基础教育公平与经济社会发展

公共管理

*
基础教育公平与经济社会发展
杨成荣 张屹山 张 鹤
摘要：2020 年我国已实现教育大国的历史性转变，
九年义务教育普及率已高于高收入国家的平均水平。然
而，
教育公平，
特别是基础教育阶段的公平问题日益凸显。本文针对我国基础教育阶段的优质教育资源垄断、
市场化教育扩张和教育功利化倾向等现实问题进行分析，
探究优质教育资源积聚和市场化教育相互强化产生
的累积效应，
以及基础教育不公平在社会稳定、人口结构和发展潜力等方面引发的经济社会后果，
并从教育资
源分配、影子教育约束和教育评价 3 个方面给出改善劣势累积效应，
实现基础教育公平的可行途径和对策。
关键词：基础教育 市场化教育 优势累积 劣势叠加 公平原则
DOI:10.19744/j.cnki.11-1235/f.2021.0161
一、研究背景与问题提出
在经济全球化和资本全球化的背景下，人力资本投资和人力资本质量提升已成为一国经济实现潜在发展
能力和高质量发展的关键（刘伟、张立元，2020）。其中，知识进步和创新能力是一国实现或保持全球竞争优势
地位的重要影响因素。作为人力资本的核心，教育在知识的生产、传播和运用的过程中承担着人才培养和文
明 传 播 的 重 任 。 各 国 竞 相 将 教 育 作 为 本 国 的 优 先 发 展 战 略 ，以 便 更 好 地 参 与 到 全 球 化 竞 争 中（谢 宇 等 ，
2019）。不过，随着世界各国的教育普及和扩张，在更多人享有接受教育权利的同时，各国政府不得不面对阶
层固化和代际传递等教育公平的难题（张楠等，2020）。
2015 年 9 月，联合国可持续发展峰会通过《改变我们的世界：2030 年可持续发展议程（SDGS）》，提出可持
续发展教育目标，即“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”。在国际社会倡导的可持续发
展社会理念中，教育具有不可替代的重要作用。同年 11 月，第 38 届联合国教科文组织通过《教育 2030 行动纲
领》以落实该目标，并为各国面临的教育问题提供宏观方向和战略布局。中国政府对此高度重视，在 2019 年
发布《中国教育现代化 2035》，这是我国首个以教育现代化为主题的中长期发展战略规划，其中明确指出提高
教育质量，促进教育公平和优化教育结构是推进教育现代化的重要着力点（杨小微，2019）。
我国自改革开放以来，经过四十多年的努力，已完成从教育弱国发展为教育大国的历史进程，建立了全世
界最为庞大的教育体系，实现九年义务教育的普及和高中阶段教育趋向普及，高等教育正由大众化迈向普及
化。根据全国教育事业统计结果，截至 2020 年，我国学前教育毛入园率达到 85.2％，超过发达国家 80%的平均
水平，九年义务教育巩固率达到 95.2％，初中阶段毛入学率达到 102.5%① ，高中阶段教育毛入学率达到 91.2％，
高等教育毛入学率达 54.4％。劳动年龄人口平均受教育年限达到 10.8 年，新增劳动力接受过高等教育比例超
过一半，平均受教育年限达到 13.8 年。然而，教育机会的快速增长尚未解决我国教育不公平的问题。随着大
众、媒体，特别是学生和家长对教育问题的关注和批评持续升温，人们已不满足于享有教育机会，而是希望公
平地享有优质教育机会和高质量的教育。
十九大报告正式提出追求“有质量的教育公平”目标，表明我国教育公平进入新发展阶段。2021 年全国
“两会”期间，教育议题第六次成为代表委员们关注的热点。习近平总书记在与代表座谈时强调，
“ 要全面贯彻
党的教育方针，坚持社会主义办学方向，坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系，
建设高质量教育体系，办好人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。政府工
作报告进一步明确未来 5 年我国教育事业发展的总任务是“建设高质量教育体系”，2021 年工作的重点之一就
*本文感谢教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“新时期中国经济长期稳定增长的潜力与实现路径研究” （项目编号：
17JJD790009）、吉林大学学科交叉融合创新培育项目“政治制度与经济发展关系研究”
（项目编号：JLUXKJC2020109）的资助。张鹤为
本文通讯作者。

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是“发展更加公平更高质量的教育”。在中国特色社会主义新时代下，促进教育公平就需要解决人们日益增长
的高质量教育需求与不平衡不充分发展之间的矛盾，即解决优质教育资源配置的不平衡和教育质量的不充分
问题（李春玲，2021；宋乃庆等，2021）。因此，围绕公平且有质量的教育问题及溢出的社会经济后果备受政府、
媒体和大众关注。
目前，我国教育资源，特别是基础教育资源供给充足，但优质教育资源相对有限且布局不均。以义务教育
为例，20 世纪 80 年代为消除“重点校”制度的弊端，公立学校开始实施“划分学区、就近入学”政策，试图解决义
务教育机会和教育质量的公平问题。该政策设计的初衷是实现按居住地分配的机会平等，以尽可能贴近公平
原则。然而，现实结果是政策的实施直接促使各阶层对“学区房”的竞争，加大了优质教育资源向社会优势阶
层聚集的程度（郑磊、王思檬，2014），导致教育公平效果差强人意。这一方面说明，尽管我国九年义务教育普
及率已超过高收入国家的平均水平，但是优质教育资源的稀缺，加剧了社会各阶层在优质教育资源上的竞争，
强化了教育在社会分层过程中的作用（刘宏燕、陈雯，2017；张楠等，2020；葛丰，2021）。另一方面说明，解决教
育问题的政策设计不能仅从教育端入手，应充分考虑这些问题内嵌的社会性因素以及可能引发的社会经济后
果。因此，基础教育公平问题，特别是优质教育资源的分配，不仅仅是教育领域的问题，也是社会问题，且二者
紧密联系，故而随之诱发的社会经济后果必须得以重视。
本文将从我国基础教育阶段呈现出的不公平现实，如优质教育资源垄断和影子教育扩张等出发，分析这
些教育不公平溢出的社会问题以及引发的经济后果，剖析优质教育资源积聚和影子教育相互强化产生的双重
累积优势（劣势）效应，进而给出改善劣势累积效应和解决教育非公平问题的可行途径。

二、基础教育不公平的现实与成因
基础教育是指中小学阶段的普通教育，为受教育人提供最低限度的教育，其目的是发掘个体自身潜力，实
现个人本体价值，并为个体终身发展奠定基础。鉴于在教育体系中所处的基础和先导地位，基础教育更需要
兼顾公平与质量，其公平程度反映一国教育系统的基本公平程度，其质量决定国家教育的质量（柳海民、邹红
军，2021；吴晓蓉、徐见华，2020）。教育本身有双重属性，即产品属性和公益属性，我国的社会主义办学方向决
定了教育的公益属性始终处于首要位置。与竞争性强的高等教育产品相比，我国的基础教育是公益性的，其
中的义务教育更具有强制性和普惠性特征，即适龄儿童不分性别、民族、财产、身份、出身、地位等，均享有平等
的义务教育机会，是受教育人一生参与各种竞争的基础。因此，基础教育阶段的不公平就是人生起点的不公
平，更是最大的社会不公平。
社会公平是人民永远追求的目标，教育公平是社会公平的基石。根据罗尔斯的公平理论，基础教育公平
应涵盖横向公平和纵向公平两个维度（黄忠敬、秦一鸣，2019）。横向公平是强调基础教育均衡发展的均等化
公平，包括起点公平、过程公平和结果公平。纵向公平是强调基础教育质量的差异化公平，以主体需要的满足
程度刻画。那么，在罗尔斯公平视角下，我国基础教育公平问题中有哪些突出表现呢？
（一）基础教育资源总量扩张下优质教育资源积聚
自 20 世纪 90 年代以来，我国教育水平总体不断提高，各层级教育机会快速改善，基础教育资源扩张迅
速。从升学率来看，小学升初中的升学率从 1990 年 74.6%上升至 2019 年 99.5%；同期，初中升高中的升学率从
40.6%上升至 94.5%；全国高考升学率从 1990 年的 27.3%上升至 2016 年的 94.5%。在教育资源供给上，截至
2020 年，全国九年义务教育阶段的学校共有 21.08 万所，全国普通小学共 15.08 万所，全国初中学校共 5.28 万
所，全国高中阶段共有学校 2.44 万所，包括普通高中 1.42 万所，中等职业学校 9865 所。在教育经费投入上，
2020 年全国教育经费总投入达到 53014 亿元，其中基础教育阶段经费总投入占比超过 61%，达到 32723 亿元 ② 。
然而，与基础教育资源供给充足形成鲜明对比的是，优质资源积聚且呈现垄断化倾向。具体表现为：
（1）农村教育“空心化”，优质教育资源积聚城市。首先，我国教育经费投入逐年增加，但城乡间经费差距
扩大。Wind 数据显示，从 1997 年到 2019 年，在生均公共财政预算教育事业费支出上，纵向整体上实现大幅度

