บทที่ 5

การคลังและการงบประมาณสาธารณะ

ระบบการคลังเป็ นส่ วนหนึ่งของระบบการบริ หารราชการแผ่นดิน มีความสาคัญต่อผลการ

ดาเนิ นงานของรัฐบาล มีขอบข่ายที่กว้างขวาง มีความสัมพันธ์กบั หน่วยงานรัฐทุกหน่วยงาน การ
คลังเป็ นการศึกษาถึงเศรษฐกิจภาครัฐบาล ซึ่ งเป็ นเรื่ องเกี่ยวกับการหารายได้เพื่อนามาใช้จ่ายใน
กิจกรรมต่าง ๆ ที่เป็ นประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ โดยมีรัฐบาลเป็ นผูด้ ูแลเกี่ยวกับรายรับและ
รายจ่ายให้เหมาะสม การคลังนั้นมีขอบเขตครอบคลุมในเรื่ องรายรับของรัฐบาล รายจ่าย ของรัฐบาล
และงบประมาณแผ่นดิ น การบริ หารภาษี อากรและการจัดหารายได้ การบริ หารหนี้ ส าธารณะ
เป็ นต้น
การบริ หารงบประมาณ จะเกี่ยวข้องการจัดเก็บรายได้และการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลซึ่ ง
จะต้องอยู่ในขอบเขตของกฎหมายที่ ฝ่ายนิ ติบัญญัติเป็ นผูก้ าหนดให้ฝ่ายบริ หารดาเนิ นการ เช่ น
การงบประมาณแผ่นดิน ฝ่ ายบริ หารต้องเสนองบประมาณรายจ่ายให้ฝ่ายนิติบญั ญัติพิจารณาอนุมตั ิ
เสี ยก่อน ฝ่ ายบริ หารจึงจะดาเนินการใช้จ่ายได้ เป็ นต้น
ในบทนี้ ผูเ้ ขี ย นจะได้อธิ บ ายหั วข้อ เกี่ ย วกับ การคลัง และงบประมาณสาธารณะ โดยมี
รายละเอียดในแต่ละหัวข้อ ดังนี้

ความหมายของการคลัง
คาว่าการคลัง (Public Finance) ได้มีนกั วิชาการได้ให้คานิยามไว้หลากหลายดังนี้
อรัญ ธรรมโน (2548 : 10) ได้อธิบายว่า การคลังเป็ นการศึกษาเกี่ยวกับข้อเท็จจริ ง ทฤษฎี
วิธีการ และผลกระทบกระเทือนของการรับและจ่ายเงินของรัฐบาล และการบริ หารหนี้สาธารณะ
ไพรัช ตระการศิรินนท์ (2550: 1-4) ได้ให้ความหมายไว้ว่า นโยบายเชิงควบคุมของรัฐบาล
จะมีผลกระทบอย่างสาคัญต่อการจัดสรรทรัพยากร นโยบายเหล่านี้ บางครั้งต้องนามาตรการใช้จ่าย
ของรั ฐ บาลหรื อมาตรการด้า นภาษี ม าใช้ จึ ง จะสามารถบรรลุ เ ป้ า หมายที่ รั ฐ บาลก าหนดนั ก
เศรษฐศาสตร์ การคลังภาครัฐ จะศึกษาวิเคราะห์ท้ งั ผลกระทบที่เกิดจากกิจกรรมการจัดเก็บภาษีและ
การใช้จ่ายที่รัฐบาลสมควรจะกระทามุมมองต่างๆ เกี่ยวกับหน้าที่ทางเศรษฐกิจของรัฐบาลมักจะ
ได้รับอิทธิพลจากทัศนคติทวั่ ไปที่เกิดจากความสัมพันธ์ระหว่างปัจเจกบุคคลที่มีต่อภาครัฐ
ธัญญณัฐ ญาณมโนวิศิษฏ์ (2552: 25) ได้ให้ความหมายไว้วา่ การคลังเป็ นการศึกษากิจกรรม
การหารายได้และการใช้จ่ายของรัฐบาล การอธิ บายเกี่ยวกับการใช้จ่ายการเงินงบประมาณ ภาษี
 106

อากรรายจ่ายสาธารณะและหนี้ สาธารณะ การคลังยังเป็ นการศึกษาผลกระทบต่างๆ ของบประมาณ

ต่อระบบเศรษฐกิจ โดยเฉพาะผลกระทบต่อการบรรลุเป้ าหมายสาคัญทางเศรษฐกิจในด้านความ
เจริ ญ เติ บ โตทางเศรษฐกิ จ เสถี ย รภาพทางเศรษฐกิ จ ความเป็ นธรรมทางเศรษฐกิ จ ตลอดจน
ประสิ ทธิภาพการบริ หาร การจัดสรรทรัพยากร การกระจายรายได้ การรักษาเสถียรภาพและความ
เจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจ และการประสานงบประมาณ
ป๋ วย อึ้งภากร (2498; อ้างใน พรชัย ฐีระเวช, 2558 : 14) ได้ให้ความหมายหรื อคาจากัด
ความของ การคลัง คือ การเงินของส่วนกลางของชาติ
บุญชนะ อัตถากร (2508; อ้างใน พรชัย ฐี ระเวช, 2558 : 14) ได้ให้ความหมายการคลัง
หมายถึง การคลังของประเทศหรื อของรัฐ ซึ่งทาในนามของราษฎร ทั้งนี้ ย่อมเกี่ยวกับการที่รัฐบาล
จะหารายได้ให้แก่รัฐ และการจ่ายเงินนั้น ๆ
กล่ า วโดยสรุ ป การคลัง เป็ นการศึ ก ษาถึ ง รายรั บ ของรั ฐ บาล รายจ่ า ยของรั ฐ บาล หนี้
สาธารณะ นโยบายการคลัง และนโยบายการเงิ น หรื อ การคลัง เป็ นการศึ ก ษาแนวคิ ด ทฤษฎี
พฤติกรรม กิจกรรมการดาเนิ นงาน ตลอดจนแนวปฏิบตั ิต่างๆ เกี่ยวกับการหารายได้ การใช้จ่าย
สาธารณะ การภาษีอากร การก่อหนี้ สาธารณะ บทบาทรัฐบาลในระบบเศรษฐกิจ นโยบายการเงิน
และนโยบายการคลังระดับประเทศและระดับท้องถิ่น รวมทั้งการศึกษาผลกระทบจากการกิจกรรม
การดาเนินการต่างๆ ทางการคลังที่มีต่อสังคมและประโยชน์โดยส่ วนรวม

รายรับและรายจ่ ายของภาครัฐ
การคลังมีความสาคัญในฐานะที่เป็ นเครื่ องมือทางเศรษฐกิจและการบริ หารของรัฐในการที่
จะช่วยให้รัฐบาลได้ทาหน้าที่ทางเศรษฐกิจในการจัดสรรทรัพยากรทางสังคม การกระจายรายได้
ของสังคม และการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจได้อย่างมีประสิ ทธิผลมากที่สุด ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับ
รายรับและรายจ่าย
ไชยา เกษารัตน์ (2556 : 238-240) ได้กล่าวถึงรายรับและรายจ่ายของภาครัฐไว้ดงั นี้
รายรับของรัฐบาลสามารถพิจารณาที่มาได้เป็ น 3 แหล่งใหญ่ๆ ได้แก่ 1) มาจากรายได้ของ
รัฐบาล 2) มาจากเงินกู้ และ 3) มาจากเงินคงคลัง อธิบายได้ดงั นี้
1. รายได้ของรัฐบาล ประกอบด้วย ภาษีอากร การขายสิ นค้าและบริ การ รัฐพาณิ ชย์ และ
อื่นๆ เช่น ค่าปรับ ค่าภาคหลวง (เงินค่าธรรมเนี ยม แร่ ปิ โตรเลียม ป่ าไม้) ฤชากร (เงินที่ได้จาก
ค่าธรรมเนี ยม) การผลิตเหรี ยญกษาปณ์ ภาษีแบ่งออกเป็ น 2 ประเภทหลักๆ ได้แก่ 1) ภาษีทางตรง
(Direct Tax) และ 2) ภาษีทางอ้อม (Indirect Tax)
 107

1.1 ภาษีทางตรง (Direct Tax) ภาษีทางตรงเป็ นภาษีที่เก็บมีรายได้โดยตรงหรื อผูท้ ี่

เป็ นเจ้าของทรัพย์สิน เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล การเสี ยภาษีจะต้องชาระ
ตั้งแต่เดือนมกราคมถึงเดือนมีนาคมของทุกปี โดยบัญชีอตั ราภาษีเงินได้สาหรับบุคคลธรรมดาที่ตอ้ ง
ชาระภาษี
1.2 ภาษีทางอ้อม (Indirect Tax) ภาษีทางอ้อมเป็ นภาษีที่เก็บจากบุคคลหนึ่ งแล้ว
บุ ค คลนั้นผลัก ภาระการเสี ยภาษี น้ ันไปให้อีก บุ คคลหนึ่ ง โดยประเทศภาษี ท างอ้อม ได้แก่ ภาษี
ศุลกากร เป็ นภาษีที่เก็บจากการนาเข้าและส่งออกสิ นค้า ภาษีสรรพสามิต เป็ นภาษีที่เก็บจากการผลิต
หรื อจาหน่ายสิ นค้าบางชนิ ด เช่น น้ ามันเชื้อเพลิง ก๊าซ เครื่ องดื่ม ยานัตถุ์ ไพ่ ไม้ขีด ปูนซี เมนต์ เป็ น
ต้น สรรพากร เช่น อากรมหรสพ ภาษีมูลค่าเพิม่ เป็ นต้น
1.3 เงิ น กู้ (state loan) เงิ น กู้ ข องรั ฐ บาลนั้ นมี ท้ ั ง กู้ ภ ายในประเทศและผู ้จ าก
ต่างประเทศ เรี ยกว่า “หนี้ สาธารณะ” การกู้เงิ นของรั ฐบาลนั้น แหล่งเงิ นกู้ภายในประเทศ ได้แก่
ธนาคารแห่ งประเทศไทย ธนาคารออมสิ น ธนาคารพาณิ ชย์ องค์การ สถาบันมูลนิ ธิ บริ ษทั หรื อ
ประชาชน ส่ วนแหล่ ง เงิ นกู้ภายนอกประเทศ ได้แก่ องค์ก ารระหว่า งประเทศ สถาบันการเงิ น
ต่างประเทศ และรัฐบาลต่างประเทศ
1.4 เงินคงคลัง (Treasury) เงินคงคลังเป็ นเงินที่รัฐบาลมีอยู่แต่ไม่ได้นาออกมาใช้
เงินนี้อาจจะเหลือจากงบประมาณในปี ก่อน
นอกจากนี้ จรั ส สุ วรรณมาลา (2541 : 37) และ เฉลิ มพงศ์ มี ส มนัย (2559 : 11-12) ได้
อธิบายเกี่ยวกับได้ได้ของรัฐบาล สรุ ปได้ ดังนี้
1. รายได้จากภาษีเงิ นได้ท้ งั บุคคลธรรมดาและนิ ติบุคคล ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีธุรกิ จ
เฉพาะ ภาษีน้ ามัน ผลิตภัณฑ์น้ ามัน ค่าภาคหลวงแร่ ค่าภาคหลวงปิ โตรเลียม ภาษีทรัพยากรธรรมชาติ
ต่าง ๆ นอกจากนั้นยังมีสิ่งที่รัฐถือว่าเป็ นรายได้ คือ
1.1 การขายสิ่ งของและบริ การ ได้แก่ การขายหลักทรัพย์ และทรัพย์สิน
1.2 การขายบริ การ ประกอบด้วย ค่าบริ การ และค่าเช่า
1.3 รายได้จากรั ฐพาณิ ชย์ ประกอบด้วย ผลกาไรขององค์ก รรั ฐบาล หน่ วยงาน
ธุรกิจที่รัฐบาลเป็ นเจ้าของ รายได้จากโรงงานยาสู บ สานักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล และเงินปันผล
จากบริ ษทั ที่รัฐบาลถือหุน้
1.4 รายได้อื่น ๆ ประกอบด้วย ค่าแสตมป์ ฤชากร ค่าปรับ เงินรับคืน และรายได้
เบ็ดเตล็ด
1.5 เงินกูจ้ ากทั้งในและต่างประเทศ
 108

2. รายจ่ า ยของรั ฐ บาล การใช้จ่ า ยของรั ฐ บาลเพื่ อ ก่ อ ให้ เ กิ ด การเปลี่ ย นแปลงทาง

เศรษฐกิ จให้เป็ นไปในทางที่ดีข้ ึน ส่ งเสริ มการเจริ ญเติ บโตทางเศรษฐกิจ การกระจายรายได้เพื่อ
สร้างความเป็ นธรรมในสังคมและเป็ นการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจอีกด้วย ในปัจจุบนั รายจ่าย
ของรัฐบาลยิง่ เพิม่ สู งขึ้นเรื่ อยๆ ซึ่ งอาจมีเหตุผลสาคัญๆ เช่น การเจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจที่รวดเร็ว
จึ ง ต้อ งเพิ่ ม งบประมาณในการลงทุ น ต่ า งๆ การเพิ่ ม ขึ้ น ของประชากร ซึ่ งอาจส่ ง ผลให้ เ พิ่ ม
งบประมาณทางด้านสาธารณสุ ข ด้านการศึกษา เป็ นต้น โดยทัว่ ไปรัฐบาลใช้จ่ายไปกับภารกิ จและ
กิจที่สาคัญสาคัญๆ 20 ภารกิจ โดยพิจ ารณาจาก 20 กระทรวงของประเทศไทย (พระราชบัญญัติ
ปรับปรุ งกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.2562)
1) สานักนายกรัฐมนตรี
2) กระทรวงกลาโหม
3) กระทรวงการคลัง
4) กระทรวงการต่างประเทศ
5) กระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา
6) กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมัน่ คงของมนุษย์
7) กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
8) กระทรวงคมนาคม
9) กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่ งแวดล้อม
10) กระทรวงดิจิทลั เพื่อเศรษฐกิจและสังคม
11) กระทรวงพลังงาน
12) กระทรวงพาณิชย์
13) กระทรวงมหาดไทย
14) กระทรวงยุติธรรม
15) กระทรวงแรงงาน
16) กระทรวงวัฒนธรรม
17) กระทรวงการอุดมศึกษา วิทยาศาสตร์ วิจยั และนวัตกรรม
18) กระทรวงศึกษาธิการ
19) กระทรวงสาธารณสุข
20) กระทรวงอุตสาหกรรม
 109

รายจ่าย ซึ่ งมักเรี ยกว่าเงินงบประมาณรายจ่าย ประกอบด้วย รายจ่ายด้านต่าง ๆ

ได้แก่ งบประมาณที่ใช้ในโครงการพัฒนาของรัฐ เช่น การพัฒนาแหล่งน้ า การศึกษา การพัฒนาด้าน
การเกษตร การอุตสาหกรรม วิทยาศาสตร์ ตลอดจนการชาระเงินกูแ้ ละการลงทุน เป็ นต้น
การพิจารณาถึงผลของรายจ่ายรัฐบาลนั้น อาจพิจารณาถึงการใช้จ่ายแต่ละประเภท
ของรัฐบาลว่ามีผลต่อการเพิ่มประสิ ทธิ ภาพการผลิตของประเทศหรื อไม่ อาจพิจารณาได้ดงั นี้ (พนม
ทินกร ณ อยุธยา, 2532: 300)
2.1 รายจ่ายที่เพิ่มประสิ ทธิ ภาพการผลิตโดยตรง มีลกั ษณะเป็ นการใช้จ่ายเพื่อการ
ลงทุน อันจะช่วยให้ประเทศมีความสามารถในการขยายการผลิตเพิ่มขึ้นในอนาคต เช่น การสร้าง
แหล่งพลังงาน การค้นคว้าวิจยั การศึกษา เป็ นต้น ถึงเรี ยกอีกอย่างว่า “รายจ่ายลงทุน”
2.2 รายจ่ายที่ไม่ได้เพิ่มประสิ ทธิ ภาพการผลิตโดยตรง ลักษณะการใช้จ่ายเพื่อการ
บริ โ ภค เช่ น การรั ก ษาความสงบเรี ย บร้ อ ยภายในภายนอกประเทศ การใช้จ่ า ยเกี่ ย วกับ การ
บริ หารงานของรัฐบาล สวัสดิการของประชาชน เป็ นต้น หรื อเรี ยกอีกอย่างว่า “รายจ่ายประจา”
3. หนี้สาธารณะ (Public Debt)
หนี้ สาธารณะ (Public Debt) หรื อ หนี้ ของรั ฐ บาล (Government Debt) หมายถึ ง
หนี้ สินที่รัฐบาลก่อขึ้นเพื่อนามาใช้จ่ายในกิจกรรมของรัฐบาล และที่อยู่ในรู ปของสัญญาใช้เงินที่
รัฐบาลให้ไว้แก่ผทู ้ ี่รัฐบาลกูย้ ืม ว่ารัฐบาลจะช่วยยืมเงินต้นที่กูม้ าพร้อมทั้งดอกเบี้ยจานวนหนึ่ ง เมื่อ
ครบกาหนดเวลาตามสัญญา การก่อหนี้สาธารณะมีวตั ถุประสงค์ ดังนี้
3.1 เพื่อใช้จ่ายในการลงทุน
3.2 เพื่อศึกษาสภาพทางเศรษฐกิจ
3.3 เพื่อชดเชยงบประมาณที่ขาดดุล
3.4 เพื่อใช้จ่ายกรณีฉุกเฉิน
3.5 เพื่อรักษาและเพิ่มทุนสารองระหว่างประเทศ
3.6 เพื่อระดมทุนที่ไม่ได้ใช้ประโยชน์ในด้านการพัฒนาประเทศ
3.7 เพื่อนามาหมุนเวียนใช้หนี้เก่า
3.8 เพื่อปรับปรุ งโครงสร้างภาระหนี้ให้มีการกระจายหนี้ดีข้ ึน (Refinancing)
ทั้งนี้ หนี้ สาธารณะ หมายถึง ข้อผูกพันของรัฐบาลซึ่ งเกิดจากการกูย้ ืมโดยตรงและการค้ า
ประกันเงินกูโ้ ดยรัฐบาล รวมทั้งเงินปริ วรรตที่รัฐบาลรับรอง แบ่งเป็ น
1. หนี้ ภายในประเทศ หมายถึง ข้อผูกพันในการกู้ยืมเงินโดยตรงของรั ฐบาล
จากภายในประเทศ และการค้ าประกันเงินกูข้ องหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ
 110

2. หนี้ต่างประเทศ หมายถึง เงินที่กยู้ มื โดยตรงของรัฐบาลจากต่างประเทศ และ

การค้ าประกันเงินกูข้ องหน่วยงานรัฐวิสาหกิจ
กล่ า วโดยสรุ ป รายรั บ ของประเทศได้ม าจากการจัด เก็ บ ภาษี ท ั่ง ภาษี ท างตรงและภาษี
ทางอ้อมในกิจการต่างๆภายในประเทศและการนาเข้าส่ งออกระหว่างประเทศเป็ นรายได้หลักของ
ภาครัฐที่ใช้ในการหารายได้เข้าประเทศโดยการบริ หารจัดการงบประมาณผ่านรัฐสภาให้กระทรวง
ต่างๆ รายจ่ายภาครัฐเกิดจากรายจ่ายประจาและรายจ่ายในการลงทุนต่างๆที่รัฐบาลและกระทรวงได้
มีการบริ หารจัดการ
หน้ าที่ของการบริหารการคลัง
การบริ หารการคลังมีความสาคัญต่อเศรษฐกิจของประเทศไทยหน้าที่ 3 ประการ คือ หน้าที่
ในการจัดสรรทรัพยากรหน้าที่ในการกระจายรายได้และหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
หน้าที่ดงั กล่าวนี้ ไม่อาจแยกออกจากกันได้อย่างชัดเจนเพราะหน้าที่แต่ละด้านล้วนมีผลกระทบซึ่ ง
กันและกันเสมอซึ่ งมีผลต่อเศรษฐกิจโดยส่ วนรวมของประเทศ ซึ่ งจีระ ประทีป (2551 : 257-258)
เฉลิมพงศ์ มีสมนัย (2559 : 5-6) และสถาพร วิชยั รัมย์ (2559: 263-264) ได้อธิบายเกี่ยวกับหน้าที่การ
บริ หารการคลัง สรุ ปได้ดงั นี้

1. หน้ าที่ในการจัดสรรทรัพยากร (the Allocation Function) ด้วยเหตุที่กลไกตลาดไม่

สามารถท าหน้า ที่ ใ นการจัด สรรทรั พ ยากรของสั ง คมได้อ ย่ า งเหมาะสมและมี ป ระสิ ท ธิ ภ าพ
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การจัดสรรทรั พยากรเพื่อจัดบริ การสาธารณะ เอกชนแต่ละคนไม่ค่อยมี ใ คร
ยินยอมเสี ยค่าใช้จ่ายส่ วนตัวเพื่อการจัดบริ การสาธารณะที่มีผใู ้ ช้บริ การจานวนมาก อาทิ การสร้าง
ถนน การชลประทาน การรักษาความสงบเรี ยบร้อย การป้องกันประเทศ และการสาธารณสุ ข ดังนั้น
จึงเป็ นหน้าที่ของรัฐบาลที่จะต้องเข้ามาดาเนิ นการจัดบริ การสาธารณะแทนกลไกตลาด โดยมีการ
จัดเก็บภาษีเพื่อนามาใช้จ่ายในการจัดบริ การสาธารณะดังกล่าว โดยรัฐบาลจะต้องดาเนินนโยบาย
และมาตรการการคลัง อย่า งเหมาะสมเพื่ อให้ส ามารถจัดบริ ก ารสาธารณะได้อย่ า งทั่วถึ ง และมี
ประสิ ทธิภาพ ในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการบริ การสาธารณะโดยรัฐบาล อาจมีการจัดแบ่งหน้าที่
ในการจัดสรรทรัพยากรตามประเภทและลักษณะของบริ การสาธารณะ โดยบริ การสาธารณะขนาด
ใหญ่หรื อบริ การสาธารณะที่มีผใู ้ ช้บริ การกว้างขวางครอบคลุมทั้งประเทศให้เป็ นหน้าที่ของรัฐบาล
กลางในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อจัดบริ การดังกล่าว และบริ การสาธารณะขนาดย่อมที่มีผใู ้ ช้บริ การ
เฉพาะพื้นที่ ให้เป็ นหน้าที่ ของรั ฐบาลท้องถิ่ นหรื อองค์ก รปกครองส่ วนท้องถิ่ นในการจัดบริ ก าร
สาธารณะนั้น ๆ
 111

