Professional Documents
Culture Documents
TAJUK ESEI:
OLEH:
MOHD ZULKEFLI B MOHD MUKHTAR
GB 00766
PENGENALAN
Birokrasi merupakan satu tatacara aturan pengurusan skop tugas yang berkait rapat
dengan pentadbiran awam. Max Weber, seorang ahli sosiologi yang banyak
memperkatakan mengenai birokrasi dalam teori birokrasi menggariskan ciri-ciri
birokrasi yang perlu dipraktikkan dalam sesebuah organisasi besar bagi mencapai
tujuan dan matlamat sesebuah organisasi tersebut. Persoalan yang akan dibincangkan
dalam kertas kerja ini adalah mengenai sejauh manakah tahap kerelevanan teori
birokrasi Max Weber dalam konteks pentadbiran awam masa kini dan apakah faktor
yang membawa kepada kesesuaian tersebut.
Max Weber atau nama asal beliau Maximillian Weber dilahirkan pada 21 April 1864 di
Enfurt, Turingia, Jerman dan meninggal dunia pada 14 Jun 1920 di Munich, Jerman.
Weber berasal daripada keluarga kelas menengah dan merupakan seorang ahli sosiologi
serta penganalisis ekonomi German yang terkenal. Karya terkenal beliau The
Protestant Ethic and The Spirit of Capitalism telah dihasilkan pada tahun 1904.
Perbezaan idealogi antara kedua–dua orang tuanya merupakan pengaruh yang besar
terhadap pemikiran intelektual dan perkembangan psikologi Weber. Ayah beliau
adalah seorang birokrat yang mempunyai kedudukan politik yang kuat dan ibunya pula
seorang yang taat kepada agama. Kedua–dua faktor birokrat dan keagamaan
3
mempengaruhi corak hidup Weber dan beliau melihat bagaimana wujudnya hubungan
antara ajaran agama Protestanism dengan perilaku ekonomi di Eropah.
Konsep Birokrasi mula digunakan pada awal abad ke-18 di Eropah Barat. Birokrasi
asalnya daripada perkataan bureau yang merujuk kepada pejabat iaitu tempat kerja bagi
para pegawai awam. Birokrasi digunakan sebelum Revolusi Perancis iaitu pada tahun
1789 dan kemudiannya berkembang ke negara-negara lain. Jean Claude Marie Vincent
de Gournay mengatakan: “Ada sejenis penyakit di Perancis yang mengucar kacirkan
manusia dipanggil sebagai biromania.” Dalam surat bertarikh 15 Julai 1765, Baron
Grimm menulis: “Maksud yang tersirat dalam undang-undang di Perancis ialah
birokrasi yang selalu disungutkan oleh de Gournay, seorang sarjana Perancis yang
menganggap birokrasi itu adalah berkaitan dengan “Pejabat, kerani, pembantu,
pemeriksa yang dilantik untuk kepentingan awam bagi membentuk pejabat-pejabat”
(Albrow1970:16).
satu proses yang lambat, prosedur yang lama dan menyusahkan, tidak cekap malah
merumitkan.
Tiada definisi khusus yang digunakan Weber bagi menjelaskan maksud birokrasi.
Namun, birokrasi boleh dijelaskan sebagai bermaksud badan pentadbiran bagi
pegawai–pegawai yang dilantik. Konsep pegawai adalah asas kepada birokrasi dan
Weber berpendapat individu mempunyai tanggungjawab dan tugas yang tetap untuk
dilaksanakan dengan menggunakan sumber dan kemudahan yang perlu bagi
melaksanakan tugas tersebut. Pada pandangan Weber, birokrasi wujud dalam semua
organisasi berskala besar (large-scale organization). Bagi Weber, organisasi besar
adalah sama, bersifat neutral dan perlu mempunyai matlamat atau halatuju sendiri.
Weber membina kriteria birokrasi yang ideal bagi sesebuah organisasi dalam mencapai
tujuan organisasi itu ditubuhkan.
Untuk lebih memahami konsep birokrasi Weber, kita perlu melihat kepada
konsep dan elemen yang ditekankan oleh Weber dalam menjelaskan mengenai
birokrasi itu sendiri. Weber berpendapat pegawai dan pekerja mempunyai kedudukan
yang sama tetapi kriteria yang membezakan antara kedua–duanya adalah; pegawai
mempunyai kuasa (authority). Elemen kuasa digunakan secara menyeluruh oleh
Weber di dalam memperjelaskan mengenai tingkah laku birokrasi dalam sesebuah
organisasi, kerajaan yang memerintah dan negara amnya. Konsep kuasa yang
digunakan juga merupakan simbolik bagi memberi penekanan kepada bentuk birokrasi
melalui elemen–elemen berikut:
Semua kriteria birokrasi ideal oleh Weber mempunyai satu matlamat untuk
mempertingkatkan kecekapan organisasi dalam pencapaian yang berkesan.
