Een deugdelijke grondslag voor het invoeren van de avondklok

De spoedwet, een redder in ‘nood’

Izaak Smids
Studentnummer: 2966212
Josephine van der Zee
Studentnummer: 7837992
Werkgroep: 28
Werkgroepdocent: V. Seminck
Aantal woorden: 1500
 1. Inleiding
Op 23 januari 2021 heeft de Nederlandse regering een avondklok ingevoerd, met als doel het
aantal coronabesmettingen van de derde ‘coronagolf’ tegengaan.1 Deze avondklok gold van
21.00 in de avond tot 04.30 in de ochtend.2 Er was veel weerstand tegen de avondklok en er
werd zelfs een kortgeding aangespannen door actiegroep Viruswaarheid.

De wettelijke grondslag voor de toepassing van de avondklok was artikel 8 Wet

buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag (hierna: Wbbbg), dat separaat was toegepast
bij koninklijk besluit. De voorzieningenrechter oordeelde op 16 februari dat dit geen
deugdelijke wettelijke grondslag was voor de invoering van de avondklok.3 Dit oordeel werd
diezelfde dag nog geschorst door het hof.4 De regering en het parlement wilde er op 19
februari, na de uitspraak van de voorzieningenrechter en voordat het hof uitspraak zou doen,
zeker van zijn dat de avondklok een geschikte tweede wettelijke grondslag had. Samen
brachten zij een ‘spoedwet’ tot stand, de zogeheten ‘Tijdelijke wet beperking vertoeven in de
openlucht covid-19’. Met behulp van deze wet werd het tijdelijke hoofdstuk van de Wet
publieke gezondheid (hierna: Wpg) ‘Tijdelijke bepalingen bestrijding epidemie covid-19’
veranderd. Door middel van de spoedwet werd artikel 58j lid 1 sub f aan de Wpg
toegevoegd.5 Het hof vond uiteindelijk op 26 februari dat de avondklok wel gebaseerd was op
een deugdelijke wettelijke grondslag en keurde de separate toepassing van het artikel uit de
noodwet dus goed.6

Een spoedwet ontstaat door instemming van zowel de Eerste Kamer als de Tweede Kamer en
is bedoeld om op korte termijn als oplossing te dienen voor een probleem in de
maatschappij.7 In het geval van de avondklok werd de spoedwet dus gebruikt om een
legitieme grondslag te vormen voor het invoeren van de avondklok, tot doel hebbend het
tegengaan van de pandemie.

In dit essay zullen wij uitleggen waarom het maken van een spoedwet de beste manier was
geweest om de avondklok in te voeren, met het oog op de volgende rechtsstatelijke

1 Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 3.4.

2 Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 3.4.
3 Rb. Den Haag (vzr.) 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100, r.o. 4.10.
4 Hof Den Haag 16 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:252, r.o. 3.3.
5 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 669.
6 Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 6.11.
7 ‘Spoedwet’, parlement.com.

1
waarborgen waarmee de noodmaatregel werd omringt: de beperking van grondrechten en de
democratische legitimatie. Allereerst zal worden toegelicht waarom wij van mening zijn dat
het gebruik van een spoedwet de uitgelezen manier is om de avondklok in te voeren.
Vervolgens zal beschreven worden welke argumenten tegen ons standpunt kunnen worden
ingebracht. Tot slot sluiten we af met een kort en bondige conclusie.

1.1 Rechtsstatelijke waarborgen

Aan het bestaan van de rechtsstaatgedachte, die grenzen stelt aan het overheidsoptreden, zijn
volgens Kortmann een zestal waarborgen verbonden.8 In dit essay zal de focus liggen op de
volgende twee waarborgen: de democratische legitimatie en de beperking van grondrechten.

2. Voorargumenten

2.1 Democratische legitimatie van de spoedwet

Allereerst is er door het veranderen van het tijdelijke hoofdstuk van de Wpg ‘Tijdelijke
bepalingen bestrijding epidemie covid-19’ en de toevoeging van artikel 58j lid 1 sub f, sprake
van democratische legitimatie. Democratische legitimatie is een van de rechtsstatelijke
waarborgen waarmee de avondklok was omringt. Democratie houdt in dat de burger invloed
heeft op de regelstellende bevoegdheid van de overheid.9

De avondklok als noodmaatregel heeft door de spoedwet een basis gekregen in een wet in
formele zin.10 Zo’n wet is dé expressie van democratische besluitvorming in het staatsrecht en
de ‘algemene volkswil’.11 Een wet in formele zin is een regeling die volgens artikel 81
Grondwet (hierna: GW) door de Staten-Generaal en de regering tot stand wordt gebracht.12
De Staten-Generaal, bestaande uit de Eerste en Tweede Kamer, vertegenwoordigen het
Nederlandse volk en worden daarom aangeduid als de volksvertegenwoordigers.13 Daarnaast
zijn de ministers ook weer verplicht om verantwoording af te leggen aan de Kamers.14 Met de
komst van de spoedwet werd er dus voorzien in de democratische legitimatie van de
avondklok.