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提 升 ，但 横 向 上 城 乡 间 差 距 扩 大 。 特 别 是 在 2013~2019 年 的 7 年 间 ，城 乡 小 学 之 间 从 相 差 46.81 元 扩 大 到
515.99 元，城乡初中之间从差距 62.6 元扩大到 1467.2 元。同样的情形也出现在生均公共财政预算公用经费支
出上。其次，部分教育改革政策未实现预期效果，加速优质资源的城市积聚。如，
“ 撤点并校”政策旨在扩大农
村中小学学校规模，优化教育资源配置。但该政策实施后，农村教育出现“城挤、乡弱、村空”的局面。县城中
小学拥有良好的工作、学习和生活环境，吸引了农村优秀教师进城，导致农村基础教育质量和水平相对偏低，
教学成效不尽如人意，进而间接导致学生的辍学行为和学业竞争的挤出（张丽珍，2015；曹曙、柯政，2020）。总
之，无论是在教育经费还是其他资源配置上，农村基础教育都有被边缘化趋势，城乡二元教育差距逐步扩大。
“ 超级学校”垄断优质基础教育资源。在 20 世纪办学资金有限的情况下，我国采取精
（2）学校阶层分割，
英教育路线。通过对学生进行层层选拔和淘汰，培养出最优秀的学生，以满足当时经济社会的人才需求。于
是，学校被分成不同的等级，重点学校优先享用最好的教育资源，此后重点和非重点学校的办学差距逐渐加
大，学校间的阶层分割开始出现。2006 年实施的《义务教育法》明确禁止划分重点和非重点学校，但重点学校
制度的终结并不意味着真正“重点学校”消失。原重点学校拥有较高水准的办学质量、高升学率和雄厚的师资
力量，这使其优质教育资源的口碑在社会上得以延续。同时，地方政府出于教育政绩的考量，将其冠以“示范
学校”等新名称，继续在资金和政策上给予支持，这进一步加速了学校间的阶层分割，推动人们对优质学校的
追逐。为缓解优质教学资源供不应求的局面，政府鼓励名校与普通学校合作，或名校转制，或“名校+弱校”等
（俞明雅，2020；郭丛斌等，2021）。这些超级学校在“名校”
教育集团化方式办学，这成就了现在的“超级学校”
的辐射效应下，办学条件改善，升学率上升，其中名校成为“超级中学”，即拥有超高升学率和优越的办学条
件。
“ 超级中学”在生源、师资和资金等资源上处于垄断地位，这进一步分化优质学校与非优质学校的办学质
量。另外，2012 年全国推行义务教育阶段“就近入学”政策以促进义务教育均衡化，但伴随着住房市场化，该政
策在实施过程中逐渐演变为“资本择校”。在生源上，优质教育学校集中了高阶层家庭的孩子，教育质量较差
的学校集中了低阶层家庭的孩子，这显然加深学校间阶层分割并扩大教育差距。此外，不同教育体系间的阶
层分割严重。在我国，职业教育和普通教育具有同样重要的地位。但在精英教育逻辑下，职业教育体系内的
学校无论在经费和管理，还是生源和师资都与普通教育体系的学校差距较大，这导致职业学校与普通学校阶
层分割问题，对职业教育的发展带来负面影响。
（二）校内教育减负下校外市场化教育扩张
1993 年《中国教育改革和发展纲要》明确要求中小学教育由应试教育向全面提高国民素质转变，并要求切
实采取措施减轻学生过重学业负担。此后，我国教育减负政策不断更新，教育部门陆续出台减负令、禁补令以
减轻中小学生课业负担。如，2013 年和 2018 年教育部分别出台“减负十条”和“减负三十条”，严禁给低年级学
生布置书面家庭作业，其他年级必须控制作业总量。减负政策本意是把学习主动权赋予学生，要求教师放弃
强加给学生的学习意志，使学生能更充分自由地成长。
然而，这些减负政策效果始终不尽如人意，中小学生的校内校外学业总负担不减反增。在校内，随着减负
政策的变动，学校不断调整教学管理过程和管理措施，中小学生校内课业负担确实减轻了，如不再布置作业、
教材内容简单化、增加文体活动、压缩在校学习时间等，但正规学校教育的影响力趋于弱化。这是因为实施减
负政策的小学和初中阶段是素质教育，但初中升高中和高中升大学阶段是竞争性的应试教育。在应试教育阶
段，为了能在升学竞争中胜出，家长就在校外给子女提供额外学习的机会，这加重了中小学生校外的学业负
担。显然，如果从素质教育到应试教育的配套改革不到位，那么减负政策很难达到预期效果。
在校外，家庭教育和市场化教育是家长可为子女提供的额外教育，但无论哪种校外教育，家长都需要牺牲
休息时间陪同孩子。现今，
“ 陪娃”已成为除睡觉休息、就业工作、家庭生产经营工作、学习培训外的第五大时
间支配项目 ③ 。对于资源匮乏的家庭来说，家长没有时间和经济能力在市场中购买优质资源，也无法提供良好
的家庭教育，这导致他们的子女在学业竞争中处于劣势，部分孩子因看不到升学希望甚至放弃学业竞争。对
于有能力提供校外资源的家庭来说，家长边工作边陪伴孩子学习的过程就是精力体力透支、精神上备受煎熬

