You are on page 1of 60

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány

Hegedűs Dániel

Az egységesség útvesztője
EGTC nemzeti végrehajtási normák
komparatív elemzése és a kárpát-medencei
jogszabályok kompatibilitásának kérdése

Budapest, 2009

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 1 2009.12.08. 10:52:59


MHT41_hegedus_MHT200912.indd 2 2009.12.08. 10:53:18
Tartalom
Bevezetés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Elméleti keretek . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Állami szabályozási lehetőségek az EK rendelet alapján . . . . . . . . . . . . . . . 9

Nyugat-európai EGTC nemzeti végrehajtási jogszabályok


– unitárius államok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Franciaország. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Portugália . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Görögország . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Nyugat-európai EGTC nemzeti végrehajtási jogszabályok


– föderális és kvázi-föderális államok . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Egyesült Királyság . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Ausztria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Német Szövetségi Köztársaság. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Kelet-Közép-Európai EGTC végrehajtási jogszabályok,


különös tekintettel a kárpát-medencei normák kompatibilitásának
a kérdésére. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Magyarország . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
Románia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
Szlovákia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Bulgária . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

Konklúzió és ajánlások . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

Bibliográfia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Függelék . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
Nemzeti EGTC végrehajtási rezsimek összehasonlító táblázata I. . . . . . . . . . . . 54
Nemzeti EGTC végrehajtási rezsimek összehasonlító táblázata II. . . . . . . . . . . . 54
Nemzeti EGTC végrehajtási rezsimek összehasonlító táblázata III.. . . . . . . . . . . 55

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 3

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 3 2009.12.08. 10:53:18


MHT41_hegedus_MHT200912.indd 4 2009.12.08. 10:53:18
Bevezetés
Az Európai Unió 2007 és 2013 közötti új pénzügyi perspektívájának kezdetére a regio-
nális politika reformja során a 1082/2006/EK rendelettel életre hívott Európai Területi
Együttműködési Csoportosulás jelentősége – számos kiemelendő egyéb előnye mellett
– abban rejlik, hogy egységes szabályozási keretet kívánt alkotni a területi együttműkö-
dések számára. E tanulmány arra keresi a választ, hogy mennyire is egységes valójában
a területi együttműködés EGTC-modellen nyugvó, de a nemzeti végrehajtási jogszabály-
ok által meghatározott rendszere, milyen lehetőségek és akadályok bújnak meg az
egységes szabályozás egyszer majd huszonhét vagy több elem alkotta labirintusában.
A kérdésfelvetés nem pusztán elméleti jellegű. Mivel az EGTC szempontjából a
székhely szerinti állam joga – és így EGTC nemzeti végrehajtási jogszabálya – az irány-
adó, a székhely megválasztásának lehetőségén keresztül a tagok az érdekeiket legin-
kább tekintetbe vevő jogi szabályozást alkalmazhatják. Márpedig, mint látni fogjuk, a
jogbiztonság, a bejegyzési eljárás során a politikai akadályozási lehetőségek megléte
vagy hiánya terén jelentős különbségek állnak fenn, nem is beszélve a tagok felelősségi
viszonya tekintetében meglévő eltérésekről, amely esetében a korlátolt vagy korlátlan
felelősség kizárólagos érvényesítése által akár az egyes nemzeti jogszabályok tökéletes
inkompatibilitásának a kérdése is felmerülhet. Mindezeken túlmenően még olyan
dimenziók is megjelennek vizsgálati elemekként, mint formailag a jogi normák szintje1,
az eljáró hatóságok helyzete a hatalmi ágak rendszerében2, a gazdasági tevékenység
folytatásának lehetősége, a pénzügyi, számviteli szabályozás kidolgozottsága, az EGTC-
szabályozás társadalmi, gazdasági vagy önkormányzati szervezetek mintájára történő
kialakításának a kérdése, vagy a jogszabályszövegek diszkurzív elemei az állam korlá-
tozó, megszorító jellegű beavatkozásának lehetősége tekintetében.
Tekintettel az uniós tagállamok történelmileg eltérő alkotmányjogi berendezkedé-
sére, az unitárius vagy föderális/kvázi-föderális állami struktúrákat a végrehajtási jog-
szabályok elemzésekor is figyelembe kell venni. Az EU15-ök esetében az unitárius
államok közül Franciaország, Portugália és Görögország, míg föderális és kvázi-föde-
rális szerkezetű országként az Egyesült Királyság, Ausztria és a Német Szövetségi
Köztársaság kerülnek elemzésre. A tanulmány kiemelt figyelmet szentel a három jelen-
leg létező kárpát-medencei – magyar, román, szlovák – jogi norma elemzésének és
kompatibilitási vizsgálatának is. Végül egy délkelet-európai balkáni ország, Bulgária
jogszabályának bemutatása zárja a sort.
A módszertant tekintve a Régiók Bizottsága számára hivatalosan megküldött
jogszabályok angol, német és francia3 fordításai szolgáltak az elemzés alapjául, így az
e nyelveken nem elérhető dokumentumok (pl. az észt, a dán, a szlovén vagy a spanyol
végrehajtási jogszabály) kiestek a vizsgálati körből.4
1 A rendeleti vagy törvényi szintű szabályozás kérdése ott nyer fontosságot, hogy mennyire van kitéve az EGTC-szabályozás, és ezáltal
maguk az együttműködési csoportosulások is a kormányzati váltógazdaságnak. A magasabb, törvényi szintű szabályozás természetesen
nagyobb jogbiztonságot garantál, mint a politikai akarat megléte esetén bármikor módosítható kormány-, vagy miniszteri rendeletek.
2 Ugyancsak a politikai befolyástól való nagyobb függetlenséget garantálja, ha az eljáró hatóság, a bejegyző szervezet a független
bírói, és nem a kormányzati utasításoktól függő végrehajtó hatalmi ág része.
3 A francia nyelvű szövegekhez nyújtott segítségéért hálás köszönettel tartozom Takács Viktória Ágnesnek, a Miniszterelnöki Hiva-
tal Nemzetpolitikai Ügyek Főosztálya munkatársának.
4 A tanulmányban elemzett nemzeti EGTC végrehajtási normák összehasonlításához a legfontosabb tartalmi és formai elemek
mentén lásd az I. fügelékben található táblázatot.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 5

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 5 2009.12.08. 10:53:18


Elméleti keretek
A tanulmányban Thomas Maier azon elméletét tekintem kiindulópontnak, mely szerint
az európai integráció által kiváltott multi-level (és hozzáteszem: transnational)
governance iránti fokozódó igény okán újabb és újabb intézményes keretek és formák
születnek ezen igények kielégítésére. Ezek mindig megoldást kínálnak a fennálló elvá-
rások egy részére, ugyanakkor bizonyos létező problémákat megoldatlanul hagynak,
sőt születésükkel maguk is újakat teremtenek.5 Ilyen új intézményes keretnek tekinthe-
tő maga az Európai Területi Együttműködési Csoportosulás is.
A 1082/2006/EK rendelet szabályozása megoldást kínált a területi együttmű-
ködést és intézményesülését érintő olyan problémákra, mint a szabályozások heteroge-
nitása, a jogi személyiség létének kérdése, illetve formája, továbbá az együttműködési
csoportosulás tagjai számára kötelező erejű döntések meghozatalára való képessége.
Ugyanakkor létrehozott olyan új kihívásokat, mint a rendelet végrehajtásának kérdése
(ami a tanulmány tárgyát is képező nemzeti EGTC végrehajtási jogszabályok tárgyköre),
valamint az egy nemzeti jog alapján, de több állam joghatósága alá tartozó tagokból
megalakult csoportosulás működésének ellenőrzése. És mindemellett érintetlenül
hagyott olyan problémás tárgyköröket, mint az állami területiség és szuverenitás doktrí-
nája, valamint ezek viszonya a hatékony területi együttműködéshez.6
Témánk szempontjából fontos megemlíteni, hogy az EGTC – a közösségi jogalkotó
hivatalos motivációjával szemben – mégsem igazán egy egységes, univerzális európai
jogi eszköz a határokon átívelő együttműködések menedzselése számára, ugyanis a nem-
zeti végrehajtási jogszabályokon keresztül a tagállamok hatalmas – és gyakran eltérő –
befolyást gyakorolnak a rendelet végrehajtására. A magam részéről egyetértek Thomas
Maierrel abban a tekintetben is, hogy számos olyan kérdést kellene 2011-et követően a
közösségi rendeletben részletesen szabályozni, ami ma a nemzeti jogrendszerek esetle-
gességeire van bízva.7 Mivel a közösségi jogforrás rendelet és nem irányelv, vagyis nem
pusztán jogharmonizációs célkitűzésről van szó, a tagállamok mozgástere a közösségi
jog átültetése és végrehajtása tekintetében erőteljesebben korlátozható lenne.
Ma a nemzeti jogok széles körű alkalmazása egyfajta puha kompetitív helyzet elé
állítja az uniós tagállamokat. Egyrészt félelmet vált ki belőlük, hogy a gyakorlatban
elveszíthetik az ellenőrzést a területi együttműködési formák és folyamatok felett, más-
részt hogy – ezzel szoros összefüggésben – állami szuverenitásuk is sérülhet.
Mindezek okán arra törekednek, hogy lehetőség szerint csökkentsék vagy kizárják
idegen nemzeti jog alkalmazását olyan EGTC-k esetében, melyben joghatóságuk alá
tartozó entitások is részt vesznek. Másrészt – pozitív megfogalmazásban – törekednek
saját nemzeti joguk kiterjesztésére és hogy lehetőség szerint minél több együttműkö-
dési csoportosulás az ő nemzeti joguk alapján alakuljon meg.8 Ilyen, idegen nemzeti

5 Johannes Maier: European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) – Regions‘ new instrument for ‘Cooperation beyond
borders‘, 4.p.
6 Johannes Maier: European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) – Regions‘ new instrument for ‘Cooperation beyond
borders‘, 4.p.
7 Johannes Maier: European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) – Regions‘ new instrument for ‘Cooperation beyond
borders‘, 59.p.
8 Johannes Maier: European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) – Regions‘ new instrument for ‘Cooperation beyond
borders‘, 40.p.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 6 2009.12.08. 10:53:18


jog kizárására utaló – szigorúan nem hivatalos – magatartás pl. tetten érhető volt a
román eljáró hatóság részéről egy magyar jog alapján, de romániai tagok részvételével
megalakulni készülő EGTC esetében, mely legdurvább formájában a jóváhagyás visz-
szautasításában nyilvánult meg.
Vagyis ésszerű felvetésnek tűnik, hogy ha kisebb lenne az államok mozgástere,
mivel egy részletesebb közösségi rendelet kevesebb helyet hagyna a nemzeti végre-
hajtási jogszabályok és a nemzeti jogalkotás számára, akkor csökkenhetne az álla-
mok kompetitív magatartása, amely jelen formájában az EGTC-k megalakulásának,
és ezen keresztül a területi együttműködés korlátozásának is forrása lehet.
Ugyanakkor természetes válasz, hogy a tagállamoknak – szuverenitásuk feladása,
valamint az együttműködés feletti ellenőrzési lehetőségek szűkülése okán – e kon-
cepció támogatása nem feltétlenül áll érdekükben. Különösen akkor nem, ha már
– mint egyes esetekben – a jelenlegi nemzeti végrehajtási jogszabályaik is minden,
a közösségi rendeletben biztosított korlátozási és ellenőrzési lehetőséget markánsan
hangsúlyoznak és biztosítanak.
Ugyanakkor az az álláspont hogy egy, a jelenlegihez képest szélesebb körű
közösségi jogalkotás csökkenti az állami befolyás lehetőségét, nem állja meg a helyét.
A megoldást a Tanja A. Börzel és Thomas Risse nevéhez köthető európaizációs
(europeanisation) elmélet kínálhatja.9 E szerint a vertikális európaizációnak két formá-
ja létezik. Az egyik a top-down europeanisation („downloading”), ami a közösségi
döntések implementálását jelenti a tagállami belpolitikában, szabályozásban.
Ugyanakkor a közösségi normák átvétele nem automatikus, az implementáció intenzi-
tásában nagy szerepe van közösségi és nemzeti szabályozás között feszülő eltérés-
nek, és annak esetleges negatív hatásainak („misfit”).
Ugyanakkor a multi-level governance európai és nemzetállami szintje között
feszülő misfit feloldásának nem egyetlen módja a közösségi döntések folyamatos top-
down átvétele. A vertikális európaizáció másik útja a bottom-up europeanisation
(„uploading”), mely a tagállami intézményi és közpolitikai modellek közösségi érvénye-
sítésére irányul. A misfit feloldásának azt az útját képviseli, mely szerint minden tagál-
lam arra törekszik, és olyan irányba próbálja befolyásolni a közösségi döntéshozatalt,
hogy annak eredménye minél nagyobb fokú kompatibilitást mutasson az ő saját nem-
zeti jogrendszerével és policy-struktúrájával.
Magyarországnak a 2011-es EGTC-felülvizsgálat során egyértelműen markáns
uploading stratégiát kell folytatnia. Erre feljogosítja az EGTC nemzeti végrehajtási jog-
anyag kidolgozásában, valamint az EGTC-k létrejöttében játszott regionális és európai
úttörő szerepe, valamint a magyar nemzeti szabályozás Európában több szempontból
is egyedülálló, bizonyos szempontból best practice jellegűnek minősíthető elemei.
(Mint pl. az EGTC-k létrejöttének és ellenőrzésének kivonása a végrehajtó hatalom
hatásköréből és ezáltal a területi együttműködés feletti politikai kontroll leépítése.)
Részben ellentmondásos, de a Magyar Köztársaság uploading lehetőségeit pont a
magyar EGTC-törvény sok szempontból teljesen sajátos jellege is korlátozza. A
európaizációs elmélet szerint ugyanis a közösségi joganyag átvétele annál kevésbé
problematikus, minél kisebb változást okoz a nemzeti policy struktúrában („domestic
change”). Vagyis olyan közösségi jogalkotáshoz, mely nagymértékű domestic
change-gel jár, a Tanácsban képviselt tagállamok kisebb eséllyel járulnak hozzá.
9 Tanja A. Börzel – Thomas Risse: When Europe Hits Home: Europeanization and Domestic Change

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 7

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 7 2009.12.08. 10:53:19


8 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

Ugyanakkor a vertikális európaizáció mellett léteznek a horizontális európaizációnak10


is különféle formái. Itt most a tanulmány szempontjából csak a cross-loading jelenségé-
vel, az egymással horizontális kapcsolatban álló intézmények – jelen esetben a nemze-
ti EGTC végrehajtási jogszabályokat kibocsátó tagállamok – kölcsönös tanulási folya-
matával, tudás- és know how transzferével foglalkozhatok. Ennek keretében hazánknak
törekednie kellene azon nemzeti jogszabályok módosításának befolyásolására, melyek
tekintetében Magyarország a területi együttműködés keretei között érdekelt, és jelenleg
inkompatibilis szabályozások léteznek, mint pl. a tagi felelősség később kifejtett kérdé-
sében a magyar és román végrehajtási szabályok között.
Ugyanakkor a cross-loading keretében nem csak partnereink befolyásolására kell
törekednünk, hanem a különféle nemzeti végrehajtási jogszabályokban szereplő szak-
politikai elemek, megoldások mérlegelésére, a best practice-ek megismerésére és –
amennyiben ez indokolt lehet – átvételükre is. A tanulmányban megfogalmazott érté-
kelések, valamint ajánlások ebben az elméleti keretben értelmezendők.

10 A horizontális európaizáció kérdéséhez magyar nyelven lásd: Kaiser Tamás: Horizontális európaizáció és határ menti
együttműködések In. Kaiser Tamás szerk.: Hidak vagy sorompók? 7–41.p.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 8 2009.12.08. 10:53:19


Állami szabályozási lehetőségek
az EK rendelet alapján
Az Európai Területi Együttműködési Csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendelet
nem tipikus közösségi rendelet abban az értelemben, hogy bár közvetlenül
hatályosul, közvetlenül nem hajtható végre, vagyis ha kihirdetéséhez természetesen
nem is, a problémamentes végrehajtásához szükség van nemzeti végrehajtási jog-
szabályra.
A nemzeti jogi környezet azonban minden nemzetközi vagy európai jogi keret
mellett alapvetően meghatározó a területi együttműködések tekintetében, és jelen
esetben sem csak az EGTC nemzeti végrehajtási jogszabály által érvényesül.
A 1082/2006/EK rendelet az alábbi pontokon utal a nemzeti jogi környezetre a
végrehajtási jogszabálytól függetlenül. Egyrészt általános szabályozás a 2. cikk (1)
bek. c) pontja alapján, hogy minden, a rendeletben nem szabályozott kérdésben a
székhely szerinti állam nemzeti joga az irányadó. Ugyancsak általános szabály, amit
nemzetközi szinten a madridi keretegyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve fektetett
le expressis verbis először, bár a gyakorlatban mindig is érvényesült, hogy az együtt-
működés kiterjedése tekintetében a tagok nemzeti jog alapján fennálló hatáskörei a
meghatározóak, vagyis kizárólag ezek közös metszetében kerülhet sor együttműkö-
désre. Ezt az alapelvet a rendelet 3. cikk (1) bekezdése tartalmazza.
A részletszabályok tekintetében a közösségi rendelet egyrészt meghatározza a
jogi személyiséget, ugyanis az 1. cikk (4) bekezdése szerint az EGTC minden tagállam
jogában a jogi személyeknek biztosított legteljesebb jogképességgel rendelkezik.
Ugyanakkor szükséges leszögezni, hogy a legteljesebb jogképesség is viszonylagos
kategória, ugyanis míg az Egyesült Királyságban az EGTC-re vonatkozó szabályozás a
gazdasági társaságok jogán alapul, addig Magyarországon és Szlovákiában a társa-
dalmi/civil szervezetek bejegyzési eljárásán, de némileg (legalábbis Magyarországon)
inkorporálva a helyi önkormányzatokra vonatkozó szabályozás egyes elemeit is,
Portugáliában pedig teljes egészében önkormányzati társulás formájára alkották meg
az EGTC-szabályozást. Vagyis a legteljesebb jogképességet ezekben az esetekben
némileg eltérő dimenziókban kell értelmezni.
A nemzeti végrehajtási jogszabály fő feladata elsősorban az EGTC-k létrehozásá-
val, a tagok belépésével kapcsolatos nyilvántartásba vételi és jóváhagyási eljárások
szabályozása. A rendelet 4. cikke alapján minden állam köteles kijelölni azt a szervet,
ami befogadja az EGTC alapításra, valamint a csoportosuláson belüli tagságra vonat-
kozó részvételi szándékot, a szerződés- és alapszabály-javaslatot, valamint ami a ren-
deletnek és a nemzeti jognak való megfelelés, illetve a közérdek és a közrend figye-
lembevételével elbírálja a kezdeményezéseket. A befogadó, elbíráló/döntéshozó,
illetve nyilvántartás-vezető funkciók – eltekintve az érthető módon intézményileg is
elkülönülő, az első fokú döntéssel szembeni jogorvoslati eljárástól – a legtöbb nemze-
ti szabályozás esetében ugyanazon szervhez vannak delegálva (a tanulmány a későb-
biekben erre mindig eljáró hatóságként hivatkozik), azonban ebben a tekintetben is
vannak kivételek, mint pl. a portugál és a bolgár szabályozás esetében látni fogjuk. A
megalakulást követő bejegyzéshez kapcsolja a rendelet 5. cikke a jogi személyiség

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 9

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 9 2009.12.08. 10:53:19


10 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

megszerzését is, amit közösségi szinten az Official Journalban, nemzeti szinten pedig
a nemzeti végrehajtási jogszabály által szabályozott formában kell kihirdetni.
A létrehozáshoz hasonlóan szükség van a rendelet 14. cikke alapján a megszün-
tetési eljárás során hatáskörrel rendelkező szervek kijelölésére is. Ez alapesetben
természetesen a nyilvántartásból való törlést jelenti, de a döntéshozatal lehet többszin-
tű is – mint pl. Romániában – olyan formában, hogy a megszüntetést független bíró-
ság mondja ki, a nyilvántartásból való törlés a nyilvántartást vezető szerv által pedig
csak végrehajtási funkció, önálló döntéshozatali kompetenciája e kérdésben nincsen.
Mindemellett – önkorlátozó opcionális lehetőségként – a nemzeti jogszabály megha-
tározhatja azon „jogos érdekkel rendelkező hatóságok” körét, amelyek kezdeményez-
hetik az EGTC megszüntetését, vagy éppen kiterjesztheti azt minden állampolgárra,
mint a bolgár nemzeti EGTC végrehajtási rendelet teszi.
Alapvetően az EGTC-k tevékenységének ellenőrzését szolgáló lehetőség, de ter-
mészetesen nem függetleníthető a csoportosulások feloszlatásától sem a 13. cikk,
mely lehetővé teszi a közérdeket sértő tevékenység megtiltását, vagy amennyiben az
EGTC nem hagy fel ezzel a tevékenységgel, a nemzeti jog alapján álló tag kilépésének
elrendelését, vagy a csoportosulás felszámolását. E tekintetben ugyancsak szükség
van az eljáró szerv kijelölésére a nemzeti jogszabályban, ami lehet a tagok, vagy
magának a csoportosulásnak az ellenőrzése tárgyában hatáskörrel rendelkező ható-
ság, esetleg a nyilvántartást vezető hatóság is, valamint a döntés ellen a fellebbezésre
a másodfokon eljáró bíróság megnevezésére.
A jórészt általános intézményi/funkcionális dimenziónak tekinthető megalakulás,
megszűnés, valamint a működés általános ellenőrzése mellett sokkal speciálisabb
elem a közösségi pénzeszközök, valamint az egyéb közalapokból származó források
ellenőrzése. Bár a rendelet 6. cikke szerint a közalapok kezelését ellenőrző szervet
még az EGTC létrehozása előtt ki kell jelölni, ez az elem pl. számos nemzeti végrehaj-
tási jogszabályból hiányzik. Ilyen esetekben valószínűleg a pénzügyi ellenőrzésre
vonatkozó egyéb nemzeti jogszabályok az irányadók.
A közösség pénzügyi hozzájárulása azonban – mivel a csoportosulás egyik
elsődleges célja a területi együttműködés uniós forrásainak hatékonyabb menedzse-
lése – jogilag részben meghatározhatja az EGTC-k tevékenységi körét is. A 7. cikk (3)
bekezdése alapján ugyanis az államok korlátozhatják azon feladatok körét, amit a
csoportosulások a közösség pénzügyi hozzájárulása nélkül végezhetnek. Ugyan az
elemzett nemzeti végrehajtási jogszabályok nem tartalmaznak ilyen expressis verbis
korlátozást, felvethető a rendelet azon hiányossága, miszerint nem tartalmazza, milyen
formában, milyen jogszabályi szinten kell a korlátozást szabályozni. Mindezek dacára
jóhiszeműen feltételezhető, hogy ha egy adott nemzeti jogszabály nem tartalmaz konk-
rét korlátozást a 7. cikk alapján a tevékenységi kör tekintetében, akkor az adott állam
nem kíván élni ezzel a jogi eszközzel.
Ugyanez mondható el 16. cikk (1) bekezdése által biztosított lehetőségről, ami
alapján a tagállamok – és ez esetben a közösségi finanszírozások által megszabott
tevékenységeken túlmenően is – meghatározhatják az EGTC-k tevékenységi körét.
Ugyanakkor ez esetben sem ismert olyan nemzeti jogszabály, mely tartalmazna ilyen
jellegű korlátozást.
Bár az általános pénzügyi ellenőrzés területén (felszámolás, fizetésképtelenség,
átutalások teljesítésének felfüggesztése) általában a nemzeti jog, és természetesen

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 10 2009.12.08. 10:53:20


nem a nemzeti EGTC végrehajtási jogszabály az irányadó, az alkalmazandó nemzeti
jogszabályra, illetve az esetleg eltérő alkalmazásra való utalás – amint az Egyesült
Királyság esetében tapasztalható – szükséges és szerencsés megoldásnak tűnik, bár
nagyon kevés nemzeti végrehajtási szabály él ezzel a lehetőséggel.
Ugyanakkor a rendelet 12. cikk (2) bekezdése alapján a nemzeti végrehajtási
jogszabály kiemelt szerepet kap az EGTC tagjainak felelősségi viszonya terén.
Tagállam ugyanis meghatározhatja, hogy a nemzeti joga alapján a tag korlátolt – vagy
a Magyar Köztársaság esetében korlátlan – felelősségét kizárja-e, sőt, megtilthatja
korlátolt felelősségű EGTC területén történő bejegyzését is, amire egyértelmű példa a
bolgár és a brit, valamint részben a román szabályozás is. Ez igen jelentős probléma,
ugyanis komoly kérdéseket vet fel EGTC alapú együttműködés lehetősége olyan
országok között, amelyek egyike ragaszkodik a tagok korlátolt, a másik pedig korlátlan
egyetemes felelősségéhez, mint ezt később a magyar és a román jogszabályok kom-
patibilitás-elemzése során látni fogjuk.
Ezen részletszabályokon túlmenően a rendelet 16. cikk (1) bekezdése egy továb-
bi általános felhatalmazás is biztosít, mivel úgy fogalmaz, hogy „a tagállamok meghoz-
zák az e rendelet hatékony alkalmazásának biztosításához szükséges rendelkezése-
ket”, vagyis a nemzeti szabályozás tárgykörébe sorolható minden olyan elem, ami nem
ellentétes a közösségi rendelettel, azonban a nemzeti jogalkotó álláspontja szerint
szükséges annak hatékony végrehajtásához.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 11

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 11 2009.12.08. 10:53:20


Nyugat-európai EGTC nemzeti végrehajtási
jogszabályok – unitárius államok
Franciaország

A francia nemzeti szabályozás nem önálló jogszabály létrehozásán keresztült valósult


meg, hanem az EGTC szabályozást integrálták a 2008. április 16-i 2008-352. számú
törvénnyel11 a CGCT-be (Code Général des Collectivités Territoriales), a 96-142.
számú törvénnyel12 létrehozott „Területi közösségekről szóló törvénykönyvben”.
Ennek L1115-2 és L1115-3 cikkei alapján közérdekű társulások és helyi közössé-
gek létrehozhatnak közérdekű csoportosulásokat az EU határokon átnyúló és régiók
közötti programjainak menedzselésére, valamint a társadalmi és területi kohézió elő-
mozdítására. Az L1115-4-1 cikk garantálja ezen csoportosulások számára az EGTC-
rendelet által megkívánt jogi személyiséget, pénzügyi önállóságot és alkalmazottak
foglalkoztatásának lehetőségét. Ugyanakkor a törvénykönyv nem hangsúlyozza a cso-
portosulások EGTC-jellegét. A létrehozást ugyan az „állam térségben jelen lévő képvi-
selője”,13 valószínűleg a prefect engedélyezi, de a jogi személyiség – ellentétben a
legtöbb nemzeti EGTC-szabályozással – nem a nyilvántartásba vétellel, vagy kihirde-
téssel, hanem a prefektusi engedélyező döntéssel jön létre.14
Az L1115-4-2 cikk a jogi személyiséget kifejezetten közjogi jellegűnek minősíti,15
és a 1082/2006/EK rendelethez hasonlóan nevesíti is az építési beruházásra, az árube-
szerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési
eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/18/EK irányelv kötelező alkalmazását a
tagokra nézve. Külön érdekes a francia EGTC nemzeti jogszabály rendelkezése a terü-
leti hatályról, amely az európai uniós tagállamok mellett az Európa Tanács
Franciaországgal határos tagjainak területi közösségeit, ezek csoportosulásait, valamint
közjogi intézményeit is kifejezetten megnevezi.16 Ennek a jogszabályhelynek ugyan még
létezne a 1082/2006/EK rendelettel konform értelmezése is, vagyis hogy az Európa
tanácsi tagállamok kiemelése csak politikai célt, Franciaországnak Svájccal, Monacóval
és Andorrával fennálló jószomszédi kapcsolatainak a hangsúlyozását szolgálja, és ezen

11 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=86FF7D5DBE4673C1A0C3107D9ED35FE3.tpdjo06v_3?cidTexte
=JORFTEXT000018656025&dateTexte=20090309
12 http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do;jsessionid=86FF7D5DBE4673C1A0C3107D9ED35FE3.tpdjo06v_3?cidTexte
=LEGITEXT000005620410&dateTexte=20090309
13 Code général des collectivités territoriales, Article L1115-4-1 „Cette création est autorisée par arr té du représentant de l’Etat
dans la région o le district européen a son si ge.”
14 Code général des collectivités territoriales, Article L1115-4-1 „La personnalité morale de droit public lui est reconnue partir de
la date d’entrée en vigueur de la décision de création. Cette création est autorisée par arr té du représentant de l’Etat dans la
région o le district européen a son si ge.”
15 Code général des collectivités territoriales, Article L1115-4-2 „organismes de droit public”
16 Code général des collectivités territoriales, Article L1115-4-2 „Dans le cadre de la coopération transfrontali re, transnationale ou
interrégionale, les collectivités territoriales, leurs groupements et, apr s autorisation de leur autorité de tutelle, les organismes
de droit public au sens de la directive 2004 / 18 / CE du Parlement européen et du Conseil, du 31 mars 2004, relative la co-
ordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services peuvent, dans les limites
de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, créer avec les collectivités territoriales,
les groupements de collectivités territoriales et les organismes de droit public des Etats membres de l’Union européenne, ainsi
qu’avec les Etats membres de l’Union européenne ou les Etats frontaliers membres du Conseil de l’Europe, un groupement
européen de coopération territoriale de droit français, doté de la personnalité morale et de l’autonomie financi re.”

