Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 2

Sbornk pspvk z vdeckho semine

SPOLEN EVROPSK AZYLOV SYSTM: ZSAHY DO OSOBN
SVOBODY
Editoi: Dalibor Jlek, Pavel Pozek
Sbornk z vdeckho semine uskutennho dne 12. ervna 2009 v Kanceli veejnho ochrnce prv
Kancel veejnho ochrnce prv, 2010

Adresa: Kancel veejnho ochrnce prv, Brno, doln 39, PS 602 00

Tel.: 542 542 888
Fax: 542 542 112
E-mail: podatelna@ochrance.cz
www.ochrance.cz

Recenzenti: prof. JUDr. Pavel turma, DrSc., JUDr. Ji Fuchs, Ph.D.

Tisk a redakn zpracovn zajiuje spolenost Wolters Kluwer R, a. s.,

U Nkladovho ndra 6, 130 00 Praha 3. Odpovdn redaktorky rka
Maranov a Marie Novotn. Tel.: 246 040 417, 246 040 444, e-mail: novotna
@wkcr.cz, 2010.
ISBN 978-80-7357-490-1

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 3

Obsah

I.

vodn slovo JUDr. Otakara Motejla,

veejnho ochrnce prv 5

II.

Poznmka editor 6

III. Princip proporcionality a jeho aplikace na ppady zajitn

cizinc Vborem pro lidsk prva a Evropskm soudem pro
lidsk prva
Jaroslav Vtrovsk 8
IV. Recepn smrnice (2003/9/ES) a jej novelizace
z pohledu detence adatel o mezinrodn ochranu
David Kosa 25
V.

Povolen vstupu adatele na zem a povinnost setrvat

v pijmacm stedisku, srovnn institut a jejich
(ne)soulad se smrnic . 2005/85/ES
Hana Lupaov 37

VI. Zsahy do osobn svobody v reimu tzv. nvratov

smrnice
Pavla Burdov-Hraden 54
VII. Zajiovn cizinc podle readmisnch dohod a jejich vstup
do zen o udlen mezinrodn ochrany
Eva Hol, David Kryska 62
VIII. Spolen evropsk azylov systm (SEAS) a omezen osobn
svobody nebo omezen svobody pstupu k azylov procedue.
esk praxe z pohledu praxe nevldn organizace
Jan Jurnek, Libor Studen 69

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 4

IX. Zaistenie cudzincov na zem Slovenskej republiky

Miroslava nrerov 83
X.

Analza ustanoven 73 zkona o azylu s ohledem

na dopady rozsudku Evropskho soudu pro lidsk prva
ve vci Rashed proti esk republice a pijet zkona
. 379/2007 Sb. pohled veejnho ochrnce prv
Pavel Pozek 92

XI. hrada nklad spojench se sprvnm vyhotnm cizince

v judikatue sprvnch soud
Eva Ehnertov 127
XII. Kde kon tranzitn prostor mezinrodnho letit
aneb Velk Plepy v judikatue NSS
Pavel Molek 135
XIII. Interpretan argumentace a ppad Elgafaji
Dalibor Jlek 158
XIV. Znamen prpad manelov Elgafaji (C-465/07)
podstatn zmenu vo vvoji spolonho eurpskeho
azylovho systmu?
Katarna Galdunov 194
XV. Aplikace vhrady veejnho podku pi zsazch
do osobn svobody
Vra Honuskov 206
XVI.Self-identification of vulnerable groups in administrative
detention within the Czech Republic
Hana Kamenick 227

Sbornik_Azyl_zlom

I.

10.2.2010

15:26

Strnka 5

vodn slovo
JUDr. Otakara Motejla,
veejnho ochrnce prv

Problematika azylu, jeho obsahu a jeho een se stala fenomnem

konce minulho a zatku souasnho stolet. Stala se po vtce i ernou mrou exekutivnch orgn, stala se prostorem, ve kterm se
stetv modern evropsk spolenost se standardy spolenosti tetho
svta, stala se scnou, na kter se odehrvaj mal, ale zejmna i velk lidsk tragdie.
Fenomn azylu dal vzniknout sloitmu systmu azylovho prva,
kter je produktem asto i mrn kompromisnho a pokryteckho
pomen veobecnch princip svobody a lidsk dstojnosti a elitsko-ochranskch snah nejen jednotlivch stt, ale i kontinent se
vyhrazovat.
Skutenost, e tento semin vyslechne 14 monotematickch refert, odpovd nejen o sloitosti situace, ale i o upmn snaze
organiztor i tch, kte na nm vystoup, konfrontovat sv pohledy,
vymovat sv zkuenosti a hledat souhlasn pstup k tto problematice.

JUDr. Otakar Motejl

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

II.

15:26

Strnka 6

Poznmka editor

O AD
V ad se skrv nekoneno i konec rznho druhu. Pt sbornk
o spolenm evropskm azylovm systmu a zsazch do osobn svobody adatel o mezinrodn ochranu povzbuzuje oekvn, e do
cyklick ady me vstoupit dal prvek: sbornk na nov tma. V ad se objevuje tak ukonen. Kad pedchoz sbornk byl tematicky
uzaven. Nejin je tento sbornk trncti pspvk. V naprost vtin pspvky pilhaj k jedn tematick ose. Nkter z nich se s n rozchzej. Avak tyto pspvky se vracej k dvjm sbornkm, m
zakldaj i upevuj nov a star souvislosti. A tak bezprostedn vyztuuj soudrnost ady.
V tomto smyslu sbornk skt obsahovou neopakovatelnost a uzavenost. eln pvodnost pedkldanho sbornku le v praktickm
i teoretickm zkoumn zsah do osobn svobody adatel o azyl. Je
zbaven anebo omezen osobn svobody adatele nevyhnuteln, ale t
dvodn a ospravedlniteln? Jak jsou podstatn podmnky nevyhnutelnosti i ospravedlnitelnosti? Kdy je zbaven i omezen spravedlnosti pimen? Co m bt v komparan kategorii proporcionality, pimenosti srovnno?

O SVOBOD
Isaiach Berlin v eseji o dvou pojmech svobody poukazuje na jej pozitivn a negativn vznam. Vznam svobody je mnohem vce. Svoboda
zastupuje vztahy mezilidsk, spoleensk a kategoriln. V evropskm
azylovm prvu jsou dv zkladn individuality: adatel o mezinrodn
ochranu a jej benefici. Sbornk uvd do jdra analytickho zjmu
ochranu od pijmacho sttu. Prav adatel o ochranu pichz prv
kvli svobod a jejmu bytostnmu oiven. Jej znovunabyt bv jeden z esencilnch dvod. Pro ni odchzel z pvodn zem.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 7

Paradoxn se po pchodu do hostitelskho sttu me stt doasn nesvobodnm. Vmovn a zsahy do osobn svobody i svobody
pohybu: zadren, zajitn anebo detence adatel pedpokldaj unijn sekundrn pedpisy a vnitrosttn zkony lenskch stt
Evropsk unie. Co se stv nutnm dvodem takov nesvobody adatel o mezinrodn ochranu, to sleduje tento sbornk strukturlnm
zpsobem.
Podzim 2009
Dalibor Jlek a Pavel Pozek

Sbornik_Azyl_zlom

III.

10.2.2010

15:26

Strnka 8

Princip proporcionality a jeho

aplikace na ppady zajitn
cizinc Vborem pro lidsk
prva a Evropskm soudem
pro lidsk prva
JAROSLAV VTROVSK*

1. VOD
V mezinrodnm prvu lidskch prv bv princip proporcionality nejastji charakterizovn jako poadavek na zajitn nleit rovnovhy mezi rznmi vzjemn si konkurujcmi zjmy1 i jako poadavek pimenosti mezi legitimnm clem a prostedky pouitmi pro
jeho dosaen.2 Jeho podstatou je nachzen een v ppadech, kdy
je teba rozhodnout mezi dvmi legitimnmi, avak protichdnmi zjmy, a to zpsobem, kter by oba doten zjmy v maximln mon me etil. Funkce principu proporcionality je v tchto ppadech dvoj:
garantovat, e k omezen lidskch prv dojde jen z dvod pimench
jejich vznamu, a zajistit, aby prostedky, jich bylo k omezen prva
pouito, byly pimen vzhledem k elu, jeho m bt dosaeno.3
*
1
2
3

Bratislavsk vysok kola prva, Fakulta prva. Asociace pro pravni otazky imigrace (ASIM).
VAN DIJK, P., VAN HOOF, G. J. H. Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. 3rd edition. Deventer/Boston : Kluwer, 1998, s. 80.
SUDRE, F. Droit europen et international des droits de lhomme. 8e dition. Paris : PUF, 2006, s. 220.
Viz BERNHARDT, R. (ed.) Encyclopedia of Public International Law, vol. 7.
Amsterdam : Elsevier Science Publishers, 1984, s. 396 a 398: As a principle of
domestic law proportionality has the function of relating means and ends properly or of balancing conflicting but equally high ranking fundamental rights and
freedoms. (...) The principle of proportionality has also been firmly established
in the universal and regional administration of the law of human rights. As human rights and fundamental freedoms do not guarantee limitless freedom to the
individual but are necessarily subject to certain restrictions in the public interest,
it is an accepted principle in domestic as well as international law that the scope of the individuals enjoyment of human rights and the limits to it have to

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 9

Zkladn podmnkou aplikace principu proporcionality na lidskoprvn spory je relativn charakter dotenho prva. Tzn. mus se jednat o prvo, jeho vkon me bt derogovn, anebo v individulnm
ppad omezen. Prvo na osobn svobodu a s nm spojen prvo cizince nebt svvoln zajitn, o nm bude dle v lnku pojednno,
bezesporu pat do uveden kategorie relativnch prv. Monost jeho
derogace i omezen pedpokldaj ob hlavn mezinrodn smlouvy
o ochran lidskch prv, jimi je esk republika vzna, jmenovit
Pakt o obanskch a politickch prvech (dle jen Pakt) a mluva
o ochran lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen mluva).
Monost derogace prva je v obou smlouvch upravena takka identicky: v uritch ppadech extrmn zvanho charakteru, jako je nap. ohroen existence sttu i ivota nroda, m stt prvo odstoupit od
svch smluvnch zvazk, a to v rozsahu (psn) vyadovanm nastalou
situac.4 Naproti tomu pravomoc sttu omezit vkon prva na osobn
svobodu je v Paktu a mluv zakotvena rozdln: zatmco mluva taxativnm zpsobem stanov vet situac, kdy stt uvedenou pravomoc
disponuje, vetn ppadu zabrnn nepovolenmu vstupu cizince na
zem a jeho vyhotn, Pakt takovto vet neobsahuje a odkazuje
v tomto smru pouze k vnitrosttnmu prvu smluvnch stran.
l. 9 Paktu
1. Kad m prvo na svobodu a osobn bezpenost. Nikdo nesm
bt svvoln zaten nebo zadren. Nikdo nesm bt zbaven svobody krom ppad, kdy se tak stane na zklad zkona a ve shod s zenm,
je je stanoveno zkonem.
l. 5 mluvy
1. Kad m prvo na svobodu a osobn bezpenost. Nikdo nesm
bt zbaven svobody krom nsledujcch ppad, pokud se tak stane
v souladu s zenm stanovenm zkonem:
(...)

be brought into a due relation, i.e. the limits have to be proportionate to the importance of the right guaranteed, on the one hand, and the end the end to be achieved by such limitation, on the other. Zvraznn kurzvou pidno.
Srov. znn l. 4 odst. 1 Paktu a l. 15 odst. 1 mluvy.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 10

f) zkonn zaten nebo jin zbaven svobody osoby, aby se zabrnilo

jejmu nepovolenmu vstupu na zem, nebo osoby, proti n probh
zen o vyhotn nebo vydn.
Co je vak obma ustanovenm spolen, je absence explicitn uvedenho poadavku proporcionality ve vztahu k omezen prva. Tento
nedostatek byl nicmn brzy peklenut innost obou kontrolnch orgn vytvoench na zklad zmnnch smluv, tedy jak Vborem pro
lidsk prva (dle jen Vbor), tak Evropskm soudem pro lidsk prva (dle jen Soud). Vbor k tto otzce konkrtn uvedl: Smluvn
strany se musej zdret poruovn prv uznanch Paktem a jakkoliv
omezen nkterho z tchto prv mus bt ppustn podle relevantnho ustanoven Paktu. Tam, kde k takovmu omezen dolo, stty musej prokzat jejich nezbytnost a pijmout pouze takov opaten, kter jsou pimen k dosaen legitimnch cl tak, aby byla zajitna
inn ochrana prv podle Paktu.5 Tak podle Soudu je kritrium
proporcionality klov, nebo zjem na zajitn spravedliv rovnovhy mezi poadavky veejnho zjmu spoleenstv a potebou ochrany
zkladnch prv jednotlivce je vlastn mluv jako celku.6
Aplikace principu proporcionality vak v praxi nar na skal, kter se zdaj bt tomuto principu vlastn. Nejasn se pi hledn douc rovnovhy jev pedevm odpov na srii t otzek: co m bt pomovno (zjmy, principy, prva?), jakm zpsobem je teba
pomovat (co je mtkem?) a kdo by pomovn ml provdt (soudce, zkonodrce?).7 Subjektivn charakter odpovd na prvn dv otzky a nestejn mra zdrenlivosti toho kterho mezinrodnho kontrolnho orgnu z hlediska otzky tet pak nutn in vsledky testu
proporcionality znan nestejnorodmi. Nejen, e test je uplatovn
5
6

10

Vbor pro lidsk prva: General comment no. 31, CCPR/C/21/Rev.1/Add.13,

26. 5. 2004, 6.
Evropsk soud pro lidsk prva: Soering v. Velk Britnie, stnost . 14038/88,
rozsudek z 7. 7. 1989, 89; Klass a ostatn v. Nmecko, stnost . 5029/71,
rozsudek z 6. 9. 1978, 59. Srov. t VAN DIJK, P., VAN HOFF, G. J. H., op. cit. 1,
s. 81: The manifestation of this principle (of proportionality) in the case-law
concerning various provisions of the Convention are manifold. It is justified to say
that proportionality has acquired the status of general principle in the Convention.
TSAKYRAKIS, S. Proportionality: An Assault on Human Rights? Jean Monnet
Working Paper, . 09, ro. 2008, s. 4, dostupn na http://www.jeanmonnet
program.org/papers/08/080901.html (naposledy konzultovno 30. 7. 2009).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 11

rznmi orgny rzn, ale rznorodost se vyskytuje ji v rmci judikatury jednoho orgnu ve vztahu k rznm smlouvou chrnnm prvm i dokonce, jak bude ukzno dle, ve vztahu ke stejnmu prvu,
v zvislosti na dvodech a okolnostech jeho omezen.8
A prv otzka, jakm zpsobem je princip proporcionality aplikovn v ppad zsahu do osobn svobody cizince zajitnho za elem
zabrnn nepovolenmu vstupu na zem i za elem jeho vyhotn, bude pedmtem zkoumn v tomto lnku. Analyzovna bude z tohoto hlediska nejprve rozhodovac innost Vboru a na jejm pozad
nsledn i judikatura Soudu. Samostatn kapitola pitom bude vnovna problematickmu postaven kritria nezbytnosti zajitn v rmci testu proporcionality provdnho Soudem.

2. PROPORCIONALITA ZAJITN PODLE VBORU

Jak ji bylo eeno, Pakt nerozliuje mezi jednotlivmi dvody zbaven
svobody a vyjma situace zadren na zklad trestnho obvinn (l. 9
odst. 3 Paktu) vztahuje zruky uveden v l. 9 jednotn na vechny ppady zajitn.9 Tak Vbor postupuje pi aplikaci hlavnch princip
vyvozench z l. 9 Paktu vce mn stejn bez ohledu na dvod, pro kter ke zbaven svobody dolo.10 Nerozhodn je proto tak skutenost,
zda se posuzovan ppad tk situace cizince zajitnho pi pjezdu
do zem za elem zabrnn jeho nepovolenmu vstupu na zem, anebo cizince zajitnho za elem jeho vyhotn ze zem. Jak uvd Vbor, ob situace mohou z hlediska l. 9 vyvolat podobn otzky.11
8

10

11

Srov. opt VAN DIJK, P., VAN HOFF, G. J. H., op. cit. 1, s. 81: The proportionality test has not been applied in a uniform manner up until now: the Courts
uses different variants for different contexts.
Vbor pro lidsk prva: General comment no. 8, 30. 6. 1982, 1: The Committee
points out that paragraph 1 (of art. 9) is applicable to all deprivations of liberty,
whether in criminal cases or in other cases such as, for example, mental illness,
vagrancy, drug addiction, educational purposes, immigration control, etc.
Srov. p. Vbor pro lidsk prva: Rafael Marques de Morais v. Angola, oznmen . 1128/2002, sdlen z 18. 4. 2005, 6.1 a A. v. Austrlie, oznmen
. 560/1993, sdlen z 4. 4. 1997, 9.2.
Vbor pro lidsk prva: Bakhtiyari v. Austrlie, oznmen . 1069/2002, sdlen z 6. 11. 2003, 9.2. Srov. t WILSHER, D. The Administrative Detention of
Non-Nationals Pursuant to Immigration Control: International and Constitutional Law Perspectives. International and Comparative Law Quarterly, vol. 53,

11

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 12

Aby mohlo bt zajitn cizince povaovno Vborem za sluiteln

s l. 9 Paktu, mus dojt ke kumulativnmu splnn dvou podmnek: za
prv, podmnky zkonnosti zbaven svobody, tzn. e k zajitn jednotlivce mus dojt pouze z dvod a zpsobem, kter je pedvdn prvnm dem dotenho sttu, a za druh, pslun vnitrosttn normy
a jejich aplikace nesmj bt svvolnmi.12 Co lze rozumt pod tmto
zkazem svvole, Pakt ji ble neupravuje. Nicmn podle Vboru ppravn prce k l. 9 odst. 1 potvrzuj, e ,svvolnost nesm bt ztotoovna s pojmem ,nezkonnost, ale mus bt interpretovna eji tak,
aby zahrnula i takov prvky jako jsou nepatinost, nespravedlnost nebo nepedvdatelnost.13 Kad zbaven svobody proto mus bt podle
Vboru posouzeno individuln a je na smluvnm sttu, aby prokzal,
e v danm ppad neexistovaly mrnj prostedky, ktermi by bylo dosaeno stejnho cle,14 jako nap. uloen ohlaovac povinnosti,
poskytnut jistoty atd.15 Zajitn je tedy Vborem koncipovno jako
krajn opaten, ke ktermu me smluvn strana Paktu pikroit pouze v ppad, e je to nezbytn vzhledem ke vem okolnostem ppadu,
nap. za elem zabrnn tku nebo maen dokazovn.16
Poadavkem nezbytnosti se vak aplikace principu proporcionality
v rmci l. 9 Paktu nevyerpv a z rozhodovac innosti Vboru vyplv, e zkaz svvole implikuje rovn poadavek pimenosti dlky
zbaven svobody. Vbor sice nikdy nestanovil maximln dobu, po kterou povauje zajitn cizince ppustn,17 celkov dlka zbaven

12

13

14
15
16
17

12

2004, s. 903: The Committees case-law appears to suggest that broadly similar principles apply to admission and expulsion cases.
Srov. p. Vbor pro lidsk prva: Jalloh v. Nizozem, oznmen . 794/1998, sdlen z 15. 4. 2002, 8.2: The Committee notes that his detention was lawful
under Dutch law (...) The question remains (...) as to whether his detention was
arbitrary.
Vbor pro lidsk prva: Van Alphen v. Nizozem, oznmen . 305/88, sdlen
z 23. 7. 1990, 5.8. Viz t Vbor pro lidsk prva: A. v. Austrlie, op. cit, 9.2;
Rafael Marques de Morais v. Angola, op. cit., 6.1; Jalloh v. Nizozem, op. cit,
8.2.
Vbor pro lidsk prva: Saed Shams v. Austrlie, op. cit., 7.2; C. v. Austrlie,
op. cit., 8.2.
Vbor pro lidsk prva: C. v. Austrlie, op. cit., 8.2.
Vbor pro lidsk prva: A. v. Austrlie, op. cit, 9.2.
Ve svch pozorovnch ohledn zprv pedkldanch stty nicmn Vbor projevil znepokojen nad dlkou zbaven svobody ppustnou podle vnitrosttnho
prvnho du nkterch zem. Jednalo se nap. o Japonsko, kter zadrovalo
kandidty na imigraci a 6 msc a v nkterch ppadech a 2 roky, nebo

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 13

svobody vak podle jeho nzoru nesm pekroit dobu, po kterou pslun stt me pro zajitn poskytnout nleit zdvodnn (appropriate justification).18 Hodnocen asov pimenosti a poadavek
nezbytnosti jsou tedy v rozhodovac innosti Vboru bezprostedn
svzny: dokud je stt schopen pedloit dostaten dvody zajitn,
kter by prokazovaly jeho nezbytnost, je toto zbaven svobody rovn
povaovno za asov pimen. m del dobu vak zajitn trv,
tm zvanj uveden dvody mus bt. A naopak, trv-li zajitn
pouze krtk as, intenzita kontroly jeho nezbytnosti je Vborem snena na minimum.
Uveden zvry lze demonstrovat pedevm na bohat rozhodovac innosti Vboru tkajc se povinnho a teoreticky neomezenho zajitn cizinc (vetn adatel o azyl), kte nemaj povolen ke vstupu
do zem, ze strany Austrlie. Nap. ve vci C. v. Austrlie Vbor vyhovl stnosti rnskho adatele o azyl s tm, e by Austrlie pedloila specifick dvody ospravedlujc zajitn stovatele,19 Vbor shledal, e smluvn stt neprokzal, e tyto dvody odvoduj
stovatelovo nepetrit zajitn vzhledem k bhu asu a nastalm
okolnostem.20 (...) Za tchto okolnost, a byly pvodn dvody zajitn
jakkoliv, nepetrit zajitn imigranta po dobu del ne 2 roky bez
individulnho zdvodnn a bez jakkoliv nadje na meritorn soudn
pezkum bylo (...) svvoln a zakldajc poruen l. 9 odst. 1.21 Ke
stejnmu zvru pak Vbor dospl i v ppad Bakhtiyari v. Austrlie
ohledn matky s dtmi zajitnmi po dobu tm t let22 i v ppad
Baban v. Austrlie vztahujc se k osob irckho adatele o azyl zajitnho po dobu asi 2 let za situace, kdy Austrlie zjevn nenavracela

18

19

20
21
22

vcarsko, kde zajitn za elem vyhotn mohlo trvat 912 msc. Viz
JOSEPH, S., SCHULTZ, J., CASTAN, M. The International Covenant on Civil and
Political Rights, Cases, Materials and Commentary. 2nd edition. New York :
Oxford University Press, 2005, s. 317318.
Vbor pro lidsk prva: C. v. Austrlie, oznmen . 900/1999, sdlen z 28. 10.
2002, 8.2; Saed Shams v. Austrlie, oznmen . 1255, 1256, 1259, 1260,
1266, 1268, 1270 a 1288/2004, sdlen z 11. 9. 2007, 7.2 aj.
Austrlie zdvodovala zajitn pedevm tm, e dotyn pi vyplovn dosti o vzum uvedl liv daje a navc pot, co vzum zskal, ponechal si jen letenku na cestu do Austrlie a zpten prodal. Viz C. v. Austrlie, op. cit., 4.28.
Stovatel ml siln psychick problmy, kter se bhem zajitn postupem asu zhorovaly.
Vbor pro lidsk prva: C. v. Austrlie, op. cit., 8.2.
Vbor pro lidsk prva: Bakhtiyari v. Austrlie, op. cit., 9.3.

13

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 14

osoby zpt do Irku23 nebo v ppad Saed Shams v. Austrlie tkajc se

situace 8 rnskch adatel o azyl drench v zajitn ti a vce let.24
V rmci sv rozhodovac innosti vak Vbor nikdy neodsoudil australsk systm obligatornho zajitn jako takov.25 Podle jeho nzoru skutenost, e osoba vstoupila na zem ilegln, me ukazovat na
potebu vst vyetovn a mohou zde bt dal okolnosti tkajc se dotyn (osoby), jako nap. pravdpodobnost tku nebo nedostatek spoluprce, kter mohou jej zajitn na uritou dobu ospravedlnit.26 Podle Vboru tedy samotn okolnost, e cizinec nem povolen ke vstupu
na zem, pedstavuje dostaten zdvodnn (appropriate justification)
pro poten zbaven svobody a zajitn takov osoby na uritou dobu, kter je nezbytn k proven jeho situace, je z hlediska Paktu mon i bez toho, aby bylo odvodnno dalmi individulnmi okolnostmi.27 Nic na tom nemn ani skutenost, e dotyn osoba je adatelem
23
24

25

26

27

14

Vbor pro lidsk prva: Baban v. Austrlie, oznmen . 1014/2001, sdlen

z 18. 9. 2003, 7.2.
Vbor pro lidsk prva: Saed Shams v. Austrlie, op. cit., 7.2: The Committee notes that humanitarian or temporary protection visas were granted in each
case after at least three but in most cases after over four years in detention. While the State party has advanced general reasons to justify the authors detention, apart from the statement that some of them, without stating who, attempted to escape, the Committee observes that the State party has not advanced
grounds particular to the authors cases which would justify their continued detention for such prolonged periods.
Ve svch nedvnch obecnch pipomnkch vydanch na zkl. l. 40 odst. 4 Paktu Vbor nicmn uvd e Austrlie should (...) consider abolishing the remaining elements of its mandatory immigration detention policy; viz Vbor pro lidsk
prva: Concluding Observations, CCPR/C/AUS/CO/5, ze dne 7. 5. 2009, 23.
Vbor pro lidsk prva: A. v. Austrlie, op. cit., 9.4; viz t Bakhtiyari v. Austrlie, op. cit., 9.2: In the present case, Mr Bakhtiyari arrived by boat, without
dependents, with his identity in doubt and claiming to be from a State suffering
serious internal disorder. In light of these factors and the fact that he was granted a protection visa and released two months after he had filed an application
(some seven months after his arrival), the Committee is unable to conclude that,
while the length of his first detention may have been undesirable, it was also arbitrary and in breach of article 9, paragraph 1.
Srov. pedevm Vbor pro lidsk prva: Bakhtiyari v. Austrlie, op. cit., 9.2:
In the present case, Mr Bakhtiyari arrived by boat, without dependents, with
his identity in doubt and claiming to be from a State suffering serious internal
disorder. In light of these factors and the fact that he was granted a protection
visa and released two months after he had filed an application (some seven
months after his arrival), the Committee is unable to conclude that, while the
length of his first detention may have been undesirable, it was also arbitrary and
in breach of article 9, paragraph 1.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 15

o azyl, nebo, jak uvd Vbor, zajitn cizince dajcho o azyl nen
per se s Paktem nesluiteln.28 S postupem asu, po kter zajitn cizince trv, vak dvody, kter jej pvodn inili legitimn, mohou pominout a stt je v takovch ppadech povinen pedloit argumenty
vztahujc se ke konkrtn situaci osob, kter by ospravedlnily i dlouhotrvajc detenci.29 Podle Vboru tak i detence, kter pvodn splovala kritria stanoven Paktem, se me s uplynutm asu stt nepimenou a tedy i svvolnou.

3. PROPORCIONALITA ZAJITN PODLE SOUDU

Jak bylo uvedeno ve, znn l. 9 Paktu a l. 5 mluvy nen identick. Ob ustanoven sice obsahuj poadavek zkonnosti zajitn jednotlivce, explicitn zkaz svvolnho zbaven svobody vak v mluv
chyb. Tento nedostatek byl nicmn peklenut teleologickm vkladem Soudu, podle kterho poadavek zkonnosti neomezuje pezkum
zsahu do osobn svobody jednotlivce jen na soulad takovho opaten s vnitrosttnmi pedpisy sttu, ale implikuje t povinnost zabvat
se otzkou jeho svvolnosti. Podle Soudu tam, kde se hovo o ,zkonnosti zajitn, vetn otzky zda ,zen stanoven zkonem bylo
dodreno, mluva odkazuje pedevm k povinnosti respektovat hmotnprvn i procesn pravidla nrodnho prvnho du, zrove ale navc poaduje, aby kad zbaven svobody bylo v souladu s elem l. 5,
tj. chrnit jednotlivce ped svvol.30
Navzdory odlinm vchodiskm tak Soud, stejn jako Vbor, povauje za ppustn pouze takov omezen prva na osobn svobodu,
kter spluje podmnku zkonnosti i podmnku absence svvole. Samotn pojem svvolnost pak Soud interpretoval v kontextu l. 5 odst. 1
psm. f) tak, e aby zbaven svobody na zklad (tohoto ustanoven)
nebylo povaovno za svvoln, mus k nmu dojt v dobr ve; mus
bt t zce spjato s dvodem zajitn, jeho se (stt) dovolv; krom
toho msto a podmnky zajitn musej bt k tomu uzpsoben (...); a konen, trvn zajitn nesm peshnout rozumnou dobu, kter je
28
29
30

Vbor pro lidsk prva: A. v. Austrlie, op. cit., 9.3.

Srov. p. Vbor pro lidsk prva: Saed Shams v. Austrlie, op. cit., 7.2.
ESLP: Chahal v. Velk Britnie, stnost . 22414/93, rozsudek z 25. 10. 1996,
118.

15

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 16

nezbytn k dosaen stanovenho cle.31 Tak Soud tedy podmiuje

soulad zajitn cizince s mluvou naplnnm kritria proporcionality
zsahu do osobn svobody. To se vak v tchto ppadech omezuje pouze na poadavek pimenosti dlky trvn zajitn a poadavek pimenosti materilnch podmnek tohoto opaten.
Co se te prvn uvedenho poadavku, tj. asov pimenosti zajitn, Soud stejn jako Vbor odmtl jakkoliv specifikovat maximln
dobu, po kterou me zbaven svobody trvat. Z judikatury navc vyplv, e hodnocen pimenosti dlky zajitn je zvisl i na jinch
faktorech, ne je doba, po kterou zbaven svobody trv. V ppad zajitn cizince za elem vyhotn je takovm faktorem zejmna okolnost, zda zen o vyhotn bylo smluvnm sttem vedeno s nleitou
pelivost (due diligence).32 Z tohoto dvodu tak nen vjimkou, aby
nkolikalet zbaven svobody bylo v jednom ppad Soudem oznaeno
za sluiteln s mluvou, zatmco v jinm ppad bylo nepomrn krat zajitn posouzeno jako zsah do osobn svobody, kter je neppustn. Zatmco tedy nap. ve vci Chahal v. Velk Britnie bylo vce
ne estilet zajitn stovatele shledno jako pimen,33 ve vci
Singh v. esk republika, kde zbaven svobody trvalo jen dva a pl
roku, dospl Soud k zvru opanmu. Podle Soudu v danm ppad
esk ady neprokzaly, e by zen se stovateli bylo vedeno s poadovanou pelivost.34
31

32
33

34

16

ESLP: Saadi v. Velk Britnie, stnost . 13229/03, rozsudek Velkho sentu

z 29. 1. 2008, 74; A. v. Velk Britnie, stnost . 3455/05, rozsudek Velkho
sentu z 19. 2. 2009, 164.
ESLP: Chahal v. Velk Britnie, op. cit, 113; viz tamt, 117:
ESLP: Chahal v. Velk Britnie, op. cit, 117: (B)earing in mind what was at
stake for the applicant and the interest that he had in his claims being thoroughly
examined by the courts, none of the periods complained of can be regarded as
excessive, taken either individually or in combination. Accordingly, there has been no violation of Article 5 para. 1 (f) of the Convention on account of the diligence, or lack of it, with which the domestic procedures were conducted.
ESLP: Singh v. esk republika, stnost . 60538/00, rozsudek z 25. 1. 2005,
67. Srov. t ESLP: A. v. Velk Britnie, op. cit., 169: It is true that even the
applicants who were detained the longest were not held for as long as the applicant in Chahal (cited above), where the Court found no violation of Article 5
1 despite his imprisonment for over six years. However, in the Chahal case,
throughout the entire period of the detention, proceedings were being actively
and diligently pursued, before the domestic authorities and the Court, in order
to determine whether it would be lawful and compatible with Article 3 of the
Convention to proceed with the applicants deportation to India. The same cannot be said in the present case (...).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 17

Ani ohledn kritri pro posouzen asov pimenosti zajitn cizince za elem zabrnn jeho nepovolenmu vstupu na zem nen
judikatura Soudu pli konkrtn. V ppad Amuur v. Francie Soud
pouze konstatoval, e dren adatele o azyl v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit nesm bt nepimen prodluovno, a pipomnl
v tto souvislosti, e je teba brt v vahu skutenost (...), e toto opaten nen aplikovno na pachatele trestnho inu, ale na cizince, kte
asto z obavy o svj ivot prchaj z vlastn zem.35 Ve vtin dalch
ppad zajitn cizinc na hranicch se pak soud k otzce asov pimenosti nevyjadoval vbec a stnost posoudil z jinch hledisek.36
Ani rozsudek Velkho sentu ve vci Saadi v. Velk Britnie nevnesl do
problmu vce svtla. Ohledn zajitn stovatele na letiti po dobu
7 dn Soud pouze neurit uvedl, e takto dlouh doba nepekroila
dobu pimenou pro dosaen sledovanho elu a cle.37 Klov
otzka, kterou si v tto souvislosti rovn poloila skupina disentujcch soudc v ppadu Saadi, tak zstv nezodpovzena: jestlie zajitn po dobu sedmi dn nebylo (Soudem) povaovno za nepimen, kde a jak je mono stanovit hranice pijatelnho?38
Tak v otzce pimenosti materilnch podmnek zajitn nen judikatura Soudu z hlediska l. 5 prozatm pli rozvinut. sten
zejm proto, e patn materiln podmnky zajitn nejsou tak
astm pedmtem stnost jako nap. nezkonnost tohoto opaten,39
a sten proto, e tento nedostatek bv stovateli namtn,
a nsledn tedy i Soudem posuzovn, spe z hlediska l. 3 a nikoliv
35
36

37
38

39

ESLP: Amuur v. Francie, stnost . 19776/92, rozsudek z 20. 5. 1996, 43.

Srov. nap. ESLP: Rashed v. esk republika, stnost . 298/07, rozsudek
z 27. 11. 2008 (otzka souladu zajitn s vnitrosttnm zkonem a otzka kvality zkona); Shamsa v. Polsko, stnosti . 45355/99 a 45357/99, rozsudek
z 27. 11. 2003 (otzka kvality zkona, na jeho zklad k zajitn dolo); Merie
v. Nizozem, stnost . 664/05, rozhodnut o nepijatelnosti z 20. 9. 2007 (otzka
soudn kontroly zajitn); Hussain v. Rumunsko, stnost . 12338/02, rozsudek
z 14. 2. 2008 (otzka souladu zajitn s vnitrosttnmi prvnmi pedpisy) aj.
ESLP: Saadi v. Velk Britnie, op. cit., 79.
ESLP: sten odlin stanovisko soudc Rozakis, Tulkens, Kovler, Hajiyev,
Spielmann a Hirvel ve vci Saadi v. Velk Britnie, op. cit. K podrobnostem
k ppadu Saadi viz t VTROVSK, J. l. 5 odst. 1 psm. f) Evropsk mluvy
o lidskch prvech jako garance ochrany sttu ped jedincem? Jurisprudence,
. 4, ro. 2008.
Srov. nap. ESLP: Saadi v. Velk Britnie, op. cit.; Shamsa v. Polsko, op. cit.;
Rashed v. esk republika, op. cit.; Nasrulloyev v. Rusko, stnost . 656/06,
rozsudek z 11. 10. 2007 aj.

17

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 18

l. 5.40 Rozsudek ve vci Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie, kter se tkal specifickho ppadu zajitn nezletilho dtte bez
doprovodu rodi, nicmn pedstavuje vjimku z tohoto pravidla.
Soud zde posuzoval podmnky zajitn ptiletho konskho dvtka
v tranzitnm prostoru bruselskho letit a zejm humanitrn rozmr
celho ppadu vedl soudce k tomu, e z prakticky totonch dvod
bylo poruen jednomysln konstatovno z hlediska obou ve uvedench ustanoven. Soud zejmna vytkl Belgii, e nezletil byla za stejnch podmnek jako dospl lovk zajitna v uzavenm zazen urenm pro dospl cizince s neleglnm pobytem, kter v dsledku toho
nebylo uzpsobeno jej situaci charakterizovan extrmn zranitelnost
vyplvajc z jejho postaven nezletil bez doprovodu.41 Podle Soudu
tak kritrium proporcionality vyadujc spojitost (...) mezi dvodem
zbaven svobody na jedn stran a mstem a reimem zajitn na stran druh42 v danm ppad nebylo naplnno.
Aplikace principu proporcionality vak na druhou stranu podle
Soudu nevyaduje proveden jakhokoliv testu nezbytnosti zajitn.43
Ve svm stejnm rozsudku ve vci Chahal v. Velk Britnie Soud vslovn uvedl, e l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy nevyaduje, aby zajitn cizince, proti ktermu je vedeno zen o vyhotn, bylo povaovno
za rozumn nezbytn, nap. s ohledem na zabrnn spchn trestnho inu nebo tku.44 Ochrana poskytovan tmto ustanovenm je tak
podle Soudu ni, ne ochrana poskytovan na zklad jinch psmen
l. 5 odst. 1 mluvy. Znn psm. f) dle nzoru Soudu pouze vyaduje,
aby proti dan osob probhalo zen o vyhotn nebo vydn.45 Teprve
pokud toto zen o vyhotn nebo vydn nen vedeno s nleitou
40

41
42
43

44
45

18

Viz ESLP: onka v. Belgie, stnost . 51564/99, rozhodnut o pijatelnosti

z 13. 3. 2001; S. D. v. ecko, stnost . 53541/07, rozsudek z 11. 6. 2009; Dougoz v. ecko, stnost . 40907/98, rozsudek z 6. 3. 2001; Riad a Idiab, stnosti
. 29787/03 a 29810/03, rozsudek z 24. 1. 2008.
ESLP: Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie, stnost . 13178/03, rozsudek z 12. 10. 2006, 103.
Ibid., 102.
Srov. ale BERNHARDT, R., op. cit. 3, s. 396: (...) the proportionality is closely
related to other principles or standards of law such as the principle of reasonableness, of adequacy or necessity with which proportionality sometimes is even
mentioned synonymously probably because all of these principles including
proportionality emanate from the overriding principle of justice.
ESLP: Chahal v. Velk Britnie, op. cit., 112.
Ibid.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 19

pelivost (due diligence), zajitn pestv bt z hlediska l. 5 odst. 1

psm. f) dvodn.46
Uveden principy pak Soud vzthl i na ppady, kdy je cizinec zajitn pi vstupu do zem na hranicch, nebo jak uvedl Soud ve svm nedvnm rozsudku Velkho sentu ve vci Saadi v. Velk Britnie, pokud
stty maj prvo kontrolovat nejen pobyt cizinc na zem, ale tak jejich vstup, nen mon na ppad stovatele aplikovat kritrium proporcionality odlin od kritria platnho pro (...) vyhotn jedince, kter
je na zem ji ptomen.47 Rozliovat mezi obma situacemi spadajcmi pod l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy by bylo podle Soudu nepirozen.48

4. PROBLEMATICK POSTAVEN KRITRIA NEZBYTNOSTI

ZAJITN V JUDIKATUE SOUDU
Na rozdl od Vboru tedy Soud hledisko nezbytnosti vylouil a priori
z kadho testu proporcionality zbaven svobody migrujcho cizince.
Hlub analza jeho judikatury pesto ukazuje, e na kontrolu nezbytnosti zajitn zcela nerezignoval. Ve vci Rusu v. Rakousko49 Soud posuzoval ppad rumunsk stovatelky, kter byly na cest z dovolen
ve panlsku odcizeny jej zavazadla i s cestovnm pasem. Ztrtu dotyn nahlsila na policii, a ta j o tomto vydala osvden. Nov cestovn
doklad si nicmn nepodila a pokraovala dle v cest. Pi hranin
kontrole na rakousko-maarsk hranici ji maart pohraninci v dsledku absence cestovnho dokladu odmtli povolit vstup do zem a vrtili ji do Rakouska. Zde obdrela rozhodnut o sprvnm vyhotn a za
elem jeho realizace byla zajitna. Zbaven svobody trvalo asi 1 msc a nsledn byla stovatelka deportovna do Rumunska.

46

47
48
49

ESLP: Chahal v. Velk Britnie, op. cit., 113. Jak ale v tto souvislosti vhodn
poznamenv D. Wilsher: (T)he Courts application of the due diligence test in
Chahal and other cases has been criticized. Detention (of Mr. Chahal) for
6 years in total, including periods of 6 and 7 months waiting for initial and fresh
decisions from the immigration authorities, is difficult to reconcile with the due
diligence standard. WILSHER, D., op. cit. 11, s. 907.
ESLP: Saadi v. Vek Britnie, op. cit., 73.
Ibid.
ESLP: Rusu v. Rakousko, stnost . 34082/02, rozsudek z 2. 10. 2008.

19

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 20

Soud v tto souvislosti pipomnl, e by nezbytnost zajitn za

elem vyhotn nen l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy vyadovna, tento
poadavek me vychzet z vnitrosttnho prvnho du, ke ktermu
zmiovan ustanoven mluvy odkazuje.50 Je-li tomu tak, je Soud
kompetentn zkoumat, zda interpretace zkonnch ustanoven domcmi orgny nebyla svvoln nebo nepimen (arbitrary or unreasonable).51 V danm ppad pak Soud jednomysln dospl k zvru, e zajitn svvoln bylo. Podle jeho nzoru je zajitn jednotlivce natolik
zvanm opatenm, e v ppad, e je nezbytnost zajitn vzhledem
k dosaen stanovenho cle vyadovna by bylo svvoln, pokud by nebylo pouito jako posledn monost tam, kde ostatn mn psn opaten byla zvaovna a shledna jako nedostaten pro ochranu individulnho nebo veejnho zjmu.52 Podle Soudu pouh fakt, e stovatelka
vstoupila do Rakouska nezkonn, neme sm o sob vst k zvru, e
se (dotyn) bude snait zen o vyhotn mait.53
Ke zpochybnn principu deklarovanho v rozsudku Chahal ohledn pezkumu nezbytnosti zajitn tak v pd Rusu nedolo, k jeho
zpesnn vak ano; pokud vnitrosttn prvn d smluvnch stt
umouje zajitn vyhoovanho cizince pouze v ppadech, kdy je toto opaten nezbytn, je Soud oprvnn hledisko nezbytnosti do svho
testu proporcionality zahrnout. V takovm ppad se stty nemohou
dovolvat skutenosti, e l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy nezbytnost zajitn cizince nevyaduje.
Druhm ppadem, kde se Soud vslovn vyjaduje o poadavku
nezbytnosti zajitn cizince, je jeho star rozsudek z roku 1986 ve
vci Bozano v. Francie.54 Stovatelem zde byl italsk oban, kter ml
bt vydn Franci do Itlie k trestnmu sthan. K extradici vak nakonec nedolo, nebo francouzsk soudy k n nesvolily. Policie proto rozhodla o vyhotn stovatele do vcarska, odkud ml bt do Itlie nsledn vydn na zklad extradin dohody mezi obma stty. Tato
skutenost, tedy e vyhotn stovatele do vcarska nebylo nic jinho ne skryt forma extradice,55 jejm smyslem bylo obejt
50
51
52
53
54
55

20

Ibid., 54.
Ibid., 55.
Ibid., 58.
Ibid.
ESLP: Bozano v. Francie, stnost . 9990/82, rozsudek z 18. 12. 1986.
Ibid., 60.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 21

rozhodnut francouzskch soudnch orgn, pak evidentn sehrla

v vahch trasburskho orgnu klovou roli. Podle Soudu zbaven
osobn svobody v danm ppad neme spadat pod dn z dvod
uvedench v l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy, nebo transfer stovatele
do vcarska nelze povaovat ani za extradici, tu francouzsk justice
nepovolila, ani za vyhotn, nebo jeho jedinm elem bylo doshnout vydn do Itlie nepmou cestou. Zajitn za tmto elem proto podle Soudu nemohlo bt povaovno za ,zajitn nezbytn v rmci normlnho ,zen o vyhotn.56
Pojmu nezbytnost tak Soud v tto vci pisuzuje sten odlin
vznam ne ve zmiovanm ppad Chahal, nebo ne kter je mu pisuzovn Vborem.57 Poadavek nezbytnosti zde nen koncipovn jako
otzka nutnosti zbaven svobody, nap. s ohledem na zabrnn v tku.58 Nezbytnost zajitn zde Soud spojil s poadavkem vyplvajcm
pmo z obecnho zkazu svvole, konkrtn aby kad zbaven svobody bylo zce spjato s dvodem, pro kter k nmu dolo.59 Tento poadavek zk vazby mezi zajitnm a relevantnm dvodem pedvdanm v l. 5 odst. 1 mluvy tak podle Soudu jakoby sm implikoval
nutnost aplikovat test nezbytnosti v tom smyslu, e zajitn lze povaovat za sluiteln s tmto ustanovenm jen tehdy, pokud takov opaten m za jedin/primrn cl realizaci elu, pro kter k nmu dolo.
Z hlediska l. 5 odst. 1 psm. f) je proto v souladu s mluvou pouze takov zajitn cizince, kter je nezbytn bu pro zabrnn nepovolenmu vstupu na zem nebo pro realizaci vyhotn i vydn.
Podobn jako tomu bylo ve vci Rusu v. Rakousko, ani v ppad Bozano Soudem proveden kontrola nezbytnosti zbaven svobody nebyla v rozporu s principy deklarovanmi pozdji v rozsudku Chahal. Striktn pstup Soudu ke kontrole intenzity vztahu mezi zajitnm
a jeho elem, jak byl aplikovn v ppad Bozano, bychom navc v jeho novj rozsudcch hledali jen tko. Pznan pro souasnou rozhodovac innost Soudu naopak je, e by poadavek spojitosti mezi
56
57
58

59

Ibid. Zvraznn kurzvou pidno.

ESLP: Chahal v. Velk Britnie, op. cit., 112; Vbor pro lidsk prva: A. v. Austrlie, op. cit, 9.2.
Z tohoto pohledu zbaven svobody v ppad Bozano zjevn nezbytn bylo. Zajitn v danm ppad pedstavovalo zbaven svobody v dlce nkolika hodin
za elem dopraven stovatele na vcarsk hranice.
Srov. ESLP: Saadi v. Velk Britnie, op. cit., 74; A. v. Velk Britnie, op. cit.,
164.

21

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 22

zbavenm svobody a dvodem pedvdanm mluvou je zde stabiln

opakovn, poteba nezbytnosti zajitn se v tto souvislosti ji neobjevuje. V ji nkolikrt citovanm rozsudku Velkho sentu ve vci
Saadi v. Velk Britnie tkajcho se zajitn irckho adatele o azyl
pi pletu na londnsk letit Soud dokonce akceptoval argument
britsk vldy, e za okolnost, kdy byl asov rozvrh pohovor (se adateli o azyl) peplnn, jakkoliv een krom zajitn by bylo mn
inn.60 Podle Soudu dokud sporn zbaven svobody smovalo
k monosti ad rozhodnout rychle a inn o stovatelov dosti
o azyl, bylo jeho zajitn zce svzno se sledovanm clem, tj. zabrnit nepovolenmu vstupu na zem.61 Nesoulad zajitn s l. 5 odst. 1
psm. f) mluvy tak nebyl konstatovn i pesto, e primrnm dvodem
zajitn evidentn bylo umonit britsk administrativ rychl vyizovn dost o azyl a nikoliv zabrnit nepovolenmu vstupu na zem.62
Nakolik uveden posun v intenzit kontroly spojitosti mezi zajitnm a dvodem, pro kter k nmu dolo, vyhovuje poadavkm mluvy, je sporn. l. 17 jasn stanov, e nic v mluv neme bt vykldno tak, jako by dvalo sttu, skupin nebo jednotlivci jakkoli prvo
vyvjet innost nebo dopoutt se in zamench na popen kterhokoli ze zde piznanch prv a svobod nebo na omezovn tchto prv
a svobod ve vtm rozsahu, ne to mluva stanov. Ustanoven tak nejen zabrauje neoprvnnmu povn prv piznanch mluvou, ale
obecn zakazuje jakkoliv omezen jejich vkonu, kter nen vslovn
pedvdno v jejm textu.63 Tak l. 18 mluvy, podle kterho omezen, je tato mluva pipout pro uveden prva a svobody, nesm bt
vyuvan k jinmu elu ne k tomu, pro kter byla urena, je v tomto smru relevantn. Tm, e ustanoven zdrazuje potebu existence
kauzlnho nexu mezi omezenm prva a pslunm dvodem pedvdanm
60
61
62

63

22

ESLP: Saadi v. Velk Britnie, op. cit., 50.

Ibid., 77.
Jak jsem ji k tto otzce dve uvedl: Souvislost mezi probhajcm azylovm zenm a otzkou vstupu na zem je (...) nanejv sporn. To ostatn nejlpe prokazuje samotn ppad stovatele (Saadi), ktermu byla dost o azyl zamtnuta dne 8. 1. 2001, piem dotyn byl vputn na zem 9. 1. 2001 pot, co
proti zamtnut podal opravn prostedek. Je tedy zejm, e ke vputn stovatele na zem dolo zcela bez souvislosti s vsledkem jeho azylovho zen
a spojitost mezi obma kony tak nen dna. Ostatn ani Soud na dnou takovou spojitost nepoukzal (...). VTROVSK, J., op. cit., 38, s. 55.
FLAUSS, J.-F. Labus de droit dans le cadre de la Convention europenne des
droits de lhomme. Revue universelle des droits de lhomme, no 12, 1992, p. 461.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 23

mluvou, mluva znovu podtrhuje poadavek zalenit do soudn kontroly test nezbytnosti ve smyslu ppadu Bozano, tedy poadavek, aby
omezujc opaten mlo za jedin/primrn cl doshnout elu, pro kter k nmu dolo.64 Proto, jak uvd J.-Y. Carlier, a u je stanovisko vyjden Soudem ve vci Saadi jakkoliv, cizinec nemajc povolen ke
vstupu do zem me bt zajitn v souladu s l. 5 odst. 1 psm. f) tehdy a pouze tehdy, je-li takov opaten nezbytn za elem zabrnn
jeho nepovelenho vstupu na zem.65 A tent zvr plat mutatis mutandis i pro cizince zajitnho za elem vyhotn, pop. extradice.66

5. ZVR
Srovnn rozhodovac innosti Vboru a judikatury Soudu vede k jednoznanmu zvru: princip proporcionality je v ppad kontroly zajitn cizince za elem jeho vyhotn i zabrnn nepovolenmu vstupu na zem aplikovn obma orgny; rozsah zvolenho testu
proporcionality je vak u kadho z nich odlin. Zatmco Vbor posuzuje proporcionalitu zsahu do osobn svobody vdy z hledisek nezbytnosti takovho zsahu a jeho asov pimenosti, Soud do testu
proporcionality vedle kritria asov pimenosti zaadil i kritrium
pimenosti materilnch podmnek. Naopak poadavek nezbytnosti
zajitn, kter vedl k drtiv vtin konstatovn poruen Paktu ze
strany Vboru, Soud do svho testu proporcionality nezalenil.
Vznam a rozsah odlinho pstupu obou orgn vak zrove nelze peceovat. Co se te kontroly pimenosti podmnek zajitn, je
absence tohoto kritria v testu proporcionality provdnho Vborem
64
65
66

CARLIER, J.-Y. Lacce` s au territoire et la dtention de ltranger demandeur

dasile. Revue trimestrielle des droits de lhomme, no 79, 2009, s. 804.
Ibid., s. 805.
V tto souvislosti proto nelze ne uvtat, e poadavek nezbytnosti zbaven svobody cizince zajitnho za elem vyhotn byl penesen i do evropskho azylovho prva. l. 15 smrnice 2008/115/ES Evropskho parlamentu a Rady
(tzv. nvratov smrnice) stanov: 1. Nemohou-li bt v konkrtnm ppad
inn uplatnna jin dostaten inn, avak mrnj donucovac opaten,
mohou lensk stty zajistit pouze sttnho pslunka tet zem, o jeho navrcen probh zen, za elem ppravy nvratu nebo vkonu vyhotn, zejmna v ppad, e
a) hroz nebezpe skrvn se nebo
b) doten sttn pslunk tet zem se vyhb pprav nvratu i uskuteovn vyhotn nebo je jinak ztuje.

23

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 24

do znan mry kompenzovna monost posoudit tyto podmnky nejen z hlediska zkazu nelidskho a poniujcho zachzen ve smyslu
l. 7 Paktu, ale rovn z hlediska l. 10 stanovujcho povinnost jednat
se vemi osobami zbavenmi svobody (...) lidsky a s ctou k pirozen
dstojnosti lidsk bytosti. Na druhou stranu Soud pistupuje ke kontrole proporcionality materilnch podmnek zajitn z hlediska l. 5
mluvy pouze vjimen. Z jeho judikatury, v tomto ohledu nepli
bohat, navc vyplv tendence povaovat za nesluiteln s tmto ustanovenm pouze takov podmnky zajitn, jejich rove je natolik nedostaten, e pobyt v nich dosahuje intenzity nelidskho i poniujcho zachzen nebo alespo obdobnho stupn zvanosti.67
Co se te aplikace kritria nezbytnosti, i zde jsou rozdln teoretick vchodiska do jist mry setena nslednou rozhodovac prax.
Podle Vboru toti v ppad prvotnho zajitn cizince pi pjezdu do
zem lze povaovat absenci cestovnho dokladu a vza samo o sob za
okolnost zdvodujc nezbytnost zajitn po uritou, ble nespecifikovanou, dobu. Hodnocen proporcionality zsahu do osobn svobody
cizince ze strany Vboru je proto v tchto ppadech fakticky toton
s hodnocenm provdnm Soudem, kter kritrium nezbytnosti vylouil ze svho testu proporcionality a priori.68 K rozdln aplikaci kritria nezbytnosti tak dochz pouze v situacch zajitn cizince za elem jeho vyhotn, pop. vydn. Podle Soudu mluva nevyaduje, aby
v tchto ppadech dolo ke zbaven svobody jen tehdy, je-li to nutn
vzhledem ke vem okolnostem ppadu. Ke kontrole nezbytnosti zajitn cizince proto Soud pistupuje, pouze pokud takov poadavek vyplv z vnitrosttnho prva. Opodstatnnost takovho postupu je
vak vzhledem k l. 17 a 18 mluvy nanejv sporn.

67

68

24

V ppad Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga Soud konstatoval poruen

l. 5 kvli nepimenm materilnm podmnkm zajitn a pot, co tyt podmnky shledal nesluiteln s l. 3 mluvy. Viz ESLP: Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie, op. cit.
Srov. t WILSHER, D. op. cit., 11, s. 903: The Committee did allow a State
a short initial period of detention in admission cases for investigation irrespective of any specific justification grounded in a proportionality test.

Sbornik_Azyl_zlom

IV.

10.2.2010

15:26

Strnka 25

Recepn smrnice (2003/9/ES)

a jej novelizace z pohledu
detence adatel
o mezinrodn ochranu
DAVID KOSA*

Souasn evropsk debata ohledn novelizace recepn smrnice1

a vztahu tto smrnice k zajitn2 adatel o azyl (resp. adatel o mezinrodn ochranu v ppad tch zem, kter podobn jako esk republika vyuily dispozitivnho l. 3 odst. 33 procedurln smrnice4
a zavedly jednotn zen o mezinrodn ochran; dle budu uvat
pouze pojem adatel o azyl, nebo to lpe odpovd terminologii recepn smrnice) m sv koeny ji v roce 2003, kdy byla recepn
smrnice pijmna.
Ji tehdy byla otzka aplikovatelnosti recepn smrnice na zajitn
adatele o azyl na stole. Nicmn nikdo se j nechtl detailn zabvat, nebo
bylo poteba nejdve pijmout azylov smrnice vytyen l. 63 Smlouvy o zaloen Evropskch spoleenstv a tak ukonit prvn fzi harmonizace spolenho evropskho azylovho systmu (dle jen SEAS 1.0).

*
1

2
3

Nejvy sprvn soud, Brno.

Smrnice . 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanov minimln normy pro pijmn adatel o azyl, publikovna ve zvltnm vydn ednho
vstnku EU pro pistupujc stty, kapitola 19, svazek 6, str. 101108 (dle jen
recepn smrnice).
Pojmy zajitn, zadren a detence jsou v tomto lnku pouvny jako synonyma, pokud nen vslovn stanoveno jinak.
lnek 3 odst. 3 procedurln smrnice zn: Pokud lensk stty pouij nebo
zavedou zen, v rmci kterho se dosti o azyl posuzuj jako dosti na zklad enevsk mluvy a zrove jako dosti o poskytnut jinho druhu mezinrodn ochrany podan za okolnost uvedench v lnku 15 smrnice 2004/83/ES,
pouij tuto smrnici bhem celho zen.
Smrnice Rady 2005/85/ES o minimlnch normch pro zen v lenskch sttech o piznvn a odnmn postaven uprchlka, ze dne 1. 12. 2005, publikovan v ednm vstnku Evropsk unie dne 13. 12. 2005 (dle jen procedurln smrnice).

25

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 26

V t dob bylo navc jasn, e hlavnm bojitm SEAS 1.0 bude kvalifikan5 a zejmna procedurln smrnice.6
Jde sice do jist mry o spekulaci, ale mon prv proto, e se recepn smrnice ve svm pvodnm znn jednoznan nevyjadovala
k tomu, zda (resp. v jak me) se vztahuje na zajitn adatele o azyl,
byla tato smrnice pijata relativn bez problm (a bez prtah spojench s pijmnm kvalifikan a zejmna procedurln smrnice).
Tmto strategickm odloenm patrn nejpalivjho problmu v oblasti pokryt recepn smrnic (tj. v oblasti podmnek pijmn adatel o azyl) se sice podailo zskat as, problm samotn ale nezmizel.
Ba naopak, nabv spe na intenzit.
Tento pspvek je rozdlen do t st. V prvn sti se pokusm
odpovdt na otzku, zda se recepn smrnice v pvodnm znn obecn vztahuje na zajitn adatele o azyl. Ve druh sti se krtce pozastavm nad pipravovanou novelou recepn smrnice a ve tet sti pak rozeberu potenciln skal institutu vza s omezenou zemn
platnost, kter pedstavuje alternativu k detenci adatel o azyl.

1. VZTAHUJE SE OBECN RECEPN SMRNICE

V PVODNM ZNN NA ZAJITN ADATELE O AZYL?
Hned zpotku musm zdraznit, e na tuto otzku neexistuje jednoznan odpov. Jedin orgn, kter by mohl v tto vci autoritativn
rozhodnout Soudn dvr Evropsk unie (dle jen Soudn dvr EU)
toti nebyl v tto vci aktivovn.7 Jinmi slovy, dn soud lenskho sttu nepedloil Soudnmu dvoru relevantn pedbnou otzku.
K zodpovzen otzky poloen v nadpise tto kapitoly nm tak zstvaj dv zkladn vodtka: postoj lenskch stt ES a text recepn
smrnice.
5

26

Smrnice Rady 2004/83/ES o minimlnch normch, kter mus splovat sttn pslunci tetch zem nebo osoby bez sttn pslunosti, aby mohli dat
o postaven uprchlka nebo osoby, kter z jinch dvod potebuje mezinrodn
ochranu, a o obsahu tohoto postaven, ze dne 29. 4. 2004, publikovna v ednm vstnku Evropsk unie dne 30. 9. 2004 (dle jen kvalifikan smrnice).
K tomu, jak komplikovan se rodil konsensus pi pijmn procedurln smrnice, srov. nap. KOSA, D. Smrnice o azylovm zen. Dostupn na
http://www.migraceonline.cz (naposledy navtveno dne 10. 9. 2009).
Zajmavou otzkou je, pro tak nikdo neuinil.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 27

Pokud jde o postoj lenskch stt ES, ty jsou (resp. alespo v roce 2007 byly) rozdleny.8 Dvanct lenskch stt (Estonsko, Finsko,
Francie, Litva, Lotysko, Maarsko, Nmecko, Rakousko, Rumunsko,
Slovensko, Slovinsko a vdsko) zastvalo nzor, e se recepn smrnice vztahuje i na zazen pro zajitn cizinc. Deset lenskch stt
(Belgie, Bulharsko, esk republika,9 Itlie, Kypr, Lucembursko, Malta, Nizozemsko, Polsko a Spojen krlovstv) mlo opan nzor. Ve
tech lenskch sttech (Portugalsku, ecku a panlsku) pak na tuto otzku neexistovala jednoznan odpov. Pro plnost je nutn dodat, e na Irsko a Dnsko se recepn smrnice nevztahuje.
Jde-li o druh vodtko, text recepn smrnice (v pvodnm znn)
rovn umouje dvoj vklad, a to z nsledujcch dvod. Za prv, recepn smrnice nikde vslovn nestanov, e se aplikuje i na zazen
na zajitn cizinc. Za druh, na zklad znn recepn smrnice lze
pesvdiv argumentovat jak pro aplikaci recepn smrnice na zadren osoby, tak pro jej neaplikaci. Prvn vklad podporuje l. 13 odst.
2 druh odstavec recepn smrnice interpretovan ve spojen s l. 2
psm. j) te smrnice. Druh vklad se opr zejmna o a contrario argument k nkolika lnkm recepn smrnice (jde zejmna o l. 6
odst. 2, l. 7 a l. 14 odst. 8 recepn smrnice).
Prvn vklad (recepn smrnice se neaplikuje na zadren osoby)
stoj na druhm odstavci l. 13 odst. 2 recepn smrnice, kter zn:
lensk stty dbaj na to, aby tato odpovdajc ivotn rove byla zajitna i osobm se zvltnmi potebami, kter se nachzej ve zvltnch situacch ve smyslu lnku 17, a zadrenm osobm. Jedin, co
je tedy poteba poskytnout zadrenm adatelm o azyl, je odpovdajc ivotn rove, tj. materiln podmnky pijet, kter jsou definovny v l. 2 psm. j) recepn smrnice jako takov podmnky pijet,
8

Ne uveden informace pochzej z vstup studie Odysseus Network z roku

2007 o implementaci recepn smrnice do prvnch d lenskch stt ES
zpracovan pro Evropskou komisi (dosud nepublikovno; star zprva dostupn na http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/doc_
as ylum_studies_en.htm). Srov. rovn Report from the Commission to the Council and to the European Parliament on the Application of Directive 2003/9/EC of
27 January 2003 Laying Down Minimum Standards for the Reception of Asylum
Seekers. Brussels, 26. 11. 2007, COM(2007) 745 final, str. 3.
Tento vklad se opr zejmna o 85a odst. 2 zkona o azylu: Prvn postaven cizince vyplvajc z jeho umstn v zazen pro zajitn cizinc 3) nen prohlenm o mezinrodn ochran nebo podnm dosti o udlen mezinrodn
ochrany ( 10) doteno.

27

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 28

mezi kter pat ubytovn, strava a oacen, poskytovan ve form vcnho plnn, penitch dvek nebo poukzek, a dle denn pspvky.
Proti tomuto restriktivnmu vkladu lze argumentovat a contrario l.
6 odst. 2,10 l. 711 a posledn odrkou l. 14 odst. 812 recepn smrnice. Z tchto ustanoven lze dovozovat, e recepn smrnice se aplikuje na zadren adatele o azyl, pokud tato smrnice explicitn neumouje vjimku i vhradu k danmu ustanoven. Jinak eeno, podle
druh vkladov alternativy se recepn smrnice obecn na zadren
adatele o azyl vztahuje a lensk stty ES mohou pijmout odlinou
(rozumj mn vhodnou) pravu pro zadren adatele o azyl pouze
tehdy, pokud to recepn smrnice vslovn dovoluje.13
Dal vkladov problm se skrv v definici zadren (detention,
rtention). lnek 2 psm. k) recepn smrnice pod pojmem zadren
rozum zadren adatele o azyl lenskm sttem na uritm mst,
kde je adatel zbaven svobody pohybu. Tato definice vak pod zadren potenciln zahrnuje nejen zazen pro zajitn cizinc v um
slova smyslu (pro R viz 130151 zkona o pobytu cizinc14), ale
i ostatn ppady, kdy je adatel o azyl zadren na uritm mst, kde
10

11

12

13

28

lensk stty mohou vylouit uplatovn tohoto lnku, je-li adatel o azyl zadren a bhem posuzovn dosti o azyl podan na hranici nebo bhem zen
o prvu adatele na oprvnn vstup na zem lenskho sttu.
1. adatel o azyl se mohou voln pohybovat na zem hostitelskho lenskho
sttu nebo na zem, kter jim tento stt vymez. Vymezen zem nesm naruovat nedotknutelnost soukrom a mus poskytovat dostaten prostor pro zajitn pstupu ke vem vhodm vyplvajcm z tto smrnice.
2. lensk stty mohou z dvod veejnho zjmu nebo veejnho podku, nebo je-li to nutn pro ely rychlho vyzen a innho proven dosti, stanovit msto pobytu adatele o azyl.
3. Je-li to nezbytn, napklad z prvnch dvod nebo z dvodu veejnho podku, mohou lensk stty v souladu s vnitrosttnmi pedpisy nadit adateli, aby se zdroval na urenm mst.
4. lensk stty mohou podmnit poskytovn materilnch podmnek pijet setrvnm adatel v konkrtnm mst pobytu urenm lenskmi stty....
Pro vjimen ppady mohou lensk stty pijmout pedpisy o materilnch podmnkch pijet odchyln od tohoto lnku, je se pouij po pimenou dobu, kter mus bt co nejkrat, pokud ( .) adatel o azyl je zadren nebo se nachz na
hraninm pechodu v prostoru, kter nesm opustit.
Druh vklad mi pijde pesvdivj. Nicmn i tak zstv problm, e recepn smrnice k ad otzek spojench se zadrenm adatel o azyl ml. Jinmi slovy, recepn smrnice nestanov dn standardy (adu prv zakotvench v recepn smrnici nelze automaticky aplikovat na zadren adatele) ani
neposkytuje potebn vkladov vodtka.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 29

je zbaven svobody pohybu (tj. pro R tedy i zadren podle 46

odst. 1 a odst. 3, 46a a 73 zkona o azylu15). Proti tomuto irokmu vkladu pojmu zadren naopak mluv nap. ve citovan posledn odrka l. 14 odst. 8 recepn smrnice, kter vslovn rozliuje mezi zadrenmi adateli a adateli nachzejcmi se na hraninm
pechodu v prostoru, kter nesm opustit.
Aby vkladovch problm nebylo mlo, l. 7 odst. 3 recepn smrnice vn do rozsahu pojmu zadren dal nejistotu.16 lnek 7
odst. 3 recepn smrnice stanov: Je-li to nezbytn, napklad z prvnch dvod nebo z dvodu veejnho podku, mohou lensk stty
v souladu s vnitrosttnmi pedpisy nadit adateli, aby se zdroval na
urenm mst. Pokud bychom postupovali v souladu se zsadou racionlnho zkonodrce, tak mus sloveso zdrovat (confine, demeurer) znamenat nco jinho ne sloveso zadret (detain, rtention). Recepn smrnice ale bohuel nikde nestanov, jak je rozdl mezi tmito
dvma pojmy. Lze tak jen spekulovat, e povinnost zdrovat se na uritm mst omezuje toliko svobodu pohybu, zatmco povinnost strpt
zadren omezuje (krom svobody pohybu) i osobn svobodu.17
Lze shrnout, e pvodn znn recepn smrnice poskytuje pouze
vgn vodtka k otzce jej obecn aplikace na zadren adatele o azyl
a rovn nejednoznan definuje pojem zadren. Tyto paliv otzky
byly odloeny do druh fze harmonizace spolenho evropskho azylovho systmu (dle jen SEAS 2.0).18 lensk stty EU tak zskaly

14
15
16

17
18

Zkon . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc na zem esk republiky a o zmn

nkterch zkon.
Nikdo pitom nezpochybuje aplikaci recepn smrnice na tato azylov zazen (a contrario 85a odst. 2 zkona o azylu); srov. rovn pozn. . 9.
A to ponechvm stranou tzv. nvratovou smrnice (2008/115/ES; srov. rovn
pozn. . 29), kter pouv pojem zadren ve zcela jinm vznamu ne recepn
smrnice [viz preambulrn bod . 17 a l. 2 odst. 2 psm. a) nvratov smrnice]. Pro to, co je v recepn smrnici oznaovno jako zadren, pouv nvratov smrnice jin pojem, a to zajitn (srov. zejmna l. 1518 nvratov
smrnice).
Srov. rovn tet st tohoto pspvku.
Jedn se tak o uebnicov pklad tzv. incompletely theorized agreement on a general principle , jak ji vnm (v ponkud odlinm kontextu) Cass Sunstein. Srov.
SUNSTEIN, C. Legal Reasoning and Political Conflict. Oxford : Oxford University
Press, 1998, str. 3561; i novji SUNSTEIN, C. Incompletely Theorized Agreements in Constitutional Law. U of Chicago Law & Economics. Olin Working Paper No. 322.

29

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 30

jist as, aby v mezidob mezi SEAS 1.0 a SEAS 2.0 nali spolenou
e. e toto hledn konsensu nen (a nebude) lehk, naznauje druh
st tohoto pspvku.

2. NOVELIZACE RECEPN SMRNICE: QUO VADIS?

Novelizace recepn smrnice19 (spolen s novelou20 nazen Dublin II21)
pedstavuje pedzvst pechodu od SEAS 1.0 k SEAS 2.0. V dob vydn tohoto sbornku by mly bt k dispozici rovn novely kvalifikan a procedurln smrnice. Proces pijmn novely recepn smrnice zatm naznauje, e pechod od SEAS 1.0 k SEAS 2.0 nebude o nic
leh ne samotn vytvoen SEAS 1.0.
Nejvtm jablkem svru pi novelizaci22 recepn smrnice se ukzala prv otzka jej aplikace na zadren adatele o azyl. V oblasti zadren adatel o azyl jde toti novela recepn smrnice velmi daleko.
Na rozdl od pvodnho znn vnuje zadren pln tyi lnky (l. 811
novely recepn smrnice), kter obsahuj 17 rozshlch odstavc.23
Pouh znn tchto ty lnk zabr piblin 2,5 strnky A4, a proto nebudu tato ustanoven reprodukovat ani je ble rozebrat (ostatn
jejich vkladu se vnuje nkolik pspvk v tomto sbornku). Zamm se tak pouze na obecn koment.

19

20

21

22

23

30

Nvrh smrnice Evropskho parlamentu a Rady, kterou se stanov minimln

normy pro pijmn adatel o azyl, Brusel, 3. 12. 2008, KOM(2008) 815,
2008/0244 (COD).
Nvrh nazen Evropskho parlamentu a Rady, kterm se stanov kritria a postupy pro uren lenskho sttu pslunho k posuzovn dosti o poskytnut mezinrodn ochrany podan sttnm pslunkem tet zem nebo osobou bez
sttn pslunosti v nkterm z lenskch stt. Brusel, 3. 12. 2008,
KOM(2008) 820, 2008/0243 (COD).
Nazen Rady (ES) . 343/2003 ze dne 18. nora 2003, kterm se stanov kritria a postupy pro uren lenskho sttu pslunho k posuzovn dosti
o azyl podan sttnm pslunkem tet zem v nkterm z lenskch stt,
publikovno ve zvltnm vydn ednho vstnku EU pro pistupujc stty,
kapitola 19, svazek 6, str. 109118 (dle jen nazen Dublin II).
Otzkou zstv, zda-li jde o pouhou novelizaci nebo o zcela novou smrnici.
Zmny oproti pvodnmu znn recepn smrnice jsou toti v nkolika ppadech zcela zsadnho charakteru.
Zajmav je, e novela rovn ru bez nhrady problematick l. 7 odst. 3 pvodn recepn smrnice.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 31

Na zklad ve uvedench skutenost nen divu, e ada lenskch stt se postavila novele recepn smrnice na odpor. Nkter
lensk stty vyaduj pouze zmrnn podmnek (nap. u soudnho
pezkumu rozhodnut o zadren; viz l. 9 odst. 2 novely recepn smrnice). Jin lensk stty jdou jet dle a poaduj odklad een tto
problematiky, a to nap. s argumentem, e vzhledem ke komplexnosti
pravy zadren by tato otzka mla bt eena a v novele procedurln smrnice. O nekoncepnosti tohoto nvrhu nen pochyb, nicmn se na nm dobe projevuje snaha najt jakoukoliv zminku pro
(dal) odloen tohoto problmu.
Lze shrnout, e zastnci rozshlch prv a zruk adatel v oblasti zadren el tyem zkladnm problmm. Za prv, mezinrodn
lidskoprvn standardy jsou v tto oblasti pomrn mkk,24 a tud
chyb potebn pka na lensk stty. Za druh, hledn konsensu pi
absenci patinho rozloen azylov zte (burden sharing) je velmi
tk. Pokud pohldneme na deset lenskch stt, kter nesouhlasily s aplikac pvodn recepn smrnice na zadren adatele, najdeme
mezi nimi prv zem s nejvtmi poty adatel o azyl v poslednch
letech,25 kter se rozkldaj bu na jin (Itlie, Kypr a Malta26) i vchodn hranici EU (Bulharsko a Polsko), a dle pmosk stty, kter
jsou tradin astm clovm mstem adatel o azyl (Belgie, Nizozemsko a Spojen krlovstv). Do tchto katulek nezapad pouze esk
republika a Lucembursko.
Za tet, bohuel plat rovnice m komplikovanj kritria plat
pro zadren adatel, tm komplikovanj je jejich27 vyhotn. Tto
zkonitosti jsou si vdomy vechny lensk stty ES, ale nejvce ji
pociuj prv stty na vnj hranici ES. Konen tvrt potenciln
24

25
26
27

Srov. Saadi proti Spojenmu krlovstv, rozsudek velkho sentu ESLP ze dne
29. 1. 2008, stnost . 13229/03; HAILBRONNER, K. Detention of Asylum Seekers. European Journal of Migration and Law, vol. 9, no. 2 (2007), str. 159172;
i WILSHER, D. Immigration Detention and Common Asylum and Immigration
Policy. In BALDACCINI, A., GUILD, E., TONER, H. (eds.) Whose Freedom, Security and Justice? EU Immigration and Asylum Law and Policy. Hart Publishing,
2007, str. 395426.
Srov. UNHCR: 2008 Global Trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced and Stateless Persons, 16 June 2009, str. 1519.
Do tto skupiny spadaj rovn nerozhodn stty: Portugalsko, ecko a panlsko.
Zde mm na mysli zamtnut adatele, kte nespluj podmnky pro udlen
azylu (resp. doplkov ochrany).

31

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 32

problm spov ve skutenosti, e explicitnm zakotvenm rozshl

pravy zadren do recepn smrnice dojde velmi pravdpodobn
k judicializaci cel smrnice, tj. nejen jejich ustanoven tkajcch se
zadren. Mnoha lenskm sttm ES naopak vyhovovala situace, kdy
se v podstat recepn smrnice nesoudila, nebo jim to poskytovalo
vt diskreci.
Ve uveden dvody vak rozhodn nemaj slouit jako filipika ve prospch zadrovn adatel o azyl. Domnvm se ale, e je dobr znt dvody, pro nkter lensk stty kladou novele recepn smrnice takov
odpor, a na zklad tchto dvod ppadn hledat uspokojiv een.
Krom explicitnho zakotven dovolench dvod zadren (l. 8
odst. 1 a 2), zruk pro zadren adatele o azyl (l. 9), podmnek zadren
(l. 10) a specifick pravy zadren zranitelnch skupin a osob se zvltnmi potebami (l. 11) obsahuje novela recepn smrnice jednu inovaci.
lnek 8 odst. 3 novely recepn smrnice toti stanov, e lensk
stty zajist, aby vnitrosttn pedpisy upravovaly alternativy k zadren, jako nap. pravideln hlen u pslunch orgn, sloen finann
zruky i povinnost zdrovat se na urenm mst. V nsledujc sti
se zamm prv na jednu z alternativ k zadren, a to na povinnost
zdrovat se na uritm mst. Tuto konkrtn alternativu jsem si vybral z toho dvodu, e je ji v zkon o azylu na rozdl od ostatnch alternativ zmnnch v l. 8 odst. 3 novely recepn smrnice zakotvena
(by dosud nen v praxi pouvna).

3. VZA S OMEZENOU ZEMN PLATNOST

Jednu z alternativ k zadren zmnnou v nvrhu l. 8 odst. 3 in fine
novely recepn smrnice pedstavuje povinnost se zdrovat na uritm mst. Povinnost se zdrovat na uritm mst m v souasnm
znn zkona o azylu svj ekvivalent ve vzu s omezenou zemn platnost, kter bylo do zkona o azylu zakotveno novelou . 57/2005 Sb.,
a to konkrtn do 85b zkona o azylu.
Toto ustanoven zn nsledovn: (1) Platnost vza udlenho podle
tohoto zkona me bt v zjmu ochrany bezpenosti sttu, udren veejnho podku, ochrany veejnho zdrav nebo v zjmu plnn mezinrodn smlouvy omezena jen na st zem.

32

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 33

(2) Pi omezen platnosti vza podle odstavce 1 mus bt zachovna

pimenost mezi dvodem pro toto omezen a jeho dsledky. Pi posuzovn pimenosti policie pihl zejmna k dopadm tohoto omezen
do soukromho a rodinnho ivota cizince. zemn omezit platnost vza
lze nejdle po dobu 3 msc od zahjen zen o udlen mezinrodn
ochrany.
Omezen zemn platnosti vza vydvanho cizincm po uinnm
prohlen o myslu podat v esk republice o azyl nebo adatelm
o azyl bylo pijato primrn s clem zabrnit zneuvn azylov procedury pro nelegln migraci z zem esk republiky do dalch stt
(zejmna do Rakouska a Nmecka). Podle dvodov zprvy k zkonu
. 57/2005 Sb. toti nebylo mono po dobu platnosti tohoto vza efektivn tomuto nedoucmu jevu zabrnit, nebo vzum platilo k pobytu na celm zem republiky. Pohldnme ble na podmnky stanoven v 85b zkona o azylu.
Prvn odstavec 85b zkona o azylu stanov, e vzum s omezenou
zemn platnost lze vydat pouze ze ty taxativn uvedench dvod,
a to v zjmu (1) ochrany bezpenosti sttu; (2) udren veejnho podku; (3) ochrany veejnho zdrav; nebo (4) v zjmu plnn mezinrodn smlouvy. Pokud jde o rozsah omezen zemn platnosti, dvodov zprva k zkonu . 57/2005 Sb. uvd nsledujc: Vzhledem
k cizincem deklarovanmu myslu podat v R o azyl a k tomu se
vztahujc povinnosti dostavit se ve stanoven lht do urenho pijmacho stediska je dvodn (a logick) omezit zemn platnost vza na
tu st zem, kde se nachz pijmac azylov stedisko, resp. na zem, kterm vede nejkrat cesta do tohoto stediska. Vzhledem k tomu,
e mi nen znmo, e by v praxi bylo toto ustanoven aplikovno, nelze urit, jak by MV postupovalo v praxi.
Obecn lze konstatovat, e na m menm zem dan vzum
s omezenou zemn platnost plat, tm jde o problematitj omezen
svobody cizince. V takovch ppadech by bylo nutn obezetn vit
dopad takovho vza na prvo na soukrom a rodinn ivot zakotven
v l. 8 mluvy o ochran lidskch prv a svobod28 (dle jen mluva)
a l. 10 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod (dle jen Listina),
a to s pomoc testu proporcionality (viz ne k druhmu odstavci
85b zkona o azylu).
28

mluva o ochran lidskch prv a svobod (publ. pod . 209/1992 Sb.).

