CHƯƠNG VII-3

VAI TRÒ CỦA CHÍNH PHỦ TRONG HOẠCH ðỊNH CHÍNH SÁCH

Mục ñích chương

- Sự cần thiết phải có sự can thiệp của chính phủ
- Các chính sách can thiệp thông thường của chính phủ
- Kinh nghiệm về các chính sách can thiệp của chính phủ

1. Tại sao Chính phủ phải can thiệp vào nông nghiệp
Như ñã ñề cập ở các chương trên ñây, rủi ro trong nông nghiệp liên quan chặt chẽ với
các yếu tố: hệ thống canh tác, thời tiết, khí hậu, chính sách và thể chế…, ñiều này có tính phổ
biến và thịnh hành trên toàn thế giới và thu hút một cách tự nhiên sự quan tâm chú ý của
chính phủ các nước.
Rõ ràng rủi ro và thái ñộ ñối với rủi ro ñã ñược nhận thức là rất quan trọng ñối với các
nhà hoạch ñịnh chính sách, với nhiều lý do sau ñây.
Thứ nhất, biến ñộng thu nhập, ñặc biệt là những thiệt hại, mất mát do thảm hoạ, làm
cho phúc lợi của người nông dân bị ảnh hưởng và có thể ảnh hưởng ra cả mọi gia ñình ở
nông thôn. Chẳng hạn cây trồng, vật nuôi bị tàn phá sẽ dẫn ñến giảm cơ hội việc làm, nhất là
ở các nước kém phát triển và tăng thêm thất nghiệp ở các nước khác. Cây trồng vật nuôi bị
hư hại cũng dẫn ñến giảm sản lượng và giảm lợi nhuận của các ngành nông nghiệp và ngành
chế biến nông sản. Xa hơn, nếu thu nhập trong nông nghiệp/của trang trại bị giảm sẽ còn
nhân lên hiệu ứng bất lợi (gây thêm hiệu ứng số nhân bất lợi) về thu nhập và việc làm cho
các ngành phi nông nghiệp ở nông thôn và thành thị.
Thứ hai, những rủi ro nghiêm trọng như nông dân không trả ñược nợ, ñặc biệt là các
năm xảy ra thiên tai, làm suy yếu các ngân hàng do không thu ñược nợ, ñặc biệt nếu cùng
một thời ñiểm có nhiều nông dân không trả ñược nợ do gặp thiên tai.
Thứ ba, nông dân cố gắng tránh rủi ro bằng các biện pháp quản lý trang trại sẽ dẫn
ñến giảm lợi nhuận bình quân trên ñơn vị nguồn lực của họ. ðiều ñó không chỉ làm giảm thu
nhập bình quân của trang trại mà còn dẫn ñến cung sản phẩm rủi ro ñó ít hơn. Nếu các sản
phẩm ñó là cây lương thực quan trọng hoặc cây xuất khẩu thì tăng sản xuất các sản phẩm này
sẽ trực tiếp tác ñộng ñến phúc lợi của người tiêu dùng, thu nhập quốc dân, thu nhập ngoại tệ
và ñầu tư dài hạn trong nông nghiệp.
Thứ tư, Vì sản xuất nông nghiệp cần có thời gian, mà nông dân ñã phải phân bổ
nguồn lực sản xuất của họ trước lúc sản xuất khi họ chưa biết chắc chắn về mùa màng và giá
nông sản, tức là hàng năm người ta phải phân bổ nguồn lực sản xuất dựa trên năng suất và
giá kỳ vọng của họ. Nếu kỳ vọng của họ không thành sự thực thì nguồn lực của họ ñã không
ñược phân bổ một cách có hiệu quả, ñiều này có thể ảnh hưởng ñến thu nhập quốc dân, ñặc
biệt là ảnh hưởng ñến thu nhập của người nông dân. Sự tổn thất này ñối với nông dân có thể
bù lại ñược nếu có sự lo xa từ trước .
Thứ năm, Sự biến ñộng mùa màng/năng suất dẫn ñến cung nông sản không ổn ñịnh.
ðể gải quyết vấn ñề này thì hàng năm nông dân phải ñiều chỉnh diện tích gieo trồng và các
ñầu vào khác ñể ñối phó (to response) với biến ñộng năng suất và giá nông sản. Nếu sản xuất
lương thực trên phạm vi quốc gia không ổn ñịnh thì dẫn ñến xu hướng tăng biến ñộng giá
trong nước, ñiều ñó thể hiện vấn ñề bảo ñảm an ninh lương thực cho người nghèo và tăng sự
không chắc chắn/rủi ro cho nông dân. Nếu không ổn ñịnh các cây trồng xuất khẩu sẽ dẫn ñến
thu ngoại tệ không ổn ñịnh, qua ñó mà có thể dẫn ñến cả nền kinh tế bất ổn ñịnh.