2. หน้ าที่ในการกระจายรายได้ (the Distribution Function) ในการดาเนิ นกิจกรรม

ทางเศรษฐกิจและสังคม รัฐบาลจาเป็ นต้องเข้ามาทาหน้าที่จดั ระบบการกระจายรายได้และความมัง่
คัง่ ให้ประชาชนทุกคนได้รับประโยชน์อย่างทัว่ ถึงเป็ นธรรมและอยูด่ ว้ ยกันอย่างสงบสุ ข โดยรัฐบาล
อาจใช้นโยบายและเครื่ องมือทางการคลังเพื่อแก้ปัญหาการกระจายรายได้ ผ่านมาตรการทางด้าน
รายได้ โดยรัฐบาลสามารถเลือกใช้การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า ซึ่งจะเก็บภาษีจากผูม้ ีรายได้มากใน
อัตราที่สูง เพื่อนารายได้มาให้การสงเคราะห์ช่วยเหลือผูม้ ีรายได้นอ้ ย หรื อจัดเก็บภาษีสินค้าฟุ่ มเฟื อย
ในอัตราสู งเพื่อนารายได้มาอุดหนุนสิ นค้าที่จาเป็ นแก่การครองชีพของคนทัว่ ไป สาหรับมาตรการ
ด้านรายจ่ายรัฐบาลอาจจัดสรรงบประมาณเพื่อดาเนินโครงการให้ความช่วยเหลือผูม้ ีรายได้นอ้ ยหรื อ
ผูด้ อ้ ยโอกาส ได้แก่ การให้การสงเคราะห์ผูม้ ีรายได้น้อยในด้านการรักษาพยาบาล การจัดหาที่อยู่
อาศัยราคาถูกแก่ผมู ้ ีรายได้นอ้ ย การสงเคราะห์คนชรา และการให้การช่วยเหลือคนว่างงาน เป็ นต้น
3. หน้ าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (The Stabilization Function) เพื่อให้
การจัดสรรทรัพยากรเป็ นไปอย่างมีประสิ ทธิ ภาพและการกระจายรายได้ของสังคมเป็ นไปอย่าง
ยุติธรรม รัฐบาลจาเป็ นต้องควบคุมภาวะเศรษฐกิจให้การเจริ ญเติบโตอย่างมีเสถียรภาพ โดยพยายาม
รักษาระดับการจ้างงานให้อยู่ในอัตราที่สูง พร้อมทั้งควบคุมระดับราคาให้มีเสถียรภาพและให้การ
ขยายตัวทางเศรษฐกิ จของประเทศอยู่ในระดับที่ น่าพอใจ ซึ่ งรั ฐบาลสามารถใช้ท้ งั เครื่ องมื อทาง
การเงิน (Monetary Instruments) และเครื่ องมือทางการคลัง (Fiscal Instruments) ในการช่วยรักษา
เศรษฐกิจของประเทศ โดยในการใช้เครื่ องมือทางการเงินรัฐบาลอาจควบคุมโดยการเพิ่มหรื อลด
อัตราดอกเบี้ยให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมเพื่อเอื้อให้เกิดการขยายการลงทุนในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่า
และลดการลงทุนในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวมากเกินไป หรื อรัฐบาลอาจควบคุมปริ มาณเงินใน
ระบบเศรษฐกิจให้อยู่ในปริ มาณที่เหมาะสมไม่มากจนเกินไป จนอาจก่อให้เกิดปั ญหาเงินเฟ้ อหรื อ
ไม่ให้ปริ มาณเงินมีนอ้ ยเกินไปจนก่อให้เกิดปั ญหาการขาดสภาพคล่องและเกิดปั ญหาเงินฝื ด สาหรับ
การใช้เครื่ องมือทางกาคลังเพื่อการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิ จ รัฐบาลสามารถใช้มาตรการทาง
ภาษีเพื่อเพิ่มหรื อลดการใช้จ่ายของภาคเอกชน โดยในช่ วงที่ เศรษฐกิ จตกต่ า ประชาชนมี รายได้
น้อยลงรัฐบาลอาจลดอัตราภาษีประเภทต่าง ๆ ลง เพื่อให้ประชาชนมีเงินเหลือสาหรับใช้จ่ายมากขึ้น
ในทางกลับกันในช่วงที่เศรษฐกิจมีการขยายตัวอย่างมากหรื อการขยายตัวทางเศรษฐกิจมี ค วาม
ร้ อ นแรง (Overheat) รั ฐ บาลอาจเก็ บ ภาษี ใ นอัต ราที่ สู ง ขึ้ น เพื่ อ ลดการใช้จ่ า ยของประชาชนลง
นอกจากนี้รัฐบาลยังสามารถใช้มาตรการทางด้านรายจ่ายเพื่อการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ โดย
ในช่วงที่เศรษฐกิจตกต่ารัฐบาลอาจเพิ่มงบประมาณรายจ่ายเพื่อกระตุน้ เศรษฐกิจให้เกิดการขยายตัว
และในช่วงที่เศรษฐกิจเจริ ญรุ่ งเรื องอย่างมาก รัฐบาลอาจลดงบประมาณรายจ่ายลงเพื่อลดปริ มาณ
การใช้จ่ายในระบบเศรษฐกิจ ซึ่งจะส่งผลให้เศรษฐกิจชะลอตัวลงอยูไ่ ประดับที่เหมาะสม
 112

สรุ ปได้วา่ การบริ หารการคลัง จะมีหน้าที่ในการจัดสรรทรัพยากรหน้าที่ในการกระจาย

รายได้และหน้าที่ในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจถือเป็ นกระบวนการที่มีความสาคัญต่อการ
คลังภาครัฐเพื่อให้เกิดกระบวนการบริ หารที่สมดุลเหมาะสมต่องบประมาณในแต่ละปี เป็ นการ
รักษาระดับการพัฒนาเศรษฐกิจรัฐบาลจึงต้องใช้นโยบายการคลังเป็ นเครื่ องมือควบคุมอัตราการ
พัฒนาเศรษฐกิจผ่านกระบวนการบริ หารงานภาครัฐในมิติต่าง ๆ

วัตถุประสงค์ของนโยบายการคลัง
นโยบายการคลังเป็ นนโยบายเกี่ยวกับการใช้จ่ายรายได้ของรัฐเป็ นเครื่ องมือสาคัญในการ
กาหนดแนวทางเป้าหมายและการดาเนินงานเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทางเศรษฐกิจ นโยบายการคลัง
ประกอบด้วยนโยบายภาษีอากรนโยบายด้านรายจ่ายนโยบายการก่อหนี้ และบริ หารหนี้ สาธารณะ
และนโยบายในการบริ หารเงินคงคลังซึ่ งมีวิธีการของนโยบายการคลังที่สาคัญ ได้แก่ การกาหนด
รายจ่ายต้องจัดทาเป็ นงบประมาณการหารายได้ของรัฐบาลโดยการเก็บภาษีอากรซึ่ งต้องคานึ งถึง
ความเป็ นธรรมการสร้างรายได้พอเพียงและหลักความสามารถในการใช้จ่ายของผูม้ ีหน้าที่ในการ
เสี ยภาษี หรื อในกรณี ที่รายได้ไม่ เพียงพอกับรายจ่ายของผูม้ ีหน้าที่ในการเสี ยภาษีหรื อกรณี ที่รายได้
ไม่เพียงพอกับรายจ่ายรัฐบาลอาจเลือกใช้วิธีก่อหนี้ เป็ นต้น
ณัฐพัชร์ สถิตพรธนชัย (2553 : 180-185) ได้อธิบายถึงลักษณะของนโยบายด้านการคลัง
ไว้ ดังนี้
1. ลักษณะของนโยบายการคลัง การกาหนดนโยบายการคลังจะมุ่งเน้นเป้าหมายทาง
เศรษฐกิจ 4 ประการ ดังกล่าวข้างต้น ทั้งนี้ ความสัมพันธ์ของการกาหนดนโยบายการคลังกับระบบ
เศรษฐกิจสามารถดาเนินการได้ใน 2 ลักษณะหลัก ๆ คือ
1.1 การกาหนดนโยบายการคลังแบบหดตัว มุ่งเน้นเป้าหมายลดความต้องการการ
ใช้จ่ายภายในประเทศ ทาให้รายได้ประชาชาติลดลง เพื่อชะลอความร้อนแรงทางเศรษฐกิจ โดยรัฐ
จะทางบประมาณรายจ่ายแบบเกินดุลหรื อจัดเก็บภาษีมากขึ้น
1.2 การก าหนดนโยบายการคลัง แบบขยายตัว มุ่ ง เน้นการเพิ่ ม เป้ า หมายความ
ต้องการใช้จ่า ยภายในประเทศเพื่อทาให้รายได้ประชาชาติ เพิ่ มขึ้ น โดยรั ฐจะจัดท างบประมาณ
รายจ่ายแบบขาดดุล หรื อลดภาษี
2. ประเภทของนโยบายการคลัง นโยบายการคลัง ที่ ไ ด้ก าหนดขึ้ นแบ่ ง ออกเป็ น 4
ประการ คือ (พรชัย ฐีระเวช, 2558 : 13)
2.1 นโยบายรายได้ รายได้ของรัฐบาลประกอบด้วยรายได้ที่มาจากการจัดเก็บภาษี
อากรและรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร ดังนั้น ขอบเขตสาคัญที่ควรพิจารณา คือ ขอบเขตของการจัดเก็บ
 113

รายได้ในรู ปแบบภาษีอากร ผลกระทบที่ เกิดขึ้นต่อเศรษฐกิจในภาพรวมหรื ออุตสาหกรรมสาขา

ต่าง ๆ เครื่ องมือที่ใช้ในการจัดเก็ บภาษี โครงสร้างภาษี กฎหมายที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งระเบียบหรื อ
หลักเกณฑ์ต่าง ๆ และการบริ หารงานด้านจัดเก็บของรัฐ
2.2 นโยบายรายจ่าย รายจ่ายของรัฐบาลเป็ นตัวที่ช้ ีทิศทางการดาเนิ นนโยบายการ
บริ หารประเทศของรั ฐบาล ซึ่ งขึ้นอยู่กับภาวะและปั จจัยแวดล้อมทั้งภายในและภายนอก ดังนั้น
ขอบเขตสาคัญที่ควรพิจารณาก็คือ นโยบายงบประมาณ เนื่องจากมีส่วนเกี่ยวพันธ์และสัมพันธ์กบั
ปัจจัยต่าง ๆ ในการเลือกและประเมินผลของการใช้จ่ายเงินผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจส่ วนรวม
และภาคเศรษฐกิ จ แต่ ล ะภาค การก าหนดเป้ าหมาย การเลื อ กวิ ธี ก าร การคาดคะเนผล ซึ่ ง เป็ น
กระบวนการที่จะดาเนินการอย่างเป็ นระบบ
2.3 นโยบายการกู้ ยื ม ขอบเขตของการกู้ ยื ม ครอบคลุ ม การกู้ ยื ม ทั้ง ในและ
ต่างประเทศ ภาระผูกพันต่อรัฐบาลทุกรัฐบาล ผลต่อการชาระคืนจากงบประมาณแผ่นดินและภาระ
ของประชาชนในฐานะผูเ้ สี ยภาษีอากร ผลต่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจและระบบเศรษฐกิจโดยรวม
นโยบายการกูย้ ืมจึงเกี่ยวข้องกับการบริ หารหนี้ สาธารณะให้มีประสิ ทธิ ภาพ เพื่อจะได้ไม่เป็ นภาระ
ต่อรายรับและงบประมาณรายจ่ายในอนาคต
2.4 นโยบายการบริ หารเงินคงคลัง เป็ นนโยบายการบริ หารสภาพคล่องของรัฐบาล
โดยพิจารณาว่าเงินคงคลังคือส่ วนที่เป็ นเงินสดในมือรัฐบาล และเป็ นตัวแปรในการเสริ มสภาพ
คล่องให้กบั การใช้จ่ายของรัฐบาล ปริ มาณเงินคงคลังที่เหมาะสมจะทาให้การบริ หารการใช้จ่ายของ
รัฐบาลมีประสิ ทธิภาพ หากปริ มาณเงินคงคลังมีนอ้ ยไปก็จะก่อให้เกิดปัญหาสภาพคล่องขึ้น หากเงิน
คงคลังมีมากเกินไปก็จะเป็ นการดึงทรัพยากรของภาคเอกชนมาไว้ในภาครั ฐเกินความจาเป็ น และ
ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อเศรษฐกิจ
สัญญา เคณาภูมิ (2559 : 261-273) ได้กล่าวถึงวัตถุประสงค์ของนโยบายการคลัง นโยบาย
การหารายได้และการวางแผนการจ่ายเงินของรัฐบาล นโยบายการคลังเป็ นเครื่ องมือในการดารงไว้
ซึ่ ง เสถี ย รภาพรายได้ใ นประเทศเพราะผลจากการดาเนิ นนโยบายการคลังของรั ฐบาลจะส่ งผล
กระทบต่อสภาวะทางเศรษฐกิจของประเทศตามเป้าหมายหรื อจุดประสงค์ของรัฐบาลที่วางไว้
1. นโยบายการคลังเกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงรายได้ของประเทศชาติ การจัด เก็บภาษีอากร
และการใช้จ่ายรัฐบาลมีผลกระทบกับรายได้และค่าใช้จ่ายของประเทศเพราะถ้ารัฐบาลเก็บภาษีใน
อัตราที่สูงทาให้ประชาชนมีรายได้ที่จะนาไปใช้จ่ายได้จริ งมีจานวนลดลงทาให้การบริ โภคของ
ประชาชนลดลง ถ้ารัฐบาลเก็บภาษีในอัตราที่ต่ากว่าจะทาให้ประชาชนมีรายได้เหลืออยู่ในมือเป็ น
จานวนมาก ประชาชนจัดบริ โภคเพิ่มมากขึ้น มีผลทาให้รายได้ของประชาชนเพิ่มขึ้นด้วย
 114

2. นโยบายการคลังกับการแก้ไขปัญหาภาวะเงินเฟ้อ รัฐบาลใช้นโยบายการคลังแบบหดตัว
เพื่อแก้ไขปั ญหาภาวะเงินเฟ้อ โดยมีการเพิ่มอัตราภาษีและลดรายจ่ายของรัฐบาลเพื่อลดปริ มาณเงิน
หมุ นเวีย นในระบบเศรษฐกิ จลดการบริ โภคของประชาชนลงและลดรายจ่ ายของรั ฐบาลทาให้
ประชาชนมีรายได้ลดลง นโยบายนี้ รัฐบาลต้องใช้งบประมาณแบบเกินดุลคือต้องทาให้รายรับสู ง
กว่ารายจ่าย
3. นโยบายการคลัง กับ การแก้ไ ขปั ญ หาภาวะเงิ น ฝื ด รั ฐ บาลใช้น โยบายการคลัง แบบ
ขยายตัวเพื่อแก้ปัญหาภาวะเงินฝื ดโดยการเพิ่มรายจ่ายของรัฐบาลและลดอัตราภาษีเพื่อเพิ่มปริ มาณ
เงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจเพื่อความต้องการบริ โภคนของประชาชนเพื่อการลดทุนเพิ่มการ
จ้างงานและผลผลิตทาให้ประชาชนมีรายได้เพิ่มขึ้นนโยบายนี้ รัฐบาลต้องใช้งบประมาณแบบขาด
ดุลคือต้องทาให้รายจ่ายสูงกว่ารายรับ
4. นโยบายการคลังเป้าหมายทางเศรษฐกิจมหาภาค เนื่องจากรัฐบาลมีหน้าที่ในการกาหนด
ทิศทางของเศรษฐกิจภายในประเทศ ดังนั้นรัฐมักใช้นโยบายทางการคลังเพื่อเป้าหมายทางเศรษฐกิจ
ได้แก่ การจัดสรรทรัพยากรภายใน ระบบเศรษฐกิจอย่างมีประสิ ทธิภาพ การกระจายรายได้ที่เป็ น
ธรรม สร้างความเจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจ รักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจเครื่ องมือของนโยบายการ
คลัง การดาเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลไทยโดยผูร้ ับผิดชอบดูแลกระทรวงการคลังมีเป้าหมาย
เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันระยะยาวการรักษาความ
เจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจการจัดสรรทรัพยากรอย่างมีประสิ ทธิ ภาพ ตลอดจนการกระจายรายได้
และทรัพย์สินที่เป็ นธรรม ดังนั้นเครื่ องมือนโยบายการคลังสามารถจาแนกได้ 4 ประเด็น ดังนี้
4.1 เครื่ องมือด้านการบริ หารรายได้ ได้แก่ การจัดเก็บภาษีและการจัดเก็บรายได้ที่
ไม่ใช่ภาษี เช่น รายได้จากรัฐวิสาหกิจ เป็ นต้น หน่วยงานที่รับผิดชอบในเรื่ องนี้ คือ กรมสรรพากร
กรมสรรพสามิต กรมศุลกากร ซึ่ งการใช้จ่ายของรัฐบาล ได้แก่ 1) การใช้จ่ายเพื่อการซื้ อสิ นค้าและ
บริ การของรัฐบาล ประกอบด้วย (1)การใช้จ่ายในการบริ โภคหรื องบประจา เช่น ค่าจ้างเงินเดือน
ข้าราชการ ลูกจ้างของรัฐ (2) การใช้จ่ายในการลงทุนหรื องบลงทุน ได้แก่ งบลงทุนในโครงการ
ต่างๆ เช่น การก่อสร้างฐานอุปโภคต่างๆ การใช้จ่ายเงินโอนของรัฐบาลเป็ นรายจ่ายที่ รัฐบาลจ่ าย
ให้แก่บุคคลหรื อหน่วยงานโดยไม่ได้สร้างผลผลิตเป็ นการโอนอานาจซื้ อจ่ายมือรัฐไปสู่ มือผูร้ ับ เช่น
เงินบาเหน็จบานาญ เงินสงเคราะห์ชราและทุพพลภาพและเงินอุดหนุนการต่างเงินโอนจึงไม่อยู่ใน
GDP หรื อ GMP แต่อยูใ่ น Discos Adele Income
4.2 เครื่ องมือด้านการบริ หารรายจ่าย การบริ หารงบประมาณแผ่นดิน การจัดเตรี ยม
งบประมาณเพื่อใช้จ่ายในโครงการต่างๆ การควบคุมดูแลตรวจสอบหน่วยงานที่รับผิดชอบ ได้แก่
 115

สานักงบประมาณกรมบัญชี กลาง ซึ่ งรายรั บของรั ฐ ได้แก่ (1) รายได้ของรัฐบาล ประกอบด้วย

รายได้จากการจัดเก็บภาษีอากรรายได้ที่มิใช่ภาษีอากร (2) หนี้สาธารณะและ (3) เงินคงคลัง
4.3 การบริ หารหนี้สาธารณะ การก่อหนี้ การค้ าประกันเงินกู้ การชาระหนี้ และการ
ปรับโครงสร้างหนี้ของรัฐบาล หน่วยงานที่รับผิดชอบ ได้แก่ สานักงานบริ หารหนี้สาธารณะ
4.4 การบริ หารทรัพย์สินของรัฐ การบริ หารทรัพย์สินของรัฐ เช่น การบริ หารเงิน
สด การบริ หารที่ ร าชพัส ดุ การบริ หารรั ฐ วิ ส าหกิ จ หน่ ว ยงานที่ มี ห น้ า ที่ รั บ ผิ ด ชอบ ได้ แ ก่
กรมบัญชีกลาง กรมธนารักษ์ สานักคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ
5. นโยบายการคลัง รั ก ษาเสถี ยรภาพทางเศรษฐกิ จ นโยบายการคลังเป็ นเครื่ องมื อของ
รัฐบาลในการปรับสมดุลทางเศรษฐกิจอย่างหนึ่ ง หรื อ เรี ยกว่าการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ
เมื่อรัฐบาลตัดสิ นใจเพิ่มหรื อลดภาษีย่อมก่อให้เกิดผลกระทบทางเศรษฐกิจเป็ นการใช้งบประมาณ
แบบขาดดุล ทาให้ระบบเศรษฐกิจมีการขยายตัวโดยรัฐใช้งบประมาณแบบขยายตัวเพื่อเพิ่มปริ มาณ
เงิ นในระบบเศรษฐกิ จเพิ่ ม อานาจซื้ อ เพิ่มการลงทุน เพิ่มการจ้างงาน และผลผลิ ต ทาให้รายได้
ประชาชาติ เพิ่ ม ขึ้ น เศรษฐกิ จขยายตัว ดัง นั้นรั ฐบาลใช้นโยบายการคลังประเภทนี้ แก้ไขปั ญหา
เศรษฐกิจตกต่า แก้ปัญหาเงินฝื ด
6. นโยบายการคลังแบบหดตัว เป็ นการใช้งบประมาณแบบเกินดุลรายจ่ายน้อยกว่ารายรับ
เพิ่มให้ความต้องการ ใช้จ่ายมวลรวมลดลงการที่รัฐบาลจ่ายน้อยกว่ารายได้ภาษีที่จดั เก็บได้หรื อการ
เพิ่มภาษีเพื่อดูดเงินออกจากระบบเศรษฐกิจอาจจะเรี ยกว่างบเกินดุลจะใช้ก็ต่อเมื่อยามที่เกิดปั ญหา
เงินเฟ้อในระบบเศรษฐกิจ
กล่าวโดยสรุ ป นโยบายการคลังจะเป็ นไปเพื่อการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจหรื อการ
รักษาเศรษฐกิจให้มีความสมดุลในการใช้จ่ายงบประมาณของภาครัฐ รัฐบาลจึงมีความจาเป็ นอย่าง
มากที่จะต้องบริ หารการเงิน ที่มีอยู่อย่างจากัดให้เกิดประโยชน์สูงสุ ดในแต่ละปี งบประมาณ เพื่อ
ควบคุมระบบเศรษฐกิจภายในประเทศและระบบเศรษฐกิจระหว่างประเทศให้เป็ นไปตามกลไกการ
ขับเคลื่อนเศรษฐกิจที่รัฐบาลได้วางแผนเอาไว้เป็ นไตรมาส นโยบายการเงินที่รัฐบาลจัดทาขึ้นเพื่อ
ตอบสนองกลไกทางระบบเศรษฐกิ จ ให้ไ ม่เกิ ดภาวะเงิ น เฟ้ อหรื อ เงิ นฝื ดที่ จะเป็ นอุปสรรคต่ อ
กระบวนการบริ หารงานภาครัฐได้ในอนาคต

