从 内 部 自生 模 式 到 内 外 部 合 作 模 式

基 于怒 江 事 件 的 实 证 研 究
—
`

郑 琦

, “

摘 要 在 中 国长 期 的 精英 政 治 体 制 下 政 治 决 策 更 多 地 表 现 为 权 力 精 英
。 , ,
”
为 民做 主 随 着 改 革 开 放 的 深 入 中国 社 会 的 发 展 日 趋 多元 化 不 同 的 利 益 群 体
, 。

开 始形 成 并 积 极寻 求影 响 政 治 决 策 的 途 径 公 民 参 与 公 共 政 策 的 热 情 日 益 升 温
, 、 ,

在 这 一 背景 下 本 文 采 用 文 献 研 究 理 论 分 析 和 个 案 研 究 相 结 合 的 方 法 以 历 时多
,

年 的 怒 江 本 件 为例 旨在 从 一 个 侧 面 剖 析 中 国 公 共 政 策 制定 过 程 中议 程 设 里 环 节
, 。

所 出现 的 变 化 具 体 分 析 辜 件 中议 程 设 里 模 式 变 迁 的 过 程 从 1999 年持续 至今
,

的怒 江 辜 件 先 后 经 历 了两 个 截 然 不 同的 议 程 设 里 模 式 前 者 代 表 了传 统 精英 政 治 体
, ,

制 下 的 内部 自生模 式 后 者 体 现 了转 型 时 期 中 国 的特 点 出 现 了西 方 现 有 理 论 所 没
, ,

有 涉及 的 内外 部 合 作模 式 即政 府 内 部 相 关 部 门 的推 动 直 接 促 成 正 式 议 程 的形 成
, 。

社 会 力 t 主 要 促 成 公 众 议 程 的确 立 两 者 呈 现 独 立 发 展 但 又 共 同发 挥 作 用 的特 点
, ,

关锐 词 议 程 设 置 模 式 内 外部 合 作 模 式 怒 江 事 件

在 中 国 长 期 的精 英政 治体制 下 由于 缺 乏 多 元 的 利 益 结构 和 社 会 性 的 政 治 输 人 渠
, 。 、
“ ”
①
道 政 治决 策 更 多 地 表 现 为 权 力 精 英为 民 做 主 然 而 随着 改 革 开 放 的 深 人 经 济 体
、 , , ,

制的完 善 文 化 教 育 的 多 样 中 国 社会 的 发 展 日 趋 多元 化 其 间 社会 利 益 出 现 分 化 不
。

同的利 益 群 体 开 始 形 成并 积 极 寻 求 影 响 政府 决 策 的 途径 本 文 试 图 以 历 时 多年 的 怒
,

江 事件 为 例 旨在 从 一 个侧 面 剖析 中 国 公共 政策 制定 过 程 中 议 程 设 置 环节 所 出 现 的变
, 。

化 具 体 分 析事件 中议 程 设 置 模式 变 迁 的 过 程
。
,

议 程 设 置 是公 共 政策 过 程 中的第 一 个环 节 也 是 十分 重 要 的 环 节 戴伊 ( T ho m a
s
.

“
D D ye )认为 决 定 哪 些 问 题 将 成 为 政 策 问 题 甚 至 于 比 决定 哪 些 将 成 为 解 决 方 案 还 要
. .
: .
浦华大学公 共管理 学院 N G O 研究 所 通信 地址 北 京 市清华 大 学 公 共 管理 学 院 3 0
9 室 10 0 8
4
一 一 . . . .
:
E m a i一 :
he n g q o s@ m a
i ls ts in g hu a e
du c n
本 文 在 写作 过 程 中 得 到 了 导 师 王 名 教 授 和 吴 伟 博 士 的 悉 心 指 导 ;

、
,
。
在 参加 清华大 学 第 1
6 期 盛公 共 管 理 学 院第 6 期 博 士 生 学 术论 坛 时 巫水 平 教 授 刘 志 林 博 士 以 及 在 场 的 其 他 老
、 、
.
;
师 同学 对 本 文进 行 了点 评 并 提 出 了 有 益 的改 进 建 议 此 外 刘 求 实 酬 教 授 陈 雷 同学 以 及 胜 名 评 审 者 也 对 本 文
。 . .
。

的 修 改 提 出 了 许多 很 好 的 建 议 对 以 上 请 位 老 师及 同学 在 此 深 表 感 谢 本 文 存 在的 硫 肠 当 由本 人 负 责
. . ,
: .
① 胡伟 政 府 过 程 杭 州 浙 江 人 民 出版 社 19 9 8 283~ 28
4
 9 7
郑 琦 从 内部 自生模 式到 内外部 合 作模 式 基 于 怒 江 事 件 的 实证 研 究
—

—
重要

到 政府 议 程 之 中
” ,

①因 为政府 面 临 的 社会 问 题 纷 繁 复 杂 只 有 少 数 才 能得 到决 策 者 的 重 视 列 人
。 ,

因 而 科学 地 选 择 合适 的 政 策 问 题 并 列 人 议 程 是 进 行科 学 民 主 决
,

,
,

.
。 , :
此 外 根据 兰 德 ( T h o m a s
策 的重 要 前 提 和 基 础 J La n
) 的研 究
do 有 意 义 的公 民 参
, ,

与 主 要 发 生 在议 程设 置 阶段 而 在 政策 形 成 的其 余 阶 段 专 家 和 政 府 就取 代 了公 众 的
, , 。 ,

②
地 位 成 为政 策 形 成 的 主 导 公 民 参 与 所 能 发 挥 的 作 用 逐 渐 减 少 可 以 认 为 公 民参
, ,

与对 公共 政 策 的 影 响最 直 接 而 且 最 显 著 的环 节是 议 程 设 置 阶段 也 就 是 说 研 究 议 程
。

设 置 模式 的 变 迁 最能体 现 在公 民 参 与 影 响 下 公 共 政 策决策 的变 化
。

怒 江 事 件对 于 研 究 中国 议 程 设 置 模 式 的 变 迁 具 有 重 要 的 价 值 一是具有长期
。 , ,

性 怒 江 事件 从 199 9 年起 至 今 已历 时 整 整 8 年 在这 8 年 时 间 里 我 国 的政 治 民 主 化
, , ,

进 程 迅 速推 进 公 民 参 与热情 持续 升 温 公 共政 策 的制 定模式 发 生 重 大 的变 迁 反 映 在
。 。

怒 江 事件 中 即 前 后 出现 了不 同 的 议程 设 置 模 式 二 是 具 有 复杂 性 怒 江 事件涉 及 中
、 、 、 、 、 、 ,
央 政府 地 方政 府 电 力 公 司 专 家学 者 民 间 组 织 新 闻 媒体 普 通 公 众 甚 至 包括 联 合
、 。

国 教科 文 组 织 外 国 民 间 组 织 和 外 国领 导 人 众 多 行为 主 体 在怒 江 事 件 中的权 力 角 斗
。 。

可 以 从 一 个 点折 射 出我 国公 共政 策制 定 过 程 中 的模 式 变 迁 三 是具 有 典 型 性 怒江
、 、
:

事 件 与其他 水 电 工 程 项 目 ( 例 如 虎 跳 峡 工 程 都 江 堰 工 程 三 峡 工 程 等 ) 有一 定 的 相
, 、
:

似 之 处 与其 他公 民 参与 公共 政策 制定 的 实 践 ( 例 如 动 物 园搬 迁 出 租车 调 价 的 听 证
。 、

会 ) 也 有 一 定 的 可 比 之处 但 无 疑 怒 江 事 件 是 其 中 矛 盾 最 为突 出 问 题 最 为 集 中 的 个
。 , 。

案 之一 因 而 以 怒 江 事 件 为 基 础 讨论 我 国 议 程 设 置 模 式 的 变 迁 是 非 常 有 意 义 的

一 理 论 研 究

(一 ) 议程设 工模式的研究
一 ,
e
Me r r ia m e
bs te r
D ie t io n a r y
在 《韦 氏 词 典 》( T h W ) 中议 程 有 两 种 含 义 一 是 指 正
, 。 ,

在筹 备 的 计划 或 项 目 二 是 指 一 个被 讨 论 的 议 题 清 单 在 公 共政 策 研 究 中 议 程 更 多
, ,
“
的 是 从 政府 角 度 认 识 问 题 的 过 程 被 认 为 是 罗 列 了 一 些 主 题 或 问 题 的 清单 这 些 问

题 或 主 题 是 政 府 官 员 和 政府 以 外 与 官 员 有 密切 往 来 的 人 们 在 任 何 给 定 时 期 内十 分关
。 , ,
”
注的 问题 ③ 由 此 可 见 议程 实 质 上 就 是 政策 问 题 的 子 集 它 包 含 了 受 到 政 府 官 员 及
, 。 ,

其 相 关 人 士 关 注 的 政 策 问题 而 剔 出 了 不 受关 注 的 问 题 具体 而 言 它 可 以 是 人 民 代
, 。

表 大 会 即 将 表 决 的 一 项 法 案 也 可 以 是 乡 政府 讨论 研 究 的 修 路计 划
: “

科布 ( C o b b) 等 学 者 最 初 将议 程 设 置 定 义 为 把 不 同 社 会 团 体 的 需求 转 化 为政 府
, 。 ,
”
的 议题 以 及 争夺 政 府官 员 注 意 力 的 过 程 ④后 来 的学 者 对 其 不 断 丰 富 使 这 一 定 义

