Menadzment Urbanom Sredinom

Sadržaj III
Sadržaj
Predgovor 1
Uvod 3
1. Predmet izučavanja menadžmenta urbanom sredinom 7

1.1 Grad kao rezultat ljudskog stvaralaštva 13
1.2 Nastanak grada – kraći istorijski osvrt 15
1.3 Razvoj grada 18
1.4 Modeli grada 21
1.5 Proces urbanizacije 26
1.6 Važnije karakteristike urbanizacije u Evropskoj Uniji 34
1.7 Komponente urbanizacije 38
1.8 Razvojne faze procesa urbanizacije 43
1.9 Merenje nivoa urbanizacije 48
1.10 Urbana sredina – rezime 49
2. Teorijski okvir menadžmenta urbanom sredinom 51

2.1 Prostorna ekonomija 54
2.2 Menadžment urbane sredine i regionalni razvoj 57
2.2.1 Regionalna politika Evrope 60
2.2.1.1 Osnovna načela regionalne politike Evropske Unije 61
2.2.1.2 Regionalne celine u Evropskoj Uniji 63
2.2.1.3 Finansiranje regionalnog razvoja u Evropskoj Uniji 64
2.3 Lokalne javne finansije 68
2.4 Eksterni efekti i menadžment urbanom sredinom 72
2.5 Ekonomija životne sredine i menadžment urbanom sredinom 78
3. Javno upravljanje i lokalna samouprava 87

3.1 Javno upravljanje 89
3.1.1 Razlike između javnog i privatnog sektora 90
3.1.2 Novi javni menadžment (New Public Management) 91
3.2 Struktura javnog sektora 98
3.3 Lokalna samouprava – lokalni ekonomski razvoj 100
IV Menadžment urbanom sredinom
3.3.1 Lokalna samouprava i način njenog uređenja u pojedinim zemljama 100

3.3.2 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi 102
3.4 Lokalna samouprava u Srbiji 104
3.4.1 Političke i ustavne osnove lokalne samouprave 104
3.4.2 Lokalna samouprava u Srbiji 104
3.5 Lokalni ekonomski razvoj 108
3.5.1 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja 109
3.5.1.1 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja u planiranju i izgradnji gradskog građevinskog
112
zemljišta
3.5.1.2 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja u sferi unapređenja infrastrukture 113
3.5.1.3 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja sa aspekta njegovog finansiranja (Srbija) 116
3.5.1.3.1 Zaduživanje lokalnih vlasti 120
4. Prostorno i urbanističko planiranje 125

4.1 Proces izrade plana naselja 128
4.2 Zakonska regulativa prostornog i urbanog planiranja 130
4.3 Urbanističko planiranje i ekonomski efekti takvog planiranja 136
4.4 Karakteristike savremenog urbanog planiranja 140
5. Upravljanje građevinskim zemljištem 143

5.1 Zakonski osnov uređivanja gradskog zemljišta u Republici Srbiji 145
5.2 Praksa uređivanja građevinskog zemljišta 149
a. Srbija – praksa Beograda i Subotice 149
b. Praksa uređivanja građevinskog zemljišta u nekim zemljama 150
5.3 Načela racionalnog korišćenja gradskog zemljišta 152
5.3.1 Optimalno korišćenje pojedinih lokacija 152
5.3.2 Optimalno korišćenje celokupnog fonda gradskog građevinskog zemljišta 153
5.4 Proces uređivanja, izgradnje i korišćenja građevinskog zemljišta 155
5.5 Do sada postignuti rezultati i dalja očekivanja u upravljanju građevinskim zemljištem 171
5.6 Promene koje se očekuju u vezi sa naknadama za uređivanje građevinskog zemljišta 173
5.7 Modaliteti finansiranja razvoja komunalne infrastrukture 175
5.7.1 Mogući način primene naknade koja se naplaćuje od investitora 176
6. Infrastruktura 179
6.1 Pojam infrastrukture i njena uloga u privrednom i regionalnom razvoju 181
A. Granski pristup 182
B. Pristup sa aspekta isplativosti (profitabilnosti) 182
C. Pristup sa aspekta vrste dobara i načina njihovog pribavljanja 183
D. Infrastruktura kao pretpostavka tržišne privrede 184
6.2 Podela infrastrukture 185
6.3 Uloga infrastrukture u razvoju privrede 188
6.4 Značaj i uloga infrastrukture za prostorni razvoj 190
6.5 Merenje stanja infrastrukture i sadržina primenjenih pokazatelja 192
Sadržaj V
6.6 Infrastruktura naselja 194

6.6.1 Karakteristike infrastrukture naselja 194
6.6.2 Finansiranje infrastrukture naselja 197
7. Komunalna delatnost 203

7.1 Komunalna delatnost u Republici Srbiji – stanje i pravna regulativa 205
7.2 Opšti problemi razvoja komunalne delatnosti 208
7.2.1 Svojina nad javnim komunalnim preduzećima i njihovom imovinom 208
7.2.2 Pravna struktura javnih komunalnih preduzeća 209
7.2.3 Obim delatnosti javnih komunalnih preduzeća 209
7.2.4 Regionalizacija i međuopštinska saradnja 210
7.2.5 Upravljanje poslovanjem javnih komunalnih preduzeća 211
7.2.6 Kako poboljšati finansijske i poslovne rezultate? 212
7.2.7 Naknade komunalnih usluga 212
7.2.8 Nosioci politike cena javnih komunalnih preduzeća 213
7.2.9 Finansiranje kapitalnih investicija 214
7.2.10 Učešće privatnog sektora u organizovanju i finansiranju usluga koje pruža opština 215
7.3 Karakteristike komunalne delatnosti 216
7.4 Klasifikacija komunalnih aktivnosti 219
7.4.1 Zajednička komunalna potrošnja 219
a. Uređenje ulica i trgova 219
b. Gradsko zelenilo 228
c. Gradska čistoća 230
7.4.2 Individualna komunalna potrošnja 236
a. Gradski vodovod i kanalizacija 236
b. Snabdevanje električnom energijom i javna rasveta 242
c. Snabdevanje gasom
d. Gradska služba grejanja 245
e. Javni gradski saobraćaj 246
7.5 Osnovni problemi dosadašnjeg komunalnog razvoja – rezime 254
7.6 Osnove savremenog upravljanja komunalnim delatnostima 255
8. Upravljanje stambenim sektorom 257

8.1 Stambena politika u Srbiji – kraći istorijski osvrt 261
8.2 Socijalno stanovanje u stambenoj politici – praksa Evrope 269
8.2.1 Institucionalne pretpostavke sprovođenja stambene politike 272
8.2.2. Pravna regulativa 275
8.2.3. Makroekonomske pretpostavke – implikacije 276
8.2.4 Socijalno stanovanje – modaliteti njegovog finansiranja 278
8.3 Praksa socijalnog stanovanja u zemljama Evrope 286
8.4 Socijalno stanovanje u zemljama u tranziciji 289
8.5 Socijalno stanovanje u stambenoj politici Srbije 291
8.6 Novi pravci u oblasti socijalnog stanovanja 294
VI Menadžment urbanom sredinom
8.7 Rezime dosadašnjih iskustava u stambenoj politici Srbije 296

8.8 Lokalna stambena politika 298
8.9 Elementi stambene politike 301
8.10 Implementacija stambene politike 303
8.11 Stan kao potrošno dobro – tipovi stanovanja, stan i elementi stana 309
8.12 Eksploatacija i izgradnja stanova 313
8.13 Održavanje stambenih zgrada 318
8.14 Upravljanje stambenim fondom 320
9. Pravci daljeg razvoja menadžmenta urbanom sredinom 323

9.1 Mogući pravci reforme u upravljanju lokalnim javnim ustanovama i preduzećima – reforma lokalnih vlasti 325
9.2 Razmatranje i ocena koncepta finansiranja lokalnih zajednica u Srbiji 329
9.3 Dosadašnje promene u upravljanju građevinskim zemljištem i mogući pravci reforme naknade za uređivanje
334
građevinskog zemljišta
9.4 Dosadašnje promene i njihov uticaj na dalji razvoj komunalne delatnosti 338
9.5 Stambena politika u svetlu savremenih tendencija i pravaca u Srbiji i zemljama Evrope 343
Literatura 349
Izvori slika 353
Region, regionalizam i regionalizacija: Osnovni pojmovi 1
Predgovor
Nastavna disciplina Menadžment urbanom sredinom uvedena je u nastavni plan Ekonomskog fakul-
teta u Subotici na predlog Departmana za menadžment. Inicijativa je podržana od strane Nastavno-
naučnog veća a svrstana je u izborne discipline studijskog programa Menadžment, stručno – aplikativ-
nog karaktera.
Ova disciplina je nastala u uslovima stalno prisutnih dilema kako u pogledu njenog profila tako i
u odabiru literature koja je trebala da pomogne u njenom oblikovanju.
Izrada ovoga udžbenika se odvijala u uslovima neizvesnosti i zbog sumnje u mogućnost trajnog
opstanka ove načine discipline u nastavnom planu našeg fakulteta. Naime, nije bila dovoljna opredelje-
nost Departmana za menadžment za ovu disciplinu, bila je potrebna i zainteresovanost studenata, koji
svojim dobrovoljnim odabirom mogu održati ili „ugasiti“ naučnu disciplinu.
Bio je potreban dug i strpljiv rad u privlačenju pažnje studenata za takvu naučnu disciplinu koja
je po svemu različita od onoga što se na ekonomskim fakultetima izučava. Od skromnih, nekoliko stu-
denata koji su potaknuti znatiželjom birali ovu disciplinu, sada već imamo toliki broj zainteresovanih
koji omogućava sve one oblike aktivnosti koji su ustaljeni na svim nastavnim disciplinama, a to su inte-
raktivna nastava, radionice (workshops), seminarski radovi, radne posete većih javnih preduzeća i dru-
go.
Udžbenik je pre svega namenjen studentima ekonomskih fakulteta ali i široj stručnoj javnosti, od
koje očekujem primedbe, sugestije i savete pre svega o načinu koncipiranja naučne discipline kao i o
načinu obrade onih poglavlja koja čine predmet njenog izučavanja. Svaka sugestija u pogledu sadržaja,
u pogledu odabira literature je dobrodošla i poželjna obzirom da nema (po autorovom saznanju) sličnih
pokušaja celovitog obuhvata fenomena urbane sredine. Ima puno kvalitetnih tekstova koji se fragmen-
tarno bave pojedinim aspektima urbane sredine i ta su razmišljanja i rasprave korišćene u ovom udžbe-
niku. Takvi izvori su bili od velike koristi, pošto se radi o autorima koji se dugo godina bave izučava-
njem pojedinih oblasti u okviru ove discipline. Stanovišta relevantnih naučnika sa ovog područja su
korisna utoliko više što daju kritički osvrt na praksu naše zemlje, unazad nekoliko decenija. Rezultati tih
viđenja su pod uticajem promena u planiranju održivog razvoja ljudskih naselja, upravljanja zemljištem,
vođenja stambene politike kao i u obnove i modernizacije ljudskih naselja. Praćena je evolucija urbanog
razvoja počev od socijalističke urbane politike koja je bila zasnovana na jednakim šansama za zapošlja-
vanje, za stanovanje i korišćenje svih blagodeti socijalne infrastrukture – školstvo, zdravstvo, kultura,
sport, rekreacija i drugo. Politika i planiranje urbanog razvoja je u sadašnjem periodu pod uticajem tak-
vih činilaca kao što su političke i ekonomske reforme, prestruktuiranje državnih preduzeća na tržišnim
principima, privatizacija i drugo. Faktori koji su u vezi sa urbanim promenama su zemljišna i stambena
reforma, čiji je cilj poboljšanje performanse izgrađenog i urbanizovanog dela grada, odnosno naselja.
U sagledavanju ovih tendencija korišćeni su brojni materijali koji su sadržavali osvrt na one
teškoće do kojih je dolazilo u procesu tranzicije iz centralno – planske u tržišne oblike privređivanja.
2 Regionalna ekonomija Evropske Unije
Pošto se ovom oblašću ne bavim dovoljno dugo da bih bila jednako kompetentna kao i autori koji
su ceo radni vek proveli u izučavanju fenomena urbanog razvoja, nije slučajno moje insistiranje na
sugestijama i razmišljanjima koja bi trebala da poboljšaju i upotpune ovo delo.
Potrebna je još jedna napomena i to ona koja se odnosi na uslove u kojima se odvijao rad na
ovom udžbeniku.
Poslednja godina bila je obeležena živom normativnom delatnošću. Promene su rezultirale u
potrebi redefinisanja već gotovog teksta i formulisanju takvih zaključaka koji su u izvesnoj meri ili u
potpunosti drugačiji od onih zastupanih na osnovu prethodnih zakonskih regulativa. Najznačajnije su
promene koje je doneo novi Zakon o planiranju i izgradnji, Zakon o javnoj svojini, Zakon o komunalnoj
delatnosti, druge na ovom mestu neću pominjati. Međutim, ove promene su tek inicirale one koje u
doglednoj budućnosti možemo očekivati.
U izradi udžbenika i organizovanju rada sa studentima dugujem zahvalnost docentu dr Agneš
Slavić koja je sa puno strpljenja pratila moj rad, naročito u početnoj fazi nastajanja ove discipline. Kada
je formirana struktura predmeta, dr Slavić je svojim načinom rada sa studentima pomogla u prevazila-
ženju teškoća zbog nedostatka savremene (aktuelne) literature.
Udžbenik je namenjen pre svega studentima Ekonomskog fakulteta u Subotici. Trudila sam se da
njegova koncepcija ima logički sled, trudila sam se da pristup bude celovit u meri u kojoj je to moguće,
trudila sam se da svaka rečenica bude jasna, logična, nedvosmislena. Koliko će ovaj napor biti uspešan
proceniće pre svega studenti ali i svi oni koje ce ovo delo zaintrigirati.
Prof. Dr Gizela Štangl Šušnjar

Uvod 3
Uvod
Ova naučna disciplina predstavlja pokušaj da upoznamo jednu slabo proučavanu disciplinu na
ekonomskim fakultetima. Činilo nam se da se prihvatamo nemogućeg zadatka, kada smo činili prve
pokušaje da oblikujemo - struktuiramo ovu disciplinu. Osnovu našeg izučavanja čini upoznavanje
naselja i svih onih regulativa i međuzavisnosti koje nastaju u postupku planskog oblikovanja i planiranja
strukture naselja. Za izgradnju ovakve discipline, za upoznavanje pojedinosti, potrebne su dekade ako
ne i čitav radni vek, obzirom na to da su predmet našeg izučavanja – naselja - koja su u većini slučajeva
stara nekoliko stotina godina. Otuda, svesna sam toga da će ovaj udžbenik biti tek prvi u nizu mnogih
pokušaja, koji će slediti nakon ovog rudimentarnog. Mnogi se pojmovi prepliću u vezi sa ovom
naučnom disciplinom, kao što su „rast, razvoj, održiv razvoj, terećenje okoline, aktivnost podržavana
svešću o okolini, korišćenje prostora, struktura naselja, sistem centralnih mesta i tako dalje. Svako
drugačije sagledava suštinu prostora, naselja, gradova i sela” 1 Oni koji se fokusiraju na karakteristike
(datosti) konkretnog mesta, kao polaznu osnovu preferiraju duhovnost mesta, istorijske strukture, oni
koji ističu ulogu humanosti okoline, preferiraju praćenje procesa društvenog struktuiranja, segregaciju,
demografiju, mobilitet i sociološke aspekte. Ukoliko je fokus na privrednim - ekonomskim aspektima
- tada se govori o projektu, kapitalu, finansiranju, zajmovima, „cash-flow”-u, povratku uloženoga
zelenim ili „braun” ulaganjima. Ako je reč o kulturnim aspektima tada se raspravlja o sveukupnosti
umetničkog doživljaja, zaštiti kulturnih vrednosti, istorijskim uzorima okoline i drugo. Oni koji
razmišljaju o činiocima duhovnog oblikovanja naselja vode neiserpne debate o odnosu urbanog i
ruralnog o modernom, postmodernom ili dekonstruktivizmu.
Sve ovo upućuje na to da zavisno od tačke gledišta dobijamo različito viđenje grada. Nema dva
indentična naselja, premda su gradbeni elementi isti, nema dve identične strukture naselja, dva identična
načina korišćenja prostora, jer bez obzira na to što su elementi isti ili vrlo slični, načela funkcionisanja
ista, srazmere i način postizanja ravnoteže je uvek drugačiji. 2
Uz sadejstvo mnogih činilaca nastaje takva okolina u kojoj čovek učestvuje ili samo prisustvuje,
odnosno, deluje na okolinu čak i onda kada ništa aktivno ne čini, a uglavnom aktivno učestvuje u
njegovoj izgradnji, u pozitivnom i negativnom značenju.
Globalna ili totalna čovekova okolina sa čovekom čini jedinstven sistem, otuda je samo holistički
pristup prihvatljiv. Metadrendovi koji oblikuju sadašnje i buduće gradove grupišu se oko nekoliko
pojmova: društvo, privreda i okolina.
Eksplozija svetske populacije nosi sa sobom vrlo složene društvene probleme – pitanja i tiče se
sposobnosti Zemlje da izdrži stalno rastuću populaciju, što je u neposrednoj međuzavisnosti sa režimom
– sistemom naselja. Na značaj problema ukazuju podaci po kojima je 1800.-te godine postojao samo
1
Nagy Béla: „A település, az épített világ.” B+V (medical&technical) Lap és Könyvkiadó Kft., 2005. str.5.
2
Obrađeno prema Nagy Béla. Citirano delo. str.6.
4 Menadžment urbanom sredinom
jedan grad sa preko milion stanovnika: London. U to vreme u 100 najvećih gradova sveta živelo je
ukupno 20 miliona ljudi, da bi u 1990. godini u 100 najvećih gradova živelo 540 miliona ljudi, odnosno,
25 puta više ljudi, od čega 220 miliona živi u gradovima sa preko 10 miliona stanovnika ili čak
ogromnim metropolisima, a više je od 100 takvih gradova koji imaju više od milion stanovnika i po
futurolozima ½ svetske populacije će živeti u gradovima, do 2025. godine.
Evoluciju gradova možemo pratiti po trendovima. Po Mumford-u koji je 1925. godine objavio
delo pod nazivom”četiri migracije”, imamo istorijski gledano, četiri velika razdoblja (epohe) u razvoju
gradova. 3
Prvi korak prvog trenda je osvajanje otadžbine, drugi korak je pojava zanatstva i trgovine, treći
korak je izgradnja centara moći (verskih, vojnih, privrednih) a četvrta etapa je diferencijacija naselja. To
je sve skupa ono što spada u trend broj jedan, odnosno, postizanje ravnoteže prostora i mreže naselja.
Drugi trend u evoluciji gradova je stvaranje centralnih funkcija. Sa diferencijacijom privrede
dolazi do transformacije centralnih mesta (crkva, škola, zgrade javne uprave). Glavni elementi
formiranja centralnih mesta vremenom nastaju pod uticajem rastućih potreba za uslugama. Daljnja
specijalizacija privrede iznedrila je kvartarne i kvintijarne funkcije, što je novi razlog za transformaciju
centralnih mesta.
Treći trend u evoluciji gradova nosi sa sobom rast značaja komunikacija. Oni trendovi koji su
vodili udaljavanju radnog mesta od mesta stanovanja sada imaju obrnuti smer, zahvaljujući tome što su
mnoga radna mesta elektronska. Prostorno preuređenje vodi preuređenju naviknutih prosesa u životu
čoveka.
Četvrti trend vodi snaženju duhovne komponente. Istorijski gledano stalno se menjao odnos
materijalnoga i duhovnoga time da je rast duhovnoga išao na uštrb materijalnoga. Nove razvojne etape
ne isključuju prethodne razvojne faze, staviše, na njima se temelje i sa njima čine neraskidivu celinu.
Peti trend vodi snaženju značaja datosti okoline. Neće biti u centru pažnje samo estetski aspekti
okoline već i takvi momenti kao poboljšanje stanja okoline ili ublažavanje njene degradacije,
održavanje globalne ekološke ravnoteže, smanjenje potrošnje takvih materijala koji narušavaju okolinu,
korišćenje obnovljivih resursa, komunikacije na novim osnovama.
Prikaz istorijskog sleda karakterističnih epoha u arhitekturi dat je u vidu koordinatnog sistema u
kome se ocrtava spirala koju presecaju vertikalne koordinate – osovine, koje prikazuju stepen
orijentisanosti gradnje ka prirodnoj/veštačkoj unutrašnjoj okolini, dok horizontalne osovine prikazuju
stepen orijentisanosti gradnje ka prirodnoj/veštačkoj spoljnjoj okolini, dok dijagonalne osovine nose niz
takvih arhitektonskih epoha koje karakterišu sličnosti u graditeljstvu, svet „homo-faber”-a, „homo
emocionalis”-a, „homo oeconomicus”-a i „homo oecologicus”-a. 4
3
Obrađeno prema Nagy Béla. Citirano delo. str.17.
4
Obrađeno prema citiranom autoru.str.24 i 25.
Uvod 5
Rotacija u graditeljstvu
Predmet izučavanja menadžmenta urbanom sredinom 7
Predmet izučavanja menadžmenta

urbanom sredinom
1.
1.1 Grad kao rezultat ljudskog stvaralaštva
1.2 Nastanak grada – kraći istorijski osvrt
1.3 Razvoj grada
1.4 Modeli urbanih formi
1.5 Proces urbanizacije
1.6 Važnije karakteristike procesa urbanizacije u Evropi
1.7 Komponente urbanizacije
1.8 Razvojne faze urbanizacije
1.9 Merenje nivoa urbanizacije
1.10 Urbana sredina – rezime
Literatura:
1. Bratuljub Klaić: Rječnik stranih riječi. NZMH, Zagreb, 2002.
2. Ehleiter József: „Urbanisztika és regionalizmus.“ Budapest, 2000.
3. Gavrilo Mihaljević: “Ekonomija i grad.“ Arhitektonski fakultet, Beograd, Beograd-Tiglen, 1992.
4. Goran Milićević: „Urbana ekonomika“, Beograd, 1990.
5. Ivo Šimunović.“Urbana ekonomika“. Školska knjiga. Zagreb, 2007.
6. Kőszegfalvi György-Loydl Tamás: „Településfejlesztés”.(Razvoj naselja) ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 1999.
7. Miodrag Janić: Održiv razvoj ljudskih naselja zemalja u tranziciji. Beograd: Direkcija za građevinsko zemljište i izgradnju
Beograda. Beograd,1996.
8. Nagy Béla: „A település, az épített világ.” (Naselje - izgrađeni svet) B+V (medical&technical) Lap és Könyvkiadó Kft., 2005.
1. Predmet izučavanja menadžmenta urbanom sredinom

Ova naučna disciplina treba da obogati i dodatno proširi ona znanja koja budući ekonomisti moraju
posedovati. Zadatak naše discipline je da nas upozna sa svim onim pitanjima koja se kao značajna
javljaju u vezi gradske ekonomije. Govorimo o čoveku i okolini, o gradnji, o uticaju gradnje na
društveni život. Gradnja vrši uticaj na užu i širu okolinu, neposredno i posredno.
Raspravljamo o zakonitostima gradske ekonomije koja postepeno nalazi svoje mesto među
ekonomskim disciplinama. Istina, ovoj se disciplini još uvek ne posvećuje dovoljno pažnje na
ekonomskim fakultetima, uopšte uzev, pa i našem, stoga naše učenje zasnivamo na saznanjima do kojih
dolazimo izučavajući srodna područja kao što su to prostorna ekonomija, ekonomika životne sredine,
lokalni ekonomski razvoj, lokalne javne finansije i druge.
Proces urbanizacije je doveo do koncentracije stanovništva u gradovima što je nametnulo potrebu
izučavanje gradske ekonomije. Klasične ekonomske discipline poput političke ekonomije, mikro i
makro ekonomije, principa menadžmenta, teorije organizacije i drugih, nisu dovoljne za to da se objasne
sve one promene koje nastaju na urbanom prostoru.
„Predmet urboekonomije su svi složeni procesi koji se dešavaju u gradovima na ekonomskom
planu koje uključuju i druge neophodne aspekte – sociološke, političke, psihološke,tehničko-tehnološke,
kulturološke, istorijske i slično. U svim tim složenim elementima urboekonomija se konstituiše kao
samostalna ekonomska disciplina koja kao neposredan predmet izučavanja ima bar tri osnovna polja:
▪ Čoveka kao ekonomsko biće koje stupa u određene proizvodne odnose sa drugim ljudima u
osobenoj urbanoj sredini;
▪ Sve funkcije koje čovek zakonito razvija u toj složenoj gradskoj sredini koje svoj koren vuku
prvo iz duhovnosti i materijalizacije ljudskih potreba,
▪ Urboekonomsku morfologiju tj. prostor koji čini trojstvo zemljišta, infrastrukture i
suprastrukture. Ove osobeno urbane strukture poseban su predmet arhitekture i urbanizma i
zahtevaju pažljiv tretman urboekonomskih postupaka primeren baš tim trajnim i vrednim
urboekonomskim morfološkim elementima.”1
Urbana sredina podrazumeva izučavanje zakonitosti koje rađa grad, kao najsloženija tvorevina
ljudskog stvaralaštva. Grad je rezultat ogromnih ulaganja iz prošlih vremena, koje naša i buduće
generacije treba da sačuvaju i stalno unapređuju, odnosno, razvijaju. Osim već pomenutih aspekata –
istorijski, politički, kulturološki, psihološki, sociološki, tehničko-tehnološki, veoma je važan i
ekonomski aspekt, pošto on može da podstiče, limitira ili sputava, ne samo razvoj, već i samo očuvanje
postojećeg (nasleđenog) urbanog prostora.
„Prema istraživanjima najpoznatijih poklonika grada, urbano je prethodilo ruralnom: sveta mesta,
sakralni topusi su preteče svih ljudskih naseobina. Očito da urboekonomija ima u svom neposrednom
interesovanju jedinstvo materijalnog i duhovnog.”2
Ono što se samo po sebi nameće jeste kako ovako specifičnim elementima urbanog razvoja
upravljati? Kako klasične ekonomske pojmove prilagoditi svemu onome što čini sadržaj gradskog
prostora i kako i na kom nivou se upravlja tim sadržajima? Da li na državnom ili lokalnom nivou?
Ono što se u vezi sa gradskim prostorom nameće kao primarno jeste gradska renta i pitanje
eksternalija.
1
Gavrilo Mihaljević: “Ekonomija i grad.“ Arhitektonski fakultet, Beograd, Beograd,Tiglen, 1992. strana 137.
2
Ibidem
Upravljanje gradskim zemljištem polazi od nalaženja načina optimalnog korišćenja ukupnog

fonda gradskog zemljišta, zatim načina optimalnog korišćenja pojedinačnih lokacija, načinima
uređivanja, izgradnje i korišćenja građevinskog zemljišta. Sve zemlje, čak i najliberalnije imaju
izgrađen složen metod upravljanja urbanom sredinom. Javni sektor u gradu je i dalje značajan bez
obzira na to što se u postupku koncesija i sve jačeg prisustva privatnog kapitala nameće zakonitost
klasičnog preduzetništva. U oblasti uređenja građevinskog zemljišta u nas, nagoveštava se potreba za
reformom naknade za uređenje građevinskog zemljišta i time u vezi brojne opcije reforme takve
naknade. Osim toga prisutna je i mogućnost privatizacije javnih komunalnih preduzeća.
U okviru urboekonomije, kao podsistem izdvaja se i energetska, saobraćajna i komunalna
infrastruktura. Komunalni sektor gradske privrede obuhvata sve one aktivnosti koje predstavljaju
preduslov za obavljanje svih aktivnosti u gradu, otuda su pod posebnim javnim nadzorom ili ih sama
opština organizuje. Kao što je rečeno, opština može sama organizovati komunalno preduzeće ili pak dati
koncesiju nekom preduzeću u privatnoj svojini, obezbeđujući javni nadzor. U ovoj oblasti se praktikuju
takva rešenja koja podjednako važe i za druge zemlje otuda nema potrebe za uporednom analizom
različitih modela komunalne privrede, kao što je to bilo slučaj kod upravljanja gradskim zemljištem i
kod stambene privrede.
„U zreloj fazi razvoja neke komunalne službe, ona nužno biva organizovana na centralizovan
način. Kasnije, dalji rast grada i njegova tešnja integracija u hijerarhiju mreže naselja (HMN) vode sve
većoj koordinaciji razvoja gradskih službi grada sa mrežama tzv. krupne, međunaseljske infrastrukture.
Tako dolazi i do postupne integracije komunalnih sistema nekoliko obližnjih gradova i naselja u
infrastrukturne sisteme regionalnog, a potom, i do njihove dalje integracije u mreže federalnog ili, čak
međunarodnog nivoa. 3
Komunalna privreda u svom širem značenju obuhvata i sve oblike suprastrukture – stambeni
sistem, odnosno, privrednu i neprivrednu suprastrukturu.
U upravljanju stambenim sektorom se fokusiramo na neprivrednu suprastrukturu, odnosno u
prvom redu na stambenu politiku. Ona se vodi u uslovima stalnog balansiranja na relaciji visoke
efikasnosti i socijalne pravde.
„Celokupna organizacija i uloga regulative i učesnika u stambenom sektoru (centralni, regionalni,
lokalni organi, neprofitne i zadružne organizacije, zakupci, privatni sektor i celokupno stanovništvo)
krucijalni su činioci uspešne stambene politike. Zajedničko iskustvo svih zemalja članica Ekonomske
komisije za Evropu 4 pokazuje da je stanovanje ključna komponenta privrede u celini. Stanovanje je deo
3
Goran Milićević: „Urbana ekonomika“, Beograd,1990., Stranice od 179 do 236.
4
Ekonomska komisija Ujedinjenih nacija za Evropu
Ekonomska komisija za Evropu (engl. United Nations Economic Commission for Europe-ECE or UNECE) je jedna
od pet regionalnih komisija Ekonomskog i socijalnog saveta (EKOSOC) Ujedinjenih nacija (UN). Osnovana je 1947.
godine sa ciljom da pospeši i ubrza privrednu saradnju između zemalja Evropskog regiona. Ova komisija ima 56 zemalja
članica, među kojima je, skoro od samog osnivanja, i naša zemlja. Takođe, i sve ostale zainteresovane članice
Ujedinjenih nacija, koje nisu članovi ECE, mogu učestvovati u njenom radu. Pored zemalja članica UN u aktivnostima
Komisije učestvuje i preko 70 internacionalnih profesionalnih, kao i nevladanih organizacija.
Ekonomska komisija za Evropu bavi se prvenstveno ekonomskim razvojem regiona. Njene aktivnosti su u oblasti
ekonomske politike, privrednih analiza, statistike, ekonomske i tehničke saradnje, definisanja i donošenja različitih
regionalnih konvencija, propisa, i standarda. Na ovaj način pospešuje se harmonizacija tehničkih normativa evropskih
zemalja i formiranje internacionalnih tehničkih i pravnih instrumenata čiji je krajnji cilj obezbeđivanje ujednačenog
garantovanog kvaliteta proizvoda i usluga. Takođe, zahvaljujući ovim aktivnostima obezbeđuje se bolje iskorišćenje
prirodnih resursa, zaštita životne sredine, kao i prevazilaženje razlika između pojedinih zemalja članica.
proizvodnog sektora privrede i razmatra se kao ključna komponenta svake tranzicione faze, koja se
koristi kao pokretač ekonomskog rasta.“ 5
U prilog ovoj tvrdnji, navodimo podatak po kome stambena proizvodnja i obnova starog
stambenog fonda angažuje 25% od ukupnih investicija u zemljama Ekonomske komisije za Evropu, što
je svakako dokaz o snažnom uticaju na ekonomski rast, a time u vezi i na porast zaposlenosti. Mnoge
zemlje, u vreme ekonomske krize, nastoje zaustaviti zastoj privrednog rasta i pad zaposlenosti putem
urbane obnove. Ti napori su opravdani obzirom na to da se radi o imovini izuzetne vrednosti i dugog
veka trajanja.
Osim ekonomskih i socijalnih aspekata, stambena politika mora da respektuje i ekološke aspekte.
Tu se pre svega radi o izboru građevinske tehnologije i izboru građevinskih materijala. Ovaj izbor treba
da vodi računa o trajnosti objekta, o uštedama na energiji, o upotrebi obnovljivih prirodnih materijala i
drugo.
Sve do sada rečeno smeštamo u određeni urbani prostor koji se stalno menja, prilagođava,
obnavlja u skladu sa razvojem čoveka.
„Osmišljavanje, planiranje, programiranje, projektovanje, izgradnja, korišćenje, življenje u
prostoru i sa prostorom, samo su vidovi aktivnosti istraživača prostora ali i ljudi uopšte.“ 6
„Šulc prihvata PIAGET-ov koncept (Piaget,1950.,str.9,10) uzajamnog delovanja čoveka i
prostora kao „asimilaciju“ tj. delovanja čoveka na okolinu i „akomodaciju“, delovanje okoline na
čoveka, praveći ravnotežu između asimilacije i akomodacije u vidu „adaptacije.“ 7
Moguće odrednice prostora prema Šulc-ovoj teoriji su:
▪ Pragmatski prostor fizičkog delovanja;
▪ Perceptivni prostor neposredne orijentacije;
▪ Egzistencijalni prostor kao predstava čovekove okoline;
▪ Saznajni prostor fizičkog sveta;
▪ Apstraktni prostor čisto logičnih odnosa, ali i
▪ Estetski prostor koji stvara čovek sa podgrupom
▪ Arhitektonski prostor kao delo estetskog prostora.
Teorijske osnove urboekonomske morfologije, odnosno, jedinstva čovekovih funkcija i prostora,
prema navodima Šulc-a, nalazimo u sledećem:
▪ Sve ekonomske funkcije prostorne dimenzije – zemlja,voda, vazduh, ne mogu se zamisliti
izvan prostornog delovanja čoveka;
▪ Ljudska potreba za teritorijalnošću izvire iz bioloških zakona opstanka pojedinca- ta potreba
je sankcionisana privatnošću. Po koncepciji „teritorijalnosti“ valja razlikovati „lični prostor“
Rezultat pedesetpetogodišnjeg rada ove komisije su brojni međunarodni sporazumi, propisi i standardi koji predstavljaju
normativnu bazu privrednog razvoja zemalja članica, a takođe i drugih zemalja sveta, s obzirom na vodeće mesto koje u
svetskoj ekonomiji imaju evropske zemlje.
Rad Ekonomske komisije za Evropu odvija se u nekoliko sektora i jedinica, a unutar pojedinih sektora postoje komiteti
u okviru kojih se formiraju radne grupe koje se bave sasvim specifičnom problematikom. Jedan od sektora je i Sektor
saobraćaja. On postoji od samog osnivanja komisije, a u okviru njega je formiran Komitet za suvozemni transport.
5
Miodrag Janić: Održiv razvoj ljudskih naselja zemalja u tranziciji. Beograd: Direkcija za građevinske zemljište i
izgradnju Beograda. Beograd,1996.
6
Gavrilo Mihaljević: Ekonomija i grad. Str. od 188. do 191.
7
Ibidem
od „egzistencijalnog“ koji ima u velikoj meri javni karakter zbog okupljanja članova jednog
društva na zajedničkim, javnim mestima;
▪ Oblici interakcije čoveka i prostora su mnogobrojni, uz obavezno delovanje „asimilacije“,
“akomodacije“ i sinteze u vidu „adaptacije“;
▪ Najveći proizvod ljudskog stvaralaštva je grad. Kompletna morfologija grada je
materijalizovani oblik ljudskog rada. 8
Menadžment urbanom sredinom možemo definisati kao složen odnos među ljudima u procesu
nastajanja najsloženijeg i najvećeg dometa ljudskog stvaralaštva – grada. Taj se proces fokusira na
istorijsku strukturu, humanost okoline, privredno-ekonomske aspekte, kulturne aspekte, aspekte
duhovnog oblikovanja i mnogo toga drugoga.
Urbani gradski sistem je najveća prostorna jedinica i veličina na kojoj se odvijaju konkretni
ekonomski, politički, socijalni, urbani i ekološki procesi a i debalansi i istovremeno je najmanja jedinica
na čijem je nivou jedino moguće rešavati probleme održivog razvoja na integralan i holistički način. 9
Realizacija politike održivog razvoja na nivou urbanog menadžmenta zavisi između ostalog od
sledeća tri aspekta:
1. Socijalni, ekonomski i ekološki elementi treba da budu implementirani u planske kriterijume,
metode vrednovanja i norme i standarde;
2. Definisanja strategije implementacije, kontrole i monitoringa investicionih i drugih projekata;
3. Razvijanja sistema društvenih računa i unapređenja budžetskih mehanizama tako da se
omogući praćenje socijalnih i ekoloških troškova i efekata na nivou lokalnih fiskalnih
elemenata.
Respektovanje svih ovih aspekata treba da omogući naša naučna disiplina MENADŽMENT
URBANOM SREDINOM, na način kako to naredna šema prikazuje.
8
Obrađeno prema : Gavrilu Mihaljeviću: Citirano delo.Str.od 188 do 191.
9
Prof. Dr Miodrag Janić: „Održiv razvoj ludkih naselja zemalja u tranziciji.“ Direkcija za građevinsko zemljište i izgrad-
nju Beograda. Beograd 1997. str 78.
1.1 Grad kao rezultat ljudskog stvaralaštva

Procesi u okviru naselja – grada, odvijaju se u određenom privrednom ambijentu. U uslovima tržišne
privrede, gotovo svi elementi se ujedno javljaju u svojoj tržišnoj dimenziji. Obzirom na to, da se ova
naučna disciplina izučava prevashodno na ekonomskim fakultetima upravo od te dimenzije polazimo.
Građevinsko zemljište, građevinski objekti, istorijske vrednosti, kvalitet životne sredine, sistem
saobraćaja, masovni saobraćaj, javna komunalna preduzeća – sve su to elementi urbanog prostora koji
se oblikuju u uslovima ponude i tražnje i pravne regulative.
Živimo u takvom vremenu u kojem „global village“ stavlja na raspolaganje takve proizvode,
usluge, informacije, koja zahtevaju takva ulaganja i takva iskustva, koja lokalno raspoloživ kapital ne
može da obezbedi. Virtuelno se ostvaruju kontakti sa poslovnim partnerima koji se mogu nalaziti bilo
gde u svetu i zahvaljujući internetu i satelitskim vezama – dolazi do objedinjavanja tržišta. Pri tome se
teži očuvanju osobenosti nacionalne kulture kao determinante nacionalne privrede.
Da pođemo prvo od samih definicija grada koje se zbog složenosti i bogatstva sadržaja jedne
urbane sredine razlikuju prema tome koji se elemenat stavlja u prvi plan, kao recimo:
▪ privreda i grad,
▪ kultura i grad,
▪ verski običaji i grad,
▪ mreža saobraćaja i grad,
▪ informatika i „inteligentni“ grad i tako dalje.
Po jednoj od definicija (Park, 1967, str. od 1 do 47) „grad je nešto više od mešavine ljudi i
kolektivnih oprema – ulica, zgrada, električnog osvetljenja, tramvaja, telefona itd... grad je takođe, nešto
od običnog skupa ustanova i administrativnih tela: sudovi, bolnice, škola, policije i raznih državnih
službi. Grad je pre svega stanje duha, zbir običaja i tradicija i utvrđenih stavova i osećanja koji su
nerazlučivo povezani sa ovim običajima i prenose se tradicijom. Drugim rečima, grad nije samo fizički
mehanizam i neka veštačka konstrukcija. On je uključen u bitna zbivanja koja se dešavaju ljudima koji u
njemu žive, on je proizvod prirode i to ponajviše ljudske prirode.“ 10
Novi Beograd
Izvor slika: str.353,Rb.1
10
Gavrilo Mihaljević: „Ekonomija i grad”. Strane od 140 do 150.
Analizirajući veliki broj definicija, možemo navesti puno kratkih i jednostavnih odrednica, koje
sve skupa označavaju grad: 11
▪ Grad obuhvata najsloženiji vid ljudskog stvaralaštva i sinteza je skoro svih vidova čovekovih
aktivnosti;
▪ Grad je koncetracija ljudi na relativno malom prostoru koji su u stalnoj interakciji;
▪ Grad je koncetracija ljudi pretežno neagrarnih delatnosti;
▪ Eksternalije su suština grada, posebno onih sa pozitivnim efektom;
▪ Jedinstvo duhovnog i materijalnog je karakteristika gradskih naselja, sa pojavama koje imaju
svoj koren u dalekoj prošlosti - kao što su rituali, tabui, kultovi, mitovi, religije;
▪ Grad čine ljudi koji obavljaju raznovrsne aktivnosti, grad čini i zemljište, infrastruktura i
suprastruktura kako privredna tako i neprivredna;
▪ Grad je cetar kome gravitira njegova okolina. Ta snaga privlačnosti i veličina gravitacionog
područja određuju veličinu grada i njegov značaj;
▪ Funkcije karakteristične za grad determinišu sve aktivnosti počev od političkih, privrednih,
kulturoloških, obrazovnih, zdravstvenih i drugih;
▪ Pokretljivost sadržaja i funkcija čini grad prilagodljivim promenama svesti njegovih
stanovnika;
▪ Otvorenost je osobina koja karakteriše grad. On obezbeđuje takav milje koji je privlačan za
stvaraoce, za inovatore, za ljude koji se u manjim sredinama osećaju sputanim u ispoljavanju
stvaralačkih sposobnosti;
▪ Grad osim pozitivnih, generiše i negativne eksternalije koje se ispoljavaju u brojnim
poremećajima u duhovnim, privrednim ili političkim funkcijama;
▪ Veličina grada i njegova pozicija u odnosu na druge gradove određuje njegovu ulugu u
hijerarhiji mreže naselja.
Iz navedenih određenja i karakteristika možemo zaključiti da je grad do te mere složen fenomen
da je svaki pokušaj njegove jednoznačne definicije osuđen na neuspeh zbog bogatstva funkcija, zbog
interakcija različitih uticaja – delovanje grada na ljude i delovanja ljudi na grad, zbog eksternalija –
pozitivnih i negativnih i brojnih drugih.
11
Gavrilo Mihaljević: Citirano delo. Str. od 140 do 150.
1.2 Nastanak grada – kraći istorijski osvrt

O tome kako je grad nastao ima različitih gledišta i svako od njih je u većoj ili manjoj meri prihvatljivo.
Može se prihvatiti teorija da je grad nastao u središtu zanatskih ili trgovinskih funkcija ili bilo
kojih pojedinačnih aktivnosti.
Takođe se može prihvatiti i mišljenje da su duhovne funkcije kao rezultat kulture, religije, takođe
od uticaja na genezu grada. Po mišljenju većine, političke funkcije su bile među najznačajnijim
uzrocima nastanka gradova.
Grad je nastajao u sadejtsvu više funkcija od kojih se posebno ističu: 12
▪ Duhovna funkcija – kao izvorište nastanka grada;
▪ Politička funkcija;
▪ Zanatska funkcija;
▪ Trgovinska funkcija;
▪ Ostale privredne funkcije – posebno industrijska;
▪ Obrazovna funkcija;
▪ Zdravstvena funkcija;
▪ Kulturološka funkcija i slično.
Treba reći da se funkcionalizam, kao jedini uslov nastajanja grada obično ne prihvata bez obzira
na nesporan značaj u nastajanju i razvoju grada.
Misli u vezi sa racionalizacijom gradova su zaokupljali „stvaraoce“ gradova, od pojave prvih
naseobina. Ideja o savremenom gradu javila se krajem XIX. veka, nakon toga je došlo do neverovatno
brzih promena. Ali da se vratimo unazad, do ranih početaka.
Pošto se radi o počecima koje možemo smestiti u milenijume pre naše ere, teško je tačno odrediti
kada su nastale prve ljudske naseobine. Smatra se da je to bilo negde oko 7000 godina pre naše ere u
današnjem Kurdistanu, potom hronološki sledi grad u Anatoliji, Palestini, Kipru, i da spomenemo UR,
poznati drevni sumerski grad- država.
Nekoliko milenijuma posle ovih prapočetaka u periodu od 3100-3000 pre naše ere, na području
Tigra i Eufrates-a nastaje prvo značajnije naselje u starom veku u Mesopotamiji.
Naselja staroga veku u Egiptu nastaju na obalama Nila u periodu od 3100-2650. pre naše ere
(Memphis). Drugi glavni grad Egipta, Theba, nastajao je u periodu od 1650-1805. pre naše ere.
Naselja staroga veka u Indiji i Kini datiraju iz perioda od 1500. godine pre naše ere koja su
nestala i time je čitava kultura Indije utonula u zaborav. Umesto gradova koji su se lako mogli uništiti
(drvena građa), nastaju gradovi od čvrstog materijala. Kao što su egipatske piramide bile simbol jednog
istorijskog perioda, tako su u Indiji građene, građevine zvane STUPE – budističke bogopoštujuće
građevine. Najveća građevina sveta, Kineski zid nastaje u III. veku pre naše ere.
Naselja Asteka nastaju u prvom veku (TEOTIHUACAN- Meksiko) a kulturu Inka simbolizuje
jedini, u celosti sačuvan grad MACHU PICCHU.
Grčka naselja staroga veka koja su nastala u XII. veku pre naše ere su uništena, po okončanju
Kritske kulture. Klasični grčki gradovi razlikuju se zavisno od toga da li su građeni u samoj Grčkoj ili
Bliskom Istoku. U grčkim gradovima, građevine se „okreću“ ka unutrašnjem dvorištu – atrijumu, dok su
12
Gavrilo Mihaljević: Citirani delo od 188 do 191.
blisko-istočne građevine okrenute ka uličnom prostoru. Ulice u gradovima ranije Grčke po rečima Le
CORBUSIER-a –CLOACA 13- osim za saobraćaj služile su i za odvod otpadnih voda.
Naselja starog Rima –Forum Romanum (48.-44. pre naše ere) karakterišu ogromne građevine na
stubovima sa prostranim dvorištima. Poznata je Diocletianus – ova palata u Splitu (360.godine), građena
na primeru dalje razvijane castrum strukture.
Romanski stil i naselja u gotskom stilu. Romanski stil karakterističan je za zapadnoevropsku
umetnost ranog srednjeg veka od godine 1000. do 1250. U arhitekturi preovladavaju lukovi i svodovi,
jednostavnost, strogost i masivnost oblika, slike i kipovi nemaju samostalno značenje već dopunjavaju
arhitekturu. 14
Naselja renesanse označavaju graditeljski stil koji je poprimio elemente grčko-rimske arhitekture.
Arhetip romanskog grada su Firenza, Venecija, Milano, Napulj i Vatikan.
Naselja u stilu baroka karakteristična su za period od kraja 16. pa do 18. veka, veliki stvaraoci
renesanse se više ne zadovoljavaju sa izgradnjom pojedinačnog objekta već traže fizički spoj između
dominantnih zgrada. Za iskazivanje privredne, crkvene i političke moći nastaje izgradnja prestižnih
objekata. Jedno od najimpozantnijih građevina toga doba je bazilika Svetog Petra u Rimu.
Naselja iz doba historizma (klasicizam, romantika, eklektika) - oživljavaju tradiciju antičkog
doba. Gradovi pod teretom prethodnih vekova a naročito pod teretom srednjeg veka u sudaru sa
industrijskom revolucijom zahtevali su novi model funkcionisanja, počev od polovine XVIII. veka.
Nagli rast gradova odvijao se u uslovima rasta industrijske zone što je bilo skopčano sa povećanjem
stambenih zona. Upravljanje velikim gradovima, traži izmenu paradigmi javne delatnosti, saobraćaja i
usluga. Ovo je doba nastajanja velikih gradova kao što su Pariz, Beč, Budimpešta.
Naselja secesije i art deco. Ova dva pravca često se suprotstavljaju jedno drugom. Art deco je
kultura koja se razvila između secesije i modernizma. Ovaj se period često naziva „premodern“
periodom. Najznačajniji primeri su u SAD – Njujorku i na Floridi.
Nastanak savremenih naselja i glavne razvojne etape. U nastavku ćemo ukratko rezimirati ono
što je prethodilo nastajanju savremenog grada.
Nakon centralnih mesta koja su bila u labavoj vezi, u Mesopotamiji nastaje niz prostora
smeštenih oko dvorišta-centralnog mesta. Novinu je donela egipatska kultura sa linearnim prostorima u
nizu poređanih. U Grčkoj, staroga veka, karakteristično je bilo popunjavanje prostora homogenim blok-
sistemom. Osovine Rimskog castruma su usmeravane osovinama homogene hijerarhije sistema
insoliranja.
Vizantijsko doba, doba romantike i gotike je doba spontanog razvoja naselja, doba gradnje
katedrala opasanih sokacima i prolazima.
Renesansa je donela izgradnju lepih gradskih prostora oko prelepih zgrada i time se udaljila od
prethodnih perioda koje je karakterisalo tačkasto oblikovanje okoline. Barok je otišao još dalje,
oblikovao je prostor tako da zgrade što više dođu do izražaja.
Grad u doba historizma je već tretiran kao kompletan sistem, odnosno, kao rezultat društvenog i
privrednog razvoja.
U sve složenijem okruženju i sistemu uzajamne uslovljenosti, modernizam XX veka je
preusmerio težište interesovanja sa problema gradnje na probleme naselja (društvene, privredne,
političke, prostorne, uticaja na prirodu, kulturne, tehničke, filozofske i tako dalje). Funkcionisanje
naselja postaje složenije no ikada. Oformile su se samostalne naučne discipline koje u mnogome
13
CLOACA- sačuvana glavna kanalizacija starog Rima.
14
Bratuljub Klaić: Rječnik stranih riječi. NZMH, Zagreb,2002. Str.1174.
doprinose razvoju naselja, njihovom funkcionisanju, zaštiti okoline. To su ekistika (nauka o naseljima)
simulaciono modeliranje, ispitivanje javnog mišljenja, sociologija, marketing. i svakako menadžment.
Za upoznavanje i razumevanje, unutrašnjih zakonitosti naselja razvila se interdisciplina: nauka o
multidimenzionalnim odnosima - međuzavisnostima.
Slikoviti prikaz onoga što smo u prethodnom tumačili dajemo u nastavku. 15
15
Nagy Béla: „ A település, az épített világ.” B+V Lap és Könyvkiadó Kft. 2005. Str. 90.
1.3 Razvoj grada

