Experiments and Reforms, Buda-
pest: OSI/LGI.
Humes, Samuel i Eileen Martin (1969) The Structure of Local Government, The Ha-
gue: IULA.
81
Ingvarsten, O. (1969) Local Government Reform in Denmark, Studies in Comparati-

ve Local Government 3 (2).
Ivanišević, Stjepan (1987) Izvršni sloj u lokalnoj upravi, Zagreb: Pravni fakultet.
Ivanišević, Stjepan (1999) Glavni problemi i mogući pravci reforme lokalne samou-
prave u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava 1 (4), 587-598.
Ivanišević, Stjepan, Ivan Koprić, Jasna Omejec i Jure Šimović (2001) Local Gover-
nment in Croatia, u knjizi Kandeva, E. (ed) Stabilization of Local Governments,
Budapest: OSI/LGI.
Ivanišević, Stjepan (2007) Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela te-
ritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji je determiniraju, Hrvatska javna uprava
7 (1), 61-116.
Ivanišević, Stjepan (2008) Izvršne institucije u lokalnoj samoupravi – tipologija struk-
turnih oblika i komparativni pregled, Zagreb: Institut za javnu upravu.
Ivanišević, Stjepan (2008) Europska iskustva u decentralizaciji upravljanja velikim
gradovima, Hrvatska javna uprava 8 (2), 407-420.
Ivanišević, Stjepan (2009) Stupnjevanje lokalnih samoupravnih jedinica, Hrvatska
javna uprava 9 (3), 669-722.
Jackson, Eric W. (1960) The Structure of Local Government in England and Wales,
London: Longmans.
Kandeva, Emilia (ed) (2001) Stabilization of Local Governments, Budapest: OSI/LGI.
Kling, Jaroslav, Viktor Nižñansky i Jaroslav Pilát (2002) Separate Existences Above
All Else – Local Self-Government and Service Delivery in Slovakia, u knjizi Swia-
niewicz, P. (ed) Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Governments
in Central and Eastern Europe, Budapest: OSI/LGI, 101-166.
Kooiman, Jan i Jaap Breunese (1988) The Netherlands, u knjizi Rowat, D. C.(ed)
Public Administration in Developed Democracies – A Comparative Study, New
York&Basel: Dekker, 237-253.
Koprić, Ivan (2001) Državna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990. – 2001.
– vladavina prava ili politike, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 51 (6), 1275-
1295.
Koprić, Ivan (ur.) (2006) Javna uprava – nastavni materijali, Zagreb: Pravni fakultet i
Društveno veleučilišta u Zagrebu.
Koprić, Ivan (2008a) Neposredno birani načelnici: institucionalno oblikovanje, tradi-
cija i kultura u javnom sektoru, Anali Hrvatskog politološkog društva 5, 399-416.
Koprić, Ivan (2008b) Upravljanje decentralizacijom kao novi pristup razvoju sustava
lokalne samouprave, Hrvatska javna uprava 8 (1), 95-133.
Kovačić, Marko (2009) Reforma lokalne samouprave u Danskoj 2007. godine, Hrvat-
ska javna uprava 9 (4), 989-997.
82
Kowalczyk, Andrzej (2000) Local Government in Poland u knjizi Horváth, T. M.(ed.)

Decentralization – Experiments and Reforms, Budapest: OSI/LGI, 217-253.
Lacina, Karel i Zdena Vajdova (2000) Local Government in the Czech Republic, u
knjizi Horváth, T.M. (ed) Decentralization – Experiments and Reforms, Budapest:
OSI/LGI, 255-295.
Larsen, Helge O. (2002) Directly Elected Mayors – Democratic Renewal or Consti-
tutional Confusion? u knjizi Caufield, J. i H.O.Larsen (eds) Local Government at
the Millenium, Opladen: Leske & Budrich, 111-133.
Local Government in Norway – An Information Prepared by Norwegian Associati-
on of Local Government (1974), Studies in Comparative Local Government 8 (1),
76-80.
Mäeltsemees, Sulev (2000) Local Government in Estonia, u knjizi Horváth, T. M.(ed)
Manojlović, Romea (2008) Lokalna samouprava u Republici Italiji, Hrvatska javna
uprava 8 (4), 1087-1103.
Manojlović, Romea (2009) Lokalna samouprava u Grčkoj, Hrvatska javna uprava 9
(4), 977-988.
Melichar, Erwin i Harald Rossmann (1974) Austrian Report, Warshaw: International
Conference of IULA.
Mény, Yves (1988) France, u knjizi D. C. Rowat (ed.) Public Administration in Deve-
loped Democracies – A Comparative Study, New York-Basel, M. Dekker, 273-292.
Mohring-Andersen, S. (1973) Local Government Reform in Denmark, Studies in
Comparative Local Goverment 7 (2).
Molitor, André (1988) Belgium, u knjizi D. C. Rowat (ed) Public Administration in
Developed Democracies – A Comparative Study, 221-236.
Moreau, Jacques (1995) Revolucija 1789. godine i lokalne zajednice – kontinuitet ili
prekid, u knjizi E. Pusić (ed.) Upravna znanost, Zagreb, Naprijed, 1995, 105-122.
Nemec, Juraj, Peter Bercik i Peter Kuklis (2000) Local Government in Slovakia, u
knjizi Horváth, T.M.(ed.) Decentralization: Experiments and Reforms, Budapest:
OSI/LGI, 297-342.
Norton, Allen (1994) International Handbook of Local and Regional Government – A
Comparative Analysis of Advanced Democracies, Aldershot, E. Edgar.
Pavić, Željko (2006) Veličina lokalnih jedinica, u knjizi Koprić, I. (ur.) Javna uprava
– nastavni materijali, Zagreb, Društveno veleučilište u Zagrebu i Pravni fakultet
u Zagrebu, 225-230.
Pusić, Eugen (2002) Upravljanje u suvremenoj državi, Zagreb: Društveno veleučili-
šte u Zagrebu.
Redlich, J. i F. W. Hirst (1958) The History of Local Government in England, London:
Macmillan.
83
Rowat, Donald C. (ed) (1980) International Handbook on Local Government – Con-

temporary Developments, Wesport (Connect.): Greenwood Press.
Rowat, Donald C.(ed.) (1988) Public Administration in Developed Democracies – A
Comparative Study, New York & Basel: Dekker.
Sentikar-Cankar, Stanka, Stane Vlaj i Maja Klun (2000) Local Government in Slo-
venia, u knjizi Horváth, T. M.(ed) Decentralization – Experiments and Reforms,
Budapest: OSI/LGI, 385-421.
Siedentopf, Heinrich (1988) Western Germany, u knjizi Rowat, D. C. (ed) Pu-
blic Administration in Developed Democracies – A Comparative Study, New
York&Basel: Dekker, 315-338.
Strömberg, Lars (1974) Local Government Reform in Sweden, Warsaw: International
Conference od IULA.
Swianniewicz, Pawel (ed.) (2002) Consolidation or Fragmentation? The Size of Local
Governments in Central and Eastern Europe, Budapest: OSI/LGI.
Šmidovnik, Janez (1995) Lokalna samouprava, Ljubljana: Cankarjeva založba.
Temesi, István (2000) Local Government in Hungary, u knjizi Horváth, T. M.(ed.)
Decentralization: Experiments and Reforms, Budapest: OSI/LGI, 343-384.
Vanags, Edvins i Inga Vilka: Local Government in Latvia, u knjizi Horváth, T. M.(ed)
Vartola, Juha (1988) Finland u knjizi Rowat, D. C.(ed) Public Administration in Deve-
loped Democracies – A Comparative Study, New York & Basel: Dekker, 117-132.
Webb, Sidney i Beatrice (1963) The Development of English Local Government 1689-
1835, London: Oxford University Press.
84
Prof. dr. sc. Željko Pavić UDK 35.071.5(487.5)
352/353(497.5)
redoviti profesor Pravnog fakulteta pregledni znanstveni rad
Sveučilišta u Zagrebu u mirovini Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
KOLIKO JE VAŽNA VELIČINA LOKALNIH JEDINICA –

EUROPSKI PRIMJERI I HRVATSKI UVJETI
Ar je navek bilo da je nekak bilo,
kaj je bilo, a je ne, kaj neje nikak bilo.
1. Lokalne su jedinice, dakako, teritorijalne jedinice, pa se uz njihov teritorij veže

niz problema: podjela državnog teritorija na uže jedinice, interesni procesi u lokalnim
jedinicama, integracija poslova na lokalnoj razini, kriteriji za formiranje lokalnih jedini-
ca, stupnjevanje i povezivanje lokalnih jedinica i, konačno, veličina lokalnih jedinica.1
Problem veličine lokalnih jedinica može se de facto promatrati kroz dilemu velike
ili male lokalne jedinice. U prilog velikih jedinica najčešće se kao njihove predno-
sti navodi broj njihovih stanovnika, koji, pretpostavlja se, rezultira i većim brojem
zaposlenih, pa prema tome i većim prihodima. To omogućuje bolje zadovoljavanje
osnovnih potreba i interesa građana u različitim područjima svakodnevnoga živo-
ta. Kao nedostatak velikih lokalnih jedinica navodi se da su njihove službe relativ-
no udaljenije od građana, stoga su im manje pristupačne. Prednost malih lokalnih
jedinica vidi se upravo u blizini pojedinih lokalnih službi njihovim neposrednim
korisnicima, njihovoj identifikaciji s vlastitom lokalnom zajednicom. Nedostatak im
je u relativno oskudnim materijalnim sredstvima. Ova se dilema međutim ne može
riješiti pronalaženjem «zlatne sredine», pa u svijetu nalazimo različita rješenja.2
1 O načelnim problemima veličine lokalnih jedinica detaljnije u: Eugen Pusić, Upravni sistemi, Zagreb,
Narodne novine, 1988., str. 280-281; Samuel Humes and Eileen Martin, The Structure of Local Gover-
nment, A Comparative Survey of 81 Countries, The Hague, International Union of Local Authorities
(IULA), 1969., str. 67; Eugen Pusić, Teritorijalna konfiguracija lokalnog samoupravljanja u okviru ustavne
koncepcije općine, Zagreb, Institut za društvena istraživanja Sveučilišta u Zagrebu, str. 16-23, 48-51;
Eugen Pusić, Lokalna zajednica, Zagreb, Narodne novine, 1963., str. 108-109; Harold F. Alderfer, Ameri-
can Local Government and Administration, New York, The Macmillan Comp., 1956., str. 13-14; Herwald
J. Morris, Local Government Areas, London, Shaw and Sons, 1960., str. 107; Inge Perko-Šeparović i
Juraj Hrženjak, Organizacija teritorija i samoupravljanje, Zagreb, Informator, 1982., str. 6-56; Stjepan
Ivanišević, Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela teritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji
ju determiniraju, Hrvatska javna uprava 7/2007, br. 1, str. 65-110; Michael Keating, Size, Efficiency and
Democracy: Consolidation, Fragmentation and Public Choice, u: D. Judge, G. Stoker, H. Wollman eds.,
Theories of Urban Politics, London, SAGE Publications, 1995, str. 117.
2 «Najakutniji je problem veličine baš u onim situacijama gdje je taj jaz nepremostiv, gdje jedinice koje
su već preko svake razumne mjere velike sa stanovišta korisnika i njihovog političkog utjecaja, još
85
Ipak, u drugoj polovici 20. stoljeća prišlo se u Europi preustroju lokalne samo-
uprave s ciljem smanjivanja broja lokalnih jedinica njihovim spajanjem (amalgami-
ranjem), tj. u tendenciji prema stvaranju većih lokalnih jedinica. Proces se odvija
načelno u spajanju manjih lokalnih jedinica na dobrovoljnoj bazi, dobrovoljno uz
financijsku potporu države, pripajanjem manjih jedinicama većim ili gradovima, na
prinudnom, zakonskom, spajanju općina ako dobrovoljne akcije ne uspiju te, konač-
no, preko različitih oblika prinudne ili dobrovoljne suradnje malih lokalnih jedinica.
Rezultati toga procesa mogu se vidjeti u sljedećoj tablici.
Tablica 1. Promjene broja lokalnih jedinica u europskim državama

Broj lok. jedinica Broj lok. jed.
Država Promjene u %
1950. do danas
Litva 581 56 (1996.) -90
Švedska 2.281 289 (1992.) -87
Danska 1.387 271 (2002.) -80
Bugarska 1.394 300 -78
Belgija 2.669 589 (2002.) -78
Vel. Britanija 2.028 467 (1999.) -77
Poljska 5.000 2.121 -58
Nizozemska 1.015 483 (2004.) -48
Njemačka 25.930 14.808 (1994.) -43
Austrija 3.999 2.301 (1992.) -42
Norveška 744 439 (1992.) -41
Rumunjska 4.257 2.600 -39
Finska 547 455 (1993.) -17
Španjolska 9.214 8.082 (2002.) -12
Švicarska 3.097 2.880 (2001.) -7
Francuska 38.814 (1945.) 36.729 (2004.) -5
Latvija 570 (1990.) 542 (2002.) -4
Italija 7.781 8.099 (1999.) +4
Češka 4.104 (1990.) 6.230 (1994.) +51
Slovenija 83 (1960.) 192 (1998.) +131
Hrvatska 100 (1991.) 429 (2009.) +329
Izvor: João C. Oliveira, Održiva funkcionalna fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: sveprisutna pitanja, u:
Hrvatska: decentralizacija i pružanje usluga, Zagreb, Europska komisija i dr., 2006., str. 53 i 124. Slično
uvijek nisu ekonomski dosta jake da bi mogle financirati standardne lokalne službe na suvremenom
nivou.» Pusić (1988.), str. 281.
86
Ž. Pavić: Koliko je važna veličina lokalnih jedinica – europski primjeri i hrvatski uvjeti
i u: Duško Lozina, Lokalna samouprava, poredbeno i hrvatsko iskustvo, Split, Sveučilište u Splitu, Pravni
fakultet, 2004., str. 37-38; Alan Norton, International Handbook of Local and Regional Government, A Com-
parative Analysis of Advanced Democracies, Aldershot, Edward Elgar, 1994., str. 40-41.
Prosječan broj stanovnika po općini pritom je varirao od zemlje do zemlje (s ob-

zirom na ukupni broj stanovnika, gustoću naseljenosti, razvijenost...): Švedska 8.000,
Norveška oko 10.000, Finska 8.000 – 15.000, Belgija 16.638, Njemačka (u pojedinim
federalnim jedinicama) između 500 i 30.000, Poljska 15.000, Rumunjska 4.700.
Neke su zemlje, međutim, povećavale broj svojih lokalnih jedinica iz raznora-
znih razloga kao npr. Slovenija s 83 općine (1960.) na 192 (1998.) s prosječno 10.326
stanovnika, Mađarska s 1.523 općine (1990.) na 3.154 (1999.) s prosječnim brojem od
3.482 stanovnika, Češka s 4.104 na 6.230 općina. Francuska je pak zadržala veliki broj
svojih općina još iz 18. stoljeća, tj. oko 36.000 s oko 1.475 stanovnika po općini.
Cijeli se, dakle, pristup problemu veličine lokalnih jedinica temeljio na upravno-
političkoj koncepciji da se osnovnim lokalnim jedinicama osigura takav položaj koji
bi im omogućio da se osposobe za učinkovito obavljanje onih poslova koji su bliski
njihovim stanovnicima a koji se odnose na njihov svakodnevni život. Pogotovo što
je i u Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi prihvaćeno načelo supsidijarnosti: «3.
Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbli-
že građanima. Prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj vlasti mora se voditi računa o
širini i prirodi zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.»
2. Lokalna samouprava na području Hrvatske prošla je kroz nekoliko faza koje
su bile utemeljene na različitim koncepcijama o lokalnoj samoupravi, odnosno te su
se koncepcije mijenjale ovisno o idejama koje su se rađale u političkoj sferi. Stoga je
razvoj u proteklih šezdesetak godina tekao na vrlo različite, često sasvim oprečne,
načine.
2.1. Hrvatska 1945. – 1990.

Razdoblje od završetka Drugoga svjetskog rata pa do 1950. godine karakteri-
zira revolucionarni entuzijazam koji počiva na ideji da se intenzivnom zakonskom
regulacijom3 i čestim promjenama mogu postići ciljevi brzog i radikalnog preustroja
lokalne razine upravljanja. Već je 1946. godine osnovan niz novih lokalnih jedinica
koje su zamijenile bivše narodno-oslobodilačke odbore:
a/ mjesni narodni odbori (sela i manji gradovi),
b/ narodni odbori gradova,
c/ narodni odbori kotara,
d/ narodni odbori oblasti,
e/ gradski rajoni, gradska naselja.
3 Narodne novine br. 14/1997. od 19.10.1997.
87
Njihove su nadležnosti pak vrlo nejasno određene i često se preklapaju.4

Početkom 1949. opet dolazi do promjena, pa postoje:
a/ oblasti,
b/ kotari,
c/ gradovi,
d) mjesni odbori,
e/ gradski rajoni, gradska naselja.
Nešto kasnije iste godine nove se promjene u lokalnom zakonodavstvu objašnja-
vaju provedenom nacionalizacijom, agrarnom reformom, kolonizacijom i intenziv-
nom industrijalizacijom, pa je ustroj sljedeći:
a) mjesta
a/ oblasti,
b/ gradovi izvan sastava kotara,
c/ gradovi u sastavu kotara,
d/ gradski rajoni, gradska naselja,
e/ gradovi izvan sastava oblasti (Zagreb).
Godine 1952. narodni odbori općina prvi se put pojavljuju u našem upravnom
sustavu, uz kotare i gradove:
a/ općine (648),
b/ gradovi izvan sastava kotara,
c/ gradske općine s posebnim pravima,
d/ općine u sastavu gradova,
e/ kotari.
Tim promjenama nastojale su se ostvariti ideje marksističke teorije komune koja
se temeljila na praktičnim iskustvima Pariške komune. Navedena je koncepcija pro-
izašla iz ideje komuna kao totalnih društvenih zajednica koje bi se ujedinjavale u
nacionalnu zajednicu komuna. Osobito su se u gradovima vidjele «moguće jedinice
komunalnog tipa. Gradovi su scena kapitalističke okupacije, u njima je okupljena
radnička klasa. I kao što su gradovi bili snaga građanske klase u borbi protiv feudal-
nog uređenja, tako i proleterski revolucionarni pokreti gledaju na gradove kao na
glavna mjesta sabiranja snaga, njihova organiziranja i, konačno, pokretanja oruža-
nog ustanka.»5 To možda na neki način opravdava korištenje vrlo različitih tipova
upravo gradskih jedinica koji su se izmjenjivali u razdoblju politipskog ustroja lo-
kalnog upravljanja.
4 Opći zakon o narodnim odborima, Zakon o administrativno-teritorijalnoj podjeli Narodne Republike

Hrvatske nazivi su takvih zakona.
5 Isto, knjiga 1, str. 312-313.
88
Zakoni iz 1955. i 1957. prekretnica su u razvoju lokalne uprave napuštanjem

velikog broja tipova lokalnih jedinica, ostaju samo općine i kotari. Općina posta-
je «osnovna političko-teritorijalna organizacija» i «osnovna društveno-ekonomska
zajednica stanovnika» a kotar «političko-teritorijalna organizacija … i društveno-
ekonomska zajednica općina i stanovnika na svom području». Općina, dakle, po-
staje osnovna razina lokalnog upravljanja, a kotar regionalna razina. Time je stvo-
ren komunalni sustav koji lokalni upravno-politički razvoj usmjerava prema općini
kao osnovnoj društvenoj, političkoj i ekonomskoj zajednici. Najnižu pak razinu čine
mjesni odbori i, kao ekspoziture općinske uprave, mjesni uredi.6 Obje jedinice, i ko-
tar i općina, pokazuju tendenciju smanjenja njihova broja na razini tadašnje države:
broj kotara pada s 407 (1946.) na 329 (1954.), pa sa 107 (1955.) na 23 (1966.), kada
su konačno ukinuti, a broj općina s 3.811 (1952.) na 1.479 (1955.), pa na 527 (1982.).
Paralelno s tim promjenama stalno se povećavao teritorij mjesnih narodnih odbora
odnosno općina s 22 km² (1946.) na 66,98 km² (1952.) pa na 485,4 km² (1981.). Isto je
tako rastao i broj njihovih stanovnika s 1.330 (1946.) na 4.407 (1952.), pa na 42.557
(1981.).7 Broj administrativno-teritorijalnih jedinica u Hrvatskoj pao je tada s ukupno
4.640 (1945.) na svega 833 (1954.).
Tablica 2. Pregled administrativno-teritorijalnih jedinica u NR Hrvatskoj u razdo-

blju 1945. – 1954.
Administrativno-
teritorijalne 1945. 1946. 1947. 1948. 1949. 1950. 1951. 1952. 1953. 1954.
jedinice
Ukupno 4.640 4.546 2.522 2.480 2.457 2.091 2.085 803 826 833
Oblasti 2 2 2 1 6 6 - - - -
Okruzi 16 10 - - - - - - -
Kotari 128 110 88 87 88 89 89 88 88 89
Gradovi izvan
- - 1 1 1 1 - - - -
sastava oblasti
Gradovi izvan
3 2 - - - - - - - -
sastava okruga
Gradovi izvan
25 23 21 23 23 23 24 - - -
sastava kotara
Gradovi u
- - - - - 34 34 - - -
sastavu kotara
Gradski rajoni - - 8 9 9 9 9 - - -
6 Mjesni odbori i stambene zajednice spojeni su 1963. u mjesne zajednice.

7 Eugen Pusić, Upravni sistemi, knjiga 2, Zagreb, Grafički zavod Hrvatske i Centar za stručno usavrša-
vanje i suradnju s udruženim radom Pravnog fakulteta u Zagrebu, 1985., str. 120, 122.
89
Administrativno-
teritorijalne 1945. 1946. 1947. 1948. 1949. 1950. 1951. 1952. 1953. 1954.
jedinice
Gradske općine - - - - - - - 60 59 59
Općine - - - - - - 648 672 678
Mjesni narodni
4.466 4.399 2.401 2.358 2.329 1.922 1.922 - - -
odbori
Gradska naselja - - 1 1 1 7 7 - - -
Hrvatska je 1954. godine imala površinu od 56.553,65 km², 3,936.642 stanovnika

i 6.746 samostalnih naselja.
Od 1974. osnivale su se na regionalnoj, odnosno gradskoj razini zajednice op-
ćina, bilo je 10 regionalnih: Bjelovar (10 općina), Dalmacija (23), Karlovac (6), Lika
(5), Osijek (14), Rijeka (19), Sisak (5), Varaždin (5), Zagreb (8) te Gradska zajednica
općina Zagreb (14).8
Iz navedenoga slijedi zaključak da su promjene tako česte da rezultati svih tih
reorganizacija nisu mogli uopće ni doći do izražaja, očito su se time nastojali posti-
ći ponajprije politički ciljevi, a ne kvaliteta i ekonomičnost lokalnog upravnog su-
stava.9 Na općinu se, kao osnovnu jedinicu lokalne razine, prenosio sve veći krug
poslova, koji je potom morao rezultirati i njenim teritorijalnim povećanjem. Još se
1961. ukazivalo na probleme u vezi s ostvarivanjem komunalnoga sustava kao što su
nedovoljna ekonomska snaga općina, nerazvijene društvene službe, nerazvijenost
središta, nedostatna prometna povezanost, tradicija, protivljenje lokalnog stanov-
ništva ukidanju malih općina.10
U svakom slučaju tu fazu karakterizira opsežna zakonodavna regulacija na lo-
kalnom području: Ustav iz 1946., Opći zakon o narodnim odborima iz 1946., Opći
zakon o narodnim odborima iz 1949., Opći zakon o narodnim odborima iz 1952.,
Zakon o narodnim odborima gradova i gradskih općina iz 1952., Ustavni zakon iz
1953., Opći zakon o uređenju općina i kotara iz 1955., Zakon o nadležnosti narodnih
odbora općina i kotara iz 1955., republički Zakon o provođenju novog uređenja
općina i kotara iz 1955., Zakon o nadležnosti općina i kotara iz 1955., Zakon o iz-
8 Popis stanovništva 1991, dokumentacija 881.1., Zagreb, Republički zavod za statistiku, 1992.
9 Jedan od idejnih začetnika ovakva razvoja E. Kardelj još je 1949. (!) pokušavao opravdati intenzitet
reorganizacija: «Potrebno je učiniti kraj večitim podelama administrativno-teritorijalnih jedinica…
Ali ne treba zaboraviti da svaka promena unosi nered u rad izvršnog i administrativnog aparata i
to otežava njegovo stručno osposobljavanje. Vreme je sada, … da se izvršena podela učvrsti, a da se
eventualne nove promene izvrše samo u slučaju zaista utemeljene potrebe i posle zrele analize kon-
kretnih uslova.» Praksa ga je, međutim, kasnije drastično demantirala. Edvard Kardelj, O narodnoj
demokratiji u Jugoslaviji, povodom novog zakona o narodnim odborima, Kultura, 1949., str. 92.
10 Prema: Eugen Pusić (1985.), knjiga 2, str. 122.
90
mjenama i dopunama Općeg zakona o uređenju općina i kotara iz 1957., Zakon o

izmjenama i dopunama Općeg zakona o uređenju općina i kotara iz 1959., Ustav iz
1963. Isto tako i Zakon o administrativno-teritorijalnoj podjeli NR Hrvatske iz 1947.,
Zakon o administrativno-teritorijalnoj podjeli NR Hrvatske iz 1949., Zakon o admi-
nistrativno-teritorijalnoj podjeli NR Hrvatske iz 1950., Zakon o izmjenama i dopu-
nama Zakona o administrativno-teritorijalnoj podjeli NR Hrvatske iz 1950., Zakon o
podjeli NR Hrvatske na kotare, gradove i općine iz 1952., Zakon o području općina i
kotara iz 1955., Zakon o području općina i kotara iz 1962. …
Konačni rezultat mnogobrojnih promjena bilo je definitivno smanjivanje broja
svih vrsta lokalnih jedinica, da bi se nakraju broj općina u Hrvatskoj sveo na sto-
tinjak s prosječnim brojem stanovnika od oko 40.000 i površinom od oko 500 km²,
čime se Hrvatska uz Irsku (oko 40.000) i Portugal (oko 34.000) šezdesetih godina
prošlog stoljeća uvrstila u zemlje s vrlo velikim lokalnim jedinicama.11
Treba istaći da je i reguliranje položaja Grada Zagreba pridonijelo prikazanom
razvojnom diskontinuitetu. Niz teritorijalnih promjena rezultirao je širenjem ili su-
žavanjem njegova područja, mijenjanjem položaja po vertikali (oblast, kotar, gradska
zajednica općina, kasnije županija), što je utjecalo i na samu teritorijalnu podjelu.
Zagreb je do 1952. bio podijeljen na šest gradskih rajona zanemarive autonomije.
Kao grad 1947. on obuhvaća gradske rajone a kao kotar 54 mjesna narodna odbora;
1949. povećao se broj gradskih rajona, a smanjio se broj MNO-a na 53. Iste godine
Grad kao oblast obuhvaća 22 kotara i tri grada, kao kotar 53 MNO-a, a kao glavni
grad izvan sastava oblasti šest gradskih rajona i jedno gradsko naselje (s tim da je
gradsko područje povećano pripojenim područjima ukinutih prigradskih MNO-a
(4). Zagreb je 1950. proširen za 18 MNO-a te za dva dijela MNO-a izvan sastava kota-
ra. Iste godine Grad kao oblast obuhvaća 22 kotara i dva grada, kao kotar 32 MNO-a,
a kao grad šest gradskih rajona i četiri gradska naselja. Godine 1951. Grad prestaje
biti oblast i ukidaju se mjesni narodni odbori u Gradu, pa više nema užih jedinica na
gradskom području. Kao kotar 1952. Grad obuhvaća 11 općina, a gradsko područje
proširuje se na devet naselja i devet općina gradskog ruba. Nakon tri godine, 1955.,
Grad je podijeljen na 10 općina (koje su obuhvatile i četiri prigradske općine). Iste
godine Grad u statusu kotara obuhvaća 17 općina, 10 na užem gradskom području
i sedam na gradskom rubu. Već 1957. uže gradsko područje čini 11 općina, a grad-
ski rub šest općina, 1961. broj potonjih raste na sedam. Uže gradsko područje 1962.
obuhvaća devet općina, a grad kao kotar 20 općina. Zagreb 1963. postaje zajednica
općina s gradskog područja te ima devet općina užeg područja. Radikalna promjena
slijedi 1967., kada se ukidaju općine s užeg područja i Zagreb postaje općina pod
nazivom Grad Zagreb, čime formalno prestaju sve veze s jedinicama gradskog ruba!
11 Humes i Martin, str. 594.
91
Ipak, da se donekle ublaže negativne posljedice toga zakona, 1968. se osniva Zajednica
općina zagrebačke regije, koja je obuhvatila Grad Zagreb (u statusu općine) i 12 općina
gradskog ruba. Nakon šest godina ponovno se 1974. formira 10 općina u Gradu koje
su se udružile u Gradsku zajednicu općina Zagreb. Ona se udružuje s 13 općina zagre-
bačkoga prstena u Zajednicu općina Zagreb. Gradska zajednica Zagreb 1975. raste na
12, 1978. na 13 te 1981. na 14 općina.12
Teritorijalna podjela države ne obuhvaća samo problem podjele na uže jedinice,
velike ili male, već i izdvajanje pojedinih mjesta iz sastava jedne općine i njihova pripa-
janja drugoj općini, čime se povećava, odnosno smanjuje, veličina pojedinih lokalnih
jedinica. Kao primjer možemo navesti podatke iz znanstveno-istraživačkog projekta
iz 1968.13 koje obuhvaća ovaj tip promjena u razdoblju od 1962. do 1967. godine. Tada
je teritorijalnom podjelom iz 1962. Hrvatska imala 111 općina, da bi se njihov broj
1967. smanjio na 104 spajanjem osam općina u jednu u gradu Zagrebu. Republičkim
Ustavom i zakonima utvrđen je postupak za slučajeve izdvajanja i pripajanja. Praksa
je međutim pokazala da su ti postupci dugotrajni, čak mnogo više nego što je to utvr-
đeno zakonom, a da odgovornost snose općinske skupštine.14 U promatranom raz-
doblju 1962. – 1967. bilo je pokrenuto 19 slučajeva koji su se odnosili na izdvajanje 66
mjesta i pripajanje drugim općinama, tj. promjene u ukupno 31 općini (gotovo trećini
tadašnjih općina). Riješeno je pozitivno devet slučajeva, a 10 je bilo još u postupku. U
74% slučajeva inicijatori su bili sami građani. Od razloga kojima se obrazlažu zahtjevi
na vrhu su: bolja ekonomska povezanost (zapošljavanje, trgovina i dr.) 21%, manja
udaljenost od središta 17%, viša razina zdravstvenih i veterinarskih usluga 16%, dok je
tradicionalna povezanost samo 4%, a veća briga za komunalnu djelatnost svega 2,6%!
Većina je zahtjeva, njih 16, bila razmatrana na zborovima birača, koji su promjene pri-
hvatili u 15, a u jednoj su odbačene. U 10 slučajeva zahtjevi su prošli na referendumu
koji su u 40% zahtjeva zahtjeva inicirali građani. Mišljenje općinske skupštine iz kojih
se tražilo izdvajanje bilo je polovično – pozitivno u devet, negativno u devet zahtjeva
(jedan slučaj nepoznat). S druge strane, stavovi općinskih skupština kojima se određe-
na mjesta žele pripojiti bili su pozitivni u 68% zahtjeva, a samo 16% bilo je negativnih.
Najveći broj mjesta koja su željela prijeći u drugu općinu bio je 12, i to iz Općine Cri-
kvenica u Općinu Ogulin (dovršeno 1965.), a iz Općine Ogulin željelo se premjestiti 16
mjesta (tada je proces premještanja bio još u postupku).
12 Željko Pavić, Grad i gradski rub, Hrvatska javna uprava 2/2000, br. 4, str. 622-628.
13 Ema Derossi-Bjelajac i Ladislav Horvat, Izvještaj o promjenama područja općina u SR Hrvatskoj u razdo-
blju 1962-1967., Prilog 8, str. 2-10, u: E. Pusić i dr., Teritorijalna konfiguracija lokalnog samoupravljanja u
okviru ustavne koncepcije općine, Zagreb, Institut za društvena istraživanja Sveučilišta u Zagrebu, 1968.
14 Usporavanje procesa posljedica je njihove želje «da se zahtjevi građana sami od sebe smire, odnosno
da u međuvremenu općina zadovolji one potrebe stanovništva odnosno mjesta koje su razlogom
izdvajanju.»
92
2.2. Hrvatska nakon 1990.

Devedesetih godina prošlog stoljeća nakon stjecanja nezavisnosti Hrvatska je
glede teritorijalne podjele izvela radikalan kirurški rez. Novi Zakon o lokalnoj sa-
moupravi i upravi (!) iz 1992. te Zakon o područjima županija, gradova i općina
iz 1992. pošao je od sasvim drugačije koncepcije; naime tada je osnovan velik broj
malih općina, četiri puta veći nego prije, tj. 418 općina. Broj općina stalno je rastao i
na koncu dostigao brojku od 429 općina.
Opet je vidljiva bogata zakonska regulativa glede lokalne samouprave:
a) Zakon o lokalnoj samoupravi … izmjene i dopune – dvije u 1993., jedna u 1997.
i 1999., dvije u 2000., novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz
2001., izmjene, dopune i tumačenja po jedna u 2001., 2003., 2005., 2007. i 2008.;
b) Zakon o područjima… izmjene i dopune – tri u 1993., dvije u 1994., novi Za-
kon o područjima … iz 1997., izmjene i dopune – jedna u 1997. i 1998., tri u 1999.,
dvije u 2000., jedna u 2001., dvije u 2002., tri u 2003., novi Zakon o područjima … iz
2006. (s ispravkom) 2007.
Nova orijentacija prema malim lokalnim jedinicama dovela je do drastičnog
pada prosječnog broja njihovih stanovnika, s oko 40.000 na 3.142, dakle, novoosno-
vane su općine danas oko 13 puta manje.
Tablica 3. Općine Republike Hrvatske po veličini 2009.

Prosječno
Općine % stanovnika % općina
stanovnika
Male (do 4.999 stanov.) 67,6 85,1 2.501
Srednje (5.000 do 9.999) 27,3 13,5 6.341
Velike (10.000 i više) 5,1 1,4 11.383
Ukupno 100 100 3.145
Izvor: Popis stanovništva, 137, Statistička izvješća. Zagreb, DZS, 2001.
U 85% općina živi, dakle, 68% općinskog pučanstva. Velike općine, njih samo
nešto više od 1%, čine samo 5% stanovništva općina. Ako se uzmu u obzir preferen-
cije europskih zemalja s oko 10.000 stanovnika po općini, onda u Hrvatskoj samo
šest općina zadovoljava taj uvjet (s time da nema nijedne s 9.000 – 9.999 stanovnika)!
Čak 251 općina ima manje od 3.000 stanovnika, što čini 58% svih hrvatskih općina.
Najbrojnija kategorija općina ima između 2.000 i 2.999 žitelja (28% općina i 22% sta-
novništva).
S druge strane, novoosnovana Zagrebačka županija 1992. je imala u svome
sastavu jedan grad (Samobor) i 20 općina. Što se tiče Grada Zagreba, on 1992. postaje
93
«posebna i jedinstvena teritorijalna i upravna cjelina», pa više nema užih jedinica,

općina, u svome sastavu. Područje samoga Grada obuhvaća više od 80 naselja. Godi-
ne 1995. Grad ulazi u Zagrebačku županiju, u kojoj ima poseban položaj. Na svome
području osniva gradske četvrti i mjesne odbore kao oblike mjesne samouprave.
Zakonom o Zagrebačkoj županiji iz 1995. Grad Zagreb je «jedinstvena teritorijalna i
upravna cjelina unutar Zagrebačke županije» kojom je obuhvaćeno, uz Zagreb, još
šest gradova i 25 općina. Ni to rješenje nije bilo duga vijeka jer 1997. Zagreb nije više
u sastavu Zagrebačke županije te sam ima položaj županije. Grad je 1999. definiran
kao «posebna jedinstvena teritorijalna upravna i samoupravna jedinica», a na po-
dručju Grada osnovano je 1715 gradskih četvrti za «područje koje je povijesno-tradi-
cionalna odnosno prirodna cjelina»!
3. Primjer sustavne i radikalne reforme lokalne samouprave može se naći u Veli-
koj Britaniji u drugoj polovici 20. stoljeća. Stari lokalni oblici nastojali su se što dulje
zadržati, u čemu su i uspijevali zahvaljujući jakim težnjama za očuvanjem tradicije
u toj zemlji. Složenost engleske lokalne samouprave proizašla je «iz nesklonosti (sve
do devetnaestog stoljeća) parlamenta da ukida prava i institucije. Bilo je eksperime-
nata i reformi ali one su poprimile oblik dodatnog mehanizma i novih institucija
koje su nastavile djelovati usred svih ostataka stoljeća».16
Tradicionalno je postojalo šest osnovnih tipova lokalnih jedinica u Engleskoj
(osim područja Velikog Londona, koji je imao poseban status): grofovija, odnosno
okrug (administrative county odnosno county), okružni grad (county borough ili samo
borough), neokružni grad, odnosno municipalni grad (non-county borough ili munici-
pal borough), gradski distrikt odnosno gradski kotar (urban district)17, seoski distrikt
odnosno kotar (rural district) te župa odnosno seoska općina (parish). Prve tri kate-
gorije te posljednja jedinica povijesnog su karaktera, dok su gradski i seoski distrikti
nastali kasnije i s točno određenom svrhom.
Takav ustroj lokalne samouprave postojao je i u Walesu, dok je ona u Škotskoj
bila nešto drugačija: četiri grada (burghs ili counties of cities), okruzi (counties), koji
se dijele na distrikte, veliki gradovi (large burghs) s 20.000 i više stanovnika te mali
gradovi (small burghs). Sjeverna Irska imala je gotovo isti ustroj kao Engleska i Wales
(osim župa).
Okrug je nastao iz stare grofovije (shire) 1888. s ciljem da se ukine dotadašnja ve-
lika raznolikost između jedinica toga tipa, ali da se u procesu modernizacije zadrži
taj stari oblik jedinica. Okruzi su bili jedinice pretežno mješovitog obilježja, okupljali
15 Pavić (2000.), str. 628-629.
16 Theodore F. T. Plucknett, English Constitutional History, London, Sweet and Maxwell, 1960., str. 682.
17 Postojale su i takve gradske jedinice koje su nosile naziv City, što je međutim bila samo počasna titula
koju suveren podjeljuje pojedinom gradu, no iz toga ne proizlaze nikakve statusne posljedice. Tu
ceremonijalnu titulu nosili su neki okružni i neokružni gradovi pa i jedan gradski distrikt.
94
su i gradska i seoska područja, osim onih najgušće naseljenih, industrijskih okruga

bez ruralnih područja.18
Okružni grad također vuče porijeklo iz prošlosti. Kako je svaki grad dobivao
svoju posebnu povelju, s privilegijama dodijeljenim ad urbem, položaj se tih gradova
znatno razlikovao. Konačno je 1888. utvrđeno da svaki grad s 50.000 ili više stanov-
nika postaje samostalna jedinica izdvojena iz sastava okruga.19 U okružnim gradovi-
ma živjelo je oko 14 milijuna stanovnika.20
Neokružni su gradovi bili svi oni s poveljom koji 1888. nisu ispunili uvjete za sta-
tus okružnog grada. Povelje su se, međutim, dodjeljivale sve do novijeg doba, pa su
1933. bila 273 neokružna grada, a pedesetih 20. stoljeća, a bilo ih je 315. U njima je
živjelo oko 10 milijuna stanovnika. Disproporcije između tih gradova najizrazitije su.21
Gradski i seoski distrikti nastali su kao odgovor na sve aktualnije probleme u
vezi sa zaštitom javnoga zdravlja i brigom za siromašne (gradski i seoski sanitarni
distrikti, poor law unions). Proces transformiranja distrikata završen je 1894., kad je
svaki okrug podijeljen na gradske i seoske distrikte s vlastitim izabranim vijećem.
Gradski distrikti bili su uglavnom manji gradovi ili gradovi u neposrednoj bli-
zini velikih gradova, a bavili su se javnim zdravstvom, održavanjem prometnica,
obrazovanjem, stambenom izgradnjom i sl. (ovisno o broju svojih žitelja).22 Djelo-
krug seoskih distrikata bio je znatno uži, a njihova su se područja često preklapala s
područjem župa, tako da se u župi nije biralo vijeće, već je njegove funkcije obavljalo
vijeće seoskog distrikta.23
Značenje najmanjih lokalnih jedinica, župa, vrlo je malo. U gradovima koji su
bili podijeljeni na župe one su se uglavnom svele na administrativna, nesamouprav-
na tijela koja su vodila standardne očevidnike, dok su na seoskom području zadržala
status najnižih lokalnih jedinica koje su se bavile isključivo lokalnim poslovima, po-
18 Najmanji okrug je imao 19.440 stanovnika, dok su tri okruga imala između 750.000 i milijun stanov-
nika. R. M. Jackson, The Machinery of Local Government, London, MacMillan, 1958., str. 280.
19 Kasnije je taj broj nekoliko puta mijenjan, da bi se od 1958. stabilizirao na 100.000. To se, dakako,
odnosilo samo na nove okružne gradove jer su dotadašnji okružni gradovi zadržali svoj status bez
obzira na broj svojih stanovnika. J. Herwald Morris, Local Government Areas, London, Shaw and Sons,
1960., passsim.
20 Najmanji je imao 29.600 stanovnika (Canterbury), a najveći (Birmingham) preko milijun. Jackson
(1958.), str. 282.
21 Čak 51 neokružni grad imao je manje od 5000 stanovnika (sedam manje od 2.000 a jedan sa samo 820
stanovnika), dok su četiri imala više od 150.000 stanovnika. U 19 neokružnih gradova radila su do
četiri službenika u gradskim tijelima. Isto, str. 280, 282.
22 123 gradska distrikta imala su manje od 5.000 stanovnika, najmanji svega 552, a samo jedan imao je
više od 100.000. Isto, str. 280.
23 30 seoskih distrikata imalo je manje od 5.000 stanovnika, 278 imalo ih je između 10.000 i 30.000, a tri
od 75.000 do 100.000 stanovnika. Isto, str. 280.
95
sebice poslovima u vezi s parkovima i rekreacijom. Oko 4.000 župa (od 11.000) ima
svoj zbor župljana (parish meeting), a one koje imaju više od 300 stanovnika obavezno
biraju svoje vijeće.24
U Engleskoj su se dakle razlikovala tri tipa gradskih jedinica – okružni grad,
neokružni grad i gradski distrikt. Dva potonja ulazila su u sastav okruga, dok je
okružni grad de facto bio izjednačen s okrugom. Seoske općine ulazile su u sastav
seoskog distrikta, koji je opet bio u sastavu okruga.
Potrebno je istaći još jednu važnu značajku engleske lokalne samouprave koja je
taj prilično složen ustroj još više komplicirala, a ta se odnosi na vrstu i opseg funkcija
koje su obavljale pojedine lokalne jedinice. Specifično je za engleski sustav da u od-
nosima između središnjih i lokalnih tijela ne postoji tzv. preneseni djelokrug. Lokal-
ni organi obavljaju samo lokalne poslove, dok središnji obavljaju lokalne elemente
središnjih poslova preko vlastitih ekspozitura. Moguće je, uz to, da lokalne jedinice
istoga tipa ne obavljaju i iste funkcije. Sve jedinice, dakako, moraju obavljati određe-
ni krug poslova jer ih na to sile opći propisi. No što se tiče ostalih poslova koji nisu
regulirani tim propisima, za pojedine lokalne jedinice postoji nekoliko mogućnosti.
To je ponajprije institucija tzv. lokalnog zakona (local act, private act odnosno bill).
Svaka lokalna jedinica (osim župe) može predložiti parlamentu «da promijeni zakon
koji se odnosi na jedinicu ili da joj dade ovlaštenja ili da je oslobodi od obveza».25
Takav zakon djeluje samo u korist one jedinice koja je inicirala i konačno postigla
njegovo donošenje. Na taj način lokalne jedinice (najviše lokalnih zakona donosilo se
u korist gradskih jedinica) na vrlo različite načine rješavaju iste ili slične probleme.
Drugo je rješenje s proceduralnoga gledišta nešto jednostavnije, a odnosi se na
postupak donošenja privremenih naredbi (provisional orders) u kojem su sva pret-
hodna ispitivanja prepuštena nadležnom ministru. On donosi privremenu naredbu
koju potom potvrđuje parlament posebnim zakonom (provisional order confirmation
bill). Još je jednostavniji postupak na temelju posebne naredbe (special order).
Raznolikost funkcija lokalnih jedinica istoga tipa posljedica je i tzv. permisivnih
i adoptivnih zakona. Kod prvih lokalne jedinice samostalno odlučuju o tome hoće li
primjenjivati odredbe toga zakona ili ne. Adoptivne zakone lokalne jedinice mogu
primjenjivati samo ako ih prihvate u posebnom, tim zakonom propisanom postup-
ku.
Veličina lokalne jedinice mogla je također biti uzrokom raznolikosti jer su zbog
različite veličine, tj. broja stanovnika, veće jedinice mogle obavljati neke poslove koji
nisu bili dopušteni manjim jedinicama. Tako su prema Zakonu o obrazovanju iz
24 Od 11.200 župa iz šezdesetih godina prošlog stoljeća oko 7.400 njih imalo je vijeće, a oko 3.800 samo
zbor župljana.
25 Isto, str. 41.
96
1944. samo vijeća okruga i okružnih gradova bila nadležna za pitanja obrazovanja.
Te su poslove mogla prenijeti na vijeća neokružnih gradova i gradskih distrikata
ako to ova zatraže te pod uvjetom da imaju više od 60.000 stanovnika ili više od
7.500 učenika osnovnih škola. Neokružni gradovi i gradski distrikti tada su posta-
jali excepted districts i mogli su samostalno obavljati poslove školskih vlasti. Slični
aranžmani mogli su se sklopiti i za obavljanje nekih poslova s područja zdravstva,
socijalne skrbi i planiranja.26
Raznolikosti je pridonijela i mogućnost okružnoga vijeća da obavljanje pojedine
službe delegira, pod određenim uvjetima, na vijeće distrikta (prema Zakonu o lo-
kalnoj upravi iz 1933.). Izuzeci su postojali u nekoliko slučajeva: (a) kod onih službi
za čije se obavljanje moraju formirati posebni komiteti, (b) ako postoji lex specialis
koji drugačije regulira pitanje delegacije, (c) ne može se prenijeti i pravo na ubiranje
poreza za obavljanje delegiranih poslova.27 Nadalje, distrikti su mogli u suglasnosti
s okružnim vijećem prenijeti neke poslove za određeno vrijeme na okružna vijeća
posebice na području zdravstva. I konačno, ministar za stambenu izgradnju i lokal-
nu upravu imao je ovlast da obavljanje određene službe koju u redovitim prilikama
obavlja jedna lokalna jedinica povjeri drugoj jedinici, ali ako tu odluku potvrdi Par-
lament. Ministar je mogao delegirati: (a) s vijeća župe na vijeće distrikta, (b) s vijeća
gradskog na vijeće seoskog distrikta i (c) s vijeća župe na zbor župljana.28 Ta je ovlast
imala donekle penalni karakter, vrlo se rijetko primjenjivala jer je sama činjenica da
postoji mogućnost njegove primjene silila lokalna tijela na pravilan rad.29
Najpovoljniji je dakle položaj uživao okružni grad koji je jedini bio all-purpose
jedinica. Sve funkcije koje su pripadale lokalnim jedinicama okružni je grad samo-
stalno obavljao. Bio je neovisan o okrugu i svih ostalih jedinica, on je jedini imao a
complete and independent body of powers, stoga nije čudno da su svi drugi tipovi jedini-
ca priželjkivali takav status i težili njegovu dobivanju (što im je, teoretski, doista bilo
dostupno, pa čak i jedinicama seoskoga karaktera!).
Zbog toga je dolazilo do više pokušaja strukturalnih reformi britanske lokalne
samouprave. Tako je za vrijeme Drugog svjetskog rata Engleska bila podijeljena na
deset regija (plus jedna za Wales i jedna za Škotsku), ali su te jedinice bile privreme-
nog karaktera i okončanjem rata prestale su postojati. Problem promjena, međutim,
i dalje se aktualizirao, a glavni inicijatori promjena bila su udruženja lokalnih jedi-
26 Herman Finer, English Local Government, London, Methuen, 1950., str. 65, 144-147; Joseph Redlich and
Francis W. Hirst, The History of Local Government in England, London, Macmillan, 1958., str. 250.
27 Jackson (1958.), str. 48-49.
28 Miodrag Jovičić, Sistem lokalne samouprave u Engleskoj, Švedskoj i Švajcarskoj, uporedna studija, Beograd,
1963.
29 Jovan Đorđević, Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, Nova administracija, 1957., str. 46.
97
nica. Rezultati njihovih napora manifestirali su se u nekoliko navrata u stvaranju

posebnih komisija, ali Parlament nije pokazivao osobitu sklonost prema njihovim
sugestijama. Izbjegavao se bilo kakav radikalniji zahvat u postojeći ustroj jedinica
na lokalnoj razini. Tek dolaskom laburista na vlast 1964. godine reformi se počinje
prilaziti s realnijim stavovima. Osnivanje regionalnih odbora za planiranje (regional
planning boards) sastavljenih od predstavnika središnjih i lokalnih vlasti, industri-
je, sindikata, sveučilišta i ostalih zainteresiranih strana bio je prvi stvarni korak u
smjeru reforme, no zbog toga što su se ti odbori ograničili samo na područje gospo-
darstva te zbog tendencije da se time posredno proširi nadzor središnje razine nad
područjem regije, ni navedeno rješenje nije naišlo na dobar prijam. 30
Konačno, traženje novih rješenja za promjenu i pojednostanljenje složenog
ustroja engleske lokalne samouprave predstavljeno u radu i izvještaju posebne ko-
misije za reformu – Redcliffe-Maud Royal Commission, koja je radila od 1966. do 1969.
godine. Ta je komisija svoj prijedlog reorganizacije lokalne samouprave temeljila na
četiri osnovne teze.
Prva, da je neophodno potrebno ukloniti prevelik broj malih lokalnih jedinica
koje zbog svoje veličine, populacije i materijalne osnove nisu sposobne odgovoriti
sve većim i skupljim tehničkim zahtjevima pojedinih službi koje moraju obavljati.
Druga, da je veliki broj tipova lokalnih jedinica doveo do umjetnog odvajanja
gradskih od seoskih jedinica, pa su gradovi sa svojim raznoraznim povlasticama
došli u izolirani i neopravdano povlašteniji položaj od svoje ruralne okoline. Komisi-
ja je utvrdila da je «osobito fatalni promašaj» postojećeg ustroja lokalne samouprave
u tome što nije prepoznao međuovisnost između grada i njegove seoske okoline,
stoga je preporučila veće jedinice.31
Treća, da je vrlo kompliciran ustroj lokalne samouprave za lokalno stanovništvo
bio neprikladno sredstvo za zadovoljavanje njihovih interesa (osobito zbog konfuzi-
je u pogledu nadležnosti pojedinih tipova lokalnih jedinica), što je dovelo do politič-
kog dezangažiranja građana.
I konačno, četvrta, da je konkurencija između tako velikog broja tipova lokalnih
jedinica pridonijela ustvari sve većem jačanju središnje razine upravljanja na štetu
jedinica lokalne razine.32
30 O tome pobliže u: J. H. Warren,The English Local Government System, London, George Allen and
Unwin, 1949., str. 158-171; R. M. Punnett, British Government and Politics, London, Heinemann Educa-
tional Books, 1970., str. 400-403; Brian Keith-Lucas, Reshaping the Pattern of Local Government in England
and Wales, Current Inquiries and Proposals, Studies in Comparative Local Government, IULA, Volume
1, Number 1, Summer 1967, str. 18-27; Finer (1950.), str. 180-188; Jackson (1958.), str. 289-296; o politič-
kim aspektima u: Redlich-Hirst (1958.), str. 223-252.
31 Martin Loughlin, Local Government in the Modern State, London, Sweet and Maxwell, 1986., str. 8.
32 G. W. Jones, The Local Government Act 1972 and the Redcliffe-Maud Commission, The Political Quarterly,
Volume 44, No. 2, April-June 1973, str. 155.
98
Prema prijedlozima navedene komisije, Engleska bi bila podijeljena na osam po-

dručja, a ona bi se pak dalje dijelila na 61 jedinicu (svaka takva jedinica obuhvaćala
bi jedan veći grad). Tako bi 58 tih jedinica, s prosječnom populacijom od 250.000 do
1,000.000 stanovnika, obavljalo sve poslove lokalne samouprave (all-purpose authori-
ties), a tri preostale obuhvatile bi najveće gradove – Birmingham, Liverpool i Man-
chester33 – koji bi bili organizirani na dvostupanjskom modelu. Metropolski grad
bavio bi se pitanjima šireg značenja za cijelo metropolsko područje – planiranjem,
regionalnim razvojem, cestama i regulacijom prometa, dok bi njegove uže jedinice,
metropolski distrikti, obavljali socijalne, zdravstvene i stambene poslove te poslove
obrazovanja.34
Komisija je odbacila prijedloge da se za ostale veće gradove formiraju tzv. grad-
ske regije (city regions).35
Za Wales se predlagalo stvaranje pet novih okruga umjesto 13 dotadašnjih, osta-
la bi tri okružna grada, dok bi 164 neokružna grada, gradska i seoska distrikta zami-
jenilo samo 36 novih distrikata s oko 60.000 stanovnika svaki.
Za Škotsku komisija također sugerira amalgamiranje lokalnih jedinica. Umjesto
33 okruga stvorilo bi se sedam regija, dok bi se 397 gradova, distrikata i malih bur-
gova reduciralo na 37 distrikata s oko 50.000 do 150.000 stanovnika.36
Novi Zakon o lokalnoj samoupravi iz 1972. godine ipak nije problem složene
engleske lokalne samouprave riješio tako radikalno kao što se očekivalo prema iz-
vještaju Kraljevske komisije.
Prema tom zakonu, Engleska i Wales podijeljeni su na okruge, a oni na distrikte
(zakon se ne primjenjuje na Škotsku).37 U Engleskoj okruzi mogu biti metropolski
(metropolitan counties) i nemetropolski (non-metropolitan counties). I distrikti mogu
biti metropolski (metropolitan disricts) i nemetropolski (non-metropolitan districts),
ovisno o tome unutar kakvog se okruga nalaze.
33 Područje Velikog Londona nije bilo u nadležnosti te komisije.

34 Royal Commission on Local Government in England 1966-1969, Volume I, u: A.F. Leemans, Chan-
ging Patterns of Local Government, The Hague, IULA, 1970., Appendix III, str. 209 i dalje; The Future
of English Local Government, Editorial, Public Administration (London), Winter 1969, Volume 47, str.
411-419.
35 O dvije osnovne alternative – large regions i city regions – vidi u: Ivor Gowan and Leon Gibson, The
Royal Commission on Local Government in England: A Survey of some of the written evidence, Public Admi-
nistration (London), Volume 46, Spring 1968, str. 13-24.
36 J.G. van Putten, Local government Reform, Studies in Comparative Local Government, IULA, Volu-
me 4, Number 2, Winter 1970, str. 31; B. Keith-Lucas (1967.), str. 25-27.
37 Local Government Act 1972., «Current Law» Statutes Annotated, 1972 – Part 7, Chapter 70, Sweet and
Maxwell, Stevens and Sons, W. Green and Son, 70/1 i dalje.
99
Zakonom je, dakle, utvrđeno šest metropolskih okruga za područja velikih gra-
dova: Manchestera (Metropolitan County of Greater Manchester), Liverpoola (MC of
Merseyside), Sheffielda (MC of South Yorkshire), Newcastlea (MC of Tyne and Wear),
Birminghama (MC of West Midlands) i Leedsa (MC of West Yorkshire). Unutar tih me-
tropolskih okruga nalazi se 36 metropolskih distrikata. Okrug Manchester ima ih 10,
Liverpool 5, Sheffield 4, Newcastle 5, Birmingham 7 i Leeds 5.
Zakonom je predviđeno i 39 nemetropolskih okruga s 396 nemetropolskih distrikata,
koji su pak podijeljeni na župe (parishes), oko 10.200 župa i 800 velških lokalnih vijeća.38
Na taj bi način broj lokalnih jedinica bio sveden s 1.210 (45 okruga, 79 okružnih
gradova, 227 neokružnih gradova, 449 gradskih distrikata i 410 seoskih distrikata)
na svega 377 jedinica.39 Sve ostale jedinice – bivši okruzi, okružni i neokružni grado-
vi, gradski i seoski distrikti kao i gradske župe prestale bi postojati 1. travnja 1974.
godine (osim onih koje su bile na području Velikog Londona), a funkcije njihovih
vijeća prešle bi na izabrana vijeća novostvorenih jedinica.
U Walesu je zakon predvidio devet regija (umjesto ranijih sedam), 53 distrikta
(ranije 37) te tri otočka tijela. Distrikti mogu u svome sastavu imati jednu ili više užih
jedinica (communities).40
Glavni prigovor novome rješenju sastojao se u tome da je još uvijek ostao znatan
broj lokalnih jedinica s malim brojem stanovnika, pa takve jedinice, osobito na po-
dručju gradova, ne mogu organizirati adekvatne službe za zadovoljavanje sve većih
potreba gradskih žitelja. Od metropolskih distrikata samo njih pet imalo je više od
500.000 stanovnika, 11 je imalo 250.000 – 500.000 stanovnika, 14 manje od 250.000,
a šest manje od 200.000. Broj njihovih stanovnika kretao se 1974. između 1,320.000
i 2,790.000. Pogotovo ako se uzme u obzir činjenica da je ta reforma značila znat-
no slabljenje okruga i proširivanje ovlasti distrikata koji su imali između 177.390 i
1,096.000 stanovnika. Isti nedostaci pripisivali su se i nemetropolskim distriktima.
Od 296 nemetropolskih distrikata njih 185 imalo je manje od 100.000 stanovnika, a
111 njih ima između 25.000 i 75.000, odnosno oni su brojili između 24.532 i 425.203
stanovnika. Nemetropolski okruzi obuhvaćali su između 109.284 i 1,426.410 žitelja.41
Metropolski okruzi imali su u prosjeku 1.163 km² i 1,959.000 stanovnika, a distrikti
199 km² i 335.800 stanovnika, nemetropolski okruzi 3.124 km² i 708.800 stanovnika,
38 U načelu to su ruralne jedinice, samo ih je nekoliko bilo na urbanim područjima. Broj stanovnika mo-
rao je biti manji od 20.000, odnosno petina stanovnika okruga u čijem su sastavu. Takve jedinice imaju
gradsko vijeće, a na čelu im je načelnik. Sedam tih jedinica u kojima su postojale katedrale dobile su
počasni naziv grada. Norton (1994.), str. 364.
39 Jones (1973.), str. 159.
40 C. S. Page, Britain: Scotland, u Norton, str. 279.
41 Alan Norton, Britain: England and Wales, u: Donald C. Rowat ed., International Handbook on Local Gover-
nment Reorganization, Contemporary Developments, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1980., str. 270.
100
dok su nemetropolski distrikti imali 412 km² i 93.000 stanovnika u prosjeku.42 Uku-
pno uzevši, lokalne jedinice u Engleskoj imaju prosječno 127.000 stanovnika.43
Za metropolske se distrikte tvrdilo da su odviše umjetne tvorevine koje ne po-
štuju stvarno geografsko i socijalno stanje na terenu te da zbog toga samo uvećavaju
jaz između gradskih i ruralnih područja umjesto da ga uklanjaju.
Prigovaralo se također i vrlo konfuznoj raspodjeli poslova između novostvo-
renih jedinica.44 Tako su primjerice distrikti zaduženi za sakupljanje otpadaka, ali
otpacima raspolažu okruzi, okruzi su nadležni za donošenje propisa o mjerama i
utezima, hrani i lijekovima, a distrikti za donošenje propisa iz područja nadzora
hrane i higijene, u metropolskim područjima poslovi stambene izgradnje u nadlež-
nosti su distrikata, dok su poslovi u vezi s uređenjem okoliša i pratećim službama u
nadležnosti metropolskih okruga…
Nedostaci novog ustroja britanske lokalne samouprave naglašavali su se osobito
u vezi s gradovima koji su izgubili svoje dotada pomno čuvane privilegije. To se oči-
tovalo ponajprije kod okružnih gradova, koji su reformom uključeni u metropolske
distrikte (njih 37), dok su ostali okružni gradovi (42) ušli u sastav nemetropolskih
distrikata, čime su izgubili niz svojih nekadašnjih funkcija. Time su osobito bili po-
gođeni bivši okružni gradovi Derby, Plymouth, Portsmouth, Southampton, Leice-
ster, Nottingham, Stoke i Hull, sve gradovi s 200.000 – 300.000 stanovnika.
Konačna evaluacija cjelokupne reforme dolazi do zaključka da «nije stvorila su-
stav koji bi javnost lakše prihvatila ili s kojim bi se lako identificirala; u stvari, dis-
perzija funkcija lokalne samouprave, ne samo između novih okruga i distrikata sa
stranim i neuobičajenim imenima i područjima nego također i između zdravstvenih
i vodoopskrbnih vlasti, pa se čini da je stvorila teži niz problema za javnost».45
Preustroj lokalne samouprave u Sloveniji pošao je doduše sa suprotnim ciljem,
tj. povećanjem broja lokalnih jedinica, općina, tako da je broj njihovih stanovnika
konačno smanjen na nešto više od 10.000. No i taj je proces bio radikalan i vrlo susta-
van, počeo je već 1990., da bi se odgovarajući zakoni donijeli tijekom 1993. i 1994. Za-
konom je predviđen referendum za osnivanje općina, pripremljene su stručne pod-
loge, predložene tri varijante modela lokalne samouprave, održani su referendumi,
da bi se 1997. započelo s konkretnim postupkom teritorijalne podjele Slovenije.46
42 Pusić (1985.), knjiga 1, str. 343.
43 Ivanišević (2007.), bilješka 20, str. 71
44 Metropolski okruzi obavljaju poslove u 13 oblasti, metropolski distrikti također u 13 (tri se područja
preklapaju), nemetropolski okruzi u 16, a nemetropolski distrikti u 12 područja (četiri se preklapaju).
45 Norton (1980.), str. 273.
46 Prema: Božo Grafenauer, Lokalna samouprava na Slovenskem, Teritorialno-organizacijske strukture, Ma-
ribor, Pravna fakulteta, 2000.; Janez Šmidovnik, Lokalna samouprava, Ljubljana, Cankarjeva založba,
1995.
101
4. Hrvatska je u prikazana dva razdoblja imala različite pristupe rješavanju dile-

me – velike ili male lokale jedinice. Za prvo je razdoblje karakteristično to što je po-
stojao vrlo širok asortiman kako tipova, tako i stupnjeva lokalnih jedinica. Razlozi za
takvu koncepciju bili su mahom politički, o lokalnoj se samoupravi malo govorilo.
Tek uvođenjem komunalnoga sistema s općinom kao osnovnom «društveno-politič-
kom zajednicom» i «društveno-ekonomskom zajednicom» započinje proces redu-
ciranja dotadašnje raznovrsnosti lokalnih jedinica koje konačno rezultiraju ustvari
jednim tipom, općinom. Političko-teorijska osnova nalazi se u idejama marksističke
teorije komune. Kao posljedica takva razvoja općina je trebala obavljati širok dijapa-
zon poslova koji su postali lokalni, stoga je u ovom razdoblju razumljiva izrazita ten-
dencija prema smanjenju broja lokalnih jedinica, posebice općina, prema povećaju
njihova područja i broja njihovih stanovnika. To je konačno dovelo do odabira velike
lokalne jedinice kao rješenja navedene dileme. Uspostavom samostalne Hrvatske
1990., međutim odmah se napustila takva koncepcija te se rješenje dileme tražilo na
suprotnoj strani, tj. odabrana je varijanta malih općina, s povećanjem njihova broja
za oko četiri puta u usporedbi s ranijom fazom, smanjivanje njihova teritorija kao i
prosječnoga broja stanovnika za oko 13 puta. Ideje su i ovoga puta bile političke na-
ravi, koncepcija države bila je centralistička, s jakim utjecajem šefa države i izvršne
vlasti, male općine ovisnije su o središnjoj razini na mnogim područjima, nastojala
se uskladiti distribucija stanovništva po nacionalnom sastavu, nije provedena šira
ni stručna rasprava o toj problematici itd. Dapače, na tome se nije stalo, pa je broj
općina konstantno rastao i konačno dosegao brojku od 429.
Procesi restrukturiranja lokalne samouprave u mnogim europskim zemljama te-
kli su, međutim, u sasvim suprotnom smjeru, tj. prema smanjivanju broja lokalnih
jedinica. Načelo supsidijarnosti iz Europske povelje o lokalnoj samoupravi utvrđuje
presumpciju obavljanja «javnih ovlasti» u korist lokalnih jedinca koje su «najbliže
građanima», stoga je razumljiv pritisak na ubrzanje i jačanje procesa decentraliza-
cije ne samo u smjeru jačanja lokalnih vlasti nego i s obzirom na jačanje materijalne
baze lokalnih jedinica koje za svoje prošireno područja rada moraju biti opremljene i
dostatnim sredstvima. Valja stoga uz političku decentralizaciju provesti i financijsku
decentralizaciju, odnosno prepustiti lokalnoj samoupravi određene izvore prihoda
koji su dosada bili izvan njihova raspolaganja. Bez financijske autonomije nema ni
političke samostalnosti, male i ekonomski slabije općine uvijek će biti ovisne o sre-
dišnjim razinama upravljanja, što u biti znači o izvorima prihoda (kao npr. o raznim
dotacijama, subvencijama i slično) i tako podvrgnute raznim pritiscima izvana. Op-
ćina kao «vlast» morala bi biti sposobna obavljati poslove koji su lokalne naravi (pri-
mjerice, na području školstva, socijalne skrbi, javnoga zdravstva, stambene izgrad-
nje, društvenih i komunalnih službi itd.). Tek kada se to ostvari moguće je i putem
102
prenesenoga djelokruga «opteretiti» lokalnu samoupravu i omogućiti joj obavljanje

onih poslova koji zapravo proizlaze iz potreba lokalnoga stanovništva, a sve to bez
prevelikog utjecaja središnje države. Mnoge su europske zemlje to utvrdile kao je-
dan od ciljeva svojih reformi lokalne samouprave.47
To se osobito odnosi na klasičnu tvrdnju da su male općine bliže građanima,
ali su mahom i financijski slabije ekipirane. Složenost interesa i potreba lokalnog
stanovništva za odgovarajućim obavljanjem vitalnih lokalnih poslova sve je veća,
osobito u komunalnom sektoru, obrazovanost i stručnost upravnog osoblja sve je
viša (upravljanje ljudskim potencijalima, upravljanje rezultatima, kvalitetom…!),
sve skuplje službe raznih vrsta nameću problem njihove efikasnosti, što sve traži i
odgovarajuću financijsku podlogu48.
Poseban se problem javlja s obzirom na korelaciju između optimalnog funkcio-
niranja pojedine službe i broja građana-korisnika, što je zapravo i problem veličine
lokalne jedinice. Pokušava se pronaći prikladan broj korisnika koji bi pokazao naj-
bolje rezultate na pojedinom području lokalnoga života (primjerice 6.500 za osnovno
školstvo, 5.000 – 6.000 za socijalnu skrb u Švedskoj). U visokourbaniziranim anglo-
saksonskim zemljama uobičajeno je (doduše na području gradskih aglomeracija)
formiranje posebnih ad hoc tijela (ad hoc authorities, special districts) za koja je karakte-
ristično da svoj teritorij prilagođuju akcijskom radijusu pojedinih službi, uz postojeći
sustav standardnih lokalnih jedinica.49
Reforma lokalne samouprave na području Europe odvijala se dulje vrijeme. Re-
zultirala je postupnim i sustavnim akcijama prema povećanju lokalnih jedinica. Ve-
lika Britanija, pa i Slovenija, bile su u tome vrlo radikalne, svaka na svoj način. U Ve-
likoj Britaniji reforma je uslijedila nakon godina temeljitog rada odgovarajućih tijela
kao što je Redcliffe-Maud Royal Commission, koja je djelovala od 1966. do 1969. godine,
prikupila i prezentirala golem materijal, da bi se realizaciji reforme prišlo tek 1973.
Slovenija je pak reorganizirala svoju lokalnu samoupravu nakon priprema koje su
trajale od 1990. do 1994. godine. Slično je bilo s manjim, ali kontinuiranim reforma-
47 Primjerice Danska, koja je utvrdila da treba «staviti što više djelatnosti lokalne naravi na općine a ne
na dekoncentrirane državne agencije», pa je teritorijalno restrukturiranje rezultiralo i redistribucijom
poslova.
S. Mohring-Andersen, Local Government Reform in Denmark, Studies in Comparative Local Gover-
nment, IULA, Volume 7, Number 2, Winter 1973, str. 49.
48 «Reformama lokalne samouprave u suvremenoj Europi pokušava se ostvariti ravnoteža među težnja-
ma za demokratizacijom i efikasnošću javnih vlasti». Ivan Koprić, Decentralizacija i dobro upravljanje
gradovima, Hrvatska javna uprava 9/2009, broj 1, str. 70.
49 Zbog sve veće tehničke složenosti komunalnih djelatnosti, logika svrhe svake pojedine komunalne
službe pokazuje tendenciju prema stvaranju vlastite teritorijalne konfiguracije koja se ne mora nužno
preklapati s teritorijalnom rasprostranjenošću neke druge komunalne službe. O tome detaljnije u:
Željko Pavić, Od antičkog do globalnog grada, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 2001., str. 250-256.
103
ma i u drugim zemljama. Očito je da će i Hrvatska morati krenuti istim ili sličnim

stopama. Preveliki broj malih općina teret je za ukupni državni trošak, ovisnost o
državi raznoliko tretiranih jedinica velika je, što u čitav sustav uvodi još više dis-
funkcionalnih elemenata. Dileme oko toga treba li pokrenuti teritorijalnu reformu
ili ne više nema, pitanje je međutim treba li ući u radikalan preustroj hrvatske lokal-
ne samouprave poput one u Velikoj Britaniji, ili pak izvesti nužne manje promjene.
Obje su dileme condicio sine qua non daljnjeg razvoja hrvatske lokalne (i regionalne)
razine upravljanja pred očekivanim ulaskom Hrvatske u Europsku uniju.
Radikalna i sustavna reforma ne može se provesti bez prethodnih opsežnih pri-
prema, bez organiziranog sudjelovanja vrlo različitih sudionika – političkih struk-
tura, upravnih stručnjaka, znanosti, lokalnih predstavnika, bez istraživačkih pot-
hvata, analiza prikupljenoga materijala, osiguranja odgovarajućih sredstava itd. To
sve upućuje na angažman duljeg vremenskog trajanja i većih troškova, ali, s druge
strane, i na rezultate koji bi doveli do primjerenije, sustavnije i «europskije» lokalne
samouprave. Iako se ovdje radi o državnom teritoriju i njegovoj podjeli na uže je-
dinice, u reformi ovoga tipa ne bi se smjelo orijentirati isključivo na politički odnos
snaga u sustavu (iako je, jasno, konačna odluka u rukama politike).
Jednostavniji je tip reforme manjeg opsega, tj. relativnog smanjenja broja opći-
na, što se vrlo često čuje u dnevno-političkim raspravama. Takvo rješenje mnogi,
nažalost, vide kao jednostavno, brzo i konačno. Na bazi ukupnoga broja stanovnika
hrvatskih općina (1,349.037) pukom matematičkom operacijom mogao bi se izra-
čunati prosječan «poželjni» broj općinskih stanovnika: 300 općina s prosječno 4.497
stanovnika, 215 (polovina sadašnjeg broja općina) sa 6.276 stanovnika te 100 općina
s 13.490 stanovnika, što bi približno odgovaralo europskim iskustvima! Na temelju
ove računice moguće je simulirati broj općina koje bi trebalo ukinuti. Nema sumnje
da su ovo samo orijentacijski podaci, stvarnost je, ipak, mnogo složenija.50 Stoga je i
kod ovog tipa «minimalne» reforme potrebno učiniti niz odgovarajućih predradnji
da bi se, doduše u kraćem vremenu, ostvario planirani cilj. I u ovoj varijanti reforme
postavlja se pitanje omjera između financijskoga kapaciteta novoformiranih općina i
očekivanog procesa decentralizacije, koji je svakako i ovdje nužno postići.
U oba tipa reformi treba izbjegavati nepripremljene, «revolucionarne» i brze
promjene, osobito s obzirom na dnevnu politiku.51 Uz to, praksa europskih zemalja
pokazala je da se spajanje općina ponajprije bazira na dobrovoljnom pristanku rele-
vantnih lokalnih jedinica, a tek kad takav postupak ne bi uspio, prišlo bi se prinud-
50 Mala, ali relativno bogata turistička općina na Jadranu i mala kontinentalna siromašna općina nisu
dakako u istoj poziciji! V. Ivanišević (2007).
51 Ivan Koprić, Okviri, naglasci i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj, Hrvatska javna uprava
3/2001, br. 3-4, str. 416.
104
nom, zakonskom spajanju. Tu se pak postavlja pitanje promjene područja lokalnih

jedinica i zaštite njihovih granica, pa Povelja (članak 5.) traži prethodno izjašnjavanje
lokalne jedinice i na referendumu. Hrvatski zakon o lokalnoj samoupravi za sve
promjene područja lokalnih jedinica – ukidanje, spajanje, izdvajanje i uključivanje
pojedinih naselja, promjene granica – traži prethodno mišljenje građana (članak 7.).
Jedno od mogućih, i postojećih, rješenja veličine lokalnih jedinica svakako treba
tražiti u raznim oblicima interopćinske suradnje i povezivanja općina na različitim
područjima djelatnosti. To, uostalom, omogućava i Europska povelja o lokalnoj sa-
moupravi (pravo na suradnju i udruživanje u članku 10. koji je Hrvatska ratificirala,
suradnja općina u članku 12. Zakona o lokalnoj samoupravi). Konačno, u Hrvatskoj
su i ranije postojali oblici međuopćinske suradnje.52 Čini se, međutim, da ovi oblici
danas nisu u dovoljnoj mjeri iskorišteni iako je to jedno od rješenja za male lokalne
jedinice (moguće varijante su obavezno ili fakultativno, organizacijsko ili funkci-
onalno, opće ili specijalno, jednako ili nejednako povezivanje).53 Stoga će reforma
hrvatske lokalne samouprave morati uvesti i neke obavezne oblike suradnje i pove-
zivanja manjih općina, osim toga država će morati uvesti jače mjere za poticanje na
suradnju i povezivanje općina.
Odabir varijante velika općina otvara pitanje najniže razine lokalnog upravlja-
nja. Hrvatska je u bivšem režimu, s vrlo velikim općinama, taj problem rješavala
osnivanjem mjesnih zajednica. To je bila «samoupravna zajednica građana» koja se
osnivala za «pojedina mjesta, sela i druga naselja ili za dijelove grada na područ-
ju općine», imala je svojstvo pravne osobe, a općina je mogla na nju prenijeti neke
svoje poslove uz obvezu dodjele odgovarajućih sredstava.54 Povećanjem područja
hrvatskih općina otvorilo bi se i pitanje dosadašnje uloge raznih oblika mjesne sa-
mouprave – mjesnih odbora, gradskih kotara i gradskih četvrti kao pravnih osoba. U
velikim, odnosno većim općinama, nakon provedene reforme, mjesna samouprava
trebala bi osigurati odgovarajuću ulogu građana u odlučivanju na najnižoj razini
njihovih svakodnevnih potreba i interes koji proizlaze iz blizine njihova svakod-
nevnoga života. To bi se također moralo uzeti u obzir kod koncipiranja reformskih
zahvata (u većim ili u manjim jedinicama, u općinskom središtu ili samo u okolnom
području, obavezno ili fakultativno osnivanje).
Hrvatska je dakle pred velikom, odgovornom i vrlo složenom zadaćom bilo da
se opredijeli za radikalnu opciju restrukturiranja svoje lokalne i regionalne samo-
52 Ivo Dujmović, Međuopćinska suradnja u Hrvatskoj, Prilog 9, str. 2-35, u: Pusić i dr. (1968.).
53 Povezivanje, tj. suradnja općina, pokazuje veliku «elastičnost i prilagodljivost» u praksi. Pusić (1988.),
str. 282.
54 U Hrvatskoj je bilo osamdesetih godina oko 3.800 mjesnih zajednica (oko 30% svih u Jugoslaviji), tj.
oko 500 gradskih, oko 2.600 seoskih i oko 700 mješovitih.
105
uprave, bilo da se odluči za manji zahvat «popravljanja» trenutačnoga stanja. Re-

forma, prva ili druga, nuždan je uvjet za usuglašavanje s europskim standardima
ustroja jednog segmenta državnog sustava. Treba stoga provesti proces političke i fi-
nancijske decentralizacije, primijeniti načelo supsidijarnosti te smanjiti neprihvatljiv,
neracionalan, skup i politički iskonstruiran broj lokalnih jedinica. Zadatak je složen,
traži duži vremenski rok, mnogo sredstava, stručnog iskustva i znanja, a konačni re-
zultat bio bi uklapanje hrvatskog lokalnog sustava upravljanja u širi europski sustav.
Kak je tak je, tak je navek bilo,

Kak bu tak bu, a bu vre nekak kak bu!
M. Krleža, Khevenhiller, Balade Petrice Kerempuha
Literatura
Alderfer F. Harold, American Local Government and Administration, New York, The
Macmillan Comp., 1956.
Derossi-Bjelajac Ema i Ladislav Horvat, Izvještaj o promjenama područja općina u SR
Hrvatskoj u razdoblju 1962-1967., Prilog 8, u: Pusić i dr. (1968).
Dujmović Ivo, Međuopćinska suradnja u Hrvatskoj, Prilog 9, u: Pusić i dr. (1968).
Đorđević Jovan, Osnovni tipovi lokalne samouprave, Beograd, Nova administracija,
1957.
Finer Herman, English Local Government, London, Methuen, 1950.
. . . Hrvatska: decentralizacija i pružanje usluga, Zagreb, Europska komisija i dr., 2006.
. . . The Future of English Local Government, Editorial, Public Administration (London),
Winter 1969, Volume 47.
Gowan Ivor and Leon Gibson, The Royal Commission on Local Government in England:
A Survey of some of the written evidence, Public Administration (London), Volume
46, Spring 1968.
Grafenauer Božo, Lokalna samouprava na Slovenskem, Teritorialno-organizacijske struk-
ture, Maribor, Pravna fakulteta, 2000.
. . . Hrvatska: decentralizacija i pružanje usluga, Zagreb, Europska komisija i dr., 2006.
Humes Samuel and Eileen Martin, The Structure of Local Govenment, A Compa-
rative Survey of 81 Countries, The Hague, International Union of Local Authorities
(IULA), 1969.
Ivanišević Stjepan, Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela teritorijalne
podjele te uvjeti i faktori koji ju determiniraju, Hrvatska javna uprava 7/2007, br. 1.
106
Jackson R. M., The Machinery of Local Government, London, MacMillan, 1958.

Jones G. W., The Local Government Act 1972 and the Redcliffe-Maud Commission, The
Political Quarterly, Volume 44, No. 2, April-June 1973.
Jovičić Miodrag, Sistem lokalne samouprave u Engleskoj, Švedskoj i Švajcarskoj, uporedna
studija, Beograd, 1963.
Kardelj Edvard, O narodnoj demokratiji u Jugoslaviji, povodom novog zakona o narodnim
odborima, Kultura, 1949.
Keith-Lucas Brian, Reshaping the Pattern of Local Government in England and Wales, Cu-
rrent Inquiries and Proposals, Studies in Comparative Local Government, IULA,
Volume 1, Number 1, Summer 1967.
Koprić Ivan, Okviri, naglasci i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvatskoj,
Hrvatska javna uprava 3/2001, br. 3-4.
Koprić Ivan, Decentralizacija i dobro upravljanje gradovima, Hrvatska javna uprava
9/2000, broj 1.
Leemans A.F., Changing Patterns of Local Government, The Hague, IULA, 1970, Ap-
pendix III.
. . . Local Government Act 1972., «Current Law» Statutes Annotated, 1972 – Part 7,
Chapter 70, Sweet and Maxwell, Stevens and Sons, W. Green and Son.
Lozina Duško, Lokalna samouprava, poredbeno i hrvatsko iskustvo, Split, Sveučilište u
Splitu, Pravni fakultet, 2004.
Loughlin Martin, Local Government in the Modern State, London, Sweet and Maxwell,
1986.
Morris J. Herwald, Local Government Areas, London, Shaw and Sons, 1960.
Norton Alan, Britain: England and Wales, u: Rowat (1980).
Norton Alan, International Handbook of Local and Regional Government, A Comparative
Analysis of Advanced Democracies, Aldershot, Edward Elgar, 1994.
Oliveira C. João, Održiva funkcionalna fiskalna decentralizacija u Hrvatskoj: sveprisutna
pitanja, u: Hrvatska: decentralizacija i pružanje usluga, Zagreb, Europska komisija i
dr., 2006.
Page C. S., Britain: Scotland, u: Norton (1994).
Pavić Željko, Grad i gradski rub, Hrvatska javna uprava 2/2000, br. 4.
Pavić Željko, Od antičkog do globalnog grada, Zagreb, Pravni fakultet u Zagrebu, 2001.
Plucknett F.T. Theodore, English Constitutional History, London, Sweet and Maxwell,
1960.
. . . Popis stanovništva 1991, dokumentacija 881.1., Zagreb, Republički zavod za stati-
stiku, 1992.
. . . Popis stanovništva, 137, Statistička izvješća. Zagreb, Državni zavod za statistiku,
2001.
107
Punnett R. M., British Government and Politics, London, Heinemann Educational Bo-
oks, 1970.
Pusić Eugen i dr., Teritorijalna konfiguracija lokalnog samoupravljanja u okviru ustavne
koncepcije općine, Zagreb, Institut za društvena istraživanja Sveučilišta u Zagrebu,
1968.
Pusić Eugen, Upravni sistemi, knjiga 1 i 2, Zagreb, Grafički zavod Hrvatske i Centar
za stručno usavršavanje i suradnju s udruženim radom Pravnog fakulteta u Za-
grebu, 1985.
Pusić Eugen, Upravni sistemi, Zagreb, Narodne novine, 1988.
Putten J. G. van, Local government Reform, Studies in Comparative Local Government,
IULA, Volume 4, Number 2, Winter 1970.
Redlich Joseph and Francis W. Hirst, The History of Local Government in England, Lon-
don, Macmillan, 1958.
. . . Royal Commission on Local Government in England 1966-1969, Volume I, u:
Leemans (1970).
Rowat C. Donald ed., International Handbook on Local Government Reorganization,
Contemporary Developments, Westport, Connecticut, Greenwood Press, 1980.
Šmidovnik Janez, Lokalna samouprava, Ljubljana, Cankarjeva založba, 1995.
Warren J.H., The English Local Government System, London, George Allen and Unwin,
1949.
108
Prof. dr. sc. Ivan Koprić
redoviti profesor i predstojnik Katedre za upravnu
UDK 35.071.5
znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu, Izvorni znanstveni rad
predsjednik Instituta za javnu upravu u Zagrebu Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Teritorijalna organizacija Hrvatske:

stanje, kriteriji za prosudbu racionalnosti
i prijedlog novog sustava
U javnoj raspravi o stanju lokalne samouprave u Hrvatskoj pretežu ocjene o

neracionalnosti postojećeg sustava te prijedlozi za ukidanje malih i slabih jedinica
lokalne samouprave. U razvoju lokalne samouprave identificiraju se tri faze (1990. –
1993.; 1993. – 2001., 2001. – 2010.). Analizira se postojeća teritorijalna organizacija, pri
čemu su uključene razine temeljnih lokalnih jedinica, županija, mjesne samouprave i
statističkih regija. Obrađene su i jedinice sa specijalnim statusom te jednonamjenske
jedinice. Identificirani su i elaborirani kriteriji za prosudbu racionalnosti teritorijalne
organizacije, i to politički, razvojni, ekonomsko-financijski, demografski (uključuju-
ći strukturu naselja), prostorni, institucijsko-povijesni, međunarodnopravni, kriterij
kapaciteta vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga te kriterij dostupnosti.
Na kraju se iznosi i obrazlaže trinaest prijedloga za novu organizaciju lokalne i regi-
onalne samouprave utemeljene na viziji moderne decentralizirane zemlje. Izlaže se i
alternativni prijedlog za slučaj da se glavni prijedlozi ne usvoje.
Ključne riječi: lokalna samouprava – Hrvatska; regije i regionalna samouprava;
mjesna (submunicipalna) samouprava; teritorijalna organizacija; racionalnost terito-
rijalne strukture.
1. Uvod
Polazeći od gotovo opće ocjene o neracionalnosti postojećeg sustava lokalne sa-

mouprave u Hrvatskoj, čiju ravnotežu dodatno ugrožava početak funkcioniranja
statističkih regija, u radu se analizira dosadašnji razvoj sustava i njegovo stanje te
se na temelju elaboriranih kriterija za prosudbu racionalnosti postojeće teritorijalne
strukture oblikuju prijedlozi za njegovu duboku reformu.
Kritika sustava lokalne samouprave kakav je uveden 1992. počela je u znanstve-
no-stručnim krugovima još krajem 1990-ih (Koprić, 1997; Ivanišević, 1999; Koprić,
1999; Koprić, 2000; Ivanišević et al., 2001, itd.). Nastavila se i u odnosu na reformi-
109
rani sustav uspostavljen 2001. godine. Međutim, bilo je potrebno da prođe čitavo
desetljeće te je tek 2009. započela široka javna rasprava o nužnosti reforme lokalne
samouprave. Ta je rasprava uglavnom negativno intonirana.
Nerijetko se tvrdi da je lokalna samouprava nepotrebni društveni trošak, arena
borbi trećerazrednih, korumpiranih i redikuloznih lokalnih političara, da su općine i
gradovi potpuno neefikasni i besmisleni te da je zapravo sve to skupa potrebno uki-
nuti. Alternativa je da se ukine barem dio, ako ne i većina postojećih općina. Za male
gradiće javnost još kao da i nije čula, a o županijama nema dovoljno saznanja. Akciju
predvode neki mediji, a priključuju im se i određene interesne skupine, uglavnom
neoliberalnog temeljnog usmjerenja. Glavni im je poklič „racionalizacija“ u smislu
smanjenja javnih troškova te fiskalnog i parafiskalnog rasterećenja.
Javni su napadi i ismijavanja tijekom 2009. bili toliko intenzivni da su izazvali
reakciju službene politike. Tome je pridonijela i ekonomska kriza koja ogoljuje nera-
cionalnu i neefikasnu organizaciju lokalne samouprave. Ipak, početne najave o veli-
koj reformi ponešto su utihnule nakon što se ustanovilo da su hipoteze plasirane u
medijima jednim dijelom neutemeljene, a javno izneseni prijedlozi teško provedivi.
Uvidjelo se da reforma sustava lokalne i regionalne samouprave nosi brojne rizike,
a nudi malo izgleda za politički uspjeh. Otpori među lokalnim akterima nisu mali,
a i stručna javnost upozorila je da nije riječ o pukom ukidanju dijela jedinica nego o
nužnosti stručnog osmišljavanja rješenja jednog od najsloženijih pitanja organizacije
države.
U radu se namjeravaju analizirati temeljne karakteristike postojeće teritorijalne
organizacije, elaborirati kriteriji za prosudbu racionalnosti teritorijalne strukture te
predložiti vizija nove lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj.
2. Stanje lokalne samouprave u Hrvatskoj
2.1. Opći pregled razvoja

Lokalna samouprava u samostalnoj Hrvatskoj razvijala se u tri temeljne faze.
Prva faza obuhvaća razdoblje 1990. – 1993., druga 1993. – 2001., a treća 2001. – 2010.
Prva faza. U prve tri godine nakon izbora za Sabor održanih u proljeće 1990.
pa sve do 1993. lokalna je samouprava zadržala institucionalni oblik naslijeđen iz
ranijeg, socijalističkog perioda. Ne samo da su zadržane jedinice istog naziva i teri-
torijalne organizacije, nego su i njihovi predstavnički i izvršni organi zadržali svoj
dotadašnji naziv i organizaciju. Bilo je riječ o sto općina i Gradu Zagrebu kao jedin-
stvenoj općini (od 1. siječnja 1991.)1 Predstavnička tijela bila su skupštine općina.
1 Zakonom o spajanju općina s područja Gradske zajednice Zagreb i prestanku Gradske zajednice Za-
greb (Narodne novine br. 47/90) utemeljena je nova „općina Grad Zagreb“ (čl. 1/1.) koja počinje funk-
110
I. Koprić: Teritorijalna organizacija Hrvatske: stanje, kriteriji za prosudbu racionalnosti i prijedlog novog sustava
One su birale svoja izvršna vijeća na čelu s predsjednikom izvršnog vijeća. Skupštine
su bile trodomna (trodijelna) tijela sastavljena od vijeća udruženog rada, društveno-
političkog vijeća i vijeća mjesnih zajednica. U tom su institucionalnom okviru bili
provedeni i prvi višestranački izbori u svibnju 1990., kojima su izabrani odbornici i
zastupnici u skupštine općina, skupštine zajednica općina i Sabor.
Druga faza. Dana 29. prosinca 1992. doneseno je nekoliko zakona kojima je pro-
vedena nova teritorijalna podjela i reguliran tada uvedeni sustav „lokalne samou-
prave i uprave“ te izbori za članove predstavničkih tijela u novoformiranim jedinica-
ma. Bila je riječ o općinama (418) i gradovima (69) na razini lokalne samouprave te o
županijama (20) na razini „lokalne uprave i samouprave“. Uz to, utemeljena su dva
autonomna kotara, Knin i Glina, na području sa znatnim udjelom srpskog stanov-
ništva, koji međutim nikad nisu počeli funkcionirati zbog rata i kasnijih institucio-
nalnih promjena. Istodobno, ukinute su mjesne zajednice kao jedinice samouprave
i participacije građana ispod lokalne razine, a njihova je imovina, nerijetko stečena
radom i samodoprinosima građana, postala vlasništvom općina i gradova.
Prvi izbori za predstavnička tijela novoformiranih jedinica održani su u proljeće
1993. Nakon toga opći su lokalni izbori održani 1997. Tijekom te faze osnivane su
nove lokalne jedinice. Minimalni krug odredbi Europske povelje o lokalnoj samo-
upravi (EPLS) ratificiran je 1997., tako da je Povelja počela obvezivati Hrvatsku od
1. veljače 1998.2 Brojni nedostaci sustava počeli su izazivati kritiku domaće stručne
zajednice (Ivanišević, 1999; etc.), ali i Vijeća Europe (Palarić, 1999: 618). Posebno je
na udaru kritika bila institucija župana, skovana po uzoru na ranijeg francuskog
prefekta, koja je osiguravala centralizaciju i strogu državnu kontrolu lokalne samo-
uprave. U jednoj od novela Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi iz studenoga
1999.3 bilo je predviđeno razdvajanje pozicije župana od tada uvedenog županijskog
načelnika. No, zbog političkih promjena koje su vrlo brzo uslijedile, županijski na-
čelnici nikad nisu bili izabrani niti je ta institucija počela funkcionirati.
Treća faza. Ustavne promjene iz 2000. stvorile su nov temelj razvoju lokalne sa-
mouprave. Ustav definira županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave,
jamči širok samoupravni djelokrug ne samo njima nego i jedinicama lokalne samou-
prave (gradovima i općinama), uvodi opću klauzulu u određivanje lokalnih poslova
te prihvaća načela supsidijarnosti i solidarnosti. Trebalo je ipak dodatnih osam go-
cionirati od 1. siječnja 1991. Dana 31. prosinca 1990. prestale su s radom skupštine općina s područja
Gradske zajednice Zagreb, njihova izvršna vijeća i drugi organi (čl. 2/1.) Bila je riječ o ukidanju općina
Centar, Črnomerec, Dubrava, Dugo Selo, Maksimir, Medveščak, Novi Zagreb, Peščenica, Samobor,
Sesvete, Susedgrad, Trešnjevka, Trnje, Velika Gorica i Zaprešić. Njihova imovina postala je imovina
novoosnovane općine Grad Zagreb.
2 Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 14/97.
3 Narodne novine br. 128/99.
111
dina nakon tih ustavnih promjena da se Europska povelja o lokalnoj samoupravi u

potpunosti ratificira.4 U toj se fazi na prekograničnu suradnju lokalnih jedinica pre-
stalo gledati kao na opasnost za suverenost i integritet države, te je 2003. ratificirana
Okvirna europska konvencija o prekograničnoj suradnji lokalnih zajednica ili vlasti.5
Nova zakonska regulacija sustava „lokalne i područne (regionalne) samouprave“
izvršena je Zakonom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. (ZLRS)6
te nizom pratećih zakona. Zakon je već bio znatno krući u određivanju lokalnih po-
slova, premda je zadržao opću klauzulu. Brojni specijalni zakoni nakon toga su široku
listu poslova iz samoupravnog djelokruga znatno suzili, te je sada stanje u tom pogle-
du teško usporedivo sa širinom ustavne garancije kruga lokalnih poslova. Drugim ri-
ječima, ima dosta temelja da se ocijeni da je zakonodavstvo u detaljima svoje regulacije
različitih javnih poslova zapravo – protuustavno. U ovoj su fazi održani opći lokalni
izbori za predstavnička tijela 2001., 2005. i 2009. godine. Zbog niza kritika i općeg gu-
bitka političkog legitimiteta lokalne samouprave, a zahvaljujući i utjecaju inozemnih
donatora (osobito USAID-a), u svibnju 2009. ukinuta su poglavarstva kao kolegijalna
izvršna tijela u svim jedinicama, a umjesto njih građani neposredno biraju monokrat-
ske izvršne organe, općinske načelnike, gradonačelnike i župane7.
2.2. Stanje i karakteristike teritorijalne organizacije

Analiza teritorijalne organizacije u Hrvatskoj treba obuhvatiti razinu lokalne sa-
mouprave, razinu županija, mjesnu samoupravu, statističke regije, jedinice sa speci-
jalnim statusom te jednonamjenske jedinice.
2.2.1. Lokalna samouprava

Lokalna je razina temeljna razina samouprave, ona na kojoj se ostvaruju glavne
svrhe radi kojih teritorijalna samouprava postoji (Koprić, 2001: 422-423). Organizaci-
ja lokalne samouprave u Hrvatskoj zamišljena je kao politipska, a to je ona u kojoj se
tipovi lokalnih jedinica razlikuju po stupnju urbanizacije, a eventualno i po drugim
kriterijima (npr. veličini mjerenoj brojem stanovnika, i slično; Pavić, 1998: 131; Ivani-
šević, 2006: 212-215).
Na razini lokalne samouprave od 1993. funkcioniraju općine i gradovi. Zakon-
skom su definicijom općine predviđene kao jedinice pretežno ruralnog karaktera.
Osnivaju se u pravilu za više naseljenih mjesta prema načelu interesne homogenosti
6 Narodne novine br. 33/01, 60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09.
7 Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba,
Narodne novine br. 109/07, 125/08.
112
– zajednički interesi stanovnika apostrofirani su kao integrativni faktor tih jedinica.

U početku je osnovano 418 općina s prosječno 4.734 stanovnika. Njihov je broj na-
rastao na 420, koliko ih je bilo 1998., s prosječno 3.627 stanovnika, odnosno na 429,
s prosječno 3.145 stanovnika, 2009. godine (Ivanišević et al., 2001: 185; Pavić, 2010:
114-115; Statistički ljetopis). Ukupno je dakle broj općina u razdoblju 1993. – 2010.
povećan za 2,63%.
Gradovi su zamišljeni kao pretežno urbane jedinice koje imaju više od 10.000
stanovnika (populacijski kriterij). Ipak, dodatnim je kriterijima ta kategorija znatno
proširena. Dodatni su kriteriji administrativni, koji status grada osigurava svakoj je-
dinici koja je proglašena sjedištem županije, i gravitacijski, koji omogućuju da se sta-
novništvu jednog većeg centralnog naselja pribroji stanovništvo prigradskih naselja
koja su s njim povezana svakodnevnim migracijama i drugim gravitacijskim proce-
sima, čime ono stječe mogućnost da prijeđe granicu od 10.000 stanovnika. No, zako-
nodavac je omogućio da se i bez toga neko naselje utemelji kao grad zbog posebnih
razloga i posebnog značenja, koje može biti povijesno, gospodarsko, geoprometno i
drugo (kriterij iznimke).
Od 1993. funkcionira najprije 68 gradova, uz Grad Zagreb, koji ima višestruko po-
seban status. Ti su gradovi imali prosječno 28.124 stanovnika. Njih 19 dobilo je status
grada po administrativnom kriteriju, 35 po populacijskom, a 14 zbog posebnih razlo-
ga. Već 1998. bila su 122 grada s prosječno 20.353 stanovnika. Čak 52 dobila su status
po populacijskom kriteriju poduprtom kriterijem gravitacije. I posebni su razlozi bili
vrlo ekstenzivno tumačeni, te je do 1998. čak 51 grad taj status dobio zbog posebnih
razloga (Ivanišević et al., 2001: 186).
Danas postoji 126 gradova s prosječno 18.328 stanovnika. Njihov je broj povećan
za 85,29% – gotovo je udvostručen. Pritom je osobito ekspandirala kategorija grado-
va koji su taj status dobili zbog posebnih razloga, s 14 na 54. Povećanje broja takvih
posebno važnih gradova za čak 286% pokazuje da je prilikom dodjele statusa grada
zakonodavac bio u najmanju ruku iznimno popustljiv.
Sveukupno gledajući, broj temeljnih lokalnih jedinica u razdoblju od 1993. do
2010. povećan je s 486 na 555, tj. za 14,20%. Osnovano je 58 novih gradova te 69 no-
vih općina. Sada na području općina živi 1,349.037 stanovnika, a na području gra-
dova 2,309.278, uz još 779.145 stanovnika Grada Zagreba. Prosječna veličina lokalne
jedinice mjerena brojem stanovnika jest 6.592 stanovnika bez Grada Zagreba, a 7.981
stanovnika ako se uračuna i Grad Zagreb. Omjer stanovništva na području općina i
gradova jest 30,4 : 69,6.8
8 Po tome bi se moglo zaključiti da je stupanj urbanizacije u Hrvatskoj gotovo 70%. No, taj je postotak
stvarno znatno niži, jer su u jedinice koje se nazivaju gradovima uključena i naselja ruralnog karakte-
ra. Pavić navodi da je stupanj urbanizacije u Hrvatskoj 54,3%, po čemu bi Hrvatska pripadala grupi
srednje urbaniziranih zemalja (40 – 60%). – Pavić, 2001: 140 i dalje.
113
Posebno je važno napomenuti da se i općine, kod kojih se to očekuje po defini-

ciji, ali i gradovi, zapravo sastoje od više naselja. Tako se, primjerice, Grad Zagreb
sastoji od 70 naselja, Split od 8, Osijek od 11, Križevci od 61, Vrbovec od 42, a Trilj
od 26 naselja. Rijeka, Županja i Biograd na Moru gradovi su koji se sastoje samo
od jednog naselja, Pula, Makarska, Rovinj, Otok i Vinkovci sastoje se od dva, Sla-
vonski Brod, Vukovar i Opuzen od tri itd.9 Naravno, većina tih naselja koja ulaze u
sastav gradova zapravo je– ruralnog karaktera. S druge strane, navodi se podatak
o 42 općine koje se sastoje od samo jednog naselja (Pavić, 2010: 118). S obzirom
na to da u Hrvatskoj postoji 6.759 naselja, ispada da se prosječna lokalna jedinica
sastoji od 12 naselja.10
Valja napomenuti da prosječna veličina općina i gradova skriva velik raspon ve-
ličine konkretnih jedinica u obje kategorije. Tako je u kategoriji općina raspon izme-
đu općine Civljane sa 137 stanovnika11 i najveće općine Čepin s 12.901 stanovnikom
1 : 94, a u kategoriji gradova između Komiže s 1.677 stanovnika i Grada Splita sa
188.694 stanovnika 1 : 113.
Grad Zagreb prema Ustavu je glavni grad Republike Hrvatske, a ima dvostruk
status, grada i županije. Dodatno, Grad Zagreb jedina je lokalna jedinica koja obavlja
velik dio poslova državne uprave za svoje građane u prenesenom djelokrugu. Riječ je
o onim poslovima koje inače, na području drugih županija, obavljaju uredi državne
uprave, ali i drugim poslovima (katastarski, zaštita spomenika kulture i prirode itd.).12
Novelom Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2005. ute-
meljena je posebna kategorija velikih gradova, a to su oni s više od 35.000 stanovnika.
Takvih je 15, bez Zagreba, i to: Split, Rijeka, Osijek, Zadar, Velika Gorica, Slavonski
Brod, Karlovac, Pula, Sisak, Šibenik, Varaždin, Dubrovnik, Bjelovar, Samobor i Vin-
kovci. Njihov je samoupravni djelokrug proširen s dva dodatna posla, održavanjem
9 Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, Narodne novine br. 86/06.
10 Struktura naselja pokazuje velik stupanj fragmentacije. Uza 105 naselja koja su nenaseljena (1,6%),
2.489 naselja ima manje od 100 stanovnika (36,8%), daljnjih 1.337 ima između 101 i 200 stanovnika
(19,8%), čak 1,561 ima između 201 i 500 stanovnika (23,1%), a 719 između 501 i 1.000 stanovnika
(10,6%). To je sve zajedno 6.210 naselja s do 1.000 stanovnika. Tek 549 naselja ima više od 1.000 sta-
novnika (8,1%).
11 Valja uzeti u obzir da je broj birača u toj općini 899, od čega su na primjer na izbore za općinskog
načelnika 2009. izašla njih 243. Dakle, broj birača izašlih na izbore bio je gotovo dvostruko veći od
broja stanovnika, dok je ukupni broj birača 6,5 puta veći od broja stanovnika! Riječ je o biračima koji
su prijavljeni na području općine, ali žive drugdje (izvan Hrvatske).
12 Zanimljivo je da Zakon o Gradu Zagrebu (Narodne novine br. 62/01, 125/08, 36/09) čak četiri gradska
upravna tijela proglašava tijelima koja obavljaju isključivo poslove državne uprave, premda je to fak-
tički nemoguće. Riječ je o Gradskom uredu za opću upravu, Gradskom uredu za imovinsko-pravne
odnose, Gradskom zavodu za katastarske i geodetske poslove i Gradskom zavodu za zaštitu spome-
nika kulture i prirode.
114
javnih cesta te izdavanjem građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih

za gradnju te provedbom dokumenata prostornog uređenja.
Zbog opisane je prakse razvoja teritorijalne organizacije temeljnog stupnja lo-
kalne samouprave podjela na općine i gradove (p)ostala umjetna. Velik dio jedinica
koje su dobile status grada nisu gradovi u smislu urbanih jedinica, pa ne mogu imati
potrebe koje imaju gradske aglomeracije stanovništva i ne zahtijevaju neke javne
službe koje bi inače gradovi zahtijevali. S druge strane, premda i u kategoriji općina
ima ekstremno malih jedinica, nisu sve općine male, pa onda vjerojatno ni ekonom-
ski slabe i neodržive.
Pokušaj zakonodavca da ispravi neke nelogičnosti takve teritorijalne organiza-
cije uvođenjem kategorije velikih gradova i izborom kriterija od 35.000 stanovnika
ostao je u najmanju ruku nedovršen. S jedne strane, odmah su s tim gradovima po
statusu izjednačeni gradovi sjedišta županija među kojima ima i onih s manje od
10.000 stanovnika. S druge strane, krug poslova koji su tim gradovima izrijekom do-
dijeljeni u samoupravni djelokrug nije znatnije proširen u odnosu na krug poslova
samoupravnog djelokruga ostalih gradova (njih 111).
2.2.2. Županije
Premda su županije od samog uvođenja 1993. godine ostale u jednakom broju i
s gotovo jednakim teritorijalnim okvirom, koncepcija te razine bitno se promijenila
u reformi 2001. U prvoj su fazi, u razdoblju od 1993. do 2001., županije bile jedinice
lokalne uprave i samouprave, a onda su postale jedinicama područne (regionalne)
samouprave.
U toj su fazi, osobito preko institucije župana i županijskih ureda kao tijela dr-
žavne uprave, služile kao oslonac i instrument centralizacije i etatizacije. Njihova
je struktura utemeljena na političkim, a ne upravnostručnim kriterijima. Nisu bile
sposobne pokrenuti razvoj, ali su poslužile kao pogodno tlo za birokratizaciju i go-
milanje neefikasne i politizirane administracije. Samoupravni im je djelokrug bio
izrazito uzak (šire u Koprić, 2001a; Koprić, 2007: 90-92).
U drugoj su fazi županije redefinirane, Ustavom im je zajamčen samoupravni
djelokrug drugačiji od prethodnoga, a radikalno su promijenjene i glavne institucije.
Župan nakon 2001. više nije predstavnik državne vlasti na području županije, već is-
ključivo županijski dužnosnik, u potpunosti politički ovisan o županijskoj skupštini,
čije je značenje time posebno naraslo. Čitava je struktura sa 175 županijskih ureda13
racionalizirana i svedena na 20 ureda državne uprave, po jedan u svakoj županiji, a
broj službenika u njima prepolovljen je. Osim toga, uredi državne uprave su, kao dr-
13 Oni su imali ukupno 779 ispostava u 107 gradova. U broj ureda nije uračunat ured župana, u svakoj
županiji po jedan.
115
žavni organi, potpuno organizacijski, personalno i financijski odijeljeni od vlastitih

tijela i organa županije kao samoupravne jedinice.
Na kraju je na izborima 2009. godine i župane neposredno biralo lokalno sta-
novništvo. Broj županijskih službenika povećava se najvećim tempom, u usporedbi
s brojem općinskih i gradskih službenika.14 I udio županija u lokalnim proračunima
nešto se povećao tijekom zadnjih desetak godina. No, teritorijalna organizacija žu-
panija se uglavnom nije mijenjala (v. i Koprić, 2010a).
Premda je prosječna veličina županije 182.916 stanovnika i 2.798 km2,15 prosjek
krije velike razlike i disparitete. Tako je najmanja Ličko-senjska s 53.677 stanovnika,
dok je najveća Splitsko-dalmatinska s 463.676 stanovnika (omjer 1 : 8,6). Po površini
je, ne računajući Zagreb, najmanja Međimurska (729 km2), a najveća upravo Ličko-
senjska (5.353 km2), što daje omjer od 1 : 7,3. Po gustoći stanovništva prva je Međi-
murska županija sa 162, a zadnja Ličko-senjska županija s 10 stanovnika po km2.
Dok je prosječni broj naselja po županiji 334, najveći broj naselja ima Zagrebačka
županija (697), a najmanji Vukovarsko-srijemska (85). Prosječan broj naselja po km2
jest 0,119. Po broju naselja na km2 na prvom je mjestu Krapinsko-zagorska županija
(0,344), a na zadnjem Vukovarsko-srijemska (0,035), što ponajprije odražava poznate
razlike u karakteru i izgledu zagorskog, odnosno istočnoslavonskog sela.
I po ekonomskoj aktivnosti postoje vrlo velike razlike. Tako je, prema podaci-
ma Državnog zavoda za statistiku, u 2006. godini prosječan BDP po stanovniku bio
8.807 eura. Među županijama, on je bio najveći u Gradu Zagrebu (15.567 eura), a
najmanji u Brodsko-posavskoj županiji (4.972 eura). Prosječno se 2005. godine po
stanovniku investiralo 11.884 kune, s tim da raspon ide od 3.782 kune u Virovitičko-
podravskoj županiji do 22.874 kune u Gradu Zagrebu.16
Sve u svemu, županije su skrojene po političkim potrebama trenutka, a ne po
povijesnim, društvenim i stručnim kriterijima (Antulov, 2000: 6), te su zbog svojih
prosječno slabih ekonomskih kapaciteta neprikladne za pokretanje i potporu regio-
nalnom razvoju (Rašić Bakarić et al., 2007).17
14 U razdoblju 1997. – 2008. najbrže je raslo osoblje županija, od 793 na 2.070 ljudi, što čini porast od
161%. Broj ljudi na plaćama u tijelima općina povećao se s 2.008 godine 1997. na 3.376 deset godina
kasnije (2008.), što čini porast od 68%. Najsporije su rasle gradske administracije, koje su se u istom
periodu povećale s 3.913 na 5.737 ljudi, što čini porast od 46,6%. – Bajo, 2009.
15 Prosjek s uračunatim Zagrebom bio bi 211.308 stanovnika i 2.695 km2.
16 Za dodatne pokazatelje v. Grčić, 2007: 40-41.
17 Vrijedi napomenuti da su u Europskoj uniji NUTS II jedinice, kao temeljne jedinice za vođenje europ-
ske regionalne politike, one koje imaju najmanje 800.000, a najviše 3.000.000 stanovnika.
116
2.2.3. Mjesna samouprava

Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (ZLSU)18 omogućio je osnivanje oblika
mjesne samouprave koji su definirani kao oblik sudjelovanja građana u lokalnom
upravljanju. U njihovu je osnivanju glavnu ulogu igrala lokalna zajednica, s tim da
ih nakon donošenja ZLRS-a osniva lokalno vijeće statutom. Osnivaju se kao mjesni
odbori, gradski kotari i gradske četvrti. Oni su određeni teritorijalno, a pravnu osob-
nost imaju tek od 2001. godine. Od tada se za njihova vijeća održavaju posebni izbo-
ri, po pravilima koja vrijede za izbor članova lokalnih vijeća. Među svojim članovi-
ma vijeće oblika mjesne samouprave sāmo bira predsjednika vijeća. Sredstva za rad
mjesnih odbora osiguravaju se u lokalnom proračunu, što znači da su u potpunosti
ovisni o volji većine u lokalnom predstavničkom tijelu. Imovina prethodnih mjesnih
zajednica nikad im nije formalno vraćena.
Osim općenitih ovlasti da se brinu o poslovima koji su građanima najbliži u
najmanjim zajednicama, može im se povjeriti obavljanje nekih poslova iz samou-
pravnog djelokruga grada ili općine. Budući da kriteriji za njihovo osnivanje nisu
propisani, jednako kao ni mnoga druga pitanja njihova statusa, u području mjesne
samouprave postoji velika šarolikost rješenja i praksi.19
U Gradu Zagrebu tek su 1997. godine osnovane gradske četvrti, njih 17, s pro-
sječno 45.832 stanovnika. Uz to, 2009. godine osnovani su i mjesni odbori, njih 218,
s prosječno 3.574 stanovnika, usprkos upozorenjima da je model s dvije razine sub-
municipalnih jedinica u europskim gradovima gotovo nepoznat (Ivanišević, 2008).
Prema podacima s internetskih stranica, u vijeća gradskih četvrti izabrana su 283
vijećnika, a u vijeća mjesnih odbora još 1.419 vijećnika.
Premda ne postoje statistički podaci ni rezultati istraživanja, može se zaključiti
da je danas oblika mjesne samouprave više nego što je bilo mjesnih zajednica. U
prilog takvom zaključku govori sljedeće: prije ukidanja bilo je oko 3.950 mjesnih
18 Narodne novine br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/97, 17/99, 128/99, 51/00, 105/00.
19 Sljedeći se primjeri navode radi ilustracije:
a) Grad Slavonski Brod ima 64.612 stanovnika i 16 mjesnih odbora (prosječno 4.038 stanovnika po
mjesnom odboru).
b) Općina Dragalić ima 1.282 stanovnika u 6 mjesnih odbora, s vijećima koja su sastavljena od 5 – 7
članova. Prosječno u mjesnom odboru ima 214 stanovnika.
c) Grad Rijeka ima 143.800 stanovnika u 33 mjesna odbora. Prosječan broj stanovnika po mjesnom
odboru jest 4.358.
d) Općina Lovran ima 3.987 stanovnika u 4 mjesna odbora (prosjek je 997 stanovnika; vijeća imaju
5 –7 članova).
e) Grad Vrbovec ima 14.658 stanovnika u 41 mjesnom odboru (prosjek je 358 stanovnika).
f) Općina Preseka ima 1.670 stanovnika u 12 mjesnih odbora (prosjek je 139 stanovnika; vijeća imaju
3 – 7 članova).
117
zajednica s prosječno oko 1.150 stanovnika; nakon toga došlo je do fragmentacije

strukture lokalnih jedinica; neke od ukinutih mjesnih zajednica postale su općine;
osim mjesnih odbora osnivaju se gradske četvrti i gradski kotari. Ako se uzme da je
veličina mjesnih odbora smanjena za između četvrtine i trećine, bila bi riječ o pro-
sječnoj veličini od kakvih 750 – 860 stanovnika. Ako je tako, može se pretpostaviti da
u Hrvatskoj ima možda oko 5.200 – 6.000 tih oblika.20
Zahvaljujući institucionalnom oblikovanju koje uključuje pravnu osobnost, vla-
stiti politički legitimitet stečen na posebnim mjesnim izborima, vlastita tijela, pa i
određeno već stečeno institucionalno iskustvo, oblike mjesne samouprave moglo bi
se, uz određene intervencije (ponajprije u financije, ali i veličinu tih oblika), iskoristi-
ti kao potencijalno važne točke u reformi lokalne samouprave.
2.2.4. Statističke regije

Uspostava regija dio je procesa pridruživanja Europskoj uniji (Marcou, 2002).
Hrvatska je Eurostatu dosad prijavila dvije varijante podjele na statističke regije
(NUTS II jedinice).21 Temeljno pravilo za te jedinice jest da trebaju imati između
800.000 i 3.000.000 stanovnika, premda u Europi postoje iznimke u oba smjera.22
U prvoj verziji, prihvaćenoj 2005. godine23, Hrvatska je prijavila četiri statističke
regije, Središnju Hrvatsku, sastavljenu od sedam županija, Zagrebačku regiju, sa-
stavljenu od Grada Zagreba i Zagrebačke županije, Jadransku Hrvatsku, sastavljenu
također od sedam županija, te Istočnu Hrvatsku, sastavljenu od pet županija (šire u
Koprić, 2007: 98-99).
20 Zanimljiva je procjena njihova demokratizacijskog potencijala, ali i troškova. Ako u svakom od tih
oblika postoji prosječno između 5 i 7 vijećnika, to je sve zajedno oko 34.000 vijećnika. Ako svaki vijeć-
nik mjesečno primi naknadu od kakvih 100 kuna, ukupni troškovi za tu namjenu penju se godišnje
na 3.400.000 kuna.
21 Europski ured za statistiku (Eurostat) uveo je 1980. godine nomenklaturu prostornih jedinica za sta-
tistiku.
22 Npr. Bremen u Njemačkoj ima manje od donje granice, a regija Île-de-France mnogo više od gornje
granice. Neka vojvodstva u Poljskoj također prelaze gornju granicu, dok Bratislava ima manje od
donje granice. No Europska je unija odlučna u eliminiranju svih tih iznimki, pa novim kandidatima
uopće ne dopušta prijavu varijanti s iznimkama. – Grčić, 2007: 48-49; Čavrak, 2009: 174.
23 Jedna od verzija, s podjelom na pet regija, prijavljena je i Eurostat ju je još 2003. godine odbio jer dvije
od pet prijavljenih regija nisu udovoljile kriteriju od 800.000 stanovnika. Eurostat je odbio još jedan
hrvatski prijedlog, onaj kojim su 2005. godine bile predviđene tri regije, od čega Zagreb kao samostal-
na regija, opet zato što u tom trenutku prema rezultatima zadnjeg općeg popisa stanovništva Zagreb
nije imao 800.000 stanovnika. Pripremljeno je još nekoliko varijanti, s tim da sve polaze od rezultata
popisa stanovništva iz 2001., a svode se na tri ili dvije statističke regije. – Grčić, 2007: 44, 46-56.
118
Novom podjelom, prihvaćenom 2007. godine24, uvode se tri statističke regije. To

su:
a) Sjeverozapadna Hrvatska, sastavljena od Grada Zagreba i pet županija u sje-
verozapadnom dijelu zemlje (Zagrebačka, Krapinsko-zagorska, Varaždinska,
Koprivničko-križevačka i Međimurska),
b) Središnja i istočna (Panonska) Hrvatska, sastavljena od osam županija u Sla-
voniji i središnjem dijelu zemlje (Bjelovarsko-bilogorska, Virovitičko-podrav-
ska, Požeško-slavonska, Brodsko-posavska, Osječko-baranjska, Vukovarsko-
srijemska, Karlovačka i Sisačko-moslavačka),
c) Jadranska Hrvatska, sastavljena od sedam županija priobalnog dijela zemlje,
uključujući Ličko-senjsku, koja tek manjim dijelom izlazi na Jadran (Primor-
sko-goranska, Ličko-senjska, Zadarska, Šibensko-kninska, Splitsko-dalma-
tinska, Istarska i Dubrovačko-neretvanska).
Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku o BDP-u 2006. go-
dine, hrvatski je prosjek 8.807 eura po stanovniku. Najbolje stojeća regija jest Sje-
verozapadna Hrvatska s prosjekom 11.037 eura, slijedi Jadranska Hrvatska s 8.480,
dok je najslabija Panonska Hrvatska s 6.340 eura po stanovniku. Po investicijama
2005. godine (hrvatski prosjek 11.884 kune po stanovniku), stanje je slično, mada
s manjom razlikom između Sjeverozapadne i Jadranske Hrvatske (14.828 naspram
13.041 kuna po stanovniku). Najslabija je Panonska Hrvatska s 6.038 kuna investicija
po stanovniku (Čavrak, 2009: 175-176).
Tek nakon što je ta struktura uspostavljena, donesen je Zakon o regionalnom ra-
zvoju, 2009. godine.25 Njime predviđena partnerska vijeća, koja se osnivaju na razini
svake statističke regije, osnovana su Uredbom Vlade u ožujku 2010. godine.26 Pred-
sjednik partnerskih vijeća sve tri statističke regije jest ministar regionalnog razvoja,
dok administrativne i stručne poslove za njih obavlja Agencija za regionalni razvoj
Republike Hrvatske.27
Partnersko vijeće, kao što je u području regionalnog razvoja u Europi uobičaje-
no, po Zakonu o regionalnom razvoju trebalo se sastojati od predstavnika državne
uprave, županija i jedinica lokalne samouprave, gospodarskih subjekata, znanstve-
24 Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku Državnog zavoda za statistiku, Narodne

novine br. 35/07.
27 Ona je osnovana Uredbom Vlade 2008. godine, Narodne novine br. 155/08, bez posebnog zakonskog
temelja. Vrijedi napomenuti da, uz Ministarstvo i Agenciju, u području djeluje i Fond za regionalni
razvoj, osnovan još 2001. godine (Narodne novine br. 107/01), ali i niz drugih tijela središnje države
(v. i Đulabić, 2008: 306).
119
ne zajednice, socijalnih partnera i organizacija civilnog društva s područja statistič-

ke regije. Ono dakle nije predstavništvo građana, nego predstavništvo interesenata
regionalne politike. Ipak, to je početak stvaranja organa na razini statističkih regija.
Nažalost, po vladinoj Uredbi, u sastavu partnerskih vijeća najveću će ulogu igrati
državna uprava, a najmanju jedinice lokalne samouprave, sindikati i znanstvena za-
jednica.28
2.2.5. Jedinice s posebnim statusom

Jedinice s posebnim statusom mogu se svrstati u nekoliko kategorija. To su po-
najprije jedinice na područjima posebne državne skrbi, na brdsko-planinskim po-
dručjima te na otocima, zatim gradovi Vukovar i Zagreb te nakraju jedinice koje su
preuzele decentralizirane funkcije početkom 2000-ih.
Područja posebne državne skrbi dijele se u tri potkategorije.29 U prvoj je 48 op-
ćina i gradova te još 5 naselja u gradovima Osijek i Vinkovci.30 Drugoj potkategoriji,
u kojoj su općine, gradovi i naselja koja su bila okupirana tijekom Domovinskog
rata a nisu u prvoj skupini, pripada 53 gradova i općina te još 75 naselja u osam
gradova (Daruvar, Dubrovnik, Karlovac, Sisak, Slatina, Virovitica, Vodice i Zadar).
Trećoj potkategoriji pripadaju 74 grada i općine koji zaostaju u razvoju prema eko-
nomskom, strukturnom i demografskom kriteriju. Ukupno je dakle u toj kategoriji
175 jedinica lokalne samouprave u cijelosti te još 10 gradova djelomično (odnosno
njihovih između 10 i 50% područja).
Brdsko-planinska područja regulirana su posebnim zakonom,31 a toj kategoriji
pripada dodatnih 45 jedinica lokalne samouprave. I jedinice lokalne samouprave na
otocima (uključen je i poluotok Pelješac), njih 50, imaju poseban status reguliran Zako-
28 U pojedinom će partnerskom vijeću biti 15 predstavnika ministarstava i 1 predstavnik Agencije za

regionalni razvoj, zatim predstavnici svake županije (dakle, njih 6, 8, odnosno 7), 5 predstavnika
gospodarstva (komora, udruge poslodavaca i turističke zajednice), 2 predstavnika civilnog društva
(udruga branitelja te udruga u području zaštite okoliša ili održivog razvoja) te po jedan predstavnik
jedinica lokalne samouprave, županijskih razvojnih agencija, sindikata, kao i znanstvene zajednice.
Takva neizbalansirana struktura teško može postići svrhu partnerskih vijeća kao savjetodavnih tijela
koja bi definirala zajedničke prioritete jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i predla-
gala razvojne projekte na području statističke regije. Kako uopće predstavnici ministarstava, vjerojat-
no državni dužnosnici i službenici, mogu znati i definirati prioritete općina, gradova i županija?
29 Zakon o područjima posebne državne skrbi, Narodne novine br. 86/08.
30 To su područja koja su bila okupirana tijekom Domovinskog rata i nalaze se neposredno uz državnu
granicu, a središte jedinice nije od državne granice udaljeno više od 15 km zračne linije i nema više
od 5.000 stanovnika prema popisu pučanstva iz 1991, kao i sva preostala tada okupirana područja
hrvatskog Podunavlja (čl. 4/1).
31 Zakon o brdsko-planinskim područjima, Narodne novine br. 12/02, 32/02, 117/03, 42/05, 90/05, 80/08.
120
nom o otocima.32 Isto tako osnovan je Fond za obnovu i razvoj Grada Vukovara,33 a po-
sebna pozicija Zagreba regulirana je Zakonom o Gradu Zagrebu.34 U sustavu poseb-
nog financiranja i brige o osnovnom i srednjem školstvu, socijalnoj skrbi i zdravstvu
nalaze se 33 grada, uz županije i Grad Zagreb, što je regulirano posebnim propisima.
Područja posebne državne skrbi, brdsko-planinska područja i otoci obuhvaćaju
sve skupa 270 jedinica lokalne samouprave u cijelosti te još 8 gradova djelomično na
36.320 km2 (više od 64% državnog teritorija). Posebni se statusi odnose na 1.023.000
stanovnika (23% stanovništva Hrvatske), odnosno na nešto manje od 50% jedinica
lokalne samouprave (detaljnije u Koprić, 2007: 97-98; Puljiz, 2007: 69; Đulabić, 2008:
304-305).
2.2.6. Jednonamjenske jedinice

Jednonamjenske jedinice nisu toliko svojstvene kontinentalnoeuropskoj koliko
sjevernoameričkoj tradiciji. Od europskih ih zemalja nešto više ima u Švicarskoj,
u obliku školskih općina. Broj specijalnih distrikata u SAD-u je u razdoblju 1952. –
1992. narastao s 12.340 na 33.131, ne računajući školske distrikte, čiji se broj stalno
smanjuje.35 Pretežu jednonamjenske jedinice, premda ima i jedinica s više vrsti po-
slova, tako da ih je ponekad teško odijeliti od općih lokalnih samoupravnih jedinica.
Bave se prirodnim resursima, vatrogastvom, razvojem stanovanja i zajednice, opskr-
bom vodom, kanalizacijom, grobljima i drugim poslovima (Haas, 1997; Ivanišević,
2006: 210-211; Frey, Eichenberger, 2001: 15-16).
Takav, specijalni tip jedinica odlikuje se u SAD-u mogućnošću uvođenja i ubira-
nja poreza, vlastitim izabranim upravljačkim odborom, ponekad i mogućnošću iz-
davanja obveznica i zaduživanja te određenom samostalnošću u odlučivanju o služ-
bi kojom se bavi (Haas, 438-439). No ne uživaju sve podjednak stupanj autonomije,
neke su više demokratski organizirane i samostalnije, druge su pak ovisnije (Frey,
Eichenberger, 2001: 15). Uz brojne prednosti i nedostatke, zapaža se da su ponekad,
odnosno neke od njih, jako podložne utjecaju tijela središnje države. To može voditi
potpunom gubitku samostalnosti i njihovu uklapanju u strukturu teritorijalnih ek-
spozitura organa središnje države (Ivanišević, 2006: 210).
U Hrvatskoj praktično jedinica takve naravi nema, barem ne s takvim stupnjem
autonomije kakav postoji u SAD-u. Ponešto jedinica, kao što su katastarske općine,
lučke kapetanije, vodna područja te područja slivova i malih slivova i druge, nemaju
32 Narodne novine br. 34/99, 149/99, 32/02, 33/06.
33 Zakon o Fondu za obnovu i razvoj Grada Vukovara, Narodne novine br. 44/01, 90/05.
34 Narodne novine br. 62/01, 125/08, 36/09.
35 Tako ih je 1990. bilo 14.851 (Ivanišević, 2006: 211). Već 2002. broj im se smanjio na 13.506, prema po-
dacima Saveznog statističkog ureda.
121
samostalnosti i služe kao okvir za obavljanje neke službe (npr. katastarske općine za
obavljanje geodetske službe, vodna područja za provedbu vodne politike i srodne
službe itd.). Ipak, uz teritorijalne ekspoziture organa državne uprave, kojima je Hr-
vatska višestruko (i često nepotrebno) premrežena, i one predstavljaju način sužava-
nja prostora za autonomno djelovanje samoupravnih jedinica općeg tipa (gradovi,
općine, županije).
3. Kriteriji za prosudbu racionalnosti teritorijalnog

ustrojstva i njihovo rangiranje
Nerijetko se kao glavni kriterij prosudbe racionalnosti teritorijalnog ustrojstva

spominje financijska održivost postojećih lokalnih jedinica. Pritom se najčešće uopće
ne vodi računa o tome da središnja državna vlast ima velik utjecaj na taj kapacitet
preko zakonodavnog uređenja sustava financiranja lokalne samouprave. Središnja
vlast može lokalnoj samoupravi dodijeliti izdašnije izvore prihoda ili pak one koji lo-
kalnu samoupravu više opterećuju nego što joj daju izglede za punjenje proračuna.
No lokalna je samouprava presložena pojava da bi se mogla svesti samo na jed-
nu dimenziju i samo na jedan kriterij prosudbe racionalnosti trenutnog uređenja.
Znanost o javnom upravljanju razvila je i potvrdila niz takvih kriterija te utvrdila
širi krug faktora koji utječu na teritorijalnu podjelu, pa ih je potrebno uzeti u obzir u
prosudbi racionalnosti postojeće strukture lokalnih jedinica.
Ivanišević tako razlikuje načela koja se odnose na teritorijalnu podjelu u cjelini od
načela koja se odnose na pojedine lokalne jedinice. Pridodaje uvjete koji ograničavaju
teritorijalnu podjelu i faktore koji na nju utječu. U prvom setu obrazlaže načela obu-
hvatnosti, stabilnosti, racionalnosti i organizacijske adekvatnosti teritorijalne podjele.
Na pojedine se lokalne jedinice odnose kriteriji cjelovitosti, izjednačenosti, financij-
skog kapaciteta i samostalnosti lokalnih jedinica, demokratičnosti u lokalnom uprav-
ljanju i dostupnosti lokalnih službi građanima i korisnicima (Ivanišević, 2007: 65-91).
Uvjeti i faktori teritorijalne podjele prema Ivaniševiću su prirodna obilježja pro-
stora, mreža i vrsta naselja, obilježja stanovništva, upravno-teritorijalno nasljeđe, gos-
podarska i ekonomska razvijenost, prometna i komunikacijska povezanost, efikasnost
i ekonomičnost lokalnih službi te politički ciljevi i interesi (Ivanišević, 2007: 91-110).
Nakraju, on zaključuje da „zbog velikog broja faktora o kojima valja istovremeno vo-
diti računa te njihove složenosti i međuzavisnosti, kao i zbog različitih ciljeva koje
istodobno treba postići, projektiranje teritorijalne osnove lokalne samouprave pripada
kategoriji najsloženijih zadataka državne organizacije“ (Ivanišević, 2007: 110)36.
36 Pogačnik, Zaodnik Lamovšek i Drobne su u donekle usporedivoj maniri razvili 19 kriterija za evalu-
aciju različitih modela podjele Slovenije na regije. Uzeli su u obzir postojanje adekvatnog gradskog
122
No ipak, premda u prosudbi teritorijalnog uređenja treba uzeti u obzir različita

načela, kriterije i okolnosti, postojeću je organizaciju teritorija potrebno analizirati
u trenutačnim okolnostima. U trenutnim hrvatskim okolnostima valjalo bi kao po-
sebno važne kriterije uzeti politički, razvojni, ekonomsko-financijski, demografski
(uključujući strukturu naselja), prostorni, institucijsko-povijesni i međunarodno-
pravni kriterij te kriterij kapaciteta vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga
i kriterij dostupnosti.
3.1. Politički kriterij prosudbe

U temelju političkog kriterija stoji opredjeljenje za centralizirani ili decentralizi-
rani sustav organizacije države i javnog upravljanja. Ta dva potpuno suprotna opre-
djeljenja vode k različitim organizacijskim rješenjima.
Želi li se centralističko uređenje države, broj stupnjeva jedinica i broj lokalnih
jedinca treba biti takav da omogućuje efikasnu kontrolu iz centra države, sukladno
spoznajama o optimalnom rasponu kontakta i kontrole, a da istodobno eliminira
mogućnost da se jedinice na bilo kojoj razini afirmiraju kao važni akteri razvoja, vo-
đenja javnih politika i pružanja javnih usluga. Takvo opredjeljenje u neku ruku traži
manje jedinice koje se povezuju hijerarhijski, preko jedinica na višem stupnju koje
pak nadzire središnja državna vlast (v. i Illner, 1998: 27; Šmidovnik, 1995: 68). Velike
i snažne jedinice koje mogu razviti vlastite ambicije, programe, politike razvoja, a i
financirati njihovo ostvarenje pa nisu ovisne o pomoći s više ili čak državne razine,
za ovakvo su opredjeljenje – nepoželjne.
I obrnuto, opredjeljenje za decentralizirani model javnog upravljanja racional-
nim smatra takvo teritorijalno uređenje u kojem se izbjegavaju nepotrebni među-
stupnjevi, zabacuje stupnjevanje jedinica kao strukturno rješenje, a temeljne lokalne
jedinice nastoje oblikovati tako da se kao najvažniji uzme u obzir kriterij njihova
kapaciteta za vođenje razvoja. Preferira se umrežavanje tih jedinica radi dodatnog,
sinergijskog učinka, a kontrola iz centra svodi na najnužnije oblike kontrole ustav-
nosti i zakonitosti (zakonitost u blažem smislu).37
Osim toga, politički ciljevi mogu biti širenje mogućnosti participacije građana u
javnim poslovima i pitanjima i demokratizacija javnog upravljanja stvaranjem većeg
broja lokalnih jedinica (Illner, 1998: 16-17), očuvanje izborne baze za određene po-
centra, dostupnost određenih službi stanovništvu u prihvatljivom vremenu (45, odnosno 30 minuta),
postojanje sveučilišta, mogućnosti zapošljavanja za sve dobi stanovništva obaju spolova i različitih
struka, itd. – Pogačnik et al., 2009.
37 Naravno, sve te pretpostavke vrijede pod uvjetom normalne financijske autonomije. Ako središnja
vlast svojom zakonskom regulacijom lokalne jedinice posve liši financijske autonomije, sasvim je sve-
jedno kakva je njihova veličina. U tom slučaju samouprava prestaje, pa prestaje i smisao rasprave o
veličini jedinice. – de Tocqueville, 1994: 53-57.
123
litičke opcije i aktere i slično. Minijaturne lokalne jedinice onemogućuju normalni

demokratski politički razvoj i vode k oligarhizaciji (Illner, 1998: 27).
3.2. Lokalni i regionalni razvoj

Racionalnost teritorijalnog ustrojstva može se propitivati s obzirom na moguć-
nost da čitava struktura lokalnih jedinica u zemlji posluži poticanju i potpori eko-
nomskom i općem društvenom razvoju (Giguére, 2007).
Dok su ranije svrhe lokalne samouprave bile ponajprije u sferi politike i javne
uprave, nove su u području ekonomskog razvoja i poboljšanja kvalitete života stanov-
nika. Lokalna je samouprava demokratska, dakle politička institucija. Nastala je i ra-
zvijala se radi šire demokratske participacije građana u obavljanju vlasti te kao njihov
instrument u političkoj kontroli raznih vlasti, središnje od strane lokalnih te lokalnih
od strane središnje vlasti (dioba vlasti po teritorijalnoj dimenziji). U tom smislu osigu-
ravala je građanima lakši, neposredniji utjecaj na određeni krug javnih pitanja, osobito
na ona koja su od specifičnog interesa za lokalnu zajednicu (samoupravni djelokrug).
Uz to se vezao i zadatak izvršavanja lokalnih političkih odluka te obavljanja jav-
nih poslova vezanih uz lokalnu zajednicu. Nerijetko im se prenosilo na obavljanje
čak i središnje državne upravne poslove koji se moraju obaviti neposredno, tamo
gdje građani žive, rade i poduzimaju (preneseni djelokrug). Tako se u lokalnim jedi-
nicama obavljao i još uvijek obavlja znatan dio upravnih, administrativnih poslova.
No, tijekom vremena, da bi se mogle iskoristiti sve prednosti lokalne inicijati-
ve, kreativnosti i autonomije, jedinice se sve više okreću razvoju, nastoje ga planski
usmjeriti, stručno inicirati i financijski poduprijeti (Lyngstad, 2010: 104-105; Puljiz,
2004). Globalna kretanja, ekonomske krize i sve teži uvjeti za osiguravanje poželj-
ne razine lokalnih javnih usluga usmjerili su lokalne jedinice na ekonomski razvoj,
traženje novih rješenja, inovacije, međusobnu kompeticiju i suradnju, izgradnju vla-
stitog zasebnog identiteta koji može privući stanovništvo i investitore te marketing
(Ploštajner, 2003; Giffinger, 2005; Jaššo, 2001). Premda je danas razvoj možda prepo-
znatljiviji kao zadatak regionalnih jedinica (regionalni razvoj), i lokalni ekonomski
razvoj stječe sve veće značenje.38 Pritom se posebno ističe urbani razvoj (Grochowski,
2001), inače potaknut i Europskom urbanom poveljom.39
38 „Žele li se lokalne samoupravne jedinice u Središnjoj i Istočnoj Europi razviti u autonomne, samo-
dovoljne jedinice, trebat će promovirati ekonomski razvoj i stvaranje poslova. Taj će proces uključiti
privlačenje stranih i domaćih investicija te razvijanje zajednice poduzetnika koji će voditi ekonomiju –
zadatak koji je posebno težak u ovoj regiji zbog polazne točke s koje kreću mnoge zajednice, posebno
ruralne.“ – Kimball, 1998: 3.
39 The European Urban Charter, 1992., te European Urban Charter II – Manifesto for a New Urbanity,
2008., www.coe.int
124
U svakom slučaju, razvoj zahtijeva angažiranje određenih kapaciteta, struč-

nih, upravnih, organizacijskih i financijskih, pa logički vodi prema okrupnjava-
nju lokalnih jedinica ili u najmanju ruku prema njihovoj tješnjoj suradnji na širem
prostoru. Vrlo male lokalne jedinice nemaju mogućnosti pokrenuti razvoj (Illner,
1998: 28).
3.3. Ekonomsko-financijski kapacitet i racionalnost lokalnih jedinica

Da bi lokalne jedinice mogle osmišljati, planirati i poticati razvoj, moraju ras-
polagati određenim financijskim sredstvima koje prihoduju na različite načine na
svom području.40 Ti načini obuhvaćaju klasične fiskalne oblike, ubiranje naknada
za određene resurse (naknade za iskorištavanje šuma, voda, ruda, prostora za odre-
đene objekte od šireg interesa kao što su elektrane, i sl.) te nove načine financiranja
javnih potreba, kao što su obveznice, javno-privatno partnerstvo i slični. Pomoći s
razine središnje države smanjuju autonomiju lokalnih jedinica te zapravo nisu po-
željne, osim kad se radi o jedinicama koje su iz ovog ili onog razloga hendikepirane
te zahtijevaju djelovanje mehanizmima solidarnosti i pomoći (v. i Oulasvirta, Turala,
2009: 312).
No, svi su ti prihodi jedinica mogući tek ako u jedinici postoji određeni eko-
nomski potencijal, određena gospodarska aktivnost stanovništva i poduzetnika koja
stvara osnove za oporezivanje (dohodak, dobit, potrošnja itd.). Ekonomska aktiv-
nost također daje određenu sigurnost u stalnost prihoda koja je temelj za planiranje
dugoročnih projekata, zaduživanja jedinice, upuštanja u skupe infrastrukturne pro-
jekte, izdavanje obveznica ili ulaska u javno-privatno partnerstvo. Dok se ubiranje
fiskalnih i nekih drugih prihoda može zakonom različito regulirati, ekonomska je
aktivnost doista pravi temelj stanja lokalne jedinice. Budući da se ekonomski temelj
ubiranja prihoda obično povećava s povećanjem broja stanovnika i širenjem prosto-
ra, to vodi k zaključku o potrebi povećanja lokalnih jedinica.
Ipak, dobro je poznato da postoje područja na kojima iz ovih ili onih razloga
takav zaključak ne stoji. Dok primjena ekonomsko-financijskog kriterija vodi k po-
većanju jedinica, ipak je pritom potreban oprez. Neki dijelovi državnog područja
slabije su naseljeni i imaju slabiju gospodarsku djelatnost zbog klimatsko-geograf-
skih, demografskih ili kakvih sasvim izvanrednih okolnosti kao što je na primjer rat
i ratno razaranje. Na takvim područjima povećanje lokalnih jedinica najčešće dovodi
do još većih problema (npr. šira mreža prometnica koje treba održavati, veći troškovi
prijevoza školske djece, skuplja infrastruktura, itd.), dok se ekonomsko-financijski
potencijal ne povećava dovoljno (v. i Šmidovnik, 1995: 131).
40 Neki autori upozoravaju da je možda još važnije da lokalne jedinice imaju autonomiju u odlučivanju
o trošenju prihoda. – Oulasvirta, Turala, 2009.
125
Osim toga, zbog već spomenutog premještanja svrhe lokalne samouprave s poli-
tičke i upravne na razvojnu, male i ekonomsko-financijski slabe jedinice smatraju se
neracionalnim zato što su im troškovi za funkcioniranje političkih i upravnih organa
veći od ulaganja u razvojne projekte. Neke od njih mogu biti tako male i ekonomski
slabe da nikakvo proširenje mogućnosti ubiranja prihoda ne može dovesti do iole
znatnijeg poboljšanja njihove razvojne uloge. Stotinjak stanovnika, pretežno starije
dobi, ne može ni pod kojim uvjetima i ni uz kakve promjene zakona dovesti do
povećanja ekonomsko-financijskog kapaciteta i ostvarenja razvojne uloge lokalne
jedinice u kojoj žive.
3.4. Demografski kriterij i struktura naselja

U nekim se uvjetima i na nekim područjima kao presudni kriteriji prosudbe na-
meću oni vezani uz stanovništvo, strukturu naselja i određene demografske procese
kao što su migracije i urbanizacija.
Očuvanje naseljenosti određenih dijelova teritorija, briga za ruralna područja ili
područja zahvaćena ratnim razaranjima i demografskim gubicima te njihovo oživ-
ljavanje i očuvanje, želja za očuvanjem identiteta neke nacionalne, religijske ili kakve
druge zajednice koja živi na ograničenom teritoriju, sve to mogu biti ciljevi u odnosu
na koje se prosuđuje racionalnost teritorijalnog ustrojstva, barem na dijelu državnog
teritorija. Premda se gradovi mogu smatrati pokretačima razvoja, prilagođavanje te-
ritorijalnog ustrojstva samo njihovim potrebama može dovesti do fatalnih prepreka
razvoju, depopulacije i deintelektualizacije ruralnih područja te posvemašnje nerav-
noteže. To može biti prisutno osobito kod glavnih i najvećih gradova (de Tocquevi-
lle, 1994: 73-76; Puljiz, 2007: 68).41
Teritorijalnom se organizacijom može pokušati očuvati ili pak mijenjati struktu-
ra naselja te poticati ili ograničavati demografske procese itd. Dodjeljivanje statusa
grada naprimjer upućuje takvu jedinicu na razvoj tipično gradskih službi i pokreta-
nje pitanja koja su karakteristična za grad, uključujući razvoj kulturnih, obrazovnih,
znanstvenih i drugih sličnih institucija.
Dodjeljivanje statusa općine pak može biti motivirano željom za sprječavanjem
depopulacije na određenim područjima (npr. planinski krajevi, otoci, pogranični
krajevi, krajevi s nepovoljnim prirodnim uvjetima općenito), očuvanjem tradicijskih
oblika života i privređivanja, očuvanja prirodnih staništa i zaštita prirode, očuvanja
41 Prema pravilu reda veličine gradova, Zagreb je prejako gradsko središte s obzirom na to da bi drugi
po veličini grad trebao imati upola manje stanovnika od najvećeg grada, treći po veličini jednu trećinu
veličine najvećeg grada itd. Premda su kalkulacije toga broja (pretjerano) ovisne o političkim odlukama
o granicama lokalnih jedinica, može se vidjeti da je „stvarna veličina naših gradova redovno … dvaput
manja od očekivane“ (Pavić, 2001: 149-150). Čavrak vidi monocentrični razvoj Hrvatske (Čavrak, 2009:
185), a Šimunović provincijalizaciju čitave Hrvatske naspram Zagreba (Šimunović, 2007).
126
ruralnih pejzaža, poboljšanja demografske situacije, poticanja ruralnog razvoja u kra-

jevima koji su bili dugotrajno zanemareni u razvoju velikih lokalnih jedinica u kojima
su takva manja područja bila infrastrukturno i na druge načine zanemarena itd.
Neće se uvijek moći teritorijalnu organizaciju upotrijebiti kao regulativni instru-
ment, već se njezina racionalnost može iscrpljivati i u prilagodbi postojećim uvjeti-
ma u određenim dijelovima zemlje. Tako naprimjer u rijetko naseljenim dijelovima
nema druge mogućnosti nego osnivati jedinice s manjom gustoćom stanovništva.
Potpuno je suprotan problem u velikim gradovima, gdje se postavlja pitanje treba li
ih ostaviti kao jednu jedinstvenu lokalnu jedinicu ili ih pak donekle umjetno dijeliti
na više manjih jedinica (Bäck et al., 2005; Ivanišević, 2008).
I uopće, pitanje je kako se postaviti u pogledu urbanizacije, dnevnih migracija i
sličnih procesa? Kako odrediti područje regija i dokle seže gravitacijsko djelovanje
nekog većeg centra? Treba li naseljima urbanog karaktera priznati status različit od
onog koji se dodjeljuje ruralnim jedinicama? Kako na to pitanje djeluje proces širenja
gradskih komunalnih i drugih tehničkih službi na ruralna područja? Ima li razliko-
vanje urbanih i ruralnih jedinica uopće smisla u suvremenim uvjetima razvijenog
prometa, javnih službi i informacijsko-komunikacijske tehnologije?
Općenito, takvo razlikovanje ima smisla samo ako su jedinice u prosjeku manje,
ali se pritom urbana naselja ne dijele na manje jedinice. U tim uvjetima ruralnim
jedinicama obično se određuje djelokrug različit od djelokruga urbanih jedinica s
obzirom na to da imaju različite okolnosti, interese, potrebe i mogućnosti. Ako se
formiraju velike lokalne jedinice koje prelaze naprimjer 20.000 stanovnika, onda ta-
kvo razlikovanje gubi na smislu, jer će urbana naselja po prirodi stvari u takve jedi-
nice ulaziti kao njihovi urbani centri.
3.5. Prostorni kriterij

I prostorni su uvjeti nerijetko ograničavajući, pa nije moguće jednako pristupiti
teritorijalnoj podjeli na svim dijelovima državnog teritorija niti je se svugdje može
jednako prosuđivati. Planinski dijelovi ne mogu biti tretirani jednako kao ravničar-
ski s obzirom na to da će u prvima naselja biti manja i rjeđa, obično sa slabijom
ekonomskom aktivnošću i slabijom prometnom povezanošću. Zato se u njima mogu
normalno očekivati manje i ekonomski slabije jedinice.
Slično je i s otocima, koji su prostorno ograničeni, obično također s manjim na-
seljima i slabijom ekonomijom, teškoćama u povezivanju s kopnom te općenito s
većim potrebama i problemima. Tako je nekadašnja općina Lastovo na istoimenom
otoku bila najmanja hrvatska općina, jer nije bilo nikakve mogućnosti da je se poveže
s nekim drugim otocima zbog velike udaljenosti i izdvojenosti.
Veličina prostora i udaljenosti među naseljima također su odlučni. Neke prirod-
ne zapreke među dijelovima teritorija (planinski lanci, jezera ili velike rijeke primje-
127
rice) logično za sobom povlače određivanje granica lokalnih jedinica, bez obzira na
njihovu veličinu (tako i Swianiewicz, 2002: 19). Ponekad i sama teritorijalna konfigu-
racija državnog teritorija traži određena strukturna rješenja, kao u slučaju neumskog
prekida hrvatskog državnog teritorija na kopnu itd.
Neke od tih prirodnih zapreka, posebno rijeke ili jezera, mogu u suvremenim
uvjetima povezati nekad razdvojena područja, ali najčešće na široj, okružnoj ili regi-
onalnoj razini (Roch, 2005).
Sasvim općenito, razvoj prometa donekle ublažava djelovanje prostornog kriteri-
ja. Tuneli i moderne autoceste, brzi katamarani na moru, brza željeznica, ali i internet,
videoveze i slična komunikacijska rješenja moderne e-uprave (Šteis, 2001: 145-146)
omogućuju da se u nekim slučajevima umanji značenje prostornog kriterija u odnosu
na druge kriterije za prosudbu racionalnosti teritorijalne organizacije države.
3.6. Institucijsko-povijesni kriterij