・ . . . .
: , ,
① 【美 〕托 马 斯 截 伊 理解 公 共 政 策 (第 十版 ) 彭 勃 等 译 北 京 华 夏 出版 社 20 5
0 3 .2
. J . . .
, “ : , " ,
o a s a n o u e a r e a o n o e s o to r o o t e o t e a
② Th m J I d P b li P t i ip ti M d l H w P m P li i l E ff i e a e y Ph D d is s

.
,
n v e r s o u r a o r n a
U i it y f S
o h C li f i 19 9 8
. , . 一 .
, , : , , ,

Jo h n W K i n do n e n
Ag das A lt e r n a t v e s a n
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L i t t le B ro a n n
勘 t no y 19 pp 4
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C m因
O 84 3
. .
, , “
o e r o e n n e t o s s a n a r e o s s e n a u n a s a o a r a v e o t e a
④ R g W C bb J i--e K i h R d M H R Ag d B ild i g C m p ti P li i l
. . . .
, ” , , , ,
Pr o ee s s
T he Am e r ie an
P o lit ie a l S e ie n ce
R e v ie w V o
l 70 No 1 ( 197 6 ) p 12 6
0
8 公 共 管 理 评 论 (第 七 卷 )
,

C h in
a P山 li c A d l l in iat ra ti闭 R e v ie w V o l 7

。 “ ,

更加具 体 例 如金 登 ( K g do n) 认 为 在 官 员 应该 关 注 的 众 多 问题 中 他 们 实 际 上 真
i n
。 ,

正 认真 解决 的是其 中的 一 些 问题 而 不 是 另 一 些 问题 因 此 议程 设 置 的过 程就是 将 所
,
” “

有 问题 中真 正 成 为关 注 焦 点 的问题筛 选 到 列 表 中 的过 程 而 议 程设 置 的结 果就 是 将
、 。
”
一 个 社会 问 题转 变成 可 操 作 可 决 策 的 政策 议 案 ① 由 于政 府面 临 的社 会 问 题 纷 繁
, ,
“ ”

复杂 只有 通 过 议 程 设 置 这 一 筛选 环节 才 能保 证 政 府官 员 有 足 够 的 时 间 和 精 力 处
。

理 皿 须解 决 的 问 题
, 。

对 于 议 程 设 置 的 模式 不 同的 学者有 不 同 的 划分 方式 笔 者 可 以 追溯 到 的最 早 对
, ,
s
议程 设 置 模 式 进行 划分 的学者 是波 斯 比 ( P ol by ) 他根 据 议 程提 出者 的 不 同 在 197 1
。
o
②
年 的研 究 中 区 分 了政 府 内部 和 政 府 外 部 两 种 议 程 设 置 模式 随后 科 布 ( C b b) 等学
,

者根 据 议 程 提 出者 以 及 问 题扩 散 程 度 的 不 同 在其 1976 年 的研 究 中将 议 程 设 置 模 式
、
u s
分 为外部 自 生 模式 (O t ide I n i t ia t iv e
M o
de l )③ 动员模 式 ( M
o
b iliz a t io n
M o d e l ) ④ 和内
、
a ,
⑤ 并 分别 对应 了 多元 主 义
部 自生 模式 (Is
n id
e I it
n it v
e d el )
Mo 极权 主 义 和 社 团 主 义
。 。

⑥
的政 体特 征 科布 等 人 的这 篇 文 章 在议 程 设 置 的研 究 领 域 被 奉 为 经 典 多年 后 梅
,
,
(M ay ) 对 科 布 的 模 式划 分 进 行 了 修 正 不 强 调 议 程 设 置 模 式 与 政体 的 关 联 性 而 注 重
,
,

解 决 问 题 的政 策 子 系统 的 特 征 根 据议 程 提 出者 和 公 众 支持 度 的 不 同 在 原 有 的 三 种
.
o n s o
模式 下 增 加 了 巩 固模 式 ( C lida a t io n
M o d e 一) ⑦

我 国 学 者在议 程 设 置 模 式 研 究 方 面 比 较 突 出 的 是 王 绍 光 他于 2005 年发表的

、
,
《中 国 公共 政 策议 程 设 置 的模 式 》一文中 根据 议程 提 出者 的身份 ( 决策者 智囊 团 和 民

. . 、 . . .
・ , :

① 〔美 」约翰 W 金登 议 程 备选 方 案 与公 共政 策 ( 第二 版 ) 丁煌 方 兴译 北京 中国人民 大 学出版

. ,

社 20 0 4 4
. . , .
“ , ” .

② N e ls
o n
W P o ls b y P o li e y I n i t i a t i o n in t
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ie a n
P o li t i c
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. . . 一 .
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w ie k N J T ra n
as e t io n
U劝o k s 19 7 1 Pp 29 6 3 0 8
: ,

③ 外 部 自 生模 式 议 程 的 提 出 者是 政 府 外 部 的 非 政 府 组 织 或 利 益 集 团 等 社 会 团 体 政 策 问 题 首 先 在 政 府
.
, ,

外 部 形 成 公 众 议 程 而 后通 过 不 断 地 扩 展 进 人 政 府 内部 形 成 正 式 议 程
: ,
④ 动 员 模式 议 程 的 提 出 者 是 政 府 中政 策的 决 策 者 或 与 决 策 者 有 直 接 关 系 的 人 政 策 问 题 首 先 在 政 府 内
。
, , ,

部 形 成 正 式 议 程 而 后 由 于 执 行 的 需 要 扩 展 到 政 府 外部 进 而形 成 公 众 议 程
,
⑤ 议 程 的提 出 者 是政 府 内部 或 与 政 府 关 系 十 分密 切 的个 人 或 群 体 政 策 问 题 只 形 成 正 式 议 程 而 无 须 形 成
。

公众 议 程
. .
. , “
o
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, ” , , , ,
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l 70 N o
l ( 1976) P 127
. .
, “ , , , , , ,

Ma e t e r o n s
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b li e Jo ur n a
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b li e P o li e y V o
l 11 No 2
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. 一 .
.
( 19 9 1 ) PP 18 7 2 0 6
. . ,
, “ , ” , , ,
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l 11 No 2
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, . .

( 19 9 1) P 18 8
 8
郑 琦 从 内部 自生模 式 到 内外 部 合 作 模 式 基于 怒江 事件的实证 研 究
—

—
间 以 及 民 众 参与 的 程 度 高 和 低
、

员 模 式 内参 模式 借力 模式 上 书 模 式 和 外 压 模 式
、

表 2
、
,

区 分 了 六 种议 程 设 置模 式 分别 是

王 绍 光提 出 的 议 程 设 里 模 式 分 类②
。
①
, :

关 门模 式 动
、

自波斯 比 以 来 中外 学者 无 一 例外 地 将 议 程 的 提 出 者作 为 区 分 议 程 设 置 模式 的 重
, 。

要 维度 之 一 并 且 将 提 出 者 明 确地 区 分 为 来 自政府 内部 或来 自政府 外部 这 种 分类 方
,

法 虽 然 有 利 于 分 辨 不 同 的 议 程 设 置 模 式 但 同 时 也 遗 漏 了一 种 可 能 议 程的提 出者

同时来 源 于 政府 内部 和 外部 即 本 文 所 提 出 的 内外部 合作模 式

, “ ” 。
—
(二 ) 内外 部 合 作模 式 的提 出
, , 。

在 内外 部合 作模 式 中 议 程 的 提 出者 不 是 政府 或 社 会 一 方 而 是 政府 和 社 会 两 方
政 府 内部 的 相 关 部 门 或 与政 府有 密切 关 系 的 个 人 或 团 体在 政 府 内部 推动 政 策 问 题 转
, ,

变 成 正 式议 程 同时 政府 外部 的 非 政府 组 织 或 利 益 集 团 也 积 极 在 社 会 上 寻 求 支持 努
。 ,

力 推进 公 众 议 程 的 形 成 在 整 个 过 程 中 政 府 内部 和 外 部 的 议 程 提 出 者 在各 自 的 活 动
, 。

领域 内 相 互 独 立 地 运 作 分别 推动 正 式 议 程 和 公 众 议 程 的 形 成 与 此 同 时 政 府 内部 会
, ,

寻 求 社 会 公 众 的 支持 以 使 正 式议 程 向 有 利 于 自身 的 方 向 发 展 而社 会 团体 也 积 极 向
, 。

政 府 相 关 部 门反 映 自身 的 诉求 以 期 影 响 公 共政 策 其 间 政 府 内外部 会 出 现 合作 的 迹
, 。

象 共 同促 成政 策 问题 上 升 到 议 程 地 位 但 由 于 中 国 目前政 府 与 社 会 之 间 的 沟 通 渠 道
, , 。

比 较贫 乏 因 而 政 府 内 外 部 的 合作 还 非 常 有 限 相 反 双 方 独 立 的 行 动 则 比 较 普 遍 当
, ,

政 府 内 部 和 外部 的 压 力 都 足 够 大 正 式 议 程 和 公 众 议 程 都 形 成 时 政 策 问 题 上 升 到 议
, 。

程 阶 段 引 起 决 策者 的 重 视 并 列 人 政府 日 常 工 作 之 中 的 几 率 大 大 提 高

、
③
二 怒 江事件 简 介
, , 。

怒 江 发 源 于 西 藏那 曲 一 带 是 一 条 水 能 资 源 丰 富 的 国 际 河 1999 年 国家 发展 和
,
“ ”
④
改 革委 员会 ( 下 面简 称 国家 发改 委 ) 根 据 中国 的 能 源 现 状 和 有 关 人 大 代 表 的 呼 吁
。 ,

