Phần III: Thực tiễn áp dụng REDD ở Việt Nam

3.1. Thực trạng rừng và quản lý rừng tại Việt Nam

Tổng diện tích rừng của Việt Nam đã tăng đều đặn từ 13,118,800 ha vào năm 2008
lên đến 14,415,381 ha vào năm 2017. Năm 2017, 71% diện tích rừng của Việt Nam là rừng
tự nhiên, còn lại là rừng trồng. Trong khi diện tích rừng tự nhiên của Việt Nam giảm theo
thời gian, thì diện tích rừng trồng lại tăng lên. Việt Nam do vậy là một trong số rất ít các
quốc gia đang phát triển ở vùng nhiệt đới trải qua một giai đoạn chuyển tiếp từ suy giảm
sang mở rộng diện tích rừng ở quy mô quốc gia. Về độ che phủ của rừng, tính từ thời điểm
báo cáo về Bối cảnh quốc gia lần đầu năm 2012, độ che phủ rừng đã tăng từ 40.10% lên
41.45%. Số liệu cập nhật hiện trạng rừng toàn quốc đến ngày 31/12/2020 cho thấy: tổng
diện tích rừng cả nước tăng lên 14,677,215 ha, qua đó nâng tỷ lệ che phủ lên 42.01%.

Tuy nhiên, chất lượng của rừng tự nhiên liên tục suy giảm do mất rừng và suy thoái
rừng (UNREDD 2013). Diện tích rừng tự nhiên được phân loại là rừng giàu giảm 10.2%
trong khoảng thời gian 6 năm từ 1999 đến 2005 và diện tích rừng có chất lượng trung bình
giảm 13.4% so với cùng kỳ. Đến năm 2012, rừng giàu đóng tán chỉ chiếm 4.6% tổng độ che
phủ rừng. Trên thực tế, diện tích rừng giàu đa dạng sinh học ở nơi có độ dốc thấp đã hầu như
không còn, nhất là rừng ngập mặn (UNREDD 2013). Về phía rừng trồng, mặc dù có diện
tích tương đối lớn nhưng diện tích rừng được cấp chứng chỉ bởi Hội đồng Quản lý Rừng
(FSC) vẫn còn hạn chế. Đến năm 2016, chỉ 220,000 ha (tương đương với 5.3% tổng diện tích
rừng trồng) được cấp chứng chỉ.

Nguyên nhân suy thoái rừng ở Việt Nam

Các nguyên nhân trực tiếp gây nên hiện tượng thoái hóa rừng ở Việt Nam được chỉ ra
chủ yếu là do: chuyển đổi sang đất canh tác nông nghiệp (đặc biệt là cho cây công nghiệp dài
ngày); phát triển cơ sở hạ tầng; khai thác gỗ không bền vững (nhất là khai thác bất hợp
pháp); và cháy rừng.
Bên cạnh đó, các nguyên nhân gián tiếp của mất rừng và suy thoái rừng tại Việt Nam
bao gồm nhu cầu ngày càng tăng đối với các sản phẩm nông lâm nghiệp, quản lý không hiệu
quả các công ty lâm nghiệp nhà nước, quản trị ở cấp địa phương chưa tốt và yếu kém trong
quản lý đất đai.

