บทที่ 5

โครงสร้ างการบริหารระบบราชการไทย
 1. ระบบราชการไทย…พัฒนาการของระบบราชการไทย

สมัยสุ โขทัย (พ.ศ.1765-1893)

มีการปกครองแบบพ่อปกครองลูก แบ่งเขตการปกครองออกเป็ น 3 ส่ วน คือ

*เขตราชธานี (เมืองหลวง เมืองลูกหลวง)

*เขตที่เป็ นเมืองพระยานคร (หัวเมืองชั้นนอก)
*เมืองประเทศราช
สมัยกรุงศรีอยุธยา (พ.ศ. 1893-2310)
มีการปกครองแบบเทวสมมติ (Divine Rights) แยกผูป้ กครองและผูใ้ ต้
ปกครองออกจากกัน เป็ นที่มาของระบบ “สมบูรณาญาสิ ทธิราชย์ ”มีการตั้งหน่วย
งานหลักขึ้น 4 หน่วยคือ
เวียง วัง คลังนา (จตุสดมภ์ )
 สมัยรัชกาลที่ 5
ในปี พ.ศ.2435 ได้ทรงจัดระเบียบราชการบริ หารส่ วนกลางใหม่ ด้วยการจัด
ตั้งกระทรวงขึ้น 12 กระทรวง มีเสนาบดีเป็ นผูบ้ งั คับบัญชาและปรับวิธีการ
ทำงานแบบตะวันตก

สมัยการเปลีย่ นแปลงระบอบการปกครอง พ.ศ. 2475

มีการปรับปรุ งแก้ไขส่ วนราชการต่างๆ ให้เหมาะสมกับงานและหน้าที่ความ
รับผิดชอบ
มีการจัดระเบียบราชการบริ หารออกเป็ น 3 ส่ วน คือ
ราชการบริหารส่ วนกลาง
ราชการบริหารส่ วนภูมภิ าค
ราชการบริหารส่ วนท้ องถิน่
 ในปี พ.ศ.2495
ได้มีการปรับปรุ งการจัดระเบียบบริ หารราชการแผ่นดินครั้งใหญ่ ดังนี้
1) เปลี่ยนชื่อกฎหมาย จากระเบียบราชการบริ หาร เป็ น ระเบียบบริ หารราชการแผ่นดิน
2) บัญญัติให้จงั หวัดเป็ นนิติบุคคล ทั้งที่จงั หวัดเป็ นราชการบริ หารส่ วนภูมิภาค
3) จัดตั้งภาคขึ้น และได้เปลี่ยนแปลงการปกครองของจังหวัดและอำเภอ
ในปี พ.ศ.2515
มีการปรับปรุ งการจัดระเบียบราชการแผ่นดิน โดยประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 218
ลงวันที่ 29 กันยายน พ.ศ.2515 ได้ยกเลิกพระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการแผ่นดินพ.ศ.2495
ในปี พ.ศ.2534
รัฐบาลนายอานันท์ ปั นยารชุน ได้ยกเลิกประกาศของคณะปฏิวตั ิ ฉบับที่ 218 และประกาศ
ใช้พระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ลงวันที่ 21 สิ งหาคม พ.ศ.2534
โครงสร้ างของระบบราชการไทย
องค์การใดๆ มีฐานะเป็ น “ส่ วนราชการ” หรื อไม่น้ นั พิจารณาจาก
พระราชบัญญัติปรับปรุ ง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 ว่าได้มีการ
ระบุกำหนดส่ วนราชการนั้น ๆ อยูใ่ นพระราชบัญญัติน้ ี หรื อไม่

พระราชบัญญัติระเบียบบริ หารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 มาตรา 4

ได้กำหนดโครงสร้างการจัดระเบียบบริ หารราชการออกเป็ น 3 ส่ วน
คือ
1) ระเบียบบริ หารราชการส่ วนกลาง
2) ระเบียบบริ หารราชการส่ วนภูมิภาค
3) ระเบียบบริ หารราชการส่ วนท้องถิ่น
หล ักการทว่ ั ไปในการจ ัดระเบียบ
บริหารราชการ
 แนวคิดเกีย
่ วก ับการบริหารราชการ

ระบบการบริหาร
ราชการ

การรวมอำนาจ การแบ่งอำนาจ การกระจายอำนาจ

(Centralization) (Deconcentration) (Decentralization)