决 定对 怒江 进行 水 能开 发 经 过 三 年 的 勘 测 设 计 云 南 省 怒 江 傈 僳 族 自治 州 政 府 于

. .
, , :
① 王 绍光 中 国 公 共 政 策 议 程设 置 的模 式 中 国社 会 科 学 20 6
0 5 8
。

② 同上
,
,

③ 在《中 国 政 府 议 程 设 置 模 式 的 变 迁 》一 文 中 笔 者 借 用 梅 ( M a
y P et er ) 关 于 议 程 设 置 模 式 的 分 类 框 架 以
。 。

案 例 的 形 式 对 怒 江 事 件的 发 展 过 程 进 行 过 介绍 本 文 是 在 该 文 基 础 上从 理 论层 面 对 事 件 的 进 一 步 探 讨 参见 郑
. . 。
, , : 一

琦 中 国 政 府 议 程 设 置模 式 的 变 迁 中 国非 营 利 评 论 20 7
0 1 19
7 20 5

。
,

④ 当时 名 为 国 家 发 展 计 划 委 员 会 20 0 3 年 改 组 为 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会
 {
公 共管理 评论 ( 第七 卷 )
一竺一一一
一
—
—
,

C h i阳 P 山 l i0 A山 11 in is t ra t i佣 R 6 v 6
i w VO! 7

—
,
20 03 年 向国家 发改 委 正 式 提交 了《怒 江 中 下 游 水 电规 划 报 告 》 提 出 了 两 库 十 三 级 梯
。 。

级开 发方 案 其间 电站 的各项 前期 准备 工 作 已 陆 续 展 开 规 划报 告 最 终 于 200 3 年 8
。

月 1 4 日顺 利 通 过 国 家发 改委 的审 查
, 。 、

2 0 0 3 年 9 月 1 日 《中华人 民 共 和 国环 境 影 响评 价 法 》正 式 实 施 国 家 环 保总 局
一
n o n go v e r n e n t a o r ga n
iz a t io n
部 分专 家 和 环 境 N G O (非政府组 织 ( m l ) ) 以 怒 江 水 电开
, 、

发 会 影 响周边 生 态 环 境 为 由 反 对 在怒 江 上 建 坝 而 云 南 省 政 府 自治 州 政府 和 部 分专
。 , ,

家则 极力 支持 方案 的 实施 大 家 自动 地 分 为 支 持派 和 反 对 派 发表 针锋 相 对 的 言论
。 ,
,

使事 件频 频在 媒体 曝光 并 不 断 升 温 越来 越 多的公 众 被 吸 引进 来 参 与 到怒 江 是 否
, 。

应该 建 坝 的讨 论 中 使 事件 最 终 发展 成为 一 个 引 起 国 内外 广 泛 关 注 的公共 事件 温家
,

宝 总理 就此 事先 后 于 2 0 0 4 年 2 月和 2 0 0 5 年 7 月做 出重要 批 示 前 者导致 了 怒 江 水 电
。
; “ ” “ ”
开 发 计 划搁 置 后 者使 开 发计 划从 封 冻 转 向 解 冻

政 策过程 , 政 策过程 ,
} } } }
议程 设 置 国 家发改 委提 议 于 建坝 的争论

告和新规划 (2 0
() 4)
政 策 形成
成 《怒江 中下游 水电 开

决策 规划审议会 (
{ {
规划审议 ( 2 0 5
)

图 1
政 策过 程 视域 下 的怒 江 事件示 意 图①
. .
: : . :

资料 来 派 郑 琦 议 程 设 I 模 式 的 变迁 【D〕 北 京 清华 大 学 公 共管 理 学 院 200
7 7任 7.4

, 。

在 中 国水 电建 设 的 历 史 上 怒 江 事件 是 一 次 空 前 的 历 程 在 国 家 发 展 和 改革 委 员
,

会 审 查 通 过 《怒 江 中 下 游水 电 开 发 规 划 》后 由 于来 自政 府 内部 不 同部 门 和 国 内外 公众
, , “
的 普 遍 质 疑 和 激 烈 争论 筹备 已 久 的 工 程 不 得 不 搁 置 决 策 又 退 回 到 了 最 初 的 环 节 究
。
”

竟 要 不 要 在 怒 江 上 建坝
, 。

在中国 N G O 发 展 史上 怒 江 事 件 是 一 个具 有 里 程 碑 意 义 的 标 志 性 拐点 长期 以
, , 、 、

来 民 间组 织 的 发 展 在 环 保 领 域 一 直停 留 在 公 众 教 育 阶 段 从 事 着 观 鸟 种 树 拣 垃 圾
,

等 活 动 但 怒 江 事 件将 中 国 民 间 环 保 组 织 带 入 了 一 个 新 的 阶 段 试 图 干 预 重 大 公共
,

决 策 影 响 公 共 政 策 并 在 一 定 程 度 上 取 得 了 实质性 突 破
, , —
从 一 个 环保 的 宣 传 者 蜕 变成
。

为代表 公共 利 益 的 倡 导 者
, 。

在 中 国 公 民 参 与 公 共政 策 的 历 史 上 怒 江 事 件 也 是 一 次 有 益 的 尝试 从 国家 领导
, , ,

人 到专 家学 者 再 到 普 通 公 众 大 家纷纷 发 表 自 己 的 不 同 见 解 或 激 情 愤 愤 以 反 对 或慷
。 、 、 , ,

慨 陈 词 以 支持 从 各 类研讨 会 到 报 纸 广 播 电 视 等传 统媒 体 再 到 互 联 网 持 不 同 观
, 。 , 、 。

点的 民众 各执 己 见 争 执 不下 四 年 多 来 关 于 怒 江 大 坝 的 争论 广 泛 激烈 而 持 久

,
.

① 本 图根 据 政 策 过 程 的 五 阶 段 模 型 结 合怒 江 事 件 具 休 情 况 完 成 政 策 过 程 的五 阶 段 模 型 参 见 【美」迈克
・ . . . . ・ ・
, :

尔 嵌 利特 M 拉米 什 公 共 政 策研 究 政 策循 环 与政 策 子 系 统 庞 诗等译 北 京 生活 读书 折 知三 联书

店
.

20 0 6
,
17
。 —
 83
郑 琦 从 内部 自生模 式 到 内外 部 合 作 模 式 基 于 怒 江 李件 的 实证 研 究
—

— 在这 样 一 个 历 史性 的 事件 背 后 隐藏 着发 人 深 省 的 问题
出 了 怒 江 开 发 的 议案 后 议 案 立 即 就 被 提 上 了 政 府 议 事 日 程
,

委 通 过 怒 江 开 发 计划后 却引发 了来 自政 府 内部 不 同部 门 社 会 公众 甚 至 是 国 际 社会
,
,

,
、
。

;
1999

到了
年 国 家发 改 委 提
20 03
,

年国 家发改

的质 疑 大家 都参 与到关 于 怒 江 是 否 应 该 建 坝 的讨 论 中 并 对 最 终 议 程 的 形 成 产 生 了
。 。

实质 性 的 影 响 同 一 事 件在 不 同 的 时 点 引 发 了 不 同 的 议 程 设 置 模式 199 9 年 的 议程
设 置 模式 是 如何 发 展 成 为 2 0 0 3 年 的 议 程 设 置 模 式 的 ? 新模 式 的 特点 又 是 什 么 呢 ?
, ,

带着 上 述 问题 笔 者 先 后 两 次到 云 南 进 行 实 地 调 研 在 北 京 和 昆 明 两 地 与 有关 负
, ,

责 人 进 行 了 大 量 开 放式 访谈 采访 对 象先 后 共达 2
0 多 人 次 其 中包括 国 家 环 保 总 局 相
、 、 、

关领 导 云 南 省水 利厅相 关领 导 昆 明 市水 利 局 相 关 领 导 和 地 市 州 水利 部 门 的 负责 人
、 。 , , :

水 利专 家 民 间 环 保 组 织 负责 人等 此 外 笔者 还 收 集 了 大 量 的 文 字资 料 如 新 闻媒
, 。 。

体 的报 道 实践 者 的 回忆 录 等 上 述材 料构 成 了 本研 究 的 基 础

三 实 证 研 究

(一 ) 从 内部 自 生 模 式 到 内外 部 合 作 模 式 的 演 变
,

怒 江 事 件 中 议 程 设 置 阶 段 出 现 在 1 9 9 9 年 ( 第 一 次政 策 过 程 中 的 议 程 设 置 ) 和
。 ,

200 3 年 9 月 至 20 05 年 底 ( 第 二 次政 策过 程 中 的 议 程 设 置 ) 按 照 议 程 设置 模 式 框架
, ,

这 两 个 阶 段 分别 对应 了 内部 自生 模式 和 内外 部合 作 模 式 尤 其值 得 注 意 的 是 第 二 次
,
,

政 策 过 程 的议 程 设 置 阶 段 中 议 程 主 导 者在 不 同 的 时期 出 现 了 变 化 根 据 议 程 创 始 者
, 。

的 不 同 内外 部合 作模 式 还 能再 具体 划 分为 三 个 不 同 阶 段 ( 图 2 )

