1

การศึ ก ษาความล้ า หลั ง ของระบบราชการไทยซึ่ ง เกิ ด จากความเหลื่ อ มลา้ ทางการ

คลั ง ในระดั บ ท้ อ งถิ่ น
จัดทาโดย
นายณภัทร สิทธิยศ รหัสนิสิต 65241156, นางสาวตามฟ้า นิลรัตน์ รหัสนิสิต 65241491

นางสาวทิพาพร ขาพันธ์ รหัสนิสิต 65241545, นายธนนิตย์ จันทร์วิรชั รหัสนิสิต 65241613

นางสาวพิมลวรรณ พันบุตรดี รหัสนิสิต 65242962, นางสาวรชพรพรรณ ม่วงขา รหัสนิสิต 65245413

1. บทนา
รายงานฉบับนีม้ ีเป้าหมายในการศึกษาความเหลื่อมลา้ ทางการคลังในระดับท้องถิ่น อันนับเป็ นต้นตอ
ของปั ญหาในระบบราชการไทยมาอย่างยาวนาน ซึ่งเป็ นอุปสรรคต่อการพัฒนาระบบราชการ และยังทาให้
ระบบราชการไทยมีความล้าหลังกว่าประเทศที่เจริญแล้ว

ในยุคปั จจุบนั ประชากรส่วนใหญ่ของประเทศไทยมองว่าระบบราชการของประเทศไทยนัน้ มีความล้า

หลัง สังเกตได้จาก การบริหารงานที่ล่าช้า บริการสาธารณะที่ไร้คณ
ุ ภาพ และการดาเนินงานโดยที่ไม่ผ่านความ
เห็นจากประชาชน โดยปั ญหาที่กล่าวมาข้างต้นเกิดขึน้ จากความเหลื่อมลา้ ทางการคลังในระดับท้องถิ่น ที่ไม่
สามารถจัดการระบบงบประมาณให้มีคุณภาพได้ ก่อให้เกิดความเสียหายเป็ นวงกว้าง และเมื่องบประมาณไม่
เพียงพอต่อการพัฒนา จึงส่งผลให้ระบบราชการไทยล้าหลังลงไปด้วย

ด้วยเหตุนีเ้ มื่อพิจารณาจากข้อความที่กล่าวไปข้างต้น จะเห็นได้ว่าความเหลื่อมลา้ ทางการคลังใน

ระดับท้องถิ่น โดยประเด็นที่ทาให้เกิดความเหลื่อมลา้ ทางการคลังท้องถิ่น ประกอบด้วย 1.การกระจุกตัวทาง
เศรษฐกิจในบางพืน้ ที่ทาให้ฐานภาษี ของท้องถิ่นแตกต่างกันตามภูมิภาคและจังหวัด 2.ความแตกต่างของ
รายได้ท่ี ท้อ งถิ่ น จัด เก็ บ เอง 3.ความแตกต่ า งของภาษี แ บ่ ง จัง หวั ด ที่ มี ฐ านเศรษฐกิ จ สูง ได้รับ ภาษี แ บ่ ง
(ภาษีมลู ค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต) ที่มากกว่า 4.ตามหลักอุดมคติ เงินอุดหนุนควรจะมีลกั ษณะผกผัน แต่วิธีการ
จัดสรรเงินอุดหนุนควรมีลกั ษณะผกผัน แต่วิธีการจัดสรรเงินอุดหนุนที่ผ่านมา (วัดเป็ นรายหัวประชากร) ยังให้
นา้ หนักของความเสมอภาคน้อยเกินไป (ดิเรก, 2559, น. 9) หลังจากทราบสาเหตุของความเหลื่อมลา้ ทางการ
ท้อ งถิ่ น แล้ว เพื่ อ ที่ จ ะเข้า ใจโครงสร้า งของปั ญ หาการศึ ก ษาองค์ป ระกอบของสาเหตุ จึ ง เป็ น สิ่ ง จ าเป็ น
 2

ประกอบด้วย ปั จจัยรายได้ขององค์กรท้องถิ่น ระบบการดาเนินงานเก็บภาษี กฎหมายที่บงั คับใช้กับองค์กร

ปกครองส่วนท้องถิ่น และการจัดสรรงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2. ปั จจัยจากรายได้ของแต่ละพืน้ ที่
การคลังของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็ นส่วนสาคัญในการทาให้ประชาชนสามารถเข้าถึง
บริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึง ดังนัน้ การมีฐานะทางการคลังที่ดีของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้นยิ่ง
เป็ นสิ่งที่สง่ เสริมให้ประชาชนมีคณ
ุ ภาพชีวิตที่ดี ได้รบั บริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึง
รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะขึน้ อยู่กับปั จ จัยด้านการผลิตและปั จ จัยด้านสังคมอื่น ๆ
รายได้ท่ีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และรัฐบาลจัดเก็บจะถูกแบ่งต่อให้ประชาชนโดยขึน้ อยู่กบั ขนาดพืน้ ที่ของ
แต่ละจังหวัด และปั จจัยเศรษฐกิจของจังหวั ดนัน้ ๆ และเงินอุดหนุนทั่วไปจากรัฐจะขึน้ อยู่กับจานวนองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นของแต่ละจังหวัดและรายได้ของแต่ละองค์กร (ปิ ยะลักษณ์, 2014, น. 99)
ปี พ.ศ. ร้อยละ
2556 27.27
2557 27.37
2558 27.80
2559 28.16
2560 29.36
2561 29.40
2562 29.50
2563 29.43