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------116
 Với sự lo lắng như ñã nói ở trên, chúng ta không có gì ngạc nhiên khi chính phủ của
các quốc gia trên thế giới ñã thực hiện chính sách can thiệp ñể giúp nông dân và người tiêu
dùng khắc phục rủi ro có hiệu quả hơn. Trong chương này chủ yếu chúng ta sẽ xem sét lại
các vấn ñề ñược nhà nước can thiệp cần phải ñiều chỉnh, và ñánh giá rút ra kinh nghiệm ñối
với một số chính sách can thiệp thông thường của chính phủ Mỹ.

2. Rủi ro trong nông nghiệp và khuyết tật của thị trường

Trong một thế giới lý tưởng mà các nhà kinh tế tưởng tượng, thì có một vùng mà
trong ñó các thị trường tồn tại và các ñơn vị kinh tế có khả năng trung hoà ñược rủi ro. Một
thế giới như vậy là một thế giới mà các nguồn lực trong nông nghiệp ñược phân bổ và sử
dụng không có một rủi ro nào xảy ra và moị cá nhân có thể yên tâm tận hưởng vô tận mà
không cần suy nghĩ gì ñến biến ñộng thu nhập và giá cả.
Trong thực tế, tồn tại nhiều cơ chế dẫn ñến rủi ro, nhưng vấn ñề cơ bản mấu chốt là
khuyết tật thị trường. Câu hỏi ñặt ra là ñã có những phương án nào ñể quản lý rủi ro hay
chưa? và phúc lợi xã hội tổn thất lớn ñến mức nào? Trả lời các câu hỏi trên chính là cung cấp
cơ sở ñánh giá sự cần thiết phải có sự can thiệp của chính phủ.
Từ góc ñộ của người nông dân thì rủi ro có thể làm giảm phúc lợi qua nhiều con
ñường khác nhau. Rủi ro do dự báo sai dẫn ñến sử dụng nguồn lực không hiệu quả, hoặc một
phần do người nông dân phải áp dụng chiến lược giảm rủi ro (ví dụ như áp dụng ña dạng
hoá), có thể dẫn ñến giảm năng suất bình quân và vì thế cũng giảm thu nhập bình quân.
Ở các nước ñã phát triển có nhiều tổ chức chia xẻ rủi ro với nông dân, ví dụ nông dân
có thể thường xuyên và dễ dàng vay ñể sản xuất và tiêu dùng kể cả năm thuận lợi cũng như
năm khó khăn. Trong nhiều trường hợp, họ ñược tiếp cận với các loại bảo hiểm, họ ñược lựa
chọn bảo hiểm cho cây trồng vật nuôi mà họ muốn. Ở các nước chậm phát triển thì các kiểu
bảo hiểm này chưa phát triển và không tồn tại khắp mọi nơi cho nông dân sản xuất nhỏ.
Người tiêu dùng cũng có nhiều lựa chọn trong quản lý biến ñộng giá lương thực thực
phẩm. Nếu biến ñộng giá, họ có thể thay thế các lương thực thực phẩm khác trong bữa ăn
hoặc có thể bình chân, lẳng lặng mà sử dụng tín dụng hoặc sử dụng lương thực dự trữ.
Nông dân và người tiêu dùng quản lý rủi ro có hiệu quả như thế nào? và chi phí của
xã hội lớn ñến mức nào? Những cảm nhận/ kinh nghiệm ñã có còn quá ít ỏi ñể trả lời chính
xác các câu hỏi trên. Những thiệt hại ước tính ñược (tổng thặng dư người sản xuất và người
tiêu dùng) (từ phản ứng ñối với rủi ro) có thể rất lớn ở phạm vi khu vực, ví dụ 5-10% trong
một mô hình về sản xuất nông nghiệp có tưới tiêu ở Mexico (Hazell & Scandizzo 1977) và