33

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 34

Dle je nutn zdraznit, e udlovat vza s omezenou zemn

platnost sice explicitn umouje l. 7 odst. 1 a 3 recepn smrnice,
nicmn l. 7 odst. 5 te smrnice (resp. l. 7 odst. 4 novely recepn
smrnice) zrove stanov, e lensk stt ES mus poskytnout adateli doasn povolen k oputn vymezenho zem (nap. kvli respektovn prva na soukrom a rodinn ivot), co 85b zkona
o azylu neumouje. Z dvodu absence transpozice l. 7 odst. 5 recepn smrnice tak bude nutn postupovat v souladu s doktrnou pmho inku ve prospch jednotlivce.29
Jak bylo zmnno ji ve, toto ustanoven nebylo dosud v esk republice aplikovno. V blzk budoucnosti tomu me bt jinak, a to vzhledem k povinnosti plynouc z l. 8 odst. 3 novely recepn smrnice.30 Z tohoto dvodu odkazuji na potenciln problmy s vzem s omezenou
zemn platnosti v Nmecku, kde je tento prostedek (tzv. Residenzpflicht)
dlouhodob vyuvn (pro detailnj rozbor tohoto prostedku nen
v tomto pspvku msto).31 Stoj za zmnku, e systm tzv. Residenzpflicht
proel testem stavnosti ped nmeckm Spolkovm stavnm soudem32
a nedvno byl shledn Evropskm soudem pro lidsk prva rovn v souladu s l. 2 Protokolu . 4 k mluv (svoboda pohybu).33
29

30

31

32
33

34

Srov. rozsudky Soudnho dvora ES ve vcech C-41/74 Van Duyn [1974] ECR
1337; C-148/78 Ratti [1979] ECR 1629; C-8/81 Becker [1982] ECR 53, bod 25;
a C-152/84 Marshall [1986] ECR 723 bod 47. Pro detailnj rozbor srov.
PRECHAL, S. Directives in EC Law. 2. vyd. Oxford : Oxford University Press,
2005, str. 216270.
Zde lze namtnout, e pravdivost tohoto tvrzen zle na tom, zda bude schvlen verze novely recepn smrnice obsahovat povinnost zakotvit alternativy
k zadren. Pravdpodobnost schvlen tto povinnosti ze strany lenskch stt ES je ale pomrn velk, nebo obdobnou povinnost obsahuje i tzv. nvratov smrnice. Srov. l. 15 odst. 1 smrnice Evropskho parlamentu a Rady
2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o spolench normch a postupech
v lenskch sttech pi navracen neoprvnn pobvajcch sttnch pslunk tetch zem, kter vyaduje existenci alternativ (mrnj donucovac opaten) k zajitn cizinc za elem vyhotn.
Srov. ble MARX, R. Kommentar zum Asylverfahrensgesetz. 7. vyd. Luchterhand, 2008, str. 11281130; MCDONOUGH, P. Revisiting Germanys Residenzpflicht in Light of Modern E. U. Asylum Law. Michigan Journal of International Law, Vol. 30, No 2 (2009), str. 515546; i obecn HATHAWAY, J. C. The
Rights of Refugees Under International Law. Cambridge : Cambridge University
Press, 2005, str. 695719 (k tzv. Residenzpflicht zejmna str. 701).
Srov. nlezy nmeckho Spolkovho stavnho soudu BVerfGE 88, 187
(6. 6. 1989) a BVerfGE 96, 10 (10. 4. 1997).
Omwenyeke proti Nmecku, rozhodnut ESLP o pijatelnosti ze dne 20. 11. 2007,
stnost . 44294/04.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 35

Druh odstavec 85b zkona o azylu stanov (1) maximln dlku,

po kterou lze zemn omezit platnost vza; a (2) povinnost dodrovat
princip pimenosti pi vydvn vza s omezenou zemn platnost.
Maximln doba, po kterou lze omezit zemn platnost vza, je 3 msce
od zahjen zen o udlen mezinrodn ochrany, tj. od podn dosti o udlen mezinrodn ochrany ve smyslu 10 zkona o azylu. Pokud jde o princip pimenosti, MV je povinno pi omezen platnosti vza zachovat pimenost mezi dvodem pro toto omezen a jeho
dsledky a pihlet zejmna k dopadm tohoto omezen do soukromho a rodinnho ivota cizince.
Prvo na soukrom a rodinn ivot je zakotveno v l. 8 mluvy
a l. 10 odst. 2 Listiny a judikaturu k tmto lnkm lze analogicky
pout i pi vkladu 85b odst. 2 zkona o azylu. Jak bylo uvedeno ji
ve v souvislosti s 85b odst. 1 zkona o azylu, cizinec mus mt navc v odvodnnch ppadech monost opustit vymezen zem (nap.
z dvodu mrt rodinnho pslunka apod.).
Lze tedy shrnout, e vzum s omezenou zemn platnost je dostupnou alternativou k zajitn adatel o mezinrodn ochranu v zazen pro zajitn cizinc. Nicmn k souasnmu znn 85b zkona o azylu lze mt dv vhrady. Za prv, do zkona o azylu bude nutn
transponovat l. 7 odst. 5 recepn smrnice (resp. l. 7 odst. 4 novely recepn smrnice), jen stanov povinnost orgn esk republiky
poskytnout v odvodnnch ppadech adateli doasn povolen
k oputn vymezenho zem. Za druh, bude nutn specifikovat velikost zem, na nm se bude muset adatel s vzem s omezenou
zemn platnost pohybovat. Pokud by toti toto zem bylo definovno velmi zce (nap. urit vesnice), hrozilo by poruen prva na svobodu pohybu a/nebo prva na soukrom a rodinn ivot.34

4. ZVR
V tomto lnku jsem rozebral nejprve aplikovatelnost pvodn recepn
smrnice na zajitn adatele o azyl. Odpov na tuto otzku je
34

ist teoreticky by bylo mon omezit i osobn svobodu (viz l. 5 mluvy a l. 8

Listiny), nicmn v praxi si lze tko pedstavit vzum s omezenou zemn platnost, kter by umoovalo pohyb na tak malm zem, e by bylo mon vn
uvaovat o poruen prva na osobn svobodu.

35

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 36

nejednoznan a definitivn ji vye a novela recepn smrnice. Poslze jsem identifikoval nkolik dvod, kter vedly k odporu ady lenskch stt ES pi pijmn novely recepn smrnice. Konen tet st
se zamila na jednu z alternativ k zajitn adatel o mezinrodn
ochranu v zazen pro zajitn cizinc, a to na vzum s omezenou zemn platnost. Zde jsem dospl k zvru, e vzum s omezenou zemn
platnost je dostupnou alternativou k zajitn adatel o mezinrodn
ochranu v zazen pro zajitn cizinc, nicmn s dvma vhradami.
Na zvr bych rd zmnil jeden potenciln negativn dopad zakotven preciznch pravidel tkajcch se zajitn adatel o azyl do recepn smrnice. Jak bylo zmnno ji v druh sti tohoto pspvku,
ve vztahu zadren-vyhotn plat nevyhnuteln rovnice m komplikovanj kritria plat pro zadren adatel (a m vt prva adatel), tm komplikovanj je jejich vyhotn. Pokud tuto rovnici posuneme o krok dle, plat, e m komplikovanj bude vyhotn
zamtnutch adatel o azyl (a m vce bude prv brncch jejich vyhotn), tm vce budou lensk stty ES brnit vstupu adatel na sv
zem (tj. obecn na zem EU).35
Zvyujc se standardy v oblasti pijmn adatel o azyl tak (bohuel) paradoxn pispvaj k fenomnu, jen je oznaovn jako pevnost Evropa. To samozejm automaticky neznamen, e je nutn vce zajiovat a vce vyhoovat, nicmn je vhodn vidt i druhou
stranu mince. Tko lze toti vit tomu, e vrazn pokles adatel
o azyl v EU v poslednch letech36 je dn (primrn) poklesem potu
uprchlk obecn, a nikoliv (primrn) zpsnnm podmnek pro vstup
uprchlk na zem EU.

35
36

36

By zde jistou roli hraj i jin faktory, jako nap. boj proti terorismu apod.
Poet adatel o azyl v EU se od roku 2003 (do roku 2007) snil tm na polovinu, a to z 337 235 dost o azyl podanch v 27 lenskch sttech EU v roce 2003 na 186 890 dost v roce 2007. Viz Commission Staff Working Document accompanying the Proposal for a Directive of the European Parliament and
of the Council laying down minimum standards for the reception of asylum
seekers: Impact Assessment, Brussels, 3. 12. 2008, SEC (2008) 2944, str. 6.

Sbornik_Azyl_zlom

V.

10.2.2010

15:26

Strnka 37

Povolen vstupu adatele

na zem a povinnost setrvat
v pijmacm stedisku, srovnn
institut a jejich (ne)soulad
se smrnic . 2005/85/ES
HANA LUPAOV*

Omezovn osobn svobody adatel o azyl nen v Evrop vjimen,

pesto se li dlka doby, po kterou mohou bt adatel zadreni a tak dvody pro zajitn. V esk republice jsou momentln v zkon
. 325/1999 Sb., o azylu a o zmn zkona . 283/1991 Sb., o Policii
ve znn pozdjch pedpis (v textu zkon o azylu), upraveny ti
druhy zadren adatel, jeden v rmci tzv. letitnho zen ( 73 zkona o azylu), druh v pijmacm stedisku na zem v souasn dob ve Vynch Lhotch ( 46a zkona o azylu), tet po dobu tzv. dublinskho zen ( 46 odst. 3). Ve svm pspvku se nebudu zabvat
posledn uvedenm zadrenm adatel, ani zadrovnm cizinc podle 124, 124b a 129 zkona . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc na zem esk republiky (v textu zkon o pobytu cizinc).
Mj pspvek se zamuje na to, jak zruky mus mt adatel
o mezinrodn ochranu v zen o mezinrodn ochran, pokud jsou
umstni na letiti a nen jim povolen vstup na zem nebo v pijmacm stedisku na zem a maj povinnost setrvat v nm. Z dvodu
strunosti nebudu zkoumat soulad tzv. pijmacch podmnek v uvedench azylovch zazench se smrnic . 2003/9/ES, kterou se stanov minimln normy pro pijmn adatel o azyl.1
Pokusm se strun srovnat zajitn adatel na letiti ( 73)
a v pijmacm stedisku na zem ( 46a). Dle prozkoumm, zda
v obou ppadech zajitn upravuje minimln zruky pro zen
*
1

Nejvy sprvn soud, Brno. Bratislavsk vysok kola prva, Fakulta prva,
extern doktorandka.
V tomto ohledu odkazuji na zprvu Davida Kosae pro s Odysseus ohledn souladu s pijmac smrnic. Tato zprva je dostupn na strnkch http://ec.europa.eu/justice_home/doc_centre/asylum/studies/docs/czech_republic_2007_
en.pdf (pstup dne 4. 10. 2009).

37

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 38

o mezinrodn ochran smrnice . 2005/85 o minimlnch normch

pro zen v lenskch sttech o piznvn a odnmn postaven
uprchlka (v textu dle jen procedurln smrnice). Pot, co dospji
k zvru, e smrnice stanov odchyln postup ne v bnm zen
pouze pro zen o mezinrodn ochran na letiti, posoudm, zda minimln zruky pro adatele na letiti podle l. 35 procedurln smrnice jsou zajitny podle zkona o azylu.

1. ROZDLY MEZI POVOLOVNM VSTUPU A ROZHODOVNM

O POVINNOSTI SETRVAT V PIJMACM STEDISKU
Na rozdl od zajitn adatel na letiti podle 73 zkona o azylu, zajitn v pijmacm stedisku na zem bylo v zkon o azylu zavedeno a novelou . 379/2007 Sb. Akoliv jsou si na prvn pohled instituty podobn, v nkolika ohledech se li.
Prvnm rozdlem je tzv. fikce nevstoupen na zem, zakotven
v 73 odst. 11 zkona o azylu, vztahujc se na adatele na letiti. Naopak, na adatele pobvajc v pijmacm stedisku na zem se tato
fikce nevztahuje, adateli je tak udleno vzum za elem zen o udlen mezinrodn ochrany podle 72 odst. 1. Praktick dopad tto fikce je sporn, zejmna s ohledem na judikaturu, e pesto, e se tato
fikce uvd i v zkon, adatel spadaj pod jurisdikci eskho sttu.2
Druhm rozdlem je dopad dlky zen ve vci mezinrodn ochrany
na zadren. Podle 73 odst. 4 zkona o azylu Ministerstvo o dosti
o udlen mezinrodn ochrany vyd rozhodnut nejpozdji do 4 tdn
ode dne uinn prohlen o mezinrodn ochran cizincem. V ppad, e Ministerstvo vnitra do tto doby nerozhodne, mus adateli
umonit vstup na zem, tedy ukonit jeho zajitn. Ustanoven
46a dn obdobn ustanoven neobsahuje, co je zejm i dsledek
toho, e na tento typ zajitn se nevztahuje l. 35 odst. 4 procedurln smrnice (viz dle st 2).
Domnvm se, e tento rozdl nem rozumn opodstatnn. elem
asovho omezen zadrovn bez rozhodnut adatel na letiti je rozlien mezi adateli, jejich dost by mohla bt odvodnn, a tmi,
2

38

Srov. nap. rozsudky NSS ze dne 15. 11. 2007, j. 9 Aps 5/2007-63, a ze dne
22. 2. 2007, j. 2 Azs 156/2006-38 dostupn na www.nssoud.cz.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 39

jejich dost je zjevn nedvodn.3 Prodlouen zadrovn po dobu a

120 dn, jak to ob ustanoven umouj (srov. 46a odst. 1 a 73 odst. 9
zkona o azylu), m vznam pouze tehdy, pokud v rmci 120 dn probhne cel zen o mezinrodn ochran a zadren usnadn zen o vyhotn nespnho adatele. Nen tedy jasn, pro by v pijmacm
stedisku na zem na rozdl od pijmacho stediska na letiti mli
bt zadrovni i adatel, jejich zen v prvnm stupni me peshnout tyi tdny, kdy se zjevn jedn o sloitj ppady a kde del zadrovn nebude slouit k usnadnn vyhotn.
Tetm rozdlem jsou dvody pro zajitn adatel (srov. 46a
odst. 1 a 73 odst. 4 zkona o azylu). Ti z tchto dvod jsou v obou
pijmacch stediscch toton: (1) nebyla spolehliv zjitna totonost,
(2) adatel se prokazuje padlanmi nebo pozmnnmi doklady totonosti, nebo (3) se lze dvodn domnvat, e by adatel mohl pedstavovat nebezpe pro bezpenost sttu. Dal dva dvody mohou bt dvodem pro zajitn pouze na letiti: (4) nebezpe pro veejn zdrav i
(5) veejn podek.
Tyto dvody (krom dvodu 4) zjevn vychzej ze zvr EXCOM
. 44 (XXXVII) 1986 o detenci adatel o azyl:4 [S] ohledem na trapy
spojen s detenc, by se j stty normln mly zdret. Pokud je to nutn, lze se k detenci uchlit jen na zklad zkona za elem oven totonosti; za elem zjitn skutenost, na nich se zakld dost
o status uprchlka nebo o azyl; v ppadech, kdy uprchlci nebo adatel o azyl zniili sv cestovn doklady nebo doklady totonosti nebo pouili padlan doklady, aby uvedli v omyl orgny sttu, kde hodlaj podat o azyl; nebo je-li to nutn k ochran veejn bezpenosti nebo
veejnho podku.5 Zvr dle pipomn l. 31 odst. 2 mluvy
o prvnm postaven uprchlk.6
3

4
5
6

Srov. dvodovou zprvu k zkonu . 2/2002 Sb., kter pvodn zavedl letitn
zen: Zvltn prava zen na letiti s uitm specifickch zkrcench lht
umouje prvotn, rychl a efektivn odlien osob, jejich dost je zjevn nedvodn, a zamez tak za splnn zkonem stanovench podmnek jejich vstupu na zem (nebude se jednat o cizince, kte jsou oprvnn k pobytu na zem podle zkona o pobytu cizinc). (draz doplnn).
Zvr EXCOM je dostupn na strnkch http://www.unhcr.org/refworld/docid/3ae68c43c0.html (pstup dne 5. 10. 2009).
K vkladu jednotlivch pojm doporuuji nahldnout do tzv. Revidovanch smrnic
UNHCR o platnch kritrich a normch pro zajitn adatel o azyl, nor 1999.
Smluvn stty se zavazuj, e nebudou sthat pro nezkonn vstup nebo ptomnost takov uprchlky, kte pichzejce pmo z zem, kde jejich ivot

39

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 40

V praxi jsou adatel mn asto zajitni v pijmacm stedisku na

zem mimo jin i proto, e 46a neobsahuje jako dvod omezen svobody veejn podek. Podle mch informac se nejastji v rozhodnut o nepovolen vstupu odkazuje krom nezjitn totonosti (dvod 1)
prv na dvod nebezpe pro veejn podek (dvod 5).7 Nejvy
sprvn soud v rozsudku j. 2 As 14/2009-50 ze dne 4. 5. 20098 uvedl, e pokud adatel o mezinrodn ochranu picestoval do esk republiky na zklad vza do tet zem a toto vzum zneuil k podn dosti o mezinrodn ochranu, lze toto jednn pokldat za nebezpen
pro veejn podek. Tmto rozsudkem zruil rozsudek Mstskho soudu v Praze, kter se naopak domnval, e takov vklad pojmu veejn
podek je pli irok, nebo podle nj by vichni adatel bez vza
mohli bt na letiti zajitni.
Dvod veejnho podku je tedy v esk republice vykldn extenzivnji, ne pedpokldaj zejmna Revidovan smrnice UNHCR
o platnch kritrich a normch pro zajitn adatel o azyl z nora
1999, kter podvaj vklad k l. 31 mluvy o prvnm postaven
uprchlk a upesuj i vklad pojm v zvru EXCOM . 44.9 Podle
tchto smrnic by toti detence nemla bt opatenm trestajcm za

7
8

40

nebo svoboda byly ohroeny ve smyslu lnku 1, vstoup nebo jsou ptomni na
jejich zem bez povolen, za pedpokladu, e se sami pihls bez prodlen adm a prok dobr dvod pro svj nezkonn vstup nebo ptomnost.
K tomuto pojmu odkazuji na pspvek Mgr. Vry Honuskov v kapitole XV. sbornku.
Nejvy sprvn soud se i pes vyznn dvodov zprvy pikln k nzoru, e
neexistence prvnho titulu, na zklad nho je cizinec oprvnn ke vstupu na
zem R (platn povolen k pobytu i vzum), me bt dvodem k rozhodnut
o nepovolen vstupu na zem R. Vzhledem k taxativnmu vtu dvod v ustanoven 73, pro kter ministerstvo cizinci vstup na zem nepovol, je jedinm
vhodnm dvodem, pod nho lze podadit neexistenci prvnho titulu ke vstupu na zem, prv veejn podek, by se nejedn o podazen zcela pesn
[srov. body 20 a 21]. Pokud stovatel dospl k zvru, e v ppad alobce existuje monost, e by po rozhodnut, kterm by mu byl povolen vstup na zem
esk republiky, postupoval do dalch zem schengenskho prostoru, jedn se
o rozhodnut v mezch sprvnho uven ve smyslu ustanoven 73 odst. 4
psm. c) zkona o azylu. Lze tedy shrnout, e rozhodnut stovatele bylo vydno v mezch sprvnho uven, nebo skutenost, e cizinec nedisponuje prvnm titulem, kter by ho opravoval ke vstupu na zem esk republiky, me bt dvodem pro vydn rozhodnut o nepovolen vstupu na zklad
ustanoven 73 odst. 4 psm. c) zkona o azylu.
Dostupn na strnkch http://www.unhcr.org/refworld/docid/3c2b3f844.html
(pstup dne 5. 10. 2009).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 41

nelegln pobyt nebo vstup do zem nebo trestajcm za nesplnn psnch pravidel pobytu v jinch azylovch zazench. Tyto smrnice
nemaj zvaznou povahu. Nicmn, s ohledem na to, e esk republika kopruje dvody pro detenci uveden v zvru EXCOM . 44, bylo by t vhodn se pidret vkladu jednotlivch pojm samotnm
UNHCR. Opan pstup me v nkterch ppadech podle mho nzoru bt i v rozporu s l. 31 mluvy o prvnm postaven uprchlk.
Rovn nelze nadit povinnost setrvat v pijmacm stedisku z dvodu veejnho zdrav, co ale v souasn dob ji ani na letiti nen obvykl dvod pro nepovolen vstupu. Obecn se tedy 46a zkona o azylu
vzthne zejmna na adatele, u nich nelze spolehliv zjistit totonost nebo kte se prokazuj pozmnnmi nebo padlanmi doklady totonosti.
tvrt rozdl se tk odlinho dopadu skutenosti, e kasan stnost v tchto ppadech nem odkladn inek. Ani na jedno z zen se
nevztahuje 32 odst. 5 zkona o azylu, jen stanov vjimku a piznv odkladn inek kasanm stnostem ve vci mezinrodn ochrany
ex lege (srov. 46a odst. 8 a 73 odst. 8 zkona o azylu). Pokud je adatel zajitn na letiti v dob prvn moci zamtavho rozhodnut krajskho soudu ve vci jeho mezinrodn ochrany, kasan stnost ve vci mezinrodn ochrany nem odkladn inek a cizinec je povinen
vycestovat do 30 dn. adatel zajitn v pijmacm stedisku na zem, jejich aloba byla tak rozhodnuta v dob jejich pobytu na zem,
jsou mrn zvhodnni v tom, e mus opustit zem do 30 dn ode dne
rozhodnut o dosti o odkladn inek ( 46a odst. 8).
Na prvn pohled nepatrn rozdl znamen, e adatel na letiti budou astji nuceni opustit zem ped rozhodnutm o jejich kasan
stnosti, nebo podn dosti o odkladn inek nem na bh lhty
vliv. Samozejm, e i v tchto ppadech rozhodnut o piznn odkladnho inku bude vst k odkladu vyhotn, nicmn v praxi me dochzet k tomu, e o odkladnm inku nebude rozhodnuto do ticeti dn od nabyt prvn moci rozhodnut krajskho soudu,
a nespn adatel bude vyhotn ped rozhodnutm o dosti. To se
me stt napklad v ppadech, kdy Nejvymu sprvnmu soudu
nen doruen spis stovatele v uveden ticetidenn lht, a tedy nem ani monost odkladn inek do tto doby piznat, pokud by stovatel splnil podmnky pro jeho udlen.
Ptm rozdlem je vslovn zakotven povinnosti ministerstva pezkoumvat po dobu platnosti rozhodnut, zda dvody setrvn

41

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 42

adatele v pijmacm stedisku trvaj v 46 odst. 4 vt prvn zkona

o azylu. Tento pezkum se mus dt bez ohledu na to, zda byla podna
aloba proti rozhodnut nebo dost o optovn posouzen dvod pro
povinnost setrvat v stedisku. V ppad zadrovn na letiti je bezpochyby nutno, vyjdou-li najevo skutenosti zpochybujc zkonnost zadrovn, povolit adateli vstup na zem.10

2. PRAVA ZAJITN ADATEL V HRANINM ZEN

V PROCEDURLN SMRNICI
Podle l. 35 procedurln smrnice mohou lensk stty stanovit zen, ktermi se na hranicch nebo v tranzitnch prostorch lenskho
sttu rozhoduje o dostech podanch na tchto mstech. Smyslem tohoto ustanoven je monost zachovat ni standardy zen pro adatele v tchto prostorch, piem ustanoven dle upesuje, kter zruky mus bt minimln zajitny. Tato zen se vztahuj zejmna na
adatele, kte nespluj podmnky vstupu na zem lenskch stt
(srov. bod 16 odvodnn smrnice).
Z uvedenho vyplv, e l. 35 se vzthne pouze na adatele na letiti, nebo pijmac stedisko podle 46a nen ani na hranici ani
v tranzitnm prostoru; navc adatel v nm pobvajc ji na zem
jsou. To potvrzuje i dvodov zprva k zkonu . 379/2007 Sb., kde
odkaz na l. 35 smrnice obsahuje pouze 73 zkona o azylu.
Skutenost, e zajitn podle 46a zkona o azylu nen upraveno
procedurln smrnic, m za dsledek, e na adatele pobvajc a zadren v pijmacm stedisku na zem se vztahuj vechny zruky
normlnho zen stanoven v procedurln smrnici, ne pouze minimum zruk, kter mus bt zajitny pro zen hranin podle l. 35
procedurln smrnice. Na adatele zajitn v pijmacm stedisku se
bude rovn vztahovat l. 18 procedurln smrnice, podle nho
(1) lensk stty nezajist osobu pouze z toho dvodu, e se jedn o adatele o azyl. (2) Je-li adatel o azyl zajitn, lensk stty zajist monost rychlho soudnho pezkumu. I na adatele zajitn podle
10

42

Zadrovn pot, co odpadly dvody pro zajitn (napklad, kdy adatel pedloil pas, kdy se zjistila jeho totonost, nebo kdy se zjistilo, e jde o osobu zranitelnou ve smyslu 73 odst. 7 zkona o azylu), by podle mho nzoru nesplovalo podmnku zkonnosti ve smyslu l. 5 odst. 1 psm. f) ELP.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 43

46a zkona o azylu se ovem mohou vztahovat jin odchylky ze zkladnch zsad a zruk, pokud budou spadat pod tzv. zvltn zen
ve smyslu l. 24 procedurln smrnice11, a pokud esk republika
tuto monost odchlit se vyuila.

3. DVOJKOLEJNOST STANDARD PRO ADATELE

V HRANINM ZEN V PROCEDURLN SMRNICI
Procedurln smrnice umouje stanovit dva rzn standardy pro adatele umstn na hranicch podle toho, zda lensk stty v dob pijet smrnice obdobn zen ji mly zavedeno, i nikoli. Odlien se
nachz v odstavci prvnm a druhm l. 35 procedurln smrnice.
Podle l. 35 odst. 1 []lensk stty mohou v souladu se zkladnmi
zsadami a zrukami uvedenmi v kapitole II stanovit zen, ktermi
se na hranicch nebo v tranzitnch prostorch lenskho sttu rozhoduje o dostech podanch na tomto mst. Podle l. 35 odst. 2 [n]eexistuj-li vak zen podle odstavce 1, mohou lensk stty s vhradou
ustanoven tohoto lnku a v souladu s prvnmi a sprvnmi pedpisy
platnmi k 1. prosinci 2005 zachovat zen, kter se odchyluj od zkladnch zsad a zruk uvedench v kapitole II a ktermi se na hranicch nebo v tranzitnch prostorch rozhoduje o povolen vstupu na jejich
zem adatelm o azyl, kte na tato msta picestovali a podali zde dost o azyl.
Na prvn pohled se zd, e snen standard v l. 35 odst. 2 se vztahuje pouze na rozhodnut o povolen vstupu, piem na zen o mezinrodn ochran se nadle vztahuj minimln zruky a zsady v kapitole II smrnice. Po prostudovn normativnho obsahu lnku 35
odst. 3 je zejm, e snen standard se vztahuje na cel zen o mezinrodn ochran. Procedurln smrnice toti pedpokld, e nepovolen vstupu bude zrove rozhodnutm o neudlen mezinrodn
ochrany (srov. znn l. 35 odst. 4, posledn vta).12
11

12

Jde zejmna o pedbn posouzen opakovanch dost (oddl IV smrnice);

nebo o zen, kde adatel pochz z evropskch bezpench tetch zem (oddl
VI smrnice).
V ppad, e pslun orgn odmtne povolit vstup, uvede vcn a prvn dvody, pro se dost o azyl povauje za nedvodnou nebo neppustnou (l. 35
odst. 3 in fine). Srov. t BATTJES, H. European Asylum Law and International
Law. Martinus Nijhoff Publishers, 2006, str. 302.

43

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 44

Z uvedench ustanoven smrnice vyplv, e lensk stty mohou

zavst zen, v rmci nich budou rozhodovat o dostech podanch
na hranicch nebo v tranzitnch prostorech. V ppad, e tato zen
zavedou stty nov, mus tato zen splovat podmnky stanoven
v kapitole II smrnice. Pokud zen podle odstavce 1 neexistuje, mohou na zklad odstavce 2 stty zachovat zen, kter nebude splovat podmnky v kapitole II smrnice, a to za dvou podmnek: (1) e takov zen ji existovalo v souladu s prvnmi a sprvnmi pedpisy
k 1. 12. 2005; (2) a s vhradou ustanoven (tohoto) lnku [35], tedy
v souladu s l. 35 odst. 3 a 4 procedurln smrnice, je stanov minimln zruky a zsady pro takov zen.

4. MINIMLN STANDARDY VZTAHUJC

SE NA ESKOU REPUBLIKU
Hranin zen bylo v esk republice zavedeno novelou . 2/2002 Sb.
s innost od 1. 2. 2002 v 73 zkona o azylu. zen tedy existovalo v souladu s prvnmi a sprvnmi pedpisy platnmi k 1. 12. 2005.
esk republika ho tedy smla ponechat s odchylkami od zkladnch
zsad a zruk v kapitole II s tou vhradou, e musela upravit ty sti
zen, kter by jinak byly v rozporu s ustanovenm lnku 35. prava
se podstatn zmnila a novelou . 379/2007 Sb., kter mla transponovat procedurln smrnici v tchto stech.
Z dvodov zprvy k novele . 379/2007 Sb. lze vypozorovat, e tak
zkonodrce pokldal za standard zvazn pro eskou republiku ten,
kter je stanoven v lnku 35 odst. 2. Vyplv to zejmna z odkazu
na l. 35 odst. 4 procedurln smrnice a z jeho transpozice, nebo tento odstavec se pouije pro rozhodnut v rmci zen podle odstavce 2.13
13

44

V dvodov zprv se uvd: Ustanoven 73 je zcela nov formulovno, a to

v souladu s lnkem 35 Smrnice Rady 2005/85/ES, kter umouje lenskm
sttm stanovit odchylky pro zen na hranicch, tj. i pro osoby, kter projevily
mysl dat o mezinrodn ochranu v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit. (...) V zjmu zabezpeen dkladnho a objektivnho posouzen kad dosti o mezinrodn ochranu a vytvoen podmnek pro doruen pedn rozhodnut adateli za ptomnosti tlumonka tak, aby adatel byl seznmen
s rozhodnutm v jeho rodnm jazyku nebo v jazyku, kterm je schopen se dorozumt, se stanovuje lhta pro rozhodnut na 4 tdny ode dne uinn prohlen
o mezinrodn ochran, piem do lhty se zapotv ji doba pro

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 45

Minimlnm standardem pro hranin zen v esk republice je tak

l. 35 odst. 24, pout lze i l. 35 odst. 5, kter lze pout na ob zen (jak podle odst. 1, tak podle odst. 2).
Na druh stran, v zkon o azylu nelze vypozorovat, e by zkonodrce zamlel zavst snen standardy pro zen o mezinrodn
ochran na letiti, krom omezen adatel na svobod po dobu zen. Pro samotn zen o mezinrodn ochran na letiti nen v 73 zkona o azylu stanovena dn vslovn vjimka z norem, kter se vztahuj na ostatn zen o mezinrodn ochran podle hlavy III zkona
o azylu, nen tedy zejm, zda byla takov vjimka vbec uinna.
Na rozdl od toho, co pedpokld smrnice, esk zkonodrce oddlil rozhodnut o povolen vstupu od rozhodnut o mezinrodn ochran. Podle l. 35 odst. 3 posledn vty procedurln smrnice toti soust rozhodnut o nepovolen vstupu maj bt vcn a prvn dvody,
pro se dost o azyl povauje za nedvodnou nebo neppustnou.14
Z toho, e smrnice pedvd, e rozhodovn o povolen vstupu a rozhodovn o mezinrodn ochran bude spojeno v jednom zen, lze t
odvodit, e standardy uveden v l. 35 odst. 3 smrnice plat nejen pro
zen o mezinrodn ochran, ale t pro zen o povolen vstupu na
letiti. Samotn skutenost, e jsou zen oddlena, by podle mho nzoru nebyla v rozporu se smrnic, pokud by skuten v rozhodnutch
o nepovolen vstupu bylo zdvodnno, pro se dost pokld za nedvodnou nebo neppustnou.
Dle se pokusm prozkoumat, zda jsou adatelm na letiti zajitny v zen alespo minimln zruky stanoven v l. 35 odst. 3 procedurln smrnice.

14

podn dosti a proveden pohovoru za asti tlumonka. Tato lhta je v souladu se smrnic (l. 35 odst. 4) a je stanovena jako maximln. (draz
doplnn)
l. 35 odst. 4: lensk stty zajist, aby rozhodnut v rmci zen podle odstavce 2 bylo vydno v pimen dob. Nen-li rozhodnut vydno do ty tdn, povol se adateli o azyl vstup na zem lenskho sttu, aby mohla bt jeho dost zpracovna v souladu s ostatnmi ustanovenmi tto smrnice.
Obdobn srov. t BATTJES, H. European Asylum Law and International Law.
Martinus Nijhoff Publishers, 2006, str. 302.

45

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 46

4.1 Setrvn na zem

lensk stty EU mus zajistit, e osoby budou moci setrvat v lenskm stt minimln po dobu zen v 1. stupni [l. 35 odst. 3 psm.
a) ve spojen s l. 7 procedurln smrnice]. Tento poadavek je v esk republice splnn15 nad rmec minimlnho poadavku, nebo se
vztahuje i na zen ped soudem, by jen ped krajskm soudem. Podn kasan stnosti nem automatick odkladn inek, na rozdl
od jinch zen ped Nejvym sprvnm soudem (srov. ve popis rozdl), je v 73 odst. 8 zkona o azylu vjimka oproti 32 odst. 5 zkona
o azylu.

4.2 Informovn o prvech a povinnostech

lensk stty EU maj dle povinnost neprodlen informovat osoby
o jejich prvech a povinnostech v jazyce, o nm lze dvodn pedpokldat, e mu adatel rozum, o prbhu zen a o prvech a povinnostech bhem zen a monch dsledcch, pokud tyto povinnosti
nespln a nebudou s orgny spolupracovat; o asovm rmci a monostech, jak splnit povinnost pedloit daje uveden v l. 4 kvalifikan smrnice, piem tyto informace je poteba poskytnout vas,
aby uveden osoby mohly vyut prva a splnit sv povinnosti [l. 35
odst. 2 psm. b) ve spojen s l. 10 psm. a) smrnice].
V tomto ohledu lze ocenit, e v 73 zkona o azylu informovn adatel zkonodrce upesnil rozsah informac poskytovanch adatelm nad rmec informac upravench v 10 odst. 2 zkona o azylu,
s ohledem na pobyt v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti.
Nicmn, akoliv podle 10 odst. 3 zkona o azylu bude cizinec pouen o prvech a povinnostech adatele o udlen mezinrodn ochrany a prvu kdykoliv se obrtit se dost o pomoc na fyzickou nebo
prvnickou osobu zabvajc se poskytovnm prvn pomoci (...) a na
UNHCR, a podle 73 o zen o vstupu na zem, tak toto zkonn vymezen nenapluje pln poadavek smrnice tkajc se pouen stanoven v l. 10 odst. 1 psm. a). V zkon o azylu schz povinnost informovat o asovm rmci; o monostech, jak splnit povinnost
15

46

Nemonost vyhostit adatele vyplv z 119 odst. 6 zkona o pobytu cizinc.

Pro zen na letiti nen z tohoto pravidla dn vjimka.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 47

pedloit nleitosti, kter m adatel k dispozici, k zen o mezinrodn ochran (srov. l. 4 kvalifikan smrnice) a povinnost informovat o dsledcch v ppad, e nebude adatel spolupracovat.
Ve skutenosti obsahuje pouen adatel vskutku velice podrobn
informace o zen o mezinrodn ochran, take uveden poadavky
jsou sten naplnny. el toto pouen nebv soust spisu, nebo
jeho kopie se pedv v pslunm jazyce adateli, take lze st ovit, o em konkrtn byl adatel na zatku zen informovn. Je zejm, e pouen se mus pravideln upravovat v souvislosti s novelami
zkona o azylu a zkona o pobytu cizinc a v souvislosti s tm se mus znovu pekldat do rznch jazykovch verz.
Pouen podle 10 odst. 3 by mlo bt poskytnuto bez zbytenho
odkladu (spolen s vzvou k podn dosti o udlen mezinrodn
ochrany), nejpozdji do 15 dn od prohlen o mezinrodn ochran.
Pouen podle 73 odst. 10 zase pi pijet stediska na letiti. Podle
zkona tak lze provst dv pouen v rznm ase. V praxi podle
informac probh najednou ped sepsnm dosti o mezinrodn
ochranu, tedy pi pijet do pijmacho stediska na letiti v souladu
s 73 odst. 10 zkona o azylu. Smrnice pesn asov okamik nestanov, podle l. 10 odst. 1 psm. a) je nutn informace poskytnou[t]
vas, aby mohli [adatel] vyut prva zaruen (...) smrnic a splnit
povinnosti (...).
Domnvm se, e pouen pi pijmn do pijmacho stediska tento poadavek napluje. Problematick by ovem bylo pouen tsn
ped nabrnm dosti, pokud by v tent den ml probhnout i pohovor ve vci mezinrodn ochrany. V takovm ppad lze pochybovat
o tom, zda takov adatel mohl inn vyut prvn pomoc (srov.
l. 15 procedurln smrnice) nebo se pohovor uskutenil za podmnek, kter umouj adateli pedloit v plnosti dvody sv dosti
(srov. l. 13 odst. 3 procedurln smrnice).
V souvislosti s pouenm lze rovn poukzat na poadavky l. 5
odst. 2 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod (dle jen
ELP), podle nho Kad, kdo je zaten, mus bt seznmen neprodlen a v jazyce, jemu rozum, s dvody svho zaten a s kadm
obvinnm proti nmu. Evropsk soud pro lidsk prva (dle jen
ESLP) dle ve sv judikatue uvedl tak, e neposkytnut pouen
o opravnch prostedcch v jazyce, jemu cizinec rozum, me bt

47

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 48

problematick z pohledu l. 5 odst. 4 ELP, pokud to cizinci znemon

pstup k opravnmu prostedku.16
Pouen ve smyslu l. 5 odst. 2 ELP by mlo pitom obsahovat konkrtn okolnosti danho ppadu. Povinnost, aby toto seznmen bylo
individuln a vzalo v vahu konkrtn okolnosti tkajc se osoby omezen na svobod, vyplv z judikatury ESLP, srov. rozhodnut ve vci
Rusu proti Rakousku.17 V pouen, aby bylo zrove v souladu s l. 5
odst. 2 ELP, by mly bt uvedeny i konkrtn dvody zajitn danho adatele a takov pouen by nemlo mt pouze podobu obecnho
formule. V opanm ppad by bylo omezeno i prvo zakotven v l. 5
odst. 4 ELP, prvo na soudn pezkum zkonnosti omezen na svobod.
V nkterch ppadech lze bezpochyby za pouen ve smyslu l. 5
odst. 2 ELP pokldat samotn rozhodnut o nepovolen vstupu, kter ji obsahuje konkrtn dvody zajitn adatele.18 Toto rozhodnut
mus bt vydno do pti dn od prohlen myslu. V ppad, e by
bylo toto rozhodnut vydno v pt den zajitn, nen zejm, zda by
byla naplnna podmnka neprodlenho pouen ve svtle rozsudku
velkho sentu Saadi proti Spojenmu krlovstv (. stnosti 13229/03,
84), kde podmnka neprodlenho pouen nebyla naplnna ani po
uplynut lhty 76 hodin ( 43 rozsudku Rusu proti Rakousku).
16

17

18

48

Srov. rozsudek ESLP vci onka proti Belgii, . stnosti 51564/99, rozsudek
z 5. 2. 2002, 44. V danm ppad pouen o opravnch prostedcch byla vytitna drobnm psmem a v jazyce, ktermu stovatel nerozumli; ptomen
byl pouze jeden tlumonk, kter ml na policejn stanici pomoci velkmu potu
romskch rodin porozumt stnm a psemnm sdlenm a kter byl sice ptomen v policejn stanici, avak s nimi nezstal v uzavenm centru. Za tchto
okolnost mli stovatel nepochybn nevaln vyhldky na to, e se jim s pomoc
tlumonka poda spojit se z policejn stanice s prvnm zstupcem, a pestoe
mli monost kontaktovat prvnho zstupce telefonicky z uzavenho tranzitnho centra, u si nemohli vydat tlumonkovy sluby. Peklad pevzat z Pruky UNHCR k mezinrodn ochran uprchlk a Evropsk mluv o ochran
lidskch prv a zkladnch svobod, srpen 2006, str. 34, http://www.unhcr.cz/
dokumenty/prirucka_echrc.pdf (pstup dne 5. 10. 2009).
Rusu proti Rakousku, . stnosti 34082/02, rozsudek z 2. 10. 2008. Za upozornn na tento rozsudek na konferenci dkuji Jaroslavu Vtrovskmu, kter
tento rozsudek tak zmiuje ve svm pspvku.
Obdobn srov. t rozsudek ESLP vci onka proti Belgii, . stnosti 51564/99,
rozsudek z 5. 2. 2002, 50 an., kde se rozhodnut pokldalo za pouen ve smyslu l. 5 odst. 2 ELP. Stovatel v danm ppad dostali rozhodnut po pjezdu na policejn stanici. Pro shrnut ppadu viz napklad Pruku UNHCR
k mezinrodn ochran uprchlk a Evropsk mluv o ochran lidskch prv
a zkladnch svobod, srpen 2006, str. 34, http://www.unhcr.cz/dokumenty/
prirucka_echrc.pdf (pstup dne 5. 10. 2009).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 49

V tomto ohledu je tak rozhodujc orgn postaven do obtn situace. Na jedn stran by ml poskytnout neprodlen pouen s konkrtnmi dvody zajitn za ptomnosti tlumonka. Na druh stran by
ml v rozhodnut o nepovolen vstupu vn posoudit, zda byly naplnny dvody pro zajitn ( 73 odst. 4 zkona o azylu) a zda osoba nespad do kategorie zranitelnch osob a nen tak ze zajitn vylouena
( 73 odst. 7 zkona o azylu). Domnvm se, e z praktickho pohledu
by proto konkrtn neprodlen poskytnut pouen nemlo mt podobu samotnho rozhodnut o nepovolen vstupu, ale sp pouen
v dnen podob doplnnho o konkrtn (by strun) pouen, z jakho dvodu se ministerstvo domnv, e jsou pravdpodobn dny
dvody pro nepovolen vstupu.

4.3 Zajitn tlumonka

adatel musej mt monost vyut slueb tlumonka, kdykoli je to
nutn, aby mohli orgnm pedloit svj ppad; pinejmenm, kdy
jsou pozvni k pohovoru a nelze-li bez tchto slueb zajistit pimenou komunikaci. Sluby tlumonka musej bt hrazeny z veejnch
prostedk [l. 35 odst. 2 psm. c) ve spojen s l. 10 psm. b) smrnice].
Tento poadavek je, obdobn jako v celm zen, transponovn
v 22 zkona o azylu. Podle tohoto ustanoven m prvo adatel vystupovat v zen mateskm jazyce nebo v jazyce, ve kterm je schopen
se dorozumt. Z tohoto ustanoven nevyplv, k jakm konm bude
tlumonk adateli pedvoln. Ve smyslu l. 10 odst. 1 psm. b) smrnice [kter se pouije i pro hranin zen na zklad l. 35 odst. 3 psm. c)]
mus bt tlumonk k dispozici, kdykoli je to nutn pro pedloen svho ppadu, pinejmenm tehdy, kdy je adatel pozvn k pohovoru.
Zde opt esk zkon o azylu stanov pro vbr tlumonka vy standard ne procedurln smrnice, kter pouze poaduje tlumonka
v jazyce, o nm lze dvodn pedpokldat, e mu adatel rozum a je
v nm schopen komunikovat [l. 13 odst. 3 psm. b) smrnice].
Tlumonk je dostupn pro jednn v zen, tedy nikoli pouze tehdy, kdy je adatel pozvn k pohovoru. V tomto ohledu je tedy prvo
na tlumonka v zkon o azylu rovn nastaveno pznivji.

49

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 50

4.4 Pohovor
Proveden pohovoru v letitnm zen mus bt v souladu s l. 1214
procedurln smrnice [l. 35 odst. 2 psm. d) ve spojen s l. 1214
procedurln smrnice]. Smrnice zde stanov ni standard na osoby, kter vedou pohovor; posta, kdy maj patin znalosti azylovho a uprchlickho prva, nepoaduje se zpsobilost k zohlednn osobnch nebo obecnch okolnost dost podle l. 13 odst. 3 psm. a)
smrnice. V tomto ohledu esk zkonodrce nestanovil jin orgn pro
posuzovn dost v letitnm zen, jak mohl uinit podle l. 4 odst. 2
psm. e) smrnice. Nestanovil ani explicitn ni standard pro kolen
pracovnk na letiti oproti ostatnm pracovnkm.
Pracovnci, kte provdj pohovory na letiti, je navc mohou rovn provdt i mimo letitn zen, napklad v nemocnicch nebo ve
vznicch. Domnvm se proto, e pojem kvalifikovan osoba v 23
zkona o azylu je poteba i pro pracovnky na letiti vykldat nejen ve
smyslu niho standardu podle l. 35 odst. 3 psm. d), ale rovn ve
smyslu l. 13 odst. 3 psm. a) smrnice. Mlo by proto jt o osobu nejen zpsobilou v oblasti azylovho a uprchlickho prva, ale t schopnou posoudit zranitelnost, osobn a obecn okolnosti dosti, jako
i jeho kulturn pvod.

4.5 Monost konzultovat prvnho poradce

Osoby pobvajc na letiti mus mt monost konzultovat prvnho zstupce nebo jinho poradce povolenho nebo ppustnho podle vnitrosttnch prvnch pedpis podle l. 15 smrnice [l. 35 odst. 2 psm. e)
ve spojen s l. 15 procedurln smrnice].
Prvo konzultovat s prvnm poradcem je zsadn zrukou. Ve
smyslu l. 15 procedurln smrnice pitom mus mt adatel monost
inn se radit se svm prvnm zstupcem. Otzku nklad na prvn zastoupen nebo toho, kte poradci jsou ppustn nebo povoleni,
ponechv smrnice na lenskch sttech (srov. l. 15 odst. 1 procedurln smrnice). Obecnm pravidlem by mla bt bezplatn prvn
pomoc v ppad zamtavho rozhodnut s vjimkami stanovenmi
v l. 15 odst. 3 procedurln smrnice.
Zkon o azylu umouje poskytovn prvn pomoci zajistit prvnickou nebo fyzickou osobou zabvajc se poskytovnm prvn

50

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 51

pomoci uprchlkm s tm, e toto prvn poradenstv je adatelm poskytnuto bezplatn. adatel si mohou obstarat i jinou prvn pomoc,
napklad advokty, pak hradu nklad nesou sami ( 21 odst. 1 a 2
zkona o azylu). Je jist kladem, e zkon o azylu neomezuje bezplatn prvn poradenstv na zen ped soudem, ale jsou prvn poradci
dostupn ji v zen ped ministerstvem, kde dokonce me bt jejich
role jet dleitj.19
Procedurln smrnice sten upesuje, jak kroky mus lensk stty uinit, aby prvn pomoc byla inn, v l. 16 (nap. monost
nahlet do spisu, pstup do uzavench prostor atd.).
V zen na letiti je zejmna dleit pstup adatel k prvnm poradcm. Ten je sten zajiovn pouenm podle 10 odst. 3 zkona o azylu, podle nho ministerstvo pou cizince ... v mateskm jazyce nebo v jazyce, ve kterm je schopen se dorozumt, o prvech
a povinnostech adatele o udlen mezinrodn ochrany, o prvu kdykoliv se obrtit na osobu zabvajc se poskytovnm prvn pomoci i
ochranou zjm uprchlk.... Toto pouen bv v praxi doplovno t
seznamem nevldnch organizac a telefonnmi kontakty na n.
Pouenm zajitn prva pstupu nekon a lze doporuit, aby
v ppad, e adatel projev pn se s prvnm zstupcem poradit ped
pohovorem, mu bylo setkn s nm umonno. Tento postup je vhodn nejen z pohledu l. 15 procedurln smrnice (inn porada s prvnm poradcem), ale i z hlediska l. 13 odst. 3 procedurln smrnice
(zajitn, e osobn pohovory umon adatelm pedloit v plnosti
dvody sv dosti).

4.6 Zstupce pro nezletil

Ustanoven tkajc se ustanoven zstupc nezletilch osob bez doprovodu [l. 35 odst. 2 psm. f) procedurln smrnice] se na esk letitn zen nevzthne, nebo tmto osobm mus bt povolen vstup na
zem podle 73 odst. 7 zkona o azylu.

19

K roli prvnch zstupc v zen srov. JURMAN, M. Praktick problmy zastupovn adatel o azyl. In JLEK, D., KLEKOV, R. Spolen evropsk azylov
systm: procedurln smrnice. Brno : Doplnk, 2006, str. 187198.

51

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 52

4.7 Dvody, pro se dost povauje za nedvodnou

nebo neppustnou
Jak bylo uvedeno, na rozdl od poadavk smrnice nepoaduje zkon
o azylu, aby rozhodnut o nepovolen vstupu obsahovalo vcn a prvn dvody, pro se dost povauje na nedvodnou nebo neppustnou
[l. 35 odst. 2 in fine procedurln smrnice]. V tomto ohledu nebyla
transpozice l. 35 odst. 2 pln.

4.8 Povolen vstupu na zem, pokud nen rozhodnuto do 4 tdn

V souladu s l. 35 odst. 4 procedurln smrnice se podle 73 odst. 4
zkona o azylu povol adateli vstup na zem a jeho dost bude zpracovna v normlnm zen, pokud nen rozhodnut o mezinrodn
ochran vydno do 4 tdn.
Domnvm se, e oddlen rozhodnut o mezinrodn ochran od
rozhodnut o nepovolen vstupu je pro adatele pznivj, nebo omezen svobody adatel po dobu a ty tdn bez rozhodnut o nepovolen vstupu by mohlo bt problematick ve svtle l. 5 odst. 1 ELP.
Navc v del lht lze dn posoudit dvody svdc pro nebo proti
udlen mezinrodn ochrany. Pro plnou aplikaci l. 35 odst. 3 (uveden vcnch nebo prvnch dvod, pro je dost nedvodn nebo
neppustn; srov. ve 4.7) lze doporuit strun dvody, pro se
sprvn orgn domnv, e dost je zejm nedvodn nebo neppustn. V souladu s tmto by t nemli bt zadrovni adatel, jejich dost se jev bt dvodn.

5. ZVR
V pspvku jsem popsala zkladn rozdly mezi zajiovnm adatel
o mezinrodn ochranu na letiti v pijmacm stedisku na zem.
Druh z uvedench institut je relativn nov a v zsad vychz
z pravy zajitn na letiti. Pesto jsou nkter rozdly, z nich nkter
jsou pro adatele na zem vhodnj (u rozsah dvod zajitn;
vslovn zkonn pkaz pezkoumvat dvodnost zajitn), nkter mn
vhodn. Nevhodnm se mi jev to, e pro zen o mezinrodn ochran
adatel zajitnch v pijmacm stedisku na zem nen stanovena

52

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 53

maximln dlka rozhodovn o dosti o mezinrodn ochranu (a contrario srov. 73 odst. 4 zkona o azylu), co me vst i k zajitn adatel, jejich dost by mohla bt dvodn, po dobu a 120 dn.
Dle jsem se zabvala tm, kter minimln standardy v procedurln smrnici se vztahuj na esk hranin zen. Dospla jsem k zvru, e je to l. 35 odst. 25 procedurln smrnice a e tento standard se vztahuje pouze na zen adatel zajitnch na letiti.
adatelm zajitnm v pijmacm stedisku na zem mus bt dostupn vechny zruky v procedurln smrnici (paklie nepjde o jin typ zvltnho zen podle l. 24 procedurln smrnice nebo vjimku nestanov sama smrnice jinde). Z dvodov zprvy nevyplv,
ve kterch konkrtnch oblastech esk zkonodrce zaml snit
standard pro adatele zajitn na letiti. To by mohlo znamenat t
to, e se od normlnho zen nechtl odchlit a e by adatelm na
letiti mly bt zajitny vechny zruky podle procedurln smrnice.
Na zvr jsem zkoumala, zda v ppad srovnn alespo minimlnch zruk v l. 35 odst. 24 procedurln smrnice lze konstatovat
soulad zkona o azylu s komunitrn pravou. Jako potenciln problematick vnmm (1) neodvodovn dvodu zajitn v pouen adatele (z pohledu l. 5 odst. 2 ELP), (2) vznam pouen, pokud by se
pohovor konal v tent den, kdy bylo pouen pedno, (3) otzku zajitn prvn pomoci adatelm ped pohovorem, v ppad, e o to adatel projev zjem, (4) odvodnn v rozhodnut o nepovolen vstupu,
pro se dost pokld za nedvodnou.
Rda bych dodala, e za problematick pokldm i dlku rozhodovn soud o alobch proti rozhodnutm o nepovolen vstupu nebo
o povinnosti setrvat v pijmacm stedisku [srov. l. 39 odst. 1
psm. d) procedurln smrnice]. zen pesahujc 120 dn, po dobu
kterch me bt adatel zajitn, toti me znamenat, e tento
opravn prostedek nebude inn, jak to poaduje l. 39 procedurln smrnice, a rychl, jak to poaduje l. 5 odst. 4 ELP.

53

Sbornik_Azyl_zlom

VI.

10.2.2010

15:26

Strnka 54

Zsahy do osobn svobody

v reimu tzv. nvratov
smrnice1
PAVLA BURDOV-HRADEN*

1. NUTN OKOLNOSTI ZSAH DO OSOBN SVOBODY

Teoretickm vchodiskem pspvku je ppustnost zsah do osobn
svobody, avak za nutnho pedpokladu nleitho ospravedlnn, kdy
stt, pokud k zsahm do osobn svobody pistupuje, mus hodnotit
splnn pinejmenm t zkladnch podmnek pro jejich odvodnn,
jimi jsou existence nalhavho spoleenskho zjmu, pimenost
elu a skutenost, e cle nelze doshnout jinmi prostedky.
Vychz-li se dsledn z takto formulovanho stanoviska, kter je
nutn aplikovat na vechny ppady zsah do osobn svobody, nutn je v vahch o neoprvnn pobvajcch sttnch psluncch tetch zem na hostitelskm zem teba dospt k zvru, e pouh neoprvnn pobyt, bez dalho, by sm o sob neml bt nikdy dvodem
pro omezen, nato pak zbaven osobn svobody. Jinak eeno, internovn by ml bt jen ten ciz sttn pslunk, u nho existuje alespo podezen, e on resp. tento individuln ppad neoprvnnho
pobytu me pedstavovat ohroen nalhavho spoleenskho zjmu,
nap. veejnho podku i bezpenosti sttu, a za pedpokladu kumulativnho splnn nemonosti dosaen cle pi volb jinch prostedk a pimenosti elu.
Je teba rozliovat mezi omezenm osobn svobody, a u svobody pobytu i pohybu, a zbavenm osobn svobody, kterm je v kontextu
1

54

Smrnice 2008/115/EC ze dne 16. 12. 2008, o spolench normch a postupech v lenskch sttech pi navracen neoprvnn pobvajcch sttnch pslunk tetch zem.
Sdruen pro integraci a migraci, Praha. Pspvek byl zpracovn v rmci projektu Regularizace jako jeden z nstroj v boji proti nelegln migraci, financovanho z prostedk Evropskho socilnho fondu prostednictvm Operanho
programu Lidsk zdroje a zamstnanost a sttnho rozpotu R.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 55

nelegln migrace mj. zajitn cizinc. Zbaven osobn svobody pak

pedstavuje velmi zsadn zsah do ivota a prv jednotlivc a jako takov mus bt sprvn upraven dostatenmi kontrolnmi mechanismy, vyluujcmi svvoli a pochyben v konkrtnch ppadech a zajiujcmi prvo na inn opravn prostedky u kad doten osoby.
U vyhoovanch a navracench cizinc by tuto pravu, a to na jednotn evropsk rovni, mla pedstavovat prv nvratov smrnice,
samozejm krom nezpochybnitelnch mezinrodnch lidsko-prvnch dokument, a to vetn zsady non refoulement, jakoto de facto
imperativn normy mezinrodnho uprchlickho prva.

2. NVRATOV SMRNICE JAKOTO NEPIJATELN KOMPROMIS

Nelze vak ci, e by smrnice ve svm vslednm znn k takovmuto cli mohla dospt, by jejm teoretickm pnosem na tomto poli je
nepochybn sjednocen doposud znan odlinch postup jednotlivch stt pi udlovn sprvnho vyhotn a pedevm pi navracen neoprvnn pobvajcch sttnch pslunk tetch zem. Od
z roku 2005, kdy byl pedstaven prvn nvrh smrnice, a do souasnosti probhlo mnoho jednn a pod tlakem jednotlivch lenskch
stt EU, kter dsledn prosazovaly poslen svch prv ve snaze
usnadnit vyhotn cizinc, byl potlaen pvodn draz na dobrovolnost nvratu2 a na ochranu rodin a nezletilch.
Smrnice sama obsahuje adu aspekt, je by si zaslouily samostatn prostor, a ji jde o nejasnou definici neoprvnnho pobytu i
problematick vylouen nkterch osob z psobnosti smrnice, kterm tud hroz, e se na n nebudou vztahovat ani tyto minimln
standardy obsaen ve smrnici. Pokud vak jde o vhrady nejvnj, nelze se ubrnit kritickmu hodnocen citovan smrnice, a to pedevm z pohledu legitimizace zsah do osobnch prv migrant.
2

Zsada dobrovolnosti nvratu spov v tom, e stty poskytnou pimenou

lhtu cizincm k dobrovolnmu oputn zem, a to v dlce 730 dn. Po tuto
dobu lze uloit nkter povinnosti, jako pravideln hlen orgnm sttu, finann zruky a podobn. Pokud vak hroz nebezpe skrvn se, pokud cizinec pedstavuje hrozbu pro veejn podek, veejnou bezpenost i bezpenost
sttu, lhta k dobrovolnmu nvratu poskytnuta bt nemus, poppad me
bt krat ne 7 dn, co pedstavuje pravdpodobn nejvt oslaben pvodn
iroce chpan zsady dobrovolnosti nvratu.

55

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 56

Proces vzniku nvratov smrnice trval nkolik let. Bhem inkriminovanho obdob dolo oividn k ad kompromis, kter ve svm dsledku vedly k pijet takovho znn, je v mnoha aspektech umouje vznamn zhoren postaven nkterch cizinc, a kter zrove
poskytuje nedostatenou ochranu zranitelnm skupinm migrant,
jako jsou nap. nezletil bez doprovodu. Dlka zkazu vstupu a na
5 let, monost realizovat zajitn v bnch vznicch, povolen odchylky od standard smrnice v ppad mimodnch situac, jejich
definice je natolik irok, e nen s to zabrnit zneuit tohoto ustanoven nebo monost prodlouen detence a na osmnct msc, by jen
za omezench podmnek, to je jen vet ustanoven, kter oprvnn
vzbuzuj obavy. Lze ci, e tato ustanoven byla proto oprvnn kritizovna, a to pedevm evropskmi nevldnmi organizacemi a levicovmi poslanci Evropskho parlamentu.
Pokud jde o smrnic zakotven umonn prodlouen detence,
lensk stty EU maj primrn maximln limit esti msc pro zajitn neregulrnho migranta, avak s vjimkou prolongace (nejdle)
o dalch dvanct msc. Je pravdpodobn, e vkon vyhotn bude trvat dle, bez ohledu na dn sil sttu, kvli zpodn pi zskvn nezbytnch doklad z tetch zem nebo z dvod nedostaten spoluprce samotnho migranta. Krom Lotyska, Nmecka a Malty
maj ostatn stty krat lhtu, tud se d pedpokldat znan zhoren souasnho stavu za pedpokladu, e i ostatn lensk stty uprav svoji legislativu tak, jak jim smrnice umouje.3
Obecn lze vysledovat, e velmi kritizovan jsou pedevm ta ustanoven, kter se tkaj detence cizinc, kdy za uritch a nutno podotknout nikoli vjimench okolnost budou ti cizinci, kte se dopustili pouze administrativnho pestupku, umisovn v bnch vznicch,
by jak uvd smrnice, oddlen od ostatnch vz, pokud ovem nenastane mimodn situace. V takovm ppad dokonce toto oddlen od ostatnch vz smrnice nepoaduje.

56

Viz lnek 15 odst. 6 nvratov smrnice.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 57

3. BEZPRECEDENTN ZSAHY DO PRV NEZLETILCH4

Co je vak zcela nepijateln, je monost zajitn nezletilch bez doprovodu i rodin s nezletilmi dtmi. By smrnice operuje s pojmy5 jako lensk stty nleit zohledn nejvlastnj zjem dtte, rodinn
ivot a zdravotn stav atd. a urit zruky poskytuje napklad i lnek 17, kter stanov, e nezletil osoby bez doprovodu a rodiny s nezletilmi dtmi jsou zadrovny pouze v ppad, e neexistuje jin
monosti, a na co nejkrat pimenou dobu. Ani toto relativn zmrnn prvn pravy pro ohroen skupiny nen v dnm ppad dostaujc a popr zsadu, e nezletil bez doprovodu by nikdy nemli
bt zadreni z dvodu, kter souvis s jejich imigranm prvnm postavenm.6 Stejn lnek smrnice tak uvd, e v souvislosti s vazbou nezletilch osob, kter maj bt vyhotny, by ml bt v prvn ad
zvaovn nejvlastnj, tj. nejlep zjem dtte. Pojem nleit posoudit nejlep zjem dtte ale smrnice nijak nerozvd a nedefinuje. Ve
schvlen prav dle nejsou zapracovny standardy, jak nejlep zjem dtte zjistit a posoudit. Takovto prava nezavazuje lensk stty k faktick implementaci tohoto principu, ale pouze k formlnmu
konstatovn, e nejlep zjem dtte byl nleit posouzen.
lnek 3 mluvy o prvech dtte zakotvuje, e zjem dtte mus
bt pednm hlediskem pi jakkoliv innosti tkajc se dt a klade na
stt mnohem vt odpovdnost pi posuzovn nejlepho zjmu dtte ne prava zakotven ve smrnici, kter je v tomto ohledu a kontextu zcela nedostaten.
Jestlie se lensk stty rozhodly zavst detenci dt za elem vyhotn, mly zrove stanovit takov procesn opaten, aby k zajitn dt dochzelo skuten pouze v krajnm ppad a aby dolo vdy
ke skutenmu posouzen nejlepho zjmu dtte. Bez toho, aby
4

5
6

Ble viz FALTOV, M. Nvratov smrnice z hlediska ochrany nezletilch migrant bez doprovodu. Hostis, 2008, . 4, dostupn na www.opu.cz (oteveno
dne 2. 6. 2009).
Viz nap. lnek 5 nvratov smrnice.
Viz mluva o prvech dtte, l. 37 psm. a), b) a dle nap. Vhodn postupy SCEP
a UNHCR, str. 17, http://www.separated-children-europe-programme.org/separated_chil dren/good_practice/native/index.html. (oteveno dne 2. 6. 2009).
Program Nezletil bez doprovodu v Evrop je spolenou aktivitou mezinrodn organizace Zachrate dti (International Save the Children) a adu Vysokho komisae OSN pro uprchlky (UNHCR).

57

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 58

smrnice vslovn zakotvila zpsob zjiovn nejlepho zjmu dtte,

povinn ustanoven opatrovnka pro vechny nezletil bez doprovodu
a pedevm zsadu, e nejlep zjem dtte mus bt primrnm motivem vech krok tkajcch se dt, nelze vnmat souasnou pravu
za dostatenou a v souladu s mezinrodnmi zvazky lenskch stt.
Nvratov smrnice nezajiuje ani pstup k bezplatn prvn pomoci. Nen zde vslovn uveden poadavek oddlenho ubytovn nezletilch od dosplch a pouze v rmci monost maj bt dti ubytovni v zazen, kde jim bude poskytnuta pe odpovdajc jejich
potebm a vku. Lze ci, e se smrnice, (nejen) pokud jde o ustanoven, kter se tkaj nezletilch, vyznauje hrubmi nedostatky. Nezletil by v dnm ppadn nemli bt umsovni do zazen spolu s dosplmi. Opt je nutn zmnit roli opatrovnka, kter je naprosto
opomjen a smrnice v tto souvislosti neklade dn poadavky na
lensk stty, co je v ppad tak zvanho zsahu do dtskch prv,
jakm omezen svobody pohybu zajist je, naprosto nepijateln. Krom
toho, nahldne-li se podrobnji, kam a smrnice dovoluje v ppad
nezletilch zajt, ve vsledku me jt o takov smrnic piputn situace, kter ve svtle nejlepho zjmu dtte skuten nemaj obdoby.
By by, v duchu smrnice, mlo jt o vjimen ppady, dti, kter se
v uvozovkch provinily pouze tm, e se na zem nachzej nelegln, mohou skonit v ppad takovho pestupku v bnch vznicch.
Stejn mohou skonit i rodiny s dtmi. Ani jeden takov ppad vak
z lidskoprvnho hlediska nen ospravedlniteln a v modernch evropskch demokratickch sttech ve 21. stolet pijateln. Snad tedy
ke stejnmu zvru dospj i ti, je budou rozporuplnou smrnici
implementovat.
Za pomrn kontroverzn pak meme oznait i smrnic danou
monost vyhotn, nerespektujc za uritch okolnost jednotu rodiny. Akoliv nemonost vyhotn v ppad zsahu do soukromho
a rodinnho ivota byla v pvodnm nvrhu zakotvena, na ntlak nkterch stt byla vykrtnuta a smrnice se j nepochopiteln zk. Je
jasn, e prva na ochranu soukromho a rodinnho ivota uveden
ve smlouvch na ochranu lidskch prv jsou vesms prvy podmnnmi, tedy nemaj absolutn charakter a stty je mohou za uritch
podmnek upravit, omezit, konkretizovat i derogovat. Nicmn, sluitelnost smrnice v tomto bod napklad s lnkem 8 Evropsk mluvy o lidskch prvech je pinejmenm diskutabiln.7

58

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 59

4. POZITIVN ASPEKTY SMRNICE S OHLEDEM NA PRVA

NEREGULRNCH MIGRANT
V rmci objektivity je vak douc zmnit i pozitivn aspekty, kter prv pokud jde o omezovn osobn svobody smrnice pin a jejich
absenci je mon vysledovat v eskm prvnm du.
V kontextu ve uvedenho by pozornost mla bt upena nejprve
na detenci neregulrnch migrant jakoto na nejzvanj zsah do
osobn svobody jednotlivce. V tomto smyslu jednoznan smrnice
smuje nad rmec esk prvn pravy, kter bude muset na konkrtn ustanoven reagovat. Smrnice ku prospchu vci explicitn
uvd, e lensk stty mohou pistoupit k detenci cizince a v okamiku, kdy v jednotlivm ppad nemohou bt uplatnna jin dostaten inn, avak mrnj donucovac ustanoven.8 Takto srozumiteln vyjden pojistka v eskm cizineckm zkon jednoznan
chyb.
Dal pnos smrnice lze spatovat ve skutenosti, e explicitn stanov, pokud jde o zajitn neregulrnch migrant, poadavek na co
nejkrat dobu zajitn a to pouze dokud jsou s nleitou pelivost inny kony smujc k vyhotn.9 Smrnice mimoto upravuje, e cizinec me bt zajitn na zklad rozhodnut soudu nebo sprvnho
orgnu. V tto souvislosti je pak extrmn dleit ustanoven zakotvujc, e pokud zajitn nadily sprvn orgny, lensk stty bu zajist rychl soudn pezkum zkonnosti zajitn, o kterm se rozhodne
co nejdve po zatku zajitn, nebo dotenmu sttnmu pslunkovi tet zem zaru prvo podat takov nvrh, ve kterm bude rozhodnuto co nejdve po zahjen zen. Zde je teba pipomenout, e
podle judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva se o inn pezkum jedn v ppad, e prostedek je schopen, pokud je nvrh dvodn, pinst urychlen npravu, tedy v tomto ppad proputn.

8
9

Jeliko je interpretace vznamu lnku podvna v rmci rozhodovac praxe Evropskho soudu pro lidsk prva i ESD, pi tomto tvrzen vychzme z ady rozsudk, jim je spolen zvr, e nelegln pobyt rodinnho pslunka obana
EU nepedstavuje sm o sob dvod pro aplikaci vhrady veejnho podku nebo veejn bezpenosti.
lnek 15 odst. 1) nvratov smrnice.
Ibid.

59

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 60

Otzkou je, jakm zpsobem bude v praxi hodnocena nleit pelivost orgn provdjcch vyhotn. Ve vztahu k esk aplikan praxi je nicmn mon uvst, e zajitn je vdy realizovno na maximln zkonem povolenou dobu. Je obtn prozkoumat, zda a jak
probhaj kony smujc k vyhotn, jestli tedy dn a s nleitou
pelivost. Soudn pezkum zkonnosti zajitn se vyznauje takovmi nedostatky, e se za opaten schopn sjednat npravu, jak ji bylo uvedeno, proputn resp. ukonen nezkonnho zajitn, povaovat ned, vzhledem k tomu, e pezkum rozhodnut o zajitn
zpravidla trv dle ne zajitn samo.
Za zmnku tak stoj zejmna definice a pesnj oddlen rozhodnut o nvratu, rozhodnut o vyhotn a zkazu optovnho vstupu, kter v souasn esk praxi splvaj do jednoho represivnho rozhodnut cizineck policie vydvanho v asovm horizontu nkolika
hodin i dn. V tomto smru lze oekvat zlepen prva a aplikan
praxe v esk republice.
Konen pak, v souvislosti s pozitivnmi pnosy smrnice, je dleit pipomenout, e smrnice nevyluuje monost legalizace jakoto
opaten, kter stt zvol ve snaze najt optimln een ve vztahu k nezkonn migraci, by bylo mon v prbhu let vysledovat tendence
smujc k zakotven explicitnho zkazu legalizanch opaten. Podle vslednho znn smrnice mohou lensk stty ze solidrnch, humanitrnch nebo jinch dvod kdykoliv rozhodnout o udlen autonomnho povolen k pobytu nebo jinho povolen zakldajcho
oprvnn k pobytu sttnmu pslunku tet zem, kter neoprvnn pobv na jejich zem, co je jist pozitivn zvr pro zastnce regularizanch opaten v Evrop.

5. ZVREM
I pes naprosto zsadn nedostatky nvratov smrnice, kter ve sv
vsledn podob odr pedevm snahu stt poslit sv procesn
prva a postaven vi migrantm na kor zkladnch lidskch prv,
by za uritch okolnost bylo mon v ppad esk aplikan praxe
oekvat od smrnice i mrn zlepen souasnho stavu, pochopiteln pouze v takovm idelnm ppad, kdy by byla respektovna zsada nevylouen pznivjch ustanoven, pokud existuj, stejn tak

60

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 61

jako doporuen Rady EU z doby pijet smrnice, kter uvd, e implementace smrnice nem bt sama o sob pouita jako dvod pijet mn pznivch opaten pro osoby, jich se tk. Toto doporuen
nen pouhou proklamac, ale m uritou prvn zvaznost. S velikou
opatrnost lze ci, e pi sprvn transpozici, interpretaci a aplikaci
smrnice by teoreticky bylo mon i v eskm prvnm prosted doshnout takovho stavu, kdy budou zajitna a zaruena prva cizince zrove s legitimn a pochopitelnou snahou sttu eliminovat ilegln migraci.10 Pi posuzovn jednotlivch ustanoven smrnice
o spolench normch a postupech v lenskch sttech pi vrcen nelegln pobvajcch sttnch pslunk tetch zem je vak nezbytn za vech okolnost zdraznit skutenost, e se jedn o minimln
standardy a e je povinnost jednotlivch lenskch stt dodret pi
implementaci smrnice sv mezinrodn zvazky a zajistit soulad
s vnitrosttn legislativou.
Odpovdnost te tedy le na jednotlivch sttech, aby pi implementanm procesu prokzaly vce respektu k mezinrodnm lidskoprvnm zvazkm, neli tak uinili ti, kdo smrnici tvoili, respektive
pijmali.11

10

11

Bude vak zapoteb znan voln vykldan neurit prvn pojmy, jako je
ochrana veejnho podku, veejn bezpenosti, vce specifikovat, zejmna tam,
kde jsou pouity jako limity pro respektovn lidskch prv a zsadnch svobod.
Ble viz BURDOV-HRADEN, P., IINSK, P., ROZUMEK, M. Podnt Vboru pro prva cizinc Rady vldy R pro lidsk prva k implementaci smrnice
Evropskho parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. prosince 2008 o spolench normch a postupech v lenskch sttech pi navracen neoprvnn pobvajcch sttnch pslunk tetch zem.

61

Sbornik_Azyl_zlom

VII.

10.2.2010

15:26

Strnka 62

Zajiovn cizinc podle

readmisnch dohod a jejich
vstup do zen o udlen
mezinrodn ochrany
EVA HOL, DAVID KRYSKA*

Organizace pro pomoc uprchlkm (OPU) se mimo jin vnuje prvnmu poradenstv, kter je poskytovno tak cizincm, kte jsou omezeni na sv svobod v zazen pro zajitn cizinc. Tma tohoto pspvku je tak inspirovno problmy, s nimi se OPU stetla bhem prce
v zazen pro zajitn cizinc Bl-Jezov.

1. ZAJITN PODLE 129 ZKONA O POBYTU CIZINC

Zkon . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc na zem esk republiky,
(dle jen zkon o pobytu cizinc) rozliuje nkolik druh zajitn.
129 zkona o pobytu cizinc rozliuje zajitn cizince za elem
jeho pedn nebo prvozu. Podle odstavce prvho Policie zajist na dobu nezbytn nutnou cizince, kter neoprvnn vstoupil nebo pobval
na zem, za elem jeho pedn podle mezinrodn smlouvy nebo pmo pouitelnho prvnho pedpisu Evropskch spoleenstv; policie na
dobu nezbytn nutnou zajist i provenho cizince v ppad, e jeho
prvoz nelze z objektivnch dvod dokonit bez nutn pestvky.
Cizinec, kter neoprvnn vstoupil i pobval na naem zem,
me bt zajitn, pokud se na nho zrove vztahuje jedna z readmisnch1 smluv i pmo pouiteln pedpis EU. Co se te pmo
*
1

62

Organizace pro pomoc uprchlkm, Praha.

Pojem readmise nepouv ani zkon o pobytu cizinc, ani vtina tzv. readmisnch smluv, hovo se toliko o pedvn a zptnm pebrn, nicmn nap.
Dohoda mezi Evropskm spoleenstvm a Ruskou federac o pedvn a zptnm pebrn osob readmisi definuje v lnku 1 psm. a) prv jako pedn
dajcm sttem a pevzet danm sttem osoby ..., co vystihuje pedmt
vech v pspvku zmnnch smluv.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 63

pouitelnho pedpisu EU, zkon o pobytu cizinc v poznmce pod arou odkazuje na nazen Rady (ES) . 343/2003 ze dne 18. nora
2003, kterm se stanov kritria a mechanismy pro uren lenskho
sttu odpovdnho za posouzen dosti o azyl podan sttnm pslunkem tet zem v jednom z lenskch stt (Dublinsk nazen).
esk republika dosud sjednala 13 bilaterlnch dohod, kter upravuj pedvn cizinc.2 Vtinu readmisnch smluv uzavela esk
republika s nktermi lenskmi stty EU. Vedle tchto byla ale uzavena readmisn smlouva napklad s Vietnamem, Moldavskem, Chorvatskem i Kanadou.3
Dal readmisn dohody uzavela s tetmi stty EU. Tyto jsou rovn prvnm zkladem pro zajitn cizinc podle 129 zkona o pobytu cizinc. Pravomoc k pijet takovch dohod zakld lnek 63
Smlouvy o zaloen Evropskho spoleenstv (Smlouva o fungovn EU)
odst. 3 psm. b), podle nho Rada pijme opaten v oblasti nedovolenho pisthovalectv vetn vracen osob, kter neoprvnn pobvaj v nkterm lenskm stt. EU tto monosti vyuv a v souasn dob je uzaveno 11 a o dalch se jedn (nap. s nou). V platnosti
jsou smlouvy kupkladu se Sr Lankou i Ruskou federac.4
Bhem praxe OPU se nepodailo zjistit, podle jakho kle cizineck
police uruje, zda cizinec bude zajitn za elem sprvnho vyhotn ( 124), nebo za elem jeho pedn ( 129). Akoliv sprvn orgny jsou povinny dbt na to, aby pi rozhodovn skutkov shodnch
nebo podobnch ppad nevznikaly nedvodn rozdly ( 2 odst. 4 sprvnho du), setkala se OPU s ppady, kdy oban tho sttu (na n
dopad nkter z readmisnch smluv), jsou nkdy zajitni za elem
sprvnho vyhotn, jindy za elem readmise.
2
3

Viz www.mvcr.cz/soubory/readmisn-smlouvy-prehled-pdf.
Dohoda mezi vldou esk republiky a vldou Vietnamsk socialistick republiky o pedvn a pebrn oban obou stt (v platnosti od 21. 3. 2008). Dohoda mezi vldou esk republiky a vldou Moldavsk republiky o pedvn
a pebrn osob na sttnch hranicch (v platnosti od 9. 9. 2004). Dohoda mezi
vldou esk republiky a vldou Chorvatsk republiky o pedvn a pebrn
osob na sttnch hranicch (v platnosti od 1. 5. 2004). Ujednn mezi vldou esk republiky a vldou Kanady o pedvn osob na sttnch hranicch (v platnosti od 7. 10. 1996).
Dohoda mezi Evropskm spoleenstvm a Demokratickou socialistickou republikou Sr Lanka o pedvn a pebrn neoprvnn pobvajcch osob (v platnosti ode dne 1. 5. 2005). Dohoda mezi Evropskm spoleenstvm a Ruskou federac o pedvn a zptnm pebrn osob (v platnosti ode dne 1. 6. 2007).