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和折磨的过程，随之带来的就是孩子和家长间关系渐趋紧张，家庭矛盾突出。
另外，校外的市场化教育已游离于正规教育体系之外，大幅增加家庭的教育成本。这些市场化教育是在
学校教育的基础上，以基础教育阶段的学生为培训对象，为达到培优或补差的目的，需支付一定经济报酬参与
（Becker，1992；Coleman et al.，1966）。随着减负政策的“减
的辅导和补习的统称，在学术界称之为“影子教育”
负”加码，我国校外培训市场迅速发展，影子教育规模急剧扩张，家庭的教育成本沉重。
《中国家长教育焦虑指
数调查报告》显示，为了不让孩子“输在起跑线上”，68%的家长对孩子的教育感到“非常焦虑”或“比较焦虑”，
仅有 6%不焦虑 ④ ，参加辅导班是大多数家长的选择。2016 年中小学阶段的影子教育市场规模已超 8000 亿元，
全国校外培训机构 22 万所，教师规模达到 700 万人至 850 万人，学生参与培训的数量累计 1.37 亿人次，占中小
学生总数的 73%⑤ 。以在线教育为例，2020 年因疫情原因，我国在线教育行业迅速壮大，有两亿多中小学生在
线学习 ⑥ ，在线教育融资总额超 539.3 亿元，超过 2016~2019 年融资总和 ⑦ 。随着资本疯狂涌入，在线教育市场
野蛮且无序扩张，直接后果就是在线教育行业内商业氛围浓厚，教育质量难以保障，增加了家长的选择成本和
风险；间接后果就是教育竞争加剧。同时为了获客，在线教育机构大量投放广告并进行媒体宣传，这让家长的
教育焦虑进一步加深，导致中小学生竞相参加课外补习。于是，学生的学业竞争从校内扩展到校外，从校内教
育延伸到校外影子教育，从基础教育阶段提前到学前阶段，最终导致家庭教育成本激增。
此外，校外培训机构都以应试为导向，违背教育规律，超前超标培训、违规收费，已严重影响到我国正规教
育的发展。与公益性强的正规学校相比，校外培训机构为实现盈利目的，会根据家长和学生培优补差的需求
对学生进行分类教育。在教授知识的过程中，校外培训机构根据学习和考试数据把学生的学习能力分成优良
中差的等级。自然地，只要培训机构布局授课点多，参与补课的学生就多，机构就越能掌握第一手的学生学习
能力和水平数据，进而可为学生升学竞争提供更有价值的信息（薛海平，2015）。然而，这些信息和分析结果未
与教育管理部门共享，而是与中小学招生部门关联以获得收益，这导致正规学校的教育影响力变弱。因此，在
当前数据信息化时代，如果不限制和规范影子教育机构的野蛮扩张和无序发展，那么我国教育体系中基础教
育会受到严重侵蚀，进而影响教育现代化进程。
（三）应试教育指标化评价下教育倾向功利化
我国提出 2035 年要总体实现教育现代化，迈入教育强国行列的目标，故提升教育质量、构建高质量的教育
现代化体系成为实现该目标的关键。其中，评价整个教育阶段学生的学习成就一直是监测评价我国教育现代
化的重要手段。显然，多元化的教育评价有助于实现教育的筛选和培育功能，指标化的教育评价更强调为社
会选拔目标人才。就单从选拔人才的角度来看，我国对人才的需求目标会因所处的不同经济社会发展阶段而
有所差异。当前，我国经济正处于高质量发展阶段，防止教育筛选出“千篇一律”的人才，鼓励基础教育培育多
元化人才已成为教育改革与发展的重要任务之一。
在基础教育阶段，我国的小学和初中是以素质教育为主的义务教育，高中是以应试教育为主的竞争性教
育，学生在初中升高中、高中升大学的学业表现一直是评价基础教育阶段学生成就的主要依据。现如今，过分
强调这两个竞争性教育阶段的学业指标性表现，忽视基础教育过程中学生作为人的个体差异性和个体完整性
教育，已成为我国在迈向教育强国过程中亟需解决的主要问题。那么，这一问题造成的不良影响是什么呢？
1. 指标化评价的升学竞争模式下“寒门难出贵子”
在我国，自古以来人们就有“教育改变命运”的观念，认为通过教育可以让人获得新的身份和较高的社会
地位，实现社会阶层的跨越。然而，当前的社会现实是在指标化的学业竞争模式下，通过教育实现低阶层的
“寒门”向上流动的渠道正在萎缩，通过教育保持中产及以上阶层的成本正在增加。这是因为，我国的升学竞
争一直存在着“唯指标”导向，社会根据教育评价结果回馈教育资源。这种导向既迎合了教育评价指标简单有
效的社会需求，也符合了人们对教育认知的工具化观念。指标化评价在教育领域和社会间依此循环下去的结
果就是教育与社会形成“唯指标”的人才培养—人才评价—人才选拔的行为逻辑链条（崔保师课题组，2020），
而且全社会对此形成共识。在此共识和传统教育观念影响下，家长会急迫地希望子女通过教育实现阶层跃

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升，最大化教育的工具性社会功能。为此，在整个基础教育阶段，家长和学生关注优质教育机会的公平获得，
更关注公平选拔的升学机会。
在优质教育机会获得方面，当前最突出的教育不平等反映在城乡和阶层差异上。在中小学阶段，农村学
生和社会底层学生难以享受到优质的义务教育资源，且本身拥有的经济资源和校外教育资源非常匮乏。然
而，城乡却需进行统一的升学竞争考试，这使得农村学生和社会底层学生在考试内容和考试科目上完全处于
劣势，寒门怎能出贵子？正是因此，部分学生感受到“读书无望”，逐渐降低其升学意愿，进而引发同群体的辍
学 共 鸣 ，甚 至 引 发 群 体 内 出 现 反 社 会 行 为（熊 春 文 、刘 慧 娟 ，2014；柯 政 ，2016；应 中 元 ，2020；曹 曙 、柯 政 ，
2020）。
在升学选拔机会获得方面，家长和学生都会想方设法地试图达到选拔标准，这加剧了基础教育的功利化
倾向。一方面，升学选拔的评价体系将每个人都视为竞争对手，依学业评价结果划分学生优劣等级，升学竞争
中这种“指标”锦标赛逻辑逐渐植根于学生的个体成长中。
“ 指标至上”加剧了学生学习的功利化倾向，导致学
生个体与社会共同体间的撕裂，形成“精致的利己主义者”圈层，进而造成严重的社会影响。另一方面，在日常
教学管理活动中，校际间和学校内教育资源分配的依据是升学率和学业成绩。以教学活动为例，教学活动公
平不仅包括平等性的资源分配，还包括平等对待每一个人以实现“去身份化”。然而“指标至上”的评价模式
下，评价结果用来划分学生等级，不同等级学生被赋予不同的学习权力，导致学生间不平等的教学资源分配。
同时，这种评价诱发教师在教学活动中差别对待不同等级学生。因此，升学竞争过程中指标化评价引发功利
化教育倾向，导致基础教育的过程不公平问题。
2. 唯指标的普职教育分流下中等职业教育发展受限
中等职业教育是我国职业教育体系中的基础教育，其发展对我国职业教育体系的完善有重要作用。我国
中等职业教育的生源主要来自于初中升高中阶段的学业竞争落选者，即素质教育衔接应试教育过程中第一批
教育分流下来的学生。显然，这些学生是指标化应试教育竞争的弱势方，选择中等职业教育大多出于无奈，而
非自主选择。
教育分流是指依据学业考试成绩和学习能力对学生进行分层，然后按分层导入不同的学校和课程轨道进
行内容差异化教育，培养学生成为不同类型的人才，以具备将来从事某种职业的能力。教育分流的基本假设
是社会需要不同类别和不同层次的劳动力，个体存在学术、工程、技术和技能的不同倾向，且可被划分为对应
类别和层次的人才。在教育分流过程中，学校负责培养和选拔人才，进而为受教育者从事不同职业和进入不
同社会阶层奠定基础（王晓燕，2019；Hu et al.，1971）。
我国学校教育分流包括初等教育分流、中等教育分流和高等教育分流。基础教育阶段的分流具有重要导
向性作用，其中中等教育分流是工业化国家普遍的做法（许庆豫、卢乃桂，2001）。三十多年来，
“ 总体保持普高
与中职招生规模大体相当”是我国发展中等职业教育的基本政策。2019 年国务院印发的《国家职业教育改革
实施方案》中明确，
“ 职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同样重要地位”，并指出要“把发展中等职
业教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色职业教育体系的重要基础”。根据教育统计年鉴，2020 年全国
高 中 阶 段 招 生 1504 万 人 ，在 校 生 4127.80 万 人 ，其 中 中 等 职 业 教 育 招 生 627.56 万 人 ，占 比 41.7% ，在 校 生
1628.14 万人，占比 39%。
然而现实中，初中后的教育分流是否造成教育不平等的争议不断，中等职业教育近年来面临人们多方面
否定的局面。一直以来，初中后教育分流的依据是指标化的学业成绩和个人意向。中等职业教育的生源多是
家庭社会地位低和学业成绩差的学生，其中 70%的学生来自农村和乡镇，70%来自年收入不足 3 万元的家庭，
且这些学生在应试教育中很难获得认可（方长春、风笑天，2005；陈胜祥，2011；沈有禄，2017；周洁、张俊，2019；
石伟平、李鹏，2021）。这种教育分流过程忽视义务教育阶段教育资源的不均衡配置和家庭所处社会阶层位置
对学生指标化学业成绩的影响，导致只是按照学业成绩进行分流必然加剧中等职业学校与普通高中间出现阶
层分割。另外，我国财政经费对中等职业教育的支持明显不足，导致中等职业学校的办学条件和办学水平不

