A Magyar Jogrendszer Állapota 2016

AMAGYAR JOGRENDSZER LLAPOTA
AMAGYAR
JOGRENDSZER
LLAPOTA
SZ ERKE SZ T ET T E
JAK AB ANDR S
GA JDUS CHEK GYRGY
2016
Kiad: MTATrsadalomtudomnyi Kutatkzpont (Budapest)

Felels kiad: Rudas Tams figazgat
Aktet ingyenesen letlthet az MTA Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont
Jogtudomnyi Intzet honlapjrl http://jog.tk.mta.hu/
Olvasszerkeszt: Mszros Katalin
Trdels s bortterv: Baksa Jnos
Nyomdai munklatok: Prime Rate Kft.
Felels vezet: Tomcsnyi Pter
ISBN 978-963-418-006-7
Szerzk, szerkesztk 2016
ELSZ
Ennek a ktetnek az a clja, hogy tudomnyos ignyessggel s interdiszciplinris

mdszerekkel ttekintse a magyar jogrendszer aktulis llapott. Ajogszi trgyalsmd rendszerint megelgszik a szablyozs dogmatikai nyelvezet bemutatsval,
mi azonban gy vljk, hogy ez elgtelen a jogrendszer llapotnak rdemi megrtshez, ezrt a trsadalmi krnyezetet (lehetleg statisztikai adatokkal altmasztva), a vlhet hatsokat, a szablyozsok cljt, valamint trsadalmi elfogadottsgt
is vizsgljuk. Arra biztattuk ezrt szerzinket, hogy a szoksos kontinentlis jogszi
megkzeltsmdtl eltren az adott krdsre vonatkozan a jvre vonatkoz jslsokat vagy legalbbis valsznstseket is vegyenek be elemzskbe, tovbb ahol
szksgesnek tartjk, ott javaslatokat is fogalmazzanak meg a vltoztatsra. Aszerzket btortottuk a hagyomnyos jogszi stlustl eltren az ttekint szveges vagy
numerikus tblzatok, adott esetben grafikonok alkalmazsra is. Azt remljk, hogy
a mintegy harminc tanulmny ltal adott ttekints egyarnt hasznos lehet az egyetemi oktatsban, a gyakorlati jogszok munkjban s a kzlet irnt rdekldk szmra is. Hagyomnyteremt szndkkal elszr 2016-ban tesszk kzz a ktetet,
amelynek feljtott kiadsait a jvben remnyeink szerint mindig rendszeres idkznknt publiklnnk.
Aktet els nagyobb szerkezeti egysgben (Ajogrendszer krnyezete) olyan
fejezeteket gyjtttnk ssze, amelyek rszben interdiszciplinris, rszben a hatlyos magyar jogrenden tlmutat jogi krdseket vizsglnak. Ezek a krdsek a hazai
jogszsg horizontjrl rendszerint sajnos hinyoznak vagy ismeretk igencsak felletes. Afejezetek eltr jellege miatt ltalnosan megvlaszoland krdssort nem
tudtunk a szerzknek adni, csupn a ktet fent lert ltalnos cljaira utalni.
Amsodik rszben (Szablyozsok) tallhat fejezetek a magyar jogrend utbbi
vekbeli vltozsait tekintik t, a kvetkez krdsek mentn: 1) Melyek voltak a legfontosabb tartalmi vltozsok a szablyozsban? Trtnt-e vltozs a jogforrsi hierarchiabeli elhelyezsben? 2) Mi volt a clja a vltozsnak? Amennyiben a hivatalosan
hangoztatott clokon kvl ms (nem hangoztatott) indok is szerepet jtszott, krjk,
jelezze azt is. 3) ltalban szakmai berkekben hogyan rtkelik a nevezett clokat? 4)
Aclok elrse rdekben (fggetlenl attl, hogy n a clokkal egyetrt-e) hatkonyak-e a vlasztott j szablyok? 5) Avlasztott j szablyok sszhangban vannak-e
5
E LS Z
az j Alaptrvnnyel? 6) Az j szablyok sszhangban vannak-e nemzetkzi (klnsen emberi jogi) s EU-jogi ktelezettsgeinkkel? 7) Szksgesnek ltja-e a szablyozs mdostst a kzeljvben, s ha igen, akkor mely pontokon s mirt? Akrdsek egy rsze rtelemszeren nem alkalmazhat minden egyes fejezetre, pldul az
j alkotmnyrl szl fejezetben az Alaptrvnynek val megfelels rtelmezhetetlen.
Amennyiben valamely krdsre adott vlasz vitatott vagy vitathat, akkor a szerzktl az sszkp bemutatst krtk a vitatott pontok kidombortsval, valamint a szemlyes llspont (explicit) jelzst.
Aharmadik szerkezeti egysgben (Ajogrendszert mkdtet szervezetek) olyan
fejezetek tallhatk, amelyek egyrszrl a szociolgiai s gazdasgi tnyeket rgztik
(ltszm s rtegzds a szervezetekben, fizetsk, kltsgvetsk s annak megoszlsa), msrszrl az ezekre vonatkoz tendencikat jelzik (idbeli vltozsok a szmokban, illetve pldul fluktuci mrtke). Avonatkoz joganyag megismtlstl
vagy sszefoglalstl eltancsoltuk szerzinket, inkbb a vals mkdsre voltunk
kvncsiak, amelynek adott esetben termszetesen magyarzja lehet a joganyag.
Ugyancsak rdekelt minket a bels szervezeti kultra, a trsadalmi s a politikai kontextus, valamint a jelenlegi irnyokbl vlhet fejldsi irny. Akvnatos de facto
mkds s a tnyleges de facto mkds kztti klnbsgek megvilgtsa, tovbb
ennek fnyben mdostsok javaslatok megfogalmazsa (esetleg kvetend klfldi
mintk nyomn) mind rszt kpeztk az elemzsnek. Ajavaslatok a jogszablyvltozsoktl a mentalitsbeli vltozsokon t a konkrt szervezsi vagy financilis jtsokig tbbflk lehettek. ltalnos szerkezetnek javasoltuk a kvetkezt: 1) Annak
bemutatsa, vagy legalbb felvillantsa, hogy milyen krdsek vizsglhatk (vagyis a nemzetkzi irodalomban az adott szervtpus kapcsn milyen krdseket szoktak
vizsglni). 2) Ebbl mi az, amirl a hazai szakirodalomban sz esik (ez egyfajta tudomnyos nreflexiknt kpet ad arrl, hogy mi mennyire trgyalt), s ezekrl a krdsekrl melyek a legfontosabb megllaptsok (esetleg vitapontok). 3) Vgl a szerzket arra krtk, hogy emeljenek ki egy-kt krdst, amellyel mlyebben foglalkoznak
s azt mlyebben elemzik.
Anegyedik szerkezeti egysgben (Kihvsok) a magyar jogrendszer legfontosabb
tfog problmit trgyaljuk nhny fejezetben: ezek egyrszt szmos szervezetet
rintenek, msrszt pedig krnikus betegsgknt vtizedes megoldatlan krdsekrl
van sz. Aszerzktl azt krtk, hogy egyrszt a problmt trkpezzk fel (ahol van,
ott empirikus adatot idzve vagy indexeket), fogalmakat tisztzzanak s lehetsg
szerint a megoldsi lehetsgekrl is szljanak (jogszablyvltozsok, mentalitsbeli
vltsok, financilis vagy szervezsi krdsek).
AFggelkben olyan rsokat helyeznk el, amelyek szksgesek a magyar jogrend
helyzetnek tfog megrtshez, de amelyeket a vlasztott ktet-szerkezetben mshol elhelyezni nem tudtunk.
Ajogszablyi vltozsokat s szakirodalmi eredmnyeket fszably szerint 2015.
december 31-ig vettk figyelembe. Ha mr ez eltt lezrtuk a kziratot, azt kifejezetten jeleztk; az e dtum utni vltozsokat a fejezetek csak igen sporadikusan veszik
figyelembe.
E LS Z
Br a ktet gy is igen terjedelmes lett, tudatban vagyunk annak, hogy szmos

tovbbi tma kerlhetett volna a ktetbe, amely vgl azonban mgsem kerlt bele
(pldul eljrsjogi kodifikcik helyzete, mltfeldogozs helyzete, kzfigyelmet kivlt jogesetek esettanulmnyai). Amegjelens utn t kell gondolnunk, hogy a kvetkez llapotjelents a mostani tmkat dolgozza fel (ennek elnye lehet az sszehasonlthatsg, de htrnya a vltozsok hinyban az ismtls) vagy ppen mindig az
j kutatsi eredmnyek, vagy joganyagvltozsok hatrozzk meg a tematikt (ezt a
mintt kveti pldul a TRKI vente megjelen trsadalmi riportja). Az utbbi esetben gyakrabban (vente vagy ktvente) megjelen rvidebb jelentsek a clszerek,
az elbbi esetben ellenben akr t-hat vet is rdemes vrni az jabb vastag ktet
elksztsvel.
Aszvegekrl megjelens eltt hromnapos kziratvitt rendeztnk 2015. oktber 1416-n, amelyen opponensek segtettk a szvegek vgs llapotnak kialakulst. Ksznjk Balzs Istvnnak, Drinczi Tmenak, Fleck Zoltnnak, Gyulavri
Tamsnak, Hajas Barnabsnak, Harmathy Attilnak, Lvay Miklsnak, Osztovits
Andrsnak, Pap Andrs Lszlnak, Ppai-Tarr gnesnek, Rti Lszlnak, Somody
Bernadette-nek, Sonnevend Plnak, Szab Miklsnak, Szab Zsoltnak, Takcs
Pternek, Tth Istvn Jnosnak, Tth Mihlynak s Zdi Zsoltnak az opponencit; Boda Zsoltnak, Cserne Pternek, Fekete Balzsnak, Majtnyi Balzsnak, Sulyok
Gbornak s Szente Zoltnnak a moderlst. Agondos olvasszerkesztsrt Mszros
Katalinnak, a tblzatok formzsrt Homoki Zsoltnak tartozunk ksznettel.
Budapest, 2016. mjus 11.
Jakab Andrs s Gajduschek Gyrgy
TARTALOMJEGYZK
Elsz (Jakab Andrs, Gajduschek Gyrgy)

Aktet szerzi
5
11
I. AJOGRENDSZER KRNYEZETE
Politika mindenekeltt (Jog s hatalom Magyarorszgon) (Tlgyessy Pter)

Kzpolitikai clok megjelense a jogban (Gajduschek Gyrgy)
Apolitikai prtok jogrendszerre vonatkoz gretei a 2014-es
vlasztsok sorn (Gyulai Attila, Sgvri dm)
Jogtudat s rtkvilg mint a magyar jogrendszer krnyezete
(Gajduschek Gyrgy)
Jog mint a gazdasgi fejlds infrastruktrja
(Szalai kos, Jakab Andrs)
Amagyar jogi kultra egyes jellegzetessgei sszehasonlt
perspektvbl (Herbert Kpper)
Amagyar jogrendszer s az Eurpai Uni joga: tz v tapasztalatai
(Varju Mrton)
Nemzetkzi emberi jogok s a magyar jogrend (Uitz Renta)
17
43
69
95
116
131
142
173
II. SZABLYOZSOK
Az Alaptrvny (20122015) (Szente Zoltn)

Sarkalatos trvnyek a magyar jogrendben
(Jakab Andrs, Szilgyi Emese)
Az j Polgri Trvnyknyv (Menyhrd Attila)
Az j Bntet Trvnyknyv (Holln Mikls)
Az j munka trvnyknyve (Kun Attila)
213
243
322
344
385
III. AJOGRENDSZERT MKDTET SZERVEZETEK
Amagyar brsgi rendszer hatkonysgt s az tlkezs

sznvonalt befolysol strukturlis s szemlyi felttelek
(Bencze Mtys, Bad Attila)
Alkotmnybrsg 20102015 (Grdos-Orosz Fruzsina)
Az gyszsg (Hack Pter)
Az gyvdi hivatsrend (Sulyok Tams)
Amagyar kzponti llamigazgats vltozsai a rendszervltstl
2015-ig (Kovcs va, Hajnal Gyrgy)
Az llamigazgats helyi s terleti szervei: koncentrci
s koncentrtum (Horvth M. Tams, Jzsa Zoltn)
Modellvlts a magyar nkormnyzati rendszerben
(Pln Kovcs Ilona)
Az ombudsman (Csink Lrnt)
Az Orszggyls (Smuk Pter)
Az igazsggyi szakrtk s a brsgi vgrehajtk (Nmeth Gabriella)
Kzjegyzk (Czoboly Gergely)
Rendrsg s rendszet (Christin Lszl)
Vlasztsi szervek (Bodnr Eszter)
415
442
480
503
528
564
583
600
617
640
667
681
708
IV. KIHVSOK
Korrupci (Ligeti Mikls)

Apolgri perek elhzdsa (Czoboly Gergely)
Abntetperek elhzdsa (Ppai-Tarr gnes)
Elksztetlensg s utlagos hatsvizsglat hinya (Gajduschek Gyrgy)
rtkkzssg(ek) s rtkkonfliktus(ok) a magyar politikai kzssgben
(Hrcher Ferenc)
Bizalom, legitimits s jogkvets (Boda Zsolt)
Esettanulmny a jogbiztonsggal kapcsolatos problmkrl:
a vlasztottbrskodsra vonatkoz szablyozs vltozsai
(Nagy Csongor Istvn)
727
758
777
796
823
837
856
V. FGGELK
Ajogrendszerek mrse indexek segtsgvel

(Jakab Andrs, Lrincz Viktor)
Amagyar jogszkpzs 2015-ben a jogi karok helyzete
(Krtvlyesi Zsolt)
Ajogszok szociolgiai jellemzi: ltszm, foglalkozs,
kor s nem szerint (Fnai Mihly)
869
895
940
AKTET SZERZI
BAD ATTILA egyetemi tanr, Szegedi Tudomnyegyetem llam- s

Jogtudomnyi Kar sszehasonlt Jogi Intzet
BENCZE MTYS tudomnyos munkatrs, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi docens,
Debreceni Egyetem llam- s Jogtudomnyi Kar Jogblcseleti s Jogszociolgiai
Tanszk
BODA ZSOLT igazgat, tudomnyos tancsad, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Politikatudomnyi Intzet
BODNR ESZTER egyetemi adjunktus, Etvs Lornd Tudomnyegyetem llams Jogtudomnyi Kar Alkotmnyjogi Tanszk
CHRISTIN LSZL tszv. egyetemi docens, Nemzeti Kzszolglati Egyetem
Rendszettudomnyi Kar Magnbiztonsgi s nkormnyzati Rendszeti Tanszk
CZOBOLY GERGELY egyetemi adjunktus, Budapesti Corvinus Egyetem
Gazdlkodstudomnyi Kar Gazdasgi Jogi Tanszk
CSINK LRNT egyetemi docens, Pzmny Pter Katolikus Egyetem Jog- s
llamtudomnyi Kar Alkotmnyjogi Tanszk
FNAI MIHLY tszv. egyetemi tanr, Debreceni Egyetem llam- s Jogtudomnyi
Kar Kzpolitikai s Alkalmazott Szociolgiai Tanszk
GAJDUSCHEK GYRGY tudomnyos fmunkatrs, Magyar Tudomnyos
Akadmia Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi
tanr, Budapesti Corvinus Egyetem Kzgazdasgtudomnyi Kar Kzgazdlkods s
Kzpolitika Tanszk
11
GRDOS-OROSZ FRUZSINA tudomnyos munkatrs, Magyar Tudomnyos

Akadmia Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi
docens, Nemzeti Kzszolglati Egyetem llamtudomnyi s Kzigazgatsi Kar
Alkotmnyjogi Intzet
GYULAI ATTILA tudomnyos segdmunkatrs, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Politikatudomnyi Intzet
HACK PTER tszv. egyetemi docens, Etvs Lornd Tudomnyegyetem llam- s
Jogtudomnyi Kar Bntet Eljrsjogi s Bntets-vgrehajtsi Jogi Tanszk
HAJNAL GYRGY tudomnyos tancsad, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Politikatudomnyi Intzet; tszv. egyetemi
tanr, Budapesti Corvinus Egyetem Kzgazdasgtudomnyi Kar Kzgazdlkods s
Kzpolitika Tanszk
HOLLN MIKLS tudomnyos fmunkatrs, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi docens,
Nemzeti Kzszolglati Egyetem Rendszettudomnyi Kar Bngyi Tudomnyok
Intzete
HORVTH M. TAMS egyetemi tanr, Debreceni Egyetem llam- s Jogtudomnyi
Kar Pnzgyi Jog s Kzmenedzsment Tanszk; kutatcsoport-vezet, MTADE
Kzszolgltatsi Kutatcsoport
HRCHER FERENC tudomnyos tancsad, igazgat, Magyar Tudomnyos
Akadmia Blcsszettudomnyi Kutatkzpont Filozfiai Intzet; egyetemi tanr, a
Pzmny Pter Katolikus Egyetem Blcsszettudomnyi Kar Politikaelmleti Doktori
Iskola vezetje
JAKAB ANDRS igazgat, tudomnyos tancsad, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; Schumpeter Fellow,
Max-Planck-Institut fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht, Heidelberg
JZSA ZOLTN egyetemi docens, Szegedi Tudomnyegyetem llam- s Jogtudo
mnyi Kar Kzigazgatsi Jogi s Pnzgyi Jogi Tanszk; tudomnyos fmunkatrs,
MTADEKzszolgltatsi Kutatcsoport
KOVCS VA egyetemi adjunktus, Nemzeti Kzszolglati Egyetem llamtudom
nyi s Kzigazgatsi Kar Szakigazgatsi s Szakpolitikai Intzet
12
KRTVLYESI ZSOLT fiatal kutat, Magyar Tudomnyos Akadmia Trsada

lomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi tanrsegd, Etvs
Lornd Tudomnyegyetem Trsadalomtudomnyi Kar Eurpai Tanulmnyok Tanszk
KUN ATTILA tszv. egyetemi docens, Kroli Gspr Reformtus Egyetem llams Jogtudomnyi Kar Munkajogi s Szocilis Jogi Tanszk; egyetemi docens, Nemzeti
Kzszolglati Egyetem llamtudomnyi s Kzigazgatsi Kar Emberi Erforrs
Intzet
HERBERT KPPER egyetemi tanr, igazgat, Institut fr Ostrecht Mnchen
LIGETI MIKLS jogi vezet, Transparency International Magyarorszg Alaptvny
LRINCZ VIKTOR fiatal kutat, Magyar Tudomnyos Akadmia Trsadalomtu
domnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; sztndjas, MTASasakawa Young
Leaders Fellowship Fund (Fiatal Vezetk sztndja Alaptvny)
MENYHRD ATTILA tudomnyos fmunkatrs, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; tszv. egyetemi tanr,
Etvs Lornd Tudomnyegyetem llam- s Jogtudomnyi Kar Polgri Jogi Tanszk
NAGY CSONGOR ISTVN Fderlis piacok Lendlet-kutatcsoport vezetje,
Magyar Tudomnyos Akadmia Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont; tszv. egyetemi
docens, Szegedi Tudomnyegyetem llam- s Jogtudomnyi Kar Nemzetkzi
Magnjogi Tanszk
NMETH GABRIELLA vezrigazgat, Orszgos Fordt s Fordtshitelest Iroda
Zrt.
PLN KOVCS ILONA akadmikus, igazgat, Magyar Tudomnyos Akadmia
Kzgazdasg- s Regionlis Tudomnyi Kutatkzpont Regionlis Kutatsok
Intzete; egyetemi tanr, Pcsi Tudomnyegyetem Blcsszettudomnyi Kar
Politikatudomnyi s Nemzetkzi Tanulmnyok Tanszk
PPAI-TARR GNES egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem llam- s
Jogtudomnyi Kar Bntetjogi s Kriminolgiai Tanszk
SGVRI DM vendgkutat, Magyar Tudomnyos Akadmia Trsadalomtudo
mnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet
SMUK PTER tszv. egyetemi docens, Szchenyi Istvn Egyetem Dek Ferenc
llam- s Jogtudomnyi Kar Alkotmnyjogi s Politikatudomnyi Tanszk
13
SULYOK TAMS elnkhelyettes, alkotmnybr, Alkotmnybrsg

SZALAI KOS tudomnyos munkatrs, Magyar Tudomnyos Akadmia Tr
sad alomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi docens,
Pzmny Pter Katolikus Egyetem Jog- s llamtudomnyi Kar Heller Farkas
Kzgazdasgtudomnyi Intzet
SZENTE ZOLTN tudomnyos tancsad, Magyar Tudomnyos Akadmia
Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet; egyetemi tanr, Nemzeti
Kzszolglati Egyetem llamtudomnyi s Kzigazgatsi Kar Alkotmnyjogi Intzet
SZILGYI EMESE fiatal kutat, Magyar Tudomnyos Akadmia Trsadalomtudo
mnyi Kutatkzpont Jogtudomnyi Intzet
TLGYESSY PTER alkotmnyjogsz, tudomnyos munkatrs, Magyar
Tudomnyos Akadmia Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont Politikatudomnyi
Intzet
UITZ RENTA egyetemi docens, az sszehasonlt Alkotmnyjogi Program
vezetje, Kzp-eurpai Egyetem Jogi Tanszk
VARJU MRTON HPOPs Lendlet-kutatcsoport vezetje, tudomnyos tancsad,
Magyar Tudomnyos Akadmia Trsadalomtudomnyi Kutatkzpont; egyetemi
docens, Debreceni Egyetem llam- s Jogtudomnyi Kar Eurpai Jogi s Nemzetkzi
Jogi Tanszk
14
I. AJOGRENDSZER KRNYEZETE
TLGYESSY PTER
POLITIKA MINDENEKELTT
(JOG S HATALOM MAGYARORSZGON)
1989 nyugatos kzjtka utn Orbn Viktor jabb rendszervltsval a magyar trsadalom
visszatrt korbbi eltrtnethez. AFidesz-politika, ahol csak teheti, centralizl s az er
pozcijbl kvnja egybefogni az orszgot. Anormaalkotst tbbnyire a politikai akarattvitel instrumentumaknt hasznl Orbn-rendszer trvnyei, ms jogszablyai rendszeresen egynre, vllalatra s intzmnyre szlan prbljk megvalstani a kzponti akaratot.
Atrsadalmi rsgvltst hajt kormnyzat magtl rtetd elsznssal csorbtja a jogbiztonsg, valamint a tulajdonszabadsg rgi jogi elveit. Ahatalom tartalmi igazsgossgelvrsa llandan vltozkony cljaihoz igaztja a jogszablyokat, ami elkerlhetetlenl
kiszmthatatlann s eszkzjellegv teszi a jogalkotst. Aktharmados hatalom kzvetlenl fknt nem a tartalmi demokrciaignnyel, hanem a hagyomnyos joguralom-kvetelmnnyel tkzik. Amaterilis tartalmi igazsgossgot kvetel kormnyzati magatartssal
rendszerszeren sszefrhetetlen a kvetkezetes alkotmnybrskods.
Ahazai kzleti hagyomnyt vszzadokon t jelents mrtkben a jogszi szjrs,

a jogszi okossg gondolkodsmdja befolysolta. Az uralkodi abszolutizmus brokrcijnak logikjbl kiindul nmet politikai kultrval szembelltva a hazai politikai tradcit a miniszterelnk Tisza s Bethlen Istvn, a trtnsz Szekf Gyula s a
klt Babits Mihly egyformn jogsziasnak: gyvdi tblabri fogantatsnak ltta. Eredenden alkotmnyos szabadsghv, tancskoz parlamentris, hatalommegosztsos ellenzki ltsmd belltdsnak tallta.1
Amagyar politika nrtelmezsben evidencinak szmtott, hogy a centralizl hatalom kzigazgatsban formldott nmet vagy francia politikai kultrval ellenttben a magyar kzleti hagyomny
inkbb a rgi ditk, megyegylsek gyakorlatn alapult. Amagyar tradciban kzponti szerepet kap az
alkotmnyossg, a parlamentarizmus ignye, a jogszi megfontolsok ereje. Pl. Tisza Istvn: Nemzet s
trsadalom Magyar Figyel 1911/4. 289290; Bethlen Istvn: Hagyomny s forradalom a politikban in RomsicsIgnc (szerk.): Bethlen Istvn. Vlogatott politikai rsok s beszdek (Budapest: Osiris
2000) 158173; Bethlen Istvn: Kpviselhzi beszd a parlamenti demokrcikrl s a vlasztjogrl in uo. 190202; Gratz Gusztv: Adualizmus kora I-II. (Budapest: Magyar Szemle Trsasg 1934)
537; Babits Mihly: Amagyar jellemrl in Szekf Gyula (szerk.): Mi a magyar? (Budapest: Magyar
Szemle Trsasg 1939) 3786; Szekf Gyula: Amagyar jellem trtnetnkben in uo. 736.
17
I. A jogrendszer krnyezete
1. POLITIKAI VLTGAZDASG NLKLI PARLAMENTARIZMUS

Magyarorszg polgrosodsa mig nem fejezdhetett be. Mgis a dualizmus korban
kerlhetett haznk alighanem a legkzelebb a Nyugat magorszgainak krlmnyeihez. Amagyar trsadalom mkdsmdja gy is sokban rendies maradt, a joguralom
rendjnek formlis intzmnyeit sokszor fellrtk a szemlyes fggsgi viszonyok.
m az itthoni alkotmnyos gondolkods nem volt pusztn illzi. Rszben ennek
eredmnyeknt szlethettek meg az 1848-as trvnyek, amelyek a dualizmus kiegyezsnek alapjt kpezve a kommunista hatalomtvtelig nagyban meghatroztk a
magyar llam kzjogt. Apolitika felhrgijban a parlamentarizmus elvileg hinytalan intzmnyrendszert legslyosabban a politikai vltgazdasg tnyleges hinya gyengtette. Ami elsegtette, hogy a szemlyes alrendeltsg viszonyai gyakorta
ersebbnek bizonyuljanak, mint a jogllam formlis szablyai, srlhessen a bri fggetlensg elve, csorbuljon a kzhatalom szolglatszer gyakorlsnak kvetelmnye.2
Akiegyezs rendszere mindvgig npszertlennek bizonyult. Aprtszerkezet minden talakulsa utn is az ellenzk vltig kzjogi ellenzk maradt. Adualizmus rendszernek elvileg a lnyegt tagad, ezrt az adott rezsimen bell kormnykptelennek
tetsz fggetlensgi ellenzkkel szemben levlthatatlan egysges prt kormnyzott,
amelynek vezetst a parlamentarizmus formlis megtartsval a vlasztsi rendszer,
a nylt kzigazgatsi nyomsgyakorls s a vlasztk korrumplsnak szoksszerv vlt eljrsa tmogatta. Akormnyz elit nrtelmezse szerint pphogy az orszg
rdeke, az egyetlen nemzetmegtart er, a hagyomnyos magyar politikai vezet
rteg parlamentarizmusnak vdelme tette ltfontossgv az egysges prt uralmt.
Tapasztalva az egykor osztrk parlamentris berendezkeds ismtld mkdskptelensgt, a parlamenti kormnyzati felelssg nmet birodalombeli hinyt a szks
vlasztjog fenntartsa, az egysges prt tarts kormnyzsa pphogy a felels kormnyzs rdekben, a magyar llam mkdkpessgnek, terleti egysgnek s
civilizcis kldetsnek megrzse, az alkotmnyos szabadelv kormnyzs megtartsa miatt tnt nlklzhetetlennek eme logika szerint.3
Az egysges prt kldetses vezetjnek, Tisza Istvnnak az elsznsa egszen az
els vilghbor vgig megvdte a magyar llam cselekvkpessgt. m a korl Aparlamenti vltgazdasg hinynak kvetkezmnyeit klasszikus megfogalmazsval leghatrozottabban Bib Istvn rgztette. Bib Istvn: Amagyar demokrcia vlsga in Bib Istvn: Vlogatott
tanulmnyok II. (Budapest: Magvet 1986) 50; tovbb Bib Istvn: Az eurpai trsadalomfejlds
rtelme in uo. III. 62. Ahazai tnyleges gyakorlatot a nyugat-eurpai magorszgok egykor parlamentarizmusnak mrcjvel veti egybe Szente Zoltn: Kormnyzs a dualizmus korban: AXIX. szzadi
eurpai parlamentarizmus s Magyarorszg kormnyformja a kiegyezs utn 18671918 (Budapest:
Atlantisz 2011) 452. Nla messze elnzbben a magyar parlamentris tradci rendkvli leterejt hangslyozza Jean Brenger Kecskemti Kroly: Orszggyls s parlamenti let Magyarorszgon 1608
1918 [ford. Bethlen Attila et al.] (Budapest: Napvilg 2008); tovbb ehhez valamelyest kzelebb llan Boros Zsuzsanna Szab Dniel: Parlamentarizmus Magyarorszgon (18671944) (Budapest:
ELTEEtvs 2008) 93131.
3
Acentrlis helyzet prt logikjnak korabeli kifejtsvel pl. Trefort goston beszde Budapest IV. kerletnek vlasztpolgraihoz, 1887. jnius in Trefort goston: Beszdek s levelek (Budapest: Mhner
Vilmos 1888) 244. Idzi Ifj. Bertnyi Ivn: Aszzadel politikai irnyzatai s Tisza Istvn in Romsics
Ignc (szerk.): Magyar jobboldali hagyomny, 19001948 (Budapest: Osiris 2009) 35.
2
18
P olitika mindenekeltt
tozott vlasztjog kvetkeztben a tmegdemokrcia j ignyei s emberei jobbra

kimaradtak a parlamentarizmus s az alkotmnyossg iskoljbl. Ellenzknek megmaradt a tbbnyire az ismert csapsokon jr fggetlensgi oppozci. Az intzmnyes politikn kvl rekedt j kzleti erk pedig sokszor a valsg kontrollja nlkl
adtak hangot klnbz llampolgri remnyeknek s rtelmisgi konstrukciknak.
Ezrt is a vilghbors sszeomls utn Nmetorszggal s Ausztrival szemben
nlunk nem akadt felkszltebb politikai er, amely legalbb tmenetileg konszolidlhatta volna az elvileg uralomra jut j magyar tmegdemokrcit.
Az llam elemi rendjnek helyrelltsa, a joguralom rgi megoldsainak rszbeni visszahozatala ktszeri rendszervlts utn a rgi hatrolt parlamentarizmus, a
korbbi levlthatatlan egysges prt uralmi gyakorlatnak rekonstrulsval trtnt.
Apolitikai vltgazdasg nlkli parlamentarizmus messze szilrdabb s gazdasgilag eredmnyesebb hatalmi berendezkedst hozott, mint az els Osztrk Kztrsasg
Hans Kelsen kzremkdsvel kimunklt, mdostsokkal a msodik Osztrk
Kztrsasgban mig ismt hatlyba visszahelyezett, igazn innovatv alkotmnyn
alapul modern alkotmnyos tmegdemokrcia. Ausztria verseng pluralizmusa vlsgrl vlsgra bukdcsolva 1934-re szablyos fegyveres polgrhborba fordult, s
mr jval a hitleri Nmetorszggal val egyesls eltt megsznt parlamentris kztrsasg lenni.4
Nlunk viszont a trtnelmi alkotmnyossg s jogllamisg gyakorlata, srlten
ugyan, m egszen az orszg 1944. mrciusi nmet megszllsig megmarad. m a
demokrata vagy liberlis kifejezsek kezdettl, mr 1919 sztl megblyegz jelentst kaptak. Kzel teljes egyetrts alakult ki a dualizmus kori parlamentarizmus s
liberalizmus felelss ttelben. Atrianoni bke nemzetcsonkt dntseit a teljes
hazai kzvlemny a nyugati demokrcik gyalzatnak ltta. ltalnosan megrendlt a hit a nyugatos polgrosods ideljban, egyre tbb vlemnyforml keleti, olykor kimondottan turni orientcit ddelgetett az orszg szmra.
Anagy gazdasgi vilgvlsg utn a legklnbzbb j feltrekv csoportok nevben megszlalk, igencsak eltr eszmei alapon, de ltalban mr nem hittek a piaci kapitalizmus s a parlamentris jogllam, az llampolgri jogegyenlsg s a tulajdonosi jogbiztonsg keretei kztti magyar felemelkedsben. Inkbb a nemzeti rdek
jegyben llami eszkzkkel vgrehajtott rsgvltst javasoltak a trzsks
magyarok, a keresztny kzposztly s a legalbb szavakban a nemzet igazi fenntartjnak tartott parasztsg javra, az letlehetsgek s az llsok, a tulajdon s a
fld jraosztsval a birtokon belliek kiszortsra, dnten a zsidk s rszben a
magyar nagybirtokosok krra.
ABethlen Istvn ltal visszahozott politikai vltgazdasg nlkli parlamentarizmus meghaladsnak ignye a vlasztsokon levlthatatlan egysges prt vezetsben is megfogalmazdott. Kt miniszterelnk a korszellemet haznkban is meg Az llam elnevezsbl kikerlt a kztrsasg kifejezs. Magyarorszg utols ktszz ves trtnelmben legkzelebb Ausztria gazdasgi fejlettsghez ppen az els Osztrk Kztrsasg kudarca
alatt jutott. sszehasonlt adatok sorval Tomka Bla: Gazdasgi nvekeds, fogyaszts s letminsg. Magyarorszg nemzetkzi sszehasonltsban az els vilghbortl napjainkig (Budapest:
Akadmiai Kiad 2011) 62.
19
valstani kvetel elkpzelse, Gmbs Gyula j rendszervltst javasol nemzeti munkaterve, Imrdy Bla csodlatos forradalma azonban nem tudott szablyos
rezsimvltst vgigvinni.5 Atrsadalmi rsgvlts elitvlts, a nemzeti nclsg kvetelse gy is teret nyer. Nlunk is megindult az alul lv nposztlyok, az
elesettebb csoportok mdszeres jlti llami szocilis tmogatsa.6 Atrzsks nemzeti kzposztly helyzetbehozsnak ignye kormnyprogramok kzponti elemv emelkedett, akr a jogllam, a trvnyes tulajdonviszonyok, a jogegyenlsg
meghaladsa ltal is. Atbbszri zsidtrvnyek brutlisan srtettk az llampolgri jogegyenlsg elvt, precedenst teremtve beavatkoztak a tulajdonviszonyokba.
Tervezetek kszltek a trtnelmi nagybirtokrendszer rszleges felosztsrl.
Az jra titkos 1939-es vlasztsokon a fennll rendszert lnyegileg megvltoztatni kvn trekvsek jutottak tbbsghez.7 Mgis a korszellem hatst fkezve
a kormnyz s a trtnelmi politikai elitek kisebbsge alapjban vve megvdte a
magntulajdon rgi rendjt s a hagyomnyos politikai kereteket. Egszen a nmet
megszllsig fennmaradt, br meglehetsen leromlott llapotban, a hatrolt magyar
parlamentarizmus. Akzvetlen nmet befolys alatt ll Eurpban egyedlll
mdon nlunk sokszn parlamenti oppozci tevkenykedett, leglis szocildemokrata prt s baloldali szakszervezetek mkdhettek, cenzrzott, de mgis ellenzki
sajt jelenhetett meg. Politikai vltgazdasg tovbbra sem ltezett, m a kzgyek
nyilvnos megvitathatsga valamelyest megmaradt. Ajogszi szakma jelentkeny
rsze kitartott trtnelmi hagyomnya mellett. Az orvos, tovbb a mrnk kamarkat
magval ragadta a korszellem ereje, az gyvdi kamark s a bri kar azonban jobbra megmaradt a rgi alkotmnyos jogtisztel konszenzus mellett.8
2. AHATALOM SZOLGLLNYA
Aszovjet katonai megszllsi vezetbe jut orszg alkotmnyos parlamentris gondolkodsnak vszzados eltrtnett hamarjban elsprte az jabb vilghbors sszeomlst kvet kommunista hatalomtvtel. Ahagyomnyos magyar jogszi
gondolkodst hordoz elitcsoportokat is jobbra elsodorta a politikai fordulat. Argi
Ezek rtelmezsvel tbbek kztt Vony Jzsef: Gmbs Gyula (Budapest: Napvilg 2014) kl. 172
199. s 247263; tovbb Ungvry Krisztin: Szocilpolitika, modernits s antiszemitizmus Imrdy
Bla politikjban in Romsics Ignc: Magyar jobboldali hagyomny 19001948 (Budapest: Osiris
2009) 305340.
6
Tbbek kztt az 1937. vi XXI. tc. bevezette a ktelez minimlbrt, a fizetett szabadsgot s a 8 rs
munkaidt. Az 1938. vi XII. tc. kiterjesztette a trsadalombiztostst a mezgazdasgi munkavllalkra is. Az 1938. vi XXXVI. tc. elindtotta a csaldi ptlkot. Az 1940. vi XX. tc. intzkedett a nyolcosztlyos npiskolk fellltsrl.
7
Bethlen Istvn egykor elemzse szerint nem pusztn a klnbz nyilas prtok trtek hallatlan mdon
elre, hanem a kormnyprton bell is megsokasodtak a jobboldali radikalizmus klnbz hazai vltozatai fel hz kpviselk. Bethlen Istvn: Avlasztsok eredmnye s tanulsgai Pesti Napl 1939.
jnius 8.
8
Minderrl Strausz Pter: Kamark a kt vilghbor kztti Magyarorszgon (Budapest: LHarmattan
2008) 202; tovbb Kovcs M. Mria: Liberalizmus, radikalizmus, antiszemitizmus: Amagyar orvosi,
gyvdi s mrnki kar politikja 1867 s 1945 kztt (Budapest: Helikon 2001) 178.
5
20
hazai jogszi tradci nem kapott eslyt a tmegdemokrcik korhoz val igazodsra, hanem az a kommunista hatalomtvtellel durvn megszakadt, s mra tbbnyire
a mlt homlyba hullott.
Magyarorszg akkor kapott trtnelmben elszr tartsan rott alkotmnyt, amikor vszzados alkotmnyossga ppen odaveszett. Az llamszocialista berendezkeds kezdetn a hatalom valsgos gyakorlsa a vilgtrtnelemben egszen kivteles mrtkig klnbztt az Alkotmnyban foglaltaktl. Akorszak llamjoga sokszor
tnylegesen nem vagy alig ltez intzmnyek krl fontoskodott. Az alkotmnyos
normk s rtkek mdszeres kifejtst s rendszerezst vgz autonm logikj
jogi dogmatiknak egyszeren nem maradt tere. Helyre az ppen hatlyos tteles
jog, gyakran az alkotmnyos regulkat sokszor ppen a visszjukra fordt alacsonyabb szint szablyanyag egyszer bemutatsa s a marxizmus-leninizmus tantteleinek akkortjt szoksos sulykolsa kerlt.9 Asztlini alkotmnyok csaldjba tartoz
magyar alaptrvny a forradalmi jakobinus-bolsevik tradcinak megfelelen rgztette a tagolatlan np, hatalommegoszts nem korltozta osztatlan hatalmt, a hatalom
egysgnek elvt. Aproletrdiktatra cljainak alvetetten tartalmazta a rgi szabadsgjogok csaknem teljessgt, amelyeket a gazdasgi, szocilis s kulturlis jogok
egsz garmadval fejelt meg. Mindezzel a formlis polgri demokrcia helyre lp
tnyleges nphatalom grett hordozta a rgi forradalmi mtoszban hv nyugati baloldali rtelmisg nem kis rsze szmra is.10 m a szovjet tborban mindenki a sajt
brn tapasztalhatta, mennyire csupn nnepi paravn a kommunista alkotmny.
Argi rmai jog racionlis logikjt kvet nyugati trsadalomfejlds kzvetlenl
nem annyira igazsgot, mint inkbb kiszmthatsgot s jogbiztonsgot knl jogllamval szemben a kommunizmus messianisztikus megvltsremnyvel a valsgos trsadalmi igazsgossg eljvetelt hirdette. Akommunista llam komolyan vette a marxista lltst, hogy a jog nem kalkullhat normarendszer, hanem az uralkod
osztly akarata. Ez a nyugati vilg peremn felemelked orosz birodalomban tnylegesen a vezr sokszor zsarnokian vltoz igazsgt jelentette, ahol a hatalom az
akarattvitel mer eszkzeknt hasznlta a jogot. Keleties mdon az igazsg mindig az adott esetre s szemlyekre vonatkozott, valjban nem jog, hanem inkbb
parancs. Atrsadalom valsgos parancsuralmi rendszer al kerlt. Ajog elmletileg
az uralkod osztly, tnylegesen a legszkebb politikai vezets akaratnyilvntsa, a
politika szolgllnya lett. Normatv jogszablyok tovbbra is lteztek. m a trsadalomirnyts alapeszkzv a hatalom egyedi vagy normatv utastsa, parancsadsa
vlt. Ebben a berendezkedsben nemhogy alkotmnyossg, hanem mindenkire, a felsbbsgre is egyformn ktelez jogrendszer sem igen ltezhetett. Az alaptrvnynek
egyedl szimbolikus-kultikus, illetve kifel szl dekorcis funkcija volt.
Az j rendszert a trtnelmi-trsadalmi igazsgttel s a dolgoz rtegek gyors felemelsnek lltsa, a boldogabb kommunista jv igzete s a Nyugat orszgainak
megelzse prblta igazolni. Aroppant erfesztsekkel felptett nehzipari lte Lsd tbbek kztt Ber Jnos: llamjog (Budapest: Tanknyvkiad 1951) vagy Ber Jnos Kovcs
Istvn Szamel Lajos: Magyar llamjog (Budapest: Tanknyvkiad 1964).
10
Asztlini alkotmny nyugat-eurpai baloldali rtelmisgi fogadtatsrl Francois Furet: Egy illzi
mltja (Budapest: Eurpa 2000) 483-484.
9
21
stmnyek azonban gyorsan roml letkrlmnyek, ltalnos proletarizlds rn

szlettek. Atmeges megtorlsok terrorrendszerben a legfels prtelit tagjai sem
rezhettk magukat szemlyes biztonsgban. Akommunizmus sztlini rendszere
zrt, koherens egsz volt, amelynek azonban szmos npusztt vonsa ltezett. Ezek
megszeldtse, a kommunizmus egyfajta konszolidcija Sztlin halla utn indult
el. Ezltal a rendszer idvel kiszmthatbb lett, m kezdeti, tbbeket magval ragad vilgmegvlt kldetst is egyre biztosabban elvesztette. Az egykzpont kommunista hatalmat nlunk vgl a Kdr-rendszer stabilizlta, egyben hozzigaztotta,
honostotta a magyar viszonyokhoz. Ehhez felttlen szksge volt egyfajta megnyugvsra, kalkullhatsgra, valamifle szocialista trvnyessgre.11
Ahatalom engedett kezdeti totalitarizmusbl, jobbra vltozatlanul szoros llambiztonsgi megfigyels alatt tartotta llampolgrait, de szemlyes biztonsgukat,
intimszfrjukat mr messze kevsb fenyegette. Tovbbra sem szvesen hagyott
valsgos teret az llampolgri ntevkenysgnek, klnsen nem az nszervezdsnek. m mr inkbb eltrte az llampolgri rdekrvnyestst, a klnbz termelsi egysgek, teleplsek vezeti, a klnbz szakmk-hivatsok kpviseli megjelenthettk terletk rdekeit. Akonfliktuskpes akaratokat, llampolgri vgyakat
egyre biztosabban beszmtottk a dntshozatali eljrsokban. Alegklnbzbb
szakmk-hivatsok a ks kdri magyar vltozatban mr valamelyest igyekeztek
elklnlni a nagypolitiktl. Afellrl kitztt kzrdek gy azonban tbbnyire fel is
olddott az ltalnoss vl alkudozsban.
Mindezzel korntsem jtt el a joguralom rendje. Anormatv jogi szablyozsnak
azonban mr akadt nmi valsgos ktereje, tartalma. Az egyetlen kzpontbl irnytott llamnak az autonmabb jogfejlesztsi utaktl elzrkz szjrsa folyvst a
jogszablyok korszerstst, jrafogalmazst ignyelte. Atrvnyek mr valsgosabbaknak bizonyultak, jllehet a gazdasgi szablyozst jobbra tovbbra is
miniszteri rendeletek, utastsok, egyedi elvrsok gyorsan vltoz hlja vgezte. Akivtelek rendszere, az egyedi alkuk mechanizmusa tbbnyire fellrta az elvileg normatvabb szablyozst. Az elvileg ktelez normk megkerlse, kijtszsa a
siker elrsnek egyik legfbb eszkze volt, vllalati s munkavllali szinten egyarnt. Ajogszi hivats nyiladoz szszersge mindvgig alrendeldtt a politikai,
igazgatsi, vgl a kzgazdasgi racionalitsnak. Gyakorli megmaradtak a kzvett, a tolmcs alrendelt szerepben. Jvedelmeik magasnak szmtottak, de politikai
presztzsk, hatalmi helyzetk ennl mr lnyegesen alacsonyabb volt.12
Egsz jogalkalmazi nemzedkek nttek fel gy, hogy elvrt hivatsuk alig lehetett
ms, mint a hatalom gyorsan vltoz akaratnak jogi kiszolglsa. Mgis mind gyakrabban felbukkant a rszletszablyokbl az sszes felmerl dilemmra egyetlen meg-
AKdr-korszak politikai jtsairl, valamint illeszkedsrl ms, fknt szovjet posztsztlini vltozsokhoz Rainer M. Jnos: Bevezets a kdrizmusba (Budapest: 1956-os Intzet LHarmattan 2011)
349; tovbb Kalmr Melinda: Trtnelmi galaxisok vonzsban. Magyarorszg s a szovjetrendszer
19451990 (Budapest: Osiris 2014) 776.
12
Errl szmos empirikus adattal lsd Csapody Tams: Ajoghallgatk plyakpe Jogsz Szvetsgi rtekezsek 1988/11. 131172.
11
22
oldst ktely nlkl levezet szakjogsz alakja.13 Akezdemnyezbb kedv jogtudk

a hatlyos joganyag vatos tovbbfejlesztsre tettek javaslatot.14 Msok viszont a
jogszi okfejts szkssgt rzkelve, a lehetsgeket lassanknt tgtgatva, a ltez
intzmnyek valsgos mkdsnek inkbb szociolgiai, politolgiai vagy kzgazdasgi elemzsbe kezdtek.15 m, amg a kzgazdsz, szociolgus, politolgus szakma
szinte magtl rtetd termszetessggel ltalban reformer volt a prtllam vtizedeiben, addig az llam- s llamigazgatsi jogszok tbbsge inkbb a fennll rendszerben gondolkodott.
Afhatalom legfbb gyakorljnak, Kdr Jnosnak nem voltak illzii rendszere termszett illeten: minden tapasztalatval pontosan tudta, hogy egyetlen szabadon hagyott hzagocska is archimdeszi pontt vlhat berendezkedse felforgatsra.
Atrsadalom ntevkenysge ezrt mindvgig az llam figyel tekintete, ellenrzse mellett nvekedhetett. Az egyeslsi jog pldul gy vlt idvel egyre szigorbb, ahogyan az llampolgrok lassanknt r mertek krdezni trvnyes jogaikra.16
Aknnytsek s reformok lhetbb tettk a magyarok lett, de az llamszocializmus hatalmi szerkezete, minden j szndk rtelmisgi bizakods ellenre, lnyegileg reformlhatatlan volt.17
3. AZ ALKOTMNYOSSG HELYRELLTSA
Anyugati polgri civilizcit gyorsan meghaladni gr kommunizmus valjban jabb
lemaradst hozott a trsgnek. Ennek felismersvel a nyolcvanas vekre teljessggel
kihunyt a hit trsadalmi kldetsben. Ahatalom krl kszlt els talaktsi tervezetek mgis nem rendszer-, hanem inkbb a ltez berendezkedsen belli modellvltst cloztak. Rgi prtllami vezetk technokrata reformerek javaslatai szerint akartk eredmnyesebb tenni a fennll uralmi rendszert. Aksbbi knai megoldsokat
valamikppen megellegezve egyfajta irnytott llamkapitalizmust kvntak, m
semmikppen sem hajtottak parlamenti vltgazdasgot, tnyleges hatalommegosztst s valsgos joguralmat. Pldul az alapjogok korltozsnak alkotmnyos alapjait a brezsnyevi Szovjetuni ltal is alrt ENSZ-egyezsgokmnyok hatrozatlan
jogfogalmai adtk volna. Az Alkotmnybrsg nem kapott volna egyrtelm hatskrt az Alkotmnyba tkz jogszablyok megsemmistsre, viszont feladata lett
Jellegzetes megjelense pl. Kollth Gyrgy: Az egyesleti szablyok megjtsa llam s Igazgats
1982/6.
14
Pl. Kilnyi Gza: Az llamigazgatsi eljrs alapelvei (Budapest: KJK 1970).
15
Taln elsknt Schmidt Pter, letmvt egybegyjt ktetben: Schmidt Pter: Apolitikai talakuls
sodrban (Budapest: Szzadvg 2008) 62130. Majd ksbb Bihari Mihly: Atrsadalom rdekviszonyai s a szocialista demokrcia in Bihari Mihly (szerk.): Politika s politikatudomny (Budapest:
Gondolat 1982); tovbb Bihari Mihly: Tervezett s hatrolt tbbprtrendszer. Adiktatrikus szocializmusbl a demokratikus szocializmusba tmenet politikai programja [Budapest, Kzirat 1988].
16
Aszablyozs alakulsnak trtneti ttekintsvel Halmai Gbor: Az egyesls szabadsga (Budapest:
Atlantisz 1990) 9097.
17
Agazdasg reformlhatsgnak szks hatrairl Kornai Jnos: Agondolat erejvel (Budapest: Osiris
2005) 281298.
13
23
volna a szocialista alaprend megtartsa feletti rkds, az ezen tllp kezdemnyezsek alkotmnysrtsnek szankcionlsa.18
Magyarorszgon csekly ereje volt az indul ellenzki mozgoldsoknak, a rgi
rend nem az llampolgrok kzvetlen nyomsra omlott ssze. Apolitikai fordulat
magyar vltozatban, a 19. szzadi reformkor s a kiegyezs idejhez hasonlan, jra
meghatroz szerepe lehetett a jogszi rvelsnek. Ahatalom nyilvnossgra hozta
elkpzelseit, trvnytervezeteit, de mr nem tudta ezeket megvdeni a felszabadul
nyilvnossg eltt. Folyamatosan visszavonulsra knyszerlt. Aprtllami vezets
minden erlkdse ellenre a demokratikus szocializmus felems megoldsai, tartsan
tarthatatlan ketts hatalma Kzp-Kelet-Eurpban nem adhatta valsgos alternatvjt a nyugati trsadalmak vszzados civilizcis eredmnyeinek.
Az 1989-es j alkotmnyos berendezkeds ellenzki megalkoti kztt vilgos konszenzus volt a nyugatos parlamentarizmushoz val visszatrs ignyben. Egyetrts
mutatkozott a rgi magyar intzmnyek s eljrsmdozatok helyrelltsban s az
jabb nyugati intzmnyek hazai meghonostsnak elvi szksgessgben. Akerekasztal-trgyalsokon az Alkotmnybrsg fellltsnak krdse, hatskre az egyik
fl rdemi rdekldst sem vltotta ki. Az 1990-es msodik brvlaszts hasonlkppen a politikai dntshozk lnyegi beavatkozsa nlkl, az Alkotmnybrsg
vezetjnek bevonsval trtnt.19 Afordulat ellenzki megalapozi nagyarnyban
jogszi vgzettsgek voltak. m csupn csekly rszknek volt valsgos elkpzelse a hatalommegoszts s joguralom valsgos rendjrl, a piaci versenyviszonyok s
a szabad sajt vrhat mkdsrl. Tbbsgk rmest hallott a jogllam ignyrl,
a jogszi szakma autonmijnak intzmnyestsrl. Aprtllam vezetivel egytt
Akorai prtllami tervezetek szerint az Alkotmnybrsg egyfajta halaszt hatly vtjogot kapott
volna a trvnyhozssal szemben: amennyiben a testlet megllaptotta volna egy tv. alkotmnyellenessgt, az OGY utbb, az egyik verzi szerint egyszer tbbsgi szavazssal, a msik verzi szerint immron ktharmados tbbsggel rendelkezhetett volna annak hatlyban tartsrl. Atestlet megsemmisthette volna a magasabb szint jogszablyokkal ellenttes alacsonyabb szint jogszablyokat.
Msfell az AB megkapta volna annak lehetsgt, hogy megllaptsa valamely alapjog gyakorlsnak
az alaptrvnyben rszletesen szablyozott normatv szocialista trsadalmi rendbe tkz voltt, ezzel
feladatokat kapott volna a fennll berendezkeds kzvetlen vdelmben is. Koncepci az Alkotmny
fellvizsglathoz, 1988. szeptember 20. 2022/1988. HT 4. MOL M-KS-288. f. 5. /1027. Akorai prtllami tervezetek egy rszt kzli Kilnyi Gza (szerk.): Egy alkotmny-elkszts dokumentumai.
Ksrlet Magyarorszg j alkotmnynak megalkotsra, 19881990 (Budapest: llamtudomnyi
Kutatkzpont 1991).
19
Akerekasztal-trgyalsok legutols szakaszig az AB fellltsnak krdse nem is kerlt napirendre. Acsaknem ksz alkotmnymdosts ismeretben az ellenzken bell a trgyalsok utols hetben n vetettem fel az AB fellltsnak dilemmjt. Az oppozci meghatroz szemlyisgei kompetencijuk hinyra hivatkozva rm testltk az intzmny 1989. szi fellltsnak eldntst. Az
Alkotmnybrsgi tv. megtrgyalsa s megszvegezse egyetlen szombati napon kt igazsggyi
minisztriumi szakrt s szemlyem rszvtelvel trtnt. Apolitikai szintre egyedl az gy szletett
megllapods beleegyez jvhagysa maradt. Hasonl mdon szletett megegyezs az els t br szemlyrl. Alegnehezebbnek tulajdonkppen a magt polgri jogsznak vall Slyom Lszl meggyzse
bizonyult, hogy vllaljon vezet szerepet az AB fellltsban. Amsodik, hat alkotmnybr jellsnl
1990 mjusban Antall Jzsef a korbbi igazsggy-miniszter szemlyt hozta szba, m az ellenrveim
hatsra nyomban elllt javaslattl. Torgyn Jzsef s Orbn Viktor rdemi szrevtel nlkl ksznettel nyugtzta a vele trtn egyeztetst. Akvnatos bri szakterletek kijellse s a betltskre rdemes szemlyek kivlasztsa teljes egszben Slyom Lszl s szemlyem megllapodsn alapult.
18
24
azonban ennek pontos tartalmrl, a nyugatos joguralom hatalommegosztsos rendjnek rszleteirl tnylegesen mr keveset tudtak. Akilencvenes vek elejn tulajdonkppen meglepetten tkztek bele ezek, fknt az Alkotmnybrsg, de a tbbi
intzmny, valamint a valsgos piaci viszonyok parlamenti tbbsgi szuverenitst
korltoz vratlan erejbe.
4. AJOGSZI MEGFONTOLSOK TRNYERSE

vatos Kdr-kori elzmnyek utn az alkotmnyossg 1989-es helyrelltsval
nagymrtkben felgyorsult az njr fogalomtisztz, -teremt jogdogmatikai gondolkods hazai jjplse. Ajogszi hivats gyakorli egyre kevsb kvntak az eszkzszer politikai joghasznlat puszta kiszolgli lenni. Alegltvnyosabban a Slyom
Lszl meghatrozta Alkotmnybrsg kezdett makacs eltkltsggel j alkotmnyos
doktrna s fogalomrendszer kimunklsba.20 Klnsen kedves tmiban kihv
ntudat aktivizmusval ezek alapjn rendre semmistette meg a magt hagyomnyai
alapjn legfbb szuvernnek tart trvnyhoz testlet alkotta trvnyeket. Ez kezdettl fojtott haragot vltott ki a mindenkori kormnytbbsgbl. De jogfejleszt gyakorlatt elejtl fogva szmos szakmabeli, akr a testleten bellrl is, tartalmban
s aktivizmusban egyformn lnken vitatta, s a hatalommegoszts parlamentris
rendjre is veszlyes tlterjeszkedsnek minstette.21 Csakhogy a politikai hatalom
ltalban gyenge llampolgri tmogatottsggal brt, az Alkotmnybrsg viszont a
legelismertebb alapintzmnyek egyiknek szmtott. Az egyre megosztottabb kzletben, az ltalban ellenzki belltds fel hajl kzvlemnyben mindig szmos
tmogatja akadt a testlet dntseinek.22 De egybknt is, az els Alkotmnybrsg
idehaza ltalban kiemelkeden csiszolt jogszi rvelssel tmasztotta al levezetseit.
Slyom Lszl elnksge idejn a testlet roppant elsznssal s kvetkezetessggel adott tekintlyt az alkotmnyossg ignynek. ltala dnten nem a hazai trtnelmi jogszi tradci ledt jra, hanem fknt nmet, mskor amerikai egyeslt
llamokbeli mintk nyomn nhny esztend alatt megteremtdtek a hazai alapjogi
brskods fundamentumai, a parlamentris rendszernek megfelelen nyert megoldst
az llam-, illetve a kormnyf tbbszri hatskri tkzse. Az Alkotmnybrsg
aktivizmusnak, klnsen elnke kedves tmiban, bsgesen akadtak doktriner
elfogultsgai. Bizonytalan jogi sszefggsek alapjn olykor olyan kategorikus levezetsekhez jutott, amelyek elemei csak tlzottan elvontan kapcsoldtak egymshoz.
Slyom Lszl alkotmnybri credjval Slyom Lszl: Az alkotmnybrskods kezdetei Magyarorszgon (Budapest: Osiris 2001) 799.
21
Az aktivizmus elfogadhatatlansgrl legelszr taln Schmidt Pter alkotmnybr a hallbntets
alkotmnybrsgi eltrlshez fztt rvid klnvlemnyben. A23/1990. (X. 31.) AB hat., ABH 1990,
88.
22
Anapi prtpolitika kzdelmeibl kimarad kzhatalmi intzmnyek llampolgri elismertsge rendszerint mindenhol fellmlja a kormnyzat tmogatottsgt. Ahazai helyzetrl lsd Dukay-Szab Szilvia:
Apolitikai intzmnyek tmogatottsga 1988/902008 in Sndor Pter Stumpf Anna Vass Lszl
(szerk.): Magyarorszg politikai vhuszadknyve (Budapest: DKMKA2008).
20
25
Atestlet esetenknt alkotmnyos rtkekre, tlsgosan is tvoli sszefggsekre hivatkozva hozott dntseket, mskor meg ktsges jogdogmatikai alapokon korltozta a kormnytbbsget gazdasgpolitikja alaktsban. Az elvontabb dogmatikai levezetsei olykor tlptek a praktikus szszersg kzenfekv ignyein is. Az
els Alkotmnybrsg nem rettent meg a kzvetlen normaalkots, olykor a kzvetlen
alkotmnyformls felelssgtl. Ezzel brmennyire is mskppen gondolta, tulajdonkppen kzvetlenl politizlt: a maga javra elvonta a vlaszti akaratot megjelent parlament szuverenitst.
Az Alkotmnybrsg korltokat kevss ismer normateremt elsznsa ktsgkvl tlzsokhoz vezetett a jogszi okossg, a szakmai nclsg rvnyestsben.
Az alkotmnybrskods az Egyeslt llamokban szz esztend hajlkony alkalmazkodsval, Nmetorszgban kt vtized szvs kitartsval vvta ki a nagy kzjogi
intzmnyek kztti kitntetett szerept, nlunk viszont a Slyom Lszl motivlta
testlet nyomban kategorikusan rendelkezett a kzletet alapjaiban megoszt krdsekrl.23 Az Alkotmnybrsg elnke krlelhetetlen eltkltsggel teremtette meg az
j dogmatikai alapokat. Valszn, amennyiben ms vezetssel indul a testlet, akkor
a mindenkori politikai ignyekhez igazodbb, kevsb doktriner, viszont a sajt lbon
ll hazai jogdogmatikai gondolkods elindtsban lnyegesen kevsb elremutat
Alkotmnybrsg szletik.
Slyom Lszl sajt bels vilgtl hajtva, monoton egyhangsggal kpviselte
tteleit, idvel nvekedett nkorrekcis hajlandsga, de az ellenrvek csak kivtelesen gyzhettk meg, mgis ezzel olyan minsget teremtett, ami egybknt bajosan
szlethetett volna meg. Msok sokkal pragmatikusabbak lettek volna, inkbb figyeltek
volna a trvnyhoz ignyeire, m ket inkbb kttte volna az llamszocializmusbl
hozott llamjogi hagyomny. Slyom Lszl viszont az egykori polgri jogsz kvlll rendthetetlen eltkltsgvel vette t a nmet s az amerikai mintkat, indtotta
ezzel egszen j utakra a magyar alkotmnyjogi gondolkodst.24
Els elnknek ntrvnysge szilrd tekintlyt szerzett az egyre sebesebben
rvnyl hazai kzletben az Alkotmnybrsgnak, egyltaln a hazai alkotmnyjognak. Amit ez a jogg az llamszocializmus idejn mg a legkevsb sem lvezett. Valdi jogg voltakppen ez id tjt vlt, s ekkor kapott sajt njr dogmatikt is. gy az els Alkotmnybrsg minden tlzsa ellenre maradandt alkotott.
Els elnknek gyakorlatt mindvgig thatotta a rendszervlts rtkei irnti elktelezettsg, jogi tisztnltsnak Magyarorszgon egszen kivteles biztonsga. Az
alaptrvny papiros jogt az Alkotmnybrsg tette a szlesebb kznsg szmra is
megtapasztalhat l jogg. Ugyanakkor a testlet ntrvnysge folyvst kihvst
jelentett a parlamenti tbbsg, s a jogszi szakma egsze szmra.25
Anmet AB indulsrl Pcza Klmn: Politika s Alkotmnybrsg: a Bundesverfassungsgericht ltrejtte Klgyi Szemle 2014/1. 111131.
24
Az AB helyrl, kldetsrl a korabeli irodalom rtelmezsben Bragyova Andrs: Az alkotmnybrskods elmlete (Budapest: KJK MTAJTI 1994); Paczolay Pter: Alkotmnybrskods a politika s jog hatrn in Paczolay Pter (szerk.): Alkotmnybrskods. Alkotmnyrtelmezs (Budapest:
ELTEJK 1995).
25
Az AB dntseit megfontols s differencils nlkl vitatta kezdettl Pokol Bla: Aktivista alapjogsz
vagy parlamenti trvnybart? Amagyar alkotmnybrskodsrl Trsadalmi Szemle 1992/5. 1633.
23
26
Utbb szmotteven mrskldtt a megvltozott sszettel testlet aktivista normateremt eltkltsge, m a mindenkori kormnyok tovbbra is vlaszti felhatalmazsuk bnt csorbtsaknt rzkeltk az Alkotmnybrsg gyakorlatt. ASlyom
Lszl utni alkotmnybrsgok mr inkbb ktdtek az alaptrvny szveghez,
rvelsk minsge olykor mgis kikezdhetbb tette dntseiket.26 Vilgosan megltszott, a testlet akkor tarthatja a lehet legbiztosabban alkotmnyos keretek kztt
a politikai vitkat, ha ott ll mgtte a dntseit a nagy nyilvnossg eltt is llandan elemz, kimunklt jogi fogalomrendszervel megtmogat, ha szksges: lnken
brl hozzrtk htorszga. Jogsz nemzedkek sornak gondolkodsba beplt
fogalomrendszer s vilgos jogrtelmezsi elvek hinyban mg az egybknt nagy
tekintly Alkotmnybrsg is csupn bizonytalan bzison, nem kellen kiszmthat mdon hozhatja meg dntseit.
Az 1989-es fordulat kzvetlenl kevss hozott azonnali vltozsokat a hazai hivatalos, intzmnyes, egyetemi jogi gondolkodsban. Lnyegben megmaradt a hatlyos jog szablyait pusztn ismertet-magyarz jogszi, illetve a jogi szempontokat sokban felold szociolgiai-politolgiai megkzelts kettssge. Ajogi oktats
egy ideig tbbnyire megelgedett a most mr az alkotmnybrsgi gyakorlattal is
kiegsztett, hatalmasra duzzadt joganyag egyszer bemutatsval s a hallgatkkal
val bemagoltatsval. gy aztn a flszzadon t betszer jogrtelmezsre nevelt,
sszetettebb jogi rvelssel kevss tallkoz jogalkalmazk ismtelten nem tudnak
mit kezdeni az j helyzetekkel s jobbra csupn a rutinszer esetek kezelsre kpesek. Adnts felelssgtl dzkodva tlsgosan is gyakran inkbb joghzagra hivatkoznak, s a megszokott mdon a felsbbsg irnymutatst, dnten jogalkotst
vrjk. Jogalkalmazi kultrnk szoksos gyakorlata nem elgg teszi ket alkalmass a felelssgvllalsra, de a jogi-dogmatikai htterk sincs meg az sszetettebb trsadalmi krdsek megtlsre, a jogalkalmazi jogfejleszts eszkzeinek szerencssebb trtnelm orszgokban rendszerint magtl rtetd hasznlatra.
Amegfelel jogtudomnyi tmogats hjn a nyilvnossg eltt sokat szerepl jogszok sokszor nem megoldottk, hanem inkbb bonyoltottk a szksgkppen felmerl kzjogi problmkat. Az 1990 nyara utni alkotmnymdostsok inkbb csak
rontottak a szablyozs minsgn. Az orszg kzllapotaitl egy idre elreszalad
1989-es megoldsokat lassanknt visszahzta s a maga kpre formlta a krlmnyek roppant ereje. Aksbbi alkotmnyos reformok egyik legnagyobb tvedse az
Orszgos Igazsgszolgltatsi Tancs sszettele lett. Aktharmados baloldali kormnytbbsg ltal 1997-ben elfogadott megolds a nyolcvanas vek szakmai fggetlensgi, korporatv ignyeinek megfelelen jobbra a brsgi vezetk, tnylegesen
fknt a megyei brsgi elnkk belgyv tette a brsgok szemlyzeti, kinevezsi
s gazdasgi gyeit. Ezzel az igazsgszolgltats tevkenysgben a kls, szakmai
vagy demokratikus kontroll csak korltozottan rvnyeslhetett.27
Az AB klnbz korszakainak rtelmezsvel Halmai Gbor: Amagyar alkotmnyjog talakulsa
19852005 in Jakab Andrs s Takcs Pter (szerk.): Amagyar jogrendszer talakulsa 19852005
(Budapest: Gondolat ELTEJK 2007).
27
Az Orszgos Igazsgszolgltatsi Tancs mkdsnek tapasztalataival Fleck Zoltn: Brsgok mrlegen (Budapest: Pallas 2008).
26
27
Az alapul vett, a nlunk ltalnosan is jelents hats korporatv szjrs szerint

az tlkezs a hozzrt kevesek, mindenekeltt a brk gye, abba ne nagyon avatkozzon be senki kvlll: se a nyilvnossg, se a parlament, se a kormny. Abrk
tudjk a legjobban, mi a teend terletkn, abba kvlrl a politika ne szljon bele.
Adja oda a szksges kltsgvetsi eszkzket, azutn hagyja a szakmai-testleti
szempontokat rvnyre jutni. Atestleti-ches logika intzmnyestsvel a brsgok
tlkezsi gyakorlata, kinevezsi s ellptetsi gyeik vitele, finanszrozsuk nyilvnosan s demokratikusan ellenrizetlenebb lett, mint az 1997 eltti kormnyzati felgyelet alatt volt. Pedig az igazsgszolgltats fggetlensgt a felettes br ppgy
korltozhatja, mint a vgrehajt hatalom szemlyzetpolitikja.
Az Alkotmnybrsg gyakorlata minden hazai jogsznak pldt, ideolgit, tartst adott fellpshez. Eljrsa szablyos hitbli kldetst nyjtott az egsz jogszi
szakmnak. Az ezredfordultl egy j jogtud nemzedk lpett fel Magyarorszgon,
amelynek szakmai kultrja, killsa mr az alkotmnyossg helyrellott rendjben,
rszben nyugati pldk alapjn formldott. Trtnelmileg rvid id alatt az j generci lnyegi kultravltst hozott. Szmra mr tvoli, alig ismert vilg a kommunizmus kornak jogszi magatartsa, rszre jobbra kvethetetlen tradci az idsebb
korosztly llamjogtudomnya. Az j generci hatalmas ambcival vgott neki az j
magyar kzjogi dogmatika, jogllami jogrtelmezs rendszernek kiptsbe, a jogllami intzmnyek meghdtsba.28 Ajoguralom rendje egybknt is ugrsszeren
megemelte a jogszi hivats fontossgt s jvedelmt. De a jogszi rvels befolysa, megbecsltsge tovbbra sem kzelti meg 1945 eltti itthoni tekintlyt, s fknt
nem az egyeslt llamokbeli erejt.29
Aprtok, a nyilvnossg formli kezdetben csak kivtelesen brltk kzvetlenl
az Alkotmnybrsg dntseit, inkbb megksreltk azokat rdekeiknek megfelelen rtelmezni s iparkodtak a dntsek nekik kedvez elemeit kiemelni. m nyomban fontoss vlt az jabb brk jellse szmukra, csakhogy az alapt brk tbbsge kilenc vig a helyn maradt. Akonszenzusos jelltlltsi eljrs idszakban a
prtok elbb ltalban mdszeresen kilttk egyms karakteresebb jelltjeit, a plyjukkal vilgos szakmai preferencikat mutat egynisgeket. Egyre jobb eslyeket
kaptak viszont az elmosdottabb arculat, kevsb ismert, kisebb egyetemeken tant jogszok, illetve a klcsns alkukkal a prtoknak kzvetlenebbl elktelezettebb
szemlyek. Az Alkotmnybrsg hatskrnek rdemi gyengtse felels kormnyfrfi indtvnyaknt elszr a Bokros-csomag alkotmnybrsgi elmarasztalsa utn
vetdtt fel. Aprogramja megvalstsrt szenvedlyesen elktelezett pnzgyminiszter lemondst is felvetve a kltsgvetst kzvetlenl rint trvnyek alkotmnyossgi kontrolljnak elhagyst kvetelte, amely ignye nemsokra elmleti tmogatst is kapott.30
Ennek az ignynek nagyszabs szintziseknt szletett meg tbbek kztt Jakab Andrs (szerk.): Az
Alkotmny kommentrja III. (Budapest: Szzadvg 2009).
29
ADiploms plyakvets 2009. cm kutatsi program adatai szerint a jogszok lvezik valamennyi
rtelmisgi szakmt megelzve a legnagyobb anyagi megbecslst. Educatio Nonprofit Kft., Diploms
plyakvets 2009, kutats. Lsd www.cons.hu/index.php?menu=cikk&id=689.
30
Bokros Lajos pnzgyminiszter nyilatkozata: Magyar Nemzet, 1995. november 24. Teoretikusan is
28
28
5. ANYUGATOS JOGLLAMI KONSZENZUS MEGROPPANSA