U prethodnoj tački smo posmatrali razvoj grada sa stanovišta dominantnih arhitektonskih stilova, sada
govorimo o istorijskim uslovima razvoja grada po globajnoj periodizaciji, koju daje Lefevr, navodeći tri
važnija perioda u razvoju grada:16
▪ Agrarni grad;
▪ Industrijski grad;
▪ Urbano društvo – postindustrijski grad kao urbani totalitet.
Ovim preiodima razvoja grada odgovara funkcionalna podela rada, dakle klasifikacija koja je
uobičajena u razvrstavanju delatnosti na:
▪ Primarne delatnosti koje se uglavnom dovode u vezu sa „agrarnim“ gradom. Ove delatnosti
čine poljoprivreda i šumarstvo. Osim ovih delatnosti u gradu su se razvijale i neagrarne
funkcije;
▪ Sekundarne delatnosti – industrija, građevinarstvo i ostale – rezultirale su u nastajanju
industrijskog rada.
▪ Tercijarne, kvartarne i kvintijarne delatnosti (trgovina, ugostiteljstvo, turizam, finansije,
kultura, obrazovanje) predstavljaju dominantne delatnosti urbanog društva.
Srednjevekovni grad
Po Mamford-u agrarni grad je bio smešten u zatvoren prostor, unutar zidina grada, objedinjavao
je raznovrsne aktivnosti, i obezbeđivao sigurnost svojim žiteljima. Zbog ovih karakteristika grad je
postao meta seoske radne snage. Razvoj ljudskih aktivnosti i njihov uzajamni uticaj rezultira u
najvrednijoj pojavi koju grad nosi sa sobom – eksternalije. Eksternalije predstavljaju spoljne dodatne ili
sporedne učinke. Radi se o učincima određene aktivnosti na treće osobe iz okruženja. Osim pozitivnih
16
Gavrilo Mihaljević: Citirano delo. Str. od 140 do 150.
postoje i negativne eksternalije, koje takođe moramo imati u vidu. Pod uticajem pozitivnih eksternalija
grad se oplemenjuje i razvija dodatnom brzinom.
Vremenom taj zatvoreni prostor postaje tesan, te niče niz manje atraktivnih objekata koje
zaposedaju trgovci i zanatlije jer im blizina grada obezbeđuje tržište za njihove proizvode. Agrarni grad
stvara uslove za sopstveni preobražaj.
Mamford (1988.) navodi uzroke propasti srednjovekovnog grada. „Zatvorena urbana posuda
dokazala je da je nemoguće situaciju rešiti lokalnim prilagođavanjem, usmerenim na to da svaki grad
postane sam sebi dovoljan: taj isti problem postavlja se i pred države našeg vremena, bez obzira na
njihovu veličinu. Zidom opasane države izazivaju opšti haos i razaranje iz istog razloga iz kojeg je
razoren i srednjovekovni grad.“ 17
Ako ovu pojavu – eksploziju funkcija i gradskog prostora – dovedemo u vezu sa širom
zajednicom -državom, imamo sličnu situaciju, preduzetnički duh se širi van granica države, što vodi
internacionalizaciji ekonomije, koja koristi sve moguće načine (često ne birajući sredstva) kako bi
ostvario profit. Ta nemilosrdna borba za profit nije respektovala ni istorijsko nasleđe jedne urbane
sredine, ruše se čitavi delovi grada kako bi oslobodili prostor za jedan savremeniji grad.
Ono što usmerava promene u gradovima pored ostaloga je gradska renta. Visoka gradska renta
utiče na teritorijalnu preraspodelu delatnosti po gradskim zonama. Obzirom na to da je ona najviša u
samom centru grada, logično je da to vodi lociranju visoko akumulativnih delatnosti na najatraktivnijim
delovima grada, a one delatnosti koje iziskuju veliki prostor, pomeraju ka periferiji. Na obodu gradu se
smeštaju tržni centri, veliki industrijski objekti, skladišta i slično.
Moderan Grad
Pitanje na koje futurolozi traže odgovor: Kakva je budućnost grada? Da li možemo u projiciranju
budućih smerova razvoja koristiti iskustva iz prošlosti, odnosno, pravilnije pitanje je u kojoj meri
možemo preslikati kretanja u prošlosti na budućnost (iz istorijskog osvrta vidimo da je toga u prošlosti
bilo). Ono što se kao aksiom nameće jeste da se sačuvaju vrednosti iz prošlosti. Ovu misao
17
Gavrilo Mihaljević. Citirano delo
upotpunjujemo navodima Doksijadis-a (1982): „Ne možemo i dalje smatrati da je grad budućnosti
jednostavan produžetak grada prošlosti.„ 18 Doksijadis polazi od pretpostavke da će se rast stanovništva
morati zaustaviti te da će se morati završiti stvaranjem ekumenopolisa 19 – statičnog, univerzalnog grada
u vidu mrežno povezanih naselja sa hijerarhijom centara, obavezno razvijenom demokratijom,
očuvanim prirodnim pejsažima na osnovama dobrog planiranja i programiranja.
18
Citirani autor. Str. od 140. do 150.
19
EKUMENA –stalno naseljeni prostor
1.4 Modeli grada

Teorije koje su nastale u vezi sa modelima grada ukazali su na uzajamnu uslovljenost društvenih
procesa i urbanog prostora.
Nastali su brojni modeli urbanih formi koje ćemo pratiti po hronološkom redosledu njihovog
nastajanja i po učestalosti pojedinih formi.
Pojam koncentričnog grada vezuje se za ime Ernest-a W. Burgess-a (Burže), čiji model potiče
iz 1925. godine. Koncept koncentričnog grada pominjali smo u vezi sa von Thünen-om (Tinen), koji je
ovaj koncept postavio u regionalni prostor. U gradovima se koncept koncentričnih zona dobija tako što
se te zone zavisno od kvaliteta i vrednosti zemljišta raspoređuju od gradskog središta ka periferiji grada,
znači da se koncept zasniva na elementima kao što su tržište zemljišta, renta i koncentrične zone. Kako
se udaljavamo od centra pristupačnost postaje sve nepovoljnija otuda je i renta koju je spreman da plati
poslovni subjekt, sve manja.
Burgess-ovu zamisao koncentričnog grada prikazuje šema broj (1). 20Ukoliko posmatramo
strukturu koncentričnih krugova možemo pretpostaviti da se u koncentričnim krugovima nalaze
homogeni sektori, odnosno objekti koji pripadaju takvom skupu u koji ulaze delatnosti iz oblasti
pružanja usluga, trgovine (veleprodaja), iz oblasti kulture i tako dalje.
Šema broj 1.
Druga mogućnost je da se u koncentričnim krugovima nalaze heterogeni sektori odnosno

delatnosti za koje nije jednako važna pristupačnost. U istoj zoni se mogu naći jednako dobre lokacije za
stanovanje koliko i za poslovne objekte i za (laku) industriju.
Šema broj (2) ilustruje funkciju rente koju je spremna da plati određena delatnost (a, b, c, d).
Pomoću ove šeme možemo dobiti koncentrični zonski model namene zemljišta u kome je delatnost (a)
smeštena u središnjoj zoni, (b) u unutrašnjem prstenu, (c) u spoljnjem prstenu, a (d) u perifernoj zoni. 21
20
Nagy Béla: „A település, az épített világ.” B+V Lap és Könyvkiadó Kft., 2005. Str. 107.
21
Ivo Šimunović: „Urbana ekonomika“. Školska knjiga. Zagreb, 2007. Str. 78.
Šema broj 2.
Koncentrične zone ističu značaj monopolističkog položaja gradskog centra, međutim najčešće je
slučaj da centri nisu smešteni u tački koja je prometno najpristupačnija a ukoliko je uprkos tome renta u
središtu najveća, to je dokaz da prometna pristupačnost nije jedini (najvažniji) elemenat koji određuje
visinu rente.
Bez obzira na činjenicu što prostorna struktura većine gradova ne odgovara šemi koncentričnih
zona, model je ipak ukuzao na značaj pristupačnosti konkurencije u takmičenju za centralne lokacije,
gradiranje rente i formiranju prostornog modela korišćenja zemljišta.
▪ Teorija sektora Michael Hurd-a (Majkl Hard) oslanja se na Burgess-ov model. Prostornu
strukturu prikazuje zrakasto-zvezdasto. Prelazna zona se ne vezuje za druge prostore grada
prstenasto (po koncentričnim krugovima) već na takav način što popunjava sektor po sektor
(šema broj (3)) 22
Šema broj 3.
▪ Teorija kapsula se vezuje za ime Homer-a Hoyt-a (1939) koji širenje grada pripisuje
takmičenju za pojedine prostore, odnosno mesta. Pretpostavlja da se spoljne zone nastoje
izgraditi po uzoru na zone intenzivnog korišćenja prostora, potiskujući na taj način slabije
takmičare. Kada je u pitanju stambeni prostor tada bogatiji potiskuju manje bogate sa datog
22
prostora kako bi jezgro teritoriju, slično teoriji sektora, proširili do centra. Stanovništvo se
uvećava, siromašniji nisu u mogućnosti da izdrže finansijski teret, a bogatiji ne prihvataju da
žive u zoni slabijeg prestiža (šema broj(4)). 23
Šema broj 4.
▪ Model grada sa više jezgra - policentrični grad su razradili autori Edward Ullman i
Chauney Harris (1970). 24 U mnogim gradovima se model korišćenja prostora ne odnosi na
jedan jedini centar, već na diskretne nukleuse. Ti nukleusi su mogli postojati od samog
nastanka grada ili je povećanje grada stimulisalo migracije i specijalizacije (šema br. 4)).
Šema broj 5.
Policentrizam se može posmatrati kao urbana i kao regionalna pojava. 25 Ukoliko se posmatra
kao urbana pojava moguće je razlikovati policentričnu organizaciju grada sa aspekta distribucije urbanih
funkcija i sa aspekta koncentracije privredno-uslužnih delatnosti.
a. Policentrična organizacija grada sa aspekta distribucije urbanih funkcija predstavlja takvo
hijerarhijsko uređenje grada u kome glavno središte grada sadrži takve funkcije koje su
potrebne celom gradu, rejonski centar sadrži funkcije za povremene potrebe a lokalna sedišta
obezbeđuju funkcije za svakodnevne potrebe što prikazuje skica broj (1).
23
Ibidem
24
25
Ivo Šimunović. Citirano delo. Str. 82.
Skica broj 1.
b. Policentrična organizacija grada sa aspekta koncentracije industrijsko-uslužnih delatnosti.

Koncentracija se odvija oko železničkih čvorova, trgovačkih centara, avio i rečnih luka i
slično. Kod ovako formiranih gradskih središta nema hijerarhije, ona nastaju zavisno od
značaja i razvijenosti date delatnosti (skica broj 2).
Skica broj 2.
Policentrizam kao regionalna pojava jeste sastav koji čine gradovi u regiji različite veličine.
Regionalni sastav se uspostavlja na osnovu funkcionalnog značaja pojedinog grada u mreži gradova
(skica broj 3).
Skica broj 3.
U slučaju policentričnih gradova menja se pravilo da od središta grada prema periferiji opada
vrednost zemljišta. Zavisno od uspešnosti novog centra, vrednost zemljišta raste i opada sa udaljenošću
od njega.
▪ Teorija prirodnih zona. Modeli koji opisuju sub-zone unutar grada vezuju se za „čikašku
školu humane ekologije“. Teoriju sa ovog područja, definisao je McKenzie (1933). Ovo
shvatanje se temelji na sistemu izgradnje prirodnih zona u tržišnim uslovima – bez državne
intervencije i bez planskih aktivnosti. Industrija i trgovina se smeštaju u takvim tačkama
prostorne, strukture u kojima mogu ostvariti spoljnu u dodatnu korist tako što će maksimirati
profit i kontrolisati način korišćenja prostora.
▪ Teorija društvenih zona (socijalne zone). Po shvatanju Eshref Shevky-a (Ešref Ševki)
struktura grada je posledica društvene modernizacije. Modernizaciju posmatra u svetlu
promene intenziteta društvenih veza, u jačanju diferencijacije funkcionalnog sistema i
povećanju složenosti organizacija.
Osnovu društvenih procesa je označio sa tri trenda, a to su privredni status (društveni rang),
porodični status (urbanizacija) i etnički status ( kvalitet segregacije).
U opisu društvenog statusa (društvenog ranga) koristi pokazatelje obučavanja, pokazatelje o
zapošljavanju i pokazatelje o zaradama. U opisu porodičnog statusa koristi pokazatelje
nataliteta, veličine porodice i aktivitet ženske radne snage.
Autori smatraju da se tri statusa mogu opisati sa modelima klasičnih zona. Ekonomsku
diferencijaciju društva najbolje prikazuje teorija sektora porodični status najbolje prikazuje
teorija koncentričnih zona a etnički status najtačnije prikazuje teorija policentričnog grada.
▪ Teorija subkultura. U jednom delu svojih izučavanja Christopher Alexander se bavi
raščlanjavanjem društva. Suština poglavlja o subkulturi je da je narušena etnička homogenost i
struktura kulture uprkos tome što bi ovakva organizovanost odgovarala prvobitnim ciljevima i
suštini grada.
Nasuprot takvog naselja koje objedinjava kulturno potpuno homogenu mešavinu stanovništva,
je naselje u potpunom rasulu, sa segregacijom lokalnog društva po getoima.
Aleksander smatra da je srednje rešenje u formiranju lokalnih jedinica pogodnih za izgradnju
subkultura. Ove subkulture bi se nadograđivale na lokalno društvo, sa jedinicama takve veličine
koje se mogu organizovati, odnosno jedinice ne veće od 5000 do 7000 jedinki.
▪ Teorija Kevin-a Lynch-a (Kevin Linč). Radi se o interesantnoj teoriji grada koja se dovodi u
vezu sa imidžom grada. Ova se zamisao o gradu može opisati danas često korišćenim izrazom
„feeling“, sa takvim osećanjem koje čovek doživljava u susretu sa naseljem.
Imidž nije samo prizor, svojevrsna atmosfera izgrađenog prostora već i prikaz funkcionalnog
sistema. Znači i to čega se prisećamo na pominjanje imena grada. Katkada nas veoma neobične
asocijacije vode ka promeni funkcionalnog sistema naselja sa marketinškog
aspekta 26(pomenemo li ime Apatin prva asocijacija je apatinska pivara, kada pomenemo ime
Kragujevac, prva misao je fabrika automobila, Vrbas poistovećujemo sa Carnex-om i tako
dalje).
26
Teorije su obrađene na osnovu teksta autora Nagy Béla.Citirano delo. Stranice 108. i 113.
1.5 Proces urbanizacije

Kada govorimo o procesu urbanizacije obično mislimo na grad, kao najprikladnijem staništu ljudi.
Proces urbanizacije uključuje i druge vidove trajnih ljudskih naselja, kao što su sela. Ona su se pokazala
tokom evolucije naselja kao korisna forma nastanjivanja jer su u procesu industrijalizacije obezbeđivala
stalno rastuću potrebu za radnom snagom, osim toga sve je veća zavisnost grada od zaleđa jer ga ono
snabdeva poljoprivrednim proizvodima.
Seosko stanovništvo nije bilo dovoljno brojno za produbljavanje društvene podele rada, ali zbog
sve veće zavisnosti grada od njegovog zaleđa, zbog koncentracije stanovništva u gradovima, zbog
mnoštva delatnosti u gradovima, dolazi do bržeg sopstvenog razvoja, koje povlači za sobom i razvoj
sela. U uslovima međuzavisnosti grada i njegovog zaleđa-sela, dolazi do obostranog razvoja- razvoj
podele rada stvara uslove za rast produktivnosti koja obezbeđuje brži razvoj ne samo grada već i naselja
koja ga okružuju. Proces u kome je grad zavisan od svoje okoline, rezultira u stvaranju hijerarhijske
mreže gradova, u jednoj složenoj široj društvenoj zajednici. Pri tome racionalna organizacija i
iskorišćavanje prostora nalaže da na jedan grad višeg ranga dolazi nekoliko manjih gradova – gradova
nižeg ranga. Zavisno od broja rangova moguća je još razgranatija struktura delatnosti, samim tim još
brži ukupan razvoj.
Naselja koja su rezultat čovekog trajnog naseljavanja i rezultat društvene podele rada,
posmatrajući ih u prostoru, zavise jedna od drugih i kao što smo to rekli, čine mrežu naselja koja
možemo okarakterisati kao međuzavisan sistem svih naselja različitog obima prostiranja – čitava
zemlja, regije, okruzi.
Naselja nastala pod uticajem društvene podele rada zauzimaju različiti položaj u geografskom
prostoru. Naselja koja se međusobno razlikuju po funkcijama, veličini, po regulativama javne uprave,
stepena društveno-privredne razvijenosti, infrastrukturne opremljenosti obrazuju brojne društvene,
privredne, kulturne, trgovinske i druge veze i međuzavisnosti. Ranije je bio u upotrebi pojam mreže
naselja, a sa sve širom upotrebom pojma teorije sistema, koristi se izraz – sistem naselja. Često je
prisutan i izraz stanje (sastav) naselja, koji označava skup uzajamno zavisnih naselja različite veličine,
karaktera, funkcija, javne uprave i drugo. Suštinski pojmovi i mreža naselja, sistem naselja, sastav
naselja su zapravo sinonimi.
Sistem naselja je osim ostaloga i istorijska kategorija, odnosno, ne samo pojam koji se koristi u
geografskom značenju ili u teoriji sistema. Sistem naselja je jedan od preduslova materijalnog i
kulturnog opstanka društva. Stanje sistema naselja determiniše razvoj društva – ubrzava ga ili usporava.
Naselja su smeštena u geografski prostor, povezani su raznim nitima, uglavnom su hijerarhijskog
karaktera, a u čitavom sistemu najvažniju ulogu imaju gradovi. Zavisno od veličine, karakteristika, i
funkcija, grad predstavlja centar jednog područja, zrači i privlači bližu i dalju okolinu. Analizom ovog
uticaja – zračenja i privlačenja, nemački geografičar W. Christaller je formulisao svoju teoriju o
prostornom rasporedu naselja, tridesetih godina prošloga veka.
Ulogu centralnog mesta mogu imati ona naselja koja su smeštana u centru datog prostora
shvaćenog ne samo u topografskom već i u političkom, privrednom, kulturnom i trgovinskom značenju.
Po Christaller-ovom shvatanju – zavisno od karaktera funkcija – naselja se mogu po različitom
rasporedu vezivati za pojedina centralna mesta (grad). Izdvojio je tri tipa rasporeda i to po: tržišnom,
saobraćajnom principu i principu koji nameće javna uprava, što ilustruju naredne šeme: 27
27
Kőszegfalvi György-Loydl Tamás: „Településfejlesztés”. ELTE Eötvös Kiadó. Budapest, 1999. Str.32.
Mogući način rasporeda centralnog mesta prema području koje privlači – koje gravitira
centralnom mestu po Christaller-u:
Raspored prema tržišnom načelu
(dolazi do izražaja privlačna moć tri centralna mesta)
Raspored prema saobraćajnom načelu

(dolazi do izražaja privlačna moć dva centralna mesta)
Raspored prema načelu javne uprave

(do izražaja dolazi privlačna moć jednog centralnog mesta)
Praktična primena teorije centralnih mesta i tumačenje karaktera veza između naselja,
hijerarhijsko rasčlanjavanje, analiza rangiranja, ne može se uraditi bez tumačenja privlačne moći jednog
naselja. Privlačnim područjem nazivamo tako omeđeno područje koje se sa homogenog aspekta
(sadržaja) formalno temelji na povezanosti centra i periferije. Područje privlačnosti se sastoji od
centralnog mesta i područja koje ono privlači. Privlačnost se temelji na nekom homogenom – realnom
procesu – strujanje radne snage, uobičajena putovanja zbog korišćenja usluga i drugo, ili pak nastaje u
povodu određivanja prostornog širenja nekih aktivnosti upravljanja (administrativno područje
privlačnosti).
Područje privlačnosti po osnovu funkcionalizma se omeđava na osnovu homogenih procesa.
Suština funkcionisanja ove moći privlačenja je trajna povezanost centra i područja koje ono privlači
(gravitira centru) i to po osnovu redovnog kretanja stanovništva, robe, informacija i drugog. Funkcije
koje čine područje privlačenja se grupišu prostorno – po naseljima – otuda se srazmerno veliki broj
funkcija smešta u istom centru. Privlačna moć ovih područja (centara) se u manjoj ili većoj meri
podudaraju. Administrativno područje privlačenja obuhvata ona područja koja su u ingerenciji takvih
institucija koje obezbeđuju njihovo usmeravanje: javna uprava, administrativne jedinice koje su
formirane za gransko usmeravanje (naprimer, područja privlačenja za upravu železničkog, drumskog
saobraćaja, snabdevanja vodom i drugo).
Društvo i prostor su međuzavisni pojmovi, pošto se svi oblici čovekovog aktiviteta vezuju za
prostor ( o ovome više u poglavlju o prostornom i urbanom planiranju). Najznačajni procesi u prostoru
su sledeći: 28
Urbanizacija: karakteriše je nastanak diferencirane strukture zapošljavanja, lokalno društveno
diferenciranje sistema međusobnih veza (razdvajanje formalnih i informalnih sistema veza),
racionalizacija sistema delatnosti, preobražaj načina života, nastanak urbanog načina ponašanja.
Urbanizaciju (proces urbanizacije) karakteriše rast prostornog obuhvata a kvalitativne promene
rezultiraju u postepenom pograđanjivanju, povarošavanju.
Suburbanizacija: znači rast populacije u naseljima koja okružuju grad – obično su to sela.
Sub-urbanizacija: Cincinnati, SAD

28
Nagy Béla: Str.102.
Dezurbanizacija: opadanje gradske populacije (stanovništva) uz istovremeno povećanje

stanovništva u okolnim naseljima – selima.
Segregacija: prostorno razdvajanje različitih društvenih grupa.
Sukcesija: postepeno zamenjivanje prvobitne (originalne) populacije, koja je određena etnički ili
socijalno.
Slamovi (slamizacija): socijalno ili fizičko devastiranje grada ili njegovih delova.
Porast: znači rast prostornog obuhvata naselja, do čega dolazi zbog raslojavanja populacije i
samim tim do preobražaja sistema (vrsta) delatnosti.
Pored ovog viđenja, interesantno je i mišljenje po kome je moguće razlikovati četiri faze
urbanizacije.
I. fazu karakteriše eksplozivni rast gradova, koji je rezultirao u snažnom rastu gradova. Ova se
faza dovodi u vezu sa industrijskom revolucijom, odnosno sa snažnom modernizacijom privrede. Ovu
fazu jednoznačno determiniše koncentracija stanovništva – velika masa seoskog stanovništva struji ka
gradovima.
Proces savremene urbanizacije je u Zapadnoj Evropi počeo u XVIII. i XIX. veku. Motiv daljeg
rasta gradova, pored industrijalizacije je i trgovina. Na početku industrijalizacije, Zapadna Evropa je već
imala razvijenu mrežu gradova. Na taj način industrija je uvećavala gradove, ali je nagomilani
trgovinski kapital sa svoje strane podsticao rast industrije.
U Severnoj Americi je ovaj proces počeo da se širi 1860-tih godina. Industrijska revolucija je
tamo naišla na naselja gradskog karaktera, pošto su evropski naseljenici, pre svega osnivali gradove.
Severnoamerička industrijska revolucija se u suštini oslanjala na Evropu, otuda se eksplozivni rast
gradova, kao posledica industrijske revolucije, u početku vezivao za istočnu - atlantsku obalu.
U ostalim delovima sveta, ova faza urbanizacije se javljala u svojoj nesavršenoj formi. Na
periferiji Evrope se krajem XIX. veka odvijala industrijalizacija to je, međutim bio slab izvor za rast
gradova, otuda se mreža gradova razvijala uz mnogo nedostataka a seoska naselja su bila zaostala, znači
siromašna.
Razvijene zemlje su danas na putu savremene urbanizacije, a eksplozivni rast gradova se odvija u
zemljama trećeg sveta. Rast gradskog stanovništva je četiri puta brži nego li u razvijenim zemljama,
međutim taj razvoj je drugačijeg karaktera od onog koji smo iskusili u razvijenim zemljama. Razlika je
u prvom redu u tome što rast gradova samo jednim delom determiniše razvoj industrije, na mnogim
delovima je veći uticaj uslužnih delatnosti, a tu je i kriza poljoprivrede koja oslobađa radnu snagu koja
vrši pritisak na gradove. Karakteristika zemalja u razvoju je što se urbanizacija koncentriše na samo
nekoliko gradova. Ovu fazu urbanizacije, prema tome karakteriše apsolutna prostorna koncentracija
stanovništva. 29
II. fazu karakterište relativna dekoncentracija, koja se odvija u uslovima intenzivnog razvoja.
Završen je proces snažne industrijalizacije, dolazi do restrukturiranja industrije, u strukturi zaposlenih
raste broj onih koji su angažovani u neproizvodnim sektorima. Ova se faza naziva fazom
suburbanizacije, koju karakteriše razvoj infrastrukture. Ovim je omogućen razvoj šireg urbanog
područja a ne samo centralnog prostora, dolazi do aglomerativnih procesa i izgrađuje se mreža manjih
gradova.
Seoski način života se brzo osavremenjava, usled čega se usporava proces napuštanja ovih
naselja. Ona seoska naselja koja su uspela da sačuvaju kritičan broj stanovnika, se ne razlikuju u velikoj
meri od gradskih naselja. Dolazi do smanjenja suprotnosti selo-grad, vidljivi su brojni znaci prostorne
29
Ehleiter József: "Urbanisztika és regionalizmus" (Urbanistika i regionalizam), Budapesti közgazdaságtudományi és
államigazgatási egyetem. Budapest, 2002, str. 100.
dekoncentracije stanovništva. Rast stanovništva se izmešta iz centralnih mesta u predgrađa što vodi
rastu malih i srednjih gradova u mreži naselja.
U celini građano, u ovoj fazi urbanizacije se odvija relativna koncentracija i relativna
dekoncentracija – slabije, ali raste, udeo gradskog stanovništva a unutar seoskog stanovništva je u toku
proces koncentracije.
Ovaj proces je u razvijenim zemljama počeo krajem prošlog veka (sa pojavom gradske
aglomeracije), potpuno je došao do izražaja počev od 1930-tih godina i trajao je do 1960-tih godina.
III. fazu, citirani Autor naziva fazom dezurbanizacije. Osnovna karakteristika ove faze je što
opada broj i udeo stanovništva centralnih mesta a povećava se veličina gravitacionog područja
centralnog mesta. Ova faza urbanizacije se može iskazati samo najrazvijenim zemljama i to počev od
1960-tih godina prošloga veka.
Privreda u ovoj fazi urbanizacije ulazi u postindustrijski period, kada znatno opada udeo
zaposlenih u proizvodnom sektoru, a poljoprivreda zapošljava samo nekoliko procenata aktivnog
stanovništva. Razvija se tercijarni i kvartarni sektor, najveći broj zaposlenih se nalazi u neproizvodnoj
sferi.
U ovoj fazi urbanizacije se bitno menja uloga seoskih prostora. Ne radi se samo o uticaju
gradskog načina života, već se počinje više ceniti zdrav način života, tako da pored proizvodne
aktivnosti na značaju dobija i mogućnost odmaranja i uopšte uzev provođenje odmora. Ako ovome
dodamo brzu modernizaciju saobraćajnih i telekomunikacionih uslova onda je razumljivo da je do
urbanizacije i u ovoj fazi došlo kao logična posledica drugih – dodatnih uslova.
Radi se, znači o procesu relativne dekoncentracije, koji vodi smanjenju pojedinih gradskih regija
i onih prostora koji spadaju u gravitaciono područje grada. Dezurbanizacija je zahvatila Zapadnu
Evropu, brojna područja Severne Amerike i širi se ka Srednjoj-Istočnoj Evropi.
IV. faza je proces reurbanizacije o kojoj govorimo samo pod pretpostavkama pošto se radi o fazi
koja nam tek predstoji. Radi se o fazi apsolutne koncentracije u kojoj dolazi do smanjenja centralnog
dela grada i povećanja gravitacionog područja.
Radi preglednosti navedenih faza urbanizacije dajemo njihov šematski prikaz. 30
Urbanizacija, suburbanizacija i dezurbanizacija
30
Najpoznatije teorije koje se bave razmatranjem prostora i prostornog planiranja su: model
Geedes-a, Alexander-a, Doxiadis-a.
Teorije koje se vezuju za strukturu prostora potiču od Howard-a, Wright-a, Le Corbusier-a i
drugih.
Poznatiji modeli grada potiču od čikaške škole, zatim od Christaller-a od Kevin-a Lynch-a, o
čemu smo već govorili.
Do sada rečeno o procesu urbanizacije je dovoljna osnova za uopštavanja, u formi raznih
definicija.
„Urbanizam je izgrađivanje i uređivanje gradova; skup djelatnosti vezanih za izgradnju novih i
uređenje postojećih gradskih naselja, proučavanje njihova razvitka, strukture i života;.... a proces
urbanizacije označava usredotočivanje industrije i stanovništva u gradovima; proces pretvaranja seoskih
karakteritika u gradske, pograđanjivanje, povarošavanje, profinjivanje, poprimanje gradskih običaja,
govora, i sl.“ 31
U našoj zemlji najveći doprinos istraživanju procesa urbanizacije dao je prof. dr Dušan
Stefanović u životnom delu “Urbanizacija“ (1973) u kojoj daje definiciju urbanizacije, i kaže:
Smatramo da treba praviti razliku između pojma urbanizacije u užem i širem smislu. U užem smislu on,
podrazumeva razvoj gradova izražen:
a. promenama broja i obeležja njihovih stanovnika,
b. u razvitku njihovih privrednih, socijalnih i političkih funkcija
c. u izgradnji i uređenju njihovih prostorno-fizičkih struktura.
Pojam „urbanizacija“ u širem smislu obuhvata:
a. razvoj gradova u napred istaknutom značenju,
b. kvantitativne i kvalitativne promene stanovništva, ekonomsko-društvene aktivnosti i
prostorno-fizičke komponente u ruralnim naseljima i područjima pre svega one koje vode
prevazilaženju razlika između gradova i sela i njihovoj integraciji.
Proces urbanizacije po Lefevr-u je paralelan samom procesu agrarizacije, pod pretpostavkom da
se prihvata teza o paralelnom razvoju sela i grada. Raspravljajući o ovom procesu Lefevr (1974.) kaže i
„Ekonomski rast, industrijalizacija,... proširuju svoja delovanja na sve teritorije, oblasti, nacije,
kontinente. Rezultat: tradicionalno grupisanje svojstveno seljačkom životu, tj. selo, preobražava se; veće
celine ga upijaju ili ga preplavljuju; ono se uključuje u industriji i u potrošnju proizvoda te industrije. 32
Koncentracija stanovništva prati koncentraciju sredstava proizvodnje, urbano tkivo buja širi se, nagriza
ostake agrarnog života. Ove reči „urbano tkivo“, ne označavaju usko gradsko područje, već sveukupnost
ispoljavanja prevlasti grada nad selom. U tom značenju, neko sporedno obitavalište, autoput, velika
tržnica usred sela, sve je to deo urbanog tkiva. Više ili manje zbijeno, više ili manje gusto ili aktivno,
urbanizacija pošteđuje samo zaostale oblasti ili pak one koje propadaju, ili one zaveštane prirodi. Za
poljoprivredne proizvođače „seljake“ ocrtava se na vidiku agrograd, budući da staro selo iščezava.“ 33
„Lj. Pjanić (1972.,1980.) definiše urbanizaciju: Urbanizacija je proces u kome se menja
ekonomsko-socijalna i aglomeracijska struktura stanovništva... Aglomeracijska struktura iskazuje
naseljsku distribuciju stanovništva. Najznačajnija je podela na gradsko i seosko stanovništvo. Ona se
izražava koeficijentom urbanizacije koji pokazuje učešće gradskog stanovništva u ukupnom
31
Bratoljub Klaić: Rječnik stranih riječi. NZMH.Zagreb 2002. Str. 1395.
32
Gavrilo Mihaljević: „Ekonomija i grad“. Str. 161.
33
Ibidem
populacionom kvantumu. Povoljna aglomeracijska struktura se ispoljava u visokom koeficijentu

urbanizacije, zato što su gradske aktivnosti produktivnije, što gradsko stanovništvo ima povoljniju
kvalifikacionu strukturu, povoljniju starosnu strukturu pod uticajem niže stope mortaliteta i dužeg veka
života itd.“ 34
Još jedan od naših autora koji istražuje pojam urbanizacije, pod procesom urbanizacije
„podrazumeva, pre svega, razvoj gradova, a u širem smislu i svih ostalih ljudskih naselja. Za
razumevanje tog procesa neophodno je uočiti uzroke pojave grada i njegovog daljeg razvoja. Grad
naime predstavlja dosad najsavršenije rešenje u evolucijskom testiranju najpogodnijih oblika i vrsta
ljudskih naseobina.“ 35
Urbanizacija 36 je proces preobražaja naselja, samim tim i sistema naselja, što sa jedne strane
znači povarošavanje (sve veći broj stanovnika se koncentriše u gradovima i osim toga se povećava broj
gradova), sa druge strane, poboljšanje infrastrukture grada i zahvaljujući tome, poboljšanje uslova
života. Urbanizacija je pojava koja ima karakter procesa, sa svojom kvantitativnom (broj stanovnika i
broj gradova) i kvalitativnom stranom (gradski način života), koje se uzajamno prožimaju. 37
Iz ovih definicija se može sagledati višeslojnost ovoga fenomena. Definicije se razlikuju zavisno
od toga šta je predmet interesovanja jedne naučne discipline. Demografi se koncentrišu na karakteritike
gradskog stanovništva kao i njegovih stratuma. Sociolozi prate promene odnosa među ljudima, zatim
promene do kojih dolazi kao posledica migracija na relaciji selo-grad, ili prelaskom iz manjeg grada u
veći. Ekonomisti razmatraju razvoj privrednih aktivnosti i ukazuju na pogodnosti pojedinih lokacija.
Prostorno uređenje grada na jedan način posmatraju saobraćajni inženjeri, na drugi način
pejsažne arhitekte, ekolozi, medicinari i drugi.
Prateći prostorne zakonitosti sve brže urbanizacije, Doxiadis je izradio svoju prognozu svetskog
procesa urbanizacije. Ovi trendovi opisuju prostorni obuhvat urbanizacije u Evropi i ostalim
kontinentima sveta. Doxiadis je došao do uverenja da se proces urbanizacije zasniva na zakonitostima
koje će se desiti i onda kada mi to ne želimo.
Stoga, cilj čoveka treba da bude usmeravanje tih procesa i to po mogućstvu tako da naselja
izbegnu bespovratne negativne promene te da se život naselja nastavlja organizovano.
Ove probleme je objašnjavao po koracima i sačinio je tzv. ekističku mrežu (ekistic grid). Ova
ekistička mreža daje delotvornu pomoć u mapiranju sistema međuzavisnosti i klasifikaciji problema. U
nastavku dajemo Doxiadis-ovu prognozu urbanističkih procesa u svetu. 38
34
Citirani autor: Str. 161.
35
Goran Milićević: „Urbana ekonomika“ Od 1. do 3. strane
36
Urbanizacija je reč latinskog porekla – urbs (grad, varoš)
37
Ehleiter József: Urbanisztika és regionalizmus. (Urbanizam i regionalizam). Budapesti közgazdaságtudományi
egyetem, államigazgatási főiskolai kar. Budapest, 2000. Str. 97.
38
Nagy Béla. Citirano delo. Str. 105.
Doxiadis: prognozabilnost
Suština Doxiadis-ovog viđenja je da razvoj naselja, slično zakonitostima prirode, oblikuju

neprekoračiva pravila, koja vode do takvih situacija, koje se istina ne mogu izbeći ali se njihov uticaj
može prognozama modifikovati. Za to je, međutim, potrebna analiza činioca koji se mogu predvideti i
to na način da se pet glavnih činioca ravnopravno tretiraju (PRIRODA-ČOVEK-DRUŠTVO-
ŠKOLJKA(OMOTAČ)-MREŽE).**
*Konurbacija- spajanje dveju ili više susednih naselja u povezanu celinu (Zemun-Beograd-
Pančevo; Petrovaradin-Novi Sad)
**Izrazi koje Doxiadis koristi u originalnom tekstu su: (1) NETWORKS, (2) SHELLS, (3)
SOCIETH, (4) ANTROPOS, (5) NATURE
1.6 Važnije karakteristike urbanizacije u Evropskoj Uniji

U vezi sa daljim razvojem gradova, razlog za brigu izvire iz potrebe podržavanja daljeg održivog
razvoja gradova, što je isticano na konferenciji Ujedinjenih nacija (HABITAT II) posvećenoj održivom
razvoju gradova.
Razvoj gradova se u Evropskoj Uniji mora odvijati u uslovima podsticanja lokalne demokratije
pošto je to nivo koji je najbliži političkoj moći građana. Nadalje, gradovi su od ključnog značaja za
formiranje takvog društvenog modela koji će biti zasnovan na jednakim šansama njenih žitelja
(nezavisno od etničkih, verskih, rasnih i drugih razlika).
Takoreći 80% stanovništva Evrope živi u gradovima, što Evropu čini kontinentom gde je gradski
način života najrašireniji. Demografski podaci potvrđuju da se proces urbanizacije u Evropi nastavlja ali
slabijim intenzitetom. Rast gradske populacije je delom rezultat prirodnog priraštaja, zatim priliva
stanovništva sa ruralnog područja i priliva iz zemalja trećeg sveta. Evropa je preferirano područje za
imigrante, što je pomoglo u ublažavanju negativnih demografskih trendova. Procenjuje se da je u 1990-
toj godini bilo oko 2,1 milion imigranata, dok je gotovo milion ljudi napustilo zemlje Evropske Unije.
Od prispelih imigranata se oko dve trećine opredelilo za velike industrijske aglomeracije i glavne
gradove.
Pariz
Brojni drugi gradovi pokazuju tendenciju smanjenja gradskih centara u poređenju sa periferijama
(Brisel, London, Pariz, Hanover, Torino, Barselona i drugi).
Ukoliko se posmatra privredna efikasnost, veliki gradovi su ti koji stvaraju uslov za viši životni
standard i srazmerno broju stanovnika u većoj meri doprinose rastu GDP-a. Međutim, rast nacionalnog
dohotka ne mora da prati i povećanje mogućnosti zapošljavanja. 39 Citirani autor navodi primer takvih
gradova u kojima je rast GDP-a znatno veći nego godišnji rast broja zaposlenih (naprimer Brisel, region
Rajne i Rur-a, industrijski deo Londona su doprinosili sa 5 do 6% godišnjem rastu GDP-a, a godišnji
rast broja zaposlenih je bio 0,1 do 0,2%).
39
egyetem, államigazgatási egyetem, államigazgatási főiskolai kar. Budapest, 2000. Str. 109.
U većini gradova, počev od 1980-tih godina, raste stepen zaposlenosti, zahvaljujući rastu
tercijalnog sektora, koji danas obezbeđuje oko 60 do 80% mogućnosti za zapošljavanje. Od ukupnih
mogućnosti za zapošljavanje u sektoru usluga 1/3 čine nematerijalne usluge koje obuhvataju javnu
upravu, obrazovanje, zdravstvo, socijalne ustanove kao što je to slučaj sa gradovima kao što su Brisel,
Rim, Helsinki, Stokholm, Kopenhagen i drugi. Ostalih 2/3 usluga spadaju u materijalne usluge, kao što
su finansijske usluge, osiguranje, saobraćaj, prenos informacija, hoteli, ugostiteljski objekti i tako dalje.
Razumljivo je da će rast gradova u budućnosti oblikovati drugačiji činioci no što su to bili u
prošlosti. Veću ulogu će imati uslužne delatnosti a unutar njih telekomunikacije, biotehnologija, high-
tech poslovi, međunarodna trgovina, razviće se informatičko društvo, dalje će se razvijati obrazovanje i
naučno-istraživački rad.
U nastavku govorimo o merama koje su od uticaja na rast i razvoj gradova Evrope. Radi se o
merama koje razne institucije Evropske Unije donose a imaju kvalitativne i kvantitativne uticaje, a
razvrstane su po područjima i to: 40
▪ politika usmerena na podsticanje takmičarskog duha i povećanje stope zaposlenosti;
▪ politika usmerena na jačanje privredne i društvene kohezije;
▪ politika koja će omogućiti uključivanje gradova u trans-evropske mreže;
▪ politika usmerena na poboljšanje održivog razvoja i životnog standarda
a. Unapređenje takmičarskog duha i stope zaposlenosti