环 保 总局
局 环保总局
局
国 家 发改委
委
地 方政府
地 方政府
府 地方政府
府 } }
民 j间组织
} }
专家学 者
} }
19 9 9年 2 00 5年

图 2 怒 江 事 件 中议 程 设 置 模 式 的变 迁 图
. . 。
: : , :

资料 来源 郑 琦 议 程 设 置 模 式 的 变 迁 「D」 北 京 清华大 学 公 共 管 理 学 院 2007 7任 4

7

1 内 部 自生 模 式
, ,

内 部 自生 模 式 即 由 领 袖 或 权 力 精 英 在 决策 层 内 部 直接 建 立 正 式 议 程 的 模 式 是
。
①
精英政 治体 制 下 议 程 设 置 的 主 要 模 式

. . 。
: , ,

① 胡伟 政 府过 程 杭州 浙江人民 出版社 199

8 242
4
8 公 共 管理 评 论 ( 第七 卷 )
,

C hi帕 P山 li C A山们 i n i ts ra t i训 Re vi e w V o l 7

1999 年 怒 江 水 电 开 发计 划 的动议 就属 于 典 型 的 内部 自生 模式 国 家 发 展 和 改革
、 、 、
“ ” ,
① 的职
委员 会作 为 拟订 石 油 天然 气 煤 炭 电 力 等能 源 发 展 规 划 能部 门 为了缓解
, ,

东南 部 地 区 当时 出 现 的 电力供 应 不 足 的 问 题 提 出 了 怒 江 水 电 开 发 的议 项 并 直接 进
。 ,

人 政 府 的 工 作 日程 随 后 国家 发 展 和 改 革委 员 会 直 接拨款 用 招 标 的 方式确 定 了 两 家
。
,

设计 院 进 行 水能 开 发具 体方 案的 规划
, ,

在 整 个议 程 设 置 的 过 程 中 创 始者 和 决 定者 都 是政 府 部 门 没 有广 泛 征 求 社会 意
, ,

见 没 有 经 过 仔细论 证 的过 程 而 是 直接 由 于 政 府 职 能 部 门对 水 电 开 发 的 密 切 注 意 和
, , 。

积极 关 心 使 怒 江 水 电 工 程 成 为 正 式 的政 策议 程 直接 进 人 政策 形 成 阶 段
。

中 国河 流 开 发 利 用 的 历 史 也验 证 了 这 一 观 点 对 各 大河 流 的 开 发 利用 在 中 国 一
, ,

直都 是政 府行 为 由 国 家授权 国 务 院相关 业 务 主 管 部 门 和 地 方各 级 人 民 政 府 按 照 分
。 , ,

级管 理 的 原 则 进 行 管理 规 划 到 目前为 止 除 了 雅 鲁 藏布 江 尚 未 进 行 总体 规划 外 中
。

国 的大 型 江 河都 已经 进 行 ( 或部 分 河 段 进 行 ) 了 河 流 水 电规 划 这一 过 程 基 本 都 是 由
, 。

政府 职 能部 门 和 河 流 所 在地 的 人 民 政府商 议决 定 不 存 在 社 会参 与 除 了 三 峡工 程 以
, , 、 ,

外 新 中 国 成 立 之 后 的大 型 水 利建 设 工 程 包 括 南水 北 调 工 程 葛 洲 坝 工 程 等 均 是 由
。

政府形 成 动 议 并直接 决 策执行

,

水 利 部 门 的 负责 人 介 绍 水 电 站 建 设审 批 程 序时 也 强 调 了 国 家 发 展 和 改革 委 员 会
,

( 在地 方 称 为计 委 ) 在水 电站建设 审 批 过 程 中 的 重 要 作 用 是 水电 站 规 划 的 提 议 者
。 —
也 是 水 电站 项 目的 审 查 和 核 准 者
, ,

水 电 站 在 建设 之 前 一 般 需 要 经 过 两 个 环 节 首 先 是 规 划 规 划 完 成 后 是
。 ,
,
可 行性 研 究 在 规 划 阶段 由 计 委 ( 各 级 政 府 的 计 划 和 发 展 委 员 会 ) 提 议 请
, 、 。 , 、

设 计 院 规 划 再 由计 委 核 准 审 查 通 过后 进 入 可 行 性研 究阶 段 即 水利 环
、 , 、 。
②
保 国 土 资 源 等 各 部 门 出具 相 关 的 许 可 最后 还 是 汇 总 到 计 委 核 准 审 查
, 。

总的来看 这 种议 程 设 置 的内部 自生 模式 在 当时 的 中 国 是 比 较普 遍 的 胡伟 在 《政
,
: “

府 过 程 》一 书中也 论述 道 与 西 方 多元 主 义 的政 治过 程 相 比 中 国 决 策 过 程 的 有 关 特点
。
, ”
③
就 是 公众议 程 的建 立 一 般 比较 困 难 而 正 式议 程 是 中 国 占主 导 地 位 的政 策 议 程
.

2 内外 部 合作 模 式
, ,

200 3 年 9 月 由 于 政府 内部 和 社 会舆 论 的 反 对 怒 江 水 电 开 发 计 划在 通 过 国 家 发
, , ,

展 和 改 革 委 员 会 的 审 核 后 没 有顺 利进 人 政策 制 定 阶 段 而 是 退 回到 议 程 设 置 阶 段 进
。 ,

人 第 二 个 政 策 循环 过 程 这 一 次 政府 内部 和 社 会各 界 的 利 益 相 关 者 纷 纷 参 与 到 政策
, , 。

的讨 论之 中 积 极 发表 意 见 试 图对 政 策 施 加 影 响
, ,

这 一 过 程 中 争 论 首 先是 从政 府 内部 开 始 的 国 家 环 保 总 局 从 环 保 的 角 度 要 求 怒
,
,
江 水 电 开 发计 划进 行专 题评估 反 对 怒 江 水 电 工 程 而 云 南 省 政 府却 坚 持 建 坝 的 合 理

. . . . .
: v
n 。 e
① 引 自国 家发 展 和 改 革 委 员 会 的 职 能 简 介 第 六 条 t tP 刀 w
h w w dc
r o
g n/ jj / d fa u
l t
卜t m ( 最 后 一 次
:

登 录时 间 2 00 7 年 2 月 8 日)
。

② 引自 2006 年 1 月 1
3 日上 午 在 云 南省水利 厅 与 相 关 负 责人 的访 谈
. . 。
: , ,

③ 胡伟 政府过程 杭州 浙江人民 出版社 99

1 8 23 7
 85
郑 琦 从 内部 自生 模 式到 内 外部 合作 模 式 基 于 怒 江 事 件 的 实证 研 究
—

— ,

性 双 方 各执 一 词 从 而 为 民 间 社 会 的 参与 开 辟 了空 间

民 问 题 同 时 国 家 环 保 总 局 也 在 政 府 内部 反 对 怒 江 水 电 工 程 的 兴 建
,

他 们 积 极 利 用媒 体 网 络 图 片 展 等 方 式 向 国 内外 公 众 宣 传 建 坝 可 能 造 成 的 环 境 和 移
、
。

首先 响 应 的 是 民 间 环 保 组 织

200 4 年 底 《环 境
,

, 。

影 响报 告 书 》通 过 国 家 环 保 总 局 的 审 议 后 国 家 环 保 总 局 的 反 对 之 声 渐弱 而 此 时支
,
“ ”

持建 坝 的 科 学 派 和 地 方 政府 在 民 间 和 政府 内部为 怒 江 水 电 工 程 的 动 工 积 极 游说 并
。
“ ” “ ”

最终 导致 了 怒 江 水 电 开 发 计划 由 封冻 走 向 解 冻
, , :

为 了 研究 的需 要 在 此 根据 主 导 者 的 不 同 将 这 一 模 式 细 分 为 以 下 三 个 阶段 由
、

政府 主 导 的 动 员 模 式 由 国 家 环 保 总 局 和 民 间 环 保 组 织 共 同 主 导 的内外 部 合作模 式 和
。
“ ”

由地 方政 府 和 科 学 派 主 导 的内外 部合 作模 式
(1
) 动 员 模式
, ,

动 员 模式 即 由权 力精 英 进 行 问 题 的 创 始 但 为 了 获 得 足 够 的 或 更 多 的政 治 力 量
, , 。

的 支 持 就引 发公 众 的参与 从 而 促成 议 程 建 立 的模 式 ①

国 家 环保 总 局 以 《中华人 民 共 和 国 环 境 影 响评 价 法 》实 施在 即为 由 要 求 专题 审 查
,

怒 江 大坝 的 环 境 影 响 这 一 要 求 在 国 家 发 展 和 改革 委 员 会 主 持 的评审 会 上 并 没 有 被 采
。 , “

纳 于 是在 2 0 03 年 9 月 3 日 国 家环 保总 局 在 北 京 组 织 召 开 了 怒江 流 域 水 电开 发 活
,
”