Thực trạng về quản lý rừng

Từ năm 2012, Chính phủ Việt Nam đã ban hành rất nhiều chính sách mới (về lâm
nghiệp) với tiềm năng mang lại những thay đổi đáng kể về quản trị trong ngành lâm nghiệp.
Trong đó có thể kể đến Quyết định 419/QĐ-TTg (04/2017) phê duyệt Chương trình quốc gia
về giảm phát thải khí nhà kính thông qua hạn chế mất và suy thoái rừng; bảo tồn, nâng cao
trữ lượng các-bon và quản lý bền vững tài nguyên rừng đến năm 2030 hay Quyết định
886/QĐ-TTg (06/2017) phê duyệt Chương trình mục tiêu phát triển Lâm nghiệp bền vững
giai đoạn 2016-2020.
Cùng với một loạt các chính sách về rừng và quản lý rừng, Chính phủ cũng phân bổ
nguồn vốn cho quản lý rừng bền vững, bảo vệ và phát triển rừng, giảm mất rừng và suy thoái
rừng, bảo tồn và cải thiện trữ lượng các-bon rừng, cũng như thúc đẩy thương mại gỗ hợp
pháp và nâng cao giá trị gia tăng của các mặt hàng lâm sản. Nhờ có các chính sách trên, việc
vi phạm luật pháp và hoạt động khai thác gỗ bất hợp pháp đã giảm và công tác quản lý và
bảo vệ rừng đã được cải thiện. Số vụ vi phạm các quy định của nhà nước về bảo vệ rừng đã
giảm đến 21% trong năm 2017, diện tích rừng bị phá đã giảm đến 71% so với năm 2016.
Tuy nhiên, khung chính sách về lâm nghiệp hiện tại vẫn còn nhiều hạn chế và bất cập:
- Chính sách thiếu sự thống nhất: Chẳng hạn, năm 2016, chính phủ đã ban hành quyết
định đóng cửa rừng. Tuy nhiên, theo Ngo (2017), các chỉ thị đóng cửa rừng có thể mâu thuẫn
với các quy định trước đó như Quyết định 2242/QĐ-TTg ngày 11/12/2014, phê duyệt Đề án
Tăng cường công tác quản lý khai thác gỗ rừng tự nhiên giai đoạn 2014- 2020. Hơn nữa, mặc
dù chính phủ đã ban hành nhiều chương trình bảo vệ rừng, kế hoạch quốc gia vẫn thúc đẩy
việc mở rộng hơn nữa các vùng trồng cao su và cà phê vốn có thể là nguyên nhân chính dẫn
đến phá rừng và suy thoái rừng.
- Pháp luật chưa được thực thi hiệu quả: Mặc dù yêu cầu đóng cửa rừng đã được ban
hành vào năm 2016, khai thác gỗ trái phép và mất rừng trên diện rộng vẫn xảy ra khắp nơi
trong các năm 2016 và 2017.
- Liên kết giữa thích ứng và giảm thiểu còn thiếu: Trước khi có Quyết định 419/QĐ-
TTg, ngày 05/04/2017, một điểm yếu tồn đọng khác là không có sự kết hợp và lồng ghép
giữa các chính sách giảm thiểu và thích ứng tại Việt Nam, đặc biệt là các chính sách liên
quan đến REDD+. Các chính sách về giảm thiểu tác động của khí hậu dựa vào rừng ở cấp
trung ương và địa phương, cũng như các dự án tại hiện trường, đều chưa cân nhắc nhu cầu
thích ứng của các cộng đồng địa phương, trong đó có nhiều cộng đồng đang phải chịu các tác
động của biến đổi khí hậu ngay tại nơi sống của họ.
3.3. Cơ hội và thách thức của việc thực hiện REDD+ ở Việt Nam
Từ những thực trạng trên đã đặt ra cho Việt Nam những điều kiện đặc biệt và cụ thể
trong việc thực hiện REDD+.

Về thuận lợi và cơ hội

- Thứ nhất, Chính phủ Việt Nam có sự quan tâm và cam kết thực hiện những biện
pháp ứng phó với biến đổi khí hậu nói chung và phát triển lâm nghiệp bền vững nói riêng.
Việt Nam đã sớm ký kết tham gia Công ước khung của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu
(UNFCCC) và đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách nhằm ứng phó với vấn đề này. Đối
với REDD+, Chính phủ Việt Nam cũng đã thể hiện rõ quyết tâm thực hiện bằng việc phê
duyệt và ban hành Chương trình hành động quốc gia về “Giảm phát thải khí nhà kính thông
qua nỗ lực hạn chế mất rừng và suy thoái rừng, quản lý bền vững tài nguyên rừng, bảo tồn và
nâng cao trữ lượng cac-bon rừng”.
- Thứ hai, chương trình quốc gia của Việt Nam về ứng phó với biến đổi khí hậu phù
hợp với các chiến lược và chương trình hiện hành và các cam kết quốc tế mà chính phủ Việt
Nam đã ký kết. Thủ tướng Chính phủ đã sớm phê duyệt một loạt những chương trình, chiến
lược quốc gia về biến đổi khí hậu. Ở cấp độ quốc tế, Việt Nam đã ký kết Công ước khung
của Liên hợp quốc về biến đổi khí hậu, Nghị định thư Kyoto và Công ước về đa dạng sinh
học. Việt Nam cũng đã áp dụng “Công cụ không mang tính ràng buộc pháp lý về tất cả các
loại rừng của Diễn đàn Liên hợp quốc về Lâm nghiệp (UNFF). Vì vậy, có thể nói chương
trình quốc gia của Việt Nam về thực thi REDD+ hoàn toàn phù hợp với quan điểm, mục tiêu
và các hoạt động của các chiến lược và chương trình về lâm nghiệp mà chúng ta đang thực
hiện và các cam kết quốc tế mà Chính phủ Việt Nam đã ký kết.
- Thứ ba, lợi ích mà REDD+ đem lại rất hứa hẹn và khả năng huy động nguồn tài trợ
lớn từ các quốc gia và tổ chức quốc tế cho việc thực hiện REDD+ ở Việt Nam. Với hiện
trạng tài nguyên rừng, đất lâm nghiệp, chính sách bảo vệ và phát triển rừng toàn quốc, Việt
Nam có tiềm năng to lớn trong việc thực hiện REDD+, xét về cả góc độ môi trường và kinh
tế - xã hội. Cùng với chính sách chi trả dịch vụ môi trường rừng (PFES) việc thực hiện
REDD+ sẽ đem lại các nguồn lực tài chính mới, hỗ trợ quản lý bền vững tài nguyên rừng, cải
thiện đời sống cộng đồng địa phương và thúc đẩy việc thực hiện chủ trương xã hội hóa hoạt
động bảo vệ và phát triển rừng.

