国外公共托育服务发展实践及其对上海的启示

国外公共托育服务发展实践
及其对上海的启示
金盈盈 　 宋 娟 　 项颖倩
（上海市发展改革研究院 　２０００３２）

摘 　 要：我国现行公共托育制度设计依然秉承将儿 童 养 育 视 为 家 庭 内 部 事 务 的 理 念，政 府 职
能主要聚焦家庭功能缺失后的责任承担，属于政 府 引 导 模 式。 未 来 政 府 在 公 共 托 育 服 务 发 展
中，一是要做好知情者，摸清本地区托育服务真实供需状况，推动实现托育资源有效供给；二是
要做好掌舵人，制定公共托育服务发展的总体规划；三是要做好监管者，健全精细化、智能化的
监督管理体系。
关键词：公共托育 　 托育融合 　 托育服务
２０　　 文献标识码：Ａ　 文章编号：１００５－１３０９（
中图分类号：Ｇ６１９． ２０２１）
０８－０１０７－００７

　　 幼儿托育事关“最柔软的群体”，事关千家万户
和社会的未来。２０１８ 年 ４ 月，上海出台了《关于促
进和加强本市 ３ 岁以下幼儿托育服务工作的 指 导
意见》《上海市 ３ 岁以下幼儿托育机构管理暂行 办
法》《上海市 ３ 岁 以 下 幼 儿 托 育 机 构 设 置 标 准 （试
行）》（以下简称“
１＋２”文 件），上 述 文 件 由 市 教 育、
民政、卫生计 生、食品药 品监 督、公安、财 政、物 价、
１＋２”文件精神的
地税等 １６ 个部门联合制定。在“
指导下，上海已基本形成政府 引导、多方 参与的 托
育服务格局，托育服务供给能力稳步提升。
随着社会转型 进 程 的 推 进，在 居 住 方 式 分 离
化、家 庭 结 构 核 心 化、代 与 代 之 间 生 活 互 助 弱 化、
女性职业发展意 愿 强 烈、家 庭 对 生 活 水 平 和 育 儿
理念普遍提高等 因 素 作 用 下，民 众 对 托 幼 服 务 数
量和质量的 双 重 期 待 持 续 提 升，
３岁以下幼儿托
育公共服务需求呈井喷式增长。在目前全面三孩
政策正式落地背景下，如何减少家庭养育成本、完
善公共托育服务，构 筑 家 庭 友 好 型 社 会 支 持 环 境
是当前托育 服 务 的 重 点 难 点。 美、日 及 欧 洲 各 国
的公共托育服务 起 步 较 早，其 发 展 实 践 可 为 上 海
进一步优化公共 托 育 服 务 发 展 环 境，形 成 更 加 普
惠、安全、优质的公共托育服务提供借鉴。
一 、 国外公共托育服务的
六大实践经验
　　 （一）不 同 政 府 职 能 定 位 下 的 ３ 种 托 育 服 务
模式
３ 岁以下托育服务理念 的 不 同 反 映 出 各 国 在
儿童照料问题上 政 府、市 场 与 家 庭 责 任 的 认 识 差
异。目 前 国 外 托 育 服 务 理 念 主 要 有 ３ 种：自 由 主
义、国家干涉主义、家庭支 持 主 义。３ 种 不 同 托 育
理念下服务供给 主 体 均 有 不 同 侧 重，也 由 此 形 成
常见 的 ３ 类 托 育 服 务 模 式。 一 是 市 场 主 导 模 式，
其强调市场主体是 ０～３ 岁 婴 幼 儿 托 育 服 务 供 给

