‫زبدة الق انون اإلداري‬

‫إعداد‪ /‬محمود السيد‬

‫| البنفسج جيمعنا‪💜 .‬‬

‫للمزيد يمكنكم االنضمام لمنابرنا عبر الروابط التالية‪.‬‬

‫‪https://t.me/KingsZ99‬‬
‫‪https://t.me/joinchat/rUh56H-‬‬
‫‪PjBNlNTZi‬‬

‫كلية القانون والعلوم السياسية جامعة كركوك‬

‫‪1‬‬
 ‫مقدمة‪:‬‬
‫أهدي هذا العمل المتواضع إلى صديقي الصدوق‪ ،‬المحامي| محمد ستار‬
‫وأقدم له شكري وتقديري نيابة عني وعن طلبة قسم القانون في عموم‬
‫العراق‪ ،‬لما يبذله من مجهودات استثنائية في سبيل مساعدتنا وبكافة الوسائل‬
‫المتاحة منها وغير المتاحة‪ ،‬كل كلمات الثناء ال توفيك حقك‪ ،‬شكرً ا لك من‬
‫أعماق قلبي على عطائك الدائم‪ ..‬شكرً ا لزمالئي كل من "حيدر الياسري‬
‫وزينب ومروة" على دعمكم النفسي والمعنوي‪.‬‬

‫التعريف بالقانون اإلداري‬

‫اإلدارة العامة ‪:‬هي الجهاز التنفيذي الذي يقوم بتنفيذ الخدمات العامة واشباع‬
‫حاجات عامة وبالتالي تحقق مصلحة عامة‪.‬‬
‫تعريف القانون اإلداري‪ :‬القانون اإلداري هو قانون اإلدارة العامة‪ ،‬فاإلدارة‬
‫العامة هي موضوع القانون اإلداري في تنظيمها ونشاطها وامتيازاتها‬
‫ووسائلها واساليب عملها‪.‬‬
‫س| التمييز بين نشاط اإلدارة العامة وصور النشاط األخرى ؟‬
‫هذا يقتضي منا أن نميز بين نشاط االدارة العامة أو النشاط اإلداري والنشاط‬
‫الفردي وإن نميز من ناحية أخرى بين النشاط اإلداري للدولة وصور النشاط‬
‫العام األخرى‪.‬‬
‫س| ما هو التمييز بين النشاط االداري والنشاط الفردي‪:‬‬
‫ج| يكون ذلك من حيث الهدف ومن حيث الوسائل ‪:‬‬
‫أوالً‪ :‬من حيث الهدف‪:‬‬
‫فهدف النشاط الفردي‪ :‬دائما ً يهدف الى تحقيق مصلحة خاصة شخصية‪.‬‬
‫أما نشاط اإلدارة العامة‪ :‬يهدف الى تحقيق مصلحة عامة دائما ً ‪.‬‬
‫ثانياً‪ :‬من حيث الوسائل ‪:‬‬

‫‪2‬‬
 ‫النشاط الفردي‪ :‬يستخدم وسائل القانون الخاص فقط‪.‬‬
‫أما وسائل االدارة‪ :‬تستخدم وسائل القانون العام والخاص‪.‬‬
‫س| ما المقصود بوسائل القانون العام ؟‬
‫ج| هي سلطات او امتيازات يمنحها القانون الى اإلدارة وال يمنحها الى‬
‫األفراد‪ ،‬ألن اإلدارة دائ ًما تسعى لتحقيق مصلحة عامة ومثال ذلك حق الدولة‬
‫باستخدام التنفيذ الجبري‪ ،‬وبالمقابل فإن القانون قيد اإلدارة ببعض القيود ولم‬
‫يقيد األفراد بها مثل اتباع اسلوب المزايدة اذا أرادت الدولة البيع او الشراء‪.‬‬

‫س| ما هو التمييز بين النشاط االداري وصور النشاط األخرى ؟‬

‫تمارس الدولة الى جانب وظيفتها اإلدارية وظائف رئيسية اخرى تتمثل‬
‫بوظيفتها التشريعية ووظيفتها القضائية ووظيفتها الحكومية وهنا نحاول‬
‫التمييز بين وظيفتها االدارية عن كل من وظائفها الرئيسية األخرى‪.‬‬
‫س| ما هو التمييز بين الوظيفة اإلدارية والتشريعية ؟‬
‫◇ من حيث السلطة ‪:‬‬
‫• الوظيفة اإلدارية‪ :‬هي من اختصاص السلطة اإلدارية والتنفيذية‪.‬‬
‫• الوظيفة التشريعية‪ :‬هي من اختصاص السلطة التشريعية‪.‬‬
‫◇ من حيث طبيعة العمل‬
‫• عمل المشرع ينتهي بمجرد اصدار قانون‪.‬‬
‫• بينما عمل رجل اإلدارة يومي ومستمر ومتجدد ومتكرر‪.‬‬
‫س| ما هو التمييز بين الوظيفة اإلدارية والقضائية ؟‬
‫◇ من حيث السلطة ‪:‬‬
‫الوظيفة اإلدارية ‪ :‬هي اختصاص السلطة التنفيذية اإلدارية‪.‬‬
‫الوظيفة القضائية ‪ :‬هي من اختصاص السلطة القضائية‪.‬‬
‫◇ من حيث طبيعة العمل‪:‬‬

‫‪3‬‬
 ‫فإن القاضي اال يمارس عمله إال بنا ًء على دعوى ترفع إليه‪.‬‬
‫أما رجل اإلدارة يعمل بصورة يومية دون الحاجة الى رفع طلب إليه‪.‬‬
‫◇ من حيث الهدف‪:‬‬
‫هدف القاضي هو تطبيق القانون لتحقيق العدل‪.‬‬
‫بينما هدف رجل اإلدارة هو إشباع الحاجات العامة ولكن في حدود القانون‪.‬‬
‫س| ما هو التمييز بين الوظيفة اإلدارية والحكومية‪:‬‬
‫إن كال الوظيفتين تمارس من قبل نفس السلطة ولكن مع ذلك يمكن التمييز‬
‫بينهما من خالل‪:‬‬
‫العمل الحكومي للدولة‪ :‬يتمثل بالقرارات ذات الطابع السياسي والمتعلقة‬
‫بشأن مهم من شؤونها العامة وقد تتعلق بمصيرها ومستقبلها‪ ،‬كإعالن الحرب‬
‫والسلم‪ ،‬واألحكام العرفية‪..‬‬
‫أما الوظيفة اإلدارية ‪ :‬فتباشر أعمالها هيئات إدارية لتقديم الخدمة اليومية‬
‫فيما يخص المرافق العامة والوفاء باالحتياجات العامة للناس‪.‬‬

‫س| عرف اإلدارة العامة‪ ،‬حسب المدلول العضوي أو الشكلي ؟‬

‫ج| مجموعة الهيئات والسلطات التي تتولى االطالع بمختلف أوجه تدخل‬
‫الدولة في حياة الجماعة على اساس االهداف التي تحددها السطلة السياسية‬
‫والتوجيهات التي تضعها لها وفي داخل النطاق الذي ترسمه لها وبالوسائل‬
‫التي تنص عليها‪.‬‬
‫س| عرف االدارة العامة‪ ،‬حسب المدلول المادي ؟‬
‫ج| هي ذلك النشاط المتميز ذي الطبعة التنفيذية الذي يصدر عن الدولة ومن‬
‫مختلف اجهزتها دون النظر الى االعضاء او االجهزة او الهيئات التي‬
‫صدرت عنها هذه الوظيفة‪.‬‬
‫وبهذا يمكن تعريف اإلدارة العامة‪ :‬بأنها هي النشاط الذي تمارسه الهيئات‬
‫االدارية والهيئات العامة االخرى إلشباع الحاجات وتعد الخدمات العامة مع‬
‫قدرة هذه الهيئات على استخدام أساليب السلطة العامة إلداء هذا النشاط‪.‬‬
‫‪4‬‬
 ‫س| عرف القانون اإلداري ؟‬
‫هو مجموعة القواعد القانونية المتعلقة باإلدارة العامة هيئات ونشاط في‬
‫تنظيمها وفي عالقته مع األفراد‪.‬‬
‫س| ما هو التعريف العضوي أو الشكلي ؟‬
‫ويقصد به مجموعة أجهزة الدولة التي تباشر نشاطها بوصفها جهات إدارية‪.‬‬
‫س| ما هو التعريف الوظيفي‪ :‬ويراد به ذلك النشاط المتميز ذي الطبيعة‬
‫التنفيذية الذي يصدر عن الدولة بمختلف أجهزتها للوفاء بالحاجات العامة‪.‬‬
‫لكن‪ ،‬الرأي األصح هو الذي يقوم بالجمع بين التعريفين‪ ،‬فاإلدارة العامة هي‬
‫مجموع النشاطات والوظائف والهيئات والدوائر المملوكة للدولة لتنفيذ‬
‫القوانيين في سبيل المصلحة العامة‬

‫س| ما هو المفهوم الواسع والضيق للقانون اإلداري ؟‬

‫المفهوم الواسع للقانون اإلداري‪ :‬هو مجموعة القواعد القانونية المتعلقة‬
‫باإلدارة العامة هيئات ونشاط في تنظيمها وتكوينها وممارسة نشاطها‬
‫وعالقتها مع األفراد‪ ،‬أي هو كل ما يطبق على اإلدارة من قواعد قانونية ‪.‬‬
‫المفهوم الضيق للقانون اإلداري‪ :‬هو تلك القواعد القانونية والمبادئ المتميزة‬
‫التي أنشأها القضاء اإلداري والتي يتولى تطبيقها عندما يثور نزاع بسبب‬
‫نشاط اإلدارة العامة‪.‬‬
‫نشأة القانون اإلداري‪.‬‬
‫س| لقد مرت نشأت القضاء اإلداري في فرنسا بعدة مراحل‪ ،‬فما هي؟‬
‫أوالً ‪ :‬جميع السلطات بيد الملك‪:‬‬
‫تعد فرنسا مهد القانون اإلداري عقب قيام ثورتها سنة ‪ ، 1781‬وتطور‬
‫القانون اإلداري تبلور عبر عقود من السنين حيث كان قبل الثورة الفرنسية‬
‫جميع السلطات بيد الملك فهو يملك سلطة التشريع الى أن جاءت الثورة‬
‫الفرنسية حيث قامت على أساس الفصل بين السلطات‪.‬‬
‫‪5‬‬
 ‫ثانيا ً ‪ :‬مرحلة اإلدارة القاضية ‪:‬‬
‫حيث صدر قانون ‪ 1711‬ألغى البرلمانات وانشأ اإلدارة القاضية أو الوزير‬
‫القاضي ‪ ،‬وكذلك منع القضاء العادي من النظر في المنازعات التي تكون‬
‫اإلدارة طرفا ً فيها‪ ،‬حيث أصبحت الهيئات اإلدارية هي التي تفصل في‬
‫النزاعات اإلدارية وترفع الشكاوي من األفراد في جانب اإلدارة إليها‪.‬‬

‫◇ البرلمانات‪ :‬هي عبارة عن محاكم تابعة للمحاكم العادية في فرنسيا قبل‬

‫الثورة وكان لهذه المحاكم مواقف معروفة من التعسف في إداء وظيفتها‬
‫القضائية إزاء اإلدارة‪.‬‬

‫ثالثا ً ‪ :‬مرحلة القضاء المحجوز (المقيد)‪.‬‬

‫نشأ مجلس الدولة الفرنسي في عهد نابليون بونابرت وكانت وظيفة هذا‬
‫المجلس فحص الخصومات اإلدارية وانشأت الى جانبه مجالس األقاليم وكان‬
‫مقيدا أو محجوز فال يملك سلطة إصدار األحكام والقضاء‪ ،‬حيث‬ ‫ً‬ ‫قضائها‬
‫كان اختصاصه استشاري يفحص المنازعات اإلدارية ويعد مشاريع األحكام‬
‫التي تتطلب مصادقة القنصل‪.‬‬

‫رابعا ً ‪ :‬مرحلة القضاء البات (المفوض)‬

‫صدر قانون ‪ 1872‬منح مجلس الدولة الفرنسي اختصاص البت نهائيا ً في‬
‫المنازعات اإلدارية دون الحاجة الى المصادقة عليها من جهة عليا‪.‬‬
‫س| ما هي األسباب التي دفعت فرنسا الى تبني مبدأ الفصل بين السلطات ؟‬
‫‪ .1‬سوء الظن بالمحاكم العادية دفع الثوار الى منعها من التصدي لرقابة‬
‫األعمال اإلدارية ألنها كانت متعسفة في إداء وظيفتها القضائية إزاء اإلدارة‪.‬‬

‫‪6‬‬
‫‪.2‬كان هناك شعور عند الثوار إن هذه المحاكم معادية لإلصالح ومعادية‬
‫للسلطة اإلدارية لذلك دفع الجمعية التأسيسية الى إلغاء هذه المحاكم القديمة‬
‫وإنشاء محاكم جديدة محلها‪.‬‬
‫‪ .3‬مع وجود هذه المحاكم الجديدة بقي سوء ظن الثوار في هذه المحاكم‬
‫س| ما هي خصائص القانون اإلداري التي تميزه عن باقي القوانين ؟‬
‫أوالً ‪ :‬حديث النشأة ‪:‬‬
‫إن قواعد القانون اإلداري لم تبدأ في التبلور إال منذ الربع األخير من القرن‬
‫التاسع عشر حيث كانت نظرياته ومبادئه ترتبط بنشوء القضاء اإلداري‬
‫وتطوره في فرنسا بعد قيام الثورة الفرنسية ‪. 1781‬‬
‫ثانياً‪ :‬غير مقنن‪:‬‬
‫المقصود بالتقنين‪ :‬جمع القواعد القانونية العامة الخاصة بفرع من فروع‬
‫القانون في وثيقة رسمية واحدة تصدر من المشرع‪.‬‬
‫إن القانون اإلداري قانون غير مقنن على الرغم من وجود تشريعات كثيرة‬
‫منه‪ ،‬وذلك للطابع الذي تتميز به تشريعاته بأنها متفرقة وتصدر في أوقات‬
‫مختلفة تبعا ً للظروف العملية المعينة والحاجات المستجدة ‪ ،‬فمن الصعوبة‬
‫جمع هذه القواعد واألحكام في مجموعة واحدة ‪ ،‬فهو لم ينشأ إال بصورة‬
‫بطيئة ومتدرجة على يد القضاء وهو ال يزال في تطور مستمر متأثر بتطور‬
‫الظروف االجتماعية واالقتصادية والسياسية‪ ،‬وهذا ما يجعل عملية تقنينه‬
‫صعبة وغير مستحسنة‪.‬‬
‫ثالثا ‪ :‬القانون اإلداري من خلق القضاء (قضائي)‪:‬‬
‫يتميز القانون اإلداري كون معظم نظرياته ومبادئه الرئيسية لم يرد بها نص‬
‫تشريعي بل ولدت في حضن القضاء ‪ ،‬بعكس باقي فروع القانون حيث‬
‫تتصف بأنها تشريعية ‪ ،‬فعندما تتبع نشأة القانون اإلداري في موطنه األصلي‬
‫فرنسا نجد نشأ على يد القضاء اإلداري ممثالً بمجلس الدولة الفرنسي ولم‬
‫يصدر جملة واحدة بل ت ّكون تدريجيا ً على يد القضاء ‪ ،‬لذلك اطلق عليه إنه‬
‫قانون قضائي‪.‬‬

‫‪8‬‬
 ‫ملحوظة هامة‬
‫إن أساس القانون اإلداري مبني على سمو إرادة الدولة عكس القانون المدني‬
‫الذي مبني على اساس إرادة األفراد‪ ،‬لذلك عندما ال يجد القاضي اإلداري‬
‫نصا ً للمسألة المعروضة أمامه في القانون اإلداري ال يستطيع الرجوع الى‬
‫مبادئ القانون المدني الختالف اساس القانونين‪ ،‬إذا كلما وجدت اإلدارة‬
‫العامة وجد معها القانون اإلداري‪.‬‬
‫رابعا ً‪ :‬القانون اإلداري مرن وسريع التطور‪:‬‬
‫بما إن القانون اإلداري حديث النشأة وغير مقنن وقضائي لذلك هو مرن‬
‫وسريع التطور بمقتضى أن القاضي يستنبط األحكام المناسبة ويشترط أن‬
‫تكون هذه األحكام ‪:‬‬
‫‪ .1‬مستندة الى مبادئ قانونية عامة‪.‬‬
‫‪ .2‬ان تكون الحلول متناسقة متالئمة مع ظروف البالد االقتصادية‪.‬‬

‫إن المرونة التي يسلكها القضاء إنما ليساير التطور المستمر في اتساع‬
‫مجاالت الوظيفة اإلدارية‬
‫لألسباب التالية ‪:‬‬
‫‪.1‬ظروف الحرب‪.‬‬
‫‪.2‬تطور وظيفة الدولة واتساع تدخلها في الحياة االقتصادية واالجتماعية‬
‫‪. 3‬التقدم العلمي وتزايد السكان‪.‬‬
‫‪.4‬تحسين احوال الموظفين أو العاملين في الجهاز الحكومي‪.‬‬
‫س| ما هي مصادر القانون اإلداري ؟‬
‫القانون اإلداري شأنه شأن بقية القوانيين له مصادر متعددة أهما ( القواعد‬
‫القانونية المكتوبة‪ ،‬العرف‪ ،‬القضاء‪ ،‬الفقه‪).‬‬

‫أوالً‪ -‬النصوص ( التشريع)‬

‫‪7‬‬
‫بما إن القانون اإلداري غير مقنن لذا نجد قواعده متفرقة بين نصوص‬
‫تشريعية متعددة بعضها وردت في الدستور وبعضها في التشريعات وبعضها‬
‫في األنظمة واللوائح‪.‬‬
‫فقد أشارت المادة ‪ 1‬من الدستور لجمهورية العراق ان العراق دولة مستقلة‬
‫ذات سيادة ونظام الحكم فيها جمهوري نيابي ومجلس الوزراء ديمقراطي‬
‫اتحادي‪.‬‬
‫س| ما هي النصوص التي وردت في دستور سنة (‪ )1٧٩١‬التي تتعلق‬
‫بالوظيفة اإلدارية ؟‬
‫‪.1‬تقسيم الجمهورية الى وحدات إدارية تنظم على أساس اإلدارة الالمركزية‪.‬‬
‫‪.2‬الثروات الطبيعية ملك للشعب وتستثمرها السلطة المركزية في الجمهورية‬
‫العراقية‪.‬‬
‫‪.3‬حرمة األموال العامة وممتلكات القطاع العام حرمة خاصة على السلطة‬
‫وجميع أفراد المجتمع حمايتها‪.‬‬
‫‪.4‬عدم نزع الملكية الخاصة إال لمقتضيات المصلحة العامة ووفق تعويض‬
‫عادل‪.‬‬
‫‪.5‬المواطنين سواسية أمام القانون في الحريات والحقوق األساسية دون‬
‫تفريق حسب الجنس أو اللون وغيرها‪.‬‬
‫أما ما ورد في قانون العقوبات‪:‬‬
‫أ‪ .‬المتهم بريء حتى تثبت إدانته في محاكمة قانونية‪.‬‬
‫ب‪ .‬ال جريمة وال عقوبة إال بنا ًء على قانون ‪.‬‬
‫ج‪ .‬العقوبة شخصية‪.‬‬
‫د‪ .‬عدم تسليح الالجئين السياسيين‪.‬‬
‫ه‪ .‬كرامة اإلنسان مصانة ويحرم ممارسة أي نوع من أنواع التعذيب الجسدي‬
‫والنفسي‪.‬‬

‫‪9‬‬
 ‫أما بالنسبة للتشريعات ‪:‬‬
‫فقد أشارت الى الوظيفة اإلدارية عن طريق إصدار الكثير من القوانين منها‬
‫قانون الخدمة المدنية وقانون انضباط موظفي الدولة والقطاع العام وقانون‬
‫المرور وقانون المحافظات وقانون الجنسية واإلقامة والسفر‪.‬‬
‫أما بالنسبة لألنظمة واللوائح ‪:‬‬
‫هي عبارة عن قرارات صادرة من جهة إدارية الغرض منها تسهيل تنفيذ‬
‫القانون مثل لوائح الضبط اإلداري والمرفق العام‪.‬‬
‫س| ما هو الحكم القانوني لو تعارض دستور مع نص تشريعي ؟‬
‫ج| يطبق النص الدستوري ألنه أعلى مرتبة‪.‬‬
‫س| ما الحكم القانوني لو تعارض نص تشريعي مع الئحة أو نظام ؟‬
‫ج| يطبق النص التشريعي ألنه أعلى مرتبة‪.‬‬
‫س| ما هو الحكم القانوني لو تعارض الئحة أو نظام مع الئحة أو نظام آخر‬
‫؟‬
‫ج| تطبق الالئحة الصادرة عن األمر اإلداري األعلى مرتبة وضع ًيا‪.‬‬