Na prostorne se specifičnosti nerijetko nastavljaju institucionalne tradicije. Ri-
jeke i drugi vodotoci mogu uvjetovati određene specifičnosti u teritorijalnoj orga-
nizaciji koje se uobičaje i traju čak i kad oni više ne dijele stanovništvo s obje obale
kao što su to činili u povijesti. Povijesne jedinice naslijeđene iz crkvene ili svjetovne
organizacije koja prethodi modernoj samoupravi također pokazuju težnju k nekoj
vrsti priznanja, a eventualno i obnove. U tom se smislu župe kao ponajprije crkvene
jedinice nerijetko poklapaju s jedinicama lokalne samouprave ili s oblicima mjesne
samouprave, ne samo u Hrvatskoj, nego i u brojnim drugim europskim zemljama42.
No, institucije i same pokazuju težnju k obnavljanju, jer ostaju u svijesti ljudi
i oblikuju njihova očekivanja još dugo nakon što su možda izgubile formalno za-
konsko utemeljenje. Takvi su primjeri općina kojih se na području današnjeg Grada
Zagreba nerijetko „sjećaju“ čak i oni rođeni neposredno pred njihovo zakonsko uki-
danje, a u drugim jedinicama koje se sada možda čak zovu gradovi stanovnici idu
u zgradu „općine“. Na tom je tragu i primjer mjesnih odbora na području Grada
Zagreba, kojih je 2009. osnovano 218, točno onoliko koliko je bilo i mjesnih zajednica,
i to sedamnaest godina nakon njihova ukidanja. Valja zapaziti i to da je broj katastar-
skih općina u Hrvatskoj (3.364; prema Belaj et al., 2009: 34) i broj mjesnih zajednica
prije njihova ukidanja (oko 3.950; prema Hrženjak, 2009: 1001).
Naravno, bolji povijesni primjeri ne moraju uvijek biti u skladu s trenutnim poli-
tičkim potrebama, tako da učenje iz njih uvijek ovisi o trenutnim okolnostima (Holc-
man, Kocher, 2009: 435). Ipak, racionalnost postojeće podjele može se prosuđivati i
sa stajališta koliko uzima u obzir one forme teritorijalne podjele koje su naslijeđene
iz ranijih razdoblja i predstavljaju neku vrstu prirodnih lokalnih zajednica.
42 U Hrvatskoj je početkom 2000-ih bila 1.451 župa Katoličke crkve organizirana u 134 dekanata, 10
biskupija i 4 nadbiskupije. – Hrženjak, 2004: 154-162.
128
3.7. Međunarodnopravni kriterij

I međunarodnopravni dokumenti, uz domaće, mogu pripomoći u prosudbi raci-
onalnosti teritorijalnog ustrojstva. Premda se u njima ne zahtijeva neka određena ve-
ličina lokalnih jedinica, ipak se razabiru uvjeti koje bi lokalne jedinice morale ispuni-
ti. Tako se, prema Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi, traži da lokalne jedinice:
– budu u stanju regulirati i upravljati bitnim dijelom javnih poslova,
– mogu iskoristiti slobodu pokretati inicijativu o svakom pitanju koje nije is-
ključeno iz njihova djelokruga,
– mogu poslužiti kao oslonac načelu supsidijarnosti, učinkovito i ekonomično
obavljajući velik dio cjelovitih i potpunih javnih ovlasti,
– mogu dati mišljenje u postupku pripremanja i donošenja odluka koje ih se
neposredno tiču,
– budu kadre zaposliti u svojim tijelima kvalitetne, sposobne i stručne službenike,
– budu kadre osigurati izabranim predstavnicima građana financijsku nakna-
du njihovih troškova i izgubljene zarade, uključujući i odgovarajuće socijalno
osiguranje itd.
Da bi lokalne jedinice mogle biti u stanju ispuniti te uvjete, očito je da moraju
imati barem određeni ekonomsko-financijski, organizacijski, stručni i drugi kapaci-
tet, a za to im je potrebna određena veličina. U tom se smislu i Izvještaj Kongresa
lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe o stanju lokalne i regionalne demokracije
u Hrvatskoj 2007. i u pitanju teritorijalne organizacije oslanja na standarde iz Povelje.
U navedenom se izvještaju ističe „neprimjerenost tendencije da se promjene čine po-
stupnim povećanjem broja lokalnih jedinica“, upozorava na problem „neučinkovitih
sićušnih općina“, podzastupljenost Grada Zagreba „stanovništvo kojeg se stalno po-
većava“ a koji je samo jedna lokalna jedinica, primjećuje da veličina lokalnih jedinica
„jako varira“, konstatira da „gdje općine imaju svega nekoliko stotina stanovnika,
stvarno vršenje autonomnih ovlasti nije moguće“ te poziva da se „provede opću, su-
stavnu reviziju teritorijalne organizacije lokalne i regionalne samouprave kao jedno
od mogućih rješenja problema neučinkovitih majušnih općina“ (Kongres, 2007).
3.8. Kapacitet vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga

Lokalne samoupravne jedinice imaju smisla samo ako su kadre voditi lokal-
ne javne politike i pružati širok spektar javnih usluga građanima i čitavoj lokalnoj
zajednici (v. i Lyngstad, 2010: 95-96). Lokalne javne politike odraz su autonomije
u lokalnom političkom odlučivanju, odnosno izraz samouprave koja je u funkciji
strateškog razvoja, rješavanja temeljnih lokalnih problema i dugoročnog opstanka
lokalne zajednice.
129
One su osobito važne u gradovima, kao gradske javne politike, i to posebno

u većim, velikim i metropolitanskim gradovima. Gradovi nisu jedinice odgovorne
samo za sebe, nego su i pokretači razvoja svoje okoline, kojoj pružaju uži ili širi krug
javnih usluga te su s njome u dinamičnom odnosu uzajamne razmjene i ovisnosti.
Neki su od gradova važni za šire područje, gradske regije. Neki su pak tako jaka gra-
vitacijska središta da se nameću kao faktori razvoja čitave zemlje te se njihove javne
politike po važnosti dodiruju s nacionalnim javnim politikama43. To zna dovesti do
izdvajanja gradova iz opće teritorijalne strukture i davanja posebnih statusa pojedi-
nim kategorijama gradova, osobito ako se ostali dio državnog teritorija organizira u
obliku manjih i pretežno ruralnih općina.
Da bi lokalne jedinice bile u stanju voditi lokalne javne politike i pružati javne
usluge, moraju raspolagati, uz ostalo, kvalitetnim stručnim osobljem44 i prikladnom
racionalnom organizacijom lokalnih upravnih organa i lokalnih javnih službi45. Da
bi se to moglo postići, mora se zadovoljiti niz preduvjeta, od adekvatne pravne re-
gulacije tih pitanja preko službeničkog, osobito platnog, sustava koji motivira na
zapošljavanje i marljiv rad do stanja na lokalnom tržištu stručnih, visoko i prikladno
obrazovanih kadrova (šire u Koprić, 2010).
Općenito se može očekivati da će tek s određenom veličinom lokalna jedinica
doseći faktične mogućnosti angažiranja kvalitetnog osoblja, ali ona ovisi i o nizu
drugih faktora. Minijaturne lokalne jedinice najvjerojatnije neće biti u stanju angaži-
rati kvalitetne ljude, a sasvim sigurno ne dovoljno njih da bi osigurale širok spektar
javnih usluga, sve i ako je pravna regulacija dovoljno široka i povoljna za lokalnu
samoupravu. Najmanje probleme u osiguravanju stručnog kapaciteta imat će veći i
veliki gradovi, ostale jedinice mogu u tom pogledu očekivati više ili manje izražene
probleme.46
43 Prema analizama iz sredine 1980-ih, uza Zagreb kao najveći i najjači grad te makroregionalna sredi-
šta Split, Rijeku i Osijek, kao stvarna regionalna središta bila su označeni Karlovac, Sisak, Varaždin,
Slavonski Brod, Pula i Zadar. – Rogić, 1996: 152.
44 Odredba čl. 6/2. EPLS prema engleskom izvorniku glasi: „Uvjeti službe zaposlenika lokalnih samo-
upravnih jedinica trebaju biti takvi da dopuste zapošljavanje osoblja visoke kvalitete, sposobnosti i
stručnosti, za što će se osigurati prikladne mogućnosti obrazovanja, nagrađivanja i razvoja karijere.“
45 Općenito se smatra da pravo na samoorganizaciju, tj. pravo lokalnih jedinica da u okvirima zakona
same odrede unutarnji upravni ustroj (čl. 6. EPLS i čl. 135. Ustava), obuhvaća i pravo zapošljavanja
vlastitih službenika, osim ako bi to bilo isključeno zakonom. Značenje lokalnog osoblja dobro opi-
suje Šmidovnik: „Svaka prosječna općina treba određeni stručni tim za obavljanje stručnih poslova
koje izabrani članovi predstavničkog tijela … koji su uglavnom amateri ne mogu obavljati. … To su
stručnjaci za upravna, pravna, ekonomska, građevinska, različita tehnička i druga pitanja o kojima
odlučuju organi lokalne zajednice …“ – Šmidovnik, 1995: 121.
46 Prema nekim istraživanjima ispada da je granična veličina 5.000 stanovnika, dok se osoblje sa spe-
cifičnom tehničkom ekspertizom može zaposliti tek u jedinicama iznad 12.000 stanovnika (Davey,
130
Slično je s racionalnom organizacijom upravnih organa te javnih poduzeća i

ustanova za pružanje javnih službi, odnosno službi od općeg interesa. Tek s određe-
nom veličinom jedinice stječe se mogućnost dovoljno diferenciranog upravnog apa-
rata i s dovoljnim akcijskim radijusom da se javne službe obavljaju racionalno. Za
sve javne službe taj radijus nije jednak te se, sasvim logično, razlikuje za dječji vrtić,
osnovnu školu, narodnu knjižnicu i bolnicu (Hermann et al., 1999: 66).
Kako god bilo, osiguranje racionalne organizacije i optimalnog radijusa javnih
službi jedan je od glavnih motiva povezivanja i suradnje lokalnih jedinica. Ono se
može provesti u užem smislu, na razini regulativnih upravnih organa (kao u nje-
mačkim upravnim uredima),47 ali i u pogledu javnih službi (kao u slučaju sindikata
lokalnih jedinica u Francuskoj48 ili Španjolskoj) (Hertzog, 2010: 289; Wollmann, 2010:
81-82). Pritom su forme dobrovoljne suradnje i povezivanja povezane s mnogo ve-
ćim problemima i rizicima nego obligatorna suradnja (Lackowska, 2009). Obavezno
i dobro regulirano povezivanje ili pak oblikovanje većih ili čak velikih jedinica na-
meće se kao prihvatljiva alternativa.
3.9. Dostupnost lokalnih jedinica te njihovih tijela i javnih službi građanima

U generalnoj raspravi mnogi razlozi govore u prilog većim, pa i velikim lokal-
nim jedinicama. Ipak, ne treba zaboraviti jednu od glavnih svrha lokalne samoupra-
ve, a to je biti u službi lokalnog stanovništva i lokalne zajednice. Prevelike jedinice,
kako to i pokazuju iskustva s engleskom samoupravom, u kojoj prosječna jedinica
ima 128.000 stanovnika, mogu biti toliko daleke, birokratizirane i tehnokratske da
građani nemaju nikakvog utjecaja na lokalno upravljanje, a i službe im postaju ne-
dostupne (Copus, 2010)49.
U takvim jedinicama demokratska kontrola postaje teško moguća, a zainteresi-
ranost građana za samoupravu bitno smanjena. Pitanje je koliko u takvim uvjetima
ona uopće ima smisla, jer tu gotovo da i nema razlike između obavljanja javnih po-
Péteri, 1998: 15-16, 19-20). Jedno novije istraživanje koje je uzelo u obzir potrebu realizacije demo-
kratskih standarda, obavljanja javnih službi te promicanja lokalnog ekonomskog razvoja došlo je do
zaključka da bi se ta veličina mogla popeti čak na oko 30.000 stanovnika! Ipak, Swianiewicz smatra da
je razdjelnica negdje između 3 i 5 tisuća stanovnika, tj. da se jedinicama manjim od 3.000 stanovnika
ne mogu povjeriti ozbiljni javni poslovi (Swianiewicz, 2010: 9-10).
47 To su Ämter ili Verwaltungsgemeinschaften, sada osnovani i u istočnom dijelu zemlje. Valja naglasiti da i
oni obavljaju neke službe, osobito u prenesenom djelokrugu, premda im je glavna uloga da omoguće
racionalnu organizaciju upravnih organa u užem smislu.
48 Na dan 1. siječnja 2009. bilo je ukupno 15.688 sindikata, od čega 11.179 jednonamjenskih, 1.445 više-
namjenskih i 3.064 mješovitih.
49 Ne čudi zato da se u takvim uvjetima, upravo u engleskoj lokalnoj samoupravi, javljaju ideje o svje-
snoj (ponovnoj) izgradnji zajednice, što nije nimalo jednostavan posao sa sigurnim ishodom (Van de
Walle, 2010).
131
slova preko državne uprave i njezinih teritorijalnih ekspozitura i onoga što, barem
formalno, radi lokalna samouprava.
Dostupnost govori u prilog manjim jedinicama, ali ju kao kriterij ne treba zlo-
upotrijebiti, pa pod krinkom brige za dostupnost osnivati jedinice koje zbog svoje
minijaturnosti nemaju potrebni kapacitet djelovanja i samofinanciranja.
4. Nova lokalna i regionalna samouprava u Hrvatskoj –

prijedlog
Elaborirane kriterije trebalo bi uzeti u obzir u sustavnoj formi, sve zajedno, i

ponovno promisliti teritorijalnu podjelu Hrvatske. Detaljniji podaci o ekonomskim,
demografskim, i drugim relevantnim procesima nužni su za izradu nove organiza-
cije. U samom početku međutim treba izvršiti izbor između centraliziranog ili de-
centraliziranog modela organizacije države. Ako se odabere decentralizirani model,
može se predložiti nova organizacija zemlje na sljedeći način:
1. Potrebno je odustati od specijalnih statusa određenih kategorija jedinica (na područ-
jima posebne državne skrbi, brdsko-planinskim područjima, otocima itd.) i
osloniti se na nove kategorije prema Zakonu o regionalnom razvoju (potpo-
mognuta područja, čl. 26-29.; razvrstavanje prema stupnju razvijenosti, čl. 22-
25.). Postojeće kategorije jedinica posebne skrbi, na brdsko-planinskom po-
dručju i na otocima valja uklopiti u jedinstvenu regionalnu politiku sukladno
novom Zakonu. Zakon bi trebalo revidirati, u najmanju ruku ugradnjom in-
stituta regionalnog razvojnog ugovora koji sprječava moguće zloupotrebe javnog
novca te omogućuje veću ravnopravnost aktera regionalnog razvoja (Đulabić,
2007: 203-204; Koprić, 2007: 100-101; Schmidt, 2007; Đulabić, 2009).
2. Moraju se uvažiti nove razvojne potrebe te u skladu s tim regionalnu samoupravu
organizirati na razini regija, a lokalnu na razini monotipskih općina. U čitavom svije-
tu svrha postojanja lokalne i regionalne samouprave sve se više definira razvoj-
no. Težište prelazi od lokalne administracije (dokumenti, evidencije, potvrde,
uvjerenja, rutinizirani upravni postupci) na osmišljavanje, potporu i vođenje lo-
kalnog društvenog i ekonomskog razvoja. Voditi procese reformi javnih službi
(odgoj i obrazovanje, zdravstvo, socijalna skrb, kultura, rekreacija i zabava itd.)
i poticati razvoj gospodarstva, posebno u segmentu malih i srednjih poduzeća,
glavni je izazov suvremene lokalne i regionalne samouprave. Za to je potreban
određeni financijski kapacitet, širina područja, kapacitet zapošljavanja stručnog
osoblja, racionalne organizacije upravnog aparata, dovoljne iskorištenosti pred-
stavničko-političkih tijela, i slično. Zato u razvijenijim zemljama postoji trend
uglavnom prema stvaranju većih i jačih jedinica.
132
3. Broj regija može se povećati na 5, s tim da nijedna ne bi smjela imati manje od

800.000 stanovnika. One bi se formirale na povijesnom i funkcionalnom, a ne
pukom administrativnom kriteriju. Nove bi regije ujedno služile kao NUTS II
jedinice, a formirale bi se uglavnom po granicama postojećih županija, tako da
obuhvate neki broj njih. Ipak, određene bi županije i dijelove županija prije toga
trebalo izmijeniti. To ne bi trebao biti veći problem, jer su sada skrojene nelogič-
no. Pritom bi trebalo uzeti u obzir ne samo podatke o broju stanovnika s popisa
2001. godine, nego i procjene državne statističke službe (DZS), te rezultate popi-
sa 2011. godine. Riječ je o Središnjoj Hrvatskoj, Primorju i Istri, Dalmaciji, Slavo-
niji i Zagrebačkoj regiji. Prema popisu stanovništva iz 2001. godine, uz granice
regija određene granicama postojećih županija te bi regije obuhvaćale sljedeće:
– Središnja Hrvatska sa sjedištem u Varaždinu trebala bi obuhvatiti neke po-
stojeće županije, i to Međimursku, Varaždinsku, Krapinsko-zagorsku, Ko-
privničko-križevačku te Bjelovarsko-bilogorsku (sada tih pet županija ima
703.178 stanovnika), a vjerojatno i istočni dio Zagrebačke županije, pa čak
možda i područje oko Siska,
– Slavonija sa sjedištem u Osijeku trebala bi obuhvatiti Osječko-baranjsku,
Vukovarsko-srijemsku, Virovitičko-podravsku, Požeško-slavonsku i Brod-
sko-posavsku županiju (sada s ukupno 891.259 stanovnika), a vjerojatno i
istočni dio Sisačko-moslavačke županije,
– Primorje i Istra sa sjedištem u Rijeci trebala bi obuhvatiti Istarsku, Primor-
sko-goransku, Karlovačku i Ličko-senjsku županiju (sada s ukupno 707.313
stanovnika), a vjerojatno i zapadni dio Sisačko-moslavačke županije,
– Dalmacija sa sjedištem u Splitu obuhvaćala bi postojeće županije, i to Zadar-
sku, Šibensko-kninsku, Splitsko-dalmatinsku i Dubrovačko-neretvansku
(sada s ukupno 861.482 stanovnika),
– Zagrebačku regiju, koja bi obuhvaćala Grad Zagreb te dijelove Zagrebačke
županije, a u svakom slučaju područje postojećih gradova Samobor, Zapre-
šić, Velika Gorica i Dugo Selo.
Takva podjela ima niz podvarijanti, kako u smislu teritorija koji bi regije obu-
hvaćale, tako i u pogledu sjedišta, s obzirom na to da bi to moglo izazvati odre-
đene kontroverze. Za sjedišta bi se mogla odrediti neka druga mjesta, koja se
možda želi revitalizirati ili jednostavno onemogućiti prijepore postojećih većih
gradova (tako npr. u Dalmaciji između Splita i Zadra, u Primorju i Istri između
Rijeke i Pule, itd.) – za sjedišta se mogu odrediti mjesta kao što su primjerice
Šibenik, Požega ili Opatija.
Teritorijalno pak gledajući, najvažnije je kvalitetno povući crte razgraničenja
133
regija u središnjem dijelu Hrvatske, u široj okolici Zagreba, ne libeći se pritom

rješenja koje će čak i neke dijelove sada bliže Zagrebu smjestiti u neku drugu
regiju. Gotovo da je zadnji čas za tako nešto, jer će inače gravitacijsko djelovanje
prejakog Zagreba doista potpuno progutati čitavu Hrvatsku i na duže vrije-
me onemogućiti ravnomjeran razvoj. Važno je ne robovati pritom nekim posve
neprirodno određenim granicama županija, posebno u tom, središnjem dijelu
zemlje.
4. Broj općina trebao bi biti oko 150, a ni u kojem slučaju ne bi trebao prijeći 300
– u tom slučaju one bi imale između 15.000 i 30.000 stanovnika50 te bi mogle
poslužiti kao racionalni akteri lokalnog razvoja i osiguravanja lokalnih javnih
službi. Spajanje postojećih malih i slabih lokalnih jedinica tako da se npr. ukine
njih 10% (dakle, oko 55) samo bi dovelo do njihova pripajanja susjednim, če-
sto jednako slabim općinama i gradovima, što pokazuje da taj način „reforme“
zapravo nije smislen. Njime bi se samo ukinule one općine koje su osnovane u
razdoblju 1992. – 2010.
U Gradu Zagrebu valjalo bi izvršiti snažniju decentralizaciju na gradske četvrti,
izbjegavajući pritom rizike neusklađenosti u vođenju vitalnih gradskih javnih
politika. Decentralizacija mora biti izvršena kako u pogledu poslova, tako i u
pogledu financija. Grad kao cjelina mora funkcionirati na načelima metropoli-
tanske federacije, a ne dominacije ili pak izolacije.
5. Mjesna samouprava trebala bi omogućiti nastavak identiteta i razvoja onih po-
dručja koja su sada konstituirana kao manje općine i gradovi. Mjesnu samou-
pravu trebalo bi u manjoj mjeri redefinirati, tako da se umjesto oblika govori
o jedinicama mjesne samouprave, a njezine bi temeljne komponente trebalo
jasnije regulirati zakonom. Valjalo bi zadržati pravnu osobnost jedinica mjesne
samouprave, koja je postojala i kod ranijih mjesnih zajednica, a i sada postoji već
devet godina (mjesna samouprava nije imala pravnu osobnost samo u razdo-
blju 1993. – 2001.). Glavna svrha mjesne samouprave bila bi osigurati ravnomje-
ran razvoj unutar novih općina, prosječno većih od sadašnjih. Naime, u velikim
se općinama i ranije moglo zapaziti zanemarivanje rubnih, ruralnih područja
i koncentracija razvoja u naseljima koja su bila središta općina. Upravo zato
valjalo bi razmisliti jesu li jedinice mjesne samouprave potrebne na čitavom po-
dručju novih općina ili samo izvan njihovih središta. U svakom slučaju, mjesnoj
samoupravi treba dati u ruke jedan dio javnih sredstava i instrumenata javnog
50 Prosječni broj stanovnika općine kretao bi se na sljedeći način:
- 300 općina = 14.790 stanovnika
134
financiranja (npr. samodoprinos, v. i Jelčić, 2005), jer sada nemaju nikakva vla-
stita sredstva. Tako bi, osobito na selu, mogli predvoditi ruralni razvoj, razvoj
naselja, demografski razvoj i slično.
6. Vrijedilo bi zadržati dio sadašnjih županija. One bi morale biti teritorijalno refor-
mirane, bez samouprave, te bi funkcionirale kao jedinice za državnu upravu na
lokalnoj razini i prvostupanjski nadzor zakonitosti lokalne samouprave, dakle
kao neka vrsta upravnih okruga, upravnih jedinica za organiziranje i obavljanje
poslova iz mjerodavnosti državne uprave. Postojeći uredi državne uprave u žu-
panijama i sada su potpuno organizacijski, financijski i personalno odvojeni od
županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave, tako da se u tom po-
gledu ne trebaju poduzimati nikakve posebne reformske mjere. Drugo je, narav-
no, pitanje koje proizlazi iz potrebe reforme državne uprave, koliko su onda
takve upravne jedinice međusobno ujednačene prostorno i po opsegu posla,
jesu li dovoljno racionalno organizirane, trebaju li možda obavljati širi krug
poslova državne uprave nego sada itd.
Dodatnu racionalizaciju i uštede u obavljanju poslova državne uprave moglo
bi se ostvariti ako bi se više sada postojećih tzv. područnih jedinica raznih tijela
državne uprave (ministarstava, inspekcija, zavoda, uprava i slično) spojilo u
jedinstveni ured državne uprave (tako posebno katastar, dio službi iz unutar-
njih poslova, većina inspekcija itd.). Tu bi se građanima i poduzetnicima mogle
pružati upravne i druge javne usluge po načelu one-stop-shop, cjelovita usluga,
pa i više javnih usluga na jednom mjestu, blizu građaninu i poduzetniku, čime
on štedi vrijeme i novac, a dobiva uslugu u kratkom roku s osloncem na suvre-
menu informatičko-komunikacijsku tehnologiju.
Vrijedilo bi razmisliti o mogućnosti da se u regionalnim predstavničkim tijeli-
ma osigura i političko predstavništvo pojedinih sadašnjih županija, po modelu
kako je to provedeno nakon okrupnjavanja lokalnih jedinica u Grčkoj (Manoj-
lović, 2009).
7. Mora se proširiti financijski kapacitet lokalnih jedinica (cilj u pet godina doseći 25%
rashoda opće države); na taj način omogućit će se da jedinice lokalne samou-
prave preuzmu ovlasti već sada zajamčene Ustavom, ali i niz novih poslova i
odgovornosti. Time bi se Hrvatska uvrstila među zemlje s osrednje razvijenom
samoupravom i napustila sam kraj ljestvice europskih zemalja (v. i Jelčić, 2005;
Drezgić, 2005; Caulfield, 2002).
8. U lokalnim izborima u novim, većim općinama i regijama, kako je već rečeno,
osigurati predstavništvo građana i većinskim izbornim načelom na području
sada postojećih lokalnih jedinica i županija kako bi se sačuvalo izborno pred-
stavništvo građana, pa donekle i identitet postojećih jedinica. To bi predstavniš-
135
tvo nužno bilo manje po udjelu u odnosu na predstavnike izabrane redovitim

putem. Ima i drugih mogućnosti. Moguće je primjerice uspostaviti vijeća jedini-
ca koje su izgubile dotadašnju samoupravnu poziciju, sastavljena od vijećnika
novih općina i regija izabranih s njihova područja, koja bi imala savjetodavnu
ulogu u odnosu na predstavnička tijela novih općina i regija.
9. Potrebno je utemeljiti Agenciju za lokalne službenike koja bi na jedinstven način
vodila natječajne postupke i uopće pomagala u upravljanju i razvoju ljudskog
potencijala lokalne samouprave. Akademija lokalne demokracije koja formal-
no postoji već nekoliko godina nije dala nikakve rezultate. Nužno je zakonom
jasno odrediti pravni status, temeljne grupe poslova i ovlasti takve Agencije koja
će funkcionirati kao nezavisna institucija financirana pristojbama od korisnika,
dakle jedinica lokalne i regionalne samouprave, a tek eventualno, i to manjim
dijelom iz državnog proračuna. Status lokalnog upravnog osoblja i upravljanje
njime mora dovesti do veće privlačnosti lokalne službe, ali i do uklapanja u
jedinstvenu personalnu politiku u pogledu javnih službenika, uz naglasak na
efikasnosti i mjerenje uspješnosti (Koprić, 2010).
10. Trebalo bi koncipirati i realizirati jedinstveni informacijski sustav lokalne samo-
uprave radi sustavnog i stalnog prikupljanja podataka o lokalnoj samoupra-
vi. Jedna od zapreka sustavnom pristupu reformi i razvoju sustava jest čitavo
vrijeme od njegove uspostave upravo nedostatak podataka o stanju lokalne i
regionalne samouprave.
11. Mora se reorganizirati državnu upravu na razinama ispod središnje te započeti s pre-
nošenjem obavljanja pojedinih poslova državne uprave na lokalne i regionalne
samoupravne jedinice. Preneseni djelokrug može u nekim uvjetima povoljno
djelovati na autonomiju teritorijalnih jedinica, a to će ponajprije biti ako su ove
dovoljno velike i snažne. Tek tada se ovom funkcionalnom vezom lokalne i regi-
onalne samouprave te državne uprave postižu sinergijski učinci. U protivnom
dolazi do dominacije državne uprave nad samoupravom.
12. Vladu treba pozvati na formiranje ekspertne radne skupine koja bi pripremila struč-
ne temelje reorganizacije lokalne samouprave, po uzoru na Radcliffe-Maudovu
komisiju u Britaniji koja je krajem 1960-ih pripremila veliku reformu tamošnje sa-
mouprave. Hrvatska ima velik broj stručnjaka za decentralizaciju koje je potrebno
okupiti, osigurati im autonomiju u djelovanju i omogućiti im da pripreme smi-
slenu reformu na stručnim temeljima, bez pritiska trenutačne političke potrebe.
13. Vremenska perspektiva takve dublje reforme nužno je dulja od par mjeseci. Vi-
zija i konture novog sustava mogu se pripremiti u roku od godinu dana, a or-
ganizacijske i financijske promjene do sljedećih lokalnih izbora u svibnju 2013.
godine.
136
No, što ako se takvi prijedlozi ne prihvate? Alternativa je zadržavanje postojećeg

visokocentraliziranog sustava uz manje popravke, ponajprije uz jačanje diferenci-
jacije u statusu lokalnih jedinica različite veličine (male, srednje i velike jedinice),
karaktera (urbane i ruralne jedinice) i financijskog kapaciteta (poput one kad su
32 jedinice51 preuzele tzv. decentralizirane funkcije 2001. godine). U tom je slučaju
ključno pitanje koje jedinice mogu preuzeti kakve i koliko zahtjevne poslove.
U tom bi se slučaju moglo predložiti da se napravi razlika u krugu poslova iz sa-
moupravnog djelokruga gradova i općina prema njihovoj veličini. Tako bi se prepo-
znale objektivno postojeće razlike između gradova s više od 100.000, 50.000, 25.000,
10.000 stanovnika itd. Možda samo kakvih dvadesetak posto (stotinjak) ekstremno
malih i slabih jedinica valja pripojiti većim i jačim susjednim jedinicama, ali zadržati
njihov identitet kao mjesnih odbora. Time se ne bi ostvarili nikakvi važni ciljevi,
nego bi se u postojeći centralizirani sustav uveo minimum reda i racionalnosti.
5. Zaključak
U dva desetljeća razvoja hrvatska se lokalna samouprava pokazala nedovoljno

vitalnom društvenom snagom. Ona je više slabost i zapreka negoli institucionalna
jezgra i faktor razvoja. Pretjerana stranačka politizacija do najniže razine mjesnih
odbora u uvjetima snažne centralizacije i nedovoljno stabiliziranih etičkih standarda
u politici, držanje u nekoj vrsti ekonomsko-financijskog zatvora a u korist koncen-
tracije javnih sredstava u državnom proračunu, etatizacija, odnosno preuzimanje
većine javnih poslova od strane državne uprave, nejasnoće u pogledu raspolaganja
javnom imovinom kombinirane s neetičnim oblicima dominacije privatnih interesa
nad javnima te mnoštvo drugih razloga doveli su do negativne javne percepcije lo-
kalne samouprave.
Čak ni procesi modernizacije tijekom pridruživanja Europskoj uniji nisu doveli
do reafirmacije lokalne samouprave. Kao i u nekim drugim tranzicijskim zemljama,
regionalna politika vodi k daljnjoj centralizaciji, a ne decentralizaciji, s obzirom na
to da se u upravljanju sredstvima regionalne politike EU nastoji osloniti na efikasne
institucije koje imaju dovoljan kapacitet djelovanja, a to su u ovom trenutku u Hrvat-
skoj ipak samo institucije centralne države. Ona pak, izgleda, nema volje za decen-
tralizacijom, usprkos drugačijim formalnim proklamacijama (šire u Koprić, 2008).
U radu su identificirane tri faze u razvoju hrvatske lokalne samouprave (1990.
– 1993.; 1993. – 2001., 2001. – 2010.). Analizirana je postojeća teritorijalna organi-
zacija, pri čemu su uključene razine temeljnih lokalnih jedinica, županija, mjesne
samouprave i statističkih regija. Obrađene su i jedinice sa specijalnim statusom te
jednonamjenske jedinice.
51 Kasnije je to učinio i Grad Križevci kao tridesettreća jedinica.
137
Identificirani su i elaborirani kriteriji za prosudbu racionalnosti teritorijalne or-

ganizacije, i to politički, razvojni, ekonomsko-financijski, demografski (uključujući
strukturu naselja), prostorni, institucijsko-povijesni, međunarodnopravni, kriterij
kapaciteta vođenja javnih politika i pružanja javnih usluga te kriterij dostupnosti.
Oni govore u prilog promišljenog kretanja prema većim i snažnijim jedinicama, ali
još uvijek dostupnima građanima na lokalnoj razini, te prema modernim regijama
sposobnima poticati uravnoteženi ekonomski razvoj zemlje.
Na kraju je obrazloženo trinaest prijedloga za novu organizaciju lokalne i regi-
onalne samouprave utemeljene na viziji moderne decentralizirane zemlje. Oni obu-
hvaćaju formiranje pet regija koje bi bile samoupravne jedinice ujedno sposobne
služiti i kao NUTS II jedinice za vođenje europske regionalne politike, oko 150 mo-
nokratskih općina te stvaranje najniže razine jedinica mjesne samouprave, napose
u ruralnim dijelovima. Predlaže se transformacija županija u jedinice za obavljanje
državne uprave po one-stop-shop načelu, s uredima državne uprave praktično u sva-
koj od konsolidiranih novih općina.
No, budući da je vjerojatnije da će u razvoju sustava lokalne samouprave prevla-
dati inercija, ukratko se izlaže i alternativni prijedlog popravljanja postojećeg stanja,
koji ostaje u okvirima modela centralizirane države.
U svakom slučaju, za daljnji je razvoj sustava presudno važno jače oslanjanje na
upravnu znanost i struku, participaciju svih zainteresiranih aktera sa središnje i lo-
kalnih razina, učenje iz dobrih europskih iskustava te snažniju interakciju upravnih
eksperata iz prakse i znanosti, sve to u okviru foruma koji bi tek trebalo osnovati
na potpuno drugačijim načelima negoli se to dosad radilo s različitim komisijama i
sličnim tijelima za decentralizaciju koja su bila pod kontrolom središnjih državnih
upravnih organa i političara s nacionalne razine.
Literatura
Antulov, Dragan (2000) Regionalism in Croatia: Between Tradition and Reality. Cen-
tral Europe Review 2(19): 1-9.
Bäck, Henry, Gunnar Gjelstrup, Marit Helgesen, Folke Johansson, Jan Erling Klau-
sen (2005) Urban Political Decentralisation. Six Scandinavian Cities. Wiesbaden:
VS Verlag für Sozialwissenschaften/GWV Fachverlage GmbH.
Bajo, Anto (2009) Struktura zaposlenih u lokalnim jedinicama. Newsletter Instituta
za javne financije br. 43, srpanj 2009.
Belaj, Vlado, Damir Feher, Ana-Marija Končić, Damir Kontrec, Vladimir Krtalić,
Mato Pelivan, Davor Rajčić (2009) Status i promet nekretnina – Aktualnosti 2009.
Zagreb: Hrvatska sveučilišna naklada.
138
Caulfield, Janice (2002) Local Government Finance in OECD Countries. U: Janice

Caulfield, Helge O. Larsen (eds.) Local Government at the Millenium. Opladen:
Leske + Budrich.
Copus, Colin (2010) English Local Government: Neither Local Nor Government. U:
Paweł Swianiewicz (ed.) Territorial Consolidation Reforms in Europe. Budapest:
OSI/LGI.
Čavrak, Vladimir (2009) Regionalizacija i regionalna politika u recesiji. U: Damir
Vašiček (ur.) Hrvatski javni sektor u aktualnim gospodarskim uvjetima. Opatija:
Hrvatska zajednica računovođa i financijskih djelatnika.
Davey, Kenneth, Gábor Péteri (1998) Local Government Finances: Options for Re-
form. Nagykovácsi: Pontes.
Drezgić, Saša (2005) Lokalni javni sektor u sustavu javnog financiranja Republike
Hrvatske: Ima li potrebe za decentralizacijom sustava? U: Božidar Jeličić, Jure
Šimović (ur.) Hrvatska pred vratima EU – Fiskalni aspekti. Zagreb: HAZU.
Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno vele-
učilište u Zagrebu.
Đulabić, Vedran (2008) Moderna regionalna politika u Hrvatskoj: stanje i šanse. U:
Eugen Pusić (ur.) Hrvatska država i uprava. Zagreb: HAZU.
Đulabić, Vedran (2009) Primjena upravnih ugovora u lokalnoj i regionalnoj samou-
pravi. U: Ivan Koprić (ur.) Novi Zakon o općem upravnom postupku: Praktična
pitanja i problemi primjene. Zagreb: Institut za javnu upravu.
Frey, Bruno S., Reiner Eichenberger (2001) Federalism with Overlapping Jurisdic-
tions and Variable Levels of Integration: The Concept of FOCJ. U: Jürgen von
Hagen, Mika Widgren (eds.) Regionalism in Europe: Geometries and Strategies
After 2000. Norwell, Dordrecht: Kluwer Academic Publishers.
Giffinger, Rudolf (ed.) (2005) Competition between Cities in Central Europe: Oppor-
tunities and Risks of Cooperation. Bratislava: Road.
Giguére, Sylvain (ed.) (2007) Local Innovations for Growth in Central and Eastern
Europe. Paris: OECD.
Grčić, Branko (2007) Regionalizacija Hrvatske u kontekstu pridruživanja Europskoj
uniji. U: Vedran Horvat (ur.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Za-
greb: Fondacija Heinrich Böll.
Grochowski, Mirosław (2001) Managing Urban Development in the Context of Pu-
blic Administration Reform: The Case of Eastern Europe. International Journal of
Public Administration 24(2): 143-161.
Haas, Peter J. (1997) Managing Single Function Governments: The Promise and
Challenge of Special Districts. U: John J. Gargan (ed.) Handbook of Local Gover-
nment Administration. New York etc.: Marcel Dekker.
139
Hermann, Zoltán, Tamás M. Horváth, Gábor Péteri, Gábor Ungvári (1999) Allocation
of Local Government Functions: Criteria and Conditions. Washington: FDI-CEE.
Hertzog, Robert (2010) Intermunicipal Cooperation: A Viable Alternative to Terri-
torial Amalgamation? U: Paweł Swianiewicz (ed.) Territorial Consolidation Re-
forms in Europe. Budapest: OSI/LGI.
Holcman, Borut, Gernot Kocher (2009) Jurisdiction in the Territorial Hierarchical
Administration Office: An Example of the Historical Land of Styria from 1186 to
1850. Lex localis 7(4): 425-439.
Hrženjak, Juraj (2004) Lokalna i regionalna samouprava u Republici Hrvatskoj. Za-
greb: Informator.
Hrženjak, Juraj (2009) Napomene o lokalnoj i regionalnoj samoupravi u Hrvatskoj.
Hrvatska javna uprava 9(4): 999-1010.
Illner, Michal (1998) Territorial Decentralization: An Obstacle to Democratic Reform
in Central and Eastern Europe? U: Jonathan D. Kimball (ed.) The Transfer of
Power; Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI.
Ivanišević, Stjepan (1999) Glavni problemi i mogući pravci reforme lokalne samou-
prave u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 1(4): 587-598.
Ivanišević, Stjepan (2006) Teritorijalna osnova lokalne samouprave. U: Ivan Koprić
(ur.) Javna uprava – nastavni materijali. Zagreb: Društveno veleučilište i Pravni
fakultet.
ritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji je determiniraju. Hrvatska javna uprava
7(1): 61-116.
Ivanišević, Stjepan (2008) Europska iskustva u decentralizaciji glavnih gradova. Hr-
vatska javna uprava 8(2): 407-420.
Ivanišević, Stjepan, Ivan Koprić, Jasna Omejec, Jure Šimović (2001) Local Govern-
ment in Croatia. U: Emilia Kandeva (ed.) Stabilization of Local Governments.
Budapest: OSI/LGI, str. 179-240.
Jaššo, Matej (2001) Corporate Identity (CI) of Territorial Subjects. U: Dagmar Petrík-
ová, Robert Špaček (eds.) Information Society and Spatial Development. Bratis-
lava: Road.
Jelčić, Barbara (2005) Decentralizacija i financijska autonomija u RH. U: Božidar Jeličić,
Jure Šimović (ur.) Hrvatska pred vratima EU – Fiskalni aspekti. Zagreb: HAZU.
Kimball, Jonathan D. (1998) Introduction. U: Jonathan D. Kimball (ed.) The Transfer
of Power; Decentralization in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI.
Kongres (2007) Lokalna i regionalna demokracija u Hrvatskoj: Izvješće i preporuke
Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe. Hrvatska javna uprava 7(4):
913-942.
140
Koprić, Ivan (1997) Lokalni poslovi hrvatskih županija u svjetlu različitih europskih
tradicija. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 47(5): 497-559.
Koprić, Ivan (1999) Neke osnove za raspravu o reformi sustava lokalne samouprave
u Hrvatskoj. Hrvatska javna uprava 1(4): 599-608.
Koprić, Ivan (2000) Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nad-
zora središnjih državnih organa. Hrvatska javna uprava 2(3): 391-436.
Koprić, Ivan (2001) Okviri, naglasci i perspektive aktualne decentralizacije u Hrvat-
skoj. Hrvatska javna uprava 3(3-4): 411-454.
Koprić, Ivan (2001a) Uloga županija u hrvatskom sustavu lokalne samouprave i
uprave 1990-ih i perspektive regionalizacije nakon Promjena Ustava iz 2000. go-
dine. Hrvatska javna uprava 3(1): 63-87.
Koprić, Ivan (2007) Regionalism and Regional Development Policy in Croatia. U: Ilo-
na Pálné Kovács (ed.) Regional Decentralization in Central and Eastern Europe.
Pécs: University of Pécs.
Koprić, Ivan (2008) Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava
lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava 8(1): 95-133.
Koprić, Ivan (2010) Platni sustav i načela lokalne samouprave. U: Ivan Koprić, Ed-
mond Miletić, Ivana Vagašević, Sanda Pipunić, Alen Rajko: Plaće i radni odnosi u
lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Zagreb: TEB.
Koprić, Ivan (2010a) Glavne karakteristike postojećeg i prijedlog novog teritorijal-
nog ustrojstva Hrvatske – zašto nam treba teritorijalna reorganizacija? U: Ivan
Koprić (ur.) Kakva reforma lokalne i regionalne samouprave? Zagreb: Institut za
javnu upravu (u tisku).
Lackowska, Marta (2009) Why is Voluntary Co-operation Condemned to Failure?
Reflections on the Polish and German Background. Lex localis 7(4): 347-369.
Lyngstad, Rolv (2010) Reconsidering Rationales for Local Self-Government – Impacts
of Contemporary Changes in Local Decision-Making. Lex localis 8(1): 93-113.
Manojlović, Romea (2009) Lokalna samouprava u Grčkoj. Hrvatska javna uprava
9(4): 977-988.
Marcou, Gérard (2002) Regionalization for Development and Accession to the Euro-
pean Union: A Comparative Perspective. U: Gérard Marcou (ed.) Regionalization
for Development and Accession to the European Union: A Comparative Perspec-
tive. Budapest: OSI/LGI.
Oulasvirta, Lasse, Maciej Turala (2009) Financial Autonomy and Consistency of
Central Government Policy Towards Local Governments. International Review
of Administrative Sciences 75(2): 311-332.
Palarić, Antun (1999) Prijedlog reforme lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava
1(4): 609-621.
141
Pavić, Željko (1998) Monotipski i politipski ustroj lokalne samouprave. U: Eugen

Pusić, Stjepan Ivanišević, Željko Pavić, Milan Ramljak, Ivan Koprić, Inge Perko
Šeparović, Hrestomatija upravne znanosti, svezak II. Zagreb: Pravni fakultet.
Pavić, Željko (2001) Od antičkog do globalnog grada. Zagreb: Pravni fakultet Sveu-
čilišta u Zagrebu.
Pavić, Željko (2010) Veličina lokalnih jedinica – europske tendencije i hrvatske nedo-
umice. Hrvatska javna uprava 10(1): 81-131.
Ploštajner, Zlata (2003) Economic Development as a Local Agenda. U: Economic De-
velopment on the Local and Regional Level. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung.
Pogačnik, Andrej, Alma Zavodnik Lamovšek, Samo Drobne (2009) A Proposal for
Dividing Slovenia into Provinces. Lex localis 7(4): 393-423.
Puljiz, Jakša (2004) Economic Development. U: How to Improve Development on
Local Level. Zagreb: Friedrich Ebert Stiftung.
Puljiz, Jakša (2007) Kako potaknuti ravnomjerniji regionalni razvoj u Hrvatskoj? U:
Vedran Horvat (ur.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fon-
dacija Heinrich Böll.
Rašić Bakarić, Ivana, Marijana Sumpor, Jelena Šišinački (2007) Governance and Lo-
cal Economic Development: In Search of an Appropriate Governance Structure
for Croatia. U: Sylvain Giguére (ed.) Local Innovations for Growth in Central and
Eastern Europe. Paris: OECD.
Roch, Isolde (2005) Potentials, Problems and Needs for Action in River Landscapes.
U: Isolde Roch, Dagmar Petríková (eds.) Border-Free River Basins. Bratislava:
Road.
Rogić, Veljko (1996) Bitnost problematike regionalizacije i njezin odnos prema žu-
panijskoj organizaciji. U: Ivo Goldstein et al.: Hrvatske županije kroz stoljeća.
Zagreb: Školska knjiga.
Schmidt, Andrea (2007) The Voivodship Contracts as the Tools for the Regional De-
velopment Strategy in Poland. U: Ilona Pálné Kovács (ed.) Regional Decentraliza-
tion in Central and Eastern Europe. Pécs: University of Pécs.
Swianiewicz, Paweł (2002) Size of Local Government, Local Democracy and Effi-
ciency in Delivery of Local Service – International Context and Theoretical Fra-
mework. U: Paweł Swianiewicz (ed.) Consolidation or Fragmentation? The Size
of Local Governments in Central and Eastern Europe. Budapest: OSI/LGI.
Swianiewicz, Paweł (2010) Territorial Fragmentation As a Problem, Consolidation
As a Solution? U: Paweł Swianiewicz (ed.) Territorial Consolidation Reforms in
Europe. Budapest: OSI/LGI.
Šimunović, Ivo (2007) Regionalizacija – hrvatska lutanja. U: Vedran Horvat (ur.) Fo-
rumi o regionalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fondacija Heinrich Böll.
142
Šmidovnik, Janez (1995) Lokalna samouprava. Ljubljana: Cankarjeva založba.

Šteis, Rudolf (2001) Information Society and Information Technologies in Relation to
Urban Planning and Spatial Development. U: Dagmar Petríková, Robert Špaček
(eds.) Information Society and Spatial Development. Bratislava: Road.
De Tocqueville, Alexis (1994) Stari režim i revolucija. Zagreb: Politička kultura.
Van de Walle, Steven (2010) Building Local Communities: Place-Shaping as Nation-
Building. Lex localis 8(1): 23-33.
Wollmann, Hellmut (2010) Territorial Local Level Reforms in East German Länder:
Phases, Patterns, and Dynamics. U: Paweł Swianiewicz (ed.) Territorial Consoli-
dation Reforms in Europe. Budapest: OSI/LGI.
Pravni izvori
Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine br. 41/01.
Promjene Ustava Republike Hrvatske, Narodne novine br. 113/00, 28/01.
Europska povelja o lokalnoj samoupravi, Narodne novine – Međunarodni ugovori
br. 14/97, 4/08.
Okvirna europska konvencija o prekograničnoj suradnji lokalnih zajednica ili vlasti,
Narodne novine – Međunarodni ugovori br. 10/03.
The European Urban Charter, 1992., www.coe.int
European Urban Charter II – Manifesto for a New Urbanity, 2008., www.coe.int
Zakon o brdsko-planinskim područjima, Narodne novine br. 12/02, 32/02, 117/03,
42/05, 90/05, 80/08.
Zakon o Fondu za obnovu i razvoj Grada Vukovara, Narodne novine br. 44/01, 90/05.
Zakon o Fondu za regionalni razvoj, Narodne novine br. 107/01.
Zakon o Gradu Zagrebu, Narodne novine br. 62/01, 125/08, 36/09.
Zakon o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika
Grada Zagreba, Narodne novine br. 109/07, 125/08.
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01,
60/01 – vjerodostojno tumačenje, 129/05, 109/07, 125/08, 36/09.
Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, Narodne novine br. 90/92, 94/93, 117/93, 5/97,
17/99, 128/99, 51/00, 105/00.
Zakonom o otocima, Narodne novine br. 34/99, 149/99, 32/02, 33/06.
Zakon o područjima posebne državne skrbi, Narodne novine br. 86/08.
Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, Narodne no-
vine br. 86/06.
Zakon o regionalnom razvoju, Narodne novine br. 153/09.
143
Zakon o spajanju općina s područja Gradske zajednice Zagreb i prestanku Gradske

zajednice Zagreb, Narodne novine br. 47/90.
Uredba o osnivanju partnerskih vijeća statističkih regija, Narodne novine br. 38/10.
Uredba o osnivanju Agencije za regionalni razvoj, Narodne novine br. 155/08.
Nacionalna klasifikacija prostornih jedinica za statistiku Državnog zavoda za stati-
stiku, Narodne novine br. 35/07.
144
Mr. sc. Vedran Đulabić UDK 352/353(4)
35.071.2(4)
asistent na Katedri za upravnu znanost Pregledni znanstveni rad
Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Trendovi u razvoju regionalne samouprave

u Europi i pouke za Hrvatsku
„… evidentno je došlo do značajnih pomaka u konfigura-

ciji tradicionalne nacionalne države koja je svoju apote-
ozu doživjela u obliku poslijeratne socijalne države. Iako
ni nacionalna ni socijalna država nisu „ukinute“, došlo je
do značajnih promjena u pogledu njihove prirode, uloge
i funkcija, posebno u pogledu unutarnjih oblika njihove
teritorijalne organizacije. Došlo je do značajnijeg jačanja
regionalne i lokalne autonomije… u najmanju ruku na
ustavnoj, političkoj i upravnoj razini…“
John Loughlin, 2007:19
U radu se na temelju komparativnih podataka za 27 europskih zemalja utvrđu-

ju trendovi razvoja srednje, tj. regionalne razine vlasti. Polazi se od nekoliko općih
tendencija razvoja teritorijalne samouprave u Europi, poput decentralizacije i regio-
nalizacije, reforme teritorijalne osnove i servisne orijentacije samoupravnih jedinica
te jačanja demokratskog potencijala i političkog legitimiteta tih jedinica, da bi se
nakon toga utvrdio njihov utjecaj na regionalnu razinu i tendencije koje se posebno
odnose na regionalnu razinu vlasti, kao što su nastojanje oko njezine harmonizacije,
orijentacija na društveni i gospodarski razvoj, regionalna mobilizacija i lobiranje te
prekogranična, transnacionalna i međuregionalna suradnja. U zaključku se navodi
nekoliko pouka koje mogu poslužiti kao smjerokaz razvoja srednje razine vlasti u
Hrvatskoj.
Ključne riječi: regionalizam; regionalizacija; regija; Europa; tranzicijske zemlje;
Hrvatska; županija.
1. Uvod
Među suvremenim tendencijama društvenog razvoja poput globalizacije, euro-

integracije, urbanizacije te postsocijalističke tranzicije tendencija prema regionali-
145
zaciji svakako zauzima važno mjesto.1 Regionalna, tj. srednja (meso) razina vlasti
danas je neizostavni dio institucionalne arhitekture suvremenih europskih država.
Bez obzira na to radi li se o prostorno i populacijski velikim ili manjim zemljama,
organizacija vlasti na nekoliko razina teritorijalne samouprave, od kojih je jedna
regionalna, postala je uobičajena, stoga se potpuno opravdano konstatira kako su
promjene koje su se dogodile u proteklih petnaestak godina u pogledu razvoja re-
gionalne demokracije na europskom kontinentu bitnije nego ikad prije u povijesti
(AER, 2006: 10).
Razvoj i legitimiranje regionalne razine u Europi događali su se u valovima.
Prvi val zahvatio je zemlje zapadne Europe tijekom 1960-ih i 1970-ih, a sastojao se u
postavljanju pravnog (vrlo često ustavnog) temelja za uvođenje političkih regija. To
je razdoblje moguće nazvati formativnom fazom regionalne razine. Koncept regije
pokušavao se opravdati postojanjem zasebnog regionalnog identiteta koji je upravo
u ideji regionalizma i jačanja autonomije teritorijalnih jedinica koje bi ga uokvirile
vidio mogućnost vlastite afirmacije spram nacionalne države. Regionalizam se tije-
kom vremena diferencirao, tako da nije moguće govoriti o potpuno jedinstvenom
i homogenom pokretu. Radije je riječ o parcijalnim nastojanjima koja se temelje na
različitim nastojanjima i povezuju s različitim ideologijama „… od ekstremno lijeve
do ekstremno desne, prolazeći kroz liberalizam, socijaldemokraciju i demo-kršćan-
stvo.“ (Keating, 2004: 570-571). Drugi val koji je transformirao shvaćanje regionalne
razine događa se tijekom druge polovice 1980-ih i tijekom 1990-ih. Taj je val u prvi
plan stavio naglasak na ekonomska pitanja povezana s konceptom regije i tako po-
stupno utirao put „novom regionalizmu“ – Keating, 1998., odnosno „neo-regiona-
lizmu“ koji je izgrađen „... na temelju funkcionalnih ili ekonomskih uvjeta, ali koji
također uključuje element političkog i kulturalnog identiteta koji je, barem djelo-
mično, razvijen u sukobu sa središnjom državnom razinom“ (Johansson, 2000: 132).
Danas je regionalna razina jedna od osnovnih razina teritorijalnog upravljanja u
pogledu koje je moguće uočiti nekoliko specifičnih razvojnih tendencija. To pokazu-
je komparativna analiza regionalne razine u 27 europskih zemalja (vidjeti tablicu u
prilogu). Navedene su tendencije donekle rezultat općih trendova razvoja teritorijal-
ne samouprave, a u određenom dijelu rezultat su posebnosti regionalne razine vla-
sti, stoga je rad podijeljen na nekoliko dijelova. U sljedećem se iznosi nekoliko općih
trendova razvoja teritorijalne samouprave i njihov učinak na srednju razinu vlasti, a
u trećem se analiziraju tendencije koje su specifične za srednju razinu. U zaključku
1 Iako navedene tendencije u pojedinim zemljama, odnosno na pojedinim kontinentima, nejednakim
intenzitetom izbijaju na površinu, moguće ih je u većoj ili manjoj mjeri identificirati u gotovo sva-
koj zemlji. Izuzetak je vjerojatno postsocijalistička tranzicija koja predstavlja specifikum tranzicijskih
zemalja, pa je svakako treba uzeti u obzir kada se analizira razvoj teritorijalnog upravnog sustava
zemalja nastalih nakon sloma komunizma na području Europe.
146
V. Đulabić: Trendovi u razvoju regionalne samouprave u Europi i pouke za Hrvatsku
se navodi nekoliko pouka koje mogu poslužiti kao smjerokaz razvoja srednje razine
vlasti u Hrvatskoj.
2. Razvoj teritorijalne samouprave kao okvir razvoja

regionalne razine
Položaj regionalne razine prošao je zanimljiv put sve dok ta razina nije etablira-
na kao potpuno legitimna razina teritorijalnog upravljanja. Nekoliko je lekcija koje je
moguće naučiti analizirajući relevantna iskustva u europskim zemljama. Evidentno
je da se afirmacija regionalne razine u velikom broju europskih zemalja događa(la)
pod utjecajem nekoliko paralelnih procesa u pogledu općeg razvoja teritorijalne sa-
mouprave, stoga je prije utvrđivanja razvojnih trendova u pogledu regionalne sa-
mouprave potrebno sagledati i opći okvir razvoja teritorijalne samouprave u Europi.
Tako je proces regionalizacije omeđen općim trendom decentralizacije i uvođenja
jedinica srednje (regionalne) razine koje su u većem broju zemalja prošle razvojni
put od upravnih do političkih regija; zatim reformom teritorijalne osnove lokalne
samouprave u smjeru okrupnjavanja teritorijalnih jedinica i jačanjem njihove servi-
sne orijentacije te nastojanja prema povećanju demokratskog kapaciteta postojećih
jedinica teritorijalne samouprave.
2.1. Decentralizacija i regionalizacija

Tijekom zadnjih dvadesetak godina 20. stoljeća u zemljama Zapadne Europe
uočljiv je trend decentralizacije, pod čime se podrazumijeva prenošenje sve većeg
kruga javnih poslova i financijskih sredstava na jedinice lokalne i, sve više, regional-
ne samouprave. Decentralizacija javnih poslova na jedinice teritorijalne samouprave
konstantna je tendencija koju je moguće vidjeti praktički u svim europskim zemlja-
ma, a i šire (Koprić, 2008: 96). Temeljni pravni i policy okvir za proces decentraliza-
cije naslonjen je na načelo supsidijarnosti prema kojem bi se javni poslovi trebali
obavljati na onoj razini koja je najprikladnija za njihovo obavljanje kako s aspek-
ta efektivnosti (djelotvornosti) i efikasnosti, tako i s aspekta ekonomičnosti. U tom
kontekstu vrijedi promatrati i sve agresivnije probijanje shvaćanja o višerazinskom
upravljanju (multi-level governance) kao jednom od temeljnih obilježja suvremenog
društva. Taj je koncept umnogome inspiriran iskustvima podijeljenog upravljanja
u pogledu određenih javnih politika EU, ponajprije njezinoj regionalnoj politici. U
skladu s tim oblikuju se grozdovi javnih poslova za koje je primjereno da se njihovo
obavljanje veže uz tijela javne vlasti na različitim razinama. Tako su za osnovnu, lo-
kalnu razinu primjereni klasični poslovi lokalne samouprave (tzv. komunalni poslo-
vi). Srednja razina prikladna je za obavljanje poslova vezanih uz poticanje gospodar-
147
skog i društvenog razvoja (regionalna politika) i koordinacije mreže javnih službi te

obavljanje dekoncentriranih poslova središnje razine, koordinaciju lokalnih jedinica
itd. Centralnoj državi ostaju poslovi klasične državne uprave, dok je nadnacionalna
razina (EU na europskom kontinentu, a druge asocijacije u drugim dijelovima svije-
ta) preuzela jedan dio poslova koje su prije obavljale nacionalne države (uglavnom
poslovi oko regulacije tržišne utakmice itd.). Konačno, afirmiraju se poslovi za koje
je primjerena kolektivna akcija na svjetskoj razini, poput brige oko globalnih klimat-
skih promjena, borbe protiv terorizma, siromaštva, opće demokratizacije i zaštite
ljudskih prava, koordinacije mirovnih i humanitarnih misija itd.
Druga bitna tendencija sve je izraženija regionalizacija, kako zemalja Zapadne,
tako i zemalja Istočne Europe koje su uvođenje lokalne i regionalne demokracije
vidjele kao jedan od ključnih elemenata vlastite demokratske transformacije nakon
dugogodišnjeg komunističkog razdoblja. Pod regionalizacijom se podrazumijeva
proces uvođenja, tj. jačanja (tamo gdje ta razina već postoji) srednje (regionalne,
meso) razine u sustav organizacije državne vlasti.2 Taj je proces u zemljama zapad-
nog dijela Europe intenziviran u zadnjoj četvrtini prošlog stoljeća, tako da danas
neki oblik regionalne razine vlasti postoji u većini europskih zemalja. Neke od njih
čak imaju i dvije razine srednjih jedinica, pa ne treba zanemariti činjenicu da pone-
kad obje razine imaju samoupravni položaj, a ponekad samo jedna, i to ne nužno
ona viša. Dvostupanjsko uređenje regionalne razine uglavnom je uvjetovano veliči-
nom zemlje, pa takvu praksu nalazimo uglavnom u prostorno i populacijski velikim
zemljama, poput Francuske, Italije, Španjolske i Njemačke, a od tranzicijskih zemalja
sustav s dvije razine regionalnih jedinica ima Poljska, iako ima i manjih, tj. srednjih
zemalja koje su se opredijelile za takav sustav (npr. Belgija, Mađarska, Irska, Grčka,
Finska). Nerijetko je samoupravne elemente (izbori, poslovi, financije, itd.) mogu-
će pronaći kod obje razine srednjih jedinica, o čemu ponajbolje svjedoče primjeri
zemalja poput Belgije, Poljske, Francuske, Italije te Njemačke. Također, ponekad ti
elementi postoje samo u pogledu jedne razine srednjih jedinica, dok je druga uglav-
nom svedena na administriranje poslova srednje razine, odnosno na koordinaciju
javnih politika i lokalnih jedinica u pogledu provedbe tih politika. Takav je slučaj s
regijama u Grčkoj (perifereia), koje su upravne jedinice, dok prostorno manje jedinice,
prefekture (nomarxia), imaju samoupravni kapacitet. Slično je i u Slovačkoj, samo
što su tamo regije (kraj) prostorno veće jedinice sa samoupravnim kapacitetom,
dok su okruzi (okres) upravne jedinice i ujedno su prostorno manje od regija.
Jednako je i u Španjolskoj, gdje uz autonomne zajednice (comunidades autonómas)
2 U ovom se radu ne bavim definiranjem i razgraničenjem temeljnih pojmova. Za detaljniju obradu poj-
mova regija, regionalizam, regionalna samouprava te klasifikaciju različitih tipova regija upućujem
čitatelja na Đulabić, 2007: 55-98, te Đulabić, 2009: 911-916.
148
s vrlo velikom autonomijom postoje i provincije (diputación provincial) s posredno

biranim provincijskim vijećem (corporación provincial), izuzev Baskije, gdje je taj
izbor neposredan.
Regionalizacija se još uvijek ne odvija uvijek ravnomjerno, pa je tako moguće
uočiti znatne razlike u pogledu položaja regionalnih jedinica unutar određene ze-
mlje, jednako kao i razlike između različitih europskih zemalja. Tako u nekoj zemlji
istovremeno postoji nekoliko tipova jedinica s vrlo različitim stupnjem autonomije.
Ta je asimetrija vidljiva ne samo u političkom, nego i institucionalnom te fiskalnom
smislu. Određeni dijelovi nekih europskih zemalja uživaju veći stupanj političke au-
tonomije i mogućnosti oblikovanja vlastitih institucija, što se uglavnom pripisuje
posebnim povijesnim, geografskim (npr. izoliranost) i/ili kulturnim uvjetima (npr.
poseban jezik, vjerska i etnička pripadnost i sl.), ali i specifičnoj političkoj povijesti
svake zemlje, odnosno njezinih dijelova. Takva je praksa vidljiva u Portugalu, gdje
Azorsko otočje i otočje Madeira uživaju autonoman status s vlastitim zakonodavnim
i izvršnim tijelima, dok je kontinentalni dio zemlje još uvijek prilično centraliziran i
podijeljen samo na upravne regije. Uvođenje političkih regija neslavno je propalo na
referendumu 1998. Velika Britanija drugi je noviji primjer asimetrične samouprave
jer, s jedne strane, Škotska, Wales i Sjeverna Irska imaju veliko područje autonomije
s vlastitim zakonodavnim i izvršnim strukturama, dok su regije u Engleskoj, s druge
strane, tek administrativne jedinice s posredno izabranim regionalnim skupština-
ma koje u potpunosti kontrolira središnja vlast u Londonu. Slična praksa postoji
i u skandinavskim zemljama, pa tako u Švedskoj, uz „standardnih“ 18 županija,
postoje i dvije regije (Skåne i Västra Götaland) koje imaju poseban status. Nastale
su eksperimentalnim spajanjem nekoliko županija i prenošenjem poslova iz nadlež-
nosti županijskih upravnih ureda (länsstyrelse), tj. tijela državne uprave na području
županije. U Danskoj Farski otoci (od 1948.) i Greenland (od 1979.) također imaju
poseban status s vlastitim predstavničkim i izvršnim tijelima, dok je rijetko naseljen
arhipelag Ertholmene (tri otoka s 39 hektara površine na kojima je 2008. godine bilo
nastanjeno svega 96 stanovnika) u potpunosti izuzet iz teritorijalne podjele i podre-
đen izravno danskom Ministarstvu obrane. U susjednoj im Finskoj poseban auto-
noman status ima regija Åland, a ostatak zemlje podijeljen je na šest upravnih regija
(lääni) (dalje podijeljenih na 90 lokalnih distrikta) bez većeg prava na samoupravu.
Nakraju, nerazmjeri u stupnju autonomije između pojedinih regionalnih jedinica
možda su ponajbolje ilustrirani primjerima tradicionalno regionaliziranih država,
poput Španjolske i Italije, u kojima se razlikuju različiti tipovi autonomnih zajedni-
ca, odnosno regija. Španjolska je sukladno ustavnim rješenjima iz 1978. podijeljena
na jednu i nedjeljivu španjolsku naciju, s jedne, i 17 autonomnih zajednica, s druge
strane, od koji se neke smatraju povijesnim (Baskija, Katalonija, Galicija i Andaluzi-
149
ja), što im automatski daje poseban status. Proces stjecanja autonomnog statusa za
ostale autonomne zajednice prilično je kompleksan, što rezultira time da položaj au-
tonomnih zajednica varira od slučaja do slučaja (detaljnije, Aja, 2001.; Đulabić, 2007:
64; Heywood, 2000.). Italija također razlikuje regije s posebnim statusom, pa čak
četvrtina regija ima poseban autonomni status (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Tren-
tino-Alto Adige3 te Friuli-Venezia Giulia). Francuska također kontinuirano razmatra
poseban status svojih prekomorskih područja te autonomnog položaja Korzike.
Za razliku od toga, većina tranzicijskih zemalja nastoji što je moguće više harmoni-
zirati sustav teritorijalne samouprave, pa su, uz uobičajene izuzetke u pogledu poseb-
nog položaja glavnih gradova, situacije spomenutog asimetričnog regionalizma vrlo
rijedak slučaj. Izuzetak je Ukrajina, u okviru koje autonomna republika Krim ima po-
seban status, te Ruska Federacija, u kojoj postoji čak nekoliko različitih tipova jedinica
s posebnim statusom, što ruski sustav organizacije vlasti čini posebno kompleksnim.
2.2. Reforma teritorijalne osnove i servisna orijentacija samoupravnih jedinica

Reforma teritorijalne osnove samoupravnih jedinica također je jedan od važ-
nijih trendova razvoja teritorijalne samouprave, stoga je okrupnjavanje jedinica
teritorijalne samouprave vidljivo tijekom proteklih nekoliko desetljeća u mnogim
europskim zemljama (CLRD, 2001:9, 10). Intenzivno okrupnjavanje samoupravnih
jedinica dogodilo se tijekom 1960-ih i 1970-ih na krilima jačanja koncepta socijalne
države koji je zagovarao velike i financijski jake lokalne jedinice koje će biti u sta-
nju financirati brojne javne službe preko kojih se počela realizirati ideja o državi
koja je na sebe preuzela jamstvo minimuma socijalne sigurnosti za vlastite građane.
U skladu s takvim shvaćanjem brojne su europske države krenule putem gotovo
drastičnog okrupnjavanja do tada vrlo brojnih i financijski slabih lokalnih jedinica.
Premda je riječ o kompleksnom poslu, takve su reforme zahvatile zemlje poput ta-
dašnje Zapadne Njemačke (od 24.386 do 8.501 temeljne lokalne jedinice u periodu
1965. – 1975.), Engleske i Walesa (od 1.383 do 402 tijekom 1972.), Belgije (od 2.359 do
589 između 1970. i 1977.), Švedske (od 2.500 do 279 u periodu 1952. – 1973.), Austrije,
Nizozemske, Norveške itd. (Loughlin, 2007: 92; CLRD, 2001: 9).
Pod pritiskom zahtjeva za ekonomičnošću i jačanjem fiskalnog kapaciteta uzro-
kovanog sve većim troškovima brojnih javnih poslova, uglavnom se sve više na-
pušta usitnjena teritorijalna struktura. Sve je vidljivije kako takva struktura lokalne
samouprave postaje iznimka, a ne pravilo, jer i tamo gdje postoji izraz je uglavnom
3 Ta je regija dodatni poseban slučaj u okviru talijanskog regionalizma, jer je njezina autonomija bitno
reducirana time što je podijeljena na dvije autonomne provincije, Trento i Bolzano. Te dvije provincije
zapravo konzumiraju veliku većinu autonomnih ovlasti povjerenih regiji, dok je uloga regionalnih
tijela svedena na njihovu koordinaciju. Regionalno predstavničko tijelo sastavljeno je od dva provin-
cijska vijeća, a predsjednik regije jedan je od dva provincijska predsjednika.
150
povijesnih okolnosti i dugogodišnje tradicije (npr. u Francuskoj s ukupno 36.778,

odnosno 36.564 lokalne jedinice u europskom dijelu, od kojih više od 25.000 ima
manje od 700 stanovnika (!) – Loughlin, 2007: 92; Marcou, 1995.; Španjolskoj s 8.109
lokalnih jedinica, od kojih više od 60% ima manje od 1.000 stanovnika; te Švicarskoj
s 2.889 općina prosječne veličine od oko 2.600 stanovnika). Kako bi se prevladale
negativnosti usitnjene teritorijalne podjele, razvijaju se brojni mehanizmi suradnje i
povezivanja malih lokalnih jedinica. Očit primjer toga jesu brojni mehanizmi inter-
municipalne suradnje koji postoje u europskim zemljama i preko kojih se nastoje
umanjiti negativnosti malih teritorijalnih jedinica, poput slabog financijskog i perso-
nalnog kapaciteta (Hulst, Van Monfort, 2007.).
Suradnja među lokalnim jedinicama jedna je od strategija njihove prilagodbe su-
vremenim izazovima4, a posebno dolazi do izražaja u zemljama s naglašenom tradi-
cijom usitnjene teritorijalne strukture, prvenstveno u Španjolskoj i Francuskoj. Tako je
primjerice gotovo tridesetogodišnje iskustvo intermunicipalne suradnje u Španjolskoj
rezultiralo brojnim primjerima dobrovoljnog udruživanja lokalnih jedinica (tzv. man-
comunidades – ukupno 927, od kojih je više od polovine osnovano zbog specijalne, a ne
opće suradnje) radi obavljanja lokalnih javnih poslova i službi te postojanjem konzor-
cija (više od 500) između lokalnih jedinica, drugih javnopravnih tijela, ali i privatnih
subjekata radi obavljanja tehnički zahtjevnijih i skupljih lokalnih javnih službi (teleko-
munikacije, otpad itd.) (CLRD, 2001; Garrido, 2007.).5 S druge strane, i tradicionalno
teritorijalno usitnjena Francuska počela je već od kraja 19. stoljeća (Loi du 22 mars 1890.)
razvijati danas već vrlo bogatu i raznovrsnu praksu povezivanja i suradnje između
lokalnih jedinica radi povećanja učinkovitosti i ekonomičnosti obavljanja lokalnih jav-
nih poslova (West, 2007: 67-90; Loughlin, 2007: 93 i d.; Marcou, 1995.).
Nakraju, u skladu sa sve većim naglaskom na tzv. servisnoj orijentaciji tijela jav-
ne uprave, takav trend posebno dolazi do izražaja na subnacinalnoj razini teritorijal-
nog upravljanja. Na toj se razini obavlja pretežiti dio lokalnih javnih službi koje ne
traže vlast kao temeljnu pretpostavku svojeg obavljanja, već je riječ o takvim djelat-
4 Hulst i Van Monfort uz intermunicipalnu suradnju navode još neke strategije kojima se odgovara na
suvremene pritiske na lokalnu samoupravu. To su prije svega reforma teritorijalne osnove u smjeru
okrupnjavanja lokalnih jedinica, zatim distribucija javnih poslova između nekoliko različitih razina
vlasti, kod koje više razine obavljaju tehnički složenije i financijski izdašnije službe i obavljaju poslove
koordinacije nižih jedinica, i, konačno, privatizacija i vanjsko ugovaranje (outsourcing), što je jedan
od mehanizama kojima se države koriste kako bi osigurale obavljanje javnih poslova u slučajevima
kada lokalne jedinice nemaju dovoljno kapaciteta za njihovo samostalno obavljanje (Hulst, Van Mon-
fort, 2007: 4-8).
5 U 927 takvih dobrovoljnih asocijacija participira više od 75% lokalnih jedinica s brojem stanovnika
manjim od 5.000, a osnovane su radi zbrinjavanja otpada, opskrbe vodom, lokalnih socijalnih službi,
vatrogastva, obrazovanja i kulture, turizma, okoliša, tehničkih službi, klaonica, urbanog planiranja
itd. (CLRD, 2001: 17)
151
nostima kojima se građanima pružaju brojne javne usluge. Građani se u pogledu tih
djelatnosti mogu percipirati kao korisnici usluga javne uprave, a ta je uloga danas
jednako izražena i kao uloga građanina kao sudionika u demokratskim procesima
(detaljnije Đulabić, 2008.). U tom pogledu jedinice teritorijalne samouprave moraju
zadovoljiti barem dva temeljna zahtjeva. Jedno je osigurati učinkovitost obavljanja
brojnih lokalnih službi, koje su tehnički sve kompliciranije i zahtijevaju znatne finan-
cijske izdatke. Najbolji su primjer toga javne službe poput onih koje se bave zbrinja-
vanjem otpada i otpadnih voda te troškovi povezani s tim (npr. saniranje odlagališta
otpada, zbrinjavanje i pročišćavanje otpadnih voda), zatim one koje pružaju usluge
lokalnog javnog prijevoza, koji često iziskuje vrlo zahtjevnu i skupu modernizaciju
te kontinuirano širenje lokalne mreže, osobito u gradovima koji se ubrzano šire i ra-
zvijaju, zatim izgradnja i upravljanje odgojno-obrazovnim ustanovama na lokalnoj
i regionalnoj razini, javno vatrogastvo, zdravstvene, kulturne i sportske ustanove i
objekti itd. Drugi jednako važan zahtjev jest onaj koji stavlja naglasak na demokrat-
sku participaciju građana u procesima lokalnog odlučivanja, ideje koja je kao nit
vodilja utkana u poimanje lokalne samouprave kao demokratske stečevine suvre-
menog društva.
2.3. Jačanje demokratskog potencijala i političkog legitimiteta

Uz navedene tendencije, demokratski potencijal teritorijalnih jedinica na svim
razinama nastoji se dodatno ojačati, i to na različite načine. Prije svega, riječ je uvo-
đenju neposrednih izbora za članove predstavničkih tijela onih jedinica koje to nisu
imale. Tu je prije svega riječ o administrativnim jedinicama. Tako se neposredni iz-
bori za zastupnike predstavničkih tijela uvode ne samo u slučaju teritorijalno najve-
ćih subnacionalnih jedinica, već jednako tako i u pogledu manjih jedinica regionalne
samouprave (departmani u Francuskoj, provincije u Italiji, okruzi u Španjolskoj itd.).
Uz to, i uvođenje neposrednog izbora izvršnih funkcionara često se tumači kao ko-
rak prema dodatnoj demokratizaciji upravljanja u lokalnim jedinicama, a u novije
vrijeme spušta se i granica općeg biračkog prava tako da se u politički proces uklju-
čuju osobe ispod uobičajene granice punoljetnosti.
Dodatno se stimulira i uključivanje različitih kategorija građana u političke pro-
cese na lokalnoj i regionalnoj razini. Tako je pod okriljem Vijeća Europe doneseno
nekoliko različitih dokumenata koji podupiru navedeni trend demokratizacije lokal-
nog političkog života. Posebno vrijedi istaknuti Preporuku Vijeća ministara zemlja-
ma članicama o sudjelovanju građana u lokalnom javnom životu iz 2001.6 Preporu-
ka sadrži temeljna (i) načela koja bi trebala sadržavati javna politika participacije u
6 Recommendation – Rec(2001)19 – of the Committee of Ministers to member states on the participati-

on of citizens in local public life, donesena 6. prosinca 2001.
152
lokalnim demokratskim procesima te (ii) opće korake i mjere za poticanje i jačanje

sudjelovanja građana u lokalnom javnom životu. Uz opće korake i mjere, dodatno
su apostrofirani (iii) koraci i mjere koji se tiču sudjelovanja u lokalnim izborima i
sustavu predstavničke demokracije, jednako kao i (iv) koraci i mjere koje potiču di-
rektnu participaciju u lokalnom procesu javnog odlučivanja i upravljanju lokalnim
javnim poslovima. Konačno, tu su i (v) koraci i mjere koji se odnose na poticanje
onih kategorija građana koji inače imaju poteškoća u sudjelovanju u javnom životu,
poput žena, mladih te drugih socijalnih i profesionalnih kategorija koji su slabije
zastupljeni u političkim procesima. Na temelju nje, 2003. je pripremljena i usvojena
posebna Preporuka o revidiranoj Europskoj povelji o sudjelovanju mladih u lokal-
nom i regionalnom životu7, kojom se utvrđuju temeljna načela participacije mladih
u lokalnom i regionalnom životu. Uz to, navodi i konkretne načine uključivanja mla-
dih u posebne sektorske javne politike (dio I.), instrumente participacije mladih (dio
II.) te posebne institucionalne oblike sudjelovanja mladih u lokalnom i regionalnom
javnom životu. Ta bi nastojanja, barem na formalnopravnoj razini, trebala stvoriti
pretpostavke za istinsku realizaciju demokratskog potencijala u jedinicama teritori-
jalne samouprave.
U istom smjeru vodi i transformacija upravnih jedinica u političke jedinice, tj.
uvođenje demokratskih izbora i drugih oblika realizacije samoupravnog kapaciteta,
u skladu s načelom političke decentralizacije. Taj je proces posebno vidljiv u pogledu
regionalne razine upravljanja. U nemalom broju slučajeva te su jedinice uglavnom
najprije bile organizirane kao upravne jedinice, tj. kao puke ekspoziture središnje ra-
zine, da bi uvođenjem regionalnih izbora i drugih oblika političke samouprave bile
transformirane u političke jedinice sa samoupravnim kapacitetom. Položaj i uloga
srednje razine vlasti u europskim državama tijekom posljednje četvrtine 20. stoljeća
prošli su kroz različita shvaćanja. Uvođenju jedinica srednje razine isprva se pristu-
pilo uglavnom iz upravno-tehničkih razloga kako bi se uvođenjem nekog oblika
upravne strukture srednjeg reda olakšalo upravljanje poslovima središnje razine na
cjelokupnom državnom teritoriju. Tako je regionalizacija europskih zemalja u po-
četku nastala kao državom usmjeren proces (top-down), a tako osnovane subnacio-
nalne jedinice u početku su imale ulogu upravnih regija bez bitnijih samoupravnih
elemenata. Njihova uloga ograničena je na obavljanje upravnih poslova središnje
države na regionalnoj razini. U organizacijskom, personalnom i financijskom smi-
slu predstavljale su teritorijalno dislocirane ispostave (ekspoziture) središnje razine.
Često je uz državni upravni ured općeg tipa za područje određene regije na čijem
je čelu centralno imenovani funkcionar (guverner, prefekt itd.) postojala i mreža
7 Recommendation – Rec 128(2003) – on the revised European Charter on the Participation of Young
People in Local and Regional Life, donesena 21. svibnja 2003.
153
ekspozitura drugih središnjih upravnih tijela, što je praksa od koje se sve više odu-
staje, ali koja je još uvijek znatno prisutna, posebno u tranzicijskim zemljama. Početno
je dakle bila riječ o konceptu upravne decentralizacije koji je svoje opravdanje crpio iz
upravno-tehničkih i organizacijskih razloga.
Takav razvojni put tijekom kojeg su jedinice bez prava na samoupravu postu-
pno transformirane u političke jedinice prošle su npr. regije i departmani u Francu-
skoj, provincije u Italiji te okruzi u nekim autonomnim zajednicama u Španjolskoj,
primjerice u Baskiji, koja je jedina od 17 španjolskih autonomnih zajednica gdje se
članovi predstavničkih tijela okruga biraju na neposrednim izborima. Taj je trend ta-
kođer vidljiv i u nekim tranzicijskim zemljama, poput transformacije upravnih u sa-
moupravne regije u Slovačkoj (regije uvedene 1996. kao administrativne jedinice, a
od 2002. su samoupravne jedinice) te županija (megye) u Mađarskoj, koje su od 1994.
uvođenjem neposrednog izbora za članove županijskih predstavničkih tijela trans-
formirane u političke jedinice. U tranzicijskim će zemljama taj trend u budućnosti
vjerojatno još više doći do izražaja s obzirom na to da je još uvijek relativno velik broj
zemalja koje na srednjoj razini imaju jedinice bez prava na samoupravu [npr. oblasti
u Bugarskoj, rajoni u Latviji, okruzi (apskritis) u Litvi, okruzi (maakond) u Estoniji].
Isti bi trend mogao zahvatiti i druge europske zemlje koje još uvijek nemaju samo-
upravnih jedinica na srednjoj razini (npr. šest upravnih (lääni) i 19 razvojnih regija
(maakunnan liitto) u Finskoj, 13 upravnih regija (perifereia) u Grčkoj, većina provin-
cija (diputación Provincial) u Španjolskoj, itd.). Međutim, posebno je zanimljivo to što
je evolucija upravnih regija u političke regije bitno usporena, kao što je to primjeri-
ce slučaj u Portugalu ili Engleskoj, gdje su na referendumima u vezi s uvođenjem
regionalnih samoupravnih jedinica donesene negativne odluke. Također, posebno
u skandinavskim zemljama vidljiva je evolucija planskih/razvojnih regija u politič-
ke regije. To se događa uvođenjem izbora u tim jedinicama i zagovaranjem njihove
transformacije u političke regije (npr. pokusni izbori u finskoj razvojnoj regiji Kainuu
2005., transformacija 14 bivših županija u Danskoj u pet snažnijih samoupravnih
regija, eksperimentalno uvođenje dviju regija u Švedskoj itd.).
3. Trendovi razvoja regionalne razine vlasti
Navedene opće trendove razvoja teritorijalne samouprave treba promatrati kao

okvir unutar kojeg se paralelno razvija regionalna razina vlasti. Taj je razvoj sve više
obilježen vlastitim zadanostima, pa je moguće istaknuti kako uz navedene postoji
i nekoliko razvojnih trendova koji se mogu vezati uz regionalnu razinu vlasti. Pri
tome posebno valja istaknuti nastojanja oko harmonizacije regionalne razine vlasti,
orijentaciju regionalnih jedinica na poticanje gospodarskog i općedruštvenog razvo-
154
ja, regionalnu mobilizaciju i povezivanje radi jačanja položaja regionalne razine na

europskoj razini te različite oblike suradnje (prekogranična, transnacionalna i me-
đuregionalna) između regionalnih jedinica.
Međutim, sve navedeno događa se u okviru nejasnoća povezanih s pojmom
regije. Pod tim se pojmom danas doslovno podrazumijeva sve i svašta. Riječ je ne
samo o različitim ustavnim i političko-upravnim tradicijama pojedine zemlje, već i
o različitim znanstvenim disciplinama koje dodatno toniraju shvaćanje pojma. Re-
gionalna se razina može promatrati s različitih aspekata počevši od povijesnog, ge-
ografskog, političkog, upravno-organizacijskog, a u novije vrijeme sve je izraženije
percipiranje regionalnih jedinica u kontekstu uravnoteženog gospodarskog razvoja.
Različito koncipiranje regija posljedica je odsutnosti općeprihvaćenog pojma regije,
pa se on može koristiti na različite načine i u vrlo različitim disciplinama društvenih
znanosti.
3.1. Nastojanja oko harmonizacije uređenja regionalne razine vlasti

Dosad se različitim dokumentima bezuspješno pokušavala harmonizirati regio-
nalna razina u Europi. Međutim, još uvijek nije usvojen nijedan formalno obvezujući
dokument koji bi postavio temelje harmonizacije regionalne razine vlasti u europ-
skim državama, iako su u okviru različitih asocijacija, poput Europske unije, Vijeća
Europe te Skupštine europskih regija, poduzeti pokušaji harmonizacije regionalne
razine vlasti u Europi (detaljnije Đulabić, 2006.). Međutim, ta su nastojanja ostala
na razini pokušaja, tako da još uvijek ne postoji pravni instrument koji će usmjeriti
institucionalne reforme europskih država u pogledu jačanja regionalne demokracije.
Na putu prema harmonizaciji regionalne razine vlasti možda se najdalje otišlo u
okviru Vijeća Europe, čiji je stalni Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (The Congress
of Local and Regional Authorities) 28. svibnja 2008. usvojio Preporuku 240(2008) Nacrt
Europske povelje o regionalnoj demokraciji (dalje: Preporuka 240(2008)).8 Preporuka
240(2008) važna je stepenica na putu izgradnje obvezujućeg pravnog okvira uređe-
nja regionalne samouprave na europskom kontinentu. Kroz 52 članka provlače se
temeljna načela za harmoniziranje položaja regionalne razine na europskom kon-
tinentu. Pod regionalnom demokracijom podrazumijeva se postojanje regionalne
razine vlasti s demokratski izabranim i slobodno organiziranim tijelima predstav-
ničke demokracije koja imaju visoku razinu autonomije i dostatna sredstva sukladno
njihovim ovlastima, jednako kao i načine realizacije tih ovlasti (Preambula, točka
8). Regionalnom razinom vlasti smatra se vrlo široka kategorija svih tijela između
središnje vlasti i lokalnih jedinica (čl. 7/1). Među temeljnim načelima ističu se de-
mokratsko upravljanje (čl. 3.), građanska participacija (čl. 4.), supsidijarnost (čl. 5.),
8 Recommendation 240(2008) Draft European charter of regional democracy.
155
dobro upravljanje i javna uprava (čl. 6.), nehijerarhijski odnos spram lokalne razine
i respektiranje načela Europske povelje o lokalnoj samoupravi (čl. 8.), međusobno
uvažavanje u odnosima sa središnjom razinom i poštovanje teritorijalnog integriteta
zemlje (čl. 9.), doprinos gospodarskoj i društvenoj koheziji (čl. 10.) itd. Kako bi se
osigurala primjena rješenja na različita ustavnopravna uređenja zemalja članica, u
Preporuci je sadržano nekoliko odredaba (u člancima 23. – 28.) koje državama pot-
pisnicama omogućavaju izbor jedne od tri ponuđene varijante (izbor omogućava
čl. 1./toč. 2.) s obzirom na to koja varijanta najbolje odgovara njihovu unutarnjem
uređenju. Istoj svrsi služe i druge dvije točke iz čl. 1. Preporuke 240(2008) u kojima
se navodi i to da se zemlje članice obvezuju na primjenu temeljnih načela iz dijela I.
(točka 1.) te najmanje 27 odredaba, od njih ukupno 41, iz dijela III. (točka 3.).
Razloge odsutnosti dalekosežne i dublje harmonizacije regionalne razine u Eu-
ropi treba prije svega potražiti u još uvijek (pre)velikim razlikama u pogledu ustav-
no-pravnog ustroja europskih zemalja. Razlike između europskih zemalja upravo
izbijaju na površinu u pogledu njihova unutarnjeg uređenja, koje se reflektira na
položaj i ulogu srednje razine vlasti u svakoj pojedinoj zemlji. U tom se smislu može
razlikovati nekoliko skupina europskih zemalja primjerice federalno (Austrija, Nje-
mačka, Belgija) te konfederalno (Švicarska) organizirane države. Druga su skupina
unitarne, ali formalnopravno regionalizirane države poput Španjolske, Italije, a u
novije vrijeme i Francuske, koja je 2003. izmijenila ustav kako bi u njega ugradila
odredbe o decentraliziranoj naravi organizacije države i prihvatila načelo supsidi-
jarnosti. Velika se Britanija, s obzirom na to da je procesom devolucije dala veliku
autonomiju Walesu, Škotskoj i Sjevernoj Irskoj, također može smatrati regionali-
ziranom zemljom. Posebnu skupinu čine unitarne države, ali koje imaju tradiciju
visokodecentralizirane državne organizacije (skandinavske zemlje, Nizozemska), u
kojima osnovne jedinice teritorijalne samouprave uživaju veliku autonomiju i ulogu
u pogledu obavljanja javnih poslova, dok to nije slučaj s regionalnom razinom, kao u
prethodnoj kategoriji. Konačnom, na europskom kontinentu nalazimo i unitarne, ali
prilično centralizirane države, poput Irske, Grčke i Portugala, u kojima regionalna
razina još uvijek nije bitniji faktor organizacije državne vlasti.
Velika većina tranzicijskih zemalja spada u kategoriju između centraliziranih i
decentraliziranih. Razvoj srednje razine u tim zemljama ima nekoliko zajedničkih
obilježja. Prvo, regije su za vrijeme proteklog režima bile puke ekspoziture središnje
komunističke vlasti, pa se nakon kolapsa starog sustava nije odmah krenulo u rea-
firmaciju srednje razine vlasti. Za razliku od osnovne razine teritorijalnih jedinica
koje su velikodušno transformirane u samoupravne jedinice, regionalna je razina
u nekim zemljama, nakon početne faze u kojoj je ta razina uživala određen stupanj
autonomije, znatno reducirana. Tek pristupanjem EU i izgledima za uključivanje u
156
sustav regionalne politike i mogućnostima korištenja sredstava iz njezinih fondo-

va (strukturnih i kohezijskog), ideja jačanja regionalne razine vlasti povezana s po-
trebom izgradnje pravnog i institucionalnog okvira za vođenje regionalne politike
ponovno postaje ozbiljna politička tema. Tako se krajem 1990-ih postojeće, uglav-
nom upravne regije transformiraju u političke jedinice koje bi trebale predstavljati
srednju razinu vlasti, tj. samoupravne jedinice drugog stupnja. Dok je početkom i
sredinom 1990-ih mali broj tranzicijskih zemalja imao političke regije, situacija se
bitno promijenila, pa sredinom 2000-ih svega mali broj tih zemalja nema neki oblik
samoupravnih jedinica na srednjoj razini teritorijalne organizacije zemlje.
3.2. Orijentacija na poticanje gospodarskog i društvenog razvoja

U pogledu temeljnih zadaća koje bi trebale predstavljati jezgru regionalnog sa-
moupravnog djelokruga sve je jasnije izražena tendencija prema kojoj bi te jedinice
trebale imati ključnu ulogu u promicanju gospodarskog i općedruštvenog razvoja
svojeg područja. Takva je uloga regionalnih jedinica prepoznata na formalnopravnoj
razini, pa se primjerice u navedenoj Preporuci 240(2008) Kongresa lokalnih i regio-
nalnih vlasti Vijeća Europe ističe kako regionalna demokracija kroz politiku gospo-
darskog poticanja na regionalnoj razini pomaže ublažavanju učinaka globalizacije
na zemlje članice (točka 4. preambule), dok je načelo gospodarske i društvene kohe-
zije jedno od temeljnih načela realizacije regionalne demokracije (čl. 10.). Regionalne
se jedinice dakle percipira ne samo kao jednu od razina teritorijalnog upravljanja,
već kao ključne subjekte realizacije nove paradigme regionalnog razvoja utemelje-
ne na konceptu poticanja endogenih faktora razvoja. Okupljanje subjekata bitnih
za razvoj i planiranje dugoročne strategije razvoja svojeg područja nameću se kao
neke od temeljnih uloga regionalnih jedinica. Komparativni primjeri pokazuju kako
su regionalne jedinice u nekim zemljama kreirane upravo s tom svrhom. Nastanak
današnjih političkih regija u Francuskoj i Italiji usko je povezan s evolucijom institu-
cionalne strukture za vođenje politike regionalnog razvoja (Loughlin, 2007: 119-121;
Keating, 1998: 51). Sličan put trenutačno prolaze skandinavske zemlje, u kojima se
vide naznake buduće transformacije planskih regija u političke. Jednako je u tranzi-
cijskim zemljama, koje radi udovoljavanja formalnim zahtjevima u pogledu uprav-
ljanja sredstvima strukturnih fondova na regionalnoj razini organiziraju partnerske
forume koji bi s vremenom mogli prerasti u instrumente za realizaciju regionalne
demokracije.
Institucionalizacija regije kao srednje razine upravljanja dogodila se paralelno
s promjenom temeljne paradigme regionalnog razvoja. Od centraliziranog pristu-
pa razvoju koji je bio odgovornost središnje razine vlasti i temeljio se na konceptu
„uvoza“ razvoja u slabije razvijena područja klatno se zanjihalo na drugu stranu.
157
Seljenje industrije u slabije razvijena područja kako bi se tako stvorile potencijalne

točke gospodarskog rasta (growth poles) i druge slične mjere nisu polučile samoodr-
žavajući gospodarski rast. Temelj razvoja postaju mala i srednja poduzeća, inovacije,
jačanje socijalnog kapitala i druge slične mjere koje trebaju regije učiniti atraktivni-
ma za potencijalne ulagače. Sve se češće govori i o promjeni načina upravljanja u
regijama, tj. o prelasku s menadžerskog (managerial) načina upravljanja, kod kojeg je
glavni cilj što učinkovitija redistribucija postojećih resursa (proračunski prihodi itd.)
i podizanje kvalitete života, na poduzetnički (entrepreneurial) način upravljanja, koji
je usmjeren na pridobivanje limitiranih sredstava u izrazito kompetitivnom okružju
(npr. natjecanje za projekte, privlačenje investitora, podizanje konkurentnosti regije
itd.) – Sagan 2009: 102, 104, 105.9
Važnu ulogu u afirmaciji nove uloge regionalne razine vlasti odigrala je Europ-
ska unija. Najmanje su dva elementa razvoja institucija i politike EU imala posebno
bitnu ulogu za afirmaciju srednje razine vlasti kao njezina partnera. To je prihvaća-
nje i promicanje načela supsidijarnosti te razvoj njezine regionalne politike. EU je,
prije svega velikodušnim prihvaćanjem i promicanjem načela supsidijarnosti kao
jednog od kamena temeljaca izgradnje vlastitog modela društva, jasno signalizirala
da je subnacionalna razina vlasti jedna od bitnih karika, ne samo u provedbi europ-
skih javnih politika, već i u cjelokupnoj institucionalnoj arhitekturi njezinih članica.
Supsidijarnost djeluje izrazito poticajno na jačanje lokalne i regionalne autonomije i
njihovo pozicioniranje spram središnje razine.
Drugi bitan element jest regionalna, odnosno kohezijska politika EU, koja je ve-
likim dijelom bila pogonsko gorivo ideje o „Europi regija“. Ta je ideja dominirala
europskom politikom tijekom 1990-ih, a njezin je razvoj koincidirao s reformom re-
gionalne politike s kraja 1980-ih. Regionalna je, pak, politika kao jedno od svojih te-
meljnih načela u pogledu strateškog programiranja razvoja istaknula upravo načelo
partnerstva koje zagovara potrebu za snažnim uključivanjem lokalne i regionalne
razine vlasti te urbanih središta u proces javne politike na europskoj i nacionalnoj ra-
zini. Neke od uvedenih regionalnih jedinica izravna su posljedica prilagodbi vođe-
nju regionalne politike EU. Od starijih članica takve su regije uvele primjerice Grčka
i Finska. Regionalna politika i u tranzicijskim zemljama postaje sve važnije područje
javne politike koje prolazi kroz nekoliko faza shvaćanja (Đulabić, 2008a: 298-302).
Jedan od temeljnih ciljeva formiranja regija u Poljskoj bilo je njihovo usklađivanje
s potrebama vođenja regionalne politike EU. Ideja o „Europi regija“ kulminirala je
potpisivanjem Ugovora iz Maastrichta 1992. i osnivanjem zasebnog Odbora regija
(Committee of the Regions), koji je trebao biti glavni mehanizam promicanja interesa
9 Dakako da takvi zahtjevi za domaći teritorijalni sustav u znatnoj mjeri predstavljaju avangardni za-
htjev s obzirom na dominantne uloge i stilove vodstva izvršnih funkcionara. Detaljnije Koprić, 2009.
158
srednje razine vlasti u institucijama EU. Danas je to vrlo važan institucionalni meha-
nizam koji, usprkos određenim nedostacima u pogledu njegova funkcioniranja koji
su posljedica heterogenosti europskih regija, ipak omogućava artikuliranje interesa
regionalne razine pri oblikovanju važnih javnih politika EU.
3.3. Regionalna mobilizacija i lobiranje

Intenzivne društvene i političke promjene na europskom kontinentu koje su se
dogodile u zadnjih dvadesetak godina, a povezane prvenstveno s procesom jača-
nja i produbljivanja zajedništva unutar EU, dovele su do toga da se subnacionalna
razina vlasti aktivirala oko promicanja vlastitih interesa u različitim okruženjima.
Regionalna mobilizacija odvija se u nekoliko smjerova. Prvo, vidljivo je nastojanje
oko promicanja interesa subnacionalne razine na europskoj razini, prvenstveno u
okviru EU, ali i drugih europskih međunarodnih organizacija kao što je Vijeće Euro-
pe. Internacionalizacija regionalne razine događa se u gotovo svim zemljama, onima
koje imaju snažnu regionalnu razinu (federalne i regionalizirane države), jednako
kao i u onima kod kojih je ta razina neusporedivo slabija (za skandinavske zemlje
v. Gidlung, Jerneck, 2000.) ili koje još uvijek nisu članice EU (Norveška, Švicarska).
Drugo, regije se povezuju u udruženja u nacionalnom kontekstu i nastupaju spram
središnje razine vlasti promičući i zastupajući vlastite interese i jačajući svoju po-
ziciju spram centralne države. Isto tako u nekim državama (pretežno s federalnim
uređenjem) regionalni dužnosnici imaju mogućnost predstavljanja vlastite zemlje u
nacionalnim delegacijama na razini EU. Otkad je Ugovor iz Maastrichta otvorio tu
mogućnost, iskoristile su je Belgija, Njemačka, Austrija i Španjolska. Sve u svemu,
na djelu je svojevrsna regionalna mobilizacija koja je od početka 1990-ih zahvatila
europski kontinent (Jeffery, 2000.).
Osnivanje posebnog Odbora/Vijeća regija (Committee of the Regions) kao obveznog
savjetodavnog tijela u okviru institucionalne strukture EU donekle je, barem na for-
malnopravnoj razini, ojačalo utjecaj subnacionalne razine vlasti na sadržaj javnih po-
litika EU. Taj je odbor izravna posljedica jačanja ideje o „Europi regija“, koja je svoju
kulminaciju doživjela u prvoj polovici 1990-ih, a na formalno-pravnoj razini to je vid-
ljivo upravo osnivanjem Odbora regija 1994. To je tijelo obvezno savjetodavno tijelo u
određenim područjima javne politike EU koja se tiču lokalne i regionalne autonomije.
Obvezna područja konzultiranja jesu kohezijska politika, transeuropske infrastruk-
turne mreže, zdravstvo, obrazovanje, kultura, zapošljavanje, socijalna politika, okoliš,
stručno usavršavanje, promet, a sukladno odredbama Lisabonskog ugovora tu spada-
ju još i energija te klimatske promjene. Odbor može poduzeti i samostalnu inicijativu i
donijeti mišljenje o bilo kojem pitanju kada to smatra potrebnim.
159
Stupanje na snagu Lisabonskog ugovora 1. prosinca 2009. dodatno je ojačalo ulo-

gu Odbora regija. Sukladno odredbama tog ugovora nekoliko je novìna koje dodat-
no legitimiraju regionalnu razinu vlasti: (i) Odbor je prvi put dobio mogućnost da
pred Europskim sudom pravde pokrene postupak radi zaštite svojih institucional-
nih ovlasti (čl. 263./3. (bivši članak 230.) Ugovora o EU); (ii) još je važnije to što je od-
bor dobio i mogućnost pokretanja postupka radi poništenja zakonodavnog akta EU
(uredba, direktiva, odluka, preporuka, mišljenje – čl. 288./1. (bivši čl. 249.) Ugovora o
EU) za koji smatra da nije u skladu s načelom supsidijarnosti (čl. 8./2. Protokola (br.
2.) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti). Time je Odbor i formalno
postavljen svojevrsnim čuvarom načela supsidijarnosti na razini institucija EU; (iii)
novina je to i što se članove Odbora regija bira na mandat od pet godina (čl. 305./3.
(bivši članak 263.) Ugovora o EU); (iv) Europski je parlament, uz Komisiju i Vijeće,
dobio mogućnost konzultiranja Odbora, što dosad nije bio slučaj, u slučajevima kad
je to predviđeno ugovorima EU i svaki put kad to smatra potrebnim, a posebno u
pitanjima prekogranične suradnje; (v) koncept teritorijalne kohezije prepoznat je, uz
onaj gospodarske i društvene kohezije, kao jedan od bitnih ciljeva EU (čl. 3. (bivši
članak 2.) Ugovora o EU); (vi) eksplicitno se referira na regionalnu i lokalnu samo-
upravu kao na bitan dio temeljne političke i ustavne strukture zemalja članica, što
čini okosnicu njihova nacionalnog identiteta (čl. 4./2. Ugovora o EU); (vii) kod ope-
racionalizacije načela supsidijarnosti, regionalna i lokalna razina navode se uz bok
centralnoj razini vlasti zemalja članica (čl. 5./3. (bivši članak 5.) Ugovora o EU); (viii)
prihvaćen je poseban Protokol (br. 2.) o primjeni načela supsidijarnosti i proporci-
onalnosti koji treba osigurati njihovu valjanu primjenu na cjelokupnom području
Unije; (ix) prepoznata je posebna uloga određenih kategorija europskih regija (regije
s predstavničkim tijelima koje imaju zakonodavne ovlasti) u procesu europskog od-
lučivanja, posebno kad je riječ o postupku praćenja provedbe načela supsidijarnosti
(čl. 6./1. Protokola (br. 2.) o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti).
Uz institucije koje postoje u na razini EU, i u okviru Vijeća Europe djeluje stalni
Kongres lokalnih i regionalnih vlasti (The Congress of Local and Regional Authorities)
koji svojim djelovanjem znatno pridonosi harmonizaciji teritorijalne samouprave u
zemljama članicama. Među njegovim najvećim postignućima vrijedi istaknuti dono-
šenje Povelje o lokalnoj samoupravi (Charter on Local Self-government) 1985. godine, a
koja je stupila na snagu 1998., nakon neophodnog procesa ratifikacije članica Vijeća.
Danas je to dokument koji su ratificirale praktički sve zemlje članice Vijeća Europe i
poštivanje temeljnih načela Povelje jedan je od preduvjeta pristupanju novih članica
EU. Uz to, postoje i aktivno djeluju brojna druga interesna udruženja regionalnih
jedinica, među kojima je možda najvažnija i najutjecajnija Skupština europskih regija
(Assembly of European Regions) u okviru koje je izrađena i Deklaracija o regionaliz-
160
mu u Europi, ambiciozan politički dokument kojim se promiče ideja regionalizma i

jačanja regionalne razine spram nacionalnih država. Osim te asocijacije vrijedi spo-
menuti i udruženja regionalnih jedinica poput Udruženja pograničnih regija (Asso-
ciation of European Border Regions), Konferencije perifernih i obalnih regija (Conference
of Peripheral and Maritime Regions) i drugih sličnih udruženja.
Nakraju, nije zanemarivo ni to što su brojne regije, odnosno njihova udruženja,
osnovala vlastita predstavništva u Bruxellesu pretvarajući ga tako u „međunarodno
središte lokalnog i regionalnog lobiranja“ (Huysseune, Jans, 2008.). Otkad je 1984.
osnivanjem ureda gradskog vijeća Birminghama započeo proces osnivanja ureda
subnacionalnih jedinica u Bruxellesu, brojne su regije osnovale vlastita predstavniš-
tva. Najveći broj regionalnih ureda osnovan je početkom 1990-ih, u vrijeme potpisi-
vanja Ugovora iz Maastrichta, koji je bio vrhunac institucionalizacije ideje o „Europi
regija“. To je regijama bio jasan signal da krenu prema Bruxellesu ne bi li osigurale
da se i daljnji institucionalni razvoj EU odvija u smjeru koji je pozitivan za njihov
položaj. Ponovno intenziviranje osnivanja regionalnih ureda dogodilo se sredinom
2000-ih kao posljedica priključenja tranzicijskih zemalja. Regije iz novih zemalja
članica slijedile su iskustva stari(ji)h članica ne bi li postigle isti učinak. Trenutač-
no je (ožujak 2010.) u Bruxellesu registrirano 317 regionalnih ureda10, što potvrđuje
konstataciju o intenzivnoj regionalnoj mobilizaciji na europskoj razini. Osnivanjem
ureda u Bruxellesu regije nastoje osigurati nekoliko prednosti, poput prikupljanja
relevantnih i pravovremenih informacija o javnim politikama Unije te umrežavanja
s drugim regijama radi lakšeg pristupa sredstvima iz EU fondova. Konačno, na taj
se način pokušava olakšati aktivno uključivanje u proces javne politike na europskoj
razini s obzirom na to da je EU još od Jedinstvenog europskog akta mjerodavan u pi-
tanjima određenih javnih poslova koji u zemljama članicama pripadaju regionalnim
jedinicama. Taj politički angažman regija posebno je važan za regije koje u nacio-
nalnom kontekstu imaju snažan ustavnopravni status. Jednako tako, subnacionalne
jedinice nastoje koordinirano djelovati i u nacionalnom kontekstu kroz različite fo-
rume i udruženja i tako artikuliraju vlastite interese u odnosu na središnje razine i
ujednačavaju upravnu praksu (npr. u Španjolskoj – COE, 2008.: 284, 285).
3.4. Prekogranična, transnacionalna i međuregionalna suradnja

Intenziviranje prakse međusobne suradnje i povezivanja regionalnih jedinica ta-
kođer je jedan od trendova u pogledu razvoja regionalne samouprave. Prije svega,
riječ je o različitim oblicima prekogranične, transnacionalne te međuregionalne su-
radnje i povezivanja koji su vidljivi na europskom kontinentu. Ti su oblici suradnje
ukotvljeni na potrebi rješavanja vrlo praktičnih, svakodnevnih pitanja, kao što su
10 The Brussels-Europe Liason Office – www.blbe.be, ulazak na stranicu 11. ožujka 2010.
161
putovanje na posao (commuting) i realizacija prava iz radnog odnosa, zdravstvena i

socijalna zaštita, imovinskopravni odnosi vezani uz nekretnine uz granicu, pristup
obrazovanju i drugim javnim službama itd. I u pogledu ove tendencije postoje rele-
vantni međunarodni dokumenti koji predstavljaju formalnopravni okvir realizacije
ideje različitih oblika suradnje među teritorijalnim jedinicama. Uz brojne bilateralne
ugovore koji postoje između različitih država, bitan dokument svakako je Europska
okvirna konvencija o prekograničnoj suradnji između teritorijalnih jedinica ili vlasti
(European outline convention on trans-frontier cooperation between territorial communities
and authorities), koju je Vijeće Europe donijelo 21. svibnja 1980. s dva dodatna Proto-
kola (iz 1995. i 1998.).11
Neki od programa EU u tom su pogledu posebno važni jer potiču vrlo inten-
zivnu prekograničnu suradnju i povezivanje koje bi trebalo imati pozitivan utjecaj
na razvoj. Već dugi niz godina u okviru regionalne politike EU postojala je vrlo
uspješna INTERREG inicijativa, koja je pokrenuta 1990., a to je vrijeme bila jedna
od jedanaest formalnih inicijativa Zajednice.12 Cilj joj je bila realizacija projekata su-
radnje regionalnih jedinica različitih država i trebala je pomoći graničnim područ-
jima da lakše funkcioniraju u budućoj Europi bez unutarnjih granica. Istovremeno
je pokrenuta i REGEN inicijativa radi potpore realizaciji transeuropskih mreža za
transport i distribuciju energije u regijama tadašnjeg Cilja 1. Te su inicijative bile
jezgra INTEREG II inicijative koja je u sljedećem proračunskom razdoblju (1994. –
1999.) u tri komponente predstavljala potporu realizaciji projekata prekogranične
suradnje (komponenta A) i završetku projekta energetskih mreža (komponenta B)
te u razdoblju 1997. – 1999. (komponenta C) suradnji u području određenih aspeka-
ta regionalnog planiranja (npr. vodno gospodarstvo). U nadolazećem je razdoblju
(2000. – 2006.) inicijativa prerasla u INTERREG III i usmjerena je prema poticanju
prekogranične, transnacionalne i međuregionalne suradnje.13
Pozitivna iskustva INTERREG inicijative u konačnici su dovela do toga da je
u okviru trenutačne regionalne politike EU (2007. – 2013.) posebno apostrofirana
važnost suradnje između teritorijalnih jedinica iz različitih zemalja. Kao jedan od tri
temeljna strateška cilja financiranja (uz Konvergenciju i Regionalnu konkurentnost),
sada je prepoznata upravo prekogranična suradnja (cilj Europska teritorijalna su-
radnja). Taj će se cilj realizirati preko zajedničkih lokalnih i regionalnih inicijativa,
jačanjem transnacionalne suradnje zajedničkim aktivnostima usmjerenima potica-
nju teritorijalnog razvoja te međuregionalnom suradnjom radi razmjene iskustava
11 Hrvatski sabor ratificirao je navedenu konvenciju 8. svibnja 2003. – NN-MU 10/03.

12 Za pojam i pregled inicijativa Zajednice u različitim proračunskim razdobljima EU vidjeti Đulabić,
2007: 110, 111, 116.
13 Regional Policy – Inforegio, www.europa.eu/regional_policy, ulaz na stranicu 14. ožujka 2010.
162
između subnacionalnih jedinica. Posebno je važno to što je za ostvarivanje tog cilja

uspostavljen i poseban pravni instrument zahvaljujući kojem se trebaju nadvladati
barijere koje proizlaze iz različitog ustavno-pravnog položaja regionalnih jedinica u
nacionalnim pravnim sustavima. U međuvremenu su akumulirana i prva iskustva
u pogledu njegova funkcioniranja. Inicijalna iskustva s Europskom grupacijom za
suradnju između teritorijalnih jedinica (The European Grouping of Territorial Coopera-
tion – osnovana Uredbom (EC) 1082./2006.) pokazuju kako je riječ o inicijativi koja
bi, tvoreći područja suradnje i povezivanja teritorijalnih jedinica iz različitih država,
trebala znatno umanjiti značenje nacionalnih granica. Posebno je bitno da je riječ o
tvorevinama koje imaju vlastitu pravnu osobnost, što im omogućava djelovanje u
pravnom sustavu onih zemalja s čijeg su područja članice takve grupacije. Iako je za-
sad riječ o svojevrsnim funkcionalnim makro-regijama koje su osnovane ponajprije s
namjerom jednostavnijeg upravljanja strukturnim fondovima EU, ne treba zanema-
riti potencijalnu klicu političke suradnje i novog povezivanja teritorijalnih jedinica.
Iskustva već govore da se razvoj takvog oblika suradnje u određenim slučajevima
usmjerava i prema realizaciji političkih ciljeva (Spinaci, Vara-Arribas, 2009:8), poseb-
no u onim slučajevima suradnje koja se ne financira iz fondova EU.
4. Zaključak: Koje su pouke europskih iskustava relevantne za

Hrvatsku?
Koje su pouke komparativnih iskustava u pogledu regionalne razine koje treba

uzeti u obzir pri promišljanju o razvoju srednje razine vlasti u Hrvatskoj u nadola-
zećem periodu?
– Vidljivo je da neki oblik srednje razine postoji u svim europskim zemljama,
osim u slučaju rijetkih izuzetaka, a uglavnom je riječ o vrlo malim zemljama
(npr. Luksemburg, Monako, San Marino, Lihtenštajn).
– U većini slučajeva regionalna je razina prošla put transformacije od upravnih
prema političkim regijama uz konstantno jačanje svojega demokratskog kapa-
citeta i političkog legitimiteta. Decentralizacija je konstantna činjenica koja ne
zaobilazi ni regionalnu razinu vlasti. Pri tome istočni dio Europe pomalo zao-
staje za zapadnim dijelom, premda je uspostava i jačanje srednje razine vlasti i
u istočnom dijelu konstantna činjenica, ali tek negdje od kraja 1990-ih.
–Hrvatska se s obzirom na stanje teritorijalne podjele tijekom svih godina svoje
samostalnosti uglavnom razvijala suprotno od ostatka Europe. Od osamosta-
ljenja je prisutan trend kontinuiranog usitnjavanja njezine teritorijalne struktu-
re, a to je posebno vidljivo na razini osnovnih jedinica (općina i gradova), dok
je broj županija ostao nepromijenjen. Takva usitnjena struktura nije primjerena
163
novim funkcijama koje se postavljaju pred jedinice teritorijalne samouprave,

a čiju jezgru čine poslovi povezani s poticanjem gospodarskog i društvenog
razvoja određenog područja.
– Regionalnu razinu vlasti u Hrvatskoj svakako bi trebalo i dalje zadržati kao
bitan dio institucionalne infrastrukture naše zemlje, ali uz nužan institucional-
ni razvoj koji se treba odvijati u sklopu sveobuhvatne i dugoročne strategije
razvoja cjelokupne teritorijalne organizacije zemlje. Takva strategija treba biti
izraz općedruštvenog konsenzusa, što će u konačnici osigurati njezinu stvarnu
provedbu i vrednovanje.
– Sadašnji sustav područne (regionalne) samouprave potrebno je reformirati u
najmanje dva smjera. Prvi je smjer okrupnjavanje teritorijalne osnove regional-
nih jedinica, dok je drugi povećanje njihova fiskalnog, personalnog i sveukup-
nog samoupravnog kapaciteta.
– Prvi je smjer okrupnjavanje postojećih županija. Hrvatskoj zasigurno nije po-
trebno dvadeset županija, tim više jer se na tu podjelu nadovezuju i brojne dru-
ge podjele i organizacija mreže ispostava različitih središnjih upravnih tijela i
službi. Mnogi su upravni resori odustali od praćenja postojeće županijske po-
djele i krenuli smjerom racionalizacije (npr. organizacija pravosuđa). Okrup-
njavanje županija dovelo bi do smanjenja apsolutnog broja, ali i do povećanja
njihove ekonomske baze te sveukupnog financijskog i personalnog kapaciteta
tih jedinica. Potrebno je izraditi strategiju okrupnjavanja postojećih regional-
nih jedinica koja bi se temeljila na isticanju koristi okrupnjavanja regionalnih
jedinica. Okrupnjavanje županija posebno je važno u slučaju da se Hrvatska
opredijeli za zadržavanje usitnjene strukture na razini osnovnih samouprav-
nih jedinica. U tom bi slučaju regionalna razina bila prikladna za obavljanje
skupljih i tehnički zahtjevnijih javnih poslova koje nisu u stanju financirati
male i financijski slabe lokalne jedinice.
– Okrupnjavanje županija treba ići paralelno s jačanjem regionalističke dimenzije
srednje razine vlasti, koje bi sadašnje županije od jedinica područne (regional-
ne) samouprave transformiralo u prave samoupravne regije s većim stupnjem
samoupravnog kapaciteta. To se očituje u pogledu njihovih vlastitih prihoda
kojim će te jedinice, uz poslove obligatornog, biti u stanju financirati širok krug
poslova iz fakultativnog dijela svojeg samoupravnog djelokruga. Na taj će se
način omogućiti šira inicijativa i preuzimanje potpune odgovornosti za razvoj
vlastitog područja, ojačati politički procesi na tom području i, općenito, podići
demokratski potencijal društva.
– Županije su neizostavna karika u vođenju moderne politike regionalnog ra-
zvoja koja počiva na prepoznavanju i poticanju endogenih faktora razvoja,
164
pa ih je potrebno u potpunosti uključiti u razvojne procese. Sadašnji je broj

županija u upravno-tehničkom smislu otežano koordinirati, a osnivanje po-
trebne institucionalne strukture u svakoj županiji (županijska razvojna agen-
cija, partnersko vijeće itd.) povezano je s brojnim teškoćama. S druge strane,
ta je struktura zbog prevelikog broja županija donekle neiskoristiva za veće
i ozbiljnije projekte razvoja i uklapanje u regionalnu (kohezijsku) politiku
EU. Nije zanemariva činjenica ni to da je za korištenje sredstava iz fondo-
va EU potrebno osigurati znatno sufinanciranje iz domaćih i drugih izvora
financiranja, a taj zahtjev proizlazi iz načela dodanosti (additionality), jednog
od temeljnih načela kohezijske politike EU kojim se ističe da se sredstva iz
fondova EU nadodaju, tj. da nadopunjuju sredstva koja zemlje članice usmje-
ravaju u financiranje politike regionalnog razvoja. U situaciji današnje (pre)
zaduženosti naših jedinica, bez dodatnih labavljenja sustava, bit će vrlo teško
osigurati potrebna sredstava za sufinanciranje projekata razvoja, što uvelike
ograničava apsorpcijski kapacitet cijele zemlje.
– Pri promišljanju reorganizacije županijske teritorijalne podjele svakako treba
voditi računa i o novim funkcijama regionalnih jedinica koje proizlaze iz su-
djelovanja u regionalnoj politici EU. Vrlo su rijetke europske zemlje koje su u
potpunosti uskladile svoju statističku podjelu (NUTS) i podjelu zemlje na poli-
tičke regije, pa to ne treba biti ni slučaj s RH. Statističku podjelu treba provoditi
pragmatično i svesti je na što je moguće manji broj statističkih regija kako bi
cijela zemlja što duže ostala u okviru financijski najizdašnijeg cilja Konvergen-
cije. Podjelu na političke regije treba, uz povijesne uzore i domaću tradiciju,
usmjeriti prema zahtjevima učinkovitosti, djelotvornosti, dovoljnog ekonom-
sko-financijskog kapaciteta kako bi buduće regije bile u stanju obavljati teh-
nički kompliciranije i financijski zahtjevnije javne poslove koje male lokalne
jedinice nisu u stanju kvalitetno obavljati. Tek nakon toga treba takve jedinice
grupirati u manji broj statističkih regija kako bi se osigurala dugoročna moguć-
nost korištenja sredstava iz cilja Konvergencije.
– Za Hrvatsku kao zemlju specifičnih geografskih karakteristika (oblik, dužina
i razvedenost obale) te nekoliko različitih tipova granica (morska, kopnena)
različiti oblici prekogranične suradnje lokalnih i regionalnih jedinica biti će sve
važniji. U tom pogledu treba dalje raditi na jačanju mehanizama preko kojih će
se takvi oblici suradnje nesmetano razvijati kako bi se pravovremeno uključili
u europske tokove.
165
Literatura
AER (2006) Regionalism Across Europe – Report and Country Report. Strasbourg: Assem-
bly of European Regions.
Aja, Eliseo (2001) Spain: Nation, Nationalities and Regions, u: Loughlin, John (ed)
Subnational Democracy in the European Union. Oxford: Oxford University Press,
str. 229-254.
CLRD (2001) Relationship between the size of local and regional authorities and their effecti-
veness and economy of their action. Council of Europe: Steering Committee on Local
and Regional Democracy.
COR (2008) Study of the Division of Powers between the European Union, the Member
States and Regional and Local Authorities. Brussells: Committee of the Regions.
Đulabić, Vedran (2009) Pojmovnik, Hrvatska javna uprava, vol. 9, br. 3, str. 911-916.
Đulabić, Vedran (2008) Građani i javna uprava na primjeru Grada Zagreba: sudio-
nici u demokratskom procesu ili korisnici usluga, Hrvatska javna uprava, god. 8,
br. 1, str. 135-169.
Đulabić, Vedran (2008a) Moderna regionalna politika Hrvatskoj: stanje i šanse, u:
Pusić, Eugen (ur) Hrvatska država i uprava – stanje i perspektive. Zagreb: HAZU,
str. 293-312.
Đulabić, Vedran (2007) Regionalizam i regionalna politika. Zagreb: Društveno veleuči-
lište u Zagrebu.
Đulabić, Vedran (2006) Regionalizam i regionalna samouprava: komparativni pri-
kaz temeljnih dokumenata, Hrvatska javna uprava, vol. 6, br. 1, str. 155-190.
Garrido, Eva Nieto (2007) Inter-Municipal Cooperation in Spain: Dealing With Mi-
croscopic Local Government, u: Hulst, Rudie, Van Monfort, André (ed) Inter-Mu-
nicipal Cooperation in Europe. Dordrecht: Springer, str. 169-192.
Gidlung, Janerik, Jerneck, Magnus (ed) (2000) Local and Regional Governance in Euro-
pe: Evidence from Nordic Regions. Cheltenham: Edward Elgar.
Heywood, Paul (2000) Spanish Regionalism, a Case Study, Working Documents in the
Study of European Governance, No, 2. Nottingham: Centre for the Study of Euro-
pean Governance.
Hulst, Rudie, Van Monfort, André (2007) (ed) Inter-Municipal Cooperation in Europe.
Dordrecht: Springer.
Jeffery, Charlie (2000) Sub-National Mobilisation and European Integration: Does it
Make any Difference?, Journal of Common Market Studies, vol. 38, br. 1, str. 1-23,
reprint u: Keating, Michael (ed) (2004) Regions and Regionalism in Europe. Chelte-
nham: Edward Elgar, str. 443-465.
166
Johansson, Jörgen (2000) Regionalisation in Sweden, u: Gidlung, Janerik, Jerneck,

Magnus (ed) Local and Regional Governance in Europe: Evidence from Nordic
Regions. Cheltenham: Edward Elgar, str. 125-160.
Keating, Michael (2004) Is there a regional level of government in Europe?, u: Kea-
ting, Michael (ed) Regions and Regionalism in Europe. Cheltenham: Edward Elgar,
str. 568-589.
Keating, Michael (1998) The New Regionalism in Western Europe: Territorial Restructu-
ring and Political Change. Cheltenham: Edward Elgar.
Koprić, Ivan (2009) Roles and Styles of Local Political Leaders on the Territory of the
Fromer Yugoslavia: Between Authoritarian Local Political Top Bosses and Citi-
zen-Oriented Local Managers, Hrvatska javna uprava, god. 9, br. 1, str. 79-105.
lokalne samouprave, Hrvatska javna uprava, god. 8., br. 1., str. 95-133.
Loughlin, John (2007) Subnational Government: The French Experience. New York: Pal-
grave Macmilan.
Loughlin, John (ed) (2001) Subnational Democracy in the European Union. Oxford:
Oxford University Press.
Marcou, Gerard (1995) Inter-municipal cooperation as a means to improve the effici-
ency of local authorities – case France, u: COE (1995) The Size of municipalities, ef-
ficiency and citizen participation. Local and regional authorities on Europe, no. 56. Stra-
sbourg: Council of Europe, Publishing and documentation service, str. 141-152.
Spinaci, Gianluca, Vara-Arribas, Gracia (2009) The European Grouping of Territorial
Cooperation (ECTC): New Spaces and Contracts for European Integration?, Ei-
pascope, br. 2/09, str. 5-13.
West, Karen (2007) Inter-Municipal Cooperation in France: Incentives, Instrumenta-
lity and Empty Shells, u: Hulst, Rudie, Van Monfort, André (ed.) Inter-Municipal
Cooperation in Europe. Dordrecht: Springer, str. 67-90. Prilog: Srednja razina vlasti
u 27 europskih zemalja
167
Gustoća
168
Stanovništvo Površina Srednja (meso) Statističke jedinice
Država naseljenosti Napomene
(000) (km²) razina (NUTS II)
(po km²)
9 federalnih zemalja (Bunde-
Federalno ure-
Austrija 8,356 83,872 99 släner) s vrlo velikom autono-
đenje
mijom
3 regije (gewesten-regios) i 3
jezične zajednice (gemeen-
schappen, communautés,
Područje regija i
Gemeinschafen) s pravom na
Belgija 10,827 30,528 354 jezičnih zajednica
samoupravu
se preklapa.
10 provincija (provinciën,
provinces) s pravom na samo-
upravu
28 provincija (oblasti) bez 6 planskih regija (od Oblasti uvedene
Bugarska 7,932 110,900 68.9
prava na samoupravu 2004.) 1999.
Regije uvedene
2000.
13 regija (kraj) s pravom na
8 kohezijskih regija Do 2003. bila po-
Češka 10,230 78,866 132 samoupravu
(od 2001.) dijeljena i na 76
upravnih okruga
(okres)
Opsežna reforma
5 regija (region) s pravom na lokalne samou-
samoupravu Od 2006. uvedena prave provedena
Greenland i Farski otoci imaju razvojna vijeća (5 2005., na snazi od
Danska 5,534 43,098 127
autonoman status s vlastitim zana kontinentu i 1 za 2007. Bivših 14
konodavnim i izvršnim tijelima otočje Bornholm) županija (amtsko-
mmuner) ukinuto
2007.
Gustoća
(po km²)
Od 1990. do
15 administrativnih okruga
Cijela zemlja jedna 1993. okruzi imali
Estonija 1,370 45,228 29 (maakond) bez prava na samo-
NUTS II regija pravo na samou-
upravu
pravu
Guvernere (ma-
aherra) upravnih
6 upravnih regija (lääni) ( podi-
regija imenuje
jeljenih na 90 lokalnih distrikta)
predsjednik Finske
bez prava na samoupravu
Članove pred-
19 razvojnih regija (maa-
Finska 5,352 338,424 16 stavničkih tijela
kunnan liitto) za strateško
razvojnih regija
planiranje razvoja
delegiraju općine
Åland regija ima autonoman
(2005. eksperi-
status
mentalni izbori u
regiji Kainuu)
24 regije (régions) s pravom na
samoupravu (4 prekomorske – Proces decentrali-
régions d’otre-mer) zacije kontinuira-
100 departmana (départe- no se provodi od
ments) s pravom na samou- početka 1980-ih.
Francuska 65,447 674,843 115
pravu (4 prekomorska départe- Područje preko-
ments d’otre-mer) morskih depar-
Pariz ima poseban status s ovla- tmana i regija se
stima departmana i općine preklapa
169
Gustoća
170
(po km²)
13 upravnih regija (perifereia) s 13 regija osno-
centralno imenovanim funkcio- vano 1985. radi
narom (genikos grammateas) i lakšeg vođenja
regionalnim vijećem (periferia- regionalne politike
Grčka 11,306 131,990 85 ko simvoulio) koje čine prefekti Prefekture su pr-
s područja regije votno bile upravne
54 prefekture (nomarxia) s jedinice, a 1994.
neposredno izabranim vijećem su uvedeni nepo-
(nomarchiako simvoulio) sredni izbori
20 županija s pravom na samo-
upravu. 3 statističke regije (od Županije uvedene
Hrvatska 4,437 56,542 81
Grad Zagreb ima poseban polo- 2007.) 1992./3.
žaj (status grada i županije)
Izbori se provode
8 upravnih regija (regional
samo za župa-
authorities) (od 1994.). Članove

2 regionalne skupštine nijska i gradska
delegiraju županije i gradovi
Irska 6,197 84,421 73 (regional assembly) vijeća, dok su
29 županija (county councils)
(od srpnja 1999.) članovi upravnih
i 5 gradova (city council) s
i statističkih regija
položajem županije.
delegirani
20 regija (regioni) s neposred-
no biranim predstavničkim
(consiglio regionale) i izvršnim
tijelom (presidente)
5 regija ima pose-
Italija 60,231 301,338 199 110 provincija (provincia) s ne-
ban status
posredno izabranim predstav-
ničkim (consiglio provinciale)
i izvršnim tijelom (presidente
della provincia)
Gustoća
(po km²)
(1990. – 1997.
26 upravnih okruga (rajon) bez
5 razvojnih (planskih) članovi predstav-
Latvija 2,375 64,589 36 prava na samoupravu
regija (od 2002.) ničkih tijela birani
neposredno)
Upravni okruzi
10 administrativnih okruga uvedeni 1995.
Cijela zemlja jedna
Litva 3,555 65,200 52 (apskritis) bez prava na samo- Na čelu centralno
NUTS II regija
upravu imenovani guver-
ner.
19 županija (megye) s pravom
7 razvojnih regija (od
na samoupravu Od 1994. postoji i
1996. dobrovoljno
Budimpešta ima poseban status 30 dekoncentrira-
Mađarska 10,198 93,030 109 grupiranje županija u
i 23 grada uživaju status grada nih ureda državne
razvojne regije, a od
i županije uprave
1999. obvezno)
173 subregije (kistérség)
16 federalnih zemalja (Länder)
od kojih je 5 iz bivšeg DDR-a.
Zemlje imaju vrlo velike samo-
Federalno uređe-
upravne ovlasti.
nje zbog kojeg
439 okruga (Kreise) od kojih
Svaka zemlja (Land) je uređenje lokal-
Njemačka 81,757 357,021 229 je 323 ruralnih (Landkreise), a
NUTS I regija ne samouprave
116 gradskih (Kreisfreie Städte/
donekle varira od
Stadtkreise) koji ujedno imaju
zemlje do zemlje
i položaj lokalnih jedinica.
Predstavničko tijelo (Kreistag)
bira se neposredno
12 provincija (provincie) s
pravom na samoupravu i nepo-
Nizozemska 16,594 41,526 399
sredno izabranim predstavnič-
kim tijelom (provinciale staten)
171
Gustoća
172
(po km²)
Regije su istovre-
16 samoupravnih regija (wo- meno jedinice
jewództwo) i regionalne samo-
314 županija (powiat) s pra- 16 regija su ujedno i uprave i upravne
Poljska 38,116 313,000 122
vom na samoupravu statističke jedinice jedinice na čijem
65 gradova s položajem župa- je čelu central-
nije no imenovani
guverner
Iako postoji
18 upravnih distrikta (distri-
ustavna osnova o
to) s posredno izabranom
5 razvojnih regija u uspostavi regija
skupštinom distrikta koju čine
kontinentalnom dijelu na referendumu
predstavnici jedinica lokalne
Portugal 10,707 92,090 114 koje imenuje središnja 1998. donesena je
samouprave s područja distrikta
razina, podijeljenih na negativna odluka
2 regije s posebnim statusom
30 subregija o njihovoj uspo-
(Azorsko otočje i otočje Madei-

stavi u kontinen-
ra) imaju široku autonomiju
talnom dijelu
Na županijskoj ra-
41 županija (judeţ) s pravom zini postoji i ured
na samoupravu i glavni grad 8 razvojnih regija (od državne uprave s
Rumunjska 21,680 238,391 90
Bukurešt, koji ima poseban 1998.) centralno imeno-
status vanim prefektom
na čelu
8 regija (samosprávne kraje) s Regije uvedene
pravom na samoupravu. 1996. kao admini-
Slovačka 5,379 49,035 111 79 upravnih okruga (okres) 4 razvojne regije strativne jedinice,
koje koordinira manji broj a od 2002. samou-
okružnih ureda (obvody úrad) pravne jedinice
Gustoća
(po km²)
Prijedlog zakona o
58 upravnih jedinica (upravne
Cijela zemlja jedna provincijama već
Slovenija 2,053 20,273 99.6 enote) bez prava na samou-
NUTS II regija dugo u parlamen-
pravu
tarnoj proceduri
17 autonomnih zajednica (co- Područje 6 auto-
munidades autonómas) s vrlo nomnih zajednica
velikom autonomijom ima samo jednu
50 provincija (diputación Pro- provinciju, a
Španjolska 46,661 504,030 90
vincial) s posredno biranim pro- upravna tijela
vincijskim vijećem (corpora- autonomne za-
ción provincial), izuzev Baskije, jednice obavljaju
gdje je taj izbor neposredan poslove provincije
18 županija (län) i 2 regije
(Skåne at Västra Götaland) s 8 statističkih regija
neposredno izabranim pred- (Riksområden) NUTS
Švedska 9,340 449,964 20
stavničkim tijelom (landsting) II bez vlastitih insti-
(ladstingsfullmäktige/regionsfu- tucija
llmäktige)
Iako imaju isti
26 kantona s vrlo visokim stup-
status, postoje
njem autonomije i jednakim
vrlo velike razlike
Švicarska 7,779 41,284 188 ustavno-pravnim položajem
između kantona u
2 enklave (Büsingen (Njemač-
pogledu veličine i
ka) i Campione d’Italia (Italija))
broja stanovnika
173
Gustoća
174
(po km²)
24 oblasti (oblast) s pravom na
samoupravu
Gradovi Kiev i Sevastopol –
poseban status
Ukrajina 46,011 603,628 77 Autonomna republika Krim
(avtonomna respublica Krym) –
autonoman status
490 rajona s pravom na samo-
upravu
3 nacije (Škotska,
Wales, Sjeverna
Irska) s vlastitim
institucijama i
visokim stupnjem
Engleska – 9 upravnih regija
autonomije pred-
Velika Brita- s posredno izabranom regio-

stavničkih i izvrš-
nija nalnom skupštinom (regional
nih tijela. Uvođe-
(Engleska, assembly), u što ulazi i po-
61,500 219,000 277 nje regionalnih
Škotska, dručje šireg Londona (Greater
izbora u engle-
Wales, Sje- London Authority) s neposred-
skim regijama
verna Irska) no izabranim predstavničkim i
odgođeno nakon
izvršnim tijelima
negativnog ishoda
referenduma u
sjeveroistočnoj
Engleskoj 2004.
Izvor: Autorova izrada

Prof. dr. sc. Robert Blažević
izvanredni profesor i predstojnik
UDK 353(497.5)(091)
Katedre za upravnu znanost Pregledni znanstveni rad
Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Hrvatske regije i županije u povijesnom ključu
U radu se analizira upravno-teritorijalna podjela Republike Hrvatske, napose

županijski ustroj. Županije se povijesno javljaju još u srednjovjekovlju. Spominje ih
car Konstantin Porfirogenet (913. – 959.) u djelu De administrando imperio polovicom
10. stoljeća. U povijesnoj znanosti nije razjašnjeno kako je nastao pojam «županija».
Car Konstantin Porfirogenet spominje Hrvatsku i taksativno nabraja županije. Hr-
vatska je bila podijeljena na jedanaest županija. Tijekom razvijenoga i kasnoga sred-
njeg vijeka županijski ustroj u hrvatskim zemljama bitno je promijenjen. Najezda
Turaka ostavit će dalekosežne posljedice i na teritorijalni ustroj Hrvatske i Slavonije.
U ratu (1493. – 1593.) s Turcima Hrvatska je izgubila velik dio teritorija te se svela na
«ostatke ostataka» koji su činili sjeverozapadni dio zemlje sa Zagrebačkom, Varaž-
dinskom i dijelom Križevačke županije. Godine 1745. obnovljene su slavonske žu-
panije (Požeška, Virovitička i Srijemska). Godine 1848. civilnu Hrvatsku i Slavoniju
čini šest županija; tri hrvatske (Zagrebačka, Križevačka i Varaždinska) i tri slavonske
(Virovitička, Srijemska i Požeška). Nakon upravno-političkih promjena 1861. godine
ustrojeno je sedam županija (Zagrebačka, Križevačka, Varaždinska i Riječka u Hr-
vatskoj te Požeška, Virovitička i Srijemska u Slavoniji). U posljednjoj etapi postojanja
(1881. – 1918.), nakon donošenja «Zakona ob ustroju županija i uređenju uprave u
županijah i kotarih» 6. veljače 1886. godine, ustrojeno je osam županija. Utemelje-
njem Kraljevine SHS (od 1929. godine Kraljevine Jugoslavije) napušten je županijski
ustroj. Ponovno se obnavlja nakon uspostave NDH 1941. godine, kada se utemeljuju
velike župe (22). U razdoblju FNRJ (1946. – 1963.) i SFRJ (1963. – 1991.) županije nisu
postojale kao teritorijalne jedinice. Nakon osamostaljenja Republike Hrvatske 1991.
ponovno se, nakon donošenja Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi u prosincu
1992. godine, uvode županije kao regionalne jedinice.
Utemeljeno je 20 županija i Grad Zagreb, koji ima status grada i županije. Za
razliku od općina i gradova, broj je županija u proteklih osamnaest godina ostao
konstantan. Županije su nejednake veličine. Po površini je najveća županija Ličko-
senjska i više je od sedam puta veća od najmanje županije, Međimurske, a po broju
stanovnika najveća županija, Splitsko-dalmatinska, pet i pol puta veća je od po broju
175
stanovnika najmanje županije, Ličko-senjske. Sveobuhvatna kriza s kojom je suoče-

na Hrvatska dijelom je omogućila da se na dnevni red stavi pitanje broja županija i
njihova radikalnog smanjenja, odnosno njihove zamjene s prirodnim regijama. Na-
ime, do sada je vladajuća hrvatska nacionalistička politička elita odbacivala svaki
prijedlog koji bi dovodio u pitanje aktualni županijski ustroj. To se smatralo atakom
na nacionalno jedinstvo. Čini se da bi optimalno rješenje za Hrvatsku bila podjela
nacionalnog teritorija na četiri regije. Radikalnim smanjenjem broja županija, ali i
općina te gradova, uštedjela bi se, između ostaloga, znatna materijalna sredstva i
povećala učinkovitost sustava lokalne i regionalne samouprave.
Ključne riječi: županije; općine; gradovi; lokalna i regionalna samouprava; regi-
je; regionalizacija.
1. Uvod
Regionalizacija RH sve donedavno bila je jedna od tabu tema te se o njoj nije

raspravljalo u široj hrvatskoj javnosti. Jer, pokretanje toga pitanja bilo bi navodno
prijetnja nacionalnom jedinstvu i podrivanje temelja države. Vladajuća hrvatska
politička elita tijekom devedesetih godina 20. stoljeća svaki pokušaj otvaranja toga
osjetljivog društvenog i političkog pitanja etiketirala je kao autonomaštvo, pa čak i
kao separatizam. Čini se da su danas sazreli uvjeti da se to pitanje stavi na dnevni
red i o njemu povede argumentirana rasprava bez ideologijskih diskvalifikacija.
Podjela hrvatskog nacionalnog teritorija na općine, gradove i županije provede-
na je početkom devedesetih godina 20. stoljeća unatoč pravodobnim upozorenjima
eksperata da se to ne čini do završetka rata i oslobođenja okupiranih dijelova zemlje.
Unatoč upozorenjima, pristupilo se radikalnoj reformi upravno-teritorijalne podjele
državnog teritorija zanemarujući pritom stručne kriterije. Politički kriteriji, utjecaj
pojedinih političkih i drugih lobija bili su presudni prilikom određivanja područja
pojedinih lokalnih i regionalnih jedinica.
Inače, teritorij Republike Hrvatske bio je do donošenja Zakona o lokalnoj samo-
upravi i upravi u prosincu 1992. godine podijeljen na općine i zajednice općina, koje
su bile lokalne jedinice na regionalnoj razini. Broj općina tijekom 1970-ih i 1980-ih
godina varirao je između 102 i 114.1 Kreatori radikalne reorganizacije upravno-teri-
torijalne podjele nacionalnog teritorija željeli su ojačati središnju državnu vlast i «slo-
miti» središta moći u dotadašnjim velikim općinama, naslijeđenima iz socijalističkog
razdoblja, odnosno onemogućiti drugim političkim snagama da zauzmu pozicije za
1 Variranje broja općina bilo je, doduše, samo prividno budući je ovisilo o tomu je li područje grada
Zagreba bilo podijeljeno na općine ili je grad bio jedinstvena administrativna cjelina. Upravno-terito-
rijalna podjela se zapravo nije mijenjala od 1962. do 1992. godine.
176
R. Blažević: Hrvatske regije i županije u povijesnom ključu
pružanje otpora središnjoj državnoj vlasti (Koprić, 2001a:65-66).2 Nova teritorijalna

organizacija lokalne i regionalne samouprave bila je koncipirana za omogućavanje i
osiguravanje centralističkog upravljanja javnim poslovima.3
Proteklo razdoblje funkcioniranja novog ustroja lokalne samouprave kod nas
pokazalo je koliko su bili u pravu oni koji su pravodobno upozoravali na loša rje-
šenja. Postojeći ustroj lokalne i regionalne samouprave pokazao se, zapravo, kon-
traproduktivnim, napose kada je riječ o županijama.4 Umjesto da budu čimbenici
koji će potaknuti gospodarski, društveni i ostali razvoj te omogućiti i ravnomjerniji
razvoj države u cjelini, postojeće županije jedan su od čimbenika stagnacije, pa čak
i zaostajanja pojedinih «regija», prije svega u odnosu na Grad Zagreb (Puljiz, 2007;
Račić i Aralica, 2007). U većini županija, npr. u pet slavonskih i Ličko-senjskoj, pri-
mjetni su procesi rapidnog zaostajanja u gospodarskom razvoju, ali i snažno izraženi
depopulacijski trendovi.5 «S obzirom na stanje u regijama – županijama diferencije u
razvijenosti se povećavaju, emigracije iz slabije razvijenih regija se nastavljaju, emi-
griraju školovani ljudi iz slabije razvijenih regija u razvijenije regije, zapuštaju se re-
sursi, novčana osnovica slabi, stanovništvo stari, a demografska se bilanca danomice
pogoršava.» (Šimunović, 2007b:167). Središta tih županija, zbog slabe infrastrukture,
nedostatka stručnog kadra i sl., nisu u stanju biti onaj «zamašnjak» koji će potaknuti
razvojne procese na svojem području.6 Stoga je nužno izvršiti odgovarajuće izmjene
2 Državu se željelo centralizirati i radi lakšeg ostvarenja što potpunije kontrole nad ekonomskim dobri-
ma i stvaranja mogućnosti privatizacije tih dobara isključivo prema političkoj volji i u korist pristaša
HDZ-a (Koprić, 2001a:66).
3 Centralistički uređena država može se prepoznati po koncentraciji kapitala, po centralizaciji eko-
nomsko-političkih odluka ili financijskih sredstava za njihovo provođenje. Centralizam uvijek znači
koncentraciju nekih djelatnosti u državnom centru. Čini se da je centralizam uspješan sistem, ali na
kratki rok, napose u kriznim stanjima, kao što je, npr. rat. Hrvatska je tijekom 1990-ih godina bila
paradigmatičan primjer centralizirane države. No, situacija se nije bitno promijenila ni početkom 21.
stoljeća. RH je i dalje centralizirana država sa Zagrebom i tzv. mrtvom provincijom.
4 Broj lokalnih jedinica početkom 1990-ih godina upeterostručen je u odnosu na broj dotadašnjih op-
ćina. Hrvatski sustav lokalne samouprave izgrađen je na razlikovanju između ruralnih i urbanih
lokalnih jedinica. Brojne zapadnoeuropske zemlje, međutim, nisu poznavale tu razliku, a one koje
su je imale, u međuvremenu su je napustile. Postojeći sustav temelji se na velikom broju relativno
malih općina te formalnom, ne i stvarnom razlikovanju između seoskih (općine) i gradskih lokalnih
jedinica. Općina je trenutačno 429, a gradova 127.
5 U Lici je, npr. broj stanovnika po popisu iz 2001. de facto prepolovljen u odnosu na popis iz 1991.
godine. Sadašnji broj stanovnika, s onima koji su naselili taj prostor tijekom devedesetih iz ostalih
dijelova RH i susjedne BiH, je između 40 i 45 000. S druge strane, više od trećine populacije starije je
od 60 godina (Banovac et al., 2004:129. i d.).
6 «Ta najnovija regionalizacija bila je po svom karakteru čista političko-administrativna regionaliza-
cija. Od tada pa do danas na snazi je model centralističkog upravljanja državom koji sebe smatra
najuspješnijim i najracionalnijim. Nastupila je koncentracija moći, odlučivanja, kapitala, institucija u
177
postojeće upravno-teritorijalne podjele kako bi se dobio racionalan i efikasan model

lokalne i regionalne samouprave. Prije nego što se pristupi promjeni postojećeg dis-
funkcionalnog modela, nužna je temeljita priprema i javna rasprava u kojoj će imati
udjela svi relevantni subjekti, kako političari, tako i stručna javnost. Nova podjela
nacionalnog teritorija ne smije ponovno biti stvar improvizacije i «šlamperaja» kao
početkom devedesetih godina, već plod dobro promišljene političke odluke.
2. Hrvatske županije i regije kroz povijest
Županije se javljaju u ranosrednjovjekovnoj Hrvatskoj kao jedinstvene i jedine

organizirane «niže» upravno-teritorijalne jedinice. «Zbog toga i pitanje – što su to
županije – nužno uključuje i općenito razmatranje o formiranju i ustrojstvu hrvatske
države između doseobe i kraja 11. stoljeća, odnosno načina na koji su živjele jedinke
društva u tom razdoblju.» (Goldstein, 1996:9). Prvi spis u kojem se spominju župani-
je djelo je cara Konstantina Porfirogeneta iz polovice 10. stoljeća De administrando im-
perio.7 U djelu se taksativno navode županije. Sredinom 10. stoljeća Hrvatska je bila
podijeljena na 11 županija, i to na: Livno, Cetinu, Imotski, Plivu, Pesentu, Primorje,
Bribir, Nonu, Knin, Sidragu, Nin (Goldstein, 1996:12).8
jednom središtu, čime je cijela zemlja provincijalizirana, a njeni gradovi desubjektivizirani. Županije
su postale doista državne kancelarije preko kojih se uspostavlja kontrola sustava. Njihova je nadlež-
nost svedena na mali broj sporednih funkcija, ostale su bez ekonomske snage pa time i bez utjecaja na
razvoj regionalnog prostora.» (Šimunović, 2007a:25-26).
7 «Nije definitivno razjašnjeno kako je nastao termin ‘županija’: postavlja se pitanje u kakvom je odno-
su ‘županija’ prema terminu ‘župan’ i ‘župa’. Naime, u hrvatskoj se povijesti ponekada za teritorijal-
nu jedinicu upotrebljavao i termin ‘župa’ (u Nezavisnoj Državi Hrvatskoj 1941- 1945. godine, doduše
kao ‘velika župa’), a ni među historičarima (dakle, na razini historiografskog dogovora) nema jedin-
stvenog mišljenja treba li u hrvatskom ranosrednjovjekovlju govoriti o ‘župama’ ili o ‘županijama’.
Čini se da bi valjalo, barem u ovom najranijem razdoblju, razlikovati ‘župu’ kao prvu i najnižu razinu
društvene organizacije, u kojoj obitava skupina ljudi u krvnoj vezi pod jednim poglavarom koji se
zove župan (ali možda i župar ili čak župnik), od ‘županije’ kao više jedinice i prostorno opsežnije.
Kada se govori o kasnijim stoljećima trebalo bi prihvatiti konvenciju da se terminom ‘županija’ ozna-
čava teritorijalna jedinica, a terminom ‘župa’ isključivo najmanja administrativna jedinica Katoličke
crkve.» (Goldstein, 1996:11).
8 «Po zemljopisnim i geostrateškim osobitostima županije su mogle biti i Gacka, Lika i Krbava, iako se
one u 10. stoljeću spominju samo kao zemlje hrvatskoga bana. Osim toga što su se zasigurno nalazile
na istoimenim današnjim lokalitetima, sve ostalo o njima vrlo je dvojbeno. Središte Gacke bio je vje-
rojatno Otočac, Lika je zauzimala prostor od Gacke, pa sve do granica s tadašnjim županijama Knin
i Pset (do današnjeg Srba i Sučevića), a središte joj je teško odrediti. Možda se radilo o gradu koji se u
ispravama 12. stoljeća i kasnije zove Počitelj. Konačno, Krbava je obuhvaćala današnje Krbavsko polje,
pa vjerojatno i prostor do današnje Korenice. S velikom se sigurnošću može pretpostaviti da je središte
toga prostora bilo naselje na mjestu današnje Udbine, zbog vrlo pogodnog položaja na komunikaciji od
Panonije prema Dalmaciji i zbog dominantnog položaja u odnosu na širi prostor.» (Goldstein, 1996:159).
178
Županije u razvijenom i kasnom srednjem vijeku (razdoblje od 12. do početka

