翻译自英文

监管沙盒与普惠金融

Ivo Jenik
Kate Lauer

2017 年 10 月
致谢
本文由 CGAP（世界银行扶贫协商小组）金融部门专家 Ivo Jenik 和高级政策顾问 Kate Lauer 撰写，
CGAP 金融部门分析员 Lisa Kristina Stahl 提供协助，CGAP 金融部门主管专家 Gregory Chen 和
Timothy Lyman 予以指导，阿斯彭研究所金融安全计划（Aspen Institute’s Financial Security
Program）高级研究员 Schan Duff、英国金融行为监管局创新中心（International lead at Financial
Conduct Authority’s Innovation Hub）国际主管 Philip Rowan 和 CGAP 高级出版主任 Marianna Nunan
提供同行评审意见。

作者在此感谢英格兰银行（Bank of England）、印尼金融服务管理局（OJK）、香港金融管理局
（Hong Kong Monetary Authority）、香港证券及期货事务监察委员会（Hong Kong Securities and
Futures Commission）、肯尼亚资本市场管理局（Capital Markets Authority of Kenya）、马来西亚国
家银行（Bank Negara Malaysia）、菲律宾中央银行（Bangko Sentral ng Pilipinas）、马来西亚证券
监督委员会（Securities Commission Malaysia）、新加坡金融管理局（Monetary Authority of
Singapore）、英国金融行为监管局、非洲金融部门深化互信组织（Financial Sector Deepening Trust
Africa）、联合国资本发展基金（United Nations Capital Development Fund）以及包括众多 FinTech
（金融科技）公司在内的其他利益相关方提供的宝贵见解。

2
1.引言
监管沙盒是金融部门监管机构1设立的一种框架，目的是使私营机构能在监管机构监督下的受
控环境中，对创新进行小规模的实地测试（享受特殊的豁免、默许以及其他有限和具有时间
性的例外）。这一理念在金融市场的快速技术创新时期发展形成，是为了尝试解决在 2007-
2008 年金融危机后，监管机构鼓励和促进创新的愿望与强调监管之间的冲突。

监管沙盒可以使监管机构与金融服务提供商（受监管或有抱负的）之间的关系从本质上变成
更加开放和积极的对话，也可以使监管机构能敏捷地修改和制定监管框架。但是，建立沙盒
不能分散政策制定者对基本监管挑战的注意力，也不应期望沙盒能使监管机构的思维方式为
跟上金融科技革命的步伐而进行必要的转变。

监管机构会出于各种目的建立沙盒，但最常见的是使金融服务市场通过创新，促进竞争和提
高效率。沙盒能否成功实现目标，取决于沙盒的构建过程，并且在根本上要依靠市场条件
（提供商、竞争、创新的质量、金融市场基础设施的发展水平、客户信任和参与度）。

与监管沙盒类似的概念已经被应用于非金融部门（例如，用于软件开发和临床试验的编码沙
盒）（Innovate Finance 2016b; GOS 2015）。金融部门监管机构经常参与被动的“追赶式游
戏”，偶然也会选择一些临时性的解决方案，比如，肯尼亚的 M-Pesa。第一个近似沙盒的框
架是美国消费者金融保护局（CFPB）在 2012 年设立的，名为“项目催化剂（Project
Catalyst）”（CFPB 2016）。2015 年，英国金融行为监管局（FCA）创造了“监管沙盒”一词
（FCA 2015）。自此，这一理念传播到了从阿布扎比到塞拉利昂逾 20 个国家。有些国家在监
管沙盒以外或在不具备监管沙盒的情况下，采用了其他支持金融创新的机制（“创新推动
者”）2。其中包括“（FinTech）创新中心”、“（FinTech）孵化器”、“FinTech 加速器”
以及“行业沙盒”。“创新推动者”是更广泛的创新生态系统的组成部分，可作为沙盒的补
充，因其能为制定更广泛的 FinTech 政策（和挑选加入沙盒的机构）提供信息。

创新对普惠金融的重要性确定无疑。监管沙盒能否使创新为普惠金融效力，仍有待观察。尽
管普惠金融在新兴市场和发展中经济体（EMDE）的实现程度仍普遍较低，但这些市场中已经
出现了创新，而且有望产生积极的改变。金融部门监管机构应响应这一机遇，但由于下列因
素，也面临着挑战：
• 监管能力缺乏，体现在资源、人手、专业知识和工具方面3。
• 金融市场基础设施欠发达，零售金融服务的市场有限。
• 难以平衡普惠金融、稳定性、诚信、消费者保护和竞争等关键监管目标。

我们的假设是，监管沙盒能促进那些有益于被排除和服务不足客户的金融创新。关于这类创
新的实例可从电子货币到利用生物识别技术实现的远程客户识别。在某些情况下，沙盒有助
于实现这样的创新；在另一些情况下，沙盒即使能发挥作用，也是次要作用。监管沙盒并非
通用的解决方案，还可以采取其他更高效、灵活和顺应市场的方法。