动 环 境 保 护 问题 专家 座 谈会 邀 请 了 相关 领 域 的 多 位专 家 和 民 间 环 保 组 织 的 负 责人
, 、

参 加 以 怒 江 水 电 开 发会 破坏 自然保 护 区 的 生 态环 境 影 响 当 地 少数 民 族 的 文 化 和 生
、 、 ,

活 要 保 留 中 国 目前 仅存 的 两 条 原 生 态 江 河 水 电 开 发 不 是 怒 江 脱 贫 的 唯 一 出路 为 由
。

得 出 了 怒 江 不 宜 开 发 水 电 的 结论
, ,

同 时 积 极 支持 建坝 的 云 南省 政府 也 在 不 久 之 后 召 集 云 南 当地 的 专 家 对 建 坝 的
, ,
:

合 理 性 进 行 论证 和 强 调 他们 的理 由 是 ① 应 充 分利 用 怒 江 丰 富 的水 能 资 源 缓 解 国
,
;
家 能源 紧 张 的现 状 ② 怒 江 水 电 规划 主 体 工 程 不 在 保 护 区 范 围 内 不 会对 当 地 原 生 态
,
; ;
植 被产 生严 重影 响 ③ 从 严 格 意义 上 说 怒 江 已 不 是 一 条 原 生 态 河 流 ④ 在 怒 江 这样
、 ,

一 个 远 离 中心 城 市 基 础 设 施 和 经 济 社 会 发 展 严 重 滞 后 的 地 区 不 可 能 再 找 到 比 水 电
, 。

更 好 的 产 业 帮 助 当 地 人 民 脱 贫致 富
,

在 200 3 年 9 月至 1
0 月 期 间 国 家 环 保 总局 和 云 南 省政府 先 后 召 开 了 四 次 专 家讨
, 、 。 ,

论会 重 申 自 己 的 观 点 立 场 这 些 会议 的 召 开 标 志 着 国 家环 保 总 局 和 云 南省 政 府作
, 。 ,

为议 程 的 提 出 者 进 入 了 怒 江 事件 的 政 策 过 程 为 了获得 更多 的支 持 和影 响 双方 都
、 、 、
,
开 始 从 政府 外 部 寻 求 来 自社 会 的 支 持力 量 借 助 专 家 学 者 民 间 环 保 组 织 民 众 的 参
, , 。

与 以 期 获 得 更 广 泛 的 支援 使 决策 向有 利 于 自己 的 方 向 发 展

( 2 ) 内 外 部 合作 模 式 ( 国 家 环 保 总 局 与 民 间 环 保 组 织 )
, ,
内 外 部 合作 模 式 即 由 政 府 和 社 会 的 因 素 共 同起作 用 促 成政 策 问 题 上 升 到议 程
。 ,

地位 的 模 式 其 中政 府 和 社 会 作 为 议 程 的 创 始者 是 相 互 独 立 的 但 在 推 动 政 策 议 程 形
, 。

成 的 过 程 中 又 会 出现 相 互 合作 的 关 系
,
2003 20 04
年 10 月 至 年 底 民 间社 会 的 力 量 ( 以 民 间 环 保 组 织 为 主 ) 积 极 利 用 媒

. . , 。
: ,
① 胡伟 政府过 程 杭州 浙 江 人 民 出 版社 19
8
9 242
 8 6
公 共 管理 评 论 ( 第七 卷 )
,
s U n
C s
C h Pd b As m n Rt s v ti V o l! ei 7w ll i i r i i

、 、 、 、 ,

体 网络 沙 龙 论 坛 图 片展 等方式 宣 传 怒 江 将社会 舆论 从关 注能 源 匾 乏 支持 建坝 转
。 , 、

向关 注 生 态环 境 反 对 建 坝 在 公众 宣 传 方 面 民 间 环 保 组 织 发起 了联 合签 名 活 动 建
、 、
“ ” “ ”

起 了 情 系怒 江 中英 文 网 站 开 展 了全 国 性 的 情 系怒 江 摄 影 展 先 后 四 次 组 织 不 同
, 、 。 ,

规 模 的 实 地 考察 让 公 众 了 解 怒 江 关 注 怒 江 此 外 民 间 环 保 组 织 还 利 用 媒体作 为 宜
, 、 、 、 、

传 阵地 中 央 电视 台 凤 凰卫 视 《文 汇 报 》 《中 国青 年报 》 《隙 望 》等 众 多 国 内主 流 媒 体
。 ,

都对 于 这 一 事 件有 深 入 持 久 的报 道 在 国 际 社 会 方 面 中 国 民 间 环 保 组 织 联 合 06 多
,

个 国家的 NGO 向 联 合 国教 科 文 组 织递 交 了 保护 怒 江 的联 合 签 名 联 合 国 教 科 文 组 织
。
, “ ” “ ”

为 此 专 门 回 信 称其 关 注 怒 江 联 合 国 的高 级 官员 也 专 门为 情 系 怒 江 摄 影 展 题
。 , ,

词 此 外 在 中 国 民 间 环 保 组 织 的倡 导 下 泰 国 8
0 多 个 民间 N GO 联合 就怒 江 问 题 向
, 。

中 国 驻 泰 国 使馆致 信 表 明 了 国 际 社会 对 怒 江 开 发 的 关 注
, 。
“ ”

同时 政 府部 门 也 在就 怒 江 建 坝 的 问题 展 开 进 一 步 的 争论 国 家环 保 总 局 在
, 。

2003 年 n 月 又 一 次到 怒 江 进 行 实 地 考察 听 取 当地 政 府 的 意 见 地 方 政府 也 积 极 游
,
;
说 一 方 面 根 据 国 家 环 保 总 局 的 要 求请 专 门机 构 对 怒 江 水 电 开 发 进 行 环 境 影 响 评 估
, 。

另 一 方 面 在 舆 论 压 力 下 修 改 了 原 有 的 方 案 更 加 突 出 了 对 环 境 的保 护 和 移 民 的 安 置
,

由 于 国 内 外 社 会 对 此事 的 关 注 给 政 府 决 策 造 成 的 压 力 200 4 年初 温 家 宝 总 理 做
, ,
: “
出批 示 对 这 类 引起社 会高 度关 注 且 有 环 保 方 面 不 同意 见 的大 型 水 电 工 程 应 慎 重
、 。 。
”

研究 科学 决 策 怒 江 水 电 开 发计 划 就 此 搁 置
, , ,

在 这 一 过 程 中 政府 内部 和 民间 力 量 各 自独 立 地 在为 怒 江 事件 积 极 宣 传 进 行游说
, 。

但其 间 也 出现 了合 作 和 沟 通 主要 体 现 在 国家 环 保 总局 和 民 间 环 保 组织 之 间 基 于共 同
, ,

的理 念 在 怒 江 事件 中 两 者分别 是 政 府部 门 内部 和 民 间 社 会 的 主 要 反 对 力 量 民 间 环 保
、 ,

组 织 通 过 国家 环 保 总 局 的官 员 了解 最新 的政 策信息 反映 组 织 的 立 场 和 观 点 国 家 环 保
、 。

总 局 则 通 过 民间 环保 组 织 自下 而上 地 动 员 群众 进行媒 体 宣 传 相 互 沟 通 体现 在 民 间 组
。 ,
“ ” “ ”

织 通 过 正 式 渠 道 向政 府 反 映 诉 求 在 20 0
4 年 的云 南 省 两 会 和 全 国 两 会 期 间 民 间
、 。

环 保 组 织 通 过 政 协 委 员 向大 会 提 交 了 多 份关 于 保 护 怒 江 停 止 水 电 开 发 的 提案
“ ”
(3
) 内 外 部 合作模 式 ( 地 方 政府 与 科 学 派 )
,
20 0 4 年 底 《怒 江 中 下 游 水 电 规 划 环 境 影 响 报告 书 》通 过 了 国 家 环 保 总 局 的 审 议
, 。 ,

基 本 肯定 了 开 发 规 划 自此 国 家 环 保 总 局 在 怒 江 事件 上 的 态 度 不 再 强 硬 2005 年 以
、 、

生 物 学 留美博 士 方 舟 子 高级 经 济 师 司 马 南 中 国水 利 发 电 工 程 学 会 副 秘 书 长 张 博 庭
、 , 、 、
“ ”

等 为代表 的支 持建 坝 的 专家 学 者 自发 地 组 成 科 学 派 不 断 以 电视 报 纸 网络 为 阵
, 、 ,

地 坚 持 强 调 怒 江 建 坝 的 合理 性 科 学 性 和 紧 迫 性 与 民 间 环 保 组 织 进 行 了 持续 一 年 的
, “ ” “ ” “

争论 内容 从 人类 是 否 应 该敬 畏 自然 到 怒 江 是 否 应 该 建 坝 再 到 环 评 报 告书 是 否
。 , ,
” “
应该公 示 这 些讨 论 激 发 了 公众 极 大 的 参 与 热 情 新 浪 网 曾专 门 以 人 类 是 否 应 该
, 。 ,
” “ ”

敬 畏 自然 为 题进 行 网 上 调 查 共 有 1 6 7 3 5 人 参 与 了 投 票 一时间 敬 畏 自然 成 为
, , 。 ,

网上 的 时 堪 用 语 用 百 度 搜索 一 下 可 以 找 到 4650 0 个相 关 网页 在 论战 的过程 中 民
, ,
“ ”
间 组 织 的 论据 虽 然 极 具煽 动力 和 感 染 性 但 在 科 学 派 的 专 业 知 识 面 前 还 是 显 得 缺
。 , 。
“ ”
乏 必 要 的 科学 根 据 和 理 性 分析 因 而 舆 论 的 方 向 又 一 次偏 向 支持 建 坝
, “
另 一 方 面 云 南 省 政 府 和 怒 江 傈 僳 族 自治 州 政 府 也 在 努 力 促 成 怒 江 事 件 的 解
 7 8
郑 琦 从 内部 自生模 式到 内 外部 合 作模 式 基 于 怒江 事 件 的 实证 研 究
—