作者简介：金盈盈，上海市发展改革研究院社会发展研究所 研 究 实 习 员。宋 娟，上 海 市 发 展 改 革 研 究 院 社 会 发 展 研 究 所

所长。项颖倩，上海市发展改革研究院社会发展研究所经济师。

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的主体。欧美一些国家主张儿童照顾是私人领域 同时，越 来 越 多 的 国 家 正 在 逐 步 发 展 “托 幼 一 体
的事情，政府应避免直接干预儿童照顾的事务，强 化”，即强调０～６岁 儿 童“保 教 一 体 化”，促 进“幼 儿
调家庭与市场机 制 的 作 用，国 家 只 保 障 最 低 限 度 园”与“托儿所”设施、课程、师资配置标准等的衔接
的福利 水 平。 二 是 政 府 主 导 模 式，政 府 承 担 了 托 融合。２０１２ 年日 本 颁 布 《综 合 幼 儿 园 法 案》，原 有
育服务供给的主要职责。以北欧为代表 的一 些 国 的幼稚园与保育所二元双轨制（幼稚园主要为 ３～
家奉行托育“普惠—发展”的价值取向，主张政府对 ６ 岁儿童提供教育，保育所则主要为 ６ 岁以下儿童
儿童照顾进行全面干预，通过政府提供财政支持和 提供照料服务）逐 步 向 托 幼 一 体 的 综 合 幼 儿 园 发
公共托育基础设施等，奉行高度非商品化原则与普 展，开始注重保育的一贯性 以 及维 护 儿童 利益，以
救主义，政府提供普惠的 ３ 岁以下婴幼儿公共托育 期逐步实现 ０～６ 岁儿童保育与教育内容与课程的
服务。三是政府引 导模 式，以家 庭为 主，政 府提供 一体化（表 １）。
托育公共援助，家庭、政府与市场三者构成 ０～３ 岁 表 １　 日本幼稚园与保育所比较
婴幼儿托育服务供给主体。这些国家强 调家庭 自
机 　　 构
我支持的能力，政府是以支援与协助家庭为主的介 维度
幼稚园 保育所
入角色，提供育儿假、经济补助等家庭支 持政策 以 管理单位 文部科学省 厚生劳动省
协助工作中的父母解决儿童照顾的问题。 性质 教育机构 福利机构

在我国现行公 共 托 育 制 度 设 计 中，依 然 秉 承 功能 教育为主 保育照顾为主

招收对象 ３～６ 岁儿童 １～６ 岁儿童
将儿童养育视为 家 庭 内 部 事 务 的 理 念，政 府 职 能
国 家、地 方 公 共 团 地 方 公 共 团 体、社
主要聚焦家庭功 能 缺 失 后 的 责 任 承 担，属 于 政 府 设置主体
体、学校法人等 会机构法人等
引导模式。目前国内已有上海、江苏、广东、天津、 未 满 ３ 岁，１∶６；
师幼比例 １∶３０
杭州等 ２６ 个省市相继发布《关于加快推进 ３ 岁以 ３～４岁，１∶２０
由设置者 规 定（对 于
下婴幼儿托育服务发展的意见》，绝大部分地方政
收入 在 标 准 以 下 的 由 每 个 市／町／村 考
府强调 ０～３ 岁婴 幼 儿 托 育 以 “政 府 引 导、家 庭 为 保育费 家庭，按照儿 童 的 年 虑家 庭 收 入 等 情 况
龄，分别支付 幼 稚 园 作出规定
主、多方参与”的 发 展 模 式，倡 导 以 家 庭 为 主 的 育
入园奖励补助金）
儿模式，仅四川提 出 托 育 按 照 “政 府 主 导、部 门 联 由文部科学省补助 由厚生劳动省补助
动、多方参与”的 总 体 思 路，强 调 政 府 对 发 展 ３ 岁 幼 稚 园：公、私 立 均 保 育 所：经 费 ８０％
补助金 有一笔补助金 由政府支出
以下婴幼儿托育服务的主导作用。 学 童：少 许 奖 励 补 学 童：丰 厚 的 补
（二）明确“从托育分离到托育融合”的机构功 助金 助金

能定位
目前，我国大 部 分 地 方 ３ 岁 以 下 公 立 托 育 机
各国对于托育机构的功能定位有所差异，目前
大部分国家 采 取 “托 育 分 离”模 式，即 “托”“育”分 构提供的服务主 要 以 婴 幼 儿 照 护 服 务 为 主，“托”
与“育”功能分年 龄 段 供 给，也 有 少 部 分 早 教 机 构
３ 岁以下婴幼 儿 托 育 机 构 仅 提 供 “照 料 服 务”。
离，
如丹麦（政府主导型），
３ 岁以下婴幼儿托育机构主 在“托管”的同时 嵌 有 一 定 “教 育”功 能，注 重 激 发