‫ثانيا ً ‪ -‬ال ّع ّرف‬

‫إنه مجموعة القواعد التي تنشأ من درج الناس عليها يتوارثونها جيال بعد‬
‫جيل والتي لها جزاء قانوني كالقانون المسنون‪.‬‬
‫مصدرا من مصادر القانون البد أن تتوافر فيه شروط‬
‫ً‬ ‫ولكي يصبح العرف‬
‫هي ‪:‬‬
‫‪ .3‬ان يكون ثابتاً‪.‬‬ ‫‪ -1‬أن يكون عاما ً ‪ -2 .‬أن يكون قديما ً‪.‬‬
‫‪ .4‬ان يكون ملزما ً ‪ .5‬وان ال يكون مخالفا ً للقانون واآلداب العامة والنظام‬
‫العام ‪.‬‬
‫وترد هذه الشروط الى ركنين هما‪:‬‬
‫‪11‬‬
 ‫‪ -‬الركن المادي ‪ :‬يتكون من صفات العموم والقدم والثبات‪.‬‬
‫‪ -‬الركن المعنوي ‪ :‬هو اإللزام‪.‬‬
‫س| ما هي الشروط التي يتوجب توفرها في العرف لكي يكون ملزما ً ؟‬
‫‪ -1‬ان يكون عاما ً وان تطبقه االدارة بصفة دائمة وبصورة منتظمة‪.‬‬
‫‪ -2‬أال يكون العرف نشأ مخالفا ً لنص قائم‪.‬‬

‫س| ما هو تعريف العرف في المجال اإلداري؟‬

‫ج| هو مجموعة القواعد التي درجت اإلدارة على اتباعها فيما يتعلق بمجال‬
‫معين من نشاطها بحيث تصبح هذه القواعد بمثابة القواعد القانونية المكتوبة‬
‫من حيث الزامها ووجوب الخضوع لها‪.‬‬
‫س| ما هي أهمية العرف ؟‬
‫يعتبر العرف ثاني مصدرً ا رسميا ً للقانون ومن حيث تدرج القاعدة القانونية‬
‫يأتي في المرتبة الثانية بعد التشريع كما أنه ال يجوز أن يخالف نصا ً قائما ً‪.‬‬
‫س| هل قواعد العرف أبدية أم يمكن تغييرها وتعديلها والغائها ؟‬
‫▪︎ قواعد العرف ليست قواعد أبدية وإنما يجوز ان تعدل تلك القواعد‬
‫بالقواعد التشريعية أو الالئحية ألن النصوص المكتوبة تعتبر في مرتبة أعلى‬
‫من مرتبة القواعد العرفية‪.‬‬
‫▪︎ كما يجوز لإلدارة نفسها أن تعدل القواعد العرفية بقواعد جديدة تدعو‬
‫الظروف واالحوال ومصلحة العمل االداري إليها‪.‬‬
‫ثالثا ً ‪ -‬القضاء ‪:‬‬
‫يعتبر القضاء هو أحد المصادر األساسية للقانون اإلداري بل هو مقدمة‬
‫القانون اإلداري حتى قيل إن القضاء اإلداري إنشائي بينما القضاء المدني‬
‫تطبيقي‪.‬‬

‫تطلق كلمة القضاء ويراد بها مدلول من المدلوالت التالية‪:‬‬

‫‪11‬‬
‫‪ -1‬فقد يقصد بالقضاء االعضاء أو الهيئات التي تمارس الوظيفة القضائية‪.‬‬
‫‪ -2‬قد يقصد بالقضاء االحكام التي تصدرها المحاكم‪.‬‬
‫‪ -3‬قد يقصد بالقضاء ما استقرت عليه احكام المحاكم في شأن مسألة معينة‪.‬‬
‫▪◇ الدول االنجلوسكسونية تعتبر القضاء بأي مدلول من مدلوالته الثالثة‬
‫مصدراً رسميا ً من مصادر القانون‪ ،‬فالقانون االنكليزي يتكون من جانب‬
‫كبير منه مما يعرف باسم السوابق اإلدارية‪.‬‬
‫▪◇ أما العراق ومصر وفرنسا والدول التي تشابهها في انظمتها القانونية‬
‫ال تعتبر القضاء بحسب االصل مصدراً رسميا ً للقانون وانما مصدر تفسيري‬
‫فقط‪.‬‬

‫مصدرا أساسيا ً للقانون اإلداري ؟‬

‫ً‬ ‫س| لماذا يعتبر القضاء‬
‫ج| وذلك بسبب‪:‬‬
‫‪ -1‬إن التشريعات اإلدارية قليلة ً‬
‫جدا‪.‬‬
‫‪ -2‬قد تكون التشريعات كثيرة ولكنها خالية في معظم االحيان من النص على‬
‫المبادئ العامة للقانون اإلداري‪.‬‬
‫‪ -3‬إن في االعم األغلب ال يجد القاضي في تشريعات القانون اإلداري النص‬
‫الذي ينطبق على النزاع المعروض عليه‪ ،‬لذا فهو يتولى بنفسه انشاء مبادئ‬
‫عامة للقانون اإلداري كما يتولى استنباط الحكم القانوني الواجب التطبيق‬
‫على النزاع المعروض دون أن يكون مقيداً بمبادئ قانونية أخرى كالمدنية‬
‫مثالً‪.‬‬
‫‪ -4‬إن النظرية العامة للقانون اإلداري تتألف من القواعد التي يضعها القضاء‬
‫في أحكامه فإلى احكام مجلس الدولة في فرنسا يرجع تقييد معظم نظريات‬
‫القانون اإلداري مثل (نظرية المرفق العام‪ ،‬نظرية الضبط اإلداري‪ ،‬نظرية‬
‫العقد اإلداري‪ ،‬نظرية الظروف الطارئة‪ ،‬ونظرية المسؤولية اإلدارية‪،‬‬
‫ونظرية تجاوز استعمال السلطة)‬
‫رابعا‪ :‬الفقه‪.‬‬
‫ً‬

‫‪12‬‬
‫ويقصد به آراء الفقهاء في كتاباتهم حول القانون اإلداري فقد ذهب بعض‬
‫المؤلفين ومنهم الدكتور ماهر صالح عالوي مؤلف الكتاب المنهجي الى انه‬
‫يعتبر من مصادر القانون اإلداري غير المكتوبة وهو امر غير متفق عليه‬
‫بسبب أن آراء الفقهاء ال تملك صفة االلزام القانوني فهي ليست قواعد عامة‬
‫مجردة‪.‬‬
‫لكن هذه اآلراء وخصوصا آراء كبار الفقهاء تكون محل نظر القاضي عندما‬
‫ينظر في القضايا المعروضة عليه‪ ،‬فهي إذن غير ملزمة لكن يمكن أن تساعد‬
‫القاضي على وضع المبادئ والنظريات الخاصة بالقانون اإلداري‪.‬‬
‫س| عالقة القانون اإلداري بفروع القانون األخرى ؟‬
‫ج|‬
‫أوال‪ :‬عالقة القانون اإلداري بالقانون الدستوري‬
‫يعتبر الدستور مصدر من مصادر القانون االداري‪ ،‬القانون الدستوري يحدد‬
‫شكل الدولة ونظام المحكم فيها وينظم السلطة المختلفة فيها‪ ،‬كما يقرر حال‬
‫الفرد من حقوق وما عليه من واجبات‪ ،‬كما يبين بخطوط عريضة األسس‬
‫االقتصادية واالجتماعية في المجتمع‪ ،‬وهذه القواعد يجب ان تجد صداها في‬
‫القانون اإلداري‪.‬‬

‫س| يعتبر القانون الدستوري المقدمة والضرورية للقانون اإلداري ؟‬

‫ج| ألنه يضع المبادئ األساسية في الدولة وعلى هداها تؤدي االدارة من‬
‫خالل قواعد القانون اإلداري نشاطها واعمالها‪.‬‬
‫س| ميز ما بين القانون الدستوري والقانون اإلداري ؟‬
‫القانون اإلداري ‪ :‬يعنى بيان الوظيفة اإلدارية للسلطة التنفيذية ‪.‬‬
‫القانون الدستوري ‪ :‬يعنى ببيان الوظيفة الحكومية للدولة والسلطة التنفيذية‬
‫للدولة‪ ،‬أو ما يسمى بأعمال السيادة فتدخل في نطاق القانون الدستوري‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬ما هي عالقة القانون اإلداري بالقانون المالي ؟‬

‫‪13‬‬
‫ج ‪ -1/‬هنالك نقطة تشابه وصلة قوية بين القانون المالي واإلداري من حيث‬
‫أنهما يرجعان في اصولهما الى القانون الدستوري‪.‬‬
‫‪-2‬ان حصول الدول على المال ليس هدف في حد ذاته ‪ ،‬وانما الهدف منه‬
‫تدبير األمور الالزمة إلدارة المرافق العامة ‪ ،‬لذلك كان علم المالية العامة‬
‫مندمج بدراسات القانون اإلدارية‪.‬‬
‫‪-3‬تعتبر موضوعات القانونين عبارة عن فرعين من فروع القانون العام‬
‫الداخلي ‪ ،‬وتظهر الدولة في كل منهما مظهر السلطة العامة‪.‬‬
‫‪-4‬ان الدولة ليست سوى مجموعة من المرافق العامة وادارة مالية الدولة‬
‫تعتبر بحد ذاتها احد المرافق العامة‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬عالقة القانون اإلداري بقانون العقوبات‬

‫ج ‪ -1/‬يقدم قانون العقوبات حماية كبيرة للقانون اإلداري أكبر من تلك‬
‫الحماية التي يقدمها لفروع القانون األخرى ‪ ،‬وذلك بسبب نشاط اإلدارة‬
‫الواسع والذي يستهدف تحقيق النفع العام‪.‬‬
‫‪-2‬قانون العقوبات يقدم الحماية الالزمة للموظف العام وهو يقوم في اداء‬
‫واجبه في الخدمة العامة‪.‬‬
‫‪-3‬يحمي قانون العقوبات نزاهة الوظيفة بتجريمه الرشوة واالختالس ‪ ،‬كما‬
‫يحمي أسرارها بمعاقبة من يفشي اسرار الوظيفة‪.‬‬
‫‪-4‬القوانين التي تنظم ممارسات األفراد كالحريات العامة والنشاط الخاص‬
‫تتضمن عقوبات لمن يخالف أحكامها‪ ،‬وهذه النصوص المتعلقة بالتجريم‬
‫والعقوبة تعتبر جزء من قانون العقوبات‪.‬‬
‫رابعا‪ :‬عالقة القانون اإلداري بالقانون المدني‪.‬‬
‫ً‬
‫‪-1‬يعتبر القانون اإلداري فرع من فروع القانون العام‪ ،‬بينما يعتبر القانون‬
‫المدني فرع من فروع القانون الخاص ‪ ،‬لذلك فإن الفرق بينهما كبير من‬
‫حيث الروابط التي ينظمها كل منهما وكذلك من حيث الغاية التي يتوخاها‬
‫كل منهما‪.‬‬

‫‪14‬‬
‫‪-2‬مبادئ القانون االداري تستقل من مبادئ القانون المدني غير إن هذا‬
‫االستقالل لن يؤدي الى انقطاع الصلة بين القانونين بشكل نهائي ‪ ،‬فالقانون‬
‫االداري استعار الكثير من مصطلحاته ونظرياته من القانون المدني ‪ ،‬بعد‬
‫ادخال ما يستلزمه القانون العام من تعديالت‪.‬‬
‫‪-3‬تطور وظيفة الدولة وتدخلها في المجال االقتصادي وظهور المرافق‬
‫العامة التجارية والصناعية التي تدار بوسائل القانون الخاص ادى الى تطبيق‬
‫القانون المدني في معظم نشاطها ‪ ،‬وهذا ال ينفي استقالل القانون المدني عن‬
‫القانون اإلداري‪ ،‬ولكن بين أن هذا االستقالل ال يعطل التأثير الحاصل بينهما‬

‫علل| إن فكرة السلطة العامة كانت هي السائدة في القرن التاسع عشر‬

‫بشأن تفسير أساس القانون اإلداري ؟‬
‫ج| وذلك ألن تطور القانون ليس سوى االنعكاس لتطور اتجاه تدخل الدولة‬
‫في شتى المجاالت‪.‬‬
‫س| وضح فكرة السلطة العامة كأساس للقانون اإلداري وتحديد نطاق‬
‫تنفيذه ؟‬
‫ج| مقتضى هذه الفكرة إن الدولة وهي تقوم بممارسة نشاطها تمارس مظاهر‬
‫السلطة العامة التي تميزها عن بقية االشخاص القانونية وتتمثل بقدرتها على‬
‫األمر والنهي والزام االفراد بأوامرها ونواهيها ويعود أمر تنظيم أعمال‬
‫الدولة الى القانون اإلداري فتخضع المنازعات بشأنها للقضاء اإلداري‬
‫المختص أما تصرفات الدولة التي تتصرف فيه ليس كسلطة بل أفراد عاديين‬
‫(كما هو الحال في ابرام العقود) فتخضع لقواعد القانون الخاص‪.‬‬

‫س| ميز الفقه الفرنسي بين اعمال السلطة العامة وأعمال اإلدارة العادية‬
‫وضح ذلك‪ ،‬ثم اذكر اهم االنتقادات على هذا التمييز ؟‬
‫ج| جوهر التمييز بين النوعين من االعمال يكمن في اتصاف‪:‬‬
‫‪-1‬أعمال السلطة العامة ‪ :‬يتصف عملها بصفة األمر والنهي الصادر بإرادة‬
‫منفردة ومن جانب واحد‪ ،‬أي إن الدولة تعبر بها عن ارادتها العليا اآلمرة‬

‫‪15‬‬
‫وال تشابه االعمال التي يجريها االفراد فيما بينهم‪ ،‬ويعود تنظيم هذه االعمال‬
‫الى القانون اإلداري‪ ،‬وتخضع المنازعات بشأنها للقضاء اإلداري‬
‫المتخصص‪.‬‬
‫‪-2‬أعمال اإلدارة العادية ‪ :‬هي االعمال التي تصدر عن الدولة أو الهيئات‬
‫اإلدارية‪ ،‬ال باعتبارها سلطة آمرة وإنما تتصرف من خاللها تصرف األفراد‬
‫العاديين وتتعامل معهم عن قدم المساواة‪ ،‬كما هو الحال عندما تلجأ الى ابرام‬
‫العقود معهم‪ ،‬وتخضع هذه االعمال لقواعد القانون الخاص‪ ،‬كما إن‬
‫المنازعات التي تقوم حولها تخضع للمحاكم العادية‪.‬‬
‫︎ االنتقادات‬
‫لم تصمد أمام االنتقادات التي وجهت إليها‪:‬‬
‫‪-1‬أنها تؤدي من الناحية العلمية الى نتائج غير مستساغة‪ ،‬يصعب التمييز‬
‫بين أعمال السلطة وأعمال اإلدارة العادية ‪ ،‬وهناك من االعمال ماله طبيعة‬
‫مختلطة‪.‬‬
‫‪-2‬إن هذه النظرية تؤدي من ناحية أخرى الى ازدواج شخصية دولية ‪ ،‬حيث‬
‫تكون شخصيتها مكونة من شخصيتين (سلطة عامة)(شخصية مالية)‪.‬‬
‫في حين إن شخصية الدولة واحدة وال يمكن أن تتمتع بشخصيتين قانونيتين‬
‫في نفس الوقت وبالتالي انها تناقض تماما ً حقيقة وحدة الدولة‪.‬‬

‫س| فكرة المرفق العام كأساس للقانون اإلداري ؟‬

‫المرفق العام ‪ :‬هو النشاط الذي تتواله الدولة او االشخاص العامة االخرى‬
‫مباشرة‪ ،‬او تعهد به الى اخرين كاألفراد أو االشخاص المعنوية الخاصة‬
‫ولكن تحت اشرافها ومراقبتها وتوجيهها وذلك إلشباع حاجات ذات نفع عام‬
‫تحقيقا ً للصالح العام ‪.‬‬
‫س| ما هي العناصر التي تميز المرفق العام ؟‬
‫‪.1‬المرفق العام نشاط يصدر عن منظمات عامة في الغالب وعن أفراد أو‬
‫هيئات خاصة في حاالت أخرى‪.‬‬
‫‪.2‬يستهدف اشباع حاجات ذات نفع عام كما أنه يستهدف المصلحة العامة‪.‬‬
‫‪16‬‬
‫‪.3‬ان المرفق العام تتواله الدولة أو أي شخص من اشخاص القانون العام‬
‫بصورة مباشرة أو غير مباشرة‪.‬‬
‫س| لماذا المشاريع الفردية ال تعتبر مرافق عامة وإن كانت تخدم الصالح‬
‫العام ؟‬
‫ج| وذلك ألن المرفق العام هو نشاط تتواله الدولة أو اشخاص عامة اخرى‬
‫مباشرة أو تعهد به الى آخرين ولكن تحت أشرافها ومراقبتها وتوجيهها‪.‬‬
‫س| ان المشروعات الحكومية التي تستهدف من ورائها اغراضا ً مالية‬
‫بحته ال تعتبر مرافق عامة ؟‬
‫ج| ذلك ألن هذا النشاط ال يشبع حاجات ذات نفع عام وال يحقق الصالح‬
‫العام‪.‬‬

‫س| متى ظهرت فكرة المرفق العام مبينا ً آراء الفقهاء فيها ؟‬
‫ج| هذه الفكرة ولدت في الربع األخير من القرن التاسع عشر منذ حكم محكمة‬
‫التنازع الفرنسية المسمى بحكم بالنكو سنة ‪ ، 1873‬ثم حكم مجلس الدولة‬
‫الفرنسي في قضية تيرير سنة (‪ ، )1913‬ثم اصبح محور هذه الفكرة محور‬
‫دراسات فقهية كثيرة من قبل فريق من كبار فقهاء القانون العام الفرنسي‬
‫اماثل ( دوجي ‪ -‬جيز ‪ -‬بونار ‪ -‬دي لوبادير)‬
‫حيث إن فكرة المرفق العام عند هؤالء الفقهاء وجميعهم تمثل اساس القانون‬
‫اإلداري وحجز الزاوية في تشييد معظم مبادئه ونظرياته‪.‬‬

‫س| ماهي اآلراء األخرى في أساس القانون اإلداري؟‬

‫ج| يفضل قراءتها من الكتاب‪ .‬ص‪2٢‬‬
‫س| المركزية والالمركزية‬

‫األشخاص المعنوية العامة‪.‬‬

‫‪18‬‬
 ‫ماهية الشخصية المعنوية وعناصرها‪.‬‬
‫س| كل عالقة من عالقات القانون اإلداري تفترض بالضرورة وجود‬
‫شخصية معنوية على عكس القانون الخاص ؟‬
‫ج| وذلك ألن االشخاص الطبيعيون يمارسون وظائفهم في ادارة المرافق‬
‫العامة للدولة ال يحملون لحسابهم الخاص بل يمارسون سلطات‬
‫واختصاصات معينة باسم الشخص الذي يمثلونه ‪ ،‬بينما في القانون الخاص‬
‫فإن غالبية اشخاصه آدميون وليسوا معنويون‪.‬‬
‫س| ما هو مفهوم الشخصية المعنوية؟‬
‫ج| مجموعة من االشخاص تستهدف تحقيق غرض مشترك أو مجموعة من‬
‫االحوال تخصص لغرض معين‪ ،‬ويعترف القانون لهذه المجموعة بالشخصية‬
‫القانونية المقررة لألفراد فتصبح أهالً الكتساب الحقوق وااللتزام بالواجبات‬
‫وينظر اليها ككتلة مجردة عن االشخاص اآلدميين أو العناصر المالية المكونة‬
‫لها‪.‬‬
‫س| عناصر الشخص المعنوي ؟‬
‫‪-1‬االساس الواجب الحماية ‪ ،‬ويتمثل بمجموعة من المصالح المشروعة التي‬
‫تتميز عن مصالح االفراد الشخصية‪.‬‬
‫‪-2‬األسلوب القضائي المشترك لحماية هذه المصالح‪.‬‬
‫س| ماذا يتطلب وجود الشخص المعنوي ؟‬
‫‪-1‬وجود مصالح مستقلة عن مصالح األفراد المكونين لهذا الشخص المعنوي‬
‫كما يجب ان تكون هذه المصالح مشروعة وممكنة ومعينة‪.‬‬
‫‪-2‬ان توجد ارادة تتولى ادارة هذه المصالح وذلك في ضوء ما يحدده النظام‬
‫القانوني للشخص المعنوي‪.‬‬
‫س| تقسيم األشخاص المعنوية العامة؟‬
‫االشخاص المعنوية اإلقليمية واالشخاص المعنوية المرفقية‬