1
除非另有说明， “监管机构”一词在本文中通指监管和管理机构。
2
参见 FSB（2016）。
3
参见 GPFI（2016）。

3
 本文结合了案头研究和对所挑选的监管机构、沙盒机构、主管部门及其他利益相关方的访
谈。目标受众是 EMDE 的金融部门监管机构、开发机构和希望更好地了解监管沙盒及其对数
字普惠金融的（潜在）影响的普惠金融专业人士。本文的结构如下：
• 第二部分概述了当前监管沙盒的格局，分析了沙盒理念在普惠金融背景下的潜在优点
和风险。
• 第三部分指出了政策制定者在考虑建立监管沙盒时应意识到的关键问题。
• 第四部分是结论和对未来发展的推想。
• 附录一是使用监管沙盒的国家列表，对围绕特定设计要素组建的监管沙盒进行了简要
的比较分析。
• 附录二是沙盒机构快照。
• 附录三是监管沙盒的替代方法举例。

2. 监管沙盒与普惠金融

2.1. 概述

监管沙盒在中高收入国家盛行，这些国家大部分不需要面对严重的普惠金融问题（见附录
一）。这或许能说明为什么大多数监管沙盒的设计方式不是主要为了促进普惠金融。此外，
这些国家中的大多数都没有在监管机构的职权范围内明确地包含普惠金融。马来西亚央行的
监管沙盒是唯一一个将普惠金融明确纳入关键目标的4。

随着监管沙盒的概念不断发展和实施，出现了不同的模式。尽管监管沙盒形式不一，但很多
都遵循 了 FCA 的蓝图，具备以下设计要素：
• 沙盒的目标。
• 适用沙盒的资格。
• 风险、保障等方面的标准（在申请中说明）及其他限制。
• 申请者和沙盒机构测试的时机。
• 监管机构和沙盒机构的成本。
• 监管机构在沙盒测试后采取的行动。

目标。监管沙盒的关键目标由监管机构的职权范围决定，通常会在创始文件中予以阐述。 监
管沙盒的共同目标是通过创新，促进竞争和提高效率。如果在应对新进入者和新技术时，监
管改革是更为敏感的方式，那么，监管沙盒对创新的促进作用就有限5。

资格。资格首先取决于监管机构的权限和法律框架。只有在监管机构的权限之内（沙盒可能
由多个监管机构建立）而且不属于另一监管机构的独有权限的机构才能申请进入沙盒。有些
沙盒只允许现有机构参加；有些只允许初创企业；还有少数是两者都允许。只有那些创新本
质值得特殊对待（而不是直接的监管审批或拒绝）的产品或服务才能进入沙盒。

4
截至 2017 年 8 月 25 日，巴林、印度和塞拉利昂的央行将普惠金融视为建立监管沙盒的动机之一。
5
曾经有批评认为，监管沙盒只是用来回答是否应允许创新或创新者启动的一个流程，并不能解决传统监管
方式所带来的广泛的相关问题（Mueller 2017）。Philippon（2017）认为，要让 FinTech 更好地促进金融体
系发展，就必须进行重大监管改革。Zetzsche et al.（2017, 10）进一步指出，监管沙盒的实施可在这方面提
供有用的信号——如果有大量机构申请加入监管沙盒，则说明规则存在缺陷，需要进行改革。

4
 沙盒机构的标准。沙盒机构会受到限制（比如，客户的最大数量），而且必须具备与所提议
创新的风险和优点相对应的保障措施（比如，加强信息披露和建立补偿基金），以限制测试
失败对市场参与者的潜在影响。由于监管机构不能免除法律所规定的标准（除非法律允许监
管机构这样做），因此，这些机构还必须遵守强制性规定。

时机。申请者必须表现出愿意对创新进行测试。所有测试都必须有时间限制，以免出现对不
成熟或完全不可行的创新进行漫长探索的情况。

成本。虽然大多数国家都免费提供沙盒，但测试会产生费用。不过，对部分沙盒机构（以及
一些未获准进入沙盒的申请者）而言，监管机构在适用规定方面的反馈能为其降低法律费
用，而此费用可能与沙盒测试的成本一样或甚至更高。监管机构也可能产生与沙盒相关的费
用，比如，聘请新员工。

监管机构在沙盒测试之后采取的行动。成功的测试可产生数种结果。到目前为止，最常见的
结果是创新者/创新获得完整或针对某一部分的授权。在罕见的情况下，会有监管机构启动对
法律和监管框架的调整，从而使创新能合法实施。有时，沙盒机构可获准继续在监管范围以
外运作。如果测试失败，则沙盒机构必须停止其创新。