Ha sikeresen elrehaladhatott volna az orszg nyugatos polgrosodsa, mra valsznleg kialakulhatott volna valamifle tbb-kevsb megnyugvssal fogadhat egyensly a politikai dntshozk szuverenitsignye s az alkotmnyossgi szempontok
megtartsnak kvnatossga kztt. Csakhogy Magyarorszg remlt gazdasgi felzrkzsa elmaradt.31 Akzprtegek helyzete meggyenglt. Atrsadalom szocilis
tagoltsgt jrapolarizl, kiltstalanul leszakad csoportok sort ltrehoz gazdasgi gondok kezdettl elgedetlensgek radatval terheltk tl az indul demokrcit. Akzleti viszonyok hanyatlsa mr 1990 nyartl folyamatosan s gyorsulan
romlnak bizonyult.
Az alkotmnyossgot helyrellt fordulathoz a kzvlemny kezdettl ambivalensen viszonyult. Vgyott a nyugati fogyasztsi mintk elrsre, viszont kezdettl idegenkedett a piaci versengs kapitalista rendjtl, a politikai prtok rivalizlstl. m a nyugatos intzmnyek tvtele sokig alternatva nlklinek tnt, s a
nyugati fogyasztsi javak s mintk belthat idn belli elrhetsgvel kecsegtetett. Az llampolgri rszvtel gyengesge kvetkeztben az j berendezkedst jobbra egyedl a jvbeni eredmnyek remnye igazolta. Ezek viszont egyre biztosabban elmaradtak. Amsodik vilghbors sszeomls utni Nmetorszgban viszont,
ahol hasonlkppen gyenge volt az j demokrcia kezdeti llampolgri elfogadottsga, a nmet gazdasgi csoda hajterejre is alapozva a bonni Alaptrvny, egy lnyegileg talakult politikai kultrban, egyfajta alkotmnyos patriotizmus fontos elemv
vlhatott.32 Ausztriban pedig egyenesen rdemileg ugyanazon az alkotmnyos alapokon tmadt a kt vilghbor kztt a szembenll politikai tmbk harcbl pusztt hatssal jr rivalizls, majd 1945 utn ennek kvetkezmnyeibl okulva a gyorsan
megokolva s messze szofisztikltabban kifejtve Halmai Gbor: Alkotmnybrsg szkebb korltok
kztt? Vilggazdasg 1995. november 27., valamint u.: Gondolatok a gazdasgi alkotmnyossgrl Vilgossg 1996/3.
31
Haznk 2010-ben tvolabb llt Ausztritl, mint 1990-ben. Amostanihoz foghat htrnyunk az vszzadok ta az utolrend Nyugatot jelent szomszdunktl utoljra valamikor a 18. szzadban lehetett.
Az egy fre jut magyar brutt hazai termk 1870-ben az osztrknak 58,6, 1938-ban pedig 74,6%-a
volt. Akommunizmus ngy vtizede utn 1990-re viszont mr Ausztria 38,2%-ra esett vissza, hogy
azutn 2010-re csupn annak 34,7%-a legyen. Angus Maddison multilaterlis vsrler-paritson szmolt adatsorai alapjn. Alegfrissebb adattbla: Jutta Bolt Jan Luiten van Zanden: New Maddison
Project Database 2013, www.ggdc.net/maddison/maddison-project/data/mpd_2013-01.xlsx. Minden
lnyegbevg politikai s gazdasgi eredmnynk ellenre sorra lptek elnk trsgbeli sorstrsaink,
sztorszg, Szlovkia s a tbbiek. Lengyelorszg 2011-ben elzte meg haznkat. Mikzben a lengyelek szmra elnytelen indul idpontban, 1990-ben az egy fre jut lengyel GDP vsrler-paritson
mg csupn a magyar 59%-a volt. Az 1990-es adat forrsa Nmeth Eszter [fel. szerk.]: Mrlegen KeletKzp-Eurpa 15 ve (Budapest: KSH 2006) 104. 2003-ban a magyar hztartsok tnyleges fogyasztsa a rgi unis tagllamok 58%-t rte el, ugyanez az adat Csehorszg esetben 63, Szlovkiban 48,
Lengyelorszgban 47% volt. 2013-ra a magyar fogyaszts tovbbra is 58%-on maradt, a cseh, a szlovk, a lengyel viszont 68, 67, 66%-ra emelkedett. Az adatok forrsa Szivs Pter: Amagyar hztartsok jvedelme s fogyasztsa nemzetkzi sszehasonltsban: felzrkzs vagy leszakads Trsadalmi
Riport 2014. 56.
32
Ennek egyik legels elmleti interpretlsval Jrgen Habermas: Legitimationsprobleme im
Sptkapitalismus (Frankfurt am Main: Suhrkamp 1973) 196.
29
modernizld trsadalomban kzel vgletekig hajtott konszenzusos demokrcia s

kifejezetten egyezked politikai kultra.33
Az elmlt huszont esztendben valami olyasmi trtnt haznkban, ami a msodik vilghbor utni Eurpa nyugati felben eddig mg sehol sem. Az 1989-es fordulat a kt vilggs kztti korai tmegdemokrcikhoz hasonlthatan nem ltalnos polgrosodst, hanem gyorsan nveked trsadalmi polarizcit s nveszlyes
demokrcit hozott. Anpuralom intzmnyrendszere nlunk kt egymssal hevesen szembell politikai blokk fundamentlis harcnak keretv vlt. Amind vgletesebb kzleti szembenlls egyre krtkonyabb tette a parlamenti vltgazdasg
versengst.34
Ahazai politika nem tudott lni a tlsgos kzleti szembenlls krokozst enyht mdszerek egyikvel sem. Apolitizl rtelmisg nhny nagy hats tagja mr
eleve a rgi kzleti szekrtborok vszzados ellentte fell rtelmezte az esemnyeket, s annak trtnelmi vtkeire hivatkozva a szembenll oldal vgleges eltnst remlte az j demokrcitl. Avezet politikusok hamarosan tapasztalhattk,
hogy a gondjaiktl frusztrlt vlasztik mennyire fogkonyak a rivlis prtokat vtkes
ellensgnek bellt kijelentsekre. gy mindjobban behzdtak a hazai jobb- s baloldal trtnelmi szembenllsnak gylletszerkezetei mg. Ellenzki pozcibl az
vszzados magyar srelmi politizls teljes eszkztrt felhasznlva tmadtk a kormnyt, hatalmon pedig uralmi helyzetk megvdse lett elsdleges cljuk. Ademokrcia helyrelltsnak programjval fellp ellenzk, kormnyra kerlve rendszerint
tovbb mkdtette a korbban mg lnken vitatott gyakorlatot. Az ezredfordul utn
a kzhatalom problmamegold kpessge mindjobban meggyenglt. Alegnagyobb
bajoktl a kormnyok mg megvdtk az orszgot, m kevs szakpolitikai programot
tudtak tartsan s eltklten vgigvinni.
Atrtnelmi krzishelyzet slyt tovbb nvelte az MSZMP-MSZP kormnyok fl
vszzados fellrl piacost reformmodelljnek ltvnyos sszeomlsa. Az rksen
ismtld bajokra, az lland megszortsokra adott reakciknt a kzvlemny mind
nagyobb rsze tvolodott el a korbbi piacost megoldsoktl. Avlasztk nem csupn a rgi baloldal prtjait hagytk el, hanem tmegesen kivonultak az vtizedes nyugatos konszenzus mgl is. Hsz esztend sikertelensge utn csaknem elkerlhetetlenl a hazai kzvlemny j remnyek s j megoldsok vonzsba kerlt. Egy
2009-es nemzetkzi kutats adatai szerint a magyar trsadalom fordult el leginkbb
az Oroszorszgot s Ukrajnt is magban foglal trsgben a verseng kapitalizmus,
a joguralmon alapul demokrcia s a nyugati szvetsgi rendszer megfontolsaitl.35
Tbb vtizedes folyamatairl Anton Pelinka Sieglinde Rosenberg: sterreichische Politik.
Grundlagen Strukturen Trends (Wien: WUV-Universittsverlag 2007); tovbb Oliver Rathkolb:
Die Paradoxe Republik. sterreich 1945 bis 2005 (Wien: Zsolnay Verlag 2005) 460.
34
Ahazai ktblokk-rendszer mg leginkbb az 19201934 kztti Ausztria viszonyaihoz volt hasonlatos.
Ahol a kzleti kultrjban lesen elklnl kt politikai tmb kezdettl bizalmatlansggal terhes klcsns idegenkedst a gazdasgi vlsgrl vlsgra halad orszgban nem oldotta, hanem vgletesen
felsztotta a tmegdemokrcia versengse.
35
Magyarorszgon a megkrdezettek csupn 8%-a vlte jobbnak a kommunizmus idejvel sszevetve a
gazdasgi helyzetet. Viszont 72% rosszabbnak gondolta. Ellenben Lengyelorszgban a vlaszadk 47,
Csehorszgban 45, vgl Ukrajnban 12%-a jobbnak tartotta a jelenlegi gazdasgi helyzetet. Az 1991-es
33
30
A2010-es vlasztsokon vglegesen megsemmisltek az 1989-es fordulat meghatroz prtjai, viszont a 2006-os nyolcszorosra ugrott a radiklis rendszertagad jobboldal szavazkznsge.36 Aparlamentbe bejut prtok mindegyike valamilyen mrtkig a vilgkapitalizmus rendszerkritikjval lpett fel.
6. MSODIK RENDSZERVLTS
Aktharmados tbbsg 2010 utn a felzrkzsi cljait elrni nem kpes, frusztrlt
trsadalomban j rendszervlts ignyvel lpett fel. Asajt tarts kormnyzsa alatt
meglltani kvnja a demokratikus versengs okozta bajokat. Afhatalom gyakorlja a felzrkzst nem hoz politikai vltgazdasg meghaladsval akar, vlsg idejn is, cselekvkpes politikai llandsgot adni a sajt vezetse alatt az orszgnak.
Asikertelen feltrekv orszgokban gyakori mdon a nyugatos mintakvet, klfldi tkre alapoz, tulajdonbiztonsgot hirdet szakasz utn nemzeti nclsgot hirdet. Irnytott nemzeti kapitalizmusval szablyos trsadalmi rsgvltst kvetel.
Sokak hitvel ellenttben a Fidesz-llamot nem pusztn kevesek hatalomvgya formlta tfog rendszerr, hanem az elejtl fogva a magyar trsadalommal interakciban keletkezett. Orbn Viktor vrbeli politikai vllalkozknt hossz kzleti plyja alatt szinte minden lehetsges politikai irnyt kiprblt, m a legnagyobb vlaszti
tmogatottsgot jelenlegi szerepvel szerezte. Rendszerint volt az aktv, kezdemnyez fl, m mindenkor ltez llampolgri ignyekre reaglt, s az orszgban bevett
magatartsmintkat kvetett.
Akudarcaiktl szenved, s az j krlmnyek kztt nehezen eligazod emberek kztt nehz megmaradni brkinek is sikeresen a nyugatos megoldsok mellett.
Atbbsg megnyershez szolgl knnyebb tnak kezdettl a tbbsgi npi vgyaknak val megfelels bizonyult. Ezek jelentkeny hnyada pedig ismtlden a jogllami hatalommegoszts rendje ellen hatott. Orbn Viktor az idehaza tpusszer feltrekvi mintt kvetve, mindenen s mindenkin tlpve ptette fel elmenetelt.
Tbbnyire csak kisebbsgi helyzetben lpett fel a demokratikus jogok mellett, hatalomhoz jutva inkbb az erre alapozta elgondolsai vgrehajtst. Az 1989-es rendszervlt piacost konszenzussal val szaktshoz is a vlasztk tbbsgre figyelve rkezett el. Pedig a kilencvenes vek legelejn mg a tanknyvek tantteleinek
merevsgvel krte szmon a magyar valsg ellentmondsaival kszkd kormnyon a hazai reformkzgazdszok lnyegben neoliberlis elkpzelseinek megvalstst.
bzisvhez kpest messze nlunk esett leginkbb vissza a piaci kapitalizmus elfogadottsga. Az Egyeslt
llamok, ill. az Eurpai Uni befolyst a kztes-eurpai orszgok kzl Magyarorszgon lttk a legkevsb hasznosnak. Tovbbi adatokkal lsd a Pew Global Attitudes Project 2009, 5, 32, 38, 40-41,
6264, pewglobal.org/files/pdf/267.pdf.
36
Orszgosan 2,2%-rl egyetlen ciklus alatt 16,67%-ra emelkedett a jobboldali radikalizmus vlasztkznsge. AJobbik zdi jelltje pl. a 2006-os 4,44%- utn, 2010-ben mr 32,07%-ot kapott a vlasztsok
els forduljban. Adatokkal: www.valasztas.hu/parval2006/hu/10/10_0.html, tovbb www.valasztas.hu/hu/parval2010/354/354_0_index.html.
31
Amsodik vilghbor utni diadalmas nyugati demokrcik s jlti piacgazdasgok fogalmai alapjn az Orbn-rendszer ksrlete jobbra a 89-es eszmk tagadsaknt rtkelhet. m a miniszterelnk teoretikusabb megszlalsai szerint a
korbban kvetett nyugatos minta az orszg kudarcnak a legfbb okozja. pphogy
a felemelkedsben jfent elakadt nemzet rdekben szksges eltklten tlpni a
hibsan univerzlisnak ttelezett mdozatokon.37 ANyugat rtkeinek s intzmnyeinek alkonya teszi elkerlhetetlenn az j formk keresst. Ahogyan a vilghbork
kztti kontinentlis Eurpban olyan sokan, Orbn Viktor is hatalmnak alapvetst arra pti, hogy a Nyugat trsadalmai a piaci kapitalizmus s a joguralom felttelei kztt tehetetlenek slyosbod gondjaikkal. Amire a legfbb bizonytk, hogy velk
Magyarorszg sem orvosolta bajait. Akormnyf kijelentsei szerint btor megoldskeressvel haznk pldt mutathat az egsz vilgnak. Egyre tbb llam kveti majd
politikjt. Elszr a trsgben, azutn Nyugat-Eurpban is.
Csakhogy a Nyugat alkonya nem ppen eredeti eszme. Anmet klnt keresse
egy teljes vszzadon t, egszen a msodik vilghbors katasztrfig folytatdott.
Kzp- s Kelet-Eurpa nemzetei rgta kutatjk eredmnytelenl a maguk Nyugatot
fellml berendezkedseit. Az eurpai magorszgok elrhetetlennek ltsz htkznapi civilizcijt trsgnkben elbb msolni, majd sikertelensg esetn gyllni s
rtkeit vesztettnek szoks minsteni, vgl tlszrnyalsukat kzkelet meghirdetni.
Ahossz ideje a klfld utn igazod orszgban Orbn Viktor megszlalsaiban
meggyz jdonsgknt hat a nemzeti rdek kpviseletnek folytonos hangoztatsa. Abaloldallal szemben nem a kls elvrsok betartsnak hasznossgrl kvnja
meggyzni az orszgot, hanem mg akkor is a magyarok akaratnak megvalstsrl beszl, amikor tnylegesen az ellenkezjt teszi. Akudarcaitl szenved trsadalomnak a miniszterelnk mindenkor megadja a vgyott bnbakokat. Kzben persze
tudja, Magyarorszgot nem lehet kiszaktani a vilgkapitalizmus rendjbl: a pnzpiacok, a nemzetkzi intzmnyek reakciit tapasztalva, ha vgkpp elkerlhetetlen,
akkor visszakozik. Mgis llandan felmutatja a vilgrendszer elleni lzads, a gazdasgi fggetlensgrt foly harc npbart gesztusait is. jra a trtnelmi odamondogats, illzikat kerget magyar politikt trstja az attl gyakorta lnyegileg klnbz kormnyzati cselekvssel.
Amagyar trsadalomban hatalmas a vgy, hogy a megannyi trtnelmi viszontagsg utn nlunk is nyugati polgr mdjra, a klnbz politikai hatalmassgoktl
szabadon, kiszmthat joguralom vdte biztonsgban, korrupcitl lehetsg szerint mentesen lehessen boldogulni. Ugyanakkor a hazai polgrosods kt vszzados ismtld megrekedse ellentmondsok sorval terhelte meg az emberek belltdsait. Anyugatos idelokhoz val viszony is a remlt mintk elrhetetlensge
kvetkeztben egyfajta kvnva gyllt vgyakozss vltozott. Az j rendszeralapt miniszterelnk tbbnyire az sszetett hazai rtkvilg rgrl hozott, a kdri vtizedekben tovbb nvekedett rnykosabb oldalra pti politikjt. Dnten nem a
Lsd errl pl. Orbn Viktor beszde a XXV. Blvnyosi Nyri Szabadegyetem s Diktborban, 2014.
jlius 26. Tusndfrd, www.miniszterelnok.hu/beszed/a_munkaalapu_allam_korszaka_kovetkezik. Vagy korbbi szemlletes megfogalmazsban: a miniszterelnk napirend eltti felszlalsa az
OGY-ben, 2011. oktber 24. Lsd www.fidesz.hu/index.php?Cikk=174067.
37
32
polgrosods irnyba hat tnyezket prblja mdszeresen megersteni, hanem

inkbb az ellene hat belltdsokra alapozza rendszert.38
Akormnyf alapvetse szerint vgre a medinszavazk, klnsen sajt trsadalmi csoportja, a feltrekv mezvrosi kzprtegek vilgltsa szerint szksges jjpteni az orszgot. Akormnyf az ezerves magyar kultrflny hiteire alapozva az jbl elrhet nagysg kiltst gri az orszgnak. Orbn Viktor retorikjval
a sokszorosan rgzlt nemzeti elfogultsgoknak hzelegve ismtlden megidzi az
egyedlllan tehetsges, m az idegen hatalmak tlereje s a baloldali elitek rulsa
kvetkeztben, valamint a klfldi befektetk, bankok s kzvett kereskedk tlsgos profitignyei miatt boldogulni nem kpes elnyomott magyarok kpzett. Abajokrt mindenki ms inkbb felels, mint az itt lk. Akormnyf szerint elsdlegesen
nem az orszg piaci alkalmazkodkpessgvel, vllalkozinak versenykpessgvel,
munkavllalinak munkakultrjval s a magyar llam hatkonysgval van gond,
hanem inkbb azzal, hogy a baloldali kormnyok nem a magyar nclsg jegyben
rendeztk be haznkat.39
7. ISMT LLAMI - POLITIKAI ESZKZKTL REMLT

FELEMELKEDS
AFidesz a vilggazdasgban kevss eredmnyes orszgnak a piaci alkalmazkods
helyett az llami-politikai eszkzkkel megvalsthat felemelkeds grett knlja.
Mint a 20. szzadban annyi ms hazai politikai irny, nem bzik a szorgos nyugatos
felemelkedsben, inkbb az llam hatalmval hajtja a fennll krlmnyeket radiklisan megforgatni. Agazdasgi erforrsok s a trsadalmi pozcik tcsoportostst ajnlja a klfldi befektetktl s a velk sszefondott rgi baloldali elitektl a
krltte ll, j feltrekv nemzeti felskzprtegek, vgs soron az egsz rdemes magyar trsadalom javra. Aminiszterelnk felfogsa szerint a feldolgozipari
klfldi tkre az orszgnak tovbbra is szksge van, m a hitel-, a kereskedelmi s
az energetikai szektorban mr ki kell ragadni a kulcspozcikat az idegenek kezbl.
Orbn Viktor, meggyzdse alapjn, a trsadalmi rsgvlts elrevitelvel nem tesz
mst, minthogy erejhez kpest, vgre helyrelltja az emberek igazsgt.
Asrlt magyar rtkvilgra alapozott beteg hazai politika tzise taln a mohcsi vsz utni nvizsglattal kezddik haznkban, s azta Zrnyi Miklstl, Szchenyi Istvnon t, Szekf Gyulig folyamatos
eleme az orszg bajai magyarzatnak. Ahazai rtkvilg ellentmondsairl, az elvadult individualizmusrl s az llami paternalizmushoz fzd erteljes llampolgri vrakozsokrl a nyolcvanas vekben Hankiss Elemr kutatsai szmoltak be rszletezen elszr. Hankiss Elemr: Trsadalmi csapdk.
Diagnzisok (Budapest: Magvet 1983); tovbb Hankiss Elemr: Diagnzisok 2 (Budapest: Magvet
Budapest 1986). jabb empirikus eredmnyekkel Tth Istvn Gyrgy: Bizalomhiny, normazavarok,
igazsgtalansgrzet s paternalizmus a magyar trsadalom rtkszerkezetben (Budapest: TRKI
2009), www.tarki.hu/hu/research/gazdkult/gazdkult_elemzeszaro_toth.pdf.
39
Kormnyzati credjrl: Orbn Viktor nnepi beszde, 2012. mrcius 15.: Nem lesznk gyarmat!,
orbanviktor.hu/beszed/nem_leszunk_gyarmat._ Tovbb: Orbn Viktor beszde a Szll Klmn
Alaptvny dszvacsorjn, 2011. december 13. Lsd orbanviktor.hu/beszed/celunk_a_magyar_novekedes. Az j gazdasgi modell vzijrl: Orbn Viktor beszde a Magyar Kereskedelmi s Iparkamara
elnksgben, 2012. jlius 17. Lsd orbanviktor.hu/beszed/uj_gazdasagi_modellt_epit_a_kormany.
38
33
Mint a 20. szzadban annyiszor, ismt a politikai akarat ltal megteremtend trtnelmi igazsgttel bvkrbe lpett a hazai kzvlemny tbbsge. Afellrl, rszben az Alkotmnybrsg ltal doktriner mdon kiptett jogllam steril rendjben
magukat vdtelen rz llampolgrok szmra a hatalommegoszts s a joguralom
intzmnyei tbbnyire vgig megmaradtak az elitek gynek. Folytonosan megerstett tapasztalatuk szerint ezek a hatkony igazsgttel helyett valjban inkbb megvdelmezik a fell levk normaszegit, mikzben a kisembereket magukra hagyjk
bajaikkal. Az nerejket gyengnek s esendnek rz magyarok ezrt a joguralom
szemlytelen rendje helyett, inkbb jra a paternalista llam jttemnyeihez fzik
remnyeiket. Az elemi nszervezdsre is csekly mrtkben kpes, a piaci versenyviszonyokban alul marad emberek jelentkeny rsze inkbb visszahzdik a szablykerls, a felsbbsggel val alkudozs, a mutyi rgta rgzlt, otthonosnak vlt
belterjes hazai vilgba.
Arezsicskkents, devizaads-ments tpus megoldsokkal a ktharmados hatalom a magyar trsadalom jelentkeny hnyadt jlag rszelteti politikja elnyeibl.
tlpve minden jogszi fontoskodson, tulajdonjogon s a nemzetkzi intzmnyek
vagy a bukott baloldal ellenllsn, kaput nyit az arra rdemes magyarok trfoglalsa
eltt. Akik kzvetlenl Fidesz-kzeli szemlyek, m megtlse szerint msknt, mint
a jobboldal hveinek gazdasgi megerstsvel, nem is lehet tartss tenni az orszgot vgre j irnyba viv prt kormnyzst. Az Orbn-rezsim egyik legfontosabb
vonsa, a nem normatv elnyben rszests s htrnyokkal sjts kiterjedt mechanizmusa, amelyet csak az ersen elktelezettek rzkelhetnek igazsgttelknt, mindenki ms viszont j esllyel rendszerszint korrupcinak lt.40
Aminiszterelnki rendszerpt akarat meg sem ksrelte hatalmt a magyarok
rtkvilgnak polgrosultabb felre pteni, ezeket mdszeresen erstve, lassanknt talaktani a trsadalom egyelre dominns belltdsait.41 Az orbni politikai fordulat inkbb a piaci kapitalizmus s a jogllam rendjt gri a magyar viszonyokhoz illeszteni. Afeltrekv magyarok vilgltsval sszhangba hozott, a hazai
viszonyokhoz honostott tmegdemokrcia ltrejttvel kecsegtet, amelynek j politikai rezsimjben az etatista nemzeti kollektivizmus rendje sokak szmra hiheten kpes lehet az emberek rgrl hozott belltdsai szerint jra sikeress tenni az
orszgot. Ezzel viszont minden magyar jvjt a Nyugat vszzados tapasztalatai
szerint veszlyes zskutcban elre viv megoldsra bzza.
Akznsg remnye, hogy vgre a neknk magunknak, a nemzeti kzposztlynak
kedvez igazsg ideje rkezzen el. Akormnyf ennek megfelelen nem annyira a
hazai jogllam hinyossgait igyekszik orvosolni, hanem inkbb annak rendetlensgn tlpve szemlyesen garantlja a nyilvnvalnak gondolt kzrdeket.42 Az elmlt
Akorrupci rzkelsnek nemzetkzi sszehasonlt indexeivel: Transparency International: Korrupci
rzkelsi index 2014, transparency.hu/A_korrupcio_2014-es_vilagterkepe?bind_info=page&bind_
id=76.
41
Vele szemben Konrad Adenauer vagy ksbb Margaret Thatcher pontosan ezt tette, s idvel rdemileg
talaktotta orszga llampolgri belltdsait.
42
Pl. a miniszterelnk napirend eltti beszde, 2010. oktber 11. Lsd www.mkogy.hu/internet/plsql/ogy_
naplo.naplo_fadat?p_ckl=39&p_uln=33&p_felsz=6&p_szoveg=&p_felszig=6.
40
34
negyedszzad megannyi csaldsa utn a magyarok jelentkeny rsze pontosan ezt:

az ers vezet magabiztos igazsgttelt szeretn ltni a leszakadst hoz jogllam
s piaci verseny helyn. Csakhogy erre a kvnsgra lehetetlen mindenkit egyformn
mr normarendszert, azaz valdi jogrendet felpteni.
AFidesz 1989 kiindul eszmitl tvolodva folyamatosan kzeledett a medinszavazk rtkvilghoz. Amagyar gazdasg llamszocialista reformjainak idszakban
idehaza ltalnoss vlt a szablykerls: az elvrt eredmnyek rdekben a helyi s
a vllalati vezetk sorra lptk t a prtllam jogszablyait. De az j feltrekv vllalkozsok indulsakor sem annyira a piaci eredmnyessg s a gazdasgos tevkenysg volt a siker legfontosabb elmozdtja, hanem a szablyok szakavatott megkerlsben s az zleti partnerek kijtszsban tanstott lelemnyessg. Amagyarok
szmottev rsznek egybknt is termszetes a jogrend kijtszsa. Ahazai kzvlemny tbbsge keleties vgyainak megfelelen a kzhatalomtl sem elre kiszmthat, tisztessges jogi eljrst, hanem konkrt gyekben, szemlyre szlan rvnyesl
tartalmi igazsgot vr el. Sajt maga szmra mltnyossgot, mindenki ms rszre
viszont kvetkezetes jogalkalmazst kvn.
8. ESZKZJELLEG JOGALKOTS
Atrsadalmi rsgvltst hajt, a rgi kzgazdasgi igazsgokat meghaladni kvn
kormnyzat magtl rtetd elsznssal csorbtja a jogbiztonsg, valamint a tulajdonszabadsg rgi rmai jogi elveit. Ahatalom tnyleges igazsgossg ignye llandan vltozkony politikai cljaihoz igaztja a jogszablyokat, ami elkerlhetetlenl
kiszmthatatlann s eszkzjellegv teszi a jogalkotst.43 AFidesz nem csupn a
foly jvedelmeket, hanem az zleti s a mdialehetsgeket, a mvszeti erforrsokat is tcsoportostani kvnja kedvezmnyezettjeinek. Nem pusztn a kzzemek kztt, hanem a versenyszfrban is nveli a kztulajdon szerept, vagy ppen a
hatalomhoz ezer szlon ktd magnvllalkozsokat preferl lpten-nyomon. Ahol
csak lehet, egybknt is az llamot ersti, s az er pozcijbl kvn egyezkedni a
gazdasg legersebb kpviselivel. Nem hisz a piaci automatizmusokban vagy az uralomgyakorls indirekt formiban, inkbb az llami befolysols szertegaz eszkzeivel kzvetlenl mozgatn a gazdasgot.
Trvnyei, ms jogszablyai rendszeresen egynre, vllalatra s intzmnyre szlan prbljk megvalstani a kzponti akaratot. Ez a korbbiaknl is inkbb a klnbz rszrdekek szolglatba llthatja a kzhatalmat. Ajogi normk a vltozkony
politikai akaratnak megfelelen akr egyetlen esztendn bell is tbbszr megvltozhatnak. Formlis rvnyessgket rendszeresen fellrjk a felsbbsg legklnflbb
mdon kifejezett elvrsai. Anem normatv trsadalomirnyts eszkztra egyre
Aformlis joguralmi s a tartalmi materilis igazsgigny megklnbztetse Max Weber analzisn

alapszik. Max Weber: Gazdasg s trsadalom. Amegrt szociolgia alapvonalai. Jogszociolgia
2/2. kt. (Budapest: KJK 1995) 130151.
43
35
biztosabban megelzi a trvnyes szablyozst. Aminiszterelnki elszns lthatan

egyfajta irnytott nemzeti kapitalizmus kialaktst clozza.44
Amaterilis tartalmi igazsgossgot kvetel kormnyzati magatartssal lthatan
rendszerszeren sszefrhetetlen a kvetkezetes alkotmnybrskods. Aktharmados hatalom nem pusztn az Alkotmnybrsg els vtizednek kihv ntudat aktivizmust kvnta megtrni, hanem ltalban akarja meggyengteni a jogszi okfejts
racionalitsn alapul normakontrollt. Anyugati kapitalizmusmodellel retorikailag s
valsgosan is sokban szakt Fidesz-politika kzvetlenl nem a tartalmi demokrciaignnyel, hanem a hagyomnyos joguralom-kvetelmnnyel tkzik. Nlunk is sokszorosan megtapasztalhat, hogy a kapitalizmus szorosan sszefgg a kiszmthat
jogbiztonsg rendjvel. Az antikapitalista politika viszont szksgkppen szembefut a
jogllam intzmnyes megoldsaival. Anormaalkotst tbbnyire a politikai akarattvitel puszta instrumentumaknt hasznl Orbn-rendszer rezheten nehezen kpes
egytt lni a trvny- s a joguralom rendjvel, a nyugati civilizci egyik trtnelmi alapelvvel.
Az elmlt kt vtized alatt alkotmnyjogszok sora ltal megformlt l alkotmnyossgkvetelmny meglehets biztonsggal kerlt sszetkzsbe a miniszterelnk
rendszertpt akaratval. Ajogi gondolkods jjszervezds-ignye ppen kezdett
cljhoz rni, amikor a hazai politika irnya egyszerre megvltozott. Akormnyf j
elre szmolt a vrhat ellenttekkel, s tbbnyire kiprblt embereivel tlttte fel a
megnvelt ltszm Alkotmnybrsgot. Csakhogy az nem politikai szavaz gpezet,
az autonm logikj jogszi gondolkods nem tesz lehetv akrmilyen hatrozatot.
Ahatalom deleglta brk egy rsze sem kvn elfogadni brmilyen rvelst. Alegels
idszakban, a mg a korbban megvlasztott tagok dominlta testlet lehetleg kerlte a ktharmados kormnytbbsggel val konfrontcit, szmos krdsben kifejezetten vakodott a felelssgvllalstl, de a mgis meghozott hatrozataiban a vilgos
jogdogmatikai megfontolsokon sem kvnt knnyedn tlpni. Ahatalom szmra ez
is elviselhetetlennek ltszott, s azonnal belevgott az Alkotmnybrsg mozgsternek tbbszri jogszablyi szktsbe. Vgl az Alaptrvny negyedik mdostsban
formlisan hatlyt vesztettnek nyilvntotta a Fidesz az alkotmnya eltti kt vtizedes alkotmnybrsgi gyakorlatot. Tovbb a mr megsemmistett trvnyhelyek
sort beemelte az Alaptrvny szvegbe. Amivel persze az alkotmnyellenessghez
vezet tartalmi hibt mg nem oldotta fel, hanem csak bevitte az tkzst magba az
alkotmnyba. Ezzel viszont intzmnyes vltoztats nlkl is, tartalmilag ezekben az
gyekben egyfajta halaszt hats vtjogg vette vissza az Alkotmnybrsg hatskrt.45
Aszektoronknti, sokszor clzottan vllalatokra lebontott klnadkbl az llamhztarts bevtele
2015-ben a vrakozsok szerint 860 millird forint lesz. Az ltalnos trsasgi adbevtel 364,6 millird forintra vrhat. Az adatok forrsa: A2015-os kltsgvetsrl szl T/1794. szm trvnyjavaslat,
253; tovbb Kltsgvetsi Felelssg Intzet: A2015. vi kltsgvetsi trvnyjavaslat vlemnyezse
2014, 14. Lsd www.parlament.hu/irom40/01794/01794.pdf, http://kfib.hu/uploads/A_2015_evi_koltsegvetesi_torvenyjavaslat_velemenyezese.pdf.
45
Ennyiben kzeltett az 1988-as alkotmnytervezetek javaslataihoz. Az AB 2010 utni idszaknak empirikus elemzsvel Szente Zoltn: Az alkotmnybrk politikai orientcii Magyarorszgon 20102014
Politikatudomnyi Szemle 2015/1. 3157; Halmai Gbor: In memoriam magyar alkotmnybrskods.
44
36
Az j megoldsokat keres kormnyzatok mshol is knnyen sszetkzsbe kerlhetnek az alkotmnybrskods konzervatvabb gyakorlatval. Nlunk azonban
tbbrl van sz, az egsz esemnysorozat, a frissen elfogadott Alaptrvny mind
terjedelmesebb mdostsai vilgoss tettk, hogy a jogalkotst az akarattvitel instrumentumaknt hasznl Orbn-rezsim esetben rendszerszint a kollzi. Csaknem
minden dnts egy irnyba mutat, a kormnytbbsg jogbiztonsgot, tulajdonjogot
srt lpsei nem tvedsek, nem is egyszeren valamilyen gazdasgi knyszerhelyzet magyarzza ket, hanem az j berendezkeds lnyegbl fakadnak. Ahatalom
egyszeren sajt rendszere logikjt kvette, amikor tbbszrsen erteljesen visszavgta az autonm jogszi gondolkods alapjn hatroz Alkotmnybrsg mozgstert. Az intzmny formai fenntartsra kls s bels legitimitsa megrzse vgett
tovbbra is szksge van, m lnyegbevg gyekben mr nem kvnatos a kontrollszerepe.
Aszuverenits elvi teljessgt magnak kvetel ktharmados kormnytbbsg
szndkainak eddig tnylegesen inkbb llta tjt a jogllami jogszi gondolkods,
mint a folyvst tiltakoz ellenzk. Afhatalom sorra kldi embereit a klnbz hatalmi gazatok kulcspozciiba, mgis br ritkul szmban, m rendszeresen szletnek a
nyilvnval hatalmi elvrsoknak szembeszegl jogalkalmazi dntsek. Aklnbz szint rendes brsgok s a Kria tlkez tancsai ismtlden kitartanak a jogszi megfontolsok mellett. Ahatalom mindig is tallhat magnak szolgl jogalkalmazkat, m a jogszi ntudatra s nrdekre tallt j nemzedk egsze szmra
aligha lehet rokonszenves a jogszi okossg rtkeivel szembefordul uralom gyakorlata. Az egyes jogszi szakmk rszre aligha lehet vonz kilts, ha autonmijuk
ledezse utn jfent a politika szolgllnyai lesznek, amikor a joguralmon alapul piacgazdasgban kitntetett hivats gyakorli lehetnnek. Elemi nrdekk ezrt,
hogy tovbb ltessk az elmlt negyedszzadban ismt njrv vl magyar alkotmnyos kultrt. Ahogyan a hazai trtnelemben mindig is, ebbl annyi maradhat
meg, amennyirt a jogsz szakma s ltalban az llampolgrok kszek megkzdeni.
9. ORBNI ALAPTRVNY
Akormnyf szmra az alkotmnyozs folyamatban a legfontosabbnak az j rendszeralapts nneplyes gesztusa szmtott.46 Az j Alaptrvny preambuluma patetikusnak sznt trtnelmi vziban deklarlta megalkotja vilgltst. Hangslyosan
rgzti, hogy a kommunista zsarnoksg, majd a pluralizmus kt vtizedes zavaros idszaka utn elfogadsval szablyos jabb honfoglals indulhat. Az ezerves magyar
trtnelem betetzse az Alaptrvny rendszere. Aminiszterelnk lthatan nem hisz
a vilgos garancik tmegvel vezett modern nyugatos alkotmnyossg rtelmben.
Aprtos alkotmnybrskods els ve Fundamentum 2014/1-2; Somody Bernadette: jmagyar alkotmnybrskods Fundamentum 2014/1-2.
46
Aminiszterelnk orszggylsi beszde az alkotmnyozsrl, 2011. mrcius 28. Lsd www.orbanviktor.hu/cikk/az_uj_alkotmany_kivetelesen_eros_alaptorveny_lesz. Az alaptrvny szimbolikus jelentsgrl: index.hu/belfold/2009/11/25/istenes_alkotmany_lebeg_orban_szeme_elott/.
37
Aktharmados hatalom rszre az alkotmny elsdlegesen nem a fhatalom korltozsnak eszkze s az alapjogok hlja, hanem inkbb a szimbolikus nemzetpolitizls kellke, amelynek a preambulumt, a nemzeti hitvallst felrakhatjk a kzpletek falaira, tantjk az iskolkban, amely gy garantlja, hogy a rendszer vilgkpe az
orszg minden lakjhoz eljusson.
Kiszmthat alkotmnybrsgi kontroll hjn jra lertkeldtt az Alaptrvny
szvegnek a normatv tartalma. Az alkotmny elvi kijelentseit sarkalatos trvnyek
egsz sora ronthatja le.47 Akormnyf a ktharmados trvnyek krnek a gazdasgi s szocilis trvnyhozsra val kiterjesztsvel meglehetsen antiparlamentris mdon, negyven vre kvnja megktni a vlasztk, illetve utdai kezt.48 Mgis,
dnt vltozs az alkotmnyos alapszerkezetben tulajdonkppen csak nhny ponton
trtnt.49 Ezek kzl a legjelentsebb az Alkotmnybrsg mozgsternek tbbfle
mdon trtn erteljes visszavgsa, a ktharmados trvnyek krnek kiterjesztse gazdasgi s trsadalompolitikai tmk sorra, a brsgok felgyeletnek talaktsa. Atovbbi fundamentlis talakts vagy a hatalomnak okozott volna kiszmthatatlan komplikcikat, vagy a vrhat eurpai visszhang miatt nem volt vllalhat.
Az jrafogalmazott hazai kzjog a nyugatos alkotmnyossg mrci szerint azonban akr kt-hromszz helyen is szmotteven romlott az 1989 utni alkotmnyos
gyakorlathoz kpest. Aformlis jogi jtsok ltalban nmagukban kisebb jelentsgek, m tmegesek s egy irnyba tartanak. Orbn Viktor j llamban a kzleti pluralizmus tovbbra sem esik klnsen bnt jogi korltozs al, szably szerint
tbbnyire tovbb mkdik a parlamentarizmus s a hatalommegoszts korbbi rendszere. m a hatalom vlaszti levlthatsga jelentsen megnehezlt. Az intzmnyeiben formlisan megtartott nyugatos szerkezeteket llandan fellrja a perszonlis fggsgek valsgos mechanizmusa. Aminiszterelnk nem jogra s intzmnyre,
hanem gyre s akcira alapozza kormnyzst. Egyetlen hierarchikus rendszerben
trekszik egybefogni az alkotmnyosan elklnlt hatalmi gakat, ahol a fhatalmat
tnylegesen kzben tart kormnyf a kzvlemny tartalmi igazsgossgignyeivel,
s nem az alkotmnyossg megtartsval remli igazolni mindenkori politikjt.
Orbn Viktor nem hatalommegosztsra s autonm llampolgri cselekvsre alapozza rendszert, hanem az egsz magyar trsadalmat hatrozottan kzben tart hierarchikus mechanizmusokra. m ezekre eurpai unis tagllam nyltan nem ptheti
alkotmnyt. gy jutott el a Fidesz a politikai vltgazdasg nlkli parlamentarizmus
rgi hazai gyakorlathoz. Atrtnelmi jogszi hagyomny jobbra megszakadt, m
Pl. az Alaptrvnynl messze hosszabb, 230 szakaszbl ll rszletez mdiatrvny (2010. vi
CLXXXV. tv.) szmos ponton az Alaptrvny elvi kijelentsein tlterjeszkedve rendelkezett megszort
mdon a sajtviszonyokrl.
48
Egy ponton terjesztem ki a ktharmados trvnyek krt: a gazdasgi trvnyek tern. s nem csinlok
titkot abbl, hogy ebben a vonatkozsban megktm a kvetkez kormny kezt. s nemcsak a kvetkezt, hanem a kvetkez tzt mondta Orbn Viktor a Kronen Zeitungnak adott interjjban 2011.
jnius 6-n, www.krone.at/Nachrichten/Orban_Nur_toter_Fisch_schwimmt_mit_dem_Strom-Kroneinterview-Story-267398.
49
Hasonlan Jakab Andrs: Fogdzk az j alaptrvny rtelmezshez in Jakab Andrs: Az j
Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei (Budapest: HVG-ORAC 2011) 164177; tovbb
Tordai Csaba: Az j alkotmnyrl, www.hazaeshaladas.hu/ftp/tcs_alkotmany_201105366.pdf.
47
38
a hatalom mgis valamikpp jra feltallja a levlthatatlannak sznt centrlis helyzet kormnyprt uralmi megoldsait. Ezeket azonban mr nem stabilizlhatja az
vszzados tradci ereje s a hagyomnyos politikai osztly kulturlis hegemnija. Ezrt a ktharmados tbbsg uralmnak tbbszrs kzjogi tlbiztostsba menekl, hiszen egybknt szerinte egyetlen vlasztsi veresgvel visszatrhet az orszg
a mlt zavaros vilgba.
Az Orbn-rendszer nem hajtja megszntetni az ellenzket, st a rendszeren bell
az ellenzknek komoly funkcija van. Abaloldali ellenzk tulajdonkppen a mitolgiai gonosz szerept tlti be, jellegad emberei a mlt dmonjai, akik kzvetlenl okoztk az orszg bajait. Az jabb prtokra pedig vltig r lehet mutatni: retlenek a kormnyzsra, hatalomra lpskbl katasztrfa lehetne. Argi baloldali s a radiklis
nemzeti oppozci kormnybrlatnak minden lessge ellenre jelenlegi szerepben
gy valjban rendszerpt ellenzk. Aktharmados hatalom mlyen tlt hitvallsa
szerint a kormnyzs felelssgt a haza rdekben senki msra nem lehet bzni, csak
a centrlis helyzet prtra. Az j hatalmi konstrukciban a Fidesz dominns helyzetnek megtartsa azonban nem egyedl a vlasztk beltsra van bzva, hanem
annak megrzst jelentkenyen tmogatja a kzjogi szablyoknak az alkotmnyos
alapszerkezetet nmagban egyenknt kevss rint, de annl tmegesebb trsa.
AFidesz rgi hazai hagyomnyt kvetve els helyen a vlasztjogi trvny talaktsval igyekszik korltozni a politikai fordulat lehetsgt.
Akormnytbbsg politikusai eleven kzleti sztneikkel sorra ismt feltalljk
a vlsgba kerlt korai tmegdemokrcik rgi ttelmondatait.50 Akezdetek elitista
kpviseleti rendszervel s hatalommegosztsval szemben tartalmi plebejus demokrcit kvnnak, ahol az emberek akaratt megvalst ktharmados tbbsg tjban nem llhat semmilyen ms megfontols: alkotmnyos szably, fggetlen hatalmi
g vagy piacgazdasgi adottsg. Aprtok pusztt versenye helyett a tagolatlan np
nemzeti konzultcikon, tmegmegmozdulsokon mutathatja meg vlemnyt.51 Ezzel
azonban kzel kerltek a mindenben a kzjrt cselekv, ezrt a hatalommegosztssal
s a jog uralmval nem korltozhat kollektivista jakobinus llam ignyig.
AFidesz vezetiben mlyen benne l a korai tmegdemokrcik vezreire olyannyira jellemz megvltskpzet. Ahazai htkznapi let valsga, de klnsen kzleti harcaik negyedszzados tapasztalata alapjn arra a kvetkeztetsre jutottak, hogy
a jogra s a jzan mrtktartsra hagyatkoz politikval csak veszthetnek kzdelmkben. Ahatrok ismtld tlpstl nem megretten, kockzatot vllal akarat
viszont clhoz rhet: amit a vgs eredmny igazol majd. Megtlsk szerint: a msodik vilghbor utni Eurpa egyik legnagyobb vlaszti tmogatottsgt megszerz Fidesz nem habozhat, hanem ktharmados parlamenti tbbsgt merszen gyakorolva ktelessge az orszgot kiragadnia tarts leszakadshoz vezet llapotbl.
Eredend nyltsgval klns tisztasgban fogalmazza meg ezeket Kvr Lszl: Egyltaln rg
vagy haza? Heti Vlasz 2013. mrcius 28. Lsd koverlaszlo.hu/common/main.php?pgid=cikk&cikk_
id=714&tema_id=.
51
Orbn Viktor a nemzeti konzultcik rendszerpt jelentsgrl: 2011. mrcius 28. s 2011. prilis 1.
Lsd www.fidesz.hu/index.php?Cikk=160955, www.hirado.hu/Hirek/2011/03/28/22/Orban_meghato_a_nemzeti_konzultacio_eredmenye__video.aspx.
50
39
Orbn Viktor megszlalsainak lnyege rgta a baloldali kormnyoktl lnyegileg klnbz, a nemzet trtnelmi sztneihez, mtoszaihoz s illziihoz igaztott,
a bajokra vgre az emberek vgyainak megfelel megoldst gr eszmei konstrukci
grete volt. Nyelvi megfogalmazsaiban, kategriiban ott munklnak a kt vilghbor kztti idszak lltsai, de jelen vannak az tvenes-hatvanas-hetvenes vek
marxista szeminriumainak, a Kdr-korszak npi piacellenessgnek ttelei is.52
10. LTALNOS CENTRALIZCI

Acselekvs felelssgt egyedl is vllalni mer miniszterelnk mind biztosabban
kiemelkedett vezettrsai kzl. Az akcii megvalstsban idehaza egyedlllan
hatkony kormnytbbsgben idvel elsorvadt szinte minden hathats visszacsatols.
Aminiszterelnk rendkvli mdon kitart emberei mellett, cserbe magtl rtetdnek tartja a legteljesebb lojalitst s engedelmessget. Kifejezetten sztnzi, hogy a
Fidesz helyi vezeti a sajt terletkn az vhez hasonl erllyel intzzk gyeiket.
Orbn Viktor mr a kormnyalakts idejn formlisan is felszmolta a hagyomnyos magyar kormnyzati kabinetelvet, miniszterelnk-helyettesekkel, cscsminiszterekkel s llamtitkrokkal (szenior s junior miniszterekkel) fellltott egy hierarchikus
kormnyzati piramist, amelyben knnyen elillanhat a miniszterek s a fontos terletekrt felels llamtitkrok nllsga, valamint sajt gazati felelssge. AFidesz
csaknem teljes egszben llamostotta a kzoktatst, valamint a krhzi elltst, s
megyei, valamint ennek alrendelt jrsi hivatalokba koncentrlta a kzigazgatst.
Avrosi s kzsgi nkormnyzatoknl alapveten csupn a teleplszemeltetsi
feladatokat hagyta meg. Az erteljes igazgatsi centralizci azonban eddig egyltaln nem hozott eredmnyesebb kormnyzst.53 Ugyanakkor tny: a magyar nkormnyzati rendszer szmos ellentmondst hordozott, a helyi trsadalmak kevss tudtak hatkonyan lni szles autonmijukkal. Helyi kiskirlyok nttek fl, akik olykor
meglehetsen nknyesen vezettk teleplsket. Akorbbi decentralizlt rendszer
is meglehetsen alacsony hatkonysggal, kltsgesen s nem igazn demokratikusan mkdtt. Mindezzel mgis a rgi magyar alkotmnyossg hajdan volt legersebb tmaszai, a teleplsi s megyei nkormnyzatok billentek meg: az llamszocializmus gyakorlata utn ismt helyi szinten sem maradt ers ellenslya a kzponti
fhatalomnak.54
Orbn Viktor mr 19982002 kztt is igyekezett a parlamentarizmus folytonos
vitibl, lland versengsbl kiemelkedve lehetleg kzvetlenl rintkezni vlasz Tbbek kztt Orbn Viktor stratgiai tartalm 2009-es ktcsei beszdben: www.nagyitas.hu/common/main.php?cikk_id=568&pgid=cikk.
53
Acentralizci mindent tfog folyamatairl Kornai Jnos: Kzpontosts s kapitalista piacgazdasg
Npszabadsg 2012. janur 28.
54
Afispni kontroll s a kzigazgats rszleges llamostsa mr a dualizmus korban is jelentsen gyengtette a megyei s a teleplsi autonmit. m a mostani javaslatok tvolrl sem ehhez a megoldshoz
trnnek vissza, hanem inkbb a nyolcvanas vekbeli nkormnyzati reform eltti, kivtelesen centralizlt francia prefektusi rendszerre emlkeztetnek, amelyben a helyi gyek vgs mozgatja, a minden
kzigazgatsi gyre rlt megyei kormnymegbzott lehet.
52
40
tival. Tbora lelkes kvetkszsgre tmaszkodva, az alkotmny egyetlen betjnek

megvltoztatsa nlkl mr akkor is tnylegesen a prezidencilis rendszerek fel vitte a hatalmi alapszerkezetet. Aksbbi baloldali miniszterelnkk csaknem vltoztatsok nlkl tvettk gyakorlatt. Aprtllam szortsa all felszabadul trsadalom
kvnalmainak megfelelen sorra rszrdekek, korporatv ignyek jrjk t a hazai
kzhatalom intzmnyeit. m a szakadatlan dezintegrci utn mgiscsak kellett egy
intzmny, amely valamikppen sszetartja az orszgot. Ms hathats parlamentris megolds hjn, mindinkbb a miniszterelnk emelkedett a szertetart akaratokat
sszefog nagy integrtor pozcijba. Mra a miniszterelnki pozci llamfi szerepp alakulsa olyan ers, hogy tartalmilag feszegeti a parlamentarizmus hatrait.55
Az elmlt fl vszzad krlmnyesked dntshozatali mechanizmusaihoz kpest
a centralizci a miniszterelnk szmra fontos gyekben konfliktusvllalbb s cselekvkpesebb kzhatalmat teremtett. Ahatkony visszacsatolsok nlkli, tlcentralizlt egykzpont vezets azonban csaknem szksgkppen nveli a stratgiai jelleg
hibk lehetsgt. Az egyoldal politikai fggs a folytonos szemlycserivel kontraszelektltt teszi a kzigazgatst. Kvetkezmnyknt ltalnos a hatkonysgrombol menekls a felelssgvllals ell, a dntsek gyakran a szksgesnl akr tbb
szinttel feljebb szletnek. j prhuzamossgok, ismtld koszjelensgek mutatkoznak az llamszervezetben. Akzigazgats minden ellenkez kijelents ellenre egyltaln nem lett kisebb s olcsbb.56 Aminiszterelnk irnytott nemzeti kapitalizmusa a gazdasgi funkcik megnvekedett kltsgeivel terheli meg az llamhztartst.57
Krsnyi Andrs ezt a folyamatot mediatizlt, perszonalizlt vezrdemokrcinak, a modern demokrciatrtnet j szakasznak tekinti. Megtlsem szerint a hazai keleties jelleg s nem csupn a parlamentarizmus, hanem a teljes berendezkeds lnyegt rint vltozsok csak korltozottan azonosthatak mondjuk a brit miniszterelnki pozci ktsgtelen prezidencializldsval. Rszletesen Krsnyi
Andrs: Vezr s demokrcia Politikaelmleti tanulmnyok (Budapest: L Harmattan 2005) 220231.
56
Amg a kztisztviselk 2010. prilis-jniusi 108 500 fs llomnya 2014 prilis-jniusra a kormnytisztviselk s kztisztviselk jabban kettbontott kt csoportjban sszesen 112 900 fre emelkedett,
addig a kzalkalmazottak, orvosok, tanrok stb. ltszma az Orbn-kormny els ngy ve alatt 467 000
frl 455 100 fre cskkent. Az adattal KSH: Akztisztviselk s kzalkalmazottak ltszma a kltsgvetsi intzmnyekben, www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_evkozi/e_qli006.html.
57
Az Orbn-kormny kivtelesen nagy arnyban kurttotta meg a tg rtelemben vett llami jlti funkcik, azaz az oktatsi, egszsggyi, trsadalombiztostsi, szocilis jlti, kulturlis tevkenysgek rszesedst a brutt hazai termkbl. Ezekre 2009-ben mg a brutt hazai termknek 31,63%t klttte az llamhztarts, a 2015-s elirnyzat viszont mr csupn 27,4%. Acskkens 2015-s
folyron sszesen 1 406 millird forint. 2009-hez kpest viszont az llam kzvetlen gazdasgi tevkenysgekre 532 millird forinttal klt tbbet. Atgabb rtelemben vett trvnyhozsi s kormnyzati kiadsok pedig 112 millird forinttal magasabbak. Adatokkal a 2011, 2012, 2013, 2015-s kltsgvets mellkletei: www.parlament.hu/irom39/01498/adatok/altindmell/fu__gdp.pdf, www.parlament.
hu/irom39/01498/adatok/altindmell/fu__kon.pdf, www.parlament.hu/irom39/01498/adatok/altindmell/fu__meg.pdf, www.parlament.hu/irom39/04365/adatok/fejezetek/00_merleg.pdf, www.parlament.hu/irom39/04365/adatok/fejezetek/fu__gdp.pdf, www.parlament.hu/irom39/04365/adatok/
fejezetek/fu__kon.pdf, www.parlament.hu/irom39/04365/adatok/fejezetek/fu__meg.pdf, www.parlament.hu/irom39/07655/adatok/2013_tvjav_0615.pdf, 186. Hossz ideje elszr a klnbz llami
kiadsok rszesedst a brutt hazai termkbl nem kzli a 2015-os kltsgvetsrl szl T/1794. sz.
trvnyjavaslat. Aszmts alapjul szolgl kiindul adat az elterjeszts 247-248. oldaln tallhat:
www.parlament.hu/irom40/01794/01794.pdf.
55
41
11. TRENDINDT FORDULAT?

Minden nyilvnval bels feszltsge ellenre az Orbn-rendszer betlti elsdleges feladatt: vlsg idejn ad cselekvkpes kormnyzati stabilitst a veszedelmes gazdasgi s trsadalmi feszltsgektl, kzleti indulatoktl tlterhelt orszgnak. Hatalmi erejvel, mdszeres flelemkeltsvel, valamint hallatlan bnbakkpz
kpessgvel valahogyan mgiscsak egybetartja a kudarcaitl srlt, vgletekig megosztott nemzeti kzssget. 1989 nyugatos kzjtka utn a miniszterelnk j rezsimjvel a magyar trsadalom visszatrt els vilghbor utni eltrtnethez. Orbn
Viktor tkeresse a trsg orszgaiban jabban gyarapod szm kvetre tall.
Ahaznknl sikeresebb llamokban is egyre biztosabban szmolnak rendszernek
tapasztalataival. Ameneklt-migrns radat, de mr eltte is a grg vlsg eddig
bajosan kezelhetnek bizonyult az eurpai politika msodik vilghbor utni eszkztrval. Amagyar kormnyf eltt megnylt a remnysg, hogy megoldsai Eurpa
egszben trendindtak lehetnek.
Aktharmados tbbsg kiszaktotta az orszgot a tlkltekezsek s a rjuk kvetkez megszortsok tbb vtizedes ciklusbl. Aminiszterelnk hatalmas arnyban
megvgta az llam oktatsi, kulturlis, egszsggyi s jlti kiadsait, egyttal gy
csoportostott t erforrsokat a feltrekv felsbb rtegek fel, hogy mgis szilrdan
megrizte szavazit. Szerny, de rzkelhet nvekedsnek indult a hazai gazdasg.
Ahatalom 2014 hrom vlasztsn is visszaigazolta llampolgri tmogatottsgt.
Ajobboldali trzskznsg jelentkeny hnyadnak megltsa szerint Orbn Viktor
kormnyzsval a nemzet eltt a legszebb tvlatok nyltak meg. Akormny mindenkori vezet tmiban, utoljra a rezsicskkents, vagy a menekltvlsg kezelsben a centrlis helyzet prt vzijnak a parlamenti ellenzk sem igen merszelt
ellentmondani, s ezen elkpzelseinek lakossgi rokonszenvindexe valsznleg ltalban megkzeltette, vagy egyenesen meghaladta a 80%-ot.58
Csakhogy nehz elgondolni, hogy a Nyugat vszzados tapasztalatai, trtnelmi civilizcis vvmnyai ellenben tartsan elrejuthat az orszg. Ajoguralom s a
hatalommegoszts, a piaci s a politikai verseny lehet kikapcsolsnak szndka a
magyarok tbbsge szmra kiismerhetbb, otthonosabb vilgot gr. m fl, minden ktsgtelen elrehalads egy trtnelmileg jra veszlyes zskutcnak bizonyul
rendszerben trtnik. Aszmos rszsiker utn valamikor elfogy a Fidesz-hatalom ma
mg szmottev felhajt ereje, s a mdszeresen mozdthatatlannak felptett Orbnrendszer vgl jabb nemzeti jrakezds szksgessgvel zrul. Ez lenne alkalmasint a tizenegyedik rezsimvlts az utols magyar vszzadban.
Arezsicskkents llampolgri tmogatottsgt a kormnyhoz hangslyosan kzelll Szzadvg

2013 novemberben 78%-osnak mrte: http://szazadveg.hu/ld/u3j4j3c9f9f1u3l5q8j0_pressrelease_20131127_rezsicsokkentes.pdf. Akormny menekltpolitikjt hasonlkppen a Szzadvg mrse
szerint 2015 szeptemberben a megkrdezettek 82%-a helyeselte: szazadveg.hu/foundation/kutatas/
piac-es-kozvelemeny-kutatas/szigorubb-bevandorlaspolitikat-a-kozvelemeny-82-szazaleka-a-kormany-mellett.
58
42
GA JDUSCHEK GYRGY
AKZPOLITIKAI CLOK MEGJELENSE

A JOGBAN
Aktet e fejezete a kzpolitikai clok, illetve ltalban a kzpolitikai szemllet megjelenst,

annak lehetsgt s korltait vizsglja a hazai jogalkotsi s jogalkalmazsi folyamatokban. Az sszessgben meglehetsen kritikus hangvtel tanulmny jelzi, hogy a kzpolitikai
clok meghatrozsa szinte teljessggel hinyzik, ami a folyamat egsznek racionalitst
alapjaiban krdjelezi meg. Az alkalmazott eszkzk amelyek szinte kizrlag jogiak, illetve ilyenknt rtelmezettek hatsmechanizmusa vgiggondolatlan. Klnsen feltnek a
megvalsts hinyossgai. Amegvalsts folyamatnak tervezse, a szksges erforrsok meghatrozsa elmarad, gy a megvalsts nagyon gyakran eleve ellehetetlenl. Akzpolitikk olyan gyorsan s olyan nagymrtkben, nemritkn szznyolcvan fokban vltoznak,
hogy egyszeren nem tudnak kifutni. Olykor mg fel sem ll a mkds rendszere, mr
megvltoztatjk azt, de szinte soha nincs elg id arra, hogy a kzpolitikk hatsai, eredmnyei rvnyeslhessenek. Szmos ok miatt szinte teljesen hinyzik a kzpolitikk hatselemzse, jogi terminolgival a hatlyosuls elemzse, az utlagos hatsvizsglat, ami a tanuls
s az erre alapozott, az eredmnyesebb mkdst biztost fejleszts alapja lehetne. Akzigazgatsban dominns jogi szemllet, jogias megkzelts ezeknek az anomliknak jelents rszben oka. Tbb jel mutat arra, hogy a szimbolikus (ltszlagos, a problmkat valjban nem kezel) kzpolitikk mkdtetshez a jogi szemllet nagyon megfelel szakmai
httrnek bizonyul, amennyiben elfedi azok szimbolikus jellegt.
1. BEVEZETS A FEJEZET CLJA, ESZKZEI

S KORLTAI
Aktet e fejezete a kzpolitikai clok, illetve ltalban a kzpolitikai szemllet megjelenst, annak lehetsgt s korltait vizsglja, elssorban a hazai jogalkotsi s
kisebb rszben a jogalkalmazsi folyamatokban.1 Ehhez elbb ttekintem a kzpolitikai megkzeltsmd legfontosabb elemeit, fogalmait. Ezutn azt mutatom be tmren, pontokba szedve, hogy miben ragadhatk meg a kzpolitikai s a jogi szeml Adolgozathoz nyjtott kritikai megjegyzseikrt ksznettel tartozom Hajnal Gyrgynek, Perger
vnak, Kovrik Erzsbetnek s Horvth M. Tamsnak.
43
let kztti alapvet eltrsek elssorban e kt szemllet ideltpusbl, racionlis

modelljbl kiindulva. Majd ksrletet teszek annak elkerlhetetlenl felletes
elemzsre, hogy a kt szemllet miknt jelentkezik (vagy sem) a hazai gyakorlatban.
Sarkosan s kritikusan fogalmazva, egyben elre vettve a dolgozat kvetkeztetseit: a termkeny egyttltezs helyett mikppen torzul el mindkt megkzeltsmd a
magyar ugaron. Ezt mutatom be rszletesebben is a dolgozat msodik rszben, ngy
nagyobb terleten, illetve konkrt pldn is.
Efejezet jellegt tekintve inkbb esszszer. Aszerz a terleten szerzett tbb
vtizedes kutati tapasztalatra, kutatsi eredmnyeire tmaszkodik, de mivel tfog kpet kvn adni a krdsrl, fel kell adnia a szigor rtelemben vett tudomnyos
munkkkal szembeni elvrsokat: a tmk meghatrozsa nmileg szubjektv, s az
lltsok tudomnyos bizonytsa gyakran nem trtnik meg. Mindssze az azok melletti rvelsre trekszem, elssorban a tjkozott olvas ltal is valsznleg ismert
pldkra hivatkozva, azokat nhny esetben egsztve ki tudomnyos eredmnyekkel.
Noha a kzpolitika s jog sszefggse rtelemszeren felmerl az nkormnyzatok
esetben is, e dolgozat a kzponti kormnyzatra koncentrl. Idbeli fkuszt tekintve megksrel olyan sszefggseket megfogalmazni, amelyek a rendszervlts utni idszak egszre, st rszben taln az azt megelz idszakra is rvnyesek. Ez
jelents kihvs, hiszen mikzben a kzpolitikai szemllet relevancija a kormnyzati
gyakorlatban alig vltozott (minimlis maradt), addig a joggal kapcsolatos kormnyzati attitd teljesen talakult 2010 utn, amit a jog, illetve a jogllam irnti tisztelet s
a jog bels logikja irnti rzkenysg ugrsszer cskkensvel jellemeznk.
2. AKZPOLITIKAI MEGKZELTSMDRL
Felttelezve, hogy e knyv olvasinak tbbsge jogsz, akik a fogalom s a mgttes
szemllet mibenltvel nem felttlenl vannak tisztban, ebben a fejezetben ttekintem a legalapvetbb ismereteket e terleten. Mr itt hangslyozom, hogy itt elssorban a kzpolitiknak egy idelis-racionlis modelljrl lesz sz, amelyet az e terleten dolgoz szakemberek gy sajttanak el, ahogyan a jogszok a jogi alaptrgyakat,
mikzben tudhat, hogy a gyakorlat ettl az elmlettl lnyegesen eltr. Ugyanakkor
az elsajttott ismeretek, a mgttes magatartsi mintk s attitdk nagymrtkben
formljk a cselekvk szemllett s gy tnyleges cselekvsi mintzataikat; egyfell
olyan rtelmezsi keretet biztostva, amelyeken keresztl a vilg jelensgei rtelmezst nyernek, msfell pedig kijellve a helyes cselekvs krt is. Ebben az rtelemben
teht a kt szemlletet kifejezetten kt szakmai kultraknt rtelmezem.
2.1. RVID SZAKIRODALMI TTEKINTS
Akzpolitika haznkban is egyre ismertebb, br gyakorta mg ma is tvesen hasznlt kifejezs. Anemzetkzi (rtsd elssorban: angolszsz) szakirodalomban a fogalom tbb mint fl vszzada szles krben ismert s alkalmazott. Kizrlag a knyvek
44
Akzpolitikai clok megjelense a jogban
kztt keresve, a GoogleBooks 1,84 milli tallatot ad a Public Policy (kzpolitika)

kifejezsre. Magyar nyelven kifejezetten a kzpolitikval foglalkoz knyvek jval ritkbbak. Atmakr ltalnos, tfog bemutatsra tudomsom szerint kt ktet vllalkozott: Jenei Gyrgy s Gulys Gyula2 munkja a kzpolitikhoz a magas elmleti absztrakci szintjn kzelt. Gajduschek Gyrgy s Hajnal Gyrgy ktete3 hrom
nagy rszre tagoldik. Az els a legltalnosabb krdseket s fogalmakat tekinti t; a
msodik a kzpolitika politikatudomnyi irodalmt mutatja be; mg a harmadik a gyakorlati szakembereknek kvn jelents rszben praktikus megkzeltsmdot knlni. Figyelemre mlt mg a hazai knyvforgalomba sajnlatos mdon be nem kerlt
Kzpolitika cmet visel, Kolozsvrott kiadott munka.4 Br a knyv cme s fkusza a
kzpolitika irnyba mutat, a mintegy hromszztven oldalon a szerz szmos olyan
kapcsold, a szk rtelemben vett tematikn tlmutat tmval is foglalkozik, mint
az igazsgossgproblematika a kzszektorban, a kzszektor filozfiai-elmleti httere, vagy a kzszolglat rszletes elemzse. sszessgben a kzszektor ltalnos,
elssorban elmleti irnyultsg bemutatsnak tekinthet a knyv.
Termszetesen a kzpolitika fogalma mr jval korbban megjelent a hazai szakirodalomban, br hosszabb ideig mg maga a fordts (kormnyzati politika, szakpolitikk, kzpolitika) is vitatott volt. ltalban gh Attila nevhez kthetjk a fogalom megjelenst,5 de tbbek, gy Jenei Gyrgy, Vass Lszl, Gallai Sndor s Pesti
Sndor, s termszetesen mg sokan msok hozzjrultak a fogalom megismertetshez s a jelensg elemzshez.
Szmos munka irnyult a hazai kzpolitikai folyamatok megrtsre s kritikus
elemzsre is.6 APesti ltal vgzett, illetve vezetett kutatsok risi elnye a kzpolitikai dnts-elkszt folyamatok rszletes s a valsgos folyamatok lersra
Gulys Gyula Jenei Gyrgy: Bevezets a kzpolitikba (Budapest: Parlamenti Mdszertani Iroda
Budapesti Kzgazdasgtudomnyi Egyetem 1998).
3
Gajduschek Gyrgy Hajnal Gyrgy: Kzpolitika. Agyakorlat elmlete es az elmlet gyakorlata
(Budapest: HVG-ORAC 2010).
4
Bod Barna: Kzpolitika (Kolozsvr: Scientia 2011).
5
gh Attila: Kzpolitika in Gyurgyk Jnos (szerk): Mi a politika? (Budapest: Szzadvg 1994).
6
Ilyenek a teljessg ignye nlkl Pesti Sndor: Kzpolitikai dntshozatal Magyarorszgon in
Gajduschek Gyrgy Tony Rossiter (szerk.): Akzpolitika formlsnak gyakorlata a brit s a
magyar kzigazgatsban (Budapest: Civil Service College Magyar Kzigazgatsi Intzet 2002); Pesti
Sndor Farkas Anik Franczel Richrd: Akormny mkdsi s szervezeti rendje (19902014)
in Krsnyi Andrs (szerk): Amagyar politikai rendszer negyedszzad utn (Budapest: Osiris
2015); Franczel Richrd: Kormnyzati dntshozatal 20102014 kztt Kodifikci s Kzigazgats
2015/1. 538; Gajduschek Gyrgy: Amagyar kzigazgats s kzigazgats-tudomny jogias jellegrl Politikatudomnyi Szemle 2012/4. 2949; Hajnal Gyrgy: Adalkok a magyarorszgi kzpolitika kudarcaihoz (Budapest: KSZK 2008) s az ezt sszefoglal Hajnal Gyrgy: jszer kudarcmechanizmusok a magyar kzpolitika vilgban Politikatudomnyi Szemle 2009/4. 6181; Mller Gyrgy:
Amsodik s harmadik Orbn-kormny dntsi rendjnek sajtossgairl MTALaw Working Papers
2014/62. 7-8; valamint Vass Lszl: Akzpolitika s magyarorszgi krnyezete Politikatudomnyi
Szemle 1999/3. 91106. s Vass Lszl: Apolitika s a kzigazgats viszonya Politikatudomnyi
Szemle 2010/3. 6580. Bizonyos rtelemben ilyennek tekinthetk Bernyi Eszter [et al.] (szerk.): Tuds
s politika: Akzpolitika-alkots gyakorlatnak nyomban (Budapest: LHarmattan 2013) c. ktet II.
s III. rszben szerepl esettanulmnyok. Aktetet az teszi igazn rdekess, hogy mind a nemzetkzi, mind a hazai kzpolitikai szakirodalmat lnyegben figyelmen kvl hagyva (ms koncepcik mentn
gondolkodva) kzelti meg a tmt.
2
45
trekv megkzeltsmdja, amely ilyenknt egyedlll a hazai szakirodalomban.