“托”与“育”分年龄段供给。但
要提供“托管”服务， 婴幼儿的学习兴趣。上海大部分公立普惠性托育

自 １９８０ 年代以来，以挪威、瑞典为代表的国家逐步 机构对 ３ 岁以下婴幼儿主要提供“照料服务”，“教

推行“托育融合”模式，
３ 岁以下婴幼儿托育机构实
行“托”“育”融合发展，在提供基本“照料服务”的同
时引入“教育”功能，结合文化与趣味课程给婴幼儿
提供体 验、获 得 知 识 和 发 展 态 度 的 机 会。 挪 威 的
《日间护养机构的框架计划》注重对 ３ 岁以 下幼儿
学习人际关系建立、沟通和社会 互动 等能 力培养。
育”功能属性较弱，相较之下高端私立托育机构注
重“托”“育”结合，培 养 婴 幼 儿 学 习 与 社 会 互 动 能
力。此外，我国各 地 在 发 展 “托 幼 一 体 化”道 路 上
尚处于初步探索 阶 段，上 海 已 明 确 尚 未 开 设 托 班
的公办幼儿园要 积 极 创 造 条 件 增 设 托 班，鼓 励 民
办幼儿园开设普惠性托班，拓展普惠托育资源，并

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在各区逐步 实 践 推 进。 从 现 有 发 展 情 况 看，我 国 服务行业协调机 构，以 利 于 高 效 推 动 托 育 事 业 快

在推进“托幼一体化”进程上仍任重而道远。
（三）设立专门的托育服务管理、协调机构
发达国家高度重视包括托育服务在内的儿童
照顾和家庭发展 问 题，较 早 设 置 了 专 门 负 责 儿 童
及家庭各方面事 务 的 行 政 管 理 与 协 调 机 构，开 展
立法、执行与监督工作。挪威、瑞典和丹麦等国由
国家教育部门负责统一管理学龄前儿童的托育服
务，承担全国托育服务供给过程中的财政支持、标
准制定、课程 设 置 与 监 督 管 理。 法 国 由 国 家 社 会
团结和卫生部负责 ３ 岁以下托育家庭政策的制定
和执行，同时设立国家家庭补助局，主要负责家庭
补贴、集体机构财政补贴等服务的提供，进一步提
升财政转移的效率。法国还成立了跨部门家庭问
题委员会和跨部 门 代 表 团，协 调 不 同 机 构 在 家 庭
政策领域的行动，参 与 全 国 统 一 的 家 庭 政 策 的 制
定和执行，促进各种类型儿童托育服务的发展。
目前，我国尚 未 明 确 ３ 岁 以 下 婴 幼 儿 托 育 工
作的主管部门，各地主要由教委、卫健委、妇联、总
工会等部门牵头负责。在我国三孩政策落地情况
下，未来托育机构无论从数量上、质量上均需实现
规范化发展与管理，因此建议参考国际经验，明确
设立专门的托育 服 务 管 理 机 构，形 成 专 门 的 托 育
速发展。
（四）制定强有力的家庭支持政策
国外托育服务无论是政府主导型、政府引导型
还是市场主导型的国家，均 配 套 有 带薪 休 假、育 儿
假、家庭经济补贴与父母津贴等不同形式的家庭托
育支持政策。在政府主导型国家，中央与地方政府
承担托育的主要职责，除了给予家庭足够的休假政
策外，亦在 公 共 财 政 中 对 家 庭 福 利 支 出 有 较 大 倾
斜。在国家完善的公共托育体系支持下，北欧国家
的总和生育率一直保持在 １．
５ 之上，普遍高于其他
发达国家。在政府引导型国家，强调“再家庭化”导
向，即强调托育由家庭主导，政 府 在 休 假 政策与 财
政补贴政策方面给予慷慨的支持，鼓励父亲承担婴
幼儿抚育责任，倡导性别 平等 的 社 会 文 化。例如，
德国女性享有 １４ 周带薪产假与 ４４ 周带薪育儿假，
父亲享受 ８．
７ 周的陪产假与育儿假，同时借助完善
的津贴制度设计鼓励父母共同分担儿童照 顾责 任
（表 ２）。① 在市场主导型国家，相关政策的“去家庭
化”特色明显，普遍实行较短时间、较低工资替代率
的父母带薪休假 政策。以英 国、美国、爱尔 兰 等 为
代表的市场主导型国家，其市场化托育机构较为发
达，家庭承担较高的托育费用。