ระบบบริหารการคลัง
รู ปแบบความสัมพันธ์ระหว่างกิจกรรมทางการคลังและสถาบันการคลังต่างๆ ซึ่ งรวมกัน
เป็ นโครงสร้ า งของระบบการคลัง กิ จกรรมและสถาบันการคลัง ต่ า งๆเหล่ า นี้ มี ก ารดาเนิ น งาน
เกี่ยวเนื่องการตามประเพณี ปฏิบตั ิ ระเบียบและกฎหมายต่างๆที่กาหนดไว้ระบบบริ หารการคลังจึง
 116

กล่าวได้ว่าเป็ นส่ วนสาคัญส่ วนหนึ่งของระบบบริ หารราชการแผ่นดิน การดาเนินงานของกิจกรรม

และสถาบันการคลังต่างๆนอกจากจะมีความเกี่ ยวเนื่องภายในกันเองทาให้เกิดมีระบบการคลังแล้ว
ยังต้องทางานสัมพันธ์กบั สถาบันอื่นๆ นอกระบบการคลังซึ่ งแต่ละสถาบันต่างๆก็เป็ นระบบย่อย
หนึ่งของระบบบริ หารราชการแผ่นดิน ในกรณี การบริ หารการคลังภาครัฐนั้นมีกิจกรรมทางการคลัง
ที่สาคัญหลายกิจกรรม (จิระ ประทีป และอิศเรศ ศันสนียว์ ิทยกุล, 2562 : 7-10)
1. การกาหนดนโยบายการคลัง เป็ นการกาหนดแนวทางการใช้เครื่ องมื อทางการคลัง
เพื่ อให้บ รรลุเป้ าหมายการพัฒนาประเทศหรื อเป้ าหมายอื่ นๆ ที่ รัฐบาลก าหนดขึ้ นกระบวนการ
กาหนดนโยบายการคลังโดยทัว่ ไปเริ่ มต้นด้วยการจัดเตรี ยม การนาเสนอขออนุ มตั ิ และการนาไป
ปฏิ บ ัติ โ ดยหน่ ว ยงานหรื อ สถาบัน ที่ มี อ านาจหน้าที่ ส าหรั บ หน่ วยงานที่ มี บ ทบาทอย่า งมากใน
กระบวนการกาหนดนโยบายการคลัง ได้แก่ กระทรวงการคลัง สานักงบประมาณ สานักงาน
คณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิ จ และสังคมแห่ งชาติ และธนาคารแห่ งประเทศไทย ซึ่ งจะเป็ นผู ้
จัดเตรี ยมนโยบายนาเสนอขอความเห็นชอบจากผูม้ ีอานาจซึ่ งโดยปกติจะได้แก่ ฝ่ ายการเมืองหรื อ
คณะรั ฐ มนตรี นโยบายการคลัง ที่ ไ ด้ก าหนดขึ้ น ไม่ ว่ า จะมี ทิ ศ ทางและเป้ า หมายในลัก ษณะใด
นโยบายการคลังควรจะครอบคลุมในเรื่ องต่างๆที่สาคัญดังนี้
1.1 นโยบายด้านรายได้ แนวทางการจัดหารายได้ของรัฐเป้ าหมายของรายได้ที่
คาดหวังจากแหล่งรายได้ต่างๆ
1.2 นโยบายด้านรายจ่าย ควรจะครอบคลุมรายละเอียดเกี่ยวกับการกาหนดขนาด
ของวงเงินงบประมาณที่จะใช้ในรอบปี งบประมาณ ส่วนของรายจ่ายลงทุนต่องบประมาณรวม แนว
ทางการจัด สรรงบประมาณที่ ส อดคล้อ งกับ เป้ า หมายยุ ท ธศาสตร์ ช าติ นโยบายรั ฐ บาล และ
แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
1.3 นโยบายด้านหนี้ สาธารณะ ซึ่ งจะเป็ นผลสื บเนื่ องมาจากการกาหนดนโยบาย
ด้า นรายได้แ ละรายจ่ า ยในกรณี ที่ รั ฐ บาลเลื อ กใช้น โยบายการคลัง แบบขาดดุ ล คื อ รั ฐ บาลมี
งบประมาณรายจ่ายสู งกว่ารายได้มีผลทาให้รัฐบาลจาเป็ นต้องทาการกูเ้ งินมาใช้จ่ายเพิ่มเติม รัฐบาล
จึงต้องกาหนดนโยบายด้านการก่อหนี้ และการบริ หารหนี้ สาธารณะไว้ดว้ ยว่าการก่อหนี้ สาธารณะ
จะดาเนินการอย่างไร จะกูเ้ งินจากแหล่งไหนภายในหรื อภายนอกประเทศ นอกจากนั้นนโยบายหนี้
สาธารณะควรจะได้ระบุถึงแนวทางและวิธีการบริ หารหนี้ สาธารณะ ซึ่ งได้แก่ การชาระคืนเงิ นต้น
และดอกเบี้ยเงินกูใ้ นระยะเวลาต่างๆ โดยพิจารณาถึงขีดความสามารถในการชาระหนี้ในแต่ละปี เพื่อ
ไม่ให้การกูย้ มื ของรัฐบาลเป็ นภาระของรัฐบาลและประชาชนในอนาคตมากเกินไป
2. การบริ การจัดเก็บรายได้ ระบบบริ หารการคลังมีหน้าที่สาคัญในการจัดหารายได้ให้แก่
รัฐบาล โดยการจัดเก็บภาษีอากรและการจัดหารายได้อื่นๆ ได้แก่ เงินรายได้จากการขายสิ่ งของและ
 117

บริ การของรัฐบาล รายได้จากรัฐพาณิ ชย์ซ่ ึงเป็ นเงินส่ วนแบ่งจากกาไรของรัฐวิสาหกิจที่นาส่ งเป็ น

รายได้ให้แก่รัฐบาล และรายได้อื่นๆ ซึ่ งประกอบด้วยค่าแสตมป์ อากร ค่าปรับ ฯลฯ ในการจัดเก็บ
ภาษีอากรของระบบการครั้งนี้ ย่อมจะต้องคานึ งถึ งผลกระทบด้านต่างๆ เช่น ภาระภาษีอากรและ
ความสามารถในการเสี ยภาษีอากรของเอกชน ผลต่อการบริ โภคสิ นค้าที่มีการเรี ยกเก็บภาษี ต่างๆ
และผลต่อการคุม้ ครองอุตสาหกรรมโดยการพิจารณากาหนดอัตราภาษีขาเข้าภาษีส่งออก เป็ นต้น
ในหลายกรณี การจัดเก็บภาษีอากรไม่ได้มีสาเหตุจากการต้องการหารายได้เข้ารัฐบาลบ้านเดียว แต่
เป็ นผลจากการด าเนิ น นโยบายสนับ สนุ น หรื อ สกัด กั้น บางอย่ า ง เช่ น สกัด กั้น การน าเข้า หรื อ
สนับสนุนการลงทุนด้านการยกเว้นภาษี ภาระสาคัญของระบบบริ หารการคลังในการบริ หารจัดเก็บ
รายได้ คือ การบริ หารจัดเก็บด้วยการพยายามให้มีระบบภาษีอากรที่รัฐบาลสามารถจัดเก็บได้อย่าง
เต็มเม็ดเต็มหน่วยและสู ญเสี ยค่าใช้จ่ายน้อยสุ ด สาหรับหน่วยงานที่มีหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีส่วน
ใหญ่อยู่ในความรับผิดชอบของกระทรวงการคลัง ได้แก่ กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต และกรม
ศุ ล กากร การจัด เก็ บ รายได้ บ างรายการอยู่ ใ นความรั บ ผิ ด ชอบของส่ ว นราชการอื่ น เช่ น
ค่าภาคหลวงปิ โตรเลี่ยมอยูใ่ นความรับผิดชอบของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ เป็ นต้น
3. การบริ หารงบประมาณรายจ่าย การงบประมาณเป็ นเรื่ องที่มีความสาคัญมากที่สุดใน
บรรดากิจกรรมการบริ หารการคลังทั้งหลายทั้งนี้ เพราะนักบริ หารทั้งหลายไม่ว่าจะปฏิบตั ิงานใน
ตาแหน่ งใด จะต้องมีหน้าที่ เกี่ ยวข้องกับกระบวนการงบประมาณทั้งโดยตรงและโดยอ้อมอย่า ง
หลีกเลี่ยงไม่ได้ กระบวนการงบประมาณเป็ นขั้นตอนของกิจกรรมที่ดาเนิ นการต่อเนื่ องเป็ นวงจรที่
เรี ย กว่า “วงจรงบประมาณ” ซึ่ ง ประกอบด้วยหลัก ๆ คือ การจัดเตรี ย มงบประมาณ การอนุ รัก ษ์
งบประมาณ และการบริ หารงบประมาณ การจัดเตรี ยมงบประมาณอยูใ่ นความรับผิดชอบของสานัก
งบประมาณโดยมีหน่วยงานที่ทาหน้าที่ดา้ นงบประมาณของส่วนราชการต่างๆ ทาหน้าที่รวบรวมคา
ของบประมาณของหน่ ว ยงานภายในส่ ว นราชการนั้ น ๆ ร้ า นติ ด ต่ อ ประสานงานกั บ ส านั ก
งบประมาณเพื่ อพิ จารณาความเหมาะสมรู ้ ร่วมกันและนาเสนอคณะรั ฐมนตรี พิ จารณาให้ความ
เห็นชอบก่อนนาเสนอให้ฝ่ายนิติบญั ญัติ ซึ่งได้แก่ สภาผูแ้ ทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาเพื่อพิจารณา
อนุมตั ิ และประกาศใช้เป็ นพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี จากนั้นส่ วนราชการต่างๆ
จากดาเนิ นการในขั้นตอนการบริ หารงบประมาณโดยการเบิ กจ่ ายเงิ นงบประมาณไปใช้จ่ายตาม
โครงการต่างๆที่ได้รับอนุมตั ิต่อไป
4. ในการจัดเก็บรายได้และการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายของระบบการบริ หารการคลัง
ย่อมจะต้องเกี่ยวข้องกับการไหลเวียนของปริ มาณเงิน จึงจาเป็ นต้องมีการบริ หารการแบ่งเงิน หรื อ
ต้องมี ก ารบริ หารเงิ นสดเพื่ อไม่ ใ ห้รัฐ บาลมี เงิ นสด ขาดมื อ ซึ่ งจะทาให้หน่ วยราชการต่า งๆไม่
สามารถเบิกเงินงบประมาณไปใช้จ่ายตามข้อผูกพันที่มีอยู่ได้ ดังนั้นระบบบริ หารการคลังจึ งต้อง
 118

พยายามสร้างดุลยภาพระหว่างรายได้และรายจ่ายโดยพยายามไม่ให้มีเงินสดในคลังมากเกินไป ซึ่ง
จะเป็ นการเสี ยค่าเสี ยโอกาสจากการถือเงินสดไว้เป็ นจานวนมาก เนื่ องจากเงินสดจะไม่ได้ดอกเบี้ย
และเป็ นการเสี ย โอกาสในการน าเงิ น ไปใช้จ่ า ยในกิ จ กรรมที่ มี ค วามส าคัญ และเร่ ง ด่ ว นใน
ขณะเดียวกันจะต้องพยายามไม่ให้มีเงินสดในคลังน้อยเกินไปจนทาให้การเบิกจ่ายเงินงบประมาณ
ของหน่วยงานราชการต้องติดขัดและล่าช้า นอกจากนี้ ในบางกรณี รัฐบาลยังอาจมีความจาเป็ นต้อง
ใช้จ่ายเงินมากกว่ารายได้ในขณะใดขณะหนึ่ งทาให้ตอ้ งมีการกูเ้ งินระยะสั้นเพื่อหาเงินมาใช้จ่ายโดย
การออกตัว๋ เงินคลัง สาหรับการบริ หารเงินกูห้ รื อหนี้ สาธารณะก็เป็ นงานสาคัญอีกด้านหนึ่ งของการ
บริ หารเงินสด หน่วยงานสาคัญที่ทาหน้าที่ดูแลการบริ หารการเบิกจ่ายและการบริ หารเงินสดของ
รัฐบาลในส่ วนกลาง คือ กรมบัญชีกลาง สาหรับหน่วยงานรัฐบาลในจังหวัดต่างๆ กรมบัญชีกลาง
มอบหมายให้คลังจังหวัดทาหน้าที่ดูแลงานด้านนี้ และเพื่อให้การบริ หารการเบิกจ่ายเงินเป็ นไปด้วย
ความเรี ยบร้ อยเร็ วและมี ประสิ ทธิ ภาพมากยิ่งขึ้น กรมบัญชี กลางและหน่ วยงานที่เกี่ ยวข้องได้นา
ระบบการบริ ห ารงานค้า งภาครั ฐ ด้ว ยระบบอิ เ ล็ ก ทรอนิ ก ส์ (Government Fiscal Management
Information System: GFMIS ) มาใช้ในการบริ หารการเบิกจ่ายเงิน
5. การบริ หารการตรวจสอบการใช้จ่ายเงิน เป็ นกิจกรรมที่มีความจาเป็ นและมีความสาคัญ
ยิ่งในระบบการบริ หารการคลังทั้งนี้ เพื่อให้การบริ หารงานคลังของรัฐมีความถูกต้องและเชื่อถือได้
การตรวจสอบทางการคลังโดยเฉพาะอย่างยิง่ การตรวจสอบการใช้จ่ายเงินของแผ่นดินครอบคลุมถึง
กิจกรรมหลายประการ เช่น การตรวจสอบบัญชีการเงิน บัญชีทรัพย์สิน บัญชีพสั ดุคุรุภณ ั ฑ์ และมี
หน่ วยงานกลางเป็ นผูค้ วบคุมและดาเนิ นการตรวจสอบ นอกจากนั้นลักษณะการตรวจสอบก็มีท้ งั
การตรวจสอบจากภายนอกโดยผ่านกลไกของรัฐสภา และการตรวจสอบจากภายในซึ่งมักจะมีการ
ตั้งหน่วยงานพิเศษขึ้นมาทาหน้าที่น้ ี ในกรณี ของประเทศไทยมีสานักงานตรวจสอบเงินแผ่นดินซึ่งผู ้
มีอานาจสานักงานขึ้นตรงต่อประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดินโดยพระมหากษัตริ ยท์ รงแต่งตั้ง
ตามคาแนะนาของวุฒิสภา ทาหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายและตรวจสอบงานด้านการคลัง ไม่เฉพาะ
แต่เงินงบประมาณแผ่นดินเท่านั้นแต่ยงั มีการตรวจสอบการใช้จ่ายเงินแหล่งอื่นๆด้วย เช่น เงินนอก
งบประมาณต่างๆ เงิ นกู้ เงิ นช่ วยเหลื อ รวมทั้งการตรวจสอบการใช้จ่ายเงิ นของรั ฐวิสาหกิจ และ
องค์กรปกครองส่ วนท้องถิ่น
5.1 ตรวจสอบความถู ก ต้อ ง โดยพิ จ ารณาว่ า เจ้า หน้า ที่ ไ ด้ป ฏิ บัติ ต าม
ระเบี ย บแบบแผนที่ ก าหนดไว้ห รื อ ไม่ การลงบัญ ชี ว่ า จ านวนเงิ น และสิ่ ง ของถู ก ต้อ งตรงตาม
หลักฐานหรื อลงประเภทบัญชีถูกต้องหรื อไม่
5.2 ตรวจสอบประสิ ทธิภาพ โดยพิจารณาว่าเจ้าหน้าที่ผดู ้ าเนินงานมีการใช้
จ่ายอย่างประหยัดหรื อไม่ ใช้เวลาในการดาเนินการในกิจกรรมหรื อโครงการต่างๆมากไปหรื อไม่
 119

5.3 ตรวจสอบสิ ทธิ ผล โดยพิจารณาว่าการดาเนิ นงานบรรลุเป้ าหมายที่

กาหนดไว้หรื อไม่และเมื่อโครงการหรื องานนั้นเสร็ จสิ้ นตามแผนได้ก่อให้เกิดผลประโยชน์เต็มที่
ตามวัตถุประสงค์ที่ระบุไว้หรื อไม่ เท่าที่ผ่านมาการตรวจสอบของสานักงานตรวจสอบเงินแผ่นดิน
ยังคงเน้นการตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีแต่ก็ไ ด้มีการปรับเปลี่ยนรู ปแบบและวิธีตรวจสอบ
โดยเพิ่มความสาคัญในการตรวจสอบประสิ ทธิภาพและประสิ ทธิผลของการปฏิบตั ิงานควบคู่กนั ไป
กับการตรวจสอบความถูกต้องของบัญชีดว้ ย
กล่าวโดยสรุ ป ระบบบริ หารการคลัง มีหน้าที่ในการ กาหนดนโยบายการคลังของประเทศ
เพื่อเป็ นแนวทางในการจัดเก็บภาษีให้เพียงพอต่อการบริ หารงบประมาณในปี ถัดไป โดยมีนโยบาย
ด้านการจัดเก็บรายได้ กระบวนการบริ หารรายจ่ายและการก่ อหนี้ สาธารณะเป็ นกระบวนการที่ มี
ความสาคัญอย่างมากต่อกระบวนการบริ หารการคลังภาครัฐ ถือเป็ นกระบวนการการจัดเก็บรายได้
และบริ หารรายจ่ายเพื่อให้เพียงพอในแต่ละปี งบประมาณ

สถาบันการคลัง
รัฐบาลมีหน้าที่จดั หารายได้และใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินเพื่อให้บรรลุเป้าหมายทาง
เศรษฐกิจที่สาคัญ คือ การจัดสรรทรัพยากรของสังคมให้เกิดประสิ ทธิภาพ การกระจายรายได้ให้เกิด
ความเป็ นธรรม การสร้างความเจริ ญเติบโตและการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ ใน
การดาเนิ นการดังกล่าวจะต้องอาศัยสถาบันหรื อองค์การต่าง ๆ ของรัฐ สถาบันหรื อหน่วยงานที่มี
อานาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการคลังอาจจาแนกออกกว้าง ๆ ได้เป็ นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการจัดทา
และบริ หารงบประมาณฝ่ ายบริ หาร สถาบันในส่ วนที่เกี่ยวข้องกับการอนุมตั ิ งบประมาณในฝ่ ายนิ ติ
บัญญัติ และหน่วยงานอิสระของรัฐที่เกี่ยวข้องในการตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณ หน่วยงานที่
เกี่ ยวกับการจัดทาและบริ หารงบประมาณ ซึ่ งประกอบด้วยรั ฐบาลและรั ฐบาลท้องถิ่นโดยแต่ละ
หน่วยงานมีบทบาท ดังนี้ (รังสรรค์ ประเสริ ฐศรี , 2551 : 239-240, สถาพร วิชยั รัมย์, 2559: 267)
1. รั ฐบาล สถาบันที่เกี่ยวกับการจัดทาและการบริ หารงบประมาณของรั ฐบาลอาจ
จาแนกได้เป็ นสถาบันการคลังด้านรายรับและด้านรายจ่าย โดยรายรับของรัฐบาล ประกอบด้วย
รายได้จ ากภาษี อ ากร รายได้อื่ น ๆ เงิ น กู้ รวมทั้ง เงิ น ช่ ว ยเหลื อ หรื อ เงิ น บริ จ าคทั้ง ภายในและ
ต่างประเทศ
1.1 รายรั บ และแหล่งรายได้ของรั ฐ กระทรวงการคลังเป็ นหน่ วยงานหลัก ของ
รัฐบาลที่มีอานาจหน้าที่เกี่ยวข้องทางด้านรายรับที่เป็ นรายได้และเงินกูแ้ ละการเบิกจ่าย ซึ่งโดยทัว่ ไป
แหล่งที่มาของรายได้แบ่งได้ 2 ประเภทใหญ่ ๆ คือ
1.1.1 รายได้จากภาษีอากร เป็ นรายได้หลักมีจานวนมากกว่ารายได้อื่นใด
 120

1.1.2 รายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร เป็ นรายได้จากแหล่งต่าง ๆ นอกเหนื อจากภาษี