Perbincangan ini menggariskan berberapa ciri yang terkandung dalam teori birokrasi
Weber. Ciri utama dalam teori Weber adalah kuasa hierarki yang digunakan dalam
sesebuah organisasi yang melihat bagaimana sistem pengurusan berskala hierarki yang
didokongi oleh pengurusan tertinggi, pertengahan dan pekerja bawahan. Wujudnya
penyaluran kuasa dan arahan daripada pengurusan tertinggi kepada pekerja bawahan
dilihat oleh Weber sebagai satu sumber dalam kaedah birokrasi. Ditekankan juga
mengenai hubungan antara pegawai atasan dan pekerja bawahan (superior dan
subordinates) di samping hak mengawal dan penyeliaan di antara kedua-duanya telah
dikhususkan. Teori birokrasi Weber antara lain memberi gambaran tentang wujudnya
pembahagian tugas atau pengkhususan kerja. Skop tugasan kerja dibahagikan atau
dikhususkan kepada jabatan-jabatan tertentu dan ianya melibatkan setiap bahagian
(division) dalam sesebuah organisasi. Sehubungan itu, setiap jabatan mempunyai
fungsi khusus yang membuat kerja secara terpusat dan memfokuskan kepada satu
arahan sahaja.
Dalam teori birokrasi yang dibentuk oleh Max Weber, aspek peningkatan gred
ke jawatan yang lebih tinggi atau kenaikan pangkat adalah berasaskan pencapaian,
kelayakan, kecekapan, pengalaman dan kekananan (seniority) seseorang pegawai itu.
Kaedah sistem meritokrasi digunapakai bagi menolak wujudnya unsur favorism atau
pilih kasih dalam pemilihan juga ditekankan oleh Weber. Kelayakan seseorang
pegawai awam diukur melalui kelayakan dan kecekapan dalam menghasilkan
produktiviti yang tinggi bagi mencapai matlamat dan tujuan organisasi bagi melahirkan
pegawai awam yang berkemampuan dan berkebolehan. Ketidak peribadian atau
impersonality adalah salah satu ciri yang diusulkan oleh Weber dalam teori beliau yang
mana beliau berpendapat bahawa pegawai awam atau pentadbir tidak boleh
mementingkan diri sendiri dan perlu ada kerjasama serta perkongsian idea bagi
mencapai matlamat dan tujuan sesebuah organisasi.
dan penghasilan mutu kerja yang baik. Gaji merupakan salah satu unsur terbesar dalan
pemberian ganjaran kepada pekerja yang boleh menjadi ukuran kepda pencapaian
sesebuah organisasi. Birokrasi Weber juga merujuk kepada unsur chain of command
dalam pentadbiran iaitu dikatakan sebagai seorang pegawai itu hanya perlu memberi
arahan kepada pekerja bawahannya sahaja dan pekerja hanya menerima arahan
daripada pegawai atasannya sahaja. Rangkaian arahan dan pusingan kerja adalah
terhad dan khusus kerana berada dalam lingkungan tertentu walaupun organisasi itu
adalah besar. Arahan secara dokumen bertulis digunapakai secara berterusan dan kerap
juga merupakan ciri birokrasi Weber di mana setiap arahan kerja atau panduan kerja
perlu dilaksanakan di dalam bentuk bertulis.
Persoalan mengenai kesesuaian atau relevannya teori birokrasi Max Weber ini
dalam konteks pentadbiran awam masa kini perlu dikenal pasti dan dihuraikan secara
menyeluruh. Sebetulnya, teori birokrasi Max Weber masih relevan dan boleh
digunapakai dalam konteks pentadbiran awam masa kini, namun terdapat sesetengah
pandangan Max Weber sudah tidak sesuai dengan perubahan dan konteks pentadbiran
awam seperti di Malaysia sendiri. Apa yang dapat difahami daripada teori dan konsep
yang digunakan oleh Max Weber adalah sebuah organisasi yang besar adalah sama,
bersikap neutral dan perlu mempunyai matlamat atau halatuju tersendiri. Seseorang
pegawai hanya memberi arahan kepada kakitangan bawahannya sahaja dan kakitangan
hanya menerima arahan daripada pegawai atasannya sahaja. Ini adalah konsep ‘chain
of command’ atau rangkaian arahan. Ini menunjukkan teori birokrasi Weber lebih
fokus kepada konsep pengkhususan atau pemusatan kerja (centralized) dan tidak
menyeluruh. Weber juga menekankan konsep peralihan kuasa atau peningkatan gred
jawatan berasaskan merit iaitu berasaskan kebaikan, kecekapan dan pengalaman.