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高，无法满足教育需求。当然，中等职业学校自身存在的问题也较多，如职业技术师资力量不足，教学管理过
程和监管不够严格，教学质量和人才培养质量较低，这些已在人们的观念中产生不良的社会印象。此外，近年
来我国高等职业院校的办学水平和人才培养质量大幅度提升，拉大了高职学生和中职学生间的职业技能差
距，导致中等职业学校培养的学生在劳动力市场上竞争力下降，就业机会不多。在学历提升方面，在高等职业
教育体系和普通高等教育体系内缺少对接中职学生的升学途径和升学选择机会，这进一步加强了人们对中职
教育的固有认识，即无论就业还是升学，中职教育很难实现人们的教育期望（徐国庆，2021；朱新卓、赵宽宽，
2020）。总之，在唯指标的普职教育分流下，中等职业教育发展面临较大挑战，中职学校的学生未来职业生涯
和社会阶层仍处不利地位，即分流加剧了中职学生的劣势累积效应。

三、基础教育不公平溢出的社会经济后果
在现代社会发展过程中，教育是阶层向上流动的重要渠道和阶层再生产的重要机制，其筛选功能在社会
分层中发挥着越来越大的作用。国内外研究都发现，受教育人早期获得优质教育机会对其后续竞争性教育利
益的实现有决定性影响（褚宏启，2020b）。在优质教育资源有限的情况下，早期未获得优质资源的受教育人在
后续教育获得过程中会产生教育利益的劣势叠加（江求川、任洁，2020）。自然地，受教育人早期获得优质资
源，其整个教育获得过程将产生教育利益的优势累积，此即教育获得路径上的优势累积效应（吴愈晓、黄超，
2016；张文宏、蔡思斯，2018）。在儿童早期入学阶段，社会经济地位和家庭文化资本对其教育机会获得影响最
大，即高阶层家庭的子女就读优质学校的机会更多。随着年级增加，学校等级的影响作用会逐渐加强，这意味
着早期入读优质学校的学生在其后续的教育过程中享有正向累积的教育利益（唐俊超，2015）。由此可见，在
教育获得过程中优势/劣势的累积效应认知下，家长有动机将对优质教育资源的竞争提前到素质教育阶段，甚
至提前到幼儿阶段，以应对未来的应试教育竞争。显然，这种竞争引发的教育公平问题会带来一系列的社会
经济后果。
基础教育在教育体系中处于基础性地位，基础教育公平反映一国教育体系的公平程度。公平指个体在机
会、资源、地位上的获得是基于个人的能力和努力，而不受种族、性别、家庭背景等先赋因素决定。社会公平政
策的目的就是阻止、抵制个体不可控制因素对个体利益获得的影响，而让自致因素在个体利益获得中发挥根
本性作用。理想的教育公平应强调起点公平和过程公平，在此基础上强化自致因素对于教育结果差异的决定
性作用。因此，理想的基础教育公平应有利于调动弱势群体学生通过“努力读书改变命运”的积极性，并给予
家庭以阶层向上流动的希冀（褚宏启，2020a）。
在实现教育现代化的过程中，我国出台了一系列围绕优化配置教育资源、促进基础教育均衡发展、确保教
育起点公平的政策，但效果总是未达预期，甚至有每况愈下的趋势。由前面的分析可知，当前和未来一段时间
我国基础教育面临的现实公平问题主要是：基础教育资源总量扩张下优质教育资源积聚，校内教育减负下校
外市场化教育扩张，应试教育指标化评价下教育功利化倾向严重。这既有我国教育资源总量扩张的内卷化和
优质教育资源的垄断化问题，也包括了不同地区间和不同教育体系间教育资源供给持续不均问题，更涉及到
教育产业化和来自经济、社会和文化资本对教育结果不平等的影响（陈栋，2020）。因此，基础教育公平不仅是
教育领域问题，更是社会问题，人们必须清醒认识到基础教育不公平给社会稳定和经济发展带来的负面效应
已十分严重。
（一）基础教育资源分配不均影响社会和谐稳定
我国早在 2010 年就已全面实现免费九年义务教育，如今高中阶段的教育已趋向普及，毛入学率达到 90%
以上。然而，城乡经济发展的不平衡导致我国义务教育出现区域资源配置不合理和学校发展不均衡的问题。
在农村和相对贫困地区，基础教育在反贫困方面具有基础性地位和先导性功能，能从源头阻断贫困的代
际传递（赵明仁、陆春萍，2020）。我国在脱贫和普及义务教育的国家行动中一直努力进行控辍保学，现在因经
济贫困难以入学的已经很少，义务教育阶段辍学学生人数由 60 万人减至不足万人 ⑧ 。但是，教育经费不足、教

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基础教育公平与经济社会发展
公共管理
育资源分布不合理、教师整体素质不高等因素正影响着农村和相对贫困地区的基础教育质量。低质量的基础
教育会强化“读书无用”的预期，加剧相对贫困人口的不利处境，以及因寻求优质教育资源而加重的额外经济
负担，进而产生劣势叠加效应，造成相对贫困家庭的代际传递，影响社会稳定。
与农村相比，虽然城市的教育资源丰富，但优质教育资源有限，特别是能提高学生早期学业指标的优质教
育资源更有限。在围绕这些优质教育资源的竞争中，家庭文化资本、经济资本和社会资本已侵入到整个基础
教育过程中，固化了社会阶层。以 2012 年推行的义务教育阶段“就近入学”政策为例，家长可选择就近入学，
也可选择不就近入学。拥有经济能力的高阶层通过购买学区房获得优质教育机会，而经济能力差的低阶层只
能被动放弃优质教育机会，进入教育质量差的学校。与此类似，在其他优质教育资源的竞争中，社会阶层的差
异会完全反射到学校间的阶层分割，即高阶层家庭的孩子集中在优质教育学校，低阶层家庭的孩子集中在教
育质量较差的学校（邹薇、马占利，2019）。于是，在教育获得过程的优势/劣势累积作用下，社会阶层向上流动
的空间缩小，阶层逐渐趋于固化，阶层间的冲突和矛盾加深，社会稳定性降低。
作为优质教育资源的争夺者，家长在子女学业竞争过程中发挥越来越大的作用。为竞争到优质高等教育
机会，我国基础教育出现升学竞争过度和参加校外教育竞争过度现象。一些家长出于“不让孩子输在起跑线
上”的竞争观念，给学龄前子女报名参加超前学业培训，将学业竞争的起跑线提前，导致教育竞争低龄化和超
前教育的出现。有些家长基于教育投资视角，认为只有从名校毕业才能获得更高的教育投资收益。在这种理
念下，家长要求孩子以升入名校为学习目的，从小就为孩子将来的高考做准备。另外，现代社会一致认为接受
良好的教育是参与社会竞争的资本（周洁、张俊，2019）。在此社会共识下，当看到其他孩子参加校外培训时，
有些家长担心未来竞争出局，会不顾自己孩子的实际情况，要求自己孩子参加多种培训班，导致教育竞争程度
加剧。无论家长基于哪种观点，在不考虑孩子个人的意愿，强力介入孩子学习时间分配的做法将彻底打破家
长和孩子间的和谐关系。同时，因课外培训急剧增加的基础教育成本使得家庭背负沉重的经济压力；在监督
陪伴孩子课内外学习过程中，家长在时间、精力上都严重透支，家庭矛盾不断，严重影响工作和生活情绪。根
据 2018 年和 2020 年的报告显示，青少年抑郁占比 24.6%，重度抑郁比例达到 7.4%，青少年自杀占比最高的 3 个
原因是学业压力、家庭矛盾和师生矛盾 ⑨ 。至此，在优质教育竞争中，家长和孩子无一幸免，精神备受折磨，精
力透支严重，即便家庭大幅增加基础教育成本，家庭矛盾也难以消失。
总之，家长在争夺优质教育资源的过程中，间接加剧了教育的市场化行为，增强家庭资本在优质教育资源
分配中的作用，诱发优质教育资源分配的市场化动机，强化优质教育资源争夺的功利化行为，进而分化了阶层
间学业竞争的优劣势，加速社会阶层固化。
（二）基础教育不公平的叠加效应加剧我国人口结构失衡
人口是社会经济发展的基础，其总量与结构变化对社会发展具有深远影响。我国已进入低生育率国家行
⑩
列 ，正面临着严峻的“少子老龄化”和育龄女性规模缩减两大结构性问题。2008 年以前，我国一孩总和生育率
稳定在 1.0 左右。在 2010 年下降到 0.725 后，一孩总和生育率进入了 0.6 时代（黄匡时，2020）。自 2013 年和
2016 年实施两孩政策以来，我国总和生育率从 2010 年的 1.181 上升到 2020 年的 1.3，出生人口性别比从 118.1
降到 111.3，但人口出生率却从 11.9‰下降到 8.5‰ ⑪ ，达到历史最低点。人口发展是一个复杂且缓慢变化的过
程，显然仅通过生育政策的调整是不容易达到改善人口结构失衡的预期效果。
国外经验表明，面对低生育率问题，提高生育水平，尤其是提高生育意愿对人口增长至关重要。自 2000 年
以来，我国的实际生育水平已低于意愿生育水平，意愿生育水平低于政策更替水平（王军、王广州，2016）。随
着个体生育意愿的降低，我国人口结构的“少子老龄化”程度加剧，婚龄性别结构的失衡状况进一步恶化（靳卫
东等，2017）。当然，影响生育意愿的因素有很多。个体生育意愿既受制于外在的政策和制度，也会因其内在
的偏好与动力的变化而改变。那么，到底有哪些因素会影响生育意愿呢？首先，生育意愿会受到政策性因素
的短期影响。以全面二孩的生育政策为例，该政策实施以来，二孩总和生育率超过一孩总和生育率，但在 2017
年上升到 0.806 后逐年降低，这表明该政策对生育意愿的影响具有短期性（黄匡时，2020；风笑天，2022）。其