Stvaranjem jedinstvenog tržišta došlo je do ukidanja onih barijera koje su sputavale slobodno
kretanje radne snage, investicija, trgovine i na taj način obezbedile integrisanu privredu. Jedinstveno
tržište je donelo dalekosežne promene i bio je glavni podsticaj privrednog rasta. U skladu sa globalnom
liberalizacijom EU je istakla kao cilj liberalizaciju takvih tržišta na kojima je dominirao nacionalni
monopol, kao što je područje telekomunikacija i saobraćaja.
Usled ovih nastojanja gradovi su u većoj meri izloženi globalnim, privrednim promenama, no što
je to bilo ranije. Ovakav razvoj je osnažio gradove kao autonomne stvaraoce dobrobiti i smanjio njihovu
zavisnost od nacionalnog privrednog razvoja. Najveći deo investicija, bilo da pristižu iz inostranstva u
Evropsku Uniju, bilo da je reč o unutar evropskim investicijama, usmerava se u velike gradove.
Ti gradovi koji su sposobni da obezbede svojom delatnošću značajnu dodatnu vrednost
zahvaljujući privlačnoj moći svoje autonomije, su u velikoj prednosti. Inovativna sposobnost gradova
determiniše privredni uspeh regije. Prema Kohezionom Izveštaju, napori Evropske Unije na području
istraživanja i tehnološkog razvoja se koncentrišu na ograničeni broj gradova. 41
Najveći problem sa kojim se Evropska Unija suočavala/suočava je nezaposlenost. Čini se da je
Evropska Unija bespomoćna u pogledu ovog izazova, premda čini ozbiljne napore na području ljudskih
resursa i politici zapošljavanja. U naporima za povećanje mogućnosti za zapošljavanje značajnu ulogu u
jačanju takmičarskog duha u međunarodnoj trgovini dobara i usluga imaju mala i srednja preduzeća,
međutim treba istaći i činjenicu da gradovi koriste i mesne stimulacije za zapošljavanje, što je daleko od
logike globalnosti. Lokalne razvojne inicijative u okviru kojih i napori za povećanjem zaposlenosti, su
podsticane evropskom strategijom za pronalaženje mogućnosti za otvaranje novih radnih mesta
40
egyetem, államigazgatási egyetem, államigazgatási főiskolai kar. Budapest, 2000. Str. 113, do 117.
41
Izveštaj o privrednoj i socijalnoj koheziji (1996) ukazuje na postojanje tvz. evropskog „ARHIPELAG“-a koga čine
London, Amsterdam/Roterdam, Pariz, područje Rur-a, Frankfurt, Stutgart, Minhen, Lion/Grendol, Torino, Milano. U
okviru Okvirnih programa, gotovo polovinu resursa dobijaju pomenuti gradovi.
uglavnom u privatnom i javnom sektoru, izvan onih delatnosti na koje međunarodna utakmica vrši
najveći pritisak.
b. Unapređenje privredne i društvene kohezije
Glavni izvori finansiranja regionalne i kohezione politike u Evropskoj Uniji su Strukturalni
Fondovi i Kohezioni fond. 42 Strukturalna politika Evropske Unije se fokusira na probleme strukturalnog
preobražaja, probleme zaostajanja u razvoju, što podjednako utiče na interese regija kao i interese takvih
društvenih grupa koje su u nepovoljnom položaju (naprimer, kategorija nezaposlenih). Namena
sredstava ovih fondova je da poboljšaju funkcionisanje gradova i to ulaganjem u takve segmente
(masovni saobraćaj, kanalisanje otpadnih voda, revitalizacija delova grada) koji će doprineti održivom
razvoju grada.
U delokrugu Strukturalnih fondova pokrenuta je 1994. godine inicijativa nazvana URBAN. Cilj
programa URBAN je stvaranje društava koja objedinjavaju zaostala područja po susedskom osnovu u
cilju savladavanja problema u razvoju, putem integrativnih programa. Svoj uticaj na zaostalim
područjima su osnažili dodatnim državnim podsticajima za takva mala preduzeća koja rade na lokalnom
nivou, kako bi se stvorili uslovi za otvaranje novih radnih mesta. Strukturalni fondovi su svojim
ciljevima želeli fokusirati probleme zaostalih regija i osigurati za njih one mogućnosti koje im pruža šira
regija.
U okviru horizontalnih mera za razvoj ljudskih resursa pokrenut je INTEGRA program kao
sastavni deo društvene inicijative za zapošljavanje Evropskog Socijalnog Fonda. Program INTEGRA
finansira zaostale gradske prostore kombinovano sa lokalnim pristupom prostornoj obnovi i
kombinovane sa inicijativama u vezi sa zapošljavanjem.
c. Saobraćaj i transevropska mreža
Briga o uslugama u oblasti saobraćaja predstavlja pitanja od ključnog značaja za razvoj grada i
politiku grada. Glavni cilj saobraćajne politike je pristup nazvan održiva mobilnost, koji pristup nastoji
da usaglasi zahteve koje postavlja mobilitet i istovremeno ukazuje na ograničenja u vezi sa resursima
kao i uticaj saobraćaja na životnu sredinu. Jedinstvena saobraćajna politika se usmerava na takva pitanja
kao što su naprimer uklapanje prioriteta postavljenih prostornim planom u saobraćajnu infrastrukturu i u
proces uvođenja intermodalnog saobraćaja.
Masovni saobraćaj znatno doprinosi socijalnoj koheziji naročito u slučaju takvog sloja
stanovništva koji zbog niskih primanja ili zbog godina života ne mogu obezbediti sopstveni prevoz.
Politika gradskog saobraćaja treba da obezbedi alternative za korišćenje sopstvenih vozila (biciklističke
staze i pešačke zone).
Trans-evropske saobraćajne mreže takođe doprinose boljem pristupu gradovima, povećavaju
mogućnosti za zapošljavanje i stvaraju se nove mogućnosti za gradove koji se priključuju na mrežu
saobraćaja. Gradovi su čvorišne tačke koje povezuju modalne tačke 43, i time su neophodni elementi
42
Naprimer, dva pomenuta fonda su u periodu od 1994. do 1999. iznosila 170 milijardi eura, odnosno skoro 0,5% godiš-
njeg GDP-a Evropske Unije.
43
„Intermodalni transport” danas označava poseban vid prevoza koji se prema Ženevskoj konvenciji o multimodalnom
transportu iz 1980. godine (član 1) definiše na sledeći način: „Međunarodni intermodalni transport označava prevoz robe
pomoću najmanje dve vrste prevoza na osnovu ugovora o multimodalnom transportu, do mesta određenog za predaju
koje se nalazi u drugoj zemlji…”
Postoje, međutim, i druge definicije intermodalnog transporta. Tako napr. Konferencija evropskih ministara transporta
(The European Conference of Ministers of Transport – ECMT) definiše intermodalni transport kao:”Kretanje tereta u
jednoj istoj tovarnoj jedinici ili vozilu, koja koristi uzastopno nekoliko vidova transporta bez rukovanja teretom prilikom
promene vida transporta”.Ova definicija ograničava intermodalni transport na jedinični transport, gde se izbegava
trans-evropske saobraćajne mreže kao što je to primetno i kod jednoznačnog intermodalnog putničkog i
teretnog saobraćaja.
Efikasno proširivanje mreže telekomunikacija treba da pomogne u rešavanju problema mobiliteta
i saobraćajnih zagušenja, na taj način što će se proširivati mogućnosti za naseljavanje pojedinih društava
i obezbediti fleksibilniju organizaciju rada.
d. Održiv razvoj i poboljšanje životnog standarda grada
Održiv razvoj je veoma brzo prihvaćen od strane građana Evrope, kao odlučujući činioc
sadašnjeg i životnog standarda budućnosti.
1993. godine je ponovo pokrenut projekat "Održivost gradova" sa ciljem ohrabrivanja i
podržavanja gradova u tome da predlože i ostvare jednu lokalnu „Agendu 21”, ili ovome sličan plan
održivosti, putem političkog izveštavanja, razmene iskustava i pomoću takvih praktičnih rešenja koja su
se pokazala uspešnim.
Stručnjaci su proveravali mogućnosti ublažavanja saobraćajnih zagušenja u gradu, zatim propise
kojima će unaprediti regulisanje prometa i masovnog saobraćaja, gde spada i izrada novih tehničkih
rešenja o naplati putarine, jedinstvena naplata informacije u vezi sa putovanjem i tako dalje.
U toku su značajna istraživanja u vezi sa kanalisanjem otpadnih voda, odlaganjem čvrstog
otpada, regulisanjem uticaja buke, nadalje u vezi sa očuvanjem kulturne baštine, tu su i istraživanja u
vezi sa osiguranjem zdrave okoline, odnosno vazduha, kao i druga pitanja koja se odnose na društveno-
ekonomsku oblast. Tu su još i pitanja u vezi sa razvojnim programima na području telekomunikacija,
informatičkim društvom, korišćenjem energije, saobraćajem, novim tehnologijama u građevinarstvu,
gradskom planiranju i uređenju grada. Gradski turizam ima takođe značajnu ulogu u održivom razvoju
grada posmatranog u sprezi sa lokalnim privrednim rastom.
pretovar tereta između vozila ili kontenera. Tovarna jedinica može biti ili vozilo ili intermodalna transportna jedinica
(Intermodal Transport Unit – ITU).
Evropska komisija (The European Commission – EC) definiše intermodalni transport kao:”Kretanje tereta u kome se
koriste najmanje dva različita vida transporta (drumski, železnički, vodni, vazdušni) u transportnom lancu „od vrata do
vrata”.
Uzimajući u obzir navedeno, definicija intermodalnog transporta bi bila:
Intermodalni transport je sistem koji podrazumeva prevoz „od vrata do vrata” pod odgovornošću jednog prevoznika tj.
Operatora intermodalnog transporta, uz učešće najmanje dva vida transporta (u prevozu tereta bez promene tovarno
manipulativne jedinice).
1.7 Komponente urbanizacije

Navešćemo gledišta nekolicine autora kako bi naša saznanja bila što potpunija. Naravno, ima i
podudaranja što je sasvim razumljivo, ali objašnjenja i argumentacije uvode uvek nešto novoga u
odnosu na druge autore.
Lampard (1977) izdvaja tri takve komponente, koje smatra najvažnijim: bihejvioralna,
strukturalna i demografska. 44
Bihejvioralna komponenta urbanizacije odraz je ljudskog ponašanja odnosno, takvih obrazaca
mišljenja koja su karakteristična za jednu urbanu sredinu.
Strukturalna komponenta podrazumeva delatnost koju obavlja preovlađajući deo stanovništva.
Demografska komponenta podrazumeva urbanu koncentraciju stanovništva.
Vudberi, po navodima prof. Stefanovića, urbani proces sagledava kroz tri komponente:
1. Grad je funkcionalna jedinica u ekonomiji svog regiona;
2. Grad je socijalna struktura, socijalni organizam;
3. Grad je fizička struktura u kojoj njegovi stanovnici obavljaju aktivnosti koje mogu biti lične,
porodične, građanske, ekonomske, kulturne, i tako dalje.
Prof. Stefanović dalje razrađuje ove tri osnovne komponente urbanizacije: 45
1. Funkcionalna
2. Demografska i
3. Prostorno fizička.
1. Demografsku komponentu možemo pratiti kroz:
▪ promenu broja stanovnika;
▪ kvantitativne i kvalitativne karakteristike (prirodni i migratorni priraštaj, vitalne
karakteristike, kvalifikaciona struktura, nivo obrazovanja, struktura zaposlenosti,
zaposlenost i kvalifikaciona struktura),
▪ sociološke promene (porodične veze, raslojavanje društva, alijenacija, stopa kriminaliteta i
drugo).
Istraživanjem ove komponente, prof. Stefanović, navodi neke zakonitosti.
Stope i nataliteta i mortaliteta opadaju sa povećanjem nivoa urbanizacije. Stopa prirodnog
priraštaja u početku neko vreme raste, da bi potom počela da opada. Prosečan životni vek se postepeno
produžava. Raste nivo obrazovanja, sa jednim sporim početkom i kasnijim ubrzanjem.
Menja se struktura stanovništva tako što se povećava udeo nepoljoprivrednog stanovništva kao
posledica migracije selo-grad, zatim migracije manji grad-veći grad i potom obrnuti proces, migracije
grad-selo.
2. Funkcionalna komponenta posmatra se u vezi sa razvijenošću društvene podele rada. Ovu
komponentu posmatramo pre svega sa stanovišta odnosa poljoprivrednog i nepoljoprivrednog
stanovništva. Potom se prati podela po delatnostima. Hronološki sled kreće od primarnih
delatnosti (poljoprivreda i šumarstvo), zatim nastupaju sekundarne delatnosti (industrija,
rudarstvo, građevinarstvo) i potom tercijalne delatnosti- razne usluge. Dalje produbljavanje
44
Obrađeno prema: Gavrilu Mihaljeviću. Citirano delo. Str.. od 161. do 165.
45
Goran Milićević: „Urbana ekonomika“. Str.3.
društvene podele rada vodi nastanku kvartarnih (informacijske-komunikacijske) a potom i

kvintijarnih delatnosti (obrazovno-istraživačke). Osim ove, ekonomske podele rada po
delatnostima, u urbanizmu je uobičajena podela gradskih aktivnosti na četiri osnovne grupe:
rad, stanovanje, rekreacija i saobraćaj.
3. Prostorno fizička komponenta. Karakter gradskih aktivnosti determiniše prostorno fizičku
komponentu, ali važi i obrnuti uticaj. U vezi sa ovom komponentom moramo uvažiti zahteve
okoline u izgradnji gradskog prostora. Nadalje, moramo pažljivo locirati one delove naselja
koji češće menjaju svoju namenu u odnosu na deo grada koji je statičan-istorijsko jezgro
grada.
Međuzavisnost triju komponenti, citirani autor ilustruje sledećim modelom:
Za efikasan i skladni razvoj grada neophodno je usklađenost kretanja triju komponenti. Idealni
proces je kada koncentracija stanovništva obezbeđuje takvu obrazovnu i kvalifikacionu strukturu koja
dalje razvija gradsku podelu rada, ubrzava privredni rast, koji će povratno obezbediti još kvalitetnije
prostorno uređenje grada. Atraktivnost grada jača njegovu privlačnost za potencijalne migrante.
Obrnuta je situacija kada, sve tri komponente imaju negativan predznak. Ukoliko grad ne
obezbeđuje dovoljno široki izbor aktivnosti, dolazi do usporavanja gradske podele rada i brojnih teškoća
u daljem prostornom uređenju grada, do smanjenja atraktivnosti grada, a time i stagnacije migracije na
relaciji okolna naselja-grad.
Međutim, u stvarnosti se ne javlja, nažalost ili na sreću, niti prva, niti druga krajnost (rast svih
komponenti, odnosno opadanje svih parametara). Negativne tendencije se ublažavaju pozitivnim
uticajima iz okruženja. Nepovoljna kvalifikaciona struktura se može premostiti (dakle ne kao trajno
rešenje) primenom rezultata tehničkog progresa, a ukoliko je nivo prostorne uređenosti grada takav da
sputava njegov dalji razvoj, rešenja se mogu tražiti i u „spoljnim” izvorima finansiranja.
U vezi sa navedenim komponentama i njihovim međusobnim uzajamnim uticajima treba imati u
vidu činjenicu da je tempo promene broja stanovnika brži od tempa promene strukture gradskih
aktivnosti, a promena strukture gradskih aktivnosti je brža od promene prostorne strukture. Dakle,
promena prostorne strukture je ona komponenta koja se najsporije menja, znači može sputavati razvoj
ostalih komponenti.
Nešto širu klasifikaciju komponenti procesa urbanizacije tumačimo u nastavku. 46

Faktori od uticaja na urbani razvoj mogu biti različitog karaktera, njihova uloga se po pravilu
ispoljava sumarno. Od faktora pomenuti Autor izdvaja: prirodne, privredne, društvene, tehnološke,
ekološke, strukturalne i upravne. Uloga ovih faktora kao i njihov značaj je promenljiv. Uticaj nekog od
njih može se vremenom umanjiti, potisnuti, prestruktuirati a može čak i nestati, a vremenom postati
ponovo aktuelan. Ovi faktori međutim mogu biti od uticaja ne samo na pojedina naselja, njihov uticaj
može zahvatiti i grupu naselja veće regije i takvim širenjem mogu ostvariti uticaj na zemlju u celini.
1. Jedan od faktora razvoja naselja je svakako uticaj prirode, tu mislimo na geografski položaj i
prednosti i nedostatke koje taj položaj znači. Pogodan geografski položaj nosi brojne
prednosti: nastanjivanje većeg broja stanovništva, širenje broja delatnosti. Geografski položaj
determiniše saobraćajne veze, omogućava razvoj trgovine, industrije, raznih usluga. Značaj
vodnih tokova ne treba ni naglašavati. Blizina mora i vodnih tokova rezultira u zbirnom
uticaju različitih mogućnosti kao što su: vodni saobraćaj, trgovačke veze, razvoj putničkog i
teretnog prometa – saobraćaja, lociranje industrije, međunarodna trgovina.
Reljef tla takođe utiče višestruko na razvoj naselja. Brežuljkasto tlo nameće svojevrsna
rešenja u izgradnji saobraćajnica, arhitektura grada poprima karakteristična obeležja,
mogućnosti širenja grada su ograničene i tako dalje.
Ravničarski predeo daje drugačije mogućnosti formiranja naselja. Naselja se brže razvijaju,
šire, što neretko vodi rasipničkom odnosu prema zemljištu. To nekontrolisano širenje naselja
rezultira u velikim prostornim udaljenostima između industrijskog i stambenog dela grada,
infrastrukturna mreža se širi, što poskupljuje izgradnju ali i održavanje.
Naselja u planinskim predelima postavljaju još složenije zahteve u pogledu gotovo svih
elemenata urbane sredine: vodosnabdevanje, kanalisanje otpadnih i kišnih voda, mreža
prenosa električne energije, izgradnja saobraćajnica, podzemne železnice, metroa itd.
Kao što smo to već naglasili prirodne datosti determinišu ne samo razvoj jednog naselja već i
većih regija i čitave zemlje. Od svih komponenti – faktora urbanog razvoja ovaj je od onih
koji se tokom vremena najmanje menja. Pod uticajem razvoja tehnike sasvim sigurno će se
negativni okolni uticaji ublažiti, verovatno će se lakše izboriti sa takvim činiocima koji
usporavaju ili onemogućavaju razvoj naselja ( izgradnjom objekta otpornih na zemljotrese,
izgradnjom sistema brana i nasipa, takvim usmeravanjem ulica i zgrada koje omogućava
prirodno strujanje vazduha – obnavljanje vazduha svežim kada je grad smešten u kotline,
formiranjem drvoreda i parkova koji će omogućiti „vazduširanje“ grada i tako dalje.
2. Privredni činioci – Pod uticajem razvoja industrije izgrađeni su složeni infrastrukturni
sistemi koji treba da obezbede uslove daljeg razvoja industrije. Brzi razvoj industrije
potpomagao je tercijalizaciju privrede, odnosno dominaciju uslužne delatnosti ali i razvoj
četvrtog i petog sektora (delatnosti). Četvrti sektor znači intelektualnu delatnost višeg stepena
i naglašeni značaj naučnih institucija koje produkuju ljude znanja. Treći sektor a u nešto
manjoj meri četvrti sektor, su već u fazi koja je prethodila industrijskom razvoju
kapitalističkih zemalja, imali uticaja na život i razvoj naselja a naročito gradova. Razvoj
industrije je ubrzao proces tercijalizacije a od druge polovine prošlog i razvoj četvrtog sektora
46
Kőszegfalvi György-Loydl Tamás: “Településfejlesztés“. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest,1999. Stranice od 10. do 27.
Poglavlje: „2. faktori od uticaja na razvoj naselja“(„A települések fejlődésének hatótényezői“)
a delatnost ovih sektora je najviše koncentrisana u gradovima. Srednji i mali gradovi pokazuju
za sada prelazno stanje: sadašnji stepen njihovog razvoja već ne odražava uticaj industrije ali
se uticaj tercijalnog i kvartarnog sektora još nedovoljno oseća.
3. Društveni činioci – su u tesnoj međuzavisnosti sa privrednim činiocima. U društvene činioce
možemo navesti sistem i forme društvene podele rada, slojevitost – strukturu društva, klasnu
strukturu, politiku zapošljavanja, razlike u prihodima (zaradama) između različitih slojeva
stanovništva, kao i različitih grupa, u širem značenju, razlike u načinu života, životnog stila i
tako dalje. U sistemu naselja se odvija velika diferencijacija pod uticajem industrijalizacije.
Regije koje karakteriše poljoprivredna proizvodnja izostaju iz procesa savremenog privrednog
razvoja, gube prednosti svoje nekadašnje pozicije,zaostaju, njihova se društvena struktura
konzervira i prostor za strukturalne promene je veoma ograničen. Pod uticajem ovih pojava
izostaje ili je usporeno osavremenjavanje naselja, usporava se razvoj. Znači, nasuprot
ubrzanog razvoja industrijskih regiona dolazi do stagniranja ili nazadovanja ruralnih prostora.
Savremeni generatori društvenog razvoja – razvoj tercijarnog i kvartarnog sektora vode
daljem društvenom preobražaju, prestruktuiranju, daljoj diferencijaciji položaja sistema
naselja, što vodi preuređivanju međusobnih odnosa naselja.
Uloga društvenih činilaca dolazi do naročitog izražaja u slučaju unutrašnjeg razvoja naselja.
Pod uticajem diferencijacije i raslojavanja odvija se proces prostorne separacije različitih
klasa, slojeva i grupa zanimanja. Siromašni se potiskuju na periferiju grada, formiraju se
gradske četvrti srednje klase i klase bogatih, što markantno naglašava stil gradnje objekata,
nivo infrastrukturne osposobljenosti, kvalitet okoline i slično. Odvija se proces snažne
diferencijacije čije drastične forme karakteriše proces izdvajanja pojedinih nacionalnih i
etničkih grupa u rezervate i getoe. U cilju ublažavanja ovako izazvanih napetosti činjeni su
brojni pokušaji kroz programe razvoja naselja (programi izgranje velikih stambenih naselja)
ali nisu postignuti rezultati od opšteg značaja. Šta više, ovaj proces je još više ubrzan i ojačan
poslednjih dekada ( u nas pod uticajem restruktuiranja privrede, jačanja privatnog sektora –
privatizacije).
4. Tehnološki činioci – su uvek bili prisutni u životu naselja, odnosno, njihovom razvoju.
Svakako treba precizirati šta valja podrazumevati pod tehničkim činiocima sa aspekta razvoja
naselja. Pod tehničkim činiocima valja podrazumevati sve one tehničko-tehnološke postupke,
rešenja, čije masovno uvođenje i masovna primena stvara povoljne uslove za razvoj naselja,
ubrzava uticaj privrednih i društvenih činilaca i pomaže bolju iskorišćenost onih mogućnosti
koje pružaju prirodne datosti regije. Tehnički činioci od uticaja na razvoj naselja su brojni i
raznovrsni. Govorićemo o onima koji imaju odlučujući uticaj na život i razvoj naselja u
današnjim uslovima.
a. Odlučujuću ulogu ima u komunalnoj opremljenosti svakog naselja a naročito gradova. U
određivanju prednosti za naselja, veliki značaj ima komunalna izgrađenost, naprimer
komunalno snabdevanje vodom skopčano je sa neophodnim obimom kanalisanja otpadnih
voda. Kanalisanje otpadnih voda spada ne samo u kriterij stepena razvijenosti jedne regije
već i u odlučujućoj meri determiniše stanje životne sredine. Stepen privlačnosti jednog
naselja pod velikim je uticajem stepena izgrađenosti sistema vodosnabdevanja i odvođenja
voda.
b. U razvoju naselja je uvek iamo odlučujuću ulogu saobraćaj. Izgrađenost saobraćajne
infrastrukture može imati značajnu ulogu u ublažavanju nepovoljnih i štetnih uticaja
saobraćaja: autoputevi, saobraćajna mreža unutar naselja, sistemi brzog masovnog

saobraćaja, saobraćajni čvorovi u više nivoa koji omogućavaju nesmetano i bezbedno
odvijanje saobraćaja.
c. Od tehničkih faktora na istaknutom mestu je tehnika gradnje, njen brzi razvoj i široka i
masovna primena. Smeštaj pridošlih u grad se u najvećoj meri može rešiti masovnom
izgradnjom stanova a uslov za takvu masovnost je primena savremenih tehnika u
građevinarstvu i primena tehnoloških rešenja. Takve stambene jedinice (blokovi) koji
zahvataju veliki prostor u stanju su da prihvate nekoliko desetina hiljada stanovnika, a
izgradnja takvih stambenih blokova je od uticaja na istorijsku strukturu naselja i korišćenje
urbanog prostora. Pored tradicionalnih gradskih centara nastaju novi centri, subcentri,
menjaju se funkcionalne i saobraćajne veze u gradskom okruženju, bitno se preuređuje
društvena struktura grada, nastaju društvene veze novijeg karaktera i usmeravanja.
5. Unazad nekoliko dekada posebna se pažnja posvećuje kretanju ekoloških uticaja: kakvo je
stanje okruženja naselja, zagađenost okoline, karakter štetnih dejstava, mera takvih dejstava,
mogućnosti zaštite, uslovi zaštite,aktivna i pasivna sredstva. Jednoznačno se nametnula
spoznaja da razvoj naselja – pored prirodnih, ekonomskih, društvenih, tehničkih činilaca – u
odlučujućoj meri determinišu i ekološki faktori.
Uloga ekološkog činioca i njegov značaj naročito je osnažen pod uticajem zahteva za
održivim razvojem naselja. Jedan od određujućih uslova ostvarivanja zahteva za održivim
razvojem je sveobuhvatna zaštita sredine, ublažavanje nastalih šteta, otklanjanje šteta,
racionalno gazdovanje sa prirodnim resursima. Uloga ekologije kao uticajnog činioca je od
istaknutog značaja u razvoju naselja jer pod uticajem tako nastalih povoljnih dejstava dolaze
do izražaja privredni, društveni, tehnički činioci. Mogu se iskoristiti pogodnosti i vrednosti
koje prirodno okruženje nudi.
6. Uloga strukturalnih činioca u razvoju naselja može se pratiti kroz takav proces preobražaja
koji dovodi do produbljivanja podele rada među naseljima, izaziva (podstiče) putem
preplitanja, povezivanja brži strukturalni preobražaj, preuređivanje strukture naselja. Tragom
ovih promena na teritoriji naselja koja se brzo razvijaju jača proces aglomeracije, formiraju se
svojevrsna naselja (grupe naselja, aglomeracije, gradske regije).
7. Raste uloga upravljanja razvojem naselja. Nastanak lokalne samouprave postavlja nove
uslove za upravljanje naseljima. Ovome treba dodati još i jačanje regionalizma što čini još
složenijim zadatke u upravljanju.
1.8 Razvojne faze procesa urbanizacije

Pošto se u odabiru načina periodizacije procesa urbanizacije svako rukovodi onim što smatra
najvažnijim, objasnićemo više takvih viđenja.
Ono što većina autora prihvata je mišljenje da je industrijska revolucija predstavljala prekretnicu
u procesu urbanizacije, otuda se razlikuju dve etape u razvoju: to je početna koju karakteriše statičan
grad ( polis) i dinamičan grad (dinapolis), kakvim postaje pod uticajem industrijske revolucije.
U vezi sa budućnošću grada ima različitih prognoza od pesimističnih, kao što je to Mamford-ova,
da će posle polisa, metropolisa, megapolisa možda doći do nekropolisa (grada mrtvih), do onih koji su
optimisti jer smatraju da će posle urbane koncentracije i suburbanizacije ( rast broja naselja koja
okružuju grad) istina doći do propadanja gradova (dezurbanizacije), ali nakon toga će doći do njihove
revitalizacije (reurbanizacije), što upućuje na cikličnost u razvoju grada, kao normalne pojave (usponi i
padovi).
Ono što je već izvesno to je da se budućnost grada vidi u hijerarhiji mreže naselja u regionalnom
okviru a vremenom ćemo razmišljati i o nacionalnoj mreži gradova.
U nastavku ćemo slediti onu periodizaciju koju je dao prof. Stefanović. Prvu fazu naziva
„ruralnom“, drugu „industrijskom“, treću „regionalnom“ (zbog potrebe da se integrišu vodeći gradovi u
regionalnu mrežu) a četrvtu – fazom totalne urbanizacije ( kada će doći, po LEFEVR-u do potpune
prevlasti gradskog života i normi ponašanja). 47
Sve ove faze možemo pratiti kroz opšte pokazatelje kao što su to stepen urbanizacije (udeo
gradskog u ukupnom stanovništvu) i stepen dezagrarizacije (udeo nepoljoprivrednog stanovništva u
ukupnom).
Prema procenama prof. Stefanovića, kritična masa nepoljoprivrednog i gradskog stanovništva
koja je potrebna za prelazak u narednu, višu fazu procesa urbanizacije, sadrži naredna tabela: 48
FAZA I. Ruralna II. Industrijska III. Regionalna IV: Totalna urbanizacija
% dezagrarizacija do 40% od 40 do 65% od 65 do 90% Preko 90%
% urbanizacije do 25% od 25 do 45% od 45 do 70% Preko 70%
DP/s društveni proizvod po stanovniku
Iz tabele se da zaključiti da procenat gradskog stanovništva stalno zaostaje za procentom

nepoljoprivrednog stanovništva, sa 15 do 20%. Ova razlika obezbeđuje stalnu rezervu nepoljoprivrenog
stanovništva iz koje se rezerve regrutuje gradsko stanovništvo.
Koliki će biti tempo urbanizacije zavisi od momenta kada će se dostići kritična masa
stanovništva. Za ubrzanje procesa urbanizacije dovoljna je kritična masa ⅓ stanovništva
od van
poljoprivrede i oko ¼ udela gradskog u ukupnom stanovništvu. Proces urbanizacije se bliži prekretnici
kada preko polovine stanovništva radi van poljoprivrede i tolikom udelu približi i gradsko stanovništvo
u ukupnom.
RURALNA FAZA URBANIZACIJE – Od svih faza urbanizacije ova je trajala najduže i iz
prethodnih podataka vidimo da je gradsko stanovništvo bilo najmanje zastupljeno u ukupnom
stanovništvu sa manje od 40% a isto važi i za nepoljoprivredno stanovništvo, koje je ukupnom bilo
47
Obrađeno prema Goranu Milićeviću: Urbana Ekonomika. Str. 8.
48
Ibidem
zastupljeno sa manje od 40%. Ovome treba dodati i niz nepovoljnih demografskih karakteristika od
kojih navodimo visoku stopu umiranja (preko 3%), dužinu životnog veka koja retko prelazi 30 godina.
Ove nepovoljne karakteristike su se morale kompenzovati visokom stopom rađanja (preko 4%), tako da
su porodice, tada bile brojne, ne retko i sa po deset članova. Ovome treba dodati i ono što se samo po
sebi podrazumeva, a to je nizak nivo obrazovanja, što je pored već rečenog, dodatna kočnica urbanog
razvoja. Nizak nivo obrazovanja generiše nisku produktivnost poljoprivrede. Tek je prva velika
društvena podela rada stvorila pretpostavke za preokret u urbanom razvoju. Ljudska zajednica se od
manjih, izolovanih grupa razvija u sve veće zajednice. One nisu ni iz daleka identične sa pravim
zajednicama, tu se radi o zajednicama koje privredno sarađuju, koje angažuju sve obimnija i
delotvornija sredstva rada. Dolazi do izdvajanja zanatstva, trgovine i saobraćaja, što vodi rastu udela
nepoljoprivrednog stanovništva.
Pri kraju ove faze (ruralne), raspored zaposlenih prema delatnostima (primarnim, sekundarnim, i
tercijalnim) bila je sledeća: 49
1 2 3
Nizak nivo produktivnosti podrazumevao je velike poljoprivredne površine, paralelna pojava sa

ovom je mala gustina naseljenosti, samim tim i mala naselja.
INDUSTRIJSKA FAZA URBANIZACIJE. U ovoj fazi su se desile brojne promene koje su bile
zamajac urbanizacije. U kratkom periodu dolazi do pada udela poljoprivrednog stanovništva u
ukupnom, rezultat toga je da se udeo nepoljoprivrednog stanovništva uvećao za polovinu, od 40% do
60%. Promene su se odvijale po svim bitnim pokazateljima. Rasla je produktivnost i u poljoprivredi i u
industriji, time da je rast produktivnosti u industriji bio brži. Kao rezultat poboljšanja uslova života
došlo je do pada stope umiranja, sa ranijih 3% ( ruralna faza) na svega1%, rasla je stopa prirodnog
priraštaja (stopa rađanja opadala je znatno sporije), životni vek čoveka se produžio (sa 30 na 60 godina).
Industrijska faza urbanizacije 1

Što se tiče strukture stanovništva u gradovima, kao karakteristika ove faze navodi se
„podmlađivanje” i „ruralizacija” grada zbog priticanja stanovništva sa sela, uglavnom mlađe i muške
49
Obrađeno prema Goranu Milićeviću. Citirano delo. Strana 9.
radne snage. Suprotna pojava odvija se u selima, koja počinju da „stare” (pojava koja traje do danas).
Veličina porodice počinje da opada kako u gradskim tako i u ruralnim područjima. Nema više razloga
za mnogočlanu porodicu, pre svega zbog stalnog produžavanja životnog veka ljudi ali i zbog stalnog
rasta produktivnosti, pod uticajem povećanja obima i delotvornosti sredstava za proizvodnju, koja
„oslobađa” radnu snagu, istina niže kvalifikacije i obrazovanja. U vezi sa ovim treba reći i to da u ovoj
fazi urbanizacije dolazi praktično do iskorenjivanja nepismenosti, zbog obaveznog osnovnog
obrazovanja i stalne potrebe (koja traje do dana današnjeg) za rastom udela visokoobrazovanog kadra.
Odnos triju sektora, u ovoj fazi urbanizacije, prikazuje naredna slika. 50
40% 40% 20%

1 2 3
Pored dominantno pozitivnih promena faza industrijalizacije nosi se sobom i brojne negativnosti.
One koje su u vezi sa ulogom čoveka u procesu proizvodnje, je svakako pojava koja je rezultat
preterane podele rada – posao je rutinskog karaktera – bezsadržajan. Osim što sadržina posla zavisi od
toga da li je on rutinskog ili svaralačkog karaktera, zavisi i od toga da li se on vezuje za selo ili grad, za
poljoprivredu ili industriju, za fizički ili intelektualni rad. Okolnosti rada – uslovi rada- se takođe
dovode u vezu sa sadržajem rada, jedan od uslova za njegovo pozitivno vrednovanje su svakako
zadovoljavajući uslovi rada. Stalno ponavljajući, do krajnosti usitnjen posao, pri čemu čovek tokom
dana nekoliko desetina ili stotinu puta ponavlja jednu istu, besmislenu operaciju, sušta je suprotnost
kreativnom radu. Ova se konstatacija ne vezuje samo za pretežno fizički rad, i tzv. umni rad može biti u
velikoj meri rutinskog karaktera, prema tome ne može se a priori tvrditi da je intelektualni posao
identičan sa stvaralačkim poslom. Zbog dominacije poslova rutinskog karaktera, dolazi do otuđenja –
alijenacije, karakteristične za period snažne industrijalizacije.
Industrijska faza urbanizacije 2

Rezimirajući do sada rečeno vidimo da se pored pozitivnih uticaja javljaju i mnogi negativni
efekti kao što je problem alijenacije, ekološka kriza, armija nezaposlenih, hroničan nedostatak
50
Citirani autor. Strana 11
stambenog prostora, zagušenost saobraćaja i brojni drugi problemi koji proizlaze iz neadekvatnog
prostornog planiranja i strukture naselja.
REGIONALNA FAZA URBANIZACIJE. Ova faza, u većini zemalja čak i najrazvijenijih,
predstavlja današnjicu, znači ne možemo sumirati iskustva. Ovo je etapa u kojoj je pređena kritična
tačka u procesu urbanizacije. Udeo gradskog u ukupnom stanovništvu povećava se za približno isti
procenat kao i u prethodnoj fazi (sa oko ½ na nešto više od ⅔). Ovaj put, u daljem širenju gradskog
stanovništva učestvovali su osim seoskih naselja i gradovi manje i srednje veličine.
Proces dezagrarizacije je sve brži, naročito u zemljama sa visokom produktivnošću u
poljoprivredi (sa svega nekoliko procenata zaposlenih obezbeđuju se potrebe zemlje, čak dospeva i za
izvoz).
One pozitivne pojave koje su navedene za prethodnu fazu nastavljaju se i u ovoj. Opada stopa
mortaliteta – ustaljuje se na oko 1%, produžava se životni vek čoveka. Tu je i pojava koja se sa aspekta
jedne nacije može okarakterisati kao pozitivna, sa aspekta druge kao negativna, a to je brže opadanje
stope nataliteta time i pada stope prirodnog priraštaja stanovništva, čak ispod 1% a negde beleži i
negativnu stopu (ovo je za mnogoljudnu naciju povoljan pokazatelj a za recimo, većinu zemalja Evrope
nepovoljan).
Promene se odvijaju i u krilu porodice. One se smanjuju, najčešće su to domaćinstva sa tri člana a
sve je češća pojava samohranih roditelja. Ovo je rezultat postepene ekonomske samostalnosti bračnog
partnera. Osim toga, česta je pojava promene mesta boravka koja je motivisana ekonomskim razlozima,
znači uvećava se mobilnost stanovništva zbog potrage za boljim uslovima života.
Ovu fazu karakteriše razvoj tercijalnog sektora. Taj razvoj je omogućen time što se zahvaljujući
rastu produktivnosti rada u industriji oslobađa deo radne snage, kao što je to svojevremeno bio slučaj sa
poljoprivredom. Menja se i nivo kulture i obrazovanja što vodi promeni strukture zaposlenih, poboljšava
se kvalifikaciona struktura stanovništva. Raste udeo onih sa srednjim obrazovanjem i akademski
obrazovanih. Ova promena u obrazovnoj i kvalifikacionoj strukturi pogodovala je razvoju tercijarnog,
kvartarnog i kvintijarnog sektora (delatnosti). Te promene prikazuje naredna slika.51
1 2 3 4 5
Udeo poljoprivrednog stanovništa kretao se oko 10%, udeo zaposlenih u sekundarnom sektoru
bio je oko 25%, procenat zaposlenih u tercijarnom je bio oko 30, a u kvartarnom i kvintijarnom, od po
15. Tendencije su išle ka daljem smanjenju zaposlenih u primarnom i sekundarnom sektoru i jačanju
trećeg, četvrtog i petog sektora, u različitim srazmerama. Ove promene dovele su do promena na
prostornom planu, dolazi do decentralizacije procesa urbanizacije. „Posebno vidljivu stranu tog procesa
čini stihijni beg iz užeg područja većih gradova u predgrađa i gradove srednje i male veličine, uz sve
veće razdvajanje mesta rada od mesta stanovanja. No, kako to kriza velikih gradova pokazuje rešenje
nije u formiranju zavisnih, satelitskih naselja – spavaonica oko vodećih gradova, pa čak ni u formiranju
novih velikih gradova - antimagneta. Naime, i oni bi pre ili kasnije morali da naiđu na granice po dalji
rast”...52
Rešenje je u koordiniranom razvoju naselja u jednom regionu, što je i razlog naziva ove faze
urbanizacije. Brojne su izmene do kojih dolazi nastankom regionalnog grada. Mnoge se delatnosti ili
jednostavnije tehnologije izmeštaju u okolne gradove, koji su u hijerarhijskom nizu niže postavljeni, a
51
Goran Milićević: Urbana ekonomika. Str. 14.
52
Goran Milićević: Urbana ekonomika. Str. 14
mogu se preneti i u urbanizovana sela. U samom gradu ostale bi visokospecijalizovane i

visokoakumulativne delatnosti. Regionalna mreža gradova može da funkcioniše u uslovima izgradnje
saobraćajnih veza i regionalne infrastrukturne mreže.
Razgranata mreža saobraćajnica ne mora da znači da će se transportni troškovi značajnije
povećati. Prednost regionalne mreže gradova se vidi i u boljim uslovima za zaštitu životne sredine.
Objedinjena sredstva uložena u ekološku zaštitu bila bi u svakom pogledu značajnija od pojedinačnih
ulaganja okolnih naselja.
FAZA TOTALNE URBANIZACIJE. Ovo je faza koja spada u futurološki pristup razmatranju
urbanizacije. Ovde se možemo osloniti više na pretpostavke nego li na činjenice.
Sigurno je da će se do sada uočeni trendovi nastaviti ali se postavlja pitanje kako dalje, kada se
do sada poznate tendencije budu zaustavile, jer da će se zaustaviti to je sasvim izvesno.
Naprimer, demografske projekcije su da će se stopa prirodnog priraštaja ustaliti na nekom nivou.
Migracije na relaciji selo-grad će se zaustaviti i migracioni procesi će se odvijati unutar hijerarhije
mreže gradova. Ukoliko pođemo od takvih mogućnosti da se te mreže šire u kontinentalnim i
međukontinentalnim razmerama, tada će ti migracioni procesi biti u skladu sa ovakvim prostranstvima.
Pretpostavka ovakvih mogućnosti je rast nivoa obrazovanja, kao rezultat razvoja nauke. Rast
produktivnosti će u odnosu na prethodne faze dostići neslućene razmere, težak telesni rad će tako reći
izčeznuti u uslovima poslednje faze automatizacije – robotizacije. Doći će do daljeg smanjenja broja
zaposlenih i u primarnom i u sekundarnom sektoru. Već sada je pod uticajem dezagrarizacije smanjen
udeo zaposlenih u poljoprivredi na manje od 5% (u visokorazvijenim zemljama), a udeo zaposlenih u
sekundarnoj delatnosti na manje od 20%.
Tercijarni sektor je taj koji „upija” višak radne snage iz primarnog i sekundarnog sektora. Ovaj
sektor već zapošljava blizu ili čak više od ¾ stanovništva. Taj prihvat je moguć zbog toga što su
delatnosti u sekundarnom, kvartarnom i kvintijarnom sektoru mnogo zahtevniji u pogledu radnog
angažovanja u odnosu na primarni i sekundarni sektor. U ovim sektorima je, zavisno od dostignutog
stepena mehanizacije (procenjuje se na osnovu načina i mere u kojoj mehanizam zamenjuje čovekove
mišiće, duhovne potencijale, prosuđivanje i kontrolu), ostvaren takav rast produktivnosti koji čini
suvišnim dobar deo zaposlenih.
Pomenute promene ili tendencije tih promena će rezultirati u odnosima koje ilustrije naredna
slika: 53
1 2 3 4 5
5% 20% 3/4
Promene koje će ove tendencije uzrokovati, osim već pomenutih je dalje, još rigoroznije
istrajanje na zaštiti okoline, koji napori podrazumevaju primenu tehnologije koja treba da bude potpuno
bezbedna.
Pod uticajem sve snažnijeg tehničkog progresa doći će do brzog zastarevanja opreme (moralni
vek trajanja) a samim tim i zanimanja koje takva oprema traži. Čovek će u toku svog radnog veka
morati često da menja područje rada u čemu će menadžment ljudskih resursa biti od velike koristi –
oblast razvoja karijere. Da bi složeni proces izgradnje regionalne, nacionalne i međunarodne mreže
gradova bio uspešan, saobraćaj i komunikacije moraju da budu razvijeni u onoj meri u kojoj bi mogli
obezbediti podršku ovim procesima.
53
Goran Milićević: Urbana ekonomika. Str. 15
1.9 Merenje nivoa urbanizacije

Sam proces urbanizacije se definiše na mnoge, uglavnom različite načine, otuda su i pokazatelji nivoa
urbanizacije različiti. Najčešće korišćeni pokazatelji su sledeći: 54
▪ Stepen urbanizacije stanovništva se iskazuje kao odnos gradskog prema ukupnom
stanovništvu. Stepen urbanizacije se iskazuje u procentima (gradsko stanovništvo x 100 /
ukupno stanovništvo).
▪ Stepen ruralizacije stanovništva iskazuje se kao odnos ukupnog seoskog prema celokupnom
stanovništvu date teritorije, države, opštine. Iskazuje se u procentima.
▪ Stepen dezagrarizacije se iskazuje kroz odnos neagrarnog, nepoljoprivrednog stanovništva
prema ukupnom. Zbog toga što neagrarno stanovništvo ne živi samo u gradovima, već i
selima, vrši se postepena urbanizacija sela, što predstavlja jedan od načina stvaranja gradova.
▪ Udeo poljoprivrednog stanovništva pokazuje udeo poljoprivrednog stanovništva u
ukupnom. Istorijski gledano, taj udeo opada od faze do faze urbanizacije, i u razvijenim
zemljama taj je procenat veoma mali, katkada i ispod 5.
▪ Stepen koncentracije stanovništva u velikim gradovima se iskazuje kroz odnos
stanovništva većih gradova prema ukupnom stanovništvu posmatrane teritorije. Modalitet
ovog pokazatelja je odnos stanovništva velikog grada prema ukupnom gradskom
stanovništvu.
▪ Stepen koncentracije stanovništva u glavnom gradu. Iskazuje se kroz odnos broja stanovnika
glavnog grada prema ukupnom stanovništvu određene teritorije ili kao odnos broja stanovnika
glavnog grada i ukupnog gradskog stanovništva.
Pored ovih pokazatelja postoje i pomoćni i opšti pokazatelji koji se koriste kao dodatna
argumentacija ili potvrda onoga što iskazuje neki od gore navedenih iskaza.
54
Obrađeno prema: Gavrilo Mihaljević.Citirano delo. Str. 177.
1.10 Urbana sredina – rezime

U istraživanju funkcija kao oblika ljudskog stvaralaštva nezaobilazna je „Atinska povelja te njeni”
argonauti nove arhitektonske delatnosti”, koje simbolizuje Korbizije sa svojim stavom:
Društvene revolucije nisu potrebne, njih je moguće izbeći dobrom arhitekturom i još boljim
urbanizmom (Atinska povelja, Uvod, 1965.). U organizaciji CIAM-a (Internacionalni kongres
arhitekture Moderne) koji je održan 1933. u Atini doneta je povelja „korenitih reformi svih vidova
urbanizma”. Suština Atinske povelje možda se najsažetije može sagledati u tački 77 – doktrinarni
stavovi, koji glasi „Ključeve urbanizma čine četiri funkcije : stanovati, raditi, razonoditi se (u slobodnim
časovima), saobraćati.” 55
Ove četiri funkcije osnova su urbane filozofije Korbizijea i sledbenika.
Uslovi u kojima je nastala Atinska povelja – velika ekonomska kriza (1929-1933) sa
prenaseljenim gradovima, niskim životnim standardom nisu se mnogo izmenili ni 1957., kada Korbizije
piše: 56
„Svet je zahvatio ogromni, sveopšti preobražaj: mašinska civilizacija se smešta u neredu,
improvizaciji i ruševinama... To traje već čitavo stoleće!... Ali isto tako već čitavo stoleće prodiru novi
sokovi... Čitavo stoleće kako su vidoviti doneli ideje, pojmove i dali predloge... Doći će možda dan...”
Futuristi su uočili suštinu problema tadašnjeg grada – siromaštvo i beda stanovništva,
prenaseljenost, sve kao posledica zahuktale industrijske revolucije – što je ostavilo teško izbrisiv trag na
gradove. Gradovi su izrastali u uslovima nedostatka slobodnog prostora, čistog vazduha, sunca, sve kao
posledica neadekvatnog urbanog dogovora, i naravno, generalnog problema - svetska ekonomska
situacija (koja se ni posle Drugog svetskog rata nije bitno izmenila).
Futuristi su svoje viđenje grada budućnosti iskazali u Atinskoj povelji i na Internacionalnom
kongresu arhitekture Moderne, kao gradove sunca, samostojećih objekata, visokih solitera i zelenila,
kao suštu suprotnost prenaseljenim gradovima koju je iznedrila rana faza industrijalizacije.
„Postmoderna se vraća klasičnim urbanim kontinuiranim metodima obnove ulice, tradicionalnog
grada, prihvatajući pre evoluciju nego revoluciju u gradograditeljstvu... Dogovor Međunarodne unije
arhitekata (UIA) na XIII. svetskom kongresu održanog u peruanskom svetom mestu Maču Piču 1977,
usledio je tek 44 godine posle Atinske povelje i izgradnje mnogih gradova u stilu Moderne...
Moderna je posebno odgovarala totalitarnim sistemima kao novi obrazac gradograditeljstva koji
su do isključivosti razvili podelu funkcija na strogo stanovanje, rad, rekreaciju i saobraćaj. Tim pre je
dobro došla reakcija Unije arhitekata i oštra kritika ne principa Atinske povelje nego njene interpretacije
u isključivoj podeli funkcija i isključivom gradskom zoniranju. 57
Suština Povelje Maču Piču je u sledećem: 58
1. Grad i region su osnova urbanizma kao „dinamično jedinstvo“ funkcionalne veze između
naselja, delova naselja i drugih gradskih prostora. Cilj palniranja je usaglašavanje potreba
čoveka, društva te ukupnih mogućnosti zadovoljanja potreba.
2. Porast gradova i udvostručenje ukupnog stanovništa sveta izazvalo je trostruku krizu:
ekološku, energetsku, prehrambenu, što je rezultiralo znatnim pogoršanjem uslova života.
Koncept Atinske povelje to nije predvideo niti je mogao da reši.
55
Gavrilo Mihljević: „Ekonomija i grad.“ Str. od 177. do 187.
56
Ibidem
57
Gavrilo Mihaljević: Od 177. do 187.
58
Ibidem
3. Sektor integrisanih funkcija, suprotno Atinskoj povelji i segregiranom gradu, nužno nameće
„višefunkcionalnu zajedničku integraciju“.
4. Stanovanje zahteva žive međuljudske kontakte, te kvalitet života koji će se sjediniti sa
prirodnom sredinom, elastičnost prilagođavanja društvenim promenama i stvaralački udeo
korisnika u planiranju staništa. Takođe traži se masovna proizvodnja građevinskih elemenata,
ali i duh integracije stanovnika različitih materijalnih mogućnosti, kako bi se izbegle „podele
koje vređaju ljudsko dostojanstvo“.
5. Saobraćaj u gradovima rešava se masovnim javnim sistemom a ne privatnim automobilom, te
se i grad prilagođava ovom konceptu, uz vrlo prilagodljivu mrežu javnih saobraćajnica.
6. Raspolaganje gradskim zemljištem, kao temeljom grada, pledira za „efikasnim pravnim
merama“ kako bi se poboljšao sektor javnog udela ovog zemljišta i svuda obezbedila
dovoljna eksproprijacija potrebnog broja parcela za javne namene.
7. Prirodne rezerve i zagađenost sredine neusklađene mogu izazvati katastrofu. Prostorni i
društveno –ekonomski planovi, urbanizam i projektovanje, norme, te ukupan razvoj usklađuju
ove suprotnosti, tako opasne po ljudsku egzistenciju.
8. Zaštita i konzervacija kulturnih vrednosti i istorijskih spomenika ne obezbeđuje samo identitet
i karakter grada već i ukupne kulturološke vrednosti prostora, te se planskim, finansijskim i
drugim merama mora integrisati staro i novo.
9. Tehnologija omoućava radikalne promene u graditeljstvu ali bi arhitektura trebalo da planira
prostor u „harmoniji sa elementima prirode“, te bi trebalo prihvatiti inovacije samo ako su
proverene ukupne moguće posledice na kvalitet života.
10. Realizacija planova je integralni deo planiranja, ravan samom planskom postupku, organsko
jedinstvo. Elastičnost planova i prilagođavanje konkretnim uslovima je nužnost.
11. Urbano i arhitektonsko projektovanje usmerava se ne na „formu već sadržaj, ne posebno na
fasadu već kontinuitet gradskog tkiva, izbegavajući cinični elekticizam 19. veka,
omogućavajući i čineći zrelijim strujanja modernizma“.
Gradovi izgrađeni u duhu Moderne bili su sa puno zelenila i slobodnog prostora, bili su više
primereni automobilima, zbog velikih udaljenosti među blokovima. Te se daljine nisu mogle savladati
pešački, a pešački tok u prometnim ulicama je zapravo osnovni razlog lociranja komercijalnih sadržaja.
Novi talas u graditeljstvu vratio se kontinuitetu, ulici, pešaku, trgu, što je dovelo do oživljavanja
komercijalnih i kulturoloških i njima komplementarnih delatnosti, koji su sadržaji proveravani u
prethodnim milenijumima.
Teorijski okvir menadžmenta urbanom sredinom 51
Teorijski okvir menadžmenta

urbanom sredinom
2.
2.1 Prostorna ekonomija
2.2 Menadžment urbanom sredinom i regionalni razvoj
2.2.1 Regionalna politika Evrope
2.2.1.1 Osnovna načela regionalne politike Evropske Unije
2.2.1.2 Regionalne celine u Evropskoj Uniji
2.2.1.3 Finansiranje regionalnog razvoja u Evropskoj Uniji
2.3 Lokalne javne finansije
2.4 Eksterni efekti i menadžment urbanom sredinom
2.5 Ekonomija životne sredine i menadžment urbanom sredinom
Literatura:
1. Andraš Šagi: Mikroekonomija, Ekonomski fakultet u Subotici, Subotica.
2. Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: Javne financije lokalnih jedinica vlasti, Školska knjiga, Zagreb, 2008.
3. Ehleiter József: Urbanisztika és regionalizmus (Urbanistika i regionalizam), BKAE (Budimpeštanski ekonomski fakultet i fakultet
javne administracije). Budapest, 2002.
4. Goran Milićević: Urbana ekonomika, Beograd, 1990.
5. Ivo Šimunović: Urbana ekonomika, Školska knjiga, zagreb, 2007.
6. Jonathan M. Harris: Ekonomija životne sredine i prirodnih resursa – savremen pristup, Data status, Beograd, 2009.
7. Kerekes Sándor-Szlávik János: A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei (Ekonomski aspekti menadžmenta životnom
sredinom), KJK-Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest, 2003.
2. Teorijski okvir menadžmenta urbanom sredinom