63

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 64

V kadm ppad zajitn za elem pedn i prvozu podle

129 zkona o pobytu cizinc pin v praxi mnoh obte.

2. PROBLEMATICK PRVKY ZAJITN DLE

129 ZKONA O POBYTU CIZINC
Pekvapivm zjitnm me bt skutenost, e problmy v praxi zpsobuje ji pouh (ne)systematick umstn pravy v zkon o pobytu
cizinc. Pod rubrikou Zajitn je v zkon prvotn upraveno zajitn za elem sprvnho vyhotn ( 124) a zajitn za elem vycestovn ( 124b). Nsledujc ustanoven ( 125 a 128) potom upravuj z hlediska cizince zcela zsadn otzky, jako napklad maximln
dlku zajitn ( 125 odst. 1), informovn rodinnch pslunk ( 125
odst. 2), zkoumn dvod zajitn (126) i dvod k ukonen zajitn ( 127). Akoliv tyto otzky nejsou shrnuty pod dnou zvltn
rubrikou typu spolen ustanoven k zajitn, v praxi cizineck policie reflektovala, alespo do urit mry (nap. co do maximln dlky zajitn 180 dn), tato ustanoven u vech typ zajitn. Nicmn nedvno se OPU setkala s interpretac, e na zajitn za elem pedn
i prvozu dle 129 se ve uveden ustanoven 125 a 127 nepouij prv pro sv zkonn umstn (nad samotnou pravou institutu zajitn za elem pedn).
Jednalo se o ppad nezletilho cizince z Vietnamu zajitnho na
zklad ve uveden readmisn dohody. Akoliv podle 125 odst. 1,
vty druh zkona o pobytu cizinc nesm doba zajitn u cizince
mladho 18 let pekroit 90 dn, cizinec nebyl proputn. Argumentem policie bylo, e limitujc ustanoven 125 se vztahuje pouze na
ppady zajitn za elem sprvnho vyhotn a vycestovn. Pomineme-li skutenost, e bez zmny zkona i zsadnch dvod, kter
by tento ppad skutkov odliovaly od ostatnch, cizineck policie
zmnila svou dosavadn dlouhodobou a ustlenou praxi, povauje OPU
zmnnou interpretaci zkona za zcela nesprvnou. Pedn zkon o pobytu cizinc v 125 a 127 pojednv obecn o zajitn (nespecifikuje zde konkrtn typy), navc pokud bychom postupovali podle logiky
nadpisu ustanoven jako cizineck policie, dospli bychom k absurdnmu zvru, e se 125 an. vztahuj toliko k zajitn za elem vycestovn, pod nm jsou, jak naznaeno nesystematicky, upraveny.

64

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 65

Interpretace cizineck policie odporuje (ve zde projednvanm ppad

nezletilho cizince) i myslu zkonodrce. V dvodov zprv k novele zkona o pobytu cizinc . 428/2005 Sb., kter zavedla zkrcenou
90denn lhtu pro zajitn mladistvch, se uvd, e nvrh novely zkona (konkrtn 124 odst. 1, 3 a 4 a 125 odst. 1 a 2) si klade za cl
dosaen souladu zkona s mluvou o prvech dtte, a stanov zvltn podmnky pro zajitn dt ve vku 1518 let pobvajcch na zem R bez doprovodu zkonnho zstupce. Tko bylo myslem zkonodrce, aby st zkona o pobytu cizinc byla v souladu s mluvou
o prvech dtte (konkrtn zajitn cizince za elem sprvnho vyhotn) a st byla s touto mluvou v rozporu (konkrtn zajitn cizince za elem jeho pedn podle mezinrodn smlouvy).
Co do etnosti je vak mnohem zvanjm problmem u cizinc
zajitnch za elem pedn i prvozu vstup do zen o udlen mezinrodn ochrany.

3. VSTUP ZAJITNCH CIZINC DO ZEN

O MEZINRODN OCHRAN
Zsadn problm u cizinc zajitnch na zklad 129 zkona o pobytu cizinc nastv ve chvli, kdy se zajitn cizinec odmt vrtit
zpt do vlasti a rd by podal v R o mezinrodn ochranu. Podle
3a zkona . 325/1999 Sb., o azylu a o zmn zkona . 283/1991 Sb.,
o Policii esk republiky, ve znn pozdjch pedpis (dle jen zkon
o azylu), takov cizinec nepat mezi ty, kte jsou oprvnni uinit tzv.
prohlen o mezinrodn ochran. Cizinec v zazen pro zajitn cizinc je podle psmene a) bodu 4 tohoto ustanoven obecn oprvnn
policii uinit prohlen o mezinrodn ochran, nicmn s vjimkou
cizince zajitnho za elem jeho pedn nebo prvozu podle mezinrodn smlouvy nebo prvnho pedpisu EU.
Prohlen o mezinrodn ochran, kter cizinec zajitn dle 129
zkona o pobytu cizinc nen oprvnn uinit, je pitom zsadn pro
to, aby mohlo bt zahjeno zen ve vci mezinrodn ochrany. dost
o udlen mezinrodn ochrany je dle 10 zkona o azylu oprvnn podat cizinec, jen uinil prohlen o mezinrodn ochran. Cizinec, kter
nen osobou oprvnnou k prohlen o udlen mezinrodn ochrany,
nen tak ani osobou oprvnnou k podn dosti o mezinrodn ochranu.

65

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 66

zen ve vci mezinrodn ochrany tak u cizince zajitnho podle

129 zkona o pobytu cizinc neme bt zahjeno.5
Nyn pohldnme ble na kategorie osob, kter podle souasn
pravy nemaj pstup k zen o udlen mezinrodn ochrany, pokud
jsou zajitny dle 129 zkona o pobytu cizinc.
Me se jednat o osobu, kter by se domhala v zen o udlen mezinrodn ochrany azylu dle 12 psm. a) zkona o azylu, tedy vnitrosttnho azylu.
Monost zskn vnitrosttnho azylu v R upravuje Listina zkladnch
prv a svobod, kter je soust stavnho podku R. lnek 43
Listiny stanov, e esk republika poskytuje azyl cizincm, kte jsou
pronsledovni za uplatovn politickch prv a svobod. Podle interpretace stavnho soudu sice nelze povaovat prvo azylu za prvo nrokov;6 ani Listina, ani mezinrodn smlouvy o lidskch prvech, jimi
je esk republika vzna, nezaruuj, e prvo azylu mus bt dajcmu cizinci poskytnuto. Nicmn pedmtn lnek je nutno chpat alespo jako garanci prva na zen ve vci azylu, na podn dosti, nebo
m tedy kad prvo hledat a povat azyl.7 Listina pitom neumouje, aby zkon prvo na takov zen nkterm cizincm omezil, a podle zmnnho komente k Listin se tohoto prva lze dovolat pmo.8
Osobou zajitnou dle 129 me bt tak uprchlk, kter by se rd
v zen o udlen mezinrodn ochrany dovolal ustanoven 12 psm. b)
zkona o azylu zrcadlc definici z mluvy o prvnm postaven uprchlk ve znn Protokolu (67).
5

66

Z dvodov zprvy k novele zkona o azylu se k tomu dotme, e z vtu ppad, kdy je cizinec na hraninm pechodu nebo v zazen pro zajitn cizinc oprvnn uinit prohlen o azylu, se vyluuj ppady, kdy je do tchto zazen umstn v souvislosti s jeho zajitnm za elem pedn nebo prvozu
podle mezinrodn smlouvy nebo pedpisu Evropskch spoleenstv. Nevylouenm tchto ppady by mohlo dochzet k situacm, kdy by esk republika nemohla v plnm rozsahu dostt svm zvazkm. K tomu je vak nutno ci, e
dn ze zmnnch readmisnch smluv neobsahuje zvazek pedvajcho sttu (R) pedat (vydat) dotynou osobu (cizince) a nkter ze smluv dokonce pipomnaj, e prva a povinnosti vyplvajc z jinch mezinrodnch smluv, vetn mluvy o prvnm postaven uprchlk z roku 1951, nejsou doteny (nap.
Dohoda ES a Rusk federace).
Z rozhodnut stavnho soudu IV. S 553/06: Citovan lnek nelze povaovat
za stavn zakotven zkladnho prva na politick azyl; jinak eeno, prvo na
azyl nelze povaovat za pirozen prvo lovka.
PAVLEK, V. In PAVLEK, V. a kol. stava a stavn d esk republiky. Koment. 2. dl. Prva a svobody. 2. vydn. Praha : Linde Praha, 1999, str. 342.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 67

Tato mluva se ad mezi mezinrodn smlouvy, kter jsou dle lnku 10 stavy soust prvnho du. Podle l. 1 odst. 2 stavy R dodruje esk republika zvazky, kter pro ni vyplvaj z mezinrodnho prva. R jako smluvn strana mluvy se zavzala k tomu, e kad
osob, kter napluje definici uprchlka, zaru urit prva a vhody.
Uprchlkem je pitom kad osoba, kter napluje definici mluvy bez
ohledu na to, zda stt j takov postaven piznv i nikoliv.9 Nicmn vhody a prva garantovna mluvou jsou vak zpravidla pln piznny a pot, co dan stt postaven uprchlka deklaruje. I z dikce
nap. lnku 9 a 12 mluvy je zejm, e se njak zen o uznn statutu uprchlka pedpokld. V esk republice pitom existuje jedin
monost, jak me bt osoba oficiln prohlena uprchlkem, a tou je
zen ve vci mezinrodn ochrany (dle zkona o azylu). A 3a bod 4
zkona o azylu tak tak znemouje u cizinc zajitnch dle 129 zkona o pobytu cizinc zskn uprchlickho statutu, respektive
prv/vhod piznanch mluvou.
Upenm zen o udlen mezinrodn ochrany cizincm zajitnm
za elem pedn by rovn mohlo dojt k poruen lnku 33 mluvy. Akoliv pravidlo non-refoulement (nenavracen) uprchlkm svd
bez ohledu na to, e jejich status nebyl zatm oficiln smluvnm sttem deklarovn, pouze v zen o udlen mezinrodn ochrany se me zjistit, zda navrcenm cizince zajitnho podle 129 by nedolo
k poruen zsady non-refoulement. Potencionln me bt ppadn
poruen zsady non-refoulement eeno u cizinc vedle zen o udlen mezinrodn ochrany jet v rmci rozhodovn o sprvnm vyhotn ( 119, 120a, 179 zkona o pobytu cizinc). zen o sprvnm
vyhotn vak nemus bt vedeno s kadm cizincem zajitnm za
elem pedn. Anebo me bt takov zen vedeno (setkali jsme se
s ppady zajitnch cizinc dle 129, se ktermi zrove bylo vedeno zen o sprvnm vyhotn), ale rozhodnut o sprvnm vyhotn
nen k vkonu readmise teba, a nic tak nebrn realizaci pedn jet
ped vydnm rozhodnut o sprvnm vyhotn. Podle naeho nzoru
8

Ustanoven zavazuje eskou republiku, aby v souladu s mezinrodnmi standardy upravila systm ochrany osobm, jejich svoboda i ivot je v jejich domovsk zemi i v jinch zemch ohroen. KLMA, K. In KLMA, K. a kol.
Koment k stav a Listin. Plze : Ale enk, 2005, str. 991.
GOODWIN-GILL, G. S. The Refugee in International Law. Second edition. Oxford :
Clarendon Press, 1996, s. 141.

67

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 68

ani nen cizineck policie zkonem nucena s realizac pedn vykat

do vydn zvaznho stanoviska MV R k vycestovn cizince, kter je
povinna si v rmci zen o sprvnm vyhotn vydat pro posouzen
okolnost stanovench jako dvody znemoujc vycestovn ( 179).
Zde vzpomeme na odstavec tvrt 129, kter ukld policii jednat
tak, aby bylo pedn cizince ukoneno v nejblim monm termnu
ode dne zajitn.
Cizincem zajitnm dle 129 me tak bt osoba, kter sice nen uprchlkem (ani osobou naplujc podmnky udlen vnitrosttnho
azylu), ale v ppad nvratu do zem pvodu (dodanho sttu) j
hroz poruen prv, kter jsou zaruena /pod ochranou/ dalmi mezinrodnprvnmi instrumenty zejmna lnkem 3 a 8 mluvy
o ochran lidskch prv a zkladnch svobod. Ale pouze v zen o udlen mezinrodn ochrany me bt (na zklad skutenho dokazovn a zjiovn skutenho stavu vci) osvdeno, e osob/cizinci/
hroz skuten nebezpe vn jmy spovajc v poruen jednoho
z tchto mezinrodnch zvazk. Jinmi slovy peme o osob, kter by
za normlnch okolnost mla nrok na doplkovou ochranu dle
14a zkona o azylu.
Vzhledem k uvedenmu OPU dospla k nzoru, e zkonn prava
( 3a zkona o azylu) tak nekoresponduje s stavnm podkem R.

68

Sbornik_Azyl_zlom

VIII.

10.2.2010

15:26

Strnka 69

Spolen evropsk azylov

systm (SEAS) a omezen
osobn svobody nebo omezen
svobody pstupu k azylov
procedue. esk praxe
z pohledu praxe nevldn
organizace
JAN JURNEK, LIBOR STUDEN*

1. CELKOV POHLED
Podvme-li se nejprve na monosti, jak m pronsledovan osoba,1
aby mohla vstoupit do nkter ze zem EU a zde podala o mezinrodn ochranu, pak se zd, e tyto nadje nejsou pli velk. Vtina
pronsledovanch zstv v regionu zem pvodu a utk do sousednch zem. Podle statistik a odhad UNHCR zstv v okol region,
kter produkuj nejvce uprchlk, 7591 % z nich, a pouze 16 % se
dostv dle mimo tuto oblast.2 Ke konci roku 2008 pijaly rozvojov
*
1
2

SOZE (Sdruen oban zabvajcch se emigranty), Brno.

Osoba pronsledovan ve smyslu kritri mluvy OSN o prvnm postaven
uprchlk z roku 1951 (enevsk mluva).
2008 Global trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced
ans Stateless Persons, http://www.unhcr.org/4a375c426.html.
Vedle tto skutenosti dle existuj vazby, kde urit nrodnosti maj tendenci
se seskupovat v omezenm potu zem. Napklad 9 z 10 adatel ze Zimbabwe
podalo o mezinrodn ochranu v Jihoafrick republice. V loskm roce mimochodem osoby ze Zimbabwe daly o mezinrodn ochranu nejvce ze vech nrodnost (118 500), nsledovanch Eritrej (62 700). Somlskem (51 900), Irkem (43 900) a Demokratickou republikou Kongo (32 700). Podobn 2/3 novch
dost z Eritreje bylo podno v Sdnu (32 800) a Etiopii (8 700), zatmco polovina somlskch dost byla podna v Etiopii (14 700) a Jihoafrick republice (8 500). Akoliv osoby z Demokratick republiky Kongo daly o mezinrodn ochranu v 80 zemch svta, v 80 % ppad to bylo v Jihoafrick republice
(10 000) a Ugand (8 300).

69

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 70

zem 8,4 mil. uprchlk, tj. piblin 80 % uprchlick populace pod

ochranou a pomoc UNHCR. Evropa pijala ke stejnmu datu kolem
15 % uprchlk. V EU ije v souasn dob pes 1,6 mil. uprchlk, tj.
osob s nkterou z forem mezinrodn ochrany. Nejvtm hostitelem
uprchlk je Pkistn s 1,8 mil. osob, nsleduje Srie s 1,1 mil. osob
a rn s 980 tis. osob.3 Pesto v roce 2008 podalo o mezinrodn
ochranu v zemch EU 238 114 osob, z toho v novch dvancti lenskch sttech EU to bylo 21 798. Pitom jet v roce 2002 dalo v EU
vce ne 400 tis. osob a potkem 90. let se zde poty adatel pohybovaly kolem 700 tis. osob ron.4 Tady nepochybn sehrla roli nestabilita na Balkn. Tato vysok sla adatel o mezinrodn ochranu v nedvn minulosti vak poukazuj na potencil jednotlivch zem
EU pijmat vy poty uprchlk. Pes tento vrazn pokles zstv
EU a Evropa jako celek s 333 tis. dostmi nejoblbenj destinac adatel o mezinrodn ochranu, nsleduje Afrika s 320 200 dostmi,
Amerika s 109 300 (z toho USA 49 600, Kanada 34 800 dost), Asie
s 68 700 a Ocenie s 7700 adatel.5 Celkem v roce 2008 podalo
o mezinrodn ochranu 839 tis. osob.6 Jakkoliv tato sla novch dost vypadaj ctyhodn, UNHCR ke konci roku 2008 eviduje 42 mil.
nedobrovoln vysthovanch osob, z toho 15,2 mil. uprchlk, 827 tis.
adatel o mezinrodn ochranu (nevyzench dost) a 26 mil. vnitn pesdlench osob. Pod sprvou UNHCR bylo ke konci roku 2008
10,5 mil. uprchlk, z toho tm polovina z Afghnistnu (2,8 mil.)
a Irku (2 mil.), dal velkou skupinou pod sprvou UNRWA jsou
uprchlci z Palestiny (4,7 mil. osob). UNHCR dle v roce 2008 pedala
121 tis. dost o pesdlen jednotlivm sttm, z toho 88 tis. bylo
v prbhu roku realizovno a pijato 16 stty, mezi nimi nap. USA
(60 200), Austrlie (11 000), Kanada (10 800), vdsko (2 200) a Finsko (750). Nejvce uprchlk dle sttn pslunosti bylo pesdleno
z Barmy7 (23 2000), Irku (17 800), Bhtnu (8 100), Burundi (3 100).
V roce 2008 zskalo celkem mezinrodn ochranu piblin 211 000
3
4
5
6

70

UNHCR Statistical Yearbook 200, Chapter IV, Asylum and Refugee Status Determination, http://www.unhcr.org/4981c37c2.html.
Euractiv. V EU d o azyl rekordn mlo lid, http://www.euractiv.cz/socialnipolitika/clanek/v-eu-d-o-azyl-rek ordn-mlo-lid.
Tato sla zahrnuj adatele nespn v 1. instanci, kte nsledn podali odvoln.
2008 Global trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced
and Stateless Persons, s. 14.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 71

adatel, z toho azyl 148 200 a doplkovou ochranu 62 700 osob.

Mnostv pozitivnch rozhodnut vzrostlo ve vech hlavnch regionech
s vjimkou Evropy, kde zaveden striktnj azylov politiky vedlo k poklesu relativn mry uznvn adatel o mezinrodn ochranu v porovnn s pedchozmi lety. Nicmn v roce 2008 evropsk zem uznaly v absolutnm mtku nejvce dost o mezinrodn ochranu. 20 %
tchto pozitivnch rozhodnut bylo v Evrop vydno pro adatele z Irku. V Africe 1/3 pozitivnch rozhodnut byla vydna pro adatele z Eritreje, stejn tak v Asii 1/3 pro adatele z Barmy. Procento uznanch dost v roce 2008 celosvtov inilo 29 % a ukazatel zahrnujc do
uznanch dost i doplkovou ochranu inil 41 %. Oba ukazatele jsou
o nco ni ve srovnn s hodnotami roku pedchozho (32 resp. 45 %).8
V kontextu tchto sel je mon si oprvnn klst otzku, nakolik EU pispv k ochran mnohonsobn vtho potu osob vystavench pronsledovn mimo evropsk prostor a nakolik, vzhledem k rapidnmu poklesu dost o mezinrodn ochranu v poslednch letech,
EU umouje pronsledovanm osobm zadat na jejm zem o mezinrodn ochranu.
V tomto ohledu jsou zajmav sla srovnvajc kapacitu hostitelskch zem pomoc ukazatele potu uprchlk v relaci k HDP na 1 obyvatele. Samozejm se pedpokld, e bohat zem jsou schopny absorbovat vce uprchlk. Podle statistik UNHCR mezi prvnmi
25 zemmi s nevtm potem uprchlk na 1 americk dolar HDP na
hlavu jsou rozvojov zem a mezi nimi i 15 tch nejchudch. V porovnn s vkonnost domc ekonomiky pijal Pkistn na prvnm mst
733 uprchlk na 1 americk dolar HDP na 1 obyvatele, nsleduje Demokratick republika Kongo s 496, dle Tanzanie 262, Srie 257, ad 230.
Prvn bohat zem v ebku je na 26. mst Nmecko s 16 uprchlky.
Prmr zem EU je 1,5 uprchlka na 1 USD/HDP/1 obyvatele. Srovnn
7

esk republika pijala v jnu 2008 a v prbhu roku 2009 v rmci pilotnho
pesdlovacho programu 40 uprchlk z Barmy.V IAS Str pod Ralskem v rmci Sttnho integranho programu absolvovali vuku eskho jazyka a v prbhu ervna 2009 byli za spoluasti nevldnch organizac umisovni do integranch byt v obcch Bzenec, ern Hora, Oseek, Bohdalice a Zln.
2008 Global trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced
and Stateless Persons s. 18. Neexistuje mezinrodn sjednocen metodologie
mc mru uznanch dost o mezinrodn ochranu. UNHCR vyuv dva ukazatele: Refugee Recognition Rate a Total Recognition Rate, kter zahrnuje i udlenou doplkovou ochranu.

71

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 72

s dalmi vysplmi zemmi USA (6,2), Kanada (4,6), vcarsko (1,1),

Spojen krlovstv Velk Britnie a Severnho Irska (dle jen Velk
Britnie) (8,4), Francie (4,5), Nizozemsko (2,2). Zajmav je rovn
ukazatel hodnotc poet uprchlk na 1000 km2 rozlohy pijmajc zem, kde je na 1. mst Malta s 9 584 uprchlky, na 2. mst Srie
s 8 068, na 5. mst Nizozemsko 2 466, na 6. mst Pkistn 2 320,
na 12. mst Velk Britnie 1 228, na 71. mst USA 30 a esk republika s 26 uprchlky na 1 000 km2 je na 76. mst.9
Po tomto krtkm exkurzu do statistik UNHCR je teba uvst, e zajist nen reln, aby EU a bohat zem obecn absorbovaly vechny
pronsledovan, o to vce je teba eit a pispvat k een situace pmo v regionech generujcch uprchlky a v sousednch oblastech, kde
pebvaj. Proto se jev jako slibn plny nastnn Evropskou komis
v Zelen knize o budoucnosti spolenho evropskho azylovho systmu, konkrtn v Plnu politik je zmnna oblast vnj solidarity zamujc se na vnj rozmr azylov problematiky. EU by tak mla sdlet
odpovdnost za zen situace uprchlk spolu se tetmi zemmi a zemmi prvnho azylu, kter pijmaj mnohem vy procento uprchlk
ne Evropa.10
Komise bude krom toho nadle zaleovat vytven kapacit pro
azyl do rozvojov spoluprce se tetmi zemmi, piem bude klst draz na dlouhodob, komplexn pstup. Azylov problematika by nemla bt pojmna jako een krize, ale jako soust rozvojov agendy v oblasti veejn sprvy, migrace a ochrany lidskch prv.
Komise se navc domnv, e pro zajitn innosti zvazku solidarity vi tetm zemm by se EU mla zamit na ti rzn, avak
propojen typy opaten na podporu ochrany uprchlk, konkrtn
a) regionln programy ochrany, b) pesdlen a c) usnadovn zenho a dnho vstupu osob, kter potebuj ochranu, na zem EU.
K posledn uvedenmu typu opaten nutno podotknout, e s rozvojem
komplexnch a propracovanjch systm hraninch kontrol se do
pozornosti stle vce dostv otzka vstupu adatel o azyl na zem
EU. Cesta do bezpen EU dnes asto probh neregulovanm vstupem
na zem pevadi osob pitom hraj pi tomto vstupu dleitou
9

72

2008 Global trends: Refugees, Asylum-seekers, Returnees, Internally Displaced

and Stateless Persons s. 10.
2007 UNHCR Statistical Yearbook, Annex s. 128130, http://www.unhcr.
org/4981c3dc2.html.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 73

lohu. Unie by se tak mla zamit na to, aby se ulehil zen a dn vstup osob, kter oprvnn daj o azyl, na zem lenskch stt, s clem poskytnout legln a bezpen pstup k ochran a zabraovat pevdn lid a obchodu s nimi. Proto Komise vyhodnot
monosti a mechanismy, kter by umonily rozliit osoby, kter ochranu potebuj, od jinch skupin pisthovalc jet pedtm, ne pekro hranici svho potencilnho hostitelskho sttu. Jde napklad
o chrnn vstup na zem a prunj pouvn vzovho reimu, pi
zohlednn otzek ochrany.
Komise krom toho zahajuje v roce 2009 prce na studii, spolu
s UNHCR, o vhodch, vhodnosti a proveditelnosti spolenho zpracovn dost o azyl mimo zem EU. Zvry tto studie budou informovat
o budoucch monch diskusch a vvoji politik na rovni EU s clem zlepit pstup na zem Unie spolu se spolenm evropskm azylovm systmem a v souladu s pslunmi mezinrodnmi normami.11

2. SEAS A NKTER JEHO PROBLEMATICK ASPEKTY

Pi vahch o spolenm evropskm azylovm systmu (SEAS) si lze
v obecn rovin vimnout nkolika problematickch oblast. Jestlie clem SEAS je pln harmonizovat azylov politiky lenskch stt zahrnujc vechny fze zen o mezinrodn ochran od pijmn a po integraci, ppadn nvrat do zem pvodu, pak pi pohledu na souasn
problmy pi pijmn uprchlk v EU tento cl nelze povaovat za dostaten. Dosaen minimlnch standard v jednotlivch oblastech
(pijmac smrnice, kvalifikan smrnice, procedurln smrnice,
smrnice o doasn ochran, Dublinsk nazen) pak znamen dohodu
na nejnim spolenm zkladu. Na praxi v nkterch sttech vidme,
10

11

GREEN PAPER on the future Common European Asylum Systm, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:03 01:FIN:CS:HTML.
Spolen evropsk azylov systm, http://www.mvcr.cz/clanek/spolecny-evropsky-azylovy-system.aspx.
Sdlen komise Evropskmu parlamentu, Rad, Evropskmu hospodskmu
a socilnmu vboru a Vboru region, Pln politiky pro azyl, Integrovan pstup k ochran v cel EU, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=CELEX:52008 DC0360:CS:HTML.
Sdlen Komise Evropskmu parlamentu, Rad, Evropskmu hospodskmu
a socilnmu vboru a Vboru region. Pln politiky pro azyl, integrovan pstup k ochran v cel EU.

73

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 74

e ochrana uprchlk se ve skutenosti zhoruje prv z odkazem na

uveden minimum.12 Markantn jsou rovn rozdly v potu adatel
o mezinrodn ochranu v rznch lenskch sttech EU a tak poty
udlovanch azyl. Jako pklad mohou slouit nejmn oblben pobaltsk stty, kde Estonsko mlo v roce 2008 pouhch 14 dost
a Litva 51, ve srovnn napklad s Nizozemskem, kter uvd 13 399 dost. Nejvce adatel v EU bylo v loskm roce ve Francii 35 164, nsleduje Velk Britnie 30 545, Itlie 30 300, vdsko 24 353 a Nmecko 21 371.13 Rozdly jsou tak v pstupu k udlovn mezinrodn
ochrany. Napklad v Britnii v roce 2006 pouze 1 ze 6 adatel o mezinrodn ochranu z Irku zskal uprchlick status, naproti tomu ve
vdsku jej zskalo 9 z 10 irckch adatel.14 Podle UNHCR poukazuj velk rozdly v me uznvn uprchlk mezi jednotlivmi zemmi
na odlin standardy v zachzen s adateli o mezinrodn ochranu.
Ve zmiovan uprchlci z Irku jsou dobrm pkladem tto praxe.
V roce 2007 nebyla v ecku piznna mezinrodn ochrana dnmu
adateli z Irku, zatmco v Nmecko ji obdrelo 2/3 adatel z Irku.
Ve Velk Britnii pouhch 14 % vech meritornch rozhodnut ve vci
irckch adatel vedlo k udlen mezinrodn ochrany. Ve vdsku
98 % z 9 876 pozitivnch rozhodnut irckch adatel zskalo doplkovou ochranu.15 Negativn psob tak nedostatek solidarity mezi
jednotlivmi lenskmi stty, kter by se mly spravedliv dlit o vyizovn dost a o pijmn uprchlk.16 V rmci Dublinskho zen,
kter uruje odpovdnou zemi za vyzen azylov dosti, tak
dochz k pravdpodobn nezamlenm dsledkm. Nkter lensk
zem EU na vnjch hranicch se potkaj s pvaly adatel a nevd
12

13

14

15
16

74

ROZUMEK, M. Spolen evropsk azylov systm: idea versus realita, kvten

2009, http://aa.ecn.cz/img_upload/224c0704b7b7746e8a07df9a8b20c098/
MRoz umek_Spolecnyevropskyazylovysystem.pdf.
Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries: Statistical Overview of
Asylum Applications Lodged in Europe and selected Non-European Countries,
http://www.unhcr.org/49c796572.html.
CHARTER, D. Britain is the favourite destination for the asylum seekers in the
EU. The Times, 9. jna 2007, http://www.timesonline.co.uk/tol/news/world/
europe/article2617427 .ece.
UNHCR Statistical Yearbook 2007, Chapter IV, Asylum and Refugee Status Determination s. 50.
Srov. Frattini vyzval k solidarit v azylov procedue, 7. 6. 2007, http://www.
euractiv.cz/bezpecnost-a-spravedlnost0/clanek/frattini-vyzval-k-solidarite-vazylove-politice.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 75

si s nimi rady. Dochz tak ke snen kvality ochrany a transferm do

zem, kter nejsou s to zajistit dnou proceduru. Tento nedostatek
snad bude postupn odstrann navrhovanou zmnou Dublinskho nazen.17 V neposledn ad jsou stle vce kritizovny nedostaten integran politiky v zemch stedn Evropy, kde za dobe integrovan
uprchlky jsou povaovni ti, ji jsou ekonomicky nezvisl, co je stav,
kterho je v krtkodob asov rovin obtn doshnout.18 Je teba
zmnit, e na spnost integrace osob s mezinrodn ochranou m vliv
kvalita pijmacch podmnek. Proto je nutn, aby integrace byla zahjena co nejdve. A to integrace chpan ve smyslu ekonomick sobstanosti, znalosti mstnho jazyka a reli spolenosti v kontextu budovn vztah s majoritn spolenost.
Od konce 90. let minulho stolet lze pozorovat vrazn pokles potu adatel o mezinrodn ochranu v EU. V tchto souvislostech je
mon si klst otzku, co by mlo bt smyslem SEAS. Fakticky toti
dochz k situaci, e uprchlci hledajc v EU toit se tam vbec nemohou dostat.19 K emu je potom diskuse o zsazch do svobody
v rmci SEAS, pokud tto svobody, resp. monosti podat o mezinrodn ochranu vbec nemohou povat. Na obranu standard SEAS je
vak teba ci, e jejich implementace je teprve na zatku 2. fze spovajc ve zven dosaench standard. Nstroje druh fze obecn
pedstavila Zelen kniha o budoucnosti spolenho evropskho azylovho systmu, kter v roce 2007 otevela debatu o dalm smovn
evropsk azylov politiky.20

17

18
19
20

Srov. Hodnocen Dublinskho systmu Evropskou komis, http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/com/com_com(2007)

0299_/COM_COM(2007)0299_cs.pdf.
SUNJIC, M. H. Integrations systems in Central Europe at breaking point, 8. 7.
2009, http://www.unhcr.org/4a54b8936.html.
Op. cit. 12.
Green paper on the future Common European Asylum System a Sdlen Komise Evropskmu parlamentu, Rad, Evropskmu hospodskmu a socilnmu
vboru a Vboru region. Pln politiky pro azyl, integrovan pstup k ochran
v cel EU.

75

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 76

3. SEAS V OBLASTI OMEZEN OSOBN SVOBODY V PRAXI

NEVLDN ORGANIZACE
Na dvou problematickch oblastech, a to konkrtn omezen osobn
svobody adatel o mezinrodn ochranu podle ustanoven 46a zkona o azylu a omezen svobody v rmci Dublinskho zen, bychom
chtli poukzat na nedostatky v praktick aplikaci standard SEAS.
Ke konkrtnmu obsahu SEAS a zejmna problmm pi jeho faktick
aplikaci s drazem na nerespektovn ji tak problematickch standard SEAS ze strany nrodnho sprvnho orgnu se vyjadujeme na
zklad zkuenost zskanch pi vkonu prvnho poradenstv, kter
vykonvaj prvnci SOZE v uprchlickch zazench MV R. V tomto
pspvku se zamme konkrtn na problematiku Dublinskho zen a vydvn rozhodnut o povinnosti setrvat v pijmacm stedisku
na zklad 46a zkona o azylu.
V rmci praktickho fungovn systmu uren sttu odpovdnho
za posouzen dosti o azyl dle kritri danch Dublinskm zazenm
(Dublin II) je problematickm nedostatkem informac o probhajcm zen o transferu. Ohledn hypotetickho pouit nazen Dublin II
a pemsten do zem odpovdn za vyzen dosti o mezinrodn
ochranu jsou adatel pouze formln informovni v pouen pi podn dosti o udlen mezinrodn ochrany. Dal skutenosti, tj. e
jejich dost je pedmtem dodn pro pemstn do jinho sttu EU,
se ji k nim nedostanou. adatel tak me vyut prostedk danch
mu prostednictvm Dublin II k obran proti pemstn, se kterm nesouhlas, teprve na zklad informac zskanch ze spisu. Pak by mohl
vyut dosti dle l. 3 i humanitrnho ustanoven l. 15. adatel se
o probhajcm zen dozv nhodou, kupkladu pojme-li podezen na
zklad dvej zkuenosti s Dublinskm zenm nebo pokud dostane informaci od prvnho poradce o monosti transferu. Prvn poradce me nahlenm do spisu ovit skutenost, zda bylo zahjeno zen o pedn, nicmn adatel (pokud ji Dublinskou proceduru
neabsolvovali dve) asto vbec netu, e jsou posuzovni pro ppadn pemstn. To in uplatnn prv vyplvajcch z humanitrn
klauzule a klauzule suverenity takka nemonou. Fakticky tak dochz k uplatnn tto klauzule prvnm poradcem a pi vlastnm pedn, a to pouze v ppad souhlasu adatele. Od z 2008 do souasnosti
podvali pracovnci SOZE v pijmacm stedisku pouze tyi dosti

76

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 77

o aplikaci humanitrn klauzule i klauzule suverenity, vechny a na

jednu byly zamtnuty.
Jako zsadnj problm se vak jev absence odkladnho inku
ppadn aloby proti rozhodnut o neppustnosti dosti dle kritri
danch Dublinskm nazenm. Skutenost, e ppadn podn aloby ve sprvnm soudnictv nem vliv na pemstn adatele, pak zpsobuje natolik nzkou motivaci adatel podvat tyto aloby, e soudn pezkum rozhodnut vydanch na zklad Dublin II tm
neexistuje. Nutno si uvdomit, e adatel jsou vzbuzeni uprosted noci, kdy je jim briskn pedno rozhodnut, jsou naloeni do policejnho auta, spoutni a odvezeni na letit i hranin pechod. Tento postup neumouje adatelm si adekvtn promyslet dal procesn
postup. Pitom monost, e by podvali alobu ze zahrani, je spe
iluzorn. Pracovnci sprvnho orgnu neinformuj adatele o monosti
podat dost o piznn odkladnho inku dle 73 odst. 2 soudnho
du sprvnho a adatel v drtiv vtin ppad jen rezignovan pijmou rozhodnut o zastaven zen. Nehled na skutenost, e pemstn adatele za situace, kdy podal proti rozhodnut o zastaven zen
alobu ve sprvnm soudnictv, mu fakticky brn astnit se zen, co
je poruenm stavn zaruenho prva na spravedliv proces vyjdenho v l. 38 odst. 3 Listiny zkladnch prv a svobod. Krajsk soud
v Ostrav dosud o dn dosti o odkladn inek podan adatelem
v souvislosti s jeho pemstnm do jinho sttu EU nerozhodl. Pitom
i v praxi SOZE byly zaznamenny ppady neodvodnn rozhodovac
odlinosti pi skutkov totonch ppadech, co potvrzuje nutnost existence efektivnho soudnho pezkumu.
Dal oblast tkajc se konkrtn svobody pohybu je praxe sprvnho orgnu pi vydvn rozhodnut o povinnosti setrvat v pijmacm
stedisku podle 46a zkona o azylu. Tm vlun jde o rozhodnut na zklad ustanoven 46a odst.1 psm. a), kter opravuje sprvn orgn rozhodnout o povinnosti adatele setrvat v pijmacm stedisku, pokud nebyla spolehliv zjitna jeho totonost.
SEAS stanov oprvnn lenskch stt uloit adateli povinnost
setrvat na urenm mst v l. 7 odst. 3 Smrnice Rady 2003/9/ES
(dle jen pijmac smrnice). Tato norma vak podmiuje uloen takovto povinnosti adateli jednak podmnkou nezbytnosti a spolu s n
alternativn existenc prvnch dvod i dvod veejnho podku.
V tomto smru spluje ustanoven 46a zkona o azylu podmnku

77

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 78

prvnho dvodu, k existenci ppadnho veejnho zjmu na omezen

svobody pohybu adatele se toti nevyjaduje ani 46a zkona o azylu ani sprvn orgn v odvodnnch rozhodnutch vydanch na
zklad tohoto zkonnho zmocnn. Ani v zkon o azylu, ani v rozhodovac praxi sprvnho orgnu nen zdraznna podmnka prokzn nezbytnosti omezen svobody pohybu adatele, v em by ml bt
spatovn rozpor se SEAS.
Rozhodovac praxe sprvnho orgnu ohledn vydvn rozhodnut
v praxi vypad nsledovn: pokud je pi nboru adatel zaznamenno, e adatel nedisponuje dokladem ze zem svho pobytu (pitom nikde nen definovno, co se rozum dokladem k odstrann pochyb, co
zakld dal nepezkoumatelnou pravomoc sprvnho orgnu pi
rozhodovn, kter doklad uzn za dostaten ve smyslu odstrann
pochyb o totonosti a kter nikoli, viz ne), je tato skutenost zaznamenna do spisu a v prmru piblin za tden je adateli pedno
rozhodnut zakldajc jeho povinnost setrvat v pijmacm stedisku
dle 46a. Pitom typicky stroh tdkov odvodnn konstatuje naplnn kautely 46a zkona o azylu. Sprvn orgn tak restriktivnm
vkladem zil prokzn totonosti ve vznamu 46a na jedinou monost, a sice pedloen dokladu (nejlpe cestovnho pasu) ze zem pvodu, piem zcela rezignuje na ostatn monosti prokzn totonosti (typicky ji pedchoz zanesen adatele do veejn databze
EURODAC, i dvj vystaven dlouhodobho vza adateli eskou republikou, ktermu tedy nutn muselo pedchzet sprvn zen, ve
kterm byl pozen spis). Krajnm ppadem byl ppad jednoho adatele ze Sudnu, jemu byla v R udlena doplkov ochrana. adatel
podle svch slov zapomnl zadat ve lht o prodlouen doplkov
ochrany, byl proto nucen se uchlit do pijmacho stediska, kde absolvoval cel zen nanovo. Tebae v mezidob uzavel satek s eskou obankou, nael si prci a vykazoval prvky pomrn spn integrace do esk spolenosti, bylo mu zcela formalisticky udleno
rozhodnut o povinnosti setrvat ve stedisku, nebo nedisponoval dnmi doklady ze Sdnu. Odvodnn toho, nakolik pispje jeho nucen pobyt v pijmacm stedisku ke zven stupn prokzn jeho totonosti oproti dosavadnmu stavu, podno nebylo.
Pomrn ast jsou ppady vydn rozhodnut dle 46a zkona
o azylu adatelm, kte nedisponuj doklady, ale byli do R pesunuti na zklad l. 9 Dublinskho nazen. Jejich pevzetm tedy R

78

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 79

uznala, e adatelm vystavila v minulosti vzum i doklad k pobytu

stanoven l. 9. Za tto skutkov situace se tedy zvr sprvnho orgnu o existenci pochyb o totonosti adatele jev jako pinejmenm
tko pochopiteln.
Dal ppad pedstavuje adatelka, kter v minulosti pobvala na
zem R na zklad udlenho dlouhodobho vza. V R pozdji podala o mezinrodn ochranu. Protoe mezitm doklady ztratila, bylo
j opt vydno rozhodnut dle 46a zkona o azylu. V alob, kterm
rozhodnut napadla, se dovolvala prokzn sv totonosti u skutenost, e j bylo na zastupitelskm ad R vydno vzum a e nejsou
splnny zkonn podmnky 46a, jeliko jej totonost je spolehliv
zjitna. Ve vyjden alovanho sprvn orgn uvedl: dle nen kolem alovanho porovnvat jej fotku s fotkou, kterou v zemi pvodu piadila k formuli dosti o vzum pro vstup do R, ani by vak ve
sprvnm zen smujcm k vydn rozhodnut podle 46a vbec podrobil sprvnmu pezkumu skutenost, e adatelce bylo eskm sprvnm adem vydno vzum. Vechny ve uveden ppady stereotypnho vydvn rozhodnut s uniformnm a jen velice strohm odvodnnm
pedstavuj mon rozpor s lnkem 4 odst. 3 psm. c) smrnice Rady
2004/82/ES (dle jen kvalifikan smrnice) ukldajcm lenskm
sttm povinnost posuzovat dosti jednotliv a zohlednit pitom konkrtn postaven a osobn situaci adatele, nemluv o chybjcm vypodn se s poadavky lnku 4 odst. 5 kvalifikan smrnice.
Dal spornou oblast souasn praxe vydvn rozhodnut podle
46a je absence prokzn nezbytnosti i veejnho zjmu na takovmto opaten. Rozpor s l. 7 odst. 3 pijmac smrnice byl ji zmnn ve. Souasn praxe vak nerespektuje meze ppustnosti zsahu do svobody pohybu, tak jak jsou definovny v l.14 odst. 3 Listiny
zkladnch prv a svobod (dle i LZPS): a sice nevyhnutelnost takovho omezen pro bezpenost sttu, udren veejnho podku, ochranu zdrav nebo ochranu prv a svobod druhch. Sprvn orgn se vak
v odvodnn spokoj s konstatovnm naplnn pedpoklad pro aplikaci 46a zkona o azylu, ani by se jakmkoli zpsobem vypodal
s naplnnm podmnek danch stavnprvnm pedpisem, piem
ani ze samotnho zkonnho ustanoven nevyplv dvod omezen
svobody pohybu ve vznamu l. 14 odst. 3 LZPS. Pitom meze zsahu
do svobody pohybu dan LZPS by mly bt respektovny i pi vydvn rozhodnut na zklad zkonn licence. V opanm ppad je

79

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 80

poruena povinnost stavn konformnho vkladu zkonnch norem,

kdy by na zklad zkonn licence obsahujc ni standard ochrany
svobody pohybu ne stavnprvn pedpisy, byla vydvna rozhodnut zasahujc do tto svobody.
V podan alob bylo mimo jin argumentovno i akademickm komentem zdrazujcm nezbytnost pimenosti takovhoto zsahu
do svobody pohybu, kter je nutn spojen s povinnost dnho odvodnn. Ani zkon o azylu, ani rozhodovac praxe sprvnho orgnu
neobsahuj dn odvodnn ohledn skutenosti, nakolik napome
povinnost setrvat v pijmacm stedisku me prokzn totonosti adatele (zejmna za situace, kdy je adatel povinen pmo ex lege setrvat v pijmacm stedisku a do doby proveden identifikanch kon dle 47 zkona o azylu).
Sprvn orgn ve vyjden k alob, kter pozdji skoro doslovn
pevzal v odvodnn zamtavho rozsudku i krajsk soud, argumentuje tm, e prvo pobytu na zem cizho sttu nepat rozhodn mezi zkladn lidsk prva a e nedolo k poruen dnch mezinrodnch zvazk R, nebo je svrchovanm prvem kadho suvernnho
sttu rozhodnout o povolen vstupu a pobytu cizinc na zem esk republiky (myleno zejm svm zem), ani by se jakkoliv vypodal se
skutenost, e zkonodrn sbor dobrovoln zavzal eskou republiku k pijet mluvy OSN o prvnm postaven uprchlk, kter zakld povinnost R uprchlky pijmat a zachzet s nimi za podmnek danch mluvou (zejmna jejm l. 26), kter m aplikan pednost ped
zkonem o azylu. Vzhledem k tomu, e azylov politika pat do I. pile EU, nabz se otzka, zdali m R vzhledem k l. 10a stavy od okamiku podepsn pstupov dohody k EU svrchovan prvo v oblasti
pijman uprchlk. Navc ani toto prvo nen dvodem pro poruovn l. 9 Mezinrodnho paktu o obanskch a politickch prvech. Dle
argumentace sprvnho orgnu a krajskho soudu tak dochz k podmiovn monosti dovolvat se svobody pohybu pobytovm statutem
cizince a bez dalho i skutenost, zda m doklad totonosti.
Dal spornou oblast praktick realizace zkonn licence 46a zkona o azylu je procesn postup. Pokud je sprvn zen postupem
smujcm k vydn rozhodnut, pak mus i rozhodnut dle 46a pedchzet dn sprvn zen. Zkaz opustit pijmac stedisko je jist
sprvnm rozhodnutm, nebo zakld povinnost adatele setrvat v pijmacm stedisku. Jeliko zkon o azylu neobsahuje vlastn pravu

80

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 81

zen k vydn rozhodnut dle 46a zkona o azylu, ml by se subsidirn uplatnit sprvn d. zenm k vydn rozhodnut dle 46a zkona o azylu toti neme bt samotn azylov zen, jeliko to
smuje k vydn meritornho rozhodnut ve vci dosti o mezinrodn ochranu, tedy k rozhodnut dle 12 a 14b, poppad 25 zkona o azylu, a zejmna toto zen v dob vydn napadenho rozhodnut
nadle probh a nen ukoneno. Jedn se tedy o zen z moci edn
(adatel o vydn rozhodnut o povinnosti setrvat ve stedisku ned),
piem sprvn orgn neoznamuje adatelm zahjen zen k vydn rozhodnut dle 46a, tebae mu tak ukld 46 sprvnho du.
Dle neumouje adatelm vyjdit sv stanoviska a vyjdit se
k podkladm, tebae mu tak ukld 36 odst. 2 a 3 sprvnho du.
Fakticky se adatel dozv o existenci takovhoto zen pi pedvn
rozhodnut. V takovto praxi by ml bt spatovn rozpor jednak s ve uvedenmi ustanovenmi sprvnho du, tak i s l. 9 Mezinrodnho paktu o obanskch a politickch prvech, kter stanov povinnost
respektovn zkonn procesn pravy pro zbaven svobody. Sprvn
orgn na uvedenou argumentaci reaguje tvrzenm, dle nho jsou zen o vydn rozhodnut podle 46a a zen o mezinrodn ochran
toton, piem odkazuje na splnn ve uvedench procesnch
povinnost sprvnho orgnu v zen o mezinrodn ochran. K argumentaci, e zen smuj k vydn dvou rznch a na sob nezvislch rozhodnut, se nevyjdil. Krajsk soud se v odvodnn zamtavho rozsudku s tmto alobnm bodem nevypodal, tebae v tomto
ppad je dkazn bemeno na stran sprvnho orgnu a ve spisu adatele nejsou dn psemnosti prokazujc splnn povinnosti dle 46,
36 odst. 2 a 3 sprvnho du.
Posledn problematickou oblast pi vydvn rozhodnut omezujcch svobodu pohybu je ji ve zmnn absence transparentnch pravidel pi posuzovn doklad adatel z hlediska odstrann pochybnost o jejich totonosti. Vzhledem k tomu, e zkon o azylu
neobsahuje meze uven pi posuzovn mry dostatenosti prokzn totonosti, rozhodn tedy nikoli expressis verbis, pravdpodobn se
nejedn o sprvn uven. Realitou zstv, e jde o neprhledn proces odehrvajc se mimo zkonnou pravu. Nen znma existence metodickho pravidla pro pracovnky sprvnho orgnu pi posuzovn
doklad ve vznamu 46a zkona o azylu, jeho existenci vak nelze
vylouit. Nicmn i v tto oblasti jsme se setkali s odlinm rozhodovnm

81

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 82

pi skutkov totonch ppadech, konkrtn u adatel z Nigrie (by

z odlinch stt federace), kdy jednomu z nich bylo po pedloen prkazu totonosti uvanho v jeho stt federace rozhodnut dle 46a
zrueno a druhmu, kter pedloil prakticky toton doklad, nikoli.
Toliko ke dvma vybranm problematickm oblastem z pohledu
praxe. Zvrem lze zdraznit potebu zajitn adekvtnho vzdlvn
sttnch ednk jako nezbytnho pedpokladu pro dnou aplikaci
azylov politiky SEAS tak, aby se komunitrn prava skuten protkla s prax. Nelze vdy postupovat jen podle vnitrosttnho zkona,
kter je zvisl na transpozici. Pokud napklad bude aplikovno
z pedpis SEAS pouze Dublinsk nazen (pouvan v praxi pi Dublinskm zen), ale ji nikoli ostatn komunitrn pedpisy, nen pln
realizace SEAS nikdy mon.

4. ZVR
Vrtme-li se k pvodn otzce o smyslu SEAS v oblasti svobody pstupu k azylov procedue, pak pln zenho a dnho vstupu osob,
kter potebuj ochranu na zem EU spolu s pesdlovnm a regionlnmi programy ochrany, reaguje na v vodu zmiovan systmov
problmy. Nov politiky rovn reaguj na potebu zkvalitnn stvajcch minimlnch procedur. Ve v textu ji bylo tak zdraznno, e
na spnost integrace osob s mezinrodn ochranou m vliv kvalita
pijmacch podmnek. EU potebuje sama zvit, kolik je schopna absorbovat uprchlk, to ji vak nezbavuje odpovdnosti za participaci na
rozvojov spoluprci se tetmi zemmi. Svobodu pstupu k SEAS je
tak mono rozit za hranice EU.

82

Sbornik_Azyl_zlom

IX.

10.2.2010

15:26

Strnka 83

Zaistenie cudzincov na zem

Slovenskej republiky
MIROSLAVA NREROV*

Ochrana osobnej slobody jednotlivca je povaovan medzinrodnm

spoloenstvom za zkladn slobodu hodn povania najvyej monej
miery ochrany. Z pohadu medzinrodnho prva je ochrana osobnej
slobody cudzincov na zem Slovenskej republiky garantovan medzinrodnmi zvzkami SR, predovetkm Medzinrodnm paktom
o obianskych a politickch prvech,1 ktor v lnku 9 ods. 1 ustanovuje, e kad m prvo na slobodu a osobn bezpenos. Nikto nesmie by svojvone zatknut alebo zadran. Nikto nesmie by pozbaven slobody okrem prpadov, ke sa tak stane na zklade zkona
a v zhode s konanm, ktor ustanovuje zkon.
Z dvodu lenstva v Rade Eurpy je pre Slovensk republiku zvzn aj Eurpsky dohovor o ochrane udskch prv a zkladnch slobd2 (alej len dohovor). Poda lnku 5 ods. 1 psm. f) dohovoru
kad m prvo na slobodu a osobn bezpenos. Nikoho nemono pozbavi slobody okrem nasledujcich prpadov, pokia sa tak stane v slade s konanm ustanovenm zkonom: zkonn zatknutie alebo in pozbavenie slobody osoby, aby sa zabrnilo jej nepovolenmu vstupu na
zemie, alebo osoby, proti ktorej prebieha konanie o vyhostenie alebo
vydanie.
stava Slovenskej republiky3 (alej len stava), ako zkladn zkon ttu, v lnku 7 ods. 5 ustanovuje, e medzinrodn zmluvy
o udskch prvach a zkladnch slobodch, medzinrodn zmluvy, na
ktorch vykonanie nie je potrebn zkon, a medzinrodn zmluvy, ktor
priamo zakladaj prva alebo povinnosti fyzickch osb alebo prvnickch
*

2
3

Advoktka spolupracujca s obianskym zdruenm Liga za udsk prva poda

prezentcie Mgr. Martina kamlu, advokta spolupracujceho s Ligou za udsk
prva.
Vyhlka ministra zahraninch vec z 10. mja 1976 o Medzinrodnom pakte
o obianskych a politickch prvach a Medzinrodnom pakte o hospodrskych,
socilnych a kultrnych prvech.
Oznmenie . 209/1992 Zb. Federlneho ministerstva zahraninch vec.
Zkon . 460/1992 Zb. stava Slovenskej republiky.

83

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 84

osb a ktor boli ratifikovan a vyhlsen spsobom ustanovenm zkonom, maj prednos pred zkonmi. A alej v lnku 154c uvdza, e
medzinrodn zmluvy o udskch prvach a zkladnch slobodch,
ktor Slovensk republika ratifikovala a boli vyhlsen spsobom ustanovenm zkonom pred nadobudnutm innosti tohto stavnho zkona, s sasou jej prvneho poriadku a maj prednos pred zkonom,
ak zabezpeuj v rozsah stavnch prv a slobd.
Vntrottna prvna prava pozbavenia osobnej slobody, resp. zaistenia cudzincov na zem Slovenskej republiky je veobecne upraven v lnku 17 stavy osobn sloboda sa zaruuje. Nikoho nemono
stha alebo pozbavi slobody inak, ako z dvodov a spsobom, ktor
ustanov zkon.
Konkrtne podmienky zaistenia cudzincov na zem Slovenskej republiky a ich nsledn umiestnenie v tvare policajnho zaistenia pre
cudzincov je ustanoven v zkone . 48/2002 Z. z. o pobyte cudzincov
a o zmene a doplnen niektorch zkonov (alej len zkon o pobyte
cudzincov). Poda 62 ods. 1 zkona o pobyte cudzincov je policajt
oprvnen zaisti cudzinca na el:
a) vkonu jeho administratvneho vyhostenia alebo vkonu trestu vyhostenia,
b) vkonu jeho prevozu poda osobitnho predpisu,4
c) jeho vrtenia poda osobitnho predpisu,5 ak neoprvnene vstpil na
zemie Slovenskej republiky alebo sa neoprvnene zdriava na zem Slovenskej republiky.
Ako je zrejm z vyie uvedench predpisov, ochrana osobnej slobody cudzincov je na zem Slovenskej republiky ako z pohadu medzinrodnho, tak i z pohadu vntrottneho prva garantovan. Pri
pozbaven osobnej slobody cudzinca mus sprvny orgn postupova
v slade so vetkmi relevantnmi predpismi a cudzinca je oprvnen
zaisti len z vyie uvedench troch zkonnch dvodov.
Ak cudzinec nem na zem Slovenskej republiky prvne upraven
pobyt, i u prostrednctvom udelench vz alebo pobytu, a ak v prpade
4

84

Nariadenie Komisie (ES) . 1560/2003 z 2. septembra 2003, ktorm sa ustanovuj podrobn pravidl na uplatovanie nariadenia Rady (ES) . 343/2003 ustanovujce kritri a mechanizmy na urenie lenskho ttu zodpovednho za
posdenie iadosti o azyl podanej v lenskom tte prslunkom tretej krajiny
(. v. E L 222, 5. 9. 2003).
Naprklad Dohoda medzi vldou Slovenskej republiky a vldou Ukrajiny o odovzdvan a prijman osb cez spolon ttne hranice (oznmenie . 116/1994 Z. z.).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 85

cudzinca neexistuje prekka administratvneho vyhostenia poda

586 zkona o pobyte cudzincov, je policajn tvar oprvnen administratvne vyhosti cudzinca a uri mu zkaz vstupu na zemie Slovenskej republiky. Na el vkonu administratvneho vyhostenia ako
aj na el trestu vyhostenia je policajn tvar oprvnen cudzinca zaisti a umiestni do tvaru policajnho zaistenia pre cudzincov.
Okrem vkonu cudzincovho administratvneho vyhostenia alebo
trestu vyhostenia je mon cudzinca zaisti aj na el jeho prevozu do
inej krajiny Eurpskeho spoloenstva v prpade, ak poda Nariadenia
Komisie (ES) . 1560/2003 z 2. septembra 2003, ktorm sa ustanovuj podrobn pravidl na uplatovanie nariadenia Rady (ES)
. 343/2003 ustanovujce kritri a mechanizmy na urenie lenskho ttu zodpovednho za posdenie iadosti o azyl podanej v lenskom tte prslunkom tretej krajiny (alej len Dublinsk nariadenie), je za posdenie iadosti o udelenie azylu zodpovedn in lensk
krajina Eurpskeho spoloenstva.
Zkon o pobyte cudzincov umouje zaisti cudzincov, ktor sa
maj vrti na zemie inho ttu, ako je Slovensk republika, po tom,
ako neoprvnene vstpili na zemie Slovenskej republiky alebo sa na
jej zem neoprvnene zdriavali, a to na zklade tzv. readmisnch dohd. Zaisten cudzinec, s ktorm sa zaalo konanie poda readmisnej
zmluvy, me by umiestnen nielen v tvare policajnho zaistenia pre
cudzincov, ale aj na oddelen hraninej kontroly, najviac vak po dobu
sedem dn od zaistenia.
6

58 Zkona o pobyte cudzincov: Prekky administratvneho vyhostenia

(1) Cudzinca nemono administratvne vyhosti do ttu, v ktorom by bol ohrozen jeho ivot z dvodov jeho rasy, nrodnosti, nboenstva, prslunosti k uritej socilnej skupine alebo pre politick presvedenie, alebo v ktorom by mu
hrozilo muenie, krut, neudsk alebo poniujce zaobchdzanie, alebo trest.
Rovnako nemono cudzinca administratvne vyhosti do ttu, v ktorom mu bol
uloen trest smrti alebo je predpoklad, e v prebiehajcom trestnom konan mu
takto trest me by uloen.
(2) Cudzinca nemono administratvne vyhosti do ttu, v ktorom by bola ohrozen jeho sloboda z dvodov jeho rasy, nrodnosti, nboenstva, prslunosti
k uritej socilnej skupine alebo pre politick presvedenie; to neplat, ak cudzinec svojm konanm ohrozuje bezpenos ttu, alebo ak bol odsden za obzvl
zvan trestn in21) a predstavuje nebezpeenstvo pre Slovensk republiku.
(3) Osobu bez ttnej prslunosti, ktor m povolen trval pobyt, mono administratvne vyhosti iba v prpade, ak svojm konanm ohrozuje bezpenos
ttu alebo verejn poriadok a nevzahuj sa na u prekky administratvneho vyhostenia poda odsekov 1 a 2.

85

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 86

Poda platnej a innej prvnej pravy zkona o pobyte cudzincov

do 14. 12. 2005 bol policajt oprvnen zaisti cudzinca,
a) ktor neoprvnene vstpil na zemie Slovenskej republiky,
b) ktor sa neoprvnene zdriaval na zem Slovenskej republiky,
c) ak to bolo potrebn na vkon jeho administratvneho vyhostenia,
d) ktor po neoprvnenom vycestovan bol vrten orgnmi susednho
ttu alebo
e) ktor sa poksil z zemia Slovenskej republiky o neoprvnen vstup
na zemie inho ttu.
Novelou . 558/2005 Z. z. bol doplnen o alie dva dvody, poda
ktorch bol policajt oprvnen zaisti cudzinca:
f) ktor podal vyhlsenie poda osobitnho zkona,7 potom o mu bol
uloen trest vyhostenia alebo bolo rozhodnut o jeho administratvnom vyhosten,
g) ak to bolo potrebn na vkon jeho prevozu poda osobitnho predpisu.8
Poda plnho znenia 62 ods. 1 zkona o pobyte bolo mon zaisti cudzinca, ktor neoprvnene vstpil na zemie Slovenskej republiky, ktor sa neoprvnene zdriaval na zem Slovenskej republiky, ak
to bolo potrebn na vkon jeho administratvneho vyhostenia alebo vkonu trestu vyhostenia, ktor po neoprvnenom vycestovan bol vrten orgnmi susednho ttu, ktor sa poksil z zemia Slovenskej republiky o neoprvnen vstup na zemie inho ttu alebo ktor podal
vyhlsenie poda zkona o azyle potom, o mu bol uloen trest vyhostenia alebo rozhodnut o jeho administratvnom vyhosten alebo ak to
bolo potrebn na vkon jeho prevozu poda dublinskho nariadenia.
Takto prvna prava vak bola v rozpore s lnkom 5 dohovoru
nakoko rozirovala dvody zaistenia cudzincov. Na zklade rozhodovacej innosti sdov, poda ktorej sdy ruili tie rozhodnutia o zaisten cudzincov, ktor neboli v slade s dohovorom, bol novelou
7
8

86

Zkon . 480/2002 Z. z., o azyle a o zmene a doplnen niektorch zkonov v znen neskorch predpisov.
Nariadenie rady (ES) . 343/2003 z 18. februra 2003 ustanovujce kritri
a mechanizmy na urenie lenskho ttu zodpovednho za posdenie iadosti
o azyl podanej v lenskom tte prslunkom tretej krajiny (. V. E L 050,
25. 2. 2003).
Nariadenie Komisie (ES) . 1560/2003 z 2. septembra 2003, ktorm sa ustanovuj podrobn pravidl na uplatovanie nariadenia rady (ES) . 343/2003 ustanovujce kritri a mechanizmy na urenie lenskho ttu zodpovednho za
posdenie iadosti o azyl podanej v lenskom tte prslunkom tretej krajiny
(. V. E L 222, 5. 9. 2003).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 87

. 693/2006 Z. z. zmenen 62 Zkona o pobyte cudzincov, tak, aby

nedochdzalo k poruovaniu zvzkov Slovenskej republiky vo veciach
pozbavenia osobnej slobody cudzincov a znenie 62 zkona o pobyte
cudzincov umouje zaisti cudzinca len z troch vyie spomnanch
dvodov (str. 84).
Momentlne platn a inn prvna prava nepovauje za dvod
na prepustenie cudzinca zo zaistenia skutonos, ak cudzinec podal
v tvare policajnho zaistenia vyhlsenie, ktorm iada o udelenie azylu na zem Slovenskej republiky alebo ak v om poiadal o dobrovon nvrat do krajiny svojho pvodu, priom takto postup sa odvoduje obmedzenm podvania tzv. elovch vyhlsen o azyl, ktor by
umoovali cudzincom premiestnenie do zariaden Migranho radu
Ministerstva vntra Slovenskej republiky (alej len Migran rad),
v ktorch nie je, s vnimkou zchytnho tbora, obmedzovan osobn
sloboda cudzincov.
Najdlhie mon zkonn lehota pre obmedzenie osobnej slobody
zaistenho cudzinca je stanoven na 180 dn, priom zkon ustanovuje, e zaistenie me trva len na nevyhnutne potrebn as.
Kee predpokladom leglneho pobvania cudzincov na zem Slovenskej republiky je skutonos, e cudzincovi bolo udelen platn vzum alebo povolenie na pobyt, v prpade nepreukzania ani jednej
z tchto dvoch skutonost je policajt oprvnen takhoto cudzinca zaisti a umiestni do tvaru policajnho zaistenia pre cudzinca. V sasnej dobe s na zem Slovenskej republiky dve zariadenia takhoto typu, a to tvar policajnho zaistenia v Medveove na zpadnom
Slovensku a tvar policajnho zaistenia v Seovciach na vchodnom
Slovensku. Pri umiestovan cudzinca do tvaru policajnho zaistenia
vyd policajn tvar cudzincovi rozhodnutie o zaisten.
Proti rozhodnutiu o zaisten me cudzinec alebo jeho zstupca poda na Krajsk sd v Trnave alebo Koiciach opravn prostriedok, a to
do 15 dn od doruenia rozhodnutia o zaisten. Podanie opravnho prostriedku na sd m odkladn inok. O takomto opravnom prostriedku rozhodne krajsk sd bezodkladne.
V prpade maloletch bez sprievodu, ie maloletch osb, ktor s
njden na zem Slovenskej republiky bez svojich rodiov alebo inch
osb, ktor poda prva za ne zodpovedaj, a teda sa na zem Slovenskej republiky nachdzaj bez zkonnho zstupcu, vntrottna
legislatva SR neumouje takho osoby zaisti.

87

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 88

Medzi zkonom garantovan prva zaistenho cudzinca patr zabezpeenie pouenia bezprostredne po zaisten cudzinca v jazyku, ktormu rozumie o dvodoch zaistenia a o monosti preskmania rozhodnutia o zaisten, umonenie bezodkladne zaistenmu cudzincovi
vyrozumie o zaisten niektor z blzkych osb a jeho prvneho zstupcu. Po iestich hodinch zaistenia sa cudzincovi poskytne prvkrt strava.9
Poas celej doby zaistenia je policajn tvar povinn skma, i trv
el zaistenia, a vykonva bezodkladne potrebn opatrenia a kony
vyhostenia alebo na zaistenie totonosti cudzinca. V prpade, ak
zanikol el zaistenia alebo krajsk sd rozhodol o nezkonnosti
rozhodnutia o zaisten alebo uplynula najdlhie mon doba zaistenia,
180 dn, je policajn tvar povinn zaistenho cudzinca bez
zbytonho odkladu prepusti.
V roku 2008 bolo na zem Slovenskej republiky spolu zaistench
576 cudzincov, z oho 345 bolo umiestnench v PZC Medveov a 231
v PZC Seovce, 266 z nich bolo vyhostench, 163 bolo prepustench,
123 poiadalo o azyl a 58 bolo dobrovone vrtench sp do krajiny
pvodu.10
Problematickou skutonosou vo veciach zaistenia cudzincov je
rchlos sdneho preskmavania rozhodnut sprvneho orgnu o zkonnosti zaistenia cudzinca. Vntrottna aj medzinrodn prvna
prava rozhodovania o preskmavan zkonnosti zaistenia je zreten
v bezodkladnosti, resp. v urchlenom rozhodovan o pozbaven slobody cudzinca. Kee cudzinec me by umiestnen v tvare policajnho zaistenia pre cudzinca najdlhie na 180 dn, astokrt bolo o opravnom prostriedku rozhodnut a po uplynut tejto doby. Danou praxou
sa zaoberal aj stavn sd Slovenskej republiky, ktor rozhodoval
o sanostiach vo veciach poruenia prva na urchlen rozhodovanie
o pozbaven slobody.
Nlez stavnho sdu Slovenskej republiky I. S 6/07-5211 vo veci sanosti ttneho prslunka Ruskej federcie vo veci poruenia
prva na urchlen rozhodovanie o pozbaven slobody poda l. 5 ods. 4
9
10
11

88

63a ods. 2 zkona o pobyte cudzincov.

http://www.minv.sk/swift_data/source/policia/hranicna_a_cudzineck a_policia/rocenky/rok_2008/2008-rocenka-uhcp-sk.pdf, str. 46.
http://www.concourt.sk/rozhod.do?urlpage=dokument&id_spisu=176496
&slovo=cudzinec.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 89

dohovoru sa tkal konania vedenho Krajskm sdom v Trnave. Saovate namietal, e v konan pred Krajskm sdom v Trnave bolo
poruen jeho prvo na urchlen preskmanie zkonnosti pozbavenia slobody poda lnku 5 ods. 4 dohovoru nakoko od podania opravnho prostriedku proti rozhodnutiu o zaisten da 15. aprla do vytenia pojednvania na Krajskom sde v Trnave da 18. augusta 2005
uplynuli viac ako tyri mesiace. Poda prvneho nzoru sdu v predmetnej veci nedolo k prieahom v konan, lebo Obiansky sdny poriadok neuklad sdu iadnu lehotu, v ktorej je nutn preskma zkonnos takho rozhodnutia. Poda stavnho sdu bolo potrebn
shlasi s nzorom Krajskho sdu v Trnave v tom, e Obiansky sdny poriadok neustanovuje lehotu na rozhodnutie vo veciach preskmania zkonnosti rozhodnutia o zaisten, avak sd je v rmci svojej
rozhodovacej innosti povinn postupova v slade s medzinrodnmi
zvzkami Slovenskej republiky a teda aplikova relevantn ustanovenia medzinrodnch zmlv, ktor maj prednos pred zkonmi SR.
Poda l. 5 ods. 4 dohovoru kad, kto bol pozbaven slobody zatknutm alebo inm spsobom, m prvo poda nvrh na konanie,
v ktorom by sd urchlene rozhodol o zkonnosti jeho pozbavenia slobody a nariadil prepustenie, ak je pozbavenie slobody nezkonn.
stavn sd v nleze skontatoval, e lnok 5 ods. 4 dohovoru zaruuje osobe pozbavenej slobody jednak prvo na urchlen rozhodovanie o zkonnosti pozbavenia slobody, ale tie aj prvo na periodick
kontrolu dvodnosti alieho trvania tohto obmedzenia. Z hadiska
rchlosti konania o pozbaven slobody by malo s o lehoty rtan na
dni, resp. tdne, nie vak u na mesiace (Sanchez-Reissse c. vajiarsko, Bezichieri c. Taliansko). Poda nzoru stavnho sdu vzhadom na ustanovenie l. 154c ods. 1 stavy, poda ktorho medzinrodn zmluvy o udskch prvach a zkladnch slobodch, ktor
Slovensk republika ratifikovala a boli vyhlsen spsobom ustanovenm zkonom pred nadobudnutm innosti stavy, s sasou jej
prvneho poriadku a maj prednos pred zkonom, ak zabezpeuj v rozsah stavnch prv a slobd, bolo povinnosou krajskho sdu
kona vo veci saovatea v intencich l. 5 ods. 4 dohovoru, teda urchlene (speedily, resp. bref dlai). Bolo preto potrebn primeranm spsobom skrti lehoty pre jednotliv procesn kony predchdzajce pojednvaniu a vyui aj urchlen prostriedky doruovania tak, aby sa
urobilo zados povinnosti urchlenho preskmania rozhodnutia

89

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 90

o zaisten saovatea. Z pohadu l. 5 ods. 4 dohovoru treba povaova

za celkom neprimeran lehotu ptns dn uren cudzineckej polcii na
vyjadrenie a predloenie spisovho materilu a rovnako aj alie nasledujce lehoty a po termn pojednvania a doruenie psomnho vyhotovenia rozsudku. S prihliadnutm na tieto zvery nebolo ani potrebn alm dokazovanm zisova, i bol termn pojednvania uren
poda poradia alebo mimo poradia urenho elektronickou podateou.
stavn sd SR alej skontatoval, e vzhadom na vetky relevantn
okolnosti tohto prpadu poda nzoru stavnho sdu bolo mon a primeran sdne preskmanie pozbavenia slobody saovatea vykona
v lehote ptnstich dn. Krajsk sd vak svoju prieskumn povinnos
nielene v tejto lehote nevykonal, ale nevykonal ju ani do skonenia zaistenia saovatea, teda do 25. mja 2005. Od 15. aprla 2005, ke bol
nvrh saovatea na preskmanie rozhodnutia cudzineckej polcie doruen krajskmu sdu, do 25. mja 2005, ke sa zaistenie saovatea skonilo administratvnym vyhostenm, uplynula celkom doba jednho mesiaca a desiatich dn. Z tohto treba vyvodi jednoznan zver,
e dolo k hrubmu porueniu prva saovatea na urchlen preskmanie dvodnosti pozbavenia slobody poda l. 5 ods. 4 dohovoru, ktor v konenom dsledku prerstlo a do plnho popretia tohto jeho prva (denegationis iustitiae), kee poas doby zaistenia saovatea
k preskmaniu jeho zkonnosti vbec nedolo (bod 1 vroku nlezu). Vzhadom na to, e k preskmaniu zkonnosti zaistenia saovatea dolo
a 18. augusta 2005, priom rozsudok krajskho sdu nadobudol prvoplatnos 30. septembra 2005, cel konanie veden krajskm sdom trvalo p mesiacov a ptns dn (od 15. aprla 2005 do 30. septembra 2005).
al nlez stavnho sdu Slovenskej republiky III. S 135/0912
22 sa rovnako zaober povinnosou krajskho sdu bezodkladne
rozhodova o opravnch prostriedkoch proti rozhodnutiam policajnho
tvaru vo veciach zaistenia cudzincov. Poda stavnho sdu medzinrodn zmluvy o udskch prvach a slobodch, ktor Slovensk republika ratifikovala a boli vyhlsen spsobom ustanovenm zkonom
pred nadobudnutm innosti stavy, s sasou prvneho poriadku
a maj prednos pred zkonom, ak zabezpeuj v rozsah stavnch prv a slobd. Aj ke Obiansky sdny poriadok neustanovuje
12

90

http://www.concourt.sk/rozhod.do?urlpage=dokument&id_spisu=310155
&slovo=cudzinec.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 91

iadnu lehotu na preskmanie opravnch prostriedkov sdmi, bolo

povinnosou krajskho sdu postupova v slade s lnkom 5 ods. 4
dohovoru, a teda predmetn vec mala by rozhodnut urchlene, priom
62 ods. 6 zkona o pobyte taktie ustanovuje, e o opravnom prostriedku mus krajsk sd rozhodn bezodkladne.
D sa oakva, e Slovensk republika ako lensk krajina Eurpskej nie, bude v budcnosti cieovou krajinou pre v poet migrantov v porovnan s minulosou. Pre vetky relevantn ttne intitcie s rozhodovacou prvomocou v oblasti cudzineckej legislatvy
bude vekou vzvou zabezpei zkonn postup pri skman podmienok zaistenia tch, ktor vstupuj alebo sa nachdzaj na zem Slovenskej republiky, ako aj pri preskmavan rozhodnut u o obmedzen osobnej slobody cudzincov.
Osobn sloboda loveka je prvom kadho jednotlivca neby v nej
obmedzen, pokia dodruje prvny poriadok danej krajiny, v ktorej sa
nachdza, a siahnu na u by sa malo uskutoova len vo vnimonch prpadoch, a to zo zkonnch dvodov.

91

Sbornik_Azyl_zlom

X.

10.2.2010

15:26

Strnka 92

Analza ustanoven 73
zkona o azylu s ohledem na
dopady rozsudku Evropskho
soudu pro lidsk prva ve vci
Rashed proti esk republice
a pijet zkona . 379/2007 Sb.
pohled veejnho ochrnce
prv
PAVEL POZEK*

1. VOD
Prvn pravu umoujc zashnout do osobn svobody adatele
o udlen mezinrodn ochrany (dle jen adatel) nalezneme zejmna
v ustanovench 73 (zen v pijmacm stedisku na mezinrodnm
letiti) a 46a zkona o azylu.1 Zrove zsadn meznky u tchto institut pedstavuj rozsudek Evropskho soudu pro lidsk prva (dle jen
ESLP) ze dne 27. listopadu 2008 ve vci Mohamed Magdi Mansour
Rashed proti esk republice (stnost . 298/07; dle jen Rashed),
ve kterm ESLP dospl k zvru, e prvn prava letitnho zen
v 73 zkona o azylu byla ped 21. 12. 2007 v rozporu s l. 5 odst. 1
a 4 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod, ve znn pozdjch protokol (dle jen mluva),2 a pijet zkona . 379/2007 Sb.,
kter s innost k uvedenmu datu novelizoval zkon o azylu. Tato
*

1
2

92

Kancel veejnho ochrnce prv, Brno. Autor by zrove velmi rd podkoval

Mgr. Han Lupaov a Mgr. Jaroslavu vomovi za velmi cenn postehy a komente, kter vzely ze vzjemnch diskuz v prbhu zpracovn pspvku
a kter jeho konenou podobu nepochybn obohatily.
Zkon . 325/1999 Sb., o azylu a o zmn zkona . 283/1991 Sb., o Policii esk republiky, ve znn pozdjch pedpis (dle jen zkon o azylu).
ESLP zrove v tomto rozsudku explicitn kvalifikoval umstn a ponechn
adatele v pijmacm stedisku na letiti Praha-Ruzyn jako zbaven svobody
ve smyslu l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy ( 70).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 93

novela podstatnm zpsobem modifikovala a rozvedla reim letitnho

zen a nov zavedla do t doby zkonu o azylu neznm reim povinnho setrvn adatele v pijmacm stedisku na zem ( 46a3). Ve
svm pspvku bych se pak zmil zejmna na rozbor toho, zda lze novelizovanou prvn pravu letitnho zen dnes povaovat za souladnou s poadavky obsaenmi v l. 5 mluvy.