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 12 2009.12.08. 10:53:20


államokból is – bármennyire nehezen meghatározható ez Monaco vagy Andorra eseté-
ben – csak területi entitások és közjogi intézmények vehetnek részt az együttműködés-
ben, maga az állam nem. Az L1115-4-2. cikk azt a kérdést is nyitva hagyja, hogy hány
uniós tagállam entitásai mellé vonhatók be az együttműködésbe az Európa tanácsi
tagok. A rendelet 3. cikkével összhangban lévő értelmezés szerint két uniós tagállam
entitásainak együttműködése szükséges feltétele az EGTC alapításnak.
Ezzel szemben az L1115-4 cikk úgy fogalmaz, hogy már egy európai uniós és egy
Európa tanácsi tagállam entitásai is alapíthatnak együttműködési csoportosulást.17 A
francia jogalkotót nyilvánvalóan az a szándék vezérelhette, hogy kétoldalú területi
együttműködési kapcsolatokat tarthasson fenn Franciaország a három fent említetett
állammal és ne kelljen szükségszerűen spanyol, olasz vagy német partnereket bevon-
ni EGTC létrehozásához. Ugyanakkor ez az értelmezés nagymértékben feszegeti a
1082/2006/EK rendeletben lefektetett szabályozás kereteit és az EU keleti határára
vetítve – ahol a szomszédos országok Belorusszia kivételével szintén egytől egyig
Európa tanácsi tagállamok – alkalmazása messzemenő, ugyanakkor Franciaország
részéről nyilvánvalóan nem támogatott következményekhez vezetne.
A CGCT 2008-352. számú törvénnyel történő módosítása több más ponton is
alapvetően érintette a „Területi közösségekről szóló törvénykönyvet”. A 1115-4. cikk
módosítása előtt idegen jog alatt működő, jogi személyiséggel bíró szervezetekhez
nem csatlakozhattak francia közigazgatási és közjogi entitások, csak határokon átnyú-
ló decentralizált együttműködések.18 A módosítás szükségességét egyébként az
igazságügy minisztériumi kommentár a közösségi rendelet végrehajtása mellett arra a
kötelezettségre is visszavezeti, amely a területi önkormányzatok és közigazgatási szer-
vek határ menti együttműködéséről szóló madridi keretegyezmény második kiegészítő
jegyzőkönyvének 2007-es ratifikálása következtében keletkezett az ország számára.
Ugyancsak az EGTC-rendelet végrehajtásához szükséges fundamentális módosí-
tás érintette a CGCT 11115-5. cikkét is. Korábban ugyanis francia területi közösségek
nem léphettek szerződéses jogviszonyra idegen államokkal. A módosított, jelenleg
hatályos szöveghely szerint19 erre már – igaz kizárólag Európai Területi Együttműködési
Csoportosulás létrehozása céljából – van lehetőség. Így francia entitások is részt
vehetnek olyan EGTC-ben, amiben más államok tag státussal rendelkeznek. A problé-
ma gyakorlati jelentőségét mutatja, hogy az Európában elsőként bejegyzett, a francia–
belga határon létrejött, francia jog alapján működő Lille–Kortrijk–Tournai EGTC-ben a
francia és a belga állam is együttműködő partner.
Röviden összefoglalva a francia nemzeti jogszabály főbb karakterjegyeit, megál-
lapíthatjuk, hogy egyrészt egy magas, törvényi szintű, közigazgatási jogi kódexbe
foglalt jogi normáról van szó, ami magas szintű jogbiztonságot garantál. Az engedé-
lyező hatóság ugyanakkor a végrehajtó hatalom utasítható szerve, a Préfect de région,

17 Code général des collectivités territoriales, Article L1115-4 „Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent, dans
les limites de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France, adhérer un organisme
public de droit étranger ou participer au capital d’une personne morale de droit étranger auquel adh re ou participe au moins
une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales d’un Etat membre de l’Union européenne ou d’un Etat
membre du Conseil de l’Europe.”
18 www.legifrance.gouv.fr
19 Code général des collectivités territoriales, Article L1115-4 „Aucune convention, de quelque nature que ce soit, ne peut tre
passée entre une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales et un Etat étranger, sauf si elle a vocation
permettre la création d’un groupement européen de coopération territoriale. Dans ce cas, la signature de la convention doit
tre préalablement autorisée par le représentant de l’Etat dans la région. ”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 13

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 13 2009.12.08. 10:53:20


14 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

ami ha részlegesen is, de ellentétes hatású, hiszen nem a jogi, hanem a politikai dön-
téshozatalnak rendeli alá az EGTC megalakulását és működésének ellenőrzését. A
CGCT, mint törvénykönyv, formájával nem segíti elő a nem francia nemzeti joghatóság
alatt álló partnerek számára a pusztán EGTC-re vonatkozó nemzeti joganyag áttekin-
tését. És végül szükséges kiemelni az EGTC területi hatályának sajátos francia értel-
mezését és annak kiterjesztését az országgal határos Európa tanácsi tagállamok
entitásaira is, ami esetében kifejezetten érdekes, hogy nem váltott ki semmilyen vissz-
hangot az EGTC-rendelet végrehajtását felügyelő Régiók Bizottságából, vagy az
Európai Bizottságból.

Portugália

A portugál nemzeti EGTC végrehajtási jogszabály, mely a közösségi rendelet hatály-


balépését követően viszonylag gyorsan megszületett (2007. november 8-án hirdették
ki és a következő napon már hatályba is lépett), formáját tekintve egy tárcarendelet,
melyet a környezetvédelemért, területrendezésért és regionális fejlesztésért felelős
minisztérium bocsátott ki.20
Jó hosszú, igencsak narratív preambuluma alapvetően egyedi az EGTC nemzeti
végrehajtási jogszabályok között, ugyanakkor fontos információkat tartalmaz annak
demokratikus hátterére nézve, ugyanis – egyedüliként – kifejezetten említi a Portugál
Önkormányzatok Nemzeti Szövetségével21 a jogalkotási folyamat során folytatott kon-
zultációt. Bár maga a 1082/2006/EK rendelet előkészítésének története – beleértve
a különböző EU-s intézmények és a társadalmi partnerek eltérő álláspontjait is – fel-
dolgozott és ismert, a nemzeti végrehajtási jogszabályok megalkotását megelőző tár-
sadalmi és szakmai egyeztetések jóval kevésbé voltak transzparensek, a portugál
mellett másik jogi normát, amelyik reflektálna a kérdésre, nem is találunk.22
A jogi személyiség tekintetében a rendelet 2. cikke az EGTC-t (vagy portugál rövi-
dítésének megfelelően, az AECT-t)23 kifejezetten közjellegű, kollektív egyesületnek
minősíti24 és második bekezdésében hangsúlyozza, hogy az Portugáliában valóban a
legteljesebb jogképességet élvezi, amit kollektív entitás nyerhet.25 A feladatköröket
illetően szintén nagyon rugalmas és megengedő a normaszöveg. A 3. cikk (1) bekez-
dése ugyan leszögezi, hogy az EGTC speciális célja a területi együttműködési progra-
mok és intézkedések végrehajtása a strukturális alapok társfinanszírozásával, a (2)
bekezdés azonban nagyon részletesen, exemplifikatív jelleggel kifejti azokat a tevé-
kenységi formákat, melyeket a csoportosulás közösségi, nemzeti vagy más közjellegű
társfinanszírozással, vagy egyenesen azok nélkül végrehajthat. Ezek szerint az EGTC
a közérdeknek megfelelően részt vehet határon átívelő infrastruktúrafejlesztésben,
20 Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional Decreto-Lei N.o 376/2007de 8 de
Novembro
21 Associaç o Nacional de Municípios Portugueses
22 Az észrevétel nem képez kritikát a magyar jogalkotó felé, ismereteim szerint ugyanis a 2007. évi XCIX. törvény tervezetének
kidolgozása során az önkormányzati minisztérium széleskörű szakmai egyeztetést folytatott a területi együttműködésben érde-
kelt szereplőkkel.
23 Agrupamento Europeu de Cooperaç o Territorial (AECT)
24 Decree Law No. 376/2007 Art. 2. (1) ”An EGTC is a public collective associational body…”
25 Decree Law No. 376/2007 Art. 2. (2) ”An EGTC is an entity with a legal personality enjoying the broadest
possible juridical capacities available to collective entities in accordance with Portuguese law.”

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 14 2009.12.08. 10:53:21


szolgáltatásokat nyújthat, programokat és projekteket dolgozhat ki és hajthat végre,
fenntarthat kapcsolatokat, vagy létrehozhat további együttműködéseket olyan közin-
tézményekkel és egyéb szervezetekkel, melyek hozzájárulhatnak az adott terület fej-
lesztéséhez. Ez a jogszabályhely megengedő diszkurzív jellege kifejezetten nem jel-
lemző a legtöbb, igen szűkszavú, és többnyire a restrikciókra koncentráló nemzeti
végrehajtási normára. A különbség nyilvánvalóan az eltérő jogi és kodifikációs kultú-
rákból fakad, hiszen egy jogi normának elegendő a tilalmakat és a korlátokat megha-
tároznia, ugyanis ezek körén kívül – elméletileg – minden más tevékenység korlátozás
nélkül folytatható. Ugyanakkor személyes tapasztalatom alapján az intézményi és jogi
kérdéseket tárgyaló közösségi rendelet, továbbá a létrejövetelre és megszüntetésre
koncentráló nemzeti végrehajtási jogszabályi skeletonok sok esetben bizonytalanság-
ban hagyják, illetve nem segítenek eligazítani a potenciális résztvevőket az EGTC-k
szerepe, illetve a struktúrában megbúvó lehetőségek tekintetében. Mindezek fényé-
ben pedig a kissé terjengősebb, a minimális reguláció elvétől távol álló portugál ren-
delet példája pozitívan értékelendő, még akkor is, ha az ilyen informatív és szakpoliti-
kai jellegű szövegeknek nem feltétlenül magában a normaszövegben, hanem esetleg
kommentárban lenne a helye.
Az EGTC lehetséges portugál tagjait illetően a rendelet 4. cikke úgy fogalmaz,
hogy az állam (Estado) és a helyi önkormányzatok (autarquias locais) mellett, a helyi
önkormányzatok által létrehozott inter-municipális hatóságok (comunidades
intermunicipais), továbbá nagyvárosi/agglomerációs körzetek (áreas metropolitanas)
lehetnek – mint területi entitások – a csoportosulások tagjai a 2004/18/EK rendelet
hatálya alá tartozó egyéb közjogi entitások mellett.
A bejegyzés tekintetében a rendelet 5. cikke csak a magyar szóhasználat szerinti
nyilvántartásba vételi eljárást szabályozza, nem választja külön a nyilvántartásba véte-
li és jóváhagyási eljárásokat. Az utóbbinak megfelelő procedúrát, melynek keretében
az ellenőrzést ellátó felettes szerv vagy a települési önkormányzat képviselőtestülete
jóváhagyná a belépést, a portugál rendelet nem is említ. Ugyanakkor a nyilvántartásba
vétel tekintetében kétszintes döntéshozatali eljárást hozott létre. Első körben az alapító
tagoknak értesíteniük kell a Regionális Fejlesztésért felelős Pénzügyi Intézetet (IFDR
– Instituto Financeiro para o Desenvolvimento Regional) a szándékukról. Az értesítés-
nek az EK rendeletben meghatározott elemeken (egyezmény és statútum tervezete)
kívül tartalmaznia kell az EGTC jellegének és céljainak a bemutatását, a tagok felelős-
ségének jellegét (korlátolt vagy korlátlan), a csoportosulás jövőbeli tervezett funkciói-
nak és feladatainak bemutatását, valamint a működés tervezett időtartamát. Ez utób-
bira tekintettel érdemes megemlíteni, hogy a szabályozási elemekből és a diszkurzív
motívumokból úgy tűnik, hogy a portugál jog a határozott időre létrejövő EGTC-k ala-
pítását preferálja.26
Ugyanakkor portugál specialitásként egy elemzést is mellékelni kell a nyilvántar-
tásba vételi eljáráshoz, amely bemutatja, hogyan járul hozzá a tervezett EGTC jövőbe-
li tevékenysége az EU-n belüli gazdasági és társadalmi kohézió erősítéséhez, különös
tekintettel a portugál tagok hatásköreire és az azt szabályozó jogi keretre. Egy ehhez
hasonló, az EGTC tervezett céljait kifejtő fejlesztési stratégia és annak analízise, mint
a bejegyzéshez szükséges formai kellék megléte, egyébként best practice-ként átve-
hető lenne más nemzeti szabályozásokba is a 2011-es EGTC felülvizsgálat során, bár
26 Decree Law No. 376/2007 Art.5. (3) e.) és Art. 11.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 15

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 15 2009.12.08. 10:53:21


16 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

kérdéses lenne, nem vezethetne-e a megalakulni kívánó EGTC-kel szemben önkényes


megkülönböztetéshez, korlátozáshoz.
A beküldött dokumentációt az IFDR megvizsgálja, hogy megfelelnek-e formailag
a követelményeknek, és jóváhagyja, vagy visszautasítja azokat. Jóváhagyás esetén
– az általa javasolt döntéssel együtt – megküldi az anyagot a regionális fejlesztésért
felelős kormánytagnak, aki konzultál a kérdésben a külügyekért, valamint az EGTC
tevékenységi köre által lefedett egyes szakterületekért felelős kormánytagokkal, és
megvizsgálják az előterjesztett anyagok közösségi és nemzeti joggal, illetve
Portugália nemzetközi kötelezettségvállalásaival való összhangját. A kormánytagok-
nak egy hónap áll rendelkezésükre álláspontjuk kialakítására. Ha egy hónap eltelté-
vel az IFDR a kormánytagoktól nem kap visszajelzést, akkor azt úgy kell tekinteni,
hogy nem merült fel ellenvetés a részükről. Természetesen ugyanez az eljárás vonat-
kozik az EGTC alapdokumentumainak módosítására is. Ez a magyarhoz hasonló
negatív szabályozás a határidő védelmére nagyon pozitív, és magas szintű jogbizton-
ságot tesz lehetővé a politika és a hatóságok időhúzó magatartásával szemben.
Ugyanakkor érdekes, hogy míg az EGTC tevékenységének betiltása és beszüntetése
esetén a portugál rendelet nevesítetten is garantálja – a 1082/2006/EK közösségi
rendelet előírásainak megfelelően – a bírói jogorvoslat lehetőségét, addig a nyilván-
tartásba vétel tekintetében erre nincs mód. Vagyis a döntés – ha két szinten is – de
a végrehajtó hatalmi ág szerveihez (IFDR + kormánytagok) van delegálva, és dönté-
sük ellen nincs fellebbezési lehetőség a bírói hatalmi ághoz. Ugyanakkor a rendelet
szerint úgy az IFDR, mint pedig a kormánytagok alapvetően formai és jogi kritériu-
mok mentén mérlegelik döntésüket és portugál-spanyol viszonylatban nem is igazán
vannak olyan negatív etnopolitikai megfontolások, melyek Közép-Kelet-Európában
felmerülhetnek.
A portugál rendelet egyébként a speciális nyilvántartásba vételi szabályokon túl
az egyesületekre vonatkozó nemzeti szabályokat adja meg irányadóként az EGTC-k
vonatkozásában, vagyis alapvetően a társadalmi szervezeteket tekintették mintának a
csoportosulások számára, ami persze némileg ellentmondásban áll az EGTC hangsú-
lyozott speciális közjogi jellegével.
A portugál jog alapján létrehozott csoportosulás a 1082/2006/EK rendeletben
meghatározott közgyűlésen és igazgatón kívül egy további kötelezően létrehozandó
szervvel, az EGTC gazdálkodásának és pénzügyeinek ellenőrzésére hivatott pénzügyi
tanáccsal is rendelkezik.27 A rendelet 12. cikkének értelmében a csoportosulás által
felhasznált közforrások ellenőrzése tekintetében a portugál számvevőszék (Inspecç o–
Geral de Finanças) rendelkezik hatáskörrel, míg a közösségi források felhasználása
tekintetében az erre vonatkozó közösségi és nemzeti jogszabályok az irányadóak.
A feloszlás, illetve feloszlatás tekintetében érdemes megjegyezni, hogy a portugál
rendelet alapvetően a határozott időre alakult EGTC-ket preferálja, azokat tekinti elsőd-
legesnek.28 A 1082/2006/EK rendelet 13. és 14. cikkeiben foglalt módon, a közérdek-
re való hivatkozással a regionális fejlesztésért felelős kormánytag tilthatja meg a
Portugáliában bejegyzett EGTC tevékenységét, szólíthatja fel a portugál tagokat a

27 Decree Law No. 376/2007 Art. 8.


28 Decree Law No. 376/2007 Art. 11. “A extinç o de um AECT opera nos termos previstos no respectivo convénio ou nos estatu-
tos.” / “The extinction of an EGTC must follow the terms provided for by the applicable agreement or statutes.”

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 16 2009.12.08. 10:53:21


külföldön bejegyzett csoportosulásból való kilépésre,29 vagy oszlathatja fel a
Portugáliában bejegyzett EGTC-t, ha az jogellenes tevékenységet folytat.30 E tárgybeli
döntéseivel szembeni bírói jogorvoslat lehetőségét – ellentétben a nyilvántartásba
vételi eljárással – kifejezetten említi a portugál rendelet.31 Ugyanakkor a közösségi
normához hasonlóan maga is leszögezi, hogy a regionális politikáért felelős kormány-
tag e döntése nem lehet a területi együttműködés rejtett korlátozása. Ez, és a jogi
norma több más hasonló mondata is hozzájárul ahhoz, hogy a portugál EGTC nemze-
ti végrehajtási jogszabály diszkurzív jellege egyáltalán nem korlátozó vagy megszorító,
az együttműködés létrehozása valódi – az ország érdekét is szolgáló – előnynek és
lehetőségnek, nem pedig az állam kegyének tűnik.
A portugál jogszabály, bár az eljáró hatóság vagy a szabályozási szint tekinteté-
ben egyáltalán nem tűnik ki az európai átlagból, több, igen figyelemreméltó elemet is
tartalmaz. Ezek közül mindenképp kiemelendő a fejlesztési stratégia, mint a nyilvántar-
tásba vétel alapvető (és mivel az eljáró hatóság tartalmi elemzésnek is aláveti, nem
csak formai) kelléke, a nyilvántartásba vételi eljárás határidejének EGTC barát szabá-
lyozása, illetve hatóság általi túllépésének a magyarhoz hasonló szankcionálása,
továbbá az EGTC gazdasági működését felügyelő szervének, a pénzügyi tanácsnak
kötelező létrehozása minden csoportosulásnál. Ezek a pontok mind abba az irányba
mutatnak, hogy Portugália egyformán elkötelezett az EGTC rendeletben rejlő lehetősé-
gek kiaknázása érdekében a csoportosulások létrejöttének támogatásában, valamint
hatékony és szakszerű működésük keretfeltételeinek kialakításában.