16. stoljeća) na području Hrvatske i Slavonije prolaze «nekad slične, nekad različite»,
a od sredine 14. stoljeća i «istovjetne» razvojne procese. Provale Turaka uvjetovat će
mnoge razvojne promjene i ostaviti «dalekosežne posljedice» na hrvatske zemlje.
Na području Slavonije od kraja 12. stoljeća počinje prevladavati za županije
ugarska terminologija, naime komitati na čelu s komesom. U razdoblju razvijenoga
i kasnoga srednjega vijeka broj i sastav županija nije bio stalan. S vremenom su me-
đutim nastajale promjene, tako da su nestajale pojedine županije. «Središta županija
u 12. stoljeću pojavljuju se na mjestima koja se ističu svojim položajem u prometnom
i strateškom smislu, na primjer Zagreb, Varaždin ili Križevci. Precizne granice po-
jedinih slavonskih županija vrlo je teško odrediti.» (Grgin, 1996:24).9 Postojale su u
tom razdoblju Zagrebačka županija, južnije od nje županije Gorica i Gora, Županija
Zagorje, Krapinska županija, Varaždinska (uz Zagrebačku vjerojatno jedna od naj-
starijih), Križevačka, Komarička (obuhvaćala je prostor između Bednje, Drave i na
jugu do Česme), Garička. U 13. stoljeću na prostoru između Zeline, Črnca s Lonjom
do ušća Lonje i odatle do ušća Pakre, a na sjeveru do rijeke Česme, spominje se u
isprvama Bele IV. i Garešnička županija. U 13. stoljeću u županije Donje Slavoni-
je ubrajat će se i Dubička, Sanska i Vrbaška županija. Sjeverno od Požeške bila je
smještena Novačka županija. Njezine točne granice nije moguće utvrditi. U njezinu
«susjedstvu» nalazila se Virovitička županija. Njezin teritorijalni opseg nije bio «oso-
bito velik». S druge strane, to se ne može reći za Vukovarsku županiju. «Vukovarska
županija spominje se izrijekom u ispravama prvi put 1220. godine. Već iz te isprave
vidi se da su i u ovoj, kao i u drugim županijama, okupljeni kraljevi posjedi i da je u
tijeku proces raspadanja kraljevskih županija putem darivanja zemlje svojim privr-
ženicima.» (Grgin, 1996:27).10 Istočno od Vukovarske nalazila se Srijemska županija,
između Dunava i Save, sa sjevernom granicom na Fruškoj gori.
U južnoj Hrvatskoj postojale su Ninska, Sidraška, Lučka, Bribirska i Kninska
županija. O ostalim županijama u zaleđu dalmatinskih gradova u 12. stoljeću malo
je što poznato. Cetinska županija bila je smještena istočno od Kninske, formirala se
oko porječja Cetine i Sinjskog polja. Kliška (u početku Primorska) županija, također
9 «Zagrebačka županija, sa sjedištem u Zagrebu, u svome prvobitnom opsegu obuhvaćala je područje čiji
je stožer Zagrebačka gora (Medvednica). U njezin opseg ulazi područje koje se prostire otprilike od rijeke
Krapine na zapadu do Lonje na istoku, a južna granica bila je na Kupi, odnosno Savi.» (Grgin, 1996:24).
10 «Tijekom 12. te posebno 13. stoljeća, neprekidno traje proces raspadanja kraljevskih županija i u skla-
du s time slabljenje kraljeve vlasti. Darovanja zemalja i prava crkvi, viteškim redovima, plemićima,
plemićkim općinama (odnosno rodovskim zajednicama), povlastice slobodnih kraljevskih gradova
slavonskim varošima i drugo dovode do toga da će na kraju ovog razdoblja stari sustav potpuno
nestati. S izuzimanjem od kraljeve nadležnosti, kraljevska i županska prava u sudstvu, poreznim da-
vanjima, zemljištima i službama prelaze na obdarenike i gradove, čija vlast i autonomija sve više jača
na račun kraljevske. Primjera za navedeno ima u svim spomenutim županijama» (Grgin, 1996:27).
179
s teritorijem u Dalmatinskoj zagori, nalazila se južnije od Kninske i Cetinske župani-

je do mora, a između Krke i Cetine. Oko Livanjskog i Imotskog polja bile su županije
Livno i Imota. Oko Bosanskog Petrovca bila je smještena Županija Pset, a u porječju
Plive Županija Pliva (Grgin, 1996:33).
O prekovelebitskim županijama postoje podaci s kraja 12. stoljeća. Te su župa-
nije grupirane «u dva pojasa» u smjeru sjeverozapad – jugoistok. U jednoj su grupi
županije Bužane, Gacka i Lika,11 smještene na crti od Gackog do Ličkog polja, a «us-
poredno s njima» nalazile su se županije Modruš, Krbava i Srb. Sjeverno od Plitvica
bila je Drežnička županija, «geografski» smještena u Slavoniju, ali je «politički» ipak
pripadala Hrvatskoj.
«Tijekom stogodišnjeg rata s Turcima (1493-1593) Hrvatska je izgubila znatan
teritorij te je svedena na ‘ostatke ostataka’ koji su činili sjeverozapadni dio Hrvatske
sa zagrebačkom, varaždinskom i dijelom križevačke županije. Na prostoru ostata-
ka Hrvatske u 16. stoljeću, na granici prema Turskoj, ustrojene su Hrvatska vojna
krajina (od mora do Kupe), Banska krajina i Slavonska vojna krajina.» (Potrebica,
1996:49). U osvojenim dijelovima Hrvatske Turci su zamijenili županijski sustav s
vojnim oblastima – sandžacima. Među njima je najvažniji bio požeški. Sandžaci su
se dijelili na manje upravne jedinice, kadiluke i nahije. Riječ je o nositeljima upravno-
financijskog sustava turskog feudalizma koji se na ovim prostorima zadržao sve do
kraja 18. stoljeća (Potrebica, 1996:49).
Županije su bile u osnovi «plemićke zajednice» (universitas nobilium).12 Prema
Beucu, od 1527. do 1848. prošle su kroz tri organizacijska perioda: prvi od 1527. do
1760., drugi od 1760. do 1848. godine i treći od 1785. do 1790. godine. Treći je period
bio «ustvari kratki intermezzo u drugom periodu». U prvom su razdoblju župani-
je (Zagrebačka, Križevačka i Varaždinska) kao jedini ostaci Hrvatsko-slavonskog
kraljevstva (slavonske županije ponovno su u sastavu tek od 1745. godine) nakon
Mohačke bitke predstavljale u državnoj organizacijskoj strukturi «staleško-ujedi-
njenog kraljevstva» upravno-sudske, teritorijalne-organizacijske jedinice i plemićke
zajednice. One su, zapravo, bile više sudske teritorijalne organizacijske jedinice ne-
goli upravne, jer su upravne poslove obavljali sudski organi kao egzekutivni organi
11 «O Gackoj je vrlo malo očuvanih podataka za 12. i 13. stoljeće. Gacka je 1219. dodijeljena templarima
za njihove zasluge kralju i u njihovom je posjedu ostala 50 godina, do 1269. kada je Bela IV. templari-
ma u zamjenu za Senj i Gacku dao dubičku županiju.» (Grgin, 1996:33).
12 «Županije u Hrvatskoj kao teritorijalne, upravne i obrambene zajednice plemstva bile su sve do 1848.
mjesta na kojima su se rješavala sva najvažnja životna pitanja. Već od ranog srednjeg vijeka, kad se
više županija povezuje u jednu državu, kad se jača središnja vlast knezova, kraljeva i uopće magnata,
počinje borba između mjesne, županijske vlasti koje čine plemićke, dakle staleške zajednice (universi-
tas nobilium) i vladara koji su nastojali županije pretvoriti samo u izvršne, produžene organe vladara
i države ili u tzv. kraljevske županije.» (Pavličević, 1996:71).
180
Sabora i bana. «U njihovu upravnu djelatnost spadali su briga za očuvanje poretka

i mira, razrez poreza, obavještavanje pučanstva o propisima i odredbama Sabora te
briga da se oni poštuju i izvršuju naročito iz oblasti obrane zemlje (popravak pute-
va, mostova, izgradnja i održavanje obrambenih utvrđenja, ukonačivanje i ishrana
vojske te briga za uspjeh insurekcije i dr.).» (Beuc, 1985:212).
Na čelu županija bili su veliki župani. Oni, kao i ostali županijski funkcionari,
obavljali su, prije svega, sudske funkcije s obzirom na to da su «sve probleme» u
županijama rješavali staleži i redovi u Saboru. Sabor je pak vladao i upravljao s ba-
nom, zajedno s organima županija, konzultirajući se međusobno u svim pitanjima
javnog interesa, uprave, vojske i financija u županijama. Javni poslovi nikada se nisu
rješavali «u ime jedne» županije, već uvijek u Saboru pod predsjedništvom bana ili
njegova zamjenika «u ime svih staleža i redova» (Beuc, 1985:212).
Zagrebačka i Križevačka županija nisu održavale redovito svoje županijske
skupštine. Velikog župana imenovao je ban u obje županije time što je imenovao
vicebana, a s tom funkcijom bilo je povezano pravo obnašanja i funkcije velikog
župana u obje županije. To je pravo ban izgubio 1715. godine, kada je ono vraćeno
kralju. Kralj je to pravo «stvarno» primijenio 1729. godine (Beuc, 1985:213).
Varaždinska županija međutim redovito je održavala svoje skupštine. No, budu-
ći da su se svi važniji poslovi rješavali u Saboru, skupštine su uglavnom predstav-
ljale «biračko tijelo» za «konstituiranje» županijskih funkcionara. Samo povremeno
one su bile samoupravno tijelo koje je donosilo propise za područje svog djelovanja.
U Varaždinskoj županiji funkcija velikog župana bila je nasljedna; na osnovi kraljev-
skog privilegija iz 1607. pripadala je, sve do 1845. godine, najstarijem punoljetnom
članu porodice Erdödy (Beuc, 1985:213-214).
Teritorij županije dijelio se na kotare (processus), a oni na distrikte (districtum). U
razdoblju od 1761. do 1848. godine Zagrebačka, Križevačka i Varaždinska županija
«živjele su samostalnim životom», na jednak način organizirane poput tri slavonske
(Virovitička, Požeška i Srijemska), kod kojih je organizacija i način rada bio određen
već u času njihova oformljenja (1745. godine). Na čelu županije stajao je veliki žu-
pan (supremus comes) kao vrhovni upravitelj i rukovodilac svih županijskih poslova.
«Pod njegovim je vodstvom stajao županijski magistrat koji se sastojao u svakoj žu-
paniji od dvaju vicežupana, plemićkih sudaca, podsudaca, notara, ubirača poreza,
fiškala, prisežnika komisara svake vrsti te podređenog županijskog činovništva.»
(Beuc, 1985:216).
U trećem razdoblju (od 1785. do 1790) županije nisu više djelovale kao «plemić-
ke zajednice» sa samoupravnim pravima, već kao vladareve «najniže» teritorijalne
upravne jedinice. Županijske skupštine bile su «suspendirane». Veliki župani postali
su izvršni organi «viših upravnih organa», stoga ih je morao imenovati kralj. «Oni su
181
postali predstojnici županijskih ureda, koji su bili podređeni okružnim predstojnici-

ma, tj. kraljevim komisarima, koje je također kralj imenovao. Oni su svi pojedinačno
po načelu subordinacije vodili brigu da se sprovedu u djelo svi kraljevi reskripti, i
tako stvarali novu apsolutističku državnu organizaciju, ali i unosili napredak u ra-
znim oblastima društvenog i ekonomskog života.» (Beuc, 1985:218).
Godine 1785. kralj je podijelio čitavo područje Ugarske i Hrvatske, «ne gleda-
jućina njihove granice», na deset okružja (circulus). Ona su pak bila podijeljena na
nekoliko županija. Tako su slavonske županije, zajedno s Baranjskom, sačinjavali
jedan okrug sa sjedištem u Pečuhu, a ostale hrvatske županije sa Zaladskom okrug
sa sjedištem u Zagrebu. Okruzi su bili podčinjeni Ugarskom namjesničkom vijeću.
Uz to, kralj je 1786. godine formirao novu upravno-teritorijalnu jedinicu «Ugarsko
primorje» (Littorale hungaricum) od južnog dijela Severinske županije, koja je bila
osnovana 1778. godine na taj način da je sjeverni dio te županije (Gorski kotar) pri-
pojio Zagrebačkoj županiji. «Tako se tzv. Ugarsko primorje sastojalo od riječkog,
bakarskog i vinodolskog kotara. Tim područjem je upravljao gubernator sa svojim
uredom u Rijeci, a brinuo se prvenstveno za trgovinu i zdravstvene poslove.» (Beuc,
1985:219).13
Hrvatska i Slavonija obuhvaćale su 1857. godine teritorij od 23.810 km² s 851.514
stanovnika, Dalmacija 12.663 km² s 415.628 stanovnika, Istra (s otocima Krkom, Cre-
som i Lošinjem) 4.955 km² s 230.328 stanovnika. Vojna Krajina (bez Petrovaradinske
regimente koja je u razdoblju 1851. – 1861. godine bila pripojena srpsko-banatskoj
Vojnoj krajini, a onda opet vraćena hrvatsko-slavonskoj Vojnoj krajini) obuhvaćala je
18.723 km² s 557.759 stanovnika (Beuc, 1986:19).14
13 Nakon prestanka francuske vlasti u Istri 1813. godine, austrijska vlast je čitav teritorij podijelila u dva
okruga: riječki i tršćanski. «Pod riječki okrug spadalo je 11 kotara (Rijeka, Labin, Pazin, Belaj, Lovran,
Kastav, Volosko, Podgrad, Cres, Lošinj i Krk), a pod tršćanski okrug ostala Istra.» (Beuc, 1985:326).
Godine 1847. Istra je organizirano kao okrug, a ispod njega bili su kotari i općine. S druge strane, Dal-
macija 1797. godine dolazi pod vlast Austrije. Razdoblje 1797. do 1806. godine je prijelazno u razvoju
uprave. U njemu se srednjovjekovno ustrojstvo postupno reformira te se unose elementi moderne
uprave. U razdoblju od 1806. do 1813. Dalmacija je pod vlašću Francuza. Od 1810. do 1813. godine
organizirana je kao jedna od šest građanskih pokrajina Ilirije. Pokrajina je bila podijeljena na 4 okruga
(zadarski, splitski, šibenski i makarski). Okrug se dijelio na kotare (19), kotari na općine. Općine su
obuhvaćale sela, kojima je na čelu bio seoski glavar (capitani anzioni). «Na čelu okruga nalazio se dele-
gat, kotara vicedelegat a općinom je upravljala općinska uprava koju je predstavljao načelnik.» (Beuc,
1985:358).
14 «Nakon upravno-političkih promjena 1861. bilo je umjesto dotadašnjih pet ponovno sedam župani-
ja: zagrebačka, križevačka, varaždinska i riječka u Hrvatskoj, zatim požeška, virovitička i srijemska
u Slavoniji. Križevačka županija obnovljena je u granicama iz 1848, kao i srijemska sa sjedištem u
Vukovaru, a osječka se ponovno nazvala virovitičkom iako joj je sjedište bilo u Osijeku; varaždinska
je ostala bez kotareva Čakovec, Prelog i Štrigova, zagrebačka bez kotareva koji su vraćeni požeškoj
(moslavački) i križevačkoj (vrbovački) županiji.» (Pavličević, 1996:83).
182
Nakon sjedinjenja nekadašnje Vojne krajine s Hrvatskom i Slavonijom 1881.

godine,15 njihov teritorij povećan je za 16.169 km² i uz nekadašnja 26.363 km² to
je značilo 42.532 km², tj. de facto udvostručenje. «Prema popisu pučanstva iz 1880.
imale su Hrvatska i Slavonija 1.194.415, a Vojna krajina 698.084 žitelja.» (Pavliče-
vić, 1996:91). Dakle, Hrvatska i Slavonija bile su gušće naseljene nego Vojna krajina.
Imale su 51,3 stanovnika na 1 km², a Vojna krajina 36,3. «Tri najveće županije prema
prostoru bile su virovitička sa 4 781, zagrebačka sa 4 076 i bjelovarska sa 3 475 km², a
prema broju žitelja prve su bile zagrebačka 258 961, varaždinska 220 663 i virovitička
180 463 ljudi.» (Pavličević, 1996:91).
Na temelju «Zakona ob ustroju županija i uređenju uprave u županijah i kotarih»
od 6. veljače 1886. godine, ustrojeno je osam županija. Naime, Ličko-krbavska (6.192
km²), sa sjedištem u Gospiću; Modruško-riječka (5.021 km²), sa sjedištem u Ogulinu;
Zagrebačka (7.049 km²), sa sjedištem u Zagrebu; Varaždinska (2.412 km²), sa sjedištem
u Varaždinu; Bjelovarsko-križevačka (5.168 km²), sa sjedištem u Bjelovaru; Požeška
(4.376 km²), sa sjedištem u Požegi; Virovitička (5.357 km², sa sjedištem u Osijeku, i
Srijemska (6.848 km²), sa sjedištem u Vukovaru (Vranješ-Šoljan, 1996:101-102).
Vladinom uredbom od 30. lipnja 1886. županije su podijeljene na kotare. «Kotari
nisu imali samoupravu, nego su isključivo bili upravni organi. Određen je teritori-
jalni opseg i broj kotara.» (Vranješ-Šoljan, 1996:108). Reorganizacija (šesta) uprav-
no-političkog ustroja iz 1886. godine bila je posljednja u sklopu koje je Hrvatska
dočekala raspad Austro-Ugarske Monarhije.
U razdoblju Kraljevine SHS (1918. – 1929.) i Kraljevine Jugoslavije (1929. – 1941.),
od 1924. godine (zbog otpora na teritoriju bivše države SHS, gdje su funkcionirali
ostaci pokrajinskih vlada) uprava je na regionalnoj razini bila organizirana po obla-
stima.16 Osnovane su 33 oblasti, od kojih nijedna ne može imati više od 800.000 sta-
novnika. Hrvatska i Slavonija podijeljene su na četiri oblasti, a Dalmacija na dvije
(Istra i Rijeka bile su izvan sastava države, odnosno pod talijanskom okupacijom).
Teritorij šest oblasti, koje su formirane 1922. godine, gotovo posve se poklapao s teri-
15 «Budući da je 1878. odlukama Berlinskoga kongresa austro-ugarska vojska, u kojoj je bilo ponajviše
slavenskih i poglavito hrvatskih jedinica, zaposjela Bosnu i Hercegovinu, postala je Vojna krajina uz-
duž bosanske granice suvišna, kao što je nije bilo ni uzduž dalmatinsko-dubrovačke i bosansko-her-
cegovačke granice, pa je u Beču odlučeno da se popusti stalnim zahtjevima hrvatske zemaljske vlade
i Sabora, ali ovaj put potpomognutih iz Budimpešte, i Hrvatskoj i Slavoniji, po starom povijesnom
pravu, sjedini Vojna krajina. To je i urađeno 15. srpnja 1881. carskim manifestom kad su pukovnije
lička, otočka, ogulinska, slunjska, I banska, II banska, gradiška, brodska i petrovaradinska uključene
u Hrvatsku, odnosno Slavoniju. Osim pukovnija, bili su tu i krajiški gradovi, tzv. vojni komuniteti,
npr. Karlobag, Petrinja, Kostajnica, Brod, Karlovci, Petrovaradin i Zemun.» (Pavličević, 1996:91). S
druge strane, od ličko-otočke pukovnije (bez Ledenica), nastala je županija ličko-krbavska; ogulinska
i slunjska pukovnija dodane su riječkoj županiji, od koje je nastala modruško-riječka (s Ledenicama).
16 Ispod razine oblasti postojali su kotarevi i općine. Općine su bile osnovne samoupravne jedinice.
183
torijem Hrvatske, Slavonije i Dalmacije, iako teritorij oblasti i županija nije isti (Kolar-
Dimitrijević, 1996:114).17 U njima je bila predviđena oblasna samouprava koja je trajala
vrlo kratko (od 1927. do početka 1929. godine).18 Na čelu oblasti bio je veliki župan.19
Od samoupravnih organa postojali su oblasna skupština i oblasni odbor. Oblasna
skupština mogla je donositi propise. No, ako oni nisu bili u skladu s interesima vlade,
veliki župan nije morao takav akt provoditi dok o tomu konačno ne odluči Držav-
ni savjet u Beogradu. «Djelokrug oblasti obuhvaćao je, uglavnom, poslove vlade na
području oblasti. Veliki župan je bio odgovoran ministrima za rješavanje poslova iz
njihove nadležnoati na području oblasti. Budžet oblasti, izglasan u oblasnoj skupštini,
stupio je na snagu ako ga je potvrdio ministar financija.» (Beuc, 1986:167).
Ispod razine oblasti zadržala se stara srpska upravno-teritorijalna podjela na
okruge, srezove/kotareve i općine. Okrugu kao isključivo državnom organu na čelu
je okružni načelnik, a državnoj upravi u srezu/kotaru sreski/kotarski poglavar/na-
čelnik. U srezu/kotaru postoje, osim državnih, i samoupravni organi: sreska/kotar-
ska skupština i sreski/kotarski odbor. Općine su samoupravne jedinice. U čitavoj
Kraljevini SHS bila su 1922. godine na temelju vladine Uredbe o oblasnoj i sreskoj/
kotarskoj samoupravi 393 sreza/kotara i 7.085 općina (Pusić, 1997:170).
Nakon uvođenja kraljeve diktature u siječnju 1929. godine, na regionalnoj razini,
umjesto oblasti (ukinute su u listopadu 1929. godine), uvode se banovine, a na nižim
razinama kotari i općine. Naime, banovine su bile podijeljene na kotare, a kotari na
17 «Prvi jugoslavenski upravno-teritorijalni ustroj inauguriran je 1922. Uredbom o podeli zemlje na oblasti
(Službene novine 92/1922). Na području Kraljevine SHS uspostavljene su 33 oblasti od kojih je šest
obuhvaćalo područje nekadašnje Trojedne Kraljevine. To su bile primorsko-krajiška, sa sjedištem u
Karlovcu, zagrebačka, osječka i srijemska, sa sjedištem u Vukovaru, na području povijesne Hrvatske
– Slavonije, te splitska i dubrovačka oblast na području Dalmacije. Iako su oblasti bile nove jedinice,
nepoznate u hrvatskoj upravnoj tradiciji, beogradski vlastodršci ponovno nisu mogli pri zakonskom
opisu oblasnih područja zaobići prijašnje stanje. Zakonski opis svake oblasti temelji se naime na na-
brajanju dotadašnjih upravno-teritorijalnih jedinica koje ulaze u sastav. Tako se, primjerice, za srem-
sku oblast u zakonu kaže: ‘Ovu oblast sačinjava sremska županija.’» (Klemenčić, 1996:124).
18 «Samoupravno uređenje propisano je članovima 96. do 98. Vidovdanskog ustava, a članom 95, utvr-
đeno je da su oblasti, okruzi, srezovi i općine organi putem kojih se provodi vlast. Oblasti ne mogu
imati više od 800 000 stanovnika, pri čemu se dopušta spajanje manjih oblasti, odnosno udruživanje
većih radi obavljanja nekoga zajedničkog posla iz poslova koji pripadaju županiji.» (Kolar-Dimitrije-
vić, 1996:114). Na oblasti država je podijeljena tek 1924. godine.
19 «Dakako da samoupravne ustanove županijskog tipa stare Jugoslavije nisu posve identične županija-
ma Austro-Ugarske Monarhije od 1886. godine. Međutim, kontinuitet se može dokazati. Tako velike
župane nalazimo i na čelu austrougarskih županija i na čelu jugoslavenskih oblasti, a u obje ih države
postavlja kralj, pa su oni predstavnici izvršne vlasti i pouzdanici vlade, te provode nadzor nad samo-
upravom županije i nad cjelokupnom upravom županije i kotara. Kontinuitet je ne samo u sadržaju
zakona koji se odnose na županije i na oblasti, već i u nazivu. Tako se naziv ‘oblast’ upotrebljavao
i za vrijeme Austro-Ugarske Monarhije i, vjerojatno zbog taktičkih razloga, nije uzet srpski naziv
‘okrug’.» (Kolar-Dimitrijević, 1996:113-1149.
184
općine. «Njihov djelokrug ostao je isti, uz jedinu razliku što općine nisu imale svoje
samoupravne organe. Sve poslove iz općinskog djelokruga vršio je načelnik sa svojim
administrativnim aparatom.» (Beuc, 1986:168). Teritorij Kraljevine Jugoslavije podije-
ljen je na devet upravno-teritorijalnih jedinica (banovina). Dekretom se htjelo pospje-
šiti proces «stapanja i ujedinjavanja» različitih naroda u «jednu nedjeljivu jugoslaven-
sku naciju». Podjela na banovine izvršena je po ekonomskom i geo-grafskom kriteriju
kako bi se ubuduće onemogućilo svako nacionalno grupiranje, dakle svjesno se išlo na
razbijanje nacionalnih teritorija. Hrvatska i Slavonija bile su obuhvaćene Savskom ba-
novinom, a Dalmacija (bez kotara Dubrovnik, ali s kotarima Bugojnom, Duvnom, Ko-
njicem, Livnom, Ljubuškim, Mostarom, Prozorom, Stocem), i Hrvatsko primorje Pri-
morskom banovinom. Na čelu banovine bio je ban, a uz bana su postojali bansko vijeće
i banska uprava. Ban je bio predstavnik kraljevske vlasti. Bio je podređen ministrima
za poslove koje je obavljao iz njihove nadležnosti. Bansko vijeće bilo je savjetodavni
organ (Pusić, 1997: 171. i d.).
U razdoblju nakon donošenja Ustava u rujnu 1931. godine nije došlo do bitne pro-
mjene upravno-teritorijalne podjele državnog teritorija. Doduše, Ustav je ponovno
predvidio uvođenje banovinske i općinske samouprave. «Banovinska samouprava
bila je ostvarena putem banovinskih vijeća i banovinskih odbora. Banovinska vijeća
birala su se na četiri godine u izborima, javnim glasanjem. Banovinsko vijeće biralo
je iz svoje sredine banovinski odbor koji je pripremao nacrte uredaba i zaključaka za
izglasavanje u banovinskom vijeću. Međutim, i ovdje je važilo pravilo da ban može
obustaviti izvršenje zaključaka banovinskog vijeća zbog istih razloga kao i veliki žu-
pan u oblasti.» (Beuc, 1986:168).
Sporazumom Cvetković – Maček 26. kolovoza 1939. utemeljena je Banovina Hr-
vatska. Nju su činili Savska i Primorska banovina te kotari Dubrovnik, Šid, Ilok,
Brčko, Gradačac, Derventa, Travnik i Fojnica. Sjedište Banovine bilo je u Zagrebu.
Od lokalnih jedinica postojali su kotari (99 s devet kotarskih ispostava), gradovi
(25) i općine (693). Gradovi i općine bili su formalno samoupravne jedinice (Pu-
sić, 1997:172). No, zbog Drugog svjetskog rata, koji započinje napadom nacističke
Njemačke i njezinih saveznika na Kraljevinu Jugoslaviju 6. travnja 1941. godine, taj
koncept nije uspio zaživjeti.
Za vrijeme Nezavisne Države Hrvatske u razdoblju 1941. – 1945. godine obnov-
ljene su velike župe. Bio je to pokušaj marionetskog režima da se vrati na hrvatsku
«povijesnu tradiciju» (Pavličević). «Počevši s 19. travnjom, a zaključno s 4. srpnjom,
proglašene su 22 velike župe. Zagreb, kao glavni grad, bio je zasebna upravna jedi-
nica. Svaka velika župa sastojala se od kotara, a ovi pak od općina. Podložan tijekom
vremena manjim promjenama broj kotara bio je približno 150, a broj općina 1 000.»
(Klemenčić, 1996:126).20
20 «Velike župe su dobile nazive prema starim, ranosrednjovjekovnim hrvatskim župama ili pak prema
185
Nakon završetka Drugog svjetskog rata, 26. lipnja 1947., Sabor NR Hrvatske do-
nosi Zakon o administrativno-teritorijalnoj podjeli NRH. Osnovne jedinice bile su kotari
(81); oni su obuhvaćali više mjesnih narodnih odbora. Izvan sastava kotara bilo je
18 gradova. Dalmacija je bila jedina oblast, a obuhvaćala je 15 kotara i četiri grada.
Dakle, zakon nije predvidio općine. Novi ustroj regulira se Zakonom o administrativ-
no-teritorijalnoj podjeli NR Hrvatske donesenim 7. travnja 1949. Njime je smanjen broj
mjesnih odbora, a povećan broj gradova. Od podnacionalnih vlasti postojali su obla-
sti, kotari, gradovi i mjesni narodni odbori. Oblasti su bile: Dalmacija (s 15 kotara
i četiri grada), Bjelovar (s 11 kotara i tri grada), Karlovac (s 14 kotara i dva grada),
Osijek (s 14 kotara i sedam gradova), Rijeka (s 12 kotara i četiri grada) i Zagreb (s 22
kotara i tri grada). Dakle, sve oblasti nazvane su prema središtima, osim Dalmacije,
koja je zadržala pokrajinsko ime (Radelić, 2006:240; Hrženjak,1993:21).21
Godine 1952. Sabor donosi Zakon o podjeli NR Hrvatske na kotare, gradove i općine.
Kotara je bilo 58, gradova šest, općina 637 (od toga u sastavu grada 11), a gradskih
općina 60 (Hrženjak, 1993:22). Njime se ukidaju oblasti. Nova upravno-teritorijalna
podjela nacionalnog teritorija izvršena je Zakonom o području kotara i općina u Narod-
noj Republici Hrvatskoj 1955. godine. Njime je uvedeno 299 općina i 27 kotara. Kotari
su, dakako, bili regionalne jedinice. Tim se Zakonom ujedno uvodi i komunalni si-
stem. Općina postaje osnovna teritorijalna jedinica.
Novim Zakonom o područjima općina i kotara u NR Hrvatskoj, koji Sabor donosi 26.
rujna 1962., bitno je smanjen broj općina i kotara. Broj kotara reduciran je na svega
devet. Naime, Bjelovar, Karlovac, Osijek, Pula, Rijeka, Sisak, Split, Varaždin i Grad
Zagreb. Split s 22 općine bio je najveći, a Varaždin s pet općina bio je najmanji kotar.
Broj općina («interesna zajednica proizvođača i potrošača») pak reduciran je na 111.
Novom reformom upravno-teritorijalne podjele temeljem Ustavnog zakona o promje-
ni Ustava SR Hrvatske 1967. godine ukidaju se kotari (Radelić, 2006:241; Hrženjak,
1993.22). Ukinuti su jer se «nisu razvijali kao politički, ekonomski i kulturni centri»,
već su se pretvarali u «etatističke tvorevine koje stoje na putu samoupravnoj trans-
formaciji općina». Tim je zakonom omogućeno udruživanje općina u «zajednicu op-
ćina». To je ostavljeno općinama kao mogućnost (Hrženjak,1993:23).22 Hrvatska je bila
zadnja od svih republika bivše Jugoslavije koja je ukinula kotare.
Nakon donošenja Ustava 1974. godine uz općine kao osnovne teritorijalne je-
dinice, na regionalnoj se razini, umjesto nekadašnjih kotareva, formiraju zajednice
tradicionalnim zemljopisnim pojmovima (Baranja, Bilogora, Zagorje). Oslonac na prošlost bio je na-
glašen. Preuzimanjem povijesnog nazivlja želio se naglasiti hrvatski kontinuitet na cijelom državnom
području.» (Klemenčić, 1996:126).
21 «Broj najnižih jedinica varira između 11.556 (1946) i 3.811 (NO općina 1952) (Pusić. Sv. II., 1985:119).
22 Budući da se ta mogućnost nije ostvarivala, Ustavom SRH iz 1974. godine utvrđena je obveza formira-
nja zajednica općina kao društveno-političkih zajednica. (Hrženjak, 1993:23).
186
općina radi «ostvarivanja i usklađivanja zajedničkih interesa udruženih općina» (čl.

182. Ustava SRH). Riječ je npr. o poslovima oko donošenja prostornog plana, držav-
ne sigurnosti, osnivanja zajedničkih organa, poslovima vezanima za gospodarski
razvitak udruženih općina. Ustavom je utvrđena obveza formiranja zajednica općina
kao društveno-političkih zajednica. Tijekom 1974. godine tzv. društvenim dogovo-
rom osnovano je sedam zajednica općina (Zajednica općina Split – 22 općine, Bjelovar
– 10 općina, Varaždin – 5 općina, Osijek – 14 općina, Sisak – 6 općina, Karlovac – 6
općina, Rijeka – 21 općina), a na temelju posebnog zakona osnovana je Zajednica
općina Gospić – 5 općina. S druge strane, zakonom je utvrđena i posebna zajednica
općina zagrebačke okoline kao Zajednica općina Zagreb s 14 općina (Pusić, Sv.II.,
1985:127).23 Promjenama Ustava SRH iz 1988. godine ponovno se ostavlja mogućnost
formiranja fakultativne zajednice općina, umjesto obveznih društveno-političkih za-
jednica. Nakon donošenja Ustava RH 1990. godine prestaju s djelovanjem zajednice
općina kao entitet na regionalnoj razini (Hrženjak, 1993:23).
3. Hrvatske županije u razdoblju 1992. – 2010. godine
Nakon promjene režima 1990. godine napušta se naslijeđeni model upravno-

teritorijalne podjele nacionalnog teritorija. Umjesto zajednica općina, naslijeđenih iz
socijalističkog razdoblja, na regionalnoj razini uvode se županije.24 Novi se režim ob-
23 Na gradskom području Zagreba osnovana je jedina Gradska zajednica općina koja je obuhvaćala 13
općina (Pusić, sv.II., 1985:126).
24 «U hrvatskoj je povijesti uglavnom dominirala politička regionalizacija, bilo kao vlastiti produkt ili
kao produkt stranih uprava. Još od rimske vladavine baštinimo neke regije koje su se u novim gra-
nicama održale do danas. Imali smo podjelu Hrvatske na županije iz razdoblja austrougarske vla-
davine. Poznajemo regionalizaciju iz vremena stare Jugoslavije, s podjelom na banovine. Konačno, i
neke regionalizacije iz bivše Jugoslavije su u jednom razdoblju bile najbliže suvremenoj regionaliza-
ciji Hrvatske. Aktualna regionalizacija Hrvatske je pak oživjela stari naziv ‘županija’.» (Šimunović,
2007b:170). Izvedena regionalizacija na županije, prema Šimunoviću, najviše je slijedila neke «povi-
jesne vrijednosti», a manje «razvojna načela» regionalizacije. Stoga je postojeći županijski sustav u
punom smislu riječi politička regionalizacija. Naime, županije nisu samostalni subjekt, već državne
«ekspoziture», budući da su im nadležnosti «veoma ograničene». S druge strane, u razvoju su «ne-
konkurentne» i zbog toga se suočavaju s mnogim negativnim procesima koji ih «rastaču». Politički
regionalizam stvara političku i ekonomsku ovisnost regija o centralnoj državnoj vlasti. Upravljajući
regijama zadržava se politički utjecaj na njih i glasače. Šimunović se stoga zalaže za funkcionalnu
regionalizaciju RH. Funkcionalna regija nije «politička pozicija» koja se dodjeljuje nekom kraju, već
«pozicija» koja se stječe određenim razvojem i «zrelošću» cjelovite strukture. Funkcionalni regionalni
sustav nije trajan; on se razvija i mijenja te stoga može biti «manji ili veći». «Po toj paradigmi danas u
Hrvatskoj postoje četiri regije koje imaju razvijen urbani sustav, uhodano djelovanje mnogih funkcija
u gospodarstvu i uslugama. Te regije su slavonska regija, regija srednje Hrvatske, istarsko-kvarnerska
regija i dalmatinska regija.» (Šimunović, 2007b:174).
187
novom županija pokušao vratiti na hrvatsku povijesnu tradiciju, doduše na novim,

«modernijim temeljima» (Pavličević, 1996:96). Nacionalni teritorij RH podijeljen je
na 20 županija i Grad Zagreb, koji ima status grada i županije. Županije su: Zagre-
bačaka (3.060 km² i 309.696 stanovnika ), Krapinsko-zagorska (1.229 km² i 142.432
stanovnika), Sisačko-moslavačka (4.468 km² i 185.387 stanovnika), Karlovačka (3.626
km² i 141.787 stanovnika), Varaždinska (1.262 km² i 184.769 stanovnika), Koprivnič-
ko-križevačka (1.748 km² i 124.467 stanovnika), Bjelovarsko-bilogorska (2.640 km² i
133.084 stanovnika), Primorsko-goranska (3.588 km² i 305.505 stanovnika), Ličko-
senjska (5.353 km² i 53.667 stanovnika), Virovitičko-podravska (2.024 km² i 93.389
stanovnika), Požeško-slavonska (1.823 km² i 85.831 stanovnika), Brodsko-posavska
(2.030 km² i 176.765 stanovnika), Zadarska (3.646 km² i 162.045 stanovnika), Osječ-
ko-baranjska (4.155 km² i 330.506 stanovnika), Šibensko-kninska (2.984 km² i 112.891
stanovnika), Vukovarsko-srijemska (2.454 km² i 204.768 stanovnika), Splitsko-dal-
matinska (4.540 km² i 463.676 stanovnika), Istarska (2.813 km² i 206.344 stanovnika),
Dubrovačko-neretvanska (1.781 km² i 122.870 stanovnika), Međimurska (729 km² i
118.426 stanovnika), Grad Zagreb (641 km² i 779.145 stanovnika). «Županije u pro-
sjeku imaju oko 200 000 stanovnika i oko 2 750 km² površine. Hrvatske županije u
prosjeku imaju šest gradova i 21 općinu.» (Ivanišević, 2000:587-588).
Dakle, čitav teritorij RH, osim područja Grada Zagreba, podijeljen je na 20 žu-
panija nejednake veličine. Primjerice, potpuno je nejasno kakvi su povijesni, promet-
ni ili gospodarski faktori doveli do stvaranja Ličko-senjske županije, koja obuhvaća
čak i dio otoka Paga. Kakvim se razlozima zakonodavac rukovodio kad je formirao
Splitsko-dalmatinsku županiju, 5,5 veću od ličko-senjske po broju stanovnika? Kako je
moguće da se Međimurska županija formira «preko noći», nakon posjeta lokalne stra-
načke delegacije HDZ-a iz tog kraja predsjedniku Republike Franji Tuđmanu (Koprić,
2001a:72)? Da bi neka županija imala status regije, mora biti sposobna za određenu
ekonomsku, socijalnu i financijsku samostalnost. U Hrvatskoj je najviše «patuljastih»
županija sa središnjim naseljima, koja su redovito srednji i manji gradovi. Razlike u
prostoru i razvoju utjecale su na stanje i procese koji su se dogodili u regionalnom
razvoju Hrvatske. Recentna istraživanja pokazala su da se u malim i slabije razvije-
nim županijama relativno smanjuje stopa rasta stanovništva i remeti demografska
struktura, npr. starenje stanovništva i manje stanovništva u fertilnoj dobi. U tim je
županijama, između ostaloga, prisutna emigracija stanovništva, a posebno onog koje
je u radnoj dobi. «Pražnjenje prostora sa sobom vuče i napuštanje određenih resursa,
raspad seoske baštine i seoskog gospodarstva.» (Šimunović, 2007b:172).
Županije su, prema Zakonu o lokalnoj samoupravi i upravi iz prosinca 1992.
godine, bile podređene državnoj upravi kao, uostalom, i općine i gradovi. U razdo-
blju od 1992. godine nije se moglo govoriti o pravoj autonomiji županija, općina i
gradova. Te su jedinice bile u «čvrstom zagrljaju» (Koprić) državne uprave. Primar-
188
na je funkcija županija bila omogućiti centralizaciju unutar državnog mehanizma te

proširiti područje djelovanja i utjecaja države u društvo umjesto nedržavnih i auto-
nomnih institucija. Kreatori sustava, tzv. lokalne samouprave i uprave, nastojali su
ne samo ojačati županije, nego, prije svega, oslabiti općine i gradove kao jedinice
lokalne samouprave. Ključnu ulogu za osiguranje centralizacije odigrala je struktura
županijskih ureda, ali i institucija župana te upravni nadzor (Koprić, 2001a:81).
Promjenama Ustava izvršenima 2000. godine omogućen je, međutim, proces de-
centralizacije. Nova ustavna regulacija predstavljala je velik zaokret predviđajući
ograničenje vlasti središnje države pravom na lokalnu i regionalnu samoupravu,
prihvaćajući koncepciju o lokalnoj i regionalnoj samoupravi kao protuteži središnjoj
državnoj vlasti. Doduše, upravno-teritorijalna podjela nije promijenjena, ali se nas-
tojalo, u razdoblju 2001. – 2003. godine, povećati financijski kapacitet, krug poslova,
štedljivost, efikasnost te odgovornost lokalnih i regionalnih jedinica. Linije podre-
đivanja lokalne samouprave središnjoj državnoj upravi i vlasti nastoje se prekinuti
preoblikovanjem institucije župana i smanjenjem ili preciziranjem ovlasti tijela sre-
dišnje države prema lokalnoj samoupravi. Najvažniji je korak pritom učinjen svođe-
njem župana isključivo na ulogu lokalnog izvršnog dužnosnika. Time je on izgubio
velik dio prijašnje moći koja je proizlazila iz njegove pozicije predstavnika državne
vlasti na području županije (Koprić, 2001a:77 i d.). Godine 2001. donesen je i novi
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
Prema novom Zakonu, županija je jedinica regionalne samouprave čije područje
predstavlja prirodnu, povijesnu, prometnu, gospodarsku, društvenu i samouprav-
nu cjelinu, a ustrojava se radi obavljanja poslova od regionalnog interesa.25 S druge
strane, Grad Zagreb kao glavni grad izuzet je iz takve teritorijalne strukture lokalne
samouprave. On predstavlja posebnu i jedinstvenu teritorijalnu i upravnu cjelinu,
odnosno ima ujedno status grada i županije.
Županija u svom samoupravnom djelokrugu obavlja poslove od regionalnog
značenja, a osobito one koji se odnose na: obrazovanje, zdravstvo, prostorno i urbani-
stičko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, održavanje
javnih cesta, planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kultur-
nih ustanova, izdavanje građevinskih i lokacijskih dozvola, drugih akata vezanih uz
gradnju te provedbu dokumenata prostornog uređenja za područje županije izvan
područja tzv. velikoga grada.26 Posebnim zakonima odredit će se poslovi čije je obav-
ljanje županija dužna organizirati te poslovi koje županija može obavljati. Poslove iz
25 «Iako se županije u hrvatskom zakonodavstvu nazivaju i regionalnom razinom vlasti, one su zapravo
previše male da bi se smatrale regijama u europskom kontekstu.» (Grčić, 2007:38).
26 Kategorija tzv. velikih gradova uvedena je izmjenama Zakona iz 2005. godine. Veliki gradovi su jedi-
nice lokalne samouprave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna i
znanstvena središta razvitka šireg okružja, a imaju više od 35 000 stanovnika.
189
djelokruga županije na svom području mogu obavljati tzv. veliki gradovi i gradovi
sjedišta županija. Novim Zakonom županije prestaju biti jedinicama lokalne državne
uprave i postaju isključivo jedinice regionalne samouprave. Uvođenje neobičnog i
zapravo nedovoljno određenog i nejasnog termina «područna (regionalna) samou-
prava» odražava međutim nespremnost ustavotvorca da prizna pravo na regionalnu
samoupravu (Koprić, 2001a:83).27 I u određivanju poslova regionalne važnosti Zakon
se opredijelio za metodu generalne klauzule. Naime, prema toj metodi predstavničko
tijelo svake pojedine županije moći će i bez posebne inicijative središnjeg zakonodav-
ca neki posao ocijeniti poslom regionalne važnosti, polazeći od vlastite procjene okol-
nosti, potreba i razvojnih šansi svake pojedine županije. Riječ je o bitnom iskoraku u
smjeru jačanja autonomije županija. Zapreke jačanju autonomije županija, kako je već
istaknuto, vrlo su izražene razlike u veličini i razvijenosti sadašnjih županija.
3.1. Tijela županija

Glede sustava odnosa vlasti i uprave u hrvatskim lokalnim jedinicama, u razdo-
blju od 1992. do 2008. godine prihvaćena je jedna varijanta sustava izvršnih odbora
s malom razlikom uloga načelnika/gradonačelnika i župana.28 No, nakon izmjena
Zakona 2007. i 2008. godine uspostavljen je sustav pojedinačnog funkcionara.
Predstavničko tijelo županije jest županijska skupština. Ono je izraz političke au-
tonomije lokalnog stanovništva, odnosno nositelj političke legitimnosti u odnosu na
središnju državnu vlast. Broj članova skupštine mora biti neparan, a ovisi o broju sta-
novnika županije.29 On se određuje statutom jedinice regionalne samouprave. Grad
27 Prema načelu supsidijarnosti (ili «pravedne autonomije»), koje je danas prihvaćeno u gotovo svim
zemljama Europske unije, odluke treba donositi na najnižoj mogućoj razini, dok središnja vlast pri-
tom osigurava osnovne smjernice. Dakle, ništa ne treba organizirati na višoj razini što se može bolje
i «prirodnije», bez opasnosti po opće dobro, organizirati na nižoj razini. Dakako, princip supsidijar-
nosti naglašuje i vrijednost regionalnog organiziranja države. Takvo organiziranje može nedvojbeno
ublažiti mnoge unutardržavne napetosti i sukobe. U Hrvatskoj je to načelo, međutim, potpuno za-
nemareno. Ratne okolnosti tijekom 1990-ih godina ne amnestiraju političku elitu u čijim je rukama
de facto bilo koncentrirano donošenje svih ključnih odluka. To je imalo, između ostaloga, pogubne
posljedice po stanje demokracije u RH.
28 «Po uzoru na austrijski model, u općinama, gradovima i županijama Hrvatske, uz stanovite modi-
fikacije, uspostavljena je 1992. jedna varijanta sustava izvršnih odbora. Prije svega, zakonom je pro-
pisano da u svakoj jedinici lokalne i područne (regionalne) samouprave postoje dva izvršna tijela:
pojedinačni funkcionar (općinski načelnik, gradonačelnik, župan) i kolegijalno tijelo, poglavarstvo
(općinsko, gradsko, županijsko).» (Ivanišević, 2008:80). Njih Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi odre-
đuje kao izvršna tijela lokalne jedinice, a ne kao izvršna tijela predstavničkog tijela. Time je zakono-
davac prihvatio koncept diobe vlasti u lokalnom sistemu, premda je propisao da oba izvršna tijela
bira vijeće/skupština. Posljedica prihvaćene koncepcije bilo je propisivanje inkompatibilnosti članstva
u predstavničkom tijelu i obavljanja izvršnih funkcija (Ivanišević, 2008:80).
29 Iznimno, u slučaju kada na izborima nije postignuta odgovarajuća zastupljenost predstavnika nacio-
nalnih manjina, broj članova predstavničkog tijela može biti paran.
190
Zagreb ima pedeset jednog člana Gradskog vijeća, a županija ima od trideset jednog
do pedeset jednog člana županijske skupštine. Mandat člana skupštine traje četiri go-
dine. On nema obvezujući mandat i nije opoziv. Član skupštine obavlja dužnost po-
časno i za to ne prima plaću, no ima pravo na naknadu troškova. Predstavničko tijelo
ima predsjednika i do dva potpredsjednika, koji se biraju većinom glasova svih člano-
va. Predsjednik je ovlašten sazivati sjednice i predsjedati sjednicama, ali i predstavljati
skupštinu. On saziva sjednice po potrebi, a najmanje jednom u tri mjeseca.
Skupština donosi statut; donosi odluke i druge opće akte; osniva i bira članove
radnih tijela skupštine; uređuje ustroj i djelokrug upravnih tijela županije; osniva
javne ustanove i druge pravne osobe za obavljanje gospodarskih, društvenih, ko-
munalnih i drugih djelatnosti. Ona donosi odluke većinom glasova ako je sjednici
nazočna većina članova. No, statut, proračun i godišnji obračun donose se većinom
glasova svih članova skupštine. Na sjednicama se glasuje javno, ako skupština ne
odluči da se o nekom pitanju glasuje tajno. Predstavničko tijelo osniva stalne ili po-
vremene odbore i druga radna tijela u svrhu pripreme odluka iz njegova djelokruga.
3. 2. Izvršna tijela županije

Izvršno tijelo u županiji jest župan.30 On se bira na neposrednim izborima. Pri-
sustvuje sjednicama skupštine. Dužan je dva puta godišnje podnositi polugodišnji
izvještaj o svom radu predstavničkom tijelu. No članovi skupštine mogu od nje-
ga tražiti izvještaje o pojedinim pitanjima iz njegove nadležnosti. Isto tako članovi
skupštine mogu mu postavljati pitanja o njegovu radu. Pitanja mogu biti postavlje-
na usmeno na sjednicama predstavničkog tijela ili u pisanu obliku posredovanjem
predsjednika skupštine. Župan ima dva zamjenika, koja se također biraju na nepo-
srednim izborima; župan dužnost obavlja profesionalno, a njegovi zamjenici odlučit
će hoće li dužnosti na koje su izabrani obavljati profesionalno.
Župan je ovlašten zastupati županiju, a odgovoran je središnjim tijelima držav-
ne uprave za obavljanje poslova državne uprave prenesenih u djelokrug tijela župa-
nije. Župan u obavljanju poslova iz samoupravnog djelokruga županije ima pravo
obustaviti primjenu općeg akta skupštine ako ocijeni da je tim aktom povrijeđen
zakon ili drugi propis te zatražiti od skupštine otklanjanje uočenih nedostataka. Ako
skupština to pak ne učini, župan je dužan u roku od osam dana o tomu obavijestiti
čelnika središnjeg tijela državne uprave ovlaštenog za nadzor nad zakonitošću rada
tijela županije.
30 Do izmjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi u listopadu 2007. godine u lo-
kalnim jedinicama je kao izvršno tijelo postojalo i poglavarstvo. Od lokalnih izbora 17. svibnja 2009.
godine institucija poglavarstva je prestala postojati.
191
Neke od brojnih ovlasti koje je imao župan kao predstavnik državne vlasti na
teritoriju županije, po noveli Zakona o sustavu državne uprave iz 2001., preuzima pred-
stojnik ureda državne uprave u županiji. Predstojnik ima svojstvo funkcionara kojeg
imenuje i razrješava Vlada RH na temelju prethodno provedenog javnog natječaja.
Javni natječaj za njegovo imenovanje trebao bi osigurati određenu stručnu razinu i
druge profesionalne kvalitete, premda je bjelodano da se izbor među onim kandidati-
ma koji ispunjavaju uvjete iz javnog natječaja može provoditi po političkim kriterijima.
Županu i njegovu zamjeniku mandat prestaje po sili zakona. Prvo, danom pod-
nošenja ostavke; drugo, danom pravomoćne sudske odluke o oduzimanju poslovne
sposobnosti; treće, danom pravomoćnosti sudske presude kojom je osuđen na bezu-
vjetnu kaznu zatvora u trajanju dužem od jednog mjeseca; četvrto, danom pravomoć-
nosti sudske presude kojom je osuđen radi počinjenja kaznenog djela protiv slobode i
prava čovjeka i građanina, RH i vrijednosti zaštićenih međunarodnim pravom; peto,
danom odjave prebivališta s područja jedinice; šesto, danom prestanka hrvatskog dr-
žavljanstva; sedmo, smrću. Skupština će u roku od osam dana obavijestiti Vladu RH o
prestanku mandata župana radi raspisivanja prijevremenih izbora za novoga župana.
Ako je prestanak mandata župana nastupio u kalendarskoj godini u kojoj se održava-
ju redovni izbori, a prije njihova održavanja, u toj se županiji neće raspisati i održati
prijevremeni izbori. Dužnost župana do kraja mandata obavljat će njegov zamjenik.
Župan i njegov zamjenik mogu se razriješiti. Skupština može raspisati referen-
dum o njihovu razrješenju: prvo, kada krše ili ne izvršavaju odluke predstavničkog
tijela; drugo, kada svojim radom prouzroče jedinici regionalne samouprave znatnu
materijalnu štetu. Pod tim pojmom smatra se šteta u iznosu od 1% proračuna te je-
dinice regionalne samouprave u tekućoj godini, a ako 1% proračuna iznosi više od
500.000 kn, pod znatnom materijalnom štetom smatra se šteta u iznosu od 500.000
kn. Prijedlog za raspisivanje referenduma o razrješenju župana i njegova zamjeni-
ka može podnijeti najmanje jedna trećina članova skupštine. Odluka o raspisivanju
referenduma donosi se većinom glasova svih članova skupštine. Ako se na referen-
dumu donese odluka o razrješenju župana i njegova zamjenika, mandat im presta-
je danom objave rezultata referenduma, a Vlada RH imenovat će povjerenika za
obavljanje poslova iz nadležnosti župana. Skupština ne smije raspisati raferendum
prije proteka roka od šest mjeseci od početka mandata župana i njegova zamjenika.
Referendum se također ne smije raspisati prije proteka roka od dvanaest mjeseci od
ranije održanog referenduma o istom pitanju.
S druge strane, birači upisani u popis birača županije imaju pravo skupštini
predložiti raspisivanje referenduma o pitanju razrješenja župana i njegova zamjeni-
ka. Odluku o raspisivanju referenduma skupština mora donijeti u roku od 30 dana
od zaprimanja prijedloga.
Jedna od prednosti reorganizacije izvršne vlasti u lokalnim i regionalnim jedini-
cama jest materijalna ušteda s obzirom na to da je ukidanjem poglavarstava ukinuto
192
oko 12.000 mjesta koja su uglavnom bila plaćena. Građani će biti u mogućnosti bi-
rati osobu u koju imaju najviše povjerenja, a ne kao dosada, kada je izbor čelnika u
lokalnim jedinicama bio prepušten strankama i njihovim dogovorima. Prednost je i
snaženje legitimnosti izvršne vlasti i njezina veća stabilnost. S druge strane, kao ne-
dostaci mogu se navesti velika koncentracija vlasti u rukama jedne osobe, opasnost
populizma, komplicirana procedura opoziva lokalnih čelnika, koji zbog toga mogu
postati de facto nesmjenjivi.
4. Zaključak
Hrvatska je tijekom 1990-ih godina bila centralizirana država s autoritarnom,

nedemokratskom vlašću. Tadašnji režim promicao je takav sustav vrijednosti u či-
jem su središtu bili nacija i država.31 Primarna funkcija županija bila je omogućiti
centralizaciju unutar državnog mehanizma te proširiti područje djelovanja i utjecaja
države u civilno društvo umjesto nedržavnih/nevladinih i autonomnih institucija.
Ustavne promjene 2000. godine i nova zakonska rješenja omogućili su proces decen-
tralizacije. Državnu se upravu na razinama ispod središnje nastojalo racionalizirati
redukcijom broja tijela državne uprave na razini županija, tako da je u svakoj župa-
niji umjesto prijašnjih osam do deset županijskih ureda osnovan samo jedan ured
državne uprave. Smanjenje broja županijskih ureda dovelo je do smanjenja broja
državnih službenika u uredima državne uprave. Naime, 1996. godine u županijskim
uredima bilo je zaposleno 7.000 djelatnika. Racionalizacijom je taj broj u uredima
državne uprave u županijama pao u rujnu 2006. na 4.438. Dakako da to nije i do-
voljno. Bitno je reducirati i broj jedinica lokalne i regionalne samouprave, odnosno
općina/gradova i županija, te broj zaposlenih u njima.32 Umjesto sadašnjih županija
31 Poseban problem je gotovo potpuna dominacija jedne stranke u najvećem broju lokalnih i regional-
nih jedinica tijekom 1990-ih godina. HDZ je, npr. nakon lokalnih izbora 1997. godine imao vlast u čak
85% županija, oko 60% gradova i oko 70% općina (Koprić, 2006a:185). Promjena vlasti 2000. godine
potakla je stanovite procese demokratizacije političkog života na lokalnoj razini. Nakon lokalnih iz-
bora 2001. godine stranke centra i lijevog centra formirale su izvršne organe u oko 50% općina i gra-
dova. S druge strane, HDZ je sam ili u koaliciji s drugim konzervativnim i nacionalističkim strankama
preuzeo vlast u 205 općina i gradova (38%).
32 Od 127 gradova 94 su «socijalni slučajevi», a 58 (48%) njih uopće nema 10 000 stanovnika koliko pro-
pisuje Zakon. Status grada imaju mjesta poput, npr. Čabra (4 387 stanovnika), Opuzena (3 242 stanov-
nika), Klanjca (3 234 stanovnika) i Obrovca (3 387 stanovnika) (Globus, 4.12.2009., 26. i d.) Hrvatski
sustav lokalne i regionalne samouprave se pokazao tijekom posljednjih osamnaest godina financijski
neodrživim, a korist koju su građani od njega dobili je upitna. S tim u vezi valja uputiti na reformu
lokalne i regionalne samouptrave koja je u razdoblju od 2002. do 2007. godine provedena u Danskoj.
Prije reforme Danska je s 5,4 milijuna stanovnika bila podijeljena na 13 okruga i 270 općina. Nakon re-
forme upravno-teritorijalne podjele, od 1. siječnja 2007. godine, Danski nacionalni teritorij podijeljen
je na 5 regija i 98 općina. Danci su reformu proveli postupno, a o njoj je bila otvorena iscrpna javna
193
koje predstavljaju umjetne regije par excellence, valja stvoriti četiri prirodne regije.
To bi bile Slavonija (oko 891.000 stanovnika), Središnja Hrvatska (oko 1.241.000 sta-
novnika), Riječka regija s Istrom, Gorskim kotarom i dijelom Ličko-senjske županije
(Otočac, Senj, dio otoka Paga) te Karlovačkom županijom (oko 700.000 stanovnika)
i Dalmacija (oko 900.000 stanovnika). Četiri najveća hrvatska grada bila bi središta
novih regija. Pritom valja voditi računa o odgovarajućoj disperziji ovlasti između
središta regija i periferije. Centralizacija odlučivanja, koncentracija kapitala, institu-
cija i sl. u središtu dovelo bi do sličnih problema s kojima smo danas suočeni. Takve
bi nove regije također mogle služiti kao NUTS II jedinice, odnosno kao statističke
cjeline (regije).33 Doduše, problem je s budućom riječkom regijom, koja ne bi mogla
ispuniti uvjet od 800.000 stanovnika, a taj je broj minimum za dobivanje novčanih
sredstava iz fondova Europske unije (Grčić, 2007:44. i d.).34 Bilo kako bilo, novoj po-
djeli nacionalnog teritorija mora prethoditi temeljita javna rasprava. Problem se ne
bi smio «prelamati preko koljena», kao što je to napravljeno početkom devedesetih
godina 20. stoljeća.
S druge strane, valja nastaviti s procesom decentralizacije koji je započet 2001.
Godine, da bi nakon smjene vlasti 2003. godine bio zaustavljen. Vrlo važnu ulogu u
tom procesu ima fiskalna decentralizacija,35 odnosno jačanje financijskog kapaciteta
lokalnih i regionalnih jedinica.
rasprava. Pet novoformiranih regija znatno su veće kako površinom, tako i brojem stanovnika od
nekadašnjih okruga. Naime, površina okruga kretala se između 526 km² (okrug Kopenhagen) i 6 173
km² (okrug Sjeverni Jutland), a broj stanovnika između 224 261 (okrug Ribe) i 661 370 (okrug Aarhus).
«Površina regija je između 2.560 km² (regija Hovedstaden) i 13.190 km² (regija Srednji Jutland), a broj
stanovnika između 578.839 (regija Aaland) i 1.645.825 (regija Hovedstaden). Prosječni okrug imao je
368.546 stanovnika i površinu 3.261 km², dok prosječna regija ima 1.095.158 stanovnika i površinu
8.619 km².» (Kovačić, 2009:995).
33 Dakako, nije riječ o regijama u smislu teritorijalnih jedinica.
34 Prema Grčiću, podjela Hrvatske na statističke regije je od svih dosadašnjih regionalizacija «zacijelo
najgora» i ako se dogodi, proizvodit će štetne posljedice za cijeli sustav (Grčić, 2007:24).
35 Jedinice su lokalne i regionalne samouprave u razdoblju od 1994. do 1998. godine u BDP-u partici-
pirale s 3,88%, 4,44%, 5,71%, 6,23% te 6,93%. U ukupnoj javnoj potrošnji s 8,8%, 9,1%, 11,2%, 12,4% i
12,4%, a u proračunskoj s 12,78%, 13,37%, 17,32%, 17,74 i 17,73%. Najvažniji prihodi lokalnih jedinica
tijekom 1990-ih godina bili su porezi. Njihov udio u strukturi ukupnih prihoda kretao se između 51%
i 66%. Najznačajniji su pritom bili prihodi od tzv. zajedničkih poreza (dijele ih središnja državna vlast
i lokalne jedinice). Porez i prirez na dohodak je činio 1995. godine čak 72,18% prihoda jedinica lokalne
samouprave, a 1997. godine 65,36% prihoda. Porez na dobit u strukturi poreznih je prihoda sudjelo-
vao 1995. s 13,04%, a 1997. godine s 18%. U poreznom sustavu RH tijekom 1990-ih godina postojalo je
deset lokalnih poreza, od čega su bila četiri županijska poreza, a šest je poreza čiji su prihodi pripadali
općinama i gradovima (Šimović, 1999:68 i d.).
194
Literatura
Banovac, Boris et al. (2004) Modernizacija (i/ili europeizacija) hrvatske periferije – pri-
mjeri Istre, Like i Gorskog kotara. Zagreb: Revija za sociologiju 35 (3-4) 113-141.
Beuc, Ivan (1985) Povijest institucija državne vlasti Kraljevine Hrvatske, Slavonije i
Dalmacije. Zagreb: Pravni fakultet Zagreb.
Beuc, Ivan (1986) Povijest država i prava na području SFRJ. Zagreb: Pravni fakultet
Zagreb – «Zrinski» TIZ Čakovec.
Blažević, Robert (1999) Županija istarska u kontekstu upravno-teritorijalne podjele
Republike Hrvatske. U: Eugen Pusić et al. Javna uprava u demokratskom druš-
tvu. Zagreb:Institut za javnu upravu & Organizator.
Blažević, Robert (2007) Upravna znanost. Rijeka: Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci
Čepulo, Dalibor (2001) Izgradnja hrvatske moderne uprave i javnih službi 1874-
1876. Hrvatska javna uprava 3(1):90-126.
Goldstein, Ivo (1996) Županije u ranom srednjem vijeku. U: Franko Mirošević (ur.)
Hrvatske županije. Zagreb: Školska knjiga.
Grčić, Branko (2007) Regionalizacija Hrvatske u kontekstu pridruživanja Europskoj
uniji. U: Vedran Horvat (prir.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Za-
greb: Fondacija Heinrich Böll.
Grgin, Borislav (1996) Županije u razvijenom i kasnom srednjem vijeku. U: Franko
Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb: Školska knjiga.
Gross, Mirjana i Szabo, Agneza (1992) Prema hrvatskome građanskom društvu.
Društveni razvoj u civilnoj Hrvatskoj i Slavoniji šezdesetih i sedamdesetih godi-
na 19. stoljeća, Zagreb: Globus.
Gross, Mirjana (1985) Počeci moderne Hrvatske. Zagreb: Globus.
Hrženjak, Juraj (1993) Lokalna samouprava i uprava u Republici Hrvatskoj. Zagreb:
Informator.
Ivanišević, Stjepan (1999) Glavni problemi i mogući pravci reforme lokalne sa-
mouprave. U:Eugen Pusić et al. Javna uprava u demokratskom društvu.
Zagreb:Institut za javnu upravu & Organizator.
ritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji je determiniraju. Hrvatska javna uprava
7(1):61-116.
Ivanišević, Stjepan (2008) Izvršne institucije u lokalnoj samoupravi. Tipologija struk-
turnih oblika i komparativni pregled. Zagreb: Institut za javnu upravu.
Ivanišević, Stjepan (2009) Stupnjevanje lokalnih samoupravnih jedinica. Hrvatska
javna uprava 9 (3) 669-722.
Kovačić, Marko (2009) Reforma lokalne samouprave u Danskoj 2007. godine. Hrvat-
ska javna uprava 9(4) 989-997.
195
Klemenčić, Mladen (1996) Promjene upravno-teritorijalnog ustroja Hrvatske 1918-

1992. U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb: Školska knjiga.
Kolar-Dimitrijević, Mira (1996) Elementi županijskog sustava u samoupravama
oblasti 1927-1029. godine. U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb:
Školska knjiga.
Koprić, Ivan (1997) Lokalni poslovi hrvatskih županija u svjetlu različitih europskih
tradicija. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 47 (5) 497-559.
Koprić, Ivan (2001a) Uloga županija u hrvatskom sustavu lokalne samouprave i
uprave 1990-ih i perspektive regionalizacije nakon promjena Ustava iz 2000. go-
dine. Hrvatska javna uprava 3(1) 63-87.
Koprić, Ivan (2001b) Državna uprava i lokalna samouprava u Hrvatskoj 1990.-2001.-
vladavina prava ili politike? Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu 51 (6) 1275-
1295.
Koprić, Ivan (2005) Djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave. Hrvat-
ska javna uprava 5 (1) 35-79.
lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava 8 (1) 95-133
Lozina, Duško (2004) Lokalna samouprava. Split: Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu
Moačanin, Nenad (1996) Upravna podjela hrvatskih zemalja u sklopu Osmanskoga
carstva. U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb: Školska knjiga.
Pavličević, Dragutin (1996) Županije u Hrvatskoj i Slavoniji u prijelaznom razdoblju
od 1848. do 1881. U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb: Školska
knjiga.
Potrebica, Filip (1996) Županije u Hrvatskoj i Slavoniji u 18. i prvoj polovici 19. stolje-
ća. U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb: Školska knjiga.
Puljiz, Jakša (2007) Kako potaknuti ravnomjerniji regionalni razvoj u Hrvatskoj? U:
Vedran Horvat (prir.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fon-
dacija Heinrich Böll.
Pusić, Eugen (1985) Upravni sistemi, Sv. I.-II. Zagreb: Grafički zavod Hrvatske i
Pravni fakultet Zagreb.
Pusić, Eugen i dr. (1988) Upravni sistemi. Zagreb: Narodne novine.
Pusić, Eugen (1997) Hrvatska središnja državna uprava i usporedni upravni sustavi.
Račić, Domagoj i Aralica, Zoran (2007) Regionalne razlike u Hrvatskoj: pokazatelji
ekonomske razvijenosti županija. U: Vedran Horvat (prir.) Forumi o regionaliza-
ciji i održivom življenju. Zagreb: Fondacija Heinrich Böll.
Radelić, Zdenko (2006) Hrvatska u Jugoslaviji 1945.-1991. Od zajedništva do razlaza.
196
Rogić, Veljko (1996) Bitnost problemaitke regionalizacije i njezin odnos prema župa-
nijskoj organizaciji. U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije: Zagreb: Školska
knjiga.
Sirotković, Hodimir i Margetić, Lujo (1988) Povijest država i prava naroda SFR Jugo-
slavije. Zagreb: Školska knjiga.
Smrekar, Milan (1899) Priručnik za političku upravnu službu u kraljevinah Hrvat-
skoj i Slavoniji. Knjiga prva. Zagreb.
Šimović, Jure (1999) Neka obilježja sustava financiranja javnih potreba u Republici
Hrvatskoj. U: Eugen Pusić et al. Javna uprava u demokratskom društvu. Zagreb:
Institut za javnu upravu & Organizator.
Šimunović, Ivo (2007a) Regionalizacija – hrvatska lutanja. U: Vedran Horvat (prir.)
Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fondacija Heinrich Böll.
Šimunović, Ivo (2007b) Između funkcionalne i političke regionalizacije. U: Vedran
Horvat (prir.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fondacija
Heinrich Böll.
Vranješ-Šoljan, Božena (1996) Županijsko uređenje u posljednjoj fazi postojanja
(1881-1918). U: Franko Mirošević (ur.) Hrvatske županije. Zagreb: Školska knjiga.
Pravni izvori
Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/97, 8/98 – pročišćeni tekst, 113/00, 124/00
– pročišćeni tekst, 28/01, 41/01 – pročišćeni tekst.
Europska povelja o lokalnoj samoupravi, NN – Međunarodni ugovori 14/97.
Zakon o administrativno-teritorijalnoj podjeli Narodne Republike Hrvatske, NN
60/47.
Zakon o administrativno-teritorijalnoj podjeli Narodne Republike Hrvatske, NN 29/49.
Zakon o podjeli Narodne Republike Hrvatske na kotare, gradove i općine, NN 16/52
Zakon o područjima općina i kotara u Narodnoj Republici Hrvtaskoj, NN 39/62.
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01., 60/01., 139/05.,
109/07., 125/08.
Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 10/97.,
124/97., 50/98., 68/98., 22/99., 42/99., 117/99., 126/99., 44/00., 129/00., 92/01., 79/02.,
83/02., 25/03., 107/03., 175/03., 86/06., 16/07.
Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, NN
117/93., 33/00., 73/00., 59/01., 117/01., 150/02., 147/03., 132/06., 73/08.
Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samou-
pravi, NN 86/08.
197
UDK 35.071.2(497.5)
352:353:35.071.2(497.5)
Dr. Sanja Maleković i dr. Jakša Puljiz Izvorni znanstveni rad
Institut za međunarodne odnose, Zagreb Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Izazovi novog pristupa upravljanju razvojem na

lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj
Cilj ovoga rada jest identificiranje ključnih promjena u pristupu poticanju razvo-
ja na regionalnoj i lokalnoj razini te izazova s kojima se regionalne i lokalne jedini-
ce u Hrvatskoj suočavaju u kontekstu nove politike regionalnog razvoja te utjecaja
procesa pristupanja Europskoj uniji. Opisani su neki temeljni trendovi koji su obi-
lježili novo poimanje uloge lokalne i regionalne razine u cjelokupnom nacionalnom
društveno-gospodarskom razvoju. Na temelju osnovnih trendova na međunarodnoj
razini te očekivanog utjecaja procesa pristupanja Europskoj uniji i provedbe nove
politike regionalnog razvoja, u radu je obrazloženo nekoliko ključnih nadolazećih
izazova za jedinice regionalne i lokalne razine. Konačno, u zaključcima se razmatra-
ju neke osnovne preporuke vezane za djelotvornu primjenu novog pristupa uprav-
ljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini.
Ključne riječi: lokalni i regionalni razvoj; lokalna i regionalna samouprava;
upravljanje razvojem; hrvatska regionalna politika; proces pristupanja EU.
Uvod
U uvjetima velikih razvojnih poteškoća s kojima je suočen niz županija i jedinica

lokalne samouprave u Hrvatskoj te u uvjetima neophodne prilagodbe koju name-
će proces globalizacije i pristupanja Europskoj uniji postizanje dugoročno održivog
društveno-gospodarskog razvoja na regionalnoj i lokalnoj razini zahtijeva kontinu-
irano strateško promišljanje i traženje optimalnih pristupa upravljanju razvojem. U
tom traženju posebno važnu ulogu imaju državna tijela sa središnje razine koja su
odgovorna za stvaranje okvira, odnosno okruženja koje će pomoći lokalnim i regi-
onalnim jedinicama da što djelotvornije planiraju i potiču vlastiti razvoj. Europska
Unija već više od dva desetljeća razvija novi pristup poticanju regionalnog razvoja,
u kojem je posebno naglašeno partnerstvo i sinergija djelovanja različitih sudionika
na različitim sektorskim i teritorijalnim razinama. Međutim, Hrvatsku obilježava
upravo izostanak cjelovite razvojne politike, a posebice politike regionalnog razvoja,
199
koja bi imala zadatak osigurati potrebne uvjete za što učinkovitiji i djelotvorniji do-
prinos lokalnih i regionalnih jedinica lokalnom, odnosno regionalnom razvoju. Ipak,
nakon dugog razdoblja tijela središnje razine napravila su određene pomake u tom
pogledu, a to se dobrim dijelom može povezati s procesom pristupanja Hrvatske Eu-
ropskoj uniji i potrebom da se vlastita regionalna politika uskladi s praksom kohe-
zijske (regionalne) politike kao najvažnijeg instrumenta Europske unije za poticanje
uravnoteženog regionalnog razvoja. Cilj ovoga rada jest ocijeniti ključne promjene
u pristupu poticanju razvoja na regionalnoj i lokalnoj razini te identificirati razvojne
izazove s kojima se regionalne i lokalne jedinice u Hrvatskoj suočavaju u kontekstu
nove politike regionalnog razvoja te utjecaja procesa pristupanja Europskoj uniji.
Izazovi za regionalnu i lokalnu razinu u Hrvatskoj odnose se prije svega na po-
trebu organizacije vlastitog procesa strateškog planiranja razvoja i na uključivanje
u proces strateškog planiranja na višim teritorijalnim razinama, zatim na pojačane
obveze u pogledu osmišljavanja razvojnih projekata te na potrebu za snažnijom i
učinkovitijom koordinacijom razvojnih dionika kako na razini pojedine županije,
tako i između više županija te prema tijelima središnje države. Vrlo konkretan poti-
caj regionalnim i lokalnim jedinicama da prihvate navedene izazove i adekvatno na
njih odgovore leži u činjenici da će se na taj način istovremeno najbolje pripremiti
za korištenje sredstava strukturnih fondova Europske unije koja će Hrvatskoj biti
dostupna nakon ulaska u Uniju. Budući da se radi o iznimno velikim sredstvima,
koja uz to, zbog provedbe načela sufinanciranja, moraju biti podržana domaćim
sredstvima, može se zaključiti kako regionalna razina, tj. županije, ali u većem dijelu
i gradovi i općine, neće ni imati izbora u tome trebaju li slijediti novi pristup uprav-
ljanju razvojem ili ne.1
Međutim, činjenica koja je očita već sada jest da mnoštvo i kompleksnost za-
dataka koji slijede u kontekstu ulaska u EU i korištenja strukturnih fondova neće
biti moguće rješavati isključivo lokalnim ili nacionalnim mehanizmima i pristupi-
ma. Njihovo učinkovito rješavanje bit će izvedivo isključivo u uvjetima sustavne su-
radnje, partnerstva i razumijevanja svih razina upravljanja – od nacionalne preko
regionalne do lokalne. Sve nabrojeno ujedno su ključni elementi nove politike regio-
nalnog razvoja kojima se detaljno bavimo u trećem dijelu rada. Prije toga, u drugom
dijelu iznosimo neke temeljne trendove koji su obilježili poimanje uloge lokalne i
regionalne razine u cjelokupnom nacionalnom društveno-gospodarskom razvoju.
Na temelju ključnih trendova na međunarodnoj razini te očekivanog utjecaja pristu-
panja Europskoj uniji i provedbe nove politike regionalnog razvoja, u četvrtom di-
1 Naime, najveći dio proračunskih sredstava središnje, regionalne i lokalne države slobodnih za investiranje u
razvojne projekte morat će se utrošiti kao iznos za sufinanciranje projekata temeljno financiranih iz strukturnih
fondova, što znači da će se vrlo malo sredstava moći utrošiti na aktivnosti mimo pravila i načela kohezijske
politike EU.
200
S. Maleković i J. Puljiz: Izazovi novog pristupa upravljanju razvojem na lokalnoj i regionalnoj razini u Hrvatskoj
jelu iznosimo nekoliko ključnih nadolazećih izazova za jedinice regionalne i lokalne

razine. Konačno, u petom dijelu dajemo osnovne zaključke i preporuke.
Prije prelaska na drugi dio potrebno je naglasiti kako se u ovom radu ne dotiče-
mo posebno nekih vrlo važnih i aktualnih pitanja za Hrvatsku kao što je nastavak
procesa decentralizacije i reforma administrativno-teritorijalnog ustroja. Za to jed-
nostavno nema dovoljno prostora. Ipak, želimo istaknuti sljedeće: nov pristup poti-
canju regionalnog i lokalnog razvoja teško se može uspješno provesti bez stvaranja
nužnih preduvjeta, što, između ostalog, uključuje i postojanje financijski kapacitira-
nih i administrativno osposobljenih lokalnih i regionalnih jedinica. Ali može se reći
da vrijedi i obrnuto. Teško je sagledavati i osmišljavati procese administrativno-teri-
torijalne reforme bez jasne vizije razvojne politike kakvu želimo ostvariti i razvojnih
ciljeva koje želimo dostići na svim teritorijalnim razinama. I u tome leži važnost
novog pristupa s obzirom na to da on nudi potrebne instrumente za stvaranje vizije
i utvrđivanje razvojnih ciljeva.
2. Nova razvojna uloga lokalne i regionalne samouprave
Pristup razvoju „odozdo“ i uloga lokalnih i regionalnih dionika

Nova razvojna uloga regionalne i lokalne razine vezana je i za promijenjen pri-
stup u sagledavanju razvoja koji se odrazio kako na kohezijskoj politici EU, tako i
na regionalnim politikama zemalja članica. Pristup razvoju koji se možda najviše
odrazio na regionalnim politikama i koji i dalje privlači veliku pažnju stručnjaka, ali
i nosioca razvojne politike, zasnovan je na konceptu razvoja odozdo. Taj se koncept
pojavio u nizu europskih zemalja kao odgovor na ograničenu sposobnost centralnih
vladinih institucija pri rješavanju kompleksnih pitanja vezanih za društveno-gospo-
darski razvoj lokalnih i regionalnih jedinica, a posebno onih koje zaostaju u razvoju.
Time se on javio kao protuteža desetljećima aktualnom pristupu razvoju odozgo, ini-
ciranom pretežno s centralne razine.
Pristup razvoju odozdo“ ističe drugačiju ulogu lokalne i regionalne razine te isti-
če važnost lokalnih razvojnih resursa – u prvom redu ljudskih, lokalnog znanja, lo-
kalno iniciranih razvojnih programa, lokalne „uključenosti“, lokalnog koordiniranja
i vrednovanja razvojnih programa. Spomenuti pristup rezultat je spoznaje da se na
temelju efektivnog korištenja spomenutih lokalnih razvojnih resursa znatno olakšava
učinkovito iskorištavanje i daljnji razvoj gospodarskih, socioloških, kulturnih i drugih
tradicijskih specifičnosti pojedinih područja te efektivnije potiče ukupni gospodar-
ski i društveni razvoj od centralno nametnutih rješenja. Povezanost pristupa s nekim
osnovnim načelima kohezijske politike EU2 zasigurno je pridonijela njegovoj održi-
2 Među njima u prvom redu: supsidijarnost, partnerstvo i koordinacija, a povezanost se odnosi i na načela kao što
su programiranje i vrednovanje.
201
vosti, a to u nizu europskih lokalnih zajednica potvrđuje i porast svijesti o tome da je

veliki dio znanja o lokalnom razvojnom potencijalu, problemima i potrebama prisutan
na lokalnoj razini, na kojoj je ujedno najizraženija i motiviranost te želja za potica-
njem promjena. Pristup je u tom smislu ponajprije usmjeren na učinkovito korištenje
te daljnji razvoj lokalnog i regionalnog razvojnog potencijala te na lokalni gospodarski
razvoj, tj. na proces u okviru kojega javni, poslovni i neprofitni sektor zajedno rade
kako bi stvorili povoljnije uvjete za razvoj i konkurentnost lokalnoga gospodarstva.
U tom smislu definiranje razvojnih strategija za svaku lokalnu/regionalnu je-
dinicu nužno se mora oslanjati na specifične lokalne resurse i lokalni/regionalni
razvojni potencijal u najširem smislu, ali i na njegovo mudro korištenje. Važnost
lokalno/regionalno specifičnih čimbenika razvoja za gospodarski rast i razvoj po-
tvrđuje i uvođenje novog koncepta kapitala, u stručnoj literaturi nazvanog teritori-
jalni kapital (OECD, 2001; Camagni, 2007; Capello, Caragliu, Nijkamp, 2009)3. Prema
autorima teritorijalni kapital obuhvaća opipljive i neopipljive čimbenike razvoja iz
javnog i privatnog sektora koji se mogu povezati s nekim geografskim područjem,
odnosno socio-kulturnim miljeom. Premda i dalje uključuje tradicionalne čimbeni-
ke razvoja kao što su materijalni i ljudski resursi, ovaj koncept posebno naglašava
važnost nematerijalnih, odnosno neopipljivih čimbenika razvoja poput povezanosti
(umreženosti) lokalnih dionika, međusobnog povjerenja, otvorenosti i spremnosti
na suradnju, zajedničkog sustava vrijednosti i normi ponašanja, kulturnog naslije-
đa i drugih čimbenika koji se uglavnom mogu povezati s pojmovima društvenog
kapitala i kapitalom odnosa (eng. „relational capital“) (Camagni, 1999). U takvom
razvojnom kontekstu, javne vlasti imaju posredničku i kontrolnu funkciju s ciljem
poticanja pretvaranja opipljivih i neopipljivih čimbenika razvoja u konkretne koristi
za konkurentnost lokalne zajednice odnosno regije. To nadalje podrazumijeva nuž-
nost razvoja novih oblika upravljanja razvojem koji će se temeljiti na uključenosti
i povezanosti svih relevantnih društvenih dionika kako bi se postigla maksimalna
djelotvornost i korisnost za sve članove lokalne/regionalne zajednice.
U svrhu poticanja razvoja temeljenog na teritorijalnom kapitalu lokalne i regio-
nalne jedinice su posebnu .pažnju posvetile institucijama. Među njima posebno mje-
sto zauzimaju institucije kao što su lokalne i regionalne razvojne agencije, koje su
u posljednja dva desetljeća postale neizostavni dio lokalnih/regionalnih razvojnih
politika. Premda su ciljevi i načini djelovanja razvojnih agencija vrlo diverzificirani,
3 OECD (2001) navodi niz faktora koji određuju teritorijalni kapital – od geografske lokacije i veličine područja,
proizvodno bogatstvo, običaji, prirodni resursi, kvaliteta života, pozitivne eksternalije kao posljedica aglome-
racije gospodarstva – ali i poduzetničku infrastrukturu poput inkubatora, industrijske distrikte /proizvodne ino-
vacijske sustave/ ili druge poslovne/tehnološke mreže koje umanjuju transakcijske troškove. Ovamo ubrajamo
i druge faktore kao što su netržišne međuovisnosti kao što su sporazumi, navike i neformalna pravila koja
omogućuju lokalnim i regionalnim dionicima da djeluju u nesigurnim, pa i rizičnim okolnostima.
202
ipak se kod mnogih među ključnim aktivnostima nalazi osiguravanje društvenog

konsenzusa vezanog za lokalnu/regionalnu strategiju razvoja te pronalaženje mo-
gućnosti da se preko nacionalnih i inozemnih fondova mobiliziraju potrebni resursi
za njenu provedbu.
Za lokalni i regionalni gospodarski razvoj iznimno su važne i neke druge, usko-
specijalizirane institucije usmjerene na podršku razvoju visoko-tehnoloških poduze-
ća u regiji, kao što su tehnološke agencije, tehnološki parkovi, tehnološko-inovacijski
centri, specijalizirane agencije za razvoj pojedine industrije u regiji i sl.. Pokazalo se
da spomenute razvojne agencije i druge potporne institucije, uz izravne učinke svog
djelovanja, potiču lokalni i regionalni razvoj i stvaranjem posebnog organizacijskog
okruženja4 kojim potiču umrežavanje i suradnju, ali i konkurenciju između lokalnih
poduzeća, lokalnih i regionalnih jedinica i institucija, ali i pojedinaca, što u konačnici
rezultira procesom prijenosa znanja i kolektivnog učenja među lokalnim, odnosno
regionalnim dionicima5. Na važnost institucija za regionalni i lokalni razvoj ukazuju
tvrdnje nekih poznatih stručnjaka poput Morgana koji ističe da „…institucije, više
nego li bilo koji drugi faktor utječu na sposobnost regija da uče“ (Morgan, 1997),
a to se poglavito odnosi na one koje omogućavaju lokalnim poduzećima pristup
tehnološkom znanju, podržavaju industrijsko i tehnološko umrežavanje i veze lo-
kalne industrije i javnih institucija i sl. O doprinosu potpornih institucija konkuren-
tnosti lokalnog i regionalnog gospodarstva svjedoči vrlo opsežna stručna literatura
niza istaknutih imena u posljednja dva desetljeća (Sengenberger, Stohr, Poire, Cook,
Begg, Brusco, Friedman, Garofoli, Schmitz, Becattini, Bianchi, Camagni, Todtling i
drugi).
Važno je uočiti da novi pristup poticanju lokalnog i regionalnog razvoja znatno
povećava skup lokalnih i regionalnih dionika uključenih u proces osmišljanja i pro-
vedbe razvojne politike. Uz tijela javne vlasti na svim razinama, vrlo važan doprinos
cijelom procesu daju i znanstveno-istraživačke institucije, strukovna i druga udru-
ženja, nevladine organizacije te niz drugih dionika koji prije nisu imali priliku ak-
tivno sudjelovati u procesu upravljanja razvojem, čime se opet naglašava poveznica
s načelom partnerstva EU. Oni tvore osnovno društveno, gospodarsko i instituci-
onalno tkivo sposobno za utvrđivanje razvojnih ciljeva i prioriteta te pronalaženje
najprikladnijih rješenja za učinkovito i djelotvorno poticanje lokalnog i regionalnog
razvoja. Svojim inicijativama i aktivnostima lokalni i regionalni dionici ne samo da
4 Vazquez-Barquero uvodi termin „orgware“ pod kojim podrazumijeva privlačne uvjete za investicije, umrežava-
nje poduzeća (ali i njih s drugim podržavajućim institucijama) te trgovinu. (citirano iz Rodriguez-Pose, 2010.).
5 Na lokalne i regionalne dionike često se referira u smislu lokalnih/regionalnih „aktera“, ali i lokalnih „subjeka-
ta“ razvoja, „praktičara/inicijatora“ i sl. Uz predstavnike lokalne i regionalne javne uprave, lokalni/regionalni
dionici mogu biti i predstavnici drugih javnih i privatnih, razvojnih institucija, ali i istaknuti pojedinci, poduzet-
nici i sl. neformalni „inicijatori“ razvoja na lokalnoj/regionalnoj razini.
203
pridonose podizanju zaposlenosti i stvaranju boljih uvjeta života na svom području,

već jačaju i lokalnu pregovaračku poziciju u odnosu prema centralnoj vladi i među-
narodnim financijskim i drugim institucijama i organizacijama. To proturječi uspo-
stavljenoj klasičnoj ekonomskoj razvojnoj doktrini, prema kojoj gospodarski razvoj
ovisi o instrumentima centralno vođene makro-ekonomske politike i ne obazire se
na prostorne, društvene i strukturne uvjete u okviru kojih djeluju poduzeća, institu-
cije i pojedinci.
Primjeri promjene razvojnog procesa temeljenog na spomenutim institucijama
i razvojnim inicijativama lokalnih i regionalnih dionika izuzetno su brojni u nizu
europskih zemalja te nam mogu poslužiti kao uzor s obzirom na niz zajedničkih ra-
zvojnih obilježja, ali i problema koji su prisutni i u našim regijama. Među zemljama
koje su Hrvatskoj u tom pogledu najinteresantnije svakako su i dvije u najbližem
okruženju – Italija i Austrija, ali i Španjolska, Irska i Portugal. Jedan od poznatih eu-
ropskih primjera uspješnih lokalnih razvojnih inicijativa jest regija Emilia Romagna
– u kojoj je regionalna vlast imala bitnu ulogu u podržavanju tradicionalne industrije
podrškom razvoja industrijskih parkova i drugih oblika institucionalne strukture,
tj potpornih institucija za razvoj malih i srednjih poduzeća. Važna je bila i podrška
lokalnih vlasti i drugih institucija razvoju tehničkih škola i fakulteta drugih specija-
liziranih istraživačkih institucija i centara – čime je omogućeno zadržavanje te razvoj
novog lokalnog znanja prilagođenog potrebama lokalnog gospodarstva.
Proučavanje učinaka spomenutih korištenih instrumenata i uloge lokalnih i re-
gionalnih vlasti te modela njihove suradnje s ostalim lokalnim i regionalnim dio-
nicima može koristiti pri promišljanju nove uloge i zadataka lokalne i regionalne
samouprave u poticanju razvoja u Hrvatskoj .
3. Položaj lokalne i regionalne samouprave u Hrvatskoj u

kontekstu novog pristupa poticanju regionalnog razvoja
Postojeći pristup poticanju regionalnog razvoja doživio je nakon dugo vreme-

na značajne promjene. Glavna značajka dosadašnjeg pristupa bilo je nepostojanje
cjelovite i konzistentne politike regionalnog razvoja s jasno definiranim ciljevima,
sudionicima i instrumentima te njena neusklađenost s modernim pristupom poti-
canju regionalnog razvoja.6 Postojeća politika se dugo vremena provodila temeljem
četiri tzv. teritorijalna zakona, a bez postojanja „krovnog“ zakona o regionalnom
razvoju koji bi utvrdio ključne elemente politike regionalnog razvoja.7 Drugo važno
6 Za više detalja o pristupu poticanju regionalnog razvoja u Hrvatskoj vidjeti Puljiz, Maleković (2007)
7 Radi se o Zakonu o područjima posebne državne skrbi, Zakonu o brdsko-planinskim područjima, Zakonu o
otocima i Zakonu o obnovi i razvoju grada Vukovara.
204
obilježje jest visoki stupanj inertnosti dosadašnje politike u smislu njenog unapređi-
vanja i prilagođavanja novim okolnostima kao što je ulazak u Europsku Uniju. Sama
činjenica da se na Zakonu i Strategiji regionalnog razvoja radi od 2003. godine, a da
su prvi konkretni rezultati ostvareni tek usvajanjem Zakona o regionalnom razvoju
u prosincu 2009. godine svjedoči ponajviše o manjku političke volje da se ozbiljno
i sustavno pristupi stvaranju suvremene politike regionalnog razvoja. Istovremeno
cijeli niz zemalja srednje i istočne Europe, uključujući i one s puno manje naglašenim
regionalnim razlikama u razvijenosti, donijeli su odgovarajući institucionalni okvir
za vođenje suvremene politike regionalnog razvoja godinama ranije.8
Donošenjem Zakona o regionalnom razvoju te skorim usvajanjem Strategije re-
gionalnog razvoja i niza podzakonskih akata konačno se stvara novo okruženje za
djelovanje lokalnih i regionalnih dionika u području poticanja lokalnog i regional-
nog razvoja u skladu s praksom suvremenog pristupa poticanju regionalnog razvo-
ja.9. Najvažnije novìne koje donosi novi pristup upravljanju regionalnim razvojem s
aspekta jedinica regionalne i lokalne samouprave jesu:
– Utemeljenost pristupa poticanja razvoja na strateškom planiranju. Proces
definiranja razvojnih prioriteta na različitim teritorijalnim razinama – od žu-
panijske razine preko razine statističkih regija do nacionalne razine – prvi se
put jasno formalizira i međusobno usklađuje. Županijske razvojne strategije
konačno dobivaju svoje pravno uporište, a županijski dionici istovremeno do-
bivaju jasne smjernice za izradu strategija koje će omogućiti njihovu metodo-
lošku usklađenost i povezanost s nacionalnim prioritetima. Posebno je važno
istaknuti kako se prvi put razvojni prioriteti definiraju na razini statističkih re-
gija, što nužno povlači sa sobom potrebu za širim, međužupanijskim konsen-
zusom o temeljnim razvojnim pitanjima širih geografskih područja. Potreba da
županije promisle razvoj šireg geografskog područja i da se više županija do-
govori o zajedničkim razvojnim prioritetima važan je pomak u kontekstu jača-
nja kapaciteta za upravljanje regionalnim razvojem. Isto je tako važno naglasiti
da definirani razvojni prioriteti na razini statističkih regija postaju polazišta
za izradu razvojnih programa na središnjoj razini, čime se prvi put u proces
planiranja razvoja na središnjoj razini sustavno i, možemo reći, ravnopravno
uključuju prioriteti regija. Konačno, valja istaknuti značenje članka 14., stavka
3. Zakona o regionalnom razvoju kojim se propisuje da plan razvojnih progra-
ma koji jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju obvezu
donijeti, sukladno Zakonu o proračunu, mora biti u suglasju sa županijskom
8 Za usporedbu, Slovenija kao zemlja s daleko manjim regionalnim razlikama, usvojila je Zakon o poticanju
uravnoteženog regionalnog razvoja još 1999. godine.
9 O promjenama u pristupu poticanju regionalnog razvoja vidjeti npr. Yulli, Wishlade (2001.).
205
razvojnom strategijom. Time se prvi put proces proračunskog planiranja stav-

lja u širi strateški okvir na regionalnoj i lokalnoj razini.10
– Institucionalizacija nadžupanijskih tijela za promišljanje razvoja. Osnivanje
partnerskih vijeća na razini statističkih regija prekretnica je u pogledu funk-
cioniranja institucionalnog okvira za poticanje regionalnog razvoja. Prvi je
put odlukom Vlade RH stvorena institucija koja djeluje na području između
središnje i županijske razine sa zadatkom poticanja društveno-gospodarskog
razvoja.11 Prema Zakonu o regionalnom razvoju, partnerska vijeća trebala bi
imati važnu ulogu pri utvrđivanju razvojnih prioriteta na razini statističkih
regija te predlaganju liste razvojnih projekata. Stvaranje takve nadžupanijske
institucije trebalo bi imati pozitivne efekte na jačanje osjećaja odgovornosti žu-
panijskih i lokalnih tijela za razvoj širih područja te poticati jače poistovjeći-
vanje lokalne/županijske zajednice sa širim geografskim prostorom. Naravno,
pri tome treba biti svjestan da je ovaj posljednji proces dijelom ograničen zbog
neprirodnih geografskih granica pojedinih statističkih regija koje otežavaju
proces poistovjećivanja.12
– Poticanje kulture partnerstva. Uvođenje partnerskih vijeća na razini statistič-
kih regija te obveza donošenja županijskih razvojnih strategija u skladu s na-
čelom partnerstva imat će dugoročne pozitivne efekte na razvoj dijaloga među
različitim lokalnim i regionalnim dionicima oko tema koje su ključne za razvoj
regija. Partnerska će vijeća, uz predstavnike središnje razine te regionalne i lo-
kalne samouprave, uključiti i predstavnike sindikata, gospodarske, obrtničke
i poljoprivredne komore te nevladina, privatnog i znanstvenog sektora. Uklju-
čivanjem šireg kruga dionika dodatno se demokratizira cjelokupni sustav
upravljanja regionalnim razvojem i daje prilika svim ključnim partnerima da
aktivno sudjeluju u osmišljanju razvojne politike. Time se ujedno postiže i jača
osjećaj „vlasništva“ partnera nad ključnim razvojnim dokumentima i razvoj-
nim projektima, što je jako važno za njihovu uspješnu provedbu. Osim toga,
ojačana suradnja različitih partnera na lokalnoj, regionalnoj i središnjoj razini
povećava društvenu koheziju i smanjuje negativan utjecaj na razvoj, koji proi-
zlazi iz slabe suradnje jedinica lokalne i regionalne samouprave zbog različite
stranačke pripadnosti nositelja vlasti.
10 Za više detalja o važnosti povezivanja proračunskog i strateškog planiranja vidjeti Drager et al. (2007.).
11 Vlada RH na sjednici održanoj 18. ožujka 2010. donijela je uredbu o osnivanju partnerskih vijeća statističkih
regija.
12 To se prije svega odnosi na regiju Panonska Hrvatska, koja obuhvaća županije od Karlovačke na zapadu do
Vukovarsko-srijemske na istoku.
206
– Uvođenje postupka vrednovanja učinaka razvojnih programa i projekata

na razvoj. Vrednovanje je važan element svake suvremene razvojne politike
te bitan „alat“ za dobro upravljanje razvojem i na nacionalnoj i na regionalnoj
razini. U skladu s principima i praksom kohezijske politike uvodi se obveza
evaluacije županijskih razvojnih strategija, pa je predviđen razvoj cjelokupnog
sustava za ocjenjivanje projektnih prijedloga te praćenje i vrednovanje učina-
ka financiranih projekata na lokalni i regionalni razvoj. Primjena tog načela
strateški je važna za daljnje unapređenje regionalne politike u cjelini s obzi-
rom na to da je kontinuirano ocjenjivanje po vrlo razrađenom sustavu kriterija
osnovni preduvjet za njeno unapređenje u svrhu ostvarivanja što povoljnijih
učinaka mjera na regionalni i lokalni razvoj. S obzirom na još uvijek nedostatna
iskustva razvojnih dionika s provedbom procesa vrednovanja, jako je važno
da Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, kao
ključni nositelj politike regionalnog razvoja, posveti posebnu pažnju jačanju
svijesti i promicanju vrednovanja kao važnog instrumenta za unapređenje jav-
ne politike.
– Uvođenje novog modela fiskalnog izravnanja. Nacrtom Strategije regional-
nog razvoja predviđa se uvođenje jedinstvenih kriterija za dodjelu dotacija
JLRS-ima te razdvajanje statusa potpomognutog područja od dodjele dotacija
za JLS.13 Novi kriteriji za dodjelu dotacija temelje se na visini fiskalnog kapaci-
teta, odnosno odstupanju svake pojedine jedinice od prosjeka fiskalnog kapa-
citeta na nacionalnoj razini. Isto tako dotacije JLRS-ima ubuduće bi trebale biti
uvjetovane na način da se mogu namijeniti samo ili najvećim dijelom za finan-
ciranje kapitalnih ulaganja uz definirane mehanizme praćenja učinkovitosti i
djelotvornosti dotacija.
Prije nego što se osvrnemo na značenje i utjecaj procesa pristupanja na poticanje
lokalnog i regionalnog razvoja, želimo ukratko istaknuti neke razlike u pristupu
nove politike regionalnog razvoja spram regionalne, odnosno lokalne samouprave.
Kada se govori o odnosu središnje razine prema regionalnoj i lokalnoj samoupravi u
području politike regionalnog razvoja, Zakon i (nacrt) Strategije regionalnog razvoja
jasno stavljaju naglasak na županijsku razinu kao ključnog partnera središnjim dr-
žavnim tijelima. Županije, zajedno sa županijskim razvojnim agencijama, dobivaju
ulogu regionalnog koordinatora sa zadaćom postizanja dogovora županijskih dio-
nika o temeljnim smjerovima razvoja županije te ključnim razvojnim projektima koji
će biti kandidirani za sufinanciranje iz EU fondova i državnog proračuna. Istovre-
13 Najveći dio dotacija iz državnog proračuna za JLRS izdvaja se na temelju odredbi Zakona o područjima poseb-
ne državne skrbi i Zakona o brdsko-planinskim područjima. Podaci o visini dotacija JLS-ima na PPDS-u, BPP-u
i otocima mogu se pronaći u Grčić et al. (2008.).
207
meno, Zakon i Strategija ne razrađuju posebno ulogu jedinica lokalne samouprave

u cjelokupnom sustavu upravljanja regionalnim razvojem, osim tek kao jedne od
teritorijalnih razina na kojoj se određuju područja čiji razvoj država namjerava do-
datno potpomagati. Međutim, indirektno se promicanjem načela partnerstva u do-
nošenju županijske strategije razvoja i razvojnih prioriteta statističkih regija, a koje
podrazumijeva aktivnu ulogu i doprinos lokalnih jedinica, potiče njihovo sudjelova-
nje u promišljanju razvoja jednog šireg područja nego što je to samo teritorij određen
granicama pojedine lokalne samouprave. U tom kontekstu posebna odgovornost
leži na velikim gradovima, koji su gravitacijska središta za šire geografsko područje
i koji bi stoga prirodno morali biti svjesni važnosti svojeg aktivnog sudjelovanja i
potencijalnog doprinosa u pripremanju strateških planova i projekata koji se odno-
se na razvoj većih geografskih područja, bilo da je riječ o županiji, bilo da je riječ o
statističkoj regiji. Razvoju svijesti o široj odgovornosti gradova trebala bi doprinijeti
i Uredba o osnivanju partnerskih vijeća statističkih regija (NN 38/2010) kojom se
predviđa sudjelovanje predstavnika gradova svake županije članice pojedinog par-
tnerskog vijeća.
Prihvaćanjem Zakona i Strategije regionalnog razvoja stvaraju su temeljne pret-
postavke za primjenu novog pristupa upravljanju regionalnim razvojem. Međutim,
novi će pristup potpuno zaživjeti tek ulaskom Hrvatske u Europsku uniju. Razloga
je više, ali se temeljni vežu za pitanje financiranja razvojnih projekata. Naime, središ-
nja državna tijela, kao pojedinačno najveći investitori u regionalni razvoj, još uvijek
nisu dovoljno uskladili vlastite mehanizme odabira regionalnih i lokalnih projekata
i dodjeljivanja sredstava s utvrđenim razvojnim prioritetima regija, odnosno lokal-
nih jedinica. Isto tako mehanizmi praćenja rezultata projekata i ocjenjivanja učinaka
na razvoj u većini slučajeva nisu dovoljno razrađeni. U takvim uvjetima regionalni i
lokalni razvojni dokumenti postaju provedivi onoliko koliko su regionalna i lokalna
razina sposobne osigurati sredstva za njihovu provedbu i koliko su u mogućnosti
uskladiti trošenje osiguranih sredstava s utvrđenim razvojnim prioritetima.
Međutim, ulaskom u Europsku uniju raspoloživa sredstva za financiranje ra-
zvojnih projekata na regionalnoj i lokalnoj razini višestruko će se povećati te će
strukturni fondovi postati temeljni instrument financiranja regionalnog razvoja.14 U
takvoj situaciji doći će do bitne promjene postojeće prakse državnih tijela (ali i samih
regionalnih i lokalnih jedinica) po pitanju financiranja razvojnih projekata. Naime,
budući da pravila kohezijske politike EU uvjetuju da zemlje članice moraju osigu-
rati određeni udio financijskih sredstava (načelo sufinanciranja), gotovo sva raspo-
14 Prema odluci Europske komisije od 29.10.2009. Hrvatskoj je u prve dvije godine članstva namijenjeno 2,4 mili-
jarde eura za financiranje razvojnih projekata, što ne uključuje sredstva namijenjena ruralnom razvoju, odnosno
plaćanjima u poljoprivredi (Commission of the EC, 2009). Nakon toga, u sljedećim godinama očekuje se daljnje
povećanje raspoloživih sredstava.
208
loživa sredstva iz domaćih izvora za financiranje projekata morat će biti utrošena

kao iznosi za sufinanciranje projekata temeljno financiranih iz fondova EU, odnosno
prema pravilima kohezijske politike EU. To znači da će ulaskom u Europsku uniju
Hrvatska imati samo jedan sistem poticanja lokalnog i regionalnog razvoja koji će
se voditi pravilima i načelima kohezijske politike Europske unije i s njom usklađene
nacionalne politike regionalnog razvoja. Naravno, to nikako ne znači da lokalne,
odnosno županijske jedinice neće biti u prilici da neke vlastite projekte financiraju
isključivo iz vlastitih sredstava i u skladu s vlastitim kriterijima. Ipak, jasno je da
će takvi slučajevi biti u manjini, s obzirom na iznimna sredstva europskih fondova
koja se Hrvatskoj stavljaju na raspolaganje.15 S obzirom pak na rastuću važnost koju
fondovi EU imaju za razvoj Hrvatske na svim administrativnim razinama, može se
zaključiti kako pitanje osposobljenosti za pripremu i provedbu razvojnih projekata
u skladu s procedurama kohezijske politike EU postaje ključno u kontekstu uprav-
ljanja razvojem na lokalnoj i regionalnoj te nacionalnoj razini.
Za očekivati je da će se, zbog složenosti procedura s kojima se lokalne i regi-
onalne jedinice suočavaju prilikom pripreme i provedbe projekata financiranih iz
europskih fondova, povećati razlike u razvijenosti lokalnih i županijskih jedinica
sukladno njihovim razlikama u institucionalnim kapacitetima. Osposobljenije regi-
onalne i lokalne jedinice dobit će priliku da još više odmaknu prema razvijenosti od
onih slabije kapacitiranih. Premda bi se moglo lako zaključiti kako će se u takvom
scenariju dodatno pojačati regionalne nejednakosti prema stupnju razvijenosti, s ob-
zirom na to da bi bilo logično da razlike u stupnju institucionalne osposobljenosti
prate razlike u stupnju razvijenosti, držimo da je izgledniji scenarij u kojem će, zbog
razlika u administrativnoj osposobljenosti, doći do povećanja razlika u razvijeno-
sti između velikih i malih lokalnih jedinica.16 Naime, mnoge male će jedinice zbog
manjka dosadašnjeg iskustva i slabih ljudskih resursa ostati bez sredstava, dok će
veće lokalne jedinice zbog svojih većih institucionalnih kapaciteta biti u prilici po-
vući znatno veća sredstva iz europskih fondova. Male lokalne jedinice mogu se naći
15 Takav će si „luksuz“ moći ponajviše priuštiti velike lokalne jedinice s izdašnim proračunima poput grada Za-
greba.
16 Primjer grada Zagreba pokazuje kako jedinica može istovremeno biti vrlo razvijena i imati vrlo nizak stupanj
osposobljenosti za povlačenje sredstava iz europskih fondova. S druge strane, primjeri uspješnih razvojnih
agencija koji djeluju u slabije razvijenim područjima poput Razvojne agencije Slavonije i Baranje pokazuju
kako se i u slabije razvijenim jedinicama mogu stvoriti solidni institucionalni kapaciteti. Takvi se naizgled neo-
čekivani odnosi mogu objasniti većom motivacijom slabije razvijenih jedinica da što više iskoriste sredstva eu-
ropskih fondova i tako pokrenu vlastiti razvoj. S druge strane, svijest o važnosti jačanja apsorpcijskih kapaciteta
vrlo se sporo razvijala kod niza regionalnih i lokalnih jedinica neovisno o njihovu stupnju razvijenosti. Još jedno
objašnjenje treba tražiti i u činjenici da su slabije razvijena područja imala i još uvijek imaju povlašten status
kod središnje razine u smislu da postoji niz natječaja koji je otvoren samo za njih i da često imaju mogućnosti
besplatnog korištenja konzultantskih usluga za jačanje vlastitih kapaciteta.
209
u posebno teškoj situaciji ako se središnja državna tijela, odgovorna za izradu poje-
dinih operativnih programa, odluče na pristup kojim će poticati prijavljivanje ma-
njeg broja financijski zahtjevnijih projekata. Naime, takav pristup vrlo bi vjerojatno
dao bolje rezultate u pogledu povlačenja sredstava EU, što je za Hrvatsku posebno
važno, jer će se uspješnost korištenja sredstava u prve dvije godine izravno odraziti
na daljnje mogućnosti za povlačenje sredstava u sljedećem razdoblju. Primjenom
navedenog pristupa dodatno bi se smanjile mogućnosti malih lokalnih jedinica za
poticanje vlastitog razvoja.
Na kraju treba spomenuti i neke važne elemente razvojne politike kojih se ni
nova politika regionalnog razvoja nije dotakla. Radi se o pitanju povezivanja pro-
stornog i strateškog planiranja. Odnos ta dva ključna instrumenta za osmišljanje
razvojne politike na regionalnoj i lokalnoj razini (ali i nacionalnoj) nije razrađen, a
brojna pitanja u pogledu međusobne mjerodavnosti i uvažavanja još su uvijek nede-
finirana, što će nedvojbeno otežati djelotvornu provedbu razvojne politike na lokal-
noj i županijskoj razini i umanjiti potencijalne pozitivne učinke.
4. Ključni izazovi pred lokalnom i regionalnom

samoupravom u kontekstu upravljanja razvojem
Uzimajući u obzir nova načela i instrumente poticanja regionalnog razvoja koje

donose Zakon i Strategija regionalnog razvoja te promjene koje donosi proces pri-
stupanja EU, pred lokalnom i regionalnom samoupravom nalaze se brojni izazovi
snalaženja i najboljeg iskorištavanja prilika koje nove okolnosti donose. Među broj-
nim izazovima moguće je izdvojiti četiri osnovna i međusobno povezana izazova,
koja su posebno važna za regionalnu i lokalnu samoupravu:
• podizanje institucionalne osposobljenosti za djelotvornije osmišljanje i pro-
vedbu lokalnih i regionalnih razvojnih politika;
• veća usmjerenost na jačanje konkurentnosti lokalnog i regionalnog gospo-
darstva;
• jačanje kulture suradnje;
• jačanje kulture natjecanja.
Navedeni izazovi naglašavaju ulogu regionalne i lokalne samouprave u smi-
slu nositelja, odnosno koordinatora društveno-gospodarskog razvoja na svojem po-
dručju. To ne znači nužno da se radi o regionalno ili lokalno specifičnim izazovima,
jer su svi izazovi opće prirode i kao takvi vrijede i za nacionalnu i nadnacionalnu ra-
zinu. Međutim, ono što ih čini regionalno i lokalno specifičnim jest njihova primjena,
koja mora biti prilagođena lokalnim, odnosno regionalnim prilikama. U nastavku
ćemo ukratko obrazložiti svaki od navedenih izazova.
210
Podizanje institucionalne osposobljenosti

Podizanje institucionalne osposobljenosti u kontekstu upravljanja razvojem od-
nosi se na niz aktivnosti usmjerenih na dva međusobno povezana i nadopunjujuća
područja – institucionalni razvoj i razvoj ljudskih resursa. Pod institucionalnim ra-
zvojem ovdje podrazumijevamo jačanje mreže regionalnih i lokalnih institucija za
potporu razvoju, što uza samo osnivanje institucija uključuje procese jačanja njihova
kapaciteta za djelotvorno, učinkovito i održivo obavljanje svojih zadaća, njihovo me-
đusobno povezivanje te povezivanje s ostalim ključnim razvojnim dionicima.17
Mnoge lokalne i regionalne jedinice kod nas već imaju određenog iskustva s
osnivanjem specijaliziranih organizacija poput razvojnih agencija, poduzetničkih
centara i inkubatora, tehnoloških centara i drugih oblika institucionalne podrške
lokalnom i regionalnom razvoju. Međutim, u mnogim se sredinama još uvijek radi
tek o početnim iskustvima, tako da broj i kapacitet takvih i sličnih „potpornih“, od-
nosno u razvojnom smislu „kreativnih“ institucija, nije ni blizu dovoljan ili uspo-
rediv s onim u visoko-razvijenim regijama Europske unije. Osnivanje „potporne“
institucije važan je korak, ali on predstavlja tek prvu stepenicu u izgradnji snažne
institucionalne mreže. Zato je potrebno da regionalne i lokalne jedinice, kao osnivači
„potpornih“ institucija u najvećem broju slučajeva, omoguće njihovo kontinuirano
promicanje, nadograđivanje i jačanje u financijskom, odnosno materijalnom, a po-
sebno u kadrovskom smislu. Upravo je kadrovsko jačanje temeljni čimbenik koji će u
konačnici najviše utjecati na doprinos pojedine institucije društveno-gospodarskom
razvoju regije, odnosno lokalne jedinice. Stoga je iznimno važno da zaposlenici u
„potpornim“ institucijama, ali i drugim institucijama pod kontrolom lokalne i regio-
nalne samouprave, imaju priliku za kontinuirano i, što je više moguće, specijalistički
usmjereno obrazovanje. Pri tome valja naglasiti da će programi osposobljavanja biti
učinkoviti jedino u uvjetima njihove integriranosti u dobro osmišljenu politiku pri-
vlačenja, motiviranja i napredovanja djelatnika.18
Takav pristup, koji se temelji na jačanju specijalističkog znanja u jednom poticaj-
nom okruženju za rad, treba omogućiti stvaranje što većeg broja lokalnih, odnosno
17 Za jasno definiranje institucionalnog razvoja na lokalnoj, odnosno regionalnoj razini potrebno je prethodno ponu-
diti jasnu definiciju pojma institucija. U znanstvenoj i stručnoj literaturi pri opisivanju pojma „institucija“ često se
naglašava razdvajanje pojmova „institucija“ i „organizacija“ sukladno poznatoj definiciji Douglasa Northa, prema
kojoj institucije predstavljaju „pravila igre u društvu, odnosno, formalnije rečeno, ljudski ustanovljena ograničenja
koja oblikuju ljudsko ponašanje“ (North, 1990). S druge strane, organizacije se mogu opisati kao„igrači u toj igri“.
Međutim, budući da se ta definicija ne može ocijeniti kao općeprihvaćena (Pose, 2010.) dali smo svoje viđenje
pojma institucija, odnosno institucionalnog razvoja u kontekstu lokalnog i regionalnog razvoja. Za više detalja o
definicijama pojma institucija i drugim povezanim pojmovima vidjeti Hodgson (2006.).
18 Vrijedi spomenuti primjer Istarske županije, koja je poseban naglasak u županijskoj razvojnoj strategiji stavila
na privlačenje i zadržavanje kvalificiranih djelatnika te njihovo cjeloživotno učenje (Istarska županija, 2006.).
Isto tako radi se o jednom od razvojnih prioriteta Sjeverozapadne Hrvatske.
211
regionalnih stručnjaka u različitim područjima koji će biti u stanju odgovoriti na

izazove i probleme regionalnog i lokalnog razvoja na visokostručan, visokoprofesi-
onalan, ali i inovativan način. Pitanje inovativnosti lokalnih i regionalnih stručnja-
ka poseban je problem, odnosno izazov, s obzirom na to da je lokalna i regionalna
administracija navikla svoje zadatke obavljati rutinski, uz jasno propisana pravila
donesena uglavnom odozgo, odnosno sa središnje razine. U takvom kontekstu insti-
tucije tipa razvojnih agencija i drugih potpornih institucija, kao novi oblici institucija
čije se aktivnosti ne vežu usko za provedbu nekog propisa, prilično su nesputane i
idealan su poligon za razvoj drukčijeg, inovativnog načina rješavanja problema. Ne
smije se zaboraviti da je razvoj institucionalnih kapaciteta posebno težak zadatak u
slučaju slabije razvijenih županija i jedinica lokalne samouprave, prije svega zbog
njihovih ograničenih financijskih resursa. Stoga je nužno da institucije sa središnje
razine pomognu slabije razvijenim jedinicama, bilo sufinanciranjem troškova pro-
vedbama obrazovnih programa ili na neki drugi primjeren način, ali vodeći pri tome
računa o krajnjim efektima takve pomoći.
U kontekstu pristupanja EU, poseban izazov za lokalnu i regionalnu razinu jest
izrada kvalitetnih razvojnih programa i projekata, njihovo kandidiranje za sredstva
Strukturnih fondova te sama provedba. Treba istaknuti da su u tom području zabi-
lježeni veliki iskoraci u posljednjih nekoliko godina, što potvrđuje činjenica da su
sve županije, osim Grada Zagreba, izradile vlastite strategije razvoja i da je uspješno
proveden niz natječaja za dodjelu bespovratnih sredstava iz pretpristupnih fondova
namijenjenih regionalnoj i lokalnoj razini.19 Međutim, ukupni institucionalni kapa-
citeti za korištenje strukturnih fondova na regionalnoj i lokalnoj razini još su uvijek
prilično mali, kao što ukazuju nedavna istraživanja (Maleković et al., 2007). Lokalnoj
i regionalnoj razini posebno nedostaje kreativnosti, znanja i kapaciteta za pripremu
i provedbu visokokvalitetnih strategija i razvojnih projekata s većim utjecajem na re-
gionalnu i lokalnu konkurentnost.20 Zbog toga je daljnji razvoj lokalnih i regionalnih
„kreativnih“ institucija, kao što su razvojne agencije, tehnološki centri i druge, nužan
preduvjet za pripremanje i financiranje takvih složenijih projekata preko fondova EU.
19 Premda nema službeno objavljenih podataka o tome koliko je sredstava iz pretpristupnih programa dodijeljeno
akterima na regionalnoj i lokalnoj razini, analiza podataka iz izvješća o korištenju pretpristupnih programa EU
koje priprema Središnja agencija za financiranje i ugovaranje upućuje na zaključak da je od ukupnih sredstava
otprilike 1/3 dodijeljena projektima čiji su nositelji na regionalnoj i lokalnoj razini.
20 Zato nije iznenađujuće da je većina razvojnih projekata lokalne i regionalne razine iz domene izgradnje osnovne
fizičke infrastrukture, dok nedostaju složeniji projekti, usmjereni prema gospodarstvu i obrazovanju. Takvo
stanje može se povezati s činjenicom da u postojećoj administrativno-teritorijalnoj podjeli dominiraju lokalne
jedinice sa slabim financijskim i administrativnim kapacitetima, ali i objektivnom situacijom u kojoj se mnoge
lokalne jedinice još uvijek suočavaju s manjkavom osnovnom fizičkom infrastrukturom.
212
Možemo zaključiti kako je važno da nositelji razvojne politike na regionalnoj i

lokalnoj razini pitanju jačanja osposobljenosti posvete adekvatnu pozornost, a po-
sebno prilikom utvrđivanja temeljnih razvojnih prioriteta (pod pretpostavkom da
će oni biti osnovica za raspoređivanje financijskih sredstava i osmišljanje konkretnih
projekata). Jačanje vlastitih kapaciteta za provedbu razvojnih strategija i projekata
posebno je važno u sadašnjoj fazi razvoja u kojoj se regionalne i lokalne jedinice tek
počinju prilagođavati novom pristupu poticanja razvoja, u kojem će fondovi Europ-
ske unije, pa tako i pravila kohezijske politike, imati dominantnu ulogu.
Veća usmjerenost na jačanje konkurentnosti lokalnog i regionalnog gospodarstva

Jedinice regionalne i lokalne samouprave moraju biti svjesni da, upravljajući
vlastitim razvojem, one istovremeno sudjeluju u svojevrsnom natjecanju (svjesno
ili nesvjesno) s drugim teritorijalnim jedinicama. Radi se o natjecanju za što većim i
kvalitetnijim napretkom, odnosno za što većim blagostanjem vlastitih građana. Bu-
dući da temeljnu osnovicu za postizanje napretka i povećanja blagostanja građana
predstavlja stvaranje što konkurentnijeg gospodarstva, regionalne i lokalne jedinice
moraju voditi posebno računa o mogućnostima i načinima kako da stvore uvjete
za što kvalitetniji razvoj vlastitog gospodarstva.21 Na žalost, u Hrvatskoj se pitanje
poticanja konkurentnosti gospodarstva vrlo često promatra isključivo kroz prizmu
aktivnosti na državnoj razini, zaboravljajući pri tome da vrlo važnu ulogu u cije-
loj priči imaju regionalne i lokalne jedinice. Upravo lokalne prilike, odnosno ak-
tivnosti regionalnih i lokalnih dionika mogu odigrati presudnu ulogu u stvaranju
povoljnog okruženja za gospodarski rast i razvoj. Kvaliteta obrazovnih institucija,
angažiranost, učinkovitost i osposobljenost administracije, razina infrastrukturne
opremljenosti, tek je nekoliko važnih čimbenika koji doprinose konkurentnosti gos-
podarstva, a koji su pod većim ili manjim utjecajem regionalnih i lokalnih dionika.
U tom smislu regionalnoj i lokalnoj samoupravi predstoji znatno veći angažman
u aktivnostima koje izravnije doprinose jačanju konkurentnosti regionalnog, odno-
sno lokalnog gospodarstva. Premda regionalna i lokalna samouprava već godina-
ma, kroz niz aktivnosti, podržava i promiče razvoj poduzetništva, u nadolazećem je
razdoblju potrebno staviti naglasak na nove instrumente. Dok je trenutno još uvijek
jedan od najčešćih i najvažnijih oblika poticanja konkurentnosti izgradnja poslovnih
zona, odnosno osiguravanje jamstava za poduzetničke kredite ili posebne kreditne
linije s povoljnim kamatama, u budućem je razdoblju potrebno puno više usmjeriti
21 Više informacija o mogućnostima i potencijalu lokalnih i regionalnih dionika da potaknu gospodarski razvoj se
može naći na primjer na web stranicama OECD-ovog Centra za poduzetništvo, mala i srednja poduzeća i lo-
kalni razvoj http://www.oecd.org/department/0,3355,en_2649_34417_1_1_1_1_1,00.html , kao i na stranicama
Svjetske Banke , u dijelu koji se odnosi na lokalni gospodarski razvoj.
213
se na poticanje regionalne konkurentnosti, koja će biti temeljena na promicanju ino-

vativnosti poduzeća i njihova međusobnog povezivanja te povezivanja sa znanstve-
no-istraživačkim institucijama.22
Poticanje razvoja klastera, koje će, uz poduzeća, uključiti i znanstvenoistraživač-
ke institucije, zatim podrška razvoju specijaliziranih istraživačko-razvojnih centara
te podupiranje zajedničkih projekata znanstvene zajednice i lokalnih poduzeća pri-
mjeri su mogućih smjerova novog pristupa poticanju konkurentnosti. Trenutno se
regionalna i lokalna razina najviše oslanjaju na mjere koje dolaze sa središnje razine,
što je očekivano s obzirom na ograničene financijske kapacitete regionalne i lokalne
samouprave. Međutim, pokazalo se da mjere središnje razine u tom bile apsolut-
no nedovoljne (u financijskom pogledu), a ponekad i neadekvatno strukturirane za
neke značajnije rezultate, posebno u segmentu regionalne konkurentnosti (Puljiz,
Maleković, 2007). Brojni uspješni primjeri europskih regija potvrđuju da regional-
ne/lokalne vlasti, zajedno s nizom vlastitih institucija za podršku poduzetništvu,
mogu znatno doprinijeti jačanju konkurentnosti vlastitoga gospodarstva poticanjem
inovativnosti.23 Uzimajući u obzir znatno povećanje sredstava koja će regionalnim i
lokalnim jedinicama biti stavljena na raspolaganje iz strukturnih fondova, jasno je
da se otvara velik prostor za puno jače profiliranje vlastitih politika poticanja gospo-
darske konkurentnosti na regionalnoj i lokalnoj razini.
Jačanje kulture suradnje

Suradnja različitih zainteresiranih dionika za rješavanje zajedničkih gospodar-
skih, društvenih, okolišnih i drugih važnih izazova, pred kojima se regionalne i lo-
kalne jedinice nalaze, snažan je instrument jačanja ukupnih regionalnih i lokalnih
kapaciteta za djelovanje.24 Osim toga, suradnja dionika iz različitih područja ujedno
znači i jačanje demokratičnosti cijelog procesa upravljanja razvojem, stoga se o ja-
čanju kulture suradnje može govoriti kao o vrlo važnom izazovu kojim se želi po-
taknuti motivacija i uključivanje svih relevantnih dionika i skupina da sudjeluju u
22 Posljednjih dvadesetak godina možemo svjedočiti kako je upravo pitanje inovativnosti gospodarstva, odnosno
čimbenika koji doprinose inovativnosti došlo u središte zanimanja vodećih zemalja svijeta. Europska komisija
u svojoj najnovijoj strategiji razvoja Europske unije „Europe 2020“ naglašava kako želi potaknuti „pametan“
rast temeljen na znanju i inovacijama.
23 Više informacija o važnosti politika promicanja inovacija za regionalni razvoj može se naći na mrežnoj stranici
http://ec.europa.eu/enterprise/ire/Innovating-regions/www.innovating-regions.org/index-2.html. Za više deta-
lja o konkretnim primjerima uspješnih regionalnih projekata poticanja inovativnosti vidjeti npr. publikaciju
„Examples of regional innovative projects“ (European Commission, 2007.) koja je dostupna na http://ec.europa.
eu/regional_policy/cooperation/interregional/ecochange/doc/proj_samples.pdf .
24 Pod pojmom zainteresiranih dionika podrazumijevaju se sve interesne grupe, odnosno organizacije, te građani
koji su spremni surađivati na pripremi i provedbi razvojnih programa, odnosno projekata.
214
procesu planiranja i provedbe regionalne, odnosno lokalne razvojne politike. Na taj

se način osigurava da utvrđeni razvojni prioriteti i projekti predstavljaju stavove ši-
rih društvenih skupina, odnosno različitih sektora (javni, privatni, civilno društvo).
Nadalje, partnerstvo izravno doprinosi razvijanju lokalnog, odnosno regionalnog
osjećaja „vlasništva“ nad konkretnim razvojnim programom, odnosno projektom,
što je vrlo bitno s aspekta provedivosti. Veći stupanj prihvaćenosti nekog razvojnog
programa, odnosno projekta prilikom planiranja znači i veću vjerojatnost za njegovu
uspješnu provedbu.
Nije stoga iznenađujuće da je načelo partnerstva jedno od ključnih načela ko-
hezijske politike EU te da je kao takvo ugrađeno i u odgovarajuće uredbe kojima
se regulira rad strukturnih fondova. U Hrvatskoj je načelo partnerstva ugrađeno
u Zakon o regionalnom razvoju kojim se, uz ostalo, predviđa osnivanje posebnih
tijela poput Partnerskog vijeća statističke regije, te se izričito navodi kako se izrada
razvojnih dokumenata poput županijske strategije razvoja mora provesti poštujući
princip partnerstva. Primjena navedenog načela u praksi već je došla do izražaja
pri izradi prve generacije spomenutih županijskih razvojnih strategija. Premda se
provedba principa partnerstva razlikovala od županije do županije, ipak je moguće
ocijeniti da se radi o važnom napretku u pogledu stvaranja svijesti za potrebom pri-
mjene partnerskog pristupa kod osmišljanja i provedbe razvojne politike. Stvaranje
zakonodavnog okvira za promicanje kulture suradnje nesumnjivo je velik napredak
kojim se Hrvatska približila najboljoj europskoj praksi. Ipak, na regionalnim i lokal-
nim jedinicama ostaje velik zadatak daljnjeg podupiranja primjene načela u praksi
te posebno ostvarivanja učinkovitog partnerstva. Naime, uključivanje većeg broja
sudionika u proces odlučivanja znači i to da se složenost procesa izrade strateških
dokumenata, odnosno planiranja pojedinih projekata, povećava. U slučaju da način
provedbe načela partnerstva nije dobro osmišljen ili ako je veći dio sudionika nea-
dekvatno osposobljen za kvalitetno i učinkovito pružanje svog doprinosa, vrlo je
vjerojatno da će doći do vremenskog kašnjenja uz upitan doprinos partnera konač-
nom rezultatu. Stoga je potrebno da tijela koja koordiniraju proces izrade strateškog
dokumenta budu osposobljena za provedbu principa partnerstva u praksi kako bi
cijeli proces donio što više koristi.
Razvijanje kulture suradnje ne odnosi se samo na suradnju dionika unutar po-
jedine regionalne, odnosno lokalne jedinice, već i na suradnju među jedinicama te
suradnju s tijelima središnje razine. Suradnja s ostalim lokalnim i regionalnim jedi-
nicama posebno je poželjna na području pripreme zajedničkih razvojnih projekata.
S obzirom na slabe financijske kapacitete županija i najvećeg dijela lokalnih jedini-
ca, zajednička suradnja na pripremi većih i skupljih projekata svima je u interesu.
U tom kontekstu buduća partnerska vijeća na NUTS 2 i županijskoj razini imaju
215
izuzetno važnu ulogu jer okupljaju predstavnike svih dionika pojedine statističke
regije, odnosno županije, upravo radi predlaganja potencijalnih razvojnih projekata
(uz utvrđivanje razvojnih prioriteta). Posebno je važno istaknuti da će članovi par-
tnerskih vijeća na NUTS 2 razini biti i predstavnici središnjih tijela, što će dodatno
doprinijeti jačanju kulture suradnje između središnje i regionalne te lokalne razine.
Iskustva s provedbom načela partnerstva u Hrvatskoj su do sada uglavnom bila
koncentrirana na područje strateškog planiranja. Pozitivna iskustva i „socijalni“ ka-
pital koji je u tom procesu ostvaren pružaju dobru osnovicu za još uspješniju pri-
mjenu načela partnerstva u budućnosti. Međutim, u budućem je razdoblju potreb-
no odgovoriti na izazov primjene principa partnerstva pri osmišljavanju projekata
i praćenju uspješnosti provedbe strateških dokumenata. Partnerska vijeća na razini
statističke regije u tom će smislu biti dobar poligon i platforma za učenje, s obzirom
na to da im je dana ta odgovornost. Regionalne i lokalne jedinice koje budu sudjelo-
vale u radu partnerskih vijeća trebale bi iskoristiti stečena iskustva i pokušati orga-
nizirati sličan partnerski proces u navedenim područjima u vlastitoj jedinici. Na taj
će način provedba načela partnerstva dobiti nacionalni karakter, što podrazumijeva
i puno veću ukupnu društvenu korist od njegove primjene.
Jačanje kulture natjecanja

Stvaranje poticajnog okruženja za poslovanje gospodarskih subjekata na kon-
kurentnim osnovama svakako je jedno od ključnih područja na koje se regionalna i
lokalna razina treba usmjeriti. Međutim, to ne znači da treba promicati samo one ak-
tivnosti, odnosno mjere čiji su korisnici gospodarski subjekti. Naime, u procesu stva-
ranja konkurentnog lokalnog, odnosno regionalnog gospodarstva važnu ulogu ima
niz drugih dionika razvoja, od obrazovnih i znanstvenih institucija preko upravnih
tijela do udruga civilnog društva i drugih dionika. Svaki od tih dionika svojim dje-
lovanjem može pomoći jačanju konkurentnosti regionalne, odnosno lokalne jedini-
ce, ali isto tako može i negativno djelovati na razinu konkurentnosti. Stoga je vrlo
važno jačati osposobljenost što šireg kruga dionika koji doprinose konkurentnosti.
Jedan od vrlo korisnih i primjenjivih načina kojim se to može ostvariti jest potica-
nje kulture natjecanja, odnosno podizanja svijesti o stupnju vlastite osposobljenosti/
uspješnosti i potrebi da se ista poveća. Prepoznavanje najuspješnijih subjekata u ra-
zličitim područjima i njihovo promicanje način je da se podigne motiviranost i po-
takne različite dionike da što više ulažu u podizanje vlastite razine osposobljenosti.
Podizanje kulture natjecanja posebno je važno s obzirom na vrlo skore promjene u
načinu financiranja razvoja. Naime, novi pristup upravljanju razvojem donosi jasne
kriterije za dodjelu sredstava s centralne razine, odnosno razine EU, prema lokalnoj
i regionalnoj razini. Umjesto dosadašnjeg „domaćeg“ pristupa, u kojem dominira-
216
ju neuvjetovane dotacije za jedinice lokalne razine, u budućnosti će se financijska

sredstva uglavnom usmjeravati preko natječaja u razvojne projekte, i to one projekte
koji donose najveći društveni i gospodarski povrat u skladu s utvrđenim razvojnim
prioritetima. U takvim okolnostima „mobiliziranje“ i poticajno djelovanje regional-
nih i lokalnih jedinica prema razvojnim dionicima na svom području u pogledu su-
djelovanja na natječajima i pripremi razvojnih projekata ključno je za osiguravanje
financijske podrške lokalnom razvoju izvana.
Dobar primjer pozitivnih efekata koji mogu proizići iz promicanja kulture na-
tjecanja jest istraživanje o transparentnosti rada tijela lokalne samouprave koje je
provela udruga GONG u suradnji s Udrugom gradova. Javno objavljeni rezultati
istraživanja djelovali su vrlo poticajno na niz lokalnih jedinica koje su u nadolaze-
ćem razdoblju poduzele niz aktivnosti za poboljšanje transparentnosti.25 Valja ista-
knuti i da je u tom slučaju za najuspješnije nositelje vlasti postojala nagrada u obliku
mogućnosti promicanja vlastitih dobrih rezultata u medijima i stjecanja naklonosti
birača. Sličan koncept promicanja kulture natjecanja može se primijeniti u nizu dru-
gih područja koje pokriva pojedina jedinica regionalne, odnosno lokalne samoupra-
ve. Natjecanja za najbolji projekt EU, najbolju obrazovnu instituciju, najbolji ured
lokalne samouprave ili lokalno komunalno poduzeće samo su neke od mogućnosti
za provedbu sličnih natjecanja na lokalnoj ili regionalnoj razini.
Osim organiziranja vlastitih natjecanja, regionalna i lokalna razina treba poticati
što aktivnije sudjelovanje regionalnih i lokalnih dionika u natjecanjima organiziranim
na nacionalnoj te posebno europskoj, odnosno svjetskoj razini, te u natjecanjima koja
organiziraju druga tijela, odnosno organizacije (primjerice strukovne organizacije).
Sudjelovanja u međunarodnim natjecanjima iznimno su važna jer daju priliku da se
regionalna i lokalna razina osvjedoče o vlastitim snagama u široj i mnogo zahtjevnijoj
konkurenciji. Uz to, eventualna međunarodna priznanja najbolji su instrument
promicanja vlastitih prednosti u odnosu na druge lokacije u Europskoj uniji, odnosno
svijetu.26 Poseban izazov u razvijanju kulture natjecanja jest njezina primjena u
područjima koja do sada nisu bila popraćena natjecanjima, kao što je npr. natjecanje
za najbolju gimnaziju ili strukovnu školu na razini županije. Radi se o vrlo važnim
institucijama u kontekstu regionalnog razvoja, pa je zbog toga potencijalni pozitivni
učinak organiziranja takvog natjecanja tim veći. Regionalna i lokalna samouprava
25 Prema izjavama predstavnika Udruge gradova koji su sudjelovali u organizaciji istraživanja.

26 Dobar primjer jest priznanje Međimurskoj županiji što joj ga je dodijelio FDI Magazin (u vlasništvu Financial
Timesa), koji je nedavno županiju uvrstio na četvrto mjesto među 10 najpoželjnijih lokacija za investiranje u
južnoj Europi u sklopu istraživanja „Cities and regions of the future 2010/11“. Slično se može ustvrditi i za
priznanje Srebrni cvijet Europe koje je Mali Lošinj dobio 2009. godine za uređenost i kvalitetu života u konku-
renciji 5.700 europskih gradova ili npr. za Sisačko-moslavačku županiju, čiji je projekt „Mladi na putu u EU“
dobio nagradu Skupštine europskih regija kao primjer dobre prakse u području komunikacija.
217
tu mogu ponajviše pomoći pružanjem podrške takvim izborima, a posebno unutar

javnih ustanova i drugih institucija u svojoj nadležnosti.27 Jedan od daljnjih izazova
u razvoju kulture natjecanja leži u osmišljanju odgovarajućih poticaja, odnosno
nagrada za najbolje sudionike. U nekim slučajevima, osim medijske promidžbe i
stvaranja pozitivnog imidža, lokalna, odnosno regionalna samouprava trebala bi
poduprijeti najbolje konkretnim novčanim ili nekim drugim poticajima. Na taj će se
način osigurati visoka motiviranost sudionika za sudjelovanje u natječajima.
Premda se promicanje kulture natjecanja na prvi pogled može činiti kao spo-
redno područje za jedinice regionalne i lokalne samouprave, ono crpi važnost prije
svega iz činjenice da se, poput kulture suradnje, ono može i treba proširiti na vrlo
širok krug lokalnih i regionalnih dionika. S rastom broja dionika koji su obuhvaćeni
nekim oblikom natjecanja rast će i koristi koje lokalna jedinica ima od promicanja
kulture natjecanja za vlastiti razvoj.
5. Zaključci i preporuke
Pristup Hrvatske Europskoj uniji te prihvaćanje nove politike regionalnog
razvoja stvorili su temeljne pretpostavke za primjenu novog pristupa poticanju
regionalnog i lokalnog razvoja na svim administrativno-teritorijalnim razinama.
Nov pristup u prvi plan stavlja izradu dugoročnih razvojnih programa te njihovu
realizaciju kroz niz razvojnih projekata u okruženju, koje zahtijeva usku koordinaciju
različitih razina vlasti, sudjelovanje većeg broja sudionika iz različitih društvenih
kategorija te kontinuirano praćenje i analiziranje ostvarenih rezultata. Regionalna
i lokalna samouprava u takvim okolnostima dobivaju ključnu ulogu u definiranju
razvojnih prioriteta te u pripremi i provedbi razvojnih projekata na regionalnoj i
lokalnoj razini. Novi pristup ujedno donosi i promjenu shvaćanja funkcije i uloge
središnje vlasti, koja postaje partner lokalnoj i regionalnoj razini u osmišljanju i
provedbi razvojnih programa.
Uspješno iskorištavanje novih mogućnosti za upravljanje razvojem od strane
regionalne i lokalne samouprave istovremeno zahtijeva osiguranje određenih pre-
duvjeta. Temeljni preduvjet odnosi se na postojanje adekvatnih institucionalnih
kapaciteta. U većini slučajeva, regionalne i lokalne jedinice tek trebaju razviti svoje
kapacitete za planiranje, pripremu i provedbu projekata, a i one naprednije i isku-
snije moraju dodatno ojačati postojeće kapacitete. Poseban izazov jest jačanje ospo-
27 Razvijanje natjecateljskog duha i općenito kulture natjecanja dobrim je dijelom vezano i uz razvoj kulture istra-
živanja. Vrlo je često za provedbu pojedinih natjecanja potrebno prethodno razraditi kvalitetnu metodologiju
koja će omogućiti što objektivnije rangiranje. Budući da lokalna, odnosno regionalna samouprava uglavnom
nema iskustava, pa tako ni kapaciteta u takvim aktivnostima, suradnja s istraživačkim institucijama i konzul-
tantskim kućama u mnogim je slučajevima poželjna, posebno kada su u pitanju složenija mjerenja poput učin-
kovitosti lokalne samouprave, odnosno pojedinih lokalnih institucija.
218
sobljenosti regionalnih i dijela većih lokalnih jedinica u području strateškog plani-

ranja, bez čega prijeti opasnost da se pripremi i provedbi projekata priđe stihijski,
bez jasnih ciljeva, što će se onda nesumnjivo odraziti na konačne učinke projekata
na ukupni društveno-gospodarski razvoj. Jačanje osposobljenosti ne smije se ogra-
ničiti samo na one dijelove institucija koji su najviše uključeni u provedbu aktiv-
nosti vezanih za korištenje sredstava europskih fondova, već se mora potaknuti
razvoj i jačanje svih institucija u ovlasti lokalne i regionalne samouprave, pri čemu
posebnu pažnju treba pokloniti onim institucijama koje mogu znatnije doprinijeti
povećanju gospodarske konkurentnosti.
Poseban izazov lokalnoj i regionalnoj samoupravi slijedi u području poticanja
konkurentnosti gospodarstva. Važno je da jedinice lokalne i regionalne samou-
prave što više vremena i resursa ulažu u kontinuirano poboljšavanje poslovne kli-
me na svom području, a posebno stvaranju uvjeta koji podižu razinu privlačnosti
lokalnih i regionalnih jedinica za realizaciju investicija visoke dodane vrijednosti.
Podrška razvoju institucija poput specijaliziranih, sektorski usmjerenih, razvojnih
centara i drugih oblika znanstvenoistraživačke infrastrukture, jačanje institucio-
nalne infrastrukture za podršku razvoja poduzetništva te kvalitetno osmišljeno i
kontinuirano promicanje suradnje poslovnog i istraživačkog sektora tek su neke
od mogućnosti koje stoje pred jedinicama lokalne i regionalne samouprave.28 Na-
ravno, pri tome je važno da svaka jedinica vodi računa o lokalnim razvojnim spe-
cifičnostima te sve aktivnosti prilagođava i podešava lokalnim razvojnim proble-
mima i potrebama.29
Jačanje kulture suradnje u procesu upravljanja razvojem osnažuje lokalno
„vlasništvo“ nad strateškim razvojnim inicijativama i povećava mogućnosti za nji-
hovu uspješnu realizaciju. Međutim, da bi suradnja različitih partnera u planiranju
i provedbi složenih razvojnih procesa bila učinkovita, važno je da ključni lokalni i
regionalni dionici budu osposobljeni za provedbu načela partnerstva u praksi. Os-
posobljenost u području partnerstva se postiže kontinuiranim zajedničkim radom,
učenjem na greškama iz prošlosti te stvaranjem pozitivne klime u kojoj je suradnja
različitih dionika opće prihvaćeni način rada. Suradnju različitih dionika nužno je
jačati, ne samo unutar, već i među jedinicama regionalne, odnosno lokalne samo-
uprave te u odnosu na tijela središnje razine. S obzirom na značenje spomenutih
većih razvojnih projekata, koji bi se trebali realizirati na razini statističkih NUTS 2
28 Primjerice, tehnološke razvojne agencije i centri usmjereni na sektore posebno su važni za pojedine
županije/lokalne zajednice – drvnu industriju, poljoprivredu, kulturni turizam dr.
29 To znači da ne treba pokušavati umjetno stvarati visokotehnološke regije tamo gdje za to nema objektivnih po-
tencijala u nekom duljem vremenskom razdoblju, već se treba orijentirati na maksimalno iskorištavanje lokalnih
razvojnih potencijala. Lokalna i regionalna samouprava može napraviti najveći iskorak ako osigura uvjete da se
vlastiti razvojni potencijali pravilno identificiraju i ako se potom adekvatno pristupi njihovoj valorizaciji.
219
regija, posebno je važno jačanje međužupanijske suradnje na osmišljanju i pripre-

mi velikih razvojnih projekata strateški važnih za gospodarski i društveni razvoj.
Kao zadnji izazov pred lokalnom i regionalnom samoupravom, istaknuli smo
poticanje kulture natjecanja, odnosno podizanje svijesti o stupnju vlastite uspješ-
nosti i potrebi da se ona poveća. Uloga lokalne i regionalne samouprave leži u pre-
poznavanju najuspješnijih subjekata u različitim područjima i njihovoj promidžbi
s ciljem podizanja motiviranosti i potacanja različitih dionika da što više ulažu u
podizanje vlastite razine osposobljenosti. Natjecanje se može odnositi na institucije
koje su ostvarile poseban doprinos lokalnom/regionalnom razvoju, ali i na istaknute
pojedince, čiji su angažman i rezultati u promicanju razvojnih promjena posebno
važni za lokalnu i regionalnu samoupravu.
Na temelju ostvarivanja četiri prethodno istaknuta osnovna izazova stvorila bi
se nužna osnova za jačanje konkurentnosti lokalnih i regionalnih jedinica, koje bi
onda na ravnopravnijoj osnovi mogle konkurirati jedinicama u razvijenim europ-
skim zemljama, koje su nam ujedno poslužile kao svojevrstan uzor pri promišljanju
nove uloge i zadataka vlastite lokalne i regionalne samouprave.
Literatura
Bachtler, J. and Wren, C. (2006), Evaluation of European Union Cohesion Policy: Resear-
ch Questions and Policy Challenges, Regional Studies, Routledge, Newcastle upon
Tyne, Vol. 40. No. 2, str. 143-153.
Bachtler, J., Wishlade F., Yulli D. (2003), Regional policies after 2006: Complementarity
or Conflict?, European Policy Research Policy Paper, No. 51, European Policies
Research Centre.
Camagni, R. (1999), The city as a milieu: applying GREMI’s approach to urban evolu-
tion, Revue d’Economie Régionale et Urbaine, 3, 591-606
Camagni, R. (2007), Towards a Concept of Territorial Capital, paper presented at the
47th Congress of the European Regional Science Association, Paris, http://sadapt.
agroparistech.fr/ersa2007/papers/987.pdf.
Capello, Roberta; Caragliu, Andrea; Nijkamp, Peter (2009), Territorial Capital and Re-
gional Growth: Increasing Returns in Cognitive Knowledge Use, Tinbergen Institute
Discussion Papers 09-059/3, Tinbergen Institute, http://www.tinbergen.nl/discu-
ssionpapers/09059.pdf.
Commission of the European Communities (2007): Community Strategic Guidelines
2007- 2013: European Commission, Brussels.
Decentralization in Europe and the CIS Region (2008): Discussion paper, Democratic
Governance Practice, UNDP Bratislava Regional Centre, Bratislava, str. 26.
220
Dräger, Stefan; Sumpor, Marijana; Starc, Nenad; Horvat, Žarko (2007): Vodič za izradu
strateških razvojnih programa na lokalnoj razini, Ekonomski institut Zagreb, dostu-
pno na http://www.eizg.hr/AdminLite/FCKeditor/UserFiles/File/Vodic-2007.pdf.
Đulabić, Vedran (2007), Regionalizam i regionalna politika, Suvremena javna uprava,
Zagreb.
Commission of the European Communities (2009), Communication from the Com-
mission. A financial package for the accession negotiations with Croatia. dostu-
pno na http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0595:
FIN:EN:PDF.
Fuhr, Harald (2000), Institutional Change and New Incentive Structures for Development:
Can Decentralization and Better Local Governance Help? Welt Trends, NO. 25, str.
21-51.
Grčić, B., Puljiz, J., Jurlina-Alibegović, D.; Fredotović M., et. al. (2008), Ocjena i una-
prjeđenje državnih mjera pomoći za potpomognuta područja, Ekonomski fakultet Split.
Hodgson G. (2006), What are institutions?, Journal of Economic Issues, vol 15, no 1.
Maleković, S. (2002), Lokalni akteri razvoja i neka iskustva s lokalnim razvojnim
agencijama u Hrvatskoj. U: Poduzetništvo, institucije i sociokulturni kapital / uredili
Drago Čengić i Maja Vehovec. Zagreb, Institut društvenih znanosti Ivo Pilar, str.
143-174. – ISBN 953-6666-25-1 (Biblioteka Zbornici; knj. 15).
Maleković, S. (2002b), Oslonac na razvitak „odozdo“ i lokalne razvojne institucije
– moguća opcija za razvitak sela u Hrvatskoj. U: Prostor iza: kako modernizacija
mijenja hrvatsko selo / uredili Maja Štambuk, Ivan Rogić, Anka Mišetić. Zagreb, In-
stitut društvenih znanosti Ivo Pilar, str. 305-332. – ISBN 953-6666-24-3 (Biblioteka
Zbornici; knj. 17).
Maleković, S., Puljiz, J., Polić, M. (2007), Institutional Capacity for Regional Deve-
lopment in Croatia, Croatian International Relations Review. XII (2006) , 44/45;
139-148, ISSN: 1331-1182
Maleković, S., Puljiz, J. (2009), Izazovi nove regionalne politike za Republiku Hr-
vatsku, u: Zaštita okoliša i regionalni razvoj – iskustva i perspektive (ur.: S. Tišma; S.
Maleković), Institut za međunarodne odnose, Zagreb, 111-135.
Ministarstvo regionalnog razvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva (2010), Strategi-
ja regionalnog razvoja Republike Hrvatske (nacrt).
Morgan, K. (1997), Learning Region: Institutions, Innovation and Regional Renewal,
Regional Studies, Routledge, Newcastle upon Tyne, Vol. 31, 491-503.
North D. (1990), Institutions, institutional change and economic performance, Cambridge
University Press, Cambridge.
OECD (2001), OECD Territorial Outlook, Paris: OECD.
Piore M., Sabel, C. (1984), The Second Industrial Devide - Possibilities for Prosperity.
New York: Basic Books.
221
OECD (2004), Principles of Corporate Governance, OECD, Paris, str. 68.