O prostoru kao ekonomskoj kategoriji govori se tek u „novije“ vreme u povodu ozbiljnih upozorenja da
se radi o ekonomskom resursu koji je ograničen i zbog toga će ga biti sve smanje. U povodu tih
upozorenja se razvila moderna prostorna ekonomika koja obuhvata istraživačka područja u kojima se
prostor pojavljuje kao faktor ekonomske uspešnosti. Ona je prisutna u ekonomiji, urbanizmu, u
prostornom i regionalnom planiranju. Prostorna ekonomika proučava zakonitosti razmeštaja u prostoru
što predstavlja teorijsko ishodište za sve grane, pa tako i za urbanu ekonomiku. 1
Po mišljenju eminentnog Autora sa ovog područja (EKONOMIJA I GRAD) klasični pristupi u
ekonomiji se sve više preobražavaju u složen postupak ekonomskog usmeravanja sveta uz sve strožije
poštovanje njegovih ukupnih ograničenosti. Na taj način prostorna ekonomija dobija primat nad
klasičnom! Postepeno se klasični ekonomski postupci i klasična ekonomska nauka preobražavaju u
složenu disciplinu – PROSTORNA EKONOMIJA – što će voditi izdvajanju iz prostorne ekonomije
posebne discipline u vidu URBOEKONOMIJE – koja će, poput ekonomike industrije, trgovine,
saobraćaja, turizma i slično, istraživati poseban predmet – grad – i formulisati zakonitosti te, svojevrsne
urboekonomske discipline. 2
Ukoliko pođemo od činjenice da je urbano prethodilo ruralnom, da je svaka civilizacija imala
sveta mesta (sakralna mesta) dakle svoje gradove, tada bi se moglo zaključiti da se urbana ekonomija
razvijala uporedo sa klasičnom ekonomijom.
Tako urboekonomija, tj. urbanitet, kao segment saznanja prethodi brojnim disciplinama, svakako
ne kao razvijen sistem mišljenja sa jasnim disciplinama, sa jasnim predmetom i razrađenim
metodološkim postupcima, ali kao stvarna prethodnica prostorne ekonomije i mnogih drugih disciplina.
Sa konstituisanjem prostorne ekonomije neće biti podvajanja na prostor za sebe i ekonomiju koja ne
vodi brigu o prostoru, što stvara mogućnost izdvajanja posebne discipline prostorne ekonomije –
URBANE EKONOMIJE.
Najširi okvir izučavanja urbane ekonomije daje PROSTORNA EKONOMIKA ali tu je i
TEORIJA REGIONALNOG RAZVOJA, TEORIJA LOKALNIH JAVNIH FINANSIJA,
EKONOMSKA GEOGRAFIJA, URBANA SOCIOLOGIJA, koje se sve bave prostornim fenomenom.
Prostor je, znači fenomen u prostornoj i urbanoj ekonomici pa i drugim disciplinama, koji te discipline
povezuje.
1
2
Gavrilo Mihaljević: „Ekonomija i grad“. Beograd – Tiglen, 1992. Str. 139.
2.1 Prostorna ekonomija

Početak prostorne ekonomije vezuje se za Henrich-a von Thünen-a, koji je živeo i radio u pretprošlom
veku, u Nemačkoj. Pošto je industrijalizacija u Nemačkoj kasnila poljoprivreda je imala najveći značaj
za nacionalnu ekonomiju. U takvim uslovima se pojavljuje razmišljanje kojim se pokušava naći
svrsishodan razmeštaj poljoprivrede u prostoru. U svojoj teoriji polazi od dva ključna faktora lokacije, a
to je cena poljoprivrednih proizvoda na tržištu (grad) i visina njihovih transportnih troškova. Imajući u
vidu ova dva faktora, sačinio je model koncentričnih krugova sa gradom u središtu. Prema ovoj teoriji u
neposrednoj blizini grada će se proizvoditi poljoprivredni proizvodi koji imaju veliku težinu u odnosu
na njihovu vrednost a troškovi prevoza su toliko visoki da se ne bi isplatila njihova proizvodnja na
udaljenim područjima. Zatim dolaze proizvodi koji ne podnose dugi transport ili su lako kvarljivi (drugi
krug) a u daljim koncentričnim krugovima se uzgajaju takve kulture koje imaju manji značaj za tržište i
opada intenzitet u obradi zemljišta.
Ovakve lokacijske zone, razgraničene kružnim linijama sa jednakim transportnim troškovima u
odnosu na centralnu tačku, deluju nerealno ali se ne može osporiti značaj ove teorije, jer se smatra
osnovom teorije lokacije koju će kasniji autori samo modifikovati. Von Thünen je prvi upozorio na
značaj udaljenosti sa aspekta troškova transporta i načina rasporeda proizvodnih kultura.
Sledbenici von Thünen-a, na nešto drugačijim osnovama grade svoju teoriju lokacije po kojoj se
umesto kriterijuma udaljenosti i troškova transporta do tržišta, kao osnovnih, uzima razmeštaj po
kvalitetu tla.
Istinsku potrebu za daljim izučavanjem teorije lokacije nametnuo je proces industrijalizacije sa
zahtevom za analizom onih faktora koji su bitni u lociranju industrije. Tako dolazimo do teorije Alfred-
a Weber-a, koji formuliše svoju teoriju lokacije sa aspekta industrijskih objekata. Svoju teoriju zasniva
na razlici u (1) transportnim troškovima i (2) troškovima radne snage i tzv. aglomerativno-
deglomerativnim faktorima. Aglomerativni faktori rezultiraju u nagomilavanju – koncentraciji industrije
a deglomerativni faktori znače disperziju industrijskih objekata. Presudno značenje u ovom trojstvu
faktora Weber pridaje transportnim troškovima, drugi faktor predstavlja korektivni faktor. Posebni
faktori su aglomerativni koji podstiču koncentraciju industrije usled mogućnosti tehničkog
unapređivanja i kooperacije i deglomerativni koji vode disperziji industrijskih objekata pre svega usled
skupoće većih zemljišnih kompleksa (Weber nije objašnjavao dejstvo zemljišne rente na problem
lokacije).
Weber, poput Thünen-ovih „krugova indiferencije“ uvodi koncentrične krugove koji označavaju
zone jednakih transportnih troškova a da bi te zone imale jednake lokacione pogodnosti uvodi i ostale
faktore lokacije, i to na način da supstituišu transportne uštede sa mogućim, još većim uštedama drugih
lokacionih faktora. Dobijene krugove jednakih pogodnosti Weber naziva izodapnama, time da se
najveće lokacione pogodnosti javljaju u centru. „Ukoliko se krene iz točke minimalnih troškova u bilo
kojem pravcu povećat će se istina transportni troškovi, ali se pri tom mogu ostvariti neki drugi povoljni
smeštajni uveti koji svojom prednosti mogu supstituirati gubitak na transportnim troškovima.“ 3
Prelaz sa individualnih i mikrookvira na makronivo učinio je Lösch (1954) koji je razvio teoriju
prostorne celovitosti time da je respektovao teorije individualnih lokacija. Lösch-ov tržišni model
„pčelinjeg saća“ razmešta proizvodne jedinice u regiji oko središta a to se središte grupiše oko još većeg
središta. Kostur toga grupisanja su mreže saobraćajnica. Optimalnu lokaciju određuje visina profita a ne
3
Goran Milićević: Citirano delo. Str. 88
samo najniži troškovi proizvodnje. Otuda se u kasnijim analizama manje pažnje posvećuje troškovima
transporta sirovina i poluproizvoda a više prevozu gotovih proizvoda, problemima prodaje, znači
orijentacija je ka tržištu. Time što je veća pažnja posvećena veličini tržišta različitih proizvoda i
njihovoj koncentraciji u „centralnim mestima“ dolazimo do „otkrića“ njihovog značaja za razvoj novih
proizvoda i usluga i organizovanje prostorne podele rada u čitavoj hijerarhiji mreže naselja. 4
Ovo je bio prvi pokušaj ka makroteoriji prostornog razmeštaja. Opšta teorija lokacije se shvata
kao ekonomika prostora, odnosno kao teorija koja obuhvata sve vrste ekonomskih aktivnosti u prostoru
(W. Isard). Velika prekretnica u odnosu na parcijalne, statične teorije lokacije, je pokušaj formulisanja
teorije centralnih mesta pošto je prvi put u prostornu ekonomiku uveden grad – kao centralno mesto i
kao faktor organizacije prostora. U pokušajima formulisanja opšte teorije lokacije svoj doprinos su dali
A. PREDÖHL (PREDEL), Hans Weigmann (Vajgman), B. OHLIN (Olin) i Walter CHRISTALLER.
Andreas Predel u težnji da redukuje broj elemenata u analizi dalje razvija Weberov pristup o
supstituciji faktora lokacije (troškovi rada, kapitala i transporta), troškovima zakupa zemljišta. Na taj
način zakup zemljišta postaje sintetički pokazatelj ukupnih pogodnosti lokacije. Osim toga, Predel
posvećuje veću pažnju do tada zapostavljenim pozitivnim eksternim efektima koncentracije velikog
broja privrednih aktivnosti u velikim gradovima. Nadalje, Predel ističe deglomerativnu ulogu zemljišne
rente pošto njen rast usporava dalju koncentraciju aktivnosti a time i stanovništva i vodi izmeštanju onih
delatnosti koje zahtevaju veliki smeštajni prostor.
Ovakva razmišljanja dalje razrađuje Olin, koji uvodi dodatna ograničenja u teoriju lokacije
ističući prostornu imobilnost faktora proizvodnje i njihovu tehničku nedeljivost.
Vajgman pecizira ovu tvrdnju uverenjem da se kod svih faktora proizvodnje suočavamo sa
imobilnošću različitog stepena. Ukoliko se u razmatranja uvedu ekonomska, socijalna, politička,
kulturna i druga ograničenja koja determinišu veličinu tržišta, tada se može govoriti o ograničenim,
nesavršenim uslovima konkurencije. Dimenzije ekonomskog regiona se po Vajgmanu prilagođavaju
promenama dimenzija svih a posebno ključnih tržišta. „Od tržišta kapitala, rada i zemljišta, najmanje je
pokretno tržište zemljišta, a potom tržište radne snage. Stoga su ta dva tržišta glavni konstituenti
ekonomskog regiona. Na njihov okvir se onda naslanjaju pokretljiva tržišta (kapitala) i tako se dobija
ekonomski region čije se granice ritmički pomeraju, u skladu sa privrednim ciklusima.“ 5
Kristaler-ova teorija centralnog mesta polazi od postavke da se grad nalazi u središtu
komplementarne regije, dok su ostala naselja oko njega. Umesto pojma grada koristi se pojam
centralnog mesta. Veličina komplementarnog regiona određuje značaj i ulogu centralnog mesta u
hijerarhijski postavljenoj mreži naselja određene prostorne celine.
Bitni elemenat principa raspoređivanja naselja u prostoru jeste koncept dometa robe koji
omeđava teritoriju na kojoj postoji tražnja za „centralnim proizvodom ili uslugom“. Prema tome, domet
robe određuje veličinu tržišta i veličinu komplementarnog regiona, a veličina tržišta povratno određuje
značaj centralnog mesta i njegovu ulogu u prostornoj podeli rada između naselja. 6
Kod određivanja dometa robe Kristaler uzima u obzir donji i gornji prag značaja centralnog
mesta.
Donji prag značaja centralnih proizvoda i usluga predstavlja najmanju potrebnu veličinu tržišta
kako bi njihova proizvodnja bila isplativa. Kako se taj prag značajnosti pomera naviše to će i lokalno
tržište morati da raste, dakle biće potrebna veća koncentracija stanovništva.
4
Goran Milićević: Citirano delo. Str. 87.
5
Goran Milićević: Urbana ekonomika. Citirano delo. Str. 90.
6
Gornji prag značaja, odnosno gornju granicu dometa centralnih proizvoda i usluga određuju
transportni troškovi, koji se povećavaju sa udaljavanjem od centralnog mesta i posle određene granice
postaju previsoki. To je granica posle koje potencijalni kupac odustaje od kupovine centralnog
proizvoda ili će ga nabaviti u nekom manje udaljenom centralnom mestu istog ranga, što predstavlja
gronji prag značaja centralnog dobra ili usluge. Kristaler se opredelio da toj krivi indiferencije da oblik
pravilnog ravnostranog šestougaonika. Na taj način mreža šestougaonika (heksagon) prekriva čitavu
teritoriju poput pčelinjeg saća kako to prikazuje naredna slika. 7
Pošto domet robe omeđava veličinu komplementarnog regiona a veličina regiona sa svoje strane
određuje značaj i ulogu centralnog mesta u mreži naselja, centralna mesta najvišeg ranga su mesta sa
proizvodima i uslugama sa najvećim dometom – veličinom tržišta. To znači da je za proizvode i usluge
najvišeg ranga potrebno izuzetno veliko tržište, koje postoji samo u takvim, najvećim centralnim
mestima.
Treba, međutim naglasiti da Kristaler ne izjednačava centralna mesta sa gradovima. Što je grad
veći ima više centralnih mesta. Veliki grad predstavlja složenu celinu unutargradskih subcentara
različitog ranga (primarnog, sekundarnog i tercijarnog). Subcentri najvišeg ranga formiraju se u centru
grada a oko njega se formiraju sekundarni, oko ovih tercijarni i td. 8
U formulisanju principa raspoređivanja naselja u prostoru koji bi pokazao koliko naselja nižeg
ranga nameće potrebu formiranja jednog centralnog mesta višeg ranga, Kristaler se opredelio za tržišni,
saobraćajni i administrativni aspekt. Naselja pokazuju takvu organizacionu šemu po kojoj jednom
naselju višeg ranga pripada tri naselja sa nižeg hijerarhijskog nivoa za koje se „kače“ nova tri, niže
postavljena naselja. Geografske okolnosti, međutim nameću potrebu dopune sa saobraćajnim principom
gde je k=4, a administrativni princip koriguje postojeću mrežu tako što je k=7.
Bez obzira na to koliko su ovi koeficijenti odnosa između broja naselja nižeg i višeg ranga realni
ostaje činjenica da je Kristaler potakao istraživanje novog područja funkcionalnog organizovanja
prostora kao svojevrsnog pristupa u prostornoj ekonomici. U povodu Kristalerovog modela nastala su
brojna praktična rešenja modela centralnih mesta.
7
8
2.2 Menadžment urbane sredine i regionalni razvoj

U intenzivnoj fazi razvoja privrede postaje delotvornost centralna tema u ekonomskim razmatranjima.
Tek u drugoj polovini XX. veka se u ekonomskim istraživanjima javlja prostorni aspekt delotvornosti
kao daljnja mogućnost optimalizacije ekonomskih procesa. Snažna veza postoji između do sada
pominjanih naučnih disciplina – PROSTORNE EKONOMIJE, EKISTIKE (nauke o naseljima).
Pod regionalnim razvojem podrazumevamo sveukupnost karakterističkih promena koje se
dešavaju na prostorima države, pojedinih regija ali i grupe naselja. Sadržajno, ovaj pojam objedinjava
uzajamnu povezanost činioca kao što su prirodni resursi, stanovništvo, proizvodnja, mreža
infrastrukture u uslovima promenljivih odnosa u prostornoj raspodeli. 9
„Izraz regionalna politika ili politika regionalnog razvoja odnosi se na regionalni pristup razvoju
cjelokupnoga nacionalnoga gospodarstva. Politika regionalnog razvoja stoga ima dva temeljna cilja:
povećanje učinkovitosti nacionalnoga gospodarstva i uravnoteženje razvoja pojedinih područja. Na taj
način suvremena regionalna politika (politika regionalnog razvoja) sjedinjuje dvije politika – regionalnu
i razvojnu politiku.“ 10
Regionalni razvoj se podstiče brojnim programima kao što su ulaganja za stvaranje novih radnih
mesta, zajmovi, subvencionisane kamate, ulaganja u privredno nerazvijena područja, besplatna dodela
zemljišta za razvoj nekih privrednih delatnosti, stambeno zbrinjavanje zaposlenih u nerazvijenim
regijama, besplatne javne usluge u nerazvijenim područjima (javni prevoz, javna rasveta) i td.
Politika regionalnog razvoja ima za cilj privredni razvoj svih regija. Uticaj sektorskih politika na
regionalni razvoj predstavlja regionalnu politiku u širem smislu a podsticaj razvoja slabijih regija
predstavlja regionalnu politiku u užem smislu. „Regionalni se razvoj može promatrati kao proces
započinjanja, strukturiranja, i postizanja održivog razvoja, uzimajući u obzir složene regionalne prilike,
uz primjenu odgovarajućih postupaka i instrumenata kojima je svrha gospodarski razvoj, uz istodobno
njegovanje društvenih načela i ekoloških zahtjeva.“ 11
Osnovna razlika u odnosu na prostornu ekonomiju je što teorija regionalnog razvoja razmatra
dinamičke aspekte prostora a ne toliko optimalnu alokaciju resursa u prostoru u datom trenutku. 12
Činioce regionalnog razvoja određujemo na osnovu sledećih elemenata: prirodnih, društvenih,
privrednih, demografskih i tehničkih.
Suština prirodnog okruženja društva je da se one datosti i pretpostavke prirodnih činioca mogu
uzeti u obzir koje se u jednom društvu javljaju u vidu dostignutog nivoa proizvodnih snaga i
proizvodnih odnosa. Prirodno okruženje predstavlja stalno promenljiv činioc, otuda je i veza između
prirode i društva stalno promenljiva s tim što se uticaji modifikuju i kvantitativno i kvalitativno.
Demografska komponenta ima višestruki značaj u regionalnom razvoju, i prvom redu kao
najvažniji elemenat proizvodnih snaga ali u isto vreme i kao potrošač.
Treći činioc regionalnog razvoja je privreda koja svojim stepenom razvijenosti, svojom
strukturom, determiniše stepen regionalnog razvoja. Brojne su promene koje zadiru u uzajamnu
9
Ehleiter József: „Urbanisztika és regionalizmus” (Urbanistika i regionalizam) BKAE (Budimpeštanski ekonomski
fakultet i fakultet javne uprave). Budapest, 2002. Str. 38.
10
Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: „Javne financije lokalnih jedinica vlasti.“ Školska knjiga. Zagreb. 2008.
Str. 8.
11
Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: „Javne financije lokalnih jedinica vlasti.“ Školska knjiga. Zagreb. 2008. Str.
9.
12
međuzavisnost, kao što su to strukturalne promene u privredi, kao posledica rasta značaja tercijarne
delatnosti u strukturi ukupnih delatnosti i smanjenog angažovanja živog rada i tako dalje.
Razvoj tehnologije i nova tehnička dostignuća determinišu značaj jedne regije jer se zahvaljujući
prenosu informacija lakše i brže savladavaju prostorne udaljenosti usled čega se modifikuju proizvodni
sistemi. Na regionalni razvoj utiču i oscilacije u privrednim kretanjima (recesija ili snažan zamah u
razvoju).
Tu je i tehnički faktor od uticaja na stepen regionalnog razvoja. Pokazatelji regionalnog razvoja
su objekti, koji čine mogućim (ostvarljivim) funkcionisanje društva i privrede. Zbog dugog veka trajanja
tehnički elementi imaju ulogu „konzerviranja“ strukture regije, stoga je uticaj tehnike važan u njegovom
oblikovanju i preobražaju.
Stoga se postojeća struktura regije smatra važnim činiocem njenog postojanja i razvoja. Za dalji
razvoj je potreban dug vremenski period i vrlo ozbiljna materijalna i intelektualna ulaganja.
Sada nešto više o karakteristikama i promenama u regionalnom razvoju. Ono što se da zapaziti je
da u jednoj regiji živi više stanovnika nego li u drugoj, da je jedna regija bogatija od druge, da je u
jednoj regiji razvijenija mreža saobraćaja no u drugoj i ovome slično. Iz ovoga sledi da je ključna
karakteristika regionalnog razvoja da se taj razvoj odvija neravnomerno u prostoru kao posledica
neravnomernog prostornog raslojavanja činioca razvoja.
U povodu ove činjenice nastali su koncepti o balansiranom i nebalansiranom regionalnom
razvoju.
Po zastupnicima teorije nebalansiranog razvoja ravnomeran razvoj nije moguć čak nije ni
potreban. Po jednom od predstavnika ovog koncepta – MIRDAL, smatra da se razvoj koncentriše u
pojedinim regionima u prostoru zbog njihovih većih uporednih prednosti u početnim fazama
industrijalizacije. Nove investicije će i dalje uglavnom biti usmeravane u najrazvijenija područja koja
imaju takvu početnu prednost, otuda će se razlike u nivou razvoja i dalje povećavati što ravnotežni,
bilansirani razvoj čini naprosto neostvarivim.
HIRŠAM (takođe zastupnik koncepta nebalansiranog razvoja) smatra da je permanentna
neravnoteža zapravo neophodan uslov privrednog razvoja. Naime, uska grla podstiču dalja investiciona
ulaganja, tako da je neravnoteža karakteristika razvoja. Pri donošenju odluke o tome da li investirati
prvo u infrastrukturu ili u direktne proizvodne investicije HIRŠMAN se opredeljuje za proizvodne,
pošto će brže vraćati sredstva i podsticati nove investicije u infrastrukturu no što bi to bilo u obrnutom
slučaju. To će uticati u prvom redu na razvoj onih grana čiji se finalni proizvodi mogu lako plasirati na
svetskom tržištu, a finalne grane će podsticati razvoj svih karika duž lanca reprodukcije sve do početne
faze, odnosno eksploatacije sirovina. 13
Najpoznatija među teorijama regionalnog razvoja je teorija polova rasta FRANSOA PERU-a,
kasnije nazvana teorijom polova razvoja. Teorija je dobila naziv u povodu PERU-ove konstatacije da se
razvoj ne odvija svugde ravnomerno, da se razvoj koncentriše u pojedinim tačkama u prostoru oko kojih
se širi njihova zona uticaja koje je Autor nazvao polovima razvoja. Autor razlikuje talas polarizacije
koji formira polove rasta od talasa disperzije koji razvojni podsticaj polova rasta prenose ka njegovoj
zoni uticaja, odnosno iz centra regiona ka periferiji. Za proces polarizacije je potrebna značajna kritična
masa investicionih sredstava za formiranje velikih preduzeća u granama koji su pokretači razvoja.
Takva velika preduzeća po osnovu ekonomije obima obaraju troškove proizvodnje što ih na
međuregionalnim tržištima čini konkurentnim. Svojim rastom i širenjem na tržištima višeg nivoa
povećavaju tražnju za međufaznim proizvodima i time podstiču razvoj preduzeća u dopunskim
13
Goran Milićević: Citirano delo. Str. 94. i 95.
(zavisnim) granama. Oko „pola“ razvoja koncentrišu se bočne i druge grane i delatnosti lokalnog
značaja. Ove delatnosti predstavljaju razvojnu podlogu sa brojnim poslovnim pozitivnim eksternim
efektima i pozitivnim eksternim efektima u potrošnji. Takva razvojna podloga (visokoobrazovana i
specijalizovana radna snaga, bankarske ustanove) obezbeđuje izgradnju razvojnog mentaliteta.
Testiranje ove teorije u praksi se svodilo na pitanje da li je moguće planski podsticati formiranje
novih polova razvoja u nerazvijenim regionima. U najvećem broju slučajeva rezultat je izostao zbog
nerazvijene privredne osnove datog regiona. Promene su se dešavale u dva pravca, ili su investicije bile
promašene ili su rezultirali u međuregionalnim pozitivnim eksternim efektima umesto unutarregionalnih
(glavni razvojni efekti tih investicija su postignuti u udaljenim, razvijenim regionima).
Koncept teorije polova rasta, se vremenom pokazao nedovoljno uspešnim ne samo u zemljama u
razvoju već i u razvijenim zemljama. „Naime, usled porasta cene većine faktora u najvećim gradovima
došlo je do prostorne dekompozicije krupnih preduzeća i do izmeštanja industrijskih pogona u gradove
srednje i čak male veličine... što je uslovilo približavanje i gotovo izjednačavanje nivoa razvoja po
regionima.
Obaranje udela transportnih troškova i standardizacija kvaliteta faktora proizvodnje širom cele
teritorije, doneli su talas decentralizacije investicija, a time i smanjenje početne uporedne lokacione
prednosti vodećih grana – polova rasta... Tako se ova teorija pokazala efektnom u objašnjavanju početne
faze industrijalizacije i prvih etapa regionalnog razvoja, ali je prejak oslonac na prirodne uporedne
prednosti i značaj transportnih troškova, kao ključnih lokacionih faktora, bitno ograničio njen domet u
tumačenju razvojnih fenomena kasnijih etapa. 14
Međutim, popularnost ove teorije je tolika da se koncept stalno koriguje i menja i pod pojmom
pola razvoja uzimaju se i oni elementi koje PERU nije imao u vidu ili ih nije dovoljno istakao.
Posledica neravnomernog razvoja je nastanak regija različitog nivoa razvijenosti, do takvih koje
su privredno nerazvijene.
Razlozi zaostajanja u regionalnom razvoju su različiti i brojni. Nivo zaostajanja u regionalnom
razvoju se u vremenu menja dok se teritorijalni raspored pokazuje uglavnom stabilnim. Analize koje
prate kretanja u prošlosti pokazuju da se relativno zaostajanje javlja u uvek istim regijama (državama) a
i izjednačavanje stepena razvijenosti je samo relativno. Iz ovoga sledi konstatacija da se zaostajanje ne
može iskoreniti, može se samo ublažiti.
Najočiglednija forma neravnomernosti regionalnog razvoja su naselja koja sadrže brojne činioce
(svojevrsne) prostorne koncentracije. Znači da se razvoj naselja može pratiti samo na osnovu opštih
zakonitosti regionalnog razvoja. Naselja se održavaju u životu u procesu prostornog zgušnjavanja (ili
proređivanja) određenih aktivnosti i funkcija.
Regionalni razvoj je spor proces u odnosu na društvene i privredne promene. Između regionalne
strukture i društvenih potreba retko postoji skladna veza. Regionalni razvoj karakteriše cikličnost.
Privredni razvoj u poslednjih nekoliko dekada karakterišu privredne krize produženog dejstva, što
rezultira u dužim ciklusima koji determinišu oblik prostorne koncentracije.
U interpretaciji dužih ciklusa odnosno razloga njihovog nastajanja moguće je razlikovati četiri
pravca. Jednu grupu čini nastanak i dejstvo osnovnih inovacija, drugu čine promene u kapitalnim
ulaganjima i akumulaciji kapitala. Po trećem viđenju radna snaga se uzima kao centralna tačka i
osporava (stavlja pod znak pitanja) značaj tehničko-inovacionog stanovišta i ističe značaj društveno-
privrednih uticaja. Četvrto stanovište objašnjava pitanja u vezi sa formiranjem dugih ciklusa sa
stanovišta značaja i dostupnosti izvora sirovina.
14
Neravnomeran regionalni razvoj nastao je pod uticajem tehničko-tehnološkog napretka, pod

uticajem rasta produktivnosti rada i pod uticajem koncentracije proizvodnje i u dugom vremenskom
periodu je prostorna koncentracija bila opredeljujuća. Poslednje dekade, međutim karakteriše prostorna
decentralizacija u visoko razvijenim zemljama. Sve ovo nagoveštava duge privredne cikluse po
prostornoj koncentraciji i dekoncentraciji.
2.2.1 Regionalna politika Evrope

O regiji govorimo onda kada želimo istaći neke osobenosti, neke zajedničke karakteristike na osnovu
kojih se može geografski omeđiti jedan prostor. Regija se može formirati i sa političkim pobudama u
slučaju kada se želi država rasteretiti obaveza ali se može formirati i pod uticajem potreba koje nameću
privredni razlozi. Očuvanje kulturnih vrednosti takođe može biti razlog koji nameće potrebu jedinstva
jedne teritorije. Tu su i plansko – razvojne regije koje su zbog svog opšteg zaostajanja upućene na
obnovu kao regija u celini.
Načelo subsidijarnosti se u zemljama Evrope ostvaruje na različite načine, zavisno od forme
državne strukture. 15
U zemljama federalnog uređenja (Nemačka, Austrija, Belgija) pokrajine imaju sopstvenu
državnost, imaju sopstveni parlament i sopstveno zakonodavstvo. Državna uprava uređuje zajedničke
poslove i rešava zajedničke zadatke.
Formiranje regija može se vršiti u smislu regionalizacije kada se na inicijativu državne uprave
određuju one prostorne celine koje mogu ostvariti autonomiju.
U zemljama koje su regionalizovane (Italija, Španija) regije imaju određenu autonomiju ali su
ograničena prava u donošenju zakona.
U decentralizovanim zemljama (naprimer Francuska) se brojni javni poslovi prenose na lokalni
i regionalni nivo, međutim ove se izvorne nadležnosti mogu oduzeti.
U unitarnim državama (napr. Velika Britanija, Irska, Grčka, Holandija) nema takvih regija koje
su samostalne, međutim lokalnoj samoupravi se dodeljuju široka prava i obezbeđuju finansijska sredstva
iz državnog budžeta.
Regionalizam karakteriše inicijativa u organizovanju prostora koja kreće od nižih ka višim
nivoima, a treba da afirmiše osobenosti jednog prostora (regije) kao i kulturno – etičke datosti u okviru
prostornog rasporeda jedne zemlje.
Regionalna politika tretira Evropsku Uniju kao jedinstven prostor a njen razvoj determinišu
nastojanja da se ublaže regionalne razlike. Ove osnove su dogovorene još 1957. godine u Rimu, kada je
rečeno da se zapadno – evropska integracija ne može ostvariti bez ublažavanja regionalnih razlika pošto
te razlike sputavaju nesmetano strujanje robe, usluga, kapitala i radne snage.
Ugovor iz Mastrihta (1992) je definisao načela po kojima funkcioniše Evropska Unija, kao i
opšte političke ciljeve koji treba da osiguraju dugoročni, ujednačen privredni i socijalni razvoj i stvore
privredni prostor bez unutrašnjih granica u uslovima političke, privredne i socijalne kohezije.
Evropska Unija se smatra prostorom na kome se ostvaruje sveobuhvatna razvojna politika
glavnih privrednih grana i regionalna politika se smatra integrativnim delom privrede.
15
fakultet i fakultet javne uprave). Budapest, 2002. Str. 127. i 128.
Ugovor iz Mastriht-a konkretizuje ciljeve regionalne politike u razvoju prostora – regije: 16

▪ smanjenje razlika u stepenu razvijenosti različitih regija,
▪ izgradnja i razvoj transevropskih mreža,
▪ očuvanje i poboljšanje kvaliteta okoline,
▪ racionalno i obazrivo korišćenje prirodnih resursa,
▪ očuvanje nacionalne i regionalne raznolikosti,
▪ razvoj kvalitetnog obučavanja i obrazovanja,
▪ osnovna načela regionalnih političkih ciljeva sadrže ciljeve koji se jednako odnose na zemlje
članice Evropske Unije kao i na zemlje koje nameravaju da se pridruže.
Prvi pokušaji u ublažavanju razlika u regionalnom razvoju počinju 1960-tih godina kada su
evropske zemlje spoznale da se mora državnim sredstvima podržavati razvoj zaostalih regija i na taj
način podsticati izgradnja industrijskih objekata i regionalno povezivanje prometa.
Pod uticajem budžetskih poremećaja – kao posledica naftne krize – počev od sredine 1970-tih
godina dolazi do smanjenja izdvajanja za razvoj regija u većini zemalja.
Unija je 1980-tih godina formirala sistem fondova – Strukturne fondove koji postoje od 1980-te
godine. Strukturni fond Evropske Unije se zasniva na skladnom funkcionisanju Evropskog regionalnog
razvojnog fonda, Evropskog socijalnog fonda i Evropskog poljoprivrednog garancijskog fonda.
Početkom 1990-tih godina je usvojena politika jačanja solidarnosti i kohezije unutar EU koja
takođe ima za cilj ublažavanje razlika u stepenu regionalnog razvoja. Ovi ciljevi treba da vode ka
harmoničnoj evropskoj integraciji regija, koje su zaostale ili su u nepovoljnoj situaciji.
Do novih problema u vezi sa zaostalim regijama dolazi 1993. godine, kada se pokazalo da su se
one regije pokazale uspešnijim u korišćenju kapitala, radne snage i slobodnom strujanju dobara koje su
od samog početka bile privredno razvijenije. Zajedničko evropsko tržište je, prema tome postavilo kao
zahtev privrednu i društvenu koheziju između regija, zemalja članica. 17
2.2.1.1 Osnovna načela regionalne politike Evropske Unije 18
a. Subsidijarnost i decentralizacija
Po ovom načelu odluke i njihovo sprovođenje treba postaviti na onaj nivo koji obezbeđuje
najbolji uvid u ostvarenje zadataka i nivo koji obezbeđuje najveću kompetenciju. To znači da se na
višem nivou ne mogu rešavati takvi slučajevi koji se na uspešan način mogu rešiti na nižem nivou.
Ovim se želi postići smanjenje uloge centralne vlasti i prohodnost regionalne funkcije među državama.
U regionalnom razvoju se nacionalni nivo javlja u finansiranju ciljeva koji su postavljeni na
regionalnom i lokalnom nivou.
b. Partnerstvo
Partnerstvo znači korektnu saradnju učesnika u izvršavanju razvojnih zadataka na različitim
nivoima (EU, država, regija, naselje) počev od formulisanja ciljeva do njihovog ostvarenja. Načelo
16
17
fakultet i fakultet javne uprave). Budapest, 2002. Str. 129. i 130.
18
fakultet i fakultet javne uprave). Budapest, 2002. Str. 130., 131. i 132.
partnerstva se može ostvariti samo onda, a time i načelo subsidijarnosti, kada učesnici međusobno
sarađuju i izgrađuju ciljno orijentisane uzajamne veze.
Znači, ciljevi i na osnovu ciljeva utvrđeni planovi se donose u saradnji društvenih i privrednih
učesnika po vertikalno silaznoj liniji – počev od država članica EU, njihovih regija, prostornih jedinica i
naselja. Na donjem nivou se javlja inicijativa i artikulacija potreba a na višim nivoima, regionalnim i
nacionalnim se javlja orijentacija i koordinacija. Važan presek vertikalne saradnje su mesta među
regionalnih odnosa, regija-regija, naselje-naselje. Razvojni program Unije poseban značaj pridaje
transnacionalnoj prostornoj (regionalnoj) saradnji kao i razvoju i jačanju odnosa pograničnih regija.
Inicijativa u pogledu prostornog razvoja u Uniji prevashodno polazi od regije, odnosno
regionalnog nivoa.
Horizontalna saradnja znači da učesnici sa mesnog i regionalnog područja zajedno oblikuju viziju
razvoja, predlažu programe i formiraju neophodne institucije. U preseku vertikalne i horizontalne
saradnje se može nalaziti regija koja je predmet regionalnog razvoja.
c. Programiranje
U regionalnoj politici Unije, načelo programiranja služi za to da se ne podržavaju pojedinačni projekti
već da se posmatra prostor kao celina ili pak ciljevi koji determinišu razvoj pojedinih podsistema unutar
regije. Strategija razvoja sadrži sistem budućih ciljeva u kojima se javljaju i ciljevi viših prostornih
jedinica, kao i regionalnih i nacionalnih nivoa.
Strategija se sastoji iz razvojnih ciljeva a realizacija ciljeva se konkretizuje programima.
Programi omogućavaju materijalizaciju ciljeva tako što se određuju organizacije, izvođači, izvori
(finansijeri), kao i očekivani regionalni uticaji, rezultati (kroz monitoring).
Prema tome, programiranje je ciljno orijentisan proces, u kome se po strogom redosledu odvijaju
aktivnosti od isticanja cilja do njegovog ostvarenja. Ovakva sistematičnost, omogućava temeljan
pregled izvora, koordinaciju i kontrolu faznog korišćenja sredstava.
Programiranje omogućava da se izbegne mnoštvo paralelnih investicija. Po logici stvari, zadaci u
vezi sa regionalnim razvojem koji proizilaze iz zakona o lokalnoj samoupravi ili drugih zakona moraju
se ugraditi u razvojne planove okruga, regije i na kraju u nacionalni razvojni plan.
U programima se moraju opisati data situacija, neravnomernosti, do tada postignuti rezultati i
ranije korišćeni izvori. Moraju se odrediti prioriteti programa, ostvarivi ciljevi, načini njihovog
ostvarenja, metodologije, oznake koje će ukazivati na realnost (ostvarivost) ciljeva. Osim toga, moraju
se proceniti očekivani uticaji i posledice programa na okolinu. Najzad, moraju se prikazati izvori za
realizaciju programa i plan njihove iskorišćenosti.
d. Koncentracija i adicija
Podrška Evropske Unije služi kao dopuna sredstvima koja se obezbeđuju iz nacionalnih izvora
namenjenih za razvoj regije. Sredstva su uvek namenjena za ostvarivanje onih razvojnih ciljeva koji sa
stanovišta programa obezbeđuju najveću delotvornost. To ne mora uvek da znači da se radi o takvim
ulaganjima koja donose najveći profit, već finansiranje takvih ulaganja koja vode postizanju
kompleksnih ciljeva, imajući u vidu njihov multiplicirajući uticaj.
Znači, Unija ne obezbeđuje finansijske izvore u celosti, tome treba da doprinesu i učesnici
teritorijalnog (regionalnog) razvoja – potrebni su i sopstveni izvori. Sredstva Evropske Unije ne mogu
služiti kao zamena za sredstva koja data država izdvaja za podržavanje razvoja regije.
Ciljevi su dvojaki: koncentrisati datosti i time doprineti ostvarenju istaknutih ciljeva i ublažiti
paralelnosti, smanjiti rasipanje i usitnjavanje. Drugi zahtev se odnosi na potrebu formiranja takvih
prostornih celina koje imaju identične ili vrlo slične datosti (karakteristike). 19
2.2.1.2 Regionalne celine u Evropskoj Uniji
Regionalne jedinice se u Evropskoj Uniji hijerarhijski svrstavaju u pet nivoa, a te kategorije se nazivaju
skraćeno NUTS. 20
Prva tri nivoa su NUTS, (velike regije), NUTS 2 (regije), NUTS 3 (okruzi-regionalni nivo i dva
lokalna nivoa), NUTS 4 (male prostorne jedinice), NUTS 5 (naselja).
Evropska Unija je za period od 1994. do 1999. godine predvidela šest ciljnih prostora – regija,
imajući u vidu razvojne prioritete. Te ciljne regije su sledeće:
Radi se o zaostalim regijama – o unapređivanju njenog strukturalnog prilagođavanja. Ciljna

grupa podrazumeva regionalni nivo NUTS 2, a odnosi se na one regije u kojima je nacionalni
dohodak per capita ispod 75% nacionalnog dohodka per capita u Uniji.
Regionalni razvoj se mora fokusirati na sledeće:
▪ direktna ulaganja u proizvodnju i formiranje trajnih radnih mesta,
1. ciljna grupa ▪ izgradnja infrastrukture neophodne za razvoj privrede,
▪ stvaranje i proširivanje usluga za potrebe manjih preduzetnika,
▪ ulaganja u obrazovnu i zdravstvenu infrastrukturu,
▪ podržavanje stručnog obrazovanja i zapošljavanja,
▪ razne mere u cilju razvoja regije (turizam, preobražaj strukture poljoprivrede, očuvanje nači-
na života i kulturnih vrednosti)
Poboljšanje položaja takvih regija koje su teško pogođene zaostajanjem industrije. Ova ciljna
grupa se odnosi na zaostajanje industrije na prostorima, regijama, graničnim područjima i malim
prostornim jedinicama (NUTS 3), gde je stopa nezaposlenosti i stopa privrednog rasta veća od
2. ciljna grupa proseka Unije, ali je prisutno strukturalno zaostajanje.
Regionalni razvoj se fokusira na sledeće:
▪ ulaganja u nove proizvodne delatnosti,
▪ ulaganja koja se dovode u vezu sa infrastrukturom i zaštitom okoline,
▪ podržavanje pružanja usluga, stručnog obrazovanja, razvoja karijere i zapošljavanja.
Borba protiv trajne nezaposlenosti.
Radi se o ciljnoj grupi koja se posmatra sa stanovišta čitave Unije (koristi se uglavnom za NUTS
3 nivo, ali se može koristiti i za NUTS 2 nivo) uz uslov da je srazmera tog dela aktivnog stanovništva
koga čine stariji od 25 godina i čekaju više od 12 meseci na posao, veća od proseka Evropske Unije.
Smernice korišćenja podrške su:
3. ciljna grupa ▪ pomaganje mladih i trajno nezaposlenih u priključivanju i podržavanje privremenog zapoš-
ljavanja,
▪ poboljšanje institucionalnog sistema obrazovanja i zapošljavanja,
▪ poboljšanje i institucionalnih uslova stručnog osposobljavanja i prekvalifikacije, po osnova-
ma školskog sistema,
▪ stvaranje podjednakih uslova za žene i muškarce na tržištu radne snage.
Prilagođavanje aplikanata nastalim promenama u industrijskim i proizvodnim sistemima. Ciljna
4. ciljna grupa grupa odgovara za Uniju kao celinu (koristi se uglavnom NUTS 3, ali se može koristiti i za NUTS 2
nivo) uz uslov da je udeo trajno nezaposlenih, mlađih od 25 godina, u strukturi nezaposlenih veći od
proseka Evropske Unije.
19
20
fakultet i fakultet javne uprave). Budapest, 2002. Str. 133.,134, i 135.
Smernice podrške su:

▪ izgradnja sposobnosti i prognoza na osnovu trendova na tržištu radne snage i prognoza
promena u pogledu stručnog osposobljavanja,
▪ stručno obrazovanje i prekvalifikacija za nova područja rada i podržavanje preobražaja sis-
tema obrazovanja.
Pomaganje razvoja poljoprivrednih prostora-regija, putem preobražaja strukture agrara.
Ciljne grupe (NUTS 2 i NUTS 3 nivo) koje se odnose za celinu Unije, zemlje članice Evropske
Unije koriste na osnovu detaljno razrađenih planova za podržavanje:
5a. ciljna grupa ▪ prihoda od agrara, za start mladih poljoprivrednih proizvođača,
▪ ulaganja koja imaju za cilj smanjenje troškova proizvodnje poboljšanje životnih uslova i
poboljšanje uslova rada i stimulisanje privredne diverzifikacije i prerade i plasiranja proizvo-
da.
Podržavanje razvoja agrarnih prostora i njihovog strukturnog preobražaja na prostorima sa
nepovoljnim datostima.
Regionalna ciljna grupa (NUTS 3 regije) može da dođe do izražaja tamo gde je: visok udeo
zaposlenih u poljoprivredi unutar ukupno radno angažovanih-zaposlenih, nadalje gde je nizak nivo
5b. ciljna grupa isplativosti rada u poljoprivredi, gde je mala gustina stanovanja ili je snažna tendencija smanjenja
stanovništva.
Disperzija razvojnih preferencija je sledeća:
▪ preferiranje ulaganja u infrastrukturu a ne otvaranje radnih mesta u poljoprivredi.
▪ razne usluge za sitne preduzetnike.
Pomaganje regija sa izuzetno malom gustinom naseljenosti (odnosi se samo na zemlje severne
6. ciljna grupa
Evrope, za tamošnje NUTS 2 regione).
Studija „PERSPEKTIVE REGIONALNOG RAZVOJA EVROPE“ koja je rađena 1997. i 1998.