thậm chí còn lớn hơn nữa ñối với một vài loại nông trại. Nhưng các ước lượng ñó thường là
dựa trên các mô hình toán học, ñặc biệt là bỏ qua các chiến lược chia sẻ rủi ro như vấn ñề ña
dạng hoá sản xuất, do ñó dẫn ñến sự sai chệch.
Phúc lợi bị thiệt hại do dự báo sai sẽ tối thiểu hoá ñược và xác suất sẽ nhỏ nếu nông
dân chọn giá kỳ vọng hợp lý (Muth 1961; Kantor 1979; Newbery & Stiglitz 1981; Willams &
Wright 1991). Nhưng tổn thất có thể lớn hơn nếu nông dân dự báo một cách ngây thơ rằng
giá cả, và ñặc biệt cho là rủi ro năng suất cũng giống như năm ngoái vậy. Ở các nước công
nghiệp phương tây nông dân có xu hướng sử dụng chỉ tiêu doanh thu (revenue) là chỉ tiêu kỳ
vọng (Kỳ vọng hợp lý trong mô hình kinh tế lượng), trong khi ñó thì ở các nước chậm phát
triển và các nước có nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung thì không. Những nghiên cứu hiện
nay ñã tìm thấy các kết quả khả quan hơn về khả năng dự báo xác suất của người nông dân (
Holt & Johnson 1989; Pluske & Fraser 1995), hình như ñó là kết quả của sự tích luỹ kinh
nghiệm và ñào tạo hợp lý hơn.
Hình như khuyết tật thị trường thể hiện rõ hơn khi có các thảm hoạ như hạn hán hoặc
lụt lội trên diện rộng xảy ra vì ñó là vấn ñề tác ñộng tổng thể (covariation problem). Tác ñộng
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------117
tổng thể là vấn ñề ñược khẳng ñịnh là nguyên nhân chính gây thiệt hại cho các khoản nợ
ngân hàng, thậm chí cả ở các nước ñã rất phát triển như Mỹ, mặc dù nó thường khó xác ñịnh
là khoản thiệt hại do không có khả năng trả nợ hay do mong ñợi chính phủ xoá nợ trong
những năm gặp thiên tai (Anderson & Dillon 1988). Trong những năm trước ñây chính phủ
ñã phản ứng quá nhiều ñối với khó khăn của nông dân bằng cách xoá nợ cho họ, cái ñó ñã
làm giảm hoạt ñộng của hệ thống tín dụng và dẫn ñến một tín hiệu sai của nông dân về nhu
cầu lãnh chịu trách nhiệm về quản lý rủi ro của họ.
Bất ổn ñịnh giá cả không phải là vấn ñề ñáng sợ ñối với người tiêu dùng ở các nước
mà tỉ lệ chi tiêu cho lương thực thực phẩm chỉ chiếm một phần nhỏ trong thu nhập của gia
ñình, ñiều này cũng ñúng với các nước có thu nhập khiêm tốn như Costa Rica (Hazell &
Stewart 1993). Vấn ñề trở nên nguy hiểm hơn ñối với các nước có thu nhập rất thấp và nói
chung là ñối với người nghèo, nơi mà có rất ít lựa chọn trong quản lý giá lương thực thực
phẩm ( Sahn & von Braun 1989).
Mặc dù không có những ñánh giá ñịnh lượng một cách ñầy ñủ về tổn thất của khuyết
tật thị trường trong quản lý rủi ro, và vì lợi ích tiềm năng của xã hội từ bảo trợ của chính phủ,
chính phủ các nước ñã áp dụng nhiều chính sách quản lý rủi ro khác nhau. Bây giờ chúng ta
trở lại ñánh giá và rút kinh nghiệm một số chính sách can thiệp chủ yếu sau ñây