Hasonl, br kevsb tfog cllal szletett Mller dolgozata is. Vass tanulmnyai a
kzpolitikai szemllet rvnyeslst, illetve az adekvt dntshozatali s megvalstsi mechanizmus kialaktst gtl tnyezket tekinti t. Hajnal hrom kzpolitikai esettanulmnybl kiindulva keresi a kzpolitikai kudarcok sajtos, a nemzetkzi szakirodalomban kevss trgyalt okait. Knyvnek rdeme ezek beazonostsa
(s az alkalmazott mdszertan eredetisge mellett) az is, hogy ttekinti a kzpolitikai kudarcok nemzetkzi irodalmt is. Jmagam tbb publikciban is utaltam a hazai
kzigazgats mkdsnek rendkvl jogias jellegre, jelezve ennek okait s elemezve negatv kvetkezmnyeit is. Ezekre e dolgozatban is utalni fogok, amiknt nagyban
ptek a 3. lbjegyzetben emltett munknk 5258. oldalain megjelen elemzsekre is.
3. AKZPOLITIKAI SZEMLLET
Akzpolitika sz az angol public policy kifejezs sz szerinti fordtsa. Ahol a
magyar s egybirnt szmos ms eurpai nyelv is a politika fogalmt hasznlja, ott az angol hrom, egymstl eltr tartalm kifejezs kztt tesz klnbsget.
Apolity kifejezst inkbb csak a tudomnyban, az rtelmisgi diskurzusban hasznljk, ahol a politikai rendszert, azon bell elssorban a struktrkat (szervezeti felpts) s intzmnyeket (jogintzmnyek: pldul vlasztsi szablyok, ratlan szablyok stb.), a jogsz taln azt mondan: az alkotmnyos kereteket jelli. Apolitics
kifejezs a politikai let konfliktusos folyamataira utal, ahogyan az a magyarban a
prtpolitika kifejezsben vagy az olyan flmondatokban jelenik meg, mint ez csak a
szoksos politikai hacacr. Apolicy a kormnyzati politika tartalmi oldalra utal.
Ez a politika a kormnyzat egy-egy terletet, trsadalmi szfrt rint elkpzelseit
jelli. Ersen leegyszerstve, de a klnbsg lnyegt mgis jl rzkeltetve azt szoktk mondani, hogy a politics az, amit az llamhatalom megszerzsrt s megtartsrt tesz egy prt. Apolicy pedig az, amit mr e hatalom birtokban, kormnyknt
megtesz. Ezrt s ilyen rtelemben hasznljuk a kzpolitika kifejezst, vagy lnyegben azonos tartalommal a szakpolitikk kifejezst. Ez a tartalom akkor vlik
nyilvnvalv, mindannyiunk ltal rzkelhetv, ha konkrt szsszettelben tallkozunk vele. gy beszlnk pldul klpolitikrl, agrrpolitikrl, oktatspolitikrl
vagy szocilpolitikrl, utbbin bell pldul munkanlklisggel kapcsolatos politikrl, hajlktalanpolitikrl stb. Ebben az esetben a sz kzpolitika rtelmben hasznljuk a -politika kifejezst; e kifejezsek teht sajtos kzpolitikai terleteket jellnek. Aszakpolitikk magukban foglaljk az adott terlettel kapcsolatos kormnyzati
clokat, rtkeket s a megvalstsukhoz kapcsold eszkzket is.
Akzpolitiknak szmos fogalma ismert a legegyszerbbtl (brmi, amirl a kormny gy dnt, hogy megteszi vagy nem teszi meg7) az sszetettebben t (mindazon
kormnyzati tevkenysgek sszessge trtnjen ez akr kzvetlen kormnyzati
Thomas R. Dye: Understanding Public Policy (Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall 2005) 1.
46
cselevsknt, akr kzvetetten, ms szervezetek kzbeiktatsval, amelyeken

keresztl a kormnyzat az llampolgrok lett befolysolja8) a praktikus irnymutatst nyjtkig (az a folyamat, amelynek sorn a kormnyok politikai vziikat programokba s intzkedsekbe ltetik t, azrt, hogy eredmnyeket, azaz a mindennapi
letben szksges vltozsokat valstsanak meg9). Br a defincik jelentsen eltrek, nhny ltalnosthat fogalmi elem mgis meghatrozhat. Ezek kzl itt a
kvetkezk rdemelnek kiemelst:
1) Valamilyen trsadalmi problmra, ignyre reagl. Akzpolitika valamely trsadalmi problma, feszltsg, szksglet, igny kezelst clozza. Ez a trsadalmi
feszltsg hatrozza meg a kzpolitika tartalmt, ez a kivlt oka, s vgs soron ez
lesz sikeressgnek rtkmrje is. Ha gy tetszik, a trsadalmi problma a kzpolitika kivlt oka (kezdete) s a kzpolitika trgya, amire a kzpolitika hatni kvn (a
folyamat vgn). gy lesz a trsadalmi problma a ksbbiekben trgyaland kzpolitikai ciklusnak kezdeti s vgpontja is egyben.
2) Magban foglalja a clok (mit akarok az 1. pontban jelzett trsadalmi problmval kezdeni?) s az azokat szolgl eszkzk lehet legpontosabb meghatrozst is.
Ez tovbb rszletezve, pontostva, egyfajta normatv kontextusba helyezve azt jelenti, hogy:
a) Aclok pontosan meghatrozottak, lehetleg oly mdon, hogy azutn a clelrs mrtke ellenrizhet is legyen.10 Erre hasznljk pldul az Eurpai Uniban a
klnfle indiktorokat.
b) Az eszkzk a clok ismeretben kerljenek kijellsre, a clok elrsre irnyuljanak, s legalbbis elvileg legyenek alkalmasak a clok elrsre.
c) Aclok s eszkzk alapos vgiggondolsa (utbbiak elbbiek fnyben) jelenti meggyzdsem szerint a kzpolitikai szemllet legfontosabb zenett a hazai kormnyzati mkds, illetve a jogalkots szmra is.
3) Magban foglalja a dnts megvalstst, illetve annak szervezst is. Csak
akkor beszlhetnk tnyleges kzpolitikrl, ha a kormnyzat vals lpseket tesz a
trsadalmi feszltsg kezelsre hozott dnts vgrehajtsra, eszkzket rendel
kinyilvntott szndkai megvalstshoz s a gyakorlatban alkalmazza is azokat.
(gy pldul az olyan jogszably megalkotsa, amely vgrehajtsrl nem gondoskodnak, nem felel meg a kzpolitika e defincijnak.) Ameg nem valstott, vagyis csak
meghirdetett kzpolitika valjban inkbb a sz politics rtelmben vett politikai deklarci, kinyilatkoztats.
Mindezt az albbi egyszer logikai-folyamat brban sszegezhetjk: Trsadalmi
problma Clok Eszkzk Megvalsts
Akzpolitikval bevezet jelleggel foglalkoz, jellemzen tanknyvnek sznt munkk leggyakrabban hrom tmt ttekintve ksrlik meg bemutatni a kzpolitika alapjait. Etmk: a) a kzpolitikai folyamat, b) a kzpolitika rszvevi, a kormnyzati s
Guy Peters: American Public Policy (Washington, DC: CQ Press 2010) 4.
GajduschekRissiter (6. lj.) 135.
10
Aclok legyenek idben, mennyisgileg s minsgileg pontosan meghatrozottak, ahogyan azt a gyakran emlegetett angol betsz: TQQ (time, quality, quantity), vagy nmileg bvebben a SMART (specific, measurable, relevant, achievable, time-bound) sugallja.
8
9
47
azon tli kzpolitikai aktorok, s c) a kzpolitikk tpusai, illetve a lehetsges kzpolitikai eszkzk ttekintse.
3.1. AFOLYAMAT
Akzpolitikai folyamatot ltalban egy ciklus formjban szoktk megjelenteni,

amint azt az 1. bra szemllteti.
1. bra. Akzpolitikai ciklus egy rszletes modellje
Trsadalmi
problma
Clmeghatrozs
rtkels
Megvalsts
Alternatvk
Tervezs
Stakeholderek
Dnts
48
Elemzsi
javaslat
3.2. AZ AKTOROK
Egy tipikus Bevezets a kzpolitikba tanknyv a kzpolitikai folyamatban rintett

szereplket, az n. stakeholdereket is rszletesebben elemzi, hiszen ez a kr jval
tlterjed a kormnyzati szereplkn. Aszereplk egy lehetsges, tagolt felsorolst
mutatom be az albbiakban:
Nemzetkzi aktorok. Aglobalizci kvetkeztben a nemzetllamok kzpolitika-alkotsi folyamata nagymrtkben kitett a nemzetkzi hatsoknak, belertve ebbe a
vilggazdasgi tendencikat s az ideolgiai, kulturlis ramlatokat is, amilyen volt
pldul a neoliberalizmus hatsa a nyolcvanas vektl nagyjbl 2008-ig. Anemzetkzi hatsokat szervezetekben megragadva:
a) nagy nemzetkzi politikai szervezetek, klnsen az ENSZ,
b) egyb meghatroz, elssorban pnzgyi s tancsad jelleg szervezetek:
c) Nemzetkzi Valutaalap (IMF), Vilgbank (WB), illetve az OECD,
d) az Eurpai Uni tagjai szmra meghatroz az EU intzmnyeinek s dntseinek hatsa.
llami szereplk, amelyek kztt jelen vannak llamhatalmi s egyb llami szervek is, vagy ms tagols szerint a kzpolitikk megalkotsban s azok megvalstsban rszt vev szereplk. Elbbi krbe sorolhat a trvnyhozs s a kormny,
utbbiba a kzigazgats, kisebb rszben a brsgok, s jelents mrtkben az llamilag mkdtetett szolgltat szervezetek, amilyenek az iskolk, krhzak, idsotthonok stb. Eszereplk elemzse kapcsn a nemzetkzi szakirodalomban jelents szerepet kap a szakmai s politikai elem kztti viszonyok, valamint a klnbz szereplk
hatalmi s szakmai erssgnek az elemzse.
Trsadalmi szereplk. Ilyenek mindenekeltt:
a) Kzvlemny (amelynek hangulata azonban gyorsan vltozik s manipullhat);
b) Prtok (amelyek szerepe a legtbb orszgban dominns a kzpolitikai irnyok
meghatrozsban);
c) Nagy rdekcsoportok (amelyek a munkavllalk, munkltatk nagy csoportjai
mellett, szmos kisebb rszrdeket jelenthetnek meg);
d) Mozgalmak (amelyek elssorban rtkalapon s nem rdekek alapjn szervezdnek, gyakran kevsb intzmnyesltek, mint az rdekcsoportok);
e) Mdia (amely meghatroz szerepet jtszik a modern tmegdemokrcikban,
amely ugyanakkor sajtos szempontrendszert kvet, s amelynek szerepe meglehetsen vitatott);
f) Szakrti csoportok, tudomny, az n. think tankek.
3.3. AKZPOLITIKAI ESZKZK
Egy tanknyv vgl felttlenl szlna a kzpolitikban alkalmazhat eszkzkrl,

mdszerekrl (policy instruments) valamifle rendszerezsben. Egy ilyen lehetsges, nagyon ltalnos felsorolst mutatok be:
49
Kzvetlen feladatellts (kzigazgats, kzintzmnyek, kzzemek; pldul kormnyablakok, iskolk, krhzak, tmegkzlekedsi vllalatok stb.);
Szablyozs (command and control tpus, klasszikus rtelemben vett jogi szablyozs, de lehet pozitv jogkvetkezmnyek alkalmazsa, sztnzk mkdtetse, s
egyb megoldsok, elssorban a felelssgmegoszts szablyozsval).11
Gazdasgi-pnzgyi eszkzk (rdekeltsgi rendszerek, tmogatsok, hitelpolitika, adpolitika stb.);
Informci (tjkoztats, meggyzs).
4. AJOGI S KZPOLITIKAI SZEMLLET MEGJELENSE

A HAZAI MKDSBEN
4.1. AKT SZEMLLET IDELTPUSA KZTTI ELTRSEKRL
Akt megkzeltsmd kztt szmos elvi-elmleti eltrst lehet meghatrozni. Alegfontosabbak taln a kvetkezk:
1) Acl-eszkz logika hinya a jogban. Az ltalban vett racionalits lnyege, hogy
az eszkzket a clokhoz igaztjuk, olyan eszkzket vlasztunk (racionlis dnts),
illetve alkalmazunk (racionlis cselekvs), amelyek cljainknak leginkbb megfelelnek. Ajog s a jogsz ezzel szemben intzmnyekben, jogintzmnyekben gondolkodik s az egyes intzmnyek, illetve az ezeket reprezentl jogi fogalmak kztti
logikai sszefggsek (pldul kvetkezmnyek okainak, feltteleinek viszonyban,
rsz-egsz viszonyban stb. trtn) meghatrozsa s ezzel a jogrendszer egsznek szintjn az sszhang megteremtse, fenntartsa meghatroz a jogszi logika,
ha gy tetszik: a jogi racionalits szempontjbl. Ez a kt gykeresen eltr szemllet egymsra reflektlatlanul van jelen a hazai jogalkotsi krnyezetben, ami csak
azrt nem okoz komolyabb kommunikcis problmt, mert a jogszi szemllet teljessggel dominns.12
2) Akiindulpontot ltalban nem egy megoldand trsadalmi problma, vagy
konfliktus jelenti, hanem gyakran valamilyen jogszablyi problma: joghzag, tkzs, pontatlansg, vagy ms jogszablyvltozsi igny. A2010 utni idszakban ez
jelentsen talakult. Egyfell az adatok azt mutatjk, hogy a jogszablyok vltoztatsra elssorban azok elksztetlensge miatt van a korbbinl is gyakrabban szksg.13 Msfell a jogszi, de minden ms szakmai szempontot is egyrtelmen fellr a
direkt, voluntarista politikai utasts szerepe.
Acommand and control tpus szablyozsi md meghatrozza az rintettektl elvrt magatartsi szablyt, aminek betartst az llam ellenrzi, ill. kiknyszerti. Ezzel szemben szmos szablyozsi lehetsg van, amely az llampolgrok egyms kztti viszonyt szablyozza gy, hogy ezekkel az intzmnyi keretekkel befolysolja az rintettek magatartst. Lsd errl pl. Bartus Gbor Szalai kos:
Krnyezet, jog, gazdasgtan: Krnyezetpolitikai eszkzk, krnyezet-gazdasgtani modellek s joggazdasgtani magyarzatok (Budapest: Pzmny Press 2014). Atulajdon- s szerzdsi jog: 147210,
a krtrtsi jogot tekintve 181210.
12
Lsd errl Gajduschek (6. lj.), valamint e ktetben az Elksztetlensg c. fejezet.
13
Gajduschek (6. lj.).
11
50
3) Mg a kzpolitikai szemlletben a regulci egy lehetsges eszkze a clok elrsnek, a jogi szemlletben a cl maga a jogszably, hiszen az egyetlen lehetsges kormnyzati eszkz is (les ellenttben a fentiekben felvillantott klnfle kzpolitikai
eszkzkkel). Ezen bell is alapveten az n. command and control tpus, az rintetteket valamilyen magatartsra ktelez s a szablyszegst felgyel-szankcionl
szablyozs jelenik meg, taln a klasszikus-kontinentlis, llamkzpont jogfelfogs
okn is. Ezzel egytt, minden ms kzpolitikai eszkz (tmogatsok, adkedvezmny,
intzmny ltrehozsa, mkdtetse) is valjban jogiknt rtelmezdik (az adjogszably megvltoztatsa, az oktatsi vagy egszsggyi trvny vgrehajtsa, ti.
iskolai oktats, krhzi gygyts keretben) s ilyenknt is kezelik.
4) Kvetkezskppen az elsdleges krds a mkds jogszersge, s csak ezutn
vethet fel a mkds eredmnyessge (kpes-e kivltani a kvnt clt) s hatkonysga (milyen rfordtssal vltja ki a kvnt clt). m a legtbb esetben e krdsek
nem vetdnek fel, illetve azok is a jog szemvegn keresztl rtelmezdnek (pldul,
mint a hatkony gazdlkods ktelezettsgnek megszegse).
5) Egszen ms a helyzet s a teendk strukturlsa is. Ajogsz a jogrendszer bels logikja szerint strukturlja a krdseket: jogrendszer joggak jogszablyok
paragrafusok szerint keresi a legmegfelelbb elrendezst. gy pldul az egy tematikba tartoz elemeket igyekszik egyetlen nagy kdexbe szerkeszteni. Akzpolitikai
szemlletben a trsadalmi problma s az annak lekzdsre szolgl eszkzk jellik ki a tematikus elemeket, ami egy egszen eltr elrendezst eredmnyez. (Mr
csak azrt is, mert egy eszkz szmos kzpolitikai clt szolglhat, illetve egy clt szmos eszkzzel esetleg azok egyms melletti vagy egyttes, szinergikus alkalmazsval is lehet szolglni.)
6) Ajogi szemllet szempontjbl a jogszably megalkotsa magban hordja nmaga megvalsulst is: amit a jogszably elrendel, azt be kell tartani, aki nem tartja be, azzal szemben a jog szankcit nevest s gy, aki nem tartan be nknt az is
betartja.14 Ajognak ez az nbeteljest szemllete gyakran azzal jr, hogy nem is
gondolkodnak el a jog megvalsulsnak mikntjrl, gy klnsen a jogalkalmazs feltteleinek biztostsrl. Ajogalkalmazs biztostshoz ugyanis gyakran idre van szksg (az rintettek megismerjk s megtanuljk alkalmazni azt), a betartatshoz pedig megfelelen kpzett, megfelel nagysg szemlyi llomnyra, technikai
eszkzkre, ehhez pedig pnzre van szksg. m ezek szisztematikus ttekintse s
fknt figyelembevtele a legtbb jogszably megalkotsa sorn nyilvnvalan hinyzik. Ajogi szemllettel les ellenttben, a kzpolitikai szemlletben a megvalsts
(implementci) meghatroz sllyal van jelen, mert
a) mg elvi szinten, jogszablyrl akkor beszlnk, amikor azt a megfelel mdon
megalkottk, addig valdi kzpolitikrl csak akkor s olyan mrtkben beszlhetnk, amikor s amilyen mrtkben azt meg is valstottk; ezrt is
Ajogkvets krdsnek elemzse az (arany)rghz tapadt prktori gyakorlatiassg llspontjrl
nem tnik klnsebben fontosnak: ha az emberek kvetik a jog elrsait ha rvnyesl a szably jl
van, nincs mit vizsglni; ha nem, ott a br s a poroszl, hogy rvnyestse az elrsokat. Saj Andrs:
Jogkvets s trsadalmi magatarts (Budapest: Akadmiai Kiad 1980) 9. Aknyv els mondata,
amelynek a knyv egsze cfolatt adja.
14
51
b) a kzpolitikai vizsgldsnak meghatroz terlete az implementci kutatsa,15

c) a megvalsts sorn a kzpolitika tartalma lnyegesen eltrhet a tervezettl
(jogalkoti szndktl).16
d) Amegvalsts kutatsa sorn az n. top-down megkzelts mellett fokozatosan
teret nyert a bottom-up megkzelts. Ajogi szemlletben kizrlag az elbbi elkpzelhet: a jogszablyt fent megalkotjk, lent pedig vgrehajtjk. Nyilvnval azonban, hogy a gyakorlatban szmos olyan tnyez rvnyesl, amely azt a vilgos lncolatot torztja, st a tnyleges megvalstst akr el is lehetetlentheti.17
7) Abbl a jrszt reflektlatlan, m ktsgkvl meghatroz ervel rvnyesl
feltevsbl, hogy a jogszably nmagt valstja meg, az is rtelemszeren kvetkezik, hogy nincs szksg a kzpolitikai szemlletben oly meghatroz monitoring s
programrtkels (evalvci) alkalmazsra. Afenti brn ez az elem a ciklus utols pontja, mieltt a folyamat jraindul. Ennek sorn tekintik t, hogy mennyiben sikerlt a clokat megvalstani, az eredmnyek s folyamatok ismeretben lehetsg van
a tanulsra, az alkalmazott megoldsok javtsra, csiszolsra. (Hogyan lehet legkzelebb eredmnyesebben kezelni a problmt?)
8) Ajogi s kzpolitikai szemllet kztti, a kormnyzati cselekvst rint tovbbi meghatroz eltrs a mrtk meghatrozsa. Ajog logikja, hogy a cselekedetek, helyzetek vagy jogosak, vagy jogtalanok.18 Akzigazgatsi gyet vagy elintzik
a megadott hatridn bell, vagy sem. Ha van ilyen szably, a ment vagy kir megadott idn bell, vagy sem; utbbi esetekben pedig jogszablysrts trtnik, aminek
elvileg szankcija kell, hogy legyen.19 Ha gy tetszik, a jog csak ktrtk indiktorokat kpes kezelni. Akzpolitikai szemllet ennl jval rzkenyebb indiktorokkal
kpes dolgozni. gy pldul egy kzpolitikai dokumentum clul tzheti ki, hogy a mentk, amelyek jelenleg a nagyvrosokban az esetek 70%-ban rnek ki hsz percen
bell, ezt az arnyt 80%-ra nveljk, mg a kisebb teleplseken a jelenlegi tlagosan
huszonhat perces kirkezsi idt huszonngy percre cskkentsk a kvetkez hrom
vben.
Akutatsi irny alapt munkja Jeffrey L. Pressman Aaron Wildavsky: Implementation (Berkeley:
University of California Press 1973). Akutatsi eredmnyek sszefoglalja pl. Dean L. Fixsen [et al.]:
Implementation Research: ASynthesis of the Literature (Tampa, FL: University of South Florida 2005).
16
Erre elmleti szinten mr Antony Downs egy korai munkja is utal [Inside Bureaucracy (Boston: Little,
Brown and Co. 1967)], amikor azt fejtegeti, hogy az egyes dntshoz szintek, ahogyan az ltalnos
elkpzelseket tovbb konkretizljk, elkerlhetetlenl el is trhetnek attl. Szmos szintet felttelezve
mg kisebb eltrsek esetben is a vgeredmny meglehetsen jelents is lehet. Pressman s Wildavsky
mr knyvk cmben is jelzik, hogy a kzpontban meghatrozott cllal elindtott programok, helyi szinten mr egszen ms szempontok szerint mkdnek, ms clokat szolglnak.
17
Abottom-up szemllet irnyad munkja Michael Lipsky: Street Level Bureaucracy (New York: Russell
Sage 1979). Ebben a szemlletben a kutatk azokat a hatsokat vizsgljk, amelyek kztt a kzpolitikk megvalstsrt felels szemlyek (rendrk, tanrok, szocilis munksok stb.) vgzik a munkjukat. Ez teht a tnyleges mkdst vizsglja, amelyben a hivatalos kzpolitika, ill. jogszably csak egy a
szmos hats kzl, klnsen akkor, ha a jogszablyok betartatst klnsebben nem ellenrzi-szankcionlja senki.
18
Pokol Bla Luhmannt idzve ezt klnsen sarkosan fogalmazza meg, amikor a jogos-jogtalan rtkdulrl szl. Pokol Bla: Ajog szerkezete (Budapest: Gondolat 1991).
19
Ms krds, hogy az ilyen szablyoknak gyakran elvileg sincs szankcijuk (lex imperfecta) s klnsen a gyakorlatban nincsenek, vagy elvtve rvnyeslnek a szankcik.
15
52
9) Van azonban mindezek mgtt egy jval ltalnosabb eltrs a kt szemllet

kztt, amit taln a mindennapi trsadalmi valsghoz val viszonyban lehet megragadni. Nem tudnm megmondani, hogy ez ltalban jellemzi-e a jogi szemlletet
vagy inkbb csak a kontinentlis jogi, esetleg (gyanthatan) inkbb csak a nmetes
orientltsg, s klnsen a magyar jogi-jogszi szemlletet.20 Ennek lnyege a valsg elutastsa, helyette kizrlag a jogi szvegeken, azok bels logikjn val orientci. Ennek a habitusnak az tadsa jelents rszben az egyetemi oktatsban, annak
jellegn keresztl trtnik meg. Ez trtnik abban az ltalnos gyakorlatban, amikor
pldul ez egyes bntetjogi tnyllsok tanulsa sorn a gyakorta alkalmazott tnyllsokat pontosan ugyangy kell tanulni, mint a ritkn, lnyegben soha nem alkalmazottakat; amikor a logikai-fogalmi sszefggsek mellett a bizonyts krdsrl,
annak nehzsgrl, esetleg nyilvnval szinte teljes lehetetlensgrl sz sem esik
(mert az tl van a jog keretein). Ajogsz professzor idelja az, aki a trsadalmi valsg mocskt maga mgtt tudja hagyni s kizrlag a jogi szvegek magas szfrjban mozog. Nyilvnvalan ellenttes ezzel a kzpolitika gyakorlatorientlt, a trsadalmi valsghoz elvi szinten is szorosan ktd megkzeltsmdja.21
5. EGYES JELLEMZK, ANOMLIK RSZLETESEBB BEMUTATSA

Az albbiakban, nhny olyan jellemzt trgyalok rszletesebben, amelyek a kzpolitikai szemllet szempontjbl anomlikknt rtkelhetek a hazai jogalkotsi s jogalkalmazsi tevkenysgben.
Mr itt hangslyozni szksges, hogy a kzpolitika tnyleges folyamata sehol sem
felel meg annak az alapveten a racionlis feladatmegolds normatv modelljt tkrz rendnek, amelyet az 1. bra bemutat. Afolyamat jval kevsb rendszeres s rendezett, valjban a politics rtelmben vett elemek meghatroz szerepet jtszanak
benne, ami azutn a racionlis modelltl rendkvli mrtkben trti el magt a folyamatot s a vgeredmnyt is. Nem tlzs azt mondani, hogy a szakirodalom nagyobb
rsze, s fknt a jelentsebb munkk az utbbi vtizedekben ppen azt mutattk be,
Akrds szmos oldalrl megkzelthet, de ennek bemutatsa nem illeszkedik e dolgozat keretei kz.
Fleck Zoltn az Egyeslt llamokban (ahol tbb ok miatt is azt felttelezhetjk, hogy a jogszi szakmai idel jval kevsb ll tvol a valsgtl) a jogszok szakmai szocializcijrl vgzett kutatsokat
sszefoglalva gy r: [a] jogszkpzs els vben a hallgatk j nyelvet sajttanak el, amely formlja szemlletket, vilgltsukat s sajt szerepeiket. Ez a jogszi nyelv elssorban dekontextualizlja a
jogi szablyozst, vagyis megfosztja trsadalmi, kulturlis vonatkozsaitl. Azok az oktatk dominlnak, akik elhatroldnak a policy jelleg szempontok vllalstl, szigorsguk a ltszlagos objektivitst kveteli meg. Ajogszkpzs hagyomnyos intellektulis alapja az ideolgiai, trsadalmi szempontok s tapasztalatok kizrsa a jog mkdsbl, a jogi rvels zrtsgnak elfogadtatsa. Ezt szolglja
a ms kpzsekben tapasztaltakkal szemben az objektv, technikai tudson alapul autoriter oktati pozci fennmaradsa. Ezzel a kpzssel leszkl a jogsz vgzettsggel rendelkezk tudsnak hasznosthatsga, rzketlenn vlnak a trsadalmi krnyezettel szemben. Fleck Zoltn: Jogllami kultra s
oktats in Fleck Zoltn Krmer Ferenc Navratil Szonja Uszkiewicz Erik (szerk.): Technika vagy
rtk a jogllam? Ajogllami rtkek tadsa s az eltletek cskkentse a jogszok s rendrtisztek kpzsben (Budapest: LHarmattan 2012) 94.
20
21
53
hogy hol, mirt s milyen hatssal tr el a valsg az ideltl.22 Mindezt tettk azon
orszgok kapcsn, amelyek Magyarorszg s a rgi szmra kvetend idelt jelentenek. Ms szval, a magyar kormnyzati mkds anomliirl beszlni meglehetsen problematikus, tudomnyosan nehezen vdhet llts. Edolgozatban mgis
megkockztatom ezt a megkzeltst, rszben mert szakmai meggyzdsem, hogy
vannak ilyen sajtosan magyar, illetve regionlis jellemzknt rtelmezhet anomlik, ahogyan ezt tbb idzett munkmban kifejtettem, rszben mert ms szerzk,
klnsen Hajnal, jelents mdszertani appartusra tmaszkod djazott munkja is
amellett rvelnek, hogy igenis vannak sajtosan magyar kudarcmechanizmusok.23
Atrgyalt tmk kapcsn azt is hangslyozni kvnom, hogy azok semmikppen
nem felelnek meg az ltalban megfogalmazhat elvrsoknak: Nem tekinthet egy
teljes ttekintsnek, amely minden rdemi problmra kitr (vagyis nem felel meg a
teljessg ignynek), s nem tekinthet jl elhatrolt, egymst t nem fed problmk listjnak (egymst klcsnsen kizr felsorols elvrsnak) sem. Valjban
a tmk kivlasztst egyfell az a vgs soron szubjektv szempont hatrozza meg,
hogy a szerz mit tart fontosnak s jellemznek, msfell pedig az, hogy a rendelkezsre ll elmleti s empirikus munkk alapjn mirl tud rdemi gondolatokat megfogalmazni. Vgl, a mdszert tekintve: pldkkal prblom altmasztani (semmikppen sem bizonytani) az lltsok megalapozottsgt, ami inkbb felel meg egyfajta
posztmodern, kommunikatv megkzeltsnek, mint az ltalam preferlt pozitivista
tudomnyidelnak, m e ponton csak ennyire tudok vllalkozni.
Elssorban a kvetkez informciforrsokra tmaszkodom: az MTA Trsadalom
tudomnyi Kutatkzpontban 2014 sze s 2015 tavasza kztt lezajlott, az egyes
kzpolitikai terleteket ttekint beszlgetssorozatra.24 Sajt korbbi kutatsaimra;
klnsen az 1997-ben zajl, szmos interjt magban foglal, a kormnyzati dntshozatalt vizsgl, nem publiklt kutats. Tovbb a Hajnal Gyrggyel a kzigazgatsi alap- s szakvizsgaprogramok evalvcijra irnyul kutatsra,25 valamint a
fentebb, elssorban a 6. lbjegyzetben hivatkozott publikcikban megjelent elemzsekre.
Mindezeket szem eltt tartva az albbiakban hrom nagyobb tmakrre trek ki:
1) a kzpolitikai dntsek megjelensnek mdjra; 2) a clok definilatlansgra s
az eszkzk megvlasztsnak esetleges voltra, valamint 3) a dnts utni szakasz
Olyannyira igaz ez, hogy az utbbi vtizedekben, rszben a tudomny nfejldse, klnsen a racionlis idelban, vagy legalbbis annak megvalsthatsgban val csalds, msfell pedig a posztmodern szemllet hatsra dominnss ltszik vlni a racionalits lehetsgnek elvi elvetse is. Lsd errl
magyarul pl. Szab Mrton: Kzpolitikai diskurzuselemzs Politikatudomnyi Szemle 2012/3. 731.
Ugyanakkor azonban ersdik az az elvrs is, hogy a kzpolitikk tudomnyosan, ill. szakmailag megalapozottak legyenek. Ez jelenik meg az evidence based policy making ideljban, amely egyes terleteken ma mr megkerlhetetlen. Ilyen pl. az egszsggyben a klnfle terpik befogadsrl s finanszrozsrl val dnts szmos nyugat-eurpai orszgban.
23
Lsd Hajnal 2008 (6. lj.).
24
Lsd jog.tk.mta.hu/kozpolitikak-es-jogi-kornyezetuk.
25
Publiklva Gajduschek Gyrgy Hajnal Gyrgy: Akzigazgatsi alapvizsga- s szakvizsgaprogramok
eredmnyhatkonysgrl Magyar Kzigazgats 2001/6. 343352; Gyrgy Gajduschek Gyrgy
Hajnal: Evaluation of the Hungarian General Civil Service Training Program (Budapest: OSI/LGI
2000) 35.
22
54
jellemzire. Vgl egy konkrt jogszably elemzsvel ksrlek meg altmasztani

nhny ltalnos lltst.
5.1. KZPOLITIKAI DNTSEK MANIFESZTCIJA
Az alkalmazni tervezett kzpolitikk megjelentsre elvileg szmos frum addik.

Bizonyos rtelemben ilyennek tekinthetk a prtok vlasztsi programjai, 26 majd
megvlasztsuk utn azok kormnyprogramja.
Ennl konkrtabb, egy kzpolitikai terletre irnyul dokumentumokat illeten az
angolszsz orszgok jelents rszben alkalmazott megolds az n. green s w
hite
paper (hivatalos magyar fordtsban: Zld s Fehr knyv). Elbbi kormnyzati
elktelezds nlkl, mintegy felvetsknt, vitaindtknt egy trsadalmi problma kapcsn bemutatja annak kormnyzati rtelmezst s a kormnyzati szndkokat. AZld knyvre az rintettektl (stakeholderektl) rkez reakcikat (az azokban
foglalt rdemi-szakmai felvetseket, s a kirajzold vrhat politikai tmogatst s
ellenllst is) figyelembe vve, vagyis alapos s hosszan tart konzultatv elkszt
munka utn alaktja ki a kormnyzat a Fehr knyvet, amely mr hatrozott kormnyzati szndknyilatkozatknt rtelmezhet az adott kzpolitikai terleten. Mind a Zld,
mind a Fehr knyv magban foglalja a trsadalmi problma rtelmezst, a kzpolitikai clok meghatrozst s az alkalmazni kvnt eszkzk megjellst, utalva a
vrt hatsmechanizmusokra is. AZld s Fehr knyv ilyen jelleg alkalmazsa hosszabb ideje jellemzi az Eurpai Unit is,27 s taln ennek hatsra, taln ettl fggetlenl szmos eurpai orszgot is.
Magyarorszgon a kormnyzati stratgiai irnytsrl szl 38/2012. (III. 12.)
Korm. rendelet szablyozza a tanulmny szempontjbl kzpolitikai dokumentumoknak tekinthet, nem-jogi dokumentumok tpusait. Arendeletnek rdemi elzmnye
nem volt. Ilyen jelleg dokumentumok ugyan korbban is lteztek, m ezek sttusza
meglehetsen bizonytalan volt, illetve legtbbjk, mint arra a zr rendelkezsek 43.
-a is utal, jogi formban vagy nem-jogi llami normaknt jelent meg. Valjban a
jogszablyi forma mint az egyetlen hivatalos, ilyenknt az llamot magt is ktelez,
azon szmonkrhet, ltalnos llami akaratnyilvntsi forma egyedliknt ltezett
a kzpolitikai dntsek megjelentsi mdjaknt. Egyebek mellett alighanem ez is az
egyik oka annak, amit Herbert Kpper a ktetben megjelen tanulmnyban sajtos
magyar jelensgknt rzkel, nevezetesen a deklaratv jelleg, valdi jogi szerkezetet
s funkcit nlklz jogszablyok nagy szmnak. Ezekben az esetekben a kzpolitikai jelleg tartalom s a jogi forma kztt a jogsz szmra is jl rzkelhet, les
ellentmonds ll fenn.
Az emltett kormnyrendelet ezt az anomlit ltszik kikszblni. Ez azonban alighanem csak a ltszat. Arendeletben nevestett tzfle dokumentumtpus jelents rsze
Lsd errl e ktetben Sgvri dm s Gyulai Attila tanulmnyban a mandtumelmletrl rottakat.
Ennek kapcsn rdemes megjegyezni, hogy az utbbi kt vlaszts sorn a ktharmados parlamenti
tbbsghez jut prt egyik karakteres jellemzje a vlasztsi program nyltan vllalt hinya volt.
27
Lsd ec.europa.eu/green-papers/, valamint ec.europa.eu/white-papers/index_en.htm.
26
55
nehezen rtelmezhet kzpolitikai dokumentumknt. gy pldul a miniszteri program, az intzmnyi stratgia s munkaterv inkbb intzmnyi logikt kvet. Az egyes
dokumentumtpusok egymshoz val viszonya is meglehetsen nehezen ttekinthet.
Pldul a stratgia s a program mibenlte kztti viszony nem tnik kikristlyosodottnak. Kzenfekv lenne a program egyfajta action plan-knt val, a stratgia
megvalstsnak operacionalizlst szolgl rtelmezse, de ezt illeten nehezen
rtelmezhet, hogy mirt kellene a programnak tartalmaznia a vonatkoz stratgikban kijellt, mrhet clokat? (36. (1) a)) Aclok belefoglalsa ugyanis ellentmond
egy ilyen rtelmezsnek. Elvileg nehezen tisztzhat, az intzmnyi jelleg miniszteri s intzmnyi stratgia/program/munkaterv viszonya a funkcionlis jelleg szakpolitikai stratgihoz/programhoz. Vgl nyilvnval, hogy a rendelet 17. pontjban
nevestett Fehr knyv, s a 21. pontjban nevestett Zld knyv teljessggel kir a
tbbi elem kzl, semmifle logikval nem illeszkedik annak rendjbe. Emellett a tny,
hogy a Fehr knyvet (amely az ltalnos gyakorlat szerint ksbb jelenik meg) elbb
szablyozzk s a 38. (2) a) pontja szerint annak tervezett trsadalmi vitra kell
bocstani (noha az ppen egy, a Zld knyv ltal kezdemnyezett vita lezrsa lenne), illetve hogy ennek kapcsn nem trtnik utals a Zld knyve, illetve sehol nincs
utals a kt dokumentum kztti fent bemutatott kapcsolatra, azt ltszik jelezni, hogy
a rendelet megalkoti nem voltak tisztban e dokumentumok vals funkcijval, alkalmazsuk bevett mdjval.
Ajogszablyi elemzsnl azonban ltalban, s klnsen a rgiban tbbet
mond a gyakorlat elemzse. Edolgozat elksztse sorn az interneten rkerestem a
zld knyv s fehr knyv kifejezsekre. Tekintve, hogy a Zld knyv a nemzetkzi gyakorlatban s az idzett rendelet szerint is egy kzpolitika kapcsn szles kr
trsadalmi vita kezdemnyezsre szolgl, sszernek tnt egy egyszer Googlekeresssel indtani. Az els harminc tallat kztt ngy olyan volt, amely kormnyzati dokumentumknt rtelmezhet, m ezek kzl kett mg 2010 eltti. A2010 utni
kt dokumentum (amely azonban a harmincas listban tbbszr is elkerlt): a) Zld
knyv az infokommunikcis szektor 20142020 kztti fejlesztsi irnyairl s a b)
ZLD KNYV az llami szerveknl rvnyestend etikai kvetelmnyekrl. Mr
cmk alapjn sem tekinthetk ezek klasszikus Zld knyv-i tmnak. Elbbi esetben
ezt a benyomst egyrtelmen megersti a szveg hossza (157 oldal), jellege, amirl
jl rulkodik a tartalomjegyzk, de a nem Zld knyv-i jelleget a bevezets els bekezdse is rgtn vilgoss teszi:
Adokumentum clja egyrszt a Nemzeti Infokommunikcis Stratgiban meghatrozott intzkedsek rszletesebb kifejtse, az egyes intzkedsek cljnak, operatv teendinek, becslt forrsignynek, az intzkedstl vrt eredmnyek s megvalstsrt
felels intzmnyek megjellse, msrszt a 20142020-as unis tervezsi ciklusban az rintett Operatv Programok (GINOP, VEKOP, EFOP, KEHOP, KFOP, IKOP,
TOP) keretein bell megvalstsra kerl intzkedsek koncepcionlis megalapozsa.
Utbbi dokumentum a keress idejn (2016. janur 8.) mg Zld knyv tervezeteknt
(sic!) jelent meg az interneten. Ez jellegt tekintve (hsz oldal, rthet s vitathat
56
ltalnos jelleg szveg) mr kzelebb ll a Zld knyvhz, m a tucatnyi, a kztisztviselk ltal kvetend rtkek klnfle bontsban trtn felsorolsa, majd tizenhat
rtk lersa valdi kihvst jelent az rtelmes vita szmra.
Tekintve, hogy itt kormnyzati dokumentumokrl van sz, sszernek tnt egy
keress a kormny honlapjn (www.kormany.hu). Itt a zld knyv karaktersorra
keresve, tizenhrom tallatot kaptam (2016. 01. 08.), amelyek egyike sem foglalja
cmbe a zld knyv kifejezst, gy az emltett kt dokumentumot sem. Alistban
megjelennek szerzdsek, jogszablytervezetek, minisztriumi SZMSZ-ek s hrom
olyan stratgiai dokumentum, amely legalbb kzpolitikai tartalm, ha nem is Zld
knyv.
Tekintve, hogy a Fehr knyv kifejezetten a kormny llspontjt rgzteni hivatott
dokumentum, ezt mr kifejezetten csak a kormny honlapjn kerestem. sszesen hat
tallatot kaptam, amelyek kzl cmk alapjn egyik sem Fehr knyv, st egyik sem
tekinthet kzpolitikai jelleg dokumentumnak.
Lehetsges azonban, hogy ezeket a megoldsokat ugyan beemelte a jogalkot a
rendeletbe, de a valsgban ms dokumentumtpusokat alkalmaz. Erre ltszik utalni, hogy valban szmos terleten tallunk kormnyzati stratgiai dokumentumokat, amelyek ezt a cmet viselik s felptsket, tartalmukat tekintve meg is felelnek
ennek a fogalomnak. Astratgia ltalban egy hosszabb tvra vonatkoz, ltalnosabb, a prioritsokat, clokat s az azok elrsnek mdjt is nagy vonalakban megjell dokumentum, amelynek clja, hogy a mindennapokban a mkds vezrfonalul szolgljon, s viszont, az operatv mkds, a kormnyzati cselekvs egyes lpsei
szolglnak a stratgiban foglaltak megvalstsra. Mg azonban szmos terleten ilyen stratgik lteznek, tbb tnyez is arra utal, hogy a fenti rtelemben vett
vals funkcijukat nem tltik be. Mindenekeltt jl rzkelhet, hogy a legtbb esetben e stratgik az Eurpai Uni ltal megfogalmazott ktelez elvrsok miatt jnnek ltre, nem pedig egyfajta bels, kormnyzati igny miatt. Az emltett kzpolitikai
kerekasztal-beszlgetsek sorn ez a vlemny spontn (rkrdezs nlkl) s explicit mdon fogalmazdott meg elssorban a krnyezetvdelem, de rszben az egszsggyi s szocilis terlet kapcsn is, mg az agrrpolitika kapcsn szles krben
trgyalt a meghirdetett stratgiai clok s a kormnyzati cselekvs kztti sszhang
hinya. Szmos ms kzpolitikai terleten is vilgoss vlt, hogy a stratgik inkbb
szimbolikus dokumentumok, nem pedig a tnyleges kormnyzati cselekvst vezrl
eszkzk ilyen funkcija a stratgiknak a legtbb esetben nincs.
Igaz ez az Orbn Viktor ltal vezetett, egysges kormnyzati irny kvetsre egyedl kpes kormnyokra is. Ms kormnyok esetben ugyanis ahogyan arra
pldul Pesti Sndor s Mller Gyrgy is utalt a kzpolitikai beszlgetssorozat els
lsn, illetve Pesti s szerztrsai rszletesen bemutattk28 a minisztriumi nllsg olyan centrifuglis ert jelentett, amely az egysges kormnyzati irnyok kvetst lehetetlenn tette. Mindez az Orbn kormnyokra nem ll, azok egysges irny
kvetsre alkalmasnak bizonyultak. Ha a stratgiknak mg sincs jelents szerepk
a kormnyzati cselekvs befolysolsban, annak oka nyilvn msban keresend
Lsd 6. lj.
28
57
minden valsznsg szerint abban, hogy e dokumentumoknak nincs valsgos, relevns kormnyzati akaratot tkrz, cselekvst meghatroz funkcija. gy rvendetesnek is nevezhetjk, ha ezek a dokumentumok nem jogszablyi formban jelennek
meg, nem rontjk tovbb a jogrendszer megbzhatsgba vetett bizalmat.
5.2. AKZPOLITIKAI CLOK HINYA, A HATSMECHANIZMUSOK
TGONDOLATLANSGA
Utaltam arra, hogy a clok meghatrozsa a kzpolitikai szemllet kulcsa, ami taln a
legmeghatrozbb eltrst is jelenti a jogias szemllettl, mivel a jogi racionalits,
illetve logika gykeresen tr el a cl-eszkz rtelmben vett racionalitstl. Aclok
meghatrozsnak a kzpolitikai szemlletben foglalt idel szerint meglehetsen vilgosnak kell lennie, idben, mennyisgileg s minsgileg egyarnt, mert ez a kulcsa
a kzpolitikai ciklus majd minden tovbbi elemnek. m a clok tgondolsa szinte
mindig hinyzik.
Jl rzkelhet volt ez az utbbi mintegy kt vtizedben szmos vezet kztisztviselvel folytatott interjm29 sorn br, tekintve, hogy itt metakommunikatv, illetve
nem-verblis jelensgekrl van sz, nehz ezt mdszertani rtelemben megbzhat
mdon rgzteni. Arrl van sz, hogy amikor egy-egy intzkeds kapcsn azt az egyszer krdst teszem fel, hogy mi az intzkeds (tipikusan egy jogintzmny bevezetsnek, talaktsnak) clja, akkor nagyon gyakran meghkkenssel, megrknydssel tallkozom. Az interjalany mimikjbl, gesztusaibl azonnal rzkelhet,
hogy ez a krds sem benne, sem a dnts-elksztsi folyamatban ltalban nem
merlt fel. Gyakran az is rzkelhet, hogy a krdezett a krdst a hozz nem rts
jeleknt rtelmezi: aki ilyen krdst tesz fel, az nyilvnvalan nem rti a kormnyzati mkds s/vagy jogalkots folyamatt, nyilvnvalan dilettns. Az interjban a
kvetkez lps ltalban a racionalizci, amikor a krdezett megprblja megindokolni, megmagyarzni a dntst. Az indok gyakran a jogrendszer mkdsre
utal, mskor szlesebb ltalnossgokra, ltalnos rtkekre. Valjban meglehetsen
gyakori kutatkollgk beszmolja szerint egybknt nemcsak Magyarorszgon,
hanem a rgiban is, hogy valamikppen a nyugat elrse motivlta a cselekvst
(pldul Magyarorszgon s Lengyelorszgban az egyetemi vgzettsgek arnynak radiklis nvelsre).
Hatrozottan rzkelhet volt mindez a kzigazgatsi alapvizsgaprogramok rtkelse sorn.30 Amikor ezt a programot mintegy ksrletkppen rtkelni kvntuk, els
lpsknt azt kellett meghatroznunk, hogy mi az alapvizsgaprogram clja (hiszen
a programrtkels klasszikus mdszere szerint arra irnyul, hogy felmrje: milyen
mrtkben sikerlt a clokat elrni). Ehhez elbb megkerestk a minisztrium kzigazgatsi llamtitkrt, akirl tudott volt, hogy a vizsga bevezetst aktvan tmogatta, majd a vizsga felgyeletrt felels minisztriumi fosztlyvezett, vgl a
Mindez elssorban a 2010 eltti idszakra vonatkozik. 2010 utn lnyegben lehetetlen vezet kztisztviselvel, st ltalban kztisztviselvel interjt felvenni.
30
Lsd 25. lj.
29
58
vizsgaprogram mkdtetsrt felels intzmnyi vezett. Mindhrmukat rzkelheten meglepte a krds, s hirtelen nem tudtak r vlaszolni. Vgl a kutatknak kellett rekonstrulni (mintegy az alkalmazott eszkzbl visszakvetkeztetni) a clokat.
Valjban vilgos volt, hogy ez esetben egy, a nemzetkzi kzszolglati gyakorlatban
szles krben alkalmazott mdszert (jogintzmnyt) kvntak tvenni, anlkl, hogy
a clok, s gy persze az, hogy a mdszer alkalmas-e a clok elrsre, vgiggondolsra kerltek volna.31
Clok hinyban csak eszkzk vannak. Ezek az eszkzk legalbbis formlisan
szinte kizrlag jogiak. Clok hinyban az n. programmodell meg sem hatrozhat.
Aprogrammodell meghatrozsa annak logikai tgondolst jelenti, hogy az alkalmazott mdszer miknt vezethet el a kvnt clok kivltshoz.32 m a legtbb esetben
hinyzik mg a kormnyzati cselekvs vrhat kvetkezmnyeinek brmifle tudatos
feltrsa is (elzetes hatsvizsglat, ex-ante kzpolitika-elemzs), st az erre val
trekvs is, noha ez a clok ismerete nlkl is megtehet. Szinte mindig hinyzik a
gyakorlatbl megszerezhet tapasztalat, a kzpolitikk mkdse eredmnyessgnek vizsglata (utlagos hatsvizsglat, ex-post elemzs, monitoring, programrtkels).33
Az eszkzket ltalban a minisztriumok Elvi s jogi vagy hasonl nevet visel,
dominnsan vagy inkbb kizrlag jogszokbl ll fosztlyai dolgozzk ki, s ntik
legtbbszr azonnal jogszablyi formba ami egyben dekdolhatatlann is teszi a
szveget a dilettnsok, de gyakran a kvlll jogszok szmra is. Akzpolitika-alkots lnyegben egybeesik a jogalkotssal. Abban meghatroz szerepe a jogi s
nem a szakmai fosztlyoknak van. Ms minisztriumokban kidolgozott tervezeteket,
ahogyan azt Jugovits,34 Pesti s szerztrsai, s msok is jelzik, kizrlag a jogi osztlyok vlemnyezik. Jugovits munkja elssorban a jogalkotssal kapcsolatos szakknyvekre koncentrl. Rmutat, hogy azokban a tartalmi (kzpolitikai-szakmai) elem
minimlisan jelenik csak meg, st esetleg a jogalkotstl idegen, szksgtelen tnyezknt rtelmezdik.35
Aclok vilgos megfogalmazsnak hinyrl, illetve a clok s eszkzk felcserldsrl a napi hreket hallgatva is meggyzdhetnk. Az angol nyelvre nehezen
fordthat, m a hazai kzbeszdben meghatroz kzpolitikai terletknt megjelen
nemzetpolitika (brmit jelentsen is a fogalom) meghatroz terlete a hatron tli
magyarsg helyzete. Teljessggel tisztzatlan azonban, hogy mi ezen a terleten az
rdemes megjegyezni, hogy ezt a vizsgt a kzszolglati tisztviselk mintegy 8590%-nak le kell tennie, klnben elvesztik llsukat. Avizsgafelkszt hromnapos, maga a vizsga egy tovbbi napot
jelent, s legalbb nhny napos otthoni felkszlst is ignyel, teht kltsgvetsi rtelemben vett kltsgei meglehetsen jelentsek, trsadalmi kltsgei pedig mg inkbb. Akzszolglat terletn maradva hasonl, a nyugati minta tvtelrl szl trtnete van pl. az egyni teljestmnyrtkels bevezetsnek is.
32
Pl. az alapvizsga bevezetse a jogszerbb, szakszerbb, esetleg hatkonyabb kormnyzati mkdshez.
33
Errl rszletesen rtam e knyv Elksztetlensg s utlagos hatsvizsglat hinya cm fejezetben.
Ezrt ennek trgyalsra itt kln nem trek ki.
34
Jugovits Kroly: Ajogalkots tartalmi megalapozottsga a jogi oktats tkrben Pro Publico Bono
Magyar Kzigazgats 2016/1. 3649.
35
Egyrtelmen gy rtkeli a szakmai anyagok szerept Tams Andrs: Legistica (Budapest: Szent
Istvn Trsulat 2009) 201.
31
59
egyes kormnyok clrendszere (azon kormnyok esetben is, amelyek ezt a terletet
meghatroz jelentsgnek hirdetik). Vajon kik tekinthetk hatron tl l magyaroknak (pldul a magyar szlk magyarul nem vagy alig beszl gyermeke az-e?);
egyrtelm cl-e a hatron tli magyarok szlfldjkn (hatrokon tl) tartsa (ha
igen, mirt?), vagy inkbb tmaszkodni kvnunk erre a csoportra kulturlisan nem
idegen migrnsokknt, akik vlaszt adhatnak a npessgcskkens miatt jelentkez
problmkra? Ha elbbi a kzpolitikai cl, akkor vajon a magyar nyelven kpz, m az
adott orszgokban tipikusan alacsony presztzs (teht az adott orszgban a kvnatos munkavllalst inkbb megnehezt) felsoktatsi intzmnyek ltrehozsban s
finanszrozsban val aktv llami rszvtel adekvt kzpolitikai eszkz-e?
Ms, a nemzetkzi szakirodalomban is jl ismert szakpolitika fel fordulva, az oktatspolitika terletnek az utbbi vtized nagy vitit tekintve36 emlkezhetnk az els
osztlyban az osztlyzs eltrlsvel kapcsolatos vitkra, vagy 2010 utn elbb az
iskolaktelezettsgi korhatr leszlltsra, majd a nyolcrl kilenc osztlyos ltalnos
iskola kialaktsval kapcsolatos kormnyzati elkpzelsre. Vegyk szre, hogy ezek
eszkzk, amelyek annak fnyben rtkelhetek, hogy milyen cl kvnnak szolglni. Errl azonban nem, vagy csak vletlenszeren s tttelesen esett sz. Az oktats terletn az oktats ltalnos sznvonala ugyanakkor folyamatos kritikk cltblja volt, amelyhez a mindenkori ellenzk szvesen hasznlta, mintegy adat-knt,
a tnyalap kzpolitika (evidence-based policy making) eszkzeknt a PISAjelentseket. m az adatok azt mutatjk, hogy Magyarorszg nemzetkzi sszehasonltsban nem ll kiugran rosszul (br szmos negatv jelensg detektlhat).
Avaldi, nemzetkzi sszehasonltsban kiugr, Eurpban taln a legrosszabb eredmnyeket az iskola kiegyenlt szerepben tapasztalhatjuk. Amagyar iskola, a legtbb
EU-orszg iskolarendszervel ellenttben nem cskkenti az otthonrl hozott htrnyokat, klnbsgeket, hanem mg nveli is azokat. Etny noha trsadalmi hatsa
rendkvli mrtkben negatv jobbra csak szakmai (politikn tli, a mdia s a szlesebb kznsg figyelmt elkerl) vitkban jelenik meg, s azokra az oktatspolitika
rzkelheten alig reflektl. Igaz, hogy ez olyan problma, amelyet tisztn jogi eszkzkkel aligha lehet kezelni.37
Aclok tisztzatlansgnak, az eszkzk esetlegessgnek szmos kvetkezmnye van. Az egyik ilyen, mr emltett kvetkezmny, hogy a policy instrument rtelmben vett eszkzk kzl lnyegben csak a jogi eszkzk, azokbl is tipikusan a
command and control tpus eszkzk merlnek fel. Afolyamat eleve olyan, hogy
kevss teszi lehetv a kzpolitikk rdemi megvitatst, hiszen azok mr eleve jogi
formba kdolva jelennek meg.38 Ebben a kontextusban az eszkzk hozzk ltre,
mintegy utlagosan, egyfajta rtelmez, illetve racionalizcis folyamatban a clokat.
Aterlet ttekintsrl lsd Bauer Lilla Erzsbet: Kzpolitikai knyszerek s mozgsterek. Kzpolitikai
elemzs a rendszervltst kvet idszak magyar kzoktats-irnytsnak eredmnyeirl s kudarcairl [PhD-rtekezs] (Budapest: Corvinus Egyetem 2014).
37
Aszocilpolitikai kapcsn egy nmileg rszletesebb elemzssel szolglok e dolgozat zr fejezetben.
38
Ebben az rtelemben teht a kzpolitikk megvitatsa mr az ezt kifejezetten kerl kormnyzati akarat
megjelense eltt is meglehetsen nehz volt.
36
60
Mindez a szerepek radiklis felcserldst, illetve sszekuszldst jelenti. Idelis

esetben a politikusok jellik ki a f irnyokat, a f clokat, mg a szakemberek, elssorban a minisztriumokban, ehhez rendelik hozz a megfelel eszkzket. Ezzel
szemben, mint lttuk, gyakorta a kztisztviselk hatrozzk meg az eszkzk megvlasztsval a kzpolitikai clokat nem ritkn tudattalanul, reflektlatlanul mg
a politikusok nem ritkn paragrafusokon, azok szvegezsn vitatkoznak. Ez a jelensg meglehetsen stabilan van jelen a magyar kormnyzati mkdsben, br az 1990
eltti s a 2010 utni idszakot a politikai akarat karakteresebb jelenlte miatt taln
kevsb jellemzi.
5.3. DNTS UTNI SZAKASZ
Akzpolitikai szemlletben a dnts meghozatalt a megvalsts szakasza kveti

nmi, inkbb csak formai hasonlsgot mutatva a jogalkots-jogalkalmazs, funkcionlis, idbeli s intzmnyi tagolsval. Az eltrs tartalmra a fentiekben mr utaltam.
Akzpolitikai szemlletben a megvalsts nem automatikus, az jelents erfesztst s erforrsokat ignyel. Ezek felmrshez, elrejelzshez s megtervezshez klnfle tervezsi technikk alkalmazhatak. Ezek a magyar kzigazgatsban
csak az utbbi egy-kt vtizedben jelentek meg, szinte kizrlag exogn jelensgknt,
az EU-s projektek hatsra. Ilyen pldul a logikai keretmtrix, amely az ltalnos
clok rszclokra val lebontsra pl, amely clok megvalstsa cselekvssorokon
keresztl trtnhet, amely cselekvseket logikailag s idben is strukturlni kell, jellve a vgrehajtkat; vgs soron pedig a cselekvsek erforrsainak tervezsre van
szksg. Az ilyen jelleg, lnyegben projekt-logikt kvet tevkenysgek tervezst szmos ms technika (pldul Gantt-diagram, PERT-folyamattervezs) segtheti. Ez a racionlis mkdst jellemz szemllet azonban alapveten mindvgig idegen
maradt a magyar kormnyzati mkdsben, zrvnyknt ltezik csak.
Adntsek megvalstsnak tervezse legtbbszr elmarad. Emgtt, amint jeleztem, felttelezsem szerint meghatroz okknt van jelen az a sajtos jogszi gondolkods, amely a jogszablyok megalkotsval, azok automatikus megvalstst is felttelezi. Amennyiben a vgrehajts vagy annak kiknyszertse felmerl, akkor azt
legtbbszr elintzik azzal, hogy majd a meglv appartusok (elssorban kzigazgatsi, esetlegesen ms llamhatalmi szervek) gondoskodnak arrl. Ez azon alapul,
hogy e szervek valdi kapacitsmretezse soha nem trtnik meg, mindig lehet teht
arra hivatkozni, hogy ezzel a feladattal mg terhelhetek.39
Ritkn vlik ez teljesen nyilvnvalan lehetetlenn. De ha ez mgis megtrtnik, az sem jelent valdi problmt s nem indukl rendszerszint vltozst. Ilyen egyrtelm eset volt, amikor 2006-ban a
kzgygyellts rendszernek talaktsakor a jogszably jelents tovbbi ellenrzsi feladatot rtt az
Orszgos Egszsgpnztr ellenrzssel foglalkoz rszlegre, amely miatt az egyltaln nem tudta rendes ellenrzsi feladatt elltni, helyszni ellenrzseket vgezni. (Gajduschek Gyrgy: Rendnek lenni
kellene (Budapest: KSZK 2008) 156. Hasonl esetek tucatjait mutatom be ebben a ktetben, amiknt
olyan esetekre is utalok, amikor a szksges technikai felttelek nem biztostottak (pl. a szablysrts detektlshoz s bizonytshoz szksges mreszkzk), vagy gyakorta a vgrehajtsi rendelet
kiadsnak hossz (akr ves) ksedelme nem teszi lehetv a jogszably betartatst.
39
61
Ms krds, hogy az esetek jelents rszben valsznleg nem is ll rendelkezsre

az az erforrs, amely a jogszably tnyleges betartatst, vagy ms terminolgival
a kzpolitikai implementcijt biztostani tudn. gy tnik teht, hogy a jogi szemllet dominancija, a kzpolitika aspektusbl szemllve ugyan rendkvl inadekvt,
m egy sajtos egyenslyt kpes biztostani, amely elsdlegesen szimbolikus eredmnyek elrst teszi lehetv. Ajogalkotssal olyan ltszlagos, illetve szimbolikus
kzpolitikai cselekvs trtnik, amely hatrozott, radiklis, s adott esetben rendkvl gyors kormnyzati cselekvs kpt jelenti meg. Akormny rzkelte a problmt s azonnal, hatrozottan cselekedett, amikor rendeletben rta el, hogy az rintett
[] Aszles kznsg szmra, mindaddig legalbbis, amg a cselekvk s rintettek hisznek a jogszablynak valamifle nmagban vett s magbl add valsgot
konstrul erejben, a szavak tettekknt mkdhetnek, illetve jelen esetben helyettesthetik azokat. Ajog szimbolikus, gy kzpolitikai eszkzknt mkdik40 s ilyenknt,
legalbbis a rgiban, gy tnik, jl mkdik. Ez pedig a kzpolitikai dntshozk
(ti. a vlasztott politikusok) szmra rendkvl elnys, elssorban ott, ahol gyors,
rdemi javulst nem lehet elrni, vagy ahol annak olyan kltsgei vannak, amelyeket nem tudnak finanszrozni. Bizonyos rtelemben elnys lehet ez a jog szempontjbl is, klnsen, ha a legmagasabb szint nemzetkzi jogelvek rvnyeslst szeretnnk ltni egy nmileg elmaradottabb rgiban, amilyen Kzp-Kelet-Eurpa is.
rdemes felidzni a betegjogokkal kapcsolatos szablyozs krli vitkat. Rendkvl
magas szint jogokat lehet ugyanis biztostani a betegeknek papron a jogszablyokban, ha eltekintnk a megvalsuls feltteleinek hinytl (az orvos szmra rendelkezsre ll id, a trbeli s egyb felttelek hinya stb.).
Ezek a szimbolikus elnyk persze azzal llnak szemben, hogy a jogszablyok vgrehajtsa, betartatsa gyakran elmarad, ami a jogrendszer egszre kihat, a jog trsadalmi rtelemben vett hatkonysgt jelentsen gyengtve. Hasonlkppen, legalbbis
a pozitivista episztemolgia talajn llva, nyilvnval, hogy a szimbolikus kzpolitikk ltalban nem alkalmasak a trsadalmi problmk megoldsra. Ugyanakkor a
meghatroz rsztvevk elssorban a politikai dntshozk s vezet kztisztviselk, de szmos ms rsztvev szmra is a jog szimbolikus kzpolitikai eszkzknt val rendszeres s hossz tv alkalmazsa kifizetd, nem utolssorban azrt,
mert a trsadalom jelents rsze vev arra.
Akzpolitikk egy jelents rsze teht a folyamatok tervezetlensge s a szksges
erforrsok hinya miatt eleve nem tud megvalsulni, illetve megvalsulsa esetleges. Ms esetekben a szksges id nem adott. Akzpolitikk megvalsulsa gyakran
hosszabb idt vesz, venne ignybe. Ellenttben a jogi szemllettel, amely a hatlybalps pillanatval a jogszablyt megvalsultnak felttelezi, a kzpolitikk tervezse,
bevezetse, st egyes modellekben a fenntarts fontossgnak hangslyozsa jelzi, hogy ez egy hosszabb folyamat. Akzpolitikai szemllet a kzpolitikk mkdst
ezrt hosszabb tvra teszi, a dntst kveten tnylegesen akr hossz hnapokkal,
akr vekkel ksbb kezddik el a kzpolitika alkalmazsa. Mindez a kzpolitika s a
trsadalmi krnyezet sajtos s korntsem mindig kiszmthat viszonyban trtnik.
Taln egy jabb ok a Kpper ltal megfigyelt nem jogknt mkd jogszablyok nagy szma mgtt.
40
62
Egy vllalkozsokat segt kedvezmnyes hitelprogram effektv mkdsnek kialaktsa a dnts utn mg hnapokig eltart, a hatsok pedig elre nehezen becslhetek s rzkelheten csak vek mlva rvnyeslnek, amikor a hitelekbl megvalsul
(esetleg meg nem valsul) beruhzsok hatsa jelentkezni kezd, pldul a kisvllalkozi szektor megnvekedett aktivitsban, majd azon keresztl esetleg a munkanlklisg cskkensben, stb. Az id szerepe mg nyilvnvalbb az olyan terleteken, mint az oktats, ahol a hats csak nyolc, vagy mg tbb v utn jelentkezik.
Ugyanakkor az egyms vlt kormnyok szmos kzpolitikai terleten gykeresen j
kzpolitikkat kezdenek, a korbbi kzpolitikkat feladva.41 Bauer42 az oktatspolitika kapcsn bemutatja, ahogyan az egymst vlt kormnyok rendszeresen fellrjk
a korbbi kzpolitikai dntseket. Ez azt jelenti, hogy a kzpolitikk mg nem vlthattk ki esetleges hatsukat, m mr j kzpolitika kezd mkdni, amelyre azonban
valsznleg hasonl sors vr. Mindez amellett, hogy a kzpolitikk hatstalansgval jr, szmos tovbbi negatvumot generl. Ilyen pldul az a tny, hogy a vltoztats elkerlhetetlenl jelentkez kltsgei mellett az eredmnyek nem jelentkeznek,
emellett az rintettekben idvel elkerlhetetlenl kialakul a reform-fradtsg (reform
fatigue), amely az j kzpolitika elszabotlsra, formlis, nem-rdemi vgrehajtsra kondicionl, mindezzel mintegy alsva egy ksbbi, esetlegesen rdemi kzpolitika megbzhat mkdtetst is.
Amiknt elmarad a kzpolitikk ex-ante elemzse, illetve a vrhat hatsok feltrsa, ugyangy elmarad az utlagos hatsvizsglat.43 Az utlagos hatsvizsglat kpet
ad a korbban kvetett kzpolitika hatsrl: mennyiben tudta a trsadalmi problmt orvosolni, az esetleges sikertelensgnek milyen okai voltak, fkppen pedig:
milyen mdostsokkal lehet a jelenlegi kzpolitika eredmnyhatkonysgn javtani, avagy milyen eltr megkzelts lehet jval eredmnyesebb a problma kezelsben. Ilyen szisztematikus vizsglatok szinte teljessggel ismeretlenek a hazai kormnyzati mkdsben, noha az a racionlis problmamegolds meghatroz eleme
lenne.44 Benyomsom szerint, amelynek igazolsa azonban tovbbi kutatst ignyelne, amennyiben ilyen jelleg tevkenysgre egyltaln sor kerl, akkor annak valdi
clja szinte soha nem a kzpolitika sikeresebb ttele rdekben trtn informciszerzs, tanuls, hanem gymond a felelsk meghatrozsa amely azonban szinte
minden esetben sajnlatosan kudarccal, de legalbbis az rdemi felelsk felelssgre
vonsnak hinyval vgzdik. Avizsglds mr eleve azt felttelezve indul, hogy a
kzpolitika sikertelen (nem pedig az eredmnyessg, hatkonysg mrsre irnyul,
miknt az az elsdleges feladata lenne45), szinte soha nem terjed ki a hasznosthat
Ez egybknt a rgi egszt ltalban jellemz, a nyugat-eurpai gyakorlattl lesen elklnt jelensg. Meyer-Sahling, a trsg egyik legjobb ismerje gyakori totlis kormnyzati vltsokrl beszl (frequent, wholesale government changes), mint a rgi egyik meghatroz sajtsgrl. Jan-Hinrik
Meyer-Sahling: Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years after
EU Accession SIGMAPapers 2009/1, dx.doi.org/10.1787/5kml60pvjmbq-en.
42
Lsd 36. lj.
43
Errl rszletesen szlok msutt: 33. lj.
44
Nem vletlen, hogy az evalvcihoz nagyon hasonl kontroll a menedzsmentciklusnak is zr, tanulsi
szakasza. Lsd Dobk Mikls: Szervezeti formk s vezets (Budapest: KJK-Kerszv 2000) 157180.
45
Igaz, ezt nagyban nehezti, hogy az eredmnyeket a clokhoz kellene mrni, amelyek azonban nem kerl41
63
tapasztalatok szisztematikus elemzsre s arra plve a kzpolitikai eredmnyessget javt javaslatok megfogalmazsra; nem elre, hanem htra tekint, nem pozitv,
hanem negatv szemllettel.
sszegezve: a kzpolitikai ciklusnak a dnts meghozatala utni szakasza ltalban
tredkes, esetleges. Aciklusok teljes lezratlansga a jellemz. j kzpolitikk kerlnek elfogadsra gyakran mieltt a korbbiak egyltaln mkdni kezdtek volna, illetve eredmnyeik rzkelhetek lennnek. Az rtkels s tanuls teljessggel elmarad,
rszben mert clok hinyban elvileg is lehetetlen rtkelni, rszben mert a programok
kifutsa nlkl nincs mit rtkelni s benyomsom szerint meghatroz rszben
azrt, mert az adminisztratv kultrbl hinyzik is az igny az ilyen jelleg elemzsre. Ehhez jhet mg az azzal kapcsolatos flelem, hogy az elemzsek negatv eredmnyei (amelyek a szimbolikus politikk esetben bortkolhatak) napvilgra kerlnek
(amire a szimbolikus politikk klnsen rzkenyek) s negatv politikai kvetkezmnyekkel jrnak.
6. EGY PLDA: A SZOCILPOLITIKA,

ILLETVE A SZOCILIS TRVNY
Akzpolitikai szemllet s a jogszi szemllet kapcsn kitn plda lehet az 1993. vi
III. tv. a szocilis igazgatsrl s szocilis elltsokrl, amelyet rviden a szocilis
trvnyknt is szoktak emlegetni. Ha elfogadjuk azt a felvetst, hogy a jogszablyok,
klnsen a trvnyek esetben az egyik minsgi indiktor az lehet, hogy mennyi
ideje van hatlyban, akkor a trvny ezt tekintve kifejezetten jl vizsgzik: az 1993ban elfogadott mintegy msflszz trvnybl jogi rtelemben is csak ht van hatlyban. Ekzben a szocilis trvny ugyan tbb kisebb s mintegy kilenc jelents mdostson ment keresztl, mgis meghatrozan stabil eleme a magyar jogrendszernek.
Ajogszably megalkotsnak mdjrl elsknt a fent emltett, 1997-ben vgzett
kutats sorn rtesltem, m jval ksbb msok is megerstettk az anekdotikusnak
tn trtnetet. Amint az egyik rsztvev azt bszkn mesli: hrmukat, ti. a minisztrium Elvi s jogi fosztlynak hrom jogsz munkatrst lekldtk a minisztrium
egy balatoni dljbe (szezonon kvl), s azt mondtk nekik, hogy addig nem jhetnek fel, amg a trvny el nem kszlt. Nhny nap alatt elksztettk a jogszablyt
mondta interjalanyom klns bszkesggel. Arra a krdsre, hogy hogyan lehetsges a szocilis gyeket, a szocilis tevkenysget alapveten meghatroz szveget kizrlag jogszokkal megratni, ti. szocilis szakember rszvtele nlkl, azt a
vlaszt kaptuk a minisztrium egy helyettes llamtitkri szint vezetjtl, hogy ezek
az emberek szakjogszok (sic!), akik hossz vek ta dolgoznak a minisztriumban
(ekkor ez valban gy is volt) s ezrt jl ismerik a szakterlet sszefggseit. vekkel
ksbb egy eladson, amikor ezt a jellemznek vlt trtnetet felvetettem, a hallgatsgbl felllt valaki, jelezte, hogy volt e hrom szemly egyike, s elmondta, hogy
tek meghatrozsra, legalbbis nem mrsre alkalmas mdon. (Ezall az unis projektek szintn bizonyos rtelemben vett kivtelt jelentenek.)
64
valjban akkor a minisztriumban mr hosszabb ideje folyt a jogszably elksztse.

