1.

Javne finansije: Ime i funkcije

Finansijska aktivnost. Aktivnost drave, uih drutvenopolitikih zajednica i organizama kojima su poverene odreene drutvene funkcije, koja za svrhu ima pribavljanje i troenje materijalnih sredstava radi ostvarivanja optekorisnih ciljeva, naziva se finansijskom aktivnou ili javnim finansijama. Postizanje tih ciljeva zahteva raspolaganje ekonomskim sredstvima. Da ih pribave, drava i ue drutvenopolitike zajednice i organizmi koriste razne instrumente, od metoda koji se javljaju u privredi pojedinaca pa do specifinih tehnika izdvajanja iz drutvenog proizvoda ili nacionalnog dohotka. Taj proces: pribavljanje drutvenih sredstava i plansko troenje njihovo na javne ili opte potrebe konstituie jednu posebnu privredu finansijsku privredu koja ima svoje instrumente, svoje zakonitosti, tehniku i efekte, kojima se bitno razlikuje od privrede pojedinaca. Finansijska aktivnost, prema izloenom, namenjena je postizanju finansijskih rezultata. Termin finansije, koji je danas opteprihvaen izraz, potie iz srednjovekovnog latinskog jezika kada je re finatio (financias, financia pecuniaria) upotrebljavana u smislu plaanja. Znaenje te rei, meutim, nije bilo isto u svim dravama tog vremena. Finansijska privreda. Finansijska privreda nalazi svoje objanjenje i opravdanje u injenici da sa jedne strane postoje odreene opte ili optedrutvene potrebe, dok sa druge strane zadatke i funkcije drave i drutvenopolitikih zajednica i organizama nije mogue ostvariti bez odgovarajuih finansijskih sredstava. Ukratko: dolaenje do sredstava, razliito od privreivanja pojedinaca, koje vre javnopravne jedinice sluei se prinudom na osnovu svoje finansijske suverenosti, naziva se finansijskom privredom. Posmatrajui usko, ovde bi se mogao izvesti zakljuak da je finansijska privreda samo ta jedna strana javne privrede (pojedini pisci to izriito i tvrde); dosledno tome itav jedan deo javne privrede (nedabinske) bio bi iskljuen iz nae nauke. No, moe se rei da drava ili ue drutvenopolitike zajednice ne finansiraju kada u budetske svrhe koriste svoje sopstvene privredne objekte, ustanove i organe koji im obezbeuju prihode (dravne zgrade, vojna industrija, izdavaka delatnost)? Takvo shvatanje nauka nije mogla da prihvati. Finansije, prema tome, obuhvataju svaku javnopravnu delatnost kojom se ostvaruju materijalna sredstva, koja politike jedinice (drava, federalne jedinice, lokalna samouprava i sl.) koriste za finansiranje javnih potreba.
2.

Karakteristike finansijske privrede

Prenoenje sredstava na javne organe. Finansijska privreda, pomenuto je, sastoji se iz pribavljanja i upotrebe javnih sredstava. Re je o stvaranju finansijskih izvora obaveznih zajednica prenoenjem novanih sredstava iz individualnog u dravni sektor: privrede pojedinaca odvajaju prinudno (porezi) ili dobrovoljno (zajmovi) jedan deo svoje kupovne snage i prenose na javne organe koji e ih iskoristiti u finansijske, politike, privredne, socijalne i druge svrhe. Naravno, u kapitalistikom svetu privatna privreda dri znatno vei sektor od javne. Drukije je u socijalistikim dravama u kojima dravni odnosno drutveni sektor ima odluujui znaaj u privrednom ivotu. Tu i finansijska nauka ima znatno iru ulogu. Subjekti finansijskog akta. Iz prednjeg proizlazi injenica da javne finansije vezuju u finansijski akt dva subjekta: aktivni i pasivni. Drava, odnosno ue drutvenopolitike zajednice, aktivni su subjekti finansijske delatnosti, usmerene ka sticanju javnih prihoda, dok su pasivni subjekti fizika i pravna lica, dravljani i svi drugi koji su politikim i ekonomskim sponama vezani za javnopravno telo koje se nad njima uzdie svojom finansijskom vlasti. Finansije kao privreda. Finansije kao privreda javnopravnih tela, sem toga to su deo ireg pojma javne privrede, istovremeno su i vrlo znaajan deo narodne privrede. Kao svaka privreda, registruje faze privrednog procesa: proizvodnju, raspodelu i potronju. a. Proizvodni proces konkretizuje se u stvaranju maksimalne drutvene koristi: finansije proizvode na specifian nain, koji stvaranje materijalnih sredstava zasniva na jednostranom i prinudnom pribavljanju, regulisanom javnopravnim normama (porez). b. Pojava raspodele u privredi koju obavlja finansijska delatnost jo je oiglednija. Finansijski fenomeni nisu nita drugo do raspodela tereta izmeu pojedinaca rekao je prof. ez (Jeze). Dejstvujui na ponovnu raspodelu (preraspodelu) drutvenog proizvoda odnosno nacionalnog dohotka, finansije utiu na veliinu

dohotka i imovine pojedinaca i drutvenih grupa. c. Finansije, najzad, ne samo da su i same jedna dinovska potronja jer pribavljene vrednosti troe u podmirivanju optedrutvenih potreba ve i same utiu na potronju u zemlji: umanjuju kupovnu snagu kod pojedinaca, ime dejstvuju na njihovu sklonost prema potronji ili tednji. Kroz javne rashode se taj proces potronje samo potvruje i ubrzava. Bitna karakteristika je prinuda. : Element koji finansijsku privredu osnovno karakterie jeste nain na koji ona dolazi do materijalnih sredstava. Ono to ini finansijsku privredu posebnom, to je prinudno pribavljanje sredstava: oslanjajui se na autoritet i vlast drava svojim pravom zapovedanja (porezi) odnosno zabrane (monopoli) oduzima od stanovnika potrebne svote, a da im za uzvrat ne prua neposredno naknadu (uslugu), to bi normalno uzev proizalo iz odnosa koji se javljaju na tritu. Tamo gde se naredbe, odnosno zabrane, ne donose u cilju ostvarivanja prihoda i da se pojave finansijski rezultati tu nije re o finansijskoj aktivnosti. Nije, na primer, domen finansijskih analiza samo uprava nad kulturnoprosvetnim ustanovama, iako ove mogu davati prihode (pozorita).