godine, predvidela je za prvu dekadu ovoga milenijuma takva pomeranja u težištu regionalne politike
koja su i danas aktuelna: 21
▪ razvoj sistema gradova,
▪ dostupnost infrastrukture i znanja,
▪ naglašena zaštita prirodnog i kulturnog nasleđa i njihovo integrisanje u regionalne procese,
▪ integrisani regionalni razvoj, što podstiče izgradnju transnacionalnih strategija na nivou Evro-
pe.
2.2.1.3 Finansiranje regionalnog razvoja u Evropskoj Uniji
Cilj regionalne politike Evropske unije je smanjenje nejednakosti između bogatijih i siromašnijih regija
i privredna i društvena kohezija i solidarnost između država članica. Te ciljeve Evropska unija postiže
pružanjem pomoći regijama preko STRUKTURNIH FONDOVA, KOHEZIJSKOG FONDA i pomoću
instrumenata za ubrzavanje i olakšavanja procesa prilagođavanja regionalne politike država kandidata,
regionalnoj politici Evropske unije.
a. Strukturna politika Evropske Unije
Cilj ove politike je smanjenje razlika u razvijenosti zemalja članica, odnosno evropskih regija.
Strukturna politika se ostvaruje preko STRUKTURNIH I KOHEZIJSKIH FONDOVA. Sredstva
strukturnih fondova služe za finansiranje infrastrukturnih investicija, obrazovanja i usavršavanja i
21
finansijske podrške preduzećima, a sredstva iz kohezivnog fonda su namenjena za finansiranje javnih

investicija na području saobraćajne infrastrukture i zaštite okoline. 22
Postoje programi koji predviđaju pomoć pre sticanja članstva kako bi se ubrzalo i olakšalo
prilagođavanje sopstvene regionalne politike regionalnoj politici Evropske unije. To su programi:
▪ Phare (Poland and Hungary Assistance for the Restructuring of the Economy) – postoji od
1989.
▪ ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession) - od 2000. godine.
▪ SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture & Rural Devalopment) – postoji od
2000. godine.
▪ CARDS (Community Assistance for Reconstruction, Devalopment and Stability) – postoji od
2001. godine.
Jedan od predpristupnih programa pomoći, program ISPA, bio je predviđen za razdoblje od
2000. do 2006. godine, a cilj programa je bio sticanje iskustva i znanja o politikama Evropske unije i
složenim procedurama korišćenja predpristupnih programa i pomoć za dostizanje standarda Evropske
unije u zaštiti okoline.
Program Phare osnovan je 1989. godine i isprva je bio namenjen kao program pomoći
Mađarskoj i Poljskoj a zatim i drugim zemljama u tranziciji na području srednje i istočne Evrope. Od
1997. godine ovaj program postaje glavni finansijsko-tehnički instrument predpristupne strategije za
države kandidate.
Cilj programa Phare jeste priprema država – kandidata za članstvo, što podrazumeva primenu
pravnog nasleđa Evropske unije i za korišćenje strukturnih fondova i Kohezijskog fonda, nakon
pristupanja. 23
Program SAPARD pokrenut je 1999. godine kao podrška na području poljoprivrede i ruralnog
razvoja i pripreme države - kandidata za korišćenje sredstava iz poljoprivrednog fonda i sredstava za
podršku ribarstvu, nakon sticanja statusa članica Evropske unije.
Program CARDS pokrenut je 2000. godine a cilj je pomoć zemljama jugoistočne Evrope u
procesu stabilizacije i pridruživanja.
Program IPA je predviđen za razdoblje od 2007. do 2013. a predstavlja zamenu prethodnih
programa: CARDS, Phare, ISPA i SAPARD.
Osnovni cilj ovog instrumenta je pomoć državama sa statusom kandidata (Hrvatska, Makedonija,
Turska) i državama sa statusom potencijalnih kandidata (Albanija, Bosna i Hercegovina, Crna Gora,
Srbija).
Državama sa statusom kandidata obezbeđuju se sredstva za finansiranje projekata potpunog
usklađivanja nacionalnih zakona sa pravnom regulativom Evropske unije, za punu primenu usklađenog
zakonodavstva i za pripremu programa za sprovođenje kohezijske i poljoprivredne politike Evropske
unije.
Program obuhvata pomoć u tranziciji i izgradnji institucija, prekograničnu saradnju, regionalni
razvoj, razvoj ljudskih potencijala i ruralni razvoj. 24
22
Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: Str. 261.
23
24
b. Strukturni fondovi
Strukturni fondovi su namenjeni za smanjivanje razlika u razvijenosti pojedinih regija unutar
Evropske unije. Strukturni i Kohezijski fond namenjen je za zemlje koje imaju potrebu za dodatnim
ulaganjima za ujednačen i održiv privredni i društveni razvoj. Radi se o sledećim strukturnim
fondovima:
▪ ERDF (European Regional Devalopment Fund) – Evropski regionalni razvojni fond.
▪ ESF (European Social Fund) – Evropski socijalni fond.
▪ EAGGF (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) – Evropski poljoprivredni
garancijski fond.
▪ FIFG (Financial Instrument for Fisheries Guidance ) – Finansijski instrument za podršku
ribarstvu. 25
Poseban fond za pomoć najmanje razvijenih država članica EU, je Kohezioni fond, predviđen za
članice u kojima je BDP po stanovniku manji od 90% proseka u EU.
Pored strukturnih fondova postoje i tzv. inicijativne zajednice, koje služe za pružanje pomoći u
rešavanju specifičnih problema regionalnog razvoja. To su programi EQUAL, INTERREG, LEADER i
URBAN.
Dodela pomoći iz strukturnih fondova zavisi od administrativno-teritorijalnog uređenja EU,
odnosno, pojma Nomenklature statističkih prostornih jedinica – NUTS (Nomenclature of Statistical
Territorial Units).
c. Kohezijska politika Evropske Unije
Politika privredne i socijalne kohezije među zemljama članicama ostvaruje se putem strukturnih
fondova kojima pripada i Kohezijski fond. Finansijsku perspektivu za period 2000.-2006. i period
2007.-2013. prikazuje naredna tabela: 26
Ciljevi i financijski instrumenti kohezijske politike 2000.-2006. i 2007.-2013.
2000.-2006. 2007.-2013.
Ciljevi Financijski instrumenti Ciljevi Financijski instrumenti
Kohezijski fond Kohezijski fond
Evropski fond za regionalni
razvoj (ERDF) Evropski Evropski fond za regionalni
socijalni fond (ESF) Evropski konvergencija razvoj (ERDF) Evropski
Razvitak i strukturna prila- poljoprivredni i garancijski socijalni fond (ESF) Kohezij-
godba zaostalih regija fond (EAGGF) ski fond
Financijski instrument za
podršku ribarstvu (FIFG)
Evropski fond za regionalni
Ekonomska i socijalna prila- Evropski fond za regionalni
razvoj (ERDF) Evropski regionalna konkurentnost i
godba regija koje zaostaju razvoj (ERDF) Evropski
socijalni fond (ESF) zaposlenost
socijalni fond (ESF)
Razvoj ljudskog kapitala Evropski socijalni fond (ESF)
25
Ibidem
26
Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: Str.268
Međugranična suradnja Evropski fond za regionalni

putem Interrega razvoj (ERDF)
Promicanje inovativne stra-
tegije za konverziju siroma- Evropski fond za regionalni
šnih urbanih područja putem razvoj (ERDF) Evropska teritorijalna surad- Evropski fond za regionalni
URBAN-a nja razvoj (ERDF)
Poticanje zapošljavanja
Evropski socijalni fond (ESF)
putem EQUAL-a
Poticanje ruralnih područja Evropski poljoprivredni i
putem Leadera garancijski fond (EAGGF)
Evropski poljoprivredni i
Ruralni razvoj i restrukturira- garancijski fond (EAGGF)
nje sektora ribarstva Financijski instrument za
podršku ribarstvu (FIFG)
Izvor: European Commission, 2006.b.
Ciljevi za period 2007.-2013. su:

1. konvergencija
2. regionalna konkurentnost i
3. evropska teritorijalna saradnja.
1. Konvergencija se ostvaruje preko Evropskog fonda za regionalni razvoj (ERDF), Evropskog
socijalnog fonda (ESF) i Kohezijskog fonda. Sredstvima ERDF i ESF finansiraju se projekti
kojima je prioritet inovacija, razvoj infrastrukture i razvoj ljudskih resursa, poboljšanje rada
javne uprave i očuvanje okoline. Da bi se regije mogle kvalifikovati za sredstva ERDF i ESF
moraju ispunjavati kriterijume koji se odnose na veličinu regije (NUTS II. nivoa)* i visinu
BDP po stanovniku. Iz sredstava Kohezijskog fonda finansiraju se projekti izgradnje saobra-
ćajnih mreža, razvoj održivog prometa, zaštita okoline i razvoj obnovljivih izvora energije. Da
bi se regije mogle kvalifikovati za ova sredstva moraju ispunjavati kriterijume koji se odnose
na visinu BDP po stanovniku.
2. Drugi cilj je regionalna konkurentnost i zaposlenost a odnosi se na povećanje konkurent-
nosti, zaposlenosti i uopšte uzev atraktivnosti regija i to onih koje nisu najzaostalije u Evrop-
skoj uniji.
3. Cilj evropske teritorijalne saradnje u okviru koje je predviđeno umrežavanje malih i sred-
njih preduzeća. Kvalifikovati se mogu regije (NUTS III. nivoa), koje se nalaze duž unutraš-
njih kopnenih granica, pojedine regije, koje se nalaze duž spoljnih granica i pojedine regije uz
morske granice.
Za očekivati je da će kohezijska politika biti najvažnija stavka u budžetu Evropske unije, veća i
od poljoprivrede koja je do sada prednjačila. Naime, dosadašnja kohezijska politika se pokazala
neodrživom jer se manji iznos sredstava morao podeliti većem broju korisnika, do čega je došlo zbog
proširenja Evropske unije u 2004. i 2007. godini (pristupanjem 12 novih članica).
*Statistička regija I. nivoa od 3 000 000 do 7 000 000 stanovnika

Statistička regija II. nivoa od 800 000 do 3 000 000 stanovnika
Statistička regija III. nivoa od 150 000 do 800 000 stanovnika
2.3 Lokalne javne finansije

U raspravu o javnim finansijama moramo uključiti i pojam fiskalnog federalizma. Teorija fiskalnog
federalizma se bavi donošenjem odluka u javnom sektoru sa dva ili više nivoa vlasti, a ishodište je u
teoriji javnih dobara, oporezivanja, javnog duga i javnog izbora i u različitim aspektima teorije lokacije.
Glavno pitanje fiskalnog federalizma je da li se javna dobra i usluge finansiraju na federalnom,
državnom ili lokalnom nivou, odnosno koji je nivo fiskalne vlasti najpogodniji za obavljanje javnih
funkcija i koji je stepen fiskalnog federalizma optimalan. Teorija javnih finansija, odnosno njen deo –
fiskalni federalizam – najveću primenu je našao u zemljama federalnog uređenja (SAD, Kanada,
Australija, Nemačka, Švajcarska) ali i u unitarnim državama sa više nivoa fiskalne vlasti (Velika
Britanija, Francuska).
Fiskalna uloga nižeg nivoa fiskalne vlasti se može razumeti ako se u teoriji javnih finansija
objasni uloga države u tržišnoj privredi s obzirom na osnovne ekonomske funkcije javnog sektora. Te
funkcije su: stabilizacijska, preraspodela dohotka, alokacijska i regulatorna funkcija. 27
a. Stabilizacijska funkcija. Primarna odgovornost za ovu funkciju javnog sektora ima centralna
fiskalna vlast. Središnja država je podsistem opšte države i predstavlja najviši nivo fiskalne
vlasti u jednoj zemlji. Središnja država je odgovorna za pružanje javnih usluga stanovništvu
kao što su nacionalna bezbednost, odnosi sa drugim državama, javni red i sigurnost i briga za
funkcionisanje društvenog i ekonomskog sistema države. Naime, tržišna privreda nije samo-
regulatorna ona zahteva javno upravljanje fiskalnom i monetarnom politikom. Lokalna fiskal-
na vlast je značajan činilac ukupne stabilizacijske politike. Fiskalno ponašanje jedinica lokal-
ne vlasti zavisi od visine, strukture i vremena priliva sopstvenih i ostalih prihoda odnosno od
uravnoteženosti budžeta lokalnih vlasti. Naprimer, prema našem Zakonu o budžetskom siste-
mu (Član 27 ž) fiskalni deficit lokalne vlasti može nastati samo kao rezultat javnih investicija.
Takav deficit u određenoj godini ne može biti veći od 10% prihoda lokalne vlasti. Ukoliko
lokalna vlast prekorači limit za deficit obustavlja se prenos transfernih sredstava iz budžeta
Republike Srbije.
b. Funkcija preraspodele dohotka je uglavnom u nadležnosti centralne države. Kao razlog
navodi se činjenica da lokalne vlasti imaju nejednake sopstvene prihode i što bi redistribucij-
ska funkcija na nižem nivou omogućila i čak podsticala mobilnost faktora proizvodnje (stano-
vnici i preduzeća bi se selila u područja sa nižim porezima). Međutim, činjenica je da su tran-
sakcijski troškovi upravljanja državom niži na lokalnom nivou nego li na federalnom. U vezi
sa redistribucijskom funkcijom nije moguće dati jednoznačan odgovor na pitanje koji je nivo
raspodele najbolji. Raspodela odgovornosti zavisi od ustrojstva države, od ekonomske homo-
genosti ukupnog geografskog prostora države, od istorijske i nacionalne povezanosti stanov-
ništva, od regionalnih privrednih nejednakosti i drugo. 28 Opšte je uverenje da se odluke o ras-
podeli dohotka mogu donositi na nižim nivoima ukoliko je država nacionalno i razvojno hete-
rogenija i privredno manje povezana.
c. Alokacijska funkcija bi trebala biti decentralizovana pošto potražnja za javnim dobrima i
uslugama nije jednaka na svim područjima države. Jedinstveni nivo ponuda javnih dobara i
usluga na celom području države dovela bi do nezadovoljavajuće alokacije resursa, što bi
27
Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: Citirano delo. Str. 33.
28
Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović: Citirano delo. Str. 34.
potaklo migraciju stanovništva sa jednog područja države na drugo kako bi sebi obezbedili
odgovarajuću kombinaciju javnih usluga i odgovarajuću visinu lokalnog poreza. Kao pravilo
u vezi sa ovom funkcijom moglo bi se prihvatiti mišljenje po kome se potrebe za lokalnim
javnim dobrima i uslugama trebaju zadovoljavati na nivou lokalne fiskalne vlasti a javna dob-
ra i usluge šireg značenja treba obezbeđivati na nivou centralne države.
d. U slučaju regulatornih funkcija najvažniju ulogu ima centralna država (naprimer, generalni
urbanistički plan je u nadležnosti države a sprovođenje je u nadležnosti lokalne vlasti). Ta
podela uloga rezultat je podele odgovornosti u obavljanju javnih poslova.
Prednosti i nedostaci fiskalne decentralizacije
Kada je reč o prednostima fiskalne decentralizacije treba pomenuti TIEBOUT-ov (Tajbaut-ov) model
lokalnih javnih finansija. Tajbaut polazi od redefinisanog koncepta Samjuelson-a po kome nepostojanje
tržišta javnih dobara i usluga, monopolski položaj učesnika u pružanju javnih usluga, nedeljivost javnih
dobara (što vodi međuzavisnosti njihovih korisnika prilikom potrošnje), vodi tome da se proizvodnja
javnih dobara ne može poistovetiti sa proizvodnjom koja se odvija u tržišnim uslovima. U odsustvu
tržišta ovih dobara i usluga javlja se problem utvrđivanja preferencija stanovništva u pogledu njihovog
značaja u potrošnji. Ove teškoće oko utvrđivanja optimalne veličine javnih dobara i usluga TIEBOUT
(Tajbout) smatra realnim ukoliko se one posmatraju na nivou države kao celine, ali da se te teškoće
ublažavaju kada se optimira veličina javnih dobara i usluga na nivou opštine.
Pod izvesnim uslovima moglo bi se postići da (1) svaki korisnik javnih dobara iskaže svoje
stvarne preferencije, (2) da se one zadovolje kao i na tržištu i (3) da se svako prema njima oporezuje. 29
Da bi ovo postigao, Tajbout konstruiše model u kome se simulira tržište, gde se na strani ponude
takmiče opštine, nudeći različiti izbor komunalnih usluga i javnih dobara tako što je odabir urađen na
osnovu preferencija stanovništva i veličine date opštine. Na strani tražnje su stanovnici (domaćinstva)
koji traže javna dobra i usluge po obimu, asortimanu i ceni koja im najviše odgovaraju. 30
Osnovne pretpostavke ovoga modela su: (1) Potpuna mobilnost potrošača – glasača koji „glasaju
nogama“ odnosno sele u onu opštinu koja najbolje zadovoljava njihove preferencije (2) potpuna
informisanost stanovništva o razlikama između opštinskih programa javnih rashoda i prihoda (3) veliki
broj opština za izbor (4) ograničenja u pogledu mogućnosti za zapošljavanje nisu uzeta u obzir i (5)
javne usluge ne izazivaju međuopštinske eksternalije. 31
Kada građani obaberu onu opštinu čiji im program komunalnog uređenja najviše odgovara tada
će biti obezbeđena i optimalna veličina javnih dobara i usluga kao i njihovo adekvatno finansiranje.
Pretpostavke ovako zamišljenog modela lokalnih javnih finansija primenjiv je u takvim državama
gde ima veliki broj gradova u svakom rangu i gde postoji spremnost građana da se sele iz jednog grada
u drugi.
Ovim pretpostavkama odgovara mali broj zemalja stoga i sam Tajbout konstatuje da ovaj model
nije previše realan, no i pored toga njegov značaj nije negiran ili osporavan.
Razlozi u korist fiskalne decentralizacije mogu biti ekonomski i politički. O ekonomskim
razlozima smo govorili u vezi sa alokacijskom funkcijom decentralizovane javne vlasti. Politički razlozi
29
Goran Milićević: „Urbana ekonomika“ Str. 101.
30
Ibidem.
31
Ibidem.
za fiskalnu decentralizaciju postoje u državama sa heterogenim stanovništvom, sa velikim razlikama u

etničkim, rasnim, kulturnim, jezičkim, privrednim i drugim obeležjima regija.
Ističemo još jednu korist od decentralizacije (RONDENELLI – 1981.) a to je oslobađanje
državne administracije obavljanja dela poslova koji se prepuštaju lokalnoj administraciji.
Ukoliko pođemo od mišljenja da je u svetu pravilo da su nerazvijene države centralizovanije od
razvijenih industrijalizovanih država, onda se može prihvatiti mišljenje BAHL-a, LINN-a i BAILEY-a
(1999., 2002. i 2004.) da je fiskalna decentralizacija vezana za viši stepen ekonomskog razvoja,
odnosno da postoji obrnuta srazmera između fiskalne centralizacije i stepena ekonomskog razvoja.
Pored prednosti govorimo i o razlozima protiv fiskalne decentralizacije. TANZI (1995.) navodi
tri takva razloga koji umanjuju značaj fiskalne decentralizacije. 32 Ti razlozi su korupcija, kvalitet
lokalne administracije i postojeće regionalne i lokalne vlasti koje su određene na osnovu političkih a ne
ekonomskih kriterijuma.
Smatra se da je korupcija veći problem na lokalnom nivou nego li na nivou centralne fiskalne
vlasti. Kvalitet lokalne administracije je takav da ne može pratiti kvalitet ljudskih resursa na
nacionalnom nivou. Treći nedostatak uzrokovan je takvim razlozima na koje ne može uticati ni država,
ni pokrajina, ni regija, niti opština jer se radi o nasleđima iz prošlosti koje otežavaju mogućnost
usklađivanja prostornih obeležja lokalnih javnih dobara i usluga sa odgovornostima nižih nivoa fiskalne
vlasti za usluge i dobra sa tog prostora.
Decentralizovano pružanje javnih usluga dovodimo u vezu i sa „komšijskim“ i međugradskim
eksternalijama. Radi se o koristima od lokalnih javnih dobara koji ne pripadaju samo članovima
određene jedinice lokalne samouprave. Aktivnosti preduzete u jednoj jedinici pozitivno (ali i negativno)
utiču na stanovnike druge jedinice.
Na međuopštinskom planu, Netzer (Necer) ukazuje na izvestan uspeh koncepta „posebnih
područja“ koje se formiraju na području na kome se prostiru date međugradske eksternalije. Veličina tih
„posebnih područja“ zavisi od vrste javnih usluga (u školstvu, zdravstvu, kulturi, komunalnim
uslugama), a „emisiono polje“ datih eksternalija se ne mora nužno poklapati sa administrativno
utvrđenim granicama teritorijalnih jedinica. Bitno je to da svaka od opština tog „posebnog područja“
prema nekom dogovorenom ključu participira u finansiranju ovih javnih usluga. 33
Ovim se izbegava da sav teret finansiranja javnih usluga i dobara vodećih gradova tereti samo
poreske obveznike velikih gradova, taj teret delom preuzimaju i povremeni korisnici iz okolnih mesta.
Ukoliko se takav mehanizam participacije u finansiranju javnih usluga velikih gradova ne bi obezbedio
te usluge bi mogle biti predimenzionirane u odnosu na potrebe stanovnika takvih gradova u odnosu na
gradski fiskalni kapacitet. Ukoliko bi se održavanje javnih dobara i usluga odvijalo u nesmanjenom
obimu to bi vodilo njihovom deficitarnom budžetskom finansiranju što u dužem periodu može
uzrokovati fiskalnu krizu vodećih gradova.
Pošto se ovde po pravilu radi o ekskluzivnim i prestižnim javnim uslugama od značaja za čitavu
hijerarhiju mreže naselja, takav deficit se u skladu sa opšte društvenim interesima, pokriva iz federalnog
budžeta. 34
Rasprave o stepenu samostalnosti lokalne i regionalne vlasti u finansiranju odgovornosti za
osiguranje javnih dobara i pružanje javnih usluge dovele su do formiranja tri moguća stava i to:
32
Citirani autor. Str. 39.
33
Goran Milićević: „Urbana ekonomika“ Str. 103.
34
Ibidem.
1. U ovoj su klasi oni koji zagovaraju lokalnu autonomiju (lokalisti) i podržavaju potpunu slo-
bodu nižih nivoa vlasti i neznatnu ulogu centralne vlasti.
2. Centralisti su zagovornici kontrole centralne države, koji bi želeli kontrolu viših nivoa vlasti.
3. Novi lokalisti posmatraju ulogu nižih nivoa vlasti u uzajamnom odnosu sa centralnom drža-
vom. Zastupaju mišljenje da je potrebno preneti što više odgovornosti na niže nivoe vlasti. Za
finansiranje takvih odgovornosti lokalni i regionalni nivo vlasti bi trebao sticati samostalno
što više sopstvenih prihoda i time smanjiti zavisnost od centralne države.
2.4 Eksterni efekti i menadžment urbanom sredinom

Pojam eksternalija je prvi uveo u ekonomsku teoriju Alfred Marshall ukazujući na takvu situaciju kada
jedna finansijski nezavisna celina (jedinica), naprimer jedan preduzetnik neposredno utiče na drugu –
finansijski nezavisnu jedinicu ili poziciju jednog potrošača a da pri tome ne dođe na tržištu do bilo
kakvih kontakata. 35
Teorija o internalizaciji eksternalija potiče od Arthur-a C. Pigou-a (1877-1959). U svom
poznatom delu EKONOMIJA BLAGOSTANJA dokazuje potrebu oporezivanja zagađenja okoline
(1920). Pod internalizacijom eksternalija podrazumevamo nalaženje načina da se unesu troškovi životne
sredine u tržišnu analizu jer ako oštećenjima životne sredine ne dodelimo nikakvu vrednost tržište će im
automatski pripisati vrednost nula. Istina teško je u nekim slučajevima utvrditi ekonomsku štetu,
naprimer vazduh ispunjen smogom je neprijatan ali je teško merljiv uticaj koji ima na zdravlje. Neke
štete po životnu sredinu daju ipak neku osnovu za procenu štete kao naprimer ako zagađena voda dospe
u gradski vodovod (troškovi prečišćavanja daju osnovu za procenu štete) ili zdravstveni problemi koji
su posledica zagađenja vazduha (medicinski troškovi su osnova za procenu stepena narušavanja
zdravlja). 36
Eksternalije mogu da budu pozitivne ili negativne što ilustrujemo sa sledećim primerima:
1. Pčelar smešta svoje košnice u blizini voćnjaka i time se ostvaruje dvostruka korist, za sebe
obezbeđuje med a vlasnik voćnjaka ostvaruje veći rod. Pčelar sasvim nesvesno stvara korist
vlasniku voćnjaka, a vlasnik voćnjaka ne plaća za tu uslugu.
2. Termoelektrana koja koristi ugalj kao pogonsku energiju proizvodi električnu energiju ali
zagađuje okolinu (sumpordioksid, ugljenmonoksid, prašina i dim). Okolno stanovništvo mno-
go trpi zbog ovog zagađenja, znači eksterni efekti su negativni. Zaključak povodom ovih uti-
caja je sledeći:
a. Aktivnost jednoj trećoj osobi modifikuje dobrobit. Pozitivne eksternalije povećavaju dob-
robit a negativne eksternalije umanjuju.
b. Za povećanje dobrobiti ili za njegovo smanjenje treću stranu ne obavezuje plaćanje protu-
vrednosti ostvarene koristi a isto tako ni za nanetu štetu.
c. Nastao uticaj na treću osobu nije nameran. Niti je namera pčelara bila oprašivanje niti ter-
moelektrane da uzrokuje neprijatnost okolnom stanovništvu.
Jedna od definicija eksternalija: izvana uzrokovan uticaj nastao kao slučajni, sporedni uticaj
jedne osobe ili regularne delatnosti nekog preduzeća na profit druge osobe ili preduzeća, odnosno nivo
dobriti (osobe ili preduzeća).
Eksternalije se mogu tumačiti i putem njihovih važnijih karakteristika. One u prvom redu
„nastaju u sadejstvu više aktera čiju međuzavisnost tržište ne registruje i koju nijedan od njih ne može
(ili kao kod NEE, nije zakonski obavezan) da samostalno potpuno kontroliše. U suprotnom, kada bi to
bio u stanju (a kod NEE – obavezan) da učini, onda bi se izjednačili sa njegovim internim efektima.
Razlog takvom izmicanju kontroli leži prvenstveno u njegovoj drugoj bitnoj odlici – otežanoj
merljivosti veličine ovih međuzavisnosti i posledično – otežanoj naplativosti i kompenzaciji ovih
35
Citirano prema Kerekes Sándor – Szlavik János: „A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei.” KJK-
KERSZÓV. Jogi és üzleti kiadó Kft. Budapest, 2003. Str. 81.
36
Obrađeno prema: Jonathan M. Harris: Ekonomija životne sredine i prirodnih resursa. Savremen pristup. Data Status.
Beograd, 2009. Str. 40.
efekata. U protivnom lako bi bilo uvesti ih u ekonomski račun i internalizovati, tj. izjednačiti ih sa
internim efektima po preduzeće.“ 37
Pojam eksternalija karakteriše sledeće: 38
1. Individualna ekonomska odluka uzrokuje nehotično pružanje usluga;
2. Ne postoji adekvatna tržišna transakcija za tržišnu realizaciju takvih usluga;
3. Pružanje nehotičnih usluga ne utiče na donošenje individualnih ekonomskih odluka.
Na osnovu ovih karakteristika može se izvesti definicija po kojoj su eksternalije usluge čija
društvena korisnost nije jednaka nuli, tj. ona utiče na funkciju troškova, ili korisnosti nekog privrednog
subjekta, ali ne postoji odgovarajuće tržište za valorizaciju date usluge po zakonima ponude i tražnje.
Spoljni privredni uticaji mogu biti pozitivni ili negativni. Mogu istovremeno uticati na
proizvođače i potrošače.
Dešavaju se i takve situacije kada se pozitivni i negativni eksterni efekti javljaju istovremeno.
Nije slučajno da se vlasnici stanova i zaštitari okoline protive a preduzetnici pozdravljaju izgradnju
autoputa.
Klasifikacija eksternalija (uglavnom negativnih) je raznorodna. Jedna od njih je na tehnološke i
finansijske eksternalije. Sa aspekta zaštite životne sredine tehnološke eksternalije su važnije (primer
termoelektrane sa emisijom sumpordioksida).
Negativne finansijske eksternalije je slučaj grada na čijoj se periferiji gradi tržni centar koji
privlači kupce a posledica je opadanja prometa malih prodavnica u gradu.
Sledeća (2) klasifikacija je na neiscrpne i iscrpljive eksternalije. U neiscrpne eksternalije spada
zagađenost vazduha – neće ga biti manje ukoliko ga drugi udišu. Da li se radi o neiscrpnim
eksternalijama možemo zaključiti na osnovu toga da li su one deljive ili se neko može isključiti iz
potrošnje.
Možemo razlikovati reverzibilne i ireverzibilne eksternalije. Reverzibilne eksternalije ne
pomeraju granice izvan koje ekosistem ne može da se izbori sa količinom otpada a ireverzibilne
eksternalije su prekoračile granicu do koje ekosistem može da neutrališe oštećenja i takvi uticaji su
trajni. 39
Reverzibilne i ireverzibilne eksternalije
37
38
Andraš Šagi: Mikroekonomija. Ekonomski fakultet u Subotici. Subotica, god. Str. 370.
39
KERSZÓV. Jogi és üzleti kiadó Kft. Budapest, 2003. Str.. (Ekonomski aspekti menadžmenta životnom sredinom).
Moguća su dva tipa zagađenja okoline: ono koje se raslojava (flow) i ono koje se kumulira
(stock).
Oštećenja koja spadaju u flow-tip zagađenja sadrže takve materije koje oštećuju okolinu a mera
oštećenja zavisi od aktuelne emisije, oštećenja su jednokratna. O zagađenju okoline govorimo onda
kada se emisija štetnih materija/energije odvija bržim tempom no što je tempo kojim priroda takva
oštećenja može da neutralizuje. Oštećenja prirode su u najvećoj meri posledica flow-tipa zagađenja,
tako nije slučajno što je teorija ekonomije životne sredine nastala upravo u povodu zagađenja flow –
tipa. Jedan od primera flow – zagađenja je štetni uticaj buke.
Od oštećenja koja spadaju u drugu grupu (stock) javljaju se dve podvrste, jedna je potpuno
stabilna grupa, dakle radi se kumuliranju bez zaostataka (u celosti) a druga grupa se takođe odnosi na
kumulirajuće ali takva varijanta koja se vremenom ipak raslojava. Potpuno stabilna kumulirajuća
oštećenja uzrokuju teški metali (živa, olovo, kadmium i td.).
Ostali delovi kumulirajućih oštećenja postepeno, ali se ipak raslojavaju u jednom dužem periodu
vremena, kao naprimer plastične materije.
Sa stanovišta ekonomske teorije postoje različiti pristupi u tumačenju eksternalija.
Jedno je stanovište PIGOU-a koji je društvena ulaganja u proizvodnju nastojao internalizovati
putem jedinstveno razrezanog (utvrđenog) poreza. Optimalna veličina poreza odgovara onim graničnim
troškovima eksternalija koje pripadaju optimalnom nivou zagađenja. Znači za utvrđivanje optimalne
mere poreza potrebno je poznavanje graničnih troškova eksternalija ali i krive individualne, čiste
granične korisnosti. U praksi se nažalost u poznavanju ovih pretpostavki nailazi na velike teškoće.
Pojedinačni proizvođači vrlo dobro poznaju kretanje sopstvene čiste granične korisnosti, ali o ovome
malo znaju nadležni organi koji treba da regulišu (utvrde) porez. Pojedinačni proizvođači, međutim ne
znaju koliku štetu uzrokuju svojom delatnošću društvu.
Značaj Pigou-ove teorije je nesumnjiv, međutim neke su pretpostavke neprihvatljive.
Jedan od nedostataka njegovog modela je da pretpostavlja čistu tržišnu trku, koja u stvarnosti ne
postoji. Tržišna utakmica se uvek odvija u uslovima koje prožimaju monopolistički odnosi. Proizvođači
– monopolisti su u mogućnosti da u cilju postizanja viših cena stvore veštačku nestašicu svojih
proizvoda. Dalje povećanje veštačke nestašice bi naprimer, sa uvođenjem poreza ciljanog na zaštitu
okoline, bio sa društvenog stanovišta očito štetan.
Drugi nedostatak Pigou-ovog modela je da polazi od pretpostavke da jedinična proizvodnja ide sa
jediničnim zagađenjem i da bi se postigla ravnoteža dovoljno je da se oporezuje proizvodnja. Međutim,
data proizvodnja zavisno od korišćene sirovine, od primenjene tehnologije, od načina rešavanja zaštite
okoline može da se ostvari u uslovima potpuno različite emisije štetnih materija. Ovaj se nedostatak
može otkloniti ukoliko se porez ne razrezuje na proizvodnju već neposredno na meru (stepen)
zagađenja, međutim tada se mora meriti intenzitet zagađenja, što čini ceo proces skupim.
Ono što stavlja pod znak pitanja praktičnu primenljivost PIGOU-ovog modela je određivanje
visine štete uzrokovane zagađivanjem. Utvrđivanje visine poreza – koju determinišu granični troškovi
eksternalija koji odgovaraju optimalnom volumenu emisije, višestruko prevazilaze granične troškove
date vrste proizvoda. Po nekim proračunima pigou-ov porez za cigarete bi bio 3000% što je po
ekonomskim merilima potpuno iracionalno.
Pitanje koje se nameće jeste da li štetna zagađenja da plaća onaj ko ih uzrokuje ili da se brani
žrtva zagađenja. Čini se da je katkada jeftinije da se žrtva brani i pri ovakvoj logici narušava se načelo
„zagađivač“ plaća, i tako isto PARETO optimum.
O Pareto-optimumu govorimo onda kada se postiže takva situacija u kojoj niko od učesnika u
procesu privredne rekonstrukcije ili u procesu razmene, ne može doći u povoljniju situaciju na štetu
drugog.
Nasuprot Pigou-vom stanovištu, Ronald Couse (Kuzo) tvrdi da nema potrebe za intervencijom
države pošto će samo tržište ostvariti društveni optimum ukoliko se svojinska prava mogu definisati.
Po poznatoj Kuzo-ovoj teoremi u ovakvom slučaju nezavisno od toga ko je nosilac svojinskih
prava sistem će u postupku dogovora postići društveni optimum. Ovu svoju postavku Kuzo tumači na
jednom primeru. Kraj reke je izgrađen pogon za preradu drva. Drvo stiže do te fabrike putem reke a da
bi se debla zaštitila od gljivica imperegniraju se sredstvima za njihovo uništavanje. Reka se uliva u
jezero na čijoj obali se nalazi hotel sa gostima koji tu dolaze pre svega zbog reke i mogućnosti za
ribolov. Kako se ova situacija po Kuzo-u može rešiti? Po prvoj pretpostavci preduzimač u preradi drveta
samo zakupljuje pravo raspolaganja a objekat za preradu drveta je slučajno takođe u vlasništvu
hoteljera. Pošto je korist (dobit) koju ostvaruje pri određenoj količini proizvoda i uz određeni nivo
zagađenja, veća od smanjenja prihoda hotela, preduzetnik – zakupac pogona za preradu drveta će moći
nadoknaditi gubitak vlasnika hotela i moći će da nastavi sa radom. Ovako stanje je održivo sve dotle
dok je čista granična dobit vlasnika pogona veća od graničnih troškova negativnih eksternalija. U ovom
slučaju vlasnik hotela ne može da zabrani zagađivanje (napominjemo da država ne može da
interveniše). Prerađivač drveta će težiti ostvarenju maksimalnog profita, što uzrokuje prilično veliku
štetu hoteljeru. Šteta hoteljera daleko prevazilazi korist koju ostvaruje prerađivač zahvaljujući rastu
proizvodnje. Logično je da će hoteljer ponuditi odštetu prerađivaču ukoliko bude voljan da smanji
proizvodnju, odnosno podnosilac štete plaća za smanjenje svoje štete. Ovo je za njega isplativo sve
dotle dok je granična šteta eksternalija veća od čiste granične koristi prerađivača. Grafički prikaz ovog
primera ilustruje postizanje optimalnog nivoa zagađenja, putem pogodbe. 40
Postavlja se pitanje kada dolazi do pogodbe.
Zagađivač ostvaruje dobit koja odgovara površini (Oabd) a time oštećenom stvara gubitak koji
odgovara površini (Ocd). Pošto je ta površina - (Oabd), znatno veća od površine (Ocd), zagađivač će sa
lakoćom nadoknaditi štetu. Načelno, mesta za pogodbu ima sve do tačke Q* kada se dostiže društveno
optimalno stanje. Proizvodnja veća od Q* uzrokuje štetu koja je veća od profita i zagađivač više ne
može da kompenzira oštećenog. Zagađivač će biti spreman da se pomeri do tačke (f) ukoliko je oštećeni
spreman da plati odštetu u visini izgubljenog profita. U tački (f) ovaj uslov je prisutan pošto je šteta
40
KERSZÓV. Jogi és üzleti kiadó Kft. Budapest, 2003. Str. 100. (Ekonomski aspekti menadžmenta životnom sredinom).
oštećenog (Qmfhi) mnogo veća od površine (Qmfg), što ukazuje na veličinu koristi zagađivača. Po istoj
logici stranke se pogađaju do tačke (j), odnosno do tačke Q*. Znači, rešenja vređaju naš osećaj
pravednosti, ali su u smislu Pareto-optimuma, odnosno u ekonomskom smislu racionalna. 41
Nivo optimalnog zagađenja postignut u postupku pogodbe
Slika – prikaz dokazuje da je Kuzo u pravu, nema potrebe za intervencijom države, eksternalije
se mogu pomoću tržišnih mehanizama regulisati. Ovo upućuje na zaključak da porez ne mora uvek da
plaća zagađivač, ponekad oštećeni mora plaćati zagađivaču da smanji svoju emisiju.
Međutim, Kuzo-ova teorema se zasniva na nekim takvim pretpostavkama koje su u praksi
neodržive. Ne uzima u obzir troškove pregovaranja što u slučaju velikog broja proizvođača i u slučaju
velikog broja oštećenih mogu biti veliki. Osim toga, veliki je broj takvih primera da stranke nisu voljne
da pregovaraju, i da su spremni da prepuste društvu rešavanje problema. Bez obzira na brojne
nedostatke i zamerke, Kuzo-ov institucionalni pristup vremenom dobija sve veći značaj.
Kuzo-ova teorema se može izraziti i kao pravo na zagađivanje, što se može dovesti u vezu sa
sličnim principima koje sadrže, na primer američke izmene i dopune Zakona o čistom vazduhu, iz 1990.
godine. Taj zakon stvara sistem prenosivih dozvola za zagađenje. Pojedine firme mogu da steknu prava
da povećaju sopstveno zagađivanje ukoliko otkupe prava od takvih firmi koje su spremne da smanje
svoje zagađivanje u istom obimu. Kontrolisanjem ukupnog broja datih dozvola, vlada postepeno može
da smanji nivo ukupnog zagađenja.
Moguće je, nadalje i to da grupe za zaštitu javnih interesa otkupe dozvole za zagađivanje i
povuku ih iz opticaja i na taj način trajno smanje nivo ukupnog zagađenja. Na taj način zagađivanje i
41
Kerekes Sándor – Szlavik János: „A környezeti menedzsment közgazdasági eszközei.” KJK-KERSZÓV. Jogi és üzleti
kiadó Kft. Budapest, 2003. Str. 100. i 101. (Ekonomski aspekti menadžmenta životnom sredinom).
smanjivanje zagađivanja se pretvara u dobra kojima se može trgovati. Mogu da nastanu i nova tržišta
kao što je tržište za trgovačke dozvole za zagađivanje vazduha. 42
Definicije od kojih smo u razmatranjima eksternalija pošli rezultiraju i u brojnim klasifikacijama,
od kojih smo neke već i pominjali. Poznatije podele eksternih efekata su na granske i međugranske na
tehnološke i finansijske, na iscrpljive i neiscrpne eksternalije, zatim moguće je razlikovanje
reverzibilnih i ireverzibilnih eksternalija kao i onih u proizvodnji i onih u potrošnji. U vezi sa
eksternalijama u oblasti proizvodnje treba svakako naglasiti da ona delatnost koja jednom privrednom
učesniku donosi profit za druge privrednike može značiti gubitak. Takav, negativan uticaj tržište ne
registruje i samim tim i ne vrednuje. Zahvaljujući tome pojedina preduzeća maksimiraju svoj profit, a
zbog negativnih eksternalija nastaju štete i tako postižu umesto društvene koristi zapravo štetu.
Ekonomskim analizama preduzeća izmiču štete negativnih eksternalija, profit preduzeća se ne umanjuje
za iznos štete koju stvaraju drugima. Iz ovih ekonomskih analiza proizilazi da se radi o preduzetnicima
koji obavljaju društveno korisnu delatnost a njihov stvarni društveni uticaj je štetan.
Kod gradskih i uopšte uzev prostornih eksternalija moguće je razlikovati dva tipa eksterne
ekonomije, jedan se tip naziva lokacijskom a drugi tip urbanizacijskom ekonomijom. 43 Lokacijska
ekonomija se odnosi na takve efekte u proizvodnoj jedinici koji su posledica uspeha jedne proizvodne
grane, na nekoj lokaciji. Drugi slučaj u vezi sa lokacijskom ekonomijom je kada se u proizvodnoj
jedinici mogu postići dobri efekti zbog koncentracije uspešnih proizvodnih jedinica na datom prostoru.
Urbanizacijske ekonomije se odnose na takve rezultate koji određene ekonomske jedinice
ostvaruju zahvaljujući urbanoj koncentraciji ekonomskih i neekonomskih delatnosti kojima se postiže
trajni rast privrede grada i širih prostora – međugradskih. Eksterne ekonomije imaju svoje
mikroekonomske i makroekonomske karakteristike. Sa mikroekonomskog stanovišta moguće je
obračunati efekte interne ekonomije. Sa makroekonomskog stanovišta postoje određene teškoće zbog
kojih se efekti eksterne ekonomije teško vrednuju. Vrednovanje koristi i šteta od eksterne ekonomije
vrši se internalizacijom ekonomskih efekata.
Jedan od načina kontrole eksternih efekata je internalizovanje eksternih troškova pomoću
oporezivanja ili nekog drugog instrumenta koji zahteva od proizvođača i potrošača dobara da te
troškove uzmu u obzir. Takav će porez dovesti do rasta cena proizvoda i smanjenja količine proizvodnje
čime se smanjuje zagađenje. Teoretski, porez koji tačno odražava eksterne troškove bi mogao rezultirati
u društvenom optimumu, međutim precizno vrednovanje eksternalija je teško ako ne i nemoguće. 44
Alternativa oporezivanju je dodeljivanje vlasničkih prava nad eksternalijama. Ovo se dovodi u
vezu sa Kuzo-ovom teorijom. Radi se o pravnoj definiciji prava da se ispušta određena količina
zagađujućih materija ili da se drugi spreče da ispuštaju zagađujuće materije, što vodi stvaranju tržišta
„prava na zagađivanje“, o čemu smo već govorili.
42
Jonathan M. Harris: Ekonomija životne sredine i prirodnih resursa. Savremen pristup. Data Status. Beograd, 2009. Str.
50. i 55.
43
Ivo Šimunović. Citirano delo. Str. 30.
44
Jonathan M. Harris: Ekonomija životne sredine i prirodnih resursa. Savremen pristup. Data Status. Beograd, 2009.
Str. 59.
2.5 Ekonomija životne sredine i menadžment urbanom sredinom

U razgovorima na ovu temu polazimo od tumačenja pojmova EKOLOŠKE EKONOMIJE I
EKONOMIJE ŽIVOTNE SREDINE.
Ekološka ekonomija polazi od sistema i logike prirode i pokušava na globalnom nivou, da
odgovor na temeljni konflikt – priroda - društvo. Nastupa sa namerom da razotkrije osnove konflikata –
priroda - društvo i dobije takve odgovore na osnovu kojih će se uspostaviti sklad opšteg sistema sa
načinom funkcionisanja biosfere.
Predstavnici ekonomije životne sredine zastupaju uverenje da idemo u pravcu nalaženja rešenja
onda kada zahvaljujući preobražaju odnosa na tržištu činimo senzitivnim tržišnu privredu ili šire društvo
za probleme prirode i kanališemo privredno-društvena dejstva u pravcu konforma životne sredine.
Prema tome, u raspravama i u traganju za rešenjem, ključnu ulogu ima tržište. Predstavnici
ekonomije životne sredine se zalažu za uticaj tržišta. Među predstavnicima ekološke ekonomije postoji
oštra rasprava. Po mišljenju jednog od zastupnika ekološke ekonomije (Schumacher), uticaj tržišta treba
držati daleko od prirodnih dobara (datosti) jer ukoliko utvrdimo cenu tih dobara tada ćemo izneveriti
prirodu.
U povodu ovih misli piše sledeće: uništavajućeg je karaktera takav uticaj na civilizaciju u kome
sve ima svoju cenu, drugim rečima od svih vrednosti novac ima najveću vrednost.
Međutim, u pravu su i oni koji ističu da treba iskoristiti sve mogućnosti koje pruža tržište,
odnosno „inteligenciju“ tržišta. Po mišljenju K. Boulding-a, mnogi problemi potiču iz činjenice da
brojni prirodni resursi kao što je naprimer voda, nemaju realnu cenu i ne plaća se šteta koju uzrokujemo
njenim zagađenjem. 45
Uslov održivog razvoja okoline se može zadovoljiti na taj način ako se najveći deo eksternalija
internalizuje odnosno uvede u tržišne okvire. Kako se može izbeći ta situacija zbog koje Schumacher
brine: ukoliko prirodnim činiocima pripišemo cenu izdaćemo prirodu i naš postupak će biti u većoj meri
uništavajući no što je to bilo kada nismo ništa preduzimali. Ovo se može prevazići samo na taj način ako
se promeni ponašanje tržišta i učesnika na tržištu.
Teorija održivog razvoja služi u velikoj meri za ostvarenje ovih ciljeva. U nastavku govorimo o
održivom razvoju sa aspekta ekonomije životne sredine.
Održiv razvoj je takav razvoj koji obezbeđuje zadovoljavanje sadašnjih potreba bez da ugrozimo
zadovoljavanje potreba budućih generacija. Pojam u svom širem značenju predstavlja održiv privredni,
ekološki i društveni razvoj, ali se koristi i u svom užem značenju, u smislu održivog razvoja životne
sredine.
U cilju postizanja održivog razvoja u užem smislu potrebno je održati nivo usluga koje pružaju
prirodni resursi a mora se očuvati i njihov kvalitet. Sa aspekta održivog razvoja prirodnih resursa
moguće je razlikovati tri grupe (prirodnih resursa): 46
▪ obnovljivi prirodni resursi (voda, biomasa);
▪ ne-obnovljivi (minerali);
▪ delimično obnovljivi (plodnost tla, kapacitet asimilacije, otpadnih materija)
45
kiadó Kft. Budapest, 2003. Str. 43. (Ekonomski aspekti menadžmenta životnom sredinom).
46
Opšti zahtevi održivog razvoja se mogu sažeti u sledećem:

▪ mera korišćenja obnovljivih prirodnih resursa mora biti manja ili identična sa prirodnim ili
usmeravanim regenerativnim mogućnostima;
▪ mera i ritam nastajanja otpadnih materija mora biti manja ili jednaka sa sposobnošću prirode
da prihvati taj otpad, što je determinisano asimilacionim kapacitetom prirode.
▪ sačiniti racionalni tempo iskorišćavanja takvih resursa koji su pri kraju, što se može postići ili
zamenom iscrpljivih resursa sa obnovljivim ili zahvaljujući tehnološkom razvoju.
U ekologiji se pod sposobnošću izdržavanja podrazumeva ona populacija koju jedan prostor-
regija može izdržavati bez da se taj prostor oštećuje.
Optimistični odnosno, pesimistični scenario u vezi sa mogućnostima Zemlje da pruži
zadovoljavajuće uslove za svoje stanovnike, se u velikoj meri razlikuju.
Po optimističnom shvatanju, sadašnje generacije će najverovatnije ostaviti budućim generacijama
manje prirodnih resursa ali za uzvrat buduće generacije će naslediti visoku tehnologiju i veliki kapital.
Po pesimistima (prvi zakon termodinamike – zakon opstanka) svako povećanje proizvodnje ima
dvojako dejstvo:
▪ zahteva od prirode energiju i materiju i
▪ povećava pritisak na kapacitet prirode da asimilira otpad.
Drugi zakon (termodinamike), zakon strujanja energije je tzv. zakon entropije. Po pesimistima,
prvi zakon predstavlja kvantitativnu granicu dok drugi zakon postavlja kvalitativnu granicu.
Degradaciju prirode karakteriše povećanje entropije. Iz ovoga, po pesimistima proizilazi da Zemlja
tendira ka takvom konačnom stanju koje karakteriše visoka entropija i koje je kao takvo za život čoveka
nepovoljno. 47
Citirani Autor analizira granice proizvodnih mogućnosti putem raspodele resursa na materijalna
dobra i prirodna dobra.
Sve dotle dok se proizvodnja materijalnih dobara kreće u granicama unutar kojih je priroda u
stanju da neutralizuje štetne uticaje, oštećenja su zanemarljiva.
Međutim, ukoliko proizvodnja prekorači određenu granicu, tada propada mogućnost
samoodržanja prirode i ovako nastale gubitke privreda mora sama da nadoknadi. Nameće se pitanje gde
je tačka optimuma u raspodeli dobara i koji su to mehanizmi unutar ove tačke optimuma koji
omogućavaju ekološki i ekonomski delotvornu raspodelu.
Odgovor na ovo pitanje se može razmatrati i na način kako razmišlja, odnosno, polemiše dr
Jonathan Harris, autor knjige EKONOMIJA ŽIVOTNE SREDINE I PRIRODNIH RESURSA, sa
ekološkim ekonomistima Robert-om Gudlend-om (Robert Goodland) i Herman-om Dali-jem (Herman
Daly). Naime, bruto domaći proizvod (GDP) sa stopom rasta od 5%, se udvostručava svakih 14 godina i
u toku jednog stoleća bi mogao biti i 100 puta veći. Čak i sa stopom rasta od dva procenta, GDP će se
udvostručavati svakih 35 godina, a u jednom veku će se uvećati sedam puta. Međutim, pomenuti
ekološki ekonomisti tvrde da resursni faktori i faktori životne sredine nameću ograničenja ekonomskim
aktivnostima, pa ekonomska teorija mora da uzme u obzir i neke koncepte optimalnog
makroekonomskog obima.
47
Naredna slika ilustruje ograničenja koja postavlja globalni ekosistem u odnosu na rastući
ekonomski podsistem. 48
Ograničeni globalni ekosistem u odnosu na rastući ekonomski podsistem
Izvor: Preuzeto iz Robert Goodland, Herman Daly and Salah El Serafy, eds., Population, Technology, and Lifestyle: The Transition to
Sustainability. UNESCO, 1992.
Ukratko ćemo interpretirati komentar pomenutog Autora povodom ove slike. Pod uticajem rasta
ekonomskog podsistema u zatvorenom planetarnom ekosistemu sve je teže uskladiti njegove potrebe za
resursima. Fiksna veličina ekosistema stavlja ograničenje na obim rasta ekonomskog sistema.
Međutim, ovaj dijagram se odnosi na fizički rast ekonomskog sistema u smislu njegove tražnje
za energijom i resursima. Moguće je da GDP raste bez dodatne tražnje za resursima, onda kada je rast
koncentrisan na sektor usluga (povećana proizvodnja automobila će zahtevati veću tražnju za resursima
ali naprimer, usluga za brigu o deci traži manje fizičkih resursa). Osim toga (2) korišćenje fizičkih i
energetskih resursa će biti efikasnije a to znači da će zahtevati manje angažovanje resursa po jedinici
autputa. Činjenica je, međutim da je rastući GDP povezan sa većim protokom (angažovanjem) energije i
resursa. Vraćamo se pitanju gde su granice ekosistema odnosno kako se povezuju ekološki i ekonomski
sistem.
Sadašnji nivo NETO PRIMARNOG PROIZVODA 49 ukazuje na to da će udvostručavanje
ekonomske aktivnosti dovesti blizu apsolutnih granica. Tako udvostručavanje je sasvim izvesno ukoliko
se stopa rasta populacije ili ekonomskog rasta dramatično ne promene.
Herman Dali 50 smatra da nas je brzi ekonomski rast tokom 20. veka doveo od „ekonomije
praznog sveta“ do „ekonomije punog sveta“. U fazi praznog sveta resursna ograničenja i ograničenja
životne sredine su nevažna a glavna ekonomska aktivnost je eksploatacija prirodnih resursa.
48
Str. 141.
49
Str. 142.
50
Str. 143.
U fazi „punog sveta“ dramatično proširenje ljudskog ekonomskog sistema stvara veliki pritisak
na ekosistem, otuda očuvanje prirodnog kapitala postaje prevashodni cilj. Ukoliko se ne aktiviraju mere
za očuvanje resursa i zaštitu životne sredine „punog sveta“ degradacija životne sredine će voditi
pogoršavanju ekonomske aktivnosti, bez obzira na to koliko je velik prirodni kapital.
Kako se može postići dugoročna održivost, da li kroz ograničavanje ekonomskog gubitka ili kroz
degradaciju prirodnog kapitala što će tražiti investicije za njegovo očuvanje i obnavljanje. Ako se
pitanje ovako postavi ili/ili tada to znači da ne možemo koristiti bilo koje iscrpljive resurse niti možemo
koristiti bilo koju ekonomsku aktivnost koja će bitno promeniti prirodu. Principi ekološke i standardne
ekonomije su jednako relevantni u rešavanju pitanja upravljanja resursima. Ti principi su ponekad u
sukobu, ali valja razmotriti koji je najbolji način da se i jedni i drugi primene na specifična pitanja
očuvanja prirodne sredine (ekonomski output koji obezbeđuje blagostanje ljudi uz očuvanje zdravlja
ekosistema).
U slučaju „slabe održivosti“ ovaj balans se može lakše postići jer se radi o principu zamenjivosti
između prirodnog kapitala i antropološkog kapitala, pod uslovom da ukupna vrednost kapitala ne opada.
To bi omogućilo naprimer, da iskrčimo šumu da bismo proširili poljoprivredu ili industriju. Ova
aktivnost zahteva pravilno računanje „vrednosti“ iskrčene šume. Aktivnost krčenja šume bi predstavljao
ekonomski gubitak ukoliko vrednost antropološkog kapitala ne bi bila jednaka ili veća od ekonomske ili
ekološke vrednosti iskrčene šume. 51
U slučaju „jake održivosti“ se pretpostavlja da ljudi imaju ograničenu sposobnost da zamene
funkcije prirodnog sistema i zbog toga se održivo društvo može postići tako da se većina prirodnih
sistema održava bez značajnog iscrpljenja ili degragacije. Ovaj pristup bi prethodni primer – krčenje
šume, modifikovao na sledeći način: ukoliko iskrčimo šumu na jednom području, moramo sličnu šumu
formirati na drugim područjima, tako da ukupni šumski fond ostane isti. U slučaju eksploatacije nafte,
ovaj pristup bi značio da se zalihe nafte mogu crpeti samo ukoliko se simultano razvijaju jednaki
kapaciteti alternativnih izvora energije. Ukoliko se opredelimo za pristup „jake održivosti“ tada se
zasebno mora voditi računa o prirodnom i antropološkom kapitalu kako bismo se osigurali protiv
iscrpljenja ukupnih fondova prirodnog kapitala. Prirodni kapital se definiše kao celokupan kapacitet
zemljišta i resursa koji su nam dostupni, uključujući vazduh, vodu, plodno tlo, šume, ribolovišta,
mineralne resurse i ekološke sisteme koji održavaju život i koji ekonomsku aktivnost i sam život čine
mogućim. 52
O uzajamnom uticaju sposobnosti samoodržanja zemlje i privrede (ekonomije), grupa autora na
čelu sa Donel-om Medouz (Donella Meadows) je sačinila nekoliko modela koje u nastavku
interpretiramo.
Po jednom od modela fizičke granice neke količine rastu paralelno sa privredom. Naprimer, pod
količinom podrazumevamo određenu obradivu površinu na kojoj se prinosi mogu povećati korišćenjem
veštačkog đubriva, navodnjavanjem i pravilnim odabirom setvenog materijala. Brojni primeri se mogu
naći u vezi sa primenom savremene tehnologije u štednji energije, zatim u prikupljanju i obradi otpada,
regeneraciji površinskih voda prirodnim putem i tako dalje. Znači, rast ekonomskih efekata se postiže
uz očuvanje prirode.
Po drugom modelu privreda i stanovništvo rastu eksponencijalno, potom se rast zaustavlja i takvo
stanje se ustaljuje. Ovaj model pretpostavlja da privreda odmah reaguje na promene u samoodržavanju
Zemlje. Privreda i svetska populacija pokazuju sposobnost samoregulisanja – nije potrebna spoljna
51
Str. 145.
52
Str. 138.
intervencija. Ovo stanje se može zadržati uz izrazito smanjenje populacije (svetske) i smanjenje
jedinične potrošnje materijala i energije, s tim da se ukupna upotreba ne povećava ni pri porastu GDP-a.
Ovaj model ilustruje naredna šema: 53
Po sledećem modelu (trećem) obim privrede prevazilazi sposobnost samoodrživosti (Zemlje), ali
se granice ne erodiraju, odnosno u stanju su da se brzo regenerišu. Po kratkim amplitudama privreda i
samoodrživost se dovode u ravnotežu. Naprimer, pod uticajem zagađenja rečnih voda (nafta,
deterdženti) se preduzimaju mere smanjenja ili prestanka zagađivanja, što vodi regeneraciji živog sveta
takvih modela. Ovaj model ima sledeći grafički prikaz: 54
53
54
Ibidem.
Poslednji model (četvrti) autori nazivaju katastrofa-modelom. Radi se o takvim uticajima koji
nepovratno oštećuju sposobnost samoodržanja prirode (Zemlje) usled čega se prirodni procesi ne mogu
regenerisati (pretvaranje plodnog zemljišta u pustinje). Sledeća slika ilustruje ove procese: 55
Nastavljajući raspravu o sprezi privrednog rasta i kvaliteta životne sredine ističemo konstataciju
da je bez zaštite životne sredine nemoguć razvoj privrede a tako isto bez privrednog razvoja nije
moguće obezbediti sredstva neophodna za zaštitu okoline.
Prema izveštaju Svetske banke „Razvoj i životna sredina“ (1992) u periodu od 1990. do 2030.
godine, svetska populacija će se povećati za 3,7 milijardi, potreba za namirnicama će se udvostručiti,
industrijska proizvodnja i energetska potrošnja će biti trostruka a unutar ovoga u razvijenim zemljama
će biti petostruka.
Iskustva razvijenih zemalja za period posle 1970.-tih godina su u izvesnoj meri optimistična. 56
Privredni rast i zagađenje životne sredine do određenog nivoa rastu paralelno čak i pri ozbiljnim
naporima društva za zaštitu životne sredine. Nakon što je dostignut određeni stepen razvoja, sa rastom
GDP-a se nivo zagađenja životne sredine smanjuje postepeno a potom radikalno, što prikazuje naredna
slika.
Ove teoretske pretpostavke potvrđuju podaci zemalja OECD-a po kojima svi pokazatelji o emisiji
štetnih materija pokazuju (sa izuzetkom azotnog oksida) tendenciju opadanja (olovo, sumpordioksid,
prašina i drugo).
55
56
World Development Report 1992. Development and the Environment. Oxford University Press, Maj 1992., u knjizi
Teoretske pretpostavke: Privredni rast (GDP) i zagađenje životne sredine
Osim toga, podaci ukazuju i na takve protivurečnosti po kojima jedni pokazatelji kvaliteta
životne sredine kao što je snabdevanje vodom, kanalisanje otpadnih voda, rastom nacionalnog dohotka
po stanovniku pokazuju izrazito povoljne tendencije dotle količina ugljendioksida po stanovniku i
količina komunalnog otpada po stanovniku eksponencijalno rastu.
Municipal waste generation

kg per capita, 2007 or latest available year
OECD FACTBOOK 2010 – OECD 2010

Prema podacima Svetske banke (Izveštaj za 1993. g.) veći deo zemalja sveta neće ni do 2030-te
dostići toliki GDP po stanovniku pri kojem bi moglo doći do poboljšanja kvaliteta životne sredine.
Očekivani iznos GDP-a po stanovniku u razvijenim regijama i regijama u razvoju (1990-2030)
Po ovim predviđanjima zemlje Istočne Evrope će u posmatranom periodu postići oko 8.000 $/per
capita a Azija oko 1.000 $. Ovo upućuje na činjenicu da će se bez ozbiljnijih promena u privrednom
rastu, u zemljama u razvoju ustaliti siromaštvo što će biti prepreka za promene u problemima životne
sredine.
U isto vreme razvijene zemlje, održiv razvoj vide samo u daljem privrednom rastu, koji se istina
odvija na način o kojem smo već govorili. To je rast udela sekundarnog sektora (usluga), ali ovo
smanjenje materijalnih dobara u fizičkim pokazateljima ipak znači dalji rast čak i pri smanjenoj
relativnoj potrošnji energije i povoljnim pokazateljima stepena zagađenja prirode. Mada razvijene
zemlje sveta čine ozbiljne napore u smanjenju emisije ugljendioksida i smanjenju potrošnje energije,
podaci o jediničnoj potrošnji, odnosno potrošnji po stanovniku pokazuju stalni rast. Logično, bi
međutim, bilo da potrošnja po stanovniku bude sve manja.
Podaci ukazuju na to da se u periodu od 1970. do 1991., nacionalni dohodak po stanovniku, u
razvijenim zemljama, povećao tri puta pri čemu je potrošnja energije po stanovniku (prosek za svet je
12%) u razvijenim zemljama beležila rast od 14%. Po apsolutnim podacima, zemlje sa visokim
nacionalnim dohotkom, ostvarile su 3,8 puta veće korišćenje energije po stanovniku u poređenju sa
podacima za svet, a 13,5 puta veće korišćenje energije po stanovniku u poređenju sa podacima za
nerazvijene zemlje. 57
Znači, uprkos savremene tehnike i relativnog smanjenja potrošnje energije (po jedinici outputa),
apsolutna potrošnja i dalje raste a sa njom i brojni negativni pokazatelji o emisiji štetnih materijala.
U vezi sa ovom temom treba svakako pomenuti akt koji je u Rio de Žaneiru usvojen pod nazivom
LOCAL AGENDA 21, koji sadrži program lokalnog održivog razvoja i unutar ovoga odlučujuću ulogu
lokalne samouprave. Ova Agenda je nastala zbog saznanja da bez učešća i saradnje lokalnih činioca
nema održivog razvoja na širem nivou. Lokalna vlast izgrađuje i održava privrednu, društvenu i
57
infrastrukturu životne sredine, nadzire proces planiranja, lokalnu politiku zaštite životne sredine, njenu
regulativu i pomaže u ostvarivanju politike zaštite životne sredine na nižem nivou. Pošto je lokalna
uprava najbliža ljudima njena je uloga značajna u obučavanju, u mobilisanju stanovništva u
potpomaganju održivog razvoja.
Lokalna uprava može kroz kontakte sa stanovništvom, sa civilnim društvima, poslovnim i
privrednim društvima da obezbedi informacije neophodne za formulisanje strategije. Tako prihvaćene
strategije mogu poslužiti za prijavu na konkurse za finansijsku podršku lokalnih, regionalnih,
nacionalnih i međunarodnih projekata.
Program lokalnog održivog razvoja ima za cilj da ostvari sklad između prirode – privrede –
društva, na načelima dugoročnog održivog razvoja.
Program održivog razvoja se postiže uz strogo pridržavanje zahteva da se preobražaj prirodnog
kapitala u privredni kapital odvija uz poštovanje zahteva biosfere.
„Local Agenda 21“ smatra važnim da u konfliktu privreda versus priroda, težimo ostvarenju
eksternalija na privredno-optimalnom nivou. Sledstveno rečenom, u strogim načelima održivog razvoja
primat u programima ima prirodna sredina, ali treba reći da Local Agenda nije identična sa programima
zaštite okoline.
Program podrazumeva harmoničan razvoj trojstva, priroda – privreda –društvo.
Prema podacima za 1996. godinu u 64 zemalja, odnosno 1800 lokalnih samouprava su u toku
aktivnosti koje predviđa Local Agenda. U zemljama Evropske Unije je u toku kampanja za primenu
načela Agende (Danska, Finska, Holandija, Velika Britanija, Švedska, Nemačka, Austrija). Peti Akcioni
program zaštite životne sredine ističe da u ostvarenju ciljeva odlučujuće i najdinamičnije područje su
programi lokalnog razvoja i u daljim Akcionim programima, lokalni programi dobijaju istaknuti
značaj. 58
58
Javno upravljanje i lokalna samouprava 87
Javno upravljanje i lokalna samouprava
3.
3.1 Javno upravljanje
3.1.1 Razlike između javnog i privatnog sektora
3.1.2 Novi javni menadžment
3.2 Struktura javnog sektora
3.3 Lokalna samouprava – lokalni ekonomski razvoj
3.3.1 Lokalna samouprava i način njenog uređenja u pojedinim zemljama
3.3.2 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi
3.4 Pravni okvir lokalne samouprave u Srbiji
3.4.1 Političke i ustavne osnove lokalne samouprave
3.4.2 Lokalna samouprava u Srbiji
3.5 Lokalni ekonomski razvoj
3.5.1 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja
3.5.1.1 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja u planiranju i izgradnji
gradskog građevinskog zemljišta
3.5.1.2 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja u oblasti infrastrukture
3.5.1.3 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja i finansiranje takvog razvoja
3.5.1.3.1 Zaduživanje lokalnih vlasti
Literatura:
1. Auto Bajo i Dubravka Jurlina Alibegović: „Javne financije lokalnih jedinica vlasti“. „Školska knjiga“. Zagreb, 2008.
2. Boris Begović, Zoran Vacić, Boško Mijatović, Aleksandar Simić:“Upravljanje lokalnom zajednicom“. Beograd-Smederevska
Palanka, 2000.
3. Boris Begović, Zoran Vacić, Gordana Matković, Boško Mijatović: „Lokalni ekonomski razvoj“. Centar za liberalno-demokratske
studije. Stalna konferencija gradova i opština. Beograd, 2006.
4. Boris Begović, Zoran Vacić, Nada Lazarević-Bajec, Božidar Raičević, Milorad Roganović, Aleksandar M. Simić, Đorđe Staničić,
Božo Stojanović, Dragor Hiber: „Principi modernog upravljanja lokalnom zajednicom.“ Centar za liberalno–demokratske studije.
Beograd, 2002.
5. Ivo Šimunović: „Urbana ekonomika“. Školska knjiga. Zagreb, 2007.
6. Jan Erik-Lane: The Public Sector (Concepts, Models and Approaches), London, 2003.
7. Norman Flyun: Public Sector Management, (4th Edition). Prentice Hall, Harlow, 2002.
8. Owen E. Hughes: “Public Management & Administration. An Introduction. Palgrave Macmillan: Third edition, 2003.
9. Ustav Republike Srbije (28. i 29. oktobar 2006)
10. Zakon o finansiranju lokalne samouprave
11. Zakon o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa. („Sl. glasnik RS“, broj 25/2000.)
12. Zakon o javnim prihodima i rashodima
13. Zakon o lokalnoj samoupravi („Sl. glasnik RS“ 129/07.)
14. Zakon o sredstvima u svojini republike srbije („Sl. glasnik RS“, broj 53/1995, 3/1996, 54/1996, 32/1997.)
3. Javno upravljanje i lokalna samouprava

3.1 Javno upravljanje
U oblasti javnog upravljanja najveći zaokret nastaje sa pojavom javnog sektora. Po viđenju jednog
autora (Eugen Pusić) razvoj državne uprave od XVII. veka do danas prošao je četiri faze: „ prva je faza
koncentracije državne vlasti u rukama apsolutističkog monarha, druga je faza dekoncentracije u
demokratskim reformama XVIII. i XIX. stoljeća, treća je faza koncentracija javnih službi u socijalnim
državama u prve tri četvrtine XX. stoljeća, a četvrta je faza ponovna dekoncentracija pred kraj XX.
stoljeća, sa reafirmacijom pluralizma, tržišta i ljudskih prava. 1
Potreba javnog upravljanja se nametnula kao zamena upravljanja u tradicionalnoj državnoj
upravi. U savremenim državama tendecije su da državna uprava ustupa nešto od svoje celovitosti
upravljanja, koje prelazi u javni sektor, što povlači za sobom potrebu definisanja novih kriterijuma
kojima se meri uspešnost, poput svake organizacije u društvu. Domen javnog upravljanja zahvata
upravljanje u državnim i nedržavnim organizacijama. Opšta je tendencija smanjenja uloge države u
društvu, u procesu privatizacije u primeni ekonomskih kriterijuma efikasnosti u javnim poslovima.
Praksa javnog upravljanja ima svoje specifičnosti od zemlje do zemlje. U Nemačkoj je javno
upravljanje utemeljeno na „pravilima mikroekonomske discipline, to jest na pravilima upravljanja
pogonom, pa se javno upravljanje katkada zvalo znanost o upravnom pogonu“ (E. Pusić,1993.). U
njemačkom se pristupu naglašavalo da pristup ne smije ugroziti obilježja političkog procesa.
Razlikovala su se dva scenarija u javnom upravljanju. Prvi scenarij, nazvan postindustrijski, ostaje na
pozicijama tzv. pogonskoga javnog upravljanja, a scenarij nazvan postmoderni, računa s novim
promjenama u društvu i u svijesti, pa stoga s novijim pristupom novim problemima (poželjni razvoj,
humano društvo, ekološka prihvatljivost, participacija građana i drugo). 2
Praksa SAD je drugačija od ostalih zemalja. Načela upravljanja u javnom upravljanju bila su
slična načelima u privredi. Javna uprava pod nazivom novi javni menadžment je tek pokrenuta.
Rasprave se vode u vezi sa odnosom privatnih interesa i javnih ciljeva, o ulozi javne uprave u
promovisanju demokratskih vrednosti, o participaciji građana u realizaciji odluka a ne samo u
donošenju odluka.
Sve ovo vodi potiskivanju države iz privatnog, odnosno privrednog sektora, dolazi do prodaje
državne imovine, do razdvajanja javnih preduzeća i države i dotadašnje potrebe pokrića gubitka javnih
preduzeća.
„Javni sektor se odnosi na nacionalne vlasti, regionalne uprave (republičke, pokrajinske,
teritorijalne), lokalne samouprave (gradske, opštinske), i slične državne entitete (agencije, odbore,
komisije i preduzeća)“ 3
Na osnovu ove definicije može se izvući zaključak po kome javni sektor čine:
1. svi korisnici javnih sredstava,
2. teritorijalne autonomije i lokalne vlasti,
3. organizacije obaveznog socijalnog osiguranja,
4. budžetski javni fondovi,
1
Ivo Šimunović.“Urbana ekonomika“. Školska knjiga. Zagreb, 2007. Str.143
2
Ivo Šimunović: Citirano delo. Str.145.
3
Međunarodni računovodstveni standardi za javni sektor. Savez računovođa i revizora Srbije, Beograd, 2004. str. 10. u
Magistarskom radu Dreč Lazara u Menadžment ljudskih resursa u javnom sektoru...“ Subotica, 2010. Str. 41.
5. narodna banka u delu koji se odnosi na korišćenje javnih sredstava,

6. javna preduzeća koja je osnovao korisnik javnih sredstava,
7. javna preduzeća u čijem kapitalu ili upravljanju ima učešće korisnik javnih sredstava,
8. javna preduzeća koje je osnovala država,
9. subjekti koji se bave prihvatanjem, čuvanjem, izdavanjem i korišćenjem javnih rezervi, i
10. drugi subjekti koji koriste sredstva i imovinu pod kontrolom države.
Najuopštenija definicija javnog sektora uključuje tradicionalni pristup javnom sektoru kao javnoj
administraciji ili javnom organu: 4
(DF1) JAVNI SEKTOR = donošenje uopštenih odluka i njihovi rezultati na nivou države.
Definicija (DF1) se fokusira na zakonodavstvo i vlast više nego na budžet.
(DF2) JAVNI SEKTOR = javna potrošnja, investicije i transferi
DF2 može biti zamenjen preciznijom definicijom:
(DF3) JAVNI SEKTOR = javna potrošnja i investicije.
(DF4) JAVNI SEKTOR = državna proizvodnja.
Veličina javnog sektora podrazumeva sledeća pitanja: 5
1. Koliki bi trebao da bude uticaj vlade u društvu, odnosno, koliko se lične autonomije
preporučuje (pitanje lične slobode);
2. Koji deo ukupnih društvenih sredstava treba prepustiti izboru vlade, kao javna potrošnja i
investicije? Koliko prepustiti ličnom izboru? (problem raspoređivanja);
3. Koliki treba da bude budžet vlade, odnosno, koji deo ličnog prihoda treba stvoriti bez uticaja
vlade? (problem distribucije);
4. Koliki deo dobara i usluga treba da obezbedi – proizvede vlada? (problem proizvodnje);
5. Koliki deo sredstava za proizvodnju treba da poseduje vlada? (problem vlasništva);
6. Koji obim radne snage treba da bude zaposlen u vladinim organizacijama?
Javni sektor se po veličini i obliku razlikuje od države do države ali bez obzira na te razlike,
imaju bar tri zajedničke karakteristike, a to su: a) održavanje reda i mira, b) produktivna funkcija,
izgradnja i održavanje infrastrukture i pružanje socijalne pomoći, c) redistributivna funckija koja je
nadležna za novčane transfere i pružanje socijalne pomoći.
Četiri najvažnija cilja javnog sektora su: odgovornost, legalitet, efikasnost i pravednost. Prva dva
cilja su u vezi sa zaštitničkom ulogom države, treći cilj je izveden iz produktivne funkcije dok se četvrti
odnosi na redistributivnu ulogu države.
Pri proučavanju ekonomije javnog sektora mnoga pitanja ostaju otvorena, a ponajviše ona koja su
u vezi sa polemikom oko „jake“, odnosno „slabe“ države. Mnogo je više takvih argumenata koje
potvrđuju potrebu jake države obzirom da ona putem fiskalnih i drugih mehanizama raspodeljuje blizu
polovine društvenog proizvoda a istovremeno putem ostalih funkcija vrši veliki uticaj na ekonomski i
društveni život zemlje.
3.1.1 Razlike između javnog i privatnog sektora

Ovde raspravljamo o tome šta je privatno a šta javno. Veličina javnog sektora je u funkciji veličine
nacionalnog, regionalnog ili lokalnog budžeta.
4
Obrađeno prema: Jan-Erik Lane: The Public Sector (Concepts, Models and Approaches), London, 2003. Str. 16.
5
Obrađeno prema Jan-Erik Lane: Citirano delo, str. 17.
Osnovne razlike između državnih (javnih) preduzeća i privatnih svodi se na dve osnovne
karakteristike:
1. Privatno preduzeće nastoji da maksimira profit dok državno preduzeće može imati druge
prioritete;
2. Javna preduzeća rade u uslovima odsustva konkurencije ali sa druge strane preti im opasnost
od propasti – likvidacije.
▪ Aktivnost javnih preduzeća je pod uticajem velikog broja političkih i ekonomskih faktora,
dok je aktivnost privatnih preduzeća pod uticajem finansijskih, odnosno, komercijalnih
faktora.
▪ Nadalje, aktivnost javnih preduzeća nije sticanje, odnosno, maksimiranje profita već
obezbeđivanje opšteg blagostanja. Javna preduzeća imaju značajnu socijalnu funkciju
stoga cena njihovih proizvoda i usluga mora respektovati ovaj zahtev. Javna preduzeća su
često prinuđena da prodaju svoje proizvode i usluge po cenama nižim od cene koštanja,
što rezultira u gubicima u poslovanju.
▪ Javnim preduzećima koja se osnivaju i posluju isključivo sredstvima u državnoj svojini
upravlja država po osnovu udela državnog kapitala u ukupnom kapitalu javnog preduzeća.
▪ Značajan argument u prilog osnivanja javnih preduzeća je kontrola koju ima država putem
ovakvih preduzeća, u raspolaganju i prometu javnih dobara. Promet javnih dobara odvija
se u uslovima respektovanja javnog interesa a ne prema tržišnim kriterijumima.
▪ Od argumenata koji idu u prilog osnivanja javnih preduzeća jeste postojanje privrednih
grana koje imaju karakter prirodnog monopola kao što su vodoprivreda, elektroprivreda,
železnica, distribucija prirodnog gasa i slično. Ove delatnosti su zahtevne u pogledu
ulaganja kapitala u skupu opremu (kapitalno-intenzivna delatnost), ili u infrastrukturu. Da
bi postigli dovoljan prihod za pokrivanje troškova poslovanja ova preduzeća moraju imati
veliki broj korisnika svojih proizvoda i usluga. To je razlog što je neracionalno osnivanje
većeg broja preduzeća za istu delatnost – više manjih preduzeća neće moći uživati efekte
ekonomske veličine.
▪ Još jedan od aspekata socijalnih ciljeva koji se osnivanjem javnih preduzeća žele ostvariti
jeste otvaranje novih radnih mesta, znači obuzdavanje rasta nezaposlenosti.
3.1.2 Novi javni menadžment (New Public Management)

Novi javni menadžment je svetski fenomen koji se u različitim državama različito shvata. Naziv ovog
termina je donekle neispravan jer nisu svi njegovi elementi novi. Iako se ne može unapred reći šta je
novi javni menadžment, može se prihvatiti tvrdnja da je on pomagao u naglašavanju potrebe za
promenom načina na koji funkcionišu vlade. 6
Zagovornici novog javnog menadžmenta kritikovali su javnu administraciju koja je praktikovana
više od jednog veka pre svega zbog toga što je tradicionalno organizovana izvršna vlast suviše
glomazna, suviše spora, samim tim neefikasna, odnosno neproduktivna. U zamenu za hijerarhijski
birokratski model javnih službi imamo administraciju zasnovanu na performansama koje radi u kvazi
tržišnim uslovima. Novi javni menadžment podstiče inovacije i efikasnost javnih službenika, posebno
onih na višim funkcijama.
6
Norman Flyun: Public Sector Management, (4th Edition). Prentice Hall, Harlow, 2002 Str
Sa „novim javnim menadžmentom“ prihvaćene su promene koje uslovljavaju pomak od

tradicionalnog administrativnog modela:
▪ prvo, bez obzira na to kako je nazvan model predstavlja veliki pomak od tradicionalnog
administrativnog modela pri čemu se velika pažnja poklanja postizanju rezultata i ličnoj
odgovornosti menadžera.
▪ drugo, izražena je potreba za pomakom od klasične birokratije ka većoj fleksibilnosti
organizacije, osoblja, uslova zaposlenja.
▪ treće, ciljevi organizacije i zaposlenih treba da budu jasno postavljeni i da omoguće merenje
njihovih postignuća preko indikatora performansi. Takođe, postoji mnogo sistematičnija
evaluacija programa, mnogo rigoroznija nego ranije, pomoću koje se saznaje da li programi
vlade postižu ciljeve.
▪ četvrto, menadžersko osoblje je, čini se više bilo politički naklonjeno vladi, no što je bilo
neutralno (neopredeljeno).
▪ peto, vladine funkcije je trebalo izložiti tržišnom testiranju, razdvajanje „kupaca“ vladinih
usluga od davalaca, što bi značilo isto što i razdvajanja „vladanja od upravljanja“.
▪ šesto, postojao je trend ka redukovanju vladinih funkcija kroz privatizaciju i razne forme
tržišnog testiranja i ugovaranja, u nekim slučajevima veoma radikalan.
Pri poređenju tradicionalnog administrativnog modela i javnog menadžmenta dominiralo je
uverenje da postoje razlike u samom značenju tih pojmova. Administrativni model znači praćenje
instrukcija, a menadžment znači postizanje rezultata i preuzimanje lične odgovornosti za to.
Javni menadžment „ima semantičko poreklo i implicira uzimanje stvari u svoje ruke“ i zahteva
čvrstinu i efikasnost stereotipno propisanu poslovnom menadžmentu.
Glavne odrednice reforme javnog menadžmenta su: 7
▪ Strategijski pristup
▪ Menadžment a ne administracija
▪ Fokusiranje na rezultate
▪ Poboljšanje finansijskog menadžmenta
▪ Fleksibilnost staffing-a
▪ Fleksibilnost organizacije
▪ Naglasak na stilovima menadžment prakse slične onima u privatnom sektoru
▪ Preispitivanje uloge vlade.
Strategijski pristup. Vlada teži da razvije bolje metode za dugoročno planiranje i strategijski
menadžment. Ovo se odnosi na odlučivanje o misiji organizacije, na usredsređenost na postizanje
ciljeva, uključujući i način na koji se organizacija uklapa u okruženje, ali i snage, slabosti, šanse i
opasnosti u okruženju. Ove tehnike nude bolju iskorišćenost resursa vezivanjem rezultata za resurse,
naročito kada su usklađeni sa programima budžetiranja. Da bi političko vođstvo moglo da odluči koje
programe, agencije ili departmana treba zadržati, mora da zna šta vladina organizacija radi, koje su joj
namere u budućnosti i kako napreduje u ostvarenju postavljenih ciljeva.
Menadžment, a ne administracija. Za razliku od javne administracije, javni menadžment
zahteva profesionalni menadžment. Menadžeri su prisutni i u političkoj sferi, sve više postaju lično
odgovorni i plaćaju gubitkom svog posla, ukoliko ne postižu očekivane rezultate.
7
Owen E. Hughes:“ Public Management & Administration. An Introduction. Palgrave Macmillan: Third edition, 2003.
Str. 54,55,56,57 i 59.
Politički lideri sve više biraju menadžere sa dobrim preporukama i koji su spremni da ostvare
njihove ciljeve. Visoko obrazovani menadžeri su i javne ličnosti, za razliku od ranijeg perioda u kome
menadžeri nisu bili deo javne službe.
Fokusiranje na rezultate. Organizacije se moraju fokusirati na outpute umesto na inpute.
Pomoću sistema za procenu performansi se meri individualni učinak zaposlenih koji je ostvaren tokom
godine da bi se zatim upoređivao sa učinkom na kraju godine. Ovaj sistem podrazumeva nagrađivanje i
kažnjavanje zaposlenih u zavisnosti od ostvarenih rezultata.
Poboljšanje finansijskog menadžmenta. Najvažnija promena u ovoj oblasti je bila zamena
starih budžetskih i računovodstvenih sistema sa budžetskim sistemima zasnovanim na performansama i
programima. Pomoću budžeta se vrši alokacija novca u skladu sa specifičnim programima i svim
troškovima navedenim u programu, podprogramu i drugim podstavkama. Javni menadžment zahteva
veliku pažnju po pitanju najbolje iskorišćenosti resursa. To uključuje smanjenje troškova i usmeravanje
resursa na programe koji najviše pomažu u postizanju strateških ciljeva.
Fleksibilnost staffing-a. U transferu zaposlenih veći naglasak je na političkom savetovanju,
opštem menadžmentu i profesionalnim veštinama, nego na iskustvu stečenim na specifičnim
dužnostima. Transfer sa jedne na drugu poziciju poboljšao je fleksibilnost organizacije. Lakše je
ponovno raspoređivanje ili čak otpuštanje osoblja, ali nikako samovoljno i politički motivisano.
Fleksibilnost organizacije. Jedan od aspekata fleksibilnosti organizacije je dezagregacija,
odnosno razdvajanje velikih departmana na delove stvaranjem agencija za pružanje usluga malim
političkim departmanima. Ova praksa je počela u Velikoj Britaniji sa Next Step inicijativom u vreme
Tačerove vlade, 1988. godine. Osnova modela se sastoji u formiranju odvojenih agencija odgovornih za
pružanje usluga, a funkcionišu na kvazi ugovornim osnovama sa nadležnim političkim departmanom.
Ovo, u izvesnoj meri nije bila novina – praksa razdvajanja velikih departmana na manje segmente je
bila prihvaćena u Velikoj Britaniji, Novom Zelandu, Holandiji, Skandinavskim zemljama, i to već
decenijama. Kada agencije za pružanje usluga počnu da funkcionišu po osnovu eksplicitnih ugovora, ne
postoji više razlog da budu u javnom sektoru, niti da zaposleni budu javni radnici.
Naglasak na menadžment praksi privatnog sektora. Staffing treba da bude dizajniran tako da
omogući orijentaciju osoblja na poslove koji im najbolje odgovaraju potom da se ocenjuje učinak i
utvrđuje adekvatna kompenzacija. Pošto je naglasak bio na učinku, regrutovanje i zapošljavanje osoblja
bilo je po osnovu kratkoročnih ugovora, samim tim postojala je i mogućnost da budu otpušteni ukoliko
ne zadovoljavaju postavljene kriterijume. Ova je praksa preuzeta iz privatnog sektora, koji je zbog
fleksibilnosti staffing-a dugo bio predmetom zavisti.
Preispitivanje uloge vlade. Ključno pitanje u vezi sa novim javnim menadžmentom je uloga
vlade u nacionalnoj ekonomiji, odnosno onoga što vlada može da učini za javni sektor. Do odgovora na
ovo pitanje se dolazi analizom programa, kako bi se ustanovilo da li postižu ciljeve.
Vladin program u Kanadi se ocenjuje u odnosu na sledećih šest testova: 8
1. Test javnog interesa: da li je aktivnost još uvek korisna društvu?
2. Test vladine uloge: da li bi trebalo vladu uključiti u ovu aktivnost?
3. Test federalizma: da li je federalna vlada odgovarajući nivo za ovu aktivnost ili bi drugi nivo
vlade to bolje uradio?
4. Test partnerstva: da li se ova aktivnost može izvršiti u celini ili delimično sa drugim
partnerom?
5. Test efikasnosti: da li se ova aktivnost može izvršiti sa manjim troškovima?
6. Test dostupnosti: da li društvo može da plati program?
8
Owen E. Hughes: Str. 59.
Od 1980-ih globalni pokret za reformu u javnom menadžmentu je snažno krenuo. Proširio se po

svetu i vlade koriste reformu javnog menadžmenta za preoblikovanje uloge države i njenog odnosa
prema građanima.
Pitanje na koje se traži odgovor je da li ima sličnosti među reformama koje se sprovode širom
sveta?
U velikom broju zemalja konvergencija je najviše zastupljena u teoriji. Čini se da se reforme u
različitim zemljama razlikuju možda u nekim detaljima, ali idu u istom pravcu. Nivoi konvergencije se
mogu postaviti na način kako to Politt objašnjava: 1) Diskurzivna konvergencija (konceptualni programi
rada se međusobno približavaju); 2) Konvergencija odluka (usvaja se određena organizaciona forma ili
tehnika); 3) Praksa konvergencije (organizacija javnog sektora je sve sličnija); 4) Konvergencija
rezultata (kada reforme izazovu očekivane ili neočekivane efekte, tako da output i outcemes aktivnosti
javnog sektora počnu da konvergiraju.
Najviši nivo konvergencije se može zapaziti u prvoj kategoriji, nešto niži nivo u drugoj,
ograničene informacije o praksi konvergencije i samo oskudne informacije o konvergenciji rezultata.
Ispravnije je viđenje reforme javnog sektora koje uključuje instrumente slične politike, kao što
Boston i drugi objašnjavaju: 9
Iako se retorika možda razlikuje po svetu, većina skorašnjih pokušaja državne reinvencije,
restruktuiranja i obnove imali su slične ciljeve da se poboljša efektivnost i efikasnost javnog sektora,
poveća pristupačnost javnih organa njihovim klijentima i kupcima, smanji javna potrošnja i poveća
rukovodeća odgovornost. Izbor instrumenata politike takođe je veoma sličan: komercijalizacija,
udruživanje u korporacije i privatizacija, prenošenje odgovornosti menadžmenta, prelaz sa kontrole
ulaganja na mere postignutih rezultata i ishoda, precizniji opisi izvođenja, i sveobuhvatnija
eksternalizacija (poveravanje dela proizvodnje ili obavljanja usluga spoljnim izvršiocima).
Jedan autor (KETL) kaže da je „ovaj pokret toliko upadljiv zbog broja nacija koje su prihvatile
plan reforme u tako kratkom vremenskom periodu i zato što su njihove osnovne strategije toliko slične.
On navodi strategije kao:
▪ produktivnost – proizvodnja većeg broja usluga uz manje poreze,
▪ marketizacija – korišćenje tržišnih stimulansa,
▪ orijentacija prema uslugama,
▪ decentralizacija,
▪ politika – odvajanje kupca od snabdevača,
▪ odgovornost za rezultate.“ 10
Analizirajući instrumente i strategije može se zaključiti da ove reforme u različitim zemljama
imaju mnogo više zajedničkog nego što to kritičari priznaju. Ono što se promenilo je pre fundamentalna
teorija nego neke specifičnosti. Pollitt, na primer, tvrdi da su se „sistemi indikatora uspešnosti pojavili u
većini zemalja i na sreću, oni će možda pružiti šansu da se ustale poboljšanja uspešnosti, tako da će na
kraju međunarodna poređenja postati rutinska stvar. Međutim, promena fundamentalne teorije o
pristupu novom sistemu koji se tiče performansi je važnija nego specifične reforme i to je situacija u
kojoj se zemlje međusobno približavaju.“ 11
9
Owen E. Hughes: Citirano delo. Str. 267.
10
11
Činjenica je da postoji međunarodni pokret za reformu javnog sektora pri čemu taj pokret ne
zahteva da se iste reforme sprovode u potpuno isto vreme. Novo javno rukovođenje je svetski fenomen
ali sa različitim strategijama primenjivanim od strane različitih vlada, u različitim situacijama. 12
Do čega je dovela pandemija reformi javnog menadžmenta? Radni vek miliona državnih
službenika suštinski se promenio (za mnoge je okončan pre vremena). Načini i sredstva upravljanja
ogromnim javnim budžetima su preoblikovani, postavljeni su strogi zahtevi za štednjom i
ekonomičnošću. U nekim zemljama je ogromna, nekada državna imovina prodata privatnom sektoru.
Standardi koje su mnoge ustanove dostigle ili kojima su težile podvrgnuti su nečuvenoj kontroli. 13
Reforma novog javnog menadžmenta trpela je kritike po mnogim osnovama.
1. Uticaj na demokratiju. Deluje nelogično da se reformi novog javnog menadžmenta pripisuje
da su protivne pravilima demokratije. Radi se o prigovorima po četiri osnova. Prvi osnov je
da demokratija zahteva birokratiju. Drugo, prisutno je uverenje o smanjenju političke
odgovornosti samim tim i demokratske odgovornosti, obzirom na to da su oni koji upravljaju
ujedno odgovorni za rezultate, pri čemu političari mogu da izbegnu odgovornost. Treće o
pravičnosti se malo vodi računa u procesu reforme. Četvrto, postoji smanjenje od strane
vlasti. Te redukcije u vlasti proizlaze iz demokratskih zahteva za nižim porezima a veći obim
i delokrug vlasti proizlaze iz političkih zahteva izraženih demokratskim sredstvima.
2. Da li demokratija zahteva birokratiju? Da bi savremeno društvo bilo demokratsko takođe
mora biti birokratsko. Lynn ističe: „Demokratija zahteva vladavinu prava, zakonom
regulisana tržišta, očuvanje pravičnosti, kompetentnu birokratiju koja podleže kontroli od
strane sudskih ustanova...“ Weber je sistem birokratske vladavine u modernoj državi video
kao neizbežan. Za Lynn-a, birokratija i demokratija idu zajedno, udaljavanje od birokratije
značilo bi želju za uspostavljanjem potpuno novog sistema vlasti. 14
Za Weber-a demokratija neizbežno dolazi u sukob sa birokratskim tendencijama. Ponekad se
smatra da birokratija ukida prava građanina ili političara i da je njena politička odgovornost
problematična. Međutim, birokratija u smislu racionalnog pravnog autoriteta ostaje
nepromenjena sa reformama javnog menadžmenta. Ostaje činjenica da je prekomerna
birokratija dovela do uskraćivanja demokratije građanstvu, okolnosti koje je Weber donekle
predvideo. Državni aparat je instrument moći, koji se može koristiti u demokratske, isto tako i
u nedemokratske svrhe.
Argument srodan Lynn-ovom izrekao je Massey: „U ustavnim demokratijama sa velikim
brojem generacija mudrosti i iskustva, ispravno uređena birokratija je suštinska odbrana
slobode.“
Birokratija je samo instrument, jedina odbrana slobode je u samoj demokratiji. Da su
političari ponovo učvrstili svoju ulogu kao rezultat reforme javnog menadžmenta, to bi
zapravo bilo povećanje demokratije s obzirom na to da su izabrani tamo gde visoki državni
službenici nisu.
Sve što se predlaže reformom javnog menadžmenta jeste novi način organizovanja vlade, pri
čemu, bez obzira na razmere reforme, ono što ostaje je pravna struktura birokratske države. U
povodu rečenoga, Borins kaže: „Novi javni menadžment se može shvatiti kao sporazum
između političara i građanskog društva s jedne strane i državnih službi, sa druge. Političari i
12
13
14
Citirano delo. Str. 272.
građansko društvo zahtevaju javni sektor koji će više biti orijentisan ka pružanju usluga i
postizanju dobrih rezultata. Zauzvrat oni su voljni da javnim upraviteljima daju veću
autonomiju i bolja oruđa za obavljanje posla.“ 15
3. Odgovornost i demokratija. Reforma javnog menadžmenta kritikuje se zbog potencijalnih
problema oko odgovornosti. Tvrdi se da reforma smanjuje nivo odgovornosti a samim tim i
demokratije i to na bar dva načina: Prvo, reforme smanjuju političku odgovornost – ukoliko
menadžer snosi veću odgovornost onda će po logici stvari političar snositi manju. Drugo,
javna odgovornost bi mogla biti umanjena kroz preduzetništvo ili druge načine na koji se
posao u privatnom sektoru obavlja.
Prva je situacija karakteristična za parlamentarni sistem poput Westminster-skog. U takvom
sistemu se pretpostavlja da je ministar odgovoran za rad administracije i snosi političku
odgovornost kroz zakonodavstvo. Menadžeri postaju odgovorniji za operacije za koje su
zaduženi, pre nego ministar koji, budući da snosi političku odgovornost, može izbeći krivicu.
U SAD već dugo postoji praksa u kojoj direktori agencija sami snose odgovornost, sa
političkom odgovornošću posredstvom samog Predsednika, otuda nema brige u vezi sa
smanjenjem odgovornosti.
Druga situacija u vezi sa pitanjem odgovornosti odnosi se na formiranje nezavisnih organa
koji rade sa distance, na ugovornoj ili kvazi - ugovornoj osnovi, što može dovesti do problema
političke odgovornosti. Prebacivanje odgovornosti na privatni sektor nailazi na fundamentalni
problem – razlike između dva sektora. Vlade se i dalje mogu smatrati odgovornim čak i onda
kada postoje jasni ugovorni sporazumi ili potpuna privatizacija.
Kao što vidimo prisutni su potencijalni problemi odgovornosti koji mogu proizaći iz usvajanja
novog javnog menadžmenta. Tradicionalni model je nudio indirektnu, nezadovoljavajuću
vrstu političke odgovornosti i veoma malu menadžersku odgovornost za rezultate. Javni
menadžment vodi računa o direktnoj odgovornosti prema klijentima, većoj pristupačnosti i
transparentnosti rezultata. Bilo kakvo smanjenje političke odgovornosti ne mora značiti
povećanje menadžerske odgovornosti. U svakom slučaju ne radi se o tome da će jedan
savršeno odgovoran sistem biti zamenjen jednim manje odgovornim, već da će jedan ne baš
preterano odgovoran sistem biti zamenjen jednim ne baš preterano odgovornim sistemom.
4. Reforma javnog menadžmenta i pravednost. Još jedna zamerka javnom menadžmentu je
udaljavanje od vrednosti pravednosti na kojima je zasnovana javna administracija. U vezi sa
ovom tvrdnjom Terry ističe: „Konstantno moramo podsećati pobornike novog javnog
menadžmenta da bez obzira na to što su ekonomija i efikasnost bitne vrednosti ne sme se
gubiti iz vida činjenica da su pristupačnost, pravednost, zastupanje i vladavina prava visoko
cenjeni u ustavnoj demokratiji... Moramo podsetiti zagovornike da pažljivo razmotre svoje
pokušaje da svedu na minimum razlike između javnog i privatnog sektora. Slepa primena
principa i prakse poslovnog menadžmenta može potkopati integritet javnih demokratija i tako
ugroziti naš demokratski način života.“ 16
Jedan način na koji briga za pravednošću može biti umanjena reformom javnog menadžmenta
jeste taj o kome raspravljaju March i Olsen tvrdeći da postoje dve perspektive demokratske
vlade, perspektiva razmene i institucionalna perspektiva od kojih prva trenutno dominira.
Moguće je da skoncentrisanost na pristup zasnovan na razmeni oduzima nešto od
15
16
Citirano delo. Str. 274.
institucionalne, samim tim umanjuje demokratiju. Možda na neki način javni menadžment ide
na štetu motiva pravednosti, tako da ova kritika ima izvesnu osnovu, ali ni sama javna
administracija nikada nije imala za cilj pravednost.
3.2 Struktura javnog sektora