Abban a mintegy egy htben k ezekre az elkszt anyagokra, az ezekbl szerzett
ismeretekre tmaszkodtak s gy lltottk ssze a jogszablyt. s valban gy tnik,
hogy egy idtll, felptsben alig vltoz jogszably jtt ltre, amely kpes rugalmasan befogadni a vltoz jogintzmnyeket. Msknt fogalmazva, jogi rtelemben a
jogszably valban jl felptett, egy meglehetsen sszetett jogterlet szmos, rendkvl eltr jogintzmnyt kdexszeren magban foglal, jl strukturlt trvny.
Atrvny cljt tekintve meglehetsen kevs fogdzt ad az egymondatos preambulum s a trvny cljt trgyal, egy paragrafusbl, hrom bekezdsbl ll rsz.
Nyilvnval s termszetes, hogy e rendelkezsek a trvny s nem a trvnybe foglalt jogintzmnyek cljt hatrozzk meg. Msknt fogalmazva, nem a kzpolitikai
cl meghatrozsa trtnik e ponton. Ms krds ugyanakkor, hogy a kzpolitikai
clok megfogalmazsa msutt sem trtnik meg a jogszablyban, s az is rzkelhet,
hogy a jogalkot (a fogalomba hangslyosan belertve a szociolgiai rtelemben vett
jogalkott, a jogszably elksztit, szvegezit is) el sem gondolkodott azon, hogy
mi lehet ltalban a szocilpolitika clja. Mivel gyanthatan az e dolgozatot olvask
jelents rsznek sem vilgos e problmafelvets, utalok itt nhny lehetsges clra:
1) a szocilisan htrnyos helyzetek meglhetsnek (tllsnek, vagy valamilyen
szint letvitelnek) biztostsa; 2) a htrnyos helyzet megszntetse (akr az rintettek esetben, akr a kvetkez genercira val trkts megakadlyozsval);
3) a jobb mdak vdelme a szegnyektl, illetve a ltkkel val szembesls esetleg kellemetlen lmnytl. Br e clok nem flttlenl zrjk ki egymst, azok alapveten eltr eszkzrendszert kvetelnnek meg. Ezek vgiggondolsa azonban mr
a clok tisztzatlansga miatt lehetetlenn vlik. Mindezt azonban a logikus jogszablyszerkezet a nem kifejezetten kzpolitikai logikban gondolkodk eltt elfedi,
st egy nagyon sszetett s tgondolt kormnyzati cselekvs kpt nyjtja.
Ajogszably felptsben kveti a hasonl funkcij jogszablyokat. Aclra vonatkoz rvid I. cm utn a hatllyal foglalkoz, mintegy hetven bekezdsbl (idertve az
egyes bekezdsek alpontjait is) ll rsz az e terleten oly fontos fogalmak meghatrozst is magban foglalja. Ezt az eljrsi krdseket trgyal, egyben a szervezetrendszert is megjelent III. cm kveti, amelynek nzetem szerint abszurd sajtossga, hogy tbb mint felt az Adatkezels-re vonatkoz rsz teszi ki.
Aszocilis terleten alkalmazott jogintzmnyek csoportostsa hatrozza meg a
jogszably kvetkez rsznek struktrjt, ami egyrtelmen a jogszably meghatroz erssge. Itt elklnlnek a pnzbeli s a termszetben nyjtott elltsi formk, valamint az intzmnyi elltsok, amelyet azutn a trvny altpusokra bont.
Elbb ezek nevestse s lersa trtnik meg, majd ettl elklnlve a trvny ksbbi rszben a klnfle eljrsi szablyok, amelyek egyfell az gyfl, az igazgatsi
szervezet s az esetleges elltst biztost szervezet kztti kapcsolatok megjelenti,
br ebben gyanthatan a ksbbi szmos mdosts, illetve az letviszonyok alakulsa miatt (pldul magnintzmnyek, civil segt szervezetek megjelense) a jogszably mr jogi szempontbl is jval kevsb tnik tgondoltnak.
sszessgben a jogszably anyagi jogi jogintzmnyeket (szervezeteket s elltsi formkat) sorakoztat fel, viszonylag jl strukturlt formban, kiegsztve azokat a
65
vonatkoz eljrsi szablyokkal. Ajogszably igyekszik a legklnflbb szocilis terleteken, amilyen a hajlktalanok, a szellemi s a testi fogyatkosok, az idsek elltsa, vagy a gyermekvdelem, meghatrozni az alkalmazhat jogintzmnyeket, amelyek megkzeltsnkben teht a szocilpolitika eszkzei. Ebbl a logikus
jogszablyi szerkezetbl magtl rtetden kvetkezik, hogy pldul a hajlktalansg46 krdse a 3. s a 117/C. kztt 29 paragrafusban s tbb bekezdsben fordul
el, hiszen a hajlktalanok szmos elltsi formra lehetnek jogosultak, amelyek kzl
egyesek kifejezetten csak a hajlktalanokat segtik, mg msok szmos ms szocilis
rszorul esetben is alkalmazhatak. m ez azt is jelentheti, s alighanem jelenti is a
gyakorlatban, hogy a klnfle szervekhez teleptett, klnfle mdokon finanszrozott s kontrolllt, klnfle elltsi formk mint jogintzmnyek remekl mkdhetnek, csak ppen teljessggel alkalmatlanok a problma kezelsre, mert ahhoz ppen
egy problmaorientlt, pldul az adott hajlktalan helyzethez igazod, tbb intzmny egyttes, szinergikus mkdsre lenne szksg, ez pedig nem kis rszben a
szablyozs mdja miatt szinte lehetetlen.
Eltekintve nhny civil szervezettl, kevss ismernk olyan pldkat, amelyek
egy-egy tipikusan halmozott szocilis problmkkal kzd szemly vagy csald
problminak megoldsra trekednnek. Amellett, hogy a jogszablyban semmi nem
is sztnzi erre az rintett llami szerveket, taln lehetetlen is lenne, hogy ezt egy
llami szerv tegye, hiszen azzal knnyen tlphetn illetkessgi s/vagy hatskrt (amelyet a jogszably vilgosan meghatroz). Nmileg sarktva teht, az a vilgos jogszablyi struktra, amely a jogszably ernye, egyben a kzpolitikai sikertelensg egyik kulcsa is.
Sikerrl vagy sikertelensgrl persze csak a clok fnyben lehetne beszlni, m a
clok teljessggel meghatrozatlanok, gy a trsadalmi mutatkban vgs soron jl
megragadhat kudarc sem llapthat meg a kzpolitika-elemzs klasszikus eszkzeivel, akkor sem, ha a szocilis terlet utbbi nhny vtizede aligha tekinthet msnak.
7. SSZEGZS
Jelen dolgozatban az idelis kzpolitikai szemlletet vetettem ssze a hasonlkppen
rtelmezett jogi szemllettel. Nagyon lecsupasztva a kzpolitikai szemllet lnyege
ebben a kontextusban egyszeren annak felttelezse, hogy a kormnyzat nagy vonalaiban a racionlis gondolkods s cselekvs logikja szerint viselkedik (clokat jell
ki, s ahhoz vlaszt eszkzket), mikzben a clok kijellsnl figyelembe veszi a kzrdeket, ssztrsadalmi rdeket is. Ajogi szemllet msfajta logikt kvet, amelynek
rdemes megjegyezni, hogy nemcsak ltalban a szocilpolitika, hanem mondhatnnk termszetesen egyes rszterletek, amilyen a hajlktalanpolitika, esetben is hinyzik a clok meghatrozsa.
(Cl lehet a jrvnyos betegsgek terjedsnek kontrolllsa, a hajlktalanlt nehzsgeinek enyhtse, a
hajlktalan lethelyzetbe, majd a ltformba val belecsszs megakadlyozsa, ill. utbbi bekvetkezte eltt, a hajlktalansgbl val kiments, stb.) Akorbbi hajlktalanpolitikban alkalmazott eszkzkbl arra a dominns clra kvetkeztethettnk, hogy a hajlktalanok ne fagyjanak meg tlen nagy szmban, jelenleg pedig arra, hogy ne ltsszon a nagykznsg szmra, hogy (milyen sokan) vannak.
46
66
kzppontjban legalbbis a kontinentlis jogban a jogi szvegek bels logikjnak biztostsa, illetve ilyen rtelmezse ll; s ilyenknt rzketlen a fenti rtelemben
vett racionalitsra, a trsadalmi problmkra, ltalban a jogi szvegeken tli vilgra. Akt megkzeltsmd ellentte teht nyilvnval, br az legalbb rszben feloldhat azzal a megfontolssal, hogy a jogi logika nem zrja ki a racionlis kormnyzati viselkedst, pusztn szakmai rdekldsnek krn kvlre, a politikai szfrba
helyezi azt.
Magyarorszgon a kormnyzati tevkenysg elmleti megkzeltse is a jogi paradigmban trtnik s a kormnyzati adminisztrcin bell is ez a megkzeltsmd
a szemlletforml, ahogyan ezt msutt magam is bizonytottam, s msok is erre a
kvetkeztetsre jutottak, empirikus elemzsek alapjn.47 gy a politikai szereplk feladata az rtelmes s a trsadalmi problmkra, illetve kzrdekre reflektl clkijells s legalbb rszben az eszkzk megtallsa is. Ajogsz ezt nti jogi formba, illetve a ksbbiekben a jogszablyt alkalmazva vgrehajtja a jogszablyt, illetve
az azzal azonostott kzpolitikt.48 Ezzel a szemllettel az a problma, hogy a politikus dntshoz nem kap, nem kaphat az appartustl segtsget a clkijells s a
tudatos eszkzvlaszts folyamatban, noha utbbi mg a klasszikus weberi elmlet szerint is a szakhivatalnokok feladata lenne. Akereslet s knlat hinya a kormnyzati tevkenysgben sajtos rdgi krknt gy egymst ersti, mikzben
azt a benyomst keltheti a rszvevkben, hogy alapveten minden rendben van.
Taln a politikai dntshoz nehezmnyezi, hogy nem kap valdi segtsget a trsadalmi problmk kezelshez (ha ilyen ignye merl fel), illetve az appartus minden
elkpzelsvel kapcsolatban megmagyarzza neki, hogy az adott jogi krnyezetben az
mirt nem lehetsges, de az sszkpet ez csak kis mrtkben mdostja.
Akzpolitikt nem alkot politikusok s a jogszi szemlletet kpvisel elssorban minisztriumi llami szakemberek kztti interakciban gy egy sajtos egyensly jn ltre. Szakmai szempontbl nem problematizldik a kormnyzati mkds
teljes sszertlensge, a trsadalmi problmk kezeletlensge. Avakreplsszer, a
trsadalmi tnyek ismeretnek hinyban, a kzpolitikai beavatkozs vrhat trsadalmi hatsnak felmrse nlkl meghozott dntsek nem tallkoznak elspr kritikval a szkebb szakmban, mert az nem tnik fel a kormnyzati szakrtknek. St,
a clok megjellsnek hinya ezekben a szakmai krkben nemhogy problmaknt
nem vetdik fel, hanem pp a clok firtatsa tnik dilettantizmusnak. Ekzben a jogalkots kitn szimbolikus kzpolitikai eszkz. Ajogalkots ers, hatrozott, egyrtel Gajduschek (6. lj.); Gyrgy Hajnal: Diversity and Convergence: a Quantitative Analysis of European
Public Administration Education Programs Journal of Public Affairs Education 2003/4. 245258,
valamint a 2010 utni vltozsokra is tekintettel: Gyrgy Hajnal: Illiberal or Simply Unorthodox?
Public Administration Education in Hungary and Europe: AComparative Perspective Teaching Public
Administration 2015. December 30.
48
Egszen tisztn jelenik meg ez a jogszi szemllet Drinczi Tmea: Minsgi jogalkots s adminisztratv terhek cskkentse Eurpban (Budapest: HVG-ORAC 2010) knyvben. Apolitikusnak vilgos
instrukcit kellene adnia a tzlpcss jogalkotsi folyamat els lpcsjeknt. Az instrukciktl elvrhat, hogy: tartalmazzk a szksges httr-informcikat, a jogalkots cljnak vilgos s teljes meghatrozst; az alapvet cl elrshez szksges eszkzket; az sszes eddig ismert [] tapasztalatot,
az ezekbl levont kvetkeztetseket, illetve a vrhat nehzsgeket. (292.)
47
67
m kormnyzati cselekvs benyomst kelti kifel, ami rendkvl elnys a politikus

szmra. Aproblmt azt jelentheti, ha a jogszablyokat be is tartjk, tartatjk. Ez
azonban egyfell tartalmatlan, deklaratv jogszablyokkal kezelhet, msfell pedig
azzal, hogy a jogszablyokat nem kell betartani/betartatni. Ehhez paradox mdon
ismt a jogias szemllet nyjt fedezket, amennyiben az a jogszablyok hatlyosulst lnyegben automatikusnak, a jogszablyt nbeteljestnek tekinti, ezrt mintegy mentesti a kormnyzatot attl, hogy erforrsokat rendeljen a megvalstshoz. Msfell ez a szemllet szksgtelenn is teszi a megvalsuls/megvalsts
szisztematikus nyomon kvetst, ellenrzst, ami a kzpolitikai szemlletnek meghatroz eleme. gy azutn nincs olyan mechanizmus, amely szisztematikusan felsznre hozn a tbbsgben elre lthat s nyilvnval kzpolitikai kudarcokat.
sszessgben teht ez az egyensly a dominns kormnyzati szereplknek (politikusoknak s vezet kztisztviselknek) megfelel. Msfell pedig a trsadalom eltt
is megfelelnek tnik, hiszen negyedszzada vagy taln jval rgebben mkdik.49
Nyilvnval persze, hogy ekzben a problmk, amennyiben ezeket nem tisztn
trsadalmilag konstrultnak, hanem valamikppen objektvnek ttelezzk, nem
olddnak meg s sszessgben a trsadalmi viszonyok (GDP-ben, letminsgi
mutatkban stb. megnyilvnul) romlshoz vezetnek.
Mikzben szmos eleme fennmaradt, a fent felvzolt viszonyok jelentsen t is alakultak 2010 utn, az Orbn-kormny hatalomra jutsval. Ersen leegyszerstve s
sarkosan fogalmazva: megmaradt az tgondolt kzpolitikk teljes hinya, s a jogi
megkzeltsbl mindaz, ami abban hasznos lehet, m a jogi szemllet nllsga, a
jogi aspektus bels logikjnak elismerse (amely egyben a politikai cselekvs korltja
is lehet, pldul a visszahat hatly tilalmval, ltalnos jogelvek tiszteletben tartsval, stb.) megsznt. Apolitics, illetve a rvidtv tmogats-maximalizls rtelmben vett politikai szempontok a kzpolitikai mellett a jogi megkzeltsmd szakmai
szempontjait is fellrjk.
Ennek oka mindezidig megvlaszolatlan s tl is feszten a dolgozat kereteit. Mindenestre elgondolkodtat, hogy mi lehet a magyar trsadalomban a jognak az a misztikus ereje, amely gy is mkdik,
hogy kzben az rintettek tudjk, hogy a jogszablyok nagy rsze a gyakorlatban nem mkdik. Ajogszias magyar politikai kultrrl lsd mg Tlgyessy Pter rst a jelen ktetben.
49
68
GYUL AI ATTILA SGVRI DM
APOLITIKAI PRTOK JOGRENDSZERRE

VONATKOZ GRETEI A 2014 - ES VLASZTSOK
SORN
Tanulmnyunkban azt vizsgltuk, hogy a 2014-es kampny sorn a prtok milyen greteket tettek a jogrendszer klnbz elemeivel kapcsolatban. Az elemzsben kln vizsgltuk a
prtprogramokban, illetve a mdiban megjelen greteket, s mg az elbbiekben az alkotmnyjoggal, illetve a politikai s kzjogi rendszerrel kapcsolatos gretek tlslyt figyelhettk meg, addig a mdiban sokkal inkbb a munkajogi, bntetjogi gretek voltak meghatrozak. Az elemzs kereteit termszetesen befolysolta, hogy a kormnyz prtszvetsg
FideszKDNP nem hozott nyilvnossgra vlasztsi programot, s a mdiban is inkbb az
elmlt ciklus eredmnyeivel foglalkozott. Kln foglalkoztunk a vlasztsi gretek informativitsval, azaz avval, hogy a prtok mennyire fogalmaztak meg vilgos, konkrt s szmonkrhet greteket. Az eredmnyek azt mutatjk, hogy rszben a jogrendszerrel kapcsolatos gretek jellegbl addan ezen a tren az gretek jval egyrtelmbbek, mint
az egyb terletekre vonatkoz vllalsok. Az grettevst elemzsnk szerint nagymrtkben meghatrozta a kampny relatv ttnlklisge, az ellenzki prtok szks mozgstere, valamint az, hogy a kormnyoldal az eltelt ciklus eredmnyeit, valamint a miniszterelnk
szemlyt kzppontba llt kampnyt folytatott. rsunk a tma alkotmnyjogi keretezseknt kln foglalkozott a prtok jogrendszerben betlttt szerepvel, valamint tematikus bontsban tekintette t s rtkelte a sajtos 2014-es vlasztsi szituciban a prtok rszrl
megfogalmazott greteket.
Van-e brmilyen jelentsge annak, hogy az orszggylsi vlasztsokon indul prtok mit rnak programjaikban? Van-e ttje annak, amit a kampny sorn grnek?
Els ltsra knnyen megvlaszolhat krdsekrl van sz, hiszen kevesen mondank, hogy a vlasztsi programokban foglalt jelen esetben a jogrendszerrel kapcsolatos gretek dntik el a szavazs kimenetelt, hatrozzk meg a kormnyzs
menett. De akkor vajon mirt fordtanak a prtok mgis energit arra, hogy programot lltsanak ssze, greteket tegyenek, s ezek kzl nhnynak a hasznossgrl
s fontossgrl komoly energikat megmozgatva igyekeznek meggyzni a vlasztkat? s mirt feltn, ha a kormnyon lv koalci, mint 2014-ben a FideszKDNP
egyltaln nem kszt programot, ehelyett a kormnyzati ciklus vgn pusztn annyit
gr, hogy folytatjuk?
69
Funkciibl kiindulva a prtokat a politikai akaratkpzs intzmnyeinek is tekinthetjk, ami azt jelenti, hogy a prtok egyrszrl biztostjk a kzakarat formlsba val llampolgri befolyst, msrszt a vlasztson knlt programjaiknak s a
vlasztson elrt eredmnyeiknek megfelelen trekednek a jogalkot szervek dntseinek alaktsra.
Avlasztsi gretek teht kapcsolatot teremtenek a vlasztk s a jogalkots
kztt, ami az greteknek kzponti szerepet ad a kpviseleti demokrcia intzmnyrendszerben. Demokrciaelmleti rtelemben ugyanakkor a vlasztsi gretek szerepe ebben a folyamatban mgsem magtl rtetd. Nem mindegy, hogy a prtok
mit s hogyan grnek a vlasztknak, milyen kormnyzati cselekvst vettenek elre
vlasztsi programjaikban.
Tanulmnyunkban arra treksznk, hogy a 2014-es vlaszts kapcsn feltrjuk
ennek a folyamatnak a jellegzetessgeit, s bemutassuk, hogy mit s hogyan grtek
a prtok. Elemzsnk kt f rszbl ll. Politikatudomnyi eszkzkkel, a kpviseleti
demokrcia elmleteire tmaszkodva rtelmezzk a vlasztsi gretek szerept, majd
erre tmaszkodva empirikus lerst adjuk a jogrendszerrel kapcsolatos 2014-es greteknek. Az alapveten klsdleges elemzst kveten jogtudomnyi szempontbl
azt elemezzk, hogy kzelebbrl, bels tartalmuk fell mi jellemezte a jogrendszerrel
kapcsolatos greteket.
Elsknt a jogrendszerrel, a prtok abban betlttt szerepvel, illetve a demokrciaelmlettel kapcsolatos elmleti kiindulpontokat ismertetjk, majd bemutatjuk azt
az empirikus mdszertant, amelynek segtsgvel az gretek kls lersa lehetsgess vlik. Megksrlnk vlaszt adni arra a krdsre is, hogy milyen okai voltak
annak, hogy a kormnyon lv, majd a vlasztst megnyer prtok nem fogalmaztak
meg vlasztsi programot. Vgl szmba vesszk, hogy a 2014-es vlasztsok sorn
milyen konkrt greteket fogalmaztak meg a prtok a jogrendszerre vonatkozan.
1. ELMLETI KERET S MDSZERTAN

Ebben a rszben elsknt azt hatrozzuk meg, hogy mirl is beszlnek a prtok s
politikusok, amikor a jogrendszerrel kapcsolatban fogalmaznak meg greteket, illetve egyltaln mi a prtok greteinek szerepe a jogrendszerben. Ezt kveten megmutatjuk, hogy milyen szerepet jtszanak a programok a demokratikus kpviseleti kormnyzatban, vgl bemutatjuk azt a mdszertant, amelynek segtsgvel a 2014-es
vlaszts jogrendszerre vonatkoz programpontjait elemeztk.
1.1. JOGRENDSZER
Elsknt teht azt szksges meghatrozni, hogy mi tekinthet jogrendszerrl szl gretnek. Hogyan hatroltuk el a tanulmnyunkban vizsglt greteket azoktl,
amelyek a jogrendszerre vonatkoz prtelkpzelsek szempontjbl nem tartoznak
tmnkhoz.
70
Apolitikai prtok jogrendszerre vonatkoz gretei
Formlis rtelemben a jogrendszer egy adott llamban, adott idpontban hatlyban lv jogszablyok sszessge. Ez persze szinte valamennyi gretet a vizsglat
trgyv tenne, hiszen nehezen elkpzelhet, hogy egy vllalsnak ne lenne legalbb
rszben jogszablyi lekpezdse. Egy kzszfrabeli bremelst gr javaslatnak
ugyangy jogszablyi (kltsgvetsi trvnybeli) lba van, mint annak a jogrendszer
egsze szempontjbl jval fontosabb krdsnek, hogy mit gr egy prt az orszg
kzjogi berendezkedsvel kapcsolatban, vagy milyen szakjoggi elkpzelseket
fogalmaz meg. Vizsglatunk ezrt olyan funkcionlis jogrendszerfogalommal dolgozik, amely a jogrendszert alkot szmtalan ptelem egymssal klcsns fggsben ll s az igazsgszolgltatsban, illetve jogi infrastruktrban rvnyesl funkcionlis sszessgt veszi alapul, s a jogrendszert alapveten az llapota felmrst
clul tztt kutatsi projekt tematikjt kvetve veszi grcs al: azaz szmba veszi a
prtok greteiben a joggakkal kapcsolatos szablyozsi javaslatokat, feltrkpezi a
jogrendszert mkdtet szervezetekre, a jogi infrastruktrra vonatkoz elkpzelseket, vgl a jogrendszer tfog problmi kzl a prtok programjaiban reflektlt krdseket veszi szemgyre.
Mivel a 2014-es vlasztsi gretek kzl teljesen hinyoznak a FideszKDNP vllalsai, a prtok greteinek sszemrhetsge nem lehet teljes, ugyanakkor a jogrendszerre vonatkoz gretek tipizlshoz szempontknt felmerl, hogy a tbbi prt miknt
pozicionlja magt a FideszKDNP ltal fenntartani (folytatni) grt jogrendszeri status quhoz kpest: mennyiben szndkuk a jogrendszerben a deregulci, avagy teljes,
illetve rszbeni jraszablyozsa egy-egy krdsnek, illetve ezeken tl milyen teljesen
j, nem tzis-antitzis jelleg szablyozsi javaslatokat fogalmaznak meg.
Avlasztsi programok s gretek termszetesen nem a jogtudomny szempontjai szerint kszlnek, ezrt nem is vrhat el a prtoktl, hogy az egsz jogrendszert lefedve teljes jogpolitikai programot knljanak. Elemzsnk ezrt szksgkppen csak a jogrendszer prtok gretei ltal lefedett krre terjed ki: ez mindenekeltt
az alkotmnyjogi (alkotmnyossg, kzjogi berendezkeds, jogrendszert mkdtet
intzmnyek), az egyb joggak kzl a polgri (gazdasgi) jogi, bntetjogi, illetve munkajogi vllalsok, tovbb a jogrend nemzetkzi keretvel kapcsolatosan megfogalmazott gretek, vgl a jogrendszer kihvsai kzl a korrupci elleni fellpsre
vonatkoz jogrendszeri vllalsok.
1.2. APOLITIKAI PRTOK GRETEINEK SZEREPE A JOGRENDSZERBEN
Akorbbi Alkotmnnyal megegyezen az Alaptrvny VIII. cikk (3) bekezdse szerint a prtok kzremkdnek a np akaratnak kialaktsban s kinyilvntsban.
Aprtok funkciinak e meghatrozsa mgtt a nmet szociolgia s alkotmnyjog-tudomny nyomn a rendszervltskor a magyar politikaelmletben is meghonosodott felfogs hzdott meg,1 amely a prtokat nem egyszeren a szemlyisg sza Halmai Gbor: Prt llam jog. Amagyar prtjog Politikatudomnyi Szemle 1993/2. 44. Az alkotmnyi, ill. az Alaptrvnyben megtartott szveg a Grundgesetz 21. cikk (1) bek.-bl tvett megfogalmazs. (Die Parteien wirken bei der politischen Willensbildung des Volkes mit.)
71
bad kifejezdsi lehetsgeknt, hanem a politikai akaratkpzs intzmnyeinek is

tekinti, amely lehetv teszi a politikai folyamatokra val befolysgyakorlst, biztostva a kzakarat formlsban val llampolgri akarat szabadsgt.
Aprtok politikai akaratkpzsben trtn kzremkdse ktirny folyamat: egyrszt a vlasztsokon indulva programot knlnak (idertve termszetszerleg a jogrendszerre vonatkoz greteket), msrszt a vlasztsi eredmny alapjn klnbz intenzitssal s befolysolsi lehetsggel arra trekszenek, hogy a programjukba
foglaltak teljestse rdekben alaktsk a jogalkot szervek dntseit, mgpedig a
vlasztk vlemnynek s akaratnak megfelelen.2
Aprtok a np politikai akaratkpzsre s annak jogrendszeri kivetlsre teht a
vlasztsokon val rszvtel tjn hatnak. Egyrszt a vlasztsi gretek artikulljk
a polgrok rdekeit, teht a prtok az egyn s az llam kztti kzvettk, szcsvek,3 msrszt a programok, gretek a megszletsk utn visszahatnak, s pozitvan vagy ppen negatvan befolysoljk a vlasztpolgrok dntseit.
Aprtok kzjogi helyzetkbl fakadan elssorban a trvnyhozsban tltik be
jogrendszer-alakt szerepket. Akormnytbbsget alkot prt(ok) s az ellenzki prtok termszetszerleg klnbz befolysolsi lehetsgekkel rendelkeznek a
trvnyek konkrt tartalmra. Elbbi(ek) szerepe nyilvn kardinlis, radsul sajtos
viszonyban ll a tbbsg bizalmtl fgg s hagyomnyosan trvnykezdemnyez
kormnnyal is. Az ellenzki prtok, illetve orszggylsi kpviselcsoportjaik feladata ms jelleg: egyrszt a tbbsgi javaslatok kontrollja s kritikja, msrszt a sajt
szablyozsi elkpzelsek megfogalmazsa, amelyek sokszor persze nem is felttlenl azrt kerlnek benyjtsra, hogy vgl tnylegesen trvny vljon bellk, hanem
hogy szimbolikusan is nyomatkostsk a prt llspontjt s szablyozsi alternatvjt egy-egy krdsben.
Sajtos a sarkalatos trvnyek kre, ahol az ellenzki prtoknak elvben a fentieken tli befolysolsi lehetsg is adatik. Noha 2010 s 2014 kztt, majd a jelenlegi parlamenti ciklus els vnek nagy rszben a minstett tbbsg a cljt (legfkppen az orszggylsi kpviselk kztti szles kr egyetrts biztostst 4)
nem volt kpes betlteni, hiszen a kormnytbbsg maga volt ktharmados, a jogrendszer 2015-s llapotfelmrse a kormnyprtok minstett parlamenti tbbsgnek idkzbeni megszntvel5 mr erre a sajtos alkupozcira is tekintettel veheti
Drinczi Tmea Petrtei Jzsef: Jogalkotstan (Budapest Pcs: Dialg Campus 2004) 92.
Ennek nmet megfogalmazsa (Die Parteien sind das Sprachrohr des Volkes) a weimari llamelmlethez s a prtllam (Parteienstaat) egyik els teoretikushoz, Gerhard Leibholz-hoz ktdik. Bvebben
Oscar W. Gabriel Oskar Niedermayer Richard Stss: Parteiendemokratie in Deutschland
(Wiesbaden: Springer Fachmedien Wiesbaden 2002) 1725. Prtllamon a weimari llamelmletben
olyan llamot rtettek, amelyet a prtok s rdekcsoportok irnytanak, s amelyben a prtok mint a trsadalom politikai csoportjai uralkodnak. Takcs Pter: Aweimari kztrsasg kornak llamelmlete
Pro Publico Bono Online 2011/2. 16.
4
Az AB az Alaptrvny elfogadsa utni gyakorlatban azt az llspontot foglalta el, hogy a sarkalatos trvnyek szerept illeten a ktharmados trvnyek vonatkozsban kialaktott korbbi gyakorlat
az irnyad, gy a ktharmadossg legfontosabb clja a klnsen szles kr egyetrts biztostsa
17/2013. (VI. 26.) AB hat, Indokols [15].
5
2015-ben a kt Veszprm megyei idkzi orszggylsi vlasztson a FideszKDNP kt mandtumot
vesztett el, gy mr nem rendelkezik ktharmados tbbsggel.
2
72
szmba a prtok jogrendszerre vonatkoz greteit. Az utbbi hnapokban is vlheten ppen ez az alkupozci hozta vissza ismt az llami mkdsbe a 2010-es kormnyvlts utn lnyegben megsznt tbbprti egyeztetsek intzmnyt.6 Aktharmados trgykrkben azonban a konszenzusra, avagy a prtprogramok legkisebb
kzs tbbszrsre (teht az ellenzk rdemi jogalkot szerepre) val trekvs ideljt gyengti a parlamentris rendszer bels logikja, miszerint a mindenkori ellenzk
abban rdekelt, hogy ne lehessen rdemben kormnyozni, hiszen a kormny kudarca
hozza el az hatalomra jutsukat. Vagyis a konszenzusos trvnyhozs elrsa racionlis ellenzki szabotlsra ad lehetsget.7 Azaz nem felttlenl a sajt program
legalbb rszbeni megvalstsnak a terepe a konszenzust ignyl parlamenti dntshozatal kre. Klnsen kros ebbl a nzpontbl, gy a kormnyozhatsg szempontjbl is a gazdasg- s trsadalompolitika bizonyos elemeinek gzsbaktse, gy
pldul a korbban nem ktharmados trgykrbe tartoz olyan sarkalatos trgykrk,
mint az ad- s a nyugdjrendszerre vagy a csaldvdelemre vonatkoz egyes szablyok, amelyek idelis esetben klasszikus egyszer tbbsg szakpolitikai dntsek.
Arrl nem is beszlve, hogy a sarkalatos trgykrk tl tg hazai szablyozsa
elmossa a felelssget a kormnyz s ellenzki prtok kztt, s ezrt vgl a vlasztpolgr szmra adott esetben nem lesz nyilvnval, hogy egy dnts mely prtnak
tudhat be.8 gy a soron kvetkez vlasztsokon pp a politikai akaratkpzs prtok
ltal kzvettett lncolatnak egyrtelm mkdse s a demokratikus visszacsatols
megvalsulsa nehezedik meg a felelssgi hatrok elmosdsval.
1.3. KPVISELETI DEMOKRCIA S VLASZTSI GRET
Ademokratikus kpviselet magyarzatnak kulcsa a vlasztk s a kpviselk kztti

kapcsolat. Aproblmra adott klnfle magyarzatok kzl a mandtumelmlet, az
elszmoltats-elmlet, valamint a felhatalmazs-elmlet emelkedik ki.
Amandtumelmletben kzponti szerepet kapnak a vlasztsi programok s gretek. Emegkzelts szerint a vlasztk a prtok ltal szmukra felknlt programokbl vlasztanak. Amandtumelmlet prospektv megkzelts: abbl indul ki, hogy a
kormny szakpolitikai cselekvseinek krt a vlaszts jelli ki, a ciklus vgn pedig a
vlasztsi gretek teljestst figyelembe vve trtnik meg az jabb vlaszti dnts.
Afolyamatban politikai rtelemben valamilyen mrtkben kttt mandtum jn ltre,
a tartalmi ktttsg pedig a kzpolitikai tartalmon keresztl rvnyesl.9
Pl. legutbb a lelkiismereti s vallsszabadsg jogrl, valamint az egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl tv. mdostsrl. Lsd www.kormany.hu/hu/igazsagugyi-miniszterium/hirek/otparti-egyeztetest-tartottak-az-egyhazi-torveny-modositasarol.
7
Jakab Andrs Szilgyi Emese: Sarkalatos trvnyek a magyar jogrendben j Magyar Kzigazgats
2014/3. 98. Lsd jelen ktetben is 250.
8
Herbert Kpper: Aktharmados/sarkalatos trvnyek jelensge a magyar jogrendszerben MTALaw
Working Papers 2014/46. 5.
9
Bernard Manin Adam Przeworski Susan C. Stokes: Elections and Representation in u. (szerk.):
Democracy, Accountability, and Representation (Cambridge: Cambridge University Press 1999) 2954;
Krsnyi Andrs Sebk Mikls: gret, mandtum, teljests. Apozitv mandtumelmlet gyenge
6
73
Az elszmoltats-elmletben az gretek nem jtszanak ilyen fontos szerepet. Itt a

kpviselet alapja retrospektv, s a vlasztk a ciklus vgn annak alapjn szavaznak
az adott kormnyrl, hogy annak tevkenysgt mennyiben tlik rdekkben llnak,
vagyis fggetlenl az elzetes elvrsoktl utlag mennyiben szolglta a vlasztkat.
Vgl a felhatalmazs-elmlet10 szakad el leginkbb a szakpolitikai megkzeltstl. Akormnyzati cselekvssel szemben itt ugyanis a megvlasztott politikai vezetk karaktere, szemlyes kpessgei, imzsa az, ami alapjn a vlasztk dntst hoznak. Afelhatalmazs-elmlet gy a politika perszonalizcijval van sszefggsben.
Az egyes modellek teht eltr feltevseket fogalmaznak meg a vlasztk viselkedsrl, valamint a vlasztsi programok szereprl. Termszetesen felvethet, hogy
mennyiben tekinthet realisztikusnak pldul a mandtumelmlet feltevse a vlasztsi programok alapjn dntst hoz vlasztkrl, de szksges hangslyozni, hogy
ennek nem a programok reszponzivitsa, s nem is a vlaszti percepci a lnyege,
hanem az, hogy a felknlt program alapjn valamilyen mdon kttt mandtum jn
ltre. Vagyis potencilisan elvrhat, s szmonkrhet az gretek teljestse fggetlenl attl, hogy a vlasztknak pontosan mekkora rsze, milyen mrtkben volt tisztban azzal, hogy az adott prt mit is grt.
1.4. AZ GRETKUTATS MDSZERTANA
Az albbiakban a vlasztsi greteket teht a mandtumelmlet keretei kztt elemezzk. Arra vagyunk kvncsiak, hogy a prtok milyen programot knltak fel a
vlasztk szmra, milyen greteket tettek, amelyek kormnyzati pozciban politikai rtelemben valamilyen mrtkben kttt mandtum formjban alapoztk meg
a kpviseltek s a kpviselk kztti kapcsolatot. Avlasztsi gretek a mandtumelmleten bell kzponti jelentsgek, mert a megfogalmazott programok alapjn
hatrozhat meg, hogy a kormnyok mennyiben teljestik a vlasztk elvrsait, azaz,
innen nzve vizsglhat, hogy ltrejn-e a kpviselet.
Avlasztsi gretek vizsglatnak kt f megkzeltse alakult ki a politikatudomnyi elemzsekben, az gretalap (pledge), valamint a hangslyalap (saliency)
megkzelts.11 Elbbi, a jelen tanulmny ltal is kvetett megkzelts a vlasztsi
kampnyokban az elemi greteket keresi, vagyis azokat az egysgeket, amelyek vilgos elktelezdst fogalmaznak meg a jvbeli kormnyzati cselekvsekkel kapcsolatban, valamint elg egyrtelmen hatrozzk meg ezeknek a cselekvseknek a tartalmt ahhoz, hogy a ksbbi kormnyzati teljests megtlhet legyen. Az gretalap
megkzelts teht konkrt, elemi gretekre bontja a vlasztsi kampnyok szvegevltozata: Egy elmleti szintzis in Sos Gbor Krsnyi Andrs (szerk.): Azt tettk, amit mondtak?
Vlasztsi gretek s teljestsk, 20022006 (Budapest: MTATK Politikatudomnyi Intzet 2013)
1839.
10
Krsnyi Andrs: Ademokratikus elitizmus konszenzusn tl Politikatudomnyi Szemle 2007/4.
728.
11
Sos Gbor Papp Zsfia Gyulai Attila: Tudhatjuk-e, mit akarnak? Az gretek azonostsnak s
kdolsnak mdszertana in SosKrsnyi (9. lj.) 6089.
74
it, mikzben figyelmen kvl hagyja pldul a programoknak azokat a szakaszait, ahol
nem tallhat elktelezds valamilyen szakpolitikai cselekvs mellett.
Ahangslyalap megkzelts ezzel szemben azt keresi, hogy a vlasztsi programok arnyosan mennyit foglalkoznak az egyes szakpolitikai terletekkel, mekkora rszt teszik ki pldul a programoknak a bntetjoggal foglalkoz rszek. Akormnyzati teljests vizsglathoz a ksbbiekben a kltsgvetsi dntseket veti ssze
azzal, hogy az adott terletre irnytott forrsok sszhangban vannak-e azzal, amekkora szerepet, pontosabban hangslyt korbban, a vlasztsi programokban kaptak.
Az gretalap megkzelts kt f eleme teht az elktelezds s az informativits. Ebben a megkzeltsben ahhoz, hogy valamely vlasztsi program egy adott
mondatt gretnek tekinthessk, az szksges, hogy az adott mondat (vagy tagmondat) vilgosan kifejezze, hogy a kormnyzati pozci birtokban az adott prt mit
kvn tenni a szban forg szakpolitikai terleten.
Az elktelezds vizsglatbl kvetkezik, hogy az gretalap megkzelts nem
foglalkozik a programoknak azokkal a rszeivel, amelyek helyzetlersokat, deklaratv, ideolgiai kijelentseket vagy rtknyilvntsokat tartalmaznak, legyenek brmennyire is konkrtak. Br a magyar politikai nyelv az elktelezds kifejezsben
nem olyan egyrtelm, mint az angol, amely e kutatsoknak az anyanyelve, a programok szvegbl s a vlasztsi kampny kontextusbl vilgos, hogy melyek azok
a kijelentsek, amelyek trekvst, cselekvsi szndkot fejeznek ki mg abban az esetben is, ha a mondatok nem tartalmazzk explicit mdon az grjk, vllaljuk s
hasonl kifejezseket.
Az informativits kvetelmnybl pedig az kvetkezik, hogy az gretalap megkzelts klnbsget tesz azok kztt az elktelezdsek kztt, amelyek vilgosan
meghatrozzk, hogy mit fog tenni az gretet tev politikai prt, illetve azok kztt,
ahol br az elktelezds vilgos, de a konkrt cselekvs tlsgosan homlyosan jelenik meg ahhoz, hogy a ksbbi kormnyzati cselekvsek sszevethetek lennnek
az gretekkel, mint pldul abban az gretben, hogy megtartunk mindent, ami j.
Ezeket nevezzk retorikai gretnek. Az gretalap megkzelts klnbsget tesz
konkrt, informatv s teljeslsi szempontbl ellenrizhet12 gretek, illetve retorikai
gretek kztt. Utbbiakat egyes elemzsek nem is tekintik gretnek,13 noha lehet
rvelni amellett, hogy mg ezek is kpesek orientlni a vlasztkat a prtok kztti
vlasztsban.14 Az informatv vagy konkrt s a retorikai gretek kztt meghatrozhat egy harmadik csoport, a rszben konkrt gretek kre is.
Az gretek azonostsnak eljrsa mindezek alapjn teht a kvetkez volt. Els
lpsben elemi mondatokra bontottuk a vlasztsi programok s a hradsok szvegt, hogy megkapjuk a kormnyzati cselekvst elrevett kijelentseket. Ez azt is
jelenti, hogy egyes, grammatikailag egybknt egysges mondatokat felbontottunk,
rtelemszeren a 2014-es gretek esetben a teljesls ellenrzsrl nem beszlhetnk, ebbl a szempontbl a mandtumelmleti keretnek csupn az egyik fele jelenik meg jelen tanulmnyban.
13
Terry Royed: Testing the Mandate Model in Britain and the United States: Evidence from the Reagan
and Thatcher Eras British Journal of Political Science 1996/1. 4580.
14
Szcs Zoltn Gbor Gyulai Attila: Aretorikai gretek helye a mandtumelmletben in Sos
Krsnyi (9. lj.) 165180.
12
75
mert egy lltmnyhoz pldul tbb trgy is kapcsoldhat. gy pldul az adatvdelmi biztos, nemzeti s etnikai kisebbsgi biztos, llampolgri jogok biztosa, Orszgos
Igazsgszolgltatsi Tancs, Orszgos Vlasztsi Bizottsg intzmnyeinek jbli ltrehozsa nem egyetlen gret, hanem annyi, ahny intzmnyre vonatkozik, hiszen a
ksbbi teljests kln-kln is vizsglhat.
Akonkrtsg vagy informativits vizsglata ezt kveten annak alapjn trtnik,
hogy az adott gret 1) szmszersthet; 2) intzmny (jogszably, program) ltrehozsra, megszntetsre, fenntartsra vonatkozik; 3) ezek hinyban tartalmaz-e
ms nem konkretizlt szakpolitikai szempontot; 4) az gret megfogalmazsa elg
konkrt-e ahhoz, hogy teljestse megtlhet legyen; 5) egyrtelm felelssgvllalst tartalmaz-e, gy pldul nem cikluson tli teljeslst felttelez, vagy nem szab
korltoz felttelt. Evltozk mentn az elemi greteket konkrt, rszben konkrt,
illetve retorikai gretknt azonosthatjuk.15
Mivel a jogrendszerre vonatkoz prtbli elkpzelsek dnt mrtkben csak a trvnyhozsban tudnak rvnyeslni, vizsgldsunk kizrlag a 2014-es vlasztsok
sorn parlamenti kpviselethez jutott prtokra terjed ki: ezek a FideszKDNP prtszvetsg tagjai, az MSZPEGYTTDKPMMLP kzs orszgos listjnak rsztvevi, a Jobbik, valamint a Lehet Ms a Politika prt.16
Nehezti a teljes kr elemzst, hogy a FideszKDNP hivatalosan nem tett kzz
vlasztsi programot, hanem a vlasztsi kampnyban arrl kvnta meggyzni az
embereket, hogy rdemes folytatni azt, amit az elmlt ngy vben elkezdett.17 Ez
az elkpzelsek clzottsgnak, szmonkrhetsgnek, vagy megalapozottsgnak
vizsglatt ugyan nem teszi lehetv, azonban mankul knlja a jogrendszer adott
llapott mint tzist, ami ellenben az ellenzki prtok sajt antitzis-elkpzelseiket megfogalmazzk.
Az elemzs a prtok hivatalos vlasztsi programjaira, illetve annak minsthet
prtdokumentumaira (MSZP: Igazsg, biztonsg, szabadsg, jlt, az MSZP ajnlata
Magyarorszgnak; EgyttPM: Ate jvd, haza s halads, szolidarits s Eurpa;
DK: Eurpai Magyarorszgot! Demokrcit, biztonsgot, fejldst!; MLP: Az
Bvebben lsd Szcs Zoltn Gbor Gyulai Attila Zgoni Bella: Vlasztsi gretek a magyar or
szgg ylsi vlasztsi kampnyokban, 19902014 in Sos Gbor (szerk.): gret, felhatalmazs,
teljests. Vlasztsi programok s kormnyzati megvalstsuk, 19982010 (Budapest: MTATK
Politikatudomnyi Intzet 2015) 29.
16
Aparlamentbe jutott prtok utn a kvetkez legeredmnyesebb prt, a Munksprt mindssze a szavazatok 0,56%-t rte el, gy az 5%-os parlamenti bejutsi kszb utni kvetkez a prtok befolysolsi potenciljt differencil hatrvonal, a legalbb 1%-os eredmnyhez kttt llami tmogats meglte sem indokol tovbbi prtokat a vizsglds krbe vonni.
17
Orbn Viktor miniszterelnk 2014. mrcius 19-n a Magyar Kereskedelmi s Iparkamara gazdasgi
vadnyitjn elhangzott beszdben gy fogalmazott: a mai vagy mostani vlasztsi kampnynak visszatr politikai szlogenje, hogy most akkor vannak-e programok vagy nincsenek programok, s ha igen,
akkor hol vannak. n most itt csaldst fogok okozni nknek, mert a mi programunk egyetlen szban foglalhat ssze, s ez gy hangzik, hogy: folytatjuk. Szernyebben fogalmazva kt szban foglalhat ssze: folytatni szeretnnk. Ilyen rtelemben teht mi nem egy j programot akarunk bemutatni a magyar kzvlemnynek, hanem arrl akarjuk meggyzni az embereket, hogy rdemes folytatni
azt, amit egybknt az elmlt ngy vben elkezdtnk. Lsd 2010-2014.kormany.hu/hu/miniszterelnokseg/miniszterelnok/beszedek-publikaciok-interjuk/orban-viktor-beszede-a-magyar-kereskedelmi-es-iparkamara-gazdasagi-evadnyitojan.
15
76
egytt rz liberalizmus programja; Jobbik: Kimondjuk. Megoldjuk. AJobbik orszggylsi vlasztsi programja a nemzet felemelkedsrt; LMP: Az LMP vlasztsi
programja 2014), tovbb a hivatalos kampnyidszakban a nyilvnossg eltt tett,
jogrendszerre vonatkoz vllalsokra terjed ki.
Amdiban megjelent gretekkel kapcsolatban az MTI adatbzisra tmaszkodtunk, s onnan a hivatalos kampnyidszakban (2014. februr 15. s prilis 6. kztt)
a fentiek szerint azonostottuk az greteket. Mivel a vizsglt tmra vonatkozan aligha van olyan keressz, mely hinyossgok nlkl elrhetv tenn az sszes
szksges gretet, a keresst kiterjesztettk minden, az adott idszakban megjelent
hranyagra.
2. AJOGRENDSZERREL KAPCSOLATOS VLASZTSI GRETEK

MENNYISGE S INFORMATIVITSA 2014 - BEN
Elsknt nhny alapadat bemutatsra tmaszkodva azt vizsgljuk meg, hogy egy
klsdleges lers szempontjbl miknt jellemezhetek a jogrendszerrel kapcsolatos 2014-es vlasztsi gretek. Az gretek tartalmi elemzst megelzen teht azt
mutatjuk be, hogy szmszeren mi mondhat el ezekrl az gretekrl, miben trnek el
egymstl a vlasztsi programokban, illetve a mdiban megjelent gretek, melyik
prtnl milyen tematikhoz sorolhat gretek voltak meghatrozak, vgl azt, hogy
mennyire volt informatv a 2014-es vlasztsi kampny, azaz mennyire volt egyrtelm az a mandtum, amelyet a prtok a jogrendszerrel kapcsolatos kormnyzati cselekvsekkel kapcsolatban krtek a vlasztktl.
Br termszetesen minden vlasztsi kampny karaktere eltr valamilyen mrtkben, az sszehasonlts rdekben mgis rdemes megemlteni, hogy 2010-ben a
hatalombl tvoz szocialistk s a vlaszts egyrtelm eslyese, a Fidesz sszesen
jval kevesebb gretet tettek a jogrendszerrel kapcsolatban, mint ngy vvel ksbb.
Akt prt vlasztsi programjban egyttesen 42 jogrendszerre vonatkoz gretet
tallni.
A2014-re vonatkoz elemzst termszetesen jelents mrtkben befolysolja, hogy
a FideszKDNP prtszvetsg nem hozott nyilvnossgra vlasztsi programot, s
a mdiban is csak elenysz mennyisgben tett greteket. Aprtok egyttesen 413
gretet fogalmaztak meg programjaikban s az MTI archvuma szerint 75 gretet a mdiban18 (1. tblzat). Aprtok szerinti bontsnl termszetesen figyelembe
kell venni, hogy az MSZP, a DK, az EgyttPM, valamint az MLP kzs listt lltottak, gy rtelmezhet az az adat, hogy mg kln-kln elemezve ezeknek a prtoknak a programgretei tbbsgben vannak, a mdiban legalbbis a jogrendszerrel
kapcsolatos greteket tekintve ez mr nem igaz. Amdiagretek esetben tovbb nyilvnvalan vltozhatnak a prtok kztti arnyok, ha ms mdiumokat is bevonunk az elemzsbe.
Akampny sorn egy-egy gretet termszetesen tbb alkalommal is megfogalmaztak. Mivel azonban
tanulmnyunkban nem a mdia percepcijt vizsgltuk, hanem a klnbz greteket gyjtttk ssze,
adatainkbl az ismtldseket mindenhol kiszrtk.
18
77
1. tblzat. Jogrendszerre vonatkoz gretek szma a vlasztsi programokban s a

mdiban prtonknt
Prt
FideszKDNP
DK
EgyttPM
Jobbik
LMP
MLP
MSZP
(sszefogs sszesen)
sszesen
Programgret
57
93
84
97
22
60
(232)
413
Mdiagret
8
3
7
32
15
10
(20)
75
Az egyes joggak s jogterletek egymshoz viszonytott szmait vizsglva feltnv vlik, hogy a programokban sszessgben az alkotmnyossggal s a jogrendszert
mkdtet intzmnyrendszerrel kapcsolatos gretek szma a legmagasabb. Aprogramgretek szintjn ez jelents vltozs 2010-hez kpest, amikor a Fidesz greteit
a vllalkozsok jogi krnyezetvel kapcsolatos elkpzelsek hatroztk meg, a kzjogi gretek pedig leginkbb a jogalkots minsgre vonatkoztak. Az MSZP mindsszesen kilenc jogrendszerre vonatkoz gretei kztt ilyen egyrtelm tendencik nem
mutathatk ki: a szocialistk programja csak ltalnossgban megfogalmazott jogalkotst grt a jvedelmi arnytalansgok, valamint a korrupci ellen, ugyancsak ltalban beszlt a jogbiztonsg erstsrl, valamint a fogyasztk s az idsek vdelmrl.
A2014-es vlasztsi programok sszesen 413 jogrendszerre vonatkoz gretbl
23 vonatkozott a bntetjogra, 56 a munkajogra, mg 31 polgri jogi vllals fogalmazdott meg, ez utbbiak jellemzen a vllalkozsok adminisztratv terheinek enyhtsvel, illetve a brsgi s hatsgi eljrsokkal foglalkoztak.
2014-ben az sszes vizsglt prtot tekintve a mdiban ugyanakkor mr a ms
prtgretek ltal lefedett joggakhoz, a polgri joghoz, munkajoghoz, bntetjoghoz
sorolhat gretek vannak tbbsgben (2. tblzat). Ksbb kitrnk majd mind az
egyb joggakhoz tartoz gretek tartalmi elemzsre, valamint arra is, hogy milyen
politikai krnyezet hatrozta meg a kampny napi folyamatban is megjelen greteket. Elzetesen ugyanakkor rdemes kiemelni, hogy mg a vlasztsi programok nagy
hangslyt helyeztek az alkotmnyjogi jelleg gretekre, valamint a 2010 utni, a politikai rendszer alapelemeit rint talaktsokra adott lehetsges kormnyzati vlaszokra, a kampny legalbbis az gretek szintjn mr nem errl szlt.
Hasonl elmozduls figyelhet meg a vlasztsi programok s a mdiban megjelen gretek kztt. Mikzben az ellenzki kzs lista prtjai messze tbb (sszesen 124, azaz tbb, mint az sszes tbbi terletrl egyttesen) alkotmnyjogi gretet fogalmaztak meg programjaikban annl, mint amennyit brmely ms terletrl
mondtak, a mdiban mr nem ilyen egyrtelm a kp, s eltnik a markns klnbsg. Mg a programokat tekintve a legtbb alkotmnyjogi gretet a DK fogalmazta meg, a mdiban ezen a terleten a Jobbik, az MSZP, az LMP s az EgyttPM
is aktvabbnak bizonyult. Ki kell mg emelni az antikorrupcis gretek programok78
2. tblzat. gretek szma a vlasztsi programokban s a mdiban jogterletek

szerint
Jogterlet
Alkotmnyjog
Ms joggak
Nemzetkzi s EU
Korrupci s tlthatsg
sszesen
Programgretek
169
110
10
124
413
Mdiagret
22
48
1
4
75
ban megfigyelhet hangslyossgt. Ezen a terleten az LMP fogalmazta meg a legtbb (62) gretet, mg az EgyttPM ennek valamivel kevesebb mint a felt, a Jobbik
pedig az egynegyedt. Ebben a krben rdemes mg kitrni arra, hogy a Jobbik kiemelten kezelte a bntetjoggal kapcsolatos alapveten szigort termszet greteit. Aprogramjban 12, a mdiban pedig 13 ilyen jelleg vllalst tett, ami gy
vlik karakteress, hogy minden ms terleten cskkenst mutat az gretek szma a
mdiban a vlasztsi programhoz kpest. Meg kell vgl emlteni, hogy mind a programokban, mind pedig a mdiban kifejezetten alacsonynak mondhat a nemzetkzi joggal s az Eurpai Uni jogval sszefgg gretek szma, ami persze annyiban
nem meglep, hogy ezek olyan terletek, ahol a prtok a legkevsb szmthatnak a
vlasztk figyelmre annak ellenre, hogy itt olyan tmk is felmerltek, mint az unis csatlakozsi szerzds jratrgyalsa.
Amandtumelmletbl kvetkezen alapvet fontossg, hogy a vlasztsi kampny mennyire volt informatv, azaz az gretek alapjn mennyire egyrtelm a ksbbi kormnyprt(ok) mandtuma. Ez a vlasztsi gretek specifikussga alapjn llapthat meg, vagyis annak alapjn, hogy az gretek ksbbi kormnyzati teljestse
mennyiben tlhet meg objektv mdon. Ellenkez esetben olyan gretekrl beszlnk, amelyek alapjn nem vilgos, hogy az adott prt mit s milyen mdon kvn elrni a kormnyzati tbbsg birtokban. Az 1990 utni kampnyok vlasztsi programjai
alapjn a prtok sszessgben egyharmadnyi specifikus (konkrt s rszben konkrt) gretet tettek, mg a retorikai gretek az sszes vllals ktharmadt tettk ki.19
ppen ezrt rdekes, hogy a 2014-es kampny sorn a jogrendszerrel kapcsolatos
programgreteknek kevesebb mint az tde volt retorikai gret, mg az sszes tbbi konkrt vagy legalbb rszben konkrt volt (3. tblzat). Amdiagretek esetben
pedig nmileg ennl is nagyobb arnyban beszlhetnk valamilyen mrtkben specifikus gretekrl (4. tblzat). Ennek oka azonban nem egyszeren abban keresend,
hogy mely prtoknak melyik vben tett greteirl beszlnk. Ajogrendszerrel kapcsolatos gretekre ltalban jellemz volt, hogy kzttk tbb a konkrt, a ksbbi kormnyzati teljests alapjn megtlhet vllals mr csak azrt is, mert szmos
esetben konkrt jogszablyok elfogadsrl, mdostsrl, illetve konkrt intzmnyek ltrehozsrl, talaktsrl vagy megsznsrl van sz, mg ms szakpolitikai terleteken sokkal nagyobb tere nylik a prtoknak arra, hogy kevsb konkrt greteket fogalmazzanak meg.
Lsd SzcsGyulaiZgoni (15. lj.) 33.
19
79
3. tblzat. Programgretek specifikussga prtok szerint

Prt/Jogterlet
FideszKDNP
DK
EgyttPM
Jobbik
LMP
MLP
MSZP
sszesen
Konkrt
23
30
26
29
12
11
131
Rszben konkrt
24
48
50
57
5
25
209
Retorikai
10
15
8
11
5
24
73
Azt, hogy nem vletlenrl van sz, rszben altmasztja az is, hogy minden prtra igaz a legalbb valamilyen mrtkben konkrt gretek tbbsge, a jogrendszerrel
kapcsolatos gretek tern teht senki nem trekedett szndkosan homlyos gretek
megfogalmazsra. Meg kell ugyanakkor jegyezni, hogy a korbbi vlasztsi kampnyok tendenciival sszhangban van az, hogy a csak rszben konkrt gretek szma
magasabb, mint a teljesen specifikus vllalsok. Utbbiak kz tartoznak az olyan
teljes mrtkben szmszersthet s ezrt egyrtelmen szmonkrhet gretek, mint a bremelsre, adcskkentsre irnyul (itt rtelemszeren nem vizsglt)
vllalsok. Ez utbbiakbl a prtok termszetesen igyekeznek nem tl sokat megfogalmazni egyrszt annak rdekben, hogy a kormnyzs valamilyen mrtk szabadsgt fenntarthassk, msrszt kampnytechnikai okokbl, a minl inkbb egyrtelm
zenetek rdekben. Ezen a ponton felmerl termszetesen, hogy a mandtumelmleti keret a gyakorlatban esetenknt tkzik a prtok taktikai rdekeivel.
4. tblzat. Mdiagretek specifikussga prtok szerint
Prt/Jogterlet
FideszKDNP
DK
EgyttPM
Jobbik
LMP
MLP
MSZP
sszesen
Konkrt
1
1
1
11
10
3
27
Rszben konkrt
6
1
1
19
5
4
36
Retorikai
1
1
5
2
3
12
Kvncsiak voltunk arra is, hogy az alkotmnyjogi gretek szmszer tlslya rvnyesl-e valamilyen mdon a specifikussg sszefggsben is. Aprogramgretekbl
az derl ki, hogy ezen a terleten a teljesen konkrt gretek szma a fent ismertetett
ltalnos trendekkel ellenttben nem csupn a retorikai gretek szmt haladja meg,
de a csak rszben konkrt gretekt is (67 64 38), mikzben ilyen sszefggs a
tbbi jogg esetben nem volt kimutathat. Amagyarzat egy rszt megellegezve
itt ennek okairl annyi elmondhat, hogy az ide sorolhat gretek kztt meghatrozak voltak azok, amelyek a 20102014 kztti idszak intzmnyes talaktsainak
80
visszabontsval foglalkoztak (mikzben a Fidesznek termszetesen nem voltak gretei ebben a krben sem). Aprtok nemcsak ltalban beszltek jogllamisgrl, szabadsgjogokrl s az alkotmnyos intzmnyrendszerrl, hanem konkrt, a megelz
ngy vben szimbolikus vitk kzppontjba kerlt intzmnyek helyrelltst (pldul az Alkotmnybrsg jogkre), illetve megszntetst (pldul Mdiatancs) grtk
meg, sok esetben egszen pontosan a vltoztats eltti llapothoz val visszatrst.
sszevetve a programgreteket a prtok, joggak s specifikussg sszefggsben, ki kell emelni, hogy a fenti trendeket egy tnyez tri meg, ez pedig a Jobbik esetben a bntetjogi gretek kzponti szerepe mind a vlasztsi programban, mind a
mdiban. sszessgben azonban a programgretek megerstik az alkotmnyjog
hangslyossgt, azzal a kiegsztssel, hogy a mdiban a prtok mr nem felttlenl ezt a kpet igyekeztek felmutatni sajt magukrl.
Vgl rdemes kitrni arra, hogy milyen politikai folyamatok s krlmnyek befolysoltk a vlasztsi grettevst. Mirt gy grtek a prtok, mirt ilyen tartalm gretek fogalmazdtak meg? Termszetesen teljesen egyrtelm magyarzatra, a prtok motivciinak teljes feltrsra nincs lehetsg, mindazonltal gy vljk, hogy a
politikai krnyezetnek volt nhny olyan alapvonsa, melyek szembetlek annyira,
hogy elfogadhat magyarzatot adnak.
Az els tnyez a vlaszts ttjvel kapcsolatos. Kzvlemny-kutatsi adatok szerint a 2014-es kampnynak nem volt ttje abbl a szempontbl, hogy melyik prt alakthat kormnyt. AFideszKDNP 2012-es tmogatottsgbeli visszaesse tmenetinek bizonyult, s mr a vlaszts kirsnak pillanatban egyrtelmnek tnt, hogy
az Orbn-kormny lehetsget kap a folytatsra. Az orszggylsi vlaszts tovbbi krdsei a ktharmados tbbsg megrzse, a msodik er pozcija, a parlamentbe jut prtok szma ennl kevsb voltak elre lthatak, viszont ezek a
tnyezk egyttesen lertkeltk a prtprogramok s vlasztsi gretek jelentsgt. Br kampnytechnikai okokbl, mind a FideszKDNP, mind az ellenzki prtok
igyekeztek nyitottnak feltntetni a versenyt, a kormnypolitika vltozsnak valszntlensge miatt az greteknek legfeljebb mozgst szerepe lehetett, mandtumrl
racionlisan nem lehetett beszlni. Ennek kvetkeztben a kampnyok sokkal inkbb
szltak az egyes politikai erk nmeghatrozsrl, a tvlati ptkezs lehetsgnek
megalapozsrl, mint arrl, hogy konkrtan mit tennnek egy 2014-es kormnyvlts esetn. Ajogrendszer szempontjbl ez azt is jelentette, hogy nemcsak a konkrt
szakpolitikk szintjn nem fogalmazdtak meg markns, illetve a kampnyban hangslyoss tett gretek, de a mdiban a 20102014-es ciklus alapkrdse, az alkotmnyossg, a politikai rendszer alapintzmnyeinek t-, vagy visszaalaktsa is httrbe szorult, hiszen az ehhez szksges ktharmados tbbsg ellenzki megszerzsvel
mg kevsb lehetett szmolni.
Avlaszts lefutottsghoz kapcsoldik az, hogy a kormnyprt elszmoltats s
felhatalmazs megkzelts kampnyt folytatott. Azaz a Fidesz kampnya nem arra
plt, hogy teljestettk, amit 2010-ben meggrtek (ez lenne a mandtumelmleti
megkzelts), hanem arra, hogy a kormnyzati dntsek kedvezek voltak az llampolgrok szempontjbl, brmi is volt ezeknek az intzkedseknek a forrsa. Meg kell
ugyanakkor jegyezni, hogy ppen a jogrendszer egy rsze, a bntetjog s a rend81
szet kapcsn alakult ki a 2010-es gretekkel kapcsolatos teljestsi vita. AJobbik a

kampny sorn is rendre szmonkrte a kormnyon azt a ngy vvel korbbi belgyminiszteri kijelentst, miszerint a kormnyvltst kveten kt ht alatt rend lesz.
Noha az gret nyilvnvalan retorikai, hiszen semmifle objektv mrce nem ll rendelkezsre ahhoz, hogy a rend belltt mint kormnyzati teljestmnyt megtljk, a
szigorbb bntetpolitikval s hatkonyabb rendrsggel kampnyol Jobbik rendszeresen szembestette a kormnyoldalt a bngyi helyzettel. AFidesz ugyanakkor
ebben a helyzetben sem a kvetkez ciklusra vonatkoz gretekkel vlaszolt, hanem
az elmlt ciklus dntseit pldul a hrom csapst vette vdelmbe.
Akormnyprt kampnya emellett jelents rszben a miniszterelnk szemlyre
pl, pontosabban az szemlyt kzppontba llt kampny volt. Azok az risplaktok, amelyeken Orbn Viktor arckpe s pusztn a Magyarorszg miniszterelnke felirat szerepelt, pontosan lerjk a felhatalmazs-elmlet magyarzerejt. Ebben
a megkzeltsben a kpviselet termszete nem a vlasztk szmra elzetesen felknlt programmal, nem is az llampolgrok rdekben folytatott kormnyzs eredmnyessgvel, hanem a politikai vezet szemlyisgvel, alkalmassgval ll sszefggsben. Avlaszts krdse nem az, hogy mit tesz, mit tett a miniszterelnk, hanem
az, hogy ki a miniszterelnk.
Harmadszor az gretek tartalmval kapcsolatban fontos, hogy az ellenzk mdiakampnya inkbb materilis krdsekre sszpontostott. Mint a fentiekben lthat
volt, a politikai intzmnyrendszerrel kapcsolatos tmk kifejezetten hangslyosak
voltak a programokban, de a mdiban csak korltozott szerepet kaptak. Egyszeren
szlva, az ellenzki sszefogs nem a politikai rendszer ltala srelmezett talaktsnak korrekcijval igyekezett meggyzni a vlasztkat, hanem jelents rszben materilis gretekkel, illetve korrupcis gyekkel.
Ez azonban csak az egyik oka annak, hogy az ellenzki sszefogs vlasztsi kampnyban is httrbe szorultak a jogrendszerrel kapcsolatos gretek. Amsik ok
magnak az ellenzki sszefogsnak a mkdkpessgben kereshet. Akampny
kzppontjban, legalbbis ezeknek a prtoknak a rszrl nem annyira a vlasztk,
mint sajt identitsuk s egymshoz val viszonyuk llt, ami slyosan korltozta a
nyilvnossgban elfoglalhat teret ahhoz, hogy brmilyen terlettel kapcsolatban greteket s programokat fogalmazzanak meg legalbbis a vlasztk szmra is lthat mdon. Ezt a bels akadlyt termszetesen erstette a FideszKDNP s szvetsgesei ltal vitt erteljes negatv kampny a baloldali kihvkkal szemben.
sszessgben ezek a tnyezk mind hozzjrultak ahhoz, hogy a 2014-es kampnyban kifejezetten kevs sz esett szakpolitikai jelleg, legalbb valamilyen mrtkben konkrtnak tekinthet vlasztsi gretekrl. Akampny ltalnos politikai
krnyezete sokkal inkbb meghatroz volt az gretek jellegt tekintve, mint az, hogy
az egyes prtok sajt pozcijukbl addan milyen tpus vllalsokat tettek vagy
tehettek volna.
82
3. AJOGRENDSZERRE VONATKOZ GRETEK