Narodni dohodak i finansije fiskalno optereenje

Narodni dohodak izvor finansijskih sredstava. U fazama stvaranja nacionalnog dohotka i njegove potronje javljaju se manifestacije ekonomske snage koju finansijska privreda koristi za podmirivanje drutvenih potreba. Za finansijsku nauku, meutim, nacionalni dohodak nije samo izvor sredstava nego i objekat na kome se odraavaju raznovrsni efekti finansijskih organizama poreza, rashoda, zajmova i budeta. Ukratko, struktura finansijske privrede vrsto je vezana za strukturu nacionalnog dohotka, kao to, s druge strane, finansijska privreda utie na nacionalni dohodak. Fiskalno optereenje. finansijska privreda kroz javne rashode naknauje privredi i pojedincima jedan deo onoga to im je preko instrumenata fiskalnog sistema oduzela. Sem toga, danas se skoro po pravilu, pored poreza rashodi pokrivaju i zajmovima, tako da rashodima ne odgovara u celini poreski pritisak. Stoga je za utvrivanje stope fiskalnog optereenja podesniji metod uporeivanja nacionalnog dohotka sa optereenjima proizalim iz ukupnih fiskalnih davanja. Na ovaj nain izraunato fiskalno optereenje izraeno je kolinikom u procentu (Fo) kome odgovara razlomak gde je deljenik suma svih dabina (Sd) a delitelj drutveni proizvod (Dp). Na kraju, pominjemo da u vezi sa ovim pitanjem u doktrini postoji jo jedan pojam, nazvan relativni poreski pritisak. Re je i dalje o fiskalnon optereenju, ali ocenjenom u vezi sa svim onim koristima koje se kroz javne rashode vraaju poreskim obveznicima. Jer, ako su rashodi racionalno upo trebljeni na uveanje nacionalne proizvodnje i ukupnog proizvoda, na unapreenje privrede i obezbeenje novih socijalnih ustanova u zemlji, onda fiskalno optereenje moe, teorijski posmatrano, da bude veoma poveano, i da to ne smeta ni privredi ni pojedincima, jer se u stvari sve svodi na ekonomsko ulaganje sredstava u zadovoljavanje drutvenih potreba.

FINANSIJSKE INSTITUCIJE U STATICI I DINAMICI 1. Finansijske institucije

1. Rashodi. Savremena nauka o finansijama posveuje punu panju studiju javnih rashoda, to nije bio sluaj sa tradicionalnim finansijama. Znaaj rashoda, istorijski posmatrano, izmenio se i kvantitativno i kvalitativno. Nauno je utvrena tendencija (zakon) stalnog uveanja njihovog iznosa, ije se objanjenje nalazi u stvarnim i prividnim uzrocima. U novoj dravi, dravi planske privrede, izmenjena je i sama priroda javnih rashoda. Njihova uloga ne iscrpljuje se ostvarivanjem optedrutvenih potreba. Njihov zadatak je postao iri: oni su danas aktivno sredstvo ekonomske i socijalne politike javnopravnih tela. Moderna nauka o finansijama, tanije njena grana finansijska ekonomija posveuje se novim studijama u oblasti efekata koje u nacionalnoj privredi i dohotku izaziva troenje javnih sredstava. Na bazi tih analiza finansijske doktrine uputaju se u iznalaenje celishodnih metoda finansiranja odreenih vrsta rashoda. 2. Prihodi. Upoznavanje javnih prihoda je razumljivo najvanija partija nae nauke. Postoje rashodi; treba im, znai, nai pokrie. Ali kako? Postoji itav arsenal instrumenata prihoda. Svaki od njih ima svoje posebne karakteristike, svoje specifine efekte, svoju sopstvenu tehniku. Jednom vrstom prihoda slui se subjekt javnog prava ako treba finansirati redovne, pravne rashode, a drugom ako su ti rashodi vanredni (rat) ili se njima uveava nacionalni dohodak (investicije).

