มรดกโลก: อ�ำนาจ ความขัดแย้งและการเปลี่ยนแปลง

นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
ดร. ชาติชาย มหาคีตะ และนายธาตรี มหันตรัตน์
บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต

บทน�ำ
นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา ได้รับประกาศขึ้นทะเบียนเป็นมรดกจากการประชุมคณะกรรมการ
มรดกโลกสมัยสามัญ ณ กรุงคาร์เธจ ประเทศตูซิเนีย เมื่อวันที่ 13 ธันวาคม 2534 โดยมีคุณสมบัติการเป็นมรดกโลก
ตรงตามหลั ก เกณฑ์ คื อ “เป็ น สิ่ ง ที่ ยื น ยั น ถึ ง หลั ก ฐานของวั ฒ นธรรมหรื อ อารยะธรรมที่ ป รากฏให้ เ ห็ น
อยู่ในปัจจุบันหรือว่าที่สาบสูญไปแล้ว” (กระทรวงวัฒนธรรม, 2556) เป็นดินแดนประวัติศาสตร์ที่มีโบราณ
สถาน โบราณวั ต ถุ ศิ ล ปวั ฒ นธรรมที่ ท รงคุ ณ ค่ า ซึ่ ง เป็ น เอกลั ก ษณ์ แ ละเป็ น แหล่ ง ที่ ม าของวั ฒ นธรรมตั้ ง แต่
อดีตระการ ทีเ่ ป็นสมบัตอิ นั ล�ำ้ ค่าทางวัฒนธรรม เมืองประวัตศิ าสตร์พระนครศรีอยุธยาในฐานะทรัพยากรการท่องเทีย่ ว
ทางโบราณสถาน ศิลปะและวัฒนธรรมต้องปฏิบัติตามอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและ
ทางธรรมชาติหรือที่รู้จักแพร่หลายว่า “อนุสัญญามรดกโลก” (World Heritage Convention) ได้รับการรับรอง
โดยที่ ป ระชุมแห่ง องค์ก ารยูเ นสโกเมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน ปี ค.ศ. 1972 โดยอนุสัญญานี้ได้แ บ่งมรดก
ทางวัฒนธรรมออกเป็น 3 ประเภท ได้แก่ โบราณสถาน (Monuments) กลุ่มอาคาร (Groups of Building) และ
แหล่ง (Sites) โดยได้รับการประกาศขึ้นทะเบียนโบราณสถาน ตามพระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ
ศิลปวัตถุและพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 โดยมีกรมศิลปากรสังกัดกระทรวงวัฒนธรรมเป็นหน่วยงานที่มี
หน้าที่บริหารจัดการและควบคุมดูแล มีการก�ำหนดรูปแบบการจัดท�ำแผนการอนุรักษ์และการพัฒนาเมือง
ประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยาในรูปแบบของอุทยานประวัติศาสตร์
ปั จ จุ บั น นครประวั ติ ศ าสตร์ พ ระนครศรี อ ยุ ธ ยาก� ำ ลั ง มี ก ารขยายตั ว ทางกายภาพอย่ า งมาก โดยมี
การขยายเมือง เพือ่ สร้างอาคารทีอ่ ยูอ่ าศัยต่าง ๆ การสร้างอาคารทีบ่ ดบังทัศนียภาพทีส่ วยงาม เป็นการท�ำลายคุณค่า
ของโบราณสถาน ตลอดจนการพัฒนาของถนนหนทางภายในเขตเมือง เพือ่ รองรับการคมนาคมทีน่ กั ท่องเทีย่ วต่างมา
เยีย่ มชมอุทยานประวัตศิ าสตร์ ท�ำให้เขตพัฒนาเป็นไปอย่างไร้ทศิ ทางของการอนุรกั ษ์มรดกทางวัฒนธรรม เช่น การสร้าง
เสาไฟรูปนางหงส์ ทีก่ ระจายอยูโ่ ดยทัว่ ของใจกลางเมือง ปัญหาของขยะมูลฝอย การสร้างบ้านพัก ทีอ่ ยูอ่ าศัย บ้านจัดสรร
อยู่โดยรอบโบราณสถาน และการถมคูคลองต่าง ๆ เป็นต้น (กระทรวงวัฒนธรรม, 2556) แม้ว่าจะเป็นเมืองเก่าและ
เป็นพื้นที่ที่มีการควบคุมสิ่งก่อสร้างภายในเมืองก็ตาม แต่ก็ไม่สามารถห้ามการพัฒนา และความเจริญในท้องถิ่นได้
เพราะเมืองประวัตศิ าสตร์พระนครศรีอยุธยาเป็นพืน้ ทีเ่ มืองใหม่ทบั ซ้อนอยูบ่ นพืน้ ทีเ่ มืองเก่า วิถขี องผูค้ นยังคงด�ำเนิน
ไปในพืน้ ทีอ่ นุรกั ษ์นี้ ท�ำให้บางครัง้ มุมมองของคนท้องถิน่ ในเรือ่ งการพัฒนาเมือง อาจขัดแย้งกับแนวทางในการอนุรกั ษ์
โบราณสถานเอาไว้ ก่อให้เกิดปัญหาการรุกล�ำ้ แหล่งมรดกโลก ก่อสร้างสิง่ ปลูกสร้างลงในพืน้ ทีข่ องวัดร้าง การบุกรุกพืน้ ที่
การท�ำลายโบราณสถาน และการอ้างกรรมสิทธิ์ของตนในที่ดินภายในเขตบริเวณโบราณสถาน และปี 2553-2554
มีนำ� ขยะมาทิง้ แหล่งโบราณสถานถูกน�ำ้ ท่วมเกิดความเสียหายหนักจากสภาพสถานการณ์ดงั กล่าวข้างต้น เนือ่ งจาก
ปัญหาส�ำคัญได้แก่ การพัฒนาเมือง การบังคับใช้กฎหมาย ความรู้ความเข้าใจ การบริหารจัดการ ไม่มีหน่วยงาน
กลางที่รับผิดชอบในการบริหารพื้นที่อุทยานประวัติศาสตร์โดยตรง และประชาชนไม่ให้ความสนใจตระหนักถึง
ความส�ำคัญของมรดกโลก จึงเกิดปัญหาสร้างทีอ่ ยูอ่ าศัยบดบังทัศนียภาพโบราณสถาน การรุกล�ำ้ พืน้ ที่ และการทิง้ ขยะ
ในเขตแหล่งมรดกโลก จึงเป็นปัญหากระทัง่ กลายเป็นความขัดแย้ง และอาจน�ำไปสูก่ ารถอดถอนเมืองประวัตศิ าสตร์
พระนครศรีอยุธยาออกจากการขึน้ ทะเบียนการเป็นแหล่งมรดกโลก ดังนัน้ งานวิจยั นีจ้ งึ มีความมุง่ หมายทีจ่ ะศึกษาถึง
สภาพสถานการณ์ ข้อเท็จจริงของปัญหาอุปสรรคการด�ำเนินงานในการอนุรักษ์แหล่งมรดกโลก เพื่อน�ำผล

ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 ประจ�ำเดือนมกราคม - เมษายน 2558 197