Puljiz J., Maleković S. (2007), Current Situation and Future Perspectives of Regional
Policy in Croatia, 6th International Conference: Economic Integrations, Competition
and Cooperation, 2007, (CD-ROM), Opatija, str. 23.
Rodriguez-Pose, Andres (2010), Do Institutions Matter for Regional Development,
Working Papers Series in Economics and Social Sciences, Madrid, NO. 2, str. 48.
Rodriguez-Pose, A.; Ezcurra, R. (2009), Does Decentralization matter for Regional
Disparities? A Cross Country Analysis, Working Papers Series in Economics and
Social Sciences, Madrid, NO. 4, str. 48.
Rowles D. (2009): Public Service Trends in the EU – the Local & Regional Dimension,
Conference: European Integration & Provision of Public Services, Rijeka, str. 12.
Strategija regionalnog razvoja Hrvatske (nacrt) (2009), Ministarstvo regionalnog ra-
zvoja, šumarstva i vodnog gospodarstva, Zagreb.
Uredba o osnivanju partnerskih vijeća statističkih regija (2010), Vlada Republike Hr-
vatske, Narodne novine br. 35/10
Yulli D., Wishlade F. (2001), Regional Policy Developments in the Member States: A Com-
parative Overview of Change, Regional and Industrial Policy Research Paper, No.
45, European Policies Research Centre.
Zakon o regionalnom razvoju Republike Hrvatske(2009), Narodne novine br. 153/09.
222
Prof. dr. sc. Jure Šimović,
redoviti profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Zagrebu
Mr. sc. Ivica Čulo,
UDK 336.14:352
Državni ured za reviziju 336.225.2:352
Mr. sc. Tereza Rogić-Lugarić, Pregledni znanstveni rad
asistentica na Pravnom fakultetu Sveučilišta u Zagrebu Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
FINANCIJSKA ODRŽIVOST LOKALNIH

JEDINICA – STANJE I MOGUĆE INOVACIJE
1. Uvod
Temeljno obilježje politike financiranja javnih potreba lokalnih jedinica u suvre-

menim državama svakako proizlazi iz spoznaje da se proširenje javnih funkcija su-
vremene države nije ograničavalo samo na njene središnje organe, nego je našlo svoj
odraz i na lokalnom planu.
Lokalni kolektiviteti (općine, gradovi, županije) postali su nositelji mnogih javnih
funkcija kojima se lokalna vlast potvrdila ne samo kao demokratska institucija, već i
kao bitan činitelj razvoja uopće. Homogenost preferencija građana na lokalnoj razini
omogućuje s druge strane građanima velik utjecaj na donošenje političkih odluka.
Lokalna vlast kao integralni dio ukupnog sustava vlasti u svakoj zemlji pred-
stavlja onaj dio vlasti koji je najbliži građanima, stoga je najviše u mogućnosti da
građane uključi u procese donošenja odluka i da iskoristi sve prednosti neposredne
primjene znanja i sposobnosti građana za poticanje razvoja. Raznolikost razvoja lo-
kalnih uprava, s jedne strane, te njihova upravna i politička autonomija u donošenju
odluka, s druge, mogu pružiti ključne vrijednosti svakoj demokratskoj vlasti kao
što su efikasnost rada, odgovornost u radu te jednakost i zadovoljavanje potreba.
Stručna traganja analitičara za nečim što bi sličilo „idealnom“ modelu organizacija
lokalne samouprave nisu do danas dala zadovoljavajuće rezultate. Prije bi se moglo
govoriti o spoznaji da jednostavno nema idealnog modela organizacije pogodnog za
sve lokalne jedinice i regije jer se kod toga uvijek susreće s individualnim preferen-
cijama i ograničenjima.
U uvjetima kada lokalne jedinice izvršavaju svoja javna ovlaštenja sa sve većim
stupnjem političke i upravne autonomije pitanja njihova stupanja financijske auto-
nomije te njihova financijskog kapaciteta dobivaju posebno na značenju.
223
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava - uvodna izlaganja
Čini se da se u aktualnim raspravama o funkcioniranju i organizaciji lokalne

samouprave u Republici Hrvatskoj i s tim u vezi naglašavanju potrebe za njenom re-
formom ponovno u prvi plan ističu politički aspekti ovog problema, dok se njegovi
upravni i financijski (fiskalni) aspekti nedovoljno uvažavaju.
Slobodno se može kazati da procesi decentralizacije, a time i procesi organizacije
i funkcioniranja lokalne samouprave, uvijek leže na granici političkog, upravnog i
fiskalnog, odnosno, razvojno-ekonomskog aspekta problema. Ako se u konkretnoj
situaciji pri donošenju odluka o organizaciji lokalne samouprave neki od naprijed
navedenih problema zanemare, a drugima se da prevelika važnost, organizacija lo-
kalne samouprave vjerojatno će izražavati slabosti u svom funkcioniranju.
Cilj ovog rada jest da se kvantitativnom analizom istraži veličina fiskalnog kapa-
citeta lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica (županija, općina) i velikih gradova
te da se s tim u vezi ukaže u kojoj bi mjeri fiskalni kapacitet trebao ( i morao) biti
jedan od elemenata (kriterija) kod eventualne reforme lokalne samouprave u Repu-
blici Hrvatskoj.
2. Okvirna ograničenja: fiskalni sustav – fiskalna

decentralizacija – načelo supsidijarnosti
Racionalni fiskalni sustav u suvremenim uvjetima trebao bi se zasnivati na slje-

dećim dvama načelima:
– prvo, da se između središnjih i lokalnih organa vlasti izgrade takovi financijski
odnosi koji će istovremeno osiguravati odgovarajuću financijsku autonomiju
i samoupravnost lokalnih vlasti, ali i osiguravati jedinstvo cjeline prevagom
širih nad lokalnim interesima i potrebama i
– drugo, da se istovremeno s procesima decentralizacije u izvršavanju i snošenju
odgovornosti za pojedine javne izdatke izvrši i odgovarajuća decentralizacija
u području javnih prihoda.
Danas svaka lokalna jedinica bilo u unutarnjoj ili federativnoj državi ima svoj
proračun kojim financira svoje funkcije shodno raspodjeli nadležnosti u smislu na-
prijed navedenih načela.
Kao najvažniji kriterij za dodjelu određenih funkcija određenoj razini vlasti tre-
bao bi biti kriterij učinkovitosti. On se najbolje postiže primjenom načela supsidijar-
nosti (Šimović, J., Šimović, H., 2006:18). Prema načelu supsidijarnosti, odgovornost
za određenu javnu uslugu treba dodijeliti onoj razini vlasti koja je kompatibilna s
područjem korisnosti te javne usluge. U osnovi to znači da one javne usluge koje
imaju šire značenje od lokalnog (npr. strategija razvoja, policijska zaštita i slično) tre-
224
J. Šimović, I. Čulo, T. Rogić-Lugarić: Financijska održivost lokalnih jedinica – stanje i moguće inovacije
ba obavljati i financirati najviša razina vlasti u koordinaciji s lokalnim vlastima, dok

funkcije od lokalnog značenja trebaju obavljati isključivo lokalne vlasti. Sredstva za
financiranje navedenih funkcija trebaju se osiguravati, osim od lokalnih vlasti, dije-
lom i od središnje vlasti, a za neke funkcije i od samih korisnika.
Upravo na istaknutim postavkama temelje se i polazna načela i instituti o finan-
ciranju javnih potreba lokalnih jedinica sadržanih u Europskoj povelji o lokalnoj
samoupravi (Strasburg, 1985.).
Načelo supsidijarnosti ne mora se kod financiranja javnih usluga uvijek poštovati.
Postoje neke javne usluge, prije svega osnovno obrazovanje i primarna zdravstvena
zaštita, čije je područje korisnosti možda više od lokalnog značenja, ali zbog važnosti
tih javnih usluga, one se često provode i financiraju na središnjoj razini.
Iz podataka iz tablice 1. u kojoj su dani konsolidirani podaci za 2008. godinu pro-
izlazi da se itekako najveći dio javnih prihoda i javnih rashoda u Hrvatskoj obavlja
preko državnog proračuna, oko 85%. Tako visok udio prihoda i izdataka državnog
proračuna u ukupnim javnim prihodima i rashodima proizlazi znatno i iz činjenice
da se obvezni doprinosi za mirovinsko osiguranje po osnovi međugeneracijske so-
lidarnosti, obvezni doprinos za zdravstveno osiguranje i obvezi doprinos za zapo-
šljavanje iskazuju kao prihodi, a izdaci za te svrhe kao rashodi državnog proračuna.
Kao što pokazuju podaci iz tablice 1., prihodi proračuna jedinica lokalne i po-
dručne (regionalne) samouprave u 2008. godini iznosili su 14,7 milijardi kuna ili oko
10,95% ukupnih javnih prihoda. Ti javni prihodi lokalnih jedinica zajedno s transfe-
rima iz središnjeg proračuna predstavljaju prihode 577 proračuna jedinica lokalne i
regionalne (područne) samouprave.
Međutim, kao što je već rečeno, podaci iz tablice 1. koji se odnose na Državni
proračun na strani javnih prihoda sadrže i prihode po osnovi socijalnih doprinosa, a
na strani javnih rashoda i rashode za socijalne naknade. Da bi se dobila čim isprav-
nija struktura javnih izdataka za opća dobra i usluge koje pružaju organi vlasti na
različitim razinama, potrebno je njenu veličinu i strukturu razmotriti bez sredstava
koja se ubiru po osnovi socijalnih doprinosa te na strani javnih rashoda bez rashoda
za socijalne naknade.
Iz podataka iz tablice 1. vidljivo je da prihodi proračuna jedinica lokalne samo-
uprave iznose 16,42% državnog proračuna kada se iz prihoda državnog proračuna
isključe prihodi po osnovi socijalnih doprinosa (75.063.033+14.747.477=89.810.510
(83,58+16,42=100,00).
225
Tablica 1. Visina javnih prihoda i javnih rashoda u Republici Hrvatskoj u 2008. go-
dini (konsolidirana opća država) – u 000 HRK
2008. godina %
1. Prihodi
134.737.775 100,00
Državni proračun
115.766.517 85,92
- prihodi Državnog proračuna bez socijalnih
(75.063.033)
doprinosa
(40.703.484)
- socijalni doprinosi
4.223.781 3,13
Izvanproračunski korisnici
Proračuni jedinica lokalne i regionalne (područne)
14.747.477 10,95
samouprave
2. Rashodi 130.258.596 100,00

Državni proračun 111.299.737 85,45
- rashodi Državnog proračuna bez rashoda za
socijalne naknade (58.705.816)
- rashodi za socijalne naknade (52.593.918)
Izvanproračunski korisnici 5.308.117 4,08
Proračuni jedinica lokalne i područne (regionalne)
samouprave 13.650.755 10,48
Izvor: Ministarstvo financija, autorski izračuni
Ako se pak uzmu u razmatranje javni rashodi bez rashoda za socijalne naknade,
onda rashodi proračuna jedinica lokalne samouprave čine čak 18,87% javnih ras-
hoda za dobra i usluge od ukupnih javnih rashoda za te namjene (58.705.816+13.
650.755=72.356.571 (81,13+18,87=100,00). Na rashode Državnog proračuna po ovoj
metodologiji otpada 81,13%
Veći relativni udio rashoda proračuna jedinica lokalne samouprave u ukupnim
proračunskim izdacima (bez socijalnih naknada) posljedica je činjenice što je u 2008.
godini oko 12 milijardi poreznih prihoda bilo usmjereno za socijalne naknade, jer
prihodi s naslova obveznika doprinosa nisu bili dovoljni.
Sredstva za financiranje jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave
osiguravaju se raspodjelom sredstava između središnje države i lokalnih jedinica
koje se provodi vertikalnim i horizontalnim izravnanjem.
Vertikalnim financijskim izravnanjem vrši se raspodjela poreznih prihoda izme-
đu središnje vlasti i lokalnih jedinica, dok se horizontalnim izravnanjem vrši dodjela
(transfer) sredstava od središnje vlasti slabije razvijenim lokalnim jedinicama čiji
fiskalni kapacitet nije dovoljan za financiranje potrebnog opsega javnih usluga.
S tim u vezi i postavlja se kao temeljno pitanje može li neko područje postati
samostalna lokalna jedinica ako to područje ne ostvaruje uopće vlastite porezne pri-
hode, odnosno ako je fiskalni kapacitet tog područja jednak nuli.
226
3. Načelo supsidijarnosti i Europska povelja o lokalnoj

samoupravi
Fiskalni sustavi višerazinskog odlučivanja koji su uređeni na načelima supsidi-

jarnosti i učinkovitosti ne mogu u svojem uređenju zanemariti i onaj drugi aspekt
fiskalnog federalizma, a to je fiskalna decentralizacija.
Fiskalna decentralizacija najteži je i najvažniji proces cjelokupne decentralizacije.
Fiskalnom decentralizacijom uređuje se sustav lokalnih poreza te sustav proračun-
skih transfera kojima se određuje visina ukupnih proračunskih sredstava lokalnih
jedinica dostatnih za urednu opskrbu javnim uslugama koje su u njihovoj nadlež-
nosti.
Radi skladnog i koordiniranog razvoja procesa demokratizacije i decentraliza-
cije, Vijeće Europe još je 1985. godine donijelo Europsku povelju o lokalnoj samou-
pravi u kojoj su procesi fiskalne decentralizacije zasnovani na sljedećim načelima
(članak 9.):
a) „Lokalne će jedinice imati, u okviru državne ekonomske politike, pravo na
odgovarajuće svoje prihode kojima će slobodno raspolagati u obavljaju svojih
ovlasti.
b) Prihodi lokalnih jedinica moraju biti razmjerni njihovim ovlastima predviđe-
nim ustavom i zakonom.
c) Najmanje dio prihoda lokalnih jedinica mora proizlaziti iz lokalnih poreza i
naknada, čije stope, u granicama utvrđenim zakonom, same određuju.
Sustavi financiranja prihoda lokalnih jedinica moraju biti dovoljno raznoliki
i evolutivni kako bi mogli slijediti, koliko je to praktički moguće, promjene
stvarnih troškova obavljanja lokalnih ovlasti.
Zaštita financijski slabijih lokalnih jedinica traži prihvaćanje odgovarajućih
postupaka ili mjera financijskog ujednačavanja u cilju ispravljanja učinaka ne-
jednake diobe mogućih izvora financiranja, odnosno financijskog opterećenja
što ga moraju podnositi. Takvim postupcima ili mjerama ne smije se sužavati
slobodno odlučivanje lokalnih jedinica o pitanjima koja su u njihovom djelo-
krugu.
f) Od lokalnih će se jedinica, na odgovarajući način, tražiti mišljenje o tome kako
će im se dodjeljivati preraspoređeni izvori financiranja.
g) Koliko je to moguće, subvencije lokalnim jedinicama neće biti namijenjene
financiranju specifičnih projekata. Dodjelom tih sredstava neće se ugrožavati
temeljna sloboda politike odlučivanja lokalnih jedinica u području njihovih
vlastitih nadležnosti.
h) Kako bi se financirali njihovi troškovi investiranja, lokalne jedinice moraju
imati, u skladu s zakonom pristup nacionalnom tržištu kapitala.“
227
4. Fiskalni kapacitet i oportunizam lokalnih jedinica
Oportunizam lokalnih jedinica u ostvarivanju fiskalnog kapaciteta ogleda se pri-

je svega u činjenici što one ne koriste sva fiskalna ovlaštenja u svrhu povećanja svog
fiskalnog kapaciteta koje je na njih prenijela središnja fiskalna vlast. Zbog toga se
slobodno može reći da je potencijalni fiskalni kapacitet lokalnih jedinica veći nego
što ga one ostvaruju. Tu tvrdnju najbolje će ilustrirati ponašanje lokalnih jedinica
oko uvođenja prireza porezu na dohodak.
Naime, Zakonom o financiranju jedinica lokalne samouprave i uprave (članak
30.) propisano je da općine i gradovi mogu uvesti prirez porezu na dohodak. Prema
odredbama članka 30a., općina, odnosno grad, mogu obveznicima poreza na doho-
dak sa svog područja propisati plaćanje prireza porezu na dohodak, i to:
— općine po stopi do 10%
— grad s manje od 30.000 stanovnika po stopi do 12%
— grad s više od 30.000 stanovnika po stopi do 15% te
— grad Zagreb po stopi do 30%.
Prema odredbama istog članka, prirez porezu na dohodak plaća se po stopi koju
utvrdi općina ili grad i pripada općini ili gradu na području kojih je prebivalište ili
uobičajeno boravište obveznika prireza.
Iako su ovakve fiskalne ovlasti općina i gradova u svezi prireza utvrđene Zako-
nom o izmjenama i dopunama Zakona o financiranju jedinica lokalne samouprave i
uprave iz 2001. godine (NN broj 59/01.), mnoge općine, a i gradovi, do danas svojim
odlukama nisu uveli obvezu plaćanja prireza ili je ona utvrđena u postotku koji je
znatno ispod stope koju im zakonske odredbe omogućavaju.
Ovako različito ponašanje lokalnih jedinica u svezi uvođenja prireza dovelo je u
praksi i do drugih negativnih posljedica. Čak bi se moglo reći da je u praksi dovelo
do nelojalne porezne konkurencije među samim jedinicama lokalne samouprave.
Kad jedna lokalna jedinica uvede relativno visoku stopu prireza (Grad Zagreb 18%),
a druga lokalna jedinica u neposrednoj blizini ne uvede prirez (grad Samobor), onda
to u praksi ima za posljedicu da obveznici prireza iz Grada Zagreba fiktivnom pro-
mjenom mjesta prebivališta nastoje izbjeći tu fiskalnu obvezu. Međutim, izbjegava-
nje plaćanja prireza fiktivnom promjenom mjesta prebivališta ima i drugu, mnogo
važniju fiskalnu posljedicu. Fiktivnom promjenom mjesta prebivališta osoba „seli“
i ukupni iznos poreza na dohodak u svoje fiktivno prebivalište Samobor. A s obzi-
rom na to da je iznos poreza na dohodak i do deset puta veći od iznosa razrezanog
prireza, interes nekih lokalnih jedinica da na svoje područje privuku samo fiktivne
obveznike poreza na dohodak i prireza postaje time mnogo razumljiviji.
S druge strane, dok lokalne jedinice ne koriste fiskalna ovlaštenja za povećanje
svojeg fiskalnog kapaciteta, raste njihov pritisak za preraspodjelom proračunskih
228
prihoda prema središnjoj vlasti. To često dovodi do nepotrebnih političkih pritisaka

i napetosti na drugoj strani.
5. Područja županija, gradova i općina – prostorni

i demografski prikaz
Premda je ustroj lokalne i područne samouprave uspostavljen prema suvreme-

nim kriterijima, u razmatranju teritorijalnog ustroja lokalnih i područnih jedinica
uobičajeno se postavlja pitanje broja i veličine te pitanja njihove ekonomske snage.
Postavljena pitanja ponajprije su usmjerena na preispitivanje sposobnosti jedinica i
njihova uspješnog obavljanja prenesenih (dodijeljenih) javnih poslova, a manje na
pitanje njihove ekonomske snage. Utvrđivanje veličine jedinica lokalne samouprave
važno je pitanje. Ono je važno prije svega zbog toga što se u okviru lokalnih jedinica
mora obuhvatiti cjelokupni državni teritorij. To podrazumijeva njegov ravnomjeran
raspored, ali i što ravnomjerniji raspored gospodarske snage kao najvažnije pretpo-
stavke skladnog razvoja cijele zemlje.
U tablici 2. dan je pregled općina, a u tablici 3. pregled gradova prema broju
stanovnika u Republici Hrvatskoj iz kojih je vidljivo da prema popisu stanovništva,
kućanstva i stanova 31. ožujka 2001. u gradovima živi 69%, a u općinama 32% uku-
pnog broja stanovnika.
Tablica 2: Općine prema broju stanovnika grupirane po razredima

Stanovništvo u Udjel (%) Udjel %
Broj općina Broj stanovnika
općinama općina stan.
1 2 3 4 5
od – 1.000 28 6,6 20.716 1,5
1.001 – 2.000 100 23,7 155.565 11,3
2.001 – 3.000 110 26,0 273.344 19,9
3.001 – 5.000 117 27,7 451.001 32,9
5.001 – 6.000 30 7,1 164.041 12,0
6.001 – 10.000 31 7,3 223.255 16,3
10.001 – 15.000 6 1,4 68.442 5,0
15.001 i više 1 0,2 15.506 1,1
Ukupno: 423 100 1.371.870 100
Izvor: DZS – Popis stanovništva, kućanstva i stanova 31. ožujka 2001.
229
Od ukupno 423 općine, 128 općina ili 33% ima manje od 2.000 stanovnika, a od
toga 28 općina ili 6,6% ima manje od 1.000 stanovnika, za razliku od najveće općine,
u kojoj je nastanjeno 15.506 stanovnika. Prosječna nastanjenost u svim općinama
jest 3.243 stanovnika.
Tablica 3.: Gradovi prema broju stanovnika grupirani po razredima

Stanovništvo u Broj Udjel (%) Broj Udjel %
gradovima gradova gradova stanovnika stanovnika
1 2 3 4 5
– 5.000 18 14,6 61.996 2,0
5.001 – 10 000 38 30,8 285.745 9,3
10.001 – 15 000 28 22,7 354.864 11,6
15.001 – 20 000 11 8,9 180.064 5,9
20.001 – 30 000 7 5,7 169.651 5,5
30.001 – 40 000 7 5,7 229.432 7,5
40.001 – 50 000 3 2,4 134.713 4,4
50.001 – 60.000 4 3,2 221.778 7,2
60.001 – 70.000 2 1,6 128.129 4,2
70.001 – 80.000 1 1,2 72.718 2,4
80.001 – 100.000 - - - -
101.001 – 200.000 3 2,4 447.353 14,6
200001 i više 1 0,8 779.145 25,4
Ukupno: 123 100 3.065.590 100
Izvor: DZS – Popis stanovništva, kućanstava i stanova 31. ožujka 2001.
U 123 grada nastanjeno je ukupno 3.065.590 stanovnika, od čega u četiri grada

živi ukupno 1.226.498 stanovnika ili 40% ukupnog stanovništva Hrvatske. Prosječna
nastanjenost u gradovima jest 24.924 stanovnika s gradom Zagrebom, a bez njega u
gradovima je prosječno nastanjen 18.741 stanovnik. Tijekom proteklog razdoblja
povećan je broj novoosnovanih jedinica, čije je stanje 28. srpnja 2006. navedeno u
sljedećoj tablici:
Tablica 4.: Teritorijalni ustroj lokalne samouprave – 28. srpnja 2006.

Sjedište Broj Broj UKUPNO Broj
Županija
županije gradova općina JEDINICA naselja
I Zagrebačka Zagreb 9 25 34 697
II Krapinsko-zagorska Krapina 7 25 32 423
Sisačko-
III Sisak 6 13 19 456
moslavačka
IV Karlovačka Karlovac 5 17 22 649
230
Sjedište Broj Broj UKUPNO Broj

Županija
županije gradova općina JEDINICA naselja
V. Varaždinska Varaždin 6 22 28 301
Koprivničko-
VI. Koprivnica 3 22 25 264
križevačka
Bjelovarsko-
VII. Bjelovar 5 18 23 323
bilogorska
Primorsko-
VIII. Rijeka 14 22 36 514
goranska
IX. Ličko-senjska Gospić 4 8 12 252
Virovitičko-
X. Virovitica 3 13 16 190
podravska
Požeško-
XI Požega 5 5 10 277
slavonska
Brodsko- Slavonski
XII. 2 26 28 185
posavska Brod
XIII. Zadarska Zadar 6 28 34 225
Osječko-
XIV. Osijek 7 35 42 264
baranjska
Šibensko-
XV. Šibenik 5 15 20 195
kninska
Vukovarsko-
XVI. Vukovar 5 26 31 84
srijemska
Splitsko-
XVII. Split 16 39 55 367
dalmatinska
XVIII. Istarska Pazin 10 31 41 646
Dubrovačko-
XIX. Dubrovnik 5 17 22 230
neretvanska
XX. Međimurska Čakovec 3 22 25 129
XXI. Grad Zagreb Zagreb 1 - 1 70
Ukupno 127 429 556 6.741
Izvor: Zakon o područjima županija, gradova i općina u Republici Hrvatskoj, NN 86/06., Državni zavod za
statistiku – Popis stanovništva 2001. i www. revizija. hr
Strukturu naselja po županijama vidimo u prethodnoj tablici, iz koje je razvidno

da se prosječno na jednu jedinicu (općinu ili grad) odnosi 12 naselja koja se nalaze na
međusobno velikim udaljenostima. Najveći je broj jedinica u Splitsko-dalmatinskoj
županiji (55), a od kojih je 16 općina i 39 gradova. Najmanji broj jedinica (12) nalazi
se u Ličko-senjskoj županiji, a na njih se odnosi 21 naselje. Najveći je broj naselja u
Zagrebačkoj županiji (697), a najveći broj naselja po jedinici (30) u Karlovačkoj župa-
niji, dok je najmanji u Vukovarsko-srijemskoj (84), u kojoj je ustrojena 31 jedinica ili
2,7 naselja po jednoj jedinici.
231
6. Prihodi lokalnih i područnih jedinica
Ostvarivanje prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu osigurava

se uspostavom sustava financiranja javnih potreba u skladu s odredbama članka
138. Ustava Republike Hrvatske (NN 41/01). Prema tim odredbama podrazumijeva
se da jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo na vlastite
prihode kojima slobodno raspolažu u obavljanju poslova iz svojeg djelokruga te da
prihodi moraju biti razmjerni ovlastima predviđenim Ustavom i zakonom, a finan-
cijski slabije jedinice lokalne samouprave država je dužna pomagati u skladu sa za-
konskim propisima. Sukladno ustavnim postavkama doneseni su i zakonski propisi
kojima je uređen cjelokupni sustav financiranja jedinica lokalne samouprave, kao
što su zakonske odredbe kojima se uređuju: teritorijalni ustroj jedinica lokalne i po-
dručne (regionalne) samouprave, poslovi (javni rashodi i izdaci) iz samoupravnog
djelokruga jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, izvori sredstava
(javni prihodi) jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, sustav financi-
ranja jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave preko proračuna te nad-
zor jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Financijska sredstva jedinice mogu osigurati na različite načine koji proizlaze iz
odredbi Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi i Zakona o financi-
ranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave1, a kojim je propisano da
jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave stječu prihode razmjerno utvr-
đenim samoupravnim poslovima iz djelokruga samouprave, a sredstva za obavlja-
nje tih poslova osiguravaju u svom proračunu.
Temeljne odrednice o vrstama i izvorima tekućih prihoda lokalnih i područnih
jedinica kojima se osiguravaju prihodi za financiranje poslova jedinica lokalne i po-
dručne samouprave iz njihova samoupravnog djelokruga dopuštaju osnovnu tipo-
lošku podjelu na porezne i neporezne prihode.
1 Sukladno naznačenom Zakonu (NN 117/93, 33/00, 73/00, 59/01, 107/01, 117/01, 150/02, 147/03, 132/06,
73/08), čl. 4., vlastiti izvori sredstava županije jesu: prihodi od vlastite imovine (prihodi od stvari u
njezinu vlasništvu i imovinskih prava, prihodi od trgovačkih društava i drugih pravnih osoba u nje-
zinu vlasništvu, odnosno u kojima ima udio ili dionice, prihodi od naknada za koncesije, naknade,
doprinosi, pristojbe), županijski porezi (porez na nasljedstva i darove, porez na cestovna motorna vo-
zilla, porez na plovila, porez na automate za zabavne igre), udio u zajedničkim porezima s Republi-
kom Hrvatskom, sredstva pomoći i dotacije Republike Hrvatske predviđene u državnom proračunu,
novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu te drugi prihodi utvrđeni
zakonom. Nadalje, čl. 30. Zakona utvrđeni su vlastiti izvori sredstava općine i grada, odnosno: priho-
di od vlastite imovine, općinski, odnosno gradski porezi (prirez, porez na potrošnju, porez na kuće za
odmor, porez na korištenje javnih površina, porez na tvrtku ili naziv), udio u zajedničkim porezima
s Republikom Hrvatskom, novčane kazne i oduzeta imovinska korist za prekršaje koje sami propišu,
upravne pristojbe, boravišne pristojbe, komunalne naknade, doprinosi i druge naknade utvrđene
posebnim zakonom, naknade za uporabu javnih, općinskih i gradskih površina, sredstva pomoći i
dotacija predviđena u proračunu RH i drugi prihodi utvrđeni posebnim zakonom.
232
Nastavno su u tablici 5. strukturirani prihodi i primici lokalnih i područnih je-

dinica (bez Grada Zagreba) prema poreznim i neporeznim prihodima (koji zajedno
čine tekuće prihode) te kapitalnim prihodima i pomoći ostvarenima u 1996. te u
razdoblju od 2005. do 2007.
Tablica 5: Struktura prihoda lokalnih i područnih jedinica u Republici Hrvatskoj i

prosječna godišnja stopa rasta od 2007. do 1996.) (– u tisuć. kn)
Prosječna
Indeks god.
Prihodi 1996. 2005. 2006. 2007.
07./96. stopa
rasta
Porezni prihod 1.965.423 6.409.229 7.402.601 8.767.697 446,1 14,6
Neporezni prihod 1.950.910 3.920.959 3.733.713 4.121.702 253,9 7,0
Kapitalni prihod 371.298 839.795 1.755.898 2.005.958 540,3 16,6
Pomoći 438.585 1.161.524 1.193.646 2.013.392 459,1 14,9
Ukupno 4.726.216 12.331.507 14.085.858 16.908.749 357,8 12,3
Udjel pojedinih prihoda lokalnih jedinica u ukupnim prihodima
Porezni prihod 41,6 52,0 52,5 51,9
Neporezni prihod 41,3 31,8 26,5 24,4
Kapitalni prihod 7,9 6,8 12,5 11,9
Pomoći 9,3 9,4 8,5 11,9
Ukupno 100,0 100,0 100,0 100,0
Izvor: Podatci Državnog ureda za reviziju, autorski izračuni
Ostvareni proračunski prihodi lokalnih i područnih jedinica u razdoblju od

1996. do 2007. imaju prosječnu godišnju stopu rasta 12,3%. Čine ih porezni priho-
di koji su imali prosječnu godišnju stopu 14,6% i koji u strukturi ukupnih prihoda
imaju najveći udjel 51,9%. Neporezni prihodi drugi su po važnosti prihodi čiji udjel
u ukupnim prihodima iznosi 24,4%. U promatranom razdoblju prosječna godišnja
stopa rasta neporeznih prihoda jest 7,0%. U strukturi ukupnih prihoda udjel kapi-
talnih prihoda iznosi 11,9% i 50,6% su veći u odnosu na 1996. To su prihodi koji su
u strukturi ostvarenih prihoda imali najveću prosječnu godišnju stopu rasta 16,6%.
Udjel pomoći u ukupnim prihodima iznosi 11,9%, a u odnosu na 1996. povećan je
udjel za 28,0%, što je prosječno godišnji rast od 14,9%.
Prethodni pokazatelji osnova su zaključka kako se sustav zadovoljavanja i finan-
ciranja javnih potreba u promatranom razdoblju temeljio na ubrzanom osiguravanju
233
prihoda izvan tekućih tijekova, ponajprije iz kapitalnih prihoda (povećanom proda-

jom vlastite imovine), te na povećanju udjela pomoći koja je osigurana iz proračun-
skih sredstava viših razina.
7. Pomoći (dotacije, međuproračunski transferi)2
Pomoći su po važnosti treći izvori prihoda na razini jedinica lokalne i područne

samouprave, što ukazuje na njihovu relevantnost u sustavu zadovoljavanja javnih
potreba te manju ili veću razinu autonomnosti u zadovoljavanju interesa i potreba
građana. S obzirom na to da sve lokalne jedinice imaju usporediv opseg javnih
usluga, moraju biti izjednačeni i njihovi prihodi, bez razlike na ekonomsku snagu.
Zadovoljavanje tih interesa osigurava se postupkom ujednačavanja financijskih
sposobnosti lokalnih jedinica tako što središnja vlast transferira, odnosno prenosi
sredstava iz državnog proračuna županijama koje raspoređuju ta sredstva lokalnim
jedinicama na svom području. Postupak financijskog ujednačavanja lokalnih jedinica
u Republici Hrvatskoj propisan je odredbama Zakona o financiranju jedinica lokalne
i područne samouprave, odnosno – od 2002. godine – Zakonom o izvršavanju
državnog proračuna, koji se donosi za svaku godinu (vidjeti bilješku infra).
Vrijednost izvršenih pomoći (potpora i dotacija) u strukturi ukupnih prihoda
lokalnih i područnih jedinica vidi se u tablici 5. Pomoći kao izvori prihoda lokalnih i
područnih jedinica imaju bržu prosječnu godišnju stopu rasta za 21,1% od prosječne
godišnje stope rasta ukupnih prihoda lokalnih i područnih jedinica u promatranom
razdoblju, što pak ukazuje na smanjene fiskalne mogućnosti u financiranju javnih
potreba iz tekućih izvora samoupravnih razina.
2 Dotacije ili međuproračunske transfere, odnosno pomoći, slijedimo li hrvatsku proračunsku termi-
nologiju, moguće je definirati oblikom dopunskog financiranja lokalnih i regionalnih jedinica koje
nemaju dovoljno sredstava u svom proračunu. Dotacije su instrument horizontalnog financijskog
izravnanja, odnosno ublažavanja horizontalne fiskalne neravnoteže koja je ponajprije odraz razlika u
prihodima između jedinica iste razine.
234
Tablica 6: Ostvarene pomoći po lokalnim jedinicama, struktura i prosječna godišnja stopa rasta od 1996. do 2007. go-
dine - u kn
Struktura
Godina Županija Grad Općina UKUPNO
2/5 3/5 4/5 Uk.
1 2 3 4 5 6 7 8 9
1996. 244.739.874 63.991.765 129.853.892 438.585.531 55,8 14,6 29,6 100,0
1997. 206.840.179 159.965.002 155.452.474 522.257.655 39,6 30,6 29,8 100,0
1998. 351.529.556 193.334.731 219.590.971 764.455.258 46,0 25,3 28,7 100,0
1999. 213.515.033 226.968.456 257.486.502 697.969.991 30,6 32,5 36,9 100,0
2003. 438.492.490 563.453.330 552.591.893 1.554.537.713 28,2 36,2 35,5 100,0
2004. 186.056.637 375.879.307 402.853.380 964.789.325 19,3 39,0 41,8 100,0
2005. 180.987.090 483.267.041 497.270.292 1.161.524.423 15,6 41,6 42,8 100,0
2006. 201.732.090 486.166.872 505.746.643 1.193.645.605 16,9 40,7 42,4 100,0
2007. 341.573.997 848.566.179 823.251.580 2.013.391.756 17,0 42,1 40,9 100,0
Prosječna godišnja stopa rasta pomoći
07./96. 3,1 26,5 7,3 14,9
235
Tablica 7.: Ostvarene pomoći za 2005., 2006. i 2007. godinu po županijama
236
2005. 2006. 2007.
Udjel u Udjel u
Redni Udjel u ostvarenim ostvarenim ostvarenim
Županija
broj Iznos pomoći u kn prihodima i Iznos pomoći u kn prihodima Iznos pomoći u kn prihodima
primicima županija i primicima i primicima
županija županija
1 2 3 4 5 6 7 8
1. Zagrebačka 91.752.505 9,2 106.988.185 9,2 111.751.390 7,6
2. Krapinsko-zagorska 46.002.105 12,2 56.719.647 15,3 97.075.874 21,0
3. Sisačko-moslavačka 51.551.617 10,2 59.750.343 9,7 83.332.317 11,4
4. Karlovačka 42.390.244 10,1 42.527.024 9,1 82.864.847 14,3
5. Varaždinska 36.948.739 8,0 43.000.585 7,6 67.666.169 9,6
6. Koprivničko-križevačka 43.708.192 10,5 48.932.030 10,6 51.140.491 9,9
7. Bjelovarsko-bilogorska 39.853.388 12,8 40.101.563 11,8 68.597.538 16,5
8. Primorsko-goranska 82.450.183 5,0 77.894.443 3,9 138.578.810 5,9
9. Ličko-senjska 66.122.420 29,2 56.296.659 20,7 95.966.960 30,5
10. Virovitičko-podravska 39.257.776 19,3 49.098.293 18,8 69.120.939 23,7

11. Požeško-slavonska 20.328.436 10,8 23.307.721 11,3 41.772.964 19,5
12. Brodsko-posavska 46.180.641 14,4 38.711.107 11,3 56.302.966 12,8
13. Zadarska 54.771.727 8,0 71.331.781 9,7 190.467.068 20,5
14. Osječko-baranjska 76.885.550 8,6 83.863.281 8,3 144.704.976 12,5
15. Šibensko-kninska 61.926.103 16,9 40.197.794 9,3 71.670.133 13,9
16. Vukovarsko-srijemska 74.609.816 17,4 91.534.892 18,7 148.239.189 21,5
17. Splitsko-dalmatinska 138.456.978 8,1 134.606.625 6,7 238.766.687 10,0
18. Istarska 55.846.323 4,2 46.133.996 3,4 90.056.836 5,7
19. Dubrovačko-neretvanska 66.203.924 10,8 52.673.622 7,8 124.600.754 15,2
20. Međimurska 26.277.756 10,1 29.976.014 9,6 40.714.848 11,2
UKUPNO 1.161.524.423 9,4 1.193.645.605 8,5 2.013.391.756 11,9
Na razini lokalnih i područnih jedinica (tablica br. 6.) najveći iznos pomoći na
početku promatranog razdoblja, 55,8%, dodijeljen je županijama te 29,6% općina-
ma. Tijekom 2007. godine pomoći su u najvećem iznosu bile dodijeljene gradovima
(42,1%) i općinama (40,9%), a najmanje županijama (17,0%). U promatranom razdoblju
pomoći gradovima rasle su po prosječnoj godišnjoj stopi od 26,5%, općinama 7,3%
te 3,1% županijama.
Iznos pomoći po županijama i udjel dodijeljenih pomoći u ukupnim prihodima
županija naveden je u tablici 7. Prema tim podacima, tijekom 2005. najveći iznos po-
moći bio je u proračunima jedinica Ličko-senjske županije, 29,3%, i Virovitičko-po-
dravske, 19,3%. U 2007. udjel pomoći u ukupnim prihodima Ličko-senjsko županije
povećan je na 30,5% a u Virovitičko-podravskoj na 23,7% .
Ostvareni prihodi od pomoći odnose se na tekuće pomoći (35,6%) i kapitalne po-
moći (64,4%), a navedene su s udjelima i strukturnom zastupljenosti po županijama
u sljedećoj tablici (8.). U odnosu na primjerice 2004. godinu ostvarene su za 20,4%
više3, čime je povećan udjel ostvarenih pomoći u ukupnim prihodima područnih
(regionalnih) jedinica za 11,9% u odnosu na 2004., što implicira povećano financi-
ranje javnih potreba iz dodijeljenih pomoći u 2005. godini. Pomoćima se smatraju
svi tekući i kapitalni prijenosi koje proračuni i proračunski korisnici dobiju iz ino-
zemstva ili iz državnog, županijskog, gradskog i općinskog proračuna te pomoći od
drugih subjekata s razine središnje ili opće države. Najveći udjel prihoda od pomoći
u 2005. iznosi 11,9% u Splitsko-dalmatinskoj županiji, a najmanji 1,8% u Požeško-
slavonskoj. U Splitsko-dalmatinskoj županiji najveći udjel ostvaren je i kod tekućih
(9,2%) i kod kapitalnih pomoći (13,4%). Najmanje tekuće pomoći dobila je Virovitič-
ko-podravska (1,6%), a kapitalne Požeško-slavonska (1,8%).
Tablica 8.: Tekuće i kapitalne pomoći po županijama u 2005.

Udjel u Kapitalne Udjel u Udjel u
Naziv Tekuće pomoći UKUPNO
% pomoći % %
1 2 3 4 5 6 7
Zagrebačka 30.486.023 7,4 61.266.482 8,2 91.752.505 7,9
Krapinsko zagorska 13.203.979 3,2 32.798.126 4,4 46.002.105 4,0
Sisačko moslavačka 33.887.012 8,2 17.664.605 2,4 51.551.617 4,4
Karlovačka 14.034.210 3,4 28.356.034 3,8 42.390.244 3,6
Varaždinska 12.443.891 3,0 24.504.848 3,3 36.948.739 3,2
Koprivničko-
7.149.821 1,7 36.558.371 4,9 43.708.192 3,8
križevačka
3 Izračun prema podatcima Državnog ureda za reviziju.
237
Udjel u Kapitalne Udjel u Udjel u

Naziv Tekuće pomoći UKUPNO
% pomoći % %
1 2 3 4 5 6 7
Bjelovarsko-
14.718.148 3,6 25.135.240 3,4 39.853.388 3,4
bilogorska
Primorsko-goranska 27.890.588 6,7 54.559.595 7,3 82.450.183 7,1
Ličko-senjska 38.807.699 9,4 27.314.721 3,7 66.122.420 5,7
Virovitičko-
6.736.202 1,6 32.521.574 4,4 39.257.776 3,4
podravska
Požeško-slavonska 7.134.517 1,7 13.193.919 1,8 20.328.436 1,8
Brodsko-posavska 16.722.319 4,0 29.458.322 3,9 46.180.641 4,0
Zadarska 19.857.909 4,8 34.913.818 4,7 54.771.727 4,7
Osječko-baranjska 31.593.980 7,6 45.291.570 6,1 76.885.550 6,6
Šibensko-kninska 31.267.109 7,6 30.658.994 4,1 61.926.103 5,3
Vukovarsko srijemska 25.736.133 6,2 48.873.683 6,5 74.609.816 6,4
Splitsko-dalmatinska 37.991.256 9,2 100.465.722 13,4 138.456.978 11,9
Istarska 21.475.610 5,2 34.370.713 4,6 55.846.323 4,8
Dubrovačko
10.875.261 2,6 55.328.663 7,4 66.203.924 5,7
neretvanska
Međimurska 11.966.034 2,9 14.311.722 1,9 26.277.756 2,3
Ukupno 413.977.701 100,0 747.546.722 100,0 1.161.524.423 100,0
U strukturi ostvarenih pomoći tijekom 2007. (tablica 9.) uočava se porast pomoći
u odnosu na 2005. godinu za gotovo 73,4%.
Tablica 9: Pomoći za 2007. godinu

Naziv Tekuće pomoći Udjel Kapitalne pomoći Udjel Ukupno pomoći Udjel
1 2 3 4 5 6 7
Zagrebačka 37.479.697 4,0 74.271.693 6,9 111.751.390 5,6
Krapinsko
28.323.616 3,0 68.752.258 6,4 97.075.874 4,8
zagorska
Sisačko
47.931.334 5,1 35.400.983 3,3 83.332.317 4,1
moslavačka
Karlovačka 43.514.740 4,6 39.350.107 3,7 82.864.847 4,1
Varaždinska 42.458.350 4,5 25.207.819 2,3 67.666.169 3,4

Koprivničko-
16.716.172 1,8 34.424.319 3,2 51.140.491 2,5
križevačka
238
Naziv Tekuće pomoći Udjel Kapitalne pomoći Udjel Ukupno pomoći Udjel
1 2 3 4 5 6 7
Bjelovarsko-
35.954.007 3,8 32.643.531 3,0 68.597.538 3,4
bilogorska
Primorsko-
67.761.044 7,2 70.817.766 6,6 138.578.810 6,9
goranska
Ličko-senjska 56.675.029 6,0 39.291.931 3,7 95.966.960 4,8
Virovitičko-
20.247.675 2,2 48.873.264 4,5 69.120.939 3,4
podravska
Požeško-
15.053.454 1,6 26.719.510 2,5 41.772.964 2,1
slavonska
Brodsko-
30.725.298 3,3 25.577.668 2,4 56.302.966 2,8
posavska
Zadarska 53.128.345 5,7 137.338.723 12,8 190.467.068 9,5
Osječko-
91.362.682 9,7 53.342.294 5,0 144.704.976 7,2
baranjska
Šibensko-
45.460.830 4,8 26.209.303 2,4 71.670.133 3,6
kninska
Vukovarsko
57.287.331 6,1 90.951.858 8,5 148.239.189 7,4
srijemska
Splitsko-
90.421.815 9,6 148.344.872 13,8 238.766.687 11,9
dalmatinska
Istarska 60.964.024 6,5 29.092.812 2,7 90.056.836 4,5
Dubrovačko
76.612.574 8,2 47.988.180 4,5 124.600.754 6,2
neretvanska
Međimurska 19.606.477 2,1 21.108.371 2,0 40.714.848 2,0
Ukupno 937.684.494 100,0 1.075.707.262 100,0 2.013.391.756 100,0
Slijedimo li izložene podatke, najveće tekuće (9,6%) i kapitalne (13,8%) pomoći

u ukupnim tekućim i kapitalnim pomoćima na razini županija u 2007. ostvarila je
Splitsko-dalmatinska županija, a najmanje tekuće (1,6%) i kapitalne (2,5%) pomoći
u ukupnim tekućim i kapitalnim pomoćima na razini županija ostvarila je Požeško-
slavonska županija.
U godini 2007. primjetna je promjena strukture dodijeljenih pomoći: znatno su
povećane tekuće pomoći u odnosu na kapitalne (razvojne) pomoći, koje su uglav-
nom usmjerene na izgradnju društvene i gospodarske infrastrukture. Udjel tekućih
pomoći u 2007. u odnosu na udjele u 2005. povećan je s 35,6% na 46,6% ili za 30,9%,
uz istovremeno smanjenje udjela kapitalnih pomoći sa 64,4% na 53,4% ili za 17,1%.
Od ukupno dobivenih pomoći najveći iznos, 65,7%, odnosi se na tekuće pomoći u
239
Sisačko-moslavačkoj županiji. Najmanji iznos tekućih pomoći jest u Koprivničko-

križevačkoj i Dubrovačko-neretvanskoj županiji, 16,4%, odnosno u tim je županija-
ma najveći iznos kapitalnih pomoći 83,6%.
U prethodnim tablicama navedene su pomoći i njihovi udjeli u ukupnim pomo-
ćima po županijama i iz njih se vidi da se pomoći ostvaruju u svim županijama bez
obzira na ekonomsku snagu. Ostvarene su kao rezultat aktivnog, vodoravnog fi-
nancijskog izravnanja usmjerenog ponajprije prema smanjivanju razlika u poreznoj
snazi između lokalnih jedinica. Pomoći ciljaju na zadovoljavanje javnih potreba onih
jedinica čiji je fiskalni kapacitet nedostatan za osiguranje izvora sredstava za finan-
ciranje poslova, funkcija i programa jedinica lokalne i područne (regionalne) samou-
prave i drugih korisnika proračuna neophodnih za njihovo obavljanje i izvršavanje.
Problem financijske neravnoteže lokalnih jedinica, odnosno nedostatak proračun-
skih izvora, riješen je prema kriteriju ujednačenosti i jednakog pristupa u skladu
sa zakonskim odredbama4 kojima je propisano da nedostatak prihoda pojedinim
jedinicama namiruje iz proračunskih sredstava. Međutim nedostatak financijskih
sredstava većinom se reflektira na ograničavanje kapitalnih (razvojnih) ulaganja, a
ograničene mogućnosti financiranja proizlaze iz proračuna jer je „proračun jedinica
lokalne samouprave nedostatan za financiranje razvitka…“ (Matić, 2009: 21).
8. Fiskalni kapacitet
Osiguranje financijskih sredstava prema razinama vlasti suštinsko je pitanje sva-

ke lokalne jedinice. U Hrvatskoj su fiskalni odnosi između pojedinih razina vlasti
4 Pomoći su regulirane odredbama Zakona o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) sa-
mouprave, kojim se pravo na pomoć (dotaciju) jedinicama utvrđuje prema prosječnom poreznom op-
terećenju. Ako su ostvareni prihodi jedinica manji od prihoda državnog ili županijskog prosjeka, tada
im pripada pomoć u visini razlike između ostvarenih prihoda po stanovniku i 75,0% državnog, od-
nosno županijskog prosjeka prihoda po stanovniku. Od tog prava na pomoć izuzeti su gradovi iznad
40.000 stanovnika, Grad Zagreb i one lokalne jedinice kod kojih su uvedeni lokalni porezi niži od
zakonom propisanih najviših stopa. No navedene se pomoći više ne primjenjuju nego se pomoći, od
2002. godine, dodjeljuju sukladno Zakonu o izvršavanju državnog proračuna. Uvjeti na temelju kojih
se utvrđuje dodjela pomoći županijama, općinama i gradovima su: broj stanovnika (prema popisu iz
2001.), prosjek prihoda po stanovniku (za 2003.) na razini države, prosjek prihoda po stanovniku žu-
panije te općine i grada na razini prosjeka područja posebne državne skrbi, udjela kapitalnih rashoda
u ukupnim rashodima, stupnja izvršene racionalizacije promatrano kroz broj zaposlenih, rashode po
zaposlenom te gustoća naseljenosti. Vrste i kriteriji dodjele pomoći iz državnog proračuna uređuju se
zakonskim odredbama za svaku godinu. U skladu s utvrđenim kriterijima pomoći se osiguravaju:
- županijama (za ulaganja u razvojne programe na razini županija, općina i gradova) te
- općinama i gradovima prve i druge skupine na područjima posebne državne skrbi (za poticanje ula-
ganja u razvojne programe i racionalizaciju poslovanja); od ukupnih pomoći županije najmanje 75,0%
pomoći državnog proračuna raspodjeljuju općinama i gradovima koji nisu izravni korisnici pomoći.
240
i uvjeti izravnanja regulirani Zakonom o financiranju jedinica lokalne i područne

(regionalne) samouprave prema kojem se prihodi, podsjetimo, stječu iz (1) vlastitih
izvora, (2) zajedničkih poreza i (3) pomoći iz državnog i županijskog proračuna.
Financijska sposobnost gospodarskog subjekta (fizičkih i pravnih osoba) da pod-
nesu fiskalno opterećenje predstavlja fiskalni kapacitet. Zbog velikih međusobnih
razlika u ekonomskim, a time i poreznim osnovicama, različiti su i fiskalni kapaciteti
jedinica koji neposredno utječu na razinu zadovoljavanja javnih potreba. Nedovoljni
fiskalni kapacitet pojedinih lokalnih jedinica nužno se rješava intervencijom viših ra-
zina preko dodjele neophodne pomoći, a s ciljem izbjegavanja ozbiljnih alokacijskih
poremećaja. Za svaku jedinicu posebno je važno da se u postupku izravnanja osi-
gura neophodan iznos pomoći kojom će se osigurati izvršavanje utvrđenih lokalnih
poslova i zadovoljavanje interesa i potreba građana. Vrlo je važno je li osigurana po-
moć općeg ili namjenskog karaktera, jer o tome ovisi zadržavanje autonomija lokal-
nih jedinica u odlučivanju i neovisnom donošenja odluka o raspolaganju sredstvima
na razini utvrđenih ustavnih i zakonskih odredbi u Republici Hrvatskoj.
Pravo na slobodno donošenje odluka podrazumijeva potrebu i pravo lokalnih je-
dinica na ekonomsku samostalnost od središnje vlasti i potpuno provođenje stvarne
samouprave. Osiguranjem usklađenosti financijskih odnosa između lokalne i sre-
dišnje vlasti „… će istovremeno osigurati odgovarajuću autonomiju i samoupravu
lokalnih vlasti, ali i osigurati jedinstvo cjeline prevagom širih nad lokalnim interesi-
ma i potrebama“ (Šimović, 1991:54).
Ovisno o ekonomskoj snazi i mogućnosti osiguranja proračunskih prihoda, osi-
gurana je i autonomija lokalnih jedinica i neovisno obavljanje poslova iz samou-
pravnog djelokruga. „Proračunski sustav s tradicionalnim načelom proračunskog
jedinstva morao je doći u sukob s komunom kao lokalnom samoupravnom zajed-
nicom. Ta transformacija institucije jedinstvenog općedržavnog proračuna odraža-
vala se procesima prenošenja i proširenja financijske nadležnosti lokalnih zajednica
te procesima uvođenja pluralizma instrumenata u financiranju javnih potreba na
lokalnoj razini.“ (Šimović, 2004: 196) U sustavu raspodjele javnih prihoda fiskalni
kapacitet jedan je od temeljnih kriterija koji podrazumijeva sve izvore financiranja.
Među najvažnijim izvorima financiranja su porez (i prirez) na dohodak te, do 2007.
godine, porez na dobit5. To su porezi koje ubire država i koja prihode od tih poreza
dijeli razmjerno prikupljenom iznosu i u utvrđenom postotku s lokalnom jedinicom
(doznačavanjem u njezin proračun).
Funkcioniranje lokalnog sustava ovisno je o dostatnosti fiskalnog kapaciteta i
njegova dvojakog karaktera da zadovolji potrebe stanovnika te osigura financijsku
autonomiju jedinice lokalne samouprave, odnosno o dvojnom značenju fiskalnog
5 Od 1. siječnja 2007. prihodi od poreza na dobit prihodi su državnog proračuna.
241
kapaciteta. „Prvo, ovisi faktična mogućnost zadovoljavanja potreba stanovnika koji

žive na području te jedinice, kojima je pravni sustav dodijelio karakter javnih po-
treba čije se zadovoljavanje financira iz društvenih izvora (o zadovoljavanju ovih
potreba ovisi i zadovoljavanje stanovništva). Drugo, financijski kapacitet dostatan
za podmirenje javnih potreba pretpostavka je stvarne moći vođenja samostalne po-
litike, odnosno financijska autonomija mjerilo je stupnja ostvarenja lokalne samou-
prave.“ (Lauc, 1997: 174)
Ostvarivanje i rast prihoda po stanovniku u županijama je različit i neujednačen
(vidljivo i iz sljedećih podataka), što proizlazi iz njihove nejednake ekonomske sna-
ge i uvjeta gospodarenja. Posljedica tih nejednakosti u promatranom razdoblju jest
zadržavanje tendencije povećanja razlika u iznosu ostvarenih prihoda kod pojedinih
županija i stvaranja sve većih apsolutnih i relativnih razlika između njih. To poka-
zuje da postojeći sustav financiranja jedinica lokalne samouprave nije uspio finan-
cijski ujednačiti položaj županija u odnosu na gradove i općine. Osim toga utvrđene
odgovornosti i obveze u zadovoljavanju javnih potreba6 na lokalnim razinama, s
jedne strane, i fiskalni kapaciteti gradova i županija, s druge strane, nisu međusobno
usklađeni. Također, usporednim pregledom u nastavku moguće je zamijetiti kako
odnos ostvarenih prihoda po stanovniku i dodijeljenih pomoći u prethodnim godi-
nama nisu bili u međusobno proporcionalnom ostvarenju.
6 Pojam javnih potreba podrazumijeva potrebe stanovnika koje se javlja uslijed općih društvenih pro-
mjena uvjetovanih događajima u području napretka i razvoja socioekonomskih i drugih činitelja.
242
Tablica 10.: Fiskalni kapacitet županija i Grada Zagreba u 2006. i 2007. prema ukupnim prihodima i poreznim priho-
dima po stanovniku
Ukupni prihodi i primici po Porezni prihodi
Redni BDP po stan. Udjel u % Udjel u
Županija Broj stan. stanovniku u kn po stanovniku u kn
broj 2006. (7/5) % (8/6)
2006. 2007. 2006. 2007.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
1. Zagrebačka 309 696 41.415 3.752,00 4.753,00 2.146,00 2.735,00 57,6 57,2
2. Krapinsko-zagorska 142 432 38.629 2.600,00 3.250,00 1.600,00 1.934,00 59,5 61,6
3. Sisačko-moslavačka 185 387 44.906 3.313,00 3.952,00 1.719,00 2.218,00 56,1 51,9
4. Karlovačka 141 787 41.957 3.303,00 4.083,00 2.198,00 2.371,00 58,1 66,6
5. Varaždinska 184 769 47.687 3.050,00 3.805,00 1.835,00 2.254,00 59,2 60,2
6. Koprivničko-križevačka 124 467 53.179 3.721,00 4.156,00 1.477,00 1.902,00 45,8 40,0
7. Bjelovarsko-bilogorska 133 084 40.644 2.552,00 3.122,00 1.459,00 1.766,00 56,6 57,2
8. Primorsko-goranska 305 505 66.902 6.545,00 7.632,00 3.096,00 3.475,00 45,5 47,3
9. Ličko-senjska 53 677 48.419 5.056,00 5.866,00 1.942,00 2.426,00 41,3 38,4
10. Virovitičko-podravska 93 389 39.694 2.791,00 3.123,00 1.227,00 1.527,00 48,9 44,0
11. Požeško-slavonska 85 831 35.022 2.413,00 2.490,00 1.048,00 1.322,00 53,1 43,4
12. Brodsko-posavska 176 765 30.176 1.934,00 2.480,00 1.167,00 1.574,00 63,5 60,4
13. Zadarska 162 045 43.945 4.532,00 5.733,00 2.277,00 2.742,00 47,8 50,3
14. Osječko-baranjska 330 506 41.957 3.046,00 3.504,00 1.646,00 1.926,00 55,0 54,0
15. Šibensko-kninska 112 891 40.242 3.830,00 4.563,00 2.077,00 2.619,00 57,4 54,2
16. Vukovarsko-srijemska 204 768 33.028 2.386,00 3.369,00 1.321,00 1.561,00 46,3 55,4
17. Splitsko-dalmatinska 463 676 45.258 4.321,00 5.144,00 2.268,00 2.624,00 51,0 52,5
18. Istarska 206 344 73.421 6.638,00 7.631,00 3.307,00 3.637,00 47,7 50,0
19. Dubrovačko-neretvanska 122 870 54.594 5.499,00 6.687,00 3.100,00 3.416,00 51,1 49,8
20. Međimurska 118 426 44.585 2.644,00 3.066,00 1.429,00 1.685,00 55,0 54,0
Ukupno bez Grada Zgb. 3.658.315 46.181 3.850,00 4.622,00 2.023,00 2.397,00 52,5 51,9
21. Grad Zagreb 779 145 104.716 8.342,00 9.049,00 5.803,00 5.836,00 64,5 69,6
UKUPNO 4439 460 56.433 4.637,00 5.397,00 2.686,00 2.999,00 57,9 55,6
Izvor podataka: Podatci Državnog ureda za reviziju, autorski izračuni
243
Popis stanovništva 2001. Državni zavod za statistiku.

Fiskalni kapacitet po županijama prikazan je u tablici 10. Odnosi se na prosječno

ostvarene prihode i primitke te ostvarene porezne prihode po stanovniku tijekom
2006. i 2007. U tabeli su navedeni prihodi i primici te porezni prihodi po stanovniku
svake županije. Ekonomska snaga po županijama vidi se iz prosječne veličine bruto
domaćeg proizvoda po stanovniku. Uočavaju se velike razlike u financijskoj snazi
županija. Vrijednost BDP-a po stanovniku najveća je u Gradu Zagrebu, no – ako
promatramo lokalne i područne jedinice bez Grada Zagreba – prisutna su velika
odstupanja od prosjeka. Najmanji iznos BDP-a po stanovniku ostvaruje Brodsko-po-
savska županija, 30.176,00 kn, što je 34,7% niže od prosjeka RH bez Grada Zagreba.
Najveći je u Istarskoj županiji 73.421,00 kn ili 59,0% više od prosjeka i 2,4 puta od
Brodsko-posavske, a više nego dva puta veći je i od Vukovarsko srijemske (2,2 puta)
i Požeško-slavonske (2,1 puta). Velika odstupanja i rasponi u veličini ekonomske
snage među županijama pokazuju nam veću ili manju sposobnost pojedinih jedinica
da autonomno obave svoju funkciju, odnosno da samostalno i neovisno obave dodi-
jeljene poslove i zadovolje interese i potrebe građana. Znatna su i odstupanja izme-
đu županija ne samo s razine ekonomske i financijske snage nego i s razine poreznog
opterećenja po stanovniku. Na temelju tih pokazatelja sa sigurnošću se može utvr-
diti koje županije mogu ili ne mogu osigurati neometano i kontinuirano financiranje
poslova, funkcija i projekata, odnosno autonomno zadovoljavanje javnih potreba.7
Prema postojećem modelu financiranja lokalnog i područnog sustava određen
je financijski položaj lokalne i područne samouprave, a sagledat ćemo ga na temelju
pokazatelja fiskalnog kapaciteta ostvarenog ukupnog prihoda po stanovniku po-
dručnih jedinica u 2007. godini. Prosječno ostvareni ukupni prihodi po stanovniku
na razini područnih jedinica u 2007. godini iznose 4.622,00 kn i 20,1% veći su u od-
nosu na prosječno ostvarene prihode u prethodnoj godini. U odnosu na prosječno
ostvarenje šest je županija ostvarilo prihode po stanovniku u većem iznosu od pro-
sjeka, dok ih je 14 ostvarilo niže od prosjeka. Iznad 3.467,00 kn ili 75% prosjeka pri-
hoda po stanovniku u Hrvatskoj ostvarilo je 13 županija, a ispod 75% prosjeka pri-
hoda po stanovniku Hrvatske ostvareno je u sedam županija. Sve županije ostvarile
su prihode po stanovniku iznad 2.311,00 kn ili 50% iznad prosjeka prihoda po sta-
7 Tijekom 2004. Grad Zagreb ostvario je BDP u iznosu 97.010,00 kn po glavi stanovnika ili 2,7 puta veći
od prosjeka županija koji je iznosio 35.945,00 kn po stanovniku. Najveći BDP po stanovniku ostvarila
je Istarska županija, 63.225,00 kn ili 75,9% više od prosjeka županija, i Primorsko-goranska županija,
53.547,00 kn ili 49% više od prosjeka županija. Najmanji BDP po stanovniku ostvarila je Vukovarsko-
srijemska županija, u iznosu od 20.228,00 kn ili 56,3% od prosjeka, i Brodsko-posavska, u iznosu od
23.432,00 kn ili 65,2% od prosjeka županija po stanovniku. Prema provedenom istraživanju, 2004.
su dvije županije ostvarile manje od 70% BDP-a po stanovniku od prosjeka županija, između 70% i
85% bilo je pet županija, između 85% i100% ostvarenog prihoda po stanovniku u odnosu na prosjek
županija bilo je sedam županija, a više od 100% prosjeka ostvarenog BDP-a po stanovniku županija
ostvarilo je šest županija, odnosno 14 županija ostvarilo je BDP ispod županijskog prosjeka.
244
novniku Hrvatske. Uzrok neujednačenog iznosa prihoda po stanovniku u županija-

ma leži ponajprije u njihovoj nejednakoj ekonomskoj snazi i uvjetima gospodarenja.
Nepovoljni uvjeti gospodarenja imat će za posljedicu daljnju tendenciju zaostajanja
pojedinih županija i stvaranja sve većih razlika među njima.
Najveće porezne prihode po stanovniku, u iznosu 3.637,00 kn, ostvaruje Istarska
županija, dok najniže porezne prihode po stanovniku ostvaruje Požeško-slavonska
županija, u iznosu 1.322,00 kn, i oni čine svega 43,4% njezinih ukupno ostvarenih
prihoda i primitaka. Najmanji udjel poreznih prihoda, 38,4%, u ukupnim prihodima
i primicima po stanovniku ostvaruje Ličko-senjska županija, što je za 26,0% niže od
prosječnog udjela poreznih prihoda u ukupnim prihodima i primicima svih župani-
ja. Najveći udjel poreznih prihoda u ukupnim prihodima i primicima od 66,6% ima
Karlovačka županija, što je za 28,3% više od prosječnog udjela poreznih prihoda u
ukupnim prihodima i primicima županija.
Tablica 11.: Prihodi jedinica lokalne samouprave od 1996. do 2007. (%)

Udjeli
Godina
Županije Gradovi Općine UKUPNO
1 2 3 4 5
1996. 17,79 54,55 27,66 100,00
1997. 14,81 63,24 21,95 100,00
1998. 16,46 61,59 21,95 100,00
1999. 15,26 62,95 21,79 100,00

2003. 22,92 56,06 21,01 100,00
2004. 21,03 57,53 21,44 100,00
2005. 21,75 55,47 22,78 100,00
2006. 21,13 57,37 21,50 100,00
2007. 19,76 57,33 22,90 100,00
Prethodno su uočena velika odstupanja u financijskim mogućnostima pojedinih

županija, a iz tablice 11. vidimo da se najveća financijska sredstva za financiranje jav-
nih potreba osiguravaju u gradovima, 57,33%, u općinama, 22,9%, i u županijama,
19,76%. Iz navedenih podataka uočavamo da se u županijama i općinama ostvaru-
ju približno jednaki prihodi i primici iz kojih se financiraju javni poslovi. Do pri-
bližavanja županijskih izvora sredstava općinskim došlo je nakon što je provedena
decentralizacija funkcija na području osnovnog i srednjeg školstva, socijalne skrbi,
zdravstva i vatrogastva za koje su dodatno osigurana sredstava i izvršeno jačanje
245
financijske snage. Izloženi podatci upućuju i na velike razlike u financijskoj snazi

između gradova i općina. Osim toga, utvrđene odgovornosti i obveze u zadovolja-
vanju javnih potreba na lokalnim i područnim razinama, s jedne, i fiskalni kapaciteti
općina, gradova i županija, s druge strane, nisu međusobno usklađeni
Preispitivanje postojećeg modela financiranja lokalnih jedinica u Hrvatskoj po-
drazumijeva pronalaženje kvalitetnih rješenja u sustavu financiranja lokalnih i po-
dručnih jedinica. To preispitivanje znači da se na razini lokalne samouprave utvrdi
i razmotri fiskalni kapacitet, porezno opterećenje – prema razinama proračunskih
izvora, strukturu proračunskih rashoda, financijske mogućnosti na otocima i po-
dručjima posebne državne skrbi, sustav fiskalnog izravnanja te pretpostavke koje
obvezuju na ravnomjerni razvoj svih jedinica i u skladu s time razmotri sustav pro-
vedene decentralizacije fiskalnog sustava.
9. Fiskalni kapacitet i položaj velikih gradova u fiskalnom

sustavu Republike Hrvatske
9.1. Normativne odrednice

Pojam velikoga grada svojevrsna je novìna u normativnom sustavu lokalnih i
regionalnih jedinica Republike Hrvatske. Uveden je Novelom Zakona o lokalnoj i
područnoj samoupravi (NN 129/05). Time je zapravo, u hrvatskom pristupu organi-
zaciji osnovnih jedinica lokalne i regionalne samouprave, moguće identificirati pet
osnovnih skupina jedinica. Okosna je shema, vidjeli smo, tročlana: općina – grad –
županija. U gradskoj skupini daljnja razdioba temelji se na mjerilu veličine: gradovi
do 35.000 stanovnika manji su gradovi, a gradovi s više od 35.000 stanovnika veliki
su gradovi. Poseban pak položaj, velikoga grada i županije, ima grad Zagreb.
Snagom članka 19a veliki gradovi definirani su kao „jedinice lokalne samou-
prave koje su ujedno gospodarska, financijska, kulturna, zdravstvena, prometna
i znanstvena središta razvitka šireg okruženja...“. Osim veličinom, veliki gradovi
izdvajaju se i nešto širim djelokrugom u usporedbi s djelokrugom općina i „manjih“
gradova. Također, s položajem i djelokrugom velikih gradova izjednačeni su i gradovi
sjedišta županija8.
Samu pozadinu normativnog razlikovanja velikih gradova valja promatrati u
kontekstu „dalje decentralizacije“ na način da se jedinicama lokalne i područne (re-
gionalne) samouprave povjeri znatno širi krug poslova uz nužno osiguranje višeg
8 Sukladno naznačenom, veliki gradovi u Hrvatskoj su: Zagreb, Split, Rijeka, Osijek, Za-
dar, Slavonski Brod, Velika Gorica, Karlovac, Pula, Sisak, Šibenik, Varaždin, Dubrovnik,
Bjelovar, Samobor, Vinkovci, uz dodatak sjedišta županija (Čakovec, Gospić, Koprivnica,
Krapina, Pazin, Požega, Virovitica, Vukovar).
246
stupnja samostalnosti“ (...) Ponovno je težište na jačim lokalnim jedinicama – veli-

kim gradovima čiji status treba razraditi i uobličiti“ (Okvirni model decentralizacije
Vlade Republike Hrvatske za razdoblje 2004. – 2007.). Drugačije rečeno, što se na-
zire i iz same normativne definicije, velikim gradovima nastoji se pridati uloga „ra-
zvojnih aktera“, što nije neoubičajena praksa poslužimo li se uvidima u inozemna
iskustva i modele. No, premda odgovor izlazi iz okvira ovog rada, nije nekorisno
postaviti pitanje vrednuje li uistinu postojeći normativni model razvojne moguć-
nosti grada ili je prije riječ o svojevrsnom ograničenom pristupu gradu kao lokalnoj
jedinici. Spomenimo primjerice novija istraživanja9, čiji nalazi upućuju na pitanje
razvojne opravdanosti funkcionalne redukcije jednog broja ovlasti velikih gradova,
s jedne strane, odnosno zatvorenost u komunalne poslove, s druge strane10, ili pak
na svojevrstan manjak veza između metropolskog područja više velikih gradova i
razvojnih prioriteta u okolnim županijama11.
I u hrvatskoj financijskoj normativi razlikovanje položaja velikih gradova svedi-
vo je tek na nekoliko odredbi. Tako u sustavu prireza veliki gradovi imaju moguć-
nost uvođenja veće stope (15%) u usporedbi s ostalim jedinicama, no pritom valja
imati na umu supra spomenutu pojavu fiskalnog oportunizma, odnosno nelojalne
porezne konkrencije. U predlošku raspodjele poreza na dohodak imaju također po-
seban položaj, no prije neizravan; naime ovdje njihov status izvire ponajprije iz većih
financijskih odgovornosti (preuzimanja financiranja decentraliziranih funkcija). U
svemu ostalom dijele sudbinu ostalih članova lokalne mreže, već prethodno spo-
menutog, mješovitog sustava uređenja fiskalnih odnosa između središnje vlasti i
9 Vidjeti nedavno istraživanje autora Rogić, Bagić, Požar, Vedriš (2008). Istraživanje pod nazivom „Ur-
bani izazovi: Infrastruktura kao razvojni izazov u većim hrvatskim gradovima„ provedeno je prema
metodologiji korištenoj u istraživačkom projektu „Megacity Challenges: A Stakeholder perspective“.
Taj je projekt uključio istraživanje stavova dionika (osobe sa stručnim uvidima i znanjima potrebnim
za mjerodavan razgovor o prilikama na pojedinim područjima infrastrukture ili u sustavu gradskog
upravljanja) u 25 svjetskih velegradova (koje je provela agencija GlobeScan) te kvalitativnu studiju
kritičnih infrastrukturnih područja u 25 velegradova (koje je provela konzultantska kuća MRC McLe-
anHazel). Ciljevi istraživanja odnosili su se na infrastrukturne izazove u upravljanju velegradovima
s naglaskom na pet područja (prijevoz, vodoopskrba i odvodnja, opskrba električnom energijom,
zdravstvena zaštita, sigurnost i zaštita). Oslanjajući se na isti istraživački predložak, skupina hrvat-
skih istraživača ponovila je istraživanje, ali na odabranim hrvatskim većim gradovima: Zagrebu, Spli-
tu, Rijeci, Osijeku, Zadru, Varaždinu, Puli i Dubrovniku.
10 Podrobniji uvid u strukturu proračunskih rashoda pokazuje kako se glavnina napora u ostvarivanju
proračuna svodi na financiranje različitih komunalnih potreba i obveza. Ustvrditi kako grad može
bez komunalnih prioriteta bilo bi, nedvojbeno, besmisleno. Nadzor i upravljanje komunalnom stvar-
nošću obveza je svakoga grada kao specifičnog. Međutim, reduciranje njegovih razvojnih mogućnosti
i dosega i isključivanje brojnih djelatnosti ukazuje na negativnu strukturnu valorizaciju gradskih ra-
zvojnih mogućnosti.
11 Podrobnije o predlošku vidjeti u Strategiji prostornog uređenja Republike Hrvatske (1997.).
247
lokalnih vlasti. S obzirom na to da podrobnija analiza mješovitog sustava premašuje

okvir ovog rada, naglasimo tek obilježje isključivosti vlastitih poreza ili drugačije
rečeno manjak utjecaja lokalnih/gradskih vlasti na bitne elemente vlastitih poreza;
njihova se autonomija ogleda tek u izboru poreza koje će uvesti i visini stopa, no
unutar zakonskih ograničenja središnje razine. Jednako se tako i predložak raspo-
djele zajedničkih poreza normativno oblikuje bez prevelikog utjecaja lokalnih/grad-
skih vlasti. Izložena obilježja dodatno dobivaju na važnosti u ozračju proračunske
prihodne strukture izložene u nastavku.
9.2. Fiskalni položaj velikih hrvatskih gradova

Spomenuto viđenje specifične, razvojne uloge gradova nameće određene „ob-
veze“ i u financijskom ozračju. U financijskoj se teoriji tako navodi kako je upravo u
velikim gradovima posebice važno načelo sukladnosti prihoda i rashoda, jedno od
zakonskih načela lokalnih financija uopće, ima li se u vidu značenje i uloga gradova
te, analogno tomu i njihova financijska autonomija. Naime, svojevrsna „veća odgo-
vornost“ velikih gradova ogleda se i u većim javnim ovlastima i širem djelokrugu
što u fiskalnom kontekstu upućuje na veće proračunske rashode i potrebe. Istodob-
no načelno vrijedi činjenica kako su „veći gradovi bogatiji i imaju veće i raznolikije
prihode“ (Bird, Slack, 2004:3), odnosno u njima naprosto bolje uspijevaju određeni
financijski predlošci12. Na tom se tragu ističe kako „(...) iskustvo pokazuje da je mo-
gućnost samofinanciranja vrlo često presudni čimbenik u određivanju koje će grad-
ske prakse živjeti i rasti, a koje nestati u stalnom prepiranju oko financijskih izvora“
(Bird, Slack, 2004:5). Autor Kitchen (2004:30) pak služi se pojmom fiskalne održivosti
koja ovisi i o „(...) mogućnostima lokalne porezne osnovice ići u korak s lokalnim
rashodnim odgovornostima kao i o sposobnosti gradskih vlasti za kontrolu vlastite
sudbine“.
Iz podataka u tablici 11. vidi se kako prihodi gradova u ukupnim prihodima
hrvatskih lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica čine gotovo 60%13, čime njihov
fiskalni položaj zaslužuje posebnu pozornost. Istodobno je primjetan i oštar „ne-
srazmjer“ sudjelovanja županija i općina u ukupnim prihodima, s tek 19%, odno-
12 Primjerice jedno od pravila američkog lokalnog sustava jest: što je veći grad, to su različi-
tiji njegovi prihodni izvori; na tom tragu istraživanja pokazuju kako se gradovi manji od
2.500 stanovnika više oslanjaju na pomoći (i to, ponajprije, pomoći savezne države) nego
veći gradovi. Veći gradovi više koriste različite prihodne izvore kao što je, primjerice, fi-
nanciranje poreznog prirasta; jednako tako pokazalo se i kkao javno-privatno partnerstvo
uspijeva bolje u većim američkim gradovima nego u manjim gradovima
13 Svojevrsna financijska dominacija gradova u proračunskom sustavu nižih razina vlasti
nije „izuzetak“ ni u europskim mjerilima; vidjeti podatke State of European Cities Report:
The Adding Value to the Urban Audit, 2007.
248
sno 20%. Prethodno je već upozoreno kako postojeći sustav financiranja nije uspio
financijski izjednačiti položaj županija s gradovima i općinama, odnosno utvrđene
obveze i odgovornosti u zadovoljavanju javnih potreba i fiskalni kapaciteti općina,
gradova i županija nisu međusobno usklađeni. U tom kontekstu oblikovanje nor-
mativnog modela velikih gradova, pa i ukupne teritorijalno-upravne strukture u
hrvatskom društvu, dodatno dobiva na težini.
Iz podataka u tablici 12. vidljiva je struktura glavnih prihodnih skupina za gra-
dove u 2006. i 2007. godini. Iz iznesenih podataka proizlazi kako su dvije najvažnije
skupina prihoda, više od 80%, porezni i neporezni prihodi ili, drugačije rečeno, vla-
stiti izvori prihoda. Više od 50% gradskih prihoda otpada na porezne prihode, no
ponajprije prihode zajedničkih poreza: poreza na dohodak i poreza na dobit. Vlastiti
porezni prihodi po pravilu ne premašuju 5% ukupnih prihoda (bez prireza). Ipak,
nije moguće ne zamijetiti pad relativnih udjela poreznih prihoda u 2007. godini.
Naznačenu pojavu moguće je objasniti imajući u vidu gubitak prihoda poreza na
dobit, koji postaje porez središnjeg proračuna, a čijih je 80% lokalnog prihodnog
udjela ostvareno upravo u gradovima. Isto tako valja imati u vidu kako se pomoći
izravnanja za decentralizirane funkcije također bilježe u okviru poreznih prihoda, a
ne pomoći. Gradovi dobivaju pomoći izravnanja za decentralizirano školstvo i va-
trogastvo; jedini grad i županija koji ne dobiva pomoći izravnanja za spomenute
namjene jest Grad Zagreb. Promatramo li pak ukupne iznose pomoći izravnanja za
decentralizirane funkcije u obje godine glavnina pomoći, 80%, odlazi županijama,
a 20% gradovima. Naznačeni podatci zapravo na svojevrstan način podupiru pret-
hodno iznesene hipoteze o neusklađenosti prenesenih ovlasti i sredstava za njihovo
izvršenje.
Drugu skupinu po važnosti čine neporezni prihodi. Neporezni prihodi najbli-
ži su teorijskom pojmu korisničkih naknada. Prema načelu korisnosti, spomenute
naknade prikladne su za financiranje javnih usluga s obilježjima „privatnih javnih
dobara“ (vidjeti u Freire, Stren, 200). U hrvatskim prilikama, visinu neporeznih pri-
hoda gradovi određuju uglavnom samostalno, ali je riječ o destiniranim prihodima,
prihodima čija je namjena unaprijed utvrđena. Najvažniji neporezni prihodi jesu oni
od komunalne naknade, doprinosa, cijene komunalne usluge te prihodi od gradske
imovine, posebice nefinacijske (primjerice prihodi od zakupa i iznajmljivanja imovi-
ne). Gotovo 80% ukupnih prihoda od komunalne naknade i doprinosa ostvaruje se
upravo u gradovima; tek 20% u općinama (no riječ je ponajprije o prihodima prora-
čuna lokalnih jedinica).
S druge strane, gradovi najmanje prihoda dobivaju od pomoći. Pomoći grad-
skim proračunima čine tek 4%, odnosno 5% u 2007. godini. Uspoređujemo li samu
strukturu pomoći, i ovdje je primjetna promjena predloška: u 2006. godini prevlada-
249
vaju kapitalne pomoći, u 2007. godini pak tekuće pomoći. Uzrok porasta pomoći, i
u apsolutnim iznosima i u relativnim udjelima, moguće je zacijelo tražiti i u gubitku
prihoda poreza na dobit, odnosno uvođenju sustava pomoći za nadoknadu tog iz-
gubljenog prihoda.
Premda izloženi podatci dopuštaju načelni zaključak o velikom udjelu vlastitih
prihoda kao obilježju hrvatskih gradskih proračuna, pomnija analiza ipak ukazuje
na nešto drugačiju ocjenu. Prisjetimo se pritom polaznih normativnih ograničenja u
sustavu poreznih prihoda, oslanjanja na prihode zajedničkih poreza, obvezatnosti
namjenske uporabe glavnine neporeznih prihoda. U tom kontekstu izgleda manje
iznenađujuć zaključak o razmjerno skučenoj fiskalnoj samostalnosti gradova u ubi-
ranju i korištenju vlastitih prihoda. Također, izložena struktura prihoda u kojoj pri-
mitci od zaduživanja sudjeluju s tek 3% združeno sa zadanošću većeg dijela prihoda
za pretežito tekuće namjene otvara pitanje, unatoč normativnim stremljenjima, o
mjestu i mogućnostima financiranja razvojnih, infrastrukturnih rashoda.
Tablica 12.: Struktura proračunskih prihoda gradova za godine 2006./07.

Prihodi 2006. 2007.
Porezni prihodi 58% 55%
Pomoći 4% 5%
Neporezni prihodi 30% 30%
Kapitalni prihodi 5% 7%
Primitci od zaduživanja 3% 3%
UKUPNO 100% 100%
Izvor: Podatci Ministarstva financija, autorski izračuni
U ukupnim gradskim proračunskim prihodima udio prihoda šesnaest velikih

hrvatskih gradova čini gotovo 72% u obje promatrane godine (tablica infra). Pritom
ipak valja imati u vidu kako samo na proračun Grada Zagreba otpada 40% svih
gradskih prihoda i rashoda. Na to su upozoravala već i prijašnja istraživanja: „Sama
ta činjenica upućuje na potrebu posebnog izučavanja problematike javnog financi-
ranja Grada Zagreba kako i u pogledu samog instrumentarija na koji se on oslanja,
tako isto i u pogledu njegove upravne nadležnosti i organizacije“ (Šimović, Rogić
Lugarić, 2006.). Za ilustraciju položaja Grada Zagreba u urbanoj mreži Republike
Hrvatske nije se možda nekorisno poslužiti teorijskim pravilom reda veličine gra-
dova. Primijenimo li spomenuto pravilo na hrvatske prilike, uočljiva je svojevrsna
„odsutnost“ drugog grada po veličini u Hrvatskoj; umjesto drugog grada zapravo
su prisutna – dva treća (Split i Rijeka). Pridružimo li pritom Gradu Zagrebu proraču-
250
ne sljedeća četiri najveća grada (Split, Rijeka, Osijek, Zadar), dolazimo do udjela od
gotovo 60% ukupnih gradskih prihoda i rashoda. Sama struktura prihoda istovjetna
je onoj za gradove uopće; najvažniji prihodi jesu porezni prihodi, ponajprije prihodi
poreza na dohodak i dobit (do 2007.) te neporezni prihodi. Ipak i u proračunima ve-
likih gradova primjetan je pad poreznih prihoda u 2007. Godini, ali i porast prihoda
izvan „kruga“ tekućih; ponajprije kapitalnih prihoda.
Pomoći, kao što i pokazuju udjeli u tablici, posljednji su izvor prihoda velikih
gradova. Na proračune velikih gradova otpada približno 25%, odnosno 30% u 2007.
godini, ukupnih gradskih prihoda od pomoći (no bez pomoći za decentralizirane
funkcije koje se klasificiraju kao porezni prihodi i za kojima imaju potrebu svi grado-
vi osim Zagreba). Podrobniji uvid upućuje na to kako, strukturno, glavninu pomoći
čine one za tekuće namjene te, po pravilu, rastu u 2007. godini. Udjeli pomoći u poje-
dinim proračunima razlikuju se od grada do grada. U skupini pet najvećih gradova,
gotovo očekivano, najniži relativni udio pomoći ima Grad Zagreb, a potom Rijeka.
Veće pak udjele pomoći imaju Osijek i Zadar (gotovo 20% prihoda čine kapitalne
pomoći u 2007. godini). Od ostalih gradova veće udjele pomoći bilježe primjerice
Velika Gorica, Dubrovnik, Vinkovci.
Tablica 13.: Neka obilježja proračuna 16 velikih hrvatskih gradova za godinu

2006./2007.
Udio u uk. Udio u uk.
Prihodi 2006. 2007. prihodima prihodima
gradova (2006.) gradova (2007.)
Porezni prihodi 6.531.172.066 6.972.220.990 78% 76%
Neporezni prihodi 2.990.585.917 3.517.059.223 71% 72%
Kapitalni prihodi 392.580.970 782.462.227 56% 70%
Pomoći 122.075.843 280.830.192 25% 32%
Zaduživanje 258.183.918 370.351.586 56% 65%
UKUPNO 10.294.598.714 11.922.924.218 72% 71%
Udio pojedine vrste
prihoda u uk.
Porezni prihodi 63% 59%
Neporezni prih. 30% 30%
Kapitalni prih. 4% 7%
Pomoći 1% 2%
Zaduživanje 3% 3%
Izvor: Podatci MF, autorski izračuni
251
No uz ovdje naznačene tendencije korisnim se čini upozoriti na to kako, za cjelo-

vitu predodožbu o lokalnim financijama u hrvatskim prilikama, nije moguće zane-
mariti i naizgled manje vidljive, no zato možda dublje, strukturne poteškoće. U tom
se ozračju posebice važnim nameće pitanje kvalitete institucija. U financijskom smi-
slu riječ je ponajprije o institucionalnom sklopu tehnički ovlaštenom za provedbu i
upravljanjem proračunom. Na to su ukazivala već i prijašnja istraživanja14. U ovom
pak radu na taj problem upućuje model fiskalnog oportunizma, odnosno dotacijski
usmjerenog ponašanja lokalnih jedinica. Idući tim tragom, teško se oteti dojmu kako
(ne)racionalnost sustava financiranja ovisi i o (sub)standardnosti institucionalnog
sklopa. Premda pomnija razrada naznačene hipoteze nedvojbeno izlazi iz granica
ovog rada, nije zacijelo posve netočan zaključak kako i o toj „kopči“ ovisi stvaran
domašaj željene evolucije lokalne (i gradske) samouprave.
ZAKLJUČNA RAZMATRANJA
1.
U suvremenim uvjetima jedno od najvažnijih obilježja financiranja javnih potre-
ba moguće je izvesti iz spoznaje kako se proširenje javnih funkcija nije ograničavalo
samo na središnjoj razini nego je našlo svoj odraz i na lokalnom planu. U uvjetima
kada lokalne jedinice izvršavaju svoje javne ovlasti sa sve većim stupnjem političke
i upravne autonomije, pitanja njihova stupnja financijske autonomije te njihova fi-
nancijskog kapaciteta dobivaju posebno na značenju stavljajući u žarište načela učin-
kovitosti (supsidijarnosti) i odgovornosti lokalnih vlasti u pružanju javnih usluga,
stoga se i osnovnim postulatima fiskalno decentraliziranih sustava navode načelo,
odnosno pravo lokalnih jedinica na vlastite prihode, načelo razmjernosti prihoda i
rashoda te potom načelo solidarnosti; dužnosti središnje vlasti pomaganja financij-
ski slabijih jedinica. Naznačeni postulati u hrvatskim su prilikama ustavna načela fi-
nanciranja lokalne i područne (regionalne) samouprave i, barem, nesporna polazna
osnova financiranja lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica. U tom se kontekstu
navodi i pojam fiskalne održivosti nižih razina vlasti; ona ovisi o „mogućnostima
lokalne porezne osnovice ići u korak s lokalnim rashodnim odgovornostima kao i o
sposobnosti lokalnih vlasti za kontrolu vlastite sudbine“. Idući naznačenim tragom,
posebice je sporna pojava fiskalnog oportunizma lokalnih jedinica. U hrvatskim pri-
likama on se ponajprije ogleda u činjenici što lokalne jedinice ne koriste sve fiskalne
ovlasti u svrhu povećanja svog fiskalnog kapaciteta koje je na njih prenijela središnja
fiskalna vlast. Zbog toga se gotovo može reći kako je potencijalni fiskalni kapacitet
lokalnih jedinica zapravo veći nego što ga one ostvaruju. Opisani model ponaša-
14 Primjerice Šimović, Rogić Lugarić (2006.).
252
nja lokalnih jedinica u praksi dovodi do niza negativnih posljedica, pa i nelojalne

porezne konkrencije. Posljedično tomu, dodatno je pak pitanje dugoročne fiskalne
održivosti „dotacijski usmjerenog ponašanja lokalnih jedinica“, ponašanja koje obi-
lježava ovisnost o sredstvima središnjeg proračuna. Naime, dok lokalne jedinice ne
koriste fiskalne ovlasti za povećanje svojeg fiskalnog kapaciteta, raste njihov pritisak
za preraspodjelom proračunskih prihoda prema središnjoj vlasti, što često dovodi
na drugoj strani do nepotrebnih političkih pritisaka i napetosti.
2.
U radu izneseni pokazatelji o osnovnim obilježjima sustava financiranja javnih
potreba na lokalnim i područnim (regionalnim) razinama osnova su nekoliko
zaključaka. Ponajprije, sustav zadovoljavanja i financiranja javnih potreba u pro-
matranom razdoblju temeljio se na ubrzanom osiguravanju prihoda izvan tekućih
tijekova, ponajprije iz kapitalnih prihoda (povećanom prodajom vlastite imovine), te
na povećanju udjela pomoći koje su osigurane iz proračunskih sredstava viših razina.
Tendencije rasta pomoći kao izvora prihoda lokalnih i područnih (regionalnih)
jedinica upućuju na smanjenje financiranja javnih potreba iz tekućih proračunskih
izvora, što proizlazi i iz promjene strukture dodijeljenih pomoći u posljednjim
godinama, odnosno pretežitosti tekućih nauštrb kapitalnih pomoći. Uz navedeno,
moguće je zamijetiti i kako odnos ostvarenih prihoda po stanovniku i dodijeljenih
pomoći nisu bili u međosobnom proporcionalnom ostvarenju. Istodobno, utvrđene
odgovornosti i obveze u zadovoljavanju javnih potreba na nižim razinama, s jedne
strane, i fiskalni kapaciteti općina/gradova i županija, s druge strane, nisu međusobno
usklađeni. U tom kontekstu nije potpuno netočno ustvrditi kako postojeći sustav
financiranja jedinica lokalne i regionalne (područne) samouprave nije uspio
financijski ujednačiti položaj županija u odnosu na gradove i općine. Tako su znatno
veće obveze i odgovornosti u osiguravanju javnih potreba prenesene županijama
(primjerice, u nadležnosti je županija školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko
planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometna infrastruktura, planiranje i razvoj
mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova). Ali županija je,
po podrijetlu, prije upravno-statistička tvorevina, dakle administrativna jedinica,
bolje opremljena za „upravljanje tekućim prihodima i rashodima“ negoli što je
stvaran razvojni pokretač. Jednako tako može se uočiti pojava velikih odstupanja u
financijskim mogućnostima županija, što proizlazi iz njihove nejednake ekonomske
snage i uvjeta gospodarenja. Posljedica tih nejednakosti u promatranom razdoblju
jest zadržavanje tendencije povećanja razlika u iznosu ostvarenih prihoda kod
pojedinih županija i stvaranja sve većih apsolutnih i relativnih razlika između njih.
Stoga preispitivanje postojećeg modela financiranja lokalnih jedinica u Hrvatskoj
253
podrazumijeva pronalaženje kvalitetnih rješenja u sustavu financiranja lokalnih i

područnih jedinica. To preispitivanje znači da se na razini lokalne samouprave utvrdi
i razmotri fiskalni kapacitet, porezno opterećenje – prema razinama proračunskih
izvora, struktura proračunskih rashoda, financijske mogućnosti na otocima i
područjima posebne državne skrbi, sustav fiskalnog izravnanja te pretpostavke koje
obvezuju na ravnomjeran razvoj svih jedinica i da se u skladu s time razmotri sustav
provedene decentralizacije fiskalnog sustava.
3.
U prethodnom kontekstu posebice važnim nameće se oblikovanje predloška
dodjeljivanja proračunskih pomoći (dotacija, transfera). Već i prijašnji ulomci nago-
vješćuju određene dvojbe vezane uz racionalnost sustava pomoći u hrvatskim prili-
kama. Ponajprije treba istaknuti zakonsku neujednačenost sustava pomoći (prema
važećem Zakonu o financiranju lokalnih i regionalnih (područnih) jedinica i Zakonu
o izvršavanju državnog proračuna), odnosno nejasnost i nedosljednost njihove pri-
mjene. Dodatno je pak pritom pitanje transparentnosti i izbora kriterija za dodjelu
pomoći. Tako, sukladno Zakonu o financiranju jedinica lokalne i područne (regio-
nalne) samouprave, osnova za dodjelu pomoći jest podatak o ostvarenim prosječnim
prihodima po stanovniku, što je zapravo podatak prethodne proračunske godine,
dostupan tek sredinom tekuće godine, a osnova je za izračun pomoći za javne potre-
be u idućoj proračunskoj godini. Treba istaknuti kako je riječ tek o jednom kriteriju,
pri čemu se potpuno gubi iz vida rashodna strana proračuna, odnosno programi
i zadaci nižih razina koji bi trebali biti osnova za veličinu proračuna i dodijeljenih
pomoći. Ipak, koliko je poznato, pomoći se, od 2002. godine, većinom dodjeljuju na
temelju Zakona o izvršavanju državnog proračuna koji se donosi svake godine. Već
i ta činjenica upućuje na moguću nestalnost i nepredvidivost sustava. Potonju pri-
mjedbu ne opovrgava ni pomniji uvid u spomenuti normativni predložak: proma-
tramo li ga u vremenskom kontinuitetu (2002. – 2010.), uočava se njegova složenost i
često mijenjanje, posebice ciljeva i kriterija pomoći15. Isto tako jedan dio spomenutih
pomoći dodjeljuje županija općinama i gradovima na svom području prema kriteri-
jima koje propisuje županijska skupština (svake godine?). Imaju li se u vidu glavna
15 Primjerice, u početnim godinama (2002., 2003., 2004.) pomoći su bile tekuće naravi nami-
jenjene „korekciji fiskalnog kapaciteta proračuna, poticanju ulaganja u razvojne programe
i racionalnosti izvršenja funkcija općina i gradova“, a županije, općine i gradovi mogli su
ih koristiti samo za financiranje obveznih rashoda propisanih zakonom. Od godine 2005.
naglasak je pak na pomoćima namijenjenima ulaganjima u razvojne programe županija,
općina i gradova. Na tom ih tragu županije mogu koristiti samo za financiranje kapitalnih
rashoda, a općine i gradovi također za financiranje kapitalnih rashoda i tek jedne skupine
tekućih rashoda (materijalnih troškova).
254
teorijska načela „dizajniranja“ pomoći (efikasnost, pravičnost transparentnost, sta-

bilnost, predvidivost, jednostavnost), i više je nego zorno vidljiva potrebitost pobolj-
šanja sustava.
4.
Jedna od češće isticanih tvrdnji u financijskoj teoriji jest kako je upravo u velikim
gradovima posebice važno načelo sukladnosti prihoda i rashoda, jedno od zakon-
skih načela lokalnih financija uopće, ima li se u vidu značenje i uloga gradova te,
analogno tomu, i njihova financijska autonomija. I u hrvatskim prilikama gradovi
su, u sustavu lokalnih i regionalnih jedinica, razina posebnog fiskalnog značenja, o
čemu svjedoči njihov udio od 60% u ukupnim lokalnim i područnim (regionalnim)
prihodima. Nije zacijelo netočno ustvrditi kako su hrvatski gradovi, nakon 2001.
godine16, izrazitije suočeni s „obvezom funkcionalne modernizacije i političke de-
mokratizacije“, čime se „ukupno gradsko upravljanje (a time i proračunska politika,
op. a) našlo u ulozi sudionika realno odgovornog za gradski razvitak i perspekti-
vu“ (Rogić, Bagić, Požar, Vedriš, 2008: 62). Razvojna uloga gradova na svojevrstan
je način „osnažena“ uvođenjem normativnog pojma velikog grada. No je li uistinu
postojeći normativni model vrednovao razvojne mogućnosti grada, posve je drugo
pitanje, već izvan dosega ovog rada. No, možda treba naznačiti dva važnija proble-
ma čije su implikacije izravnije povezane s temom rada. Prvo je pitanje financijske re-
dukcije određenog broja ovlasti velikih gradova, posebice u vezi s već spomenutim
nalazom nesukladnosti utvrđenih obveza i fiskalnih kapaciteta pojedinih razina kao
jednim od glavnih obilježja financiranja lokalnih i regionalnih jedinica u Hrvatskoj.
Drugo je pak manjak, ograničenost metropolskih veza, što pak u financijskom su-
stavu izazivlje specifične „fiskalne štete“. Riječ je modelu „fiskalnog oportunizma“,
pa i nelojalne porezne konkurencije, koje spomenuti manjak ako ne izravno potiče,
onda barem olakšava.
Sama prihodna struktura velikih hrvatskih gradova upućuje na određeni stu-
panj financijske autonomije; na to ukazuje primjerice pretežitost „vlastitih“ izvora
prihoda ili manji udio pomoći. No u kontekstu pomnijih analiza manje je iznena-
đujuć zaključak o skučenoj fiskalnoj samostalnosti gradova u ubiranju i korištenju
vlastitih prihoda. Također, združi li se zadanost većeg dijela prihoda za pretežito
tekuće namjene s razinom zaduživanja, otvara se pitanje, unatoč normativnim stre-
mljenjima, mjesta i mogućnosti financiranja razvoja.
16 Vrijeme nakon 2001. godine zapravo je svojevrsno prvo poratno razdoblje kada su pritisci
i obveze podrijetlom iz ratnog razdoblja izgubili prioritet, započinje proces decentraliza-
cije u hrvatskom društvu, a – na drugoj strani – još nema vidljivih znakova gospodarske
recesije ili posustajanja, što su uzeli maha od godine 2008./2009.
255
5.
No u hrvatskim prilikama nije moguće zanemariti i djelovanje manje vidljivih,
no zato dubljih, strukturnih poteškoća, posebice pitanje kvalitete institucija. U finan-
cijskom smislu riječ je ponajprije o institucionalnom sklopu tehnički ovlaštenom za
provedbu i upravljanje proračunom. Na to upozoravaju i prijašnja istraživanja, a u
to se „uklapa“ i ovdje zamijećen model fiskalnog oportunizma, odnosno dotacijski
usmjerenog ponašanja lokalnih jedinica. U tom kontekstu ne zvuči neutemeljeno
tvrdnja kako je racionalnost financiranja nižih razina vlasti tim manja koliko je kva-
liteta institucionalnog sklopa, grubo rečena, supstandardna. Podrobnija razrada na-
značene hipoteze nedvojbeno iziskuje daljnje analize. Ipak, nije zacijelo posve neto-
čan zaključak kako će o i toj „kopči“ ovisiti stvarni domašaj željene evolucije lokalne
(i gradske) samouprave.
Literatura
Bird, R., Slack. E (2004) Fiscal Aspects of Metropolitan Governance, http://www.rot-
man.utoronto.ca/iib/.
Čulo, I. (2002) Financiranje jedinica lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj; Ve-
leučilište u Požegi i Matica Hrvatska
Kitchen, H. (2004) PPT: Local and metropolitan finance, www.worldbank.org.
Lauc, Z. (1999) Oblikovanje hrvatske lokalne samouprave u svjetlu ratifikacije Eu-
ropske povelje o lokalnoj samoupravi, Zbornik radova Savjetovanja: Primjena
Europske povelje o lokalnoj samoupravi u Republici Hrvatskoj, Osijek, 1997.
Matić, B. (2009) Financiranje regionalnog razvitka – načini i modeli, Sveučilište Josi-
pa Jurja Strossmayera u Osijeku, Ekonomski fakultet u Osijeku.
Matić, B., Čulo, I. (2008) Proračunski prihodi u funkciji zadovoljavanja javnih potre-
ba; Ekonomski vjesnik, časopis Ekonomskog fakulteta u Osijeku, broj 1-2/2008.,
str. 43-52;
Okvirni model decentralizacije (razdoblje 2004. – 2007.), www.vlada.hr.
Popis stanovništva Republike Hrvatske, 2001., www.dzs.hr.
Rogić, I., Bagić, D., Požar, M., Vedriš, M. (2008) Urbani izazovi: Infrastruktura kao
razvojni izazov u većim hrvatskim gradovima, Siemens d. d. Hrvatska.
State od European Cities Report: The Adding Value to the Urban Audit, 2007, www.
urbanaudit.org.
Strategija prostornog uređenja Republike Hrvatske (1997), www.mzopu.hr.
256
Srb, V., Čulo, I. (2006) Javno financiranje i monetarna ekonomija, GENO d.o.o. Pože-
ga i Veleučilište u Požegi,
Šimović, J., Rogić, Lugarić, T. (2006) Financiranje javnih potreba u velikim gradovi-
ma: iskustva Grada Zagreba, Zbornik Pravnog fakulteta.
Šimović, J., Šimović, H. (2006) Fiskalna politika i fiskalni sustav Europske unije,
Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb.
Šimović, J. (2004) Javni izdaci u: Jelčić, Bo., Lončarić-Horvat, O., Šimović, J., Arbutina
H., Mijatović, N., Hrvatski fiskalni sustav, Narodne novine, Zagreb.
Šimović, J. (1991) Modeli financiranja lokalne uprave, Računovodstvo i financije,
broj 6, Zagreb, str. 54-60.
Europska povelja o lokalnoj samoupravi (NN – MU, 14/97, 4/08).
Ustav Republike Hrvatske (NN 41/01).
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 33/01,60/01,129/05,
109/07,125/08).
Zakon o financiranju jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (NN 117
/93,33/00,73/00,59/01,107/01,117/01,150/02,147/03,132/06).
Zakon o izvršavanju Državnog proračuna Republike Hrvatske za godinu 2002.,
2003., 2004., 2005., 2006., 2007.
Internetski izvori
Baze podataka Državnog ureda za reviziju, www.dur.hr.
Baze podataka o proračunima lokalnih i područnih (regionalnih) jedinica Ministar-
stva financija Republike Hrvatske, www.mfin.hr.
257
UDK 35.088:352/353
Doc. dr. sc. Gordana Marčetić, Izvorni znanstveni rad
Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
PRIJEDLOG MODELA UPRAVLJANJA

LJUDSKIM POTENCIJALIMA U REFORMIRANOJ
LOKALNOJ SAMOUPRAVI
U radu se prikazuju temeljni modeli upravljanja ljudskim potencijalima i njiho-

va povezanost s osnovnim konceptima javne uprave. Utvrđuje se postojeće stanje
upravljanja ljudskim potencijalima u lokalnoj samoupravi Republike Hrvatske u ko-
joj prevladava zastarjeli političko-administrativni model upravljanja osobljem. Radi
uspostave modernog službeničkog sustava i razvoja integralnog modela upravljanja
ljudskim potencijalima, predlažu se promjene na razini normativne regulacije te na
organizacijskoj razini, među kojima je i utemeljenje središnje Agencije za lokalne
službenike. Također se ukazuje na potrebu izgradnje cjelovitog sustava usavršava-
nja i osposobljavanja lokalnih službenika bez kojeg je nemoguće provesti moderni-
zacijske zahvate u sklopu šire reforme lokalne samouprave.
Ključne riječi: temeljni modeli upravljanja ljudskim potencijalima; lokalna sa-
mouprava; službenici; službenički sustav.
1. Uvod
Značenje koje se posljednjih desetljeća pridaje temi razvoja i upravljanja ljud-

skim potencijalima u javnoj upravi odraz je širih društvenih promjena koje su utjeca-
le na transformaciju tradicionalnih upravnih vrijednosti i struktura. Raste shvaćanje
da dobro javno upravljanje podržava cjelokupni razvoj društvene zajednice te da
ključnu ulogu u tome imaju ljudi koji su zaposleni u javnim službama. Menadžerski
pokret promicao je drugačiji pristup ljudima te je pomaknuo težište od krutog, sta-
tičnog i pravilima formaliziranog modela upravljanja osobljem prema dinamičnom,
aktivnom i fleksibilnom modelu upravljanja ljudskim potencijalima, koji je usmjeren
na podizanje organizacijske uspješnosti.
Razvoj ljudskih potencijala u javnoj upravi osobito je važan u tranzicijskim
zemljama koje izgrađuju nove ili mijenjaju stare institucije političkog i upravnog
259
sustava. Među njima je i Hrvatska, koja treba organizacijski i personalno osnažiti

svoje upravne kapacitete, uspostaviti moderno službeničko zakonodavstvo na svim
razinama teritorijalnog upravnog sustava i prilagoditi ga europskim standardima.
Dakako, postavljanje modela upravljanja ljudskim potencijalima u lokalnoj samo-
upravi nije jednokratan čin, već proces koji zahtijeva niz međusobno povezanih
koraka na normativnoj, organizacijskoj, personalnoj i tehničkoj razini. Pri tomu je
nužno pronaći pravi omjer između dva suprotstavljena načela – načela cjelovitosti i
jedinstvenosti teritorijalnog upravnog sustava i načela autonomije lokalnih jedinica.
Uspostava kvalitetnog modela upravljanja ljudskim potencijalima usko je pove-
zana s depolitizacijom upravljačkih struktura na lokalnim razinama te uvođenjem
merit načela u službeničko zakonodavstvo i praksu upravnih tijela radi kvalitetnog
i učinkovitog obavljanja javnih službi. Merit načela u najmanju ruku podrazumije-
vaju objektivan i transparentan sustav javnog natječaja na temelju kojeg će biti oda-
brane najprikladnije osobe na pojedina radna mjesta prema kriteriju stručnosti i spo-
sobnosti, pravedan platni sustav i sustav napredovanja koji je u odnosu s izvršenjem
radnih zadataka, kontinuirano stručno osposobljavanje i usavršavanje službenika te
učinkovit sustav zaštite prava službenika.
2. Temeljni modeli upravljanja ljudskim potencijalima u

javnoj upravi
Upravljanje ljudskim potencijalima (dalje u tekstu: ULJP) u javnoj upravi

suvremenih zemalja pojavljuje se u različitim varijantama, no osnovni tip upravljanja
ljudskim potencijalima u javnoj upravi uglavnom odgovara temeljnom konceptu
javne uprave koji je zastupljen u pojedinoj zemlji. Usporedimo li razvijene zapadne
zemlje, uočavamo da anglosaksonske zemlje jače zastupaju menadžerske metode i
tehnike koje se zasnivaju na neoliberalnoj ideologiji i ekonomskim vrijednostima, dok
zemlje kontinentalne Europe nevoljko napuštaju tradicionalni koncept javne uprave
koja počiva na vladavini prava, demokratskim vrijednostima i socijalnim pravima
građana. S druge strane, tranzicijske zemlje, suočene s mnogobrojnim političkim i
gospodarskim problemima prijelaza u novo društveno uređenje te izazovom ulaska
u europske i međunarodne integracije, pokušavaju izgraditi i stabilizirati institucije
pravne države te profesionalne i nepristrane uprave.
Pod utjecajem različitih povijesnih, gospodarskih, političkih, geografskih, soci-
jalnih, kulturnih i drugih okolnosti u pojedinim zemljama ili skupinama zemalja ra-
zvili su se i različiti koncepti javne uprave, među kojima razlikujemo najmanje četiri
temeljna: rudimentarna, nerazvijena ili nedemokratska – predveberijanska uprava,
260
G. Marčetić: Prijedlog modela upravljanja ljudskim potencijalima u reformiranoj lokalnoj samoupravi
tradicionalni tip pravilima ograničene i profesionalne uprave odgovorne građanima

– veberijanska uprava1, novi javni menadžment (dalje u tekstu: NJM), koji favorizira
ekonomske vrijednosti u upravi (3 „E“ – ekonomičnost, efikasnost i efektivnost), te
koncept dobre uprave/vladavine (good governance), koji više prepoznajemo u obliku
proklamiranih načela i ideja, a manje u stvarnosti. Svakom od tih upravnih koncepa-
ta vrijednosno, idejno, organizacijski i strukturno odgovara određeni model uprav-
ljanja ljudskim potencijalima, pa tako razlikujemo i četiri temeljna modela upravlja-
nja ljudskim potencijalima (Marčetić, 2007: 107-117).
Prvi je politički model, koji je karakterističan za predveberijanski koncept javne
uprave, drugi je administrativni ili birokratski (u veberijanskom smislu) model, koji
odgovara konceptu tradicionalne uprave, a treći je menadžerski model, koji promiče
pokret novog javnog menadžmenta. Drugi i treći model najčešće su zastupljeni u
suvremenim upravnim organizacijama, premda rjeđe u čistom obliku. Češće naila-
zimo na različite kombinacije koje sadržavaju više elemenata jednog ili drugog mo-
dela. Najzad, koncept dobre vladavine teži stvaranju integralnog modela upravljanja
ljudskim potencijalima. Njime se nastoje objediniti dobre strane administrativnog i
menadžerskog modela, ali se uvode i neki novi elementi koji nisu bili zastupljeni u
dosadašnjim pristupima ULJP-a (vidi tablicu).
1 Položaj ljudi u veberijanskoj birokratskoj organizaciji označava profesionalizam. To znači da je služ-

ba u upravi osnovno zanimanje službenika te da se oni za to zanimanje posebno stručno školuju ili
kvalificiraju. Specijalizirano znanje na kojem počiva moć upravnih organizacija podrazumijeva teh-
ničko znanje službenika stečeno obrazovanjem i službenu informiranost koja izvire iz prirode uprav-
ne funkcije. Položaj službenika posebno je društveno vrednovan, a osobito tamo gdje postoji velika
potreba za stručno obrazovanim službenicima, gdje je jaka socijalna diferencijacija i gdje službenici
potječu iz viših društvenih slojeva (Pusić, 1964: 21-22).
Funkcioniranje veberijanske upravne organizacije odvija se prema sljedećim kriterijima (Perko-Šepa-
rović, 1976: 21, 1998: 93):
1. ljudi su osobno slobodni i podvrgnuti su vlasti samo u odnosu na svoje bezlične dužnosti,
2. organizacija službi počiva na hijerarhijskom načelu,
3. dužnosti su jasno određene,
4. služba se popunjava na temelju slobodnog ugovornog odnosa (kandidati se biraju prema stručnosti),
5. službenici se imenuju (a ne izabiru),
6. službenici se plaćaju u novcu te imaju pravo na mirovinu,
7. služba je karijera (postoji sustav napredovanja prema dužini staža i/ili uspjehu),
8. službenici su odvojeni od materijalnih sredstava upravljanja te ne postoji mogućnost prisvajanja
položaja,
9. službenici su podvrgnuti sustavnoj disciplini i kontroli ponašanja u službi.
261
Tablica. Modeli upravljanja ljudskim potencijalima s obzirom na osnovne koncepte

javne
. uprave
Koncept javne Predveberijanska Tradicionalna Novi javni Dobra vladavina

uprave uprava (veberijanska) menadžment (uprava)
uprava
MODEL POLITIČKI MODEL ADMINISTRATIVNI MENADŽERSKI MODEL INTEGRALNI MODEL

ULJP (BIROKRATSKI) MODEL
TEMELJNE Političke Pravne, demokratske, Ekonomske Demokratske, pravne,

VRIJEDNOSTI socijalne ekonomske, socijalne
CILJEVI Provođenje vlasti Jedinstveno provođenje Učinkovito postizanje Postizanje org. ciljeva
pravnih i drugih pravila organizacijskih ciljeva u skladu s pravilima koja
(u skladu s 3 “E”) štite javni interes
USMJERENJE Politička podobnost Merit sustav Rezultat Učinkovitost, merit sustav,

(što se cijeni?) (lojalnost vladaru, šefu socijalna jednakost,
države ili partiji) odazivnost
ORGANIZACIJA Centralizirana Centralizirana Decentralizirana Kombinirana,

SLUŽBE (rukovoditelj u sklopu (personalni odjeli i službe (obavljaju je menadžeri centralizirana (u odjelima)
ZA ULJP funkcije vodstva ili ili stručnjaci za na svim razinama u sklo- i decentralizirana (na svim
posebni kadrovski odjeli) personalna pitanja) pu svoje šire funkcije) menadžerskim razinama)
PERCEPCIJA U službi vladajuće politike, Na margini org. interesa Dodatak ostalim znanjima Ravnopravna drugim
FUNKCIJE ovisna o političkim i/ili prepreka učinkovitosti i vještinama menadžera funkcijama u organizaciji
ULJP-a interesima
ODGOVORNOST Politička Društvena Pojedinačna Kombinirana

FUNKCIJE ULJP-a (odgovara za provođenje (odgovara za javni interes, (odgovara za rezultat s (odgovara za javni interes,
političke volje) provođenje pravila i merit obzirom na parcijalni cilj) provođenje merit sustava
sustav) i za rezultat)
OBRAZOVANJE Ne postoji posebno Pravno ili upravno-pravno Slaba znanja i parcijalne Akademsko obrazovanje
MENADŽERA ZA obrazovanje obrazovanje vještine postignute kroz iz područja ULJP-a, praktič-
FUNKCIJU ULJP-a praksu i kratke tečajeve na znanja i vještine ULJP-a
ULOGA Provoditelj političke volje Zaštitnik pravnih pravila i Izvršitelj parcijalog Savjetnik, konzultant
MENADŽERA čuvar merit sustava zadatka (nema posebnu (zajedno s drugim mena-
ZA ULJP ulogu s obzirom na ULJP) džerima sudjeluje u odlu-
čivanju o org. ciljevima)
STATUS JAVNIH Nesigurnost zaposlenja i Siguran status, trajnost Nesiguran status, ovisi o Fleksibilnost i mobilnost
SLUŽBENIKA statusa, ovise o političkom zaposlenja, zaštićenost volji menadžera, mobilnost su u okviru pravnih pravila
interesu i/ili volji nadređene svih službenika pravom, i fleksibilnost radnog kojima se štite prava
osobe (pravila ne postoje služba je karijera odnosa, ugovorno zapoš- službenika, zadržavanje
ili se ne provode dosljedno ljavanje, deregulacija, i nagrađivanje kvalitetnih i
ili su nedemokratska) smanjivanje prava sposobnih stručnjaka
OBRAZOVANJE Ne postoji posebno Formalno obrazovanje, Znanje je parcijalno, cije- Cijeni se formalno obrazo-
JAVNIH obrazovanje (diletantizam, cijeni se akademska titu- ne se posebne vještine i vanje i struka, praktične
SLUŽBENIKA neprofesionalizam, struka la i profesionalno znanje sposobnosti koje pridono- vještine i sposobnosti
nije u odnosu s poslom) (struka) se postizanju rezultata koje pridonose rezultatu
Izvor: Marčetić, 2007: 108-109.
262
2.1. Politički model

Politički model upravljanja ljudskim potencijalima u pravilu se pojavljivao u
ranijim povijesnim razdobljima, ali ga nalazimo i u suvremenim totalitarnim, au-
tokratskim, nedemokratskim i slabo razvijenim upravnim sustavima. Teško ga je
svrstati u karakteristične okvire jer pokriva vrlo široko vremensko razdoblje. Pojav-
ljuje se u rudimentarnim upravnim organizacijama, gdje laici i privremeni vladare-
vi miljenici izvršavaju istovremeno raznorodne upravne funkcije, kao i u složenim
upravnim sustavima, gdje su upravne službe diferencirane na niz specijaliziranih
zadataka za čije je obavljanje potrebno stručno znanje. Određeni elementi političkog
modela ULJP-a pojavljuju se u većoj ili manjoj mjeri i u postsocijalističkim zemljama
kao institucionalno i kulturološko nasljeđe socijalističkih društvenih uređenja, koji
su u kasnijem razdoblju (1970-ih i 1980-ih) počeli napuštati tvrde političke modele i
preuzimati određene elemente administrativnog modela ULJP-a (osobito u pogledu
čvršćeg postupanja po pravnim pravilima, profesionalizacije službeničkog sustava,
uvođenja elemenata merit sustava i slično).
No, bez obzira na povijesno razdoblje u kojem se pojavljuju njegove brojne vari-
jante, općenito se može reći da je temeljna vrijednost na kojoj počiva politički model
– politička vrijednost. Glavni je cilj takvog modela poslušno provođenje političke
vlasti, a postiže se primjenom kriterija političke podobnosti ili lojalnosti vladaru,
šefu države ili vladajućoj partiji. Funkcija ULJP-a je nesamostalna, kao, uostalom, i
sve druge funkcije u sustavu, te se promatra iz aspekta služenja vladajućoj politici.
Ona je prije svega odgovorna vlastodršcima za provođenje njihovih političkih (i dru-
gih) interesa. Stoga je službenički status nesiguran, a zaposlenje ovisno o trenutnoj
političkoj volji i/ili diskrecijskoj odluci nadređene osobe.
U ranijim povijesnim razdobljima nije postojala posebna služba koja se bavila per-
sonalnim pitanjima, već je te poslove po prirodi stvari obavljao rukovoditelj u sklopu
svoje vodeće funkcije. U razvijenijim političkim modelima 20. stoljeća, prije svega u
većim upravnim organizacijama, češće nailazimo na posebne službe koje se bave sta-
tusnim pitanjima upravnog osoblja (primjerice, kadrovski ili personalni odjeli u soci-
jalističkim upravnim organizacijama). No, u oba je slučaja odlučivanje centralizirano
kako bi se osigurala pravilna transmisija političkih odluka na niže razine.
Jedna je od bitnih karakteristika predveberijanskog upravnog modela – diletan-
tizam, odnosno neprofesionalizam upravnog osoblja. S obzirom na to ni rukovodi-
telji ni službenici ne moraju biti posebno obrazovani i/ili stručni za određeni posao
u upravi, a ako posjeduju profesionalno znanje, ono nije u bitnom međuodnosu s
pojedinim službeničkim mjestom. To znači da je stručni kriterij za ulazak u službu,
nagrađivanje, napredovanje ili otpust iz službe sasvim irelevantan u odnosu na kri-
terij političke podobnosti ili lojalnosti, koji je presudan.
263
2.2. Administrativni model

Administrativni (birokratski) model upravljanja ljudskim potencijalima ekspli-
citno naglašava pravne i demokratske vrijednosti, no implicitno obuhvaća i socijalne
vrijednosti. Usmjeren je na jedinstveno provođenje prava i drugih pravila, naglašava
i razvija merit načela te promiče socijalnu jednakost. Personalna je služba centralizi-
rana (personalni odjeli, službeničke komisije ili stručnjak specijaliziran za personal-
ne poslove), a rukovoditelj službe u pravilu je diplomirani pravnik koji se smatra
zaštitnikom pravnih pravila i čuvarom merit sustava. On snosi društvenu odgovor-
nost za postupanje u javnom interesu.
Prava, obveze i odgovornosti službenika detaljno su uređena službeničkim ili
radnim zakonodavstvom, kolektivnim ugovorima i sekundarnim propisima. Njima
se uređuju pitanja prijma u službu, razmještaja na radna mjesta, iznosa i visine pla-
ća, nagrađivanja i napredovanja službenika te druga područja koja se tiču službe-
ničkih odnosa. Službenički je status siguran i donekle povlašten u odnosu na status
zaposlenika u drugim djelatnostima. Služba se poistovjećuje s karijerom, odnosno
trajnim životnim pozivom tijekom kojeg službenik napreduje na platnoj i hijerarhij-
skoj ljestvici. Cijeni se formalno obrazovanje, prije svega akademske titule, te profe-
sionalno iskustvo u službi. Manji je naglasak na ocjenjivanju kvalitete posla i učinko-
vitosti izvršenja radnih zadataka jer je presumpcija da viši stupanj obrazovanja jamči
i bolju kvalitetu rada. Investira se u složene sustave obrazovanja, osposobljavanja i
usavršavanja javnih službenika, a službenici koji se stručno uzdižu brže napreduju
u karijeri i imaju višu plaću.
Strogim poštivanjem postupaka, pravila i merit načela tradicionalnim kon-
ceptom nastoje se zaštititi prava službenika i građana. To ga, s druge strane, čini
„birokratskim“, sporim, uniformiranim i relativno neprilagodljivim brzim i mno-
gobrojnim promjenama u društvu. Pravo se pokazalo previše krutim i parcijalnim
za učinkovito upravljanje ljudskim potencijalima u suvremenim okolnostima. Poko-
ravanje apstraktnom zakonu lišeno subjektivne dimenzije u zbilji ne funkcionira na
način kako je zamišljen u veberijanskoj paradigmi. Ono ne ostavlja prostora ljudskoj
dimenziji jer promatra čovjeka kao isključivo racionalno biće, što on zasigurno nije.
Nije realno očekivati da će zaposlenici i rukovoditelji u obavljanju službe biti imuni
na emocionalna i iracionalna ponašanja. Pokazalo se i da preveliko isticanje važnosti
službeničkog statusa i sigurnosti radnog mjesta može proizvesti negativne poslje-
dice koje se odražavaju u „činovničkom“, nehumanom, nepravednom i bahatom
ponašanju službenika prema građanima.
Uz to, tradicionalni model ULJP-a nije obratio dovoljno pažnje na kvalitetno,
ekonomično i učinkovito izvršenje zadataka. Pretpostavka da diploma ili svjedodž-
ba službenika jamče i kvalitetno obavljanje posla nije se uvijek pokazala točnom.
264
Namjera da se razvija službenička karijera automatskim sustavom napredovanja u

službi (pomicanje u više platne razrede i/ili na viši stupanj hijerarhijske ljestvice pre-
ma stupnju obrazovanja i godinama staža) proizvela je negativne efekte u smislu
smanjenja motivacije službenika za kvalitetno i učinkovito radno izvršenje.
2.3. Menadžerski model

Zbog sve većih potreba društva za javnim uslugama, uprava je progresivno rasla,
kako u broju zaposlenih, tako i u broju upravnih organizacija, a iznose koje je po-
traživala iz nacionalnih proračuna bilo je sve teže pokriti. Tradicionalna javna upra-
va uspostavila je socijalnu državu na račun ekonomičnosti. Novi javni menadžment
okrenuo je kormilo u drugu stranu opravdavajući svoje mjere potrebom štednje i sma-
njivanja javnih troškova kako bi se smanjenjem poreza i drugih financijskih izvora
stimulirala gospodarska djelatnost. Menadžerski model ULJP-a ponudio je „rješenje“
u korištenju sve većeg broja alternativnih mehanizama za osiguravanje javnih službi i
u porastu fleksibilnosti radnih odnosa javnih službenika. Temeljna vrijednost postaje
ekonomska, a cilj je učinkovito postizanje organizacijske svrhe (u skladu s „3 E“).
Jedna od važnih negativnih posljedica NJM-a odnosi se na smanjivanje broja
javnih zaposlenika i sužavanje njihovih prava. Oni se sve češće primaju u službu na
privremena i honorarna radna mjesta, a ne na tradicionalno sigurne službeničke po-
ložaje. Uglavnom imaju niže plaće i manje povlastica i u mnogo više slučajeva nisu
zaštićeni službeničkim pravom ili kolektivnim ugovorima (Kilborn, u: Klingner, 1998:
65). Pojedine organizacije dobivaju razmjerno veliku autonomiju u reguliranju službe-
ničkog statusa, što nerijetko dovodi do toga da službenici koji obavljaju iste poslove
imaju vrlo različit status (Koprić i Marčetić, 2000: 50). Menadžerski je pristup narušio
i socijalnu jednakost zaposlenika (primjerice, menadžerski savjetnici u ogromnoj su
većini bijeli muškarci), premda još uvijek u manjoj mjeri nego u privatnom sektoru.2
Velike su promjene nastupile i u političkoj odgovornosti, koja je bila ultimativna
tradicionalna vrijednost. Tradicionalni je koncept pretpostavljao da javna vlast, prije
svega vlada, postavlja nacionalne ciljeve i preraspodjeljuje sredstva za plaćanje jav-
nih programa. NJM daje mnogo manju važnost ulozi javne vlasti (osim u dijelu koji
se odnosi na obranu ili vanjske poslove), dok naglašenu pažnju pridaje individual-
noj odgovornosti. Menadžerima se zadaju individualizirani ciljevi ili ih se ocjenjuje
prema organizacijskim rezultatima. Budući da se na individualne probleme gleda
kao na rezultat njegovih ili njezinih izbora, i odgovornost za posljedice prije je osob-
2 Nalazi brojnih istraživanja u posljednjih dvadeset godina prilično suglasno pokazuju da su žene i
pripadnici nacionalnih manjina u javnim organizacijama mnogo češće plaćeni jednako za isti rad
nego zaposlenici u privatnim organizacijama (Klingner, 1998: 65). Ta okolnost vjerojatno proizlazi iz
zadržanih pravila koja su tradicionalno promicala i štitila jednakost javnih službenika.
265
na nego društvena, a s obzirom na teritorijalne razine prije je lokalna nego središnja

(Klingner, 1998: 65-67).
Menadžerski model decentralizira personalnu službu, a funkciju upravljanja
ljudskim potencijalima delegira menadžerima, koji je obavljaju u sklopu svoje šire
vodeće funkcije. Njihova su znanja o upravljanju ljudskim potencijalima parcijalna i
smatraju se dodatkom ostalim menadžerskim znanjima, a uglavnom su postignuta
na kratkoročnim tečajevima i/ili praksi upravljanja. Komunikacija je na relaciji me-
nadžer – zaposlenik i usmjerena je na rezultat.
Činjenica da menadžerski pristup promatra javne službenike kao problem, a ne
kao rješenje problema, pridonijela je porastu napetosti i straha među javnim služ-
benicima. Politički i ideološki napadi, smanjenja plaće, otpuštanja, ocjenjivanje rada
koje često nije objektivno, velika arbitrarnost u odlučivanju rukovoditelja – dovode
do porasta napetosti i straha te pojačanog nezadovoljstva i smanjenja radnog morala
javnih službenika (Koprić i Marčetić, 2000: 51). To može znatno umanjiti efikasnost
i ekonomičnost javne uprave. Na temelju mnogih menadžerskih analiza došlo se do
zaključka da NJM ne pridonosi povećanju profesionalizma i samopoštovanja jav-
nih službenika niti povećava razinu izvršenja radnih zadataka. Karijerni službenici
uplašeni su zbog mogućeg gubitka posla i privremenih zaposlenika koji su prošli
osposobljavanje te bi ih mogli zamijeniti, dok su privremeni zaposlenici nezadovolj-
ni svojim nesigurnim položajem na kojem imaju niže plaće i manje povlastica od
karijernih službenika (Klingner, 1998: 66-67). Takva je situacija proizvela dodatnu di-
lemu s obzirom na obrazovanje i usavršavanje javnih službenika. Postavlja se pitanje
treba li investirati u obrazovanje službenika kada postoji velika vjerojatnost gubitka
investicije zbog velike fluktuacije osoblja.
2.4. Integralni model

Dosadašnje je iskustvo pokazalo da ni tradicionalni ni menadžerski pristup
upravljanju ljudskim potencijalima u javnoj upravi ne rješavaju problem u cijelosti.
Stoga u posljednje vrijeme sve češće nailazimo na razmišljanja da ULJP u javnim
organizacijama mora evoluirati od menadžerskog modela prema pravednijem mo-
delu koji će povećavati efektivno i odgovorno organizacijsko funkcioniranje, ali će
istovremeno njegovati i tradicionalne vrijednosti merita i jednakosti.
S obzirom na to potrebno je teorijski i praktično razvijati integralni model, koji
bi preuzeo i dalje usavršavao pozitivne strane oba modela, a istovremeno pokušao
što je više moguće smanjiti njihove negativne efekte. Integralni model upravljanja
ljudskim potencijalima odgovara upravnom konceptu dobre vladavine. Njime se
promiču demokratske, pravne, socijalne i ekonomske vrijednosti, istovremeno se
razmišlja o javnom interesu i organizacijskoj učinkovitosti, štite se i promiču prava
266
javnih zaposlenika, ali pod uvjetom kvalitetnog izvršenja. Dakako, takav je model
neostvariv na razini pojedinih javnih organizacija ako ga ne podržava javna vlast.
Zbog toga bi svaka zemlja za sebe, u skladu sa svojim tradicionalnim, kulturnim,
političkim, ekonomskim, socijalnim i drugim interesima, trebala osmisliti dugoroč-
nu strategiju ULJP-a u javnoj upravi. Iznimno je važno da izrada takve strategije ne
podliježe dnevnim političkim interesima trenutne vlasti, već da se usmjeri na dugo-
ročni interes građana odnosne zemlje.
Spomenimo da se Svjetskom izvješću Ujedinjenih naroda o javnom sektoru iz
2005. preporučuje izgradnja i razvijanje nacionalnih strategija upravljanja ljudskim
potencijalima na najboljim značajkama sva tri temeljna koncepta – tradicionalne jav-
ne uprave, javnog menadžmenta i odazivne vladavine. U Izvješću se naglašava da
svaki koncept nudi bitne elemente koji pridonose poboljšanju ULJP-a u javnom sek-
toru. Ujedinjena načela takvog sintetiziranog modela mogu se sažeto izraziti termi-
nima nepristranosti, profesionalizma i odazivnosti. Osnovni okvir za model upravljanja
ljudskim potencijalima u javnoj upravi trebao bi počivati na sljedećim komponenta-
ma (UN/WPSR, 2005: 69):
1. politički nepristrana i profesionalna javna služba koja se temelji na merit
načelima;
2. središnja organizacija „čuvar“, strategijsko vodstvo i nadzor disperziranog
sustava upravljanja radije nego djelovanje kroz činovničku kontrolu;
3. čvrsti fokus na javno upravljanje usmjereno na rezultate uz korištenje efek-
tivnih pokazatelja i standarda izvršenja te kriteriji za napredovanje koji daju
veću težinu efikasnosti nego starješinstvu;
4. čvrsta, objektivna, antikorupcijska pravila i organizacije;
5. zakonodavne odredbe i profesionalne norme koje podupiru stvaranje javne
službe otvorene vanjskom ispitivanju;
6. sustavi i vještine koji osiguravaju visoku razinu komunikacijskih kapaciteta za-
hvaljujući postojanju mreža i efektivnom razvijanju informacijske tehnologije.
Integralni model radikalno mijenja funkciju ULJP-a i ulogu stručnjaka za ULJP.
Njihova su znanja mnogo šira od znanja tradicionalnih personalnih stručnjaka, ali
i parcijalnih i slabih znanja menadžera općeg tipa u modelu NJM-a. Menadžer za
ULJP jest savjetnik u organizaciji i ravnopravan je s drugim menadžerima.3 Služba za
ULJP organizirana je tako da središnji odjeli za ULJP utvrđuju strategiju i politiku te
3 Menadžeri za ULJP moraju evoluirati u funkciji od onih koji pristaju na one koji savjetuju. Uz uključiva-
nje funkcije ULJP-a u strategijski menadžment i ravnopravno sudjelovanje u drugim odlukama koje se
tiču organizacijskih ciljeva i zadaća, to uključuje i suprotstavljanje pojedinim odlukama kada je potreb-
no zbog zaštite profesionalnih i etičkih standarda, merit sustava i zaštite prava zaposlenika. Do sada se,
međutim, „retorički poziv menadžerima za ULJP da postanu partneri s izvršnim menadžerima kako bi
proveli takvu integraciju“ (Beaumont, 2002: 30) pokazao neprimjerenim zadatkom, jer organizacije nisu
u dovoljnoj mjeri marile za stvaranje dvosmjerne veze između poslovne strategije i strategije ULJP-a.
267
koordiniraju i usmjeravaju praksu ULJP-a, koja se provodi decentralizirano u sklopu

pojedinih organizacijskih jedinica. Decentraliziranu funkciju ULJP-a u pravilu
obavljaju menadžeri i/ili stručnjaci za ULJP, ali je mogu obavljati i menadžeri općeg
tipa ako je riječ o malim organizacijskim jedinicama. Profesija ULJP podrazumijeva
formalnu edukaciju u obrazovnim institucijama iz različitih disciplina (teorija
upravljanja ljudskim potencijalima, općenita znanja o menadžmentu, organizacijska
teorija i ponašanje, konzultantska teorija i praksa i druge) te posjedovanje mnogih
praktičnih znanja o tehnikama i praksi ULJP-a (Condrey, 1998: 9-12).
Integralni model trebao bi nastojati oko održavanja ravnoteže između demokratskih,
pravnih, ekonomskih i socijalnih vrijednosti te postizanja organizacijskih ciljeva
koji nisu u suprotnosti s javnim interesom. S obzirom na to deregulacija ne smije
ići unedogled. Ona se mora zaustaviti na točci gdje pravna i druga pravila služe
održavanju javnog interesa, pa čak i kada narušavaju slobodu odlučivanja pojedinog
menadžera. U dvojbi između zaštite šireg javnog interesa i slobode odlučivanja
pojedinca koja se pravda postizanjem pojedinačnog rezultata ili organizacijskog cilja
treba se odlučiti za javni interes. Nijedna javna organizacija ne smije biti izostavljena
iz zakonodavne regulacije najmanje u okviru temeljnih načela pravne, demokratske
i socijalne države.
2.5. Kojim putem do najprikladnijeg modela?