Struktura javnog sektora se odnosi na analizu njegove povezanosti sa sektorom opšte države i na
određivanje značaja regionalnih i lokalnih nivoa vlasti. Sektor opšte države (general government) čine
podsektori: središnje države (central government), savezne države, provincijske ili regionalne vlasti
(state, provincial, regional government) i lokalne vlasti (local government), kako to prikazuje naredna
slika. 17
Struktura javnog sektora
Središnja država odgovorna je za pružanje javnih usluga stanovništvu kao što su nacionalna
odbrana, odnosi sa drugim državama, javni red i sigurnost te uspešno funkcionisanje društveno-
ekonomskog sastava države. Ona može pružati i neke druge javne usluge kao što su obrazovanje ili
zdravstvo ili ih može prepustiti drugim institucionalnim jedinicama.
Savezne države, provincije ili regije najveća su geografska područja na koja se država može
podeliti. Niži nivoi vlasti se u pojedinim zemljama nazivaju kantoni, republike, administrativne regije i
slično.
Regionalna vlast mora raspolagati sopstvenim sredstvima a u slučaju da isključivo zavisi od
pomoći središnje države, ona će se smatrati agencijom središnje vlasti. Regija je područje sa
prepoznatljivim granicama ili obeležjima tako da regija može biti opština, grad, okruzi, a granice se ne
moraju obavezno poklapati sa administrativnim granicama. 18
Lokalna vlast se može ostvarivati na teritoriji opštine, gradova i slično, a mora raspolagati
imovinom, sopstvenim sredstvima kako bi bila u mogućnosti da stvara obaveze i alocira deo prihoda
koji stvara. Najčešće funkcije lokalne vlasti obuhvataju obrazovanje, primarnu zdravstvenu zaštitu,
17
Prema: Anto Bajo i Dubravka Jurlina Alibegović: “Javne financije lokalnih jedinica vlasti“, Školska knjiga. Zagreb,
2008. Str. 2 i 10.
18
Obrađeno prema Anto Bajo i Dubravka Jurlina Alibegović. “Javne financije lokalnih jedinica vlasti“, Školska knjiga.
Zagreb, 2008. Str..7.
brigu o deci i starijim osobama zbrinjavanje komunalnog otpada, snabdevanje vodom, uređenje i
održavanje groblja i krematorijuma, pružanje kulturnih usluga, održavanje kulturnih i sportskih objekata
i drugo.
Javna društva mogu obavljati državne poslove za državne jedinice koji su njihovi vlasnici.
Javna društva obavljaju delatnost koje su deo državnog posla, kao kreditiranje odabranih korisnika po
kamatnim stopama nižim od tržišnih ili, naprimer prodaja električne energije odabranim korisnicima po
nižoj ceni. Time provodi fiskalnu politiku tako što svoje proizvode ili usluge prodaje po cenama nižim
od onih u slučaju privatnih društava.
Razlozi za osnivanje javnih preduzeća - društava obično su vezani za tržišne neuspehe ili pak
situacije u kojima se ne može ostvariti zadovoljavajući ekonomski uspeh, najčešće kada je reč o
prirodnim monopolima. Prirodni monopoli se javljaju u javnim komunalnim uslugama na području
obezbeđenja električne energije, komunikacije, prometa, vodosnabdevanja i drugo.
Nefinansijska javna društva čine društva čija je glavna aktivnost proizvodnja robe ili pružanje
nefinansijskih usluga (kvazidruštva i tržišne neprofitne institucije).
Sektor finansijskih javnih društava čine društva, kvazidruštva i tržišne neprofitne institucije
koje se uglavnom bave finansijskim posredovanjem ili dodatnim finansijskim aktivnostima vezanih za
finansijsko posredovanje. 19
19
Prema autorima Anto Bajo, Dubravka Jurlina Alibegović. Citirano delo. “Javne financije lokalnih jedinica vlasti“,
Školska knjiga. Zagreb, 2008. Str. 11.
3.3 Lokalna samouprava – lokalni ekonomski razvoj

U prethodnoj temi je obrađen NOVI JAVNI MENADŽMENT uz stalno poređenje sa javnom
administracijom, naravno veoma kratko, ali ne toliko, da bi to išlo na štetu razumljivosti obrađivanih
pojmova. Logični nastavak te teme je lokalna samouprava, o kojoj ćemo govoriti mnogo šire obzirom
na to da se bližimo onome što čini predmet izučavanja ove discipline. Povod za razvoj lokalne
samouprave nastao je kao rezultat društvenih promena u vreme MODERNE. Pod uticajem snažnog
razvoja nauke i tehnike, razvoja nacionalne privrede, država postaje nesposobna da odgovori na mnoge
potrebe njenih stanovnika te se „lokalna samouprava pojavljuje kao društvena nužnost i nov način
društvenog života... To nije neka pomodna protuteža pojmu globalizacije već je istinski gradijent
suvremene demokracije bez kojeg ona nije cjelovita. Inače se to naziva i procesom društvene
diferencijacije ili procesom spuštanja određenih poslova iz globalnih sfera na razinu građana radi
zadovoljavanja njihovih svakodnevnih životnih interesa i potreba. 20
Evropska povelja iz 1985. godine smatra lokalnu samoupravu jednom od glavnih izvora
demokratije i označava pravo i sposobnost lokalnih vlasti da u okviru zakona reguliše i vodi bitne
delove javnih poslova u interesu lokalnog stanovništva.
Ustav Republike Srbije daje opšti okvir uređenja lokalne samouprave i garantuje građanima
pravo na lokalnu samoupravu. Načelne odredbe su detaljno razrađeni u Zakonu o lokalnoj samoupravi
iz 2007. godine.
Po članu 2. Zakona, lokalna samouprava je pravo građana da upravljaju javnim poslovima od
neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo, neposredno i preko slobodno
izabranih predstavnika u jedinicama lokalne samouprave, kao i pravo i sposobnost organa lokalne
samouprave da, u granicama zakona, uređuju poslove i upravljaju javnim poslovima koji su u njihovoj
nadležnosti i od interesa za lokalno stanovništvo.
3.3.1 Lokalna samouprava i način njenog uređenja u pojedinim zemljama

Razlike u određivanju sadržine pojma lokalne samouprave od zemlje do zemlje proizlaze iz pravnog
sistema koji je nastao pod uticajem političke tradicije jedne zemlje. Krajnje pojednostavljeno može se
reći da postoje dva osnovna gledišta o prirodi lokalne samouprave.
Suština prvog gledišta je da bez obzira na to što je lokalna samouprava garantovana najvišim
pravnim aktom države - Ustavom, ukoliko država nije zadovoljna njihovim obavljanjem može ih vratiti
sebi samoj. Poslovi koji su povereni organima na lokalnom nivou obavljaju se samostalno uz izvestan
nadzor centralnih, odnosno, državnih organa. Bez obzira na to što je lokalna samouprava garantovana
najvišim pravnim aktom jedne države, ovakvo shvatanje lokalne samouprave stavlja naglasak na njen
izveden – deriviran karakter. 21
Znači, parlament i izvršna vlast svojim regulativama ne mogu ukidati lokalnu samoupravu,
Zakon o lokalnoj samoupravi je deriviran - izveden iz ustava a osnov lokalne samouprave je država.
Kakva je praksa pojedinih zemalja u pogledu sistema lokalne samouprave? Prvo navodimo
praksu onih zemalja koji više odgovaraju prvom gledištu o prirodi lokalne samouprave.
20
Ivo Šimunović: Str..137.
21
Obrađeno prema autorima: Boris Begović, Zoran Vacić, Boško Mijatović, Aleksandar Simić:“Upravljanje lokalnom
zajednicom“. Beograd-Smederevska Palanka, 2000. Str. od 29. do 34. i Str. od 39. do 42.
Važeći francuski ustav ne proklamuje i ne garantuje pravo na lokalnu samoupravu. U odeljku XI.
Ustava govori se o lokalnim jedinicama, komunama i departmanima koji su slobodni da upravljaju sami
sobom, i u kojima (departmanima) postoji izaslanik centralne vlade koji je odgovoran za nacionalni
interes, upravni nadzor i nadgledanje da se zakoni Republike izvršavaju. U Francuskoj se dugo koristio
termin lokalna uprava (administration locale). Tek se od nedavno koristi termin lokalna vlada
(gouvernment locale). Francuski model lokalne samouprave bi se pre mogao smatrati starateljstvom nad
lokalnom samoupravom nego stvarnom samoupravom.
Ustav Italije iz 1947. godine predviđa da državni zakoni poštuju principe samoupravnosti i
decentralizacije. Italija je uvela među prvima savremeni koncept regionalizma u svoj ustavni sistem ali
je zadržala shvatanje da su lokalne jedinice, pored toga što su samoupravne zajednice istovremeno i
teritorijalne jedinice države. Zakon o uređenju lokalne samouprave Republike Italije (1990. godina)
predviđa da su gradonačelnici i predsednici provincija, pored toga što su organi i predstavnici lokalne
samouprave u isto vreme i „službenici vlade“. Kao „službenici vlade“ oni mogu donositi i kontrolisati
sve što je od interesa za javni red i mir.
U Nemačkoj lokalna samouprava nastaje početkom XX. veka. Ona je federalna zemlja sa
podelom na federalne jedinice (Landkreise), na komune i okruge (Stadtkreise) koji predstavljaju lokalne
zajednice u kojima stanovništvo predstavljaju predstavnička tela, a komunama se garantuje pravo da
samostalno upravljaju poslovima lokalne zajednice. Danas se u Nemačkoj insistira na demokratskom
karakteru lokalne samouprave, a kroz princip supsidijarnosti se daje veća nadležnost i ovlašćenja većim
samoupravnim jedinicama – gradovima, okruzima. Pod pojmom supsidijarnost se podrazumeva
podređenost lokalne samouprave višim državnim organima. Nove reforme lokalne samouprave u
Nemačkoj nastaju desetak godina nakon primene koncepta New Public Management-a u Velikoj
Britaniji.
Suština drugog gledišta je shvatanje po kome ishod lokalne samouprave nije u državi, već
upravo obrnuto, organizovanje lokalne samouprave prethodi državi. Prema ovom gledištu postoje „dva
koloseka vršenja javne vlasti: državni tj. centralni i lokalni – samoupravni, koji stoje paralelno jedan
pored drugog sa posebnim organima, posebnim načinom njihovog izbora i sopstvenim funkcijama koje
obavljaju i među kojima ne postoji princip nadređenosti. Prema ovom modelu, centralni, odnosno,
državni organi, nemaju pravo nadzora nad radom lokalnih organa, već mogu samo da pokrenu postupak
za ocenu zakonitosti rada lokalnih organa... Ovakvo shvatanje, koje danas ne postoji ni u jednom
pozitivno – pravnom sistemu na svetu, vodi poreklo iz engleske tradicije lokalne samouprave, kao i
samouprave skandinavskih država i Švajcarske. Lokalna samouprava u ovim zemljama vuče korene iz
ranog srednjeg veka kada nije postojala moderna država kakvu danas teorijski poznajemo. 22
U Engleskoj se prve naznake lokalne samouprave javljaju u VII. i VIII. veku. Tada je to bila
lokalna samouprava vrlo ograničenih prava. Prva reforma lokalne samouprave sprovedena je 1888.
godine.
U nepisanom engleskom ustavu sve nadležnosti lokalne samouprave su izvorno u nadležnosti
parlamenta što znači da samo parlament može odlučivati o prikupljanju i trošenju novca za javne
potrebe, a lokalna samouprava može postojati samo ako ima sopstvena budžetska sredstva. Međutim,
jednom dodeljene funkcije lokalnoj samoupravi ne mogu biti oduzimane ili kontrolisane od strane
izvršne vlasti bez izričito dobijenih zakonskih ovlašćenja.
Za razliku od kontinentalnih pravnih sistema gde država prenosi jedan broj svojih funkcija
lokalnoj samoupravi (povereni poslovi) engleske lokalne vlasti nemaju nikakve prenesene funkcije.
22
Boris Begović, Zoran Vacić, Boško Mijatović, Aleksandar Simić: Citirano delo. Str. 32.
Znači, ukoliko je zakonom predviđeno da se neke javne funkcije poveravaju centralnim državnim
organima, oni te poslove ne mogu prenositi lokalnim vlastima.
Ovaj se princip, međutim u engleskoj praksi ne sprovodi sasvim dosledno zbog toga što je
savremena država, zbog obezbeđenja blagostanja svojih građana, preuzela na sebe mnoštvo javnih
funkcija, koje zapravo znače ozbiljno uplitanje centralnih državnih organa u svakodnevni život građana.
S druge strane, ukoliko bi se primena zakona prepustila lokalnoj vlasti, bez mogućnosti kontrole
njihovog rada, to bi moglo biti na uštrb zadovoljavanja potreba građana i efikasnog obavljanja javnih
poslova. Ovo su razlozi koji su doveli do promene odnosa države i lokalne samouprave koje su promene
rezultirale u većem administrativnom uticaju na rad lokalnih organa (direktive i uputstva ministarstva
koje lokalni organi treba da sprovedu, izvršavanje propuštenih radnji i sankcije u vezi sa tim, razne
inspekcije i lokalne ankete i drugo).
3.3.2 Evropska povelja o lokalnoj samoupravi

Lokalna samouprava prisutna je u strukturi javnog sektora svih zemalja Evrope, međutim istorijski osvrt
upućuje na to da je praksa pojedinih zemalja bila do te mere različita da se ne može govoriti o
zajedničkom pravnom nasleđu. Ono što je zajedničko za države članice Evropske unije jeste
sprovođenje načela supsidijarnosti, odnosno decentralizacije odlučivanja.
Savet Evrope je najstarija evropska međunarodna organizacija koja je osnovana 1949. godine.
Zadatak Saveta Evrope je da uspostavi saradnju između njenih članova na očuvanju i unapređenju onih
ideala i načela koja čine zajedničko pravno nasleđe. Savet Evrope je 1985. godine usvojio POVELJU o
lokalnoj samoupravi koja utvrđuje osnovne principe lokalne demokratije. „Povelja ne pretenduje da
nametne model lokalne samouprave koji bi se primenjivao na sve države članice, pa shodno tome ne
pretenduje da nametne model lokalne samouprave. Njen je cilj izgradnja standarda u uspostavljanju,
funkcionisanju i zaštiti onog nivoa vlasti koji je najbliži građanima, samim tim i obezbeđivanje stvarnog
učešća građana u odlučivanju o onome što se tiče njihovog svakodnevnog života.U preambuli Povelje se
ističe da su lokalne vlasti jedna od glavnih osnova svakog demokratskog sistema, kao i da je pravo
građana da obavljaju javne poslove jedan od osnovnih demokratskih principa, koje se najneposrednije
može ostvariti na lokalnom nivou.“ 23
Lokalna samouprava daje pravo lokalnim vlastima da u zakonskim granicama upravljaju javnim
poslovima, u interesu lokalnog stanovništva. To pravo se ostvaruje putem saveta ili skupštine čije
postojanje ne umanjuje bilo koji neposredni oblik učešća građana u odlučivanju.
Kao što smo to u uvodu ove teme rekli Povelja, prilikom raspodele javnih ovlašćenja po
različitim nivoima vlasti i određivanju delokruga rada postavlja princip supsidijarnosti. To znači da
javne poslove vrši ona vlast koja je najbliža građanima.
Prilikom određivanja delokruga rada različitih nivoa vlasti, viših ili nižih, procenjuje se u prvom
slučaju, da li se prenosom ovlašćenja višim vlastima zadovoljavaju principi efikasnosti i ekonomičnosti,
a u drugom slučaju, mogućnosti najnižeg nivoa vlasti da uspešno izvršava prenete zadatke. Ukoliko se
na lokalnom nivou pokaže da se poslovi ne mogu obavljati na zadovoljavajući način tada se procenjuju
mogućnosti prvog višeg nivoa vlasti. Naprimer, poslovi prikupljanja, odnošenja i deponovanja
komunalnog otpada može se obavljati na nivou opštine ili grada, ali prikupljanje i odlaganje opasnog
otpada je posao koji mora država da preuzme na sebe.
23
Boris Begović, Zoran Vacić,Gordana Matković, Boško Mijatović: „Lokalni ekonomski razvoj.“ Centar za liberalno-
demokratske studije i stalna konferencija gradova i opština. Beograd, 2006. Str. 13.
Principi Povelje mogli bi se sažeti u sledećem:

1. Samostalne i jasne funkcije i nadležnosti lokalnih organa;
2. Slobodno obavljanje poslova uz strogo ograničavanje putem administrativne kontrole
centralnih, odnosno viših izvršnih vlasti;
3. Efikasna i nepristrasna sudska zaštita u slučaju spora sa kontrolnim organima;
4. Finansijska sredstva koja omogućavaju samostalni rad;
5. Unutrašnja organizacija koja će biti demokratska ali i efikasna uz šire učešće predstavničkih
organa, uvođenje principa podele vlasti, transparentan i efikasan model obavljanja javnih
poslova i zadovoljavanje potreba građana, učešće manjinskih zajednica sa ciljem očuvanja
njihove kulture i tradicija. 24
24
Prema grupi autora. Citirano delo. Str. 14.
3.4 Lokalna samouprava u Srbiji

3.4.1 Političke i ustavne osnove lokalne samouprave 25
Mogući načini obavljanja poslova u nadležnosti lokalne samouprave su:
▪ metod enumeracije i
▪ metod opšte klauzule.
O enumeraciji govorimo onda kada se zakonom propisuju svi oni poslovi koje obavlja lokalna
samouprava i time je isključena dilema oko njenih nadležnosti.
Metod opšte klauzule utvrđuje na opšti način obim poslova zbog čega se ne može direktno
sagledati obim poslova koji čine delokrug rada lokalnih jedinica. Ovim se daje veća autonomija lokalnoj
vlasti pošto ima i takvih lokalnih samouprava koje nemaju mogućnosti da obavljaju sve one poslove
koje su po zakonu dužni. Nadležnost lokalne samouprave se određuje posebnim propisima, problem
može nastati jedino u slučaju nedoumica o tome koji nivo vlasti je nadležan za obavljanje određenog
posla.
Poslovi koje obavlja lokalna samouprava mogu se razlikovati i prema tome da li oni izvorno
pripadaju lokalnoj samoupravi ili su povereni lokalnoj samoupravi. Lokalna samouprava samostalno
donosi odluke koje se odnose na te poslove i organizuje njihovo obavljanje a državni organi imaju pravo
nadzora zakonitosti njihovog obavljanja ali ne i ovlašćenje da nadziru njihovu svrsishodnost.
Povereni poslovi izvorno spadaju u delokrug viših vlasti a neposredno obavljanje tih poslova se
poverava organima lokalne samouprave. Ovi se poslovi obavljaju na osnovu uputstava i naredbi viših
vlasti, osim toga, one imaju pravo da vrše nadzor ne samo zakonitosti, već i svrsishodnosti. Za
obavljanje tih poslova lokalna samouprava dobija sredstva iz centralnog budžeta.
Pravni okvir lokalne samouprave u Srbiji je Ustav Republike Srbije donet oktobra 2006. godine,
Zakon o lokalnoj samoupravi, donet decembra 2007. godine, kao Zakon o javnim preduzećima i
obavljanja delatnosti od opšteg interesa, donet 2000. godine, kao i Zakon o izmenama i dopunama
zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, donet u aprilu 2012. godine.
Ustav Republike Srbije u članu 12 kaže da je državna vlast ograničena pravom građana na
pokrajinsku i lokalnu samoupravu, time da pravo građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu
samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Ustav predviđa da građani imaju pravo na
pokrajinsku i lokalnu samoupravu, koje ostvaruju neposredno ili preko svojih slobodno izabranih
predstavnika. Ustav, nadalje predviđa da se pojedini poslovi Republike mogu poveriti jedinicama
lokalne samouprave, uz obezbeđenje odgovorajućih sredstava.
Ustav u članu 188. predviđa da se poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju iz izvornih
prihoda jedinice lokalne samouprave, budžeta Republike Srbije u skladu sa Zakonom o lokalnoj
samoupravi i iz budžeta autonomne pokrajine ukoliko je autonomna pokrajina poverila poslove lokalnoj
samoupravi.
3.4.2 Lokalna samouprava u Srbiji

Jedan od osnovnih razloga za donošenje novog zakona o lokalnoj samoupravi je da se sistem lokalne
samouprave u Republici Srbiji uskladi sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i savremenim
rešenjima do kojih se u tom pogledu došlo u razvijenim, demokratskim zemljama Evrope.
25
Boris Begović, Zoran Vacić, Nada Lazarević Bajec,Božidar Raičević, Milorad Roganović, Aleksandar M. Simić, Đor-
đe Staničić, Božo Stojanović, Dragor Hiber. „Principi modernog upravljanja lokalnom zajednicom.”Centar za liberalno-
demokratske studije. Beograd,2002. Str…
Novi zakon je stvorio uslove za ubrzanje debirokratizacije i demokratizacije političkog i

ekonomskog života u opštinama i gradovima. To omogućava rešenja koja se predlažu u cilju
modernizacije, organizacije i efikasnijeg upravljanja u lokalnim zajednicama.
Zakon je proširio izvorne poslove lokalnih zajednica, odnosno povećao je obim poslova i
nadležnosti državne uprave koja se poveravaju opštinama i gradovima, uz stalno jačanje njihovih
finansijskih sredstava.
Zakon o lokalnoj samoupravi (član 15) predviđa da se finansiranje lokalne samouprave i uslovi
pod kojima se lokalna samouprava može zaduživati, uređuje zakonom. Lokalna samouprava ima svoju
imovinu kojom samostalno upravljaju organi jedinice lokalne samouprave u skladu sa Zakonom o
javnoj svojini. Zakon o javnoj svojini je usvojen oktobra 2011. godine a povod je Ustavni osnov za
donošenje ovoga zakona.
Ustav Republike Srbije uveo je u pravni sistem naše zemlje novi oblik svojine – javnu svojinu
(pored privatne i zadružne). Prema Ustavu javna svojina je državna svojina, svojina autonomne
pokrajine i svojina jedinica lokalne samouprave.
Dosadašnji zakoni, pa ni Ustav nisu poznavali pojam javne svojine. Svi zakoni su polazili od
državne svojine i predviđali da su sva dobra koja koriste državni organi Republike Srbije, pokrajina,
opština, javna preduzeća i javne ustanove, čiji je osnivač država, pokrajina ili lokalna samouprava,
svojina države, dakle ne predviđa mogućnost da autonomna pokrajina i jedinica lokalne samouprave
budu vlasnici.
Ukidanjem postojećeg svojinskog odnosa (ustanovljenog Zakonom o sredstvima u svojini
Republike Srbije), Zakon o javnoj svojini je omogućio prenos državne svojine na određenoj imovini
Republike Srbije u svojinu autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave. Ovim rešenjem je
Republika Srbija preuzela obavezu da lokalnoj samoupravi obezbedi sredstva za njeno funkcionisanje.
Sredstva u javnoj svojini Republike Srbije (član 3) 26 su: prirodna bogatstva, dobra od opšteg
interesa i dobra u opštoj upotrebi, za koje je zakonom utvrđeno da su javnoj svojini, stvari koje koriste
organi i organizacije Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, ustanove,
javne agencije i druge organizacije čiji je osnivač Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinica
lokalne samouprave.
Zakon o lokalnoj samoupravi (u članu 17.) određuje uslove za formiranje lokalne samouprave.
Jedinica lokalne samouprave predstavlja prirodnu i geografsku celinu, odnosno ekonomski povezan
prostor koji poseduje razvijenu i izgrađenu komunikaciju među naseljenim mestima, sa sedištem kao
gravitacionim centrom.
Opština kao osnovna teritorijalna jedinica (Član 18) u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava
formira se za naselje sa najmanje 10.000 stanovnika a izuzetno, kada postoje posebni ekonomski,
geografski ili istorijski razlozi može se osnovati nova opština koja ima manje od 10.000 stanovnika. 27
Pojedini poslovi državne uprave zakonom se mogu poveriti opštinama kako bi se efikasnije i
racionalnije ostvarivali prava i obaveze građana i zadovoljavali potrebe od neposrednog interesa za
život i rad. Sredstva za obavljanje poverenih poslova obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije.
Zakon u članu 22. precizira poslove koji se poveravaju opštini: pojedini poslovi inspekcijskog
nadzora iz oblasti prosvete, zdravstva, zaštite životne sredine, rudarstva, prometa robe i usluga,
poljoprivrede, vodoprivrede i šumarstva i druge.
26
Zakon o javnoj svojini
27
Ova novina je uvedena nakon prestanka važenja Zakona o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije (Službeni glasnik
RS broj 47/91, 79/92, 82/92, 47/94 i 49/99).
Grad je jedinica lokalne samouprave koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i

kulturni centar šireg područja.
Teritorija za koju se obrazuje grad predstavlja prirodnu geografsku celinu, ekonomski povezan
prostor koji ima izgrađenu komunikaciju sa naseljenim mestima koja gravitiraju gradu.
Grad može da obrazuje komunalnu policiju, obezbeđuje i organizuje poslove komunalne policije.
Rezimirajući novine Zakona, može se reći da su u odnosu na prethodni Zakon o lokalnoj
samoupravi predviđena značajna proširenja.
Navodimo ona koja smatramo najznačajnijim:
▪ Opština, preko svojih organa može da osniva ustanove i organizacije u oblasti osnovnog
obrazovanja, kulture, primarne zdravstvene zaštite, fizičke kulture, sporta, dečje i
socijalne zaštite i turizma od lokalnog značaja;
▪ Lokalni organi mogu osnivati robne rezerve uz saglasnost nadležnog ministarstva;
▪ Lokalni organi mogu upravljati imovinom opštine i koristiti sredstva u državnoj imovini i
starati se o njenom očuvanju i uvećanju;
▪ Novina je da opštine podstiču i pomažu razvoj zadrugarstva;
▪ Opština pomaže i razvija sve oblike samopomoći i solidarnosti: podstiču organizovanje i
pružanje materijalne pomoći udruženjima građana;
▪ Zakon predviđa funkcije lokalne samouprave u politički osetljivim pitanjima zaštite prava
nacionalnih manjina i etničkih grupa;
▪ Novinu predstavlja pravo opštine da propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa i
da obrazuje inspekcijske službe i vrši inspekcijski nadzor nad izvršavanjem propisa i drugih
opštih akata;
▪ Još jedna važna novina je da opštine imaju pravo da obrazuju komunalnu policiju čiji je
zadatak da održavaju javni red i mir, komunalni red, regulisanje lokalnog saobraćaja, žaštitu
od požara, obezbeđenje opštinske imovine i objekata i pomaganje u radu opštinskih
inspekcija.
Organi lokalne samouprave (član 27) su skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i
opštinska uprava. Značajna novina Zakona je ukidanje izvršnih odbora. Broj odbornika u skupštini
opštine ne može biti manji od 19 niti veći od 75 što je relativno veliki predstavnički organ.
Skupština opštine može osnivati stalna i povremena radna tela - odbore, komisije ili savete.
Umesto nekadašnjeg predsednika skupština opštine koji je bio prvi čovek u lokalnoj zajednici
Zakon predviđa predsednika skupštine koji je prvi čovek skupštine ali ne i same opštine.
Po novom sistemu organizacije lokalne vlasti izvršnu funkciju u opštini obavlja predsednik
opštine a u gradovima – gradonačelnik. Oni se biraju neposrednim glasanjem svih stanovnika lokalne
zajednice.
Opštinskom upravom (član 54) rukovodi načelnik koga postavlja predsednik opštine. Novina
zakona je što pored prvog čoveka može predvideti da se u opštinskoj upravi postave pomoćnici
predsednika opštine za pojedine oblasti: ekonomski razvoj, urbanizam, primarna zdravstvena zaštita,
zaštita životne sredine, poljoprivreda i drugo.
Oblici neposredne samouprave su građanska inicijativa, zbor građana i referendum (član 67).
Radi zadovoljavanja potreba i interesa lokalnog stanovništva u selima se osnivaju mesne
zajednice i drugi oblici mesne samouprave (član 72). Mesne zajednice mogu se obrazovati i u gradskim
naseljima. U slučaju da se statutom opštine predloži formiranje mesne samouprave tada opština ima
obavezu da deo sopstvenih prihoda prenese mesnoj samoupravi.
Kao što smo na početku ove teme rekli, prihodi lokalne samouprave dele se na izvorne i
ustupljene.
Izvorni prihodi, navedeni u članu 20. Zakona su : lokalne administrativne i komunalne takse,
naknade za korišćenje i naknada za uređenje gradskog građevinskog zemljišta, naknada za zaštitu i
unapređenje životne sredine, prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u
državnoj svojini koje koristi opština, prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih
delatnosti i drugo.
Za finansiranje nadležnosti jedinice lokalne samouprave, budžetu jedinice lokalne samouprave
pripadaju javni prihodi i primanja: 28
1. Porezi (porezi na dohodak građana; porez na imovinu; porez na nasleđe i poklon; porez na
prenos apsolutnih prava i drugi);
2. Takse (lokalne administrativne takse; lokalne komunalne takse; boravišna taksa);
3. Naknada za korišćenje dobara od opšteg interesa
4. Samodoprinos
5. Donacije i transferi
6. Ostali javni prihodi (prihodi od kamata; prihodi od davanja u zakup; prihodi koje svojom
aktivnošću ostvari lokalna samouprava; prihodi od novčanih kazni za prekršaje propisane
aktima lokalne samouprave, prihodi od koncesione naknade i drugi prihodi);
7. Primanja (primanja od prodaje nepokretnosti; primanja od prodaje pokretnih stvari; primanja
od prodaje robnih rezervi; primanja od prodaje dragocenosti; primanja od prodaje prirodne
imovine; primanja od zaduživanja; primanja od prodaje finansijske imovine i drugo).
Ustupljeni prihodi kao porez na imovinu, porez na prihode od poljoprivrede i šumarstva, porez na
nasleđe i poklon i porez na prenos apsolutnih prava pripadaju opštinama i gradovima u iznosima u
kojima se ostvare.
U Zakonu se predviđa prenos novih poslova na lokalnu samoupravu kao što su finansiranje
osnovnog ili srednjeg obrazovanja u celini, finansiranje primarne zdravstvene zaštite, što dovodi do
značajnog povećanja učešća opština u porezu na lična primanja koja se ostvare na njenoj teritoriji.
U narednim tačkama u okviru osnovne teme govorićemo mnogo opširnije o finansiranju lokalnog
ekonomskog razvoja.
U delu Zakona koji se odnosi na regulisanje odnosa centralnih i lokalnih organa se predviđa da
postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti i zakonitosti spornog akta lokalne samouprave
mogu, pored Vlade, pokretati i nadležno ministarstvo za lokalnu samoupravu. Ovim se uvodi rešenje po
kome centralni organi – ministarstvo, odlučuju o zakonitosti pojedinih akata lokalne samouprave (član
82), dok bi prema demokratskim načelima sadržanim u Evropskoj povelji, to mogao da obavlja sud a ne
izvršna vlast.
U delu zakona koji se odnosi na zaštitu lokalne samouprave (član 95), se predviđa da skupština
lokalne samouprave, odnosno predsednik opštine imaju pravo da Vladi Srbije podnose zahtev za ocenu
ustavnosti ili zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta Republike Srbije ili autonomne pokrajine kojim
se povređuje pravo na lokalnu samoupravu.
Zakon predviđa da se u jedinici lokalne samouprave može ustanoviti zaštitnik građana
(ombudsman) koji štiti kolektivna i individualna prava i interese građana.
28
Zakon o budžetskom sistemu. „Službeni glasnik RS“ broj 54/2009., 73/2010. i 101/2010.
3.5 Lokalni ekonomski razvoj

Lokalni ekonomski razvoj se može definisati kao „rast kapaciteta lokalne ekonomije da stvara bogatstvo
za stanovnike date lokacije a time i da unapređuje njihov kvalitet života kroz povećanje zaposlenosti,
realnih zarada, lične imovine, obima i kvaliteta usluga i slično... U jednom užem smislu, lokalni
ekonomski razvoj se shvata kao proces strateškog planiranja kroz partnerstvo lokalnih vlast, privatnog
komercijalnog sektora i nevladinog sektora usmerenog na podsticanje investicija koje će obezbediti
visok i dugoročan ekonomski rast lokalne zajednice.“ 29
Pored opšteg ekonomskog razvoja države, od 1960-tih godina počinje se sa proučavanjem
lokalnog ekonomskog razvoja, jer je postalo očigledno da dotadašnje zanemarivanje lokalnih
mogućnosti ne samo da nije dobro za ekonomsku nauku već ni za lokalne zajednice. U tabeli koju
dajemo u nastavku sledi pregled tri talasa lokalnog ekonomskog razvoja koji se razlikuju po orijentaciji,
fokusu i korišćenim instrumentima. 30
Tri talasa lokalnog ekonomskog razvoja

Talas Fokus Instrumenti
Prvi: Za vreme ovog talasa fokus je bio Da bi to postigli, gradovi su koristili:
1960-te na privlačenju: ▪ velike dotacije
do ranih ▪ mobilnih industrijskih investicija, privlačenje ▪ dotirane zajmove čiji su cilj bile lokalne industrijske
1980-tih spoljnih investicija, a posebno stranih investicije
direktnih investicija ▪ poreski podsticaji
▪ investicije u tešku infrastrukturu ▪ dotiranje investicija u tešku infrastrukturu
▪ skupe tehnike regrutovanja industrijskih tehnologija
niskog nivoa
Drugi: Za vreme drugog talasa fokus se pomerio Da bi to postigli, gradovi su obezbeđivali:
1980-te prema: ▪ direktna plaćanja pojedinim firmama
do ▪ očuvanju i rastu postojećeg ▪ poslovne inkubatore/poslovni prostor
sredine lokalnog biznisa ▪ savete i trening za male i srednje firme
1990-tih ▪ nastavku orijentacije na privlačenje ▪ tehničku podršku
investicija, ali obično više targetirano ka ▪ podršku započinjanju posla
pojedinim sek-torima ili geografskim ▪ izvesne investicije u tešku i laku infrastrukturu
područjima
Treći: Fokus se pomerio od finansijskih transfera Da bi to postigli, gradovi su:
od pojedinim firmama ka ▪ razvili holističku strategiju usmerenu na rast lokalnih
sredine stvaranju poslovnog okruženja koje firmi
1990-tih je povoljnije za poslove. Za vreme ▪ obezbedili konkurentsku lokalnu investicionu klimu
i kasnije ovog talasa LER-a fokus je posebno bio na: ▪ podržali i ohrabrili umrežavanje i saradnju
▪ investicijama u laku infrastrukturu ▪ ohrabrili razvoj poslovnih klastera
▪ javno/privatno partnerstvo ▪ ohrabrivali obrazovanje i trening radne snage
▪ umrežavanje i podržavanje investicija ▪ usmeravali dolazeće investicije na rast klastera
privatnog sektora za javno dobro ▪ podržali poboljšanja kvaliteta života
▪ visoko targetirane investicije radi
unapređenja lokalnih komparativnih
prednosti
Izvor: Svetska banka
29
Boris Begović, Zoran Vacić, Gordana Matković, Boško Mijatović: “Lokalni ekonomski razvoj“. Beograd, 2006. Str.33
30
„Lokalni ekonomski razvoj“ Str. 36 i 37.
Ovaj pregled shvatamo kao putokaz mogućih pravaca lokalnog ekonomskog razvoja. To znači da
se pri odabiru strategije razvoja mogu naći elementi dva ili čak tri talasa, obzirom na to da razlike u
urbanim sredinama mogu zahtevati posebne, specifične programe razvoja, koji će biti primereni
njihovim prednostima i nedostacima, potencijalnim mogućnostima i rizicima.
3.5.1 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja

Strategija lokalnog ekonomskog razvoja se formuliše na osnovu komparativnih prednosti lokalne
zajednice, na osnovu raspoloživih i potencijalnih tržišta i na osnovu slabosti lokalne zajednice.
Glavne strategije podsticanja lokalnog razvoja, po već pomenutim autorima su sledeće:
▪ privlačenje stranih i domaćih firmi da investiraju u lokalnoj zajednici, davanjem privlačnih
povlastica kao što su jeftinije lokacije, poreske olakšice i drugo.
▪ podsticanje lokalnog biznisa u interesu ekonomskog razvoja zajednice. To je uglavnom
jednokratna podrška jer se polazi od pretpostavke da će se razvoj nastaviti pod uticajem tog
inicijalnog podsticaja. Ovi podsticaji se mogu davati i stranim preduzećima.
Osim navedenih mera lokalna zajednica može jačati lokalnu investicionu klimu time što će
ohrabrivati otvaranje novih preduzeća, zatim investiranje u „tešku“ infrastrukturu, investiranje u „laku“
infrastrukturu (ljudske resurse, sisteme institucionalne podrške) i podsticati razvoj pojedinih delova
grada i td.
Pitanje koje su u vezi sa lokalnim ekonomskim razvojem nameće jeste kolika je ekonomska
snaga lokalne samouprave u uslovima kada su mnogi instrumenti ekonomske politike centralizovani kao
što je to opšta privredna regulacija,važniji oblici poreske politike, državni fondovi, velika javna
preduzeća, monetarna politika, politika zaduživanja u inostranstvu, carinska politika i drugo.
Ovo pitanje postaje aktuelno iz još jednog razloga, a to je opšta tendencija u zemljama Evrope da
se smanjuje uticaj države na privredu a samim tim i na investicije. To će značiti da će se sužavati uticaj
države na odluke preduzeća i privrede uopšte uzev, a sa državom i značaj lokalnih vlasti. Privatizacija
smanjuje upliv politike u upravljanje preduzećem pošto nestaje društvena svojina i po tom osnovu
mogućnost postavljanja direktora preduzeća i uticaj na donošenje odluka. Osim toga, država će sve
manje moći da utiče na privredne investicije putem sopstvenih fondova pa čak i na indirektan način kroz
instrumente ekonomske politike. Ako svemu ovome dodamo i spoljne uticaje – uslovi za pridruživanje
Evropskoj uniji, aranžmani sa Međunarodnim monetarnim fondom i Svetskom bankom, priključenje
Svetskoj trgovinskoj organizaciji – oni će rezultirati u daljem jačanju tržišne privrede a time i daljem
smanjenju mogućnosti intervenisanja države.
U takvim uslovima kada lokalna samouprava još nema sve uslove za samoupravu u pravnom
smislu te reči a sa druge strane prisutna je opšta tendencija sužavanja uticaja države na društveno-
ekonomske tokove, čini se da ima razloga za ovakvo pitanje. Odgovor na pitanje da li lokalna
samouprava može da utiče na sopstveni ekonomski razvoj, je svakako potvrdan. Novim zakonom o
lokalnoj samoupravi su proširene nadležnosti lokalne samouprave a sa njima i finansijska sredstva koja
obezbeđuju te aktivnosti.
Ovde izrečenu potvrdu možemo argumentovati time da se privredni rast lokalne zajednice postiže
takvim, brojnim podsticajima koji su u njenoj nadležnosti (izvorni poslovi) ili mogu uticati na njih
(povereni poslovi).
Jedna od značajnijih komponenti upravljanja gradom (lokalnom zajednicom) je zemljišna
politika, odnosno, upravljanje gradskim, građevinskim zemljištem. Ovo je značajna komponenta
upravljanja obzirom na to da je lokalna vlast vlasnik celokupnog fonda građevinskog zemljišta na