ตารางที่ 1: สัดส่วนรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต่อรายได้สทุ ธิของรัฐบาลระหว่างปี พ.ศ. 2556-2563

หมายเหตุ. จาก สานักนโยบายการคลัง สานักงานเศรษฐกิจการคลัง (2558), สานักงานคณะกรรมการการกระจาย

อานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2562)
 3

โดยในปัจจุบนั องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีแหล่งรายได้แบ่งออกเป็ น 3 ทาง ได้แก่

1.รายได้ท่ีมาจากการที่รฐั บาลจัดเก็บและแบ่งให้ หรือก็คือภาษี จดั สรร เช่น ภาษี ธุรกิจเฉพาะ

ภาษีมลู ค่าเพิ่ม ภาษีค่าธรรมเนียมรถยนต์ ภาษีสรุ าและสรรพาสามิต
2. ภาษี ท่ีรัฐ แบ่ง ให้ คือ ภาษี มูลค่าเพิ่ม ที่รฐั จัดสรรเพิ่ม เติม ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(อปท.) ตามพระราชบัญญัติกาหนดแผนและขัน้ ตอนการกระจายอานาจ และเงินอุดหนุน แบ่งเป็ น เงิน
อุดหนุนทั่วไป และเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ
3. รายได้จากการที่ทอ้ งถิ่นจัดหาและจัดเก็บเอง ได้แก่ ภาษี ท่ีดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษี ป้าย
อากรฆ่าสัตว์ อากรรังนกอีแอ่น ค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต ค่าปรับ ภาษีบารุงท้องที่จดั เก็บจากยาสูบ
นา้ มัน ค่าธรรมเนียมเข้าพักโรงแรม (สานักงบประมาณของรัฐสภา, สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทน
ราษฏร, 2564, น. 5)

จากที่ได้กล่าวไปข้างต้นจะเห็นได้ว่ารายได้จากการที่ทอ้ งถิ่นจัดหาและจัดเก็บเองบางประเภทสามารถ
ส่งผลดีต่อบางพืน้ ที่ อาทิ จังหวัดตรัง จังหวัดกระบี่ จังหวัดชุมพร และจังหวัดพัทลุงที่มีการทาธุรกิจรังนกอีแอ่น
ซึ่งเป็ นธุรกิจสินค้าส่งออกสาคัญของประเทศไทย อากรรังนกอีแอ่นที่เป็ นรายได้จากการจัดเก็บของท้องถิ่นเองนี ้
ยิ่งทาให้จงั หวัดที่ทาธุรกิจ รังนกอีแอ่นได้รบั ผลประโยชน์เพื่อนากลับมาพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ของ
ตน
ปี พ.ศ. มูลค่าการส่งออกรังนก (บาท) มูลค่าการนาเข้ารังนก (บาท)
2550 46,636,743 1,151,665,472
2551 99,164,132 1,351,404,077
2552 176,552,047 1,715,702,738
2553 277,315,925 2,067,849,254
2564 272,617,195 3,449,357,552
2555 61,223,823 2,505,023,159
2556 129,216,587 1,679,339,723
2557 91,921,281 1,728,652,796

ตารางที่ 2: การส่งออกและนาเข้ารังนกของไทย ปี 2550 - 2557

หมายเหตุ. จาก กรมศุลกากร

 4

เมื่อมีการกาเนิดแหล่งรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ดี ความสามารถของการที่จะรับผิดชอบ
ต่อการจัดหาบริการสาธารณะให้ประชาชนของตนในองค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นนัน้ ๆ ยิ่งดีตามไปด้วยเช่นกัน
แต่แหล่งรายได้ของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองไม่สามารถที่จะมีแหล่งกาเนิดรายได้ท่ดี ี และมีสถานะ
ทางการคลังเหมือนกันทัง้ หมดได้ เนื่องมาจากลักษณะทางแผนเมือง ภูมิศาสตร์ ความเติบโตของเมือง ขนาด
ของพืน้ ที่ จานวนประชากร และขนาดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ของแต่ละพืน้ ที่ท่ีมีต่างกัน เมื่อรายได้แต่ละ
พืน้ ที่มีไม่เท่ากันแล้วจึงก่อให้เกิดการพัฒนาที่เหลื่อมลา้ กันไปตามแต่ละพืน้ ที่