3.1. ALKOTMNYJOG
a) Alkotmnyossg. Ajogrendszerre vonatkoz gretek kzl rdemes elszr az

alkotmnyossgra vonatkoz llspontokat szmba venni, pontosabban azt, hogy
milyen konkrtumokat knltak a prtok vlasztsi greteikben a FideszKDNP ltal
kialaktott kzjogi status quval, az Alaptrvnyen alapul Nemzeti Egyttmkds
Rendszernek alkotmnyos berendezkedsvel szemben.
Ebben a krdsben a Jobbikon kvli ellenzki prtok igen kzel llnak egymshoz.20 llspontjukat ugyan identitsuk rnyalja,21 azonban a baloldali sszefogs
kzs listjnak prtjai (a DK kivtelvel) s az LMP is egyrtelmen gy foglaltak
llst, hogy az Alaptrvny korrekcira szorul, s a tvlati cl (ebben mr a DK is osztozik) egy szles kr egyetrtsen alapul j alkotmny megalkotsa.
Az EgyttPM vlasztsi programja szerint tarts alkotmnya csak akkor lesz
Magyarorszgnak, ha az mind a baloldal, mind a centrum, mind pedig a jobboldal
meghatroz rsze szmra elfogadhat. Ajogllamisg azonnali helyrelltst
kveten ezrt szksgesnek ltjk, hogy szles trsadalmi egyetrts mellett legyen
j alkotmnya az orszgnak. Az LMP a trsadalmi egyetrts eszkzl a kzvetlen
demokrcia eszkzrendszerhez nylna: programjuk a kzjogi rendszer korrekcijra vonatkoz rszben kinyilvntja, hogy a nemzet legfontosabb kzjogi krdsbl,
az alkotmnyozsbl nem lehet kihagyni a nemzet tagjait, ezrt alkotmnyos szabllyal rnk el, hogy ktszzezer vlasztpolgr kezdemnyezsre megerst npszavazst kelljen tartani, ha a parlament j alkotmnyt vagy alaptrvny-mdostst
fogad el. ADK a mindenkori kormnytbbsg orszggylsi mandtumainak szmtl fggetlen, ktelez parlamenti konszenzusknyszert rna el az alkotmny szmra, valamint megerst npszavazs is szksges lenne. Emellett az alkotmny
stabilitst mdosthatatlan szakaszok beiktatsa is biztostan.
Az MSZP s az EgyttPM a korrekci keretben elszr a kormnyozhatsgot
akadlyoz gtakat bontan le, s megteremten a fggetlen alkotmnyos intzmnyek tekintlyt. Az LMP programja pedig az Alaptrvny s a sarkalatos trvnyek
fellvizsglatt (kln nevestve a sarkalatos trvnyek krnek szktst a gazdasgpolitika tern) sszektn a parlamenti mkds fellvizsglatval is, illetve mindenekeltt helyrelltan a kzvetlen demokrcia eszkzeinek kiemelt helyt az llammkdsben, tovbb a hatalommegoszts garanciit, egyebek mellett az Alkotmnybrsg
hatskrei teljessgnek visszaadsval s az actio popularis jbli bevezetsvel.
Utbbi kett felvetssel lnyegben mindegyik programban tallkozhatunk.
Bvebben lsd az Etvs Kroly Intzet 2015. mrcius 15-n Legyen kztrsasg! Alkotmnypolitikai
vzlat Magyarorszg politikai vlsga idejn cmen kzztett vitairatra rkezett, s az EKINT honlapjrl (www.ekint.org) elrhet prtvlaszokat.
21
Pl. az LMP esetben az n. koszocilis piacgazdasg kzjogi kereteinek felvzolsval, amelynek
kiemelt clja a fenntarthatsg s a jv genercik rdekeinek figyelembevtele, ill. rszvtlen demokrcia helyett egy olyan rszvteli demokrcia megvalstsa, ahol a legitimci forrsa a jl informlt,
egyenjog polgrok rszvtele a rjuk vonatkoz dntsekben.
20
83
ADK szerint viszont az Alaptrvny korrekcija helyett egy j Orszggylsnek

hatlyon kvl kellene helyeznie az egsz Alaptrvnyt, s az j alkotmny megalkotsig a korbbi Alkotmny lpne jbl hatlyba, annak konszenzusos, 2010. prilis 25-i alakjban. Ugyanezt a restaurcit javasolja a prt a sarkalatos trvnyek
ltal szablyozott trgykrkben.22
Ami az j alkotmnyozs karaktert illeti, a prtok tbbsge az 198990-es alapokat ugyan maguknak vallva, de azok fejlesztst tartja kvnatosnak. Az alapvet jogokat illeten az MSZP pldul megersten a msodik genercis jogokat az
j alkotmnyban. Garantln a szocilis biztonsghoz, a munkhoz s a lakhatshoz
val jogot, az anyk s gyermekek vdelmt, alkotmnyos rangra emeln a trsadalmi egszsgbiztostst, az egyenl munkrt egyenl brt alapelvet.
Az LMP szerint az egyni felelssgvllalssal egyenrang alkotmnyos alaprtkknt kell nevesteni a trsadalmi szolidaritst, illetve vissza kell lltani a szocilis
jogoknak az alkotmny alapjn fennllt vdelmi szintjt, tovbb alapjogknt kell megfogalmazni a lakhatshoz val jogot. Emellett jabb jogok s ktelessgek alkotmnyba
emelst is javasoljk, gy a jv genercik jogait, illetve a termszeti erforrsokhoz
val hozzfrs jogt, a krnyezet vdelmnek ktelezettsgt, a termszeti s kulturlis rksg fennmaradsrt s a jv nemzedkek jltrt viselt felelssget.
ADK alkotmnyba foglaln alapelvknt, hogy az alapvet jogok az embert ember
mivoltnl fogva illetik meg, nem kthet sem ktelezettsgek teljestshez, sem trsadalmi hasznossghoz. Tovbb a prt alkotmnyosan rgzten az j genercis
jogokat, a fenntarthat fejlds alapelveit, az llam vilgnzeti semlegessgt s az
egyes csaldformk egyenjogsgt.
Akzvetlen demokrcia rvnyeslsnek erstse szintn kzs pont ebben a krben. Az LMP bevezetn pldul a ktelez npszavazsi trgyak krt. Ilyen krdsnek tartjk egyebek mellett a nemzeti vagyon krbe tartoz egyes vagyonelemek s
az egyetemes kzszolgltatsok nyjtsnak magnkzbe adst, valamint a kltsgvets fsszegnek meghatrozott hnyadt elr fejlesztsi programokat. Az Egytt
PM szintn kiterjeszten a npszavazs s a npi kezdemnyezs jogintzmnyeit.
ALiberlisok a helyi npszavazs rvnyessgi kszbt jelentsen leszlltank.
Ezen ellenzki prtok tbbsge a vlasztjoggal kapcsolatos greteket is megfogalmazott; kzs bennk a jelenleginl arnyosabb vegyes vlasztsi rendszer ignye. Az
MSZP a lakhely nlkli honosts krdst s a hatron tliak vlasztjognak tnyt
lezrt gynek tekinti. Az EgyttPM a hatron tli magyarok vlasztjogt viszont
annyiban talaktan, hogy a magyar prtlistk helyett a hatron tli magyarok sajt
jelltjeik kzl vlaszthassanak kpviselt. ADK a krdsben klnutas: a vlasztjognak felttelv tenn az letvitelszer magyarorszgi tartzkodst.
AJobbik a tbbi ellenzki prttal szemben egszen ms elkpzelseket vzolt fel az
alkotmnyossgot illeten, melynek kzppontjban a Szent Korona-tan s a trtneti
alkotmny ll. Aprt szerint a magyar alkotmny a Szent Korona intzmnytl sem Itt tvesen olyan is szerepel a programban, ahol az Alaptrvny ppen megszntette a trgykrhz kapcsold minstett tbbsgi kvetelmnyt. Ilyen a jogalkotsi trvny, amely esetben a kritiktlan restaurci mr csak azrt is nehzsgekbe tkzne, mert az AB a rgi Jat.-ot a 121/2009. (XII. 17.) AB
hat.-val (ABH 2009, 10131050.) megsemmistette.
22
84
milyen mdon el nem vlaszthat. ASzent Korona-tan kzjogi fogalom, amely a Szent
Korona erklcsi-jogi szemlyisgn mint intzmnyen alapszik. Kifejezi a magyar
llamisg egysgt, a termfld s az ivvzkincs alkotmnyos el nem idegenthetsgt s a keresztny llamisgot. Ezek a kzjogilag nehezen rtelmezhet megllaptsok kiegszlnek egyrszt a hatalom centralizcijt szolgl elemekkel, msrszt a jogllamisggal nyltan ellenttes programpontokkal. Elbbi pldul a np ltal
vlasztott kztrsasgi elnk s hatskrnek nvelse (egyebek mellett a slyos
vagy ismtelt trvnyhozsi mulasztsban megnyilvnul alkotmnysrtsek szankcionlsra az Orszggyls feloszlatsrl szl dntsi joggal).23 Utbbi a tisztessges eljrshoz val jog csorbtsval az igazsgszolgltatsi rendszer fegyelmezsi cl hasznlatnak elrevettse.24 AJobbik egyttal elveti az eslyegyenlsget
elsegt intzkedseket is.
AJobbik az Alaptrvny szintjn rgzten, hogy mely vagyontrgyak tartozhatnak kizrlag a nemzeti vagyon trgyainak krbe, ezek a legfbb termszeti kincsek s ipargak. Az Alaptrvnyben emellett alkotmnyos llamclknt jelenne meg
a nagybirtokrendszer kizrsa, illetve alkotmnyosan vdettek lennnek olyan jelkpek is, mint a Szent Korona, a trtnelmi zszlk vagy a turulmadr. Aprt alkotmnyos szintre emeln a szli letjradkrl szl elkpzelst is. Ennek alapgondolata,
hogy a gyermekvllalst s nevelst nyugdjszerz tevkenysgg tenn, s a felntt
s munkba llt gyermekek jvedelemadjnak egy meghatrozott szzalkt kzvetlenl a szleik nyugdjnak kiegsztsre utaln t.
AJobbik szerint a Szent Korona-tan alapelveirl s az alapvet jogokrl j alaptrvnyt kell alkotni, s ezt npszavazsra kell bocstani. Aprt bevezetn az orszggyls feloszlatsra is jogosult npszavazs jogintzmnyt, 25 illetve gydnt
npszavazs dntene trsadalmi vita utn, vllalva annak nemzetkzi jogi kvetkezmnyeit a hallbntets visszalltsrl, valamint Magyarorszg unis tagsgrl. Ezekhez kpest taln eltrpl, de az urnbnyszatot pedig helyi npszavazs
eredmnytl tenn fggv a prt vlasztsi programja.
Az ellenzki prtok tbb gretet megfogalmaztak a jogalkots alkotmnyos kvetelmnyeit illeten is. Az MSZP pldul alkotmnyos szintre emelne egy demokratikus aximacsomagot. Ez megtiltan a visszamenleges hatly, illetve szemlyre szabott jogalkotst, valamint a kormny s a parlament befolyst az igazsgszolgltats
hatlya al es gyekre.
Ez persze nmileg ellentmondsban ll a Jobbik egy msik programpontjval, a miniszteri felelssg
megteremtsvel, amely ppen a parlamentris vonsokat ersten.
24
Aprtprogram egyik legslyosabb vllalsa vlaszt el lltan a trsadalmat, kln nevestve a
romkat: akik a tbbsgi trsadalomtl csak javakat vrnak, a ktelessgeiket nem teljestik, st, antiszocilis magatartsukkal mg terrorizljk is a normlis tbbsget, ket az igazsgszolgltats s a szocilis rendszerbl val kizrs eszkzeivel fogjuk fegyelmezni.
25
Br ezt a magyar kzjogi hagyomnyba egyltaln nem lehet beilleszteni, hiszen a npszavazs jogintzmnye szempontjbl kiemelked jelentsg 2/1993. (I. 22.) AB hat., ABH 1993, 3341. a
Ltminimum Alatt lk Trsasga npszavazsi kezdemnyezsvel kapcsolatban kimondta, hogy az
OGY npszavazs tjn nem knyszerthet feloszlsnak kimondsra, az alkotmnyos rendszer egszbl kvetkezik, hogy a hatalomgyakorls kt klasszikus alapelve nem semmistheti meg egymst. Az
OGY-t feloszlat npszavazs a kollektv visszahvssal lenne azonos, amellyel a tbbprtrendszerben
minden vlaszts utn a vesztesek jrakezdhetnk a hatalmi jtkokat.
23
85
ADK hatlyon kvl helyezne minden, a jogalkots legalapvetbb elveivel klnskppen a visszahat hatly tilalmval szemben megalkotott jogszablyt.
Az LMP szintn a kzjogi rendszer rszv tenn a visszahat hatly jogalkots
tilalmt, tovbb a szerzett jogok vdelmnek s az j jogszablyok alkalmazsra
val kell felkszlsi id kvetelmnynek valban hatkony vdelmt. Aprt szerint a jogalkots reformjval meg kell teremteni a nyitott, vals trsadalmi vitn s
llampolgri rszvtelen alapul jogalkotsi eljrs kereteit is. Emellett rgzteni kell
a fellalkotmnyozs tilalmt, teht annak a gyakorlatnak a megtiltst, amikor az
alkotmnyellenesnek nyilvntott jogszablyt a jogalkot beemeli az alkotmnyba. Az
LMP szerint mindenekeltt a jogalkotst kell a feje tetejrl a talpra lltani: a trvnyek tartalmt nem az oligarchknak, hanem az ellenk val kzdelemnek fogjk
alrendelni. Ezrt ismt rvnyesteni szksges a prt szerint a trvnyalkotsi eljrshoz ktd alkotmnyos garancikat, pldul a kpviseli nll trvnyjavaslatok s a vita nlkli elfogadst biztost, a Hzszablytl val eltrs alkalmazsnak
visszaszortsval. Az LMP tlthat s rszvteli jogalkotst gr, amelyben httralkuk helyett rdemi s nyilvnos egyeztetsen alapul a jogalkots. Aprt szerint trvnyben szksges szablyozni a leglis trsadalmi s gazdasgi rdekrvnyests
formit. Aszablyozs s a kibvk ltal teremtett versenyelnyk, illetve a kisvllalkozsok alkalmazkodst nehezt kltsgek cskkentse rdekben meg kell ersteni az zleti szfrt rint jogszablyalkots kls ellenrzst. Ennek rdekben rgzteni s meghosszabbtani szksges a tervezetek egyeztetsnek ktelez minimlis
idignyt, valamint pontostani azokat az eljrsi szablyokat, amelyek kiknyszertik s elsegtik a trstrck, a versenyhivatal s az rintettek szablyozott, nylt konzultcijt. rdemi gyekben ki kell zrni az eljrsi garancikat megkerl, gy a
kpviseli nll javaslatokon alapul vagy az Orszggyls Hzszablyt egybknt
megkerl trvnyalkotst. Ajogszablyvltozsokat egyetlen ingyenesen hozzfrhet portlon, knnyen ttekinthet formban, kzrthet megfogalmazsban kellene
kzztenni. Tovbb meg kellene szntetni a gazdasgi rdekcsoportok lobbizsi lehetsgt a hatsgi eljrsokban.
Az EgyttPM egysges s kereshet internetes felletet hozna ltre a jogszablytervezetek trsadalmi vlemnyezse cljbl. Akormnyzati mkdst, jogszablyalkotst rint, rdemi llampolgri vagy trsadalmi szervezeti szrevtel esetn
garantlnk, hogy legalbb helyettes llamtitkri szinten kelljen egyeztetni e javaslatokrl. Emellett megteremtenk az orszggylsi bizottsgok munkjban val folyamatos civil rszvtel lehetsgt is.
b) Ajogrendszert mkdtet szervezetek. Aparlamentris kormnyzati rendszerrl a Jobbikon tli ellenzki prtok kztt nincs vita. Szintn teljes az sszhang az
Alkotmnybrsg jogkreinek visszaadsban, illetve az actio popularist illeten,
valamint szles krben jelennek meg az igazsgszolgltats fggetlensgvel kapcsolatos somms vllalsok (pldul az MSZP programjban: jra fggetlenn tesszk
az igazsgszolgltatst. Garantljuk a brsgok fggetlensgt, s nem adunk politikai megrendelst az gyszsgnek.; vagy az LMP-nl: Helyre kell lltani a bri
fggetlensg szervezeti garanciit.). ADK szerint az gyszsget illeten viszont
86
az szolgln a tiszta alkotmnyjogi s politikai helyzetet, ha az gyszi szervezetet a

kormny al rendelnk.
Alegradiklisabb a jogrendszert mkdtet intzmnyekkel szemben a DK, amely
az alkotmnyos restaurci jegyben megszntetn az Alaptrvny s a sarkalatos trvnyek ltal ltrehozott, korbban nem ltez testleteket s intzmnyeket
(a program kln emlti az Orszgos Bri Hivatalt, a Nemzeti Mdia s Hrkzlsi
Hatsgot, a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsgot, a Nemzeti
Vlasztsi Bizottsgot, a Nemzeti Vlasztsi Kzpontot, azaz vlheten a Nemzeti
Vlasztsi Irodt, valamint az alapvet jogok biztost), s a korbban mkd szervek jnnnek jra ltre, gy kln nevestve az adatvdelmi biztos, a nemzeti s etnikai kisebbsgi biztos, az llampolgri jogok biztosa, az Orszgos Igazsgszolgltatsi
Tancs s az Orszgos Vlasztsi Bizottsg.26 Aprt programja szerint a trvny
erejnl fogva sznne meg azoknak a kzjogi tisztsgviselknek a mandtuma, akiket olyan tisztsgre vlasztottak, vagy neveztek ki, amilyen tisztsg 2010. prilis 25-e
eltt nem ltezett, illetve ahol akr a vlaszts, illetve kinevezs, akr a jells szablyai megvltoztak a kztrsasgi alkotmnyossg szablyaihoz kpest. Amegsznt
tisztsgekbe vissza kellene helyezni azokat, akiket a mandtumuk lejrta eltt mozdtottak el a tisztsgkbl, illetve akiknek magt a tisztsgt szntettk meg. Minden
ms esetben a korbbi alkotmny szablyai szerint kellene j tisztsgviselt vlasztani (ktharmados vlasztsi szably esetn a mindenkori kormnytbbsgen tlterjed
parlamenti konszenzussal). Afggetlen intzmnyek ln a prt szerint ki kell zrni
a mandtum meghosszabbtsnak s az jravlasztsnak a lehetsgt. Ez az LMP
programjban is megjelenik.
Az ellenzki prtok kztt tbben j szervezetekkel bvtenk a jogi infrastruktrt,
illetve j vagy ersebb hatskrkkel ruhznnak fel meglv szerveket.
Az EgyttPM az eslyegyenlsg nvelse s a korrupci cskkentse rdekben
ltrehozn a kzbeszerzsi klnbrsgot, bevezetn a kzbeszerzsi felgyelbiztos
intzmnyt s kzbeszerzsi szakrti hlzatot lltana fel.
ADK az egyenruhsok ombudsmani intzmnynek fellltst javasolja. Ezt a
program ugyan nem rszletezi, de annyiban kiegszti, hogy a prt elutastja az llami, korporatv rdekkpviseletet, ugyanakkor elismeri az egyenruhs polgrok azon
jogt, hogy rdekeiket a trvnyes keretek kztt kpviselhessk.
Az LMP elssorban az ellenrz szerveket ersten, illetve a politikai elitet rint gyekben jraszablyozn a nyomozati hatskrket s megersten a feljelenti
pozcit. Aprt programja szerint a kzszfra trvnyes, visszalsmentes mkdst felgyel szervek maguk sem lehetnek ellenrizetlenek, a korrupcira vonatkoz
bejelentseket pedig az llami Szmvevszktl, az gyszsgtl kezdve az adhatsgon t a kormnyhivatalokig s az nkormnyzatokig, mindenki kteles kell, hogy
legyen rdemben kivizsglni. Az ellenrz szervek megerstse mellett a prt szerint
el kellene rni azok jelentseinek, megllaptsainak teljes nyilvnossgt is. Az LMP
26
Kivtel a restaurci all a mdiahatsg. ADK szerint a korbbi mdiaszablyozs s -irnyts nem
folytathat. Aprt programja szerint meg kell teremteni a kzmdia irnytsnak a kormnytl s a
prtpolitiktl fggetlen intzmnyeit. Akzszolglati mdiumok fggetlensgt ers intzmnyi s
anyagi garancikkal kell krlbstyzni.
87
ismt ombudsmani hatskrbe utaln az informciszabadsggal sszefgg ellenrzsi jogkrket, valamint rdemi fellvizsglati lehetsget biztostana az adatok
minstsvel kapcsolatban.27 Aprt a korrupci elleni harc kzpontjv az llami
Szmvevszket tenn.
Aprtok programjban szmos nkormnyzati rendszert rint javaslattal tallkozhatunk. Az MSZP visszaadn a helyhatsgoknak az nrendelkezs szabadsgt, s
fellvizsgln az nkormnyzatok s a kormnyhivatalok, jrsi hivatalok feladatait s hatskreik megosztst. ADK szerint viszont az llamigazgatsi feladatoknak
az nkormnyzatoktl a kormnynak kzvetlenl alrendelt hivatalokhoz val tcsoportostsa fenntarthat, azt azonban a prtpolitiktl mentess kell tenni irnytsi-vezetsi rendszernek talaktsval, tnyleges llamigazgatsi integrcival s a
szakszersg biztostsval. ADK szerint az nkormnyzati rendszer fundamentumt
tovbbra is a teleplsek jelentik. Amegyei nkormnyzatok helyett nem felttlenl a megykbl mestersgesen sszeillesztett jelenlegi rendszerben a rgik szintjn clszer a prt szerint a terleti nkormnyzatokat ltrehozni, vlasztott testletekkel. Aprt szerint a rgik a megyei trtnelmi, identitsi keretek polsa mellett a
hatkony, sznvonalas, mretgazdasgos kzszolgltatsok s fejlesztspolitika szntereiv vlhatnnak a megyei vrosok integrlsval.
Tbb prt foglalkozott vlasztsi programjban a rendszeti intzmnyrendszerrel.
Ezekbl az gretekbl tbb kzs a programokban: egyrszt ilyen a Terrorelhrt
Kzpont s az Orszggylsi rsg megszntetse, msrszt a kzssgi tpus
rendrsgi mkds feltteleinek megteremtse. Az EgyttPM pldul Kzssgi
Rendszeti Pontokat hozna ltre minden teleplsen, amelyek kzvetlenl elrhetv
teszik az llampolgrok szmra a helyi, szemlyes biztonsgukrt felels szerveket.
gy a rendrk, a kzterlet-felgyelk, a mezrk, a halrk, a vadrk s a polgrrk szervezett egyttmkdse egy intzmny keretn bell valsulhatna meg, ezzel
is segtve az llampolgrok biztonsgrzetnek nvekedst.
AJobbik kzjogi intzmnyrendszerrel kapcsolatos programja egszen ms fkusz, mint a tbbi ellenzki prt. Fontos eleme az llamfi jogkr jelents kiterjesztse,
illetve a kampnyban tbbszr is kihangslyozva, a kpviselk mentelmi jognak eltrlse. Aprt clja emellett a miniszteri felelssg elvnek a visszalltsa, illetve a mindenkori kormnnyal szembeni bizalmatlansgi krds felvetsnek korltlan biztostsa is. Astabil kormnyzati rendszer szempontjbl nem sok jval kecsegtet retorikai
gretknt a konstruktv bizalmatlansg rendszert gy mdostan a prt, hogy a parlament mozgstere nagyobb legyen, s ne legyen a mindenkori kormnyzat ngy vre
garantltan levlthatatlan. AJobbik az egyni miniszteri felelssg intzmnyt s a
kzleti felelssget alkotmnyos szinten szablyozn az llam- s kormnyftl a legals kztisztviselig. Akorrupcis gyek feltrsra kln gazdasgvdelmi hivatal
Aminstett adatok brsg ltali rdemi fellvizsglati lehetsgt az EgyttPM is szorgalmazta programjban. rdemes ehelytt megemlteni, hogy legalbbis formailag mindkett gret teljeslt, ugyanis
miutn az AB 4/2015. (II. 13.) AB hat.-ban kimondta, hogy alaptrvnysrt jogalkoti mulaszts, hogy
a kzrdek, ill. kzrdekbl nyilvnos adat minstse esetn nem biztostott az adatminsts tartalmi
fellvizsglata, az OGY 2015 jliusban mdostotta az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi CXII. tv.-t a trgyban.
27
88
jnne ltre a prt programja szerint, valamint a prt szerint a helyi kzbiztonsg lettemnyese nem a kzssgi tpus rendrsg lenne, hanem a csendrsg visszalltsa.
AJobbik emellett vlasztsi programjban elengedhetetlennek tartja, hogy llami
ellenrzs al vonjk a teljes brsgi vgrehajtst. Aprt a bntets-vgrehajtsban
pedig az nfenntart intzmnyrendszer megvalstst gri.
3.2. EGYB JOGGAKRA VONATKOZ JAVASLATOK
Az ellenzki prtok leginkbb a bntetjog s a munkajog terletn fogalmaztak meg

konkrt vllalsokat, emellett mg szmottev a polgri joghoz kthet elssorban
a gazdasg jogi krnyezetre vonatkoz gretek kre, illetve helyet kapott a programokban nhny, a nemzetkzi jogrendre vonatkoz elkpzels is.28
Ami a bntetjogot illeti, a Jobbik a legradiklisabb, pontosabban egy sajtos rendprti s anti-establishment populizmust kpviselt vlasztsi programjban. Ahallbntets npszavazstl fgg visszalltsrl fentebb mr szltunk. Aprt ezen
tlmenen a szabad mandtum jogintzmnyvel, illetve a mentelmi joggal szaktva bntetjogi felelssget vezetne be a politikai dntsekrt s a leadott szavazatokrt, emellett a politikusok, vlasztott kzleti tisztsgviselk esetben a bntetsi
tteleket a ktszeresre szigortan. Aprt elszmoltatn az elmlt kt s fl vtized
politikusbnzit, amelynek cljbl ltrejnne az n. Pongrtz Gergely Nemzeti
Igazsgtteli Kzpont. AJobbik tovbb bevezetne egy klnleges bngyi ellenrz
felgyeletet, melynek keretben a szabadsgvesztsket kitlt, tbbszrs visszaes
elkvetk helymeghatrozsra alkalmas nyomkvett viselnnek. Az rott programban nem szerepl, m a kampnyidszakban tbbszr hangoztatott ktes gret mg
a nemi let szabadsga s a nemi erklcs elleni bncselekmnyek elkvetinek krben a kmiai kasztrls mint szankci bevezetsnek grete. Aprt az alkotmnyos
bntetjog keretei kz nem illeszthet gretknt az elvlsi szablyokon is vltoztatna: szerintk a krptlsi folyamat rszben bncselekmnyeken keresztl siklott
ki a rendszervltst kveten, s ezeket a bnket nem tekintik elvltnek. Aprt a
mdiagretei kztt szmos alkalommal megfogalmazta a szablysrtsi rtkhatr
lecskkentst a vagyon elleni bncselekmnyek krben. Akzlekedst rint bncselekmnyeket, klnsen a fm- s kbellopsokat drasztikus kemnysggel szmoln fel a Jobbik, de szigor szankcikkal lpnnek fel az idsek, nk s gyermekek
elleni bncselekmnyek, illetve az iskolai, valamint a kzfeladatot ellt szemllyel
szembeni erszak esetn is.
AMSZP szintn szigorbban bntetn, illetve hatkonyabban derten fel az idsek elleni bncselekmnyeket. Hasonlan az EgyttPM-hez, amely az llami szervek kiemelt feladatv tenn az idsekkel szembeni bncselekmnyek megelzst
s ldzst. Aszvetsg programja emellett talaktan a bntetjogot az ldozatok
vdelme rdekben, s nagyobb hangslyt helyezne az okozott kr helyrehozatal Akormnyprtok krben ugyan vlasztsi gretknt ez sem artikulldott, de mindenkppen emltst
rdemel a polgri s bntet eljrsi kdexek jraalkotsnak grete, amelyre az elmlt ciklus vgn
egyrtelm mandtumot adott a Kormny, s amelynek elkszt munki jelenleg is zajlanak.
28
89
ra, illetve megersten az ldozatsegt szolglatot. Abnteteljrsok felgyorstsa

rdekben az EgyttPM kiemelten fejleszten a rendrsg rendelkezsre ll szakrti kapacitsokat, emellett a drogfogyasztk bntetsrl a megelzsre, a kezelsre s az rtalomcskkentsre helyezn t a hangslyt.
Az LMP komoly bntetjogi fenyegetst alaktana ki a kzhatalomnak a kzrdek adatokkal visszal gyakorlival szemben. Aprt ezen tlmenen olyan vltozsokat kvn a bntetjogban megvalstani, amelyek cskkentik az llampolgr ellenrdekeltsgt a kzbizalom elleni cselekmnyek feltrsban, s nvelik az engedlyez
hatsgok felelssgt.
ADK a szksgessg-arnyossg bntetjogi alapelvt, valamint a hallbntets
tilalmt alkotmnyos szinten rgzten, illetve kizrn az elsdlegesen megtorl termszet bntetjog alkalmazst.
Apolgri jog terletn a prtok leginkbb a csald fogalmval kapcsolatos szimbolikus vllalsokat tettek, illetve a vllalkozsok jogi krnyezetnek megknnytsre
fogalmaztak meg javaslatokat.
Elbbi krben az EgyttPM deklarlta programjban, hogy nincs klnbsg csald s csald kztt, ezrt megszntetn a gyermekekre kros megklnbztetst, s
azonos jogokat s lehetsgeket teremtene mind az lettrsi, mind a hzastrsi kapcsolatban lknek. ADK alkotmnyosan rgzten az egyes csaldformk egyenjogsgt. ALiberlisok programja biztostan a polgrok szabad vlasztsnak jogt a
hagyomnyos csaldi vagy lettrsi forma kztt. Aprt szerint az llam egyiket sem
preferlhatja a msik krra, s nem diszkriminlhat. AJobbik szerint viszont a nemzet tartpillrei a tisztessges, dolgos s tbbgyermekes magyar csaldok, ahol csaldon egy n s egy frfi letkzssgt rti a prt. AJobbik nemcsak csaldfogalmval, de az egyhzi eskv llami elismersvel is archaizlna: a prt a hzassgot kt
prok adminisztratv terheinek knnytsvel indokolva, az egyhzi eskvt, ugyan
llami kzremkdssel, de egyben hivatalos llami hzassgktsnek is minsten.
Apolgri jog terletre tartoz vllalsok msik rsze a gazdasg jogi krnyezetvel, elssorban a kisebb vllalkozsokkal foglalkozik.
Az EgyttPM pldul, bevezetn az automatikus adregisztrcit, illetve az engedlyezsi eljrsok helyett elnyben rszesten a bejelentsi ktelezettsget a vllalkozsok szmra. Lehetv tenn az ad- s jrulkfizetsi ktelezettsgek egy
szmlra trtn befizetst, cskkenten a felszmolsi s brsgi eljrsok idignyt s kltsgt. Eltrln a ktelez kamarai hozzjrulst. Az nknyes brsgolsi klnbsgek megszntetse rdekben ktelezv tenn a vllalkozsok szmra
kiszabhat brsgok ttelestst, valamint a gyakorlat egysgestst. Aprtszvetsg az egyszerstett vgelszmols lehetsgt kiterjeszten a kft.-kre s az rt.-kre
is. Valamint megreformln a vgrehajtsi eljrst, bevezetn az rtests kzbestst kvet tizent napon belli inkassz lehetsgt. Az LMP is gy vltoztatn
az adminisztratv szablyokat, hogy azok a mikro- s kisvllalkozsok, illetve csaldi vllalkozsok talpon maradst segtsk, versenykpessgket nveljk. Aprt
emellett mr a cgbejegyzsnl szigoran ellenrizn a tulajdonos ellett, s szksg esetn megtagadn a bejegyzst. Az LMP a felelssgteljesebb cgmkds rdekben elrn, hogy minden cgnl legyen egy olyan tisztsgvisel, aki szemlyben
90
felels a cg szemlyzeti gyeirt, pnzgyeirt, illetve azrt, hogy a cg szkhelyn

folyamatosan elrhet legyen, s akivel szemben slyos jogsrts esetn korltozsok rvnyeslnnek a jvre nzve. Acgnyilvntartst a prt a 21. szzad kvetelmnyeihez igaztan (j kereshetsg tbb paramter alapjn, hasznlhat fellet,
bvebb adatok). Az MSZP szintn kedvez s kiszmthat gazdasgi feltteleket irnyoz el a magyarorszgi mikro-, kis- s kzpvllalkozsok szmra. Konkrtumok
nlkl ugyan, de a szocialista prt eltrln a vllalkozsokat rtelmetlenl korltoz jogszablyokat s egyszersten a rjuk vonatkoz brokratikus elrsokat.
Felszmoln a jelenlegi lnctartozsokat s megakadlyozn jvbeni kialakulsukat.
llami eszkzkkel, a jogszablyok s az ellenrzsek szigortsval vden a kisebb,
kiszolgltatottabb cgek, alvllalkozk rdekeit. Emellett garantln, hogy vente legfeljebb csak egyszer vltoztat az adszablyokon.
Amunkajogi gretek egy rsze tbb-kevsb egybehangz, valamint a munkavllalk vdelmvel, illetve kiszolgltatottsgval indokolva j munka trvnyknyve
megalkotsra (MSZP s Jobbik), illetve a hatlyos rdemi fellvizsglatra (Egytt
PM) irnyul.29 Ez utbbiak a fellvizsglatrl tfog trsadalmi egyeztetst kezdennek, s a revzi csak a munkavllalk s a munkltatk rdekkpviseleti szervezeteivel partnersgben, nyitott trsadalmi vitt kveten trtnhetne meg.
AJobbik vget vetne a munkaer-klcsnzs ldatlan llapotnak, a sztrjkjog
krli bizonytalansgnak, valamint a multinacionlis vllalatok munkavllal ellenes gyakorlatnak. Aprt jraszablyozn a munkagyi kapcsolatokat. Tbb, korbban meglv a programban nem nevestett szakszervezeti jogot visszalltana,
alapveten ersten s tmogatn a munkavllali rdekkpviseletet, trekedve azok
fggetlensgre. AJobbik programja tovbb azt is gri, hogy kemnyen szankcionlni fogjk a tagsguk vals jogainak vdelmben fellp szakszervezeti tisztsgviselk megflemltst, megfigyelst s a munkahelykrl val eltvoltst, de egyttal felszmoln a szakszervezeti vezetk direkt prtpolitikai elktelezdst is. Vdeni
kvnjk mindazonltal a munkltat trvnyes mkdst s jogos gazdasgi rdekt
is, ezltal a munkahelyeket veszlyeztet szakszervezeti fellpsek szankciit szigortan a prt. AJobbik a szocilis prbeszd minden szintjt megersten, valamint
fokozottabb vdelemben rszesten a kiskor gyermekt egyedl nevel vagy egyedli keresknt eltart munkavllalkat.
Az MSZP jrarn a sztrjktrvnyt is, illetve megersten s kiterjeszten a szakszervezetek jogostvnyait. Emellett megteremten a trsadalmi prbeszd j demokratikus s intzmnyestett rendszert. Amunkavllalk, a munkaadk s az llam
kpviseli ismt teljes joggal s klcsns biztostkokkal trgyalhatnnak egymssal a prt grete szerint. Aszocialista prt ersten a rugalmas, atipikus foglalkoztatsi formk elterjedst.
Az EgyttPM visszalltan a vrandsok, tovbb a szls utn, illetve a gyermekgondozsi szabadsgrl visszatrk felmondsi vdelmt. Visszalltan tovbb azt a korbbi szablyt is, hogy a jogellenesen elbocstott munkavllalt a brsg
Br az LMP a vlasztsi kampnyban nem fogalmazta meg kln gretknt, a prt 2013-ban szintn az
jrakodifikls ignyvel lpett fel, s sajt munka trvnyknyve koncepcit ksztett.
29
91
visszahelyezheti llsba. Helyrelltan a szakszervezeti tisztsgviselk munkajogi

vdelmt, valamint a kollektv szerzds megktsre vonatkoz szakszervezeti jogosultsgokat. Garantln, hogy egy korbbiakban is vgzett munkakrt nem lehet kzmunkv alaktani, s gy kivltani alacsonyabb fizetssel. Aprtszvetsg jra az
Orszgos rdekegyeztetsi Tancsot tenn meg a hromoldal munkagyi egyeztetsek kzponti frumv. Haladktalanul fellvizsgln a munkavllalk szemlyisgi jogait indokolatlanul korltoz szablyokat, a kisgyermekes nk munkajogi vdettsgt cskkent szablyokat, a vgkielgtshez val jog szktst, a munkavllal
szlesebb tett, ellenben a munkltat szktett krtrtsi felelssgt. Akzszfrban alanyi jogg tennk legalbb az egyik szl rszmunkaids foglalkoztatst, a
versenyszfrban pedig jrulkkedvezmnnyel tmogatnk. Vgl a szocialista prthoz hasonlan j sztrjktrvnyre tennnek javaslatot, amely korrekt s kiszmthat szablyozsi krnyezetben, megfelelen gyors s hatkony jogorvoslati lehetsgekkel teszi lehetv a munkabeszntets jognak gyakorlst, de figyelemmel lenne
a trsadalom alapvet ignyeinek elfogadhat szint kielgtsre is.
Ajogrendszer nemzetkzi keretre vonatkoz elkpzelsek inkbb deklaratv jellegek. gy pldul az MSZP az eurpai integrci tovbbi mlytst s bvtst szorgalmazza, mg a Jobbik ezzel szemben a Nemzetek Eurpja koncepcit kpviseli.
Konkrtabb az EgyttPM, amely megersten az Eurpai Uni Alapjogi Chartjt,
s aktvan segten az olyan mechanizmusok ltrejttt, melyek lehetv teszik a
demokratikus intzmnyek hatkony monitorozst s kzs eurpai rtkeink betartst. Aprtszvetsg emellett tmogatja a kzvetlen llampolgri rszvtel erstst az Eurpai Polgri Kezdemnyezs s ms mechanizmusok formjban. Az LMP
indokoltnak tartan a csatlakozsi szerzds fellvizsglatt, valamint az Unin bell
a fld kivonst jogi s kzgazdasgi rtelemben a kznsges rucikkek kzl. Aprt
szerint kzrdekbl korltozni kell az Eurpai Uni szabadpiaci elveit, s a fldet ki
kell vonni a tke szabad ramlsnak unis alapelve all.
3.3. ANTIKORRUPCI, TLTHATSG
Az ellenzki prtok programjaiban jelents szm gret tallhat az llam mkdsnek tlthatsgval kapcsolatosan, illetve a korrupci elleni fellps ignyvel. Ezek
kzl a legtbb s legkonkrtabb vllalst az LMP, illetve az EgyttPM fogalmazta meg.
Az LMP gretei kzjogi beavatkozsokkal (elssorban a fkek s ellenslyok rendszernek visszalltsval s az ellenrz szervek megerstsvel); a prt- s kampnyfinanszrozs rendezsvel; az tlthatsg radiklis bvtsvel; a klientrarendszer visszaszortsval; a jogalkalmazk korrupciellenes felksztsvel; a
kzbeszerzsek kifehrtsvel; szakmai s kzszolglati kdexek elrsval; az
sszefrhetetlensgi szablyok komplex szigortsval; a bejelentk rdemi vdelmvel; a diszkrecionlis jogkrben meghozott, jelents gazdasgi elnyket biztost dntsi helyzetek kiszrsvel; a jogalkots tlthatsgnak biztostsval s a
jogalkotsra nehezed korrupcis nyoms cskkentsvel clozzk az antikorrupcit.
92
Az gretek az esetek tbbsgben a clokhoz konkrt eszkzket is rendelnek, ilyen

pldul a prt- s kampnyfinanszrozsi szablyok jraalaktsnl a nyilvnos kampnyszmla, a mkdsi s kampnykltsgek sztvlasztsa vagy a kormnyzati
nmarketing tilalma. Aprt a korrupcimegelzs konkrt eszkzeknt egyszemlyi felelssget vezetne be az llami vllalatok gazdlkodsa kapcsn, valamint szkten a kormny, illetve a minisztriumok ltal egyedi dntssel adhat tmogatsok
krt. Az LMP tlthatsg rdekben megfogalmazott konkrt javaslata pldul a
zrt ls elrendelsre vonatkoz szablyozs szigortsa az nkormnyzatok mkdsben. Aprt emellett nveln s bntetjogi garancikkal is megersten az aktv
informciszabadsgot, azaz a kzrdek adatokra vonatkoz automatikus kzztteli ktelezettsg krt.
Az EgyttPM programja zr korrupcit hirdet. Aprtszvetsg gretei ezt az
utpisztikus elkpzelst szmos konkrtummal igyekeznek is altmasztani, de
nhny levegben lg deklarci is bekerlt a programba. Utbbiak kz tartozik
pldul a korrupt politikai szempontok kizrsa az llami hirdetsek elosztsnl.
Elbbiek krbe viszont tucatnyi konkrt vllals tartozik. Ezek a teljessg ignye nlkl az zleti titokra, banktitokra, minstett adatra hivatkoz kzrdekadat-eltitkols lehetsgnek szktse s a kzrdek adatok kiadsrt indtott perek gyorstsa, a kzbeszerzsek egysges, napraksz, kereshet elektronikus adatbzisnak
a ltrehozatala, a kzbeszerzsi jogorvoslati djak cskkentse, az llam s a magnszfra kztti szerzdsek nyilvnossga mint rvnyessgi kellk, vagy ppen a
Transparency International ajnlsainak megfelel prt- s kampnyfinanszrozs
megalkotsa, vagy a bejelentvdelmi program elindtsa.
Az MSZP programja ugyan kln fejezetben foglalkozik a korrupci problmjval,
az gretek azonban az ltalnossg szintjn maradnak. Akzbeszerzsek s llami
szerzdsek nyilvnossga elremutat kezdemnyezs, azonban konkrtumok nlkl
az gret a levegben lg. Mikppen az sem derl ki, hogy a szocialista prt ltal grt
tfog korrupciellenes stratgia mit takar, illetve mi lenne a vgrehajtsrt felels
hivatal feladat- s jogkre.
Az MSZP s ltalban az ellenzki prtok tbbsge tbb pontban s tmban is
igazsgttelt gr a Fidesz-kormny korrupcigyans gyeiben.
ADK programja az MSZP trgybeli greteihez hasonlan inkbb clokat, mintsem eszkzket fogalmaz meg. Ilyen pldul a kzpnzek tlthat felhasznlsnak
alkotmnyos szinten trtn rgztse. Ennl konkrtabb azonban a DK-nl is megjelen prt- s kampnyfinanszrozsi gret: a DK szerint a kampnyfinanszrozsban be kell vezetni a ktelez kampnyszmlt, s minden kampnycl kifizets csak
arrl teljesthet. Apolitikai plaktok, rdi- s tv-hirdetsek rait kzz kellene tenni, s e szablyokat a vlasztsi idszakon kvli politikai kampnyokra is alkalmazni kellene. Ezenkvl a prtok foly kiadsaiban is rvnyesteni kell a nyilvnossg
elvt a prt szerint.
AJobbik antikorrupcis greteinek jelents rsze a politikai elit elszmoltatsrl
szl. Emellett azonban a program tartalmaz olyan az ltalnossg szintjn marad
vllalsokat is, mint az offshore cgek szmzse a kzbeszerzsekbl, a gazdasg
kifehrtse, a rendrsgi korrupci felszmolsa, vagy a kzrdekkel ellenttes titko93
stsok feloldsa. Ezeknl specifikusabb vllals a prt programjban a krnyezetvdelmi beruhzsokkal s rekultivcival sszefgg korrupci elleni fellps, illetve a
paksi bvts tlthatsgnak grete.
4. KONKLZI
Elemzsnk sajtos vlasztsi szituciban igyekezett megragadni a jogrendszerrel
kapcsolatos gretek szerept s jellegt. Mikzben a vlasztson kormnyzati pozcibl indul s vgl gyztes prtok nem fogalmaztak meg vlasztsi programot, a
jogrendszerrel kapcsolatban kifejezetten jelents szm gret fogalmazdott meg a
vlasztson indul tovbbi prtok rszrl.
Ha sszevetjk a 2014-es vlasztsi greteket 2010-zel, azt ltjuk, hogy utbbinl
teljesen ms volt a hangsly. AFideszKDNP akkor meglv jogrendszeri vllalsai pldul szinte kivtel nlkl a vllalkozsok jogi krnyezetvel, a gazdasgi jogalkots minsgvel, illetve a gazdasg ignyeihez rugalmasan igazod munkajogi
szablyozssal foglalkoztak.
Avlasztsi programok alapjn 2014-ben meghatroznak bizonyult, hogy a kihv prtok egy rsze kifejezetten arra a helyzetre reaglt, amit a 20102014 kztti ciklusban a kzjogi rendszer alapintzmnyeinek talaktsa jelentett. Abaloldali ellenzki prtok kifejezetten nagy hangslyt helyeztek programjaikban arra, hogy
milyen mdon bontank vissza, lltank helyre, illetve korriglnk a 2010 eltti llapotot a jogrendszer egyes elemeivel kapcsolatban. Elemzsnk kitrt arra is, hogy
ebbl a szempontbl van-e klnbsg a vlasztsi programokban s a szlesebb nyilvnossgban, a mdiban megfogalmazott gretek kztt. Az eredmnyek a fentiek
rtelmben nmileg meglepek, hiszen mg a jogpolitikai programok kzppontjban
a kzjogi berendezkeds llt, a mdiban ez a terlet lnyegesen kisebb, valjban
alrendelt szerepet jtszott csak.
Az gretek elemzshez vlasztott mandtumelmleti keret ugyanakkor rvilgtott arra, hogy a jogrendszerrel kapcsolatos 2014-es gretek sajtosak abbl a szempontbl, hogy milyen mrtkben informljk az llampolgrokat a prtok kormnyzati
terveivel kapcsolatban. Mikzben korbbi kutatsok szerint a vlasztsi gretek ktharmada nem tartalmazza azokat a specifikus informcikat, amelyek alapjn egyrtelmen eldnthet lenne, hogy a prtok gy s abban a formban teljestettk-e greteiket kormnyon, ahogyan meggrtk, a jogrendszerrel kapcsolatban egyenesen
fordtott a viszony, s kifejezetten specifikus, konkrt greteket tallhattunk 2014ben. Ennek okt rszben magban a jogrendszerben kereshetjk, hiszen itt konkrt
intzmnyekrl, jogszablyokrl van sz, ha egy prt teht erre vonatkozan gretet tesz, nehz elkerlni a konkrtsg egy legalbb minimlis szintjt. Amagyarzat msik fele pedig a mr emltett sajtos 2010 utni helyzetre vonatkozik, amikor a
vlasztsi vita legalbbis a programok szintjn arrl szlt, hogy mit kvn tenni az
ellenzk a jogrendszerben vgrehajtott vltoztatsokkal.
94
GA JDUSCHEK GYRGY
JOGTUDAT S RTKVILG MINT A MAGYAR

JOGRENDSZER KRNYEZETE *
Aktet e fejezete azt vizsglja, hogy milyen hatssal van az n. jogtudat, illetve az egynek,
trsadalmi csoportok, avagy a trsadalom egsznek rtkrendje s joggal kapcsolatos attitdjei a magyar jogrendszer mkdsre. Pontosabban azt ksrli meg ttekinteni, hogy az
utbbi vtizedek empirikus hazai vizsglatai alapjn mit tudhatunk errl. Elbb rviden ttekintem a jogtudat, illetve az ehhez kapcsold fogalmak tartalmt, majd ennek relevancijt vizsglom a jogrendszerre nzve. Adolgozat nagyobb rszben bemutatom, hogy mit lehet,
s inkbb mit nem lehet tudni a jogtudatrl a jelenlegi, hazai viszonyok kztt. Ehhez
ksrletet teszek a hazai szakirodalom vzlatos ttekintsre, illetve nhny a magyar jogtudat megismerse szempontjbl relevns nemzetkzi munkra is utalok. vtizedes, a rendszervltst tllt jellemz az llammal s az annak termkeknt, eszkzeknt rtelmezett
joggal kapcsolatos rendkvl ambivalens attitd. Az llampolgrok nem bznak az llamban s a jogban, de minden problmjuk megoldst attl vrjk. Nagyon rszletes szablyozst, a szablyoktl val legkisebb eltrs szigor szankcionlst kvetelik, m amikor
rluk van sz, akkor megkerlnk a jogszablyokat, s mltnyos elbnst vrnak el. Mindez
egy szokatlanul pesszimista, cinikus s anmis trsadalmi kultra kzegbe gyazdik
bele. Hinyzik egy, a trsadalom nagy rsze ltal osztott, konzisztens rtkrend ltalban
s a jog legalapvetbb elveit (alapjogok s ktelessgek szerepe, az rtatlansg vlelme stb.)
tekintve is. St, az egyes egynek is jellemzen egymsnak gykeresen ellentmond rtkeket vallanak maguknak. Atrsadalom ugyanakkor egyetrt abban, hogy a trsadalom igazsgtalan, de kevss hajlandk ezzel szemben tenni. Szinte mindenki gy vli, hogy sokkal
jobb, erklcssebb s jogkvetbb msoknl. Mg ez utbbi jellemz, br taln kisebb rszben, a vilgban ltalnos jelensgnek tekinthet, addig az ambivalencia s az egyn szintjn
is megragadhat, ellenttes tartalm rtkek egyttlse inkbb sajtosan magyar, vagy a
rgit jellemz, hosszabb tv jelensg; a paternalizmus s az igazsgtalansg-rzet pedig
valsznleg a szocializmus idszakhoz kthet.
* Jelen tanulmny az OTKA 105552 A magyar lakossg jogtudata kutatsi projekt eredmnyeit felhasznlva kszlt.
95
1. KVZI ELMLETI BEVEZETS: MIT JELENT A JOGTUDAT FOGALMA

S MI A JELENTSGE A JOG SZEMPONTJBL?
Ajogtudat fogalma s annak vizsglata hosszabb ideje rsze a nemzetkzi s elssorban Kulcsr Klmn s Saj Andrs kutatsai rvn1 a hazai tudomnyos tematiknak is. Ennek kapcsn azonban felvetdik a krds, hogy mit jelent a jogtudat
fogalma? Mit foglal magban, s mit nem? Anlkl, hogy e krds elmleti vonulatt itt hosszabban elemeznm,2 azt hangslyozom, hogy a jogtudatban egyarnt vannak kognitv, normatv-evaluatv s rzelmi-affektv elemek is. Alegknnyebben megragadhat kognitv elem az n. jogismeret. Ennek vizsglata sorn arra kaphatunk
vlaszt, hogy az llampolgrok mit tudnak a jogrl. Atbbi tnyez vizsglata jval
sszetettebb, nehezebben megvlaszolhat krdseket vet fel. Gyakran alkalmazott,
a szocilpszicholgibl tvett fogalom e tren az attitd, ez esetben a joggal kapcsolatos attitd fogalma. Az attitd valamely trggyal (legyen az szemly, szervezet,
intzmny stb.) kapcsolatos pozitv vagy negatv viszonyuls, m az attitd kutatsa elssorban arra irnyul, hogy milyen tnyezk, milyen mdon befolysoljk ezeket
a viszonyulsokat. rzkelhet, hogy az attitd (is) magban foglal tudati-racionlis
(vagyis kognitv) elemeket (a trggyal kapcsolatos ismeretek, tapasztalatok, vlekedsek), rtkrendbl fakad evaluatv s rzelmi-affektv elemeket is. Egy jogi rendelkezssel kapcsolatos esetleges negatv attitdm kvetkezhet egyszeren abbl,
hogy flrertem a jogszablyt, vagy abbl, hogy az szmomra rendkvl htrnyos
(kognitv), vagy abbl, hogy az les ellenttben ll szemlyes rtkrendemmel (evaluatv), de egyes rendelkezsek vlthatnak ki srelem okozta dht is az rintettekbl
(affektv). Az attitd fogalma rendkvl gymlcsznek bizonyult a hatvanas-hetvenes vek folyamn, ugyanakkor a fogalom tartalmi bizonytalansgai (mit is jelent pontosan, s fknt: mit nem) idvel mr az empirikus kutatsokban is problmt jelentettek. Igaz mindez a jogszociolgiai kutatsokra is.
Az utbbi vtizedekben a korbban jogi attitd, illetve a joggal kapcsolatos ismeretek s vlemnyek (angol rvidtssel: KOL, knowledge and opinion about the law)
tematikban trgyalt krdsek inkbb a jogi kultra cmsz alatt jelennek meg, szoros sszefggsben a kultraantropolgiai, vagyis szles rtelemben vett kultra fontossgnak felismersvel s kutatsnak felrtkeldsvel.3 Ez a kultur Errl s ltalban a jogtudat kutatsnak rendszervlts eltti trtnetrl lsd Fekete Balzs
H. Szilgyi Istvn: Jogtudat-kutatsok a szocialista Magyarorszgon Iustum Aequum Salutare
2014/4. 540.
2
Lsd errl pl. Cotterrell s Legrand vitjt (magyarul rviden bemutatja: H. Szilgyi Istvn Cserne
Pter Fekete Balzs: Trsadalmi-jogi kutatsok (Budapest: Szent Istvn Trsulat 2012) 9698, jak.
ppke.hu/uploads/articles/12032/file/T%C3%A1rsadalmi%2Bjogi%2Bkutat%C3%A1sok%2B%C3%9AJ%5B1%5D.pdf.
3
Ebben a dolgozatban a jogtudat s a jogi kultra fogalmait lnyegben szinonimaknt hasznlom, br
ezzel ellenttes, meggyz llspontok is lteznek. Mindenekeltt arra lehet utalni, hogy a jogtudat az
egyes egyn sajtja, mg a jogi kultra trsadalmi, de legalbbis csoportszint jelensg. Akt tnyez kztt klcsnhats ll fenn, amennyiben az egyn elssorban a gyermek- s fiatalkori szocializci sorn jobbra reflektlatlanul sajttja el a kultra elemeit, amelyet felnttkorban is hasznl, m
egyben reflektlhat is arra, s viselkedst akr eltren is alakthatja. Mindez jelents rszben a kultra dinamikjt, folytonos vltozsnak okt is adja. Erre a bonyolult s lnyeges sszefggsre azonban
1
96
Jogtudat s rtkvilg
lis megkzelts az attitdben megjelen rtkel elem mellett egy msik, korbban
kevsb hangslyos elemet, az rtelmezs s az angol belief, assumption rtelmben vett hiedelmek, felttelezsek tematikjt is magba olvasztotta. Mg elbbit
a trsadalom rtkrendje, utbbit jelents mrtkben a nyelv hordozza s kzvetti az egyn szmra.4 Ajogi kultra fogalma arra is felhvja a figyelmet, hogy az
egy ltalnosabb kultra rsze, s ilyenknt szorosan sszefgg ms kulturlis tnyezkkel, pldul a politikai kultrval, a munkakultrval, avagy a msokkal s az
intzmnyekkel szembeni bizalom krdsvel stb. is. Persze mikzben ezzel jelentsen tgtja a kutats terept s magyarz erejt, ugyanakkor az sszefggsek egy
jabb, risi halmaznak beemelsvel nagyban meg is nehezti a kutatst, mr-mr
ttekinthetetlenn tve a perspektvt.
Ajogi kultra fogalma radsul legalbb ktfle, gykeresen eltr tartalmat hordozhat. Egyfell jelli az itt hasznlt rtelemben a jog trsadalmi krnyezett,
annak egyik meghatroz elemt jelent entitst, msfell viszont a jogi komparatisztikban gyakran a jogrendszer olyan mlyebb, jobbra reflektlatlan aspektusra utal, amely meghatroz szerepet jtszik az adott jogrendszer alakulsban, gy
annak olyan sajtsgait jelli, amelyek nmileg hasonlan, br azt meghaladni szndkozan, Ren Dvid jogcsaldfogalmt idzik fel. Ha teht a nemzetkzi szakirodalomban jval elterjedtebb jogi kultra fogalmt hasznljuk a jogtudat helyett, akkor
jeleznnk kell, hogy milyen rtelemben tesszk ezt.5
Ajogi kultra kapcsn ezen tl szksges mg utalnunk a Lawrence M. Friedman
nevhez fzd, bels s kls jogi kultra kztti distinkcira is. Elbbi a jogi professzi, a jogszok jellemz gondolkodsmdjra, joghoz val viszonyra utal, mg
utbbi a dilettnsoknak, a szles kznsgnek a joggal kapcsolatos elkpzelseire,
prediszpozciira stb. Ebben a dolgozatban a kls jogi kultrra, vagyis a dilettns
llampolgrok joggal kapcsolatos ismereteire, attitdjeire, hiedelmeire koncentrlok.
Mirt lnyeges a jogtudat vizsglata? Nyilvnvalan azrt, mert a jog trsadalmi jelensg, amely a trsadalmi krnyezet hatsra formldik s a trsadalmon bell
hat (vagy nem hat). Etny jelenti a jogszociolgia ltnek alapjt.6 Atrsadalmi
krnyezet szmos tnyezje kzl az egyik legmeghatrozbb, s a tudomnyos tendencikat tekintve is egyre meghatrozbbnak tartott eleme a kultra. Atrsadalom
elmletileg nem reflektlok. Az empirikus kutats logikjt kvetem, amely a legtbb esetben az egynt
megfigyelve-krdezve ksrel meg kvetkeztetst levonni a trsadalmi szint kultrra nzve, gy mintegy azonostja is e kt tnyezt. Ugyanakkor empirikusan ez a viszony tesz szmos kutatst (pl. a fiatalkori szocializcit) oly fontos kutatsi tmv.
4
Csak felvetsknt utalok itt arra, hogy mg az angolban, amely egyben a nemzetkzi tudomny nyelve is
(ilyenknt a kutatsi tematikt is nagyban meghatrozza), a jog (law) s jogosultsg (right) kt teljesen eltr fogalom, addig a magyarban, s egybknt a legtbb kontinentlis nyelvben is, a kt fogalmat
azonos szavak jellik. Ennek nyilvn risi, br a mai napig tisztzatlan kvetkezmnyei lehetnek a joggal kapcsolatos gondolkodst tekintve is a nem szakmabeliek krben.
5
Ektet egy msik, Herbert Kpper ltal jegyzett tanulmnya a jogi kultrnak ebben a msik, a jogrendszer sajtsgt jelz rtelemben vett fogalmra utal, s ezzel kapcsolatban ksrli meg a magyar jogi
kultra jellegzetessgeit meghatrozni. Ms megkzeltsben Kpper a bels jogi kultrra utal.
6
Fleck Zoltn Gajduschek Gyrgy: Empirikus kutats a jogban in Jakab Andrs Menyhrd Attila
(szerk.): Ajog tudomnya: Tudomnytrtneti s tudomnyelmleti rsok, gyakorlati tancsokkal
(Budapest: HVGORAC 2015) 101131.
97
gondolkodsmdja nyilvnvalan kihat arra, hogy a jog milyen krdseket, milyen

irnyban s fknt milyen mdon szablyoz,7 vagyis a jogrendszer megformlsnak
egszre, s a tudomnyos kutatsok jelents rsze is ennek az sszefggsnek a feltrsra irnyul. Amsik tudomnyos krds, amely a gyakorlat szmra is klnsen
lnyeges, hogy a jog rvnyeslsben miknt jtszik szerepet a jogi kultra. Knny
beltni, hogy a jog ltalnos rvnyeslshez klnsen ex lege tpus szablyozs esetn elkerlhetetlen, hogy az rintett tisztban legyen a jogszablyi rendelkezsekkel (jogismeret), s amennyiben a jogszably nem kifejezetten az rdekt
szolglja legyen valamifle ksztetse annak kvetsre. Amodern jogrendszerekben elvrs, hogy az rintett kvesse a jogot annak tartalmtl fggetlenl (egy elvont
norma alapjn, amely azt mondja, hogy a jogot mindig be kell tartani). Ugyanakkor
tny, hogy a jogi normk betartst nagyban segti, ha az rintett annak tartalmval
egybknt is egyetrt, de legalbbis nem tartja azt teljesen tvesnek, illetve erklcstelennek. Ezek az lltsok taln nmagukban, a jzan sz alapjn is elfogadhatk, m
empirikus kutatsok sokasga is altmasztja ezeket.8
Ajogi kultra empirikus kutatsban a legklnflbb mdszerek jelennek meg.
Ktsgkvl jelents a krdves adatfelvtelek szerepe, amelyek ltalban alkalmasak viszonylag jl definilt tnyezk feltrkpezsre, ezek jelenltnek mrsre s
ms trsadalmi tnyezkkel val sszefggsk matematikai statisztikai mdszerekkel trtn vizsglatra. Ilyenek pldul az egyszer jogismeret-vizsglatok, vagy a
bntetsi szigorral kapcsolatos attitdket mr adatfelvtelek, amelyek a kor, nem,
iskolai vgzettsg, vagyoni helyzet, vallsossg stb. szerinti eltrseket is megmutatjk. Ugyanakkor a krdvezs szerepe rzkelheten cskken a jogtudat-kutatsokban, taln azzal a szndkkal prhuzamosan, ahogyan a kutatk igyekeznek egyre
mlyebbre sni, illetve bonyolultabb sszefggseket feltrni.
Amdszerek egy msik nagy csoportjt a kisszm, m komplex jelensgek bels
sszefggseit feltr, egyben esetleges sszehasonltst is lehetv tv esettanulmnyok mdszere jelenti. Ilyen pldul Putnam s trsai elemzse9 szak- s DlItlia sszehasonltsval, amely ugyan tlmutat a jogi kultrn, de arra vonatkozan is tbb relevns gondolata van. Ajogi eljrsok sajtsgaibl kvetkezen jelents
lehet a dokumentumelemzs szerepe, de a rszvev megfigyels is fontos trsadalomtudomnyi eszkz lehet. Ez utbbiakra pl pldul a hazai irodalombl Acigny
Pl. milyen mrtkben tmaszkodik a jog a klasszikus utastellenrizszankcionl (command and control) mdszerre, vagy hasznl egyb mdszereket: sztnzket, finom, mr a jogon rszben tlmutat
orientcis mdszereket (nudge), vagy hagyja a szablyozst a szereplkre magukra, nszablyozsra,
megegyezses megoldsokra (self-regulation; set of contracts, negotiation mechanisms).
8
Aktet egy msik, Boda Zsolt ltal rt, Bizalom, legitimits, jogkvets cm dolgozata elssorban
ppen ezt a krdst vizsglja, nagyszm, elssorban nemzetkzi, de tbb rszben a szerz ltal vgzett
hazai kutatst is ismertetve. Boda arra keresi a vlaszt, hogy a jogkvets milyen mrtkben tudhat be
pusztn racionlis szmtsnak, ill. a szankci ltnek, s milyen mrtkben morlis tnyezknek, amelyet persze a jogalkalmazs jellemzi ersthetnek vagy gyengthetnek. Atma hasonlsga okn nhny
ponton tfeds tallhat az e dolgozatban ismertetett s a Boda ltal hivatkozott munkk kztt, mikzben a kt dolgozat vgkvetkeztetse nmileg eltr.
9
Robert D. Putnam Robert Leonardi Raffaella Y. Nanetti: Making Democracy Work: Civic Traditions
in Modern Italy (Princeton: Princeton University Press 1994).
7
98
Jogtudat s rtkvilg
per cm tanulmny.10 Amlyinterj mdszere alkalmas lehet a bels, pszicholgiai sszefggsek feltrsra. Erre pl az a kutats,11 amely a joggal kapcsolatos, reflektlatlan, m mgis ers tudati konstrukciv sszell hrom hozzllst klnt el:
azt, amely a jogot a konfliktusok megoldsa objektv eszkzeknt kezeli; azt, amely az
ns clok elrsnek instrumentumaknt tekint a jogra; s vgl azt, amely a jogot
ellensges, ezrt elkerlend, avagy megkerlend, kijtszand entitsknt kezeli.
Ervid, vzlatos (mondhatni felsznes) bevezet utn nzzk, hogy mit lehet tudni az empirikus kutatsok alapjn a magyar jogi kultrrl! Ehhez elbb a hazai
empirikus kutatsokat tekintem t, utalva a fontosabb eredmnyekre, tanulsgokra
is. Ezutn a nemzetkzi kutatsokbl a hazai jogtudat szempontjbl is relevnsnak
tekinthet nhny kutatst s azok fontosabb gondolatait mutatom be. Vgl utalok a
tovbbi kutatsok lehetsgeire s fknt szksgessgre.
2. MIT LEHET TUDNI A MAGYAR JOGTUDATRL DE LEGALBB

ANNAK KUTATSRL
Arendszervlts radiklisan megvltoztatta a magyar jogrendszert, amely gy
dvidi fogalomhasznlattal tkerlt a szocialista jogcsaldbl a kontinentlis jogcsaldba. Mindez rthet mdon rendkvli mrtkben kihatott a jogi professzi s
a jogtudomny egszre12 is. Jl tudjuk ugyanakkor, hogy a kultra, az rtkek s
a hiedelmek jval lassabban, olykor csak genercikon keresztl vltoznak, amibl
knnyen levonhat a kvetkeztets, hogy vagy az j, vagy a korbbi szocialista jog,
esetleg mindkett jelents diszkrepanciban volt/van az azt krlvev jogi kultrval. Ugyanakkor a jogi kultra viszonylagosan stabil volta, legalbbis az egyik naprl a msikra megvltoztathat rott joggal szemben, azt is jelenti, hogy a korbbi
jogtudatkutatsok eredmnyei esetlegesen ma is hasznosthat zenetet hordoznak.
Arendszervlts eltti idszak szmos elemben igen impresszv kutatsairl alapos s intelligens beszmolt nyjt Fekete Balzs s H. Szilgyi Istvn Jogtudatkutatsok a szocialista Magyarorszgon cm mve.13 Arendszervlts utni idszak ltalam ismert sszefoglali kzl a legkiterjedtebbnek Vinnai Edina ismertetse
H. Szilgyi Istvn Loss Sndor: Acigny per in Szabadfalvi Jzsef (szerk.): Amabilissimus.
Alegszeretetremltbbak egyike. Loss Sndor emlkknyv (Debrecen: Debreceni Egyetem JK 2005)
7790.
11
Patricia Ewick Susan S. Silbey: Subversive Stories and Hegemonic Tales: Toward a Sociology of
Narrative Law and Society Review 1995/2. 197226; valamint u.: Conformity, Contestation and
Resistance: An Account of Legal Consciousness New England Law Review 1991/3. 731. Tudomsom
szerint hasonl tematikj hazai kutats is folyik Fleck Zoltn vezetsvel.
12
Egyszer, de taln jellemz plda erre, ha a Matarka-adatbzisban, a szakma mindvgig meghatroz
folyiratnak szmt Jogtudomnyi Kzlny cikkeinek cmeiben az alapjog s a ktelezettsg kifejezsekre keresnk, kln az 19651990 s az 19902015 idszakokban. Aktelezettsg kifejezs elfordulsa az 1990 utni idszakban tdre esett vissza, mg az alapjog kifejezs elfordulsa harmincszorosra ntt, noha a fogalom korbban is ismert volt. (Egy 1961-es cikknek a levltitok mint alapjog a
tmja.)
13
FeketeH. Szilgyi (1. lj.).
10
99
tnik.14 Az albbi rvid ttekintsben ezekre tmaszkodom, illetve utbbit mg tbb

tovbbi elemmel kiegsztem.
Arendszervlts eltti idszak kutatsai elssorban br nem kizrlag kt nagy
formtum jogszociolgus, Kulcsr Klmn s Saj Andrs nevhez kthetk. Kulcsr
1965-ben folytatta le a szndka szerint a magyar trsadalom egszre kiterjed jogismeret, s kisebb rszben jogtudat kutatst. Akutats szmos jogismereti krdst
tett fel, Kulcsr ezekbl jogterletenknt indexeket ksztett, majd azt (is) vizsglta,
hogy ezek miknt fggenek ssze szociodemogrfiai vltozkkal, tovbb a trsadalmi szervezeti tagsggal mrt trsadalmi aktivitssal, a mdiafogyasztssal, valamint
a politikai tjkozottsggal. Konkrt eredmnyei mellett a kutats elsdleges fontossga taln abban ll, hogy ebben az idszakban, amikor a szociolgia burzso ltudomnynak szmtott, mikzben a trtneti hagyomny is a szvegjogszi mentalitst
erstette a szakmban, Kulcsr rmutatott a jogszociolgiai, illetve a jogtudat vizsglatnak fontossgra. Enlkl nem rthet meg a jog trsadalmi hatsa (rtsd: vgs rtelme) sem. Agyakorlat oldalrl pedig a jogtudat kihat a jog hatkonysgra.
gy pldul, a jogismeret hinya mellett a jog nem rvnyesl. Kulcsr ksbb a jogtudattal kapcsolatos gondolatait a modernizci fogalma krl kikristlyosod kutatsaiban hasznostotta, utalva a politikai s a jogi kultra kztti szoros kapcsolatra is.
Gondolatai gy nemcsak a magyar valsgra, hanem a modernizcis trekvsekkel
jellemezhet perifria s flperifria orszgaira is kiterjeszthetk. Egyik, tbb mvben is felbukkan meghatroz gondolatt gy foglalja ssze:
Az absztrakt tlet s a tnyleges magatarts elvlsa [] kzel ll ahhoz az elssorban a fejld orszgokban megfigyelt jelensghez, amely szerint ltalban elfogadjk, st ignylik a jogszablyok betartst, mgis knnyen keresik az n. kiskapukat,
mg inkbb a szemlyes kapcsolatokat (esetleg korrupci formjban is) akkor, amidn
a sajt rdek rvnyestsrl van sz.15
Ez a gondolat szmos ms hazai (pldul Saj16) s klfldi szerznl is hangslyosan felbukkan.