表 ２　 德国托育家庭经济支持项目
名称 标　准
根据《联邦儿童福利法案（ ＢＫＧＧ）》，家庭中第 １ 和 第 ２ 个 孩 子 每 月 可 领 取 １９４ 欧 元 的 儿 童 津 贴，第 ３
个为每月 ２００ 欧元，第 ４ 个及以上为每月 ２２５ 欧元。同时在税收方面，家 庭 可 选 择 税 前 收 入 扣 除 的 方
儿童津贴 式获得儿童养育补偿。此外，于 １９８６ 年新增儿童看护津贴制度，给予 家 庭 定 额 现 金 补 贴，家 庭 可 以 选
择每月 ３００ 欧元连续领取 ２４ 个月，或每月 ４６０ 欧元连续领取 １２ 个月，但 该 津 贴 视 领 取 者 的 家 庭 收 入
而定
支付区间 ３００～１８００ 欧元
产前月工资高于 １２４０ 欧元的，补助比例为 ６５％
产前月工资 １２００～１２４０ 欧元的，补助比例为 ６５％～６７％ （每降低 ２ 欧元，提高 ０．
１％ ）
父母津贴 产前月工资 １０００～１２００ 欧元的，补助比例为 ６７％
产前月工资低于 １０００ 欧元的，补助比例为 ６７％～１００％
双胞胎或多胞胎，每增加一个孩子，支付标准提高 ３００ 欧元
如果家中至少还有 １ 个 ３ 岁以下或 ２ 个 ６ 岁以下孩子，支付标准提升 １０％ ，至少增加 ７５ 欧元

支付区间 １５０～９００ 欧元
父母津贴 ＋
月支付标准的上限为产后不工作情况下“父母津贴”标准的一半

合作育儿奖励 分别额外获得 ４ 个月的“父母津贴 ＋ ”

① 德国联邦家庭事务网站（
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　　 目前，我国 ３ 岁 以 下 托 育 服 务 主 要 是 政 府 引 ６９％ 。原因主要 在 于 德 国 的 入 托 费 用 取 决 于 家

９．
导型发展模式，但 我 国 在 托 育 家 庭 支 持 的 育 儿 假 庭收入与居住地区，不同地区之间存在较大差异。
与财政政策支持力度上远不及一些发达国家。从 在柏林，所有儿童均可免费 享 受 日 托 服 务，家 庭 只
育儿假政策上看，浙江、江苏、广东、合肥、宁夏、重 需支付餐饮费；在汉堡，获得 入 托 凭 证 后 儿童 便 可
庆等多个省市均 提 出 探 索 试 行 父 母 育 儿 假，而 上 免费享受日均 ５ 小时的 日 托 服 务。以 瑞 典、丹麦、
海目前配套支持政策中尚未提及父母育儿假。从 日本等为代表的政府主导型国家，依赖于国家与地
财政政策上看，无 论 从 公 立 托 育 设 施 建 设 的 财 政 方政府完善的福利体系，家庭托育费用支出远低于
投入力度还是家 庭 经 济 支 持 方 面，均 与 国 外 家 庭 ＯＥＣＤ 国家，如 瑞 典 ２０１６ 年 ２ 岁 以 下 托 育 支 出 仅
引导型国家存在 较 大 差 距，育 儿 家 庭 普 遍 反 映 存 ３５％ ，在国家完善的公共托育
占到家庭净收入的４．
在“找不到”“上 不 起”的 托 育 困 境。 具 体 来 看，各 体系支持下，这些国家家庭育儿经济负担显著低于
地公立普惠型托 育 机 构 存 在 较 大 缺 口，托 育 设 施 其他发达国家。
建设明显滞后于托育需求的增长。在家庭经济支 表 ３　２０１６ 年 ＯＥＣＤ 国家家庭幼儿托育
持方面，尚未建立家庭照顾津贴制度，育儿家庭承 费用情况
担较高的托 育 费 用 支 出。 此 外，政 府 在 公 共 托 育
０～２ 岁婴幼儿 ０～２ 岁婴幼儿
设施和制度设计方面的缺失也导致部分育龄女性 国家 托育费用占家庭 国家 托育费用占家庭
不得不选择从正 式 就 业 转 入 非 正 式 就 业，家 庭 育 净收入比例／％ 净收入比例／％