‫‪17‬‬
‫الشخص المعنوي إما أن يكون خاضع للقانون الخاص او العام ‪ ،‬وبالرجوع‬
‫الى القانون المدني العراقي نجد المادة ‪ 47‬تنص على إن االشخاص المعنوية‬
‫هي‪:‬‬
‫أ‪-‬الدولة‬
‫ب‪-‬اإلدارات والمنشآت العامة التي يمنحها القانون شخصية معنوية‪.‬‬
‫جـ‪ -‬المحافظات واألقضية والنواحي التي يمنحها القانون شخصية معنوية‪.‬‬
‫د‪ -‬الطوائف الدينية الممنوحة قانونيا ً شخصية معنوية ‪.‬‬
‫س| االشخاص المعنوية التي تخضع للقانون العام هي المقصودة في‬
‫دراستنا في نطاق القانون اإلداري‪ ،‬وهي تقسم الى قسمين ؟‬
‫أوالً ‪ :‬االشخاص المعنوية االقليمية ‪ :‬يتحدد اختصاصها بإقليم محدد وسكان‬
‫هذا االقليم‪.‬‬
‫ثانيا ً ‪ :‬االشخاص المعنوية المرفقية ‪ :‬المحددة بمرفق او مشروع محدد‬
‫الهدف‪.‬‬
‫س| عناصر االشخاص اإلدارية االقليمية ؟‬
‫‪ -1‬عنصر شخصي‪ ،‬وهم السكان‪.‬‬
‫‪ -2‬عنصر عيني‪ ،‬هو قطعة االرض‪.‬‬
‫س| ما المقصود بالمركزية اإلدارية ؟‬
‫ج| هي الوحدة في اإلدارة بمعنى ان الوظائف اإلدارية تمارس من قبل سلطة‬
‫واحدة أي السلطة المركزية في المحافظة ومثيلها في االقاليم‪ ،‬هي التي تصدر‬
‫األوامر اإلدارية وهي التي تسهر على تنفيذها‪.‬‬
‫س| بين العناصر التي تنظم اإلدارة العامة ؟‬
‫‪.1‬االجهزة اإلدارية المركزية ‪ :‬يكون مقرها العام في العاصمة ثم يتوزع‬
‫ممثلوها في األقاليم المختلفة‬
‫‪.2‬اإلدارة الالمركزية االقليمية ‪ :‬اجهزة إدارية قائمة على اساس اقليمي‬
‫تستقل عن الدولة بشخصيتها القانونية ضمن الحدود العامة لإلقليم الدولة‪.‬‬

‫‪19‬‬
 ‫س| ما هي عناصر المركزية اإلدارية ؟‬
‫‪ .1‬حصر الوظيفة اإلدارية في يد اإلدارة المركزية‬
‫‪ .2‬خضوع جميع الموظفين لنظام السلم االداري وللحكومة المركزية‬
‫س| ما هي صور المركزية اإلدارية ؟‬
‫‪-1‬التركيز اإلداري أو المركزية الوزارية‪.‬‬
‫‪-2‬عدم التركيز اإلداري أو المركزية الالوزارية‪.‬‬
‫أوالً‪ :‬التركيز اإلداري أو المركزية الوزارية ‪ :‬هي الصورة البدائية لنظام‬
‫المركزية اإلدارية‪ ،‬وبمقتضاها تتركز السلطة اإلدارية في يد الوزراء‬
‫المختصين في العاصمة وال يكون لممثلي الوزرات في األقاليم أية صالحيات‬
‫خاصة بتصريف االمور في مناطقهم بل عليهم الرجوع الى السلطة المركزية‬
‫في كل شيء‪.‬‬
‫س| لماذا أطلق على المركزية اإلدارية اسم المركزية الوزارية ؟‬
‫ج| وذلك ابرازاً لدور الوزارة فيها‪ ،‬وهيمنة الوزير المختص هيمنة تامة‬
‫على شؤون وزارته‪.‬‬
‫س| ال يمكن تطبيق المركزية الوزارية في الدول الحديثة ؟‬
‫ج| وذلك لكبر حجم الدولة وكثافة السكان‪ ،‬وبالتالي تعذر النهوض‬
‫بالمسؤوليات مركزيا ً على أكمل وجه مما حدا باتباع نظام ال مركزي يساعد‬
‫بالنهوض بهذه المسؤوليات‪.‬‬
‫ثانيا ً ‪ :‬عدم التركيز اإلداري أو المركزية الالوزارية ‪ :‬وتعني أن يكون للدولة‬
‫ممثلين لهم سلطة البت في مسائل معينة دون الرجوع الى السلطة المركزية‬
‫ولكن تحت اشرافها‪.‬‬
‫س| ما فائدة نظام عدم التركيز اإلداري أو المركزية الالوزارية ؟‬
‫‪ -1‬تخفيف العبء عن الوزير في اداء المهام المناطة بوزارته‪.‬‬
‫‪ -2‬تصريف األمور بسرعة وبجهود اقل مما يتطلب األمر مع صورة‬
‫التركيز اإلداري‪.‬‬
‫‪21‬‬
 ‫س| ما هو الحل المناسب لحل سعة اختصاصات الدولة ؟‬
‫‪-1‬اعادة توزيع الصالحيات واالختصاصات كحل يتناسب مع ازدياد نشاط‬
‫الدولة‪.‬‬
‫‪-2‬تبني قواعد التفويض في االختصاص كحل مالئم ليخدم التوسع في نطاق‬
‫عمل السلطة العامة‪.‬‬
‫س| مزايا صورة ونظام عدم التركيز اإلداري ؟‬
‫‪-1‬هي وحدها القادرة على مواجهة مشاكل الدولة المتعددة والمنتشرة في‬
‫كافة أرجاء األقاليم‪.‬‬
‫‪-2‬تتيح للوزير الوقت الكافي لدراسة الموضوعات الهامة دراسة جدية‪.‬‬
‫‪ -3‬موظفي الوزارة في األقاليم هم االقدر على حصر الحاجات المحلية بحكم‬
‫اتصالهم المباشر بالقاطنين فيها‪.‬‬
‫‪-4‬هذه الصورة هي التي تسمح بإعداد الموظفين لشغل مناصب عليا مستقبال‪.‬‬
‫‪-5‬إنها ال تخل بوحدة الجهاز اإلداري فكراً واسلوبا ً ‪ ،‬حيث يحتفظ الوزير‬
‫تجاه مرؤوسه بسلطته الرئاسية‪.‬‬
‫س| الالمركزية اإلدارية ؟‬
‫هي اسلوب من أساليب العمل اإلداري الذي يقوم على توزيع االختصاص‬
‫اإلداري فقط بين السلطة المركزية في العاصمة وبين الهيئات والمجالس‬
‫المحلية المنتخبة المستقلة ولكنها تعمل تحت اشراف ورقابة السلطة‬
‫المركزية‪.‬‬
‫س| عناصر النظام الالمركزي ؟‬
‫‪ -1‬وجود مصالح محلية مستقلة عن المصالح الوطنية‪.‬‬
‫‪ -2‬وجود أجهزة محلية منتخبة إلشباع تلك المصالح المحلية‪.‬‬
‫‪ -3‬تبقى المجالس المحلية تعمل تحت اشراف ورقابة السلطة المركزية‪.‬‬
‫س| الرقابة اإلدارية في النظام االنكليزي؟‬
‫في النظام الرقابة االنكليزي ال يمكن للسلطات المركزية ان تتحكم فيما يجوز‬
‫للسطات المحلية ان تباشره بقصد ادارة المرافق العامة المحلية ؟‬
‫‪21‬‬
‫ألن القاعدة االساسية في النظام الالمركزي على الطريقة االنكليزية ‪ ،‬تقوم‬
‫على ان المشرع يحدد اختصاصات الهيئات المحلية في موارد معينة على‬
‫سبيل الحصر ويعطها الحرية التامة في ممارسة اختصاصها تحت رقابة‬
‫البرلمان والقضاء مع رقابة محدودة للحكومة المركزية‪.‬‬
‫س| الرقابة االدارية في النظام الفرنسي ؟‬
‫تخضع الهيئات الالمركزية في هذا النظام لرقابة المشرع والقضاء والحكومة‬
‫المركزية ونجد هذا النوع من الرقابة مطبق في غالبيته في التشريع االداري‬
‫العراقي‪.‬‬
‫وللرقابة في ظل النظام الفرنسي صورتان هما ‪:‬‬
‫أ‪ -‬الرقابة على الهيئات الالمركزية نفسها‪.‬‬
‫ب‪ -‬الرقابة على اعمال الهيئات الالمركزية‪.‬‬
‫ملحوظة هامة‪ :‬أحبتي طلبة جامعة كركوك‪ ،‬الترك في الكتاب من ص‪٢٤‬‬
‫الفصل الثاني (التنظيم اإلداري في العراق) وإلى غاية الباب الثالث (النشاط‬
‫اإلداري) ص‪. ٩٢‬‬

‫النشاط اإلداري‬
‫أوال‪ :‬الضبط اإلداري‪ :‬يقصد بالضبط اإلداري بمعناه العام مجموعة‬
‫اإلجراءات واألوامر والقرارات التي تتخذها السلطة اإلدارية بهدف حماية‬
‫النظام العام والمحافظة عليه‪.‬‬
‫وهو من اول المهام التي اضطلعت الدولة الحديثة بها وتمثل هذه الوظيفة‬
‫حماية المجتمع وكيانه واألسس التي يقوم عليها من اي عدوان او تهديد‪.‬‬
‫س| ما هو معنى الضبط اإلداري؟‬
‫للضبط اإلداري معنيان‪:‬‬
‫األول‪ :‬عضوي‪ :‬ويقصد به الهيئات واألجهزة اإلدارية التي تتولى مهمة‬
‫الحفاظ على النظام العام‪ ،‬ومثالها وزارة الداخلية ووزارة الصحة واألجهزة‬
‫البلدية‪.‬‬

‫‪22‬‬
‫الثاني‪ :‬وظيفي مادي‪ :‬ويقصد به النشاط الذي تباشره األجهزة المعنية بحماية‬
‫النظام العام‪.‬‬
‫س| بماذا يتميز الضبط اإلداري عن الضبط التشريعي والضبط‬
‫القضائي ؟‬
‫‪ 1‬ـ الضبط القضائي ‪ :‬وهو النشاط الذي تقوم به السلطة القضائية في‬
‫صورة أحكام تتضمن العقوبات الرادعة لمرتكبي الجرائم ‪ ،‬فهدفه‬
‫عالجي أي يبدأ بعد ارتكاب الجريمة وهذا ما يميزه عن الضبط‬
‫اإلداري الذي تقوم به السلطة التنفيذية للحيلولة دون وقوع الجرائم‬
‫وهدفه وقائي يتمثل في المحافظة على النظام العام بمنع األعمال التي‬
‫تخل بهذا النظام قبل وقوعها‪.‬‬

‫‪2‬ـ الضبط التشريعي ‪ :‬تمارسه السلطة التشريعية في صورة قوانين‬

‫تحكم الروابط االجتماعية بوضع الضوابط النظامية لها حماية للمجتمع من‬
‫أي عدوان على أمنه من الداخل أو الخارج‪ ،‬أما الضبط اإلداري فتمارسه‬
‫السلطة التنفيذية كقاعدة عامة في صورة لوائح للنشاط الفردي بهدف‬
‫المحافظة على النظام وأوامر فردية تقييدا العام‪.‬‬

‫س| ما هو مفهوم النظام العام ؟‬

‫مجموعة مصالح عليا مشتركة لمجتمع ما في زمن معين يتفق الجميع‬
‫على ضرورة سالمتها‪.‬‬
‫ويتكون النظام العام من ثالثة عناصر هي األمن العام والصحة‬
‫العامة والسكينة العامة‬
‫وفكرة النظام العام نسبية اي تختلف من مكان لمكان ومن زمان آلخر‪.‬‬
‫س| ما هي عناصر النظام العام ؟‬

‫‪23‬‬
‫‪. 1‬األمن العام ‪ :‬يهدف الضبط اإلداري لتوفير األمن للمواطنين وجعلهم‬
‫يشعرون بان انفسهم واموالهم واعراضهم في مأمن من االعتداء واالنتهاك‬
‫فهو كل إجراء من شأنه وقاية األموال واألشخاص في الدولة من الجرائم‬
‫والحوادث التي تهددهم‪.‬‬
‫‪2‬ـ الصحة العامة ‪ :‬من أهداف هيئات الضبط اإلداري المحافظة على الصحة‬
‫العامة باتخاذ كافة اإلجراءات التي من شأنها وقاية أفراد المجتمع من أخطار‬
‫األوبئة واألمراض ومقاومة أسبابها بالعمل على نظافة الشوارع وسالمة‬
‫الصرف الصحي ومكافحة الحشرات والحيوانات الضارة ومكافحة‬
‫األمراض المعدية واألوبئة سواء كان مصدرها مياه أو إنسان أو حيوان‬
‫وعليها في هذا الشأن مراقبة عدم تلوث المياه‪ ،‬ومراقبة األغذية‪ ،‬ووضع‬
‫القيود على المحالت الضارة بالصحة والخطرة‪.‬‬
‫السكينة العامة ‪ :‬وتعني الراحة والطمأنينة والهدوء وهي هدف تسعى إلى‬
‫تحقيقه سلطات الضبط اإلداري عن طريق منع الضوضاء واإلزعاج‬
‫الصادر عن سوء استخدام مكبرات الصوت وآالت تنبيه السيارات وأصوات‬
‫الباعة المتجولين وأجهزة اإلذاعة المرئية والمسموعة وتصرفات المتسولين‬

‫س| ما هي صور الضبط اإلداري؟‬

‫‪.1‬الضبط اإلداري العام‪ :‬يقصد به مجموع السلطات و التدابير واإلجراءات‬
‫المتخذة في شتى المجاالت للحفاظ على النظام فتتخذ اإلجراءات من قبل‬
‫اإلدارة لحماية المجتمع العام‪ ،‬من األمراض والضوضاء وكل ما يعكر‬
‫استقرار النظام العام‪ .‬فهو مجموع األوامر والقرارات واإلجراءات التي‬
‫تتخذها اإلدارة لحماية النظام العام‪.‬‬
‫‪. 2‬الضبط اإلداري الخاص‪ :‬قد تحتاج اإلدارة الى سلطات ضبط لحاالت‬
‫خاصة ال تكفي فيها سلطتها العامة للضبط اإلداري العام‪ ،‬فتعطى صالحيات‬
‫ضبط خاص بموجب نصوص قانونية او قرارات ادارية وهذا النوع من‬
‫الضبط اإلداري الخاص أغراض أخرى باختالف األغراض الثالثة للضبط‬
‫اإلداري العام ويعمل هذا النوع من الضبط على المحافظة على تنسيق المدن‬

‫‪24‬‬
‫و طابعها المميز بها‪ ،‬و صيانة الحدائق العامة والمتنزهات في الميادين‬
‫والساحات العامة‪ ،‬وحماية اآلثار واألماكن األثرية‪.‬‬
‫س| ما هي وسائل الضبط اإلداري؟‬
‫في سبيل تحقيق اهداف الضبط اإلداري والمحافظة على النظام العام منحت‬
‫اإلدارة وسائل قانونية ومادية لتمكنها من ممارسة المهام الموكلة اليها‪ ،‬فلها‬
‫سلطة اصدار قرارات تنظيمية او قرارات فردية‪ ،‬كما ولها الحق في استخدام‬
‫القوة المادية وكما‬
‫يلي‪:‬‬
‫أوال‪ :‬القرارات التنظيمية ( اللوائح)‬
‫اذ تلجأ اإلدارة الى استخدام سلطتها بإصدار قرارات ملزمة تتضمن قواعد‬
‫عامة تهدف الى حماية النظام العام‪ ،‬مثالها انظمة المرور والقرارات المتعلقة‬
‫بحماية الصحة العامة وحماية البيئة من التلوث ومنع الضوضاء‪ ،‬ومن امثلة‬
‫ذلك اشتراط الحصول على اذن مسبق او اشتراط اخبار اإلدارة بممارسة‬
‫نشاط ما من قبل األفراد‪ ،‬وقد تكتفي بتنظيم ممارسة النشاط‪ ،‬كتعليمات وزارة‬
‫الصحة‪.‬‬

‫ثان ًيا‪ :‬األوامر والقرارات اإلدارية الفردية‬

‫إذا كانت القرارات اإلدارية التنظيمية تنطبق على عدد غير معين من‬
‫األشخاص‪ ،‬فان األوامر الفردية على خالف ذلك‪ ،‬فهي قرارات تتضمن‬
‫أوامر بحق شخص او مجموعة اشخاص معينين بذواتهم‪ ،‬مثال ذلك منح‬
‫اجازة قيادة سيارة‪.‬‬
‫ثال ًثا‪ :‬استخدام القوة المادية (القسر)‪:‬‬
‫قد ترى سلطة الضبط اإلداري ان النظام العام مهدد وال يمكن حمايته إال‬
‫باستخدام القوة المادية في سبيل المحافظة على النظام العام‪ ،‬ولكن استخدام‬
‫القوة يجب ان يكون منظما بتشريع او تعليمات في الحدود الالزمة إلعادة‬
‫النظام الى الحياة العامة‪ ،‬وال تلجأ اإلدارة الى هذه الوسيلة إال بعد خيبة‬
‫الوسائل األخرى‪.‬‬
‫‪25‬‬
 ‫‪. 1‬في الظروف العادية‪:‬‬
‫الضبط اإلداري نشاط تقوم به اإلدارة الى جانب انشطة اخرى‪ ،‬وهو يخضع‬
‫لما تخضع له اعمال اإلدارة جميعا من وجوب احترامها للقانون اي لمبدأ‬
‫المشروعية‪ ،‬ال بل ان احترام مبدأ المشروعية ال بد ان يظهر في اجلى‬
‫صورة في حالة الضبط اإلداري ذلك ان الضبط اإلداري يتعلق بحريات‬
‫األفراد وحقوقهم لذلك فإن قرارات الضبط اإلداري تخضع لرقابة القضاء‬
‫شأنها في ذلك شان القرارات اإلدارية األخرى‪ ،‬فيراقب القضاء اركان القرار‬
‫اإلداري المتعلق بالضبط للتأكد من سالمته القانونية‪.‬‬

‫س| حدود سلطات الضبط اإلداري ؟‬

‫وتمتد رقابة القضاء اإلداري في البلدان التي يوجد فيها قضاء اداري مثل‬
‫فرنسا ومصر الى ابعد من رقابة المشروعية في قرارات الضبط اإلداري‬
‫فيراقب القاضي اإلداري مالئمة اجراءات الضبط ووسائله للظروف التي‬
‫استدعت تدخل سلطات الضبط‪ ،‬فلكي يكون اإلجراء الضبطي صحيحا ال بد‬
‫ان يكون ضروريا والزمًا ومتناسبا مع اهمية الوقائع التي تدعو اإلدارة‬
‫التخاذها فضال عن ذلك فانه يراقب اسباب التدخل ويلزم اإلدارة بيان اسباب‬
‫اجراءاتها‪ ،‬ويراقب تناسب الوسائل المستخدمة مع المسبب‪.‬‬

‫ثان ًيا‪ :‬في الظروف االستثنائية‬

‫قد ال تكفي اإلجراءات التي تتخذها اإلدارة في الظروف االعتيادية لحماية‬
‫النظام العام عند وقوع ظروف استثنائية مثل الحروب والكوارث الطبيعية‪،‬‬
‫لذلك اجاز القضاء اإلداري لإلدارة التحلل مؤقتا من قيود المشروعية التي‬
‫تحكم اعمالها في الظروف االعتيادية لتوسع سلطاتها‪ ،‬لكي تتمكن من‬
‫مواجهة الظروف االستثنائية وحماية النظام العام في ظلها‪ ،‬وهكذا تتعطل‬
‫المشروعية االعتيادية لتحل محلها مشروعية جديدة تسمى بمشروعية‬
‫األزمات أو المشروعية االستثنائية‪.‬‬