监管沙盒具有共同的设计要素，但在细节上也有所差异。无论差异大小，一些报告都指出了
目前正在运作的沙盒所共有的优点和风险6：

优点
• 是用于应对创新的一种标准化、公开的框架，能促进监管机构与沙盒机构之间进行
公开、透明的沟通，便于双方互相学习。
• 能向市场和监管人员释放出清晰的信号，即，创新是监管机构的议程之一。
• 可提供安全的空间，以受控方式进行真实的实验，具备保障措施，能遏制（和补
偿）对客户和整个金融体系的一切潜在危害。
• 能为市场参与者简化审批流程和减少不确定性，缩短上市时间。

风险
• 沙盒机构在监管机构意见和首先进入市场方面可能具有优势，从而导致竞争问题，
如果对挑选标准的定义不明确或缺乏透明度，出现或可能出现倾向性的挑选，就会
尤其不公平。
• 由于监管机构评估与创新相关技术的能力有限，导致对沙盒机构的挑选不当。
• 因测试失败而对客户或其他市场参与者造成损害时的责任问题（部分（并非全部）
沙盒要求沙盒机构对参与测试的消费者所遭受的损失承担责任）有可能威胁到监管
机构的声誉和客户对金融体系的信任。
• 在要求监管机构（依照民事、行政和/或刑事法律）对金融服务提供商审批决策承
担责任的国家，监管机构要对沙盒机构准入决策负责，这会令其不愿意将沙盒开放
给创新者。

2.2. 与普惠金融相关的优点

6
参见 Zetzsche, et al.（2017）；Mueller（2017）；Lloyd and She（2017）；Dostov（2016）。

5
 监管沙盒可以多种方式影响普惠金融（特别是数字普惠金融）。有些影响是来自上述普遍优
点，比如，提升监管机构应对创新的能力和促进竞争（包括创新者与现有机构之间的竞
争），对金融产品和服务的定价产生积极影响。还有一些是特别与普惠金融相关的，比如，
促进那些有利于普惠金融的创新，提升监管机构在普惠金融与其他监管目标之间实现平衡的
能力。

创新可从多个方面促进普惠金融：
• 价格合理的新型产品或服务，能解决被排除和服务不足客户的需求（M-Pesa、
BitPesa）。
• 分销渠道，能覆盖偏远和农村地区的分散人口（支付宝）。
• 运营效率，使金融服务提供商既能为利薄客户服务，又能盈利（余额宝）。
• 业务模式，使金融服务提供商能为边缘化客户服务，从而扩大规模（PayGo）。
• 解决普惠金融在合规（例如，客户尽职调查）和风险管理（例如，信用评分）方面的
障碍的方法（iProov）7。
• 促进竞争，促使现有机构更加关注无服务和服务不足的细分市场，从而保持收益稳
定。

2.3. 与普惠金融相关的风险

运作监管沙盒需要充足的资源（人手和资金），但很多监管机构都是将沙盒方面的职责置于
员工现有工作计划之首，而不是聘用专职人员。在能力已经被拉伸的地方，如果因监管沙盒
而被进一步拉伸，则会对监管机构的其他责任领域（例如，监管、监测、监督和执行）产生
负面影响。

在 EMDE 能力薄弱的情况下，资源稀缺，应将其用于更重要的领域，比如，针对数字普惠金
融的基本推动因素，制定法律和监管框架，或建立基本的市场基础设施8。有些观点认为，在
尚未具备这些基本推动因素的国家，沙盒会分散注意力。事实上，即便应优先处理更重要
（但不那么突出）的问题，监管机构也可能迫于压力而关注最新技术，并且表现出一种进取
和开放的视点。

监管方面的制度安排可能危及监管沙盒的成功实施。金融产品和服务之间的界限越来越模
糊，负责监管和管理金融市场的公共部门的专业能力之间也是如此。除非具备协调机制，否
则，由单个（而非多个）主管部门建立监管沙盒将不利于其他领域的创新者（例如，由银行
业监管机构建立的沙盒可能不利于保险业的创新者）。

在沙盒中进行测试的新产品和服务可能带来在服务/产品完全投放市场前难以评估的额外风
险。这些风险可能产生自创新本身的特点和/或监管能力有限（例如，监管要求不合理，过于
宽松或繁重，缺少对新技术所生成或使用的数据进行采集和分析的必要监督工具）。消费者
对新产品缺乏了解也可能导致风险。

7
应用于风险管理和合规的技术被称为 RegTech（监管科技），是金融科技革命的新元素。RegTech 也为监
管机构所用，成为监管机构应对 FinTech 带来的机遇和风险的重要手段。
8
参见 CGAP（即将发布）。

6
 除非专为促进普惠金融而设计，否则，监管沙盒可能会吸引那些只有兴趣与现有机构争夺利
厚客户而不愿探索被排除和服务不足的细分市场的创新者（参见附录二中关于沙盒机构的概
述，其中很多似乎都符合该描述）。因此，创新有可能使已经被包括的人群享受更多便利，
同时又进一步延续被排除客户的弱势境地。