อากร ได้แก่
1.1.2.1 รายได้จากการขายสิ่ งของและบริ การ เช่ น การขายทรั พย์สินของ
ราชการ การให้เช่าทรัพย์สินของราชการ รวมถึงการขายกรรมสิ ทธิ์ในทรัพยากรธรรมชาติในรู ปค่า
สัมปทาน ค่าภาคหลวงเป็ นต้น
1.1.2.2 รายได้จากรัฐพาณิ ชย์ เป็ นรายได้จากการประกอบธุ รกิจที่รัฐเป็ น
เจ้าของ และผูถ้ ือหุ้นใหญ่ เช่น รายได้จากสานักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ธนาคารกรุ งไทย การ
ปิ โตรเลียมแห่ งประเทศไทยและรัฐวิสาหกิจอื่น ๆ รวมทั้งเงินปั นผลจากธุ รกิจอื่นที่รัฐเป็ นผูร้ ่ วมถือ
หุน้ ด้วย
1.1.2.3 รายได้จากการบริ หารงาน ซึ่งรัฐเรี ยกเก็บจากผูไ้ ด้รับประโยชน์จาก
บริ การของรัฐ เช่น ค่าธรรมเนียมคนต่างด้าว ค่าธรรมเนียมการจดทะเบียนอาวุธปื น ค่าใบอนุญาต
ต่าง ๆ ค่าปรับ
1.1.2.4 รายได้ป ระเภทอื่ นๆ ได้แก่ รายได้จากการพิม พ์ธนบัตรและออก
เหรี ยญกษาปณ์ รายได้จากการบริ จาค เงินช่วยเหลือ
นอกจากรายได้ข องรั ฐ ดัง กล่ า วมานี้ แล้ว พรชัย ฐี ระเวช (2558 : 33-34) ได้
อธิ บายเพิ่มเติมว่า รัฐบาลยังมีเงินประเภทอื่ นเรี ยกว่า เงินรายรับ (เพราะรับมาแล้วต้องจ่ายคืนใน
อนาคต) อีก 2 ประเภท คือ เงินกู้ และเงินคงคลัง ซึ่งรัฐจะนามาใช้จ่ายเมื่อเงินไม่พอ ดังนั้นเมื่อพูดถึง
รายได้ของรัฐจะหมายถึง รายได้จากภาษีอากร กับ รายได้ที่มิใช่ภาษีอากร เท่านั้น หากนับรวมเอา
เงินกูแ้ ละเงินคงคลังเข้าด้วยจะเรี ยกว่ารายรับของรัฐบาล
เงินกู้ ได้แก่ เงิ นกู้จากภายใน และภายนอกประเทศ เช่ น กู้จากธนาคารแห่ ง
ประเทศไทย ธนาคารออมสิ น ธนาคารพาณิชย์ ธนาคารโลก ธนาคารเพื่อการพัฒนาเอเชีย เป็ นต้น
เงินคงคลัง ได้แก่ เงินของรัฐบาลที่ อยู่ในบัญชี คงคลังที่ธนาคารแห่ งประเทศ
ไทย ซึ่งได้มาจากเงินเหลือจ่ายของรัฐบาลที่เก็บสะสมไว้ ปกติจะถูกเก็บสารองไว้ยามมีความจาเป็ น
ฉุกเฉิน
นอกเหนื อ จากกระทรวงการคลัง ที่ เ ป็ นสถาบัน หลัก แล้ว ยัง มี ห น่ ว ยงานที่
เกี่ยวข้องโดยตรงกับการจัดเก็บภาษี ที่สังกัดกระทรวงการคลัง เช่น กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต
กรมธนารั กษ์ (ดู แลการจัดเก็บรายได้ค่า เช่ า ที่ ราชพัสดุ ) นอกจากนี้ ยงั มี หน่ วยงานอื่ นที่ ไม่ สั ง กัด
กระทรวงการคลัง เช่ น กรมศุ ล กากร กรมป่ าไม้ (ค่าภาคหลวง ค่าสัมปทาน) ส านัก งานตารวจ
แห่งชาติ (ค่าปรับฯ) และรายได้เบ็ดเตล็ดจัดเก็บกระจัดกระจายตามกรมต่าง ๆ ในหลายกระทรวงอีก
ด้วย
 121

1.2 รายจ่ า ย สถาบัน การคลัง ด้า นรายจ่ า ยจะพิ จ ารณาเฉพาะหน่ ว ยงานที่ มี ห น้า ที่
เกี่ยวข้องกับการกาหนดขนาด การจัดทาการอนุมตั ิ และจัดสรร และการควบคุมงบประมาณรายจ่าย
เหล่านั้นไม่รวมหน่วยงานที่ใช้งบประมาณรายจ่ายด้วย
ศุภวัฒน์ ปภัสรากาญจน์ (2546 : 8-9) ได้อธิบายว่า หน่วยงานหลักในฝ่ ายบริ หารที่
ถือว่าเป็ นสถาบันการคลังด้านรายจ่าย ประกอบด้วย สานักงบประมาณ กระทรวงการคลัง ธนาคาร
แห่งประเทศไทย และสานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ นอกจากนี้ ยงั มี
หน่วยงานรัฐที่เป็ นอิสระ ได้แก่ สางักงานตรวจเงินแผ่นดิน โดยในการจัดทางบประมาณรายจ่ าย
ประจาปี กระบวนการจัดทางบประมาณกระบวนการงบประมาณจะเริ่ มต้นตั้งแต่ข้ นั ตอนการจัดทา
งบประมาณ การอนุมตั ิงบประมาณ การบริ หารงบประมาณ และการควบคุมงบประมาณ
นอกจากนี้ พรชัย ฐี ระเวช (2558 : 34-35) ได้อธิ บายว่า สถาบันการคลังรายจ่ าย
ข้างต้น มีอานาจในการดาเนิ นการด้านนี้ ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เช่น สานักงบประมาณมีอานาจ
เกี่ยวกับการงบประมาณจามพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่แก้ไขเพิ่มเติมและ
ระเบี ย บที่ อ อกตามกฎหมายดัง กล่ า ว และกระทรวงการคลัง มี อ านาจเกี่ ย วกับ การบริ ห ารเงิ น
งบประมาณตามพระราชบัญ ญัติ วิ ธี ก ารงบประมาณ พ.ศ. 2502 และที่ แ ก้ ไ ขเพิ่ ม เติ ม และ
พระราชบัญ ญัติ ค งคลัง พ.ศ. 2491 รวมทั้ ง ระเบี ย บหรื อข้ อ บั ง คั บ ที่ อ อกโดยอ านาจาของ
พระราชบัญญัติท้ งั 2 ฉบับ เป็ นต้น
2. รัฐบาลท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจ สุ ชาดา ตั้งทางธรรม (2554 : 39) พรชัย ฐีระเวช (2558 :
35) และสถาพร วิชยั รัมย์, 2559: 268) ได้อธิบาย สรุ ปได้ดงั นี้
รัฐบาลท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจก็มีบทบาทในการการทาหน้าที่สถาบันการคลังด้านรายรับ
และรายจ่ ายที่ มีกฎหมายจัดตั้งให้ดาเนิ นการด้วย รั ฐบาลท้องถิ่ นในประเทศไทย เรี ยกว่า องค์กร
ปกครองส่ วนท้องถิ่ น (Local Authorities) มีอานาจจัดเก็บภาษีอากรบางประเภท เช่น ภาษีบารุ ง
ท้องที่ ภาษีป้าย ภาษีสรรพสามิต เป็ นต้น และมีรายได้จากค่าธรรมเนียม ค่าใบอนุญาต ค่าปรับภาษี
และอื่ น ๆ แต่ ไ ม่ มี อ านาจในการก าหนดนโยบายรายได้ โดยอ านาจดั ง กล่ า วเป็ นของ
กระทรวงมหาดไทย ซึ่ ง เป็ นหน่ วยงานที่ ก ากับ ดู แลโดยตรง องค์ก รปกครองส่ ว นท้องถิ่ น จะมี
หน่ วยงานงบประมาณในองค์กรทาหน้าที่จดั ทาและเสนองบประมาณเพื่อให้ฝ่ายนิ ติบญ ั ญัติของ
ท้องถิ่นหรื อสภาท้องถิ่นอนุมตั ิก่อนที่จะดาเนิ นการใช้จ่ายได้ โดยมีหน่วยงานการเงินและบัญชี ทา
หน้าที่บริ หารและควบคุมการใช้จ่าย
ส่ วนรัฐวิสาหกิจก็มีหลายแห่ งที่สามารถนารายได้ส่งรัฐในรู ปของกาไรหรื อเงินปันผลมา
โดยตลอด เช่น ธนาคารแห่งประเทศไทย สานักงานสลากกินแบ่งของรัฐบาล โรงงานยาสู บ บริ ษทั
ทีโอที จากัด การสื่ อสารแห่งประเทศไทย การไฟฟ้าฝ่ ายผลิตแห่งประเทศไทย เป็ นต้น
 122

ดังนั้น สถาบันทางการคลังจึ งแบ่งได้ตามลักษณะประเภทดังกล่าวมา โดยรัฐบาลจะมี

หน้าที่ ในระดับกว้างซึ่ งเป็ นผูก้ าหนดนโยบายเกี่ ยวกับงบประมาณทั้งในด้านรายรั บและรายจ่าย
ส่ วนรั ฐบาลท้องถิ่ นจะบริ หารการคลังในพื้ นที่ ข องตนเองตามลักษณะแนวคิดด้านการกระจาย
อ านาจ ส่ ว นรั ฐ วิ ส าหกิ จ มี ห น้ า ที่ ใ นด้า นการจัด ท าบริ การสาธารณะและหารายได้ เ ข้า รั ฐ มี
ลักษณะเฉพาะโดยมีกฎหมายรองรับการดาเนินงานตามภารกิจ

การประมาณการรายได้ ของภาครัฐ
การประมาณการรายได้ของรัฐบาลเป็ นเรื่ องที่มีความสาคัญอย่างยิ่งต่อการกาหนดนโยบาย
ของวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยในการกาหนดนโยบายและวงเงินงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี ในแต่ละปี รัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะทาการประเมินการรายได้จากแหล่งรายได้
ต่างๆของรัฐบาลเพื่อให้ทราบว่าในปี ต่อไปหรื อปี ที่จดั ทางบประมาณรายจ่ายการบริ หารและพัฒนา
ประเทศรัฐบาลจะมีรายได้เป็ นจานวนเท่าใด เพียงพอที่จะใช้จ่ายในการบริ หารงานให้เป็ นไปตาม
ยุทธศาสตร์ ของชาติและนโยบายของรั ฐบาลหรื อไม่ มากน้อยเพียงใดเพื่ อรั ฐบาลจะได้ก าหนด
นโยบายและวงเงินงบประมาณรวมถึงนโยบายการคลังด้านอื่นๆได้อย่างเหมาะสมกับสภาวการณ์
และเป้าหมายทางเศรษฐกิจของประเทศโดยปกติการประมาณการรายได้ของรัฐบาลจัดเป็ นหน้าที่
ของหน่วยงานที่มีหน้าที่จดั เก็บรายได้ประเภทต่างๆ หน่วยงานที่สาคัญ ได้แก่ กระทรวงการคลังซึ่ง
มีหน่วยงานหลักในการจัดเก็บรายได้ประเภทภาษีอากร คือ กรมสรรพากร กรมสรรพสามิต และ
ศุลกากร นอกจากนี้ยงั มีหน่วยงานของกระทรวงและกรมต่างๆรวมถึงรัฐวิสาหกิจที่ทาหน้าที่ในการ
จัดเก็บรายได้ให้แก่รัฐบาล หน่วยงานต่างๆเหล่านี้ จะทาการประมาณการรายได้ของหน่วยงานของ
ตนและรวบรวมเสนอให้รัฐบาลทราบยอดรวมวงเงินประมาณการรายได้ในทางปฏิบตั ิการประมาณ
การรายได้ป ระจ าปี ของรั ฐ บาลมี ห น่ ว ยงานหลัก ซึ่ งประกอบด้ว ยกระทรวงการคลัง ส านัก
งบประมาณ สานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่ งชาติ และธนาคา รแห่ ง
ประเทศไทย ร่ วมกันพิจารณาประมาณการรายได้ที่หน่ วยงานต่างๆได้จดั ทาขึ้นเพื่อให้ได้ขอ้ สรุ ป
ยอดวงเงินประมาณการรายได้ประจาปี ที่เหมาะสมถูกต้องและใกล้เคียงกับรายได้ที่จดั เก็บได้จริ ง
การประมาณการรายได้น้ ี จะเป็ นปั จจัยที่สาคัญในการกาหนดนโยบายและวงเงินงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี ต่อไป
อิ ศ เรศ ศัน สนี ย ์วิ ท ยากุ ล (2561 : 10.19-10.21)ได้ก ล่ า วถึ ง การประมาณการรายได้ข อง
หน่วยงานที่มีหน้าที่จดั เก็บรายได้ของรัฐบาลมีกระบวนการดาเนินงาน 7 ประการ ดังนี้
1. ส่ วนราชการและรัฐวิสาหกิจต่างๆ ที่มีหน้าที่ในการจัดเก็บรายได้ให้แก่ รัฐบาลทาการ
ประมาณการรายได้ของส่ วนราชการและวิสาหกิจนั้นๆ โดยใช้เทคนิ คและวิธีการต่างๆตามความ
 123

เหมาะสมเพื่อให้ทราบว่าในปี งบประมาณต่อไปหน่วยงานนั้นๆจะสามารถจัดเก็บรายได้ประเภทใด
เป็ นจานวนเท่าใด
2. ส่ วนราชการและรั ฐ วิ ส าหกิ จ ต่ า งๆเสนอรายละเอี ย ดประมาณรายได้ ไ ปยัง
กระทรวงการคลังและสานักงบประมาณตามแบบรายงานที่กาหนด ภายในเวลาที่กาหนดไว้ใน
ปฏิทินงบประมาณโดยปกติส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจจะจัดส่ งรายละเอียดประมาณการรายได้
พร้ อ มกับ ค าขอตั้ง งบประมาณรายจ่ า ยประจ าปี ซึ่ งจะเป็ นเวลาประมาณ 9 เดื อ นก่ อ นวัน เริ่ ม
ปี งบประมาณใหม่
3. ในขณะที่ ส่ ว นราชการและรั ฐ วิ ส าหกิ จ ต่ า งๆจัด ท าประมาณการรายได้ข องแต่ ล ะ
หน่ วยงานนั้นหน่ วยงานกลางของรั ฐที่ มีหน้า ที่ เกี่ ย วข้องด้า นเศรษฐกิ จ การเงิ น การคลัง สานัก
งบประมาณกระทรวงการคลัง สานักงานคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิ จและสังคมแห่ งชาติ และ
ธนาคารแห่งประเทศไทยจะทาการวิเคราะห์และประมาณการรายได้ของรัฐบาลด้วยเพื่อประโยชน์
ในการร่ วมกันพิจารณากาหนดประมาณการรายได้ร่วมกันกับรัฐบาล
4. กระทรวงการคลังและสานักงบประมาณทาการวิเคราะห์และพิจารณาความเหมาะสม
เบื้องต้นของประมาณการรายได้ของส่ วนราชการ และรัฐวิสาหกิจแล้วนาผลการพิจารณาไปประชุม
ร่ ว มกัน กับ ส านัก งานงบประมาณเบื้ อ งต้น ของยอดวงเงิ น ประมาณการรายได้ข องรั ฐ บาลเพื่ อ
นาไปใช้ประกอบในการจัดทาวงเงินงบประมาณรายจ่ายเบื้องต้นในปี งบประมาณต่อไป
5. กระทรวงการคลังและสานักงบประมาณนายอดวงเงินประมาณการรายได้เ บื้องต้นและ
วงเงินงบประมาณรายจ่ายเบื้องต้นประชุมร่ วมกันกับสานักงานคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม
แห่งชาติและธนาคารแห่งประเทศไทยเพื่อพิจารณากาหนดนโยบายงบประมาณประมาณการรายได้
ขั้นสุ ดท้ายและกาหนดวงเงิ นงบประมาณรายจ่ ายที่ เหมาะสมและสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ และ
นโยบายของรัฐบาลตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
6. เมื่อกาหนดนโยบายงบประมาณ การประมาณการรายได้และวงเงินงบประมาณรายจ่าย
ประจาปี แล้วหากรายได้ของรัฐบาลต่ากว่ายอดวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี ซึ่งหมายถึงได้มี
การกาหนดนโยบายงบประมาณเป็ นแบบขาดดุล ที่ประชุมจะมีการพิจารณาแนวทางการชดเชยการ
ขาดดุล ซึ่งโดยปกติจะเป็ นการกูเ้ งินเพื่อชดเชยการขาดดุลหรื อโดยการนาเงินคงคลังมาใช้ร่วมกันทั้ง
การกูเ้ งินและการนาเงินคงคลังมาใช้ซ่ ึงในกรณี ของการนาเงินคงคลังมาใช้เพื่อชดเชยการขาดดุลจะ
เกิดขึ้นน้อยครั้ง
7. หลังจากที่ประชุมได้ขอ้ ยุติยอดงบประมาณการรายได้ วงเงินงบประมาณรายจ่ายประจาปี
และนโยบายงบประมาณแล้ว ส านัก งบประมาณจะน าตัว เลขประมาณการรายได้แ ละวงเงิ น
งบประมาณรายจ่ายเสนอนายกรัฐมนตรี เพื่อเสนอคณะรัฐมนตรี พิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป
 124

กล่าวโดยสรุ ป การประมาณการรายได้ของรัฐบาลการประมาณการรายได้ของหน่วยงาน
ที่มีหน้าที่ จดั เก็บรายได้ของรั ฐบาลนั้น มีความสาคัญต่อกระบวนการประเมินปานใช้จ่ายภาครัฐ
อย่างมากเนื่ องจากหน่ วยงานที่เกี่ยวข้องหรื อเป็ นกระบวนการหลักในการจัดเก็บภาษีการพัฒนา
ประเทศในอนาคต โดยการประมาณการรายได้ของรัฐนั้นกระทรวงการคลังและสานักงบประมาณ
ทาการวิเคราะห์ป ระมาณการรายได้ที่ จะจัดเก็บได้เพื่ อการทาแผนงบประมาณการ หากรัฐบาล
จัดเก็บรายได้มากกว่ารายจ่ายรัฐบาลก็บริ หารงานงบแบบเกินดุล หากรัฐบาลจัดเก็บรายได้พอดีกบั
รายจ่ายเป็ นการบริ หารงบประมาณแบบสมดุล แต่หากรัฐบาลจัดเก็บรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายจะ
มีการบริ หารแบบขาดดุลและจะนามาซึ่งกระบวนการกูย้ มื เงินเพื่อให้เพียงพอกับรายจ่าย

การบริหารการจัดเก็บรายได้ ของรัฐ
รายได้ของรัฐบาล ประกอบด้วย รายได้จากภาษีอากรและรายได้ที่ไม่ใช่ภาษีอากร ซึ่งได้แก่
รายได้จากการขายสิ่ งของและบริ การรายได้จากรัฐพาณิ ชย์และรายได้อื่นๆ โดยแหล่งรายได้ของ
รัฐบาลที่สาคัญที่สุด คือ รายได้จากภาษีอากรซึ่งมีสัดส่ วนสู งถึงร้อยละ 80 ของรายได้ท้ งั หมดของ
รัฐ การบริ หารการจัดเก็บรายได้ในที่น้ ี ผูเ้ ขียนมุ่งอธิบายเกี่ยวกับภาษีอากรเป็ นหลัก
รังสรรค์ ประเสริ ฐศรี (2551 : 244-245) ได้อธิบายเกี่ยวกับภาษีอากรไว้วา่ ภาษีอากร แต่เดิม
เป็ น 2 คาที่มีความหมายต่างกับ “ภาษี” ใช้ในความหมายว่าสิ่ งที่เรี ยกเก็บจากสิ นค้าเมื่อผ่านด่าน หรื อ
เงินที่รัฐบาลจัดเก็บจากราษฎร โดยอาศัยอานาจตามกฎหมาย ส่ วนคาว่า “อากร” จัดเก็ บจากผูม้ ี
โอกาสหาผลประโยชน์จากทรัพยากรของแผ่นดินหรื อผูกขาดการประกอบกรบางอย่าง จงถึงปี พ.ศ.
2505 เมื่ อส านัก งานงบประมาณได้มี ก ารจาแนกภาษี อากรของประเทศไทยเสี ย ใหม่ เพื่ อใช้ใ น
เอกสารงบประมาณ ความแตกต่างของคาทั้ง 2 จึงหมดไป โดยใช้คาว่า “ภาษีอากร”
เมื่อได้อธิ บายเกี่ยวกับการบริ หารการจัดเก็บรายได้ภาครัฐในประเด็นเกี่ยวกับภาษี แล้ว
อรั ญ ธรรมโน (2548 : 75-76) ได้อธิ บายประเด็นของวัตถุประสงค์ของการจัดเก็ บภาษีไ ว้จะมุ่ง
เพื่อให้เกิดผล 4 อย่าง คือ
1 เพื่อหารายได้ เข้ ารั ฐ หน้าที่ของรัฐคือดาเนิ นการให้เกิดประโยชน์แก่สังคม จึง
จาเป็ นต้องหารายได้เพื่อนาไปใช้ในการดาเนินการต่าง ๆ
2. เพื่ อ การควบคุ ม ภาษี อ ากรเป็ นการบัง คับ เก็ บ จากเอกชน ท าให้ เ อกชนมี
ทรัพยากรเหลือเพื่อบริ โภคลดลง รัฐจึงอาจใช้ภาษีเพื่อควบคุมการบริ ภาคสิ นค้าบางอย่างที่ไม่พึง
ประสงค์ ให้ประชาชนลดการบริ โภคด้วยการเก็บภาษีสูง นอกจากนี้ รัฐยังใช้ภาษี อากรเพื่ อการ
ควบคุมธุ รกิจโดยสนับสนุนหรื อจากัดการลงทุนในธุ รกิจบางประเภท เช่น ลดภาษีแก่อุตสาหกรรม
การส่งออก
 125