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2021 年第 10 期
次，生育意愿还会受到非政策性因素的长期影响（吴帆，2020）。非政策性因素包括政治、经济、文化和教育等，
其中教育对生育意愿的影响是多方面的。如，教育会通过收入效应渠道提升受教育个体的时间价值，进而增
加个体的生育成本，降低其生育意愿，这一渠道效应能部分解释近年我国生育率的变化（易富贤，2015；刘章生
等，2018）。同时，教育又会与其他非政策性因素相结合，如，通过“文化—认知”渠道对生育意愿产生负向影响
（周长洪，2015；陶涛等，2017）。因此，与其他影响因素相比，教育对个体的影响是终身的，对生育意愿的影响
具有长期性且占据主导地位。
除上述教育的间接影响外，教育过程中家庭承担的教育成本直接影响到家庭生育决策和个体生育意愿。
家庭承担的教育成本是指子女受教育过程中的经济成本、时间成本和家长职业发展的机会成本。学前教育阶
段和高等教育阶段的教育成本更多的是经济成本，但基础教育阶段囊括了所有这三方面的教育成本。中国经
济时报在 2021 年 5 月进行的《养娃教育成本网络问卷调查》显示，未育受访者中 46.8%的生育意愿不强，即“不
想生”。其中近半数是担心生育影响个人职业发展，就是说影响未育群体一孩生育意愿的原因是其职业发展
的机会成本。另外，子女教育的经济成本和时间成本在“养娃”成本中占比最高，导致已育受访者中 51.21%没
（湖畔、王丽娟，2021）。由此可见，无论是“不想生”群体还是“不敢生”群体，
有二胎的生育意愿，即“不敢生”
教育成本都是影响个人生育意愿的直接因素，并且家庭承担的这些教育成本正抑制已育群体的二孩生育意
愿。2021 年 5 月 31 日中共中央政治局审议《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，确定实施“三
孩生育政策”，并强调在生育、养育和教育等方面给予配套支持措施 ⑫ 。不过，如果家庭承担的基础教育成本不
降低，那么必将影响“三孩生育政策”的落实和政策实施效果。
事实上，我国基础教育阶段的教育成本是因优质教育资源积聚、市场化教育扩张和教育功利化倾向等教
育不公平问题引致的。这些教育不公平问题会导致家庭的教育成本叠加，直接抑制个体生育意愿并严重干扰
到家庭生育决策。
对于“不想生”群体，按照孩次可分为“一孩不想生”和“二孩不想生”两个子群体。两个子群的生育动机本
质上是不同的（陈滔、胡安宁，2020；邢朝国，2020），但教育不公平对两个群体生育动机的影响是相似的。虽然
两群体的生育动机差异较大，但在成本逻辑影响下，当基础教育不公平引发教育成本激增时，个体情感的满足
感受到侵蚀，进而导致个体生育意愿降低，家庭生育决策趋同。如，优质基础教育资源垄断下“学区房”价格畸
高，市场化教育扩张下课外辅导费用和时间成本增加，以及减负后家庭教育时间延长等问题引发教育过程中
个体经济成本和时间成本叠加并急剧上升，年轻育龄个体开始担心生育子女后的生活质量下降和休闲时间减
少，于是选择“不生孩子”或“只生一孩”。
受传统家庭主义生育动机的影响，
“ 二孩不敢生”群体虽然有很强的生育意愿，但在成本—收益逻辑的影
响下，其生育水平低于意愿水平。在老龄化社会中，家庭生育行为的外部效应不断加强，年轻人口的社会公共
品属性强于私有品属性，生育行为的主要受益者不再是生育家庭本身，而是整个社会（高永平，2010）。不过，
孩子的养育成本，包括教育成本，都要由每一个独立的家庭来承担。在子女基础教育阶段，因我国优质基础教
育资源供给不均衡，家庭为获得优质教育资源不得不付出巨大的经济成本。如，购买学区房、参加各类校外辅
导班等，这导致生育家庭承担的经济压力过大。其次，在指标化评价的升学竞争模式下，家长为提高孩子的学
业竞争力不得不付出大量时间成本和机会成本。如，在工作之余牺牲休息时间，陪着孩子参加各种应试辅导
班，这导致家长的精力严重透支。此外，在生育家庭内部，母亲在生育、养育和教育决策上一直处于主导地位，
却不得不独自面临就业市场的歧视（薛继亮等，2021）。在家庭生育子女前，母亲是生育决策的决定者；在生育
子女后，母亲又是教育决策的主导者，这使得育龄女性成为子女教育成本和相关社会成本的主要承担者。对
于育龄职业女性，在生育不友好的环境下，很难兼顾事业发展和孩子教育。一旦为了孩子教育而放弃事业发
展，那么在承担机会成本的同时，还要承担教育不公平下激增的经济成本和时间成本，导致育龄职业女性精神
备受折磨，遏制了其生育二孩的动力，即抑制了“二孩不敢生”群体的生育意愿。
综上，在基础教育不公平下，我国生育家庭承担的教育成本激增，即教育的经济成本、时间成本和机会成