njenom području. Sastavni deo zemljišne politike je pripremanje i opremanje zemljišta komunalnom
infrastukturom i naplata tog opremanja.
Sledeća komponenta upravljanja gradom je urbanističko planiranje. Lokalne vlasti samostalno
donose urbanističke planove sa kojima mogu podsticati ili sputavati interesovanje investitora za
ulaganje na području lokalne zajednice.
U nadležnosti lokalnih vlasti je pružanje komunalnih usluga. Komunalnu delatnost obavljaju
takoreći isključivo javna komunalna preduzeća čiji su osnivači i vlasnici lokalne vlasti, koje donose sve
odluke vezane za poslovanje tih preduzeća.
Značajna komponenta upravljanja gradom je politika lokalnih javnih finansija. U nadležnosti
lokalne samouprave na strani javnih prihoda, je utvrđivanje visine naknade za uređivanje i korišćenje
građevinskog zemljišta i utvrđivanje visine naknade za korišćenje poslovnog prostora. Na strani javnih
rashoda sredstva se mogu koristiti za finansiranje projekata lokalnog ekonomskog razvoja (izgradnja i
rekonstrukcija saobraćajnica).
Jedna od najznačajnijih komponenti lokalnog ekonomskog razvoja je ljudski resurs – ljudski
kapital. Lokalna samouprava može merama podsticaja učiniti grad, odnosno opštinu privlačnom za
najperspektivnije stručnjake. Osnovni elementi od kojih zavisi kvalitet života u gradu i čine ga
privlačnim ili odbojnim, je stambena politika, komunalna i saobraćajna infrastruktura, kao najznačajnije
za potencijalne žitelje.
Ovo je bio odabir samo najznačajnijih komponenti upravljanja lokalnom zajednicom što se
nikako ne može smatrati niti skromnim niti nevažnim aktivnostima. Ovakav popis aktivnosti treba da
bude izazov za ekonomski i društveni napredak lokalne i regionalne ekonomije, utoliko pre što će šire
okruženje pod uticajem procesa globalizacije doneti takve promene koje će lokalna samouprava biti
pozvana da rešava.
Lokalna zajednica mora da proceni i analizira lokalnu ekonomiju i potom formuliše i
implementira strategiju lokalnog ekonomskog razvoja. Jedno od sredstava koje se može koristiti u svrhu
procene prednosti, slabosti, mogućnosti i opasnosti je SWOT analiza, koju dajemo u nastavku.
Napominjemo, da je potrebno praviti razliku između onih faktora na koje lokalne vlasti mogu uticati,
odnosno koje mogu korigovati i onih faktora na koje lokalne vlasti (po regulativama koje važe za
Srbiju) ne mogu uticati.
U formulaciji strategije lokalnog ekonomskog razvoja polazimo od determinanti toga razvoja: 31
▪ lokacija i prirodni resursi,
▪ obrazovanost i demografija,
▪ poslovno okruženje,
▪ fizička infrastruktura,
▪ upravljanje gradom i
▪ socijalno-kulturno stanje (stanje svesti, preduzetništvo).
Većina ovih komponenti su na kratak rok nepromenljivi ili ograničeno promenljivi kao što su
lokacija, prirodni resursi, stanovništvo, fizička infrastruktura i socijalno-kulturni obrasci. Na neke od
komponenti se međutim može uticati u nešto kraćem periodu (od pet do deset godina) u poređenju sa
prethodnim komponentama, a to su poslovno okruženje, upravljanje gradom, deo infrastrukture i
31
Boris Begović, Zoran Vacić, Gordana Matković, Boško Mijatović: Lokalni ekonomski razvoj. Centar za liberalno-
obrazovanost. Sve su ovo komponente koje na dug period opredeljuju kvalitet lokalnog razvoja, stoga je
formulisanje strategije veoma složen zadatak u kome moraju da učestvuju sve zainterosovane strane.
Primer SWOT analize 32
Prednosti Slabosti
1. Povoljna geografska lokacija sa dobrim 1. Rastuća bespravna gradnja kao posledica
drumskim i železničkim vezama, sa lokacijom na nedostatka sistema urbanističkog planiranja, što
samim regionalnim magistralama. će dovesti do problema u pogledu raspoloživosti
2. Blizina dva velika granična prelaza, sa ukupno zemljišta za industrijsku zonu, odnosno namenu
65% od uvezene robe koja dolazi sa ta dva površine.
prelaza. 2. Nedovoljni kapacitet lokalnog budžeta da podrži
3. Područje je bogato sirovinama koje se koriste u novonastajući privatni sektor.
građevinarstvu. 3. Nepogodno poslovno okruženje za investicije.
4. Stanovništvo je mlado i obrazovano (većina 4. Nezadovoljavajuća „tvrda“ infrastruktura i
stanovnika je mlađa od 30 godina i veoma veliki nepouzdano snabdevanje vodom, strujom i
broj ljudi je završio najmanje srednju školu). odvođenje otpadnih voda.
5. Geografski i klimatski uslovi su pogodni za razvoj 5. Sistem vodosnabdevanja koji nije dovoljan za
planinskog turizma i poljoprivrede (dve reke pokrivanje sušnog zemljišta
obezbeđuju dovoljno vode za navodnjavanje) 6. Nedostatak mera za podršku poslovanja lokalnih
6. Dobri odnosi između javnog (lokalne vlasti) i farmera (seljaka).
privatnog sektora
7. Na području lokalne zajednice postoji veliki broj
malih i profitabilnih preduzeća u oblasti prerade
metala i inženjeringa.
Mogućnosti Opasnosti
1. Velika dijaspora koja može da obezbedi 1. Nedostatak spremnosti da se partnerski radi
investicije i povratnike zajedno sa drugim lokalnim vlastima
2. Rastući interes stranih kompanija za investiranje 2. Barijere razvoju lokalnog poslovanja usled
u lokalni privatni sektor visokih nameta i poreskog sistema
3. Strane kompanije su rehabilitovale nekoliko 3. Nesposobnosti postizanja dogovora na planu
prethodno zatvorenih lokalnih fabrika zakonskog i regulatornog okvira za komercijalno
4. Dovoljne količine vode koje olakšavaju poslovanje
uspostavljanje jeftinog sistema navodnjavanja 4. Spora privatizacija koja je dovela do pogoršanja
5. Prekogranična saradnja i mogućnost stanja preduzeća u državnom vlasništvu
uspostavljanja opštine kao zone slobodne 5. Nedostatak bankarskih i drugih kredita za
trgovine farmere (seljake) i druge lokalne proizvođače
6. Razvoj sektora prerade metala i inženjeringa
Izvor: Swinburn, Gwen et al. (2004):Local Economic Development: A Primer, World Bank and Bertelsmann Stiftung
32
U knjizi Boris Begović, Zoran Vacić, Gordana Matković, Boško Mijatović: Lokalni ekonomski razvoj. Centar za
liberalno-demokratske studije i stalna konferencija gradova i opština. Beograd, 2006. Str. 54.
Pominjemo još jednu fazu strateškog planiranja a to je implementacija strategije. Sadržaj plana
implementacije su ljudska komponenta, budžetska, institucionalna i proceduralna komponenta. Planovi
implementacije mogu biti detaljni, što znači da obuhvataju sve operativne pojedinosti i sumarni
(zbirni, opšti), koji se odnose na realizaciju skupa srodnih projekata.
U nastavku ćemo govoriti o značajnijim komponentama upravljanja lokalnom zajednicom samo
zbog celine ove teme, obzirom da će svaki ovde razmatran aspekt strategije lokalnog ekonomskog
razvoja biti tema po jednog od narednih poglavlja.
3.5.1.1 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja u planiranju i izgradnji gradskog građevinskog zemljišta
Na značaj gradskog zemljišta ukazuje podatak da se 4/5 gradskog zemljišta (bez javnih površina) u
gradovima u Srbiji koristi za stanovanje. 33 Da bi upravljanje gradskim zemljištem bilo efikasno
potrebno je što brže privođenje takvog zemljišta njegovoj nameni, zatim njegovo plasiranje ekonomski
efikasnim korisnicima. Dobro gazdovanje zemljištem podrazumeva brzu i efikasnu izgradnju objekata
na tako pripremljenim lokacijama (tzv. zelene lokacije) ali i efikasnu urbanu rekonstrukciju, odnosno
promenu namene postojećih građevinskih objekata (smeđe investicije).
Strategija lokalnog ekonomskog razvoja će se menjati pod uticajem novina koje su sadržane u
Zakonu o planiranju i izgradnji 34, u vezi sa građevinskim zemljištem. Novine značajne za ovu temu
odnose se na oblike svojine građevinskog zemljišta. Po članu 83. Zakona, građevinsko zemljište može
biti u svim oblicima svojine, što povlači za sobom mogućnost njegovog prometa. Pravo svojine nad
građevinskim zemljištem utvrđeno je na svim nivoima, što znači da pravo svojine na građevinskom
zemljištu u javnoj svojini ima Republika Srbija, autonomna pokrajina i jedinice lokalne samouprave.
Ingerencije lokalne vlasti u upravljanju gradskim zemljištem su pre svega u uređivanju
građevinskog zemljišta i staranju o njegovom racionalnom korišćenju. Sredstva koja se po ovoj osnovi
ostvaruju koriste se za uređivanje građevinskog zemljišta, pribavljanje građevinskog zemljišta i
izgradnju i održavanje objekata komunalne infrastrukture.
Pod uređivanjem građevinskog zemljišta se podrazumeva njegovo pripremanje i opremanje, a
vrši se prema srednjoročnim i godišnjim programima uređivanja koje donosi jedinica lokalne
samouprave. Obezbeđivanje uslova za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu građevinskog
zemljišta se odnosi na pripremu srednjoročnih i godišnjih programa uređivanja građevinskog zemljišta,
uređivanje građevinskog zemljišta, staranje o njegovoj zaštiti, racionalnom i održivom korišćenju.
Uslove za uređivanje, upotrebu, unapređivanje i zaštitu građevinskog zemljišta treba da obezbedi
opština tako što će osnovati privredno društvo, javno preduzeće ili neku drugu organizaciju (član 91
Zakona). Ingerencije lokalne samouprave nad upravljanjem gradskim zemljištem daju široke
mogućnosti upliva u realizaciju projekata i programa.
U postupku definisanja strategije lokalnog ekonomskog razvoja možemo razlikovati dva pristupa.
Jedan se odnosi na delatnosti tercijarnog sektora i strategija po tom osnovu. Ove delatnosti su po pravilu
locirane u samom centru grada, pojedinačno zauzimaju manji, istina skuplji prostor, osim toga nisu
zahtevni u pogledu infrastrukturne opremljenosti. Drugu grupu delatnosti čine one koje su locirane van
grada (sekundarne delatnosti), zahtevaju veliki prostor i ozbiljnu infrastrukturnu opremljenosti. U
strategiji razvoja moraju se uzeti u obzir i negativni eksterni efekti ovakvih delatnosti (zagađenje
otpadnim štetnim materijama, uticaj buke koju stvaraju teška vozila i železnica). Za ovu grupu
33
Boris Begović, Zoran Vacić, Gordana Matković, Boško Mijatović: Lokalni ekonomski razvoj. Centar za liberalno-
34
Zakon o planiranju i izgradnji. „Službeni glasnik RS” broj 72/2009, ispr. 64/2010 i 24/2011.
delatnosti se vezuju programi izgradnje industrijskih parkova koji zahtevaju ozbiljna ulaganja u
izgradnju saobraćajnica i opremanje komunalnom infrastrukturom (vodosnabdevanje, odvođenje
otpadnih voda, električna energija, telekomunikacije i td). Formiranje industrijske zone je u nadležnosti
lokalne samouprave koja nastoji da pojednostavi urbanističke procedure.
U pogledu upravljanja ovakvom zonom po njenom osnivanju, postoje dve opcije. Jedna je da
njome upravlja javno preduzeće koja osniva lokalna vlast a druga je partnerstvo javnog i privatnog
sektora pri čemu se pripremanje i opremanje zemljišta prepušta privatnom sektoru, a lokalna vlast
zadržava vlasništvo nad zemljištem.
Pored industrijskih parkova stvaraju se i druge specijalizovane poslovne zone u kojima se
poslovni objekti grupišu tako da se ostvare pozitivni aglomeracijski efekti, odnosno da aktivnosti tih
poslovnih objekata budu kompatibilni. Postoje različite vrste poslovnih zona, pored već pomenutih
industrijskih parkova tu su i poslovni centri, tržni centri, tzv. tehnološki parkovi za oblast visoke
tehnologije i td.
Bez obzira na način na koji će se vršiti pripremanje i opremanje gradskog zemljišta (podela na
primarno i sekundarno opremanje), ostaje činjenica da je liberalni režim urbanističkog planiranja za
većinu investitora najprihvatljiviji.
Posebne programe u strategiji lokalnog ekonomskog razvoja čine projekti urbane rekonstrukcije.
Iako su ovi projekti opterećeni troškovima rušenja objekata i pripremanja terena ipak su oni povoljni za
investitore pošto se radi o lokacijama koje su infrastrukturno već opremljeni i po pravilu se nalaze na
atraktivnim lokacijama.
3.5.1.2 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja u sferi unapređenja infrastrukture
Dostignuti nivo infrastrukture je uslov lokalnog ekonomskog razvoja. Razlikujemo takvu infrastrukturu
koja predstavlja deo nacionalnog infrastrukturnog sistema koji nije pod uticajem lokalnih vlasti kao što
su: snabdevanje električnom energijom, snabdevanje gasom visokog pritiska, nacionalna i regionalna
mreža puteva železnice, aerodromi i luke. 35Bez obzira na to što lokalne vlasti nemaju nikakav uticaj na
ovu vrstu infrastrukture ipak nacionalni infrastrukturni sistemi na određeni način treba da bude deo
strategije lokalnog ekonomskog razvoja. Lokalne vlasti mogu ubrzati razvoj nacionalne infrastrukture
pravovremenim davanjem urbanističkih i građevinskih dozvola.
Pored nacionalne postoji i lokalna infrastruktura i to u oblasti komunalnih infrastrukturnih
sistema koja je u potpunosti u nadležnosti lokalnih vlasti.
Jedna od uobičajenih podela komunalnih delatnosti je na tzv. mrežne delatnosti i one koje to nisu.
Mrežne komunalne delatnosti predstavljaju prirodni monopol i obavljanje takve delatnosti je po pravilu
povereno samo jednom preduzeću i to u javnoj svojini pošto Zakon o komunalnoj delatnosti ne dopušta
poveravanje ovih delatnosti, odnosno, mogu je obavljati isključivo javna komunalna preduzeća.
Poboljšanje ponude u slučaju komunalne infrastrukture postiže se na sledeće načine:
▪ sklapanjem sporazuma o rezultatima,
▪ ugovorom o upravljanju,
▪ ugovaranjem usluga,
▪ koncesijama,
▪ privatizacijom kapitala (preduzeća). 36
35
„Lokalni ekonomski razvoj“ Str. 78.
36
Sporazum o rezultatima sklapaju lokalne vlasti sa rukovodstvom javnih komunalnih preduzeća.

Predmet sporazuma su očekivani poslovni rezultati koji se mogu iskazati ili finansijski (iznos profita ili
pak gubitaka), ili kao tehnički podaci (smanjenje gubitaka na vodovodnoj mreži, povećanje broja
priključaka i drugo). Ovo mere treba da omoguće povećanje efikasnosti komunalne delatnosti ali ne i
proširenje komunalne delatnosti.
Efikasnost komunalne delatnosti može se povećati i na način da se upravljanje preduzećima
ove delatnosti poveri privatnim licima. Privatna uprava se mora obavezati da će ostvariti predviđene
ciljeve a za uzvrat lokalna vlast treba da obezbedi privatnoj upravi javnog komunalnog preduzeća
slobodu delovanja. Ugovori se sklapaju obično na period od tri do pet godina. Ove mere poput
prethodne ne dovode do novih investicija u komunalnu infrastrukturu.
Ekonomska efikasnost javnih komunalnih preduzeća može se povećati poveravanjem pomoćnih
delatnosti (često je broj zaposlenih u ovim delatnostima veći nego u osnovnoj) privatnim preduzećima
što predstavlja jednu od najznačajnijih mogućnosti restrukturiranja tih preduzeća. U pomoćne delatnosti
spadaju one koje nisu specifične za komunalnu delatnost pa se njihova organizacija može odvijati pod
uslovima koje tržište diktira.
Koncesija za razliku od prethodnih mogućnosti omogućava privlačenje privatnog kapitala za
finansiranje komunalne infrastrukture. Država, odnosno lokalne vlasti (koncedent) daju koncesionaru
(privatnom koncesionom preduzeću) pravo obavljanja određene delatnosti. Obaveze koncesionara su da
investira u osavremenjavanje preuzetih osnovnih sredstava, zatim da plaća koncesionu naknadu za
obavljanje delatnosti a nakon isteka koncesionog ugovora da vrati lokalnim vlastima primljene objekte
ili postrojenja. Koncesionar obavlja komunalnu delatnost i time ostvaruje prihode kojima otplaćuje
uloženu investiciju. Koncesija se daje na period koji je duži od deset godina a veoma često ti ugovori
traju i 30 godina.
Posebnu vrstu koncesija čine tzv. BOT i BOO aranžmani kod kojih nema objekata ili postrojenja
datih na upotrebu, znači privatna komunalna preduzeća moraju investirati iz osnova. U slučaju bilo
kojeg od navedenih aranžmana (koncesije i BOT i BOO aranžmani) koncedent je isključivo Republika,
što bitno smanjuje ili čak onemogućava delovanje lokalnih vlasti (što u oblasti pokretanja koncesionog
projekta tako i u donošenju odluka o koncesionom projektu).
Komunalnu delatnost (član 5) mogu obavljati javno preduzeće, privredno društvo, preduzetnik ili
drugi privredni subjekt.
Izuzetak čini delatnost javnog linijskog prevoza putnika trolejbusima i komunalna delatnost u
delu koji obuhvata održavanje groblja i objekata koji se nalaze u sklopu groblja, sahranjivanje i
kremiranje i održavanje pasivnih groblja i spomen obeležja. Sve navedeno mogu obavljati isključivo
javna preduzeća ili privredna društva u kojima je većinski vlasnik od najmanje 51% Republika Srbija ili
jedinica lokalne samouprave.
Uspeh privatizacije kapitala javnih komunalnih preduzeća zavisi od uspešnosti ekonomske
regulacije rada ove delatnosti, od kojih je na prvom mestu politika cena.
U vezi sa mrežnom komunalnom delatnošću treba računati i na stvaranje privatnih monopola sa
svim posledicama takvog ponašanja. Regulatorna rešenja treba da budu veoma pažljivo odabrana kako
bi privlačila a ne odbijala privatni kapital. Ta su rešenja u nadležnosti centralnih vlasti i kao takva
jedinstvena za celu zemlju a lokalne vlasti moraju da sprovode svoju regulatornu politiku izvedenu iz
nacionalne politike.
Rekli smo da postoji i takva komunalna infrastruktura koja nije mrežna i za nju lokalne vlasti
predviđaju specifičnu strategiju. Posao se povereva javnim komunalnim preduzećima ili svakom onom
preduzeću koje je osposobljeno za obavljanje komunalnih delatnosti. Postoji nekoliko modela

poveravanja, i to:
▪ ugovaranje posla,
▪ dodeljivanje franšize,
▪ koncesija,
▪ slobodna konkurencija na tržištu.
Ugovaranje posla se vrši između javnog i privatnog komunalnog preduzeća sa lokalnom
zajednicom, najčešće za period od 1 do 5 godina. Komunalna usluga se naplaćuje od lokalnih vlasti,
ugovaranjem posla se mogu obuhvati i individualna i kolektivna komunalna potrošnja, dakle sve takve
delatnosti koje nisu mrežnog karaktera (održavanje javne higijene, održavanje zelenila, održavanje ulica
i lokalnih puteva, prikupljanje smeća). Lokalne vlasti po pravilu angažuju jedno komunalno preduzeće
za obavljanje jedne delatnosti.
Dodeljivanje franšize podrazumeva pravo obavljanja određene komunalne delatnosti, koje
lokalna vlast prepušta javnom ili privatnom komunalnom preduzeću. Radi se o pravu obavljanja takve
delatnosti kao i o pravu naplaćivanja tih usluga od krajnjih korisnika, što podrazumeva primenu samo u
slučaju usluga individualne komunalne usluge (prikupljanje smeća, pijačne usluge, usluge javnog
parkiranja i td).
Koncesija je objašnjena kod mrežnih komunalnih delatnosti i funkcioniše i u ovom slučaju kao
dodatni model za unapređenje komunalne delatnosti.
Slobodna konkurencija privatnih preduzeća nalazi primenu u slučaju takvih komunalnih
delatnosti koje su od manjeg značaja.
Pri kraju moramo konstatovati da bez obzira na brojne mogućnosti koje proizlaze iz partnerstva
javnog i privatnog sektora još uvek ima takvih segmenata komunalne infrastrukture, koje nisu privlačne
za privatni kapital. Takva dobra će se i u buduće morati finansirati iz lokalnog budžeta (kišna
kanalizacija, lokalna putna mreža, trotoari i javne površine, javne zelene površine, javna rasveta,
mostovi, uređena rečna korita i td). To znači da će poboljšanje infrastrukture u velikom broju slučajeva
u budućnosti zavisiti od javnih fondova koji se mogu koristiti za ovu namenu.
Pored do sada razmatrane infrastrukture treba pomenuti i tzv.“meku“ infrastrukturu koja se
odnosi na pružanje nefinansijske i finansijske podrške poslovnim poduhvatima. 37
Nefinansijska podrška obuhvata usluge u oblasti poslovnih finansija, računovodstva, pružanja
pravne pomoći, pravno zastupanje i td. Za pružanje nefinansijske podrške postoji više institucija. To su
agencije za mala i srednja preduzeća na regionalnom i lokalnom nivou.
U okviru nacionalne Agencije počev od 2001. godine formirani su regionalni centri za
nefinansijsku pomoć malih i srednjih preduzeća koja se finansiraju sredstvima donacija.
Ovu podršku mogu obezbediti konsultantska preduzeća čije bi usluge subvencionirala lokalna
zajednica iz budžeta dakle iz izvornih lokalnih prihoda kao i opštim ili namenskim doznakama iz
republičkog budžeta.
Nefinansijska podrška se može odnositi i na obuku radne snage koja se delimično ili u celosti
finansira iz javnih izvora.
Nefinansijska podrška može biti i u vidu obezbeđivanja informacija, što lokalne vlasti, u okviru
strategije lokalnog ekonomskog razvoja mogu činiti osnivanjem biznis informacionih centara. Takvo
37
informisanje se može odvijati i putem internet sajt-a, pri čemu se pomoć svodi na obuku za korišćenje
Interneta.
Finansijska podrška se takođe ubraja u „meku“ infrastrukturu. Pitan ej k oej se u vezi sa
finansijskom podrškom lokalnog ekonomskog razvoja postavlja jeste da li da se takva podrška čini pod
uslovima povoljnijim od tržišnih. Argumenti uglavnom idu u prilog tržišnih uslova finansiranja
poslovnih poduhvata. Finansijska podrška je svakako nezaobilazna a lokalna zajednica treba da olakša
pristup finansijskoj podršci specijalizovanih tržišnih institucija kao što su komercijalne banke,
investicioni fondovi, fondovi rizičnog kapitala itd.
Postoji još jedna mera koja poboljšava dostupnost zajmovnog kapitala za poslovne poduhvate na
području lokalne zajednice a to je garancijski fond i davanje garancija za vraćanje glavnice. Naime,
visoke kamatne stope na našem tržištu su posledica visokog rizika plasmana zajma. Te garancije za sada
daje samo republički Garancijski fond u iznosu od 50% glavnice, odnosno plasiranih sredstava. Svakako
bi veliki napredak bio kada bi lokalne zajednice imale sopstvene garancijske fondove pošto se radi o
potrebama koje su mnogo bliže i razumljivije lokalnoj zajednici no republičkoj. 38
3.5.1.3 Strategija lokalnog ekonomskog razvoja sa aspekta njegovog finansiranja (Srbija)
U strateškom pristupu finansiranja lokalnog ekonomskog razvoja polazimo od budžeta lokalne

zajednice.
Važnije stavke budžeta na strani PRIHODA navodimo i tumačimo u nastavku: 39
▪ Tekući prihodi lokalne vlasti su najvažniji izvor prihoda;
▪ Transfer od centralne vlasti praktično je slabo korišćena mogućnost obzirom na to što
Republika ne sufinansira infrastrukturne i komunalne projekte na lokalnom nivou. Izuzetak
predstavlja situacija kada opština iz sopstvenih prihoda ne može da pokrije svoje finansijske
potrebe, tada Republika obezbeđuje dodatna sredstva u skladu sa Zakonom o obezbeđivanju
sredstava opštinama i gradovima (po pravilu se radi o finansiranju nerazvijenih opština);
▪ Sredstva komunalnih preduzeća koja bi trebala da obezbede razvoj lokalne zajednice, što se
retko ostvaruje zbog politike cena komunalnih usluga;
▪ Zaduživanje lokalne zajednice. Svrha zaduživanja je finansiranje infrastrukturnih dakle
dugoročnih investicionih projekata;
▪ Prodaja imovine i prihodi od privatizacije bili su značajni za lokalne zajednice ali dugoročno
gledano neće biti finansijski izvor od značaja;
▪ Privatni sektor značajan je zbog partnerstva sa lokalnom zajednicom u razvojnim procesima;
▪ Fondacije mogu biti značajan izvor finansiranja socijalne zaštite, zdravstva, prosvete i drugog.
▪ Donacije (pokloni i zajmovi) su značajni izvori finansiranja lokalnog razvoja, ali je njihov
udeo u finansiranju razvoja u budućnosti neizvestan.
O pojedinim stavkama budžeta govorimo nešto šire u nastavku.
Za finansiranje javnih rashoda lokalnoj samoupravi pripadaju javni prihodi i to: 40
38
39
40
Zakon o finansiranju lokalne samouprave („Službeni glasnik RS” broj 62/06) i Zakon o izmenama i dopunama Zakona
o finansiranju lokalne samouprave, koji se primenjuje od 1. oktobra 2011. godine.
Zakon o budžetskom finansiranju. „Službeni glasnik RS”. broj 54/2009, 73/2010 i 101/2010. Član 25.
Zakon o javnim prihodima i rashodima i Izmene i dopune: „Službeni glasnik RS“ broj 76/91, 18/93, 22/93, 37/93, 67/93,
45/94, 42/98, 54/99 i 22/2001. Član 25.
1. Izvorni prihodi jedinice lokalne samouprave

1. porez na imovinu, osim poreza na prenos apsolutnih prava i poreza na nasleđe i poklon;
2. lokalne administrativne takse;
3. lokalne komunalne takse;
4. boravišna taksa;
5. naknada za korišćenje građevinskog zemljišta;
6. naknada za uređivanje građevinskog zemljišta;
7. naknada za zaštitu i unapređivanje životne sredine;
8. prihodi od koncesione naknade za obavljanje komunalnih delatnosti i prihodi od drugih
koncesionih poslova, koje jedinice lokalne samouprave zaključi u skladu sa zakonom;
9. novčane kazne izrečene u prekršajnom postupku
10. prihodi od davanja u zakup, odnosno na korišćenje nepokretnosti u državnoj svojini;
11. prihodi od prodaje pokretnih stvari
12. prihodi koje svojom delatnošću ostvare organi i organizacije lokalne samouprave;
13. prihodi od kamata na sredstva budžeta jedinice lokalne samouprave;
14. prihodi po osnovu donacija jedinici lokalne samouprave;
15. prihodi po osnovu samodoprinosa;
16. drugi prihodi utvrđeni zakonom.
2. Prihodi od ostalih nivoa vlasti
Jedinici lokalne samouprave sa nivoa Republike pripadaju:
1. ustupljeni prihodi;
2. transferi.
Autonomna pokrajina može jedinici lokalne samouprave da dodeli namenski transfer.
1. Prihodi od ustupljenih poreza. Jedinici lokalne samouprave pripadaju sledeći porezi
ostvareni na njenoj teritoriji:
a. porez na dohodak građana i to na prihode od:
▪ poljoprivrede i šumarstva,
▪ samostalne delatnosti,
▪ nepokretnosti,
▪ davanja u zakup pokretnih stvari,
▪ osiguranja lica,
▪ 80% od poreza na zarade koji se plaća prema prebivalištu zaposlenog,
▪ ostali prihodi u skladu sa zakonom;
b. porez na nasleđe i poklon;
c. porez na prenos apsolutnih prava.
2. Prihodi od ustupljenih naknada. Republika ustupa jedinici lokalne samouprave prihode od
naknada ostvarenih na teritoriji jedinice lokalne samouprave, u skladu sa zakonom, i to:
a. godišnja naknada za motorna vozila, traktore i priključna vozila;
b. naknada za zagađivanje životne sredine;
c. naknada za korišćenje mineralnih sirovina;
d. naknada za izvađeni materijal iz vodotoka;
e. naknada za korišćenje šuma;
f. naknada za korišćenje voda;

g. naknada za promenu namene poljoprivrednog zemljišta;
h. naknada za korišćenje prirodnog lekovitog faktora;
i. turistička naknada;
j. druge naknade u skladu sa zakonom.
Zaduživanje lokalnih vlasti omogućava izvođenje takvih projekata koji se bez zaduživanja ne bi
mogli ostvariti. Finansijski propisi u Srbiji sada već omogućavaju zaduživanje lokalnih zajednica.
Zakon o javnom dugu dozvoljava dva klasična načina zaduživanja: 41
▪ kroz zajmove kod banaka i drugih finansijskih investicija,
▪ kroz obveznice koje emituje i plasira lokalna zajednica na domaće i/ili strano finansijsko
tržište.
Za zaduživanje lokalnih zajednica predviđeni su limiti:
▪ neisplaćeni deo duga (glavnica+kamate) ne sme biti veći od 50% godišnjih tekućih prihoda
(ukupni prihodi umanjeni za kapitalne prihode, kao što su prihodi od privatizacije ili od
prodaje imovine),
▪ godišnja otplata na ime duga ne sme preći 15% godišnjih tekućih prihoda. Svetsko tržište
municipalnih obveznica tj. obveznica lokalnih vlasti je veoma rašireno. Kod nas se šire
korišćenje municipalnih obveznica ne može očekivati sve dotle dok kreditni rejting Srbije i
lokalnih zajednica ne bude dovoljan, kao garancija koju traže vlasnici kapitala.
Generalno, finansiranje projekata lokalnog ekonomskog razvoja iz zajmova zavisi u prvom redu
od rizika plasmana. Banka traži odgovor na pitanje kakav će prihod, odnosno novčani tok generisati
takav projekat. 42 Na jedan način će banka posmatrati investiciju u novo postrojenje za vodosnabdevanje
(pitanje se svodi na to da li je gotovinski tok dovoljan za servisiranje duga), na drugi način vrednuje
finansiranje investicija u unapređenje lokalnih dobara, recimo, povećanje atraktivnosti poslovne zone u
centru grada (ovakva investicija uvećava prihode preduzeća lociranih u centralnoj poslovnoj zoni ali ne
i lokalnih vlasti, kao investitora).
Drugo važno pitanje u vezi sa zajmovima je pitanje garancije za vraćanje zajma. U Srbiji se
razmatra mogućnost da garancije za vraćanje stranih kredita daju same lokalne zajednice. Inače, u
slučaju stranih kredita garancije mogu da budu suverene, odnosno da ih izdaje parlament u ime države i
time dug postaje državni. Bilo je i toga da je Evropska banka za obnovu i razvoj odobrila zajam
pojedinim lokalnim zajednicama u Srbiji bez da je tražila suverene garancije. Radilo se, međutim o
velikim gradovima Srbije koji imaju dovoljan fiskalni kapacitet, samim tim nije bilo razloga za traženje
suverenih garancija.
Treba reći, međutim i to da u slučaju zajma bez suverenih garancija međunarodne finansijske
institucije naplaćuju kamatnu stopu po znatno višim stopama (procentima) od bazičnih.
Treće pitanje u vezi sa zajmovima je kredibilitet onoga ko traži zajam. Kredibilitet se ocenjuje na
osnovu nezavisne finansijske revizije (u slučaju lokalnih vlasti) budžetskih računa. Važan elemenat
kredibiliteta je reputacija dužnika i njegova sposobnost vraćanja dugova u prošlosti.
Treba spomenuti i međunarodne izvore finansiranja lokalnog ekonomskog razvoja.
Tu su kao donatori ili koncesioni finansijeri: 43
41
„Lokalni ekonomski razvoj”. Str. 122.
42
„Lokalni ekonomski razvoj”. Str. 127.
43
„Lokalni ekonomski razvoj”. Str. 123. i 124.
▪ Evropska unija sa svojom finansijskom podrškom,

[
▪ Svetska banka koja se brine o strukturnim reformama u Srbiji sa projektima od značaja za

smanjenje siromaštva (zapošljavanje, socijalna zaštita, obrazovanje).
▪ Evropska banka za obnovu i razvoj, koja podržava ekonomsku tranziciju i delatnosti kao što
su energetika, rudarstvo, saobraćaj. Ova banka pomaže razvoj malih i srednjih preduzeća
putem kredita preko Pro Credit banke, čiji je suvlasnik
▪ Evropska investiciona banka se bavi kreditiranjem saobraćajne infrastrukture.
U nastavku dajemo Program Evropske unije kojima Srbija ima pristup.
CARDS (Community Assistance for Reconstraction, Development and Stabilisation), koga administrira
Evropska agencija za rekonstrukciju; funkcionisao je u periodu 2000-2006. Obim sredstava je 5,5 milijardi
evra. Detaljnije informacije:
http://europa.eu.int/comm/enlargement/cards/index_en.htm
Njegove komponente su:
 Podrška dobrom upravljanju (državna uprava, pravosuđe, MUP, carina...)
 Makroekonomska reforma (energetika, saobraćaj i ekonomski razvoj)
 Razvoj društva (posebno stručno obrazovanje nezaposlenih)
IPA (Instrument for Pre-Accession Assistance), novi program koji je namenjen zemljama Zapadnog Balkana
i Turskoj. Funkcionisaće u periodu 2006-2013. godina. Obim sredstava je 14 milijardi evra. Do zaključenja
ugovora o asocijaciji i stabilizaciji Srbija je uključena samo za prve dve komponente. Detaljnije informacije:
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/e50020.htm
Njegove komponente su :
 Regionalna (pogranična) infrastruktura Prekogranična saradnja
 Regionalni razvoj
 Ruralni razvoj
 Razvoj ljudskih resursa
Susedski program – Funkcionisao je u periodu 2004-2006. godine. Obim sredstava je 45 miliona evra.
Sredstva se mogu koristiti samo u partnerskim projektima sa lokalnim samoupravama (opštine, županije,
regioni) iz Mađarske, Rumunije i Bugarske. Detaljnije informacije:
www.mier.sr.gov.yu
Njegove komponente su:
 Upravljanje granicama
 Demokratija i civilno društvo
 Unapređenje državnih institucija
 Izgradnja regionalne infrastrukture i
 Životna sredina
Partnerstvo javnog i privatnog sektora. Koncesije predstavljaju važan model finansiranja

izgradnje i eksploatacije infrastrukturnih i komunalnih projekata. Privatni sektor obezbeđuje
finansiranje izgradnje i eksploataciju u ugovorenom periodu nakon čega imovina prelazi u državno
vlasništvo. Koncesije mogu biti od značaja za finansiranje komunalija, puteva, vodoprivrede,
telekomunikacije, zdravstva, prosvete, sporta i drugo. Prednost ovakvog načina finansiranja je što se
proces izgradnje ubrzava.
Važnije stavke na strani RASHODA dajemo u nastavku (na osnovu Zakona o javnim prihodima i
rashodima):
▪ opštinska administracija,
▪ obavljanje i razvoj komunalnih delatnosti,
▪ uređivanje gradskog građevinskog zemljišta,
▪ korišćenje poslovnog prostora,
▪ izgradnja i održavanje lokalnih puteva i ulica,
▪ kultura (biblioteke, domovi kulture, pozorišta, i drugo)
▪ obrazovanje (izgradnja, održavanje, opremanje i materijalni troškovi osnovnih i srednjih
škola, kao i prevoz učenika osnovnih škola),
▪ socijalna zaštita (savetovališta za decu i porodicu, nega u kući i dnevni boravak starih i
ometenih u razvoju, izgradnja, opremanje i održavanje socijalnih ustanova čiji je osnivač i td)
▪ društvena briga o deci (izgradnja, opremanje i održavanje predškolskih ustanova i dečjih
odmarališta, regresiranje boravka dece u ovim ustanovama i td.)
▪ fizička kultura (objekti, manifestacije),
▪ unapređenje turizma, ugostiteljstva, zanatstva, trgovine, životne sredine i td.
▪ objekti koji se finansiraju iz samodoprinosa.
IZ BUDŽETA LOKALNE ZAJEDNICE može da se finansira svaka potreba, odnosno mogu se
finansirati projekti od značaja za lokalni ekonomski razvoj. Naravno, iz budžeta se ne mogu finansirati
veći komunalni i infrastrukturni projekti, pošto budžetska sredstva nisu dovoljna za finansiranje krupnih
projekata.
Budžet je, bez obzira na rečeno važan uslov implementacije strategije lokalnog ekonomskog
razvoja. Mogu poslužiti za finansiranje brojnih projekata ali i kao izvor učešća lokalne zajednice za
finansiranje projekata kroz zajmove ili kredite i kao garancija njihovog redovnog vraćanja.
3.5.1.3.1 Zaduživanje lokalnih vlasti
Finansiranje lokalnog ekonomskog razvoja završavamo sa tumačenjem onih mogućnosti koje stoje na
raspolaganju lokalnim jedinicama vlasti za finansiranje kapitalnih ulaganja – infrastrukturnih ulaganja.
Ovde se radi o praksi zaduživanja lokalnih jedinica na razvijenim finansijskim tržištima kao i o
razlozima zbog kojih lokalne jedinice moraju dobiti odobrenja (garancije) za zaduživanje od centralne
države.
Zaduživanje lokalnih jedinica vlasti sa stabilnim fiskalnim kapacitetima može biti putem kredita i
putem izdavanja lokalnih – municipalnih obveznica.
Kredite odobrava centralna država i to za finansiranje izgradnje, dogradnje i preuređenja objekata
kao i za nabavku opreme za rad lokalne samouprave. Način raspodele ukupnog iznosa kredita između
nižih nivoa vlasti sa odvija na više mogućih načina. 44
44
Anto Bajo i Dubravka Jurlina Alibegović:“Javne financije lokalnih jedinica vlasti.“ Školska knjiga. Zagreb, 2008.
Str. 147.
Lokalne jedinice traže odobrenje Ministarstva finansija za zaduživanje radi finansiranja

projekata. Krediti se po pravilu odobravaju za pokrivanje samo jednog dela infrastrukturnih ulaganja a
obezbeđuju ih državne razvojne banke. Sredstva se raspoređuju na osnovu podataka o broju stanovnika
lokalne jedinice, na osnovu poreskog opterećenja, broja takvih lokalnih jedinica koje imaju niže fiskalne
mogućnosti i drugo. Na nivou centralne države se formira telo za kreditiranje lokalnih i regionalnih
nivoa vlasti (to telo je zaduženo za raspodelu kreditnih sredstava).
Kapitalne investicije se finansiraju i izdavanjem municipalnih obveznica koje imaju niži stepen
rizičnosti zbog toga što je dvostruko osigurana, odnosno postoji garancija sa sopstvenim budžetskim
prihodima kao i garancija centralne države. Municipalne obveznice izdaju lokalne ili regionalne vlasti i
predstavljaju jedan od najčešćih oblika finansiranja investicionih projekata. Lokalne jedinice vlasti
obezbeđuju otplatu kamate i glavnice investitoru – kupcu obveznica, na dva moguća načina. Izdavatelj
obveznica (lokalna samouprava) osigurava otplatu kredita iz poreskih prihoda ili pak od naknada koje
plaćaju korisnici objekta izgrađenog prihodima emisije (putarina, mostarina) a radi se o specifičnim
objektima kao što su mreže vodovoda, mostovi, transportni terminali i slično.
Prilikom opredeljenja za način finansiranja kapitalnih objekata prisutna je dilema da li je
poželjno da se finansiraju zaduživanjem ili iz tekućih budžetskih prihoda. U slučaju da se opredele za
finansiranje putem zaduživanja, argumenata za ovakvu odluku ima mnogo više nego li za finansiranje iz
sopstvenih izvora.
Ukoliko se lokalna samouprava odluči za finansiranje kapitalnih objekata bankovnim kreditima
ili putem hartija od vrednosti (municipalne obveznice) tada je veća verovatnoća da će većina poreskih
obveznika zajednički snositi troškove zaduživanja (plaćanjem lokalnih poreza, komunalnih naknada i
slično) i time se stvara povezanost između onih koji uživaju koristi i onih koji plaćaju finansiranje
projekta, pošto se radi o istim građanima (snose troškove i uživaju koristi od kapitalnih objekata).
Kao razlog za zaduživanje navodi se i mogućnost bržeg privrednog razvoja što rezultira u
višestrukoj koristi (otvaranje novih radnih mesta, povećanje prihoda od poreza), što sve skupa može biti
veće od troškova zaduživanja. Osim toga zaduživanjem se mogu smanjiti i tekući troškovi time što se
zastarela oprema zamenjuje novom i zahvaljujući tome smanjuju troškovi održavanja, povećava kvalitet
usluga, obezbeđuje i veća sigurnost u pružanju usluga.
Lokalna samouprava može finansirati kapitalne projekte i na teret strukturnih fondova, na taj
način što mora sopstvenim sredstvima da učestvuje u finansiranju, obično do 25% ukupne vrednosti
projekta (takvi su npr. SAPARD ili ISPA projekti Evropske unije). Moguća je i takva situacija da
lokalna samouprava finansira projekat u celosti i nakon završetka projekta konkuriše za dotacije iz
strukturnih fondova Evropske unije, kako bi se naknadno pokrili svi ili troškova razvojnog programa. 45
Lokalne i regionalne vlasti se moraju kvalifikovati za dobijanje kredita ili za izdavanje
municipalnih obveznica. Investitori analiziraju kreditni rejting lokalnih i regionalnih vlasti. Te podatke
dobijaju od kreditne agencije koja svoj predlog donosi na osnovu veličine lokalne samouprave, na
osnovu stepena zaduženosti kao i na osnovu pouzdanosti u otplati kredita. Od kreditnih agencija koje
daju kreditni rang i nižim nivoima vlasti su Moody's Investor Service i Standard &Poor's Co. na način
kako to prikazuje naredna tabela. 46
45
Str. 150. i 151.
46
Str. 152.
MOODY’S INVESTITOR SERVICE STANDARD & POOR’S Co.

Aaa Najbolji kvalitet AAA Najviša kategorija
Aa Visoki kvalitet AA Visoka kategorija
A Gornja srednja kategorija A Viša srednja kategorija
Baa Srednja kategorija BBB Srednja kategorija
Ba Poseduje špekulativne elemente BB Špekulativnost
Ne poseduje karakteristike poželjne za
B B Vrlo velika špekulativnost
investiranje
Caa Loše stojeće; mogu doći u default CCC-CC Potpuna špekulativnost
Visoko špekulativne; vrlo često imaju defa- Rezervisano za dohodovne obveznice
Ca C
ult na koje se ne isplaćuje kamata
C Najniža kategorija D Nanaplativo
Ukoliko se radi o lokalnim jedinicima sa nepovoljnim finansijskim rejtingom investitori traže

više kamatne stope kako bi se zaštitili od mogućnosti da dužnik neće moći isplatiti kamate duga.
Garancije za dobijanje kreditnih sredstava obezbeđuje država. Ulagači po pravilu u kamatnu
stopu ugrađuju i premiju rizika usled čega lokalne jedinice katkada ne mogu dobiti potrebna sredstva jer
je trošak kapitala iznad kreditnih mogućnosti lokalnih jedinica.
Praksa davanja garancija i osiguranja kredita lokalnih jedinica je u zemljama članicama Evropske
unije različita, počev od prakse po kojoj celokupnu odgovornost za podmirenje svojih obaveza preuzima
lokalna samouprava do praksi u kojoj se kombinuje odgovornost lokalne samouprave i viših nivoa
vlasti. Praksa Belgije je da viša jedinica vlasti (sve do centralne države) preuzima deo duga lokalne
jedinice koja ima finansijskih teškoća. U Norveškoj se rizik otplate duga uređuje ugovorom između
poverioca i dužnika (lokalna samouprava). Poverioci moraju proceniti kreditnu sposobnost lokalne
samouprave pošto država ne garantuje niti preuzima dugove nižih nivoa vlasti. U Nemačkoj lokalne
jedinice garantuju vraćanje duga svojim budžetskim prihodima i celokupnom imovinom – finansijskom
i nefinansijskom.
Dug lokalnih jedinica čine akumulirane obaveze iz prethodnih perioda. Uobičajeni oblici
zaduživanja lokalnih jedinica su krediti, obveznice, međuvladini krediti ili zajmovi iz posebnih vladinih
programa kojima upravljaju nadležna ministarstva ili državne agencije.
O dugovima po osnovu kredita i obveznica treba reći, osim do sada rečenoga još toliko da je
razlika između ova dva oblika zaduživanja u stepenu rizika. Ukoliko lokalna jedinica ne može vratiti
dug (glavnicu i kamatu), obavezu može pokriti država. U slučaju obveznica koje predstavljaju tržišni
instrument, rizik proizilazi iz promene kamatnih stopa na tržištu što vodi osciliranju prihoda od ulaganja
u tu vrstu hartija od vrednosti.
Međuvladini krediti ili zajmovi obično su bez kamate i mogu se javljati u obliku pomoći
centralne države lokalnoj samoupravi u finansiranju infrastrukturnih projekata.
U strukturi dugova lokalne samouprave mogu se javljati i dospele, nepodmirene obaveze.
Ukoliko se radi o velikim iznosima nepodmirenih obaveza, lokalne jedinice mogu tražiti od banaka
odgađanje plaćanja duga ili tražiti pomoć od centralne države. Malo je zemalja srednje i istočne Evrope
koje imaju pravila i procedure bankrota lokalnih jedinica.
Osim neposrednih obaveza, u dugovanja lokalne samouprave ulaze i zaduživanja komunalnih
preduzeća kojima je lokalna samouprava garant. Komunalna preduzeća koja su u vlasništvu lokalne
samouprave su pravna lica čiji dugovi ne ulaze u budžetska ograničenja koja centralna država utvrđuje
pri zaduživanju lokalnih vlasti. Lokalne jedinice indirektno osiguravaju zaštitu banaka od rizika
nemogućnosti naplate kredita komunalnog preduzeća. 47
47
Str. 154. i 155.

Menadzment Urbanom Sredinom

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Menadzment Urbanom Sredinom

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Sadržaj III

1. Predmet izučavanja menadžmenta urbanom sredinom 7

2. Teorijski okvir menadžmenta urbanom sredinom 51

3. Javno upravljanje i lokalna samouprava 87

3.3.1 Lokalna samouprava i način njenog uređenja u pojedinim zemljama 100

4. Prostorno i urbanističko planiranje 125

5. Upravljanje građevinskim zemljištem 143

6.6 Infrastruktura naselja 194

7. Komunalna delatnost 203

8. Upravljanje stambenim sektorom 257

8.7 Rezime dosadašnjih iskustava u stambenoj politici Srbije 296

9. Pravci daljeg razvoja menadžmenta urbanom sredinom 323

Prof. Dr Gizela Štangl Šušnjar

Predmet izučavanja menadžmenta

1. Predmet izučavanja menadžmenta urbanom sredinom

Upravljanje gradskim zemljištem polazi od nalaženja načina optimalnog korišćenja ukupnog

1.1 Grad kao rezultat ljudskog stvaralaštva

1.2 Nastanak grada – kraći istorijski osvrt

1.3 Razvoj grada

1.4 Modeli grada

Druga mogućnost je da se u koncentričnim krugovima nalaze heterogeni sektori odnosno

b. Policentrična organizacija grada sa aspekta koncentracije industrijsko-uslužnih delatnosti.

1.5 Proces urbanizacije

Raspored prema saobraćajnom načelu

Raspored prema načelu javne uprave

Sub-urbanizacija: Cincinnati, SAD

Dezurbanizacija: opadanje gradske populacije (stanovništva) uz istovremeno povećanje

populacionom kvantumu. Povoljna aglomeracijska struktura se ispoljava u visokom koeficijentu

Suština Doxiadis-ovog viđenja je da razvoj naselja, slično zakonitostima prirode, oblikuju

1.6 Važnije karakteristike urbanizacije u Evropskoj Uniji

a. Unapređenje takmičarskog duha i stope zaposlenosti

1.7 Komponente urbanizacije

društvene podele rada vodi nastanku kvartarnih (informacijske-komunikacijske) a potom i

Nešto širu klasifikaciju komponenti procesa urbanizacije tumačimo u nastavku. 46

saobraćaja: autoputevi, saobraćajna mreža unutar naselja, sistemi brzog masovnog

1.8 Razvojne faze procesa urbanizacije

Iz tabele se da zaključiti da procenat gradskog stanovništva stalno zaostaje za procentom

Nizak nivo produktivnosti podrazumevao je velike poljoprivredne površine, paralelna pojava sa

Industrijska faza urbanizacije 1

40% 40% 20%

Industrijska faza urbanizacije 2

mogu se preneti i u urbanizovana sela. U samom gradu ostale bi visokospecijalizovane i

1.9 Merenje nivoa urbanizacije

1.10 Urbana sredina – rezime

Teorijski okvir menadžmenta

2. Teorijski okvir menadžmenta urbanom sredinom

2.1 Prostorna ekonomija

2.2 Menadžment urbane sredine i regionalni razvoj

Neravnomeran regionalni razvoj nastao je pod uticajem tehničko-tehnološkog napretka, pod

2.2.1 Regionalna politika Evrope

Ugovor iz Mastriht-a konkretizuje ciljeve regionalne politike u razvoju prostora – regije: 16

2.2.1.1 Osnovna načela regionalne politike Evropske Unije 18

2.2.1.2 Regionalne celine u Evropskoj Uniji

Radi se o zaostalim regijama – o unapređivanju njenog strukturalnog prilagođavanja. Ciljna

Smernice podrške su:

Studija „PERSPEKTIVE REGIONALNOG RAZVOJA EVROPE“ koja je rađena 1997. i 1998.

2.2.1.3 Finansiranje regionalnog razvoja u Evropskoj Uniji

finansijske podrške preduzećima, a sredstva iz kohezivnog fonda su namenjena za finansiranje javnih

Ciljevi i financijski instrumenti kohezijske politike 2000.-2006. i 2007.-2013.

Međugranična suradnja Evropski fond za regionalni

Ciljevi za period 2007.-2013. su:

*Statistička regija I. nivoa od 3 000 000 do 7 000 000 stanovnika

2.3 Lokalne javne finansije