 จากการศึกษาไปพิจารณาในการวางแนวทางการบริหารจัดการและเพื่อน�ำมาตรการทางกฎหมายไปสู่การปฏิบัติ
และเพื่อเป็นแนวทางให้หน่วยงานที่รับผิดชอบและที่เกี่ยวข้อง ได้มีเครื่องมือส�ำหรับใช้ในการบริหารจัดการและ
การวางผังเมืองเพื่อก�ำหนดพื้นที่อนุรักษ์โดยไม่ขัดแย้งกับการเติบโตของเมือง จึงเป็นทางออกของปัญหาดังกล่าว
ที่จะก่อให้เกิดความสมดุลระหว่างการอนุรักษ์และการพัฒนาทางเศรษฐกิจที่มีคุณประโยชน์ต่อชุมชนท้องถิ่นและ
มวลมนุษยชาติ
อุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
อุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา มีเนื้อที่ 1,810 ไร่ ตั้งอยู่ภายในเกาะเมืองอยุธยา เขตเทศบาลเมือง
พระนครศรีอยุธยา อ�ำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา อยู่ห่างจากกรุงเทพฯ ไปทางทิศเหนือตาม
ถนนสายเอเซีย ระยะทางประมาณ 75 กิโลเมตร ลักษณะของเกาะเมืองอยุธยาเป็นไปตามสภาพของแม่นำ�้ ทีก่ ดั เซาะ
แผ่นดินมีรูปร่างไม่แน่นอน บางครั้งมีผู้สันนิษฐานว่า มีลักษณะคล้ายน�้ำเต้า
กรมศิลปากร ได้ประกาศก�ำหนดเขตทีด่ นิ โบราณสถานพระนครศรีอยุธยา ในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 93 ตอนที่
102 ลงวันที่ 17 สิงหาคม พุทธศักราช 2519 พื้นที่ 1,810 ไร่ และในปี พุทธศักราช 2550 กรมศิลปากร ได้ประกาศ
ก�ำหนดเขตที่ดินโบราณสถานพระนครศรีอยุธยาเพิ่มเติม ซึ่งครอบคลุมเกาะเมืองอยุธยาและพื้นที่รอบนอก
เกาะเมื อ งทุ ก ด้ า นที่ ป รากฏหลั ก ฐานด้ า นประวั ติ ศ าสตร์ โ บราณคดี พื้ น ที่ โ บราณสถานประมาณ 3,000 ไร่
อุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา ตั้งอยู่ที่ เกาะเมือง อ�ำเภอพระนครศรีอยุธยา จังหวัดพระนครศรีอยุธยา
ซึง่ ตัง้ อยูใ่ นเขตทีร่ าบลุม่ ภาคกลางตอนล่างของประเทศไทย อยูห่ า่ งจากกรุงเทพมหานครไปทางทิศเหนือ 76 กิโลเมตร
(กรมศิลปากร, 2551)
ตัวเกาะเมืองซึง่ เป็นศูนย์กลางของกรุงศรีอยุธยาในอดีตถูกล้อมรอบด้วยแม่นำ�้ ส�ำคัญ 3 สาย คือ แม่นำ�้ ลพบุรี
ด้านทิศเหนือ แม่นำ�้ ป่าสักด้านทิศตะวันออก และแม่นำ�้ เจ้าพระยาด้านทิศตะวันตกและทิศใต้ ท�ำให้มคี วามอุดมสมบูรณ์
เหมาะสมต่อการเกษตรกรรม อันเป็นพื้นฐานของการตั้งถิ่นฐาน เป็นชุมทางคมนาคมที่เอื้อต่อการค้าทั้งภายในและ
ภายนอก ท�ำให้กรุงศรีอยุธยาเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจและการค้าที่มีความส�ำคัญของภูมิภาคเอเชียและของโลก
ในระหว่างพุทธศตวรรษที่ 20-23
การบริหารจัดการ
ปีพุทธศักราช 2478 กรมศิลปากรในฐานะหน่วยงานที่รับผิดชอบการดูแลรักษาโบราณสถาน โบราณวัตถุ
ของชาติ ได้ดำ� เนินการประกาศขึน้ ทะเบียนโบราณสถานเมืองอยุธยา และนับจากนัน้ เป็นต้นมา การสงวนรักษาและ
คุ้มครองนครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยาอันยิ่งใหญ่และทรงคุณค่าก็ได้เริ่มขึ้นและด�ำเนินการอย่างต่อเนื่อง
ตลอดมา
นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยาและโบราณสถานโดยรอบ ได้รับการคุ้มครองตามพระราชบัญญัติ
โบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พุทธศักราช 2504 โดยกรมศิลปากรได้รับ
อนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเมื่อปีพุทธศักราช 2520 ให้ด�ำเนินการอนุรักษ์และบริหารจัดการนครประวัติศาสตร์
แห่งนี้ ภายใต้แผนงานอุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา โดยมีวัตถุประสงค์หลักเฉพาะในส่วนของ
การบูรณะโบราณสถานในขอบเขตพื้นที่ที่ก�ำหนดเท่านั้น แต่หลังจากที่นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
ได้รับการขึ้นทะเบียนเป็นแหล่งมรดกโลกเมื่อปีพุทธศักราช 2534 แล้ว กรมศิลปากรได้ปรับปรุงแผนงานอุทยาน
ประวัติศาสตร์ดังกล่าวให้มีขอบเขตการด�ำเนินงานที่กว้างขวางและครอบคลุมมากยิ่งขึ้นในรูปของแผนแม่บท
นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา ซึ่งได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีเมื่อปีพุทธศักราช 2536 ภายใต้
แผนแม่บทฯ ฉบับนี้ กรมศิลปากรได้กำ� หนดแนวทางการด�ำเนินงานเป็นแผนงานหลัก 5 แผน ทัง้ นีโ้ ดยมีวตั ถุประสงค์
ให้นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา ด�ำรงคุณค่าและเอกลักษณ์อันโดดเด่น เป็นมรดกทางวัฒนธรรมอันยิ่ง
ใหญ่ของโลกได้ตลอดไป (กระทรวงวัฒนธรรม, 2555) โดยเฉพาะในประเด็นส�ำคัญ ได้แก่ อ�ำนาจบริหารจัดการ
นครประวัตศิ าสตร์พระนครศรีอยุธยา ตามทีป่ ระเทศไทยได้รว่ มเป็นรัฐภาคีสมาชิกของอนุสญ ั ญาว่าด้วยการคุม้ ครอง
มรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ ค.ศ. 1972 โดยวัตถุประสงค์ของอนุสัญญาฯ ดังกล่าวคือ การส่งเสริม
ความร่วมมือระหว่างประเทศในการคุ้มครองและอนุรักษ์มรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติให้ด�ำรง