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基础教育公平与经济社会发展
公共管理
本产生叠加效应，导致家庭承担的经济压力过重，家长的精力严重透支，育龄女性的精神压力过大，这直接抑
制了“不敢生”群体的生育意愿，更坚定了“不想生”群体的不育决策，进而加剧了我国人口结构的失衡程度。
（三）唯指标的过度教育竞争影响经济社会发展潜力
教育的功能是培养和筛选，当只强调教育的筛选功能时，围绕筛选原则和指标的过度教育竞争局面必然出
现。基础教育为受教育人提供最低限度的教育，为个体终身的发展奠定基础，其目的是发掘个体自身潜力，实现
个人本体价值，即基础教育的主要作用就是培养功能。然而现实是，为获得优质的高等教育机会，家庭教育竞赛
升级，中小学阶段的学生竞相参加课外补习提高升学竞争力，学生的学业竞争从校内扩展到校外，从学校正规教
育延伸到校外影子教育，从基础教育阶段提前到学前阶段。这种过度学业竞争弱化了基础教育的人才培养功
能，挤压职业教育发展空间，扭曲了劳动力市场结构，进而对经济社会发展潜力造成极其严重的负面效应。
（1）在家庭、影子教育共同参与的指标化学业竞争中，学生的功利化行为加剧，很难德智体美劳各方面均
衡发展，弱化了教育的人才培养功能。在竞争选拔模式下，对学生而言，为了能升入优质高中和优质大学，在
基础教育阶段将延长学习时间，过度参与校外教育，这导致学生整体学习负担加重。同时为提高竞争效率，学
生的功利化行为明显，如重视直接与升学竞争有关的课程，忽视无关的或相关性不大的课程。显然，基础教育
的筛选功能不利于学生的全面发展。另外，在竞争选拔机制下，家长会以分数为中心，只关注孩子的考试成
绩，强加给孩子校外教育的负担，却忽视与孩子在学习之外的交流和培养，这对学生的全面发展产生负面影
响。此外，为了提高升学率，学校在教育实践中会以应试教育为导向，教学活动重点关注与升学竞争相关科目
的重复学习，减少或占用与竞争无关或相关性不大科目的教学时间，这加剧了学生个体的升学竞争，加重学生
学习的负担，剥夺了学生个性发展的空间。总之，在升学竞争选拔机制下，无论是家长还是学校都会强加给学
生接受升学竞争的压力，教育筛选出的人才同质性强差异性弱，教学实践不符合教育规律，对学生身心健康不
利，并降低学生对学习的兴趣，无法实现学生差异化发展，遏制学生的创新思维和创造能力。
（2）片面的教育评价压力强化“名校”效应，挤压职业教育的发展空间。人才和学校的社会评价对基础教
育和学业竞争具有很强的导向作用。近年来，社会常依据学历和名校评价人才，这种片面的人才评价压力会
促使家长将对高学历、名校学历的教育期待转为对子女进行超前教育和过度教育，进而影响学生的成长和未
来的职业选择倾向。同时，社会对学校的评价指标主要是升学率，而且是升入优质高中和优质高等学校的升
学率。这种片面的学校评价使学校在教育实践中会以追求高升学率为目标，教师的教学活动和教学方法都以
提高学生的应试成绩为中心。特别是中职学校的“高考班”占比不断提高，导致中职学校教育与普通高中教育
趋同，在职业技能上无法满足社会需求，更不能满足人们对类型教育的教育预期，这严重阻碍了我国职业教育
体系的完善和发展（陈虹羽、曾绍玮，2021；杨磊、朱德全，2020）。
（3）唯指标的学业竞争和教育评价导致劳动力市场结构失衡。在我国，
“ 普职比基本相当”是中等职业教
育的基本政策，但人们的传统观念认为职业教育是“次等选择”。 随着人们对职业教育认知偏差的累积，在指
标化的学业竞争和现有教育评价体系下，中等职业教育的招生与规模出现下滑，我国劳动力市场结构呈现出
难以调和的矛盾。在 2020 年四季度 34 个短缺程度加大的职业中，有 16 个职业与制造业直接相关 ⑬ ，且经济发
达地区制造业等产业劳动力短缺问题严重（马欣悦、石伟平，2020）。近年来，技能劳动者求人倍率一直在 1.5
以上，高级技工求人倍率甚至达到 2 以上（陈秋明，2019），
“ 技工荒”问题已经成为中国制造业、建筑业等行业
发展的瓶颈。另外，从社会分工与技能需求来看，社会需求的人才可分为学术型、工程型、技能型和技术型 4
类，但并不是所有岗位都需要大学本科以上学历的人才。欧洲一些国家高中阶段参与职业教育的学生比重较
高，如芬兰 71%，德国 70%，荷兰 69%，瑞士 65%，奥地利 58%（OECD，2018）。就目前我国经济社会发展对人才
的需求数量来看，技术型和技能型职业岗位远多于工程型、学术型职业岗位，技术工人依旧是社会生产的主力
军（李鹏、石伟平，2019；石伟平、李鹏，2021）。不过，我国技能人才总量超过 2 亿，占全国总就业人员的 26%，
其中高技能人才 5000 万，占比 6.5%⑭ ，已呈现出总量不足和供需结构性失衡的问题，这直接影响到我国经济社
会发展的潜在能力。

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2021 年第 10 期

四、实现基础教育公平的可行途径与对策
当前我国经济迈入高质量发展阶段，需要大量创新型、复合型、应用型的高质量人才支撑。然而现实是高
等学校和职业院校培养的人才，在创新精神、动手能力、解决复杂问题能力上普遍存在缺失。除去高等教育和
职业教育的内在原因，这一问题的出现与我国基础教育公平和质量息息相关。
前面的分析表明，我国基础教育的公平问题来自于优质教育资源有限和学业评价指标化，究其根本是基
础教育阶段的素质教育与应试教育间的有效“衔接”问题。具体地说，素质教育是促进受教育者全面协调发展
和个体充分发展相统一的教育，强调教育的培养功能，而应试教育的功能更强调筛选，是为国家和社会输送和
选拔人才。显然，如果应试教育的人才选拔标准单一，选拔过程僵化，那么选拔结果就难以对接社会需求。于
是，反射到素质教育的全过程中，就会出现依升学率区分的优质教育资源稀缺问题、校外市场化教育扩张推动
的过度学业竞争问题，以及职业教育发展困境等基础教育阶段的公平问题。对此，本文将从教育资源、影子教
育约束和教育评价 3 个方面给出实现我国基础教育公平的可行途径和对策。
（一）务必做到义务教育阶段教育资源分配的均等化
我国基础教育人口基数大，教育起点差异大，教育需求多样化，其发展存在不平衡和不充分的问题（文军、
顾楚丹，2017；雷万鹏、王浩文，2019）。教育资源的分配是教育公平的起点，包括人力资源、财力资源和物力资
源的分配。其中，教师是最重要的人力资源，经费是重要的财力资源，办学条件是物力资源。在普惠性的义务
教育阶段，根据教育公平的 3 个原则，其资源分配首要原则是平等性。义务教育是国家提供的基本公共服务，
不需要通过竞争获取，与能力和努力无关，故其教育资源应平均分配以保证起点平等和过程平等。在竞争性
的高中教育阶段，无论中职和普通高中都需要受教育者的能力和努力来获取竞争资源，故其资源分配以差异
性原则为主导，但必须辅以竞争前的教育资源供给平等（褚宏启，2020b）。因此，在基础教育阶段，教育资源的
供给应遵循平等性原则。那么，如何推进基础教育资源的公平分配呢？
（1）平等分配义务教育阶段的教师资源，并提高基础教育阶段教师的专业化水平。前面的分析表明，在高中
教育阶段的竞争之前，义务教育阶段优质教师资源要在各个中、小学校间进行平均分配，并定期进行轮换，以使
受教育人不论贫富，在参与竞争前都享有同等数量和质量的教育机会同时，可彻底解决困扰政府多年的学区房
漫天要价问题，进而缓解教育成本中的经济压力。另外，党的十九大报告明确提出追求“有质量的教育公平”目
标，而教育高质量发展的关键就是教师队伍的专业化。截止到 2019 年，我国初中与高中师资中研究生层次教师
占比仅为 3.5%与 10.6%⑮。根据 PISA2018 测试结果显示，北京、上海、江苏和浙江四省市基础教育阶段乡镇师资
短缺程度严重，城乡教师的教学专业技能差距大。事实上，这些省市的教学水平还是相对比较好的，一些偏远省
市的城乡师资水平差距更大。显然，要迅速扭转这种局面，就必须采取定向招生和定向培训的办法加以解决。
（2）强化基础教育的财政保障，全面提高义务教育教师的待遇。基础教育资源的供给离不开政府的投入，
持续地强有力的经费支持是实现基础教育目标的财力保障。为提高我国教育财政支出效率，需厘清基本性教
育服务和满足个性化需求的教育服务，科学和精细化地测算基本性教育服务成本，并与政府政绩挂钩，以确保
这部分平等性成本的财政保障（王蓉、田志磊，2018）。针对相对贫困地区或家庭的学生，测算这些处境不利学
生所需的额外教育成本，由中央和省级政府提供专项资金进行补偿（马红梅、雷万鹏，2020）。此外，由于义务
教育教师的班级绩效奖金对学生成绩影响最大，教师的课堂实践、教师的幸福感和工作满意度、班级特点对
PISA 测试中学生的阅读、数学和科学成绩有显著的影响（薛海平、王蓉，2016；OECD，2021），故在基本性教育
服务的财政保障前提下，应全面提高中小学教师的待遇，并积极推进师范生的免费教育和免费进修教育，有助
于提高基础教育教师的幸福感和解决农村教师短缺的问题。
（3）在基础教育阶段增设差异化指导，增加或开发非考试科目的选择性课程。在平等分配师资和基本性
教育公共财政保障的基础上，应统一基础教育学校的办学标准，限制超级中学或原优质学校的集团化办学，严
禁超级学校采用变相考试、竞赛等方式进行招生选拔。另外，鼓励义务教育学校系统地增设过程差异化指导