2.4. 选择能让创新为普惠金融效力的框架

一些监管机构希望让普惠金融成为沙盒职能中不可或缺的一部分。有多种方式可实现这一目
标，例如：
• 在资格标准中可纳入一项要求，即，进行测试的创新必须以被排除和服务不足的客
户为目标。可要求沙盒机构在一定时期内，为少量此类客户服务。
• 要求创新者将被排除和/或服务不足的客户纳入测试样本，以采集有关其需求和状
况的数据。前提是客户对服务的实验性质完全知情，并且具备保障措施，确保一切
损失均能得到全额补偿。
• 对与普惠金融尤其相关的创新者可实行优惠制度。该制度可采取各种形式，比如，
更加简化的申请和测试流程、免除费用等。但是，这些特权必须伴以可计量的承诺
和持续的监测，而且创新者如果无法实现其对普惠金融的承诺，就将面临追讨。

使普惠金融成为监管沙盒使命的一个明确组成部分，监管机构就能利用测试这个机会，衡量
创新对普惠金融的潜在影响，并将该信息用于政策工作、监管和监督。

监管沙盒只是监管机构可用来应对创新问题的众多工具中的一种（在有无普惠金融的背景
下）9。在通过创新促进普惠金融的国家，还有两种方法尤其有意义（见附录三）。第一种方
式是测试和学习：监管机构与创新者密切合作，建立框架，在真实环境中测试新想法，采取
保障措施（例如，依照谅解备忘录、不强制执行意见书或无异议通知书），以尽量减少失败
时会产生的影响，并制定衡量成功的标准。根据测试结果，监管机构决定是否允许创新者在
整个市场启动创新，这其中可能涉及许可证流程和要求进行监管调整。测试和学习法有时被
误认为观望法，后者是尚未完全了解创新时所采用的一种方法，监管机构选择这种方法的目
的是先任其发展，然后再决定是否（以及如何）进行干预。

与测试和学习法以及观望法相比，监管沙盒是一种更具前瞻性和标准化的应对创新的方式，
为一切符合资格的机构（无论有无许可证）提供了参与的可能性，并且使监管机构与创新者
之间的沟通更具有结构性和透明度。这两个特点的优势是（1）使因认知度提高（创新者了解
沙盒并感觉到自己被鼓励坚持创新想法）和风投获取途径拓宽（机构获准进入沙盒即是向对
其感兴趣的投资者发出了信号）而产生的积极成果变得更加透明，以及（2）使监管机构有更
多机会在进行干预前了解创新，使创新者有更多机会了解适用的监管框架。后者也是测试和
学习法的固有特征。此外，测试和学习法具有专门和定制的特点，因此，具有更多灵活性。
如果创新尚未成熟或需经过发展（例如，扩大规模）才能由监管机构进行评估，则观望法比
测试和学习法以及沙盒更适合。

9
Zetzsche, et al.（2017）介绍了监管机构用于平衡创新与核心监管目标的四种主要方式：（1）不作为（任
其发展或宽容机制），（2）基于容忍度，对具体情况采取“审慎宽容”的方式，（3）利用监管沙盒或其
他框架，实行结构化试点，提供“结构化的实验环境”，以及（4）利用“正规途径”，通过立法和监管接
纳创新。

7
 部分国家正在试验的替代方案结合了多种方法，并且往往会对法律和监管框架中的各种限制
作出回应。例如，美国货币监理署（U.S. Office of the Comptroller of the Currency）提议通过国
家金融科技章程。德国联邦金融监管局（BaFin）、卢森堡证券金融监督委员会（Commission
de Surveillance du Secteur Financier）以及法国的监管机构 APRI 和金融市场监管局（AMF）已
决定采用监管沙盒的替代方式，对测试和试点项目予以宽大处理。

三. 需要考虑的事项

全世界的监管机构都自问“是不是应建立沙盒”。监管沙盒应响应真实的需求，而不是为解
决问题而设计问题。因此，上述问题的答案取决于下列关键因素：（1）法律和监管框架，
（2）相关利益方生态系统，（3）能力和可用资源，（4）市场条件，以及（5）政策重点。

法律和监管框架。法律和监管框架决定了
• 监管机构建立沙盒的能力——建立沙盒的法定职权；
• 沙盒的灵活性——即，监管机构在沙盒机构的免责和特别豁免问题上能行使的自由裁
量权。监管沙盒相当于监管机构可行使的自由裁量权的总和；以及
• 沙盒的实用性——监管沙盒一般对具有复杂监管框架或高度规范性规则的国家更有意
义，因为这些框架或规则都有可能成为创新的障碍。