198 บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต

คุณค่าความโดดเด่นเป็นมรดกของมวลมนุษยชาติ คงอยู่ตลอดไป และในฐานะเดียวกันอนุสัญญาฯ จะท�ำหน้าที่
เป็นกรอบกติกาและเครื่องมือคอยเตือนใจให้นานาชาติพึงตระหนักถึงปฏิสัมพันธ์ซึ่งระหว่างมนุษย์และสิ่งแวดล้อม
ทางธรรมชาติ วัฒนธรรม รวมทั้งความจ�ำเป็นในการศึกษาความสมดุลระหว่างมนุษย์และธรรมชาติอีกด้วย
จากการด�ำเนินงานตามแผนแม่บทอุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา การบูรณะปรับปรุงโบราณสถาน
ได้ส�ำเร็จลุล่วงไปเป็นอันมาก โดยพบว่า การด�ำเนินการตามแผนงานในส่วนของการบูรณปฏิสังขรณ์ทั้งในส่วน
ของโบราณสถาน วัด ก�ำแพงเมือง และคูเมืองนัน้ ถือว่าประสบผลส�ำเร็จด้วยดี เป็นไปตามวัตถุประสงค์ทไี่ ด้ตงั้ เอาไว้
รวมทั้งการโยกย้ายโรงงานอุตสาหกรรมไปตั้งยังพื้นที่อื่นที่จัดไว้ให้ ก็เป็นไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ ท�ำให้ภูมิทัศน์
และสภาพแวดล้อมภายในเกาะเมืองอยุธยามีความกลมกลืนกัน แต่ในส่วนของการโยกย้ายบ้านเรือนที่รุกล�้ำ
เขตโบราณสถานรวมทัง้ การพัฒนา บุคลากรและการสนับสนุนศิลปหัตถกรรมท้องถิน่ กลับไม่ได้ผลเท่าทีค่ วร ซึง่ อาจ
จะเป็นเพราะประชาชนในพื้นที่ยังไม่มีความสนใจที่ตระหนักถึงความส�ำคัญของโบราณสถานที่อยู่ในท้องถิ่นของ
ตนเองเท่าที่ควร รวมทั้งผู้ที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญและผู้ที่สนใจทางด้านโบราณคดีเองก็มีอยู่ไม่มาก จึงไม่เพียงพอ
ที่จะท�ำให้การอนุรักษ์โบราณสถานด�ำเนินต่อไปในอนาคตได้อย่างมีประสิทธิภาพมากนัก
สภาพปัญหาเมืองมรดกโลกนครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
ปัจจุบนั นครประวัตศิ าสตร์พระนครศรีอยุธยาก�ำลังมีการขยายตัวทางกายภาพอย่างมาก โดยมีการขยายเมือง
เพือ่ สร้างอาคารทีอ่ ยูอ่ าศัยต่าง ๆ การสร้างอาคารทีบ่ ดบังทัศนียภาพทีส่ วยงาม เป็นการท�ำลายคุณค่าของโบราณสถาน
ตลอดจนการพัฒนาของถนนหนทางภายในเขตเมือง เพือ่ รองรับการคมนาคมทีน่ กั ท่องเทีย่ วต่างมาเยีย่ มชมอุทยาน
ประวัติศาสตร์ ท�ำให้เขตพัฒนาเป็นไปอย่างไร้ทิศทางของการอนุรักษ์มรดกทางวัฒนธรรม เช่น การสร้างเสาไฟ
รูปนางหงส์ ทีก่ ระจายอยูโ่ ดยทัว่ ของใจกลางเมืองพระนครศรีอยุธยา ปัญหาขยะมูลฝอย การสร้างบ้านพักทีอ่ ยูอ่ าศัย
บ้านจัดสรรอยูโ่ ดยรอบโบราณสถาน และการถมคูคลองต่าง ๆ เป็นต้น ดังนัน้ หากอุทยานประวัตศิ าสตร์นครศรีอยุธยา
ไม่ได้รบั การเอาใจใส่ดแู ลจากหน่วยงานต่าง ๆ โดยเฉพาะท้องถิน่ ทีต่ อ้ งมีความเข้าใจในการพัฒนาเมืองทีเ่ ป็นเมืองเก่า
ที่มีความส�ำคัญทางประวัติศาสตร์ของชาติ จะต้องด�ำเนินการอย่างระมัดระวัง เพื่อไม่ให้เกิดความเสียหาย และ
ท�ำลายคุณค่าของความเป็นเมืองเก่าที่ได้รับการยอมรับเป็นเมืองมรดกโลก ก็อาจจะท�ำให้เมืองเก่าแห่งนี้ถูกลด
ถอยความส�ำคัญในอนาคตได้ ซึ่งเมื่อได้ท�ำการส�ำรวจ แล้วพบว่านครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยาในปัจจุบัน
มีปัญหาหลายด้าน ดังนี้
ปัญหาอุปสรรคด้านการบริหารจัดการ
ปัญหาอุปสรรคด้านการบริหารจัดการ ได้แก่ ไม่มีหน่วยงานรับผิดชอบโดยตรง นโยบายขาด ความต่อเนื่อง
ด้วยฝ่ายบริหารอยู่ในต�ำแหน่งวาระคราวละ 4 ปี ดังนั้นนโยบายจึงไม่ได้รับการสานต่อ ส่วนด้านทัศนคติ ความรู้
ความเข้าใจของประชาชนมีความแตกต่างทางความคิดท�ำให้เกิดการบุกรุกและครอบครองพื้นที่ แหล่งมรดกโลก
เนื่องจากปัญหาขาดบุคลากรที่คอยดูแลควบคุม กอปรกับขาดผู้เชี่ยวชาญและบุคลากรเฉพาะด้านไม่เพียงพอ
ต่อการจัดการดูแลพื้นที่ งบประมาณขาดการสนับสนุนอย่างต่อเนื่อง และการบังคับใช้กฎหมาย ด้วยมีหน่วยงาน
หลายฝ่ายที่มีอ�ำนาจในการบังคับใช้กฎหมายในพื้นที่แหล่งมรดกโลก ได้แก่ กรมศิลปากรมีอ�ำนาจในการเพิกถอน
หรื อ ไม่ อ นุ ญ าตให้ ก ่ อ สร้ า งสิ่ ง ปลู ก สร้ า งบนพื้ น ที่ ม รดกโลก ตามพระราชบั ญ ญั ติ โ บราณสถาน โบราณวั ต ถุ
ส่วนเทศบาลใช้พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร ในการอนุญาต/อนุมัติให้มีสิ่งปลูกสร้าง/ภูมิสถาปัตย์ในเขต
พื้ น ที่ ขณะที่เ ทศบาลและองค์ก ารบริหารส่ว นจังหวัด (อบจ.) ก็มีอ�ำ นาจหน้าที่จัดระบบบริการสาธารณะ
จึงเกิดปัญหาการใช้อำ� นาจทีท่ บั ซ้อนกัน ทัง้ นีป้ ระชาชนส่วนใหญ่ขาดการมีสว่ นร่วมในการช่วยอนุรกั ษ์แหล่งมรดกโลก
ในขณะที่หน่วยงานที่เกี่ยวข้องก็ขาดการประสานงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบ ดังนั้นจึงควร
มีหน่วยงานรับผิดชอบโดยตรง นอกจากนี้กรมศิลปากร เทศบาล องค์การบริหารส่วนจังหวัด การท่องเที่ยว
ควรประสานความร่วมมือกับองค์กรเอกชน และภาคประชาชน สร้างการมีสว่ นร่วมในการอนุรกั ษ์รกั ษาแหล่งมรดก
โลก โดยการจัดโครงการกิจกรรมหรือเวทีสาธารณะให้ภาคประชาชนทุกภาคส่วนได้รว่ มคิดวิเคราะห์สะท้อนปัญหา
ร่วมวางแผน ร่วมตัดสินใจ ร่วมด�ำเนินการ และร่วมรับผลประโยชน์ตามหลักการมีส่วนร่วม (อรทัย ก๊กผล, 2553)
ซึง่ สอดคล้องกับงานวิจยั ของ ปฤษณา ชนะวรรษ (2553) ทีศ่ กึ ษาเรือ่ ง อยุธยาเมืองมรดกโลกภายใต้ยทุ ธศาสตร์พฒ ั นา

ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 ประจ�ำเดือนมกราคม - เมษายน 2558 199