—
冻
套 工作
透露 他 们在
” 。

0 % 以上 政 府 内部 的支 持 比 例更 高
9
。

,
,

首 先 他们 深 人 实 地 开 展 了 一 系 列 调 研 活 动 听 取 各 方 意 见 完善 工 程 的各 项 配
,

其 次 利用 媒体 扩 大 正 面 宣 传 统 一 思 想
2 。。5 年 作 了 一 项 随机 调 查 赞 成建 坝 的 云 南普 通 百 姓 占到被 调 查 总数 的

、
。
,

第 三 加 强 与 决策 者 的沟 通 交流
、
,

据 云 南 省 政 府政 策 研 究 室 负 责 人

、
,

云 南 省政 府

多 次邀请 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会 国 家 环 保 总 局 水 利部 国 土 资 源 部 等 相 关部 门 领 导
。
,

到怒 江考 察 工 作 加 强 意 见 的 沟 通 和 交 流 在 温 家 宝 总理 到 昆 明 参加 大 渊 公 河 次 区 域
, 。

经 济 合作 领 导 人会 议 时 云 南 省政府 也直 接 向 总 理 汇 报 了 怒 江 水 电 开 发 的 相 关 情 况
,

社 会舆 论 的 支持 和 政府 内部 的 积 极 筹备 怒 江 水 电 开 发计 划 又 一 次被 提 上 了 政 府
。 , 、 、

的议 事 日程 温 家 宝 总理 回 到 北 京 后 指 示 国 家 发 展 和 改 革委 员会 国家环 保总 局 水
, 。
“ ”

利部 等有 关部 门 加 紧论证 研究 尽 快拿 出 自 己 的 意 见

(二 ) 内外 部 合 作模 式 的 特 点
, ,

怒江 事件 中 宏 观 政 治系统 ( 即 国 务 院 ) 前 后 两 次 直接 参 与 到政 策 的 决 策 中 打 破
, 。

政 策 制定 过 程 的平 衡状 态 使政 策 出 现 重 大转 折 这 两次 分 别 是 200 4 年 2 月温 家 宝
、 ,
“ ” ;
总 理批 示 慎 重 研 究 科 学决 策 使怒 江 水 电 开 发 工 程 从 筹 备 动 工 转 为 搁 置 2 005 年
, ,
“ ”
7 月 温 家宝 总 理 指 示 加 紧论证 研 究 尽快 拿 出 自 己 的 意 见 使工 程 又 从搁置 转为 动
。 , 。

工 以 两 次 总 理 指 示 为 标 志 可 以 具 体分 析 一 下 内外 部合作 模式 的 特点
.

1 封冻 怒 江 水 电 开 发 搁工
—
从 历 史 的 角 度看
,

新 中 国 成 立 以 来 中 国 的 河 流 开 发 利 用 规划 ( 除 三 峡 工 程 以 外 ) 主
。 : “
要 是 政策 子 系统 的 内部 行为 根 据 《宪法 》规 定 (领 土范围 内 )所 有 自然 资 源 都 是 全
, 、
”

体 人 民所有 国 家授 权 国 务 院相 关业 务 主 管部 门 ( 水利 部 国 家 发 展 和 改 革 委 员 会等 )
, 。

和 地 方各 级 人 民 政 府 按 照 分 级 管 理 权限 进行 规 划 管理 国 家 发 展 和 改 革委 员 会 根 据
,

其 职 能 主 要 负 责水 电 开 发规 划 的 动议 及 审核 水利 部则组 织 或 委 托水 电规 划 研究 院 具
。

体 开展规 划 的编 制工 作
,

然 而 就 在看 似平 静 的水 电 开 发 政 策制 定 的 背 后 变 革 的 压 力 不 断 地 挑 战 着子 系统
, 。

的边 界 主要 表 现在 以 下 两个 方 面
。
:
一 是 权 利精 英集 团 政 府 内部新 的 行动 者 的 出 现
、 , 。

水 电 开 发 项 目不 仅 与能 源 水 利有 关 还 与 生 态 环 境 密 切 相 关 随 着 人 们 环保 意
, ,

识 的 增 强 尤 其 是 《中 华 人 民 共 和 国 环 境 影 响 评 价 法 )( 以 下 简 称 《环 评 法 》) ① 的 出 台
。

国 家 环 保 总 局 开 始作 为 新 的 行 动 者 试 图 介 入 水 电 开 发 领 域 的 前 端 规 划 阶段

在 《环 评 法 》颁 布之 前 国 家 环 保总 局 的 审 核
, 、

评价 职 能 一 度是 由水 利 部 和 国 家发
—
。

展 和改革 委 员会 履行 的 198
1 年 水 利 部 最 早 颁 布 了 《关 于 水 电 工 程 环 境 影 响 评 价 的

年 水 利 部 和 能 源 部 ② 联 合 发 布 了 《水 电 工 程 环 境 影 响评 价 规 范 》;
;
若干 规 定 》 1988

① 《中华 人 民 共 和 国环 境 影 响 评 价 法 》第 十 兰 条 规 定 由 省 级 以 上 人 民 政 府有 关 部 门 负 资 审 批 的 专项 规
。
, ,

划 其环 境 影 响 报 告 书 的审 查办 法 由 国 务 院环 境 保 护 行 政 主 管 部 门 会 同 国 务 院 有 关 部 门 制 定 大 型 水电 开 发 项
。

目一 般 均 属 于此 类
。
: .
② 能源部 1 9 88 年建立 1993 年撤销 撤 销 后 其部 门 职 能 转人 发 展 和 改 革 委 员 会 下 的 能 派 局 以 及 水 利 部
.

等相 关部 门
 8 公 共 管 理 评 论 ( 第七 卷 )
,
a n s
C h Pd b As 加n Rt vt i Vue o lliec7w l l i i r i i

,
19 9 2 年 水利 部 和 能 源 部 又 联 合发 布 了《江 河 流 域规 划 环 境 评 价 规 范 》 负 责处 理 水 电
。 ,
,
开 发 领域 的环 境问 题 尔后 国 家 环 保 总 局 逐 渐介 人 到 项 目的 可 行 性 研究 阶段 任 何
, ,

项 目 要 通 过 可 行 性研 究 都需 要 通 过 国 家 环 保 总 局 的 环 境 影 响评 价 国 家 环 保 局 获 得
、 。 ,

了 与 国 土 资 源 部 水利部 在 决策 圈 中 的 同样 的 地 位 但 由 于一 方 面介 人 较 晚 另一 方
, ,

面 相 对 于 其他 部 门 而 言 国 家 环 保 总 局 在政 府 系统 内部 属 于 弱 势 部 门 因 而 审 批 的 形
。

式意 义 大 于 实质 意 义
《环 评法 》的颁 布 虽 然赋 予 了 国 家 环 保 总 局 在 水 电 开 发 领域 中 对 环 境 影 响进 行 审
, 、 ,

核 的绝对 权力 但 由 于 原 有政 策 子 系统 内部 的利益 平衡 导致 的封 闭性 垄 断性 开 始 时
。 :
国 家 环 保 总 局 无 法 在实 质 上 履 行它 的权 力 其 中有 这 样 一 个 细 节
,

200 3 8 月 1 日 一 位 官 员作 为 国 家环 保 总 局 的 代 表 被 通 知 参 加 国 家
年 2
。

发 展 和 改 革委 员会 在 北 京 主 持 召 开 的 《怒 江 中 下 游 水 电 规 划 报 告 》审 查 会
。

此 前他 对 该 计 划 一 无 所 知 会 上 他 发 现 国 家 发 展 和 改 革委 员 会 和 水 利 部 的
, 。

同 志 一 致 赞成 而 自己 则 成 了会 上 唯 一 的 反 对 者 会 后 他 坚 决 不 同意 报 告 中
, ,
“ ”
与 会 者 一 致 同 意 的 表 述 要 求在 纪 要 中 写 下 环 保 局 代 表 有 不 同 意 见 并 拒
。 , ,

绝 在报 告 上 签 字 但是 国 家 环 保 总 局 独 木 难 支 两 天 后 《怒 江 中 下 游 水 电 规
。

划 报 告 》就 通 过 国 家 发 展 和 改 革委 员会 的 评 审 ①

。
:
二 是 政 策图 景 政 府 外部 社 会 舆 论 的 压 力
, , ,

社 会 上 由 于人 们 的 环 保 意识 不 断 增 强 对 水 电站 的 开 发 也 不 再 一 味 地 支持 开 始
。 ,

出现 反 对 的 声 音 在怒 江 事 件 发 生 之 前 已经 有 两 个水 电 项 目遭 遇 到 了 民 间 社 会 的 质
,

疑 分别 是 2 0 03 年 4 月 在 四 川 都 江 堰 上 游修 建紫 坪 铺 和 杨 柳 湖 两 个 水 电 工 程 的 规 划
、 。

和 同年 7 月 在 贡 嘎 山 中建 立 木格措 仁 宗海 和 巴 王 海水 电大 坝 的计 划 前 者被 国 内外
, ,

180 多 家媒体 报 道 并 因 建 坝 有 可 能破 坏 都 江 堰 而 遭 到 舆 论 的 广 泛 质 疑 后 者 也 曾被
, 。

一 些 主 流媒 体 披露 并引 起 社 会 的 广 泛 关 注 虽 然 社会 舆 论 对 上 述水 电 工 程 的建设 提
,
,

出 了 质 疑 但都 没 有 出现 实质 性 的 政策 影 响 只 是 应 舆 论 压 力 做 出 了 部 分 的 妥 协 与微
, 。
:

小 的 变动 比 如 暂 时 中断 工 程
,

怒 江 事件 的 成 功 在 于 它 将 权 力 精英 集 团 与 政 策 图 景 这 两 股 力 量 融 合 到 了 一 起 从
。 , ,

而 成 为 政 策制 定 上 的 一 个 转折 点 一 方 面 国 家 环 保 总 局 以 《环 评 法 》为 据 质 疑 怒 江
, ,

水 电 开 发 对 当地 环 境 的 影 响 并多 次 组 织 实 地 调 研 和 专 家论 证 会 对 怒 江 水 电 开 发 提
, ,

出 质 疑 同 时 将 这 种 声 音 直 接传 递 到 国 务 院 在 政府 内部 促 成 了 反 对 建 坝 的 正 式 议 程
, , 、 、
;
的形 成 另 一方面 民 间 社会 力 量 ( 以 民 间 环 保 组 织 为主 ) 主 动 加 入 利用 媒 体 网 络
、 、 ,

沙 龙 论坛 图 片 展 等方 式 积 极 宣 传 怒 江 将社 会 舆 论 从 关 注 能 源 曦 乏 支 持 建 坝 转 向 关
, 。

注 生 态 环 境 反 对建 坝 在政 策 图 景 层 面 形 成 了 反 对 建 坝 的 公 众 议 程 两者 的合 力 使
,

《怒 江 中 下 游水 电 规 划报 告 》的 决 议 被 推 倒 问 题脱 离 了原 有 的 政 策 子 系统 而 提 升 到 了
, 、 。
: “ ”
宏 观 政 策 层 面 温家 宝 总 理 亲 自批 示 慎 重研 究 科 学决 策
而 这 一 事 件产 生 的 直接 后 果在 于 国 家 环 保 总 局 正 式 进 人 水 电 开 发 领 域 的 规划 阶

① 引 自 2005 年 1 3 日 在 北 京 对 某 民间 环 保 组 织 负 责 人
0 月 1 x x 的 访谈 记 录
 8
郑 琦 从 内部 自生 模 式 到 内外 部 合 作 模 式 基于 怒江 事件的实证 研 究
—

—
段
。

据 水 利部 门的 人 员 介绍 国家 环 保 总 局 在 规 划 阶 段拥 有 一 票 否 决 权 这 使 其 在 水
电 开 发 项 目 中的决 策地 位仅 次 于 国 家 发 改 委 而 高 于 水 利 部 和 国 土 资 源 部
间 环 保 组 织 也 通 过 这 一 次合作 在 政府 内部找 到 了 同 盟 与 相关 政 府 官 员 建 立 了 良 好
,

,
,

,
,

此外 民
,

。 ,

的关 系 在 国 家 环 保 总 局 主 管 的 中华 环 保联 合 会 中 长 达 20 0 多 人 的 理 事 名单 里 出 现
。 。

了 30 3
多位 民 间 环 保 组 织 的负 责人 怒 江 事 件 中 内外 部合 作模 式 的作 用 路 径 见 图

・
垄 只
策
政
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图 3 怒 江 事 件 中 内外 部 合作模 式 的 作 用 路 径 ①
. . 一
: : , :

资料 来 源 郑琦 议程设置模式的变迁「D 」北 京 清华大学 公 共 管 理 学 院 200

7 70 4
7

。
, 。 ,

间 断一 平衡 框 架 参 见 aJ m e s l n
① 本 图根 据 问 断 一 平 衡框 架 结 合 怒 江 事 件 的 具 体 情 况 完 成 rT u
e B
ar
y
.
“
o n e s a n n u r tn e r, u n e t u a t q u r u e o r y : x p a n a a n a e n e r e a n
d F ar k R m P bili t y
.D J aB , 皓E i li b i m T h E l i i飞 tS d Ch 眼 i A m i
. . . . 一 .
. ” , . ,
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l A S a b a t ie r
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h e P o lie y P r o ee s s
W e s t v ie w Pr e s s
1999 pp 97 1 16
s o 公 共管理 评 论 ( 第七 卷 )
,

C a
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C P山们 b s A日 加 Rtn vt i Veo lli 7w i i r i i6

2 解冻 怒 江 水 电开 发 , 新动 工
—
就支持 派 而 言
,
200 5 年之 前公 开 发 表 支持 言 论 的 主 要 是 云 南 省政 府 和 怒 江 傈 僳
, , 。 `
“

族 自治 州 政 府 但 政府 作 为利 益 相关 方 亲 自发 言 并 不 能 增 强 公 众 的 好感 政 府一
, , , 。 ,
开 口 环 保人 士 就 会 指责 你是 贪官 污 吏 想从 中发财 ” ① 而 20 0 5 年初 支 持 派 在 民
, 、 、 “ ”

间社会 的 同 盟 军 出现 了 以 司 马南 方 舟 子 张博 庭 为代 表 的 科 学 派 利用 自 己 的 网
、 、 , ,

站 BB S 各 大媒体 发表 文 章 支持 怒 江水 电 工 程 对 民 间 环 保 组 织 的 言 论 发 起 攻 击 并
。 , 。 “
且 得到 了 社 会 的响应 据说 方 舟子在 云 南 大 学 的 一 场 演讲 吸 引 了 几 百 个 学 生 他
, 。

们 的头衔 对 学 生 是 有号 召 力 的 口 才 也 让 人 佩 服 几 百 个学 生 将 学 校 礼 堂 挤 得水 泄 不
, 。 ’, ,

②在 “ ”
通 还 不 时 地 热烈 鼓掌 科 学 的引 导 下 舆 论 的 风 向 逐 渐 从 反 对 建 坝 又 转 向 了
, 。 , ,

支持建 坝 公 众 议 程 形 成 同时 云 南 地 方政 府始 终 没 有放 弃 积 极 游说 坚 持 怒 江 水 电
, 。

开 发是 当 地 脱 贫致 富 的唯 一 途 径 因 而 促成 了 支持 建坝 的 正 式议 程 的 形 成 20 05 年 7
, , ,

月 在 地 方政 府 的游说 和 舆论 的支 持 下 宏 观 政 策系统 又 进 行 了调 整 温 家 宝 总 经 理指
。 。
: “ , ”
示 加 紧论 证研 究 尽 快拿 出 自己 的意 见 决策 又 转 向 了 支持建 坝
,

虽 然 这 一 时期 民 间环 保 组 织仍 在积 极地 反 对 大 坝 的 建设 但 由 于 2 0 4
0 年 n 月 《怒
,

江 中 下 游水 电规 划 环 境 影 响报告 书 》通 过 国家 环 保 总 局 的 审 议 国 家 环 保 总 局 此 时 对 怒
, 。
“ ” “ ”
江水 电 开 发 的态 度 已 经 从 质 疑 转 变 为 基 本肯 定 因而 反 对 派 的 正 式 议 程 不 复存在
,

通 过 这 两 个 时期权 力精 英集 团 和政策 图景作 用 的情 况 及 结果 的 比照 ( 图 4 ) 可 以

,

进 一 步 论 证 当权力 精英 集 团 或政 策 图 景单独 对 原 有 的 政策 子 系统 发 起 挑 战 时 即 只 形
, ,

成 正 式议 程 或公众 议 程 时 成功 的概率 并 不 高 这 可 以 解 释 为 什 么 国 家 环 保 总 局 在规
, ,

划 审议会 上 虽 然 表 示 了 反 对 但 不 能 引 起 高 层 的 重 视 以 及 民 间 环 保 组 织 在 多 个 类似
。

的水 电 工 程 项 目 上 的倡 导 失 利 而 当 权 力 精 英 与政 策 图 景 同 时 同 向 地 对 政 策 子 系 统
, , 。

施 加压力 时 即 公 众议 程 和 正 式议 程 都 形 成 时 出 现 重 大 变 迁 的 可 能 性 迅 速 提 升 这
, ,

也 是 内外 部 合作模 式 的 特点 即政 府 和 社会 力 量 是 相 对 独 立 的 议 程 主 导 方 分 别 在政
,
;
府 内部 和 外 部促成 正 式 议 程 和 公共 议 程 的 确 立 当两 者 同时具 备 时 政 策 问 题 上 升到
。

议 程 地位

20 04 年 2 月 20 05 年 7 月

权 力精 英集 团
反
派
对 国 家 环 保总 ” “对
泣卜 翌
( 正 式议程 )

政 策 图景
民 间环 保 组织 反对 /
(公众 议 程 ) 反对

权 力 精英 集 团
派
持
支 云 南 地 方政 府 支持
( 正式 议 程 ) 支持 支持

政 策 图景 “
科学 派
”
支持
( 公众 议 程 )