2. ZAKOTVEN SAMOSTATNHO ZEN

O POVOLEN VSTUPU NA ZEM
Pokud pomujeme novelizaci ustanoven 73 zkona o azylu zrukami, kter letitn zen nabz adatelm ped neoprvnnmi zsahy
do osobn svobody, pak pijet zkona . 379/2007 Sb. pedstavuje nepochybn a vznamn pozitivn krok oproti pedchozmu stavu. Prvn
prava nov v ustanoven 73 odst. 4 a nsl. zkona o azylu zakotvuje
3

Ustanoven 46a vslovn poskytuje ministerstvu vnitra legln podklad pro zsah do osobn svobody oprvnnm rozhodnout o povinnosti adatele o udlen
mezinrodn ochrany, ... setrvat v pijmacm stedisku a do vycestovn. Paradoxn vak takto vymezen ppad nekoresponduje pln s ustanovenm l. 5
odst. 1 psm. f) mluvy, nebo vi adateli v pijmacm stedisku nemus bt
nutn vedeno zen o vyhotn nebo vydn (resp. opak bude pravidlem) a zrove jde o adatele, jim ji byl povolen vstup na zem, resp. udleno vstupn
vzum (srov. 3d3e zkona o azylu). Nicmn s ohledem na argumentaci velkho sentu ESLP ve vci Saadi proti Velk Britnii (stnost . 13229/03, rozhodnut ze dne 29. ledna 2008) ve vztahu ke smyslu a elu prvn sti l. 5
odst. 1 psm. f) mluvy a podobnost obou situac v nkterch zsadnch aspektech (zejmna pokud jde o zajitn adatele a pot, co ji byl vputn a nachz se na zem) se domnvm, e pokud by zen dle 46a zkona o azylu skonilo u ESLP, zejm by tento soud konstatoval soulad tohoto zen s prvn st
l. 5 odst. 1 psm. f) mluvy. V podrobnostech odkazuji na velmi zajmav rozbor posledn zmnnho rozsudku od VTROVSK, J. Saadi v. Velk Britnie:
Evropsk mluva o lidskch prvech jako garance ochrany sttu ped jedincem?
Jurisprudence, 2008, . 4, s. 5057.
Srov. nvt l. 5 mluvy, dle nho je do osobn svobody kadho mon zashnout pouze v taxativn vymezench ppadech a v souladu s zenm stanovenm zkonem. Srov. i l. 9 odst. 1 (zejmna vta tet) Mezinrodnho paktu
o obanskch a politickch prvech (dle jen MPOPP): 1. Kad m prvo na
svobodu a osobn bezpenost. Nikdo nesm bt svvoln zaten nebo zadren.
Nikdo nesm bt zbaven svobody krom ppad, kdy se tak stane na zklad
zkona a ve shod s zenm, je je stanoveno zkonem. V tomto ohledu pipomnm stanovisko Vboru OSN pro lidsk prva, dle nho je ustanoven l. 9
odst. 1 pouiteln na vechny ppady zbaven svobody, mimo jin i na situace
souvisejc s kontrolou pisthovalectv. Srov. CCPR General Comment No. 8:

93

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 94

samostatn zen,4 odlin od rozhodovn ve vci mezinrodn ochrany, pro rozhodovn o (ne)povolen vstupu na zem.5 Jde o podstatn
kvalitativn posun oproti pedchozmu stavu, kdy dochzelo ke zbaven svobod adatele ex lege,6 ani by jakkoli orgn vydal formln rozhodnut o jeho umstn do pijmacho stediska v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit.
Zrove se na toto zen subsidirn pouije prvn prava obsaen v sti druh a tet zkona . 500/2004 Sb., sprvn d, ve znn pozdjch pedpis (dle jen sprvn d).7 Za diskutabiln pak
povauji zodpovzen otzky, zda na zen o povolen vstupu na zem
dopadaj vjimky ze sprvnho du obsaen v 9 zkona o azylu,8
kter se vztahuj na zen o udlen mezinrodn ochrany a zen o odnt azylu nebo doplkov ochrany. Ustanoven 73 toti rozeznv zen o udlen mezinrodn ochrany a zen o povolen vstupu na zem jako dv odlin procedury. Na druh stran je zen o povolen

94

Article 9, Adopted at the Sixteenth Session of the Human Rights Committee, on

30 June 1982, odst. 1: The Committee points out that paragraph 1 is applicable
to all deprivations of liberty, whether in criminal cases or in other cases such
as, for example, mental illness, vagrancy, drug addiction, educational purposes,
immigration control etc.
V tomto ohledu pak srov. nap. rozsudek ESLP ve vci Bojinov proti Bulharsku
(stnost . 47799/99, rozsudek ze dne 28. jna 2004). Dle ESLP mus mt zen dle l. 5 odst. 1 mluvy oporu ve vnitrosttnm hmotnm a procesnm prvu,
aby mohlo bt nsledn respektovn tchto pravidel pezkoumno soudem
v souladu s l. 5 odst. 4 mluvy (45).
Jinmi slovy, na zklad prostho faktu prohlen o mezinrodn ochran v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit, srov. 73 odst. 1 zkona o azylu ped pijetm zkona . 379/2007 Sb., resp. 54 rozsudku ESLP ve vci Rashed.
Srov. zejmna 1 odst. 1, 2 a 9 sprvnho du. Jde opt o zsadn kvalitativn
zmnu oproti dvj prvn prv, kter dan procesn pravidla zen, ve
kterm by se rozhodovalo o zbaven svobody adatele, nestanovila (s ohledem na
neexistenci samotnho zen fakticky ani nemohla).
Na zen o udlen mezinrodn ochrany a na zen o odnt azylu nebo doplkov ochrany se pouije sprvn d, s vjimkou ustanoven o doruovn na
adresu pro doruovn nebo elektronickou adresu sdlenou astnkem,
5) ustanoven o doruovn psemnost urench do vlastnch rukou a doruovanch na podn jinm zpsobem, 5a) ustanoven o doruovn adrestm
zdrujcm se v cizin, 5b) dle ustanoven o edn desce, 5c) o ustanoven opatrovnka osobm neznmho pobytu a osobm, kter se zdruj v cizin, pokud
se jim neda doruovat, 5d) a o ustanoven zstupce pro doruovn, 5e) a dle ustanoven o umonn nahlen do spisu jinm osobm ne astnkm a jejich zstupcm, 5f) o stnm jednn, 5g) o vydn stejnopisu vroku rozhodnut na podn astnka, 5h) o lhtch pro vydn rozhodnut 5i) a ustanoven
o odvolacm zen a zen o rozkladu, 5j).

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 95

vstupu s letitnm zenm o udlen mezinrodn ochrany zce svzno,

resp. bez pedchozho prohlen o mezinrodn ochran (a nslednho zen ve vci mezinrodn ochrany) neme bt zen o povolen
vstupu ani vedeno.9 Dalo by se tak uvaovat o podazen posledn uveden dl, odvozen procedury pod obecnj pojem zen o udlen
mezinrodn ochrany.10 Popsan vahy mohou mt svoje konkrtn dopady do postaven adatele v rmci letitn procedury (v podrobnostech
viz dle).
Zrove se domnvm, e nelze na adatele umstn do pijmacho stediska na letiti aplikovat ustanoven 46 odst. 2 zkona o azylu.11 Toto ustanoven bylo do zkona o azylu vneseno v souvislosti
s pijetm novely . 2/2002 Sb., kter nov zakotvila zen v pijmacm
9

Srov. 73 odst. 4 zkona o azylu: ... Do pti dn ode dne uinn prohlen
o mezinrodn ochran cizincem ministerstvo rozhodne, zda cizinci povol vstup
na zem ...
10 By dvodov zprva k zkonu . 379/2007 Sb. (st druh, bod 49, 73) nedv jednoznanou odpov, spe vyznv ve prospch tohoto vkladu. Hovo
o zen o nepovolen vstupu v souvislosti, resp. ve vazb s zenm ve vci mezinrodn ochrany, srov.: Cizinci prohlaujc v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit svj mysl podat o mezinrodn ochranu nespluj podmnky
(spluj-li podmnky, daj za pobytu na zem v pijmacm stedisku Vyn
Lhoty) pro vstup na zem (nemaj vza, resp. mnohdy nedisponuj cestovnmi
doklady). Proto se v souvislosti s zenm ve vci mezinrodn ochrany bude posuzovat i monost povolit jim vstup na zem ve vazb na zen o mezinrodn
ochran. Nebude-li jim vstup na zem povolen, jsou nuceni setrvat po dobu zen o mezinrodn ochran v pijmacm stedisku a budou, s vjimkou monosti svobodn vycestovat, fakticky omezeni na svobod pohybu jen na prostor
pijmacho stediska. Zavd se tedy povinnost ministerstva souasn s rozhodnutm o mezinrodn ochran rozhodnout i ve vci povolen vstupu na zem cizinci, piem prioritn budou posuzovny skutenosti majc vazbu na lnek 31 mluvy o prvnm postaven uprchlk (pichz-li pmo z zem, kde
byl ohroen) a dle na obsah dosti o mezinrodn ochranu z hlediska relevance dvod uvdnch cizincem ve vazb na zkonn dvody pro udlen mezinrodn ochrany.
11 adatel o udlen mezinrodn ochrany nesm opustit pijmac stedisko na
mezinrodnm letiti ani po ukonen kon uvedench v odstavci 1. Dle 46
odst. 1: adatel o udlen mezinrodn ochrany nesm opustit pijmac stedisko do a) proveden identifikanch kon podle 47, b) proveden lkaskho vyeten zamenho na zjitn, zda adatel o udlen mezinrodn ochrany
netrp chorobou ohroujc jeho ivot i zdrav nebo ivot i zdrav jinch osob,
c) doby udlen vza k pobytu do 90 dn za elem zen o udlen mezinrodn ochrany (dle jen vzum za elem zen o udlen mezinrodn ochrany)
a vydn prkazu adatele o udlen mezinrodn ochrany ( 57), d) ukonen
karantny nebo jinho opaten v souvislosti s ochranou veejnho zdrav, lze-li
je uskutenit v pijmacm stedisku.

95

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 96

stedisku na mezinrodnm letiti a mlo svoji logiku a opodstatnn

v dob, kdy neexistovalo samostatn zen o (ne)povolen vstupu na
zem. Pokud bychom vak i po 21. 12. 2007 uit uvedenho ustanoven pipustili, znamenalo by to rozen, resp. popen dvod uvedench v 73 odst. 4 zkona o azylu pro nepovolen vstupu na zem.
Ustanoven 46 odst. 2 zkona o azylu by toti (pokud bychom jeho uit pipustili) umoovalo dret adatele v pijmacm stedisku ani by
musel existovat dvod pro nepovolen vstupu dle 73 odst. 4, resp. 46
odst. 1 zkona o azylu, a zrove i pokud by dolo k vydn rozhodnut o povolen vstupu na zem. Uit 46 odst. 2 by tak popelo smysl
a el zaveden samostatnho zen o (ne)povolen vstupu na zem.12

3. STANOVEN MAXIMLN PTIDENN LHTY PRO PIJET

ROZHODNUT O (NE)POVOLEN VSTUPU
Jde opt o naprosto nov fenomn, kter souvis se zavedenm samostatnho zen o povolen vstupu na zem. I tento nepochybn pozitivn posun mus bt ovem pomovn poadavky l. 5 odst. 2 mluvy,
dle nho kad, kdo je zaten, mus bt seznmen neprodlen a v jazyce jemu rozum, s dvody svho zaten a s kadm obvinnm proti nmu. Pipomnm rovn l. 9 odst. 2 MPOPP, dle nho kad,
12

96

Analogicky by bylo mon pout argumentaci veejnho ochrnce prv (by se

jedn o odlinou situaci), kter se objevuje v 40 rozsudku ESLP ve vci Rahed
a s n se tento soud ztotonil (75). Domnvm se, e v prbhu legislativnho
procesu pi pijmn zkona . 379/2007 Sb. dolo k opomenut vyputn
ustanoven 46 odst. 2, nebo pvodn vldn nvrh (Snmovn tisk 191, Novela z. o pobytu cizinc na zem esk republiky EU) sice potal s tm, e ministerstvo vnitra s rozhodnutm o dosti o udlen mezinrodn ochrany souasn rozhodne, zda cizinci povol vstup na zem, ani by ovem byly
stanoveny taxativn dvody pro nepovolen vstupu a stanovena samostatn ptidenn lhta pro pijet tohoto rozhodnut. Se zavedenm dvod pro nepovolen vstupu piel nejprve Vbor pro evropsk zleitosti (165. usnesen, 21. schze konan dne 4. jna 2007, Snmovn tisk 191/4). Konenou podobu vak
ustanoven 73 (vetn odlin krat ptidenn lhty pro pijet rozhodnut
o nepovolen vstupu) dostalo a v souvislosti s pedloenm pozmovacho nvrhu poslanc Ondeje Liky a Kateiny Jacques v prbhu druhho ten novely v Poslaneck snmovn dne 24. jna 2007. Domnvm se tak, e ponechn ustanoven 46 odst. 2 bylo zpsobeno neuvdomnm si vech dsledk
a vazeb na dal ustanoven zkona o azylu v souvislosti s konenou podobou
schvlenho znn ustanoven 73 odst. 4.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 97

kdo je zaten, mus bt v dob zaten seznmen s dvody svho zaten a mus bt neprodlen informovn o obvinnch proti nmu vznesench.13 Je tak zapoteb si poloit otzku, zda je uveden ptidenn
lhta dostaten s ohledem na rychlost, s jakou mus bt cizinec informovn o dvodech nepovolen vstupu na zem, kter je uvedenm
l. vyjdena pslovcem neprodlen (promptly).14 V tomto ohledu pipomnm, e nap. ji ve zmnn vci Saadi proti Velk Britnii tvrt
sent, resp. nsledn velk sent ESLP dospl k zvru, e informovn prvnho zstupce adatele o skutench dvodech detence jeho klienta po vce ne 76 hodinch od zajitn nebylo v souladu s poadavkem neprodlenosti.15 tvrt sent pak rovn pipomnl i pedchoz
judikaturu ESLP k tto otzce ( 52). Ve vci onka proti Belgii (stnost . 51564/99, 38, ECHR 2002-I) neshledal poruen l. 5 odst. 2
v situaci, kdy byly stovateli sdleny obecn dvody jeho detence
v okamiku jeho zajitn a psemn dvody mu byly nsledn pedny o dva dny pozdji. Ve vci Fox, Campbell and Hartley proti Spojenmu krlovstv (rozsudek z 30. srpna 1994, Srie A . 182, 42) byly
stovatelm sdleny dvody zaten maximln do 7 hodin od zbaven svobody, co ESLP uznal za neprodlen. Naproti tomu ve vci Shamayev a dal proti Gruzii a Rusku (stnost . 36378/02, 416) ESLP
konstatoval poruen l. 5 odst. 2 u stovatel, kte byli zajitni po
dobu extradinho zen a kterm nebyla poskytnuta dn informace po dobu ty dn od jejich zajitn.
13

14

15

Dle Vboru OSN pro lidsk prva (dokument cit. pozn. 4, odst. 4) se poadavek
na informovn o dvodech zajitn dle l. 9 odst. 2 vztahuje i na ppady tzv.
pedbn detence z dvodu veejnho podku. Z toho je pak vyvozovno, e
i adatel o azyl m prvo bt informovn o dvodech zbaven svobody v souvislosti
se sprvnm zajitnm (srov. FIELD, O. with the assistance of EDWARDS, A.
Alternatives to Detention of Asylum Seekers and Refugees, UNHCR, Division of
International Protection Services, Legal and Protection Policy Research Series,
POLAS/2006/03, April 2006, str. 8, pozn. 33, http://www.unhcr.org/cgibin/texis/vtx/search?page=search&docid=4 474140a2&query =detention).
Srov. i UNHCR, Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum Seekers, February 1999, Guideline 5: Procedural Safeguards: If detained, asylum-seekers should be entitled to the following
minimum procedural guarantees: (i) to receive prompt and full communication
of any order of detention, together with the reasons for the order, and their rights
in connection with the order, in a language and in terms which they understand;
Srov. zejmna 54 a 55 rozsudku tvrtho sentu ESLP v dan vci, resp. 83,
84 rozsudku velkho sentu, kter se ze zvry tvrtho sentu ztotonil.

97

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 98

Je patrn, e by je ptidenn lhta relativn krtk, nelze zejmna

s ohledem na skutkovou podobnost s okolnostmi ppadu Saadi zcela
jednoznan a nezpochybniteln konstatovat jej soulad s l. 5 odst. 2
mluvy. Pokud pak vyvozujeme poadavek na sdlen dvod nepovolen vstupu i z l. 9 odst. 2 MPOPP, je hodnocen jet o nco problematitj, nebo toto ustanoven hovo o sdlen dvod v dob zaten. V tomto ohledu pipomnm i ustanoven 73 odst. 1016 zkona
o azylu, kter vak nelze povaovat za korespondujc s poadavkem
l. 9 odst. 2 MPOPP. K pouen o prvu proti rozhodnut o nevputn
na zem podat alobu toti dochz v okamiku (pi) pijet do pijmacho stediska na letiti po prohlen o mezinrodn ochran ( 73
odst. 1 zkona azylu). Tedy jet v dob, kdy nemus bt (a nebude) vydno rozhodnut o povolen i nepovolen vstupu na zem, resp. kdy
nemohou bt adateli ani sdleny dvody nepovolen vstupu na
zem, kter budou v zen o (ne)povolen vstupu na zem teprve
zjiovny.

4. VYDN INDIVIDUALIZOVANHO ROZHODNUT

O (NE)POVOLEN VSTUPU NA ZEM
Nelze ne litovat, e v rmci ppadu Rashed neml ESLP pleitost vyjdit se k mechanizmu seznamovn letitnch adatel s dvody zbaven svobody ped pijetm zkona . 379/2007 Sb. Tehdej praxe toti nrokm l. 5 odst. 2 mluvy nevyhovovala. V rmci eten
vedenho v minulosti pod sp. zn. 6336/2006/VOP/PP ml veejn
ochrnce prv monost seznmit se s dokumentem s nzvem Pouen adatele o udlen mezinrodn ochrany specifick st letit
(vetn znn tho dokumentu v anglickm a ruskm jazyce).17 Tento
16

17

98

Ministerstvo pou cizince pi pijet do pijmacho stediska na letiti o skutenosti, e podnm dosti o udlen mezinrodn ochrany mu nevznik prvo
na vstup na zem, a pokud trv na podn dosti o udlen mezinrodn ochrany, bude povinen, nerozhodne-li ministerstvo jinak, po dobu zen o jeho dosti, nejdle vak po dobu 120 dn ode dne uinn prohlen o mezinrodn
ochran, setrvat v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti. Souasn ministerstvo cizince pou o prvu proti rozhodnut o nevputn na zem podat
alobu a ppadn podat podle odstavce 6 o povolen vstupu na zem.
Poskytnut ochrnci jako ploha vyjden bvalho ministra vnitra
Ivana Langera j. OAM-212/2007 ze dne 20. 2. 2007.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 99

obecn formulov dokument obsahoval pouze velmi strun informace o prvnm postaven adatele po dobu zen, ktermu sdluje, e
po dobu zen o udlen mezinrodn ochrany nesm pijmac stedisko opustit vetn dvou ppad, kdy me bt pepraven do jinho azylovho zazen na zem. Zrove neobsahoval pouen o monosti
pezkumu zkonnosti dren v tomto zazen soudem. Uveden formul tak poadavkm l. 5 odst. 2 nevyhovoval, nebo neobsahoval
zejmna vymezen prvnch dvod, na jejich zklad ke zbaven svobody dolo, aby tak bylo adateli umonno v souladu s l. 5 odst. 4
mluvy dt pezkoumat zkonnost zbaven svobody soudem. Praxe informovn adatele prostednictvm obecnch formulovch dokument pak byla shledna jako nedostaten v ji nkolikrte zmnnm rozsudku tvrtho sentu ESLP ve vci Saadi18 (s nm se
nsledn ztotonil i velk sent).
Dle ESLP mus poskytnut informace, podan jednoduchm, nikoli odbornm jazykem, obsahovat zkladn prvn a faktick dvody pro
zadren,19 aby bylo dotyn osob v souladu s l. 5 odst. 4 umonno
obrtit se na soud s alobou na zkonnost takovho opaten.20 Je
18

19

20

The Court first notes, in reply to the Governments reference to the general statements of intent about Oakington, that it is plain from the wording of Article 5
2 that the duty on States is to furnish specific information to the individual or
his representative. General statements parliamentary announcements in the
present case cannot replace the need for the individual to be informed of the
reasons for his arrest or detention.
Obdobn poadavek pak obsahuje i zsada . 8, vypracovan Pracovn skupinou
pro svvoln zajitn, zzen Komis OSN pro lidsk prva (U. N. Doc.
E/CN.4/2000/4/Annex 2 (1999): Notification of the custodial measure must be
given in writing, in a language understood by the asylum-seeker or immigrant,
stating the grounds for the measure; it shall set out the conditions under which
the asylum-seeker or immigrant must be able to apply for a remedy to a judicial authority, which shall decide promptly on the lawfulness of the measure and,
where appropriate, order the release of the person concerned.
Srov. opt tvrt sent ESLP ve vci Saadi, kter s vyuitm dvj judikatury
shrnuje dal poadavky na poskytnutou informaci: Article 5 2 contains the
elementary safeguard that any person arrested should know why he is being deprived of his liberty. This provision is an integral part of the scheme of protection afforded by Article 5: by virtue of paragraph 2 any person arrested must be
told, in simple, non-technical language that he can understand, the essential legal and factual grounds for his arrest, so as to be able, if he sees t, to apply to
a court to challenge its lawfulness in accordance with Article 5 4. Whilst this
information must be conveyed promptly, it need not be related in its entirety by
the arresting officer at the very moment of the arrest. Whether the content and
promptness of the information conveyed were sufficient is to be assessed in each

99

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 100

zejm, e nov prvn prava jde nad rmec l. 5 odst. 2 mluvy, nebo o nepovolen vstupu na zem je vydvno sprvn rozhodnut
(vetn vroku a odvodnn), kter odpovd po formln strnce poadavkm 67 a 69 sprvnho du.
Pokud vak jde o podmnku seznmen zaten osoby s dvody zaten v jazyce, jemu rozum, dostvme se k uritmu, s ohledem na
faktick stav (co je jen dobe)21 spe teoretickmu problmu, kter
souvis s ve naznaenou a nevyjasnnou aplikac 9 zkona o azylu na zen o (ne)povolen vstupu na zem. Pokud bychom toto zen
vylouili z aplikace 9 zkona o azylu a aplikovali obecnou prvn
pravu jednacho jazyka ve sprvnm du ( 16), tak ta sice piznv
astnku zen prvo na tlumonk, kterho si ovem mus obstarat
na sv nklady.22 Dle druh vty 16 odst. 1 sprvnho du v zen o dosti si adatel, kter nen obanem esk republiky, obstar
tlumonka na sv nklady sm, nestanov-li zkon jinak.23 Pokud bychom pak nepovaovali zen o (ne)povolen vstupu za podaditeln
pod zen o udlen mezinrodn ochrany ve smyslu 9 zkona o azylu a zrove ho povaovali za zen o dosti (toto zen je iniciovno

21
22

23

case according to its special features (see Bordovskiy v. Russia, no. 49491/99,
55, 56, 8 February 2005; Fox, Campbell and Hartley v. the United Kingdom,
judgment of 30 August 1990, Series A no. 182, 40). When a person is arrested on suspicion of having committed a crime, Article 5 2 neither requires that
the necessary information be given in a particular form, nor that it consists of
a complete list of the charges held against the arrested person (see X v. Germany, no. 8098/77, Commission decision of 13 December 1978, DR 16, p. 111).
When a person is arrested with a view to extradition, the information given may
be even less complete (see K. v. Belgium, no. 10819/84, Commission decision of
5 July 1984, DR 38, p. 230). Shrnut relevantn judikatury ESLP k tto vci pak
nabz rovn HUBLKOV, E. Evropsk mluva o lidskch prvech a esk republika. Praha : Linde Praha, a. s., 2003, s. 129, 130. Obdobn i nap. APEK,
J. Prvnick slovnk evropsk ochrany lidskch prv. Nakladatelstv ORAC,
2002, str. 293: Podle stanoviska Soudu, ... , poskytuje lnek 5 2 mluvy zkladn zruku: kad zaten osoba se mus dozvdt, pro byla zatena. Toto
ustanoven integrovan do systmu ochrany poskytovan lnkem 5 ukld seznmit zainteresovanou osobu jednodue, srozumiteln a v jazyce, jemu rozum, s prvnmi a faktickmi dvody zaten, aby mohla rozhodnout o jejich legalit ped tribunlem ve smyslu lnku 5 4 mluvy.
Dle dostupnch informac je rozhodnut o (ne)povolen vstupu na zem adateli pedvno za ptomnosti tlumonka.
Srov. vak VEDRAL, J. Sprvn d koment. RNDr. Ivana Exnerov Bova
Polygon, 1. vydn, 2006, str. 147, kde autor pesvdiv argumentuje, e tato
podmnka je v jakmkoli zen vedenm z moci edn nepouiteln.
Zde sprvn d odkazuje pmo na zkona o azylu.

100

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 101

prohlenm o mezinrodn ochran v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit), dojdeme k poadavku seznmen adatele s dvody zsahu do osobn svobody alespo v jazyce, jemu rozum pouze pmm
pouitm l. 5 odst. 2 mluvy. Naproti tomu, pokud bychom podazovali zen o (ne)povolen vstupu pod zen o udlen mezinrodn ochrany,
me adatel tit z ustanoven 22 zkona o azylu, dle nho astnk
zen m prvo jednat v zen v mateskm jazyce nebo v jazyce, ve kterm je schopen se dorozumt. Za tm elem ministerstvo astnkovi poskytne bezplatn tlumonka na celou dobu zen.
Domnvm se, e uveden vahy, kter jsou v ppad nepodazen
zen o (ne)povolen vstupu pod zen o udlen mezinrodn ochrany
k zajitn dostatenho standardu ochrany adatele z pohledu l. 5
odst. 2 dosti krkolomn,24 svd s vyuitm teleologickho vkladu
spe pro aplikaci 9 zkona o azylu i na zen o (ne)povolen vstupu
na zem.25
Zrove upozoruji nap. na rozdly v prvn prav tkajc se stnho jednn ( 49 sprvnho du), jeho aplikaci ustanoven 9 zkona o azylu na zen o udlen mezinrodn ochrany vyluuje. Toto
ustanoven vyaduje proveden stnho jednn vdy, pokud tak stanov zvltn zkon a dle tehdy, jestlie je to ke splnn elu zen
a uplatnn prv astnka nezbytn26 ( 49 odst. 1). Dle tho ustanoven pak nehroz-li nebezpe z prodlen, uvdom sprvn orgn
24

25

26

Nepsob pli pesvdiv a logicky, aby adatel umstn v pijmacm stedisku na letiti v zen o udlen mezinrodn ochrany poval prva jednat
v (tomto) zen v mateskm jazyce nebo v jazyce, ve kterm je schopen se dorozumt a pro tyto ely bezplatn po celou dobu tohoto zen disponoval tlumonkem, a na stran druh v zen o (ne)povolen vstupu, kter je s tmto zenm zce provzno (viz ve), ml pouze prvo bt seznmen s dvody
nepovolen vstupu v jazyce, jemu rozum.
Tento vklad vak zrove pedstavuje pro adatele ni standard vylouenm
aplikace 69 odst. 4 sprvnho du (Na podn astnka sprvn orgn vyd stejnopis psemnho vyhotoven rozhodnut. Na podn astnka lze t
vydat pouze stejnopis vroku.), resp. pouitm 23a zkona o azylu (Ministerstvo nepoizuje kopie spisu ani jeho sti.). K problematinosti aplikace tohoto
ustanoven v samotnm zen o udlen mezinrodn ochrany odkazuji na argumentaci Nejvyho sprvnho soudu v rozsudku sp.zn. 7 Azs 3/2008-64 ze
dne 26. 3. 2008.
Viz rovn ustanoven 4 odst. 3 sprvnho du, dle nho sprvn orgn s dostatenm pedstihem uvdom doten osoby o konu, kter uin, je-li to potebn k hjen jejich prv a neohroz-li to el konu, resp. 4 odst. 4 tho
pedpisu (Sprvn orgn umon dotenm osobm uplatovat jejich prva
a oprvnn zjmy.).

101

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 102

o stnm jednn astnky nejmn s ptidennm pedstihem.27 Toto

ustanoven pak m svoji vazbu i na 18 sprvnho du (Protokol), jeho aplikaci 9 zkona o azylu na zen o udlen mezinrodn ochrany nevyluuje. Lze se dvodn domnvat, e by s ohledem na zvanost
rozhodnut o (ne)povolen vstupu, kter v ppad negativnho posouzen znamen zsah do osobn svobody dle l. 5 mluvy, mlo bt stn jednn/proveden pohovoru (i se zetelem na el zen, kterm je
zjitn ppadn existence dvod obsaench v ustanoven 73 odst.
4, resp. 7) naprostm pravidlem. Souvis to i s oprvnnm adatele
navrhovat dkazy a init jin nvrhy po celou dobu zen a do vydn rozhodnut ( 36 odst. 1 sprvnho du), vyjdit v zen sv stanovisko ( 36 odst. 2 sprvnho du) a monost ped vydnm rozhodnut ve vci ... vyjdit se k podkladm rozhodnut; ( 36 odst. 3
sprvnho du).
Naproti tomu prvn prava v zkon o azylu obsahuje institut
pohovoru,28 jeho proveden je dno a na jedinou vjimku, ovem
27

28

Doruovn by se v takovm ppad dilo ustanovenm 19 a nsl. sprvnho

du a zejm by vyadovalo doruen uvdomn o stnm jednn do vlastnch
rukou ( 19 odst. 4 v souvislosti s 59 sprvnho du), resp. zajitn psemnho dokladu stvrzujcho, e psemnost byla doruena nebo e potovn zsilka obsahujc psemnost byla dodna, vetn dne, kdy se tak stalo ( 19
odst. 6 sprvnho du). Naproti tomu 23 odst. 2 zkona o azylu pouze stanov, e adatel o udlen mezinrodn ochrany je povinen se dostavit na pedvoln k pohovoru v mst a ase urenm ministerstvem. V souvislosti se zmnkou o pedvoln v pedchozm ustanoven upozoruji na obecnou prvn pravu
tohoto institutu v 59 sprvnho du (jeho aplikace nen na zen o udlen
mezinrodn ochrany vylouena), dle nho sprvn orgn pedvol osobu, jej
osobn ast pi konu v zen je k proveden konu nutn. Pedvoln mus
bt psemn a doruuje se do vlastnch rukou s dostatenm, zpravidla nejmn ptidennm pedstihem. V pedvoln mus bt uvedeno, kdo, kdy, kam, v jak vci a z jakho dvodu se m dostavit a jak jsou prvn nsledky v ppad,
e se nedostav. Pedvolan je povinen dostavit se vas na uren msto; neme-li tak ze zvanch dvod uinit, je povinen bezodkladn se s uvedenm dvod sprvnmu orgnu omluvit.
Zrove vak prvn prava v zkon o azylu nen pojmov pln dsledn, nebo dle ustanoven 37 odst. 1 psm. c), resp. odst. 2 a 3 zkona o azylu, cit.:
Ministerstvo, poppad dal orgny sttu nebo orgny veejn sprvy umon
povenmu zstupci adu Vysokho komisae na jeho dost bez prtah ...
bt ptomen pi pohovoru a stnm jednn. (2) Nahlen do spisu je podmnno pedchozm souhlasem astnka zen; to neplat, jestlie se lze dvodn domnvat, e se tento astnk ji nenachz na zem. Obdobn souhlas se vyaduje i v ppad ptomnosti povenho zstupce adu Vysokho komisae pi
stnm jednn. (3) daje, se ktermi se ad Vysokho komisae seznmil pi
nahlen do spisu nebo pi stnm jednn, sm uvat pouze pro poteby plnn svch kol v oblasti mezinrodn ochrany.

102

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 103

neaplikovatelnou v zen o (ne)povolen vstupu, obligatorn.29 Nad rmec prvn pravy stnho jednn ve sprvnm du pak ukld Ministerstvu vnitra povinnost z dvod hodnch zvltnho zetele, nebo
na vslovnou dost adatele o udlen mezinrodn ochrany, ... a je-li
to v jeho monostech, ... veden pohovoru i tlumoen osobou stejnho
pohlav ( 23 odst. 3 zkona o azylu).
Potvrzen trendu, se kterm pila novela . 379/2007 Sb. ve form
vydvn samostatnho sprvnho rozhodnut o (ne)povolen vstupu,
pin i nvrh novelizace Smrnice Rady 2003/9/ES, kterou se stanov minimln normy pro pijmn adatel o azyl (dle jen pijmac smrnice) v l. 9 (Zruky pro zadren adatele o azyl).30 Dle nvrhu odst. 3 se zadren naizuje v psemn form. Pkaz k zadren
mus obsahovat odvodnn po skutkov i prvn strnce a specifikovat
maximln dobu trvn zadren. Dle odst. 4 zadren adatel o azyl
mus bt neprodlen informovni o dvodech svho zadren, maximln dob trvn zadren a o postupech pro napaden pkazu k zadren
podle vnitrosttnho prva, a to v jazyce, o nm lze dvodn pedpokldat, e mu rozumj.

5. TAXATIVN VYMEZEN KATEGORI CIZINC,

KTERM NEN POVOLEN VSTUP NA ZEM
Ustanoven 73 odst. 4 zkona o azylu nov definuje ti kategorie cizinc, kterm nemus bt Ministerstvem vnitra povolen vstup na zem: a) u nho nebyla spolehliv zjitna totonost, b) kter se prokazuje padlanmi nebo pozmnnmi doklady totonosti, nebo c) u nho
se lze dvodn domnvat, e by mohl pedstavovat nebezpe pro bezpenost sttu, veejn zdrav i veejn podek. Jde opt o kvalitativn odlinou situaci oproti dvj prvn prav, kdy dochzelo
k umstn adatele do pijmacho stediska na mezinrodnm letiti
29

30

Srov. 23 odst. 1 zkona o azylu: Poven pracovnk ministerstva provede za

elem zjitn podklad pro vydn rozhodnut pohovor se adatelem o udlen mezinrodn ochrany. O provedenm pohovoru sepe protokol. Pohovor se
neprovd v ppad, kdy lze zen o udlen mezinrodn ochrany zastavit z dvodu neppustnosti dosti o udlen mezinrodn ochrany.
KOM(2008) 815 v konenm znn, 2008/0244 (COD), Nvrh Smrnice Evropskho parlamentu a Rady, kterou se stanov minimln normy pro pijmn
adatel o azyl (pepracovan znn), SEK(2008) 2944, SEK(2008) 2945.

103

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 104

ze zkona bez jakhokoli rozliovn (faktickm projevenm prohlen

o mezinrodn ochran v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit).
Zenm zsahu do osobn svobody na definovan skupiny cizinc
spolu s vymezenm tzv. zranitelnch skupin v ustanoven 73 odst. 7
zkona o azylu, kterm mus bt rovn povolen vstup na zem, jde
prvn prava nad rmec kritri, kter ke smyslu a elu prvn sti
l. 5 odst. 1 psm. f) definoval tvrt, resp. velk sent v rozsudku ve
vci Saadi. Dokud toti stt nesvol ke vstupu cizince na zem, je kad takov vstup nepovolen a detence cizince, kter usiluje vstoupit na
zem, ani by ml potebn povolen, je v souladu s prvn sti l. 5
odst. 1 psm. f) mluvy (aby se zbrnilo jejmu nepovolenmu vstupu
na zem).31 Zrove dospl velk sent s odkazem na svoji pedchoz judikaturu ke druh sti l. 5 odst. 1 psm. f) k zvru, e ani v ppad zajitn dle prvn sti tho ustanoven nen zapoteb zvaovat
nezbytnost zsahu do osobn svobody cizince, princip proporcionality
se v tomto ppad neaplikuje ( 73, 74).32
Pokud jde o dvod nepovolen vstupu pod psm. a) (nebyla spolehliv zjitna totonost), koresponduje s jednou z vjimek pro detenci
adatel o azyl, kterou pedpokld i UNHCR. Ji v Zvru . 44
(XXXVII) k detenci uprchlk a adatel o azyl z roku 1986 [psm. (b)]
Vkonn vbor UNHCR (dle jen EXCOM) pipout zajitn adatele
za elem oven totonosti (to verify identity).33 Nsledn pak v dalm dokumentu z roku 199934 s odkazem na citovan Zvr vztahuje
tuto vjimku na ppady, kdy totonost adatele nebyla jet zjitna
nebo je sporn (cases where identity may be undetermined or in dispute).35 Naproti tomu Evropsk rada pro uprchlky a exulanty (dle jen
31
32
33

34
35

Viz zejmna 65 rozsudku velkho sentu ve vci Saadi.

V podrobnostech ke kritice takovho pstupu velkho sentu viz VTROVSK,
J., op. cit. 2, s. 5057.
Zrove vak Vkonn vbor pipomnl, e by se zajitn adatel o azyl mlo
pedchzet, a to s ohledem na trapy, kter s sebou nese. K zajitn by mlo
dojt pouze z dvod stanovench zkonem a pokud je to nezbytn.
UNHCR, dokument cit. 14, Guideline 3: Exceptional Grounds for Detention.
Dle autorky Ophelie Field (op. cit. 13, str. 11, odst. 38) praxe nkterch stt ukazuje, e i jin omezen pohybu (ne zajitn), jako nap. denn hlen se, proputn na kauci i zruka) me bt efektivnm nstrojem po dobu ovovn totonosti nebo v ppadech, kdy totonost osoby neme bt rychle zjitna, ani
by tato osoba pedstavovala nebezpe pro spolenost. Zajitn (za elem oven totonosti) tak nen nutn ve vech ppadech, a jak m ukazovat jej studie,
mus bt zvaovno na zklad individulnch okolnost kadho ppadu.

104

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 105

ECRE) nepovauje oven totonosti za dostaten dvod k zajitn

adatele o azyl s vjimkou situace, kdy je prokzno, e adatel pi ovovn totonosti bez omluvitelnch dvod nespolupracuje.36
V ppad dvodu pro nepovolen vstupu z dvodu prokazovn se
padlanmi nebo pozmnnmi doklady totonosti se domnvm, e
se do znan mry pekrv s dvodem pod psm. a). Jen zcela vjimen si doki pedstavit situaci, kdy bude u osoby prokazujc se
padlanmi nebo pozmnnmi doklady totonosti spolehliv zjitna totonost, opak bude pravidlem.37 Nicmn ji EXCOM ve shora
vzpomenutm Zvru . 44 rovn definoval jako jednu z vjimek pro
zajitn adatele situaci, kdy adatel zniil svj cestovn doklad i prkaz totonosti, nebo pouil padlanch dokument s myslem oklamat ady ve stt, v nm zaml podat o azyl.38 Dle nslednho
vkladu UNHCR k tomuto ustanoven mus bt na stran adatele prokzno, e byl ve patn ve (mala fides) pi ovovn jeho totonosti. Pokud jde o adatele, kter se prokzal padlanm cestovnm dokladem i picestoval bez jakchkoli dokument, i v tomto ppad je
detence mon pouze v ppad, e na stran adatele existuje mysl
oklamat ady nebo kdy adatel s ady nespolupracuje.39 adatel
o azyl, kte pichz bez doklad, protoe nebyli ve sv zemi pvodu
schopni je od pslunch ad zskat, by nemli bt zadrovni jen
na zklad tohoto dvodu.40 Domnvm se, e by mohlo jt o vhodn
vodtko i pro nae ady v situacch, kdy adatel picestuj bez
36

37

38

39

Srov. ECRE, Position paper on the detention of asylum seekers, April 1996, Unacceptable Grounds for Detention, bod 14.: Nor is verification of identity and/or
travel route sufficient grounds for the detention of an asylum seeker. What must
be demonstrated is that there has been an unjusitifable failure to co-operate
with the process of verification.
Ophelie Field (op. cit. 13, str. 11, odst. 38) pi specifikaci dvodu zajitn za
elem oven totonosti explicitn krom situace, kdy adatel picestoval bez
cestovnho dokladu, uvd i ppad, pokud se adatel prokazuje dokladem
padlanm.
... cases where refugees or asylum-seekers have destroyed their travel and/or
identity documents or have used fraudulent documents in order to mislead the
authorities of the State in which they intend to claim asylum.
Neochotu spolupracovat (lack of cooperation) jako dvod zajitn pipustil
i Vbor OSN pro lidsk prva ve vci A. proti Austrlii, Communication No.
560/1993, U.N. Doc. CCPR/C/59/D/560/1993 (30 April 1997), cit. (l. 9.4): For
example, the fact of illegal entry may indicate a need for investigation and there
may be other factors particular to the individuals, such as the likelihood of absconding and lack of cooperation, which may justify detention for a period.

105

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 106

cestovnho dokladu a kdy bude v podmnkch prvnho du esk republiky aplikovno ustanoven psm. a) 73 odst. 4 zkona o azylu.
Zrove se obvm, pokud bychom na ustanoven 73 odst. 4
psm. b) zkona o azylu aplikovali ist jazykov vklad, e dkazn
postaven Ministerstva vnitra bude oproti poadavku UNHCR znan
uleheno. Vnitrosttn prvn prava toti explicitn nevyaduje pro
vydn rozhodnut o nepovolen vstupu prokzn myslu (tedy subjektivnho prvku) oklamat ady R v souvislosti s podnm dosti
o udlen mezinrodn ochrany, postauje pouh objektivn zjitn pozmnnho i padlanho dokladu totonosti. Domnvm se vak, e
by toto ustanoven mlo bt vykldno s pihldnutm k elu 73
odst. 4 zkona o azylu, kterm je nepovolit vstup skupinm, kter by
mohly z rznch dvod pedstavovat svm pobytem na zem R riziko (jednotliv rizikov skupiny jsou pot specifikovny ustanovenm
73 odst. 4 zkona o azylu). Ve vztahu k pozmnnm i padlanm
dokladm je zapoteb si uvdomit, co ji ve pipomn UNHCR, e toti v uritch ppadech me bt vyuit padlanho, pop. pozmnnho
40

UNHCR, dokument cit. 14, Guideline 3: Exceptional Grounds for Detention, February 1999. Zrove odkazuji na dal Zvr Vkonnho vbor UNHCR . 58 (XL)
z roku 1989 (Executive Committee Conclusion No. 58 (XL) 1989, The Problem
of Refugees and Asylum Seekers who Move in an Irregular Manner from a Country in which They had already found Protection), kde pipout, e za uritch
okolnost me bt adatel donucen uchlit se k pouit padlanch doklad
k oputn zem, v n je ohroena jeho osobn bezpenost a svoboda. Pokud
ovem pro pouit padlanch doklad pesvdiv dvody neexistuj, jejich pouit nen ospravedlniteln. Pestoe zkon o azylu ( 73 odst. 11) uplatuje vi
adatelm v pijmacm stedisku na letiti problematickou fikci nevstoupen na
zem (v podrobnostech vz ne), upozoruji na zruky obsaen v l. 31 mluvy o prvnm postaven uprchlk, podrobn rozbor tohoto lnku viz
GOODWIN-GILL, GUY S. Article 31 of the 1951 Convention relating to the Status
of Refugees: Non-penalization, Detention and Protection. A paper prepared at the
request of the Department of International Protection for the UNHCR Global
Consultations, October 2001, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=3 bcfdf164&query=detention, %20public%20order;
rovn i POZEK, P. Komplexn analza azylovho systmu v R vetn navren legislativnch a praktickch opaten k jeho zefektivnn. Vydalo SOZE v roce 2004 (1. vydn) v rmci projektu Monitorovn azylov a cizineck legislativy a praxe v R a to dky finann podpoe Nadace OSF Praha v rmci Advocacy
program financovanho z prostedk Trust for Central and Eastern Europe,
str. 17 a nsl.; zrove vak upozoruji, e vtky vi tehdej prvn prav
v zkon . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc na zem R, ve znn pozdjch
pedpis, (dle jen zkon o pobytu cizinc) jsou s ohledem na stvajc znn
119a odst. 1 nyn ji bezpedmtn.

106

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 107

cestovnho dokladu jedinm zpsobem, jakm me adatel opustit zemi svho pvodu.41 V takovch ppadech pak, pokud je tato skutenost zjitna (nap. bhem posuzovn dosti o udlen mezinrodn
ochrany) a kdy bude vylouen ve patn ve adatele, resp. kdy bude totonost adatele spolehliv zjitna jinm zpsobem a nebude dn
jin dvod pro nepovolen vstupu na zem, neml by adatel nadle
bt dren v pijmacm stedisku na letiti a ml by mu bt neprodlen povolen vstup na zem (by primrn picestoval na pozmnn i
padlan cestovn doklad).
Vhrada veejnho podku a bezpenosti sttu42 jsou dvody, jejich uit na zajitn adatele o azyl opt pipout i UNHCR.43 Jde
o ppady, kdy existuj dkazy o tom, e adatel m za sebou kriminln minulost nebo m takov vazby, kter by pravdpodobn vedly
k ohroen veejnho podku nebo nrodn bezpenosti, pokud by adateli bylo umonno pobvat na zem.44
Obdobn ECRE akceptuje zajitn, pokud je adatel sthn za spchn vnho nepolitickho trestnho inu odlinho od poruen norem cizineckho nebo pisthovaleckho prva.45 Pi aplikaci pojm
veejn podek a nrodn bezpenost zdrazuje, aby hrozba byla
prokazateln a tyto pojmy uvny ve vznamu, kter jim pisuzuje
41

42

43
44
45

K tomu srov. i ECRE, dokument cit. 36 (bod 26): Asylum seekers are often forced
to resort to illegal channels and false documentation in order to flee and gain access
to the territory in which they seek international protection. For reasons which
ECRE has often highlighted, it may be impossible for an asylum seeker to approach the authorities in his or her country of origin in order to obtain the necessary
travel documents. Measures such as carrier sanctions and visa restrictions increasingly force genuine asylum seekers to enter illegally. The powers to detain illegal
immigrants therefore must take account of the special situation of asylum seekers.
S ohledem na rozsah a zamen pspvku mus bohuel autor rezignovat na
hlub rozbor tchto pojm, kter maj svoji mezinrodn-prvn, evropsko-unijn a vnitrosttn dimenzi a kter se objevuj ji v mluv o prvnm postaven
uprchlk (l. 32 odst. 1), MPOPP (nap. l. 12 odst. 3), Protokolu . 4 (l. 2 odst.
3) a 7 (l. 1 odst. 2) mluvy i v l. 64 a 39 odst. 3 Smlouvy o zaloen evropskho spoleenstv (nemluv o cel ad smrnic). Pro pouiteln vklad tohoto
pojmu ve vnitrosttn praxi odkazuji na obshl rozsudek Nejvyho sprvnho
soudu .j. 2 As 78/2006-64 ze dne 16. kvtna 2007. K vkladu pojmu veejn
podek zrove odkazuji na pspvek Mgr. Vry Honuskov (kap. XV.).
Srov. ji nkolikrte vzpomenut Zvr . 44 (XXXVII) k detenci uprchlk a adatel o azyl z roku 1986 (psm. (b)).
Srov. UNHCR, dokument cit. 14, Guideline 3: Exceptional Grounds for Detention.
Srov. ECRE, dokument cit. 36 (bod 12). ECRE tento dvod zmiuje samostatn
a odlin (viz dle) od vhrady veejnho podku a nrodn bezpenosti, pestoe je nepochybn pokryt pojmy veejnho podku, resp. nrodn bezpenosti.

107

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 108

judikatura ESLP, resp. Komise OSN pro lidsk prva. Upednostuje,

aby prvn prava zajitn adatel z tchto dvod byla umstna
v obecnm prvnm pedpisu pouitelnm na vechny obany a cizince, nikoli pouze v rmci zkona o azylu.46
Dvod pro zajitn spovajc v ochran veejn zdrav, kter povauji v rmci dvod vymezench 73 odst. 4 zkona o azylu za nejproblematitj, se ve shora zmnnch dokumentech UNHCR47 ani
ECRE48 neobjevuje.49 Zkonn dren osob, aby se zabrnilo en nakaliv nemoci50 umouje l. 5 odst. 1 psm. e) mluvy. Prvnm rozsudkem, kde ml ESLP monost vyjdit se podobn k vkladu pojmu
en nakaliv nemoci, byl rozsudek ze dne 25. ledna 2005 ve vci
46
47

48
49

50

Tamt, bod 13.

Srov. UNHCR, dokument cit. 14 a Zvr Vkonnho vboru . 44 (XXXVII) k detenci uprchlk a adatel o azyl z roku 1986. Vjimku pedstavuj situace souvisejc s masovm plivem uprchlk, kde Vkonn vbor UNHCR [Zvr . 22
(XXXII) 1981 Ochrana adatel o azyl v situacch masovho plivu, II., B.,
bod. 2. (a)] v nezbytnch ppadech omezen do svobody pohybu z dvodu veejnho zdrav pipout. Zrove UNHCR vystupuje proti povinnmu testovn
adatel o azyl a azylant na ptomnost viru HIV a zrove nesouhlas s omezovnm svobody vlun na zklad skutenosti, e osoba je HIV pozitivn
(UNHCR Health Policy on AIDS, 15 February 1988, UNHCR/IDM; obdobn srov.
i Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights and the Joint United Nations Programme on HIV/AIDS, HIV/AIDS and Human Rights International Guidelines, Second International Consultation on HIV/AIDS and
Human Rights, Geneva, 23-25 September 1996, l. 132135). Pokud jde o postoj
UNHCR k zsahm do osobn svobody u osob s vnmi penosnmi chorobami,
jako je nap. oteven tuberkulza, srov. FIELD, O., op. cit 13, str. 13, odst. 44.
Srov. ECRE, dokument cit. pozn. 36.
Nicmn nap. GOODWIN-GILL, Guy S., op. cit. 40, str. 47, bod 154, vhradu
veejnho zdrav za splnn dalch podmnek pipout, cit.: The detention of
refugees and asylum seekers is an exceptional measure; as such, it should be
applied only on grounds prescribed by law and necessary in a democratic society in the interests of public safety, for the protection of public order, health
or morals, or for the protection of the rights and freedoms of others. Srov.
i FIELD, O., op. cit. 13, str. 21, odst. 74: Any restriction on freedom of movement imposed on asylum seekers who are not lawfully present under article
31(2) of the 1951 Convention must: a) be provided by law; b) be necessary;
c) not be discriminatory; d) be applied only until status is regularised or until
the person obtains admission into another country.
A dle osob duevn nemocnch, alkoholik, narkoman nebo tulk. K podmnkm zsahu do osobn svobody u osob duevn nemocnch viz nap. rozsudek ESLP ve vci Varbanov proti Bulharsku, stnost . 31365/96, kde tento
soud mimo jin uvedl, e zbaven svobody v tchto ppadech neme bt povaovno za zkonn, pokud nen nazeno na zklad lkaskho posudku ( 47;
samotn kritria, kter mus bt naplnna, jsou pak definovny v 45; v podrobnostech viz HUBLKOV, E., op. cit. 20, str. 125).

108

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 109

Enhorn proti vdsku (stnost . 56529/00). Dle soudu jsou zkladnmi kritrii pi hodnocen zkonnosti dren osob, aby se zabrnilo
en nakaliv nemoci, zda toto en je nebezpen pro veejn zdrav i bezpenost (dangerous to public health or safety) a zda dren tchto osob je tm poslednm opatenm k zabrnn en nakaliv nemoci, nebo mrnj opaten, kter byla zvaovna, se ukzala jako
nedostaten k zajitn veejnho zjmu ( 44).51
UNHCR pak nad rmec dvod stanovench v 73 odst. 4 zkon
o azylu pipout detenci adatele i ke zjitn zkladnch informac, na
nich je dost o azyl zaloena.52
V danch souvislostech zrove upozoruji i na l. 7 (Pobyt a svoboda pohybu) odst. 253 a zejmna 354 pijmac smrnice. Aplikace l. 7
odst. 3 me z prvnch dvod nebo z dvodu veejnho podku
vst k zadren, tak jak je definovno l. 2 psm. k) pijmac smrnice.55 Pouit vrazu z prvnch dvod (for legal reasons) tak otevr
lenskm sttm znan irok a tm nekonen56 prostor pro
51

52

53

54

55

Strun shrnut ppadu viz MOVBRAY, A. Cases and Materials on th European

Convention on Human Rights. Second edition. Oxford : Oxford University Press,
2007, str. 279282.
Na zklad tto vjimky me bt adatel zajitn vlun pro ely pedbnho pohovoru ke zjitn podstaty dosti o azyl, tzn. k zskn zkladnch fakt
pokud jde o dvody dosti o azyl a zajitn by nemlo bt prodluovno po dobu rozhodovn o skutkov podstat vci. Tato vjimka z obecnho pravidla by
nemla bt pouvna k ospravedlnn zajitn adatele po celou dobu azylov
procedury nebo po neomezenou dobu (srov. opt UNHCR, dokument cit. 14, Guideline 3: Exceptional Grounds for Detention a Zvr Vkonnho vboru . 44
(XXXVII). Tento dvod se v prbhu legislativnho procesu objevil v nvrhu Vboru pro evropsk zleitosti [navrhovan 73 odst. 8 psm. b), cit.: dokud nezjist vechny skutenosti, na nich se zakld prohlen o mezinrodn ochran], kter naopak neobsahoval vhradu veejnho zdrav.
lensk stty mohou z dvod veejnho zjmu nebo veejnho podku, nebo
je-li to nutn pro ely rychlho vyzen a innho proven dosti, stanovit
msto pobytu adatele o azyl.
Je-li to nezbytn, napklad z prvnch dvod nebo z dvodu veejnho podku, mohou lensk stty v souladu s vnitrosttnmi pedpisy nadit adateli, aby se zdroval na urenm mst.
Zadrenm se rozum zadren adatele o azyl lenskm sttem na uritm mst, kde je adatel zbaven svobody pohybu; Srov. BATTJES, H. Europena Asylum
Law and International law. Leiden / Boston : Martinu Nijhoff Publisher, 2006,
str. 498. Dle autora zrove toto ustanoven neme bt s ohledem na l. 26
mluvy o prvnm postaven uprchlk aplikovno na adatele, kte se ji zkonn nachz na zem lenskho sttu (za takov ovem ustanoven 73 odst. 11
zkona o azylu adatele v pijmac stedisku na letiti nepovauje). V tomto

109

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 110

stanoven jednotlivch skutkovch podstat, pi jejich naplnn lze adatele zadret.

Vznamnou zmnu pin nvrh novelizace pijmac smrnice,57
kter zajiuje, aby bylo zadren povoleno provdt pouze z vjimench dvod stanovench smrnic, je se opraj o doporuen Vboru
ministr Rady Evropy k opatenm spovajcm v zadren adatele
o azyl a dle o doporuen UNHCR k zadrovn adatel o azyl, obsaen v doporuench UNHCR ohledn aplikovatelnch kritri a minimlnch norem pro pijmn adatel o azyl v lenskch sttech z nora 1999. Nvrh dle stanov, e zadren mus bt v souladu se zsadou
nezbytnosti a pimenosti a dsledn podlhat individulnmu posouzen. Nvrh pichz dokonce s alternativami k detenci.58

56

57
58

ohledu je ponkud zatemujc i znn l. 7 odst. 3 Pijmac smrnice v eskm

jazyce ve vztahu k l. 2 psm. k), nebo naproti tomu, e anglick znn pouv
vraz confinement, resp. confine, esk znn v l. 7 odst. 3 nepouv vraz zadret, nbr se zdroval.
Vjimku pak tvo ustanoven l. 18 odst. 1 Smrnice Rady 2005/85/ES o minimlnch normch pro zen v lenskch sttech o piznvn a odnmn postaven uprchlka (dle jen Procedurln smrnice), dle nho lensk stty nezajist osobu pouze z toho dvodu, e se jedn o adatele o azyl. Pojem z prvnch
dvod pak dle mho soudu vznamov, obsahov pokrv i dvody veejnho
podku, nebo pokud je vhrada veejnho podku stanovena vnitrosttnm
prvnm pedpisem jako dvod k zadren adatele, stv se i dvodem prvnm.
Pouit souadic spojky nebo ve vztahu alternativnm/vyluovacm tak nen pli logick. Zrove je k vaze, zda nelze povaovat periodu od prohlen o mezinrodn ochran do doby vydn rozhodnut o (ne)povolen vstupu (by maximln ptidenn) za dobu, kdy dochz k zadren adatele vlun z dvodu
prohlen o mezinrodn ochran, resp. z dvodu, e se jedn o adatele o azyl.
Viz dokument cit. 30.
Srov. nvrh l. 8 (Zadren): 1. lensk stty nesmj nikoho zadret pouze proto, e se jedn o adatele o mezinrodn ochranu v souladu se smrnic Rady
2005/85/ES. 2. V ppad nutnosti a na zklad individulnho posouzen danho ppadu mohou lensk stty v souladu s vnitrosttnmi pedpisy zadret adatele na uritm mst, nelze-li inn uplatnit jin, mrnj donucovac opaten. adatele lze zadret na uritm mst pouze: (a) za elem zjitn, potvrzen
nebo oven jeho totonosti nebo sttn pslunosti; (b) za elem zajitn dkaz, na nich je jeho dost o azyl zaloena a je by se jinak mohly ztratit; (c) bhem pslunho zen za elem rozhodnut o jeho prvu na vstup na zem;
(d) vyaduje-li to ochrana nrodn bezpenosti a veejnho podku. Tmto odstavcem nen doten lnek 11. 3. lensk stty zajist, aby vnitrosttn pedpisy
upravovaly alternativy k zadren, jako nap. pravideln hlen u pslunch
orgn, sloen finann zruky i povinnost zdrovat se na urenm mst.

110

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 111

6. STANOVEN MAXIMLN DOBY DREN ADATELE

V PIJMACM STEDISKU NA LETITI NA 120 DN
( 73 ODST. 9 ZKONA O AZYLU)
Jde opt o zeteln pozitivn posun oproti prvn prav ped 21. 12.
2007, kter dn podobn limit nestanovila. Pokud byly ze strany Ministerstva vnitra, resp. soudu dodreny lhty dle tehdejho 73 odst. 2
zkona o azylu (tzn. vydno rozhodnut do 5, resp. 45 dn) a adatel
podal kasan stnost, kter mla ve vtin ppad odkladn inek
( 32 odst. 5 zkona o azylu v tehdejm znn), mohl bt adatel
dren (resp. obrcen ml adatel prvo setrvat) v pijmacm stedisku na letiti i po celou dobu zen u Nejvy sprvnho soudu.59
Ze strany ESLP je poadavek na dlku zadren formulovn tak, e
doba trvn zbaven svobody nesm peshnout pimenou lhtu nezbytnou pro dosaen sledovanho cle.60 Podobn UNHCR nestanov
poadavek na dlku zajitn adatele pevnou maximln lhtou, nicmn zdrazuje principy nezbytnosti a proporcionality, resp. zajitn
na co nejkrat dobu. Pi zvaovn, zda pistoupit k zajitn adatele,
59

60

Pokud vak jde o piznn odkladnho inku podan kasan stnosti, paradoxn dolo novelou . 379/2007 Sb. k zeslaben postaven adatele v pijmacm stedisku na letiti, nebo v tomto ppad nem podan kasan stnost ze
zkona odkladn inek ( 73 odst. 8, resp. 32 odst. 5). V situaci, kdy se tak adatel nachz v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti v dob nabyt
prvn moci rozhodnut krajskho soudu o alob proti rozhodnut ministerstva,
jm se a) mezinrodn ochrana neudluje i ji udlit nelze, b) dost o udlen
mezinrodn ochrany zamt jako zjevn nedvodn, nebo c) zen o udlen mezinrodn ochrany zastavuje, je povinen, nezruil-li soud rozhodnut ministerstva, nejpozdji do 30 dn vycestovat mimo zem. Aplikuje se tak obecn prava v 107, resp. 73 odst. 2 a 4 zkona . 150/2002 Sb., soudn d sprvn,
ve znn pozdjch pedpis (dle jen s. . s.).
Nap. Saadi proti Velk Britnii, velk sent, 74: To avoid being branded as arbitrary, therefore, such detention must be carried out in good faith; it must be
closely connected to the purpose of preventing unauthorised entry of the person
to the country; the place and conditions of detention should be appropriate, bearing in mind that the measure is applicable not to those who have committed
criminal offences but to aliens who, often fearing for their lives, have fled from
their own country (see Amuur, 43); and the length of the detention should not
exceed that reasonably required for the purpose pursued. Ji z dvjho rozsudku ESLP ve vci Amuur proti Francii nkte autoi vyvodili, e jednm z nepmo vyslovench poadavk na zkonnost zsahu do svobody pohybu adatele
je i stanoven asovch omezen pro zajitn (provisions setting time limits for the
detention); viz HUGHES, J., LIEBANT, F. Detention of Asylum Seekers in Europe:
Analysis and Perspectives. Hague : Kluwer Law International, 1998, str. 175.

111

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 112

by tak mlo bt dle UHNCR pihldnuto k tomu, zda se jedn o rozumn opaten, kter je pimen sledovanmu cli. Pokud je zajitn posouzeno jako nezbytn, mlo by k nmu dojt nediskriminanm
zpsobem a na co nejkrat dobu. Mla by existovat presumpce nezajiovn adatele. Pokud existuj jin kontroln mechanismy, kter
mohou bt pouity jako uskuteniteln alternativa k detenci, mly by
bt nejdve vyuity, ledae by v konkrtnm ppad existoval dkaz,
e tato alternativa nebude inn. K detenci adatele by tak mlo dojt a na zklad dkladnho zvaovn vech monch alternativ nebo pokud kontroln mechanismy nedoshly zkonnho a legitimnho
elu.61
Pracovn skupina pro svvoln zajitn, zzen Komis OSN pro
lidsk prva (U. N. Commission on Human Rights Working Group on
Arbitrary Detention), kter vypracovala seznam zkladnch zruk pro ppad jakhokoli zajitn i uvznn imigrant a adatel,62 poaduje
stanoven maximln doby zajitn zkonem.63 Obdobn poadavek
stanov i bod 10 doporuen Vboru ministr Rady Evropy . R (94) 5,
pijatho dne 21. ervna 1994, ve vztahu k pokynm inspirujcm praxi lenskch stty Rady Evropy, tkajc se pjezdu adatel o azyl na
evropsk letit.64 I ECRE se pikln k tomu, aby maximln mon
doba zajitn adatele byla urena vnitrosttnm zkonodrstvm.65
Zmnu pin nvrh novelizace pijmac smrnice,66 kter stanov (lnek 9, Zruky pro zadren adatele o azyl) obecn poadavek zadren adatele na nejkrat monou dobu.67 V dalch ustanovench
61
62

63
64
65

66
67

Viz UNHCR, dokument cit. 14, Guideline 3: Exceptional Grounds for Detention.
Body of Principles for the Protection of All Persons under Any Form of Detention or Imprisonment regarding the situation of immigrants and asylum seekers,
U.N. Doc. E/CN.4/2000/4/Annex 2 (1999).
Principle 7: A maximum period should be set by law and the custody may in no
case be unlimited or of excessive length.
10. The asylum seeker can be held in such place only under conditions and for
the maximum duration provided for by law.
ECRE, dokument cit. 36, Unacceptable Grounds for Detention, Duration of
detention: 23. Detention of asylum seekers should be for the minimum period
necessary. An absolute maximum duration for any such detention should be
specified in national law.
Dokument cit. 30.
lnek 9 (Zruky pro zadren adatele o azyl): 1. Zadren lze nadit pouze na
nejkrat monou dobu. Zejmna nesm zadren podle l. 8 odst. 2 psm. a), b)
a c) trvat dle ne pimen doba nezbytn k proveden sprvnch zen k zskn daj o sttn pslunosti adatele o azyl nebo o dkazech, na nich se

112

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 113

(l. 9 odst. 3 a 4) pak zmiuje maximln dobu zadren, resp. formuluje zkaz neoprvnnho prodluovn zadren (l. 9 odst. 5).

7. PROTI ROZHODNUT O NEPOVOLEN VSTUPU SE LZE BRNIT

ALOBOU V RMCI SPRVNHO SOUDNICTV, SOUD M
POVINNOST VYIZOVAT TYTO ALOBY PEDNOSTN
( 73 ODST. 5 ZKONA O AZYLU)68
Jde o jednu z nejdleitjch zmn, kterou pinesl zkon . 379/2007 Sb.
jet pedtm, ne byl mechanismus soudn kontroly zkonnosti dren adatele v pijmacm stedisku na letiti shledn ESLP ve vci
Rashed jako rozporn s poadavky l. 5 odst. 4 mluvy.69
Nyn je tak zapoteb si poloit otzku, zda (i s ohledem na zvry vysloven ve zmnnm rozsudku) souasn prvn prava soudnho pezkumu v ustanoven 73 odst. 5 zkona o azylu spluje poadavky l. 5
odst. 4 mluvy. Odpov zn: bohuel nikoli. Dle informac poskytnutch kancel UNHCR v Praze a nevldn organizac Organizace pro pomoc uprchlkm (OPU), kter situaci na letiti ve spoluprci s UNHCR
monitoruje, se po 21. 12. 2007 do souasnosti nesetkali s ppadem,
kdy by bylo Mstskm soudem v Praze rozhodnuto o alob podan dle
ustanoven 73 odst. 5 zkona o azylu ve lht do 120 dn (co je maximln mon dlka dren cizince v pijmacm stedisku na letiti).70

68

69

jeho dost zakld, nebo k proveden pslunho zen s clem rozhodnout

o prvu adatele na vstup na zem. Zpodn, k nim dojde bhem tohoto
sprvnho zen a je nejsou zavinna adatelem o azyl, nejsou dvodem pro to,
aby byl adatel o azyl nadle zadrovn.
Proti rozhodnut ministerstva o nepovolen vstupu na zem lze podat alobu do
7 dn ode dne doruen rozhodnut; podn aloby nem odkladn inek. Soud
vyizuje alobu pednostn 9b). Poznmka 9b pak odkazuje na ustanoven 56
odst. 2 s. . s. (Pednostn dle vyizuje nvrhy a aloby ve vcech mezinrodn ochrany, rozhodnut o zajitn cizince a rozhodnut o ukonen zvltn
ochrany a pomoci svdkm a dalm osobm v souvislosti s trestnm zenm,
jako i v dalch ppadech, stanov-li tak zvltn zkon.).
Srov. l. 52 a 57 cit. rozsudku. Pokud jde o kritiku tehdej prvn pravy mechanizmu soudn kontroly zkonnosti dren adatele v pijmacm stedisku na
letiti ped novelou . 379/2007 Sb., odkazuji nap. na POZEK, P. Napravuje
novela nesoulad letitnho zen s Evropskou mluvou? Hostis, 2007, . 2,
str. 1 a 5. Podrobn rozbor nabz i Zprva veejnho ochrnce zprv o prbhu eten ve vci podntu pana S. ze dne 12. ervna 2007, sp. zn.:
6336/2006/VOP/PP, http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?
back=/cinnost/stano viska.php&doc=1383.

113

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 114

Jen pro dokreslen, veejn ochrnce prv m k dispozici rozsudky

Mstskho soudu v Praze j. 5 Ca 53/2008-37 ze dne 12. 12. 2008
a 10 Ca 35/2008-83 ze dne 3. 12. 2008. V obou ppadech bylo rozhodnuto o zruen pedchozho rozhodnut Ministerstva vnitra o nepovolen vstupu na zem a vrcen vci k dalmu zen. V prvn vci
(j. 5 Ca 53/2008-37) byl aloba podna 4. 2. 2008, ve druh (j. 10
Ca 35/2008-83) pak dne 29. 2. 2008, zen tak trvalo v prvnm ppad vce ne 10 msc, ve druhm pak vce ne 9 msc. Tyto lhty tedy vrazn pekrauj maximln monou dobu dren adatele
v pijmacm letiti na zem.
S ohledem na popsan nedostatek vyvstv i problm, jakm zpsobem vykldat ustanoven 73 odst. 6 zkona o azylu, dle nho cizinec je oprvnn podat o povolen vstupu na zem po uplynut 1 msce od nabyt prvn moci rozhodnut ministerstva vydanho v te vci
podle odstavce 4 nebo rozhodnut soudu o alob podan proti takovmu rozhodnut. Pokud bychom v ppad, e cizinec vyuil svho
oprvnn dle ustanoven 73 odst. 5 zkona o azylu a proti rozhodnut o nepovolen vstupu podal alobu, a pokud bychom v takovm ppad potali jednomsn lhtu a od rozhodnut soudu v tto vci
(k emu svd ist jazykov vklad), pak je oprvnn adatele podat o optovn povolen vstupu v dob setrvn v pijmacm stedisku
na letiti naprosto iluzorn, nebo v praxi nebv o alob do 120 dn
od umstn adatele do pijmacho stediska soudem rozhodnuto. Zrove ustanoven 73 zkona o azylu vslovn neobsahuje podobnou
povinnost, kter je stanovena policii ve vztahu k zajitnm cizincm
ustanovenm 126 psm. a) zkona o pobytu cizinc, dle nho je policie ... povinna ... po celou dobu zajitn cizince zkoumat, zda dvody
zajitn trvaj.
Aby tak byla s ohledem na shora popsan praktick tkosti zachovna smysluplnost ustanoven 73 odst. 6 zkona o azylu,71 je
70

71

Tot konstatovn vak na zklad informac UNHCR Praha plat i ve vztahu ke

Krajskmu soudu v Ostrav, rozhodujcmu o alobch podvanch dle ustanoven 46a odst. odst. 3 a 5 zkona o azylu.
Pokud bychom nap. trvali na tom, e v ppad podn aloby je mon podat
novou dost o povolen vstupu a po rozhodnut soudu (kter v praxi nezvldaj
rozhodovat o alob do 120 dn, resp. v dech nkolika mlo dn), pak by byli absurdn a neodvodnn zvhodnni ti adatel, kte alobu nepodaj (a mohou tak novou dost podat po uplynut 30 dn od nabyt prvn moci rozhodnut Ministerstva vnitra o nepovolen vstupu).

114

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 115

zapoteb si vypomoci zrukami, kter poskytuje osobm dotenm na

svobod pohybu l. 5 mluvy, resp. zsada zkonnosti vkonu veejn sprvy.72 Mus toti existovat mechanismus promptnho ukonen
dren adatele v pijmacm stedisku na letiti pro ppad, kdy nezvisle na probhajcm soudnm zen odpadne nkter z taxativn vyjmenovanch dvod pro nepovolen vstupu na zem,73 resp. v situacch, kdy bude zjitno, e adatel spad pod nkterou z kategori
osob vyjmenovanch v ustanoven 73 odst. 7 zkona o azylu.74 Dal prodluovn dren adatele v pijmacm stedisku na letiti pot,
co odpadne dvod (zkonn podklad) k takovmu opaten, lze povaovat za protizkonn. Monost (povinnost) ukonit setrvn v pijmacm stedisku tak mus bt zajitna nejen ve vztahu k adateli, ale
i Ministerstvu vnitra.
Zrove, by jak shora uvedeno nen tato povinnost v ustanoven
73 explicitn zakotvena, mus s ohledem na dodren zkonnosti dren adatele v pijmacm stedisku Ministerstvo vnitra po celou dobu
setrvn adatele v tomto zazen zkoumat, zda dvody pro nepovolen vstupu na zem i nadle trvaj. Pokud bude zjitno, e tyto dvody odpadly, mus bt adatel neprodlen vputn na zem. Zkonn
podklad pro takov postup pak pedstavuje institut novho rozhodnut ( 101 sprvnho du). Dle ustanoven 101 psm. b) lze toti provst nov zen a vydat nov rozhodnut ve vci i tehdy, jestlie ... b)
novm rozhodnutm bude vyhovno dosti, kter byla pravomocn zamtnuta. Ustanoven 102 odst. 3 sprvnho du pak umouje nov zen zahjit na dost i v ppad, e pvodn zen bylo zahjeno z moci edn, a naopak. Znamen to tedy, e vyvolat nov zen
72

73

74

Srov. 2 odst. 1 sprvnho du: Sprvn orgn postupuje v souladu se zkony a ostatnmi prvnmi pedpisy, jako i mezinrodnmi smlouvami, kter jsou
soust prvnho du (dle jen prvn pedpisy). Kde se v tomto zkon mluv o zkon, rozum se tm t mezinrodn smlouva, kter je soust prvnho
du.
V tomto ohledu si lze pedstavit situace, kdy nap. dojde na zklad nov shromdnch skutenost ke spolehlivmu zjitn totonosti adatele, pop. odpadne dvod pro aplikaci vhrady veejnho podku apod.
Bude nap. dodaten zjitno, e adatelka je thotn, pop. bude na zklad
testu potvrzena zpochybnn nezletilost adatele bez doprovodu. Zrove me
dojt k situacm, kdy bude dodatenm pohovorem (pop. i v rmci zen o udlen mezinrodn ochrany) i jinm zpsobem (lkaskm vyetenm apod.) prokzno, e se jedn o osobu muenou, znsilnnou nebo podrobenou jinm formm psychickho, fyzickho i sexulnho nsil.

115

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 116

a vydat nov rozhodnut o povolen vstupu na zem je umonno jak

adateli na jeho dost (s podmnkou uplynut msn lhty od prvn moci pedchozho rozhodnut Ministerstva vnitra bez ohledu na podn/nepodn aloby), tak z moci edn i samotnmu Ministerstvu
vnitra. V posledn uvedenm ppad by tomu tak mlo bt neprodlen pot, co Ministerstvo vnitra shled odpadnut dvodu pro nepovolen vstupu na zem.
Pokud pak jde o vlastn mechanismus pezkoumvn rozhodnut
o nepovolen vstupu na zem v rmci sprvnho soudnictv, obvm
se, e neodpovd poadavku l. 5 odst. 4 mluvy. Ten toti poaduje,
aby ml soud pravomoc v ppad zjitn nezkonnosti zbaven svobody nadit proputn.75 Soudy v rmci sprvnho soudnictv nedisponuj pravomoc nadit proputn adatele z pijmacho stediska, resp. povolit adateli vstup na zem (jak ostatn v praxi ukazuj
ve dva cit. rozsudky Mstskho soudu v Praze). V ppad shledn
nezkonnosti rozhodnut o nepovolen vstupu na zem pouze zru
pedchoz rozhodnut Ministerstva vnitra a vc mu vrt k dalmu zen.76 Pestoe je pedchoz rozhodnut shledno nezkonnm, nedochz na zklad rozsudku soudu k povolen vstupu adatele na zem, v dalm zen se pouze Ministerstvo vnitra mus vypodat
s argumenty soudu a vydat nov rozhodnut o povolen/nepovolen
vstupu.77 I kdy zkon ble nee v jak lht by mlo Ministerstvo
vnitra nov rozhodnout, domnvm se, e by se analogicky mlo pout ustanoven 73 odst. 4 zkona o azylu. Jinmi slovy, k vydn novho rozhodnut o povolen/nepovolen vstupu na zem by mlo dojt
do 5 dn pot, co nabude rozsudek Mstskho soudu v Praze doruenm astnkm prvn moci ( 54 odst. 5 s. . s.). Zrove by i v tomto
75
76

77

Viz nap. i v rozsudku Rashed ( 52) citovan rozsudek ve vci Baranowski proti Polsku, stnost . 28358/95, 68, ESLP 2000-III.
I proti tomuto rozhodnut m navc Ministerstvo vnitra monost podat kasan
stnost k Nejvymu sprvnmu soudu, by se aplikuje obecn prava odkladnho inku v 107, resp. 73 odst. 2 a 4 s. . s.
Srov. jeden z vrok z rozsudku Mstskho soudu v Praze j. 5 Ca 53/2008-37:
I. Rozhodnut Ministerstva vnitra ze dne 23. ledna 2008, j. OAM-55/LE-05NV2-2008, se zruuje a vc se vrac alovanmu k dalmu zen. Teoreticky
pak, i pokud by existoval rychl, funkn soudn pezkum, by po dobu setrvn
adatele v pijmacm stedisku mohlo dochzet ke kolobhu zruovn rozhodnut o nepovolen vstupu soudem a vydvn novho rozhodnut o nepovolen
vstupu, ani by muselo do uplynut 120 dn dojt k faktickmu proputn adatele z pijmacho stediska.

116

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 117

ppad mla bt aplikovna maximln 120denn lhta pro setrvn adatele v pijmacm stedisku na letiti ( 73 odst. 10 zkona o azylu),
potan od prvotnho uinn prohlen o mezinrodn ochran, nikoli tedy nov od pravomocnho rozhodnut Mstskho soudu v Praze.
Soudn pezkum zkonnosti rozhodovn o nepovolen vstupu letitnch adatel na zem je tak do znan mry iluzorn a neefektivn a neodpovd poadavku l. 5 odst. 4 mluvy. Dle tohoto ustanoven mus mt osoba zbaven svobody garantovn pstup k soudu, kter
by urychlen rozhodl o zkonnosti ... zbaven svobody a nadil proputn, je-li zbaven svobody nezkonn. ESLP ji ve vci Amuur proti Francii pipomnl, e jestlie rozhodnut o dren (v mezinrodnm
prostoru) spad vzhledem k povaze vci do kompetence orgnu sprvnho a nebo policejnho, jeho prodlouen vyaduje urychlenou kontrolu
soudem, tradinm strcem svobod jednotlivce ( 43). Ve vci Shamsa
proti Polsku (stnosti . 45355/99 a 45357/99, rozsudek z 27. listopadu 2003) uvedl: Pro ely l. 5 odst. 1 zbaven svobody, kter trv
vce dn a kter nebylo nazeno soudem nebo soudcem nebo jinou osobou zmocnnou (...) k vkonu soudn pravomoci, nelze povaovat za
zkonn ve smyslu tohoto ustanoven. Jestlie tento poadavek nen
explicitn vyjden v l. 5 odst. 1, lze jej vyvodit z lnku 5 jako celku
a pedevm ze znn odst. 1 psm. c) (...) ( 59). Dle Nualy Mole78 vyaduje l. 5 odst. 4 mluvy nikoli pouze aby soudce pezkoumal zkonnost prvotnho zadren cizince, ale rovn pstup k pravidelnmu
soudnmu pezkumu nezbytnosti pokraovn detence.
UNHCR jako jednu z procedurlnch zruk pro ppad zajitn adatele poaduje, aby bylo rozhodnut o zajitn automaticky podrobeno pezkumu ped soudnm i sprvnm orgnem nezvislm na adu, kter vydal rozhodnut o zajitn. Nsledovat by ml pravideln se
opakujc pezkum nezbytnosti dalho zajitn, jeho by ml adatel
i jeho/jej prvn zstupce prvo se zastnit.79 Obdobn zruky
poaduje rovn ECRE.80
78
79

MOLE, N. Asylum and the Euroean Convention on Human Rights. Strasbourg

Council of Europe Publishing, Fourth edition, 2007, str. 89.
Viz UNHCR, dokument cit. 14, Guideline 5: Procedural Safeguards: If detained,
asylum-seekers should be entitled to the following minimum procedural guarantees: ... (iii) to have the decision subjected to an automatic review before a judicial or
administrative body independent of the detaining authorities. This should be followed by regular periodic reviews of the necessity for the continuation of detention,
which the asylum-seeker or his representative would have the right to attend;

117

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 118

Podle l. 9 odst. 4 MPOPP kad, kdo je zaten nebo se nalz ve

vazb, m prvo na zen ped soudem tak, aby soud mohl rozhodnout
bez prodlen o prvoplatnosti jeho zadren a nadit jeho proputn,
jestlie vazba nen zkonn. Toto prvo lze vzthnout i na situaci adatel v R, jejich osobn svoboda byla dotena umstnm a povinnost setrvat v pijmacm stedisku na letiti.81 Dle Pracovn skupiny
pro svvoln zajitn Komise OSN pro lidsk prva mus bt zajitnmu adateli mimo jin garantovno prvo podat o pezkum soud,
kter neprodlen rozhodne o zkonnosti zajitn a ppadn nad
proputn dotynho adatele.82
80

81

82

Srov. ECRE, document cit. 36, Unacceptable Grounds for Detention, Adequate
possibilities for review, bod 21: All initial decisions to detain should be automatically and promptly referred for review to a judicial or other competent body
independent of the detaining authorities and prescribed by law. The detention
should thereafter be reviewed periodically in order to ascertain whether the detention still serves the stated purpose and is proportional. Reviews should consider not only the legality of the decision to detain but also the substantive
grounds for the detention, with the authorities required to prove the compelling
need to prolong detention. The periodic reviews should take place regardless of
whether the asylum seeker has exercised their right to appeal. Detainees and
their legal representatives should have the right to attend any review hearings
and to present their case. The reviews should include an opportunity for the detainee to rebut any assertions made by the detaining authorities. Interpretation,
if required, should be available at such hearings.
CCPR General Comment No. 8: Article 9 (Right to Liberty and Security of Persons), Adopted at the Sixteenth Session of the Human Rights Committee, on 30
June 1982: 1. . It is true that some of the provisions of article 9 (part of paragraph 2 and the whole of paragraph 3) are only applicable to persons against
whom criminal charges are brought. But the rest, and in particular the important guarantee laid down in paragraph 4, i.e. the right to control by a court of
the legality of the detention, applies to all persons deprived of their liberty by arrest or detention. . 4. Also if so-called preventive detention is used, for reasons
of public security, it must be controlled by these same provisions, i.e. it must
not be arbitrary, and must be based on grounds and procedures established by
law (para. 1), information of the reasons must be given (para. 2) and court control of the detention must be available (para. 4) as well as compensation in the
case of a breach (para. 5). And if, in addition, criminal charges are brought in
such cases, the full protection of article 9 (2) and (3), as well as article 14, must
also be granted.
Dokument cit. 62, Principle 8: Notification of the custodial measure must be given in writing, in a language understood by the asylum-seeker or immigrant,
stating the grounds for the measure; it shall set out the conditions under which
the asylum-seeker or immigrant must be able to apply for a remedy to a judicial authority, which shall decide promptly on the lawfulness of the measure and,
where appropriate, order the release of the person concerned.