 อย่างยั่งยืน พบว่า การขับเคลื่อนรูปแบบการพัฒนาเมืองมรดกโลกต้องใช้การมีส่วนร่วมจากทุกภาคส่วน และเสนอ
ให้เป็นแผนบริหารจัดการส่วนราชการหรือหน่วยงานทุกภาคส่วน และงานวิจยั ของ ภัทรานิษฐ์ ศุภกิจโกศล (2554)
เรื่องการมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารจัดการแหล่งมรดกโลก กรณีอุทยานประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
และอุทยานประวัตศิ าสตร์สโุ ขทัย-ศรีสชั นาลัย-ก�ำแพงเพชร พบว่าในการสร้างรูปแบบการมีสว่ นร่วมของประชาชน
มี 3 ขั้นตอนคือ ขั้นที่ 1 ขั้นการสร้างพื้นฐานความรู้ ขั้นที่ 2 ขั้นการน�ำไปสู่การปฏิบัติ ขั้นที่ 3 ขั้นการปลูกจิตส�ำนึก
เพื่อให้เกิดความรักและหวงแหน เป็นต้น
ปัญหาด้านการบุกรุกและครอบครองพื้นที่แหล่งมรดกโลก
ปัญหาด้านการบุกรุกและครอบครองพื้นที่แหล่งมรดกโลก พบว่าชาวบ้านมีการมีสร้างบ้านเรือน ร้านค้า
ใกล้แหล่งมรดกโลกพื้นที่ประวัติศาสตร์และแหล่งท่องเที่ยว ซึ่งเอื้อประโยชน์ต่อการท�ำมาค้าขาย ท�ำให้มุมมอง
ของคนท้องถิ่นในเรื่องการพัฒนาเมืองอาจขัดแย้งกับแนวทางในการอนุรักษ์โบราณสถาน ก่อให้เกิดปัญหา
การรุกล�้ำ บุกรุก ก่อสร้างสิ่งปลูกสร้างลงในพื้นที่ของวัด การบุกรุกพื้นที่ การท�ำลาย โบราณสถานแหล่งมรดกโลก
และการอ้างกรรมสิทธิข์ องตนในทีด่ นิ ภายในเขตบริเวณโบราณสถาน ซึง่ สอดคล้องกับงานวิจยั ของ ขจรจบ กุสมุ าวลี
(2542) ที่ศึกษาเรื่องการจัดการพื้นที่ประวัติศาสตร์ นอกจากนี้พบว่ามีปัญหาที่เกิดจากประชาชนที่เดือดร้อน
จากสภาพเศรษฐกิจมาตั้งร้านค้าขายของจนเกิดเป็นข่าวขึ้นเกี่ยวกับการรุกล�้ำพื้นที่ของร้านค้าบริเวณโบราณ
สถานต่าง ๆ อย่างเช่น เขตวิหารพระมงคลบพิตรที่ตกเป็นข่าวมาตั้งแต่ปี พ.ศ. 2551 ถึงปัจจุบัน (พ.ศ. 2555)
จนส่งผลให้เกิดกระแสข่าวในการถูกถอนความเป็นเมืองมรดกโลกของนครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
ประเทศไทยโดยรัฐบาลทุกยุคทุกสมัยได้ก�ำหนดนโยบายการส่งเสริมการท่องเที่ยวเป็นนโยบายส�ำคัญที่จะน�ำไป
สู่การพัฒนาเศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม ทั้งทางตรงและทางอ้อม ก่อให้เกิดการหมุนเวียนเงินตราในระดับ
ท้องถิ่นและระดับประเทศเป็นจ�ำนวนมากในแต่ละปี แม้นโยบายดังกล่าวจะส่งผลดีต่อการพัฒนาเศรษฐกิจใน
ภาพรวมของประเทศ แต่ในมุมกลับกันก็อาจก่อให้เกิดผลกระทบเชิงลบต่อสภาพพื้นที่ของเมืองอันเป็นพื้นที่ขึ้น
ทะเบียนมรดกโลกทางวัฒนธรรม รวมทั้งแหล่งท่องเที่ยวทางวัฒนธรรมอย่างรุนแรง ซึ่งถือได้ว่าเป็นการละเมิด
สิทธิชุมชน ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 66 และมาตรา 67 อันเป็นผลสืบเนื่องจาก
การประกอบธุรกิจของผู้ประกอบการที่ไม่ใส่ใจในเรื่องปัญหาสิ่งแวดล้อมเท่าที่ควร ส่วนราชการต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง
ได้ด�ำเนินการลงพื้นที่และตรวจสอบข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น และข้อมูลจากเวทีเสวนาสรุปผลได้โดยสังเขป คือ
1) ความแตกต่างทางความคิดเห็น 2) การไม่จัดระเบียบพื้นที่อย่างเหมาะสมให้แก่ร้านค้าโดยหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
และรับผิดชอบ 3) การพัฒนาที่มีทิศทางสวนกระแสแนวทางการคุ้มครองและการอนุรักษ์ 4) ขาดการประสานงาน
ร่วมกันระหว่างหน่วยงานที่รับผิดชอบ 5) การเปลี่ยนแปลงสภาพเศรษฐกิจของประเทศไทยที่ตกต�ำ่ ลง 6) การขัด
ผลประโยชน์ด้านงบประมาณหรือการบริหารจัดการแหล่งมรดกโลก 7) การขายสินค้าตัดราคาของผู้บุกรุกพื้นที่
ที่ทางราชการจัดไว้ เนื่องจากการเช่าพื้นที่ราคาถูกกว่าร้านค้าภายในร้านทรงไทย
ปัญหาด้านการน�ำมาตรการทางกฎหมายไปสู่การปฏิบัติ มีปัญหาในเชิงการบังคับใช้กฎหมาย
ปัญหาด้านการน�ำมาตรการทางกฎหมายไปสู่การปฏิบัติ มีปัญหาในเชิงการบังคับใช้กฎหมาย เนื่องจาก
กฎหมายที่น�ำมาใช้เป็นกฎหมายที่มีจุดมุ่งหมายแตกต่างกัน คือ กฎระเบียบของคณะกรรมการมรดกโลกมุ่งเน้น
การอนุรักษ์สภาพดั้งเดิมของแหล่งโบราณสถานให้คงอยู่ตามสภาพจริงให้มากที่สุด ในขณะที่กฎหมายของ
หน่วยงานในพื้นที่มุ่งเน้นที่การพัฒนาพื้นที่ให้มีความเจริญก้าวหน้าเพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน
ให้มากที่สุด เมื่อมีจุดมุ่งหมายแตกต่างกันบนพื้นที่เดียวกัน จึงส่งผลกระทบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ซึ่งปัจจุบัน
ยั ง คงมี ก ารก่ อ สร้ า งอาคารบ้ า นเรื อ นและร้ า นค้ า อย่ า งต่ อ เนื่ อ ง แม้ ว ่ า จะเป็ น เมื อ งเก่ า และเป็ น พื้ น ที่ ที่ มี
การควบคุมสิ่งก่อสร้างภายในเมืองก็ตาม แต่ก็ไม่สามารถห้ามการพัฒนาและความเจริญในท้องถิ่นได้ เพราะ
นครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยาเป็นพื้นที่เมืองใหม่ทับซ้อนอยู่บนพื้นที่เมืองเก่า วิถีของผู้คนยังคงด�ำเนินไป
ในพื้ น ที่ อนุ รั ก ษ์นี้ ซึ่ง สอดคล้องกับ งานวิจัยของ ขจรจบ กุสุมาวลี (2542) ที่ศึกษาเรื่อง การจัดการพื้นที่
ประวัติศาสตร์ พบว่า ชาวบ้านมีการมีสร้างบ้านเรือนใกล้แหล่งท่องเที่ยวและพื้นที่ประวัติศาสตร์ ซึ่งเอื้อประโยชน์
ต่อการท�ำมาค้าขาย ท�ำให้บางครั้งมุมมองของคนท้องถิ่นในเรื่องการพัฒนาเมืองอาจขัดแย้งกับแนวทางใน

200 บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต

การอนุ รั ก ษ์ โ บราณสถานเอาไว้ ก่ อ ให้ เ กิ ด ปั ญ หาการรุ ก ล�้ ำ ก่ อ สร้ า ง สิ่ ง ปลู ก สร้ า งลงในพื้ น ที่ ข องวั ด ร้ า ง
การบุกรุกพืน้ ที่ การท�ำลาย โบราณสถาน และการอ้างกรรมสิทธิข์ องตนในทีด่ นิ ภายในเขตบริเวณโบราณสถาน และ
สอดคล้องกับงานวิจัยของสุนีย์ ทองจันทร์ และคณะ (2556) เรื่องปัญหาการบังคับใช้กฎหมายในการบริหารจัดการ
โบราณสถาน โบราณวัตถุ และสถานที่ศักดิ์สิทธิ์: ศึกษากรณี เกาะเมืองจังหวัดพระนครศรีอยุธยา