ความแตกต่างของแหล่ง รายได้ของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นีเ้ องที่เป็ นองค์ประกอบอัน

นาไปสูป่ ัจจัยที่ทาให้เกิดความเหลื่อมลา้ ทัง้ 2 ข้อ

1. การกระจุกตัวทางเศรษฐกิจในบางพืน้ ที่ทาให้ฐานภาษี ของท้องถิ่นแตกต่างกันตามภูมิภาค

และจังหวัด

2. ความแตกต่างของรายได้ท่ที อ้ งถิ่นจัดเก็บเอง

3. ระบบการดาเนินงานเก็บภาษี
การจัด เก็ บ ภาษี ใ นแต่ ล ะพืน้ ที่ ถื อ ว่ าเป็ น รากฐานที่ ส าคัญ ส าหรับ การพัฒ นาระบบภายในองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นให้เจริญก้าวหน้า มีประสิทธิภาพ และมีความมั่นคง ซึ่งการจัดเก็บภาษี ให้เพียงพอเป็ น
หน้าที่สาคัญขององค์กรที่จะต้องปฏิบตั ิให้สาเร็จลุลว่ ง เพื่อจะมีงบประมาณให้เพียงพอต่อการบริหารงานในทุก
ภาคส่วนภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
สาหรับการจัดเก็บภาษี ในหลาย ๆ พืน้ ที่การปกครอง พบว่ายังมีปัญหาเกิดขึน้ อยู่มากมาย ซึ่งหลาย ๆ
ปั ญ หานั้นสามารถส่ง ผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดาเนินงานต่าง ๆ ได้ล่าช้าลงจนเป็ นปั ญหาทาให้
ประชาชนได้รบั ความเดือดร้อนไปด้วย ตัวอย่างเช่น ปั ญหาหลุมบ่อบนพืน้ ถนนบริเวณ ตาบลดอนทอง อาเภอ
เมือง จังหวัดพิษณุโลก ด้วยที่งบประมาณจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จากัด และมีการดาเนินการที่ล่าช้า
ทาให้ปัญหานีท้ ่ถี ูกร้องเรียนมานานหลายปี ไม่ได้รบั การแก้ไขเป็ นระยะเวลานาน จนต้องมีการเรี่ยไรเงินบริจาค
จากประชาชนในพืน้ ที่เพื่อแก้ไขพืน้ ถนน (กรุ งเทพธุรกิจ , 2557) จากตัวอย่างพบว่า การจัดเก็บภาษี ในแต่ละ
พืน้ ที่ไ ม่ ส อดคล้อง และเหมาะสมกับปั จ จัยรายได้ในพืน้ ที่ นั้น ๆ เพราะแต่ละพืน้ ที่ มี ลักษณะที่แตกต่างกัน
 5

การจัดเก็บภาษีท่ไี ม่สมดุลทาให้เกิดความไม่คล่องตัว ส่งผลให้แต่ละพืน้ ที่พฒ

ั นาไม่เท่ากัน และประชาชนได้รบั
การพัฒนาไม่เท่าเทียมกันในแต่ละท้องที่

รูปภาพที่ 1: ชาวบ้านตาบลดอนทองลงมือซ่อมถนนกันเอง

หมายเหตุ. จาก กรุงเทพธุรกิจ

ด้วยเหตุผลที่ได้อภิปรายในข้างต้น ปั จจุบนั องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถจัดเก็บภาษี ได้ตาม

เป้ า เนื่ อ งจากการเปลี่ ย นแปลงกฎหมาย เช่ น ภาษี โ รงเรื อ นและที่ ดิ น เป็ น ภาษี ท่ี ดิ น และสิ่ ง ปลูก สร้า ง
ตามพระราชบัญญัติภาษีท่ดี ินและสิ่งปลูกสร้าง พ.ศ. 2562 ให้ลดการจัดเก็บภาษีท่ลี ดน้อยลง จากการเก็บภาษี
ผูป้ ระกอบการธุรกิจต่าง ๆ ร้อยละ 100 เป็ นร้อยละ 10 โดยเริ่มบังคับใช้เมื่อ 13 มีนาคม 2562 ซึ่งก่อให้เกิด
ความซับซ้อนและยุ่งยากมากขึน้ ทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดเก็บภาษีได้นอ้ ยลง และจัดเก็บภาษี ไม่ได้
ตามเป้าหมายที่ถกู มอบหมาย ส่งผลให้รายได้ของแต่ละท้องที่ลดลง จนในที่สดุ จึงต้องมีการนาเงินออม หรือเงิน
สะสมออกมาใช้ และบางท้องถิ่น เริ่ม มี ความกัง วลเรื่องความล่าช้าในการชดเชยรายได้ส่วนที่หายไปของ
สานักงานงบประมาณ อาจจะทาให้เกิดผลกระทบร้ายแรง เช่น ไม่มีเงินเดือนจ่ายพนักงาน และการพัฒนาที่
ชะลอหรือหยุดลงจากการขาดแคลนงบประมาณสาหรับการบริหารในพืน้ ที่ (SALIKA, 2564)
นอกจากปั ญ หาที่ ไ ด้ก ล่ า วมา บางพื ้น ที่ ไ ม่ มี ค วามสามารถและทรัพ ยากรที่ จ ะจัด เก็ บ ภาษี จ าก
ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ เช่นตัวอย่างในองค์การบริหารส่วนตาบลกุดหว้า ที่มีการเก็บข้อมูลของผูเ้ สีย
ภาษี ในรู ปแบบเอกสารกระดาษ ทาให้การหาข้อมูลช้าและยุ่งยาก และยิ่งกว่านัน้ ข้อมูลที่ถูกเก็บเอาไว้นนั้ ไม่
เป็ นข้อมูลปั จจุบัน และบางส่วนยังเป็ นข้อมูลเท็จอีกด้วย พนักงานในองค์การบริหารส่วนตาบลต้นหว้า ให้
สัมภาษณ์ว่าเคยมีการเสนอการเปลี่ยนระบบการเก็บข้อมูลเป็ นรูปแบบดิจิตอล แต่ฝ่ายการเมืองในสภาเห็นว่า
 6