Konsep hierarki yang ditekankan oleh Weber masih relevan dan diamalkan
dalam pentadbiran awam masa kini walaupun tidak secara menyeluruh. Maksudnya
sistem pengagihan kuasa daripada pengurusan tertinggi kepada pengurusan
pertengahan dan seterusnya kepada pekerja bawahan masih dilaksanakan dalam
konteks pengurusan dalam pentadbiran awam. Sebagai contoh, dalam sistem
perkhidmatan awam di Malaysia sendiri, seorang Ketua Pengarah akan menyalurkan
arahan kepada pengurusan pertengahan seperti Penolong Pengarah dan Penolong
Pengarah akan menyampaikan arahan tersebut kepada Pembantu Tadbir untuk
melaksanakan agenda tersebut. Arahan Ketua Pengarah sebagai Pegawai Pengurusan
Tertinggi tidak disampaikan terus kepada Pembantu Tadbir sebagai pekerja bawahan
tetapi disampaikan melalui pengurusan pertengahan iaitu Penolong Pengarah. Ini
9
Antara lain teori yang masih dipraktikkan dalam institusi pentadbiran awam
masa kini adalah sistem meritokrasi dalam kenaikan pangkat atau peningkatan gred
hakiki pegawai awam ke gred yang lebih tinggi. Teori Weber ini menjelaskan
bagaimana sistem kenaikan pangkat dinilai berdasarkan kecekapan, pengalaman,
pencapaian dan kekananan (seniority) seseorang pegawai awam itu sendiri. Weber
menolak unsur favorism atau pilih kasih dalam menentukan produktiviti dan
pencapaian seseorang pegawai awam untuk layak ditingkatkan gred jawatan.
Walaupun unsur birokrasi seringkali menyebabkan seseorang merasakan ketidak adilan
akan berlaku dalam isu kenaikan pangkat, tetapi unsur tersebut adalah bertepatan
memandangkan seseorang itu dipilih berdasarkan pencapaian dan prestasi yang
sebenar. Contohnya, dalam pentadbiran awam di Malaysia diadakan Ujian Kepintaran
Emosi (MEQI) dan Peperiksaan Penilaian Tahap Kecekapan (PTK) sebagai kayu ukur
kepada tahap prestasi pegawai awam sebelum dinilai untuk kenaikan pangkat. Ini
adalah apa yang cuba disampaikan oleh Weber melalui teori beliau.
Antara teori yang dikira sudah tidak sesuai bagi sebuah organisasi besar seperti
pentadbiran awam adalah pembahagian tugas dan pengkhususan bidang kerja. Tugas
dibahagikan kepada jabatan atau bahagian – bahagian tertentu dan tidak secara umum.
Kitaran pusingan kerja dan fungsi jabatan dalam ruang lingkup yang kecil dan terhad.
Ini boleh menyebabkan ketidakcekapan dan peluang kenaikan pangkat adalah rendah
kerana seseorang pegawai awam terlalu lama di sesebuah jabatan yang tertentu.
Apabila seseorang penjawat awam memegang kuasa yang terlalu lama dalam
pentadbiran awam, maka kecenderungan kepada berlakunya rasuah, kronisme dan
kawalan kuasa adalah tinggi.
Weber juga menekankan ciri-ciri manual dokumen dan arahan atau direction
secara bertulis dalam teori birokrasinya. Arahan secara bertulis sudah tidak begitu
relevan untuk digunapakai dalam konteks pentadbiran awam pada masa kini. Ini
11
kerana telah banyak berlaku perubahan dalam sistem pengurusan pentadbiran awam
daripada sistem manual kepada elektronik online bagi sebahagian besar bidang tugas
dalam skop perkhidmatan awam. Walaupun dokumen manual masih digunakan tetapi
penambahbaikan telah dilakukan oleh struktur awam pada masa kini bagi
memantapkan lagi perkhidmatan awam. Sistem kerajaan elektronik telah dilaksanakan
hampir di setiap negara dalam sektor perkhidmatannya sebagai pemudahcara kepada
sistem sedia seiring dengan kemajuan dan kemodenanan dunia pada hari ini.
Selain itu, interaksi antara pihak pengurusan dan kakitangan bawahan perlu
dititikberatkan dalam pentadbiran awam dan mengurangkan penggunaan memo atau
surat edaran apabila memberi arahan kepada kakitangan dapat menghasilkan pejabat
atau organisasi yang kondusif dan profesional kerana wujudnya komunikasi dua hala.