Görögország

A tanulmányban a régi – ha nem is minden esetben nyugat-európai –, unitárius köz-


igazgatási struktúrával rendelkező tagállamok közül utoljára Görögország nemzeti
EGTC végrehajtási jogszabályát vonnám górcső alá.
A 2007. november 23-án kihirdetett 3613. sz. törvény egy jogszabály-módosításo-
kat tartalmazó „salátatörvény”, – a nemzeti EGTC végrehajtási norma tulajdonképpen
csak e törvény 22. cikke –, a 3463/2006. sz. görög önkormányzati törvénykönyv
módosító jogszabálya. Ennek 221. cikke fogja a továbbiakban a „Szerződések a köl-
csönös kötelezettségvállalások keretein belül – Európai Területi Együttműködési
Csoportosulás”32 címet viselni. A jogszabály szerint a 2004/18/EK rendelet szerint
közbeszerzési eljárásra kötelezett, az EGTC-ben való részvételre feljogosított görög
entitások közé a települések, községek, területi nomosz-önkormányzatok (prefecture
self-governments/ˋˬμ˞ˮ˴˦˞˧˚˯ʿ˲˱ˬˡ˦ˬ˦˧˛˰ˢ˦˯), görög hatóságok, régiók, valamint
ezek szövetségei tartoznak.
A tagok belépését az EGTC-be a belügyminiszter engedélyezi, a 3463/2001 sz.
tv. 219. cikkében szabályozott tárcaközi bizottság beleegyezésével. A 1082/2006/EK
rendelet 4. cikkében szabályozott, az EGTC létrehozására irányuló eljárásban a bizott-

29 Decree Law No. 376/2007 Art. 9. (1)


30 Decree Law No. 376/2007 Art. 10.
31 Decree Law No. 376/2007 Art. 9. (3)
32 Law. No. 3613, Art. 22 (1) ”Contracts within the framework of mutual bonding - European Grouping of Territorial Cooperation”
– ”ː˲˩˟˙˰ˢ˦˯˰˱ˬ˭˨˞˜˰˦ˬ˞ˡˢ˨˳ˬ˭ˬ˦˛˰ˢ˶˪ದ˃˲ˮ˶˭˞˷˧˹˯ʻ˩˦˨ˬ˯˃ˡ˞˳˦˧˛˯ː˲˪ˢˮˠ˞˰˜˞˯”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 17

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 17 2009.12.08. 10:53:21


18 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

ság, míg a 13. és 14. cikkek szerinti eljárásokban – közérdeken alapuló korlátozás és
megszüntetés – pedig a bizottság javaslata alapján eljárva, de a belügyminiszter a
hatáskörrel rendelkező szerv.33
Szorosan a megalakulás kérdésköréhez tartozik, hogy a görög jogszabály az
egyedüli, mely nem csak ún. EGTC létrehozásának eljárását tartalmazza, de a már
létező együttműködési szövetségek EGTC-vé alakulásának kérdését is külön szabá-
lyozza. Vagyis létező intézményi szövetségek, városhálózatok és egyéb kooperációs
platformok, jogi személyiségükre való tekintet nélkül, ha céljaik hasonlóak, irányító
szervük döntése alapján EGTC-vé alakulhatnak a közösségi rendeletben meghatáro-
zott dokumentumok benyújtásával.34
A jogi személyiség jellege tekintetében a görög jog a non-profit társaságokat
veszi alapul.35 Az ilyen iránymutatás adott esetben nagy segítség, ugyanis az EK ren-
delet 2. cikkének b) pontja, mely szerint „az e rendelet rendelkezései által nem, vagy
csak részben szabályozott kérdések esetében azon tagállam jogszabályai [az irány-
adók H.D.], amelyben a csoportosulás létesítő okirat szerinti székhelye található”,
nem mindig segíti ki a nemzeti jogalkalmazót abban a tekintetben, hogy mely nemze-
ti jogszabályt alkalmazza. Márpedig az analógiák keresése – melyek szubjektív gya-
korlati tapasztalataink alapján a gazdasági társaságoktól a társadalmi szervezetekre
vonatkozó joganyagon át az önkormányzatokig terjedhetnek – nagyon vitathatóvá
teheti az esetleges jogvitákat lezáró döntéseket, így az alkalmazandó nemzeti jog-
anyag körének szűkítése nagyon szerencsés lépés a nemzeti jogalkotó részéről.
Ami ettől némileg eltér, és nem feltétlenül a jogbiztonságot növeli, az a közösségi
rendelet „hatékony végrehajtásához” szükséges döntések meghozatalának rendje a
görög jogi normában. Maga a nemzeti jogszabály léte már önmagában is a rendelet
hatékony végrehajtásának biztosítéka kellene, hogy legyen. Ha ezen túlmenően spe-
cifikusan meg van határozva az alkalmazandó nemzeti jog köre is, akkor nehezen
értelmezhető, hogy miért szükséges a továbbiakban nagymértékű jogbizonytalansá-
got teremteni azzal, hogy a belügy-, külügy-, valamint a gazdaság- és pénzügyekért
felelős miniszterek döntései szabályoznak minden kérdést, ami az EK rendelet haté-
kony végrehajtásához szükséges.36 Vagyis nem elég, hogy a végrehajtó hatalmi ágon
belül reszortminiszteri szintre delegálja a törvény a döntéshozatali kompetenciát, ezt
ráadásul nem is egy, hanem három minisztérium hatáskörébe sorolja.
A görög nemzeti végrehajtási norma az EGTC tényleges működésére vonatkozó-
an csak egy darab részletszabályt tartalmaz, érdekes módon a tagok csoportosulás
számára nyújtott munkaerő-kölcsönzésére vonatkozóan.37 Ezek alapján megállapítha-
tó, hogy a görög jogalkotó nem preferálja, hogy az EGTC önálló alkalmazottak munka-
erejével töltse be feladatát, hanem ehelyett a tagok munkaerő-kihelyezését részesíti
előnyben. Eszerint az EGTC-ben felmerülő feladatok ellátására alkalmazottak rendel-
hetők az EGTC-hez, melyek egyéb közintézményekkel már munkaviszonyban állnak.
A rendszer előnye, hogy az alkalmazott bérét és a járulékterheket, valamint az
ezzel járó adminisztrációt az eredeti (tag) intézmény viseli, ami így nem terheli meg az

33 Law. No. 3613, Art. 22 (2) 4.b.


34 Law. No. 3613, Art. 22 (2) 4.e.
35 Law. No. 3613, Art. 22 (2) 4.c.
36 Law. No. 3613, Art. 22 (2) 4.f.
37 Law. No. 3613, Art. 22 (2) 4.d.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 18 2009.12.08. 10:53:22


EGTC költségvetését. Adott esetben a tagok számára is egyszerűbb feladat belső
munkaerő-átcsoportosítással felszabadítani egy munkavállalót az EGTC számára, mint
– különösen szűkös, vagy nagyon kötött költségvetés esetén – az EGTC munkaválla-
lóinak költségei miatt sokkal jelentősebb tagdíjat fizetni.
A görög szabályozás hátránya ugyanakkor, hogy egyrészt túl bürokratikussá teszi
az eljárást, másrészt erős miniszteri kontroll alá helyezi.38 Az áthelyezést az EGTC
kérésére a belügyminiszter (!) és az arra hatáskörrel rendelkező szakminiszter enge-
délyezi, az érintett – áthelyező – szerv és a munkaerő írásos beleegyezésével.
Pozitív és negatív példaként kiemelhető részletszabályai ellenére a görög szabá-
lyozás fő tanulsága a szerkezetéből adódik. Ez pedig az, hogy ha a nemzeti EGTC
végrehajtási jogszabály egy nagyobb törvénykódex módosító jogszabálya, és ennek
megfelelően számtalan belső jogalkalmazási utalást tartalmaz a kódexen belül, ám –
és ez főleg „kis nyelvek” esetében jelentős probléma – csak maga a módosító jogsza-
bály lesz lefordítva a Régiók Bizottsága számára uniós munkanyelvre (leggyakrabban
angolra), akkor ebből nem ismerhető meg az EGTC létrejöttére és működésére vonat-
kozó teljes joganyag a lehetséges partnerek számára, ami nagymértékű bizonytalan-
ságot eredményez, csökkenti az együttműködési hajlandóságot, és hátráltatja ezáltal
a területi együttműködést.
Épp ezért a 2011-es EGTC felülvizsgálat során hangsúlyt kellene helyezni arra,
hogy – tiszteletben tartva a nemzeti közigazgatási és jogrendszerek sajátosságait –
olyan jogszabályok, vagy legalább kodifikációs és fordítási gyakorlatok szülessenek,
amelyek segítségével teljes egészében megismerhetővé válik az adott nemzeti nyelvet
nem beszélő partnerek számára is az EGTC-re vonatkozó teljes nemzeti joganyag, és
így azok ezen ismeret birtokában mérlegelhetik együttműködési szándékukat, illetve
foghatnak bele az EGTC szervezésébe, mely magában foglalja az alkalmazandó nem-
zeti jog megválasztását is.

38 Law. No. 3613, Art. 22 (2) 4.d.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 19

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 19 2009.12.08. 10:53:22


Nyugat-európai EGTC nemzeti
végrehajtási jogszabályok – föderális
és kvázi-föderális államok
A tanulmány alapvető hipotézise lehetne, hogy föderális államokban, melyek alapvetően
nyitottabbak a regionalizmus eszméje iránt, továbbá a területi együttműködésben köz-
vetlenebb tapasztalatokkal rendelkező és sokkal inkább érdekelt föderális entitásaiknak
delegálják az EGTC végrehajtási normák megalkotásának bizonyos feladatait, sokkal
megengedőbb, támogatóbb, facilitálóbb jellegű jogszabályok születhetnek. Hogy e
hipotézis mennyire állja meg a helyét, az Egyesült Királyság, valamint a Német Szövetségi
Köztársaság és Ausztria EGTC végrehajtási normáinak vizsgálata után dönthetjük el.

Egyesült Királyság

Az Egyesült Királyság a maga devolúciós rendszerével sajátos átmenetet alkot az unitá-


rius és föderális alkotmányos és közigazgatási berendezkedésű államok között.
Ellentétben a valódi föderális államokkal, ahol a hatáskör az EGTC szabályozás tekinte-
tében megoszlik a szövetségi szint és a tagállamok között (mint Ausztriában), vagy
kizárólag a föderális entitások sajátja (mint a Német Szövetségi Köztársaságban), az
Egyesült Királyságban az unitárius országokhoz hasonlóan csak egy nemzeti végrehaj-
tási jogszabály rendelkezik az EGTC-vel kapcsolatos alapvető kérdésekről. Ugyanakkor
ez a jogszabály – Statutory Instruments 2007 No. 1949 of The European Grouping of
Territorial Cooperation Regulations 2007 – az egyéb alkalmazandó nemzeti jog tekinte-
tében folyamatosan reflektál a devolúció következtében előállt autonóm egységek
(Skócia, Észak-Írország) jogalkotási kompetenciáira és önálló jogszabályaira.
Maga a jogi norma, a Statutory Instrument, delegált parlamenti hatáskörön nyugvó,
ennek megfelelően törvényi szintű kérdéseket szabályozó, de a végrehajtó hatalom által
kibocsátott, az egykori magyar törvényerejű rendelethez hasonló jogi norma. Jelentős
különbség a kontinentális jog rendeleteihez képest, hogy a parlament ellenőrzési hatás-
körrel bír az ilyen típusú jogalkotás felett, és ennek megfelelően a Statutory Instrument-
eket elfogadásukat követően be kell terjeszteni a parlament elé. A Statutory Instrument
(továbbiakban az egyszerűség kedvéért: törvényerejű rendelet) elfogadására 2007. júli-
us 9-én került sor, és a következő nap lett beterjesztve a Parlament elé. Hatálybalépése
a 1082/2006/EK rendelet hatálybalépéséhez, 2007. augusztus 1-jére lett igazítva, így a
brit jogalkotás is verseng – tartományi szintű német jogszabályok mellett – a magyar
2007. évi XCIX. törvénnyel az első EGTC végrehajtási norma címért.
Az EGTC megalakulása, bejegyzése és megszüntetése tekintetében az eljáró
hatóság a magyarul kabinetminiszternek fordítható „Secretary of State”39, ami azon-
ban csak a bejegyző hatóság jellegéről tájékoztatna minket, a konkrét, a hatáskört
ténylegesen gyakorló szervről nem. Azt csak az EGTC Statutory Instrument kibocsá-
tójából sejthetjük, hogy a jogalkotó és az eljáró személye vélhetően azonos, így az
eljáró hatóság a 2007-ben született rendelet esetében a gazdasági ügyekért, vállalko-
39 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 5.–(1)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 20 2009.12.08. 10:53:22


zásokért és szabályozási reformért felelős minisztériumot40 vezető kabinetminiszter,
ami ma, a 2009-es kormányzati struktúraátalakításokat követően a gazdasági ügye-
kért, vállalkozásokért és szakképzésért felelős minisztérium.41 Ezek a minisztériumi
tevékenységi területek első hallásra ugyan távol állónak tűnhetnek a területi együttmű-
ködésben megszokottaktól, de a helyzet egyértelművé válik, amint kiderül, hogy a brit
EGTC szabályozást a gazdasági társaságok mintájára hozták létre.
A törvényerejű rendelet hivatkozási rendszere nagyon korrekt, az egyik legponto-
sabb a nemzeti végrehajtási normák közül. Mint említettem, az EGTC alapítása tekinte-
tében (a közösségi rendelet 4. cikke szerinti eljárásban), valamint a tevékenység közér-
dek alapú korlátozása, és a nemzeti jog alapján álló tagok kiléptetése tekintetében
(közösségi rendelet 13. cikke szerinti eljárás) a fent említett tárcát vezető kabinetminisz-
ter rendelkezik hatáskörrel.42 A jogi személyiség megszerzése a kihirdetéshez van
kötve, aminek formája regionális entitásonként eltér. Angliában vagy Walesben bejegy-
zett EGTC esetében a kihirdetés fóruma a London Gazette, Skóciában bejegyzett EGTC
esetében az Edinburgh Gazette, míg Észak-Írország esetében a Belfast Gazette.43
A tagsági kör tekintetében a Statutory Instrument azzal a megszorítással él a
1082/2006/EK rendelethez képest, hogy a közösségi rendelet 3. cikk (1) bekezdésé-
ben említett potenciális tagok közül az nem vehet részt EGTC működésében, amelyik
esetében bármilyen jogszabály korlátozza, hogy gazdasági társaság (company) tagja
legyen.44
A bírósági feloszlatás (közösségi rendelet 14. cikk) tekintetében angliai, walesi és
észak-írországi illetékességgel a High Court of Justice rendelkezik hatáskörrel, míg
skóciai illetékességgel a Court of Session a hatáskört gyakorló szerv.45
A brit EGTC végrehajtási norma esetében külön kiemelendő a költségvetés/gaz-
dálkodás, valamint a felszámolási eljárás igen részletes szabályozása. Mint említettem,
a brit EGTC szabályozás alapját a gazdasági társaságok joga képezi, és ez különösen
megmutatkozik az EGTC gazdálkodási szabályai tekintetében. Az Egyesült Királyságban
bejegyzett EGTC-re elszámolási és auditálási szabályok tekintetében az 1985-ös
Companies Act 7. része vonatkozik, ahol is az EGTC alatt a 247. cikknek megfelelő
„small company-t” kell érteni. Az egyetlen könnyítés az EGTC-k számára a gazdasági
társaságok számára született jogi kötelezettségek alól, hogy nem kell megfelelniük a
Companies Act 7. részében lefektetett bizonylatőrzési kötelezettségnek.46
A gazdálkodás nyilvánossága tekintetében a brit előírások meglehetősen részle-
tesek és kemények, ugyanakkor jól illusztrálják a közcélokat megvalósító intézmények
gazdálkodásának nyilvánosságával szembeni követelményeket egy valódi polgári tár-
sadalomban. Az Egyesült Királyságban bejegyzett EGTC-nek székhelyén munkaidő-
ben szabadon elérhetővé kell tennie legutolsó pénzügyi beszámolóját, továbbá a
beszámolókat köteles postán minden kérelmezőnek eljuttatni a posta- és egyéb ezzel
járó adminisztratív költségeknél nem magasabb összegért.47

40 Department for Business, Enterprise and Regulatory Reform


41 Department for Business, Enterprise and Skills
42 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 3.-5.
43 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 4.
44 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 3.
45 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 5.–(3)
46 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 6.–(1)-(2)
47 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 6.–(3)

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 21

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 21 2009.12.08. 10:53:22


22 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

Ugyancsak a gazdasági társaságok jogából fakadó sajátosság, hogy az EGTC


tagjainak (vagyis a közgyűlésnek) a statútumban lefektetett döntéshozatali eljárással
kell a csoportosulás könyvvizsgálóját (auditor) megválasztaniuk. Ezáltal, a gazdasági
társaságokhoz hasonlóan, viszonylag nagy függetlenséget élvez a könyvvizsgáló az
EGTC igazgatójától és esetleg elnökségétől, ami nehezebbé teszi, hogy ők a tagok
kontrollja nélkül használhassák fel az EGTC erőforrásait. A magyar EGTC végrehajtási
jogszabály felülvizsgálata során érdemes lenne tekintetbe venni a brit példát, ugyanis
jelenleg a magyar EGTC törvény semmilyen előírást vagy jogszabályi hivatkozást nem
tartalmaz a könyvvizsgálatra vonatkozóan, kizárólag az Állami Számvevőszék ellenőr-
zési jogkörét nevesíti.48
Különösen a nem székhely szerinti országból származó tagok esetében gyakran
felmerülő praktikus probléma a nemzeti jog egyéb szabályainak alkalmazása (illetve
annak megértése) az EGTC tekintetében. A nemzeti jogrendszereken végigsöprő
deregulációs kampányok szemszögéből, továbbá a felkészült nemzeti jogalkalmazók
szempontjából feleslegesnek és kigyomlálandónak tűnő jogszabályi hivatkozások
azonban az EGTC jogi normák tekintetében más megvilágítást is kaphatnak. Az EGTC
nemzeti végrehajtási jogszabályok esetében a jogalkotónak tekintettel kell lennie arra,
hogy a norma jogalkalmazói között az idegen nemzeti jog alá tartozó entitások akár
többséget is alkothatnak. Az ő felkészültségük a székhely szerinti ország nemzeti jogát
illetően jóval csekélyebb, vagyis a nemzeti EGTC végrehajtási jogszabály információs
funkciója jóval nagyobb. Ezen tagok számára ez a jogszabály a kapu a nemzeti jog-
rendszerre. Vagyis a kiemelt információs funkció alapján a nemzeti végrehajtási jog-
szabálynak lehetőleg minél több konkrét hivatkozást kell tartalmaznia az egyes rész-
kérdések tekintetében alkalmazandó egyéb nemzeti jogszabályokra, hogy ezzel
megkönnyítse az idegen nemzeti jog alatt álló tagok számára az EGTC működésének
megértését, illetve adott esetben a jogalkalmazást. A létező nemzeti EGTC végrehajtá-
si jogszabályok közül a brit rendelet felel meg talán a leginkább ennek a kívánalom-
nak. Nem csak a gazdálkodási szabályok és a könyvvizsgáló minősítése tekintetében
hivatkozik nagyon pontosan a Companies Act49 különböző szövegrészeire, mint alkal-
mazandó jogszabályra, hanem a végelszámolás/csődeljárás és feloszlatás tekinteté-
ben is nagyon pontos segítséget nyújt, különösen annak fényében, hogy a devolutív
közigazgatási struktúra következtében eltérő csődtörvényeket kell alkalmazni az egyes
entitásokban.50 Ugyancsak ilyen informatív jellegű elem található a rendelet 9. pontjá-
ban is, ami az EGTC igazgatójával szemben alkalmazandó összeférhetetlenségi sza-
bályokat tartalmazó nemzeti jogszabályt, az 1986-os Company Directors Disqualification
Act-et nevesíti.
A brit Statutory Instrument egyike azon kevés EGTC nemzeti végrehajtási jog-
szabálynak, ami markáns szabályozást tartalmaz a tagok felelőssége tekintetében.
A rendelet 8. pontja egyértelműen tiltja a korlátolt felelősségű EGTC-k létrehozását,

48 Ugyanakkor a hatályos magyar szabályozás nagyon hasonló a brit mintához. A gazdasági társaságokról szóló 2006. évi IV.
törvény (GT) 40. § (1) bekezdése „A gazdasági társaság legfőbb szerve által választott könyvvizsgáló...”-ról beszél, vagyis
meghatározza a könyvvizsgáló megválasztására hatáskörrel rendelkező szervet. A legfőbb szerv pedig a gazdasági tár-
saságoknál épp úgy a tagokból álló közgyűlés, amint az EGTC esetében is. A transzparencia, valamint a jogi egyértelműség
érdekében – visszatérően hangsúlyozva a nem adott nemzeti jog alá tartozó tagok nehézségeit – érdemes lenne a kérdést
önálló paragrafusban szabályozni a magyar nemzeti EGTC végrehajtási jogszabályban is.
49 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 6.–(1) és (5)
50 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 7.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 22 2009.12.08. 10:53:22


csoportosulás korlátolt felelősségű taggal az Egyesült Királyság területén nem
alapítható.51
A brit EGTC nemzeti végrehajtási norma az ország devolutív közigazgatási struk-
túrája ellenére – eltekintve a skót és észak-ír jogszabályokra való hivatkozásoktól –
alapvetően nem különbözik nagyon az eddig megismert unitárius normáktól.
Ugyanakkor a korábbi jogszabályoktól eltérően nagyon részletesen és előremutatóan
szabályoz számos részletkérdést, továbbá példaértékűen betölti a fentebb meghatáro-
zott információs funkciót az alkalmazandó egyéb nemzeti jogszabályokra történő
következetes és pontos hivatkozással. A jogrendszerek alapvető eltérése ellenére a
brit Statutory Instrument számos tekintetben vonatkoztatási pontként szolgálhat a
többi nemzeti végrehajtási norma számára a 2011-es felülvizsgálat során.

Ausztria

A föderális alkotmányos struktúrával rendelkező európai országok közül jelenleg a


szabályozási kompetenciát a szövetségi és a tagállami szint között megosztó osztrák
szabályozás tekinthető a legkidolgozottabbnak. Alapja a 2009. május 11-én kihirdetett
EGTC szövetségi törvény (Bundesgesetz über Europäische Verbünde für territoriale
Zusammenarbeit – EVTZ-BG), ami tartalmazza a szövetségi és tartományi szint közöt-
ti hatáskörmegosztás elemeit, valamint szabályozza a szövetségi joghatóság alá tarto-
zó tagok, valamint a Bund részvételét az együttműködési csoportosulásban. Ezt egé-
szítik ki a bejegyzési és feloszlatási eljárásokat, a pénzügyi ellenőrzés eljárásait, vala-
mint a tartományi joghatóság alatt álló tagokra vonatkozó szabályokat tartalmazó tar-
tományi törvények, amelyek közül mi a legkorábban megszületett voralbergi és
karintiai jogszabályokat fogjuk részletesebben megvizsgálni.
A szövetségi törvény megszületését meglehetősen hosszú, majd egy éves jog-
alkotási folyamat előzte meg. A jogszabályi szint magas szintű jogbiztonságot nyújt,
amit sajátossá tesz és tovább fokoz a kétszintű jogalkotás. Ugyanakkor az eljáró
hatóság minden esetben a végrehajtó hatalmi ág, szövetségi szinten az a szövetségi
miniszter, akinek feladatkörét az EGTC profilja érinti, tartományi szinten pedig a tar-
tományi miniszterelnök (Landeshauptmann), amit a tartományi jogszabályok általá-
ban átértelmeznek, és a tartományi kormányra (Landesregierung) ruházzák a hatás-
kört, elsősorban a Landeshauptmann tehermentesítése és a reszortminiszterek
érintettsége okán.
A szövetségi törvény személyi hatályát az 1. cikk határozza meg. A cikk szerint a
szövetségi jogszabály alkalmazandó a tagság (jóváhagyás) tekintetében az osztrák
nemzeti jog alapján létrejött EGTC esetén maga a Bund (szövetség), valamint az
EK-rendelet 3. cikk 1) bekezdésének (d) pontjában felsorolt (vagyis az egyéb, közbe-
szerzési eljárásra kötelezett) tagok esetében, amennyiben azok nem esnek tartományi
jurisdictio alá.52 A Bund részvételéről a portfóliója alapján arra hatáskörrel rendelkező
szövetségi miniszter dönt, és ugyancsak ő hagyja jóvá a fentebb említett, tartományi
joghatóság alá nem eső tagok részvételét is. Érdekes, hogy míg a törvény kifejezetten
nevesíti a tartományi szintű EGTC-t érintő döntésekkel szembeni bírói jogorvoslat lehe-
51 Statutory Instrument 2007 No. 1949, Part 2. 8.
52 EVTZ-BG 1. Abschnitt § 1. 1.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 23

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 23 2009.12.08. 10:53:23


24 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

tőségét a tagállamok Verwaltungssenat-jai előtt, addig a Bund esetében erről hallgat.


Ez persze nem jelenti a közigazgatási bírósági jogorvoslat hiányát szövetségi szinten
sem, erre a végső fórumot a Verwaltungsgerichtshof kínálja, ellenben ezt a lehetősé-
get a jogszabály kissé inkonzisztens módon – de az osztrák jog alapján nyilván termé-
szetesnek véve azt – nem említi.
Ugyanakkor a fent említett kivételektől eltekintve, és abból a tényből kiindulva,
hogy az EGTC tagjainak nagy része várhatóan a területi együttműködésben inkább
érdekelt, a tartományok joghatósága alá eső települési önkormányzati vagy regionális
szerv, a fő eljáró és bejegyző hatóságnak a jogszabály a tartományi miniszterelnökö-
ket tekinti. Az EGTC-k alapítását az EVTZ-BG 3. §-a alapján a Landeshauptmann
hagyja jóvá. Az alapításhoz – a magyar jogtól eltérően – az egyezmény benyújtására
nem, csak a statútum és a közösségi rendelet 4. cikk (3) bekezdésében említett felet-
tes szerv jóváhagyásának benyújtására van szükség. Ez némileg egyszerűsíti az irat-
kezelést, valamint a tagok és az EGTC adminisztrációja számára az egész eljárást.
Szubjektív tapasztalataim alapján a tagok nagy része amúgy is rendszeresen
keveri a két dokumentumot (egyezmény és statútum/alapszabály), valamint nincs
tisztában azzal, mely tartalmi elemeknek kell az egyik, illetve a másik dokumentumban
szerepelniük. Miközben a bejegyzést végző szervnek is elég lenne csak a részlete-
sebb dokumentumra, a statútumra koncentrálnia, hiszen az az egyezmény minden
érdemi részét tartalmazza. Álláspontom szerint az osztrák szövetségi jogszabály ebből
a szempontból ideálisabb, mint a magyar EGTC-törvény, ez a megoldási lehetőség
figyelembe vehető lenne a 2011-es felülvizsgálat során is. Hangsúlyozom azonban,
hogy javaslatom csak az eljáró hatóság előtti jóváhagyási és nyilvántartásba vételi
eljárásokra terjed ki, a tagok alapító szándékát és kötelezettségvállalásait rögzítő
egyezmény, mint jogi aktus természetesen nem – már csak a közösségi rendelet miatt
sem – hagyható el.
Ugyancsak a Landeshauptmann felelős az EGTC nyilvántartásba vételéért is.
Ugyanakkor a törvény a nyilvántartásba vétel mellett további kötelezettségeket is
támaszt, amelyek szintén megfontolandók lehetnek magyar szemszögből. Egyrészt a
statútum kihirdetésével párhuzamosan a tartományi miniszterelnök köteles azt az
Interneten is hozzáférhetővé tenni, valamint a szövetségi miniszterelnököt
(Bundeskanzler) is tájékoztatni az osztrák jog alatt megalakult EGTC-ről. A nyilvántar-
tást vezető hatóság kötelessége az Internetes megjelenés biztosítására igen fontos
elem, ugyanis valódi transzparenciát biztosít, és ténylegesen is követhetővé és átlátha-
tóvá teszi az EGTC-k megalakulását, tagságuk változását, ami pl. a magyar Fővárosi
Bíróság előzetes bejelentkezés alapján megtekinthető papír alapú iratnyilvántartásáról
már nem mondható el.
Az EVTZ-BG nem érinti az EGTC tevékenységének a közérdekre való hivatko-
zással történő, a közösségi rendelet 13. cikkén alapuló korlátozásának lehetőségét.
5. §-a csakis jogsértés esetén teszi lehetővé a Landeshauptmann számára a tevé-
kenység korlátozásának lehetőségét. A 6. § szerint ugyancsak ő oszlathatja fel a
tartományban bejegyzett EGTC-ket a közösségi rendelet 14. cikkének megfelelően,
de minden ilyen jellegű döntése ellen nyitva áll a jogorvoslati lehetőség a tartományi
Verwaltungssenat előtt.
Ugyanakkor igen sajátos az EGTC gazdálkodásának ellenőrzéséről szóló osztrák
szabályozás, mely a rendszeres felülvizsgálat helyett a gyanún vagy feljelentésen ala-

