“สิทธิของชุมชน” กับการเป็น “ผู้ร้องสอด” ในคดีปกครอง

นายณัฐพล ลือสิงหนาท พนักงานคดีปกครองชานาญการ

กลุ่มเผยแพร่ข้อมูลทางวิชาการและวารสาร
สานักวิจัยและวิชาการ สานักงานศาลปกครอง

การที่บุคคลภายนอกซึ่งมิใช่คู่กรณีต้องการเข้าร่วมเป็นคู่ความในคดีหรือต้องการเข้าเป็นผู้ร้องสอด
ในคดีปกครองนั้น ข้อ ๗๘ แห่งระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง
พ.ศ. ๒๕๔๓ ได้กาหนดว่า หากบุคคลภายนอกซึ่งมิใช่คู่กรณี จะเข้าเป็นคู่กรณีด้วยการร้องสอดให้นาความใน
มาตรา ๕๗ และมาตรา ๕๘ แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม โดยมาตรา ๕๗
วรรคหนึ่ง มีสาระสาคัญว่า บุคคลภายนอกซึ่งมิใช่คู่ความอาจเข้ามาเป็นคู่ความได้ด้วยการร้องสอดด้วยความ
สมัครใจเอง (๑) เพราะเห็นว่าเป็นการจาเป็นเพื่อยังให้ได้รับความรับรอง คุ้มครอง หรือบังคับตามสิทธิของตน
ที่มีอยู่หรือเพราะมีสิทธิเรียกร้องเกี่ยวเนื่องด้วยการบังคับตามคาพิพากษาหรือคาสั่ง (๒) เพราะมีส่วนได้เสีย
ตามกฎหมายในผลแห่งคดีนั้น
จากบทบัญญัติที่กฎหมายกาหนดดังกล่าว บุคคลภายนอกทีจ่ ะเข้าเป็นผู้ร้องสอดนั้น ต้องมี
หลักเกณฑ์ในการพิจารณาถึง “สิทธิ” ของบุคคลนั้นอย่างไร มีขอบเขตในการพิจารณามากน้อยเพียงใด
คำสั่งศำลปกครองสูงสุดที่ ๔๕๓/๒๕๕๔ ได้วินิจฉัยเรื่องนี้ ดังนี้
คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเป็นผู้มีสิทธิครอบครองที่ดินจานวน ๕๒ แปลง ตามหลักฐานหนังสือรับรอง
การทาประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ตั้งแต่ก่อนที่ทางราชการจะมีประกาศเขตป่าคุ้มครองตามพระราชกฤษฎีกา
กาหนดป่าคลองแม่ราพึง ในท้องที่ตาบลบางสะพานใหญ่ อาเภอบางสะพาน จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ ให้เป็น
ป่าคุ้มครอง พุทธศักราช ๒๔๘๔ ก่อนประกาศใช้ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. ๒๔๙๗ และก่อนประกาศ
ป่ า สงวนแห่ ง ชาติ ป่ า คลองแม่ ร าพึ ง ตามกฎกระทรวง ฉบั บ ที่ ๑๖๕ (พ.ศ. ๒๕๐๙) ออกตามความใน
พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๐๗ และเป็นที่ดินที่อยู่นอกเขตป่าคลองแม่ราพึง แต่ต่อมาผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
(อธิบดีกรมที่ดิน) ได้มีคาสั่งให้เพิกถอน น.ส. ๓ ก. เนื่องจากออกโดยคลาดเคลื่อนหรือไม่ชอบด้วยกฎหมาย
โดยเป็นที่ดินที่อยู่ในเขตป่าคุ้มครองและเขตป่าสงวนแห่งชาติ อันมีลักษณะต้องห้ามมิให้ออกหนังสือแสดงสิทธิ
ในที่ดิน ผู้ฟ้องคดีทั้งแปดเห็นว่าคาสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงนาคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
แต่ในระหว่างการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองชั้นต้น นาย ส. กับพวกรวมสามสิบสามคน
ได้ยื่นคาร้องสอดเข้าเป็นคู่ความฝ่ายที่สาม โดยอ้างว่าเป็นผู้ประกอบอาชีพและอาศัยอยู่โดยรอบบริเวณพื้นที่พิพาท
อีกทั้งยังเป็น “ผู้ใช้ประโยชน์” และ “ได้รับประโยชน์” ทั้งโดยตรงและโดยอ้อมจากพื้นที่ป่าชายเลนที่พิพาท
ดังกล่าว อันถือเป็นสิทธิที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๖๖ และมาตรา ๖๗
ได้บัญญัติรับรองและคุ้มครองไว้ นอกจากนี้ ยังเป็นผู้ มีส่วนร่วมในการจัดการ บารุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ
และสิ่งแวดล้อม โดยร่วมกับประชาชนในพื้นที่จัดตั้งกลุ่มเครือข่ายอนุรักษ์ธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมขึ้น ดังนั้น
หากให้มีการออกเอกสารสิทธิแก่เอกชนในพื้นที่พิพาทย่อมก่อให้เกิดความเสียหายต่อ วิถีชีวิตดั้งเดิมของชุมชน
ระบบนิเวศน์ และประโยชน์สาธารณะอย่างแน่นอน จึงร้องสอดเข้ามาเป็นคู่ความในคดีนี้ เพื่อเรียกร้องให้ได้รับ