Ključno je pitanje treba li pojedini upravni sustav iskusiti sve prethodne modele
ULJP-a prije no što dostigne željeni model ili je moguće „preskočiti neke stepenice“.
Logika stvari upućuje na to da nakon napuštanja političkog modela treba prije svega
utemeljiti profesionalnu i nepristranu upravu i njoj sukladan administrativni model
upravljanja osobljem kako bi se pomoću dosljednog i koherentnog sustava propisa
i drugih pravila utemeljile i stabilizirale institucije političkog i upravnog sustava,
učvrstio službenički status kvalitetnih i sposobnih službenika te uvela merit načela u
službenički sustav, a tek se nakon toga može razmišljati o pojedinim menadžerskim
zahvatima.
Dosadašnje iskustvo pokazalo je da su pokušaji preskakanja iz predveberijan-
skog modela u menadžerski model u najmanju ruku neuspješni, ako ne i vrlo štetni.
Nemali broj azijskih, južnoameričkih i afričkih zemalja pretrpio je i trpi velike pro-
bleme koji su posljedica nasilnog i neprirodnog „menadžeriziranja“ njihovih nedo-
voljno razvijenih i/ili politiziranih upravnih sustava. Slabosti zapadnog menadžer-
skog modela u neprikladnim okolnostima poprimaju nevjerojatno velike razmjere i
iskrivljene dimenzije, pa umjesto slobodnog odlučivanja menadžera radi organiza-
cijske efikasnosti dobivamo političku samovolju pojedinaca, bezakonje, korupciju,
nepoštivanje osnovnih građanskih prava, nezakonite privatizacije državnog vlasniš-
tva, nezaštićenost zaposlenika i slične negativne posljedice.
268
Osobitu pažnju treba usmjeriti na prijelaz u integralni model, kojim se pokuša-

vaju riješiti (za sada) gotovo nepremostive suprotnosti između administrativnog i
menadžerskog modela. Vjerojatno će najmanje štete imati zemlje koje će iz admi-
nistrativnog modela krenuti u izgradnju integralnog modela, jer će nastojati zaobi-
ći elemente menadžerskog modela koji su se pokazali negativnima, a preuzeti one
uspješnije. U tu skupinu nesumnjivo ulaze mnoge razvijene zemlje kontinentalne
Europe koje još uvijek relativno čvrsto zastupaju tradicionalnu koncepciju javne
uprave poštujući ideju pravne države i vladavine prava. Spomenimo jedno istraži-
vanje provedeno koncem 1990-ih u dvanaest europskih zemalja koje je pokazalo da
pravnici još uvijek dominiraju na visokim i vodećim upravnim položajima4 te da se
u većini promatranih zemalja statusni i drugi odnosi u upravnim organizacijama
uređuju posebnim institucijama javnog prava5, odvojeno od radnog zakonodavstva
(Page i Wright, 1999: 272-275).
S druge strane, menadžerski bi se model u određenoj mjeri trebao vratiti una-
trag, jer je integralni model, ustvari, samo vremenski, ali ne i linearni nastavak na lje-
stvici iza menadžerskog modela. Stoga će zemlje koje iz menadžerskog modela žele
prijeći u integralni model morati deradikalizirati model NJM-a i vratiti se određe-
nim elementima „starog“, administrativnog modela kako bi uspješno implementira-
le integralni model. U nekim se anglosaksonskim zemljama čine određeni zaokreti
u smjeru strategijskog i više centraliziranog pristupa određenim područjima ULJP-a
(SAD,6 Velika Britanija7) s namjerom da se ublaže posljedice samostalnog odlučiva-
4 Visok udio pravnika na vodećim položajima nalazimo u Austriji, Belgiji, Danskoj, Grčkoj, Francuskoj,
Italiji, Njemačkoj, Španjolskoj i Švedskoj. Uz to, Austrija, Belgija, Grčka, Italija i Španjolska relativno
veliku važnost pridaju dugotrajnom radnom iskustvu u službi kao kriteriju napredovanja na više
položaje (Page i Wright, 1999: 275-274).
5 Jedan od indikatora jest i postojanje posebnih upravnih sudova u mnogim europskim zemljama kao
što su: Verwaltungsgerichthof u Austriji, Conseil d’État u Belgiji i Francuskoj, Dioiketiko Efeteio u Grčkoj,
Bundesverwaltungsgericht u Njemačkoj, Consiglio di Stato u Italiji, Centrale Raad van Beroep u Nizozem-
skoj i Kammarätt u Švedskoj (Page i Wright, 1999: 273-274).
6 U SAD-u je na federalnoj razini započeta važnija upravna reforma na temelju Zakona o izvršenju i re-
zultatima uprave (Government Performance and Results Act) iz 1993. kojim je propisano da organizacije
moraju razviti petogodišnje strategijske planove s mjerljivim ciljevima. Propis sadržava velik potenci-
jal za promicanje strategijskog ULJP-a (Ban, 1998: 27). Jedna od ideja koja se povezuje sa strategijskim
ULJP-om u američkoj javnoj upravi tiče se konzistentnosti oblika ULJP-a i organizacijske strategije te
potrebe da odjelni menadžeri i zaposlenici prilagode, prihvate i koriste praksu ljudskih potencijala
kao dio svojeg svakodnevnog posla. Strategijski ULJP omogućava prevladavanje jaza između suprot-
stavljenih interesa menadžera pojedinih odjela i menadžera za ULJP s obzirom na to da je temeljno
usmjeren prema optimalnom funkcioniranju organizacije, a ne prema različitim skupinama vrijedno-
sti ili prioriteta (Perry, u: Condrey, 1998: 5).
7 U Velikoj je Britaniji 1999. provedena reforma službeničkog sustava koja je ciljala na utemeljenje otvo-
rene, raznovrsne i profesionalne službe. Središnji stup programa reformi ticao se razvoja novog su-
stava upravljanja izvršenjem za sve javne službenike, uključujući i višu službu. To je imalo utjecaja na
269
nja menadžera koje je dovelo do velike raznolikosti u sustavu upravljanja ljudskim

potencijalima. Na generalnoj razini sustavi radnih mjesta koji su (uz skandinavske
zemlje, Dansku, Island i Švicarsku) zastupljeni u anglosaksonskim zemljama poči-
nju davati veću ulogu središnjim tijelima za upravljanje ljudskim potencijalima te
imaju više centralizirane sustave upravljanja vodećim osobljem nego što su ih imale
prije (OECD, 2004: 6).
Jedno od bitnih pitanja koje će morati riješiti integralni model svakako će se od-
nositi na postizanje ravnoteže između zadržavanja i motiviranja kvalitetnih struč-
njaka u javnoj upravi te potrebnog stupnja mobilnosti i fleksibilnosti radnog odno-
sa. Zaštićeni status javnog službenika, kojeg je zastupao administrativni model, ne
treba zadržavati na račun kvalitetnog izvršenja, ali ga se ne smije ni potpuno izo-
staviti. Nerealno je očekivati visoku kvalitetu izvršenja i kontinuirano osposoblja-
vanje i usavršavanje službenika uz demotivirajuće uvjete rada, niske plaće i stalan
rizik otpuštanja iz službe. Službenici koji ostvaruju visoki stupanj kvalitete izvršenja
moraju biti zadovoljavajuće nagrađeni. Nezadovoljni, potplaćeni, omalovažavani i
zabrinuti službenici neće kvalitetno obavljati posao, a sposobni će prvom prilikom
napustiti javnu službu, dok mladi stručnjaci neće htjeti ni ući u nju. To bi značilo da
će građanima biti uskraćena kvalitetna usluga i da su velika nastojanja menadžer-
skog pokreta oko zadovoljnih potrošača promašila cilj.
3. Prikaz postojećeg stanja upravljanja ljudskim

potencijalima u jedinicama lokalne samouprave
3.1. Normativna regulacija

Iako je nedavno donesen službenički zakon na razini lokalne i regionalne
samouprave, još uvijek ne postoji koherentan i dosljedan službenički sustav. Od
donošenja Ustava RH 1990. do 2008. službenički odnosi zaposlenika u lokalnoj
samoupravi bili su neprimjereno pravno regulirani ili neregulirani. Od 2001. na
lokalno su se osoblje na „odgovarajući način”8 primjenjivale odredbe Zakona o
promjene u platnom sustavu (Behrens, 2002: 4, 9). Pojedini odjeli i agencije imaju ovlast da utvrđuju
sporazume o izvršenju za svoje osoblje, osim za skupinu vodećeg osoblja (Senior Civil Service – SCS)
za čiju je regulaciju plaća mjerodavan Ured kabineta (OECD-P, 2005: 221). Nakon što ocijene rad služ-
benika odjelni menadžeri daju preporuke za plaću i razinu bonusa koji se temelje na izvršenju i upu-
ćuju ih na pregled ministarskom Vijeću za plaće. Ono se sastoji od reprezentativne skupine većinom
visokih menadžera iz svakog ministarstva koji su članovi SCS-a. Procjena Vijeća temelji se na širokoj
usporedbi brojnih individualnih ocjena pojedinaca koji rade na istom stupnju. Uvođenje Vijeća za
plaće pridonijelo je mnogo većoj transparentnosti, strogosti i jednakosti u ocjenjivanju u odnosu na
prethodni način ocjenjivanja koji se odvijao na ad hoc bazi (Behrens, 2002: 4, 9).
8 Vidi članak 56. stavak 3. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
270
državnim službenicima i namještenicima iz 2001. (dalje u tekstu, ZODSIN), a statusni

odnosi osoblja u Gradu Zagrebu regulirali su se i drugim propisima, među kojima
su najvažniji Kolektivni ugovor za službenike i namještenike u gradskim upravnim
tijelima Grada Zagreba (kojim se uređuju plaće i druga materijalna prava, radno
vrijeme, dopusti i slično) te Pravilnik o razvrstavanju poslova i zadaća i o postupku
za utvrđivanje visine sredstava za plaće zaposlenika u gradskim upravnim tijelima
te o koeficijentima za utvrđivanje plaća imenovanih ili izabranih osoba (kojim se
razvrstavaju poslovi i zadaće u karakteristične skupine i podskupine i određuju
koeficijenti za utvrđivanje plaća zaposlenih u GZ-u) .
Iako je ZODSIN 1. siječnja 2006. prestao važiti za državne službenike, on se i na-
dalje primjenjivao na osoblje u lokalnoj i regionalnoj samoupravi sve do 2008., kada
je stupio na snagu Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (na koji se čekalo više od petnaest godina). Međutim (već
zastarjele i nesukladne brojnim drugim propisima iz područja službeničkog susta-
va) odredbe o plaćama iz ZODSIN-a i nadalje su na snazi kako za državne, tako i za
lokalne službenike.
Te su odredbe osobito neprikladne za niže razine teritorijalnog sustava s obzi-
rom na to da se platni sustav bazira na umnošku koeficijenta dodijeljenog određe-
nom radnom mjestu i osnovice za izračun plaće. Naime, mnoga radna mjesta pred-
viđena starim ZODSIN-om i na njemu temeljenim sekundarnim propisima uopće ne
postoje u lokalnoj i regionalnoj samoupravi, i obrnuto, određeni poslovi iz samou-
pravnog djelokruga nisu predmet interesa ZODSIN-a. To je dodatni problem u već
neujednačenoj praksi utvrđivanja plaća s obzirom na to da se plaće osoblja u lokal-
noj i regionalnoj samoupravi utvrđuju na razini svake lokalne i regionalne jedinice
prema njihovim vlastitim kriterijima klasifikacije i obračuna plaće, pri čemu slože-
nost poslova i stupanj obrazovanja zaposlenika često nisu presudni kod utvrđivanja
visine plaće. Zbog neujednačenih i nedosljednih kriterija, postoje velika odstupanja
u visini plaća službenika u pojedinim lokalnim i regionalnim jedinicama koja često
nisu u korelaciji sa stupnjem gospodarskog razvoja i veličinom jedinice.9
9 Nalazi istraživanja koje je proveo projektni tim Instituta za međunarodne odnose tijekom 2008.,
među ostalim, pokazuju (IMO, 2008) sljedeće:
- da je način izračuna plaća različit kako unutar skupina županija, gradova i općina, tako i između tih
skupina;
- da se za izračun plaća koriste različite veličine osnovica i različite veličine koeficijenata, skale za ko-
eficijente koje se primjenjuju nemaju isti raspon i nisu iste, a različita je i kategorizacija radnih mjesta;
- da razlike u plaćama za radna mjesta dužnosnika (župani, gradonačelnici i načelnici općina) i služ-
benika na rukovodećim radnim mjestima (tajnik i pročelnik) uglavnom nisu u korelaciji s veličinom
pojedine lokalne i područne jedince (prema broju stanovnika), bruto društvenim proizvodom (za
županije i Grad Zagreb), proračunom, investicijama i veličinom uprave te jedince;
- da je broj zaposlenih na pojedinim radnim mjestima kod sličnih jedinica različit i ne ovisi uvijek o
271
Novi Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regional-

noj) samoupravi (dalje u tekstu: ZOSINLP) de facto nije donio znatnije promjene. Po
nedostatku strategijskog i cjelovitog načina razmišljanja nalikuje Zakonu o držav-
nim službenicima iz 2005. (dalje u tekstu: ZODS) s obzirom na to da se velikim di-
jelom bavi formalnim i tehničkim, a ne sadržajnim pitanjima službeničkog sustava.
Zakonom su definirani lokalni službenici i namještenici analogijom na osoblje u dr-
žavnoj službi, donesene su odredbe o prijmu u službu i prestanku službe, premješta-
jima, raspolaganju, pravima, obvezama i odgovornostima službenika te postupku
za povrede službene dužnosti. Najveća novìna tiče se brojnih odredbi o provođenju
postupka natječaja te odredbi o stručnom osposobljavanju i usavršavanju službeni-
ka koje su mahom donesene po uzoru na ZODS.
Ključni prigovor tiče se izostanka temeljnih instituta službeničkog prava. Slično
ZODS-u, ni ovim zakonom ne rješavaju se krucijalna pitanja klasifikacijskog sustava,
platnog sustava i sustava napredovanja, već se njihovo uređenje prepušta nekim
budućim propisima. Klasifikacija radnih mjesta uredit će se uredbom Vlade, a plaće
službenika i namještenika posebnim zakonom. Kako je već gore rečeno, i dalje su
formalno na snazi odredbe iz ZODSIN-a (članci 62. – 78. i 108. – 112.) kojima se ure-
đuju pitanja plaća i klasifikacije radnih mjesta, a koje se u praksi proizvoljno tumače
i provode. Osim općih uvjeta za napredovanje službenika, kriteriji napredovanja ne
spominju se niti se upućuje na sekundarni propis ili opći akt samoupravne jedinice
kojim će se oni utvrditi. Stoga se može slobodno ustvrditi da je unatoč novom zako-
nu situacija u lokalnim i područnim jedinicama i nadalje pravno i stvarno nedovolj-
no i/ili neadekvatno regulirana.
Uz gore navedene manjkavosti, ZSLPS sadržava određene odredbe koje na or-
ganizacijskoj i stručnoj razini mogu dovesti do određenih problema. Primjerice,
općom odredbom čl. 5. st. 1. ZSLPS-a (kao i sve kasnije odredbe koje iz nje proi-
zlaze) propisuje se da o prijmu u službu, rasporedu na radno mjesto te o drugim
pravima i obvezama službenika i prestanku službe rješenjem odlučuje pročelnik
upravnog tijela ili osoba koju on za to pisano ovlasti. Ta bi odredba mogla izazvati
problem u gradovima i većim gradovima gdje postoji sedam, deset ili više pročel-
nika upravnih tijela s obzirom na to da lako može doći do neujednačene prakse
na razini iste lokalne ili regionalne jedinice. Uz to sasvim je upitna presumpcija o
veličini te jedinice, veličini proračuna i broju ukupno zaposlenih u upravi te jedinice;

- da veličina plaće na dužnosničkim i službeničkim radnim mjestima u županijama, gradovima i
općinama ne ovisi uvijek o stupnju stručne spreme;
- da su niže plaće za sva radna mjesta u općinama u odnosu na plaće za ista radna mjesta u gradovima
i županijama;
- da su najviše razine plaća za rukovodeća radna mjesta službenika u županijama, potom slijede niže
razine plaća za ta ista radna mjesta u gradovima, dok su najniže plaće u općinama.
272
stručnosti i znanju pročelnika (ili ovlaštenih osoba iz upravnih tijela kojima su na

čelu) u poslovima provođenja postupka i donošenja raznorodnih rješenja kojima
se rješavaju prava i obveze službenika. To, drugim riječima, znači da bi svi trebali
biti pravne ili upravne struke, što je potpuno nerealno. Istovrstan problem pojavit
će se kod provođenja postupka natječaja, koji, prema čl. 19. ZSLPS-a, raspisuje
pročelnik upravnog tijela, odnosno općinski načelnik, gradonačelnik ili župan za
pročelnika.
Teorijski gledano, riječ je o pristupu koji je karakterističan za menadžerski model
upravljanja ljudskim potencijalima (vidi točku 2.3.) u kojem je personalna služba de-
centralizirana, a funkcija upravljanja ljudskim potencijalima delegirana javnim me-
nadžerima (u ovom slučaju pročelnicima) koji tu funkciju obavljaju u sklopu svoje
šire vodeće funkcije. Takav pristup nije prikladan za hrvatski upravni sustav koji za
sada mnogo više naginje tradicionalnom upravnom konceptu i administrativnom
modelu upravljanja osobljem nego menadžerskom modelu ULJP-a. On podrazumi-
jeva vezanost na pravne norme, formalnost u postupanju i jedinstvenu personalnu
službu. Dosadašnja je praksa uglavnom bila takva da su se personalna evidencija
i svi postupci vezani uz prava i obveze službenika za sva upravna tijela lokalne/
regionalne jedinice vodili unutar jednog upravnog odjela. Uz to, u našim okolno-
stima taj pristup može lako dovesti do još većeg nereda, diskrecijskog odlučivanja
i neujednačenosti u rješavanju u vezi s pravima i obvezama službenika te otežava
mogućnost nadzora.
3.2. Političko-administrativni model
Prema svemu gore navedenom, možemo prepoznati određene elemente dva

modela upravljanja osobljem u lokalnim i regionalnim jedinicama – političkog i ad-
ministrativnog. Načelno gledano, prevladavaju pravne vrijednosti, a ciljevi koji su
postavljeni provode se kroz sustav pravnih i drugih pravila, što je značajka admini-
strativnog modela. Prava, obveze i odgovornosti službenika uređena su službenič-
kim zakonodavstvom, kolektivnim ugovorima i općim aktima lokalnih /regionalnih
jedinica, ali nedosljedno, nepotpuno i nejednako. Iako je donesen Zakon o službeni-
cima, ne postoji jedinstvena regulacija plaća ni klasifikacijskog sustava. Dok su neka
područja službeničkih odnosa detaljno uređena zakonom, druga su tek okvirno ili
nedovoljno jasno regulirana. Postoje brojne pravne praznine i manjkavosti koje otva-
raju prostor političkim i/ili diskrecijskim odlukama (nedovoljno definiranih) čelnika.
Primjerice, kod postupka natječaja i odabira kandidata, rasporeda na radna mjesta,
usavršavanja i osposobljavanja (uglavnom ne postoje propisani kriteriji i standardi o
tome tko može, kada i pod kojim uvjetima pohađati određene programe) itd.
273
Iako je teško reći u kojoj su mjeri zastupljene političke vrijednosti i koliko se cijeni
politička podobnost ili „poslušnost šefu“, a u kojoj se mjeri uvažavaju merit načela
i stručnost službenika, možemo primijetiti da egzistiraju paralelno. Analiza propisa
kojima se uređuju statusna pitanja službenika te ranije spomenuto istraživanje (vidi
točku 3.1.) provedeno u lokalnim i regionalnim jedinicama upućuju na to da se oda-
bir kandidata pri zapošljavanju ne vodi nužno prema sposobnostima i stručnosti,
da politički imenovani čelnici lokalnih i regionalnih jedinica imaju prevelik utjecaj
na rad profesionalnih službenika i odlučivanje o njihovim pravima i obvezama, da
je platni sustav nedosljedan i nejednak te da se plaće određuju prema različitim
kriterijima koji često nisu u pravilnom odnosu sa stupnjem stručne spreme i radnim
mjestom te ne motiviraju na bolji rad i daljnje usavršavanje, kao i da napredovanje
u karijeri praktično ne postoji. Sve dok se to ne ispuni ne možemo govoriti o merit
sustavu koji je temeljna karika administrativnog modela upravljanja osobljem.
Što se tiče statusa službenika, može se reći da je prilično zaštićen s obzirom na
sigurnost zaposlenja (kao i u državnoj upravi). Ponekad i prezaštićen kad su u pita-
nju službenici koji ne obavljaju svoj posao kvalitetno. Presude službeničkih sudova
o prestanku službeničkog odnosa zbog nezadovoljavajuće ocjene ili teških povreda
službenih dužnosti iznimno su rijetke.10 Pa ipak, služba nije karijera u veberijanskom
smislu, pravila se ne provode uvijek dosljedno, a za neka područja službeničkih
odnosa ni ne postoje. S druge strane, ne postoje ni aktivnosti koje bi upućivale na
menadžerski koncept u smislu fleksibilnosti i mobilnosti radnog odnosa. Isto tako
ne postoji ni efikasan mehanizam koji bi motivirao na povećanje učinkovitosti i kva-
litete u obavljanju radnih zadataka, a radno izvršenje nije povezano s plaćama.
Načelno gledano, kriteriji za postavljanje na radno mjesto uglavnom se vežu uz
formalno obrazovanje i radno iskustvo, dok se posebne vještine i sposobnosti traže
samo iznimno, što je karakteristično za administrativni model. To je vrlo izraženo u
pravilnicima o unutarnjem ustrojstvu i načinu rada upravnih tijela gdje se za većinu
radnih mjesta traži određena struka i stupanj obrazovanja te radno iskustvo. Među-
tim, u praksi na mnogim radnim mjestima ne rade osobe odgovarajuće struke, iako
imaju odgovarajući stupanj obrazovanja ili čak ni nemaju potreban stupanj stručne
spreme. Tome pridonose nedovoljno razrađeni opisi radnih mjesta i traženih spo-
sobnosti za poslove tog radnog mjesta (primjerice, za neka se radna mjesta traži
samo visoka stručna sprema društvenog ili humanističkog usmjerenja). U manjim i
10 U razdoblju od 2001. do 2005. od ukupno 53 pokrenuta postupka u Gradu Zagrebu četiri su okončana
prestankom službe. Relativno velik broj postupaka (njih 31) pokrenut je tijekom 2002. zbog težih po-
vreda službene dužnosti komunalnih redara (Marčetić, 2007: 323-324). U istom razdoblju Službenički
sud u Varaždinu, koji je mjerodavan za Krapinsko-zagorsku, Varaždinsku i Međimursku županiju,
zaprimio je 47 predmeta zbog teških povreda službene dužnosti. Izrečeno je osam kazni prestanka
službe, od čega četiri uvjetno (Kontrec, 2006: 137-138).
274
siromašnijim lokalnim jedinicama izražen je problem nedostatka stručnjaka (osobito

pravne struke11) koji mahom napuštaju svoje sredine i odlaze u velike gradove.
Možemo zaključiti da u mnogim područjima službeničkih odnosa prevladava
tradicionalni, administrativni model upravljanja osobljem, ali da još uvijek nije us-
postavljen u cijelosti. U nekim su područjima službeničkih odnosa naglašeni ele-
menti predveberijanskog, političkog koncepta. Elementi menadžerskog modela koji
su usmjereni na rezultat i kvalitetu radnog izvršenja ne postoje ni u naznakama, pa
još uvijek ne možemo govoriti o novom pristupu upravljanja ljudskim potencijali-
ma, već o tradicionalnom modelu upravljanja osobljem. S obzirom na to da elementi
menadžerskog modela ULJP-a nisu zastupljeni, a administrativni model nije do kra-
ja izgrađen, integralni model ULJP-a nije moguće ostvariti u kraćem vremenskom
razdoblju. Prije svega potrebno je napustiti sve zaostale elemente političkog mo-
dela i u potpunosti utemeljiti administrativni model upravljanja osobljem kako bi
se moglo započeti s procesom izgradnje integralnog modela upravljanja ljudskim
potencijalima.
4. Zaključni prijedlozi za utemeljenje suvremenog modela

upravljanja ljudskim potencijalima
4.1. Osnovne vrijednosti i ciljevi

Napuštanje zaostalih elemenata političkog modela i prijelaz u administrativni
model upravljanja osobljem, kao prva prva faza procesa izgradnje suvremenog mode-
la ULJP-a, podrazumijeva usvajanje demokratskih i pravnih vrijednosti te dosljedno
provođenje pravnih i drugih pravila radi ostvarenja i zaštite javnog interesa. Osnovni
preduvjet kvalitetnog upravljanja ljudskim potencijalima u jedinicama lokalne i re-
gionalne samouprave (dalje u tekstu: JLPRS) tiče se uspostavljanja merit sustava te
potpunog i nedvosmislenog napuštanja političkog modela upravljanja osobljem.
Za sada je najveći napredak postignut na razini normativnih odredbi, koje me-
đutim nisu usklađene u jedinstven i koherentan službenički sustav niti se dosljedno
provode u praksi. Lokalna i regionalna samouprava još uvijek je previše politizi-
rana, birokratizirana, rascjepkana i nedovoljno profesionalna. Određeni pozitivni
pomaci prema profesionalizmu i modernizaciji vidljivi su u nekoliko većih gradova,
međutim, generalno gledano, ne postoji vizija službeničkog sustava na nižim razina-
ma teritorijalnog upravnog sustava niti naznake dugoročnog, strategijskog pristupa
ljudskim potencijalima u upravnim tijelima lokalnih i regionalnih jedinica.
11 Anketa provedena tijekom 2001. u sklopu projekta Decentralizacija javne uprave u jedinicama lokalne
samouprave u šest hrvatskih županija pokazala je da više od 20% lokalnih jedinica obuhvaćenih istra-
živanjem nema nijednog zaposlenog diplomiranog pravnika (Marčetić, 2001: 617).
275
Uz nužnost postojanja istinske volje političkog vrha države i svih drugih inte-
resnih aktera za rješavanje tog problema, potrebno je što prije uspostaviti temeljni
okvir službeničkog sustava na razini službeničkog zakonodavstva, ugraditi merit
kriterije u sve propise koji se tiču službeničkog sustava i službeničkog statusa, te
otvoriti zakonske mogućnosti za organizacijske promjene. Nakon toga uslijedila bi
implementacija merit načela u svakodnevnu praksu kroz unaprjeđenje metoda i teh-
nika ULJP-a. Tek nakon čvrstog uspostavljanja merit načela u sva područja službe-
ničkih odnosa može se započeti s uvođenjem određenih menadžerskih elemenata i
ekonomskih vrijednosti u lokalni i regionalni teritorijalni upravni sustav. Menadžer-
ske tehnike trebale bi potaknuti fleksibilnost i mobilnost službeničkog statusa, oja-
čati individualnu odgovornost službenika i rukovoditelja za stručno obavljanje po-
sla i ostvarenje rezultata te usmjeravati cijeli sustav na učinkovitost i ekonomičnost
izvršenja.
Usklađena kombinacija pozitivnih elemenata tradicionalnog i menadžerskog
modela te strategijski pristup upravljanju ljudskim potencijalima trebali bi u konač-
nici dovesti do integralnog modela koji odgovara upravnom konceptu dobre vlada-
vine. Taj se model mora usmjeriti i na javni interes i na organizacijsku efikasnost. On
ne smije smanjivati prava javnih službenika uime učinkovitog postizanja rezultata,
ali ne treba ni štititi one koji ne obavljaju stručno i kvalitetno svoj posao. Za ostva-
renje takvog modela potrebno je izraditi dugoročnu strategiju upravljanja ljudskim
potencijalima koja će se dosljedno provoditi bez obzira na tekuću politiku i političke
smjene lokalnih vlasti.
4.2. Normativna regulacija

Da bi se uspostavio kvalitetan model ULJP-a, potrebna je dosljedna i cjelovita
normativna regulacija. Nema sumnje da centralizirano i pretjerano detaljno regu-
liranje statusa lokalnih službenika nije sukladno načelu lokalne autonomije i duhu
Europske povelje o lokalnoj samoupravi, no ipak je nužno utvrditi minimalne stan-
darde službeničkog statusa, osobito u pogledu određivanja okvira klasifikacijskog i
platnog sustava. S obzirom na to, najprikladnije je odabrati model odnosa središnjih
i lokalnih vlasti prema kojemu središnja vlast postavlja zakonski okvir i utvrđuje
temeljne, jedinstvene standarde za državne i lokalne službenike.12 Unutar zakon-
12 Prema dosadašnjim komparativnim iskustvima, razlikujemo pet temeljnih modela odnosa središnjih
i lokalnih vlasti: (1) potpun nadzor središnje vlasti nad cijelim teritorijalnim upravnim sustavom
(državna i lokalna služba su izjednačene), (2) dominaciju središnje vlasti (priznaje se postojanje lo-
kalne samouprave, ali je čvrsto regulira središnja vlast), (3) upravljanje sa središnje državne razine
(središnja vlast postavlja temeljna načela i standarde), (4) središnje državno vodstvo (državna vlast
daje preporuke i profesionalni utjecaj) te (5) autonomnu lokalnu regulaciju (Hofman, u Koprić i dru-
gi, 2001: 297-298).
276
skog okvira koji treba omogućiti dovoljnu fleksibilnost, lokalne i jedinice mogu au-
tonomno odlučivati ili na temelju kolektivnog pregovaranja sa sindikatima lokalnih
službenika utjecati na određivanje plaća i druga statusna pitanja svojih službenika.
S obzirom na to da je Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i po-
dručnoj (regionalnoj) samoupravi nedavno stupio na snagu, nije vjerojatno da će u
skorije vrijeme biti zamijenjen novim. Moguće je očekivati manje izmjene i dopune
važećeg zakona, a veće novine na razini sekundarnih propisa. U veljači 2010. pri
Ministarstvu uprave RH osnovano je povjerenstvo koje priprema nacrt uredbe o kla-
sifikaciji radnih mjesta u lokalnoj i regionalnoj samoupravi na koju će se nadograditi
novi model plaća (najvjerojatnije preko posebnog zakona o plaćama).
Neovisno o vrsti propisa, preporučljivo je učiniti sljedeće promjene i/ili pobolj-
šanja na normativnoj razini:
1. Skupinu namještenika izostaviti iz dosega službeničkog zakonodavstva i
podvesti je pod odredbe radnog zakonodavstva.
2. Skupinu dužnosnika regulirati posebnim zakonom kojim će se postaviti je-
dinstveni kriteriji za utvrđivanje njihovih plaće i drugih novčanih naknada.
3. Postaviti jedinstvenu strukturu i okvir klasifikacijskog sustava, koji treba biti
vrlo jednostavan (od šest do maksimalno deset klasa) i dovoljno fleksibilan
da pokrije raznolikost svih radnih mjesta u lokalnoj i regionalnoj samoupra-
vi.13 Istovremeno je potrebno utvrditi temeljne kriterije za procjenu poslova
koji se obavljaju na pojedinom radnom mjestu (s obzirom na težinu i slože-
nost radnih zadataka, znanja, vještine i sposobnosti službenika). Detaljnu
razradu i nazive radnih mjesta i njihovo uvrštavanje u pojedine klase treba
prepustiti lokalnim i regionalnim jedinicama.
4. Donijeti zakon o plaćama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi kojim će se us-
postaviti jedinstven model plaća. Može se zadržati uhodani model po kojem
se plaća određuje kao umnožak koeficijenta radnog mjesta (pretpostavka za
to jest realna procjena težine i složenosti radnih mjesta u JLPRS-u) i osnovice
koju bi autonomno određivale lokalne i regionalne jedinice prema zakonom
utvrđenim kriterijima. Temelj za određivanje osnovice za plaće trebao bi biti
gospodarska snaga i uspješnost lokalnog JLPRS-a.14 Dodaci na plaću, nagra-
de, bonusi i sl. mogu se prepustiti autonomiji lokalnih i regionalnih jedinica.
13 S obzirom na to da lokalne i regionalne jedinice zapošljavaju vrlo različit broj službenika, pa je i

stupanj diferencijacije i specijalizacije radnih mjesta u pojedinim jedinicama vrlo različit, moguće je
odrediti samo temeljni okvir klasifikacije radnih mjesta te stručnih i drugih uvjeta za zapošljavanje
na tim radnim mjestima Izrada detaljne klasifikacije radnih mjesta na središnjoj razini nije u skladu s
temeljnim načelima autonomije lokalnih jedinica, a uz to je i tehnički neprovediva (IMO, 2008: 41).
14 Detaljnije o prijedlogu načina određivanja osnovice za plaće prema gospodarskoj snazi i uspješnosti
lokalnih i regionalnih jedinica vidi u Završnom izvještaju projekta – IMO, 2008: 43-45.
277
U bilo kojem slučaju model plaća u JLPRS-u trebao bi postići ravnotežu iz-
među suprotstavljenih načela – načela jednake plaće za jednaki rad na svim
razinama teritorijalnog upravnog sustava i s time povezanog načela socijalne
pravde, s jedne strane, te načela supsidijarnosti i autonomije lokalnih jedinica
da samostalno utvrđuju plaće zaposlenika u JLPRS-u, s druge strane.
5. Uspostaviti sustav napredovanja (i „nazadovanja“) u karijeri prema više-
strukim kriterijima (znanje, stručnost, radno izvršenje, stručno usavršavanje
itd.). Uskladiti kriterije za promicanje u plaći i napredovanje na viša radna
mjesta u konzistentnu strukturu koja će dosljedno podupirati karijeru kva-
litetnih službenika pravednim porastom plaća i mogućnošću napredovanja
najsposobnijih na prikladna radna mjesta (pretpostavka je objektivan sustav
ocjenjivanja). Omogućiti mobilnost u napredovanju na viša radna mjesta
duž cijeloga teritorijalnog upravnog sustava.
6. Stvoriti zakonske pretpostavke za uvođenje neovisnog i profesionalnog dru-
gostupanjskog tijela koje će odlučivati u postupcima po žalbama o pravima
i obvezama službenika po uzoru na Odbor za državnu službu u državnoj
upravi.15
7. Zakonom osnovati nezavisnu agenciju za lokalne službenike koja će imati
ulogu središnje službe za upravljanje ljudskim potencijalima u lokalnoj i re-
gionalnoj samoupravi (vidi točku 4.3.).
8. Posebno urediti statusna pitanja (više od 2.000) službenika Grada Zagreba
koji obavljaju i poslove samoupravnog djelokruga i poslove državne upra-
ve, zbog čega imaju specifičan status (posebnim zakonom o službenicima
Grada Zagreba ili u sklopu Zakona o Gradu Zagrebu).
4.3. Organizacija službe za upravljanje ljudskim potencijalima

Službu za upravljanje ljudskim potencijalima u jedinicama lokalne samoupra-
ve trebalo bi organizirati u skladu s integralnim modelom ULJP-a, u kojem je ona
kombiniranog karaktera – centralizirana i decentralizirana. Služba za ULJP u in-
tegralnom modelu organizirana je tako da središnje organizacije ili odjeli za ULJP
utvrđuju strategiju i politiku te koordiniraju i usmjeruju praksu ULJP-a, koja se onda
provodi decentralizirano u sklopu pojedinih organizacijskih jedinica.
15 Iako je ZSPLS u velikoj mjeri slijedio ZODS, nije preuzeo slično rješenje i u odnosu na odlučivanje po
žalbama o pravima i obvezama službenika u drugom stupnju. Naime, člankom 5. ZSPLS-a propisano
je da o pravima i obvezama službenika u prvom stupnju odlučuje pročelnik, a u drugom stupnju
općinski načelnik, gradonačelnik ili župan. Ako se odlučuje o pravima i obvezama pročelnika, postoji
samo jedan stupanj, odnosno općinski načelnik, gradonačelnik ili župan. Ključno je pitanje možemo
li političke dužnosnike smatrati nepristranim i stručnim drugostupanjskim tijelom za rješavanje u
vezi s pravima i obvezama službenika, odnosno prvostupanjskim (i jedinim) tijelom za odlučivanje o
pravima i obvezama pročelnika?
278
Primijenjeno na jedinice lokalne samouprave, centralizacija podrazumijeva osni-

vanje neovisne agencije za lokalne službenike sastavljene od stručnjaka različitih profila
i menadžera za upravljanje ljudskim potencijalima koja bi na jedinstven način pro-
vodila natječajne postupke, utvrđivala standarde i kriterije za ocjenjivanje službeni-
ka i njihovo promicanje i napredovanje u karijeri te organizirala i provodila tečajeve
za usavršavanje i osposobljavanje službenika, stručne seminare i savjetovanja. Uz to,
agencija bi trebala uspostaviti jedinstven sustav personalne evidencije i elektroničku
bazu podataka o statusu (dob, spol, obrazovanje i stručna sprema, specifična znanja,
vještine i sposobnosti, radno iskustvo, radne ocjene, nagrade, usavršavanje u struci,
povrede službene dužnosti itd.) na temelju kojih bi se mogla pratiti (i kontinuirano
razvijati) karijera svakog pojedinog službenika.
Na razini svake lokalne i regionalne jedinice decentralizirano bi se provodile
ostale aktivnosti upravljanja ljudskim potencijalima u skladu s njihovim specifič-
nostima i potrebama, ali unutar zadane politike i standarda postavljenih u sklopu
agencije. U manjim lokalnim jedinicama funkciju ULJP-a obavljali bi pročelnici kao
menadžeri općeg tipa, što pretpostavlja njihovu profesionalnost i političku neutral-
nost. U većim lokalnim jedinicama, gradovima i županijama postojali bi posebni
odjeli za upravljanje ljudskim potencijalima kojima bi na čelu trebala biti osoba sa
znanjima i vještinama iz područja ULJP-a.
U posljednja dva desetljeća porasla je uloga menadžera za upravljanje ljudskim
potencijalima (human resources managers). Oni su postali nezaobilazni članovi strate-
gijskih upravljačkih timova u organizacijama djelujući kao interni savjetodavci prema
ostalim organizacijskim jedinicama u svim pitanjima koja se tiču ljudskih potencija-
la. Naša je stvarnost još uvijek daleko od zapošljavanja menadžera specijaliziranih za
ULJP. No, prva stepenica k tom cilju trebala bi ići u smjeru osposobljavanja postojećih
pročelnika i načelnika personalnih odjela u specifičnim znanjima i vještinama ULJP-a.
Među prvim zadacima agencije trebale bi biti aktivnosti vezane uz objektivi-
ziranje i standardiziranje postupaka odabira javnih službenika s obzirom na to da
je pitanje objektivnosti natječajnog postupka i zapošljavanje javnih službenika po
načelima merit sustava krucijalno pitanje svakog službeničkog sustava. To podrazu-
mijeva utemeljenje transparentnog i objektivnog natječajnog postupka, utvrđivanje
pravila za sastav i rad natječajnih komisija, utemeljenje sustava ulaznih ispita znanja
i sposobnosti koji bi se trebali provoditi u sklopu agencije te osiguranje učinkovite
pravne zaštite kandidata koji nisu prošli na natječaju preko neovisnog drugostu-
panjskog tijela za žalbe (vidi točku 4.2. al. 6.).
U sadašnjim okolnostima izvješće natječajnog povjerenstva nije obvezno za čel-
nika, pa se cijeli postupak natječaja pretvara u (skupu) formalnost, jer konačnu od-
luku ionako donosi čelnik prema vlastitim kriterijima. Kako ZSLPS nigdje izrijekom
279
ne propisuje da je čelnik dužan postupiti prema rang-listi koju je izradilo natječajno

povjerenstvo, već bi se to implicitno trebalo pretpostaviti iz detaljno propisanih od-
redbi o načinu provjere znanja i sposobnosti kandidata, ta se odredba može tumačiti
dvojako i prema potrebi. Slijedom takvog zakonskog rješenja u praksi možemo oče-
kivati situacije da čelnici zloupotrijebe svoju ovlast, izaberu „svojeg” kandidata s
liste, a nepravedno oštećeni i nezadovoljni kandidat koji je bio prvi na listi moći će
se žaliti jedino onome koji je takvu odluku i donio. Možemo li očekivati da će izvršni
čelnik koji je nezakonito postupio svoju odluku sam poništiti?
U mnogim zemljama koje naginju tradicionalnom, administrativnom modelu
upravljanja osobljem postoje središnje institucije za selekciju kandidata u postup-
cima zapošljavanja i napredovanja. U novije vrijeme sve veću ulogu imaju centri za
procjenjivanje kandidata za rad u javnoj upravi (Assessment Centers, dalje u tekstu:
AC). Takvi centri nude niz vježbi zahvaljujući kojima kandidati mogu pokazati u
kojoj mjeri posjeduju vještine potrebne za neki posao.16 Izvršenje kandidata za vrije-
me svake vježbe evaluiraju dva ili više ocjenjivača koji su specijalno osposobljeni za
taj posao. Rezultati evaluacije ujedinjuju se i analiziraju, iz čega proizlazi sveukupna
ocjena za svakog kandidata. AC-i se visoko vrednuju u odnosu na druge metode
zbog njihove sposobnosti da izmjere varljive kvalitete kao što su sposobnost vođe-
nja i prosuđivanja (Hays, 1998: 313-317) te zbog vrlo preciznog predviđanja buduće
uspješnosti kandidata za obavljanje nekog posla.
Trebalo bi razmisliti o preuzimanju nekih tehnika i metoda AC-a u sklopu agen-
cije za javne službenike s obzirom na to da AC-i omogućavaju fleksibilnost i mobil-
nost, što je iznimno važno kad je riječ o većem teritoriju za koji bi agencija bila mje-
rodavna. Naime, AC-i su istovremeno „i mjesto i postupak” (Swanson, 1998: 349),
odnosno nisu fiksno vezani za jednu lokaciju, već je moguće da se postupak procjene
kandidata obavlja na bilo kojem mjestu i u bilo koje, dogovoreno, vrijeme.17
16 Kod odabira menadžerskog osoblja tipične su vježbe oralne prezentacije, igre vodstva, skupne dis-
kusije, pisanje eseja i slično.
17 Postupak uključuje evaluaciju ponašanja kandidata za specifičnu svrhu (zapošljavanje, napredova-
nje). Tijekom postupka osiguravaju se mnogostruke nezavisne vježbe ili simulacije na temelju kojih
kandidati pokazuju svoje sposobnosti. Njihovu izvedbu prati više osposobljenih procjenjivača koji
donose individualne procjene. One se kasnije skupljaju i povezuju u obliku sveukupne ocjene u opse-
gu u kojem je kandidat pokazao nužne vještine potrebne za određeno radno mjesto.
Mjesto, odnosno fizički položaj AC-a može biti na fiksnoj lokaciji ili se odabire prema potrebama, pa
će ovisno o okolnostima i u različito vrijeme biti u koledžu, hotelu, gradskom centru, javnoj knjižnici
ili negdje drugdje. Mjesto AC-a vrlo je važno i mora biti pažljivo odabrano. U nekom opsegu, prema
mjestu gdje je AC smješten članovi organizacije mjere važnost koju cijeli postupak ima za poslodavca.
Zato nezadovoljstvo njegovim položajem može uzrokovati nezadovoljstvo cijelim postupkom (Swan-
son, 1998: 349).
280
4.4. Razvoj ljudskih potencijala

Razvoj ljudskih potencijala započinje kvalitetnim i povezanim sustavom obra-
zovanja, osposobljavanja i usavršavanja. Za razliku od drugih europskih zemalja18,
Hrvatska nema cjelovit vertikalan sustav upravnog obrazovanja, odnosno nedostaje
sveučilišni program javne uprave na dodiplomskoj ili diplomskoj razini. Sustav usa-
vršavanja u službi razvija se posljednjih nekoliko godina u sklopu Centra za stručno
osposobljavanje i usavršavanje službenika pri Ministarstvu uprave, ali samo za dr-
žavne službenike, dok je usavršavanje službenika u lokalnoj samoupravi sporadično
i temeljeno na nedosljednim kriterijima. Iako ne postoji mehanizam koji bi motivirao
na dodatno osposobljavanje i usavršavanje u struci, neki službenici obrazuju se i
usavršavaju o vlastitom trošku. No, generalno gledano, u lokalnoj samoupravi Re-
publike Hrvatske kronično nedostaje stručnog i profesionalnog osoblja, osobito u
malim i slabije razvijenim lokalnim jedinicama, a organizirani sustav usavršavanja i
osposobljavanja službenika ne postoji.
Mnoge tranzicijske zemlje (Mađarska, Poljska, Slovenija, baltičke i druge zemlje)
razvile su niz visokoškolskih institucija za obrazovanje javnih službenika. Uz aka-
demske i obrazovne institucije osnovani su brojni centri za osposobljavanje i usa-
vršavanje javnih službenika. Glavnu ulogu u pripremi i izvođenju mnogobrojnih
programa usavršavanja i djelatnost koordiniranja i povezivanja rada ostalih centara
preuzeli su instituti za javnu upravu ili druge središnje institucije za osposobljavanje
i usavršavanje (Marčetić, 2005: 280-301, Koprić i Marčetić, 2003: 207-212, 219, 223).
Unatoč brojnosti, programi obrazovanja, usavršavanja i osposobljavanja (dalje u
tekstu: OOU) javnih službenika u mnogim se postsocijalističkim zemljama još uvijek
provode parcijalno i ad hoc, a ne kao dio integralnog sustava. Većina postsocijalistič-
kih zemalja nema razrađene strategije reforme javne uprave, pa tako ni strategiju
OOU-a za javne službenike. Uglavnom nisu provele detaljne analize postojeće situ-
acije s obzirom na znanja i sposobnosti javnih službenika i s njima povezane oblike
OOU-a. Nemaju elaborirane programe s naznakom kratkoročnih, srednjoročnih i
dugoročnih ciljeva ni sustave za procjenu rezultata OOU-a. Nedostaje im osoblje za
ljudske potencijale koje je specijalizirano za potrebe OOU-a. Ti se problemi pogorša-
vaju zbog nedostatnih financijskih sredstava i zbog toga što vodeće osoblje često ne
prepoznaje važnost OOU-a (Serban, 2003: 38), što ne čudi ako se zna da su osobe
na vodećim položajima nerijetko imenovane prema političkim, a ne profesionalnim
kriterijima.
18 Zanimljivo je da u šest zemalja bivše Jugoslavije postoji čak 70 studijskih programa (BA ili MA) iz
javne uprave. Među njima je i Hrvatska, ali ona ne nudi MA studijske programe (Koprić i Marčetić,
2008: 13-14).
281
Problem, dakako, nije samo u nedostatku financijskih sredstava. Za ilustraciju

navedimo podatak da su zapadne zemlje osigurale oko 40 bilijuna američkih do-
lara za tehničku pomoć istočnim zemljama između 1990. i 2004. (godina kada je 10
tranzicijskih zemalja ušlo u EU), međutim većina te pomoći propala je na lokalnim
razinama. Lokalni službenici u navedenim zemljama vrlo su kritični, a ponekad i ci-
nični, kad govore o kvaliteti takve pomoći. Pomoć se promatra kao neka vrsta „oko-
va“, ali nekoherentnih, koji se često ne poklapaju međusobno u ciljevima, zadacima
i tehnikama (Sobis i Vries, 2009: 181). Rješenje, očito, zahtijeva povezane korake na
strategijskoj, organizacijskoj i individualnoj razini.
U posljednje vrijeme osobito velika pažnja pridaje se razvoju vodećeg osoblja
– javnih menadžera. Izgleda, međutim, da se o važnosti (i nužnosti) kontinuiranog
usavršavanja i razvoja javnih menadžera još uvijek više raspravlja nego što se ono
provodi u praksi javnih organizacija. Vrlo često političari, a ponekad i sami javni
službenici, gledaju na osposobljavanje kao na trošak, a ne investiciju. Brojna istra-
živanja upućuju na reaktivnu prirodu funkcije osposobljavanja i usavršavanja u
mnogim upravnim sustavima, slabu uključenost tih programa u ostale programe
ULJP-a, nesposobnost (treniranih) menadžera da preuzmu strategijsku ulogu u or-
ganizacijskim problemima, a u nekim zemljama izostanak bilo kakve politike os-
posobljavanja, pa tako i viših službenika. Slijedom toga i programi osposobljavanja
u pravilu su usmjereni na razvijanje vještina s obzirom na ad hoc izazove, a ne na
razmišljanje o kontinuiranom razvoju karijere javnih službenika (Maor, 2000: 3).
U Hrvatskoj je, kao i u mnogim drugim tranzicijskim zemljama, situacija loši-
ja nego u razvijenim zapadnim zemljama jer trpi negativno nasljeđe socijalističkog
razdoblja s obzirom na politizaciju vodećih položaja i nedostatak menadžerske stru-
ke. U lokalnim jedinicama pročelnici su mnogo više osobe od političkog povjere-
nja aktualnog načelnika ili gradonačelnika nego neovisni profesionalni službenici.
Tomu pogoduju i zakonske odredbe, kojima se ne osigurava pravna zaštita pročel-
nicima u postupku ostvarivanja njihovih prava i obveza (pročelnici nemaju pravo
žalbe protiv odluka načelnika i gradonačelnika, već eventualno mogu pokrenuti
upravni spor pred Upravnim sudom RH).
Prvi korak koji bi trebalo učiniti kako bi se potaknuo razvoj profesionalnog ka-
paciteta vodećeg osoblja odnosi se na (već spomenuto) odvajanje političkih položaja
od profesionalnih vodećih položaja te na definiranje prava, obveza i odgovornosti
vodećeg osoblja u službeničkom zakonodavstvu. Potom je potrebno sustavno raditi
na poboljšanju kvalitete javnih menadžera selekcijom, osposobljavanjem i razvojem
karijere. Nadalje, treba utemeljiti središnje kapacitete unutar uprave za upravljanje
vodećim osobljem i poseban sustav jedinstvenog odabira, imenovanja i razvoja kari-
jere za najviše vodeće položaje. Agencija za lokalne službenike mogla bi u ovom slu-
282
čaju preuzeti veliku ulogu, kako u pogledu provođenja objektivnih postupaka zapo-
šljavanja i napredovanja vodećih službenika, tako i u pogledu promicanja drugačije
organizacijske kulture i jačanja svijesti o potrebi depolitizacije vodećeg osoblja.
Neke od važnijih aktivnosti agencije uključivale bi izradu strategije obrazovanja
za potrebe lokalne samouprave19 te organiziranje i/ili provođenje stručnih tečajeva,
seminara i savjetovanja za službenike iz lokalnih jedinica na razini regija20. Agencija
bi trebala razviti koherentan sustav stručnih ispita (za svaku struku poseban ispit)
te ulaznih ispita i testova za vježbenike, odnosno osobe koje se nalaze na probnom
radu i/ili prvi put ulaze u javnu službu. Ulazni ispiti trebali bi se razlikovati po sadr-
žaju s obzirom na stručnu spremu i poslove koje će službenik obavljati. Uz osnovne
ulazne programe, potrebno je razviti cjelovit sustav obveznih i fakultativnih progra-
ma, što uključuje specijalizirane programe za specifična radna mjesta, programe za
rukovodeća radna mjesta, programe osposobljavanja u specifičnim vještinama itd.
Potrebno je razviti i posebne programe osposobljavanja i usavršavanja za oso-
be koje će obavljati funkciju upravljanja ljudskim potencijalima, što podrazumijeva
mnogo više od dosadašnjih poslova personalne administracije. Pročelnike i druge
izvršitelje funkcije ULJP-a treba dodatno obrazovati i osposobiti za aktivno usmjera-
vanje i organiziranje postupaka prijma u službu, objektivno ocjenjivanje i promicanje
javnih službenika, pripremanje planova zapošljavanja, izradu planova i programa
OOU-a, vođenje postupaka analize i procjene poslova, komunikacijske vještine itd.
Ne treba zaboraviti ni novi Zakon o općem upravnom postupku na temelju čijeg
se niza odredbi, radi brže i efikasnije komunikacije službenika s građanima te in-
terne komunikaciju unutar uprave, omogućava elektronička komunikacija uprave i
građana.21 Iako postoje mišljenja da su te odredbe preskromne s obzirom na ubrzan
razvoj tehnologije i potrebu modernizacije uprave, upitna je primjena i ovih koje
postoje, osobito na razini lokalne samouprave. U nemalom broju lokalnih jedinica
službenici su elektronički nepismeni ili imaju tek površna znanja i vještine iz tog
19 Primjer za takve aktivnosti jest engleski odbor za lokalnu samoupravu – Local Government Manage-
ment Board, subvencioniran iz javnih fondova i zadužen za strategiju obrazovanja u lokalnoj samo-
upravi, povezivanje lokalnih jedinica i stručnu publicistiku (Greenwood i Robins, u Koprić i Marčetić:
2003: 204).
20 Tako se, primjerice, nizozemski lokalni i provincijski službenici osposobljavaju u Bestuursacademies,
akademijama za javnu upravu (Bestuursacademies) u gotovo svim provincijama (Raadschelders, u Ko-
prić i Mrčetić: 2003: 207).
21 ZUP dopušta građanima da, uz tradicionalne načine pokretanja postupka, elektronički postave za-
htjev za pokretanje postupka (čl. 41. st. 1.) ili da odustanu od zahtjeva (čl. 46. st. 1.). Također propisuje
da privatna ili javna isprava koja se koristi u dokaznom postupku može biti u e-obliku (čl. 60. st. 1.) te
da javnopravna tijela izdaju potvrde o kojima vode službenu evidenciju u e-obliku. Brojne su odredbe
o mogućnostima komunikacije javnopravnih tijela s građanima preko internetske stranice, načinima
primanja elektroničkih podnesaka itd.
283
područja. Štoviše, nije rijetka situacija da u upravnim tijelima pojedinih manjih i

siromašnijih općina postoji samo jedno ili nijedno računalo. Uza sve promjene na
organizacijskoj i tehničkoj razini koje su potrebne za uvođenje takvog sustava, a za
koje će trebati osigurati dodatna proračunska sredstva, osobito je važno usmjeriti se
na osposobljavanje službenika koji će građanima usluge pružati elektronički. Takva
vrsta komunikacije zahtijeva višu razinu znanja od opće informatičke osposobljeno-
sti (osobito u smislu zaštite podataka, prepoznavanja i sprječavanja zloupotrebe i od
strane građana i od strane javnopravnih tijela itd.).
Literatura
BAN, Carolyn (1998) The Changing Role of the Personnel Office, u Stephen E. Con-
drey (ed:) Handbook of Human Resource Management in Government, Jossey-Bass
Publishers, San Francisco, 19-33.
BEAUMONT, P. B. (2002) Human Resource Management: Key Concepts and Skills, Sage
Publications, Thousand Oaks, London, New Delhi, print. Biddles Ltd, GB.
BEHRENS, Robert (2002) How to Manage Individual Performance – United Kingdom
Country Report. Governing for Performance in the Public Sector, OECD – Germany
High-Level Symposium, Berlin, 13-14. 3. 2002., http://www.olis.oecd.org.
CONDREY, Stephen E. (1998) Toward Strategic Human Resource Management, u: Step-
hen E. Condrey (ed.) Handbook of Human Resource Management in Government, Jo-
ssey-Bass Publishers, San Francisco, 1-13.
HAYS, Steven W. (1998) Staffing the Bureaucracy. Employee Recruitment and Selection, u:
Stephen E. Condrey (ed.) Handbook of Human Resource Management in Government,
Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 298-321.
KLINGNER, Donald E. (1998) Beyond Civil Service. The Politics of the Emergent Pa-
radigm, u: Stephen E. Condrey (ed) Handbook of Human Resource Management in
Government, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 56-74.
KONTREC, Damir (2006) Iskustva iz rada službeničkih sudova i novi Zakon o državnim
službenicima, tekst izlaganja sa svjetovanja Europeizacija uprave i primjena Zakona
o državnim službenicima, održanog 9.3.2006. u Zagrebu, Novi informator, Zagreb,
119-140.
MAOR, Moshe (2000) A Comparative Perspective on Executive Development: Trends in 11
European Countries, Public Administration, 78(1): 135-153.
KOPRIĆ, Ivan, Gordana Marčetić (2000) Kriza socijalne države, reforme javne uprave i
hrvatsko upravno osoblje, Hrvatska javna uprava, 2(1): 25-82.
KOPRIĆ, Ivan, Gordana Marčetić (2003) Obrazovanje upravnog osoblja: iskustva i iza-
zovi, u: Ivan Koprić (ur.) Modernizacija hrvatske uprave, Društveno veleučilište u
Zagrebu, Zagreb.
284
KOPRIĆ, Ivan, Gordana Marčetić (2008) Building the System of Public Administration
Education and Training in Croatia: Per aspera ad astra?, Paper for the Annual Confe-
rence of the IASIA, Governance for Sustainable Development: Implications for Public
Administration Education and Practice, Rio de Janeiro, 3-8 August 2009.
MARČETIĆ, Gordana (2001) Obrazovanje i usavršavanje lokalnih službenika, Hrvatska
javna uprava, 3(3-4): 607-643.
MARČETIĆ, Gordana (2005) Javni službenici i tranzicija, Društveno veleučilište i Kon-
rad Adenauer Stiftung, Zagreb, 2005.
MARČETIĆ, Gordana (2007) Upravljanje ljudskim potencijalima u javnoj upravi, Druš-
tveno veleučilište u Zagrebu, 2007.
IMO (2008) Procjena sustava plaća i naknada u jedinicama lokalne i područne (regionalne)
samouprave i preporuke za reformu sustava, Izvješće Instituta za međunarodne od-
nose u okviru istoimenog projekta financiranog darovnicom Švedske međuna-
rodne agencije za razvoj (SIDA), Zagreb, 2008.
KOPRIĆ, Ivan, Gordana Marčetić, Helena Masarić, Dragan Medvedović (2001) Te-
meljni prijedlozi u povodu nove regulacije statusa lokalnih službenika u Hrvatskoj, Hr-
vatska javna uprava 3(2): 283-329.
OECD (2004) Trends in Human Resources Management Policies in OECD Countries. An
Analysis of the Results of the OECD Survey on Strategic Human Resources Manage-
ment, Human Resources Management Working Party, OECD Headquarters, Pa-
ris, 7-8.10.2004., http://appli1.oecd.org/.
OECD-P (2005) Performance-related Pay Policies Across 12 OECD Countries: Brief Over-
view, Annex A, http://www.oecd.org/dataoecd/.
PAGE, Edward C., Vincent Wright (1999) Conclusion: Senior Officials in Western Euro-
pe, u Edward C. Page & Vincent Wright (eds.) Bureaucratic Élites in Western Euro-
pean States, Oxford University Press Inc., New York.
PERKO-ŠEPAROVIĆ, Inge (1998) Weberov pojam birokracije, u: Eugen Pusić, Milan Ra-
mljak, Ivan Koprić, Josip Kregar, Inge Perko-Šeparović, Robert Blažević, Duško Lo-
zina, Hrestomatija upravne znanosti, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 89-96.
PUSIĆ, Eugen (1964) Racionalnost upravljanja – u spomen Maxa Webera, Politička mi-
sao, 2/1964: 7-53.
SERBAN, Daniel (2002) A Practical Guide for Local Government Training in Central and
Eastern Europe, Local Government and Public Service Reform Initiative, Open
Society Institute Budapest.
SOBIS, Iwona i Michiel S. de Vries (2009) Searching for professionalism: The Provision
of Technical Assistance to Local Government in CEE-Countries During their Transition
Process, 181-212, u (eds) Katarína Staroňová i László Vass, Public Policy and Admi-
nistration: Challenges and Synergies, NISPAcee Press, Slovakia.
285
SWANSON, Charles R. (1998) A Practical Guide to Conducting Assessment Centers, u:

Stephen E. Condrey (ed.) Handbook of Human Resource Management in Government,
Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 349-367.
UN/WPSR (2005) Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance – World
Public Sector Report 2005., United Nations, Department of Economic and Social
Affairs, UN Publication, New York.
Propisi
Zakon o državnim službenicima i namještenicima, NN 27/01.
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01, 106/03, 129/05.
Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/2009.
Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,
NN 86/08.
286
Doc. dr. sc. Mirko Klarić, UDK 352.07(497.5)
Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, Prethodno znanstveno priopćenje
Zavod za upravne znanosti Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Nova uloga mjesne samouprave
Predmet ovog rada jest analiza postojećeg instituta mjesne samouprave koji dje-
luje u okviru sadašnjeg modela lokalne samouprave u Republici Hrvatskoj. Njegova
analiza napravljena je s obzirom na raniji institut mjesne zajednice, koji je ukinut
s dokinućem tzv. komunalnog sistema koji je ranije postojao u Hrvatskoj. Kako se
promijenila organizacijska struktura lokalne samouprave, a umjesto manjeg broja
velikih jedinica lokalne samouprave uspostavljen je veći broj manjih jedinica lokalne
samouprave, nastojala se tome prilagoditi i uloga mjesne samouprave. U ovom radu
analizira se koliko se u tome uspjelo na temelju primjera mjesne samouprave koja
djeluje na području nekadašnje općine Split. Tako se navodi stanje i uloga mjesnih
zajednica koje su djelovale na području općine Split, te nove mjesne samouprave,
nastale na području jedinica lokalne samouprave, koje su osnovane na nekadašnjem
području općine Split. Naposljetku se daju prijedlozi i sugestije koji bi trebali reafir-
mirati ulogu mjesne samouprave.
Ključne riječi: javna uprava; lokalna samouprava; mjesna samouprava.
1. Uvod
Mjesna samouprava jedan je od instituta lokalne samouprave koji je u organiza-

cijskom obliku kakvim ga vidimo danas, uveden Zakonom o lokalnoj samoupravi
i upravi 1993. godine. O tom je institutu pisano dosta rijetko. Pa i onda kada se o
njemu pisalo, pisalo se uglavnom dosta površno, bez prave namjere da se analizira
značenje tog instituta u svakodnevnom funkcioniranju lokalne zajednice. Mjesna sa-
mouprava jedan je od oblika organizacije i integracije građana koji žive u određenoj
lokalnoj zajednici. Njezino uvođenje i razrada odraz su nastojanja da se građani,
ponajprije u većim, urbano uređenim društvenim zajednicama kao što su gradovi,
uključe u obavljanje društvenih poslova koji su važni za lokalnu sredinu. S jedne
strane, očekuje se participacija građana u obnašanju lokalne vlasti, a s druge strane,
od tog oblika organiziranja građana očekuje se osiguranje neposredne komunikacije
s tijelima i institucijama koje djeluju u sklopu lokalne samouprave.
Mjesna samouprava trebala bi bi osigurati upravo to neposredno uključivanje
građana u obavljanje lokalne vlasti te intenzivirati suradnju između upravnih ti-
287
jela jedinica lokalne samouprave i potreba i interesa građana na terenu. Slični su

organizacijski oblici predviđeni i u drugim zemljama, naravno uz specifičnosti koje
proizlaze iz organizacijskog modela lokalne samouprave, a koji je pravno reguliran
u tim zemljama.1
Pravni status, uloga i mjerodavnost toga organizacijskog oblika tako variraju od
zemlje do zemlje. Njezina uloga ovisi o onome što Pusić definira pojmovima tehnič-
ke i interesne dimenzije koja određuje stvarni karakter lokalnih upravnih organi-
zacija. Po tehničkoj dimenziji, temeljni razlozi za lokalni karakter nekog posla jesu
diferenciranost nekog posla, blizina korisnika, predmet rada, sredstva. Po intere-
snoj dimenziji, na lokalni karakter nekog posla utječe specifičnost lokalnih interesa,
decentralizacija, sudjelovanje lokalnog stanovništva i lokalni sustavi kao politička
protuteža središnjoj vlasti.2
Mjesna samouprava, kao oblik sudjelovanja građana u poslovima lokalne sa-
mouprave, u hrvatski je pravni poredak uvedena Zakonom o lokalnoj samoupravi
i upravi donesenim 1992. godine (Narodne novine br. 90/1992.). U organizacijskom
smislu povijesno utemeljenje tog instituta mnogo je starije i može se tražiti u ranijem
institutu mjesne zajednice.
Iako su ta dva instituta slična, uloga koju bi trebala imati mjesna samouprava
donekle se razlikuje od uloge koju su imale nekadašnje mjesne zajednice.
Današnji je institut mjesne samouprave u normativnom smislu dorađen Zako-
nom o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi iz 2001. godine (Narodne no-
vine br. 33/2001). On odražava raniji institut mjesne zajednice, ali s tom razlikom
da su ovlasti i poslovi koji su stavljeni pod mjerodavnost mjesne samouprave re-
striktivnije određeni, operativnost je reducirana, a inicijativnost i samostalnost koju
su građani mogli pokrenuti, primjerice uvođenjem samodoprinosa, dokinuta je za
financiranje rješavanja nekog problema, odnosno reducirana je u korist upravnih
tijela jedinica lokalne samouprave.3
1 Usp. npr. Grafenauer, B.: Lokalna samouprava u Sloveniji – teritorijalne strukture, Hrvatska javna uprava,
br. 4., god. 2., 2000.; Horvath, T. M. (ed.): Decentralisation: experiments and reforms. Local governments
in Central and Eastern Europe, Open Society Institute (Budapest), 2000.; Batley, R. – Stoker, G.: Local
Government in Europe, Trends and Developments, (eds.), Macmillan Press ltd., 1991.
2 Usp. Lozina, D.: Ogledi o lokalnoj samoupravi, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2003., str. 28.
3 Posebno se pojmom interesa kao i njegovim utjecajem na obavljanje javnih poslova bavio O. Cvitan.
On je analizirao problem interesa te njegov utjecaj na političke i upravne organizacije. Cvitan uka-
zuje na okolnost da politika tradicionalno predstavlja rješavanje sukoba interesa. A osnovno pitanje
koje politika postavlja jest što tko dobiva i kada dobiva. Uprava pak predstavlja izvršenje političkih
odluka. Ovdje se ne radi više o interesima, nego o izvršenju donesenih odluka, odnosno o primjeni
unaprijed postavljenih normi na konkretne situacije. Usp. Cvitan, O.: Upravna organizacija, Veleučili-
šte u Šibeniku, Šibenik, 2008., str. 39. – 41.
288
M. Klarić: Nova uloga mjesne samouprave
U ovom radu istraživat ćemo povijesni nastanak mjesne samouprave na temelju

pravne i empirijske analize mjesnih zajednica te dati sadašnju sliku mjesne samo-
uprave, uz prijedloge za njezino poboljšavanje i reafirmaciju u lokalnom sustavu
upravljanja.
2. Nastanak i razvoj mjesne samouprave
2.1.1. Zakon o mjesnim zajednicama

Današnjem institutu mjesne samouprave u organizacijskom je smislu prethodio
institut mjesne zajednice. U pravnom smislu ne može se staviti znak jednakosti iz-
među ta dva instituta, jer se institut mjesne zajednice razlikovao od instituta mjesne
samouprave u pogledu mjerodavnosti i financiranja. Treba napomenuti važnu okol-
nost da su pravni sljednici mjesnih zajednica nakon njihova ukidanja bile općine i
gradovi, a ne mjesni odbori i gradski kotari.
Sukladno marksističkoj doktrini o odumiranju klasne države i stvaranju besklas-
nog društva, institut mjesne zajednice trebao je poslužiti kao oblik organizacije koji
će osigurati jačanje funkcioniranja komune kao temeljne jedinice besklasnog društva.
Taj je organizacijski oblik, zajedno s općinom – komunom, kao osnovnom jedini-
com koja je trebala zamijeniti odumiruću državu, trebao olakšati uspostavu besklas-
nog društva i stvoriti uvjete za uvođenje instituta samoupravljanja kao temeljnog
organizacijskog oblika u besklasnom društvu, stoga se nastojalo izgraditi novi ko-
munalni sistem, a mjesne zajednice bile su njegov integralni dio.4
U tom smislu donesen je i Zakon o mjesnim zajednicama5 (Narodne novine br.
19/1983).
Zakon je imao ukupno 81 članak, a bio je podijeljen na sedam poglavlja6:
I. Osnovne odredbe;
II. Načela postupka osnivanja mjesne zajednice;
III. Društveno-ekonomski odnosi;
IV. Ostvarivanje zajedničkih interesa i zadovoljavanje potreba radnih ljudi i
građana u mjesnoj zajednici;
4 O tome više u Šmidovnik, J.: Lokalna samouprava, Cankarjeva založba, 1995., str. 151. – 155.
5 U daljnjem tekstu ZMZ.
6 Navedena analiza ovog zakona manjim dijelom slijedi analizu koju je autor napravio u svom radu
pod nazivom Mjesna samouprava Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Veleučilišta u Šibeniku, god. 2,
br. 1 – 2, 2008., str. 95. – 109. Od nje se razlikuje jer se ovdje nalaze i novi podaci do kojih je autor došao
u daljnjem istraživanju navedene teme, a koji bacaju novo svjetlo na predstavljenu problematiku te
daju neke nove naznake za budući razvoj ovog instituta.
289
V. Ostvarivanje samoupravljanja radnih ljudi i građana u mjesnoj zajednici;

VI. Savjet potrošača i korisnika usluga u mjesnoj zajednici;
VII. Prijelazne i završne odredbe.
Navedenim je zakonom mjesna zajednica bila definirana kao … osnovna samo-

upravna zajednica koju samoupravno organiziraju radni ljudi i građani u naselju, dijelu
naselja ili više povezanih naselja radi ostvarivanja njihovih određenih zajedničkih interesa
i potreba i radi sudjelovanja u obavljanju društvenih poslova i odlučivanja o pitanjima od
njihovog interesa u općini i širim društveno-političkim zajednicama (čl. 1. ZMZ-a).
U mjesnoj zajednici građani su odlučivali o ostvarivanju zajedničkih interesa i
solidarnom zadovoljavanju zajedničkih potreba u svim pitanjima od neposrednog
i svakodnevnog interesa za život i rad ljudi i njihovih obitelji. Poseban je naglasak
stavljen na sljedeće poslove: uređivanje naselja, stanovanje, komunalne djelatnosti,
društvenu brigu o djeci, socijalnu i zdravstvenu zaštitu, odgoj i obrazovanje, kultu-
ru i fizičku kulturu, zaštitu potrošača, zaštitu i unaprjeđenje čovjekova okoliša itd.
Mjesna je zajednica imala svojstvo pravne osobe.
Temeljni kriterij prema kojem se mjesna zajednica osnivala bila je kompaktnost
teritorija i povezanost lokalne zajednice na njemu. Prema ZMZ-u, mjesna se zajedni-
ca osnivala za područje koje čini prostornu cjelinu na kojem su građani povezani u
svakodnevnom životu i radu te se mogu neposredno dogovarati, sporazumijevati i
odlučivati u ostvarivanju svojih zajedničkih interesa i zadovoljavanju potreba.
Potrebe koje građani ostvaruju u mjesnoj zajednici bile su podijeljene u dvije
kategorije: zajedničke i općedruštvene. One su se u prvom redu razlikovale po izvo-
rima financiranja. Interesantno je da su se opće društvene potrebe koje su se zadovo-
ljavale u mjesnoj zajednici dijelile na:
• rad organa mjesne zajednice i njihovih radnih tijela;
• rad delegacija za skupštine društveno-političkih i samoupravnih interesnih
zajednica;
• održavanje i izgradnju društvenih prostorija neophodnih za rad mjesne za-
jednice;
• općenarodnu obranu i društvenu samozaštitu;
• rad mirovnih vijeća;
• rad savjeta potrošača;
• poslove koje mjesna zajednica obavlja na osnovi zakona i drugih propisa
te poslove koje općinska skupština iz svoje mjerodavnosti i mjerodavnosti
svojih organa prenese na organe mjesne zajednice;
• administrativno-stručne, pomoćne i njima slične poslove.
290
Oblici participacije građana u poslovima mjesne zajednice bili su referendum,

zborovi građana, a glede politički odlučujućih tijela bio je usvojen delegatski sustav.
Na referendumu su građani odlučivali o osnivanju, promjenama područja i sta-
tutu mjesne zajednice te mjesnom samodoprinosu. Ostavljena je mogućnost da se
građani mogu izjašnjavati i o drugim pitanjima o kojima se odlučuje osobnim izjaš-
njavanjem ako tako odluči većina građana na zboru mjesne zajednice.
Na zboru su građani odlučivali o statutu mjesne zajednice te drugim pitanjima
poput npr. sporazuma o osnovama plana mjesne zajednice kojim se predviđa udru-
živanje sredstava radnih ljudi i građana i dr.
U skladu s delegatskim sustavom glavno je tijelo mjesne zajednice, koje je
upravljalo radom mjesne zajednice, bila skupština mjesne zajednice. Manjim je
mjesnim zajednicama bila ostavljena mogućnost da ne osnivaju skupštinu mjesne
zajednice, nego su svi građani u mjesnoj zajednici obavljali funkciju skupštine mjesne
zajednice. Skupština je imala predsjednika, a mogla je birati i kolektivni izvršni
organ kojem je povjeravala izvršne funkcije određene statutom mjesne zajednice.
ZMZ je uključivao i savjete potrošača i korisnika usluga u mjesnoj zajednici.
U ovlasti savjeta potrošača bilo je npr. uključeno davanje mišljenja i prijedloga o
zaključivanju sporazuma i društvenih dogovora koji se odnose na zaštitu interesa
potrošača i korisnika usluga na razini općine ili pak razmatranje izvještaja tržišne
inspekcije, drugih inspekcija koje provode nadzor nad poslovanjem tvrtki koje se
bave proizvodnjom te prometom robe i usluga za neposrednu potrošnju građana na
području mjesne zajednice.
2.1.2. Empirijsko istraživanje o mjesnim zajednicama na području nekadašnje

općine Split
Pravni fakultet u Splitu proveo je 1985. godine istraživanje stvarnog stanja mjes-
nih zajednica na području grada Splita.7
Koordinator projekta bio je prof. dr. sc. Onesin Cvitan, a u projekt je bilo uklju-
čeno više suradnika. Uzorak mjesnih zajednica načinjen je tako da su sve mjesne
zajednice bile podijeljene u 21 gradsku mjesnu zajednicu, 18 prigradskih mjesnih
zajednica, 3 otočne i 29 seoskih8.
U prvoj skupini gradskih mjesnih zajednica predstavljene su mjesne zajednice
koje su nastale nedavno, kao rezultat razvoja Splita i doseljavanja stanovništva –
Ravne njive i Brda.
Mjesna zajednica Varoš obuhvaća stari dio Splita, dok mjesne zajednice Lovret
i Bačvice reprezentiraju ostale gradske mjesne zajednice. Od prigradskih mjesnih
7 Cvitan, O. (ur.): Samoupravno-teritorijalna transformacija Općine Split, Sveučilište u Splitu, Pravni
fakultet Split, Split, 1985.
8 Ovdje se misli na mjesne zajednice u dalmatinskoj zagori. Op. autora.
291
zajednica odabrane su Stobreč, Solin i Kaštel Sućurac. Seoski dio područja Splita
obuhvaćale su mjesne zajednice Muć Donji, Lećevica, Dugopolje, Brštanovo i Pri-
morski Dolac, koje su odabrane zbog svoje teritorijalne razmještenosti i geografske
centralnosti prema drugim mjesnim zajednicama. Od otočkih mjesnih zajednica iza-
brana je mjesna zajednica Grohote na Šolti.
Istraživanje je pokazalo kako su muškarci uglavnom aktivisti u mjesnim zajed-
nicama, i to posebno u prigradskim i seoskim sredinama.9 U aktivnostima gradskih
mjesnih zajednica prisutnije su žene.10 Od osoba koje su sudjelovale u radu mjesnih
zajednica prevladavale su osobe srednje stručne spreme sa službeničkim zvanjima,
a bilo je dosta i onih bez završene osnovne škole.11 U prigradskim pak mjesnim za-
jednicama koncentrirana je povoljno struktura aktivnih sudionika prema školskoj
spremi.12
Istraživanje je nadalje pokazalo je sastav mjesnih zajednica na području tadašnje
općine Split vrlo heterogena, jer s jedne strane postoje mjesne zajednice s vrlo viso-
kim stupnjem urbanizacije, dok s druge strane postoje mjesne zajednice u kojima
prevladava seoski način života.13
Istraživanje je pokazalo da postoji niska razina suradnje između gradskih i
seoskih mjesnih zajednica. Što se pak tiče suradnje između mjesnih zajednica i op-
ćinskih tijela, načelno prevladava stajalište kako ta suradnja nije dobra. Iznimka su
seoske mjesne zajednice u kojima postoji percepcija kako su odnosi između njihovih
mjesnih zajednica i središnjih tijela uprave dobre.
Postojala su još tri interesantna pitanja koja su analizirana. To su odnos prema
samodoprinosu, podjela mjerodavnosti između općine i mjesnih zajednica te pitanje
međusobne solidarnosti u mjesnim zajednicama.
9 U nekim seoskim mjesnim zajednicama praktično i nema žena. Takva je situacija u mjesnim zajedni-
cama Brštanovo, Primorski Dolac, Lećevica.
10 U analizi se iznosi čitav niz razloga slabije zastupljenosti žena u mjesnim zajednicama. Autori analize
navode kako su položaj i uloga žena u seoskim sredinama drugačiji od situacije u gradskim sredi-
nama. Ukazuju i na okolnost da na njihovu slabu ili nikakvu aktivnost snažno utječe razina stručne
spreme i općeg obrazovanja te okolnost radi li žena ili ne radi u društvenom sektoru. U gradskim
mjesnim zajednicama aktivno djeluju žene mlađe dobne skupine, a ta aktivnost s porastom životne
dobi opada. Kod muškaraca su aktivniji muškarci u srednjoj dobi.
11 Na razini cijele općine 9%, s tim da se u seoskim mjesnim zajednicama ova brojka kretala oko 17%, a
blizu 50% nije ih imalo završenu srednju školu.
12 Može se tako vidjeti da je od ukupnog broja osoba koje sudjeluju u radu mjesne zajednice njih dvije
trećine završilo neku srednju školu, višu školu ili fakultet.
13 Interesantno je da je rezultatima istraživanja pokazano kako je stanovništvo u seoskim mjesnim za-
jednicama jednim dijelom bilo orijentirano na poljoprivrednu djelatnost, a s druge strane, bilo je ži-
votno povezano s gradskim i prigradskim mjesnim zajednicama, u kojima su se nalazili gospodarski
subjekti u kojima su radili.
292
Najveći broj osoba koje su sudjelovale u radu mjesnih zajednica smatrao je da

je samodoprinos potreban, jer predstavlja način za rješavanje problema na koje se
nailazi u radu mjesnih zajednica. Potrebu uvođenja samodoprinosa načelno podu-
pire više građana u prigradskim i seoskim mjesnim zajednicama, dok je u gradskim
mjesnim zajednicama ta potpora manja.14
Glede podjele mjerodavnosti, ZMZ je predviđao mogućnost da općinske skup-
štine mogu prenijeti dio svojih polova na tijela mjesne zajednice. Ispitanici u grad-
skim i prigradskim mjesnim zajednicama smatrali su da bi općinske skupštine mogle
prenijeti znatno više poslova na mjesne zajednice, dok su oni u seoskim zajednicama
tome puno manje skloni.15
Što se pak tiče solidarnosti kao integrirajućeg i kohezivnog faktora u zajednici,
u mjesnim zajednicama prevladavalo je stajalište da postoji osrednja solidarnost.16
2. 2. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi

Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi (Narodne novine br. 90/1992, 11/1993)17
radikalno je raskinuo s dotadašnjim konceptom komunalnog sistema. Lokalna sa-
mouprava organizira se u dva stupnja. Prvi stupanj lokalne samouprave čine gra-
dovi i općine. Drugi stupanj lokalne samouprave predstavljale su županije. One su
ustrojene po hibridnom modelu, jer su, uz to što su bile jedinice lokalne samoupra-
ve, bile i jedinice uprave. Što se pak tiče mjesne samouprave u Republici Hrvatskoj,
Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi razlikovao je dva organizacijska oblika ustroja
mjesne samouprave: mjesni odbor i gradski kotar. Njima je trebalo pridodati i treći
oblik – gradske četvrti, što se moglo samo u Gradu Zagrebu, prema Zakonu o Gradu
Zagrebu (Narodne novine br. 90/1992, 76/1993, 69/1995).
Belaj upozorava na okolnost da je praksa pokazala kako je osnivanje mjesnih
odbora u većini slučajeva teško provedivo uz potpuno poštivanje odredbi ZLSU-a.
Naime, Zakon je tražio da zboru građana na kojem se osniva mjesni odbor prisu-
stvuje najmanje 10 posto birača upisanih u popis birača naselja za koje se osniva
14 U gradskim mjesnim zajednicama 48,62% ljudi smatra da je samodoprinos potreban, 43,65% aktivista
smatra da je ponekad potreban samodoprinos, dok je samo 4,42% ispitanika protiv; u prigradskim
mjesnim zajednicama za samodoprinos je 64%, a djelomično je za 26,67%, dok ga 8% ispitanika sma-
tra nepotrebnim, u seoskim mjesnim zajednicama za samodoprinos je 61,11% glasovima, 34,44% je
djelomično za, dok je 2,22% protiv.
15 U gradskim mjesnim zajednicama 50% je bilo za znatno veći prijenos poslova, 69% u prigradskim
mjesnim zajednicama. U seoskim mjesnim zajednicama 38,89% bilo je sklono toj ideji.
16 U tom smislu u gradskim mjesnim zajednicama takvo je stajalište zastupalo 62,98% ispitanika, u pri-
gradskim 58,76%, u seoskim 52,22%, dok je ukupni prosjek na razini grada 59,25%.
17 U daljnjem tekstu ZLSU.
293
mjesni odbor.18 Osnivanje gradskih kotara bilo je jednostavnije, jer su se oni osnivali
statutom grada, bez neposrednog sudjelovanja građana.
Mjesni odbori, gradski kotari i gradske četvrti nisu imali svojstvo pravne osobe.
3. Teorijska analiza instituta mjesne samouprave
Pod mjesnom samoupravom smatraju se formalni oblici organiziranja i djelova-

nja građana u okviru određene jedinice lokalne samouprave za područje određenih
naselja, dijelova naselja ili pak gradskih četvrti, kojima je cilj obavljanje društveno
korisnih poslova lokalnog karaktera.
Posebnu bi ulogu u djelovanju tog oblika organizacije građana trebalo dati na-
čelo supsidijarnosti19, koje je sadržano i u Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi,
prema kojoj bi javne poslove morala obavljati ona tijela vlasti koja su najbliže gra-
đanima.20 Pusić drži da je lokalna samouprava u povijesnom razvoju nastala kao
institucionalni odgovor da se stvori protuteža monopolu organizirane fizičke prisile
u društvu, koji se nalazi u rukama središnjih državnih organa, i upravne potrebe da
se stvore posebne organizacije koje će služiti redovitom zadovoljavanju specifičnih
lokalnih potreba, bilo da se radi o potrebama koje su proizašle iz samog postojanja
lokalnog naselja, bilo da je riječ o djelatnostima koje su po svojoj prirodi uvjetovane
blizinom korisnika.21 Lauc smatra da je zadatak stvoriti takvu lokalnu samoupravu
u kojoj će građani ostvarivati svoja ljudska prava i temeljne slobode, na način da
se sami osposobljavaju za izravno sudjelovanje u javnim poslovima radi povećanja
svog utjecaja, utjecaja javnosti na programe društvenog razvoja i njihove implemen-
tacije na razini jedinica lokalne samouprave.22 Koprić pak navodi kako je potrebno
18 Usp. Belaj, V.: Mjesna samouprava u Hrvatskoj, u Brunčić, D. (ed.): Lokalna samouprava – hrvatska i nizo-
zemska iskustva, Hrvatski institut za lokalnu samoupravu i Interkerkelijk Vredesberaad, Osijek, 2001.,
str. 100.
19 Koje vuče svoj korijen iz socijalnog nauka Katoličke crkve. Ono se javlja u enciklici Pacem in Terris
pape Ivana XXIII. Supsidijarnost predstavlja okolnost da nije na „…svjetskom nadleštvu ni da sebi
pridržava čine koji spadaju u javnu vlast pojedinih zemalja. Mora, naprotiv, nastojati da se na čitavom
svijetu uspostavi takvo stanje u kom će ne samo javna vlast pojedine zemlje, nego i pojedinci i posred-
na tijela moći sigurnije obavljati svoje zadatke, ispunjavati svoje dužnosti i zaštićivati svoja prava.“
Usp. Papa Ivan XXIII; Pacem in terris, u Valković,
M. (ed.): Sto godina katoličkog socijalnog nauka, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991., str. 141.
20 Koprić navodi kako načelo supsidijarnosti snažno djeluje u prilog decentralizacije, jer ono traži da se
što širi krug javnih poslova povjeri jedinicama koje su što bliže građanima. Usp. Koprić, I.:Upravljanje
decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave, Hrvatska javna uprava, god. 8, br.
1., 2008., str. 99.
21 Pusić, E.: Lokalna samouprava, Zakonitost, br. 11 – 14, 1990., str. 1288.
22 Usp. Lauc, Z.: Lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj – de lege ferenda, Zbornik Pravnog fakulteta u
Zagrebu, god. 50, br. 1 – 2, 2000., str. 70.
294
identificirati identitet i snagu lokalnih zajednica, kao zajednica interesa lokalnog

stanovništva, koje predstavljaju socijalni supstrat lokalne samouprave, te ih je važno
poštovati kako radi održivosti decentralizacije, tako i kao načina života i potvrđiva-
nja identiteta tih zajednica.23
Navedena razmišljanja navode na zaključak da bi uloga mjesne samouprave u
procesu upravljanja lokalnim poslovima mogla biti dvojaka:
• aktivnija participacija, u smislu pojačanog angažmana građana u obavljanju
javnih poslova, čime bi se osnažio utjecaj javnosti na kreiranje programa
društvenog razvoja i njihovu implementaciju na razini jedinica lokalne sa-
mouprave;
• stvaranje mehanizma nadzora, gdje bi mjesna samouprava, participacijom u
poslovima lokalne samouprave, bila mogući korektiv devijantnim procesi-
ma koji bi išli na štetu javnog interesa i lokalne zajednice u cjelini.
U praksi mjesna samouprava ima u prvom redu savjetodavnu ulogu, a opseg
njezinih ovlaštenja ovisi o volji jedinica lokalne samouprave u čijim okvirima djeluje.
Iz navedenoga se može zaključiti da bi uloga i značenje mjesne samouprave u
prvom redu trebali biti odraz potreba velikih urbanih lokalnih jedinica da osiguraju
aktivnu participaciju građana u obavljanju lokalnih poslova. U malim jedinicama
lokalne samouprave postoji puno neposredniji pristup građana u međusobnoj ko-
munikaciji s tijelima jedinica lokalne samouprave.24
Mjesna samouprava, kao jedan od oblika lokalnog organizacijskog povezivanja
građana, može se naći i u drugim zemljama. Njezina uloga i značenje variraju te ovi-
se o pravnom uređenju jedinica lokalne samouprave i učincima koji se žele postići
uvođenjem toga oblika participacije građana u obavljanju društvenih poslova.25
23 Usp. Koprić, I., nav. djelo, str. 107.

24 Osobno iskustvo, koje sam stekao kao predsjednik općinskog vijeća jedne male jedinice lokalne sa-
mouprave, pokazalo mi je kako je uloga koju ima mjesna samouprava u malim jedinicama lokalne
samouprave posve drugačija od uloge koju ona ima u velikim jedinicama lokalne samouprave. Od
mjesne samouprave u gradovima se očekuje inicijativa i aktivna participacija građana po pojedinim
gradskim četvrtima ili kotarevima te pomoć kod neposrednog obavljanja različitih komunalnih dje-
latnosti. One trebaju na sebe preuzeti ulogu integrativnog čimbenika u dijelu grada koji pokrivaju
te objediniti raznolike interese građana za pojedinim komunalnim potrebama. U malim jedinicama
lokalne samouprave, gdje se pojedinci uglavnom međusobno poznaju te su neposredno povezani,
uloga je mjesne samouprave uglavnom savjetodavne prirode. Naime, od osoba koje zastupaju mje-
snu zajednicu očekuje se da detektiraju glavne prioritete u obavljanju lokalnih poslova, te na taj način
doprinesu obavljanju društvenih poslova koji imaju lokalni karakter.
25 Navedenu analizu komparativnog iskustva lokalne samouprave, kao i normativnog okvira mjesne
samouprave u Hrvatskoj, naveo sam na temelju istraživanja koje sam iznio u svojim ranijim radovi-
ma, jer u međuvremenu nije došlo do bitnijih promjena u formalnom ustrojstvu i reguliranju funkci-
oniranja mjesne samouprave.
295
Valja naglasiti kako uloga koju slični organizacijski oblici imaju u svijetu ovisi
ponajprije o prihvaćenom modelu lokalne samouprave, te o tome ovise mjerodav-
nost, samostalnost i operativnost mjesne samouprave.26
Valja napomenuti kako su ponekad razlike u uređenju mjesne samouprave
odraz povijesnog, političkog i društvenog razvoja nekih zemalja27 ili su odraz speci-
fičnog razvoja i bogatstva organizacijskih oblika u ustrojstvu lokalne samouprave.28
26 U Njemačkoj se predviđa mogućnost osnivanja pomoćnih odbora za pojedine, uže dijelove općine.
Te se najniže jedinice često formiraju odlukom osnovnih jedinica, uz šire sudjelovanje samih zainte-
resiranih građana, a bez zakonskih formalnosti koje se inače traže za osnivanje teritorijalno-političkih
jedinica. Pusić, E.: Lokalna zajednica, Narodne novine, Zagreb, 1963., str. 110.
Osim toga, postoji mogućnost osnivanja mjesnih zajednica s vlastitim predstavničkim tijelima. Unu-
tar općine može, kao posebno organizacijsko tijelo, biti osnovan i kotar, koji ima vlastito predstavnič-
ko tijelo. Podjela teritorija općine, osnivanje navedenih organizacijskih jedinica i njihov rad reguliraju
se glavnim statutom općine. Usp. Gisevius, W.: Vodič kroz lokalnu politiku, Zaklada Friedrich Ebert,
Zagreb, 1998., str. 46.
U Nizozemskoj je na temelju Podzakona o kotarskim vijećima moguće osnivati kotarska vijeća koja se
sastoje od građana koji nastoje održati ili poboljšati dosegnutu kakvoću stanovanja i življenja. Takva
skupina mora postojati određeno vrijeme, demokratski djelovati i imati radno područje određene po-
vršine. Sugrađani moraju podržati kotarska vijeća, što se obično utvrđuje na kotarskim skupštinama.
Troškove rada kotarskih vijeća financira općina. Način djelovanja kotarskih vijeća utvrđen je pravilni-
kom, kojim se utvrđuju prava i obveze kotarskih vijeća prema stanovnicima samog kotara i lokalnoj
samoupravi. U većim je gradovima (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag) moguće osnivati podopćin-
ska vijeća.
Kotarska vijeća nemaju pravo donošenja odluka, osim vlastitih poslova. Ona savjetuju tijela koja
mogu donositi odluke na općinskoj razini – općinsko poglavarstvo i općinsko vijeće. Usp. Springveld,
J.: Kotarska vijeća u Haarlemu, u Brunčić, D. (ed.): Lokalna samouprava – hrvatska i nizozemska iskustva,
Hrvatski institut za lokalnu samoupravu i Interkerkelijk Vredesberaad, Osijek, 2001., str. 102.
27 Komparativna analiza zemalja srednje i jugoistočne Europe i njihova sustava lokalne samouprave
ukazuje na postojanje tijela koja u organizacijskom smislu predstavljaju mjesnu samoupravu. Mogu
se razlikovati dva organizacijska oblika: oblik koji je vrlo sličan našim mjesnim odborima a prisutan
je u ruralnim prostorima i manjim gradskim sredinama te oblik koji je karakterističan za veće gradske
sredine i sličan je našim gradskim kotarima. Uloga mjesne samouprave u ruralnim sredinama, koje su
gospodarski nerazvijene i slabo naseljene, može biti osnažena određenim ovlastima što ih delegiraju
jedinice lokalne samouprave. Tu mjesna samouprava može na sebe preuzeti obavljanje dijela lokalnih
poslova koji su manje složeni kako bi se financijski rasteretila jedinica lokalne samouprave, koja bi
trebala pokrivati gospodarski slabije razvijeno i rjeđe naseljeno područje. Ta je mogućnost prepušte-
na diskreciji jedinica lokalne samouprave, koje moraju donijeti odluku u tom smislu. Inače je uloga
mjesne samouprave isključivo savjetodavna i o tijelima lokalne samouprave ovisi hoće li određena
sugestija mjesne samouprave biti prihvaćena ili ne. Sredstva za rad mjesne samouprave osiguravaju
se u općinskom proračunu, tako da mjesna samouprava ne raspolaže samostalnim izvorima financij-
skih sredstava. Horvath, T. M., nav. djelo.
28 S druge strane, u SAD-u postoje vrlo različiti oblici jedinica lokalne samouprave. To pravo bogatstvo
organizacijskih oblika lokalne samouprave rezultat je nedostatka ustavne ili zakonske regulative koja
bi na jedinstven način regulirala ustrojstvo američke lokalne samouprave. To je u skladu s promišlja-
njima izraženim u Federalistu o principu veličine. Ona glase:
Jedan: Najviše bismo pogriješili kada bismo naše političke proračune zasnovali na aritmetičkim principima.
(Federalist 55:361)
296
4. Mjesna samouprava u Republici Hrvatskoj
4.1. Normativni okvir

Institut mjesne samouprave navodi se u čl. 133. st. 4. Ustava Republike Hrvatske.
Prema navedenoj odredbi, u naselju ili dijelu naselja mogu se, u skladu sa zakonom,
osnivati oblici mjesne samouprave. Iz navedene odredbe proizlazi da je reguliranje
organizacijskih oblika mjesne samouprave, njezinih ovlasti i postupanja prepušteno
zakonu.
Cjelokupno sedmo poglavlje (čl. 57. – 66.) Zakona o lokalnoj i područnoj
(regionalnoj) samoupravi (Narodne novine br. 33/2001)29 posvećeno je reguliranju
pravnog položaja i ustrojstva mjesne samouprave u Republici Hrvatskoj.
4.1.1. Osnivanje, poslovi i financiranje mjesne samouprave

Postoje dva oblika mjesne samouprave:
• mjesni odbori
• gradski kotari, odnosno gradske četvrti u Gradu Zagrebu.
Dva: Šezdesetorici i sedamdesetorici ljudi može se s više povjerenja dati određena mjera vlasti nego šestorici ili
sedmorici. (Federalist 55:361)
Tri: Ali, iz toga ne slijedi da će šest ili sedam stotina biti u jednakom razmjeru bolji. (Federalist 55:361)
Četiri: Ako pretpostavku proširimo na šest ili sedam tisuća, tada je zaključak upravno obratan. (Federalist
55:361).
U stvari, izgleda da je u svakom slučaju određeni broj neophodan, da bi se osigurale prednosti slobodne razmjene
mišljena i rasprave, te da bude preprekom suviše lakim kombinacijama za neprihvatljive svrhe; kao što se s druge
strane, taj broj mora održati unutar određenih granica, da bi se izbjegla zbrka i neumjerenost mnoštva. Ostrom,
V.: Politička teorija složene republike, preveo B. Smerdel, Informator, Zagreb, 1989., str. 108. – 109.
Mjesna samouprava u SAD-u obično je organizirana u većim gradovima u obliku gradskih četvrti. Te
gradske četvrti nemaju ovlasti donositi samostalne političke odluke, nego je njihova uloga u prvom
redu savjetodavna. To znači da je osnovna uloga navedenih institucija detekcija i analiza problema koji
najviše pogađaju određeno područje koje gradska četvrt pokriva. Na temelju takve analize predlažu se
moguća rješenja i savjetuje se gradske organe koji su ovlašteni donositi odluke. Stoga se za gradske četvrti
može reći da u prvom redu predstavljaju instrument političkog pritiska građana pojedinih gradskih
područja na nositelje političke vlasti u gradu. U tom smislu ona vrlo aktivno sudjeluju u kreiranju i
usmjeravanju gradske politike (policy making). Ipak, među različitim oblicima lokalne samouprave u
Sjedinjenim Američkim Državama postoji i jedan poseban tip – specijalni distrikt, odnosno ad hoc tijela.
Taj tip lokalne samouprave organiziran je za obavljanje pojedinih poslova na lokalnoj razini. Njihovo
se područje ne poklapa s područjem klasičnog okruga i ponajprije ovisi o vrsti poslova koje obavljaju.
To znači da je kod ustrojavanja tog oblika lokalne samouprave primijenjen funkcionalni kriterij. Neki
autori razlikuju četiri tipa ad hoc tijela, i to obzirom na strukturu organa koji njima upravljaju: a) ona koja
formiraju središnji državni organi ili organi federalne jedinice, kojima su ta tijela i odgovorna; b) ona
koja su sastavljana od predstavnika obuhvaćenih lokalnih jedinica; c) ona čije članove građani biraju
neposredno; d) ona u kojima su zastupljeni svi koji su zainteresirani za dotičnu djelatnost. Usp. Pavić,
Ž.: Od antičkog do modernog grada, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2001., str. 253.
29 U daljnjem dijelu teksta ZLRS.
297
Mjesni odbor osniva se statutom jedinice lokalne samouprave kao oblik

neposrednog sudjelovanja građana u odlučivanju o lokalnim poslovima od
neposrednog i svakodnevnog utjecaja na život i rad građana.
Mjesni odbor osniva se za jedno naselje, više međusobno povezanih manjih na-
selja ili za dio većeg naselja, odnosno grada koji u odnosu na ostale dijelove čini za-
sebnu razgraničenu cjelinu (dio naselja). Inicijativu i prijedlog za osnivanje mjesnog
odbora mogu dati građani i njihove organizacije i udruženja te druga tijela određena
u statutu općine, odnosno grada.
Statutom općine, odnosno grada, u skladu sa zakonom, uređuje se postupak
davanja inicijative i podnošenja prijedloga za osnivanje mjesnog odbora, djelokrug
i ovlasti tijela mjesnog odbora, utvrđivanje programa rada mjesnog odbora, osnove
pravila mjesnog odbora, način financiranja njihove djelatnosti, obavljanje admini-
strativnih i drugih poslova za njihove potrebe te druga pitanja važna za ostvarivanje
njihovih prava i obveza utvrđenih zakonom, statutom i drugim općim aktom pred
stavničkog tijela.
Statutom općine, odnosno grada može se mjesnom odboru povjeriti obavljanje
pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada koji imaju neposre-
dan i svakodnevni utjecaj na život i rad građana na području mjesnog odbora.
Sredstva za obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili
grada osiguravaju se u proračunu općine, odnosno grada.
U gradovima se mogu statutom osnivati gradski kotari ili gradske četvrti kao
posebni oblici mjesne samouprave.
Gradski kotar, odnosno gradska četvrt oblik je mjesne samouprave koji se osni-
va za područje koje predstavlja gradsku, gospodarsku i društvenu cjelinu, a koje je
povezano zajedničkim interesima građana.
Djelokrug, ovlasti i tijela gradskih kotara, odnosno gradskih četvrti uređuju se
statutom grada shodno odredbama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) sa-
moupravi koje se odnose na mjesnu samoupravu u mjesnim odborima.
Mjesni odbori, gradske četvrti i gradski kotari pravne su osobe.
Mjesna samouprava u Gradu Zagrebu regulirana je u poglavlju V. Zakona o Gra-
du Zagrebu (Narodne novine. br. 62/2001). Prema odredbama tog zakona, u Gradu
Zagrebu mogu se osnivati gradske četvrti i mjesni odbori kao oblici mjesne samou-
prave. Gradske se četvrti i mjesni odbori osnivaju na način i u postupku utvrđenim
Statutom Grada Zagreba. Djelokrug, ovlasti i tijela gradskih četvrti i mjesnih odbora
uređuju se Statutom, u skladu sa Zakonom o Gradu Zagrebu i ZLRS-om.
298
4.1.2. Tijela mjesnog odbora

Tijela mjesnog odbora su:
• vijeće mjesnog odbora
• predsjednik vijeća mjesnog odbora.
Vijeće mjesnog odbora biraju građani s područja mjesnog odbora koji imaju bi-
račko pravo. Članovi vijeća biraju se neposredno tajnim glasovanjem, a na postupak
izbora shodno se primjenjuju odredbe zakona kojim se uređuje izbor članova pred-
stavničkih tijela jedinica lokalne samouprave.
Mandat članova vijeća mjesnog odbora traje četiri godine.
Vijeće mjesnog odbora donosi program rada mjesnog odbora, pravila mjesnog
odbora, poslovnik o svom radu u skladu sa statutom, financijski plan i godišnji obra-
čun te obavlja i druge poslove utvrđene zakonom i statutom.
Vijeće mjesnog odbora iz svoga sastava tajnim glasovanjem bira predsjednika
vijeća na vrijeme od četiri godine. Predsjednik vijeća mjesnog odbora, u skladu sa
statutom, predstavlja mjesni odbor i za svoj rad odgovara vijeću mjesnog odbora.
Za obavljanje pojedinih poslova iz samoupravnog djelokruga općine ili grada,
koji imaju neposredan i svakodnevni utjecaj na život i rad građana na području mje-
snog odbora, predsjednik vijeća mjesnog odbora odgovara općinskom načelniku,
odnosno gradonačelniku.
4.1.3. Mjesni zborovi građana

Vijeće mjesnog odbora, u skladu sa statutom, radi raspravljanja o potrebama
i interesima građana te davanja prijedloga za rješavanje pitanja mjesnog značenja,
može sazivati mjesne zborove građana.
Mjesni zbor građana saziva se za dio područja mjesnog odbora koji čini određe-
nu cjelinu (dio naselja, stambeni blok i sl.). Mjesni zbor građana vodi predsjednik
mjesnog odbora ili član vijeća mjesnog odbora kojeg odredi vijeće.
4.1.4. Nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora

Nadzor nad zakonitošću rada tijela mjesnog odbora obavlja poglavarstvo. Po-
glavarstvo može raspustiti vijeće mjesnog odbora u sljedećim situacijama:
• ako ono učestalo krši statut jedinice lokalne samouprave
• ako učestalo krši pravila kojima se regulira djelovanje mjesnog odbora
• ako ne izvršava poslove koje mu je povjerila jedinica lokalne samouprave.
U općinama i gradovima koji nemaju poglavarstvo poslove nadzora nad zakoni-
tošću rada mjesnih odbora obavlja predstavničko tijelo.
299
4.2. Mjesna samouprava na području nekadašnje općine Split – stanje danas

Na području nekadašnje općine Split osnovano je više novih jedinica lokalne
samouprave. Od gradova, osim Splita, nastali su novi gradovi, Kaštela i Solin. Kao
nove općine osnovane su Primorski Dolac, Lečevica, Prgomet, Muć, Dugopolje, Klis,
Šolta i Podstrana.
Današnja mjesna samouprava odražava strukturu nekadašnjih mjesnih zajedni-
ca na području grada Splita.
Ono što je zanimljivo jest da su nekadašnje mjesne zajednice koje su bile vanjski
prsten općine Split postale općinama. I to konkretno Primorski Dolac, Lečevica, Pr-
gomet, Muć, Dugopolje, Klis, Podstrana i Grohote.
Unutar navedenih općina osnovani su novi mjesni odbori, koji su pratili linije
pojedinih naselja.
Autor ovog rada kontaktirao je upravne službe Grada Splita te odgovorne osobe
u općinama Podstrana i Šolta, gradonačelnika Kaštela, dogradonačelnika Solina te
načelnika Općine Dugopolje, te je istražio trenutno stanje mjesne samouprave na
području nekadašnje općine Split.
Tražene su informacije o načinu izbora članova mjesnih odbora, izlaznosti gra-
đana na izbore za mjesne odbore, ulozi koju mjesni odbori imaju u obavljanju druš-
tvenih poslova lokalnog karaktera, spolnoj strukturi mjesnih odbora, konkretnim
akcijama vezanima uz neposredne lokalne probleme te sadržaju ovlasti kojima ras-
polaže mjesna samouprava.30
a) Način izbora
Članovi mjesnih odbora biraju se na temelju propisa što su ih donijela pred-
stavnička tijela jedinica lokalne samouprave. Uveden je posredan izbor članova za
mjesne odbore i kotare prema modelu stranačkih i neovisnih lista. Taj model slijedi
model izbora članova predstavničkih tijela jedinica lokalne samouprave. Članovi
mjesnih odbora biraju se s lista koje prijave nositelji nezavisnih lista ili pak predstav-
nici političkih stranaka, na proporcionalnim izborima. Sukladno rezultatima na iz-
borima, dobivaju razmjeran broj vijećnika. Predsjednik mjesnog odbora ili gradskog
kotara bira se među članovima gradskog kotara ili mjesnog odbora. Važno je istak-
nuti da je dosadašnje iskustvo pokazalo da je odziv građana na izbore za gradske
30 Autor ovog rada obavio je niz razgovora s upravnim tijelima i ovlaštenim osobama u jedinicama
lokalne samouprave te je tražio konkretne informacije vezane uz funkcioniranje mjesne samouprave
u pojedinim jedinicama lokalne samouprave. Na temelju njihovih odgovora prezentira u ovom radu
informacije vezane uz rad mjesne samouprave. Iako istraživanje nije reprezentativno u onom klasič-
nom metodološkom obliku, ono daje prikaz stanja u današnjim jedinicama mjesne samouprave na
području nekadašnje općine Split.
300
kotare ili mjesne odbore dosad bio otprilike između 6% i 9%, dok je u općinama koje
predstavljaju vanjski prsten nekadašnje općine Split on iznosio između 8% i 11%.
b) Uloga u obavljanju društvenih poslova

Jedinice lokalne samouprave mjesnu samoupravu uglavnom koriste za priku-
pljanje informacija s „terena“ glede potreba, interesa i želja građana vezanih uz
rješavanje njihovih svakodnevnih problema i zadovoljavanja njihovih neposrednih
potreba. Sukladno tome, upravne službe jedinica lokalne samouprave shvaćaju ulo-
gu mjesne samouprave dosta pasivno. Jedinice mjesne samouprave u prvom redu
služe kao transmisija koja prenosi tijelima jedinica lokalne samouprave stanje na
„terenu“ te predlažu rješenja za rješavanje aktualnih problema na svom području.
Sama pak tijela u jedinicama lokalne samouprave određuju prioritete u rješavanju
lokalnih komunalnih problema te poduzimanju određenih akcija. Dakle, nositelji
konkretnih komunalnih akcija načelnici su i gradonačelnici sa svojim suradnicima,
koji uz pomoć gradskih službi, a na prijedlog i uz sugestiju te priložene programe
mjesne samouprave, pokreću i nose projekte kojima se rješavaju lokalni problemi na
području mjesne samouprave.
Mogućnost većeg angažmana tijela mjesne samouprave djelomično je ograni-
čena jer ne postoji mogućnost uvođenja samodoprinosa za rješavanje konkretnih
lokalnih problema. Iako ima pravnu osobnost, mjesna samouprava uglavnom na-
vedeno pravno svojstvo ne koristi nego se projekti uglavnom izravno financiraju
iz proračuna jedinica lokalne samouprave. Sredstva se osiguravaju po pojedinim
proračunskim stavkama, a ulažu se sukladno dinamici punjenja lokalnih proračuna.
c) Spolna struktura i obrazovanje

Što se pak tiče dobne i spolne strukture, prema dobivenim informacijama, i dalje
većinu aktivista predstavljaju muškarci. Iako su nešto više zastupljeni u gradskim ti-
jelima mjesne samouprave, načelno su i danas muškarci ti koji su najviše zastupljeni
u tijelima mjesne samouprave. Na područjima koja su nekada predstavljala mjesne
zajednice u kojima je prevladavalo doseljeno stanovništvo koje je bilo zaposleno u
industriji i gdje postoje zajedno velike zgrade i privatni objekti, kao i na područjima
koja predstavljaju seoske i prigradske sredine, veći je broj aktivista u mjesnoj samo-
upravi koji imaju srednju ili nižu stručnu spremu. U urbaniziranim pak područji-
ma Splita, Solina i Kaštela situacija se donekle mijenja i više su zastupljene osobe
s višom i visokom stručnom spremom. Može se tako reći da je situacija u mjesnoj
samoupravi po tom pitanju slična onoj koja je postojala u vrijeme funkcioniranja
nekadašnjih mjesnih zajednica.
301
d) Percepcije građana o mjesnoj samoupravi na području grada Splita

Istraživački tim Pravnog fakultata u Splitu proveo je istraživanje percepcije gra-
đana o mjesnoj samoupravi na području grada Splita.31
Istraživanje je provedeno na području svih gradskih kvartova i mjesnih odbo-
ra, a bavilo se mišljenjem građana o tome kako gledaju na djelovanje i rad mjesne
samouprave te općom informiranošću građana o problematici mjesne samouprave.
Ispitivanje na terenu provedeno je na 2000 ispitanika koji su odabrani metodom slu-
čajnog uzorka, a broj ispitanika određen je proporcionalno broju stanovnika svakog
pojedinog gradskog kotara. Vremenski period u kojem se istraživanje provelo jest od
8. ožujka 2010. (ponedjeljak) do 12. ožujka 2010. (petak). U istraživanju je anketirano
48,5 % muškaraca i 51,5 % žena.
Što se pak dobne strukture tiče, 16,9% čine osobe do 20. godine života, 22,85%
osobe od 21. do 34. godine, 31,7% osobe u dobi od 35. do 49. godine, 17,89% osobe
od 50. do 59. godine starosti te 10,7% osobe starije od 60 godina.
Od ukupnog broja ispitanika, 29,25% ispitanika zna gdje je sjedište njegova grad-
skog kotara ili mjesnog odbora, 41,25% to ne zna, to će naknadno saznati 10,8%, isti
podatak ne zanima 10,8% ispitanika, dok na pitanje nije odgovorilo 10,3% ispitanika.
Čak 36,75% ispitanih građana izjavilo je kako ne zna čime se bavi mjesna samou-
prava, 29,4% tvrdi da zna, 8,4% ispitanika to će saznati naknadno, 13% to ne zanima,
dok 12,45% ispitanika nije dalo odgovor na postavljeno pitanje.
Samo 18,3% građana zna za neku komunalnu akciju koju je napravila mjesna sa-
mouprava, 29,2% ne zna ni za jednu, 12,9% nije dalo nikakav odgovor, 8,45% ispita-
nika nezainteresirano je za tu problematiku, 7,85% građana tvrdi da nije napravljena
nijedna akcija, 11,3% građana tvrdi da se bave nepotrebnim poslovima, dok ih 12%
smatra da bi gradski kotari i mjesni odbori trebali biti aktivniji.
Samo 14,5% ispitanika smatra da je dovoljno informirano o radu mjesne samo-
uprave, dok suprotno misli 42,35%; 15,05% ispitanika misli da može saznati ako ih
bude zanimalo, dok ih 15,75% uopće ne zanima rad mjesne samouprave. Ukupno
12,35% nije željelo dati odgovor na ovo pitanje.
Što se pak tiče zadovoljstva radom mjesne samouprave, 17,1% ispitanika zado-
voljno je, 37,25% ih je nezadovoljno, 21,7% ispitanih uopće ne zanima rad mjesne
samouprave, dok se čak 23,95% ispitanih građana nije uopće željelo izjasniti po tom
pitanju. Na prošlim izborima za mjesnu samoupravu 26,7% ispitanih izašlo na izbo-
re, a 74,3% nije.
Samo 18,6% ispitanih zna kada su sljedeći izbori za mjesnu samoupravu, 53,8%
ne zna, dok 14,25% namjerava saznati naknadno.
31 Istraživački projekt „Anketa o percepciji (predodžbi) građana ogradskim kotarevima i mjesnim odborima“, Sve-
učilište u Splitu, Pravni fakultet, Split, 2010.
302
Na iduće izbore za mjesnu samoupravu namjerava izići samo 26,9% ljudi, dok
73,1% to ili ne zanima ili naprosto ne namjeravaju glasovati.
I naposljetku, samo je mali dio ljudi (ukupno 19,9%) zainteresiran za aktivnije
sudjelovanje u radu svoga gradskog kotara ili mjesnog odbora, dok ostale to iz razli-
čitih razloga ne zanima.32
5. Nova uloga mjesne samouprave – prijedlozi i preporuke
Na temelju prethodno iznesene analize mjesne samouprave, autoru ovog teksta

nameću se neka pitanja i dvojbe.
Čini se kako je današnji položaj i uloga mjesne samouprave u hrvatskom sustavu
lokalne samouprave neodređena i nedefinirana. Kao da zakonodavac do kraja nije
bio siguran kakvu bi ulogu trebala imati mjesna samouprava.
Valja napomenuti kako je dodatan problem vjerojatno u tome što je raniji institut
mjesne zajednice djelovao u okviru tzv. komunalnog sistema u kojem su postojale
općine koje su prostorno bile izrazito velike i gdje su se lokalni komunalni proble-
mi dobrim dijelom upravo rješavali i preko mjesnih zajednica. Nadalje, za područje
mjesnih zajednica mogao se uvesti samodoprinos, kojim su se mogli aktivno rješa-
vati pojedini lokalni komunalni problemi ili pak financirati izgradnja komunalne
infrastrukture.
Danas pak postoji situacija u kojoj su pojedine jedinice lokalne samouprave na-
stale iz bivših mjesnih zajednica33, a odraz su potreba stanovništva za rješavanjem
nekih kapitalnih komunalnih i razvojnih problema.34 Što se pak tiče urbanih područ-
ja, njihova organizacija mjesne samouprave i danas odražava nekadašnju strukturu
mjesnih zajednica.
Stoga bi trebalo razmišljati o tome da se izvrši revitalizacija postojeće mjesne
samouprave i da ona predstavlja sastavni dio mogućih budućih reformi lokalne sa-
mouprave. Navedena bi revitalizacija i repozicioniranje mjesne samouprave ovisilo
o tome koji bi se budući model lokalne samouprave trebao usvojiti.
32 U upitniku je ispitanicima bilo ponuđeno više alternativa: ne bi htjeli (43,85%), to je gubitak vremena
(11%), nedostatak ponuđenih aktivnosti (11,9%), ne zanima ih javno djelovanje (13,35%).
33 Za područje nekadašnje općine Split može se navesti primjer Dugopolja, Muća, Prgometa, Primor-
skog Doca, Podstrane, Šolte.
34 Na području nekadašnje općine Split klasičan bi primjer predstavljala Općina Dugopolje, čijim je
nastankom te mudrim planiranjem njezina općinskog vodstva njezin prostor oplemenjen stvaranjem
najsnažnije gospodarske zone u bazenu Splita. A stvaranje te gospodarske zone bilo je podloga i
svekolikog urbanističkog, ekonomskog i društvenog razvoja, koji je naposljetku doveo do toga da je
nekad zaostala i siromašna zagorska općina, s pretežno seoskim stanovništvom, došla u poziciju da
dobije status grada.
303
Kad bi se pristupilo korekciji postojećeg modela lokalne samouprave, trebalo bi

razmisliti o tome da, ako ojačaju kapaciteti postojećeg modela lokalne samouprave,
mjesna samouprava zauzme bitniju poziciju u praćenju lokalnih projekata i rješa-
vanju lokalnih problema. U tom smislu trebalo bi uvesti jasno razgraničenje ovlasti
između tijela jedinica lokalne samouprave i tijela jedinica mjesne samouprave. Na-
dalje, trebalo bi učiniti funkcionalnijom pravnu osobnost mjesne samouprave, što
bi možda uključivalo i mogućnost da jedinice mjesne samouprave imaju i vlastiti
proračun i vlastita sredstva za financiranje onih akcija i projekata koje drže bitnim
za napredak i razvoj svoje lokalne sredine.
Ako bi se pak napustio postojeći model ustrojstva lokalne samouprave i prihva-
tio novi model, koji bi rezultirao okrupnjavanjem lokalnih jedinica, trebalo bi razmi-
šljati o tome da se ojača upravni kapacitet mjesne samouprave te da ona ojača svoju
ulogu u obavljanju lokalnih poslova i rješavanju lokalnih problema. Tada bi trebalo
razmisliti o tome da se, kao dodatni izvor prihoda, možda uvede samodoprinos koji
bi ojačao fiskalne kapacitete tijela mjesne samouprave te omogućio rješavanje lokal-
nih komunalnih problema.
6. Zaključak
Mjesna samouprava jedan je od instituta koji su uspostavljeni uvođenjem novog

modela lokalne samouprave u Hrvatskoj 1992. godine. U međuvremenu je došlo do
određenih korekcija u pravnom uređenju tog instituta, tako da je donošenjem Za-
kona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi predviđena i mogućnosti da
organizacijski oblici mjesne samouprave mogu dobiti i pravnu osobnost.
Međutim, mjesna samouprava od svog uvođenja pa do danas nije dobila nika-
kve poslove od lokalnog značenja pod svoju mjerodavnost, pa je njezina uloga u
okviru jedinice lokalne samouprave prilično neodređena i može varirati od jedinice
do jedinice lokalne samouprave.
U ovom radu analizirala se mjesna samouprava na način da se prikazao raniji
organizacijski oblik, koji joj je prethodio, a to su mjesne zajednice koje su djelovale u
okviru bivšeg komunalnog sistema i imale svoju ulogu u obavljanju lokalno važnih
poslova.
Kako bi se analiziralo njihovo funkcioniranje u praksi, predočeni su podaci o
funkcioniranju mjesnih zajednica na području nekadašnje općine Split koji su do-
biveni empirijskim istraživanjem što ga je 1985. godine provela istraživačka ekipa
Pravnog fakulteta u Splitu. Iz priloženih se podataka moglo vidjeti kako je uloga
mjesnih zajednica bila u prvom redu vezana za obavljanje lokalnih poslova vezanih
za svakodnevni život ljudi na području mjesne zajednice. Posebno je bila važna nji-
304
hova uloga u poduzimanju mjera i akcija koje su bile usmjerene izgradnji objekata i
uređaja komunalne infrastrukture, čime se podizala kvaliteta života u zajednici. U
tom smislu, raspolagale su važnim financijskim instrumentom, samodoprinosom,
koji je mogao osigurati potrebna sredstva za realizaciju navedenih projekata.
Uspostavom novog modela lokalne samouprave dokidaju se mjesne zajednice i
uvodi institut mjesne samouprave. Taj je institut, iako sličan institutu mjesnih zajed-
nica, drugačiji. Naime, jedinice lokalne samouprave, zbog neodređenosti pravnih
ovlasti kojima bi nositelj bile jedinice mjesne samouprave, navedeni oblik samou-
prave uglavnom koriste kao tijelo savjetodavne prirode. Ono bi trebalo osigurati ko-
munikaciju između tijela jedinica lokalne samouprave i građana na terenu. U praksi
to znači da je utjecaj mjesne samouprave razmjerno malen, i u potpunosti ovisi o
dobroj komunikaciji s tijelima jedinica lokalne samouprave.
Možda bi stoga trebalo razmisliti o tome da se, ovisno o modelu lokalne samo-
uprave koji će se u budućnosti razvijati u Hrvatskoj, razmisli i o institucionalnom
jačanju tog oblika samouprave te da mu se daju barem neke ovlasti za obavljanje
jednostavnijih poslova lokalnog karaktera, a koji su vezane za neposredan i svakod-
nevan život ljudi na njihovu području.
Autor smatra da bi se na taj način dosljednije provelo načelo supsidijarnosti, koje
je sastavni dio Europske povelje o lokalnoj samoupravi čiji je potpisnik i Republika
Hrvatska.
Literatura
Batley, R. – Stoker, G.: Local Government in Europe, Trends and Developments, (eds.),
Macmillan Press ltd., 1991.
Belaj, V.: Mjesna samouprava u Hrvatskoj, u Brunčić, D. (ed.): Lokalna samouprava – hr-
vatska i nizozemska iskustva, Hrvatski institut za lokalnu samoupravu i Interkerke-
lijk Vredesberaad, Osijek, 2001.
Cvitan, O. (ur.): Samoupravno-teritorijalna transformacija Općine Split, Sveučilište u
Splitu, Pravni fakultet Split, Split, 1985.
Cvitan, O.: Upravna organizacija, Veleučilište u Šibeniku, Šibenik, 2008.
Grafenauer, B.: Lokalna samouprava u Sloveniji – teritorijalne strukture, Hrvatska javna
uprava, br. 4., god. 2., 2000.
Gisevius, W.: Vodič kroz lokalnu politiku, Zaklada Friedrich Ebert, Zagreb, 1998.
Gradska uprava Splita.
Gradska uprava Solina.
Gradska uprava Kaštela.
305
Horvath, T. M. (ed.): Decentralisation: experiments and reforms. Local governments in

Central and Eastern Europe, Open Society Institute (Budapest), 2000.
Istraživački projekt Anketa o percepciji (predodžbi) građana ogradskim kotarevima i mje-
snim odborima, Sveučilište u Splitu, Pravni fakultet, Split, 2010.
Klarić, M.: Mjesna samouprava Republici Hrvatskoj, Zbornik radova Veleučilišta u Ši-
beniku, god. 2, br. 1 – 2, 2008.
Koprić, I.: Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samou-
prave, Hrvatska javna uprava, god. 8, br. 1., 2008.
Lauc, Z.: Lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj – de lege ferenda, Zbornik Pravnog
fakulteta u Zagrebu, god. 50, br. 1 – 2, 2000.
Lozina, D.: Ogledi o lokalnoj samoupravi, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split,
2003.
Općinska uprava Dugopolja.
Općinska uprava Podstrane.
Ostrom, V.: Politička teorija složene republike, preveo B. Smerdel, Informator, Zagreb,
1989.
Pavić, Ž.: Od antičkog do modernog grada, Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 2001.
Pusić, E.: Lokalna samouprava, Zakonitost, br. 11 – 14, 1990.
Pusić, E.: Lokalna zajednica, Narodne novine, Zagreb, 1963.
Richembergh, G. B.: Država je onesposobila mjesnu samoupravu, http://pollitika.com/
drzava-je-onesposobila-mjesnu-samoupravu, preuzeto dana 10. ožujka 2010.
Springveld, J.: Kotarska vijeća u Haarlemu, u Brunčić, D. (ed.): Lokalna samouprava – hr-
vatska i nizozemska iskustva, Hrvatski institut za lokalnu samoupravu i Interkerke-
lijk Vredesberaad, Osijek, 2001.
Šmidovnik, J.: Lokalna samouprava, Cankarjeva založba, 1995.
Valković, M. (ed.): Sto godina katoličkog socijalnog nauka, Kršćanska sadašnjost, Za-
greb, 1991.
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine br. 33/01,
60/01, 106/03, 129/05, 109/07, 125/08.
Zakon o mjesnim zajednicama, Narodne novine br. 19/ 1983.
306
UDK 35.071.55
352/353(497.5)
Doc. dr. sc. Boris Bakota Prethodno znanstveno priopćenje
Pravni fakultet u Osijeku Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
UTJECAJ NAČELA SUPSIDIJARNOSTI NA RAZMIŠLJANJA

O USTROJSTVU LOKALNE SAMOUPRAVE
Autora zaokupljaju praktična pitanja glede budućega očekivanog preustroja hr-

vatskoga sustava lokalne i regionalne samouprave te mogućnosti praktične primje-
ne načela supsidijarnosti. U radu se nastoji osvijetliti razvoj načela i njegova uloga
u dokumentima Vijeća Europe i Europske unije. Zaključno se razmatraju praktični
problemi te pitanja koja bi se mogla pojaviti, a koja je potrebno riješiti, kako bi se
načelo na kvalitetan način uključilo u buduća pravna rješenja hrvatske lokalne i re-
gionalne samouprave.
Ključne riječi: načelo supsidijarnosti; lokalna samouprava; regionalna samou-
prava; Vijeće Europe; Europska povelja o lokalnoj samoupravi.
1. UVODNO
Početak devedesetih godina prošloga stoljeća izuzetno je važan za stvaranje

neovisne Republike Hrvatske. Dotada sastavnica bivše SFRJ, Republika Hrvatska
suočila se s potrebom promjene gotovo cjelokupne pravne regulative. Dotadašnja
pravna regulativa bila je isključivo utemeljena na očuvanju socijalističkoga poretka,
jednostranačju i jednoumlju, sprječavanju građanskih inicijativa itd. S manje ili više
uspjeha pravna se regulativa mijenja već od sredine 1990. godine, iako se njezine
promjene još uvijek događaju. Osim primanja u Ujedinjene narode 1992. Godine,
iznimno je važno i hrvatsko pristupanje Vijeću Europe, vodećoj europskoj demo-
kratskoj instituciji. Samo pristupanje uvjetovano je prihvaćanjem određenih konven-
cija, povelja, ugovora i drugih međunarodnih dokumenata nastalih u okrilju Vijeća
Europe. Jedan od najvažnijih dokumenata zasigurno je i Europska povelja o lokalnoj
samoupravi (u daljnjem tekstu: EPLS), koja je otvorena za pristupanje 14. listopada
1985. u Strasbourgu. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi prvi je hrvatski zakon
kojim se regulira pitanje lokalne samouprave, a donesen je 1992. godine. S obzirom
na to da je praksa pokazala njegove nedostatke1, kao i vrlo kratke odrednice gle-
1 Najbolja potvrda njegovih nedostataka činjenica je čestih izmjena i dopuna. (NN 90/92, 94/93, 117/93,
5/97, 17/99, 128/99, 51/00, 105/00).
307
de lokalne samouprave u Ustavu Republike Hrvatske iz 1990. godine, pristupilo

se izmjenama ustavnih odredbi krajem 2000. godine, a temeljeći se na njima, 2001.
godine donesen je novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. I ta
rješenja pokazala su se nezadovoljavajućima, pa se 2005. godine pristupa izmjenama
i dopunama zakona, a 2007. godine donosi se i Zakon o izborima općinskih načel-
nika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba, Zakon o izmjenama
i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te Zakon o
dopuni Zakona o izboru članova predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne
(regionalne) samouprave.2 Na razne se načine pokušavalo i pokušava se hrvatski
sustav lokalne i područne (regionalne) samouprave učiniti kvalitetnijim, učinkoviti-
jim i financijski opravdanijim.3 I sada se postavlja pitanje, kao i mnogo puta dosada,
kako pravilno i dostatno, a zadovoljavajuće, restruktuirati sustav hrvatske lokalne
i regionalne samouprave kako bi on funkcionirao na građanima prihvatljiviji način.
Potrebno je dakle pronaći mjeru kojom država mora zahvatiti u neka dosadašnja
prava jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave – općina, gradova i žu-
panija. Ovdje se misli i na njihov broj, veličinu, zadaće, obveze, međusobne odnose,
financijska prava i sl. Neki su mišljenja da se radi o zadiranju u prava na lokalnu
samoupravu koja su zajamčena Ustavom Republike Hrvatske. Ali Ustav Republike
Hrvatske pravo na lokalnu samoupravu jamči građanima. Građanima će pravo biti
zajamčeno i ako se neke od jedinica ukinu, spoje ili im se promijene neke ovlasti.
Istina je da građani svoje ustavno pravo ostvaruju izborom svojih predstavnika u
tijela jedinica lokalne i područne samouprave koja tada djeluju kao njihovi predstav-
nici, ali se ne smije zaboraviti da na lokalne izbore u Republici Hrvatskoj svaki put
izlazi sve manje i manje birača. Negativni trend donekle je zaustavljen 2009. godine,
kada je građanima dana mogućnost izravno birati izvršne čelnike općina, gradova,
županija i Grada Zagreba, iako postotak izašlih birača nije opravdao očekivanja4 da
će broj onih koji će to svoje pravo iskoristiti biti puno veći. Potrebno je nešto učiniti
2 Sva tri zakona objavljena su u Narodnim novinama 109/07.
3 Namjerno se ovdje ne želimo koristiti pojmom ekonomičnosti s obzirom na to da smatramo da se
u tako važnim pitanjima kao što je pravo građana na lokalnu samoupravu ne smijemo isključivo
voditi načelom što manjeg utroška sredstava. Smatramo da je potrebno poglavito voditi računa o
gospodarstvenosti nekih činjenja, odnosno o što kvalitetnijem ostvarivanju nekih potreba, ali vodeći
i računa o korištenju financijskih sredstava. Više o razlikovanju gospodarstvenosti i ekonomičnosti u:
BABAC, Branko. Obnova hrvatskoga gradjanskoga društva, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja
Strossmayera u Osijeku, Osijek, 1995., str. 98. – 104.
4 Pa i autora ovoga rada, koji je vjerovao da će građani prepoznati mogućnost da neposredno odlučuju
o tome tko će biti izvršni čelnik njihove jedinice, a ne da o tome jednostavno raznim preslagivanjima
odlučuju stranačka vodstva, čak i onih stranaka koje su na izborima osvojile jedan mandat. Više u
Bakota, Boris. Ljubanović, Boris. Neposredan izbor nositelja izvršne vlasti u općinama, gradovima,
županijama i Gradu Zagrebu u: Pravni vjesnik 1 (24), Pravni fakultet, Osijek, 2008.
308
B. Bakota: Utjecaj načela supsidijarnosti na razmišljanja o ustrojstvu lokalne samouprave
kako se ne bi dogodio slučaj Haitija, gdje je na lokalne izbore 1997. godine izišlo
samo 5% registriranih birača.5
Kako pronaći pravi odgovor i prava rješenja na postavljena pitanja i probleme?
Mišljenja smo da bi prava, kvalitetna i zaista primjerena i otvorena primjena načela
supsidijarnosti u hrvatski sustav lokalne i regionalne samouprave donijela osvje-
ženje i rješenje najvećega broja pitanja i problema. Svjesni da nema modela koji će
na 100% zadovoljavajući način riješiti sve nedoumice i dvojbe, vjeruje se da načelo
supsidijarnosti na zadovoljavajući i prihvatljiv način rješava većinu njih.
2. NAČELO SUPSIDIJARNOSTI
Iako će većina stručnjaka reći da se načelo supsidijarnosti prvi put javlja 1931.
godine u enciklici pape Pija XI. Quadragesimo anno, ne smije se kao preteču zabo-
raviti sv. Toma Akvinski (oko 1225. – 1274.), koji je proučavao Aristotela i njegova
djela. Vizija države sv. Tome Akvinskoga u svojoj je biti decentralizirana, a središ-
njim državnim vlastima ostavlja se važna zadaća koordinacije. Protiv je pretjeranoga
ujednačavanja, koje, prema njegovu mišljenju, šteti zajedničkome biću sastavljenom
od različitih ustrojstava, pa kaže: „... nestaje suzvučje i skladnost glasova ako svi
pjevaju isti ton.“6
Johannes Althusius (1557. – 1638.) bio je rektorom i profesorom na Kalvinistič-
kom sveučilištu u Herbornu i svojim se radovima suprostavljao tada važećim teori-
jama katoličkoga pravnika iz 16. stoljeća Jeana Bodina, koji se zauzimao za središnju
vlast koja bi u svim pitanjima imala posljednju riječ. Jasno je zašto su Althusiusova
djela tada bila potpuno potisnuta, a i kasnije dugo vremena zaboravljena, pa skoro i
zabranjena. Iako su mu razmišljanja o odnosu države i manjih zajednica vrlo slična
onima sv. Tome Akvinskoga, Althusius ipak, za razliku od sv. Tome Akvinskoga,
koji je smatrao da je državu sastavljena od dijelova koje je nemoguće razumjeti iz-
dvojene iz cjeline, smatra da se manji dijelovi mogu slobodno od cjeline i odvojiti.
Mons. Wilhelm Emmanuel von Ketteler (1811. – 1877.) baštinik je ideja sv. Tome
Akvinskoga i u svojim radovima državu objašnjava koristeći se pojmovima orga-
nizma i udova. Za biskupa Mainza ustoličen je 1850. godine i otada snažno djeluje
u vezi s rješavanjem socijalnih pitanja, a pojam supsidijarno pravo prvi put spominje
u svome djelu Die Katholiken und das Reich. Za razliku od liberalnih i socijalističkih
ideja toga doba, koje na prvo mjesto stavljaju ljudsku slobodu, Von Ketteler najvaž-
5 Hirschmann, David. Challenges of Managing Local Elections in Transitional and Developing Coun-
tries: An Illustrative Essay u: Public Administration and Development, vol. 21, John Wiley & Sons,
Ltd., 2001., str. 20.
6 Toma Akvinski. In Pol. II., str. 5. u: Höffner, Joseph. Kršćanski socijalni nauk, Kršćanska sadašnjost i
Centar za promicanje socijalnog nauka Crkve, Zagreb, 2005., str. 59.
309
nijim smatra ljudsko dostojanstvo. Mišljenja je da će se ostvarenjem ljudskoga dosto-

janstva zasigurno ostvariti i njegova sloboda, jer dostojanstvo bez slobode ne može
postojati. Vjeruje da su ljudi ponekad u mogućnosti neku od svojih sloboda ostvariti
na manjoj razini od one na kojoj bi je ostvarila državna vlast, ali uvjeren je da bi u
tome slučaju ugroženo bilo ljudsko dostojanstvo s obzirom na to da tada osoba ne bi
to ostvarenje slobode osjećala zadovoljstvom, već zapravo nečim nametnutim.
Papa Pio XI. 1931. godine izdaje encikliku Quadragesimo anno. Njome se obilje-
žava četrdeseta obljetnica enciklike Rerum novarom Lava XIII. iz 1891. Godine, koja
se s pravom smatra začetnicom crkvenoga zadiranja u svjetovna pitanja. Za razliku
od Lava XIII., koji se više bavio radničkim pitanjem, Pio XI. u svojoj se enciklici
bavi općom obnovom društvenoga poretka. U njoj Pio XI. izrijekom spominje načelo
supsidijarnosti. „80. Premda je, naime, istina, što i povijest bjelodano dokazuje, da
zbog promijenjenih prilika mnoge poslove koje su prije vršila i mala, danas mogu
obavljati samo velika udruženja. Ostaje ipak u socijalnoj filozofiji čvrsto i nepobitno
ono načelo koje se ne može ni ukloniti ni promijeniti: kao što ne valja pojedinci-
ma oduzimati i predavati državi one poslove koje oni mogu obavljati na vlastitu
odgovornost i vlastitom marljivošću, tako je nepravedno i vrlo škodljivo i za javni
poredak opasno davati većemu i višemu društvu one poslove koje mogu izvršavati
manje i niže zajednice. Svaka naime društvena ustanova mora po svom pojmu i zna-
čenju pomagati udovima društvenog tijela, a ne smije ih nikada ni uništiti ni sasvim
prisvojiti. 81. Potrebno je dakle da vrhovna državna vlast nižim ustanovama prepu-
šta manje važne poslove i brige, koje bi joj inače oduzimale mnogo vremena. Na taj
će način slobodnije i uspješnije vršiti ono što je jedino njezin posao, jer jedino ona to
može izvršiti. A taj će njezin posao biti, kako već kada budu slučaj i potreba dono-
sili: nadzirati, bdjeti, bodriti, obuzdavati. Stoga neka državni vladari budu duboko
uvjereni u ovo: što bude savršeniji hijerarhijski red među raznim udruženjima, u
skladu s načelom ‘pripomoćne službe’ (supsidijarnosti), to će uspješniji biti autoritet
društvene vlasti, i to će sretniji i radosniji biti položaj države.“7
Prof. Bežovan pravilno zaključuje kako je enciklika rehabilitirala načelo supsi-
dijarnosti i imala zadaću uliti povjerenje građanima da su u stanju nositi se s pro-
blemima, ali da im je to ujedno i pravo i odgovornost brinuti se za budućnost svoje
zajednice i društva.8
Načelom supsidijarnosti bavili su se i njegovi nasljednici Pio XII., bl. Ivan XXIII.,
a vrlo zamjetno i Ivan Pavao II. u mnogim svojim djelima, a poglavito 1991. godine u
7 Pio XI. Quadragesimo anno u: Sto godina katoličkog socijalnog nauka, Kršćanska sadašnjost, Zagreb,
1991., str. 54. – 55.
8 Bežovan Gojko. Amorfni familizam kao prepreka ostvarenju načela supsidijarnosti u hrvatskom
društvu u: O solidarnosti i supsidijarnosti, uredili Stjepan Baloban i Gordan Črpić, Centar za promi-
canje socijalnog nauka Crkve i Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2004., str. 63. – 64.
310
enciklici Centesimus annus: „... treba poštivati načelo supsidijarnosti: društvo višega
reda ne smije se miješati u nutarnji život društva nižega reda lišavajući ga njegovih
nadležnosti, nego mu mora, naprotiv, pomagati u slučaju nužde te mu pomoći da
uskladi svoje djelovanje s djelovanjem drugih društvenih komponenata u vidu za-
jedničkog dobra.“9
3. NAČELO SUPSIDIJARNOSTI I VIJEĆE EUROPE
Prvi važan, uvjetno rečeno, svjetovni dokument u kojem se ističe načelo sup-
sidijarnosti već je prije spomenuta Europska povelja o lokalnoj samoupravi koju je
Vijeće Europe 15. listopada 1985. ponudilo na potpisivanje državama članicama. Na
snagu je stupila 1. rujna 1988. dovršetkom procesa ratifikacije u šest država članica.
Od današnjih 47 država članica EPLS su ratificirale čak 44 države.10
Članak 4. stavak 3. EPLS-a govori o sadržaju načela supsidijarnosti, iako ga
izrijekom ne imenuje. „Javne će se ovlasti obavljati tako da se preferira da pripa-
daju vlastima koje su najbliže građanima. Prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj
vlasti mora se voditi računa o širini i prirodi zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i
ekonomičnosti.“11 Sam EPLS dao je državama mogućnost da pojedine svoje odredbe
isključe iz primjene. Među njima se nalazilo i načelo supsidijarnosti. Zemlje koje su,
između ostalih odredaba, isključile i primjenu načela supsidijarnosti bile su Austrija,
Slovačka, Srbija i Republika Hrvatska. Naša država, a nešto ranije i Slovačka, to su
kasnijom izjavom promijenile, ali smatramo da ni prvobitno isključivanje nije bilo
potrebno. Pravilno je u to vrijeme prof. Lauc zaključio: „Republika Hrvatska ratifici-
rala je Europsku povelju i formalno zadovoljila uvjete iz nje. Međutim, nije prihva-
ćen u cijelosti i duh Povelje.“12 Dakle, samo Austrija i Srbija ne prihvaćaju primjenu
načela supsidijarnosti. Potrebno je istaknuti kako se načelo ipak pojavljuje u nekim
propisima kojima se regulira austrijska lokalna samouprava.13 Ne treba zaboraviti
da se u EPLS-u upotrebljava izraz preferira. Njezino značenje ne može biti pravno
obvezujuće s obzirom na to da preferirati ne znači i morati, pa samim time predstav-
9 Ivan Pavao II. Centesimus annus, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991., str. 57. – 58.
10 Činjenica da Andora, Monako i San Marino nisu ni ratificirale, ali ni potpisale EPLS ne smatra se po-
sebno negativnom s obzirom na veličinu države i samim time vžnost lokalne samouprave u tim trima
državama.
11 Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, NN – Međunarodni ugovori 14/97,
4/08.
12 Lauc, Zvonimir. Promicanje i provedba načela Europske povelje o lokalnoj samoupravi, osobito nače-
la supsidijarnosti u: Hrvatska javna uprava 3 (1), Institut za javnu upravu, Zagreb, 1999., str. 468.
13 Više u: Bakota, Boris. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jur-
ja Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2007., str. 129. – 135.
311
lja zapravo političku volju i odluku državnih vlasti. Praktična primjena načela sup-
sidijarnosti koja proizlazi iz tako određenog čl. 4. st. 3. nailazi na mnogo problema.
Ističu se riječi Klausa Gretschmanna izrečene na raspravi na seminaru u Maastrichtu
1991. godine: „Kolikogod jasnim može zvučati opći pojam supsidijarnosti, njegova
praktična primjena na određenim razinama uključuje razne probleme. Prije svega,
politički čimbenici ne dijele jedno značenje onoga što je supsidijarnost i koje kriterije
treba primijeniti kako bi načelo primijenili u praksi.”14
4. NAČELO SUPSIDIJARNOSTI U EUROPSKOJ UNIJI
Opće je prihvaćeno uvjerenje kako će Republika Hrvatska vrlo skoro postati čla-
nicom Europske unije. Nebitno je hoće li se to dogoditi 2012., 2013. ili neke kasnije
godine, nego je nužno znati kako se načelo supsidijarnosti primjenjuje i u Europskoj
uniji, a s ciljem njegove što bolje primjene i usklađenosti ostalih djelovanja s načelom
supsidijarnosti.
Unatoč raznim pokušajima uključivanja načela supsidijarnosti u pravne akte15,
ono se prvi put sadržajno javlja u Jedinstvenom europskom aktu (Single European
Act – SEA) 1986. godine u članku 130.r u stavku 4.: „Glede zaštite okoliša Zajednica
poduzima djelatnosti samo u mjeri u kojoj se ciljevi zacrtani stavkom 1. mogu bolje
ostvariti na razini Zajednice, nego na razinama pojedinih država članica.“16 Stavak
1. govori o problemima transnacionalnoga karaktera (očuvanje, zaštita i poboljšanje
kvalitete života, zaštita ljudskog zdravlja, razborito i racionalno korištenje prirodnih
bogatstava te promicanje mjera na međunarodnoj razini za rješavanje regionalnih ili
svjetskih problema okoliša), pa je razumljivo da će se ciljevi lakše ostvariti na višoj i
široj razini. Ovdje se ponovno načelo izrijekom ne spominje.
Sadržajno se načelo javlja i 1992. godine Ugovorom o Europskoj uniji iz Maastri-
chta. Stavkom 2. članka 1. određuje se da se odluke donose na razini što bližoj gra-
đanima. Većina je autora odredbu tumačila kao primjenu načela supsidijarnosti i na
razinama nižim od razine država članica, ali problem je u tome što je članak dijelom
proslova Ugovora, pa je isključivo predstavljao namjeru, a ne i pravno obvezujući
dio Ugovora, te je samim time bio izvan sudbenosti Europskoga suda. Sastanak na
vrhu Europskoga vijeća u Edinburgu krajem 1992. godine istaknuo je važnost načela
14 Gretshcmann, Klaus. The Subsidiarity Principle: Who Is To Do What in an Integrated Europe? u: Su-
bsidiarity: Challenge of Change, Proceedings of Jacques Delors Colloquium 1991, European Institute
of Public Administration Maastricht, 1991., str. 58.
15 Izvješće Europske komisije o Europskoj uniji i slijedom toga tzv. Tindemansovo izvješće (1975.), Nacrt
Ugovora o Europskoj uniji (Europski parlament 1984.) itd.
16 Fischer, Max. Subsidiarity – A „baguette magique“ or mere „gobbledygook“, Odense University, De-
partment of Economics, Odense, 2000., str. 23.
312
supsidijarnosti te postavio tri kriterija za test nužnosti i poredbene učinkovitosti.

Moralo se raditi o predmetu s transnacionalnim aspektom koji države članice nisu
mogle samostalno riješiti, pri čemu je samostalno djelovanje ili izostanak djelovanja
Zajednice morao biti u sukobu s Ugovorom, te je bilo potrebno da djelatnost Zajed-
nice u smislu opsega ili učinka pokaže jasnu prednost u odnosu na odvojena djelo-
vanja država članica. Međuvladina konferencija održana 1996./97. godine uključila
je u Ugovor o Europskoj uniji i Protokol broj 7, odnosno Protokol o primjeni načela
supsidijarnosti i proporcionalnosti. Njime su prijašnji stavovi bili pravno kodificirani
te su time potpali pod sudbenost Europskoga suda. Europski je sud u svojoj praksi
istaknuo da se primijenjenost načela može odnositi samo pro futuro, a zanimljivo je
da se u ispitivanju usklađenosti dokumenata Unije s načelom supsidijarnosti naj-
ščešće oslanjao na iskaze Europske unije o tome je li se načelo poštivalo ili ne, a da
sam nije ulazio u provjeravanje tih tvrdnji. Načelo supsidijarnosti priznato je kao
dinamično, odnosno da neka djelatnost koju je Zajednica jednom preuzela ponovno
može biti i vraćena pod mjerodavnost država članica ako potrebe za zajedničkim
djelovanjem više ne bude.
U članku 5. Konsolidirane verzije Ugovora o Europskoj uniji17 izrijekom se spo-
minju načela supsidijarnosti i proporcionalnosti. Određuje se da će Unija djelovati
samo u smislu povjerenih joj ovlasti kako bi ostvarila ciljeve povjerene joj Ugovo-
rom, a samo će se korištenje voditi načelima supsidijarnosti i proporcionalnosti. Na
temelju načela supsidijarnosti Unija će djelovati u područjima gdje nema isključive
ovlasti samo ako ciljeve predloženoga djelovanja države članice ne mogu zadovo-
ljavajuće ostvariti, bilo to na središnjoj, regionalnoj ili lokalnoj razini, već ih u smi-
slu opsega ili učinka predloženoga djelovanja Unija može bolje postići. Pri tome će
institucije Unije načelo primjenjivati sukladno postupku predviđenom Protokolom
o primjeni načela supsidijarnosti i proporcionalnosti, koji je sastavni dio Konsoli-
dirane verzije ugovora. Nacionalni parlamenti osiguravaju usklađenost s načelom
supsidijarnosti na način predviđen Protokolom.
Sukladno Protokolu, prigodom predlaganja zakonodavnih akata Europska će ko-
misija provesti detaljne konzultacije, a tamo gdje je potrebno uzet će u obzir i regio-
nalnu i lokalnu dimenziju nekoga akta. Dopušteno joj je samo u slučajevima iznimne
hitnosti ne provoditi konzultacije, ali uz obvezu opravdavanja takve odluke. Svi se
nacrti zakona, neovisno o njihovu predlagaču, moraju uputiti nacionalnim parlamen-
tima. Tom prigodom svaki takav akt mora imati objašnjenje glede načela supsidijarno-
sti i proporcionalnosti, procjenu financijskoga učinka, moguće posljedice za propise
koje će države članice morati donijeti, uključujući i regionalne zakonodavce. Tvrdnje
da će se neke mjere bolje postići na razini Unije trebaju biti kvalitativnim te, gdje je
17 Tzv. Lisabonski ugovor na snazi je od 1. prosinca 2009.
313
god to moguće, i kvantitativnim indikatorima potvrđene. Svaki nacionalni parlament

u roku od osam tjedana od dana dostave nacrta akta na službenim jezicima Unije
može predsjedniku Europskog parlamenta, Vijeću ili Komisiji poslati mišljenje koji
obrazlaže zašto smatra da predloženi nacrt nije sukladan načelu supsidijarnosti. Na-
cionalni parlament ili neki od njegovih domova, ako to smatra potrebnim, može kon-
zultirati i regionalni parlament sa zakonodavnim ovlastima. Takvo mišljenje ovlašte-
ni predlagač zakona mora uzeti u obzir. Prigodom odlučivanja o usklađenosti nacrta
s načelom supsidijarnosti uzima se u obzir da svaki nacionalni parlament ima dva
glasa, a ako je parlament dvodoman, svaki dom ima jedan glas. Ako pri izjašnjavanju
mišljenje da nacrt nije sukladan načelu predstavlja trećinu glasova,18 predloženi se
propis mora provjeriti, a ovlašteni predlagač tada prijedlog može povući, promijeniti
ga ili ostaviti istim, ali uz obrazloženje. Kod pitanja slobode, sigurnosti i pravosu-
đa potrebna je četvrtina glasova19. U slučaju redovite zakonodavne procedure bit će
potrebna obična većina. Kada se propis pojavi na odlučivanju, obična većina u Eu-
ropskom parlamentu ili 55% članova Europskoga vijeća koji smatraju da propis nije
u skladu s načelom supsidijarnosti dovoljno je kako bi predloženi propis automatski
bio povučen iz daljnjega postupka. Potvrđena je mjerodavnost Europskoga suda za
odlučivanje o povredama načela supsidijarnosti, a prvi put ovlaštenim predlagačem
postalo je i Vijeće regija. Vijeću regija omogućeno je djelovati samo u onim područji-
ma u kojima Ugovor zahtijeva njihovo prethodno konzultiranje.
5. NAČELO SUPSIDIJARNOSTI U REPUBLICI HRVATSKOJ
Hrvatska znanstvena, stručna, pa i politička javnost gotovo se u cijelosti slaže s

mišljenjem da je Republici Hrvatskoj potrebna izmjena postojećega sustava lokalne i
područne (regionalne samouprave). Kao jedno od najvažnijih rješenja nudi se primjena
načela supsidijarnosti. Načelo supsidijarnosti spominje se sadržajno već i sada u našem
Ustavu u stavku 3. članka 134. određujući da će prednost pri zakonskom dodjeljivanju
poslova imati ona tijela koja su najbliža građanima, govori o tzv. pozitivnom zahtjevu
načela supsidijarnosti. Negativni se zahtjev načela supsidijarnosti uvodi stavkom
4., kojim se određuje da se pri dodjeljivanju poslova mora voditi računa o širini i
prirodi poslova i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti.20 Proizlazi dakle da su
odredbe toga članka, s obzirom na to da je i EPLS u potpunosti prihvaćen, zasigurno
dostatne kako bi se zakonskim i podzakonskim propisima nešto učinilo u konkretnoj
primjeni načela supsidijarnosti. Načelo je više mogućnost i politički zahtjev, postavljen
18 Trenutno su 54 ta glasa, a potrebna trećina jest 18 glasova.