3. Kinh nghiệm về các chính sách quản lý rủi ro của nhà nước
Với tính ña dạng phong phú của rủi ro và tính rộng lớn về mặt ñịa lý mà kinh nghiệm
về các chính sách bảo trợ rủi ro, không có gì ngạc nhiên, là rất ña dạng và khác nhau.

3.1. ðầu tư vào các tài sản công

ðầu tư vào các tài sản công không chỉ nhằm hạn chế rủi ro cho nông nghiệp mà còn
có mục ñích khác. ðầu tư cho thuỷ lợi là một ví dụ, ngoài mục ñich tưới tiêu còn có mục ñích
nâng cao năng suất ñất ñai và tài nguyên nước, cũng như tăng công ăn việc làm cho nông
thôn và tăng khả năng tự cung cấp lương thực.
Tương tự, hiệu ứng hạn chế rủi ro từ chọn tạo giống cây trồng chống chịu sâu bệnh và
chịu úng, hạn sẽ ñược nhân lên thông qua ñầu tư của chính phủ cho công việc nghiên cứu.
Dạng ñầu tư như vậy gọi là ñầu tư vào tài sản công, ñó là sự can thiệp cần thiết của chính
phủ. Quá trình này không những ñã mang lại thành công lớn trước mắt mà còn cần thiết cho
cả tương lai. Làm ñược việc này không phải là dễ vì có sự cạnh tranh về tài chính trong
nghiên cứu và phát triển ở các nước nghèo và cả ở các nước giàu. Khu vực tư nhân có vai trò
cung cấp, ít nhất là một vài dịch vụ nông nghiệp, ví dụ như ngô lai và ñã ñược bảo vệ quyền
sở hữu.
3.2. Ổn ñịnh giá
Ổn ñịnh giá là một hình thức can thiểp truyền thống của chính phủ ñối với khu vực
nông nghiệp. Có nhiều cơ chế ñã ñược áp dụng ñể theo ñuổi mục ñích trên và ñã có nhiều
thành công cũng như sai lầm. Ví dụ vấn ñề dự trữ, ích lợi thấy ñược từ dự trữ là tương ñối
nhỏ. Hơn nữa áp dụng vào thực tế có nhiều vấn ñề nan giải phải khắc phục, ñó là rất khó
ñánh giá phản ứng cung ñối với việc ổn ñịnh giá ñưa ra. ðời sỗng sẽ ñơn giản hơn nếu dự trữ
không tốn kém gì. Nhưng không phải như thế, như kinh nghiêm của liên minh châu Âu về
ngũ cốc, và của Úc về kho dự trữ lông cừu khổng lồ là bằng chứng ñã chứng minh ñiều ñó.