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 24 2009.12.08. 10:53:23


puló vizsgálatra és a szúrópróbaszerű ellenőrzésre helyezi a hangsúlyt.53 Ugyanakkor
nevesíti az ellenőrzés fő területeit, melyek nem csak a jogszerű, de a hatékony gazdál-
kodás vizsgálatára is kiterjednek. Ezek alapján a pénzügyi felülvizsgálat tekintetében
hatáskörrel rendelkező Landeshauptmann jogosult a könyvelés helyes vezetésének
és átláthatóságának, a közpénzek alapító okiratban lefektetett célok érdekében törté-
nő jogszerű, takarékos, gazdaságos és célszerű felhasználásának, valamint a közpén-
zek felhasználása tekintetében az alapító okiratban lefektetett célok és pénzügyi
kötelezettségek komolyan vételének vizsgálatára.
A célszerűségi és hatékonysági vizsgálat, valamint a statútumban lefektetett célok
követésének ellenőrzése pozitív eleme az osztrák EGTC pénzügyi kontrollszabályozás-
nak, ugyanakkor a nem rendszeres, hanem szúrópróbaszerű, illetve gyanúhoz, kére-
lemhez, feljelentéshez kötődő jellege nem alkalmas a kelet-közép-európai térségben
történő alkalmazásra.
A tartományi EGTC-jogalkotás bemutatására a tanulmányban példaként elem-
zett két – karintiai és voralbergi – tartományi törvény54 érdekessége, hogy a szövet-
ségi jogszabályt jóval megelőzően születtek meg, a karintiait 2008. december 18-án
fogadta el a tartományi gyűlés (Landtag), míg a voralbergi 2009. április 23-án lett
kihirdetve a tartományi közlönyben. A két jogszabály 80%-ban, a fontosabb rendel-
kező részek tekintetében szinte szó szerint megegyezik. Az engedélyezés, nyilvántar-
tásba vétel, tevékenység korlátozása és az EGTC megszüntetése, továbbá a pénz-
ügyi ellenőrzés tekintetében a szövetségi jogszabály által a tartományi miniszterel-
nökre (Landeshauptmann) ruházott jogkörök tekintetében következetesen a tarto-
mányi kormányt (Landesregierung) nevezi meg hatáskörrel rendelkező szervként. A
tartományi joghatóság alatt álló, az EGTC-ben a közösségi rendelet 4. cikke alapján
részvételre jogosult entitásokként mindkét tartományban az alábbiak lettek megne-
vezve: a tartomány maga (Land), tartományi község vagy községi csoportosulás
(Gemeinde; Gemeindeverband), valamint egyéb, közbeszerzési eljárásra kötelezett
intézmények.55
A két tartományi jogszabály közül a karintiai a részletesebb. A voralbergi mindösz-
sze annyi eltérést tartalmaz a szövetségi törvénytől, hogy azzal ellentétben hivatkozik
a közösségi rendelet 13. cikke szerinti eljárásra (közérdeken alapuló korlátozás), és
természetesen a tartományi kormányt nevezi meg hatáskörrel rendelkező hatóság-
ként,56 továbbá nem nevezi meg a nyilvántartásba vétel során az Interneten történő
nyilvánosságra hozatal követelményét, csupán a Voralberger Landesgesetzblatt-ban,
a tartományi hivatalos közlönyben való kihirdetés kötelezettségét említi.57
A karintiai EGTC-Landesgesetz ellenben számos előremutató, sem a szövetségi
törvényben, sem más tartomány EGTC jogszabályában nem megtalálható elemet tar-
talmaz. Egyetlen osztrák jogi normaként reagál a tagok pénzügyi felelősségének kér-
désére, méghozzá olyan formában, hogy a tag részvételének engedélyezése során a
tartományi kormány az engedély megadását – a tagok közti diszkriminációmentesség
okán, továbbá a teher és felelősség egyenlő megoszlása érdekében – a korlátolt fele-

53 EVTZ-BG 4. Abschnitt § 8.
54 Kärntner EVTZ-Gesetz – K-EVTZG; Voralberger EVTZ-Gesetz
55 Kärntner EVTZ-Gesetz §.2-§.5; Voralberger EVTZ-Gesetz §.2--§.5
56 Voralberger EVTZ-Gesetz §.4
57 Voralberger EVTZ-Gesetz §.3 (3)

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 25

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 25 2009.12.08. 10:53:23


26 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

lősséggel történő részvételhez kötheti.58 Ez a szabályozás nagyon hasznos lehet, ha a


potenciálisan szóba jöhető partnerek nemzeti joga az ezen jog alapján működő tagok
számára kizárólag korlátolt felelősséggel történő részvételre nyújt lehetőséget, és
messzemenően konstruktívabb, mint az a brit vagy román álláspont, mely megtiltja
korlátolt felelősségű tagok működését az ország területén.
A nyilvántartásba vétel tekintetében a jogszabály két említésre méltó szabályozást
is tartalmaz. Az egyik a nyilvánosság tájékoztatását és az EGTC-k struktúrájának
transzparenciáját szolgálja, amikor leszögezi, hogy a hivatalos lapban történő kihirde-
tés nem mentesít az Interneten történő megjelenési kötelezettség alól.59 Másrészt a
francia és bolgár végrehajtási jogszabályok mellett talán egyetlenként reflektál harma-
dik államok entitásainak részvételi lehetőségére. Ilyen harmadik államokból származó
tagok részvétele esetében a nyilvántartásba vételi eljárás során a statútum mellé az
adott állam jóváhagyását, vagy az együttműködés jogi hátterét biztosító államközi
egyezményt kell csatolni.60
Végül érdemes megemlíteni, hogy a brit jogi norma mellett a karintiai az, mely
egyértelmű szabályozást tartalmaz a független könyvvizsgáló megválasztási/kinevezé-
si módjára. A karintiai Landesgesetz szerint a független könyvvizsgálót minden eset-
ben a tartományi kormány jelöli ki, amely valóban független, hatékony ellenőrzés
lefolytatására alkalmas szervvé teszi, amennyiben maga a Land nem tagja a csopor-
tosulásnak. A független könyvvizsgálónak az állam arra hatáskörrel rendelkező szerve
általi kinevezése, még ha nem is illeszkedik feltétlenül a magyar szabályozás szellemi-
ségéhez, alapvetően pozitív elképzelésnek tartom.
Sajnálatos, hogy az osztrák tartományok közül a hazánkkal közvetlenül határos
Burgenland, vagy a területi együttműködés szempontjából még szóba jöhető
Niederösterreich (Alsó-Ausztria), Bécs, vagy Steiermark (Stájerország) még nem
készítette el tartományi EGTC végrehajtási jogszabályait, így pont azon osztrák tarto-
mányok jogalkotásának elemzésére nem nyílt mód, melyek magyar szemszögből a
legérdekesebbek lennének. Ugyancsak furcsa, hogy míg a határokon átívelő együtt-
működések területén igen aktív Niederösterreich és Burgenland nem ambicionálta az
EGTC-norma megalkotását, addig a szlovén-osztrák együttélés szempontjából proble-
matikusnak számító, határokon átívelő kapcsolatait tekintve általában kevésbé lelkes
Kärnten (Karintia) korrekt, és sok szempontból előremutató jogszabályt volt képes
alkotni.

Német Szövetségi Köztársaság

A Német Szövetségi Köztársaság föderális struktúráján belül az osztráktól jelentős


mértékben eltérő EGTC végrehajtási rezsim érvényesül. Az ország alaptörvényének
(Grundgesetz) 74. cikke (1) bekezdés 31. pontja alapján a területrendezés és regioná-
lis politika (Raumordnung) a szövetségi és tartományi szintek közötti jogalkotási hatás-
körmegosztás tekintetében úgynevezett konkuráló hatáskörnek minősül (konkurrierende
Gesetzgebungskompetenz). Ez azt jelenti, hogy a tartományok (Länder) mindaddig

58 Kärntner EVTZ-Gesetz §.2 (2)


59 Kärntner EVTZ-Gesetz §.3 (1)
60 Kärntner EVTZ-Gesetz §.3 (2)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 26 2009.12.08. 10:53:23


jogszabályokat alkothatnak a kérdéses területen, amíg a szövetségi szint (Bund) ezt
nem teszi. Ez az egyik alkotmányos alapja, hogy szövetségi jogszabály nélküli, kizáró-
lag tartományi jogi normák által szabályozott terület ma az EGTC-rendelet végrehajtá-
sa a Német Szövetségi Köztársaságban. Ha mégis szövetségi jogalkotásra kerül sor,
akkor érvényesül a Német Szövetségi Köztársaság jogrendszerének egyik legalapve-
tőbb, a Grundgesetz 31. cikkében lefektetett szabálya, mely szerint a szövetségi jog
minden körülmények között lerontja a tagállami előírásokat.61
Másik vonatkoztatható alkotmányos hely – szövetségi jogszabály hiányában – a
Grundgesetz 24. cikkének (1a) bekezdése, mely szerint azokon a területeken, melye-
ken a tartományok gyakorolják az állami feladatok végrehajtását, a Bund beleegyezé-
sével a feladatok végrehajtásának hatáskörét határokon átívelő együttműködési plat-
formokra ruházhatják.62 Ez az alkotmányos szöveghely egy az egyben alkalmazható
lenne az EGTC-k esetére, azonban nem fedi teljesen a jelenlegi jogalkotási helyzetet,
ugyanis hiányzik az az általános felhatalmazási jogszabály a szövetség részéről, ami
lehetővé tenné EGTC-k létrehozását általános jelleggel, vagy annak a szervnek a kije-
lölése, mely eseti jelleggel megadná a szövetség részéről a hozzájárulást az EGTC
létrehozásához, amennyiben arra állami hatásköröket ruháznak át.
Jelenleg – 2009 novemberében – a tizenhatból hét tartomány – Bayern, Berlin,
Brandenburg, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt és Thüringen – rendelkezik
EGTC végrehajtási jogszabállyal. Ezek közül öt kizárólag csak az eljáró hatóságot
nevezi meg a közösségi rendelet 4. (alapítás), 6. (pénzügyi ellenőrzés), 13. (közérdek
alapú korlátozás) és 14. cikkével (megszüntetés) összefüggésben. Továbbá a bajor és
a rheinland-pfalzi jogi normák az eljáró hatóság megnevezése mellett felhatalmazási
jogszabályként is funkcionálnak a további jogalkotás számára. Általánosságban
elmondható, hogy a jogi normák alacsony szintűek, tartományi kormány-, vagy minisz-
tériumi rendeletek, és a kijelölt eljáró hatóságok is vagy tartományi minisztériumok,
vagy a tartományi közigazgatás középszintjén található államigazgatási szervek.
Vagyis a félreértés elkerülése végett, a német jogszabályok gyenge pontja nem az,
hogy csak tartományi jogi normákat találhatunk, hanem hogy ezek a tartományi jog-
szabályi hierarchiában is alacsony rendűek, hasonlóan az eljáró hatóságokhoz, melyik
kivétel nélkül a végrehajtó hatalmi ág szervei közül kerülnek ki, és olyan minimális
szabályozást tartalmaznak, ami már-már megkérdőjelezi azt, hogy EGTC valóban haté-
konyan létrehozható és működtethető lenne – a jogbiztonság követelményének kielé-
gítésével párhuzamosan – e jogi normák alapján. A német szabályozás – bármennyire
is a német föderalizmus rendszeréből fakad – nevetségesnek tűnik az osztrák minta
mellett, pedig a német tartományok határokon átívelő együttműködés területén szer-
zett tapasztalatai az elmúlt évtizedekben messze megelőzték nem csak az osztrák
tartományokéit, de talán a svájci kantonok és a belga föderális egységek kivételével
valamennyi középszintű európai regionális entitás e területen nyert tapasztalatait.
Általánosságban még érdemes felfigyelni arra a jelenségre is, hogy a volt keletné-
met tartományok (neue Bundesländer) sokkal motiváltabbnak (vagy fegyelmezettebb-
nek) tűntek a végrehajtási jogszabály megalkotásával összefüggésben, hiszen

61 Art. 31 GG „Bundesrecht bricht Landesrecht”


62 Art. 24. Abs. (1a) „Soweit die Länder für die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben
zuständig sind, können sie mit Zustimmung der Bundesregierung Hoheitsrechte auf grenznachbarschaftliche Einrichtungen
übertragen.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 27

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 27 2009.12.08. 10:53:24


28 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

Mecklenburg-Vorpommern kivételével valamennyi (a hatból öt) új Bundesland megal-


kotta a tartományi EGTC-normáját, míg a „régi” tartományok közül csak a magyar
szempontból sem lényegtelen Bajorország, továbbá Rheinland-Pfalz tett ennek eddig
eleget. Furcsa pl., hogy az a Niedersachsen, mely a határmenti holland területekkel
való együttműködés során az euroregionális együttműködés ősformájának számító
„Euroregio” formációt megalkotta, az EGTC-vel, mint együttműködési formával szem-
ben gyakorlatilag passzivitást mutat. De a létező tartományi EGTC végrehajtási nor-
mák vizsgálata során is az a benyomása támad a megfigyelőnek, hogy a német sza-
bályozási modell egyvalamit nem volt képes megvalósítani, nevezetesen a föderális
struktúrából fakadó előnyök érvényesítését az EGTC-jogalkotásban. Az eljáró hatóság
kivételével semmilyen lényeges tartalmi szabályozásban nem térnek el egymástól
(minthogy nem is tartalmaznak ilyet), vagyis annak a lehetősége, hogy a tartományok
saját regionális specialitásaiknak megfelelően alakítsák saját EGTC jogalkotásukat,
messzemenően nem lett kiaknázva. Pedig, ha visszafogottan is, de találunk erre pozi-
tív példát – mint láttuk Karintia esetében – az osztrák jogalkotásban.
Nagyon röviden érintve a tartományi jogszabályokat, elsősorban a jogszabályi
hierarchiában elfoglalt helyük és az eljáró hatóság jellege alapján, az alábbiakat
mondhatjuk el az öt, kizárólag a hatáskörrel rendelkező szervet megnevező normáról.
A berlini tartományi jogszabály egy Senatsbeschluss,63 vagyis tartományi kormányha-
tározat, mely eljáró hatóságként a gazdaságért, technológiai kérdésekért és nőkért
felelős tartományi minisztériumot (Senatsverwaltung für Wirtschaft, Technologie und
Frauen) nevezi meg.64 Mint látható, és ez általános érvénnyel kiterjeszthető valameny-
nyi tartományra, a jogi norma alacsony szintű, a végrehajtó hatalmi ág által kibocsátott
rendelet, míg az eljáró hatóság ugyancsak a végrehajtó hatalmi ág szakosított minisz-
teriális szerve, vagy – mint később pár esetben látni fogjuk – még ennél is alacso-
nyabb, középszintű közigazgatási hatóság. Ami azonban pozitív elemként emelhető ki,
hogy Berlin, bár nem rendelkezik közvetlen határszakasszal, egyedül a transznacioná-
lis együttműködésre tekintettel mégis megalkotta a saját végrehajtási jogszabályát.
Brandenburg EGTC normája a tartományi kormány rendelete,65 az eljáró hatóság
a tartományi belügyminisztérium (Ministerium des Innern), ami azonban a pénzügyi
ellenőrzéssel kapcsolatos hatásköröket továbbdelegálhatja olyan felső szintű tartomá-
nyi hatóságok számára, akiket az EGTC tevékenységterülete alapvetően érint.66
Szászországban formailag Európa legkülönlegesebb EGTC végrehajtási jogszabá-
lya67 lett 2008. január 2-án elfogadva, mely nyolc (!) tartományi minisztérium közös

63 Berlin – Senatsbeschluss Nr. 200/2007 vom 20.02.2007


64 A Német Szövetségi Köztársaság „városállam” (Stadtstaat) jellegű három tartományának (Berlin, Bréma, Hamburg) alkotmányos
szervei elnevezésükben jelentősen különböznek a rendes tartományi/szabadállami struktúrában megszokottól. Kiváló példa
erre Berlin, ahol a tartományi parlament a Képviselőház (Abgeordnetenhaus), a tartományi miniszterelnök a Kormányzó Pol-
gármester (regierender Bürgermeister), a tartományi kormány a Szenátus (Senat), a miniszterek a Szenátorok (Senatoren), míg
a minisztériumok a magyarul nehezen visszaadható, a Szenátus különböző feladatokra szakosodott részlegeit jelentő Senats-
verwaltung nevet viselik.
65 Brandenburgische EVTZ-Zuständigkeitsverordnung – BbgEVTZ-ZustV (2007. november 22.)
66 BbgEVTZ-ZustV § 1. (1)
67 Gemeinsame Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern, des Sächsischen Staatsministeriums der Justiz,
des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen, des Sächsischen Staatsministeriums für Kultus, des Sächsischen
Staatsministeriums für Wissenschaft und Kunst, des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, des Sächsis-
chen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft und des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales über die Zustän-
digkeiten nach der Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den
Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ–Zuständigkeitsverordnung – EVTZ-ZuVo)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 28 2009.12.08. 10:53:24


rendelete (de nem kormányrendelet!), és ami Regierungspräsidium Dresden-t nevezi
meg eljáró hatóságként. A szász Regierungspräsidium (a több más tartományban talál-
ható Regierungsbezirk-hez hasonlóan) nem kormányzati, hanem középszintű tartomá-
nyi közigazgatási struktúra. Szászország 1990. óta három Regierungspräsidium-ra volt
felosztva (Dresden, Leipzig, Chemnitz), azonban a szász közigazgatási reform, ami az
EGTC végrehajtási jogszabály elfogadása után lépett hatályba, eltörölte a korábban
fennálló Regierungspräsidium-okat és Direktionsbezirk-ekkel helyettesítette azokat. A
jogutódlás viszonylag egyszerű, a 2008. augusztus 1-jén életbe lépett közigazgatási
reform alapján Szászország továbbra is három – drezdai, lipcsei és chemnitzi –
Direktionsbezirk-re van felosztva, azonban a reménybeli lengyel és cseh EGTC tagok-
nak nyilvánvalóan önmagában is meggyűlhetett volna a bajuk a német föderális rend-
szeren belüli hatáskörmegosztással és a szász tartományi közigazgatási struktúrával,
ezt azonban a közigazgatási reform némiképp még tovább is súlyosbította.
Sachsen-Anhalt EGTC végrehajtási jogszabálya68 jó eséllyel pályázhatna a legrö-
videbb nemzeti EGTC norma tiszteletbeli címére. A tartomány hivatalos közlönyében69
nyolc sorból álló, de emellett ugyancsak nyolcsornyi címmel megáldott tartományi
kormányhatározat eljáró hatóságként a gazdasági és munkaügyi minisztériumot
(Ministerium für Wirtschaft und Arbeit) nevezi meg.
A sort végül, de nem utolsó sorban Türingia zárja. A tartományi kormányrende-
let70 – Szászország mellett másodikként – szintén nem miniszteriális szervre, hanem
a központi közigazgatás középszintű szervére, a Landesverwaltungsamt-ra ruházza az
eljáró hatóság jogköreit.
A fent elemzett öt normával szemben egy más archetípust képvisel a bajorországi
és a rheinland-pfalzi EGTC végrehajtási jogszabály, mely az eljáró hatóság megnevezése
mellett további jogalkotásra való felhatalmazást is tartalmaz. A bajor norma,71 mely az
egyetlen nem rendeleti, hanem tartományi törvényi szintű72 EGTC végrehajtási jogsza-
bály a Német Szövetségi Köztársaságban, eljáró hatóságként a Regierung der Oberpfalz-
ot nevezi meg. Ez nem kormányzati szintű szerv, hanem a szász példához hasonlóan egy
– megtévesztő nevű – Regierungsbezirk, vagyis középszintű tartományi közigazgatási
struktúra. További jogalkotásra pedig – melyre egyébként minden német tartományi
EGTC végrehajtási norma esetében nagy szükség lenne – a gazdasági, infrastrukturális,
közlekedési és technológiai ügyekért felelős államminisztérium (Staatsministerium für
Wirtschaft, Infrastruktur, Verkehr und Technologie) lett felhatalmazva.
A rheinland-pfalzi tartományi rendelet73 formailag nagymértékben párhuzamba
állítható azzal a 2000-es évek eleje óta folytatott magyar kodifikációs magatartással,
hogy a hatáskör tekintetében nem a konkrét államigazgatási szervek kerülnek megne-

68 Beschluss der Landesregierung über die Benennung der zuständigen Stelle/Behörde in Sachsen-Anhalt im Wege eines Or-
ganisationserlasses im Rahmen der Umsetzung der Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen Parlaments und des
Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit. (2007. július 24.)
69 Ministerialblatt für das Land Sachsen-Anhalt
70 Thüringer Verordnung zur Übertragung von Zuständigkeiten nach der Verordnung (EG) Nr. 1082/2006 des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 5. Juli 2006 über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (Thüringer EVTZ-
Zuständigkeitsverordnung) (2007. július 23.)
71 Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Zuständigkeiten vom Vollzug wirtschaftrechtlicher Vorschriften und der Bayerisch-
en Bergverordnung, Art. 13. Europäischer Verbund für territoriale Zusammenarbeit (2007. december 20.)
72 Igaz, hogy pusztán módosító „salátatörvény”.
73 Rheinland-Pfalz – Landesverordnung über die zuständigen Behörden zur Ausführung der Verordnung (EG) Nr. 1082/2006
über den Europäischen Verbund für territoriale Zusammenarbeit (2007. július 18.)

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 29

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 29 2009.12.08. 10:53:24


30 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

vezésre, hanem feladatkörükön keresztül, köznévi formában hivatkoznak rájuk.


A Landesverordnung úgy az eljáró hatóság, mint pedig a jogalkotási hatáskör tovább-
delegálása tekintetében az önkormányzati jogért felelős minisztériumot – ami a jelen-
legi tartományi kormányzati struktúrában a belügyi és sportminisztérium (Ministerium
des Innern und für Sport) nevesíti.
Még egyszer röviden összefoglalva a német EGTC végrehajtási rezsim jellemzőit
elmondható, hogy szövetségi jogszabály nélküli és tartalmilag egyrészt nagyjából
megegyező, másrészt egyéb államok nemzeti EGTC végrehajtási jogszabályaihoz
képest feltűnően kevéssé részletes tartományi normákon alapul, melyek szinte kizáró-
lag csak az eljáró hatóságokat nevezik meg, illetve néha további jogalkotásra adnak
felhatalmazást. Mindezek alapján egyetlen pozitívumként talán az azonosítható, hogy
a tartományi jogszabályok nagy része hatályba lépett 2007. augusztus 1-je, a
1082/2006/EK közösségi rendelet hatályba lépése előtt. Ami biztosan leszögezhető,
hogy számos kérdésben az alkalmazandó nemzeti jogra való hivatkozás hiányában
aránytalanul nagy jogértelmezési és jogalkalmazási teher hárulhat a Német Szövetségi
Köztársaság bíróságaira más államok bíróságai szerveivel való összehasonlításban.
Ugyanakkor érdemes megemlíteni, hogy bár 2009 novemberéig egy megalakult
EGTC sem rendelkezik német tagokkal, az előkészület alatt álló EGTC-k között nagyon
sok ilyet találunk.74 Az elemzőnek az a benyomása, mintha egy szándékos vagy szán-
dékolatlan megkésettségnek lehetnénk a tanúi, ami semmi esetre sem vezethető
vissza a német tartományi végrehajtási normákra, hiszen azok nagy része 2007 végé-
re, 2008 elejére hatályba lépett. Inkább arról lehet szó, bár ezt csak hipotézisként
vethetjük fel, hogy a jól működő és hosszú ideje intézményesült német eurorégiók
mellett nem támadt akkora érdeklődés a területi együttműködés új kerete iránt, az
európai uniós jogi eszköz nem tűnhetett annyira vonzónak. Időre volt arra szükség,
míg felismerték az EGTC jogi formában megbúvó lehetőségeket, amit sok esetben
nem az euroregionális forma felváltására, hanem kiegészítésére kívánnak felhasznál-
ni.75 Az alább tárgyalandó kelet-közép-európai térségben azonban nem sikerült koráb-
ban a németországihoz távolról sem hasonló eredményeket felmutatni a határokon
átívelő együttműködésekben, így a régió területi együttműködésben érdekelt szereplői
nagy lelkesedéssel kaptak az után a jogi eszköz után, amitől a területi együttműködés
hatékonyságában áttörést, az uniós források hatékonyabb lehívásának képességét és
így a fejlesztésekhez nagyobb forrásbőséget vártak.