3. เพื่อให้ เกิดการกระจายรายได้ ที่เป็ นธรรม อันจะช่วยลดช่องว่างระหว่างคนรวย

กับคนจนให้น้อยลง หากปล่อยให้ช่องว่างนี้ มีมากจะทาให้สังคมเกิ ดความขัดแย้ง ภาษีอากรลด
ช่องว่างนี้ โดยการเก็บรายได้จากคนรวยในอัตราสู งกว่าคนจน เช่น การเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้า
ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก เป็ นต้น
4. เพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ อันได้แก่ รักษาระดับราคาและการจ้างงาน
ให้อยู่ในระดับน่าพอใจ เช่น เมื่อภาวะเศรษฐกิจตกต่า การจ้างงานลดน้อยลง รัฐก็อาจพิจารณาลด
ภาษีปัจจัยการผลิต ลดภาษีเงินได้ เพิ่มอากรสิ นค้าขาเข้า ผลที่จะตามมาคือจะมีการขยายการผลิ ต
การลงทุน และการจ้างงาน ภาวะเศรษฐกิ จก็จะฟื้ นตัว ในทางตรงกันข้ามถ้าเกิดภาวะเงินเฟ้ อก็ตอ้ ง
เพิ่มภาษีเพื่อลดการใช้จ่ายภาคเอกชน เป็ นต้น
นอกจากนี้ พรชัย ฐี ระเวช (2558 : 14) ได้อธิ บายว่า วัตถุประสงค์ที่ สาคัญของการ
จัดเก็บภาษีของรัฐบาลถือเป็ นการหารายได้ให้รัฐบาล เพื่อการตอบสนองเป้ าหมายทางเศรษฐกิจทั้ง
4 ประการของการใช้นโยบายการคลัง คือ ส่งเสริ มความเจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจ ช่วยในการรักษา
เสถี ย รภาพทางเศรษฐกิ จ ก่ อ ให้ เ กิ ด รายได้ อ ย่ า งเป็ นธรรม และช่ ว ยจัด สรรทรั พ ยากรให้ มี
ประสิ ทธิภาพ โดยการจัดเก็บภาษีแต่ละประเภท มีการจัดเก็บจากฐานที่แตกต่างกัน ผลที่เกิดขึ้นหรื อ
ตามมาจึงแตกต่างกันไปด้วย
ดังนั้นจากวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีที่กล่าวมาข้างต้น เป็ นไปเพื่อตอบสนอง
เป้าหมายทางเศรษฐกิจของประเทศที่จะต้องดาเนินนโยบายการคลังให้มีประสิ ทธิภาพ มีเสถียรภาพ
มีการกระจายทรัพยากรเพื่อให้เกิดความเป็ นธรรม
เกริ กเกียรติ พิพฒั น์เสรี ธรรม (2559 : 173-180 ) ได้กล่าวถึง การบริ หารการจัดเก็บรายได้
ของรัฐมีกระบวนการขั้นตอนในการดาเนิ นการ 3 ขั้นตอนที่สาคัญ คือ การประเมินภาษีอากร การ
รับชาระภาษีอากร และการคืนภาษีอากร
1. การประเมินภาษีอากรการบริ หารการจัดเก็บรายได้ประเภทภาษีอากรจะเริ่ มต้นด้วยการ
ประเมินภาษีอากรซึ่ งมีระบบการประเมินภาษีอากร 2 ระบบหลัก คือ ระบบเจ้าพนักงานประเมิน
และระบบประเมินตนเอง
1.1 ระบบเจ้าพนักงานประเมิน ระบบนี้ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีอากรมีหน้าที่ยนื่ แบบแสดง
รายการและรายละเอียดต่ างๆตามแบบและระยะเวลาที่ผูบ้ ริ หารหน่ วยงานภาษีอากรกาหนด เมื่อ
เจ้าหน้าที่จดั เก็บภาษีได้ตรวจสอบรายละเอียดต่างๆเรี ยบร้อยแล้วจะทาการประเมินภาษีอากรแล้ว
แจ้งให้ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีอากรทราบจานวนภาษีที่ตอ้ งชาระและช่วงเวลาที่ตอ้ งชาระ ระบบประเมิน
ภาษีอากรโดยใช้เจ้าพนักงานประเมินเหมาะสาหรับการชาระภาษีอากรที่มีหลักเกณฑ์การประเมินที่
ซับซ้อน หรื อมีหลักเกณฑ์ในการเสี ยภาษีอากรที่ตอ้ งอาศัยการตีความหรื อดุลพินิจในการตีความ
 126

ของผูม้ ีหน้าที่ เสี ยภาษี ซึ่ งอาจก่อให้เกิ ดความไม่เท่าเทียมกันระหว่างผูม้ ี หน้าที่เสี ยภาษีอากรหาก

กาหนดให้ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีอากรเป็ นผูป้ ระเมินรายได้ภาษีดว้ ยตนเอง ระบบเจ้าพนักงานประเมินนี้
จะสามารถช่วยลดภาระการประเมินแก่ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีอากรและลดปั ญหาความไม่เท่าเทียมกันใน
การเสี ยภาษีระหว่างผูม้ ีหน้าที่เสี ยภาษีได้ การประเมินภาษีอาทรโดยใช้เจ้าพนักงานประเมินในการ
บริ หารการจัดเก็บภาษีของประเทศไทย เช่น ภาษีโรงเรื อนและที่ดิน ภาษีบารุ งท้องที่และภาษีป้าย
1.2 ระบบการประเมินตนเอง ระบบนี้ ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีเป็ นผูป้ ระเมินจานวนภาษี
ที่ตอ้ งชาระด้วยตนเอง เจ้าหน้าที่จดั เก็บภาษีมีหน้าที่รับแบบรายการประเมินภาษีและตรวจสอบ
ความถูกต้องของแบบรายการประเมินภาษีและหากเจ้าหน้าที่ตรวจสอบแล้วพบว่าการประเมินภาษี
ดังกล่าวไม่ถูกต้อง เจ้าหน้าที่จะดาเนินการประเมินให้ถูกต้อง การนาระบบการประเมินตนเองมาใช้
ในการบริ หารการจัดเก็บภาษีเป็ นผลมาจากการขยายตัวของการดาเนิ นธุ รกิจที่เพิ่มมากขึ้นกว่ากาลัง
เจ้าหน้าที่จดั เก็บภาษีที่จะสามารถดาเนินการประเมินภาษีได้อย่างมีประสิ ทธิ ภาพ การให้ผมู ้ ีหน้าที่
เสี ยภาษีเป็ นผูป้ ระเมินภาษีดว้ ยตนเองตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการเสี ยภาษีประเภทต่างๆ จะ
เป็ นการลดต้นทุนและภาระในการประเมินของเจ้าหน้าที่จดั เก็บภาษีได้เป็ นอย่างมาก การให้ผูเ้ สี ย
ภาษีประเมิ นภาษีด้วยตนเองได้มีการนามาใช้ในการบริ หารจัดเก็บภาษีของประเทศไทยทั้งภาษี
ทางตรงและภาษีทางอ้อมอย่างกว้างขวาง การประเมินภาษีดว้ ยตนเองของภาษีทางตรงเช่นภาษีเงิน
ได้บุคคลธรรมดา ภาษีเงินได้นิติบุคคล การประเมินภาษีดว้ ยตนเองของภาษีทางอ้อม ภาษีสินค้าเข้า
ภาษีสินค้าออก ภาษีธุรกิจเฉพาะ ภาษีสรรพสามิต เป็ นต้น
2. การชาระภาษีอากร ในการชาระภาษีอากรผูเ้ สี ยภาษีอากรมีวิธีชาระภาษี 2 วิธี คือ การ
ชาระภาษีโดยการหักไว้ ณ จุดกาเนิดภาระภาษี และการชาระภาษีภายในระยะเวลาที่กาหนด
2.1 การชาระภาษีโดยการหักไว้ ณ จุดกาเนิ ดภาระภาษี การชาระภาษีวิธีน้ ี จะมีข้ ึน
ได้เมื่อมีภาระภาษีเกิดขึ้น ในกรณี ของภาษีทางตรง เช่น ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ภาระภาษี เกิดขึ้น
เมื่อบุคคลมีรายได้เกินกว่าการหักค่า ใช้จ่ายและค่าลดหย่อน จะมีการชาระภาษีโดยการหักไว้ ณ จุด
กาเนิ ดภาษีหรื อการชาระภาษีหัก ณ ที่จ่าย ในกรณี ของภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาระภาษี
เกิดขึ้นเมื่อมีการขายสิ นค้าหรื อบริ การให้แก่ผูบ้ ริ โภค โดยผูข้ ายสิ นค้าหรื อบริ การจะหักภาษีไว้ ณ
สถานที่ที่ขายสิ นค้าหรื อบริ การซึ่งเป็ นจุดกาเนิดภาระภาษี และผูข้ ายสิ นค้าหรื อบริ การมีหน้าที่นาส่ ง
เงินภาษีที่ได้จากการขายสิ นค้าและบริ การนั้นให้แก่เจ้าหน้าที่ที่มีหน้าที่รับชาระภาษีอากร
2.2 การชาระภาษีภายในระยะเวลาที่กาหนด การชาระภาษีวิธีน้ ี เป็ นการชาระภาษี
ตามกาหนดช่วงเวลาการชาระภาษีเพื่อให้ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีสามารถเลือกชาระภาษีภายในระยะเวลา
ที่กาหนดได้ เช่น เครื่ องดื่มที่เป็ นน้ าผลไม้บรรจุขวดที่มีส่วนผสมตามที่กาหนดกฎหมายกาหนดให้
ผูป้ ระกอบการอุต สาหกรรมเสี ย ภาษี ส รรพสามิ ตภายในวันที่ 15 ของเดื อนที่ ถ ัดจากเดื อ นที่ น า
 127

สิ นค้าออกจากโรงงานอุตสาหกรรม ประกอบการที่มีหน้าที่ชาระภาษีจึงมีเวลาจัดทางบเดือนเพื่อ
สรุ ปยอดการจาหน่ายภายในเดือนและสามารถนาส่ งภาษีภายในวันที่ 15 ของเดือนถัดไปได้ การ
กาหนดช่วงเวลาในการชาระภาษี เช่นนี้ จะช่วยอานวยความสะดวกแก่ผูป้ ระกอบการในการชาระ
ภาษี โ ดยผู ้ป ระกอบการไม่ ต้ อ งท าการช าระภาษี ทุ ก ครั้ งที่ มี ก ารน าสิ น ค้า ออกจากโรงงาน
อุตสาหกรรม ความยุ่งยากในการแจ้งชาระภาษีของผูป้ ระกอบการลงได้อย่างมาก นอกจากนี้ การ
ก าหนดช่ ว งเวลาการช าระภาษี ย งั มี ส่ ว นช่ ว ยให้เ จ้า หน้า ที่ จัด เก็ บภาษี ส ามารถจัด สรรงานและ
บริ หารงานภายในหน่วยงานได้สะดวกขึ้น การจัดระบบการชาระภาษีที่ดีควรมีการพัฒนา รู ปแบบ
การรับชาระภาษีให้ทนั สมัยและสอดคล้องกับระบบธุ รกิจในปั จจุบนั โดยการนาเอาเทคโนโลยีมา
ใช้เป็ นเครื่ องมือในการสนับสนุนการชาระภาษีเพื่อเป็ นทางเลือกสาหรั บผูม้ ีหน้าที่เสี ยภาษี เช่น การ
รับชาระภาษีทางอินเตอร์เน็ต หรื อการรับชาระภาษีโดยการหักบัญชีเงินฝาก จะมีส่วนช่วยลดภาระ
ในการดาเนินการชาระภาษีของผูม้ ีหน้าที่เสี ยภาษีลงได้
2.3 การยกเว้น การลดหย่อน และการคืนภาษีอากร ในการบริ หารการจัดเก็บภาษีนอกจาก
การประเมินภาษีและการรับชาระภาษีแล้วในบางกรณี ยงั มีการบริ หารการยกเว้น การลดหย่อนและ
การคืนภาษีอากรเพื่อไม่ให้เกินภาระในทางภาษีแก่ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีมากจนเกินไป
2.3.1 การยกเว้นภาษี อากร เป็ นมาตรการให้สิ ท ธิ ป ระโยชน์ บ างประการแก่ ผูม้ ี
หน้าที่เสี ยภาษีตามกฎหมายให้ได้รับการยกเว้นไม่ตอ้ งเสี ยภาษีอากรสาหรับเงินได้พึงประเมินบาง
ประเภทและการขายสิ นค้าบางรายการ เช่น เงินได้ประเภทค่าเบี้ยเลี้ยง ค่าพาหนะ ดอกเบี้ยเงินฝาก
ประเภทออมทรั พ ย์ที่ ไ ด้จ ากสหกรณ์ เงิ น ประโยชน์ ท ดแทนที่ ผูป้ ระกัน ตนได้รั บ จากกองทุ น
ประกันสังคม เงินบาเหน็จพิเศษ เงินบาเหน็จตกทอด การขายอสังหาริ มทรัพย์อนั เป็ นมรดกตกทอด
หรื อสังหาริ มทรัพย์ที่ได้มาโดยมิได้มุ่งในการค้าหรื อหากาไร เป็ นต้น การยกเว้นภาษีอากรประเภท
ต่ า งๆดัง กล่ า วเป็ นมาตรการในการบรรเทาภาระการเสี ย ภาษี แก่ ผูม้ ี หน้า ที่ เสี ย ภาษี และเป็ นการ
ส่งเสริ มการออมภายในประเทศ
2.3.2 การลดหย่อนภาษีอากร เป็ นการให้สิทธิ ประโยชน์แก่ผมู ้ ีหน้าที่เสี ยภาษีให้มีการชาระ
ภาษีนอ้ ยลงซึ่งสามารถดาเนินการได้หลายรู ปแบบ กรณี ลดหย่อนภาษีทางตรง เช่น การลดหย่อน
ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดากาหนดให้ผูม้ ีเงิ นได้สามารถนาดอกเบี้ยเงิ นกูย้ ืมซื้ อบ้านอยู่อาศัยไปหัก
ลดหย่อนจากเงิ นได้พึ ง ประเมิ นได้ตามจานวนที่ จ่ายจริ งแต่ไ ม่ เกิ น 100,000 บาท เป็ นต้น การ
ลดหย่อนภาษีดงั กล่าวเป็ นมาตรการเพื่อสร้างแรงจูงใจในการทางานและลดภาระภาษีสาหรับผูท้ ี่
ต้องซื้อหรื อเช่าซื้อที่อยู่อาศัย และยังส่ งผลต่อการสร้างปริ มาณความต้องการที่อยู่อาศัยให้เพิ่มสู งขึ้น
ด้วย กรณี ลดหย่อนภาษีทางอ้อม เช่น ภาษีสรรพสามิตเครื่ องปรับอากาศรถยนต์ผปู ้ ระกอบการผลิต
รถยนต์สามารถนาภาษีเครื่ องปรับอากาศที่ได้ชาระแล้วมาหักลดหย่อนจากจานวนภาษีรถยนต์ที่ตอ้ ง
 128

ชาระได้ เป็ นต้น การลดหย่อนทางภาษีดงั กล่าวเป็ นการลดการจัดเก็บภาษีซ้ าซ้อนและลดภาระทาง

ภาษีให้แก่ผปู ้ ระกอบการ
2.3.3 การคืนภาษี เป็ นมาตรการที่ให้สิทธิ์ ประโยชน์แก่ผูม้ ีหน้าที่เสี ยภาษีหรื อบุคคลอื่ นที่
ระบุไว้ตามกฎหมาย การคืนภาษีใช้ในกรณีของสิ นค้าที่เสี ยภาษีแล้วถูกนาส่งออกนอกราชอาณาจักร
ผูส้ ่ งออกที่เป็ นผูม้ ีหน้าที่เสี ยภาษีตามกฎหมายมีสิทธิ์ขอคืนภาษี ที่ได้ชาระไว้แล้วนั้น ประเภทของ
ภาษีที่ขอคืนได้ คือ ภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีสรรพสามิต ในกรณี ของภาษีมูลค่าเพิ่มผูส้ ่ งออกสิ นค้าที่
ได้ชาระภาษีมูลค่าเพิ่มสาหรับสิ นค้านั้นไว้ก่อนแล้วสามารถนาจานวนภาษีมูลค่าเพิ่มที่ชาระนั้นมา
ขอคื น ภาษี ส าหรั บ สิ น ค้า ที่ ส่ ง ออกได้ต ามจ านวนที่ จ่ า ยจริ ง โดยดู จ ากใบก ากับ ภาษี ซึ่ งท าให้
สิ นค้าออกปลอดภาระภาษีสินค้าออกของประเทศไทยจึงมีความสามารถในการแข่งขันในด้านราคา
ในตลาดได้ ผูม้ ีสิทธิ์ขอคืนภาษีสรรพสามิตต้องเป็ นผูซ้ ้ื อสิ นค้าดังกล่าวในทอดแรกของระบบการค้า
เท่านั้นในปัจจุบนั การขอคืนภาษีอากรมีช่องว่างทางการบริ หารภาษีอย่างมากทาให้หน่วยงานจัดเก็บ
ภาษีตอ้ งเพิ่มมาตรการในการตรวจสอบการคืนภาษีมากขึ้นส่ งผลให้การขอคืนภาษีมีการใช้เอกสาร
ประกอบการขอคืนภาษีสาหรับสิ นค้าส่ งออกนอกราชอาณาจักรที่เข้มงวด และกลางคืนภาษีจะทา
โดยการใช้เครดิตภาษีแทนการคืนในรู ปแบบเงินสดหรื อการจัดทาบัตรภาษีโดยบัตรภาษีมีฐานะเป็ น
สมุนเงินสด
สาหรั บภารกิ จที่ เกี่ ยวกับภาษีอากรนั้น จะมี หน่ วยงานที่ มีหน้าที่ จดั เก็บภาษีอากร ดังนี้
(รังสรรค์ ประเสริ ฐศรี , 2551 : 246)
1. กรมสรรพากร ทาหน้าที่ในการจัดเก็บเงินได้ ภาษีการขายทัว่ ไป อากรมหรสพ
อากรรังนก เป็ นต้น
2. กรมศุลกากร จัดเก็บจากการนาสิ นค้าต่างประเทศเข้ามาภายในราชอาณาจัก ร
และส่ งสิ นค้าที่ผลิตในราชอาณาจักรไปขายยังต่างประเทศ ประกอบด้วย อากรขาเข้า และอากรขา
ออก
3. กรมสรรพสามิต จัดเก็บภาษีอากรขายเฉพาะหรื อภาษีสรรพสามิต ในส่วนที่เป็ น
สิ นค้าโภคภัณฑ์ภายใน 9 ประเภท ได้แก่ เครื่ องดื่มไม่มีแอลกอฮอล์ ไม้ขีดไฟ ซีเมนต์ ยานัตถุ์ น้ ามัน
และผลิตภัณฑ์น้ ามัน สุ รา เบียร์ ยาสู บ และไพ่
4. ส่วนราชการอื่น
4.1 ภาษีทรัพยากรธรรมชาติ หน่วยงานที่รับผิดชอบ ได้แก่ การประมงจัดเก็บ
อากรประมง กรมป่ าไม้จดั เก็บค่าภาคหลวงไม้สัก ค่าภาคหลวงไม้กระยาเลย และค่าภาคหลวงฟื น
ถ่ า น และของป่ าอื่ น ๆ กรมทรั พ ยากรธรณี เก็ บ ค่ า ภาคหลวงแร่ แ ละค่ า ภาคหลวงปิ โตรเลี ย ม
ใบอนุญาตน้ าบาดาล เป็ นต้น
 129

4.2 ภาษีลกั ษณะอนุญาตอื่น ๆ ได้แก่ กรมการปกครองเก็บใบอนุญาตการพนัน

สานักงานคณะกรรมการอาหารและยา เก็บค่าใบอนุญาตสาธารณสุข เป็ นต้น
กล่ า วโดยสรุ ป การบริ ห ารการจัด เก็ บ รายได้ข องรั ฐ เป็ นกระบวนการจัด เก็ บ ภาษี มี
กระบวนการที่สาคัญ คือการประเมินภาษีดว้ ยตนเองและการประเมินภาษีโดยเจ้าพนักงานซึ่ งทั้ง 2
กระบวนการนี้ เป็ นขั้นตอนที่ รัฐให้ค วามสะดวกกับ ผูย้ ื่นภาษี ใ นการช าระภาษี มี ค วามสะดวกที่
แตกต่างกันตามบริ บทของผูย้ ื่นภาษี กระบวนการชาระภาษี ผูเ้ สี ยภาษีสามารถชาระด้วยตนเองหรื อ
การชาระหักไว้ ณ ที่จ่ายภาษีก็ได้ข้ ึนอยู่กบั ความสะดวกและขั้นตอนกระบวนการของผูเ้ สี ยภาษี แต่
ต้องชาระตามเวลาที่กฎหมายกาหนดทั้งภาษีเงินได้บุคคลธรรมดาและภาษีเงินได้นิติบุคคล ทั้งนี้ รัฐ
ยังเปิ ดโอกาส ให้สามารถขอคืนภาษีได้โดยการลดหย่อนภาษี ยกเว้นภาษี และการเรี ยกคืนภาษี เพื่อ
เป็ นช่องทางให้ผเู ้ สี ยภาษีหรื อผูป้ ระกอบการได้รับความยุติธรรมและผลประโยชน์ต่อตัวบุคคลผูเ้ สี ย
ภาษี

การงบประมาณการคลัง
งบประมาณเป็ นแผนทางการเงิ น ที่ แ สดงแนวทางในการปฏิ บัติ แ ละนโยบายในการ
ดาเนินงานของหน่วยงานในช่วงเวลาหนึ่งใดเวลาหนึ่ง กระบวนการแผนการดาเนินงานภาครัฐเป็ น
ลายลักษณ์อกั ษรที่แถลงต่อรัฐสภาเพื่อขออนุมตั ิงบประมาณ เพื่อการใช้งบประมาณทรัพยากรที่มีอยู่
จากัดให้เกิดประโยชน์สูงสุ ด โดยที่รัฐบาลได้สัญญาต่อรัฐสภาและประชาชนที่จะใช้เงินภายใต้
เงื่อนไขข้อจากัดต่างๆให้เกิดประโยชน์ต่อประเทศ
ส าหรั บ การงบประมาณของประเทศไทยนั้น จิ ระ ประที ป และอิ ศ เรศ ศันสนี ย ์วิท ยกุ ล
(2562: 46-47) ได้อธิ บายว่า ในการจัดทางบประมาณของประเทศไทยในระยะเริ่ มแรกได้มีการใช้
ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการ (Line Item Budgeting System) ซึ่ งเป็ นระบบงบประมาณที่
แสดงการใช้จ่ายเงินเป็ นรายการตามวัตถุประสงค์ของการใช้จ่ายเงินและให้ความสาคัญกับการ
ควบคุมปัจจัยนาเข้า (Input) แต่ละรายการโดยแสดงให้เห็นแต่เพียงว่าในการบริ หารงานของแต่ละ
หน่ วยงานนั้นจะมีการใช้จ่ายงบประมาณประเภทใด เช่น เงินเดือน ค่าวัสดุ ค่าครุ ภณ ั ฑ์ ค่าจัดซื้ อ
สิ่ งของรายการต่าง ๆ เป็ นจานวนอย่างละเท่าใด ระบบงบประมาณแบบแสดงรายการนี้ มีข ้อดี คื อ
ช่วยให้สามารถควบคุมการใช้จ่ายของหน่วยงานได้อย่างดีเพราะมีการแสดงรายการและค่าใช้จ่ายได้
อย่างชัดแจ้ง การควบคุมทาได้โดยการตรวจสอบว่าหน่วยงานได้ใช้จ่ายเงินงบประมาณในการจัดซื้ อ
รายการวัสดุ ครุ ภณ ั ฑ์ และรายการใช้จ่ายเงินอื่น ๆ ได้ครบถ้วนตามที่ได้รับอนุมตั ิหรื อไม่ แต่ระบบ
งบประมาณนี้ มีขอ้ บกพร่ องคือ ไม่สามารถวัดผลสาเร็ จของงานได้ เพราะการอนุมตั ิการใช้จ่ายเงิน
อนุมตั ิตามหมวดรายจ่าย ไม่ได้อนุมตั ิตามแผนงาน งาน/โครงการ ทาให้ไม่สามารถมองเห็นความ
 130