利益相关方生态系统。除极少数以外，所有沙盒都是由单个监管机构（与多个合作的监管机
构相反）建立的。如果在一国内部存在多个沙盒，则应建立协调机制，比如，联合挑选委员
会。数字技术的无边界特点进一步增加了问题的复杂性。某些监管障碍会人为地限制创新的
跨境应用。国内的监管沙盒不大可能解决这样的问题，而且还可能恰恰相反，在未经协调的
情况下，允许出现例外于国与国之间协调规则的例外情形（执行国际标准的结果），从而使
创新与别国的法律和监管框架更加不兼容。沙盒之间进行国际合作10或甚至建立国际沙盒（例
如，在欧洲11和亚洲12所讨论的），就可以解决这一难题。

能力与资源。如上所述，运作监管沙盒需要充足的资源（人手和资金），而这些资源可能正
是能力薄弱/缺少资源的监管机构所无法获得的。这样的监管机构应考虑成本较低的替代方
案。例如，监管机构可在不建立沙盒的情况下，制定一种能令监管机构与创新者之间沟通更
高效和便捷的机制13。

市场条件。在评估市场条件时，重要的因素包括市场中创新的质量和数量、金融服务提供商
及其产品的数量和类型、竞争程度、市场增长情况、创新的质量，以及金融市场基础设施的

10
有些国家已利用谅解备忘录进行国际合作以促进 FinTech 发展，其中最活跃的是阿布扎比、澳大利亚、肯
尼亚、新加坡和英国。
11
参见 https://ec.europa.eu/info/finance-consultations-2017-fintech_en。
12
新加坡金融管理局与 IFC（世界银行集团国际金融公司）合作，建立东盟金融创新网络（ASEAN Financial
Innovation Network），其中有一部分应该是区域性的沙盒。沙盒的实际特征尚不可知（截至 2017 年 8 月 2
日），但有迹象表明其不是监管沙盒，而是一种行业沙盒，用于为区域内的现有机构测试和提供 fintech 解
决方案（参见 http://www.mas.gov.sg/News-and-Publications/Media-Releases/2017/IFC-and-Monetary-
Authority-of-Singapore-Collaborate-to-Advance-FinTech-Innovation-in-Asia.aspx）。
13
例如，OCC 创新办公室开放时间（Innovation Office Open Hours）等（Duff 2017, 4, 8）。

8
 发展水平。沙盒对大型银行和其他现有机构不如对初创企业那么重要，因为初创企业不了解
自身对应哪个监管机构、如何与监管机构接触或监管规定的内容（Mueller 2017, 11）14。在普
惠金融的背景下，市场条件还涉及被排除和服务不足客户的数量以及为其服务的提供商（非
正规和正规）。政策重点最好能体现在这些因素中，并且经过众多利益相关方的讨论和协
商，以此决定是否以及如何建立（即，设计）沙盒（见图 1）。

总体框架可能会影响单个监管机构的优先事项，比如，国家普惠金融战略和体现监管机构优
先事项的单项战略规划。如果监管沙盒的建立不在监管机构的优先框架之内，则监管机构应
仔细考虑向沙盒方面发展是否会稀释现有资源和危及实际优先事项的实施。

图 1 建立监管沙盒的决策流程

政策重点

利益相关方
法律和监管框架 能力和资源 市场条件
生态系统

四. 结论

监管沙盒是新生事物，由于缺少数据和具有多样性，因此，难以衡量是否成功，也难以对多
个沙盒进行比较。但目前已经了解的情况表明，沙盒是对政策制定者现有应对创新的方式的
重要补充。监管机构与创新者之间进行正规、透明和公开的对话，双方从中互相学习，或许
是监管沙盒的关键要素，是推动监管思维模式顺应和体现金融科技革命的一种手段。

在普惠金融领域，监管沙盒为通过创新发生积极改变开辟空间。对普惠金融有意义的创新可
能正是来自沙盒。此外，政策制定者可以设计出专为促进那些有利于普惠金融的创新的沙
盒。同时，监管机构继续负责提供支持，在基本监管推动因素的基础上，为数字金融服务创
建有利环境。监管沙盒不应分散政策制定者的注意力，转移其对其他更紧迫任务的关注（和
资源）。

监管沙盒不应被视为创新在金融市场的唯一进入点。应为创新提供其他路径：某些创新会在
内罗毕的车库里自然产生，并在受到监管前发展壮大；某些创新会在灰色地带启动和扩大规
模，但仍处于监管机构的（严格）审查之下；还有一些创新代表着不断调整，拓宽了现有规
则的边界。

为创新提供多种途径意味着监管沙盒并非一种通用的解决方案，而只是测试和学习法等多种
工具中的一种。政策制定者应慎重选择最符合其重点、能力以及选区利益的方法。例如，某
些渐进式的创新在监管沙盒规定的有限期间和小规模内是无法测试的。即使可通过入场流程
自动化或其它方式（例如，澳大利亚和瑞士对 FinTech 免责）提高沙盒的可扩展性，也仍有某
些创新无法适应监管或监管沙盒。