74 Csak mintegy válogatva a Régiók Bizottságának honlapján szereplő, a megalakulás különböző fázisaiban található, német
részvételű EGTC-k között: EGTC ”Grande Région”, Euroregion Meuse-Rhine, Euroregion Neiße-Nisa EGTC, Donauhanse,
Eurodistrict Oderland Nad Odrze, Eurodistrict SaarMoselle, Strasbourg-Ortenau EGTC, Euroregion Donau-Moldau. Feltűnő,
hogy a kelet-közép-európai EGTC-kel szemben a német részvételű EGTC-k szinte mindegyike korábbi eurorégiós alapokra
épül, még ha sok esetben tisztázatlan is az EGTC és az eurorégió egymáshoz való viszonya.
75 Erre jó példát nyújt az Euroregion Meuse-Rhine EGTC, ami az azonos nevű eurorégió négy tematikus projektjét jogi személyi-
séggel menedzselni képes entitásként, ténylegesen programmenedzsment céllal jött létre.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 30 2009.12.08. 10:53:24


Kelet-Közép-Európai EGTC végrehajtási
jogszabályok, különös tekintettel
a kárpát-medencei normák kompatibilitásának
a kérdésére
Bár nem tagadhatjuk, hogy a Kelet-Közép-Európai országok európai uniós csatlakozá-
sukkal hatalmas lépést tettek a térségben létező – a szerves regionális fejlődést, inf-
rastrukturális beruházásokat, valamint az emberi kapcsolattartást gyakran egyként
korlátozó – határok átjárhatóvá tétele érdekében, be kell látnunk, hogy ezen alig öt
éves időtávlat nem írhatta felül a térségben majd egy évszázada ható makrofolyamatokat,
a centralizált nemzetállami fejlődést, illetve vele párhuzamosan a határtérségek gyako-
ri depriválódását és periferizálódását, továbbá a korábban létezett regionális identitá-
sokkal szemben a nemzeti identitások szinte kizárólagossá válását.
Függetlenül a jelenleg létező, területi együttműködésre vonatkozó nemzetközi és
európai jogi szabályoktól, valamint az európai kohéziós politika támogatási kereteitől,
a területi együttműködés politikai környezete ma sem igazán támogató Kelet-Közép-
Európában. Tetten érhetjük egyes államokban a centralizációra irányuló törekvéseket
(mint pl. Magyarországon és Szlovákiában) és egyértelműen elmondhatjuk, hogy a
jelenleg létező regionális struktúra kialakítása egy felülről lefelé vezérelt (top-down)
regionalizációs folyamat keretében zajlott, nagyon kevés teret engedve az alulról jövő,
grassroots regionalizmus kezdeményezéseinek. A NUTS II szintű régiók kialakítását
szinte kizárólag az uniós harmonizációs kényszer, valamint a kohéziós politika forrása-
inak elosztására való felkészülés motiválta, aminek következtében – legalábbis
Magyarország és szomszédai tekintetében – elmondhatjuk, hogy e régiók inkább
mesterséges, semmint organikus entitások. És nem feledkezhetünk meg azokról az
esetekről sem, amikor kifejezetten etnopolitikai, etnonacionalista motivációkkal talál-
kozhattunk e régiók határainak megrajzolásakor, mint történt ez Románia és Szlovákia
esetében.
Mindezek alapján úgy vélhetnénk, hogy ezen környezeti hatások lenyomatát majd
a 1082/2006/EK közösségi rendelet végrehajtásának folyamata során is felfedezhet-
jük. A helyzet azonban nem ennyire egyértelműen negatív. A kelet-közép-európai EU
10-ek76 teljesítménye a közösségi joganyag átültetésében – szigorúan a legiszláció
területét értve most ez alatt – egyáltalán nem maradt el a régi tagállamok mögött. Sőt,
a Régiók Bizottságának a nemzeti normákat tartalmazó – egyébként gyenge minősé-
gű – honlapja,77 valamint a magyar Önkormányzati minisztérium EGTC honlapja78

76 A kelet-közép-európai jellegzetességeket elemezve nyilván nem érdemes az EU12-es vizsgálati keretet használni, különös
tekintettel arra, hogy bár 2007-től az egymással szemben fekvő uniós tengerparti területek együttműködése is határokon
átívelő (CBC) együttműködésnek számít, Ciprus és Málta motivációja a klasszikus értelemben vett területi együttműködésre –
szárazföldi határok hiányában – jóval mérsékeltebb. Ennek ellenére, ha Málta nem is, Ciprus 2008. július 9-én elfogadta saját
EGTC nemzeti végrehajtási normáját.
h t t p : / / w w w. c o r. e u r o p a . e u / p a g e s / E v e n t Te m p l a t e . a s p x ? v i e w = f o l d e r & i d = 2 a 3 5 6 6 3 b - 5 c d 7 - 41 e 7 - 8 8 e 5 -
a148f1747e43&sm=2a35663b-5cd7-41e7-88e5-a148f1747e43
77 h t t p : / / w w w. c o r. e u ro p a . e u / p a g e s / Ev e n t Te m p l a te . a s p x ? v i e w = fo l d e r & i d = 2 a 3 5 6 6 3 b - 5 c d 7 - 41 e 7 - 8 8 e 5 -
a148f1747e43&sm=2a35663b-5cd7-41e7-88e5-a148f1747e43
78 http://www.otm.gov.hu/web/egtc.nsf/html/bekoszonto.html

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 31

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 31 2009.12.08. 10:53:25


32 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

alapján 2009 novemberéig mind a tíz kelet-közép-európai új tagállam megalkotta saját


nemzeti EGTC végrehajtási jogszabályait, ami 100%-os implementálási arányt jelent.
Az EU 15-ök esetében ez az arány, ha nem is sokkal, de alacsonyabb. 2009
novemberéig tizenkét ország tett eleget a nemzeti legiszlációs kötelezettségnek,
vagyis a régi tagállamok 80%-a. Nem szerepel a CoR listáján Írország, Hollandia és
Olaszország, olyan államok, melyek korábban egyáltalán nem zárkóztak el a CBC-től,
sőt, Hollandia a hetvenes évektől kezdődően kifejezetten úttörő szerepet játszott ezen
a területen.
Ugyanakkor az olvasóban joggal merül fel a kétely, hogy valóban a közösségi
jogharmonizációs kényszernek való megfelelés-e az adekvát mércéje egy tagállami
regionális politika minőségének, még akkor is, ha mi most alapvetően csak az EGTC
jogalkotás területére szűkítjük le a kérdést. Egyik hipotézisünk az lehetne, hogy a fent
vázolt történelmi és politikai körülmények hatására az EGTC jogszabályok diszkurzív
karaktere – vagy esetleg tényleges jogi tartalma – sokkal megszorítóbb lesz, vagy
esetleg a végrehajtás során gördíthetnek az államok akadályokat az EGTC megalaku-
lása és a működése elé. Hipotézisünkkel összefüggésben felmerülő kérdéseinkre a
továbbiakban ismét a nemzeti EGTC normák elemzésével, illetve egyes a térségben
megalakult, vagy megalakulás fázisában lévő EGTC tapasztalatainak a felhasználásá-
val kívánunk választ adni.

Magyarország

A Magyar Köztársaság a 1082/2006/EK rendelet végrehajtására felkészülve először


alkotta meg a kelet-közép-európai régióban EGTC nemzeti végrehajtási jogszabályát,
az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 2007. XCIX. törvényt, melyet
2007. június 25-én fogadott el a Magyar Köztársaság Országgyűlése, kihirdetésére
július 9-én, hatálybalépésére pedig a közösségi rendelettel együtt 2007. augusztus
1-jén került sor. Bár több nemzeti jogszabály is 2007. augusztus 1-jén lépett hatályba,
a törvényi szintű jogi normák tekintetében egyértelmű a magyar elsőbbség (a magyar
törvény komplexitása össze sem hasonlítható az ugyancsak korán megalkotott német
tartományi végrehajtási rendeletek fentebb elemzett puritán egyszerűségével), ebből
a szempontból pusztán a brit Statutory Instrument szállhat be a versenybe ezért a
címért. (Bár a delegált jogalkotási hatáskör és a miniszteriális szintű jogalkotó miatt –
minden komplexitása ellenére – szintén inkább rendeletként tartható számon.)
A magyar törvény egyértelmű különlegessége, hogy Európában jelenleg egyedü-
liként delegálja a közösségi rendeletben meghatározott hatásköröket bírói szervhez
– a Fővárosi Bírósághoz –, mint eljáró hatósághoz. A 1082/2006/EK rendelet 4. cikk
(3) és (6) bekezdésében meghatározott jóváhagyási, az 5. cikk (1) bekezdésében
említett nyilvántartásba vételi, valamint a 14. cikken alapuló megszüntetési eljárás
tekintetében a Fővárosi Bíróság kizárólagos illetékességgel bír és nem peres eljárás-
ban dönt.
A jóváhagyási eljárást a magyar törvény 4. §-a szabályozza. E szerint a közbe-
szerzési törvény (2003. évi CXXIX. törvény) 22. § (1) bekezdésében felsorolt ajánlatké-
rők – közbeszerzési eljárásra kötelezett szervezetek – esetében a tagsági kérelemnek
– az állam kivételével – tartalmaznia kell a felettes szerv jóváhagyását. Ez a helyi önkor-

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 32 2009.12.08. 10:53:25


mányzatok esetében – felettes szerv hiányában – a 4. § c) pontjában annyiban módo-
sul, hogy helyi önkormányzat részvételről a képviselőtestület dönt. A jóváhagyási eljá-
rás során a Fővárosi Bíróság 30 napon belül határoz. A törvény 4. § (5) bekezdésében
a közérdek alapú korlátozások nem szerepelnek elutasítási indokként, kizárólag a
törvénybe ütközés, vagyis politikai mérlegelésre az EGTC megalakulásakor nincs lehe-
tőség. A hiányos jóváhagyási kérelem sem formai ok az érdemi vizsgálat nélküli eluta-
sításra, a Fővárosi Bíróság hiánypótlási felhívása után 15 nap áll a kérelmező rendel-
kezésére a felhívásban foglaltak teljesítésére.79 A 4. § (6) bekezdése alapján a bíróság
nyilvános elektronikus nyilvántartást vezet a jóváhagyással rendelkező szervezetek
adatairól. Azonban az osztrák példa alapján érdemes lenne megfontolni – az EGTC-k
kutathatósága, valamint a transzparencia és nyilvánosság érdekében - az elektronikus
nyilvántartás interneten való közzétételét, ami minimális adminisztratív ráfordítással
megoldható lehetne, és megszüntetné a bírósági iratbetekintés anakronisztikus gya-
korlatát egy elektronikusan vezetett nyilvántartás esetében.
A nyilvántartásba vételi eljárást a 2007. évi XCIX. törvény 5. §-a szabályozza.
Különös jelentőségét az adja, hogy az EGTC a nyilvántartásba vétellel jön létre és nyer
jogi személyiséget. A magyar jogszabály kiemelkedően pozitív oldala az eljárási határ-
idők nagyon pontos szabályozása, valamint a bíróság mérlegelési lehetőségeinek
regulációja. A Fővárosi Bíróságnak 30 napon belül döntést kell hoznia a benyújtott
nyilvántartásba vételi kérelemről.80 Ha a kérelem a jogszabályoknak megfelel, a nyil-
vántartásba vétel nem tagadható meg, vagyis a jóváhagyási eljáráshoz hasonlóan
ismét csak jogi felülvizsgálatra van lehetőség. Ugyanakkor a csoportosulások számá-
ra a legnagyobb védelmet a restriktív politikai beavatkozásokkal szemben az 5. § (9)
bekezdése tartalmazza, mely szerint ha a bíróság a rendelkezésére álló 30 napon
belül a nyilvántartásba vételi kérelmet nem bírálta el, az a határidő lejártát követő kilen-
cedik napon (30 + 8 nap után) a nyilvántartásba vétel automatikusan létrejön.
Bár a magyar jogszabály diszkurzív jellegzetességeit tekintve igencsak támogató,
és bár a törvény 19. § paragrafusa az értelmező rendelkezések között egyértelművé
teszi, hogy a csoportosulás alapítására (jóváhagyási és nyilvántartásba vételi eljárá-
sok), valamint megszüntetésére a Polgári Perrendtartás szabályai az irányadók, a
jogszabály kifejezetten nem nevez meg egyetlen, a Fővárosi Bíróság döntése elleni
jogorvoslati lehetőséget sem. Ez a magyar kodifikációs gyakorlat fényében teljesen
helyénvaló (hiszen a Pp. az irányadó, ami tartalmazza ezt), így szavaim nem kritikai,
hanem felvetés jellegűek. Az EGTC nemzeti normák esetében tekintettel kellene lenni
arra, amire részben már utaltam a görög jogszabály kapcsán, hogy a jogi normát
alkalmazó tagok jelentős része nem a nemzeti jog hatálya alá tartozó entitás. Vagyis
egyszerű információs célból, valamint a jogkövetés hatékonysága érdekében célszerű
lenne – adott esetben néha alapvető kodifikációs szempontok ellenében is – a norma
alkalmazása szempontjából fontos összes információt kifejezetten megjeleníteni a
jogszabályban, mivel a jogrendszeren belüli utalások idegenül hatnak a számukra és
kevéssé segítő jellegűek, és ekkor még nem is érintettem a nyelvhasználat problémá-
ját. Ezen a kérdésen pedig általában nem segít a kötelező jogi képviselet előírása sem,
még ha pont a bírósági eljárások kapcsán megfogalmazott mondanivalóm e speciális
esetben negligálja is.
79 2007. évi XCIX. törvény 4. § (3)
80 Ez az 5. § (4) bekezdésében szabályozott módon hiánypótlás címén 15+30+15 napra felfüggeszthető.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 33

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 33 2009.12.08. 10:53:25


34 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

A működés szempontjából megjegyzendő, hogy a csoportosulás célja megvaló-


sítása érdekében önállóan gazdálkodik,81 azonban az önkormányzati törvény előírása-
iból fakadóan, a közpénzek védelme érdekében helyi önkormányzat, helyi önkormány-
zat jogi személyiséggel rendelkező társulása, vagy helyi önkormányzat költségvetési
szervének felelőssége nem haladhatja meg a vagyoni hozzájárulások mértékét.82 A
magyar jogszabály a helyi önkormányzatok kötelező korlátolt felelősségű részvételével
– a szlovák mellett – meglehetősen egyedülálló a kontinens többi nemzeti EGTC vég-
rehajtási jogszabálya között, ami praktikusan ahhoz vezet, hogy a Magyar
Köztársaságban bejegyzett EGTC szinte kizárólag korlátolt felelősségű csoportosulás
lehet, míg olyan egyéb országokban bejegyzett EGTC-k is jórészt szintén csak korlátolt
felelősségű formát viselhetnek (hacsak a nemzeti jog nem tolerálja a tagok különböző
felelősségi formáját), amiben magyar tagok részt vesznek. Ellenben olyan nemzeti jog
alapján alapult EGTC-ben, mely teljesen kizárja a korlátolt felelősségű tagok részvétel-
ét, vagy teljes és általános előírást tartalmaz a tagok korlátlan felelősségére, magyar
helyi önkormányzatok nem vehetnek részt. Erre a problémára részletesebben még a
román nemzeti végrehajtási jogszabály elemzésénél visszatérek.
A törvény alapján az EGTC – alapszabályban lefektetett célját nem veszélyeztetve
– vállalkozási tevékenységet folytathat.83 Ugyanakkor csoportosulás elsődlegesen gaz-
dasági tevékenység céljára nem alapítható, és közhatalmi tevékenységet nem végez-
het.84 Gazdálkodása szempontjából a számviteli törvény hatálya alá tartozik, számviteli
beszámolóját köteles minden évben a Magyar Közlöny mellékleteként megjelenő
Hivatalos Értesítőben az üzleti év mérlegfordulónapjától számított 150 napon belül köz-
zétenni.85 A csoportosulás gazdálkodását az Állami Számvevőszék felügyeli.86
A csoportosulás határozatát az a tagja, melynek érdekét sérti – az egyesülési
jogról szóló törvény, valamint a gazdasági társaságokról szóló törvény (Gt.) mintájára
– a Fővárosi Bíróság előtt halasztó hatály nélkül megtámadhatja.87 A Magyarországon
bejegyzett EGTC felett törvényességi felügyeletet az ügyészség gyakorol.88 Ha a törvé-
nyes működés másképp nem garantálható, az ügyész a Fővárosi Bírósághoz fordul-
hat. A Fővárosi Bíróság megsemmisítheti a törvénysértő határozatot és új határozat
hozatalát rendelheti el, illetve ezzel összefüggésben összehívhatja a csoportosulás
közgyűlését is. Ha az EGTC az ítéletben foglaltaknak az ítélethozatalt követő 30 napon
belül nem tesz eleget, az ügyészség kezdeményezheti a Fővárosi Bíróságnál az EGTC
megszüntetését.
Az EGTC a 2007. évi XCIX. törvény 14. §-a alapján csak jogutód nélkül szűnhet meg.
A csoportosulás megszűnése esetén végelszámolási vagy felszámolási eljárásnak van
helye. A közösségi rendelet 13. cikkének megfelelő, közérdek alapú korlátozásra, a
csoportosulás tevékenységének betiltására az adott tevékenység hatósági ellenőrzésé-
81 2007. évi XCIX. törvény 7. § (1)
82 2007. évi XCIX. törvény 2. § (3)
83 2007. évi XCIX. törvény 7. § (2)
84 2007. évi XCIX. törvény 2. § (1) Érdekes, hogy a közhatalmi tevékenység lehetősége, illetve annak tiltása a magyar és román
jogszabályokon kívül máshol nem nagyon bukkan elő. Ennek elsődleges oka az lehet, hogy a nemzeti jogi normák nem szán-
dékoznak tiltani valamit, ami már az eredeti közösségi rendelet alapján sem volt megengedhető. Ezen a ponton a magyar
törvény is igen megszorító jellegű diszkurzív szempontból.
85 2007. évi XCIX. törvény 8. § (1)–(2)
86 2007. évi XCIX. törvény 11. §
87 2007. évi XCIX. törvény 9. §
88 2007. évi XCIX. törvény 10. §

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 34 2009.12.08. 10:53:25


re hatáskörrel rendelkező szerv jogosult.89 Ha a közérdeket sértő (vagy jogellenes)
működés eredményeként a jóváhagyás feltételei már nem állnak fenn, a Fővárosi
Bíróság az ügyészség vagy a jóváhagyó szerv kérésére nem peres eljárásban elrendel-
heti a magyar jog szerinti tag(ok) kilépését a csoportosulásból. A Fővárosi Bíróság által
bejegyzett EGTC esetén a tag tagsági jogviszonya így automatikusan megszűnik, míg
külföldi bejegyzésű EGTC esetében a Fővárosi Bíróság 15 napon belül értesíti a bejegy-
zést végző szervet.90 A törvény azonban nem reflektál arra a kérdésre, hogy a Fővárosi
Bíróságon bejegyzett EGTC magyar tagjainak kiléptetése maga után vonja-e a magyar
jog alapján, de most már magyar tagok nélkül működő EGTC megszüntetését, ha az
egyébként formai szempontból megfelelne a további működés követelményeinek (pl.
tagjai továbbra is két európai uniós tagállam entitásai).
A 1082/2006/EK rendelet 14. cikke alapján történő megszüntetés kapcsán a
Fővárosi Bíróság szintén nem peres eljárásban határoz. A megszüntetés elrendelése
előtt a megszüntetési eljárást előidéző helyzet felszámolására vagy kiigazítására a
bíróság maximum három hónapos határidőt szabhat a csoportosulás számára.
A 2007. évi XCIX. törvény európai összehasonlításban is az egyik legrészletesebb,
az EGTC-k megalakulásának politikai korlátozásával szemben szinte a legtöbb jogi biz-
tosítékot nyújtó nemzeti EGTC végrehajtási jogszabály. A 1082/2006/EK rendelet 2011-
es közösségi felülvizsgálata során Magyarország – saját nemzeti jogszabályának érté-
kére, valamint az EGTC alapításban betöltött regionális, de talán nehezen vitatható
módon európai úttörő szerepére építve – markánsan képviselheti érdekeit. A magyar
törvényben található szabályozás, mely az eljáró hatóságot a bírói hatalmi ágból jelöli ki,
nem csak a legnagyobb mértékben politika- (és a végrehajtó hatalmi ágtól) függetlenné
teszi az EGTC-k működését, de teljesen egyedülálló is Európában. Ez mindenképp egy
terjesztésre és marketingre méltó modell lenne, különös tekintettel akár olyan, a régiónk-
ban végbement példákra, amelyek során minisztériumi szintű eljáró szervek különböző
érvekkel hosszan akadályozták a jóváhagyás visszautasításával saját országuk entitása-
inak idegen jog alatt megalakult EGTC-ben való részvételét. Magyarország a területi
együttműködésben politikailag leginkább érdekelt állam a kelet-közép-európai régió-
ban, és a 2011-es felülvizsgálat során nyugodtan képviselhetné azt az érvet, mely a
különböző nemzeti jogok területi együttműködés korlátozását nagyobb mértékben lehe-
tővé tevő vadhajtásainak diplomatikus visszaszorítását célozná.

Románia

A Román Köztársaság 2007. november 13-án elfogadott sürgősségi rendelete91 a


1082/2006/EK közösségi rendelet végrehajtására egy több szempontból is igen érde-
kes jogi norma. Bár a Tăriceanu-kabinet alatt a Borbély László RMDSZ-es miniszter által
vezetett fejlesztési, közmunkaügyi és lakhatási minisztérium (Ministerul Dezvoltării,
Lucrărilor Publice şi Locuinţelor) előterjesztésére dolgozták ki, és e minisztérium lett az
eljáró hatóság is EGTC ügyekben, a román sürgősségi rendelet magyar EGTC-törvénnyel
való kompatibilitása problémás, továbbá ráadásul diszkurzív természetét tekintve a bol-

89 2007. évi XCIX. törvény 15. § (1)


90 2007. évi XCIX. törvény 15. § (2)–(3)
91 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială (GECT) (2007. november 13.)

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 35

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 35 2009.12.08. 10:53:25


36 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

gár mellett az egyik leginkább korlátozó jogi norma.92 Pár példa ennek érzékeltetésére.
Bár a rendelet szövege a területi együttműködés mindhárom dimenzióját felsorolja, 1.
cikkében úgy fogalmaz, hogy az EGTC tevékenysége kizárólag a gazdasági és társadal-
mi kohézió erősítésére irányulhat.93 Bár a szabályozás egyes pontokon tartalmaz pozití-
van kiemelendő elemeket, a rendelet hangulatát alapvetően a korlátozás és az eljáró
hatóság kontrollja uralja. Diszkurzív szempontból külön kiemelendő a feloszlatásról
szóló 18. cikk, mely az alapvetően a területi és társadalmi kohézió erősítését szolgáló
EGTC-kről úgy fogalmaz, hogy az elérni kívánt cél elérése vagy annak nyilvánvaló kudar-
ca is a csoportosulás kötelező feloszlatásának alesete.94
A jogszabályi szint tekintetében a román jogi norma a végrehajtó hatalmi ág által
kiadott sürgősségi kormányrendelet, ami a területi együttműködések jogbiztonsága
tekintetében nem a legmegnyugtatóbb jogszabályi forma. A romániai székhellyel
bejegyzett EGTC-k jogi jellegét román non-profit magánjogi entitásként határozza
meg. 95 A tagsági kör tekintetében úgy fogalmaz, hogy Románia, vagy más uniós
tagállamok központi hatóságai (autorităţilor publice centrale), területi közigazgatási
egységei (unităţilor administrativ-teritoriale), egyéb közjogi entitások (organismelor de
drept public) valamint ezek társulásai lehetnek EGTC tagjai.96 A hivatalos angol fordí-
tás minőségét mutatja, hogy a 2. cikk (4) bekezdése szerint nem uniós tag harmadik
országok is tagjai lehetnének az EGTC-nek.97 Ez azonban nyilvánvaló módon ellenté-
tes lenne a 1082/2006/EK rendelet preambulumának (16.) szakaszával. A román
jogszabály nyilvánvalóan nem vállalkozott arra a képtelenségre, hogy a közösségi
rendelettel homlokegyenest szabályozást tartalmazzon, az eredeti román változat –
várható módon – a harmadik államokból származó entitások EGTC-tagságát engedi
meg, amennyiben azt az érintett harmadik állam belső joga lehetővé teszi.98
Ez a példa tökéletesen rámutat arra, mekkora nehézségeket fognak okozni az
Európai Bizottságnak és a Régiók Bizottságának a 2011-es felülvizsgálat során a nem
megfelelő angol/francia fordításai a létező nemzeti EGTC végrehajtási jogszabályok-
nak, és milyen félreértések származhatnak ezekből a nem kellő gonddal lefordított
dokumentumokból. És akkor még nem is érintettem azt a kérdést, hogy hány állam
nem bocsátotta – azzal az érveléssel, hogy nyelve az uniónak is hivatalos nyelve –
nemzeti végrehajtási normáinak munkanyelvi fordítását a Régiók Bizottságának a
rendelkezésére, vagy hogy mindezeken túl az egy nyelven létező fordítások esetében
is egységes terminológiára lenne szükség az alapos komparatív vizsgálatok elvégzé-
92 Ez utóbbi szempontból szükségszerűen és jóindulatúan meg kell jegyeznem, hogy a nem eredeti nyelvű szövegváltozat, hanem
a hivatalos angol fordítás elsődleges használata részemről némileg relativizálja megállapításaim súlyát, különös tekintettel arra,
hogy a hivatalos angol fordítás és az eredeti román szöveg egymáshoz való viszonya több helyen is problémás. Másrészt
azonban a jogszabály bizonyos jellemzőinek érzékeltetésére – reményeim szerint – az angol szöveg elemzése is elégségesnek
bizonyult.
93 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 1 (2) „...in scopul de a facilita promovarea
cooperării transfrontaliere, transnaţionale şi/sau interregionale, denumită în continuare cooperare teritorială, având ca unic
obiectiv consolidarea coeziunii economice şi sociale.” Hivatalos angol fordítása „...in order to facilitate the promotion of the
cross-border, transnational and/or interregional cooperation with the exclusive aim of strengthening the economic and social
cohesion.”
94 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 18 b)
95 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 2 (1)
96 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 2 (2)
97 Emergency Ordinance regarding the European Grouping of Territorial Cooperation Art. 2 (4) ”Pursuant to the provisions of the
Regulation, third countries shall have the right to join the EGTC, providing that their national legislation allows so.”
98 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 2 (4) „membre ale unei GECT şi structuri
aparţinând unor state care nu sunt membre ale Uniunii Europene, ...”

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 36 2009.12.08. 10:53:26


séhez, amire a jelenlegi különböző általam ismert angol fordítások pl. nem nagyon
kínálnak lehetőséget.
Az eljáró és bejegyző hatóságok tekintetében a román nemzeti szabályozás picit
konfúz képet mutat. A sürgősségi rendelet 7. cikke alapján jövendő tagok számára a
jóváhagyási eljárás tekintetében a fejlesztési, közmunkaügyi és lakhatási minisztérium
a hatáskörrel rendelkező hatóság. Döntéséhez harminc napos határidő áll rendelke-
zésre. Döntéséhez kikéri – felettes szerv engedélyének birtokában is – az arra hatás-
körrel rendelkező központi közigazgatási szerv véleményét is, aminek tíz napon belül
kell elkészülnie.99 Ez az elem elsősorban a tényleges felettes szerv nélküli, közgyűlési
határozattal kérvényét benyújtó önkormányzatok csoportosulásban való részvétele
felett biztosít központi közigazgatási kontrollt.
Ugyanakkor pozitív elem, hogy a román jogszabály kifejezetten nevesíti a minisz-
térium, mint eljáró hatóság döntésével szembeni közigazgatási bírói jogorvoslat lehe-
tőségét.100
Az EGTC létrejöttét eredményező nyilvántartásba vételi eljárás tekintetében a
hatáskörök némiképp megosztottak. A nyilvántartásba vételhez az engedélyt ugyan-
csak a fejlesztési, közmunkaügyi és lakhatási minisztérium adja meg, ám ezen enge-
dély birtokában a kérelmezőnek az arra hatáskörrel és illetékességgel rendelkező
bírósághoz kell fordulnia az EGTC-regiszterbe történő felvételhez.101 Az eljárás érde-
kessége, hogy a sürgősségi rendelet ismételt döntési kompetenciát és mérlegelési
lehetőséget biztosít az eljáró bíróság számára is, melynek a kérelmezett EGTC regisz-
terbe történő felvételéről tíz munkanapon belül kell döntenie.102 A román jogszabály a
hatóságok határidő túllépését a magyar törvényben találhatóhoz hasonló automatikus
nyilvántartásba vétellel nem szankcionálja. A bíróság döntése ellen fellebbezés lehet-
séges. Az amúgy sem egyszerű eljárást tovább bonyolítja, hogy a bíróság jogerős
döntését 24 órán belül meg- (vagy inkább vissza-) küldi a fejlesztési, közmunkaügyi és
lakhatási minisztériumnak, aki a nyilvános EGTC-regisztert vezeti, és ami ezen eljárás
végén biztosítja a csoportosulás felvételét a nyilvántartásba.103 A Romániában bejegy-
zett csoportosulás szintén a nyilvántartásba vétellel nyer jogi személyiséget. Újfent
megszorító diszkurzív elemként értékelhetjük, hogy a román sürgősségi rendelet mar-
kánsan aláhúzza, hogy az Official Journalban és a román hivatalos közlönyben a
kihirdetés költségeit a csoportosulásnak kell állnia.104
Az EGTC működésére vonatkozóan (pl. a feloszlatáshoz képest) a román norma
meglehetősen kevés szabályozást tartalmaz. Ezek közül feltétlenül kiemelendő a 14.
cikk (3) bekezdésében szereplő tagi felelősség kérdése, mely tekintetében a sürgős-
ségi rendelet úgy fogalmaz, hogy a tagokat vagyoni hozzájárulásuk arányában korlát-
lan felelősség terheli.105 Ez elméletileg azt jelenti, hogy a felelősség tekintetében a
magyar törvény és a román szabályozás között inkompatibilitás áll fenn, hiszen a
99 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 7 (4)
100 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 7 (5)
101 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 9
102 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 10
103 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 10 (4)
104 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 10 (6)
105 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 14 (3) „Răspunderea membrilor pentru
obligaţiile GECT este subsidiară şi solidară, însă proporţională cu aportul fiecăruia la constituirea patrimoniului GECT.” Hivata-
los angol fordítása: „The EGTC members shall be jointly unlimitedly liable for EGTC’s debts, each member’s share being fixed
in proportion to its contribution.”