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基础教育公平与经济社会发展
公共管理
课程。教育过程的差异化指导就是依据学生个体阶段性成长特点、家庭所在社会环境和劳动力市场需求，学
校教师对其进行学习生涯规划指导。通过过程化指导，学校能更好地对学生进行分类识别，因材施教。此外，
在培育中国特色社会主义新时代“德智体美劳”全面发展人才的目标下，应鼓励基础教育学校增设或开发非考
试科目的选修课程，如艺术类、文体类、科技类、工程类等课程，建立学校特色课程体系，以增强课程的选择性
来促进学校教育质量提升，最终实现学生和家长的教育期望和教育获得的满足感。
（二）发挥影子教育辅助功能禁止基础教育阶段任何以盈利为目的的办学行为
近年来，我国中小学的影子教育野蛮扩张，2020 年仅 K12 课后辅导的市场规模已达到 4830 亿元（张志君，
2021）。那么，这种中小学影子教育现象是中国特有的吗？答案是否定的。事实上，自 21 世纪以来，影子教育
已在全球蔓延扩张，成为游离于正规教育系统以外的另一个教育体系，并对正规教育体系造成不可估量的冲
击（Bray，2020）。联合国教科文组织和欧盟委员会认为影子教育作为全球现象，模糊了公立教育与私立教育
的界限，加剧了教育不公平，对社会经济不平等的影响被低估或被忽视（郑淑超等，2020）。鉴于影子教育对正
规教育系统的影响，规范和治理影子教育机构势在必行。
2021 年两会期间，针对校外培训乱象等问题，习近平总书记指出“对群众反映强烈的突出问题，对打着教育
旗号侵害群众利益的行为，要紧盯不放，坚决改到位、改到底”。7 月 24 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发
《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，引发社会对“双减”政策落实的广泛关
注。在教育部等部门出台学科类校外培训范围和管理细则，以及校外培训机构从业人员管理规定后，各地陆续
开展校外培训机构的全面排查和集中整治工作，这迅速遏制住以影子教育为主的非正式教育发展空间。共青团
中央宣传部和中国青年报报社于 8 月开展的《全国义务教育阶段学生家长“双减”政策态度》调查结果显示，政策
实施前，87%的受访家长感到教育焦虑，73.2%认为自己很难辅导好孩子，51.8%给孩子报过校外培训；政策实施
后，72.7%受访家长的教育焦虑有所缓解，受访家长对“课外教育支出减少，家长经济负担减轻”的平均认同度为
7.7 分⑯。那么在“双减”政策背景下，如何规范和引导影子教育以满足基础教育阶段人们多样化的教育需求呢？
（1）坚持基础教育阶段影子教育的公益属性，约束校外非学科培训机构的商业化行为，鼓励营利性校外教
育机构的公益性服务行为。在我国，基础教育阶段学科类校外培训曾是影子教育的重要组成部分。不过，随
着“双减”政策出台，学科类校外培训市场萎缩，非学科类校外培训市场迅速扩张。天眼查数据显示，
“ 双减”政
策出台月余后，国内艺术类和体育运动类培训相关企业新增 3.3 万余家，与 2020 年同期相比增长 99%。艺术类
培训相关企业有 37 万家，体育运动类培训相关企业已达 66 万家。这反映出家长在教育消费上对全面素质教
育的强烈需求，也显示出资本介入非学科类校外培训市场的急迫性。目前，
“ 双减”政策对非学科类培训机构
管理有所规定，但不及学科类培训机构的管理规定严格。因此，在我国中小学教育是普惠性义务教育的前提
下，基础教育阶段校外培训机构都应严格坚持公益属性，对不符合行业规范的非学科类培训机构应坚决予以
取缔，对营利性影子教育机构的校内校外公益性培训行为应加以鼓励和支持。
（2）坚持发挥基础教育阶段影子教育的辅助功能，引导校外培训助推校内学科类教学“提质增效”，补充校
内非学科类教学内容。2020 年我国实现全民脱贫，人们对教育的需求已由“有学上“转向为”上好学“，基本性
教育服务难以实现家庭的教育预期，差异化、个性化的全面素质教育需求亟需得到满足。
“ 双减”政策出台前，
校外培训机构通过精准获客营销，以其多样性和灵活性的补习服务模式吸引家长，致使影子教育市场规模野
蛮扩张，正规教育体系影响力下降。
“ 双减”政策出台后，学科类校外补习服务受到严格监管，人们对校内教学
“减负增质”的预期增强。校内教育正面临课堂效率提高，校内课后“培优补差”教育需求的满足等多重挑战。
对此，应在“双减”政策校外培训机构分类基础上，引导学科类校外培训机构在校内课后服务时间里提供公益
性的差异化辅导，以促进校内教学“提质增效”；鼓励非学科类培训机构以公益服务形式参与校内教学活动，以
丰富校内非学科类教学内容。
（三）强化育人质量评价构建均衡发展型教育环境
教育评价是指在给定的教育观下确定教育目标，进而对教育活动和教育效果进行评价，这在一定程度上

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2021 年第 10 期
决定了教育改革发展的方向与路径。依评价的目的，教育评价可分为达标评价和选优评价。其中，达标评价
是评价者设置最低评价标准，所有评价对象都需要达到这个标准的一种底线评价；选优评价是评价者从评价
对象中选出达到较高标准的优秀者（王瑜、叶雨欣，2019；朱丽、李卫霞，2020；刘志军、徐彬，2020）。一直以来，
单维度的选优评价在我国基础教育评价中占主导。当基础教育尚未普及时期，选优评价对我国社会经济建设
和发展发挥了重要作用。但随着基础教育的普及化，选优评价已严重阻碍了基础教育的均衡发展，限制了青
少年儿童的个性和创造力，更使我国教育起点失去了真正意义上的公平。
目前，我国正处在经济转型升级的高质量发展阶段，自主创新是产业转型升级的关键，这既需要创新型人
才的支撑，也需要应用型技术人才的支撑。多层次、多向度、多元化人才的教育需求倒逼我国教育评价从单向
度选优评价逐步转向多维度均衡发展的达标评价。在 2020 年 6 月中央全面深化改革委员会审议通过《深化新
时代教育评价改革总体方案》，该方案提出“要遵循教育规律，要针对不同主体和不同学段、不同类型教育特
点”，进行“四个评价”和“破五唯”，以建立科学的教育评价制度和机制。其中，四个评价是指改进结果评价，强
化过程评价，探索增值评价和健全综合评价（唐冉，2020；丁玉祥，2021）。因此，在基础教育阶段，亟需尽快调
整单维度评价学生和学校，以适应新时代经济发展对教育的需求。
（1）基础教育阶段的评价应以达标评价为主，弱化升学率、分数等考核式指标的等级划分功能，重视这些
指标的诊断改进作用。教育的本质是育人，基础教育的根本目的是促进受教育人全面、均衡且有个性的发展，
这是生存和保障意义上的教育。近年来，我国基础教育的普及水平已达到甚至超过中高收入国家的平均水
平，其质量监测开始逐步从学生学业成绩监测转向对学生核心素养的考察，相应的教育评价开始将学生全面
均衡发展放在核心位置。然而，我国地域间社会、文化和经济存在很大差异，无论基础教育评价标准如何设
置，总有些处境不利地区的学生和学校无法达标。对此，在应用多维指标评价的结果时，应避免根据考核结果
对学校和学生进行分等，而应该根据评价结果和指标维度诊断学校和学生未达标的原因，采取差异化措施对
其进行改进。
（2）重构基础教育的生态系统，坚持舆论正向引导社会对人才的评价，促进人的全面发展和个性发展。目
前，我国教育过程中都是以选拔人才为教育活动目标，基础教育阶段普遍存在学业负担重和学习效率低，以及
家长和学生的教育满意度低等问题。当然，这些问题都是家庭、学校、政府和社会片面追求“教育政绩”，即学业
成绩、升学率、名校等的结果。那么在基础教育阶段，如何实现原有的选优评价转向教育现代化的达标评价呢？
一是，在家长、学生和学校间，重构基础教育内部生态环境，逐步改善家庭和学生的教育满意度。在教育
体系内，改变教育的价值逻辑。从“追求教育政绩”转向“追求均衡可持续发展”，即教育投入重点从“物”转向
“人”，强调和强化基础教育的育人功能，教育重点从专注“智育”转向德智体美劳的“五育并举”。进而，在育人
逻辑下，按社会需求对学生进行分类识别。如，在义务教育阶段，教育教学活动可按学术、工程、技能和技术四
类社会需求进行分类。在四类教学活动中，依据学生个体差异因材施教，实现学生个体的最大化发展和早期
的学生分类。在分类基础上，教育系统可对口增加专业师资，提高专业教育的教学质量，逐步完善社会需求人
才的应试教育内容和教育理念，做好义务教育到应试教育的衔接，并畅通各类型社会需求人才的选拔渠道和
学业上升渠道。
二是，在政府、社会和媒体间，重构基础教育外部生态环境，逐步引导家庭和学生的合理教育预期。地方
财政应重视教育对地方经济发展的作用，摒弃“教育 GDP”的政绩观，平等监督和管理各类型教育机构，教育经
费应平等地支持各种类型学校。另外，政府应主动通过媒体向社会定期和不定期公布劳动力市场供需结构状
况，引导教育机构围绕全国和当地劳动力的需求，定期更新学校的差异化课程，以实现学生由被动选择变为主
动选择适合自己的职业院校。此外，政府应主动公开社会对人才的需求变化，鼓励社会和媒体对人才和学校
的多维度评价，积极引导社会同等重视不同类型的人才。
总之，我国经济发展和教育发展都已进入新时代，基础教育公平正面临着挑战。打破固有的人才评价和
选拔藩篱，调动基础教育阶段教师教学的个性化和自主发展的积极性，培育学生自主学习的积极性，坚持德智