14
到目前为止，这种状况与沙盒机构的数据是相符合的（见附录二）。

9
10
附录一 国家比较表
表 A1-1 现有或拟建立监管沙盒的国家 /地区
澳大利亚 * 中国香港 马来西亚 新加坡 土耳其
巴林 印度 毛里求斯 ** 韩国 阿联酋（阿布扎比）
巴西 印度尼西亚 墨西哥 瑞典 英国
文莱 日本 荷兰 瑞士 * 美国
加拿大 约旦 俄罗斯 中国台湾
中国 肯尼亚 塞拉利昂 泰国
说明：列表包括已运作（绿色）、已建立（橙色）和已正式宣布建立（红色）监管沙盒的国家（截至 2017 年 8 月 31
日）。*监管沙盒是指对整个行业实行豁免的制度。**监管沙盒不只限于金融服务提供商，而是向所有行业开放。.

表 A1-2 监管沙盒举例
方案 示例 备注
创新 阿布扎比、香港、马来西亚、 在下列情况下，需要进行立法
荷兰、英国 方面的调整：（1）所设想的目
竞争 阿布扎比、巴林、印度尼西 标不在当前职权范围内或（2）
亚、泰国、英国 监管机构不具备建立沙盒所必
消费者利益 巴林、荷兰、新加坡、泰国、 需的权力。
英国
目标

普惠金融 巴林、印度、马来西亚、塞拉
利昂
受监管的和有抱负的金融 澳大利亚、加拿大、荷兰、新 资格标准由监管机构的职权范
服务提供商 加坡、瑞士、泰国 围和实际法律及监管框架决定
一切创新者 阿布扎比、文莱、马来西亚、 （例如，监管机构不得允许第
美国（催化剂） 三方提供商进入沙盒，除非是
所有产品/活动（在监管 加拿大、香港、新加坡、泰 与获得批准的机构结成合作伙
资格

机构的职权范围内） 国、英国 伴关系（香港））。

指定产品/活动 澳大利亚、印度、泰国、韩国
最低资本 监管沙盒不能促进监管套利、
适合与适当 生成不可接受的风险，或成为
反洗钱/反恐怖主义融资 阿布扎比、澳大利亚、加拿 容忍的工具。因此，即使是在
大、香港、荷兰 有限的测试中，也不应免除某
消费者保护 澳大利亚、文莱、香港、马来 些监管要求。
西亚、泰国、英国
定量限制（最大客户数； 澳大利亚、巴林、文莱、马来
所管理资产的最高金额） 西亚
保障

报告要求 澳大利亚、文莱、马来西亚、
泰国、英国
队列 巴林、肯尼亚、阿布扎比（阿 任何一种方案都有其优点和缺
联酋）、英国 点。实际配置应主要取决于总
滚动 澳大利亚、加拿大、马来西 体目标和监管机构的能力。
时机

亚、墨西哥、荷兰

11
附录二 沙盒机构快照（截至 2017 年 8 月 31 日）

1. 澳大利亚证券与投资委员会（Australian Securities and Investments Commission）的沙盒

First Rung——机构提供“App”（应用程序），帮助客户安排储蓄，通过多种方式（直接转
账、“四舍五入”存款、其他转账）实现资金转移，节余被存入澳大利亚某银行的托管银行
账户。

Goodments Pty Ltd.：初创企业，提供一种股票交易应用程序，能根据可持续发展状况（道

德、可持续性及社会价值），将零售投资者与股票匹配。

2. 泰国银行（Bank of Thailand）的沙盒

Kasikorn Business-Technology Group：泰华农业银行（KBank）的技术部门，利用区块链技术验

证担保函，可使用同一技术验证其他文件。

3. 马来西亚国家银行的沙盒

• GetCover：汽车保险初创企业。
• MoneyMatch：全数字化点对点货币兑换平台，具有 eKYC 功能，使用户能进行跨境汇款和
外币兑换。
• GoBear：免费比价网站，可用于比较多个亚洲市场的保险、信用卡和贷款。
• WorldRemit：帮助人们以合理的费率向国外汇款。

4. 美国消费者金融保护局

Upstart Network：企业，利用替代数据，为其网上贷款平台提供的消费贷款制定信贷决策和
定价，利用信用评分和收入等传统因子并结合教育和就业记录等非传统信息来源，评估消费
贷款申请。

5. 英国金融行为监管局的沙盒

Cohort 1（2016 年 7 月）——69 项申请，24 项获得批准，18 个机构进行了测试（见

www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox/cohort-1）。

• 初创企业（15 个）
o Billon：基于分布式分类帐技术的电子货币平台，可用手机 app 安全转移和持有资金。
o BitX：以数字货币/区块链技术为支持的跨境资金转移服务。
o Blink Innovation Limited：具有自动化索赔流程的保险产品，旅行者在航班取消时能即
时在移动设备上预定新机票。
o Bud：在线平台和 app，用户可按照个性化的见解，在单个仪表盘上管理自己的金融产
品，在市场中推出了相关服务，用户可通过 API（应用程序接口）集成进行互动。
o Citizens Advice：半自动化咨询工具，债务咨询顾问和客户可用其比较可用债务解决方
案的关键特征。