儿的负担始 终 居 高 不 下。 由 此 来 看，我 国 在 托 育 英国 ３２．

１０ 挪威 １１．
１６

服务实际政策供 给 方 面，远 不 及 其 他 国 家 的 财 政 美国 ２８．

７２ 以色列 １１．
８０
爱尔兰 ２７．
４０ 丹麦 １０．
６８
投入与完善的育 儿 假 制 度 设 计，较 大 的 生 育 经 济
芬兰 １６．
６７ 比利时 １０．
２４
压力与无人看护的双重压力导致家庭普遍陷入生
日本 １５．
２６ 法国 ９．
７１
育意愿低下的困境。 ＯＥＣＤ
１２．
５７ 德国 ９．
６９
（五）高低不一的托育费用支出占比 平均水平

从 ３ 岁以下 托 育 费 用 支 出 情 况 看，不 同 托 育 捷克 １１．

６０ 瑞典 ４．
３５

服务类型 的 国 家 差 距 较 大。 据 ＯＥＣＤ 统 计 数 据
表明， 从我国情况 看，目 前 家 庭 托 育 费 用 始 终 居 高
２０１６ 年 ＯＥＣＤ 国家 ３ 岁以下婴幼儿托育费
不下，家庭承 担 较 大 的 托 育 经 济 压 力。 以 上 海 为
５７％ （表 ３）① ，其
用占家庭净收入的 平 均 值 为 １２．
中政府主导型国家的家庭托育费用支出占比普遍 例，营利性托育机构平均收费为 ９１２３ 元／月（每年

低于平均值，集中在 ４％ ～１１％ ，而 市 场 主 导 型 国 ９ 万元），非 营 利 性 托 育 机 构 平 均 收 费 为

约合 １０．

家的家庭托育费 用 支 出 占 比 明 显 高 于 平 均 值，英 ５ 万 元 ），两 者 平 均 收 费

国甚至超过 ３０％ ，政府引导 型 国 家 基 本 处 于 平 均
值上下。具体来 看，以 英 国、美 国、爱 尔 兰 等 为 代
表的市场主导型 国 家，托 育 服 务 主 要 依 赖 于 市 场
机构与家庭本身，由 此 家 庭 普 遍 承 担 较 高 的 托 育
费用，如英国 ２０１６ 年家庭托育支出占家庭净收入
１０％ ，美国为 ２８．
的 ３２． ７２％ ，爱尔 兰为 ２７．
４０％ 。
在 政 府 引 导 型 国 家 中，其 托 育 费 用 支 出 基 本 在
ＯＥＣＤ 国家平均 值 水 平。 其 中，德 国 相 对 较 低，
３ 建设，旨 在 为 ３ 岁 以 下 婴 幼 儿 提 供 全 日 托、半 日
岁以 下 婴 幼 儿 托 育 支 出 仅 占 家 庭 净 收 入 的
３７０８ 元／月（每年 约 合 ４．
水平 达 ６４１５ 元／月 （每 年 约 合 ７．
７ 万 元 ），结 合
２０２０ 年上海居 民 人 均 可 支 配 收 入 水 平 ７．
２万元
（折算成家庭可支配收入约合 １４．
４ 万元），平均托
育支出占家庭可支配收 入 的 ５２％ ，即 便 是 非 营 利
性托育机构的费用支出 也 达 到 了 ３１％ ，这 一 数 据
甚至高于市场引导型国家的费用支出占比。从国
２０２０ 年深圳 启 动 普 惠 性 托 育 机 构
内其他城市看，
托、计时托、临 时 托 等 普 惠 性 托 育 服 务。 目 前，深