-163-
基础教育公平与经济社会发展
公共管理
体美劳的融合教育，鼓励营利性校外教育机构公益性服务行为并引导校外教培机构回归教育初心，构建和谐、
可持续的基础教育生态系统，这将有助于改善我国基础教育不公平，提高人们教育获得的满足感，缓解我国人
口结构的失衡状况，推动经济社会更高质量地发展。

（作者单位：杨成荣、张屹山，
吉林大学数量经济研究中心、吉林大学商学院；张鹤，
中国人民大学财政金融
学院）
注释
①毛入学率是指某一级教育不分年龄的在校学生总数占该级教育国家规定年龄组人口数的百分比。由于包含非正规年龄组（低
龄或超龄）学生，毛入学率可能会超过 100%。参见《全国教育事业发展统计公报》。
②数据来源：教育部；Wind 数据库；2021 年 3 月 1 日教育部发布的全国教育事业统计结果；2021 年 4 月教育部发布的全国教育经
费执行情况统计快报。
③来自国家统计局： 《2018 年全国时间利用调查公报》。
④来自 2018 年智课教育和新浪教育联合发布的《中国家长教育焦虑指数调查报告》结果。
⑤来自中国教育学会发布的《中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告》。
⑥来自中科院大数据挖掘与知识管理重点实验室发布的《2020 年中国在线教育网课市场白皮书暨 2021 年前瞻报告》。
⑦来自网经社电子商务研究中心发布的《2020 年度中国在线教育投融资数据报告》。
⑧2020 年 12 月 10 日基础教育司司长吕玉刚在新闻发布会上公布：截至 2020 年 11 月 30 日，全国义务教育阶段辍学学生由台账建
立之初的约 60 万人降至 831 人。
⑨来自《中国国民心理健康发展报告（2019-2020）》和《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2018）》。
⑩超低生育率的临界值是 1.3，2010 年我国总和生育率为 1.181，其中总和生育率是常用的生育意愿指标。
⑪数据来源：第六次和第七次全国人口普查数据，以及国家统计局。
⑫《国家卫健委有关负责人就实施三孩生育政策答新华社记者问》：http：//sh.xinhuanet. com/2021-06/01/c_139-981873.htm。
⑬数据来源：人社部编制《2020 年第四季度全国招聘大于求职“最缺工”的 100 个职业排行》，2021-1-26。
⑭数据来源：国务院《2021 年政府工作报告》。
⑮来自 2021 年 3 月两会期间民进中央提交的提案《关于加快提升基础教育教师队伍学历层次的提案》。
⑯数据来自： 《“双减”实施后 72.7%受访家长表示教育焦虑有所缓解》， 《中国青年报》，2021-9-16，第 10 版。
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-165-
 Basic Education Equity and Economic and Social Development
Yang Chengronga,b, Zhang Yishana,b and Zhang Hec
(a. Center for Quantitative Economics, Jilin University; b. Business School, Jilin University;
c. School of Finance, Renmin University of China)
Summary: Since the reform and opening up, after more than 40 years of efforts, China has completed the histor⁃
ic transformation from a weak education country to a big education country. However, the rapid growth of educational
opportunities has not yet solved the equity problem in the stage of basic education in China. With the increasing con⁃
cern and criticism on education, people are no longer satisfied with having educational opportunities, but want to own
high-quality educational opportunities and high-quality education fairly.
At present, the supply of basic education resources in China is sufficient, but the high-quality education resourc⁃
es are relatively limited and unevenly distributed, which results in fierce competition for high-quality educational re⁃
sources. This implies that the equity of basic education, especially the distribution of high- quality educational re⁃
sources, is not only an educational issue, but also a social problem. So it is necessary to be fully aware of the social
and economic consequences caused by basic education inequity. In this regard, based on the unfair reality in China's
basic education, this paper will analyze the social problems and economic consequences caused by the basic educa⁃
tion inequity, and the cumulative effect of the interaction of educational inequality. Then we give feasible ways to im⁃
prove the cumulative effect of disadvantages and realize the equity of basic education.
Firstly, this paper analyzes the typical reality of unfair basic education in China. This includes the accumulation
of high-quality education resources under the total expansion of basic education resources, the expansion of market-
oriented education outside the school under the burden reduction of school education, and the utilitarian tendency of
education under the index evaluation of exam-oriented education. Secondly, this paper explores the social and eco⁃
nomic consequences of inequality in basic education in terms of social stability, population structure and development
potential. Such as, the fierce competition of high-quality educational resources deepens the conflicts and contradic⁃
tions among social classes and reduces social stability. The upgrading of family education competition leads to a
surge in education costs, inhibits the family's fertility will and accelerate the imbalance of population structure. Exces⁃
sive education competition squeezes the development space of vocational education, distorts the structure of labor mar⁃
ket and affects the potential of economic and social development. Finally, this paper gives the ways to realize the eq⁃
uity of basic education in China from educational resources, shadow educational constraints and educational evalua⁃
tion. The ways include equal distribution of teachers' resources of compulsory education, improving teachers' profes⁃
sional level, and adding elective courses of non-examination subjects in the school. Also it includes to resolutely pro⁃
hibit any profit-making school running behavior in the stage of compulsory education, and set a red line for capital
intervention in education. And it is necessary to strengthen the quality evaluation of education and build a balanced
development ecological environment of basic education.
In short, China's economic and educational development has entered into a new era, and the basic education eq⁃
uity is facing challenges. Breaking the inherent barriers of talent evaluation and selection, cultivating students' enthu⁃
siasm for independent learning, guiding out of school educational institutions to return to the original intention of edu⁃
cation, and building a harmonious and sustainable basic education ecosystem will help to improve the unfair reality
of China's basic education and strengthen people's sense of satisfaction in education, and alleviate the imbalance of
China's population structure, promote higher quality economic and social development.
Keywords: basic education; market- oriented education; advantage accumulation; disadvantage accumulation;
principle of equity
JEL Classification: I25, I28