12
 o Epiphyte：支付服务提供商，利用区块链技术提供跨境支付服务。
o Issufy：基于网络的软件平台，为投资者、发行企业及其顾问简化整个上市分配流程。
o Nextday Property Limited：基于互联网的房地产企业，如果客户无法在 90 天内出售其
房产，可为客户提供有担保的无息贷款。
o Nivaura：将自动化和区块链技术用于私募证券发行和生命周期管理的平台。
o Otonomos：在区块链上以电子方式代表私营企业股份的平台，使企业能在线管理股
权、邀标定价，并为转账提供便利。
o Oval：帮助用户将小额资金归集成储蓄的 app，储蓄可用于提前偿还现有贷款，在测
试期间，将与消费信贷机构 Oakam 及其部分客户合作。
o SETL：由智能卡驱动的、基于 OpenCSD 分布式分类帐技术的零售支付系统。
o Tradle：基于 app 和网络的服务，可在分布式分类帐上创建个人或商业身份和可验证
的文件，将与 Aviva 合作，提供自动化客户验证系统。
o Tramonex：基于分布式分类帐技术的电子货币平台，可利用“智能合约”，将捐款转
账给慈善机构。
o Swave：具有跨账户视图的微型储蓄 app，在用户每次花钱时，为其提供“四舍五入”
存款服务，可根据用户的花钱方式，计算合理的储蓄金额。

• 现有机构（1 个）
o 劳埃德银行集团（Lloyds Banking Group）：用于提升分支机构客户的体验，使其与在
线和电话体验保持一致。

• 合作伙伴关系（2 个）
o 汇丰银行（HSBC）：与 FinTech 初创企业 Pariti Technologies 合作开发 app，帮助客户
更好地管理财务。
o Govcoin Limited：技术提供商，与就业及退休保障部（DWP）合作，确定使用非现金
手段进行紧急支付的可行性（快速支付机制），支付平台将利用区块链技术，使 DWP
能将款项存入移动设备，从而可直接转账给第三方。

Cohort 2（2017 年 1 月）——77 项申请，31 项获得批准，24 个机构正在进行测试（见

www.fca.org.uk/firms/regulatory-sandbox/cohort-2）。
• 初创企业（24 个）
o AssetVault：机构，使消费者能在安全的网上登记簿中记录自己的所有资产，更好地掌
握资产的总价值；与保险商合作，提供适当的保险产品，保护消费者及其资产。
o Assure Hedge：基于网络的外币兑换平台，帮助 SME（中小企业）和个人防范因汇率
波动导致的损失。
o Beekin：机构，利用人工智能和数据分享技术，提高其他资产（不动产、天使投资）
的透明度和流动性，为小型投资者提供风险管理和分析服务。
o BlockEx：机构，利用分布式分类帐技术，测试债券、私募和提供生命周期管理平台。
o Canlon：保险产品，可将净保费的部分金额保留，在无法索赔时可偿还保单持有人。
o Disberse：基于区块链技术的服务提供商，为人道主义融资提供分配和跟踪服务。
o Evalue：持续的全自动化在线简化咨询流程，为工作场所的雇员而设计，帮助其设定
和达成现实的退休目标。
o Experian：按揭贷款资格评估工具，根据贷款人的负担能力标准，帮助处于购房研究阶
段的消费者，增进其对自身资格的了解。

13
 o FloodFlash：提供包括高风险地区在内的水灾保险的机构，一旦其传感器检测到洪水已
经超过一定深度，客户就能获得预先约定的赔付。
o Insure A Thing：替代保险业务模式，消费者可根据相应期间赔付的确切金额，在每月
末支付保费。
o Money Dashboard：可即时查看消费者负担能力的工具，能将网上账户的金融交易加
总和排序，与按揭贷款人的标准对照，为数字化按揭贷款流程提供支持。
o Moneyhub Enterprise：机构，将人工智能、数据分析和心理学相结合，用于推动消费
者，鼓励积极的金融行为。
o Nimbla：机构，通过在线平台，为英国的 SME 提供灵活的贸易信贷保险和信贷及发票
管理工具。
o Nivaura：机构，利用集中系统或区块链基础设施，实现首次发行和金融资产管理自动
化。
o Nuggets：消费者区块链应用程序，为用户提供用于登录、支付和身份验证的单一生物
特征识别工具，无需分享或存储私人数据。
o nViso：在线平台，提供由人工智能和人脸识别技术生成的顾问和客户行为评估档案。
o OKLink：结合国内电子货币转账与 OKLink 跨境区块链结算系统的汇款服务。
o Oraclize：基于电子货币平台的分布式分类帐技术，可利用智能合约和法定支持令牌，
将数字身份证转化成安全的数字钱包。
o Paylinko：基于 DLT（分布式分类帐）技术的支付解决方案，用户可利用链接汇款或收
款。
o Sabstone：基于区块链的平台，帮助企业按发票收取客户的提前付款。
o Saffe：人脸识别支付和验证服务提供商。
o Systemsync：为 SME 提供的员工福利比较平台，从员工工资中自动扣缴职业养老金
（Workplace Pension）。
o YouToggle：app，利用手机远程信息处理技术，对用户的驾驶情况进行监测，可创建
个人评分，共享给汽车保险商后，客户可获得费率折扣，所捕捉的驾驶信息也可用作
交通事故的证据。
o ZipZap：跨境汇款平台，可选择包括使用数字货币在内的最高效的汇款方式。