เป็ นการเปลืองงบประมาณ และต้องการนางบประมาณไปใช้กับโครงการโครงสร้างภายในเพื่อรักษาคะแนน

เสียงมากกว่า (สุจิตรา, 2559, น. 71-72)

จากที่ไ ด้อภิปรายไว้ข้างต้น กล่าวได้ว่านี่เป็ น ปั ญ หาความเหลื่ อมล า้ ทางการคลัง ที่เ กิดจากความ

แตกต่างของปริมาณภาษี หรือรายได้ท่ีทอ้ งถิ่นนัน้ จัดเก็บเอง ซึ่งส่งผลให้การมอบเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง
ไม่เพียงพอ และทาให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันในการพัฒนาพืน้ ที่ โดยมีระบบภาษีของท้องถิ่นนัน้ ๆ เป็ นปั จจัย
หลัก ซา้ ยังมีอปุ สรรคที่เกิดจากความไม่พร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่ น และระบบการเมืองในท้องถิ่นที่
ไม่สนับสนุนการพัฒนาระบบให้เหมาะสมกับยุคปัจจุบนั

4. กฎหมายทีเ่ กี่ยวข้องและโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ระบอบทางการเมืองและอานาจรัฐเป็ นส่วนกาหนดลักษณะทางการเมือง โดยกลไกของรัฐสามารถ
ควบคุมอานาจรัฐไว้ดว้ ยการใช้นโยบายและกฎหมายมาใช้เพื่อควบคุม ดูแล และปรังปรุ ง หน่วยงานต่าง ๆ
จึงเป็ นเรื่องสาคัญที่จะต้องสามารถควบคุม และกาหนดโครงสร้างของอานาจทั้งภายในและภายนอกไว้ได้
ซึ่งในส่วนหน่วยงานองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนัน้ ก็ถือเป็ นส่วนหนึ่งเช่นเดียวกัน

ภายหลังได้มีความพยายามแก้ไขโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในกฎหมายหลายมาตรา
แต่เนื่องจากระบบราชการไทยขาดการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ให้สามารถปฏิบตั ิงานได้อย่างมีประสิทธิภาพใน
ระบบราชการที่ได้รบั การปรับปรุ ง จึงเกิดความสับสบในการปฏิบตั ิงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพราะ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถปรับตัว และกลายเป็ นช่องโหว่ในการทุจริตทางการเมืองของกลุ่มผูม้ ี
อานาจและกลุม่ ผลประโยชน์บางกลุม่
กฎหมายบางมาตราก่อให้เกิดปัญหามากมาย ยกตัวอย่างเช่น

1.กฎหมายมาตรา 64 หมวด 3 วินยั การเงินการคลัง ส่วนที่ 6 การคลัง

ท้องถิ่น กล่าวไว้ว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องจัดเก็บรายได้ให้
เพียงพอในการจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ” (วิภา,
ม.ป.ป., น. 2)
 7

จากกฎหมายมาตรา 64 ที่กล่าวไปข้างต้น ในความเป็ นจริง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจานวนมาก

ไม่สามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอต่อบริการสาธารณะได้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่จึงจาเป็ นต้อง
พึ่งพาเงินอุดหนุนจากภาครัฐบาลกลางเป็ นหลัก ทาให้แผนงานและโครงการต่าง ๆ ต้องใช้ระยะเวลาให้นานขึน้
เพื่อรอให้เงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลางส่งต่อมาถึงตัวองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น หลายแห่ง ที่ ส ามารถจัดเก็ บรายรับได้เพียงพอต่ อการด าเนิ น บริ ก าร