7
หลักการรวมอำนาจปกครอง (Centralization)
หมายถึง หลักการจัดวางระเบียบบริ หารราชการแผ่นดิน โดยรวม
อำนาจในการปกครองไว้ให้แก่หน่วยการบริ หารราชการส่ วนกลางและมี
เจ้าหน้าที่ของหน่วยการบริ หารราชการส่ วนกลาง โดยให้ข้ ึนต่อกันตาม
ลำดับชั้นการบังคับบัญชา ซึ่งเป็ นผูดำ
้ เนินการปกครองตลอดทัว่ ทั้ง
อาณาเขตของประเทศ
9
 ล ักษณะสำค ัญของหล ักการรวม
อำนาจปกครอง
• มีการรวมสรรพกำลังให้ข้ ึนต่อส่ วนกลาง เพื่อให้การบังคับ
บัญชาเป็ นไปอย่างเด็ดขาด และทันท่วงที
• มีการรวมอำนาจวินิจฉัยสัง่ การไว้ในส่ วนกลาง
• มีการลำดับขั้นการบังคับบัญชาเจ้าหน้าที่ลดหลัน่ กันไป
(Hierarchy)

10
 จุดแข็งของการรวมอำนาจปกครอง

• การที่รัฐบาลมีอำนาจแผ่ขยายไปทัว่ อาณาเขต ทำให้นโยบาย แผนหรื อคำสัง่

เกิดผลได้ทวั่ ประเทศอย่างทันที
• ให้บริ การและประโยชน์แก่ประชาชนโดยเสมอหน้าทัว่ ประเทศ มิได้ทำเพื่อ
ท้องถิ่นใดโดยเฉพาะ
• ทำให้เกิดการประหยัด เพราะสามารถหมุนเวียนเจ้าหน้าที่และเครื่ องมือ
เครื่ องใช้ไปยังจุดต่าง ๆ ของประเทศได้โดยไม่ตอ้ งจัดซื้ อจัดหาประจำทุกจุด

11
 จุดอ่อนของหล ักการรวมอำนาจ
ปกครอง
• ไม่สามารถดำเนินกิจการทุกอย่างให้ได้ผลดีทวั่ ทุกท้องที่ในเวลา
เดียวกัน เพราะมีพ้ืนที่กว้างใหญ่ จึงไม่อาจตอบสนองความต้องการ
ของประชาชนในท้องถิ่นได้ทวั่ ถึง
• การปฏิบตั ิงานมีความล่าช้า เพราะมีแบบแผนและขั้นตอนมากมาย
ตามลำดับขั้นการบังคับบัญชา
• ไม่สอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย

12
หลักการแบ่ งอำนาจปกครอง (Deconcentration)
หมายถึง หลักการที่การบริ หารราชการส่ วนกลางได้จดั แบ่งอำนาจ
วินิจฉัยและสัง่ การบางส่ วนไปให้ขา้ ราชการในส่ วนภูมิภาค โดยให้มี
อำนาจในการใช้ดุลยพินิจ ตัดสิ นใจ แก้ไขปัญหา ตลอดจนริ เริ่ มได้ ใน
กรอบแห่งนโยบายของรัฐบาลที่ได้วางไว้
14
 ลักษณะสำคัญของหลักการ “แบ่ งอำนาจปกครอง”

• เป็ นการบริ หารโดยใช้เจ้าหน้าที่ที่ได้รับการแต่งตั้งไปจากส่ วนกลางไป

ประจำตามเขตการปกครองในส่ วนภูมิภาคทุกแห่ง และเจ้าหน้าที่เหล่านี้
ต้องอยูใ่ นระบบการบริ หารงานบุคคลของรัฐบาลกลางอันเดียวกัน
• เป็ นการบริ หารโดยใช้งบประมาณซึ่ งส่ วนกลางเป็ นผูอ้ นุมตั ิและควบคุมให้
เป็ นไปตามวิธีการงบประมาณแผ่นดิน
• เป็ นการบริ หารภายใต้นโยบายและวัตถุประสงค์ของรัฐบาลกลาง