‫‪26‬‬
 ‫المرفق العام‬
‫لغة‪ :‬هو ما ينتفع به‪ ،‬والمرفق من األمر هو ما انتفعت به‪ ،‬وترد‬‫المرفق ً‬
‫فكرة المرفق العام في معظم موضوعات القانون االداري‪ ،‬فقد عدها البعض‬
‫اساس القانون اإلداري‪ ،‬كما انها ليست غريبة عن العقود اإلدارية والوظيفة‬
‫العامة واعمال اإلدارة‪ ،‬ويعود ظهور هذه الفكرة في فرنسا الى عام‬
‫‪1783‬عندما صدر الحكم الشهير في قضية بالنكو‪.‬‬
‫س| ما هو مدلول المرفق العام ؟‬
‫لفكرة المرفق العام معان مختلفة في الفقه‪ ،‬إال ان اهمها معنيان رئيسان هما‪:‬‬
‫األول‪ :‬المعنى المادي او الموضوعي الذي يتعلق بالنشاط الذي يمارسه‬
‫المرفق العام‪.‬‬
‫الثاني‪ :‬عضوي ويقصد به الجهاز او المنظمة التي تقوم بالنشاط الهادف الى‬
‫تحقيق مصالح الجماعة واشباع حاجاتها األساسية‪.‬‬
‫خالصة القول في تعريف المرفق العام ‪ :‬أنه خدمة تقدم لجمهور المواطنين‬
‫الشباع حاجاتهم العامة‪ ،‬وغالبا ما تكون هذه الخدمة بمقابل‪.‬‬
‫س| ما هي انواع المرافق العامة ؟‬
‫تقسم المرافق العامة من حيث طبيعتها ونشاطها الى مرافق ادارية‪ ،‬ومرافق‬
‫اقتصادية‪ ،‬ومرافق مهنية‪.‬‬
‫‪. 1‬المرافق العامة االدارية‪ :‬كانت المرافق العامة في البداية جميعها مرافق‬
‫عامة ادارية‪ ،‬وبهذا فان المرافق اإلدارية تعد من اقدم انواع المرافق العامة‪،‬‬
‫ومثالها دوائر الدولة المختلفة من وزارات وجامعات ووحدات اقليمية‪ ،‬وتقوم‬
‫المرافق العامة اإلدارية بالنشاط اإلداري اليومي لتنفيذ القوانين وخدمة‬
‫جمهور المواطنين‪.‬‬
‫‪ .2‬المرافق العامة االقتصادية‪:‬‬
‫بفعل األزمات االقتصادية وتطور وظيفة الدولة ظهر نوع أخر من المرافق‬
‫العامة يزاول نشاطا تجاريا ً لنشاط األفراد و تعمل في ظروف مماثلة صناعيا‬
‫مماثلة لظروف عمل المشروعات الخاصة‪ ،‬وبسبب طبيعة النشاط الذي‬
‫تؤديه هذه المرافق دعا الفقه والقضاء إلى ضرورة تحرير هذه المرافق من‬
‫‪28‬‬
‫الخضوع لقواعد القانون العام‪ .‬واألمثلة على هذه المرافق كثيرة ومنها مرفق‬
‫النقل والمواصالت ومرفق توليد المياه والغاز ومرفق البريد‪.‬‬

‫‪ .٤‬المرافق العامة المهنية‪:‬‬

‫هذا النوع من المرافق العامة يعد من احدث انواع المرافق العامة من حيث‬
‫الظهور‪ ،‬فتاريخ ظهورها يرجع الى ما بعد الحرب العالمية الثانية‪ ،‬وتأخذ‬
‫هذه المرافق شكل االتحادات المهنية والنقابات القائمة حاليا في العراق‪،‬‬
‫والتي تدار من قبل مجالس منتخبة من القطاعات التي تمثلها تلك المهن او‬
‫النقابات مثل‪ :‬اتحادات العمال والفالحين والطلبة ونقابات واألطباء والصيادلة‬
‫والمعلمين وغيرها‪.‬‬
‫س| ما هي المبادئ األساسية التي تحكم المرافق العامة ؟‬
‫تخضع المرافق العامة مهما كان نوعها لعدد من المبادئ تنظم سيرها‬
‫وتطورها لخدمة الجمهور وتحقيق النفع العام‪ ،‬وهذه المبادئ املتها الضرورة‬
‫التي قادت الى انشاء المرفق العام وهي اشباع الحاجات العامة وتحقيق النفع‬
‫العام‪.‬‬
‫واهم هذه المبادئ ثالثة‪:‬‬
‫‪ ‬انتظام سير المرافق العامة‪.‬‬
‫‪ ‬تطور المرافق العامة‪.‬‬
‫‪ ‬المساواة في االنتفاع بالمرافق العامة‪.‬‬

‫أوال‪ :‬انتظام سير المرافق العامة‪:‬‬

‫هذا المبدأ مشتق من مفهوم المرفق العام ذاته‪ ،‬ومن طبيعة االلتزام الملقى‬
‫على عاتق السلطة العامة بإنشائه‪ ،‬وتتولى المرافق العامة تقديم الخدمات‬
‫لألفراد وإشباع حاجات عامة وجوهرية في حياتهم ويترتب على انقطاع هذه‬
‫الخدمات حصول خلل واضطراب في حياتهم اليومية‪.‬‬

‫‪27‬‬
‫س| يترتب على تطبيق هذا المبدأ عدة نتائج منها ما يتعلق بالوظيفة العامة‬
‫او بالعقود اإلدارية او بالقرارات اإلدارية او باألموال العامة وكما يأتي‪:‬‬

‫‪ .1‬عالقة مبدأ انتظام سير المرفق العام بالنظريات األساسية في الوظيفة‬

‫العامة‪:‬‬
‫يمكن للباحث ان يظهر صلة مبدأ انتظام سير المرفق العام بالوظيفة العامة‪،‬‬
‫ابتداء من تعريف الموظف العام وتحديد صفته‪ :‬فهو كل شخص يعمل في‬
‫خدمة مرفق عام بصفة دائمة وانتهاء بأحكام الوظيفة العامة المختلفة‪:‬‬

‫س| ما تكييف عالقة الموظف باإلدارة ؟‬

‫تفترض العالقات الوظيفية العامة قيام عالقة قانونية بين طرفين‪ ،‬احدهما‬
‫اإلدارة من ناحية و ثانيهما الموظف من ناحية أخرى‪.‬‬

‫وقد ثار الخالف حول تحديد الطبيعة القانونية التي تربط الموظف العام‬
‫باإلدارة‪ ،‬فاتجه الفقه والقضاء في الماضي إلى تكييف العالقة التي تربط‬
‫الموظف العام باإلدارة على أنها عالقة تعاقدية وان الموظف تبعا لذلك يكون‬
‫في مركز قانوني تعاقدي‪ ،‬بسبب عيوبه ومساوئه غير أن هذا التكييف بات‬
‫مهجورا وأضحى من المتفق عليه لدى كل من الفقه والقضاء تكييف هذه‬
‫العالقة على أنها عالقة تنظيمية تحكمها القوانين واللوائح وان الموظف في‬
‫ً‬
‫استجابة لمبدأ‬ ‫مركز موضوعي من مراكز القانون العام وهو ما يأتي‬
‫استمرار عمل المرفق العام بانتظام واطراد‪.‬‬

‫س| ما هو اختصاص اإلدارة في فرض العقوبات االنضباطية؟‬

‫منحت قوانين الخدمة المختلفة اإلدارة حق فرض عقوبات انضباطية مختلفة‬
‫في حالة ارتكاب الموظف ما يخل بواجباته الوظيفية‪ ،‬ونرى ان اساس هذا‬
‫االختصاص يرجع الى ضرورات ضمان سير المرفق العام بانتظام‪ ،‬ومنع‬
‫الموظف من اإلخالل بمتطلبات السير المنتظم للمرفق العام‪ ،‬وهو ما اكدته‬
‫‪29‬‬
‫محكمة القضاء اإلداري في مصر‪ ،‬في ان الهدف الرئيس الذي توخاه التأديب‬
‫هو بوجه عام تأمين انتظام المرفق العام‪.‬‬

‫س| تحريم اإلضراب ؟‬

‫يقصد باإلضراب توقف بعض أو كل الموظفين في مرفق معين عن أداء‬
‫أعمالهم لمدة معينة كوسيلة لحمل اإلدارة على تلبية طلباتهم دون أن تنصرف‬
‫نيتهم إلى ترك العمل نهائيا‪.‬‬

‫س| لإلضراب نتائج بالغة الخطورة على سير العمل في المرفق ؟‬

‫ألن نتائجه تؤدي إلى األضرار بالحياة االقتصادية واألمن في الدولة وليس‬
‫هناك موقف موحد بشأن اإلضراب‪ ،‬ومدى تحريمه فهناك من الدول التي‬
‫تسمح به في نطاق ضيق‪ .‬غير أن أغلب الدول تحرمه وتعاقب عليه ضمانا‬
‫لدوام استمرار المرافق العامة وهو ما جرمه نص المادة ‪ 364‬من قانون‬
‫العقوبات العراقي النافذ لسنة ‪.1969‬‬

‫س| تنظيم استقالة الموظف ؟‬

‫في تطبيقات هذا المبدأ تنظيم استقالة الموظفين بعدم جواز إنهاء خدمتهم‬
‫بإرادتهم عن طريق تقديم طلب يتضمن ذلك قبل قبوله لما يؤدي إليه هذا‬
‫التصرف من تعطيل العمل في المرفق وهو ما نظمه نص المادة ‪ 35‬من‬
‫قانون الخدمة المدنية العراقي النافذ رقم ‪ 24‬لسنة ‪1961‬‬

‫س| نظرية الموظف الفعلي ؟‬

‫يقصد بالموظف الفعلي ذلك الشخص الذي تدخل خالفا للقانون في ممارسة‬
‫اختصاصات وظيفية عامة متخذا مظهر الموظف القانوني المختص دون ان‬
‫يكون له في ذلك سند قانوني صحيح‪.‬‬

‫‪31‬‬
 ‫س| هل يجوز لألفراد العاديين أن يتولون وظيفة عامة بصورة غير‬
‫قانونية ؟‬
‫ال شك أنه ال يجوز لألفراد العاديين أن يتولون وظيفة عامة بصورة غير‬
‫قانونية ألنهم يكونون مغتصبين لها وجميع تصرفاتهم تعتبر باطلة غير أنه‬
‫استثناء على هذه القاعدة وحرصا على دوام استمرار سير المرافق العامة‬
‫في ظروف الحروب والثورات عندما يضطر األفراد إلى إدارة المرفق دون‬
‫أذن من السلطة اعترف القضاء والفقه ببعض اآلثار القانونية لألعمال‬
‫الصادرة منهم كموظفين فعليين‪ ،‬فتعتبر األعمال الصادرة عنهم سليمة‪.‬‬

‫س| ما عالقة مبدأ انتظام سير المرفق العام بالعقود اإلدارية ؟‬

‫لقد تأثرت نظرية العقد اإلداري بمبدأ دوام سير المرافق العامة‪.‬‬
‫فالعقد اإلداري هو ذلك العقد الذي تبرمه جهة إدارية مع شخص من‬
‫األشخاص العامة أو الخاصة‪ ،‬بقصد إدارة مرفق عام أو توفير ما تحتاجه‬
‫من خدمات أو سلع أو منشآت في تسيير المرافق العامة وفي إشباع الحاجات‬
‫العامة التي تضطلع بها ‪.‬‬
‫كل ذلك مع استخدامها لمظاهر السلطة العامة في شروط العقد أو في قواعد‬
‫تنفيذه‪.‬‬

‫س| ما الذي يترتب على اتصال العقد اإلداري بنشاط مرفق عام ؟‬
‫هنالك الكثير من اآلثار ومن بينها تلك اآلثار المترتبة على تقرير مبدأ دوام‬
‫سير المرافق العامة‪.‬‬
‫ولضمان مصلحة المرافق العامة في السير بانتظام واضطراد تقررت‬
‫سلطات لإلدارة المتعاقدة في مواجهة المتعاقد‬
‫ومن أهمها‪:‬‬
‫• سلطة الرقابة على تنفيذ العقد‪.‬‬

‫‪31‬‬
 ‫• سلطة تعديل شروط العقد باإلرادة المنفردة‪.‬‬
‫• سلطة توقيع الجزاءات اإلدارية التعاقدية في حالة الخطأ في التنفيذ‪.‬‬
‫• حق اإلدارة في إنهاء التعاقد‪.‬‬
‫س| حرصا على التوازن المالي للمتعاقد مع اإلدارة تقررت له بعض‬
‫الوسائل للحفاظ عليه؟‬
‫منها‬
‫• ضمان حقوق المتعاقد معها في ظل الظروف الطارئة وهو ما ذهب اليه‬
‫مجلس الدولة الفرنسي في قضية غاز بوردو عام ‪1916‬‬
‫• وكذلك ما تناوله نص المادة ‪ 146‬من القانون المدني العراقي والتي تقتضي‬
‫لضرورات سير المرفق العام بانتظام واطراد ان يستمر المتعاقد مع اإلدارة‬
‫في تنفيذ التزاماته مع امكان تعويضه عن الضرر الذي من الممكن ان يصيبه‬
‫من تنفيذ التزامه في ظل الظرف الطارئ‪.‬‬
‫• وهناك نظريات اخرى كنظرية الصعوبات المادية غير المتوقعة ونظرية‬
‫فعل األمير تقتضي اعادة التوازن المالي للعقد اإلداري‪.‬‬

‫س| ما عالقة مبدأ انتظام سير المرفق العام بالقرارات اإلدارية ؟‬

‫إن القرار اإلداري هو احد اهم االمتيازات التي تتمتع بها اإلدارة‪ ،‬إذ تغير‬
‫من خاللها المراكز واألوضاع القانونية‪ ،‬والغاية من هذه الميزة هو ضمان‬
‫سير المرافق العامة بانتظام وحماية النظام العام‪.‬‬
‫س| ما هي عالقة مبدأ انتظام سير المرفق العام بنظرية األموال العامة ؟‬
‫المال العام مخصص لخدمة مرفق عام وقد وضعت قواعد لحماية المال‬
‫العام‪ ،‬يرجع األساس األول لها الى مبدأ سير المرفق العام بانتظام واستمرار‬
‫منها‪:‬‬
‫‪ ‬عدم جواز الحجز على المال العام‪.‬‬
‫‪ ‬وعدم جواز تملكه بالتقادم‪.‬‬

‫‪32‬‬
‫‪ ‬وعدم جواز التصرف به كون ذلك يتعارض مع طبيعة عمل المال‬
‫العام وتخصيصه لخدمة مرفق عام‪.‬‬

‫س| تطور المرفق العام ؟‬

‫إذا كانت المرافق العامة تهدف إلى إشباع الحاجات العامة لألفراد وتقديم‬
‫الخدمات للجمهور وكانت هذه الحاجات متطورة ومتغيرة باستمرار فإن‬
‫اإلدارة المنوط بها إدارة وتنظيم المرافق العامة تملك دائما تطوير وتغيير‬
‫المرفق من حيث أسلوب إدارته وتنظيمه وطبيعة النشاط الذي يؤديه بما‬
‫يتالءم مع الظروف والمتغيرات التي تطرأ على المجتمع ومسايرة لحاجات‬
‫األفراد المتغيرة باستمرار‬

‫س| المساواة في االنتفاع بالمرافق العامة ؟‬

‫تعد مساواة المواطنين في االنتفاع بالمرافق العامة تطبيقا لمبدأ مساواتهم‬
‫التي يقرها الدستور والقوانين‪ ،‬فالمواطنين متساوين في حق االنتفاع‬
‫بالمرافق العامة وال يجوز التمييز بينهم متى ما استوفوا شروط االنتفاع‬
‫بالمرفق العام‪ ،‬فمادام المرفق العام بطبيعة وجوده خدمة للجميع‪ ،‬ولمصلحة‬
‫الجميع فمن الطبيعي أن يتساوى أمامه الجميع‪ ،‬بغير تمييز ألي سبب كان‪،‬‬
‫ومبدأ المساواة أمام المرافق العامة ال يسري على المنتفعين فقط‪ ،‬إنما يتمتع‬
‫به طالبو االنتفاع أيضا‪ ،‬بمعنى أن هذا المبدأ يجب أن يطبق على جميع من‬
‫تتوافر فيهم شروط االستفادة من المرفق العام بغير تمييز بينهم أو محاباة‪.‬‬

‫س| طرائق ادارة المرافق العامة؟‬

‫تختلف طرق إدارة المرافق العامة تبعا الختالف وتنوع المرافق وطبيعة‬
‫النشاط الذي تؤديه وتراعي اإلدارة اعتبارات سياسية واجتماعية واقتصادية‬
‫وفنية ‪،‬فهناك مرافق تتوالها الدولة بنفسها وتديرها ادارة مباشرة نظرا‬
‫ألهميتها واخرى تدار ادارة مشتركة بين اإلدارة واألفراد كما انه توجد‬
‫مرافق عامة تخضع ادارتها ألشخاص القانون الخاص تحت اشرافها‬

‫‪33‬‬
‫ورقابتها كالبريد والهاتف والكهرباء‪ ،‬من ذلك فان هناك ثالث طرق إلدارة‬
‫المرافق العامة‬
‫هي‬
‫اإلدارة المباشرة واإلدارة المشتركة واإلدارة بوساطة اشخاص القطاع‬
‫الخاص‪.‬‬

‫أوال ‪ :‬اإلدارة المباشرة‬

‫يقصد بهذا األسلوب أن تقوم اإلدارة مباشرة بإدارة المرفق بنفسها سواء‬
‫أكانت سلطة مركزية أم محلية مستخدمة في ذلك أموالها وموظفيها ووسائل‬
‫القانون العام وال يتمتع المرفق الذي يدار بهذه الطريقة بشخصية معنوية‬
‫مستقلة‪.‬‬
‫س| ويترتب على ذلك؟‬
‫أن يعتبر موظفي المرافق التي تدار بهذا األسلوب موظفين عموميين وتعد‬
‫أموال المرفق أمواال عامة تتمتع بالحماية القانونية المقررة للمال العام‪.‬‬
‫وتتبع هذه الطريقة في إدارة المرافق العامة اإلدارية القومية بصفة أساسية‬
‫ويرجع ذلك إلى أهمية هذه المرافق واتصالها بسيادة الدولة كمرفق األمن‬
‫والدفاع والقضاء‬
‫س| ما هي االنتقادات التي وجهت إلى اإلدارة المباشرة ؟‬
‫‪ ‬منتقدة من حيث أن اإلدارة عندما تقوم باإلدارة المباشرة للمرفق تتقيد‬
‫بالنظم واللوائح واإلجراءات الحكومية التي تعيق هذه المرافق عن‬
‫تحقيق أهدافها في أداء الخدمات وإشباع الحاجات العامة‪.‬‬
‫‪ ‬وإن هذا األسلوب مهم بالنسبة للمرافق اإلدارية القومية بالنظر‬
‫لخطورتها وتعلقها بسيادة وأمن الدولة والتي ال يمكن أن تدار بأسلوب‬
‫أخر‬
‫ثانيا ‪:‬اإلدارة المشتركة‬

‫‪34‬‬
‫يقوم هذا األسلوب على أساس اشتراك الدولة أو أحد األشخاص العامة مع‬
‫األفراد في إدارة مرفق عام‪.‬‬
‫ويتخذ هذا االشتراك صورة شركات القطاع المختلط اذ تشترك الدولة او‬
‫احد اشخاص القانون العام في رأس مال المشروع‪ ،‬فاذا كانت حصة الدولة‬
‫في رأس مال المشروع اكثر من النصف تكون لها األغلبية في مجلس اإلدارة‬
‫ويكون لها في النهاية المركز األقوى في اإلدارة وهذه الطريقة تجمع بين‬
‫مزايا اإلدارة العامة واإلدارة الخاصة في تسيير المشروعات االقتصادية‬
‫التي تحمل صفة المرافق العامة االقتصادية‪.‬‬

‫س| كيف تتم إدارة مثل هذه المرفق؟‬

‫تتم إدارة المرفق إدارة مختلطة من ممثلي اإلدارة واألفراد‪ ،‬وتوفر هذه‬
‫الطريقة نوع من التعاون بين األفراد والسلطة العامة في سبيل الوصول إلى‬
‫إدارة ناضجة وربح معقول‪.‬‬

‫ثالثا ‪ :‬اإلدارة بوساطة اشخاص القانون الخاص‬

‫التزام المرفق العام عقد تعطى بموجبه ادارة مرفق عام ذي صفة اقتصادية‬
‫الى شخص من اشخاص القانون الخاص فرد او شركة بمقتضى هذه الطريقة‬
‫تتعاقد اإلدارة مع فرد أو شركة اإلدارة واستغالل مرفق من المرافق العامة‬
‫االقتصادية لمدة محددة بأمواله وعماله وأدواته وعلى مسؤوليته مقابل‬
‫التصريح له بالحصول على الرسوم من المنتفعين بخدمات المرفق‪.‬‬

‫وقد نظم المشرع العراقي في القانون المدني عقد التزام المرافق العامة وبين‬
‫احكامه في المواد ‪791_799‬‬
‫س| وسائل اإلدارة العامة ؟‬
‫بما ان اإلدارة العامة شخصا معنويا عاما فهي ال تمارس اعمالها إال من‬
‫خالل ممثليها الذين يباشرون اعمالها باسمها ولحسابها وهؤالء هم فئة‬

‫‪35‬‬
‫الموظفين العامين‪ ،‬كما انها بحاجة الى موارد مالية للقيام باألعمال الموكلة‬
‫اليها وهو ما يسمى بالمال العام‪ ،‬لذا فإننا سنتناول كال منهما‬
‫وكما يلي‪:‬‬
‫الموظف العام‪ :‬اإلدارة تباشر المهام الموكلة اليها من خالل اشخاص ادميين‬
‫يعملون باسمها ولحسابها‪ ،‬فالموظف هو اداة الدولة في تنفيذ برامجها‬
‫وخططها في مختلف المجاالت‪.‬‬

‫س| تعريف الموظف العام ؟‬

‫عرف المشرع العراقي الموظف العام في المادة الثانية من قانون الخدمة‬
‫المدنية الصادرة عام ‪1931‬‬
‫بأنه كل شخص عهدت اليه وظيفة في الحكومة لقاء راتب يتقاضاه من‬
‫الميزانية العامة او ميزانية خاصة تابعة ألحكام التقاعد‬
‫ثم عدل هذا التعريف بموجب قانون الخدمة المدنية رقم ‪ 113‬لسنة ‪1939‬‬
‫الذي نص في مادته الثانية على تعريف الموظف العام بقولها هو كل شخص‬
‫عهدت إليه وظيفة دائمة داخلة في مالك الدولة الخاص بالموظفين‬