เชื่อมโยงระหว่างงบประมาณค่าใช้จ่ายกับผลที่ตอ้ งการให้เกิดขึ้น และไม่สามารถประเมินผลสาเร็จ

ของการดาเนินงานได้ นอกจากนี้การควบคุมรายละเอียดของการใช้จ่ายเงินทาให้ผบู ้ ริ หารไม่มีความ
คล่องตัวในการบริ หารงานเท่าที่ควรจึงไม่สามารถใช้งบประมาณเป็ นเครื่ องมือในการควบคุมการ
ดาเนินงานให้เป็ นไปตามแผนที่กาหนดไว้ได้
จากข้อจากัดของระบบงบประมาณดังกล่าว สานักงบประมาณได้มีความพยายามปรับปรุ ง
ระบบการจัดท างบประมาณให้เป็ นระบบงบประมาณแบบแสดงผลงาน ซึ่ งสามารถช่ วยแก้ไข
ข้อบกพร่ องของระบบงบประมาณแบบแสดงรายการได้ โดยระบบงบประมาณแบบแสดงผลงาน
จะแสดงความเกี่ ย วข้อ งสัม พัน ธ์ร ะหว่า งค่ า ใช้จ่ ายและผลงานที่ ไ ด้รั บ ท าให้ส ามารถประเมิ น
ผลส าเร็ จของงานได้ทุ ก ระยะและในทุก ระดับงาน การงบประมาณแบบแสดงผลงานนี้ ก็ ยงั ไม่
สามารถช่วยให้ผบู ้ ริ หารมองเห็นถึงความเชื่อมโยงกันของงานและโครงการต่าง ๆ ได้ อย่างไรก็ตาม
ความพยายามปรั บ ปรุ ง การจัด การงบประมาณครั้ งนี้ นั บ ว่ า เป็ นจุ ด น าไปสู่ ก ารเปลี่ ย นระบบ
งบประมาณในเวลาต่อมา
ในปี งบประมาณ พ.ศ. 2525 สานักงบประมาณ ได้ปรับปรุ งการจัดการงบประมาณโดยนา
ระบบงบประมาณแบบแผนงานมาใช้แทนระบบงบประมาณแบบเดิม โดยมีความมุ่งหมายให้มี
ความเชื่อมโยงการจัดสรรงบประมาณเข้ากับแผนงาน และเพื่อให้การจัดสรรงบประมาณเป็ นไป
อย่างสมเหตุสมผล จึงได้แสดงงบประมาณในลักษณะแผนงานในพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจาปี ในขณะเดียวกันก็ได้จาแนกงบประมาณรายจ่ายของงานโครงการออกเป็ นหมวด
รายการจ่ายต่างๆในเอกสารงบประมาณ
แม้ว่าระบบงบประมาณแบบแผนงานจะเป็ นระบบที่แสดงถึงการผสมผสานกับอย่างมี
ระบบระหว่างการวางแผนและการจัดทางบประมาณ มีการวิเคราะห์การใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่าง
จากัดให้เป็ นไปอย่างมีประสิ ทธิ ภาพ ประสิ ทธิ ผลและประหยัด แต่ในทางปฏิบตั ิยงั มีเงื่อนไขและ
ข้อจากัดเกี่ยวกับเทคนิ คที่นามาใช้ในการวิเคราะห์ ข้อมูลที่ใช้ในการตัดสิ นใจ ปั จจัยทางการเมือง
ทักษะของเจ้าหน้าที่ ตลอดจนมาตรฐานการวัดผลงานซึ่งสานักงบประมาณก็ได้ดาเนินการปรับปรุ ง
เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าวมาโดยตลอด
ในปี พ.ศ. 2540 ประเทศไทยเกิดวิกฤตเศรษฐกิจ ทาให้รัฐบาลจาเป็ นต้องมีการปฏิรูประบบ
ราชการในลักษณะองค์รวม เพื่อเปลี่ยนแปลงระบบการบริ หารภาครัฐให้ไปสู่ “ระบบการจัดการ
ภาครัฐแนวใหม่” ซึ่งเน้นการทางานโดยยึดผลลัพธ์เป็ นหลักในการวัดผลการดาเนินงานอย่างเป็ นรู ป
ประธรรม มีความโปร่ งใสและมอบความรับผิดชอบต่อผูป้ ฏิบตั ิ และยึดประชาชนเป็ นศูนย์กลาง
การปฏิ รูป ระบบบริ หารภาครั ฐ ตามแนวทางดังกล่า วก าหนดให้มี ก ารด าเนิ นการตามแผนการ
ปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณ การเงินและพัสดุ เพื่อปรับปรุ งระบบการจัดการงบประมาณเป็ น
 131

ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานให้สามารถจัดสรรงบประมาณได้อย่างมีประสิ ทธิภาพ มีความ

โปร่ งใสและเป็ นธรรม
จากแผนการปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณดังกล่าว สานักงบประมาณได้ดาเนินการพัฒนา
ระบบงบประมาณจากรู ปแบบเดิมมาเป็ นรู ปแบบการจัดทางบประมาณตามระบบงบประมาณแบบ
มุ่งเน้นผลงาน ซึ่งมุ่งเน้นผลสาเร็ จของผลผลิตและผลลัพธ์ มีการกาหนดเป้าหมายที่เป็ นรู ป ธรรม มี
กลยุทธ์ชดั เจน มี ตวั ชี้ วดั ผลสัมฤทธิ์ ของงาน และสามารถวัดและประเมินผลการทางานได้โดยมี
ความยืดหยุ่นในกระบวนการทางานเพื่อให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปและเน้น
ความรับผิดชอบของผูบ้ ริ หารแทนการควบคุมแบบรายละเอียดในการเบิกจ่ายดังเช่นที่ผา่ นมา

ความสาคัญของงบประมาณ
งบประมาณมีความสาคัญที่ เป็ นประโยชน์แก่ประเทศชาติและต่อประชาชน ซึ่ งสามารถ
อธิบายได้ดงั นี้ (ศุภวัฒน์ ปภัสสรากาญจน์. 2546: 152)
1. เป็ นเครื่ องมือในการบริ หารประเทศและหน่วยงานให้มีประสิ ทธิภาพ
2. เป็ นเครื่ องมือในการส่งเสริ มการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ
3. เป็ นเครื่ องมือในการจัดสรรและกระจายทรัพยากรที่มีอยูอ่ ย่างจากัดให้มีประสิ ทธิภาพ
โดยการให้เกิดประโยชน์สูงสุด ใช้เวลาเร็วที่สุดแต่ใช้ทรัพยากรให้นอ้ ยที่สุด
4. เป็ นเครื่ องมือในการกระจายรายได้ให้เกิดความเท่าเทียมและเป็ นธรรมแก่ประชาชน
โดยงบประมาณสามารถช่วยยกฐานะคนยากจนให้มีรายได้ที่สูงขึ้น เช่ น การจัดให้มีโครงสร้ า ง
พื้นฐาน
5. เป็ นเครื่ องมือในการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงินการคลังของประเทศ
เช่น การใช้มาตรการภาษีอากรในภาวะเงินเฟ้อหรื อเงินฝื ด
6. สามารถปรับปรุ งความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ ายบริ หารกับฝ่ ายนิติบญั ญัติใ ห้ดีข้ ึน โดยการ
ร่ วมกันพิจารณางบประมาณ
7. เป็ นการเสริ มสร้างประสิ ทธิภาพของระบบเศรษฐกิจและการบริ หารราชการ
8. เป็ นเครื่ องมื อในการประชาสัมพันธ์ผลงานที่รัฐบาลจะดาเนิ นการให้แก่ ประชาชนและ
ประเทศ
9. เป็ นการสะท้อนให้เห็นถึงการดาเนินงานตามระบบประชาธิปไตย
รังสรรค์ ประเสริ ฐศรี (2551 : 262-263) ได้อธิบายความสาคัญของงบประมาณว่า
1. เป็ นเครื่ องมือของฝ่ ายนิติบญั ญัติในการควบคุมฝ่ ายบริ หารประเทศที่มีการปกครอง
แบบรัฐสภา สภานิติบญั ญัติจะใช้งบประมาณควบคุมฝ่ ายบริ หาร 2 ลักษณะ คือ ประการแรก ในช่วง
 132

ที่ ฝ่ายบริ หารขออนุ ม ัติง บประมาณจากสภา โดยแสดงเหตุผลและรายละเอี ย ดการจัดทารายรับ

รายจ่าย หากสภาไม่เห็นชอบคือไม่อนุมตั ิจะเป็ นผลให้รัฐบาลต้องลาออกไป ประการที่สอง หาก
สภาเห็นด้วยให้ประกาศเป็ นกฎหมายบังคับใช้ได้แล้ว สภาก็อาจคุมได้โดยการโดยการตั้งกระทูถ้ าม
ขอตรวจสอบการใช้จ่ายและเอกสารรายงานต่าง ๆ ว่าเป็ นไปตามเหตุผลและนโยบายที่แถลงไว้ก่อน
หน้านั้นหรื อไม่
2. ก่ อ ให้ เ กิ ด การพัฒ นาประเทศ ทั้ง ในด้า นเศรษฐกิ จ สั ง คม การเมื อ ง และอื่ น ๆ
จุดประสงค์ของรัฐบาลที่ จะก่อให้เกิ ดการพัฒนาด้านใดมากน้อยเพียงใด ศึกษาได้จากการจัดการ
จานวนเงินให้แก่ลกั ษณะงานต่าง ๆ
3. เป็ นกรอบในการบริ ห ารประเทศของรั ฐ บาล งบประมาณจะเป็ นสิ่ ง แสดงถึ ง
กิจกรรมของรัฐว่าจะต้องทาอะไรบ้าง ภายในกรอบเวลาและจานวนเงินเท่าใด หวังผลให้เกิดอะไร
ขึ้นมาบ้าง กล่าวอีกนัยหนึ่ง งบประมาณ คือ แนวดาเนินการของรัฐบาลในช่วงปี หนึ่ง
4. เป็ นเครื่ องมือวัดผลงานของรัฐบาล ผลของการใช้งบประมาณเพื่อดาเนิ นนโยบาย
ต่าง ๆ จะเกิ ดผลประโยชน์แก่ ส่วนรวมมากน้อยเพียงใด สามารถนาไปเปรี ยบเทียบดูได้ระหว่าง
รัฐบาลแต่ละยุคสมัย ทาให้เราทราบถึงความสามารถในการบริ หารประเทศของรัฐบาลหรื อผูน้ า
รัฐบาลแต่ละชุดได้
นอกจากนี้งบประมาณยังมีบทบาทในฐานะที่เป็ นเครื่ องมือที่สาคัญในการบริ หารการคลัง
ภาครัฐ เศรษฐกิจ การเมือง และการบริ หาร ดังนี้ (อัจฉรา จินดารัตน์, 2557 : 8)
1. งบประมาณเป็ นเครื่ องมือในการรักษาวินยั การคลัง โดยวินยั ทางการคลัง คือ สภาวะ
ระหว่างมีดุลยภาพระหว่างรายได้และรายจ่าย การรักษาวินยั ทางการคลังภาครัฐ คือ การควบคุมดูแล
ให้รายจ่ายและภาระผูกพันทางการเงินของรั ฐบาลทั้งในปั จจุบนั และอนาคตอยู่ในระดับที่สมดุล
หรื อไม่เกินขีดความสามารถในการจัดหารายได้ของรัฐบาล หรื อเท่ากับขีดความสามารถในการ
รับภาระค่าภาษีและการบริ การประชาชนพลเมืองในช่วงเวลานั้น
2. งบประมาณเป็ นเครื่ อ งมื อ ของนโยบายการคลัง งบประมาณของรั ฐ บาลหรื อ
งบประมาณแผ่นดิน ซึ่ งประกอบด้วย ประมาณการรายได้ และงบประมาณรายจ่าย ในการจัดทา
งบประมาณ แบ่งเป็ น 3 ประเภท คือ
2.1 งบประมาณเกิ นดุ ล (Surplus Budget) หมายถึ ง ประมาณการรายได้ม ากว่า
งบประมาณรายจ่าย
2.2 งบประมาณขาดดุล (Deficit Budget) หมายถึง ประมาณการรายได้น้อยกว่า
งบประมาณรายจ่าย
 133

2.3 งบประมาณสมดุ ล (Balance Budget) หมายถึ ง ประมาณการรายได้เท่ากับ

งบประมาณรายจ่าย
การใช้นโยบายการคลังเพื่ อแก้ไ ขปั ญ หาเศรษฐกิ จ และเพื่ อรั ก ษาเสถี ย รภาพทาง
เศรษฐกิจของประเทศโดยมีงบประมาณรายจ่าย และภาษีเป็ นเครื่ องมือ กล่าวคือ การใช้นโยบายการ
คลังแบบขยายตัวเมื่อสภาวะเศรษฐกิจตกต่า โดยการเพิ่มงบประมาณรายจ่ายและลดภาษี รัฐบาลจะ
จัดทางบประมาณแบบขาดดุล เพื่อกระตุน้ ให้มีการใช้จ่ายโดยรวมในระบบเศรษฐกิจ ซึ่ งนอกจาก
รายจ่ายภาครัฐจะเพิ่มขึ้นแล้ว การลดภาษีมีผลให้ภาคเอกชนเพิ่มขึ้น ประชาชนมีเงินในการใช้จ่าย
มากขึ้น มีการจ้างงานเพิ่มขึ้นทาให้ระบบเศรษฐกิจมีการขยายตัว ส่ วนการใช้นโยบายการคลังแบบ
หดตัว คือ การลดงบประมาณรายจ่าย และเพิม่ ภาษี โดยรัฐบาลจัดทางบประมาณเกินดุลเพื่อลดความ
ต้องการใช้จ่ายโดยรวม เพราะถ้าหากมีการใช้จ่ายมากเกินไปอาจนาไปสู่สภาวะเงินเฟ้อที่ผิดปกติได้
3. งบประมาณเป็ นเครื่ องมื อในการพัฒนาเศรษฐกิจ รัฐบาลจัดสรรงบประมาณเพื่ อ
การพัฒนาเศรษฐกิจให้มีความเจริ ญเติบโต โดยการจัดสรรงบประมาณเพื่อการก่อสร้างโครงสร้าง
พื้นฐานของประเทศ หรื อการจัดสรรงบประมาณเพื่อการลงทุนในโครงการต่าง ๆ เช่น โครงการ
ก่ อสร้ างสนามบิ น โครงการระบบขนส่ งมวลชนขนาดใหญ่ ที่ จะส่ งผลดีต่อระบบเศรษฐกิจของ
ประเทศ การจัดสรรงบประมาณเพื่อกระตุน้ เศรษฐกิจเพื่อให้เกิดการกระจายรายได้ในระดับราก
หญ้า เช่น การจัดสรรเงินกองทุนหมู่บา้ น การจัดสรรเงินให้ธนาคารหมู่บา้ น การจัดสรรงบประมาณ
เพื่อการสร้างงานในระดับชุมชนหรื อหมู่บา้ น การสนับสนุนรัฐวิสาหกิจ ชุมชนด้วยการมีโครงการ
หนึ่ งตาบลหนึ่ งผลิตภัณฑ์ เป็ นการเพิ่มรายได้ให้แก่ ประชาชนในระดับรากหญ้า และสร้ างความ
เจริ ญเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาวเป็ นต้น
4. งบประมาณเป็ นเครื่ องมือของฝ่ ายนิ ติบญั ญัติในการควบคุมฝ่ ายบริ หาร เนื่ องจาก
ฝ่ ายนิติบญั ญัติมีอานาจในการพิจารณาอนุมัติงบประมาณแผ่นดินที่ฝ่ายบริ หารเสนอ จึงจะสามารถ
ใช้จ่ายเงินตามแผนงานต่าง ๆ ที่กาหนดไว้ได้ ทาให้ฝ่ายนิติบญั ญัติสามารถตรวจสอบควบคุมการใช้
จ่ายเงินว่าถูกต้องตามหลักการบริ หารราชการแผ่นดินและตรวจสอบแผนงานโครงการต่าง ๆ ให้
เป็ นไปตามความต้องการของประชาชนส่วนใหญ่
5. งบประมาณเป็ นเครื่ องมือฝ่ ายบริ หาร สาหรับใช้ในการวางแผนการดาเนินการของ
รัฐ การวางแผนการดาเนินการของกระทรวง ทบวง กรมต่าง ๆ จะต้องพิจารณาเอกสารงบประมาณ
ประจาปี ประกอบด้วย เนื่ องจากงบประมาณเป็ นแผนแม่บททางการคลังที่แสดงเจตนารมณ์ของ
รัฐบาล ซึ่ งหน่ วยงานต่าง ๆ จะต้อ งทาการวางแผนให้สอดคล้องและสนับสนุ นเจตนารมณ์ ข อง
รัฐบาล นอกจากนี้ แล้วยังเป็ นหลักประกันประการหนึ่ งได้ว่าหน่วยงานต่าง ๆ จะได้รับการจัดสรร
 134

เงินงบประมาณตามแผนที่ได้วางไว้ อันจะสามารถปฏิบตั ิตามแผนได้บรรลุผลตามเป้ าหมายได้ดี

ยิง่ ขึ้น
นอกจากนี้ ฝ่ ายบริ หารยังใช้งบประมาณในการประสานแผนงานต่าง ๆ และควบคุม
การปฏิ บ ัติ ง านของหน่ ว ยงานของรั ฐ ตามงบประมาณที่ ไ ด้รั บ การจัด สรร และการเบิ ก จ่ า ย
งบประมาณเพื่อนาไปดาเนินการที่ได้รับมอบหมาย
สรุ ป ความส าคัญของงบประมาณ คือ งบประมาณเป็ นเครื่ องมื อของผูบ้ ริ หารในการ
จัดสรรค่ า ใช้จ่า ยให้แก่ หน่ วยงานต่ า ง ๆ ของรั ฐเพื่ อนาไปดาเนิ นการในการจัดทากิ จกรรมตาม
แผนงานที่ได้กาหนดไว้ อีกทั้งเป็ นเครื่ องมือในการพัฒนาเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศชาติ และ
เป็ นเครื่ องมือฝ่ ายนิติบญั ญัติในการควบคุมและอนุมตั ิให้ฝ่ายรัฐบาลได้ดาเนินการใช้งบประมาณใน
การพัฒนาประเทศ

ประเภทของงบประมาณ
การจัดทางบประมาณสามารถกระทาได้หลายรู ปแบบ แต่ละรู ปแบบแสดงให้เห็นถึงการ
เน้นเป้ าประสงค์ที่แตกต่างกัน โดยทัว่ ไปแล้วการจัดทางบประมาณสามารถจาแนกได้ 4 รู ปแบบ
ได้แก่ งบประมาณแสดงรายการ (Line–Item Budgets) งบประมาณแสดงผลงาน (Performance
Budgets) งบประมาณแบบแผนงาน (Program Budgets) และงบประมาณฐานศูนย์ (Zero-Based
Budget) ซึ่ ง Aaronson and Schwartz (1987 : 152-156; อ้างใน เรื องวิทย์ เกษสุ วรรณ, 2556 : 264-
269) อัจฉรา จินดารัตน์ (2557 : 10-15) และสถาพร วิชยั รัมย์ (2559: 279-284) ได้อธิบายไว้ สรุ ปการ
นาเสนอในแต่ละประเด็น ดังนี้
1. งบประมาณแบบแสดงรายการ งบประมาณแบบแสดงรายการ ยังเป็ นแนวทางการ
จัดทางบประมาณที่ใช้กนั มากในปั จจุบนั เกิดขึ้นจากปั ญหาคอรัปชัน่ ในสหรัฐอเมริ กาช่วงที่เปลี่ยน
มาสู่ ศตวรรษที่ 20 เป็ นแนวทางการจัดทางบประมาณที่ออกแบบมาเพื่อให้แน่ ใจว่าข้าราชการที่
รับผิดชอบงบประมาณจะมีความพร้อมรับผิดทางการเงิน โดยกาหนดแนวทางที่จ่ายเอาไว้ให้แน่ชดั
เช่น ค่าใช้จ่ายในการปฏิบตั ิงาน ค่าใช้จ่ายในการลงทุนและหนี้ สาธารณะ การเสนองบประมาณต้อง
แยกออกตามหน่ วยงานและจาแนกรายการจ่ายออกเป็ นประเภทต่าง ๆ โดยทัว่ ไปกาหนดเงินที่จะ
จัดสรรตามช่วงระยะเวลาที่แน่ นอน ส่ วนใหญ่เป็ นหนึ่ งปี เมื่อรัฐสภาอนุ มตั ิงบประมาณแล้วฝ่ าย
บริ หารต้องจ่ายเงินที่ไ ด้รับจัดสรร ส่ วนการจัดสรรแบ่งออกตามหมวดรายจ่ าย รัฐสภาสามารถ
ควบคุมงบประมาณได้โดยการกาหนดรายจ่ายรวมและตรวจสอบทางการเงินฝ่ ายบริ หาร ระบบ
งบประมาณแบบนี้ จึงเป็ นระบบที่เป็ นการควบคุม ตรวจสอบการใช้งบประมาณโดยวัดความสาเร็ จ
การใช้จ่ายงบประมาณที่เป็ นปั จจัยนาเข้ามากกว่าผลสาเร็ จของงานที่จะเกิดขึ้น ขาดความเชื่อมโยง
 135