15
 จุดแข็งของหล ักการแบ่งอำนาจ
ปกครอง
• หลักการนี้เป็ นก้าวแรกที่จะนำพาไปสู่ การกระจายอำนาจการปกครอง
• ประชาชนได้รับความสะดวกรวดเร็ วขึ้นในการมาติดต่อในเรื่ องที่
ราชการส่ วนภูมิภาคมีอำนาจวินิจฉัยสัง่ การ เพราะไม่ตอ้ งรอให้ส่วน
กลางมาวินิจฉัยสัง่ การ
• มีประโยชน์ต่อประเทศที่ประชาชนยังไม่รู้จกั การปกครองตนเอง

16
 จุดอ่อนของหล ักการแบ่งอำนาจปกครอง
• เป็ นอุปสรรคต่อการพัฒนาประชาธิปไตย เพราะการที่ส่งเจ้าหน้าที่จากส่ วน
กลางเข้าไปบริ หารงานในท้องถิ่น สะท้อนให้เห็นว่ารัฐบาลยังไม่เชื่อใน
ความสามารถของท้องถิ่น
• ทำให้ทรัพยากรที่มีค่าบางอย่างในท้องถิ่นไม่เกิดประโยชน์ เช่น บุคลากร เจ้า
หน้าที่ เพราะถูกส่ งมาจากที่อื่น
• บุคลากร เจ้าหน้าที่ที่ถูกส่ งเข้าไปปฏิบตั ิในท้องถิ่น ไม่สามารถปฏิบตั ิงานได้
เต็มที่ อาจจะเนื่องมาจากไม่ใช่คนพื้นที่จึงไม่เข้าใจพื้นที่ และอาจเกิดความ
ขัดแย้งกับคนในพื้นที่

17
 หลักการกระจายอำนาจ (Decentralization)
หมายถึง หลักการที่รัฐมอบอำนาจปกครองบางส่ วนให้แก่องค์การอื่นที่ไม่ได้เป็ นส่ วนหนึ่ง
ของหน่วยการบริ หารราชการส่ วนกลางให้ไปจัดทำบริ การสาธารณะบางอย่างโดยมีอิสระตาม
สมควร เป็ นการมอบอำนาจให้ท้ งั ด้านการเมืองและการบริ หาร เป็ นเรื่ องที่ทอ้ งถิ่นมีอำนาจที่จะ
กำหนดนโยบายและควบคุมการปฏิบตั ิให้เป็ นไปตามนโยบายท้องถิ่นของตนเองได้
การกระจายอำนาจแบ่ งออกเป็ น 2 ลักษณะ คือ
1) การกระจายอำนาจทางพืน้ ทีห่ รื อทางเขตแดน คือ วิธีการกระจายอำนาจโดยมอบบริ การ
สาธารณะบางอย่าง ยกเว้นกิจการที่เกี่ยวกับความมัน่ คงและความสงบเรี ยบร้อยของประเทศให้
องค์กรปกครองท้องถิ่นจัดทำ ซึ่งจะเป็ นเรื่ องเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น เพื่อตอบสนองความ
ต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
2) การกระจายอำนาจทางบริ การหรื อทางเทคนิค โดยมอบบริ การสาธารณะอย่างใดอย่างหนึ่ง
ให้องค์การซึ่งมิได้อยูใ่ นระบบราชการ จัดทำด้วยเงินทุนและเจ้าหน้าที่ขององค์การนั้น
19
 ลักษณะสำคัญของหลักการกระจายอำนาจปกครอง
• ได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยผลแห่งกฎหมาย ให้มีส่วนเป็ นนิติบุคคล หน่วยการปกครองท้อง
ถิ่นเหล่านี้มีหน้าที่ งบประมาณ และทรัพย์สินเป็ นของตนเองต่างหาก และไม่ข้ ึนตรงต่อ
หน่วยการปกครองส่ วนกลาง ส่ วนกลางเพียงแต่กำกับดูแลให้ปฏิบตั ิหน้าที่ให้เป็ นไป
ตามกฎหมายเท่านั้น
• มีการเลือกตั้งสภาท้องถิ่นและผูบ้ ริ หารท้องถิ่นทั้งหมด เพื่อเปิ ดโอกาสให้ประชาชนใน
ท้องถิ่นได้เข้าไปมีส่วนร่ วมในการปกครองตนเอง