สาธารณะและกิจกรรมสาธารณะได้ตามกฎหมาย ยกตัวอย่างกรณีศกึ ษาขององค์การบริหารส่วนตาบลกุดหว้า
ที่ยงั คงต้องพึ่งพารายได้จากรัฐบาลจัดเก็บให้ ส่วนรายได้ท่ีจดั เก็บเองยังมีสดั ส่วนที่น้ อย แต่ภารกิจการบริการ
สาธารณะในพืน้ ที่กลับมากขึน้ เรื่อย ๆ ขณะเดียวกัน แม้ตาบลกุดหว้าจะมี อานาจบัง คับจัดเก็ บภาษี ต าม
กฎหมายกาหนดแต่ก็ยงั ประสบปั ญหาการจัดเก็บรายได้ท่ีไม่เต็มที่ และมักมี การขอลดหย่อนยกเว้น (สุจิตรา,
2559, น. 3)

ตัวอย่างปั ญ หาในกรณี ศึกษาองค์การบริหารส่วนตาบลกุดหว้าเป็ นเพียงส่วนเล็ก ๆ ของปั ญหาที่

สามารถพบได้ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั่วประเทศไทย แสดงให้เห็นว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่
สามารถจัดเก็บรายได้ให้เพียงพอต่อความจาเป็ นในการใช้งาน ทาให้เกิดภาระงานที่ไม่สอดคล้องกับรายได้ท่ี
ตาบลนัน้ ๆ มีอยู่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงต้องพึ่งพาเงินอุดหนุนจากรัฐบาลกลาง ก่อให้เกิด ความล่าช้า
ต่อการจัดทาบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะตามมา ซึ่งนับเป็ นหนึ่งในข้อกฎหมายที่ก่อให้เกิดปั ญหา
ความล้าหลังในประเทศไทย
2. รัฐธรรมนูญ 2560 ม.250 วรรคสี่ กล่าวไว้ว่า “รัฐต้องดาเนินการให้องค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่น มีรายได้ของตนเองโดยจัดระบบภาษี จัดสรรภาษีท่ี
เหมาะสม พัฒนาการหารายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น”

จากกฎหมายมาตรา 250 ที่กล่าวไปข้างต้น รัฐบาลไม่ได้ควบคุมการดาเนินการเองทัง้ หมด ในปั จจุบนั

รัฐ บาลกลางไม่ ได้ดาเนินการจัดเก็บระบบภาษี ให้เหมาะกับ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในบางพืน้ ที่ และ
หลังจากรัฐมีนโยบายกระจายอานาจการคลังมากขึน้ ซึ่งส่งผลให้ตวั องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอานาจในการ
จัด สรรภาษี กับ สามารถพัฒ นาสร้า งกฎเกณฑ์ก ารเก็ บ ภาษี ไ ด้เ อง ท าให้รัฐ บาลกลางไม่ ส ามารถเข้า มา
ด าเนิ น การบริ ห ารและพั ฒ นาระบบรายได้ และภาษี ข ององค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ่ น ได้อ ย่ า งเต็ ม ที่
ปั จจัยเหล่านีเ้ ป็ นสิ่งที่ก่อให้ปัญหาเดิมในบางพืน้ ที่ยังปรากฏอยู่ ยกตัวอย่าง ผูเ้ สียภาษี ในเขตเทศบาลนคร
 8

อุดรธานีท่ีมีอาชีพต่างกัน ทาให้แนวทางการพัฒนาประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี ทอ้ งถิ่นของเทศบาลนคร

อุดรธานีโดยรวมต่างกัน แต่รฐั บาลกลางไม่ได้คานึงถึงอาชีพและรายได้ของคนในชุมชนที่แตกต่างกัน บางคนมี
รายได้เพียงพอที่จะสามารถจ่ายภาษี แต่ว่ามีอีกหลายคนที่มีรายได้ไม่เพียงพอต่อการจ่ายภาษี (ทิติยา, ม.ป.ป.,
น. 9)

จากตัวอย่างในย่อหน้าข้างต้น แสดงให้เห็นว่า ภาครัฐไร้ความสามารถ(หรืออาจแค่ไม่สนใจ)เรื่องการ

แก้ปัญหาระบบการจัดเก็บภาษี ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหมาะสมกับ ความเป็ นจริงในปั จจุบนั รัฐบาล
กลางควรคานึงถึงรายได้และอาชีพของคนในชุมชม เพื่อการจัดเก็บภาษี ให้สอดคล้องกับรายได้ของประชาชน
ในพืน้ ที่ พร้อมกับดาเนินการจัดสรรระบบภาษีขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เหมาะสม

นอกจากนี ้ ความสนใจและความสามารถด้า นการพัฒ นาเศรษฐกิ จ ส าหรับ ประชาชนรากหญ้า

โดยเฉพาะในเขตพืน้ ที่ต่างจังหวัดของรัฐบาลกลางคือปั จจัยสาคัญในการแก้ปัญหานี ้ เพราะปั ญหารายได้ของ
ประชาชนผูเ้ สียภาษี ท่วั ประเทศเป็ นปัญหาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีความสามารถที่จะแก้ไขได้เอง

5. การจัดสรรงบประมาณขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น
ระบบการดาเนินงานและโครงการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีการกาหนดระดับงบประมาณที่
แน่นอน ประสิทธิภาพในการกระจายงบประมาณจึงเป็ นสิ่งสาคัญ และควรต้องกระจายงบประมาณให้เพียงพอ
ต่อหน่วยงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อมีแผนกระจายงบประมาณที่ดี การบริหารแผนงานจะมีความ
ราบรื่น และทาให้แผนงานต่าง ๆ สาเร็จไปตามกาหนดเวลาที่ตงั้ ไว้ทนั
การบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็ นระเบียบบริหารที่ถูกบัญญัติขึน้ โดยรัฐบาล
กล่าวคือ รัฐบาลกลางทาหน้าที่เป็ นผูก้ าหนดนโยบายการบริหารและการพัฒนาประเทศ ส่วนองค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่หลักในการดาเนินการด้านภารกิจ และนโยบายที่รัฐ บาลกลางได้ม อบหมายตามแผน
กระจายอานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543 ซึ่งสามารถแบ่งออกเป็ น 6 ประเภทดังต่อนี ้
1. ด้านโครงสร้างพืน้ ฐาน

2. ด้านงานส่งเสริมคุณภาพชีวิต

3. ด้านการจัดระเบียบชุมชน/สังคมและการรักษาความสงบเรียบร้อย
 9

4. ด้านการวางแผนการส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรม และการท่องเที่ยว

5. ด้านการบริหารจัดการและการอนุรกั ษ์ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม
6. ด้านศิล ปะวัฒ นธรรม จารีตประเพณี และภูมิ ปัญหาท้องถิ่น (สุพัฒ น์จิ ตร ลาดบัวขาว,
2563, น. 193-194)

นโยบายข้างต้นแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลกลางได้มีการกระจายอานาจให้ทอ้ งถิ่น ทาให้องค์กรปกครอง

ส่วนท้องถิ่นสามารถจัดสรรหรือแก้ไขการเก็บรายได้เองได้ นั่นคือการจัดสรรโดยมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์
(Strategic Performance Based Budgeting : SPBB) แม้ว่ า องค์ก รปกครองส่ ว นท้อ งถิ่ น ในบางพื ้น ที่ จ ะ
เปลี่ยนแปลงระบบการจัดสรรงบประมาณให้มีประสิทธิภาพและมีความเหมาะสมแล้ว แต่ปัญหาความเหลื่อม
ลา้ ทางการคลังในระดับท้องถิ่นก็ยงั ปรากฏอยู่

รูปภาพที่ 2: ภาพแสดงระบบงบประมาณของประเทศไทยในแต่ชว่ งเวลา

หมายเหตุ. จาก เอกสารวิชาการหรือกฎหมายที่เกี่ยวข้องเพื่อเตรียมความพร้อมสนับสนุนการดาเนินงานของ

คณะกรรมาธิการ

ตัง้ แต่อดีตจนถึงปั จจุบัน ปั ญหาความเหลื่อมลา้ ก็ยังไม่ถูกแก้ นับตัง้ แต่วิธีการจัดสรรแบบเก่านั่นคือ

การจั ด สรรแบบแสดงรายการ (Line-Item Budgeting) ที่ แ จกจ่ า ยงบประมาณตามหมวดค่ า ใช้ จ่ า ย
 10

ซึ่งหน่วยงานต้องใช้งบประมาญให้หมดไป แต่การจัดสรรงบประมาณแบบนี ้ขาดความคล่องตัวในการบริหาร

และไม่มีการตรวจสอบประสิทธิภาพกับผลงานจากบริหารงบประมาณ ส่งผลให้ในบางองค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่นที่เป็ นจุดรวมเศรษฐกิจสามารถเขียนคาร้องยื่นเรื่องของบประมาณที่เกินจริงได้ เมื่อเทียบกับบางองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่ได้มีเศรษฐกิจดีเทียบเท่า ทาให้บางพืน้ ที่ไม่สามารถพัฒนาได้เท่าที่ควร

การจัดสรรโดย มุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance Based Budgeting : SPBB)