Ima novanih primanja koja nisu redovni prihodi drave. Novane kazne, ratne kontribucije i konfiskacije ne samo da ne spadaju u stalne izvore budeta, nego nisu ni postali u svrhu pokria javnih potreba. Slino je i sa prodajom dravnih imovinskih vrednosti, nekretnina ili dravnih papira: ovde je izvrena samo promena u statusu likvidnosti dravne imovine. Na drugoj strani postoje redovni prihodi koji ne uzimaju formu novanih davanja. Ranije je bilo u veoj meri (sada vrlo retko) poreza u naturi: na primer, porezi plaeni itom. Danas su redovni prihodi drave oni do kojih ona dolazi silom svog autoriteta, da obezbedi potrebna sredstva prisvajanjem jednog dela imovine i dohodaka subjekata privatnog prava, a nekad i javnog prava, koji su im pripali raspodelom nacionalnog dohotka. To su u isto vreme osnovni i glavni prihodi drave. Manje su izdani ali i danas postoje (tavie njihov znaaj ponovo raste) prihodi drave i uih drutvenopolitikih zajednica iz njihove sopstvene privrede (industrijske, poljoprivredne, novane). Dok su prvo pomenuti prihodi prinudne prirode, nazvani fiskalnim, prihodima (fiskus dravna kasa, dravna blagajna), ovi prihodi druge vrste ostvaruju se na dobrovoljnoj osnovi: to su ugovorni prihodi. U pogledu osnova postanka u istu kategoriju prihoda ulaze i primanja (mada nisu definitivni prihodi) ostvarena na bazi javnog zaduenja politikog kolektiviteta. Svi javni dugovi nastaju putem ugovaranja (postoje izuzeci kada su u pitanju prinudni zajmovi). Fiskalni prihodi po svojim osnovnim oblicima javljaju se u vidu poreza, taksa i doprinosa. Porezi su kategorija za sebe. Takse i doprinosi ine posebnu grupu, jer imaju izvesne zajednike crte. Za poreze je karakteristino da naspram novanih davanja obveznika ne stoje nikakva konkretna kontradavanja (protivinjenja) od strane javnopravnih tela. Fizika i pravna lica kada plaaju porez ne dobijaju u naknadu neku odreenu korist, uslugu javnog organa; ukoliko tu uslugu ne predstavljaju one opte koristi ostvarene kroz raznovrsne akcije javnopravnog tela, koje su omoguila sredstva dobijena porezima. Naprotiv, naspram taksa i doprinosa stoji ekonomski ekvivalenat: stoji protivinjenje organa, konkretna usluga njihova. Taj ekvivalenat nije identian kod taksa i doprinosa, ali on postoji (dok ga kod poreza nema). Kod ovih raznih dabinskih formi konstatuju se i druge razlike, ali se na ovom mestu na njima ne zadravamo. 3. Budet. Finansijski budet je periodian akt planskog normativnog predvianja prihoda i rashoda javnopravnih tela. U isto vreme budet je i instrument kontrole narodnog predstavnitva nad upravnim organima u pogledu troenja drutvenih sredstava. Znaaj njegov je neto umanjen od pojave ekonomskih budeta (drutveni planovi). Ali, ukoliko je njegova klasina uloga planiranja opala, utoliko je njegov ekonomski znaaj porastao: savremena finansijska teorija ubraja budet meu vrlo efikasne instrumente ekonomske politike. Budet je prestao da bude isto finansijski fenomen, da bi postao komandna poluga privrede (Laufenburger). Treba naglasiti da je uloga budeta u kapitalistikim dravama u stalnom porastu, poto se posredstvom njega ostvaruje toliko znaajna dravna intervencija u privredi i privrednim tokovima. 4. Javni kredit. Dravni zajmovi nisu definitivni prihodi drave, nego samo avansi buduih prihoda od poreza i drugih redovnih dabina. Ali, iako su po svojoj prirodi dobrovoljna plaanja, svakim danom su blii obaveznim davanjima, porezima: u izuzetnim politikim i ekonomskim prilikama psihiki pritisak na upisnike zajma ravan je juridikom. Ipak, njihova upotreba i uloga u modernim finansijama ogromno je porasla. Strah koji su klasici finansija imali od zaduivanja drave odavno je iezao ispred koristi koje zajmovi obezbeuju u domenu budetske, investicione i monetarne politike, kao i ekonomskih odnosa drava sa inostranstvom. 5. Finansijski aranman. U federativno ureenim dravama, institucijama o kojima je izlagano treba dodati jo jednu, koja je specijalna za tu vrstu drava. To je aranman o raspodeli fiskalnih instrumenata i odgovarajuih prihoda izmeu drutvenopolitikih jedinica u federaciji. Takav sporazum predstavlja izuzetno znaajan politiki, ekonomski i finansijski akt kojim se predvia koji finansijski izvori i koja sredstva pripadaju kom budetu u federaciji. Ti kompromisi izmeu drave i svih uih drutvenopolitikih zajednica obino su utvreni ustavnim odredbama savezne drave ili su sadrani u posebnim zakonima (u Nemakoj Finanzausgleichgesetze). Njihov znaaj je veliki jer u njima je re o armaturi itavog budetskog sistema odnosne drave.

2. Nova uloga finansijske privrede

Fiskalne i nefiskalne finansije. Ono to opaamo, istorijski posmatrano, kod politikih organizama, konstatujemo i u njihovoj privredi: novim, proirenim funkcijama drave i uih drutvenopolitikih zajednica, naroito u ekonomskom i socijalnom domenu, odgovaraju novi zadaci finansijske privrede. Prvobitno, prava i klasina aktivnost finansija sastojala se u pribavljanju sredstava. Sve do nedavna njihov

osnovni (gotovo i jedini) zadatak sastojao se u obavezi da na njima svojstven nain osiguraju novana vrela za potrebe politikog kolektiviteta. Kao na krajnji cilj finansijske privrede gledalo se dovoenje u sklad potreba drave sa njenim sredstvima, pri emu se ravnotea izmeu rashoda i prihoda u budetu smatrala najviim ciljem dobro voenih finansija. To su bile fiskalne finansije. Poslednjih decenija, meutim, javne finansije karakteriu znaajne kvantitativne i kvalitativne promene. Kvalitativne promene u finansijama jo su vanije. Finansije su dobile nov zadatak i pravac. Svim svojim instrumentima, i to u sve veoj meri, slue sada ciljevima koji nisu striktno finansijskog odnosno fiskalnog karaktera. Porezi i zajmovi su prestali biti samo sredstvo pokria potreba javnopravnih tela. Umesto toga oni se danas koriste kao instrumenti socijalne i ekonomske politike drave. Finansije su u savremenoj dravi dobile dirigujuu i organizatorsku ulogu u privredi i drutvu. One su postale nefiskalne finansije.