ระหว่า งปั จ จัย น าเข้า กับ ปั จ จัย น าออก ซึ่ ง เป็ นผลการด าเนิ น งานไม่ ส ามารถตอบค าถามได้ว่ า
งบประมาณที่ ใ ช้จ่ า ยไปนั้น ก่ อ ให้ เ กิ ด ผลส าเร็ จ อะไรบ้าง และขาดความยืด หยุ่น ในการใช้จ่าย
งบประมาณ
2. งบประมาณแบบแสดงผลงาน งบประมาณแบบแสดงผลงานถือกาเนิ ดเมื่อปลาย
ทศวรรษ 1940 ในสหรัฐอเมริ กา จากรายงานเกี่ยวกับงบประมาณรัฐบาลกลางของคณะกรรมการฮู
เวอร์ (Hoover Commission) ในฐานะที่ เ ป็ นกลไกปรั บ ปรุ งการให้ บ ริ การโดยใช้ ต้ น ทุ น -
ประสิ ทธิ ภาพ (Cost-Efficiency) เป็ นตัววัดความสาเร็ จทางการบริ หาร หน่วยงานแต่ละหน่วยงาน
ต้องออกแบบงบประมาณให้สอดคล้องกับกับหน้าที่และกิจกรรม ระบบงบประมาณแบบนี้แบ่งออก
ตามหน้าที่แต่ละหน้าที่มีโครงการต่าง ๆ จานวนมาก และแต่ละโครงการยังแยกออกเป็ นกิจกรรม
ซึ่งทาโดยหน่วยงาน อาจเป็ นกระทรวง ฝ่ าย กลุ่มงานหรื อหน่วยอื่น ๆ ที่รับผิดชอบกิจกรรมมากกว่า
หนึ่ งกิจกรรม แต่ละกิจกรรมก่อให้เกิดผลผลิต (Output) หรื อบางครั้งเรี ยกว่าภาระงาน (Workload)
หรื อผลผลิตขั้นสุ ดท้าย (End Product) กิจกรรมแต่ละอย่างเกิดขึ้นจากส่ วนผสมของสิ่ งที่ใช้จ่ายใน
การทากิจกรรม (Objects of Expenditure)
การริ เริ่ มงบประมาณแบบแสดงผลงานเริ่ มขึ้น ณ หน่วยที่มีผลงาน กิจกรรมของหน่วย
ที่มีผลงานเกิดเป็ นผลผลิตหรื อภาระงานโดยนับเป็ นหน่วยงานที่ทาสาเร็ จในแต่ละกิจกรรมของช่วง
ปี งบประมาณ ต่อจากนั้นจึงประมาณค่าต้นทุนรวม (Total Cost) และต้นทุนต่อหน่วย (Unit Cost)
ของกิจกรรมแต่ละอย่าง และใช้เป็ นเกณฑ์สาหรับเลือกทางเลือกที่ดีที่สุดโดยเปรี ยบเทียบค่าใช้จ่าย
ต้นทุนและผลผลิตของทางเลือกต่าง ๆ จากนั้นจึงเลือกทางเลือกที่เป็ นโครงการหรื อกิจกรรมที่ให้
ประโยชน์สูงสุ ด แต่มีค่าต่อหน่ วยต่าที่สุด สุ ดท้ายจึงเป็ นประมาณการเป็ นงบประมาณประจาปี
กระทาโดยนาค่าใช้จ่ายต่อหน่วยคูณด้วยจานวนผลผลิต หน่วยที่เสนอของบประมาณต้องเขียนคา
ของบประมาณ ส่ วนใหญ่ประกอบด้วยหัวข้อที่สาคัญ ได้แก่ 1) การบรรยายว่ากิจกรรมเกี่ยวข้องกับ
ความรั บ ผิดชอบและจุ ดมุ่ ง หมายของหน่ วยงานอย่างไร 2) เขีย นโครงร่ างงานที่ จะทาในแต่ล ะ
กิจกรรม 3) แสดงให้เห็นว่าการจัดสรรงบประมาณช่วยให้กิจกรรมดาเนิ นไปโดยสะดวกอย่างไร
และ 4) เริ่ มจัดทาแผนภาระงานที่ระบุเป้ าหมายแต่ละระยะของหน่วยงานภาระงานหรื อผลผลิตที่จะ
ทาสาเร็จในช่วงปี งบประมาณ และตารางการทางานที่จะทาตามเป้าหมายแต่ละระยะ
ระบบงบประมาณแบบนี้ ได้น ามาใช้เ พื่ อ แก้ปั ญ หาระบบงบประมาณแบบแสดง
รายการ ที่ไม่สามารถเชื่อมโยงการใช้จ่ายงบประมาณกับผลการดาเนินงานของหน่วยงานได้ ระบบ
งบประมาณแบบแสดงผลงานจึงเป็ นระบบงบประมาณที่เน้นการจัดการ ให้ความสนใจต่อผลสาเร็ จ
ของงานมากกว่าทรัพยากรที่ใช้ ดังนั้น องค์การจึงใช้งบประมาณแบบแสดงผลงานเป็ นเครื่ องมือใน
การควบคุ ม และตรวจสอบการท างานภายในหน่ ว ยงาน โดยการตอบค าถามให้ไ ด้ว่า เมื่ อ ใช้
 136

งบประมาณไปแล้วได้ผลเป็ นอย่างไร ประสิ ทธิภาพของการทางานเป็ นอย่างไร มีหลักเกณฑ์ในการ

วัด ผลงานอย่ า งไรระบบงบประมาณแบบแสดงผลงาน เป็ นระบบงบประมาณที่ เ น้น ผลการ
ดาเนิ นงานหรื อผลผลิ ตของหน่ วยงานเป็ นหลัก ที่ จะต้องดาเนิ นงานให้บรรลุจุดมุ่งหมายแต่ ล ะ
ผลผลิต หรื อผลการดาเนินงานโดยจะใช้งบประมาณเท่าใด
อย่างไรก็ตามงบประมาณแบบแสดงผลงานมีจุดอ่อนหลายประการ ประการแรก การ
วัดต้นทุนต่อหน่วยในกิจกรรมบางอย่างอาจทาไม่ได้ ประการที่สอง กิจกรรมที่หน่วยงานระบุอาจ
ไม่รวมถึงกิจกรรมบางอย่างที่มีส่วนต่อผลผลิต เช่น งานช่วยเหลือและอานวยความสะดวกต่าง ๆ
ดัง นั้ น ต้น ทุ น รวมจึ ง ไม่ ค รอบคลุ ม ถึ ง ค่ า ใช้ จ่ า ยทั้ง หมด และต้น ทุ น ต่ อ หน่ ว ยอาจเป็ นตัว วัด
ประสิ ทธิ ภาพที่ผิดพลาด ยิง่ กว่านั้นอานาจหน้าที่ในการให้บริ การอาจกระจัดกระจายและแบ่งย่อย
ประการที่ ส าม เนื่ อ งจากไม่ ไ ด้ว ัด ด้า นผลประโยชน์ ด้ว ย ต้น ทุ น ต่ อ หน่ ว ยจึ ง ไม่ ไ ด้ช้ ี ให้ เ ห็ น
ประสิ ทธิ ภาพระหว่างภาคส่ วน ประการที่สี่ ไม่สามารถกาหนดประสิ ทธิ ภาพระหว่างโครงการ
เพราะต้นทุนต่อหน่วยไม่ใช่เป็ นมูลค่าสุ ทธิ ที่ได้จากโครงการต่าง ๆ แต่ละโครงการและประการ
สุ ดท้ายระดับการเสนอของบประมาณแต่ละกิจกรรมที่ที่เสนอมาถึงรัฐบาลมีช้ นั เดียว กรณี ที่รัฐบาล
จาเป็ นต้องปรับลดงบประมาณ รั ฐบาลจะไม่มีฐานข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมเพื่อนามาเปรี ยบเทียบเพื่อ
ตัดสิ นใจ
3. งบประมาณแบบแผนงาน งบประมาณแบบแผนงานเต็มรู ป ได้แก่ PPBS หรื อระบบ
การวางแผนแผนงานและงบประมาณ (Planning, Programming and Budgeting System) เป็ น
งบประมาณที่ริเริ่ มโดยรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริ กาช่วงต้นทศวรรษ 1960 และท้องถิ่นหลายแห่ งได้
นาไปปรับใช้โดยย่อส่ วนลง งบประมาณแบบแผนงานเป็ นงบประมาณที่รวมศูนย์มากกว่าแบบอื่น
ในการจัดเตรี ยมงบประมาณ รัฐบาลเป็ นผูก้ าหนดแนวทางตั้งแต่เริ่ มแรกซึ่งระบบงบประมาณเช่นนี้
มีกระบวนการโดยเริ่ มจากการวางแผน เพื่อกาหนดแผนงานและกาหนดวัตถุประสงค์ เป้าหมายของ
แต่ ล ะแผนงาน วิ เ คราะห์ ค วามเหมาะสมของแผนงานและโครงการ วิ เ คราะห์ กิ จ กรรมต่ า ง ๆ
โครงการต่าง ๆ ที่จะบรรจุไว้ในแผนงาน การจัดลาดับความสาคัญของแผนงาน โครงการกิจกรรม
ขั้นตอนต่อไปเป็ นการจัดทาแผนคือการจัดทาโครงสร้ างแผนงานให้มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกับ
การวางแผน โดยก าหนดวัตถุป ระสงค์ เป้ าหมาย และกิ จกรรมต่าง ๆ ที่ จะดาเนิ นงานให้บรรลุ
วัตถุประสงค์ในแต่ละแผนงาน มีความสอดคล้องและเชื่อมโยงกับแผนงานอื่น ๆ อย่างเป็ นระบบ
ขั้น ตอนสุ ด ท้า ยเป็ นการจัด ท างบประมาณลงไปตามโครงสร้ า งของแผนงานและแปลงเป็ น
งบประมาณในแต่ละปี ในการจัดสรรงบประมาณจะมีการวิเคราะห์เลือกแผนงานหรื อโครงการที่มี
ความเหมาะสมตามที่ได้จดั ลาดับก่อนหลัง โดยคานึงถึงประโยชน์ที่จะได้รับสู งสุ ดเพื่อให้การใช้จ่าย
งบประมาณมีประสิ ทธิภาพ
 137

ส่วนปัญหาจากงบประมาณแสดงแผนงานมีหลายประการ ประการแรก ยากที่จะนิยาม

และกาหนดจุดมุ่งหมาย ประการที่สอง จุดมุ่งหมายเปลี่ยนแปลงได้ เมื่อจุดมุ่งหมายเปลี่ยนแปลง
โครงสร้างของโครงการก็ ต้องเปลี่ยนไปด้วย ประการที่สาม จุดมุ่งหมายมีหลายอย่าง ทาให้ไ ม่
สามารถวัดวัตถุประสงค์และผลประโยชน์ได้ ประการที่สี่ การประเมินทางเลือกอาจไม่สามารถทา
ได้อย่างเป็ นระบบ เพราะข้อจากัดทางด้านความสามารถมนุษย์ เวลาและการวิเคราะห์ และประการ
สุ ดท้าย การวิเคราะห์ตน้ ทุนและผลประโยชน์ของโครงการที่เป็ นทางเลือก อาจทาให้ได้ขอ้ มูลที่
สามารถกาหนดประสิ ทธิภาพระหว่างภาคส่ วนและประสิ ทธิภาพระหว่างโครงการเชิงเปรี ยบเทียบ
แต่ก็ยากที่จะมีขอ้ มูลเกี่ยวกับประสิ ทธิภาพภายในโครงการ เนื่องจากขาดโครงการที่จะเปรี ยบเทียบ
การพิ จารณาจัดสรรเงิ นให้กับโครงการเดี ย วจึ งอาจไม่มี ท างเลื อกที่ จะลดหรื อเพิ่ ม วงเงิ นให้กับ
โครงการให้สอดคล้องกับงบประมาณโดยรวม
4. งบประมาณฐานศู นย์ งบประมาณฐานศูนย์มีกาเนิดมาจากภาคเอกชน ส่ วนภาครัฐ
นิ ย มใช้ใ นสหรั ฐ อเมริ ก าสมัย รั ฐ บาลคาร์ เ ตอร์ เนื่ อ งจากรั ฐ บาลสนใจประสิ ท ธิ ภ าพในการ
บริ หารงานของรัฐบาล โดยใช้ผลผลิตเป็ นฐานประเมินผลประโยชน์ของกิจกรรม และตรวจสอบ
กิจกรรมโดยดูผลกระทบที่มีต่อภาระการเงิน รวมทั้งใช้ระดับการจัดสรรเงินงบประมาณให้เป็ นไป
ตามลาดับความสาคัญของกิจกรรม ทั้งระดับย่อย คือ ระดับหน่วยงานและระดับรัฐบาลในภาพรวม
ความคิดหลักที่อยู่เบื้องหลังระบบงบประมาณฐานศูนย์มาจากความคิดที่ว่าโครงการแต่ละโครงการ
ควรถูกประเมินผลมาตั้งแต่ตน้ ดังนั้นผูจ้ ดั การโครงการต้องจัดเตรี ยมงบประมาณโดยเริ่ มต้นตั้งแต่
ศูนย์ วิธีการจัดทางบประมาณฐานศูนย์ แบ่งออกเป็ น 3 ขั้น ได้แก่
ขั้นที่หนึ่ ง กาหนดหน่ วยตัดสิ นใจ (Decision Units) โดยระบุว่าจะให้ผบู ้ ริ หารคน
ใดเป็ นผูร้ ับผิดชอบและมีอานาจกาหนดกิจกรรมโครงการ ปกติเป็ นผูจ้ ดั การหรื อหัวหน้าโครงการ
หรื อหัวหน้าหน่วยงาน
ขั้นที่สอง กาหนดชุดการตัดสิ นใจ (Decision Packages) ซึ่งหมายถึง การพิจารณา
อนุ ม ัติง บประมาณให้ แก่ โครงการต่ า งๆ ของหน่ วยงานระดับ ย่ อย สิ่ ง ที่ หน่ วยงานต้อ งระบุ ใ น
โครงการ ได้แก่ ภารกิจและจุดมุ่งหมายของหน่ วยงาน วิธีการให้บริ การและอธิ บายผลประโยชน์
ของโครงการที่เป็ นทางเลือกแต่ละโครงการ สาหรับการตัดสิ นใจโดยทัว่ ไปหัวหน้าหน่วยตัดสิ นใจ
เป็ นคนเลื อ กจากโครงการที่ ใ ห้ ผ ลประโยชน์ ม ากที่ สุ ด ลดหลัน่ กัน ลงมาและจัด สรรเงิ น ให้ แก่
โครงการคิดเป็ นร้อยละของงบประมาณปี ที่ผา่ นมา เช่น ร้อยละ 90, 100 หรื อ 110 ของงบประมาณที่
ผ่านมา ส่ วนใหญ่แบ่งระดับการจัดสรรงบประมาณเป็ น 3 ระดับ คือ ต่ากว่า เท่ากับ หรื อสู งกว่า
งบประมาณโครงการที่ผา่ นมา
 138

ขั้นที่ สาม จัดลาดับความสาคัญโครงการที่ ได้รับอนุ มตั ิ ไปแล้วในระดับมหภาค

โดยจัดลาดับความสาคัญตามหน่ วยงาน จากนั้นนามารวมกันเป็ นบัญชี โครงการของรั ฐบาลทั้ง
หมาด และจัดสรรงบประมาณให้ตามลาดับความสาคัญและวงเงิ นที่รัฐบาลสามารถจัดสรรได้ในแต่
ละปี สาหรับโครงการของหน่วยงานที่ถูกตัดออกจากบัญชีในขั้นสุ ดท้ายจะไม่ได้รับการสนับสนุ น
งบประมาณจากรัฐบาล
ข้อดีของงบประมาณแบบฐานศูนย์ คือ ผูบ้ ริ หารหน่วยงานมีความยืดหยุ่นที่จะปรับ
การเปลี่ ย นแปลงงบประมาณที่ มี ผ ลกระทบต่ อ ต้น ทุ น และผลผลิ ต โดยปรั บ ให้ส อดคล้อ งกับ
งบประมาณที่ ไ ด้รั บ อนุ ม ัติ จ ากรั ฐ สภา และรั ฐ บาลให้ อิ ส ระในการบริ ห ารโครงการเหมื อ น
งบประมาณแบบแผนงาน แต่ขอ้ เสี ยมีหลายประการ ประการแรก การไม่วดั ต้นทุนและผลประโยชน์
ทาให้รัฐบาลและรัฐสภาไม่สามารถตัดสิ นประสิ ทธิภาพระหว่างภาคส่ วนและระหว่างโครงการได้
ประการที่สอง การไม่มีโครงสร้างขององค์การทาให้ผูต้ ดั สิ นใจไม่สามารถวิเคราะห์โครงการได้
และประการที่ ส าม อานาจหน้า ที่ ใ นการให้บ ริ ก ารกระจายออกไป เนื่ องจากกิ จ กรรมที่ ห น่ ว ย
ตัดสิ นใจทาหลายหน่วยอาจให้ผลผลิตอย่างเดียวกัน
5. ระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้ นผลงานตามยุทธศาสตร์ เฉลิมพงศ์ มีสมนัย (2559 :
42-43) ได้อธิ บายระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ ว่า งบประมาณในระบบนี้
เริ่ มใช้ในช่วงทศวรรษ 1980 จนถึงปัจจุบนั โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศองค์การเพื่อความร่ วมมือทาง
เศรษฐกิจและการพัฒนา (Organization for Economic Cooperation and Development: OECD) ซึ่งมี
สมาชิ กทั้งหมด 29 ประเทศ ได้มีการปฏิรูปงบประมาณโดยใช้แนวทางระบบงบประมาณแบบ
มุ่งเน้นผลงานพร้อมกับผสมผสานลักษณะสาคัญของระบบงบประมาณแบบต่าง ๆ ไว้ดว้ ยกัน โดยมี
แนวทางโดยสรุ ป ดังนี้
5.1 ใช้กลยุทธ์ทางการบริ หารการคลังเพื่อเพิม่ การเชื่อถือได้ของการดาเนิ นงานของ
รัฐบาล โดยมีการกาหนดกรอบการบริ หารการคลังให้อิงกับกฎหมายด้วยวิธีการให้คาสัญญาทาง
การเมือง เช่น ประเทศสวิตเซอร์แลนด์ ได้กาหนดเป้าหมายทางการคลังโดยรวมไว้ในรัฐธรรมนู ญ
ประเทศนิวซีแลนด์ ได้ตราพระราชาบัญญัติว่าด้วยความรับผิดชอบทางการคลัง พ.ศ. 2537 ประเทศ
ออสเตรเลีย ได้ประกาศใช้กฎหมาย Australian of Budget Honesty เพื่อเพิ่มความโปร่ งใสในการ
แก้ปัญหานโยบายการคลังและผลลัพธ์ทางการบริ หารการคลังของประเทศ
5.2 ใช้การวางแผนแบบงบประมาณแบบหลายปี (แผนงบประมาณ 3 ปี ) ทาให้
สามารถเพิ่มวินยั ทางการคลัง การกาหนดวัตถุประสงค์นโยบายทางการคลังโดยรวม การแสดงนัย
ของการตัดสิ นใจในการจัดสรรงบประมาณของปี งบประมาณต่อไป
 139