ความรับรอง คุ้มครอง หรือบังคับตามสิทธิที่รัฐธรรมนูญได้กาหนดไว้
ผู้ร้องสอดในคดีนี้เป็นเพียงผู้อยู่อาศัยในชุมชนหรือบริเวณใกล้เคียงที่พิพาท กรณีจะถื อ
เป็นผู้มสี ิทธิที่จะเข้ามาเป็นผู้ร้องสอดตามหลักเกณฑ์ทกี่ ฎหมายกาหนดได้หรือไม่ ?
 ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า เมื่อเหตุแห่งการฟ้องคดีคือการขอให้เพิกถอนหนังสือรับรอง
การทาประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) จานวน ๕๒ แปลง ของผู้ฟ้องคดีทั้งแปด และการใช้อานาจของพนักงานเจ้าหน้าที่
ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ในการออกหนังสือรับรองการทาประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) เป็นการใช้อานาจตามประมวล
กฎหมายที่ดิน ซึ่งย่ อมมีผ ลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล อันเป็นคาสั่งทางปกครอง
ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ประกอบกับที่พิพาทมีปัญหาว่า
เป็นที่ดินที่มีลักษณะต้องห้ามมิให้ออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดินเนื่องจากเป็นเขตป่าคุ้มครองและเขตป่าสงวน
แห่งชาติ อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา ๑๓๐๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์
ดังนั้น ผู้ร้องสอดทั้งสามสิบสามคนซึ่งมีภูมิลาเนา ประกอบอาชีพ และอยู่อาศัยในบริเวณ
ทีพ่ ิพาทดังกล่าว ย่อมมีสิทธิใช้ประโยชน์ในที่ดินตามบทบัญญัติของกฎหมาย ตลอดจนมีสิทธิที่จะมีส่วนร่วมกับรัฐ
และชุมชนในการอนุรักษ์ บารุงรักษาและได้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและความหลากหลายทางชีวภาพ
และในการคุ้มครองส่ งเสริ ม และรั กษาคุ ณภาพสิ่ งแวดล้ อม เพื่ อให้ ดารงชีพอยู่ได้อ ย่างปกติแ ละต่อเนื่อ ง
ในสิ่งแวดล้อมที่จะไม่ก่อให้เกิดอันตรายต่อสุขภาพอนามัย สวัสดิภาพ หรือคุณภาพชีวิตของตน อันเป็นสิทธิ
ที่ได้รับการรับรองและคุ้มครองตามมาตรา ๖๗ วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
ด้วยเหตุนี้ การออกหนังสือรับรองการทาประโยชน์ (น.ส. ๓ ก.) ในบริเวณดังกล่าวย่อมกระทบต่อสิทธิ
ประโยชน์ของผู้ร้องสอด การร้องสอดของผู้ร้องทั้งสามสิบสามคนจึงเป็นการร้องสอดเพื่อให้ได้รับความ
คุ้มครองสิทธิของผู้ร้องในการใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดิน ตามมาตรา ๕๗ วรรคหนึ่ง (๑) แห่งประมวล
กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง
ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคาสั่งให้รับคาร้องสอดของผู้ร้องทั้งสามสิบสามคนไว้พิจารณา
คาสั่งศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวเป็นการวางหลักการพิจารณาในเรื่องของ “สิทธิ” ของบุคคล
ที่รวมตัวกันเป็นชุมชนในการที่จะเข้ามาเป็นผู้ร้องสอดในคดีปกครองว่า แม้ผู้ร้องสอดจะไม่ได้เป็นเจ้าของหรือ
ผู้ครอบครองการทาประโยชน์ในบริเวณที่ดินพิพาท ซึ่งมีปัญหาว่าห้ามออกหนังสือแสดงสิทธิในที่ดิน เนื่องจาก
เป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินตามมาตรา ๑๓๐๔ แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์หรือไม่ หากผู้ร้องสอด
ได้ อ ยู่ อ าศั ย ในชุ ม ชนหรื อ บริ เ วณใกล้ เ คี ย งที่ มี สิ ท ธิ ไ ด้ รั บ การรั บ รองและคุ้ ม ครองตามรั ฐ ธรรมนู ญ แห่ ง
ราชอาณาจักรไทย โดย “ได้ใช้ประโยชน์” และ “ได้รับประโยชน์” จากการอาศัยและประกอบอาชีพอยู่ใน
พื้ น ที่ บ ริ เ ว ณ ใ ก ล้ เ คี ย ง กั บ ที่ พิ พ า ท แ ล้ ว ย่ อ ม มี สิ ท ธิ ข อ เ ข้ า ม า เ ป็ น คู่ ค ว า ม ใ น ค ดี ใ น ฐ า น ะ
ผู้ร้องสอดเพื่อให้ได้รับความคุ้มครองสิทธิในการใช้สาธารณสมบัติของแผ่นดินได้