3.3. Bảo hiểm cây trồng

Bảo hiểm cây trồng là hình thức ñược cả các nước kém phát triển và ñã phát triển áp
dụng. ðộng lực ñối với các chương trình này thường là bắt nguồn từ sự quan tâm của chính
phủ ñối với các rủi ro do thảm hoạ như hạn, hoặc hạn chế tình trạng không trả ñược nợ nhà
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------118
băng/ngân hàng. Chỉ trừ một ít trường hợp, còn ña số kết quả tài chính của bảo hiểm cây
trồng ñã trở nên tồi tệ (Hazell 1992). ðể có hiệu quả kinh tế mà không cần ñến trợ giúp/bù lỗ
của chính phủ thì nhà bảo hiểm phải giữ ñược lượng chi bảo hiểm nhỏ hơn lượng thu phí bảo
hiểm của nông dân. Trong thực tế, nhiều chương trình bảo hiểm cây trồng lớn trả 2,5 ñôla
hoặc nhiều hơn cho 1 ñô la họ thu phí bảo hiểm của nông dân. Phần chênh lệch do nhà nước
bù lỗ (với số lượng 10-400 ñôla cho một ha bảo hiểm). Với lượng bù lỗ này nhiều nông dân
còn miễn cưỡng mua bảo hiểm. Kết quả là, nhiều chương trình bảo hiểm của chính phủ làm
là mang tính bắt buộc kể cả ñối với những nông dân trồng các cây chuyên môn hoá ñặc biệt
(như Nhật Bản) hoặc ñối với nông dân có vay tiền từ ngân hàng nông nghiệp như ở Mexico.
Nguyên nhân ban ñầu của chi phí cao của các chương trình bảo hiểm cây trồng của
chính phủ là hướng vào bảo hiểm rủi ro về thiệt hại là thuộc vấn ñề ñạo ñức (Hazell 1995a) .
Các loại rủi ro này bao gồm rủi ro do thời tiết khí hậu, sâu bệnh, những rủi ro rất khó ñịnh
lượng và ñánh giá và các thiệt hại này có thể chịu ảnh hưởng bởi các hoạt ñộng quản lý của
người nông dân. Vấn ñề trở nên tồi tệ khi bảo hiểm là bảo hiểm năng suất cố ñịnh nào ñó chứ
không phải là bù những thiệt hại thực sự. Nhưng ñây không phải là nguyên nhân duy nhất
của sai lầm.
Một yếu tố khác lớn hơn và là vấn ñề nhạy cảm, ñó là chính phủ xây dựng một lượng
bảo ñảm hiệu quả tài chính của người cung cấp bảo hiểm. Nếu nhân viên bảo hiểm biết rằng
mọi thiệt hại hoặc lỗ ñều ñược nhà nước bù ñắp một cách tự ñộng thì họ sẽ ít nhạy cảm theo
ñuổi việc kêu các hoạt ñộng bảo hiểm khi họ làm phí bảo hiểm và ñánh giá thiệt hại. Trong
thực tế, họ sẽ tìm cái lợi trong việc thông ñồng/cấu kết với nông dân khi ñề trình các khiếu
nại rủi ro.
Bây giờ lý do thông thường cho sai lầm của chính phủ ñó là chính phủ làm suy yếu
người cung cấp bảo hiểm nhà nước vì lý do chính trị. Ví dụ ở Mexico, thống kê cho thấy tổng
số tiền bồi thường thiệt hại tăng lên ñột ngột ngay trước khi bầu cử và trong các năm có bầu
cử, và lại giảm ñi ngay sau ñó. Ở nước Mỹ, chính phủ Mỹ ñã lập tức làm mất uy tín của các
nhà bảo hiểm cây trồng bằng cách hỗ trợ trực tiếp cho người sản xuất ở vùng bị thiệt hại. Tại
sao nông dân mua bảo hiểm cây trồng ñối với những thảm hoạ lớn (gồm cả hạn hán) khi họ
biết rằng hành lang nông nghiệp luôn luôn có thể ñược sử dụng cho áp lực chính trị cần thiết
ñể trực tiếp nhận ñược sự ủng hộ ñối với họ trong thời gian cần thiết mà không mất chi phí
tài chính nào?
Lý do chi phí tốn kém khác của họ là những người cung cấp bảo hiểm cây trồng có xu
hướng chuyên môn hoá quá sâu, tập trung vào những cây trồng cụ thể, những vùng và những
nông dân nhất ñịnh, ñặc biệt là những bảo hiểm gắn với các chương trình tín dụng của những
nhóm nông dân do nhà nước xác ñịnh. Nếu không có cơ cấu bảo hiểm tốt và ña dạng thì các
nhà bảo hiểm cây trồng dễ mắc phải các khó khăn cùng một lúc và phải ñối mặt với những
tổn thất thuộc vấn ñề qui mô trong một vài năm. Từ khi các tổ chức bảo hiểm của nhà nước
thực sự có khả năng nhận ñược tái bảo hiểm thương mại, thì chuyên môn hoá làm tăng sự
phụ thuộc của nó vào nhà nước.
Các nhà bảo hiểm/các tổ chức bảo hiểm cây trồng của nhà nước cũng có xu hướng chi
phí quản lý cao, cái ñó một phần là do họ thường bảo hiểm cho nông dân có qui mô sản xuất
nhỏ, và cũng do công việc bảo hiểm có tính thời vụ rất cao và thiếu một cơ cấu bảo hiểm ña
dạng, có nghĩa là nhân viên và các trang thiết bị không sử dụng hết công suất trong năm.
Cũng không có bằng chứng thuyết phục nào về vấn ñề nhà nước bù lỗ bảo hiểm cây
trồng ñã làm lợi cho xã hội. Ví dụ, phân tích lợi ích-chi phí của các chương trình bảo hiểm
của Mexico và Nhật Bản cho thấy lợi ích xã hội là không ñáng kể so với chi phí của nó
(Bassoco ; Artas & Norton 1986; Tsujii 1986), cũng không có nhiều bằng chứng cho thấy
làm tăng cho vay hoặc làm lợi cho ngân hàng nông nghiệp. Trong một nghiên cứu hiếm hoi,
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------119
Pomerada 1984 ñã so sánh kết quả vay bảo hiểm và không bảo hiểm trong cơ cấu vay của
ngân hàng Panama, lợi ích vay bảo hiểm rõ ràng là cao hơn và ổn ñịnh hơn không bảo hiểm.
Nhưng tổng thể cái ñược của ngân hàng chỉ là khiêm tốn và có thể ñạt ñược dễ dàng hơn chỉ
ñơn giản bằng cách cho phép ngân hàng nông nghiệp tăng 2% lãi suất ñối với người vay mà
không tốn kém gì của nhà nước. Cái ñó cũng ñã là rẻ hơn tỉ lệ phí bảo hiểm mà người vay
phải trả bảo hiểm bắt buộc.
Bảo hiểm tư nhân cũng phát triển ở một số nước, và phí này hàng năm khoảng chừng
trên 1 tỉ ñôla (Gudger 1991). Nhìn lại bảo hiểm tư nhân thì phần lớn là dành cho bảo hiểm
thảm hoạ ñối với các trang trại sản xuất hàng hoá qui mô lớn trồng các cây có giá trị kinh tế
cao.