6. 新加坡金融管理局的沙盒
PolicyPal Pte Ltd.：机构，提供一种 app，能将单个客户的全部保单汇总，使客户能简便、高
效地管理保单，并在需要时购买更多保险。

14
附录三 其他监管方式举例

1. 测试和学习法

1）菲律宾

[文字有待 BSP（菲律宾中央银行）普惠金融倡导小组负责人 Pia Bernadette Roman-Tayag 提

供。]

2）印度尼西亚
2013 年，印度尼西亚银行（BI）启动了无网点银行业务试点计划（Pilot Branchless Banking
Program）。该计划允许银行和/或电信企业（在 BI 的监督下），通过代理商提供银行业务和
支付系统服务。在此之前出台的《无网点银行业务指引》（Branchless Banking Guidelines）是
以自愿遵守为基础，适用于一切选择加入无网点银行业务试点计划的银行和电信公司。这些
原则或指引并非完整授权银行利用代理商拓展服务。相反，BI 只批准数量有限的银行在某些
试点地区，通过代理商（UPLK 或金融中介服务单位（Financial Intermediary Service Units））提
供服务。

在 2013 年以前，印尼的移动货币或无网点银行业务增长有限，主要原因是监管障碍。通过出
台《无网点银行业务指引/原则》，BI 清除了其中部分障碍，并且允许五个银行（Bank
Mandiri、BRI、BTPN、Bank Sinar 和 CIMB Niaga）和四个 MNO（移动网络运营商）
（Telkomsel、Indosat、XL Com 和 Telkomall）进行试点，发展无网点银行业务和移动货币业
务。这些试点与 BI 密切合作，从中提取的经验和教训形成了后来全面的监管规定。

试点于 2014 年 11 月结束。不久之后，BI 和 OJK（金融服务局）进一步更新了关于无网点银

行业务的规定，扩大了能从事无网点银行业务的金融机构的数量，并且使试点参与者能够建
立更多具体的无网点银行业务或数字金融服务计划。

3）肯尼亚
肯尼亚在具备现代化的监管框架之前，便在现有框架以外，鼓励/认可创新解决方案（发展移
动货币）。

2007 年，在 Safaricom 与肯尼亚央行（CBK）就转账服务的初始原型举行的早期会议期间，

CBK（包括银行监管、法律、国家支付体系和研究部门）指出了一些问题和潜在的关注领域
（例如，业务的性质、M-Pesa 的法律地位、诚信风险（包括反洗钱和反恐怖主义融资）、技
术相关的风险）。

根据 Safaricom 的回复，CBK 的法律顾问认为，Safaricom 不会借 M-Pesa 从事银行业务。CBK

的进一步结论是，由于非银行转账服务提供商不属于职权范围，CBK 将不予干涉 M-Pesa 的启
动。CBK 发出了一份简短的无异议通知书（2007 年 2 月），允许 Safaricom 在满足某些基本
条件的情况下进行下去。

后来，CBK 制定了具体的规定，明确了移动货币提供商的标准。

15
2. 观望法

1）中国

在为互联网金融（相当于数字金融服务）这一新环境设计全面的监管系统方式前，特别是在
2015 年之前，中国采取任其发展的方式。

P2P 贷款是能说明这种方式的典型情景。在一段时期内，中国的监管机构未进行干预，任由行
业增长和发展。尽管这样做有助于行业增长，但也造成了一些问题，比如，平台破产和下列
做法：（1）将相关贷款归集、分割和打包，（2）在交付能力未经证实的情况下，即保证还
款率和财务回报，（3）类似影子银行业务的期限转换。

由于问题和欺诈案例（最大一起是易租宝庞氏骗局，令 90 万名投资者损失高达 75 亿美元）

不断出现，监管机构开始进行重点干预15。干预的目的是为平台、投资者和借款人建立透明、
公平的竞争环境，从而支持行业发展。干预措施使 P2P 平台的数量从 2015 年的 3000 余个下
降至 2016 年的 2448 个，但对贷款总量并未产生不利影响（Aveni and Jenik, 2017）。

15
参见 Aveni and Jenik（2017）。

16
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