Saj kutatsai elssorban egyes rtegekre irnyultak, ami lehetv tette a mlyebb
elemzst, akr mikrokrnyezeti s lelki tnyezk figyelembevtelt is. Saj tbb munkjban is hasznlja a jogtisztelet fogalmt, amely elvontan lehet meglehetsen
ers, amivel ugyanakkor jl megfr, hogy az egyn a konkrt helyzetekben igyekszik megkerlni a jogot. Ajogtisztelet szorosan sszekapcsoldik az llamtisztelettel,
s gy tnik, hogy mindkettben jelents szerepe van a hatalom s a mindennapitl,
s taln a valsgostl is elklnl hivatalos jelenltnek br nem kizrt, hogy ezt
rszben mr n rtelmezem bele Saj elemzsbe. Saj17 szl mg a magyar trsa Vinnai Edina: Jogismeret, jogi attitd, jogtudat in Bencze Mtys Vinnai Edina (szerk.): Jogszociol
giai eladsok: egyetemi jegyzet (Debrecen: Debreceni Egyetemi Kiad 2012) 123143.
15
Kulcsr Klmn: Politikai s Jogszociolgia (Budapest: Kossuth 1987) 529.
16
Atrvny helyes s tartassk is be mindenkivel, kivve engem. Idzi FeketeH. Szilgy (1. lj.) 14.
17
Saj a jogtudattal kapcsolatos kutatsait s gondolatait a Ltszat s valsg a jogbancm munkjban
sszegzi. Saj Andrs: Ltszat s valsg a jogban (Budapest: KJK 1986).
14
100
Jogtudat s rtkvilg
dalom klnsen bntetsprti jellegzetessgrl, amely teht a jogsrtsek nagyon

szigor megbntetst kveteli, mikzben maga is igyekszik a normkat megszegni. Ugyanakkor azok a magyarzatok pldul a frusztrcitrs s bntetsprtisg
sszefggse, amelyeket ms trsadalmakban ennek kapcsn feltrtak, a magyar
trsadalomban nem, vagy egszen msknt mkdnek.
Eszerzk kapcsn rdemes mg megjegyezni, hogy a mbl visszatekintve is
kutatsaik mind tartalmukban, mind mdszertanukban szorosan kapcsoldtak a tudomnyterlet nemzetkzi lvonalhoz.
Arendszervlts utni mintegy negyedszzad hazai kutatsai taln az rdeklds, taln a szksges kapacits s fknt pnz hinyban nmileg szernyebbnek
tnnek. Az rdeklds hinya, legalbbis a jogszok rszrl, legalbbis az els idszakban rthet, hiszen az rott jogbl sszell jogrendszer maga olyan talakulson ment keresztl, ami a klasszikus rtelemben vett jogtudsnak hossz idre tmt
adhat. Nmileg meglep lehet, hogy azok rszrl, akiknek a jog rvnyestse lenne
a feladatuk, pusztn gyakorlati okokbl sem tnt fontosnak ilyen tartalm alkalmazott
kutatsok finanszrozsa. Jmagam gy vlem, hogy ez egy fontos tneti jelleg tny,
amely sokat elrul a jogi kultra, br elssorban a bels jogi kultra termszetrl is.
Vinnai Edina fent emltett dolgozatban elssorban Visegrdy Antal munkssgt
emeli ki.18 Visegrdy elbb joghallgatk, majd a Pcsi Egyetem tbb karn 100-100 f
hallgat krben vgezte vizsglatait, amelyek elssorban a jogismeretre s nhny
jogintzmnnyel (csald, hzassgi szerzds, hallbntets) kapcsolatos vlemnyre irnyultak, s tbb nmagban rdekes megllaptsra is jut.19 rdemes e krben
megemlteni Kelemen Lszl kutatsait20 is. Kelemen a pesti jogi kar hallgati krben vgzett vizsglatokat, gy ms karok nem jogsz hallgatival az sszehasonlts
nem volt lehetsges. Ugyanakkor a msodik adatfelvtel sorn a kezd s a vgzshez
kzeli joghallgatkat is krdezte; utbbiak azok voltak, akik az els vizsglatkor mg
kezdk voltak, ami a jogi oktats attitdforml hatsnak vizsglatra is alkalmass
teszi az adatokat (fknt a bntetjog, egyes ltalnos rtkek, valamint a jogalkot s
-alkalmaz szervekkel kapcsolatos attitdket tekintve). Nyilvnval azonban, hogy
mindkt kutats egy rendkvl sajtos s szk trsadalmi csoport (fiatal, iskolzott,
kifejezetten vagy viszonylag magas presztzs intzmnyben tanulk) krben zajlott,
gy a magyar trsadalom jogtudatra aligha extrapollhat, inkbb a bels jogi kultra kapcsn lehet fontos adatforrs. Kifejezetten a joghallgatk rtkrendjvel, ezen
bell is a jogllamisghoz kapcsold rtkekkel foglalkozik az ELTEJogszociolgiai
Visegrdy a tmban szmos tanulmnyt s tbb knyvet is publiklt. Az utbbi idszakbl pl. Visegrdy
Antal: Jogi kultra, jogelmlet, joggyakorlat (Budapest: Aula 2003); u.: Amagyar jogi kultra mint
eurpai jogi kultra Magyar Jog 2013/7. 385392.
19
Ugyanakkor mdszertanilag rendkvl problematikus munkrl van sz (gy tnik pl., hogy a szerz szerint a szignifikns kifejezs jelentse: nagy); a vizsglt krdsek sporadikusan bukkannak fel, anlkl,
hogy akr valamifle ltalnosabb elmleti konstrukcibl indulnnak ki, avagy ahhoz prblnnak eljutni. Aszveg elolvassa utn, szmos bizonytalansg s rtelmezsi nehzsg mellett, az olvas tjkozottabb lesz arrl, hogy a pcsi egyetem tbb karnak dikjai miknt vlekednek a sok ezer kzl t jogintzmnyrl 1998-ban vagy 1999-ben. Ezen a szerz rtelmez kommentrjai sem igazn segtenek.
20
Kelemen Lszl: Miknt vlekednk a jogrl? (Budapest: Line Design 2010); u.: Joghallgatk a jogrl (Budapest: Sprinter 2010); Kelemen Lszl Holln Mikls: Joghallgatk a jogrl II. (Budapest
Pcs: Dialg Campus 2013).
18
101
Kutatcsoportjnak vizsglata.21 Aszerzk empirikus mdszerekkel nemcsak, st

elssorban nem a joghallgatk rtkrendjt vizsgljk nmagban, hanem azt ksrlik
meg kimutatni, szintn a glyk s a vgzs hallgatk jogtudatnak sszevetsvel,
hogy a jogi oktats mennyire rzkenyt a jogllami rtkek irnt, mennyire ersti azt
a hallgatkban. Aktet kvetkeztetse meglehetsen pesszimista, jelezve az oktats
tartalmnak s mdszernek szksges vltoztatsi irnyait is. Ez a vizsglat jval
fkuszltabb, hiszen kifejezetten egyes trsadalmi csoportokkal szembeni eltletekre vonatkozik, s arra, hogy e csoportokat (nk, homoszexulisok, Krisna-tudatak,
szlovkok, romk stb.) miknt kell kezelnie a jognak. ltalnosabb, s e dolgozat szempontjbl relevnsabb krdst vizsgl Navratil Szonja tanulmnya. Azt kutatja, hogy
a joggal kapcsolatban milyen ltalnos kpet sugall (elssorban az elvrt magatarts kiknyszertse, kevss a konfliktusmegolds), illetve mire koncentrl a kpzs
(a hatlyos joganyag megtantsra). Akutatsnak hatrozott elmleti altmasztsa is megjelenik a knyvben s elssorban a Krmer Ferenc ltal jegyzett, az eltletessggel foglalkoz rsz intenzven alkalmazza a trsadalomtudomnyi mdszereket is.22
Ajogszok, akr mint szociolgiai (elit) csoport, akr mint sajtos hivatsrend, akr
s taln legtbbszr mint aktv vagy vgzett joghallgatk (plyakvets) a hazai
empirikus jogszociolgiai kutatsok messze leginkbb krljrt tmja. Gyekiczki
Tams a jogszelit vilgkpt vizsglja a szvegelemzs mdszervel, sszevetve az 1985-s s 1992-es adatokat. Navratil Szonja a hivatsrendet trtnetisgben elemzi. Fnai Mihly a joghallgatk teljes kr szociolgiai elemzsre vllalkozik.23 Valamennyi dolgozatban trtnik utals a jogszok, joghallatk rtkrendjre,
joggal kapcsolatos attitdjeire is, st Gyekiczky dolgozatnak clja szerint kifejezetten ez a tmja.
Vinnai emellett utal Kormny Attila24 kutatsra, amely egy mintegy ktszz fs
mintn rszben Kulcsr 1965-s kutatst ismtli meg, rszben ms jogismereti krdseket is feltesz.25 Utal arra, hogy a rendszervltssal jelentsen megvltozott jogrendszert tanulni kell ami nagyon hasonl helyzet a szocialista joghoz, mintegy tizent vvel az akkori rendszervlts utn, tehetnnk hozz. Arra jut, hogy
Fleck Zoltn Krmer Ferenc Navratil Szonja Uszkiewicz Erik (szerk.): Technika vagy rtk a jogllam? Ajogllami rtkek tadsa s az eltletek cskkentse a jogszok s rendrtisztek kpzsben (Budapest: LHarmattan 2012) 196.
22
Faktorelemzssel pl. taln egyedl itt tallkoztam a hazai jogszociolgiai munkk kzl, eltekintve az
ELTEPszicholgiai Intzetben vgzett, ksbb ismertetend professzionlis kutatsoktl. Ugyanakkor
tny, hogy maga a minta nyilvnvalan nem reprezentatv. Slyos problmnak tnik, hogy a vallsi,
nemzeti kisebbsgekkel szembeni eltletet mr, nemzetkzileg is alkalmazott krdsekbe illesztettk a nket. Ami egyfell torz adatokat, msfell olyan abszurd megllaptsokat eredmnyez, hogy mg
sokan nem szeretnk, hogy gyermekk cignygyerekekkel tanuljon egytt, addig a nk gyermekeivel
(sic!) szemben nincs ilyen ellenrzs. (Ksznm Balogh Ldinak, hogy felhvta erre a figyelmemet.)
23
Gyekiczky Tams: Ajogszok joga (Budapest: Gondolat 2003); Navratil Szonja: Ajogszi hivatsrendek trtnete Magyarorszgon (1868/18691937) (Budapest: ELTEEtvs 2015); Fnai Mihly:
Joghallgatk Honnan jnnek s hov tartanak? (Debrecen: Debreceni Egyetem JK 2014).
24
Kormny Attila: Empirikus vizsglat a jogismeretrl s jogtudatrl in Jogi Tanulmnyok 1998/1. 173
211.
25
Vinnai csak az elbbire utal.
21
102
Jogtudat s rtkvilg
az llampolgrok eltt leginkbb a bntetjog, majd a polgri jog szablyai ismertek

(fknt: tulajdon, rkls, csaldi jog), ennl kevsb az alkotmnyjog (br az alapvet szablyok szles krben), jval kevsb a kzigazgatsi jog s az eljrsjogok.
Adolgozat vgkvetkeztetse szerint: Apolgrok szerint a jog elvesztette alapvet integratv-konfliktusmegold funkcijt, ezrt inkbb maguk cselekszenek, semmint, hogy az llamra, illetve szerveire bznk. (211. o.) Ugyanitt utal arra is, hogy
a jogot az tlagos llampolgr ri huncutsgnak, nemkvnatos, elkerlend nehzsgnek tekinti. Ezek rendkvl fontos lltsok, azonban a dominnsan jval a rendszervltozs eltti publikcira val nhny hivatkozs s fknt az adatfelvtel jogismeretre koncentrl jellege semmikppen nem alapozza meg empirikusan ezeket az
lltsokat.
Kulcsr kutatst a Jogtudomnyi Intzetben foly, az OTKA 105552 szm
Amagyar lakossg jogtudata cm programja ltal tmogatott kutats keretben mi
is megismteltk, az eredmnyek magyar s angol nyelven is publiklsra kerltek.26
Adataink alapjn gy tnik, hogy a jogismeret mrtkt a szociodemogrfiai vltozk kzl ma dnten, szinte kizrlag az iskolai vgzettsg hatrozza meg. Anemek
kztti eltrs 1965 ta lnyegben eltnt, st a nk jogismerete nmileg magasabb
is felttelezheten az iskolzottsgi arnyok teljes talakulsa, a hztartsbeli nk
szinte teljes eltnse miatt, valamint azrt, mert az elektronikus mdin keresztl az
otthon maradk is az informcik szles krhez jutnak hozz. Ugyanakkor a mdia
jogismeretben jtszott szerepe, legalbbis az ltalunk alkalmazott mrsi mdszer
szerint, kifejezetten ellentmondsos: egyes mdiumok fogyasztsa akr az alacsonyabb jogismereti szinttel is egytt jrhat. Atrsadalmi aktivits szerepe a megvltozott viszonyok miatt, valamint ezen aktivits (trsadalmi szervezetekben stb. val
rszvtel) minimlis volta miatt alig sszevethet. Ajogrendszerben szerzett tapasztalat (pldul brsgi gye volt, vagy legalbb jogszablyt olvasott), ma is a jogismeret magasabb szintjt hozza magval, elssorban az eljrsjog terletn. Avltozsokat elemezve elmondhat, hogy a jogismeret szintje jelentsen nvekedett, br ez a
nvekeds szinte kizrlag az alapvet alkotmnyjogi ismeretek27 ugrsszer javulsnak tudhat be, ami nyilvnvalan sszefgg a rendszervltssal. Ezen tl a nvekeds msik mozgatrugja az iskolzottsgi szint jelents nvekedse. Ekt tnyeztl eltekintve a jogismeret szintjben mrt nvekeds elhanyagolhat lenne.
Ajogi kultra kapcsn utalni kell azokra a hazai elemzsekre, amelyek egy-egy jogi
intzmnyrendszert, pldul a brsgok munkjt, annak egyes aspektusait vizsgljk, s amelyeknek nyilvnvalan vannak elsdlegesen a bels, de kisebb rszben a
kls jogi kultrra nzve is relevns vonatkozsai.28 Jmagam a kzigazgatsi jog Gajduschek Gyrgy Fekete Balzs: Amagyar lakossg jogismerete az elmlt fl vszzadban s ma
sszehasonlt elemzs Kulcsr Klmn 1965-s empirikus kutatsa alapjn Pro Futuro 2015/1. 1128;
Gyrgy Gajduschek Balzs Fekete: The Changing of Knowledge about Law in the past almost half
Century Comparative Analysis Based on Klmn Kulcsrs Empirical Research Conducted in 1965
Sociologija 2016. (57/1) 620636.
27
Pl. ki hozza a trvnyeket, hny vre vlasztjk az orszggylsi kpviselket, kik vlasztjk a polgrmestert, stb. Ezeket tekintve teht adataink ellentmondanak Kormny Attila eredmnyeinek.
28
Ilyen Bad Attila Bencze Mtys: Terleti eltrsek a bntetskiszabsi gyakorlat szigorsgt illeten Magyarorszgon 2003 s 2005 kztt in Fleck Zoltn (szerk.): Igazsgszolgltats a tudomny
26
103
alkalmazst vizsglva29 arra jutottam, hogy a kzigazgatsi szervek jogalkalmaz

tevkenysge nyilvnvalan alkalmatlan arra, hogy a racionlis jogsrtket szankciival elrettentse a jogsrtstl; pp ellenkezleg, szinte btortja arra. Ugyanakkor
az llampolgrok (termszetes szemlyek) risi tbbsge kvette a jogot, mg akkor
is, amikor a jogsrts szmra nyilvnvalan elnysebb lett volna, amely viselkeds
mgtt teht valamifle morlis tnyez llhat. Igaz ugyanakkor, s ez is jl rzkelhet, br megbzhatan nem volt bizonythat, hogy ez a fajta llami impotencia fokozatosan alssa ezt a mg meglv morlis htteret is, lnyegben azt zenve: aki
betartja a jogot, az hlye.
Saj Andrs 2008-ban publiklt, egy jelentsebb kutatst sszegz munkjban30
Az anmia rvnye cmsz alatt elbb arra utal, hogy a jogsrts, az llam kijtszsa vszzadok ta egyfajta kurucos virtus rsze is, de mindenkppen vszzadok ta
jelen van. AKdr-rendszer a betarthatatlan magatartsi szablyok sokasgval ezt
inkbb erstette, majd a rendszervlts taln mg tovbb is fokozta.
Mivel ma a normasrts a mindennapi let rszeknt, tmegesen fordul el, s nemhogy nem tallkozik negatv rtktlettel, hanem sokszor elismers igazolja, hogy a
normasrts nem szmt az elfordulsi gyakorisg rtelmben vett normtl eltrsnek, sem helytelennek. Akkor viszont a norma maga lesz a helytelensg szinonimja (hiszen megszegse a normlis) (704. o.).
Ahatsgok tehetetlensge a rendszervlts utn a negatv spirlt mg mlyebbre viszi: Az let egyes terletein (budapesti parkols, egyes piacok mkdse, ptkezsek stb.) a szablysrts egyidejleg, nagy tmegek szmra fizikai rtelemben
nyilvnval, szembetl. Mivel itt a rsztvevk s szemllk azt ltjk, hogy a nyilvnval szablysrts kvetkezmnyek nlkli, a visszacsatols dinamikusan ersti a normasrts elfogadhatsgt, normalizlst. Ahtkznapi rendetlensg rzete
tovbb ersdik, amint egy kritikus tmeg ezt trsadalmi tnyknt jelenti meg.
Saj mindezek mellett hangslyosan utal a magyar trsadalom klnsen pesszimista jellegre s arra a jellemzjre, hogy mikzben az llamban nem bzik, szksgletei szokatlanul szles krnek kielgtst mgis attl vrja. Saj hipokrita parazitizmus-nak (695. o.) nevezi azt a trekvst, hogy az llambl minl tbbet sajtoljanak ki,
mikzben annak forrsaihoz, adk formjban nem jrulnak hozz. Az llam a politikai rendszer tlslya miatt jobbra kielgti ezeket az ignyeket, amivel ugyanakkor fenntartja a trsadalom rendies jellegt, ami a szablyok bizonytalansga mellett
a szemlyes fggsgeket helyezi eltrbe az intzmnyestett mkdssel szemben.31
tkrben (Budapest: ELTEEtvs 2010) 125147; tovbb Fleck Zoltn tbb munkja (pl. Fleck Zoltn:
Vltozsok s vltozatlansgok: Amagyar jogrendszer a rendszervltozs utn (Budapest: Napvilg
2010). Bad tudtommal az utbbi idben a brsgi lnkk sajt s a brk ltal kialaktott szereprtelmezst vizsglja.
29
Gajduschek Gyrgy: Rendnek lenni kellene. Tnyek s elemzsek a kzigazgats ellenrzsi s brsgolsi tevkenysgrl (Budapest: KSZK MKI 2008).
30
Saj Andrs: Az llam mkdsi zavarainak trsadalmi jratermelse in Kzgazdasgi Szemle
2008/78. 690711.
31
Saj brilins elemzsvel kapcsolatban ugyanakkor kritikaknt fogalmazhat meg, hogy az a szerztl
szokatlan mdon empirikusan nem minden elemben altmasztott. Aviszonylag nagy szmban idzett empirikus kutatsi adatok megjelense esetlegesnek tnik; egyes fontos lltsok mgl olykor teljesen hinyoznak, mskor pedig inkbb illusztratv, mint bizonyt ervel jelennek meg az adatok.
104
Jogtudat s rtkvilg
Ajogkvets okait vizsglja az a kutats, amelynek sorn a mr emltett OTKA

105552 kutats keretben az akkor jonnan bevezetett, a dohnyzst a tmegkzlekedsi eszkzk megllitl csak t mternl nagyobb tvolsgban engedlyez (a
megllban tilt) jogszably hatst, betartsnak okait vizsgltuk. sszesen mintegy
tszz, a meglltl tvolabb dohnyz, teht jogkvet magatartst tanst embert
krdeztnk meg egy rvid krdvvel, amelynek clja a jogkvets okainak feltrsa
volt. Amdszer erssge egyfell, hogy a konkrt szabllyal kapcsolatban lehet krdseket feltenni, amelyek gy pontosabbak, az tlagember szmra rtelmezhetbbek,
a vlaszok pedig megbzhatbbak lettek. Ennl is fontosabb, hogy a kiindulpont, ti. a
jogkvet magatarts egy tnyleges, megfigyelt magatartst jelent, nem pedig nbevallsra alapoz. Nem ritka ugyanis a mainstream nemzetkzi kutatsokban sem, hogy
az erre adott vlaszokat tnyknt kezelik. Jmagam ezt alapveten elhibzott kutatsi stratginak tartom ltalban is, de klnsen a rgiban, illetve Magyarorszgon.
Anlkl, hogy ennek mdszertani rszleteit itt ismertetnm, rdemes arra utalni (ami
egyben a jogtudatrl is sokat elrul), hogy a World Value Survey krdssorban
(Mennyire elfogadhat n szerint) az adcsals elutastottsga ngy msik orszggal (Franciaorszg, Nmetorszg, Egyeslt llamok, Egyeslt Kirlysg) sszevetve Magyarorszgon a msodik legnagyobb (az USA-ban is csak 1,5%-kal magasabb).
Mindennapi tudsunk (tacit knowledge) azonban azt sgja, hogy az adatot vagy a
magyar lakossg sajtos Saj s Kulcsr ltal hangslyozott skizofrn hozzllsa,
vagy sajtos krdves vlaszadsi stratgija magyarzza, ami egybknt szintn
olyan kulturlis tnyez, amelynek jogtudati relevancija is van.32
Visszatrve teht a buszmegllba, arrl krdeztk az rintetteket, hogy a) tudnak-e a szablyrl, s ha igen b) mirt viselkednek az elrsoknak megfelelen, mi
motivlja ket erre? Avlaszadk risi tbbsge (95%) tudott az j szablyrl, s
mintegy ktharmada kifejezetten erre utalt arra a krdsre vlaszolva, hogy Mirt
itt dohnyzik?
Amotivcira, az okokra t alternatv magyarzatot ajnlottunk s arra krtk a
vlaszadkat, hogy egy, az iskolai osztlyzatokhoz hasonl 15 kztti skln (ahol
az 1 jelentse: egyltaln nem, az 5: teljes mrtkben) rtkeljk, hogy ezek mennyire magyarzzk jogkvet magatartsukat. Az alternatv magyarzatok reflektlnak
a jogkvets klnfle elmleteire, gy azok tesztelst is lehetv teszik. Az alternatv
magyarzatokat gy lltottuk ssze, hogy alkalmasak legyenek a jogkvets klnfle, gyakran egymssal ellenttes elmleteinek33 tesztelsre is. Az egyes alternatv
magyarzatokat s azok tlagrtkeit mutatja be az 1. tblzat.
Taln az idegen, olyan hivatalos embernek tn, vlaszainkat lejegyz krdeznek azt mondjuk, amirl gy vljk, hogy hallani akar. Fggetlenl a valsgtl, esetleg ppen eltakarand azt. Ezzel kapcsolatos hipotzisem nem az, hogy ez minsgileg sajtos magyar jelensg, hanem az, hogy mennyisgileg
(szmban s mrtkben) a nemzetkzi tlagnl jval nagyobb mrtk.
33
Csak kt ellenttes felfogst felvillantva: 1) azrt kvetik a jogot, mert el kvnjk kerlni a szankcit
(egyfajta racionlis mrlegelst felttelezve), avagy 2) morlis okokbl kvetik a jogot, akkor is, ha az
ellenttes az rdekeikkel, s mg a vrhat szankcit figyelembe vve is jobban jrnnak a jogsrtssel. Utbbi oka lehet, hogy a norma tartalmval egyetrt valaki, vagy az, hogy gy vli, a jogszablyokat
mindenkor be kell tartani, mg akkor is, ha annak tartalmval nem rt egyet. Ezeket az alternatv elmleteket s a relevns empirikus adatokat rszletesen elemzi Boda Zsolt e ktetben szerepl dolgozata.
32
105
1. tblzat. Vlaszok a jogban elrt magatarts okaira vonatkoz krdsre

llts: Azrt dohnyzom itt, a meglltl tvolabb, mert
nem akarok bntetst fizetni.
megszgyentnek tartanm, ha msok eltt brsgolnnak meg.
egyetrtek ezzel a szabllyal, s ezrt tartom be.
a jogszablyokat ltalban be kell tartani, ezrt tartom be ezt is.
nem akarom, hogy esetleg valaki megjegyzst tegyen rm.
tlag34
3,63
2,84
3,52
3,43
2,65
Lthat, hogy a szankci szerepe a legjelentsebb. Mg lesebben mutatkozik meg

ez abban, hogy arra a krdsre: Akkor is betartan-e a jogszablyt, ha egyltaln
nem lenne szankci? a vlaszadk tbb mint ktharmada tagadlag vlaszolt. Igazn
azonban az a tny megdbbent, hogy azoknak, akik teljes mrtkben egyetrtenek
a jogszabllyal 57%-a gy nyilatkozott, hogy szankci hjn a szablyt nem tartan
be. Lehet ez a vlaszadk gondolkodsban megjelen inkonzisztencia jele, de lehet
egy szlssgesen individualista, illetve anmis attitd kivetlse is, amely szerint
ugyan teljesen egyetrtek egy szably tartalmval, m amennyiben az nekem a legkisebb kellemetlensget is okozza, nem tartom azt be, hacsak a szankci erre r nem
knyszert. Ajelensg mindenkppen tovbbi kutatst ignyel.
Avlaszadk kztti eltrseket vizsglva gy tnik, hogy az idsebbek sokkal
inkbb, a fiatalok sokkal kevsb rtenek egyet azzal, hogy a jogszablyokat ltalban be kell tartani. Tovbbi elemzs kimutatja azonban, hogy ez ltalnos letkori sajtossg (nem pedig az jonnan belp genercik gyengl jogkvet attitdjre utal). Jellemz, hogy a jmdak s a kifejezetten szegnyek (ezeket az adatokat a
krdezk becsltk) kevsb rzkenyek a pnzbeli szankcira gyanthatan, mert
elbbiek szmra nem jelent nagy megterhelst, utbbiak pedig gy vlik, nem tudjk rajtuk a brsgot behajtani. Nmileg meglep ugyanakkor, hogy a magasabb sttus vlaszadk szmra a buszmegllban ll, ad hoc csoport vlemnye (egy tisztn jogon tli tnyez) szignifiknsan fontosabb volt, mint msoknak.
Az eredmnyek rtelmezse kapcsn azonban fontos hangslyozni, hogy azok a
krdezsi szituci sajtsgai miatt nem extrapollhatk, nem alapozhatnak meg ltalnos kijelentseket a magyar trsadalomnak a jogkvetssel kapcsolatos motivciira
nzve. Akvetkezkben ppen ilyen, ltalnosthatbb adatok gyjtsre treksznk
az emltett OTKA-kutats keretben vgzend, reprezentatv orszgos krdves
adatfelvtel keretben.
Ajogkvets okait nmileg ms aspektusbl, m orszgos reprezentatv mintn
vizsglja Berkics.35 Mdszertanilag alaposan kidolgozott krdskkel a normakvetsnek a pszicholgiban ttelezett hrom lehetsges okt ksreltk meg tesztelni: a
Az tlagrtk azt mutatja meg, hogy sszessgben-tlagosan milyen mrtk az egyetrts abban,
hogy az adott tnyez fontos motivci a jogkvetsben a vlaszad esetben. Minl magasabb ez az
rtk, annl tbben tulajdontanak nagy jelentsget az adott tnyeznek.
35
Berkics Mihly: Laikusok s jogszok nzetei a jogrl in Hunyady Gyrgy Berkics Mihly: Ajog szocilpszicholgija: Ahinyz lncszem (Budapest: ELTEEtvs 2016).
34
106
Jogtudat s rtkvilg
szankcikerlst, msok (fontosnak tartott emberek) mintjnak kvetst, illetve

a jogkvets ltalnos normjt. Avizsglat sorn kiderlt, hogy msok mintjnak kvetst (legalbbis a szerzk ltal megfogalmazott krdssel) elenysz arnyban vlasztottk a vlaszadk. Mintegy 54%-uk jellte meg jogkvet magatartsa
okaknt a szankcitl val flelmet. m amikor a krds arra vonatozott, hogy vajon
msok mirt kvetik a jogot, akkor ez az arny mr 70%-ra nvekedett. Radsul
ezek az arnyok lnyegben egy kln felvett diploms mintban is megismtldnek,
st mg erteljesebben vannak jelen (53% s 81%).
Szlnunk kell azokrl a jogtudomnyban sajnlatosan ismeretlen kutatsokrl,
amelyek Hunyady Gyrgy vezetsvel az ELTEPszicholgiai Intzetben zajlottak az
utbbi vekben, s amelyek az empirikus adatok valsgos trhzt nyitjk meg, rszben kitn kutatsi sszefoglalk, rszben nagyon fontos empirikus adatok kzlsvel.
Ez utbbi szempontbl is Berkics kutatsai tnnek revelatv erejnek. Csak nhny
meghatroz gondolatot kiemelve:
Elkpeszt mret az rtkinkonzisztencia a legalapvetbb jogi krdsekben.
Ezt igazoljk a klnfle statisztikai elemzsek (elssorban: faktoranalzis), amelyek egy mgttes rtkrend feltrsra irnyulnak, a nemzetkzi tapasztalatok szerint viszonylag j eredmnnyel. Ugyanez a vizsglat a magyar adatokon lnyegben
nem hoz eredmnyt. Egy kzzelfoghatbb adattal is jelezve a problmt: a reprezentatv minta vlaszadinak mintegy 73%-a (!) rtett egyszerre egyet azzal az lltssal, hogy: Jogai csak annak legyenek, aki a ktelessgt is teljesti s azzal, hogy:
Vannak olyan szabadsgjogok, amelyek mindenkinek egyenlen kijrnak. Mg megdbbentbb, hogy az egyetlen krdssorban, teht egyms utn maximum egy-kt
perccel feltett kt lltssal (Inkbb tljnk el valakit rtatlanul, mint hogy a bnst
futni hagyjuk s Inkbb hagyjunk futni szz bnst, mint hogy tvedsbl eltljnk
egy rtatlant) egyszerre rtett egyet a lakossgi minta 38%-a, st a diploms minta
20%-a is, st a jogsz minta 5%-a is.
Ajog szervezeti rtelemben vett intzmnyei (brsg, rendrsg, jogalkot szervek) irnti bizalom mrse, a bizalmat esetlegesen meghatroz szociodemogrfiai s
egyb, szocilpszicholgiai (pldul ltalnos rtkrend, flelmek mintzatai) tnyezk hatsa a bizalomra. Ezt tekintve azt talltk, hogy a politikval fertztt szervek (elssorban a Parlament, kormny) irnti bizalom nagyon alacsony, mg a tisztn
jogi szervek, elssorban a brsgok irnti bizalom tlag feletti.
Arendszer elfogadottsgt (az n. rendszerigazolst) is vizsglja Berkics, szmos
korbbi vizsglat alapjain. Arendszerigazols abban ll, hogy a trsadalomban alul
lvk is elfogadjk, hogy a trsadalom alapveten igazsgos mdon mkdik ezzel
pedig elfogadjk sajt helyzetket is. Arendszerigazols gy meghatroz jelentsg
a trsadalmi stabilits szempontjbl. Berkics jelzi, hogy a magyar trsadalom meghatroz jellemzje, les ellenttben ms, nyugati trsadalmakkal a rendszerigazol
attitd hatrozott hinya, az ltalnos igazsgtalansg-lmny. Ez jelenik meg az
igazsgossgra vonatkoz krdsekre [utaljanak azok konkrt jelensgekre (pldul
anyagi sikeressg oka, a gazdasgi verseny megtlse), vagy ltalnosabb krdsek-
107
re] adott negatv vlaszokban.36 Ezenfell a megkrdezettek igazsgtalansg-lmnye valamifle belenyugv passzivitssal trsul.37
Ajogrendszerrel kapcsolatos attitdk magyarzatt is keresi Berkics. Ezek kzl
azok a nemzetkzi szakirodalmat kvet vizsgldsok tnnek a legrdekesebbeknek, amelyek egyb kulturlis jellemzkbl ksrlik meg magyarzni a magyar
jogi kultra egyes sajtsgait (jogi rtkek vlasztsa, intzmnyi bizalom stb.).
Amagyarz vltozk kztt gy megjelennek a klnfle flelmeket firtat krdsek,
vagy ltalnosabb rtkrendre vonatkoz krdsek.38 m ezek a mshol jl mkd magyarzatok nem mutatnak ers sszefggst a jogi attitdkkel. Elssorban
azrt, mert a flelmek alakulst, s fknt az ltalnos rtkrendet tekintve szintn
nem lehet megragadni vilgos mintzatokat. Ezek is rendkvl konfzusak az egyes
egynek s gy termszetesen a trsadalom szintjn is.
Afenti adatok (az intzmnyi s az n. interperszonlis bizalom alacsony szintje, az rtkek nemzetkzi sszehasonltsban is kiugran erteljes inkonzisztencija,
stb.) egy rendkvl anmis trsadalom kpt rajzoljk fel. Ms megfogalmazsban,
hinyzik az utbbi vek gyakran emlegetett szakkifejezsvel a trsadalmi tke,
amely oly fontos egy jl, hatkonyan mkd trsadalom szempontjbl.39 Alighanem
ebben a kontextusban kell rtelmezni a jogi kultrt is, amely ennek a kultrnak a
rsze, bizonyos rtelemben termke is. Jmagam msutt40 azzal rveltem, hogy az
rtkeknek s meggyzdseknek ez a kaotikus vilga valjban a magyar trtnelem lenyomata. Lenyomata egyfell azrt, mert vszzadokig idegen, elnyom hatalmak mkdtettk az llamot, ami magyarzza az llamtl s jogtl val elidegenedett
viszonyt. Msfell pedig az utbbi vszzad egymst kvet rendszerei legitimitst elssorban sajtos ideolgijuk adta. Ez az ideolgia, amelyet pedig taln az
19902010 kztti idszak kivtelvel a dominnsan centrlis llami-politikai kontroll alatt ll iskolarendszer s mdia erteljesen terjesztett, minden esetben az elz
rezsim s annak ideolgija les tagadsra plt. Ezek egymsra rtegzett ellenttes
rtktartalmak, amelyeket az rintettek valamiflekppen magukban hordoznak, majd
gy adjk tovbb gyermekeiknek, akik azutn jabb rteget kapnak mg hozz. Ebben
Berkics idzi a Gallup kutatsait, Hunyady s msok eredmnyeit, amikor bemutatja, hogy a vlaszadk
nagyobb arnyban tulajdontjk a sikert a tisztessgtelensgnek s kapcsolatoknak, mint a tehetsgnek
s kemny munknak, olyannyira, hogy a leginkbb rdemes gazdagoknak a szerencsejtkok nyerteseit tartottk. Figyelemre mlt, m itt rszletesen nem bemutathat Berkicsnek az az elemzse, amely
a rendszert elutastk krn bell elklnti az aktv s passzv (cinikus) csoportokat.
37
Berkics (35. lj.) 415.
38
Avizsglt rtkek: szabadsg, egyenlsg, hagyomnyrzs, modernizls, krnyezetvdelem, rend,
demokrcia, trelem, szocilis biztonsg, gazdasgi hatkonysg, tekintly, hit. Tizennyolc flelemre
krdeztek r. gy pl. nem tudja fizetni a szmljt, elveszti meglhetst, megbetegszik, s nem kap
megfelel egszsggyi elltst, becsapja egy nagy cg, betrs, lops ldozata lesz hogy a legfontosabbakat emltsk.
39
Lsd errl s ennek politikai, jogi vonatkozsairl: Boda Zsolt: Legitimits, bizalom, egyttmkds:
kollektv cselekvs a politikban (Budapest: Argumentum MTATK Politikatudomnyi Intzet 2013).
40
Gajduschek Gyrgy: Mirt engedelmeskednek az emberek a dohnyzst tilt jognak? Jogtudomnyi
Kzlny 2016 (megjelens alatt).
36
108
Jogtudat s rtkvilg
a szlssgesen szervetlen41 trtnelmi fejldsben szinte kptelensg is egy szilrd,

egysges, s kifel nyltan kpviselhet rtkrendet kialaktani.42
Ajogi kultra hazai empirikus kutatst minden bizonnyal tredkesen s esetlegesen ttekint rsz lezrsaknt arra is utalok, hogy szmos ms terleten folytatott
kutats is rinti a jogtudat krdst, illetve az ott megszerzett ismeretek a jogtudat
szempontjbl is rtelmezhetk, hasznosthatk. Ilyenek mindenekeltt az rtkrendre vonatkoz legklnflbb kutatsok a trsadalom egszben, vagy egyes jelents csoportjaiban, klnsen a fiatalok krben.43 Ennek mg vzlatos bemutatsa
is tllpn e dolgozat kereteit, csakgy, mint a szmos rintkez szociolgiai kutatsi terletre (pldul szocializci, bizalom) val kitekints. Taln klns kiemelst rdemelnek e terleten a Trki kutatsai, amelyek rszben nll adatfelvteleken, rszben nemzetkzi egyttmkds magyar tagjaiknt vgzett kutatsok alapjn
szmos aspektusbl vizsgljk a magyar trsadalmat, a kijelentseknek nemzetkzi
sszehasonlt adatokkal adva slyt.44
3. NEMZETKZI SSZEHASONLT JOGTUDAT - KUTATSOK

Ahazai kutatsok mellett viszonylag sokat megtudhatunk azokbl a nemzetkzi kutatsokbl is, amelyek a kzp-kelet-eurpai rgi jogtudatra, jellemzire vonatkoznak; elssorban akkor, ha e kutatsoknak Magyarorszg is rsze, de akkor is, ha azok
a rgi sajtsgaira nzve tesznek megllaptsokat.
Mindenkppen rdemes kiemelni Marina Kurchiyan kutatsait, illetve a rszvtelvel kszlt, tmban megjelent, szmos relevns dolgozatot tartalmaz ktetet.45
Kurchiyan azt hangslyozza, hogy a rgi jogi kultrja alapveten eltr a mainstream kutatsokban tipikusan megjelen angolszsz szak-amerikai jogi kultrtl. Utbbit a jog pozitv, mg elbbit a jog negatv imzsa jellemzi. Aposztkommunista orszgokban a jognak egy olyan negatv imzsa alakult ki (az llampolgrok nem
bznak a jogban), amelyet a tnyek nem tudnak ttrni. Ezek a kutatsok meglehetsen j kpet adnak a joggal kapcsolatban rgzlt ltalnos kulturlis toposzokrl,
amelyeknek rsze, hogy a jogintzmnyekben s a jogban ltalban nem lehet meg Mert nem egyszeren ez elzvel kapcsolatban nem lls rtelmben vett diszkontinuits jellemzi,
hanem az elz tagadsa.
42
gy vlem, hasonl diagnzist ad Hrcher Ferenc is e knyvben megjelent dolgozatban.
43
Lsd pl. Vrin kutatsait a fiatalok rtkrendjrl, szocializcijrl. Klnsen Vrin Szilgyi Ibolya:
Ajogtudatrl alulnzetben: tizenvesek jogtudata s jogi rzkenysge (Budapest: LHarmattan 2010).
44
Pl. Keller Tams: Magyarorszg helye a vilg rtktrkpn (Budapest: TRKI 2009); Johanna Giczi
Endre Sik: Trust and Social Capital in Contemporary Europe (European Social Report) (Budapest:
Trki 2009) 6381.
45
Denis J. Galligan Marina Kurchiyan (szerk.): Law and Informal Practices: The Post-Communist
Experience (Oxford: Oxford University Press 2003). Kurchijan fontosabb munki: Marina Kurchiyan:
The Illegitimacy of Law in Post-Soviet Societies in uo. 2547; Marina Kurchiyan: Perception of Law
and Social Order: ACross-national Comparision of Collective Legal Consciousness Wisconsin Journal
of International Law 2011/2, hosted.law.wisc.edu/wordpress/wilj/files/2013/01/Kurkchiyan.pdf.
Tovbb: Denis J. Galligan: Legal Failure: Law and Social Norms in Post-Communist Europe in
GalliganKurchiyan 124.
41
109
bzni, az egy ellensges entits, az llampolgrok a jogra nem tudnak hatni, azt legfeljebb megkerlhetik.46 Ezek a kutatsok olyan alapvet krdseket vetnek fel, amelyek
tovbbi vizsgldst ignyelnek.
Ms jellegek, taln inkbb a bels jogi kultrra utalnak, illetve kultrn tli intzmnyi aspektusokat is rintenek azok az sszehasonlt kutatsok, amelyek leggyakrabban, br nem kizrlag az Eurpai Uni jognak rvnyeslst vizsgljk klnfle aspektusokbl. Ezt illeten klnsen jelentsnek tnnek Gerda Falkner kutatsai,
aki azt vizsglta, hogy a tagllamok milyen stratgikat kvetnek az EU-jog megvalstsa (ami itt tbbet jelent annl, ahogyan ltalban az implementci fogalmt
rtelmezik, mert ez a tnyleges megvalstsra utal) kapcsn.47 Az EU 15-k esetben hromfle stratgit azonostott, m a posztszocialista orszgok belpsvel ezt
egy jabb kategrival kellett kiegszteni, aminek a csak papron ltez jog (law
of dead letters) elnevezst adta.48 Lnyege, hogy ezek az orszgok minden ellenlls s problma nlkl tveszik az EU-jogot s azt hazai jogknt mkdtetik, ami a de
facto vgrehajts hinyt jelenti. Ez azonban nem a nemzeti rdeket kvet, f alatti ellenlls tudatos eszkze, hanem csak arrl van sz, hogy az tvett EU-jog osztozik a hazai jog sajtsgaiban.
Rszben ehhez kapcsoldnak azok a kutatsok, amelyek a formlis s informlis intzmnyek sajtos konstellcijra utalnak. Nevezetesen arra, hogy a formlis
intzmnyek, gy a jogi szablyozs is formlisan, elvileg, ltszlag, esetleg mkdnek, m a vals folyamatokra gyakorta kevss hatnak. Mindezt leginkbb explicit formban Dimitrova kutatsai ragadjk meg,49 de ugyanazt a jelensget rzkelte pldul Nunberg50 mr j egy vtizeddel korbban, s magam is szmos dolgozatban
utaltam erre.51 Afentieknl jval ltalnosabb szinten elemez a rendszervlts utni
orszgok helyzett vizsgl, tbb kiemelked trsadalomtuds ltal rt munka.52 Ez az
elemzs megmutatja azokat a mechanizmusokat s elssorban politikai s kulturlis
Az Egyeslt Kirlysgban s Norvgiban vgzett adatfelvtelt a lengyel s bolgr adatokkal sszevetve
azt talltk, hogy elbbiek sokkal nagyobb arnyban tiltakoznnak egy szmukra nem elfogadhat jogszably ellen, mg utbbiak azt jobbra rtelmetlennek ltjk, de nagyobb arnyban hajlandk megkerlni a jogot. Ugyanebben a kutatsban azt is talltk, hogy keleten sokkal inkbb ragaszkodnak a rszletes
szablyozshoz, annak merev betartatshoz, mikzben maguk erre kevsb hajlanak, s nem is bznak
a msok ltali betartsban sem. Ez egybknt ksrtetiesen hasonlt Kulcsr j vtizeddel korbbi megllaptsaihoz, vagy Saj rtelmezseihez. Lsd Kulcsr (15. lj.) 527532; Saj (30. lj.) 699. Nem nehz
szrevenni a hazai igazsgossg-kutatsokkal val logikai, s valsznstheten meglv empirikus kapcsolatot sem.
47
Ulrich Sedelmeier: Europeanisation in New Member and Candidate States Living Reviews European
Governance 2011/1. 26.
48
Gerda Falkner Oliver Treib: Three Worlds of Compliance or Four? The EU-15 Compared to New
Member States Journal of Common Market Studies 2008/2. 293313.
49
Antoaneta Dimitrova: The New Member States of the EU in the Aftermath of Enlargement: Do New
European Rules Remain Empty Shell? Journal of European Public Policy 2010/1. 137148.
50
Barbara Nunberg: Administrative Change in Central and Eastern Europe: Emerging Country
Experience in u. (szerk.): The State after Communism. Administrative Transitions in Central and
Eastern Europe (Washington, DC: World Bank1999) 237272.
51
Pl. Gajduschek Gyrgy: A magyar kzigazgats s kzigazgats-tudomny jogias jellegrl
Politikatudomnyi Szemle 2012/4. 2949.
52
Jon Elster Claus Offe Ulrich K. Preuss: Institutional Design in Post-communist Societies:
Rebuilding the Ship at Sea (Cambridge: Cambridge University Press 1998).
46
110
Jogtudat s rtkvilg
tnyezket, amelyek lehetetlenn teszik szilrd s valjban mkd formlis intzmnyek (egyebek mellett jogszablyok) kialaktst. Ajogszablyokat azok megalkoti sem gondoljk igazn komolyan, brmikor megvltoztathatjk azokat, ami azutn
a jog ltal biztostand kiszmthatsg helyett pp annak ellenkezjt generlja.
Nem szabad elfelejteni, hogy mint arra szmos hazai (pldul Saj) s klfldi (pldul Kurchiyan) szerz is utal, a jogtudat, a jogi kultra nem elszigetelt jelensg sem
az egyn, sem a trsadalom szintjn. ppen ellenkezleg. Ajogi kultra egy ltalnosabb, komplex rendszer rsze, s ilyenknt szoros sszefggst mutat szmos ms
tnyezvel. Alegnyilvnvalbb e tekintetben a politikai kultrval val kapcsoldsa,
ami pldul az alkotmnyjog esetben szinte sztvlaszthatatlan. Ademokrcihoz, a
jogllamisg rtkeihez, ltalban az llamhoz val viszonyuls sszefggse a joggal
kapcsolatos attitdkkel taln nem is rdemel magyarzatot. Ez azonban azt jelenti,
hogy az e terleten foly kutatsok eredmnyei a jogi kultra kutatsaiba is becsatornzhatk.53 Az llampolgri aktivitsrl rendkvl alapos, s Magyarorszgra nzve
lesjt kpet nyjt pldul Hoskins s munkatrsai nemzetkzi sszehasonlt kutatsa.54 Aszerzk ngy dimenziban (rtkek, direkt politikai tevkenysg, kzssghez tartozs, civil aktivits) vizsgltk a civil, illetve llampolgri aktivits mrtkt
tizenkilenc orszgban, majd ebbl egy sszegzett indiktort kpeztek. Az adatokat a
2. tblzat mutatja be. Jl lthat, hogy Magyarorszg szinte minden rangsorban az
utols eltti helyek egyikn van, az sszestett indiktort tekintve az utols.
Hasonlkppen relevns lehet a szervezeti kultrk orszgonknt eltr jegyeinek
sszehasonlt kutatsaibl kinv, Hofstede nevhez kthet, a legklnflbb problmakrk kapcsn hivatkozott nemzeti kultra kutatsa.55 Hofstede a meglehetsen uniformizlt magatartsszablyokat elr IBM klnbz orszgokban mkd
egysgeiben jelents eltrseket tapasztalt a dolgozk magatartsban, illetve mentalitsban, ami kutatsainak megkezdsre indtotta. Krdves mdszervel vgl
ngy olyan szempontot, dimenzit hatrozott meg, amelyek mentn az egyes orszgokban mkd egysgek alapveten eltrnek, s amelyek a nemzeti kultra sajtsgaiknt lennnek azonosthatk. Azt ksbb knai kutatsai sorn egy jabb, majd
mg ksbb egy hatodik dimenzival is kiegsztette, amelyek listja gy a kvetkez:
1) Hatalmi tvolsg index (nmi leegyszerstssel, amellyel a kvetkezkben is
lek): mennyire nagy a tvolsg a vezetk s beosztottak kztt; 2) Individualizmus
kollektivizmus: taln nem ignyel klnsebb magyarzatot; 3) Bizonytalansgkerls: mennyire tudjk az adott kultra tagjai tolerlni a bizonytalansgot. Ahol az
Apolitikai kultra mig meghatroz munkja: Gabriel Almond Sidney Verba: The Civic Culture:
Political Attitudes and Democracy in Five Nations (Princeton: Princeton University Press 1963).
Ademokrcia trsadalmi-kulturlis elfeltteleirl elszr: Seymour M. Lipset: Political Man: The
Social Basis of Modern Politics (New York: Doubleday 1960).
54
Bryony Hoskins [et al.]: Measuring Active Citizenship in Europe CRELL Research Paper 2006/4.
55
Lsd pl. Geert Hofstede: Cultures Consequences: Comparing Values, Behaviors, Institutions
and Organizations across Nations (Thousand Oaks, CA: SAGE 22001); Geert Hofstede Gert Jan
Hofstede: Cultures and Organizations: Software of the Mind (New York: McGraw-Hill 22005); Geert
Hofstede: Cultures Consequences: International Differences in Work-Related Values Administrative
Science Quarterly 1983/4. 625629. Tbb knyvnek hivatkozsa meghaladja a huszontezret.
(sszehasonltskppen: Max Weber Gazdasg s trsadalom-jra tizenhtezer hivatkozs esik.)
53
111
2. tblzat. Magyarorszg helye az llampolgrsgi aktivitst tekintve

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
Kompozit index
Norvgia
Svdorszg
Dnia
Ausztria
rorszg
Belgium
Hollandia
Luxemburg
Nmetorszg
Egyeslt Kirlysg
Finnorszg
Franciaorszg
Szlovnia
Spanyolorszg
Portuglia
Olaszorszg
Lengyelorszg
Grgorszg
Magyarorszg
rtkek
Svdorszg
Luxemburg
Norvgia
Finnorszg
Lengyelorszg
Portuglia
rorszg
Dnia
Ausztria
Nmetorszg
Hollandia
Olaszorszg
Spanyolorszg
Egyeslt Kirlysg
Szlovnia
Franciaorszg
Grgorszg
Magyarorszg
Belgium
Politikai aktivits
Ausztria
Norvgia
Belgium
Svdorszg
Dnia
Luxemburg
Nmetorszg
rorszg
Hollandia
Grgorszg
Finnorszg
Spanyolorszg
Szlovnia
Olaszorszg
Egyeslt Kirlysg
Franciaorszg
Portuglia
Magyarorszg
Lengyelorszg
Kzssgi dimenzi
Norvgia
Hollandia
Svdorszg
Egyeslt Kirlysg
Belgium
rorszg
Dnia
Nmetorszg
Ausztria
Szlovnia
Luxemburg
Franciaorszg
Finnorszg
Spanyolorszg
Magyarorszg
Portuglia
Grgorszg
Olaszorszg
Lengyelorszg
Civil trsadalom
Norvgia
Svdorszg
Dnia
Belgium
Ausztria
Hollandia
Egyeslt Kirlysg
Nmetorszg
Franciaorszg
rorszg
Luxemburg
Finnorszg
Szlovnia
Spanyolorszg
Olaszorszg
Portuglia
Grgorszg
Magyarorszg
Lengyelorszg
emberek nehezen tolerljk a bizonytalansgot, ott elvrjk, hogy szigor normk

szablyozzk a mindennapokat, s nehezen trik az egyedisget, a szoksoktl, megszokottl val eltrst; 4) Frfias vs. nies rtkek: a frfias rtkek ebben a kontextusban elssorban a teljestmny hangslyozsa, a hatrozottsg, a hsiessg, az
anyagi javak preferlsa. Anies trsadalmak kultrjban nagyobb szerepet kap a
kooperci, a msok irnti figyelem s segtkszsg; 5) Hossz s rvid tv orientci; 6) Az letrmk elfogadsa vs. annak trsadalmi korltozottsga: utbbi arra
utal, hogy a trsadalom helytelenti, ha valaki jl rzi magt.
Ageert-hofstede.com/hungary.html weblapon megtekinthetk Magyarorszg
adatai a fenti hat dimenziban, st azok sszevethetk szmos ms orszg hasonl adataival. Az 1. bra Magyarorszg jellemzit Nmetorszggal s a szomszdos
Szlovkival val sszevetsben mutatja meg. Szembetn az individualizmus rendkvl magas rtke, mind a tlnk nyugatra, mind a keletre fekv szomszdjainkkal
sszevetve. Hasonlkppen br nem ennyire kiugran magas a frfias rtkek
fontossga, s nemzetkzi sszehasonltsban a bizonytalansgkerls is jelents,
noha ez a rgi tbb ms orszgban is a nemzetkzi tlagnl jval magasabb rtkeket mutat. Az letrmk tolerlsa ugyanakkor meglehetsen alacsony, ami jelzi a
honlap cinikus s pesszimista trsadalom ltt valsznsti, tapasztalatainkkal s
jrszt ms kutatsokkal egyezen. Meglep lehet ugyanakkor, hogy a hatalmi tvolsg index egyltaln nem magas, s legalbbis e kutats szerint a magyar trsadalmat nem jellemzi a rvid tv gondolkods sem. Utbbi a krnyez orszgokat
ltalban is jellemzi, m a hatalmi tvolsg index, a legtbb rgihoz tartoz orszgban magasabb, mint Magyarorszgon.
112
Jogtudat s rtkvilg
Magyarorszg
Nmetorszg
Szlovkia
Hatalmi
tvolsg
Individualizmus
Frfias-nies
rtkek
1. bra. Magyarorszg helyzete Hofstede indiktorai alapjn
120
100
80
60
40
20
letrmk
elfogadsa
Hossz tv
orientci
Bizonytalansgkerls
Taln rzkelhet, hogy Hofstede kutatsai, klnsen azok rendkvl kiterjedt nemzetkzi sszehasonlt vetlete miatt relevnsak lehetnek a jogi kultra vizsglatban
is. Ez egyfell a dimenziknak a jog szempontjbl trtn pontos rtelmezst, s
lehetsg szerint msodelemzseket ignyelne. Tudomsom szerint ilyen jelleg kutats nem folyt Magyarorszgon, illetve ilyen publikcit nem talltam.
Vgl, de nem utolssorban rdemes utalni azokra a rendszeres, nemzetkzi kutatsokra, amelyek kztt a jogtudattal kapcsolatban rtelmezhet, st olykor kifejezetten
a jogtudatra vonatkoz krdsek vannak. Ilyenek klnsen a World Value Survey s a
European Social Survey. Utbbi rendszeresen tesz fel krdst arra vonatkozan, hogy
az rintettek mennyire tartjk fontosnak a jogkvetst magukkal s msokkal szemben, konkrtan milyen gyakran srtik meg a normkat, pldul a tmegkzlekedsi eszkzkn bliccelve, gyans eredet dolgokat vsrolva, vagy az adval manipullva.
Mennyire lennnek hajlandk tanskodni, egy elkvett azonostani, ltnak-e eltrst
az igazsgszolgltatsban szegnyek s gazdagok, klnfle etnikai csoportok eslyei
kztt, stb. Ezek az adatok teht szles nemzetkzi sszehasonltsban s idsorosan
is (hogyan vltozott Magyarorszgon pldul az utbbi vtizedben) elemezhetk.56
Sajnos ezek tfog, szisztematikus jogszociolgiai feldolgozsra sem trtnt ksrlet,
tudomsom szerint.
Egy 2013-as Eurobaromter adatfelvtel pedig kifejezetten a jogrendszer megtlsre irnyult.
56
113
4. KVETKEZTETSEK HELYETT: AMI TUDHAT,

S AMI KUTATAND
Ebben a dolgozatban mlyebb elmleti httr felvzolsa helyett arra trekedtem,
hogy bemutassam a magyar jogtudat jobb megismershez felhasznlhat emprira
alapozott tudomnyos munkkat, s lehetsges adatforrsokat, abban a remnyben
is, hogy nhnyan taln kedvet kapnak egy-egy terlet feldolgozshoz. Mint minden
szilrd lehatrols nlkli munka, gy ez is joggal vdolhat azzal, hogy rendszerezetlen s nmileg vletlenszer, hogy mi kerl rszletesebb bemutatsra, mi emltsre, s mi taln mg arra sem. Vllaltam ezt a tudomnyos szempontbl taln elfogadhatatlan lazasgot azrt, hogy a lehet legszlesebb mertsben mutathassam be az
ltalam legfontosabbnak vlt munkkat.
Ajogtudat tmakrben, ahogyan az remlhetleg e dolgozatbl is kiderlt, szmos megvlaszolatlan krds, nagyon sok lehetsg, m meglehetsen kevs kutats
van Magyarorszgon. Ez azonban rszben rthet, hiszen kis orszg vagyunk, amely
viszonylag keveset klt kutatsra. Radsul ez a tma az alapveten szvegjogszi
bels jogi kultrban lnyegtelennek tnik, mikzben a szociolginak is a perifrijn
van. Szimptomatikus ugyanakkor a gyakorlati orientcij, klnsen a jogalkalmazs hatkonysgt nvel alkalmazott kutatsok teljes hinya.57 Mly szakadk hzdik az rott jog, a formlis jog intzmnyei s a tnyleges trsadalmi valsg kztt,
melyet informlis intzmnyek uralnak, amelyek gyakran a jog ellenben mkdnek.58
Mindez szinte visszatkrzi az llampolgrok tudathasadsos jogtudatt. Nem
bznak az llamban s az annak termkeknt rtelmezett jogban, de minden problmjuk megoldst attl vrjk. Nagyon rszletes szablyozst, a szablyoktl
val legkisebb eltrs szankcionlst, szigor bntetseket kvetelnek, m amikor
rluk van sz, akkor megkerlnk a jogszablyokat, s mltnyos elbnst vrnak el.
Mindez egy szokatlanul pesszimista, cinikus s anmis trsadalmi kultra kzegbe
gyazdik bele.
Ami a mgttes rtkvilgot illeti, azt tapasztaljuk, hogy hinyzik egy konzisztens
rtkrend gy tnik ltalban is, s teljesen egyrtelmen a jog legalapvetbb elveit (alapjogok s ktelessgek szerepe, az rtatlansg vlelme stb.) tekintve. Nem arrl
van sz (itt), hogy a trsadalom megosztott (az egyes csoportok rtkrendje lesen
szemben ll egymssal), hanem arrl, hogy az egyes egynek szintjn sincs koherencia, s ebben a diplomsok csak valamivel jobbak, st a jogszoknl is rzkelhet a letisztult jogi rtkrend hinya. Atrsadalom ugyanakkor egyetrt abban, hogy
Knts Pter pl. gy r: Senki nem vizsglja [] kerl-e sor egyltaln a jogszablyban kiltsba helyezett szankcik alkalmazsra, mi a helyzet a vgrehajtsukkal, stb. Nem tudjuk, miknt vlekednek
minderrl az rintettek, a szablyok cmzettjei, a valsgos s a potencilis jogsrtk: knnyedn kijtszhatk-e ezek a szablyok, vagy valban komolyan kell venni ket? [] van-e egyltaln a kzigazgatsi
eljrsoknak mrhet visszatart ereje? Knts Pter: Adalkok a kzigazgats szankcirendszerhez
Belgyi Szemle 2003/5. 4565, 58. Tegyk hozz, ez a hiny is egyedl csak Kntsnl problematizldik.
58
Gretchen Helmke Steven Levitsky: Informal Institutions and Comparative Politics: AResearch
Agenda Perspectives on Politics 2004/4. 725740.
57
114
Jogtudat s rtkvilg
a trsadalom igazsgtalan, a rendszer elfogadhatatlan, de kevss hajlandk ezzel

szemben tenni. Szinte mindenki gy vli, hogy sokkal jobb, erklcssebb s jogkvetbb msoknl (msokban nem lehet megbzni) ami egy reprezentatv minta esetben nyilvnval nellentmonds.
Ahelyett, hogy egy rendkvl hossz (m gy sem taxatv) listt ksrelnk meg fellltani a kutatsi krdsekrl, inkbb arra utalok, hogy ennek az sszessgben
valban meglehetsen stt kpnek az rnyalsa, s fknt a bels sszefggsek,
valamint a kls okok meghatrozsa lehet a kutatk jvbeni feladata. Amagyar jogi
kultra valdi rtelmezshez azonban elengedhetetlen, hogy azt nemzetkzi sszevetsben tudjuk rtelmezni. Gyakran elfordul, hogy amin sajt rtkrendnkbl kiindulva elszrnylkdnk, az valjban ltalnos, nemzetkzi tendencia. Sajnos azonban tbb jel is arra utal, hogy a fent emltett anomlikat tekintve Magyarorszg
valban rosszabbul teljest nemzetkzi sszehasonltsban is, m mindez tovbbi
kutatsokat ignyel, ahol nyilvn a magyar kutatknak kell igazodniuk a nemzetkzi adatfelvtelekhez.
Mindez egy ambicizus s rdekes alapkutatsi tervet jell ki, amely azonban idelis esetben pozitv gyakorlati, trsadalmi eredmnnyel is jrhat. Ez egyfell a rendkvl negatv helyzet javtst clz megfelel lpsek megformlst jelentheti, m
relisan inkbb egy olyan jogrendszer (ezalatt nem csak s nem elssorban az rott
jogot rtve) kialaktst segtheti, amely figyelembe veszi, s lehetsg szerint alkalmazkodik a sajtos hazai jogi kultrhoz.
115
SZALAI KOS JAKAB ANDRS
AJOGRENDSZER MINT A GAZDASGI FEJLDS

INFRASTRUKTRJA
Amagyar jogalkot sajnos rendszerint nem teremti meg a sikeres gazdasg jogi infrastruktrjt. Ehhez ugyanis szksg lenne stabilitsra, kiszmthatsgra, a gazdasgi racionalits figyelembevtelre, az adminisztrcis terhek trhet szinten tartsra. Ehelyett sajnos
inkbb a voluntarizmus, a visszamenleges hatly jogalkots, a gazdasgi rdek dmonizlsa s a magas adminisztrcis terhek jellemzek. Amagyar gazdasgi jog nagyrszt befel fordul, vagyis nincs tekintettel arra, hogy a mi jogrendszernk versenyben van ms nemzetek jogrendszervel a gazdasgi elnykrt. ltalban jellemz a szablyozsi kudarcokat
figyelmen kvl hagy tlzott bizalom az adminisztratv szablyozkban, s evvel prhuzamosan egy ers bizalmatlansg a piac, a polgri jog, a brsgok s a vlasztott brsgok
irnt. Az elzekbl fakadan ltalnos jelensg a tlszablyozottsg s a fogyasztvdelmi
tlsly. A2010. szi alkotmnymdosts ta hinyoznak a trvnyhozval szembeni tulajdonvdelem hatkony hazai eszkzei, ami a kapitalista gazdlkods alkotmnyos garanciit krdjelezi meg.
Ajelen fejezetben a magyar jogrendszer s a gazdasg viszonyrl fogunk szlni, termszetesen a tmt messze nem kimertve.1 Egyes idetartoz konkrt krdseket
ms fejezetekben trgyalunk: a (gazdasgi) jogalkots elksztst s a sarkalatos
trvnyek gazdasgpolitikai tmkra val hasznlatt a sarkalatos trvnyekrl szl fejezetben (Jakab Andrs s Szilgyi Emese munkja), a jogbiztonsg s a korrupci krdst kln fejezetekben (Nagy Csongor Istvn, illetve Ligeti Mikls rsa), a
munkajog gazdasgi hatsait az j Mt.-re vonatkoz fejezetben (Kun Attila elemzse).2 Itt nhny olyan ltalnos jellegzetessget trgyalunk, amelyek a viszony ltalnos megrtshez szksgesek.
Agazdasg fogalmt itt kzgazdasgtanilag roppant helytelenl a pnzgyileg-vagyonilag megragadhat, GDP-vel, vagy a versenykpessgi mutatkkal mrt
Az 13. pont szerzje Szalai kos, a 4. pont Jakab Andrs munkja.
Avlasztottbrskodst illeten az MTALaw Working Papers egyik tanulmnyra utalnnk az olvast:
Boronkay Mikls ifj. Wellmann Gyrgy: Avlasztottbrskods helyzete Magyarorszgon MTALaw
Working Papers 2015/12. Lsd mg jelen ktetben Nagy Csongor Istvn tanulmnyt a krdsrl.
116
Ajogrendszer mint a gazdasgi fejlds infrastruktrja
tevkenysgekre fogjuk szkteni. Le kell szgezni, hogy a gazdasg helyesebb felfogsa vagy a szks (nem csak anyagi-pnzgyi) erforrsokkal val gazdlkods,
vagy a racionlis ember (nem csak anyagi-pnzgyi) dntseinek kre mind a kett
szlesebb ennl. Az els esetben, sok a GDP-ben, versenykpessgi vizsglatokban
helyet nem kap erforrs is vizsglat trgya kellene, hogy legyen pldul a fizetett munka, hzi- (pontosabban nem fizetett) munka, szabadid s pihens kztti idbeoszts (hiszen az id szks erforrs). Aracionlis dntsek pedig szintn messze tlterjednek a tipikusan gazdasginak tekintett terleten a racionlis dntsek
elmlete3 vizsglja pldul a prkapcsolatok racionlis dnts alapjn megszlet, de
nem anyagi krdseit,4 vagy akr a vallsgyakorlst5 is. Mi azonban itt a szk rtelemben vett anyagi, vagyoni krdsekre szktjk csak a figyelmnket.
Az elemzs alapja egy olyan 21 alkalombl ll, a Jogtudomnyi Intzetben szervezett beszlgetssorozat volt,6 amely a gazdasgi jog egyes fontosabb krdseit tekintette t. Arsztvevk egy kerekasztal-beszlgets mfajnak megfelelen meglehetsen provokatvan, tmren s sarkosan fogalmaztk meg vlemnyket. gy itt nem is
clunk az, hogy e beszlgetsek alapjn vzoljuk fel az egyes rszterletek problmit
arra az ilyen beszlgetsek nem alkalmasak, hanem csak az, hogy az ott felmerltek alapjn olyan pontokat azonostsunk, amelyek a magyar gazdasgi jog, gazdasgi szablyozs ltalnos, tbb terleten felbukkan jellemzinek tekinthetek. Ezeket
az eredmnyeket ngy llts kr szervezzk ezek lesznek az egyes fejezetek ttelmondatai.
Az els fejezet: a magyar jogot gyakran kritizljk amiatt, hogy a gazdasg mkdshez szksges feltteleket nem teremti meg. Problmt jelent a magas tranzakcis kltsg, illetve a teljestsi-adminisztrcis terhek magas szintje is. Akzvetlen adminisztrcis, teljestsi kltsgnl fontosabb problmnak tnik a jogrendszer
kiszmthatatlansga, gyakori vltozsa.
Amsodik fejezet: a magyar jogrendszer kapcsn gy tnik, a szablyozs terepe
tl nagy: a gazdasgi jog tl gyakran l tteles magatartsi elrsokkal, tl kevss
bzik a magnjog rugalmasabb megoldsaiban. St, ezek a tteles elrsok (kgens,
flig kgens szablyok) a magnjogban is egyre nagyobb teret kapnak.
Aharmadik fejezet: a magyar gazdasgi jog nagyrszt befel fordul, szinte kizrlag a hazai ignyekre koncentrl, nagyon ritkn veszi figyelembe, hogy versenyben
ll ms nemzetek jogaival, s ezrt egy-egy magyar jogi, jogpolitikai dnts nemcsak
a hazai gazdasg, trsadalom szmra fontos, hanem annak rvn erforrsokat is
lehet az orszgba vonzani mshonnan, vagy ppen azok miatt erforrsok fordulhatnak ms jogrendszerek, ms telephelyek fel.
Lsd Jon Elster: Atrsadalom fogaskerekei (Budapest: Osiris 2011).

Lsd Gary S. Becker: ATreatise on the Family (Boston: Harvard University Press 1993).
5
Lsd Laurence R. Iannaccone: Introduction to the Economics of Religion Journal of Economic
Literature 1998/3. 146595; Sriya Iyer: The New Economics of Religion INET Institute Working
Paper Series 2015/1; Szalai kos: Az egyhzpolitika gazdasgtana Szzadvg 2005/38. 355.
6
Aprojekt lersa elolvashat s a beszlgetsekrl kszlt videk megtekinthetk itt: jog.tk.mta.
hu/a-jogrendszer-mint-a-gazdasagi-fejlodes-infrastrukturaja.
3
117
Anegyedik fejezet: a 2010. szi alkotmnymdosts ta hinyoznak a trvnyhozval szembeni tulajdonvdelem hatkony hazai eszkzei, ami a kapitalista gazdlkods alkotmnyos garanciit krdjelezi meg.
1. AJOGI INFRASTRUKTRA S A GAZDASGI RDEKEK

Agazdasgi teljestmnyre, vagy a versenykpessgre hat tnyezk kzgazdasgtani modelljei meglehetsen soksznek. Nincs olyan elmlet, amely mgtt szakmai
kzmegegyezs hzdna. Aklnbz gazdasgpolitikai iskolk, makrokonmiai modellek kztti vita nagyrszt ppen erre vezethet vissza. (Aversenykpessg
gyakran emlegetett fogalma pedig sokak7 szerint valjban jelentsnlkli az aktulis alkalmazja ltal fontosnak tartott jellemzkre koncentrl kifejezs.) Agazdasgi teljestmny s a jogrendszer kztti sszefggsek termszetesen mg kevsb
egyrtelmek.8
Evitt termszetesen itt lezrni nem tudjuk s nem is akarjuk. Mg bemutatni sem
helyhiny miatt. Akvetkezkben kt olyan modellt emelnk ki, amelyek a makroszint elemzs helyett a kzgazdasgilag lnyegesen jobban megalapozott mikrokonmiai sszefggsekbl indulnak ki. Pontosabban: a normatv mikrokonmibl (kzssgi gazdasgtanbl, kzpnzgyekbl, jlti gazdasgtanbl). Eszerint a
cl a gazdasgi-trsadalmi szereplk kztti Pareto-javts.9 Pareto-javtsrl akkor
beszlnk, ha olyan vltozst sikerl elrni, amelynek csak nyertese-nyertesei vannak, vesztese nincs.10 Anormatv mikrokonmia felttelezseihez hasonlan feltesszk, hogy az ilyen lpsek a gazdasg, a trsadalom egsznek is elnysek lesznek.
Akiindulpont az, hogy helyesen rtsk a vltozs fogalmt az elz definciban.
Vltozs alatt rtnk mindent, ami elmozdulst jelent egy adott llapotbl. Alegfontosabb ezek kzl az egyni dnts. Agazdasgban, trsadalomban azonban
Pl. Paul Krugman: Competitiveness ADangerous Obsession Foreign Affairs 1994/2. 2844.
Michael J. Trebilcock s Mariana Mota Prado pl. az orszgok szegnysgt vizsgl knyvkben nagyrszt az elmlt nhny vtizedben a harmadik vilgban indult nemzetkzi gazdasgfejlesztsi programjainak stratgiibl kiindulva ht egymsnak is ellentmond, egymssal is vitatkoz modellt mutatnak
be, mindegyik kritikjval egytt. Lsd Michael J Trebilcock Marianna Mota Prado: What Makes
Poor Countries Poor? (Cheltenham: Edward Elgar 2012).
9
Akt megkzelts kztti klnbsget gy lehet rzkeltetni, hogy a mikrokonmiai az egyni dntseket vizsglja mg a makrokonmia a gazdasg egsznek, a gazdasgi mutatk alakulsnak elemzst tzi ki clknt. Ugyan a modern kzgazdasgtan a mdszertani individualizmus alapjn, mindig az
egyni dntsekbl prblja levezetni a trsadalmi (gy a makrogazdasgi folyamatokat is), de a makrokonmiban (klnsen annak egyes iskoliban) idknt megjelennek olyan tnyezk is, amelyek az
egyni dntsekbl nem vezethetek le.
10
Ki kell emelni, hogy a Pareto-javts e defincija sokak szerint nagyon szigor, hiszen a vesztesek lte
eleve kizrja, hogy egy vltozs helyeselhet, hatkonysg-javt legyen. ppen ezrt a kltsg-haszon
elemzshez hasonl mdon azt is helyeselhetnek tartjk, ha egy vltoztatssal annak nyertesei tbbet
nyernek, mint amennyit annak vesztesei vesztenek. Ez az n. KaldorHicks-teszt, lsd pl. John Cullis Phillip Jones: Kzpnzgyek s kzssgi dntsek (Budapest: Aula 2003) 47-48. Amostani modelljeinkben azonban a kt hatkonygfogalom kztti klnbsg nem lesz zavar ezrt megmaradunk az
egyszerbb Pareto-javuls vizsglatnl.
7
118
az egynek dntsei a tbbieket is rintik, ezrt a Pareto-javts azt kveteli, hogy

ez olyan lps legyen, amelyhez ha megkrdezzk errl ket hozzjrulnnak.
Kooperlnnak velnk, nem akadlyoznk a lpsnket. Anormatv joggazdasgtan
alapmodelljei ezeket a felek szmra klcsnsen elnys, vagy legalbbis egyik rintett szmra sem htrnyos koopercikat keresik. Ezek megteremtsben, elsegtsben ltjk a jogrendszer egyik legfontosabb funkcijt.11
Akt itt trgyaland modell Williamson tranzakcis kltsg elmlete, valamint
Cooter s Schfer innovci s tke kztti kapcsolatra pl magyarzata. Mindkett
Ronald Coase hres elmletre pl. Coase az 1937-es Avllalat termszete cm
cikkben12 fogalmazta meg elszr a felismerst, hogy amennyiben egy elbb emltett vltozs (pontosabban a termels) tbb ember, tbb erforrs gazdjnak egyttmkdst kveteli, akkor pusztn az, hogy a vltozs klcsnsen elnys (vagy
legalbbis egyikknek sem htrnyos), mg nem garantlja, hogy az ltre is jn.
Akadlyozhatja ugyanis a koopercit, a kzttk ltrejv tranzakcit az n. tranzakcis kltsg. Ebben a cikkben Coase mr kifejti, hogy amennyiben ez a kltsg a
piaci tranzakcik sorn nagyon magas, s emiatt elmaradnak ilyen klcsnsen elnys lpsek, akkor a felek hajlamosak az adott tranzakcit, koopercit kivonni a
piaci folyamatok krbl, s egy vllalaton bellre vinni.
Atranzakcis kltsgek cskkentse teht azzal az elnnyel jr, hogy tbb klcsnsen elnys zlet, kooperci megy vgbe. Ahhoz azonban, hogy ezt elrhessk,
tudnunk kell, hogy mik is ezek a klcsnsen elnys lpseket akadlyoz tranzakcis kltsgek. Oliver E. Williamson az a kzgazdsz, aki a Nobel-djt ppen azrt
kapta, mert a tranzakcis kltsg sszetevit azonostotta, illetve megmutatta, hogy
milyen technikkkal prbljk a gazdasgi szereplk cskkenteni, elkerlni azokat
(ezeket a technikkat nevezi gazdasgi irnytsnak, gazdasgi kormnyzsnak).
Modellje13 szerint a tranzakcis kltsg akkor elriasztan magas, vagyis annak szintje akkor akadlyozza meg a klcsnsen elnys egyttmkdst, ha hrom tnyez
egyszerre jelen van:
1) ers az adott tranzakci idioszinkratikus eleme, vagyis ha valamelyik fl nem
tartja magt az grethez, akkor azzal nagy krt okoz a partnernek elssorban
azrt, mert nehz megfelel helyettest tallni,
2) nem lehet minden helyzetet megfelelen rendez n. teljes szerzdst ktni
(Williamson kifejezsvel: nem teljes a racionalits), ezrt elfordulhat, hogy olyan
helyzeteket, amelyek jelents vesztesget okoznak valamelyik flnek, a szerzds
nem rendez s
3) a felek flnek attl, hogy partnerk opportunista, nem kooperatv mdon viselkedne, vagyis egy ilyen a megllapodsban nem szablyozott, s nagy vesztesggel
fenyeget helyzetben megprblna visszalni a szorult helyzetkkel.
Lsd a normatv Coase-ttel fogalmt Robert Cooter Thomas Ulen: Jog s kzgazdasgtan
(Budapest: Nemzeti Tanknyvkiad 2005) 107109.
12
Ronald H. Coase: A vllalat termszete in u.: Avllalat, a piac s a jog (Budapest: Nemzeti
Tanknyvkiad 2004).
13
Lsd pl. Oliver E. Williamson: Atranzakcis kltsgek gazdasgtana: a szerzdses kapcsolatok szablyozsa Kormnyzs, Kzpnzgyek, Szablyozs 2007/2. 235255.
11
119
Amodell expliciten bemutatja, hogy a jogrendszer elssorban a teljesebb szerzds

megteremtsvel tud segtsget nyjtani: ez a feleknek az elre nem (vagy utlag vitatott mdon) szablyozott helyzetekben megfelel megoldst knl, megakadlyozza,
hogy az esetleg valban opportunista mdon eljr fl a partnernek nagy vesztesget
okozzon. Ilyen tranazkcis kltsget cskkent eszkz lehet a jog kezben az ex ante
megfelelen kialaktott diszpozitv szablyozs (megfelelen kialaktott alatt az irodalom ltalban azt rti, hogy olyan, amelytl a feleknek csak ritkn kell eltrnik14),
vagy a brsgok ex post hatkony szerzdsrtelmezse (amely adott esetben a szerzds pldul a gazdasgi racionalitson, a szoksokon alapul rtelmezst,
kiegsztst is magban foglalhatja). Ezeket az eszkzket pedig nemcsak a klasszikus jogalkots s brsgok tjn rheti el a jogrendszer, hanem sokszor szerencss
lehet az adott terlet nszablyozsra hagyatkozni, vagy ppen az adott terletet
esetleg jobban ismer alternatv vitarendezsi frumokat mindenekeltt a vlasztottbrsgokat elismerni, ersteni.
Msik modellnk, Robert Cooter s Hans-Bernd Schfer modellje15 arra mutat r,
hogy a gazdasgi nvekeds egyik kulcsa, hogy az tlet, az innovci s az annak
megvalstshoz szksges tke egymsra talljon, kooperljon. Nagyon ritka az a
helyzet, amikor ez a kett egyazon szemly rendelkezsre ll. De a jogrendszernek
ekkor is van feladata: a tulajdon vdelme, vagyis garantlnia kell, hogy sem az tletet, sem a tkt nem veheti el senki a tulajdonostl. Gyakoribb, hogy a kt szksges erforrs kln kzben van. Ekkor kzttk valamifle szerzds jn ltre ez az
a helyzet, amit Williamson a piaci tranzakcik krben bemutatott, s amely egy megfelelen mkd (tgan rtelmezett pldul a hitelszablyozst, zlogjogot is magban foglal) szerzdsi jog megteremtst teszi szksgess. Elkpzelhet azonban,
hogy a felek nem szerzdses ton akarjk a koopercit szervezni, hanem a Coase
ltal mr bemutatott, illetve Williamson ltal is az egyik legfontosabb gazdasgi irnytsi formaknt elemzett vllalatban egyestik erforrsaikat ez termszetesen a
vllalatok, a jogi szemlyisgek megfelel szablyozst kveteli meg.
Ajog e modellek szerint elssorban a felek kztti bizalmat ptl (azt megteremt), a tranzakcis s teljestsi-adminisztrcis kltsgeket cskkent, a koopercit elsegt infrastruktrt jelent a gazdasg szmra. Amagyar gazdasgi jogot
r kritikk legtbbje is e clokra, pontosabban az azoktl val elmaradsra mutat r.
Nyilvnvalan ilyen problmt jelenthet a magas (s felesleges) adminisztrcis, vagy
teljestsi kltsg. Ezalatt azonban nem felttlenl azt kell csak rteni, hogy egy-egy
lps (pldul a vllalatalapts vagy egy termel beruhzs beindtsa, egy szerzds kiknyszertse stb.) a magyar jogrendszerben tbbe kerl, mint mshol, hanem
legalbb ilyen fontos a kiszmthatsg jogi, szablyozsi kockzat cskkentse,
ahogyan a pnzgyi irodalom nevezi. Az, hogy a magyar gazdasgban az adminisztrcis, a teljestsi kltsgek magasak lennnek, nem is felttlenl, pontosabban nem
minden tren igaz.
Magyarul lsd CooterUlen (11. lj.) 231235; Szalai kos: Amagyar szezdsi jog gazdasgi elemzse (Budapest: LHarmattan Szchenyi Istvn Szakkollgium 2013) 485488.
15
Robert D. Cooter Hans-Bernd Schfer: Solomons Knot How Law Can End the Poverty of Nations
(Princeton, NJ: Princeton University Press 2012).
14
120
1. tblzat. Magyarorszg helyezse a Doing Business 2016-os jelentsben