19 Trenutno je to 14 glasova.
20 Ustav Republike Hrvatske, pročišćeni tekst, NN 41/01, 55/01.
314
Ustavom, ali njega se naš zakonodavac pri donošenju posljednjega ZLP(R)S-a nije
pridržavao. Istaknut će se određene prednosti, ali i izazovi, kao i prigovori koje načelo
supsidijarnosti u svojoj primjeni izaziva s obzirom na to da zagovaramo promjene u
postojećem sustavu koje su nužne da hrvatski sustav lokalne i regionalne samouprave
bude u stanju odgovoriti na zahtjeve i izazove s kojim se susreće u 21. stoljeću, odnosno
s obzirom na skoro hrvatsko pristupanje Europskoj uniji, koje će zasigurno za tijela
hrvatskih jedinica lokalne i regionalne samouprave stvoriti nove okolnosti u kojima
će morati djelovati.
Načelo supsidijarnosti „živo“ je i dinamično načelo od kojega se očekuje da če-
sto, ako ne i svakodnevno, prosuđuje u kojoj se mjeri određeni poslovi zadovolja-
vajuće ostvaruju na određenoj razini. Ako je riječ o poslovima na lokalnoj ili regio-
nalnoj razini, primjena načela ne isključuje mogućnost da u jednome trenutku budu
preneseni na neku višu/širu razinu (regionalnu, državnu ili naddržavnu), ali isto
tako ne isključuje ni mogućnost da se jednom preneseni poslovi na neku višu/širu
razinu ponovno ne povjere nižoj/užoj razini. Sama ta potreba za kontinuiranim pro-
cjenjivanjem zadovoljavajućega ostvarenja stvara već velike probleme. U tom smislu
nameću se sljedeća pitanja:
a) Kojemu tijelu treba biti povjerena ta zadaća?
b) Ima li strana nezadovoljna odlukom mogućnost neke vrste priziva?
c) Koliko se često ta provjera treba obavljati?
d) O kojoj razini zadovoljavajućega ostvarenja treba biti riječi s obzirom na to
da bolje ne znači istodobno da i nešto lošije nije također na zadovoljavajućoj
razini?
e) Koliku će ulogu pri odlučivanju imati i psihološki čimbenik, odnosno neće
li svaka razina nastojati zadržati, odnosno osvojiti, neku ovlast ne vodeći pri
tome računa o stupnju zadovoljstva građana?
f) Što ako sve jedinice neke razine nisu u stanju vršiti poslove na zadovoljava-
jući način? Treba li tada samo njih izvlastiti s poslova ili treba izvlastiti sve
jedinice iste razine?
U radu će se pokušati odgovoriti na postavljena pitanja a da se ne smatra da
su ponuđena rješenja najbolja, već da se radi o doprinosu potpunoga zaživljavanja
načela supsidijarnosti u hrvatskoj lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Odgovori neće
biti dani redoslijedom postavljenih pitanja s obzirom na to da je na neka pitanja po-
trebno odgovoriti zajednički.
Zasigurno je pitanje tijela koje će prosuđivati o potrebi prenošenja ovlasti na
neku višu/širu razinu, odnosno njezina povratka nekoj nižoj/užoj razini, jedno od
ključnih pitanja. Pogleda li se samo dosadašnja praksa Europskoga suda (European
Court of Justice – ECJ), koji ima ovlast prosuđivanja o poštivanju načela supsidijarno-
315
sti, vidi se da se svojom praksom Sud i nije iskazao. Europski sud često se ističe kao
prointegracionalistički u smislu aktivne uloge u potvrđivanju djelovanja institucija
Europske unije s obzirom na to da se sada javlja onaj psihološki čimbenik kojim oso-
be (i pravne i fizičke) vole preuzimati što više ovlasti, a kasnije su vrlo nespremne
odreći ih se. I sam Europski sud na taj način širi područje na kojem može donositi
odluke. Ako bi se odluka o opravdanosti preuzimanja određene ovlasti prepustila
upravo jedinici te više/šire razine, koja ovlast zadobiva, nužno je predvidjeti i mo-
gućnost priziva nezadovoljnoj strani. Smatra se da bi se prvi priziv mogao uputiti
upravo toj višoj/široj razini u obliku prigovora o kojemu bi trebalo odlučiti brzo, dok
bi primjerice konačnu odluku, sukladno obvezi da odlučuje o povredama prava na
lokalnu samoupravu, trebao donijeti Ustavni sud. Odluka bi, unatoč opravdanosti
isticanja da Ustavnom sudu treba vremena da utvrdi sve činjenice, ipak trebala biti
donesena u točno određenom roku s obzirom na to da prenošenje određenih ovlasti
u pravilu proizvodi bitne posljedice.21 Vlada Republike Hrvatske22, s obzirom na
to da i sama može biti izravnom strankom u postupku prenošenja ovlasti, nije tije-
lo pogodno za donošenje konačnih odluka. Ne treba nužno odbaciti ni mogućnost
stvaranja novoga tijela u kojemu bi odluke zajednički donosili zaposleni stručnjaci
i predstavnici udruženja jedinica lokalne i regionalne samouprave, odnosno Vla-
de Republike Hrvatske. Pitanje moguće političke ovisnosti toga tijela o središnjoj
državnoj vlasti (imenovanja čelnika, zapošljavanja) zasigurno bi umanjilo njegovu
neovisnost i mogućnost da ga prihvate moguće stranke u postupku.
Gotovo je podjednake važnosti i pitanje vremena kada će se provjere opravda-
nosti obavljati. Kada ponovno treba provjeravati daljnju opravdanost jednom utvr-
đenoga postojanja, odnosno nepostojanja potrebe prenošenja vršenja određenih po-
slova? Jasno je, naravno, da se promjene ne mogu događati svakoga dana. Znači,
nužno je utvrditi točno određeni vremenski rok koji ne bi smio biti prekratak, ali ni
predug, s obzirom na to da je život dinamičan i da su moguće u vrlo kratkom vre-
menu važne promjene. Ne treba zaboraviti da čak i nešto naizgled nebitno, poput
konkretne osobe koja obavlja poslove, može igrati veliku ulogu u razini zadovolja-
vajućega izvršavanja nekih poslova.23 Vremenski bi razmak stoga trebao biti jasno
21 Istaknimo samo pitanje osoba koje će određene poslove obavljati. Hoće li dosadašnji izvršitelji (ako ih
ima) prijeći raditi u jedinicu na višoj/široj razini ili će se zaposliti neki novi, na koji će se način prenijeti
dokumenti, kako će se dovršiti postupci u tijeku itd.
22 Uključujući i Ministarstvo uprave.
23 Iako su formalno osobe iste razine stručnoga znanja, svjedoci smo da između dva profesora, liječnika,
mehaničara, pravnika itd. postoje nebrojene razlike, pa samim time razlike postoje i u stupnju zado-
voljstva, kako subjektivnoga, tako i objektivnoga, korisnika njihovih usluga. Izvršitelj može imati
i neka znanja koja objektivno za obavljanje određenog posla nisu nužna (informatička naobrazba,
znanje stranih jezika...), ali se u budućnosti može pokazati da je upravo činjenica njihove primjene
dovela do kvalitetnije razine obavljanja posla.
316
određen ili bar odrediv (u slučaju izvanrednih okolnosti, za koje se može vjerovati
da će biti otklonjene).
Pitanje razine zadovoljstva vrlo je vjerojatno najkompliciranije s obzirom na to
da u sebi uključuje subjektivni element. Različite osobe razinu koja je potrebna za
zadovoljenje neke njihove potrebe doživljavaju različito.24 To je pitanje vjerojatno i
najveći rizik za uže/niže jedinice. Šire/više jedinice mogle bi neopravdano posezati
za ovlastima užih/nižih jedinica ako ne bi bilo vrlo jasno i strogo određeno tko i pod
kojim uvjetima odlučuje o prijenosu ovlasti. Ako se pri odlučivanju može koristiti
nekim kvantitativnim pokazateljima, odluka ne bi trebala biti teška i upitna, ali kada
se govori o kvalitativnim pokazateljima, stanje je u potpunosti drugačije. Postoji i
opravdana bojazan da bi većina jedinica pokušavala proširiti ili zadržati svoje ovla-
sti čak i ako su i sami svjesne nemogućnosti zadovoljavajućega izvršavanja određe-
nih poslova. Odluke u konačnici donose pojedinci, a pojedinci su najčešće vrlo nes-
kloni priznati vlastitu nedostatnost pri izvršavanju odredenih zadataka. Odnosno,
većina ljudi vrlo je neobjektivna u procjenjivanju vlastitih kvaliteta i sposobnosti te
je često spremna pridavati si veće značenje i sposobnosti nego što ih zaista posjeduje.
Sve jedinice iste razine u pravilu bi trebale imati iste ovlasti i odgovornosti. Ri-
ječ je ovdje o načelnoj tvrdnji koja se na prvi pogled može prihvatiti. Je li to zaista
u stvarnosti tako? Svi su ljudi načelno jednaki i ravnopravni, ali, ipak, svi ne mogu
jednako kvalitetno obavljati sve poslove. Ista tvrdnja može biti izrečena i za pravne
osobe, u ovom slučaju jedinice lokalne i regionalne samouprave. Republika Hrvat-
ska ustrojila je tzv. monotipsku lokalnu samoupravu gdje su sve jedinice iste razine
izjednačene, neovisno o broju stanovnika pojedine jedinice, a samim time i kapaci-
tetom za obavljanje određenih poslova. Prema Zakonu o područjima županija, gra-
dova i općina u Republici Hrvatskoj (NN 86/06), ustrojeno je 426 općina, 123 grada i
20 županija, a Grad Zagreb reguliran je posebnim Zakonom o Gradu Zagrebu (NN
62/01).25 Čak 28 hrvatskih općina ima manje od 1.000 stanovnika, 391 općina izme-
đu 1.001 i 10.000 stanovnika, a sedam ih je većih od 10.000 stanovnika. Nasuprot
tih sedam „velikih“ općina, 57 hrvatskih gradova ima manje od 10.000 stanovnika.
Između 10.001 i 40.000 stanovnika imaju 52 grada, a više od 40.000 stanovnika ima
ih samo 14. „Najmanja općina je Civljane koja ima 137 stanovnika, a najveća općina
je Sveta Nedjelja26 koja ima 15.506 stanovnika. ... Najmanji grad je Komiža koji ima
24 Iako osobe realno žive u istim uvjetima, jedan će zaposlenik od 5.000,00 kn neto plaće uspjeti nešto i
uštedjeti, dok će drugi imati sasvim dostatno, a treći će možda biti u dugovima. Slične primjere mo-
žemo naći i u svakoj drugoj situaciji.
25 Uz činjenicu da je Zagreb glavni grad Republike Hrvatske ne smije se zaboraviti da on ima 770.058
stanovnika.
26 Općina je Sveta Nedelja (službeno ime) 2006. godine službeno postala gradom – Zakon o području
županija, gradova i općina (NN 86/06). Najveća općina sada je Čepin i, prema popisu stanovništva iz
2001. Godine, ima 12.901 stanovnika.
317
1.677 stanovnika, a najveći grad je Split koji ima 188.694 stanovnika.“27 Kod županija
stanje je možda i gore s obzirom na to da čak tri naše županije imaju manje od 100.000
stanovnika, 13 ih je između 100.001 i 300.000 stanovnika, a samo četiri županije ima-
ju više od 300.000 stanovnika. Ličko-senjska županija sa svojih 53.677 stanovnika
manja je od stanovništva Splita, Rijeke, Osijeka, Slavonskoga Broda ili Zadra. S dru-
ge strane nalazi se Splitko-dalmatinska županija sa svojih 463.376 stanovnika. Važno
je spomenuti da je zakonodavac člankom 19.a dao mogućnost gradovima s više od
35.000 stanovnika ili gradovima u kojima je sjedište županije da na svome području
uz dodijeljene im poslove mogu obavljati i poslove iz djelokruga županije.28 Unatoč
tomu jasno je da Općina Civljane i Grad Split, kao dvije krajnosti, zasigurno nisu u
stanju vršiti iste ovlasti. Ne misli se ovdje na podjednaku razinu zadovoljavajućega
obavljanja, već o apsolutnoj neusporedivosti u smislu kvalitete. Krivci nisu male op-
ćine, odnosno gradovi. Iz objektivnih razloga potrebno je zauzimati se za promjene
postojećega broja hrvatskih općina i gradova. Riječ je o promjenama koje su politički
teške, ali za uspjeh sustava hrvatske lokalne samouprave nužne. Temeljni cilj ovoga
rada nije ukazati na to kakve bi te promjene mogle biti, ali se ističe važnim, nužnim i
mogućim smanjiti broj jedinica te ih povezati, odnosno okrupniti, radi kvalitetnijega
izvršavanja svojih zadaća. Isto je tako moguće zakonom obvezati općine i gradove
na suradnju, a prema broju njihovih stanovnika. Na taj bi se način određeni poslovi
izvršavali kvalitetnije.29 Za plodonosnu primjenu načela supsidijarnosti nužno je iz-
vršiti određene promjene.
Opravdanim se postavlja i pitanje budućnosti županija. Trebaju li županije ostati
u ovakvom obliku kao jedinice područne (regionalne) samouprave? Samo njihovo
ustavno određenje čini se vrlo nejasnim s obzirom na to da su, jezično gledajući,
riječi područje i teritorij istoznačnice.30 Znajući odredbe našega Ustava, ne može se
smatrati istim kada se govori o područnoj samoupravi i kada se govori o teritorijal-
noj samoupravi, iako prema značenju riječi razlika ne bi smjela postojati. Politički bi
vrlo osjetljivo, i po vlast nepopularno, bilo ukidati dosadašnje postojeće županije,
27 Lukeš-Petrović, Maja. Mesarić, Helena. Nikolov, Jadranka. Vodič kroz hrvatski sustav lokalne i re-
gionalne samouprave, Program UN-a za razvoj (UNDP) i Hrvatski institut za lokalnu samoupravu
(HILS), 2005., str. 8.
28 Tako su 32 jedinice preuzele tzv. decentralizirane funkcije.
29 Nešto slično možemo pronaći u Francuskoj. Pri tome nije dirano u postojeće općinske granice, ali se ob-
vezom njihova povezivanja razina kvalitete u izvršavanju poslova podigla na višu razinu. Na taj način
izbjegli su se određeni politički problemi s obzirom na to da ljudi reagiraju vrlo emotivno kad im se
ukida nešto od onoga što su dotad imali. Ljudi najčešće ne procjenjuju objektivne prednosti koje bi uje-
dinjavanjem općina mogli zadobiti, pa vjerujemo da je jednostavnije koristiti se francuskim modelom.
30 Prema: Šarić, Ljiljana. Wittschen, Wiebke. Rječnik sinonima, Universitätsverlage Aschenbesck and
Isense, Bremen-Oldenburg, suizdavač: Neretva d. o. o., Zagreb, 2003., str. 227.
318
odnosno spajati pojedine županije kako bi se stvorile županije koje bi nalikovale

regijama. Moguće je određeni dio poslova prenijeti na nekakvu višu razinu, ali da
ta nova razina preuzme i određene poslove koji su se dosada vršili na državnoj ra-
zini. Te nove jedinice bile bi regije. Regionalizacija je proces koji se, uz manje ili više
uspjeha, odvija ne samo u Europskoj uniji, nego i u cijeloj Europi. Istina je da Vijeće
Europe ni do danas nije uspjelo Povelju o regionalnoj samoupravi pomaknuti iz faze
nacrta jer postoje određene zemlje koje se izrazito protive samoupravnoj regionali-
zaciji.31 Objektivno sagledavajući mnogovrsne unutarnje čimbenike, kao i usporedi-
vost s NUTS II jedinicama, Republika Hrvatska treba i može imati najviše pet regija
(četiri povijesne regije i Grad Zagreb). Na taj bi se način ljudski potencijal stručnih
službi u takvim regijama podigao na visoku razinu i, vjeruje se, uskoro pridobio i
povjerenje javnosti.32
Čak i kada bi došlo do reorganizacije sustava hrvatske samouprave, moguće je
da bi i dalje postojale razlike u razini zadovoljavajućega obavljanja poslova između
jedinica iste razine. Treba li tada sve jedinice izvlastiti s nekih poslova ili samo one
koje ih ne mogu obavljati na zadovoljavajući način? Javljaju se tako problemi jedins-
tva djelovanja, učinkovitosti, jedinstva primjene i solidarnosti.
6. PROBLEMI U VEZI S PRIMJENOM NAČELA SUPSIDIJARNOSTI
Jedinstveno djelovanje danas je važan zahtjev postavljen pred javne vlasti kako
bi se ujednačilo djelovanje na čitavome državnom području te kako bi se izbjegao
gubitak vremena i novca udvostručivanjem napora u ostvarivanju nekoga zadatka
na različitim razinama. Određeni poslovi prema svojoj prirodi trebaju biti na razini
što bližoj građanima s obzirom na to da se pretpostavlja da je to razina koja ima naj-
više spoznaja o potrebama građana, a i radi se o poslovima koji se tiču svakodnevne
kakvoće življenja (ceste, kultura, politika prema mladeži...). U tim se slučajevima
središnjoj državnoj vlasti ili nekoj drugoj višoj razini vlasti (federalnoj, regionalnoj)
ostavlja isključivo regulacijska ovlast kako bi se osiguralo jedinstvo djelovanja. Je-
dinstvo djelovanja pretpostavlja i mogućnost da decentralizirane vlasti sudjeluju u
oblikovanju stava o tome što zapravo čini poželjnu razinu i opseg uplitanja neke više
razine vlasti.33
31 Poglavito Republika Francuska, koja je i EPLS ratificirala tek 2007.godine, iako ga je potpisala još 15.
listopada 1985.
32 Iako vjerujemo da svijest o regionalnoj pripadnosti i danas postoji u hrvatskih građana te da bi je
samoupravna regionalizacija samo potvrdila.
33 Više u: Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity: Report Prepared for the Steering Com-
mittee on Local and Regional Authorities (CDLR), Local and Regional Authorities in europe, No. 55,
Council of Europe Publishing, Strasbourg, 1994., str. 25.
319
Govoreći o vezi načela supsidijarnosti i čimbenika učinkovitosti, teže je posta-

viti kriterije jer su sve donedavno glavni pokazatelji učinkovitosti nekoga sustava
bili isključivo ekonomičnost i profitabilnost. U većini sustava manja se pak važnost
pridavala razini kakvoće usluge s gledišta krajnjih korisnika (građana) s obzirom na
to da se radi o veličini koja se ne može tržišno izmjeriti ako je vlast isključivo vrši-
telj određene djelatnosti, stoga nema konkurencije i mogućnosti usporedbe. Iako su
otprije poznati pojmovi new public management i new public administration, te su ideje
tek nedavno zaživjele u većini zemalja u kojima je dotada isključivi kriterij uspješno-
sti, odnosno učinkovitosti neke javne djelatnosti, bila njezina ekonomičnost. Načelo
supsidijarnosti ne dovodi se time u suprotnost s načelom ekonomičnosti, već traži
korištenje i nekih drugih kriterija od onih uobičajenih. Sve se više ekonomičnost
kao načelo djelovanja zamjenjuje gospodarstvenošću. Dosada su se uvijek svi ba-
vili isključivo značenjem i važnošću financijskih i ekonomskih aspekata, a danas se
značenje i važnost pridaju i ljudskom čimbeniku i njegovoj dobrobiti. Rečeno eko-
nomskim rječnikom: „Ono potiče dodavanje kvalitativnih varijabli kvantitativnim
faktorima.“34
Današnje društvo više je prožeto idejama jednakosti nego što je to bio slučaj u
prošlosti. Zahtijeva se da svi stanovnici na jednom području žive u jednakim uvjeti-
ma. Iako je zahtjev sasvim jasan i s moralne točke gledišta potpuno opravdan, pro-
blem je što je on u suprotnosti s pravilnom primjenom načela supsidijarnosti. Načelo
supsidijarnosti zauzima se za lokalnu analizu i reakciju na određenu situaciju i sa-
mim time zapravo potiče različitost. Takav se zaključak u prvi trenutak može učiniti
opravdan, ali načelo supsidijarnosti zapravo više govori o metodama akcije, odno-
sno načinima kako se određeni cilj može postići. Načelo svoju praktičnu ulogu treba
odigrati pri odlučivanju kojim metodama, načinima i postupcima treba pravilno od-
govoriti na postavljeni cilj, odnosno kako prevladati određene probleme koji mogu
biti isključivo lokalnoga značenja. Prema mišljenju grupe europskih pravnih struč-
njaka35, moguće su dvije posljedice. Prva je mogućnost da će doći do podjele ovlasti
koja se neće morati nužno podudarati s isključivim područjem mjerodavnosti neke
vlasti, a pri čemu će se morati razlikovati u kojim se područjima traži solidarnost,
stoga će to biti povjereno višim vlastima, od onih područja u kojima se pretpostavlja
individualna procjena stanja, stoga se njihovo obavljanje može povjeriti nižoj razini.
U Francuskoj se tako razlikuju financijska socijalna davanja (mirovine i invalidnine
primjerice), koja su na središnjoj državnoj razini, od pojedinih davanja (stambeno
34 Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity: Report Prepared for the Steering Committee on
Local and Regional Authorities (CDLR), Local and Regional Authorities in europe, No. 55, Council of
Europe Publishing, Strasbourg, 1994., str. 27.
35 Grupu od šest članova utemeljio je Upravni odbor za lokalnu i regionalnu samoupravu (CDLR) Vije-
ća Europe.
320
zbrinjavanje starih i osoba s posebnim potrebama), koja su područje odgovornosti

lokalne razine. Druga mogućnost dovodi do podjele između donošenja zakona i nje-
gove provedbe, a što nužno u sebi uključuje mogućnost procjene primjene, odnosno
provedbe u svakodnevnim situacijama (potvrda da su ispunjeni kriteriji za dodjelu
određene pomoći). Ta je mogućnost vrlo česta u federativnim državama. Prof. Ko-
prić smatra da se osiguranjem međusobne solidarnosti i suradnje lokalnih jedinica
te podrškom viših razina vlasti može spriječiti mogućnost stvaranja još većih razlika
između razvijenih i nerazvijenih jedinica lokalne, odnosno područne (regionalne)
samouprave.36 Na tome je tragu i mišljenje kako načelo supsidijarnosti nije načelo
koje određuje sadržaj nečega, već da ono daje smjernice i „... osigurava društvu od-
lučiti o stupnju općenitosti za donošenje političkih i društvenih odluka.“37
Može se ovdje učiniti kako načelo supsidijarnosti zagovara smanjivanje prene-
senih ovlasti u odnosu na izvorne ovlasti lokalnih zajednica. Može se prihvatiti mi-
šljenje da bi lokalne vlasti mogle provoditi određeni dio ovlasti središnjih tijela, a
da im se pri izvedbi ne oduzima njihova autonomija. Prihvaća se mišljenje neovisne
grupe stručnjaka koja smatra da viša vlast često postane neobjektivna i pri nadzoru
zakonitosti glede izvornih ovlasti lokalnih jedinica s obzirom na to da je stekla odre-
đene navike provodeći nadzor zakonitosti i svrsishodnosti glede prenesenih ovlasti.
Određene stavove, ocjene i navike teško je dijeliti, odnosno različito se njima koristiti
ovisno o vrsti nadzora koja se provodi. Opravdana je bojazan da se razlika često
može zaboraviti. U odnosu na jedinstvo primjene stručnjaci zaključuju kako bi se i
unutar ustavno ili zakonski istovrsne grupe lokalnih jedinica glede ovlasti razlika
ipak mogla utemeljeti na broju stanovnika. „... supsidijarnost bi, primjerice, mogla
biti zadovoljena prihvaćanjem stupnja statutarnih različitosti ili širenja ovlasti unu-
tar jedne kategorije vlasti, a temeljem broja stanovnika.“38
Načela supsidijarnosti i solidarnosti nalaze se dakle u međusobnoj suprotnosti.
Ravnoteža između siromašnijih i bogatijih zasigurno se jednostavnije ostvaruje u
centraliziranim državama. No, razmatrajući značenje same riječi supsidijarnost, od-
nosno pozitivnoga i negativnoga zahtjeva načela, primjećuje se da supsidijarnost
obuhvaća i zahtjev, odnosno pravo na pomoć. Supsidijarnost nije dakle potpuna,
konačna i nepovratna zamjena nižih i manjih razina vlasti nekom višom ili većom
razinom vlasti, već je to pomoć u onoj mjeri i tako dugo dok postoji potreba. Pra-
36 Koprić, Ivan. Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nadzora središnjih državnih
organa u: Hrvatska javna uprava 2 (3), Institut za javnu upravu, Zagreb, 2000., str. 395.
37 Backer, Larry Catá. Forging Federal Systems Within a Matrix of Contained Conflict: the Example of
the European Union u: European and International Law Review, Fall, 1998., str. 7.
38 Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity: Report Prepared for the Steering Committee on
Local and Regional Authorities (CDLR), Local and Regional Authorities in europe, No. 55, Council of
Europe Publishing, Strasbourg, 1994., str. 28.
321
vilnom primjenom načela supsidijarnosti viša vlast treba stvoriti preduvjete kako
bi niža vlast mogla neke poslove u budućnosti obavljati samostalno ili, pak, treba
pružiti samo privremenu pomoć u slučaju trenutne nesposobnosti nižih jedinica, a
ponekad se može raditi i o nekom izvanrednom zadatku koji ne pripada redovitom
djelokrugu niže zajednice (potresi, poplave i druge prirodne nepogode). „Načelo
supsidijarnosti zagovara suradnju – partnerstva – različitih dionika odgovornih za
društveni razvoj.“39
Kako bi se načelo solidarnosti uopće moglo ostvariti, potrebno je jasno razgrani-
čiti ovlasti svih razina vlasti te unaprijed postaviti kriterije na temelju kojih se jasno i
nedvojbeno može utvrditi postoji li potreba za uključivanjem više razine vlasti. No, s
druge strane, ne smije se opet načelo supsidijarnosti upotrebljavati preširoko da bi se
u potpunosti moglo zaobići načelo solidarnosti te većinu nekih, poglavito socijalnih,
obveza zajednice prepustiti prirodnim zajednicama poput obitelji.40
Ako se pokušava usporediti načelo supsidijarnosti s posljedicama koje ono izaziva
– slobodom, različitošću i odgovornošću – jasno je da tu nije riječ o negativnostima,
nego poglavito o novom načinu društvene organizacije utemeljene na koordinaciji
bezbrojnih zajednica u odnosu na nekadašnje hijerarhijsko društvo u kojemu se oče-
kuje djelovanje vlasti za sva pitanja. Dosadašnji top down način rješavanja problema
zajednički je totalitarnim društvima (komunizam, nacizam, fašizam) u kojima pojedi-
nac nije imao mogućnosti vlastitim djelovanjem nešto ostvariti, nego je za svaku poje-
dinost postajalo neko tijelo vlasti koje je o tome odlučivalo. Privatna inicijativa uopće
nije postojala. „U modernim demokracijama građani nisu pasivni i bezvoljni subjekti
kojima se upravlja, nego aktivni i odgovorni sudionici koji upravljaju.“41 Primjenjujući
načelo supsidijarnosti, gube se antagonizmi između međusobno nadređenih i podre-
đenih razina vlasti u hijerarhijski izgrađenom društvu, a u ostvarivanju zajedničkih
vrijednosti uspostavljaju se društveni odnosi utemeljeni na povjerenju i međusobnom
uvažavanju svih sudionika. „Supsidijarnost je zapravo staro načelo hijerarhije proma-
trano bottom-up. Hijerarhija na poredak gleda top-down.“42
39 Bežovan, Gojko. Amoralni familizam kao prepreka ostvarenju načela supsidijarnosti u hrvatskom
društvu u: O solidarnosti i supsidijarnosti u Hrvatskoj, uredili Stjepan Baloban i Gordan Črpčić, Cen-
tar za promicanje socijalnog nauka Crkve i Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2004., str. 62.
40 Obveza djece na brigu o roditeljima i djece o roditeljima nije uvijek moguća ako i sama djeca, odnosno
roditelji, imaju financijskih problema u zadovoljavanju temeljne egzistencije te društvo u tom slučaju
ne bi smjelo pokušati skinuti sa sebe odgovornost zazivajući djelovanje načela supsidijarnosti. Načelo
supsidijarnosti, baš suprotno, zahtijevalo bi pomoć društva ako obitelj ne može sama ispuniti neku
od osnovnih funkcija. Teško je povjerovati da bi netko dragovoljno bio korisnikom pučke kuhinje radi
uštede novca.
41 Lauc, Zvonimir. Promicanje i provedba načela Europske povelje o lokalnoj samoupravi, osobito nače-
la supsidijarnosti u: Hrvatska javna uprava 3 (1), Institut za javnu upravu, Zagreb, 1999., str. 462.
42 Kossel, Clifford. Global community and subsidiarity u: Communio, str. 48.
322
Prijedlog glede mogućih izmjena odredbe koja govori o načelu supsidijarnosti

te načela proporcionalnosti, koji je izvjestiteljica Birgitta Halvarsson podnijela Kon-
gresu lokalnih i regionalnih vlasti, s obzirom na njegovu važnost za ovaj rad, navest
će se u cijelosti. „Bilo bi primjereno predvidjeti osnaživanje načela supsidijarnosti i
proporcionalnosti (između ostalih članci 4. i 9. Povelje), između ostaloga uvođenjem
odredaba koje će prvo odrediti načine na koje se lokalne vlasti mogu uključiti u
odlučivanje središnje vlade koje ih se tiče, kao drugo staviti državama obvezu sa-
vjetovati se s lokalnim i regionalnim vlastima na primjereni način i u odgovarajuće
vrijeme glede prijedloga koji se značajno mogu odnositi na njihove financijske izvo-
re i treće obvezati države na uspostavljanje zajedničkoga odbora središnje/lokalne
vlasti s ciljem procjenjivanja ravnoteže između sredstava i obveza lokalnih vlasti
(Preporuka 79/2000).“43
7. ZAKLJUČAK
Načelo supsidijarnosti sadržajno se javlja već u djelima sv. Tome Akvinskoga, koji
je proučavao Aristotela i njegova djela. Vizija države sv. Tome Akvinskoga u svojoj je
biti decentralizirana, a središnjim državnim vlastima ostavlja se važna zadaća koordi-
nacije. Biskup Mainza mons. Wilhelm Emmanuel von Ketteler (1811. – 1877.) baštinik
je ideja sv. Tome Akvinskoga i u svojim radovima državu objašnjava koristeći se poj-
movima organizma i udova, a pojam supsidijarno pravo prvi put spominje u svome dje-
lu Die Katholiken und das Reich. Papa Pio XI. 1931. godine izdaje encikliku Quadragesimo
anno, u kojoj izrijekom spominje načelo supsidijarnosti u točkama 80. i 81.
Članak 4. stavak 3. EPLS-a Vijeća Europe iz 1985. godine govori o sadržaju na-
čela supsidijarnosti, iako ga izrijekom ne imenuje. Određuje da će se javne ovlasti
obavljati tako da se preferira da pripadaju vlastima koje su najbliže građanima, a da
se prilikom dodjele ovlasti nekoj drugoj vlasti mora voditi računa o širini i prirodi
zadaće i o zahtjevima učinkovitosti i ekonomičnosti. Republika Hrvatska prvobitno
je pri ratifikaciji navedeni članak isključila od primjene, ali je 2008. EPLS prihvatila u
cijelosti. Danas su od 44 države koje su EPLS ratificirale načelo supsidijarnosti izrije-
kom isključile iz primjene jedino Republika Austrija i Republika Srbija.
Unatoč prethodnim mnogobrojnim pokušajima, načelo se supsidijarnosti u
pravnim dokumentima današnje Europske unije prvi put sadržajno javlja u Jedin-
stvenom europskom aktu (Single European Act – SEA) 1986. godine u stavku 4. članka
130.r. Načelo se javlja i 1992. godine u u stavku 2. članka 1. Ugovora o Europskoj
uniji iz Maastrichta, čime se određuje da se odluke donose na razini što bližoj gra-
43 Halvarsson, Birgitta. 20th Anniversary of the European Charter of Local Self-Government, The Con-
gress of Local and Regional Authorities, 12th Plenary Session, Strasbourg, 27 April 2005, str. 6.
323
đanima. Sastanak na vrhu Europskoga vijeća u Edinburgu krajem 1992. godine ista-
knuo je značenje načela supsidijarnosti te je postavio i tri kriterija za test nužnosti i
poredbene učinkovitosti. Međuvladina konferencija održana 1996./97. godine uklju-
čila je u Ugovor o Europskoj uniji i Protokol broj 7, odnosno Protokol o primjeni načela
supsidijarnosti i proporcionalnosti. Njime su prijašnji stavovi bili pravno kodificirani
te su time potpali pod sudbenost Europskoga suda. Članak 5. Konsolidirane verzije
Ugovora o Europskoj uniji izrijekom spominje načela supsidijarnosti i proporcional-
nosti. Određuje se da će Unija djelovati samo u smislu povjerenih joj ovlasti kako
bi ostvarila ciljeve povjerene joj Ugovorom, a samo će se korištenje voditi načeli-
ma supsidijarnosti i proporcionalnosti. Na temelju načela supsidijarnosti, Unija će
djelovati u područjima gdje nema isključive ovlasti samo ako ciljeve predloženoga
djelovanja države članice ne mogu zadovoljavajuće ostvariti, bilo to na središnjoj,
regionalnoj ili lokalnoj razini, već ih u smislu opsega ili učinka predloženoga dje-
lovanja Unija može bolje postići. Pri tome će institucije Unije načelo primjenjivati
sukladno postupku predviđenom Protokolom o primjeni načela supsidijarnosti i
proporcionalnosti, a koji je sastavni dio Konsolidirane verzije ugovora. Nacionalni
parlamenti osiguravaju usklađenost s načelom supsidijarnosti, a na način predviđen
Protokolom.
Načelo supsidijarnosti „živo“ je i dinamično načelo od kojega se očekuje da če-
sto, ako ne i svakodnevno, prosuđuje u kojoj se mjeri određeni poslovi zadovoljava-
juće ostvaruju na određenoj razini. Ako su poslovi na lokalnoj ili regionalnoj razini,
primjena načela ne isključuje mogućnost da se u jednome trenutku prenesu na neku
višu/širu razinu (regionalnu, državnu ili naddržavnu), ali ne isključuje ni moguć-
nost da se jednom preneseni poslovi na neku višu/širu razinu ponovno ne povjere
nižoj/užoj razini. Sama ta potreba kontinuiranoga procjenjivanja zadovoljavajućega
ostvarenja stvara već velike probleme. U tom smislu nameću se sljedeća pitanja:
a) Kojemu tijelu treba biti povjerena ta zadaća?
b) Ima li strana nezadovoljna odlukom mogućnost neke vrste priziva?
c) Koliko se često ta provjera treba obavljati?
d) O kojoj razini zadovoljavajućega ostvarenja treba biti riječi s obzirom na to
da bolje ne znači istodobno da i nešto lošije nije također na zadovoljavajućoj
razini?
e) Koliku će ulogu pri odlučivanju imati i psihološki čimbenik? Odnosno, neće
li svaka razina nastojati zadržati, odnosno osvojiti neku ovlast ne vodeći pri
tome računa o stupnju zadovoljstva građana?
f) Što ako sve jedinice neke razine nisu u stanju vršiti poslove na zadovoljava-
jući način? Treba li tada samo njih izvlastiti s poslova ili treba izvlastiti sve
jedinice iste razine?
324
U radu se pokušalo odgovoriti na postavljena pitanja bez smatranja da su ponu-

đenja rješenja najbolja, već da se radi o doprinosu potpunome zaživljavanju načela
supsidijarnosti u hrvatskoj lokalnoj i regionalnoj samoupravi.
Čak i kada bi došlo do reorganizacije sustava hrvatske samouprave, moguće je
da bi i dalje postojale razlike u razini zadovoljavajućega obavljanja poslova između
jedinica iste razine. Treba li tada sve jedinice izvlastiti s nekih poslova ili samo one
koje ih ne mogu obavljati na zadovoljavajući način? Javljaju se tako problemi jedin-
stva djelovanja, učinkovitosti, jedinstva primjene i solidarnosti.
Ako se pokušava usporediti načelo supsidijarnosti s posljedicama koje ono iza-
ziva – slobodom, različitošću i odgovornošću – jasno je da tu nije riječ o negativno-
stima, nego poglavito o novom načinu društvene organizacije utemeljene na koordi-
naciji bezbrojnih zajednica u odnosu na nekadašnje hijerarhijsko društvo u kojemu
se očekuje djelovanje vlasti za sva pitanja.
Zaključno se ističe izvješće Skupštine europskih regija iz svibnja 2009. godine, a
nakon provedene iscrpne analize „... rezultati jasno upućuju kako je primjena načela
supsidijarnosti ključna za ekonomski uspjeh. To je istinito, kako kratkoročno (izrav-
ni učinak na GDP), tako i dugoročno (putem obrazovanja i istraživanja).“44
Literatura
BABAC, Branko. Obnova hrvatskoga gradjanskoga društva – politička kontrola i državna
uprava, Pravni fakultet Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek,
1994.
BACKER, Larry Catá. Forging Federal Systems Within a Matrix of Contained Conflict:
The Example of the European Union u: European and International Law Review,
Fall, 1998.
BAKOTA, Boris. Problemi primjene načela supsidijarnosti, Pravni fakultet Sveučilišta
Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Osijek, 2007.
BEŽOVAN, Gojko. Amorfni familizam kao prepreka ostvarenju načela supsidijarnosti u
hrvatskom društvu u: O solidarnosti i supsidijarnosti u Hrvatskoj, uredili Stjepan Ba-
loban i Gordan Črpić, Centar za promicanje socijalnog nauka Crkve i Kršćanska
sadašnjost, Zagreb, 2004.
Definition and Limits of the Principle of Subsidiarity: Report Prepared for the Steering Com-
mittee on Local and Regional Authorities (CDLR), Local and Regional Authorities in
Europe, No. 55, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 1994.
44 From Subsidiarity to Success: The impact of Decentralization on Economic Growth, Assembly of

European Regions (AER), Strasbourg, 2009., str. 12.
325
FISCHER, Max. Subsidiarity – A “baguette magique” or mere “gobbledygook”, Odense

University, Department of Economics, Odense, 2000.
From Subsidiarity to Success: The impact of Decentralization on Economic Growth, Assem-
bly of European Regions (AER), Strasbourg, 2009.
GRETSCHMANN, Klaus. The Subsidiarity Principle: Who Is To Do What in an Integrated
Europe? u: Subsidiarity: The Challenge of Change, Proceeding of Jacques Delors
Colloquium 1991, European Institute of Public Administration, Maastricht, 1991.
HALVARSSON, Birgitta. 20th Anniversary of the European Charter of Local Self-Gover-
nment, The Congress of Local and Regional Authorities, 12th Plenary Session,
Strasbourg, 27 April 2005.
HIRSCHMANN, David. Challenges of Managing Local Elections in Transitional and
Developing Countries: An Illustrative Essay u: Public Administration and Develo-
pment, vol. 21, John Wiley&Sons, Ltd., 2001.
HÖFFNER, Joseph. Kršćanski socijalni nauk, Kršćanska sadašnjost, Centar za promi-
canje socijalnog nauka Crkve, Zagreb, 2005.
IVAN PAVAO II. Centesimus annus, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991.
KOPRIĆ, Ivan. Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nadzora središ-
njih državnih organa u: Hrvatska javna uprava 2 (3), Institut za javnu upravu, Za-
greb, 2000.
KOSSEL, Clifford. Global community and subsidiarity u: Communio
LAUC, Zvonimir. Promicanje i provedba načela Europske povelje o lokalnoj samoupravi,
osobito načela supsidijarnosti u: Hrvatska javna uprava 3 (1), Institut za javnu upra-
vu, Zagreb, 1999.
LUKEŠ-PETROVIĆ, Maja, MASARIĆ, Helena, NIKOLOV, Jadranka. Vodič kroz hr-
vatski sustav lokalne i regionalne samouprave, Program UN-a za razvoj (UNDP) i
Hrvatski institut za lokalnu samoupravu, 2005.
PIO XI. Quadragesimo anno u: Sto godina katoličkoga socijalnog nauka, uredio Marijan
Valković, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1991.
Sto godina katoličkoga socijalnog nauka, uredio Marijan Valković, Kršćanska sadašnjost,
Zagreb, 1991.
ŠARIĆ, Ljiljana, WITTSCHEN, Wiebke. Rječnik sinonima, Universitätsverlage
Aschenbesck and Isense, Bremen-Oldenburg, suizdavač: Neretva d. o. o.,
Zagreb, 2003.
326
UDK 316.47:352/353
Prof. dr. sc. Josip Kregar 352/353:316.47
redoviti profesor Pravnog fakulteta Pregledni znanstveni rad
Sveučilišta u Zagrebu Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Lokalne zajednice i sociokulturni identiteti

Onaj pak tko se ne može združivati ili mu ništa ne treba
zbog samodostatnosti, taj i nije nikakav dio grada te je
ili zvijer ili bog. Po naravi dakle postoji poriv u svima za
zajedništvom. Onaj pak tko ga je prvi zasnovao uzročnik
je najvećih dobara.
Aristotel, Politika, 25-30
1. Prolog
Kada čovjek stane ispod velikog hrasta, kad pogleda gore, stekne dojam o snazi
i trajnosti u vremenu. U sjeni hrasta ništa ne raste. A ta impresivna grdosija nastala
je iz malog žira, prilagodila se izazovima okoline, u vremenu iskoristila svaku šansu
rasta i opstanka, prilagodila se vjetru i klimi, svoju genetsku zadanost adaptirala je
uvjetima i nužno izrasla u simbol trajnosti i vitalne snage. Istina, neće svatko u tome
vidjeti simbole života. Netko će se diviti šumu vjetra u krošnjama, netko estetici i igri
boja, netko će gledati morfologiju grana i strukturu debla, a netko žir koji se rasipa,
netko će u hrastu – manimo se maštanja – jednostavno vidjeti drvenu građu.
Na hrast se, kad ostari, lijepi mahovina, imele i po njemu raste bršljan, u njemu
žive vjeverice i rupe buše kornjaši.
Tako je i s organizacijama, primjerice državom. Njena impresivna snaga često nas
sprječava da vidimo da je ona nastala iz malog zametka funkcija vlasti, da teži rastu i
zastrašuje snagom. U njenoj sjeni slabo što raste, kada se ne pazi, i u njoj postoje para-
ziti i saprofiti. Uz moćnu državu i njenu organizaciju kržlja i vene ljudska zajednica.
No prispodoba s hrastom i šumom ima ovdje i sasvim drugo značenje. I inače u
životu kad stanemo, impresionirani nekom pojavom, a ne vidimo cjelinu, kažemo:
od drveća se ne vidi šuma. Time govorimo da se bavimo, što nije ni pogrešno niti
je loše, da prednost dajemo strukturi i morfologiji onoga što gledamo, a da izmiče
slika šire relevantne okoline, da se ne vide važni procesi i vanjska determiniranost.
U analizi države mitomanija i naciocentrizam, ideologijska slika, prevladavala je
tako dugo i bila toliko pogrešna da nije čudno da se u ozbiljnoj analizi prirodno teži
čvrstim i pozitivnim činjenicama normativnog uređenja i organizacijskog ustroja,
327
da je fokus na troškovima i jasnim, mjerljivim i pozitivno utvrđenim fenomenima.

Umjesto živog tkiva društva, koje je okolina države, umjesto lokalne zajednice u
koju je urasla mjesna i općinska uprava i njene institucije, izdvajaju se pitanja ustroja,
pravnog uređenja ili financiranja. Zajednica ipak nikada neće nestati i nije potpuno
nestala, ona je i ograničenje i podrška institucijama lokalne samouprave, ali u dija-
lektičkoj vezi s formalnim obrisima institucija u kojima se odlučuje o interesima, pra-
vima i obavezama koje ograničavaju formalni elementi postupka i mjerodavnosti.
2. Problem: zajednica i društvo
Već punih stotinu dvadeset godina tema nestanka zajednice i njena pretvaranja
u društvo jedna je od centralnih socioloških tema, koja je možda svojevrstan oblik
paradigmatskog slaganja glavnih autora oko smjerova promjene društva. Godine
1887. Ferdinand Tönnies objavio je knjigu Gemeinschaft und Gesellschaft u kojoj tvrdi
da se razvojem društva mijenjaju temelji društvenog udruživanja.1 Volja na kojoj se
temelji stvaranje zajednica prirodna je volja (Wesenwille) i ona podrazumijeva sku-
pinu svih prirodnih poriva udruživanja, tradiciju i običaj, vrijednosti i emocije kao
motiv uspostavljanja interakcije i grupe. Prirodna volja pokretač je interakcije koja je
sama sebi cilj ili pak poriv za zajedničkim pokretom (nacionalni pokret, modni stil,
ludilo ili panika2). Današnjem modernom vremenu više odgovara racionalna volja
postizanja proračunatog cilja (Kürwille). Kürwille je ustvari staronjemačka riječ za
slobodan izbor.
Zajednice su društvena udruživanja temeljena na neizbježnim uvjetima zajed-
ništva3, kao što su srodništvo, sljedbeništvo, sekte ili susjedstvo, a društva su ute-
meljena na racionalnoj kalkulaciji udruživanja. Alles vertraute, heimliche, aussließliche
Zusammenleben wird als Leben in Gemeinschaft verstanden. Gesellschaft ist die Offentlich-
keit, ist die Welt… In Gemeinschaft mit der Seinen befindet man sich, von der Geburt an, mit
allem Wohl und Wehe daran gebunden…Das Verhaltnis selber, und also Verbindung, wird
1 Razlikuje tri razine društvenih entiteta: a) socijalne interakcije (Soziale Verhältnise); b) razinu soci-
jalnih korporacija, odnosno organizacija (Soziale Körperschaften); c) razinu socijalnih kolektiva koja
obuhvaća globalne neorganizirane grupe, npr. klase i nacije (Samtschaften). S. Petković, J. Kregar,
Pregled glavnih sistema socioloških teorija, Pravni fakultet, Zagreb, 1994., 53.
2 K. Thompson, Moral Panics, Routledge, 1998.
3 „On (Tönnies) napravio je mnogo više od običnog sažetka. On je ideje povezao u sistematski oblik.
On je razvio pojam pretpostavke o integralnom mentalitetu (underlying integral mentality). On je
sistematizirao kontraste. On ih je povezao sa socijalnim razvojem… to je razlog zašto sve moder-
ne tipologije – kao što je Durkheimovo razlikovanje ‘mehaničke’ i ‘organske’ solidarnosti, Parkova
distinkcija ‘sakralno/svjetovno’ ili Redfildovo ‘folk/sekularno’ diferenciranje, uzimaju Tönnieseovu
konceptualizaciju kao polaznu točku.” D. Martindale, The Nature of Social Theory, Houghton-Mifflin,
1960., 86.
328
J. Kregar: Lokalne zajednice i sociokulturni identiteti
entweder als reales und organisches Leben begriffen – dies is das Wessen der Gemeindschaft,
oder als ideale und mechanische Bildung – dies ist der Begriff der Gesellschaft.4
Te su dvije forme društveni tipovi5. U starijim društvima, ranije u društvenoj evolu-
ciji, prevladavaju zajednice Gemeinschaft tipa, a u modernom društvu pak prevladavaju
tipovi odnosa utemeljeni na proračunanom interesu, dakle udruživanja („zajednice“)
Gesellschaft tipa. Primjer zajednice (Gemeinschaft) jesu obitelj ili proširena srodnička gru-
pa, a primjer zajednice jest država ili kapitalistička tvrtka. U zajednici je pojedinac uklo-
pljen u isprepletene veze porijekla, srodništva, pobratimstva, klana. U društvu je po-
jedinac samostalna ličnost, individuum povezan vlastitim ciljnim interesom, profitom,
podijeljenim zadacima. U zajednici je vrijednost zemlja, u društvu novac. U Gesellschaft
entitetima odvija se obiteljski život, seoski život i lokalna zajednica, prevladava običaj
i moral, religijska svijest i suglasnost o zajedništvu. U društvima se živi na racionalan
način, gradskim stilom života, dogovor je važniji od običaja, a zakon od morala.
U ovakvim dihotomijama Tönniesov pristup nije bio osobita novost6, no njegov
izbor termina postao je dijelom standardnog sociološkog jezika i uobičajeno je da se
4 F. Tönnies, Gemeinshaft und Gesellschaft; 1887/ B. W. Nikles, J. Wei, Gesellschaft, Hamburg,1975., 95.
5 „On smatra da se radi o dva ideal-tipa društavâ koji u svom čistom obliku ne postoje u stvarnosti.
U stvarnosti nema grupa jasnih Gemeinschaft oblika – svaka zajednica zadovoljava i realne interese
članova a ne postoji ni čisti Gesellschaft Tip – čovjekovo ponašanje nikada nije u potpunosti određeno
ciljnom racionalnošću i interesom. Otuda svaki konkretni oblik društvenog bića ima više ili manje
naglašene elemente društva/zajednice. Tönnies je za usporedbu naveo da se i kemijski elementi, kao
čiste forme, u materijalnom svijetu javljaju pomiješani u različitim omjerima.“
S. Petković, J. Kregar, Pregled glavnih sistema socioloških teorija, Pravni fakultet, Zagreb, 1994., 56.
6 Tönniesova klasifikacija nije bila sasvim originalna, već je bila utemeljena u ranije nastalim ili para-
lelnim shvaćanjima. Naprimjer, Otto von Gierke u utjecajnoj knjizi – O. von Gierke: Das deutsche
Genossenschaftrecht (prijevod The Political Theories of the Middle Age; http://socserv2.mcmaster.
ca/~econ/ugcm/3ll3/gierke/MedPolTheo.pdf) – razlikuje srednjovjekovno društvo u kojem je status
određen rođenjem, postoji striktna podjela društvenih položaja, organsko jedinstvo staleža i nase-
lja te jasna razlika između društva i države prema modernom društvu kojem priliči samostalnost,
samointeres i individualizam građana. Prikladan komentar Briana Caplana: „To be more precise,
distinctively medieval thinkers did not see society as a collection of individuals pursuing their se-
veral aims. (This is what Gierke somewhat incorrectly calls the ‚atomistic’ and ‚mechanistic’ theory
of society.)“ http://econfaculty.gmu.edu/bcaplan/gierke.txt. Slične su i tvrdnje H. Sumner Mainea
(1861.) (Ancient Law Its Connection With the Early History of Society, and Its Relation to Modern Ideas;
http://en.wikisource.org/wiki/Ancient_Law), koji navodi razlike između društava čiji poredak, po-
sebno pravni sustav, obilježava statusno pravo, suprotno suvremenim društvima koja pravo stvaraju
ugovorima. Osnovna njegova tvrdnja jest da pravni sustav ne možemo razumjeti ako ne primijetimo
i uvažimo promjene u samoj biti društva. Treće djelo, koje je također utjecalo na Tönniesa, jest Drevni
grad Fustela de Coulangea, 1864. (La Cité Antique, Étude sur le culte, le droit, les institutions de la Grèce et
de Rome; http://www.gutenberg.org/etext/8074). U njemu se objašnjava kako prerastanje porodice u šire
zajednice, gradove-države, dovodi do stvaranja uprave, odvojenosti privatnog i javnog, promjene u reli-
gioznim vjerovanjima, da bi to bio početak kraja zajednice i nastanak moderne države. Usp. S. Petković,
J. Kregar, Pregled glavnih sistema socioloških teorija, Pravni fakultet, Zagreb, 1994., 57.
329
rijetko i prevodi.7 Njegovu ideju o razvoju od zajednice prema racionalnom svijetu

društava u različitim varijacijama prihvatili su i njegovi suvremenici i suradnici (G.
Simmel8, M. Weber9, Von Wiese, Park, Redfiled i drugi).
7 N. Abercrombie, Dictionary of Sociology, Penguin, 2004., 149; G. Marshall, Dictionary of Sociology,

Oxford University Press, 1998., 249; H. Korte, Soziologie, UTB, 2004., 48. Jedini je izuzetak ponekad
francuska sociologija, koja prevodi nazive (Commeunauté/Societé) J. Éttiene, Dictionaire de sociologie,
Hatier, 1995., 345; R. Boudon, Dictionaire de sociologie, Larousse, 2003., 36.
8 Šire obrazloženje, Robert A. Nisbet, Sociološka tradicija, Zagreb, 2007., Golden marketing,
http://216.122.175.95/web/pedeef/303.pdf.
9 Weberovi stavovi nastaju i u intenzivnoj suradnji s većim brojem teoretičara – no posebno Tönniesa
i Simmela – u čemu je onda ideja dihotomije zajednica/društvo neizbježna tema. On nestanak zajed-
nica vidi kao jedan od oblika početnih dugoročnih procesa gubitka čarobnosti svijeta (Entzauberung
der Welt), koji je sasvim proturječan proces. S jedne strane, u sve ljudske aktivnosti i institucije pro-
dire duh znanstvene proračunanosti i racionalizacije, kultura se oslobađa iracionalnih i afektivnih
elemenata. No, s druge strane, nema sumnje da taj proces vodi tome da možemo ostvariti samo
dio svojih ljudskih potencijala, da smo osuđeni živjeti svedeni u okvire uskih društvenih zadataka,
a lišeni vjere da postoji nešto izvan takvog života. Osuđeni smo, smatra Weber, živjeti u okvirima
birokratske organizacije i društva – u društvima, Gesellschaft formi – u proračunanosti ljudskih od-
nosa svedenih na instrumentalne interakcije, pod normativnim porecima lišenim čarolija religioznih
načela. Racionalnost je onaj unutarnji smisao koji subjekt nalazi u svom djelovanju. Weber smatra da
je ciljna racionalnost superiorna ostalim formama. Ona dozvoljava promjene, trpi razočaranja, daje
rješenja koja su pragmatična i opipljiva. Svojom uvjerljivošću i praktičnom snagom počinje domini-
rati u našim životima. Moderni svijet nije svijet čuda i čarolija, bogova i duhova već sasvim opipljivih
životnih situacija, Weber kaže: „Svijet su napustili bogovi.“ Život je postao predvidljiv, proračunat,
temeljen na kalkulaciji dobitka i gubitka. Osjećaji i strasti povukli su se u sfere intimnosti. Umjesto ve-
likih ideala i herojskih gesti ljudima ostaje prosječan život. Proces racionalizacije svijeta ireverzibilan
je i nezaustavljiv. U modernom društvu, bilo u sferi ekonomije, politike, prava ili upravljanja, bilo čak
u međuljudskim odnosima, djelovanje „primjenom učinkovitih sredstava” za ciljeve – ciljna racional-
nost – postala je dominantna i zamijenila je svaki drugi oblik racionalizacije. Racionalno pravo i bi-
rokratska država glavni su izrazi procesa gubitka zajednice. Pravo, nekad područje magičnih objava
i svetog prava, mješavine moralnih, religijskih i praktičnih normi, numinoznih zahtjeva prema adre-
satu, postaje bezličan i pozitivan propis prepušten birokratskim institucijama i racionalnim postup-
cima. Pravo postaje racionalno, ciljno racionalno, pozitivno, podložno formalnostima, legitimizirano
procedurama, svakako neosobno i lišeno voluntarizma u tumačenjima. Birokratska i hijerarhijska
organizacija tehnički je racionalnija od svake druge: Preciznost, brzina, jednoznačnost (određenost),
poznavanje materijala u spisima, kontinuitet, diskrecija, jedinstvenost, strogo podređivanje, ušteda
na trvenjima, na stvarnim i osobnim troškovima – sve je to uzdignuto na najviši mogući stupanj u
strogo birokratskoj upravi, osobito u njezinu monokratskom obliku... kad su u pitanju složeni zadaci,
plaćeni je birokratski rad ne samo točniji, već u krajnjoj liniji i jeftiniji od formalno besplatne počasne
službe. Šire izloženo: J. Kregar i dr, Uvod u sociologiju, PFZ, 2008., 201 i dalje.
Neizmjerno velika literatura postoji o vezama Tönniesa i Webera: http://www.maxweberstudies.org/;
http://www.faculty.rsu.edu/~felwell/Theorists/Weber/Whome.htm; http://search.barnesandnoble.
com/Weber-and-Toennies/Werner-Cahnman/e/9781560001348; http://journals.cambridge.org/action/
displayAbstract?fromPage=online&aid=5459848;
330
Međutim snažan utjecaj Emilea Durkheima10, pa i Tönniesov osobni kontakt s

njim, doveo je do važne varijacije razvojnih dihotomija zajednice i društva. Francuski
sociolog Emile Durkheim, studirajući u Njemačkoj, prihvatio je koncept razlikovanja
Gemeinschaft i Gesellschaft tipova. Durkheim razlikuje dva tipa društva prema tome na
koji je način ostvarena njihova integracija11. Segmentarna ili arhaička društva druš-
tva su povezana mehaničkom solidarnošću. Mehanička solidarnost jest solidarnost
na temelju sličnosti. Glavna karakteristika tog društva jest međusobna identičnost po-
jedinaca, porodica i plemena u smislu vjere u iste vrijednosti, jednako doživljavanje
svetog i vrijednog, sličnosti u emocijama i ponašanju. Društvena, kolektivna svijest
potpuno dominira nad individualnom, stanje i položaj pojedinca kruto su određe-
ni njegovim statusom. U društvima gdje je ta (mehanička) solidarnost vrlo razvijena
„pojedinac ne pripada samom sebi... on je doslovno stvar kojom raspolaže društvo“12.
„Solidarnost koja proizlazi iz sličnosti maksimalna je kada kolektivna svijest potpuno
prekrije našu svijest... u tom trenutku naša je individualnost na nuli“13.
Povezanost na temelju sličnosti refleks je nepostojanja organiziranosti – svi rade
sve, nema diferenciranja u ulogama, nema razlike u vjerovanjima, imovini, statusu,
zadaci su jednostavni i ne zahtijevaju posebnu vještinu, ali to ima i svoju normativ-
nu dimenziju. Svako odstupanje od zajedničkih vjerovanja, načina života ili indi
vidualizacija strogo je zabranjeno. Što je čvršća kolektivna svijest, to se s većom re-
presivnom snagom ona postavlja prema svakom tko krši društvene norme. Stvarno
ili ritualno zajedničko porijeklo, egzaltirano predavanje kolektivnim aktivnostima,
zatvorenost prema vanjskim utjecajima, shvaćanje ekskomunikacije kao najstrašnije
kazne također su obilježja takvih društava.
Na sasvim drugom kraju razvojne linije nalaze se društva integrirana organ-
skom solidarnošću. U tim društvima pojedinci više nisu slični, već različiti. Solidar-
nost ovdje proizlazi samo iz činjenice različitosti, svatko obavlja pojedinu funkciju ili
10 Durkheim je i napisao prikaz Tönniesove knjige; Durkheim, Émile. 1889. „Tönnies, F., Gemeinschaft
und Gesellschaft.“, Revue philosophique 27: 416-33. Review. See tr. 1972a; tr. 1978a. http://durkheim.
uchicago.edu/Bibliography/Bib01.html
11 Literatura o Durkheimu iznimno je opsežna. http://www.faculty.rsu.edu/~felwell/Theorists/Four/in-
dex.html#II; http://www.sociosite.net/topics/sociologists.php#durkheim; http://durkheim.uchicago.
edu/Bibliography/Bib03.html
Dalje prema J.Kregar, Uvod u sociologiju, Zagreb, 2008., 183, 184.
12 E. Durkheim, O podeli društvenog rada, Prosveta, 1972., 160, Dans les sociétés où cette solidarité est
très développée, l’individu ne s’appartient pas, nous le verrons plus loin; c’est littéralement une chose
dont dispose la société. http://etext.virginia.edu/toc/modeng/public/DurTrav.html
13 E. Durkheim, O podeli društvenog rada, Prosveta, 1972, 160, La solidarité qui dérive des ressemblan-
ces est à son maximum quand la conscience collective recouvre exactement notre conscience totale et
coïncide de tous points avec elle: mais, à ce moment, notre individualité est nulle. http://etext.virgi-
nia.edu/toc/modeng/public/DurTrav.html
331
zadaću u društvu, svatko ovisi o drugom, pa ta međuovisnost povezuje pojedince u

društvo. Individualna sloboda i nevezanost u odnosu na kolektivne norme pretpo-
stavka su specijalizacije i obavljanja funkcije. Organska solidarnost „zahtijeva da se
pojedinci razlikuju jedni od drugih... moguća je samo ako svatko ima svoje područje
slobodnog djelovanja koje mu je svojstveno, što će reći, ako ima ličnost“14. Takva
društva toleriraju različitost i u idejama i u zanimanjima i u statusu i u moći. Ono
što ih povezuje u cjelinu jest organska međuovisnost njegovih dijelova, otvorenost
prema van i prema promjenama. I sama društvena sankcija i priroda prava ovdje
su drukčije. Naglasak je na restitutivnim sankcijama usmjerenim na uspostavu pri
jašnjeg stanja.
U ovom prikazu donekle su zaoštrene razlike između tih dvaju tipova društva.
Izvorno, Durkheimova zamisao bila je pokazati spor evolutivni razvoj od primitiv-
nih društava mehaničke solidarnosti prema modernim, organskom solidarnošću
povezanim, društvima15. Ta dvopodjela ima cilj ocrtati polaznu točku i završne efek-
te procesa promjene društva potaknute povećanjem društvene gustoće i diobe rada.
Durkheim kreće od analize vrste prava i moralnog sadržaja društva, nadilazi ranija
biološka tumačenja evolucije, a završava na analizi razlika modernog i starog, se-
gmentarnog društva. Tönnies pak kreće od tipova volje, kao da se radi o unutarnjem
izboru, ali završava na okolišnim faktorima i posljedicama promjena.
Svojevrsna integracija oba navedena koncepta i starijih tradicija, razlikovanja
zajednica i društva nalazi se u djelima Talcotta Parsonsa. T. Parsons (1902. – 1979.),
kao što je već napomenuto, jedan je od tvoraca moderne sociologije, a njegova teorija
društva temelj je modernog funkcionalizma. Iako Amerikanac, on pripada slijedu
europskih teoretičara jer su na njegov intelektualni razvoj najdublji trag ostavile
godine provedene na školovanju u Europi (London School of Economics, 1925.; Hei-
delberg, 1927.). Njegove teorijske koncepcije neposredna su posljedica upoznava-
nja s europskom filozofskom i sociološkom tradicijom, osobito tradicijom Tönniesa,
Webera i Durkheima. Iako je njegova teorija vrlo razrađena, kompleksna i stvorena
14 http://classiques.uqac.ca/classiques/Durkheim_emile/division_du_travail/division_travail_tdm.html,
15 Mais si la division du travail produit la solidarité, ce n’est pas seulement parce qu’elle fait de chaque individu
un échangiste, comme disent les économistes ; c’est qu’elle crée entre les hommes tout un système de droits
et de devoirs qui les lient les uns aux autres d’ une manière durable. De même que les similitudes sociales
donnent naissance à un droit et à une morale qui les protègent, la division du travail donne naissance
à des règles qui assurent le concours pacifique et régulier des fonctions divisées
La division du travail ne met pas en présence des individus, mais des fonctions sociales. Or, la société est
intéressée au jeu de ces dernières : suivant qu’ elles concourent régulièrement ou non, elle sera saine ou
malade. Si, d’ autre part, on se rappelle que la conscience collective se réduit de plus en plus au culte
de l’ individu, on verra que ce qui caractérise la morale des sociétés organisées, comparée à celle des
sociétés segmentaires, c’ est qu’ elle a quelque chose de plus humain, partant, de plus rationnel.
http://socserv2.socsci.mcmaster.ca/~econ/ugcm/3ll3/durkheim/divtrav.html; str 403
332
tako da se poklapaju i presijecaju različite teorijske sheme, ovdje, u simplificiranom

obliku, prikazujemo njegov stav.
Njegova koncepcija pattern variables16 sastoji se upravo od analize odnosa slije-
dom usporedbi Gemeinschaft i Gesellschaft koncepcije17. U osnovi se radi o dihoto-
mnom razlikovanju dviju različitih kategorija, tipova, shemi koje omogućava ra-
zlikovanje vrijednosnih sistema, društvenih uloga, institucija, pa i cijelih društava,
prema tome u kojoj se mjeri karakteristike pojedinog tipa pattern variables mogu pri-
mijeniti na konkretan opis empirijskog društva te institucija i sistema normi. Kako
su to u ranijim verzijama Parsons i Shils formulirali, pattern variables shvaćene su kao
„pet fundamentalnih izbora... koje mora izvršiti aktor prije negoli situacija postane
za njega određenog (unambigious) značenja“18. Primjerice: smislenost normativne
orijentacije stječe se odlukom o tome da li slušati emocije ili biti emocionalno neu-
tralan, zatim, biti orijentiran osobnim interesom ili stavom zajednice, slušati univer-
zalne ili specifične norme, interpretirati li ponašanje drugoga polazeći od njegovih
pripisanih kvaliteta i, naposljetku, je li određena relacija samo jedna od brojnih i
raznovrsnih između istih aktera ili nije. Alternative izbora pojavljuju se u neprotur-
ječnom sklopu, odnosno tipu. Kao što je rečeno, svaka akcija uključuje izbor između
alternativa (otuda dihotomije), a svaka selekcija uključuje upotrebu standarda. Stan-
dardi su orijentacije organizirane u sisteme. Tipovi tih sistema jesu pattern variables.
Razlikuju se dva takva tipa. Ranije u povijesti postoje društva (predmoderna)
koja određuje orijentacija na zajednicu, partikularizam i ograđivanje od drugih, osje-
ćaj uklopljenosti, afektivnost i askriptivnost (pripisanost) u određenju društvenog
položaja. Drugo su moderna društva koja karakterizira samointeres (selfinteres), uni-
verzalizam, odnosno jednakost normi prema svima, funkcionalna specifičnost kao
komunikacijski razdvojeni zahtjevi prema podijeljenim ulogama, vrijednosna neu-
tralnost i orijentacija na postignuće19. Parsons smatra da moderna društva, u osnov-
16 Ovaj neprevodivi termin („obrasci varijabli“, „obrasci mijenjanja”, „obrasci izbora“?), koji je postao i
terminus technicus, odvaja nas od osnovne teme izlaganja općeg koncepta modernizacijskih promje-
na društva, no bojazan umanjuje činjenica da upravo razlikovanje tipova (obrazaca) olakšava otkriva-
nje glavnog smjera općih razvojnih promjena društava – od društava askriptivnosti, partikularizma,
difuznosti, kolektivnosti, afektivnosti razvojem nastaju društva čiji je obrazac normativnosti samoin-
teres, univerzalizam, funkcionalna specifičnost, vrijednosna neutralnost i postignuće (achievement).
17 T. Parsons, The Structure of Social Action, Free Press, 1968, 686 – 694. T. Parsons, The Structure of Social
Action, http://books.google.hr/books?id=huEUAAAAIAAJ&pg=PA140&lpg=PA140&dq
18 T. Parsons, The Social System, Free Press, 1951., 172-183.
19 Najvažniji element razlikovanja: razlikovanje između askriptivnosti (ascription, „quality“, pripisivan-
je) i postignuća (achievement, „performance“). Dilema, tj. dihotomija u izboru vrijednosnog stava ovdje
se tiče pravila koje pojedinca orijentira prema drugima na osnovi toga što jesu, na osnovi pripisanih
kvaliteta – starost, porijeklo, spol, rasa, etnicitet etc. ili pak prema tome što čine (postižu). Naprimjer,
333
nom, karakteriziraju instrumentalne norme i vrijednosti, da je u njima naglasak na

postizanju ciljeva i ispunjenju zadataka (na obilježjima prvog tipa), tj. da ih karak-
terizira orijentacija na ciljno-racionalni interes, primjena univerzalno važećih normi,
emocionalna neutralnost, funkcijama specificirani (parcijalni) odnosi i askriptivnost.
Društva su podvrgnuta stalnom diferenciranju u kojem svaka novonastala jedi-
nica znači viši stupanj funkcionalne specijalizacije i, otuda, veću mogućnost iskori-
štavanja okoline ili regulacije međuodnosa u sistemu. Promjena je postupna, evo-
lutivna, pri čemu stalan porast razvedenosti znači razvojni napredak. Povremeno
integracijski okviri i kapacitet sistema nisu dovoljni za održavanje homeostaze, te
onda dolazi do kardinalne izmjene (propasti ili revolucije) osobina sistema20.
Primitivna društva karakterizira nizak stupanj diferencijacije svih elemenata druš-
tvenog sustava. Tu fazu društvene evolucije karakterizira odsutnost funkcionalne di-
ferencijacije. Ta činjenica odnosi se prije svega na međusobnu stopljenost svih sastav-
nih dijelova društvenog sistema: politički se sistem ne diferencira od ekonomskog,
kultura je isto što i tehnologija, rodovski odnosi presudni su i za integraciju i za odr-
žanje obrazaca ponašanja. Društvena zajednica shvaća se kao jedinstveni kolektivitet,
a članstvo u njoj stječe se na osnovi dva principa – krvne ili tazbinske (bračne) veze.
Praktički svi odnosi interakcije regulirani su i integrirani sistemom srodstva. Nema
razdvajanja ni specifikacije društvenih uloga i pojedinac je u potpunosti uklopljen u
čvrstu zajednicu. Umjesto diferenciranosti pojedinih strukturnih obilježja društveni je
sistem povezan principom srodništva. Poredak tradicionalnog društva u cjelini je obi-
lježen askriptivnošću: prava i dužnosti pojedinca (radni zadaci, status, imovina i sl.)
određeni su porijeklom, spolom, dobi ili kombinacijom takvih o ljudskim pregnućima
neovisnih faktora. Askriptivna solidarnost preslikava se i osnažuje u religijskim i mit-
skim predodžbama o svijetu te integrativnu snagu izvodi iz činjenice da se pojedinac
osjeća potpuno uklopljen i zaštićen srodničkom zajednicom, u kojoj je on samo jedan
element u nizu mitskih i stvarnih poredaka i potomaka.
Moderna društva integraciju ostvaruju složenim sistemom institucija socijalne
integracije i kontrole kao što su država, porodica, crkve, udruženja, no prije svega
i više od drugog u modernom društvu tu funkciju podržava razvijeni pravni pore-
u modernom društvu stratifikacija se odvija linijom postignuća: imovina se stječe, obnavlja i propada,
u raspodjeli političke moći svaki je dobitak privremen a uključeni su svi, pozitivnije se statusno vred-
nuje postignuće od naslijeđenih dobitaka. Obrnuto, u predmodernom društvu porijeklo, titula, rasa
ili vjera glavna su obilježja svrstavanja.
20 Razvojna linija poput stepenica pruža se od primitivnih društava prema onima koja poznaju pismenost,
zatim preko društava koja poznaju filozofiju i literaturu do modernih društava zasnovanih na univer-
zalističkim principima politički kontrolirane države, racionalnog prava i sekulariziranih oblika religije.
U slijedu faza, kojih granice nisu čvrsto određene, primitivna društva smjenjuju prijelazna društva (ar-
hajska društva i „povijesna“ prijelazna carstva) koja prethode nastanku modernog društva.
334
dak. Na koncu, ne treba zaboraviti ni to da je krajnji oblik integracije temeljen na mo

gućnosti primjene sile i države, te u tom smislu i institucije autoritativne interpretacije
normativnih obveza spadaju u skup institucija usmjerenih ovom cilju. „U jednom
visoko diferenciranom društvu primarno središte integrativne funkcije nalazi se u
njegovu sistemu pravnih normi i agencija udruženih s njegovim rukovodstvom, na-
ročito sudovima i pravničkom profesijom. Pravne norme na tom nivou, više nego na
nivou vrhovne konstitucije, reguliraju raspoređivanje prava i obveza, pogodnosti i
nagrada, između različitih jedinica kompleksnog sistema; institucionalizacija novca
i moći prvenstveno su integrativni fenomeni, poput ostalih mehanizama društvene
kontrole u užem smislu.“21
Da bi društveni sistem bio uravnoteženo povezan, a pravo funkcioniralo, on se
mora uskladiti s vrijednosnim sistemima (value-commitments) uvjeravanja i poziva na
svijest te mora postojati određena mjera prisile. Da bi pravo obavilo taj zadatak, mora
biti i samo diferencirano i integrirano principima interpretacije i primjene prava te
mrežom institucija koje osiguravaju njegovu jedinstvenost, kao što je npr. pravna pro-
fesija i sistem pravosudnih institucija. To je osnova autonomizacije prava, u smislu
njegova konstituiranja kao posebnog, samostalnog, autonomnog sistema. „Autono-
mni pravni sistem rezultat je funkcionalne specijalizacije nastale istovremeno sa stva-
ranjem socijetalnih normi kao separatnog elementa normativne strukture“22. Pravo je
uspješnije od ostalih oblika normativne regulacije upravo zbog porasle složenosti s
kojom se može nositi, dok se primjerice kulturni obrasci mogu reproducirati uz ve-
like teškoće socijalizacije i uniformnosti. Pravo dopušta punu složenost i različitost
pojedinaca tretirajući ih kao jednako podložne apstraktnoj i bezličnoj normi, dok je za
društvene vrijednosti nerazrješiv problem porijekla, različitosti identifikacija, tradicija
i sl., za pravo takva pitanja ne predstavljaju poteškoću jer podložnost teritorijalnoj
vlasti (državi) i nastanak pojma građana znači i mogućnost da se unutarnjim pravnim
mehanizmima riješi svaka poteškoća koja bi proizašla iz takvih različitosti.
Strukturu institucionalnog sistema karakterizira i nastanak modernog upravnog
sistema koji odgovara novoustanovljenim odnosima. Zamjenjujući solidaristička
načela načelima univerzalizma, jednakog tretiranja građana pred zakonom, i na-
čelima specifikacije, srodničke, regionalne ili druge kulturalne osnove identifikaci-
je zamjenjuju se univerzalnom izjednačenošću građana pred zakonom. No nastali
oblici racionalno ustrojenih institucija ne žive u normativnom vakuumu. Svaka, pa i
pozitivno-pravno konstruirana, norma nalazi se uklopljena, u jednostavnijim druš-
tvima utopljena, u medij kulturalnih normi zajednice. „Jezgra društva, kao sistem, je
sređeni normativni poredak kroz koji je organiziran kolektivan život. Kao poredak,
21 T. Parsons i dr. Theories of Society, Free Press, 1961., 40.

22 R. Cottorel, Law’s Community, Claredon Press, 1986., 87
335
on sadrži vrijednosti i diferencirane i partikularne norme i pravila, koja sva zahtije-

vaju kulturalnu referencu da bi bile smislene i legitimne“23. Središnja „funkcionalna
zadaća između društva i kulturalnog sistema je legitimizacija društvenog normativ-
nog poretka“24. Kao rezultat evolutivnog procesa pojedinac, u ukupnosti bića, nije
više član zajednice, već obavlja društvene zadaće u ulogama u organizacijama. Za-
jednica međutim ne nestaje, ona je jedna komponenta društva (values, norms, collec-
tives, roles)25. Vrijednosti su esencijalno važan dio zajednice, norme, glavni sastojak
integrativnog mehanizma modernog društva, legitimiraju se i čine smislenim tek u
kontekstu tog medija. Zajednica ne nestaje, već ima naglašenu drugačiju funkciju,
njena je funkcija integracija u harmoničnu cjelinu. Socijetalna zajednica26 jest „kom-
pleksna mreža isprepletenih kolektiviteta i kolektivnih lojalnosti, sistem označen
istodobno funkcionalnom diferencijacijom i segmentacijom… Lojalnost prema soci-
jetalnoj zajednici mora zauzeti visoki položaj u bilo kojoj stabilnoj hijerarhiji lojalno-
sti i kao takva primarni je fokus društvenog interesa“27.
Kada se odgrne impresivna složenost veza pojmova i tvrdnji u navedenoj
teoriji, ostaje jasnom tvrdnja o važnosti identiteta zajednice za institucije koje je
formalno interpretiraju i predstavljaju. Identiteti su procesi stvaranja smisla na
23 T. Parsons, Societies, Pretince Hall, 1966.,10.

24 T. Parsons, ibidem.
25 T. Parsons, The System of Modern Societies, Pretince hall, 1971., 7-14
26 Pojam socijetalne zajednice jedan je od ključnih, međutim nerijetko krivo interpretiranih pojmova
u teoriji T. Parsonsa. Treba poći od činjenice da je ljudsko ponašanje intencionalna i instrumentalno
racionalna djelatnost, da je potaknuto unutarnjim porivima (ličnost) i vanjskim ciljevima (kultura),
da je usmjereno namjerama, vođeno znanjima i ograničeno ponašanjem drugih (sustav ponašanja) ili
društvenim konstelacijama (društvo) te općim fizičkim, biološkim ili općim eshatološkim vrijedno-
stima (telic system) o. c. str. 22. Ponašanje nije jednostruko kauzalno, već je složeni rezultat mnogih
varijabli. uvijek se prije konačne rezultante miješa niz različitih razina: pojedinačna i društvena, druš-
tvena i prirodna, ona koja je unutarnji život osobe i ona koja je vanjsko manifestiranje ponašanja – i
svaka od tih razina postoji kao ograničenje i usmjerenje ljudskog ponašanja. Njihova važnost nije ista
te Parsons primarno značenje za razumijevanje i predikciju ljudskog ponašanja pridaje društvenim
normama. Ljudi – mada ih nazivamo akterima jer ne uzimamo u obzir sve njihove kvalitete, već samo
one koje se odnose na društvene interakcije – stupaju u uloge koje im se nameću, uz norme koje jesu
transformirana ograničenja okolišnih sustava (jer i ona se pretvaraju u norme!), ali su ujedno i samo-
stalni sustav, štoviše središte svakog društvenog entiteta. Norme su glavna društvena realnost, a ne
fizička obilježja, ni biološki procesi ili slučajnosti društvenih konstelacija u nekom trenutku. One su
samostalan sustav i u tome što zahtijevaju posebne mehanizme osiguranja koherentnog funkcionira-
nja mnogostrukih dimenzija i razina svakog sustava društvenih normi, odnosno posredno društve-
nog sistema, odnosno sustava društvene akcije. Apstrahirajući od konkretne acije, odnosno situacije,
možemo stvoriti shemu različitih razina sustava tih čimbenika. Upravo to čini Parsons otkrivajući
pritom preponderantno značenje društvenih normi i vrijednosti za funkcioniranje društava.
S. Petković, J. Kregar, Pregled glavnih sistema socioloških teorija, PFZ, 1994., 200.
27 T. Parsons, The System of Modern Societies, Pretince Hall, 1971., 13.
336
temelju viših, socijetalnih i kulturalnih zahtjeva, vrijednosti i normi. „Identiteti

su izvori smisla za same aktere, i po njima, izgrađene procese individualizacije...
identiteti mogu potjecati i iz dominantnih institucija, oni postaju identiteti samo
onda kad i ako ih društveni akteri pounutrašnje i izgrade njihov smisao oko ovog
pounutarnjenja.“28 Nijedan ustrojeni sustav poretka institucija ne može opstati bez
oslonca na višu razinu legitimizirajućih normi.29
Upravo takva složenost međuodnosa prirodno i dugotrajno nastalih zajednica
i izgrađenih društava koje su konstrukcije volje i tehničkih racionalnih zahtjeva
povod je za razradu teme o lokalnoj zajednici i sociokulturnim identitetima. Slika
nastanka dijalektičkog spoja zajednice i društva postala je jasna. U dinamici pro-
mjena zajednica gubi i u značaju i u snazi. To posebno vrijedi za lokalnu zajedni-
cu, ali nikada ne nestaje. Zajednica je okoliš u kojem nastaju institucije društva.
Društva ne postoje izvan vremena i socijetalnog prostora. Ne postoji, zapravo, iz-
bor između društva i zajednice. Moderno društvo treba institucije, no one trebaju
legitimaciju i smisao koje im daju više razine normativnog i kognitivnog uređenja
koju ima zajednica. Zajednica i društvo točniji su opis stvarnosti koja postoji izvan
idealtipskih konstrukcija.
Poticaj za ovakvu razradu svakako se nalazi u sjajnom izvodu studija „Lokalna
zajednica“30 i „Komuna i općina“.31 Lokalna zajednica vjekovima je nastajala i ostajala
na temelju proizvodnih i političkih odnosa vezanih za zemlju i područje. Lokalni
identitet određivao je sve elemente samorazumijevanja pojedinca. Diobom rada i
povećanjem tržišta, relevantne okoline, komunikacija i znanja, razmjene ljudi i kul-
tura, međuovisnosti i funkcionalnih veza, urbanizacijom i industrijalizacijom mije-
nja se temelj veza. Država i nacionalni (etnički) identiteti temelj su integracije entite-
ta i sredstvo protiv neizvjesnosti. Međutim, globalizacija pomiče granice. Moderna
društva svojim su članovima omogućavala da žive izvan ili preko starih društvenih
ograničenja. Moderna društva porast kompleksnosti rješavaju fleksibilnijim oblicima
uključivanja u različite krugove zajednica i organizacija u koje su spadali pojedinci.
Razlikovanje zajednice i društva postalo je neobilazno mjesto suvremene socio-
logije32. Diferenciraju se različite razine analize – filozofska, sociološka, ekonomska.
28 M. Castells, Moć identiteta, Golden marketing, 2002., 17.
29 „However, no large and complex social system can endure unless compliance with large parts of
its normative system is binding, that is negative situational sanctions attach to noncompliance.“
T.Parsons, The System of Modern Societies, Pretince Hall, 1971., 13.
30 E. Pusić, Lokalna zajednica – Prilog proučavanju odnosa lokalnih samoupravnih jedinica i teritorijalnih društ-
venih grupa, Zagreb, Narodne novine, 1963., 159
31 E. Pusić, Komuna i općina, Informator, 1981., 270.
32 Vidi i D. Lozina, Durkheimova teorija solidarnosti i njena kritika, Politička misao, 33, 1996., 4; http://
fakultet.fpzg.hr/politicka-misao/DataStorage/Articles/939.pdf.
337
Razlikuju se sasvim jasno i društvene razine – globalna, nacionalna i lokalna, odno-

sno pristupi – idejni i praktični. Suvremeni autori, posebice oni koji se bave pitanji-
ma globalizacije (M. Castells33, A. Giddens34), obavezno se pozivaju na dijalektiku
zajednice i društva. Ponekad to ima oblik ideološkog angažmana.35 Praktični poku-
šaji unapređenja političkih i upravnih institucija također upozoravaju na živost za-
jednice i važnost civilnog društva36 u modernom svijetu uređenih institucija.37 „Vlasti
mogu uspostaviti izravniji kontakt s građanima i građani s vlastima, kroz ‘eksperi-
mente demokratizacije’ – lokalna neposredna demokracija, elektroničko izjašnjava-
nje, građanski zborovi i druge mogućnosti.“38
33 Castells posebno ističe reaktivnu i obrambenu ulogu lokalne zajednice u modernom društvu. „Tako je
došlo do paradoksa sve lokalnije politike u svijetu ustrojenom prema sve globalnijim procesima. Doš-
lo je do stvaranja smisla i identiteta: moje susjedstvo, moja zajednica, moj grad, moja škola, moje drvo,
moja rijeka, moja kapelica, moj mir, moje okruženje. Ali radilo se o obrambenom identitetu, identitetu
ponovnog ukopavanja u rovove poznatog nasuprot nepredvidivosti onoga što je nepoznato i što se
ne može nadzirati“. M. Castells, The Power of Identity, The Information Age: Economy, Society and Culture,
Cambridge, Blackwell, 2004., 70. Znatno više na njegovoj stranici radova i razgovora http://www.ma-
nuelcastells.info/en/.
34 „Tema zajednice je apsolutno fundamentalna za novu politiku i nije samo jedan apstraktni slogan.
Napredak globalizacije čini fokus na zajednicu i nužnim i potrebnim… ‘Zajednica’ ne pretpostavlja
napor zauzimanja izgubljenih formi lokalne solidarnosti; ona se odnosi na praktične mjere druš-
tvene i materijalne obnove susjedstva, gradova i širih lokalnih područja. Ne postoje stalne granice
između vlasti i civilnog društva. Zavisno o kontekstu, vlast se nekada mora uvući dublje u arenu
civilnoga, a nekad se treba povući.“ A. Giddens, The Third Way, The Renewal of Social Democracy,
Polity Press, 1999., 80.
35 Naprimjer u 1980-ima, snažno se nametnula ideja komunitarizma (communitarianism) s ambicijom
osvježenja političke teorije liberalizma i američke tradicije neposredne demokracije. U tu skupinu
spadali su i tako važni autori kao što su Alasdair MacIntyre, Michael Walzer, Charles Taylor, Robert
Bellah, koji su nastojali demokratsku teoriju individualnog liberalizma povezati s očitom činjenicom
anomijskog raspada zajednice. Vođa tog pokreta bio je Amitai Etzioni (a objašnjenje njegova knjiga,
The New Golden Rule: Community and Morality in a Democratic Society, 1996.). Ideja postojanja osobnih,
individualnih im ljudskih prava, smatraju, ne mora značiti napuštanje vrijednosti zajednice (rada i
lokalne zajednice) ili obitelji. Posebno u Britaniji, pitanje asimilacije sve većih skupina useljenika, i
stvarnost njihovih zajednica vodila je pitanju multikulturalnosti i simultanog postojanja različitih za-
jednica. communitarianism - Sittlichkeit, fraternité, Gemeinschaft, mechanical solidarity http://social.
jrank.org/pages/1685/communitarianism.html#ixzz0jJiVJB4Q
36 http://en.wikipedia.org/wiki/Civil_society
37 Na primjer studije zajednice (community studies) koje su posljedica inspiracije klasične urbane so-
ciologije i tekstova „Čikaške škole“ ili pak iskustava izgradnje lokalnih zajednica nakon oslobođe-
nja kolonija ili pak nastojanja obnove zajednica u devastiranim rubnim urbanim područjima. http://
en.wikipedia.org/wiki/Community_economic_development; http://en.wikipedia.org/wiki/Social_ca-
pital; http://www.cdf.org.uk/web/guest;jsessionid=5C71198507BAB7E266C6D357CBCE56AD;
38 A. Giddens, The Third Way, The Renewal of Social Democracy, Polity Press, 1999., 75.
338
Konstatacijom o nerazdvojnom spoju zajednice i društva te otkrivanjem dina-

mike objektivnog procesa promjena dolazimo do pitanja koja promjene testiraju na
konkretnom društvenom i političkom primjeru Republike Hrvatske. Je li ideja koja
je stvorila postojeći sistem bila možda iskrivljena pogrešnim viđenjem države kao
od zajednice izoliranog monolita? Koje su konkretne ideje bile idejni, a koje prak-
tični temelji izbora u konstrukciji sustava lokalne i regionalne samouprave? Koji su
interesni motivi stvaranja paralelnih struktura vlasti? Koji su problemi interesne
agregacije i reprezentacije potisnuli spontanost djelovanja zajednice? Kako je sustav
klijentilističke ovisnosti pomogao rastakanju legitimiteta institucija? Koje su poslje-
dice radikalizma i kaotičnog odlučivanja? Zašto strah od promjena?
3. Rastakanje zajednice
a) Ideja optimističkog etatizma ili jednostavno slučaj?

Cilj navedenog izvoda nije bio pokazati razvojnu promjenu od društva prema
zajednici, već ukazati i na složenost međuodnosa institucija i njihove društvene oko-
line (zajednice). Grubi vremenski slijed više su ili manje svi prihvatili. Ideje o stva-
ranju zajednice kao pomoćnog oslonca institucijama lokalne samouprave (osobito
u gradovima) smatraju se prodorom u smjeru boljeg idejnog i teorijskog razumije-
vanja, pa i praktičnog unapređenja dobrog upravljanja lokalnom zajednicom. No
postoji li i obratno? Možemo li identificirati posljedice pogrešne koncepcije uloge
zajednice i lokalnih identiteta? Koje su posljedice razgradnje onih mehanizama koji
osiguravaju reprodukciju lokalne zajednice? Što se događa kada ideja pravne pozi-
tivizacije i pravnog optimizma prevladaju oprez u diranju postojećih struktura? Je li
ideja etatizma i filozofija obnove veličine države dobra podloga za reforme?
Jedna od osnovnih pogrešaka u tumačenju sadašnjeg stanja lokalne samoupra-
ve u Hrvatskoj jest shvaćanje po kojem je nastali sustav promišljen i planiran, jer,
eto, imamo napisan zakon, imamo normu koju je utvrdio zakonodavac. Uostalom,
dugovječnost i neznatne izmjene dokaz su promišljenosti prijedloga. Naravno da je
takvo shvaćanje, nakon svega što se tvrdi u teoriji odlučivanja, manjkavo. Podtekst
tog stava jest vjera u racionalnost i funkcionalnost prava (mora biti racionalno kad
postoji!) te uvjerenje da država savjesno gradi svoj sustav hijerarhijske monolitnosti.
Nije točno ni to da se radi o političkoj manipulaciji. Na to upućuju prije svega
brzina donošenja, manjak priprema i izostanak rasprave, pa i tiha oporba, kasnije
prilagođavanje novim političkim realnostima.
Vjerojatno se i jedno i drugo može primijeniti. No treba napomenuti i to da je
brzina bila rezultat potrebe da se izbjegne faktični kaos u ratnim okolnostima. Ne-
formalna ili poluformalna tijela, naprimjer „stožeri“, pokrivala su faktičnu samo-
339
volju lokalnih zapovjednika ili samo političkih vođa. Kasnija suđenja za hrvatske
ratne zločine (npr. Gospić, Sisak) pokazala su realnost strahova centralne vlasti da
im situacija izmiče kontroli.
Službeno objašnjenje bilo je jednostavnije. Temeljni ciljevi bili su, tvrdilo se, na-
puštanje ideologije te pravnih instituta i zbilje komunističkog komunalnog sistema,
povratak tradicijama hrvatskog lokalnog državnog ustroja, razdvajanje poslova dr-
žavne uprave na lokalnoj razini od lokalne samouprave, oblikovanje učinkovite lo-
kalne državne uprave i samouprave u samoupravnom djelokrugu u okviru cjelovi-
toga hrvatskog sustava pravne države te poticanje demokratskih instituta i procesa
višestranačke demokracije na lokalnoj razini.39 Ta objašnjenja bila su sasvim točna i
legitimna, jer svi ti problemi doista su i postojali, no trebalo je imati snage i za suče-
ljavanje s istovremenom gospodarskom i društvenom nesigurnošću. Treba podsjetiti
da je to ipak ratno vrijeme, iako su vojne operacije umrtvljene, no vrijeme punog rata
u Bosni i Hercegovini, vrijeme privatizacije, emocionalne egzaltacije masa i opće
idejne dezorijentacije.
Bila su to teška vremena za odluke, a u politici je uvijek najteže čekati pravi tre-
nutak – zato se ne radi o pomno planiranom projektu reforme, već improvizaciji u
teškim okolnostima. Prihvaćalo se prvo što je izgledalo dobro, radilo se o načelima,
ustroju političkih struktura ili pak odgovornosti i nadzoru. Treba na umu imati da je
procjena u tom trenutku govorila da bi se teritorijalni ustroj zadržao na otprilike 16
gradova i manje od dvije stotine općina, da bi se utvrdila minimalna veličina općine
na 10.000 stanovnika i da bi broj županija bio dvostruko manji od današnjeg.
Glasovi razuma i opreza bili su prigušeni u autoritarnom okružju, a osobito
kada je prema novom modelu HDZ izgubio – barem prema njihovim ambicijma –
lokalne izbore. Izborni poraz u najvećim gradovima doveo je do aktiviranja zakon-
skih rješenja (čl. 31/2 Zakon o lokalnoj upravi i samoupravi, NN 90/1992, po kojem
predsjednik potvrđuje gradonačelnika). Ta odredba izvorno je nastala u strahu od
tadašnjih prijedloga reintegracije Hrvatske, oslobođenja okupiranih područja, u ko-
jima se pomijenila struktura stanovnika.
Dvanaest godina ranije takvu situaciju najavio je Eugen Pusić: „Radikalizam po-
trebnih promjena, čak i u ovako skiciranom obliku upozorava na oprez. Očigledno
takvi bi zahvati, izvedeni prebrzo i s premalo priprema, doveli do tako ozbiljnog
zastoja u normalnom funkcioniranju vitalnih djelatnosti u općini, da bi time izazva-
ni eksplozivni porast nesigurnosti morao zakonito dovesti do reakcije i možda do
vraćanja natrag ispod današnjih polaznih pozicija. A to bi bio temeljiti promašaj.“40
39 V. Šeks, Temeljna obilježja novoga hrvatskog sustava lokalne samouprave i uprave, u Šeks, Sokol,
Kregar, Parać, Hrvatski sustav lokalne samouprave i uprave, Organizator, 1993., 3.
40 E. Pusić, Komuna i općina, Informator, 1981., 258.
340
Nastojanje da se u uvjetima priprema za rat i rata osigura jedinstvena kontrola

političko-upravnog sistema i prevlada fragmentacija sistema na autarkične općine
urodila je odabirom druge krajnosti. Pretjerana decentralizacija zamijenjena je pre-
tjeranom centralizacijom. Lokalna samouprava lišena je nadležnosti, samostalnosti i
financijskih sredstava za samostalne akcije. Općine i gradovi dovedeni su u klijente-
listički odnos prema centralnim fondovima. Došlo je do bitnog pomaka nadležnosti
prema državnim i centraliziranim ministarstvima. Reforma je bila skupa i neuspješ-
na. Osobito je zabrinjavajući položaj gradova, velikih gradova kojima nedostaje sa-
mostalnosti i sredstava za rješavanje problema infrastrukture, prometa, socijalnih
službi, te srednjih gradova kojima nedostaju sredstva za poticanje poduzetništva i
razvoj lokalnih komunalnih službi.
Najvažnije od svega, centralizirana su sredstva i odlučivanje o njihovoj raspodje-
li, a lokalne jedinice ostavljene su bez izdašnih izvora prihoda.
Posebno je pitanje regionalizacije Hrvatske. Hrvatska ima jasno identificirane
regije, kulturalnu identifikaciju s regijom, pa donekle i političke regionalne pokrete.
Pri crtanju županijskih granica nije se vodilo računa o takvim zahtjevima. Broj župa-
nija veći je od broja makroregija. Regionalne različitosti nisu samo rezultat prošlosti
i kulturalnih identifikacija, već i sasvim realnih razlika u interesima, strukturi gos-
podarstva i stupnja razvijenosti.
b) Centralizacija i koncentracija
Navedeni proces zapravo treba smatrati važnom i samostalnom tendencijom
prema koncentraciji s obzirom na to da se njegovi uzroci nalaze na različitim ra-
zinama. Uz navedenu redukciju uvjetovanu osiromašenjem ekonomskih temelja
društva, osobito zbog posljedica rata, postoje i drugi razlozi. Jedan od takvih jest
nastojanje jačanja političke moći pojedinih grupa. Politički je sustav fragmentiran
nastankom velikog broja skupina koje se nadmeću za moć i sredstva. Kriterij nastan-
ka tih skupina nije ideološki ili politički, njih ne dijele ni razlike između političkih
stranaka, već ih definiraju njihov položaj u strukturi moći i personalističke veze. U
nadmetanju zauzimanje svake institucije koja distribuira moć ili imovinu važna je
točka političke borbe, a onda raste pritisak prema koncentraciji institucija. U takvim
slučajevima ne radi se o tehničkim zahtjevima koncentracije, već o voluntarističkom
dizajniranju institucija.41
Rutinizacija i formalizacija odlučivanja neposredna su posljedica premještanja
odlučivanja izvan legitimnih i reprezentativnih tijela, u prostor neformalnog po-
gađanja političkih stranaka te lobističkih i neformalnih grupa. Dopunskih uzroka
ima više. Prije svega ograničene ovlasti lokalne, a posebice mjesne samouprave te
41 J. Kregar, Strategija razvitka Republike Hrvatske „Hrvatska u 21 stoljeću“: Javna uprava, u: Hrvatska
javna uprava: časopis za teoriju i praksu javne uprave, 3/2001.
341
nedovoljna sredstva za financiranje i ovisnost o centralnim fondovima, kao realan

zadatak vodstva samoupravne jedinice stavljaju zagovaranje pomoći, pojedinih pro-
jekata, djelatnosti državnih poduzeća, investicija, kadrovskih odluka. Tu se ne radi
o formalnim planovima i projektima, već i o stvaranju mreža neformalnog utjecaja
i međusobnih ovisnosti i interesa. Važnim postaju članstva u grupama kao što su
lovački i sportski savezi, klubovi i organizacijski odbori, zajednička mjesta ljetova-
nja, izleta ili zimovanja. Klijentilistički odnos prema stranačkim i državnim vođama
stvara i pojačava dojam da formalne institucije ni o čemu ne odlučuju, a građani i
njihovi predstavnici subjektivno se osjećaju nemoćnima.
U redovnom djelovanju lokalne samouprave navedena formalizacija rijetko se
primjećuje, no u sukobima, često frakcijskim obračunima, unutar lokalnih koalicija,
u strankama ili na izborima, ovaj efekt pomicanja moći izvan formalnih tijela posta-
je sasvim očigledan. Vidljiv je i povremeni strah od odgovornosti s obzirom na to
da odgovornost nastaje tek gubitkom realnog političkog utjecaja, gubitkom zaštite
i protekcije. Odgovornost nije posljedica grešaka i promašaja u vođenju i upravlja-
nju, već je posljedica nepredvidivih okolnosti političke borbe.42 Faktor koji dopun-
ski utječe na sve navedeno tiče se društvenih vrijednosti ili, uže, političke kulture.
Predanost javnom interesu, objektivnost, odgovornost, davanje moralnog primjera,
nesebičnost, poštenje u mnogim zemljama nikako nisu kvalitete političara. Suprot-
no, a Hrvatska je jasan primjer, birači opraštaju grube moralne pogreške, toleriraju
sebičnost, arogantnost i ignoranciju.
Poseban problem jest profesionalizacija funkcija u lokalnoj samoupravi, odumi-
ranje spontanog i volonterskog rada, čak i na razini sasvim malih jedinica samou-
prave, a posebno na razini mjesne samouprave. Groteskno izgledaju objašnjenja da
su naše jedinice, opsegom i brojem stanovnika, malene i zato, kao u Austriji, Švicar-
skoj ili Nizozemskoj, pogodno tlo za neprofesionalno obavljanje funkcija. Raširena
praksa jest davanje posebnih naknada za obavljanje čak i predstavničkih dužnosti
člana vijeća ili skupštine. Naprimjer, u Zagrebu 3.316 članova vijeća četvrti prima
naknade na koje odlazi većina sredstava za te jedinice mjesne samouprave,43 više
42 Motiv u pozadini te cirkulacije elita jest bijeg od odgovornosti, zapravo zazor spram donjih slojeva,
dojučerašnjih „saveznika“ u „izgradnji socijalizma“ kojima je mnogo obećavano. Masovno razoča-
ranje rezultatima te politike proizvelo je gađenje prema politici i političarima općenito, čemu nema
premca u zapadnim zemljama, gdje se politika ipak smatra pristojnim javnim poslom na usluzi gra-
đanima. Stoga nije teško razumjeti smisao zabrinutosti političara kompromitiranih u izgradnji socija-
lizama [i inače], što bi im se, naime, dogodilo da su se kojim slučajem srozali na dno društva, koje su
sami iskopali, i gdje nakon potonuća više nema uzdizanja; kakve bi osude i osvetnička šikaniranjamo-
gli doživjeti od onih ostavljenih na cjedilu? V. Katunarić, Sporna zajednica, Jesenski&Turk, 2003., 52.
43 Istina, treba na umu imati veličinu i ekonomsku snagu velikog grada. Sesvete su brojem stanovnika
veće od Zadra i Varaždina, pa bi se mogla očekivati i izvjesna profesionalizacija funkcija. Veličina i
profesionalizacija nisu u proporcionalnom odnosu.
342
nego za male komunalne akcije ili bilo koji drugi rashod.44 Profesionalizacija je teško
razumljiva i zbog toga što se veliki broj odluka koje se tiču života u lokalnoj zajed-
nici donosi sasvim izvan sustava lokalne samouprave ili pak uz njihov minimalan
utjecaj (investicije, ceste, vode, šume, struja, plin, koncesije za promet i sl.). Analiza
točaka dnevnog reda pokazala bi da se u ukupnom broju predstavnička tijela bave
personalnim i organizacijskim pitanjima.
c) Poremećaj reprezentacije i odgovornosti

Vlast nije puko administriranje javnih poslova. Vlast znači odlučivanje o intere-
sima. A ako je tako, onda i ekonomski interesi ovise o ishodu političkog nadmetanja.
Zbog toga je eksperimentiranje s izbornim modelima i sustavima iznimno riskantno.
Izmjena i drukčiji model otvara pitanja u čijem je interesu izmjena i kojoj političkoj
skupini povećava izborne opcije, ali to je istovremeno i pitanje kojem postojeći su-
stav odgovara.
Postojeći sustav izbora, za lokalna predstavnička tijela, temelji se na modelu pro-
porcionalne reprezentacije i izboru prema stranačkim listama, uz određene moguć-
nosti neovisnih kandidacijskih lista. Takav sustav pokazuje određene disfunkcije.
Prije svega dolazi do pretjerane uloge stranačkih vrhova u svim elementima izbor-
nog procesa. Makar se radi o lokalnim izborima (i velikom broju malih jedinica), u
odabiru lista glavnu ulogu imaju stranački lideri. To potiče teškoće interesne repre-
zentacije i agregacije jer kandidati i izabrani predstavnici ne smatraju da njihova lo-
jalnost i odgovornost pripada biračima. Vrlo je često zamjenjivanje mjesta izabranih
stranačkih predstavnika – glasuje se za jedne, izabrani su drugi. Dominacija stra-
naka nije ništa manja pri izborima individualnih načelnika i gradonačelnika, što ne
mijenjaju ni povremeni recentni uspjesi neovisnih kandidata.
Stranke možda više nisu organizacije za promicanje političkih ideologija, ali su
svakako organizacije za promicanje interesa društvenih skupina i svakako su or-
ganizacije. Budući da su organizacije neki procesi – oligarhizacija, gubitak unutar-
stranačkog i općeg legitimiteta, dezideologizacija, negativna selekcija, centralizacija,
ceremonijalizacija – utječu na probleme reprezentiranosti na lokalnoj razini.
Budući da reprezentiraju parcijalne interese, stranke na lokalnoj razini traže ra-
zličite neformalne saveznike i podršku, donatore. Donatori pak davanje novca sma-
traju čak legitimnom investicijom u buduće poslove, moguće privilegije i mnoge
mogućnosti da kapitaliziraju dobre odnose s političkom vladajućom lokalnom eli-
tom. Postoji potreba i potražnja za političkim utjecajem. Postoji ponuda političkog
utjecaja u zamjenu za podršku. Političari zastupaju interese, interese onih koji ih
44 Treba imati na umu da je nadležnost tih jedinica mjesne samouprave, ili još nižih jedinica – mjesnih
odbora – gotovo nikakva. No tim prije pitanje: zašto tolika sredstva za naknade?
343
biraju i podržavaju, ali i svoje osobne interese i interese onih koji im pomažu. Iza
kulisa demokratskih institucija moć se može kupovati i prodavati; grubo golom ko-
rupcijom i suptilno financijskom pomoći za kandidate i stranke.45
Vjerojatno bi, kako je i predlagano, primjereniji sustav bio izbor u malim izbor-
nim jedinicama, dakle reprezentiranost posebnih sastavnih područja lokalne jedi-
nice, ili pak mješoviti sustav, što bi središte politike lokalne zajednice pomaklo pre-
ma lokalnim pitanjima i interesima i zaustavilo ovisnosti o stranačkim interesima i
megalomanskim interesima centralne vlasti. Vjerojatno bi u takvoj promjeni pitanja
urbanističkog planiranja, lokalnih javnih službi, infrastrukture, zaštite okoliša i lo-
kalnih tradicija bilo važnije i bilo bi oslonac legitimizacije izabranih predstavnika.
Promjene
Zašto u Hrvatskoj izostaju važne političke reforme? Najprije možda zbog toga
što u kolektivnom pamćenju reforme postoje kao niz (ideoloških?) kampanja u koji-
ma je izraz reforma služio kao prikladna kulisa za personalne i slične promjene. Što
se više mijenjalo, manja je bila stvarna promjena. Ispod razine fasada i naziva insti-
tucija ostajala je inercija vrijednosti, odnosa i metoda djelovanja. Ne ulazeći u sve
razloge nestanka eksplicitnih ideologija s političke scene i gledajući samo posljedicu,
stvaranje politike u kojoj su vrijednosti relativne, a ciljevi nejasni i nepoznati, a oso-
bito to da se vjeruje u radikalne promjene i u daleke ciljeve. Taj tip političkog cinizma
samo je privremena faza nakon razdoblja euforija i karizmatskih vođa, ili možda
samo faza prije nastanka potrebe za obnovom takvih energija masa. Političke refor-
me povezane s karizmatskom uvjerljivošću vođa vjerojatno bi, kao i ranije, naišle na
podršku, potaknutu organizacijom i medijima, objektivnom neizvjesnošću u kojoj
se nalazi mnoštvo ljudi. Zašto ipak izostaju? Vjerojatno zbog toga što se za tim ne
osjeća potreba. Proces pasivizacije kritičkog mišljenja, reorijentacija na hedonističke
i efemerne teme, zabavu i zaborav daleko je odmakao i u političkoj eliti za to nema
interesa. Drugi pak društveni slojevi, skupine i institucije, nešto zbog nesklonosti ri-
ziku, a nešto i zbog vlastite dezorijentacije, ne mogu preuzeti nikakvu važnu ulogu.
Možda se radi i o tome da se u reformama skrivaju jasni politički i interesni rizici.
Prilično je jasno da postojeća teritorijalna raspodjela i sustav lokalne samouprave
nisu racionalni. Velik je broj malih jedinica, nemoćnih i nesposobnih da nose razvoj
i život lokalne zajednice, nejasno je određenje pojma i veličine gradova, pa i neraci-
onalna županijska podjela i ustroj. To su uvjeti koji prizivaju jake i radikalne mjere.
Međutim tko, koja politička snaga, može preuzeti odgovornost ukidanja i spajanja
općina, prekrajanja granica? Tko god da se upusti u to, gubi dio birača, izaziva po-
trese i potrebu za novim kompromisima: politički gubi. Reforma je potrebna, no na
45 J. Kregar, Protiv plutokracije,u: Kriza i transformacija političkih stranaka, CPI/PRSC Zagreb, 28. lipnja 2006.
344
nju se nitko ne usudi, i zadovoljavamo se malim intervencijama kojima postupno,

ali na dugi rok sigurno, destabiliziramo politički sustav. Slično prethodnom, izborni
je sustav problematičan. Model nije kritički razmotren, glasovi potrebnih promjena
utišani su. 46
4. Zaključak
Dijalektička veza zajednice i društva jest stvarnost. Usprkos svim promjenama,

uloga zajednice u tom međuodnosu jest artikulacija smisla postojanja lokalne jedi-
nice i njenih institucija. Ideja zajednice jest ono što legitimira, ne samo sustav pred-
stavničkih institucija, već i izvršne institucije provođenja zadataka i službi jedinice.
U našem slučaju radi se o tome da su institucije – teritorijalna podjela, ustroj
predstavničkih tijela i zastupanja interesa građana – izgrađene po voluntarističkom
principu moći. One su izgrađene prema interesnom, a ne promišljenom planu, planu
koji apsolutizira ideju države, a onda derivirano iz toga jedinice lokalne samoupra-
ve. Međutim, kako to obično biva, država nije apstraktna zamišljena tvorevina, već
instrument konkretnih interesa. Rezultat je loš. Naglašavanje tradicije nije pomoglo
da se ta greška ispravi, jer tradicija se birala prema tumačenju vlasti. Zapravo cijeli
sustav udaljio se od ideje izgradnje zajednice prema ideji očuvanja vlasti, apoteozi
tadašnje vlasti.
Zato se mirno trpjelo stvaranje političkih interesnih klika kao obrasca vladanja,
zanemarila ideja dobrog i profesionalnog upravljanja. Zato je, umjesto poštenja, u
raspodjeli sredstava središnje vlasti, ideja personalističkih i političkih veza nadvla-
dala sve kriterije. U sivoj zoni neformalnih odnosa i izvaninstitucionalnih dogovora
osnažuje se moć neformalnih lokalnih elita. Kao posljedica nastanka visokocentrali-
zirane zemlje nalaze se i uzroci nastanka društvenih elita čiji interesi rastaču zajed-
nicu. Ne radi se samo o centralizmu. Radi se o rastakanju zajednice uništenjem onih
političkih, ekonomskih i kulturnih mehanizama koji su (bi) služili reprodukciji ideje
zajedništva. Uza sve to, takvi interesi onemogućavaju racionalno odlučivanje o iz-
gradnji institucija lokalne samouprave po modelima modernih i europskih modela.
Otpor promjenama nije jednostavna i apstraktna teškoća ili cijena promjena (politič-
ka, materijalna ili psihološka), već osjećaj da narušavanje stvarnog – ne formalnog –
poretka odnosa narušava ravnoteže interesa grupa, ne stranaka ili političkih opcija.
Vratimo se na početak. Shvaćanje po kojem je država snaga izvan zajednice sliči
našem dojmu o moći velikog hrasta izvan okoline u kojem raste. Drvo obično ne
raste samo, već u okolišu isprepletenom međusobnom ovisnošću, vezama koje iz-
46 Josip Kregar, Politička optička varka, u: Hrvatska kako sada dalje?, Centar za demokraciju i pravo
’’Miko Tripalo’’, 2008., 21.
345
miču oku, ali postoje kao uvjeti života. Hrast (državu) ne možemo razumjeti ako je
gledamo izdvojenu iz okoline i dinamike koje mu daju moć. Kako uopće raspravljati
o nečemu kada baš oni koji trebaju njegovati šumu u hrastu vide samo građevni
materijal za svoje svrhe?
346
UDK 35.07
65.012:35
Prof. dr. sc. Duško Lozina Pregledni znanstveni rad
Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
NOVI JAVNI MENADŽMENT I LOKALNA SAMOUPRAVA
Predmet ovog rada jest utjecaj ideja „novog javnog menadžmenta“ na lokalnu
upravu i samoupravu. Autor interdisciplinarnom metodom, koristeći se prije svega
sociološkim, filozofskim, ekonomskim i političko-upravnim stajalištem, nastoji ela-
borirati sukus i smisao „novog javnog menadžmenta“ kao novog paradigmatskog
okvira unutar javne uprave i oblikovanja javnih politika. Opisujući genezu samog
pokreta, on izlaže samu ideju kritičkom preispitivanju.
Kada je o hrvatskim prilikama riječ, u radu se upozorava na insuficijentne strane lokal-
ne samouprave uz uvjerenje da neki od temeljnih postulata „novog javnog menadžmenta“
uz primjenu načela nove upravne doktrine, tzv. „good governance“, kao i klasičnih načela
veberijanskog modela uprave mogu pridonijeti poboljšanju njezinih aktualnih mogućnosti.
Ključne riječi: novi javni menadžment; lokalna samouprava; decentralizacija;
supsidijarnost; dobra vladavina; neoliberalizam; Friedman.
1. Općenito o temi
Suvremeno društveno ozračje na globalnom planu obilježeno je snažnom diho-

tomijom dvaju pojmova koji postaju popularni posebice od 90-ih godina 20. stoljeća.
Riječ je naime o relaciji globalizacija – glokalizacija. Dok prvi pojam podrazumijeva
umreženost svijeta u političkom, gospodarstvenom, kulturološkom, informacijskom
etc. smislu, glokalizacija predmnijeva da lokalni entiteti i akteri nisu potpuno izgu-
bili na važnosti u suvremenom svijetu, pače da se može govoriti o stanovitu revivalu
interesa za lokalne teme.
Globalizacija dakle ne razumijeva raspad lokalnih zajednica i njihovih tradicij-
skih struktura, već bi se prije moglo govoriti o tome da stupa s njima u složenu in-
terakciju u smislu lokalizacije ili glokalizacije, za koje se procese unutar društvenih
znanosti rabe i pojmovi poput deteritorijalizacije i reteritorijalizacije.
U svijetu u kojemu dominiraju tendencije raspada ideje zajednice, zatim nagla-
šen trend individualizacije, permisivnosti svake vrste, moralnog relativizma te razo-
ra tradicijskih vrijednosti dolazi do naglašenog zanimanja za problematiku lokalne
samouprave. Riječ je o instituciji koja nastaje u srednjovjekovnom razdoblju, navla-
347
stito u talijanskim gradovima-državicama te na području današnjih zemalja Bene-

luxa i partikularnih entiteta na njemačkom tlu, gdje su bujali medievalni urbaniteti
kao nositelji onodobnog života.
S tim u vezi G. Stoker1 ustvrđuje da je lokalna samouprava ključni element u
političkim sustavima europskih liberalnih demokracija.
I brojni drugi autori, poput P. Johna2, ustvrđuju da u suvremenom razdoblju
dolazi do institucionalne restrukturacije te decentralizacije moći središnje države.
To uključuje privatizaciju, contracting-out, stvaranje mikroagencija i uvođenje novih
sustava proračuna.
S. Sassen3 drži da su države danas suočene s novom konfiguracijom moći. Dolazi
do snažnog prožimanja globalnog i lokalnog. Slabljenje formalnog autoriteta država
nad nacionalnim teritorijem olakšava stvaranje subnacionalnih i transnacionalnih
prostora i aktera u političko-građanskim procesima. Gradovi po mišljenju ove teo-
retkinje igraju ključnu ulogu u novoj arhitekturi moći, posebice London, New York
i Tokio.
Iz bezbrojne literature o globalizaciji i krizi nacionalne države apostrofirat ćemo
mišljenje K. Ohmaea, koji smatra naciju-državu najopsoletnijim od svih pojmova. Po
Ohmaeu, nacija-država više nije relevantna u svijetu gotovo instantne komunikacije.
Jedan od njezinih vanjskih simbola jest nacionalna država. Nacija-država obećala
je štošta, ali je ostvarila malo. U današnjem svijetu, daleko od poboljšanja situacije,
prijeti da stvari učini još gorima. Ideja hermetički zapečaćene nacije-države, koja je
pritom samodostatna u svim svojim potrebama, apsurdna je4.
Govoreći o genezi institucije lokalne samouprave, Pusić primjećuje da je „lokalna
samouprava u povijesnom razvoju nastala kao institucionalni odgovor da se stvori
protuteža monopolu organizacije fizičke sile u društvu, koji se monopol nalazi u
rukama centralnih državnih vlasti, i upravnu potrebu da se stvore organizacije koje
će služiti redovitom zadovoljavanju specifičnih potreba, bilo da se radi o potrebama
koje su proizašle iz samog postojanja lokalnog naselja, bilo da je riječ o djelatnostima
koje su po svojoj prirodi uvjetovane blizinom korisnika“5.
1 Local Government in Europe. Trends and developments, ed. Batley, Richard, Stoker, Gerry, MacMi-
llan Press, Ltd. str.1., 1991-
2 John, Peter: Local Governance in Western Europe, SAGE Publications, London – New Delhi, str. 9.,
2004.
3 Sassen, Saskia: Lokalni akteri u globalnoj politici, Europski glasnik, br. 9., 2004., str. 533-551, Zagreb.
Vidi i tekst iste autorice „The State and Globalization“ in Encyclopaedia of Government and Politics,
vol. 2., str. 1089-1114., Routledge, London – New York.
4 Ohmae, Kenichi: Nova globalna pozornica, MATE d.o.o., str. 91., 2007., Zagreb.
5 Pusić, Eugen: Lokalna samouprava, Zakonitost, br. 11-14/1990., str. 1288., Zagreb.
348
D. Lozina: Novi javni menadžment i lokalna samouprava
Teoretici poput O. Hintzea navode razlike između dvije velike epohe u povije-
sti lokalne samouprave. U prvoj epohi, koja je započela u medievalnom razdoblju,
institucije lokalne samouprave oblikovale su se po „stvarnim“ međuodnosima. U
drugoj epohi, koja je započela početkom 19. stoljeća, razvoj lokalne samouprave bio
je temeljen na „teoriji“. Kao reprezentante takvog teorijskog pristupa lokalnoj samo-
upravi Hintze navodi Steina i Turgota. U prvoj epohi objašnjenja za obrasce lokalne
samouprave odražavaju povijesni obrazac socijalne stratifikacije i međuodnosa iz-
među političkih i društvenih skupina6.
Smisao je lokalne samouprave da nastoji pronaći odgovore na pitanje kako jam-
čiti sklad između građana kao pojedinaca i institucija, ali i između građana kao po-
jedinaca i institucija te između lokalnih zajednica i države. Zato autori poput Lauca
smatraju da je zadatak stvoriti lokalnu samoupravu, gdje građani ostvaruju svoja
ljudska prava i temeljne slobode na način da se sami osposobljavaju za izravno su-
djelovanje u javnim poslovima radi povećanja svoga utjecaja, utjecaja javnosti na
programe društvenog razvoja i njihove implementacije na razini jedinica lokalne
samouprave. Isti autor predlaže i vrlo jezgrovitu definiciju lokalne samouprave po
kojoj je ona „razina vladavine najbliskija građaninu, na kojoj se razini predstavlja
važnost i gledišta lokalnog“.7 .Sa stajališta teme čini se važnim i pitanje optimalne
veličine jedinica lokalne samouprave. Po Ivaniševiću, temeljna načela koja se odnose
na lokalne samoupravne jedinice jesu:
– Cjelovitost lokalne jedinice. Ona se postiže kriterijima homogenosti, gravita-
cije, komplementarnosti i ekonomsko-financijskog potencijala.
– Izjednačenost jedinica lokalne samouprave – posebice veličine i statusa.
– P
odručje lokalne jedinice trebalo bi odrediti tako da ona može raspolagati
dostatnim vlastitim sredstvima za financiranje svojih programa aktivnosti i
institucija. Svaka bi lokalna jedinica trebala biti sposobna samu sebe uzdrža-
vati i sve manje ovisiti o financijskoj pomoći države.
– D
emokratičnost u lokalnom upravljanju. Načelno, da bi udovoljila ovom
kriteriju, jedinica ne bi smjela biti prevelika. Pokazalo se da je motiviranost
građana da sudjeluju u lokalnom upravljanju veća u sjevernoeuropskim ze-
mljama koje imaju krupnije osnovne lokalne jedinice (Švedskoj, Norveškoj,
Danskoj i Nizozemskoj) nego u južnoeuropskim državama s manjim osnov-
nim lokalnim jedinicama (Francuskoj, Španjolskoj, Italiji i Grčkoj), i to ponaj-
prije zbog šireg djelokruga poslova i većih ovlasti u odlučivanju.
6 Page, S. Edward: Localism and Centralism in Europe, str. 111., Oxford University Press, 1992.
7 Lauc, Zvonimir: Lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj – de lege ferenda, Zbornik Pravnog fa-
kulteta u Zagrebu, 50 (1-2), str. 70., Zagreb.
349
– Dostupnost lokalnih službi korisnicima – teritorij mora biti uređen tako da

lokalne službe budu dostupne stanovnicima8.
Bitan je uvid u to da se u europskim uvjetima, osim u Francuskoj, pojavljuje
stalan trend smanjivanja broja jedinica lokalne samouprave9.
Suvremena lokalna samouprava po svojoj biti ističe zahtjev za participacijom
građana, otvorenom upravom, načelom transparentnosti i javnosti. U tom smislu
lokalna samouprava donosi povelje o pravima građana kao korisnika usluga. Taj se
proces donošenja građanskih povelja kojima se uspostavlja pošten odnos uprave i
građana začeo u Engleskoj, a kasnije je zahvatio i ostale europske zemlje10.
Usporedno s tim procesima, javlja se zahtjev za decentralizacijom, koja se javlja
kao conditio sine qua non daljnje demokratizacije društva. Decentralizacija naime pro-
miče jače sudjelovanje građana, osigurava veću učinkovitost u obavljanju usluga,
predstavlja antipod autoritarnoj državi itd. Kao osnovni oblici decentralizacije jav-
ljaju se dekoncentracija, delegacija i devolucija.
Autori poput Koprića primjećuju da decentralizacija u razvijenim demokratskim
zemljama pokazuje barem dva lica. Jedno je usmjereno prema jačanju uloge lokalnih i
drugih subnacionalnih jedinica u pružanju javnih usluga te povećanju njihova finan-
cijskog kapaciteta. Drugo je pak usmjereno prema jačanju demokratskih standarda i
legitimiteta političkog sustava u tim zemljama osiguravanjem šireg sudjelovanja gra-
đana novim institucionalnim oblicima poput neposredno izabranog načelnika, orijen-
tacijom na građane, jačanjem transparentnosti i etičkih standarda. Isti autor drži da,
zbog krize demokratskog legitimiteta, „takav razvoj upućuje na traženje novih formi
uključivanja građana, reorijentacije lokalne samouprave na građane i njihovo zado-
voljstvo javnim uslugama, jačanje demokratske reprezentacije i slično“11.
Posebice snažan impuls razvoju lokalne samouprave u moderno doba dolazi
zbog afirmacije načela supsidijarnosti, koje je osobito naglašeno u Europskoj povelji
o lokalnoj samoupravi iz 1985. godine. Načelo supsidijarnosti jedno je od stožernih
načela katoličkog socijalnog nauka, eksplicite spomenuto kod velikog njemačkog
biskupa Kettelera i u enciklici Quadragessimo anno iz 1931. godine. Carozza smatra
da, kada je riječ o genezi supsidijarnosti, „o pojmu se indirektno govori već kod
8 Ivanišević, Stjepan: Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela teritorijalne podjele te
uvjeti i faktori koji je determiniraju, Hrvatska javna uprava, god.7., br. 1/2007., str. 61-115, Zagreb.
9 Lozina, Duško: Lokalna samouprava, Pravni fakultet Split, str. 34-38, 2004., Split.
10 Vidi dobar pregled o tim poveljama u: Löffler, Elke: Defining and Measuring Quality Administration
for the Public: Case Studies from Central and Eastern Europe, ed. Caddy, Joanne Vintar, Mirko, NAS-
PAcee, 2002., Bratislava.
11 Koprić, Ivan: Decentralizacija kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave, Hrvatska javna
uprava, god. 8., br. 1., str. 98., 2008.
350
klasičnih Grka, kasnije kod Tome Akvinca i srednjovjekovne skolastike. Johannes

Althusius razvija načelo u vezi s teorijom sekularne federalne države u 17. stoljeću,
a svoj odraz nalazi i kod teoretika poput Montesquieua, Lockea, Tocquevillea, Lin-
colna i Proudhona12.
Kao supstancijalne momente načela supsidijarnosti, autori kao Höffe naznačuju
sljedeće:
1. P
rvi moment, posljednja odlučujuća mjera, odbija svako organologijsko ili uti-
litarističko razumijevanje. Mjeru ne predstavlja zajednica, nego pojedinačni
čovjek. Što on može činiti iz vlastite inicijative i vlastitim snagama, ne smije
mu se uskratiti i dodijeliti zajednici.
2. M
oglo bi se smatrati da supsidijarnost propada s delegiranjem i decentrira-
njem. Tko delegira, predaje kompetencije od gore prema dolje.
ojedinac nije dostatan sebi, u nedostatku autarkije on potrebuje subsidium,
3. P
pomoć. Načelo supsidijarnosti u užem smislu postavlja za to jedno pravilo
prioriteta koje se pojavljuje u dva oblika, kao zapovijed i kao zabrana.
4. Z
apovijed pomoći usmjeruje se na zajednice; ukupna sfera onog socijalnog
stavlja se u službu pojedinačnog čovjeka. Drugi dio zapovijedi kazuje što se
očekuje od načela supsidijarnosti: da u okviru jedne hijerarhije zajednica oni
nadređeni služe onim podređenim.
5. N
ikakva se nadležnost ne smije postaviti višom negoli je potrebno; ono što
može individua ne smije se zahtijevati od zajednice; a što može manja socijal-
na jedinica, veća joj ne može i ne smije uskratiti. To je načelo koje služi ograni-
čenju državnih kompetencija; načelo ograničenja državne moći.
6. O
supsidijarnosti može biti riječi samo ako je društveni poredak, barem djelo-
mice, ove vrste: individua – obitelj – rodbina – veća jedinica.
7. P
osljednji moment u načelu supsidijarnosti odnosi se na vrstu obveznosti.
Svaki prijestup vrijedi kao nepravednost13.
Iz gore naznačenih postavki razvidno je da se problematici lokalne samouprave
može prići isključivo interdisciplinarno te da lokalna samouprava u suvremenom
razdoblju predstavlja važnu kariku modernih političkih sustava, javlja se kao in-
dikator zbiljske demokratizacije političkog poretka. Posebice nam se čini važnim u
ovom postnacionalnom globalnom ozračju da se institucija lokalne samouprave te-
12 Carozza, G. Paolo: Subsidiarity as a structural principe of International Human Rights law, American
Journal of International Law, vol. 97., str. 41., No. 1/2003.
13 Höffe, Otfried: Subsidijarnost: o službi zajednice individui, Filozofska istraživanja, 70., god. 18., sv. 3.,
str. 593-602., 1999., Zagreb.
351
melji na načelu bottom-up, a ne top-down, što razumijeva da ju gradi obrazovani,

informacijski osviješten i participativno orijentiran građanin.
2. Novi javni menadžment
2.1. Povijest pojma

NPM ili novi javni menadžment predstavlja skup složenih političkih i gospodar-
stvenih mjera kojima su prije svega anglosaksonske zemlje reagirale na naftnu krizu
70-ih godina 20. stoljeća te na temelje onoga što se u političkoj teoriji naziva pojmom
„socijalna država“. Riječ je o pojmu koji obuhvaća složene reforme u Europi, Au-
straliji i Novom Zelandu i tzv. Reinventing Governmentu u SAD-u, koji su teorijski
uobličili autori Osborne i Gaebler.
NPM se uvodi u javni sektor u čitavom nizu organizacija; u vladinim organiza-
cijama, lokalnoj i regionalnoj vladi, visokoškolskim organizacijama, zdravstvenom
sektoru, pravnom sustavu, policijskim snagama, profesionalno-uslužnim organiza-
cijama. NPM ukratko pretpostavlja udar na birokratizirane i sklerotizirane državne
strukture i implementaciju načela privatnog sektora u javni sektor. Natjecanje izme-
đu pojedinaca, između firmi, između teritorijalnih jedinica (gradova, regija, nacija,
regionalnih grupacija) primarne su vrijednosti neoliberalne države. Privatizacija i
deregulacija kombinirane s natjecanjem promiču efikasnost i produktivnost, kvalite-
tu te smanjenje troškova14.
Kao idejni tvorci koncepta javljaju se tzv. think-tanks kao Heritage Foundation,
CATO Institute, Hoover Institute, Center for the study of American Business, American
Enterprise Institute (kada je riječ o Americi), a od ekonomskih mislitelja sigurno je
najutjecajniji predstavnik nobelovac M. Friedman i njegova čikaška škola s public choice
orijentacijom. U političkom smislu promotori koncepta NPM bili su M.Thatcher i R.
Reagan.
Pusić15 smatra da je reforma konzervativaca u VB-u 1979. godini bila inspirirana
ekonomskim doktrinama neoliberalizma, polazeći od ponude (suply-side economics)
i monetarističkog učenja M. Friedmana. Orijentacija vlade M. Thatcher bila je okre-
nuta radikalnoj privatizaciji, deregulaciji i liberalizaciji te potpunoj dominaciji tržišta
i njegovih zakonitosti. U skladu s takvim usmjerenjem država se trebala povući iz
gospodarstva te je i velik dio državnih poslova trebalo prenijeti na nedržavne orga-
nizacije podvrgnute zakonima tržišta. Dolazi na neki način do „destrukcije“ klasične
države, te se javlja zahtjev za minimalističkom državom. Moglo bi se reći da dolazi do
preobrazbe intervencijske države u regulatornu državu. Kao temeljne ideje novi javni
14 Harvey, David: A Brief History of Neoliberalism, Oxford University Press, str. 64-86., 2009.
15 Pusić, Eugen: Upravljanje u suvremenoj državi, Suvremena javna uprava, str. 45-47., 2002., Zagreb.
352
menadžment promiče sljedeće: prijelaz javne uprave na metode menadžmenta koje

su razvijene i usavršene u privatnovlasničkom gospodarstvu, uspješnost uprave, te-
žište na postignutim rezultatima, dekoncentraciju i decentralizaciju uz veću samo-
stalnu odgovornost pojedinih jedinica upravnog sustava, uvođenje metoda tržišne
utakmice u javnu upravu, uvođenje jače discipline i štedljivosti u uporabi javnih
sredstava. Javna tijela sklona su rastrošnosti i sporosti te oduzimaju sredstva za nuž-
ni gospodarstveni razvoj. Takva je uprava neučinkovita i nesposobna. Javna uprava
podliježe korporativnom duhu i natjecanju, uvodi se decentralizirano budžetiranje
i financijski menadžment. Uglavnom, inzistiralo se na kompletnom menadžerskom
redizajniranju javne uprave, što podrazumijeva inovacijske sposobnosti, odgovor-
nost, učinkovitost, štedljivost etc.
NPM kao koncept posebice nastoji respektirati nekoliko elemenata kao što su
poslovno okruženje, organizacijska struktura i procesi, promjena menadžmenta,
korporativna kultura16.
M. Thatcher smatrala je da je „dužnost svih konzervativaca da se načelno zau-
zimaju za što manju javnu potrošnju, što niže porezne stope i što lakšu regulativu.
Kad vlada među svoje ciljeve postavi i jednakost, i to ne samo jednakost pred zako-
nom, onda ona predstavlja prijetnju slobodi“17.
Kao preduvjete uspješnog poduzetničkog kapitalizma Thatcher spominje sljede-
će: prvi je preduvjet postojanje privatnog vlasništva, drugi je pravna država, treći je
„kultura“, četvrti je raznolikost neovisnih država, peti je poticajan skup poreznih i
zakonskih obveza.
Kao svojevrsni neotejlorizam, neoliberalizam, po Thatcherovoj, zagovara ideju
da će, što se vlada više upleće umjesto da se ograniči na one funkcije koje su potreb-
ne uspješnom kapitalističkom gospodarstvu, posljedice, nažalost, biti sve gore.
2.2. Političko-filozofske i ekonomske premise NPM-a

Kao političko-filozofski okvir NPM-a svakako treba naznačiti liberalnu političku
misao. U tom kontekstu svakako treba spomenuti velika imena liberalne misli 20.
stoljeća, poput F. Hayeka i K. Poppera s njegovom koncepcijom open society. No
svakako najvažniji obol dizajniranju NPM-a dao je veliki ekonomist nobelovac M.
Friedman. Njegova je misao u bitnome odredila politička i ekonomska stajališta M.
Thatcher i R. Reagana i postavila temelje neoliberalne države kao pandana socijalnoj
16 Vrlo dobar uvid u strukturu NPM vidi u radu: Diefenbach, Thomas: New Public Management in Pu-
blic Sector Organizations: The Dark Sides of Managerialistic „Enlighenment“, Public Administration,
vol. 87., No. 4/2009., str. 892-909., Blackwell Publishing, Oxford.
17 Thatcher, Margaret: Državničko umijeće. Strategije za svijet koji se mijenja, Školska knjiga, str. 369-
373., 2004., Zagreb.
353
državi i kejnezijanskom konceptu državnog intervencionizma. Njegovi ekonomski

radovi uglavnom su orijentirani na dva područja interesa. Prvi motivacijski okvir
Friedmanovih radova vezan je uz veliku depresiju u SAD-u, dok je drugi sklop ra-
dova vezan uz ekonomsku analizu koja rabi matematiku kao temelj za objašnjavanje
ekonomskih pojava. Daleke 1976. godine Friedman dobiva Nobelovu nagradu iz
ekonomije za postignuća iz područja teorije potrošnje, monetarne povijesti, mone-
tarne teorije i za svoja objašnjenja kompleksnosti stabilizacijske politike.
Da bismo lakše razumjeli Friedmanovu teorijsku poziciju, a time i osnovni te-
mat ovog interventa, čini nam se potrebnim elaborirati neke od temeljnih misli koje
iznosi u svom iznimno važnom i utjecajnom djelu Kapitalizam i sloboda (Capitalism
and Freedom).
Friedman polazi od stajališta da je većina dostignuća u društvu rezultat indivi-
dualnog genija, a očuvanje slobode zaštitni je razlog za ograničenje i decentralizaciju
državne vlasti. Friedman upozorava na činjenicu da, uime blagostanja i jednakosti,
liberali 20. stoljeća počinju favorizirati obnovu politike državnog intervencionizma i
paternalizma protiv kojih se se klasični liberalizam borio. Istinski liberal u svojoj srži
zazire od kontrolirane moći. Friedman „sumnjičavo gleda na povjeravanje državi
bilo koje funkcije koja se može ostvariti kroz tržište i to zato, što to uvodi dobrovolj-
nu suradnju na određenom području umjesto prisile, te zbog toga što dajući državi
značajniju ulogu, to ugrožava slobodu i na drugim područjima“18.
Po Friedmanovim riječima, slobodno je tržište kompetitivne naravi, jer u slobod-
nom društvu monopol otvara dvije kategorije problema: prvo, postojanje monopola
znači ograničenje dobrovoljne razmjene smanjenjem mogućnosti koje stoje na ras-
polaganju pojedincima: drugo, postojanje monopola otvara problem tzv. „društvene
odgovornosti“ monopolista.
Friedmanovo je mišljenje da kapitalizam vodi manjoj nejednakosti od alternativ-
nih organizacijskih sustava te da ublažava stupanj nejednakosti. Friedman se oštro
protivi progresivnom oporezivanju građana kojemu je svrha samo preraspodjela
dohotka. Humanitarni i egalitarni osjećaj, čijom je pomoći nastao progresivni porez,
promiče mjere kao što su „blagostanje“ posebnih skupina i ono što se naziva kom-
pleksom „socijalne sigurnosti“.
Srž filozofije liberalizma jest vjera u dostojanstvo pojedinca, u njegovu slobo-
du da do maksimuma iskoristi svoje sposobnosti i mogućnosti prema vlastitu iz-
boru, ali pod jednim uvjetom, a to je da time ne narušava slobodu drugih da to isto
čine. Friedman izrijekom tvrdi da se ne može istodobno biti egalitarac i liberal. U
političkom smislu, toj je Friedmanovoj tezi korespondentna izjava M. Thatcher da
18 Friedman, Milton: Kapitalizam i sloboda, GLOBUS nakladni zavod – Školska knjiga, Zagreb, str. 48.,
1992.
354
„ne postoji društvo, već samo pojedinac“, što podsjeća na houbsovsko hobbesovsko
shvaćanje društva, kao i kalvinističko-protestantsko poimanje čovjeka.
Insuficijentnost državnih mjera očituje se u tome što nastoje prisiliti ljude da
djeluju protiv vlastitih neposrednih interesa, a u svrhu promicanja tobožnjeg općeg
interesa.
Friedman drži da postoji samo jedan imperativ za direktore korporacija – zara-
diti što je moguće više za svoje dioničare. Egzemplarno je njegovo mišljenje da di-
rektori kojima su društveni i ekološki ciljevi važniji od dobiti – koji žele biti moralni
– zapravo su nemoralni“19. Na taj način neoliberalizam fridmanovske provenijencije
odbacuje etična i društvena pitanja kao suvišna, on je duboko neetičan. Korporacij-
sko pravo služi prije svega promicanju interesa korporacije. Na popisu psihopat-
ske dijagnoze korporacije stoje sljedeće karakteristike: izrazito se obazire samo na
vlastitu korist i ne osjeća zabrinutost za druge; korporacija je neodgovorna jer cilj
opravdava sve, korporacije manipuliraju svime, pa i javnim mišljenjem; one su me-
galomanske, manjka im empatije i pokazuju asocijalne tendencije; odbijaju preuzeti
odgovornost za svoje radnje i ne osjećaju grižnju savjesti; površno se odnose prema
drugima. Kao što se vidi, korporacije pokazuju izrazitu socijalno-patološku sliku,
one su, slikovito rečeno, makijavelistički orijentirane. Jedna od nosivih ideja NJM-a
– deregulacija – zasniva se na sumnjivoj pretpostavci da će korporacije poštovati
društvene i ekološke interese, pa i onda kada ih na to ne obvezuje državna vlast.
S druge strane, privatizacija je dovela do toga da su državne vlasti kapitulirale i
predale korporacijama nadzor nad ustanovama koje su nekad mogle biti samo „jav-
ne“. Nijedno područje javne sfere nije ostalo imuno na postupan prodor korporacija.
Opskrba vodom i energijom, policija, vatrogasci i hitna pomoć, dječji vrtići, zdravs-
tvo, socijalne usluge, škole i sveučilišta, televizijski i radijski programi, javni parkovi
i autoceste – svi su podvrgnuti privatizaciji ili se, ovisno o pojedinim zemljama, nji-
hova potpuna ili djelomična privatizacija razmatra.
Veliki poznavatelj korporacija J. Bakan smatra da „ „iako privatizirane usluge
mogu u određenoj mjeri i u nekim situacijama biti učinkovitije od javnih, privati-
zacija je manjkava kao opće i dugoročno rješenje društvenih problema. Ona se s
filozofijskog stajališta temelji na iskrivljenoj i nepotpunoj koncepciji ljudske prirode.
Koristoljubivost i materijalizam su dio nas, ali nisu sve. Zasnivanje društvenog i
gospodarstvenog sustava na tim osobinama opasni je fundamentalizam. U prak-
tičnijem smislu, privatizacija je manjkava jer se oslanja na profitne korporacije radi
pružanja općeg dobra. Za razliku od javnih ustanova čiji je jedini legitimni cilj služiti
općem dobru, korporacije moraju zakonski uvijek pretpostaviti vlastiti interes inte-
resu ostalih „20. gdje završava citat?
19 Bakan, Joel: Korporacija. Patološka težnja za profitom i moći, Mirakul d.o.o., str. 50., 2006., Zagreb.
355
Bakan ustvrđuje da se sve više potiskuje svijest kako su neka područja društva i
života predragocjena, osjetljiva, sveta ili važna za javni interes, stoga ne bi smjela biti
podložna komercijalnom iskorištavanju. Štoviše, ideja o javnom interesu i zajednič-
kom dobru sve više postaje akcidentalna.
Cijela filozofija tačerizma kondenzirano je izražena kroz načelo TINA ili There
is not alternative, što govori o njezinoj isključivosti. Tačerizam ustraje na štovanju
tradicijskih viktorijanskih ideja, kao što su stega, slobodno poduzeće i državničke
vještine, koje su pojavni oblici navedenog političkog svjetonazora. Na početku 90-ih
godina 20. stoljeća nacionalna zdravstvena služba, škole, bivše tehničke škole i sve-
učilišta, zatvori, pravosuđe i uprave koje upravljaju policijskim snagama, sve su bile
reorganizirane. One su bile izuzete iz nadzora demokratski izabrane lokalne upra-
ve i stavljene pod nadzor neizbornih polujavnih nedržavnih organizacija i agencija
Next Steps, koje su bile odgovorne, ako su uopće bile, samo središnjoj vlasti.
Svakako je najradikalniji izraz neoliberalni eksperiment doživio na Novom Ze-
landu. Tamo je odbačen nadzor cijena, nadnica, kamatnih stopa, stanarina i kredita.
Sve carinske stope jako su smanjene, a sve državne usluge dobile su tržišni karakter,
te su smanjene sve državne socijalne funkcije21.
3. Novi javni menadžment i lokalna samouprava
Lokalna samouprava i tržište zapravo su komplementarni pojmovi. Pojam trži-

šta (market) nastaje u 12. stoljeću, kada nastaju i prvi zametci lokalne samouprave,
posebice u talijanskim gradovima.
Skandinavske su zemlje i u području funkcioniranja lokalne samouprave otišle
daleko naprijed. Upravo je u tim zemljama započeo eksperimentalni program tzv.
slobodnih komuna koji je najprije prihvaćen u Švedskoj 1984. godine, zatim u Dan-
skoj 1985. godine, Norveškoj 1987. godine i Finskoj 1989. godine. Osnovna poanta
tih zahvata u području lokalne samouprave iskazana je sloganom što više lokalne
vlasti i što manje države22.
Posebice zanimljiva država sa stajališta proučavanja lokalne samouprave jest Ni-
zozemska. Deregulacija u Nizozemskoj počinje u prvom stupnju na središnjoj razini
šireći se na niže razine vlasti (provincije i municipalitete). Nizozemska je poznata po
pionirskim eksperimentima u području lokalne samouprave. Upravo su nizozemski
gradovi započeli 80-ih godina 20. stoljeća popularizirati koncept New Public Mana-
gementa.
21 Gray, John: Lažna zora. Iluzije globalnog kapitalizma, Masmedia, str. 59., 2002., Zagreb.
22 Albaek, Erik: Reforming the Nordic Welfare Communes, International review of Administrative Sci-
ences, vol. 61., No. 2/1995., str. 244. SAGE Publications, London.
356
Srednje veliki gradovi kao Tilburg, Delft i Gröningen imali su vodeću ulogu u
promicanju novih ideja u sustavu lokalne samouprave i u implementaciji NPM kon-
cepcije. Financijski menadžeri i stručnjaci strogo su nadzirali financijsku administra-
ciju, gospodarstvo, učinkovitost, mjerljivost i nadzor. Temeljno načelo pokreta NPM
jest more for less (more quality for less money), dakle veća kakvoća za manje novca23.
Tilburg model, koji je postao obrazac za primjenu i u njemačkim gradovima,
zatim u Švicarskoj, započeo je 1985. godine. Temeljne pobude za reforme sredinom
80-ih godina bile su decentralizacija i prijenos odgovornosti na menadžere, profesi-
onalizacija menadžerskog sloja i politički nadzor. Uvjetno rečeno, može se zaključiti
da je „dinamički konzervativizam oznaka nizozemske javne uprave općenito. U po-
litičkom smislu nizozemski model poznat je kao konsocijacijski(Lijphart) i predmnije-
va snošljivost različitih političkih i vjerskih motrišta.
Ustvrdili smo da je Tilburg postao uzor organizacije lokalne samouprave u veli-
kom broju njemačkih gradova, koji se organizacijski doživljavaju kao veliki koncer-
ni. Posebice je ta urbana paradigma bila primijenjena u gradovima poput Duisburga,
Kölna, Offenbacha, Hannovera i Nürnberga. Reforme u njemačkim gradovima za-
počinju 90-ih godina, mijenjajući birokratski model uprave, počinjući s eksperimen-
tima u privatizaciji, funkcionalnoj decentralizaciji, transparentnosti u financijskoj
upravi, proračunskim reformama, kvalitetnim menadžmentom i one-stop-shops24.
U Njemačkoj, prema tradicionalnom načelu supsidijarnosti, većinu socijalnih
usluga (dječji vrtići, starački domovi i slično) na lokalnoj razini osiguravaju nevla-
dine neprofitne ustanove socijalne skrbi. Štoviše, osnovnu zdravstvenu zaštitu na
lokalnoj razini pružaju isključivo liječnici privatnici, ustvrđuje Wollman25.
Njemačke općine rješavaju oko 80% svih predmeta koje građani iznose pred or-
gane uprave. U djelokrug općina spadaju: osnove infrastrukture, usluge, socijalna
jednakost, funkcija oblikovanja i planiranja budućnosti, funkcija održavanja reda,
stabilizacija sustava i sl.
Premda je temeljna struktura njemačke javne uprave i dalje bila usmjerena
uglavnom zbog svojih korijena u jakoj tradiciji pravne države, prema prihvaćenom
veberijanskom modelu birokracije, ona je ipak pokazala velik stupanj institucional-
ne i proceduralne prilagodljivosti i fleksibilnosti, zaključuje Wollman.
23 Hendriks, Frank Tops, Pieter: Public Management reforms in the Netherlands: Fads, Fashions and
Winds of Change, Public Administration, vol. 81., No. 2/str.307., 2003. Blackwell Publishing.
24 Pogledati poglavlje: Privatization and the New Public Management, str. 93-108., u knjizi John, Peter: Lo-
cal governance in Western Europe, SAGE publications,m 2004., London – Thousand Oaks – New Delhi.
25 Wollman, Helmut: Suvremene upravne reforme u Njemačkoj, u Modernizacija hrvatske uprave,
pr. Koprić, Ivan, Suvremena javna uprava, str. 25., 2003. Zagreb. Vidi i gotovo identičan tekst istog
autora: Wollman, Helmut: German Local Government under the Double Impact of Democratic
and Administrative reforms, in Reforming Local Government in Europe, Kersting, Norbert Vetter,
Angelika (eds.), LESKE + BUDRICH, Opladen, str. 85-112., 2003.
357
Švicarski demokratski sustav karakterističan je po nazivu concordance (Konkor-

danzdemokratie). Švicarska je započela s primjenom javnog menadžmenta u lokalnim
vlastima 1993. godine. Taj koloplet reformi poznat je pod nazivom (Wirkungscrienti-
erte Verwaltungsführung)26.
Općenito, mogli bismo se složiti s onim ocjenama27 po kojima je u anglosakson-
skim zemljama NPM doveo do smanjivanja važnosti lokalne samouprave. U skandi-
navskim zemljama NPM nije imao ozbiljnijeg negativnog utjecaja na lokalnu samo-
upravu, dok je, kao što je i naznačeno u Njemačkoj, lokalna samouprava bila glavno
područje primjene te teorije.
4. Kritika koncepta novog javnog menadžmenta
Novi javni menadžment tvori jednu od okosnica neoliberalne države. Uz nepri-

jeporne zasluge koje NPM ima u razvoju suvremenih društava i vrijednosnog susta-
va koji promiče, samoj koncepciji mogu se uputiti mnogi prigovori. Ovom zgodom
referirali bismo se na kritičke opaske koje su konceptu neoliberalne države koja se
često apostrofira i kao „minimalistička država“ ili lean-state (gipka država) uputili
autori poput N. Klein, P. Brucknera i S. Kulića.
N. Klein u svojoj čuvenoj studiji Doktrina šoka prokazuje u osnovi fridmanovsko
haračenje javne sfere nakon katastrofa (misli se na tsunami koji je poharao New
Orleans), spojeno s poimanjem tragedija kao uzbudljivih tržišnih prilika, te takav
kapitalizam naziva „kapitalizmom katastrofe“.
Friedman je naime vjerovao da je nakon izbijanja krize najvažnije djelovati brzo,
nametnuti brze i nepovratne promjene, i to prije nego što se krizom pogođeno druš-
tvo vrati u stanje status quo. Poklonici doktrine šoka vjeruju da samo golem rasjed
– poplava, rat, teroristički udar – stvaraju uvjete za preobrazbu svijeta. Kleinova
smatra da je „Pinochetov ekonomski tim nesmetano provodeći Friedmanove najre-
volucionarnije ideje, prodro u područje totalnog eksperimenta-sustav javnih škola
zamijenili su vaučeri i „čarter-škole“, zdravstvo se počelo naplaćivati, a zatim su pri-
vatizirani vrtići i groblja. Ipak, najradikalnija od svega bila je privatizacija čileanskog
sustava socijalnog osiguranja“28.
Bruckner pak drži da u svom radikalnom katehizmu neki neoliberali prihvaćaju
mane komunizma, dijele istu demijuršku želju da preustroje povijest polazeći od
načina proizvodnje, proživljavaju istu intelektualnu dramu koncepcije koja je toliko
26 Schedler, Kuno: Local and regional public management reforms in Switzerland, Public Administrati-
on, vol. 81., No. 2/2003., str. 325-344., Blackwell Publishing.
27 Koprić, Ivan: Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lokalne samouprave,
Hrvatska javna uprava, god. 8., br. 1/2008., str. 95-133., Zagreb.
28 Klein, Naomi: Doktrina šoka. Uspon kapitalizma katastrofe, VBZ., str. 88., 2008., Zagreb.
358
uvjerena u istinitost da ne podnosi nikakvo pobijanje te uništi one koji joj se usude
prigovoriti. U svojoj radikalnoj kritici neoliberalizma Bruckner navodi da „ neoli-
berali, kritizirajući hipertrofiranu državu, tu istu državu, a da toga nisu ni svjesni,
reformiraju i jačaju kako bi na zahtjevniji način redefinirali njezine atribute i granice.
U tomu je sav Reaganov paradoks: smutljivac koji zagovara smanjivanje poreza i
grmi protiv big governmenta uvodi, poput M. Thatcher u Engleskoj, pravu religiju iz-
vršne vlasti, kult svoje osobe i dužnosti. Toliko je ojačao Ameriku – doduše po cijenu
produbljivanja nejednakosti i golema deficita koji je odgovarao odgođenom oporezi-
vanju – da je iznevjerio glavnu dogmu svojeg djelovanja: neuplitanje Vlade“29.
Odgovarajući na pitanje otkud toliko bivših komunista među pristalicama neo-
liberalizma, Bruckner odgovara da time nisu promijenili ideologiju, dapače nastavili
su štovati infrastrukturu, vjerujući u svemoć proizvodnih odnosa.
Kulićeva kritika neoliberalne ideologije polazi od stava da je „kulturni mem ne-
oliberalizma oslobođen moralnosti i etičnosti“30.
Njegovo je mišljenje da su tvorci globalnog uma neoliberalnog Washingtonskog
konsenzusa moćni gospodari individualnog tipa američkog kapitalizma i privatnog
gospodarstva te moćnih korporacija koje kontroliraju svijet, kreiraju politiku i gos-
podarstvo svijeta te formiraju globalni um, globalno mišljenje kao javno mnijenje.
Sila i nasilje, po Kulićevim riječima, legalizira se liberalizacijom i deregulacijom
država, s preferiranjem privatizacije i individualizacije koja razjeda socijalnost, naci-
onalnost i tradicionalnost.
U vehementnom stilu Kulić zaključuje da je „neoliberalizam zlouporaba Darwi-
nove teorije evolucije, prirodno odabiranje kao ideološki dokaz za elitističke i se-
gregacijske ideologije, stvarajući kulturni mem ideološke, kulturološke, ekonomske,
pravne i socijalne indoktrinacije političke i ekonomske kolonizacije svijeta, pravda-
jući racionalizaciju ropstva, kolonijalizma itd.“31
Analizirajući dosege Giddensove koncepcije trećeg puta, A. Callinicos tvrdi da
„treći put“ kao opcija između socijaldemokracije i neoliberalizma nije raskinuo s
neoliberalnom politikom nove desnice, dapače on je nastavlja i na određeni način
radikalizira. U tom smislu, novi laburisti u VB-u nesmiljeno su poticali privatizaciju
javnih službi, napose zdravstvene službe i obrazovanja. Da s procesom privatizacije
u VB-u nije sve u redu, pokazuju i brojne ankete javnog mnijenja koje dosljedno po-
kazuju snažnu javnu potporu renacionalizaciji britanske željeznice.
29 Bruckner, Pascal: Bijeda blagostanja, Algoritam, str. 94., 2004., Zagreb.

30 Kulić, Slavko: Neoliberalizam kao socijaldarvinizam. Rat za dominaciju ili bolji svijet, Prometej, str.
58-59., 2004. Zagreb.
31 Ibidem, str. 69.
359
U političkom i kulturalnom smislu posljedice neoliberalizma očituju se i u činje-

nici da je „građanski diskurs uzmaknuo pred jezikom trgovanja, privatizacije i dere-
gulacije. Usto, individualno i društveno djelovanje uvelike su definirani posredstvom
pojmova prožetim tržištem kao što su individualizam, natjecanje i potrošnja“32.
Budući da je NPM po svojim dosezima ograničena političko-ekonomska doktri-
na, takvo je uvjerenje ponukalo brojne teoretike da potraže druge koncepcije učin-
kovite uprave. Sukladno takvim uvjerenjima stvorene su druge upravne teorije, od
kojih svakako treba upozoriti na koncept good governance. Suvremeno shvaćanje vla-
davine pretpostavlja da ona predstavlja pravila, procese i ponašanje koji utječu na
način na koji se vrši vlast na europskoj razini, posebno s obzirom na otvorenost, su-
djelovanje, odgovornost, učinkovitost i usklađenost. Primjena tih načela učvršćuje temelje
proporcionalnosti i supsidijarnosti.
Autori poput W. Drechslera smatraju da je pravi protumodel NJM-a zapravo sa-
držan u promicanju tzv. neobeberijanske države (NWS) koja kao model predstavlja
sintezu pozitivnih elemenata NJM-a s veberijanskim odrednicama uprave.
Hrvatska lokalna samouprava još uvijek boluje od brojnih problema. Ona je i
tijekom tog relativno kratkog vremena već doživjela dosta eksperimentiranja i im-
proviziranja. Lokalna samouprava u hrvatskim prilikama pati od mnogih problema
i disfunkcija. Kadrovski slabašna, u mnogim jedinicama financijski insuficijentna,
brojem jedinica problematična, zakonski vakantna i nedorečena, svaka buduća re-
forma lokalne samouprave zahtijeva suptilan pristup. Neke su jedinice lokalne sa-
mouprave u Hrvatskoj doživjele pravi uspon, dok su druge pokazale da su slabe i
da bi ih trebalo ukinuti. Generalizacije bilo kojeg tipa ni kada je riječ o reformi lo-
kalne samouprave nisu poželjne kao metodični pristup. Nažalost, elementi NPM-a
u hrvatskoj lokalnoj samoupravi još su često in statu nascendi, s obzirom na to da
u brojnim svojim segmentima ona nije dosegla ni razinu veberijanskog klasičnog
upravnog modela. Hrvatsko društvo s problematičnom i moralno-pravno posve
upitnom privatizacijom dobilo je i lokalnu samoupravu u kojoj kronično nedostaju
kvalitetni kadrovi – menadžeri koji bi dali poticaj razvoju učinkovitih lokalnih poli-
tičko-upravnih institucija.
Problematični tajkuni koji u Hrvatskoj predstavljaju novi privilegirani politič-
ki sloj u nekim sredinama, poput Splita, postali su gradonačelnici a da nemaju te-
meljne obrazovne, stručne i menadžerske kompetencije. Ne smije se zaboraviti da
zlatno pravilo menadžmenta glasi da „prvorazredni menadžeri, traže prvorazredne
suradnike, dok drugorazredni traže trećerazredne“. Dakle, i u lokalnoj samoupravi
težište je postavljeno na tzv. timske mreže, koje učinkovito mogu rješavati lokalne
32 Giroux, A. Henry: Korporativni rat protiv visokog obrazovanja, Europski glasnik, god. XIV, br.14.,
Hrvatsko društvo pisaca, str. 432., 2009., Zagreb.
360
probleme s obzirom na to da se napušta klasičan hijerarhijski model organizacije.