BUDET
Budet se nalazi na samom poetku finansijske aktivnosti javnopravnih tela, poto se bez odobrenog budeta ne mogu ni prihodi prikupljati ni rashodi vriti. Potreba za budetom ,u kolektivnoj privredi mnogo je vea nego u privatnom sektoru, jer on unosi red i sistem u javne raune. U domenu finansijske privrede taj red i sistem nije lako ostvariti bez odreenog plana koji predvia sticanje i troenje drutvenih sredstava. Budet je upravo taj plan. Bez njega teko je zamisliti organizovano drutvo. Ni najstarije drave nisu bile bez izvesne budetske organizacije. I u antikoj Atini postojao je budet, istina u primitivnoj formi ali sa elementima koji obeleavaju tu ustanovu. O budetu Rima nema pouzdanih podataka (njih je vie o porezima): budeta za vreme republike u stvari nije bilo, ali se zato on javlja u eri carstva, za Avgusta. Budet bi predstavljao jedan raunskopravni akt, koji od narodnog predstavnitva dobija saglasnost i kojim se predviaju i prethodno odobravaju prihodi i rashodi drutvenopolitike zajednice radi ostvarivanja kolektivnih ciljeva u predstojeem periodu. Savremeni budet je instrument ekonomskog plana, samo jedan meu raznim njegovim mehanizmima: stoga je zadatak budeta ui od zadatka plana, poto se ograniava na finansiranje aktivnosti uprave i javnih slubi drutvene zajednice. Otuda njegova vanost proistekla iz tehnike planiranja u javnom sektoru. Danas je ne samo u socijalistikoj ve i u trinoj privredi ustanovljena uska veza izmeu budetskog predvianja i ekonomskog planiranja. Budet je prefigura budue finansijske potronje i njegov primarni zadatak je da predodredi obim i granice javnih potreba, s jedne strane, i, sa druge, da za njihovo pokrie predvidi sistem odgovarajuih sredstava. To je njegova finansijska funkcija. No, znaaj budeta nije samo u finansijskom domenu. Tradicionalni budet je imao, pa i sada ima, svoj politiki razlog postojavanja. Kao plan rada uprave budet je direktiva za upotrebu sredstava na opte ciljeve sa kojima se saglasi predstavniko telo. Odobravanjem budeta i praenjem naina troenja javnih sredstava legislativa stie neposrednu kontrolu nad delatnou izvrilaca budeta. Treba naglasiti i ekonomskosocijalni karakter budeta. Postoje presedani koji pokazuju da je budet efikasno upotrebljen kao orue ekonomske odnosno socijalne politike. Kroz njegovu anticiklinu orijentaciju korien je u cilju uklanjanja nezaposlenosti i podizanja standarda ekonomski slabih elemenata. Veliki javni radovi finansirani iz budeta stimulisali su zaposlenost koja je u vezi sa multiplikatorom pomogla poveanju potronje i potpunijem zadovoljenju potreba pojedinaca Svoje ime budet vodi od starofrancuske reci bougette, to znai kona torba. U finansijski renik ovaj termin uao je preko engleske skuptinske prakse.

1. Instrumenti razliiti od budeta

U tehnici drutvenih rauna postoje instrumenti koji imaju izvesne slinosti sa institutom budeta, ali se od njega razlikuju svojim posebnim funkcijama. Stoga od budeta treba odvojeno posmatrati: Dravni bilans. Dravni bilans pripada ekonomskoj kategoriji karakteristinih veliina; on je jedan od nacionalnih rauna kao i budet, ali od njega razliit. Budet je plan budueg finansiranja, predvianje

verovatnih prihoda i rashoda za sledei period. Dravni bilans ili inventar je, meutim, pregled stanja aktive i pasive drave i procena njene imovine u danom momentu. Budet je prospekcija budunosti privrede i politike, bilans je pogled unazad: to je inventarisanje imovinskoga stanja drave, nacionalnog bogatstva: prema aktivnim pozicijama (dravni domen i preduzea, hartije od vrednosti, gotovina, inostrani krediti) stoji pasiva (dravni dugovi spoljanji i unutranji). Finansijski plan. Od strane mnogih autora izrazi finansijski plan i budet izjednauju se i zamenjuju, to nije pravilno jer re nije o istovetnim instrumentima. Finansijski plan je iri pojam, budet ui; finansijski plan stoji prema budetu kao: opte prema posebnom. Finansijski plan je procenjivanje javnih prihoda i rashoda za dui vremenski period (vie godina), budet je akt kratkoronog predvianja u finansijama (godinu dana). Finansijski plan daje orijentaciju u pogledu trajnih osnova ravnotee u budetu; budet je stoga konkretno ostvarivanje u finansijskom planu sadranih optih naela, koja se odnose na postojee izvore sredstava i vrste dravnih rashoda. Dravni trezor. Dravni trezor je finansijski organizam sasvim blizak budetu, pa ipak od njega razliit. Trezor ima tri konvencionalne funkcije: vri blagajniku slubu javnopravnih tela, njihov je bankar, i obavlja kontrolu nad finansijama i novcem: u svojstvu dravnog blagajnika trezor obezbeuje materijalno izvrenje budeta na taj nain to koncentrie sva finansijska sredstva, a zatim vri njihov raspored na odobrene namene na celoj teritoriji. U trezor se slivaju sva finansijska sredstva (budetska i vanbudetska, zajmovi, inostrana pomo i dr.). S druge strane, iz trezora se isplauju svi rashodi javnih organizama, bilo da su predvieni budetom ili stoje u vezi sa drugim dravnim obavezama; uloga trezora kao bankara upravo je u tome i to je njegova posebno vana funkcija bez koje se budet ne bi normalno mogao izvriti to obezbeuje potrebna sredstva i onda kada budetski prihodi ne dostiu rashode; na primer: ako se desi da usled podbacivanja budetskih prihoda budet dospe u deficitarnu situaciju (deficit budeta). Isto tako, trezor pomae budetu kratkoronim pozajmicama, ako se ne podudaraju rokovi naplate prihoda i isplate rashoda, te se budet ne bi mogao izvriti (deficit kase): u tom cilju mobilie tednju ili neangaovana sredstva banaka i publike. i najzad, trezor obavlja slubu organa novane i finansijske kontrole. Ona se ispoljava u praenju i nadzoru nad obimom novane mase koja postaje, kao to je istaknuto, u procesu uravnoteavanja totalnih rashoda i stvaranja novca. Emitovanje zajmova dugog i kratkog roka i sterilizovanje prekomerne emisije u cilju suzbijanja inflatornih pojava ukazuju na funkciju trezora kao finansijskog kontrolora u privredi. Ekonomski budet - Takozvani ekonomski ili nacionalni budet je nova pojava u ekonomici kapitalistikih zemalja, koja stoji u vezi sa principom planiranja nacionalne privrede u njima. Sa finansijskim (dravnim) budetom ekonomski ima mnogo dodirnih taaka, stoga o njemu ovde treba govoriti. Kao osnovnu razliku izmeu ta dva budeta treba istai: da dravni budet odgovara restriktivnoj i finansijskoj koncepciji planiranja, dok nacionalni budet predstavlja interpretaciju budueg trenda u privredi. Ekonomski budet je godinji tabelarni pregled koji prikazuje zbivanja u sva etiri osnovna sektora privrede: u domainstvima, preduzeima, meudravnim odnosima i budetima. Na taj nain analiziraju se odnosi izmeu ekonomskih sektora i utvruju meusobne veze izmeu mera dravne privrede, s jedne strane, i potroaa, preduzimaa i inostranstva, s druge strane. I ovaj instrument, samim tim to je budet, pretpostavlja ravnoteu izmeu strane primanja i strane davanja. Ukratko, svrha ekonomskog budeta je da se za naredni period predvidi verovatan razvoj privrede. Nacionalno i dravno raunovodstvo. Nacionalni budet treba razlikovati od nacionalnih rauna (National Accounts). Re budet uvek znai procenu budunosti, stoga i nacionalni budet predstavlja posmatranje budunosti, to je prospektivna analiza. Naprotiv, re raun upuuje na prolost, vezana je za retrospektivnu analizu i isto je to i statistiko prikazivanje prolosti. Nacionalni rauni, na primer, obavetavaju o karakteristinim agregatima nacionalne privrede, nacionalnom proizvodu i nacionalnom dohotku, o kompleksima koji se odnose na potronju i investicije i sl. iz ranijih godina. Ove makroekonomske kategorije nazivaju se zajednikim imenom nacionalno raunovodstvo. Njega treba razlikovati od dravnog raunovodstva. Ovim terminom naziva se onaj skup pravnih instrumenata koji normira kretanja finansijskih tokova i primenu budetskog reima: predvianje i odobravanje prihoda i rashoda,