118

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 119

V danch souvislostech odkazuji i na nzor Vboru OSN pro lidsk

prva ve vci A proti Austrlii,83 dle nho by mlo bt kad rozhodnut o zajitn osoby oteveno pravidelnmu pezkumu, vdy posuzujcmu dvody, ktermi je detence odvodovna. V dnm ppad zajitn nesm trvat dle ne po dobu, kterou je stt schopen
nleit odvodnit. Skutenost neleglnho vstupu na zem me nap. ukazovat na potebu ppad proetit a mou existovat v individulnm ppad dal faktory, jako pravdpodobnost, e se bude cizinec skrvat i nebude spolupracovat, kter mou ospravedlnit
zajitn cizince po uritou dobu. Bez existence tchto faktor me
bt zajitn povaovno za svvoln (arbitrary), a to i pes nelegln
vstup na zem (l. 9.4). Soudn pezkum garantovan l. 9 odst. 4
MPOPP v sob mus zahrnovat oprvnn soudu nadit proputn
v ppad, kdy detence odporuje poadavkm l. 9.84
Na rovni EU pak e velmi strun otzku soudnho pezkumu zajitn l. 18 odst. 2 procedurln smrnice, dle nho je-li adatel
zajitn, lensk stty zajist monost rychlho soudnho pezkumu.
S pevratnmi a nutno dodat potujcmi zmnami ve vci soudnho
pezkumu zkonnost zadren adatele a nastaven lhty pro pijet takovho rozhodnut pichz nvrh novelizace pijmac smrnice (l. 9
odst. 2). Zakotvuje toti pravidlo, e zadren adatele naizuj soudn
orgny. Jako vjimku pipout, e v nalhavch ppadech mohou zadren nadit sprvn orgny, piem v takovm ppad mus pkaz
k zadren potvrdit do 72 hodin85 od zadren soudn orgny. Shled-li
soudn orgn, e je zadren protiprvn, nebo nevyd-li rozhodnut do
83
84

A v. Australia, Communication No. 560/1993, U.N. Doc. CCPR/C/59/D/560/

1993 (30 April 1997).
Tamt, l. 9.5: In the Committees opinion, court review of the lawfulness of
detention under article 9, paragraph 4, which must include the possibility of ordering release, is not limited to mere compliance of the detention with domestic
law. While domestic legal systems may institute differing methods for ensuring
court review of administrative detention, what is decisive for the purposes of article 9, paragraph 4, is that such review is, in its effects, real and not merely formal. By stipulating that the court must have the power to order release if the
detention is not lawful, article 9, paragraph 4, requires that the court be empowered to order release, if the detention is incompatible with the requirements
in article 9, paragraph 1, or in other provisions of the Covenant. This conclusion is supported by article 9, paragraph 5, which obviously governs the granting
of compensation for detention that is unlawful either under the terms of domestic law or within the meaning of the Covenant. V podrobnostech viz rovn
FIELD, O., op. cit. 14, str. 9, odst. 29, 30.

119

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 120

72 hodin, mus bt adatel o azyl neprodlen proputn. l. 9 odst. 5

pak zavd periodicitu soudnho pezkumu zkonnosti dren adatele:
Dvody pro trvn zadren pezkoumv v pimench asovch odstupech soudn orgn, a to bu na dost dotynho adatele o azyl, nebo z edn povinnosti. Zadren nesm bt neoprvnn prodluovno.

8. NKTER DAL ZMNY

Nelze ne ocenit, e zkon . 379/2007 Sb. piel s pomrn iroce vymezenmi kategoriemi zranitelnch osob,86 kter jsou z dren v pijmacm
85

86

S ohledem na navrhovan zaveden 72hodinov lhty, kdy mus o zadren adatele rozhodnout soud nebo adatel mus bt proputn, odkazuji pro zajmavost na srovnn zruk zkonnosti zajitn cizince a osob obvinnch nebo podezelch ze spchn trestnho inu obsaen (a zamen prv na zdraznn
disproporce obou institut) v POZEK, P. Komplexn analza azylovho systmu v R vetn navren legislativnch a praktickch opaten k jeho zefektivnn. Vydalo SOZE v roce 2004 (1. vydn) v rmci projektu Monitorovn azylov
a cizineck legislativy a praxe v R, a to dky finann podpoe Nadace OSF Praha v rmci Advocacy program financovanho z prostedk Trust for Central and
Eastern Europe, kapitola 3.5. Zajiovn adatel o azyl a l. 4 odst. 4 Listiny,
srovnn zkonnch podmnek omezen svobody cizince dle zkona o pobytu cizinc a osob obvinnch nebo podezelch ze spchn trestnho inu, str. 40
a nsl.; obdobn vahy se pak s odkazem na poruen principu rovnosti objevuj i v argumentaci Nejvyho sprvnho soudu na zruen 124 odst. 1 zkona . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc na zem esk republiky a o zmn nkterch zkon, ve znn zkona . 217/2002 Sb., srov. Pl. S 10/08, odst. 26.
Ministerstvo rozhodne o povolen vstupu na zem cizinci, kter uinil prohlen o mezinrodn ochran v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit, a doprav jej do pijmacho stediska na zem, jedn-li se o nezletilou osobu bez doprovodu, o rodie nebo rodinu s nezletilmi i zletilmi zdravotn postienmi
dtmi nebo o cizince s vnm zdravotnm postienm, o thotnou enu, o osobu, kter byla muena, znsilnna nebo podrobena jinm formm psychickho,
fyzickho i sexulnho nsil. Srov. nap. definici zranitelnch osob ve Smrnici Evropskho parlamentu a Rady 2008/115/ES o spolench normch a postupech v lenskch sttech pi navracen neoprvnn pobvajcch sttnch
pslunk tetch zem (tzv. nvratov smrnice), l. 3 bod 9: zranitelnmi osobami nezletil osoby, nezletil osoby bez doprovodu, zdravotn postien osoby,
star lid, thotn eny, rodie samoivitel s nezletilmi dtmi a osoby, kter
byly mueny, znsilnny nebo vystaveny jin zvan form psychickho, fyzickho nebo sexulnho nsil. K podrobnmu vymezen pojmu sexulnho nsil vetn znsilnn odkazuji na POZEK, P., SKALKOV, M. Pronsledovn
souvisejc s pslunost k uritmu pohlav. Vydalo SOZE v roce 2005 dky finann podpoe Nadace OSF Praha v rmci Gender programu, Spolenost, mui a eny z aspektu gender, a za pispn UNHCR Praha, str. 3151.

120

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 121

stedisku na letiti vyloueny ( 73 odst. 7 zkon o azylu87). I v tomto

ppad by pak mlo bt rozhodnut o povolen vstupu vydno s dodrenm ptidenn lhty pro vydn rozhodnut od uinn prohlen
o mezinrodn ochran dle 73 odst. 4 zkona o azylu. Otzkou vak
zstv, jak eit situaci, kdy se adatel domnv, e spad do nkter z kategori vymezench 73 odst. 7 zkona o azylu. Ministerstvo
vnitra to za problm nepovauje. Zkon vslovn umouje vydat rozhodnut o nepovolen vstupu na zem pouze z dvod vyjmenovanch
v ustanoven 73 odst. 4 zkona o azylu. Domnvm se, e kategorie
zranitelnch osob je tak postavena do urit mry narove ostatnm kategorim adatel s vjimkou skupin definovanch 73 odst. 4 zkona
o azylu. I v tchto ppadech mus bt rozhodnuto o povolen vstupu
na zem, nebo k jejich dren v pijmacm stedisku chyb zkonn
podklad. Opodstatnn pro speciln vymezen zranitelnch skupin
spatuji v tom, e v jejich ppad neme bt rozhodnuto o nepovolen
vstupu na zem ani v ppad, pokud by byl naplnn nkter z dvod pro nepovolen vstupu v ustanoven 73 odst. 4 zkona o azylu.
V opanm ppad by zvltn vymezen zranitelnch skupin ustanovenm 73 odst. 7 zkona o azylu postrdalo smysl a opodstatnn.88
87

V tomto ohledu srov. nap. UNHCR, document cit. 14, Guideline 6: Detention of
Persons under the Age of 18 years, Guideline 7: Detention of Vulnerable Persons.
Guideline 8: Detention of Women: In accordance with the general principle stated at Guideline 2 and the UNHCR Guidelines on Refugee Children, minors who
are asylum-seekers should not be detained . Unaccompanied minors should not,
as a general rule, be detained .All appropriate alternatives to detention should
be considered in the case of children accompanying their parents. Children and
their primary caregivers should not be detained unless this is the only means of
maintaining family unity ... Given the very negative effects of detention on the
psychological well being of those detained, active consideration of possible alternatives should precede any order to detain asylum-seekers falling within the
following vulnerable categories: Unaccompanied elderly persons. Torture or
trauma victims. Persons with a mental or physical disability. ... Women asylumseekers and adolescent girls, especially those who arrive unaccompanied, are
particularly at risk when compelled to remain in detention centres. As a general
rule the detention of pregnant women in their final months and nursing mothers, both of whom may have special needs, should be avoided. Srov. i ECRE,
Position paper on the detention of asylum seekers: 32. Children (under the age
of eighteen) who are unaccompanied should never be detained. 33. Children and
their primary care-givers should not be detained unless the government authorities can prove that this is the only means of maintaining family unity. Such
detention should occur only in the most exceptional cases. Nursing mothers and
women in the later stages of pregnancy should not be detained.

121

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 122

Trend vylouen (pop. minimln znan omezen) zranitelnch osob

z monost zadren pak potvrzuje i nvrh novelizace pijmac smrnice
v l. 11 (Zadren zranitelnch skupin a osob se zvltnmi potebami).89
Navrhuje podmnky zadren, je berou ohled na obtnou situaci osob
se zvltnmi potebami, zejmna dt a obt muen a stanov, e nezletil osoby nesmj bt zadreny, nen-li to v jejich nejlepm zjmu, zatmco zadren nezletilch osob bez doprovodu zcela zakazuje.90
Za mrn problematickou pak povauji definici pijmacho stediska na letiti v ustanoven 73 odst. 2 zkona o azylu, nebo jde nad
rmec l. 35 (zen na hranicch) odst. 5 procedurln smrnice. Ten
toti umouje aplikovat ve vymezench ppadech fikci pijmacho
stediska na hranicch nebo v tranzitnch prostorch lenskho sttu,
88

89

90

Zrove vak jak postupovat nap. v ppadech, kdy bude zjitno, e adatel
spluje kritria ustanoven 73 odst. 7 zkona o azylu, zrove vak bude zjitno, e pedstavuje zvanou hrozbu pro bezpenost sttu? Jedinou cestu dle
mho nzoru pedstavuje aplikovat zptn (srov. 73 odst. 1 zkona o azylu)
prvn pravu vyhotn v 119 zkona o pobytu cizinc. Ustanoven 119
odst. 1 psm. a) bod 1. a 2. zkona o pobytu cizinc zn vhrady bezpenosti
sttu, resp. veejnho podku a za pechodn pobyt na zem ustanoven 118
odst. 2 tho zkona povauje i zdrovn se cizince v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit.
Doposud pouze l. 17 Pijmac smrnice stanovil, e lensk stty zohledn
zvltn situaci zranitelnch osob, napklad nezletilch osob, nezletilch osob bez
doprovodu, invalidnch osob, starch osob, thotnch en, osamlch rodi
s nezletilmi dtmi a osob, kter byly podrobeny muen, znsilnn nebo jinm
formm hrubho psychickho, fyzickho nebo sexulnho nsil, ve vnitrosttnch
pedpisech provdjcch ustanoven kapitoly II tkajc se materilnch podmnek pijet a zdravotn pe. 2. Odstavec 1 se vztahuje pouze na osoby, u kterch
byly zjitny zvltn poteby po individulnm zhodnocen jejich situace.
1. Nezletil osoby nesmj bt zadreny, ledae je zadren v jejich nejlepm zjmu podle l. 22 odst. 2 a pouze po pihldnut k vsledku individulnho posouzen jejich situace v souladu s l. 11 odst. 5. Nezletil osoby bez doprovodu
nesmj bt zadreny za dnch okolnost. 2. Jsou-li nezletil osoby zadreny,
musej mt monost vnovat se volnoasovm aktivitm vetn her a rekreanch
aktivit pimench jejich vku. 3. Zadrenm rodinm mus bt poskytnuto oddlen ubytovn, je jim zajist odpovdajc soukrom. 4. Jedn-li se v ppad
zadrench adatel o azyl o eny, lensk stty zajist, aby byly ubytovny oddlen od adatel o azyl muskho pohlav, ledae se jedn o rodinn pslunky a vechny dotyn osoby vyslov se spolenm ubytovnm souhlas. 5. Osoby se zvltnmi potebami nesmj bt zadreny, pokud individuln posouzen
jejich situace za strany kvalifikovanho odbornka neosvd, e jejich zdrav,
vetn zdrav duevnho, a blaho neutrp v dsledku zadren vraznou jmu.
Jsou-li zadreny osoby se zvltnmi potebami, lensk stty zajist, aby byly
tyto osoby pravideln sledovny a aby se jim dostvalo odpovdajc podpory.

122

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 123

pouze pokud jsou adatel ubytovni v blzkosti hranice nebo tranzitnho prostoru.91 Naproti tomu, ustanoven 73 odst. 2 zkona o azylu umouje vytvoit fikci pijmacho stediska na mezinrodnm letiti i v jinm azylovm zazen urenm Ministerstvem vnitra, ani by
musel v tomto ppad bt naplnn poadavek jeho lokace v blzkosti
hranice nebo tranzitnho prostoru.92
Za dal ne zcela astn prvek povauji pomrn iroce formulovanou fikci exteritoriality pobytu adatele v pijmacm stedisku na letiti a v dalch situacch ustanovenm 73 odst. 11 zkona o azylu.
Exteritoriln status tranzitnch prostor mezinrodnho letit pak odmtl ve svoj judikatue i ESLP93 a stejn postoj lze vyvodit i z judikatury Nejvyho sprvnho soudu. Odkazuji zejmna na argumentaci
Nejvyho sprvnho soud v rozsudku sp. zn. 2 Azs 156/2006-38 ze
dne 22. nora 2007 (rovn sp. zn. 4 Azs 246/2006-61 ze dne 12. 3. 2007),
ve kterm s vyuitm odborn literatury i judikatury ESLP podrobil fikci
91

92

93

94

V ppad zvltnho druhu pjezdu nebo pjezdu velkho potu sttnch pslunk tet zem nebo osob bez sttn pslunosti, kter podvaj dost
o azyl na hranici nebo v tranzitnm prostoru, kdy z praktickho hlediska nen
mon pout ustanoven odstavce 1 nebo zvltn zen stanoven v odstavcch
2 a 3, lze tato zen uplatnit tak v ppadech a po dobu, kdy jsou tito sttn pslunci tet zem nebo osoby bez sttn pslunosti bn ubytovny v blzkosti hranice nebo tranzitnho prostoru.
Srov. 73 odst. 2 zkona o azylu: Za pijmac stedisko na mezinrodnm letiti se povauje i stedisko na jinm mezinrodnm letiti nebo jin azylov zazen uren ministerstvem, nelze-li z dvod bezpenostnch, hygienickch,
kapacitnch i jinch obdobn zvanch dvod cizince umstit do pijmacho
stediska na mezinrodnm letiti, v jeho tranzitnm prostoru uinil prohlen
o mezinrodn ochran.
Srov. ji zmnn rozsudek Amuur proti Francii, 52: The Court notes that even
though the applicants were not in France within the meaning of the Ordinance
of 2 November 1945, holding them in the international zone of Paris-Orly
Airport made them subject to French law. K tomu uvd MOLE, N. op. cit. 78,
str. 65, pozn. pod arou 210: This is the only logical approach. Someone who
committed a crime in the transit area of an airport would be liable to prosecution under the laws of that land. S odkazem na uveden rozsudek ESLP pak tento zvr najdeme i v dal odborn literatue, srov. nap. MARTIN, F. F.,
FORREST, F., SCHNABLY, S. J., WILSON, R. J., SIMON, J. S., TUSHNET, M. V.
International Human Rights and Humanitarian Law Treaties, Cases and Anlysis. Cambridge, New York, Melbourne, Madrid, Cape Town, Singapore, So Paulo : Cambridge University Press, 2006, str. 402: The European Court of Human
rights held that the transit zone of the airport was not extraterritorial and that
the applicants were subjekt to french law.
V podrobnostech odkazuji na pspvek JUDr. Pavla Molka Ph.D. v kapitole XII.

123

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 124

nevstoupen na zem u adatel o azyl nachzejcch se v tranzitnm

prostoru mezinrodnho letit podrobn a pesvdiv kritice.94
Tranzitn prostor mezinrodnho letit95 lze povaovat za integrln soust zem sttu, na kterm vykonv R suvernn sttn moc
a kde se pln uplatn prvn d R, vetn pro R zvaznch mezinrodnch smluv. Neudritelnost opanho vkladu by vedla k absurdnm zvrm a dsledkm, markantn je to pak zejmna ve vztahu k aplikaci trestnprvnch pedpis R.96 Psobnost trestnho
zkona se naopak pln uplatn i na zem sttu oznaovanm jako
exteritoriln.97

95

96

97

Obdobn se vyjdil veejn ochrnce prv i ve vztahu k povaze zem zastupitelskch ad ve zprv o eten pod sp. zn. 4049/2006/VOP/PP,
743/2007/VOP/PP a 1854/2007/VOP/PP. zem zastupitelskho adu podlh diplomatickm vsadm a imunitm dle mezinrodnho prva. Dle ustanoven l. 22 odst. 1 Vdesk mluvy o diplomatickch stycch jsou mstnosti mise nedotknuteln a orgny pijmajcho sttu do nich nesm vstoupit, leda se
svolenm fa mise. V obdobn rozsahu plat nedotknutelnost i pro konzulrn
mstnosti zastupitelskho adu. Nedotknutelnost diplomatick mise tak jinmi
slovy znamen, e bez svolen fa mise se mus pijmajc stt prostednictvm
svch sttnch orgn zdret v tomto prostoru vkonu jakchkoli suvernnch
prv, vetn vymhn prva. Na druh stran vak zem zastupitelskho adu netvo sttn zem R a budova mise tak pat i nadle ke sttnmu zem
pijmajcho sttu.
Pokud bychom nepovaovali tranzitn prosto mezinrodnho letit za sttn zem R, pak by bylo mon argumentovat, e trestn iny spchan na tomto zem (s vjimkami dle ustanoven 17 odst. 2 a 3, 18 a 19 zkona . 149/1961,
Sb., trestn zkon, ve znn pozdjch pedpis, dle jen trestn zkon) nelze postihovat dle trestnprvnch pedpis R (zrove nepedpokldm, e by ve vztahu k tomuto zem nrokoval svoji sttn svrchovanost jin stt). Tento vklad
vak dle mho postrd rozumn smysl a vedl by k absurdnm dsledkm, kter
je nutn odmtnout (srov. II. S 315/2001, II. S 326/98, Pl. S 2/99, II. 221/98
i rozsudek Nejvyho sprvnho soudu sp. zn. 1 As 9/2003-90 ze dne 13. kvtna 2004, publikovan ve Sbrce rozhodnut a stanovisek . 10/2004, . 360).
Srov. 17 odst. 1 trestnho zkona. K tto problematice viz nap. KRATOCHVL,
V. a kol. Trestn prvo hmotn (Obecn st). II. vydn. Masarykova univerzita
v Brn, 1996, str. 61: Stran tzv. exteritorilnch zem (nap. sdla cizch velvyslanectv) plat, e spadaj pod psobnost eskho trestnho zkona. Obdobn viz MAL, P., PRY, F., RIZMANN, S. Trestn zkon, koment. 3. vydn.
C. H. Beck, 1998, str. 128. Exteritoriln status tranzitnch zn mezinrodnch
leti pak v trestn zleitosti naprosto odmtl nap. i rakousk Nejvy soud
(rozsudek . 13 Os 84/81, 15. jen 1981, v podrobnostech viz LAUTERPACHT,
E., GREENWOOD, C. J. Internationla Law Reports, Volume 77, Cambridge University Press, 1988, str. 483 a nsl.).

124

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 125

Vydn rozhodnut ve vci mezinrodn ochrany do 4 tdn ( 73

odst. 4 zkona o azylu) ode dne uinn prohlen o mezinrodn
ochran je pak na sam hranici umonn ustanovenm l. 35 odst. 4
Procedurln smrnice.98

9. ZVR
Pestoe novela . 379/2007 Sb. pinesla do zen v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti, nahleje zejmna vznamnm poslenm procesnch zruk dotenho adatele, velmi mnoho pozitivnho,
mus dojt i v dsledku rozsudku ESLP ve vci Rashed k dal novelizaci ustanoven 73 zkona o azylu (tent zvr vak plat i pro rozhodovn o nepovolen vstupu ve smyslu 46a zkona o azylu) tak, aby
vnitrosttn mechanismus soudn kontroly zbaven svobody adatel
v rmci letitnho zen (resp. adatel v reimu 46a zkona o azylu) odpovdal poadavkm l. 5 odst. 4 mluvy. Jsem nzoru, e bude
zapoteb pehodnotit cel systm soudnho pezkumu. Ukazuje se, e
cesta v rmci sprvnho soudnictv zejm nen tou nejvhodnj. Jako
lpe vyhovujc poadavkm l. 5 odst. 4 mluvy se jev mechanismus
stanoven pro zen o proputn cizince ze zajitn dle 200o a nsl. zkona . 99/1963 Sb., obansk soudn d, ve znn pozdjch
pedpis (v tomto ppad toti soud disponuje pravomoc nadit proputn cizince).
Zrove jsem vak na zklad dlouholetch spe negativnch zkuenost s rychlost fungovn rozhodovn soud v rmci zen dle
200o a nsl. o. s. ., resp. sprvnch soud v rmci pezkumu rozhodnut o sprvnm vyhotn a nov pak i v zench dle 73 a 46a zkona o azylu pesvden, e soudy mus bt v rmci soudnho pezkumu zkonnosti zbaven osobn svobody ve vztahu k letitnm adatelm
(tot vak plat i o adatelch v reimu 46a zkona o azylu, pop. cizinc zajitnch v rmci zkona o pobytu cizinc) vzny pro vydn
98

lensk stty zajist, aby rozhodnut v rmci zen podle odstavce 2 bylo vydno v pimen dob. Nen-li rozhodnut vydno do ty tdn, povol se adateli o azyl vstup na zem lenskho sttu, aby mohla bt jeho dost zpracovna
v souladu s ostatnmi ustanovenmi tto smrnice. Ped pijetm novely
. 379/2007 Sb. byla lhta pro pijet rozhodnut ve vci mezinrodn ochrany
ptidenn.

125

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 126

rozhodnut krtkou, pevn stanovenou99 lhtou v du dn. V ppad, e nebude tato lhta dodrena, mus bt cizinec vputn na zem. Zrove by mla bt zakotvena i nsledn periodicita soudnho
pezkumu zkonnosti opt v pevn stanovench lhtch. Jinmi slovy, mus dojt k pijet takovch vnitrosttnch legislativnch prav,
kter letitnm adatelm (tot vak vztahuji i na adatele dle 46a
zkona o azylu) zajist promptn a efektivn soudn pezkum zkonnosti
zbaven osobn svobody v du nkolika mlo dn od okamiku zbaven svobody nikoli pouze v litee zkona, nbr fakticky, a soud rozhodujc v dan vci mus disponovat pravomoc nadit proputn adatele. Pozitivnm inspiranm zdrojem v tomto ohledu mohou bt
nvrhy objevujc se v novelizaci Pijmac smrnice.

99

Dlouhodob zkuenost ukazuje, e pouit neuritch prvnch pojm jako

pednostn i pednostn a s nejvtm urychlenm nepedstavuje dostatenou zruku urychlenho soudnho pezkumu zkonnosti zbaven svobody dle
kritri l. 5 odst. 4 mluvy.

126

Sbornik_Azyl_zlom

XI.

10.2.2010

15:26

Strnka 127

hrada nklad spojench se

sprvnm vyhotnm cizince
v judikatue sprvnch soud
EVA EHNERTOV*

hradu nklad spojench se sprvnm vyhotnm cizince upravuje

jeden ne pli dlouh paragraf zkona . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc na zem esk republiky a o zmn nkterch zkon (dle jen
zkon o pobytu cizinc). Tato skutenost vak nen nikterak zsadn,
nebo, jak se uke pozdji, dlka paragrafu je ve vztahu nepm mry k velikosti praktickch problm, je asto toto ustanoven vyvolv.
Ihned v vodu, v odst. 1 123 stanov, e v prvn ad nklady spojen se sprvnm vyhotnm se uhrad z pennch prostedk cizince (prvn prava inn do 20. 12. 2007 uvdla na prvnm mst jistotu sloenou cizincem, nsledovaly penn prostedky cizince).
V dalch odstavcch 123 uruje nkolik dalch subjekt, kterm lze
nklady spojen se sprvnm vyhotnm cizince (zpravidla se jedn
o nklady na zajitn cizince) uloit k hrad. Tmito subjekty mohou
bt krom cizince osoba, kter cizince pozvala, zamstnavatel, zprostedkovatel zamstnn, dopravce, policie i ministerstvo. Podmnkou,
aby tmto dalm subjektm mohly bt nklady uloeny k hrad, je
to, jak stanov odst. 2 123, e nklady nelze uhradit z pennch prostedk cizince. Jak vak zrove stipuluje zvren odst. 6 (dve
odst. 7), nejsou-li nklady spojen se sprvnm vyhotnm cizince
uhrazeny z pennch prostedk cizince, stanov policie nebo ministerstvo rozhodnutm, kdo a v jak vi je povinen tyto nklady uhradit.
Za nejvce problematickou lze pitom oznait interpretaci zmnnho poslednho odstavce a tm tak interpretaci pojmu pennch prostedk cizince. Otzka tedy zn: Jak jsou pravidla pro rozhodovn sprvnho orgnu o hrad nklad spojench se sprvnm
vyhotnm podle odst. 6? Za jakch podmnek lze tyto nklady uloit k hrad samotnmu cizinci a kdy ji hrada tchto nklad mus
dopadnout na jin subjekty, vetn samotnho ministerstva a policie?
*

Nejvy sprvn soud, Brno.

127

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 128

Strun obrzek o sprvn praxi, tedy o tom, komu ministerstvo

zpravidla ukld nhradu nklad spojench se sprvnm vyhotnm,
poskytuje nsledujc statistika a grafy ilustrujc tuto statistiku, obsaen v ploze.
Poet rozhodnut vydanch Ministerstvem vnitra R, Odborem azylov a migran politiky:1
2006

123/2 nklady
hrazen cizinci

123/3 nklady
hrazen zvouc
osobou

123/4 nklady
hrazen
zamstnavateli

celkem 49

32

16

2007

123/2 nklady
hrazen cizinci

123/3 nklady
hrazen zvouc
osobou

123/4 nklady
hrazen
zamstnavateli

celkem 199 173

24

2008

123/2 nklady
hrazen zvouc
osobou

123/3 nklady
hrazen
zamstnavateli

celkem 154 135

19

2009

123/1 nklady
hrazen cizinci

123/2 nklady
hrazen zvouc
osobou

123/3 nklady
hrazen
zamstnavateli

celkem 65

55

10

hrnem
467

395

69

123/1 nklady
hrazen cizinci

Uveden daje poskytuj obrzek o sprvn praxi, svdc o tom, e

hrada nklad je nejastji ukldna k nhrad cizinci.
stenou reflexi tohoto stavu nachzme v judikatue sprvnch
soud. Za stenou lze tuto reflexi oznait proto, e ani judikatura
neposkytuje zcela ucelenou odpov na zmnnou otzku (tedy kdy m
nklady spojen se sprvnm vyhotnm nst cizinec a kdy je poteba
uloit hradu nklad jinmu subjektu).
1

daje byly zskny na zklad dosti o informace podle zkona . 106/1999 Sb.,
o svobodnm pstupu k informacm, ze dne 16. 5. 2009.

128

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 129

Za rozpornou lze povaovat rozhodovac innost jedinho soud, jen

o alobch proti rozhodnut ministerstva ve vci hrazen nklad spojench se sprvnm vyhotn rozhoduje, tedy Mstskho soudu v Praze. eho se tyto rozpory tkaj?
Za prv se Mstsk soud v Praze rozporn vyjdil k procesnm
otzkm pezkumu rozhodnut o hrad nklad, konkrtn ke skutenosti, zda je rozhodnut ministerstva podle 123 odst. 6 pezkoumateln soudy rozhodujcmi ve sprvnm soudnictv, i zda se jedn
o otzku svenou k rozhodovn civilnm soudm. Existuj ppady,
kdy aloba smujc proti takovmu rozhodnut ministerstva byla
mstskm soudem odmtnuta podle 68 psm. b) ve spojen s 46
odst. 2 soudnho du sprvnho (usnesen ze dne 19. 12. 2006, sp.
zn. 8 Ca 360/2006 i usnesen z tho dne sp. zn. 8 Ca 361/2006)
s tm, e se v ppad rozhodnut ministerstva jedn o rozhodnut
sprvnho orgnu v soukromoprvn vci a pezkum rozhodnut alovanho sprvnho orgnu ve sprvnm soudnictv je tak vylouen.
Soud zejmna poukzal na to, e v danm ppad je pedmtem sporu nhrada nklad za stravu a pobyt a nhrada pepravnch nklad, jedn se tedy o zvazek alobce vi alovanmu. V jinch, pozdjch, rozhodnutch, kter budou dle ble rozebrna, naopak
mstsk soud alobu neodmtl a pot, co doel ke kladnmu zvru
o sv vcn pslunosti, vc posoudil meritorn.
Za druh existuj rozpory v rozhodovac innosti mstskho soudu
pi interpretaci samotnho 123 zkona o pobytu cizinc. Mstsk
soud tak v nkterch ppadech (srov. rozsudky ze dne 28. 2. 2008, sp.
zn. 11 Ca 140/2007, ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 11 Ca 212/2008 a ze
dne 22. 12. 2008, sp. zn. 11 Ca 122/2008) uvedl, e z 123 zkona
o pobytu cizinc sice vyplv, e povinnost k hrad nklad spojench se sprvnm vyhotnm nesvd pouze cizinci, ale ppadn tak dalm subjektm, to vak neznamen, e cizinci ke zprotn uveden povinnosti postauje bez dalho obecn tvrzen o tom, e
nedisponuje pennmi prostedky. Podle argumentace mstskho
soudu to, zda lze rozhodnut o povinnosti uhradit nklady zajitn vykonat, nesouvis s tm, zda byly i nebyly splnny podmnky pro vydn rozhodnut stanovcho povinnost nklady uhradit, i s tm, e zkon dv sprvnmu orgnu oprvnn poadovat nhradu nklad po
jinm subjektu. Jinmi slovy, skutenost, e cizinec nen schopen splnit mu uloenou povinnost uhradit nklady zajitn, jet neznamen,

129

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 130

e mu takov povinnost neme bt uloena, stejn jako uloen tto

povinnosti cizinci nebrn fakt, e tato povinnost me bt ppadn
uloena jinmu subjektu.
Jin nzor na monosti ministerstva postupovat pi hrad nklad vyjdil mstsk soud v rozhodnutch sp. zn. 7 Ca 340/2006 ze dne
26. 9. 2008 i sp. zn. 7 Ca 319/2007 ze dne 12. 11. 2008. V tchto
rozhodnutch soud psnji definoval hranice prostoru, v nm se me ministerstvo v rmci svho sprvnho uven pi ukldn povinnosti uhradit nklady na zajitn pohybovat. Mstsk soud tak uinil
zejmna prostednictvm definovn pojmu penn prostedky cizince. Soud uvedl, e 123 zkona o pobytu cizinc uruje zvaznou posloupnost povinnch pro nhradu nklad vyhotn. Zkon v odst. 1
a 2 123 (ve znn innm do 20. 12. 2007) nestanov adresta normy (povinnho), nbr z jakho zdroje bude povinnost uspokojena. Jistotu zmnnou v odst. 1 je nutno chpat jako jistotu dle 27 odst. 1
psm. d) zkona o pobytu cizinc, kterou cizinec skld v souvislosti
s dost o vzum. Penn prostedky (odst. 2) je pak teba vzhledem
ke znn odst. 3 vykldat jako faktick prostedky, jimi cizinec disponoval, a kter jsou u nj zjitny a zajitny, nejedn se tedy o jakkoli
eventuln v budoucnu zskan prostedky cizince. Podle soudu dle
teprve odst. 4 a 5 pedmtnho paragrafu stanov subjekt, ktermu
vznik povinnost hradit nklady. Jedn se vak o subjekty odlin od
osoby cizince. Z 123 ani jinho ustanoven zkona o pobytu cizinc
tak neplyne povinnost cizince hradit nklady vyhotn jinak ne ze zlohy nebo ze zajitnch finannch prostedk. Ministerstvo je oprvnno v souvislosti s rozhodovnm o povinnosti uhradit nklady zajitn rozhodnout pouze o povinnosti subjekt uvedench v odst. 3 a 4,
tedy nikoli o povinnosti cizince. Pokud ministerstvo rozhodlo dle odst. 7
tak, e nklady je povinen uhradit cizinec, poruilo l. 2 odst. 2 a 3
a zejmna l. 4 odst. 1 Listiny.
Zde zpletka jet nenachz sv vystn, jeliko prv proti tmto
rozhodnutm podalo ministerstvo kasan stnost. Oba sporn aspekty v judikatue mstskho soudu, tedy otzka vcn pslunosti soudu i otzka interpretace samotnho 123 zkona o pobytu cizinc, tak
mohly bt posouzeny Nejvym sprvnm soudem. Stalo se tak pomrn erstvm rozsudkem z 21. 5. 2009, sp. zn. 1 As 36/2009, jm
Nejvy sprvn soud kasan stnost ministerstva zamtl.

130

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 131

K prv sporn otzce Nejvy sprvn soud uvedl, e k rozhodovn o alob proti rozhodnut sprvnho orgnu o nkladech vynaloench v souvislosti se sprvnm vyhotnm cizince dle 123 zkona
. 326/1999 Sb., o pobytu cizinc, jsou vcn pslun soudy ve
sprvnm soudnictv. Nejvy sprvn soud konstatoval, e ne kad
vztahy mezi soukrommi osobami na jedn stran a sttem, veejnoprvnmi korporacemi i jinmi osobami vykonvajcmi veejnou moc
na stran druh jsou sice vztahy veejnoprvnmi. Takovmi vztahy je
teba rozumt vztahy takov, kter svoj podstatou tkv ve vztahu nadazenosti vykonavatel veejn moci nad soukromou osobou.
V dan vci byl pak nrok alovanho na hradu nklad vzniklch
v souvislosti se sprvnm vyhotnm cizince odvozovn od konu
sprvnho orgnu, jm bylo rozhodnut o zajitn. Pokud ,se rozhodne stt poadovat zpt hradu nklad, kter v souvislosti s jeho ,vrchnostenskou innost vzniknou, a tomuto poadavku d zkonnou podobu, pak sprvn orgn nem jinou monost, neli vli zkona splnit, a to
zpsobem v nm pedvdanm. Sprvn orgn v tomto ohledu nevystupoval v dnm ppad v pozici ,soukromoprvn osoby, kter by
poadovala njak ,smluvn plnn, ale svm rozhodnutm vyadoval
nvratnost prostedk, kter sttu vznikly v souvislosti s jeho vrchnostenskou innost (sprvnm vyhotnm cizince). V takovch ppadech
nen jakkoli na vli sprvnho orgnu, aby se rozhodl, zda bude zptn
plnn poadovat, i nikoliv, ale je povinen usilovat o to, aby se zpsobem v zkon pedvdanm do sttnho rozpotu vrtily zpt finann
prostedky, kter stt v souvislosti se svoj innost vynaloil. Prvo, jeho ochrany se alobkyn alobou domhala, m tedy charakter veejnho subjektivnho prva a bylo proto na mst, e ve vci rozhodoval
soud ,sprvn vtve.
Co se te posuzovn druhho spornho aspektu v judikatue
mstskho soudu, Nejvy sprvn soud uvedl, e 137 stanov pedevm zvaznou posloupnost krok, jakmi m sprvn orgn postupovat pi posuzovn, z jakch zdroj se nklady spojen se sprvnm
vyhotnm budou hradit, i komu bude tato povinnost uloena. Tento princip posloupnosti krok pak neme sprvn orgn poruit. To
znemouje zejmna vslovn prava jednotlivch odstavc, jejich
ppadn pouit je podmnno tm, e nebudou aplikovny odstavce
pedchoz (samozejm s vjimkou odstavce prvho). Pro konzistenci
cel argumentace je pak stejn, e Nejvy sprvn soud se ztotonil

131

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 132

s nzorem sedmho sentu v tom, e penn prostedky cizince je poteba vykldat jako: faktick prostedky, jimi cizinec disponoval, a kter jsou u nj zjitny a zajitny a nejedn se tedy o jakkoliv eventuln v budoucnu zskan prostedky cizince. Ve prospch tohoto zvru
svd i skutenost, v jakch souvislostech zkon pojmu penn prostedky cizince v souvislosti s realizac sprvnho vyhotn uv.
Kupkladu z 137 zkona o pobytu cizinc je patrn, e policie pi
umisovn cizince do zazen pro zajitn cizinc je oprvnna provst osobn prohldku a prohldku osobnch vc cizince za elem zjitn, zda u sebe cizinec mj. nem penn prostedky. Pokud je zjitn policie v tomto ohledu kladn, policie penn prostedky zadr,
spolen s jinmi v zkon vyjmenovanmi vcmi, jejich vnen do
zazen, vyrbn nebo pechovvn v zazen je zakzno. Po zadren je pak ped k schov provozovateli zazen. Stejn tak bude
na zklad 145 odst. 3 zkona o pobytu cizinc naloeno i s jinak cizincem po dobu zajitn zskanmi pennmi prostedky. Ustanoven
145 stanov podmnky, za nich me zajitn cizinec s takovmi
pennmi prostedky nakldat. Konen 146 zkona o pobytu cizinc stanov, e ministerstvo je oprvnno pout za uritch podmnek
uschovan penn prostedky zajitnho cizince, jsou-li v esk nebo jin voln smniteln mn, k hrad, by i sten, vdaj spojench s jeho pobytem v zazen a se sprvnm vyhotnm.
Zvrem Nejvy sprvn soud uvedl, e vyboen z pevnho rmce
stanovenho 137, zejmna poruen zvazn posloupnosti zdroj
hrazen nklad spojench se sprvnm vyhotnm, by znamenalo vyboen ze zkonnch mez stanovench pro uplatovn sttn moci
a poruen stavn zaruench prv a svobod jednotlivc.
Z dosavadn skromn judikatury vyjadujc se k hrad nklad
spojench se sprvnm vyhotnm vyteme, e soudy 123 zkona
o pobytu cizinc posuzovaly v nvaznosti na nkter dal specifick
okolnosti.
Za specifickou, resp. a kurizn lze povaovat situaci, kdy ministerstvo rozhoduje o povinnosti cizince hradit nklady spojen se sprvnm zajitnm v ppad, kdy tomuto rozhodnut pedchzelo zruen
rozhodnut o zajitn soudem. I k tto otzce se vak ji soud vyjdil
(srov. rozsudek Nejvyho sprvnho soudu ze dne 14. 11. 2009, sp.
zn. 2 As 30/2008), a to tak, e pi nezkonnm zajitn nelze cizinci
nklady vyhotn uloit k hrad.

132

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 133

Specifickou je tak situace, kdy je hrada nklad spojench se

sprvnm vyhotnm poadovna po cizinci, kter je zrove adatelem o mezinrodn ochranu v esk republice.
Velice ast je ppad, kdy je rozhodovno o hrad nklad spojench se zajitn v ppad cizince, jen byl zrove adatelem o mezinrodn ochranu. Tak tomu bylo nap. v ji uvdnch rozhodnutch
Mstskho soud v Praze (srov. rozsudky ze dne 28. 2. 2008, sp. zn. 11
Ca 140/2007, ze dne 18. 12. 2008, sp. zn. 11 Ca 212/2008 a ze dne
22. 12. 2008, sp. zn. 11 Ca 122/2008). Soud se v tchto rozsudcch
v rmci pezkumu rozhodnut ministerstva o hrad nklad zrove
musel vyrovnat s otzkou, zda napaden rozhodnut nen v rozporu
s l. 13 odst. 3 a 4 Smrnice Rady ES . 2003/9/EC ze dne 27. ledna
2003, kterou se stanov minimln normy pro pijmn adatel o azyl.
Tuto nmitku vak soud neshledal dvodnou. Ztotonil se naopak
s argumentem sprvnho orgnu, dle nho je rozhodujc, e osoba podala dost o mezinrodn ochranu a po vydn rozhodnut o zajitn a po umstn do zazen pro zajitn cizinc. Podle soudu z l. 13
odst. 1 zmiovan smrnice vyplv, e tuto je mono v ppad cizince aplikovat a tehdy, je-li azylov procedura zahjena. Pokud vak
rozhodn skutenosti, od nich alovan sprvn orgn dovozoval vznik
povinnosti cizince uhradit lenskmu sttu nklady vznikl se zajitnm, nastaly ped okamikem, kdy cizinec podal o mezinrodn
ochranu, nelze ustanoven smrnice na dan ppad vzthnout. K tto
problematice se vak doposud nijak nevyjadoval Nejvy sprvn
soud, take ppadn obrat rozhodovac linie i v tomto ppad nen
zcela v budoucnosti vylouen.

133

Sbornik_Azyl_zlom

134

10.2.2010

15:26

Strnka 134

Sbornik_Azyl_zlom

XII.

10.2.2010

15:26

Strnka 135

Kde kon tranzitn prostor

mezinrodnho letit aneb
Velk Plepy v judikatue NSS
PAVEL MOLEK*

V podstat ji nzvem mho pspvku je eeno ve: jeho npln m

bt shrnut judikatornch odpovd Nejvyho sprvnho soudu (dle
jen NSS) na praktiky Ministerstva vnitra (dle t MV), kter v dob peplnnosti pobytovho stediska pmo v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit Praha-Ruzyn (typicky z dvodu nhlho proudu
adatel o mezinrodn ochranu pibyvch letadlem) pesouvalo tyto
adatele do svho zazen ve Velkch Plepech, okres Praha-zpad,
kter se pro tyto ely oznaovalo jako Pijmac stedisko Praha-Ruzyn, detaovan pracovit Velk Plepy, a to zejmna proto, aby na
adatele mohlo bt nadle pohleno jako na osobu, kter nevkroila
na esk sttn zem.1
S tmto velmi roziujcm pstupem k tomu, kam jet sah tranzitn prostor mezinrodnho letit, se NSS setkal zejmna ve dvou
svch rozsudcch, kter bych zde rd zmnil.
Prvnm z tchto rozsudk (na nj pot bylo navzno jako na vzor
nkolik skutkov i prvn obdobnch) byl rozsudek ze dne 22. 2. 2007,
*
1

Nejvy sprvn soud, Brno. Prvnick fakulta MU v Brn, Katedra stavnho

prva a politologie.
Vychzelo se zde ze znn 73 zkona o azylu, kter ve znn innm do 31. 8.
2006 (kter bylo aplikovno v ne citovanm rozsudku 2 Azs 156/2006) znl: 73
Pobyt v pijmacm stedisku v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit
(1) Policie umst do pijmacho stediska v tranzitnm prostoru mezinrodnho
letit cizince, jen uinil prohlen o azylu v tomto prostoru.
(2) Ministerstvo doprav cizince do jinho ministerstvem urenho azylovho zazen na zem, jestlie
a) nevyd rozhodnut do 5 dn ode dne zahjen zen o udlen azylu, nebo
b) soud nevyd rozhodnut do 45 dn ode dne podn aloby proti rozhodnut
ministerstva.
(3) Cizinec, jen je v dob nabyt prvn moci rozhodnut, jm se azyl neudluje, jm se dost o udlen azylu zamt jako zjevn nedvodn, nebo jm bylo
zen o udlen azylu zastaveno, umstn v pijmacm stedisku podle odstavce 1,
nesm toto stedisko opustit do doby vycestovn mimo zem.

135

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 136

sp. zn. 2 Azs 156/20062. V nm byl stovatelem egyptsk oban, kter piletl prv na letit Praha-Ruzyn, kde podal o mezinrodn
ochranu, odtud byl ovem pesunut a umstn v Pijmacm stedisku
Praha-Ruzyn, poboka Velk Plepy. Jeho dost o azyl byla pot zamtnuta jako zjevn nedvodn. Proti tomu podal alobu, a to ke Krajskmu soudu v Praze, kter ji bez nazen stnho jednn projednal
a rozsudkem ze dne 7. 9. 2006 zamtl. K tomuto krajskmu soudu ji
podal stovatel na zklad pouen pracovnk MV, kte jej upozornili, e prv on je v jeho vci mstn pslun ve smyslu 32 odst. 4
zkona . 325/1999 Sb., o azylu, kter uruje, e soudem pslunm
k rozhodnut o alob je soud, v jeho obvodu je adatel o azyl hlen
k pobytu.
Po rychlm zamtnut sv aloby ovem podal stovatel kasan
stnost3, v n toto rozhodnut krajskho soudu oznail za zmaten
ve smyslu 103 odst. 1 psm. c) zkona . 150/2002 Sb., soudnho du sprvnho (dle jen s. . s.). Do tohoto zazen toti nebyl umstn ministerstvem, ale polici ( 73 odst. 1 zkona o azylu). Pijmac
stedisko tak podle nj nebylo mono povaovat za azylov zazen,
kam byl umstn ministerstvem, a tedy za msto hlenho pobytu
podle 77 odst. 1 zkona o azylu. Nelze tak aplikovat pro uren mstn pslunosti 32 odst. 4 zkona o azylu, nbr 7 odst. 2 s. . s.,
a pslunm soudem ml bt Mstsk soud v Praze. Krajsk soud tak
ml podle 7 odst. 5 s. . s. stovatelovu alobu postoupit soudu pslunmu. Navc upozornil na absurdnost toho, e je na nj na jedn
stran pohleno, jako kdyby ml v esk republice hlen pobyt
v pijmacm stedisku a souasn jako by na zem esk republiky
dosud nevstoupil. Poukzal i na to, e jeho pemstn do Velkch
2
3

Publ. na www.nssoud.cz.
Ta mimochodem v ppad kasanch stnost ve vcech mezinrodn ochrany
nem pi podn v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit odkladn inek,
take k nmu m bt dost o odkladn inek pipojena a dn odvodnna,
jak uvedl NSS v usnesen ze dne 7. 1. 2009, sp. zn. 9 Azs 1/2009, publ. na
www.nssoud.cz: Pokud 73 odst. 8 zkona . 325/1999 Sb., o azylu, vslovn
stanov, e kasan stnost podan adatelem o mezinrodn ochranu umstnm v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti nem odkladn inek, pak
mus stovatel, kter o jeho piznn d, osvdit ve smyslu 73 odst. 2 s. . s.
vjimenost sv situace oproti ostatnm adatelm ve stejn pozici, aby jeho dost mohla bt spn. Repatriace adatele o mezinrodn ochranu bez pedchozho zajitn prva na spravedliv proces v zen o udlen mezinrodn
ochrany me dle 73 odst. 2. s. . s. znamenat nenahraditelnou jmu.

136

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 137

Plep bylo diskriminan, elov a negujc smysl zkonnho soudce.

Do tohoto zazen jsou toti podle nj pemsovny pouze osoby
z Egypta. Podle stovatele tento pesun alovan realizuje za elem,
aby o alobch tchto osob rozhodoval Krajsk soud v Praze, kde trv
zen vrazn rychleji a zpravidla se stihne ve lht 45 dn ( 73 odst. 2
zkona o azylu v tehdejm znn). Uveden postup alovanho pak stovatel pipodobnil k postupu komunistick sttn moci ped rokem
1989, kter tak pidlovala politicky citlivou agendu pouze spolehlivm soudm a soudcm.
NSS ml pi rozhodovn tto vci dilema: na jedn stran zde stl
fakt, e stovatel se sm rozhodl podat alobu ke Krajskmu soudu
v Praze (by na radu pracovnk MV), a zsada perpetuatio fori a navc
z projednn tmto soudem mu nevznikla dn procesn jma v pravm slova smyslu: jedinou jmou bylo to, e Krajsk soud v Praze na
rozdl od trvale petenho Mstskho soudu v Praze rozhoduje skuten vcelku rychle. Na druh stran vak postup Ministerstva nebyl
pln sprvn a stovateli bylo teba pisvdit v tom, e mstn pslunost zde byla urena na zklad manipulovn s cizincem, jen
prvn vbec nevstoupil na esk zem. NSS toto dilema rozeil ponkud alamounsky, kdy stovatelovu kasan stnost zamtl,
ovem zrove zkritizoval postup Ministerstva vnitra.
Soud tak nejprve konstatoval, e dvod zmatenosti nebyl dn, nebo Krajsk soud v Praze byl skuten mstn pslunm: Co se te
odpovdi na otzku, kter soud ml bt v danm ppad mstn pslunm, je teba nejprve vyjt z obecnho pravidla pro uren mstn pslunosti ve sprvnm soudnictv, je je zakotveno v 7 odst. 2 s. . s.
Nestanov-li tento nebo zvltn zkon jinak, je k zen mstn pslun soud, v jeho obvodu je sdlo sprvnho orgnu, kter ve vci vydal
rozhodnut v poslednm stupni nebo jinak zashl do prv toho, kdo se
u soudu domh ochrany. Pro zen ve vcech azylu pak zvltn zkon ( 32 odst. 4 zkona o azylu) stanov pravidlo zvltn, podle nho
je k zen o alob mstn pslun krajsk soud, v jeho obvodu je
adatel o udlen azylu (alobce) v den podn aloby hlen k pobytu.
Co povauje zkon o azylu za msto hlenho pobytu, je stanoveno
v 77 odst. 1 tohoto zkona tak, e mstem hlenho pobytu adatele o udlen azylu je azylov zazen, do nho je ministerstvem umstn, nebo msto, kter adatel oznmil Ministerstvu vnitra a s nm toto
ministerstvo vyslovilo souhlas (odst. 2 uvedenho ustanoven). Zkon

137

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 138

o azylu v 2 odst. 7 tak stanov, e azylovm zazenm se pro ely tohoto zkona rozum pijmac stedisko, pobytov stedisko a integran azylov stedisko (Hlava XI).
V danm ppad stovatel tvrd, e byl sice pemstn do zazen
ve Velkch Plepech, e vak k tomuto pemstn nelze pihlet, nebo
nebylo uinno souladn s 73 odst. 1 zkona o azylu, a proto mla
bt mstn pslunost soudu urena vhradn podle subsidirnho pravidla obsaenho v 7 odst. 2 s. . s. S touto argumentac se vak zdej soud neme ztotonit, nebo neodpovd smyslu 32 odst. 4 zkona o azylu. Zvltn mstn pslunost v tomto ustanoven obsaen m
toti za cl alobcm (adatelm o azyl) zpstupnit soud, kter bude
o jejich vci rozhodovat, a usnadnit jim i pi monm nedostatku finannch prostedk, kter by jim komplikoval cestovn do vzdlenjch mst, ptomnost na stnm jednn. Rovn nezanedbatelnou skutenost zde je poadavek rozloen alob ve vcech azylu mezi vce
krajskch soud, aby nebyl nemrn peten Mstsk soud v Praze,
kter by byl k cel tto rozshl agend mstn pslunm podle obecnho pravidla ( 7 odst. 2 s. . s.). V tomto teleologickm duchu je tak
teba nahlet na vklad tohoto ustanoven. Pokud by se soud pidrel
psn gramatickho vkladu, kter stovatel mj. uvd v kasan stnosti, bylo by teba uveden ustanoven vyloit skuten tak, e za msto hlenho pobytu adatele je mono povaovat jenom a pouze to azylov zazen, do nho byl adatel umstn Ministerstvem vnitra.
Nejvy sprvn soud m vak za to, e pi uren mstn pslunho
soudu je rozhodujc respektovat smysl ve rozebranho ustanoven
a za mstn pslun oznait soud, v jeho obvodu je adatel o udlen azylu (alobce) v den podn aloby hlen k pobytu, piem pokud
je adatel umstn v nkterm ze zazen urench pro pobyt adatel
o azyl, je nutno urit mstn pslunost soudu podle tohoto msta pobytu, tedy tak, aby bylo zajitno, e soud mstn pslun bude pro alobce i mstn pstupn. Uren msta pobytu pitom nelze obejt tm, e
je st jednoho azylovho zazen oznaena za poboku jinho azylovho zazen. Pokud tak byl stovatel umstn v zazen ve Velkch
Plepech, byly jeho mstem pobytu Velk Plepy, a nikoli jin zazen,
jeho by bylo zazen ve Velkch Plepech pobokou. Jinak eeno,
rozhodlo hledisko praktick, tedy fakt, e mstn pslunm m bt
ten soud, k nmu m alobce v dob podn aloby fyzicky nejbl,
i kdyby se na tomto mst neocitl prv lege artis.

138

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 139

NSS navc pipomnl tak zsadu perpetuatio fori a nepehldl, e

stovatel podal svou alobu dobrovoln prv ke Krajskmu soudu
v Praze a bhem zen samho proti nmu nic nenamtal: za situace,
kdy stovatel podal svou alobu ke Krajskmu soudu v Praze, tento se
neshledal bt mstn nepslunm a stovatel ani alovan neuplatnili v prbhu zen ped tmto soudem nmitku nepslunosti, byla by
i takov vada zhojena uplatnnm zsady perpetuatio fori. Podle 105
odst. 1 obanskho soudnho du, kter je teba v souladu s 64 s. . s.
pout i ve sprvnm soudnictv (s. . s. toti vlastn pravu zkoumn
mstn pslunosti neobsahuje), toti zvauje mstn pslunost soud
pedtm, ne zane jednat o vci sam, ppadn k nmitce astnka,
je-li uplatnna pi prvnm konu, kter astnkovi pslu. Jedn se
prv o projev zsady perpetuatio fori (trvn mstn pslunosti), kter
vyjaduje to, e se mstn pslunost jako podmnka zen posuzuje
podle okolnost, kter existuj v den zahjen zen, tj. v den podn aloby u soudu, a trv a do skonen zen.4 ... V dan vci pak stovatel nmitku mstn nepslunosti pi prvnm konu neuplatnil a neuplatnil ji ani pozdji v tomto zen. Svoji pochybnost o mstn pslunosti
krajskho soudu poprv vyjdil a pot, co bylo zen ukoneno, a to
zjevn z dvodu krtk doby trvn tohoto zen; i kdyby tedy byla jeho nmitka dvodn a Krajsk soud v Praze shledn mstn nepslunm, byl by nedostatek mstn nepslunosti zhojen a nemohlo by se
jednat o dvod ke zruen rozsudku krajskho soudu ve smyslu 103
odst. 1 psm. c) s. . s.
Soud tak vyel z toho, e procesn prvo je pouze sluebnkem
hmotnho prva, a tud pi zvaovn ppadnch procesnch pochyben je vdy teba zvaovat i to, do jak mry mohlo procesn pochyben mt dopad na hmotn prva alobce. K tomuto pstupu se ostatn
pihlsil i v usnesen ze dne 26. 4. 2006, sp. zn. 1 Azs 13/2006,5 kde
byly za pijateln oznaeny mimo jin i kasan stnosti odvodnn
procesnmi pochybenmi, ovem pouze tehdy, pokud mohla mt dopad
do hmotn-prvnho postaven stovatele. Ten v danm ppad mt
nemohlo. Stovatel sice namtal, e se jedn o diskriminan postup,
nebo do stediska ve Velkch Plepech jsou diskriminan umisovni prv Egypan, NSS vak ze statistik zjistil, e jsou sem umisovni
4
5

Dle soud odkzal na usnesen NSS ze dne 12. 6. 2003, sp. zn. Nad 52/2003
(publ. pod . 27/2003 Sb. NSS).
Publ. pod . 933/2006 Sb. NSS.

139

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 140

i oban vietnamsk i ukrajinsk sttn pslunosti a dle i sttn pslunci Rusk federace, Makedonie, Kyrgyzsk republiky, ny i
Bloruska. Dle pak stovatel namtal, e elem jeho pesunu bylo
prv to, aby se dostal pod mstn pslunost spolehlivho, ve smyslu rychle rozhodujcho, Krajskho soudu v Praze. Tuto vtku vak NSS
ironicky a oste odmtl jako nmitku, je mon odr snahu cizinc
setrvat co nejdle na zem R a dostat se po pekroen zkonn hranice 45 [respektive 5 v ppad sprvnho zen, viz 73 odst. 2 psm.
a), respektive b) zkona o azylu] dn do azylovho zazen na zem,
poprajc vak sm smysl justice jako snahy o poskytnut spravedlnosti v pimen lht: Okolnosti, v nich stovatel spatuje poruen svch procesnch prv, lze takto hodnotit jedin optikou negujc zkladn hodnoty spravedlivho procesu. Stovatel toti opr svou
nespokojenost s tm, jak krajsk soud nakonec v jeho vci rozhodoval,
pouze o nmitku, e doba zen u Krajskho soudu v Praze je vrazn
krat ne doba zen u soudu mstskho. Takov nmitka je ovem
zcela neppadn. Smyslem a clem soudnho zen je pro jeho astnky zskat spravedliv soudn rozhodnut, a to bez zbytench prtah.
Poadavek na rychlost soudnho zen vyplv nejen z obecn skutenosti, e pouze vas zskan spravedlnost je skutenou spravedlnost,
ale i z prva kadho na projednn sv vci bez zbytench prtah
a v pimen lht, je je zakotveno jak na rovni stavn v lnku 38
odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod, tak na rovni mezinrodn
v lnku 6 odst. 1 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod. Pokud tak stovatel spatuje pokozen svch prv v tom, e bylo o jeho vci rozhodnuto relativn rychle, lze takov postoj snad lidsky
pochopit jeho touhou po splnn podmnek obsaench v 73 odst. 2
psm. b) zkona o azylu, nelze jej vak schvlit a pijmout, nebo elov obrac klady soudnho zen v zpory. Poukzat lze rovn na ust.
56 odst. 2 s. . s. ukldajc soudu pednostn vyizovn tchto vc
a dle na skutenost, e rychlost zen byla kladn ovlivnna i alobcovm vslovnm nvrhem (obsaenm v jeho alob) na rozhodnut vci bez nazen jednn ve smyslu 51 odst. 1 s. . s.
Pokud pak stovatel, kdy zmiuje rychlost a spolehlivost Krajskho soudu v Praze, pouv pirovnn k soudnm praktikm v obdob nesvobody ped rokem 1989, jedn se o paralelu nevhodnou, ba nedstojnou, zejmna pi vdom ady obt socialistickho soudnictv
v tomto obdob, a omluvitelnou snad jedin stovatelovou neznalost
spoleenskho kontextu, v nm jako Egypan takov pirovnn uinil.

140

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 141

Postup posuzovan v tomto ppad, kdy alobce sm pod alobu

k jednomu soudu, aby potom jeho rozhodnut oznail za zmaten
z dvodu mstn nepslunosti, kterou sm zaloil a v prbhu zen
nezpochybnil, by pmo svdlo ke kladen podobnch procesnch
past. Navc zde soud mohl vyjt i z jinch oblast sv judikatury, v n
pipomn, e kad m k ochran svch procesnch prv pout prvn
nstroj, kter se mu nabz, a to ji v dob, kdy lze ppadn procesn
pochyben odvrtit, a nikoli a pot.6 Zde byla tmto nstrojem nmitka mstn nepslunosti a dal nstroje.
Rozhodujc k odmtnut podobn monosti pak bylo zejmna to, e
nedolo k ohroen stovatelovch hmotnch prv: Rozhodovn mstn nepslunm soudem by toti mohlo vst ke shledn zmatenosti
pouze tehdy, pokud by skuten vedlo k zsahu do stavn zaruenho prva na zkonnho soudce ve smyslu lnku 38 odst. 1 Listiny zkladnch prv a svobod. Prv na tuto zsadu sice stovatel poukazuje, ovem zpsobem zcela neppadnm, kdy dajn poruen tto
zsady opr o tvrzen, e pesun adatel o azyl egyptsk sttn pslunosti provedl alovan elov, aby zaloil mstn pslunost Krajskho soudu v Praze. K tomu je teba uvst, e je sice pravdou, e rozhodnut alovanho o umstn adatele o azyl do nkterho z azylovch
zazen uruje, kter z krajskch soud bude mstn pslun k projednn ppadn aloby proti rozhodnut alovanho v zen ve sprvnm soudnictv; pokud by vak adatel o azyl shledval, e takto uren krajsk soud nen zpsobil o jeho alob nezvisle a podle prva
rozhodnout, nabz se mu dostatek procesnch nstroj, jak takovou
hrozbu odvrtit. Takovmi nstroji jsou, krom ve zmnn nmitky
mstn nepslunosti, napklad nmitka podjatosti proti jednotlivm
soudcm danho krajskho soudu ( 8 s. . s.) i nvrh na pikzn vci jinmu krajskmu soudu ( 9 s. . s.). Nen tedy na mst, aby stovatel oklikou a ex post brojil proti tomu, e postup alovanho pokodil jeho procesn postaven v zen ped krajskm soudem, kdy se mu
v pedpisech procesnho prva nabzel dostatek nstroj uplatnitelnch
6

Z volebn judikatury me bt pkladem usnesen NSS ze dne 22. 6. 2006, sp.

zn. Vol 19/2006 (publ. pod . 1054/2007), podle nj nen zakzanou volebn
agitac, pokud volebn mstnost pi aktu voleb zdob podobizna prezidenta republiky, by je estnm pedsedou jedn ze soupecch politickch stran, pokud
pak m voli za to, e ve volebn mstnosti i jejm bezprostednm okol probh nedovolen agitace, m pedevm upozornit volebn komisi, aby sama zjednala operativn podek.

141

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 142

v odpovdajc chvli a smujcch pmo do prbhu soudnho zen, je

by odvrtily hrozbu nezkonnho zen, kterou by stovatel ppadn
ctil. Na aplikaci tohoto obecnho pravidla neme v nyn posuzovanm
ppad zmnit nic ani zpsob, kterm byl adatel o azyl do takovho
zazen pemstn, ani fakt, e konkrtn mezi Mstskm soudem v Praze a Krajskm soudem v Praze otzka rozdlu v pstupnosti z hlediska
umstn vbec nevznik. Pokud tedy byl v danm ppad umstn stovatel v Zazen pro zajitn cizinc Velk Plepy, kter slou jako
detaovan pracovit Pijmacho stediska Ruzyn, bylo to prv toto
umstn, kter rozhodlo o tom, e mstn pslunm byl v danm ppad skuten Krajsk soud v Praze. Nic na tom pitom neme zmnit
poukaz stovatele na skutenost, e byl do tohoto zazen umstn polici, a nikoli alovanm.
Jakkoli vak nedolo k zsahu do stovatelovch hmotnch ani
procesnch prv, v samotnm zen o jeho dosti o mezinrodn
ochranu a jejm soudnm pezkumu, vyslovil se NSS znan kriticky
k tomu, jak bylo se stovatelem ministerstvem zachzeno, ostatn nali bychom vce pklad, kdy NSS zamtne kasan stnost, pesto
vak i expresivn zkritizuje pstup MV.7 Zde pitom v tto kritice vyel i z judikatury ESLP a z nzor klovch autorit uprchlickho prva: Nejvy sprvn soud se neztotouje s domnnkou alovanho,
je je zjevn z jeho procesnho postupu, e stovatel je stle v pijmacm stedisku v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit, a tedy je patrn v postaven osoby, je dosud prvn nevstoupila na esk sttn
zem a nepekroila tedy sttn hranici, kterou je tak mezinrodn letit ve smyslu 7 odst. 1 a odst. 2 zkona . 216/2002 Sb., o ochran sttnch hranic esk republiky a o zmn nkterch zkon (zkon
o ochran sttnch hranic). Takovto fikce nevstoupen na esk sttn
zem, je zakld dvod pro specifick nakldn se adateli o azyl
v tomto reimu, je sice udriteln ve vztahu k Pijmacmu stedisku Praha Ruzyn; jedn se nicmn o fikci, kterou povauje souasn odborn literatura za problematickou i ve vztahu k osobm, je v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit skuten jsou, a je proto neme
7

Pkladem me bt rozsudek NSS 2 Azs 423/2004 ze dne 20. 10. 2005, kde MV
nepochopiteln odmtalo oznait za jednn piitateln sttu rozehnn protikumovsk demonstrace na Ukrajin a nsledn vyhroovn ze strany osob obleench v civilnm obleen, nebo jejich jednn pr nelze podle ministerstva pokldat za jednn sttu, kdy se pi nm ani neprokzaly sluebnmi prkazy.

142

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 143

bt aplikovna extenzivn i na osoby, je se fyzicky v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit ji nenachzej.

... Reakce odborn literatury i mezinrodnch orgn chrncch lidsk prva byly pitom vesms ostrait ke vem technikm, jimi ml
bt takov reim zaveden, a u se jednalo o nespnou snahu
australsk vldy z roku 2002 zakotvit zkonnou fikci, e zhruba 3500
ostrov v okol Austrlie nelze z hlediska uprchlickho prva povaovat
za australsk zem a uprchlky z rznch st Tichho ocenu, kte
tchto ostrov doshnou, povaovat za uprchlky na australskm zem8; i o specifick reim mezinrodnch pstav, i prv takzvanch
mezinrodnch zn pmo na zem sttu, jimi jsou typicky tranzitn
prostory mezinrodnch leti. V odborn literatue je pitom jasn formulovn nzor, e vechna tato msta a to vetn tzv. vnitnch vod
a mo jsou zjevn soust zem sttu. dn slova a dn vnitrosttn prvo neme tuto skutenost zmnit. Z hlediska mezinrodnho
prva proto nen rozdl mezi odmtnutm posouzen piznn statusu
uprchlka u osob ptomnch v mezinrodnch znch i vyatch
zemch a tmt odmtnutm ve vztahu k osobm, u nich je uznno,
e jsou na zem sttu.9 Je tak teoreticky mono stanovit pro osoby nachzejc se v tchto prostorech, v ppad R tedy v tranzitnch prostorech mezinrodnch leti, ponkud odlin reim; nelze ovem zapomnat, e se jedn osoby, kter by dosud nebyly de iure na esk zem
piputny ji jsou de facto na eskm zem, podlhaj esk jurisdikci, a podaj-li o poskytnut mezinrodn ochrany, je vi nim veejn moc esk republiky vzna vemi zvazky plynoucmi z eskho
vnitrosttnho a eskou republiku vcho mezinrodnho prva, vetn mezinrodnch instrument ochrany lidskch prv a prv uprchlk.
Takto se ostatn k situaci adatel o azyl v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit postavil i Evropsk soud pro lidsk prva v rozsudku
Amuur proti Francii, ze dne 25. 6. 1996, stnost . 19776/92, v nm
konstatoval, e i na osoby v tomto postaven je teba vzthnout zvazky smluvnch stran mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod (publ. pod . 209/1992 Sb.): Zadrovn cizinc v mezinrodn zn vyvolv omezen na jejich osobn svobod, nicmn takov, kter nen
8
9

Soud zde odkzal na dlo HATHAWAY, J. C. The Rights of Refugees under Intenational Law. Cambridge : Cambridge University Press, 2005, str. 172.
HATHAWAY, J. C. The Rights of Refugees under Intenational Law. Cambridge :
Cambridge University Press, 2005, str. 321322.

143

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 144

ve vech ohledech srovnateln s omezenm svobody v centrech pro zadren cizinc ped jejich vyhotnm ... Legitimn zjem sttu zmait
stle astj pokusy obejt imigran omezen nesm zbavit adatele
o azyl ochrany poskytovan tmito mluvami (Amuur proti Francii,
43). Pokud jsou pak tito lid omezovni na osobn svobod, mus bt
takov omezen a nakldn s nimi souladn s lnkem 5 odst. 1 psm. f)
tto mluvy (tamt, 49). Ve vztahu k osobm, kter fyzicky opust
tranzitn prostor mezinrodnho letit a jsou pesunuty do jinho ubytovacho msta mimo mezinrodn letit, tedy osobm v situaci identick se situac stovatele, pak byl v tomto rozhodnut Evropskho soudu
pro lidsk prva ocitovn rozsudek Tribunal de grande instance v Pai z 25. 3. 1992 (cit. rozsudek, 22), kter odmtl prvn fikci, e by mohl bt hotel, v nm jsou adatel umisovni, povaovn za rozen
mezinrodn zny letit: Nebyla prokzna existence jakhokoli pravidla vnitrosttnho nebo mezinrodnho prva, je by piznvala jakkoli extrateritoriln status sti nebo celku zazen hotelu Arcade jen
navc le mimo zem letit a za celnmi hranicemi. Situac tchto osob
se zabvalo i Parlamentn shromdn Rady Evropy, naposledy ve
svm doporuen . 1475/2000 ze dne 26. 9. 2000, o pjezdu adatel o azyl na evropsk letit, kde stanovilo celou adu poadavk, je
by podle nzoru tohoto mezinrodnho orgnu mly lensk stty Rady
Evropy vi adatelm o azyl dodrovat. Tyto poadavky by pitom podle l. 10 bod ii) tohoto doporuen mly bt splnny i u osob, je se nachzej v pijmacch stediscch mimo zem letit, do nich jsou adatel o azyl pemstni na dobu zen o uren jejich statusu.
Z ve uvedenho srovnn tedy vyplv, e problematika prvnho
postaven adatel o azyl nachzejcch se v tranzitnm prostoru mezinrodnch leti je pod drobnohledem odbornk i mezinrodnch orgn ochrany lidskch prv, a pokud je vi tmto osobm uplatovn
specifick reim a je vi nim zachovvna fikce nevstoupen na sttn
zem, jedn se o fikci ponkud problematickou, tm spe, pokud by mla bt aplikovna extenzivn i na osoby, je se fyzicky v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit ji nenachzej. Pokud je tedy adatel o azyl
pemstn z pijmacho stediska v tranzitnm prostoru mezinrodnho
letit do jinho zazen Ministerstva vnitra, je nutno na nj hledt
jako na adatele, jen byl dopraven do jinho azylovho zazen ve
smyslu 73 odst. 2 zkona o azylu, by se k tomuto postupu Ministerstvo vnitra rozhodlo z jinch dvod, ne pro pekroen lht v tomto

144

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 145

ustanoven uvedench. Nelze toti akceptovat, e by na osobu, o n je

eskou veejnou moc nejen rozhodovno ve smyslu zkona o azylu, ale
s n je nadto touto moc i fyzicky manipulovno, je je pemisovna
a umisovna do zazen nachzejcho se nkolik destek kilometr od
mezinrodnho letit, bylo nadle pohleno jako na osobu, je dosud
nepekroila esk sttn hranice a nedostala se tedy pod jurisdikci naeho sttu. Dojde-li tedy v budoucnu k situaci, e kapacity Pijmacho
stediska Praha-Ruzyn nebudou dostaovat mnostv adatel o azyl
tak, aby byl zabezpeen jejich pobyt v dstojnch podmnkch, m alovan jist monost rozhodnout o pemstn adatel o azyl do jinho
azylovho zen ve smyslu 73 odst. 2 zkona o azylu, v takovm ppad ovem podle nzoru zdejho soudu musej nutn nastoupit i ostatn nsledky, je zkon o azylu s takovm postupem spojuje. Takov poznmka m ovem spe povahu vzvy smovan do budoucnosti,
nem vak dn dopad do pezkumu provdnho zde Nejvym
sprvnm soudem, tak jak je vymezen obsahem kasan stnosti.
V tomto ppad se tak NSS k onm hranicm mezinrodnho letit, tak jak je MV roziuje a k Velkm Plepm, vyslovil krajn odmtav, tato skutenost vak nemohla zabrnit tomu, aby vsledn
umstn stovatele v azylovm zazen ve Velkch Plepech mohlo
zkonn zaloit mstn pslunost Krajskho soudu v Praze. Jakkoli
je tak pochopiteln urit rozhoen stovatele z postupu alovanho
v t sti, v n bylo i zdejm soudem ve zkritizovno, nen akceptovateln pesmrovn tohoto rozhoen na Krajsk soud v Praze, tm
mn pak nmitka o jeho mstn nepslunosti, kter s ohledem na okamik a souvislosti svho uinn mus bt chpna jako elov. Zmatenost rozsudku krajskho soudu proto nelze shledat a dvod kasan
stnosti uveden v 103 odst. 1 psm. c) s. . s. tak neobstoj.
Prvn pleitost vyjdit se pmo (a nikoli jen pi kritice obiter dictum) k tomuto umstn tak NSS dostal a v rozsudku ze dne 15. 11.
2007, sp. zn. 9 Aps 5/200710, kde posuzoval, zda toto pemisovn
a zadrovn me bt nezkonnm zsahem alovatelnm podle 82
s. . s., i nikoli. lo zde opt o Egypana, kter piletl na letit Praha-Ruzyn a nsledn byl na zklad 73 odst. 1 zkona o azylu umstn do pijmacho stediska v tranzitnm prostoru mezinrodnho
letit Praha-Ruzyn, nebo v tranzitnm prostoru uinil prohlen
10

Publ. pod . 1459/2008 Sb. NSS.

145

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 146

o myslu podat o azyl na zem esk republiky. dost o udlen

azylu podal dne 1. 9. 2006 a 5. 9. mu byla doruena psemn vzva,
aby se dne 9. 9. 2006 dostavil na pracovit odboru azylov a migran politiky Ministerstva vnitra k pevzet rozhodnut ve vci mezinrodn ochrany, co uinil, a v den uveden ve vzv mu bylo dorueno
rozhodnut Ministerstva vnitra ze dne 5. 9. 2006, kterm byla jeho dost o udlen mezinrodn ochrany zamtnuta jako zjevn nedvodn
podle 16 odst. 1 psm. a) zkona o azylu. Proti tomuto rozhodnut alobce podal alobu ke Krajskmu soudu v Praze a mezitm byl ministerstvem pemstn z Pijmacho stediska Praha-Ruzyn do zazen
ve Velkch Plepech.
Zejmna vak podal alobu na ochranu ped nezkonnm zsahem
alovanho, kter spatoval jednak v tom, e dne 6. 9. 2006 nebyl
ukonen jeho pobyt v pijmacm stedisku v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit Praha-Ruzyn, a jednak v tom, e dne 10. 9. 2006
byl umstn do zazen alovanho ve Velkch Plepech, zzenho jako detaovan pracovit uvedenho pijmacho stediska. Mstsk
soud v Praze ji odmtl, protoe aloba na ochranu ped nezkonnm
zsahem podle 82 s. . s. podle nj nespluje poadavky na vasnou
a innou soudn ochranu tak, jak vyplv z l. 5 mluvy o ochran
lidskch prv a zkladnch svobod a navazujc judikatury ESLP. Procesn postup, kter soudn d sprvn pro zen o tto alob stanov, toti neumouje sprvnmu soudu reagovat na podan nvrh okamit, tedy v asovm horizontu dn, by by i o nm rozhodoval
pednostn. Namsto toho se ml alobce obrtit na soud v obanskm
soudnm zen s nvrhem na zahjen zen podle 200o a nsl. o. s. .
(zen o proputn cizince ze zajitn). Proti tomu brojil alobce kasan stnost, v n zejmna namtal, e zen podle 200o o. s. . se
vztahuje na zcela odlin situace a zkon neumouje toto zen vyut cizinci, kter je zbaven svobody v jinm zazen, ne zazen pro
zajitn cizinc ve smyslu hlavy XII. zkona o pobytu cizinc.
NSS tto vaze ve svm rozsudku pisvdil, piem vyel ze smyslu ustanoven o. s. ., jeho aplikaci doporuoval mstsk soud: Ustanoven 200o a nsl. o. s. . upravuj zen o proputn cizince ze zajitn. Z procesnho hlediska se jedn o zen charakteru nespornho,
jeho hmotn-prvn zklad le v zkon o pobytu cizinc; ostatn citovan ustanoven bylo do obanskho soudnho du vloeno s innost od 1. 1. 2000 prv tmto zkonem (viz st pt, 188, bod 2

146

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 147

zkona o pobytu cizinc), a to v souvislosti se zavedenm monosti policie zajistit cizince za elem sprvnho vyhotn a na dobu 180 dn.
Dvody, pro kter je policie oprvnna zajistit cizince, jemu bylo dorueno sdlen o zahjen zen o sprvnm vyhotn, stanov 124 odst. 1
zkona o pobytu cizinc a jedn se o nsledujc situace: je-li nebezpe, e by cizinec mohl 1) ohrozit bezpenost sttu, 2) zvanm zpsobem naruit veejn podek nebo 3) mait i ztovat vkon rozhodnut o sprvnm vyhotn. Toliko v ppad existence nkterho z tchto
t zkonnch dvod lze tedy cizince zajistit (vydat rozhodnut o jeho
zajitn) a nsledn umstit do zazen pro zajitn cizinc. Procesn
ochrana takto zajitnho cizince byla pvodn garantovna pouze
200o a nsl. o. s. ., dle kterho bylo mon jednak pezkoumat zkonnost samotnho rozhodnut orgnu policie o zajitn cizince a jednak nadit proputn cizince, pokud nebyly splnny shora uveden dvody pro jeho dal zajitn. V nvaznosti na pijet nov prvn pravy
sprvnho soudnictv se pak s innost od 1. 1. 2003 dan zen podle obanskho soudnho du rozpadlo do dvou rznch typ zen: jednak na klasick soudn pezkum rozhodnut sprvnho orgnu (policie)
o zajitn, kdy probh alobn zen ve sprvnm soudnictv ( 65 a nsl.
s. . s.), a jednak na zen, v nm soud rozhoduje o tom, zda shora jmenovan dvody pro zajitn pominuly a zda cizince ze zajitn propust
( 200o a nsl. o. s. .).
Takto v souasnosti nastaven soudn kontrola zkonnosti zajitn
cizince tedy v prv ad pedpokld, e bylo vydno rozhodnut o zajitn dle zkona o pobytu cizinc. Teprve od jeho existence a zejmna
dvod v nm uvedench se potom odvj pezkum pedpokldan
200o o. s. ., jen ve svm odst. 2 dokonce stanov oznaen rozhodnut, jm bylo pravomocn rozhodnuto o zajitn navrhovatele, jako nezbytnou obsahovou nleitost nvrhu. Naproti tomu umstn cizince do
pijmacho stediska v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit vychz z jedinho pedpokladu, a sice, e cizinec, kter pilet, uin v tranzitnm prostoru prohlen o myslu podat o mezinrodn ochranu, piem jeho dal dren v tomto stedisku je pitom determinovno
rychlost, s jakou probh pedmtn azylov zen, pp. jeho vsledkem.
NSS dle srovnal dvody zajitn cizince podle zkona o pobytu cizinc s relativn automaticky (pi nesplnn lht pro vydn rozhodnut MV, respektive soud) nastvajcm naplnnm dvod pro umstn adatele o mezinrodn ochranu do zazen podle 73 zkona

147

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 148

o azylu: Zkonem stanoven konkrtn dvody vyadujc individuln

hodnocen vci tak, jako v ppad zajitn cizince, zde tedy dny nejsou a nen vydvno ani dn rozhodnut ohledn umstn cizince do
Pijmacho stediska Praha Ruzyn. V takovm ppad proto podle
200o o. s. . nen co pezkoumvat, nebo ke zbaven osobn svobody
cizince dochz nikoli rozhodnutm, ale ze zkona (ex lege), a to v dsledku skutenosti, e pistl na letiti a v tranzitnm prostoru projevil
mysl podat o mezinrodn ochranu; navc z logiky vci nelze ani uvaovat o pominut danho dvodu tak, jak v citovanm ustanoven pedpokld obansk soudn d. Z hlediska smyslu a elu se tak jedn
o dva zcela odlin instituty, kter nelze zamovat a dovozovat, e
ochrana cizince zajitnho za elem sprvnho vyhotn a cizince
umstnho do pijmacho stediska tranzitnho prostoru mezinrodnho letit m podobn reim...
Vychzeje z tto premisy proto Nejvy sprvn soud nesdl postup
mstskho soudu, kter postuloval aplikaci 200o o. s. . per analogiam i na ppad umstn cizince a jeho dalho dren v pijmacm stedisku v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit. V danm ppad se
toti jedn o faktick stav, jemu nepedchz vydn rozhodnut, a proto v ppad, kdy m dotyn cizinec pochybnosti o zkonnosti tohoto
stavu (nap. v dsledku pekroen zkonnch lht pro vydn sprvnho i soudnho rozhodnut i v dsledku svho pemstn mimo tranzitn prostor tak, jako v danm ppad), jsou splnny podmnky alobn
legitimace podle 82 s. . s., nebo tato osoba nem jinou zkonem
upravenou monost obrany.
Podle nzoru Nejvyho sprvnho soudu tedy v danm ppad byly splnny podmnky pro vcn projednn aloby proti nezkonnmu
zsahu ze strany Ministerstva vnitra. Mstsk soud tak namsto odmtnut aloby ml pistoupit k jejmu meritornmu posouzen a posoudit naplnn jednotlivch defininch znak nezkonnho zsahu uvedench
v ustanoven 82 s. . s.11
Samotn splnn znak 82 s. . s. vak sice dostauje k tomu, aby
byla stovatelova aloba podazena tomuto reimu, neodpovd vak
samo o sob na otzku, jak zabezpeit, aby zen o alob nabzelo podobnou efektivitu a zejmna rychlost, jakou zjevn nabz mstskm
11

Komplexn rozbor tchto znak viz nap. v rozsudku NSS ze dne 17. 3. 2005,
sp. zn. 2 Aps 1/2005, publikovanm pod . 603/2005 Sb. NSS.