แนวทางและมาตรการในการแก้ไขปัญหาเมืองมรดกโลกนครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา
ส�ำหรับแนวทางการแก้ไขปัญหาพื้นที่เมืองมรดกโลกนครประวัติศาสตร์พระนครศรีอยุธยา สามารถท�ำได้
หลายแนวทางโดยเฉพาะควรเน้นหนักในด้านการบริการจัดการ ควบคูก่ บั มาตรการอืน่ ๆ เช่น มาตรการทางกฎหมาย
การอนุรักษ์แหล่งมรดกโลกทางวัฒนธรรม การน�ำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ การมีส่วนร่วม และ การบริหารจัดการ
ที่ดีตามหลักธรรมมาภิบาล โดยมีรายละเอียด ดังนี้
การน�ำแนวคิดด้านการบริหารจัดการใช้ในการแก้ไขปัญหา
การบริหารเชิงสถานการณ์ (Situational Management Theory) หรือทฤษฎีอุบัติการณ์ (Contingency
Theory) การบริหารในยุคนีค้ อ่ นข้างสลับซับซ้อน ในปัจจุบนั ปรัชญาของการบริหารเริม่ เปลีย่ นแปลงไปจากการมอง
การบริหารในเชิงปรัชญาไปสู่การมองการบริหารในเชิงสภาพข้อเท็จจริง เนื่องจากในปัจจุบันสังคมหรือมนุษย์ต้อง
ประสบกับปัญหาอยู่เสมอ การเลือกทางออกที่จะไปสู่การแก้ปัญหาทางการบริหารถือว่าไม่มีวิธีใดที่ดีที่สุด There
is one best way สถานการณ์ต่างหากที่จะเป็นตัวก�ำหนดว่าควรจะใช้การบริหารแบบใด การบริหารในยุคนี้
มุ่งเน้นความสัมพันธ์ระหว่างองค์การกับสภาพแวดล้อมขององค์การ และเป็นส่วนขยายของทฤษฎีระบบว่า ทุก ๆ
ส่วนจะต้องสัมพันธ์กัน สถานการณ์บางครั้งจะต้องใช้การตัดสินใจอย่างเฉียบขาด บางสถานการณ์ต้องอาศัย
การมี ส ่ ว นร่ ว มในการตั ด สิ น ใจ บางครั้ ง ก็ ต ้ อ งค� ำ นึ ง ถึ ง หลั ก มนุ ษ ยธรรมและแรงจู ง ใจ บางครั้ ง ก็ ต ้ อ งค� ำ นึ ง
ถึงเป้าหมายหรือผลผลิตขององค์การเป็นหลัก รวมถึงสภาพแวดล้อมทั้งภายในและภายนอกที่เป็นตัวแปรส�ำคัญ
ซึ่งต้องพิจารณาอย่างถ้วนถี่ ดังนั้นการบริหารจึงต้องอาศัยสถานการณ์เป็นตัวก�ำหนดในการตัดสินใจ บนพื้นฐาน
ตามหลักการและแนวทางที่จะสร้างสมดุลของสังคม
แนวคิดด้านการจัดการมรดกโลก
อนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ หรือเรียกว่า “อนุสัญญาคุ้มครอง
มรดกโลก” (The World Heritage Convention) เป็นความตกลงระหว่างรัฐภาคี (States Parties) ในการยอมรับและ
ให้ความร่วมมือในการด�ำเนินการต่าง ๆ เพือ่ การคุม้ ครองและอนุรกั ษ์แหล่งมรดกโลกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ
ทั้งที่มีอยู่ในประเทศตนและประเทศอื่นให้ด�ำรงอยู่เป็นมรดกของมวลมนุษยชาติตลอดไป วัตถุประสงค์ส�ำคัญ
ของอนุสัญญาฯ คือ การส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศในการคุ้มครองและอนุรักษ์มรดกทางวัฒนธรรมและ
ทางธรรมชาติให้ดำ� รงคุณค่าความโดดเด่นเป็นมรดกของมวลมนุษยชาติทั้งในปัจจุบันและอนาคตตลอดไป
พันธกรณีของรัฐภาคี ได้แก่ การก�ำหนดนโยบายและวางแผนแม่บทเพื่อการอนุรักษ์และจัดการมรดก
ทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ การก�ำหนดมาตรการเพื่อการศึกษาวิจัย การปกป้องคุ้มครองการอนุรักษ์และ
การฟื้นฟูมรดกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติ และละเว้นการด�ำเนินการใด ๆ ที่อาจจะท�ำลายมรดกทาง
วัฒนธรรมและทางธรรมชาติของรัฐภาคีอนื่ ๆ ทัง้ โดยทางตรงและทางอ้อม แต่จะสนับสนุนและช่วยเหลือรัฐภาคีอนื่
ในการศึกษาวิจยั และปกป้องคุม้ ครองมรดกทางวัฒนธรรมและทางธรรมชาติในประเทศนัน้ ๆ อนุสญ ั ญาฯ ฉบับนี้ ได้รบั
การรับรองจากรัฐสมาชิกขององค์การการศึกษาวิทยาศาสตร์ และวัฒนธรรมแห่งสหประชาชาติหรือยูเนสโก
(UNESCO) ในการประชุมใหญ่สมัยสามัญ ครั้งที่ 17 ณ กรุงปารีส ประเทศฝรั่งเศส เมื่อวันที่ 16 พฤศจิกายน
พ.ศ. 2515 โดยอนุสัญญาฯ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2518 เป็นต้นมา
มาตรการในการรักษาคุณค่าของมรดกโลก
(1) การคุ้มครอง (Protection) และการจัดการ (Management) มาตรการทางกฎหมาย ข้อบัญญัติ
กฎระเบียบต่าง ๆ เช่น พระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑ์ สถานแห่งชาติ
พ.ศ. 2504 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 ข้อบัญญัติท้องถิ่นต่าง ๆ ระเบียบกรมศิลปากรว่าด้วย

ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 ประจ�ำเดือนมกราคม - เมษายน 2558 201