izvrenje budeta, finansiranje fondova i kontrolu nad optom potronjom. Zavrni raun. O razlikama izmeu budeta i zavrnog rauna govori se dalje na odgovarajuem mestu.

2. Budet iz raznih perspektiva

1. Budet je u prvom redu objekt finansijske analize, jer predstavlja raunski izraz finansijskih akata ostvarivanja prihoda, njihove raspodele i kontrole nad tim injenjem. Budet utvruje izvore i obim finansijskih sredstava koja se mobiliu radi postizanja zajednikih ciljeva, kao to, s druge strane, pokazuje u planskom rasporedu na koje namene i u kojim proporcijama javni organi mogu troiti opta sredstva u odreenom periodu. Dejstva koja se u privredi stvaraju prikupljanjem prihoda i njihovom upotrebom nemaju stoga vanost samo za teoriju rashoda odnosno poreza ve su predmet izuavanja i nauke o budetu. Teorija filtra stoji u bliskoj vezi sa teorijom budeta. 2. Pravno posmatran, budet je funkcija itavog spleta pravnih odnosa koji nastaju meu organima, uesnicima u budetskoj proceduri i pojedincima odnosno ustanovama, kao klijentima budeta. Bez pravnog regulisanja tih odnosa u pravnoj dravi nije moguno zamisliti proces budetske potronje. Sa gledita ustavnog prava u budetu je sadran najvii izraz suverenosti naroda, koji jedini raspolae moi da odluuje o drutvenim prihodima i njihovoj upotrebi; bez njegove saglasnosti date u budetskom instrumentu niti se smeju prikupljati prihodi niti vriti rashodi (postoje odstupanja). U analizi budeta sa pravnog stanovita od interesa je i pitanje kakva je pravna priroda budeta. Da li je budet zakon ili nije? Najvei broj teoretiara na budet gleda ne kao na zakon, ve kao na akt uprave. Budet je samo plan prihoda i rashoda za odreeni period; to taj plan dobija formu zakona, to je stoga to je ovaj administrativni akt od izuzetne vanosti i to angauje sredstva poreskih obveznika. Zbog svoje forme budet se moe smatrati zakonom, ali zakonom u formalnom smislu a ne materijalnom, iz razloga to ne sadri jedno opte, bezlino pravilo koje bi vailo za sve i trajalo stalno. Uostalom, budet ne mora dobiti formu zakona: u vedskoj i vaj- carskoj budeti se donose u vidu zakljuka skuptine. Kakav je pravni znaaj budeta? Njegov domaaj nije u svim zemljama isti. U nekim dravama ako budet nije izglasan radnja finansijskog organa na naplati poreza i izvrenju rashoda nema pravnog dejstva. U drugim, opet, i bez izglasanog budeta moi e se rashodi vriti odnosno prihodi naplaivati. Ovde je re o pravnom znaaju budeta za prihode i rashode. To se vidi ve iz ovih primera. 3. Poznati francuski klasik finansija prof. Jeze (od koga je ostalo jedno izvrsno delo o budetu) posmatrao je budet sa politike strane. Budet je po ezu politiki akt, plan deljenja uprave. U svakoj dravi budet je stekao veliki znaaj naroito zato to je postao program politike akcije. I doista, ne moe se osporiti da je upotreba finansijskih sredstava u vidu budetskih rashoda skroz politiki domen rukovoenja dravnim poslovima. S druge strane, nije manje politiki akt ni izbor metoda pomou kojih e drava doi do prihoda, jer razni prihodi: porezi, zajmovi, dodatna emisija novca itd., ostavljaju u drutvu i privredi razliite efekte sa kojima politiar mora raunati. Budet, u dravama sa demokratskim reimom, ima tu funkciju da omogui masama izraavanje volje u odreivanju pravca opte politike. 4. Moderna finansijska nauka, ne zapostavljajui ni finansijsku ni politiku stranu budeta, okree se u novije vreme njegovoj ekonomskoj funkciji. Sa irenjem ekonomske aktivnosti drave budet je prestao biti iskljuivo finansijski odnosno politiki instrument; on dobija veliki ekonomski znaaj. U savremenoj nauci budet stoji u sreditu njenih ekonomskih analiza (budet je finansijska sinteza itave nacionalne privrede). Budet je nesumnjivo vano sredstvo rukovoenja poslovima uprave i kontrole nad njima; on e zadrati tu funkciju. Ali danas su teoretiari jednoduni u tome da je budet postao aktivno sredstvo u okviru ekonomike drave. Naroito posle drugog svetskog rata, i u dravama kapitalistikog sveta budet se javlja kao instrument konjunkture, odnosno monetarne politike kojim se vodi borba protiv privrednih kriza i inflacije. 5. Najzad, socijalni karakter budeta ogleda se u njegovoj akciji preraspodele materijalnih sredstava u drutvu i privredi. Kanalom obaveznih i dobrovoljnih davanja budet resorbuje dohotke i imovinu pojedinaca i pravnih lica, dok ih kanalom rashoda raspodeljuje i ponovo vraa drutvu. Na taj nain, vrei ulogu filtra u drutvenim zajednicama, budet je u stanju da utie na novu raspodelu proizvodnih snaga u privredi: da od imunih slojeva oduzima viak sredstava i transferira ga u korist ekonomski slabih redova. Danas se doista sa pravom govori o socijalnom budetu.