„Kerumizacija“ hrvatske lokalne samouprave, po našem sudu, prije svjedoči bije-
du političkog trenutka u kojem se nalazi suvremeno hrvatsko društvo nego istinski
pomak u demokratizaciji našeg društva. O tome svjedoče brojni problemi s javnim
nabavama, koruptivna ponašanja, javno-privatno partnerstvo, koje je često u izved-
benom smislu posve problematično, tako da je slika hrvatske lokalne samouprave
posve diskutabilna i ambivalentna.
Literatura
1. Albaek, Erik: Reforming the Nordic Welfare Communes, International Review of
Administrative Sciences, vol. 61., No. 2/1995., SAGE Publications, London.
2. B akan, Joel: Korporacija. Patološka težnja za profitom i moći, Mirakul d.o.o.,
2006., Zagreb.
3. B ruckner, Pascal: Bijeda blagostanja, Algoritam, 2004., Zagreb.
4. Callinicos, Alex: Protiv trećeg puta. Antikapitalistička kritika. Naklada Jesenski
i Turk, 2009., Zagreb.
5. Carozza, G. Paolo: Subsidiarity as a Structural Principe of International Human
Rights Law, vol. 97., No. 1/2003.
6. D iefenbach, Thomas: New Public Management in Public Sector Organizations:
The Dark Sides of Managerialistic „Enlightenment“, Public Administration, vol.
87., No. 4/2009., Blackwell Publishing, London.
7. D rechsler, Wolfgang: The rise and demise of the New Public Management: Le-
ssons and opportunities - for South East Europe, Uprava, Fakulteta za upravo,
Univerza v Ljubljani, letnik VII, št. 3/2009., Ljubljana.
8. Europska vladavina. Bijela knjiga, Komisija europskih zajednica, revija za socijal-
nu politiku, br. 2/2005., Zagreb.
9. Friedman, Milton: Kapitalizam i sloboda, Globus nakladni zavod – Školska knji-
ga, 1992., Zagreb.
10. Giroux, A. Henry: Korporativni rat protiv visokog obrazovanja, Europski gla-
snik, god. XIV, br.14., Hrvatsko društvo pisaca, 2009., Zagreb.
11. Gray, John: Lažna zora. Iluzije globalnog kapitalizma, Masmedia, 2002., Zagreb-
12. Harvey, David: A Brief History of Neoliberalism., 2009., Oxford University Press.
13. Hendriks, Frank Tops, Pieter: Public Management Reforms in the Netherlan-
ds: Fads, Fashions and Winds of Change, Public Administration, vol. 81., No.
2/2003., Blackwell Publishing.
14. Höffe, Otfried: Subsidijarnost: o službi zajednice individui, Filozofska istraživa-
nja, 70., god. 18., sv. 3., 1999., Zagreb.
361
15. Ivanišević, Stjepan: Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela teri-
torijalne podjele te uvjeti i faktori koji je determiniraju, Hrvatska javna uprava,
god. 7., br. 1/2007., Zagreb.
16. John, Peter: Local Governance in Western Europe, SAGE Publications, 2004. Lon-
don – New Delhi.
17. Klein, Naomi: Doktrina šoka. Uspon kapitalizma katastofe, VBZ, 2008., Zagreb.
18. Koprić, Ivan: Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava lo-
kalne samouprave, Hrvatska javna uprava, god. 8., br. 1/2008., Zagreb.
19. Kulić, Slavko: Neoliberalizam kao socijaldarvinizam. Rat za dominaciju ili bolji
svijet, Prometej, 2004., Zagreb.
20. Lauc, Zvonimir: Lokalna samouprava u Republici Hrvatskoj – de lege ferenda,
Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, 50. (1-2), 2001. Zagreb.
21. Local Government in Europe. Trends and developments, ed. Batley, Richard- Sto-
ker, Gerry, MacMillan Press, Ltd. 1991.
22. Löffler, Elke: Defining and Measuring Quality in Public Administration in Buil-
ding Better Quality Administration for the Public. Case Studies from Central and
Eastern Europe, ed. Caddy, Joanne Vintar, Mirko, NASPAcee, 2002., Bratislava.
23. Lozina, Duško: Lokalna samouprava, Pravni fakultet Split, 2004., Split.
24. Ohmae, Kenichi: Nova globalna pozornica, MATE d.o.o., 2007., Zagreb.
25. Page, S.Edward: Localism and Centralism in Europe, Oxford University Press,
1992.
26. Pusić, Eugen: Lokalna samouprava, Zakonitost, br. 11-14., 1990., Zagreb.
27. Pusić, Eugen: Upravljanje u suvremenoj državi, Suvremena javna uprava, 2002.,
Zagreb.
28. Sassen, Saskia: Lokalni akteri u globalnoj politici, Europski glasnik, br. 9./2004.,
Zagreb.
29. Sassen, Saskia: The State and Globalization , in Encyclopaedia of Government
and Politics, vol. 2., Routledge, London – New York.
30. Schedler, Kuno: Local and regional public management reforms in Switzerland,
Public Administration, vol. 81., No. 2/2003., Blackwell Publishing.
31. Thatcher, Margaret: Državničko umijeće. Strategije za svijet koji se mijenja, Škol-
ska knjiga, 2004., Zagreb.
32. Wollman, Helmut: German Local Government under the Double Impact of De-
mocratic and Administrative Reforms, in Reforming Local Government in Euro-
pe, Kersting, Norbert-Vetter, Angelika (eds.), LESKE + BUDRICH, 2003., Opla-
den.
33. Wollman, Helmut: Suvremene upravne reforme u Njemačkoj, u Modernizacija
hrvatske uprave, pr. Koprić, Ivan, Suvremena javna uprava, 2003. Zagreb.
362
Teodor Antić UDK 351.79
352/353:351.79
glavni tajnik Ustavnog suda Prethodno znanstveno priopćenje
Republike Hrvatske Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
NADZOR I PRAVNA ZAŠTITA LOKALNE SAMOUPRAVE

– DE LEGE LATA I DE LEGE FERENDA
1. UVOD
Istodobno postojanje različitih razina vlasti na istom području, određena

razina autonomije (slobode i samostalnosti) lokalne samouprave te moguć utjecaj
lokalnih vlasti na javni, ali i na privatni interes opravdavaju miješanje zakonodavca
u područje lokalne samouprave u smislu uspostavljanja odgovarajućeg sustava
njezina nadzora.1 U tome državni parlament obično ima diskrecijsko pravo i široke
mogućnosti odabrati vrste i opseg nadzora, jer gotovo nijedan ustavni tekst ne
propisuje precizno pravila i mjere za provedbu nadzora nad lokalnom samoupravom.
Državni nadzor nad lokalnom samoupravom označava posebnu vrstu nadzora
nad upravom. Specifičnost tog nadzora leži u opreci između upravnih obilježja je-
dinice lokalne samouprave (što je čini pravnom osobom javnog prava) i njezinih sa-
moupravnih obilježja (što je u odnosnu na državu čini pravnom osobom privatnog
prava). Država raspolaže različitim pravnim sredstvima kojima bdije nad izvršava-
njem dužnosti i zadaća samouprave, a s druge strane samoupravna tijela raspolažu
određenim pravnim sredstvima kada im državna vlast protuzakonito vrijeđa samo-
upravna prava. Međutim, koliko god bili u opreci, lokalna samouprava i državni
nadzor nad njome neodvojivi su jedan od drugoga.2
Dakle priroda i pojam samouprave traži određenu mjeru državnog nadzora, ali
se istodobno protivi njegovoj veličini i širini izvan određenih okvira. Prekomjerni
državni nadzor lako može ugušiti samoupravu i pretvoriti je u obični podređeni
područni državni ured. Ako bi se državni nadzor samouprave, općenito uzevši, pro-
1 Država ne bi mogla funkcionirati kao cjelina ako bi lokalna uprava i samouprava bile organizirane
tako da svoje zadaće obavljaju bez utjecaja i nadzora centralne državne vlasti. U tom slučaju ne bi
se radilo o državi i njezinim dijelovima, već o više država – država ne bi predstavljala područje je-
dinstvenog pravnog poretka, već bi postojalo toliko pravnih poredaka koliko bi bilo samoupravnih
lokalnih jedinica. Grafenauer (2000.): 67.
2 Krbek o tome kaže: Iako su samouprava i državni nadzor pojmovno dvije posve oprečne stvari, one
nužno postoje zajedno i živu zajedničkim životom. Krbek (1939.): 289.
363
širio u tolikoj mjeri da bi se izjednačio s hijerarhijskim nadzorom višeg državnog

tijela nad nižim, tada se ni u pravnom ni u političkom smislu riječi ne bi više moglo
uopće govoriti o samoupravi. Sam pojam samouprave priječi da državni nadzor nad
lokalnim tijelima preuzme oblik i sadržaj hijerarhijskog nazora višeg državnog tijela
nad nižim, stoga su ovlasti nadzornih vlasti nad samoupravom nužno pojmovno
više ograničene od ovlasti hijerarhijskog nadzora: dok se ovlasti hijerarhijske vlasti
obično tumače ekstenzivno, nadzorne ovlasti nad samoupravom tumače se restrik-
tivno. Sukladno tome, te ovlasti moraju imati strogo zakonski temelj.
U odnosu prema djelovanju samoupravnih tijela upravni nadzor ima dva cilja:
spriječiti nepravilno djelovanje samoupravnih tijela i prinuditi ga da izvršava svoje
obvezatne zadaće. Naime, lokalna samouprava obavlja javnu službu i dio je javne
uprave, stoga se državni nadzor ne može ograničiti samo na osiguranje pravilnog
obavljanja samoupravnih poslova, već i na brigu o tome da samouprava ne propusti
izvršiti svoje obvezatne zadaće.
Do sredine 80-ih godina prošlog stoljeća nije postojao nijedan međunarodno-
pravni instrument kojim bi na pravnoobvezatan način bili utvrđeni kriteriji za pro-
cjenu odnosa između središnjih i lokalnih vlasti. Izradom i otvaranjem postupka
potpisivanja i ratificiranja Europske povelje o lokalnoj samoupravi (u daljnjem tek-
stu: Europska povelja) 1995. godine pravni položaj njome obvezanih država temelji-
to se izmijenio. Europskom poveljom ustanovljen je niz prava lokalnih jedinica, ali i
niz njima odgovarajućih dužnosti država članica Povelje kojima se jamči postojanje
i zaštita koncepta lokalne samouprave i decentralizacije obavljanja javnih poslova.
No, osim Europske povelje kao pravnoobvezatnog međunarodnog ugovora, pri
razmatranju odnosa između središnjih i lokalnih vlasti potrebno je imati u vidu i
određene preporuke koje su donijela pojedina međunarodna tijela.3 Unatoč činjenici
da one nemaju obvezujuću pravnu snagu, te su preporuke izuzetno važne za osigu-
ranje fleksibilnosti i recentnosti.4
U modernim sustavima koji slijede navedene preporuke koncept lokalne samo-
uprave podrazumijeva određena ograničenja u korištenju priznatih prava. U tom
smislu uspostavlja se sustav nadzora radi sprječavanja prekoračenja granica i oču-
vanja ravnoteže između općeg javnog interesa, interesa lokalne zajednice i pojedi-
načnih prava. U tome se nalazi opravdanje za postojanje nadzora, ali to istodobno
predstavlja mjerilo za granice u kojima se nadzor treba kretati – svaki nadzor koji
nije nuždan za ostvarenje navedenog cilja nije dopušten.
3 To su osobito Preporuka br. R (98) 12 Odbora ministara Vijeća Europe o nadzoru nad radom lokalnih
vlasti i dvije preporuke Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Europe (CLARE), i to: Preporuka 20
(1996) o nadzoru nad primjenom Europske povelje i Preporuka 39 (1998) o ugrađivanju Europske po-
velje o lokalnoj samoupravi u pravne sustave država članica te o pravnoj zaštiti lokalne samouprave.
4 Šprajc (2000.): 527.
364
T. Antić: Nadzor i pravna zaštita lokalne samouprave – De lege lata i de lege ferenda
2. OPĆENITO O SUSTAVU NADZORA NAD LOKALNOM SAMOUPRAVOM
Za stvaranje opće slike sustava nadzora nužno je razmotriti osnovna načela na

kojima se on temelji. Nakon toga potrebno je razmotriti osnovne elemente od kojih
se sustav nadzora sastoji te uvjete za postupak nadzora, odnosno vrijeme i način nje-
gova iniciranja i provedbe, koji mogu biti različiti od jedne do druge vrste nadzora.
Konačno, u razvijenim demokratskim sustavima postoje različiti instrumenti zaštite
lokalne samouprave od prekomjernog zadiranja države u područje samouprave u
postupku nadzora ili zlouporabe nadzornih ovlasti. Ovi instrumenti u širem smislu
također su dio nadzornog postupka i s njim čine cjelinu te je potrebno razmotriti i
njih.
2.1. Osnovna načela postupka nadzora nad lokalnom samoupravom

Postupak nadzora nad lokalnom samoupravom temelji se na nizu načela: eko-
nomičnosti, učinkovitosti, samostalnosti u rješavanju, javnosti, obavješćivanju i
pravnoj pomoći te mnogim drugim načelima koja su uglavnom ista kao i u drugim
postupcima što ih vode državna i sudska tijela. Međutim, za postupak nadzora nad
lokalnom samoupravom osobito su važna sljedeća načela: načelo zakonitosti, načelo
razmjernosti i načelo pravne zaštite, odnosno prava na žalbu.
Načelo zakonitosti proizlazi iz potrebe da se djelatnost svih tijela vlasti i uprave
zasniva na pravnoj normi. U provedbi nadzora nad lokalnom samoupravom načelo
zakonitosti pojavljuje se u dva aspekta:
1. kao objekt nadzora, odnosno ono što se u postupku nadzora ispituje – po-
štuju li tijela jedinice lokalne samouprave u svom radu načelo zakonitosti,
odnosno je li njihov rad utemeljen na zakonu ili drugom propisu
2. kao pravilo postupanja nadzornog tijela, u smislu njegove nadležnosti i po-
stupanja u postupku nadzora u okviru i na način koliko i kako mu to dopu-
štaju pravne norme.
Načelo razmjernosti zahtijeva da se upravni nadzor nad jedinicama lokalne
samouprave obavlja tako da intervencija nadzornog tijela bude razmjerna
interesu koji se tom intervencijom štiti. Praktična primjena načela razmjer-
nosti sastoji se zapravo u izboru mjera koje nadzorno tijelo može poduzeti
u slučaju kad se nadzorom utvrde određene nepravilnosti ili nezakonitosti.
Načelo pravne zaštite, odnosno prava na žalbu proizlazi iz općeprihvaće-
nog ustavnog načela kojim se jamči pravo na žalbu protiv pravnih akata do-
nesenih u postupku prvog stupnja pred ovlaštenim tijelom. U skladu s tim
načelom jedinice lokalne samouprave imaju pravo na pravnu zaštitu od ne-
pravilnog ili nezakonitog postupanja nadzornih tijela u postupku nadzora.
365
2.2. Elementi sustava nadzora nad lokalnom samoupravom

U svakom se sustavu nadzora lokalne samouprave u osnovi mogu uočiti četiri
osnovna elementa:
1. subjekti nadzora
2. predmet nadzora
3. opseg nadzora i
4. nadzorne ovlasti.
Subjekti nadzora su tijela državne uprave koja obavljaju nadzor (nositelji nad-
zora, aktivni subjekti) i tijela lokalne samouprave nad kojima se obavlja nadzor
(nadzirana tijela, pasivni subjekti).
S obzirom na organizaciju sustava nadzora nad lokalnom samoupravom, od-
nosno na raspoređivanje nadležnosti i na povjeravanje provedbe postupka nadzo-
ra nad lokalnom samoupravom državnim tijelima kao nositeljima nadzora, postoje
dva osnovna modela sustava nadzora, i to:
1. model centralnog nadzora, u kojem nadzor lokalne samouprave u svim
upravnim područjima iz samoupravnog djelokruga obavlja jedno tijelo dr-
žavne uprave,
2. model resornog nadzora, u kojem nadzor lokalne samouprave u svakom
pojedinom upravnom području iz samoupravnog djelokruga obavlja tijelo
državne uprave mjerodavno za to upravno područje.
Oba navedena sustava imaju svoje prednosti i nedostatke, pri čemu su predno-
sti jednog istodobno nedostaci drugog sustava. U nekim se državama sustav nad-
zora nad lokalnom samoupravom stoga uspostavlja na način da se ta dva modela
kombiniraju. U tom smislu kao učinkovita kombinacija ukazuje se sustav u kojem je
nadzor formalne zakonitosti povjeren tijelu mjerodavan za lokalnu samoupravu, a
nadzor materijalne zakonitosti pojedinim resornim tijelima.
Predmet nadzora čine aktivnosti lokalne samouprave, način korištenja njezinih
ovlasti te akti i radnje koje ona donosi, odnosno poduzima.
U tom smislu razlikuju se: 1) nadzor općih akata, 2) nadzor pojedinačnih akata i
3) nadzor radnji i postupaka.
Opseg nadzora jesu granice do kojih se predmet nadzora ispituje, odnosno nje-
gov doseg. S obzirom na to sustav nadzora može obuhvaćati nadzor svrhovitosti
(oportuniteta) i nadzor zakonitosti (legaliteta).
Nadzorne ovlasti čine skup svih mjera koje nosilac nadzora može upotrijebiti
kad utvrdi da nadzirano tijelo ne postupa onako kako je u određenoj situaciji pro-
pisano.5 Upravne mjere najčešće imaju autoritativan karakter, ali mogu biti i pre-
ventivne te instruktivne. S obzirom na pravnu prirodu, može biti riječ o sljedećim
5 Borković (2002.): 113.
366
mjerama: o istražnim i ispitnim radnjama, o izricanju privremenih mjera (suspen-

zivne ovlasti), o donošenju odluka i o kažnjavanju. No, osim navedenih, u mnogim
sustavima postoje i određene posebne nadzorne mjere koje nisu samo pravne, već i
političke naravi (primjerice raspuštanje predstavničkog tijela i dr.).
2.3. Ostali aspekti nadzora nad lokalnom samoupravom

Vremenska dimenzija jedan je od važnih aspekata nadzora u odnosu na koji se
razlikuju prethodni ili preventivni (a priori) nadzor, koji se provodi prije stupanja na
snagu akta lokalne jedinice, i naknadni (a posteriori) nadzor, koji se provodi kad je
akt već stupio na snagu i primjenjuje se.6
Pokretanje postupka. U odnosu na subjekte koji su ovlašteni pokrenuti nadzor
razlikuju se tri mogućnosti pokretanja postupka:
– po službenoj dužnosti (ex offo),
– na zahtjev nadziranog tijela i
– na zahtjev treće strane.
Pravna zaštita samouprave od nezakonitog i/ili nepravilnog nadzora može biti
upravna i sudska. Upravna zaštita razumijeva obraćanje lokalne jedinice hijerarhijski
višem stupnju vlasti od nadzorne vlasti, kojim se obraćanjem traži dopuna ili uki-
danje nadzorne odluke. Sudska zaštita lokalne samouprave pretpostavlja postojanje
neovisnog sudskog tijela. Potencijalno mjerodavni sudovi za odlučivanje o sporovima
između nadzornih tijela i jedinica lokalne samouprave jesu upravni i ustavni sudovi.
3. NADZOR LOKALNE SAMOUPRAVE U HRVATSKOJ – POSTOJEĆE STANJE

I PRIJEDLOG PROMJENA7
3.1. Pravni okvir
3.1.1. Ustavna osnova

Pravo na lokalnu samoupravu zajamčeno je Ustavom Republike Hrvatske.8
To jamstvo propisano je već izvornim tekstom Ustava iz 1990. godine (NN 56/90,
u daljnjem tekstu: Ustav/90), i to u glavi VI. pod nazivom USTROJSTVO LOKALNE
(MJESNE) SAMOUPRAVE I UPRAVE (članci 128. – 131.).
6 Po prirodi stvari vremenska dimenzija nadzora relevantna je za opće akte lokalne samouprave kao
predmeta nadzora. Nadzor pojedinačnih akata te radnji i postupaka uvijek se provodi nakon njihova
donošenja, odnosno poduzimanja.
7 Pojam lokalna samouprava u ovom poglavlju obuhvaća i područnu (regionalnu) samoupravu. U tom
smislu za općine, gradove i županije koristimo zajednički izraz jedinice samouprave.
8 NN 56/90, 135/97, 8/98 – p.t., 113/00, 124/00 – p.t., 28/01, 41/01 – p.t. i 55/01 – ispr.
367
U odnosu na pitanje nadzora nad lokalnom samoupravom Ustav/90 u članku

130. sadržao je dvije odredbe kojima je bilo propisano:
– da su tijela jedinica lokalne samouprave u obavljanju lokalnih poslova samo-
stalna u skladu sa zakonom i statutom te da podliježu samo nadzoru zakonito-
sti ovlaštenih republičkih tijela (stavak 1.),
– da se određeni poslovi državne uprave mogu zakonom prenijeti u djelokrug
tijela jedinica lokalne samouprave te da su u obavljanju tih poslova tijela je-
dinica lokalne samouprave podređena tijelima državne uprave, u skladu sa
zakonom (stavak 3.).
Ustav je dakle u svom prvom tekstu bio odredio da odnos lokalnih i državnih
tijela u postupku nadzora ovisi o vrsti poslova koje lokalna samouprava obavlja:
kad se radi o poslovima izvornog (samoupravnog) djelokruga, državna tijela mogu
nadzirati samo njihovu zakonitost, dok su u obavljanju poslova prenesenog (po-
vjerenog) djelokruga državna tijela nadređena tijelima lokalne samouprave sa svim
ovlastima koje, u skladu sa zakonom, iz tog proizlaze.
Promjenama Ustava Republike Hrvatske iz 2000. godine9, između ostalog, iz-
mijenjena je i Glava VI. Ustava (članci 66. – 71. Promjena) koja je dobila nov naziv:
MJESNA, LOKALNA I PODRUČNA (REGIONALNA) SAMOUPRAVA. U odnosu na
nadzor nad lokalnom samoupravom novi tekst sadrži odredbu prema kojoj su tijela
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u obavljanju poslova iz svojeg
djelokruga samostalna i podliježu samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti ovlaštenih
državnih tijela (izmijenjeni članak 130. Ustava).
Zbog višekratnih promjena Ustava, u njegovu važećem pročišćenom tekstu10
Glava VI. obuhvaća članke 132. – 137., a nadzor lokalne samouprave uređen je član-
kom 136. Ustava.
Iako je dakle Ustav mijenjan i dopunjavan više puta, ustavni okvir i osnova za
uređenje nadzora nad lokalnom samoupravom nisu mijenjani i mogu se sažeti u dva
pravila koja oba u svojoj biti predstavljaju specifičan aspekt načela zakonitosti:
1. nadzor nad obavljanjem poslova iz samoupravnog djelokruga može obu-
hvaćati samo nadzor zakonitosti,
2. sustav nadzora mora biti uređen zakonom.
No osim navedene ustavne odredbe o nadzoru nad lokalnom samoupravom ko-
jom je ona određena kao pasivni (nadzirani) subjekt nadzora, svakako je potrebno
imati u vidu i odredbe Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske11 (u
9 NN 113/00.
10 NN 41/01 i 55/01 – ispravak.
11 NN 99/99, 29/02 i 49/02 – p.t.
368
daljnjem tekstu: UZUSUD) kojima je lokalna samouprava određena kao inicijator

postupka nadzora nad ustavnošću zakona.
Tim je zakonom propisano pravo predstavničkog tijela jedinice lokalne ili po-
dručne (regionalne) samouprave da u slučaju kad smatra da zakon kojim se uređuju
ustrojstvo, djelokrug ili financiranje jedinica lokalne i područne (regionalne) samo-
uprave nije u skladu s Ustavom, ima pravo podnijeti zahtjev Ustavnom sudu Repu-
blike Hrvatske (u daljnjem tekstu: USUD) za ocjenu suglasnosti tog zakona ili poje-
dinih njegovih odredaba s Ustavom. USUD je dužan odlučiti o zahtjevu po hitnom
postupku, a najkasnije u roku od 30 dana od dana zaprimanja zahtjeva (članak 36.).
3.1.2. Zakonsko uređenje

Sukladno promjenama Ustava mijenjala su se i zakonska rješenja kojima su bila
uređena pojedina pitanja sustava lokalne samouprave, pa tako i nadzora nad njezi-
nim radom.
U tom smislu, od ustrojstva sustava lokalne samouprave 1992. godine do danas
postoje dva osnovna razdoblja koja se međutim ne razlikuju u osnovnim postavka-
ma, već više predstavljaju faze njegova razvitka. To su:
1. razdoblje sustava lokalne samouprave i uprave (1992. – travanj 2001.) i
2. razdoblje sustava lokalne i područne (regionalne) samouprave (od travnja
2001. nadalje).
U prvom razdoblju sustav nadzora bio je uređen Zakonom o lokalnoj samoupra-
vi i upravi12 (u daljnjem tekstu: ZOLSIU) u okvirima uređenja općih organizacijskih
pitanja sustava lokalne samouprave u cjelini. Osnovna (početna) obilježja tog susta-
va bila su sljedeća:
– općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave, a županije kao jedinice lo-
kalne uprave i samouprave (istodobno ovlaštene za obavljanje poslova držav-
ne uprave i poslova iz svog samoupravnog djelokruga),
– župan kao čelnik županijske samouprave te istodobno kao čelnik ureda držav-
ne uprave u županiji,
– mogućnost prenošenja (povjeravanja) određenih poslova državne uprave na
jedinice lokalne samouprave,
– odgovornost općinskog načelnika i gradonačelnika ovlaštenim tijelima sre-
dišnje državne uprave za obavljanje prenesenih (povjerenih) poslova državne
uprave,
12 NN 90/92, 94/93, 5/97 – Odluka USUD-a, 17/99 – Odluka USUD-a, 128/99, 51/00 – čl. 16. Ustavnog
zakona o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima
etničkih i nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj i 105/00.
369
– razlikovanje nadzornih postupaka prema predmetu nadzora na nadzor poje-

dinačnih akata (instancijski nadzor) i nadzor općih akata (apstraktna kontrola
ustavnosti i zakonitosti),
– fakultativna mogućnost da Vlada RH raspusti predstavničko tijelo zbog za-
konom propisanih razloga, uz pravo jedinice samouprave da protiv odluke o
raspuštanju podnese ustavnu tužbu,
– izravna odgovornost općinskog načelnika i gradonačelnika Ministarstvu
pravosuđa i uprave za ustavnost i zakonitost obavljanja poslova koji su u
njihovu djelokrugu te za ustavnost i zakonitost akata i rada izvršnog tijela
(poglavarstva) i upravnih tijela uz mogućnost njihova razrješenja.
Kasnije, tijekom njegova važenja, pojedina rješenja ZOLSIU-a izmijenjena su kao
rezultat ocjene ustavnosti pojedinih odredbi i određenih iskustava u njegovoj pri-
mjeni: ukinuta je odgovornost općinskog načelnika i gradonačelnika Ministarstvu
pravosuđa i uprave te ovlast Ministarstva za njihovo razrješenje13, ukinuta je mo-
gućnost podnošenja ustavne tužbe protiv odluke Vlade RH o raspuštanju predstav-
ničkog tijela14, razdvojena je dvojna uloga župana (kao čelnog dužnosnika županij-
ske samouprave i istodobno čelnog dužnosnika državne uprave u županiji), uredi
državne uprave u županiji dobili su zadaću obavljanja nadzora nad općim aktima
jedinica lokalne samouprave i suspenzivne ovlasti u odnosu na njihovo stupanje
na snagu, razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela podijeljeni su u dvije grupe:
razlozi za obligatorno raspuštanje (zbog kojih Vlada, kad se steknu uvjeti, mora ras-
pustiti predstavničko tijelo) i razlozi za fakultativno raspuštanje (zbog kojih Vlada
RH može u svakom pojedinom konkretnom slučaju razmotriti je li radi osiguranja
funkcioniranja lokalne samouprave potrebno raspustiti predstavničko tijelo i slo-
bodno o tome odlučiti).15
Nakon promjena Ustava 2001. godine nastupa drugo razdoblje, u kojem je done-
sen novi Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (u daljnjem tekstu:
ZOLPRS).16 Od njegova stupanja na snagu 11. travnja 2001. do danas on je također
više puta izmijenjen i dopunjavan. Pritom su se mijenjala i određena rješenja koja se
odnose na pojedine oblike nadzora nad jedinicama samouprave.
Osnovne promjene koje je ZOLPRS donio u odnosu na prethodni ZOLSIU jesu
sljedeća:
– općine i gradovi kao jedinice lokalne samouprave te županije kao jedinice po-
dručne (regionalne) samouprave, svaki sa svojim samoupravnim djelokrugom,
13 Odluka USUD-a broj U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996. (NN 5/97).
14 Odluka USUD-a broj U-I-317/1996 od 3. veljače 1999. (NN 17/99).
15 Izmjene i dopune ZOLSIU (NN 128/99).
16 NN 33/01.
370
– župan isključivo kao čelnik županijske samouprave,

– upućivanje u provedbi nadzora na zakon kojim se uređuje državna uprava,
– nadležnost ureda državne uprave u županiji za nadzor općih akata samouprave,
– sustav centralnog nadzora nad općim aktima samouprave; izmjenama i dopu-
nama ZOLPRS-a iz 2005. godine17 ponovno je ustrojen sustav resornog nadzora,
– propisivanje samo obligatornih razloga za raspuštanje predstavničkog tijela,
uz pravo samoupravne jedinice da protiv odluke o raspuštanju podnese tužbu
Upravnom sudu.
Uz to, izmjene i dopune ZOLPRS-a iz 2007. godine18 kojima je od redovitih
lokalnih izbora u svibnju 2009. godine uveden novi sustav neposredno izabranih
općinskih načelnika, gradonačelnika i župana, u praksi će nedvojbeno utjecati na
sustav nadzora nad samoupravom te vjerojatno tražiti njegovu daljnju dogradnju i
poboljšanja.19
Sukladno odredbama ZOLPRS-a, nadzor nad zakonitošću rada i akata jedinica
lokalne i područne (regionalne) samouprave provodi se na način i u postupku utvr-
đenom Zakonom o sustavu državne uprave (u daljnjem tekstu: ZSDU).20
Prema odredbama ZSDU-a, u provedbi upravnog nadzora tijela državne uprave
osobito nadziru:
– zakonitost rada i postupanja,
– rješavanje u upravnim stvarima,
– djelotvornost, ekonomičnost i svrhovitost rada u obavljanju poslova državne
uprave,
– svrhovitost unutarnjeg ustrojstva i osposobljenost službenika i namještenika
za obavljanje poslova državne uprave te
– odnos službenika i namještenika prema građanima i drugim strankama.
Osim ZOLPRS-a i ZSDU-a, kojima se uređuju određena osnovna pitanja uprav-
nog nadzora, važan je i Zakon u upravnoj inspekciji (u daljnjem tekstu: ZUI).21 Njime
se uređuje ustrojstvo upravne inspekcije kao posebne organizacijske jedinice za pro-
vođenje upravnog nadzora vezanog uz provedbu zakona i drugih propisa kojima se
17 NN 129/05.
18 NN 109/07.
19 Vjerodostojno tumačenje ZOLPRS (NN 60/01) te ostale nespomenute izmjene i dopune (NN 125/08 i
36/09) nisu se ticale nadzora nad samoupravnim jedinicama niti su imale utjecaj na njegovu provedbu.
20 NN 75/93, 92/96 – članak 31. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu mini-
starstava i državnih upravnih organizacija, 48/99, 15/00, 127/00 – vjerodostojno tumačenje, 59/01, 190/
03 – p.t., 199/03 i 79/07.
21 NN 63/08.
371
uređuje sustav, ustrojstvo i način rada upravnih tijela, službenički odnosi, rješavanje
o pravima i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba te javnost njihova rada.
Osim toga tim se zakonom propisuju poslovi upravne inspekcije, način njezina rada
te prava i dužnosti inspektora.
U određenim postupcima nadzora primjenjuju se i pojedine odredbe Zakona o
općem upravnom postupku (u daljnjem tekstu: ZUP).22
Uzimajući u obzir odredbe ZOLPRS-a i ostalih mjerodavnih zakona te relevan-
tnu pravnu praksu, unutar sustava nadzora nad lokalnom i područnom (regional-
nom) samoupravom mogu se razlučiti sljedeći nadzorni postupci:
1. nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata,
2. nadzor nad zakonitošću pojedinačnih akata,
3. inspekcijski nadzor Upravne inspekcije,
4. posebni nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela,
5. postupak za raspuštanje predstavničkog tijela,
6. nadzor koji provodi Upravni sud Republike Hrvatske i
7. nadzor nad povjerenim (prenesenim) poslovima državne uprave.
3.1.3. Primjena Europske povelje o lokalnoj samoupravi u postupku nadzora

Od svog ustrojavanja 1993. godine hrvatski sustav lokalne samouprave prošao
je kroz brojne promjene. Dijelom su te promjene rezultat postupne prilagodbe nače-
lima i uvjetima Europske povelje o lokalnoj samoupravi.
Prihvaćanje odredbi Europske povelje u Hrvatskoj teklo je postupno. Najprije
je 1993. godine Zastupnički dom Sabora Republike Hrvatske donio Zaključak o pri-
hvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o lokalnoj samo-
upravi.23 Zatim je 1997. godine Zastupnički dom Sabora donio Zakon o potvrđivanju
Europske povelje o lokalnoj samoupravi, koja je u Hrvatskoj stupila je na snagu 1.
veljače 1998. godine, pri čemu su na određene odredbe bile stavljene rezerve.24 Ko-
načno, 2008. godine Hrvatski sabor donio je Zakon o izmjeni i dopuni Zakona o po-
tvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi kojim je prihvatio i sve odredbe
Europske povelje na koje su prethodno bila stavljene rezerve. Te su odredbe u Hr-
vatskoj stupile na snagu 1. listopada 2008.25
22 Do kraja 2009. godine primjenjivao se Zakon o općem upravnom postupku (Sl. l. SFRJ 47/86 – p.t., NN
53/91 – Zakon o preuzimanju Zakona o općem upravnom postupku u Republici Hrvatskoj i 103/96
– odluka USUD-a, u daljnjem tekstu: ZUP/91). Od 1. siječnja 2010. na snazi je novi Zakon o općem
upravnom postupku (NN 47/09, u daljnjem tekstu: ZUP/09).
23 NN-MU 1/93.
24 NN-MU 14/97 i NN-MU 2/07.
25 NN-MU 4/08 i NN-MU 5/08.
372
U odnosu na upravni nadzor lokalnih jedinica Europska povelja propisuje:

– da se taj nadzor može obavljati samo u slučajevima i u oblicima predviđenim
ustavom,
– da se on ograničava na osiguranje poštivanja načela zakonitosti i ustavnosti,
osim u povjerenim poslovima u kojima može obuhvatiti i svrhovitost, te
– da se taj nadzor mora obavljati tako da se poštuje razmjernost između širine
intervencije nadzorne vlasti i važnosti interesa koji se smjera štititi.
Na to posljednje pravilo bila je početno stavljena rezerva, ali je spomenutim
izmjenama i dopunama iz 2008. godine i to pravilo prihvaćeno, čime je otklonjena
primjedba da hrvatski sustav lokalne samouprave u postupku nadzora nad lokal-
nim jedinicama ne prihvaća načelo razmjernosti.26
No bez obzira na opisano odgođeno prihvaćanje dijela njezinih odredbi, Eu-
ropska povelja u cijelosti je bila ugrađena u izvorni tekst ZOLPRS-a iz 2001. godine
i primjenjivana u praksi.
Europska povelja kao multilateralni pravni instrument usvojena je sa statusom
europske konvencije te u svojoj naravi predstavlja međunarodni ugovor. U tom
smislu, sukladno članku 140. Ustava RH, ona čini dio unutarnjeg pravnog poretka
Republike Hrvatske i po pravnoj snazi iznad je zakona.
3.1.4. Mjerodavnost za provedbu nadzora

Tijekom čitavog razdoblje od ustrojstva sustava lokalne samouprave do danas
provedba općeg nadzora nad njezinim funkcioniranjem i radom vezana je uz dr-
žavno tijelo nadležno za upravu. U određenim razdobljima radilo se o posebnim
tijelima različitog organizacijskog oblika i razine u hijerarhiji državnih tijela, a koja
su objedinjavala poslove vezane uz državnu upravu i lokalnu samoupravu.27 U
drugim razdobljima ti su se poslovi obavljali u sastavu širih državnih tijela mjero-
davnih ne samo za upravu, već redovito i za područje pravosuđa.28
Tako su nadzor nad lokalnom samoupravom od 1993. provodili: Ministarstvo
pravosuđa i uprave, Ministarstvo uprave, Državno ravnateljstvo za državnu upra-
26 Mušec (2005.): 29.

27 Te česte promjene odrazile su se i na tekst ZOLPRS-a koji se za to tijelo svuda koristi opisnim izrazom
središnje tijelo državne uprave ovlašteno za nadzor nad zakonitošću rada tijela jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave, a ne konkretan naziv tijela, čime se želi izbjeći nužnost izmjena
ZOLPRS-a kad god dođe do promjena u organizacijskoj strukturi središnjih tijela državne uprave.
28 Organizacijsko vezivanje uprave s pravosuđem u hrvatskoj je tradiciji. U mnogim državama među-
tim uprava i posebice lokalna samouprava organizacijski se vezuju uz neka druga upravna područja,
najčešće uz resor unutarnjih poslova (kao primjerice u Danskoj, Luksemburgu, Turskoj, Cipru i dr.).
373
vu i lokalnu samoupravu, Ministarstvo pravosuđa, uprave i lokalne samouprave

te Središnji državni ured za upravu.
Konačno, Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu
središnjih tijela državne uprave iz 2009. godine29 propisano je da poslove upravnog
i inspekcijskog nadzora u svim tijelima državne uprave i lokalne i područne (regio-
nalne) samouprave, između ostalih poslova, obavlja Ministarstvo uprave (članak 3.
kojim se u prethodni tekst Zakona dodaje članak 16.c).
U Ministarstvu uprave ustrojene su unutarnje organizacijske jedinice koje obav-
ljaju pojedine grupe poslova iz njegove mjerodavnosti. Za obavljanje poslova nadzo-
ra nad lokalnom samoupravom ustrojeni su:
1. Odjel za nadzor lokalne i područne (regionalne) samouprave, u sastavu Sek-
tora za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Uprave za politički
sustav, državnu upravu te lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu i
2. Odjel za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave u sastavu
Upravne inspekcije, koja je ustrojena kao uprava u Ministarstvu.30
Odjel za nadzor lokalne i područne (regionalne) samouprave obavlja upravne i
stručne poslove koji se odnose na provedbu upravnog nadzora nad primjenom za-
kona i drugih propisa u području sustava i ustrojstva lokalne i područne (regional-
ne) samouprave; provodi nadzor zakonitosti općih akata; provodi nadzor nad uskla-
đivanjem statuta i drugih općih akata s važećim propisima, zakonitosti i načina rada
tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave; konstituiranjem pred-
stavničkih tijela; djelovanjem izvršnih i predstavničkih tijela; prati rezultate izbora
izvršnih tijela i članova predstavničkih tijela; prati nastupanje uvjeta za raspuštanje
predstavničkih tijela, imenovanje povjerenika Vlade RH; vodi evidencije o podacima
potrebnim za rad Odjela; izrađuje izvješća, analize, stručna mišljenja i druge akte te
obavlja i druge poslove u okviru svojega djelokruga.
Odjel za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave obavlja poslo-
ve upravne inspekcije u primjeni zakona i drugih propisa o ustrojstvu, djelokrugu
i načinu rada tijela jedinica lokalne samouprave i jedinica područne (regionalne)
samouprave, nadzor u provedbi zakona i drugih propisa o službenicima i namje-
štenicima u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, nadzor u
provedbi općeg upravnog postupka, posebnih upravnih postupaka, uredskog po-
slovanja u tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te obavlja
i druge upravne i stručne poslove koji su posebnim zakonima i drugim propisima
stavljeni u djelokrug upravne inspekcije.
29 NN 77/09.
30 Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave (NN 118/09).
374
Nadzorne ovlasti Ministarstva uprave ovise o predmetu nadzora i općenito

može biti riječ o donošenju određenih odluka ili o predlaganju Vladi RH da poduz-
me određene postupke, odnosno mjere iz njezine mjerodavnosti.
U provedbi nadzora nad lokalnom i područnom (regionalnom) samoupravom
Vlada RH mjerodavna je za podnošenje zahtjeva za ocjenu suglasnosti općih aka-
ta jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave s Ustavom i zakonom te za
raspuštanje njihovih predstavničkih tijela (UZUSUD, članak 35. alineja 4.; ZOLPRS,
članak 84).
No osim Vlade RH (kao izvršnog tijela države koje usmjerava i nadzire rad upra-
ve te djelovanje i razvitak javnih službi) te Ministarstva uprave (kao središnjeg tijela
državne uprave nadležnog za upravni nadzor), nadzor pojedinih aktivnosti lokalne
samouprave, sukladno posebnim zakonima, nadziru i druga tijela državne uprave.
Na taj način u Hrvatskoj je ustrojen kombinirani sustav nadzora u kojem postoji jed-
no središnje tijelo državne uprave koje ima opću nadležnost za upravni nadzor nad
lokalnom samoupravom i obavlja najveći dio nadzornih poslova. Istodobno, postoje
druga tijela državne uprave koja obavljaju nadzor samo u posebnim, zakonom odre-
đenim upravnim područjima.
U tom smislu rad tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u
obavljanju poslova iz njihova samoupravnog djelokruga nadziru i sljedeća središnja
državna tijela:
– Državni inspektorat, koji obavlja inspekcijske poslove koji se odnose na nad-
zor obavljanja poslova i provedbu propisa u područjima pružanja komunalnih
usluga te zaštitu na radu,31
– Državni ured za reviziju, koji obavlja reviziju prihoda i rashoda te financij-
skih izvještaja i financijskih transakcija jedinica lokalne i područne (regional-
ne) samouprave te pravnih osoba koje se djelomice ili u cijelosti financiraju iz
njihova proračuna, kao i javnih poduzeća, društava i drugih pravnih osoba u
kojima jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju većinsko
vlasništvo nad udjelima, odnosno dionicama,32
– Državna komisija za kontrolu postupaka javne nabave, koja rješava žalbe u po-
stupcima javne nabave koje provode jedinice lokalne i područne (regionalne)
samouprave,33
31 Ustrojstvo, nadležnost i način rada Državnog inspektorata uređeni su Zakonom o državnom inspek-
toratu, NN 116/08.
32 Ustrojstvo, nadležnost i način rada Državnog Ureda za reviziju uređeni su Zakonom o državnoj revi-
ziji, NN 70/93, 48/95, 105/99, 36/01, 44/01 i 177/04.
33 Ustrojstvo, nadležnost i način rada Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave uređeni su
Zakonom o javnoj nabavi, NN 110/07 i 125/08 te Zakonom o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka
javne nabave, NN 117/03.
375
– Agencija za zaštitu tržišnog natjecanja, koja vodi postupke i obavlja druge po-
slove vezane za sprječavanje, ograničavanje ili narušavanje tržišnog natjecanja
u kojem sudjeluju pravne osobe čiji su osnivači ili imatelji udjela ili dionica
jedinice lokalne samouprave.34
3.2. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata

Ustavom RH proklamirano je načelo stroge ustavnosti i zakonitosti propisa. Po
tom načelu obveza je svih donositelja normativnih akata, pa tako i donositelja općih
akata jedinica samouprave, da akti koje donose budu u skladu s Ustavom i mjero-
davnim zakonom. U praksi međutim stvarno su moguće situacije da predstavničko
tijelo jedinice samouprave donese opći akt koji u cijelosti ili djelomice nije u sugla-
snosti s Ustavom i zakonom. Stoga su u pravni sustav ugrađeni pravni mehanizmi
kojima se eventualna neustavnost ili nezakonitost takvih akata može pravodobno
utvrditi, otkloniti i po potrebi sankcionirati. Ti pravni mehanizmi potrebni su da bi
se, s jedne strane, zaštitio objektivni pravni poredak, a s druge strane, da bi se zaštiti-
le slobode i prava građana, kako stanovnika jedinice samouprave čije je predstavnič-
ko tijelo donijelo neustavni ili nezakonit opći akt, tako i građana s drugih područja.35
Osnovna obilježja postupka nadzora nad općim aktima jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave u Hrvatskoj jesu sljedeća:
1. obavljanje prethodnog i naknadnog nadzora,
2. kombinirani sustav centraliziranog i resornog nadzora,
3. ograničenje na nadzor ustavnosti i zakonitosti,
4. suspenzivne ovlasti,
5. vremenska ograničenja (rokovi) za poduzimanje mjera i određene posljedice
njihova proteka,
6. ograničenje ovlasti ukidanja i poništenja općih akata isključivo na Ustavni
sud.
Nadzor zakonitosti općih akata koje u samoupravnom djelokrugu donose pred-
stavnička tijela općina, gradova i županija provode:
1. općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan,
2. uredi državne uprave u županijama,
3. središnja tijela državne uprave, sukladno svojoj nadležnosti za određeno
upravno područje,
34 Ustrojstvo, nadležnost i način rada Agencije za zaštitu tržišnog natjecanja uređeni su Zakonom o
zaštiti tržišnog natjecanja, NN 122/03.
35 Medvedović (2005.): 86 – 87.
376
4. Vlada Republike Hrvatske i

5. Ustavni sud Republike Hrvatske.
Postupak nadzora, odnosno ocjena o suprotnosti s Ustavom i zakonom te slije-
dom toga ukidanje ili poništenje može se odnositi na opći akt u cjelini ili samo na
jednu ili više njegovih odredbi. Po prirodi stvari ukidanje ili poništenje samo pojedi-
nih odredbi dolazi u obzir jedino u slučaju kad opći akt može egzistirati i bez njih.36
Prethodni nadzor ustavnosti i zakonitosti općenormativnih akata jedinica samo-
uprave primarno je u ovlasti općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno župa-
na, a u određenim zakonom propisanim slučajevima i u ovlasti tijela državne vlasti
(primjerice u slučaju donošenja prostornih planova), dok je uloga građana de lege lata
minorna.37
Kad općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan ocijeni da je općim aktom
koji je donijelo predstavničko tijelo jedinice samouprave povrijeđen zakon ili drugi
propis, ima pravo obustaviti taj akt od primjene te zatražiti od predstavničkog tijela
da u roku od petnaest dana otkloni uočene nedostatke. Ako predstavničko tijelo to
ne učini, općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan dužan je u roku od osam
dana o tome obavijestiti predstojnika ureda državne uprave u županiji te čelnika
središnjeg tijela državne uprave ovlaštenog za nadzor nad zakonitošću rada tijela
jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, dakle ministra uprave.
Bez obzira na prethodnu zadaću i ovlast, općinski načelnik, gradonačelnik, od-
nosno župan dužan je svaki opći akt koji donese predstavničko tijelo jedinice samo-
uprave u roku od 15 dana od dana njegova donošenja dostaviti predstojniku ureda
državne uprave u županiji zajedno s izvatkom iz zapisnika koji se odnosi na postu-
pak njegova donošenja.
Ako predstojnik ocijeni da je opći akt u suprotnosti s Ustavom i zakonom, ovla-
šten je i dužan, u roku od 15 dana od dana njegove dostave, donijeti odluku o obu-
stavi njegove primjene. Odluka o obustavi mora biti obrazložena.
Odluku o obustavi općeg akta predstojnik bez odgode mora dostaviti predsjed-
niku predstavničkog tijela jedinice lokalne, odnosno područne (regionalne) samou-
36 Postupak nadzora u oba je slučaja jednak, pa zbog pojednostavnjenja u daljnjem tekstu govorimo
samo u općem aktu, razumijevajući pritom postupak nadzora općeg akta u cjelini i pojedinih njego-
vih odredbi.
37 Medvedović smatra da se time bitno odstupa od njihova općeg pravnog položaja, koji inače pruža
brojne mogućnosti fizičkim i pravnim osobama da raznovrsnim pravnim sredstvima pred upravnim
i sudbenim tijelima te pred USUD-om štite svoja prava i pravne interese od nezakonitih pojedinačnih
akata svih nositelja vlasti, pa tako i tijela jedinica samouprave. Međutim, u odnosu na općenormativ-
ne akte jedinica samouprave, oni mogu samo podnositi predstavke i upozorenja te predlagati pokre-
tanje postupka ocjene ustavnosti i zakonitosti, ali državna tijela i USUD nisu obvezni na temelju toga
pokrenuti odgovarajući postupak. Medvedović (2001.): 501.
377
prave, općinskom načelniku, gradonačelniku ili županu, središnjem tijelu državne

uprave mjerodavnom za upravno područje na koje se opći akt odnosi te Ministar-
stvu uprave kao središnjem tijelu državne uprave mjerodavnom za poslove lokalne
i područne (regionalne) samouprave.
Odluku o obustavi općeg akta od primjene mogu donijeti neposredno i središnja
tijela državne uprave u okviru upravnog područja za koje je svako pojedino tijelo
mjerodavno.
Nakon što zaprimi odluku predstojnika ureda državne uprave o obustavi općeg
akta, mjerodavno središnje tijelo državne uprave mora ocijeniti njezinu osnovanost
u roku od 15 dana od prijma. Ako odluku ocijeni neosnovanom, tada je ukida, a ako
je ocijeni osnovanom, predlaže Vladi RH da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti
i zakonitosti pred USUD-om.
Postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti općeg akta pred USUD-om pokreće
Vlada RH. Postupak se pokreće zahtjevom (članak 35., alineja 5. UZUSUD-a), što
znači da USUD mora provesti postupak i donijeti meritornu odluku o tome je li akt
u suglasnosti s Ustavom i/ili zakonom.
Sve odluke mjerodavnih tijela, bez obzira na to što je njima odlučeno, kao i prijedlog
središnjeg tijela državne uprave te zahtjev Vlade RH za ocjenu suglasnosti općeg
akta s Ustavom i zakonom odmah se trebaju dostaviti predsjedniku predstavničkog
tijela koje je donijelo osporavani opći akt te općinskom načelniku, gradonačelniku,
odnosno županu, predstojniku ureda državne uprave u županiji i Ministarstvu uprave
(naravno, osim ako nije upravo ono autor akta).
Za pokretanje postupka ocjene suglasnosti općeg akta s Ustavom i zakonom nije
propisan rok, stoga Vlada može pokrenuti taj postupak bilo kada, bez obzira na to
koliko je dugo osporavani akt na snazi.
Međutim, kad se radi o općem aktu čija je primjena odlukom mjerodavnog tijela
obustavljena, Vlada mora pokrenuti postupak ocjene suglasnosti u roku od 30 dana
od dana primitka prijedloga za pokretanje postupka. U suprotnom, postupak se i
dalje može pokrenuti, ali protekom roka prestaje obustava od njegove primjene te
on počinje proizvoditi pravne učinke.
U ustavnosudskom postupku USUD, ako utvrdi da opći akt nije u suglasnosti s
Ustavom ili zakonom, može taj akt ukinuti ili poništiti.
Ukinuti akt prestaje važiti danom objave odluke USUD-a u Narodnim novinama
(učinak ex nunc). Međutim, odlukom o ukidanju USUD može odrediti određen od-
godni rok istekom kojeg će ukinuti akt prestati važiti. Takvu odluku USUD donosi
kada bi trenutnim prestankom važenja akta određeno upravno područje ili određeni
pravni odnos ostali neuređeni, što bi moglo dovesti do štetnih posljedica, pa se do-
nositelju akta ostavlja rok koji mu omogućava da donese novi akt kojim će urediti
378
isto upravno područje, odnosno pravni odnos na način koji će biti u suglasnosti s
Ustavom i zakonom.
Poništeni akt nije važeći od samog početka, odnosno od njegova donošenja, pa
se donošenjem odluke o poništenju poništavaju i sve pravne posljedice koje je on
eventualno u međuvremenu proizveo (učinak ex tunc). Takvu odluku USUD donosi
nakon što, uzimajući u obzir sve okolnosti od važnosti za zaštitu ustavnosti i zako-
nitosti te imajući u vidu osobito težinu povrede ustava ili zakona i interes pravne
sigurnosti, utvrdi da se aktom vrijeđaju ljudska prava i temeljne slobode zajamčene
Ustavom ili se njime pojedinci, skupine ili udruge neosnovano stavljaju u povoljniji
ili nepovoljniji položaj (članak 55. stavak 3. UZUSUD-a).
Iako je postupak nadzora općih akata jedinica samouprave prilično detaljno i
precizno uređen, još uvijek postoje praznine i dvojbe u njegovoj provedbi, kao što
su primjerice:
1. Problem određivanja pojma opći akt. Prema odredbama ZOLPRS-a, pred-
stavnička tijela jedinica samouprave donose odluke i druge opće akte, ali se ti
pojmovi ne definiraju. Pritom naziv akta često ne odražava njegovu stvarnu
pravnu narav. Tek analiza sadržaja akta pokazuje je li on po pravnoj naravi
općenormativni akt (propis) ili nije. U tom smislu u praksi nisu rijetke situa-
cije u kojima je ta crta razlikovanja vrlo tanka i dvojbena.
2. Problem pojedinih akata koje donosi izvršno tijelo jedinice samouprave, a
koji po pravnoj naravi mogu biti generalni upravni akti (akti kojima se u
nekoj upravnoj stvari odlučuje u konkretnoj situaciji o pravima ili obveza-
ma veće skupine osoba koje su samo odredive po nekim zajedničkim obi-
lježjima38) ili interni akti (koji su usmjereni samo prema subjektima unutar
organizacije). Postupak nadzora njihove usklađenosti sa statutom ili drugim
općim aktom predstavničkog tijela zakonom nije propisan, pa je to pitanje
zapravo prepušteno eventualnoj regulaciji općim aktima same jedinice (u
najboljem slučaju), improvizaciji od slučaja do slučaja (u lošijoj varijanti) ili
nepostojanju nadzora (u najlošijoj varijanti).
3. Problem neusklađenosti zakonskih odredbi o nadzoru i o stupanju na sna-
gu, odnosno objavi općih akata. Naime, predmetom ocjene ustavnosti i za-
konitosti mogu biti samo propisi koji su na snazi, dakle koji su objavljeni.
Stoga za donošenje odluke o obustavi primjene i pokretanje postupka ocjene
predstojnik ureda državne uprave treba pričekati objavu i stupanje na snagu
općeg akta. Međutim, petnaestodnevni rok za obustavu ne teče od objave
38 U ovu grupu Medvedović ubraja i akte kojima se u nekoj upravnoj stvari odlučuje u konkretnoj situ-
aciji o pravima ili obvezama veće skupine osoba koje mogu biti poimenično pobrojene. Medvedović
(2005.): 90.
379
akta već od njegova primitka te je moguće da, čekajući objavu, taj rok pro-
tekne.
4. Problem nepostojanja roka u kojem općinski načelnik, gradonačelnik, odno-
sno župan može doneseni opći akt obustaviti od primjene. Jednako tako nije
propisan ni rok u kojem središnje tijelo državne uprave može neposredno
obustaviti opći akt od primjene.
Funkcioniranje nadzora nad općim aktima jedinica samouprave u prethodnom
redovitom mandatu njihovih tijela (2005. – 2009.) prikazano je u sljedećoj tablici:
Tablica 1. Nadzor nad ustavnošću i zakonitošću općih akata jedinica samouprave u

mandatu 2005. – 2009.
jedinica inicijator broj predmeta odluka objava odluke
br. osporeni akt
samouprave postupka USUD USUD u NN
Vjerodostojno tumačenje
MZOPUG,
Odluke o donošenju
1. Grad Split Urbanist. U-II-1362/05 poništenje 125/05
izmjena i dopuna PUP
inspekcija
DRŠC „Park Lazarica“
Odluka o izmjenama i do-
punama Odluke o imeno-
2. Općina Plaški SDUU U-II-1654/05 postupak u tijeku
vanju i preimenovanju
ulica i trgova
Odluka o komunalnom
3. Grad Pula SDUU U-II-2573/05 postupak u tijeku
redu
Dubrovačko- Vjerodostojno tumačenje MZOPUG,
4. neretvanska Odluke o donošenju Urbanist. U-II-2574/05 postupak u tijeku
županija Prostornog plana županije inspekcija
Odluka o donošenju MZOPUG,
obustava
5. Grad Makarska Izmjena i dopuna DPU Urbanist. U-II-3437/05 _
postupka
„Donja Luka 2“ inspekcija
MZOPUG,
6. Grad Vodice Urbanist. U-II-3438/05 ponište-nje 58/07
PPU Grada Vodica
inspekcija
MZOPUG,
Općina Odredbe za provođenje obustava
7. Urbanist. U-II-3439/05 _
Sukošan PPU Općine postupka
inspekcija
Dubrovačko- Vjerodostojno tumačenje MZOPUG,
8. neretvanska Odluke o donošenju Urbanist. U-II-3440/05 postupak u tijeku
županija Prostornog plana županije inspekcija
Dubrovačko- Odluke o donošenju MZOPUG,
obustava
9. neretvanska izmjena i dopuna Urbanist. U-II-3441/05 _
postupka
županija Prostornog plana bivše inspekcija
Općine Dubrovnik
Vjerodostojno tumačenje MZOPUG,
10. Općina Vir PPU – Odredbe za Urbanist. U-II-3442/05 postupak u tijeku
provođenje inspekcija
380
jedinica inicijator broj predmeta odluka objava odluke

br. osporeni akt
samouprave postupka USUD USUD u NN
MZOPUG,
obustava
11. Grad Nin Odluka o donošenju PPU Urbanist. U-II-3454/05 53/08
postupka
inspekcija
MZOPUG,
obustava
12. Grad Ivanec Odluka o donošenju DPU Urbanist. U-II-3771/05 _
postupka
inspekcija
Općina Statut Općine – čl. 22. i
13. SDUU U-II-4198/05 postupak u tijeku
Petrijanec Odluka o izmjeni Statuta
Predstojnik obustava
14. Općina Seget Odluka o donošenju PPU U-II-4494/05 _
ureda DU postupka
MZOPUG,
Odluka o donošenju DPU obustava
15. Grad Senj Urbanist. U-II-168/06 _
područja bivšeg DIP postupka
inspekcija
Odluka o privremenom Predstojnik obustava
16. Grad Bakar U-II-444/06 _
financiranju ureda DU postupka
Grad Mali Odluka o uvođenju Predstojnik
17. U-II-181/07 postupak u tijeku
Lošinj ekološke pristojbe ureda DU
Varaždinska Odluka o raspisivanju Predstojnik
18. U-II-2153/07 ukidanje 14/08
županija referenduma ureda DU
MZOPUG
obustava
19. Grad Zadar Odluka o donošenju PPU Urbanist. U-II-3648/07 _
postupka
inspekcija
Odluka o izmjenama i do-
MZOPUG
Općina Vela punama Odluke o naknadi
20. Urbanist. U-II-393/08 postupak u tijeku
Luka za izgradnju i održavanje
inspekcija
kanalizacijskog sustava
Odluka o usvajanju
21. Općina Plaški Godišnjeg obračuna SDUU U-II-956/09 postupak u tijeku
proračuna za 2004.
Odluka o načinu naknade
22. Općina Plaški manjka prihoda Proračuna SDUU U-II-957/09 postupak u tijeku
za 2004.
Izvor: USUD
Iz tablice je vidljivo da su u prethodnom mandatu lokalnih tijela ukupno pokre-

nuta 22 postupka za ocjenu suglasnosti određenih općih akata jedinica samouprave
s Ustavom i zakonom.
Većina postupaka odnosila se na različite prostorne planove, a inicijatori njihova
pokretanja bili su resorno ministarstvo – Ministarstvo zaštite okoliša, prostornog
uređenja i graditeljstva (MZOPUG) te Urbanistička inspekcija (ukupno 13 predme-
ta). Središnji državni ured za upravu (SDUU), kao resorno tijelo državne uprave
mjerodavno za lokalnu samoupravu, izravno je pokrenuo postupke u pet predmeta.
Mjerodavni predstojnik ureda državne uprave u županiji pokrenuo je samo četiri
predmeta. U svim predmetima istodobno s pokretanjem postupka bila je donesena i
odluka o obustavi osporavanog akta od primjene.
381
Vlada RH u svim je pokrenutim postupcima uputila USUD-u zahtjev za ocjenu

suglasnosti s Ustavom i zakonom osporenog općeg akta. Do sada je USUD dovršio
postupak u ukupno 12 predmeta, od kojih je u devet predmeta postupak okončan
obustavom. Od tri predmeta koja je USUD meritorno rješavao u dva je predmeta
osporeni akt poništen, a u jednom je predmetu ukinut.39
U kojoj je mjeri tako mali broj postupaka i zanemariv broj poništenih i ukinutih
akata rezultat kvalitete rada lokalnih jedinica, a u kojoj je mjeri to rezultat slabosti
nadzornog sustava, bilo u regulaciji, bilo u provedbi, nije moguće zaključiti s ob-
zirom na to da o tome ne postoji analiza. Osim toga, dugotrajnost ustavnosudskih
postupaka ozbiljno dovodi u pitanje djelotvornost nadzora.
3.3. Nadzor nad zakonitošću pojedinačnih akata

U izvršavanju općih akata predstavničkog tijela upravna tijela općina, gradova i
županija donose pojedinačne akte kojima rješavaju o pravima, obvezama i pravnim
interesima fizičkih i pravnih osoba. Na donošenje tih akata shodno se primjenjuju
odredbe ZUP-a, osim ako posebnim zakonom nije propisan drugi postupak (članak
76., stavak 4. ZOLPRS-a).
Sporno je rješenje da upravna tijela jedinice samouprave propisuju shodne pri-
mjene odredaba ZUP-a u postupku donošenja pojedinačnih akata. Naime, kako se
radi o odlučivanju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih oso-
ba, dakle nedvojbeno o rješavanju u upravnoj stvari, ne može biti govora o shodnoj
primjeni ZUP-a, nego se njegove odredbe primjenjuju u cjelini kao opći postupovni
propisi sukladno odredbama zakona kojim je uređen opći upravni postupak.40
Prema odredbama ZOLPRS-a, protiv pojedinačnih akata koje donose općinska i

gradska upravna tijela rješavajući o pravima, obvezama i pravnim interesima fizič-
kih i pravnih osoba može se uputiti žalba mjerodavnom upravnom tijelu županije,
a protiv pojedinačnih akata koja u prvom stupnju donose upravna tijela županije
može se uputiti žalba mjerodavnom ministarstvu.
Odredbe Zakona o nadležnosti za odlučivanje povodom žalbi protiv pojedinač-
nih akata izričite su i jasne. Međutim, u njihovoj primjeni u praksi ipak su se poka-
zala određena nesnalaženja i problemi. Naime, pri sudskom nadzoru zakonitosti
pojedinačnih akata utvrđeno je da u tri županije o žalbama protiv prvostupanjskih
rješenja nije odlučivalo mjerodavno županijsko tijelo, već je umjesto njega u jednoj
županiji odlučivao župan, u drugoj tajništvo županije, a u trećoj županijski ured
39 Podaci Ministarstva uprave i USUD-a.

40 Gagro (2001.): 553. Riječ je o članku 3. ZUP-a/91, odnosno članku 3. stavku 1. ZUP-a/09. Pritom
ZUP/09 izričito propisuje primjenu svojih odredbi u postupanju u svim upravnim stvarima.
382
državne uprave. To je pokazalo ne samo nedovoljno poznavanje sustava lokalne sa-

mouprave i razgraničenja mjerodavnosti između lokalnih i državnih upravnih tijela,
već i izostanak pravovremenog nadzora mjerodavnih državnih tijela nad zakoni-
tošću obavljanja poslova u tim županijama s obzirom na to da je navedena praksa
trajala dulje vrijeme i utvrđena je tek u postupku upravnosudskog nadzora.41
Iako takvih primjera nezakonitosti danas više nema, praksa u ovom pitanju ra-
zličita je između pojedinih županija. Naime, u većini županija žalbe protiv pojedi-
načnih akata koja donose općinska i gradska upravna tijela rješavajući o pravima,
obvezama i pravnim interesima fizičkih i pravnih osoba, rješava upravno tijelo žu-
panije koje je mjerodavno za upravno područje u kojem je osporavani akt donesen.
Međutim, ima i drugih rješenja kao primjerice u Istarskoj županiji, u kojoj je za rje-
šavanje svih žalbi, bez obzira na koje se upravno područje odnosi osporavani poje-
dinačni akt odnosi, mjerodavan Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu)
samoupravu. Takvo rješenje smatramo zakonitim, jer iz zakonske formulacije nužno
ne proizlazi da se pod mjerodavnim tijelom podrazumijeva resorno tijelo. Odredbu je
moguće tumačiti i na način da se radi o tijelu županije čija je mjerodavnost za rješa-
vanje žalbi propisana općim aktom županije, pri čemu se ta mjerodavnost može dati
svim upravnim tijelima županije (svakom u okviru njegova resora), ali se ona može
dati i samo jednom upravnom tijelu županije generalno za sve resore.
Protiv konačnih pojedinačnih akata može se pokrenuti upravni spor sukladno
odredbama Zakona o upravnim sporovima (u daljnjem tekstu: ZUS).42
Isti je žalbeni postupak propisan i za pojedinačne akte koje donose pravne oso-
be kojima su odlukom predstavničkog tijela, u skladu sa zakonom, povjerene javne
ovlasti.
Protiv pojedinačnih akata predstavničkog tijela i izvršnog tijela43 jedinice sa-
mouprave kojima se rješava o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i
pravnih osoba ne može se izraziti žalba (osim ako posebnim zakonom nije drukčije
propisano), već se može pokrenuti upravni spor.
Županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave međusobno su vrlo ra-
zličite, kako u pogledu svoje veličine, broja jedinica lokalne samouprave na područ-
ju koje zauzimaju i broja stanovnika, tako i u pogledu ustrojstva svojih upravnih ti-
jela te njihovih ovlasti. Jedna od posljedica toga jesu i vrlo različiti i teško usporedivi
podaci o provedbi drugostupanjskih postupaka protiv pojedinačnih akata općina
i gradova koji ne daju podlogu za donošenje općih zaključaka o toj mjerodavnosti
županije na razini Hrvatske.
41 Isto: 552.
42 NN 53/91, 9/92 i 77/92.
43 Do lokalnih izbora iz svibnja 2009. to je bilo poglavarstvo, a od tada to je općinski načelnik, gradona-
čelnik, odnosno župan.
383
Tako je primjerice u Istarskoj županiji, sukladno njezinim općim aktima, za rješa-

vanje u drugom stupnju u upravnom postupku po podnesenim žalbama na upravna
rješenja koja upravna tijela jedinica lokalne samouprave na području županije do-
nose u samoupravnom djelokrugu u području komunalnog gospodarstva, socijalne
skrbi, ugostiteljstva i u drugim područjima sukladno posebnim propisima, mjeroda-
van Upravni odjel za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu. U tijeku pret-
hodnog redovitog mandata lokalnih tijela (2005. – 2009.) taj je Upravni odjel riješio
ukupno 1.031 predmet, od čega je 450 žalbi odbačeno ili odbijeno, a u 499 predmeta
prvostupanjsko je rješenje poništeno, preinačeno ili oglašeno ništavim, dok su 82
predmeta riješena na ini način. Najveći broj predmeta odnosio se na akte vezane uz
komunalno gospodarstvo (rješenje o komunalnoj naknadi, komunalnom doprinosu
i drugi akti).44
Za razliku od toga, u Primorsko goranskoj županiji za rješavanje u drugom stup-
nju u upravnom postupku po podnesenim žalbama na upravna rješenja koja u sa-
moupravnom djelokrugu donose upravna tijela jedinica lokalne samouprave mjero-
davni su svi upravni odjeli, svaki u svom djelokrugu s obzirom na upravno područje
kojim se bave. Pritom je za upravno područje komunalnog gospodarstva u kojem
se na lokalnoj razini donosi najveći broj pojedinačnih akata ovlašten Upravni odjel
za graditeljstvo i zaštitu okoliša. Taj je Upravni odjel tijekom prethodnog redovitog
mandata lokalnih tijela (2005. – 2009.) riješio ukupno 1.953 predmeta, od čega je u
1.324 predmeta žalba odbačena ili odbijena, a u 629 predmeta prihvaćena.45
3.4. Inspekcijski nadzor upravne inspekcije

Upravna inspekcija ustrojena je kao samostalna ustrojstvena jedinica u
Ministarstvu uprave kao središnjem tijelu državne uprave mjerodavnom za
sustav i ustrojstvo državne uprave, lokalne i područne (regionalne) samouprave
i službeničke odnose. Ustrojstvo, poslovi, način rada te prava i dužnosti upravne
inspekcije uređeni su Zakonom o upravnoj inspekciji (ZUI).
Poslove nadzora upravne inspekcije nad jedinicama samouprave obavlja Odjel
za inspekciju lokalne i područne (regionalne) samouprave.
Inspekcijski nadzor provodi se kao:
1. neposredan inspekcijski nadzor, izravnim uvidom u opće i pojedinačne akte
u nadziranom tijelu, kao i u uvjete i način rada nadziranog tijela,
2. posredan inspekcijski nadzor, izravnim uvidom u dostavljene podatke i do-
kumentaciju.
44 Podaci Upravnog odjela za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Istarske županije.

45 Podaci Upravnog odjela za graditeljstvo i zaštitu okoliša Primorsko-goranske županije.
384
Propisi koje primjenjuju tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave, a

nad čijom primjenom nadzor provodi Upravna inspekcija, mogu se razvrstati u če-
tiri grupe:
1. propisi kojima se uređuje sustav lokalne i područne (regionalne) samoupra-
ve,
2. propisi kojima se uređuju službenički odnosi u tijelima jedinica samoupra-
ve,
3. propisi kojima se uređuje opći upravni postupak i posebni upravni postupci
koje provode tijela jedinica samouprave,
4. ostali posebni propisi (o uredskom poslovanju, o pravu na pristup informa-
cijama, o sadržaju naziva tijela jedinica samouprave te uporabi propisanih
obilježja i simbola, o pečatima i žigovima s grbom Republike Hrvatske i dr.).
Ako nakon provedenoga inspekcijskog nadzora utvrdi nezakonitosti, nepravil-
nosti i/ili nedostatke u radu nadziranog tijela, upravni inspektor sastavlja zapisnik
koji sadrži:
– činjenično stanje te uočene povrede zakona i drugih propisa, nepravilnosti i
nedostatke u radu,
– ocjenu stanja,
– mjere kojima se naređuje otklanjanje utvrđenih nezakonitosti te rok za izvrše-
nje naređenih mjera,
– prijedloge za uklanjanje utvrđenih nepravilnosti i nedostataka u radu,
– obvezu izvješćivanja upravne inspekcije o poduzetim mjerama,
– pouku o pravu na prigovor.
U tom slučaju upravni inspektor ovlašten je zapisnikom izreći određene mjere,
izdati određene naredbe i zabrane te predložiti određene postupke kako bi se uklo-
nile utvrđene nezakonitosti ili kako bi se unaprijedio rad nadziranog tijela.
Protiv zapisnika čelnik nadziranog tijela može podnijeti prigovor u roku od
osam dana od dana primitka zapisnika. U povodu prigovora donosi se odluka o
prigovoru na zapisnik koja nije upravni akt (članak 22., stavak 4 ZUI-ja), što znači da
protiv nje ne postoji sudska zaštita, odnosno mogućnost pokretanja upravnog spo-
ra.46 Odluka o prigovoru mora se donijeti u roku od 30 dana od primitka prigovora.
46 Ta je odredba suprotna intencijama novog ZUP-a/09 o osiguranju pravne zaštite protiv akata i postu-
panja uprave i izvan upravnog postupka, a posebice odredbama članka 122. o izjavljivanju prigovora
i postupanju po njemu, prema kojima se o prigovoru odlučuje rješenjem protiv kojeg se može izjaviti
žalba i u konačnici pokrenuti upravni spor. U tom smislu upravna i upravno-sudska praksa ubrzo
će morati odgovoriti na pitanje koje će se odredbe primjenjivati u inspekcijskom upravnom nadzoru:
odredbe ZUP-a (po načelu lex posterior derogat legi priori) ili odredbe ZUI-ja (po načelu lex specialis
derogat legi generali). O tom problemu opširnije v. Jurić Knežević (2010.): 8.
385
Zapisnik se prigovorom može pobijati zbog nepotpuno ili pogrešno utvrđenog

činjeničnog stanja, pogrešne primjene propisa i na temelju toga izrečene mjere te ako
upravni inspektor prekorači ovlasti u provedbi inspekcijskog nadzora. Prigovor od-
gađa obvezu postupanja po izrečenim mjerama do zaprimanja odluke mjerodavnog
tijela o prigovoru.
Postupak po prigovoru razlikuje se po dva kriterija:
– s obzirom na to zbog kojih je razloga podnesen i
– s obzirom na to tko je sastavio zapisnik.
U odnosu na to postoje tri različita postupka:
1. Prigovor podnesen protiv zapisnika upravnog inspektora zbog nepotpuno
ili pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i/ili pogrešne primjene propisa.
U tom slučaju prigovor razmatra upravni inspektor koji je obavio nadzor i
izradio zapisnik te je, ako ocijeni da je prigovor osnovan, ovlašten izmijeniti
zapisnik u smislu navoda iz prigovora. Međutim, ako ocijeni da je prigovor
u cijelosti ili djelomično neosnovan, ne može ga sam odbiti, već ga uz svoje
očitovanje dostavlja čelniku upravne inspekcije, koji može ukinuti ili izmije-
niti izrečenu mjeru (ako utvrdi da su navodi iz prigovora osnovani) ili odbiti
prigovor (ako utvrdi da nisu osnovani).
2. Prigovor podnesen protiv zapisnika čelnika upravne inspekcije zbog ne-
potpuno ili pogrešno utvrđenog činjeničnog stanja i/ili pogrešne primjene
propisa. I u tom slučaju prigovor najprije razmatra sam čelnik upravne in-
spekcije te je, ako ocijeni da je prigovor osnovan, ovlašten sam izmijeniti za-
pisnik u smislu navoda iz prigovora. Međutim, ako ocijeni da je prigovor u
cijelosti ili djelomično neosnovan, upućuje ga povjerenstvu sastavljenom od
tri upravna inspektora koje imenuje ministar uprave u svakom pojedinom
slučaju i koje predlaže rješenje prigovora. Ministar uprave može ukinuti ili
izmijeniti izrečenu mjeru (ako utvrdi da su navodi iz prigovora osnovani,
a sukladno mišljenju povjerenstva) ili odbiti prigovor (ako utvrdi da nisu
osnovani).
3. Prigovor na zapisnik podnesen u slučaju da upravni inspektor prekorači
ovlasti u provedbi inspekcijskog nadzora. U tom slučaju o prigovoru od-
lučuje ministar uprave kao čelnik tijela u sastavu kojeg djeluje upravna
inspekcija. U postupanju po prigovoru on je ovlašten ukinuti izrečenu mjeru
(ako je ona izrečena izvan zakonskih ovlasti inspektora) ili odbiti prigovor
(ako utvrdi da je neosnovan).
4. Čelnik nadziranog tijela dužan je izvršiti izrečene mjere te u roku od 15 dana
od isteka roka za poduzimanje zapisnikom izrečenih mjera dostaviti uprav-
nom inspektoru izvješće i dokaze o izvršenju mjera.
386
Upravni inspektor obavlja kontrolu izvršenja izrečenih mjera posredno (pri-

bavljanjem izvješća i dokaza o provedbi mjera) ili neposrednim kontrolnim
inspekcijskim nadzorom (ako to zahtijeva priroda radnji koje se u izvršenju
mjera trebaju poduzeti, odnosno kad utvrdi potrebu za neposrednim kon-
trolnim nadzorom zbog nedostataka u izvješću).
Osim po službenoj dužnosti, upravna inspekcija postupa i po predstavkama
na rad tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave. Ako na-
vode iznesene u predstavci upravni inspektor ocijeni osnovanima, ovlašten
je uputiti upozorenje radi hitnog uklanjanja mogućih nezakonitosti. Ako ot-
klanjanje nezakonitosti ili nepravilnosti zahtijeva izricanje mjere, upravni in-
spektor po službenoj dužnosti provodi inspekcijski nadzor. Upravni inspek-
tor dužan je obavijestiti podnositelja predstavke o utvrđenim činjenicama,
odnosno poduzetim mjerama u povodu predstavke.47
Radi osiguranja djelotvornosti inspekcijskog nadzora upravne inspekcije,
odredbama ZUI-ja propisani su određeni prekršaji koje odgovorne osobe u
nadziranom tijelu mogu počiniti u odnosu na inspekcijski postupak te nov-
čane kazne za njihovo počinjenje.
U praktičnoj primjeni Odjel za inspekciju lokalne i područne (regionalne) sa-
mouprave Upravne inspekcije u razdoblju od 2006. do lipnja 2009. godine pro-
veo je ukupno 37 postupaka neposrednog nadzora i 17 postupaka posrednog
nadzora te obradio više od 1.300 predstavki na rad jedinica samouprave.48
3.5. Posebni nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela

Predstavnička tijela jedinica samouprave u svom funkcioniranju poduzimaju
određene radnje i aktivnosti. Te radnje i aktivnosti mogu biti više ili manje precizno
uređene propisima – zakonom, statutom ili poslovnikom jedinice. Da bi bile pravo-
valjane, one moraju biti obavljene u skladu s odredbama tih propisa.
Takve su aktivnosti konstituiranje predstavničkog tijela, održavanje sjednica, ve-
rifikacija mandata, izbor i imenovanje na određene dužnosti i razne druge radnje i
postupci. Primjerice, za pravovaljano održavanje sjednice predstavničkog tijela traži
se da svim njegovim članovima bude poslan poziv te da se odazove većina njego-
vih članova, odnosno da se skupi tzv. kvorum koji mora postojati i za pravovaljano
odlučivanje.
47 Prema ZUP-u/91 podnositelj predstavke nije imao mogućnost pravne zaštite u slučaju nepostupanja
po predstavci. Stupanjem na snagu novog ZUP-a/09 podnositelj predstavke protiv obavijesti kojom
ga javnopravno tijelo obavještava da ne prihvaća njegov prijedlog za pokretanje postupka, odnosno
u slučaju da u propisanom roku ne primi odgovor na predstavku, može izjaviti prigovor (članak 42.
stavak 4.), a u konačnici pokrenuti i upravni spor. Antić (2009.): 72.
48 Podaci Upravne inspekcije Ministarstva uprave.
387
Pojedine od tih radnji, nakon što su obavljene, formaliziraju se određenim aktom

(primjerice odlukom o izboru ili imenovanju određene osobe na neku dužnost), dok
kod drugih to nije slučaj (primjerice održavanje sjednice predstavničkog tijela).49 No
kod konstituiranja predstavničkog tijela postoji i jedno i drugo – konstituiranje se
sastoji od niza radnji, a smatra se obavljenim izborom predsjednika na prvoj sjednici
na kojoj je nazočna većina njegovih članova (članak 32 ZOLPRS-a). Pritom je odluka
o izboru predsjednika jedna od sastavnih radnji jedinstvenog čina konstituiranja, a
istodobno i samostalan akt u formalnom i materijalnom smislu.
Za te aktivnosti i akte međutim postupak nadzora nije pravno uređen. ZOLPRS-
om se doduše propisuje da država radi zaštite ustavnosti i zakonitosti kao i zaštite
prava građana obavlja nadzor nad zakonitošću rada i akata tijela jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave te da se taj nadzor provodi na način i u postup-
ku utvrđenom zakonom kojim je uređen sustav državne uprave (članak 78.). Me-
đutim, ZOLPRS-om se posebno uređuje postupak nadzora zakonitosti općih akata
(članci 79. – 82.a), postupak nadzora nad obavljanjem povjerenih poslova državne
uprave (članak 83.) te postupak nadzora pojedinačnih akata kojima upravna tijela
jedinice samouprave rješavaju o pravima, obvezama i pravnim interesima fizičkih i
pravnih osoba, dakle upravnih akata (članci 76. – 77.a).
Iz navedenog proizlazi da je postupak nadzora rada predstavničkog tijela i akata
koji nisu općenormativni ni upravni u ZOLPRS-a uređen samo navedenom općom
odredbom koja upućuje na primjenu ZSDU-a. Međutim, odredbe tog zakona nisu
odgovarajuće za postupak nadzora nad radom i navedenim aktima predstavničkih
tijela jedinica samouprave.
Naime, prema odredbama ZSDU-a u provedbi upravnog nadzora tijela državne
uprave nadziru provedbu zakona i drugih propisa te zakonitost rada i postupanja
tijela državne uprave, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te
pravnih osoba koje imaju javne ovlasti u povjerenim im poslovima državne upra-
ve (članak 19.). Pritom tijela državne uprave imaju ovlasti poduzimanja određenih
mjera u odnosu na nadzirana tijela kao što su primjerice: ukidanje propisa što su ih
donijela nadzirana tijela, predlaganje razrješenja njegova čelnika, pokretanje postup-
ka za utvrđivanje odgovornosti njegova službenika i druge mjere.
Sve te mjere propisane ZSDU-om nisu primjerene za postupak nadzora nad ra-
dom predstavničkih tijela jedinica samouprave jer se njima ne mogu postići učinci
koji bi u konkretnom slučaju otklonili utvrđene nezakonitosti i nepravilnosti. Nai-
49 I u odnosu na sjednicu predstavničkog tijela također postoji akt – zapisnik o održanoj sjednici, ali je to
tehnički, a ne pravni akt, jer nema nikakve izravne pravne učinke. Zapisnik nije predmet nadzora, već
on u nadzornom postupku služi kao izvor informacija, odnosno sredstvo pomoću kojeg se ocjenjuje
valjanost radnje, odnosno aktivnosti na koju se on odnosi. Stoga se u slučaju utvrđivanja nevaljalosti
ne poništava zapisnik, već njime opisana radnja.
388
me, u slučaju kad predstavničko tijelo održi sjednicu u nezakonitom sastavu, kad
donese odluke bez kvoruma, kad nezakonito verificira mandat člana predstavnič-
kog tijela ili počini sličnu nezakonitost u radu, jedina djelotvorna mjera jest ponište-
nje te nezakonite radnje. Za to međutim nema izrijekom propisane pravne osnove.
Ipak, tijela državne uprave koja provode nadzor u praksi donose akte kojima po-
ništavaju određene radnje ili akte predstavničkog tijela (koji nemaju obilježja općeg
ni upravnog akta). U tim se slučajevima ovlast nadzornog tijela za donošenje akta o
poništenju obrazlaže na sljedeći način:
Odredba ZOLPRS-a kojom je propisano da se nadzor nad zakonitošću rada i
akata jedinica samouprave provodi na način i u postupku utvrđenim zakonom ko-
jim se uređuje državna uprava ne može se tumačiti restriktivno u smislu primjene
jedino onih odredbi o nadzoru koje su sadržane u ZSDU-u, jer odredbe o nadzoru
sadrže i neki drugi zakoni. Osim toga, prigodom provedbe nadzora nad zakonito-
šću rada i akata jedinica samouprave odredbe ZSDU-a o nadzoru primjenjuju se
na odgovarajući način, jer se one izvorno odnose na poslove državne uprave. Kad
nadzorno tijelo u postupku nadzora ocijeni da postoje određene nezakonitosti i ne-
pravilnosti, na temelju odredbi ZSDU-a poduzima mjere u svrhu njihova otklanja-
nja prikupljajući dokumentaciju, podatke i druge obavijesti o radu. ZSDU međutim
propisuje samo mjere u slučaju kad je ispravljanje nezakonitih ili nepravilnih radnji
moguće, a ne i pravne instrumente koji se primjenjuju u slučaju da se to ne može uči-
niti. Stoga, ako utvrdi da su počinjene povrede takve prirode da se obavljene radnje
ne mogu ispraviti, odnosno da se primjenom mjera propisanih ZSDU-om uočene
nezakonitosti i nepravilnosti ne mogu otkloniti, već da radnje treba u cijelosti po-
noviti, nadzorno tijelo primjenjuje pravne instrumente propisane ZUP-om, osobito
poništavanje i ukidanje po pravu nadzora (članci 263. i 264. ZUP-a/91).
Ta pravna konstrukcija teorijski je dvojbena. Naime, poništavanje i ukidanje po
pravu nadzora odnose se na upravni postupak i upravne akte te su usklađeni s dru-
gim institutima tog postupka. U tom smislu za poništenje (s učinkom ex tunc) izri-
jekom su propisani uvjeti koji po naravi stvari ne odgovaraju nadzoru nad radom
tijela jedinica samouprave. S druge strane, ukidanje s obzirom na učinak ex nunc ne
utječe na već nastale pravne posljedice, pa se njime ne postiže svrha nadzora.
Ipak, u nedostatku drugih rješenja, praksa je prihvatila tu konstrukciju.50 Opisa-
ni način uklanjanja nezakonitosti prihvatio je i Upravni sud Republike Hrvatske (u
daljnjem tekstu: UPRS).51
50 Pritom praktičari ističu da je poništenje sjednice, a potom i njenih odluka naprosto čist posao, što je
ponekad važnije od stručno-teoretske čistoće. Rulic Hren (2005.): 189.
51 Primjerice presuda broj Zpa-6/2001 od 22. studenoga 2001. i dr.
389
Inicijativu za pokretanje postupka može dati svaki subjekt. U praksi su to naj-

češće sami članovi predstavničkog tijela (obično oporbeni), političke stranke, ali i
građani. Postupak se međutim vodi ex offo. To znači da nadzorno tijelo u povodu
inicijative ne mora provesti postupak i ne mora donijeti akt kojim ocjenjuje postoji
li ili ne postoji nezakonitost na koju inicijator ukazuje. U praksi, kad nadzorno tijelo
u postupku nadzora ne utvrdi povrede zakona, ono o tome dopisom obavještava
inicijatora.
Međutim, u vezi s tim pitanjem stupanjem na snagu novog ZUP-a/0952 dolazi do
bitne izmjene u poziciji i pravima inicijatora.
Naime, prema prethodnom pravnom uređenju nije postojalo pravno sredstvo
kojim bi inicijator mogao osporavati odluku nadzornog tijela o neprovođenju po-
stupka nadzora, jer nadzorno tijelo u povodu inicijative uopće nije bilo u obvezi
donositi akt.53 Takva situacija u kojoj ne postoji mogućnost pravne zaštite protiv ne-
postupanja nadzornog tijela općenito je upitna, a u navedenom slučaju posebice s
aspekta ustavnog prava na lokalnu samoupravu.
ZUP/09 sadrži odredbe koje se odnose upravo na navedene slučajeve. Prema tim
odredbama, kod ocjene o postojanju razloga za pokretanje postupka po službenoj
dužnosti javnopravno tijelo uzet će u obzir predstavke, odnosno druge obavijesti koje
upućuju na potrebu zaštite javnog interesa. Kad službena osoba utvrdi da ne postoje
uvjeti za pokretanje postupka po službenoj dužnosti, obavijestit će o tome podnosite-
lja što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od podnošenja predstavke, od-
nosno obavijesti. Ako ne dobije odgovor u propisanom roku ili primi obavijest kojom
se njegov prijedlog za pokretanje postupka ne prihvaća, podnositelj ima pravo izjaviti
prigovor čelniku tijela koji o prigovoru odlučuje rješenjem u roku od osam dana od
njegova primitka. Protiv rješenja prvostupanjskog tijela o prigovoru može se uputiti
žalba, a protiv rješenja drugostupanjskog tijela o prigovoru može se pokrenuti uprav-
ni spor. Ako nema drugostupanjskog tijela, protiv rješenja tijela o prigovoru može se
pokrenuti upravni spor (članak 42. stavci 2., 3. i 4. i članak 122. ZUP-a/09).
Iako se u navedenim odredbama koristi nešto drukčija terminologija, one se
nedvojbeno primjenjuju u slučaju inicijative za provedbu nadzora nad radom tijela
jedinica samouprave. U konkretnom slučaju inicijator Ministarstvu uprave podnosi
prijedlog za pokretanje postupka nadzora. Ako u roku od 30 dana ne primi odgovor
ili primi obavijest kojom se njegov prijedlog za pokretanje postupka ne prihvaća, u
roku od osam dana upućuje prigovor ministru uprave. U slučaju da on odbije prigo-
vor, protiv rješenja o odbijanju pokreće upravni spor pred UPRS-om.
52 1. siječnja 2010., ZUP/09, članak 171.

53 UPRS, Us-4320/04 od 8. srpnja 2004., dostupno na: www.upravnisudrh.hr/praksa/htm/04005.htm,
pristup: 15. veljače 2010.
390
Time međutim nije riješena situacija u kojoj nadzorno tijelo prihvati inicijativu,
provede postupak i donese rješenje kojim utvrđuje da nije bilo nezakonitosti i nepra-
vilnosti u radu nadziranog tijela. Smatramo da bi u tom slučaju nadzorno tijelo rje-
šenje trebalo dostaviti i inicijatoru postupka. On bi protiv rješenja mogao podnijeti
zahtjev za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina UPRS-u
na temelju članka 66. ZUS-a s obzirom na to da protiv njega nije osigurana druga
sudska zaštita.
Postupak nadzora nad zakonitošću rada predstavničkog tijela jedinice samou-
prave nije rješavanje u upravnoj stvari te nadzorno tijelo ne provodi upravni postu-
pak, stoga odluka donesena u tom postupku nije upravni akt.54 Protiv odluke do-
nesene u tom postupku nije moguće uputiti žalbu ni pokrenuti upravni spor. Kako
dakle nije osigurana druga sudska zaštita, protiv odluke moguće je jedino podnijeti
zahtjev za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina Uprav-
nom sudu na temelju članka 66. ZUS-a.
Funkcioniranje te vrste nadzora u prethodnom redovitom mandatu tijela jedini-
ca samouprave (2005. – 2009.) prikazano je u sljedećoj tablici:
Tablica 2. Nadzor nad zakonitošću rada predstavničkih tijela jedinica samouprave

u mandatu 2005. – 2009.
jedinica
br. predmet razlog broj i datum odluke
samouprave
Kl.:023-01/05/0073
poništenje sjednice nezakonit sastav
1. Općina Plaški Ur.br.:515-11-05-1-4
Općinskog vijeća Gradskog vijeća
od 05.04.2005.
poništenje 3. i 4. Kl.:023-01/05-01/0431
nezakonit sastav
2. Grad Velika Gorica sjednice Gradskog Ur.br.:515-11-03-06-7
Gradskog vijeća
vijeća od 21.02.2006.
poništenje
nezakonit sastav Kl.:023-01/06-01/0001
Požeško-slavonska izvanredne sjednice
3. Županijske Ur.br.:515-11-05-06-5
županija Županijske skupštine
skupštine od 03.03.2006.
od 30.12.2005.
Dubrovačko- poništenje 2., 3., nezakonit sastav Kl.:023-01/05-01/0406
4. neretvanska 4. i 5. sjednice Županijske Ur.br.:515-11-05-06-3
županija Županijske skupštine skupštine od 06.03.2006.
poništenje 8. nezakonito sazvana Kl.:023-01/06-01/0137
5. Grad Osijek sjednice Gradskog i održana sjednica Ur.br.:515-11-06-1-3
vijeća Gradskog vijeća od 04.04.2006.
poništenje 3., 4., Kl.:023-01/06-01/0009
nezakonit sastav
6. Općina Vrhovine 5., 7. i 8. sjednice Ur.br.:515-11-03-06-7
Općinskog vijeća
Općinskog vijeća od 03.07.2006.
54 UPRS, Us-8759/05 od 8. prosinca 2005., dostupno na: www.upravnisudrh.hr/praksa/htm/05015.htm,

pristup: 15. veljače 2010.
391
jedinica
br. predmet razlog broj i datum odluke
samouprave
poništenje 9. i 10. Kl.:023-01/06-01/0255
nezakonit sastav
7. Općina Vojnić sjednice Općinskog Ur.br.:515-11-03-06-7
Općinskog vijeća
vijeća od 20.10.2006.
poništenje 10. Kl.:023-01/06-01/0290
nezakonit sastav
8. Grad Oroslavje sjednice Gradskog Ur.br.:515-11-03-06-9
Gradskog vijeća
vijeća od 20.10.2006.
poništenje 11. Kl.:023-01/06-01/0255
nezakonit sastav
9. Općina Vojnić sjednice Općinskog Ur.br.:515-11-03-07-11
Općinskog vijeća
vijeća od 17.04.2007.
poništenje određenih
Kl.:023-01/07-01/223
odluka sa 26. nezakonit sastav
10. Grad Osijek Ur.br.:515-11-07-06-10
sjednice Gradskog Gradskog vijeća
od 11.10.2007.
vijeća
poništenje nastavka
24. sjednice
Općinskog vijeća
od 16.srpnja 2008. Kl.:023-01/08-01/154
nezakonit sastav
11. Općina Gunja i 25.sjednice Ur.br.:515-11-05-08-5
Općinskog vijeća
od 16.07.2008.
sazvane od strane
predsjednika Vijeća
poništenje 24. i 25. nezakonito sazvane Kl.:023-01/08-01/0180
12. Općina Vojnić sjednice Općinskog i održane sjednice Ur.br.:515-11-07-08-06
vijeća Općinskog vijeća od 28.10.2008.
poništenje 31., 32., Kl.:023-01/08-01/34
nezakonit sastav
13. Općina Pićan 33. i 34. sjednice Ur.br.:515-11-05-08-32
Općinskog vijeća
poništenje 26. Kl.:023-01/08-01/154
nezakonit sastav
14. Općina Gunja sjednice Općinskog Ur.br.:515-11-05-08-26
Općinskog vijeća
vijeća od 08.12.2008.
Izvor: MPULS/SDUU/MU
Kao što je vidljivo iz tablice, u prethodnom redovitom mandatu lokalnih tije-

la doneseno je ukupno 14 odluka o poništenju predmeta nadzora, od čega se dva
predmeta odnose na županijske skupštine. Samo se jedna odluka odnosi na akte
predstavničkog tijela, dok se sve ostale odnose na sjednice predstavničkog tijela. U
velikoj većini predmeta (12) razlog za poništenje bio je nezakonit sastav predstav-
ničkog tijela.55
55 Klasifikacija upravnih predmeta nadzora nad radom predstavničkog tijela, nažalost, ne omogućava
usporedbu s brojem inicijativa za nadzor (kojih izvjesno ima višestruko više), jer se u slučaju nepri-
hvaćanja inicijative o tome ne donosi akt te je takve predmete gotovo nemoguće razlučiti od drugih
neupravnih predmeta.
392
3.6. Postupak za raspuštanje predstavničkog tijela

U slučaju kad u radu tijela jedinice samouprave nastupe okolnosti propisane
odredbama ZOLPRS-a, na prijedlog Ministarstva uprave kao središnjeg tijela držav-
ne uprave mjerodavnog za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu Vlada RH
ima ovlast raspustiti predstavničko tijelo.
Razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela jedinice samouprave jesu sljedeći:
1. donošenje odluke ili drugog akta kojim se ugrožava suverenitet i teritorijal-
na cjelovitost Republike Hrvatske,
2. propust predstavničkoga tijela novoustrojene jedinice lokalne, odnosno
područne (regionalne) samouprave da u roku od 60 dana od dana konstitu-
iranja donese statut,
3. učestalo donošenje općih akata suprotno Ustavu, zakonu ili drugom propi-
su ili učestale teže povrede zakona i drugih propisa,
4. trajni gubitak minimalnog broja članova potrebnih za rad i donošenje odlu-
ka (kvoruma) iz bilo kojih razloga,
5. nemogućnost donošenja odluka iz svog djelokruga dulje od tri mjeseca,
6. propust da u zakonom određenom roku donese proračun, odnosno odluku
o privremenom financiranju,
7. propust da u zakonom određenom roku donese prostorni plan (članak 84.
ZOLPRS-a).56
Dakle, većina propisanih razloga za raspuštanje (pet razloga) odnosi se na ne-
mogućnost funkcioniranja jedinice samouprave, bilo zbog toga što njezino predstav-
ničko tijelo u propisanom roku nije donijelo određene opće akte (statut, proračun,
prostorni plan), bilo zbog toga što ono u određenom razdoblju ne može pravovalja-
no zasjedati ili donositi odluke.57 Tek se dva razloga odnose na funkcioniranje su-
protno Ustavu i zakonu, uz njihovo vrlo općenito i neodređeno definiranje. Može se
zaključiti da u regulaciji pretežu razlozi nastali čimbenicima političke naravi – stra-
56 Do izmjena i dopuna ZOLPRS-a (NN 109/07) kao posljedice uvođenja sustava neposredno izabranih
općinskih načelnika, gradonačelnika i župana bio je propisan još jedan razlog za raspuštanje, koji se
sastojao u propustu predstavničkog tijela da izabere općinskog načelnika, gradonačelnika, odnosno
župana u roku od 30 dana od dana konstituiranja predstavničkog tijela ili od iskazanog nepovjerenja
općinskom načelniku, gradonačelniku, odnosno županu, odnosno od podnošenja ostavke općinskog
načelnika, gradonačelnika, odnosno župana.
57 U odnosu na to Medvedović smatra da su očekivanja ustavotvorca i zakonodavca ponekad nerealna
u pogledu promptnog donošenja općih akata kojima predstavnička tijela jedinica lokalne samoupra-
ve uređuju pitanja iz samoupravnog djelokruga te da ta optimistična očekivanja često počivaju na
pogrešnoj tezi da su predstavnička tijela u svim jedinicama lokalne samouprave u stanju donijeti sve
opće akte kojima će urediti materiju iz njihova djelokruga. Medvedović (2005.): 100.
393
načkim ili osobnim sukobima u predstavničkom tijelu, dok razlozi pravne naravi
čine izrazito manji dio.
Vlada RH raspušta predstavničko tijelo rješenjem koje je konačno i stupa na sna-
gu danom objave u Narodnim novinama.
Prema stajalištu upravnosudske prakse, ali i teorije, rješenje o raspuštanju
upravni je akt u punoj dimenziji, što znači da mora imati oblik i sastavne dijelove u
skladu s odredbama ZUP-a, a njegova je specifičnost u tome da se obvezno objavlju-
je u Narodnim novinama te stupa na snagu na dan objave. Osim toga, ono ima javni
karakter, jer po prirodi stvari ne djeluje isključivo na članove predstavničkog tijela
i njihova prava nego je adresirano na sve one koji na području jedinice samouprave
imaju određena individualna prava, od aktivnog i pasivnog prava glasa do svih
onih drugih prava koja građanima jamče aktivan utjecaj na vlastitu egzistenciju i
način življenja na lokalnoj razini. Stoga se nedvojbeno radi o rješenju sui generis.58
Rješenje Vlade RH o raspuštanju predstavničkog tijela ima konstitutivan karak-
ter. To znači da se predstavničko tijelo ne smatra raspuštenim ex lege samim nastu-
panjem propisanih okolnosti, pri čemu bi Vlada RH svojim rješenjem to samo dekla-
ratorno utvrdila. To ujedno znači da u pojedinim propisanim slučajevima u kojima
je kao razlog za raspuštanje utvrđeno propuštanje roka za obavljanje neke radnje,
predstavničko tijelo može sve do stupanja na snagu rješenja o raspuštanju još uvijek
valjano obaviti te radnje i time konvalidirati svoj propust, odnosno otkloniti razloge
za raspuštanje.59
Protiv rješenja Vlade RH o raspuštanju predsjednik raspuštenoga predstavnič-
kog tijela može podnijeti tužbu UPRS-u u roku od osam dana od objave rješenja.60
Postupak po tužbi je hitan – UPRS mora odlučiti o tužbi u roku od 15 dana od
njezina primitka. Svoju presudu bez odgađanja mora dostaviti Vladi RH i predsjed-
niku raspuštenoga predstavničkog tijela.
Presuda UPRS-a objavljuje se u Narodnim novinama.
Ako tužba protiv rješenja Vlade RH o raspuštanju predstavničkog tijela bude
odbačena ili odbijena, Vlada raspisuje prijevremene izbore za predstavničko tijelo u
roku od 60 dana od dana objave odluke UPRS-a.
Funkcioniranje ove vrste nadzora u prethodnom redovitom mandatu tijela jedi-
nica samouprave (2005. – 2009.) prikazano je u sljedećoj tablici:
58 Rulic Hren (2005): 181.

59 Antić (2002.): 44.
60 Do donošenja odluke USUD-a (NN 17/99) i isteka roka utvrđenog tom odlukom te izmjena i dopuna
ZOLSIU-a (NN 128/99) protiv rješenja Vlade RH o raspuštanju predstavničkog tijela mogla se podni-
jeti ustavna tužba USUD-u.
394
Tablica 3. Raspuštanje predstavničkih tijela jedinica samouprave u mandatu 2005.

– 2009.
osnova raspuštanja objava odluke
r.
jedinica samouprave razlog raspuštanja iz ZOLPRS o raspuštanju
br.
(članak 84.) u NN
1. Grad Petrinja učestale teže povrede zakona točka 3. 20/05
Općina
2. nije izabran načelnik točka 4. 98/05
Stari Mikanovci
Grad Hrvatska nemogućnost donošenja odluka
3. točka 6. 138/05
Kostajnica duže od 3 mjeseca
Grad
4. učestale teže povrede zakona točka 3. 13/06
Velika Gorica
5. Općina Drenovci učestale teže povrede zakona točka 3. 13/06
Dubrovačko-
neretvanska županija
Požeško-slavonska
županija
8. Grad Bakar nije donesen proračun točka 7. 18/06
Općina
9. nije donesen proračun točka 7. 32/06
Podravske Sesvete
10. Općina Velika nije donesen proračun točka 7. 50/06
11. Općina Vrhovine učestale teže povrede zakona točka 3. 56/06
trajni gubitak kvoruma (ostavke
12. Općina Rogoznica točka 5. 118/06
vijećnika bez mogućnosti zamjene)
nemogućnost donošenja odluka
13. Općina Pitomača točka 6. 124/06
duže od 3 mjeseca
14. Općina Kukljica točka 6. 124/06
duže od 3 mjeseca
15. Općina Donji Lapac točka 6. 135/06
duže od 3 mjeseca
16. Grad Oroslavje učestale teže povrede zakona točka 3. 138/06
Grad
Slavonski Brod
18. Općina Babina Greda nije donesen proračun točka 7. 4/07
19. Općina Kršan nije donesen proračun točka 7. 11/07
20. Općina Kloštar Ivanić nije izabran načelnik točka 4. 82/07
trajni gubitak kvoruma (ostavke
21. Općina Vidovec točka 5. 95/07
vijećnika bez mogućnosti zamjene)
22. Grad Osijek učestale teže povrede zakona točka 3. 104/07
23. Općina Velika nije donesen proračun točka 7. 10/08
24. Općina Plaški nije donesen proračun točka 7. 10/08
Općina
Babina Greda
26. Općina Gradište nije donesen proračun točka 7. 14/09
27. Općina Milna nije donesen proračun točka 7. 14/09
Izvor: SDUU
395
Iz tablice je vidljivo da je Vlada RH u prethodnom redovitom mandatu lokalnih

tijela (2005. – 2009.) donijela rješenje o raspuštanju 27 predstavničkih tijela jedinica
samouprave, i to 18 općinskih i sedam gradskih vijeća te dvije županijske skupštine.
Najčešći razlozi za raspuštanje bili su nedonošenje proračuna (u 11 postupaka) i
učestale povrede zakona (osam postupaka).
Iz podataka o zakonskoj osnovi, odnosno razlozima, za raspuštanje proizlazi da
se najvećem broju postupaka radi o razlozima političke, a ne pravne naravi, što nije
vezano uz kategoriju jedinice kao ni njezinu veličinu i kapacitete. 61
3.7. Nadzor koji obavlja Upravni sud Republike Hrvatske

U okviru svojih ovlasti UPRS provodi tri vrste postupka koji se odnose na jedi-
nice samouprave.
UPRS, prije svega, na temelju Zakona o sudovima62 (članak 23.) i ZUS-a (članak
3. stavak 1.) u upravnom sporu odlučuje o zakonitosti konačnih upravnih akata ko-
jima tijela jedinica samouprave rješavaju o pravima i obvezama u upravnim stvari-
ma, dakle u postupcima koje neki subjekt pokreće protiv upravnih akata jedinice
samouprave.
U druge dvije vrste međutim radi se o postupcima koje pokreću jedinice samou-
prave radi zaštite prava na lokalnu samoupravu. U tim postupcima UPRS odlučuje
o aktima tijela državne uprave koje ona donose u postupcima nadzora nad radom
tijela jedinica samouprave. Radi se o predmetima sudskog nadzora:
a) n
ad odlukama Vlade RH o raspuštanju predstavničkih tijela jedinica samou-
prave i
b) nad odlukama nadzornog tijela državne uprave na temelju članka 66. ZUS-a.
Ti su postupci po svom sadržaju i dometu praktično ostvarenje načela utvrđe-
nog Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi prema kojem lokalne jedinice moraju
imati pravo na odgovarajuće sredstvo sudske zaštite radi osiguranja slobodnog obavljanja
svojih nadležnosti i poštovanja načela lokalne samouprave koja su utvrđena u ustavu ili
unutarnjem zakonodavstvu. (članak 11. Europske povelje).
61 O tome svakako treba voditi računa kod eventualnih promjena u teritorijalnom ustrojstvu lokalne
samouprave i smanjenja broja jedinica lokalne samouprave, a s obzirom na prilično paušalno prihva-
ćenu ocjenu da su one premalene, zbog čega nemaju dovoljno kapaciteta, posebice kadrovskih, za
zakonito i uspješno obavljanje svojih zadaća. Usp. Hrženjak (2009.): 1008.
62 NN 150/05, 16/07 i 113/08.
396
3.7.1. Nadzor upravnih akata – upravni spor

U skladu s odredbom članka 19. stavka 2. Ustava, kojom je zajamčena sudska
kontrola zakonitosti pojedinačnih akata upravnih vlasti i tijela koja imaju javne ovla-
sti, ZOLPRS-om je propisano da se u skladu s odredbama ZUS-a protiv konačnih
pojedinačnih akata upravnih tijela jedinica samouprave može pokrenuti upravni
spor. Upravni spor pokreće se tužbom koja se podnosi u roku od 30 dana od dana
dostave upravnog akta stranci koja je podnosi.
Subjekti ovlašteni za podnošenje tužbe kojom se pokreće upravni spor jesu fizič-
ke i pravne osobe koje smatraju da im je upravnim aktom povrijeđeno kakvo pravo
ili neposredni pravni interes utemeljen na zakonu.
ZUS-om je međutim propisana i mogućnost da jedinica lokalne samouprave čije
je upravno tijelo vodilo prvostupanjski upravni postupak podnese tužbu. Naime, u
slučaju kad je u određenoj upravnoj stvari u prvom stupnju rješavalo upravno tijelo
općine ili grada, a u povodu žalbe mjerodavno je drugostupanjsko upravno tijelo
županije ukinulo ili preinačilo prvostupanjsko rješenje, protiv tog drugostupanjskog
rješenja jedinica lokalne samouprave može pokrenuti upravni spor ako smatra da je
njime povrijeđeno njezino samoupravno pravo (članak 2. stavak 3 ZUS-a).
Prema ZUS-u, upravni akt može se pobijati iz sljedećih razloga:
1. zbog toga što u aktu nije nikako ili nije pravilno primijenjen zakon, propis
utemeljen na zakonu ili drugi zakonito donesen propis ili samoupravni opći
akt,
2. zbog toga što je akt donio nemjerodavan organ,
3. zbog toga što se u postupku koji je aktu prethodio nije postupilo prema pra-
vilima postupka te zbog toga što činjenično stanje nije pravilno utvrđeno ili
što je iz utvrđenih činjenica izveden nepravilan zaključak u pogledu činje-
ničnog stanja (članak 10. stavak 1. ZUS-a).
U svom radu UPRS rješava velik broj tužbi protiv konačnih pojedinačnih akata
upravnih tijela jedinica samouprave.
Istraživanje provedeno za razdoblje od 1. siječnja 1995. do 31. prosinca 2001.
pokazalo je da je UPRS u postupcima koji su se vodili protiv konačnih pojedinačnih
akata upravnih tijela jedinica samouprave u 32% riješenih predmeta uvažio tužbu.
To je rezultat koji se bitno ne razlikuje od podatka o uvaženim tužbama iz svih po-
dručja (35%), iz čega je izveden zaključak da zakonitost rada upravnih tijela jedinica
samouprave ne zaostaje za zakonitošću rada državne uprave. Uočene nezakonitosti
češće su se odnosile na povredu propisa kojima je uređeno postupanje upravnih
tijela u rješavanju upravnih stvari, a rjeđe na povredu materijalnih propisa. Pritom,
do povrede tih propisa uglavnom dolazi zbog pogrešno ili nepotpuno utvrđenog
činjeničnog stanja u provedenom postupku ili zbog nejasnoće ili nepotpunosti pro-
397
pisa. Ipak, podatak o trećini akata koji su u upravnosudskom postupku utvrđeni

nezakonitim ocijenjen je relativno velikim. To upućuje na nužnost donošenja jasnijih
i potpunijih propisa kojima se uređuju pojedina upravna područja te na potrebu
osposobljavanja i stručnog usavršavanja upravnih službenika.63
3.7.2. Nadzor nad odlukama Vlade RH o raspuštanju predstavničkih tijela

Na temelju ZOLPRS-a protiv rješenja Vlade RH o raspuštanju predsjednik ras-
puštenoga predstavničkog tijela može podnijeti tužbu UPRS-u. Rok za podnošenje
tužbe jest osam dana od objave rješenja u Narodnim novinama.
Zakon je dakle ograničio pravo na podnošenje tužbe samo na predsjednika ras-
puštenoga predstavničkog tijela. To znači da ostali članovi predstavničkog tijela kao
ni političke strank, odnosno neovisne liste koje su bile zastupljene u raspuštenom
predstavničkom tijelu nisu aktivno legitimirane za podnošenje tužbe. Na taj način
oni zapravo nemaju nikakvu mogućnost tražiti pravnu zaštitu u odnosu na rješenje
o raspuštanju. S druge strane, odluka o pokretanju postupka pravne zaštite prepu-
štena je pojedincu koji dijelom ili čak potpuno može biti osobno odgovoran za ras-
puštanje. Upitno je zadovoljava li takvo uređenje zahtjev osiguranja sudske zaštite
lokalne samouprave iz članka 11. Europske povelje.64
Tablica 4. Predmeti uprs-a u povodu tužbi protiv rješenja o raspuštanju predstav-

ničkog tijela u mandatu 2005. – 2009.
r. objava odluke
jedinica samouprave odluka Upravnog suda broj odluke
br. u NN
1. Grad Petrinja tužba odbijena Us – 1341/2005 32/05
2. Općina Drenovci tužba odbačena Us – 1662/2006 29/06
63 Prema: Gagro (2001.): 547 – 548 i 555 – 556.

64 Zanimljivo je da je upravnosudskom praksom proširena ova ovlast. U presudi broj Us-3658/01 od 24.
travnja 2001. UPRS izrazio je sljedeće stajalište: Ispitujući prethodno tužbu, a i rješavajući prigovor
tuženog tijela da je tužba izjavljena od neovlaštene osobe, Sud je rješenjem od 17. travnja pozvao
tužitelja da tužbu uredi. Tužitelj je podneskom od 20.4.2001. godine izvijestio Sud da je tužbu podnio
D.M. potpredsjednik Općinskog vijeća tužitelja ...Također je tužitelj dostavio i Poslovnik Općinskog
vijeća Općine B. te se pozvao na članak 15. koji propisuje da predsjednik vijeća zastupa Općinsko
vijeće, dok je u stavku 2. propisano da u slučaju odsutnosti i spriječenosti predsjednika vijeća, istog
zamjenjuje potpredsjednik koji obavlja i druge poslove koje mu povjeri predsjednik vijeća. Slijedom
toga, Sud utvrđuje da je tužba podnesena od ovlaštene osobe, te se prigovor izjavljen u odgovoru na
tužbu tuženog tijela ukazuje neosnovanim. U konkretnom slučaju ovaj stav dvojben je, jer iz presude
nije razvidno je li predsjednik općinskog vijeća bio odsutan ili spriječen podnijeti tužbu.
398
r. objava odluke
br. u NN
3. Grad Bakar tužba odbijena Us – 2049/2006 35/06
tužba usvojena – rješenje o
4. Grad Oroslavje Us – 13878/2006 16/07
raspuštanju poništeno
5. Grad Osijek tužba odbijena Us – 10394/2007 109/07
Izvor: UPRS
Iz tablice je vidljivo da je u prethodnom redovitom mandatu lokalnih tijela (2005.

– 2009.) od 27 raspuštenih predstavničkih tijela (v. tablicu 3.) u pet slučajeva bila pro-
tiv rješenja o raspuštanju podnesena tužba UPRS-u. Od toga, u tri predmeta tužba
je odbijena, u jednom je odbačena, dok je u jednom predmetu rješenje o raspuštanju
poništeno.65
Uzimajući u obzir ukupni broj rješenja o raspuštanju donesenih u istom razdo-
blju (27), iz broja podnesenih tužbi (samo pet) i poništenih rješenja (samo jedno)
proizlazi zaključak da je generalno mjera raspuštanja bila opravdana, odnosno da se
u odnosu na tu vrstu nadzornog postupka ne može govoriti o prekomjernom zadi-
ranju države u područje lokalne samouprave.
3.7.3. Nadzor nad odlukama nadzornog tijela državne uprave na temelju članka 66.
ZUS-a
Odluka nadzornog tijela državne uprave kojom se poništava sjednica predstav-
ničkog tijela jedinice samouprave i/ili se poništava, odnosno ukida određeni njegov
akt, nije upravni akt. Protiv nje se stoga ne može izjaviti žalba ni pokrenuti upravni
spor, a nije osigurana ni druga sudska zaštita.
S obzirom na to da se takvom odlukom zadire u pravo na lokalnu samoupravu
koje je zajamčeno Ustavom (članak 132. stavak 1.), protiv takve odluke moguće je
podnijeti zahtjev za zaštitu ustavom zajamčenog prava i slobode čovjeka i građanina
UPRS-u na temelju članka 66. ZUS-a.
Iako takav pravni put nije izrijekom propisan, UPRS je prihvatio mjerodavnost
za odlučivanje o zahtjevima jedinica samouprave u tim predmetima.
65 U predmetu tužbe Grada Oroslavja rješenje Vlade RH o raspuštanju Gradskog vijeća poništeno
je. Vlada RH u nadzornom je postupku koji je prethodio postupku pred UPRS-om bila raspustila
Gradsko vijeće na temelju odredbe članka 84. točke 3. ZOLPRS zbog učestalih težih povreda zako-
na. Međutim, UPRS je utvrdio da iz obrazloženja tužbom osporenog rješenja Vlade RH ne proizlazi
da je Gradsko vijeće donosilo opće akte suprotne Ustavu, zakonu ili drugom propisu (u rješenju o
raspuštanju nije naveden nijedan takav akt), a također i da osporeno rješenje ne sadrži valjane, jasne i
dovoljne razloge za raspuštanje koji bi se odnosili na učestale teže povrede zakona i drugih propisa.
Presuda UPRS-a, broj Us – 13878/2006 (NN 16/07).
399

Tablica 5. Predmeti uprs-a u predmetima protiv odluka o poništenju radnje i akata

predstavničkog tijela u mandatu 2005. – 2009.
r.
br.
1. Općina Plaški zahtjev odbačen Zpa – 18/2005
Zpa – 9/2006
1. zahtjev uvažen, poništena odluka
2. Grad Osijek Središnjeg ureda za upravu
2. zahtjev odbijen
Zpa – 9/2007
3. Općina Vrhovine zahtjev odbijen Zpa – 14/2006
4. Općina Vojnić zahtjev odbačen Zpa - 29/2006
5. Grad Oroslavje zahtjev odbijen Zpa – 33/2006
6. Grad Osijek zahtjev odbijen Zpa – 16/2007
Izvor: UPRS
Iz podataka u tablici vidljivo je da je UPRS u ovoj vrsti postupka odlučivao u

šest predmeta (od ukupno 14 odluka poništenja radnji i akata jedinica samouprave
u istom razdoblju – v. tablicu 2.).66
U konačnici ni u jednom predmetu odluka nadzornog tijela o poništenju radnje,
odnosno akta jedinice samouprave nije ukinuta ni poništena.
3.8. Nadzor nad povjerenim poslovima državne uprave

Mogućnost povjeravanja obavljanja određenih poslova državne uprave tijeli-
ma jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave propisana je odredbama
ZOLPRS-a i odredbama ZSDU-a.
Poslovi državne uprave koji se mogu povjeriti jedinicama samouprave izrijekom
su propisani u ZSDU-u. To su sljedeći poslovi:
1. rješavanje u upravnim stvarima u prvom i drugom stupnju,
2. vođenje očevidnika, izdavanje uvjerenja i drugih potvrda,
3. drugi poslovi državne uprave koji su im zakonom izrijekom stavljeni u nad-
ležnost.
66 U predmetu Grada Osijeka USUD je u povodu ustavne tužbe ukinuo uvažavajuću presudu UPRS-a
te je vratio predmet UPRS-u na ponovno odlučivanje. U ponovljenom postupku UPRS je donio novu
presudu kojom je odbio zahtjev.
400
Radi se dakle o izvršnim poslovima. Međutim, iako postoje određene dvojbe u

vezi s delegiranjem poslova državne uprave na jedinice samouprave, opće je stajalište
da se lokalnim jedinicama može povjeriti i donošenje određenih normativnih akata.67
Mjerodavno ministarstvo u obavljanju poslova državne uprave koji su povjereni
tijelima jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave može općin-
skom načelniku, gradonačelniku i županu davati naredbe.
Tijela državne uprave u svom djelokrugu nadziru rad tijela jedinica lokalne i po-
dručne (regionalne) samouprave u obavljanju povjerenih poslova državne uprave.
U tom svojstvu tijela državne uprave imaju sljedeće ovlasti:
1. nadzirati zakonitost, pravovremenost i pravilnost obavljanja povjerenih po-
slova državne uprave,
2. raspraviti stanje u pojedinom tijelu jedinice lokalne i područne (regional-
ne) samouprave te odrediti mjere koje je to tijelo dužno poduzeti radi iz-
vršavanja poslova državne uprave, a osobito obustaviti od izvršenja opće
akte tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave donesene u
povjerenim im poslovima državne uprave, te predložiti Vladi poduzimanje
odgovarajućih propisanih mjera,
3. pokrenuti postupak za utvrđivanje odgovornosti službenika i namještenika
tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno prav-
nih osoba koje imaju javne ovlasti,
4. poduzeti i druge mjere u skladu sa zakonom i drugim propisima.
Pritom, ovlasti tijela državne uprave u odnosu na tijela jedinica samouprave i
mjere koje prema njima mogu poduzeti u slučaju kad u provedbi upravnog nadzora
utvrde da u donošenju propisa, radu ili postupanju postoje određene nezakonitosti
ili nepravilnosti, odnosno da u rješavanju upravnih stvari postoje nedostaci, bitno su
ograničena u odnosu na ovlasti i mjere koje se odnose na nadzor nad nižim tijelima
državne uprave.
U počecima funkcioniranja sustava lokalne samouprave Ministarstvo pravosu-
đa i uprave (kao tijelo središnje državne uprave u to vrijeme mjerodavno za su-
stav državne uprave i lokalne samouprave) prema odredbama ZOLSIU-a moglo je
razriješiti općinskog načelnika, odnosno gradonačelnika ako on ili općinska, od-
nosno gradska tijela učestalo krše ustavnost, odnosno zakonitost ili ako učestalo
ne postupaju po naredbama koje im u povjerenim poslovima državne uprave izda
mjerodavno ministarstvo (članak 83. stavak 3 ZOLSIU-a, NN 90/92, 94/93 i 117/93).
Međutim, USUD je ukinuo ovu odredbu s obrazloženjem da se davanjem ovlasti
tijelu središnje državne uprave na razrješenje općinskog načelnika, odnosno grado-
67 Medvedović (2001.): 506 – 507, Koprić (2000.): 65.
401
načelnika koji su birani na temelju ustavnog jamstva prava na lokalnu samoupravu

omogućuje način korištenja instituta koji je u suprotnosti sa svrhom zaštite funkci-
oniranja lokalne samouprave, a u vezi s ostvarenjem Ustavnom zajamčenog prava
na lokalnu samoupravu. Stoga je USUD ocijenio da je po načinu uređenja odnosa iz-
među tijela jedinica lokalne samouprave i tijela središnje državne uprave navedena
odredba protivna smislu odredbi članaka 128. – 130. Ustava te da nije u suglasnosti
s Ustavom.68 Međutim, analogna odredba o mogućnosti razrješenja čelnika jedinice
lokalne samouprave sadržana u ZSDU-u izbrisana je tek 2001. godine.69
S obzirom na navedenu odluku USUD-a i u njoj izražena pravna stajališta,
ZOLPRS je to pitanje riješio drukčije. U slučaju kad ne postupa po naredbama koje
se odnose na obavljanje povjerenih poslova državne uprave, prema odredbama
ZOLPRS-a, Vlada RH čelniku jedinice samouprave može oduzeti ovlast za obavlja-
nje tih poslova (članak 83. stavak 2. ZOLPRS-a).
4. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA I PREPORUKE
Sustav upravnog nadzora državne uprave nad radom lokalne samouprave u

Hrvatskoj vrlo je složen i sastoji se od niza postupaka koje provode različita nadzor-
na tijela.
Osnovna obilježja sustava u cjelini prema pojedinim njegovim elementima jesu
sljedeća:
a) u odnosu na subjekte nadzora, radi se sustavu resornog nadzora u kojem
nadzor obavljaju različita tijela državne uprave prema svojoj nadležnosti za
određeno upravno područje ili pojedine upravne poslove,
b) u odnosu na predmet nadzora, sustavom su obuhvaćeni opći i pojedinačni
akti tijela jedinica samouprave te određene radnje i postupanja,
c) u odnosu na opseg, nadzor je u pravilu ograničen na zakonitost, a u povjere-
nim poslovima državne uprave može obuhvatiti i svrhovitost,
d) nadzorne ovlasti i upravne mjere propisane su zakonom te uključuju i mo-
gućnost raspuštanja predstavničkog tijela u slučaju učestalog kršenja Ustava
i zakona,
e) s obzirom na vrijeme kad se provodi, radi se o sustavu naknadnog (a posteriori)
nadzora,
f) nadzorni postupak, ovisno o njegovoj vrsti, pokreće se po službenoj dužnosti
ili na zahtjev stranke,
68 Odluka USUD-a broj U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., NN 5/97.
69 Zakon o izmjenama i dopunama ZSDU-a, NN 59/01, članak 25. kojim se u članku 66. stavku 1. točki
2. ZSDU-a brišu riječi: tijela jedinice lokalne samouprave, odnosno.
402
g) jedinicama samouprave osigurana je sudska zaštita od nezakonitog ili nepra-

vilnog djelovanje nadležnih državnih tijela u postupku nadzora.
U tom smislu hrvatski sustav nadzora nad lokalnom samoupravom ustrojen je
sukladno odredbama Europske povelje i općeprihvaćenim načelima razvijenih de-
mokratskih sustava. To je potvrđeno i u Izvješću o stanju lokalne i regionalne de-
mokracije u Hrvatskoj koje su 2007. godine za Kongres lokalnih i regionalnih vlasti
Vijeća Europe pripremili međunarodni izvjestitelji. U Izvješću nema nikakvih pri-
mjedbi u odnosu na nadzor državnih tijela nad lokalnom samoupravom, a izrijekom
je konstatirano da se ne izražava nikakva zabrinutost o stupnju sudske zaštite koju uživa-
ju lokalne i regionalne vlasti.70
Međutim, u praktičnoj primjeni sustav nadzora u pojedinim dijelovima ipak ima
određenih propusta i praznina. To se osobito odnosi na sljedeće:
1. Postupak nadzora ustavnosti i zakonitosti općih akata kompliciran je i du-
gotrajan i stoga često nedjelotvoran. Međusobna neusklađenost zakonskih
odredbi o nadzoru te odredbi o objavi i stupanju na snagu općih akata čitav
postupak čini pravno dvojbenim. Evidencija USUD-a pokazuje da mjero-
davna nadzorna tijela državne uprave u odnosu na velik broj jedinica samo-
uprave i njihovih općih akata nad kojima provode nadzor pokreću razmjer-
no malo postupaka.
2. Pojedini zakonom propisani razlozi za raspuštanje predstavničkog tijela
nisu definirani, odnosno opisani u mjeri koja bi otklonila dvojbe u primje-
ni. Pojam učestalosti kod razloga povrede Ustava, zakona i drugih propisa
nije definiran te ostavlja potpunu slobodu nadzornom tijelu u ocjeni njegova
postojanja. Bezuvjetna odgovornost predstavničkog tijela za nedonošenje
proračuna nije usklađena s isključivom ovlašću općinskog načelnika, grado-
načelnika, odnosno župana za njegovo predlaganje. Propuštanje donošenja
prostornog plana kao razlog za raspuštanje potpuno je bespredmetno.
3. Sustav ne predviđa nadzor državnih tijela nad radom općinskog načelni-
ka, gradonačelnika, odnosno župana. Zakonom se ne propisuje mogućnost
njegova razrješenja u slučaju počinjenja određenih povreda Ustava, zako-
na ili drugih propisa (za razliku od predstavničkog tijela koje se zbog toga
raspušta). Jednako tako, prema zakonskom uređenju ako općinski načelnik,
gradonačelnik, odnosno župan, kao jedini ovlašteni predlagatelj, ne podne-
se prijedlog proračuna, pa zbog toga proračun ne bude u zakonskom roku
donesen, on će ostati na svojoj dužnosti, ali će zato biti raspušteno predstav-
ničko tijelo.
70 CLARE (2007.): 935. Preporuke koje su izvjestitelji dali uz Izvješće Kongres je usvojio na 14 sjednici
održanoj 20. i 21. studenoga 2007. u Strasbourgu (Recommendation 226/2007). Sukladno konstataci-
jama iz Izvješća, među preporukama nema prijedloga koji bi se odnosili na sustav nadzora.
403
4. U sustavu nedostaje jasno i precizno zakonsko uređenje postupka nadzora

nad određenim aktima koji nisu ni opći ni upravni akti (kao što su primjerice
akti imenovanja) te određenim formalnim radnjama lokalnih tijela (kao što
je primjerice sjednica predstavničkog tijela). Propisani postupak za dono-
šenje tih akata, odnosno za poduzimanje i vođenje tih radnji i aktivnosti,
može biti ozbiljno povrijeđen, ali nadzor i mjere koje se u tom slučaju mogu
poduzeti nigdje nisu propisane. Zbog toga se pravna osnova za nadzor nad
njima izvodi pravno dvojbenom konstrukcijom i analognom primjenom
različitih zakona koji se odnose na državnu upravu. Ta improvizacija do-
vodi do pravne nesigurnosti i teško bi mogla podnijeti ozbiljniju objektivnu
i stručnu kontrolu s aspekta načela zakonitosti, stoga je nužno sustav do-
puniti nedostajućim zakonskim odredbama kojima će se precizno propisati
mjere koje nadzorno tijelo može poduzeti u slučaju utvrđenja nezakonitosti
i nepravilnosti te uvjeti za njihovo izricanje. U tom smislu tekst ZOLPRS-a
trebalo bi dopuniti sljedećim rješenjima:
a) Izričitim ovlaštenjem mjerodavnog tijela središnje državne uprave da u
postupku nadzora zakonitosti rada predstavničkog tijela jedinica lokalne i
područne (regionalne) samouprave rješenjem proglasi nezakonitom sjedni-
cu predstavničkog tijela ili njezin dio ako je sjednica sazvana ili održana
suprotno odredbama zakona, statuta jedinice ili poslovnika tijela.
b) Izričitim ovlaštenjem nadzornog tijela da u provedbi nadzora rješenjem
oglasi ništavim, poništi ili ukine pojedinačni akt predstavničkog, odnosno
izvršnog tijela u točno navedenim slučajevima. Pritom je radi pravne sigur-
nosti mogućnost donošenja rješenja o poništenju i ukidanju u određenim
slučajevima moguće vremenski ograničiti, primjerice na rok od godine dana
od dana donošenja akta.
c) Uređenjem određenog puta pravne zaštite jedinica samouprave u odnosu
na prethodno navedena rješenja. S obzirom na razinu na kojoj se donose ta
rješenja, pravna bi se zaštita primjerice mogla urediti na način da se pro-
tiv njih ne dopusti izjavljivanje žalbe, već da se dopusti izravno pokretanje
upravnog spora.
Zaključno se može konstatirati da sustav nadzora nad lokalnom samoupravom
u Hrvatskoj treba još razvijati i pritom mu treba dati veće značenje i širu ulogu od
one koju ima sada. U tom smislu nadzor ne bi trebao imati jedino zadaću isprav-
ljanja konkretnih nezakonitosti i nepravilnosti te generalne prevencije. Po prirodi
stvari upravo je nadzor takva aktivnost koja ukazuje na slabosti u sustavu te upućuje
u kojem smjeru treba djelovati radi njegova unaprjeđenja i razvitka. Tu komponentu
nadzora nedvojbeno treba ubuduće bolje iskoristiti.
404
Literatura
Antić, T. (2002.), Primjena Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,
Zagreb: Narodne novine.
Antić ,T. (2009.), Problemi primjene novog Zakona o općem upravnom postupku u
jedinicama lokalne i područne (regionalne) samouprave, u: Koprić, I. (ur.): Novi
Zakon o općem upravnom postupku – praktična pitanja i problemi primjene,
Zagreb: Institut za javnu upravu i Narodne novine: 57 – 76.
Borković, I. (2002.), Upravno pravo, Zagreb: Narodne novine.
CLARE (2007.), Lokalna i regionalna demokracija u Hrvatskoj – Izvješće i preporuke
Kongresa lokalnih i regionalnih vlasti Vijeća Europe (prijevod), Hrvatska javna
uprava, 7 (4): 913 – 942.
Gagro, B. (2001.) Upravnosudski nadzor zakonitosti akata jedinica lokalne i područ-
ne (regionalne) samouprave, Hrvatska javna uprava, 3 (3 – 4): 543 – 557.
Grafenauer, B. (2000.), Lokalna samouprava na Slovenskem – teritorijalno-organiza-
cijske strukture, Maribor (Slovenija): Univerza v Mariboru in Pravna fakulteta.
Hrženjak, J. (2009.), Napomene o lokalnoj i regionalnoj samoupravi u Hrvatskoj,
Hrvatska javna uprava, 9 (4): 999 – 1010.
Jurić Knežević, D. (2010.), Primjena postupovnih propisa u području upravnog pra-
va, Informator, 58 (5837): 8.
Koprić, I. (2000.), Proširenje lokalnog samoupravnog djelokruga i sužavanje nadzo-
ra središnjih državnih organa, Hrvatska javna uprava, 2 (3): 391 – 436.
Krbek, I. (1939.), Državni nadzor nad samoupravom, Mjesečnik glasilo Pravničkog
društva, 65 (7 – 8): 289 – 312.
Medvedović, D. (2001.), Kontrola ustavnosti i zakonitosti općih akata općina i gra-
dova, Hrvatska javna uprava, 3 (3 – 4): 495 – 542.
Medvedović, D. (2005.), Nadzor izvršne vlasti nad općim aktima jedinica lokalne
samouprave – de lege lata i de lege ferenda, Hrvatska javna uprava, 5 (1): 81 – 110.
Mušec, M. (2005.), Usklađenost hrvatskoga zakonodavnog okvira s Europskom po-
veljom o lokalnoj samoupravi, Zagreb: The Urban Institute.
Rulic Hren, S. (2005.), Zaštita prava na lokalnu samoupravu pred Upravnim sudom
Republike Hrvatske, Hrvatska javna uprava, 5 (1): 169 – 192.
Šprajc, I. (2000.), Nadzor nad djelovanjem tijela jedinica lokalne samouprave: me-
đunarodnopravne osnove i pregled usporednog prava, Hrvatska javna uprava,
2 (3): 525 – 560.
Vijeće Europe (1999.) Supervision and Auditing of Local Authorities’ Action, Local
and Regional Authorities in Europe, No. 66.
405
URL
www.coe.int
www.nn.hr
www.pravo.hr
www.uprava.hr
www.upravnisudrh.hr
www.usud.hr
Pravni izvori
Ustav Republike Hrvatske, NN 56/90, 135/97. 8/98-p.t., 113/00, 124/00-p.t., 28/01,
41/01-p.t. i 55/01-ispr.
Ustavni zakon o Ustavnom sudu Republike Hrvatske, NN 99/99, 29/02 i 49/02-p.t.
Zakon o općem upravnom postupku, Sl.l. SFRJ 47/86-p.t., NN 53/91 i 103/96 – Od-
luka USUD
Zakon o upravnim sporovima, NN 53/91, 9/92 i 77/92
Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, NN 90/92, 94/93, 5/97 – Odluka USUD, 17/99
– Odluka USUD, 128/99, 51/00 – čl. 16. Ustavnog zakona o izmjenama i dopu-
nama Ustavnog zakona o ljudskim pravima i slobodama i o pravima etničkih i
nacionalnih zajednica ili manjina u Republici Hrvatskoj, i 105/00
Zakon o državnoj reviziji, NN 70/93, 48/95, 105/99, 36/01, 44/01 i 177/04
Zakon o sustavu državne uprave, NN 75/93, 92/96 – čl. 31. Zakona o izmjenama i
dopunama Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i državnih upravnih
organizacija, 48/99, 15/00, 127/00-v.t., 59/01, 190/03-p.t., 199/03 i 79/07
Zakon o Vladi Republike Hrvatske, NN 10/98, 15/00, 117/01, 199/03, 30/04 i 77/09
Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, NN 33/01, 60/01-v.t., 129/05,
109/07, 125/08 i 36/09
Zakon o Državnoj komisiji za kontrolu postupaka javne nabave, NN 117/03
Zakon o zaštiti tržišnog natjecanja, NN 122/03
Zakon o ustrojstvu i djelokrugu središnjih tijela državne uprave, NN 199/03, 30/04,
136/04, 22/05, 44/06, 5/08, 27/08 i 77/09
Zakon o sudovima, NN 150/05, 16/07 i 113/08
Zakon o javnoj nabavi, NN 110/07 i 125/08
Zakon o upravnoj inspekciji, NN 63/08
Zakon o državnom inspektoratu, NN 116/08
Zakon o općem upravnom postupku, NN 47/09
Zakon o potvrđivanju Europske povelje o lokalnoj samoupravi, NN-MU 14/97, 2/07,
4/08 i 5/08
406
Zaključak o prihvaćanju i poštivanju načela i instituta (odredbi) Europske povelje o

lokalnoj samoupravi, NN-MU 1/93
Pravilnik o unutarnjem ustrojstvu Ministarstva uprave, NN 118/09
Odluka USUD, broj U-I-503/1993 od 4. prosinca 1996., NN 5/97
Odluka USUD, broj U-I-317/1996 od 3. veljače 1999., NN 17/99
Presuda UPRS, broj Zpa-6/2001 od 22. studenoga 2001.
Presuda UPRS, broj Us-3658/01 od 24. travnja 2001.
Presuda UPRS, broj Us-4320/04 od 8. srpnja 2004.
Presuda UPRS, broj Us-8759/05 od 8. prosinca 2005.
Presuda UPRS, broj Us-13878/06 od 17. siječnja 2007., NN 16/07
Recommendation No. R (98) 12 of the Committee of Ministers to member states on
supervision of local authorities’ action
Recommendation 20 (1996) of the Standing Committee of the Congress of local and
regional authorities on monitoring the implementation of the European Charter
of Local Self-Government
Recommendation 39 (1998) of the Standing Committee of the Congress of local and
regional authorities on the incorporation of the European Charter of Local Self-
Government into the legal systems of ratifying countries and on the legal protec-
tion of local self-government
407
Prof. dr. sc. Inge Perko-Šeparović
UDK 352:353:35.071.2(497.5)
redovita profesorica Fakulteta političkih Prethodno znanstveno priopćenje
znanosti u Zagrebu u mirovini Prihvaćeno za tisak: 19. svibnja 2010.
Strateško planiranje modernizacije

lokalne samouprave
(Skica)
Modernizacija lokalne samouprave proces je u kojem se lokalna samouprava

postupno mijenja i sve više približava očekivanjima koja slijede iz prihvaćene domi-
nantne doktrine o suvremenoj lokalnoj samoupravi. Strateško je planiranje također
proces, i to kontinuiranog i sustavnog odlučivanja o namjeravanim budućim poslje-
dicama (rezultatima, ishodima), o tome kako ih ostvariti te kako mjeriti i ocijeniti
uspjeh. Modernizacija kao proces može i treba biti upravljana strateškim planira-
njem kao procesom.
Doktrinu “dobrog upravljanja” (good governance) možemo tumačiti kao domi-
nantnu doktrinu nastalu obogaćivanjem poželjnih načela efikasnosti i efektivnosti
koja određuju doktrinu novog javnog menadžmenta s načelima odgovornosti, par-
ticipacije, transparentnosti i predvidivosti (vladavine prava). Dominantan karakter
te doktrine posebno dolazi do izražaja u tranzicijskim zemljama, koje su potpisavši
europski sporazum morale poduzeti niz reformi kako bi se uskladile s pravnom
stečevinom EU, čime je ostvaren velik utjecaj EU na izgradnju pravnih i regulacij-
skih sustava od početka. Tako je “institucionalna tabula rasa” tranzicijskih zemalja
omogućila da EU oblikuje njihovu strukturu upravljanja. To se svakako odnosi i na
Hrvatsku bez obzira na to što taj proces pristupanja još nije završen.
Strateško seplaniranje, po jednima, shvaća kao jedan od modela reformi jav-
nog sektora, koji McCourt naziva “model u nastupanju – strateški menadžment”,1
(McCourt 2001: 220-239), dok drugi strateško planiranje smatraju nužnim komple-
mentarnim instrumentom modela “menadžment putem rezultata”, tj. švedskog mo-
dela (Nashold, 1996: 45).
Bilo da je strateško planiranje model reforme bilo da je samo njen instrument,
njegovo se korištenje preuzima iz privatnog u javni sektor kasnije od svih ostalih
instrumenata reformi (prvi put 1993. u SAD-u) i to je, čini se, jedini neproblematičan
1 Termini strateški menadžment i strateško planiranje naizmjence se koriste i uvelike preklapaju (Gol-
dsmith, 1997: 31).
409
instrument, što se, nažalost, ne može reći za većinu ostalih instrumenata reforme
preuzetih iz privatnog sektora.
Naime, kako kaže Blackerby (1994: 17-25), koristi od strateškog planiranja u sa-
mom su procesu, a ne u proizvodu. Proces prisiljava na razvijanje vizije budućno-
sti konsenzusom i utvrđivanjem realističnih mjerila za rezultate orijentirane prema
strateškim zadacima. Postizanje konsenzusa zahtijeva otvorenu i konstruktivnu par-
ticipaciju svih članova menadžmenta, a ponekad i korisnika, odnosno svih zainte-
resiranih. Strateško planiranje omogućava forum koji olakšava donošenje odluka i
rješavanje sukoba. Sporazum na razini strategije pomaže u rješavanju sukoba koji
izazivaju najviše podjela, a to su sukobi zbog provedbe programa. Participativno
strateško planiranje poboljšava timski rad i proizvodi sinergijski učinak na cijeli su-
stav, čime povećava njegovu djelotvornost. Udjelom u donošenju plana razvija se i
osjećaj “vlasništva” nad planom, što pridonosi volji za njegovu realizaciju.
U svakom slučaju, tehnike strateškog planiranja pridonose discipliniranju misli;
taj pristup izoštrava fokus promatranja, poboljšava razumijevanje okoline i pove-
ćava volju za promjenama, pridonosi lucidnosti u razmišljanju i većoj odlučnosti u
djelovanju, ali ipak nije panaceja.
Praktičari koji imaju stratešku vještinu mogu se dobro služiti tom metodom.
Imitatori će vjerojatno pogriješiti, jer ne razumiju bit pristupa (Goldsmith, 1997: 37).
Sve navedeno opravdava nastojanje da se procesu modernizacije pristupi pre-
ko strateškog planiranja. Strateško planiranje, prema Blackerbju, ima najmanje šest
temeljnih elemenata: misiju, utvrđivanje potreba, strateške ciljeve, mjerila ishoda i
prosljeđivanje informacija o izvedbi prema naprijed, čemu dodaje još dva elementa:
planiranje strateškog plana i utvrđivanje strateških prioriteta.
Čini se da je za uspjeh strateškog planiranja upravo prvi korak, odnosno faza
planiranja strateškog plana, presudna. Radi se o projektu kojim opisuje kako će se
razvijati strateški plan.
U slučaju strateškog planiranja modernizacije lokalne samouprave postavlja se
pitanje tko će pokrenuti taj proces, tj. tko može i želi uložiti početni input.
Isto tako, pitanje je u kakvom se odnosu nalaze stakeholdersi (svi zainteresirani,
tzv. dionici) tog procesa. Ako se radi o mrežnoj strukturi odnosa, šanse za uspješnost
iniciranja procesa tj. dolazak problema modernizacije na dnevni red odlučujućih tije-
la – mogla bi poteći od bilo kojeg stakeholdera. U slučaju hijerarhijskog odnosa takve
su šanse oslabljene; u svakom slučaju ostaje važna uloga koja može i treba pripasti
ekspertnoj skupini (zajednici), čiji inputi mogu biti presudni u nedostatku inicijalnih
inputa hijerarhijskog vrha. Uspiju li te inicijative doći na dnevni red, hijerarhijski vrh
preuzima odgovornost spram tog procesa, bitnu za njegov uspjeh.
410
I. Perko-Šeparović: Strateško planiranje modernizacije lokalne samouprave
1. Planiranje strateškog plana mora odrediti opseg planiranja, tj. vremena (naj-
češće se radi o razdoblju od 15 do 20 godina) koje se obuhvaća planiranjem,
istaknuti glavne zadatke strateškog planskog procesa popis osoba koje će biti
uključene u svaku fazu procesa, osigurati angažman pravih ljudi, utvrditi faze
i vremenski raspored događaja u strateškom planskom procesu te upozoravati
osoblje na to kako se može koristiti procesom da bi utjecalo na strateške odluke i
utvrdilo zapreke strateškom planskom procesu kao i ustanovilo načine njihova
prevladavanja.
Skica strateškog planiranja po elementima
2. a. Vizija: autonomija, identitet i prosperitet u smislu odgovora na pitanje: tko
smo i kamo idemo.2
b. Misija (zadaća) modernizacije lokalne samouprave jest stalan razvoj zajednice
djelotvornim i učinkovitim obavljanjem povjerenih joj funkcija i službi, što vodi
kvaliteti života svih građana, koja se ne mjeri samo porastom BDP-a, nego že-
ljom da se postane i ostane članom te zajednice.
c. Ciljevi modernizacije: decentralizacija, participativna demokracija, djelotvor-
no pružanje usluga i proaktivno zadovoljavanje potreba korisnika, koje se teme-
lji na: sigurnosti, obzirnosti i poštovanju.
d. Vrijednosti – koje se žele štititi i unaprijediti. Vrijednosna orijentacija na soci-
jalnu pravednost, solidarnost, poštenje, pouzdanost, pravodobnost i pristupač-
nost u pružanju usluga i zadovoljavanju potreba mogla bi se velikim dijelom
štititi i unaprijediti u okvirima lokalne samouprave.
3. Utvrđivanje potreba okoline ili skeniranje okoline, tj. ključnih čimbenika koji
mogu utjecati na uspjeh u ostvarenju zadaća i ciljeva bilo da ih podupiru bilo da
ih ugrožavaju (SWOT-analiza). Kao ključan čimbenik javlja se u svakom slučaju
središnja vlast, koja može biti snažna potpora, ali isto tako i smetnja, u ostva-
renju zadaća i ciljeva. No pojedini organi vlasti mogu imati različite stavove i
djelovanje. Zbog toga je važno utvrditi koji dijelovi okoline daju podršku mo-
dernizaciji lokalne samouprave i preuzimaju u optimalnom slučaju partnersku
ulogu u tom procesu. Lokalna okolina koju čine lokalni poduzetnici, civilno
društvo i građani, tj. njeni dijelovi, mogu također imati različite stavove o ko-
jima treba voditi računa, kao mogućim kočničarima ili akceleratorima procesa
modernizacije.
4. Strateški zadaci pisano su utvrđeni opisi namjeravanih ishoda koji jasno opisu-
ju mjerljive mete postignuća; strateški su zadaci mjerljivi, jasno opisujući mini-
mum prihvatljive razine izvođenja te istovremeno pridonoseći napredovanju
2 Blackerby ne navodi viziju kao element strateškog planiranja.
411
procesa u smjeru koji je određen vizijom, misijom, ciljevima i vrijednostima.