3.4. Trợ giúp thảm hoạ

Chính sách trợ gíup thảm hoạ, hoặc thiếu trợ giúp thảm hoạ, ñại diện cho cơ hội can
thiệp của chính phủ.
Dấu hiệu của một chính sách tốt là xoay vào các hoạt ñộng cần thiết mà không cần
ñến (thậm chí không cần sự cho phép) một chính sách thuận lợi nhất. Bây giờ với những
chính sách như vậy không còn tạo ra sự nhạy cảm của người sản xuất trong việc tự nỗ lực
hoạch ñịnh kế hoạch chống thảm hoạ thiên tai (như hạn hán) nữa. Ví dụ ở nước Úc, sau
chặng ñường dài lịch sử về can thiệp của chính phủ ñối với thị trường chăn nuôi và cỏ khô
dưới tiêu ñề hỗ trợ quản lý hạn hán cho người sản xuất, thì hiện nay ñã thực hiện một hệ
thống như thế (DPRTF 1990).

3.5.Công cụ chung và công cụ tín dụng trong can thiệp ñối với rủi ro
Một cơ chế khác ñể làm giảm bớt ñau ñớn về thiệt hại do rủi ro trong nhiều khu vực
của nền kinh tế ñó là chính sách thuế thu nhập. Ở nền kinh tế mà hệ thống thuế thu nhập hoạt
ñộng tốt, thì có thể thực hiện như sau: những người không có khả năng ñóng thuế, trong ñó
có cả nông dân, thì quản lý dòng thu nhập sau thuế theo cách ít gây ra gánh nặng tài chính
cho họ và nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp khi phải ñối mặt với sự thay ñổi cơ may trong
sản xuất và thị trường. Ở ñâu có nhiều nhóm ñóng thuế thu nhập ít, thì ở ñó có thể là có nhiều
cộng ñồng nông nghiệp, rõ ràng là một công cụ quản lý rủi ro bằng cơ chế quản lý rủi ro như
vậy là có nhiều hạn chế. Nhưng ý tưởng có một cơ chế chung cho tất cả các khu vực của
nền kinh tế là chính ñáng.
Một cơ chế tiềm năng nữa ñó là thị trường tín dụng. Tín dụng thể hiện như là một
công cụ tự quản lý ñược áp dụng rộng rãi và rất có ích ở các nước ñã phát triển, nhưng lại
không hắn như thế và không thực sự dễ dàng ở các nước chậm phát triển, ở ñâu mà người
nông dân vay vốn bị trói buộc vào các ñầu vào và phải trả nợ vào cuối vụ sản xuất kể cả khi
mùa màng thất bát. Ở các nước kém phát triển thực tế chỉ có khu vực nhà nước mới ñược
yên tâm sử dụng tín dụng trong năm.
Thị trường tín dụng nông thôn ñã phục vụ hiệu quả cho những nông dân sản xuất
hàng hoá hơn cho nông dân sản xuất tự cung tự cấp, nhiều người trong họ là những người
vay mượn không có hiệu quả vì họ ñã rất tốn kém ñể ñược vay và ñặc biệt họ phải ñối mặt
với rủi ro sản xuất cao và không trả ñược nợ. Vì vậy nhiều chính phủ ñã thành lập ngân hàng
phát triển nông nghiệp ( ADBs) ñể cung cấp tín dụng với lãi suất ưu ñãi cho nông dân sản
xuất nhỏ. Những chi phí tốn kém và kết quả tồi tệ của các ADBs trong những năm 1970 và
1980 ñã dẫn ñến phải nỗ lực cho một cuộc cải cách. Thành tố mấu chốt của cuộc cải cách này
là tự do hoá thị trường tín dụng và khuyến khích khu vực tư nhân cho vay hợp pháp ở mức
ñộ khác nhau.

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------120
 Các tổ chức tín dụng thương mại, ñặc biệt là cho nông nghiệp vay ở các nước kém
phát triển, phải ñối mặt với rủi ro ñáng kể là người vay không có khả năng trả nợ. Trong
quản lý các nguồn lực của họ, họ ñã duy trì cung cấp tài chính ña dạng xuyên các khu vực và
lãnh thổ, họ ñã thành lập các tổ chức cho vay lục ñịa với các ngân hàng khác, xây dựng mối
quan hệ cá nhân với các khách hàng. Những lúc khó khăn họ sẽ làm việc với người vay ñể
xây dựng một kế hoạch cứu vãn quay vòng (rescue plan of roll-overs), ñiều chỉnh lãi suất
…v.v thế chấp thoả thuận. Nhưng sự mềm dẻo ñó hiếm khi gặp ở các ngân hàng nông
nghiệp. Một hy vọng về sự tiến bộ là bảo hiểm tín dụng nông nghiệp và các chương trình bảo
hiểm cây trồng hiện nay khả năng sẽ chuyển sang qui trình bảo hành vay. Hiện tại chưa có
nhiều bằng chứng ñể nói rằng cái ñó giúp các ngân hàng nhiều hơn hoặc tăng lượng cho vay
ñối với nông nghiệp nói chung và các trang trại nhỏ nói riêng, nhưng nó vẫn cho thấy là có
hiệu quả.