STATIKA NAELA 1. Naelo potpunosti (univerzalnosti)

Bruto i neto budeti. Naelo potpunosti ulazi u red osnovnih budetskih naela. Da bi budet bio ogledalo celokupne finansijske privrede drutvenopolitikih zajednica potrebno je da se u budet unesu svi rashodi politike zajednice i svi prihodi njeni. Ako se tako ne postupi, posledice e biti da najvii organ vlasti ije je pravo da suvereno reava o utvrivanju dravnih potreba i vrsti i visini sredstava za njihovo pokrie obilaznim putem bude lien te prerogative, jer e mimo njega da se stvaraju prihodi i vre rashodi za koje on ne zna i nije dao svoj pristanak. Prihodi i rashodi u budetu mogu biti izloeni na dva naina: metodom bruto i metodom neto budeta. Bruto metod postoji kada su svi prihodi i svi rashodi koji ulaze u budet prikazani u svom punom iznosu. Neto metod postoji kada se izmeu prihoda i rashoda prethodno izvri kompenzacija (prebijanje, oduzimanje), pa se u budet unesu samo razlike, iste sume. Na primer, umesto da u predraunu javne slube carina unesemo sve rashode koje ona uini, od njih najpre oduzmemo iznos taksa i drugih dabina koje carine naplauju od uvoznika pa rashode carina umanjimo za taj iznos: pokazae se tada da sluba carina kota manje no to odgovara stvarnosti. U dananjim budetima oba su principa, bruto i neto, u upotrebi, mada je u praksi ire primenjen bruto princip.

Naelo neafektacije
Sastavljanje budeta po bruto metodu iskljuuje praksu da odreeni prihodi budu vezani za odreene rashode; naprotiv: svi prihodi idu u centralnu kasu iz koje se vade sredstva za opte potrebe, bilo koje vrste. To je poznati princip jedinstva fonda novanih sredstava, odnosno naelo neafektacije prihoda. Razlika izmeu naela univerzalnosti i naela neafektacije je u tome to univerzalnost ne dozvoljava kompenziranje prihoda sa rashodima, dok naelo neafektiranja ne doputa vezivanje odreenih prihoda za isplatu odreenih rashoda. U poslednje vreme, meutim, sve je ea pojava da se naelo neafektacije naputa u praksi.

2. Naelo jedinstva Homogeni budet i budetski pluralitet

1. Za naelo potpunosti reeno je da postavlja zahtev da se svi rashodi i svi prihodi unesu u budet. Ali ono to naelo univerzalnosti ne reava to je pitanje kako e se svi ti rashodi i prihodi objaviti, da li u jednom raunskom aktu ili u vie njih, jer naelo potpunosti bie primenjeno i onda kada postoji jedan budet, ali i onda kada pored tekueg (redovnog) budeta postoji i jedan ili vie sporednih budeta odnosno specijalnih rauna. Znai, svi su prihodi i rashodi tu (univerzalnost), samo to nisu svi prikupljeni u jedan akt (budetska decentralizacija). Naelo budeta sinteze sastoji se u tome to svi prihodi i svi rashodi ine jedno jedinstveno raunovodstvo, jedan akt, jedan dokumenat koji obuhvata celokupnu finansijsku delatnost drutvenopolitike zajednice tako rei dvema ciframa: na jednoj strani ukupni prihodi, na drugoj ukupni rashodi, tako da se poreenjem ovih cifara dobija ravnotea, suficit ili deficit. Budet, dakle, treba da bude jedinstven akt, to bi znailo da prihodi i rashodi treba da budu podneseni narednom predstavnitvu kao jedna celina, prikazani na isti nain u pogledu potpunosti, klasifikacije i trajanja. Tamo gde se ne primenjuje naelo jedinstva postoji sistem specijalnih budeta ili budetski pluralitet. On se u savremenim finansijama dvojako objanjava. S jedne strane, sve obimnija ekonomska aktivnost drave, koja je izazvala pojavu velikog broja privremenih organizacija i sve iru investicionu delatnost drave, zahtevala je naputanje strogih kameralistikih maksima finansiranja; s druge strane, budet u novim finansijama dobio je specifinu ulogu u konjunkturnoj politici, zbog koje je moralo doi do stvaranja posebnih, paralelnih budetskih instrumenata. Primeri specijalnih budeta, kao odstupanja od naela jedinstva su: dvojni budeti, aneksi i autonomni budeti. Njih treba razlikovati od redovnih budeta.

Redovni budeti
To su tekui budeti koji sadre samo one prihode i rashode koji stoje u vezi sa redovnim aktivnostima zajednice, obuhvataju tekue rashode i prihode (operacije stalnog karaktera).