8 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 50-51.
9 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 368.
10 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 666.
11 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p.372.
12 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 374.
13 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 241.
14 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 368.

2
2.2 Beperking van de grondrechten
Het invoeren van een avondklok zorgt voor een ingrijpende inbreuk op verschillende
grondrechten.15 Met het invoeren wordt voornamelijk inbreuk gemaakt op artikel 10 GW.16
Hierin is de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer vastgelegd. De avondklok heeft als
gevolg dat mensen zich na 21.00 niet meer vrij kunnen bewegen. Ook gaat de avondklok
gepaard met een inbreuk op onder andere artikel 9 GW.17 Hierin is bepaald dat iedereen vrij is
om te vergaderen en betogen. Na invoering van de avondklok is dit na 21.00 ook niet meer
mogelijk en is er dus sprake van een inbreuk op dit grondrecht.18

De Nederlandse grondrechten worden beschermd door de GW en Mensenrechtenverdragen,

deze regelingen stellen onder meer grenzen aan vrijheidsbeperkende maatregelen.19 De
Mensenrechtenverdragen geven ruimte aan de overheid om beperkende maatregelen te nemen
met als doel de volksgezondheid te beschermen.20 Artikel 11 van het Europees Sociaal
Handvest, waar Nederland aan gebonden is, verplicht de overheid om pandemieën zoveel
mogelijk te voorkomen.

Bij het invoeren van de avondklok geldt de bescherming van de volksgezondheid als legitiem
doel om de inbreuk te rechtvaardigen.21 Maar een legitiem doel alleen is niet voldoende om
een inbreuk op een grondrecht te rechtvaardigen. Er is ook een wettelijke grondslag vereist in
de vorm van een formele wet, welke middels de spoedwet is te vinden in de Wpg.22

Ten slotte moet de vrijheidsbeperkende maatregel proportioneel zijn aan het nagestreefde
doel.23 De Staat heeft hierbij een grote beoordelingsvrijheid.24 Het hof heeft bepaald dat het
invoeren van de avondklok proportioneel is en dat een minder zware maatregel niet zou
werken.25

15 J. Uzman, ‘De wereld staat in brand – Mensenrechten in tijden van COVID-19’, NTM/NJCM-bull. 2020/12,
afl. 2, p. 145.
16 Kamerstuk 2020/21, 35732, nr. 3, p. 6-8.
17 Kamerstuk 2020/21, 35732, nr. 3, p. 6-8.
18 Kamerstuk 2020/21, 35732, nr. 3, p. 6-8.
19 ‘Grondwet’, rijksoverheid.nl. ‘Coronavirus en mensenrechten’, mensenrechten.nl.
20 ‘Coronavirus en mensenrechten’, mensenrechten.nl.
21 Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 6.13.
22 ‘Coronavirus en mensenrechten’, mensenrechten.nl.
23 ‘Coronavirus en mensenrechten’, mensenrechten.nl.
24 Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 6.13.
25 Hof Den Haag 26 februari 2021, ECLI:NL:GHDHA:2021:285, r.o. 6.14.

3
Concluderend, is de beperking van onder andere artikel 9 en 10 GW gerechtvaardigd doordat
de getroffen maatregel een legitiem doel heeft, op een wettelijke grondslag berust en
proportioneel is.

3. Tegenargumenten
3.1 Separate toepassing van artikel uit een noodwet als wettelijke grondslag
De regering heeft in eerste instantie voor het invoeren van de avondklok gebruik gemaakt van
separate toepassing van artikel 8 Wbbbg. Separate toepassing is het in werking stellen van
staatsnoodrechtelijke bepalingen.26 Om regelingen uit een noodwet separaat te kunnen
toepassen, is het afkondigen van een noodtoestand niet vereist.27 Daarnaast is het, zoals de
voorzieningenrechter ook naar voren liet komen in zijn uitspraak, vereist dat er voor het
gebruik van de Wbbbg, sprake moet zijn van ‘spoedeisende en buitengewone
omstandigheden’.28 Deze methode voorzag in een goede grondslag voor de avondklok in een
spoedeisende situatie, gezien het feit dat er door de komst van de derde ‘coronagolf’ sprake
was van ‘spoedeisende en buitengewone omstandigheden’.29