3.6. Tính không chắc chắn và xây dựng chính sách

Cho ñến bây giờ chúng ta ñã tập trung vào vấn ñề xây dựng chính sách ñể hạn chế rủi
ro và không chắc chắn trong khu vực nông thôn. Nhưng cũng có thể có nhiều ý kiến suy sét
ngược trở lại ñáng ñược chú ý, ñó là có rủi ro ñược tạo ra thêm trong lòng khu vực nông thôn
là hậu quả của các chính sách can thiệp của chính phủ hay không ?, ñã có những kết quả
không chắc chắn, hoặc phụ thuộc vào tần suất và sự thay ñổi không lường trước ñược của
cách thiết kế và thực hiện các chính sách hay không ? (MacLaren 1980; Gardner et al. 1984).
Hiện nay các quốc gia cố gắng cải cách các chính sách ñối nội trong phạm vi hiệp
ñịnh thương mại GATT là một dẫn chứng (Witzke 1987). Mặc dù công việc ñó ñã ñược làm
do hiệu ứng của tự do hoá thương mại- như Anderson & Blackhurst 1992 ñã phân tích- thì
giá cả của thị trường nông sản thế giới vẫn không chắc chắn/bấp bênh cả về ý nghĩa cũng như
sự thay ñổi của nó. Ví dụ, qua việc mở cửa thương mại nông nghiệp giữa các nước ngày càng
nhiều hơn sẽ làm giảm biến ñộng giá trên thế giới do có hiệu ứng kéo- rủi ro (Risk- pooling
effect), và qua ñó làm giảm biến ñộng giá thế giới, cái ñó có thể lớn hơn số bù trừ ngăn chặn
phá gía do giảm dự trữ…là kết quả của việc giảm bù giá trong nước. Hơn nữa, nhiều quốc
gia cân bằng phản ứng của họ ñối với hiệp ñịnh GATT bằng các chính sách trong nước có lợi
cho người nông dân và người tiêu dùng, họ ñiều chỉnh và phát triển các chính sách theo cách
hỗ trợ rủi ro ở mọi mức ñộ.
Một ñặc ñiểm gợi lên trí tò mò của chính sách hạn chế rủi ro là một số nước hiện nay
ñang xem xét/cân nhắc ñể bổ sung các chính sách quản lý rủi ro công cộng ñể giúp nông dân
khắc phục rủi ro. Ví dụ Mỹ hiện nay ñang tính ñến phương pháp bảo hiểm thu nhập, loại bảo
hiểm này sẽ bảo vệ nông dân trước mọi nguồn rủi ro thu nhập, kể cả rủi ro giá do chính phủ
thay ñổi chính sách (Tweeten et al.1994). Một kinh nghiệm không hay của Mỹ là chính sách
bảo hiểm cây trồng tập trung vào rủi ro sinh học và khí hậu. Nếu bảo hiểm rủi ro thu nhập
ñược thông qua, thì tương tự như khái niệm “nông nghiệp chính phủ” ñể nâng tầm của chính
sách ñó lên mà ñến bây giờ chưa tưởng tượng ñược.
Một ñiểm ñáng chú ý và nổi bật là lĩnh vực nông nghiệp tràn ngập rủi ro môi trường.
Tính phức tạp của môi trường rủi ro, từ vấn ñề sinh học ñến vấn ñề lý học, hoá học và kinh tế
xã hội , làm cho vấn ñề trở nên lẫn lộn (Walker & Gardner 1992; NSCGR 1995). Những dấu
hiệu tiềm năng liên quan ñến rủi ro gồm vấn ñề hiệu ứng nhà kính, ô nhiễm ñất do sử dụng
không hợp lý các chất nông hoá, quản lý những vật nuôi mẫn cảm với bệnh tật, hoặc ñơn
giản là rửa trôi ñất (Anderson & Thampapillai 1990). Chính sách không chắc chắn trong phản
ứng ñối với các vấn ñề như chuyển cam kết quốc tế, chuyển lời hứa bầu cử thành chính sách
ñối nội và những yêu cầu mới ñối với nông dân, là những ñóng góp vào rủi ro mới của khu
vực nông nghiệp
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------121
 Một lĩnh vực nữa mà chính phủ có thể làm ñó là các vấn ñề thuộc luật bảo vệ quyền
sở hữu nhằm hạn chế ruỉ ro, ñảm bảo tiếp cận với ñất ñai, nước tưới và các tài nguyên quan
trọng khác, cũng là một nguồn rủi ro ñáng ñáng kể. Vấn ñề quan trọng ở nhiều nước hiện
nay là vấn ñề quyền về ñất ñai, ñặc biệt là vấn ñề tiếp cận với người sở hữu truyền thống.
Bằng qui ñịnh của luật pháp ñối với tiếp cận các nhóm người hiện nay không làm nông
nghiệp, những người trước ñây không phải là người có nguồn gốc tại ñó, nhà nước có thể
giảm mức rủi ro trong hoạch ñịnh môi trường. Tất nhiên nhà nước có thể bằng cách khác ñể
bù vào phần tăng hỗ trợ rủi ro. Các thách thức ñối với các chính sách là không có kết thúc,
bao gồm cả quyền ñất ñai không chắc chắn.