①ＯＥＣＤ，
２０１８：
Ｓｏｃ
ｉａｌ　
Ｅｘｐｅｎｄ
ｉｔｕ
ｒｅ　
Ｄａｔ
ａｂａ
ｓｅ．

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 国外公共托育服务发展实践及其对上海的启示

圳推行的 普 惠 性 托 育 机 构 每 月 最 低 收 费 标 准 为 少要有两年半的 学 前 教 育 专 业 学 习 经 历，或 至 少

２ 万 元）。 按 照 ２０１９ 年 深 圳
２６４５ 元（每年约合 ３．
居民人均可 支 配 收 入 ６２５２２ 元 的 水 平，深 圳 家 庭
托育费用的支出约占家 庭 可 支 配 收 入 的 ２５％ ，相
当于欧美市场主导型国家的支出水平。
（六）构建专业的人才培养体系
专业化、系统 化 的 托 育 人 才 培 养 与 规 范 的 行
业法规是国外提供高质量托育服务的关键。以丹
麦、瑞典为代表的政府主导型国家，政府通过较大
的财政投入确保托育服务的专业性。丹麦的托育
服务从业者必须 接 受 ３ 年 高 等 专 业 教 育，并 持 有
社会教养员资格证书。瑞典的托育服务从业者至
１～１ 年 半 的 托 育 服 务 助 教 经 历。 在 政 府 引 导 型
国家，普遍由地 方 政 府 根 据 当 地 实 际 需 求 自 主 制
定托育 服 务 规 范，对 托 育 服 务 行 业 进 行 监 管。德
国各类专科学校和职业学校承担了托育职 业教育
的主要责任，同时多所高等院校开设幼儿教师继续
进修课程，为托育服务从业者提供获取高等专业学
位的机会。在市场主导型国家，托育服务从业规范
与课程规范方面已取得大量的实践经验，但不同国
家的规范内容存在差异。美国公立与 私立的 托 育
服务机构均对托育服务从业者有较高的资质要求，
有 ４４ 个州倡导从业者至少拥有学士学位（表 ４）。

表 ４　ＯＥＣＤ 国家托育从业人员规范与行业法规
托育类型 国家 从业规范 行业法规
必须接受 ３ 年高等专业教育，必须持有社会教 《教养员学习项 目 法》《大 学 本 科 教
丹麦
养员的资格证 育法》
《幼儿园教师培养的国家指南》《日间
政府主导型 挪威 —
护养机构的框架计划》
至少要 有 两 年 半 的 学 前 教 育 专 业 学 习 经 历、
瑞典 《学前教育法》
或至少 １～１ 年半的托育服务助教经历
需要经过不同程 度 的 专 业 学 习 与 工 作 实 习 才 《幼儿早期教育 计 划》《日 托 机 构 教
政府引导型 德国
能上岗 保人员专业训练计划》
托育服 务 从 业 者 必 须 拥 有 高 中 以 上 文 化 程
度，具有国家保育 审 查 委 员 会 颁 发 的 证 书，或
英国 国家技能 检 定 证 书 二 级 以 上 证 书，或 是 参 与 《早期基础阶段的法定框架》
儿童保育 培 训 课 程，取 得 教 育 协 会 提 供 的 相
市场主导型 关证书
倡导在公立托育 服 务 系 统 工 作 的 从 业 者 至 少
美国 —
拥有学士学位
爱尔兰 — 《儿童保育条例》《儿童入托准则》