Dvojni budeti (dual budget)

Dvojni budeti predstavljaju najvanije odstupanje od naela budetskog jedinstva, s tim da nije re o naputanju jedinstva budetske tehnike i kontrole, jer zakonodavna tela zadravaju svoje prerogative u pogledu odobravanja i nadzora nad oba instrumenta. Dvojni budeti su dosta esta pojava u kapitalistikom svetu Po novoj teoriji potrebna su dva budeta redovni i kapitalni. Svrha ovih budeta je da se svake godine konstatuju varijacije u aktivi drave, osloboene svih dugova, i utvrdi godinji bilans drave. Redovni (eksploatacioni) budet imae prihode od poreza, taksa i javne privrede, i rashode na tekue delatnosti dravnih organa (na upravu i javne slube). Kapitalni budet treba da ima za prihode zajmove i ostale vanredne izvore, a njegovi rashodi da idu na investicije. Ima jo jedna vrsta dvojnih budeta, koji takoe nalaze sredstva u zajmovima ili papirnom novcu. To su vanredni budeti, budeti kriza, i ratova. Njihovi rashodi su neproduktivni (ak destruktivni) za nacionalno bogatstvo i ljudski kapital. Za njihovo pokrie pravilno bi bilo upotrebiti definitivne prihode od poreza ali to se u praksi pokazalo neostvarljivim. Njihovi iznosi tako su ogromnih razmera da se u pomo moraju pozvati i budue generacije (zajmovi). Nesumnjivo je da pluralitet budeta ima za posledicu slabljenje budetske kontrole i u isto vreme inflatorne pojave u privredi. Otuda u doktrini teza da je nuno vratiti se naelu budetskog jedinstva

Aneksi
Izuzetak od naela jedinstva ine i aneksi. Oni idu uz budet kao njihov prilog (jedan ili vie): otuda ime aneks. Sto su postali i to postoje, razlog je to drava izvesnim svojim slubama (uglavnom) privrednog karaktera daje finansijsku samostalnost. Njima se ostavlja sopstveno raunovodstvo, sopstveni predraun iz koga se jasno i pregledno moe sagledati nain privrednog poslovanja njihovog; tanije: iz njihovih prihoda i rashoda da se utvrditi da li ta sluba dravu vie kota ili joj vie donosi. Njih odobrava predstavniko telo u isto vreme kao i budet, i zato predstavljaju blae odstupanje od naela jedinstva nego dvojni budeti, jer su manje nezavisni od budeta no to su kapitalni od tekueg budeta. Njihova ravnotea uvek je tesno vezana za budet: svoje vikove unose po pravilu u budet, a manjak popunjavaju iz budeta. Negativna strana aneksa je, na primer, to predstavljaju odstupanje od naela neafektacije, jer njihova sredstva ne ulaze u masu budetskih prihoda, ve su namenjena odreenim rashodima aneksa. A to oteava preglednost, donekle i kontrolu nad ukupnim prihodima i rashodima budeta. Ali, i pored ovih rezervi, praksa je da se odvajaju u anekse one organizacione jedinice koje u sebi sadre komercijalne elemente, odnosno koje treba posmatrati (kontrolisati) kao posebnu celinu.

Autonomni budeti
Jo jedno odstupanje od naela jedinstva predstavljaju autonomni budeti. Ti budeti mahom su iste prirode kao aneksi: stoje u vezi sa ekonomskim ili socijalnim zadacima drave. Posebna crta autonomnih budeta je to njih ne razmatra i ne odobrava narodno predstavnitvo ve sopstveni organi upravljanja. Ali njih dravni budet, ako je to potrebno, dotira iz svojih sredstava. Obino razni fondovi imaju autonomne budete. Osobito oni kod kojih je samoupravljanje osnovni motiv njihovog osnivanja, kao: amortizacione kase, devizni fondovi, fondovi za unapreenje izvoza, i si. Ovde se ubrajaju i dravna preduzea koja su dobila svojstvo pravnog lica: u Francuskoj su to nacionalizovana privredna preduzea za proizvodnju uglja, plina i fabrika automobila Renault. Najznaajniji, ipak, primer autonomnih budeta pruaju parastatalni organizmi, meu kojima je i ustanova socijalnog osiguranja.

4. Naelo realnosti
Nerealna predvianja stvaraju tekoe. Jedan od postulata zdravih finansija je i realno predvianje rashoda i prihoda. Kada se moe rei da je o ovom naelu voeno rauna pri planiranju budetskih cifara? Realnost zahteva da u bilansu cifre budu tako predviene da izmeu njih i onih cifara koje e se ostvariti ne bude razlike, ili da je ona minimalna. Ako su prognoze realne, ako su rashodi i prihodi precizno planirani, budet se nee zavriti ni suficitom ni deficitom. Nestvarni, samo formalno uravnoteeni budeti, ravi su budeti, jer e se tokom njihovog izvrenja pokazati sve slabosti takvih planova. ta nastaje ako budet nije realno predvien? Ako je budet suvie optimistiki planiran, ili ako se pri izvrenju budeta nije pridravalo predvianja posledica toga je da se takav budet zavrava deficitom. Takav se deficit onda mora pokrivati zajmom, a to u krajnoj liniji dovodi finansije i novac u nezavidan poloaj. Obratno, ako je budet raen sa preteranom uzdrljivou i pesimizmom odvee hroninim vicima (suficitima). A da li su suficiti uvek dobra stvar, to je pitanje. Postoji li nain da se prozre kakav je budet: da li je realno ili nerealno planiran. Taj metod moe da bude samo jedan: to je zavrni raun, koji se po isteku budeta podnosi skuptini na odobrenje. Cifre toga rauna pokazuju odstupanje od realnosti predvianja.