แม้ว่าจะเป็ นแผนการจัด สรรที่มี ระเบียบที่รัด กุม กว่ า แต่ก็ ไ ม่ สามารถแก้ปัญหาความเหลื่อมล า้ ได้อ ย่ า งมี
ประสิทธิภาพ โดยการจัดสรรงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ (Strategic Performance Based
Budgeting : SPBB) ได้แบ่ง ระดับความรับผิดชอบเป็ น 3 ระดับ คือ ระดับชาติ ระดับกระทรวง และระดับ
หน่วยงาน ซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อยู่ในระดับหน่วยงาน ส่งผลให้รฐั บาลกลางจะจัดสรรงบประมาณให้
ตามความต้องการ ผลผลิต (Output) ของแต่ละองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่ยุทธศาสตร์ชาติกาหนด แต่
ยุทธศาสตร์ชาติเองเมื่อถูกร่างไว้แล้ว การแก้ไขปรับเปลี่ยนจึงเป็ นไปได้ยาก ทาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่
มีผลผลิตไม่ตรงกับยุทธศาสตร์ชาติในปั จจุบนั ขาดอิสระในด้านการบริหารงบประมาณ ก่อให้เกิดปั ญหา และ
ความเหลื่อมลา้ ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง

ปั ญหาความเหลื่อมลา้ ทางการคลังระดับท้องถิ่ น ส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีการบริหาร

งบประมาณที่มีประสิทธิภาพ ซึ่งเกิดจากการจัดสรรงบประมาณที่ไม่ยืดหยุ่นหรือขาดความคล่อง และไร้การ
ตรวจสอบ ส่งผลให้ระบบราชการในภาพรวมไม่พฒ ั นาเท่าที่ควร เนื่องจากการจัดสรรงบประมาณที่เหลื่อมลา้
กัน

6. บทสรุป
การทบทวนถึงข้อถกเถียงต่าง ๆ ข้างต้น สะท้อนถึงความสาคัญของปั ญหาหลายอย่างภายในระบบ
ซึ่งจากการศึกษาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเรื่องความเหลื่อมลา้ ทางการคลัง พบว่ามีการกระจายอานาจ และ
การจัดการทางการคลังที่บ่งชีถ้ ึงปั ญหา เมื่อวิเคราะห์และประมวลปั จจัยเหล่านี ้ จะพบว่าต้นตอของปั ญหามา
จากหลายประเด็นในระบบราชการ
 11

การศึกษาปั ญหาดังกล่าวพบว่าส่วนหนึ่งเกิดจากการกระจุกตัวทางเศรษฐกิจ ทาให้การจัดเก็บภาษี

ภายในท้องถิ่นต่าง ๆ มีความแตกต่างกัน ซึ่งมาจากความเหลื่อมลา้ และการพัฒนาที่ไม่เท่ากัน ส่งผลต่อปั จจัย
รายได้ของแต่ละพืน้ ที่ และระบบการจัดเก็บภาษี ในแต่ละท้องถิ่น เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละ
พืน้ ที่มีการดาเนินงานไม่เหมือนกัน ในบางแห่งอาจมีประสิทธิภาพ แต่ อีกหลายแห่งประสบกับปั ญหาความ
ล่ า ช้า หรื อ อาจมาจากความซั บ ซ้อ นในแง่ ท างกฎหมายที่ ก ล่ า วมา ท าให้เ กิ ด การจั ด การที่ ไ ม่ เ ท่ า กั น
ประเด็นเหล่านีส้ ่งผลให้เกิดคุณภาพความเป็ นอยู่ของประชาชนที่ไม่เท่ากัน จนสุดท้ายจึงไม่สามารถมีการ
จัดเก็บภาษีได้ตามเป้า ส่งผลให้เกิดการเก็บภาษีท่ไี ม่ตรงตามเป้าหมายที่ตงั้ ไว้
ประเด็นสุดท้าย คือ การจัดสรรด้านงบประมาณ ซึ่งเป็ นผลมาจากการจัดการของรัฐบาลกลางที่เน้น
การกระจายให้อย่างเป็ นระบบ แต่ก็ไม่สามารถจัดการกับปั ญหาความเหลื่อมลา้ ได้ เนื่องจากระบบการจัดสรร
งบประมาณของแต่ละพืน้ ที่มีไม่เท่ากัน ไม่มีประสิทธิภาพตามยุทธศาสตร์ชาติ ก่อให้เกิดปั ญหาในหลาย ๆ
พืน้ ที่ไม่มีความคล่องตัว ขาดความสมดุลเพราะขาดอิสระในการบริหารงบประมาณตามแหล่งพืน้ ที่ท่ีแตกต่าง
กัน ส่งผลกระทบต่อกันเป็ นลาดับขัน้ ไม่มีท่ีสนิ ้ สุด

ปัญหาหลายอย่างที่ได้อภิปรายไว้นนั้ ล้วนแต่เกิดจากความล้าหลังในการจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพใน
เรื่องการดูแลและจัดการทางการคลัง ของรัฐบาลกลาง ก่อให้เกิดอุปสรรค และความไม่เท่าเทียมของระบบ
ส่งผลให้เกิดความเหลื่อมลา้ ในระบบราชการ ก่อให้เกิดความเสียหาย ส่งผลกระทบแก่ประชาชนและสัง คม
ดังนัน้ แล้วรายงานฉบับนีจ้ ึงขอเสนอให้ลงมือแก้ไขในปั ญหานีเ้ พื่อพัฒนาระบบราชการไทยให้สามารถบริการ
ประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ
เอกสารอ้างอิง
กรุงเทพธุรกิจ. (30 กันยายน 2557). ชาวบ้านต.ดอนทอง จ.พิษณุโลก กว่า 100คน ช่วยกันเทปูนซ่อมแซมถนน
ทางเข้า หมู่ บ้า น ระยะทาง15กม. ที่ เ ป็ นหลุ ม -บ่ อ . [Image]. สื บ ค้น 25 มกราคม 2566, จาก
https://www.bangkokbiznews.com/social/608259