148

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 149

soudem prosazovan zen podle 200o o. s. .? Kl k tto odpovdi

nael NSS v pednostn aplikaci mezinrodnho prva, konkrtn lnku 5 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod. Nutno podotknout, e een mezinrodnprvn konformnm vkladem nen
pro judikaturu NSS v azylovch vcech nim novm, a to ani tehdy,
je-li pouvna pi vkladu procesnch norem, vetn s. . s. (viz rozsudek ze dne 21. 3. 2005, 2 Azs 75/200612), ostatn jsem se touto problematikou zabval na jednom ze svch minulch pspvk na tto
konferenci.13 NSS tyto sv pochybnosti o rychlosti zen podle 82
s. . s. i nsledn nalezen een v mezinrodnprvn konformnm vkladu,14 jak jej pikazuje lnek 10 a lnek 1 odst. 2 stavy, shrnul
takto: Normativn zklad institutu nezkonnho zsahu obsahuje
soudn d sprvn v ustanovench 82 a nsl., je nijak neupravuj pomrn prvn vznamn aspekt tohoto institutu, kterm je rychlost zen o alob proti nezkonnmu zsahu sprvnho orgnu. S ohledem
na charakter a asov rmec posuzovan vci toti rychlost jejho vyzen pedstavuje zkladn pedpoklad efektivity a funkcionln udritelnosti dan soudn ochrany vbec.
Poadavek pednostnho vyizovn vc je ovem expressis verbis
reflektovn toliko v 56 s. . s., kter sice v odst. 2 stanov povinnost
soudu pednostn vyizovat mimo jin nvrhy a aloby ve vcech mezinrodn ochrany, avak v danm ppad se pojmov nejedn o alobu
ve vci mezinrodn ochrany, za kterou lze podle nzoru zdejho soudu povaovat toliko alobu proti rozhodnutm ministerstva vnitra ve vci mezinrodn ochrany, mezi n podle 2 odst. 11 zkona o azylu
12

13

14

Prvn vta tohoto rozsudku publikovanho na www.nssoud.cz znla: Soud je

i pi aplikaci kogentnch norem procesnho prva vzn lnkem 10 stavy R.
Nesm proto pout vnitrosttn procesn normu (zde ustanoven 71 odst. 2 vty tet s. . s. obsahujc zkaz roziovat alobu o dal alobn body po lht
pro jej podn), pokud by jej aplikace nutn a nevyhnuteln vedla k poruen
zsady non-refoulement obsaen v l. 33 odst. 1 mluvy o prvnm postaven
uprchlk i k poruen zkazu vyhostit cizince do zem, kde by byl vystaven
hrozb muen i nelidskho a poniujcho zachzen i trestu, jen vyplv z l.
3 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod a z judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva tento lnek vykldajc.
MOLEK, P. Aplikan pednost mezinrodnho prva pi udlovn doplkov
ochrany pohledem judikatury NSS. In JLEK, D. (ed.) Spolen evropsk azylov systm. Brno : Masarykova univerzita, 2007. str. 180197.
K tomuto spojen viz lnek NEVRLKOV, J., MOLEK, P. Problm konformity pi
interpretaci prvnch norem, Prvn rozhledy, 2006, . 2, str. 4755.

149

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 150

pat: rozhodnut o udlen azylu nebo doplkov ochrany, rozhodnut

o neudlen mezinrodn ochrany, rozhodnut o zastaven zen, rozhodnut o zamtnut dosti o udlen mezinrodn ochrany jako zjevn
nedvodn a rozhodnut o odnt azylu nebo doplkov ochrany. Jedn
se tedy o takov rozhodnut, kter jsou vsledkem zen, jeho pedmtem je posouzen dosti o udlen mezinrodn ochrany, piem
shora uveden vet rozhodnut vyjaduje mon procesn vystn
pedmtnho sprvnho zen. V danm ppad se nicmn jedn o alobu ve vci ochrany ped nezkonnm zsahem sprvnho orgnu, by
bezprostedn souvisejcm s zenm o udlen mezinrodn ochrany.
Tomuto zvru ostatn odpovd i skutenost, e v dan vci nerozhodoval specializovan samosoudce, nbr tlenn sent mstskho
soudu ( 31 odst. 1 a 2 s. . s.).
Potebu urychlenho zen je vak v dan vci mon jednoznan
dovodit z mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod, pod jej ochranou se stovatel nachzel, co ostatn pipustil i mstsk
soud, kdy se v napadenm usnesen ztotonil s nzorem stovatele,
e jeho umstn v pijmacm stedisku je teba povaovat za zbaven
osobn svobody ve smyslu l. 5 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod, jen zaruuje prvo na svobodu a osobn bezpenost.
... Normou vnitrosttnho prva, kter mla bt aplikovna, je soudn d sprvn, konkrtn 82 a nsl., piem absence vslovnho poadavku rychlosti pedmtnho zen o ochran ped nezkonnm zsahem sprvnho orgnu nen v souzen vci souladn s mluvou
o ochran lidskch prv a svobod, kter je jako ratifikovan a vyhlen mezinrodn smlouva o lidskch prvech a zkladnch svobodch
soust stavnho podku esk republiky (viz nlez stavnho soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. S 36/2001, publikovan pod
. 403/2002 Sb., a pod . 80 Sb. n. u. S, sv. 26, str. 317)15 a kter ve
svm l. 5 odst. 4 uvd, e: kad, kdo byl zbaven svobody zatenm
15

Opan pstup k prvn sle mezinrodnch smluv o lidskch prvech po tzv.

euronovele stavy viz v rozsudku NSS ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. 6 As
55/2006, publ. pod . 1351/2007 Sb. NSS, tkajcm se prvn sly lnku 6 Evropsk mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod: Aplikan pravidlo pednosti mezinrodn smlouvy (l. 10 stavy, ve znn stavnho zkona
. 395/2001 Sb.), jako i vzanost soudce zkonem a mezinrodn smlouvou,
kter je soust prvn du (tj. mezinrodn smlouvou podle l. 10 stavy), vede k pmmu a pednostnmu uit l. 6 odst. 1 citovan mluvy pro posouzen vluky ze soudnho pezkumu.

150

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 151

nebo jinm zpsobem, m prvo podat nvrh na zen, ve kterm by

soud urychlen rozhodl o zkonnosti jeho zbaven svobody a nadil proputn, je-li zbaven svobody nezkonn.
Vychzeje z ve uvedenho tedy Nejvy sprvn soud k nastolen otzce efektivnosti soudn ochrany poskytnut stovateli podle 82
s. . s. uzavr, e soudce je ve sv rozhodovac innosti vzn nejen zkonem, ale tak mezinrodn smlouvou, kter je soust prvnho du
(l. 95 odst. 1 stavy esk republiky), a proto pi procesu aplikace prva v dan vci bylo na mst zohlednit nejen vechna relevantn ustanoven vnitrosttnho prva, ale tak zvazky vyplvajc pro eskou republiku z mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod
a pizpsobit pslun procesn postupy, kter s. . s. stanov, tak, aby
bylo mon rozhodnout urychlen v relnm ase a pedejt tak ppadnmu odepen spravedlnosti (denegatio iustitiae).
Tm si NSS ovem pouze by s nespornou eleganc, kter uinila
z nouze absence vhodn procesn pravy pleitost k vyjden ctnosti cty k mezinrodnprvnm zvazkm vytvoil procesn pdu ke
konstatovn, e toto pesouvn cizinc z Ruzyn do Velkch Plep
mohlo bt nezkonnm zsahem, proti nmu je namst se brnit
podle 82 s. . s. Neodpovdl vak jet na klovou otzku, zda nezkonnm zsahem i bylo. Pi hledn tto odpovdi se kritika vyjden v prvnm rozebranm rozsudku obiter dictum stala s odstupem
devti msc jdrem rozhodnut, e o takov nezkonn zsah vskutku lo, piem ke stetu mezi vnitrosttnm a mezinrodnm prvem
se pidalo jet prvo komunitrn, v nm Ministerstvo vnitra hledalo oprvnn pro svj postup. NSS vak upozornil, e lo o oprvnn
pouze potencionln: ...v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvoenou
prvn fikc, e zazen ve Velkch Plepech, v nm byl stovatel zadrovn, je tranzitnm prostorem mezinrodnho letit Praha Ruzyn,
povauje Nejvy sprvn soud za nutn upozornit na zkladn ustanoven l. 2 odst. 3 stavy esk republiky a l. 2 odst. 2 Listiny zkladnch prv a svobod, jen zakldaj obecn pravidlo, podle kterho
sttn moc lze uplatovat jen v ppadech, v mezch a zpsoby, kter stanov zkon. Prvn stt vyaduje, aby podmnky, za nich me bt
uplatnna sttn moc, byly pesn specifikovny a prvem regulovny
a pro vytvoen shora uveden fikce proto byla nutn opora ve vnitrosttnm, ppadn mezinrodnm prvu. V danm ppad vak dn
takov opora neexistuje a nelze za ni povaovat ani Smrnici Rady

151

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 152

2005/85/ES o minimlnch normch pro zen v lenskch sttech

o piznvn a odnmn postaven uprchlka (dle jen procedurln
smrnice), je upravuje mimo jin i zen na hranicch (oddl V), v jeho
rmci v l. 35 odst. 5 stanov, e: V ppad zvltnho druhu pjezdu
nebo pjezdu velkho potu sttnch pslunk tet zem nebo osob
bez sttn pslunosti, kter podvaj dost o azyl na hranici nebo
v tranzitnm prostoru, kdy z praktickho hlediska nen mon pout
ustanoven odstavce 1 nebo zvltn zen stanoven v odstavcch 2 a 3,
lze tato zen uplatnit tak v ppadech a po dobu, kdy jsou tito sttn
pslunci tet zem nebo osoby bez sttn pslunosti bn ubytovny v blzkosti hranice nebo tranzitnho prostoru.
Smrnice je jednm z pramen (sekundrnho) komunitrnho prva,
jeho povaha pedpokld nrodn provdc akt, tj. proveden obsahu
smrnice do vnitrosttnho prva. lensk stt je tak povinen pslunou smrnici transponovat do svho vnitrosttnho prvnho du. Za
dnch okolnost (ped transpozic ani po ni) se vak neme domhat
jejho pmho inku v neprospch jednotlivce. Jednalo by se toti o tzv.
obrcen vertikln pm inek, kter je podle Evropskho soudnho
dvora neppustn; srov. vc 14/86 Pretore di Sal [1987] ECR 2545,
a vc 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969. Z toho plyne, e ze
strany lenskho sttu Evropsk unie se nelze domhat aplikace l. 35
odst. 5 procedurln smrnice vi jednotlivci, ledae by dolo k jeho
transpozici do vnitrosttnho prva, co se v ppad esk republiky, jej transpozin lhta pro danou smrnici uplyne dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehled na to, e l. 35 odst. 5 procedurln smrnice je
ustanovenm dispozitivnm, kter me, ale nemus bt transponovno.
Prvn fikce nevstoupen na esk sttn zem, je zakld dvod
pro specifick nakldn se adateli o mezinrodn ochranu v tomto reimu, tak byla a je de lege lata udriteln pouze ve vztahu k samotnmu pijmacmu stedisku v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit,
nikoli k jinmu azylovmu zazen Ministerstva vnitra, kter se nachz mimo tento prostor, a to prv s ohledem na absenci vnitrosttn prvn pravy a zmnn zkladn pravidlo vychzejc z toho, e sttn moc
lze realizovat toliko intra legem. Zvrem v tomto ohledu nelze nepipomenout precedenn rozsudek Evropskho soudu pro lidsk prva ze
dne 25. 6. 1996 ve vci Amuur proti Francii, stnost . 19776/92,
v nm soud pi posuzovn sluitelnosti aktu zbaven svobody stovatel somlskch adatel o azyl umstnch v hotelu v tranzitnm

152

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 153

prostoru letit s l. 5 odst. 1 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod zjistil, e a do 6. 7. 1992 ve francouzsk legislativ
neexistoval zkon, kter by upravoval podmnky zadrovn cizinc
v mezinrodn letitn zn, m byl podle soudu poruen l. 5 odst. 1
citovan mluvy.
Slovo NSS ovem nebylo v tomto zen slovem poslednm. Pedposledn slovo ml ve vci opt mstsk soud, jemu se vc vrtila k dalmu zen, kter ovem podle 86 s. . s. zastavil, protoe stovatel
odcestoval z R, take zsah ji nemohl trvat. Posledn slovo pak psluelo ve vci tohoto adatele a Evropskmu soudu pro lidsk prva,
kter ve svm rozsudku ve vci Rashed proti R ze dne 27. 11. 2008,
stnost . 298/07, shledal v postupu eskch ad poruen lnku
5 Evropsk mluvy. Nejprve toti odmtl tvrzen, e stovatel nevyerpal vnitrosttn opravn prostedky, kdy doloil, pro by byl nespnm pezkum ped stavnm soudem ( 55 rozsudku), piem tmto prostedkem npravy nemohl bt ani 200o o. s. . odmtnut NSS,
ani 82 s. . s., k nmu jet nebyla ustlen judikatura. K samotn
souladnosti omezen stovatelovy svobody s lnkem 5 Evropsk
mluvy pak ESLP konstatoval, e sice tento typ zbaven osobn svobody
spad pod monost upravenou v 5 odst. 1 psm. f) ve spojen s odst. 416,
vychzeje ze sv dosavadn judikatury vak neshledal splnnmi podmnky, za nich lze toto ustanoven aplikovat: 72. Stovatel napad
zejmna sv umstn do zazen ve Velkch Plepech, kam byl pemstn dne 10. z 2006. Dle jeho nzoru pro toto opaten chyb prvn zklad, protoe podmnky 73 odst. 2 nebyly splnny; vzhledem k tomu,
e rozhodnut ministerstva o jeho dosti o azyl je nutno povaovat za
vydan v den, kdy bylo dorueno, tj. 9. z 2006, ministerstvo nerozhodlo ve lht pti dn a on ml bt pemstn do jinho azylovho zazen (kter by mohl svobodn opustit). Vlda s tmto tvrzenm nesouhlas
a m za to, e dan rozhodnut bylo vydno dne 5. z 2006.
16

1. Kad m prvo na svobodu a osobn bezpenost. Nikdo nesm bt zbaven

svobody krom nsledujcch ppad, pokud se tak stane v souladu s zenm
stanovenm zkonem:
(...)
f) zkonn zaten nebo jin zbaven svobody osoby, aby se zabrnilo jejmu nepovolenmu vstupu na zem, nebo osoby, proti n probh zen o vyhotn nebo vydn. (...)
4. Kad, kdo byl zbaven svobody zatenm nebo jinm zpsobem, m prvo podat nvrh na zen, ve kterm by soud urychlen rozhodl o zkonnosti jeho
zbaven svobody a nadil proputn, je-li zbaven svobody nezkonn. (...)

153

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 154

73. Soud v tto souvislosti poznamenv, e kvalita zkona m zsadn vznam ve vcech adatel o azyl na letitch, zejmna s ohledem
na nutnost sladit ochranu zkladnch prv a poadavk imigran politiky stt (rozsudek Amuur, cit. ve, 50 in fine). V projednvan vci tedy mus Soud ovit, zda esk prvn pedpisy upravovaly dostaten pesn podmnky, za nich bylo mon ponechat stovatele
v pijmacm stedisku nebo v jeho detaovanm pracoviti ve Velkch
Plepech.
74. Soud zejmna uvd, e rozhodnut ministerstva vnitra bylo sice
po formln strnce vydno dne 5. z 2006, avak stovatel se s nm
mohl seznmit teprve dne 9. z 2006, tj. po vce ne pti dnech od zahjen zen. Za tchto okolnost se Soud domnv, e stovatel ml bt
pemstn do jinho azylovho zazen na zklad 73 odst. 2 psm. a)
zkona . 325/1999 Sb. I kdybychom dle pipustili, e ptidenn lhta byla v danm ppad dodrena, jak tvrd vlda, je nutno konstatovat, e zkon . 325/1999 Sb. v dan dob neupravoval monost dret
adatele o azyl jinde ne v pijmacm stedisku v tranzitnm prostoru
mezinrodnho letit. Na zklad stejn vahy dospl Nejvy sprvn soud k zvru, e zazen ve Velkch Plepech nelze za takov pijmac stedisko pokldat (viz 25 a 39 ve).
75. V tto souvislosti rovn nen od vci podotknout, e sporn ustanoven 73 zkona o azylu bylo podstatn novelizovno s innost od
21. prosince 2007. Soud dle neme pehlet nzory vyjden vnitrosttnmi orgny (viz 25 a 40 ve) ani jejich vzjemn rozpory. Zejmna je teba se ztotonit s pstupem, jak zaujal veejn ochrnce
prv, kdy zdraznil, e dren adatele o azyl v tranzitnm prostoru letit je zvanm zsahem do jeho prva na osobn svobodu zaruenho lnkem 5 mluvy a e vjimky musej bt vykldny restriktivn.
Soud pipout, e se zde veejn ochrnce prv vyslovoval v rmci ppadu odlinho od ppadu stovatele, domnv se nicmn, e sprvn vystihl slabinu zkona o azylu, kter dovoloval vykldat lhty v neprospch dotenho a nepedvdateln prodluovat jeho dren
v pijmacm stedisku, i dokonce v jeho detaovanm pracoviti, kter
zkon vslovn neupravoval.
76. Dle nzoru Soudu zkon . 325/1999 Sb. ve znn innm v rozhodn dob tedy neml dostatenou kvalitu na to, aby mohl bt prvnm zkladem pro sporn zbaven svobody, a to v tom smru, e neposkytoval adekvtn ochranu a prvn jistotu nezbytnou k zabrnn

154

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 155

svvolnm zsahm orgn veejn moci do prv zaruench mluvou.

Soud se dle domnv, e mimo jin prv tato nedostaten jednoznanost prvn pravy zpsobila selhn soudnho pezkumu v projednvan vci, kdy po celou dobu trvn tohoto opaten spovajcho
ve zbaven svobody nebylo vydno dn soudn rozhodnut o zkonnosti zbaven svobody stovatele.
77. S ohledem na ve uveden vahy m Soud za to, e esk prvn d platn v rozhodn dob a aplikovan na projednvanou vc nezaruoval dostaten prvo stovatele na osobn svobodu. K poruen
lnku 5 odst. 1 mluvy tud dolo.
esk zkonodrce u na tento odsuzujc rozsudek zareagoval
a zmnil zatm alespo znn 73 zkona o azylu.17 V nm sice alespo
17

To v nynjm znn, innm od 21. 12. 2007 (novela zkonem . 379/2007 Sb.)
a zmnnm i ESLP zn: zen v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti
(1) Cizince, kter uinil prohlen o mezinrodn ochran v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit, policie ped, nejsou-li splnny dvody pro zajitn
cizince podle zvltnho prvnho pedpisu, do pijmacho stediska na mezinrodnm letiti.
(2) Za pijmac stedisko na mezinrodnm letiti se povauje i stedisko na jinm mezinrodnm letiti nebo jin azylov zazen uren ministerstvem, nelze-li z dvod bezpenostnch, hygienickch, kapacitnch i jinch obdobn zvanch dvod cizince umstit do pijmacho stediska na mezinrodnm
letiti, v jeho tranzitnm prostoru uinil prohlen o mezinrodn ochran.
(3) Pedv-li policie cizince do pijmacho stediska podle odstavce 2, je oprvnna po dobu pepravy omezit osobn svobodu a svobodu pohybu cizince,
(4) Ministerstvo o dosti o udlen mezinrodn ochrany vyd rozhodnut nejpozdji do 4 tdn ode dne uinn prohlen o mezinrodn ochran cizincem.
Nerozhodne-li ministerstvo v uveden lht, umon cizinci vstup na zem bez
rozhodnut a doprav jej do azylovho zazen na zem. Do pti dn ode dne
uinn prohlen o mezinrodn ochran cizincem ministerstvo rozhodne, zda
cizinci povol vstup na zem. Vstup na zem nepovol cizinci,
a) u nho nebyla spolehliv zjitna totonost,
b) kter se prokazuje padlanmi nebo pozmnnmi doklady totonosti, nebo
c) u nho se lze dvodn domnvat, e by mohl pedstavovat nebezpe pro
bezpenost sttu, veejn zdrav i veejn podek.
(5) Proti rozhodnut ministerstva o nepovolen vstupu na zem lze podat alobu
do 7 dn ode dne doruen rozhodnut; podn aloby nem odkladn inek.
Soud vyizuje alobu pednostn.
(6) Cizinec je oprvnn podat o povolen vstupu na zem po uplynut 1 msce od nabyt prvn moci rozhodnut ministerstva vydanho v te vci podle odstavce 4 nebo rozhodnut soudu o alob podan proti takovmu rozhodnut.
(7) Ministerstvo rozhodne o povolen vstupu na zem cizinci, kter uinil prohlen o mezinrodn ochran v tranzitnm prostoru mezinrodnho letit,
a doprav jej do pijmacho stediska na zem, jedn-li se o nezletilou osobu
bez doprovodu, o rodie nebo rodinu s nezletilmi i zletilmi zdravotn postienmi

155

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 156

zsti napravil nkter pochyben pedchoz pravy, zejmna v odstavci 5 zakotvil monost zvltn aloby proti nepovolen vstupu na
zem, je ovem otzkou pro samostatn pspvek, zda pednostn
vyizovn tchto alob napluje poadavky ESLP v rozhodnut Rashed
proti R. Zejmna zde vak zkonodrce kodifikuje v odstavcch 2 a 3
onu fikci, e za pijmac stedisko na mezinrodnm letiti se povauje i jin azylov zazen uren ministerstvem (vtejte zptky ve Velkch Plepech!), piem je policie oprvnna po dobu pepravy omezit osobn svobodu a svobodu pohybu cizince. Jinak eeno ve, co bylo
dtmi nebo o cizince s vnm zdravotnm postienm, o thotnou enu, o osobu, kter byla muena, znsilnna nebo podrobena jinm formm psychickho,
fyzickho i sexulnho nsil.
(8) Cizinec, kter je umstn v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti v dob nabyt prvn moci rozhodnut krajskho soudu o alob proti rozhodnut ministerstva, jm se
a) mezinrodn ochrana neudluje i ji udlit nelze,
b) dost o udlen mezinrodn ochrany zamt jako zjevn nedvodn, nebo
c) zen o udlen mezinrodn ochrany zastavuje, je povinen, nezruil-li soud
rozhodnut ministerstva, nejpozdji do 30 dn vycestovat mimo zem. Ustanoven 32 odst. 5 pro zen v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti neplat.
(9) Doba pobytu cizince v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti nesm
bt del ne 120 dn ode dne uinn prohlen o mezinrodn ochran cizincem. Nerozhodne-li soud o alob proti rozhodnut ministerstva ve vci mezinrodn ochrany v tto lht, umon ministerstvo cizinci vstup na zem bez rozhodnut a doprav jej do azylovho zazen na zem. Uveden lhta me bt
prodlouena jen z dvodu vycestovn cizince podle odstavce 8.
(10) Ministerstvo pou cizince pi pijet do pijmacho stediska na letiti
o skutenosti, e podnm dosti o udlen mezinrodn ochrany mu nevznik
prvo na vstup na zem, a pokud trv na podn dosti o udlen mezinrodn ochrany, bude povinen, nerozhodne-li ministerstvo jinak, po dobu zen o jeho dosti, nejdle vak po dobu 120 dn ode dne uinn prohlen o mezinrodn ochran, setrvat v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti. Souasn
ministerstvo cizince pou o prvu proti rozhodnut o nevputn na zem podat
alobu a ppadn podat podle odstavce 6 o povolen vstupu na zem.
(11) Pobyt cizince v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti, jeho pemstn do jinho pijmacho stediska na mezinrodnm letiti nebo jeho pemstn do jinho azylovho zazen podle odstavce 2 a pobyt v nm se nepovauj
za vstup a pobyt na zem. Na pobyt cizince v azylovch zazench podle vty
prvn se 46 odst. 2 a 5 vztahuje obdobn.
(12) Vnj ostrahu jinho azylovho zazen urenho ministerstvem podle odstavce 2 provd policie.
(13) Cizince, kter podal o dobrovolnou repatriaci ( 54a) v pijmacm stedisku na mezinrodnm letiti, nebo kter je z tohoto stediska povinen vycestovat, policie doprav na hranin pechod.

156

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 157

kritizovno v rozsudku 2 Azs 156/2006, zde do budoucna Ministerstvu

vnitra posvtil zkonodrce. Jakkoli me Nejvymu sprvnmu tento dialog se zkonodrcem lichotit (v oblasti ochrany lidskch prv nen nim neobvyklm, v obran ped judikaturou NSS ve vci udlovn sttnho obanstv ml bt pijat dokonce stavn zkon o sttnm
obanstv a vyputn lnek 12 stavy!), mlo by bt pipomenuto, e
vtky soudu vi tto extenzi tranzitnho prostoru mezinrodnho letit nekoenily ve vnitrosttnm (zkonodrcem zmnitelnm), nbr
mezinrodnm prvu. To pak jen st pipout, aby dajn tranzitn
prostor mezinrodnho letit zabral plochu nkolika destek tverench kilometr daleko za letitnmi budovami.

157

Sbornik_Azyl_zlom

XIII.

10.2.2010

15:26

Strnka 158

Interpretan argumentace
a ppad Elgafaji
DALIBOR JLEK*

1. VOD
2.011 Pro jednotlivinu je podstatn, e me bt slokou stavu vc.1
Rozbor jakkoli jednotliviny ohraniuje nepekroiteln omezen.
Rozbor se nikdy neme pemnit v zobecnn. Pesto mylenka zabvat se jedinm rozsudkem Evropskho soudnho dvora by nemla bt
omyln anebo povrchn. I jednotlivina poukazuje na zpsob soudnho
rozhodovn Evropskho dvora. Bv dl slokou tohoto stavu judicilnho orgnu.
Objektem vkladu2 je vc Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie ze 17. nora 2009.3 Rozsudek obsahuje interpretan rozhodnut velkho sentu o pedbn otzce, kterou poloila
nizozemsk Sttn rada4 (Nederlanse Raad van State).5 Evropsk dvr
ve vci Elgafaji autoritativn vysvtluje a odvoduje6 vznam nkolika slov normativn vty vyjden v l. 15 psm. c) kvalifikan smrnice Rady Evropsk unie (2004/83/ES).7
*
1
2
3

6
7

Institut mezioborovch studi Brno. Bratislavsk vysok kola prva, Fakulta

prva.
WITTGENSTEIN, L. Tractatus logico-philosophicus. Praha : 2007, s. 11.
GERLOCH, A., MARLEK, P. (eds.) Problmy interpretace a argumentace v soudob prvn teorii a prvn praxi. Praha : 2003, s. 208.
Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the
Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-456/07, 12. 1. 2008 (zatm dostupn na internetovch stranch Soudnho dvora).
dost o rozhodnut o pedbn otzce podan Nederlandse Raad van Staate
(Nizozemsko) dne 17. jna 2007 M. a N. Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, vc C-465/07, (2008/C 8/08), edn vstnk L 304, s. 12.
CARLIER, J.-Y. The Role of The European Court of Justice. In ZWAAN, K (ed.)
The Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation
in Selected Member States. Nijmegen, 2007, s. 32.
AARNIO, A. On Legal Reasoning. Turku, 1977, s. 17.
Smrnice 2004/83/ES o minimlnch normch, kter mus splovat sttn
pslunci tetch zem nebo osoby bez sttn pslunosti, aby mohli dat

158

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 159

Mylenka je prost. Jej strukturu utv nejkrat osnova sestvajc ze t spojek. Hlavn kol analytickho nrysu tkv ve vyloen vykldanho. Druh zadn spov v poukzn na pouit teleologick,
hodnotov i jin argumenty a na nejednotn soudn uvaovn ohledn kontextu vkladu.8 Na pedchoz navazuje dal kol. Ukzat, e vklad sti prvn normativn vty mv intersubjektivn, dialogick,
konstruktivn a konstrukci opan sloky.

2. SYSTMOV A FORMATIVN ZKLADY DOPLKOV OCHRANY

Doplkov ochrana je pragmatickou normativn odvozeninou. Institut
evropskho azylovho prva zaruuje komplementrn ochranu
jednotlivce, kter neme bt navrcen do sttu, kde mu hroz jma
na ivot nebo tlesn integrit. erp hmotn prvn zklady z nkolika rznch pravidel ochraujcch prva lovka (prvo na ivot, prvo nebt muen nebo podroben nelidskmu i poniujcmu zachzen
anebo trestu, zkaz trestu smrti nebo refoulement aj.).9 Tak jeho
systmov pvod neskrv formativn rznost: mezinrodnprvn
a vnitrosttn. V tchto prvnch systmech platila rzn pravidla, je
chrnila ohroen jednotlivce ped nucenm nvratem do rizikovho i
nebezpenho sttu. Ped pijetm kvalifikan smrnice tedy neexistovala doplkov ochrana v jednotn i jedin normativn obsanosti.
Kvalifikan smrnice ustavila doplkovou ochranu uvnit evropskho
azylovho prva a poskytla j novou i snad logicky ucelenou obsanost.

3. DOPLKOV OCHRANA: APLIKAN (SMANTICK) ZNAKY

Smantick pravidlo10 zalenn do l. 2 psm. c) kvalifikan smrnice m osobn i vcn rozpt; oba rozmry uruj aplikan hranice

8
9
10

o postaven uprchlka nebo osoby, kter z jinch dvod potebuje mezinrodn ochranu, a o obsahu tohoto postaven. edn vstnk Evropsk unie,
L 304/12, 30. 9. 2004.
FETERIS, E. T. Fundamentals of Legal Argumentation. A Survey of Theories on
the Justification of Judicial Decisions. Dordrecht-Boston-Londn, 1999, s. 9.
TURMA, P. (ed.) Vbr smluv Rady Evropy. Praha, 2001, 496 s.
WEINBERGER, O. Norm und Institution. Eine Einfhrung in die Theorie des
Rechts. Vde, 1988, s. 51 a nsl.

159

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 160

doplkov ochrany.11 Pravidlo vymezuje osobu, kter m nrok na doplkovou ochranu jako obana tetho (nelenskho) sttu nebo osobu
bez sttnho obanstv, kter nespluje definin hlediska uprchlka
podle l. 1 enevsk mluvy o prvnm postaven uprchlk z roku
1951. Vzdor nemonosti zskn postaven (nhradn ochrany)12
uprchlka existuj podstatn dvody (substantial grounds) pro domnnku,13 e v ppad nvratu do zem pvodu nebo pobytu by takov jedinec elil skutenmu nebezpe, e utrp vnou jmu.
Prvn normativn vta obsaen v l. 2 smrnice vysvtluje, kdo
me nrokovat doplkovou ochranu a z jakch dvod. Je-li vta rozloena na vznamov sti, prosvtaj z n klov aplikan symboly i
znaky. Prvn znak uruje prvn superpozici adatele o doplkovou
ochranu. Z osobnho rozsahu doplkov ochrany vyluuje obany
lenskch stt Evropsk unie. Jejich status nepedpokld kvli jinm prvnm a mimoprvnm monostem nrok, jen vyaduje poskytnut doplkov ochrany. Naopak nrok mohou vznet jednotlivci, kte pichzej z tetch stt. Druh aplikan znak vyjaduje
alternativn vzjemnost (bu, anebo, anebo tak nic) mezi doplkovou
ochranou a postavenm uprchlka.14 Jedin osoba, kter nen uznna
za uprchlka, me nrokovat doplkovou ochranu, je je ovem obsahov (subjektivn prva) jin a tak jej standard ochrany ni. Tet znak je odvozen ze soudn praxe Evropskho soudu pro lidsk prva. Aplikan znak opisuje prvn vtu z vci Soering, j rozhodoval
Evropsk soud pro lidsk prva. Soud mnil, e by bylo proti duchu
a smyslu l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech, pokud by stt
11

12
13

14

l. 2 psm. c) m nsledujc anglick znn: ...,person eligibly for subsidiary

protection means a third country national or a stateless person who does not
qualify as a refugee but in respect of whom substantial grounds have been shown
for believing that the person concerned, if returned to his or her country of origin, or in the case of a stateless person, to his or her country of former habitual
residence, would face a real risk of suffering serious harm as defined in Article
15, and to whom Article 17(1) and (2) do not apply, and is unable, or owing to
such risk, unwilling to avail himself or herself of the protection of that country.
Horvath v. Secretary of State for the Home Department, judgment of 6 July
2000, 385E-F.
Soering v. The United Kingdom, Application No. 14038/88, judgment of 7 July
1989. BERGER, V. Judikatura Evropskho soudu pro lidsk prva. Praha, 2003,
s. 2223.
KOSA, D. Rozdly mezi azylem a doplkovou ochranou: definice uprchlka
vs. definice osoby, kter m nrok na doplkovou ochranu. In JLEK, D. (ed.)
Spolen evropsk azylov systm: doplkov ochrana. Brno, 2007, s. 2122.

160

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 161

vdom vydal uprchlho do jinho sttu, kdy existuj podstatn dvody se domnvat, e by mu tam hrozilo skuten nebezpe muen.15
Znaku pinle dvoj funkce: identifikan a pedevm dkazn.16
tvrt aplikan znak obr fakt, e navrtilci hroz skuten nebezpe, e utrp vnou jmu. Vn jma vyznauje rozsah doplkov ochrany, vymuje aplikan ambit. A tak uruje hranice pouvn
odvtvovho institutu. Vnou jmu druhov (extenzionln) vysvtluje jin smantick pravidlo ne l. 2 psm. e) kvalifikan smrnice.
l. 15 kvalifikan smrnice vymezuje vnou jmu takto:17
a) trest smrti nebo jeho vykonn nebo
b) muen nebo nelidsk i poniujc zachzen anebo potrestn adatele v zemi pvodu nebo
c) vn a individuln ohroen ivota a tlesn integrity civiln osoby
v dsledku nerozliujcho nsil za situace mezinrodnho nebo nemezinrodnho (vnitnho) ozbrojenho konfliktu.18

4. DOKTRINRN VKLAD
Obasnou, nkdy etnou nevhodou akademickch pstup k vkladu jakhokoli prvnho pravidla je skutenost, e jej teoretici vykldaj (intencionln proces) bez konkrtnho ppadu. Takov vklad za sebou nem okolnosti, je zakldaj skutkov stav. Teoretici pistupuj
asto k vkladu, jakmile se nov pravidlo objev. Jejich vklad me
bt prv, a proto tak prkopnick. To vyvauje ve zkratce popsanou
nevhodu. Prvenstv se v institucionalizovan vd pot.
15
16

17

18

Soering v. The United Kingdom, Application No.14038/88, judgment of 7 July

1989.
McADAM, J. The Qualification Directive: An Overview. ZWAAN, K. (ed.) The
Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in
Selected member States. Nijmegen, 2007, s. 17.
Soukrom peklad je nabzen kvli nevrnosti oficilnho eskho pekladu, jen
se opakuje v ad prvnch dokument Evropsk unie. Napklad vraz nerozliujc je nahrazen vrazem svvoln.
Anglick znn ustanoven je nsledujc: Serious harm consists of:
(a) death penalty or execution; or
(b) torture or inhuman or degrading treatment or punishment of an applicant
in the country of origin; or
(c) serious and individual threat to a civilians life or person by reason of
indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict.

161

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 162

Vysvtlovn novho pravidla se pipojuje k pprav prvnho textu i a k jeho zvazn podob. Teoretici rozebraj prvn text ihned.
Bez skutkovho pozad a osobnho vhn. Ukazovat, jak se utv, jak je jeho textov konenost, asto znamen init z neviditelnho anebo mlo viditelnho na prvn pohled nco, co je poznateln. Je to vztah
mezi implicitnm a explicitnm. Aby pkladn ukazovn nebylo pli
sloit, bude poukzno na opravdov dialog, dvoustrannou a nepmou rozpravu o posledn vtn sti v zvazn definici prvn jmy. Tato rozprava mimo jin zahrnuje sloky konstrukce i dekonstrukce.
Jane McAdamov zahajuje, asi coby prv, dkladn dialog o vn
jm. Uvdomuje si rozhodujc msto, kter zaujm definice vn
jmy uprosted pravy doplkov ochrany.19 V rozboru, kter je zejmna, by ne zcela, vlenn do kontextu mezinrodnho a vnitrosttnho uprchlickho prva, autorka postupuje podle textovho schmatu. Pojednv postupn o jednotlivch druzch vn jmy hlavn
uvnit hranic uprchlickho prva. Ponvad doplkov ochrana, jej
normativn struktura, je zaloena na stejnch zkladech jako definice
uprchlka. M doloku inkluzvn, pozastavujc a vyluujc (l. 15,16
a 17 kvalifikan smrnice). Nepomj ovem jejich pm napojen na
Evropskou mluvu o lidskch prvech a rozsudky Evropskho soudu
pro lidsk prva. Vchodiskem rozboru je zkladn poznatek, e vn
jma stoj oproti pronsledovn. Umsuje vraz vn jma do komparativnho vztahu k vrazu pronsledovn. Piem pro oba je spolen, e jsou autoritativn definovny, alespo v kvalifikan smrnici. Jsou takt vneseny do prvnho nzvoslov ijcho v kontextu
uprchlickho prva. Jejich vazbu rovn umocuje to, e l. 15 kvalifikan smrnice se pouije v okamiku, kdy jma nedosahuje mezn
rovn pronsledovn anebo se neobjev pinn souvislost mezi pronsledovn a jeho dvody.
Jakmile rozebr tet st legln definice vn jmy nerozliujc nsil bhem mezinrodnho a nemezinrodnho ozbrojenho konfliktu sestavuje argumentan schma, do nho vn prolnajc se
smantick i systematick zdvodnn. Dovolv se podprn ppravnch prac.20 Povahu ohroen ivota a tlesn integrity civiln osoby podmiuj a omezuj podle McAdamov dv stejn podmnky:
19

McADAM, J. The European Union Qualification Directive: The Creation of a Subsidiary Protection Regime. International Journal of Refugee Law, 2005, Vol. 17,
No. 3, s. 474490.

162

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 163

individulnost a vnost. Autorka pipomn, e by vloen vrazu individuln ped slovo ohroen nemlo vyvolat vkladov vsledek, e
civilista mus bt vylenn (single out) jako individuln cl nerozliujcho nsil.21 Proti tomuto nzoru stoj argument (bezpenosti a ochrany sttu) podporovan vtinou zstupc lenskch stt Evropsk
unie, jen vychzel ze sdlen obavy, e by osobn rozsah prvn
normativn vty mohl bt pli oteven, inkluzvn, kdyby v defininm textu vraz individuln chybl.22
Systematick ten definice vn jmy vybr nosn vazby uvnit
kvalifikan smrnice. Jako ada jinch smrnic i kvalifikan smrnice je zmrn teleologicky a systematicky siln v uvozujc sti. Vznam elu sekundrnho aktu zdrazuje Evropsk dvr v ad rozsudk.23 Rozpracovanost preambule umocuje takov ten. Ve
vysvtlujcm odstavci 26 se uvd, e nebezpe, jemu je veobecn
vystaveno civiln obyvatelstvo nebo jeho st normln (normally) nezakld individuln ohroen, kter by mohlo bt pokldno za vnou jmu.24 Podle autorky se odstavec vznamov rovn vroku, e
jednotlivec neije v sociln interakci, neije ve skupin.25 Odstavec
omezuje aplikan rozsah doplkov ochrany a oslabuje inky nerozliujcho nsil. Zakld nepijatelnou mezeru v prvn ochran.26
Jakou mezeru McAdamov mysl? Mn tm normativn mezeru, kter nenabz dn interpretan een.27 Spe se jej kritika, vychzejc ze smantick organizace definice, vztahuje k prvn mezee vyvolvajc nesluiteln vklady.28 Jednm z nich je nvrh interpretan
monosti, e adatel mus bt osobn (personally) v nebezpe. Kdeto
druh vkladov monost je volnj a odnm vkladu osobn rozmr.
Pechz k mstnmu, zempisnmu nebezpe. Nejpsnj, zuujc
20
21
22
23
24

25
26
27
28

Tamt, s. 479.
Tamt, s. 480.
Tamt, s. 481.
Nap. Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentacion SA, judgment of the Court (Sixth Chamber), 13 November 1990, C-106/89, s. 3, odst. 8.
Anglick znn odstavce 26: Risks to which a population of a country or a section of the population is generally exposed do normally not create in themselves
an individual threat which would qualify a serious harm.
McADAM, J., op, cit. 19, s. 481: ...the individual does not exist in a group...
Note on Key Issues of Concern to UNHCR on the Draft Qualification Directive,
UNHCR, March 2004.
Vrazy vklad a interpretace jsou v lnku mnny jako synonyma.
AARNIO, A., op. cit. 6, s. 6063.

163

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 164

vklad vysuje v poadovn toho, aby jednotlivec prokzal pravdpodobnost, e bude mysln vybrn vlcmi stranami za vojensk cl
bhem nerozliujcho nsil.29
Takov vklad me pekraovat standardn poadavky kladen
v definici uprchlka podle l. 1 enevsk mluvy z roku 1951. V druhovm vysvtlen, co je vnou jmou, McAdamov postrd odraz argumentanho mylen30 odvozenho z chpn uprchlka v situacch
nerozliujcho nsil.31 Bhem takov vlen situace nebv dleit,
je-li adatel ve vtm nebezpe ne kdokoli jin. Podstatn je to, proke-li se, e iroce (a intenzivn) zaloen obtovn i zneuvn
ospravedluje adatelv nrok. Nedostatek takov mylenkov reflexe
je pro autorku nepochopiteln a skliujc.32
Vklad vrazu vn me bt vyloen a trojm zpsobem. Bu
me vnost pedstavovat vrohodnost i skutenost, nebo bezprostednost hrozby, anebo zvanost.33 Pi pprav textu smrnice se
objevil nmeck nvrh, jen sdruil vechny vznamy. Odpov nechv McAdamov otevenou. Spolh na nsledn sprvn i soudn
rozhodnut, kter vi skutkov realit vyjasn vznam vrazu. Tato
povedou jeho pouvn. Zbyl vkladov rozbor se zamuje na povahu ohroen, jeho piny a zejmna nsledky i chrnn hodnoty (ivot, bezpe, svoboda i tlesn integrita). Zmiuje prbn obmovn a pedevm zuovn hodnot bhem pprav kvalifikan
smrnice.
Hemme Battjes vede nekonvenn rozpravu o vn jm a k tomu
logicky postupuje od druhu k druhu.34 Jeho pmoar uvaovn je
odlin od McAdamov. Dsledn vztahuje jednotliv druhy jmy ke
konkrtnm ustanovenm zkladnch univerzlnch a evropskch
smluv o ochran lidskch prv. Vol jin podstatn kontexty. To je urujc z hlediska systematiky vkladu. Osnuje normativn a systmov
souvislosti do logicky sevench st. Buduje doktrinrn vklad ve
stedu smluv o lidskch prvech. Mn se vnuje kontextu uprchlickho
29
30
31
32
33
34

ROGERS, A. P. V. Law on the Battlefield. Manchester, 2004, s. 27 a nsl.

HATHAWAY, J. C. The Law of Refugee Status. Toronto-Vancouver, 1991, s. 97.
Srov. UNHCR, Asylum in the European Union. A Study of the Implementation
of the Qualification Directive. Brusel, November 2007, s. 72.
McADAM, J., op. cit. 19, s. 482.
Tamt, s. 482.
BATTJES, H. European Asylum Law and International Law. Leiden-Boston :
2006, s. 234.

164

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 165

prva. Vznamn pihl k vazb poslednho druhu hmotn jmy na

mezinrodn humanitrn prvo. Zejmna zmiuje l. 3 spolen tyem enevskm mluvm o ochran obt mezinrodnch ozbrojench
konflikt z roku 1949.35 Uvdomuje si, e mnoh vrazy jsou pouvny v kontextu mezinrodnho humanitrnho prva.36 Humanitrn
prvo jim poskytuje smysl.
U prvnho typu vn jmy poznv, e dn zvazn mezinrodn smlouva chrnc lidsk prva vslovn nezakazuje vyhotn vzhledem k hrozb uloen nebo vykonn trestu smrti.37 Pipomn, e
z l. 1 Protokolu . 6 Evropsk mluvy o lidskch prvech lze dovodit
smluvn zvazek z dvou vt: Trest smrti se ru. Nikdo neme bt k takovmu trestu odsouzen ani popraven. Pot poukazuje na dal vztah.
Odkazuje na vslovnou pravu Listiny zkladnch prv Evropsk unie
v l. 19 odst. 1.38
U druhho typu vn jmy zkoum dva druhy ppad ve spojen
se souslovm v zemi pvodu. Toto souslov neobsahuj zbvajc druhy vn jmy. Vznam souslov me na prvn pohled omezovat
zemn (zempisn) rozsah aplikace explikujcho pravidla. Nebo naopak smuje k demarkaci jeho vcnho rozsahu. Battjes se klon ke
druh monosti. Rozliuje mezi klasickmi ppady, kdy navrcen osoby jakmkoli zpsobem poruuje obyejov i smluvn zkaz refoulement, a tzv. ppady ze soucitnosti. U prvnch vc se jednotlivec obv navrcen do sttu pobytu nebo domovskho sttu, nebo tam mu
hroz muen i nelidsk zachzen nebo trest, a je pvodcem takovho zachzen stt nebo tet strana.39 Interpretace nkdy nebv bezhodnotov, proto odvodnn klasickch ppad me vyrstat z morlnch zklad. Na tchto matench mstech se rod hodnota lidstv,
dstojnosti a pohostinnosti. Piem se tyto hodnoty v argumentaci
propltaj. Humanita je absolutn hodnotou, kter neme bt ani nahrazena a ani zruena.40

35
36
37
38
39
40

The Prosecutor v. Anto Furundzija, Case No. IT-95-17/1-T, 10 December 1998.

GREEN, L. C. The Contemporary Law of Armed Conflict. Manchester-New York,
1993, s. 56.
Tamt, s. 235.
Srov. Council doc. 12148/02, Asile 2002/43, 20 September 2002, s. 5.
Tamt, s. 236.
ZUPAN, D. War, Morality, and Autonomy: Investigations in Just War Theory.
Aldershot, 2004, s. 24.

165

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 166

Stejn pvod ve vztahu k tmto hodnotm maj ppady, u nich humanita, dstojnost, pohostinnost a zejmna soucit pevldaj. Jejich
povahu zobrazuje ppad D. v. the United Kingdom, umrajcho (HIV),
jen v zemi pvodu nemohl oekvat patinou pi nebo morln i
sociln podporu.41 Na zklad systematickho argumentu (odstavec 9
preambule),42 kdy jednotliv slova a vty musej bt vykldny soudrn, uzavr, e souslov slou vylouen ppad z rozsahu doplkov ochrany, kde soucitn i humanitrn dvody pevauj.43 Pidruenou otzkou je, nakolik me bt takov vklad morln dobr,
snesiteln a proto obhajiteln, tebae se tu vyskytuje podprn
ochrana ze strany lenskch stt.
Posledn druh vn jmy se mu jev jako vznamov nejzastenj. Vychz mlky z interpretan domnnky, tedy z funknho argumentu (juristick hospodrnost),44 e v prvnm textu nemohou bt
dv pravidla stejn. To rovn znamen, e ani v jednom smantickm
pravidle se nemohou vedle sebe ocitnout dv toton jmy. To by odporovalo rozumnmu ponn prvo-tvrce: Rady Evropsk unie. Pipomn, e nen ihned jasn, jak vznamov rozsah posledn druh
jmy pesn m.45 Pesto vzn prvotn argument, e posledn odstavec l. 15 kvalifikan smrnice nevymezuje jin druh jmy ne l. 15
v odst. a) a b).46 Odvjejc se argument pedpokld, e tento odstavec
ve skutenosti sniuje hledisko nebezpe za situace nerozliujcho
nsil. K tomu se ovem ve jin mra empirickch dkaz. Dkazn
bemeno je leh.
Vklad spnaj i rozdluj argumenty podprn i protichdn, je se
navzjem mohou msit. Battjes se dovolv ppravnch prac jako sekundrnho vkladovho prostedku. V jejich kontextulnm kiovn
me Battjes objevit vznam frze ohroen ivota a tlesn integrity.
41
42

43

44
45
46

D. v. The United Kingdom, Application No. 30240/96, judgment of 2 May 1997,

odst. 49 a 54.
Anglick znn odstavce: Those third countries nationals or stateless persons,
who are allowed to remain in the territories of the Member States for reasons
not due a need for international protection but on a discretionary basis compassionate or humanitarian grounds, fall outside the scope of this Direction.
BATTJES, H., op. cit. 34, s. 236237: The requirement in Article 15 (b) that the
ill-treatment occur in the country of origin however excludes humanitarian
grounds cases from the scope of subsidiary protection.
FETERIS, E. T., op. cit. 8, s. 55.
BATTJES, H., op. cit. 34, s. 237: What scope exactly, is not clear at first sight.
Tamt, s. 236.

166

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 167

Souvislosti ppravnch prac ho zavd do mezinrodnho humanitrnho prva. Obdobn souslov obsahuje l. 3 spolen tyem enevskm mluvm o ochran obt mezinrodnch ozbrojench konflikt z roku 1949.47 Jako nicotn dvod kus argumentan kolej se
jev jeho pln vyuit. Kdy vypotv zakzan iny (vrada, zmrzaen, krut nakldn, trznn, muen, bran rukojm, poniujc i pokoujc nakldn, odsouzen nebo vykonn popravy bez pedchozho
rozsudku) bhem vnitrosttnho ozbrojenho konfliktu, dospv k zvru, e spolen ustanoven m znan u rozsah v porovnn s obma prvnmi odstavci l. 15. lnek 3 nepin dnou novou pravu
(ratione materiae), je by nebyla v pmm aplikanm dostupu nebo
dosahu l. 15 odst. a) a b). To odpovd vchozmu argumentu, e
l. 15 psm. c) neuruje jin typ jmy, ne zahrnuj dva pedchoz odstavce definin vty.
Dekonstrukce frze ohroen ivota a tlesn integrity se me dt
v kontextu Evropsk mluvy o lidskch prvech. Battjes si mysl, e ivot coby hodnota je chrnna prvnm odstavcem definice vn jmy.
Protiargumentem vak me bt to, e aplikan rozsah l. 2 Evropsk
mluvy o lidskch prvech je normativn mnohem rozpracovanj ve
srovnn s l. 1 Protokolu . 6. Avak l. 2 nebv v rozhodovac praxi Evropskho soudu obvykle aplikovn pro ppady jakhokoli aktu
navracen.48 Jeho praktick vznam ve vztahu k l. 3 je spe zanedbateln.49 Evropsk soud pro lidsk prva napklad ve vci Bader50
zdvodnil, e osoba neme bt vrcena do sttu, kde j bylo odepeno prvo na spravedliv zen a uloen trest smrti, co plat tak pro
takovou hrozc pravdpodobnost. Na zmnn ppady se vztahuj prvn odstavce vymezujc vnou jmu.
Pi interpretanm zkoumn neuritho souslov ohroen osoby
(threat to person) se Battjes uchyluje k interpretaci na zklad slovn zmny (Wittgenstein), co napomh porozumn konkrtnmu prvnmu textu. Namsto vrazu osoba pouv slova tlesn integrita. Je
47
48
49
50

SCHINDLER, D., TOMAN, J. Droit des conflicts Armn. Recueil des conventiones,
rsolutions et autres documents. eneva, 1996, s. 593.
MOLE, N. Asylum and European Convention on Human Rights. trasburk, 2007,
s. 53.
BATTJES, H., op. cit. 34, s. 238: But the practical meaning of Article 2 next to
Article 3 ECHR is negligible.
Bader v. Sweden, Application No. 13284/04, judgment of 8 November 2005,
odst. 42.

167

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 168

to pilhav vznamov substituce. Pokud by ohroen osoby znamenalo tot co osobn ohroen, l. 15 psm. c) by se aplikan rozepjal.
Mohl by zahrnovat ppady poruen jakhokoli prva lovka. Z hlediska monch nsledk (argument nslednosti), by takov zmna
byla nepijateln i by odporovala rozumnosti.51
Zvren hodnocen t druh vn jmy spojuje zejmna aplikan znak doplkov ochrany: skuten nebezpe, e adatel utrp
vnou jmu. V prvnm ppad souvis s uloenm trestu smrti nebo
jeho vykonnm. Toto hledisko pedpokld, e ob je konkrtn uren, a tak je naplnn stupe individualizace.52 Stupe individualizace poaduje rovn znn druhho typu jmy.53 Evropsk soud pro lidsk prva ve vci Vilvarajah usuzoval, e dkazy neprokzaly, e
postaven stovatele bylo hor ne ostatnch mladch Tamil, kte se
vraceli dom.54 Urit stupe individualizace koneckonc poaduje tak odstavec tet l. 15 kvalifikan smrnice.55 A to zejmna bhem normlnho ozbrojenho konfliktu, kter m bt organizovanm nsilm mezi kombatanty, a tak netoit na civilisty podle zsady rozliovn.56
Takov toky musej vlc strany omezit na nejni monou mru.
Ani by se dkladn vracel k monm vkladm posledn vtn sti l. 15, Battjes v pozdji napsanm pspvku odkazuje na okolnost
nsledku i vsledku (argument nslednosti) pro roziujc vklad
ustanoven.57 Takov vklad spojuje dvod standardu ochrany a omezenho rozsahu prv osob povajcch doplkovou ochranu s vysvtlenm definice vn jmy. Prva benefici doplkov ochrany jsou
v rozsahu men ne u azylant. U i lpe ni standard doplkov
ochrany by mohl ospravedlovat ir pojet interpretace poslednho
odstavce l. 15. Stty, kter sdlej liberln vklad, mohou pijmat
51
52
53

54
55
56
57

BATTJES, H., op. cit. 34, s. 240.

Tamt, s. 241.
ORAKHELASHVILI, A. Restrictive Interpretation of Human Rights Treaties in the
Recent Jurisprudence of the European Court of Human Rights. European Journal of International Law, 2003, Vol. 14, No. 3, s. 551.
Vilvarajah and Others v. The United Kingdom, Application Nos. 13163/87,
13164/87 and 13165/87, judgment of 30 October 1991, odst. 111.
BATTJES, H. op. cit. 34, s. 241.
JLEK, D. Doplkov ochrana, vn jma a jedna normativn vta. In JLEK,
D. (ed.) Spolen evropsk azylov systm. Brno, 2007, s. 68.
BATTJES, H. Subsidiary Protection and Reduced Rights. In ZWAAN, K. (ed.). The
Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in
Selected Members. Nijmegen, 2007, s. 52.

168

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 169

vy poty benefici doplkov ochrany. S tm, e tm zaruuj omezen rozsah prv, rozdln od azylant. K tomu lze pipojit mimoprvn argument spovajc v zaten jednotlivho sttu individulnm i
skupinovm plivem uprchlk, jen se promt do standardu doplkov ochrany.58 Zaten by nemli argumentan pouvat lensk
stty Evropsk unie, je zastvaj vklad zuujc.

5. SOUDN VKLAD
Soudn vklad obvykle pedpokldaj i podmiuj ppady. Je-li doktrinrn vklad mnohdy bez skutkovho pozad, tak vklad soudn se
poj s ppady. Proto se linern opouje za vkladem doktrinrnm.
Takov vklad navazuje na skutkov okolnosti osobn a vcn.

5.1 Skutkov a prvn otzky ped nizozemskmi orgny

Rozhodnut Soudnho dvora o pedbn otzce m podklad v dosti
M. a N. Elgafajiovch, irckch oban, o udlen povolen k doasnmu pobytu (temporary residence permit) v Nizozemsku. Ministr pro pisthovalectv a integraci (Minister voor Vreemdelingenzaken an Integratie)59 zamtl dost o povolen60 s odvodnnm, e adatel
neprokzali skuten nebezpe vn a individuln jmy v zemi pvodu. Sttn tajemnk nepouil l. 15 kvalifikan smrnice, nbr
l. 29 odst. 1 psm. b) a d) cizineckho zkona (Vreemdelingewet 2000
Vw 2000).61 adatel se domnvali, e nebezpe prokzali. Podle nich
58
59
60

61

Tamt, s. 52.
V dob rozhodovn sttnho tajemnka nebylo ustanoven smrnice Rady Evropsk unie peneseno do vnitrosttnho prva.
Rozhodnut bylo vydno dne 20. prosince 2006. Kompetentnm orgnem byl do
22. nora 2007 ministr pro pisthovalectv a integraci. Poslze se stal odpovdnm orgnem pro pisthovaleck vci sttn tajemnk pro spravedlnost (Staatssecretaris van Justitie).
Peklad (D. J.) zmnnch st l. 29 nizozemskho cizineckho zkona je
nsledujc:
Povolen k doasnmu pobytu me bt podle l. 29 vydno cizinci:
b) kter proke, e existuj vn dvody se domnvat, e by mu hrozilo skuten nebezpe muen nebo podroben nelidskmu i poniujcmu zachzen nebo trestu;
d) pro kterho by podle nzoru (Staatssecretaris van Justitie) vyhotn do zem pvodu pedstavovalo vjimen trapy v souvislosti s tamn veobecnou situac.

169

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 170

nebezpe spov v osobnch a vcnch okolnostech. Poukzali na

skutenost, e pan Elgafaji, itskho vyznn, pracoval piblin dva
roky v Bagddu pro britskou bezpenostn agenturu (Janusian Security). Soukrom agentura zajiovala bezpenost osobn pepravy mezi
letitm a tzv. zelenou znou. Jeho strc, jen psobil ve stejn organizaci, se stal clem jednostrannho a nelegitimnho toku milice.
Z mrtnho listu vyplynulo, e jeho smrt zapinil teroristick tok. Za
nkolik dn po smrti strce byl na dvee Elgafajiovch pipevnn vhrun list, na nm bylo napsno smrt kolaborantm.62 Proto manel Elgafajiovi opustili Bagdd a podali o azyl nizozemsk ady.
V Nizozemsku pitom ji ili otec, matka a sestry manela.
adatel napadli zamtav rozhodnut. Odvoln opeli o l. 15 psm. c)
ve spojen s l. 2 psm. e) kvalifikan smrnice. Rozliili od sebe jednotliv druhy vn jmy, piem poukzali na ohroen, jemu by
museli elit v zemi pvodu. Ministr odmtl zdvodnn s argumentem,
e dkazn bemeno je stejn ve vztahu k stem b) i c) l. 15. adatel musej podle jeho nzoru uspokojiv prokzat, e by byli vystaveni skutenmu nebezpe vn a individuln jmy pi nvratu dom.
Nato adatel podali odvoln k okresnmu soudu (Rechtbank).
Soud zastval nzor, e vysok stupe individualizace (the high degree
of individualisation), jen poaduje l. 15 psm. b) kvalifikan smrnice a vnitrosttn pedpis, je ni v situaci ozbrojenho konfliktu. Proto dkazn bemeno podle l. 15 psm. c) je leh ve srovnn s l. 15
psm. b). Soud zruil zamtav rozhodnut ze dne 20. prosince 2006.
Ministr spravedlnosti ml proto podle nzoru soudu pezkoumat, zdali nenastaly dvody pro udlen doasnho pobytu.
Odvolnm osloven Sttn rada (Nederlandse Raad van Staate) si
uvdomila, e vklad posledn odstavce l. 15 nabz rzn vznamy,
je jsou navzjem nesluiteln.63 Sttn rada pedloila Soudnmu dvoru dv pedbn otzky:
1. Mus bt l. 15 psm. c) smrnice 2004/83/ES64 vykldn v tom
smyslu, e toto ustanoven poskytuje ochranu pouze v situaci, na
kterou se vztahuje tak l. 3 mluvy o ochran lidskch prv a zkladnch svobod, tak jak je vykldn v judikatue Evropskho soudu pro lidsk prva, nebo poskytuje prvn uveden ustanoven ve
srovnn s l. 3 mluvy doplujc nebo jinou ochranu?
62
63

Pani Elgafajiov je sunitskho vyznn.

RAZ, J. Intention in Interpretation. In GEORGE, R. P. (ed.) The Autonomy of Law.
Oxford, 1996, s. 254.

170

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 171

2. V ppad, e l. 15 psm. c) poskytuje ve srovnn s l. 3 mluvy

doplujc nebo jinou ochranu, jak jsou hlediska pro rozhodnut,
zdali osoba, kter nrokuje status doplkov ochrany, el skutenmu nebezpe z dvodu nerozliujcho nsil ve smyslu l. 15
psm. c) tenho v souvislosti s l. 2 psm. e)?65

5.2 Pedbn otzky

Prvn pedbn otzka obr pochybnosti a rzn vznamov vysvtlen, je se objevily v doktrinrnm diskursu. Otzka zahrnuje
Battjesv argument, e l. 15 psm. c) nestanov jin druh jmy ne
dv zbvajc, kter pokrvaj pedchoz odstavce tohoto ustanoven.
Otzka je vak Sttn radou ponkud jinak sepsna. Uvd proti tomuto vkladu interpretaci jinou a konfliktn. Podstatou otzky je to,
poskytuje-li l. 15 psm. c) njakou jinou ochranu ne vyplv z l. 3
Evropsk mluvy o lidskch prvech, anebo ochranu shodnou.66 Otzka me bt ve vztahu k vkladu charakterizovna nejen jako divergentn, ale tak jako alternativn.67 Divergentn povaha otzky oznauje interpretan rozpor, kdeto jej alternativn charakter znamen,
e vklady jsou nesluiteln a jeden z nich mus pevit. A tud bt
odvodnn a ospravedlnn. Alternativn charakter prvn otzky pedpokld jedno, nebo druh: odpov bu ano, nebo ne.
Je-li vidna prvn otzka v obzoru systematickho vkladu, jako by
pedpokldala nerozpojitelnou vazbu mezi l. 15 psm. c) a l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech. Otzka uznv jedin kontext, zatmco
jin nepominuteln kontexty zamluje. J. McAdamov poukzala ve
svm vkladovm rozboru na souvislosti s mezinrodnm uprchlickm
prvem, kdeto Battjes vyuil pomocn vkladov prostedek a vrtil se
k ppravnm pracm. Jeden z mnoha nvrh sti smantickho ustanoven odkazoval na enevskou mluvu o ochran civilnch osob za vlky z roku 1949.68 Jedin kontext vkladovou otzku zuuje, a tm pedbn omezuje interpretaci prvn normativn vty.
64
65
66
67

Otzka v pvodnm znn obsahuje cel nzev kvalifikan smrnice. edn

vstnk Evropsk unie, vc C-465/07, 12. 1. 2008, (2008/C 8/08).
Znn otzek bylo zjednodueno, upraveno a krceno oproti eskmu pekladu
v ednm vstnku. Jednacm jazykem byla holandtina.
Opinion Advocate General Poiares Maduro delivered on 9 September 2008, s. 3,
odst. 15.
MAK, J., VEC, V. Vukov metody. Brno, 2003, s. 6.

171

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 172

Druh otzka je zvisl na prvn odpovdi. Zvltn hlediska by nemusela bt hledna, pokud by Soudn dvr vykl, e mezi ochranou
podle l. 15 psm. c) a ochranou podle l. 3 Evropsk mluvy o lidskch
prvech nen rozdlu. Hlediska by bezprostedn vyplynula ze soudn
praxe Evropskho soudu pro lidsk prva. Uinila by z poslednho druhu vn ujmy prvn zbytenost. Tak by byla vyvrcena domnnka,
e v jednom prvnm textu nemohou bt dv prvn normativn vty,
je se vznamov shoduj. Neboli prvn situace, kter odporuje logice
normativnch vt, e jedna vta opakuje vtu jinou za pouit jinch
prvnch a obecnch vraz.
Pedbn otzky poukazuj pedevm na vcn rozsah doplkov
ochrany podle l. 15 psm. c). Jejich elem je, aby Soudn dvr vlastnm vkladem zamil a zmil vcn rozsah doplkov ochrany
vzhledem k ochran podle l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech.
Jinch rozsah si otzky nevmaj. Poloen otzky vynej spolen
znak. Ukazuj, jak je vklad diskursivn a prochz nap teori, mezisttn i soudn prax. Podstatou nekonc rozpravy mezi rznmi nrodnmi a mezinrodnmi orgny v rznm postaven je rovn osobn
uren toho, koho ochrana podle l. 15 psm. c) me zahrnovat.

5.3 Stanovisko generlnho advokta

Generln advokt M. Poiares Maduro od potku navazuje na u zadn prvn otzky. Otzka odkazuje na dosah poskytovan ochrany
l. 15 kvalifikan smrnice a l. 3 Evropsk mluvy. Otzka pezkoumv, je-li mezi nimi shoda, anebo posledn druh vn jmy poskytuje ochranu doplujc. Mylenkov zklad otzky me bt vyjden
odlinm zpsobem. Soudn dvr odpovd na otzku, zdali se kvalifikan smrnice vztahuje k situacm, bhem nich lovk me bt obt obzvlt zvanho poruen jeho zkladnch prv za podmnek,
kter se ho tkaj individuln i specificky (individually or specifically), anebo me bt vystaven obdobnmu nebezpe z dvodu nerozliujcho vlenho nsil bez ohledu k jeho osobnm okolnostem.69

68
69

. 65/1954 Sb.
Opinion Advocate General Poiares Maduro delivered on 9 September 2008, s. 4,
odst. 18.

172

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 173

Odpov neme bt podle generlnho advokta odvozena z l. 3

Evropsk mluvy o lidskch prvech,70 jen bv Evropskm soudem
pro lidsk prva vykldn dynamicky (a dynamic interpretation) a kivolace. Naopak, vklad mus vychzet ze samostatnho obsahu l. 15
psm. c) kvalifikan smrnice. Neme se mnit anebo zviset na vvoji judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva.71 Normativnmu
obsahu l. 3 odpovd l. 15 psm. b) a nikoli posledn st smantickho pravidla. Pravidla Unie musej bt vykldna nezvisle, tak jako
je nezvisl prvn systm nadsttn instituce. To je urujc a dalekoshl interpretan mylenka. Odpov na otzku mus bt dna
uvnit prva EU.
Poiares Maduro pouv argument systmov nezvislosti prva
Evropskch spoleenstv. Ale ten nen argumentem jedinm. Sna se
utvoit soudrn, vnitn si neodporujc argumentan soubor s pomoc komparativnch sloek. Poukazuje na spletitosti vztah mezi
trasburskm systmem ochrany lidskch prv, jeho stedobodem je
Evropsk mluva o lidskch prvech, a ochranou lidskch prv v Evropsk unii, kde zaujm reprodukn normativn lohu Listina zkladnch prv.72 Ta vyjmenovv jednotliv zkladn prva, je pramen z obecnch zsad prva Unie. A tak zaznamenv prvo na azyl.73
Naproti tomu Evropsk mluva o lidskch prvech neobsahuje takov
prvo. Evropsk soud pro lidsk prva opakovan uvedl, e Evropsk
mluva prvo na azyl nezaruuje.74 Ve vztahu k prvu na azyl existuje podstatn rozdl mezi evropskmi systmy ochrany lidskch prv. Jinak smluvn systmy obsahuj vtinou toton prva lovka. Tento
stav vyaduje komparativn pozorovn interpretanho vvoje jednotlivch prv. A nejenom kvli tomu, aby se snil na nejni mru vkladov konflikt.75
70

71
72
73

74
75

Tamt, s. 4, odst. 19: My believe is that answer to that question cannot be inferred from Article 3 of the ECHR but must be sought principally through the
prism of Article 15c of the Directive.
Tamt, s. 4, odst. 19.
edn vstnk Evropsk unie, 2000 C364, s. 1.
VTROVSK, J. Prvo na azyl v l. 18 Charty zkladnch prv Evropsk unie a jeho dopad na Spolen evropsk azylov systm. In JLEK, D., POZEK, P. (eds.)
Spolen evropsk azylov systm: transpozice smrnic. Brno, 2008, s. 42.
Vilvarajah and Others v. The United Kingdom, Application Nos. 13163/87,
13164/87 and 13165/87, judgment of 30 October 1991, odst. 102 aj.
Opinion of Advocate General Poiares Maduro delivered on 9 September 2008,
s. 4, odst. 22.

173

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 174

Poiares Maduro vol rozdln kontext ne zstupci teorie. Odpovd

odlin na pedpokldanou otzku, kter kontext by ml bt zkladn
a kter vedlej i podzen. Systematick vklad vztahuje pedevm
k autonomnmu prvu EU a nesvazuje ho vbec jako McAdamov zejmna s enevskou mluvou o prvnm postaven uprchlk z roku
1951. Ani jako Battjes nedovozuje vklad hlavn z Evropsk mluvy
o lidskch prvech i enevskch mluv o ochran obt mezinrodnch ozbrojench konflikt. Koneckonc Soudn dvr, jeho pslunost je jasn, nem pezkoumvat dodrovn Evropsk mluvy o lidskch prvech i jinch mezinrodnch smluv o ochran lidskch prv
a obt ozbrojench konflikt.
Generln advokt pipomn, e rozhodovac praxe Evropskho
soudu pro lidsk prva nen zvaznm pramenem vkladu zkladnch
prv EU. V tomto pojet se uplatuje mskoprvn zsada non exemplis, sed legibus iudicandum est. Pesto je interpretanm vchodiskem
pro uren jejich obsahu a rozsahu76 (nevid obsah a rozsah povinnost, kter jsou z prv odvozena). Tyto obsahy a rozsahy by mly u stejnch prv bt stejn, anebo EU me zaruovat standardy vy. Interpretanm kolem je tud uren obsahu a rozsahu prv lovka
uvnit prva EU, ani by judikatura Evropskho soudu pro lidsk prva mla bt pehlena.77
Vklad l. 15 psm. c) zahajuje kovitmi slovy, e vklad je umnm, hermeneutikou.78 Pesto anebo prv proto bv vklad mnohohlasn. Poiares Maduro se neme vyhnout interpretanmu sporu,79
tedy vzjemn se vyluujcmu vkladovmu dvojhlasu. Autory nesluitelnch vklad jsou lensk stty Evropsk unie, kter vyuvaj
systematick vklad a dovolvaj se stejnch odstavc 2580 a 26 z preambule kvalifikan smrnice. Prv preambule smrnice peduruje
76
77
78
79
80

Tamt, s. 5, odst. 23.

Tamt, s. 5, odst. 23.
Tamt, s. 5, odst. 25: Interpretation is not easy and is, to large extent, open to
debate, so much so that it is ultimately considered to be an art, hermeneutics.
Vyjden k pedbn otzce podaly vldy Belgie, Finska, Francie, Itlie, Nizozemska, ecka, vdska a Velk Britnie.
Anglick znn odstavce 25 je v anglickm jazyce nsledujc: It is necessary introduce criteria on the basis of which applicants for international protection are
to be recognized as eligible for subsidiary protection. Those criteria should be
drawn from international obligations under human rights instruments and
practices existing in Member States.

174

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 175

rozsah a el smrnice.81 Kontext vkladu je piblin stejn, jeden

anebo dva dleit odstavce z preambule jsou brny k vkladovmu
rozvaovn. Interpretan vsledek je ovem rzn.
Preambule uspodv pohnutky, cle, poteby a subjektivn ely
vlastn normovmu tvrci.82 Proto m preambule textovou i elovou
relevanci. Textov loha preambule ovlivuje pouvn vraz, jejich
vznam. Vede autory interpretace k vbru vznamu vrazu, peduruje, jak m bt pouvn, a tm vyluuje vznamy jin. Napomh tak k uren pedmtu a elu prvnho dokumentu.83 To jsou zsadn otzky. Avak preambule vyjaduje takov kategorie vtami, v nich
jednotliv vrazy a jejich vznamy manifestuj vlastn dleitost. A autoi vkladu se v nzoru na dleitost vraz, je odrej realitu a rovn se vztahuj k prbhu ppravnch prac, li.
Podle britsk a nizozemsk vldy je l. 15 psm. c) sepsn podle vzoru l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech. Tomuto dokumentu piznaly prvotn kontextuln dleitost. Psn inkluzvn kontextuln
pstup ovem zpsobuje vyluujc dopady. Pstup vyjm z normativnch souvislost jin mezinrodn smlouvy o lidskch prvech a rovn odkaz na vnitrosttn praxi (zkuenosti) len EU.84 Ob vldy
shledaly s odvolnm na odstavec 25 preambule bezprostedn kontext
v Evropsk mluv o lidskch prvech. Judikatura Evropskho soudu
pro lidsk prva zdrazuje silnou osobn povahu (strong individual
link) nebezpe, kter hroz adateli. Evropsk soud pro lidsk prva
pokld individualizaci za zkladn, vznamnou sloku.85 V souvislosti s Evropskou mluvou o lidskch prvech ob vldy rozum l. 15
psm. c) tak, e sekundrn akt nezatuje lensk stty novmi povinnostmi. l. 15 potvrzuje zvazky znm z Evropsk mluvy o lidskch prvech.
vdsk vlda vyjm z odstavce 25 preambule jin vrazy, kter povauje za zsadn: praxi existujc v lenskch sttech EU. Z tto
81

82
83
84
85

Srov. Rudy Grzelczyk v. Centre public daide sociale dOttignies-Louvain-la-Neuve aide, judgment of the Court, 20 September 2001, C-184/99, s. 8, odst. 44:
...the sixth recital in the directives preamble envisages that beneficiaries of the
right of residence.
GARDINER, R. K. Treaty Interpretation. Oxford, 2008, s. 186.
Tamt, s. 186.
Opinion of Advocate General Poiares Maduro delivered on 9 September 2008,
s. 5, odst. 27.
Tamt, s. 5, odst. 27.

175

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 176

praxe dovozuje, e l. 15 psm. c) poskytuje doplujc a jinou ochranu vzhledem k dvma pedchozm stem defininho ustanoven.
l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech se doslovn obr v l. 15
psm. b) kvalifikan smrnice. Uveden porozumn by takt mohl
podpoit argument oprajc se o npomocnost ppravnch prc na
kvalifikan smrnici. Pvodn nvrh Komise vyjadoval mysl pedkladatele zohlednit nejlep praxi len EU. Stejn tak se dovolval Evropsk mluvy o lidskch prvech.86 Nevynechval ani vslovn odkazy na enevsk ujednn chrnc obti ozbrojench konflikt z let
1949 a 1977.
Nesluiteln vklad se napojuje na odstavec 26 preambule. Podle
vtiny lenskch stt odstavec vyaduje po adateli o doplkovou
ochranu, aby prokzal individulnost jeho ohroen (individual link).87
Dleitm slovem v odstavci 26 je vraz normln (normally). Nebezpe, jemu je normln (obvykle, zpravidla) vystaveno obyvatelstvo
v ozbrojenm konfliktu, neznamen podle preambule individuln
ohroen. Doplkov ochrana me bt proto piznna jen tomu, kdo
proke, e ohroen smuje zvlt anebo tak proti nmu.88 Odstavec 26 me vst autoritativn pouvn vrazu k jinmu vznamu.
Italsk vlda pipout, e vraz normln i zpravidla me znamenat, e vlen nebezpe, jemu se vystavuje obyvatelstvo nebo jeho st,89 me bt popsno tak jako individuln ohroen. Italsk
vlda tm oznauje vjimen okolnosti, kter se vymykaj normalit
ozbrojenho konfliktu.
To znamen, e intenzvn vlen nsil ohrouje kadou civiln
osobu na jejich zkladnch prvech. Vysok stupe nerozliujcho nsil, jen je veobecn nebo zempisn omezen na oblast, zasahuje
kadou civiln osobu bez ohledu na jej totonost. Kad me bt zasaen. Pitom takov kad je nevinn civilista. Nevinnost kadho,
jen nen pmo zapojen do neptelstv, je pesvdivm argumentem.
I s poukazem na Rousseauvo vidn vlky, kter nem zasahovat
obyejn lidi.90
86
87
88
89
90

Tamt, s. 6, odst. 29.