Penggunaan arahan bertulis seperti memorandum boleh merenggangkan hubungan
antara pengurusan dan pekerja. Komunikasi adalah aspek penting dalam sesebuah
organisasi dalam mencapai matlamat dan misinya dan ini sepatutnya di tekankan oleh
Weber dalam teori beliau. Sistem pentadbiran awam pada masa kini semakin
berkembang dan lebih kompetitif. Pegawai awam tidak lagi dianggap sebagai pihak
dalaman yang melaksanakan tugas di pejabat semata-mata atau hanya menerima arahan
daripada pegawai atasan sahaja, tetapi lebih dekat kepada masyarakat awam melalui
pelaksanaan dasar–dasar dan khidmat masyarakat yang dilakukan. Sektor
Perkhidmatan Awam juga disarankan supaya menjadi a thinking public service yang
berlandaskan kebijaksanaan dan budi bicara dalam menjalankan tugas dan memberi
perkhidmatan kepada orang ramai. Ini berbeza dengan teori Weber yang menekankan
elemen pengkhususan kerja dan hubungan antara pegawai atasan dan pekerja bawahan
sahaja; lebih terhad dan tertutup.
Tiada aspek nilai-nilai kemanusiaan dan moral pegawai awam yang ditekankan
oleh Weber dalam teorinya. Organisasi juga tidak disusun atur berdasarkan unsur
kemanusiaan tetapi lebih kepada hubungan antara pengurusan dalaman organisasi itu
sendiri. Berbeza dengan konsep pentadbiran awam masa kini yang mana pentadbir
atau pemerintah menekankan perihal moral, tingkah laku yang baik dan nilai-nilai
12
murni kerana ianya penting bagi mengelakkan dan mencegah berlakunya salah laku,
rasuah dan fitnah di kalangan penjawat awam. Nilai dan moral dalam perkhidmatan
awam amat penting dan tidak boleh diabaikan kerana ia merupakan kriteria utama bagi
menjadikan pentadbiran awam sebagai sebuah organisasi yang berjaya dan contoh
kepada perkhidmatan–perkhidmatan lain.
KESIMPULAN
Melalui perincian tentang ciri–ciri dan elemen di dalam teori birokrasi Max Weber,
dapat disimpulkan bahawa konsep dan teori Weber masih sesuai diguna pakai dan
dipratikkan dalam konteks pentadbiran awam pada masa kini. Weber begitu
menekankan aspek rasionalisme dalam teori birokrasinya dan lebih bersifat formal.
Kuasa hierarki, peningkatan gred hakiki, tawaran ganjaran demi produktiviti adalah
perlu bagi menentukan halatuju sesebuah organisasi.
13
Dari sudut yang lain, teori birokrasi Weber dianggap sudah tidak relevan
dengan sistem pentadbiran awam pada hari ini. Pembahagian skop tugas kepada
jabatan–jabatan tertentu dilihat banyak mendatangkan kelemahan daripada kebaikan.
Nilai–nilai kemanusiaan dan hubungan antara pihak pengurusan dan pekerja bawahan
dalam sesebuah organisasi dilihat tidak begitu ditekankan oleh Weber bagi mencapai
matlamat organisasi. Keadaan birokrasi sebenarnya bergantung kepada kecekapan
kerajaan yang mentadbir dalam memastikan agar garis panduan yang digunakan tidak
boleh lari jauh daripada konsep asal birokrasi samada seperti yang diperjuangkan oleh
Max Weber atau sosiologi yang lain.
RUJUKAN
Ahmad Atory Hussain. 1997. Pentadbiran Awam: asas pemikiran dan falsafah. Kuala
Lumpur: Dewan Bahasan dan Pustaka.
Dimock, M.E. & Dimock, G.O. 1964. Theory and practice of public adminsitration:
scope, objectives and methods. Philadelphia: American Academy of Political
Science.
Fesler, J.W. 1980. Public administration: theory and practice. New Jersey: Prentice-
Hall.
Kaesler, D. 1989. Max Weber: an introduction to his life and work. Chicago:
University of Chicago Press.
Lynn, N.B. dan Wildavsky, A. 1990. Public Administration: the state of the public
administration. New Jersey: Chatham House Publishers.
Merton, K. 1982. Bureaucratic structure and personality. New York: Free Press.
Mommsen, W. 1974. Max Weber and German politics, 1890-1920. London: Penguin.
Mommsen, W. J. 1992. The political and social theory of Max Weber: collected
essays. London: Polity Press.
Radkau, J. 2005. Max Weber: the most important Weber-biography on Max Weber's
life and torments since Marianne Weber. New York: Free Press.