‫وقد اقتبس نفس هذا التعريف في قانون الخدمة المدنية رقم ‪ 55‬لسنة ‪1956‬‬
‫وكذلك قانون الخدمة المدنية رقم ‪ 24‬لسنة ‪ 1961‬لكن قانون انضباط‬
‫موظفي الدولة رقم ‪ 14‬لسنة ‪1991‬‬
‫عرف الموظف العام على انه كل شخص عهدت إليه وظيفة داخل مالك‬
‫الوزارة او الجهة غير المرتبطة بوزارة‪.‬‬
‫وبذلك يمكن تعريف الموظف العام‪ :‬أنه الشخص الذي يعمل بصفة دائمة‬
‫في مرافق الدولة او القطاع العام‪.‬‬
‫س| ما هي العناصر التي يمكن استخالصها من تعريف الموظف العام ؟‬
‫أوال‪ :‬التعيين بشكل اصولي من قبل السلطة المختصة بدرجة من درجات‬
‫المالك بعد التأكد‬
‫‪36‬‬
 ‫من توفر الشروط المطلوبة للتعيين ‪.‬‬
‫ال يكتسب صفة الموظف العام إال من عين قانونا بموجب قرار إداري من‬
‫السلطة المختصة بالتعيين‪.‬‬
‫حيث إن المركز الوظيفي للموظف الخاضع للنظام القانوني يبدأ من لحظة‬
‫صدور القرار اإلداري بتعيينه من الجهة المختصة ‪ ،‬ويظل هذا المركز قائما‬
‫ومنتجا آلثاره تجاه الموظف ‪ -‬حقوقا وواجبات – حتى تنتهي العالقة‬
‫الوظيفية بإحدى الطرق المشروعة‪ ،‬والجهات المختصة بالتعيين‬
‫هي‪:‬‬
‫‪.1‬مجلس النواب‪ :‬اذ اعطى الدستور في المادة ‪ 61‬فقرة خامسا لمجلس‬
‫النواب صالحية تعيين رئيس واعضاء محكمة التمييز االتحادية‪ ،‬ورئيس‬
‫االدعاء العام‪ ،‬وعدد من المستويات في مجلس القضاء األعلى‪ ،‬والسفراء‬
‫واصحاب الدرجات الخاصة وبعض القادة العسكريين‪.‬‬

‫‪.2‬الوزراء المختصون او من يخولونهم صالحية التعيين من موظفي‬

‫وزاراتهم اذا كان المشرع قد اجاز لهم تخويل اختصاصهم بهذا الشأن فقد‬
‫اعطى قانون الخدمة الجامعية ذي الرقم ‪ 23‬لسنة ‪ 2117‬لوزير التعليم‬
‫العالي تعيين او اعادة تعيين من تتوافر فيهم شروط الخدمة الجامعية في‬
‫مركز الوزارة ولرئيس الجامعة او الهيئة صالحية التعيين في الجامعة‪.‬‬

‫‪.3‬رؤساء الدوائر غير المرتبطة بوزارة‪ :‬في حدود االختصاصات التي‬

‫خولهم المشرع بهذا الخصوص‪.‬‬
‫‪.4‬المحافظون في حدود اختصاصهم الذي حدده المشرع‬

‫ثانيا ‪ :‬ان يكون الشخص قد تم تعيينه موظفا بصفة دائمة في خدمة مرفق‬
‫عام سواء كان المرفق اداريا او اقتصاديا‪:‬‬

‫‪38‬‬
‫وباإلضافة لما تقدم فانه يشترط إضفاء صفة الموظف على العامل أن يكون‬
‫قد قام بخدمة دائمة ‪ ،‬ويقصد بذلك أن يكون العمل بذاته دائما والزما في‬
‫مباشرة المرفق العام لنشاطه وبذلك ال يعد العاملون بصورة مؤقتة او‬
‫عرضية موظفين‬

‫ثالثا‪ :‬ان يكون التعيين في خدمة مرفق عام‪:‬‬

‫وهو اي المرفق العام كل مشروع تديره الدولة أو تشرف عليه بهدف تقديم‬
‫خدمة عامة للجمهور وبشرط أن ال تستهدف الربح من هذا المشروع وال‬
‫يمنع من فرض رسوم رمزية ويشترط أن ال تساوي هذه الرسوم قيمة الخدمة‬
‫أو أكثر‪ ،‬فإذا كان الرسم يساوي قيمة الخدمة أو أكثر هنا استهدفت الدولة‬
‫الربح فإنه يعتبر مرفق اقتصادي وليس مرفق عام‪.‬‬

‫وبالتالي ال ينطبق على الشخص العامل فيها مفهوم الموظف العام‪ ،‬فالمعيار‬
‫هنا هو ان يدار المرفق العام ادارة مباشرة من قبل شخص من اشخاص‬
‫القانون العام‪ ،‬اما ان كانت ادارة المرفق العام غير مباشرة كأسلوب التزام‬
‫المرفق العام فان العاملين فيه ال يعدون موظفين عموميين‪.‬‬

‫طرائق اختيار الموظفين‬

‫أوال‪ :‬طرائق اختيار الموظفين في بعض دول العالم‪.‬‬
‫تسعى اإلدارة إلى اختيار افضل العناصر لشغل الوظائف العامة ‪ ،‬وأساليب‬
‫اإلدارة في اختيار موظفيها تختلف من مجتمع إلى أخر حسب الظروف‬
‫االقتصادية واالجتماعية والسياسية التي يعيشها‪ ،‬ولعل أهم األساليب أو‬
‫الطرق التي تتبعها اإلدارة في اختيار موظفيها في بعض دول العالم إنما تتم‬
‫بثالثة أساليب وهي‪ :‬االختيار الحر من قبل اإلدارة‪ ،‬وطريقة االنتخاب‪،‬‬
‫واالختيار عن طريق المسابقة واالمتحان‪.‬‬
‫‪. 1‬أسلوب االختيار الحر ‪:‬‬

‫‪37‬‬
‫تتمتع اإلدارة في هذا األسلوب بحرية اختيار الموظفين‪ ،‬دون قيود أو ضوابط‬
‫فاإلدارة وحدها من يملك تحديد المعايير والمقومات التي يستند عليها‬
‫االختيار دون أن تكون ملزمة باإلعالن عن هذه المعايير أو تبرير اختيارها‬
‫لفئة دون أخرى من المرشحين‪.‬‬
‫وقد سادت هذه الطريقة قديما فقد كان يتمتع الحاكم بسلطة مطلقة في اختيار‬
‫العاملين‪ ،‬اذ يتم اختيارهم على اساس الثقة الشخصية دون تطلب اي شروط‬
‫موضوعيه اخرى‪.‬‬
‫وتتبع هذه الطريقة في اختيار كبار الموظفين نظرا ألهمية هذه الوظائف‬
‫التي تتطلب فيمن يشغلها الثقة والمقدرة الفنية والكفاءة السياسية‪.‬‬

‫وقد كان التعيين بهذه الطريقة منتشرا في الواليات المتحدة األمريكية منذ‬
‫عام ‪ 1732‬في عهد الرئيس األمريكي جاكسون حتى عام‪، 1773‬ويعرف‬
‫باسم " نظام الغنائم "‬

‫‪. 2‬طريقة االنتخاب‪:‬‬

‫ويقصد بهذا األسلوب أن يتم اختيار الموظفين عن طريق األفراد في‬
‫الوحدات اإلدارية التي يراد شغل الوظيفة العامة فيها ويؤدى اتباع هذا‬
‫األسلوب إلى شعور األفراد بأهميتهم لمشاركتهم في اختيار الموظفين ‪،‬كما‬
‫إنها تشعر الموظف بان األفراد قد وضعوا ثقتهم فيه مما يتوجب عليه‬
‫احترامهم وتأدية رغباتهم‪.‬‬

‫س| ولم تعد هذه الطريقة من الطرائق المتبعة في اختيار الموظفين في‬
‫بلدان العالم المختلفة سوى بعض الحاالت المحدودة ؟‬
‫وذلك ألن هذه الطريقة ال تضمن اختيار االكفاء من بين الموظفين ألن‬
‫غالبية الشعب قد ال يستطيعون تقدير كفاءة المتقدم للوظيفة‪ ،‬وقد يكون‬
‫اختيارهم ناتجا عن التأثر باعتبارات بعيدة عن خدمة الصالح العام‪.‬‬
‫‪. ٤‬االختيار عن طريق المسابقة ‪:‬‬
‫‪39‬‬
‫يعد هذا األسلوب افضل الطرق واألكثر شيوعا لشغل الوظيفة العامة فهو‬
‫يحقق مبدأ تكافؤ الفرص والمساواة بين األفراد ‪ ،‬كما يؤدى إلى وصول من‬
‫هم أهل لتولي المسؤولية في المناصب اإلدارية‪.‬‬

‫س| يعتبر اختيار الموظفين بهذا األسلوب األكثر انتشارا بين الدول في‬
‫الوقت الحاضر ؟‬
‫ألنه ينطوي على الموضوعية في االختيار بعيدا عن األهواء السياسية‬
‫والمحسوبية واالعتبارات الشخصية‪.‬‬
‫إال أن الدول تتفاوت في مدى تطبيقيه فبعض الدول تستخدم نظام االمتحان‬
‫والمسابقة في شغل الوظائف الدنيا في السلم اإلداري ‪ ،‬بينما تستخدمه دول‬
‫أخرى كقاعدة عامه في اختيار الوظائف الدنيا والوظائف العليا على حد‬
‫سواء‪.‬‬
‫ولكي يجرى االمتحان أو المسابقة في ظروف تمكن من اختيار افضل‬
‫المرشحين ؟ ال بد من أحاطته بضمانات وضوابط تكفل العدالة والموضوعية‬
‫في االختيار‪.‬‬

‫س| ال تجرى االمتحانات أو المسابقات على نمط واحد في كل الدول؟‬

‫إنما تتخذ صور متعددة فأما أن يكون االمتحان شفويا أو تحريريا أو بمقابالت‬
‫شخصية‪.‬‬
‫ويمكن الجمع بين هذه الصور وذلك لغرض‪:‬‬
‫‪ ‬التحقق من توافر معلومات وخبرات وكفاءات معينة لدى المرشح‪.‬‬
‫‪ ‬الكشف عن مدى قدرته على تطبيق القدرات والكفاءات واستخدامها‬
‫في الوظيفة المرشح لها‪.‬‬
‫‪ ‬ومن الدول التي اخذت بهذه الطريقة فرنسا ومصر والواليات المتحدة‬
‫بنسبة ‪%.75‬‬

‫‪41‬‬
 ‫ثانيا‪ :‬اختيار الموظفين في التشريع العراقي ( مهم )‬
‫في الوقت الحالي فإن هناك جملة من المحددات تحدد كيفية واجراءات‬
‫التعيين وشروطه فبعد ان يكون هناك شاغر وظيفي اي درجة وظيفية فان‬
‫لهذه الدرجة وصف معين وتخصيص مالي يتم اإلعالن عنها ويتقدم من‬
‫تنطبق عليهم الشروط وتعتمد جملة من المحددات في قبولهم للتعيين‬
‫منها‬
‫الشهادة والتخصص وسنة التخرج والمعدل الدراسي والحالة االجتماعية‬
‫وغيرها من المحددات‪.‬‬
‫ويملك اآلن الوزراء سلطة التعيين بعد ان كانت لمجلس الخدمة‪.‬‬

‫تكييف عالقة الموظف بالدولة‬

‫كان االعتقاد السائد في الماضي حتى أواخر القرن التاسع عشر فقهًا وقضا ًء‬
‫على أن الرابطة بين الموظف واإلدارة رابطة تعاقدية تخضع ألحكام القانون‬
‫المدني قبل إنشاء القضاء اإلداري وظهور مبادى القانون االداري‪.‬‬

‫وتكيف العالقة على مبدأ سلطان اإلرادة وقاعدة العقد شريعة المتعاقدين‬
‫ويكون الموظف في مركز تعاقدي مع اإلدارة العامة‪ ،‬والعقد الذي طرفاه‬
‫الموظف واإلدارة هو الذي يحدد حقوق والتزامات الطرفين‪ ،‬واخيرا قيل‬
‫بهذا الشأن ايضا ان الموظف العام في مركز تنظيمي وليس في مركز تعاقدي‬
‫وكما يأتي‪:‬‬
‫أوال‪ :‬عالقة الموظف باإلدارة عالقة تعاقدية في اطار القانون الخاص‪:‬‬
‫فالعالقة تنظمها نظرية العقد المدني التي أساسها تبادل أرادات بين الطرفين‬
‫والتي عن طريقها تنشأ العالقة الوظيفية‪ ،‬ويختلف نوع العقد باختالف نوع‬
‫العمل المطلوب القيام به‪ ،‬فيكون عقد إجارة أشخاص أو خدمات اذا كان‬
‫الموظف يقوم بأعمال مادية‪ ،‬وعقد وكالة إذا كان يؤدي عمال قانونيا‪.‬‬
‫فالعقد هنا شريعة المتعاقدين‪.‬‬

‫‪41‬‬
 ‫س| غير ان هذا االتجاه منتقد ؟‬
‫ذلك ألن هذا التكييف يغل يد اإلدارة ويمنعها من تعديل مركز الموظف‬
‫القانوني إال بموافقته‪ ،‬كما ان هذا التكييف من الممكن ان يؤدي الى احتمال‬
‫اختالف مراكز الموظفين‪ ،‬واعطاء الموظف الحق في امكانية انهاء عالقته‬
‫باإلدارة متى شاء‪.‬‬

‫وفي مرحلة الحقة وصفت هذه العالقة على انها عقد اذعان ؟ نظرا النفراد‬
‫اإلدارة بشروط العقد‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬تكييف العالقة على انها عالقة تعاقدية في اطار القانون العام‪:‬‬
‫وكانت هذه آخر محاولة بذلها أنصار النظريات العقدية‪ ،‬عندما وجدوا أن‬
‫مبدأ دوام سير المرافق العامة ال يتفق وقاعدة العقد شريعة المتعاقدين‪ ،‬األمر‬
‫الذي يتيح لإلدارة تعديله بما يتالءم مع سير المرافق العامة بانتظام واطراد‪.‬‬

‫س| على الرغم من ذلك تبقى العالقة عقدية؟‬

‫ألن اإلدارة ال تتمتع بالحرية الكاملة للتدخل في مركز الموظف العام متى‬
‫اقتضت المصلحة العامة ذلك‪ ،‬وإنما تكون مقيدة بنشأة ظروف جديدة تقتضي‬
‫إجراء هذا التعديل وتعويض المتعاقد معها وان يكون هذا التعديل في حدود‬
‫معينة ‪ ،‬حتى ال يحدث خلل في التوازن المالي للعقد بما يعطي المتعاقد الحق‬
‫في طلب فسخ العقد أمام القضاء‪.‬‬
‫كما أن العالقة التي تنشأ بين الموظف واإلدارة تكون بنا ًء على القرار‬
‫اإلداري الصادر بتعيينه ‪ ،‬وليس مردها إلى العقد الذي يبرم بين الطرفين‪.‬‬

‫يتضح من ذلك؟‬

‫‪42‬‬
‫أن النظريات التعاقدية سواء كانت في مجال القانون الخاص أم في مجال‬
‫القانون العام ال تصلح اساسا ألن تكون قاعدة تستند عليها عالقة الموظف‬
‫باإلدارة العامة‪ ،‬وال تتفق مع متطلبات حسن سير المرافق العامة من اجل‬
‫تحقيق المصلحة العامة ‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬تكييف العالقة على ان الموظف في مركز تنظيمي‪:‬‬

‫نظرا لكثرة االنتقادات التي وجهت إلى النظريات التعاقدية في تفسير‬
‫عالقة الموظف باإلدارة العامة وعجزها عن الوفاء بحاجات المرافق‬
‫العامة وسيرها المنتظم‪ ،‬فقد هجرها الفقه والقضاء اإلداريين ‪ ،‬واحل‬
‫محلها التكييف السائد اآلن لعالقة الموظف باإلدارة على إنها عالقة‬
‫تنظيمية‪.‬‬
‫أي إن الموظف في مركز تنظيمي ‪ ،‬ويخضع ألحكام القوانين واألنظمة التي‬
‫تحكم الوظيفة العامة دون إن يكون للموظف الحق في االعتراض عليها ما‬
‫دامت وفقا للقانون‪.‬‬
‫س| ما هي النتائج التي تترتب على تكييف مركز الموظف بانه مركز‬
‫تنظيمي ؟‬
‫أوال‪ :‬ال أثر لرضا الشخص أو موافقته في ترتيب اآلثار القانونية لتعيينه في‬
‫المركز الوظيفي‪.‬‬
‫بل تترتب آثار المركز الذي حدده القانون لهذا الموظف على قرار التعيين‬
‫فالتعيين بمثابة تصرف من جانب واحد بإصدار القرار اإلداري من السلطات‬
‫المختصة وبمقتضاه يخضع الموظف لألحكام المنظمة للوظيفة العامة ‪ ،‬حيث‬
‫أن قرار التعيين ال ينشأ مركز الموظف النظامي وال يخلق الوظيفة‪ ،‬ألن‬
‫القوانين واألنظمة حددت هذا المركز بطريقة عامة غير شخصية وهو سابق‬
‫على قرار التعيين‪.‬‬
‫ويقتصر اثر التعيين على وضع الموظف في مركز قانوني عام وإخضاعه‬
‫لما تقرره القوانين واألنظمة الخاصة بالموظفين‪.‬‬

‫‪43‬‬
‫ثانيا حق اإلدارة في أجراء التعديل على الوظيفة العامة بإرادتها المنفردة‬
‫في أي وقت تشاء‪.‬‬
‫حتى لو أدى هذا التعديل الى إلغاء الوظيفة أو زيادة الواجبات المنوطة‬
‫بالموظف القيام بها أو نقله من مكان إلى آخر في سبيل المصلحة العامة أو‬
‫إنقاص الراتب‪ ،‬دون أن يكون للموظف االحتجاج بان له حقوقا مكتسبة‬
‫استمدها من استقرار المركز الذي دخله ألول مرة ألنه يشغل مركز تنظيمي‬
‫ويخضع لهذا المركز الذي تملك اإلدارة وحدها سلطة إنشائه وتعديله وإلغائه‬
‫حتى وان كانت تلك التعديالت الحقة على التعيين‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬ال يجوز لإلدارة مخالفة أحكام المركز التنظيمي للموظف‪.‬‬

‫فال يحق لها إنقاص أو زيادة شيء مما نص عليه القانون‪ ،‬وال يجوز‬
‫للموظف التنازل عن المزايا والضمانات التي تمنحها له تلك القوانين‬
‫واألنظمة حتى ولو كان بصيغة اتفاق بين اإلدارة والموظف وكل اتفاق من‬
‫هذا القبيل يقع باطال ؟‬
‫ألنه يخالف أحكام القوانين واألنظمة المنظمة للوظيفة العامة والتي تتضمن‬
‫قواعد قانونية آمرة تتعلق بالنظام العام يترتب على ذلك عدم مخالفتها‬

‫واجبات الموظف العام‬

‫الوظيفة العامة هي خدمة اجتماعية الهدف منها تحقيق المصلحة العامة‬
‫وخدمة جمهور المواطنين‪ ،‬ففي مقابل الحقوق التي يتمتع بها الموظف العام‬
‫يجب أن يؤدي مهام معينة ضمانا لحسن سير الوظيفة العامة‪.‬‬

‫وال بد من اإلشارة إلى إن هذه الواجبات ليست محددة على سبيل الحصر‬
‫وإنما هي واجبات عامة ناتجة عن طبيعة الوظيفة العامة‪ ،‬وقد نص المشرع‬
‫على الواجبات األساسية منها والتي سنبينها تباعا‪.‬‬

‫‪44‬‬
 ‫النوع األول‪ :‬الواجبات اإليجابية‬
‫اوال‪ :‬أداء اعمال الوظيفة‬
‫الواجب األول والجوهري الذي يلتزم به الموظف هو أن يؤدي العمل بنفسه‬
‫وفي الوقت والمكان المخصصين لذلك ‪ ،‬وهذا الواجب من النظام العام ال‬
‫يجوز للموظف أن يتنازل عنه أو ينيب غيره فيه لتعلقه بقواعد االختصاص‬
‫المحددة قانونا‪.‬‬