图 4 怒 江 事 件 下 权 力 精英 集团 与 政 策图 景 的 互 动 机 制 分 析 示 惫 图

. .
“ ” . :

① 青 晓耸 怒江保卫战 逆转 商 务 周 刊 2 。。5
( 20
) 5
4
。

② 同上
 1
郑 琦 从 内 邵 自生 模 式 到 内 外 部 合 作 模 式 基 于怒江事件的买证研 究
—

— 戴维
・

伊斯顿(
a
i Ea s
o
四
、

D 策是
认为)公共 政
结 论
“
(政府 对全 社
) 会 的价 值 作权 威 的
—
。 ,
”
①
分配 如果 说政 府 决策 的实 质 是 社 会 利 益 的确 定 和 再 分 配 那 么 议 程 设 置 就 是 提
。 ,

出利 益分 配 要 求 的过 程 因而 议 程 设 置 模 式 的 变 迁 必 然 根 源 于 社 会 利 益 结 构 的 分
, 。

化 有 其更 深 层 次 的 社 会 原 因
, , ,

在 中 国 由 于 长 期 以 来 没 有 明 显 的多 元 利 益 结 构 在精 英政 治 的模式 下 由政 府 对
。

社 会利 益 状 况 进行 认定 和 评 价 的 内部 自生 模 式 一 直 以 来 占据 着 主 导 地 位 在权力精
, ,

英 集 团 和 政 策 图 景 的作 用 下 议 程 发 生 变 化 议 程 设 置 模 式 也 逐 渐从 内部 自生 模 式 向
。 ,

内外部 结合 模式 转 变 而 权 力精 英集 团 和 政 策 图 景 这 两 个 变 量 本 身 也 说 明 了 当今 中
。

国 社会 在 两 个 维度 上 出 现 的利 益 分化
。
:
一 是 权 力 精英 集 团 政府 内部 不 同部 门间 利益 的分 化
, ,

在 毛 泽 东 时 代 部 门利 益 和 地 方 利 益 被 要 求 限制 在 较 低 程 度 内 很 多地 方 不 惜牺
。 , ,

②
牲 自 己 的 经 济 利 益 和 要 求 而 听 从 中 央 的号 令 然 而 近 年来 随 着 市 场 经 济 的 发 展
、
,

部 门利 益 和 地 方利 益 的问题 日益 突 出 很 多 部 门 和 地 方 政 府 过 多 地 从 本 部 门 本 地 区
, 、 , “ ” “
的 利益 出 发 过 于 强 调 维 护 和 牟 取 部 门 和 地 方 利益 出 现 了 权 力 衙 门化 和 衙 门 权
。 , ,
”
力 利 益 化 的特 点 ③ 因 而 在 涉 及 多部 门 和 多 地 区 的 政 策 问 题 时 政府 内部 很 难 再保
, , 。
“ ” “ ” “ ”

持 高度 的 一 个 声 音 而 是 出 现 了 多种 声 音 甚 至 是相 互 对 立 的 声 音 这 就使 政
,

策 很 难 再 局 限 于 政策 子 系 统 内部 按 照 既 定 的 规 程 协 商 解 决 出 现 了突 破原 有 决策 圈 向
, ,

外拓 展 的 可 能 为社会 意 见 的介 人 提供 了 条 件 也 为封 闭 的 内部 自生 模 式 向 内 外部 合
。

作模 式转 变 提供 了可 能
。
:
二是 政 策 图景 社 会 不 同群体 间 的 分 化
,

在 政 府 内 部 无 法 达 成一 致 或 有 不 同 意 见 的 时 候 公 众 议 程 的 取 向 就 变 得 尤 为 关
。 , , ,

键 此外 由 于 政 治 民 主 化 的 推 进 特别 是 政 务 信 息 公 开 的 推 广 政策 问 题 出 现 在 公 众
, 。 , ,

面 前 让 公 众 发 表 意 见 的 机 会越 来 越 多 因 而 相 比 内部 自生 模式 在 内外 部合 作模 式
, , ,

下 虽 然 公 众 议 程 还 无 法 起 到关 键 的 决 定作 用 但 政 策 问 题 要 想 上 升 到 议 程 地 位 必 须
, 。 ,

与公众 议 程 的 取 向 一 致 即 符 合 社 会 舆 论 的 主 流 方 向 然 而 随着 社 会 发 展 整齐 划 一
、 ,
;
的 价值 观 意 识 形 态 也 已经 逐 渐 被 多 元 文 化 所取 代 社 会 成 员 的 价 值 取 向 日 趋 多 元 化
。

以 社 会 分 工 ( 生 产 领域 ) 和 社 会 分 层 ( 分 配 和 消 费 领 域 ) 为 代 表 的 社 会 分 化 日益 凸 现 ④

, , 。

对 于 同 一 个 问 题 不 同 的 群 体从 各 自 的 角度 出 发 有 可 能 得 出 截 然 相 悖 的 观 点
,

总 体来 看 纯 粹 由精 英 控 制 的 内部 自生 模 式 正 遭 遇 着 来 自政府 内部 不 同部 门 和 来
。 ,

自社会 不 同利 益 群体 的 压 力 而 逐 渐 退 出 历 史 舞 台 此 外 社 会 中各 利 益 群体 虽 然 已 经

. . .
, : , ,

④
③
②
① Da v
id E a s to n
T he P o l it ie a
l Sy s t e
m ,
N e
w Y o r
k A lf r e d A K n o p f 1 95 3 p 1 29
. . .
: , , 一

胡伟 政府过程 杭州 浙 江 人 民 出版 社 199
8 P 17
6 1 7 .8
. . .
, , 一

江涌 誉惕 部门 利 益 膨 胀 睐望 新 闻 周 刊 2 。。6 年第 4
1 期 33 5
3
. . .
, , :

高丙 中 社 团 合 作 与 中 国公 民社 会 的 有 机 团 结 中 国 社 会科学 2 0 0
6 3 11
2
公 共 管 理 评 论 ( 第七 卷
,
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h P bl 山 t n R V l 7

, , 、

开 始 形 成 但 由 于 自身发 展 还 不 完 善 体 制 上 缺 乏 有 效 的保 障 制度 上 缺 乏 畅 通 的 渠
, ,

道 在 没 有政府 发起 或帮 助 的情 况 下 要 独 立 形 成 一 个外 部 自生 的 议 程 还 需 要 经 历 一
。 ,

个 较 长的发 展 阶 段 因 而 在 现 阶 段 符 合政 府 内部某 些 部 门的意 愿 同时 又 有 广 泛 社会

。

舆 论 基 础 的 内外部合 作模式 正 逐 渐 兴 起

Fro m a n In t e rn a l l y I n i t ia t e d M O d e l to a n In t e rn a l ly
a n d EXt e rn a lly C o o Pe ra t iv e Mo d e l

Q 1 Z he n g

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Ts in g h a r
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一 , “
A bs t r a c t Un d e r th e lo n g te rm e l it e P o l it ie a l s y s te m i n C h i n a t he Po w e r e li t e s

一
”
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.
,

de e Pe n in g o
f re fo r m a n d o Pe n in g u P C h ina ha s be c o me m o re P lu ra lis t ie D iff e re n t

in t e re s t g ro u Ps ha v e be g u n to ta k e s ha P e a nd to a e t iv e l y s e e k w a ys to i n f lu e n ce

.
一 ,
v
go e rn me n t d e e i s io n m a k ing As a re s u lt e i t iz e n P a r t i e i P a t io n in P u b lie P o l ie y 15
.
, , ,

in e r e a s in g In t h is e o n te x t t h is t h e s is th ro u g h a n e x a m in a t io n o f th e li te r a t u r e

, ,

t h e o r e t i e a l a n a ly s is a n d e a s e s tu d ie s u se s t he e a s e o f th e o n g o in g N u i i a n g e a m P a ig n
.
一

th a t s ta r te d in 19 9 9 t o il lu s t r a t e th e e h a n g in g mo Is o f a ge n da se t t in g in C h in a T he
6
d
.

N u i ja ng ea m P a jg n h a s f o ! Io w e d t w o e o m P !e t e ly d iff e r e n t a g e n d a 一 e t t jn g m o d e ls On e js
.
,

the t r a d i t io n a l e l it e P o li t ie a l s ys te m i n t e r n a l ly i n it ia t e d m od e l The s e e o n d u n l ik e
,
e x is t in g t h e o r e t ie a ! m o d e ls 15 a n in t e rna l ly a nd e x t e r n a l ly e o o Pe ra t iv e m ode l t ha t
.
,
re fle e ts t he c ha ra e t e r is t ie s o f the t r a n s i t io n Ph a s e in C h ina In the Ia t t e r mo 1
6
d
,

go v e rn m e n t d e Pa r tm e n ts d ire c t ly i n it ia t e the fo r ma l a ge n d a in s id e th e go v e rn me n t

w h ile th e s o e i a l fo rc e s P r o m o t e t h e fo r m a t io n o f t h e P u b l ie a ge n da m a i n ly o u t s id e t he

go v e r n me n t Th e s e tw o d e v e lo P i n b
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6
d n t ly b u t t h e y b o t h P la y ro le s in th e sa me
.

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.
一 , ,

Ke y Wo r d s Ag e nd a se tting mo
由l In t e rn a lly a n d e x t e r n a ll y e o o P e r a t i v e m o d e l

N jU ja n g c a m p a jg n