5.3 ใช้การกาหนดวงเงินงบประมาณจากเบื้องบน ซึ่ งเป็ นวิธีการหนึ่ งที่ช่วยในการ

ประสานให้เกิดความเชื่อมโยงระหว่างนโยบายของรั ฐบาลและแผนงานที่หน่วยงานของรัฐเป็ นผู ้
ดาเนินงาน
5.4 ให้อิสระแก่หน่ วยงานในการตัดสิ นใจระดับปฏิบตั ิการมากขึ้น เช่น ประเทศ
ออสเตรเลีย นิ วซี แลนด์ สวีเดน และอังกฤษ มอบอานาจการตัดสิ นใจแทบทั้งหมดให้กบั หน่วยงาน
ในการใช้ง บประมาณประจาภายในขอบเขตที่ ก าหนด หน่ วยงานต่าง ๆ ได้รับอนุ ญาตให้โ อน
งบประมาณ (ที่ยงั ไม่ได้ใช้) ข้ามปี และในบางกรณี มีการอนุ ญาตให้นางบประมาณของปี ถัดไป
บางส่ วนมาใช้ก่อนได้
5.5 มีการเพิ่มความรับผิดชอบต่อผลงานเป็ นสิ่ งที่ควบคูไปกับการผ่อนคลาย การ
ควบคุ ม ปั จจัย นาเข้า ท าให้มี ก ารมุ่ งเน้นการพัฒนาตัวชี้ วดั ผลงาน และมี ก ารระบุขอ้ มูลของงาน
รู ปแบบต่าง ๆ ไว้ในเอกสารงบประมาณและรายงานประจาปี
5.6 มีการนาแนวคิดในการจัดการภาคเอกชนมาใช้ เพื่อเพิ่มประสิ ทธิภาพในการใช้
จ่ายเงิน เพื่อให้ประชาชนทราบถึงต้นทุนที่แท้จริ งในการให้บริ การของภาครัฐ
นอกจากนี้ อัจฉรา จินดารัตน์ (2557 : 14-15) ยังได้สรุ ปสาระสาคัญของ งบประมาณ
ระบบมุ่งเน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ มีดงั นี้
1. มุ่ ง เน้น ผลส าเร็ จ ตามเป้ า หมายเชิ ง ยุ ท ธศาสตร์ ให้ ค วามส าคัญ กับ ผลการ
ดาเนิ นงานตามเป้ า หมายยุทธศาสตร์ ทุ ก ระดับ ตั้ง แต่ ระดับ ชาติ ถึ ง ระดับ หน่ วยงาน โดยมี ค วาม
สอดคล้องเชื่อมโยงกันทุกระดับ และมีผรู ้ ับผิดชอบในการปฏิบตั ิงานทุกระดับอย่างชัดเจน
2. มีตวั ชี้ วดั ความสาเร็ จของผลผลิต ซึ่ งเป็ นผลการดาเนิ นงานในระดับหน่ วยงาน
อย่างชัดเจน
3. การมอบอานาจการบริ หารจัดการงบประมาณ โดยเน้นให้หน่วยงานมีอานาจใน
การบริ หารจัดการงบประมาณ เพื่อให้เกิดความสาเร็ จในการปฏิบตั ิงานมากกว่าการเน้นกฎระเบียบ
จึงเป็ นระบบงบประมาณที่ส่งเสริ มให้หวั หน้าหน่วยงานมีบทบาทในการตัดสิ นใจมากขึ้น
4. การเพิ่ ม ขอบเขตความครอบคลุ ม ของงบประมาณ หมายถึ ง การจั ด ท า
งบประมาณไม่เพียงแต่เป็ นงบประมาณแผ่นดินเท่านั้น แต่ให้รวมถึงงบประมาณจากแหล่งอื่นด้วย
ซึ่ ง เป็ นเงิ นนอกงบประมาณ เช่ น เงิ นกู้ เงิ นช่ วยเหลื อ เงิ นรายได้ของหน่ วยงานที่ ไ ม่ต้องนาส่ ง
กระทรวงการคลัง ให้นามาพิจารณาจัดทาเป็ นงบประมาณรายจ่ายประจาปี ของหน่วยงานนั้นด้วย
5. การประมาณการรายจ่ายล่วงหน้าระยะปานกลาง (Medium Term Framework:
MTEF) หมายถึ ง การจัด ท ากรอบงบประมาณรายจ่ ายล่ว งหน้า ระยะ 3-5 ปี ปั จ จุ บัน การจัด ทา
งบประมาณ สานักงบประมาณให้หน่วยงานราชการประมาณการรายจ่ายล่วงหน้าไปอีกอย่างน้อย 3
 140

ปี ในขณะที่ จัด ท างบประมาณ หรื อ ได้รั บ อนุ มัติ ง บประมาณ ภายใต้ส มมติ ฐ านว่ า ได้มี ก าร
เปลี่ยนแปลงนโยบายใหม่สาหรับแผนงานต่าง ๆ และสามารถปรับตัวเลขงบประมาณเมื่อมีการ
เปลี่ยนแปลงของปัจจัยอื่นที่เกี่ยวข้อง เช่น ภาวะเงินเฟ้อ นโยบายสาคัญของรัฐบาล
6. เน้นหลักธรรมาภิบาล หรื อหลักการบริ หารกิจการบ้านเมืองที่ดี โดยการแบ่ง
หน้าที่ความรับผิดชอบ และมีระบบการติดตามประเมินผล และการรายงานผลการดาเนิ นงาน เพื่อ
ควบคุ ม ตรวจสอบผลการดาเนิ นงานว่าบรรลุเป้ าหมายที่ กาหนดไว้หรื อไม่ อย่างไร โดยดู จาก
ตัวชี้ วดั ความสาเร็ จและเป้ าหมายในแต่ละระดับ และใช้เป็ นข้อมูลประกอบการตัดสิ นใจในการ
จัดทางบประมาณ และเป็ นการบ่งบอกถึงความรับผิดชอบของหน่วยงานต่อความสาเร็ จของการ
ดาเนินงานตามเป้าหมายที่กาหนดไว้
ด้วยเหตุ น้ ี ก ารจัดท าระบบงบประมาณแบบมุ่ ง เน้นผลงานตามยุทธศาสตร์ จึ ง เป็ น
ระบบที่ จะทาให้รัฐบาลมัน่ ใจได้ว่า 1) ผลผลิ ตที่ เกิ ดขึ้นมี ความเชื่ อมโยงกับผลลัพธ์ และผลลัพธ์
สอดคล้องกับเป้ าหมายการให้บริ การของกระทรวงและเป้ าหมายในระดับชาติหรื อของรัฐบาล 2)
ผลผลิตที่ตอ้ งการ มีปริ มาณ ราคาและคุณภาพเหมาะสมสอดคล้องกัน และ 3) ประชาชนได้รับ
ประโยชน์ภายในเวลาที่กาหนด
การเชื่อมโยงระหว่างนโยบายของรัฐบาล ยุทธศาสตร์หลัก ผลงานหลักหรื อผลลัพธ์ที่
ต้องการของรัฐบาลให้เข้ากับแผนยุทธศาสตร์ และแผนดาเนิ นงานของหน่วยงาน จะช่วยทาให้เกิด
การบูรณาการระหว่างกระบวนการบริ หารราชการแผ่นดินตามแนวนโยบายของรัฐบาล โดยมุ่ง
หมายให้ส ามารถถ่า ยทอดนโยบายของรั ฐบาลสู่ ก ารดาเนิ นงานของส่ วนราชการตามแผนงาน
โครงการในการให้บริ การสาธารณะแก่ประชานได้อย่างถูกต้อง การจัดสรรงบประมาณและการใช้
ทรัพยากรบริ หารต่าง ๆ เป็ นไปอย่างสอดคล้องกับลาดับความสาคัญและเจตนารมณ์ของนโยบาย
รวมทั้ง ก่ อให้เ กิ ด พันธะ เงื่ อนไข ผูก พัน และความพร้ อมที่ จะต้องรั บผิ ดชอบตลอดจนการถู ก
ตรวจสอบผลงานจากฝ่ ายบริ หาร
สาหรั บประเทศไทยได้เริ่ มใช้งบประมาณแบบแสดงรายการในระยะแรก และได้
พัฒนาเรื่ อยมาตามการเปลี่ ย นแปลงทางด้า นเศรษฐกิ จ สังคม การเมื องการปกครอง จนกระทั้ง
รั ฐบาลในขณะนั้นได้มีนโยบายเร่ งรั ดให้ปรั บเปลี่ยนกระบวนการจัดทางบประมาณและจัดสรร
งบประมาณใหม่ เพื่อให้การจัดสรรทรัพยากรของชาติเกิดประสิ ทธิภาพ สอดคล้องกับนโยบายและ
ยุทธศาสตร์ ในการพัฒนาประเทศ ส่ งเสริ มให้ส่วนราชการมีบทบาทในการตัดสิ นใจมากขึ้น กับจัด
ให้ มี ร ะบบควบคุ ม ตรวจสอบที่ มี ป ระสิ ท ธิ ภ าพและโปร่ ง ใส ส านัก งบประมาณจึ ง ได้ จัด ท า
งบประมาณมุ่ ง เน้ น ผลงานตามยุ ท ธศาสตร์ (Strategic Performance-Based Budget) ที่ มุ่ ง เน้ น
ผลสาเร็จของผลผลิตและผลลัพธ์ ซึ่งใช้อยูใ่ นปัจจุบนั
 141

จากกระบวนการจัด ท างบประมาณในแต่ ล ะประเภทดัง กล่ า วมี รู ป แบบวิ ธี ก ารที่

แตกต่างกัน ทั้งนี้ ข้ ึนอยู่กับวัตถุ ป ระสงค์ข องแต่ละวิธีก ารจัดทางบประมาณ สาหรับในปั จจุ บัน
ประเทศส่วนใหญ่โดยเฉพาะในประเทศไทยได้จดั ทางบประมาณที่ตอ้ งสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ใน
การพัฒนาประเทศ เพื่อให้การมีประสิ ทธิภาพ มีความโปร่ งใส มีการกระจายอานาจให้ส่วนราชการ
มีอานาจในการตัดสิ นใจมากขึ้น อันจะทาให้เกิดผลลัพธ์ในการบริ หารที่ดีตามมา

กระบวนการงบประมาณ
การดาเนินการเกี่ยวกับรายจ่ายของรัฐบาลในส่ วนที่เกี่ยวกับงบประมาณมีการดาเนิ นการ
เป็ นขั้นตอนที่เรี ยกว่ากระบวนการงบประมาณ หรื อวงจรงบประมาณ หรื อวิธีการงบประมาณ ซึ่งมี
ล าดับ ขั้น ตอนในการด าเนิ น การที่ ต่ อ เนื่ อ งกัน ไปตั้ง แต่ ก ารจัด เตรี ย มงบประมาณ การอนุ ม ัติ
งบประมาณ การบริ หารงบประมาณซึ่ งการดาเนิ นการในแต่ละขั้นตอนนั้น หน่ วยงานที่เกี่ยวข้อง
จะต้องดาเนิ นการให้เป็ นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กาหนด ขั้นตอนต่างๆ มีสาระที่สาคัญดังนี้
(วรบุตร วภักดิ์เพชร, 2554 : 28-35, จิระ ประทีปและอิศเรศ ศันสนียว์ ิทยกุล, 2562: 33-35)
1. ขั้นตอนการเตรี ยมจัด ทางบประมาณ (Budget Preparation) เป็ นขั้นตอนที่ ฝ่ าย
บริ หารเป็ นผู ้จัด ท างบประมาณเพื่ อ เสนอของอนุ มัติ จ ากฝ่ ายนิ ติ บัญ ญัติ ซึ่ งประกอบด้ ว ย
คณะรัฐมนตรี ส่ วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานภาครัฐต่างๆ โดยมีสานักงบประมาณเป็ น
หน่วยงานกลางทาหน้าที่รับผิดชอบในการรวบรวม และวิเคราะห์คาขอตั้งงบประมาณรายจ่ายของ
ส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจและหน่วยงานภาครัฐเสนอต่อนายกรัฐมนตรี เพื่อนาเสนอให้คณะรัฐมนตรี
พิจารณาให้ความเห็นชอบและจัดทาเป็ นร่ างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี เสนอขอ
อนุมตั ิต่อรัฐสภา
ขณะเดียวกันหน่วยงานกลางที่ได้รับมอบหมายในการประมาณการรายรับและรายจ่าย
ก็จะทาหน้าที่ในการกาหนดวงเงินทั้งสองส่ วนของประเทศเสนอต่อฝ่ ายบริ หารให้พิจารณาอนุ มตั ิ
และทาหน้าที่ประสานกับทุกหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องจัดทารายละเอียดประมาณการรายรับ
และงบประมาณรายจ่ายเพื่อนาเสนอต่อฝ่ ายบริ หารและฝ่ ายนิติบญั ญัติต่อไป
2. ขั้ น ตอนการอนุ มั ติ ง บประมาณ (Budget Adoption) การอนุ มัติ ง บประมาณ
หมายถึง การที่ฝ่ายนิ ติบญ ั ญัติพิจารณาอนุ มตั ิประมาณการรายรับ และงบประมาณรายจ่ายที่ฝ่าย
บริ ห ารจัด ท าขึ้ น โดยฝ่ ายนิ ติ บ ัญ ญัติ เ ป็ นผู ว้ ิ เ คราะห์ แ ละสามารถเปลี่ ย นแปลง แก้ไ ข ปรั บ ลด
งบประมาณ ด้วยการพิจารณาอย่างรอบคอบ เพื่อให้การใช้จ่ ายของฝ่ ายบริ หารเกิดประโยชน์สูงสุ ด
แก่ ป ระชาชนและส่ ว นรวมทั้ง ทางด้า นเศรษฐกิ จ สั ง คม และการเมื อ ง สาเหตุ ข องการอนุ มัติ
งบประมาณเป็ นหน้าที่ของฝ่ ายนิ ติบญ ั ญัติหรื อรัฐสภานั้นก็เป็ นเพราะว่า ในระบบการปกครองใน
 142

ระบอบประชาธิ ปไตยถือว่าประชาชนเป็ นผูม้ ีอานาจสู งสุ ด ดังนั้น การที่ฝ่ายบริ หารหรื อรัฐบาลจะ

นาเงินภาษีอากรของประชาชนไปใช้จ่ายจะต้องของอนุมตั ิหรื อได้รับความยินยอมจากประชาชน
เสี ย ก่ อ น แต่ ใ นทางปฏิ บ ัติ น้ ั น ประชาชนจะมอบอ านาจนี้ ให้ แ ก่ ตัว แทนประชาชน ซึ่ งได้แ ก่
สมาชิกสภาผูแ้ ทนราษฎรและวุฒิสภาเป็ นผูด้ าเนินการแทน
การพิจารณาอนุมตั ิงบประมาณจะมีการดาเนินการเป็ น 3 วาระ คือ
วาระที่หนึ่ ง ขั้นรับหลักการเป็ นการพิจารณาในเบื้องต้นว่า สภาจะพิจารณารับหลักการ
แห่งร่ างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี หรื อไม่
วาระที่สอง ขั้นแปรญัตติ เป็ นการพิจารณาแก้ไขปรับปรุ งร่ างพระราชบัญญัติงบประมาณ
รายจ่ายประจาปี
วาระที่สาม ขั้นการอนุมตั ิร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี
สาหรับประเทศไทย รัฐบาลจัดทางบประมาณรายจ่ายประจาปี โดยตราเป็ น
พระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจาปี
3. ขั้ น ตอนการบริ ห ารงบประมาณ (Budget Execution) เมื่ อ พระราชบั ญ ญั ติ
งบประมาณรายจ่ายประจาปี ประกาศใช้แล้ว ส่ วนราชการ รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานภาครัฐอื่นจะ
ดาเนินการบริ หารงบประมาณโดยการเบิกจ่ายเงินงบประมาณไปใช้จ่ายให้เป็ นไปตามวัตถุประสงค์
เป้าหมาย และวงเงินงบประมาณรายจ่ายที่ได้รับอนุมัติโดยจะต้องปฏิบตั ิให้เป็ นไปตามหลักเกณฑ์
และวิธีการที่กาหนดไว้ในกฎหมายฉบับต่างๆ และระเบียบหลักเกณฑ์ที่คณะรัฐมนตรี กาหนด
นอกจากนี้ ในขั้นตอนนี้ยงั เป็ นขั้นตอนที่ฝ่ายบริ หาร และฝ่ ายนิติบญั ญัติควบคุมการใช้
จ่ า ยงบประมาณให้เป็ นไปตามระเบี ย บทางการเงิ น ของประเทศ และระเบี ย บทางการเงิ น ของ
หน่วยงาน โดยหน่วยงานราชการจะนางบประมาณดังกล่าวไปใช้จ่ายสาหรับดาเนินงานตามภารกิจ
ประจา และภารกิจตามนโยบายของฝ่ ายบริ หารซึ่ งเป็ นเรื่ องเกี่ยวกับการเบิกจ่าย การเปลี่ยนแปลง
รายการงบประมาณ การโอนงบประมาณ การควบคุมการใช้จ่าย ตลอดจนการรายงานทางการเงิ น
ให้ผบู ้ ริ หารหน่วยงานและรัฐบาลรับทราบ
กระบวนการงบประมาณหรื อขั้นตอนงบประมาณที่จะกล่าวนี้ เป็ นเรื่ องที่เกี่ยวข้องใน
2 ระดับ คือ ระดับองค์กร และระดับประเทศ
ในระดับ องค์ก ร หน่ วยงานราชการจะทาคาของบประมาณแผ่นดิ นเพื่อขอรั บการ
สนับสนุนงบประมาณจากรัฐบาล จัดทารายละเอียดงบประมาณประกอบการชี้ แจงต่อรัฐบาลและ
รั ฐ สภา ในขณะเดี ย วกัน ก็ เ ป็ นหน่ ว ยงานที่ ใ ช้จ่ ายงบประมาณส าหรั บ การด าเนิ น งานประจาที่
ให้บริ การสาธารณะ และดาเนินงานตามนโยบายของประเทศ
 143

ในระดับประเทศ เกี่ยวข้องกับฝ่ ายบริ หารซึ่ งมีหน้าที่จดั ทางบประมาณเสนอฝ่ ายนิติ

บัญญัติให้อนุ มตั ิงบประมาณ และเกี่ยวข้องกับหน่ วยงานกลางซึ่ งมีหน้าที่จดั ทางบประมาณของ
ประเทศเสนอฝ่ ายบริ หารหรื อรัฐบาล
4. ขั้นตอนการควบคุมงบประมาณ (Budget Control) การควบคุมงบประมาณเป็ น
การควบคุมการใช้จ่ายเงินงบประมาณของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจให้เป็ นไปตามวัตถุประสงค์
เป้าหมายและวงเงินงบประมาณที่ได้รับอนุมตั ิและให้เป็ นไปตามกฎหมายระเบียบข้อบังคับที่
เกี่ยวกับการใช้จ่ายเงินงบประมาณการควบคุมงบประมาณมีลกั ษณะทั้งการตรวจก่อนจ่ายและการ
ตรวจหลังจ่ายโดยมีหน่วยงานที่ทาหน้าที่ในการควบคุมงบประมาณคือสานักงบประมาณ
กรมบัญชีกลางสานักงานการตรวจเงินแผ่นดินคณะรัฐมนตรี และรัฐสภา
เมื่ อ กล่ า วโดยสรุ ป แล้ว กระบวนการงบประมาณ จึ ง เป็ นเรื่ องของการจัด ท าแผน
งบประมาณโดยมีกระบวนการที่ประกอบด้วยขั้นตอนการจัดทางบประมาณ การอนุมตั ิงบประมาณ
การบริ หารและการควบคุม ซึ่ งแต่ละขั้นตอนจะเป็ นบทบาทขององค์การที่ทาหน้าที่แตกต่างกันไป
แต่ก็มีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกัน เพื่อให้การบริ หารการงบประมาณเป็ นไปอย่างโปร่ งใส ตรวจสอบ
ได้

สรุป
การคลัง ภาครั ฐ ถื อ ว่ า เป็ นเรื่ อ งที่ มี ค วามส าคัญ มากเรื่ อ งหนึ่ ง ในการศึ ก ษาทางด้า นรั ฐ
ประศาสนศาสตร์ เนื่องจากมีความเกี่ยวข้องสัมพันธ์กบั การบริ หารจัดการเศรษฐกิจและสังคมของ
ประเทศ การคลัง เป็ นการบริ หารงานของรั ฐบาลในลัก ษณะเป็ นแนวทางในการจัด สรรการใช้
ทรัพยากรของสังคม การจัดการทางการคลังโดยทัว่ ไปจะเกี่ยวข้องกับการจัดทาแผนรายรับ รายจ่าย
ของรั ฐบาล โดยอาศัย ตัวแปรที่ ส าคัญ เช่ น ภาษี อากร งบประมาณแผ่นดิ น หนี้ ส าธารณะ เป็ น
เครื่ องมือเพื่อรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ เช่น กรณี เกิดปั ญหาการว่างงาน ภาวะเงินเฟ้อ เงินฝื ด
ตลอดจนราคาสิ นค้าสู งหรื อต่าเกินไป โดยมีมาตรการในการเปลี่ยนแปลงอัตราภาษีท้ งั ทางด้านการ
เพิ่มหรื อลดอัตราภาษี การเปลี่ ยนแปลงปริ มาณการใช้จ่ายของรั ฐบาล และมาตรการขยายความ
ต้องการของสิ นค้าและบริ การ เป็ นต้น
การงบประมาณเป็ นแผนทางการเงินที่แสดงแนวทางในการปฏิบตั ิและนโยบายในการ
ดาเนินงานของหน่วยงานในช่วงเวลาหนึ่งใดเวลาหนึ่ง กระบวนการแผนการดาเนินงานภาครัฐเป็ น
ลายลักษณ์อกั ษรที่ฝ่ายบริ หารแถลงต่อรัฐสภาเพื่อขออนุ มตั ิงบประมาณ เพื่อการใช้งบประมาณ
ทรั พ ยากรที่ มี อยู่จากัดให้เ กิ ดประโยชน์สู งสุ ด มี ค วามส าคัญแก่ ป ระเทศชาติ และต่ อ ประชาชน
กล่าวคือ เป็ นเครื่ องมือในการบริ หารประเทศและหน่วยงานให้มีประสิ ทธิภาพ โดยมีข้นั ตอนหลักที่
 144

สาคัญ ได้แก่ ขั้นตอนการเตรี ยมจัดทางบประมาณ ขั้นตอนการอนุ มตั ิ งบประมาณ ขั้นตอนการ

บริ หารงบประมาณ และขั้นตอนการควบคุมงบประมาณ
 145

คาถามท้ ายบท

1. อธิบายคาว่า การคลังภาครัฐ ว่ามีลกั ษณะอย่างไร

2. อธิบายรายรับของรัฐบาลว่าได้มาจากแหล่งใดบ้าง
3. จงอธิบายลักษณะของหนี้ สาธารณะว่าหมายถึงอะไร และหนี้สาธารณะภาครัฐนั้นมีวตั ถุประสงค์
เพื่ออะไร
4. จงอธิบายนโยบายการคลังแบบเกินดุลว่ามีลกั ษณะอย่างไร กรณีใดบ้างที่รัฐบาลจะกาหนด
นโยบายแบบเกินดุล
5. จงอธิบายนโยบายการคลังแบบขาดดุลว่ามีลกั ษณะอย่างไร กรณีใดบ้างที่รัฐบาลจะกาหนด
นโยบายแบบขาดดุล
6. ปัจจุบนั ประเทศไทยได้มีการจัดทางบประมาณแผ่นดินประเภทใด จงอธิบาย
7. จงอธิบายกระบวนการจัดทางบประมาณแผ่นดินของไทย ว่ามีกระบวนการใดบ้าง และแต่ละ
ขั้นตอนของกระบวนการจัดทางบประมาณ เป็ นบทบาทของหน่วยงานใดบ้าง
8. จงอธิบายองค์กรที่มีหน้าที่จดั เก็บภาษีของไทย และภาษีแต่ละชนิดองค์กรใดที่มีหน้าที่ในการ
จัดเก็บ