ดิเรก ปั ทมสิริวัฒน์. (2559). การคลังท้องถิ่น : การขยายฐานรายได้และมาตรฐานการลดความเหลื่อมลา้ .

สื บ ค้น จาก https://www.kpi.ac.th/media/pdf/book/00_การคลัง ท้อ งถิ่ น _การขยายฐานราชได้
ท้องถิ่นฯ_b4f72f16afa99d4572762a1a2fd88d44.pdf

ทิติยา อรดี. (ม.ป.ป.). แนวทางการพัฒนาประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษี ทอ้ งถิ่นของ เทศบาลนครอุดรธานี

(รายงานผลการวิจยั ) สถานที่พิมพ์: มหาวิทยาลัยรามคาแหง.

นันทนิตย์ นวลมณี. (ม.ป.ป.). แสดงระบบงบประมาณของประเทศไทยในแต่ละช่วงเวลา. [Image]. สืบค้น 7

กุมภาพันธ์ 2566, จาก
parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ewt_dl_link.php?nid=43967&fbclid=IwAR2
kB34qBeLqSoKmSprfsxeKIF-ujLsUf6eYI50CzoZUuM17NUOzDph3FYk

ปิ ยะลักษณ์ พุทธวงศ์. (2014). ความไม่เท่าเทียมกันทางการคลังขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับ

ตาบล. วารสารเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ , 18(2), 99-103. สืบค้นจาก https://so01.tci-
thaijo.org/index.php/CMJE/article/view/60991/50238

วิภา ธูสรานนท์. (ม.ป.ป.). กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการเงิน การคลัง ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. ม.ป.ท.:

ม.ป.พ.

สุจิตรา ภูลายขาว. (2559). ปัญหาการจัดเก็บรายได้ท่จี ดั เก็บเองขององค์กรปกครองท้องถิ่น: กรณีศกึ ษา

องค์การบริหารส่วนตาบลกุดหว้า อาเภอกุฉินารายณ์ จังหวัดกาฬสินธุ์ (วิทยาพนธ์ปริญญา
มหาบัณฑิต). สถานที่พิมพ์: มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. สืบค้นจาก
http://ethesisarchive.library.tu.ac.th/thesis/2016/TU_2016_5803011302_5071_4396.pdf?fbcli
d=IwAR3KkflsanKVcWeql8ICaplhDVNkV-ayzko6EW6hafrpr5LTJcgsgpld4SI
สุพฒ
ั น์จิตร ลาดบัวขาว. (2020). การคลังท้องถิ่น: สภาพปัญหา และแนวทางแก้ไข. วารสารรัฐศาสตร์และรัฐ
ประศาสนศาสตร์, 11(1), 193-195. สืบค้นจาก polscicmujournaluserGroup8-
TemplateSupatjit.pdf
สานักงบประมาณของรัฐสภา, สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทนราษฏร. (2564). รายงานวิเคราะห์รายได้ของ
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (รายงานผลการวิจัย) สานักการพิมพ์: สานักงานเลขาธิการสภาผูแ้ ทน
ราษฏร.

แบบเสนอโครงการบริการวิชาการ เพื่อขอรับการสนับสนุนงบประมาณ. (ม.ป.ป.). ม.ป.ท.: ม.ป.พ.. สืบค้นจาก

https://cdn.fbsbx.com/v/t59.2708-
21/328729807_1298265294239675_1015286381780877203_n.doc/o9XbaHMa692oeo55jQ
ul-2.doc?_nc_cat=110&ccb=1-
7&_nc_sid=0cab14&_nc_eui2=AeHQdIgtlOWaFncMX0o73ahX9F8SSrHJD3D0XxJKsckPcO
bMqr44M11diQPtc0GYqVGM2AoOeIQZm9VkoTuafARP&_nc_ohc=Ceu_kx8A5V0AX-
EdgtA&_nc_ht=cdn.fbsbx.com&oh=03_AdSf7U9OA96Xt2-
W4WpJJgCIxrG2k_WeSsVZzW876XMMxw&oe=63E3ECC6&dl=1

SALIKA. (2564, 14 ตุลาคม). เงินสะสมใกล้หมด! ภาษีทอ้ งถิ่นวิกฤต. SALIKA. สืบค้นจาก

https://www.salika.co/2021/10/14/local-tax-crisis/