DINAMIKA NAELA 5. Naelo specijalizacije

Specijalizacija obezbeuje budetsku disciplinu. Ima autora koji prave razliku izmeu tri tipa specijalizacije: kvalitativne, kvantitativne i vremenske. U ovom izlaganju re je o kvalitativnoj, dok o drugim dvema govorimo pod naslovom drugih budetskih naela. To se u tekstu lako opaa jer, na primer, kvantitativna specijalnost predvia da rashodi u budetu budu planirani samo u visini predvienih prihoda; natplanski i vanplanski izdaci nisu doputeni; ili se zato javlja potreba za naknadnim kreditima, virmanima, budetskim rezervama i slino. Ovo se naelo sastoji u tome to narodno predstavnitvo odobrava izvriocima budeta da mogu u toku budetskog perioda prikupljati utvrene vrste dravnih prihoda i troiti ih na predviene potrebe drave, ali sve to na bazi jedne vie ili manje detaljisane specifikacije: kako prihoda po vrstama, tako rashoda po nameni i visini. Tu specifikaciju predstavniko telo potvruje glasanjem (votumom) posebno o svakoj grupi prihoda i rashoda. Naelo specijalizacije na taj nain utvruje, s jedne strane, obaveze organa uprave u odnosu na dravne prihode, s druge strane, prava tih organa u odnosu na dravne rashode. Drugim recima (teorijski posmatrano), kod budetske specijalizacije niti se smeju prikupljati drugi prihodi do oni koji su budetom predvieni, niti se mogu sredstva troiti na druge namene i u drugoj visini nego to je budetom predvieno. ta se postie ovim naelom? Postie se usklaivanje finansija sa ekonomskim planiranjem. Budetu se obezbeuju oni prihodi koji odgovaraju privrednoj snazi zemlje; na strani, pak, rashoda ovim se postie pravilno troenje od strane korisnika sredstava kako u pogledu namene, tako i visine rashoda. Svako prekoraenje budetom predviene sume rashoda i izmene njihove namene kosilo bi se sa naelom specifikacije i predstavljalo bi povredu sprovoenja izvrenja privrednog plana. to je specijalizacija rashoda detaljnija, to iz vrioci budeta dobij aju sve manju slobodu troenja i kontrola legislative nad njima je sve vea. Ali tako postoji opasnost da se u toj specifikaciji ode u krajnost.

6. Naelo ravnotee

'

Ravnotea budeta ili ravnotea privrede? Jedan od klasinih budetskih principa je princip ravnotee: uravnoteen budet postoji kada ukupnoj sumi svih dravnih rashoda u budetu odgovara ukupna suma redovnih prihoda (porezi, takse, doprinosi, prihodi dravne imovine i dravnih preduzea). Kada celina rashoda nadmaa totalnu sumu prihoda postoji budetski manjak (deficit). U obrnutom sluaju postoji budetski viak: strana prihoda vea je od strane rashoda (suficit).

7. Naelo rokova
Postulat godinjosti i odstupanja od njega. U finansijama uopte rokovi se javljaju kao jedan od uslova pravilne upotrebe javnih sredstava. Na rokove nailazimo kod dabina: pri razrezu, uplatama, kontroli, itd. U budetskom pravu rokovi su od jo veeg znaaja, jer od njihove primene zavisi pravilnost funkcionisanja budeta. Obino u samom poetku zakona je navedeno da se budet donosi za jednu godinu i vai za godinu za koju je odobren. Tu ve postoje dva roka: jedan odraava momenat kada budet poinje, drugi ograniava trajanje budeta na godinu dana. I jedan i drugi rok imaju svoj smisao, jer obezbeuju ne samo princip periodinosti ve i naelo godinjosti budeta, a to su osnovni elementi koji omoguuju sprovoenje efikasnog planiranja kao i kontrole u finansijskoj privredi. Princip periodinosti znai da predstavniko telo u odreenim razmacima razmatra i odobrava predlog dravnog budeta koji mu podnosi organ uprave. Taj vremenski elemenat u savremenim dravama, u redovnim prilikama, predstavlja period od jedne godine. On izuzetno moe biti krai ili dui od godine dana. Trajanje budeta od godinu dana u mnogim dravama poklapa se sa kalendarskom godinom: tako je na primer u Francuskoj, SR Nemakoj, Italiji i SSSR-u. Ali, ne mora se svugde budetska godina podudarati sa civilnom. Ima zemalja gde budetska godina poinje sa 1. aprilom (Engleska), ili sa 1. julom (SAD, vedska, Norveka). U predratnoj Jugoslaviji budetska godina isto tako poinjala je 1. aprila. Ovaj razliit izbor u poetnom datumu budetskog ciklusa ima svoje objanjenje u prvom redu u tehnici rada skuptina. Narodno predstavnitvo, na primer, usled dugotrajnog razmatranja budetskog predloga i njegovog izglasavanja, ne stie da u kratkom roku donese budet; tamo gde je taj posao ekspeditivniji, budet moe da se donese ve krajem prethodne godine. Vremenski princip primenjuje se ne samo pri donoenju budeta, nego i u njegovom izvrenju. Programi (finansijski). Propisi o programima predviaju da se za rashode na investicije pribavi naelno odobrenje parlamenta o troenju za vie godina, pod uslovom da se za izvrenje programa svake godine u budetu predvide i odobre odgovarajui krediti. Ovde je princip angazovanja (odluka o investiciji) vremenski odvojen od principa utroka (odobrenje kredita). Odobrene slube. Odobrene (javne) slube (services votes) homolog su konsolidovanom fondu u Britaniji. Re je o produenju (rekondukciji) nekih rashoda iz ranijih budeta, koje je parlamenat ve odobrio u prethodnom periodu.

8. Naelo prethodnog odobrenja

Primarni preduslov budeta. Sa izloenim principom godinjosti tesno je povezano jo jedno pravilo standardnog budeta: to je naelo prethodnog odobrenja. To naelo zahteva da budet kao akt predvianja treba da prethodi svim budetskim radnjama. Drugim recima: odobrenje budeta od strane zakonodavnog tela mora biti ispred izvrenja budeta. Bez odobrenog budeta (odnosno akta koji ga zamenjuje) nije dozvoljeno finansirati ni jedan jedini dan.

9. Naelo javnosti
Budet ne sme ni za koga biti tajna. Teorija nalae da budet u savremenoj dravi bude javan akt. On je bio tajan u vremenima kada je ono nekoliko elementarnih funkcija javnopravnog karaktera finansirano iz privatne atule feudalca, docnije vladaoca. U dravi naeg vremena sve govori u prilog potpune javnosti budeta. Najiri slojevi naroda treba danas da budu obaveteni o ukupnim rashodima i prihodima drave; kroz predviene cifre budeta u fazi njegovog utvrivanja, njegovog izvrenja ili docnije, kada se podnosi izvetaj o zavrnom raunu javnosti treba omoguiti upoznavanje sa vrstama i visinom javnih sredstava i njihovom raspodelom.