20
 จุดแข็งของหลักการกระจายอำนาจปกครอง
• ทำให้มีการสนองความต้องการของแต่ละท้องถิ่นได้ดีข้ ึน เพราะผูบ้ ริ หาร
ที่มาจากการเลือกตั้งในท้องถิ่นจะรู้ปัญหาและความต้องการของท้องถิ่น
ได้ดีกว่า
• เป็ นการแบ่งเบาภาระของหน่วยการบริ หารราชการส่ วนกลาง

21
 จุดอ่ อนของหลักการกระจายอำนาจปกครอง
• อาจก่อให้เกิดการแก่งแย่งแข่งขันระหว่างท้องถิ่น ซึ่ งมีผลกระทบต่อเอกภาพ
ทางการปกครองและความมัน่ คงของประเทศ ประชาชนในแต่ละท้องถิ่น
อาจมุ่งแต่ประโยชน์ของท้องถิ่นตน ไม่ให้ความสำคัญกับส่ วนรวม
• ผูท้ ี่ได้รับเลือกตั้งอาจใช้อำนาจบังคับกดขี่คู่แข่งหรื อประชาชนที่ไม่ได้อยูฝ่ ่ าย
ตนเอง

22
 โครงสร้างระบบราชการไทย
ระบบราชการไทยได้กำหนดให้มีโครงสร้างการบริ หารราชการแผ่นดินออก
เป็ น 3 ส่ วน คือ
1.ราชการบริหารส่ วนกลาง ประกอบด้วย 19 กระทรวง 1 สำนักนายกรัฐมนตรี
แต่ละกระทรวงจะแบ่งส่ วนราชการภายในคล้ายคลึง
2.ราชการบริหารส่ วนภูมภิ าค เป็ นการที่ราชการบริ หารส่ วนกลางแบ่งอำนาจ
หรื อมอบหมายอำนาจหน้าที่บางส่ วนให้ปฏิบตั ิแทน การจัดหน่วยงานยึดถือ
อาณาเขตหรื อท้องที่เป็ นหลักเกณฑ์สำคัญ ประกอบด้วย 75 จังหวัด 795
อำเภอ 81 กิ่งอำเภอ

23
3.ราชการบริหารส่ วนท้ องถิน่ เป็ นส่ วนราชการที่ต้ งั ขึ้นบนพื้นฐาน
แนวคิดในเรื่ องการกระจายอำนาจและอุดมการณ์ประชาธิปไตย
ที่มุ่งเน้นให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่ วมในกิจกรรมทางการเมือง
ในระดับท้องถิ่นตนเอง ประกอบด้วย 5 รู ปแบบ

24
 ล ักษณะการจ ัดองค์การและการ
บริหารระบบราชการไทย
1.มีการจัดหน่ วยราชการเป็ นระดับ คือ เป็ นกระทรวง ทบวง กรม กอง
แผนก และฝ่ าย
2.ยึดถือกฎหมายระเบียบข้ อบังคับเป็ นหลักปฏิบัติ โดยมีจุดประสงค์เพื่อให้
งานเป็ นไปตามระเบียบแบบแผนเดียวกัน ทำให้เกิดความไม่คล่องตัวใน
การปฏิบตั ิงาน

25
3.พยายามแบ่ งงานเป็ นสั ดส่ วนกัน แต่การไม่กำหนดวัตถุประสงค์การ
ปฏิบตั ิงานของหน่วยงานให้ชดั เจน อาจเกิดปัญหางานซ้ำซ้อนกัน
4.การคัดเลือกบุคคลเข้ ารับราชการตามหลักการ ใช้หลักคัดเลือกบุคคลที่มี
ความสามารถ กำหนดเงินเดือนตามความสามารถและรับผิดชอบตาม
ระบบคุณธรรม

26
 ประเภทข้าราชการไทย
แบ่งออกเป็ น 2 ประเภทใหญ่ คือ
• ข้ าราชการประจำ ได้แก่ ข้าราชการพลเรื อน ข้าราชการทหาร และข้าราชการ
ของหน่วยการปกครองท้องถิ่น
• ข้ าราชการการเมือง คือข้าราชการการเมืองฝ่ ายบริ หารเป็ นผูป้ ฏิบตั ิราชการ
ทางการเมือง ซึ่ งจะต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและประชาชน

27
 แบบฝึ กห ัดท้ายบท
1. ให้นกั ศึกษาสรุ ป โครงสร้างการบริ หารระบบราชการไทย ตามความเข้า
เข้าใจของตนเอง