　　 实践表明，不 断 提 高 广 大 幼 儿 园 教 师 的 知 识 托育专业人才培 养 上，未 来 将 依 托 上 海 师 范 大 学

层次和专业水平，建 设 和 缔 造 一 支 高 素 养 的 优 质
幼儿园教师队伍，是 提 高 幼 儿 教 育 质 量 的 根 本 和
关键。但从我国 目 前 情 况 看，托 育 服 务 从 业 人 员
队伍整体参差不齐，主要表现在学历差异较大、层
次偏低，年龄结构不合理，在职培训较为匮乏以及
不同办 学 体 制 之 间 差 异 较 大 等。 由 于 无 岗 位 编
制、缺乏福利等因素，托育机构从业人员的流动性
较大。从上海 情 况 看，目 前 专 业 化 的 托 育 服 务 人
才供给尚处于起步阶段。托育机构服务人员主要
由来自家政领域 的 保 育 员、持 有 幼 儿 教 师 资 格 证
的幼教专业 毕 业 生 组 成，幼 师 人 才 较 为 紧 缺。 在
等高校的学科专 业 优 势，着 力 培 养 优 质 学 前 教 育
师资和研究人才，但 这 部 分 师 资 力 量 相 较 于 未 来
幼教的 需 求 而 言 是 杯 水 车 薪。 在 专 业 化 培 训 方
面，市妇联对公 立 幼 儿 托 管 点 的 保 育 员 队 伍 制 定
了严格的培训计 划，对 保 育 员 队 伍 每 年 都 按 规 定
的课时量培训，但 这 部 分 保 育 员 占 全 市 从 事 幼 儿
照护人员比例较 低，难 以 从 整 体 上 弥 补 托 育 服 务
的专业性不 足 问 题。 在 行 业 监 管 方 面，亟 须 建 立
体系化、指导性的行业师资管理规范，科学系统地
强化托育服务行业整体监管。

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 　 第１５３ 期 　２０２１年８月
二 、 上海促进公共托育服务
政策创新的对策建议
　　 目前，国内 包 括 上 海 在 内 的 大 部 分 地 区 均 强
调 ０～３ 岁婴幼儿托育“政府引导、家庭为主、多方
参与”的发展模 式，倡 导 以 家 庭 为 主 的 育 儿 模 式，
仅四川提出托育 要 按 照 “政 府 主 导、部 门 联 动、多
方参与”的总体思路，强调政府对发展 ３ 岁以下婴
幼儿托育服 务 的 主 导 作 用。 基 于 市 情 考 虑，建 议
上海下一步可采 取 稳 步 渐 进 的 方 式，先 从 户 籍 人
口、
２～３ 岁 幼 儿 的 托 育 服 务 开 始 谋 划，逐 步 将 托
育服务纳入基本公 共 服 务 体 系，推 动 “幼 有 所 育”
迈向“幼有善育”。
（一）明确 政 府 在 公 共 托 育 服 务 中 的 职 责，提
高政府参与的深度
政府在公共托 育 服 务 发 展 中，一 要 做 好 知 情
者，摸清本地区托育服务真实供需状况，为未来在
设施、资金、人才等方面的投入提供数据支撑。二
要做好把舵人，制 定 公 共 托 育 服 务 发 展 的 总 体 规
划，完善各类制度设计，把握公共托育服务未来发
展方向。通过 政 策 和 制 度 创 新，建 立 与 公 共 托 育
服务发展 相 匹 配 的 财 政 支 持 制 度 和 人 才 培 养 制
度，解决好“钱从哪里来”和“人从哪里来”的问题。
三要做好监管者，健全精细化的监督管理体系，对
托育服务机构施行全时域、全过程监管，完善机构
和从业人员的准 入 和 退 出 制 度，建 立 从 业 人 员 定
期心理评估制度，用 技 术 和 制 度 化 手 段 筑 牢 托 育
服务安全城墙。
根据本地区出生人口监测、预测，结合生育意
愿和托育意愿，制 定 适 应 本 地 区 人 口 布 局 的 托 育
服务发展规 划。 完 善 公 共 托 育 服 务 的 定 价 机 制，
制定差异化、梯度式的托育收费标准，满足不同收
入群体的托育需求。从成本核算角度完善机构设
置标准，对托育机构的收费问题开展专题研究，找
到托育机 构 建 设 要 求 与 普 惠 性 导 向 之 间 的 平 衡
点。加强托育从业人员队伍建设。依托上海师范
大学、上 海 开 放 大 学、职 业 教 育 机 构 等 院 校、机 构
开设托育相关本 专 科 专 业，构 建 完 善 的 托 育 从 业
人员培育培训体系。建立托育从业人员资质更新
制度，保证师资质量。此外，提高托育从业人员的
— １１２ —
薪资待遇，以增强职业吸引力与稳定性。
（二）打消社会力量参与办托的顾虑，给予“多
方参与”需要的政策
通过提供场地、减 免 租 金、税 费 优 惠、财 政 补
助等来降低托育机构的运营成本，采取公建民营、
民办公助、公办民助等方式多渠道增加供给，鼓励
民营资本、社会力量参与托育服务，增加普惠性托
育机构供给。 构 建 托 幼 一 体 化 的 发 展 模 式，挖 掘
幼儿园的存 量 资 源，衔 接 学 前 教 育。 充 分 利 用 幼
儿园的师资力量，身 体 健 康 的 退 休 幼 儿 园 教 师 经
过培训可返 聘 为 保 育 员。 针 对 市 场 化 托 育 机 构，
建 议 根 据 其 类 型、规 模 采 取 差 异 化 的 补 贴 方 式。
借鉴日本经验，对 托 育 机 构 的 财 政 补 贴 按 幼 儿 年
龄和数量而定，对 不 同 类 型 的 保 育 机 构 设 置 不 同
比例的财政 分 担 体 制。 针 对 企 事 业 单 位 办 托，政
策从引导呼吁切实转向帮助其分担经济成本与责
任风险。推动有条件的大中型企业、商业楼宇、园
区联合办托，解决职工后顾之忧。例如，南京江北
新区研创园的园 区 托 育 模 式 值 得 上 海 借 鉴，园 区
引进台湾抚育安托育中心（
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目，让 职 场 父 母 带 着 幼 儿 来 上 班；印 度 科 技 公 司
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ｒｅｅ自建的 托 育 中 心 也 根 据 员 工 的 工 作 时
间来调整托育中心的开放时间。这些举措能解决
双 职 工 家 庭 无 人 送 托、工 作—育 儿 时 间 冲 突 的
问题。
（三）构建 家 庭 友 好 型 政 策，形 成 政 策 间 的 联
动效应
家庭在 中 国 不 仅 是 生 产 与 再 生 产 的 经 济 单
元，更是秩序 单 元 与 福 利 单 元。 明 确 将 家 庭 整 体
作为基本的福利 对 象，以 促 进 家 庭 能 力 为 目 标 进
行家庭投资，将 不 同 家 庭 成 员 的 福 利 需 求 考 虑 在
内。发达国家的政策不是单一的，而是关于服务、
时间和经济支持的政策集合。ＯＥＣＤ 国家将托育
服务定位成公共 产 品，不 仅 把 托 育 服 务 作 为 教 育
和保育政策的一部分，还将其作为人口政策、劳动
力市 场 政 策、反 贫 困 政 策 的 一 部 分，从 性 别 平 等、
社会投 资 等 多 重 视 角 建 构 托 育 服 务 政 策。 根 据
ＯＥＣＤ 国家的实践，
３ 岁以 下 婴 幼 儿 入 托 率 提 高，
母亲产后就业率也随之提升。
基于低龄幼儿 的 生 理 特 点 与 成 长 规 律，要 强
 国外公共托育服务发展实践及其对上海的启示