Helyezs
Szzalkos elmarads
Cgalapts
31
9,44
ptsi engedly
37
30,94
ramszolgltats
46
39,89
Ingatlannyilvntarts
17
19,80
Hitel
9
25,00
Kisbefektetk vdelme
44
45,00
Adk kltsge
43
26,94
Klkereskedelem
1
0,00
Szerzds
18
27,92
Csdeljrs
45
49,42

Helyezs: Az EU-orszgok, az OECD-orszgok (leszmtva Chilt), a balkni orszgok, Kna,
Hongkong, Tajvan s Oroszorszg rangsorban

Szzalkos elmarads: A listban szerepl legjobb orszgtl val elmarads
Az 1. tblzatban lthat, hogy a Doing Bussiness 2016-os vizsglata szerint a gazdasgi tevkenysghez igazn fontos szablyozk tern hol tart Magyarorszg a tbbi unis, OECD-orszghoz, illetve a tvolkeleti s a balkni orszgokhoz viszonytva.
Ltszik, hogy ebben az 52 orszgot tartalmaz listban a klkereskedelem, a hitelszablyozs s a szerzdsek kiknyszertsnek gyorsasga, pontossga terletn viszonylag elkel helyen llunk. s ha a Doing Business sszelltinak szempontrendszert tkrz rtkelst nzzk az elmaradsunk a legjobb rtkelst kap orszgtl a
cgalapts adminisztrcis terhei tern sem jelents. Igazn magas adminisztrcis,
teljestsi, tranzakcis kltsget az ptshatsgi eljrs, a trsasgi jogban, a kisbefektetk vdelme s a csdeljrs (pontosabban az amiatti alacsony megtrls) okoz.
rdemes kitrni az adrendszer adataira. Ebben a lemarads nem tnik jelentsnek, br
a helyezsnk az egyik legrosszabb itt azonban tudni kell, hogy az adrendszer kapcsn az elemzs a trsasgokat terhel adterhet s az adminisztrcis-teljestsi kltsget egytt rtkeli. gy itt a trsasgi ad cskkentse jelentsen javtotta a helyzetet,
mg az adminisztrcis-teljestsi kltsg tovbbra is magas maradt.
Akzvetlen adminisztrcis, teljestsi kltsgnl fontosabb problmnak tnik a
jogrendszer kiszmthatatlansga, gyakori vltozsa. Amennyiben adott lps jogi
kvetkezmnyei belthatatlanok, akr azrt, mert az aktulis jog, joggyakorlat nem
pontosan elre jelezhet, akr azrt, mert flni kell attl, hogy az aktulis, ismert (s
esetleg kedvez) szablyozs a ksbbiekben knnyen vltozik, akkor ez is a bizalmat ssa al, s ugyangy magas vesztesgekkel fenyegetheti azokat, akik idioszinkratikus koopercikba kezdenek (mrpedig a nagy zletek, nagyberuhzsok jelents
rsze ilyen). Ajogrendszer ugyan soha nem teremthet teljes biztonsgot, hiszen azzal
a jogalkots kezt ktn meg, a jogrendszer alkalmazkodkpessgt, a vltoz kzrdek rvnyestst lehetetlenten el,16 de amennyiben visszahat hatly trvnyek
16
Tegyk hozz: ez az alkalmazkodkpessg fontos gazdasgi kvetelmny is. Atrsasgi jogban ismert
rvels szerint a sok tagbl ll trsasgok elszeretettel vlasztanak olyan jogrendszert, amelynek
kgens trsasgi jogi szablyozsa vrhatan lpst tart a gazdasgi-pnzgyi let vltozsaival: anlkl, hogy a trsasg alapdokumentumait, a tagok kztti szerzdseket mdostani kne, a kgens sza-
121
szletnek, vagy egy hosszabb kifuts projekt idtartama alatt annak jogi szablyozsa jelentsen megvltozhat, az visszatarthat az ilyen, gazdasgilag roppant fontos
elktelezdsektl.
Fontos leszgezni, hogy az itt adott gazdasgi, piaci clrendszer nem kizrlagos:
nem foglalkozik pldul elosztsi, igazsgossgi krdsekkel, egyedl azzal, hogy a
klcsnsen elnys tranzakcik vgbemenjenek. Nyilvnvalan, ms trsadalmi-politikai rdekeket is figyelembe kell venni a gazdasgi jogalkots sorn.17 Az itt kiemelt
problma nem az, hogy e szempontok helyett msoknak adnak prioritst, hanem az,
ha a vagyoni, profitszerzsi (ha tetszik: gazdasgi) clokat a jogalkot, a jogalkalmaz, a jogrendszer kifejezetten dmonizlja, vagyis nem olyan clknt kezeli, amelyet esetleg korltozni kell ms fontos clok rdekben, hanem egyrtelmen httrbe szortja. Kirv plda, amikor maga a profitcskkents, a gazdasgi racionalits (a
klcsns elny keresse) korltozsa lesz a cl.
2. SZABLYOZS - KZPONTSG
Aszablyozs olyan bevett fogalom a kzgazdasgtanban, amelyet nehz jogilag szabatosan megfogalmazni leginkbb taln a tteles magatartsi szablyok fogalmval
rhat le. Ajogrendszer azon elemeit foglalja ez magban, amikor a jogalkot, a kormnyzat nem a piacra bzza a tevkenysgek szervezst, hanem maga akarja elrni, hogy mit szabad s mit nem. Ugyanakkor a szablyozs s a piac elhatrolsa
meglehetsen nehz elg jelents a szrke zna. Aszablyozs fogalmnak hatrait taln akkor lthatjuk, ha a szerzdsi s a krtrtsi jog egy-kt elemt vesszk
szemgyre. Tilalmakat, magatartsi elrsokat termszetesen a szerzdsi jog
is tartalmaz. Ezek kztt a legtbb azonban nem tteles szably, hanem generlklauzula: feltn rtkarnytalansg, nyilvnvalan jerklcsbe tkzs, tisztessgtelen
szerzdsi kikts. Ezek pontos tartalmt a joggyakorlat, a brsgi dntsek hatrozzk meg. Hasonlkppen a deliktulis felelssg alapszablya, amely a felrhatsgra pl, szintn egy a brsg ltal megtlend elvigyzatossgi szintre hivatkozik.
Akzgazdasgtan szablyozsfogalmba ezek egyrszt belefrnek, mert ha vilgoss vlik az, hogy milyen magatartst szankcionl a joggyakorlat, akkor mindegy, hogy
azt a jogalkot vagy a jogalkalmaz dntsei miatt szankcionlja. Ugyanakkor nem
vletlenl tekintette Hayek18 is a szablyozst megelz, a piac mkdst lehetv
tev (ha tetszik a tranzakcis kltsgeket cskkent) intzmnynek a szerzdsi s a
krtrtsi jogot. Ezek ugyanis nem korltozzk, hanem inkbb jogilag vdik a sponblyok rvn a jogrendszer idomtja azokat a vltoz elvrsokhoz. Lsd errl Lucian Bebchuk Alma
Cohen Allen Ferrell: Does Evidence Favor State Competititon in Corporate Law? California Law
Review 2002/6. 17751821; Szalai kos: Jogok versenye, jogok piaca Pzmny Law Working Papers
2015/7. 17-18.
17
Lteznek olyan elssorban makrogazdasgi modellek, amelyek azt lltjk, hogy az ilyen hatkonysgon kvli szempontok figyelembevtele a GDP, a gazdasgi teljestmny javtshoz is vezethet. Az
irodalom sszefoglalsrt lsd pl. Federico Cingano: Trends in Income Inequality and its Impact on
Economic Growth OECD Social, Employment and Migration Working Papers 163 2014. 1012.
18
Friedrich A. Hayek: Law, Legislation and Liberty (London: Routledge 21998) 109.
122
tn, piaci, trsadalmi gyakorlatot elssorban azrt, mert a brsg a dntsei sorn
ltalban jobban tmaszkodik a piac, a trsadalom ltal legitimlt szoksokra (st a
generlklauzulk rtelmezsekor kifejezetten hivatkozik is olykor-olykor azokra), mint
amilyen mrtkben a jogalkot figyelembe veszi azokat.
Efejezetben a f lltsunk az, hogy a magyar gazdasgi jog jelents rszben mg
csak nem is ebbe a szrke znba es, hanem tisztn tteles magatartsi elrsokkal
l tl gyakran. Tl kevss bzik a magnjogi megoldsokban, a piacban. s ez mr
magban a magnjogban is egyre nagyobb teret kap: ott is lassan tltengenek a tteles magatartsi elrsok, tilalmak.
Az elz fejezetben arrl volt sz, hogy a jog annyiban lehet a gazdasg infrastruktrja, amennyiben a tranzakcis s az adminisztrcis-teljestsi kltsget alacsonyan tartja. gy tnhet, hogy ez a korltlan szerzdsi, gazdlkodsi, vllalkozsi szabadsgot jelenti. Ugyanakkor ez a szabadsg nemcsak azt kveteli, hogy
ne maradjon el klcsnsen elnys kooperci, hanem azt is, hogy ne is lehessen a
tranzakcikat valakire rknyszerteni. Ugyanis nem klcsnsen elnys a tranzakci, ha valamelyik fl csak ltszlag egyezik bele pldul fenyegets, vagy informcis aszimmetria veszi erre r.19 Ltezik teht gazdasgilag indokolt szablyozs.
Akrds ezrt csak az, hogy mely terleteken s mikor l ezzel az eszkzzel a jogrendszer.
Amagyar jogrendszer kapcsn gy tnik, a szablyozs terepe tl nagy. Mintha
a magyar jogalkot eleve abbl indulna ki, hogy a polgri jogban adott lehetsgek
nem elegendek, nem nyjtanak kell vdelmet a feleknek. Ugyan az j Ptk. j nhny
korbbi felesleges szablyozst kivett a rendszerbl (pldul egyszerbb tette a felelssgkizrst, vagy alapveten kgens helyett diszpozitvv tette a trsasgi jogi
szablyozst20), de ugyanakkor annak szerzdsi jogi rszt is titatja a fogyasztvdelmi szempont szablyozs. Gyakorlatilag kettvlik a szerzdsi jog a fogyaszti szerzdsek esetn ilyen magatartsi szablyok tmegvel korltozza (legalbbis
floldalan, vagyis eltrst csak a fogyaszt javra engedve) a szerzdsi szabadsgot. Ezzel mintha azt demonstrln a magyar jogalkot, hogy nem bzik a polgrok, a
fogyasztk rtktleteiben, nem meri rjuk bzni az ket rint gyek intzst.
Aszablyozssal nemcsak az a baj, hogy a felelssgvllals all mentesti a polgrokat, s ennek hossz tvon igen slyos kvetkezmnyei lehetnek. Rvid tvon
is nagy veszlyeket hordoz egyrszt, ha a szablyok rosszak, msrszt, ha tlzott
bizalmat keltenek. Amagyar jogrendszerben mind a kettre akad plda. Ajogalkotk ltal alkotott tteles szablyok lnyegesen inkbb ki vannak tve a szablyozi,
kormnyzati kudarcoknak, mint a brsgi jogalkalmazs, amikor generlklauzulk
alapjn jrunk el: a szablyozs sokkal knnyebben ldozatul esik a rvidtv politikai haszonlessnek, a politikai rendszerben rejl egyb torztsoknak, a jradk rdemes kiemelni, hogy nem informcihinyrl beszl az irodalom, hanem a kt (vagy tbb) fl informcis szintjben megmutatkoz eltrsrl. Informcihiny ugyanis akkor is fennll, ha a felek kockzatokat vllalnak, kockzatokat osztanak meg egyms kztt ami minden gazdasgi s trsadalmi
tranzakci lnyeges eleme.
20
Tegyk hozz: mint a 16. lj.-ben ltszik, a trsasgi jog esetn klnsen a sok tagbl ll trsasgok
esetn komoly kzgazdasgi-hatkonysgi indokok is szlnak a kgencia mellett.
19
123
vadszatnak (a lobbik nrdekkvet, a szablyozst a kzrdektl eltrt hatsnak). Klnsen feltn ez, ha azt vizsgljuk, hogy az esetleg helyes szablyozsi
clok rdekben milyen eszkzket hasznl a magyar jogalkot. rdemes pldaknt a
fogyasztvdelem eszkzeit szmba venni! Anemzetkzi gyakorlatban egyre inkbb
terjednek az olyan szablyozsi gyakorlatok, amelyek adott clok elrsre ugyan
alkalmasak, de ezt nem egyes versenytrsakat (hatatlanul) a piacrl kizrva, msokat kivtelezett helyzetbe hozva teszik. Ilyenek pldul az alapbelltsok (default
megoldsok definilsa, ktelezen ajnland alternatvk, diszpozitv szablyok).21
Ezzel szemben a magyar gyakorlatban szinte kizrlag bizonyos alternatvkat, termkeket, szolgltatkat a piacrl kitilt adott esetben a piacot (gyakran a knnyebb
ellenrizhetsgre hivatkozva) monopolizl, idnknt a monopliumot is llamost
eszkzket tallunk. (Flrertsek elkerlse rdekben: ezeknek is megvan a maguk
helye, elnye, idknt valban ezek jelentik a legjobb megoldst. Az lltsunk csak
annyi, hogy ezeket tl gyakran, a modern viselkedsi kzgazdasgtan eredmnyeit is alkalmaz piackonfortabb megoldsokat pedig szinte soha nem alkalmazzk.)
Aszablyozsnak radsul nem vrt hatsai is lehetnek, amelyek olykor kifejezetten krosak is lehetnek a megvdeni akart trsadalmi csoport szmra. Ilyen, amikor a szablyozs kltsgeit22 a szablyozott a megvdeni akart csoportra (pldul
a fogyasztkra) hrtja. Ez trtnik pldul a hitelpiacon, ahol az adsok rdekben
hozott, a hitelezket megterhel szablyok (pldul az adsments, az elszmoltats)
hatsai miatt a tovbbi hitelnyjtst fogjk vissza vagyis a mr eladsodott fogyasztk megvdsnek kltsgeit a hitelhez nem jut, a jelenlegi adsokhoz hasonl, vagy
ppen mg rosszabb helyzetben lev fogyaszti csoportok fizetik meg. Msrszt htrnyos lehet a megvdettek szmra a szablyozs akkor is, ha tlzott bizalmat
alakt ki. Pldul amennyiben a kormnyzat, a szablyoz aktv fogyasztvd (vagy
ms csoportot vd) szerepben tnteti fel magt, kemny s ltvnyos szablyozsi
eszkzkkel l, akkor knnyen kialakulhat az a kp, hogy a kros alternatvkat a szablyozs kizrja, a piacon maradk, ott elrhetk biztonsgosak. Konkrt pldn: ha
a hitelfelvev azt ltja, hogy a szablyoz beavatkozik a piaci folyamatokba, s betiltja
a jenhitelt, akkor a devizahitelt felvev kevsb figyeli az elrhet alternatvk (eurs frankhitel) tulajdonsgait, kockzatait. Gondolhatja: ha a jenhitelezst megtiltottk,
mert veszlyes volt, akkor az eur- s a frankhitel nem lehet veszlyes, hiszen nem
tiltottk meg. Etlzott bizalom miatt olyan szmra kedveztlenebb (kockzatosabb)
alternatvkat vlaszt, amelyeket szablyozs s az azltal keltett bizalom hinyban
(vagyis ha a jenhitel elrhet lett volna) nem vlasztana.
Magyarul lsd Richard H. Thale Cass R. Sustein: Nudge (Budapest: Manager 2011); Szalai (14. lj.)
566571.
22
Tegyk hozz: a szablyozs nem mindig jelent direkt tbbletkltsget a szablyozott szmra.
Elkpzelhet pl., hogy a szablyozott iparg, szolgltats szerepli mr eleve teljestik az elrsokat,
viszont komoly korltot jelent a belpni szndkozk szmra. Mg ersebb belpsi korltot jelentenek
az explicit vagy implicit kvtk, amikor a piacra kerl mennyisget szabja meg kzvetve vagy kzvetlenl a szablyozs. Nem vletlen, hogy a szablyozott ipargak rszrl kifejezetten ers kereslet mutathat ki a szablyozs irnyba. Lsd George J. Stigler: Az llami szablyozs elmlete in George
Stigler (szerk. Kertesi Gbor): Piac s llami szablyozs. Vlogatott tanulmnyok (Budapest: KJK
1989) 325352.
21
124
3. A NEMZETKZI VERSENYRE ADOTT VLASZOK

Az eddigi fejezetekben implicit mdon azt krdeztk, hogy a magyar jogrendszer
megfelel vlaszokat ad-e a magyarorszgi kihvsokra. Az els fejezetben az volt
a krds, hogy a koopercikat itt s most mi akadlyozza, s ezen mit segthet a
jogrendszer. Amsodik fejezetben pedig az volt a krds, hogy a mai magyar jogalkotst s jogalkalmazst mennyiben fenyegeti a kormnyzati kudarc, a rossz szablyozsok veszlye, illetve milyen esllyel lp fel megalapozatlan bizalom a szablyokat ltva. Ugyanakkor egyetlen jogrendszert, gy a magyart sem rtkelhetjk gy,
mintha annak hatsai, hatlya vget rnnek az llamhatrnl, illetve ha az adott
llam terletn ms jogok ne hatnnak, ne lennnek hatlyosak. Amagyar gazdasg mkdsre hat a nmet, az amerikai, az osztrk, a francia, a holland stb. jog
is. s a magyar jog alaktsakor sem tekinthetnk el attl, hogy a magyar jog a nem
mai magyar viszonyok kztt is hat. Ajogok ugyanis versenyben llnak egymssal:
vonzert jelenthetnek gazdasgi tevkenysgek szmra. Segthetik tke, erforrsok orszgba ramlst: ma mshol lev erforrsok vlhetik gy, hogy a magyar jogszablyok miatt rdemes tteleplni. Hat a magyar jog klfldn. s fordtva: a ma itt
mkd erforrsok is tkltzhetnek mshova, ha ott a maguk szempontjbl jobb
szablyozsi, jogi krnyezetet ltnak a klfldi jog hat a mai magyar erforrsokra is. Termszetesen ez a jogverseny-modell nem lltja, hogy minden jogi vltozs (a
legaprbb is) erforrs ki- s beramlst indukl. Az erforrs kltztetse ugyanis
kltsges. De amennyiben kt jogrendszer kztti klnbsg jelents, akkor mr lehet,
hogy felvllaljk ezt a kltsget is. Radsul, mivel a magyar jog az Eurpai Uni piacn bell l, gy szmolnia kell azzal, hogy a tke, a munka, a szolgltats ramlsnak szabadsga miatt az erforrsok kltzse lnyegesen egyszerbb, mint egy
klasszikus zrt gazdasgban volt.23
Radsul a jogok kztti verseny nemcsak gy hat a gazdasgi teljestmnyre, hogy
azok miatt termel erforrsok, tke, munka stb. ramlik ki s be, hanem gy is, hogy
hazai szolgltatsok irnt teremthet exportkeresletet vagy ppen magyar erforrsok importlnak mshonnan szolgltatsokat a jogrendszer miatt. Elg csak a jogszolgltatsra gondolni: ha egy jogrendszer vonz (mint pldul az angol trsasgi,
vagy kereskedelmi jog), az a jogszok, a helyi jogszolgltats irnti klfldi keresletet is nveli, s ezen keresztl (br a termels nem nluk folyik, csak a jogszok irnt
jelentkezik pluszkereslet) a szolgltatsexport is fellendl.24
Ajogverseny kt gazdasgilag is legfontosabb formja ezrt az erforrsok (gy a
termels) megtelepedsrt foly telephelyverseny, illetve a jog- (vagy frum-)vlaszts tern zajl verseny.
gy tnik, a magyar jog gazdasgi hatsainak elemzse (ha egyltaln zajlik), jelen
pillanatban megll ott, hogy a mai magyar gazdasgi szereplk, a mai magyar trsadalom ignyeinek mi felel meg. Ha a jogrendszer alapti figyelnek klfldi megoldsokat, akkor azt elssorban azrt teszik, hogy transzplantcijuk eslyt meg Amobilitst ler modellekrt lsd Szalai (16. lj.) 213.
Lsd errl rszletesebben Szalai (16. lj.) 1418.
23
24
125
vizsgljk: van-e szksg azokra a mai magyar viszonyok kztt. J megoldsokat

keresnk, amelyek esetleg megoldjk a hazai gondokat. (s azutn sokszor kiderl,
hogy nem megfelel megoldst tallunk, nem megfelelen ltetjk t a magyar jogrendszerbe, stb.) Amsodik lps, vagyis hogy a mshol ltott alternatvk (vagy
esetleg azoknl is jobb megoldsok) beemelse a magyar jogba azrt is fontos lehet,
mert az telephely-, vagy szolgltatskeresletet induklhat, vagy legalbbis meggyzi a ma itt mkd erforrsokat arrl, hogy nem rdemes elmenni, ritkbban (szinte soha) nem merl fel. Egyetlen pldn: a trsasgalaptskor a krds nemcsak az,
hogy knnyen tudjanak trsasgot alaptani azok, akik ma Magyarorszgon vllalatot
akarnak alaptani, hanem az is, hogy aki brhol vllalatot akar alaptani, az itt tegye,
s ne mondjuk Szlovkiban.
Anemzetkzi verseny a jogrendszerben lv szablyokat vgs soron diszpozitvv teszi. Ezt az egybknt kgens jogszablyok rtkelsekor soha nem lenne szabad elfelejteni! Hiba r ugyanis el valamilyen magatartst a jog, ha utna a feleknek
joguk van ms jogot vlasztani. Engedmnyeket kell ezrt tenni a trsadalmi optimumbl: hiba optimlis ugyanis a szablyozs, ha a szablyozottak ms jogot tudnak vlasztani s esetleg ehhez elkltznik sem kell. Termszetes reakcinak tnik
erre a jogvlaszts korltozsa, illetve annak akadlyozsa, hogy a hazai viszonyokat
ms jog szerint lehessen rendezni.
Mikzben azonban a jogvlaszts korltozsa az elzk miatt vonz megoldsnak
tnik, akzben ez komoly versenyhtrnyt s tbbletfeladatot jelent. Kt fontos hatst
kell szem eltt tartani. Egyrszt, ha a hazai erforrsok nem vlaszthatnak szabadon
jogot ktve vannak a magyar joghoz, akkor sokkal elbb eljn az a pont, amikor
elhagyjk az orszgot: ha a jogvlaszts nem lehetsges, akkor knytelenek telephelyvltssal kezelni azt a problmt, amit szabad jogvlaszts esetn annak rvn kezelnnek. (Persze nem minden olyan esetben kltznek, amikor jogvlaszts esetn nem
a magyar jogot vlasztank, de a fontosabb: van olyan helyzet, amikor a jogvlaszts esetn helyben maradnnak, csak ms jogot alkalmazva, de mivel ez nem lehetsges, gy kltznek.) Msrszt, a jogvlaszts lehetsge egyben olyan nagyrszt
spontn specializcit tesz lehetv, mint amilyen a munkamegoszts a gazdasgban. Nem kell minden jognak minden terleten a legjobbat nyjtani, folyamatosan fejldni, elg egy-kt terleten. Amiben nem a legjobb, ott a helyi erforrsok ms jogot
vlasztanak, viszont azokon a terleteken, amelyekre koncentrl, ms orszgok erforrsait is vonzza.25
Ajogok kztti verseny ppen ezrt nyilvnvalan megkveteli a jogrendszer cljainak kijellst. Ha a jogvlaszts szabad, akkor el kell dnteni, hogy mely jogterletekre koncentrl a tbbiben pedig elfogadhatja, hogy ms jogot vlasztanak a
jogalanyok. Ha a telephelyvlaszts a krds, vagyis az erforrsok (s nem csak
a jogszolgltats irnti kereslet) ramlanak a jogrendszerek kztti eltrsek miatt,
akkor pedig dnteni kell, hogy mely erforrsok kvnatosak. Ugyanis a jogrendszernek elssorban az ignyeikre kell koncentrlni. Amely jogi megolds egyik erfor Erre plda az Egyeslt llamokban kialakult munkamegoszts az egyes jogok kztt. Lsd Erin A.
OHara Larry E. Ribstein: The Law Market (Oxford: Oxford University Press 2009) 77-78.
25
126
rsnak vonz, az a msiknak taszt lehet. Pldul, ha a munkajog az elbocsts szabadsgra pl, az elssorban a kpzetlen, betantott munkaerre pl termels
szmra vonz ezzel szemben a munkavllalk elbocstsokkal szembeni vdelme elssorban azon szektorok ignyt szolglja, amelyeknek magukat hosszabb idre elktelez, a munkahely specialitsaihoz alkalmazkodni (tanulni) hajland munkaerre van szksge.
4. ATULAJDONVDELEM ALKOTMNYOS GARANCIINAK

LEPLSE
Apiacgazdasg mkdsnek alkotmnyos garanciiknt leggyakrabban a tulajdonvdelmet, a szerzdsi szabadsgot (ez utbbit az alkotmnyjogi dogmatika az elbbi
al szokta besorolni, noha kzgazdasgtanilag eltr krdsekrl van sz), a jogbiztonsgot (klnsen a visszahat hatly tilalmt, illetve a felkszlsi id kvetelmnyt)26 s a bri fggetlensget27 szoktk megnevezni.
Az elkvetkezkben az alkotmnyos tulajdonvdelem krdst elemezzk. Ahatlyos alkotmnyos szablyok szerint a pnzgyi trgy trvnyek (gy klnsen a
tulajdonvdelmet rint adtrvnyek) kikerltek az Alkotmnybrsg hatskre all. Jelen szerzk tudomsa szerint nem tallni pldt olyan alkotmnyra, amely
hasonl megoldst alkalmazna. Lengyelorszgban is csupn odig mentek el, hogy a
kltsgvetst rint gyekben a kormny szakvlemnyt nyjthat be a brknak arrl,
hogy milyen hatssal volna a jogszably megsemmistse a bdzsre nzve. Atestlet ennek ismeretben hozza meg a dntst, de nem kteles figyelembe venni azt.
Olyan (klfldi vagy hazai) alkotmnybrsgi dnts sem ismert, amely veszlyeztetett volna egy kltsgvetst. Fel szoktk persze hozni, hogy nlunk a brk a
Bokros-csomagot is megvtztk. Valjban az Alkotmnybrsg dntsei csak
apr fricskk voltak, amelyek csupn 1-2%-t rintettk a kormnyzati csomagnak.
Az alkotmnyossgi kontroll elsdleges feladata a pnzgyi trgy trvnyek tern is
az, hogy az tgondolatlanul kodifiklt s ezrt alapjogsrt jogszablyt, rendelkezst
megsemmists rvn visszautalja a parlamenthez. Ez trtnt a 98%-os klnad esetben is 2010 szn, aminek nyomn a jelenlegi szablyozs kialakult. Atrvnyhoz vgl ki is javtgatta az Alkotmnybrsg ltal feltrt hibkat. s emellett alaptalan flelmektl vezrelve megnyirblta a testlet hatskrt.
Az Alaptrvny 37. cikk (4) bekezds a korbbi 32/A. (2)(3) bekezds (pontosabban annak 2010 novembere utni verzija) utda.28 A37. cikk (4) bekezdse az
Errl lsd Nagy Csongor Istvn tanulmnyt a jelen ktetben.
Errl lsd Bencze Mtys tanulmnyt a jelen ktetben.
28
37. cikk (4) bek.: Mindaddig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja, az
Alkotmnybrsg a 24. cikk (2) bekezds b)e) pontjban foglalt hatskrben a kzponti kltsgvetsrl, a kzponti kltsgvets vgrehajtsrl, a kzponti adnemekrl, az illetkekrl s jrulkokrl,
a vmokrl, valamint a helyi adk kzponti feltteleirl szl trvnyek Alaptrvnnyel val sszhangjt kizrlag az lethez s az emberi mltsghoz val joggal, a szemlyes adatok vdelmhez val joggal, a gondolat, a lelkiismeret s a valls szabadsghoz val joggal vagy a magyar llampolgrsghoz kapcsold jogokkal sszefggsben vizsglhatja fell, s ezek srelme miatt semmistheti meg. Az
26
27
127
egsz Alaptrvny leginkbb agglyos rendelkezse. Aproblmk a kvetkezk: 1) Az

Alaptrvny szmos rszt implicite lefokozza egyszer trvnyi rangra (alkotmnyjogi kifogs); 2) Az alkotmnyossg eszmjnek ellentmond mdon az alapjogvdelem egy rszt, pldul a magntulajdon vdelmt (amely a szemlyes szabadsg gazdasgi megnyilvnulsnak egyik elfelttele) kikapcsolja, ami klnsen agglyos a
szocializmus vtizedei utn (erklcsi kifogs); 3) A befektetknek az zleti krnyezet bizonytalansgt jelzi (kzgazdasgtani kifogs); 4) Az elz hrom kifogs folytn az alkotmnnyal szemben folyamatos tmadsok vrhatk (teljes joggal), s ez az
alkotmnyoz ltal remlt szimbolikus jrakezds ellen hat (politikai kifogs).
Ad 1. Elzetes normakontroll keretben teljes ugyan az Alkotmnybrsg jogkre,
de azt fszably szerint csak a kormnytbbsghez politikailag vagy jogilag ktd
erk kezdemnyezhetik, vagyis j esllyel a kormnytbbsg ltal kvnt alkotmnyellenes trvny kihirdetsre kerlhet. Akihirdets utn azonban az alkotmnyellenes kltsgvetsi vagy pnzgyi trvnnyel szembeni fellps lehetsgei igencsak
korltozottak, nevezetesen csupn nhny kiemelt alapjog alapjn vizsgldhat s
semmisthet meg trvnyt az Alkotmnybrsg, amennyiben pnzgyi jelleg trvnyrl van sz.29 Ez azt jelenti, hogy egy egyszer tbbsges pnzgyi trvny s
az Alaptrvny kztti ellentmonds esetn a lex posterior alapjn a pnzgyi trvnyt alkalmazzk. Vagyis az Alaptrvny relevns rszei lefokozsra kerlnek. Ez
all csak az eljrsi szablytalansg kivtel (pldul az j ktharmados ad- vagy
TB-szablyok, lsd az Alaptrvny 40. cikkt), amelyek esetben a hierarchia megmarad. Vagyis tartalmi hierarchia helyett pusztn eljrsi jelleg hierarchirl lesz
sz, az Alaptrvny egyes rszeinek normatv ereje egyszer trvnyi szintre fokozdik le (rendeletekkel szemben azonban megmarad a tartalmi hierarchia is).
A24. cikk (2) bekezds f) pontja rtelmben egybknt az Alkotmnybrsg
tovbbra is vizsglhatja a nemzetkzi szerzdsbe tkzst, s megsemmisthet az
annak val ellentmonds esetn (ennek kizrsa az alkotmnybrsgi trvnyben
alkotmnyellenes lenne). Ez azt jelenti, hogy az Alaptrvny lefokozott rszei helybe a nemzetkzi emberi jogi egyezmnyek lpnek. Vagyis a szuverenitst hangslyoz retorika ellenre valjban ppen az alkotmnynak a nemzetkzi szerzdsek ltali
helyettestsrl van sz. Avalsgban az Alkotmnybrsg nem vizsglja rdemben
a nemzetkzi emberi jogi egyezmnyekbe tkzst sem, gy az ilyen tulajdonvdelmi
gyek vgl Strasbourgban kerlnek eldntsre.30
Ad 2. Aszocializmus vtizedei alatt a magntulajdon (a szocialista jogdogmatikban: szemlyi tulajdon) nem lvezett a demokratikus jogllamokban megszokott
vdelmet (llamostsok stb.). Arendszervlts egyik fontos vvmnya pont az volt,
Alkotmnybrsg az e trgykrbe tartoz trvnyeket is korltozs nlkl jogosult megsemmisteni, ha
a trvny megalkotsra s kihirdetsre vonatkoz, az Alaptrvnyben foglalt eljrsi kvetelmnyek
nem teljesltek.
29
Az, hogy mi alapjn pp ezek az alapjogok kerltek a 37. cikk (4) bek.-be, rejtly.
30
Alegismertebb ezek kzl az n. trafikmutyi gye, lsd pl. Vkony v. Hungary, Judgment of 13 January
2015, no. 65681/13. Bvebben lsd Sgvri dm: Az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak tlete a
dohny-kiskereskedelmi koncesszik gyben. Ahazai jogvdelem eurpai alapjogi minimumtl tvolod plyave a tulajdonhoz val jog tkrben Jogesetek Magyarzata 2015/2. 7983. V. tovbbi rszletekhez a jelen ktetben Uitz Renta tanulmnya.
128
hogy a trvnyhoz eltt is alapjogi hatrok llnak, gy klnsen a magntulajdon

vdelme, amely az llammal szembeni autonmia egyik garancija is. Az ilyen akadlyok tagadsa egyttal az alkotmnyossg eszmjnek rszleges megkrdjelezst is
jelenti, amit a 21. szzadi Eurpban erklcsileg nem lehet vllalni.
Ad 3. Arendelkezs ltszlag a kltsgvetsi egyenslyt clozza.31 Ezzel kapcsolatban elszr is meg kell jegyezni, hogy ha ez tnyleg gy lenne, akkor kizrlag a
jelents kltsgvetsi kihats krdsekre szlna a korltozs, de itt minden pnzgyi jelleg trvnyre vonatkozik.32 Vagyis elsre gy tnik, mintha egy alkotmnyjogilag arnytalan intzkedst kzgazdasgtani megfontolsok indokoltak volna. Az
MNB monetris tancsnak volt tagja s az MTAKzgazdasgtudomnyi Intzetnek
fmunkatrsa ennek kapcsn egy slyos kzgazdasgtani kockzatra is felhvjk a
figyelmet:
Az Alkotmnybrsg lehetsgeit korltoz (4) paragrafus nem egyszeren nevetsges, hanem slyosan nveszlyes is. Azt mondja ki: amg az adssgrta 50% felett ll,
a mindenkori kormnyt senki s semmi sem akadlyozhatja meg abban, hogy nhny
emberjogi knyelmetlensgtl eltekintve brkitl annyit s akkor vegyen el, amennyit s amikor neki tetszik. Lnyegben korltozs nlkl vethet ki dzsmkat []. Ez
pedig nem igazn j zenet azoknak a hazai vllalkozknak s klfldi befektetknek,
akik hosszabb tvon terveznnek Magyarorszgon befektetni.33
Ezenfell az adk alkotmnyos korltainak eltntetse arra sztnzheti a vagyonos

rtegeket, hogy vagyonukat klfldn tartsk, ami hosszabb tvon gazdasgilag sokkal krosabb az orszg szmra, mint a rvidtv nyeresg, amelyet a rendelkezs
lehetv tesz. Az a fajta indokols sem meggyz, amely a gazdasgi vilgvlsggal
indokolja az Alkotmnybrsg hatskrszktst. Ilyesfajta szkts ugyanis sehol a
vilgon nem trtnt, noha a vilgvlsg nyilvn mshol is rezteti hatst.
Ad 4. Az elbbiekre tekintettel, az Alaptrvnnyel szemben lland s jogos kritikk vrhatk, amelyek az alkotmnyozs egyetlen rtelmes funkcijt veszlyeztetik,34 nevezetesen a szimbolikus jrakezdst. Az Alaptrvnyre knnyen rtapadhat az alkotmnyossgot tagad alkotmny stigmja, amely azutn az egybknt
tnyleges eredmnyeket (kodifikcis csiszolsok, kzpnzgyek rendezse) is elhomlyosthatja a trtnelemknyvek lapjain. Az alkotmnyossg eszmjnek ez a faj Erre ltszik utalni a (4) bek. megfogalmazsa is, amely szerint visszall a teljes alkotmnybrsgi hatskr, ha a brutt hazai ssztermk fele alatti szintre cskken az llamadssg. Aszveg szerint egybknt
a korltozs nem ll be ismt, ha az llamadssg a meghatrozott szint fl emelkedik, hiszen nem az
amikor [], akkor [], hanem a mindaddig, amg [] szerkezetet hasznlja.
32
Vagyis az a trvny, amely minden szemveges emberre 98%-os jvedelemadt vagy minden balatoni
nyaralra s devizaszmlra 100%-os vagyonadt r el (ez utbbi kvzi llamosts; st az ad lehetne akr 120%-os is valamifle bntet llamostsknt), nem lenne megtmadhat az AB eltt. Ez nem
jelenti azt, hogy brki most ilyet fontolgatna, de az alkotmnyos garancik lnyege az, hogy jvbeli
potencilis veszlyforrsokra is vlaszt adjanak. Az Alaptrvny 37. cikke sajnos nem ad ilyen vlaszt.
33
Nemnyi Judit Oblath Gbor: Az alkotmnytervezet llamadssg-szablyairl frissts MTAKTI
blog 2011. prilis 21., blog.mtakti.hu/blog_cikkek/?cimke[cimke]=56.
34
Brmely vltozst mdost trvnnyel is meg lehetne, ill. meg lehetett volna valstani; az j alkotmny
elfogadsa ezrt csak a szimbolikus politikai trben rtelmezhet.
31
129
ta megkrdjelezse radsul eleve politikailag is kudarcra van tlve. Az alkotmnyoz kzdelme a 21. szzadi Eurpban, az Eurpai Uni tagjaknt olyan, mintha
valaki a tengerparton a dagllyal feljv vizet egy homokozlapttal prbln visszalaptolni a tengerbe: egyszerre nevetsges s kiltstalan. Az Alkotmnybrsg
maga fogja rtelmezni hatskrt, s azt vgs soron mindig tovbb s tovbb tgthatja.35 Egy tovbbi dogmatikai megolds az lehet, ha az eljrsi szablytalansg
fogalmt tgtjuk. A(4) bekezds msodik mondata ugyanis az eljrsi hibkra nzve korltozs nlkl lehetv teszi az Alkotmnybrsg vizsglatt s a megsemmistst. Mrpedig egy alkotmnysrt trvny a magyar rendszerben mindig eljrsi
hibban is szenved: ha ugyanis alkotmnyoz tbbsggel s alkotmnymdostsknt
megjellve (vagyis a megfelel eljrsban) fogadtk volna el, akkor az is alkotmnyos lenne.36 Vagyis az Alkotmnybrsg minden tartalmi alkotmnyellenessget
akr eljrsi alkotmnyellenessgknt is konceptualizlhat. Ahatskrszkts ezrt
sajnlatos, de korntsem teremt kiltstalan helyzetet, hiszen hossz tvon nem lehet
sikeres, lekzdsre klnfle dogmatikai megoldsok knlkoznak.
Aktharmados kormnytbbsg hibs dntsnek rt a npmeskhez hasonlan
hromszor fizeti meg politikai rtelemben (vagyis hromszor teszi ki magt politikai tmadsoknak ugyanazrt a hibs lpsrt), mind itthon, mind klfldn. Elszr
2010 novemberben,37 msodszor az alkotmnyozskor,38 harmadszor pedig a krdses szablynak az alkotmnybl val kikerlsekor, amelynek igen nagy a valsznsge, ha egyszer nem lesz meg a jelenlegi kormnytbbsgnek az egyharmada sem.
Mindezt gy, hogy az intzkeds rdemi politikai hasznot nem hozott, az ltala elrni
kvnt clokat msknt is el lehetett volna rni.
Lsd pl. az emberi mltsg fogalmra alapoz 37/2011. (V. 10.) AB hat., ABH 2011, 225258. Az AB
nemzetkzi szerzdsekre alapul hatskrei is okozhatnak mg meglepetst.
36
Az rv Hans Kelsentl szrmazik, lsd Hans Kelsen: Ki legyen az alkotmny re? [1931] [ford. Fodor
Bea Jakab Andrs] in Takcs Pter (szerk.): llamtan (Budapest: Szent Istvn Trsulat 2003) 301.
AKelsennel szembeni kritikkhoz lsd Richard Novak: Die Fehlerhaftigkeit des Gesetzes (Wien New
York: Springer 1967) 8594.
37
AFideszen csattanhat az Alkotmnybrsg korltozsa [Miklsi Gbor interjja Jakab Andrssal]
Index 2010. 10. 29., index.hu/belfold/2010/10/29/az_alkotmanybirosag_a_fideszt_sem_fogja_tudni_
megvedeni.
38
Az Alkotmnybrsgrl szl rsz gy aligha elfogadhat Jakab Andrs jogsz az alkotmnytervrl [Kovcs ron interjja Jakab Andrssal] Origo 2011. 03. 10., www.origo.hu/itthon/20110310-jakab-andras-a-ppke-docense-az-uj-alkotmany-tervezeterol.html.
35
130
HERBERT KPPER
AMAGYAR JOGI KULTRA EGYES

JELLEGZETESSGEI SSZEHASONLT
PERSPEKTVBL
Ajogi kultra nehezen meghatrozhat fogalom. Pragmatikus megkzeltsben ezen a

fogalmon a jogrendszer puha tnyezit szoktuk rteni. Ha a magyar s a nmet jogi kultrt hasonltjuk ssze, akkor tbbek kztt a kvetkez jelensgek tnnek fel: 1) Amagyar
jogi kultra jelentsen centralizltabb a nmetnl. Anmet fderalizmusban nemcsak egy
jogalkot llam ltezik, hanem tizenht: a szvetsg s tizenhat tartomny. Mg egszen az
1980-as vekig a hangslyt arra fektettk, hogy az azonos trgykrt szablyoz tartomnyi
trvnyek kztt minl kisebbek legyenek a klnbsgek, addig az 1990-es vek ta a versenyz fderalizmus jegyben rtknek szmt, hogy a klnbz tartomnyi jogalkotk
(parlamentek, kormnyok, miniszterek) eltr utakat jrjanak, eltr megoldsokat prbljanak ki, s gy tanuljanak egyms sikereibl s hibibl. Emellett az nkormnyzati jogalkots ersebb szerepet kap Nmetorszgban, mint Magyarorszgon, mert a nmet alkotmnybrskods a magyarral szemben az nkormnyzati jogalkotsi hatskrket szksg
esetben szvetsgi s tartomnyi trvnyalkots ellen is vdi. Ajogrtelmezs (jogalkalmazs) szintn centralizltabb Magyarorszgon, mint Nmetorszgban. Magyarorszgon csak
egyetlen felsbrsg van: a Kria. Ez nemcsak vgs szinten dnti el a jogvitkat, hanem a
konkrt jogvitkon kvl olyan normatv eszkzkkel is rendelkezik, amellyel eltr alsbrsgi jogalkalmazs esetben helyrelltja a fontos rtknek szmt egysges joggyakorlatot. Ilyen jogegysgi eljrsok Nmetorszgban nincsenek, a legfels szvetsgi brsgok csak konkrt jogvitkban dnthetnek. Radsul szmos jogterleten a vita egyszeren
nem kerlhet a legfels szvetsgi brsgok el, hanem a legfels szintet vagy a huszonngy Oberlandesgericht vagy a tizenht Oberverwaltungsgericht jelenti azzal az eredmnnyel, hogy ugyanazon jogszably legfels rtelmezse huszonngy, illetve tizenht klnbz
regionlis vltozatban ltezik. 2) Szimbolikus trvnyhozs. Magyarorszgon nemcsak jogi
normkat tartalmaz trvnyeket hoznak, hanem szimbolikusnak nevezhet, formlis trvnyeket is. Az ilyen trvny nem tartalmaz parancsot vagy tilalmat, nem szablyoz jogokat,
ktelezettsgeket vagy hatskrket, hanem politikai vlemnyt fejez ki. Ez a hagyomny a
trtnelmi alkotmny korba, egszen 1848-ig nylik vissza; a kommunista rendszer is ppgy lt a szimbolikus trvnyhozs intzmnyvel, mint a rendszervlts utni trvnyhozs
mind a mai napig. Anmet felfogs szerint az ilyen szimbolikus, normatartalmat nlklz
trvny a trvny formjval val visszalst (Formenmissbrauch) jelent, hiszen politikai
vlemnyt a parlament ms jogforrs tjn pldul nyilatkozattal fejezheti ki.
131
1. JOGI KULTRA EGY FOGALOM ( NEM -) MEGHATROZSA

Ajogi kultra kifejezs nem egyrtelm.1 Jelen tanulmny pragmatikus fogalombl
indul ki: Ajogi kultra magban foglalja mindazt, ami a jogrendszer kemny tnyezin, azaz a jogszablyok szvegn s a rpl dogmatikn tl (vagy innen a perspektvtl fggen) a jogrendszer puha tnyezjnek foghat fel.
Ez a pragmatikus jogi kultra-fogalom tgas mezt nyit. Ajelen tanulmny keretben lehetetlen a magyar jogi kultra tfog lersa, mg kevsb annak elemzse.
Ezrt nhny a magyar joggal foglalkoz klfldi az n esetemben: nmet jogsznak feltn jelensget vlasztottam ki. Akivlaszts inkbb a vletlen mve s hatrozottan szubjektv. Nem lltom, hogy a kivlasztott szempontok a magyar jogi kultra
legfontosabb, legkzpontibb, legjellemzbb vagy legszembetnbb oldalai lennnek.
Amagyar jogi kultra sokkal gazdagabb, mint ami belefr ebbe a kis tanulmnyba.2
Itt olyan szempontokat hangslyozok, amelyek a klfldi (nmet) jogsz szmra
emltsre mltak. Termszetes jelensg, hogy fknt az tnik emltsre mltnak,
ami klnbzik attl, amit ismer s megszokott az elemz. Ezrt a nmet jogban megszokottaktl eltr elemeket emelek ki.
Tovbb az eltr jelensgek felsorolsa mellett nem szabad elfelejteni, hogy a
magyar jogi kultra a nyugat-eurpai jogi s ms kultra3 szerves rsze. Igaz, a
kelet-kzp-eurpai orszgok mindig a nyugat-eurpai kulturlis trsg keleti perifrijt kpeztk s bizonyos rtelemben a mai napig kpzik.4 Ezt a periferikus helyzetet a szovjet befolys ltal kiknyszertett keleti orientci mg megerstette. Mindez
nem vltoztat azon, hogy Kelet-Kzp-Eurpa a nyugati vilg rszt kpezte s kpzi.
Lawrence M. Friedman: The Legal System: ASocial Science Perspective (New York: Russell Sage 1975);
Peter Hberle: Europische Rechtskultur. Versuch einer Annherung in zwlf Schritten (BadenBaden: Nomos 1994) 1632; Uwe Kischel: Rechtsvergleichung (Mnchen: C. H. Beck 2015) 229238;
Pierre Legrand: European Legal Systems are not Converging International and Comparative Law
Quarterly 1996/1. 57; David Nelken: Defining and Using the Concept of Legal Cultures in Esin rc
David Nelken (szerk.): Comparative Law AHandbook (Oxford Portland: Hart 2007) 109.
2
A(fknt szocialista) magyar jogi kultrrl lsd Fekete Balzs Szilgyi Istvn: Jogtudat-kutatsok
a szocialista Magyarorszgon Iustum Aequum Salutare 2014/4. 540; Gajduschek Gyrgy Fekete
Balzs: Amagyar lakossg jogismerete az elmlt fl vszzadban s ma sszehasonlt elemzs
Kulcsr Klmn 1965-s empirikus kutatsa alapjn Pro Futuro 2015/1. 1128. (msodik rsze megjelens alatt); Saj Andrs: Ltszat s valsg a jogban (Budapest: KJK 1986). Amagyar jogi kultrt mint
a rgi jogi kultrjnak egy rszt trgyalja: Herbert Kpper: Rechtskultur(en) in Ostmitteleuropa:
Hemmschuh oder Quelle der Hoffnung auf dem Weg ins 21. Jahrhundert? in Berichte und Beitrge des
Geisteswissenschaftlichen Zentrums Geschichte und Kultur Ostmitteleuropas e. V. 1999. ffentliche
Vortrge 1998/99 (Leipzig 1999) 331377.
3
Eurpban kt nagy kulturlis rgit azonostunk: a latin kultrn alapul, hagyomnyosan katolikus/
protestns nyugatot s a grg-biznci kultrn alapul, hagyomnyosan ortodox s helyenknt muzulmn keletet. Akelet-kzp-eurpai orszgok jogi kultrjnak a kulturlis s fldrajzi elhelyezkedsrl lsd Georg Brunner: Rechtskultur in Osteuropa: Das Problem der Kulturgrenzen in u. (szerk.):
Politische und konomische Transformation (Berlin: Berlin Verlag 32000) 111132; Herbert Kpper:
Einfhrung in die Rechtsgeschichte Osteuropas (Studien des Instituts fr Ostrecht Mnchen Bd. 54.)
(Frankfurt am Main: Peter Lang 2005) 1542, 221237, 290318.
4
Errl a jelensgrl knyvtrnyi irodalom ltezik. Itt elegend a kvetkezkre utalni: Szcs Jen: Vzlat
Eurpa hrom trtnelmi rgijrl (Budapest: Magvet 1983); Lszl Pter: Central Europe and its
Reading into the Past European Review of History 1999/1. 101111.
1
132
A magyar jogi kultra egyes jellegzetessgei sszehasonlt perspektvbl
2. AMAGYAR JOGI KULTRA CENTRALIZLTSGA

Amagyar jogi kultrnak feltn vonsa fknt a nmet jogi kultrval szemben5
a centralizltsga. Nem valszntlen, hogy a jogi kultra centralizltsgban az
egsz magyar llam, trsadalom, kzgazdasg stb. (tl-)centralizltsga tkrzdik
vissza. Ez a centralizltsg az egsz jogi kultrt, jogot s jogtudomnyt that attitd, gondolati mdszer s elvrs. Konkrtabb, mondhatni kemnyebb tnyezkben is visszatkrzdik. Atovbbiakban a pozitv s negatv jogalkotst, valamint a
jogrtelmezst a centralizltsg szempontjbl elemezzk, mert ezeken keresztl a
jog mgtt ll centralizlt ideolgia, gondolkodsi mdszer tetten rhetv vlik.
2.1. CENTRALIZLT JOGALKOTS
A jogi kultra centralizltsga egyrszt a jogalkotsban nyilvnul meg.

Magyarorszgon egy trvnyhoz van, mialatt Nmetorszgban 17 ltezik: egy szvetsgi parlament s 16 tartomnyi parlament, s mindkt szinten alkotnak trvnyeket.6 gy a trvnyalkots Nmetorszgban sokkal decentralizltabb, mint
Magyarorszgon. Atrvnyhozi decentralizciban is vannak tendencik, divatok. Az NSZK alaptstl egszen az 1980-as vekig ernynek szmtott az, hogy
a hasonl trgy tartomnyi trvnyek hasonl, idelis esetben azonos tartalmak
legyenek.7 Ez a nzpont az 1990-es vek ta vltozott. Manapsg inkbb az n. versenyz fderalizmust hirdeti a Zeitgeist, hangslyozva, hogy az eltr, egymssal
versenyez megoldsok ltal teremtett sokflesg a best practice kialakulst segti el.8 Ezektl a tendenciktl fggetlen az, hogy a magyar trvnyhozs egy parlamentnl centralizltan mkdik, mialatt a nmet trvnyhozs decentralizltan 17
parlamentben trtnik. Mivel ez a tny a fderalizmus-egysges llam ellenttbl
addik, magban mg viszonylag banlis.
Kevsb banlis azonban az, hogy a nmet alkotmnyjog hatkonyabban vdi az
nkormnyzati jogalkotsi jogot az llami trvnyhozssal szemben. Nmetorszgban
is, Magyarorszgon is a helyi nkormnyzatok jogosultak a helyi kzgyeket jog Amagyar jogot s kultrjt nmet szemmel elemezte Georg Brunner: Amagyar jog nyugat-eurpai
szemmel in Mth Gbor (szerk.): Negyedik Magyar Jogszgyls: Balatonfred, 1998. mjus 1416.
(Budapest: Magyar Jogsz Egylet 1998) 387402.
6
Ha nagyon pontosak akarunk lenni, akkor Nmetorszgban 18 trvnyhoz van, hiszen a kt vrosbl ll Brma tartomny alkotmnyjogi sajtossgaibl addan Bremerhaven vros nkormnyzata
is jogosult trvnyeket alkotni: Brma 1947. vi X. 21-i tartomnyi alkotmnya 144. cikke, Bremerhaven
vros 1971. vi X. 13-i alkotmnya 3. -a.
7
Az egyik nagy kivtel az nkormnyzati jog volt, hiszen az nkormnyzati rendszerek kztti ers regionlis klnbsgek hossz hagyomnyokra vezethetek vissza. Az iskolajog tern is addtak ersebb
klnbsgek az egyes tartomnyok kztt.
8
Magyarorszgon azonban a jogalkotst kritikusan elemz, javtsokat javasl jogtudomny nem idzhet ms magyarorszgi j pldkat, hanem csak klfldi, adott esetben eurpai jogalkotkra utalhat;
legutbb pl. Drinczi Tmea: Aracionlis vagy tnyeken alapul jogalkots s az Alkotmnybrsg
Jogtudomnyi Kzlny 2015/5. 229243.
5
133
szably tjn szablyozni: kommunale Satzung s nkormnyzati rendelet.9 Amg a

magyar Alkotmny 44/A. (1) bekezds a) pontja, (2) bekezdse 1989 s 2011 kztt
a helyi kzgyekben trtn helyi rendeletalkotst minden tovbbi korltozs vagy
fenntarts nlkl garantlta, 2012 ta a magyar Alaptrvny 32. cikk (1) bekezds
a) pontja, (2) bekezds a helyi rendeletalkotst csak trvny keretei kztt s trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezsre, illetve trvnyben kapott felhatalmazs alapjn engedi meg. Aszvegbeli klnbsget nem szabad
albecslni: 2012 ta a kzponti jogalkot (azaz az Orszggyls) elvileg szabadon
dnthet, hogy trvnyt alkot-e helyi kzgyekben, azaz korlt nlkl tlterjeszkedhet
a tulajdonkppen a helyi kzhatalom hatskrbe utalt krdsekbe. Argi Alkotmny
44/A. -a elvileg a helyi kzgyeket rint trvnyalkotst tiltotta, hiszen a helyi kzgyek szablyozst kizrlag a helyi kzhatalom rszre tartotta fenn, azaz a decentralizlt jogalkots garancijt fogalmazta meg. Agyakorlatban azonban mr a rgi
Alkotmny garancija sem gy mkdtt: az Orszggyls helyi kzgyekben is hozott
trvnyeket, s az Alkotmnybrsg nem (vagy csak nagyon ritkn) rszestette vdelemben az Orszggyls trvnyhozi tlkapsaival szemben a helyi kzgyeket.10
Nmetorszgban azonban ms a helyzet. A szvetsgi s tartomnyi alkotmnyjog s alkotmnybrskods a helyi nkormnyzatok jogalkotsi hatskreit szksg esetn a tlbuzg llami trvnyalkotssal szemben is megvdi.11 gy
Nmetorszgban a decentralizlt jogalkots alkotmnyjogi garancii szelesebb krek, mint 2012 ta Magyarorszgon, s a gyakorlatban jobban mkdnek. Taln azrt
is, mert a decentralizlt Nmetorszgban a helyi jogalkots vdend rtknek minsl
s a helyi trsadalom sajt dntsi hatskreihez ragaszkodik.12 Decentralizlt politikai-trsadalmi rendszer decentralizlt, a szubszidiarits elvn alapul jogalkotsnak
kedvez, st: azt ignyli.
Vgl is a magyar jogi kultra a jogforrsokat a trvnyhoz s a vgrehajt hatalomnl koncentrlja. Az uralkod vlemny a bri gyakorlatnak mg akkor sem tulajdont jogforrsi jelleget, ha a meglv jogot fejleszti tovbb. Maguk a brsgok is tartzkodnak attl, hogy tlkezsi tevkenysgket adott esetben jogalkotsnak fogjk
fel, s a jogegysgi hatrozat nem szolglhat joghzagok betltsre, hanem kizrlag a trvnyhoz s vgrehajt hatalom alkotta jogszablyok rtelmezsre.13
Anmet jogi kultra ezen a tren is sokkal jobban elfogadja a decentralizltsgot, s
Nmetorszg: 1949. vi V. 23-i Grundgesetz 28. cikk (2) bek. 1. mondata; Magyarorszg: Alaptrvny
32. cikk (1) bek. a) pontja, (2) bek.
10
Az AB csak egyszer, a 2/2001. (I. 17.) AB hat.-ban (ABH 2001, 4068.) trvnyt azrt minstett alkotmnyellenesnek, mert szablyozsi trgya beavatkozik az nkormnyzatok autonmijba; errl lsd
Herbert Kpper: Autonomie im Einheitsstaat. Geschichte und Gegenwart der Selbstverwaltung in
Ungarn (Berlin: Duncker & Humblot 2002) 226230.
11
Pl. Szvetsgi Alkotmnybrsg (Bundesverfassungsgericht), 1994. X. 26., 2 BvR 445/91, a
Bundesverfassungsgericht hivatalos gyjtemnye BVerfGE91, 228. (Gleichstellungsbeauftragteeset); bajor tartomnyi alkotmnybrsg Bayerischer Verfassungsgerichtshof, 1988. XII. 15., 70-VI-86,
a brsg hivatalos gyjtemnye VerfGH 41, 140; Bayerischer Verfassungsgerichtshof, Neue Zeitschrift
fr Verwaltungsrecht (NVwZ) 1993, 164.
12
Helytll Bib Istvn idzete: Nyugat-Eurpban a trsadalom trsadalmastotta az llamot, mg
Keleten az llam llamostotta a trsadalmat.
13
Legfelsbb Brsg, 2/2007. PKJE.
9
134
nem tagadja ltalban a brsgok jogalkot szerept, amennyiben a bri tevkenysg a jogot szmotteven fejleszti tovbb, illetve joghzagokat tlt be.14
2.2. CENTRALIZLT JOGALKALMAZS, JOGRTELMEZS
Ajogalkotssal szemben a bri jogalkalmazsban mg ersebbek a centralizltsg

vonsai. Amagyar jogban az egysges jogalkalmazs, egysges brsgi gyakorlat
magas rang rtk, amelyet a jog a vgs, minden jogalkalmazra ktelez jogrtelmezs intzmnyvel igyekszik megvalstani.
Az az tlet, hogy kell valamilyen, minden jogalkalmazra ktelez vgs jogrtelmezs, a mai formban szovjet eredet. Aforradalom eltti Oroszorszgban a cr
a trvnyeket nemcsak alkotta, hanem ktelez rtelmezsket is elr(hat)ta; a forradalom utn megmaradt az a gondolat, hogy a jogszablyt alkot szerv egyszerre e jogszably helyes, autentikus rtelmezsrt is felels. Ennek megfelelen a
Legfels Szovjet hatskrbe a trvnyek autentikus rtelmezse is beletartozott, 15
br az csak nagyon ritkn lt evvel a hatskrvel. Emellett az inkbb elmleti, mintsem gyakorlati jelentsg autentikus trvnyrtelmezs mellett a rendes brsgok
rendszernek cscsn ll brsgok centralizltan, azaz a tbbi brsgra nzve ktelez ervel megllapthattk a jogszablyok helyes s mint ilyen, kvetend rtelmezst. 1945 utn a Szovjetuni csatlsai, belertve Magyarorszgot is, knytelenek voltak a szovjet jogi kulturt, belertve ezt a centralizlt rendszert s a brsgi
tevkenysg felsbrsgi irnytst tvenni.
Ennek uthatsai a mai napig rezhetek. Egyrszt az egysges bri gyakorlat
magas rang rtk, amelyet tbb trvnyhely is rgzt.16 Msrszt a legfels brsg, a Kria hatskrbe tartozik a vgs jogrtelmezs megfogalmazsa. Aszocialista Legfelsbb Brsg sajt jogrtelmezst szmos kvzinormatv,17 a tbbi brsgra ktelez formban bocsthatta ki: az irnyts eszkzei pldul az irnyelv, az
elvi dnts, az llsfoglals, az irnymutats18 s a vlemny19 volt. Arendszervl Anmet brt alkotmnyjogi alap Rechtsgewhrleistungspflicht (tlkezsi ktelezettsg) terheli, ezrt
egy foly perben nem tagadhatja meg a dntshozatalt azzal az rvvel, hogy az alkalmazand jog a szban forg esetet nem szablyozza, ill. nem dnti el. Ezzel kapcsolatban lsd az 1907. vi XII. 12-i svjci Polgri Trvnyknyv hres 1. cikk (2) bek.-t: Ha a trvny nem tartalmaz vonatkoz elrst, akkor
a brsg szoksjogot alkalmazzon, s ha az is hinyzik, akkor olyan szablyt alkalmazzon, amilyet trvnyhozknt hozna.
15
Az 1977. vi szovjet alkotmny (az n. Brezsnyev-alkotmny) 121. cikk 5. pontja. Agyakorlat szerny
volt: Martin Fincke (szerk.): Handbuch der Sowjetverfassung II. kt. (Berlin: Duncker Humblot 1983)
121/5. cikke, 1517. margszm (Hans-Christian Reichel).
16
Pl. Alaptrvny 25. cikk (3) bek., Bszi. Msodik rsze (2564. ).
17
Az egyedi eset eldntse nem tartozik ide, mert az nem fogalmaz strictu sensu vett, ms esetekben is
alkalmazhat (alkalmazand) szablyokat, hanem csak az egyedi esetben mondja ki, mi a jog. Radsul
az egyedi esetben hozott dnts jogervel rendelkezik, de ezen tlmenen formlisan nem ktelez a tbbi jogalkalmazra. Ms a helyzet azonban olyan rendszerekben, ahol a felsbrsgi precedens ktelez
az alsbb brsgokra (stare decisis).
18
Atrvnyhoz s a vgrehajt hatalmak is jogi irnymutatsokat adhattak ki: a jogalkotsrl szl
1987. vi XI. tv. (Jat.) 5356. .
19
Zdi Zsolt: Bcs a kollgiumi vlemnytl? Magyar Jog 2014/11. 609623.
14
135
ts utn ezeknek az eszkzknek a ktelez jellegt ktsgbe vontk, sszeegyeztethetetlennek tartottk a bri fggetlensggel. Megmaradt azonban az az igny, hogy a
Legfelsbb Brsg a jogalkalmazs egysgessgt rizze meg.
Ezrt a 1997. vi nagy igazsgszolgltatsi reform j intzmnyt hozott ltre: a jogegysgi hatrozatot.20 Annak lnyege, hogy a Legfelsbb Brsg, illetve a Kria az
egysges jogalkalmazs biztostsa cljbl konkrt peren kvl egy adott jogszablyhely helyes rtelmezst minden brsgra ktelez ervel llapthatja meg
[Alkotmny 47. (2) bekezds az 1997. vi LIX. tv. ltal megllaptott szvegezsben; Alaptrvny 25. cikk (3) bekezds]. Ez a kvzinormatv hatrozat a bri jogrtelmezs s a jogalkots hatrn ll. Az Alkotmnybrsg a szles kr jogvdelem jegyben a jogegysgi hatrozatnak normatv jelleget tulajdontott, amit ksbb
a trvnyhoz kvetett.21 gy a jogegysgi hatrozat inkbb jogszably, mint brsgi (egyedi) dnts.
Anmet jogtl, jogi kultrtl teljesen idegen jelensg az, hogy egy brsg jogszablyokat llapthat meg, illetve konkrt peren kvl ktelez dntst, hatrozatot
hoz. Anmet brsg (belertve a legfels brsgokat) feladata: egyedi esetek megoldsa. Ha Nmetorszgban a magyar jogegysgi hatrozathoz hasonl intzmny
kerlne bevezetsre, a bri fggetlensg amely a felsbb fok brsggal szemben is fennll22, valamint a hatalommegoszts komoly alkotmnyjogi krdseket
vetne fel.23 Amsik oldalon az egysges joggyakorlat Nmetorszgban csak a jogllami jogbiztonsg s az egyenl bnsmd keretben szmt rtknek. gy a nmet
jogi kultra az egysges joggyakorlatnak nem tulajdont tl nagy slyt. Aklnbz
joggak legfels brsgai24 csak annyiban gondoskodhatnak a jog egysges rtelmezsrl, amennyiben van helye a hozzjuk intzett fellvizsglati krelemnek. Sok
jogterleten a fellvizsglatnak csak bizonyos, szkre szabott krlmnyek kztt
van helye, s a bri t nem vezet egszen a legfels brsgokig, hanem egy szinttel lejjebb vgzdik. Ez azzal a kvetkezmnnyel jr, hogy sok jogterleten nem egy,
egsz Nmetorszgban egysges joggyakorlat ll fenn, hanem pldul szmos polgri jogi (pldul csaldjog) vagy bntetjogi (pldul szablysrtsi jog) jogterleten a
huszonngy Oberlandesgericht illetkessgi kerletben, a klns kzigazgatsi jog
Ajogegysgi hatrozat trtnelmi eldre tekinthet vissza: a polgri trvnykezsi rendtartsrl szl 1868:LIV tc. mdostsa trgyaban alkotott 1881. vi LIX. tc. 4. -a a Cria elnknek rta el, hogy
ellenttes elvi alapokon nyugv hatrozatok esetben a vits elvi krds eldntse cljbl a Cria teljes
lst hvja egybe.
21
Elszr 42/2005. (XI. 14.) AB hat.; 2011. vi Abtv. 37. (2) bek.
22
Nmetorszg: Ingo von Mnch Philip Kunig (szerk.): Grundgesetz-Kommentar III. kt. (Mnchen: C.
H. Beck 4-52003) 97. cikk, 45. margszm (Wolfgang Meyer); Michael Sachs (szerk.): Grundgesetz.
Kommentar (Mnchen: C. H. Beck 42007) 97. cikk, 1416. margszm (Steffen Detterbeck).
Magyarorszg: 4/2014. (I. 30.) AB hat.; Jakab Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja (Budapest:
Szzadvg 2009) 2. kt., 50. , 138, 140. margszm (Herbert Kpper).
23
Ezek a krdsek olyan slyak, hogy mg a Grundgesetz szintjn trtn bevezetse is esetleg alkotmnyellenes lenne, hiszen az, hogy a mdosts brsgo(ka)t jogalkotsi hatskrrel ruhz fel, az rkkvalsgi klauzulban [Grundgesetz 79. cikk (3) bek.] klnsen vdett jogllamisggal s hatalommegosztssal lehet sszeegyeztethetetlen.
24
Rendes brsgok: Bundesgerichtshof; kzigazgatsi brsgok: Bundesverwaltungsgericht; munkagyi brsgok: Bundesarbeitsgericht; szocilgyi brsgok: Bundessozialgericht; pnzgyi brsgok:
Bundesfinanzhof.
20
136
kapcsn a tizenhat Oberverwaltungsgericht illetkessgi kerletben egy-egy, a tbbitl nemegyszer ersen eltr felsbrsgi gyakorlat ltezik. Az uralkod vlemny
szerint ennek a helyzetnek vannak elnyei is, htrnyai is. Ahtrnyok kz tartozik,
hogy az egyenl bnsmd (Grundgesetz 3. cikke) s a jogllami normavilgossg
srlhet; eltr gyakorlatot folytat jogkerletek a Grundgesetzben emltett egysges jogrendszer [72. cikk (2) bekezds] s egysges, illetve egyenl rtk letviszonyok [72. cikk (2) bekezds, 106. cikk (3) bekezds 2. pontja] szempontjbl is
elnytelen lehet. Ezeket a htrnyokat mrskeli, hogy a fderalizmusnak ksznheten amgy is szmos jogterleten tizenhat klnbz, azaz tartomnyonknt elklnl jogrendszer ll fenn. Ezrt a nmet joggyakorlat rgta megszokta a sokflesg
ltezst s kezelst. St: ennek a sokflesgnek elnyei is vannak, amelyek nemcsak
a jogalkots, hanem a jogalkalmazs, jogrtelmezs tern is mutatkoznak. Aklnbz gyakorlatot folytat Oberlandesgerichtek, Oberverwaltungsgerichtek stb. a best
practice lnk laboratriumt alkotjk, egymstl, egyms felismerseibl s hibibl tanulhatnak a brsgok. Mindez a jogfejlesztst segti el.25
Avgs jogrtelmezs centralizcijnak megfelel a brsgi dntsek centralizlt publikcija. Csak az Alkotmnybrsg s a Kria rendelkezik hivatalos publiklsi lappal.26 AKria lapjban nha alacsonyabb szint brsgok dntseit is kzz
teszi. Ezzel szemben Nmetorszgban nemcsak minden alkotmnybrsg s legfels
gazati brsg hivatalos gyjtemnnyel rendelkezik, hanem sok alacsonyabb szint
brsg is, pldul az Oberlandesgerichtek, az Oberverwaltungsgerichtek sajt gyjtemnyeiket adjk ki. Abrsgi dntsek kzzttelben a jogtudomny is aktvan
vesz rszt: a legtbb szaklap a brsgi dntsek szvegt vagy egszben, vagy kivonatokban ismerteti. gy a legnagyobb s legfontosabb, fknt gyvdeket clz (s
mint ilyen, a Magyar Jog-hoz hasonlt) Neue Juristische Wochenschrift (NJW)
tartalmnak fele brsgi dntsek szvegbl ll. gy a brsgi dntsek kzzttelrl decentralizltan gondoskodik mind az igazsgszolgltats, mind a tudomny,
s gy hozzfrhetbb vlnak az egyes dntsek.27 Ajogtudomny publikl szerepe egy msik elnnyel is jr: a brsgi dnts szvegnek szvegh kzzttele
s a dnts kritikus elemzse szervesen sszefondhat. Az igazsgszolgltats ltal
trtn kzzttel csak a szveget ismerteti, tudomnyos feldolgozs nlkl. Mivel
ez a publiklsi md Magyarorszgon mg nagyon eltrben ll, a brsgi dntsek
kritikus elemzse sokig mellkszerepet jtszott a jogtudomnyban. Az ilyen kritikus
elemzsnek fknt a Fundamentum-ban van hagyomnya, manapsg a Jogesetek
Magyarzata a fejlds ln jr. Az utbbi folyiratban azonban a dntsek szvegk
nlkl kerlnek elemzsre, ami azzal a htrnnyal jr, hogy az olvas kt forrsra szorul: a dnts szvegre s a folyiratban publiklt elemzsre. Abrsgi dnts (feldolgozott) szvegnek s kritikus elemzsnek sszektse tallhat az j Magyar
Ezt a jelensget mg ersti az, hogy az alacsonyabb szint nmet brsgok sem flnek sajt, adott esetben a felsbb brsgoktl eltr llspont kialaktstl: Kischel (1. lj.) 463465.
26
Emellett a Jat. 28/A. -a bizonyos alkotmnybrsgi s brsgi dntseknek a Magyar Kzlnyben trtn kzzttelt rja el. Nmetorszgban is pl. bizonyos alkotmnybrsgi dntseket a trvnylapok
tesznek kzz.
27
Egy adott dnts publiklsi helynek feltallsban napjainkban adatbzisok segtenek, pl. dejure.org.
25
137
Kzigazgats hasbjain; ott azonban a kritikus elemzst fknt az igazsgszolgltatsban rsztvev klnfle tisztviselk rjk. gy a dnt brsg okai, okfejtsei vilgosabb vlhatnak, de gyenge a kritikus kls elemzs. Ajogtudomnyi publicisztika
ersebb szerepvllalsa decentralizltabb s a tudomny ignyeit jobban szolgl kzztteli rendszerhez vezethet, ami nmet tapasztalatok szerint mind az igazsgszolgltats, mind a jogtudomny szmra szmos elnnyel jr.
2.3. NEGATV JOGALKOTS: JOGSZABLYOK BRSGI
MEGSEMMISTSE
Eddig fknt a pozitv jog alkotsrl, valamint a pozitv jog rtelmezsrl esett
sz. Ajogalkotsnak azonban van egy negatv oldala is: a korbban megalkotott jog
megsemmistse. Magtl rtetd, hogy a jogalkot szerv, adott esetben annak jogi
vagy funkcionlis utdja28 actus contrarius rvn meg is semmistheti, hatlyon
kvl helyezheti sajt jogalkotst. Eponton nincs nagy klnbsg Magyarorszg s
Nmetorszg kztt.
Ersebb, szintn a centralizltsg-decentralizltsg skljn mrhet klnbsgek a jogszably brsg ltal trtn megsemmistse krdsben tapasztalhatak. Aszocializmus egyltaln nem engedte meg, hogy egy brsg ms szerv
aktusait ellenrizhesse, hatlyon kvl helyezhesse. Aszocializmus a negatv jogalkotst a jogalkot szervnl s annak felettes szervnl29 koncentrlta. 1990-ben az
Alkotmnybrsg megkapta a magasabb rang jogszabllyal ellenttes jogszably
megsemmistsre vonatkoz hatskrt. Arendes brsgok hasonl hatskrrel nem
rendelkeztek, hanem ktsg esetn alkotmnybrsgi eljrst kezdemnyezhettek.
Jogszablyt a trvnytl kezdden egszen az nkormnyzati rendeletig kizrlag az Alkotmnybrsg semmisthetett meg. gy ersen centralizlt normakontroll-rendszerrl beszlhetnk.
Enyhe decentralizci 2011-ben kvetkezett be, amikor a Kria az nkormnyzati normakontrollal kapcsolatos hatskrt legalbb rszben megkapta. Az Alaptrvny
25. cikk (2) bekezds c), d) pontja az nkormnyzati rendelet feletti normakontrollt a brsg hatskrbe utalja. Emellett az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds b)-f) pontja a jogszably [belertve az nkormnyzati rendelet: Alaptrvny T)
cikk (2) bekezds 1. mondata] utlagos kontrolljt az Alkotmnybrsg feladatv
teszi. Ahatrt a 2011. vi CLI. tv. az Alkotmnybrsgrl (Abtv.) 37. (1) bekezdse hzza meg: az nkormnyzati rendeletet elvileg a brsg vizsglja meg; az
Alkotmnybrsg hatskre arra az esetre korltozdik, hogy a rendelet vizsglata
kizrlag az Alaptrvny alkalmazsval vgezhet. gy a brsgi-alkotmnybrs Funkcionlis utdls ltezik pl. a Npkztrsasg Elnki Tancsa (NET) s az OGY kztt, amirt
manapsg az OGY a NET megmaradt jogszablyait, a trvnyerej rendeleteket, mdosthatja s hatlyon kvl helyezheti.
29
Pl. Alkotmny 25. (4) bek. (1949. VIII. 20. s 1972. IV. 25. kztt rvnyes vltozatban), azutn 35.
(3) bek. (1972. IV. 26. s 1989. X. 22. kztt rvnyes vltozatban). 1989. X. 23-a ta az Alkotmny 35.
(4) bek. a kormny hatskrt a nem normatv aktusokra korltozta.
28
138
gi hatskr a szably-kivtel viszonyban ll.30 A2012 eltt fennll alkotmnybrsgi monopliumhoz kpest ez mr feltn decentralizcit jelent.
Az Alaptrvny 25. cikk (2) bekezds c)d) pontjban megengedett decentralizcit a trvnyhoz azonban nem merti ki, hanem a rendes brskodson bell ismt
centralizlt megoldshoz folyamodik. A2011. vi CLXI. tv. a brsgok szervezetrl
s igazgatsrl (Bszi.) 4561. -ai az nkormnyzati normakontrollt a Krinl, a
Krin bell azonban egy szakostott nkormnyzati tancsnl koncentrlja.
Ehhez kpest a nmet normakontroll sokkal decentralizltabb. Atrvnyek megsemmistsre kizrlag az alkotmnybrsgok jogosultak. ABundesverfassungsgericht
brmilyen trvnyt, a tartomnyi alkotmnybrsg csak az adott tartomny trvnyeit vizsglhatja meg. Eltrek a mrck: a Bundesverfassungsgericht a
Grundgesetz alapjn tlkezik, a tartomnyi alkotmnybrsg az adott tartomnyi
alkotmny alapjn. Ez a ltszlagos sokflesg a gyakorlatban azonban koncentrltabb, mint amilyennek ltszik. Atartomnyi alkotmnybrsgok majdnem kizrlag
llamszervezeti krdsekben s bizonyos vlasztjogi krdsekben dntenek, mialatt
az alapjogvdelem majdnem teljes egszben a Bundesverfassungsgerichtnl koncentrldik. Mivel az alapjogi katalgusok szvetsgi s tartomnyi szinten nagyon
hasonlak, a tartomnyi llamhatalom ltal alapjogaiban megsrtett llampolgr elvileg vlaszthatja, hogy a szvetsgi vagy a tartomnyi alkotmnybrsghoz fordul;
mivel a tartomnyi alkotmnybrsgok alig ismertek a lakossg krben, a legtbb
indtvnyoz panaszt a Bundesverfassungsgerichthez intzi. Az egyik nagyobb
kivtel az etnikai kisebbsgek jogai, hiszen ezek kifejezetten csak nhny tartomnyi alkotmnyban szerepelnek; gy a szobrok, dnok s frzek jogai vdelmrt a
szszorszgi, brandenburgi s schleswig-holsteini alkotmnybrsgokhoz fordulnak. Akisebbsgi jogokon kvl azonban a nmet llampolgrok tbbsge az intzmnyi sokflesg, dekoncentrci alkotta lehetsgekkel nem l, s mindenki csak a
Bundesverfassungsgerichtben ltja az alapjogai rt.
Akzigazgatsi normakontroll tern azonban a hatskr s ezzel a negatv jogalkots sokkal decentralizltabb, mint Magyarorszgon. Anmet (fknt kzigazgatsi) brsgok a vgrehajt hatalom minden jogszablyt, belertve a kormnyrendeleteket is, megvizsglhatjk s adott esetben megsemmisthetik. Az alkotmnybrsgi
monoplium csak a parlamentek jogszablyaival, azaz trvnnyel szemben ll fenn.
Radsul a negatv jogalkotst nemcsak a legfelsbb brsgok vgezhetik, hanem
mr a kzigazgatsi brskods msodik foka lhet ezzel a jogostvnnyal, belertve
a megsemmists jogt.31 gy nem csoda, hogy a brsgi negatv jogalkots magyar
rendszere a nmet jogsznak ersen centralizltnak tnik.
Herbert Kpper: Voreilige Unkenrufe oder Demontage des Rechtsstaats? Das ungarische Verfassungs
gericht nach den ersten vier Jahren Fidesz-Herrschaft Jahrbuch fr Ostrecht 2015/1. 85138, 107108.
31
1960. I. 21-i Kzigazgatsi Perrendtarts 47. -a.
30
139
3. SZIMBOLIKUS TRVNYHOZS 32
Anmet jogsz szempontjbl elkpeszt jelensg a magyar szimbolikus trvnyhozs. Szimbolikus trvny tjn az Orszggyls bizonyos szemllyel, esemnnyel
szemben rzett tetszst, illetve nemtetszst fejezi ki gy, hogy annak emlkt rgzti. Ezek a szimbolikus trvnyek nem rendelkeznek normatv tartalommal, a parlament llspontjt nem teszik ktelezv.
Szimbolikus emlktrvnyek mr rgta tallhatak a magyar jogban. Alegrgibb
plda valsznleg az 1848. vi I. tc. Jzsef ndor javra; a trtnelmi alkotmny hatlya alatt keletkezett tbb mint egy tucat ilyen szimbolikus trvny. Aszocialista trvnyhoz is lt az emlktrvny formjval.33 Aszocializmus vgt kveten a parlament a szocialista hsket megrkt trvnyeket hatlyon kvl helyezte. Helyket
az j rendszer hsei emlkt rgzt trvnyek foglaltk el.34 Legjabb tendencia a
sajtos nemzetideolgival kapcsolatos emlktrvnyek.35
Eszimbolikus trvnyek lte tbb szempontbl is problematikus. Egyrszt az
Alaptrvny X. cikk (2) bekezds szerint az llam nem jogosult sem dnteni, sem rtkelni tudomnyos krdsekben. Egy ilyen trvnybe iktatott emlkm azonban mindig trtnelmi-trtnelemtudomnyi llsfoglalst is jelent, st: ez a feladata. Aszimbolikus emlktrvny a mltpolitika36 egyik eszkze. Ha komolyan vesszk a X.
cikk (2) bekezds szvegt, akkor esetleg arra a kvetkeztetsre jutunk, hogy a szimbolikus emlktrvny tilos. Mivel a szimbolikus trvnyek llspontjukat nem teszik
ktelezv, csupn politikai jelleg vlemnynyilvntsnak foghatak fel. Mint ilyen,
nem avatkoznak be a tudomny terletbe, a trtnelemtudomnyt mvelk tovbbra
is szabadon kutathatnak, trtnelemtudomnyi igazsgokrl s rtkelsekrl vitatkozhatnak.37
Msrszt jogelmleti szempontbl problematikus a szimbolikus trvny. Ajogllami trvny normatv tartalommal rendelkezik, azaz a jogalanyok jogait s ktelezettsgeit llaptja meg.38 Az Alaptrvny T) cikke is ezen a felfogson alapszik:
Errl lsd bvebben Herbert Kpper: Personenkult in der ungarischen Gesetzgebung? Osteuropa
1997/7. 684696.
33
Pldaknt emlthetk az 1953. vi I. tv. Joszif Visszarionovics Sztlin generalisszimusz emlknek megrktsrl, az 1954. vi XI. tv. az Ideiglenes Nemzetgyls trtnelmi jelentsgnek trvnybe iktatsrl vagy az 1959. vi II. tv. a Magyar Tancskztrsasg emlknek trvnybeiktatsrl.
34
Elssorban emltend a Nagy Imre mrtrhallt halt magyar miniszterelnk s mrtrtrsai emlknek
trvnybe iktatsrl szl 1996. vi LVI. tv.
35
Pldk a magyar hsk emlknek megrktsrl s a Magyar Hsk Emlknneprl szl 2001.
vi LXIII. tv., Civitas Fortissima Balassagyarmat, a legbtrabb vrosrl szl 2005. vi XXXIX.
tv., Kercaszomor a legbtrabb falurl szl 2008. vi LXIV. tv., a Nemzeti sszetartozs melletti tansgttelrl szl 2010. vi XLV. tv., a Civitas Invicta Szigetvr, a leghsiesebb vrosrl szl 2011.
vi CXXXVI. tv., vagy a hsg falvairl szl 2014. vi CIII. tv.
36
Itt a nmetben honos Vergangenheitspolitik fogalmt sz szerint fordtjuk magyarra, jobb magyar kifejezs hjn.
37
Hasonlan azok a trvnyek, amelyek egy adott nkormnyzat trtnetbl emelnek ki egy-egy esemnyt, nem avatkoznak be az adott telepls nkormnyzsra val jogba: 604/B/2009. AB hat., ABH
2010, 20772083.
38
Atrvny materilis fogalma: Jakab Andrs: Amagyar jogrendszer szerkezete (Budapest Pcs: Dialg
Campus 2007) 138141.
32
140
Ajogszably lnyege az, hogy ltalnosan ktelez magatartsi szablyt r el,