 การอนุรักษ์โบราณสถานการก�ำหนดขอบเขตพื้นที่ที่จะปกป้องคุ้มครอง Boundaries-Core Zone (ส�ำนักงาน
นโยบายและแผนสิ่งแวดล้อม เรียกพื้นที่สงวน) Buffer Zone เขตพื้นที่โดยรอบพื้นที่มรดกที่มีการควบคุม
เพือ่ ปกป้องคุณค่าของมรดก (ส�ำนักงานนโยบายและแผนสิง่ แวดล้อม เรียกพืน้ ทีอ่ นุรกั ษ์) การวางระบบการจัดการ เช่น
การจัดท�ำแผนบริหารจัดการแผนแม่บทการอนุรกั ษ์และพัฒนาข้อ 119 (ข้อสุดท้าย) ย�ำ้ ในเรือ่ งการใช้สอยอย่างยัง่ ยืน
(Sustainable use) ค�ำนึงถึงเรื่องการรักษาสภาพแวดล้อมและการสืบสานทางวัฒนธรรม
(2) แนวทางล่ า สุ ด ทางด้ า นการจั ด การมรดกทางวั ฒ นธรรม นอกเหนื อ จากแนวทางตามกฎบั ต ร
การอนุรักษ์โบราณสถาน (Monuments and Sites) ที่รู้จักในนามของกฎบัตรเวนิช (Venice Charter) ที่ยึดถือ
กันมาแต่เดิม กฎบัตรอิโคโมสสากล (ICOMOS) ที่รับรองในการประชุมใหญ่สามัญ ครั้งที่ 16 ของอิโคโมส
ณ เมือง ควิเบค ประเทศแคนนาดา เมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2551 กฎบัตรอิโคโมสส�ำหรับการสื่อความหมายและ
การน�ำเสนอแหล่งมรดกวัฒนธรรม (The ICOMOS Charter for the Interpretation and Presentation of
Cultural Heritage Sites) เน้นการสร้างความเข้าใจในคุณค่าของมรดกวัฒนธรรมที่ยังอยู่บนพื้นฐานของ
ความเป็ น ของแท้ ไ ม่ ใช่ ก ารสร้ า งหลั ก ฐานใหม่ ที่ ไ ม่ มี อ ะไรอ้ า งอิ ง กฎบั ต รอิ โ คโมสว่ า ด้ ว ยเส้ น ทางวั ฒ นธรรม
(The ICOMOS Charter on Cultural Routes) เป็นแนวทางทีค่ วรน�ำมาใช้ในการพิจารณาเพือ่ รักษาคุณค่าของมรดก
วัฒนธรรมประเภทเส้นทางวัฒนธรรมที่ได้เชื่อมโยงแหล่งมรดกที่มีคุณค่า เนื้อหา ประวัติร่วมกันท�ำให้เกิดคุณค่า
ความส�ำคัญในภาพรวม มากยิง่ ขึน้ มีประเด็นได้แก่ (1) การวิจยั (Research) (2) การหาทุน (Funding) (3) การปกป้อง
คุม้ ครอง การอนุรกั ษ์ (Protection, Preservation/Conservation) (4) การใช้สอยอย่างยัง่ ยืน-ความสัมพันธ์กบั กิจกรรม
การท่องเที่ยว (Sustainable Use-Relationship to Tourist Activities) (5) การบริหารจัดการ (Management)
และ (6) การมีส่วนร่วมสาธารณะ (Public Participation)
แนวคิดด้านมาตรการทางกฎหมาย
รั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง ราชอาณาจั ก รไทย พ.ศ. 2550 เป็ น กฎหมายว่ า ด้ ว ยการก� ำ หนดโครงสร้ า งของรั ฐ
เชิงนโยบาย โดยรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการอนุรักษ์คุ้มครองแหล่งท่องเที่ยวและแหล่งทรัพยากร
ทางโบราณสถาน ศิลปะและวัฒนธรรมไว้ในหมวดที่ว่าด้วย สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย แนวนโยบายพื้นฐาน
แห่งรัฐ และการปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้ตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญก�ำหนดให้รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุน
ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการสงวน บ�ำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและ ความหลากหลาย
ทางชีวภาพอย่างสมดุล รวมทั้งมีส่วนร่วมในการส่งเสริม บ�ำรุงรักษา และคุ้มครองคุณภาพสิ่งแวดล้อมตามหลักการ
การพัฒนาทีย่ งั่ ยืน ตลอดจนควบคุมและก�ำจัดภาวะมลพิษทีม่ ผี ลต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพและคุณภาพชีวติ ของ
ประชาชน ซึ่งสามารถแปลงมาสู่การท่องเที่ยวอย่างยั่งยืนได้
กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการแหล่งมรดกโลก ประเทศไทยไม่มีกฎหมายเฉพาะโดยตรง
แต่อาศัยกฎหมายอื่น เช่น พระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณ วัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ
พ.ศ. 2504 ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 308 ลงวันที่ 13 ธันวาคม พ.ศ. 2515 พระราชบัญญัติโบราณ
สถานโบราณวัตถุ ศิลปวัตถุและพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 พระราชบัญญัติการท่องเที่ยว
แห่งประเทศไทย พ.ศ. 2522 พระราชบัญญัตธิ รุ กิจน�ำเทีย่ วและมัคคุเทศก์ พ.ศ. 2543 และฉบับแก้ไข พระราชบัญญัติ
การผั ง เมื อ ง พ.ศ. 2518 และฉบั บ แก้ ไข ซึ่ ง กฎหมายเหล่ า นี้ เ ป็ น กฎหมายที่ มี อ ยู ่ แ ล้ ว แต่ ไ ม่ ใช่ ก ฎหมาย
ทีบ่ ญั ญัตขิ นึ้ โดยอนุวตั กิ ารตามสนธิสญ
ั ญาว่าด้วยการคุม้ ครองมรดกโลกทางวัฒนธรรม ทัง้ นีผ้ มู้ อี ำ� นาจตามกฎหมาย
หรือพระราชบัญญัติก็ดำ� เนินการตามกฎหมายนั้น ส่วนกรมศิลปากร สังกัดกระทรวงวัฒนธรรม ก็เป็นผู้มีอ�ำนาจ
ตามพระราชบัญญัตโิ บราณสถานฯ ให้เป็นหน่วยงานทีม่ หี น้าทีบ่ ริหารจัดการและควบคุมดูแล มีการก�ำหนดรูปแบบ
การจัดท�ำแผนการอนุรกั ษ์และการพัฒนาเมืองประวัตศิ าสตร์พระนครศรีอยุธยาในรูปแบบของอุทยานประวัตศิ าสตร์
แนวคิดด้านการอนุรักษ์แหล่งมรดกโลกทางวัฒนธรรม
การขึ้นทะเบียนโบราณสถานประเทศไทยมีประวัติความเป็นมาปรากฏในเอกสารเรื่อง ประวัติโบราณคดี
ในประเทศไทยของหลวงบริบาลบุรภี ณ ั ฑ์ ว่า “ในประเทศไทยการสงวนรักษาของโบราณเป็นทางราชการนัน้ นับว่า
ตั้งต้นช้ากว่าประเทศทั้งหลายในโลก คือ เราพึ่งจะมีประกาศจัดการตรวจรักษาของโบราณขึ้นเมื่อ พ.ศ. 2466ฯ”

202 บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต

การด�ำเนินงานในระยะแรกเป็นการด�ำเนินงาน โดยกรรมการหอพระสมุดวชิรญาณส�ำหรับพระนคร ต่อมาจึงโอน
ภาระหน้าที่นี้ให้แผนกโบราณคดี ของราชบัณฑิตยสภา เมื่อ พ.ศ. 2469 ซึ่งการด�ำเนินงานในระยะแรก ราชบัณฑิต
ยสภาได้ดำ� เนินการจัดท�ำบัญชีจากการส�ำรวจของผูส้ ำ� เร็จราชการมณฑลต่าง ๆ จนกระทัง่ ภายหลัง การเปลีย่ นแปลง
การปกครองจึงโอนมาอยู่ในความรับผิดชอบของกรมศิลปากร
กรมศิ ล ปากร ได้ ด� ำ เนิ น การส� ำ รวจและประกาศขึ้ น ทะเบี ย นโบราณสถานโดยอาศั ย อ� ำ นาจภายใต้
พระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ. 2478 ดังปรากฏหลักฐาน
ว่ามีการประกาศขึ้นทะเบียนโบราณสถานเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2478 ซึ่งในระยะต่อมามีการแก้ไข
พระราชบัญญัติโบราณสถานฯ เมื่อ พ.ศ. 2504 และแก้ไขอีกครั้งในปี พ.ศ. 2535 และในปัจจุบันกรมศิลปากร
ยังด�ำเนินการปกป้องคุ้มครองโบราณสถานภายใต้พระราชบัญญัติโบราณสถานฯ ฉบับแก้ไข พ.ศ. 2535 ซึ่งเรียกชื่อ
เป็นทางการว่าพระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุและพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 แก้ไข
เพิม่ เติมโดยพระราชบัญญัตโิ บราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุและพิพธิ ภัณฑสถานแห่งชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535
ได้ก�ำหนดให้อธิบดีกรมศิลปากรมีอำ� นาจในการประกาศขึ้นทะเบียนโบราณสถาน
แนวคิดการน�ำนโยบายไปสู่การปฏิบัติ
การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ ดรอร์ (Dror อ้างถึงใน จุมพล หนิมพานิช, 2547, หน้า 139) ได้กล่าวว่า หมายถึง
การบริหารนโยบาย ความหมายดังกล่าวชี้ให้เห็นถึงการกระท�ำใด ๆ ที่อาศัยกลไกทางการ บริหารมาท�ำให้นโยบาย
มีการปฏิบัติหรือด�ำเนินงานอย่างจริงจัง เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ ซึ่งคล้ายกับแนวคิดของวรเดช จันทรศร
(2539, หน้า 297)ได้ให้ความหมายว่า การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ เป็นการศึกษาเกี่ยวกับองค์การที่รับผิดชอบว่า
สามารถน� ำ และกระตุ ้ น ให้ ท รั พ ยากรทางการบริ ห าร ตลอดจนกลไกที่ ส� ำ คั ญ ทั้ ง มวล ปฏิ บั ติ ง านให้ บ รรลุ
ตามนโยบายที่ระบุไว้หรือไม่ แค่ไหน เพียงใด ความหมายดังกล่าวชี้ให้เห็นว่าการน�ำนโยบายไปปฏิบัติเป็น
การแสวงหาวิธีการและแนวทาง เพื่อปรับปรุงนโยบาย แผนงานและโครงการให้ดีขึ้นนั่นเอง โดยเน้นถึงสมรรถนะ
ขององค์การในแต่ละด้านว่ามีมากน้อยเพียงใด ในการที่จะผลักดันให้นโยบายบรรลุตามวัตถุประสงค์ที่ก�ำหนดไว้
ดังนั้นการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ เป็นเรื่องที่มีความสลับซับซ้อน ซึ่งครอบคลุมถึงองค์การและผู้เกี่ยวข้อง
ต่าง ๆ องค์การและผู้เกี่ยวข้องเหล่านั้นล้วนแต่มีความคาดหวังและเป้าหมายที่แตกต่างกันไป แต่จ�ำเป็นต้องเข้ามา
ปฏิบัติงานร่วมกัน องค์การและผู้เกี่ยวข้องเหล่านั้นได้แก่ ฝ่ายการเมือง ระบบราชการ ข้าราชการ ประชาชน หรือ
ผู้ได้รับผลประโยชน์จากนโยบาย (วรเดช จันทรศร, 2548, หน้า 45-50)
จากความหมายข้างต้น สรุปได้ว่า การน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ หมายถึงการบริหารนโยบาย
ที่ครอบคลุมถึง สมรรถนะขององค์การ พฤติกรรมขององค์การ ปฏิสัมพันธ์ของบุคคลและกลุ่มบุคคล การใช้
ทรัพยากรทางการบริหารทัง้ มวล ตลอดจนความร่วมมือของหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชน รวมทัง้ สภาพแวดล้อม
และปัจจัยอื่น ๆ ที่มีผลต่อการปฏิบัติงานให้บรรลุวัตถุประสงค์ของนโยบายที่ระบุไว้
แนวคิดการมีส่วนร่วม
การมีส่วนร่วมของประชาชน (Public Participation) คือ การที่ประชาชนเข้าร่วมกิจกรรมอย่างใด
อย่างหนึ่งของหน่วยงานภาครัฐรวมถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อผลประโยชน์ส่วนรวม เริ่มตั้งแต่การที่
ประชาชนเกิดจิตส�ำนึกในตนเองและถือเป็นภาระหน้าทีข่ องตนในฐานะทีเ่ ป็นส่วนหนึง่ ของสังคมทีต่ นเองอยู่ ร่วมคิด
ร่วมวางแผน ร่วมด�ำเนินงาน ร่วมติดตามประเมินผล และร่วมรับผลประโยชน์ นอกจากนี้การมีส่วนร่วมของ
ประชาชน ยังหมายถึงกระบวนการสือ่ สารสองทางทีเ่ ป้าหมายเพือ่ ให้เกิดการตัดสินใจทีด่ ขี นึ้ และได้รบั การสนับสนุน
จากสาธารณชน ซึ่งเป้าหมายของกระบวนการการมีส่วนร่วมของประชาชนก็คือ การให้ข้อมูลต่อ (อรทัย ก๊กผล,
2550, หน้า 40) ส่วน ชาติชาย ณ เชียงใหม่ (2533, หน้า 25) ได้กล่าวถึง ลักษณะหรือมิติของการมีส่วนร่วมไว้
4 รูปแบบ คือ การมีสว่ นร่วมในการตัดสินใจ การมีสว่ นร่วมในการปฏิบตั งิ านโครงการการมีสว่ นร่วมได้รบั ผลประโยชน์
และการมีส่วนร่วมในการประเมินผล

ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 ประจ�ำเดือนมกราคม - เมษายน 2558 203

 ลักษณะการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาชุมชน มีดังนี้ (ไพรัตน์ เดชะรินทร์, 2527, หน้า 6-7)
1) ร่วมท�ำการศึกษา ค้นคว้าปัญหาและสาเหตุของปัญหาที่เกิดขึ้นในชุมชน รวมทั้งความต้องการของชุมชน
2) ร่วมคิดหา สร้างรูปแบบและวิธีการพัฒนาเพื่อแก้ไขและลดปัญหาของชุมชน หรือเพื่อสร้างสรรค์สิ่งใหม่
ที่เป็นประโยชน์ต่อชุมชนหรือสนองความต้องการของชุมชน
3) ร่วมวางนโยบายหรือแผนงาน โครงการ กิจกรรมเพื่อขจัดแก้ไขปัญหา ตลอดจนสนองความต้องการของ
ชุมชน
4) ร่วมการตัดสินใจการใช้ทรัพยากรที่มีจ�ำกัดให้เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม
5) ร่วมจัดหรือปรับปรุงระบบการบริหารงานพัฒนาให้มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล
6) ร่วมการลงทุนในกิจกรรมหรือโครงการของชุมชนตามขีดความสามารถของตนเอง
7) ร่วมปฏิบัติตามนโยบายและแผนงาน โครงการ และกิจกรรมให้บรรลุตามเป้าหมาย
8) ร่วมควบคุม ติดตาม ประเมินผล และร่วมบ�ำรุงรักษาโครงการและกิจกรรมทีไ่ ด้ทำ� ไว้โดยเอกชนและรัฐบาล
ให้ใช้ประโยชน์ได้ตลอดไป

ข้อเสนอแนะ
ข้อเสนอแนะส�ำหรับการแก้ไขปัญหาเมืองมรดกโลกนครประวัตศิ าสตร์พระนครศรีอยุธยาสามารถท�ำได้ดงั นี้
ข้อเสนอแนะเชิงนโยบาย
1. ประเด็นนโยบายขาดความต่อเนื่อง มีการเปลี่ยนผู้บริหารและบุคลากรท�ำงาน ด้วยผู้บริหารรัฐและ
ท้องถิ่นมีวาระคราวละ 4 ปี ท�ำให้การพัฒนาไม่ต่อเนื่อง ดังนั้นหากเป็นนโยบายของแต่ละสมัยนั้น หัวหน้าส่วนงาน
และผู้เกี่ยวข้องควรตระหนักให้ความส�ำคัญและด�ำเนินการตามนโยบายอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้การด�ำเนินงาน
เกิดการพัฒนาและติดตามผลได้
2. รัฐมีนโยบายเน้นเฉพาะการปราบปราม แต่นโยบายในการป้องกันคุ้มครองมีน้อย ดังนั้นควรเพิ่ม
ความชัดเจนในนิตินโยบายในการด�ำเนินการจัดวางนโยบายให้ไปสู่การปฏิบัติได้
3. ด้านนิตินโยบายมีความยืดหยุ่นได้ โดยการบริหารงานภาครัฐตั้งแต่ระดับนโยบายของระดับประเทศโดย
รัฐบาลในการวางกรอบนโยบายเพือ่ ให้สามารถด�ำเนินการได้ เช่น การต้องงบประมาณ การจัดอัตราก�ำลังทีเ่ พียงพอ
ส่วนระดับท้องถิน่ ซึง่ มีเทศบาลและองค์การบริหารส่วนจังหวัดท�ำหน้าทีก่ ส็ ามารถน�ำหลักการบริหารจัดการบ้านเมือง
ที่ดีมาใช้ในการด�ำเนินงานได้
ข้อเสนอแนะเชิงปฏิบัติการ
1. ควรเปิดโอกาสให้ประชาชนในชุมชนและทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมบริหารจัดการแหล่งมรดกโลก
ในลักษณะเป็นตัวแทนในรูปคณะกรรมการ หรือองค์กรมหาชนในลักษณะองค์กรอิสระ หรือหน่วยงานพิเศษ
โดยก�ำหนดอ�ำนาจหน้าทีใ่ ห้แก่หน่วยงานพิเศษทีต่ งั้ ขึน้ นัน้ อย่างชัดเจน จัดงบประมาณอย่างเพียงพอและให้สามารถ
จัดหารายได้เอง บุคลากรต้องมีความรู้ ความเชีย่ วชาญตามหลักสากลโดยมีตวั แทนจากหน่วยงานต่าง ๆ ทีเ่ กีย่ วข้อง
เป็นกรรมการเข้ามามีส่วนร่วมอย่างจริงจัง
2. การบังคับใช้กฎหมายที่เจ้าหน้าที่ต้องด�ำเนินการผู้กระท�ำผิด เจ้าหน้าที่ต้องด�ำเนินการ เนื่องจากกระท�ำ
ให้รฐั เสียหาย แต่ในขณะเดียวกันเจ้าหน้าทีข่ องกรมศิลปะไม่เพียงพอ ดังนัน้ รัฐต้องส่งเสริมและให้ความรูค้ วามเข้าใจ
แก่ประชาชนเพื่อให้เห็นถึงคุณค่าและความส�ำคัญของแหล่งมรดกโลก
3. จัดอบรม สัมมนา ให้ความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องให้กับ นักเรียน นักศึกษา ประชาชนในพื้นที่และ
ขยายผลไปยังพื้นที่อื่น