‫ثان ًيا ‪ :‬اطاعة رؤسائه‬

‫ويمثل واجب إطاعة المرؤوس لرؤسائه أحد الواجبات الهامة التي تقع على‬
‫عاتق الموظف العام ويتوقف نجاح التنظيم اإلداري على كيفية تلقي األوامر‬
‫وكيفية تنفيذها‪.‬‬
‫والطاعة الرئاسية مناطها السلم اإلداري أو التدرج الرئاسي الذي يقوم على‬
‫أساس خضوع كل طبقة من الموظفين لما يعلوها من طبقات‪.‬‬
‫س| إال أن هذه األوامر يجب أن تكون مشروعة حتى تكون محال للطاعة؟‬
‫فإذا كانت غير مشروعة فاألصل إن الموظف غير ملزم بتنفيذها إال إذا نبه‬
‫رئيسه كتابة إلى إن ما أصدره إليه من أوامر تتعارض مع مبدأ المشروعية‬
‫فإذا أصر الرئيس على موقفه كتابة وطلب تنفيذ أوامره‪ ،‬ففي هذه الحالة على‬
‫الموظف التقيد بهذه التعليمات ويتحمل الرئيس المسؤولية الناتجة عن تنفيذ‬
‫هذه األوامر‪.‬‬

‫ثالثا ً ‪ :‬كتمان أسرار العمل الوظيفي‪.‬‬

‫يطلع الموظف بحكم وظيفته على أمور وأسرار يتعلق بعضها بمسائل تمس‬
‫المصلحة العامة للدولة كاألسرار العسكرية واالقتصادية والسياسية وبعضها‬
‫يتعلق بمصلحة األفراد وحياتهم الخاصة‪.‬‬

‫‪45‬‬
‫وفي الحالتين يلتزم الموظف بعدم إفشاء هذه األسرار حتى بعد انتهاء خدمة‬
‫الموظف العام‪ ..‬ويبقى هذا االلتزام ساريا ويزول هذا الواجب إذا فقد‬
‫الموضوع سريته أو صار معروفا بطبيعته‪.‬‬

‫س| ما الذي يترتب على مخالفة الموظف لهذا الواجب ؟‬

‫تعرضه للمسؤولية التأديبية والمسؤولية الجنائية إذ يشكل إفشاء أسرار‬
‫الوظيفة جريمة بنص قانون العقوبات العراقي‪.‬‬
‫رابعا‪ :‬المحافظة على اموال الدولة‬
‫اوجب القانون على الموظف العام المحافظة على اموال الدولة التي في‬
‫عهدته واستخدامها بصورة رشيدة‪ ،‬ويمنع عليه استخدامها بشكل شخصي‪.‬‬
‫خامسا ‪ :‬حسن السلوك الوظيفي‬
‫على الموظف العام معاملة مرؤوسيه بالحسنى‪ ،‬واالبتعاد عن اي سلوك‬
‫يخدش كرامتهم‪ ،‬وعليه واجب احترام المواطنين وتسهيل انجاز معامالتهم‪.‬‬

‫النوع الثاني‪ :‬واجبات تلزم الموظف باالمتناع عن بعض األعمال‬

‫والسلوكيات ( المحظورات)‬

‫أوال‪ :‬واجب االمتناع عن استغالل الوظيفة‪.‬‬

‫يقصد به استخدام سلطته الوظيفة لتحقيق منفعة مادية له ولذويه على حساب‬
‫المصلحة العامة وإال فانه يكون قد ارتكب مخالفة انضباطية يستحق عليها‬
‫العقاب‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬واجب االمتناع عن القيام ببعض األعمال التجارية‪.‬‬

‫فال يمكن للموظف العام قانونا ان يؤسس شركة تجارية او ان يشتري اسهم‬

‫‪46‬‬
‫الشركات المساهمة‪ ،‬او ان يشترك في المناقصات او المزايدات التي يكون‬
‫مخوال بالمصادقة على بيعها او كان عضوا في لجنة التقدير او البيع او اتخذ‬
‫قرارا ببيع او ايجار تلك األموال‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬االمتناع عن كل ماال ينسجم ودواعي االستقامة الوظيفية‪.‬‬

‫إذ ان على الموظف العام ان يمتنع عن كل ما من شأنه اإلخالل باستقامته‬
‫سلوكيا‪ ،‬كالحضور الى العمل بحالة سكر بين او الظهور في مكان عام بحالة‬
‫سكر بين او استخدام ادوات العمل لحسابه الشخصي وغير ذلك من‬
‫السلوكيات غير السليمة‪.‬‬

‫انضباط الموظف العام‬

‫يرتبط موضوع انضباط الموظف العام بمبدأ دوام وانتظام سير المرفق‬
‫العام كونه من ضرورات تطبيقه ويأتي استجابة له‪ ،‬وتنهض مسؤولية‬
‫الموظف في حال اخالله بالواجبات الوظيفية الملقاة على عاتقه هذه‬
‫الواجبات‬
‫التي قد تكون ايجابيه تتمثل باألمر بفعل معين او سلبية تتمثل بالنهي عن‬
‫فعل معين و لغرض تناول موضوع انضباط الموظف العام بشيء من‬
‫التفصيل البد من تناول جملة من الموضوعات وكما يأتي‪.‬‬

‫طرق فرض العقوبة االنضباطية‬

‫هناك طريقتين لفرض العقوبة االنضباطية‬

‫هما‪:‬‬
‫أ‪ .‬االستجواب‪ :‬فان كانت المخالفة االنضباطية بسيطة فان الرئيس اإلداري‬

‫‪48‬‬
 ‫يستدعي الموظف ويستجوبه ثم يفرض‬
‫عليه عقوبة انضباطية بسيطة‬

‫( لفت النظر او اإلنذار او قطع الراتب‪).‬‬

‫ب‪ .‬التحقيق‪ :‬ان كانت المخالفة جسيمة فان الرئيس اإلداري يحيل الموظف‬
‫العام الى لجنة تحقيقيه يتم تشكيلها وفقا لنص المادة ‪ 11‬من قانون انضباط‬
‫موظفي الدولة النافذ تتكون هذه اللجنة من ‪ 3‬اشخاص على ان يكون احدهم‬
‫حاصل على شهادة أولية في القانون‪.‬‬
‫( يعني ذات الشهادة التي سنحصل عليها إن شاء هللا )‬

‫‪.1‬العقوبات االنضباطية‪.‬‬
‫‪ . 2‬اجراءات فرض العقوبة االنضباطية‬
‫‪. 3‬طرق الطعن في العقوبات االنضباطية‪.‬‬
‫أوال‪ :‬العقوبات االنضباطية‪:‬‬
‫تتدرج العقوبات االنضباطية من األدنى الى األعلى ويترتب علٌها اثر مباشر‬
‫على ترفيع الموظف العام من درجة مالية الى درجة مالية اعلى منها‪.‬‬
‫‪. 1‬لفت النظر ( تأخير ترفيع الموظف العام لمدة ‪ 3‬اشهر)‬
‫‪. 2‬اإلنذار‪ ( :‬تأخير ترفيع الموظف العام لمدة ‪ 6‬اشهر)‬
‫‪. ٤‬قطع الراتب‪ :‬وهو حسم القسط اليومي من الراتب يعني مقدار الراتب‬
‫مقسما على أيام الشهر مثال الراتب ‪ 911‬ألف‪ ،‬القسط اليومي ‪ 31‬الف‬
‫ويترتب عليه تأخير ترفيع الموظف العام لمدة من ‪ 5‬الى ‪ 11‬اشهر‪.‬‬
‫‪. ٢‬التوبيخ ‪ ( :‬تأخير ترفيع الموظف العام لمدة ‪ 1‬سنة)‬
‫‪. 5‬انقاص الراتب‪ :‬وهو تنزيل نسبة مئوية من الراتب وهي ‪ 11‬بالمئة‬

‫‪47‬‬
 ‫ويترتب عليه ( تأخير ترفيع الموظف العام لمدة ‪ 2‬سنة )‬
‫‪. 6‬تنزيل الدرجة‪ :‬من درجة مالية اعلى الى درجة مالية ادنى ويترتب عليه‬
‫( تأخير ترفيع الموظف العام ‪ 3‬سنة)‬
‫‪. ٩‬الفصل ‪ :‬تأخير الترفيع من ‪ 1‬الى ‪ 3‬سنوات أو طيلة مدة السجن‪.‬‬
‫‪. 8‬العزل‪ :‬وهو الطرد النهائي من الخدمة وال يعاد الى الخدمة بشكل نهائي‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬اجراءات فرض العقوبة االنضباطية‬

‫وفقا لنص المادة العاشرة المشار إليها من قانون انضباط موظفي الدولة فان‬
‫التحقيق مع الموظف العام يتم بشكل كتابي (تحريري) من اللجنة المختصة‬
‫بعد جمع األدلة الكافية عن التهمة (المخالفة) المنسوبة للموظف العام وتحديد‬
‫موعد معين إلجراء التحقيق وتعمل وفقا لقانون اصول المحاكمات الجزائية‬
‫النافذ لعدم وجود قانون أجرائي اداري خاص وبعد ان تنتهي من التحقيق‬
‫تدون كل االجراءات في محضر خاص ترفعه الى الرئيس اإلداري الذي‬
‫امر بتشكيلها والمحضر هو عبارة عن توصية وليس قرار اداري وهو اما‬
‫الخالصة‪ ( :‬جمع ادلة ‪ +‬تحقيق ‪ +‬محضر مدون‪ +‬مضمون المحضر‬
‫توصية وليس قرار اداري)‬

‫س| السلطة المختصة بفرض العقوبة االنضباطية؟‬

‫تختلف السلطة المختصة بفرض العقوبة االنضباطية بحسب شدة العقوبة‬
‫المراد فرضها‬
‫وكما يأتي‪:‬‬
‫‪. 1‬رئيس الجمهورية او من يخوله‪ :‬لهذه السلطة فرض اي من العقوبات‬
‫على الموظفين التابعين له‪.‬‬
‫‪. 2‬مجلس الوزراء‪ :‬له الحق بفرض عقوبات شديدة على المدير العام فما‬
‫فوق ( اي عدا لفت النظر او اإلنذار او قطع الراتب)‬

‫‪49‬‬
‫‪. ٤‬الوزير‪ :‬إذ له الحق في فرض اي من العقوبات االنضباطية على الموظف‬
‫العادي او عقوبات لفت النظر او اإلنذار او قطع الراتب للموظف الذي‬
‫يشغل درجة مدير عام فما فوق‪.‬‬
‫‪. ٢‬رئيس الدائرة او الموظف المخول‪ :‬إذ له الحق في فرض عقوبة لفت‬
‫النظر او اإلنذار او قطع الراتب لمدة ال تتجاوز خمسة أيام‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬الطعن بقرار فرض العقوبة االنضباطية‬

‫الطعن امام اإلدارة (لتظلم ) هنا امر وجوبي لذلك فانه يعد مرحلة من‬
‫مراحل الطعن في العقوبة االنضباطية‪ ،‬وعليه فإن مرحل الطعن ثالثة اولها‬
‫التظلم‪ ،‬ثم الطعن امام محكمة قضاء الموظفين‪ ،‬ثم الطعن امام المحكمة‬
‫اإلدارية العليا‪.‬‬
‫وكما يأتي‬
‫أوال‪ :‬التظلم‪:‬‬
‫وهو طلب اعادة النظر بالقرار اإلداري االنضباطي يقدم الى الجهة اإلدارية‬
‫التي اصدرت القرار اإلداري ذاتها بعد ان يتم تبليغ الموظف العام بقرار‬
‫فرض العقوبة االنضباطية وخالل مدة ال تتجاو‪ 31‬يوما وعلى الجهة‬
‫اإلدارية ان تجيبه على الطلب ( التظلم) خالل مدة‬
‫ال تتجاوز ‪ 31‬يوما من تسجيل التظلم لديها‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬الطعن امام محكمة قضاء الموظفين ‪:‬‬

‫ً‬
‫حقيقة (بشكل صريح) وحكما (مضي المدة ‪31‬‬ ‫فإن رفضت اإلدارة التظلم‬
‫يوما دون اإلجابة )‬
‫فإنه يمكن وخالل مدة ‪ 31‬يوما الطعن امام هذه المحكمة‪.‬‬

‫‪51‬‬
 ‫ثالثا‪ :‬الطعن تمييزاً امام المحكمة اإلدارية العليا‪:‬‬
‫ويتم خالل مدة ‪ 31‬يوما من تاريخ التبليغ بقرار محكمة قضاء الموظفين او‬
‫اعتباره مبلغا‪.‬‬
‫حقوق الموظف العام‬
‫كما ان على الموظف العام واجبات كثيرة يجب عليه ادائها خدمة للمصلحة‬
‫العامة فانه وبالمقابل له حقوق يتمتع بها يجب على اإلدارة العامة ان تمنحها‬
‫له وهذه الحقوق قد تكون حقوق‬
‫مالية او حقوق معنوية وما يلي‪:‬‬
‫‪. 1‬الحقوق المالية للموظف‪:‬‬
‫تتمثل الحقوق المالية للموظف العام بالراتب والمخصصات والحوافز‬
‫األخرى‪.‬‬
‫أ‪ .‬الراتب‪ :‬مبلغ يتقاضاه الموظف شهريا مقابل عمله في الخدمة العامة‪ .‬ويبدأ‬
‫احتساب الراتب من تاريخ مباشرته بالعمل وليس من تاريخ اصدار األمر‬
‫اإلداري بالتعيين‪ ..‬وهو يقابل العمل طبقا لمبدأ األجر مقابل العمل‪.‬‬
‫ب‪ .‬المخصصات‪ :‬مبلغ او مجموعة مبالغ يتقاضاها الموظف شهريا او في‬
‫المدد التي يحددها القانون‪ ،‬وهذه المخصصات متنوعة منها ما هو مقطوع‬
‫ومنها ما يتمثل بنسبة مئوية من مبلغ الراتب‪ ،‬ومثالها مخصصات غالء‬
‫المعيشة ومخصصات الزوجية واألطفال وغيرها كثير‪.‬‬

‫‪. 2‬العالوة والترقية‪:‬‬

‫العالوة السنوية ‪ :‬وهي عبارة عن مبلغ مقطوع من المال يمنح للموظف‬
‫على راتبه األساسي إذا قضى سنة خدمة في وظيفته‪ ،‬ينتقل بعدها إلى المرتبة‬
‫التالية في داخل درجته الوظيفية ‪ .‬ولكل درجة وظيفية حدد القانون إ إزاءها‬
‫مبلغا ً ماليا ً كزيادة أو عالوة تمنح سنويا ً للموظف عند تحقق ما ذكر أعاله‬
‫ويستمر الموظف بأخذ العالوة حتى يصل راتبه إلى الحد األعلى للراتب‬
‫المقرر لدرجته الوظيفية‪.‬‬

‫‪51‬‬
‫الترفيع ‪ :‬هو انتقال الموظف من الدرجة الوظيفية التي كان يشغلها في سلم‬
‫الدرجات الوظيفية إلى الدرجة التي تليها‪ ،‬كأن ينتقل الموظف من الدرجة‬
‫السابعة إلى السادسة ومن السادسة إلى الخامسة وهكذا‪ ..‬ويترتب على هذا‬
‫االنتقال زيادة ملحوظة في راتب الموظف‪..‬‬
‫وال أثر للترفيع على المركز أو العنوان الوظيفي المتمتع به الموظف‪ ،‬كما‬
‫أن ال عالقة للترفيع بالمهام اإلدارية التي يباشرها الموظف‪.‬‬
‫الترقيـة الوظيفية ‪ :‬وهي إسناد وظيفة إلى الموظف أعلى من الوظيفة التي‬
‫كان يشغلها في السلم اإلداري تكون فيها مسؤولياته وصالحياته أكثر من‬
‫تلك التي كان مكلفا ً‪ ،‬كالترقية من معاون مالحظ إلى مالحظ وإلى رئيس‬
‫مالحظين والترقية من معاون مدير إلى مدير‪.‬‬
‫‪. ٤‬اإلجازات‪:‬‬

‫أ‪.‬اإلجازة االعتيادية‪ :‬وفقا للمادة ‪ 43‬من قانون الخدمة المدنية فإن للموظف‬
‫إجازة يوم واحد عن كل عشرة أيام خدمة فعلية‪ ،‬ويجوز تراكم هذه اإلجازة‬
‫لمدة ‪ 171‬يو ًما على أن ال يمنح الموظف لكل مرة أكثر من ‪ 121‬يوما ً‬
‫براتب تام ‪ ،‬واإلدارة ليست ملزمة بمنح اإلجازة في اي وقت يطلبه الموظف‬
‫ً‬
‫رعاية لسير المرفق العام‪ ،‬ولكن ال يجوز‬ ‫بل لها سلطة تقديرية في ذلك‬
‫لإلدارة أن تستمر برفض منح اإلجازة للموظف ألكثر من ستة أشهر‪.‬‬

‫ب‪.‬اإلجازة المرضية ‪ :‬قد يصاب الموظف بمرض يمنعه من أداء عمله لمدد‬
‫مختلفة لذا أجاز المشرع منح الموظف إجازة مرضية براتب تام لمدة ‪31‬‬
‫يوما عن كل سنة كاملة من الخدمة واجازة مرضية بنصف راتب لمدة ‪45‬‬
‫يوما ً خالل السنة‪.‬‬
‫ج‪ .‬إجازة الحمل والوضع ‪ :‬وهي إجازة تستحقها الموظفة الحامل وأمدها‬
‫‪ 83‬يوما ً براتب تام على أن تتمتع بما ال يقل عن ‪ 21‬يوما منها قبل الوضع‪.‬‬

‫‪52‬‬
‫د‪ .‬إجازة األمومة ‪ :‬وهي اإلجازة الممنوحة لألم بعد الوضع وأمدها سنة‬
‫كاملة ‪ ،‬ستة أشهر براتب تام وستة أشهر أخرى بنصف راتب‪ ،‬أما إذا كانت‬
‫الموظفة قد ولدت توأم فتمنح إجازة أمومة أمدها سنة براتب تام‪.‬‬

‫ه ۔ إجازة المصاحبة الزوجية ‪ :‬يجوز للوزير منح الزوج الموظف الذي‬

‫يرغب بااللتحاق بزوجه خارج العراق استحقاقه من اإلجازات االعتيادية‬
‫براتب تام وما جاوز ذلك بدون راتب إذا كان الزوج طالب بعثة أو زمالة‬
‫دراسية أو موظفا ً يعمل في خارج العراق أو موفد بمهمة رسمية لمدة سنة‬
‫فأكثر‪ ،‬أو طالبا ً يواصل دارسته في الخارج على نفقته الخاصة أو مريضا ً‬
‫يتلقى عالجه خارج العراق ‪.‬‬

‫ح ۔ اإلجازة الدراسية ‪ :‬أجاز المشرع للوزير أو من يخوله منح الموظف‬

‫إجازة دراسية براتب تام إذا كان الموظف يحمل شهادة جامعية أولية أو عليا‬
‫وأكمل سنتين في وظيفته بخدمة فعلية إلكمال دراسته داخل أو خارج العراق‬
‫للحصول على شهادة أعلى‪.‬‬
‫انتهاء الرابطة الوظيفة طبيع ًيا‬
‫أوال‪ :‬االستقالة‪:‬‬
‫دخول الموظف العام الى الخدمة يكون بإرادته وكذلك الحال عند بقاءه‬
‫في الخدمة إذ البد ان يكون بإرادته‪ ،‬فاالستقالة حق للموظف العام ولكن‬
‫يجب ان تكون وفق اجراءات نص عليها القانون‪.‬‬
‫وتنقسم االستقالة عموما الى نوعين وكما يأتي‪:‬‬
‫‪. 1‬االستقالة الصريحة‪ :‬وهي التي تكون للموظف بطلب تحريري يقدمه الى‬
‫مرجعه المختص‪ ،‬وعلى المرجع ان يبت في االستقالة خالل مدة ال تتجاوز‬
‫ثالثين يوما ويعتبر الموظف منفكا بانتهائها إال إذا صدر امر القبول قبل‬
‫ذلك‪ ،‬اذا قدم الموظف استقالته وعين فيها موعدا للقبول فيجوز قبولها من‬
‫تاريخ ذلك الموعد او قبله‪.‬‬
‫‪. 2‬االستقالة الحكمية‪ :‬وهي التي تتمثل بانقطاع الموظف العام عن‬
‫‪53‬‬
 ‫الخدمة سواء كان ‪:‬‬
‫أ‪ .‬الموظف المنقول‪ :‬فعلى الموظف المبلغ بالنقل ان يلتحق بوظيفته خالل‬
‫مدة ال تتجاوز خمسة ايام عدا ايام السفر المعتادة إال إذا نص في امر‬
‫النقل على مدة تزيد على ذلك‪ ،‬واذا تأخر عن االلتحاق ولم يبد معذرة‬
‫مشروعة يعد مستقيال‪.‬‬

‫ب‪.‬الموظف المجاز‪ :‬كما انه على الموظف ان يلتحق بوظيفته حالما تنتهي‬
‫اجازته‪ ،‬فان لم يلتحق دون عذر مشروع خالل مدة اقصاها عشرة ايام‬
‫من تاريخ انتهاء اجازته يعد مستقيال‪.‬‬

‫جـ‪ .‬االنقطاع عن العمل دون عذر مشروع‪ :‬يعد الموظف المنقطع عن‬
‫وظيفته مستقيال إذا زادت مدة انقطاعه على عشرة ايام ولم يبد معذرة‬
‫مشروعة تبرر هذا االنقطاع‪.‬‬