Tako bi se strateški zadatak decentralizacije mogao odrediti s povećanjem udje-
la lokalne samouprave u ukupnoj javnoj potrošnji; porastom BDP-a per capi-
ta određivao bi se razvoj, a porast participativne demokracije kao strateški cilj
određivao bi se zadovoljstvom građana koje raste s njihovim sve većim uključi-
vanjem u donošenje relevantnih odluka o budućnosti lokalne zajednice.
5. Mjerilo ishoda predstavlja standarde kojima se mjeri uspjeh u ostvarenju stra-
teških zadataka. Mjerilo je sredstvo ili pokazatelj kojim se pokazuje stvaran
utjecaj procesa. Svaki strateški zadatak mora biti praćen mjerilom ishoda, koji
se izražava jednako kao i sam zadatak. Tako npr. strateški cilj decentralizaci-
ja utvrđuje se porastom udjela lokalnih jedinica u ukupnoj javnoj potrošnji za
20% u odnosu na 2010. godinu; strateški cilj razvoja porastom BDP-a za 15% u
odnosu na 2010. itd. Isto tako treba ustanoviti pokazatelje progresa (benchmar-
king), kojima se određuje koliko od ukupnog mjerila treba ostvariti u pojedinom
razdoblju.
6. Strateški prioriteti utvrđuju se rangiranjem strateških zadataka s obzirom na
njihovu važnost. Odluka o strateškom prioritetu bit će vodič u odlučivanju o ko-
ličini financijskih sredstava, potrebnom vremenu, broju i sposobnostima ljud-
stva koje treba osigurati.
Prijedlog strateškog prioriteta trebala bi utvrditi zajednica eksperata, a potom bi
ga raspravili i konačno usvojili svi stakeholdersi. Kao minimum očekuje se sudje-
lovanje predstavnika udruga samoupravnih jedinica i nadležnih ministarstava.
7. Strategija, tj. konkretna politika (policy) odnosi se na mogućnosti koje će se ko-
ristiti u ostvarenju strateških zadataka. Kako se svaki strateški zadatak može
ostvariti na nekoliko načina (alternativni putevi) u ovoj se fazi planskog ciklusa
mora uključiti utvrđivanje alternativnih pristupa i njihovo rangiranje na osnovi
procjene njihove troškovne djelotvornosti, a što se sve može svesti na pojam
analize javnih politika (policy analysis). Radi se o utvrđivanju instrumenata i
mjera za alternativne načine ostvarenja strateških zadataka. Time je stvorena
osnova za taktičko planiranje.
8. Prosljeđivanje informacija o izvedbi prema naprijed (performance feed forward) jest
sustavni postupak u kojem se stvarno izvođenje uspoređuje s planiranim, a do-
bivene informacije koriste za sljedeći planski ciklus. Sinonimi koji se koriste za
ovu fazu jesu: evaluacija programa, upravljanje evaluacijom ili upravljanje kon-
trolom (pregled). Cilj je ove faze što bolje utvrđivanje potreba i poboljšanje ishoda
u budućnosti. Na osnovi dobivenih informacija predlažu se promjene programa:
širenje i poticanje strategija koje izazivaju pozitivne učinke, a napuštanje i restruk-
turiranje onih koje pridonose negativnim.
412
Konkretizacija i operacionalizacija strateškog plana odvija se u fazi izrade stra-

tegije, odnosno politike, i njezinu provođenju.
Čini se logičnim očekivati kako bi zajednica eksperata mogla izabrati decentra-
lizaciju kao strateški prioritet.
Na takvo očekivanje navodi nas činjenica da ako se modernizacija povodi za
doktrinom “dobrog upravljanja”, svakako treba primijeniti načelo participacije
koje se provodi u odnosu između središnje i regionalne/lokalne samouprave
preko decentralizacije. Za Koprića decentralizacija “u svakom slučaju predstav-
lja podvrstu upravnih reformi”. (2008: 102).
Decentralizacija je opća tendencija razvoja koja najviše utječe na organizaciju
rada. Decentralizacija podrazumijeva restrukturiranje javnog sektora kojim se
širi participativni temelj vlasti na svim razinama upravljanja, ali posebno onima
ispod središnje razine: regionalnim i lokalnim. Ciljevi koji se decentralizacijom
žele postići mogu biti politički, ekonomski i menadžerski (upravljački): ograni-
čiti koncentraciju vlasti na središnjoj razini, potaknuti šire sudjelovanje javnosti i
uključivanje u vlast, približiti vlast građanima, potaknuti gospodarski društveni
razvoj temeljen na lokalnom znanju i vještinama, poboljšati rad službi većom
osjetljivošću za lokalne potrebe te poticati jednakost usmjeravajući se na najpo-
trebnije skupine.
U Hrvatskoj su provođeni veći projekti na području lokalne samouprave, odno-
sno decentralizacije, među kojima treba posebno naglasiti one u kojima su sudje-
lovali i vodili ih domaći stručnjaci, koji imaju, za razliku od inozemnih eksperata,
dovoljno znanja o lokalnoj samoupravi uopće, a posebno o lokalnoj samoupravi
u Hrvatskoj. Međutim “rezultati projekata, koje su vodili ili u kojima su u većoj
mjeri sudjelovali domaći stručnjaci, ali i onih koje su vodili ili vode inozemni kon-
zultanti velikim se dijelom ignoriraju ili samo formalno prihvaćaju, bez značajnih
daljnjih učinaka.” (Koprić, 2008: 118).
Činjenica da rezultati projekata postoje i da je velik dio njih relevantan govori o
olakšanom pristupu izradi strategije, jer više ne startamo od nule, već imamo na
raspolaganju projekte s obiljem informacija i rezultata, a isto tako i niz znanstve-
nih i stručnih radova s mnogo informacija, uvida i analiza.
Očevidni nedostatak političke volje za provođenje reforme javne uprave mogao
bi doživjeti obrat s obzirom na gospodarsku krizu s kojom smo suočeni i u kojoj
vrhovi vlasti doživljavaju snažan pritisak kako bi pokrenuli radikalne reforme.
Taj pritisak treba pojačati ekspertna zajednica time što će ponuditi prijedlog stra-
tegije modernizacije lokalne samouprave sa strateškim prioritetnim zadatkom de-
centralizacije. Legitimnost pritiska slijedi iz odgovornosti koju doktrina dobrog
upravljanja nameće vrhovima vlasti glede reforme javne uprave.
Reforma javne uprave preko decentralizacije traži promjene odnosa između sre-
413
dišnje i lokalne/regionalne razine upravljanja. Radi se o procesu u kojem je uloga

i odgovornost središnje razine najveća. U službenim dokumentima koji se odnose
na reformu javnog sektora važno mjesto zauzima “Strategija reforme državne
uprave za razdoblje 2008.-2011.”. Ne ulazeći u kvalitetu izrade tog dokumenta,
može se u svakom slučaju ustanoviti da se u njoj ne spominje decentralizacija bilo
koje vrste. Ako tražimo poveznice između strategije reforme državne uprave i stra-
tegije decentralizacije, ona bi se mogla naći u 1. temeljnom području i usmjerenju
reforme državne uprave pod naslovom “Strukturna prilagodba sustava državne
uprave - preustroj državne uprave radi učinkovitosti i ušteda” gdje se među pla-
niranim aktivnostima predviđa nastavak provođenja funkcionalne analize, a kao
nositelj djelatnosti Središnji državni ured za upravu (sada Ministarstvo)3.
Naime, proces modernizacije vođen doktrinom “dobrog upravljanja” počinje iz-
gradnjom institucija (načela i funkcije) na koju se nastavlja izgradnja struktura i,
konačno, razvoj ljudskih potencijala u smislu porasta znanja i vještina.
U izgradnji institucija načela su nam već poznata i treba odrediti funkcije. Posto-
jeći rezultati funkcionalne analize trebali bi biti osnova za decentralizaciju, pri
čemu bi posebno došlo do izražaja načelo supsidijarnosti; prema kojem bi lokal-
ne i regionalne jedinice preuzimale one funkcije koje se mogu najbolje obavljati
na toj razini.
Završetak aktivnosti predviđen je do kraja 2008.4, s tim da nisu navedeni orga-
ni u kojima će se provoditi funkcionalna analiza, a glede ranije provedene, ističe
se pokusna funkcionalna analiza u dva ministarstva: Ministarstvu poljoprivrede,
šumarstva i vodnog gospodarstva i Ministarstvu zdravstva i socijalne skrbi te ure-
dima državne uprave u Međimurskoj i Istarskoj županiji.
Uspješna decentralizacija ovisi o temeljito i egzaktno provedenoj analizi funkci-
ja na središnjoj razini kao uvjetu i osnovi za njihovo prenošenje na niže razine
upravljanja.
3 Funkcionalna analiza (revizija) provedena u otprilike jednoj trećini državne uprave (Koprić; 2010: 2).
4 U prijedlogu distribucije nadležnosti, tip lokalne jedinice – tj. radi li se o većem ili manjem gradu,
odnosno općini – igra važnu ulogu. Što se tiče gradova – povećanje njihova broja za 65% u razdoblju
od desetak posljednjih godina govori da se važeći standardni zakonski kriteriji nisu poštovali, već se
izuzetan kriterij priznavanja statusa grada se sve češće koristio. Najveće razlike koje postoje među
gradovima odnose se na broj stanovnika i broj naselja koja ulaze u njihov sastav kao i udio poljopri-
vrednog stanovništva i domaćinstava bez poljoprivredog gospodarstva. Na osnovi dosadašnjih ana-
liza takve su razlike uočljive između susjednih gradova (nekad susjednih općina). Cjelovita analiza
koja bi pridonijela adekvatnom utvrđivanju kriterija za određenje grada s obzirom na šire nadležnosti
koje mu pripadaju u prijedlogu decentralizacije u odnosu spram općina, nije mogla biti dovršena do
jeseni 2002., s obzirom na to da se u popisnim podacima za 2001. godinu po naseljima moglo dobiti
jedino podatke o dobnom i spolnom sastavu stanovništva.
414
1. Time zahvaćamo prvu komponentu decentralizacije sustava lokalne samou-

prave koji se tiče nadležnosti (funkcija) i s njom statusom povezanih lokalnih
samoupravnih jedinica.
Pri tome se čini oportunim usporediti policy prijedloge projekta “Decentraliza-
cija javne uprave” Hrvatskog pravnog centra, koji je koalicijska vlada formalno
podupirala, ali rezultati kojeg nisu bili formalno prihvaćeni kao dio službene
strategije (Koprić: 2008, 116) s decentralizacijom koja se provodila u međuvre-
menu. Razlog za taj pokušaj nalazimo u činjenici da se radi o projektu koji je pot-
puno provodila “policy community” sastavljena isključivo od hrvatskih ekspe-
rata koji su imali priliku na osnovu usporedbe donijeti zaključak u vezi s time u
kojoj su mjeri ti prijedlozi i danas relevantni te treba li ih prihvatiti, modificirati
ili odbaciti.
U izvještaj projekta iz 2003. godine navodi se: “U konkretnom prijedlogu de-
centralizacije kroz prijenos nadležnosti (funkcija) treba uvesti razlikovanje mi-
nimalnog obveznog i fakultativnog samoupravnog djelokruga, vodeći računa
o stvarnim mogućnostima lokalnih jedinica, kao i objektivnim razlikama koje
između njih postoje”. Potom slijedi prijedlog niza mjera.
Mjera 1
Prijedlogom je utvrđena lista poslova koji bi činili minimalni obvezni djelokrug
za pojedine vrste jedinica: općine, gradove do 30.000 i gradove s više od 30.000
stanovnika te županije. Prijedlog ima dinamičan pristup jer sadrži i prijedlog
proširenog minimalnog obveznog djelokruga za iste vrste jedinica, koji bi se
mogao prihvatiti za deset godina. Proširenje minimalnog obveznog djelokruga
vezano je uz očekivanje poboljšanja ekonomskog, financijskog, tehničkog i per-
sonalnog kapaciteta lokalnih jedinica.
Dinamika u smislu proširenja minimalnog obveznog djelokruga odnosi se po-
sebno na gospodarske službe, kulturu, zdravstvo, javni red i mir kad su u pita-
nju općine; kod gradova do 30.000 stanovnika to je proširenje u najvećoj mjeri
izraženo kod brige o djeci, predškolskog odgoja i obrazovanja te zdravstva. Za
gradove veličine iznad 30.000 stanovnika širenje obveznog minimalnog djelo-
kruga stavlja u prvi plan gospodarske službe i srednje školstvo. Kad je u pitanju
županijska (regionalna) razina, širenje minimalnog obveznog djelokruga pred-
laže se u najvećoj mjeri na području specijalnog školstva i zdravstva.
Mjera 2
Prijedlog liste poslova minimalnog obveznog djelokruga sadrži i poslove iz po-
dručja koja bi tek trebalo Ustavom uključiti među ona u kojima se poslovi u
načelu smatraju lokalnim (na osnovi komparativnog uvida): razvoj i poticanje
lokalnog gospodarstva, zapošljavanje, turistička promidžba, lokalna policija itd.
415
Kao uvjet da ih preuzmu lokalne jedinice trebala, bi se utvrditi obveza lokalnih

jedinica da same, ili u suradnji s drugim jedinicama, osiguraju potrebne uvjete
za kvalitetno obavljanje tih službi. U suprotnom te bi službe, u skladu s načelom
supsidijarnosti, trebale obaviti šire jedinice (danas županije).
Mjera 3
Prijedlog sadrži i dodatne mogućnosti i uvjete prema kojima bi osnovne jedinice
s najužim djelokrugom (općine, gradovi do 30.000 stanovnika) te gradovi s ve-
ćim brojem stanovnika od 30.000, odnosno 50 ili 100 tisuća stanovnika, ovisno
o tome hoće li doći do okrupnjavanja regionalne razine u odnosu na današnje
županije, preuzimali širi krug poslova.
U prijedlogu se nastojalo da lokalne jedinice preko cjelovitog preuzimanja poslo-
va ujedno preuzmu sveobuhvatnu odgovornost za službu. Decentralizacija koja
se provodi (od 2001.) predstavlja djelomično izuzimanje od navedenog načela.
Prijedlog liste poslova temelji se na načelu supsidijarnosti, kako u odnosima iz-
među središnje vlasti i uprave i lokalnih samoupravnih jedinica, tako i u odno-
sima između regionalnih i lokalnih jedinica.
Mjera 4
Predlaže se da se kao pravna tehnika za određivanje poslova iz samoupravnog
djelokruga primjeni opća klauzula, da bi se afirmirala i legitimirala autonomija
lokalnih jedinica.
Mjera 5
Prijedlog u svezi djelokruga govori i o prenesenom djelokrugu, tj. krugu poslova
državne uprave koje država povjerava na obavljanje lokalnim samoupravnim
jedinicama. Taj bi krug poslova bilo poželjno proširiti na temelju jasne i pregled-
ne normativne tehnike, uz običajen državni nadzor zakonitosti i svrsishodnosti
te financiranje iz državnog proračuna. Oko širine prenesenog djelokruga po-
trebne su prethodne konzultacije s lokalnim vlastima, zaključivanje sporazuma
s nacionalnom udrugom lokalnih vlasti, a moguće je i zaključivanje administra-
tivnih ugovora.
Mjera 6
Za razliku od prenesenog djelokruga, u samoupravnom postoji autonomija, a
nadzor je ograničen na ustavnost i zakonitost općih akata, o čemu odlučuje je-
dino Ustavni sud, dok svi ostali subjekti imaju samo preventivno-suspenzivne
ovlasti. Autonomija ne isključuje mogućnost vanjskih subjekata da (su)određuju
standarde kvalitete javnih službi koje pripadaju samoupravnom djelokrugu lo-
kalnih jedinica.
416
Mjera 7
Na kraju prijedloga o statusu i nadležnostima daju se i sugestije o mjesnoj samo-
upravi, kao najužoj lokalnoj razini, koja bi mogla dobiti na značenju ako dođe
do okrupnjavanja osnovne razine lokalnih jedinica.
Predlaže se da se zakonom odrede kriteriji i uvjeti, minimum ovlasti i poslova te
oblici mjesne samouprave.
Mjera 8
Za Zagreb i njegovu okolicu predlaže se prihvaćanje koncepta metropolitanske
federacije s najmanje dva stupnja lokalnih jedinica te snažna promidžba jedinica
specijalne nadležnosti.
Mjera 9
U nizu raznih mjera koje prijedlog sadrži izdvajamo pravne, kojih ima najviše
(29 mjera) i koje su s gledišta pravnog položaja (statusa) najvažnije, s posebnim
naglaskom na konstitucionalizaciju lokalne samouprave.
Regulaciju lokalne samouprave trebalo bi povjeriti ustavnom zakonu, a ne kao
do sada organskom zakonu. Time bi se naglasila ustavna važnost lokalne sa-
mouprave, osiguralo djelotvorno usuglašavanje ostalih zakona sa Zakonom o
lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi te olakšao sam proces decentrali-
zacije i dugoročnija stabilnost sustava lokalne samouprave.
U međuvremenu promjenama Zakona o lokalnoj/područnoj (regionalnoj) samo-
upravi iz 2005. uvedena je diferencijacija gradova, tako da su se izdvojili veliki
gradovi s povećanim funkcijama (djelokrugom) svojstvenim većim urbanim sre-
dinama.
Istim zakonom proširen je djelokrug, tj. decentralizirani su poslovi oko održa-
vanja javnih cesta te izdavanja građevinskih i lokacijskih dozvola. U oba slučaja
proces se sporo provodi zbog otežane prilagodbe zakonodavstva.
2. Opasnost koja se često javlja kod decentralizacije leži u tome što prenošenje
ovlasti nije praćeno odgovarajućim financijskim transferima. Taj se problem po-
javio u mnogim i ne samo tranzicijskim zemljama, što govori o važnosti pažlji-
vog tretiranja financijske komponente decentralizacije.
Neadekvatni financijski kapaciteti velikog dijela osnovnih lokalnih jedinica, čiji
su rashodi veći od prihoda, kao i sudjelovanje lokalne i područne (regionalne)
razine u ukupnim prihodima konsolidirane opće države u postotku koji je znat-
no ispod ostalih tranzicijskih zemalja – 10,5% (20,8% Češka, 26,7% Mađarska,
28,8% Poljska, 22,1% Estonija, 25,0% Latvija, 22,8% Litva) ukazuju ne samo na
to da je Hrvatska izrazito centralizirana država, već i da je problem financijske
417
decentralizacije posebno složen problem, čije rješavanje traži dinamičan pristup,

odnosno dinamičan model koji je podložan stalnom praćenju, analizi i evaluaci-
ji, preko koje prolazi kroz procese adaptacije i inovacije.
Pri tome je posebno važno naglasiti da je još uvijek vrlo teško, a posebno u ra-
zumnom vremenu, doći do svih podataka koji su potrebni za praćenje, analizu i
evaluaciju procesa decentralizacije.
Projektom Hrvatskog pravnog centra iz 2003. Predlagale su se sljedeće mjere:
Mjera 1
Unutar mjera kojima se želi provesti korekcija načina financiranja jedinica lo-
kalne i područne (regionalne) samouprave predlaže se uspostava sustava ažur-
nog prikupljanja već postojećih kao i za sada nepostojećih podataka, tj. stvaranje
baze regionalnih i lokalnih podataka, s definiranjem metoda i obaveza pojedinih
sudionika u tom procesu.
Koncept dinamičkog modela decentralizacije zahtijeva praćenje realizacije lokal-
nih proračuna više godina, jer se prijedlozi promjena ne mogu donijeti na osnovi
plana proračuna.
Mjera 2
Dinamički model decentralizacije traži i uspostavu godišnje rang-liste i pokaza-
telje financijskih kapaciteta općina i gradova kao kriterija za vrednovanje eko-
nomske snage i mogućnosti daljnjeg razvoja, uvida u stvarnu strukturu prihoda
i mogućnost izvršavanja obveza, što bi u konačnici trebalo utjecati na povećanu
odgovornost javnih službi za vlastiti razvoj.
Mjera 3
U ovom dinamičnom konceptu naglašava se i povećana kontrola načina izvrša-
vanja javnih izdataka iz državnog proračuna koji se prenose na lokalne jedini-
ce, sa sve većom važnošću koja se pridaje planiranju, pripremi i izradi lokalnih
proračuna te analizama izvršenja lokalnih proračuna, uz istovremeno razvijanje
mehanizama samokontrole.
Mjera 4
Modelom decentralizacije predlaže se povećanje udjela vlastitih poreznih pri-
hoda lokalnih jedinica kako bi se smanjio udio transfera i istovremeno povećala
autonomija lokalnih jedinica. Značenje neporeznih prihoda trebao bi se povećati
tako da se pojača uloga i efikasnost lokalnih vlasti u ubiranju prihoda od ko-
risničkih naknada (jer njihov iznos ovisi o inicijativi lokalnih vlasti). Isto tako,
lokalnim jedinicama treba omogućiti da ostale neporezne prihode koriste po-
najprije kao prihode za utvrđene namjene, ali i za obavljanje drugih funkcija iz
418
minimalnog samoupravnog djelokruga općina i gradova. To bi ujedno znači-

lo transformiranje uloge neporeznih prihoda s obzirom na trend stalnog rasta
njihovih udjela u strukturi prihoda lokalnih jedinica za redefiniranjem njihove
namjene s obzirom na sadašnju zakonsku regulativu.
Mjera 5
Predlaže se da se zaduženja lokalnih jedinica tretiraju isključivo kao sredstva za
kapitalna ulaganja, a ne kao sredstvo usklađivanja lokalnih proračuna. Visina
zaduženja mora biti u skladu s vrijednošću imovine lokalnih jedinica.
Mjera 6
Što se tiče dotacija, predlaže se promjena postojećih kriterija za dodjelu dotaci-
ja, s tim da bi se trebalo uzimati u obzir vrste javnih usluga koje jedinica treba
pružiti (minimalan opseg nadležnosti). Kao kriteriji predlažu se broj stanov-
nika (korigiran fiskalnim kapacitetom), starosna i socio-ekonomska struktura
stanovništva te pojedina strukturna svojstva lokalne jedinice (površina, dužina
ceste koju treba održavati).
Mjera 7
Predlaže se diferencirani sustav dotacija, s tim da bi trebalo posebno naglasiti
dotacije koje bi dodatno poticale suradnju i povezivanje na osiguranju tekućih
prihoda po stanovniku dovoljnih za financiranje minimalnih funkcija lokalnih
jedinica i kapitalne namjenske dotacije za realizaciju kapitalnih projekata od za-
jedničkog interesa više lokalnih jedinica, u višestruko većem iznosu od osigura-
nih sredstava od ukupnih kapitalnih prihoda. Time bi se ujedno osigurala viša
razina kreditne sposobnosti lokalnih jedinica. Uz diferenciraniji pristup sustavu
dotacija koji u konačnici ne pridonosi samostalnosti u smislu samoupravljanja,
s gledišta financijske decentralizacije mnogo je važnije već spomenuto postupno
smanjenje udjela središnje države u zajedničkim porezima, pri čemu je najvaž-
niji porez na dohodak. U tom smislu već su učinjeni ozbiljni pomaci u svezi
decentraliziranih funkcija, kao i za područja posebne državne skrbi i otoke. De-
taljna analiza realizacije tih promjena, s obzirom na dostupnost podataka, nije
bila moguća, pa su za sada izostale preporuke kvantitativne naravi.
Mjera 8
Ostaje pitanje kako povećati odgovornost lokalne samouprave za odluke glede
odnosa između razine oporezivanja i trošenja. To se može postići uspostavom
ravnoteže između sudjelovanja u zajedničkom porezu i prirezu. Najjednostavni-
je je smanjiti poreznu stopu za središnju državu i ekvivalent prenijeti na lokalne
vlasti preko prireza.
419
Mjera 9
Za unapređenje fiskalnog kapaciteta lokalne samouprave trebalo bi unaprijediti
koncept poreza od imovine, koji bi mogao postati znatniji izvor prihoda ako bi
primijenio realističniji i uz tržište vezan koeficijent zonske lociranosti i korištenja
zemljišta spram sadašnjih komunalnih naknada.
Mjera 10
I na kraju treba preporučiti daljnju razradu diferenciranog pristupa u financira-
nju općina i gradova na područjima posebne državne skrbi i na otocima (gdje je
posebno važno voditi razvoj kroz ciljane projekte i kapitalnu izgradnju), ali isto
tako i u dijelu jedinica koje se nalaze izvan tih područja.
U međuvremenu nema bitnijih pomaka u poželjnom smjeru; dapače, udio lokalnih
proračuna u BDP-u čak se nešto smanjio. Novije manje fiskalne promjene dovele
su do smanjenja financijskih kapaciteta jednih na račun drugih lokalnih jedinica,
a relativno nova institucija javno-privatnog partnerstva (JPP) prima vista otvara
mogućnosti investiranja koja potiču razvoj. No iako Agencija za javno-privatno
partnerstvo ima funkciju ocjenjivanja i odobravanja projekata JPP-a, pri čemu je
dužna od ministarstva nadležnog za financije zatražiti suglasnost o sukladnosti
prijedloga projekta s proračunskim projekcijama i planovima te fiskalnim rizicima
i ograničenjima, što bi se moglo tumačiti kao poželjna ex ante kontrola, primjeri iz
drugih zemalja, koje vjerojatno imaju znatno veća iskustva i znanje u kontrolnoj
aktivnosti, govore da se radi o nesagledivim rizicima koje je teško prebaciti u pri-
vatni sektor, a još teže zadržati ih u njemu, pa je gubitnik uvijek javni sektor.
3. Treća komponenta procesa decentralizacije odnosi se na organizaciju teritorija,

tj. veličinu, odnosno broj jedinica lokalne samouprave, a u procesu moderni-
zacije u skladu s doktrinom dobrog upravljanja prelazak s načela i funkcija na
strukturiranje.
Neadekvatna organizacija teritorija izražava se u relativno velikom broju ma-
lih lokalnih jedinica od kojih oko trećina ima fiskalni kapacitet kojim ne može
pokriti ni svoje najskromnije rashode. Traženje optimalne veličine, kojoj bi se
prilagodila sadašnja, čini se sasvim neodgovarajućim pristupom. Naime, prove-
dena analiza veličina lokalnih jedinica i njihova fiskalnog kapaciteta nije otkrila
nikakvu pravilnost: i među najvećima, kao i najmanjima, ima onih čiji je fiskalni
kapacitet negativan, kao što postoje i velike razlike u per capita tekućim prihodi-
ma, odnosno per capita ukupnim prihodima.
Ekonomija veličine, tj. očekivanje da se samim porastom teritorija i broja sta-
novnika mogu povećati financijski kapaciteti, opravdana je samo pod pretpo-
420
stavkom da se rast odvija u uvjetima homogenosti kritičnih faktora (varijabli).

S obzirom na heterogenost tih varijabli – pri čemu posebno ističemo prirodno-
geografsku, povijesnu, gospodarsku i političku, kao i njihovu interakciju - nije
moguće dati jednoznačan odgovor na pitanje optimalne veličine osnovnih jedi-
nica lokalne samouprave.
Kako se od osamostaljenja hrvatske države, prema istraživanju provedenom po-
lovinom 2002. Godine, u znatnoj mjeri razvila identifikacija građana s njihovim
općinama, odnosno gradovima,5 može se pretpostaviti da je s daljnjim protekom
vremena ostala ista ili čak jačala, a nikako slabjela, pa se ne bi moglo predložiti
njihovo ukidanje, odnosno spajanje s drugom(im) jedinicom(cama) u prvoj fazi
decentralizacije. To bi mogao biti politički skup i neproduktivan potez. Politički
akteri ne žele gubiti energiju na problemima koji mogu pridonijeti rizičnosti nji-
hovih izbornih rezultata.
Projektom HPC-a iz 2003. Predlagane su sljedeće mjere:
Mjera 1
Zakonom treba hitno spriječiti daljnju podjelu postojećih općina i gradova, izu-
zev kada bi one mogle dokumentirati mogućnost samodovoljnosti u uvjetima
decentralizirane nadležnosti, u skladu s prijedlozima koji su posebno elaborira-
ni u komponentama projekta koje se odnose na nadležnost i financijsku decen-
tralizaciju.
Mjera 2
Zakonom bi također trebalo svim onim lokalnim jedinicama koje danas ne ras-
polažu potrebnim financijskim kapacitetima ostaviti mogućnost da u razumnom
vremenskom roku (3 - 5 godina) učine sve što znaju i mogu da se osposobe za
samoupravljanje, tj. autonomiju, koja je upitna u situaciji visokih dotacija.
Mjera 3
Lokalne jedinice trebalo bi poticati na već danas zakonom omogućenu veću su-
radnju. Tu mogućnost trebalo bi obogatiti širokim repertoarom materijalnih i
nematerijalnih poticaja. Suradnja bi mogla započeti kao jednofunkcionalna ili
višefunkcionalna te se s vremenom pretvoriti u organizacijsku, što bi dovelo
do spajanja postojećih teritorijalnih jedinica ili do formiranja jedinica specijalne
nadležnosti (npr. samo za školstvo). Bio bi to proces teritorijalne reorganizacije
započet inicijativom koja potječe s osnovne razine, prihvaćen i podržavan, a ne
diktiran, sa središnje razine, što bi pridonijelo umrežavanju odnosa i ozbiljno
5 Zaključak se temelji na rezultatima ankete za građane, o njihovim percepcijama i stavovima prema

decentralizaciji, koju je tijekom svibnja 2002. godine za HPC provela agencija PULS.
421
ublažilo hijerarhizaciju, a sve zajedno pridonijelo demokratizaciji društva. Do-

dajmo tome da bi kroz taj proces i građani lakše prihvatili teritorijalne promjene
na koje su, prema spomenutom istraživanju, i danas u znatnoj mjeri spremni
ako to pridonosi gospodarskom razvoju i kvaliteti života.
Uz dobrovoljnu, trebalo bi zakonom propisati obveznu suradnju osnovnih lo-
kalnih jedinica kad je u pitanju osiguranje minimalne obvezne nadležnosti na
nekom području.
Mjera 4
Promjena teritorijalne organizacije još je urgentnija na razini županija koje su
formirane prema administrativno-političkim kriterijima, neovisno o gospodar-
skim potrebama, pa su kao takve barijera gospodarskom razvitku. Iz tih razloga
nameće se potreba za formiranjem regija koje imaju šire teritorijalne okvire od
današnjih županija.
Mjera 5
Alternativni prijedlozi mogućih pristupa formiranju regija koriste raznim kri-
terijima:
- uvjetno-homogenim (fizionomskim),
- nodalno-funkcionalnim, koji uključuju hijerarhijske odnose i veze između
naselja kao organizacijskih i gravitacijskih središta naselja različitog stupnja
centraliteta, pri čemu se javlja i utjecaj povijesnih i političkih faktora. Nodalno-
funkcionalni model predložen je kao simetričan i asimetričan. U simetričnom
postoje dvije varijante: varijanta A s 10 regija i varijanta B s 3 - 5 regija. U asime-
tričnom modelu u prvi plan izbija povijesni i geoprometni kriterij, ali i kriterij
dnevnih migracija i centralnog mjesta. Asimetrični model nije dovršen u smislu
preciznog broja regija, no on sam, kao i ostali alternativni prijedlozi, postavlja
široke okvire za raspravu i izjašnjavanje građana – što politici daje velik prostor
za manevriranje.
U ponuđenim alternativnim prijedlozima zanemaren je gospodarski faktor kao

presudan u određivanju teritorijalnog okvira za poželjan gospodarski razvoj i
odgovarajuće autonomno djelovanje u uvjetima decentralizacije. Očekujemo da
će daljnja analiza i rezultati u okviru komponente financijske decentralizacije
– omogućiti formuliranje prijedloga u tom smislu već u tijeku rasprave koja će
započeti na osnovi do sad oblikovanih prijedloga. Istraživanjem ustanovljena
visoka identifikacija građana s povijesnim regijama ne smije se izgubiti iz vida,
jer se samo tako može iskoristiti ljudski kapital kao bitan činilac razvoja.
422
U međuvremenu se pojavilo nekoliko novih općina i gradova. Isto tako formi-

rane su statističke regije, ali glede postojećih županija ništa se nije promijenilo,
iako će njihovo formiranje u konačnici utjecati na formiranje regija kao nositelji-
ca gospodarskog i ukupnog razvoja određenog područja.
Projekt Hrvatskog pravnog centra sadržavao je tri dodatne komponente: decen-

tralizaciju konkretnih javnih službi: obrazovanja, socijalne skrbi i kulture. Ovdje
se ne želimo baviti predloženim konkretnim mjerama za pojedine službe, ali mo-
žemo konstatirati da, usprkos velikim razlikama koje postoje između posebno
izdvojenih javnih službi obrazovanja, socijalne skrbi i kulture, u pitanjima decen-
tralizacije postoje prijedlozi koji su im zajednički: značenje i potreba regionalne
razine upravljanja koja svojom veličinom nadilazi današnje županije; utvrđenje
obvezne suradnje među jedinicama osnovne razine upravljanja kad su u pitanju
nadležnosti iz minimalnog obvezatnog djelokruga, potreba ustanovljavanja ana-
litičke, informacijsko-dokumentarne službe na svim razinama kao i samostalnih
stručnih tijela za utvrđivanje obveznih standarda svake službe.
Nakon utvrđivanja institucija (načela i funkcija) i struktura ostaje još izgradnja
sposobnosti u smislu unapređenja znanja i vještina kojima raspolaže ljudski fak-
tor na lokalnoj razini. Sigurno je da će postojeći eksperti imati prave odgovore za
rješenje navedene problematike, pa se mi ovdje njome ne moramo baviti.
Zaključak
Modernizacija lokalne samouprave svih razina jest proces, pa prema tome de-
centralizacija kao njen dio ima dinamičan karakter, te se promatra kao proces koji
prolazi kroz više faza i u kojem se sljedeća faza, tj. poduzeti korak, temelji na analizi
i rezultatima analize prethodne faze. U idealnom slučaju prijedlozi svake sljedeće
faze prethodno se testiraju (pilotsko testiranje, odnosno eksperiment).
Dinamičan pristup pitanjima decentralizacije kroz policy prijedloge nudi niz mo-
gućnosti u smislu mjera koje treba provesti odmah kako bi se stvorile pretpostavke
za prijelaz na sljedeću fazu decentralizacije, ali isto tako i za njihovu uspješnost – sve
do konačnog rezultata – modernizacije javne uprave Republike Hrvatske u skladu s
očekivanjima i standardima EU u skladu s konceptom “dobrog upravljanja”.
Samo na taj način omogućit će se da se reformi pristupa cjelovito i promišljeno,
bez ishitrenosti i improvizacija; da se svakoj mogućnosti koja se odnosi na organi-
zaciju teritorija, status i nadležnost lokalnih jedinica, financijsku decentralizaciju ili
pojedinu službu – odredi pravo značenje za ostvarenje vizije lokalne (regionalne)
samouprave: autonomija, identitet, prosperitet.
423
Pod pretpostavkom da je ovaj pristup strateškom planiranju modernizacije lo-

kalne samouprave zajedno s njenim strateškim prioritetnim ciljem prihvatljiv, kao
i da iniciranje procesa može pripasti zajednici eksperata, trebalo bi pristupiti prvoj
fazi cjelokupnog procesa, tj. planiranju plana.
Literatura
Blackerby, Phillip (1994). Strategic Planning Armed Forces Comptroller, sv. 34, br. 1.
Goldsmith, Arthur A. (1997). Private-sector Experience with Strategic Management:
Cautionary Tales for Public Administration. International Review of Administra-
tive Science, sv. 63, br. 1: 25-40.
Hrvatski pravni centar (HPC) (2003). Od vezanosti do autonomije: izvještaj na pro-
jektu: Decentralizacija javne uprave.
Ivanišević, Stjepan (2007). Teritorijalna osnova lokalne samouprave – opća načela
teritorijalne podjele te uvjeti i faktori koji je determiniraju. Hrvatska javna uprava
7(1): 61-116.
Koprić, Ivan (2008). Upravljanje decentralizacijom kao nov pristup razvoju sustava
lokalne samouprave. Hrvatska javna uprava, br. 1.
Koprić, Ivan (2010). Ostvarenje ciljeva reforme javne uprave. Informator br. 5829,
str. 1-3.
McCourt, Willy i Minague, Martin (2001). Internalization of Public Management,
Cheltenham, UK: Edward Elgar.
Nashold, F. (1996). New Frontiers in the Public Management. Cheltenham, UK:
Edward Elgar.
Perko-Šeparović, Inge (2006). Priručnik za dobro upravljanje. Zagreb: Hrvatski prav-
ni centar.
Perko-Šeparović, Inge (2006a). Izazovi javnog menadžmenta: dileme javne uprave.
Zagreb: Golden marketing.
Perko-Šeparović, Inge (2007). Upitnost transfera rizika u javno-privatnom partner-
stvu. Hrvatska javna uprava 7(4): 943-969.
Petak, Zdravko (2006). Policy in a Transitional Context: Performing Decentralization
in Croatia. u: H. K. Colebatch (ed.) The Work of Policy, Lanham etc.: Lexington
Books.
Strategija reforme državne uprave za razdoblje 2008.-2011. od 19. 03. 2008. (11. sjed-
nica Vlade).
Šimunović, Ivo (2007). Između funkcionalne i političke regionalizacije. U: Vedran
Horvat (prir.) Forumi o regionalizaciji i održivom življenju. Zagreb: Fondacija
Heinrich Böll.
424
Uredba o kriterijima ocjene i odobravanja projekata javno-privatnog partnerstva,

NN 56/09.
Zakon o javno-privatnom partnerstvu, NN 129/08.
425
IV. RASPRAVA
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava – rasprava
RASPRAVA PRVOG DANA
Predsjedatelj:
Kolegice i kolege, ovime smo završili uvodna izlaganja i prelazimo na raspravu.
Prvi se za raspravu prijavio gospodin Zlatko Komadina, župan Primorsko-goranske
županije.
Zlatko Komadina, župan Primorsko-goranske županije:

Kao župan u trećem mandatu, desetak godina bavim se regionalnom samoupra-
vom. Još 90-ih godina, u prvom desetljeću samostalne Republike Hrvatske, sudjelo-
vao sam u radu lokalne samouprave i nacionalnog parlamenta.
Moje iskustvo s tom problematikom isključuje crno-bijelo sagledavanje slike sta-
nja. Naša lokalna i regionalna samouprava niti su loše niti su dobre. Navest ću pri-
mjer. Nekadašnja Općina Rijeka obuhvaćala je čitav današnji riječki gradski prsten
uključujući Grad Kastav, Općinu Viškovo, Grad Grobnik, Općinu Kostrena i druge.
Za njih desetljećima nije napravila ono što su za sebe te sredine uredile otkako imaju
svoju samoupravu. Za Općinu Rijeka ta naselja bila su gradska periferija u koju se
ulagalo po kriterijima koji vrijede za svaki odnos centra i periferije.
Iskustvo pokazuje da manje jedinice lokalne samouprave, kad odlučuju o svojim
novcima, za sebe naprave mnogo više nego kad tim novcem upravljaju veći susjedni
gradovi. To se, uvjeren sam, događa svugdje, i u Zagrebu s njegovim rubnim po-
dručjima.
Nadalje, iskustvo mi kaže da bi funkcije zajedničkog upravljanja prostorom, što
uključuje dio infrastrukture i javnih dobara, trebale preuzeti županije, jer se to nika-
da zapravo nije dogodilo.
Osvrćući se na status pročelnika u samoupravi o kojem se ovdje govorilo, nisam
sklon generalizaciji. Nisam za biranje pročelnika po političkom ključu niti mislim da
bi pročelnici trebali biti doživotni vodeći, stručni službenici. Imam dosta iskustva u
koalicijskim sporazumima, ali nikada nisam na koalicijskom sastanku postavio pitanje
tematike kadrova koji rade u upravi, nikada se o tome nije raspravljalo, ni među koali-
cijskim partnerima ni u stranci kojoj pripadam. Upravljanje, prema mojem sudu, treba
organizirati onaj tko je dobio mandat za upravljanje, a ne čitava politička skupina koja
je osvojila vlast. Zbog tog stava često sam trpio kritiku. Svejedno, ne bih ga mijenjao.
429
Nema jednake koalicijske prakse. Vidio sam praksu koalicijskih sporazuma koji
se doslovno bave radnim mjestima. Netko je ovdje spominjao upravljanje javnom
upravom po principu javnog menadžmenta. Slažem se. Nastojim tako raditi. Moja
je praksa takva. Kako mogu upravljati pročelnici koji nemaju status direktora i ne-
maju reizbor, nego su postavljeni kao nominalno stručno najkompetentnije osobe u
svojim upravnim odjelima?!
Reforma lokalne i regionalne samouprave trebala bi uključiti teritorijalni preus-
troj i decentralizaciju, kao okvir i sadržaj. Jedno bez drugoga ne ide. Prema mojem
sudu, to definitivno mora biti tako. Imam dojam da neki u vlasti, nevezano uz to kojoj
političkoj opciji pripadaju, ta dva aspekta ne izdvajaju, što je dobro. Isključivo terito-
rijalnim preustrojem ne može se riješiti lokalna samouprava. Taj preustroj preduvjet
je da se na njega aplicira kvalitetna fiskalna i upravljačka decentralizacija. Inače ćemo
imati demokratsku samoupravu kao ukras i nikada nećemo konzumirati supsidijar-
nost o kojoj stalno govorimo i koja je sastavnica samouprave u Europskoj uniji.
Kakvo je danas stanje kod nas? Prema meni, Ustav je dobro odredio poziciju
lokalne, pa i regionalne samouprave. Lokalna samouprava donekle je konzumirana.
Zakoni su donekle aplicirali ustavne intencije na lokalnu samoupravu, ali su regio-
nalnu samoupravu ostavili nedorečenom. Imamo, nažalost, neusklađenost zakona u
vezi s ovlastima, pravima i odlučivanju, a da ne govorim o sredstvima koja su neop-
hodna za jačanje regionalne samouprave. Prema mojem viđenju, invalidne su nam
obje razine samouprave, ali i središnja državna razina. Nisam siguran da je organi-
zacija dobra i da je ovakav sustav na duže vrijeme održiv. U vezi s tim postoje odre-
đene analize napravljene kako u Zajednici županija, tako i u drugim institucijama.
Ministar Mlakar govorio je o tome da imamo stotinjak praktično neodrživih,
premalih općina. One su možda imale neko opravdanje u ratnim vremenima… To
vrijeme daleko je iza nas!
Sustav samouprave u Socijalističkoj Republici Hrvatskoj, koji je netko ranije spo-
menuo, imao je peterostruko manji broj općina i zajednica općina. Recimo da je to
jedan mogući model teritorijalnog ustroja kojem možemo težiti. I u funkcionalnom
smislu ponešto bi se iz njega moglo preuzeti u odnosu na sadašnji centralizirani
sustav.
Hrvatska ima neprihvatljivu disproporciju regionalne razvijenosti. I kad bismo
isključili Grad Zagreb, koji strši iznad svih po prosječnom BDP-u, ogroman je neraz-
mjer među županijama. Iza slabije regionalne razvijenosti nerijetko se krije golem
pust prostor. Je li te prostore najprije napustilo gospodarstvo, pa ljudi, ili obrnuto – o
tome bi se moglo raspravljati. Prostor je u velikom broju slučajeva ostao bez ljudi i
gospodarstva, a ako ljudi još nisu otišli nakon propasti gospodarstva, siromasi su.
Taj problem postoji u nizu naših županija.
430
Dodatni rezultat ovakvog našeg sustava centralizirane države jesu devijacije

sustava. Uz korupciju, razgranati su klijentelizam, politička podobnost, zavičajna
pripadnost…
U jednom od vaših radova iskazuje se proračunska stavka tekućih transfera i
kapitalnih donacija za 2008. godinu. U odnosu na prethodnu godinu ta se stavka
povećava s jedne na gotovo dvije milijarde kuna. Zašto je skok u 2008. godini? Pa,
prije izbora je to tako! Radi se o politički jasno raspoznatljivoj situaciji. U demokrat-
skoj državi bližoj građanima i otvorenoj javnom nadzoru tako nešto ne bi se moglo
događati. Zapravo mi bismo morali dokinuti politiku jednoga i politiku stranačke
većine. Centralizacija nije dobra jer administrativno multipliciranu moć političke ve-
ćine preslikava na cijeli teritorij Hrvatske. Ako je moć raspoređena realno, na više
središta, onda imate i pluralizam demokracije u tom dijelu. Jedno s drugim trebalo
bi ići prema boljem. Bolje je kad se razvoj vuče s više mjesta.
Iz poznatih podataka, koji su i ovdje navedeni, svega 10% ukupnoga proračun-
skog novca raspoređuje se na 580 jedinica, uključujući i Grad Zagreb. Osobno mislim
da s reformom sustava financiranja samouprave kasnimo gotovo 10 godina. Pokušaj
koalicijske vlade s početka ovoga desetljeća, kad je ojačalo financiranje samouprave,
nikada do kraja nije zaživio. Samouprava je stalno pod državnim skrbništvom. De-
centralizacija je poslužila državi da u ovlasti samouprave prebaci neke svoje poslove
i da prikrije stvarno povećanje birokratskog aparata.
Samoupravi je zadatak da postupno preuzima poslove i obavlja ih umjesto dr-
žavnih službi. Državne službe trebale bi se smanjivati razmjerno poslovima prepu-
štenim samoupravi. To se, nažalost, u nas nije dogodilo. Vjerujem zato da je sada
dobro vrijeme za reformu, i politički i gospodarski. Vrijeme gospodarski nije dobro
za građane, ali je dobro za reforme. U ovoj situaciji kad se svi slažu oko toga da valja
manje trošiti i da je previše birokracije, treba koristiti znanje i ljude od znanosti i
struke te pokrenuti reforme.
Politički konsenzus svih političkih opcija u Hrvatskoj jasno je izražen kad je u
pitanju provođenje decentralizacije i regionalizacija Hrvatske. Sad je dobra klima za
provođenje promjena.
Poboljšavajući aparat koji smo izgradili, upravljanjem s više mjesta, trebali bi-
smo postići uspješan policentrični razvoj. Teritorijalno i funkcionalno reformirani
ustroj trebao bi upravljati s dvadesetak posto javnog novca, što je još uvijek ispod
standarda Europske unije, ali se barem približava tim standardima.
Što se tiče fondova Europske unije i korištenja tih fondova, o tome je govorio
ministar Pankretić. Fondovsko financiranje projekata regionalnog razvoja na razini
statističkih regija – NUTS II i županija – NUTS III, zahtijevalo bi da već 2011. godi-
ne imamo spremne konkretne projekte. Tih projekata, nažalost, nemamo jer nismo
431
osposobili administrativne kapacitete na lokalnoj i regionalnoj razini, a kasnimo i

na državnoj. Ni financijski ne možemo u potrebnom omjeru pratiti buduće projekte
kako traži Europska unija. Ne samo to, nego sustav po novom Zakonu o regional-
nom razvoju ne predmnijeva pravo partnerstvo između države i županija. Nema
partnerstva u odlučivanju. O tome koji će se regionalni projekti predlagati fondovi-
ma EU odlučivat će središnje vlasti u Hrvatskoj, što je dodatna centralizacija. Dok,
s jedne strane, pričamo o decentralizaciji sustava u Hrvatskoj, s druge strane već
centraliziramo odlučivanje o budućem rasporedu europskog novca namijenjenog
hrvatskom regionalnom razvoju.
Ono što je već prihvaćeno u Europi trebalo bi biti u redu i za nas. S današnjim
sustavom isprepliće nam se NUTS II razina kao regionalna i NUTS III –županijska.
Vrijeme je takvo da očito treba smanjivati broj županija. NUTS kaže tri regije. Mi ih
imamo dvadeset. Pitanje je jesmo li u stanju napraviti neki naš NUTS koji bi riješio
i ujedinio priču sa smanjivanjem broja županija i stvaranjem funkcionalnih regija.
To se, naravno, ne može dogoditi bez političke odluke. Te nove regije trebale bi se
temeljiti na promišljanjima znanosti, struke, na simulaciji, na modelima… Trebale bi
ujediniti našu teoriju, koju definitivno imamo, i praksu, koju definitivno imamo. I
zrelost političkog odlučivanja, koje još definitivno – nemamo!
Predsjedatelj: Zahvaljujem gospodinu županu Komadini na onome što je iznio.

Imamo još jednog diskutanta. To je profesor Koprić.
Prof. dr. sc. Ivan Koprić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu:

Htio bih komentirati nekoliko stvari koje su me ponukale na razmišljanje. Mi-
slim da je ponekad bilo i malo pregrubih stavova o tome što je u ovom poslu politika,
a što struka. Pitanje uređenja lokalne samouprave i političko je i stručno pitanje.
Ne može se provesti reforma ni bez struke ni bez politike. Politika nesumnjivo ima
ulogu. Pitanje je koja politika i kako se dolazi do toga što je politički prihvatljivo.
Određuju li to političari koji su trenutno na vlasti ili to određuju građani kao članovi
lokalne zajednice za koju se ta lokalna samouprava uopće i formira. S druge strane,
struka može cijeli niz stvari ponuditi i analizirati. Mora računati s time da će ciljeve
odrediti politika, a da će iz ponuđenih rješenja nešto moći odabrati i struka. Jedni
bez drugih zapravo tu ne možemo. Mi bismo mogli u nekoj tehnokratskoj varijanti
doista postaviti stvari. Pitanje je bi li to onda živjelo u stvarnosti ili bi možda umrlo
isto tako kao kad to čine političari nezrelim političkim odlučivanjem, kao što je rekao
moj prethodnik. Nisam ni za jedan ni za drugi pristup kao isključivi nego za raspra-
vu i suradnju i mislim da policy zajednice trebaju okupiti jedne i druge. Ne samo
stručnjake koji se bave pojedinim pitanjima s gledišta struke, nego i zainteresirane
pripadnike civilnog društva, zajednice, politike i sl.
432
Da se vratim dvjema krucijalnim stvarima. Nadam se da ćemo sutra doći do još

praktičnijih pitanja, da ćemo ovdje postaviti stvari na još malo čvršću osnovu kori-
steći se svime onime što je danas bilo rečeno. Htio bih malo doskočiti stvari. Moramo
vidjeti za što se to zauzimamo. Jesmo li za to da poboljšamo sadašnju situaciju u
nekoj mjeri, pa je onda pitanje u kojoj? Treba li se ove, kako ste ih nazvali, „invalid-
ne“ općine sada eliminirati i je li to njih 10, 50 ili 100? Postavlja se pitanje po kojim
kriterijima? Što je to javna usluga koju očekujemo od općine? Je li ta javna usluga
određena postojećim propisima – jer postojeći su propisi takvi kakvi su zahvaljujući
okolnostima koje su bile takve kakve su bile. To nije zadano unaprijed. Krug javnih
usluga koje lokalna samouprava može pružati građanima možeš odrediti usko, a
možeš odrediti vrlo široko. U nordijskim zemljama taj je krug izuzetno širok. Šved-
ska zapošljava oko milijun lokalnih službenika, ne samo u administraciji, nego u
javnim službama koje pružaju tisuće takvih zaposlenih na lokalnoj razini. Velik je
prostor za određenje što je to javna usluga koja će se pružati građanima na lokalnoj
razini, odnosno u okviru lokalne samouprave. Pitanje je također, kad se odredi ne-
kakav krug tih javnih usluga, kako to onda financirati?
Jedan od elemenata za prosudbu „invalidnosti“ lokalnih jedinica jest njihova
financijska nemogućnost da vlastitim prihodima pokriju svoje rashode. To se isto
dade dizajnirati do neke mjere. Ne može se u Civljanima i drugim majušnim jedini-
cama. Tamo se može i PDV dati općini, pa to ipak neće dovesti do bitnog napretka
u financijskom kapacitetu. Tu ipak postoje određena ograničenja, ali je isto tako či-
njenica i da je trenutna nemogućnost mnogih lokalnih jedinica da financiraju svoje
rashode uvjetovana propisima koji su opet specifični, takvi kakvi jesu. U naknadnoj
odluci koja će proizaći iz rasprave politika mora reći koliku mjeru decentralizacije
želi i mora biti svjesna što to zapravo znači. Nije moguće razgovarati u stilu: „Ukinut
ćemo neke lokalne jedinice pa će se samim tim postići decentralizacija ili centraliza-
cija!“ Ukinut će se neke lokalne jedinice i proizvest će se troškovi njihova ukidanja,
jer i ukidanje košta. To nije besplatna stvar. Politika bi trebala reći „hoćemo da se
25% javnih usluga pruža preko lokalne samouprave“, ali onda to znači i 25-postotni
udio lokalne samouprave u javnim prihodima, a ne 5-postotni. Ne može se s 5%
nikako postići 25%. Toga politika mora biti svjesna. Mislim da je naša odgovornost
da pokažemo pod kojim se pretpostavkama što može postići. Ne može se postići sve
pod bilo kakvim pretpostavkama. Sutra će biti više govora o tome, pa će se vidjeti da
je uređenje lokalne samouprave, odnosno svega onoga što je ispod državne razine,
zapravo najsloženije pitanje organizacije države. Relativno je lako postaviti odnose
između parlamenta i vlade. Ovo drugo ipak je mudrost, velika, stručna, životna i
politička. Hvala.
433
Predsjedatelj: Zahvaljujem kolegi Kopriću. Još imamo kolegu Đulabića, koji se javio
za kratku intervenciju.
Mr. sc. Vedran Đulabić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu:

S obzirom na to da je današnja tema vezana za regionalnu samoupravu, još ću
se malo nadovezati na prethodnu raspravu i izlaganja. Čini mi se da bi posebno
trebalo razgovarati oko podjele na statističke regije, dakle na NUTS regije, i podjele
na samoupravne (političke) regije. Ne bi trebalo zaboraviti da je riječ o dva odvojena
procesa. S jedne strane, možemo ići pristupom koji će pokušati harmonizirati obje
podjele, pa reći da nam političke regije ujedno budu i statističke regije. To je jedan
pristup i ako bi se karta mogla nacrtati tako da u tim novim regijama bude oko
800.000 stanovnika, stvar bi mogla funkcionirati na taj način. Hrvatska ima nešto
više od četiri milijuna stanovnika i, kad se to podijeli na pet regija, svaka može imati
dovoljno stanovnika da ujedno bude i NUTS (statistička) regija.
Međutim, mislim da ne bi trebalo nužno ići tim smjerom, već bi zemlju trebalo
podijeliti na što je manje moguće statističkih jedinica. Tu se ne radi nužno samo o
tome da nam nešto lijepo izgleda na karti, već se radi o prevažnom dugoročnom
nacionalnom interesu. Naime, statistička podjela uvjetuje koliko će dugo neka regija
u okviru strukturnih fondova biti podobna za financiranje iz cilja Konvergencije. Cilj
Konvergencije financijski je najizdašniji u odnosu na ostala dva (regionalna konku-
rentnost i europska teritorijalna suradnja) i na njega otpada više od 80% proračuna
EU namijenjenoga za regionalnu politiku. Da podsjetim, regionalna (kohezijska) po-
litika u proračunu EU za razdoblje 2007. – 2013. ili, kako se to moderno voli kazati, u
financijskoj omotnici sudjeluje s otprilike oko 340 milijardi eura. Dakle, više od 80%
od tih 340 milijardi rezervirano je za financiranje projekata razvoja u statističkim
regijama kvalificiranim u okviru cilja Konvergencije. Nije li strateški, dugoročni cilj
Hrvatske da što dulje kao cijela zemlja ostane u okviru tog financijski izdašnog cilja
Konvergencije? Logika govori da, što je manje statističkih jedinica, to će, u statistič-
kom smislu, one biti slabije razvijene i duže će cijela zemlja moći crpsti ta ogromna
financijska sredstva. Ako se zemlja podijeli na više statističkih jedinica, postoji opa-
snost da veći broj njih bude razvijeniji od 75% prosjeka EU, što je gornja granica za
ulazak u cilj Konveregencija.
Zato mislim da bi bilo krajnje pragmatično i mudro iskoristiti ovaj trenutak u od-
nosu na Europsku uniju i reći da ćemo zemlju racionalizirati na 4, 5, 6 ili više samou-
pravnih regija i onda ćemo pristupiti redefiniranju statističkih regija, što je, sukladno
propisima EU, moguće u takvim situacijama, jer su statističke regija samo zbroj već
postojećih samoupravnih jedinica. Statistička se podjela uvijek temelji na granicama
postojećih jedinica, koje se grupiraju u veći broj statističkih jedinica. Ako bi došlo do
434
teritorijalne podjele i okrupnjavanja županija, onda je lakše kod Europske komisije

isposlovati novu statističku podjelu. U tom smislu, moglo bi se ići smjerom podjele
zemlje na pet ili više samoupravnih regija, ovisno o tome kakvo je raspoloženje u Hr-
vatskoj, i onda te regije jednostavno grupirati u dvije statističke jedinice, sjevernu i
južnu Hrvatsku, i tako osigurati da cijela zemlja kao cjelina ostane i okviru cilja Kon-
vergencije u proračunskom razdoblju nakon 2020. godine. Naš je cilj ne da budemo
nerazvijeni, nego da nas statistika percipira kao nerazvijene i da zbog toga imamo
mogućnost dugoročnog korištenja financijskih sredstava za financiranje strateških
razvojnih projekata.
Predsjedatelj: Hvala kolega Đulabić. Za riječ se javila i kolegica Inge Perko Šeparo-
vić.
Prof. dr. sc. Inge Perko Šeparović:

Mislim da me kolega Koprić krivo shvatio kad sam govorila o policy community.
Mislila sam zapravo na stručni dio te zajednice koji predstavlja njezinu jezgru. Ona
je ta koja može dati početni sadržaj nekog plana; iz toga ne proizlazi nužno da će taj
plan biti prihvaćen s izmjenama ili bez izmjena od strane zainteresiranih (stakehol-
dersa) koji se uključuju u proces odlučivanja. Tu su posebno važni nosioci političke
vlasti koji čine neizbježni dio policy community i čija je politička volja ili njezin nedo-
statak presudna za prihvaćanje plana što ga inicira stručni dio zajednice.
Predsjedatelj: Hvala kolegici Perko Šeparović. Ovime bismo zaključili današnji

rad. Mi smo ovdje radili tri i pol sata. To nije malo. To je jako brzo proteklo, znači
da je bilo zanimljivo. Ovo smatram kao uvod za ono što nas čeka sutra. Očekujem
da i sutra bude rasprava o svim temama tako da zaključimo tu cjelinu. Volio bih da
nakraju možemo iznijeti neke ideje. Sve i bilježim, pa ću ih na kraju reći, tako da u
knjizi to bude kao jedna cjelina. Mi ne donosimo zaključke, samo iznosimo stvari
i nudimo ih kao menue da ih se iskoristi kada se na tome bude radilo. Hvala vam
lijepa na pažnji i vidimo se sutra u 10 sati.
435
RASPRAVA DRUGOG DANA
Predsjedatelj:
Nakon stanke nastavljamo s radom. Imamo devet prijavljenih za raspravu. Pred-
lažem da budete što kraći. Sve će biti snimljeno i prilikom autorizacije možete dora-
diti svoje tekstove. Prvi se za raspravu prijavio kolega Mirko Klarić. Izvolite!
Doc. dr. sc. Mirko Klarić, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu:

Samo nekoliko intervencija koje su vezane za pojmove spominjane na ovom sku-
pu tijekom protekla dva dana. Mislim da se otvorio čitav niz vrlo različitih tema,
koje su pokazale da je problematika lokalne samouprave vrlo kompleksna i složena.
Ona je, prema mojem mišljenju, pokazala dvije osnovne stvari i otvorila dva temelj-
na pitanja: prvo, hoće li se Hrvatska u perspektivi odlučiti za neku vrstu minirefor-
me koja će biti samo neka vrsta poboljšanja postojećeg sustava, i drugo, hoće li se
Hrvatska ipak odlučiti za neku temeljitiju reformu lokalne i regionalne samouprave.
Svi su radovi pokazali da načelno u Europi danas postoji tendencija decentralizacije
i teritorijalnog okrupnjavanja jedinica lokalne samouprave, stvaranja i jačanja regio-
nalnih jedinica te funkcionalne decentralizacije, odnosno prijenosa određenog dijela
i ovlasti na jedinice lokalne samouprave. Što se tiče našeg sustava lokalne samoupra-
ve, kada ga se generalno promatra, sadašnji sustav obiluje velikim brojem jedinica i
lokalne samouprave i jedinica područne samouprave. Namjerno ne govorim regije,
jer regije impliciraju nešto drugo. Ono što se može primijetiti jest da su ovlasti koje
imaju i jedinice lokalne i jedinice područne samouprave poprilično sužene. Drugi
veliki problem jest fiskalni kapacitet jedinica lokalne samouprave, koji je ograničen.
Temeljna pitanja vodit će se oko toga želimo li mi stvarno decentralizaciju, a ako je
želimo, kako ćemo je provesti, posebice glede jačanja ovlasti jedinica lokalne i regio-
nalne samouprave i jačanja njezina fiskalnog kapaciteta. Hvala.
Predsjedatelj: Hvala, kolega Klarić! Sljedeći se za raspravu javio gradonačelnik gra-

da Rijeke, gospodin Vojko Obersnel. Izvolite.
Mr. sc.Vojko Obersnel, gradonačelnik grada Rijeke i predsjednik Udruge gradova:

Prije svega, srdačan pozdrav svima! Uz to što sam gradonačelnik Rijeke, pred-
sjednik sam Udruge gradova, nacionalne asocijacije koja okuplja 98 od ukupno 127
gradova, koliko ih je danas u Republici Hrvatskoj.
Drago mi je da mogu sudjelovati u ovoj raspravi. Želio bih na početku zahvaliti
na samoj činjenici što je i Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti prepoznala zna-
436
čenje potrebe reforme lokalne samouprave i nadam se da će dio rasprava jučerašnjeg

i današnjeg dana poslužiti onima koji bi trebali čuti i koji bi trebali shvatiti da je
reforma lokalne i regionalne samouprave nužan proces, ali jednako tako i složen
proces koji se ne može provesti u roku od nekoliko mjeseci.
Referirao bih se na neka predavanja koja su danas bila iznimno zanimljiva, a že-
lio bih ih popuniti nekim možda isto tako jednako zanimljivim podacima. Čuli smo
danas na početku od prof. Ivaniševića o četiri modela dominantna u Europi. Mislim
da je to bio dobar presjek, koji ukazuje na to da ni u Europi ne postoji jedinstven
stav oko toga treba li biti puno jedinica, malo jedinica i na koji način one trebaju biti
organizirane. Mislim da u toj cijeloj priči nedostaje jedan bitan podatak i zato bih ga
želio iznijeti jer raspolažem tim podacima.
Neovisno o kojem modelu od ona četiri koja su dominantna u Europi govorimo,
ostaje činjenica da je uvijek u tim zemljama udio rashoda u jedinicama lokalne i re-
gionalne samouprave u javnim izdacima veći od 30%. Konkretno, u Italiji je 31,2%,
u Francuskoj s onim ogromnim brojem gradova i općina to je 21,4%, u Njemačkoj
24%, u Španjolskoj je 54,6%, u Švedskoj 46,6% i vjerojatno u nedostižnoj Danskoj to je
63,1%. To je suština priče o reformi lokalne samouprave. Kad se vratimo na podatak,
koji smo također danas čuli, da je on u Hrvatskoj svega 10%, onda imamo najočitiji
dokaz o čemu govorimo. Možemo s gledišta pravne struke raspredati o reformi lo-
kalne i regionalne samouprave kako god hoćemo, ali ako ne definiramo taj iznos i
ako ne dođemo do toga da jedinice lokalne i regionalne samouprave moraju imati
osigurane izvorne prihode za obavljanje svojih djelatnosti, sve će to ostati dalje mrtvo
slovo na papiru kao što je, nažalost, prema mojem dubokom uvjerenju, iako se mnogi
sa mnom ne slažu, činjenica da je i ova lokalna samouprava danas kakva jest na vrlo
slabom stupnju razvoja i vrlo slabom stupnju mogućnosti ostvarenja svojih ovlasti.
Dugo se bavim ovim poslom i dugo sudjelujem u ovakvim raspravama i vrlo če-
sto znam reći jednu poraznu činjenicu nakon 18 godina lokalne samouprave ovakve
kakvu imamo u Hrvatskoj, a to je da bi svi mi koji radimo u lokalnoj samoupravi
bili više nego zadovoljni da nam se ostvari mogućnost da dobijemo ono što nam je
u ovom trenutku zapisano u Ustavu, a nakon toga iz Ustava preneseno u Zakon o
lokalnoj i regionalnoj samoupravi.
Mi nakon 18 godina nismo došli do toga da lokalna i regionalna samouprava
imaju pod svojom mjerodavnošću ono što im jamči Ustav i sljedeći zakon izveden iz
toga, a to je Zakon o lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Više smo ga puta mijenjali,
ali nikada nismo dostigli tu ustavnu razinu, pa čak ni u ovoj zadnjoj izmjeni, u koju
smo unijeli institut velikih gradova. Oni su dobili nešto šire ovlasti, ali od te reforme
i te izmjene prošle su već četiri godine. Jedino što se realiziralo, jedino što se uspjelo
ostvariti iz te reforme jest da su veliki gradovi dobili ovlasti za izdavanje građevins-
kih dozvola, odnosno dokumenata za gradnju, i to iz jednostavnog razloga što se dr-
437
žavna uprava htjela riješiti toga tereta i to je opet prebačeno lokalnoj samoupravi bez
sredstava financiranja. Mi smo preuzeli tu obvezu s brojem službenika koji su radili
u državnoj upravi i s onim iznosom kojim je država plaćala te državne službenike, a
samo oni koji su povećali broj službenika i uložili dodatna sredstva u informatizaciju
i opremu u konačnici su odgovorili zadaći, a to je da danas izdajemo dokumente u
rokovima koji su predviđeni zakonom.
To je porazno za sustav lokalne samouprave, ali ujedno govori da nam je po-
treban ozbiljan pristup reformi koji podrazumijeva analizu postojećeg stanja, zatim
jasnu strategiju u vezi s time što želimo od lokalne i regionalne samouprave – koje
su buduće ovlasti lokalne i regionalne samouprave, nakon toga definiranje fiskal-
nih kapaciteta i izvornih prihoda, a tek kao posljednja stepenica u toj priči dolaze
rasprave o eventualnom teritorijalnom preustroju, odnosno drukčijem definiranju
današnjih općina i gradova.
Mnogi su se danas u svojim izlaganjima referirali na Dansku, pa ću to učiniti i ja.
Stjecajem okolnosti imao sam se prilike dosta detaljno upoznati sa sustavom refor-
me lokalne samouprave u Danskoj. Surađujemo i nastojimo uspostaviti još prisniju
suradnju s Danskom udrugom gradova upravo iz razloga što taj model smatramo
najprihvatljivijim za hrvatske uvjete. Ne govorim sada o tome da uspoređujemo BDP
Danske i Hrvatske. Ne govorim čak ni o tome da želimo da lokalna samouprava
sudjeluje u javnim rashodima sa 63%, kao što je to slučaj Danske. Samo želim upo-
zoriti na metodologiju koja je primijenjena u Danskoj da se dođe do novog sustava
lokalne samouprave, metodologiju koja ne košta ništa ili košta barem jednako ono-
liko koliko će koštati naša. Govorimo o metodologiji, a činjenica je da je u Danskoj
postignut politički konsenzus, prije svega stranaka u parlamentu, da su formirana
povjerenstva u kojima su u jednakom omjeru bili zastupljeni predstavnici vlade, od-
nosno parlamenta, predstavnici nacionalnih udruženja lokalnih i regionalnih vlasti i
predstavnici struke. Tu, prije svega, mislim na akademsku zajednicu.
Tako formirano povjerenstvo radilo je pune dvije godine dok nije predložilo pet
ili šest različitih alternativnih modela koji su onda bili predmet rasprave i u parla-
mentu i u Vladi i među jedinicama lokalne, odnosno regionalne samouprave, pa,
između ostalog, i među građanima. Nakon usuglašavanja i definiranja tih različitih
modela, u sljedeće dvije godine usvojen je novi zakon kojim je definiran novi ustroj
lokalne samouprave, a nakon toga su krajem izbornog ciklusa održani novi izbori
po tom novom modelu. Dakle, to je postupak koji je u jednoj razvijenoj, organizira-
noj, bogatoj zemlji trajao punih šest godina. Ne kažem da kod nas mora trajati šest
godina jer vjerojatno ne bismo imali toliko vremena, ali vjerujem da ga možemo
izgurati za tri ili četiri godine, ali zato treba postojati politička volja i treba pokušati
primijeniti taj model.
438
Govorim isključivo o načinu na koji se pristupilo reorganizaciji lokalne samou-

prave u koju moraju biti primarno uključena sva tri elementa koja su bila uključena
u Danskoj – predstavnici vlade, predstavnici udruga lokalnih vlasti, a jednako tako
i predstavnici struke. Jedino na taj način možemo očekivati da ćemo dobiti nekakav
konačan rezultat.
Samo još da kažem da se ne zavaravamo s činjenicom da ćemo takvom
reorganizacijom bitno smanjiti postojeće troškove. Oni jesu u Danskoj nešto smanjeni.
Međutim, oni nisu smanjeni u broju zaposlenih, jer pretpostavljam da barem one iz
pravne struke ne treba uvjeravati da ljudi koji su zaposleni u lokalnoj i regionalnoj
samoupravi ostvaruju nekakva prava sukladno Zakonu o radu. Nakon reforme
u Danskoj ostao je manje-više isti broj zaposlenih, samo su drukčije raspoređeni
ovisno o ovlastima. Dio ljudi koji je prije radio u ministarstvima prešao je u lokalnu
samoupravu, dio iz lokalne samouprave prešao je u regionalnu, ali je to ostalo otprilike
na istom broju zaposlenih. Smanjio se za pola broj izabranih dužnosnika i smanjio
se za pola broj članova predstavničkih tijela. Znatno se smanjio broj gradova koji su
sigurno time dobili i veće fiskalne kapacitete i snagu kao nekakav pokretački razvoj.
To je put kojim Udruga gradova i ja vidimo daljnje napore oko reforme lokalne
samouprave, a o tome kako to kod nas izgleda ispričat ću za kraj jednu priču, koja
je možda smiješna, a možda žalosna. Čuli ste od gospodina Antića da ima sedam
primjera modela i metoda kojima se obavlja nadzor nad lokalnom samoupravom.
Volio bih da mi netko nabroji sedam izvora financiranja lokalne samouprave. Hvala
na pažnji.
Predsjedatelj: Zahvaljujem gospodinu Obersnelu i mislim da tu ima jako zanimlji-

vih stvari koje treba istaknuti kao moguće prijedloge kako da se postupi u ovom
radu. Nismo mi ti koji će otkrivati toplu vodu. Ako je netko nešto pametno učinio,
onda treba to i koristiti i primijeniti i to je jedini put da se dođe do pravog rezultata.
Kad smo god u svojoj povijesti htjeli biti originalni, to je loše završilo. A sada je na
redu za raspravu gospođa Dubravka Jurlina Alibegović.
Dr. sc. Dubravka Jurlina Alibegović, Ekonomski institut, Zagreb:

Iako se dugo bavim lokalnom i regionalnom samoupravom, uglavnom fiskal-
nim i financijskim aspektima, ipak bih voljela istaknuti da sam u ova dva dana stekla
niz novih saznanja koja su mi dala nove ideje za razmišljanje. Danas ne bih željela
biti predugačka u svom izlaganju jer su me zadnji put kad sam govorila o ovoj pro-
blematici kolege na to upozorile, pa ću danas nastojati biti vrlo kratka.
Istaknula bih da smo u ova dva dana puno toga čuli o iskustvima drugih zema-
lja, kao i o našim vlastitim iskustvima koja se tiču lokalne i regionalne samouprave.
439
Budući da je naša današnja i jučerašnja tema okruglog stola nova hrvatska lokalna
i regionalna samouprava, zanimalo bi me što to točno znači. Odgovor na to pitanje,
kako ga ja razumijem, jest da svi akteri koji donose odluke koje se tiču lokalne i regi-
onalne samouprave trebaju točno znati što se konkretno želi od lokalne i regionalne
samouprave u Hrvatskoj. Moj najkraći odgovor jest da se svi moramo složiti s time
da želimo djelotvornu i učinkovitu lokalnu i regionalnu samoupravu koja u svom
fokusu interesa ima nas, lokalne stanovnike, koji živimo i djelujemo u tim istim lo-
kalnim i regionalnim zajednicama, odnosno području.
Za ostvarenje cilja uspostave djelotvorne i učinkovite lokalne i regionalne samo-
uprave potrebno je ispunjenje nekoliko ključnih uvjeta.
Prvo, potrebni su dobro obrazovani i motivirani stručnjaci koji donose važne
razvojne odluke na lokalnoj i regionalnoj razini, o kojima je jučer lijepo govorila
profesorica Marčetić.
Na drugom mjestu po važnosti jest jasna podjela javnih odgovornosti u provo-
đenju javnih funkcija i javnih poslova između središnje države i lokalne i regionalne
samouprave, koje prva, druga i treća razina moraju učinkovito i djelotvorno obavlja-
ti za svoje građane. Tu bih se nadovezala na stavove koje je iznio gospodin Obersnel.
Smatram da je za Hrvatsku najvažnije da se donese politička odluka i da se postignu
potrebni dogovori želimo li Hrvatsku i u kojoj mjeri kao decentraliziranu državu
s konkretnim ustrojem i jasno podijeljenim odnosima u obavljanju javnih funkcija
između razina javne vlasti.
Treće, i ne najmanje važno, za provođenje javnih poslova sve razine javne vlasti
trebaju raspolagati odgovarajućim javnim sredstvima. Isto tako moramo znati da
središnja država ne može isključivo odlučivati o svim izvorima financiranja buduće
djelotvorne i učinkovite lokalne i područne samouprave u Hrvatskoj.
Željela bih kratko podsjetiti kako je u prethodnim izlaganjima ukazano na razli-
ke u fiskalnim kapacitetima lokalne i regionalne samouprave. Tome treba dodati i
to da lokalna i regionalna samouprava samostalno odlučuje o izuzetno malom bro-
ju poreznih i neporeznih instrumenata financiranja. Izdvojit ću samo jedan primjer
u kojem lokalna samouprava ima puno pravo odlučivanja u donošenju odluke o
poreznoj osnovici i poreznoj stopi. To je porez na korištenje javnih površina. U pro-
računima jedinica lokalne samouprave prihod od tog poreza od minornog je zna-
čenja. Svega je nekoliko drugih poreznih instrumenata na čiju visinu prihoda samo
djelomično može utjecati lokalna i regionalna samouprava. To su prihodi od onih
poreznih instrumenata za koje središnja država propisuje donju i/ili gornju granicu
poreznih stopa. Jedan od primjera jest stopa prireza porezu na dohodak koju su
uvele samo malobrojne lokalne jedinice. Prema zadnjim javno dostupnim podacima
Porezne uprave, mali je broj općina i gradova iskoristio mogućnost uvođenja prireza
440
porezu na dohodak kako bi stvorile u granicama koje propisuje središnja država

kvalitetne lokalne izvore financiranja.
Pomoći središnje države važan su izvor financiranja jer se lokalna i regional-
na samouprava uvelike oslanja na pomoć središnje države. Međutim, problem je
u tome što središnja država svake godine Zakonom o izvršenju državnog proraču-
na donosi kriterije za dodjelu sredstava pomoći. Lokalna i regionalna samouprava
takvim načinom donošenja odluke o sredstvima pomoći koja je podložna godišnjoj
izmjeni kriterija nema mogućnost višegodišnjeg planiranja proračuna, a uz to nema
mogućnost donošenja svojih razvojnih odluka na temelju jasno isplaniranih izvora
sredstava, jer ne može utjecati na donošenje odluka o visini proračunskih prihoda
po osnovi sredstava pomoći središnje države.
Istaknula bih da je pred lokalnom i regionalnom samoupravom puno izazova,
kao i pred središnjom državom. Važne odluke koje se tiču budućnosti lokalne i re-
gionalne samouprave središnja država ne smije donositi sama. Ona bi odluke koje
se tiču budućnosti lokalne i regionalne samouprave u našoj zemlji trebala donositi
u izravnoj komunikaciji s lokalnom razinom vlasti preko stručnih udruga lokalne i
regionalne samouprave i u konzultaciji sa svim ostalim važnijim dionicima.
Na kraju bih istaknula jednu ključnu riječ o kojoj do sada nije bilo dovoljno go-
vora. To su pokazatelji uspješnosti koje je spominjao kolega Petak u okviru vođenja
javnih politika. Pokazatelji uspješnosti koji služe za praćenje ostvarenih rezultata i
postignutih učinaka trošenjem javnih sredstava nemaju odgovarajuću primjenu ni
na razini središnje države, a još manje na lokalnoj i regionalnoj razini. Praćenje po-
stignutih rezultata i učinaka pomoću pokazatelja uspješnosti treba povezati u sustav
integriranog proračunskog i strateškog planiranja. Budući da su na ovom okruglom
stolu i predstavnici lokalne i predstavnici regionalne samouprave, uvjerena sam da
će se svi oni složiti s mojom konstatacijom da svaka od lokalnih jedinica želi imati
kvalitetan strateški razvojni dokument koji će ne samo lijepo izgledati i krasiti la-
dice i police nego će omogućiti osnovu za planiranje itekako promišljene lokalne
razvojne priče koja će biti temelj za promicanje lokalnog i regionalnog razvoja. U
tom strateškom dokumentu važno je utvrditi pokazatelje uspješnosti kao temelj za
buduće planiranje proračunskih sredstava. O tome sam govorila svojim studentima
na poslijediplomskim studijima.
Hvala lijepa.
441
Predsjedatelj: Zahvaljujem kolegici Jurlina Alibegović, a sada ima riječ gospodin

Branko Hrg, gradonačelnik Križevaca.
Branko Hrg, gradonačelnik grada Križevaca:

Izuzetno mi je drago da se o problematici lokalne i regionalne samouprave u
Republici Hrvatskoj raspravlja na ovoj razini, političkim interesima neopterećeno.
Moram naglasiti da se s većinom iznesenog slažem, da ste kao znanstvenici na
izuzetno dobrom tragu onoga što treba mijenjati u lokalnoj i regionalnoj samoupravi.
Praksa i teorija vrlo se teško i rijetko poklapaju, većinom ono što u teoriji izgleda
jako dobro u stvarnosti izgleda malo drugačije, no u ovom slučaju, kad bi se primije-
nila vaša stajališta, zasigurno bi došlo do bitnih poboljšanja u funkcioniranju lokalne
i regionalne samouprave.
Izuzetno bi mi bilo drago kad bi politika mogla neopterećeno prihvatiti i raz-
motriti vaša stajališta i kada to ne bi postalo političko nadmetanje i dodvoravanje
pojedinim sredinama, odnosno kad bi se iz svega mogao roditi jedan dobar hrvatski
zakon.
Političke stranke trebale bi se dogovoriti i oformiti zajedničko tijelo koje bi utvr-
dilo glavne ciljeve, smjer i zadatke kao temelj za izradu nove lokalne i regionalne
samouprave, jer ova današnja definitivno nije ono što bi trebala biti. Navest ću ne-
koliko primjera iz prakse. Mi praktičari u lokalnoj politici pojam decentralizacije
po sadašnjem modelu, kod njezina provođenja, u pravilu doživljavamo kao novu
centralizaciju. Kad država nešto decentralizira, ona to radi onako kako je njoj naj-
jednostavnije, a to znači spuštanje ili decentralizacija na neku „umjetnu“ tvorevi-
nu. U sadašnjem vremenu većinom su to županije. Ta ista „umjetna“ razina stvara
neku svoju novu centralizaciju, a sve većinom završava povećavanjem birokratskog
aparata i razvlaštenjem lokalne samouorave, ukidanjem nekih službi koje su bliže
građanima i osnivanje u novom centru birokratske moći, županiji. Naravno, udalje-
nijem građanima. Na taj način stvara se još jedna dodatna prepreka u realizaciji pro-
jekata, za koje zahtjevi ionako završe u državnim tijelima, ali usporeni za još jednu
stepenicu. Tako u praksi izgleda pojam decentralizacije.
Nešto kratko o ustroju lokalne samouprave do 1993. godine. U to sam vrijeme
u dva mandata bio županijski vijećnik. Potom sam došao na dužnost koju i danas
obavljam. Sagledavajući to iz vlastitog iskustva, bez ikakvog uvijanja ili dodvora-
vanja, bez pretenzija da se kome zamjerim ili povlađujem, moram konstatirati da je
sadašnji lokalni i regionalni ustroj u Republici Hrvatskoj loš i manjkav. Osobno se
slažem s onim što je iznio dr. sc. Blažević, da je ustroj do 1993. bio funkcionalniji, bli-
že građanima, da je čovjek mogao bliže mjestu stanovanja rješavati svoje probleme.
Njega je trebalo doraditi, poboljšati, modernizirati. Kad bismo napravili analize i
442
usporedili ga sa sadašnjim, uvjeren sam da bi bio pozitivniji i funkcionalniji. Decen-

traliziraniji je svakako bio, i fiskalno i po ovlastima.
No, mi smo novim ustrojem dobili županije, županije koje su 1993. imale malo
drugačiju ulogu i zadaće. Jedna od najvažnijih bila je briga o ravnomjernom razvo-
ju. Već 2001. godine termin „ravnomjernog razvoja“ gubi se iz zakona, a županije
polako počinju, spuštanjem ovlasti, sličiti na neku vrstu međulokalne samouprave.
Ovdje je danas izrečen pojam s kojim se neću složiti – „lokalni šerif“. Volio bih
da svatko tko to kaže pokuša raditi po ovom novom zakonu o izboru lokaknih/
regionalnih dužnosnika, pa da nam kaže gdje to lokalni dužnosnik može biti šerif.
Nasreću, ne može biti šerif ni više ni manje nego što je to mogao po prijašnjem na-
činu izbora, čak štoviše, dosta je otežano funkcioniranje, posebno tamo gdje nema
stabilne većine u gradskom vijeću.
Nedavno su započele neslužbene rasprave o potrebi promjena u teritorijalnom
ustroju Republike Hrvatske. Pokrenula se priča o preglomaznim tijelima i troško-
vima u lokalnoj samoupravi, a kao najveći problem istaknute su općine. Odmah
su počele špekulacije o ukidanju pojedinih općina, naravno bez ikakvih prethodnih
analiza. Napravio sam malu analizu na području grada Križevaca i četiri okolne
općine nastale od nekadašnje općine Križevci. Usporedio sam podatke o broju zapo-
slenih u svim službama nekadašnje općine Križevci sa sadašnjim brojem zaposlenih
u svim službama koje djeluju u gradu Križevcima, bez obzira na to pod čijim uprav-
ljanjem, te sa svim službama u četiri okolne općine. Rezultat: neriješeno, skoro isti
broj kao prije. No, realno je do povećanja došlo jer su u sjedištu županije osnovane
nove službe, i to „umnožene“. Županijske kao regionalna samouprava, plus župa-
nijski državni uredi.
Kad bismo potom napravili malo istraživanje onoga što je sve učinjeno po lokal-
nim sredinama od nastanka malih općina, imali bismo što nabrajati, i to u kakvim
uvjetima. Ukidanje općina, osim iznimnih slučajeva, zasigurno nije dobar put, no
određivanje razine ovlasti i fiskalna decentralizacija do lokalne razine dobar je put.
Zauzimam se za model fiskalne decentralizacije „po glavi stanovnika“. Naime,
država treba na bazi realnih pokazatelja utvrditi prosjek proračunskog prihoda za
pojedinu jedinicu lokalne samouprave po glavi stanovnika, odrediti mimimum na
državnoj razini i jedinicama lokalne samouprave, a za one koje su ispod državnog
prosjeka decentralizirati sredstva u njihove proračune. To bi osiguralo ravnomjeran
razvoj, a onemogućilo dijeljenje proračunskih sredstava po političkim podobnosti-
ma ili nečem sličnom, a sve skupa, pravednijom raspodjelom ne bi ništa više stajalo
državu. Naravno, osim gubljenja moći, koju u centraliziranom sustavu njeguje. U
tom slučaju znatno se gubi utjecaj županija kao minicentara moći, jer lokalna samo-
uprava točno zna čime raspolaže i koliko sredstava može očekivati u proračunu. Po
današnjem ustroju županije su u naravi zajednice malih općina.
443
U svemu ovome jedino zdravo tkivo lokalne samouprave ustvari su gradovi. U

gradovima su uredi, škole, društveni život i, naravno, gospodarstvo. Gradovi već
danas samostalno djeluju i županije im nisu potrebne, ali im mogu biti prepreka.
Smatram da su gradovi jedini pravi temelj lokalne samouprave jer u njima i danas
svoje potrebe rješavaju stanovnici okolnih općina. Isto tako smatram da je Hrvatskoj
potrebna regionalizacija, ali što prirodnija, a najbliža mi je ideja o četiri regije plus
grad Zagreb.
Predsjedatelj: Hvala lijepa, gospodine Hrg. Za raspravu se javio i gospodin Dragan

Zelić iz Gonga.
Dragan Zelić, Gong:

Poštovane dame i gospodo, Gong pozdravlja ovu inicijativu Hrvatske akademije
znanosti i umjetnosti da se uključi u javnu raspravu o budućnosti lokalne samou-
prave. Šteta je što nema više predstavnika medija. Ne zato da bi nužno prenijeli ovaj
događaj nego da nauče nešto iz svih ovih izlaganja.
Ono što je ključno jest da politika čuje i uzme u razmatranje prijedoge s ovog
skupa kad bude donosila odluke vezane za reformu lokalne samouprave. Političari
nisu najpametniji i trebali bi više slušati struku. Mi se nadamo da će politika biti
mudra i prihvatiti savjete s ovakvih skupova, a ne samo fingirati da uzima te sa-
vjete, kao što je to bio slučaj kod profesora Pavića, da se pozovu na stručnjake a
nisu ni pročitali ni razmotrili što su oni napisali. Kad govorimo o reformi lokalne
samouprave, mogu se ukinuti neke jedinice, gradovi, županije ili pak dodati. Mogu
jedinice dobiti i više sredstava. No, bitno je što će biti u tim jedinicama, kakav će biti
politički život, hoće li te jedinice funkcionirati transparentno, hoće li uključivati jav-
nost u donošenje odluka. Iznijet ću samo nekoliko primjera iz našeg projekta Lotus,
koji je prof. Petak spomenuo. GONG je, između ostalog, tražio da nam se dostave
statuti jedinica. Službenik jedne općine rekao nam je: „Oprostite, tu je šef (misleći
na načelnika općine), ne mogu vam to poslati, poslat ću vam sa svog privatnog ma-
ila kada dođem doma.“ Ovaj primjer oslikava „klimu“ netransparentnosti u nekim
našim općinama, gradovima i županijama. Naravno, ovo nije u svim gradovima i
županijama. Tu je Grad Rijeka, koji je bio na vrhu ljestvice u projektu Lotus.
Sličan je primjer grada Paga. Često nas zovu vijećnici tražeći pomoć jer im iz-
vršna vlast ne pruža informacije koje traže. Iz grada Paga zvao nas je jedan vijećnik
koji je od Grada Paga zatražio Službeni glasnik, dakle lokalne „Narodne novine“.
Izvršna vlast nije mu dostavila službeni glasnik, već ga je uputila na skraćenu verzi-
ju službenog glasnika! Dakle, vijećnik je mogao dobiti samo sažetak odluka koji se
objavljuje, iako bi službeni glasnik trebao biti dostupan svima. Gospodin je tražio
444
potpuni Službeni glasnik, ali rečeno mu je da to nije dostupno. Općinski ili gradski
vijećnik ne može doći do službenog glasnika. Zamislite kako će onda jedan građanin
doći do takvih odluka.
Jedan slučaj koji oslikava odnos između izvršne vlasti i predstavničkog tijela
jesu Stari Mikanovci. Načelnik općine nije predložio proračun općinskom vijeću, pa
općinsko vijeće, naravno, nije donijelo proračun. Vlada je sukladno zakonu raspu-
stila predstavničko tijelo i u Starim Mikanovcima će se uskoro održati izvanredni
izbori za općinsko vijeće, a načelnik i dalje ostaje na vlasti. Imamo i drugih primjera
gdje se gradsko vijeće ne želi sastajati i tako ucjenjuje gradonačelnicu.
Navedeni primjeri pokazuju kako postoji niz problema u pravnom okviru što se
tiče funkcioniranja lokalne i regionalne samouprave koji dovode do blokada rada.
Kad se građani suoče s takvim problemima, obraćaju se Ministarstvu uprave. Među-
tim, Ministarstvo uprave, prema našim saznanjima, većinom ne odgovora na dopise
građana i vijećnika, valjda nemaju vremena ili sredstava...
Zaključno, ključno je da se unaprijedi zakonodavstvo koje regulira lokalnu i po-
dručnu (regionalnu) samoupravu i da se općine, gradovi i županije educiraju o kon-
ceptu dobrog upravljanja, da ih se educira da budu transparentni, da uključe javnost
u donošenje odluka, da surađuju s udrugama civilnog društva. Nadamo se da će se
popuniti rupe u zakonodavstvu kako bi sustav bolje funkcionirao na zadovoljstvo
svih građana. Hvala.
Predsjedatelj. Hvala, gospodine Zeliću. Vi ste na početku dobro rekli – nema medi-
ja. Mediji uopće ne prate Akademiju. Ne znam koliko vam je poznato, ali ova Aka-
demija izdaje tjedno dvije knjige. To je najveći nakladnik u zemlji. U siječnju se skupi
sve što se izdalo te godine, napravi se konferencija za tisak ovdje u ovoj dvorani,
pozovu se novinari, dâ im se popis svega i spremni smo im odgovarati na pitanja, ali
nijedan ne napiše ništa o tome. Kad bih ja svojeg kolegu akademika zgrabio za vrat i
prodrmao, onda bi o tome sve novine pisale. To vam pokazuje razinu naših medija.
O ovome neće nitko pisati, ali mi ćemo napisati knjigu i izdat ćemo je ako nađemo
financijska sredstva i dat ćemo je tamo kamo treba. Mi ćemo svoj posao obaviti. Po
onom pravilu: ako nije bilo u medijima, nije se dogodilo – onda je to jako loše. Nema
nam drugog izbora. Mi ne možemo slijediti taj put nego raditi svoj posao. To radi
Akademija. Oni nam kažu, bavite se prošlosti. Ovo je stvar za budućnost. Nije ovo
jedino znanstveno vijeće, ima i drugih koja isto tako rade.
Gospodin Mihovil Škarica, Pravni fakultet u Zagrebu, javio se za raspravu.
445
Mihovil Škarica, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu:

Dobar dan, pozdravljam sve prisutne. Osvrnuo bih se na nekoliko stvari koje,
prema mojem mišljenju, nisu bile dovoljno naglašene u ova dva dana. Primjerice,
djelokrug lokalne samouprave koji je već našim Ustavom i ratificiranjem Europske
povelje o lokalnoj samoupravi fiksiran na način da je uređen sukladno načelu sup-
sidijarnosti. Prihvaćena je i opća klauzula, koja bi trebala biti jedino mjerilo određi-
vanja samog djelokruga. Baveći se intenzivno ovim područjem već duže vrijeme,
proučio sam sve sektorske zakone kojima se razrađuju konkretne ovlasti jedinica
lokalne i područne samouprave, pa sam došao do zanimljivih podataka. Neka izla-
ganja potakla su me da kažem nekoliko misli o tome.
Kako voditi cjelovitu i koherentnu javnu politiku na lokalnoj razini u područji-
ma zdravstva, obrazovanja i socijalne skrbi kad se relevantnim zakonima na brojne
odluke tijela jedinica lokalne samouprave traži suglasnost nekih od tijela državne
uprave? Negdje je propisana suglasnost predstojnika ureda državne uprave u župa-
niji, negdje samog ministra, a negdje, neprecizno, suglasnost Ministarstva. Primje-
rice, u Zakonu o odgoju i obrazovanju u osnovnom i srednjem školstvu propisano
je da plan, odnosno program, dodatne i dopunske nastave u osnovnim i srednjim
školama donosi školski odbor uz suglasnost ministra. Zamislite koliko je srednjih
i osnovnih škola u državi i koliko ministar vremena potroši samo na potpisivanje
takvih suglasnosti a da ne utroši još dvije minute vremena da vidi o čemu se radi.
Mislim da je problem nepravilna implementacija načela supsidijarnosti.
Svaka se od tri teritorijalne razine upravljanja jednim dijelom bavi poslovima
kojima se ne bi trebala baviti. Otkako se pružila mogućnost velikim gradovima da se
funkcionalno izdvoje iz jedinice područne samouprave na čijem su teritoriju, župa-
nija služi kao ispomoć ruralnim jedinicama koje nemaju vlastitih kapaciteta da obav-
ljaju vlastiti djelokrug poslova. Županija se dakle bavi lokalnim poslovima. Država,
odnosno ministarstva, bave se poslovima koje trebaju obavljati uredi državne upra-
ve. Primjerice, samo 32 grada preuzela su te decentralizirane funkcije u području
zdravstva i obrazovanja. Prevelika se pozornost poklanja etapama decentralizacije u
2001. i 2005. A radi se o 32 jedinice, plus 20 županija, plus grad Zagreb. Dakle, pet-
stotinjak jedinica nije preuzelo obavljanje i financiranje tih poslova. Mi ne možemo
govoriti o decentralizaciji u tim područjima. A ako već govorimo o decentralizaciji,
nju treba okarakterizirati kao administrativnu i parcijalnu. Gradovi koji su preuzeli
obavljanje tih poslova jednostavno obavljaju nekakve sporedne stvari iz područja
‘decentraliziranih’ resora. Ni o čemu praktički ne mogu neovisno odlučivati. To je
moj dojam.
Sve je više, posebice u zemljama Europske unije, prisutna tendencija ujednača-
vanja standarda pružanja javnih usluga, tako da lokalne jedinice više nemaju toli-
446
ki manevarski prostor odlučivanja i prilagođavanja nacionalnih planova lokalnim

uvjetima. Mi želimo provesti decentralizaciju redistributivnih i socijalnih politika,
od kojih zapadne zemlje posljednjih godina odustaju. U tim područjima nema pro-
stora velikoj lokalnoj autonomiji, naprotiv; veća uloga lokalne samouprave ujedno
znači veći pritisak na lokalne proračune. Lokalne političke elite traže nova područja
djelatnosti kojima bi se legitimirale svojim biračima: sve se više lokalnih financijskih
i upravnih resursa troši u realizaciji velikih infrastrukturnih i gospodarskih proje-
kata. Država to treba prepoznati i u suglasnosti s takvim trendovima modernizi-
rati djelokrug, ovlasti se financijski položaj lokalne samouprave uvijek imajući na
umu potrebu za diferencijalnom regulacijom u skladu sa stvarnim mogućnostima
i perspektivama pojedinih jedinica, koje se međusobno jako razlikuju. Povukao bih
paralelu s neposrednim izborom načelnika, odnosno gradonačelnika. U uvjetima
kada su ovlasti u jedinicama lokale samouprave parcijalne, pomoćne, izvršne i teh-
ničke, jačanje političkog legitimiteta jedinica lokalne samouprave nije potrebno. Ako
negdje i jest, nije potrebno u svim jedinicama. To je samo primjer mnogobrojnih slu-
čajeva kada jednoobrazna regulacija nije adekvatna stvarnim potrebama i razlikama
među lokalnim jedinicama iste razine.
Malo se govorilo o suradnji između lokalnih jedinica. Prema mojem mišljenju,
nije dovoljno suradnju regulirati na način da je ona omogućena, da nema nikakvih
zakonskih prepreka, da se ne traže nikakve dodatne suglasnosti. Mudar zakono-
davac trebao bi stimulirati suradnju, pa uvjetovanjem nekakvih beneficija, bile one
financijskog ili nekakvog drugog karaktera, usmjeravati i poticati horizontalnu inte-
graciju cijelog sustava.
Sljedeća stvar o kojoj bih nešto rekao jest pitanje nadzora nad lokalnom samo-
upravom. Poznato je da su lokalne jedinice u obavljanju poslova samoupravnog
djelokruga podložne samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Trenutno u Hrvatskoj
postoji niz zakona kojima se propisuje da upravni nadzor nad provedbom tog za-
kona provodi resorno ministarstvo. Upravni nadzor, kako je reguliran Zakonom o
sustavu državne uprave, zahvaća mnogo šire te se njime nadzire i svrsishodnost
obavljanja poslova, ali i unutarnjeg ustrojstva. Nisam čuo da je itko postavio pitanje
ustavnosti takvih zakona. Volio bih da mi kolega Antić na to odgovori.
Teodor Antić: Ne, nije.
Predsjedatelj: Hvala, kolega Škarica. Gospodin Danijel Žamboki iz Fonda za regio-

nalni razvoj.
447
Mr. sc. Danijel Žamboki, Fond za regionalni razvoj Republike Hrvatske:

Cijenjene gospođe i gospodo, dolazim iz Fonda za regionalni razvoj Republike
Hrvatske, institucije koja se bavi financiranjem lokalnih razvojnih projekata. Htio
bih podijeliti s vama neka svoja razmišljanja fokusirajući se ponajprije na rukovo-
đenje, znači na osobe, na političke menadžere i lidere, načelnike i gradonačelnike
u lokalnoj samoupravi koji su ustvari najodgovorniji za funkcioniranje sustava, a
neposredno su ih izabrali građani.
Ukazao bih na neke probleme s kojima se susreću u obavljanju svojih menadžer-
skih poslova, a u manjoj su mjeri prisutni u privatnom sektoru, te bih napomenuo
što, kako ja smatram, karakterizira uspješne načelnike i gradonačelnike.
1. Lokalna samouprava je tu da bi bila servis interesima građana koji pripadaju ra-
zličitim skupinama, a i često su neke skupine glasnije od drugih u artikuliranju
svojih interesa te vrše pritisak da bi se ti interesi ostvarili. U privatnom podu-
zeću menadžeri žele maksimalizirati dobit, brinu o interesu vlasnika, nemaju
obvezu podilaziti građanima.
2. Načelnici i gradonačelnici uistinu su pod velikom lupom javnosti. Građani oče-
kuju brze rezultate. Čelnici su podložni kontinuiranom ocjenjivanju preko ra-
znih anketa o popularnosti, priča u medijima itd. Pod stalnim su pritiskom poli-
tičkih neistomišljenika, koji koriste svaku priliku da bi ih kritizirali. Menadžer u
privatnom sektoru odgovara samo svom nadzornom odboru i vlasniku te može
svoj posao obavljati daleko od očiju javnosti. Menadžer u privatnom sektoru
može biti u medijima onoliko koliko on želi.
3. Donošenje odluka u lokalnoj samoupravi dosta je sporo. Razlog tome jest što
svaka odluka zadire u svakodnevni život građana. Svaka odluka podložna je
sudu javnosti, puno je sugestija, prijedloga građana i balansiranja. U privatnom
sektoru uprava i nadzorni odbor donose vrlo brzo odluke, a biznis je fokusiran
na proizvode i usluge koje pruža.
Niz je problema u svakodnevnom rukovođenju načelnika i gradonačelnika koji
nisu prisutni u privatnom sektoru. Naravno, ti problemi ne bi trebali biti alibi za ne-
činjenje i za mirenje sa zatečenim stanjem. Načelnici i gradonačelnici uistinu bi tre-
bali pokušati implementirati onu najbolju praksu iz privatnog sektora kao što su to
Flat organization, Learninig organization, Outsorcing itd. Uistinu mislim da je biti načel-
nik i gradonačelnik jedan od najtežih menadžerskih i liderskih izazova. Pozdravljam
sve u Republici Hrvatskoj koji su imali hrabrosti da se uopće bave toliko zahtjevnim
načinom rukovođenja, s jedne strane, a, s druge strane, toliko malo priznatim od
javnosti. Javnost očekuje brza rješenja. Ona u mnogim situacijama nisu moguća ili
nisu najbolja. Možete se truditi koliko hoćete, ali nakon četiri godine mandata, koje
jako brzo prođu, građani ne moraju glasovati za vas i vaša je karijera prekinuta. Ne
448
možete otići u drugu općinu i biti načelnik kao što menadžer koji je smijenjen sa
svoje pozicije može otići u neko drugo poduzeće i biti menadžer.
Obilazeći cijelu Hrvatsku, naišao sam na velik broj načelnika i gradonačelnika čije
su djelovanje građani prepoznali i koji ostvaruju izvrsne rezultate. Karakteristika svih
njih jest da su sami birali timove s kojima će raditi ili su se uspjeli izboriti unutar susta-
va za one ljude s kojima žele raditi. Uistinu su puno radili na tome da bi dizali kom-
petencije svojih zaposlenika, da bi svi zajedno kvalitetnije radili. U konačnici, bili su
ambiciozni, nisu se dali preplašiti problemima, na probleme su gledali kao na izazove.
Čini mi se da je kod većine njih prisutan kontinuitet u obnašanju vlasti. Tamo
gdje je vidljiv napredak u pravilu su čelnici dva ili više mandata. Četiri godine pre-
kratko je razdoblje da bi se napravili bitniji iskoraci. Tamo gdje su česte promjene
vlasti u pravilu su nejasno definirani smjerovi razvoja.
Veličina tih jedinica lokalne samouprave, njihovi fiskalni kapaciteti, broj sta-
novnika nije uopće bio bitan kriterij za njihovu uspješnost, već isključivo osobna
ambicioznost načelnika i gradonačelnika da budu nositelji pozitivnih promjena.
Zaključno, mislim da nema prevelikog ili premalog broja općina i gradova, već samo na-
čelnika i gradonačelnika koji nisu ili jesu nositelji pozitivnih promjena u svojim sredinama.
Predsjedatelj: Hvala gospodinu Žambokiju. Za riječ se javio gospodin Juraj Hrženjak.
Juraj Hrženjak, dipl. iur.:

Zahvalan sam Znanstvenom vijeću za državnu upravu, pravosuđe i vladavinu
prava Hrvatske akademije znanosti i umjetnosti što mi je omogućilo da u raspravi
na ovom okruglom stolu iznesem neka svoja razmišljanja i spoznaje o tome kako
ostvarivati, a zatim i unaprijediti, lokalnu samoupravu u Republici Hrvatskoj.
Prvo. Ako lokalna samouprava ima neki smisao i ako je ona pogodan oblik
ostvarivanja vlasti građana u demokratski ustrojenim državama (a brojna iskustva
to nam potvrđuju), onda se lokalna samouprava mora, na vlastitim i tuđim iskustvi-
ma, i u Republici Hrvatskoj izgrađivati kao temeljna institucija demokratske držav-
ne vlasti. Ne ulazeći u daleka povijesna znanja o državi i njezinu odnosu prema svo-
jim podanicima – građanima, kao objektu vladanja, osvrnut ćemo se samo na neka
suvremena pravila na kojima se izgrađuje moderna demokratska država. Jedno od
tih pravila jest da treba priznati, uz prava i slobode svojim građanima, i „pravo su-
djelovati u upravljaju javnim poslovima svoje zemlje, neposredno ili preko slobodno
izabranih predstavnika“1
Iz toga proizlazi da su povijesnim razvojem društva stvoreni uvjeti da je u mo-
dernoj demokratskoj državi čovjek danas subjekt, a ne objekt vlasti. Suvremena
država taj je mehanizam koji čovjek organizira upravo zato da bi narodu stvarala
1 Opća deklaracija o pravima čovjeka UN od 10.12.1948. (čl. 21.)
449
uvjete i otklanjala prepreke uspješnom razvoju. „Slobodna volja pojedinca ostvari-

vana u demokraciji i štićena vladavinom prava čini potrebnu osnovu za uspješnu
ekonomiju i društveni razvoj“ 2
U Europskoj povelji o lokalnoj samoupravi3 ističe se da su „lokalne jedinice jedan
od glavnih temelja svakog demokratskog sustava“, da je, „pravo građana da sudjeluju
u upravljanju javnim poslovima jedno od demokratskih načela koja su zajednička svim
državama članicama Vijeća Europe“ te da „postojanje lokalnih jedinica koje su stvarno
odgovorne omogućuje upravu koja je učinkovita i bliska građanima“, kao i to da je
„obrana i snaženje lokalne samouprave u različitim europskim zemljama važan do-
prinos izgradnji Europe utemeljene na načelima demokracije i decentralizacije vlasti“.
Brojne države, posebice članice Europske unije, razvijaju lokalnu samoupravu
„na načelima demokratizacije i decentralizacije vlasti“. Kako se ta načela ostvaruju
u Republici Hrvatskoj?
Ustav Republike Hrvatske4, slijedeći načela međunarodnog i europskog prava,
ozakonio je Republiku Hrvatsku kao demokratsku i socijalnu državu u kojoj „vlast
proizlazi iz naroda i pripada narodu kao zajednici slobodnih i ravnopravnih državlja-
na“. Dosljedno ostvarujući to načelo, Ustav u promjenama 2000. utvrdio je parlamen-
tarni sustav umjesto polupredsjedničkog sustava i decentralizaciju države zasnovanu
na reformi lokalne i područne (regionalne) samouprave time što je u članku 4. ograni-
čio državnu vlast zajamčenim pravom građana na lokalnu samoupravu. To zajamčeno
pravo građanima na lokalnu i regionalnu samoupravu pobliže je regulirano u glavi VI.
(člancima 132. – 137.) Ustava. Slijedeći načela i norme Europske povelje, Ustavom je za-
jamčeno pravo građanima na lokalnu samoupravu preko neposredno izabranih pred-
stavničkih tijela i neposrednog sudjelovanja u upravljanju lokalnim poslovima preko
zborova, referenduma i drugih oblika neposrednog odlučivanja (stavak 2. članka 1. i
članak 132. Ustava). Prema članku 134. Ustava, jedinice lokalne samouprave obavljaju
poslove iz lokalnog djelokruga kojima se ostvaruju neposredne potrebe građana, „a
osobito poslove koji se odnose na uređenje naselja i stanovanja, prostorno i urba-
nističko planiranje, komunalne djelatnosti, brigu o djeci, socijalnu skrb, primarnu
zdravstvenu zaštitu, odgoj i osnovno obrazovanje, kulturu, tjelesnu kulturu i sport,
zaštitu potrošača, zaštitu i unaprjeđenje prirodnog okoliša, protupožarnu i civilnu
zaštitu“.
2 Pariška povelja za Novu Europu – novo doba demokracije, mira i jedinstva, Juraj Hrženjak: Međuna-
rodni i europski dokumenti o ljudskim pravima – čovjek i njegove slobode u pravnoj državi, Infor-
mator, Zagreb, 1992., str. 239.
3 Europska povelja o lokalnoj samoupravi, usvojilo Vijeće Europe u Strasbourgu 15.10.1985., (NN –
Međunarodni ugovori br. 14/97).
4 Članak 1. Ustava Republike Hrvatske (NN 56/90, 135/97, 8/98 – proč. tekst 123/00, 124/00 – proč. tekst
28/01 – proč. tekst 07. svibnja 20001. i ispravak 55 od 15. lipnja 2001.).
450
Županije kao jedinice regionalne samouprave ostvaruju potrebe građana iz po-

dručnog – regionalnog djelokruga. Ustavom utvrđene vrste poslova namijenjene
lokalnoj samoupravi dijelom od značenja za državu obavlja Republika. Na razini
lokalnih odnosno mjesnih jedinica (općina, gradova, mjesnih odbora) trebao bi se
obavljati onaj dio poslova koji je od neposrednog svakodnevnog interesa za građane
odnosnog područja. Zato je Ustav obvezao državu da zakonom pobliže uredi koji
opseg poslova iz pojedinog područja ima lokalno značenje kojim se ostvaruju nepo-
sredne potrebe građana.
Ustavom je regulirana i samostalnost lokalnih jedinica u obavljanju poslova iz
svojeg samoupravnog djelokruga (čl. 136.) i pravo na vlastite prihode kojima slo-
bodno raspolažu u obavljaju poslova iz svojeg djelokruga, a koji moraju biti raz-
mjerni njihovim ovlastima predviđenim Ustavom (čl. 137.) i zakonom.
Drugo, na ovom okruglom stolu raspravljamo o novoj hrvatskoj lokalnoj i regi-
onalnoj samoupravi – o tome kako se ostvaruju temeljna načela o pravima građana
kao subjektima vlasti u izgradnji moderne demokratske države Hrvatske i kakva je
u tome uloga lokalne samouprave. To je prije svega pitanje kako se novim temeljnim
zakonom ostvaruje stavak 3. članak 134. Ustava.
Novi zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi donesen je 2001.
godine, „podijeljen je na 12 poglavlja s ukupno 111 članaka. Samoupravni djelokrug
općine, grada i županije reguliran je u glavi III. koja ima sedam članaka. Svega šest
članaka (18.,19., 19.a, 20., 21. i 22.) odnosi se na samoupravni djelokrug općine, grada
i županije. Ti članci gotovo doslovno ponavljaju načelne odredbe čl. 134/1. i 134/2., a
čl. 23. ponavlja odredbu čl. 116/2. Ustava. Umjesto da se tim člancima pobliže urede
bar neki poslovi i ovlasti tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave,
na što upućuje Ustav u čl. 134/3., Zakon u čl. 19/2., 19.a/2. i 20/2. upućuje na posebne
zakone koji će odrediti koje će poslove općine, gradovi, veliki gradovi i županije
biti dužni organizirati te koje mogu obavljati. Upravo ostvarivanje tih normi ključ
je decentralizacije poslova i ovlasti države na općine, gradove i županije, financijske
decentralizacije i debirokratizacije državne vlasti (ponajprije državne uprave). To
je pitanje ostvarivanja demokratske, pravne i socijalne države. To je pitanje smisla i
svrhovitosti lokalne samouprave u sustavu države...
...Većina članaka Zakona uređuje organizacijsko-tehnička pitanja, osim čl. 67. i
68., koji reguliraju pravo upravljanja pokretnim i nepokretnim stvarima te imovins-
kim pravima i odlučivanje o njima, a djelomično i izvore financiranja jedinica lokalne
samouprave (u skladu s Ustavom i Europskom poveljom o lokalnoj samoupravi).“ 5
U praksi i formalno ozakonjeni djelokrug jedinica lokalne samouprave ne ostva-
ruje se jer su i ti poslovi i ovlasti centralizirani u državnoj upravi.
5 Hrvatska javna uprava br. 4, Juraj Hrženjak: Napomene o lokalnoj i regionalnoj samoupravi u Hrvatskoj.
451
Treće, u novije vrijeme Vlada Republike Hrvatske inicirala je rasprave o lokalnoj

samoupravi ponajprije zbog velikog broja općina i gradova koji opterećuju republič-
ki proračun. Statistički podaci stodvadesetgodišnje povijesti teritorijalne podjele po-
dručja Hrvatske pokazuju kakve rezultate Vlada može očekivati od smanjenja broja
općina, kako u vezi s proračunskim uštedama, tako i u vezi s potrebama građana da
obavljaju svoja samoupravna prava
Godina Županije6 Okruzi7 Kotari Gradovi8 Općine

1886.
8 5 78 29 409
1918. 8 5 78 24 409
1922. 7 – Oblasti9 4 77 29 361
24(i 5 gradskih 2.238 mjesnih
1949. 6 – Oblasti10 0 89
naselja)11 narodnih odbora
637(i 60 gradskih
1952. 0 0 88 60
općina)12
1967. 0 0 0 0 183
1992. 20 (+ Gr. Zgb.) 0 0 69 41813
2009. 20 (+ Gr. Zgb.) 0 0 126 429
6 Hrvatska i Slavonija bile su podijeljene na osam županija, kotare i općine. Sve županije ustrojene su
na području današnje Hrvatske i Slavonije, osim Srijemske, koja je obuhvaćala prostor pored kotara
Iloka, Vinkovaca, Vukovara i Županje te još i Kotare: Šid, Ruma, Irik i Mitrovica, koji danas ne pripa-
daju teritoriju Republike Hrvatske.
7 Dalmacija je bila podijeljena na okruge, a ne na županije. I Istra je bila podijeljena na okruge: Riječki
okrug obuhvaćao je cijelu Istru osim Kotara Rovinj, koji je potpadao pod Tršćanski okrug.
8 Gradovi (njih 29) bili su do 1895. samostalni, a od tada su bili (u Hrvatskoj i Slavoniji) u sastavu
županija, osim Zagreba, Osijeka i Varaždina, koji su i nadalje ostali izvan sastava županija „slobodni
kraljevski gradovi“.
9 Oblasti: Zagrebačka, Osječka, Primorsko-krajiška, Srijemska, Splitska i Dubrovačka, uspostavljene
1922., ukinute su 1929. – Rapalskim ugovorom Italiji je pripala Istra, Rijeka, Zadar, Cres i Lošinj te
Lastovo.
10 Oblasti su bile: Dalmacija, Bjelovar, Karlovac, Osijek, Rijeka i Zagreb. Ukinute su 1951. godine.
11 Grad Zagreb podijeljen je na devet rajona, kasnije na deset općina. Godine 1967. ukinute su općine,
a Grad je činio jedinstvenu općinu. Grad je ponovo podijeljen na općine 1974. godine, da bi nakon
određenog vremena općine bile ponovno ukinute.
12 Osnovni kriterij za uspostavljanje općine bila su područja općina iz 1940. godine. Tada ih je bilo 676.
13 Broj županija ustrojenih 1992. godine u odnosu na županije 2009. godine nije se mijenjao. Znatno se
povećao broj gradova: sa 69 na 126, a broj općina s 418 na 429. Međutim, dio bivših općina dobio je
status grada. S obzirom na to broj novih općina 2009. godine bio bi znatno veći od brojke 11, kako to
prikazuje ova tablica.
452
Kao što se iz navedene tablice vidi, od 1886. do 2009. godine bile su česte promje-
ne trećeg stupnja teritorijalnih jedinica na području današnje Republike Hrvatske.
Stabilne jedinice bile su kotari i općine sve do 1967. godine. Tada su ukinuti kotari,
a ostale su jednostupanjske općine uz oko 3.900 mjesnih zajednica i oko 630 mjesnih
ureda koji su kao ispostave općine pretežno u centrima općina iz 1952. obavljali ma-
tičnu službu i bili administrativni servis mjesnim zajednicama.
Općine su postupno povećavale područja, obuhvaćale sve veći broj stanovnika i
gospodarski jačale, da bi pred nove promjene, nastale 1992. godine, bile svedene na
103. Uz općine kao osnovne jedinice državne vlasti Ustavom i zakonom utvrđene su
mjesne zajednice kao jedinice neposrednog upravljanja poslovima od svakodnev-
nog interesa za građane.
Dakle, političko teritorijalna podjela područja Hrvatske od 1886. do 1992. go-
dine, pa i do 2010., bitno se ne razlikuje u broju općina. Stoga i o toj činjenici treba
voditi računa kod nadolazeće reforme lokalne samouprave.
U pogledu financijskih ušteda analiza pokazuje da je u svim jedinicama lokalne
i regionalne samouprave zaposleno ukupno 66.800 službenika i namještenika. Od
toga je broja 13.940 ili oko 20% u službama mjesne i regionalne samouprave, u ko-
munalnim je društvima (holdinzi i sl.), koja prodaju i naplaćuju usluge građanima,
zaposleno 29.370 ili oko 45%, a kod proračunskih korisnika (to su pretežno zaposle-
nici koji obavljaju poslove državne uprave u županijama i gradovima) zaposleno je
23.550 ili oko 35%. Od ukupnog broja zaposlenih djelatnika u lokalnoj i regionalnoj
samoupravi u 429 općina zaposleno ih je svega 3.376 i oni aproksimativno stoje po-
rezne obveznike mjesečno oko 60 milijuna kuna ili oko 720 milijuna godišnje. To
su, naravno, velika sredstva ako porezni obveznici za te novce ne dobiju adekvatne
usluge, odnosno ako preko svojih neposredno izabranih vijeća u općinama i grado-
vima ne mogu ostvarivati vlast i odlučivati o bržem, kvalitetnijem i jeftinijem rješa-
vanju neposrednih potreba svakodnevnog života u područjima koja su utvrđena
člankom 134. Ustava. To sada ne mogu. I zato je razumljivo da je taj demokratski
ukras državnom centralizmu preskup u doba ekonomske krize. Logika državne bi-
rokracije ne polazi od svoga troška, od decentralizacije svojih ovlasti, nego od najsla-
bije karike u državnom sustavu.
Sustav lokalne samouprave stvoren 1992. godine, bez ekonomske analize i bez
analize vrijednosnog sustava, bez znanstvenih i stručnih argumenata, razorio je do-
tadašnji politički sustav i na „praznim“ prostorima ustrojio sustav koji ima nekih
povijesnih i tradicijskih osnova, ali ne i suvremenog znanstvenog i gospodarskog
opravdanja. Stvorena je i do danas traje jedna od najcentraliziranijih država u ovom
dijelu Europe koja svojom birokratizacijom koči gospodarski i društveni razvoj, ne-
odgovorno upravlja društvenim resursima i postaje pogodno tlo različitim oblicima
453
zloupotrebe vlasti od nepotizma do korupcije. Takvom sustavu lokalna samouprava

nije ni bila potrebna. Ona je služila da se zadovolji demokratska forma. To svjedoči i
činjenica da ni do danas nije obavljena decentralizacija poslova i ovlasti koje su Usta-
vom namijenjene lokalnoj samoupravi. Teritorijalno ustrojstvo samo je djelomično
u skladu sa znanstvenim kriterijima, dok je znatan broj jedinica rezultat političkog
voluntarizma. I kriterij i način financiranja općina ne proizlaze iz ekonomskog stanja
općina. Njih oko 1/3 ima dostatne lokalne izvore financiranja, druge imaju djelomič-
no, ali se ne koriste jer ih gospodarska politika i centralno proračunsko financiranje
ne usmjerava u smjeru korištenja vlastitih resursa. Treći dio općina država će morati
pomagati (otočne, granične, etničke, brdske) – jer su neophodne za održavanje po-
pulacije ili iz drugih socijalnih ili političkih razloga. Zakonski treba ukinuti općine
koje su nastale samo iz uskih političkih interesa pogodovanja biračkom korpusu.
Sada smo u fazi ozbiljnijeg pristupa reformi lokalne samouprave koju, kako na-
javljuje i ministar uprave, pokreće Vlada. Za nju treba mnogo razumnih poteza. Pri
tome je neophodno objektivno i stručno utvrditi što lokalna samouprava mora i što
može preuzeti na sebe da bi ispunila svoju ustavnu ulogu. Jedno od važnih pitanja
jest zapošljavanje pravnika, ekonomista, informatičara, socijalnih, kulturnih i sport-
skih djelatnika u tijela lokalne samouprave. Međutim, unatoč obrazovanju, i njima
će biti potrebna samoedukacija i sustav permanentne edukacije, jer je rad na rješa-
vanju svakodnevnih životnih pitanja građana, u tijelima lokalne samouprave, vrlo
složen i zahtjevan posao.
Predsjedatelj: Hvala, kolega Hrženjak. Riječ ima župan Zlatko Komadina.
Zlatko Komadina, župan Primorsko-goranske županije:

Dosadašnja izlaganja i rasprave ukazuju na to da je očito potrebna reforma sa-
mouprave, što ne znači da će se ona i dogoditi. Političke odluke kao izvedenice razli-
čitih interesa ne moraju nužno voditi reformama. Jučer sam iznio svoj stav o potrebi
reforme, a danas bih na tu temu govorio nešto slobodnije jer je ovdje bilo izlaganja
koja praksu lokalnih samouprava percipiraju i u pomalo grotesknim krajnostima
od kojih se ne bi generalno moglo poštedjeti ni mnoge naše državne institucije. Ako
neki gradonačelnici i načelnici u našim samoupravama uveseljavaju javnost, kao što
se to ovdje moglo čuti, tome znatno doprinosi osobnost tih čelnika i njihovo medij-
sko eksponiranje.
Iz osobnog iskustva i suradnje s čelnicima lokalnih samouprava u Primorsko-go-
ranskoj županiji prisegnuo bih da je riječ o ozbiljnim i odgovornim ljudima angažira-
nim na ozbiljnim poslovima. Nekorektno bi bilo 570 čelnika naše lokalne i regionalne
samouprave okarakterizirati prema medijskoj slici stvorenoj na temelju javnih istupa
454
osoba koje bi se možda moglo nabrojiti prstima jedne ruke. Revizije i inspekcijski
nadzor, koliko ih je bilo u samoupravi, ne daju povoda takvim ocjenama. Uvjeren
sam da se u samoupravi odgovorno radi. Mi nismo krivi što je mijenjan zakon i jer
su zakonske nedorečenosti i brzopletost, uz hrvatsku praksu, iz pojedinih čelnika
samouprave iznjedrile lokalne šerife. Zakon se mijenjao, ako nije zaboravljeno, da
se direktnim izborom župana, gradonačelnika i načelnika općina priječi politička tr-
govina uočena u ranijem sustavu, kada su ti čelnici posredno birani. Godine 1997. u
Rijeci imao sam prilike vidjeti jednu od tih trgovina na sjednici Županijske skupštine
Primorsko-goranske županije, koja nije uspjela jer je u trenutku izbora župana u dvo-
rani, srećom ili nesrećom, izbio požar pa je sjednica prekinuta i nikad nije nastavljena.
Sada bih rekao par riječi o županijama, gradovima, općinama. Ako sam dobro
pratio tijek naših rasprava, većina izlagača smatra da bi središnja država trebala
omekšati i popustiti decentralizaciji. Naši gradovi, sjedišta županija, u sukobu su
pak sa županijama. Mnogi od njih županije smatraju nepotrebnim institucijama. Ne
bih prihvatio to da su županije nepotrebne. Moglo bi se simulirati funkcioniranje
sustava na području županija kad bi njime uredovali gradovi i općine i kad županija
ne bi bilo. Gradovi i općine ne bave se zajedničkim poslovima. Bave se samo svojim
posebnim interesom. Nećete naći među njima slučaj da će netko svoja sredstva iz
proračuna uložiti u nekakav projekt ili događanja izvan vlastitih administrativnih
granica. To grad ni općina neće učiniti.
Imate i druge anomalije. Netko je spomenuo da bismo trebali proširiti područja
gradova da bi mogli na tom prostoru postupati. Moje je pitanje zašto na tom prosto-
ru ne postupaju županije. Zato županije postoje, zar ne?! Ili bi za to trebale postoja-
ti?! Dalo bi se to zakonski urediti. Netko kaže, županije nemaju zemlju. To je točno.
Imamo samo određene funkcije i poslove koje možemo obavljati na tom prostoru, ali
ne i zemlju. I to se zakonima može urediti.
Navest ću primjer koji u svojoj suprotnosti dokazuje tu anomaliju. Poslovne
zone. Grad Bakar prostornom je razdiobom nekadašnje Općine Rijeka postao vlasni-
kom najveće industrijske zone na području Primorsko-goranske županije. Zahvalju-
jući toj pogodnosti, Bakar danas ima proračunske prihode po stanovniku dvostruko
veće nego svi drugi oko njega. On ima natprihode! Pitanje je jesu li ti prihodi Bakru
pravično raspoređeni administrativnom razdiobom teritorija bivše Općine Rijeka,
koja je iz svojih sredstava gradila tu zonu. Grad Rijeka i sve bivše sastavnice Općine
Rijeka, skupa s Primorsko-goranskom županijom, od toga nemaju nikakve direktne
proračunske koristi. Naravno da u poslovnom smislu koristi ima.
Drugi je primjer Dugopolje. Mala općina, smještena na izlasku autoputa za Split,
uspješan načelnik, povoljni uvjeti i – mnogi gospodarski subjekti tamo se preseliše.
Proračun po glavi stanovnika otišao je u nebo. Danas tamo imate naprimjer velebni
455
nogometni stadion za koji ne znam kome je baš potreban. Imate viškove proračun-
skih prihoda. Čestitam uspješnom kolegi iz Dugopolja, ali i slučaj njegove općine
ubraja se u neobičnosti našega sustava.
Kad se govorilo o odgovornosti čelnika samouprave, izravan izbor tu je donio s
povećanjima ovlasti velike promjene. Ne vidim zašto je zbog direktnog izbora čelni-
ka samouprave valjalo ukidati poglavarstva. Meni kao županu mnogo je lakše bilo
raditi s poglavarstvom nego sada. O problemima, odlukama i prijedlozima odluka
javno smo raspravljali i odlučivanje je bilo mnogo transparentnije. Javni nadzor vla-
stitoga rada sada provodim sazivanjem kolegija pročelnika, tiskovnim konferenci-
jama i objavljivanjem svih važnijih odluka na internetskim stranicama, naravno, uz
objave u službenim novinama. Na sličan način to rješavaju i drugi župani i gradona-
čelnici. Zakonski nadzor poslovanja druga je priča. Uz odgovornost pred zakonom
ja sam u prvom redu odgovoran građanima. Proceduralni i zakonski legitimitet mo-
jih odluka nedostatan je ako javnost ne podržava ono što radim.
Poglavarstvo je bilo izvršno tijelo koje je moglo kvalitetnije odlučivati nego što to
može pojedinac uza svu potrebnu stručnu pomoć. U praksi imate disparitet percep-
cije očekivanja građana naspram direktno izabranih ljudi u odnosu na sustav kojim
upravljate i ovlasti i sredstva kojima raspolažete. Kad ste izabrani, za sve probleme
građana postajete osobno odgovorna adresa. Za probleme 3. maja ja sam, uz gra-
donačelnika Rijeke, percepcijski odgovorna adresa, kao i za probleme bolničkoga
zdravstva i sve drugo. Tek nakon nas adresa su Banski dvori. To je taj medijski pri-
stup o kojem je ovdje bilo riječi.
Kad se polazi od percepcije samouprave, uzmite za primjer sami sebe. Većina
vas je iz Zagreba. Gdje prvo živite? U svom naselju, onda u svojoj općini ili gradu,
onda u županiji, pa tek onda u državi. Uz dužno štovanje mojoj domovini Republici
Hrvatskoj, prosječni građanin s njom ima najmanji praktičan doticaj, iako ga najviše
pogađaju upravo odluke središnje državne vlasti.
Evo primjera Općine Vrbnik. Gospodin koji stanuje u Vrbniku. Kuda se on kre-
će? Po Vrbniku. Prije se kretao do Novog Vinodolskog, jer nije bilo ceste, pa je bar-
kom išao preko mora na obližnje kopno, a sad je cesta, pa ide u obližnji grad Krk
i onda eventualno ode u Rijeku i možda jednom godišnje dođe u Zagreb. Gdje je
njegovo polje interesa? Najprije lokalno, pa regionalno, pa državno. Sustav je po-
stavljen obratno. I upravljački i fiskalno postavljen je obratno od onoga kako ljudi u
naravi žive. I zato mislim da u tom smislu trebaju ovlasti i mjerodavnosti biti druk-
čije i da se taj kotač mora okrenuti u korist samouprave. Europska praksa čak do
60% poslova države spušta na lokalnu razinu (Danska naprimjer). U funkcionalnom
smislu država građanima treba pomagati, a ne ometati ih i otežavati im život. To je
moj dojam i, oprostite mi, ali meni u sve upletena država smeta.
456
Jedna opaska glede rasprava da treba odustati od specijalnih propisa i specijal-

nih statusa, jer dosta jedinica ima specijalni status. To bi bilo u redu, ali kad se pro-
vede decentralizacija. Ako stupi na snagu Zakon o regionalnom razvoju, a ne bude
fiskusa dostatnog za postojeće samouprave, naprimjer Istra i Primorsko-goranska
županija stagnirat će i nazadovati. Po tom zakonu mi nemamo pravo ni na kakav no-
vac jer smo iznadprosječno razvijeni u odnosu na prosjek Republike Hrvatske. Ako
se primijeni ta metodologija koja se iz dokumenata Europske unije prenosi u naše
zakone, ako nismo financijski sposobni osigurati vlastiti regionalni razvoj, uprosječit
ćemo Hrvatsku, osiromašujući razvijenije. Smatram da to nije interes. Ako jest, kako
će se razvijati razvijeniji? Netko mora vući razvoj, netko mora biti lokomotiva. Ra-
zvoj se ne smije uprosječiti i o tome se mora voditi računa.
Predsjedatelj: Zahvaljujem gospodinu Komadini. I jučer sam rekao da je ovaj forum

forum znanosti i prakse jer jedno bez drugoga ne ide, a zajedno možemo lakše doći
do rezultata koji nam trebaju. Kolega Koprić javio se za riječ.
Prof. dr. sc. Ivan Koprić, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu:

Htio sam nešto drugo spomenuti, ali me kolega Žamboki povukao za jezik lau-
dama na račun načelnika i ostalih. Radio sam jedno istraživanje baš na tu temu. Na-
šao sam da je postotak radnog vremena koji načelnici potroše na taj tip posla, dakle
menadžerskog, vrlo mali. Najviše troše na politiziranje i odnose sasvim političke
naravi, a to nije menadžerstvo. To je snalaženje u političkim okolnostima. Nekako
imam dojam da ste se dogovorili s načelnicima da im malo držite štangu.
No htio bih apostrofirati jedno pitanje koje se tiče ureda državne uprave. Bili su
spomenuti u nekoliko navrata u kontekstu šireg pitanja koje je povezano s moguć-
nošću decentralizacije. To je organizacija državne uprave na nižim razinama. Ako u
Hrvatskoj u teritorijalnoj organizaciji države u smislu samouprave imamo poprilič-
nu šarolikost, onda u organizaciji državne uprave imamo potpunu fragmentiranost
i u tome idemo sve dalje, doista do ridikulozne mjere. Uredi državne uprave nastali
su 2001. godine, kad su ukinuti tzv. županijski uredi. Njih je bilo osam u kontinental-
nim županijama, deset u priobalnim, a u Krapinsko-zagorskoj županiji kao deveti je
bio Ured za turizam. Uglavnom, županijski su uredi bili ukinuti, a preostali njihovi
dijelovi spojeni u novoformirane urede državne uprave. Ti su uredi organizacijski,
financijski i personalno odvojeni od županija kao samoupravnih jedinica. Razdvaja-
nje je provedeno jer je županija bila jedinica i lokalne uprave i samouprave. Sada je
to razdvojeno, a broj službenika ureda smanjio se u odnosu na broj službenika u žu-
panijskim uredima. Kada bismo pratili kretanje broja državnih službenika, praktič-
no bi se vidjelo da su se jedino smanjivali uredi državne uprave. Neki poslovi, poput
457
izdavanja lokacijskih i građevinskih dozvola, prešli su u lokalnu samoupravu. Ve-

lika većina drugih poslova koji su se odvojili od ureda državne uprave formalno je
otišla u ministarstva. Zapravo, ostala je tamo gdje je i bila, samo su sada izdvojeni u
susjednu sobu, pa se zovu područna jedinica ministarstva tog i tog. Onda zaključuju
međusobne ugovore o korištenju prostorija, nitko ne zna tko što radi, gdje je i tome
slično. Uredi državne uprave dobar su institucionalni materijal od kojeg bi se moglo
napraviti ono što se zove one-stop-shop. O tome svi pričaju. Nešto je novi Zakon o
općem upravnom postupku to probao regulirati, ali bez razumijevanja. Organizacij-
ski gledajući, uredi bi trebali biti one-stop-shop, dakle mjesto gdje bi građanin trebao
moći dobiti različite vrste usluga u sustavu državne uprave. Na tome ima smisla i
dalje raditi. Ne znam koliko je to prepoznato kao važna inovacija. Zato ne bih urede
državne uprave zvao birokracijom, jer puno više birokracije ima u područnim jedi-
nicama raznoraznih ministarstava koje su potpuno bez kontrole. Ne zna se što rade
i kako rade. To je puno veći problem od ureda državne uprave.
Drago mi je da je netko tu spomenuo da su male općine već pri kraju sa svojom
ulogom. Dakle, napravile su nogostup i sada više ne znaju što će dalje. Tijekom
par godina potpuno će iscrpiti tu svoju ulogu. I to na kakav način! Zanimljivo je na
primjer da Vlada iz proračunske rezerve dodjeljuje nekim jedinicama sredstva za
izgradnju nogostupa u Općini Stari Mikanovci, za most preko potoka, za most pre-
ko grabe. Što Vlada ima iz proračunske rezerve financirati takvu stvar? No, bili su
blizu izbori, pa su prije njih „menadžerski orijentirani načelnici“ po političkoj liniji
uhvatili vezu prema Vladi i dobili neka sredstva pomoću kojih su osvojili još jedne
izbore s velikim postotkom glasova. Nisam kanio o svemu tome govoriti. Ponukale
su me na ovu reakciju neke rasprave.
Moje duboko uvjerenje jest da se reformi treba prići sustavno. Opet ću se vratiti
na liječničke metafore jer to bolje razumijemo. Kad dođete k liječniku, prvo vam
izvade krv da bi utvrdili neke osnovne pokazatelje funkcioniranja organizma kao
sustava. Onda se tek ide prema detaljima i pitanjima boli li vas lijevo ili desno uho.
Tako bismo i mi trebali postupiti. Vidjeti koje razine imamo, za koje mislimo da
bismo ih trebali imati, koje su uloge novih razina. Treba bar jedan čas zanemariti pi-
tanje analize postojećeg stanja. Sada je to što je. Možemo se složiti da stanje hrvatske
lokalne samouprave nije baš najbolje i usmjeriti se na pitanje što bi bila uloga novih
regija, što bi bila uloga lokalnih jedinica, što bi bila uloga mjesne samouprave. Sigur-
no je da mjesna samouprava u uvjetima postojanja nekoliko samoupravnih regija i
manjeg broja lokalnih jedinica dobiva pravi smisao i ulogu. Zato bi je trebalo razvi-
jati u tom smjeru. Tek tada lokalna samouprava ne bi davala priliku za porugu ili se
u njoj ne bi vidjela slabost u organizaciji države nego snaga koja vuče državu prema
naprijed. To je ono što bismo trebali imati. Onda bismo mogli reći da je lokalna sa-
458
mouprava racionalna. Nije pitanje koliko je tu ljudi zaposleno, koliko se potrošilo

na ovo i ono. To je ipak pitanje drugoga reda, gdje pomaže transparentnost, gdje
pomaže praćenje učinkovitosti itd. Ključno je pitanje što se od tog sustava dobiva
van, kao njegov ukupni društveni efekt. Mi sada s ovim sustavom koji postoji nema-
mo pozitivan efekt nego gubimo na snazi. Ispada kao da imamo jedan veliki motor,
međutim taj motor radi na jedan klip. Probajte se voziti motorom koji vuče samo na
jedan klip, pa ćete vidjeti da to ne ide baš najbolje. To je otprilike ono što sada postoji
u Hrvatskoj. Kad bismo došli do toga da barem tri klipa vuku, to bi bilo puno bolje.
Dopustite mi da za kraj kažem što mislim da će se zapravo dogoditi, da ka-
žem svoju prognozu. Ona nije sasvim optimistična. Prije nego je kažem, pogledajmo
malo unatrag. Naime, mnoge vlade imale su u programu decentralizaciju. Čini mi
se da je prva bila Račanova, a onda praktično svaka sljedeća. Po financijskim poka-
zateljima međutim situacija je obrnuta. Od 1998. se udio lokalnih rashoda u BDP-u
s 5,8 smanjio na 4%. Dakle, javno proklamiramo decentralizaciju, a stvarno sve više
i više centraliziramo državu. Hrvatska je doista jedna od najcentraliziranijih država
u Europi. Samo je Grčka centraliziranija od nas. Morat ćete priznati, to je krajnja
katastrofa. Mi nikada nismo bili tako centralizirani kao sada. Bojim se da će i aktual-
ne najave decentralizacije krenuti u sličnom smjeru. Od 1993. osnovalo se 69 novih
jedinica. Tu je bilo više promjena u statusima, ali zapravo 69 potpuno novih cjelina.
To je 14,2% u odnosu na broj jedinica osnovanih 1993. Čini mi se da je cijela ova priča
o neracionalnosti izmišljena da bi se tih 14% jedinica uklonilo i da bi se vratili na
sustav koji je uveden 1993. To je jedan od mogućih ishoda, motiviran željom da se
zadrži postojeći visokocentralizirani sustav.
Mislim da će se ići na neznatne popravke da se eliminiraju male općine koje
izazivaju najveću medijsku pažnju, jer mediji jako zanimaju naše političare. To što
kažemo mi građani nije toliko bitno, ali ako novinar napiše nešto reagira se odmah
sljedećeg dana na sjednici Vlade. Ured za procjenu učinaka propisa ukinut je zato
što je jedna novinarka napisala tekst u jednom dnevnom listu. To je bio razlog. Pa to
je smiješno! Država koja tako radi ne da je banana republika nego još i gore od toga.
No, možda dođe neko novo političko vrijeme, pa ćemo imati priliku o stvarima raz-
govarati puno ozbiljnije, a ne preko novina. Čak i tu bi se stanje moglo popraviti. U
tom popravljanju mogao bi se postići neki mali pozitivni pomak, pod pretpostav-
kom da se ne rade cirkusi. Jedan od cirkusa bio je primjerice kad se 2005. uvodila
kategorija velikih gradova. Povjerena su im dva nova posla, briga o javnim cestama
i građevinske dozvole. No, s gradovima s više od 35.000 stanovnika odmah su se
izjednačila sva sjedišta županija, a znamo da postoje tri sjedišta koja imaju manje od
10.000 stanovnika! Znači, uvedete jednu novu kategoriju i to vam izgleda pametno i
prihvatljivo, no odmah taj pozitivni iskorak poništite.
459
U aktualnoj, odnosno najavljenoj reformi moglo bi se popraviti stanje tako da se

uvedu određene kategorije lokalnih jedinica i da se snažnije diferenciraju djelokruzi
svake od tih kategorija. To je ono za što je profesorica Perko rekla da smo predlagali
već prije deset godina. Jedina šansa da se nešto promijeni u arhitektonici našeg su-
stava jest izborna potreba vlasti, a to je najava za novi okrugli stol. Hvala lijepa.
Predsjedatelj: Hvala lijepa, kolega Koprić.
460
Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava – zatvaranje okruglog stola
Akademik Jakša Barbić:

Ovo što je na kraju rasprave rekao kolega Koprić točno je. Pripremamo okrugli
stol koji bismo održali predvidivo ove jeseni ili početkom iduće godine kao nastavak
rasprave o današnjoj temi, ali na temelju konkretnih pokazatelja iz analize sadašnjeg
stanja koje provodi Ministarstvo uprave. Ministarstvo naime analizira podatke do-
bivene od lokalnih i regionalnih jedinica samouprave i statistički će ih izraziti slje-
dećih mjeseci. Spremni smo da se na temelju tih rezultata provedene analize povede
znanstvena rasprava na posebnom okruglom stolu koji bismo održali po ugledu na
ovaj današnji, čim za to dobijemo podobne podatke. To će biti logičan nastavak do-
sadašnjeg rada usmjerenog istom cilju – pronalaženju optimalnog rješenja za novu
hrvatsku lokalnu i regionalnu samoupravu. Bio bi to već peti okrugli stol održan u
Akademiji o pitanjima javne uprave i samouprave. Zato se može očekivati da ćemo
se uskoro ponovno okupiti na novom okruglom stolu i nastaviti raspravu tamo gdje
smo danas stali.
Ne znam jeste li primijetili da u ova dva dana, ako se odbije vrijeme za pauze,
radimo već gotovo osam sati. To je zaista impresivan i intenzivan posao iza kojeg
će ostati pisani trag u obliku knjige koju ćemo objaviti. Pokušat ću na kraju iznijeti
osnovne misli i prijedloge koji su se ovdje čuli.
Decentralizacija zemlje nema alternative. To proizlazi iz svih izlaganja, što je i
logično jer je to danas trend u Europi, trend koji se ne može zaustaviti. Prikaz koji
je o tome dao kolega Ivanišević izvrstan je, osobito njegova analiza četiri postojeća
modela uređenja samouprave. Vrlo je poučno kako pri tome postupaju razvijene ze-
mlje – okrupnjavaju jedinice samouprave i smanjuju njihov broj, pa čak i one od njih
koje su bile izrazito centralistički uređene. Države članice Europske unije koje su u
nju ušle posljednjim valom proširenja išle su drugim smjerom, smjerom povećanja
broja jedinica samouprave, što znači za njihovim usitnjavanjem. Sve upućuje na za-
ključak da će i one morati promijeniti sadašnju politiku broja jedinica samouprave i
krenuti u smjeru kojim idu one druge države članice Unije žele li imati djelotvornu
samoupravu. Riječ je o tome iskustvu koje, od izložena četiri modela samouprave,
treba prihvatiti i kod nas, posebice u vezi s brojem samoupravnih jedinica, jer se i
nas u pogledu toga valja ubrojiti u krug zemalja iz posljednjeg proširenja Unije. Ako
463
razvijene zemlje okrupnjavaju jedinice samouprave i smanjuju im broj i ako to daje

dobre rezultate, nove države članice Unije morat će slijediti taj smjer kretanja žele
li postići djelotvornu samoupravu na svom području. To treba očekivati i kod nas.
Srednja razina samoupravljanja jest standard koji zahtijeva okrupnjavanje jedi-
nica samouprave vodeći računa o funkcijama koje se žele ostvariti na samoupravnoj
razini i o financijskom kapacitetu jedinice da bude sposobna obavljati te funkcije na
zadovoljavajući način kako bi građani i pravne osobe na njezinu području mogle
zadovoljavajuće ostvariti svoja prava i interese. Iz toga proizlazi teritorijalna podjela
zemlje. Ne može se ići obrnutim smjerom i početi s teritorijalnom podjelom, nego
se ona mora nastavljati na funkcije koje se obavljaju na razini samouprave koja za
to ima potreban financijski kapacitet. Krene li se od teritorijalne podjele, ne može se
postići zadovoljavajuće rješenje. Tada bismo se izložili opasnosti donošenja ishitre-
nog rješenja, koje je obično izraz nečijeg interesa, što pruža otpor drukčijem pristupu
stvari, a to ne bi bilo dobro. Stoga prva stepenica mora biti analiza funkcija kao teme-
lja dobre decentralizacije. Bît je u decentralizaciji i dobrom upravljanju.
Jedinica samouprave mora omogućiti da se na njezinoj razini samoupravno pla-
nira, da se tamo stvara strategija razvoja i provodi postupak vrednovanja te, ko-
načno, da se omogući kandidiranje za sudjelovanje u projektima Europske unije,
što donosi znatne materijalne koristi. Zato je lokalna i regionalna samouprava vrlo
zahtjevna i nije jeftina, ali se od toga ne može pobjeći. Današnji županijski ustroj nije
više prihvatljiv. Hrvatskoj treba sustav veličine četiri do pet regija. Pitanje je hoće li to
biti statističke regije, o kojima se govori u Europskoj uniji, ili neke druge. Statistička
regija važna je zbog dobivanja europskih sredstava, ali nije dobro da samo to bude
mjerilo za određenje regije. Treba nastojati koliko je moguće da se regije približe oni-
ma statističkima, ako je to moguće, i da se s njima poklope, ali to ne smije biti jedino
mjerilo za njihovo određenje. Napokon, moguće je da se suradnjom za dobivanje
europskih sredstava zajedno kandidira više regija. Regionalizacija nema alternative.
Načelo supsidijarnosti prijeko je potrebno. Nema razgovora o tome je li ono po-
trebno ili nije. Pritom je izražena dobra misao da je načelo supsidijarnosti partner-
stvo s višom vlasti, pri čemu ona mora omogućiti da vlast na nižoj razini na svom
području djeluje što više samostalno i da tako bude pomoć vlasti na višoj razini. U
tome je bît samouprave.
Pri tome valja imati na umu i ljudske potencijale. Stanje kakvo je danas nije zado-
voljavajuće. Nema dobre vladavine (good governance) bez profesionalizirane uprave
i dobrih antikorupcijskih pravila. Kod nas na tom području nema vizije ni strategije.
Manjkavi su propisi o javnim službenicima, ne potiče se stručno usavršavanje, nema
motivacije za dobar rad i napredovanje u službi, velika su odstupanja u plaći među
pojedinim jedinicama samouprave zbog toga što nije izgrađen dobar jedinstveni su-
464
stav nagrađivanja, administrativni model manjkavo je pravno uređen, nema spre-

mnosti za prihvaćanje menadžerskog modela zapošljavanja. U tome se moraju uva-
žiti naši uvjeti i poštovati javni interes. Za to je potrebno jedinstveno urediti sustav
plaća donošenjem posebnog zakona o plaćama u jedinicama samouprave, razraditi
kriterije za prijam u službu, napredovanje u njoj i ocjenjivanje, ustrojiti neovisno
drugostupanjsko tijelo za odlučivanje o žalbama službenika, uspostaviti sustav
upravnog obrazovanja i omogućiti da na svakoj razini samouprave djeluju stručni
i sposobni kadrovi, a ne da se dogodi, kao što je to danas, da u manjim jedinicama
lokalne samouprave nema zaposlenih pravnika koji mogu provoditi upravni po-
stupak. Izražena je i misao da se osnuje posebna agencija za službenike na lokalnoj
razini koja bi se bavila izradom strategije i utvrđivanjem standarda, koja bi vodila
bazu podataka, omogućavala istraživanja itd. Pitanje ljudskih potencijala jedno je od
onih koje se ne može zaobići u reformi lokalne i područne samouprave.
U svemu tome bitan je i fiskalni kapacitet jedinica samouprave, jer o njemu ovisi
mogućnost ostvarenja funkcija koje su im povjerene. I tu je potrebna supsidijarnost,
po kojoj jedinica ostvaruje vlastite prihode, a središnja vlast samo pomaže tamo gdje
nešto nedostaje. Sadašnji prihodi jedinica samouprave u nas nisu dostatni za obav-
ljanje funkcija koje su im povjerene. S druge strane, lokalne jedinice ne koriste sva fi-
skalna ovlaštenja, što zahtijeva stalne subvencije i pokazuje tendenciju rasta pomoći
za zadovoljenje tekućih potreba. Za to kod nas nisu izrađeni ozbiljni kriteriji.
Izražena je misao da je sada pravo vrijeme da se pristupi reformi lokalne i regi-
onalne samouprave, jer su u vrijeme gospodarske i opće društvene krize za to ispu-
njeni politički i gospodarski uvjeti, a za to postoji i opća suglasnost. Pitanje je samo
kakvu reformu provesti i kako to učiniti. Pristupi li se tome tako da se samo meha-
nički smanji broj jedinica lokalne i regionalne samouprave, neće se postići cilj da se
ostvari policentrični razvoj i prijeko potrebna decentralizacija upravljanja. Prevelik
broj jedinica samouprave znači centraliziranu državu – što je više malih jedinica, to
je stupanj centralizacije veći. Kad je Republika Hrvatska imala 105 općina, Kraljevina
Danska imala ih je više od 270, danas Republika Hrvatska ima 576 raznih jedinica
lokalne i regionalne samouprave, a Kraljevina Danska pet regija podijeljenih u 98
općina i visokorazvijenu lokalnu i regionalnu samoupravu koja i fiskalnim kapacite-
tom jasno pokazuje stupanj decentralizacije zemlje. Stupanj decentralizacije očituje
se i u veličini fiskalnog kapaciteta jedinice, što je vrlo važan pokazatelj stanja stvari.
Ako se obavljanje javnih funkcija spusti na jedinicu lokalne samouprave, a ona to
nije u stanju obaviti, nije ništa učinjeno.
Sadašnje stanje zahtijeva temeljite reformske zahvate. Taj je posao velik i neće
se obaviti jednim potezom, za njegovo provođenje bit će potrebno nekoliko godina,
ali se s time mora početi. To se mora učiniti na temelju dobro pripremljenih i ute-
465
meljenih stajališta koja treba dosljedno provesti, strogo nadzirati i analizirati učinak
poduzetih mjera. Za to je poučan primjer Danske koji je naveo gospodin Obersnel u
svojoj raspravi. Mi ga ne moramo kopirati, ali ga je dobro imati pred očima s obzi-
rom na rezultate koje tamo daje. Uvijek je dobro učiti na iskustvima drugih. Reforma
lokalne i regionalne samouprave trajat će, pa se s njom mora što prije početi.
Pritom se mora jasno odrediti što se želi postići reformiranom lokalnom i regio-
nalnom samoupravom, obavljanje kojih funkcija joj se povjerava, koji joj se prihodi
za to namjenjuju, tj. kakav treba imati fiskalni kapacitet, i tek nakon toga provesti
novu teritorijalnu podjelu zemlje. Sadašnja teritorijalna podjela pokazuje da se na-
lazimo u skupini zemalja koje u pogledu toga ne slijede trend razvijenih zemalja
Europe nego slijedimo države članice Europske unije koje su u nju ušle posljednjim
valom proširenja. Ona osim toga pokazuje i visok stupanj centralizacije zemlje na-
suprot tendenciji decentralizacije, koja je očita u razvijenim europskim državama.
Mislim da smo ispunili cilj okruglog stola. Iznijeli smo poredbenopravna rje-
šenja te razloge za izbor mogućih putova kako reformirati lokalnu i regionalnu sa-
moupravu. U uvodnim izlaganjima sve je to detaljno razrađeno, a rasprava je to
dopunila. Iznesena su mišljenja teoretičara i praktičara koja su se međusobno dobro
dopunila i zapravo se ujedinila u jedinstvenom stajalištu. Time su teorija i praksa
učinile ono što im je u ovom času bilo i jedino moguće. Iznijele su svoje inicijalno
stajalište o ovom važnom društvenom pitanju.
Važno je da se ovdje otvoreno i iskreno govorilo. Nakon što dobijemo rezultate
provedenih analiza bit ćemo u mogućnosti da na sljedećem okruglom stolu razmo-
trimo konkretne mjere koje treba poduzeti, njihov redoslijed i vrijeme poduzimanja
te djelotvoran nadzor nad onim što se u tom smislu čini. Tada ćemo biti konkretniji,
jer smo opća razmatranja problema već obavili. Medicinskim nazivljem rečeno, na-
kon što se izvadi krv i dobiju nalazi, spremni smo postaviti dijagnozu i predložiti
terapiju. Time bi naš društveni zadatak u ovome času bio ispunjen, ali smo spremni
u tome i dalje sudjelovati. Znanstveno vijeće Akademije rado će, ne samo u nepo-
srednoj budućnosti nego i kasnije, za vrijeme provođenja reforme, poslužiti kao fo-
rum za razmatranje svih pitanja koja se pojave u vezi s novom hrvatskom lokalnom
i regionalnom samoupravom.
Nakraju vas sve lijepo pozdravljam i zahvaljujem uime Akademije i u svoje
osobno ime na doprinosu koji ste dali ovom okruglom stolu. Posebno zahvaljujem
uvodničarima prof. dr. sc. Stjepanu Ivaniševiću i prof. dr. sc. Ivanu Kopriću, koji su
dali posebno velik doprinos organiziranju okruglog stola. Zahvaljujem svim uvod-
ničarima na tome što su se odazvali pozivu da napišu svoja izlaganja i da ih usmeno
iznesu. Zahvaljujem svima koji su sudjelovali u raspravi i koji će autorizirati svoja
izlaganja. Hvala lijepa svima i doviđenja na idućem okruglom stolu, koji ćemo odr-
žati nakon što dobijemo rezultate analize Ministarstva uprave, čija je izrada u tijeku.
466
(2010., Zagreb)
Nakladnik
Hrvatska akademija znanosti i umjetnosti
Zagreb, Zrinski trg 11, 10000 Zagreb
Za nakladnika
akademik Slavko Cvetnić, glavni tajnik
Tehnički urednik
Ranko Muhek
Lektura
Maja Silov Tovernić
Naklada
400 primjeraka
Tisak
Intergrafika TTŽ d.o.o.
Objavljeno u listopadu 2010.

56r96h47zk8b 20190221085933 PDF

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

56r96h47zk8b 20190221085933 PDF

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Okrugli stol

Nova hrvatska lokalna i regionalna samouprava

Zagreb, Hebrangova 1, 10000 Zagreb

NOVA HRVATSKA LOKALNA

Okrugli stol održan 23. i 24. ožujka 2010.

III. UVODNA IZLAGANJA

Zlatko Komadina. ...............................................................................................................................429

V. ZATVARANJE OKRUGLOG STOLA

Jedanaesta knjiga nakladničkog niza Modernizacija prava sadržava, po uzoru na

U Zagrebu 5. srpnja 2010.

Predsjednik Znanstvenog vijeća za državnu

I. OTVARANJE OKRUGLOG STOLA

Predsjedatelj akademik Jakša Barbić:

na tim okruglim stolovima iznese i ostane zabilježeno u knjigama koje se u povo-

II. OBRAĆANJE SUDIONICIMA OKRUGLOG STOLA

Mr. sc. Božidar Pankretić, potpredsjednik Vlade RH i ministar regionalnog ra-

Strategija regionalnog razvoja Republike Hrvatske osnovni je strateški doku-

Davorin Mlakar, ministar uprave:

u državnoj upravi. Dakle, ne samo kadrova za koje očekujemo da će doći iz našeg

DRUŠTVENA ULOGA LOKALNIH POLITIČKIH I

Lokalne političke i upravne jedinice teritorijalno su definirane društvene struk-

1. Razvojni trenutak ljudskog društva

Ljudsko je društvo zbroj svih oblika zajedničke suradnje i međusobnog sukoblja-

su ujedno najuglednije i najlukrativnije, a pobijeđeni surađuju pod njihovim vod-

3 Luhmann (op. cit. Str., 638) govori o «piramidalnom» tipu društva.

prilagođavanju i usavršavanju institucija koje u sebi kombiniraju suradnju i sukob

U svakom slučaju, međusobna ovisnost i složenost ljudskih odnosa u svijetu

2. Uloga lokalnih jedinica u svijetu koji se mijenja

potrebu suradnje i ujedno pružaju više prilika za sukob, s tim da je napredovanje

S gledišta bitnih društvenih potreba i problema, zadaće se lokalnih jedinica u

2.1. Lokalne jedinice kao političke strukture

11 Nedavno su se na zidovima kuća u dalmatinskim gradovima pojavili grafiti «Dalmacija Republika!»,

sistema ne uključuje sredstva masovnog uništavanja. A i nije bilo primjera ozbiljne

2.2. Lokalne javne službe

2.3. Lokalne jedinice kao instrumenti države

Društvena je uloga lokalnih jedinica, prema tome, da sudjeluju u nastojanju

nakon što su se pokazali nesposobni da rješavaju ranije, povijesno naslijeđene situa-

TERITORIJALNA ORGANIZACIJA LOKALNE

Postojeću lokalnu samoupravu u europskim državama obilježava visok stupanj

ka, Slovačka i Rumunjska), dok je segmentirani sustav uspostavljen u Mađarskoj i

2. Teritorijalne strukture i reforme lokalne samouprave u

U komparativnom prikazu lokalne samouprave u europskim zemljama poslu-

izjednačeni status osnovnih jedinica (monotipski model), osnovne jedinice pretežito

2.1. Francuski model teritorijalne strukture lokalne samouprave

2.1.1. Razvoj i osnovna obilježja teritorijalne strukture lokalne samouprave u

Kao nužna nadopuna takvoj usitnjenoj komunalnoj samoupravi, već je u pos-

kontakata između departmana i komuna u njegovu sastavu predstavlja ogroman,

2.1.1. Recepcija francuskog modela u zapadnoeuropskim državama

francuskom uzoru i u Belgiji, ali se ta država svojom teritorijalnom reformom koja je

11 Baldersheim, Harald: Subsidiarity at Work – Modes of Multi-Level Governance in European Countries, u

mogu održavati i uspješno funkcionirati samo u lokalnim jedinicama s malom popu-

12 Norton, 1994., str. 40.

2.1.2. Recepcija francuskog modela u tranzicijskim zemljama u sastavu EU

uprave te nadziru osnovne samoupravne jedinice. Uz tu temeljnu administrativnu

se uredi financiraju iz državnog proračuna, a njihove šefove imenuje ministar unu-

26 Kling, J., V. Nižňanský i J. Pilátaniewicz, 2002., str.105-106, 111.

novnika, a svega je 7 općina koje imaju do 2.000 stanovnika28. Tim okrupnjavanjem

28 Ibidem, str. 245-246.

2.2. Njemački model teritorijalne strukture lokalne samouprave

2.2.1. Osnovna obilježja teritorijalne strukture lokalne samouprave i teritorijalne

Tijekom 19. stoljeća lokalna uprava i samouprava u njemačkim zemljama po-

smanjen na 88 ili za 40%35. Time su osnovne jedinice lokalne samouprave u SR Nje-

2.22. Recepcija njemačkog modela u zapadnoeuropskim državama

2. Teritorijalne strukture i reforme lokalne samouprave u

2.1.1. Razvoj i osnovna obilježja teritorijalne strukture lokalne samouprave u

2.2.1. Osnovna obilježja teritorijalne strukture lokalne samouprave i teritorijalne

Tablica 2. Pregled administrativno-teritorijalnih jedinica u NR Hrvatskoj u razdo-