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 37

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 37 2009.12.08. 10:53:26


38 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

magyar törvény a magyar önkormányzatok számára kizárólag korlátolt felelősségválla-


lást tesz lehetővé, míg a román jogszabály kötelező előírásként tartalmazza Romániában
bejegyzett EGTC-k és román jog alá tartozó tagok esetében a korlátlan felelősséget.
Mindez a gyakorlatban két súlyos következménnyel járhat. Egyrészt romániai
székhelyű EGTC-ben ab ovo nem vehetnek majd részt magyar önkormányzatok és
ezek költségvetési szervei, ezt ugyanis csak korlátlan felelősséggel tehetnék, ami-
hez a Fővárosi Bíróságtól a magyar szabályozás alapján nem fogják megkapni a
jóváhagyást.
Magyarországon bejegyzett EGTC esetében pedig az az egyensúlytalanság is
előállhat, hogy a magyarországi önkormányzatok csak hozzájárulásuk mértékéig lesz-
nek felelősek az esetleges veszteségekért, míg a romániai partnerek korlátlanul, ami
természetesen hatással lehet részvételi szándékukra és motiváltságukra is, hiszen egy
balul elsült együttműködés esetén ez azt jelentheti, hogy a pénzügyi veszteség nagy
része a nyakukon maradhat. A karintiai jogszabály nem véletlenül nevesíti a jogható-
sága alá tartozó, egyébként szintén korlátlan felelősségű tagok külföldi jog alapján
bejegyzett EGTC-ben való részvétele tekintetében, hogy ilyen esetben – a tagok
kiegyensúlyozott pénzügyi kötelezettségvállalásai és felelőssége érdekében – fennáll
a korlátolt felelősség lehetősége. A román rendelet azonban nem ilyen rugalmas,
vagyis nem reflektál erre a – megszületésekor egyébként előre látható – problémára.
Ezen anomália orvoslása, vagy a helyzet egyértelmű tisztázása az egyik első
számú magyar prioritás kellene hogy legyen a 2011-es felülvizsgálat során. Érdemes
megjegyezni, hogy a román–magyar határon 2009 novemberéig egyetlen EGTC sem
alakult meg, továbbá a magyar–román–szlovák–ukrán négyoldalú együttműködésre
létrehozni kívánt Ung–Tisza–Túr EGTC – mely jó eséllyel pályázott/pályázik arra, hogy
az első, harmadik állam entitásait is tartalmazó európai területi együttműködési cso-
portosulás legyen az Európai Unióban – ekkor már mintegy másfél éve nem tudott
megalakulni a román eljáró hatóság nem minden esetben megalapozott és jogszerű
kifogásai miatt.
Talán nem véletlen, és az eljáró hatóságok minőségileg eltérő magatartása mel-
lett a nemzeti jogok kompatibilitása is nagy szerepet játszhatott abban, hogy
Magyarország és Szlovákia együtt az EGTC szabályozás gyakorlatba történő átülteté-
sében európai szinten úttörő szerepet játszottak, míg Románia vonatkozásában erről
távolról sem beszélhetünk.
A tagi felelősség mellett a román sürgősségi rendelet másik, az EGTC működésé-
re vonatkozó szabályozása az eljáró hatóságnak a csoportosulás működése feletti
ellenőrzési jogkörére vonatkozik. Bár a magyar törvény tárcaközi egyeztetéseket köve-
tően mintaként szolgált a román jogalkotó számára, mégsem a gazdálkodás és a
működés törvényessége ellenőrzésének elkülönítésére épülő magyar modellt követ-
ték, hanem az ellenőrzési jogköröket egységesen az eljáró hatóság fejlesztési, köz-
munkaügyi és lakhatási minisztériumhoz delegálták. A rendelet 15. cikke alapján az
eljáró hatóság minden időben információkat és dokumentumokat kérhet be az EGTC-
től és tagjaitól a csoportosulás működését illetően.106
Bár a működés tekintetében nem túl részletes a román jogszabály, az EGTC fel-
számolásának és feloszlatásának kérdésében európai szinten a legalaposabb norma.
A rendelet 17. cikke az EGTC feloszlásának, feloszlatásának három alpontját különíti
106 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 15

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 38 2009.12.08. 10:53:26


el: a kötelező feloszlatást, a bírósági döntés alapján történő feloszlatást, valamint az
önkéntes feloszlást.107 A kötelező feloszlás eseteinek tekinthetők, amennyiben lejárt a
csoportosulás előre meghatározott működési ideje, a csoportosulás elérte előre meg-
határozott működési célját, vagy épp ellenkezőleg, annak kudarca nyilvánvalóvá vált,
a Románia területén bejegyzett tagok kilépésére került sor a csoportosulásból, vagy a
tagok száma egyéb okból a közösségi rendelet 3. cikk (2) bekezdésében meghatáro-
zott minimum – vagyis hogy a csoportosulás tagjainak legalább két EU tagállam terü-
letén kell elhelyezkedniük – alá csökkent.108
A bírósági feloszlatás lehetőségeit szabályozó 19. cikk lényegében a közösségi
rendelet 13. és 14. cikkében foglalt eljárások átültetéseként értelmezhetők. Az (1)
bekezdése alapján a bíróság harmadik fél kérésére feloszlathatja a csoportosulást, ha
az eredeti céljával [!], a közrenddel, a közbiztonsággal, a közegészséggel vagy közer-
kölccsel ellentétes tevékenységet fejt ki. Figyelemre méltó, hogy a román jogszabály
nem csak felhasználja mind a négy közérdek alapú korlátozási lehetőséget, amit a
közösségi rendelet kínál – ellentétben pl. a magyar szabályozással, mely lemond a
közérdek alapú korlátozás lehetőségéről és csak jogsértés esetén biztosít erre módot
– de mindezt még kiegészítette a csoportosulás eredeti céljával szembeni cselekvés
esetével is. Ez alapvetően ismeretlen jelenség a nemzeti EGTC végrehajtási normák
között, és igazán a sürgősségi rendelet 1. cikkében foglalt szabályozással párhuzamo-
san értelmezhető, mely kimondja, hogy az EGTC célja kizárólag a gazdasági és társa-
dalmi kohézió erősítésére irányulhat. Az persze interpretáció kérdése, hogy ami túlmu-
tat ezen a nagyon tágan értelmezhető, ámde kizárólagos célkitűzésen, az valóban
ellentétes is-e vele, ám az nem tagadható, hogy a sürgősségi rendelet 19. cikkét az
EGTC-k tevékenysége feletti határozott állami kontroll megteremtése motiválta. A szé-
les körű korlátozási lehetőség egyfelől, másrészt pedig a csoportosulások működésé-
re vonatkozó konkrét jogszabályi előírások hiánya másfelől nagyon komoly – a jogbiz-
tonság fogalmával vitatható módon összeegyeztethető – ellenőrzést biztosít a román
állam számára a területén bejegyzett EGTC-k, vagy az idegen jog alapján működő
EGTC-k román tagjai felett.
Amennyiben az (1) bekezdésben szereplő, fentebb említett tényállások megálla-
pítást nyernek, az eljáró hatóság szerepét betöltő fejlesztési, közmunkaügyi és lakha-
tási minisztérium felfüggesztheti, vagy betilthatja a csoportosulás tevékenységét, illet-
ve külföldi bejegyzésű EGTC esetében felszólíthatja a román tagokat a kilépésre,
amennyiben a csoportosulás nem szünteti be a kifogásolt tevékenységet.109 Maga a
feloszlatás azonban – legalábbis jogi nézőpontból – már a területileg illetékes bíróság
hatásköre. Maga a sürgősségi rendelet ezen a ponton nem részletezi az eljárást, rész-
letesebb képet a 21-30. cikkekben kapunk, különös tekintettel a felszámoló biztos
kulcsszerepére a bírósági döntéshozatal kezdeményezésében.110 Ugyanakkor bár
konkrét jogszabályi utalást nem találunk rá, nem zárható ki, hogy a nyilvántartásba
vételhez hasonlóan az eljáró hatóság is bír ezzel a jogkörrel.
Politikai szempontból, a területi együttműködés feletti korlátozó állami kontroll
tekintetében az EGTC feloszlásának legkevésbé érzékeny formája, hogyha arra, mint

107 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 17


108 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 18 a)–d)
109 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 19 (2)–(3)
110 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 29 (2)–(3)

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 39

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 39 2009.12.08. 10:53:26


40 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

a sürgősségi rendelet 20. cikke tartalmazza, a csoportosulás tagjainak döntése alap-


ján kerül sor. A román szabályozás alapján ebben az esetben a döntéstől számított 15
napon belül értesíteni kell az eljáró hatóságot.111
Bármilyen formában is kerüljön sor az EGTC megszűnésére vagy megszüntetésé-
re, azt minden esetben felszámolási eljárás követi. A felszámoló biztost, attól függően,
hogy feloszlatásról vagy feloszlásról van-e szó, a bíróság, vagy az EGTC tagjai jelölik
ki.112 A felszámoló biztos jelentését két hónapon belül közzé kell tenni és értesíteni kell
róla az eljáró hatóságot.113 A közzétételt követő 30 napig van lehetősége a hitelezők-
nek újabb igények benyújtására, majd a felszámolási határozatot a területileg illetékes
bíróság hozza meg az összes követelést illetően egy egységes döntésben.114 A felszá-
moló biztos ezt követően – a fentebb említetteknek megfelelően – kezdeményezi a
csoportosulás törlését az EGTC regiszterből.115 A bíróság ezután hozza meg feloszla-
tó határozatát, amit 15 napon belül továbbítania kell az eljáró hatóságnak, ami eleget
tesz a törlésre irányuló kérelemnek.116 A csoportosulás az EGTC-regiszterből történő
törlés napjától tekinthető megszűntnek.117 A megalakuláshoz és annak kihirdetéséhez
hasonlóan a csoportosulás feloszlatásával kapcsolatos költségeket, mint pl. annak
közzététele a román hivatalos közlönyben vagy az Official Journal-ban, magának az
EGTC-nek kell állnia.
Összefoglalásképp elmondható, hogy a két ország közötti hatékony területi
együttműködéshez fűződő magyar érdek okán Romániának és a román EGTC-
szabályozásnak nagy figyelmet kell kapnia Magyarország részéről a 2011-es felülvizs-
gálat során. Nyilván nem lehetséges alapjaiban módosítani a jogszabályt, sőt, minden
finom, pusztán csak részleteket érintő beavatkozási kísérlet is nagyon érzékeny reak-
ciókat válthat ki, ugyanakkor a tagok felelősségi viszonyának kérdése rendezést igé-
nyel a két nemzeti szabályozás között. Mint látható, a kelet-közép-európai normák
esetében ugyan kevesebb a magyar szabályozás szempontjából érdekesnek tűnő jogi
megoldás, azonban egyre élesebb kérdésként vetődik fel a szabályozások kompatibi-
litása. A 2011-es felülvizsgálat során alapvető magyar érdek lesz, hogy hazánk minél
több szakpolitikai, jogi részletet legyen képes feltölteni európai szintre (uploading), ha
nem is minden esetben a jogalkotás, de legalább a best practice-ként való elismerés
szintjén. A jogalkotás vonatkozásában hazánknak töretlenül érvényesítenie kell a
tagok korlátolt felelősségvállalásának lehetőségét és azt az álláspontot, hogy csak
azon országok tiltsák a korlátolt felelősségvállalást, melyek belső joga az ellentétes
magatartásra – az önkormányzati törvényből fakadó magyar szabályozás pandantjaként
– egyáltalán nem nyújt lehetőséget. Másrészt a közösségi policy making és jövendő
jogalkotás befolyásolásán túl hazánk – finom és diplomatikus módon – törekedhetne
direkt cross-loading-ra azon szomszédai irányába, akik a területi együttműködés néző-
pontjából stratégiai jelentőséggel bírnak, ugyanakkor nemzeti EGTC végrehajtási
jogszabályaik esetleg kérdéseket vetnek fel a kompatibilitás tekintetében. E cross-
loading törekvések első számú célpontja egyértelműen Románia lehetne.
111 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 20
112 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 21
113 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 27
114 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 29 (2)
115 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 29 (3)
116 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 30
117 Ordonenţă de urgenţă privind Gruparea europeană de cooperare teritorială, Art. 31

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 40 2009.12.08. 10:53:27


Szlovákia

Mielőtt az olvasó még megvádolná a tanulmányt, hogy túlzottan az – általam egyéb-


ként nem képviselt – magyar felsőbbrendűségi tudat, valamint a szomszédos orszá-
gokkal szembeni negatív attitűdök és előítéletek befolyása alatt készült, ennek a felve-
tésnek a cáfolatára álljon itt a Szlovák Köztársaság nemzeti EGTC végrehajtási jogsza-
bályának elemzése. Az állami statisztikákról szóló 540/2001 Coll. törvényt módosító,
európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 90/2008 Coll. törvény118 eljá-
rásilag ugyan módosító jogszabály, formailag és tartalmilag azonban önálló törvény.
És minden megszorító diszkurzív jellemzője ellenére az EGTC-k működését egyik leg-
részletesebben szabályozó, a magyar törvénnyel több kényes ponton is – mint pl. a
tagi felelősség jellege vagy a vállalkozási tevékenység engedélyezése – teljes kompa-
tibilitást mutató jogszabály.
A nemzeti végrehajtási norma, mint látható, a Szlovák Nemzeti Tanács által elfo-
gadott törvény, mely a jogszabályi hierarchiában elfoglalt pozíciója okán viszonylag
magas jogbiztonságot garantál. Az európai területi együttműködési csoportosulások
(szlovákul: európske zoskupenie územnej spolupráce – EZUS) nyilvántartása, vala-
mint a tagság jóváhagyása tekintetében hatáskörrel rendelkező eljáró hatóság a
Szlovák Köztársaság építésügyi és regionális fejlesztési minisztériuma (Ministerstvo
výstavby a regionálneho rozvoja), vagyis a végrehajtó hatalmi ág szerve.
Szlovákia területén bejegyzett EGTC-ben a törvény alapján az alábbi szlovák jog
alatt álló entitások nyerhetnek tagságot: miniszteri szintű képviselet esetén maga a
Szlovák Köztársaság, vagy magasabb területi egysége (vyšší územný celok), község
(obec), a 1082/2006/EK rendelet 3. cikk (1) d) pontjában meghatározott egyéb,
Szlovákiában bejegyzett – közbeszerzési eljárásra kötelezett – jogi személy, vagy ezen
entitások egyesületei.119 A bolgár jogszabály mellett a szlovák törvény szabályozza
talán legrészletesebben az állami részvétel lehetőségét. A Szlovák Köztársaság tagsá-
gi jogviszonyához kormányzati szintű jóváhagyásra és a fent említett módon miniszter
képviseletre van szükség.120 A községek és magasabb területi egységek részvételéről
képviselő testületük dönt.121
Az eljáró hatóság hatásköre a Szlovák Köztársaságban némileg kiterjedtebb a
legtöbb nemzeti jogban megszokottnál. Ez részben a részletesebb szabályozásnak
köszönhető, részben azonban – mint pl. a pénzbüntetés kiszabásának önálló
hatásköre a kötelezettségeinek eleget nem tevő csoportosulással szemben – való-
ban újszerű, némiképp túlszabályozó és egyértelműen megszorító jellegű. Az épí-
tésügyi és regionális fejlesztési minisztérium természetszerűen hatáskörrel bír a
jóváhagyási és nyilvántartásba vételi eljárásokban. Ugyanakkor felügyeli, hogy az
EGTC tevékenysége összhangban van-e céljaival, felülvizsgálja a csoportosulás
éves jelentéseit, és ha nem történnek lépések a kifogásolt pontok kijavítására,
kezdeményezi a közösségi rendelet 13. vagy 14. cikke szerinti eljárásokat. Fontos
kiemelni, – és erre tökéletes példát látunk majd a feloszlatási indokok esetében

118 90 Zákon z 15. Februára 2008 o európskom zoskupení územnej spolupráce a o doplnení zákona č. 540/2001 Z. z. o štátnej
štatistike v znení neskorších predpisov
119 Zákon č. 90/2008 Z.z. 3. § (2)
120 Zákon č. 90/2008 Z.z. 3. § (3)
121 Zákon č. 90/2008 Z.z. 3. § (4)

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 41

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 41 2009.12.08. 10:53:27


42 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

– hogy ez nem pusztán törvényességi, vagy a gazdálkodás jogszerűségére kiterje-


dő, hanem adott esetben „szakmai”, vagy a gazdasági hatékonyság elemzését is
magában foglaló vizsgálat.122
A szlovák jogszabály szintén meglehetősen egyedülálló, de helyes módon
szétválasztja a szabályozás tekintetében az EGTC megszűnésének, valamint az
EGTC-n belüli tagság megszűnésének a kérdését. A törvény 5. §-a külön foglalkozik
csak a tagságot érintő eljárásokkal, létrejöttével és megszűnésével, és azt a legtöbb
nemzeti jogszabálynál sokkal szisztematikusabban, átláthatóbban és közérthetőb-
ben mutatja be. Egyértelművé teszi, hogy a tagság az EGTC alapításával párhuza-
mosan is létrejöhet, illetve egy már létező EGTC-be történő utólagos felvétellel is.
Nyilvánvaló módon az első esetben a tagot érintő jóváhagyási és az EGTC-re vonat-
kozó nyilvántartásba vételi eljárások is lefolytatandók, míg a másodikban csak a
jóváhagyási.123 A csoportosuláson belüli tagság megszűnhet az EGTC feloszlásá-
val, a tag feloszlásával – mivel a jogszabály egyesületek számára is lehetővé teszi
a tagsági jogviszonyt, ez a pont nem mellékes – továbbá a tag regiszterből történő
törlésével.124 Ez utóbbira akkor is sor kerülhet, ha a csoportosulás közgyűlése a
tagok 3/5-ének a szavazatával a kizárás mellett döntött, vagy magának a tagnak a
kérelmére egyszerűen megállapította a tagság megszűnését.125 Fontos rámutatni,
hogy a szlovák törvény nagyon sok olyan kérdést magas jogszabályi szinten szabá-
lyoz, amit szinte az összes többi végrehajtási jogszabály az egyezmény és a statú-
tum szabályozási körébe utal. Példaként hozható fel csak a fentebb említett, a tagok
kizárására vonatkozó közgyűlési döntéshozatali kvórum is, de ennél sokkal jelentő-
sebb, hogy a törvény külön paragrafusokban foglalkozik a csoportosulás számára
kötelezően létrehozandó, közösségi rendelet által előírt szervekkel. Ez egyrészt
ugyan rugalmatlanabbá teszi a szlovák jog alatt megalakult EGTC-ket, ugyanakkor
erőteljesen a közjogi jelleg, transzparensebb működés – és természetesen a haté-
konyabb ellenőrzés lehetősége – irányába tereli az országban bejegyzett csoporto-
sulások működését.
Az EGTC a jogi személyiséget a Szlovák Köztársaságban is a nyilvántartásba
vétel által nyeri el. A regisztrációhoz a rendelet által megkívántakon túl (egyezmény,
alapszabály, felügyeletet ellátó szerv beleegyezése) más dokumentumok nem szüksé-
gesek. Ezek benyújtását követően az eljáró hatóság minisztériumnak 30 nap áll a
rendelkezésére a nyilvántartásba vételi – illetve azt megelőzően a hozzájárulási – eljá-
rás lefolytatására.126 Az EGTC-regiszterben nyilvántartott adatok köre – vagy legalább-
is az, hogy ez a nemzeti szabályozásban is visszaköszön – némileg szélesebb a
megszokottnál. Az EGTC felelősségének jellege, továbbá a pénzügyi hozzájárulások
mértéke nem csak a statútumban lelhető fel, hanem az EGTC-regiszterben közvetlenül
hozzáférhető adat.127 Ugyanakkor igen markáns elem a szabályozásban, hogy ameny-
nyiben az igazgató 14 napon belül nem tett eleget az EGTC-regiszterben rögzített
adatok körében bekövetkezett változásra vonatkozó bejelentési kötelezettségének,

122 Zákon č. 90/2008 Z.z. 4. §


123 Zákon č. 90/2008 Z.z. 5. § (1)
124 Zákon č. 90/2008 Z.z. 5. § (2)
125 Zákon č. 90/2008 Z.z. 5. § (3)
126 Zákon č. 90/2008 Z.z. 8. § (1)
127 Zákon č. 90/2008 Z.z. 8. § (2)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 42 2009.12.08. 10:53:27


illetve elmulasztotta határidőre benyújtani a csoportosulás éves beszámolóját, 20 000
SKK128 büntetés szabandó ki.129
Egyrészt szeretném aláhúzni, hogy nyilvánvalóan nem értek feltétlenül egyet egy
olyan nemzeti EGTC-politikával, mely markánsan a megszorító jellegű elemeket – pl.
büntetés – hangsúlyozza. Azt azonban szükséges belátnunk, hogy a nemzeti jogok
nagy része nem csatol semmilyen szankcionáló elemet az EGTC számára előírt adat-
szolgáltatási és egyéb kötelezettségek teljesítésének elmaradásához. Márpedig
Official Journalban történő kihirdetés elmaradására már Magyarországon is akadt
példa. A csoportosulás működésének transzparenciája egyrészt megnyugtatja azon
állami szerveket is, akik szuverenitásféltésből, etnopolitikai érvek alapján, vagy egyéb
okból nem igazán támogatják az európai területi együttműködési csoportosulások
megszületését és működését. Másrészt a csoportosulás számára is kedvezőbb, ha
egyértelmű szabályrendszer vonatkozik tevékenységére, beleértve ebbe akár a szank-
ciók lehetőségét is. A lakonikus jogszabályok ugyanis az állam mérlegelési lehetősé-
gét növelik. Egy EGTC is jobban jár, ha tudja, igazgatója 14 napon belül köteles az
alapvető adatokban (pl. tagsági körben) beállt változásokról az eljáró hatóságot érte-
síteni, és ennek elmulasztása esetén 664 Euro bírságra számíthat, mintha nincs határ-
idő kötve a bejelentési kötelezettséghez, se szankció társítva hozzá, de az eljáró
hatóság a mulasztásra való hivatkozással egyszer csak a közösségi rendelet 13. vagy
14. cikke szerinti eljáráshoz nyúl szankció gyanánt.
Ugyancsak említésre méltó, és elsősorban a nyilvántartásba vételéhez, valamint a
csoportosulás periodikus információszolgáltatási kötelezettségéhez kapcsolódik,
hogy az EGTC megalakulásának kihirdetésére, valamint az éves beszámolók publiká-
lására nem a szlovák hivatalos közlöny lapjain, hanem a Kereskedelmi Közlönyben
(Obchodný vestník) kerül sor.130
Erősen a gazdasági társaságok jogának az EGTC-törvényre gyakorolt hatásának
tekinthetjük a szlovák jogszabály 13. §-át, mely EGTC-k egyesülését, a beolvadást,
továbbá a szétválást/kiválást is szabályozza. Bár elméletileg, sőt, az EGTC szabályozás
részletessége szempontjából is fontos kérdés, a jelenleg létező EGTC-k számára, első-
sorban területi elhelyezkedésükre tekintettel ma még kevés praktikus jelentőséggel bír.
A csoportosulások működése szempontjából talán a két legmeghatározóbb kér-
dés, hogy a szlovák EGTC-törvény egyrészt szabályozza a közgyűlés és az igazgató
– mint a közösségi rendelet 10. cikke alapján kötelezően létrehozandó szervek –
hatásköreit, továbbá a rájuk vonatkozó legfontosabb előírásokat. Másrészt azonban
kötelezően létrehozandó szervként határoz meg egy, a közösségi rendeletben nem
szereplő szervezeti egységet, a felügyelő bizottságot, vagy ennek hiányában a felada-
tait egy személyben ellátó felügyelő biztost is.131
A közgyűlés legfontosabb hatásköreit a törvény 16. §-a tartalmazza, míg a követ-
kező § a közgyűlésen belüli legfontosabb eljárási – főleg összehívást érintő – szabá-
lyokat, döntéshozatali eljárásokat, valamint a belső struktúráját szabályozza. E rendel-
kezések egy része alól a statútumban el lehet térni, de ez alól is akadnak kivételek. A

128 Az Euro 2009. január 1-jei bevezetése előtt rögzített átváltási árfolyam: 30.1260 SKK/1 Euro. Vagyis a 20 000 koronányi
büntetés ma nem egészen 664 Eurót tesz ki.
129 Zákon č. 90/2008 Z.z. 8. § (3)
130 Zákon č. 90/2008 Z.z. 8. § (6)
131 Zákon č. 90/2008 Z.z. 15. §