‫ثانيا ً‪ :‬االستغناء عن خدمات الموظف‪:‬‬

‫يكون الموظف في اول تعيينه تحت التجربة لمدة سنة واحدة في خدمة فعلية‬
‫ويجب اصدار امر بتثبيته في درجته بعد انتهائها اذا تأكدت كفاءته وإال فتمدد‬
‫مدة تجربته ستة اشهر اخرى ويستغنى عن الموظف عند التأكد من عدم‬
‫صالحه للعمل المعين فيه خالل مدة التجربة‪.‬‬
‫ثالثا‪ :‬اإلحالة الى التقاعد‪:‬‬
‫‪. 1‬اإلحالة الوجوبية‪ :‬تتحتم احالة الموظف الى التقاعد في احدى الحالتين‬
‫اآلتيتين ‪:‬‬
‫أوال‪ :‬عند اكماله ‪ 61‬سنة من العمر وهي السن القانونية لإلحالة الى التقاعد‬
‫بغض النظر عن مدة خدمته‪.‬‬
‫ثانيا‪ .‬اذا قررت اللجنة الطبية الرسمية عدم صالحيته للخدمة ‪.‬‬
‫‪.2‬اإلحالة الجوازية‪:‬‬

‫‪54‬‬
 ‫يستطيع الموظف العام ان يتقدم بطلب إلحالته الى التقاعد ان اكمل سن‬
‫‪ 51‬سنة من العمر ام كان له خدمة تقاعدية ‪ 25‬سنة‪.‬‬
‫رابعا‪ :‬الوفاة‪:‬‬
‫اذا توفي الموظف او المتقاعد فلخلفه العراقيين المستحقين للراتب التقاعدي‬
‫ان يطلبوا تخصيص ما كان يستحقه مورثهم من حقوق تقاعدية في تاريخ‬
‫وفاته‪.‬‬

‫المال العام‬
‫هو ذلك المال المملوك للدولة والمخصص للمنفعة العامة بموجب نص‬
‫القانون او بالفعل‪.‬‬
‫واختلف الفقه والتشريع في التفرقة بين المال العام والمال الخاص بين‬
‫مؤيد لهذه التفرقة وبين معارض لذلك‪.‬‬
‫وترجع أهمية تعريف األموال العامة الى أن القانون يسبغ عليها نوعا ً من‬
‫الحماية القانونية باعتبارها مخصصة لتحقيق المنفعة العامة ويخضعها‬
‫لمجموعة من القواعد القانونية التي تكفل لها الحماية الالزمة‪ ،‬هذا باإلضافة‬
‫الى أن المنازعات المتعلقة بها تخضع ألحكام القانون اإلداري ولوالية‬
‫القضاء اإلداري‬
‫س| الحماية القانونية للمال العام ؟‬
‫تختلف وتتنوع اشكال الحماية القانونية للمال العام وكما يأتي‪:‬‬
‫أوال‪ :‬الحماية الدستورية‪:‬‬
‫حرص المشرع الدستوري في النص على حماية المال العام وهو ما تناوله‬
‫نص المادة ‪/ 28‬أوال من الدستور العراقي النافذ لعام ‪ 2115‬بالنص على‬
‫أنه ( لألموال العامة حرمة وحمايتها واجب على كل مواطن)‬

‫ثانيا‪ :‬الحماية المدنية‪:‬‬

‫‪55‬‬
 ‫وهو ما تضمنه نص المادة ‪ 81‬بفقرتها الثانية من القانون المدني العراقي‬
‫النافذ لعام ‪1951‬على ‪:‬‬
‫‪.1‬عدم جواز التصرف باألموال العامة‪ :‬إذ ال يجوز كأصل عام التصرف‬
‫بالمال العام سواء بالبيع او االيجار او الرهن او غيره من التصرفات وذلك‬
‫بسبب تخصيصها للنفع العام وهو ما يتعارض مع طبيعة عمل المرفق العام‬
‫غير ان هذا القول ال يعني عدم جواز تجريد مثل هذه األموال من صفتها‬
‫هذه بموجب نص في القانون او بقرار من اإلدارة العامة وبحسب مقتضيات‬
‫المصلحة العامة ومن ثم التصرف بها‪.‬‬

‫‪.2‬عدم جواز الحجز عليها ‪ :‬يفترض بالدولة المالءة والكفاءة المالية فال‬
‫يتصور ان يحجز على اموال الدولة العامة لغرض بيعها واستيفاء دينه منها‬
‫كون ذلك يتعارض وطبيعة تخصيص هذه األموال للمصلحة العامة‪.‬‬

‫‪.٤‬عدم جواز تملكها بالتقادم‪ :‬فال يسوغ لألفراد او غيرهم ان يستولوا على‬
‫المال العام بغية تملكه دون سند من القانون مهما طال الزمن او قصر كون‬
‫ذلك يتعارض والغاية التي وجدت من اجلها األموال العامة للدولة‪.‬‬
‫ثالثا‪ :‬الحماية الجنائية للمال العام‪:‬‬
‫يعد قانون العقوبات القانون الزجري الذي يوفر الحماية القانونية الجنائية‬
‫الناجعة ألموال الدولة العامة‪ ،‬اذ يجرم االعتداء على هذه األموال بغية منع‬
‫األفراد من سلب هذه األموال او االعتداء عليها او االنتقاص منها ومثال‬
‫على ذلك ما نصت عليه المادة ‪ 444‬من قانون العقوبات العراقي النافذ رقم‬
‫‪ 111‬لسنة ‪ 1969‬التي اعتبرت االعتداء على المال العام ظرفا مشددا‬
‫لجريمة السرقة‪.‬‬

‫اعمال اإلدارة العامة‬

‫تنقسم اعمال اإلدارة العامة الى نوعين من األعمال وكما يأتي‪:‬‬

‫‪56‬‬
‫أوال ‪ :‬اعمال اإلدارة المادية‪ :‬وهي تلك األعمال التي ال تبغي اإلدارة من‬
‫ورائها احداث اي اثر قانوني معين كهدم منزل ايل للسقوط او تبليط شارع‬
‫او ترتيب اثاث الدوائر‪.‬‬
‫ثانيا‪ :‬اعمال اإلدارة القانونية‪ :‬وهي تلك األعمال التي تقوم بها اإلدارة‬
‫والتي تقصد من خاللها إحداث آثار قانونية من إنشاء أو تعديل أو إلغاء‬
‫مراكز قانونية معينة‪ ،‬و تنقسم هذه األعمال إلى نوعين‪:‬‬

‫‪. 1‬أعمال اإلدارة القانونية من جانب واحد ( القرار اإلداري)‪:‬‬

‫أي األعمال القانونية الصادرة من اإلدارة وحدها و بإرادتها المنفردة وهي‬
‫القرارات اإلدارية‪.‬‬
‫‪. 2‬اعمال اإلدارة القانونية من جانبين ( العقد اإلداري) ( االتفاقية أو‬
‫الرضائية )‪ :‬هي األعمال القانونية الصادرة بناء على اتفاق وتبادل الرضا‬
‫بين جهة اإلدارة كطرف و الطرف اآلخر شخص قانوني طبيعي او معنوي‬
‫خاص أو عام‪.‬‬

‫القرار اإلداري‬
‫القرار اإلداري من اهم امتيازات اإلدارة العامة كون اإلدارة ومن خالل‬
‫القرار اإلداري تستطيع ان تفرض ارادتها على األفراد طوعا او جبرا‬
‫لدواعي المصلحة العامة‪.‬‬
‫وتأتي اهمية القرار اإلداري المرين مهمين هما‪:‬‬
‫‪. 1‬اتساع نشاط اإلدارة وتعدد واجباتها‪.‬‬
‫‪. 2‬انشاء قضاء اداري متخصص‪.‬‬
‫مفهوم القرار اإلداري‬

‫‪58‬‬
‫القرار لغة‪ :‬من قر أي ثبت عليه الرأي من الحكم في مسالة‪ ،‬وعندما يقترن‬
‫باإلداري فانه يصبح داللة على اتجاه ارادة اإلدارة واستقرارها على امر ما‬
‫إلحداث تغيير في الوضع القانوني بإرادتها المنفردة‪ ،‬هذه المفردة اكثر‬
‫استقرارً ا في اللغة العربية منه في اللغة الفرنسية التي استخدمت في دالالت‬
‫مختلفة ومتنوعة‪.‬‬

‫س| لقد عرف القرار اإلداري بتعريفات متعددة ؟ منها‪:‬‬

‫انه عمل قانوني يصدر عن السلطة اإلدارية من جانب واحد ويحدث اثرً ا‬
‫قانونيا‪.‬‬
‫وكذلك عرف‪:‬‬
‫بانه عمل قانوني صادر باإلرادة المنفردة والملزمة إلحدى الجهات اإلدارية‬
‫في الدولة إلحداث تغيير في األوضاع القائمة‪ ،‬اما بإنشاء مركز قانوني‬
‫جديد_ عام او فردي_ او تعديل لمركز قانوني قائم او الغاء له‪.‬‬

‫ومما سبق يتضح ان القرار اإلداري‪ :‬هو عمل قانوني تصدره جهة ادارية‬
‫بإرادتها المنفردة‪ ،‬بغية احداث تغيير في الوضع القانوني بإنشاء مركز‬
‫قانوني جديد او تعديل او الغاء مركز قانوني قائم‪.‬‬
‫س| ما هي عناصر القرار اإلداري ؟‬
‫‪. 1‬عمل قانوني‪.‬‬
‫‪. 2‬يصدر عن جهة ادارية عامة‪.‬‬
‫‪. 3‬يصدر باإلرادة المنفردة لإلدارة‪.‬‬
‫‪. 4‬بقصد احداث اثر قانوني معين يتضمن تغييرا في المراكز القانونية‪.‬‬
‫س| ما هي اركان القرار اإلداري وما هي شروط صحته؟‬
‫اركان القرار اإلداري وبحسب الرأي الراجح في الفقه والقضاء‬
‫هي‪:‬‬

‫‪57‬‬
 ‫االختصاص‬ ‫‪‬‬
‫والسبب‬ ‫‪‬‬
‫والشكل‬ ‫‪‬‬
‫والمحل‬ ‫‪‬‬
‫والغاية‬ ‫‪‬‬
‫ويشترط ان تكون صحيحة جميعها للقول بمشروعية القرار اإلداري وبهذا‬
‫المعنى اشار التعديل الثاني لقانون مجلس الدولة العراقي رقم ‪ 116‬لسنة‬
‫‪ 1979‬وقانون مجلس الدولة المصري رقم ‪ 48‬لسنة ‪.1982‬‬

‫اوال‪ :‬ركن االختصاص‪ :‬يعرف االختصاص انه الصالحية القانونية التي‬

‫تمنح لهيئة عامة او موظف لمباشرة عمل من األعمال القانونية والقاعدة ان‬
‫المشرع هو الذي يحدد اختصاص كل شخص معنوي عام‪.‬‬
‫واالختصاص اما ان يكون‪:‬‬
‫‪ ‬مانعا‪ ،‬اي لجهة او شخص حصريا‪.‬‬
‫‪ ‬او ان يكون مشتركا اذا اشترك في اصداره اكثر من شخص معنوي‬
‫عام‪.‬‬
‫س| ما هي اهمية ركن االختصاص ؟‬
‫‪1‬۔ تتحقق في قواعد االختصاص مصلحة اإلدارة واألفراد معا‪ :‬فبالنسبة‬
‫لمصلحة اإلدارة فتتمثل في ان معرفة رجل اإلدارة الختصاصه بصورة‬
‫واضحة يضع حدا للتداخل والتضارب في االختصاصات الوظيفية باإلضافة‬
‫الى اعتبارها عامال يدفع اإلدارة الى احترام مبدأ المشروعية من خالل‬
‫ترتيب البطالن على مخالفة هذه القواعد‪ ،‬اما بالنسبة لألفراد فان معرفتهم‬
‫بهذه القواعد تمكنهم من تمييز النشاط اإلداري ويسرع في تقديم الخدمات‬
‫لهم‪.‬‬
‫‪. 2‬ان قواعد االختصاص من النظام العام‪:‬‬
‫ويترتب على ذلك نتائج مهمة اهمها‬

‫‪59‬‬
‫ان الدفع بعدم االختصاص يمكن ان يثار في اية مرحلة من مراحل‬ ‫‪‬‬
‫الدعوى‪.‬‬
‫واألكثر من ذلك ان للقاضي الحق في ان يتعرض له في اية مرحلة‬ ‫‪‬‬
‫ومن تلقاء نفسه‬
‫اضافة الى ذلك ان اإلدارة ال يجوز لها ان تتفق مع األفراد على تعديل‬ ‫‪‬‬
‫قواعد االختصاص‬
‫ال يجوز لإلدارة ان تتنازل عن اختصاص ممنوح لها بموجب القانون‬ ‫‪‬‬
‫او تضيف اختصاصات غير منصوص عليها في القانون او غير‬
‫مستمدة من القواعد العامة إال بنص تشريعي‪.‬‬
‫كما ال يجوز لإلدارة ان تتخذ من المصلحة العامة او من االستعجال‬ ‫‪‬‬
‫سببا لمخالفة قواعد االختصاص وايضا فان المصادقة الصادرة من‬
‫جهة ذات اختصاص على القرار الصادر من جهة غير ذات‬
‫اختصاص ال يغطي هذا العيب‪.‬‬
‫واخيرا ال يجوز التوسع في تفسير قواعد االختصاص وانما يجب ان‬ ‫‪‬‬
‫تفسر تفسيرا ضيقا‪.‬‬

‫‪. ٤‬وضوح قواعد االختصاص‪ :‬يمكن الجهة اإلدارية من الرقابة على اعمال‬
‫اإلدارة بصورة اكثر سهولة‪.‬‬
‫س| ماهي عناصر االختصاص ؟‬
‫أ‪ .‬العنصر الشخصي لالختصاص‪.‬‬
‫ب‪ .‬العنصر الموضوعي لالختصاص‪.‬‬
‫ج‪ .‬العنصر المكاني لالختصاص‪.‬‬
‫د‪ .‬العنصر الزماني لالختصاص‪.‬‬

‫أ‪ .‬العنصر الشخصي لالختصاص‪.‬‬

‫يتحدد العنصر الشخصي لالختصاص بقرار تعيين الموظف‪ ،‬اذ يمارس‬
‫الموظف عند تعيينه او نقله الى وظيفة معينة محددة االختصاصات قانونا‬
‫‪61‬‬
‫لمن يشغل المركز الوظيفي الذي يشغله‪ ،‬واالختصاصات التي قد تناط به‬
‫بصفته الشخصية‪.‬‬
‫ب‪ .‬العنصر الموضوعي لالختصاص‪.‬‬
‫يحدد المشرع في الغالب المواضيع التي يجوز لكل هيئة عامة او موظف‬
‫مباشرتها في ممارسة اختصاصه او المجال الذي يمكن للجهة اإلدارية‬
‫المعنية التدخل فيه واتخاذ القرارات بشأنه‪ ،‬ويرد تحديد المواضيع الداخلة‬
‫في اختصاص الهيئات التنفيذية المختلفة في الدستور‪ ،‬او في التشريع العادي‬
‫او في األنظمة والتعليمات‪ ،‬كل ذلك بشرط احترام قواعد التدرج التشريعي‬
‫من جانب ومن جانب اخر فان القضاء قد وضع هو اآلخر بعض قواعد‬
‫االختصاص في جانبه الموضوعي‪ .‬وخرق االختصاص الموضوعي اما ان‬
‫يكون في العمل اإلداري او اختصاص السلطتين التشريعية والقضائية‪.‬‬

‫ج‪ .‬العنصر المكاني لالختصاص‪.‬‬

‫تتحدد اختصاصات رجل اإلدارة في كثير من األحيان برقعة جغرافية معينة‬
‫فهناك اختصاصات تمتد على كامل اقليم الدولة مثل اختصاصات السلطات‬
‫االتحادية في العراق‪ ،‬ك ٌل حسب اختصاصه‪ ،‬وهناك اختصاصات تمارس‬
‫على جزء محدد من اقليم الدولة مثل اإلقليم والمحافظة‪.‬‬
‫د‪ .‬العنصر الزماني لالختصاص‪.‬‬
‫لالختصاص نقطة زمنية تمثل بدايته ونقطة اخرى تمثل انتهاءه سواء كان‬
‫مجلس او لجنة او هيئة او موظف‪ ،‬فان انتهت زمانيا هذه االختصاصات‬
‫نكون امام قرار اداري معيب بعيب عدم االختصاص زمانيا‪.‬‬

‫تخويل االختصاص اعتبر المشرع العراقي الوظيفة العامة خدمة اجتماعية‬

‫لذا فان على الموظف العام ان يباشر مهام الوظيفة العامة بشكل شخصي‪،‬‬
‫غير ان ضرورات تيسير العمل اإلداري وتسيير مرافق الدولة العامة بانتظام‬
‫واطراد اجازت تفويض االختصاص لموظف غير الموظف األصيل‪،‬‬
‫ويقصد بتخويل االختصاص ان يعهد صاحب االختصاص األصيل بممارسة‬

‫‪61‬‬
‫جزء من اختصاصه الى موظف اخر‪ ،‬كأن يخول الوزير جزء من‬
‫اختصاصه لوكيله وكيل وزير‪.‬‬

‫ما هي شروط تخويل ( تفويض) االختصاص ؟‬

‫‪. 1‬ان يكون هناك نص قانوني بالتفويض‪.‬‬
‫‪- 2‬أن يكون التفويض جزئيا ما لم ينص القانون على غير ذلك‪.‬‬
‫‪. 3‬عدم جواز تفويض االختصاصات المفوضة‪.‬‬
‫‪. 4‬ال يجوز لصاحب االختصاص األصيل ان يمارس االختصاص المخول‬
‫اثناء فترة التخويل‪.‬‬
‫‪ . 5‬القرارات تصدر من الشخص المخول له االختصاص يعني باسم‬
‫وكيل الوزير في المثال السابق‪.‬‬

‫س| ما هو الفرق بين تخويل االختصاص وتخويل التوقيع ؟‬

‫يختلف تفويض التوقيع عن تخويل االختصاص في أن األول يكون تفويضا‬
‫للتوقيع فقط‪ ،‬أي من دون ممارسة سلطة بينما يكون الثاني لممارسة السلطات‬
‫بها‪ .‬ويختلف تفويض السلطة عن تفويض التوقيع أيضا‪ ،‬في أن األول يؤدي‬
‫إلى نقل االختصاص المفوض‪ ،‬بينما ال يؤدي تفويض التوقيع الى حرمان‬
‫صاحب االختصاص األصيل من ممارسة سلطاته‪ ،‬هذا من ناحية‪ ،‬ومن‬
‫ناحية ثانية يكون تفويض التوقيع شخصيا ينقضي شخص المفوض أو‬
‫المفوض إليه بينما يوجه تفويض السلطة للمرؤوس بصفته ال بشخصه‪.‬‬

‫فيظل التفويض مع تغير شخص شاغل الوظيفة ذي المنصب‪ ،‬ومن ناحية‬

‫ثالثة تكون القيمة القانونية للقرارات في حالة تفويض التوقيع مستندة إلى‬
‫موقع صاحب االختصاص األصيل في السلم اإلداري‪ ..‬بينما تستند إلى موقع‬
‫المفوض إليه في حالة تفويض السلطة‪.‬‬

‫‪62‬‬
 ‫الحلول والوكالة‬
‫الحلول هو ان يتغيب صاحب االختصاص األصيل عن عمله ألي سبب‬
‫قانوني او واقعي فيحل محله من حدده المشرع بالنص ليقوم بكل األعمال‬
‫التي لألصيل وباسمه الشخصي‪.‬‬
‫اما في الوكالة فإن المشرع ال يحدد من يحل محل األصيل فتقوم اإلدارة‬
‫بهذه المهمة اي تحدد من يمارس مهام األصيل وكالة عنه لحين تعيين موظف‬
‫مختص او عودة صاحب االختصاص األصيل لممارسة عمله‪.‬‬

‫الموظف الفعلي‬
‫وهو شخص يمارس مهام الوظيفة العامة دون ان يكون له في‬
‫ذلك سند قانوني صحيح‪.‬‬
‫وقد اعترف القضاء اإلداري بصحة اعماله بسبب الظروف التي تملي‬
‫االعتراف بصحة تلك التصرفات ضمانا لتسيير المرفق العام بشكل منتظم‪.‬‬