Echter, wilde de regering er voor het intreden van de Wbbbg zeker zijn van een meerderheid
voor de maatregel in de Tweede Kamer, hetgeen gunstig was voor de democratische
legitimatie van de maatregel.30 Om die reden vond er voordat de Wbbbg werd ingezet nog
een spoeddebat plaats in de Tweede Kamer.31 Het feit dat er nog tijd was voor een spoeddebat
lag dus niet in lijn met de beweerde spoedeisendheid van de situatie.32 Dit leidt ertoe dat de
separate toepassing van artikel 8 Wbbbg de avondklok desondanks niet voorzag van een
juiste grondslag.33

3.2 Algemene en beperkte noodtoestand

Tot slot had de regering gebruik kunnen maken van artikel 103 GW juncto artikel 1
Coördinatiewet uitzonderingstoestanden (hierna: Cwu) voor het invoeren van de avondklok.

26 Bijlage bij Kamerstuk II 2021/22, 29668, nr. 65, p. 13.

27 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 668.
28 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 668.
29 Zie de regeling van de Minister van Justitie en Veiligheid van 22 januari 2021 (Stcrt. 2021, 4191).
30 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 669.
31 Rb. Den Haag (vzr.) 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100, r.o. 4.7.
32 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 669.
33 Rb. Den Haag (vzr.) 16 februari 2021, ECLI:NL:RBDHA:2021:1100, r.o. 4.7.

4
Op basis hiervan kan de regering een beperkte of algemene noodtoestand afkondigen. Het
afkondigen van een noodtoestand gebeurt als de inwendige of uitwendige veiligheid van het
land in gevaar is.34

Artikel 103 GW vormt de wettelijke basis voor het afkondigen van een
uitzonderingstoestand. Hierin is bepaald dat wanneer de veiligheid van het Nederlandse
koninkrijk zodanig in gevaar is, een uitzonderingstoestand kan worden ingeroepen.
In artikel 2 en 3 Cwu is tevens bepaald dat wanneer bij koninklijk besluit een noodtoestand
wordt afgekondigd, dit direct aan de Staten-Generaal wordt medegedeeld. Vervolgens kunnen
de Kamers in een gezamenlijke vergadering de noodtoestand verwerpen, indien zij vinden dat
deze niet langer dan een bepaald termijn mag voortduren. Dit bevorderd de democratische
legitimatie van noodtoestand.

Er in Nederland veel kritiek op het afkondigen van een noodtoestand. De Minister van
Justitie & Veiligheid stelde in een debat met de Eerste Kamer dat het afkondigen van een
noodtoestand niet past bij onze samenleving. Zijn redenatie was dat het afkondigen van een
noodtoestand een te vergaand middel is, wat op zichzelf weer een escalerend effect kan
hebben.35 Door deze ingrijpende manier van handhaven was de kans aannemelijk dat bovenop
de al beperkte grondrechten, ook andere grondrechten geschonden zouden worden. Volgens
hem zou het uitroepen van een noodtoestand in Nederland niet wenselijk zijn.36

4. Conclusie
Concluderend, kunnen er verschillende manieren gebruikt worden als wettelijke grondslag
van de avondklok. In dit essay is naar voren gebracht dat de avondklok het beste
gelegitimeerd kan worden door het gebruik van spoedwetgeving, gezien de toepassing van
het tweetal rechtsstatelijke waarborgen.

Ondanks het feit dat de separate toepassing van artikel 8 Wbbbg een goede grondslag kon
vormen gezien de democratische legitimatie, voldeed deze manier niet aan de benodigde
spoedeisendheid van de situatie. Het afkondigen van een noodtoestand en de daarbij
behorende grondwettelijke grondslag, was een ingrijpende manier geweest die veel kritiek

34 C.A.J.M. Kortmann, Constitutioneel recht (achtste druk), Deventer: Wolters Kluwer 2021, p. 217.
35 A.J. Wierenga, ‘De ongekende opleving van het noodrecht in de coronacrisis’, AA 2021/660, p. 667.
36 Handeling 2020/21, nr 26 item 12, p. 21.

5
teweegbracht. Er zouden door middel van een noodstand nog meer grondrechten beperkt
worden, hetgeen onwenselijk is gezien de rechtsstatelijke waarborgen.

De rechtsstatelijke waarborgen waar in dit essay de focus op lag, de democratische

legitimatie en de beperking van grondrechten, worden dus naar onze mening het beste
beschermd door het gebruik van spoedwetgeving.