204 บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต

เอกสารอ้างอิง
กรมศิลปากร. (2546). พระราชบัญญัติโบราณสถาน โบราณวัตถุ ศิลปวัตถุ และพิพิธภัณฑสถานแห่งชาติ
พ.ศ. 2504 (พิมพ์ครั้งที่ 6). กรุงเทพฯ: สมาพันธ์.
กรมศิลปากร กระทรวงวัฒนธรรม. (2551). มรดกโลกทางวัฒนธรรม. กรุงเทพฯ: กรมศิลปากร.
กองแผนงานการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย. (2544). กฎหมายในการอนุรักษ์และจัดการทรัพยากรธรรมชาติ
เพื่อการท่องเที่ยว. กรุงเทพฯ: การท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย.
เกียรติสกุล ชลคงคา. (2548). มิติท างกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรท่องเที่ยวโบราณสถาน ศิลปะและ
วัฒนธรรมในจังหวัดราชบุรี. กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเอเชียอาคเนย์.
ขจรจบ กุสุมาวลี. (2542). การจัดการพื้นที่ประวัติศาสตร์ : กรณีศึกษาบริเวณวิหารพระมงคลบพิตร.
วิทยานิพนธ์สังคมวิทยาและมนุษยวิทยามหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
คณะกรรมาธิการศาสนา คุณธรรม จริยธรรม ศิลปวัฒนธรรม วุฒิสภา. (2555). การบริหารจัดการพื้นที่
มรดกโลกพระนครศรีอยุธยา. เอกสารประกอบการเสวนาเชิงปฏิบัติการ. วันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2555
ณ โรงแรมกรุงศรีริเวอร์ อยุธยา.
คณะกรรมการข้ า ราชการพลเรื อ น. (2553). การบริ ห ารจั ด การที่ ดี ต ามหลั ก ธรรมาภิ บ าล. กรุ ง เทพฯ:
ส�ำนักงาน กพร.
จุมพล หนิมพานิช. (2547). การวิเคราะห์นโยบาย ขอบข่าย แนวคิด ทฤษฎี และกรณีตัวอย่าง. กรุงเทพฯ:
มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
ชาญชัย แสวงศักดิ์. (2544). กฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพฯ: นิติธรรม.
ชิ น รั ต น์ สมสื บ . (2539). การมี ส ่ ว นร่ ว มของประชาชนในการพั ฒ นาชนบท. กรุ ง เทพฯ: มหาวิ ท ยาลั ย
สุโขทัยธรรมาธิราช.
นายจรินทร์ อิ้วสวัสดิ์ และรองศาสตราจารย์ ดร.ธัญยธรณ์/กนลา สุขพานิช-ขันทปราบ.(2557). ภาวะผู้น�ำ
ด้านการกระจายอ�ำนาจและยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลเพื่อการพัฒนาประชาธิปไตยระดับท้องถิ่น ศึกษา
กรณีผู้บริหารท้องถิ่นในเขตจังหวัดภาคกลางตอนล่างของประเทศไทย พ.ศ. 2554” วารสารวิชาการ
บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต, 10 (1), มกราคม-เมษายน 2557, หน้า 259.
นายภาสกร ฐิติธนาวนิช และ ศาสตราจารย์ ดร.ไพบูลย์ ช่างเรียน.(2555). “การบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เพื่อความเข้มแข็งของชุมชน”วารสารวิชาการบัณฑิตวิทยาลัยมหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต, 8 (3),
กันยายน-ธันวาคม 2555, หน้า 165.
นิคม จารุมณี. (2544). การท่องเที่ยวและการจัดการอุตสาหกรรมท่องเที่ยว (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพฯ:
โอเดียนสโตร์.
บัญญัติ สุชีวะ. (2545). ค�ำอธิบายกฎหมายลักษณะทรัพย์ (พิมพ์ครั้งที่ 7). กรุงเทพฯ: จิรรัชการพิมพ์.
ประมู ล สุ ว รรณศร. (2541). ค� ำ อธิ บ ายประมวลกฎหมายแพ่ ง และพาณิ ช ย์ ว ่ า ด้ ว ยทรั พ ย์ . กรุ ง เทพฯ:
นิติบรรณการ.
ประสงค์ น่ ว มบุ ญ ลื อ . (2546). เอกลั ก ษณ์ แ ละคุ ณ ค่ า ของทรั พ ยากรการท่ อ งเที่ ย วทางวั ฒ นธรรม.
เอกสารสอนชุ ด วิ ช าทรั พ ยากรการท่ อ งเที่ ย วไทย หน่ ว ยที่ 9-15. นนทบุ รี : มหาวิ ท ยาลั ย
สุโขทัยธรรมาธิราช.
พยอม วงศ์สารศรี. (2537). องค์การและการจัดการ. กรุงเทพฯ: สถาบันราชภัฏสวนดุสิต.
มหาวิทยาลัยศิลปากร. (2536). ลุ่มน�้ำแม่กลอง : พัฒนาการทางสังคมและวัฒนธรรม. กรุงเทพฯ: พิฆเณศ
พริ้นท์ติ้ง เซ็นเตอร์.
ราณี อิสิชัยกุล. (2546). ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับทรัพยากรการท่องเที่ยว. เอกสารการสอนชุดวิชาทรัพยากร
การท่องเที่ยวของไทย หน่วยที่ 1-8. นนทบุรี: มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.

ปีที่ 11 ฉบับที่ 1 ประจ�ำเดือนมกราคม - เมษายน 2558 205

 วรเดช จันทรศร. (2539). การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ : ตัวแบบและคุณค่า. ใน เอกสารประกอบการสอนวิชา
รศ.740 การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ ฉบับที่ 1. หน้า 297-316. กรุงเทพฯ: สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์.
_____. (2541). การน�ำนโยบายไปปฏิบัติ (พิมพ์ครั้งที่ 2). กรุงเทพฯ: สหายบล็อกและการพิมพ์.
_____. (2548). ทฤษฎีการน�ำนโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ. กรุงเทพฯ: สหายบล็อกและการพิมพ์.
สถาบันด�ำรงราชานุภาพ. (2539). ปัญหาการบริหารงานขององค์การบริหารส่วนต�ำบล. รายงานการวิจัย
ส�ำนักงานปลัด กระทรวงมหาดไทย ร่วมกับกองวิชาการและแผนงาน กรมการปกครอง. กรุงเทพฯ:
ส่วนท้องถิ่น.
สุนีย์ ทองจันทร์ และคณะ. (2556). ปัญหาการบังคับใช้กฎหมายในการบริหารจัดการโบราณสถาน โบราณ
วั ต ถุ แ ละสถาปั ต ย์ นครประวั ติ ศ าสตร์ พ ระนครศณี อ ยุ ธ ยา. กรุ ง เทพฯ: รายงานวิ จั ย ส� ำ นั ก งาน
การวิจัยแห่งชาติ.
อรทัย ก๊กผล. (2550). การบริหารจัดการการมีส่วนร่วมของประชาชน. ใน คู่มือพลเมืองยุคใหม่. (พิมพ์ครั้งที่ 3).
กรุงเทพฯ: คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา.

206 บัณฑิตวิทยาลัย มหาวิทยาลัยราชภัฏสวนดุสิต