‫ان من الطبيعي في مثل هذه األحوال التي قد تهدد سير المرفق العام‬
‫االقتصادي وتحول بينه وبين تقديم الخدمات األساسية للمواطنين ان يكون‬
‫مشروعا تدخل أفراد عاديين للحؤول دون توقف سير المرفق العام وتصديهم‬
‫لمباشرة أعمال أو وظائف لم يكلفوا بها وال صفة لهم في مباشرتها وال يكون‬
‫لهم من هدف فيها سوى ضمان استمرار خدمات المرافق العامة وسيرها‬
‫بانتظام واطراد ودون توقف‪ ،‬سواء ممن لم يصدر اي امر اداري بتعيينه او‬
‫صدر امر اداري بتعيينه ولكنه امر باطل او انتهت وظيفته ألي سبب كان‬
‫وعلى الرغم من ذلك استمر في عمله‪.‬‬
‫ثانيا‪ :‬ركن السبب في القرار اإلداري‪:‬‬
‫أن كل تصرف قانوني ال بد أن يقوم على سبب يبرر صدوره‪ ،‬والقرار‬
‫اإلداري باعتباره من التصرفات القانونية التي تصدر باإلرادة المنفردة‬
‫للسلطة اإلدارية ال بد أن يقوم على وقائع مادية وقانونية تبرر صدوره‪ ،‬ذهب‬
‫الفقه في تعريفه‬
‫‪63‬‬
‫للسبب في القرار اإلداري على أنه "حالة واقعية أو قانونية بعيدة عن رجل‬
‫اإلدارة‪ ،‬ومستقلة عن إرادته‪ ،‬تتم فتوحي له بأنه يستطيع أن يتدخل وأن يتخذ‬
‫قرارا ما‪".‬‬
‫ويعرفه البعض اآلخر من الفقه بأنه‬
‫مجموعة العناصر الواقعية والقانونية التي تسمح لإلدارة بالتصرف واتخاذ‬
‫القرار اإلداري كما يعرف أنه حالة واقعية أو قانونية بعيدة عن رجل اإلدارة‬
‫ومستقلة عن إرادته‪ ،‬تدفع رجل اإلدارة إلصدار قراره إلحداث أثر قانوني‬
‫معين‪ ،‬وهو محل القرار‪ ،‬ابتغاء تحقيق مصلحة عامة هي الغاية من القرار‪.‬‬

‫س| ما هي شروط ركن السبب ؟‬

‫ال بد أن يتحقق في السبب مجموعة شروط لكي يكون مشروعا وهي ‪:‬‬
‫‪. 1‬أن يكون السبب موجودا وقائما وقت إصدار القرار اإلداري‪.‬‬
‫إن هذا الشرط يتحقق بالوجود الفعلي للحالة القانونية أو المادية التي استندت‬
‫إليها اإلدارة في إصدارها للقرار اإلداري واستمرارها إلى وقت إصداره‬
‫وهذا الشرط يتكون من شقين ال بد من توافرهما معا‪ ،‬وال يجزي توافر‬
‫أحداهما دون اآلخر‪ ،‬فإذا ما تحققت الظروف‬
‫المكونة لسبب القرار اإلداري من الناحية الفعلية ولكنها لم تستمر إلى وقت‬
‫صدور القرار‪ ،‬فإنه يكون معيبا بعيب عدم صحة السبب‪ ،‬وهذا متفق مع‬
‫القاعدة العامة التي تقضي بأن تاريخ صدور القرار هو الوقت الذي يجب‬
‫الرجوع إليه لتقدير مشروعية أو عدم مشروعية القرار اإلداري‪ ،‬مثال ذلك‬
‫تقديم طلب االستقالة من الموظف العام إلى جهة عمله وأثناء نظر طلبه وقبل‬
‫البت فيه قام بالعدول عن طلبه إال أنه رغم عدوله وعلم جهة عمله به‬
‫أصدرت قرارها بقبول استقالته‪ ،‬ففي هذه الحالة يكون قرار قبول االستقالة‬
‫غير قائم على سبب يبرر صدوره‪.‬‬

‫‪ .2‬أن يكون السبب مشروعا في القرار اإلداري‪:‬‬

‫‪64‬‬
‫الشرط الثاني في السبب أن يكون مشروعا أي مطابقا للقانون‪ ،‬وينطبق هذا‬
‫الشرط فيما لو كانت جهة اإلدارة مقيدة بأسباب محددة بنص في القانون‪ ،‬أو‬
‫كانت سلطتها تقديرية في اختيار سبب قرارها‪ ،‬فإذا ما حدد القانون سببا أو‬
‫أسبابا في إصدار القرار فإنه يجب على جهة اإلدارة أن تلتزم بتلك األسباب‬
‫حال إصدارها قراراتها‪ ،‬وإال كان قرارها معيبا ً لقيامه على سبب غير‬
‫مشروع‬
‫وكذلك الحال بالنسبة لو كانت لجهة اإلدارة سلطة تقديرية في اختيار سببها‬
‫فإنه يجب أن يكون هذا االختيار له ما يبرره من الناحية القانونية‪.‬‬

‫الرقابة القضائية على ركن السبب‬

‫لقد تطورت الرقابة القضائية على عيب السبب في القرار اإلداري إلى أن‬
‫وصلت صورها الحالية‪ ،‬فبعد أن كانت تقتصر الرقابة القضائية على عيب‬
‫السبب في القرار اإلداري على رقابة صحة الوقائع من الناحية المادية ثم‬
‫الرقابة بصورتها الطبيعية اي رقابة المشروعية‪ ،‬ثم تطورت الى رقابة‬
‫مالءمة القرار للوقائع التي اعتمدت اساسا له‪ ،‬ويمكن تلمس هذا النوع من‬
‫الرقابة في قرارات محكمة التمييز ومحكمة القضاء اإلداري ومحكمة قضاء‬
‫الموظفين والمحكمة اإلدارية العليا‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬ركن الشكل واإلجراءات في القرار اإلداري‪:‬‬

‫يقصد بالشكل‪ :‬هو المظهر الخارجي للقرار اإلداري فاإلدارة تفرغ ارادتها‬
‫الملزمة في اطار معين يسمى شكل القرار اإلداري‪.‬‬
‫واألصل ان اإلدارة‪ ،‬وهي بصدد مباشرتها لوظائفها‪ ،‬غير مقيدة بشكل معين‬
‫او بإجراء معين حين اتخاذها لقراراتها‪ ،‬فلها ان تفصح عن ارادتها الملزمة‬
‫بأية صيغة او طريقة سواء كانت بشكل مكتوب او قول او اشارة او باستخدام‬
‫وسائل التقدم العلمي‪ ،‬ما لم يلزمها القانون اتباع شكل خاص فان وجد النص‬
‫الملزم فإنها يجب ان تتقيد به وإال فان عملها يشوبه البطالن‪.‬‬
‫وابرز مثال على ذلك هو اصدار األمر اإلداري االنضباطي بشكل مكتوب‬
‫وهذا يأتي استجابة لرقابة القضاء اإلداري الذي له الحق في رقابة قرارات‬
‫‪65‬‬
 ‫اإلدارة االنضباطية‪.‬‬

‫س| ما هو هدف قواعد الشكل واإلجراء ؟‬

‫تأتي في الغالب الى حماية المصلحة العامة وضمان حسن سير المرافق‬
‫العامة‪ ،‬كما تهدف أيضا الى حماية المصلحة الخاصة بتوفير الضمانات‬
‫لألفراد في مواجهة اإلدارة‪.‬‬
‫اما اإلجراءات فهي مجموعة خطوات مادية تقوم بها اإلدارة تمهد إلصدار‬
‫القرار اإلداري او العتباره ملزما ونهائيا‪ ،‬كأن تحيل الموظف العام الى‬
‫التحقيق لغرض فرض العقوبة االنضباطية عليه‪.‬‬
‫ويجب ان يكون شكل القرار اإلداري واجراءاته سليمة من الناحية القانونية‬
‫وإال فان القرار اإلداري يعد معيبا يلزم ابطاله من القضاء اإلداري المختص‪.‬‬

‫رابعا‪ :‬ركن الغاية في القرار اإلداري‬

‫اإلدارة وهي تقوم بأعمالها اليومية من تقديم خدمات عامة او الحفاظ على‬
‫النظام العام فأنها تهدف الى تحقيق المصلحة العامة بعملها هذا‪ ،‬فغاية القرار‬
‫اإلداري هو الهدف البعيد للقرار وهو ما يختلف عن محل القرار اإلداري‬
‫وهو الهدف القريب للقرار اإلداري‪.‬‬

‫س| طبيعة ركن الغاية في القرار اإلداري؟‬

‫اختلف الفقه حول طبيعة ركن الغاية فذهب غالبية الفقه الى انه عنصر ذاتي‬
‫شخصي يتمثل فيما دار في خلد مصدر القرار اإلداري وما اراد تحقيقه‬
‫لحظة اصدار القرار اإلداري‪.‬‬
‫بينما ذهب رأي آخر الى انه ركن موضوعي في كل قرار اداري يتمثل في‬
‫تحقيق المصلحة العامة التي اعطي رجل اإلدارة اختصاصه لتحقيقه‪.‬‬

‫‪66‬‬
‫وما نراه ان كال الرأيين على جانب من الصواب ذلك ان ركن الغاية من‬
‫جهة هو تلك الصورة التي رسمها رجل اإلدارة المختص لحظة اتخاذ القرار‬
‫اإلداري فهو سابق لكل نتيجة‪.‬‬

‫ومن جهة اخرى هو النتيجة النهائية للقرار اإلداري كما حددها القانون مسبقا‬
‫وهي المصلحة العامة‪.‬‬
‫وبالتالي يجب ان تتطابق هاتين الصورتين اي النفسية والموضوعية لنكون‬
‫امام قرار اداري سليم من الناحية القانونية وإال فإننا نكون امام تعسف‬
‫باستخدام السلطة وهو ما ذهب اليه المشرع العراقي‪.‬‬

‫س| ما هي حاالت اساءة استخدام السلطة ؟‬

‫تحديد األهداف او تخصيص األهداف‪:‬‬
‫فلكل موظف اهداف محددة يجب ان ال يحيد عنها‪ ،‬كذلك فيما يتعلق بحماية‬
‫النظام العام فان لإلدارة اهداف محددة ال يمكن ان تتجاوزها وإال تكون قد‬
‫تعسفت في استخدام السلطة‪.‬‬

‫عدم تخصيص األهداف‪:‬‬

‫وهي حالة عدم تحديد اإلدارة بهدف معين وهنا يكون رائد عمل اإلدارة هو‬
‫تحقيق المصلحة العامة‪.‬‬
‫اتخاذ القرار لتحقيق منفعة شخص او لألضرار بشخص محدد او مجموعة‬
‫اشخاص‪:‬‬

‫‪68‬‬
‫كأن يعين موظف قريب له في الوظيفة العامة او ينقل موظف دون اي تحقيق‬
‫لمصلحة الوظيفة العامة‪.‬‬
‫تعدد غايات القرار اإلداري‬
‫ان تعددت غايات القرار اإلداري وكانت الغاية األساسية تحقيق المصلحة‬
‫العامة فان هذه المصلحة تمثل غاية القرار اإلداري التي يعتد بها المشرع‬
‫والقضاء وال يلتفت الى الغايات األخرى وان رافقت المصلحة العامة‪.‬‬

‫س| انواع القرارات اإلدارية ؟‬

‫يمكن تقسيم القرارات اإلدارية الى تقسيمات عدة من اهمها‬
‫‪ ‬من حيث المضمون واآلثار‬
‫‪ ‬ومن حيث مدى خضوعها لرقابة القضاء او عدم خضوعها‪.‬‬

‫أوال‪ :‬القرارات اإلدارية من حيث مضمونها وآثارها‪:‬‬

‫تنقسم القرارات اإلدارية من حيث المضمون الى‬
‫‪ :‬فالقرارات التنظيمية تتضمن قواعد عامة‬ ‫‪ ‬قرارات تنظيمية‬
‫موضوعية‪.‬‬
‫وقرارات فردية ‪:‬بينما القرارات الفردية تتضمن مركزا او مراكز فردية‬
‫لشخص او لمجموعة اشخاص محددين بذواتهم او تخص حالة يمكن‬
‫تحديدها‪.‬‬

‫اوال‪ :‬القرارات التنظيمية‪:‬‬

‫وهي القرارات التي تتضمن قواعد عامة موضوعية مجردة تخاطب الناس‬
‫بصفاتهم ال بذواتهم‪ ،‬وتنطبق على عدد من األشخاص ليسوا محددين بذواتهم‬
‫كأنظمة المرور مثال‪.‬‬

‫‪67‬‬
‫لذلك اطلق عليها بالتشريع الفرعي‪ ،‬غير ان هناك من الفروقات الجوهرية‬
‫ما بين التشريع العادي واألنظمة من نواحي عدة ؟‬
‫‪. 1‬من الناحية الشكلية‪ :‬فالقانون يصدر عن السلطة التشريعية بينما األنظمة‬
‫تصدر من اإلدارة‪.‬‬
‫‪. 2‬من حيث الرقابة‪ :‬فالقرار التنظيمي يخضع لرقابة القضاء المختص‬
‫بالرقابة على القرارات اإلدارية بينما القانون ال يخضع لذات الرقابة او قد‬
‫ال يخضع للرقابة إال في الدول التي تأخذ بالرقابة الدستورية‪.‬‬
‫‪. ٤‬من حيث التدرج‪ :‬فالقانون يعلو القرار التنظيمي ويجب ان ال يخالف‬
‫األخير القانون وإال سيكون غير مشروع‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬القرارات الفردية‪:‬‬

‫القرار الفردي‪ :‬هو القرار الذي يخص شخص معين او مجموعة من‬
‫األشخاص محددين بذواتهم ال بصفاتهم‪ ،‬او يخص حالة او حاالت محددة‬
‫بالرغم من انصراف اثاره الى عدد غير محدد من األشخاص‪ ،‬كقرار منح‬
‫اجازة او رخصة او قرار تعيين شخص او فصله‪.‬‬

‫س| اهمية التمييز بين القرار التنظيمي والقرار الفردي ؟‬

‫تظهر اهمية التمييز بين القرار اإلداري التنظيمي والفردي في عدة‬
‫اوجه وكما يأتي‪:‬‬
‫‪. 1‬طريقة اإلعالن‪:‬‬
‫فالقرار اإلداري التنظيمي يتم اإلعالن عنه كأصل عام عن طريق النشر اما‬
‫القرار اإلداري الفردي فعن طريق التبليغ أو العلم اليقيني كأصل عام‪.‬‬

‫‪. 2‬من حيث ترتيب اآلثار القانونية‪:‬‬

‫‪69‬‬
‫فالقرار اإلداري التنظيمي ال يرتب آثار خاصة عادة وبالتالي يمكن سحبه‬
‫بطريقة اسهل من طريقة سحب القرار اإلداري الفردي‪.‬‬

‫‪. ٤‬الدفع بعدم مشروعية القرار‪:‬‬

‫القرار اإلداري التنظيمي ممكن بعد انقضاء مدة الطعن االعتيادية‪ ،‬اما‬
‫القرارات اإلدارية الفردية فان الطعن ال يكون إال بمدة محددة‪.‬‬
‫‪. ٢‬القانون قد يعلق امر تنفيذه على اصدار القرار اإلداري التنظيمي‬
‫بينما ال يمكن ذلك في القرار اإلداري الفردي‪.‬‬

‫خامسا‪ :‬ركن المحل في القرار اإلداري‪:‬‬

‫ً‬
‫محل القرار اإلداري هو التغيير الذي يحدثه في الوضع القانوني القائم لحظة‬
‫صدوره فينشئ مركزا قانونيا جديدا او يعدل او يلغي مركز قانوني موجود‬
‫كقرار اإلدارة بتعيين شخص فمحله ادخال شخص في المركز التنظيمي‬
‫للوظيفة التي يشغلها‪.‬‬

‫س| ما هي شروط محل القرار اإلداري ؟‬

‫‪. 1‬يترتب اثر القرار حاال ومباشرة‪:‬‬
‫فالقرار اإلداري يحدث حال صدوره صحيحا التغيير الذي قصده رجل‬
‫اإلدارة في األوضاع القانونية‪ ،‬ويتمتع القرار اإلداري بقرينة الصحة اي‬
‫يصدر صحيحا ويحدث اثاره في الحال‪ ،‬فيصبح جزءا من التنظيم القانوني‬
‫وتكون معالم الصورة الجديدة لهذا التنظيم كما رسمها القرار لحظة صدوره‪.‬‬
‫‪. 2‬ان يكون القرار اإلداري ممكنا‪:‬‬
‫يشترط ان يكون محل القرار اإلداري ممكن التحقيق‪ ،‬اما اذا كان تحقيق اثر‬
‫القرار مستحيال فان القرار يكون معيبا‪ ،‬كأن يتم ترفيع موظف انتهت عالقته‬
‫بالوظيفة العامة‪.‬‬

‫‪81‬‬
 ‫س| تحول القرار اإلداري ؟‬
‫أ‪ .‬ان يكون القرار األصلي معيبا‪ ،‬وال يمكن تحقيق اثره المعلن حاال‬
‫ومباشرة‪.‬‬
‫ب‪ .‬ان يظهر من قرائن في القرار اإلداري واضحة وصريحة الداللة‪ ،‬على‬
‫ان اإلدارة انما ارادت آثار القرار الذي تحول اليه القرار األول‪.‬‬
‫ت‪ .‬ان تتوافر اركان القرار الجديد‪.‬‬

‫‪. ٤‬عدم مخالفة القرار للقانون‪:‬‬

‫على اإلدارة ان تحترم القانون اي ان تكون اعمالها مشروعة وموافقة‬
‫للقانون‪.‬‬
‫ومخالفة ركن المحل للقانون تتخذ واحدة من الصور التالية‪:‬‬
‫أ‪ .‬المخالفة المباشرة المتمثلة في مخالفة او خرق نص قانوني او قرار‬
‫تنظيمي بشكل صريح ومباشر او باالمتناع العمد عن تطبيق القاعدة‪.‬‬
‫ب‪ .‬الخطأ في تفسير القوانين واألنظمة او تطبيقها‪.‬‬
‫ت‪.‬الخطأ في تطبيق القاعدة القانونية على الوقائع‪.‬‬

‫وهذا األمر ينطبق على اإلدارة في حال كانت الظروف اعتيادية اما ان كانت‬
‫استثنائية فالحال يختلف اذ ان اإلدارة تطبق مشروعية األزمات‪.‬‬

‫ثانيا‪ :‬القرارات اإلدارية من حيث رقابة القضاء عليها‪:‬‬

‫تنقسم الى نوعين‬
‫األول القرارات التي تخضع لرقابة القضاء العادي او اإلداري‬
‫والثاني القرارات التي ال تخضع لرقابة القضاء‪.‬‬

‫‪81‬‬
‫واألصل ان جميع القرارات اإلدارية يجب ان تخضع لرقابة القضاء ولمبدأ‬
‫المشروعية إال ان هناك اعتبارات تحول دون خضوع بعض‬
‫القرارات لرقابة القضاء ومن ضمنها ؟‬

‫‪. 1‬اعمال السيادة او اعمال الحكومة‪:‬‬

‫التي تمارسها اإلدارة باعتبارها سلطة حكم ال سلطة ادارة كإعالن الحرب‬
‫واالتفاقيات الدولية وعالقة السلطة التنفيذية بغيرها سواء على مستوى‬
‫الداخل او الخارج‪.‬‬
‫‪. 2‬القرارات التي ال تخضع لرقابة القضاء بناء على نص تشريعي‪:‬‬
‫وهي التي تخرج عن رقابة القضاء بإرادة المشرع ومثالها ما يتعلق بالحقوق‬
‫التقاعدية التي يتم الطعن بها امام هيئة تدقيق قضايا المتقاعدين‪.‬‬

‫ثالثا‪ :‬القرارات اإلدارية من حيث التكوين‪:‬‬

‫فهي اما ان تكون قرارات بسيطة او مركبة‬
‫فالقرارات البسيطة‪ :‬هي تلك القرارات المستقلة بذاتها كقرار تعيين موظف‬
‫مثال‪.‬‬
‫اما القرارات المركبة‪ :‬فهي القرارات المتصلة بعمل قانوني اخر كتلك‬
‫المتعلقة بالعقود اإلدارية من حيث ابرام العقد او رفض ابرامه او السابقة‬
‫ألبرام العقد اإلداري والتي يمكن فصلها عن العقد اي الطعن بها بشكل‬
‫مستقل‪.‬‬
‫تنفيذ القرار اإلداري‬
‫نفاذ القرار اإلداري تعد القرارات اإلدارية الصادرة عن السلطة اإلدارية‬
‫المختصة نافذة من لحظة صدورها كقاعدة عامة‪.‬‬
‫وتقتضي العدالة أال تسري في حق األفراد الذين توجه إليهم إال من تاريخ‬
‫علمهم بها عن طريق إحدى وسائل العلم المقررة‪.‬‬

‫‪82‬‬
 ‫نفاذ القرارات اإلدارية بحق اإلدارة‬
‫من حيث المبدأ فإن القرارات اإلدارية تعتبر نافذة من صدورها‪.‬‬
‫توجد بعض االستثناءات‬
‫ولكن ال يكون نافذا اذا كان معلق نفاذه بشرط معين‪.‬‬
‫‪ ‬كتوفير اعتماد مالي‬
‫‪ ‬او تصديق جهة معينة‪.‬‬
‫ال ينفذ القرار اال من تاريخ استيفاء هذه االجراءات‬

‫تمت‪ ،‬بحمد هللا وفضله‪.‬‬

‫نسألكم الدعاء‪.‬‬
‫محمود السيد‪.‬‬

‫‪83‬‬