3.7. Nông dân và những phản ứng ñối với sự can thiệp của chính phủ
Rủi ro là hiện thực. Không ai bắt nông dân phải ở lại với nông nghiệp, nhưng nhiều
người ñã chọn như vậy. Chính phủ thấy khó lòng không can thiệp vào nông nghiệp, ñặc biệt
là ñối với vấn ñề quản lý những rủi ro chính. Bất cứ nơi nào nông dân cũng biết nông nghiệp
là ngành kinh doanh có nhiều rủi ro, bất kể chính phủ có làm gì hoặc ñôi khi vì chính phủ
làm gì. Khu vực nông nghiệp hình như không nhiều rủi ro hơn các khu vực có qui mô kinh
doanh nhỏ khác. Kết hợp cái ñó, một số ít ý kiến ñề cao những ñòi hỏi cơ bản ñối với chính
phủ về xu hướng xới xáo lên vấn ñề quản lý rủi ro của nông dân với cái gọi là chính sách can
thiệp “ñầy giúp ñỡ’’ (Tweeten 1955).
Mức ñộ phản ứng của nông dân ñối với các chương trình của chính phủ phụ thuộc
hoàn toàn vào môi trường quyết ñịnh, và tìm kiếm những vấn ñề bên trong cái ñó là không có
kết quả lắm. Người ta thấy rằng, nếu nông dân giàu có hơn, họ có xu hướng ít chống lại rủi ro
hơn, và ít quan tâm ñến hình thức can thiệp nhằm hạn chế rủi ro của chính phủ. Phát triển
kinh tế thành công mới là lý do sắp tới ñể chính phủ cố gắng ngăn chặn khuynh hướng can
thiệp dưới khẩu hiệu chính trị là giúp khắc phục rủi ro nông nghiệp.
Người ta ñưa ra giả thuyết rằng các kỹ năng phân tích quyết ñịnh trong các phân tích
chính sách ñã không ñủ phát triển/ không ñủ tầm ñể có khả năng hiểu thấu các rủi ro mà nông
dân ñã phải ñối mặt cũng như không có khả năng thiết kế các chương trình quản lý rủi ro của
chính phủ một cách hiệu quả. Có thể các chương trước ñã có một ñóng góp tiến tới thay ñổi
tình trạng này, và nhanh chóng mở rộng các công cụ can thiệp, tương lai của công việc làm
chính sách nông nghiệp liên quan ñến rủi ro có thể ít ảm ñạm hơn thời gian qua.% %

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------122
CÂU HỎI ÔN TẬP VÀ THẢO LUẬN

- Hãy giải thích tại sao chính phủ phải can thiệp vào khu vực nông nghiệp!
- Hãy bàn luận về các chính sách quản lý rủi ro của chính phủ, những khía cạnh tiêu cực của
các chính sách can thiệp của chính phủ
- Chính sách bảo hiểm cây trồng và những kinh nghiệm rút ra trong thời gian qua

TÀI LIỆU THAM KHẢO:

- Jock R. Anderson, John L. Dillon and J. Brian Hardaker. Agricultural Decision Analysis.
Iowa State University Press/Ames Iowa. 344 pages
- Peter J. Barry (Editor), 1984. Risk Management in Agriculture. Iowa State University
Press/Ames Iowa. 282 pages
-J.B. Hardaker, R.B.M. Huirne and J.R. Anderson, 1997. Coping with Risk in Agriculture.
Cab Internatinal. 274 pages
-Peter H. Callkins, Dennis D. DiPietre, 1983. Farm Business Management. Macmillan
Publishing Co. Inc New York, Collier Macmillan Publishers London. 441 pages (p. 202)
- Ronald D. Kay, 1988. Farm Management (Second Edition). McGRAW-Hill Book
Company. 384 pages. (page

Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủi ro ----------------------------------------------123