Tamt, s. 56, odst. 28.
Tamt, s. 6, odst. 28.
Vraz vlka je v kontextu pspvku smanticky rovn vrazu ozbrojen
konflikt.
ROUSSEAU, J.-J. O spoleensk smlouv neboli o zsadch sttnho prva.
Reprint. Dobr voda, 2002, s. 17.

176

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 177

Takov zniujc veobecnost, dialekticky napsno, toti obsahuje

individulnost. Tebae morln pojmno, ozbrojen konflikt pedstavuje nepijatelnou abnormalitu pokad. V textovm a teleologickm
porozumn jsou vyhrann osobn okolnosti kadho ppadu pohlceny okolnostmi situanmi. Poiares Madura upozoruje na vzjemnost
osobnch a situanch okolnost.
V tchto souvislostech je zadnm autora vkladu usmit, co je na
prvn pohled z hlediska bnho smyslu prvn vty nesluiteln.
Poiares Maduro nepoukazuje na syntzu interpretanch antitez,
nbr na uveden v soulad nerozliujcho nsil s individulnm ohroenm.91 Chce odstranit to, co McAdamov pokld za smanticky muiv. Chce pekonat jazykov nesmysl obsaen v prvn normativn
vt. Vodtky maj bt systematick a teleologick argument ve vzjemn podpoe. Vce odhl od jazykovho vkladu a upednostuje
el a vnitn souvislosti smrnice. V interaktivnm vkladovm trojhelnku textu, kontextu a elu proto sah po teleologicky evaluanch
argumentech. Ty jsou prvotn a podstatn pro porozumn. Mezi nimi
se objevuje argument i reductio ad absurdum. Ponechv mrn stranou argumenty jazykov i smantick.
Racionln argument vychz z pedpokladu, e rozumn zkonodrce si nepeje pivodit vsledky, kter by odporovaly logice i spravedlnosti. Generln advokt vykld l. 15 psm. c) v prvotn zvislosti na elu smrnice.92 Ta utv zklad metodologie vkladu.93 Zd se
mu nesmysln, aby l. 15 psm. c) neposkytoval doplujc ochranu
k ochran plynouc z pedchozch dvou st tho ustanoven. Konkrtnm elem poslednho odstavce defininho ustanoven nen objasovn situac, kter jsou zahrnuty pod psm. a) a b) l. 15. Posledn odstavec definice vn jmy nezaujm postaven lex specialis, je
objasuje poskytnut doplkov ochrany na zklad obecnho pravidla vtlenho do druh sti normativnho vymezen vznamu vraz
vn jma.94
91
92
93

94

Srov. JLEK, D., op. cit. 55, s. 70.

Opinion of Advocate General Poiares Maduro delivered on 9 September 2008,
s. 6, odst. 3133.
Tamt, s. 6, odst. 31: Indeed, it must be accepted that, against such background, the person seeking an interpretation is condemned to try reconcile, what
seems prima facie irreconcilable.
Tamt, s. 6, odst. 32: It would be in fact absurd to have a special rule serving
to clarify the protection granted by a general rule by stating that rule will apply
also in cases in which protection is even more essential.

177

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 178

Rozbor vztahu mezi nerozliujcm nsilm a individulnm ohroenm zan u druhho poadavku. Teleologick ten l. 15 vede k zvru, e jeho elem je poskytnout mezinrodn ochranu tomu, kdo el hrozb jmy na zkladnch lidskch prvech (prvo na ivot, prvo
nebt muen atd.). Individulnost coby nedln soust aplikanho
hlediska umouje hodnotit, je-li nebezpe i hrozba jmy zkladnm
prvm jednotlivce pravdpodobn a v jakm rozsahu i stupni.95 Takov nebezpe se ve skutenosti m rovnat nebezpe, jemu jsou vystaveni jedinci, kte daj o postaven uprchlka anebo o mezinrodn ochranu podle l. 15 psm. a) a b). Proto je poadavek individulnho
ohroen podle generlnho advokta rozumn a ospravedlniteln. Tm
v kontextu Evropsk mluvy o lidskch prvech pijm jeho nepostradatelnost. Nerozliujc nsil individuln ohroen nevyluuje.
Doten osoba mus prokzat, e se vystavuje skutenmu nebezpe
ohroen ivota nebo tlesn integrity kvli nerozliujcmu nsil za situace ozbrojenho konfliktu. Jej ohroen mus bt pravdpodobn
a zvan. V tomto normativnm mst sbliuje definin obsahy jednotlivch druh vn jmy. Vnitrosttn soudy prv tyto vcn
a osobn podmnky musej zjiovat.96
Kladn odpov na prvn otzku, je je oboj: divergentn a alternativn, zakld nutnost odpovdi na otzku druhou. Generln advokt
zdvoduje, e dkazn bemeno vzhledem k poadavku individulnho ohroen nemus bt stejn u vech druh vn jmy. Pro vysvtlen vyuv dialektick uvaovn. m vt bude intenzita nerozliujcho nsil, tm mn bude adatel o doplkovou ochranu zaten
dkaznm bemenem ve vztahu k prokzn individulnho ohroen
(individual link), a to i v porovnn s obma zbvajcmi druhy vn
jmy.97 O to vce vak mus prokzat situan ptomnost nerozliujcho nsil v ozbrojenm konfliktu, kter psob na osobn situaci adatele. Empirick, situan dkazy se takto li ve vcnm a osobnm
rozsahu. Jen zdnliv neosobn intenzita nerozliujcho nsil z adatele in reln mon cl.98
Generln advokt se podprn dovolv rozhodovac praxe Evropskho soudu pro lidsk prva. K tomu clen vyuv argumentum ab
95
96
97
98

Tamt,
Tamt,
Tamt,
Tamt,

178

s.
s.
s.
s.

6, odst. 33.
78, odst. 42.
7, odst. 37
8, odst. 41.

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 179

exemplo, jen odkazuje na nedvnou rozhodovac innost trasburskho

soudu, a rovn skryt systematick argument. Takto by vymezen vn jmy mlo bt nejen vnitn soudrn v hranicch kvalifikan smrnice a tak prost vkladovho konfliktu s Evropskou mluvou o lidskch prvech. Na tchto mstech se jedn o soudrnost systmovou.
trasbursk judikatura zahrnuje ppad Salah Sheekh, jen m slu vkladovho vodtka v rmci evropskho systmu ochrany lidskch
prv.99 Podle Evropskho soudu pro lidsk prva neme bt po adateli poadovno, aby prokzal, e byl osobn v nebezpe i takov
situace nadle trv.100 Postauje, e adatel a jeho rodina nle
k menin, kter je nechrnnm clem.101 Takov totonost je faktem.102 Z rozsudku vyplv, e osoba m nrok na mezinrodn ochranu, kdy me bt dotena nerozliujcm nsilm. Proke-li dal
zvltn charakteristick znaky, kter se j dotkaj osobn, mohla by
nrokovat postaven uprchlka.103
Jakmile generln advokt pouije argumentum ab exemplo, str
interpretan i dkazn rozdly mezi dvma poslednmi druhy vn
jmy. Madurova interpretan odpov me bt pevedena do aplikanho vzorce, kter vyznauj situan a osobn okolnosti. Dv okolnosti jsou pinn situan:
ozbrojen konflikt jakhokoli druhu,
vn nerozliujc nsil.
Kdeto osobn sloka je propletena s nsledkem:
skuten (pravdpodobn a vn) ohroen ivota anebo tlesn integrity civiln osoby.
99
100

101

102
103

Salah Sheekh v. the Netherlands, Application No. 1948/04, judgment of 11 January 2007, odst. 147.
Tamt, odst. 148: The Court would add that, in its opinion, the applicant cannot be required to establish the existence of further special distinguishing features concerning him personally in order to show that he was, and continues to
be, personally at risk.
Tamt, odst. 148: However, in the present case, the Court considers, on the
basis of the applicants account and the information about the situation in the
relatively unsafe! Areas of Somalia in so far as members of the Ashraf minority are concerned, that it is foreseeable that on his return the applicant would be
exposed to treatment in breach of Article 3.
Srov. PENTASSUGLIA, G., Minorities in International Law. trasburk, 2002,
s. 5575.
Opinion of Advocate General Poiares Maduro delivered on 9 September 2008,
s. 7, odst. 39.

179

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 180

Pro srovnn Vbor proti muen takt pouv vcn a osobn aplikan hlediska pro hodnocen nebezpe muen. Nebezpe mus bt
osobn (individuln), ptomn, pedvdateln a skuten.104 Je to vcemn tot.
Madurovy odpovdi jsou tak rozshl, jako jsou zk interpretan
otzky. Nezamuj se na funkci vznamu jedn prvn normativn vty, je sestv z vznamu jednotlivch vraz. Z hlediska argumentanho
vychzej z teleologick a evaluan argumentace. Ta stoj na vrcholu
vkladovho modelu. K vrcholu se pipojuje argument koherence (argumentum a coherentia), jen udruje systmovou bezkonfliktnost mezi prvem Spoleenstv a trasburskou ochranou lidskch prv. Systmov bezkonfliktnost se m obrazit v normativnm i dkaznm souit
jednotlivch druh vn jmy. Souit podle argumentu koherence by
ale nemlo nikdy znamenat faktick splynut dvou poslednch druh
tto jmy. K emu ve vsledku vklad me vst.
Pouit vkladov model je relativn omezen a hierarchicky jednoduch. Neodpovd obvyklmu vkladovmu modelu, jen pracuje se
temi postupnmi a nslednmi rovnmi (interpretan proces): jazykovmi, systematickmi a konen s teleologickmi argumenty. Madurovy odpovdi ustavuje opan postup, kter zan a skoro kon u teleologie a evaluace. Opomjej jazykov i teleologick argument
interaktivn spojen s ppravnmi pracemi na nvrhu kvalifikan
smrnice, e valn vtina vraz ivot a tlesn integrace, civiln
osoba, nerozliujc nsil, mezinrodn ozbrojen konflikt nebo
vnitn (nemezinrodn) ozbrojen konflikt se dlouhodobji pouvaj
v mezinrodnm humanitrnm prvu. A jejich pouvn uruje vznamy sledovanch vraz.

5.4 Rozsudek Soudnho dvora

Stanovisko generlnho advokta je vlivn; siln psob na rozsudek ve
vci Elgafaji. Soudn dvr si jako generln advokt vm nkterch
vztah dleitch pro systematick i elov vklad. Nejprve upozoruje na systmovou a obsahovou vazbu mezi l. 3 Evropsk mluvy
o lidskch prvech a l. 15 kvalifikan smrnice.105 V tomto smyslu
104
105

MOLE, N., op. cit. 48, s. 33, 51 a nsl.

Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the
Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-465/07, odst. 28.

180

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 181

lze jen potvrdit pvodnost ustanoven Evropsk mluvy o lidskch prvech a odvozenost l. 15 psm. b) kvalifikan smrnice. I kdy je prvo nebt muen zarueno obecnmi zsadami v rmci prva Spoleenstv, vklad rozsahu a obsahu tohoto subjektivnho prva se vyvj
podl i na pozad judikatury Evropskho soudu pro lidsk prva.
Soudn dvr obsahovou a vkladovou souvislost takt uznv,
vdy se normativn vta obsaen v l. 15 psm. b) v podstat shoduje se smluvnm vyjdenm tohoto prva. Vnman shoda neznamen
totonost. l. 15 vyjaduje vysvtlujc, smantick pravidlo, kdeto
praktickm elem ustanoven Evropsk mluvy je poskytnout ochranu prvu absolutn povahy. Subjektivnmu prvu odpovdaj povinnosti smluvnch stt, je neznaj vjimky.106 Stejn tak je nemon
od tchto povinnost odstoupit v nalhav situaci.107 Naopak definice
doplkov ochrany (stejn jako uprchlka) je zaloena na inkluzvn,
pozastavujc a vyluujc doloce.108 Osobn rozsah doplkov ochrany se uplatuje vhradn vi ne-obanm Evropsk unie. Battjes
nadto systematickm vkladem zdvoduje, pro se neme vztahovat
l. 15 psm. b) na soucitn a humanitrn ppady. Podle odstavce 9
preambule nespadaj do aplikan psobnosti kvalifikan smrnice.
Mohou bt ovem eeny lenskmi stty na zklad vnitrosttnho
uven nebo ex gratia.
Posledn druh vn jmy se podle Evropskho dvora li svm obsahem od l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech. V odstavci 28 rozsudku se sna Dvr vyvrtit argument nkterch lenskch stt (Velk Britnie a Nizozemsko), e l. 15, a to zejmna jeho psm. c) pouze
pejm absolutn zkaz vysloven l. 3 Evropsk mluvy o lidskch
prvech. Podle tohoto interpretanho nzoru posledn odstavec extenzionln definice vn jmy neukld dn jin povinnosti sttm
ne toto smluvn ustanoven.
Naopak Evropsk dvr vyvrac vysvtlen a poukazuje na odlinost.
Chybuje v tom, e zjevnou odlinost okamit nepojmenovv. Nejen
proto mus bt vysvtlen tto sti ustanoven uinno nezvisle
106
107
108

REID, K. A. Practioners Guide to the European Convention on Human Rights.

Londn, 2004, s. 517.
Srov. l. 15 Evropsk mluvy o lidskch prvech.
VTROVSK J. Vylouen z doplkov ochrany v perspektiv Evropsk mluvy
o lidskch prvech. In JLEK, D. (ed.) Spolen evropsk azylov systm: doplkov ochrana. Brno, 2007, s. 120. Srov. l. 17 kvalifikan smrnice.

181

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 182

neboli autonomn. V tom se Dvr shoduje s nzorem generlnho advokta. Tato st smantickho pravidla m vlastn aplikan pole. Souasn pipomn, e takov vklad mus zohledovat zkladn prva zaruen Evropskou mluvou o lidskch prvech.109 Tady zaznv zase
argument systmov soudrnosti, jen vyluuje nesluitelnost mezi evropskou smluvn ochranou lidskch prv a kvalifikan smrnic.
Rozbor vnjch normativnch vztah peduruje rozbor vnitnch
vztah mezi jednotlivmi druhy vn jmy.110 Vrazy uloen trestu
smrti, poprava anebo muen, nelidsk i poniujc zachzen nebo trest adatele v zemi pvodu odkazuj na situaci, kter je vysloven osobn. Jen urit osoba je odsouzena k poprav. Uloen trestu
smrti i poprava nejsou mocenskm rozmarem, jen se nevztahuje ke
konkrtnmu jednotlivci. Jinak by mohlo jt o pouhou mocenskou zdivoelost. To s obdobou plat pro muen a ostatn druhy nehumnnho zachzen. Pedchoz vaha nemn vylouit z ochrany ppady pm a konkrtn hrozby popravy i muen, nelidskho i poniujcho
zachzen ze strany nesttnch subjekt.
Osobn uritost i individualizace jsou nezbytnm a podstatnm
pedpokladem. Poadavek obsahuje judikatura Evropskho soudu pro
lidsk prva a mezinrodnch kontrolnch orgn. V takov situaci, jak
vysvtluje Evropsk dvr, adatel o doplkovou ochranu el nebezpe vn jmy.111 Soud nepikroil k ozejmn toho, jak jsou pouvny jmenovan vrazy v kontextu Evropsk mluvy o lidskch prvech.
To obvykle in Evropsk soud pro lidsk prva nebo zmnn nezvisl orgny (treaty-based bodies). Soudn dvr pipojil vrazy k realit, i kdy pomrn abstraktn uchopen. Mn konkrtn tak porovnal vrazy a jimi oznaen situace.
Takov vklad nelze oznait za obvykl, jen smyslupln postupuje
podle vektor pojmov intenze i extenze. Vklad v podn Dvora vyuv aplikan prvky. Evropsk dvr oznail situace vi prvnm dvma
druhm vn jmy za bytostn osobn. Posledn druh jmy podle
Dvora oproti zbvajcm druhm charakterizuje obecnj nebezpe
jmy (a more general risk of harm). V tomto bod Dvr nachz zsadn

109
110
111

Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the

Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-465/07, odst. 28.
Tamt, odst. 31.
Tamt, odst. 32.

182

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 183

odlinost. Nebezpe hrozc civilistm me bt soust veobecn vlen situace, co je vlastnost povcero vcn.112
Rozebran situace, kter jednotliv druhy jmy mohou oznaovat,
se rzn povahou. Nerozliujc nsil pedpokld substantivn stav,
kter jako pina zasahuje jednotlivce bez ohledu na jejich osobn
okolnosti. Tato hrozba spojen s vlenm nsilm, v nm vlc strany mysln nezachovvaj humanitrn poadavky, je nesluiteln
s obecnou zsadou rozliovn, jej nedlnou normativn slokou je zkaz toit na jednotliv civiln osoby a civiln obyvatelstvo.113
V takovch ozbrojench konfliktech nebv sledovanm vlenm
clem jenom sttn zem, kontrola zdroj, surovin, jejich transferu, ale
tak sttnost, nezvisl postaven nroda, osobit postaven etnickch
i nrodnostnch menin a jinch komunit.114 Proto se jin st obyvatelstva stv zmrnm vlenm terem. Nsiln akty jsou tehdy
mysln smovny proti civilnmu obyvatelstvu a jednotlivm civilistm, ani by se pmo astnili neptelstv.115 Chovn odporuje veobecnmu zkazu toit na civilisty, jen m povahu ius cogens.116 Imperativn povahu stejn sdl zkaz muen.
Od popsan situace se li ppady nhodnch ztrt (collateral damages) na ivotech a zrann civilist, kdy tito nevinn nejsou myslnm clem operac jedn z vlcch stran. jmy na ivotech a zdrav
civilist jsou nepm. Jsou zpsobeny nepmo jako dsledek tok
proti vojenskm objektm, a to vetn kombatant. Jinou otzkou je
jejich nepimenost117 k pedpokldan konkrtn a pm vojensk
vhod.
Evropsk dvr povahu nerozliujcho nsil popisuje spe abstraktn. Nehled mysln kontext mezinrodnho humanitrnho
prva i mezinrodnho trestnho prva. Oba soubory pitom nabzej
interpretan i aplikan odpovdi. Vklad mus podle postoje Dvora vyvrat z prvnho systmu Evropskch spoleenstv a ppadn z Evropsk mluvy o lidskch prvech. Evropsk dvr vklad skoro uzavr, a to na rozdl od myslu navrhovatele a normo-tvrce, do jednoho
112
113
114
115
116
117

Tamt, odst. 34.

DINSTEIN, Y. The Conduct of Hostilities under the Law of International Armed
Conflict. Cambridge, 2004, s. 82 a nsl.
HOLSTI, K. J. The State, War, and the State of War. Cambridge, 1996, s. 2021.
The Prosecutor v. Stanislav Gali, Case No. IT-98-29-T, 5 December 2003.
Tamt.
Srov. l. 51 odst. 5 psm. b), l. 57 odst. 2 psm. a) a b) Protokolu I z roku 1977.

183

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 184

prvnho systmu. Argument vnitn soudrnosti pevauje. Nezvislost, autonomie vkladu, uvnit prva EU a nikterak vn, zstv hlavnm vchodiskem. Systmovost ve vkladu nepekrauje hranice tohoto systmu s vjimkou Evropsk mluvy o lidskch prvech. Pitom
jin normativn kontexty, na n se pmo odvolvaly ppravn prce,
mohou bt bezpochyby sdln, poun a vysvtlujc. Mezinrodn
trestn tribunl pro bvalou Jugoslvii (ICTY)118 napklad sthal nkolik ppad protiprvnch tok na civiln obyvatelstvo.119 Tebae
jeho spoleensk funkce spov v uskuteovn substantivn spravedlnosti, aby dn zloin proti lidskosti nebo vlen zloin patc
do jeho jurisdikce nezstal nepotrestn.
V obecnjm nhledu Evropsk dvr nejprve zkoum vjimenou
vlenou situaci jako interpretan vodtko. Dvr tak zan u jedinenosti, od n postupuje k obecnjm ppadm. V tomto ozbrojenm
konfliktu, a mezinrodnm nebo nemezinrodnm, je podle Dvora stupe nerozliujcho nsil, kter je jednostrann zamen a z povahy
sam protiprvn (nap. civiln osoby i obyvatelstvo je clem bojovch
operac anebo terorizovno), tak vysok, e pouh ptomnost osoby na
zem nebo v urit oblasti pedstavuje vn ohroen jejho ivota
a tlesn integrity.120 Vlc strany pouvaj prostedky a metody veden vlky, kter jsou mysln zameny proti civilistm a civilnmu
obyvatelstvu.11 Nutno znovu pipomenout, e podle humanitrnch
pravidel nepov civiln obyvatelstvo a civilist absolutn ochranu ped
inky vlenho neptelstv.122 Nhodn ztrty, nepm kody (collateral damages) na ivotech civilist jsou ve vlce pedpokldny.123
118

119

120
121
122

123

FENRICK, W. J. The Prosecution of Unlawful Attack Cases before the ICTY.

McCORMACK, T. L. H., McDONALD, A. (eds.) Yearbook of International Humanitarian Law. 2004, Vol. 7, s. 153 a nsl.
Prosecutor v. Tihomir Blaki, case No. IT-95-14-T, judgment 3 March 2000
a case No. IT-95-14-A, appeals judgment 29 July 2004; Prosecutor v. Dario Kordi and Mario erkez, case No. IT-95-14/2, judgment 26 February 2001 a case
No. IT-9514/2-A, appeals judgment 17 December 2004; Prosecutor v. Stanislav
Gali, case No. IT-98-29-T, judgment 5 December 2003; Prosecutor v. Pavle
Strugar, case No. IT-01-42-T, judgment 31 December 2005 aj.
Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the
Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-465/07, odst. 35.
BOOTHBY, W. H. Weapons and the Law of Armed Conlict. Oxford, 2009, s. 4344.
HOLLAND, J. Military Objective and Collateral Damages: Their Relationship and
Dynamics. In CORMACK, T. L. H., McDONALD, A. (eds.) Yearbook of International Hmanitarian Law. 2004, Vol. 7, s. 74
Srov. l. 57 Dodatkov protokol (Protokol I) k enevskm mluvm z 12. srpna
1949 o ochran obt mezinrodn ozbrojench konflikt.

184

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 185

Tuto krajn vlenou situaci bere Evropsk dvr za bod analytickho zatku. Nen to situace nerozliujcho nsil prmrn, nbr extrmn. Me bt spjata, jak pipomnaj nedvn konflikty, s etnickmi istkami, ostelovnm i zmrnm terorizovnm civilnho
obyvatelstva nebo jej kmenov, klanov, nrodnostn i etnick sti.
V tchto souvislostech vraz individuln by ml zahrnovat vyhrocenou vlenou situaci.124 Tomuto vkladu se nep odstavec 26 preambule kvalifikan smrnice, jen napomh vysvtlit, co obvykle
znamen ozbrojen konflikt. Tady se objevuje naprosto oekvan souvislost mezi explikativnm odstavcem a smantickm pravidlem v kruhu systematickho vysvtlovn a argumentanho zdvodovn.
Odstavec 26 negativn vystihuje, co individuln hrozbou neme
bt: nebezpe, jemu je veobecn vystaveno civiln obyvatelstvo nebo
jeho st v ozbrojenm konfliktu. Za takov vlen normln situace, kterou pedkld odstavec preambule, je zachovna rovnovha mezi vlenou nutnost a humanitrnmi poadavky, mezi zsadami vlen nutnosti a lidskosti, jim odpovd podrobn smluvn a obyejov
prava mezinrodnho humanitrnho prva. V tto vlen situaci se
nerozliujc nsil zpravidla nevyskytuje.125 Nepm kody jsou nahodile ptomny. Objektivn prvo, kter upravuje chovn v ozbrojench konfliktech, je relativn zachovvno.
V tto souvislosti petrvv jin alternativn otzka, je-li poadavek
individulnosti nepostradatelnm prvkem ohroen. Ty lensk stty,
kter nezjistily vkladovou, a tm aplikan odlinost mezi l. 15 psm. c)
a l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech, musej logicky trvat na poadavku individulnho ohroen (individual link) civilisty. esk zkonodrce nevadil podmnku individulnosti do 14a odst. 2 psm. c)
zkona o azylu. myslem mohlo bt vylouen pomyslnho jazykovho
nonsensu. Nebo to, e tm by se pli snil vznam vcn okolnosti:
124

125

GARLICK, M. UNHCR and the Implementation of Council Directive 2004/83/EC

on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons who Otherwise Need
International Protection and the Content of the Protection Granted (The EC,
Qualification Directive). In ZWAAN, K. (ed.) The Qualification Directive: Central
Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected Member States. Nijmegen, 2007, s. 63.
Srov. Prosecutors Report on the NATO Bombing Campaign. The Hague, 13 June 2000, PR/P.I.S./510-e. In KLIP, A., SLUITER, G. (eds.) Annotated Leading Case of International Criminal Tribunals. Vol V: The International Criminal Tribunal for
the Former Yugoslavia 20002001. Antverpy-Oxford-New York, 2003, s. 1147.

185

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 186

nerozliujcho nsil.126 Transpozice prvn normativn vty v l. 15

me jt tak opanou cestou a vynechat nerozliujc nsil jako vznamov prvek.127
Evropsk dvr nemohl vyjmout individuln ohroen ani nerozliujc nsil coby vtn a vznamov sti vty vtlen do smantickho pravidla. Nicmn osobn podmnce udlil jakousi prunost i zvislost vi vcn podmnce nerozliujcho nsil. Prv v ppadech
vyhrocenho nerozliujcho nsil pevauje tato vcn okolnost nad
okolnost osobn i individuln; jen zdnliv ji pohlcuje. Nadto se objevuj okolnosti skupinov, kolektivn, je nejsou vlastn ostatnm druhm vn jmy.128 Jde o pinn vztah mezi obma okolnostmi. Pinnou je za situace ozbrojenho konfliktu nerozliujc nsil, kdeto
individuln ohroen je jeho nsledkem. Na pinnost Evropsk dvr
pmo neupozoruje, nbr je nenpadn skryta v pedloenm situanm popisu a v me dokazovn.129
Jakmile intenzita nerozliujcho nsil kles, pestv bt vystupovanou situan veliinou, narst dleitost individuln ohroen
jako osobn okolnosti. Me jako by mizet vztah piny a nsledku.
Mn se jen vazba piny a nsledku; osobn nebezpe, jeho hrozba
nemus bt bezprostednm a nevyhnutelnm nsledkem intenzivnho
nerozliujcho nsil. Nerozliujc nsil nemus nutn zaujmat postaven hlavn, vhradn hrozby ivotu a tlesn integrit civilisty. Civilistova sociln loha se promuje, stv se clem v ozbrojenm konfliktu. Ztrc de facto imunitu civiln osoby. Vlc strana si ho me
vybrat a za cl vlenho toku,130 akoli nem postaven kombatanta, kter pov prvo pm asti v neptelstv a soubn je vojenskm objektem.131
126

127

128
129
130
131

CHETAIL, V. The Implementation of the Qualification Directive in France: One

Step Forward an Two Steps Back. In ZWAAN, K. (ed.) The Qualification Directive:
Central Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected Member States.
Nijmegen, 2007, s. 95.
BANK, R. Transposition of the Qualification Directive in Germany. In ZWAAN, K.
(ed.) The Qualification Directive: Central Themes, Problem Issues, and Implementation in Selected member States. Nijmegen, 2007, s. 113.
Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the
Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-465/07, odst. 38.
Tamt, odst. 43.
BLIX, H. Area Bombardment: Rules and Reasons. In GARDAM, J. (ed.) Humanitarian Law. Aldershot-Brookfield-Singapore-Sydney, 1999, s. 193194.
ROGERS, A. P. V., op. cit. 29, s. 64.

186

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 187

Na zklad systematickho vkladu Evropsk dvr uspodv interpretan nvod s pomoc l. 4 a 8 kvalifikan smrnice. Nachz
vnitn vztahy mezi jednotlivmi ustanovenmi sekundrnho aktu:
mezi l. 15 psm. c) a jmenovanmi ustanovenmi. Dvr poukazuje na
prostorovou strnku nerozliujcho nsil (the geographical scope of
the situation of indiscriminate violence); tam, kde vlen akti pouvaj zakzan metody a prostedky veden vlky.132 Souasn v tomto
kontextu upozoruje na msto pobytu obti nerozliujcho nsil.
Zempisn i prostorov okolnost nerozliujcho nsil je bezesporu dleit. Ale podstatn dleitj, mitelnou okolnost jsou nsledky, kter toto vlen nsil vyvolv mezi civilnm obyvatelstvem.
Jde o zznam a hodnocen kvantitativnch daj. Ale jak mit, co
spluje zkladn mru intenzivnho nerozliujcho nsil? Co se od n
odchyluje a pibliuje prmrnmu nerozliujcmu nsil. Urit nesta soustedit se na objektivn, morln nepijateln vsledky chovn vlcch stran. Hodnoceny musej bt pohnutky, motivy, vlen
plny i cle. Do evaluace mus bt zalenna ryze vojensk hlediska,
jak vlen prostedky a metody akti pouvaj v ozbrojenm konfliktu. Kauzln hodnocen vyvr z prvnho i morlnho argumentu
nsledku.133 Zamuje se na obti, avak tak objevuje kauzalitu: piny, kter psob neospravedlniteln vsledek.
To je interpretan nhled, i kdy takt s aplikanm obsahem. Jeho celkovost se pedpokld. l. 4 odst. 4 kvalifikan smrnice, jeho
se dovolv Soudn dvr, naopak individualizuje ob. Ustanoven sleduje osobn okolnosti.134 Zdali nkdy civilista utrpl vnou jmu nebo elil bezprostednm hrozbm jmy. Ustanoven kvalifikan smrnice vystihuje empirick prostedky. Ty jsou soust dokazovn.
Interpretan zvry soudu se k dokazovn pimykaj. Evropsk
dvr sdluje vodtka vkladu v odstavci 43 rozsudku. Pitom tyto
132
133

134

Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the

Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-465/07, odst. 40.
Srov. JIVIDEN, D. D. Jus in Bello in the Twenty First Century: Reaping the Benefits and Facing the Challenges of Modern Weaponry and Military Strategy. In
McCORMACK, T. L. H., McDONALD, A. (eds.) Yearbook of International Humanitarian Law. 2004, Vol. 7, s. 113 a nsl.
Srov. SCHMITT, M. N. Targeted Killings and International Law: Law Enforcement, Self-defence, and Armed Conflic. In ARNOLD, R., QUNIVET, N. (eds.) International Humanitarian Law and Human Rights Law. Towards a New Merger
in International Law. Leiden-Boston, 2008, s. 525 a nsl.

187

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 188

vektory se omezuj na osvtlen jedn, men sti prvn normativn

vty obsaen v extenzionln definici vn jmy. Sousted se na peduren zpsobu pouvn vraz vn a individuln ohroen ivota a tlesn integrity ve spojen s frz nerozliujc nsil, kter jsou
spolen jednomu zvaznmu textu pro lensk stty Evropsk unie.
Tmto peurenm Dvr ovlivuje vsledek interpretan a aplikan:
piznn i nepiznn doplkov ochrany v konkrtnm ppad.135
Podle Dvora existence vnho a individulnho ohroen ivota a tlesn integrity adatele o doplkovou ochranu nen zvisl na podmnce, e adatel pedlo dkazy, e je osobn vybrn za cl (specifically targeted) z dvod, kter jsou pznan pro jeho osobn
situaci.136 Prvn interpretan odpov nen pli vmluvn. Proto mus bt tato vta tena v okamit souvztanosti s vtou navazujc. Existence takovho ohroen me bt vjimen pokldna za prokzanou, pokud stupe nerozliujcho nsil, jen charakterizuje
probhajc ozbrojen konflikt, doshne tak vysok rovn, e nastaly
podstatn dvody pro domnnku, e by civilista v ppad nvratu do
dotenho sttu nebo do urit oblasti, a to z dvodu samotn ptomnosti na zem tohoto sttu nebo v tto oblasti, elil skutenmu
nebezpe ohroen.137
Nastolen interpretan vodtka pmo neodpovdaj na prvn otzku
poloenou Sttn radou, je je obojak povahy: divergentn a alternativn.
135
136

137

HLOUCH, L. Standardy sprvnosti v aplikan prvn argumentaci. Prvnk,

2009, . 4, s. 353 a nsl.
Meki Elgafaji, Noor Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie, judgment of the
Court (Grand Chamber), 17 February 2009, C-465/07, odst. 43: Having regard
to all of the foregoing considerations, the answer to the questions referred is that
Article 15(a) of the Directive, in conjunction with Article 2(e) of the Directive,
must be interpreted as meaning that:
the existence of serious and individual threat to the life or person of an applicant for subsidiary protection is not subject to the condition that that applicant adduce evidence that he is specifically targeted by reason factors particular to his personal circumstances...
Tamt, odst. 43: the existence of such a threat can exceptionally be considered to be established where the degree of indiscriminate violence characterising the armed conflict taking place assessed by the competent national authorities before which an application for subsidiary protection is made, or by the
courts of a Member State to which decision refusing such an application is referred reaches such high level that substantial grounds are shown for believing that a civilian, returned to the relevant country or, as the case may be, to
the relevant region, would solely on account of his presence on the territory of
that country or region, face a real risk of being subject to that threat.

188

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 189

Kladn odpov Evropskho dvora by mohla bt vytuena z odvodnn. Opravdu? Odstavec 44 v kontextu textu rozsudku zaujm zsadn msto. Vdy je na samm konci soudnho rozhodnut. V nm se
opakuje vkladov argument soudrnosti, kter takt poaduje, aby
smantick pravidlo kvalifikan smrnice bylo mutatis mutandis sluiteln se substantivnm a obecnm (argument obecnosti) pravidlem
absolutn zakazujcm muen nelidsk a poniujc zachzen
a trest.138 Odstavec pipomn, e vklad l. 15 psm. c) ve spojen s l. 2
psm. e) kvalifikan smrnice je pln sluiteln s Evropskou mluvou
o lidskch prvech a rozhodnutmi Evropskho soudu pro lidsk prva.
Pozorn ten citovanho ppadu NA,139 kter cituje Evropsk dvr,
snadno objevuje podobnost mezi vkladem l. 15 psm. c) a vkladem
l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech v pojet Evropskho soudu
pro lidsk prva. trasbursk soud sice nepracuje se souslovm nerozliujc nsil, nbr s frz veobecn situace nsil (a general situation of violence). Toto pojmov souslov me rozhodn oznaovat
nerozliujc nsil bhem ozbrojenho konfliktu, i kdy jeho pojmov
rozsah, extenze je viditeln ir. Evropsk soud pro lidsk prva pipomn, e veobecn situace nsil nem obvykle (normally) za nsledek poruen l. 3 v ppad vyhotn osoby do pijmacho sttu. To
ale nikdy nevyluuje relnou monost, e takov situace doshne dostaten rovn intenzity, kdy nvrat by mohl poruit smluvn pravidlo zakazujc muen, nelidsk i poniujc zachzen anebo trest,
kter nepipout derogaci. To se vhradn vztahuje na mezn ppady
veobecnho nsil, kdy jednotlivec by po nvratu elil skutenmu
ohroen takovho zachzen, je zakazuje smluvn pravidlo.140
V dalm odstavci trasbursk soud poukazuje na vjimenou situaci, kdy lenov skupiny soustavn el protiprvnmu zachzen.141 Za
tchto okolnost Evropsk soud pro lidsk prva nemus trvat na tom,
138

139
140

Tamt, odst. 44: It should also, lastly, be added that the interpretation of Article 15(c) of the Directive, in conjunction with Article 2(e) thereof, arising from
the foregoing paragraph is fully compatible with the ECHR, including the caselaw of the European Court of Human Rights relating to Article 3 of the ECHR
(see, inter alia, NA. v. The United Kingdom, 115 to 117 and the case-law cited).
Case of NA. v. The United Kingdom, Application No. 25904/07, judgment of 17
July 2008, odst. 114.
Tamt, odst. 115: Nevertheless, the Court would adopt such an approach only in the most extreme cases of general violence, where there was a real risk of
ill-treatment simply by virtue of an individual being exposed to such violence on
return.

189

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 190

aby adatel o ochranu prokzal existenci zvltnch charakteristickch

znak (further special distinguishing features).142 To znamen, e by
musel prokzat, e byl a je osobn v ohroen. Z tchto dvod trasbursk soud posuzuje povahu a stupe veobecn situace nsil.
Vklad obou soud se npadn podob. Podob se nejen v rozlien vjimench a prmrnch situac, podob se ve vcnm a individulnm dokazovn vn jmy. Jak patrno, interpretan uvaovn
Soudnho dvora je odvozen a druhotn. Poiares Maduro se dovolval
autonomnho vkladu, vychzejcho z prva EU, jeho normativnho
obsahu a povahy. To zna, e odpov na prvn otzku by nemla bt
podle generlnho advokta odvozena z l. 3 Evropsk mluvy o lidskch prvech, nbr mus bt zsadn hledna a nalezena v samotnm l. 15 psm. c) kvalifikan smrnice.
Argument soudrnosti pouit v odstavci 44 rozsudku vlastn zastr, jak Evropsk dvr odpovdl na alternativn poloenou otzku.
Kter povinnosti jsou nov a jin ne ty, je vyplvaj z l. 15 psm. b)
i a) jako normativnch zrcadel l. 3 a 2 Evropsk mluvy o lidskch
prvech. Dvr je spe zamluje, ne konkrtn oznauje.
Odpov na druhou otzku implikuje kladnou odpov na otzku
prvn. Obsah druh odpovdi nen dotaen k plnosti na rozdl od
vlastnho interpretanho vysvtlovn a zdvodovn. Vrok rozsudku toti vkladov poukazuje pedevm na vjimen situace nerozliujcho nsil a neuvd interpretan vodtka pro situace ostatn, tebae je Dvr ve vci Elgafaji uvedl v nkolika odstavcch.143

5.5 Pedchoz a nsledn rozhodnut vnitrosttnch orgn

Rozsudek Evropskho dvora nevysvtluje vznam prvn normativn
vty vloen do poslednho odstavce l. 15 kvalifikan smrnice v plnosti.
141

142

143

Tamt, odst. 116: Exceptionally, however, in cases where an applicant alleges

that he or she is a member of a group systematically exposed to a practice of illtreatment...
Srov. Salah Sheekh v. The Netherlands, Application No. 1948/04, judgment of
13 January 2007, odst. 148: ..it cannot be required of the applicant that he establishes that further special distinguishing features, concerning him personally, exist in order to show that he was, and continues to be, personally at risk...
KOSA, D. Soudn dvr Evropskch spoleenstv Elgafaji: K doplkov ochran poskytovan obtem ozbrojench konflikt. Soudn rozhledy, 2009, . 6,
s. 240.

190

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 191

Rozsudek v tomto smyslu nen holistick. Zamuje se jen na spletit

vznamov sti jedn vty. Pesto funkci vkladovho nvodu pln.
Stanov interpretan rmec, kter je zvazn pro vnitrosttn orgny.
Souasn vak ponechv urit interpretan prostory pro vysvtlovn vznamu prvnch vraz objevujcch se ve spolenm textu
smrnice. A vklad peduruje vsledek aplikace.
Britsk Tribunl pro azyl a pisthovalectv (Asylum and Immigration Tribunal) ve vci KH (Article 15(c) Qualification Directive) Iraq CG
(2008) 00023 vysvtloval l. 15 jako celek.144 Tribunl uznv, e
l. 15 ml dva normativn zdroje inspirace: trasburskou mluvu o lidskch prvech a mezinrodn humanitrn prvo.145 V posledn sti
smantickho pravidla se podle jeho autoritativnho nzoru objevuje
vliv ius in bello.146 Ppravn prce prokazuj, e jeden z navrench text vslovn odkazoval na enevskou mluvu o ochran civilnch osob za vlky z roku 1949. Pm uveden mezinrodn smlouvy
nepetrvalo ast zmny, humanitrn nzvoslov zstalo.147 Proto vklad ustanoven Tribunl zakld na tzv. humanitrnm ten (an IHL
reading).148 Upednostuje149 za podpory historickho (ppravn prce) i elovho argumentu systematick vklad, jen spolh na mezinrodn humanitrn prvo.150
Volba kontextu ius in bello podle Tribunlu pin vkladov vsledek. l. 15 psm. c) je ve vlastnm vcnm rozsahu ir ne normativn obsah l. 3 a 2 Evropsk mluvy o lidskch prvech, by omezen.151 inek je takov, e smantick pravidlo spolu s l. 2 psm. e)
144
145
146

147

148
149
150
151

http://www.ait.gov.uk/CaseLaw/caseLaw.htm, odst. 27.

Tamt, odst. 38.
HENCKAERTS, J.-M. Concurrent Application of International Humanitarian
Law and Human Rights Law: A Victim Perspective. In ARNOLD, R., QUNIVET,
N. (eds.) International Humanitarian Law and Human Rights Law. Towards
a New Merger in International Law. Leiden-Boston, 2008, s. 237 a nsl.
http://www.ait.gov.uk./CaseLaw/caseLaw.htm, odst. 36: However, although
reference to the 1949 Geneva Convention IV did not survive the rafting process,
the terminology IHL did.
Tamt, odst. 33: Once one adopts a purposive approach, the reasons for giving
as fas possible an IHL meaning to key terms in Article 15(c) are overwhelming.
Tamt, odst. 34. Tribunl pipomn, e ada rozhodovacch orgn (Belgie,
Francie, Nizozemsko, Nmecka i vdska) pijala takov interpretan pstup.
Tamt, odst. 36: The terminology of Article 15(c) thus provides a powerful reason in favour of giving the provision an IHL reading.
Tamt, odst. 60: ...we think that Article 15(c) affords a protection which in some (but only limited) respects goes wider than that which Articles 3 and 2 of the
ECHR give.

191

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 192

kvalifikan smrnice ukld podle nzoru Tribunlu nov druh partikulrnho, samostatnho zvazku non-refoulement pro lensk stty
Evropsk unie.152
Tribunl rozleuje vklad a aplikaci. Sousted se za pouit soudn akribie na osobn, celosttn i mstn i vcn okolnosti v dokazovn. Jeho kontextuln pstup bezesporu pejm rozsudek Nejvyho
sprvnho soudu ze dne 13. 3. 2009.153 Soud se vyjaduje k smantickm pravidlm mezinrodnho humanitrnho prva. Ta vysvtluj,
co znamen vnitn ozbrojen konflikt,154 kdo je v ius in bello civilista.155 Sent Nejvyho sprvnho soudu vyuv ppady mezinrodnch trestnch tribunl pro bvalou Jugoslvii a Rwandu aj. Jeho volba kontextu je jin ne u Evropskho dvora, tebae autonomn vklad
inn zevnit prva Evropskch spoleenstv vbec neodmt.
To se projevuje v jeho aplikanm postupu, jen sent nazv tstupovm testem.156 Nejvy sprvn soud posuzuje tyi aplikan
podmnky v logickm poad. Nejprve posuzuje vcnou podmnku, nachz-li se doten stt v prvnm stavu mezinrodnho nebo nemezinrodnho (vnitnho) ozbrojenho konfliktu, jen nen tzv. status mixtus. Nsledn podmnka je osobn. Uruje, je-li adatel o doplkovou
ochranu civilistou. Tet podmnka zkoum existenci nerozliujcho
(svvolnho) nsil a jeho stupn i intenzitu. Posledn podmnka bv
kauzln vi pedchoz. Tk se uren vnho a individulnho
ohroen ivota a tlesn integrity adatele. Nejvy sprvn soud pijm nzor Evropskho dvora ve vci Elgafaji, e posledn dv otzky
nelze posuzovat oddlen. Tud aplikan postup se len na ti sti.157 Aplikan postup je kumulativn povahy, dn st neme bt
vynechna a zstat bez odpovdi.

152

153
154
155
156

Tamt, odst. 60: But whether the effect of the provision is, as we think, to
create a (limited) new type of non-refoulement obligation fo Member States is an
entirely separate matter.
j. 5 Azs 28/2008.
Tamt, IV. b)(i) definice vnitnho ozbrojenho konfliktu.
Tamt, IV. b)(ii) definice civilisty.
Tamt, IV. b)(iv) tstupov test vyplvajc z 14a odst. 2 psm. c) zkona
o azylu.

192

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 193

6. ZVR
Pedchoz dky pibliuj otzky akademickho a soudnho uvaovn
o volb pravho kontextu a pouvn argument v interpretaci, je volbu ovlivuj. Pspvek tak poukazuje, e volba nen voln. Krom rozebranch argument ji ovld dobr vra, slunost a praktick rozum.
Pspvek popisuje vklad jako diskursivn, intersubjektivn a institucionalizovanou zleitost, kter nen nikdy uzavena. Jej ukonen
nastv a s negac, zruenm pravidla, jedno je, zdali m charakter
smantick nebo substantivn. Nadto pspvek upozoruje na to, e
zstupci teorie a sprvn i soudn praxe ustavuj fakticky jedno viditeln kolegium. Jeho spojnic je odborn dialog.

157

Tamt, IV. b)(iv) tstupov test vyplvajc z 14a odst. 2 psm. c) zkona
o azylu: (1) nachz se adatelova zem pvodu v situaci mezinrodnho nebo
vnitnho ozbrojenho konfliktu?; (2) je adatel o mezinrodn ochranu civilistou?; (3) Hroz adateli o mezinrodn ochranu vn a individuln ohroen ivota nebo tlesn integrity z dvodu svvolnho (nerozliujcho) nsil?

193

Sbornik_Azyl_zlom

XIV.

10.2.2010

15:26

Strnka 194

Znamen prpad manelov

Elgafaji (C-465/07)
podstatn zmenu vo vvoji
spolonho eurpskeho
azylovho systmu?
KATARNA GALDUNOV*

1. VOD
Tento prspevok sa sstreuje na analzu vvoja ochrany jednotlivcov
v oblasti medzinrodnho uteeneckho a cudzineckho prva.1 Poukazuje na jednotliv mniky tohto vvoja, za ktor povauje prijatie
medzinrodnoprvnych dokumentov, a to konkrtne Dohovor o prvnom postaven uteencov z roku 1951 (alej len enevsk dohovor)
a Protokol tkajci sa prvneho postavenia uteencov z roku 1967 (alej len Newyorsk protokol), ako aj rozhodnutia medzinrodnch sdnych orgnov, predovetkm Eurpskeho sdu pre udsk prva (alej aj ECtHR) a Sdneho dvora Eurpskych spoloenstiev (alej aj
ESD). V nasledujcej asti sa pozornos zameriava na skutonos zuovania rozsahu zsady nezasahovania do vntrottnych zleitost
ttu, priom sa v tejto veci sstreuje na podstatu suvernneho ttu. V tejto svislosti je tie dleit podotkn, e problematika zsahov do osobnej slobody sa nebude skma z hadiska ttu, na zem,
resp. v jurisdikcii ktorho sa cudzinec nachdza, ale z hadiska ttu,
do ktorho by mal by vrten. Odpove na stredn otzku, i prpad
manelov Elgafaji znamen podstatn zmenu vo vvoji spolonho
*
1

Bratislavsk vysok kola prva, stav medzinrodnho a eurpskeho prva

Je samozrejme nevyhnutn rozliova medzi postavenm uteenca, iadatea
o azyl a cudzinca bez leglneho povolenia na pobyt. Pre ely tohto prspevku
sa medzinrodn cudzineck a medzinrodn uteeneck prvo vnmaj bez
ohadu na ich rozdielne pozadie ako prvne odvetvia, ktor upravuj postavenie cudzinca na zem inho ttu ako jeho domovskho, s ohadom na monos
jeho vyhostenia do krajiny, ktor by (mohla) zasiahnu do jeho osobnej slobody.

194

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 195

eurpskeho azylovho systmu, sa tak zameriava na to, i bolo mon

takho rozhodnutie Sdneho dvora Eurpskych spoloenstiev oakva.

2. METODOLGIA
Vzhadom na osobitosti medzinrodnho prva verejnho, a to predovetkm na horizontlne rovnocenn usporiadanie jeho primrnych
subjektov, ttov, bola ako zkladn metodolgia pre tto krtku analzu zvolen teria medzinrodnch vzahov. Ako vina spoloenskovednch odborov, tak ani vedn smer terie medzinrodnch vzahov nem za cie stanovi konkrtne normatvne odporania.
V porovnan s pozitvnoprvnou metodolgiou sa teria medzinrodnch vzahov kvli nslednej aplikcii sstreuje na vysvetlenie prvnych noriem a intitci, nie vlune na ich textov popis. V svislostiach sa do vahy ber napr. politick faktory, ktor ovplyvuj formu
a matriu prvnych noriem. Ide nielen o zujmy a mocensk truktry jednotlivch ttov, ale aj o informcie, idey a chpanie procesu,
v rmci ktorho funguj. Teria medzinrodnch vzahov sa tak sna
vysvetli politick sprvanie, a to aj vo vzahu k prvnym normm, ich
prprave a tie nslednej aplikcii.2 Tento prspevok kladie hlavn
draz na t odno, ktor sa nazva kontuktivizmus.3 Z pohadu kontruktivistov konaj aktri na medzinrodnej rovni vdy v rmci istho socilneho kontextu zdieanch noriem a hodnt.4 udia v zsade
vnmaj svoje ivoty v svislostiach tchto veobecnch hodnt.5 Kontruktivisti chpu v tomto kontexte veobecnch hodnt aj materilne
pramene a prax ttov.6 Toto s poda Abbotta faktory, ktor uruj
ich identitu a rolu a obdobne aj vhodn formy konania.7
2

3
4
5
6
7

ABBOTT, K. International Relations Theory, International Law, and the Regime

Governing Atrocities in Internal Conflicts. 93 American Journal of International
Law, 1999, str. 362.
BARKER, J. C. International Law and International Relations. London : Continuum, 2000, str. 82.
BROWN, C. Understanding International Relations (2nd ed.). New York : Palgrave, 2001, str. 51.
SHAW, M. Global Society and International Relations. Cambridge : Polity Press,
1994, str. 22.
BARKER, J. C. op. cit. 3, str. 83.
ABBOTT, K. op. cit 1, str. 367.

195

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 196

3. MINKY V MEDZINRODNEJ LEGISLATVE

Medzinrodn spoloenstvo bezpochyby vnma dleitos problematiky
prvnej starostlivosti o uteencov, i prvneho statusu cudzincov vo
veobecnosti, u oddvna. Zrove si je vak vedom stle vch obtia zli humanitrne zvzky a impulzy s domcimi potrebami
a politickou realitou.8
U na pde Spolonosti nrodov vzniklo viacero dohovorov o ochrane prv uteencov, z nich najvznamnej bol Dohovor o postaven uteencov z roku 1933. Vznamn lohu v truktre Spolonosti nrodov
hral rad vysokho komisra pre uteencov, ktor zaviedol tzv. Nansenove pasy sliace ako identifikan doklady umoujce uteencom cestova a vrti sa do hostiteskej krajiny.9
K systematickejiemu rieeniu otzky uteencov na medzinrodnej
rovni sa prikroilo po 2. svetovej vojne. Po Veobecnej deklarcii udskch prv, ktor vo svojom l. 14 stanovila prvo kadej osoby hada
a pova azyl v inch krajinch, prijalo Valn zhromadenie OSN da
28. jla 1951 vyie spomnan medzinrodn dohovor, ktor pre
zmluvn strany zvzne upravuje prvne postavenie uteencov.10 Poda tohto enevskho dohovoru sa pojem uteenec vzahuje na ktorkovek osobu, ktor
sa v dsledku udalosti pred 1. janurom 1951 nachdza mimo svojho ttu, tj. ttu svojej ttnej prslunosti,
m oprvnen obavy pred prenasledovanm z rasovch, nboenskch a nrodnostnch dvodov alebo z dvodu prslunosti k uritej socilnej skupine alebo zastvania uritch politickch nzorov,
neme prija, alebo v dsledku uvedench obv odmieta ochranu
svojho ttu.
Kee ustanovenie enevskho dohovoru definuje uteenca ako
osobu, ktor sa nachdza mimo svojho ttu v dsledku udalosti spred
1. janura 1951, a od prijatia enevskho dohovoru sa vyskytli nov
kategrie uteencov, ktor by kvli tejto asovej hranici nespadali do
8

9
10

JASTRAM, K., ACHIRON, M. a kol. Prruka pre poslancov NR SR: Ochrana uteencov. Sprievodca medzinrodnm uteeneckm prvom. rad Vysokho komisra OSN pre uteencov, Medziparlamentn nia. eneva, 2001, str. 7.
STRNICK, V., EBESTA, . lovek a jeho prva Medzinrodn prava
ochrany udskch prv. Bratislava : JUGA, 1994, str. 77.
Zmluvnou stranou enevskho dohovoru je i Slovensk republika. Pozri oznmenie MZV SR . 319/1996 Z.z.

196

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 197

jeho psobnosti, da 31. janura 1967 tty prijali Protokol tkajci

sa prvneho postavenia uteencov.11 Ten obsahuje rovnak definciu
uteenca ako enevsk dohovor, ale tentoraz bez asovho obmedzenia tj. vynechva formulciu v dsledku udalosti pred 1. janurom
1951. Navye, tak enevsk dohovor ako aj Newyorsk protokol obsahuj suspenzvne a vyluovacie ustanovenia, poda ktorch tatt
uteenca strca platnos alebo sa z konkrtnych dvodov nevzahuje
na skman osobu.
Problematika postavenia uteencov sa v istom rozsahu prekrva
s problematikou ochrany zkladnch udskch prv. pecifickm princpom, ktor obsahuje enevsk konvencia a Newyorsk protokol, je
zsada non-refoulement (l. 33 oboch dohovorov). Poda uvedenej zsady zmluvn tt iadnym spsobom nevyhost alebo nevrti uteenca na zemie ttu, v ktorom by jeho ivot alebo jeho osobn sloboda
boli ohrozen z dvodu jeho rasy, nboenstva, nrodnosti, prslunosti k uritej socilnej skupine alebo zastvania uritch politickch
nzorov. Samozrejme, ani zsada zkazu vyhostenia alebo vrtenia nem absoltnu platnos. Nevzahuje sa na uteenca, ktor me
odvodnene predstavova hrozbu pre bezpenos ttu, v ktorom sa
nachdza, alebo ktor po tom, o bol prvoplatnm rozsudkom uznan za vinnho z osobitne zvanho trestnho inu, predstavuje nebezpeenstvo pre spolonos tohto ttu.12
Napriek tomu, e problmy migrcie sviseli aj s inmi dvodmi ako
s tmi, ktor upravovala enevsk konvencia a Newyorsk protokol,
medzinrodn spoloenstvo nebolo ochotn, resp. schopn prija prvne zvzn zmluvu, ktorou by sa upravovala napr. problematika vntorne presdlench osb (internally displaced persons, alej aj IDPs)
alebo in dvody odchodu obanov zo svojej krajiny.13 Vzhadom na
zloitos prijmania medzinrodnoprvnych noriem univerzlnej povahy, a to nielen poas Studenej vojny, sa otzka postavenia cudzincov vo
veobecnosti, a najm uteencov a iadateov o azyl, zaala reflektova
11
12
13

Zmluvnou stranou Newyorskho protokolu je i Slovensk republika. Pozri oznmenie MZV SR . 319/1996 Z. z.
l. 33 ods. 2 enevskho dohovoru a Newyorskho protokolu.
Pozri napr. prvne nezvzn dokument Guiding Principles on Internal Displacement, vypracovan predstaviteom generlneho sekretra OSN pre oblas IDPs.,
pna F. M. Denga, na zklade mandtu Komisie pre udsk prva z roku 1992,
[online] prstupn na: http://www.reliefweb.int/ocha_ol/pub/idp_gp/idp.html
[strnka naposledy navtven 30. jna 2009].

197

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 198

skr na rovni regionlnych truktr. Tejto oblasti sa venuje nasledujca as prezentovanho prspevku, ktor na rozhodnutiach medzinrodnch sdnych orgnov regionlnej povahy poukazuje na rozrenie monost prvnych titulov ochrany cudzincov.

4. MINKY V MEDZINRODNEJ JUDIKATRE

Je pochopiten, e regin ttov, ktor je astm cieom migrujcich
cudzincov, m za cie jednotne, efektvne a v slade s existujcimi
medzinrodnoprvnymi zvzkami stanovova a aplikova partikulrne prvne normy, ktor detailnejie a vo vom rozsahu upravia prva a povinnosti dotknutch subjektov. V rmci Eurpy to je jednak
medzinrodn priestor Rady Eurpy (alej aj RE) a jednak nadnrodn priestor sastnej Eurpskej nie (alej aj E) a jej predchodcov. Vvoj pravy skmanej problematiky povolenho pobytu cudzincov, resp. zkazu vyhostenia z dvodu predvdatench skutonost
mimo teritria zodpovednho ttu sa d datova tromi zkladnmi
rozsudkami z radu rozhodnut ECtHR. Prvm z nich je prpad Soering
v. Spojen krovstvo (alej aj UK), v ktorom sa rieila otzka poruenia zkazu muenia, neudskho alebo poniujceho zaobchdzania
alebo trestania v prpade vykonania extradcie nemeckho mladka obvinenho z vrady rodiov svojej priateky do Spojench ttov americkch (alej aj USA). Poas konania UK argumentovalo, e interpretciou l. 3 neme djs k zodpovednosti zmluvnej strany Eurpskeho
dohovoru o udskch prvach a zkladnch slobodch (alej aj
ECHR) za konanie, ktor nastane mimo jurisdikcie tohto ttu. Tie
poukzalo na hodnotenie a skmanie vntrottneho prvneho systmu inho ttu, ktor by bolo v takom prpade nevyhnutn.14 Sasne by vak mohlo predstavova zasahovanie do vntrottnych zleitost inho ttu. ECtHR vak poukzal na skutonos, e aj
v pecializovanej medzinrodnej zmluve je sasou zkazu muenia
zkaz vydvania osb do ttov, kde by boli podstatn dvody na obavy, e bud podroben mueniu.15 Vzhadom na duch a zsady ECHR
14
15

Pozri Soering v. UK, rozsudok zo 7. jla 1989, sria A, . 161 (alej Soering),
83.
Pozri l. 3 Dohovoru OSN proti mueniu a inmu krutmu, neudskmu alebo
poniujcemu zaobchdzaniu alebo trestaniu.

198

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 199

bolo tie nepochybne nutn interpretova zkaz muenia v jeho veobecnom znen ako normu, ktor stanovuje aj obdobn zkaz vydvania. Opan interpretcia l. 3 by sa prieila zmerom tohto lnku.16
Z dvodu intenzity a dky akania na vykonanie rozsudku trestu smrti v prpade jeho uloenia ECtHR nakoniec rozhodol, e extradcia
Soeringa by bola v rozpore s l. 3 ECHR. Toto rozhodnutie vo vznamnej miere ovplyvnilo aj nasledujce rozhodnutia, v rmci ktorch sa
ECtHR nezameral na samotn mon rozsudok trestu smrti, ale na
jeho okolnosti. Ako al prklad pre nau vvojov lniu uvdzam prpad calan v. Turecko.17
V prpade calana sce nelo o cudzinca, ale skmali sa okolnosti
uloenia trestu smrti, ktor bol neskr zmenen na doivotn trest odatia slobody. Prve okolnosti uloenia trestu smrti v rmci inej jurisdikcie s pre ECtHR cestou, ako zamedzova vyhosteniu v prpadoch,
kedy by mohlo djs k porueniu l. 3 ECHR.
Napriek usvedeniu calana z trestnch inov rozvracania republiky a teroristickch tokov, ECtHR pochopitene neskmal naplnenie
skutkovch podstt a odvodnenie uloenia tchto trestov, ale len podmienky dodrania spravodlivho sdneho procesu. A tak, hoci nezistil
poruenie l. 3 a l. 2 ECHR z dvodu samotnho uloenia trestu smrti, rozhodol o poruen l. 3 z dvodu uloenia trestu smrti po nespravodlivom sdnom procese. V tejto lnii pokraoval ECtHR v prpade Bader a ostatn v. vdsko.18 V prpade Badera a alch troch Sranov
ECtHR z dvodu existencie vykonatenho rozsudku trestu smrti
z dvodu spoluasti na vrade, ktor jednak srsky sd vyniesol in
absentia a jednak po procese, ktor spal vetky nleitosti zrejmho
odoprenia spravodlivho sdneho procesu, rozhodol o poruen l. 2
a 3 ECHR. Obdobne ako pri calanovi, aj pri Baderovi mohol existova na jeho strane oprvnen strach a zkos, e by bol po deportcii
do svojej krajiny vo vekom riziku, e bude vystaven konaniu, ktor je
v rozpore s l. 2 a 3. ECtHR tak op potvrdil nevyhnutnos skmania
pravdepodobnho konania vo vzahu k absoltnemu zkazu muenia
alebo neudskho alebo poniujceho zaobchdzania alebo trestania
v prpade vyhostenia cudzincov do krajiny pvodu.
16
17
18

Pozri Soering, 8688.

calan v. Turecko, [GC], . 46221/99, 12. mj 2005 (alej calan).
Bader a ostatn v. vdsko, podanie . 13284/04, 8. november 2005 (alej
Bader).

199

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 200

ECtHR svojou interpretciou rozril ochranu uteencov, prp. cudzincov vo veobecnosti. Zkaz vydvania sa v porovnan so znenm
l. 33 enevskho dohovoru a Newyorskho protokolu rozril a nie je
obmedzovan iba na zohadnenie ohrozenia osobnej slobody z dvodu
rasy, nboenstva, nrodnosti, prslunosti k uritej socilnej skupine
alebo zastvania uritch politickch nzorov. Predmetom skmania
nie s pre Eurpsky sd pre udsk prva ani skutkov podstaty spchanch trestnch inov a z toho vyplvajca mon nebezpenos jednotlivca pre bezpenos ttu. Draz sa kladie na trest smrti a okolnosti jeho uloenia, a to z dvodu uplatnenia noriem stanovench v l.
2 ECHR, poda ktorho nikoho nemono myselne zbavi ivota okrem
vkonu sdom uloenho trestu..., priom rozhodnutie sdu mus by
v slade s normami spravodlivho sdneho procesu.19
Predmetom nho zujmu je v porovnan s rozirovanm obsahu
ochrany cudzincov pred vyhostenm pod ztitou ECtHR ochrana poskytovan zo strany E. V rmci jej spolonho azylovho systmu sa
implementovanm Smernice Rady 2004/83/ES z 29. aprla 2004 o minimlnych ustanoveniach pre oprvnenie a postavenie ttnych prslunkov tretej krajiny alebo osb bez ttneho obianstva ako uteenci alebo osoby, ktor inak potrebuj medzinrodn ochranu
a obsah poskytovanej ochrany (alej aj kvalifikan smernica) zaviedol do vntrottnych prvnych poriadkov nov intitt doplnkovej
ochrany.20 Osoba, ktor je oprvnen na doplnkov ochranu, nie je sce oprvnen na ochranu ako uteenec, ale v jej prpade boli preukzan podstatn dvody domnieva sa, e ak by bola vrten do svojej
krajiny pvodu, alebo v prpade osoby bez ttneho obianstva do krajiny svojho doterajieho pobytu, elila by relnemu riziku utrpenia vneho bezprvia.21 Kvalifikan smernica definuje aj pojem vne bezprvie. V porovnan s l. 33 enevskho dohovoru a Newyorskho
protokolu a l. 3 ECHR, vne bezprvie poda l. 15 kvalifikanej
smernice pozostva nielen z trestu smrti, prp. popravy alebo muenia
alebo neudskho alebo poniujceho zaobchdzania alebo trestania
iadatea v krajine pvodu, ale zaha aj vne a individulne ohrozenie ivota obana alebo osoby z dvodu nediskriminanho nsilia v situcich medzinrodnho alebo vntrottneho ozbrojenho konfliktu. Na rozdiel od nerozliujceho l. 3 ECHR sa doplnkov ochrana
19

Pozri napr. calan, 166.

200

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 201

neposkytuje napr. v prpade, ak existuj vne dvody domnieva sa,

e skman osoba predstavuje nebezpeenstvo pre spolonos alebo
bezpenos lenskho ttu, v ktorom je prtomn.22 Zsahy do osobnej slobody jednotlivca sa tak dvaj na druh misku vh oproti bezpenosti spolonosti, prp. ttu. Tto skutonos potreby rovnovhy
ete nebola Eurpskym sdnym dvorom skman. ESD vak u skmal l. 15 psm. c) kvalifikanej smernice, ktor sa zaober vnym
bezprvm z dvodu nediskriminanho nsilia v situcich medzinrodnho alebo vntrottneho ozbrojenho konfliktu. Prve toto ustanovenie poukazuje na dleit formu rozrenia ochrany pre cudzincov, ktor iadaj o povolenie pobytu. Podstatu tohto rozrenia
reflektuje prve prpad manelov Elgafaji, kedy Eurpsky sdny dvor
rozhodoval o prejudicilnej otzke vo veci interpretcie l. 15 psm. c)
kvalifikanej smernice.23
Manelia Elgafaji poiadali o povolenie prechodnho pobytu v Holandsku. Svoju iados podloili dkazmi, ktor mali preukazova skuton monos ohrozenia ich ivota v prpade ich vyhostenia do krajiny pvodu, do Iraku. Pn Elgafaji bol pracovnkom britskch sluieb,
ktor zabezpeovali bezpenos dopravy personlu z letiska do zelenej
zny. Poukazoval na fakt, e jeho strko, ktor bol pracovnkom tch
istch sluieb, bol zabit pracovnkmi milcie a e na dvere jeho spolonho bvania s manelkou bol pripevnen list, ktorm sa hrozilo
smrou vetkm kolaborantom. Minister pre imigrciu a integrciu
iados manelov Elgafaji zamietol z dvodu nedostatonho preukzania skutonho ohrozenia z dvodu vnej a individulnej hrozby.
Minister vyadoval rovnak individualizciu dkaznch prostriedkov
ako v prpade l. 15 psm. a) a b). Sd (Rechtbank tes-Gravenhage)
zruil rozhodnutie sprvneho orgnu a vrtil ho na optovn prejednanie a rozhodnutie.
ttna rada (Raad van State), vzhadom na interpretan problmy
a neplnos implementcie kvalifikanej smernice do holandskho
vntrottneho prvneho poriadku pozastavila konanie a obrtila sa
na ESD s dvoma otzkami:
20
21
22
23

Pozri 29 a nasl. zkona . 480/2002 Z. z. o azyle v znen neskorch predpisov

(doasn toisko).
Pozri l. 2 psm. e) kvalifikanej smernice.
Pozri l. 17 kvalifikanej smernice.
Elgafaji v. Staatssecretaris van Justicie, C-465/07 (alej aj Elgafaji).

201

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 202

1. m sa l. 15 psm. c) kvalifikanej smernice interpretova tak, e poskytuje rovnak alebo viu ochranu ako l. 3 ECHR v svislosti
s relevantnmi rozhodnutiami ECtHR? a
2. ak l. 15 psm. c) kvalifikanej smernice poskytuje doplnkov alebo in ochranu ako l. 3 ECHR, ak s kritri urovania, i je skman situcia naozaj formou vneho a individulneho ohrozenia
ivota osoby z dvodu nedikriminanho nsilia?
Rozhodnutie ESD vo veci prejudicilnej otzky o l. 15 psm. c) kvalifikanej smernice sa takmer stotouje s poskytnutm nzorom generlneho advokta Poiaresa Madura z 9. septembra 2008. Ten v tejto svislosti poukazuje na Chartu zkladnch prv, ktor uznva, e
obsahuje prva obsiahnut v ECHR v celom ich rozsahu, zrove vak
pridva, e toto ustanovenie nezamedz unijnmu prvu poskytova
rozsiahlejiu ochranu.24 Sd poukazuje tie na skutonos, e l. 3
ECHR je v zsade toton s l. 15 psm. b) kvalifikanej smernice, priom l. 15 psm. c) smeruje k stanoveniu doplnkovej ochrany v prpadoch, kedy bezprvie vo forme vneho a individulneho ohrozenia ivota osoby predstavuje veobecnejie riziko bezprvia ako bezprvie
poda l. 15 psm. a) a b), tj. trest smrti, poprava, muenie alebo neudsk alebo poniujce zaobchdzanie alebo trestanie.25 V prpade
l. 15 psm. c) je pokryt skr irie chpanie ohrozenia ivota ako konkrtne typy nsilia, na o poukazuje aj pojem medzinrodnho alebo
vntrottneho ozbrojenho konfliktu. Navye, relevantn nsilie je
oznaen ako nediskriminan, o znamen, e sa me vzahova na
osoby bez ohadu na ich osobn pomery i status.26 Z uvedenho vyplva, e neselektvne nsilie rozsahu ozbrojenho konfliktu me postaova na to, aby bola osoba oprvnen na doplnkov ochranu
z dvodu relneho rizika vneho a individulneho ohrozenia. Je to
vemi dobr sprva aj pre pedaggov, ktor pri otzke pre tudentov,
z akch dvodov by poskytli azyl oni, dostvaj asto ako prv odpove, e v prpade vojny v krajine pvodu iadateov. Hoci rove doplnkovej ochrany jednotlivca sa z hadiska svojho rozsahu a asovho
24

25
26

l. 52 ods. 3 Charty zkladnch prv. Pozri tie Nzor generlneho advokta Poiaresa Madura, [online] prstupn na: http://www.refugeelawreader.org/1423/
M._and_N._Elgafaji_v._Staats secretaris_van_Justicie.pdf [strnka naposledy
navtven 30. jna 2009], ods. 23.
Elgafaji, ods. 31, 32, 33.
Tame, ods. 34.

202

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 203

uplatnenia ned porovnva so statusom azylanta, je to predsa len al krok vo vvoji, v ktorom sa ukazuje, e tty s si vedom tak domcich potrieb a politickej reality, ako aj humanitrnych zvzkov
a impulzov.27 Teoretick zdvodnenie tohto vvoja na zklade terie
medzinrodnch vzahov a jeho zdieanch hodnt je predmetom nasledujcej asti prspevku.

5. ROZIROVANIE DVODOV ZKAZU VYHOSTENIA

Pri skman sasnho systmu medzinrodnch vzahov je potrebn
vzia do vahy viacero faktorov, ktor maj pvod v historickch skutonostiach. Jednm z tchto faktorov je osobitos medzinrodnho
prva, ktor sa tka jeho subjektov;28 jednou z hlavnch zsad medzinrodnho prva upravench v Charte Organizcie spojench nrodov
(alej OSN) je zsada suvernnej rovnosti vetkch lenov OSN, tj.
ttov.29 Zo zsady suvernnej rovnosti sa daj odvodi aj in pravidl
veobecnho medzinrodnho prva, napr. princp nezasahovania do
vntornch zleitost ttu.30 Avak vzhadom na to, e tty neij
vo vkuu, m ich suverenita svoje limity.31 Okrem toho sa v sasnosti
to, o sa v minulosti mohlo chpa ako absoltna nezvislos suvernnych ttov, pretransformovalo do irieho konceptu asymetrickej
vzjomnej zvislosti.32 Komplex tchto navzjom prepojench vzahov
odzrkaduje aj ir rozsah a obsah povinnosti ttu vo vzahu k jeho
obyvateom. Rozhodujca je efektvna vlda, ktorej hranice vldnuceho priestoru s uren oblasou ochrany udskch prv predstavujcich
27
28

29
30

31
32

Porovnaj vyie s poznmkou pod iarou . 8.

MRZ, S., POREDO, F., VRANSK, P. Medzinrodn verejn prvo. Bratislava :
Univerzita Komenskho v Bratislave, Prvnick fakulta, Vydavatesk oddelenie,
2003, str. 19.
l. 2 ods. 1 Charty OSN: Organizcia je zaloen na zsade zvrchovanej rovnosti
vetkch svojich lenov.
l. 2 ods. 7 Charty OSN: Nijak ustanovenia tejto Charty nedva Organizcii
Spojench nrodov prvo zasahova do vec, ktor podstatne patria do vntornej prvomoci ttov, ani nezavzuje jej lenov, aby takto veci podrobovali rieeniu poda tejto Charty.
EPELKA, ., TURMA, P. Mezinrodn prvo veejn. Praha : Eurolex Bohemia,
2003, str. 12.
KOSKENNIEMI, M. From Apology to Utopia. The Structure of International Legal
Argument (reissue with new epilogue). Cambridge : Cambridge University Press,
2005, str. 212, 234, 477, 482483.

203

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 204

zdiean hodnotu medzinrodnho spoloenstva ako celku. V istom

zmysle je mon poveda, e sa vyvja nov medzinrodn prvo. Jeho
novos sa odzrkaduje v prijman pravidiel priaznivo naklonench
nielen jednotlivm ttom, prp. skupinm ttom, ale aj medzinrodnmu spoloenstvu ako celku i jednotlivcom, ktor maj monos
poadova dodriavanie svojich prv. Rozsah zsady nezasahovania
do vntornch zleitost ttu sa tmto vvojom do znanej miery zil a je potrebn ho interpretova vo svetle nzoru, e zvan poruenia udskch prv s predmetom zujmu celho medzinrodnho
spoloenstva.33
Zvanm poruenm udskch prv konkrtneho jednotlivca me
by v niektorch prpadoch aj jeho vyhostenie do krajiny pvodu.
V univerzlnom rozsahu a po celosvetovej katastrofe, ktorou bola
2. svetov vojna, bolo medzinrodn spoloenstvo schopn prija prvne zvzn dokument, ktorm sa vekmu mnostvu jednotlivcov
umonilo zska prvny titul svojho pobytu a ochranu relevantnho
ttu aj bez toho, aby boli obanmi toho ttu. Avak tatt uteenca,
prp. zkaz vyhostenia bol limitovan iba na presne stanoven dvody,
ktor nemohli by aplikovan vo vine prpadov. al vvoj sa neuberal smerom rozirovania tchto dvodov, ale sstredil sa na oblas
zkazu vyhostenia. Ten sa postupne v pozmenenom rozsahu pretavil
aj do rozhodovania medzinrodnch sdnych orgnov regionlnej povahy. Skmanie a hodnotenie prvneho poriadku inho ttu a jeho
aplikcie tak vo vzahu k zsade nezasahovania do vntrottnych zleitost inho ttu nadobudlo in vznam, a to ochranu ivota a osobnej slobody osb, ktor sa nachdzaj na zem lenskch ttov RE.
Uveden sa vak tka iba prpadov opodstatnench obv z vyhostenia
z dvodu muenia i neudskho alebo poniujceho zaobchdzania
alebo trestania v krajine pvodu. Vvoj vak poukzal aj na alie monosti ochrany ivota a osobnej slobody cudzincov. V rmci krajn E je
v prpade vneho bezprvia mon zska asovo obmedzen doplnkov ochranu bez preukzania, e v krajine pvodu je skman osoba
pecificky dotknut z dvodu okolnost vlastnch jej osobnej situcii.

33

FENYK, J., KLOUKOV, S. Mezinrodn justin spoluprce v trestnch vcech,

2. aktualizovan a doplnn vydn. Praha : Linde, 2005, str. 16.

204

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 205

6. ZVER
Zsahy do osobnej slobody na zem domovskho ttu boli dvodom
medzinrodnoprvnej ochrany zo strany prijmacieho ttu za
vymedzench podmienok u po 2. svetovej vojne. Napriek existencii
alch problmov nebolo medzinrodn spoloenstvo ochotn a schopn prija okrem enevskej konvencie z roku 1951 a Newyorskho
protokolu z roku 1967 iadne in prvne zvzn medzinrodn
dohody. Uveden sa v jednotlivch reginoch snaili riei tak
jednotliv tty, ako aj medzinrodn orgny. Tento lnok prezentoval
prstup Eurpskeho sdu pre udsk prva, ktorho interpretcia l. 2
a l. 3 prekroila limitovanie ochrany jednotlivcov pred vyhostenm iba
z dvodu rasy, nboenstva, nrodnosti, socilneho postavenia alebo
politickho presvedenia. Dosveduj to napr. prpady Soering
a Bader, v ktorch ECtHR reflektoval aj zsadu zasahovania do
vntornch zleitost inho ttu. Vzhadom na materilne limity
hmotnoprvnych ustanoven Eurpskeho dohovoru o udskch
prvach a zkladnch slobodch sa al vvoj dal oakva z inej
rovne spoluprce medzi eurpskymi ttmi, konkrtne z E.
Spolon eurpsky azylov systm tvor sas cieov Eurpskej nie,
ktor sa tkaj postupnho vytvrania priestoru slobody, bezpenosti
a spravodlivosti otvorenho tm, ktor s nten okolnosami, aby
legitmne hadali ochranu v Spoloenstve.34 Kvalifikan smernica je
jednm z nstrojov vytvrania takhoto priestoru. Kee bola prijat
u v roku 2004, je mon tvrdi, e prpad Elgafaji, na zklade ktorho
Eurpsky sdny dvor interpretoval jedno z jej ustanoven, nepredstavuje podstatn zmenu vo vvoji spolonho eurpskeho azylovho
systmu. Podstatou zmenou bolo prijatie samotnej kvalifikanej
smernice. Na druhej strane je nevyhnutn podotkn, e rozhodnutie
Eurpskeho sdneho dvora o prejudicilnej otzke v prpade Elgafaji
bezpochyby napome efektvnejej implementcii kvalifikanej
smernice a nslednej aplikcii relevantnch vntrottnych prvnych
noriem.

34

Kvalifikan smernica, ods. 1 vodnej asti.

205

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

XV.

15:26

Strnka 206

XV. Aplikace vhrady veejnho

podku pi zsazch do osobn
svobody
VRA HONUSKOV*

1. VODEM
Zsahy do osobn svobody v oblasti migran, tedy v oblasti cizineckho a azylovho, potamo uprchlickho prva, kter bude v tomto pspvku zkoumna, mohou bt odvodovny t vhradou veejnho
podku.1 Takov omezen si lze v kontextu vnitrosttn esk legislativy pedstavit nap. pi aplikaci ustanoven 73 odst. 4 psm. c) zkon o azylu,2 kter stanov omezen pro vstup na zem esk republiky (dle t R) cizince, u nho se lze dvodn domnvat, e by mohl
pedstavovat nebezpe pro bezpenost sttu, veejn zdrav i veejn
podek; takov cizinec pak zstv v letitnm pijmacm stedisku,
tedy je de iure omezen na svobod. Stejn tak je mono omezit svobodu pohybu cizince v souladu s ustanovenm 124 odst. 1 o pobytu cizinc (dle t ZPC).3 Toto omezen se aplikuje, pokud bylo cizinci dorueno sdlen o zahjen zen o sprvnm vyhotn, nebo bylo o jeho
sprvnm vyhotn ji pravomocn rozhodnuto, a je-li nebezpe, e
by mohl ohrozit bezpenost sttu, zvanm zpsobem naruit veejn
podek nebo mait anebo ztovat vkon rozhodnut o sprvnm vyhotn... V takovm ppad je policie oprvnna cizince pi splnn
dalch podmnek zajistit, a tedy jej opt de iure omezit na svobod. Cizinec me bt aplikac uvedenho pojmu t omezen ve sv svobod
pobytu, nebo mu nebude nap. povoleno zstat na zem R, i do nj
vstoupit.
*
1
2
3

Prvnick fakulta Univerzity Karlovy, Praha.