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 43

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 43 2009.12.08. 10:53:27


44 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

demokratikus és transzparens működés minimum-előírásainak rögzítése a törvényben


– mint amilyen a közgyűlés minimum évi két összehívása, a felügyelő bizottság vagy
biztos összehívási joga, stb. – álláspontom szerint üdvözlendő. Ugyanakkor annak
rögzítése, hogy a közgyűlés üléseinek vezetésére egy elnököt és egy alelnököt választ,
méghozzá szigorúan négy évre, már túlzottan bürokratikusnak és alapvetően felesle-
gesnek minősíthető. Kizárja pl. a tagok közti – egyébként demokratikus – rotáló elnök-
ség lehetőségét, ugyanakkor racionálisan semmi nem indokolja, hogy az EGTC tagjai
e ponton ne szabadon határozhassák meg a csoportosulás belső felépítését.132
Az igazgató esetében ugyancsak részletesen szabályozza a törvény a hivatal
keletkezésének eseteit.133 Mivel hazánkban is láthattunk már EGTC statútumban pél-
dát extrém hosszú – és így az elszámoltathatóság hiányára tekintettel mélyen antide-
mokratikus – tíz éves igazgatói megbízásra, érdemes megemlíteni, hogy a szlovák
jogszabály szerint az igazgatót a közgyűlés négy évre választja meg kétharmados
többséggel, és ugyanilyen kvórum mellett hivatalából vissza is hívható.134 Az igazgató
visszahívhatóságának megteremtése álláspontom szerint – mivel alapvetően nem egy
választott, közfeladatokat ellátó politikusról, hanem egy közpénzeket felhasználó fej-
lesztési menedzserről van szó – fontos lépés az EGTC-k hatékony és valóban közér-
deket szolgáló működésének irányába, hasonlóan ahhoz a szlovák előíráshoz, mely
szerint EGTC igazgatója csakis büntetlen előéletű személy lehet.135
A szlovák törvény legeredetibb pontja a csoportosulás struktúrája szempontjából
azonban a felügyelő bizottság/felügyelő biztos kötelező létrehozásának, kinevezésé-
nek előírása. A 20. § (2) bekezdése szerint amennyiben az EGTC jövedelmei elérik az
évi hárommillió szlovák koronát (kb. 99 581 euró), vagy a csoportosulás ún. elsődle-
ges vagyont136 kezel, akkor kötelező minimum három főből álló felügyelő bizottság
létrehozása. Ellenkező esetben a felügyelő bizottság feladatait felügyelő biztos is ellát-
hatja. A felügyelő bizottság tagjainak képesítése tekintetében a törvény nagyon szigo-
rú előírásokat tartalmaz. fb-tag csak teljes jogképességgel rendelkező, büntetlen elő-
életű, jogi vagy közgazdasági M.A. szintű egyetemi végzettséget, továbbá pénzügyi
ellenőrzés vagy könyvvizsgálat területén legalább öt éves tapasztalatot szerzett termé-
szetes személy lehet.137 A büntetlen előélet előírását helyesnek tartom, ugyanakkor
felvetődik a kérdés, hogy a jogi vagy közgazdasági egyetemi végzettség, plusz az öt
éves szakmai tapasztalat előírása nem túlzás-e kissé, különösen arra tekintettel, hogy
a törvény alapján a felügyelő bizottság tagjai munkájukat önkéntesen végzik, és fize-
tésre nem, csak költségtérítésre jogosultak.138 De egy biztos, a szlovák szabályozás
alapján EGTC égisze alatt közpénzekkel visszaélni, azokat magáncélra fordítani forma-
ilag talán a legnehezebb egész Európában.
Sőt, a felügyelő bizottságot érintő szabályozástól függetlenül is a szlovák jogi
norma szabályozza az EGTC végrehajtási jogszabályok közül a legrészletesebben a

132 Zákon č. 90/2008 Z.z. 16–17. §


133 Zákon č. 90/2008 Z.z. 18–19. §
134 Zákon č. 90/2008 Z.z. 18. § (4)–(5)
135 Zákon č. 90/2008 Z.z. 18. § (7)
136 Az elsődleges vagyon definíciója a törvény 28. §-a alapján: az EGTC-ben tagsággal rendelkező állam, magasabb területi egy-
ség, vagy település kizárólag az EGTC céljára elkülönített vagyona.
137 Zákon č. 90/2008 Z.z. 21. § (1)
138 Zákon č. 90/2008 Z.z. 21. § (4)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 44 2009.12.08. 10:53:27


csoportosulás gazdálkodását. Az EGTC gazdálkodása közérdekű adat.139 Az EGTC
vagyona számos forrásból származhat,140 úgymint a tagok hozzájárulásai és befizeté-
sei, saját tevékenységből származó bevételek, vállalkozási tevékenységből származó
adózás utáni jövedelem, hagyatékok,141 természetes és jogi személyek adományai, de
részletes egyezmény alapján lehetőség van ipari és szellemi tulajdon, továbbá állami
vagyon EGTC-re ruházására is. Ugyanakkor magának a csoportosulás által folytatott
vállalkozói, gazdasági tevékenységnek a lehetőségét a szlovák jogszabály némileg
szűkebbre szabja a magyar törvénynél. Szlovákiában bejegyzett EGTC ugyanis csak
akkor folytathat gazdasági tevékenységet, ha az növeli az EGTC-vagyon felhasználásá-
nak hatékonyságát és nem veszélyezteti az EGTC célját.142 Ugyanakkor EGTC nem
bírhat érdekeltséggel más üzleti vállalkozásban.143
A költségvetési szabályok tekintetében szintén semmit nem bízott a szlovák jog-
alkotó a véletlenre. Az igazgatónak legkésőbb a naptári év kezdetét megelőző 30
nappal a közgyűlés elé kell terjesztenie a csoportosulás költségvetésének tervezetét,
amit annak legkésőbb március 31-ig el is kell fogadnia.144 Természetesen minden
pénzügyi évet lezáróan kötelező zárszámadást készíteni. A zárszámadásban el kell
különíteni a csoportosulás alaptevékenységéhez, valamint esetleges vállalkozói tevé-
kenységéhez kapcsolódó kiadásokat és bevételeket. Minden olyan esztendőben
kötelező a zárszámadás független könyvvizsgáló általi ellenőrzése, amikor a csoporto-
sulás az Európai Uniótól, államtól, magasabb területi egységtől vagy településtől több
mint egymillió SKK-t kapott, vagy éves bevétele meghaladta az ötmillió SKK-t.145 E
tekintetben a szlovák jogszabály szintén egyedülálló, de most nem felfelé lóg ki az
átlagból erős szabályozásával, hanem épp ellenkezőleg, hiszen a legtöbb nemzeti jogi
norma általánosan kötelezővé teszi a könyvvizsgálatot, és nem pedig a bevételek
nagyságától vagy jellegétől teszi függővé. Mindenesetre az EGTC éves zárszámadását
április 15-ig meg kell jelentetni a szlovák Kereskedelmi Közlönyben. Teljes éves beszá-
molóját pedig június 30-ig kell elfogadni, július 15-ig pedig nyilvánosságra hozni.
Ennek elmulasztása – mint korábban már említettem – az eljáró hatóság számára
feloszlatási indok.
A csoportosulás gazdálkodásához tartozó kérdés még a tagok pénzügyi felelős-
ségének mértéke. A szlovák törvény 32. §-a szerint az EGTC teljes vagyonával, a tagok
azonban vagyoni hozzájárulások mértékéig felelősek a csoportosulás adósságaiért.
Vagyis a korlátolt tagi felelősség általános a Szlovák Köztársaságban, ami a magyarral
teljes mértékben kompatibilissé teszi ezen a ponton (is) a jogszabályt, ellentétben pl.
a korábban elemzett román sürgősségi rendelettel.
Egy kérdéskört nem érintett a tanulmány eddig a szlovák jogszabály elemzése
kapcsán, nevezetesen az EGTC megszűnésének, megszüntetésének az eseteit. A cso-
portosulás közgyűlése természetesen maga is kimondhatja az EGTC feloszlatását, de a
területi együttműködés politikai kontrollja nézőpontjából a bíróság általi feloszlatás kér-
dése nyilvánvalóan érdekesebb. Mint látható, az építésügyi és regionális fejlesztési
139 Zákon č. 90/2008 Z.z. 33. §
140 Zákon č. 90/2008 Z.z. 25. § (1) a)–e)
141 Vagyis lehet végrendelkezni EGTC javára.
142 Zákon č. 90/2008 Z.z. 26. § (1)
143 Zákon č. 90/2008 Z.z. 26. § (2)
144 Zákon č. 90/2008 Z.z. 29. § (3)
145 Zákon č. 90/2008 Z.z. 30. §

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 45

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 45 2009.12.08. 10:53:28


46 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

minisztérium, mint eljáró hatóság számos komoly mérlegelési lehetőséget biztosító,


alapvetően nem jogi érveken nyugvó esetben is kezdeményezheti a területileg illetékes
bíróságnál az EGTC feloszlatását, ami elsősorban a norma megszorító jellegét erősíti.
Ilyen feloszlatási eljárást elindító indok lehet, ha a csoportosulás nem tölti be a számára
kitűzött feladatokat, ha az EGTC költségei és kiadásai aránytalanul nagyok a meghatá-
rozott célokhoz képest [!!!], ha nyereségorientált tevékenységet folytat, ha a közgyűlés
az elmúlt tizenkét hónapban nem ülésezett, ha a megbízatásuk letelte után hat hónapon
belül a csoportosulás nem választott új szerveket és képviselőket, illetve ha az igazgató
elmulasztotta megküldeni az időszakos jelentéseket az eljáró hatóságnak.146 A bíróság-
nak a feloszlatás előtt azonban határidőt kell szabnia a csoportosulásnak a helyzet
megoldására, ami a magyar szabályozáshoz hasonló pozitív elem a szlovák jogszabály-
ban.147 Az EGTC a regiszterből történő törlésével tekinthető feloszlottnak.
Az EGTC feloszlását vagy feloszlatását – az egyesülés és a beolvadás eseteit
kivéve – mindig végelszámolási eljárás követi. A végelszámoló (vagy felszámolás
esetén a felszámoló biztos) köteles minden jelentősebb vagyontárgyat első körben
az államnak, magasabb területi egységnek vagy településnek felajánlania megvétel-
re.148 Tekintettel arra, hogy az EGTC tagjai alapvetően közjogi entitások, e rendelke-
zés szintén egy érdekes kísérlet a közvagyon védelmére, ugyanakkor megkérdője-
lezhető viszonyban áll a gazdasági realitásokkal, és nem is könnyen egyeztethető
össze a köz- és magántulajdon egyenjogúságának – legalábbis a Magyar Köztársaság
Alkotmányában – garantált elvével.
A Szlovák Köztársaság 90/2008 coll. törvénye egy igen ellentmondásos, ugyanak-
kor rendkívül figyelemreméltó EGTC nemzeti végrehajtási jogszabály. Ahogy a magyar
törvény kiemelkedik az európai mezőnyből a területi együttműködés feletti kontraproduktív
politikai kontroll leépítésének intézményi garanciáival, úgy emelkedik ki a szlovák tör-
vény is nagyon részletes, jól strukturált, magas színvonalú szabályozásával. Ezzel szem-
ben nyilván ott áll a mérleg másik serpenyőjében a törvény számos megszorító szabá-
lyozása és diszkurzív eleme, az eljáró hatóság számára biztosított nagyszámú és széles-
körű mérlegelést biztosító feloszlatási lehetőségtől kezdve egészen a pénzbüntetés
kirovását lehetővé tevő hatásköréig. Ugyanakkor úgy vélem, hogy a két ellentétes meg-
ítélésre lehetőséget adó elem közül az első a hangsúlyosabb, és ezt támasztják alá az
eddig szerzett gyakorlati tapasztalatok is. A szlovák-magyar határon 2009. novemberéig
három EGTC jött létre,149 több, mint bármelyik másik európai határszakaszon és számos
további található a megalakulás különböző fázisában.150 Fontos leszögeznünk, hogy
146 Zákon č. 90/2008 Z.z. 12. § (1)-(3)
147 Zákon č. 90/2008 Z.z. 12. § (4)
148 Zákon č. 90/2008 Z.z. 14. § (4)
149 A magyarországi Esztergom székhellyel bejegyzett, 2008. május 6-án aláírt egyezményű, 2008. november 12-én nyilvántar-
tásba vett Ister-Granum (www.istergranum.hu; http://portal.cor.europa.eu/egtc/en-US/Projects/already/Pages/IsterGra-
num.aspx), ami a 2008. január 22-én megalakult francia jog alapján működő Lille-Kortrijk-Tournai EGTC után másodikként
alakult meg Európában. A szlovák jog alapján Turňa nad Bodvou (Torna) székhellyel megalakult, 2009. február 11-én bej-
egyzett Karst-Bodva (http://portal.cor.europa.eu/egtc/en-US/Projects/already/Pages/KarstBodva.aspx), valamint a kihir-
detés formai követelményeinek nem mindenben eleget tett Ung-Tisza-Túr-Sajó (UTTS), melyet 2009 januárjában jegyzett be
a Fővárosi Bíróság.
150 Ezek közül is kiemelendő a most már több mint másfél éves „múltra” visszatekintő, magyar-román-szlovák-ukrán együttműködést
megvalósítani kívánó Ung-Tisza-Túr (UTT) EGTC (ami nem tévesztendő össze a kétoldalú, szlovák-magyar Ung-Tisza-Túr-Sajó
(UTTS) EGTC-vel), mely a magyar-román-szerb hármas határon alakuló BTC EGTC mellett jó eséllyel pályázik arra, hogy Eu-
rópa első, harmadik ország entitását is magában foglaló EGTC-je legyen. Sajnálatos, hogy az UTT megalakulását – a román
jog alá tartozó tagok belépéséhez szükséges jóváhagyás megtagadásával – a román eljáró hatóság hosszú ideje különböző
indokokkal akadályozza.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 46 2009.12.08. 10:53:28


Magyarország és Szlovákia két szempontból is úttörő szerepet játszottak együtt az
EGTC jelentette jogi keret gyakorlatba történő átültetésében. Egyrészt az idődimenzióra
tekintettel az egész Unióban élenjáró országoknak számítottak, hiszen az Ister-Granum
versenyben állt az első megalakult EGTC címéért. Másrészt földrajzi tekintetben is úttörő
szerepet töltöttek be: 2009 novemberében mindössze három kelet-közép-európai EGTC
létezett, méghozzá mind a három lábjegyzetben alább felsorolt csoportosulás a magyar-
szlovák határon, mely közül kettő magyar, egy pedig szlovák jog alapján alakult meg.
Mind a két állam predesztinálva lenne arra, hogy tapasztalatai és érvei nagy súllyal
nyomjanak a latban a 2011-es felülvizsgálat során. Ezt esetleg úgy lehetne fokozni, ha
bizonyos kérdésekben (korlátolt tagi felelősség, vállalkozási tevékenység) közös állás-
pontot alakítanának ki és képviselnének.
Magyar szemszögből a szlovák törvénynek sok szimpatikus és kevésbé szimpati-
kus vonása van. Sokkal részletesebb szabályozásával nyilvánvaló módon más szelle-
miséget képvisel, mint a magyar jogszabály, illetve a magyar kodifikációs gyakorlat, de
bizonyos elemek átvétele, mint pl. a kötelezően létrehozandó szervek működését érin-
tő minimális demokratikus és transzparenciát garantáló szabályok beépítése, az eddi-
gi magyar tapasztalat fényében is előremutató lenne.

Bulgária

Bár a bolgár rendelet számos hasonlóságot mutat – pl. az eljáró hatóság, a szabályo-
zási szint, vagy a tagi felelősség szempontjából – a román jogszabállyal, attól elkülö-
nített, utolsóként történő elemzését a tanulmány nézőpontjából a szlovák és román
jogszabályokhoz képest jóval alacsonyabb szintű magyar érintettség, érdekeltség
indokolja. Közvetlen határokon átívelő (CBC) kapcsolatra nyilvánvalóan nincs mód,
egyedül a délkelet-európai térség (South East European Space) keretében nyílik lehe-
tőség közös transznacionális együttműködési projektek folytatására EGTC formában.
Az EGTC nemzeti végrehajtási jogszabályok kialakítása során folyó intenzív
román-magyar egyeztetés ellenére úgy tűnik, hogy a román sürgősségi rendeletre
inkább a pár hónappal korábban, 2007. augusztus 29-én elfogadott 199/2007 sz.
bolgár kormányrendelet gyakorolt nagyobb hatást. Ugyanakkor fontos megemlíteni,
hogy a bolgár végrehajtási jogszabály az eddigi egyetlen, mely jelentős módosításon
esett át. A 2008. október 17-én elfogadott, 250/2008 sz. módosító rendelet alapvető
kérdéseket érintett, mint amilyen pl. a jóváhagyás tekintetében hatáskörrel rendelkező
szerv is. A módosítást követően elmondhatjuk, hogy a bolgár jogszabály helyezi a
legerősebb központi politikai kontroll alá a területi együttműködést és az EGTC-k ala-
pítását, hiszen a tagok részvételének jóváhagyásához bizonyos esetekben közvetlen
kormányzati szintű beleegyezés szükséges, továbbá a működés feletti ellenőrzésre,
valamint a csoportosulások tevékenységének korlátozásra is széleskörű lehetősége-
ket biztosít a jogszabály.
A bolgár rendelet talán az egyetlen nemzeti EGTC végrehajtási norma, mely külön-
böző szintű entitások részvételéhez különböző eljáró hatóságokat rendel jóváhagyó
szervként. A regionális fejlesztési és közmunkaügyi minisztérium, mely az eredeti, 2007-
es rendelet szerint még minden jóváhagyás tekintetében hatáskörrel bírt, a módosított
jogszabály szerint csak olyan esetben rendelkezik – a pénzügyminisztériummal folyta-

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 47

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 47 2009.12.08. 10:53:28


48 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

tott előzetes konzultációt követően – jóváhagyási joggal, ha a bulgáriai tagok valameny-


nyien helyi önkormányzatok, közbeszerzési eljárásra kötelezett közjogi entitások, vagy
ezek egyesületei.151 Az állam, illetve regionális entitások tagsága esetében a jóváhagyó
hatóság a minisztertanács (kormány),152 de Bulgária állami szintű részvétele a kormány-
zati döntésen túl parlamenti ratifikációt is igényel.153 Ugyanakkor kizárólag a regionális
fejlesztési és közmunkaügyi minisztérium eljárása számára tartalmaz a rendelet – meg-
lehetősen tág – három hónapos határidőt,154 de ennek a túllépése sincs automatikusan
életbe lépő jóváhagyással szankcionálva, mint pl. a magyar törvényben. A miniszterta-
nács eljárását a jóváhagyás tekintetében határidő nem köti.
A bolgár jogszabály ugyancsak egyedülálló módon sokat foglalkozik az állami
szintű részvétel kérdésével, de nem csak Bulgária vonatkozásában, hanem ellent-
mondva a 1082/2006/EK rendelet preambulumának (16) szakaszában foglalt rendel-
kezéssel, lehetővé teszi nem EU-tag harmadik államok – és nem csak regionális vagy
helyi entitásaik – részvételét is bolgár jog alatt megalakult csoportosulásokban. Ilyen
kiterjesztő jogalkotásra – pl. az Európa Tanács tagjaira – a francia jogszabályban már
láthattunk példát, de – legalábbis elméleti szinten – a bolgár norma ennél sokkal álta-
lánosabban fogalmaz. Ugyanakkor – legalábbis a határokon átívelő együttműködések
(CBC) dimenziójában – ez a szabályozás gyakorlatilag két államot érinthet,
Törökországot és Macedóniát. Ha feltételezzük és elfogadjuk, hogy a bolgár norma
megszületése, valamint a Régiók Bizottsága és az Európai Bizottság hallgatása az EU
elnéző magatartására utalhat, akkor a mögött pont ez a tény állhat, hogy a rendelet
kizárólag tagjelölti státuszt élvező államokra, illetve azon belül is az Európai Unióval
sajátos viszonyt ápoló Törökországra terjeszti ki az EGTC-rendelet hatályát. Az ezzel
szembeni markáns tiltakozás pedig – de ez már a feltételezések szintje – politikailag
nagyon kényelmetlen és kontraproduktív lehetne.
A jóváhagyási eljáráshoz hasonlóan pluralisztikus az EGTC nyilvántartásba vétele
is. Jogi személyiséget a területileg illetékes bíróság nyilvántartásba vételi eljárásától
nyer. Ez az eljárás a bolgár egyesületi törvény alapján történik.155 Ezt követően a cso-
portosulás bejegyzést nyer az igazságügyi minisztérium központi jegyzékébe, majd tíz
napon belül a regionális fejlesztési és közmunkaügyi minisztérium nyilvános EGTC-
jegyzékébe.156 A minisztérium egyébként két EGTC-jegyzéket működtet, egyet a bol-
gár jog alatt megalakult csoportosulások számára, egyet pedig az idegen nemzeti jog
alatt létrejött csoportosulások bolgár tagjai számára.157
Ugyanakkor pozitív elemként emelhető ki a bolgár szabályozásból, hogy kötele-
zővé teszi nem csak az érintett tagállamok szerveinek, hanem a Régiók Bizottságának
informálását is. Továbbá határidőhöz köti az Official Journalban történő kihirdetés
kötelezettségét is. Az erre irányuló kérelmet a bírósági bejegyzést követő tíz napon
belül el kell juttatni az Európai Unió hivatalos lapjához.
Fontos megemlíteni azt is, hogy a bolgár jogszabály nagyon részletes – a közössé-
gi rendelet előírásait meghaladó – taxatív felsorolást ad az egyezményben és a statú-
151 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 5. cikk (4)
152 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 1. cikk (4)–(5) és 5. cikk (3)
153 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 1. cikk (4)
154 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 5. cikk (4)
155 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 6. cikk (1)–(2)
156 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 6. cikk (3)
157 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 6. cikk (4) a)–b)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 48 2009.12.08. 10:53:28


tumban szabályozandó kérdések köréről.158 Ez mindenféleképp hozzájárul a jogbizton-
ság növeléséhez és orientálja az EGTC-alapítások alacsony száma miatt még gyakorlat-
lan és bizonytalan kezdeményezőket. Ugyanakkor a nemzeti végrehajtási jogszabályok
nagy része nyilvánvaló módon azért nem tartalmaz hasonló rendelkezést, mert elégsé-
gesnek találják a közösségi rendelet 8. és 9. cikkében lefektetett elemeket.
A működés tekintetében a bolgár rendelet az egyik leginkább megszorító jellegű.
Egyrészt leszögezi, hogy az EGTC működése kizárólag a gazdasági és társadalmi
kohézió erősítését szolgálhatja,159 másrészt tételesen felsorolja azokat a közösségi
regionális politikai célkitűzéseket és programokat, amik keretében az EGTC tevékeny-
ségét folytathatja.160
A csoportosulás gazdálkodásának ellenőrzésére a bolgár pénzügyminisztérium
jogosult. A bolgár jog alapján megalakult EGTC tartozásaiért – a román szabályozás-
hoz hasonlóan – a tagok egyetemlegesen, vagyoni hozzájárulások arányában és
korlátlanul felelősek.161 Ennek konzekvenciáit a rendeletben a bolgár jogalkotó maga
vonta le, mikor kifejtette, hogy a nemzeti joguk által felelősségükben korlátozott jogi
személyek nem vehetnek részt Bulgáriában bejegyzett EGTC munkájában.162
A csoportosulások tevékenységének ellenőrzése, a közérdek alapú korlátozás és
a megszüntetés lehetősége tekintetében a bolgár nemzeti jogszabály igen korlátozó.
A közösségi rendelet 13. és 14. cikke szerinti eljárásokban a regionális fejlesztési és
közmunkaügyi minisztérium jár el. Teljesen egyedülálló azonban, hogy míg a közössé-
gi rendelet 14. cikkében „jogos érdekkel rendelkező hatóságokat” ruház fel az eljárás
kezdeményezésének jogával, addig a bolgár rendelet ezt az ország minden polgárára
vagy szervezetére kiterjeszti.163 Ugyanakkor míg a közösségi rendelet nem tisztázza a
13. és 14. cikkekben foglalt eljárások közti viszonyt, a bolgár jogszabály – talán egye-
düliként – egy logikus eljárási rendbe állítja. A minisztérium közérdekre való hivatko-
zással felszólíthatja a csoportosulást jog vagy közérdeket sértő tevékenységének
beszüntetésére, és amennyiben ennek nem tesz eleget, kerülhet sor a következő
lépésre, a Bulgáriában bejegyzett EGTC megszüntetésének kezdeményezésére, vagy
az idegen nemzeti jog alapján megalakult csoportosulásban résztvevő bolgár tagok
kilépésre történő felszólítására, a részvételükre vonatkozó jóváhagyás visszavonására.
Ha a csoportosulásban a bolgár állam, vagy regionális hatóságai is részt vettek, a
végső döntést a regionális fejlesztési és közmunkaügyi minisztérium javaslatára a
minisztertanács hozza meg.164 Az eljárás ellen rendes közigazgatási bírói jogorvoslat-
ra van lehetőség.165
Ugyanakkor a korlátozásra lehetőséget biztosító hivatkozási alapok tekintetében
a bolgár jogszabály a közösségi rendelet 13. cikke által nyújtott minden lehetőséget
kihasznál, így többek között a közrend, közbiztonság, közegészség és közérdek mel-
lett még a közerkölcs sérelme is eljárásra adhat okot.166

158 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 2. cikk (2)–(3)


159 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 1. cikk (2)
160 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 7. cikk
161 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 3. cikk
162 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet. Egyél rendelkezések, 2. §
163 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 9. cikk (1)
164 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 9. cikk
165 199/2007. sz. bolgár kormányrendelet 9. cikk (6)
166 A 1082/2006/EK rendelet 13. cikkén nyugvó közérdek alapú korlátozás lehetőségeiről és kereteiről lásd: Hegedűs Dániel:

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 49

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 49 2009.12.08. 10:53:29


50 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

Összefoglalva, bizonyos előremutató elemei ellenére, mint pl. az egyezmény és az


alapszabály tartalmának részletes szabályozása, vagy a közösségi rendelet 13. és 14.
cikkein alapuló eljárások hierarchiájának kifejtése – a bolgár rendelet úgy tartalmilag,
mind diszkurzív szempontból igen centralisztikus és korlátozó. Egyedülálló mértékben
hangsúlyozza az állami részvétel kérdését, nagyon rigiden megszabja azon regionális
fejlesztési programok és célkitűzések körét, melyben az EGTC részt vehet, ugyanakkor
tágra nyitja az állami korlátozás kapuit. Ugyancsak fontos megemlíteni, hogy a csoporto-
sulásban résztvevő tagok jellege alapján eltérő szervekhez delegált eljáró hatósági kom-
petencia,167 valamint a kettős, vagy még inkább hármas (bírósági, igazságügy miniszté-
riumi, illetve regionális fejlesztési és közmunkaügyi minisztériumi) nyilvántartásba vétel
túlzottan és feleslegesen konfúzzá, nehezen átláthatóvá teszik a szabályozást.