调家庭照料，更 要 对 家 庭 给 予 实 质 性 支 持。 我 国 庭收入情况制定差异化的补助标准。可向符合条
台湾地区推行亲 属 保 姆 托 育 补 助 政 策，将 ２ 岁 以 件的家庭发放“托 育 券”，以 实 物 给 付 的 形 式 体 现
下婴幼儿托付 给 祖 父 母 或 其 他 三 等 亲 亲 属 照 看， 普惠性。探索推行育儿假和在职父母的弹性工作
家庭可获与送托至机构同等的补贴。需要指出的 制度，可考虑根据育儿假的落实情况，在税收方面
是，亲 属 保 姆 须 具 备 专 业 资 质 或 接 受 相 关 培 训。 给予企业一定优 惠，以 平 衡 员 工 与 用 人 单 位 之 间
此举既能发挥家 庭 养 育 的 优 势，缓 解 家 庭 育 儿 经 的权益。优化 在 职 父 母 的 育 儿 环 境，给 予 育 儿 员
济负担，通过课程 培 训 还 能 提 高 家 庭 育 儿 人 员 的 工回归岗位的必要支持。研究家庭友好型个税政
专业素质，提 升 家 庭 育 儿 的 品 质。 建 议 上 海 探 索 策，将 ３ 岁以下 婴 幼 儿 托 育 纳 入 个 税 专 项 附 加 扣
推行家庭育儿津贴，肯定家庭照顾的价值，根据家 除项目。 □

参考文献：
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责任编辑：王学仁

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