Z dvodu rozsahu pspvku bude vnovna pozornost jen pojmu veejn podek a nikoli veejn bezpenost a veejn zdrav.
Zk. . 325/1999 Sb., o azylu, v platnm znn.
Zk. . 326/1999 Sb., o pobytu cizinc, v platnm znn.

206

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 207

Sm pojem veejn podek nen v eskm prvnm du nikde definovn; jde o neurit prvn pojem, kter zvis na uven aplikujcho sprvnho orgnu. Jeho korektn uit tedy bude v ppad pochybnost pedmtem posouzen soud. Vnitrosttnm orgnm
nahl pi jejich innosti pes rameno i prava komunitrn a do hry
tak vstupuje i vymezen, kter tomuto pojmu me dvat i dv acquis. Otzka vkladu pojmu veejn podek, jeho aplikace sprvnmi
orgny a to, jak pstup sprvnch orgn posuzuj soudy, resp. pedevm Nejvy sprvn soud, je pedmtem pedkldanho pspvku. Pro vklad pojmu veejn podek v kontextu tohoto pspvku je
zsadn rozsudek Nejvyho sprvnho soudu ze dne 16. 5. 2007 j. 2
As 78/2006-64, kter v odvodnn obsahuje nvod, jak pi aplikaci
tohoto pojmu postupovat. V rozsudku obsaen nvod je obecn,
uplatniteln na interpretaci pojmu obecn. Pedkldan pspvek je
zamen na zkoumn testu i nvodu, kter byl uvedenm rozsudkem
pedstaven a ji byl i v dalm rozhodovn Nejvyho sprvnho soudu (dle t NSS) aplikovn. Nedlnou soust vah je t otzka, zda
je v prvnm du R jen jedin veejn podek, anebo zda je teba
interpretovat uveden pojem ad hoc v kontextu toho kterho prvem
chrnnho zjmu bez toho, e by byly stanoveny jakkoli zkladn
obecn stavebn kameny tohoto pojmu.
Vzhledem k rozshlosti tmatu bude vnovna pozornost jen otzce souasnho vkladu uvedenho pojmu v esk judikatue a ppadnm potebm zmny tto interpretace do budoucna. Tuto vahu zasazuje do irho kontextu vnitrosttn prvn pravy a mezinrodnho
a evropskho prva. Autorka textu si je vdoma toho, e se ke sv ltosti mohla pojmu samotnho z dvodu dlky pspvku jen dotknout,
a vnuje se pedevm otzkm spojenm s interpretac a aplikac pojmu ve zkouman oblasti migrace, by by bylo teba pohledu rozshlejho a hlubho.

2. POUIT POJMU VEEJN PODEK V ZKONECH R

USAZEN POJMU V LEGISLATIV
Pojem veejn podek je jak je ve uvedeno pro migran oblast,
tedy pravu cizineckho a azylovho, potamo uprchlickho, prva,
obsaen v zkon o pobytu cizinc (dle jen cizineck zkon) a zkon

207

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 208

o azylu (dle jen azylov zkon). Pozornost bude nejprve vnovna cizineckmu zkonu, nebo ono klov rozhodnut NSS se tkalo pezkumu aplikace pojmu veejn podek prv pi jeho pouit v ustanoven cizineckho zkona.
Pojem veejn podek slou jako jeden z dvod ppadnho zsahu sttu do monosti cizince vstoupit, pobvat anebo setrvat na zem esk republiky (dle jen R), a to vetn monho zsahu do osobn svobody jednotlivce, jako nap. umstn v zazen pro zajitn
cizinc.4 Aplikace pojmu veejn podek se vztahuje jak na obany
nkterho z lenskch stt Evropsk unie (dle t EU), tak na osoby ze tetch zem (dle t TCN); prava je obsaena v ustanovench,
kter se vztahuj jak na postaven prve, tak i posledn zmnnch osob.
Aplikac vhrady veejnho podku dojde k odepen vstupu cizince
(TCN i obana nkterho z lenskch stt EU) do R, pokud inter alia
existuje dvodn nebezpe, e by cizinec mohl pi svm pobytu naruit veejn podek,5 lze jm odvodnit ukonen pobytu cizince (TCN),
4

Cizinec me dle zkona o pobytu cizinc v R pobvat a) pechodn: bu bez

vza (za uritch okolnost), anebo s vzem (krom astho turistickho vza zde
existuje i pobyt jednoron, na kter me navazovat status dle bezprostedn
uveden), i povolenm k dlouhodobmu pobytu (pobyt obvykle na dva roky,
s monost prodlouen), anebo b) trvale: s povolenm k trvalmu pobytu (obvykle po uplynut pti let pobytu na zem). Zskn jednotlivch status je podmnno splnnm uritch podmnek, jejich udlen i prva a povinnosti z nich
plynouc, jsou z velk sti harmonizovna v rmci acquis.
Ustanoven 9 odst. 1 psm h), resp. odst. 3 psm. a) bod 4 a psm. b) bod 3 ZPC.
Kvli pozdj prci s textem ustanoven 9 odst 3) ZPC je na tomto mst
citovno:
(3) Policie odepe vstup na zem
a) obanu Evropsk unie,
1. nem-li platn cestovn doklad a nespluje-li podmnky podle 5 odst. 5,
2. pedlo-li padlan nebo pozmnn cestovn doklad nebo povolen
k pobytu,
3. je-li dvodn podezen, e trp zvanou nemoc,
4. je-li dvodn nebezpe, e by pi svm pobytu na zem mohl ohrozit bezpenost sttu nebo zvanm zpsobem naruit veejn podek, nebo
5. je-li zaazen do evidence nedoucch osob a pslun orgn, kter
uplatnil podnt na zaazen obana Evropsk unie do tto evidence ( 154
odst. 2), potvrd, e trv dvodn nebezpe, e by mohl pi svm pobytu
na zem ohrozit bezpenost sttu nebo naruit veejn podek,
b) rodinnmu pslunkovi obana Evropsk unie, kter sm nen obanem
Evropsk unie,
1. z dvod uvedench v psmenu a),
2. nepedlo-li vzum, podlh-li vzov povinnosti, nebo povolen k pobytu,

208

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 209

kter me na zem R pobvat bez vza, pokud tento mysln ohrozil veejn podek,6 i zruen platnosti uritch povolen TCN
k dlouhodobmu pobytu, pokud bude zjitno, e by cizinec mohl pi
dalm pobytu na zem zvanm zpsobem naruit veejn podek,7 zamtnut dosti o trval pobyt (TCN), pokud je dvodn nebezpe, e by cizinec mohl zvanm zpsobem naruit veejn podek, i zvanm zpsobem naruil veejn podek jinho lenskho
sttu Evropsk unie,8 pop. zruen platnosti povolen k [trvalmu] pobytu TCN, pokud cizinec opakovan zvanm zpsobem naru veejn podek,9 i zamtnut dosti obana jinho lenskho sttu EU
o udlen povolen k trvalmu pobytu z dvodu dvodnho nebezpe,
e by mohl tento zvanm zpsobem naruit veejn podek, resp.
zruit ji udlen povolen k trvalmu pobytu z dvodu naruovn veejnho podku zvanm zpsobem.10 Zkon o pobytu cizinc odvoduje veejnm podkem i monost vyhotn cizince z pechodnho i trvalho pobytu, stanov zde monost vyhotn s dobou, po kterou
nelze umonit cizinci vstup na zem a na 10 let, pokud je dvodn
nebezpe, e by cizinec mohl pi pobytu na zem zvanm zpsobem naruit veejn podek.11 Jedn se o nejdel monou dobu zkazu vstupu. Oban nkterho ze stt EU me bt vyhotn jen ve
zcela vjimench ppadech, vzanch mimo jin na ji uskutenn
zvan naruovn veejnho podku (s omezenmi danmi dlkou
pobytu atp.).12
S pojmem veejn podek zachz i azylov zkon. Krom ji na zatku uvedenho ustanoven sloucho k omezen vstupu na zem
esk republiky cizince, u nho se lze dvodn domnvat, e by mohl
pedstavovat nebezpe pro bezpenost sttu, veejn zdrav i veejn

6
7
8
9
10
11
12

3. je-li dvodn nebezpe, e by mohl ohrozit bezpenost jinho smluvnho sttu nebo v nm naruit veejn podek,
4. je-li zaazen do informanho systmu smluvnch stt a pslun orgn,
kter rodinnho pslunka do tohoto systmu zaadil, potvrd, e trv dvodn nebezpe, e by mohl pi svm pobytu na zem jinho smluvnho sttu ohrozit jeho bezpenost nebo naruit veejn podek.
Ustanoven 19 ZPC.
Ustanoven 46a ZPC.
Ustanoven 75 ZPC.
Ustanoven 80 ZPC.
Ustanoven 87k a 87l ZPC.
Ustanoven 119 odst. 1, 120 ZPC.
Ustanoven 119 odst. 4, 120 odst. 2 ZPC.

209

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 210

podek, je mon v rmci udren veejnho podku t omezit

platnost vza udlenho za elem zen o udlen o mezinrodn
ochran ( 85b odst. 1 azylovho zkona).
Pojem veejn podek je ale pouit i v dalch (ne-migranch) normch. O veejnm podku hovo pedevm Listina zkladnch prv
a svobod,13 kdy jm omezuje zejmna svobodu pohybu a pobytu, prvo shromaovac a prvo sdruovac, u dalch pouv slovn spojen veejn bezpenost a podek (l. 14, . 16, l. 19, l. 20 a dal).
Nalezneme jej dle nap. v pestupkovm zkon,14 v zkon o obcch,15 pop. t v zkon o crkvch a nboenskch spolenostech.16

3. POUIT POJMU VEEJN PODEK V MEZINRODNM PRVU

A PRVU ES/EU ZAKOTVEN POJMU V IRM KONTEXTU
Pojem veejn podek je pouvn i v mezinrodnm prvu, i pro
danou tematiku velmi podstatnm prvu EU. Jeho definici vak nikde nenalezneme; je uznvno, e tento pojem zvis na mnoha promnnch a jeho obsah se me stt od sttu liit. Proto je jeho vklad
do znan mry ponechn prvu vnitrosttnmu. Pesto je jeho prava
i na tto rovni pro vnitrosttn prvo dleit a autorka pspvku povauje za dleit tento mezinrodn a evropsk kontext ukzat. Veejnm podkem mohou bt limitovna prva, kter byla do vnitrosttn legislativy vtlena z dvodu mezinrodnprvnho zvazku
sttu, i obdobn zvazku sttu v rmci EU, a tato prva mohou mt
zrove dopad prv na monosti omezen osobn svobody jednotlivce.
Takto tak dochz k uritmu omezen volnosti sttu pi vkladu tohoto pojmu, a to zejmna skrze harmonizaci norem vztahujcch se
k volnmu pohybu osob a judikaturu Evropskho soudnho dvora (dle t ESD).
13
14
15

16

Usnesen Pedsednictva NR . 2/1993 Sb., o vyhlen Listiny zkladnch prv

a svobod jako sousti stavnho podku R.
Pedevm ustanoven 47 zkona . 200/1990 Sb., o pestupcch.
Ustanoven 10 zkona . 128/2000 Sb., o obcch (obecn zzen). Zkon dv
obci monost ukldat povinnosti v samostatn psobnosti obecn zvaznou vyhlkou k zabezpeen mstnch zleitost veejnho podku (.).
Ustanoven 5 zkona . 3/2002 Sb., o svobod nboenskho vyznn a postaven crkv a nboenskch spolenost. Zkon dv limity vzniku a psoben crkvi i nboensk spolenosti, jej innost je v rozporu s (.) ochranou veejnho podku.

210

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 211

Uveden pojem se mohl tak dokat uritho vkladu nkterho

z chrnnch prv skrze rozhodnut nkterho z monitorovacch mechanism, kter dodrovn zvazk str (inter alia Vbor pro lidsk
prva, i Evropsk soud pro lidsk prva), anebo i harmonizace v rmci komunitrnho prva. Pro oblast zkoumanou tmto pspvkem, pro
migran, tedy cizineckou a azylovou, potamo uprchlickou problematiku v esk republice, dolo pedevm k harmonizaci tto oblasti.
V mezinrodnm prvu jsou veejnm podkem obecn mnna
pravidla a principy, kter mohou bt povaovny za zklady systmu
mezinrodnho prva.17 Pojem je zrove pouvn nap. ke stanoven
limit uritch prv plynoucch z mezinrodnch smluv, pedevm
tch, kter se vztahuj k problematice lidskch prv.18 Takto vyuv
uvedenho pojmu Mezinrodn pakt o ochran lidskch prv a zkladnch svobod (1966),19 kdy dv omezen prvu svobody pohybu a pobytu (l. 12), i svobody projevu (l. 19), nebo svobody shromaovn
(l. 21). Obdobn avak jinm pojmem jsou omezena korespondujc prva zakotven v Evropsk mluv o ochran lidskch prv a zkladnch svobod (1950; l. 10, l. 11 a l. 2 Protokolu . 4),20 i t
nap. prvo na respektovn soukromho a rodinnho ivota garantovanho touto mluvou (l. 8). Prvo na svobodu a osobn bezpenost,
kter se k tmatu pspvku t vztahuje, nen s pojmem veejn podek nikterak spjato ani v jednom z instrument. Pojem veejn podek je vdy soust omezujc klauzule, kde je spojovn s dalmi pojmy, jako je mimo jin pojem veejn bezpenost i ochrana zdrav nebo
morlky. A nen znn tchto restriktivnch klauzul u obou smluv
toton, shodn je zdrazovna nutnost zkonnosti takovho omezen a soulad s principem proporcionality. Restriktivn klauzule by vyadovaly daleko vt rozbor, u jen proto, e Evropsk mluva o ochran zkladnch prv a svobod (dle t ELP) pouv u nkterch
lnk pojem pedchzen nepokojm (prevention of disorder,
dfense de lorder), zatmco Pakt hovo o pojmu public order (order
17
18
19
20

International Public Order. In BERNHARDT, R. (ed.) Encyclopedia of Public

International Law. dl 7, North Holland, Amsterdam, 1984, s. 314318.
Krom uvedench smluv je pojem pouvn nap. v mluv o prvnm postaven uprchlk z roku 1951, resp. Protokolu (1967).
R je smluvn stranou, text mluvy je publikovn jako vyhlka MZV
. 120/1976 Sb.
R je smluvn stranou, text mluvy je publikovn jako sdlen FMZV
. 209/1992 Sb.

211

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 212

public). Jedin snad l. 9 a l. 2 Protokolu . 4 Evropsk mluvy pouv pojem veejn podek. V tomto pspvku nen pro ir rozbor
pojmu msto, proto se autorka pspvku ohledn vkladu zkoumanho pojmu v ELP pouze odvol na tvrzen obsaen v obshl vkladov publikaci k ELP, dle kterho nen zsadnho rozdlu mezi
obma pouitmi pojmy, a t nen ani v aplikaci obou pojm trasburskm soudem inno rozdlu, nebo draz je kladen na otzku proporcionality, a nikoli na to, jak zjem je chrnn.21 Lze tak ci, e
a) pojem nen v textech smluv nikterak vce definovn, b) v Paktu je
pouvn jednotn a je vidt, e vybran prva konzistentn omezuje,
c) v mluv je pouvn jak zkouman pojem, tak jen pojem podek.
Otzkou k dalmu zodpovzen zstv, jakm zpsobem byla pokud by bylo omezen jednm z pojm vt vybrna ta kter prva jako dleitj a hodna vt ochrany ped zsahy.
V prvu EU se veejnmu podku vnuje pozornost jak v primrnm prvu (l. 39, l. 46 a dal), tak a to mnohem vy v prvu sekundrnm, je obsaen v ad smrnic; dleitou roli zde hraje judikatura ESD.22 Prvo EU spojuje vraz t s pojmy veejn bezpenost,
ochrana zdrav, mravnost atp., v migran oblasti je pevn uvdn
v trojici s pojmy veejn bezpenost a veejn zdrav. B. Pikna pe
o tak zk provzanosti pojmu veejn podek s pojmem vnitn bezpenost sttu, e je od sebe nelze striktn oddlovat; uvd tak, e
oznaen veejn bezpenost a veejn podek jsou dnes na pd EU
vnmna jako dvojjedin pojem.23 S tmto zvrem si autorka tohoto
pspvku dovoluje polemizovat.
Pro oblast migrace jsou relevantn pedevm limity, kter pojmu
dv l. 27 smrnice o volnm pohybu osob,24 tedy limity, kter se
vztahuj na vstup, pobyt a setrvn na zem R cizince z nkterho
21

22
23
24

VAN DIJK, P., VAN HOOF, F., VAN RIJN, A., ZWAAK, L. (eds.) Theory and Practice of the European Convention on Human Rights. 4. vydn. Intersentia, Antwerpy-Oxford, 2006, s. 768
Jde o problematiku komplexn a komplikovanou a jej hlub rozbor je mimo prostorov monosti pspvku.
PIKNA, B. Vnitn bezpenost a veejn podek v evropskm prvu (oblast policejn a justin spoluprce). Praha : Linde Praha, a. s., 2006, s. 146 a nsl.
Smrnice Evropskho parlamentu a Rady . 2004/38/ES o prvu oban Unie
a jejich rodinnch pslunk svobodn se pohybovat a pobvat na zem lenskch stt; konkrtn l. 27:
1. S vhradou tto kapitoly smj lensk stty omezit svobodu pohybu a pobytu
oban Unie a jejich rodinnch pslunk bez ohledu na sttn pslunost

212

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 213

z lenskch stt EU i jeho rodinnho pslunka, i dle nap. l. 7

pijmac smrnice,25 kter dv limity svobod pohybu a pobytu adatel o azyl (v R jsou nazvni adateli o mezinrodn ochranu),
l. 6 smrnice o prvu na slouen rodiny,26 i l. 6 smrnice o dlouhodob pobvajcch rezidentech, kter vymezuje monost pouit

25

26

z dvod veejnho podku, veejn bezpenosti nebo veejnho zdrav. Tyto

dvody nesmj bt uplatovny k hospodskm elm.
2. Opaten pijat z dvod veejnho podku nebo veejn bezpenosti mus bt v souladu se zsadou pimenosti a mus bt zaloena vlun na
osobnm chovn dotyn osoby. Pedchoz odsouzen pro trestn in samo
o sob pijet takovch opaten neodvoduje.
Osobn chovn dotynho jednotlivce mus pedstavovat skuten, aktuln
a dostaten zvan ohroen nkterho ze zkladnch zjm spolenosti. Odvodnn, kter pmo nesouvis s dotynou osobou nebo souvisej s generln
prevenc, nejsou ppustn...
Do kontextu potebnho pro garance pi realizaci vyhotn toto ustanoven zasazuje l. 23 preambule tto smrnice: Vyhotn oban Unie a jejich rodinnch pslunk z dvod veejnho podku nebo veejn bezpenosti pedstavuje opaten, kter me vn ohrozit osoby, je se pot, co vyuily prv
a svobod piznanch jim Smlouvou, skuten integrovaly do hostitelskho lenskho sttu. Rozsah vyuit tchto opaten by tedy ml bt omezen v souladu
se zsadou pimenosti tak, aby byl brn v potaz stupe integrace dotynch
osob, dlka jejich pobytu v hostitelskm lenskm stt, jejich vk, zdravotn
stav, rodinn a ekonomick pomry a vazby na jejich zemi pvodu.
Smrnice Rady 2003/9/ES ze dne 27. ledna 2003, kterou se stanov minimln
normy pro pijmn adatel o azyl; konkrtn l. 7:
(...)
2. lensk stty mohou z dvod veejnho zjmu nebo veejnho podku, nebo je-li to nutn pro ely rychlho vyzen a innho proven dosti,
stanovit msto pobytu adatele o azyl.
3. Je-li to nezbytn, napklad z prvnch dvod nebo z dvodu veejnho podku, mohou lensk stty v souladu s vnitrosttnmi pedpisy nadit adateli, aby se zdroval na urenm mst.
Smrnice Rady . 2003/86/ES ze dne 22. z 2003 o prvu na slouen rodiny; konkrtn l. 6:
1. lensk stty mohou zamtnout dost o vstup a pobyt rodinnch pslunk z dvod veejnho podku, veejn bezpenosti nebo veejnho zdrav.
2. lensk stty mohou odejmout povolen k pobytu nebo zamtnout prodlouen
jeho doby platnosti rodinnmu pslunku z dvod veejnho podku, veejn bezpenosti nebo veejnho zdrav. Pi pijmn takovho rozhodnut berou
lensk stty v vahu krom lnku 17 tak zvanost nebo druh protiprvnho jednn proti veejnmu podku nebo veejn bezpenosti, jeho se dopustil rodinn pslunk, nebo nebezpe, kter od takov osoby hroz.
3. Pslun orgny dotynho lenskho sttu nesmj odept prodlouen doby platnosti povolen k pobytu a nadit navrcen z zem pouze z dvodu
onemocnn nebo invalidity nastalch po vydn povolen k pobytu.

213

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 214

pojmu veejn podek pi piznvn statusu dlouhodob pobvajcho rezidenta tedy TCN cizince, kter d o piznn pobytovho statusu, k nmu se vou urit, v rmci acquis harmonizovan, statusov prva a povinnosti.27 Pedevm v oblasti volnho pohybu osob
v jeho pvodnm vznamu, tedy migrace oban jednoho sttu EU do
sttu jinho za elem vkonu zamstnn, existuje bohat judikatura ESD. Ve zmnn smrnice 2004/38/ES byla dokonce vytvoena
i ke sladn tehdej prvn pravy s rozsudky ESD. Nemlo judikt
je relevantnch i pro zkoumanou oblast. Do vnitrosttn pravy tedy
vstupuje i acquis, kter harmonizuje jednotliv statusy a dv rmec
i uplatovn pojmu veejn podek, kter je v nich zmiovn. Acquis
je tedy pro zkouman pojem nesmrn dleit, nebo obsahuje jak
urit vodtka pro vklad pojmu, tak k nmu existuje judikatura
Evropskho soudnho dvora, kter jeho aplikaci dle osvtluje.
Nejdle pi definovn pojmu veejn podek dola prvn prava
v rmci volnho pohybu osob, tedy vztahujc se na obany lenskch
stt EU a jejich rodinn pslunky. Ji citovan l. 27/2 smrnice
o prvu pobytu EU oban poaduje zachovn zsady pimenosti
a nutnost spojen s chovnm dotyn osoby, odmt prvoplnov

27

Do kontextu toto ustanoven zasazuje l. 14 preambule tto smrnice: Slouen rodiny me bt zamtnuto z dn doloench dvod. Zejmna osoba, kter usiluje o to, aby j bylo povoleno slouen rodiny, nesm pedstavovat hrozbu
pro veejn podek nebo veejnou bezpenost. Pojem veejnho podku me
zahrnovat odsouzen za spchn zvanho trestnho inu. V tto souvislosti je
teba poznamenat, e pojem veejn podek a veejn bezpenost se vztahuj
rovn na ppady, ve kterch sttn pslunk tet zem nle k uskupen podporujcmu terorismus, podporuje uskupen takovho druhu nebo m extremistick postoje.
Smrnice Rady 2003/109/ES ze dne 25. listopadu 2003 o prvnm postaven
sttnch pslunk tetch zem, kte jsou dlouhodob pobvajcmi rezidenty;
zejmna l. 6:
1. lensk stty mohou zamtnout piznn prvnho postaven dlouhodob pobvajcho rezidenta z dvodu veejnho podku nebo veejn bezpenosti.
Pi pijmn takovho rozhodnut lensk stt posoud zvanost nebo druh
protiprvnho jednn proti veejnmu podku nebo veejn bezpenosti nebo
nebezpe, kter od tak osoby hroz, s pimenm ohledem na dlku pobytu
a vazby na zemi pobytu...
Do kontextu toto ustanoven zasazuje l. 8 preambule tto smrnice: Krom toho by sttn pslunci tetch zem, kte si pej zskat a udret prvn postaven dlouhodob pobvajcho rezidenta, nemli pedstavovat ohroen veejnho podku a veejn bezpenosti. Pojem veejn podek me zahrnovat
odsouzen za spchn zvanho trestnho inu.

214

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 215

spojen s pedchozm spchnm trestnho inu a zdrazuje nutnost

skutenho, aktulnho a dostaten zvanho ohroen nkterch ze
zvanch zjm spolenosti. Evropsk soudn dvr se k otzce aplikace vhrady veejnho podku u volnho pohybu osob vyjadoval
v ad ppad. Mezi nejdleitj pat rozsudek ve vci van Duyn
z roku 1974, kter projednv o promnlivosti pojmu v ase a v rznch zemch a o nutnosti ponechat v rmci omezen, kter jsou dna
Smlouvou o zaloen Evropskch spoleenstv, uritou diskreci vnitrosttnm autoritm,28 i Rutili a Boucherau, kter potvrdily, e vstup na
zem lenskho sttu me bt odepen obanu Unie nebo jeho rodinnmu pslunku, pouze pokud astnk pedstavuje skutenou a dostaten zvanou hrozbu, kterou je doten zkladn zjem spolenosti;29
do skuten a zvan hrozby spolenosti nen potn nap. v ppad
Carpenter nevycestovn z zem sttu po uplynut doby povolen k pobytu (zde byla dleitm faktorem t ochrana rodinnho ivota).30
To, jak m bt zkouman pojem v kontextu uveden smrnice vykldn, je shrnuto ve sdlen Komise z roku 2009.31 Toto sdlen potvrzuje, e lensk stty si podruj volnost v uren poadavk na veejn podek, nebo se tyto mohou liit stt od sttu a tak v rznch
obdobch ale pi aplikaci smrnice musej bt aplikovny restriktivn. Zdrazuje zrove, e si stty musej jasn definovat chrnn zjmy spolenosti, aby mohly jasn odliit mezi veejnou bezpenost
a veejnm podkem. Tak uvd, e veejn podek je zpravidla interpretovn v mezch prevence ruen socilnho podku. Zobecuje
judikaturu a zdrazuje, e opaten pijat z dvodu veejn bezpenosti musej bt pijata vdy ppad od ppadu (nelze pijmat opaten obecnho charakteru) a musej se zakldat vlun na osobnm chovn jednotlivce a reprezentovat skuten a dostaten zvan
ohroen zkladnho zjmu spolenosti. Hrozba mus bt tak vdy
skuten, nelze vychzet jen z hrozcho nebezpe; ani odsouzen pro
trestn in samo o sob nepostauje, lze je brt v vahu, jen pokud
28
29
30
31

Van Duyn, 41/74, rozsudek ze dne 4. 12. 1974.

Rutili, 36/75, rozsudek ze dne 28. 10. 1975, Bouchereau, 30/77, rozsudek ze
dne 27. 10. 1977.
Carpenter, 60/00, rozsudek ze dne 11. 7. 2002.
Sdlen Komise Evropskmu parlamentu a Rad o pokynech pro lep provdn a uplatovn smrnice 2004/38/ES o prvu oban Unie a jejich rodinnch
pslunk svobodn se pohybovat a pobvat na zem lenskch stt,
COM(2009) 313/F, bod 3.

215

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 216

okolnosti, kter vedly k odsouzen, ukazuj na osobn chovn, kter

pedstavuje trvajc ohroen veejnho podku. Minul chovn me bt brno v vahu, jen pokud existuje hrozba opakovn (pouh
monost nepostauje). Vdy je zapoteb ctt princip proporcionality
a koncept je nutno vykldat restriktivn.32
Pi blim pohledu na to, jak je v evropsk legislativ vraz veejn
podek pouvn, lze dospt ke zjitn, e je pouvn pomrn konzistentn a objevuje se spolen s pojmy, kter implikuj zvanost, pro
kter lze to kter ustanoven omezit. Spojovn je s pojmem veejn bezpenost i veejn zdrav, konkretizace je ve zkouman oblasti formulovna tak, e je do restriktivn klauzule vslovn zahrnovno i urit
chovn, nap. me pojem zahrnovat i odsouzen za spchn zvanho trestnho inu (...), ppady, kdy osoba nle k uskupen podporujcmu terorismus, podporuje uskupen takovho druhu nebo m extremistick postoje, (...) skuten, aktuln a dostaten zvan
ohroen nkterho ze zkladnch zjm spolenosti, (...) me zahrnovat odsouzen za spchn zvanho trestnho inu. Uritho omezen se pojem dokal v oblasti volnho pohybu osob, kter prohlubuje
chpn pojmu pro tuto konkrtn podoblast v rmci migrace obecn,
kterou ale nelze zobecnit na pouit pojmu veejn podek i v jinch
oblastech. Stle je patrn, e se jedn o pojem, kter je z velk sti
ponechn na uven sttu a jeho vnitrosttn danm limitm. K pojmu se toti vce nevyjaduje relativn nov vytven Listina zkladnch prv EU, kter slou jako katalog zkladnch prv v rmci EU.
Tato listina m dle rozsahu upravench prv znan ambice a velmi
progresivn spojuje v jednom katalogu prva obansk, politick i sociln, a pokud by tedy nkde mlo k prav pojmu dojt, nebylo by
lepho pole.

32

Van Duyn, Bouchereau, Rutili, Calfa, C-348/96, rozsudek ze dne 19. 1. 1999,
Carpenter, Komise v. Belgie, C-408/03, rozsudek ze dne 23. 3. 2006, Komise
v. panlsko, C-503/03, rozsudek ze dne 31. 1. 2006, Komise v. Nizozemsko,
C-50/06, rozsudek ze dne 7. 6. 2007, Jipa, C-33/07, rozsudek ze dne 10. 7. 2008.

216

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 217

4. INTERPRETACE A APLIKACE POJMU

VEEJN PODEK V JUDIKATUE
Pro pojem veejnho podku je zsadn rozsudek NSS ze dne 16. 5.
2007 j. 2 As 78/2006-64. Na jeho uchopen pojmu veejn podek
navazuj a odkazuj i dal rozsudky NSS. Uveden rozsudek se tk
stnosti na neudlen povolen k trvalmu pobytu z dvodu uzaven
elovho manelstv. Toto jednn stovatelky shledal sprvn orgn
spolu s pihldnutm k jejmu ileglnmu pjezdu do R jako dvod
k zamtnut jej dosti z dvodu, e zvanm zpsobem naruila veejn podek.
V argumentaci stran zaznly odkazy na rzn definice veejnho podku a judikty, kter se jm zabvaly. Stovatelka se oprala o definici v zkon o mezinrodnm prvu soukromm a procesnm,33 o meze dan smrnic o volnm pohybu osob i o rozsudky Evropskho
soudnho dvora (ty bohuel nejsou v rozhodnut explicitn citovny).
NSS provedl dkladn rozbor, a to vetn historickho pohledu
(i prvorepublikovch rozsudk NSS ve vcech nikoli migranch)
a v rozsudku se k pojmu vyjdil obecn, nejen v kontextu uit vrazu v rmci posuzovan migran normy. Pojem veejn podek vid jako normativn systm, na nm je zaloeno fungovn spolenosti v danm mst a ase a jen v sob zahrnuje ty normy politick, mravn,
morln, a v nkterch spolenostech i nboensk, kter jsou pro fungovn dan spolenosti nezbytn. (...) V podmnkch souasn esk
republiky coby demokratickho prvnho sttu se tak jedn o ty normy,
kter umouj fungovn spolenosti v duchu princip vytench
v vodnch ustanovench stavy esk republiky a jej preambule, tedy
zejmna jako spolenosti rovnoprvnch, svobodnch oban, kte jsou
si vdomi svch povinnost vi druhm a zodpovdnosti vi celku,
spolenosti zaloen na ct k prvm a svobodm lovka a obana,
respektu k lidsk dstojnosti a svobody a na ct k lidskm prvm
a zsadm oteven obansk spolenosti. Zrove je pak pod pojmem
veejnho podku v esk republice mono chpat takov ideln stav
spolenosti, jen odpovd ve provedenmu vtu nleitost. Soud
se brn zkmu vymezen okruhu norem, kter by mly spadat do vymezen veejnho podku, a to a je aplikovn v souvislosti s ktermkoli zkonem.
33

Zk. . 97/1963 Sb., o mezinrodnm prvu soukromm a procesnm.

217

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 218

Soud v rozsudku stanovil obecn kritria, ktermi by se mly soudy pi hledn odpovdi na otzku, jak jednn je poruenm veejnho podku, zabvat. Pi poruen normy by tak mla bt zkoumna
(parafrzovno) a) blzkost normy, kter byla jednnm osoby poruena, k zjmm chrnnm pedpisem, jeho pouit se stnost tk, b)
intenzitu tohoto poruen: Jinak eeno me bt za poruen veejnho podku oznaeno jak pouh nemorln jednn napadajc ovem
sm el zkona, pi jeho aplikaci je tato otzka kladena, tak napklad spchn zvl zvanho trestnho inu, kter je tomuto elu
vzdlen.
V konkrtnm posuzovanm ppad bylo tedy nutno posuzovat, do
jak mry naruuje jednn stovatelky zjmy chrnn zkonem
o pobytu cizinc a t jak je intenzita poruen tto normy, jak je jej jednn zvan ve smyslu spoleensk nebezpenosti. Soud zde
shledal poruen veejnho zjmu tm, e bylo uzaveno elov manelstv; prvn kritrium blzkost poruen normy k zjmm chrnnm ZPC bylo naplnno ve znan me i pesto, e se nedopustila
pmo protizkonnho jednn (v dob, kdy takto jednala, nebylo v ZPC
ptomno ustanoven o elovch satcch), nebo se jednalo o velmi
intenzivn naruen norem, kter upravuj fungovn spolenosti, druh kritrium intenzita naruen bylo naplnno t.
Je otzkou, pro rozsudek ve svm testu nepouil jako kritrium
pro stanoven, jedn-li se o poruen veejnho podku, ony jmenovan normy zsadn pro fungovn spolenosti. Nejprve tedy rozsudek
zasad veejn podek do kontextu nejzsadnjch a nejdleitjch
norem, bez kterch neme spolenost fungovat, a poslze si jako
oprn bod pro posuzovn jeho poruen postav pouhou blzkost poruen normy k zjmm chrnnm pedpisem, na zklad kterho se
domh osoba uritch oprvnn (cizinec se domh pobytovho
oprvnn na zklad zkona o pobytu cizinc, adatel o mezinrodn
ochranu jedn z forem ochrany podle zkona o azylu). Nikoli tedy blzkost k podstatnm nleitostem demokratickho sttu, k normm zsadnm pro fungovn spolenosti, ale k zjmm chrnnm konkrtnm pedpisem. Kritrium intenzity tento nedostatek neme zhojit,
jak ostatn ukazuje i ne uveden rozsudek.
Dan zpsob vkladu byl uplatnn i v dalch rozsudcch NSS, nap. v rozsudku Nejvyho sprvnho soudu ze dne 18. 12. 2008, j. 6
As 31/2008-80. Zde se soud zabval opt otzkou povolen k trvalmu

218

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 219

pobytu, kdy dvod zvanho poruen veejnho podku vidl v nkolikerm jednn cizince, kter poruilo zkon (dokonce pmo zkon
o pobytu cizinc, tedy normu, k n je zrove jednn vztahovno)
protiprvn pekroen sttn hranice bez cestovnho dokladu a bez
eskho vza, prokazovn se dokladem ciz osoby jako dokladem vlastnm, pp. jzda pod vlivem alkoholu a dal.
Zde soud aplikoval ve zmnn test, zda se jedn o poruen veejnho podku, a shledal, e v hrnu nasvduj ve zmnn jednn, tedy opakovan poruen zkona, obecn nect k prvnmu du R a je zde nebezpe zvanho poruen veejnho podku. Toto
zhodnocen by v zsad odpovdalo vymezen veejnho podku, kter uinil NSS ve ve zmnnm rozsudku, tedy normm zsadnm pro
fungovn spolenosti. Soud se zrove vcn zabval i souladem ve
uvedench kritri posuzovn se stovatelem namtanm poadavkm smrnice o volnm pohybu osob (jejm l. 27), by lze z kontextu
rozsudku dovodit, e se jednalo o pslunka tetho sttu, nikoli obana lenskho sttu EU, resp. rodinnho pslunka obana R, kter nicmn realizuje svoje prvo na slouen rodiny ve svm stt a na
kterho tedy pojmov tato smrnice nedopad.
Test poruen veejnho podku byl uplatnn i v dalch rozsudcch NSS, a to mimo jin v rozsudku NSS ze dne 14. 5. 2009, j. 2 As
14/2008-50, kter se vztahoval ji nikoli na aplikaci ustanoven zkona o pobytu cizinc, ale zkona o azylu. Zkoumno bylo pouit ustanoven 73 odst. 4 AZ, tedy otzka nepovolen vstupu na zem R
osoby, u n se lze dvodn domnvat, e by mohla pedstavovat nebezpe pro (...) veejn podek. Cizinec, jeho se zen tkalo, nedisponoval vzem i povolenm k pobytu v R a nebyl proto vputn do R
s tm, e R nemla bt clovou zem cizince a jeho snahou mla bt
legalizace pobytu na zem R skrze zen o udlen mezinrodn
ochrany. Zjitn stovatele (Ministerstvo vnitra R) kvalifikoval Mstsk soud v Praze jako obecnou hypotzu s povahou generlnho prevennho opaten, kter nemaj oporu ve skuten zjitnm stavu.
Stovatel argumentoval smyslem a elem uvedenho ustanoven,
kterm je pomoc institutu nepovolen vstupu zabrnit cizincm v jejich
protizkonnm vstupu na zem R, pokud se tyto osoby pokou
bezdvodn dovolvat udlen mezinrodn ochrany i kdy je zejm,
e dn azylov relevantn dvody nemaj, piem se tmto zpsobem sna obejt zkon o pobytu cizinc. NSS postupoval dle shora

219

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 220

uvedenho testu a zkoumal, zda je jednn osoby nebezpen pro spolenost a zda naruuje zjmy chrnn zkonem o azylu [odkazuje zde
i na podobn ustanoven 9 odst. 1 psm. h) ZPC]. V uvedenm rozsudku dal za pravdu stovateli a z dikce odvodnn lze soudit, e za
mon nebezpe pro veejn podek je mon podle NSS dvodn povaovat osobu, kter nedisponuje prvnm titulem ke vstupu na zem R, co in ostatn dvody, pro kter nelze povolit vstup dle danho ustanoven (jak ostatn uvd i NSS), ponkud obsolentn. Toto
pojet nen zcela odpovdajc pojet veejnho podku jako pojmu, jeho obsahem jsou normy, kter jsou zsadn pro fungovn spolenosti. A navc nen zcela jasn, jak soud doel k zvru, e zjmem,
kter je chrnn zkonem o azylu, je nepovolen vstupu takov osoby
na zem, kdy zjmem tohoto zkona je spe udlen ochrany osob,
kter ji hled a m pro jej povn zkonem uveden dvody. Naopak
je otzkou, zda takovto omezen svobody lze povaovat za odpovdajc jak smyslu a elu normy, tak pojet veejnho podku. Shodn postupoval NSS v obdobnm ppad, kter popsal ve svm rozsudku ze
dne 25. 5. 2009, j. 8 As 14/2009 75, kde na uveden rozsudek odkzal a jeho vklad pojmu veejn podek potvrdil.
Pojem veejn podek byl zmiovn, by ne takto podrobn zkoumn, ji i v jinm kontextu ne jen ve ve zmnnm migranm (by
tam se s nm lze setkat zatm nejastji). Zmnku je mon nalzt v rozsudku NSS ze dne 4. 3. 2009 j. Pst 1/2008-66, kter se tkal nvrhu
na rozputn Dlnick strany (mimo jin poruen veejnho podku
na veejnch shromdnch). V zvru rozsudku soud podotk, e
zsah do prva sdruovat se v politickch stranch je mon pouze na
zklad zkona, v zjmu bezpenosti sttu, veejn bezpenosti a veejnho podku, pedchzen trestnm inm nebo pro ochranu prv
a svobod druhch. Vdy se mus jednat o zsah, kter je v demokratick spolenosti nezbytn. Vnoval se mu okrajov tak nap. rozsudek
NSS ze dne 20. 8. 2009 j. 2 As 13/2009 78, kter se zabval otzkou aplikace zkona o obcch a pojem veejn podek tam byl uvdn
v souvislosti s veejnm vystavovnm zbo na mst, kde je tato innost vyhlkou obce zakzna. V dnm ze zmnnch rozsudk se
pojmu nevnovala vt pozornost, take ani nebyl pouit zmnn test.

220

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 221

5. OTZKY SPOJEN S INTERPRETAC POJMU

VEEJN PODEK
Shora bylo nartnuto zakotven pojmu veejn podek ve vnitrosttnm prvu a t ukzna jeho stvajc interpretace a aplikace. Z uvedenho vyplv nkolik otzek.

5.1 Veejn podek jako vraz s mnoha pvlastky

Jak chovn proti veejnmu podku je vlastn relevantn? Vraz je
asto pouvn ve spojen s rznmi pvlastky. Pro se zkon nespokoj s prostm pouitm vrazu veejn podek? Nen opentlen vrazu pvlastky spe ke kod vkladov jasnosti pojmu? Toto rozvinut
se navc nachz jen v migranch zkonech, tedy v ZPC a AZ. Pvlastky jsou rznorod, lze se setkat s adou monost, jak me
cizinec dojt ke konfliktu s veejnm podkem: me jej mysln
ohrozit; naruit zvanm zpsobem; zvan naruit; zvan
naruovat; me jen dvat sprvnmu orgnu monost se domnvat,
e by mohl naruit veejn podek zvanm zpsobem; i zavdvat
pinu k domnnce, e existuje dvodn nebezpe, e by mohl naruit veejn podek; me zde bt ppadn monost, e cizinec pedstavuje nebezpe pro veejn podek.
Ne vdy je vznam slov na prvn pohled zejm: rozliovn nap. zvanho naruovn veejnho podku a naruovn veejnho podku zvanm zpsobem psob nejasn. Stejn tak zkon pracuje
jak s monost, e dojde k naruen veejnho podku, tak s dokonanm skutkem jeho naruen, tak ale i s monost opakovn (pouit
slovesa naruovat v nedokonavm vidu, namsto na jinch mstech
pouitho slovesa ve vidu dokonavm, naruit, pop. me naruit).
To, pro byla na nkterch mstech zvolena monost naruen, zatmco jinde je poadovn dokonan akt, tak nen jasn. Zkon si v nkterch mstech pi pouit kvtnatch pvlastk u vrazu veejn podek i odporuje. Tak nap. podle 87a cizineckho zkona bude
cizinci obanovi nkterho ze stt EU vydno potvrzen o pechodnm pobytu jen tehdy, pokud zvanm zpsobem nenaruil veejn podek; zrcadlov ustanoven 87d psm. c) ZPC, kter umouje sprvnmu orgnu potvrzen nevydat, naopak pracuje i s monost
budoucho chovn, a vydn potvrzen zamtne, pokud je dvodn

221

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 222

nebezpe, e by adatel mohl zvanm zpsobem naruit veejn podek. V prvnm ppad jde o ji uskutenn skutek, ve druhm o pouhou monost; jedn se ale o jeden a ten sam sprvn akt. Co zkonodrce takto rozdlnmi pvlastky sledoval a jak je jejich reln
uplatnn? Pro je restriktivn klauzule v ad ppad zuovna? Jak je reln opodstatnn vraz zvanm zpsobem naruil atd.?
V dvodov zprv k zkonu o pobytu cizinc z roku 1999 se objevuje u v zkon pouitho slovnho spojen mysln ohrozil veejn podek ( 61 ZPC) nsledujc vaha: Toto een umon policii nap.
vyhodnotit intenzitu ohroen veejnho podku a zvit, zda tato intenzita vyaduje zruen platnosti vza. Stejn tak lze vit, zda poruen povinnosti je natolik zvan, aby byla zruena platnost vza.34
Pvodnm zmrem bylo podpoit i sprvn vahy, kter je v interpretaci neuritho prvnho pojmu sprvnmu orgnu dna, a rozit ji o monost neaplikovn restrikce veejnho podku v nkterch
ppadech. Interpretace pojmu je vak na druhou stranu pro sprvn
orgn ztena, nebo mus zrove posuzovat intenzitu a zvanost jednn (opt neurit prvn pojem), i zvaovat monost takovho jednn. Vzhledem k nutnosti eurokonformnho vkladu pojmu v ad oblast me bt sprvn orgn v aplikaci znejistn, nebo podobn
pvlastky v prvu EU nejsou, zato vak jsou v nm obsaena jin omezen restriktivnch klauzul, kter naopak do zkona o pobytu cizinc
penesena vdy nejsou. Jako kdyby byly neurit pvlastky pouity
namsto acquis a judikaturou ESD formulovanch omezen. Do budoucna se jev jako douc vyputn, anebo alespo sjednocen pouvanch pvlastk.

5.2 Kolik veejnch podk existuje?

Pojem veejn podek se aplikuje v migran legislativ relativn asto, a to pro vechny statusy, kter v n jsou cizincm nabzeny a ji
jde o adatele o mezinrodn ochranu, anebo cizince ostatn, kte chtj na zem R teprve vstoupit, i na nm ji pobvaj a hodlaj na nm
setrvat, anebo v prbhu pobytu njak zmnit svj prvn status. Monost jeho aplikace je v cizineckm zkon vdy piazena ke konkrtnmu pobytovmu statusu cizince, a ji obana tetho sttu i obana
34

Srov. Dvodov zprva ke snmovnmu tisku . 204, dostupn na www.psp.cz.

222

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 223

nkterho z lenskch stt EU. Cizineck zkon je rozdlen na sti

tkajc se vstupu cizince (a to TCN i obana EU a jeho rodinnho pslunka v rmci shodnch ustanoven), jeho pobytu (zde jsou sti zkona opticky oddleny), jeho ppadnho nedobrovolnho vycestovn
(opt je status TCN i EU oban spojen do shodnch ustanoven, by
je prava v rmci konkrtnho ustanoven odlin), a dal sti, z hlediska zkoumanho pojmu irelevantn. U kadho pobytovho statusu
cizince je uvedena monost udlen i odnt tohoto statusu na zklad vhrady veejnho podku.
Systematika ady smrnic je odlin. Primrn zakotvuj pouit pojmu pro uritou skupinu osob, nap. jen pro obany lenskch stt
EU a jejich rodinn pslunky, anebo jen pro obany tetch stt.
Definice pojmu veejn podek pro oblast volnho pohybu osob je
upravena v rmci smrnice o volnm pohybu osob, a to pro vechna
prva ve smrnici uveden, a jsou spojena se vstupem, i pobytem,
resp. ppadnm vyhotnm. Jej lnek 27 dv limity pouit pojmu
veejn podek, kter jsou uplatovny v rmci materie smrnice
shodn.
prava v cizineckm zkon je ratione materiae i ratione personae
v zsad shodn s pravou, kter je obsaena v acquis, jen je jinak seskupen. Zkon neobsahuje jedno konkrtn ustanoven, kter by urovalo hranice interpretace pojmu veejn podek pro cel zkon, jako to in smrnice, naopak jej pouv na ad mst a ve vtu jej
umsuje vedle rznch jinch omezen. Otzka, kter se poslze nabz, je, zda bude v rmci vnitrosttn aplikace pojem vykldn ve vech
svch podobch shodn, nebo jeho limity, obsaen v rznch smrnicch, nap. na TCN a EU osoby, mohou bt rzn. ZPC tohoto rozlien na TCN a EU osoby nen v rmci svho vnitnho dlen schopen.
Pokud pijmeme vklad veejnho podku, kter pijal NSS v rozsudku ze dne 14. 5. 2009, j. 2 As 14/2008-50 ohledn toho, zda by
v kontextu jinho zkona pedloen padlanho i pozmnnho cestovnho dokladu lze podadit pod veejn podek, pak je takto teba
interpretovat i obdobn ustanoven 9 zkona o pobytu cizinc. Toto
ustanoven se vztahuje i na obany EU a obsahuje adu dvod, pro
kter lze odept vstup na zem R. Oddluje od sebe tak monost
odepen vstupu na zem z dvodu pedloen padlanch i pozmnnch dokument a z dvodu dvodnho nebezpe naruen veejnho podku zvanm zpsobem. Pokud by se oba dvody zahrnuly

223

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 224

pod pojem veejn podek, pak mus tak naplovat podmnky, pro
kter lze restrikci z dvodu veejnho podku pijmout na zklad
smrnice o volnm pohybu osob (tedy nap. reprezentovat skuten
a dostaten zvan ohroen zkladnho zjmu spolenosti) a takto
ppadnou situaci posuzovat tedy nepostupovat zcela podle testu vytvoenho NSS. Tak toto pojet nebude zcela v souladu s pojetm veejnho podku, kter zdraznil ji nkolikrt zmiovan rozsudek
NSS j. 2 As 78/2006-64.
Otzkou, kter zaznv v podtextu minulho odstavce, je monost
penen definic, aplikanch test i limit, kter mohou bt dny
nap. smrnicemi, mezi jednotlivmi vnitrosttnmi zkony. Je mon
ve zmnn test, kter NSS pouil u hodnocen jednn dleitho
pro rozhodnut sprvnho orgnu v rmci zkona o pobytu cizinc,
pout t u jednn, kter m vliv na rozhodnut sprvnho orgnu dle
zkona o azylu? Na tuto otzku odpovdl NSS tm, e uveden test
takto pouil. Je mon jej obdobn pout i u jinch zkon? Zatm
aplikovn nebyl.
Nabz se proto otzka, je-li pojem veejnho podku shodn ve
vech zkonech, resp. v celm vnitrosttnm prvu R. Pokud pouije
pojem stava, resp. Listina, mn tm ten sam veejn podek, jako
nkter z ustanoven zkona o pobytu cizinc? Pojem je pouvn v nesmrn rozdlnch souvislostech, od relativn mn ohroujcch prva jednotlivce (nap. pouh mstn i asov omezen vkonu mstnch
zleitost v obci), a po tak zsadn zsahy, jako je omezen svobody
jednotlivce. V Listin omezuje zcela zsadn lidsk prva a zkladn
svobody a nachz se ve spolenosti takovch vraz jako je veejn
bezpenost aj. Jeho pouit je jak je vidt u rozsudku NSS ve vci nvrhu na zruen Dlnick strany vjimen a ne kad chovn bude
pod pojem podaditeln (by si v danm ppad lze zmnn test zkusit a nap. u nkterch shromdn tto strany lze dojt k zvru, e
se jedn o chovn vysoce spoleensky nebezpen a zrove jde o naruen norem blzkch v danm ppad Listin).
Toto chpn odpovd vce tomu, e se jedn o podek skuten
veejn. Naopak jeho pouit v migran legislativ je a inflan a zachzen s nm nezakld vjimenost pouit, urit vyhrazenosti tohoto pojmu pro naruen uritho vyho stupn. Tm jakoby se
jednalo o pojmy rozdln; ostatn s vnmnm pojmu veejn podek

224

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 225

odlin v rznch odvtvch se lze setkat i v nauce.35 Tento pohled

nen bez pekek a je teba zvaovat otzku konkrtnch odlinch
jednn podaditelnch pod jednn proti veejnmu podku (jakoto
jednoho pojmu). Pojet veejnho podku v migran legislativ z tohoto pohledu zakotvuje pomrn astn zmiovan rozsudek NSS
j. 2 As 78/2006-64, kter jej oznauje t za normy zsadn pro fungovn spolenosti. I uvnit migran legislativy samotn se teoreticky
me nachzet vce veejnch podk, jeden pro TCN a jeden pro obany lenskch stt EU a jejich rodinn pslunky.
Je vak rozhodn pro migran oblast namst uvit evropsk
kontext oblasti, nebo bude za prv nesmrn dleit, zda je pojem
aplikovn ve vnitrosttn nebo v komunitrn oblasti, a za druh bude
nutn poloit si otzku, zda je obsah pojmu veejn podek v legislativ vztahujc se k TCN shodn s obsahem totonho pojmu vztahujcmu se k obanm lenskch stt EU. Patrn ano, a to na rovni EU
i R. Lze si jen st pedstavit, e by bylo poadovno dodrovn rozdlnch norem. Stejn tak je douc, aby byl pojem shodn interpretovn, co plyne i z judikatury ESD, kter se i v ppad prv osoby, jej nrok vyplval z Evropsko-stedomosk dohody mezi EHS
a Tuniskem, a nikoli ze smrnice o volnm pohybu osob, odvolval na
ustlenou judikaturu ohledn vkladu danho pojmu.36
Unijn prvo stanov pro aplikaci pojmu veejn podek urit limity, ale tyto limity nezasahuj do pojmu samotnho, ale jen do jeho
aplikace. Vzhledem k nutnosti pouit eurokonformnho vkladu37 pojmu tak bude mt vnitrosttn sprvn orgn t aplikaci totonho
pojmu, kter je v rmci acquis asto rzn omezen. S ohledem na zpsob, jakm je pouit (pohromad s pojmy veejn bezpenost a veejn
zdrav, v ppad harmonizace aplikace s dikc me nap. zahrnovat
odsouzen za spchn zvanho trestnho inu), se vztahuje t
35
36

37

HENDRYCH, D. a kol. Prvnick slovnk. 2. rozen vydn. Praha : C. H. Beck,

2003, s. 112122.
C-97/05, Gattoussi v Stadt Rsselsheim, rozsudek ze dne 14. 12. 2006: bod 41:
V tomto ohledu pedpokld podle ustlen judikatury pojem veejnho podku existenci skuten a dostaten zvan hrozby, kterou je doten zkladn
zjem spolenosti.
K otzce eurokonformnho vkladu se vyjaduje Nlez stavnho soudu ze dne
3. 6. 2006, publikovan pod . 434/2006 Sb. i rozsudek Nejvyho sprvnho
soudu ze dne 13. 8. 2008, .j. 2 Azs 45/2008-67, publikovan na www.nssoud.cz.

225

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 226

spe k zkladnm nleitostem, k ochran zkladnch zjm spolenosti. Pi aplikovn pojmu veejn podek v migran oblasti bude
proto i z evropskho pohledu nutn pihlet k jeho vznamu jakoto
souhrnu zkladnch prvnch norem, kter se povauj za nevyhnuteln pro fungovn demokratickho sttu a spolenosti. Bude t nutno
brt v vahu limity, kter dvaj volnmu uven sttu pi aplikaci
pojmu veejn podek, rozsudky ESD, zejmna nutnost skuten
a dostaten zvan hrozby ze strany cizince, kterou je doten zkladn zjem spolenosti, kterm ovem nap. nen vdy nevycestovn z zem sttu po uplynut doby povolen k pobytu (Carpenter). Takto bude zapoteb aplikovat i test rozsudku NSS, kter nutnost
zvaovn evropsk dimenze pojmu veejn podek ponkud potlail.

6. ZVREM
Veejn podek je sloit strukturovateln pojem. Byl vytvoen jako
neurit prvn pojem aby byla v jeho pouit urit volnost v aplikovn na konkrtn skutkovou podstatu. Pojem se vyvj, je podmnn
mstem a asem jeho aplikace. K lepmu pouit tohoto pojmu byl v zsadnm rozsudku Nejvyho sprvnho soudu vytvoen test, skrze kter je zjiovno, zda jde o jednn, kter je poruenm veejnho podku. Tento test je dostaten obecn, ale je za prv teba jej aplikovat
eurokonformn, a za druh jako referenn kritrium pro posouzen,
zda byl naruen veejn podek, zvolit spe blzkost protizkonnho
jednn osoby podstatnm nleitostem demokratickho sttu, normm zsadnm pro fungovn spolenosti, ne jen blzkost zjmm
chrnnm tm i onm pedpisem. Je teba si uvdomit, e na zklad aplikace tohoto pojmu me dokonce dochzet i k omezovn zkladnch prv a svobod osob (nap. omezen osobn svobody). Proporcionalita mezi zjmem na takovm omezen prv osoby na jedn stran
a zjmem na ochran jeho prv na stran druh je nesmrn dleit.
Z ve uvedenho krtkho exkursu k otzce interpretace a aplikace pojmu veejn podek lze dovodit, e jde o pojem, kter m urit
by explicitn v zkonech nevyen obsah. Lze za nj povaovat zkladn normy, kter se povauj za nevyhnuteln pro fungovn demokratickho sttu a spolenosti. V souasn autoritativn interpretaci
a aplikaci pojmu vak stle nen pouvn pojmu zcela bezchybn.

226

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 227

XVI. Self-identification of vulnerable

groups in administrative
detention within the Czech
Republic
HANA KAMENICK*

1. INTRODUCTION
The contribution brings to the attention the last project being
conducted by international Catholic organization Jesuit Refugee
Service (below JRS) Europe. The project is focused on Detention of
Vulnerable Asylum Seekers so it is known as the DEVAS Project. It is
partly funded by the EU Commission and implemented by project
partners in 23 EU member states.1 Counselling Centre for Refugees,
respectivelly Association fot Integration and Migration is the project
partner in the Czech Republic. The project officially began on 17
November 2008 and takes place within 18 month period. This article
concentrates only on the findings from the Czech Republic which are
being processed at this time.2

2. TO CATCH THE DETAINEES VOICE

In comparison to the last JRS study monitoring situation in the field
of detention of asylum seekers and irregularly staying third country
nationals in the 10 new member states,3 the new project got focused
*
1
2

Coordinator of the DEVAS Project in the Czech Republic. Association for

Integration and Migration, Prague.
That is all EU member states except Denmark, Finland, France and
Luxembourg.
Final regional report on the DEVAS Project is going to be finished and published
during the year 2010. It will be available at http://www.detention-ineurope.org/.

227

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 228

on detention of vulnerable asylum seekers in 23 EU member states.

Irregularly staying third country nationals were also included in the
new study.
The aim of DEVAS Project was to determine vulnerable groups that
exist in various kinds of administrative detention, what are the
conditions in the detention for these groups and how these vulnerable
groups cope with their detainment. Researchers shouldnt have been
following pre-determined categories of vulnerable asylum seekers and
illegally staying third country nationals in detention.4 Their task was
to find out the factors and circumstances that can lead to vulnerability
3

Civil Society Report on Administrative Detention of Asylum Seekers and Irregularly Staying Third Country Nationals in the 10 New Member States of the European Union, Malta, October 2007. Available at http://www.detention-in-europe.org/index.php?option=com_content&t ask=view&id=75&Itemid=88.
See Section 46a of Act. no 325/1999 Asylum Act (unaccompanied minor, parent
or family with minors or disabled adult children, disabled person, pregnant
woman, persons subjected to torture, rape or other serious forms of
psychological, physical or sexual violence).
See Section 82 of Act. no 325/1999 Asylum Act (operator of a reception centre
shall take into account specific needs of applicants for international protection
if he or she is unaccompanied minor, person aged below 18, pregnant woman,
disabled person, persons subjected to torture, rape or other serious forms of
psychological, physical or sexual violence and in serious relevant case another
person).
Section 141 Act no. 326/1999 on the Residence of Foreigners in the Territory of
the Czech Republic (imposes a duty on the operator to take into consideration,
as far as possible, any special religious, ethnic, or national characteristics, as
well as any kinship and marriage relationships, age, and condition of health.
Unaccompanied minors are placed separately from adult foreigners and men are
separated from women as a rule; however an exception can be made in the case
of close family members.)
The 1999 UNHCR Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards
Relating to the Detention of Asylum seekers identify single women,
unaccompanied minors, accompanied minors and those with special
psychological or medical needs, unaccompanied elderly persons, torture or
trauma victim, persons with a mental or physical disability as vulnerable.
EU law identifies vulnerable asylum seekers and third-country nationals as
minors, unaccompanied minors, disabled people, the elderly, pregnant women,
single persons with minor children, persons subjected to torture, rape or other
serious forms of psychological, physical or sexual violence. See Council Directive
2003/9/EC of 27 January 2003 laying down minimum standards for the
reception of asylum seekers or Directive 2008/115/EC of the European
Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and
procedures in Member States for returning illegally staying third-country
nationals.

228

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 229

by obtaining personal experiences of people in administrative

detention and to identify which risk, personal or environmental factors
of vulnerability do detainees face with. Personal stressors and
symptoms that detainee may experience were also observed. Current
legal status of detainees was categorised under 4 groups: Applicant for
international protection, Rejected asylum seeker awaiting deportation,
Illegally staying migrant awaiting deportation, Asylum seeker in Dublin
II detention.5 The concrete legal base of detention of each person was
not observed as it was necessary to unify these categories for the aims
of this international research.
The questionnaire to be answered by detainees started with a set of
questions on Basic information such as sex, age, country of origin,
nationality, date of arrival and date of detention. Then it continued by
questions about Case awareness, Space, Routine, Detention centre staff,
Safety, Activities, Medical conditions, Social interaction within the detention
centre, Contact with the outside world, Conditions of the detention and the
family, Nutrition, Conditions in detention and the individual.
Not only detainees themselves were interviewed but also one staff
person of each centre investigated was asked to complete special
questionnaire. Staff questionnaire focused on rather objective
description of existing conditions in above mentioned areas. Staff
members were also inquired about their own observations, for example
on changes in health or mental well being during detainees stay in
detention or consequences of prolonged detention on the individual.
The view on life in detention would never be complete without
questioning some relevant independent side. That is why NGOs with
regular access to detention centres (or regularly visiting the centre or
working in the centre) were asked to fulfil NGO questionnaire. Only one
NGO should have been contacted per each centre. Their answers were
based on their own observations and professional experience.6

Current legal status of illegally staying migrant awaiting deportation who applied
for international protection when being detained in one of the two Czech facilities
for the detention of foreigners is regarded as Applicant for international
protection.
Project partners filled in also a legal questionnaire which offers a listing of
national legislation in the field of administrative detention. Comparison of
legislations of monitored EU countries can be found in the final regional report
on the DEVAS Project as mentioned above.

229

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 230

3. THE DEVAS PROJECT IN THE CZECH REPUBLIC

The interviewing itself took place from 26 March 2009 till 31 July
2009. Three facilities were repeatedly visited within this period:
Potorn detention centre, Bl Jezov detention centre and
International airport Ruzyn reception centre. In the detention centres
there are asylum seekers and illegally staying third country nationals
awaiting deportation situated.7 International airport Ruzyn reception
centre caters exclusively for asylum seekers who were not allowed to
entre the territory of the Czech Republic.8
There was 58 detainees interviewed in total. Of whom 29 detainees
were interviewed in Potorn detention centre, 22 in Bl-Jezov
detention centre and 7 in Ruzyn reception centre. Of all, 37 detainees
were applicants for international protection, of whom 5 were moved to
the Czech Republic under so called Dublin II. Regulation.9
Following countries of origin of interviewed detainees were
represented: Ukraine (19 detainees), Vietnam (7), Mongolia (7), Nigeria
(4), Turkey (3), Sri Lanka (3), Belorussia (2), Georgia (2), Macedonia (2),
Algeria (2), Russia (1), Moldavia (1), Serbia (1), Kazakhstan (1),
Palestina (1), Ghana (1), Camerun (1).10 There was 15 detained women
interviewed, of whom 2 were pregnant and 2 were single mothers with
one child living in the detention centre. All interviewed detainees were
adult but one unaccompanied minor.
The length of interview with each detainee varied from 30 to 70
minutes.11 All interviews began only after voluntary and informed
consent was obtained by the interviewee and he or she could have
refused to answer any question, for any reason.
7

8
9

10

Category of Rejected asylum seeker awaiting deportation was not identified. This
group fell within the category of Illegally staying migrant awaiting deportation as
this was the reason of the current detention even if detainee applied for asylum
previously and was rejected.
For more on this topic see the report of Pavel Pozek in this summary journal.
Council Regulation (EC) No 343/2003 establishing the criteria and mechanisms
for determining the Member State responsible for examining an asylum
application lodged in one of the Member States by a third country national.
Nationalities of interviewed detainees are represented as follows: Ukrainian (15),
Vietnameese (7), Mongolian (7), Nigerian (4), Turkish (1), Kurdish (2), Tamil (Sri
Lanka) (3), Russian (4), Belorussian (2), Albanian (3), Georgian (1), Armenian (1),
Moldavian (1), Carpathian Ruthenian (1), Algerian (2), Adai (Kazakhstan) (1),
Palestinian (1), Ghanian (1), Camerun (1).

230

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 231

4. SELF-IDENTIFICATION OF VULNERABLE GROUPS

Groups that were considered to be vulnerable by other detainees were
rather general. Following numbers of detainees thought that the most
vulnerable persons in detention centre are: women (2), children (4),
women with children (2), pregnant women (4), unaccompanied minor
(2), elder persons (2), sick persons (2), psychically unstable or weak
persons (5), those who do not speak Czech language (4), drug addicted
(1), those who do not receive any packages with food (1).12
Emphasis of the questionnaire is the subjective feeling about being
vulnerable for some reason. These subjective feelings revealed by
detainees is the object of the following text. From those who considered
themselves to be vulnerable there is 15,5 % who would say that
everybody in detention centre is vulnerable. Apart from that, these
vulnerable groups appeared. Many particular circumstances
connected to special needs in the area of family life and family were
identified by detainees themselves as key factors: missing family
and/or children a lot including the need to take care about them (7),
missing their relationship with girlfriend or boyfriend (3), missing
pregnant girlfriend and worries about her (2), missing her boyfriend
when a woman is pregnant (2), worries about financial situation of his
or her family (2), worries about life of his or her family (2). Vulnerability
of a Czech partner suffering from the fact that his girlfriend foreigner
had been detained was also mentioned. Another special needs involved
living conditions or health issues such as skin problems caused by
drinking water (3), having an allergy (1) or being a mental patient
without proper care (1). A feeling like getting silly because of lack of
access to general information or lack of things to do reported most of
the detainees; inconvenience emerging from the mere fact that other
detainees do not speak their language properly or at all was also
mentioned (4). Spiritual help was not granted to orthodox christians in
some cases (2), muslims were missing any space to pray (3). What is
considered to procedural tasks: interviewees in detention centres reported
11
12

Variety of used languages: Czech (30), English (9), Mongolian (6), Vietnameese
(4), Russian (4), German (1), Kurdish (1), Albanian (1), Arabic (1).
Women, families with children and unaccompanied minors are being detained
in Bl-Jezov detention centre only. International airport Ruzyn reception
centre detains families with children up to one or two weeks.

231

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 232

that a ban on sending fax to their lawyer might cause an irreparable delay
in giving notice of an appeal for example (2), or getting in touch with private
lawyer was problematic (2), those detainees who asked for voluntary
repatriation considered the repatriation procedure as too long (4). The
maximum bearable length of stay in detention was considered 3 months
(one month in Ruzyn reception centre) by the detainees.
These most frequently mentioned areas of problems crystalized from
interviews with detainees (in proximate order of frequency as these
topics were mentioned to be problematic by individual detainees):

4.1 Women/men and food

Women appeared to be more sensitive to food conditions. They reported
lack of vitamins, vegetable, fruit, fat butter and were likely to be loosing
weight even radically. Women and men in both detention centres were
describing that they do not have enough food per day and they feel
hungry at night sometimes.13 Thats why persons who do not get any
packages with food from their relatives are considered to be vulnerable
by other detainees. Portions of food do not suit to men who are taller
than average.
Most of detainees would prefer to cook their own food, especially for
the reason they do not like Czech meals or are not used to it. It
depended mainly on cultural habits of the detainee and the length of
stay in the Czech Republic.

4.2 Women/men and health

The level of medical care is the basic one. It means that generally pills
against pain are the only treatment accessible for not emergency
cases.14 There were reported both cases when some detainee was
allowed (eye drops) and some was not allowed (Coldrex, vitamins) to
receive medicine from some friends or relatives in the package. Dental
problems are solved by pills against pain or by pulling the tooth out.
Fillings are not considered to be the basic health care.

13

This might be caused specially because of dinner starts already at 5 p.m. and
breakfast is only at 8 a.m. so this 14 hours gap in receiving food seems to be too
long.

232

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 233

4.3 Being cut off from family

The fact of being cut off from family consider as the biggest difficulty
when being detained 17,2 % interviewees. (For 30 % the biggest
difficulty is the mere fact of being behind bars, for 13 % it is the living
conditions. As the second most difficult thing 22 % marked living
conditions and 8,6 % marked being cut off from family). Quality and
quantity of contact with family depends mainly on number of public
phones and their accessibility (and on financial standing of family also
of course). Public phones were considered to be in insufficient
numbers. Prohibition of having or using any mobile phone was
perceived to be strong disadvantage in all three centres, mainly
sending SMS would be very popular. Internet connection would be
appreciated in many cases to have a possibility to communicate with
family and friends for free.

4.4 Lack of mental/physical aktivity

Most of detainees reported that a lack of stimuli causes a specific kind
of problem. People who were used to read any kind of newspaper every
day or books or to work with information somehow reported lack of
mental activity which appeared to be a problem. Books are not
accessible in big variety or are not accessible in some languages at all.
A course of Czech language would be welcomed.15 One TV for one floor
with many different language groups causes unavoidable problems in
detention centres.
Problems with lack of physical activity was mostly connected to
insufficient numbers of equipment in the gym or insufficient quality of
sport equipment (e.g. highly discussed problem of receiving one ball
per some concrete period of time that tears apart when touches barbed
wire. Barbed wire is all around the playground.).

14
15

Emergency cases are moved to the nearest hospital where they have priority
care.
Detainees in Bl-Jezov detention centre reported they are visiting a course of
Czech language once per week.

233

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 234

4.5 Language barriers

According to some non Czech language speaking detainees, there was
no way how to ask for anything because there was no interpreter
available at any time. It made them to feel discriminated by staff
members for linguistic reasons.

4.6 Outside space and fresh air

Interviewees in Ruzyn reception centre reported their only outside
space to be problematic. They described it to be very small. Lack of
fresh air is considered to be a problem because it is just on the side
where the runway is. Noise and bad smell from aeroplanes in this
space was reported. One interviewee called this space outside room
because the space is roofed over with some plastic and there is a wall
on all sides.

4.7 Single parents

Women, single mothers with children and pregnant women stay in
separate building in the detention centre in Bl-Jezov. Interviewed
single mothers described the conditions as follows. Mothers would
appreciate to be woken up by the centre staff not to miss time to go for
breakfast. If they do so, they neither their children receive any food till
lunch.16 To take the food to their room to feed the child at a time when
he or she is hungry seems to be a problem. Both interviewed mothers
reported that they do not think that their child receives enough and
proper food to grow up and their child might be hungry at night.
One mother also mentioned that one bottle of child shampoo and
one child toothbrush is not enough for three months, which is a period
of receiving this personal care supplies.

16

Detainees are not allowed to have any battery equipment nor mobile phones, so
alarm clocks are not available in any way to get up on time.

234

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 235

4.8 Pregnant women

Two pregnant women were interviewed in detention centre BlJezov, both in fourth month of pregnancy. They both reported that
they are getting appropriate health care in hospital every month.
Both mentioned the same problems with impossibility to receive
breakfast or lunch in case they would oversleep. Other detainees were
not allowed to bring them breakfast or lunch to their room in such
a case. They do not receive any extra vitamins or calcium. They are not
allowed to receive these vitamins in the package from their relatives.
They are not allowed to receive more food in a package than the others
(5 kilos is the maximum per package). The only extra food they receive
in the centre is a piece of fruit per day.
Another special needs connected to pregnancy appeared, such as
higher consumption of toilet paper and shampoo of which they receive
the same amount as the others. One pregnant woman mentioned that
after 11 p.m. she has no access to fresh cold drinking water, only warm
water from the shower is accessible.
One pregnant woman described the possibility to spend the visiting
hour17 with her Czech boyfriend more in privacy to be her strong
special need. This is not in fact possible because the guard is always
present in the visiting room and he or she can understand everything
people are talking about. It means that other linguistic groups have an
advantage of higher level of privacy when receiving a visit.

4.9 Unaccompanied minors

There was one unaccompanied minor interviewed in Bl-Jezov
detention centre. This young Vietnameese detainee spent at least one
month in detention without a guardian being established. At a time of
our visit, he spent more than 2,5 months in detention without any
interpretator accessible. When he needed anything from a social
worker he had to use a general hand-language. That is possibly also
the reason why he had no access to activities except TV with Czech
channels (although Vietnameese channels were accessible in the same
building on womens floor). According to the rules of the centre, he was
17

Visit of maximum 4 persons per one hour per one week is allowed.

235

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 236

occupying a separated floor where he stayed alone, being in touch with

other detainees only at a meal time. This separation should have keep
him in safe enviroment away from of adult men but also it caused he
had to live in solitude as no other unaccompanied minors were present
at that time. Nevertheless, he could borrow a phone card or books from
Vietnameese women somehow so he evidently found some way how to
communicate at least a bit with the rest of the Vietnameese
community. He was not used to eat Czech meals so he stayed hungry
quite often, without possibility to say this to social worker. Anyway,
general Vietnameese custom not to show any emotional or subjective
condition did not allow us to recognize more special needs, which by
the way applies for all Vietnameese community.

4.10 People who escaped from actual war conflict.

Person with specific case of vulnerability was interviewed in
International airport Ruzyn reception centre. Tamil man (Sri Lanka)
escaped from life-threatening event in which four members of his
nuclear family had been killed. Only this person was successful to
escape and under difficult circumstances he succeeded to arrive to the
Czech Republic where he applied for international protection. In time
of interview he has already spent in closed space of Ruzyn reception
centre 3 months and 20 days. He described that it was very hard for
him, a person with such a harsh experience, to stay in this kind of jail
for 4 months.

5. CONCLUSION
We gave an account of groups that were considered to be vulnerable
by other detainees, then I listed groups of detainees that identified
themselves personally to be vulnerable in some way. The list is
naturally restricted to the amount of interviewees that were willing to
share with us their experience and their special needs.
We can see for example that more detainees considered psychically
unstable or weak persons to be vulnerable, no matter what gender he
or she is. Food was mentioned by most of the detainees to be a problem
or because of lack of taste or because of insufficient portions. Those

236

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 237

who were sick could not have seen any help from doctors besides pills
against pain and getting to hospital in emergency cases. Being cut off
from family was painful task mainly for parents of not detained minors.
How to spent time in detention appeared to be one of the biggest
everyday issues. Narrow outside space in one case only encouraged
these feelings. Some reported that not to speak Czech made them to
feel discriminated from the staff. Being pregnant in detention does not
seem to be an easy task and not much special treatment seems to be
accessible, including receiving more food. Food was also important
issue for mothers with children who did not think that their child has
appropriate nutrition to grow up. Be the only representative of
specially treated group, e.g. unaccompanied minor, emerged as
problem also because it might cause staying in kind of solitary
confinement for unreasonable period of time. This situation might be
worsen by the fact that detainee might not understand a word in Czech
language and interpretator is not available. A question about what
kind of experience shall be and what shall not be considered as
psychological violence in case of asylum seekers who escaped from
actual war conflict emerged.

237

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 238

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 239

REJSTK

A
analza ustanoven 73 zkona
o azylu 92
aplikace vhrady veejnho podku
pi zsazch do osobn svobody
206
azyl
adatel 7
B
bezprecedentn zsahy do prv
nezletilch 57
bilaterln dohody R 63
detence 7, 15, 25, 40, 56, 97, 104,
105, 117, 119
dvojkolejnost standard pro adatele
43
E
EXCOM 39, 40, 41, 104, 105
I
individualizovan rozhodnut
o (ne)povolen vstupu na zem 98
informovn o prvech
a povinnostech 46
K
kategorie cizinc, kterm nen
povolen vstup na zem 66, 103
kritrium nezbytnosti zajitn 11,
19, 85
M
maximln doba dren adatele
v pijmacm stedisku na letiti
111
milnky v mezinrodn judikatue
198
milnky v mezinrodn legislativ
196

minimln standardy pro R 44, 53

monost konzultovat prvnho
poradce 50
N
nvratov smrnice 54, 55
pozitivn aspekty 59
zsahy do osobn svobody 54
zsahy do prv nezletilch 57
nedvodn nebo neppustn dost
45, 52
nezbytnost zajitn v judikatue
soudu 19, 20, 21, 24
novelizan recepn smrnice 25,
35, 36
O
osobn svoboda 54, 69, 206, 208,
210, 226
P
ptidenn lhta pro pijet rozhodnut
o (ne)povolen vstupu na zem
96, 97, 98, 102, 110, 121, 154,
pohovor 47, 49, 50, 51, 53, 102,
103, 109, 115
povinnost setrvat v pijmacm
stedisku 37, 41, 42, 77,78, 80,
povolen vstupu adatele na zem
37, 40, 43 45, 48, 49, 52, 53, 80,
9398, 100110, 113, 115117,
121125, 155, 156, 219, 220
princip proporcionality 8, 11, 23,
104, 216
proporcionalita zajitn 15, 19
ppad Elgafaji 158, 205
doktrinrn vklad 161
doplkov ochrana 159
metodologie 199
milnky v mezinrodn legislativ
198

239

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 240

milnky v mezinrodn judikatue

196
pedbn otzky 171
rozhodnut vnitrosttnch orgn
190
rozsudek Soudnho dvora 180
soudn vklad 169
stanovisko generlnho advokta
172
R
readmisn dohody 62
zajiovn cizinc 65
recepn smrnice (2003/9/ES) 25
novelizace 30
detence adatel o mezinrodn
ochranu 25
roziovn dvod zkazu vyhotn
202
zen o udlen mezinrodn ochrany
33, 35, 38, 6568, 94, 95, 99,
100103, 111, 115, 136, 156, 219
S
samostatn zen o povolen vstupu
na zem 93, 94, 96
setrvn na zem 46, 212
smrnice 2005/85/ES 37
SOZE 69, 76, 77, 106, 120
Spolen evropsk azylov systm
(SEAS) 69, 73, 75, 78, 82
omezen osobn svobody 76
omezen svobody pstupu
k azylov procedue 69
sprvn vyhotn cizince 55, 6365,
132, 147, 148
hrada nklad 127
T
tlumonk 43, 4549, 100, 101
tranzitn prostor mezinrodnho
letit Velk Plepy 135

240

U
NHCR 40, 41, 46, 48, 57, 69, 70,
71, 73, 97, 104117, 119, 121,
163, 164, 185, 228
prava zajitn adatel
v hraninm zen 42
dvojkolejnost standard 43
minimln standardy pro eskou
republiku 44, 53
veejn podek 55, 103, 107, 147,
155, 206, 207226
interpretace a aplikace pojmu
v judikatue 217, 221
pouit pojmu v esk legislativ
207
pouit pojmu v mezinrodnm
prvu a prvu ES/EU 210
v mezinrodnm prvu 210
V
vza s omezenou zemn platnost
26, 32, 34, 35
Z
zadren 7
zajitn 7
zajitn cizinc na zem Slovensk
republiky 83
zajitn cizinc Vborem pro lidsk
prva a Evropskm soudem pro
lidsk prva 8
zajitn podle 129 zkona
o pobytu cizinc 62, 64
zajitn cizinc podle readmisnch
dohod 62
zajitn adatele o azyl 105, 107
zkon o azylu 37, 4952, 65, 80, 81,
92, 106, 109, 137, 145, 206
analza ustanoven 73 92
zstupce pro nezletil 53
aloba na nepovolen vstupu 113,
114, 155, 156

Sbornik_Azyl_zlom

10.2.2010

15:26

Strnka 241

241