Új elemek, új lehetőségek a határon átnyúló együttműködések európai szabályozásában, 91-94.p.


167 Az állami szintű részvételt nyilvánvaló módon minden országban kormányzati szinten kell jóváhagyni, de nem kellett volna a
regionális hatóságok esetében is ezt tenni. A rájuk vonatkozó engedélyezi eljárás maradhatott volna az eredeti 199/2007. sz.
rendelet szabályozásának megfelelően a regionális fejlesztési és közmunkaügyi minisztériumnál.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 50 2009.12.08. 10:53:29


Konklúzió és ajánlások
A 2009 novemberében elérhető, európai területi együttműködési csoportosulásra
vonatkozó nemzeti végrehajtási normák – a bevezetőben említett korlátok melletti –
áttekintése, valamint az eddigi magyarországi jóváhagyási és nyilvántartásba vételi
tapasztalatok alapján számos tanulság levonható. A zárszóban nem térnék ki még
egyszer az egyes nemzeti jogok jellegzetességeire, valamint a magyar szempontból
kiemelt jelentőségű normák magyar törvénnyel fennálló kompatibilitásának a kérdésé-
re. Inkább olyan pontokra mutatnék rá, melyek a 1082/2006/EK rendelet és nemzeti
végrehajtási jogszabályainak 2011-es felülvizsgálata során felmerülhetnek, akár a
magyar törvénybe való inkorporációjuk tekintetében, akár magyar részről uploading-
ra, vagy cross-loading-ra, vagyis ezen szakpolitikai elemek európai uniós szinten törté-
nő megjelenítésére, vagy a szomszédos, magyar nézőpontból kiemelt jelentőségű
nemzeti végrehajtási normák szakpolitikai befolyásolására törekedve.
Az alapelvek tekintetében mindenképp hangsúlyozni kell a jogbiztonság, vala-
mint a területi együttműködések felett gyakorolt – ritkán a támogatás motivációjá-
tól vezérelt – központi állami politikai ellenőrzéstől, befolyástól való menteség
elveit. Megvalósításukra egyrészt a jogszabályi hierarchiában minél magasabb
szintű jogszabályok alkalmazásával, valamint az eljáró hatóságnak a független
bírói hatalmi ág szervei közül való kijelölésével lehetne elérni.
A jogszabály formai szerkesztése szempontjából a részletes szabályozást
tartalmazó, önálló törvényi forma tekinthető ideáltipikusnak, mivel leginkább
ezen keresztül érvényesülhetnek a transzparencia és a szabályozás, az alkalmazandó
jog megismerhetőségének elvei. Még egyszer szeretném hangsúlyozni, hogy a nem-
zeti EGTC jogi norma és keret alkalmazóinak jelentős része idegen nemzeti jog alá
tartozó entitás. De az EGTC működésének megértéséhez, a nyilvántartásba vételi
eljárásban, majd később a közgyűlésen keresztül a csoportosulás munkájában való
hatékony részvételhez elengedhetetlen, hogy tisztába kerüljenek az alkalmazott nem-
zeti joggal. Ehhez kapuként mindenképp az adott nemzeti EGTC végrehajtási jogsza-
bály szolgál, melynek – információs funkciójából adódóan – számos olyan rendelke-
zést, jogszabályi utalást is egyértelműen tartalmaznia kell, melyet a nemzeti kodifikációs
gyakorlat feleslegesnek minősítene, és nem fektetne le jogszabályi szinten.
A tartalmi szabályozási elemek tekintetében az alábbi ajánlások tehetők:
– Érdemes lenne kommentárt és részletes útmutatót kidolgozni nemcsak a
1082/2006/EK közösségi rendelethez, de a nemzeti végrehajtási normák-
hoz is.
– A magyar és portugál szabályozáshoz hasonlóan minden esetben meg
kellene határozni a jóváhagyási és nyilvántartásba vételi eljárások határ-
idejét, illetve szankcionálni az eljáró hatóság határidőt túllépő magatar-
tását, pl. az engedély automatikus megszerzésével. Az eljárások határide-
jének ismerete – különös tekintettel a jóváhagyásra – alapvető az EGTC alapí-
tási folyamatának hatékony tervezéséhez.
– Az osztrák minta alapján hazánkban is megfontolható lenne, hogy a jóvá-
hagyási és nyilvántartásba vételi eljárásokhoz csak az alapszabály terve-
zetét, illetve végleges változatát kelljen benyújtani, míg az egyezménytől

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 51

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 51 2009.12.08. 10:53:29


52 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

el lehetne tekinteni. Indokként hozható fel, hogy az alapszabály egyrészt


önmagában is tartalmazza az egyezmény rendelkezéseit, másrészt a két
dokumentum szerepe, a bennük szabályozandó kérdések köre tapaszta-
lataim szerint komoly zavart szokott okozni a tagok képviselői között.
– Ugyanakkor másrészről – a portugál minta alapján – megfontolható lehet-
ne, hogy a jóváhagyási és nyilvántartásba vételi eljárásokhoz formai kel-
lékként a felek mellékeljék a jövendő EGTC fejlesztési stratégiáját.
– Fontos lenne – a bolgár példa alapján – az Official Journalban való kihir-
detési kötelezettség teljesítésének határidőhöz kötése a nyilvántartásba
vétel napjától számítva. Vagy egy másik lehetőség lenne, ha – hasonlóan
a magyar cégeljáráshoz – illetékteher kiszabása mellett a nyilvántartásba
vételt követően a cégbírósághoz hasonlóan a Fővárosi Bíróság maga
küldhetné meg a csoportosulás statútumát a Magyar Közlöny, valamint
az Official Journal számára kihirdetés céljából.
– Az EGTC nyilvántartás szempontjából szerencsés lenne, ha – az osztrák
példa alapján – a nemzeti jogszabályok egyértelmű kötelezettséget írná-
nak elő az EGTC regiszter interneten történő közzétételére is.
– A működés szempontjából fontos lenne, hogy a nemzeti EGTC végrehaj-
tási jogszabály – a fent említett információs alapelv miatt, hasonlóan a
brit jogszabályban foglaltakhoz – konkrét utalást tartalmazna az egyéb
alkalmazandó nemzeti jogszabályokra, akkor is, ha az kodifikációs szem-
pontból nem tűnik szükségszerűnek.
– A fent említett ajánlás érvényesítése igen fontos lenne pl. a gazdálkodási
és pénzügyi, számviteli szabályok fő vonalai tekintetében, különös tekin-
tettel a könyvvizsgáló alkalmazásának szükségességére, valamint válasz-
tásának közgyűlés általi módjára.
– Szerencsés lenne, ha a magyar törvény is kötelezően létrehozandó szerv-
ként határozná meg a felügyelő bizottságot, valamint rögzítené azokat a
legfontosabb eljárási és hatásköri kérdéseket, melyek az EGTC működé-
sének alapvető demokratikus és transzparens jellegét biztosítanák. Ilyen
lenne a vezető tisztségviselők (elsősorban az igazgató) személyes fele-
lőssége tekintetében a Gt. vezető tisztségviselők felelősségére vonatko-
zó szabályainak alkalmazása, a visszahívhatóság deklarálása, valamint a
maximum négy éves hivatali idő lefektetése a demokratikus, időszaki
elszámoltathatóság biztosítása érdekében. Ugyancsak fontos lenne a
büntetlen előélet előírása az EGTC tisztségviselői számára.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 52 2009.12.08. 10:53:29


Bibliográfia
• Börzel, Tanja A. – Risse, Thomas: When Europe Hits Home: Europeanization and
Domestic Change In. European Integration online Papers (EIoP) Vol. 4. (2000)
No. 15
• Hegedűs Dániel: A határokon átívelő együttműködés nemzetközi jogi háttere I.
Multilaterális keretek és a Magyar Köztársaságot érintő kelet-közép-európai bila-
terális együttműködési formák áttekintő elemzése. EÖKiK Műhelytanulmány 19.
Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány, Budapest, 2006.
• Hegedűs Dániel: Új elemek, új lehetőségek a határokon átnyúló együttműködések
európai szabályozásában – Az Európai Területi Együttműködési Csoportosulás a
magyar nemzetpolitika nézőpontjából In. Európai Tükör 2007. március, p. 86–105.
• Hegedűs Dániel: Komplementer vagy redundáns struktúrák a területi együttműködés
európai szabályozásában? – Az Európa Tanács készülő Euroregionális
Együttműködési Csoportosulásának előzetes elemzése a magyar nemzetpolitika,
illetve a létező EGTC-struktúrával történő összehasonlítás komparatív nézőpontjá-
ból In. Európai Tükör 2008. február, p. 96–115. és 2008. március, p. 97–107.
• Jannsen, Gerold Hg.: Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit. Lit
Verlag, Berlin, 2006.
• Kaiser Tamás: Hidak vagy sorompók? A határokon átívelő együttműködések szere-
pe az integrációs folyamatban. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006.
• Kruppa Éva.: Régiók a határon – határmenti együttműködés az Európai Unióban és
Közép-Európában. Ph.D. értekezés. Budapesti Közgazdaságtudományi és
Államigazgatási Egyetem, Nemzetközi Kapcsolatok Doktori Iskola, Budapest,
2003.
• Maier, Johannes: European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC) – Regions’
New Instrument for ‘Co-operation beyond Borders’. A New Approach to Organize
Multi-Level-Governance Facing Old and New Obstacles. M.E.I.R., 2008.
• Orova Márta: A határon átnyúló együttműködések nemzetközi jogi keretei. In
Stratégiai kutatások-Magyarország 2015. Hidak vagy sorompók. Új Mandátum
Könyvkiadó, Budapest, 2006.
• Pintér Edit: A határon átnyúló regionális együttműködések összefoglaló elemzése,
különös tekintettel a magyar vonatkozásokra és a jogi fejlődésre – az egységes
európai jogi modell. PhD-értekezés. Széchenyi István Egyetem, Multidiszciplináris
Társadalomtudományi Doktori Iskola, Győr, 2007.
• Ricq, Charles ed.: Handbook of Transfrontier Co-operation. Council of Europe,
2006.
• INTERACT Handbook on the European Territorial Cooperation (EGTC). What use of
European Territorial Cooperation Programmes and Projects? INTERACT
Secretariat, Austrian Institute for Regional Studies and Spatial Planning, 2008.
• Practical Guide to Cross-Border Cooperation. European Commission – Association
of European Border Regions, 2000.
• The European Grouping of Territorial Cooperation (EGTC): State of Play and
Prospects. European Union, 2009.

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 53

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 53 2009.12.08. 10:53:29


Függelék
Nemzeti EGTC végrehajtási rezsimek összehasonlító táblázata I.

Jogi norma Eljáró hatóság Jogorvoslati Jogi vagy Kohéziós Vállalkozási, Tagi felelős- Jogalkotási
szintje a hatalmi lehetőség diszkurzív politikára gazdasági ség jellege minta
ágak rendsze- megszorító szűkítés tevékenység
rében jelleg lehetősége
általános köz- részben korlá-
Franciaország
Unitárius jellegű régi tagállamok

nem önálló végrehajtó önkormányza-


igazgatási tozó, területi
törvényi hatalmi ág nem szűkítő nem említett nem említett ti együttmű-
(külön nem szempontból
(kódex) (prefect) ködés
említett) kiterjesztő
széles érte-
lemben vett
végrehajtó
regionális egyesületek,
Portugália

hatalmi ág, részleges


tárca-rendelet megengedő politika, nem említett nem említett civil szerveze-
kétszintű eljá- bírói
közösségi tek
rásban
társfinanszíro-
zás nélkül is
általános köz-
Görögország

nem önálló
végrehajtó igazgatási non-profit tár-
törvényi semleges nem szűkítő nem említett nem említett
hatalmi ág (külön nem saságok
(kódex)
említett)

Nemzeti EGTC végrehajtási rezsimek összehasonlító táblázata II.

Jogi norma Eljáró hatóság Jogorvoslati Jogi vagy Kohéziós Vállalkozási, Tagi Jogalkotási
szintje a hatalmi lehetőség diszkurzív politikára gazdasági felelősség minta
ágak rendsze- megszorító szűkítés tevékenység jellege
rében jelleg lehetősége
végrehajtó
Német Szövetségi Köztársaság

tartományi hatalmi ág
kormány és (tartományi általános konkurrier-
Föderális vagy kvázi-föderális jellegű régi tagállamok

tárcarendele- minisztériu- közigazgatási ende


semleges nem szűkítő nem említett nem említett
tek szövetsé- mok és (külön nem Gesetzge-
gi szintű jog- középszintű említett) bung
alkotás nélkül közigazgatási
szervek)
végrehajtó általános köz-
nem említett
Szövetségi hatalmi ág igazgatási
(Karintiában
Ausztria

törvény + tar- tartományi tartományi egyed jellegű,


semleges nem szűkítő nem említett lehetőség
tományi tör- szinten szinten közjogi
korlátolt fele-
vények (Landes- (Verwal-
lősségre)
hauptmann) tungssenat)
Egyesült Királyság

végrehajtó
kvázi rendele- A jogalkotási
hatalmi ág részleges csak korlát- gazdasági
ti (statutory semleges nem szűkítő minta alapján
(Secretary of bírói lan társaságok
instrument) feltételezhető
State)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 54 2009.12.08. 10:53:30


Nemzeti EGTC végrehajtási rezsimek összehasonlító táblázata III.

Jogi norma Eljáró ható- Jogorvoslati Jogi vagy Kohéziós Vállalkozási, Tagi Jogalkotási
szintje ság a hatalmi lehetőség diszkurzív politikára gazdasági felelősség minta
ágak rendsze- megszorító szűkítés tevékenység jellege
rében jelleg lehetősége
általános
Bulgária

kormányren- végrehajtó közigazgatá- csak korlát- non-profit


megszorító szűkítő nem említett
delet hatalmi ág si (külön lan társaságok
nem említett)
Önkor-
mányzati tör-
Magyarország

bírói hatalmi non-profit vény hatálya egyesületek,


önálló törvé- Fellebbezési
Új tagállamok

ág (Fővárosi támogató nem szűkítő formában alá eső civil szerve-


nyi lehetőség
Bíróság) biztosított tagok eseté- zetek
ben csak
korlátolt
bírói felleb- non-profit
Románia

kormányren- végrehajtó csak korlát-


bezési lehe- megszorító szűkítő nem említett magánjogi
delet hatalmi ág lan
tőség társaságok
részben a
vélhetőleg
gazdasági
Szlovákia

általános non-profit
kvázi önálló végrehajtó részben kor- társaságok
közigazgatá- nem szűkítő formában korlátolt
törvényi hatalmi ág látozó joga, de erős
si (külön biztosított
a közjogi jel-
nem említett)
leg is

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 55

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 55 2009.12.08. 10:53:30


Az Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások
Közalapítvány gondozásában eddig megjelent kiadványok:
Kötetek
1. Médianacionalizmus és európai integráció (Szerkesztette Ágoston Vilmos)
2. Közeledő régiók a Kárpát-medencében. Dél-Szlovákia, Erdély és a Vajdaság gazdasági
átlakulása (Szerkesztette Réti Tamás)
3. Az ENSZ kisebbségi kézikönyve (Szerkesztette Böszörményi Jenő)
4. Többnyelvűség és EU-integráció. Az európai modell alkalmazhatóságáról a kisebbségi
iskolákban (Szerkesztette Ring Éva)
5. Felzárkózás vagy bezárkózás? Az európai modell alkalmazhatóságáról a kisebbségi iskolákban.
(Szerkesztette Ring Éva)
6. Médiapolitika vagy politikai média? (Szerkesztette Ágoston Vilmos)
7. Közeledő régiók a Kárpát-medencében II. Dél-Szlovákia, Erdély és a Vajdaság
gazdasági átlakulása (Szerkesztette Réti Tamás)
8. Salat Levente: A liberalizmus és az autonómia viszonyáról – kisebbségi nézopontból
9. Petrás Éva: Nacionalizmus és politikai romantika – Vázlat a magyar nacionalizmus romantikus
elemeiről és a politikai romantikáról Magyarországon
10. Autonómia, liberalizmus, szociáldemokrácia (Fejtő Ferenc, Salat Levente, Ludassy Mária,
Egry Gábor és Bognár Zoltán írásai)
11. A határon túli magyarság és a magyar közszolgálati média (Szerkesztette Ágoston Vilmos)
12. Ágoston Vilmos: A kisajátított tér – A nemzeti képzelet Doru Munteanu és Wass Albert műveiben
13. Balla D. Károly: Magyarul beszélő magyarok (Esszék, publicisztikák, írójegyzetek 2000–2006)
14. A Fiume (Rijeka)–Constanţa vasúti kapcsolat fejlesztése, transzbalkáni vasútvonal kialakítása
(Terv és ötlet: dr. Balogh Tamás)
15. Állam és kisebbség Ázsiában – európai nézőpontból (konferenciakötet, Szerkesztette:
Böszörményi Jenő és Hegedűs Dániel)
16. Jakab Attila: Vergődésben (Magyar kisebbségek „történelmi” egyházai az átalakuló Európában)

Műhelytanulmányok
1. Huszka Bea és Ádám János: A gazdasági integráció esélyei Szerbia és Szlovákia
határ menti régióiban (Szerkesztette Réti Tamás)
2. Mézes Zsolt László: A dél-tiroli autonómia egyes elemeinek adaptációs lehetőségei
a határon túli magyarok vonatkozásában
3. Zolnay János: A „roma ügy” és finanszírozása
4. Jakab Attila: Az erdélyi magyar történelmi egyházak társadalmi szerepe
5. Átalakuló régiók (A Partium, a Bánság és Közép-Erdély gazdasága) (Králik Lóránd és Tibori Sza-
bó Zoltán tanulmányai, szerkesztette Réti Tamás)
6. Ágoston Vilmos: Médianacionalizmus és európai integráció. Magyarország és Románia
7. Mézes Zsolt László: Állam és egyház viszonyának változásai Franciaországban;
Jakab Attila: A laicitás
8. Zolnay János: A romapolitika sarokpontjai és finanszírozása
9. Átalakuló régiók. Székelyföld és Erdély gazdasága: az innováció és a versenyképesség egyes
kérdései (Sánduly Edit és Szabó Árpád, valamint Juhász Jácint és Györfy Lehel tanulmányai, szer-
kesztette Réti Tamás)

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 56 2009.12.08. 10:53:30


10. Átalakuló régiók. Dél-Szlovákia és a magyarok által lakott régiók gazdasági helyzete (Ádám
János, Morvay Károly, Reiter Flóra, Semsey Ilona és Tóth Attila tanulmányai, szerkesztette Réti
Tamás)
11. Jakab Attila: A protestáns Erdély. Az erdélyi magyar protestáns egyházak és vallási közösségek
társadalmi szerepe
12. Mézes Zsolt László: A magyar kormányzat kisebbségpolitikájában alkalmazott jogi
eszközök nem szándékolt következményei
13. Jakab Attila: A pluralitás vonzáskörében – Csíkszereda történelmi, társadalmi és vallási mikroszo-
ciográfiája
14. Jakab Attila: Többszörösen kisebbségben – A magyarországi román kisebbség vallási arculata
és az ortodox egyház társadalmi szerepe
15. Jakab Attila: Székelyföld – Mítosz és valóság
16. Zolnay János: Oktatáspolitika és etnikai szegregáció Miskolc és Nyíregyháza általános iskoláiban
17. Huszka Beáta: A szerb–magyar gazdasági kapcsolatok fejlődésének lehetőségei Magyarország
EU-csatlakozása után
18. Jakab Attila: Csángóság és katolicizmus – Az identitástudat változásai
19. Hegedűs Dániel: A határokon átívelő együttműködés nemzetközi jogi háttere I. – Multilaterális
keretek és a Magyar Köztársaságot érintő kelet-közép-európai bilaterális együttműködési formák
áttekintő elemzése
20. Böszörményi Jenő: Nyelvhasználati jogok a bírósági eljárásokban
21. Mézes Zsolt László: A külföldiek munkavállalása Magyarországon
22. Majoros András: Verseny és együttműködés – Magyarország és Románia
külgazdasági kapcsolatainak nemzetgazdasági és regionális dimenziói
23. Jakab Attila: Értelmiségi sorsok Erdélyben – Jelenünk a történeti visszatekintés tükrében
24. Huszka Beáta, Bakó Tamás: Észak-Vajdaság magyar többségű községeinek gazdasága
25. Ilić Angéla: Egyházi és vallási közösségek szerepe a vajdasági magyarok identitásának
megőrzésében
26. Majoros András: Piac határok nélkül
27. Jakab Attila: A szlovákiai magyarság vallási arculata – Eredmények, folyamatok és perspektívák
28. Petrás Éva: A szlovák nemzettudat történetisége
29. Gyurgyik László: A szlovákiai magyar lakosság kormegoszlása – A 2001-es és a korábbi
népszámlálások adatai alapján
30. Hegedűs Dániel: Komplementer vagy redundáns struktúrák a területi együttműködés európai
szabályozásában? – Az Európa Tanács készülő Euroregionális Együttműködési
Csoportosulásának előzetes elemzése a magyar nemzetpolitika, illetve a létező EGTC-
struktúrával történő összehasonlítás komparatív nézőpontjából
31. Zolnay János: Kirekesztés, szegregáció, vákuumhelyzet a drávaszögi kistérség iskolakörzeteiben
32. Tóth Gábor: „Az eltávolítás haladéktalanul végrehajtandó” – Deportálások Kárpátalján
a második világháború idején
33. Lagzi Gábor: Kisebbségi kérdés, nemzeti kisebbségek Észtországban, Lettországban
és Litvániában a rendszerváltást követő időszakban
34. Majoros András: Délkelet-európai tőkebefektetések Magyarországról
(Lektorálta: Réti Tamás)
35. Ágoston Vilmos: Magyar és román szélsőséges honlapok
36. Hegedűs Dániel: Hatékony nemzetpolitika? – Magyar Állandó Értekezlet (MÁÉRT) szakértői
bizottságai munkájának elemzése az 1998 és 2002 közötti kormányzati ciklusban közpolitikai
eszközökkel
37. Petrás Éva: 1848 megítélése a szlovák és a magyar történetírásban

Európai Összehasonlító Kisebbségkutatások Közalapítvány 57

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 57 2009.12.08. 10:53:30


58 Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője

38. Neumann Eszter–Zolnay János: Esélyegyenlőség, szegregáció és oktatáspolitikai


stratégiák Kaposváron, Pécsen és Mohácson
39. Lagzi Gábor: „Lengyelek, de másak”
40. Majoros András: A többszintű területi együttműködés lehetőségei és akadályai – A Duna–Körös–
Maros–Tisza eurorégió esete
41. Hegedűs Dániel: Az egységesség útvesztője – EGTC nemzeti végrehajtási normák komparatív
elemzése és a kárpát-medencei jogszabályok kompatibilitásának kérdése
42. Beáta Huszka: The Discursive Construction of the Slovenian and Croatian Independence
Movement
43. Beáta Huszka: Discursive construction of the Montenegrin independence movement

Jelentések
1. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2002: A változások, az ígéretek és
a várakozások éve (Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
2. A Roma’s Life in Hungary – Report 2002: A Year of Changes, Promises and Expectations (Szer-
kesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
3. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2003: Látványpolitika és megtorpanás
(Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
4. A Roma’s Life in Hungary – Report 2003: Illusory Politics and Standing Still
(Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
5. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2004: Helybenjárás
(Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
6. A Roma’s Life in Hungary – Report 2004: Stagnation (Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
7. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2002–2006: Átszervezések kora
(Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
8. A Roma’s Life in Hungary – Report 2002–2006: The Age of Reorganization
(Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
9. Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2002–2006: Átszervezések kora
(Szerkesztette Kállai Ernő és Törzsök Erika)
10. A romapolitika kifulladása – Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2006
(Szerkesztette: Törzsök Erika, Paskó Ildi és Zolnay János)
11. A gyűlölet célkeresztjében – Cigánynak lenni Magyarországon – Jelentés 2006
(Szerkesztette: Törzsök Erika, Paskó Ildi és Zolnay János)

Háttéranyagok
1. A Patrubány-jelenség. Részletek az MVSZ és a VET sajtószolgálatának e-mailen
küldött tájékoztatásaiból (Szerkesztette Ágoston Vilmos)
2. Beutazás, tartózkodás, tanulmányok folytatása, munkavállalás, letelepedés és
állampolgárság megszerzése Magyarországon – Tájékoztató a tennivalókról, különös tekintettel a
határon túli magyarokra (Szerkesztette Mézes Zsolt László)
3. Jakab Attila: „Nemzet-” és egyházpolitika Erdélyben – A Gyulafehérvári Római Katolikus
Hittudományi Főiskola (Papnevelő Intézet – SIS) betagolódása a kolozsvári Babeş-Bolyai
Tudományegyetembe

A kiadványok letölthetők az EÖKiK honlapján (http://www.eokik.hu),


vagy személyesen átvehetők a kiadóban.

MHT41_hegedus_MHT200912.indd 58 2009.12.08. 10:53:31


MHT41_hegedus_MHT200912.indd 59 2009.12.08. 10:53:31
MHT41_hegedus_MHT200912.indd 60 2009.12.08. 10:53:31