Về khó khăn và thách thức

Các khó khăn và thách thức cho thực hiện REDD+ ở Việt Nam có thể được chia
thành 03 nhóm: các vấn đề về kỹ thuật; các vấn đề về thể chế, chính sách; các vấn đề về tổ
chức và năng lực thực thi. Cụ thể:
(i) Các vấn đề về kỹ thuật:
Các yêu cầu về kỹ thuật của REDD+ rất cao và phức tạp trong khi năng lực chuyên
môn của đội ngũ cán bộ và nhân viên thực thi còn nhiều hạn chế. REDD+ có yêu cầu cao
trong giám sát, đo đạc, báo cáo và kiểm chứng các-bon (MRV) và khí nhà kính, trong khi
chúng ta thiếu cơ sở số liệu tổng hợp và năng lực về kỹ thuật để thực hiện. Các hoạt động
giám sát độ che phủ rừng ở Việt Nam còn mang tính ngắn hạn và thiếu tính liên tục (Bộ Tài
nguyên và Môi trường, 2006). Ngoài ra, một nội dung kỹ thuật phức tạp khác của REDD+ đó
là xây dựng mức phát thải tham chiếu (REL- Reference Emission Level) và xây dựng kịch
bản trên cơ sở đó xác định mức đền đáp cho quốc gia hay dự án nếu lượng phát thải giảm đi.
(ii) Các vấn đề về thể chế, chính sách:
Các vấn đề về chính sách để thực hiện REDD+ ở Việt Nam chủ yếu do những bất cập
của các chính sách và quy định hiện hành trong đó nổi bật là các quy định về chia sẻ lợi ích.
Đây là một khó khăn rất lớn đối với các quốc gia đang phát triển tiến tới thực hiện REDD+
do hệ thống phân chia lợi ích cần phải giải quyết các vấn đề quản trị nhạy cảm với bốn
nguyên tắc trách nhiệm giải trình, minh bạch, sự tham gia và quy định của luật pháp. Mặt
khác, Việt Nam có nhiều loại rừng, nhiều chủ thể tham gia quản lý, bảo vệ, phát triển và
hưởng lợi từ rừng, dẫn đến xây dựng cơ chế thực hiện và hưởng lợi rất phức tạp.
Thêm vào đó, các quy định về đảm bảo an toàn (safeguards) khi thực hiện REDD+
của Công ước khung của Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC), Chương trình UN-
REDD, Quỹ đối tác các-bon trong lâm nghiệp (FCPF- Forest Carbon Partnership Facility) và
các nhà tài trợ khác chưa được nghiên cứu và hướng dẫn thực thi ở Việt Nam.
(iii) Các vấn đề về tổ chức và năng lực thực thi:
 Việc xây dựng hệ thống tổ chức, quản lý, điều phối REDD+ từ cấp Trung ương đến
địa phương có đủ năng lực là một trong những điều kiện tiên quyết để các nhà tài trợ xem xét
hỗ trợ. Tuy nhiên, Việt Nam lại chưa thể đáp ứng đầy đủ yêu cầu này. Ở cấp độ trung ương,
hệ thống tổ chức thực hiện REDD+ mới được thành lập; năng lực điều phối, quản lý và huy
động nguồn lực thực hiện REDD+ còn yếu và thiếu. Ở cấp độ địa phương, hệ thống tổ chức
thực hiện REDD+ chưa được thành lập và đi vào hoạt động theo yêu cầu của Thủ tướng
Chính phủ. Việc quản lý một khoản tiền lớn của các nhà tài trợ để thực hiện và thí điểm
REDD+ là một thách thức lớn đối với chính quyền địa phương do còn thiếu các thủ tục giải
trình và minh bạch, dễ dẫn đến việc chi tiêu và phân bổ ngân quỹ không hợp lý, chính xác và
công bằng. Nhận thức của các cấp, các ngành, các chủ rừng và cộng đồng địa phương về
REDD+ còn nhiều bất cập và chưa đầy đủ dẫn đến sự phối kết hợp giữa các cơ quan và
chính quyền địa phương các cấp với các nhà tài trợ chưa thật sự hiệu quả.