s a trvny a jogszablyi hierarchia cscsn, kzvetlenl az Alaptrvny alatt ll.
Emellett a materilis rtelemben vett trvny mellett a trvny formlis fogalma is
ltezik. Eszerint trvny az, amit trvny cmn alkot az arra jogosult szerv, fggetlenl a normatv tartalmtl. Ezek szerint a magyar szimbolikus trvny formlis, de
normatv tartalom hjn nem materilis trvny.
Nmileg leegyszerstve: egy jogllamban szerencstlen jelensgnek szmt, ha a
materilis s a formlis trvnyek kre nem esik egybe. Alegtbb jogllamban a formlis trvny legfontosabb pldja: az vi kltsgvetsi trvny. Nmetorszgban
nhny jogllamilag puristbb jogtuds mr ezt az esetet sajnlja s vagy a kltsgvetsi trvny trvnyi jellegt tagadja, vagy a kltsgvetsi trvnyben normatv
tartalmat igyekszik tallni.39 Ajogtudomny tbbsge azonban elfogadja, hogy ebben
az esetben, a dolog termszetbl addan nem esik egybe a materilis s a formlis trvny kre.
Amagyar szimbolikus trvnyek azonban nem hivatkozhatnak a dolog termszetre. Ha az Orszggyls politikai tetszst kvnja kifejezni, tbb cselekvsi forma ll
rendelkezsre: a hatrozat,40 a (politikai) nyilatkozat,41 az llsfoglals.42 Az autonmijbl kvetkezik a parlament azon jogosultsga, hogy adott esetben politikai
llspontjt kifejez aktusokat mg ms nven is (pldul rezolci, deklarci, kzlemny, kiltvny) elfogadhat. Ilyen nem-jogszablyi aktusok ltalnosan ktelez
magatartsi szablyt nem rhatnak el;43 fordtva a jogllami normavilgossg megkveteli, hogy az ltalnosan ktelez magatartsi szablyt nem tartalmaz orszggylsi aktusok ne jogszably, azaz trvny formjban szlessenek meg, hanem nem
normatv hatrozat, nyilatkozat stb. formjban.
Avilgos normarendszer jogllami kvetelmnyvel ellenttes a magyar szimbolikus trvny. Aproblma nem a trvny tartalma az Orszggylsnek jogban ll,
hogy politikai tetszst, illetve nemtetszst fejezze ki. Csak erre a clra vlassza meg
a megfelel formt, amely nem a trvny, hanem pldul a hatrozat vagy a politikai
nyilatkozat. Nagyrabecslst, emlkt az Orszggyls politikai nyilatkozatban is
kifejezheti, erre nem kell az ennek a clnak meg nem felel trvnyi formhoz folyamodnia.44 Ezt a jogllami formavilgossgot biztosan nem csak a jogllami vagy jogelmleti puristk dvzlnk.
Errl lsd Klaus Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland I. kt. (Mnchen: C. H. Beck
2
1984) 825827, II. kt. (Mnchen: C. H. Beck 1980) 560577.
40
OGY hat. esetben klnbsget kell tenni a normatv hatrozat (Jat. 2324. ) s a nem-normatv hatrozat kztt. Itt a nem-normatv hatrozat jhet szba.
41
Utoljra 2/2013. (X. 22.) OGY politikai nyilatkozata a rezsicskkents vdelmrl az eurpai unis
brokrcia nyomsgyakorlsval szemben.
42
Utoljra 1/1993. (II. 27.) OGY elvi llsfoglalsa a bntethetsg elvlsnek rtelmezsrl.
43
41/1993. (VI. 30.) AB hat., ABH 1993, 292300. az emltett 1/1993. (II. 27.) OGY hat. elvi llsfoglalsval kapcsolatban.
44
Lsd pl. 1/1998. (XII. 16.) OGY politikai nyilatkozata az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata
elfogadsnak 50. vfordulja alkalmbl, 1/1999. (V. 7.) OGY politikai nyilatkozata az Eurpa Tancs
megalakulsnak 50. vfordulja alkalmbl; 1/2005. (III. 10.) OGY politikai nyilatkozata a cigny holokauszt gyben; 16/2012. (III. 14.) OGY hat. a kommunista diktatra ltal kiteleptettek, valamint az ket
befogadk emlknek megrktsrl.
39
141
VAR JU MRTON
AMAGYAR JOGRENDSZER S AZ EURPAI UNI

JOGA: TZ V TAPASZTALATAI
Amagyar jogrendszer s az unis jog kztti viszonyt alapveten a megfelels s meg nem
felels fogalmi kettsben lehet rtelmezni. Ebbl kiindulva a magyar jogrendszer llapott
a rendelkezsnkre ll informcik alapjn olyan mdon lehet jellemezni, hogy annak ellenre, hogy megfelelsi teljestmnyt jogalkotsi s jogalkalmazsi szinten egyarnt ltalban megfelelnek tekinthetjk, egyes terleteket, illetve a megfelels egyes aspektusait
nzve jelents hinyossgokat fedezhetnk fel. Visszatr problma, amely elssorban a jogalkalmazst jellemzi, hogy a megfelelsi ktelezettsg teljestsre hinyosan, a magyar jogba val tltets ltal okozott problmkat nem teljes kren megoldva kerl sor, ami vgs
soron a magyar jogrendszer szmra okoz rendszerszint problmkat. Ajogalkots terletn hasonl gyakorisggal jelentkez problma, hogy elssorban a gazdasgszablyozs
terletn megszokott vlt a jogszablyoknak az unis jog megsrtsnek tudatban, illetve
annak szndkban trtn elfogadsa. Az unis ktelezettsgek szempontjbl opportunistnak minsl gyakorlat clja, hogy a magyar llam, illetve a magyar llam ltal favorizlt
egynek szmra hozzfrst biztostson a jogsrts pozitv hozadkaihoz. Ennek egyre gyakoribb ismtldse rendszerszint elgtelensgekre enged kvetkeztetni a magyar jogrendszerben.
Etanulmny clja, hogy az Eurpai Uni jogt a nemzeti jogrendszerek megkerlhetetlen, mlyre hatol elvrsokat megfogalmaz, azokat alaktani s formlni kpes kereteknt rtelmezve megvizsgljuk a magyar jogrendszer llapott.
Vizsgldsaink sorn abbl az alapfeltevsbl indultunk ki, hogy az elsdlegesen
a tagllamoknak cmzett unis jog a tagllamok jogrendszereit alapveten a megfelels s nem megfelels (a szoksos idegen nyelv szhasznlatban compliance s
non-compliance) fogalmi kettsben rzkeli s rtkeli. Arra a krdsre kerestnk
vlaszt, hogy a magyar jogrendszer az unis jognak val meg nem felelsre vonatkoz informcik, valamint azok elemzse alapjn a magyar jogrendszer a meg nem
felels egyes esetei ltal valjban nem befolysolt megfelel teljestmnyrl, vagy a
magyar jogrendszer teljestmnyt alapveten befolysol rendszerszint elgtelensgekrl kell beszlnnk. Feladatunk nem volt egyszer, mivel mindkt vizsglt jogrendszer tekintlyes terjedelmhez mrten a meg nem felels ismert, illetve gyant142
Amagyar jogrendszer s az Eurpai Uni joga : tz v tapasztalatai
hat esetei elhanyagolhat jelentsg, elszigetelt fejlemnyeknek tnhetnek. Azok

tartalmi szempont elemzse sem volt kpes biztosabb fogdzt nyjtani, hiszen a
korriglhatnak tn, minsgbeli krdseket feszeget, akr technikai jellegnek is
minsthet hinyossgok nem felttlenl jeleznek rendszint elgtelensgeket.
Az rs a kvetkezkppen pl fel. Elszr megvizsgljuk az unis jog mint a tagllami jogrendszereket kzrefog keret legfbb jellemzit. Ennek sorn kln foglalkozunk a tagllami jogrendszerekre vonatkoz megfelelsi ktelezettsg alapjul szolgl, annak mlysgt jl jelz, az EUSZ 4. cikk 3. bekezdsben foglalt hsg elvbl
ered kvetelmnyekkel. Ezt kveten trnk r annak vizsglatra, hogy a magyar
jogrendszer jelen llapotban figyelembe vve klnsen a 2010 utni vltozsokat
mennyiben teljesti megfelelsi ktelezettsgeit, illetve hogy ennek fnyben milyen
kvetkeztetst vonhatunk le annak ltalnos llapott s teljestmnyt tekintve. Az
ltalnos trendek, mr amennyiben sikerlt ilyeneket fellltani, nagyrszt megbzhat teljestmnyrl rulkodnak. Aproblmk elssorban az egyes esetek elemzsekor kerlnek felsznre. Ezek egy rsze technikai: megtrtnik a megfelelsi knyszer
szlelse, annak prblnak is eleget tenni, viszont a megfelels, illetve a hazai jogrendszerbe val beltets rszletkrsei nem kapnak kell figyelmet. Az ilyen mdon
keletkezett bels trsvonalak rendszerszint problmkat okozhatnak a magyar jogrendszer szmra. Msik rszk rdemi: tbb pldjt talltuk az unis ktelezettsgeket obstrul, opportunista jogalkotsi gyakorlatnak, amelyekben nem volt kizrhat a jogalkot rosszhiszemsge. Krds, hogy ezek az utbbi pldk mennyiben
tekinthetk olyan trendalkot gyakorlatnak, amely alapjn a magyar jogrendszer teljestmnyt alapveten befolysol rendszerszint elgtelensgekrl beszlhetnk.
1. AZ UNIS JOG MINT A TAGLLAMI JOGRENDSZEREK KERETE

Az elsdlegesen a kzs politikk krben megfogalmazott ktelezettsgek hatkony kiknyszertst1 jelent funkcionalitsval2 jellemezhet unis jog a tagllami
jogrendszerekkel fennll viszonyt a megfelels s a nem megfelels fogalmi kettsben rtelmezi. Ez egyenesen kvetkezik az EUSZ 4. cikk 3. bekezdsben foglalt
hsg elvbl, amely klnbz alakokat ltve, rdemi, illetve eljrsi ktelezettsgeket megfogalmazva szortja keretek kz a tagllamok magatartst, idertve az azok
akaratnyilvntsnak legfbb formjt ad jogrendszereit is. Ahsg hromosztat3
Lsd a 26/62. sz. van Gend-gyben 1963. februr 5-n hozott tlet [EU:C:1963:1]; 6/64. sz. Costagyben 1964. jlius 15-n hozott tlet [EU:C:1964:66]; 106/77. sz. Simmenthal-gyben 1978. mrcius 9-n hozott tlet [EU:C:1978:49], s Mathias Kumm: The Moral Point of Constitutional Pluralism
in Julie Dickson Pavlos Eleftheriadis (szerk.): Philosophical Foundations of European Union Law
(Oxford: Oxford University Press 2012) 216246, 229.
2
Jrgen Habermas: The European Nation-State: On the Past and Future of Sovereignty and Citizenship
in Ciaran P. Cronin Pablo De Greiff (szerk.): The Inclusion of the Other (Cambridge, MA: MIT Press
2000) 106. Lsd ltalnossgban Pierre Pescatore: The Law of Integration (Leiden: Sijthoof 1974);
Joseph H. H. Weiler: The Transformation of Europe Yale Law Journal 1991/8. 24032483.
3
Az Uni s a tagllamok klcsnsen tiszteletben tartjk s segtik egymst a Szerzdsekbl ered feladatok vgrehajtsban, a tagllamok megtesznek unis ktelezettsgeik teljestsnek rdekben minden ltalnos vagy klns intzkedst, valamint segtik az Unit feladatainak teljestsben s tartz1
143
elve igazodst, nmegtartztatst, valamint egyttmkdst vr a tagllamoktl,

amely a tagllami jogrendszerek szintjn az unis jogi ktelezettsgeknek val folytonos s aktv megfelels, az azok hatkony rvnyestse s kiknyszertse, valamint
az rvnyeslsk megakadlyozstl val tartzkods elvrsaiban konkretizldott.4 Ahsg elve mellett prhuzamosan rvnyesl az unis jog hatkony tagllami kiknyszertsnek (rvnyestse, rvnyeslse)5 (effet utile) az Eurpai Brsg
tlkezsi gyakorlatban kialaktott elve, amely a nemzeti jogrendszerek olyan terletein rvnyesti a megfelels ktelezettsgt, amelyekben a tagllamok jogi szablyozsi autonmit lveznek (pldul tagllami eljrsi szablyok s jogorvoslati eszkzk).6
Az unis jog adta megfelelsi ktelezettsgbl valdi, azok megfelel mkdshez hozzjrulni kpes minsgi elvrsok is szrmaznak a tagllami jogrendszerek szmra.7 Az unis jog klnsen elvrja, hogy a hatlya al es tagllami jogszablyok s jogalkalmazsi aktusok megfeleljenek az unis jogban vdett alapvet
jogoknak, az egyenl bnsmd kvetelmnynek, a jogbiztonsg kvetelmnynek,
a szerzett jogok vdelmt rgzt elvnek, valamint az arnyossg elvnek.8 Az EuB
tlkezsi gyakorlata az arnyossg elvnek alkalmazsa krben szmos, jogllami keretek kztt alapvetnek tn, a jogi szablyozs minsgt rint kvetelmnyt
fogalmazott meg.9 Az arnyossg elvbl kvetkezik az az ltalnos elvrs is, hogy a
jogosultsgok gyakorlst felttelekhez kt tagllami jogszablyoknak kellen pontos, vilgos s objektve meghatrozott tartalmnak kell lennik, kell mdon keretek
kz kell szortaniuk az alkalmazsuk sorn megengedett mrlegelsi jogkrbl ered
vlasztsi lehetsgeket, valamint a kapcsold hatsgi dntsekkel szemben lehetv kell tennik a bri fellvizsglat lehetsgt.10 Ugyaninnen ered az is, hogy a
tagllami jogszablyoknak alaposan elksztetteknek, hatsukat tekintve megfelelen clzottaknak, valamint pontosan szablyozottaknak kell lennik.11 ltalban elnyt
kodnak minden olyan intzkedstl, amely veszlyeztetheti az Uni clkitzseinek megvalstst.
Lsd az EuB defincijt, C-354/99. sz. Bizottsg kontra rorszg gyben 2001. oktber 18-n hozott
tlet [EU:C:2001:550], 46. pont; 22/70. sz. Bizottsg kontra Tancs gyben 1971. mrcius 31-n hozott
tlet [EU:C:1971:32], 21. pont.
4
Marcus Klamert: The Principle of Loyalty in EU Law (Oxford: Oxford University Press 2014) 16.
5
Magban foglalva az unis jog ltal biztostott jogok hatkony vdelmnek elvt is.
6
Lsd C-6/90. s 9/90. sz. Frankovich egyestett gyekben 1991. november 19-n hozott tlet
[EU:C:1991:428], 36. pont; 148/78. sz. Ratti-gyben 1979. prilis 5-n hozott tlet [EU:C:1979:110],
21. pont; C-432/05. sz. Unibet-gyben 2007. mrcius 13-n hozott tlet [EU:C:2007:163], 44. pont.
7
Catherine Barnard: Derogations, Justifications and the Four Freedoms: is State Interest Really
Protected? in Catherine Barnard Okeoghene Odudu (szerk.): The Outer Limits of European Union
Law (Oxford: Hart 2009) 273295, 294.
8
Lsd C-367/98. sz. Bizottsg kontra Portuglia gyben 2002. jnius 4-n hozott tlet
[EU:C:2002:326], 40-41. pontok; C-463/00. sz. Bizottsg kontra Spanyolorszg gyben 2003. mjus
13-n hozott tlet [EU:C:2003:272], 62-63. pontok.
9
Lsd C-375/12. sz. Bounaich-gyben 2014. mrcius 13-n hozott tlet [EC:C:2014:138], 69. pont;
C-222/97. sz. Trummer and Mayer gyben 1999. mrcius 16-n hozott tlet [EU:C:1999:143], 31-32.
pontok; C-326/12. sz. van Caster-gyben 2014. oktber 9-n hozott tlet [EU:C:2014:2269], 49. pont.
10
Lsd C-483/99. sz. Bizottsg kontra Franciaorszg gyben 2002. jnius 4-n hozott tlet
[EU:C:2002:327], 5052. pontok; C-463/00. sz. Bizottsg kontra Spanyolorszg gy (8. lj.) 7476.
pontok.
11
Lsd C-483/99. sz. Bizottsg kontra Franciaorszg gy (10. lj.) 48. pont; C-463/00. sz. Bizottsg kontra Spanyolorszg gy (8. lj.) 72. pont.
144
lvezhetnek a tagllami jogrendszerek azon megoldsai, amelyek cskkentik az rintett jogalanyok terheit, illetve elsegtik jogaik rvnyestst s gyakorlst.12
2. AZ UNIS JOG S A MAGYAR JOGRENDSZER: ELSZIGETELT

NEGATV JELENSGEK VAGY RENDSZERSZINT PROBLMK?
Az unis jogbl ered megfelelsi ktelezettsg kvetkeztben az unis tagsg megkerlhetetlen s mlyre hatol formlis s rdemi alkalmazkodsi knyszert hozott a
magyar jogrendszer szmra. Ez az alkalmazkodsi knyszer nem abszolt, azonban
terjedelmt az unis jog hatrozza meg, azt kiterjeszt mdon rtelmezi. Amegfelelsi ktelezettsg elvileg folyamatos, felttel nlkli s visszavonhatatlan, ezrt a hazai
jogalkotnak s a jogalkalmaz szerveknek az unis ktelezettsgek implementlsa sorn, illetve brmely olyan helyzetben, mikor tevkenysgk a tagllami magatartsok rendkvl szles krt lefed unis jog hatlya al esik, feladataikat kiemelt
krltekintssel kell elltniuk. Br a vonatkoz unis elvi s konceptulis keret funkcionalitsa, illetve annak a hatkony kiknyszerts/rvnyesls elvrsra trtn
alapozsa mint (jog)rendszer-filozfia nem tnik kielgtnek, az unis jog kzvetett
s kzvetlen jogi mechanizmusokon keresztl trtn kiknyszerthetsgnek lland fenyegetse nem sok vlasztst hagy, mint hogy a magyar jogrendszer az unis
jognak val megfelels ktelezettsgre sajt megfelel teljestmnynek egyik alapvet mrcjeknt tekintsen.
Mindezek ellenre a magyar jogrendszer llapotnak az unis jog adta rtelmezsi
keret fnyben trtn rtkelse nem egyszer feladat. Aszban forg jogrendszerek
mrete kvetkeztben vonzbb lehet a magyar jogrendszer megfelel mkdse mellett llst foglalni, hiszen a meg nem felels egyes esetei elhanyagolhat jelentsg,
elszigetelt fejlemnyeknek tnhetnek. Msrszt a meg nem felels, az unis jog szempontjbl kirv, nagyobb sly esetei knnyen rtelmezhetk a magyar jogrendszer
egszt rint rendszerszint problmk tneteiknt, annak ellenre, hogy azok ltalban a szoksos mechanizmusokon keresztl korriglhatk, s legtbbszr jogi rszletkrdseket, vagy azokkal kapcsolatos technikai (pldul jogrtelmezsi) problmt
rintenek. Atrendllts sem problmamentes, hiszen az unis joggal val konfliktusok feldertse esetrl esetre trtnik, a meg nem felels elszigetelt pldit csaknem
lehetetlen egy egysges rvnyes narratva al rendezni, illetve az unis ktelezettsgek tnyleges s potencilis krnek rendkvli szlessge kvetkeztben mg az
unis jog megsrtsnek viszonylag jelentkeny mrtke s viszonylagos gyakorisga sem felttlenl utal valamely trendszer fejlemnyre. Tovbbi jelents mdszertani
problma, hogy a magyar jogrendszer jogalkalmazsi oldalnak az unis jognak val
megfelelsre13 vonatkozan rendkvl nehz pontos adatokat kapni, gy a magyar
Lsd C-39/11. sz. VBV-gyben 2012. jnius 7-n hozott tlet [EU:C:2012:327], 33. pont; C-311/08. sz.
SGI-gyben 2010. janur 21-n hozott tlet [EU:C:2010:26], 71. pont.
13
Pl. a kzvetlenl alkalmazand unis jogszablyok milyen mrtkben rvnyeslnek a hatsgi dntshozatalban, az unis jogot rtelmez eurpai brsgi tletek megjelennek-e valamilyen mdon a
hazai jogalkalmazs valsgban, eleget tesznek-e a tagllami eljrsi szablyok s jogorvoslati eszk12
145
jogrendszer egsznek llapotra vonatkoz megllaptsaink szksgszeren torztottak lesznek, illetve azokat elssorban a hazai jogalkots gyakorlatra kell rteni.
Akvetkezkben az unis jognak val megfelelsi ktelezettsg a hazai jogalkots, valamint a hazai jogalkalmazs krben trtn rvnyeslst fogjuk vizsglni. Ezt kveti egy rvidebb kitekints a magyar gazdasgszablyozs egyes terletein
megszilrdulni ltsz, a megfelelsi ktelezettsggel ellenttben ll gyakorlatra. Ami
a jogalkots s jogalkalmazs ltalnos llapott illeti, nagyrszt megbzhat jogalkoti s jogalkalmazi teljestmnyrl beszlhetnk. Amennyiben azonban az egyes
esetek szintjn vizsgldunk, szrevehet, hogy az unis jognak val megfelelst az
a korbban mr megfigyelt felemssg jellemzi, amelynek lnyege, hogy megtrtnik a megfelelsi knyszer szlelse, annak prblnak is eleget tenni, azonban a megfelels, illetve a hazai jogrendszerbe val beltets rszletkrdsei nem kapnak kell
figyelmet. Ahazai jogalkots teljestmnyt az is befolysolja, hogy klnsen a gazdasgszablyozsi terleten eseti szinten szlelhetk olyan fejlemnyek, amelyek az
unis ktelezettsgek szndkos obstrukcijrl, rosszhiszem, illetve alacsony minsg szablyozsi beavatkozsrl, valamint az unis jogsrtsek opportunista megkzeltsrl rulkodnak. Ezek a trendekbe is igazthatnak lthat fejlemnyek felvetik
annak lehetsgt, hogy a magyar jogrendszer az unis jogi keret adta ktelezettsgeket figyelembe vve rendszerszint elgtelensgekkel kzd.
2.1. JOGALKOTSI SZINT MEGFELELS
Az unis jogbl ered kzvetlen s kzvetett jogalkotsi, jogszably-mdostsi, valamint deregulcis ktelezettsgek teljestse sorn Magyarorszg (korbban a Magyar
Kztrsasg) hagyomnyosan kiemelt gondossggal jrt el.14 Ez kvetkezett egyrszt abbl, hogy az acquis tvtele az unis tagsg elnyersnek lnyeges felttele volt.15 Eclt szem eltt tartva a csatlakozst megelzen a hazai jogszablyok az
unis ktelezettsgeknek val minl gyorsabb s minl pontosabb megfeleltetse egyrtelm kormnyzati prioritst lvezett.16 Ugyancsak szerepe lehet annak, hogy a jogharmonizcis ktelezettsgek teljestse rdekben kialaktott hazai intzmnyi s
eljrsi mechanizmus, keresztlvgva a kormnyzati dntshozatal szoksos rendszern, mlyen begyazdva lett kpes a jogalkotsi szint megfelels kiknyszertsre.17
Magyarzatknt vgl megemlthet, hogy a Bizottsg megfelelsi prioritsait rtelmezzk hatkonysgra s egyenlsgre vonatkoz unis jogelvek kvetelmnyeinek, konfliktus esetn a
hazai jogalkalmazsban rvnyt szereznek-e az unis jog kzvetlenl hatlyos rendelkezseinek, ill. a
kzigazgatsi s bri kzvetett hatly elvbl kvetkez jogrtelmezsi ktelezettsg rvnyesl-e egyltaln.
14
Gerda Falkner Oliver Treib: Three Worlds of Compliance or Four? The EU-15 Compared to the New
15
Az Eurpai Tancs 1993. jnius 2122-i kvetkeztetsei (Koppenhgai Kvetkeztetsek), SN 180/1/93
REV 1, 7. pont.
16
Lsd 2282/1996. (X. 25.) Korm. hat.; 2212/1998. (IX. 30.) Korm. hat.
17
Lsd Rka Sommsich: The Process and Methodology of Coordinating the Transposition of EU Law in
Hungary in Mrton Varju Ern Vrnay: The Law of the European Union in Hungary (Budapest:
HVG-ORAC 2014) 112150.
146
ve a kormnyzat szmra egyrtelmv vlhatott, hogy az tltetsi hinyossgok meghatrozott kszbrtk18 alatt tartsa megkmlheti a felesleges, esetlegesen knyelmetlen hrverssel jr konfliktusoktl, valamint az is elkerlhet, hogy a Bizottsg
fokozott figyelemmel kvesse a belfldi szakpolitikai s szablyozsi folyamatokat.
2.1.1. AMEGFELELSRE VONATKOZ STATISZTIKK
Atagllamok tltetsi s megfelelsi teljestmnyt nyilvnosan s sszehasonlthatan bemutat, a Bizottsg ltal fenntartott egysges bels piaci eredmnytbla19
megersti, hogy a vizsglt adatokat nzve a jogalkotsi szint megfelelst tekintve a
magyar jogrendszer llapota nmagban, valamint ms tagllami jogrendszerekkel
sszehasonltva is megfelelnek tekinthet. Tz vvel a csatlakozst kveten ez a
teljestmny mr nem tudhat be kizrlag a csatlakozskor elvrt megfelels egyenes
s kzvetlen uthatsnak.20 Ahogyan az albbi brbl (1. bra) kitnik, annak ellenre, hogy a 0,5%-os, korbban 1%-os tltetsi deficitkszb nem rvnyeslt kvetkezetesen, a magyar teljestmny megfelel az EU-tagllamok tlagos teljestmnynek.
ABizottsgnak az eredmnytbla elksztsekor kilenc irnyelv tltetsnek elmaradsrl volt tudomsa, amelyek kzl egyik tltetsnek ksedelme sem haladta meg
a kt v idtartamot. Az irnyelvek tltetsnek tlagos ksedelme jelenleg 5,1 hnap,
amely jelentsen az EU-tlag (7,4) alatt van, s amelyet a korbbi adathoz kpes (7,4
hnap) a Bizottsg jelents cskkensknt rtkelt. Az eredmnytbla szerint egyetlen
irnyelv tltetsnek ksedelme sem haladta meg az egy v idtartamot.
Amagyar megfelelsi deficit (2. bra) sem utal klnsebb problmra. ABizottsg
rtkelse szerint annak ellenre, hogy a jelenlegi 0,6%-os hiny cseklyebb nvekedst jelent s nem ri el 0,5%-os clrtket, mg mindig a 0,7%-os EU-tlag alatt van.
Aktelezettsgszegsi eljrsok dinamikusabb adatai (3. bra) mr kiss rnyaltabb kpet adnak a jogalkotsi szint megfelels llapotrl. Akezdeti, gyakorlatilag
az j csatlakozs tnybl ered j teljestmnyt a ktelezettsgszegsi eljrsok szmnak jelents nvekedse kvette egy 2009. novemberi csccsal (32). Tovbb mg
az eljrsok hszas rtkek krl rgzlt szma kezdetben jval alacsonyabb volt az
unis tlagnl, az unis tlag meredek cskkensvel, a magyar teljestmny kiemelkeden pozitv rtkelsnek lehetsge is megsznt. Az albbi tblzat nmikpp
nyers adatait a kvetkezkppen rnyaljk a Bizottsg rjuk vonatkozan tett szrevtelei. A2015 mjusban folyamatban lv eljrsok szma (20), amely az unis
tlag (27) alatt tallhat, 6 j eljrs megindtsbl, valamint 11 korbbi eljrs lez Az n. Egysges Piaci Intzkedscsomag (COM(2011) 206 vgleges) eltt 1%, azta 0,5%.
Lsd ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_member_state/hungary/index_
en.htm#maincontentSec1. Az eredmnytbla tovbbi elemeibl is vonhatk le kvetkeztetsek a megfelels jelen llapotra vonatkozan. Amegfelelst rint informcik cserjben ltalban jl teljest
Magyarorszg (az n. pilot-eljrsokban a vlaszadsra nyitva ll hatridk hossza, ill. az IMI-ben
[Internal Market Information System] val kzremkdst tekintve). Az egysges bels piac mkdshez szksges intzmnyrendszer vizsglt elmeiben (SOLVIT, kapcsolattartsi pontok) viszont egyrtelm gyengesgek mutathatk ki. ABizottsg ltal mrt kzbeszerzsi mutatk is elgtelen teljestmnyrl rulkodnak.
20
Lsd FalknerTreib (14. lj.).
18
19
147
1. bra. Amagyar tltetsi deficit az EU-tlaghoz viszonytva

EU
HU
4,0%
3,5%
3,5%
2,5%
2,0%
1,5%
1,0%
0,5%
05/2016
05/2015
05/2014
05/2013
05/2012
05/2011
05/2010
05/2009
05/2008
05/2007
05/2006
05/2005
tltetsi
deficit
11/2004
0%
Forrs: Eurpai Bizottsg 2015
2. bra. Amagyar megfelelsi deficit az EU-tlaghoz viszonytva

EU
HU
60
50
40
30
20
10
148
11/2014
05/2015
05/2014
11/2013
05/2013
11/2012
05/2012
11/2011
05/2011
11/2010
05/2010
11/2009
05/2009
11/2008
05/2008
11/2007
05/2007
11/2006
05/2006
11/2005
05/2005
Darab
rsbl addik. ABizottsg kt terleten lt kiemelt gondokat: ezek a hazai szolgltatsi piac, illetve a lgi kzlekedsi piac szablyozsa. Az eljrsok tartamt tekintve
a Bizottsg klnsen abban lt problmt, hogy mg az esetek nagy rszben a jogsrts megszntetse mg megfelel idn bell megtrtnik (17 esetben 25,4 hnap
alatt, 11 esetben 6 hnap alatt), a fennmarad eljrsok jval hosszabban elhzdnak, illetve van kt olyan folyamatban lv eljrs is, amelyeknek hossza 10 v kzeli.
Az EuB jogsrtst megllapt tletnek val megfelels idtartama (8,1 hnap) jval
jobb az EU-ltagnl (19,8 hnap), azonban figyelembe kell venni, hogy erre eddig csekly szm gyben kerlt csak sor. Az eljrsok lezrsnak ltagos hosszt tekintve
Magyarorszg az unis tlagnl jobban teljest.
3. bra. AMagyarorszggal szemben indtott kiknyszertsi eljrsok szma
az EU-tlaghoz viszonytva
EU
HU
60
50
40
30
20
10
05/2015
11/2014
11/2013
05/2014
05/2013
11/2012
05/2012
11/2011
05/2011
11/2010
05/2010
11/2009
05/2009
11/2008
05/2008
11/2007
05/2007
11/2006
05/2006
11/2005
05/2005
Darab
Amagyar jogrendszer jogalkotsi szinten nyjtott teljestmnynek ltalnos pozitv

rtkelst tovbb rnyalhatja, amennyiben figyelembe vesszk a hazai brsgok ltal
az EuB-hoz intzett elzetes dntshozatali krsekre vonatkoz, a hasonl mret s sttusz tagllamokkal sszehasonltva kiemelkednek tekinthet adatokat.21
Ezekbl az adatokbl nem kizrlag az unis jog hazai begyazdottsgra, illetve a
meghatroz aktorok, klnsen a brsgok aktv, az unis jogi ktelezettsgek kell ismerett tkrz szerepvllalsra lehet kvetkeztetni. Mivel az unis jog rtelmezst rint krdsek nagyobb hnyada az unis jog s a tagllami jogszablyok
Az Eurpai Uni Brsgnak ves Jelentse (2014) (Luxembourg: EuB 2015).
21
149
4.1. bra. Amagyar brsgok ltal az EuB-hoz elzetes dntshozatalra elterjesztett

gyek szma ves bontsban (sszehasonltva ms tagllamok adataival)
HU
SK
CZ
AT
UK
30
25
20
15
10
5
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
Darab
2004
Forrs: Az Eurpai Uni Brsga 20042014
4.2. bra. Amagyar brsgok ltal az EuB-hoz elzetes dntshozatalra elterjesztett

gyek szma (sszehasonltva ms tagllamok adataival)
250
200
150
100
50
HU
SK
Forrs: Az Eurpai Uni Brsga 20042014
150
CZ
AT
UK
kztti konfliktusbl ered, az elzetes dntshozatali kezdemnyezsek az unis jognak val jogalkotsi szint meg nem felels, az tltetsi s megfelelsi adatok, illetve a ktelezettsgszegsi eljrsokra vonatkoz adatok ltal le nem fedett, jelentkenyebb mennyisg pldira utalhatnak (4.1. s 4.2. bra).22
2.1.2. EGYES KTELEZETTSGSZEGSI EL JRSOK
Az egyes ktelezettsgszegsi eljrsok krlmnyei ugyancsak segthetnek a magyar

jogrendszer megfelelsi teljestmnynek teljesebb rtelmezsben. 23 AHulladkirnyelv24 t nem ltetse kveteztben indtott ktelezettsgszegsi eljrs 2013as lezrsa25 egy kzel hrom ven keresztl hzd jogsrt llapotnak vetett
vgett, amely alatt a magyar kormny radiklis mdon tszabta a hazai hulladkpiacot,26 s csak ennek lezrsa utn mintegy konzervlva az j piaci viszonyokat mutatott hajlandsgot az gazati irnyelv tltetsre. Ez utbbiban szerepe
lehetett a Bizottsg ltal az EuB-hoz benyjtott keresetnek is, amelyben a Bizottsg
Magyarorszggal szemben pnzbrsg kiszabst krte.27 Az gy pldja rmutat arra,
hogy Magyarorszg kszen ll arra, hogy helyi rdekeket kvetve huzamosabb ideig
ellenszegljn vilgosan lefektetett jogalkotsi ktelezettsgei teljestsnek. Ahulladkpiac szablyozsi eszkzkkel idkzben megvalstott talaktsa, amelynek sorn
a ms tagllamban honos piaci szereplk annak egy rszrl kiszorultak, rtkelhet olyan mdon is, hogy Magyarorszg rosszhiszemen eljrva, egyedl sajt rdekeit nzve, a Bels Piac alapelvnek szmt egyenl bnsmd kvetelmnyt megsrtve mulasztotta el a Hulladk-irnyelv implementlst. Az etilalkohol ellltsnak (a
plinkafzs) jvedki adztatst rint ktelezettsgszegsi gy annyiban kapcsoldik ide, hogy az EuB tlete, illetve a magyar llam ltal vdekezsknt eladott kevss meggyz rvek alig hagynak ktsget afell, hogy az ppen hivatalba lp j kormny trsadalmi tmogatottsgt megerst magyar jogszably elfogadsakor tudott
volt, hogy az megsrti a korbban egybknt mr implementlt irnyelv szablyait.28
2.1.3. POLITIKAI REAKCI A Z UNI FELL
Ajogszablyok unis ktelezettsgek tudott, illetve felteheten szndkos megsrtsvel trtn elfogadsnak gyakorlata az Uni szmra viszonylag hamar felismerhetv vlt. A2012-es hrmas ktelezettsgszegsi eljrscsomag szimbolikus
Lsd C-210/06. sz. Cartesio-gyben 2008. december 16-n hozott tlet [EU:C:2008:723] s C-378/10.
sz. VALE-gyben 2012. jlius 12-n hozott tlet [EU:C:2012:440]. Ellenpldaknt lsd a C-32/14. sz.
Sugr-gyben 2015. oktber 1-n hozott tletet [EU:C:2015:637], amelyben az unis joggal sszeegyeztethetnek talltk a brsgi vgrehajts, s abban a kzjegyzk rszvtelnek trvnyi szablyait.
23
Ugyanitt figyelembe veendk a gazdasgszablyozs albb elemzett fejlemnyei is.
24
Ahulladkokrl szl 2008/98/EK eurpai parlamenti s tancsi irnyelv, HL L 312, 2008. 11. 22., 3. o.
25
C-310/12. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2013. augusztus 8-n hozott vgzs
[EC:C:2013:556].
26
2012. vi CLXXXV. tv. a hulladkrl, 81. .
27
C-310/12. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2012. jnius 27-n benyjtott kereset, HL C 366,
2012. 07. 27., 38. o.
28
C-115/13. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gy 2014. prilis 10-n hozott tlet [EU:C:2014:253].
22
151
aktusa29 vilgos figyelmeztets volt Magyarorszg szmra, hogy jogsrtseivel tlpett egy hatrt.30 Akzelmltban az alapvet unis rtkeket srt tagllami magatartsok elleni fellps j mechanizmusainak kialaktsra tett ksrletek mgtt is
egyrtelmen a magyarorszgi, az Uni ltal megkrdjelezett jogalkotsban lecsapd fejlemnyek lltak. Ezek szksgessgt a magyarorszgi alkotmnyos vltozsokat vizsgl 2013. jlius 3-i eurpai parlamenti llsfoglals,31 az n. koppenhgai
dilemmra32 hivatkozva nyomatkostotta. ABizottsg ltal elterjesztett, Ajogllamisg megerstsre irnyul j unis keret, br elviekben egy eurpai problmra
kvn egy eurpai szint vlaszt adni, elssorban Magyarorszgra utalt, mikor egyes
tagllamokban a kzelmltban bekvetkezett olyan esemnyekrl tett emltst, amelyek slyos aggodalomra adnak okot azt illeten, hogy a szban forg tagllamokban
nem tartjk tiszteletben a jogllamisg elvt, s kvetkezskppen a jogllamisg elve
ltal vdett alapvet rtkeket.33 ATancs mr sokkal visszafogottabban fogalmazott, s sajt mechanizmusnak szksgessgt a jogllamisg megsrtsnek ltalnos elvi lehetsgre alapozta.34
Az Eurpai Parlament legutbbi, 2015. jnius 10-i llsfoglalsa35 klnsen ke
mny kritikval illette a magyarorszgi jogalkotsban bevett egyes politikai s jogi
gyakorlatokat. Kln eltlte a kormnynak azt a gyakorlatt, amely a szablyozssal
trtn beavatkozst olyan nemzeti konzultcik lebonyoltsval kszti el, amelyek
nemcsak a felels kormnyzs elvrsa, hanem az alapvet eurpai rtkek megsrtsnek lehetsgt is magukban foglaljk. Kihangslyozta, hogy a kormny fellpsnek meggyaz politikai folyamatokban, tekintve, hogy Magyarorszg mint tagllam
az Uni mkdtetsben teljes szerepvllalssal vesz rszt, nem szerencss elhallgatni a magyar llam szerept s ezzel prhuzamosan felnagytani az unis intzmnyek, illetve a kzs politikk felelssgt valamely trsadalmi feszltsget kelt
Eurpai Bizottsg Sajtkzlemny: Az Eurpai Bizottsg gyorstott jogsrtsi eljrsokat indt
Magyarorszggal szemben IP-1224, europa.eu/rapid/press-release_IP-12-24_hu.htm.
30
Az alkotmnyos jelentsg jogszablyok kapcsn kialakult konfliktusrl lsd Jakab Andrs Szilgyi
Emese rst a sarkalatos trvnyekrl a jelen ktetben. Lsd mg ezzel kapcsolatban az Eurpai
Parlament 2012. februr 16-i Akzelmltbeli magyarorszgi politikai fejlemnyekrl (2012/2511(INI))
s 2013. jlius 3-i Az alapvet jogok helyzetrl (magyarorszgi standardok s gyakorlatok)
(2012/2130(INI)) szl llsfoglalsait.
31
Az Eurpai Parlament 2013. jlius 3-i llsfoglalsa (30. lj.) 7384. pontok. Eredetileg a 2012. december
12-i Az alapvet jogok helyzetrl az Eurpai Uniban (20102011) llsfoglalsban (2011/2069(INI))
tett ilyen tartalm felhvst az Eurpai Parlament.
32
Acsatlakozst kveten a tagllamoktl az Uni nem kpes olyan szigorral kiknyszerteni a kzs rtkek s normk kvetst, mint a tagjellt orszgokkal szemben, az Eurpai Parlament 2013. jlius 3-i
llsfoglalsnak (30. lj.) 73. pontja.
33
Eurpai Bizottsg Kzlemny: Ajogllamisg megerstsre irnyul j unis keret, COM(2014) 158
vgleges, eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/?uri=CELEX%3A52014DC0158. ABizottsg
j mechanizmust elszr a nemrg kormnyt vlt Lengyelorszggal szemben alkalmazta, Eurpai
Bizottsg Fact Sheet: College Orientation Debate on Recent Developments in Poland and the Rule of
Law Framework MEMO/16/62 2016.
34
ATancs 2014. december 16-i kvetkeztetsei a jogllamisg tiszteletben tartsnak biztostsrl,
16862/14 COR 1.
35
Az Eurpai Parlament 2015. jnius 10-i llsfoglalsa Amagyarorszgi helyzetrl (2015/2700(RSP)),
amely kihangslyozta, hogy Magyarorszggal nem kiemelten, hanem az sszes tagllamra egyarnt
vonatkoz ktelezettsgek kiknyszertse kapcsn foglalkozik.
29
152
helyzet kialakulsrt. Az llsfoglals egyrtelmen kinyilvntotta, hogy a tagllamoknak teljes mrtkben eleget kell tennik az unis jogban lefektetett ktelezettsgeiknek, illetve hogy jogszablyaiknak, belertve az alkotmnyt is, ki kell fejeznik az
olyan alapvet eurpai rtkeket, illetve azoknak meg kell felelnik, mint a demokrcia, a jogllamisg s az alapvet jogok vdelme.36 AParlament gy rtkelte, hogy
a 2015-s v ezeket az rtkeket rint magyarorszgi fejlemnyei sszessgkben
vve a jogllamisg ellen irnyul rendszerszint fenyegetst jelentenek.
2.1.4. A Z ALAPSZABADSGOK S A Z J FLDTRVNY
Afldtulajdon megszerzsnek hazai jraszablyozsa kapcsn rtelmezsnk szerint tetten rhet az unis ktelezettsgek a magyar rdekeket vd obstrukcijnak szndka, illetve az az unis jognak val megfelels krben gyakran jelentkez
problma, hogy a jogalkot legjobb szndka szerint sem kpes eleget tenni maradktalanul megfelelsi ktelezettsgnek. Acsatlakozskor jogos hazai trsadalmi s gazdasgi rdekeket is kvetve kialkudott derogci vilgosan jelezte, hogy a
fldtulajdon szablyozsa konfliktusokhoz vezethet az unis jog s a magyar jogrendszer kztt. ACsatlakozsi Szerzds X. mellkletnek 3. pont 2. bekezdse alapjn Magyarorszg szmra megengedett volt, hogy a csatlakozs idpontjtl szmtott ht ven keresztl fenntartsa azokat a Csatlakozsi Okmny alrsakor mr
hatlyban lv jogszablyi rendelkezseket, amelyek korltoztk a Magyarorszgon
nem helyben lak, illetve magyar llampolgrsggal nem rendelkez termszetes
szemlyek, valamint a jogi szemlyek fldtulajdonszerzst. Aderogci alkalmazsa az egyenl bnsmd kvetelmnybl addan nem volt korltoktl mentes.37
Mr ekkor is rvnyesltek azok az ltalnos unis kvetelmnyek, amelyek szerint,
amennyiben a fldtulajdon megszerzse elzetes engedlyezsi eljrs lefolytatst
ignyli, ezeknek az eljrsoknak objektv, huzamosabb ideig fenntartott, tlthat s
a nyilvnossg szmra megismerhet szempontokon kell alapulniuk, amelyek alkalmazsa sorn mellzni kell a diszkrimincit.38
Aderogci teljes idtartamban fennmaradhatott, illetve 2011-ben azt tovbbi
hrom vvel meghosszabbtottk. Lejrtakor a Mez- s erdgazdlkodsi fldek
forgalmrl szl 2013. vi CXXII. tv. szablyozta jra a fldtulajdon megszerzs Magyarorszg kapcsn kifejezetten lsd az Eurpai Parlament 2013. jlius 3-i llsfoglalsnak (30. lj.)
72. pontjt.
37
Az egyenl bnsmd kvetelmnybl addan nem lehetett a Csatlakozsi Szerzds alrsakor
hatlyban lv, a ms tagllamok llampolgrainak, ill. a ms tagllamok joga szerint ltrejtt jogi szemlyek fldtulajdon szerzsre vonatkoz korltozsokat tovbb szigortani, ill. a ms tagllamban honos
szemlyek nem rszeslhettek harmadik llamokban honos szemlyeknl kedveztlenebb elbnsban.
Aderogci szemlyi hatlya nem terjedt ki azokra a ms tagllamban honos szemlyekre, amelyek
nll vllalkozknt gazdlkod tevkenysget kvnnak folytatni, s legalbb hrom v hosszan folyamatosan jogszeren Magyarorszgon tartzkodtak s ott gazdlkod tevkenysget folytattak. Kln
kiemelt kvetelmny volt, hogy e szemlyi krrel szemben nem rvnyesthetk olyan anyagi jogi s eljrsi kvetelmnyek, amelyek Magyarorszgon honos szemlyekre nem vonatkoznak.
38
C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyekben 2002. mrcius
5-n hozott tlet [EU:C:2002:135], 32-33. pontok; C-300/01. sz. Salzmann-gyben 2003. mjus 15-n
hozott tlet, [EU:C:2003:283], 4452. pontok.
36
153
nek feltteleit. Rendelkezseibl kitnik, hogy figyelemmel voltak a vonatkoz unis

kvetelmnyekre,39 azonban amennyire azok engedtk, a jogalkot igyekezett kivonni
a magyarorszgi fldeket az integrlt eurpai tkepiacrl.40 Atrvny 10. -a sszhangban az unis joggal rgzti, hogy fld tulajdonjogt fszablyknt fldmvesnek minsl belfldi termszetes szemly, valamint tagllami llampolgr szerezheti
meg.41 A9. rtelmben bizonyos kivtelekkel jogi szemlyek nem szerezhetnek fldtulajdont. Jogi szemlyek szmra a trvny 11. -ban biztostott tulajdonszerzsi
lehetsg csak rendkvl szk szemlyi krre vonatkozik, illetve arra csak valamely
kzrdek cl megvalstsa rdekben kerlhet sor.
Ajogi szemlyek gazdasgi cl fldtulajdonszerzsnek ilyen mdon trtn kizrsa nagy valsznsggel megvalstja a tke szabad mozgsnak korltozst.
Ennek igazolhatsga nem egyrtelm. Egyik oldalrl a tagllamokat ebben a krben
szles szakpolitikai mrlegelsi lehetsg illeti meg, amely amennyiben a trvny ltal
megjellt kzrdek clok slyt s termszett nzzk, kell alapot adhat az j trvny szigor rendelkezseinek.42 Azzal, hogy a tilalom nem teljes kr, valamint hogy
megjelli a kivtelt megalapoz indokokat, a jogalkot tudatos ksrletet tett arra, hogy
elkerlje a tilalom arnytalansgnak ksbbi esetleges megllaptst. Ezzel ellenttben a 9. s 11. rtkelhet gy is, hogy azok a tagllamokat megillet mrlegelsi szabadsg ellenre a jogi szemlyek gazdasgi cl fldtulajdonszerzsnek tlzott
mrtk, ezrt nem megengedhet tilalmt foglaljk magukban, amely tnyen a tilalom alli kivtelek, mivel azok ms helyzetekre vonatkoznak, nem vltoztatnak. Az
EuB tlkezsi gyakorlata nem tmogatja az ltalnos hatly korltozsokat, mivel a
relevns kzrdek clok kevsb korltoz intzkedsek rvn is megvalsulhatnak.43
Tovbbi problmt okozhat, hogy a trvny a jogi szemlyek kzl a Magyarorszgon
bevett egyhzakat klnleges bnsmdban rszesti. Az unis jog szempontjbl
ugyanis agglyos lehet, hogy a bevett egyhz hazai jogi kategrija a belfldn elismert egyhzak krre korltozza a tulajdonszerzs lehetsgt, kizrva ezzel a ms
tagllamban elismert egyhzakat. Adiszkriminci ezen esett nem valszn, hogy
igazolni tudja majd az a lehetsges felvets, hogy a magyar llam s trsadalom szempontjbl a belfldn elismert egyhzak rtelemszeren kiemelt szerepet lveznek.
Amagyar llam a bevett egyhzak klnleges kezelsvel gyakorlatilag levlasztja a
Pl. a C-370/05. sz. Festersen-gyben 2007. janur 25-n hozott tlet [EU:C:2007:59], 2948. pontjai
rtelmben a tartzkodsi kvetelmnyt nem magyarorszgi honossg szemlyek esetben nem lehetett
fenntartani. AC-213/04. sz. Burtscher-gyben 2005. december 1-n hozott tlet [EU:C:2005:731] 50.
pontja rtelmben viszont a magyar szablyozs jogszeren kvetelheti meg, hogy a vonatkoz kzigazgatsi eljrsban a krdses szemly felfedje llampolgrsgt, ill. hogy nyilatkozzon a tervezett fldhasznlatrl.
40
Az ingatlan tulajdonnak megszerzse a tke szabad mozgsnak krben rtelmezend joggylet, lsd
C-567/07. sz. Sint Servatius gyben 2009. oktber 1-n hozott tletet [EU:C:2009:593].
41
Atv. az egy szemly ltal tulajdonolhat fldtulajdon legmagasabb mrtkt is szablyozza.
42
Lsd C-452/01. sz. Ospelt-gyben 2003. szeptember 23-n hozott tlet [EU:C:2003:493] 24, 4345.
pontok. Lsd mg a C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek
(38. lj.) 34. pontjt s a C-213/04. sz. Burtscher-gy (39. lj.) 46. pontjt.
43
Lsd C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek (38. lj.) 35. s
37. pontok; C-213/04. sz. Burtscher-gy (39. lj.) 52. pont; C-300/01. sz. Salzmann-gy (38. lj.) 49-50.
pontok; C-452/01. sz. Ospelt-gy (42. lj.) 4345. pontok.
39
154
kzrdek clokbl vgzett tevkenysgek hazai piact az eurpai piacrl, illetve sajt
llampolgrait is akadlyozza abban, hogy fltulajdon ms tagllamban bejegyezett
egyhznak trtn truhzsval valls- s lelkiismereti szabadsgukat gyakoroljk.
Afldtulajdon megszerzsnek adminisztratv korltozsai krben a trvny elrja, hogy a tulajdonjog truhzsrl szl szerzdst a mezgazdasgi igazgatsi
szervvel elzetesen jv kell hagyatni (9. ). Az elzetes hatsgi jvhagysi eljrs clja, hogy a fldtulajdon megszerzst annak az rvnyessgi s hatlyosulsi
feltteleknek val megfelelse szempontjbl megvizsglja, valamint azt ugyanezen
szempontok alapjn ellenrizze. Avonatkoz unis tlkezsi gyakorlat fnyben,
amelyet a jogalkot felteheten figyelembe vett, az elzetes hatsgi engedlyezs
kiktse nmagban nem tekinthet agglyosnak.44 Az unis jog szempontjbl szintn kedvez megtls al esik a trvny 30. -a, amely szerint a mezgazdasgi
igazgatsi szervnek dntst kzlnie kell a felekkel s a dntssel szemben jogorvoslatknt bri fellvizsglat kezdemnyezhet.45 Felttelezhet, hogy a jogorvoslat
lehetsge egyedl akkor lesz sszeegyeztethet az unis jog elvrsaival, amennyiben megfelel az AB a trvny alkotmnyossgi vizsglata sorn ennek kapcsn tett
kiktseinek.46 Jval problematikusabb a trvnynek az a rendelkezse, amely szles
mrlegelsi lehetsget engedve a mezgazdasgi igazgatsi szervnek azon az ltalnos alapon teszi lehetv szmra a fldads-vtel engedlyezsnek megtagadst, ha az sszertlen birtokszerkezetet eredmnyezne.47
Ahelyi fldbizottsg ltal kiadott, a mezgazdasgi igazgatsi szerv dntshez
szksges llsfoglals szablyozsa komoly agglyokat vethet fel az unis jogban.
Ennek azonban felttele, hogy a fldbizottsgi llsfoglals a tulajdonszerzs elzetes
engedlyezsi eljrsa olyan rsznek minsljn, amely rdemben kpes befolysolni az unis gazdasgi alapszabadsgokbl ered jogok gyakorlst. Az AB rtkelst
figyelembe vve, amely a helyi fldbizottsgok kzremkdst a hatsgi eljrsban
kzvetettnek s magnjogi termszetnek tartotta, ez nem egyrtelm. Mindazonltal
C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek (38. lj.) 32-33. pontok; C-213/04. sz. Burtscher-gy (39. lj.) 42. pont; C-300/01. sz. Salzmann-gy (38. lj.) 49-50. pontok;
C-452/01. sz. Ospelt-gy (42. lj.) 4452. pontok.
45
Lsd C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek (38. lj.) 38.
pont; C-300/01. sz. Salzmann-gy (38. lj.) 51. pont.
46
A17/2015. (VI. 5.) AB hat., ABH 2015, 773. megllaptotta, hogy a jogorvoslathoz val az Alaptrvnybe
foglalt jog csak abban az esetben nem srl, amennyiben: a fldbizottsgok llsfoglalsa a trvnyben
megkvetelt rtkelst olyan rszletessggel tartalmazza, hogy annak okszersge rdemben is elbrlhat a hatsgi eljrsban, a hatsgi dnts tnybeli megalapozottsga s jogszersge pedig nemcsak formai szempontbl, hanem rdemben is fellbrlhat a brsgi fellvizsglat sorn, illetve a helyi
nkormnyzat kpvisel-testletnek a fldbizottsg llsfoglalsa ellen benyjtott kifogst elbrl
hatrozata, mint kzbens rdemi dnts ellen brsgi fellvizsglat ignybe vehet. Ezzel kapcsolatban, lsd C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek (38. lj.)
38. pont; C-300/01. sz. Salzmann-gy (38. lj.) 51. pont.
47
Az unis jog szempontjbl nem egyedl a szempontok ltalnossga s bizonytalansga okozhat gondot. Atv. ltal megengedett, kt frum eltt is zajl, a magnautonmiba mlyre hatol beavatkozs
klnsen, ha figyelembe vesszk a tv. vgn szablyozott kiknyszertsi eszkzket s szankcionlsi
lehetsgeket (lsd kl. C-213/04. sz. Burtscher-gy (39. lj.) 5458. pontok) arnytalannak s gy az
unis joggal sszeegyeztethetetlennek minslhetnek (lsd C-452/01. sz. Ospelt-gy (42. lj.) 38. pont;
C-213/04. sz. Burtscher-gy (39. lj.) 58. pont).
44
155
a helyi fldbizottsgok jogkrnek szablyozsa lehetne jobban krlhatrolt.48 Atrvny 24. -a rtelmben a helyi fldbizottsg jogkrt a kztudoms tnyek s legjobb ismeretei alapjn, valamint szmos, meglehetsen ltalnosan megfogalmazott
szempont figyelembevtelvel gyakorolja.49 Olyan nehezen megragadhat tnyezket s krlmnyeket is rtkelhet, mint hogy az ads-vteli szerzds alkalmas-e a
trvny tulajdonszerzsi korltozsainak megkerlsre, az rintett szemly elnyer-e
olyan jogi helyzetet, amelynek rvn a jvben az elvsrlsi jogt visszalsszeren gyakorolhatja, vagy indokolhat gazdasgi szksglet nlkl, felhalmozsi clbl
szerezn meg a fld tulajdonjogt, illetve hogy az ellenrtk a fld forgalmi rtkvel
arnyban ll-e.50
Afldbizottsgok kzremkdsnek szablyozsa tovbbi, az unis jog szempontjbl problms elemeket is tartalmaz. Atrvny az llsfoglalst tekintve nem r el
kln indokolsi ktelezettsget, valamint nem rendelkezik kln a teleplsi nkormnyzat kpvisel-testlete el terjeszthet kifogs kivtelvel az azzal szemben
gyakorolhat jogorvoslatokrl.51 Afldbizottsgok sszefrhetetlensge s elfogultsga vonatkozsban csak minimlis szablyokat tartalmaz (68. ).52 Atrvny eredetileg a tulajdonszerzs felett a kifejezett s a hallgatlagos vt (27. (1) bekezds)
lehetsgt egyarnt biztostotta a fldbizottsgoknak. Az utbbit az okszer rtkels, valamint az rdemi fellbrlat kvetelmnyeinek megsrtse kvetkeztben az
AB alkotmnyellenesnek minstette.53 Valszn, hogy a hallgatlagos vt lehetsge az unis jog fentebb ismertetett kvetelmnyeit is megsrtette volna.54
2.2. JOGALKALMAZSI SZINT MEGFELELS
Amagyar jogrendszeren bell a jogalkalmazs ltalnos teljestmnyrl klnsen, ami az unis ktelezettsgek kzigazgatsi hatsgok ltali megvalstst s
azon bell is a horizontlis ktelezettsgek teljestst illeti megbzhat adatok hinyban nem egyszer vlemnyt alkotni. Arendelkezsre ll informcik alapjn a
bri jogalkalmazs teljestmnyt az unis megfelelsi ktelezettsg fnyben ltal Ahatsgok szmra biztostott tlsgosan tg mrlegelsi jogkr az EuB szerint ellentmond annak a
kvetelmnynek, hogy annak gyakorlsa sorn nem trtnik tiltott diszkriminci, C-452/01. sz. Ospeltgy (42. lj.) 46-47. pontok.
49
AC-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek (38. lj.) 38. pont
rtelmben el kell kerlni, hogy az engedlyek kiadsnak feltteleit a nemzeti jog elgtelenl szablyozza, ill. hogy azok teljestse a jogalanyok szmra igazolhatatlan sly terheket jelentsen.
50
Amezgazdasgi igazgatsi szerv ugyanezen szempontok figyelembevtelvel brlhatja fell a fldbizottsg llsfoglalst.
51
Lsd a jogorvoslati lehetsgek kapcsn az AB ltal megllaptottakat s az EuB hivatkozott tlkezsi
gyakorlatt (46. lj.).
52
Az AB az Alaptrvny alapjn ezt nem tartotta agglyosnak. Krdses, hogy az unis jog, abbl a szempontbl, hogy biztostott-e a megklnbztetstl mentes dntshozatal lehetsge, ugyanilyen kvetkeztetst enged-e meg, lsd C-515/99, C-519/99-C-524/99. s C-526/99-C-640/99. sz. Reisch egyestett gyek (38. lj.) 34. pont; C-213/04. sz. Burtscher-gy (39. lj.) 48. pont.
53
17/2015. AB hat. (46. lj.).
54
Lsd 46. s 47. lj.
48
156
ban megfelelnek lehet minsteni.55 Br voltak adaptcis problmk s tovbbra is

lehet hinyossgokrl beszlni, az tlkezsi gyakorlat, klnsen a Kria (korbban a
Legfelsbb Brsg) elvi dntsei, kellkppen megteremtette az unis jog hazai bri
alkalmazsnak feltteleit.56 Ahazai brsgok eltt ismertek az olyan fbb jogalkalmazsi elvek, mint az unis jog elsbbsge s kzvetlen hatlya,57 elismert az unis
rendeletek kzvetlen alkalmazandsga,58 rgzltek az elzetes dntshozatal krse
jognak s ktelezettsgnek fbb paramterei,59 valamint ismertek az unis jog alapjn a nemzeti brsgokat terhel jogrtelmezsi ktelezettsgek.60 Amagyar brsgok kiemelten kezelnek olyan jelents unis jogi vetlet terleteket, mint az adszablyozs, illetve a menekltpolitika.61 Az unis jognak a hazai bri jogalkalmazs
rendszerbe val kell integrldsra utal a magyar brsgok sszehasonltsban is
figyelemre mlt elzetes dntshozatal indtvnyozsi hajlandsga.62 Ennek rtkelsekor azonban mindenkppen figyelembe kell venni, hogy az odaforduls hajlandsgt szmos, egymstl nem fggetlen tnyez hatrozhatja meg,63 illetve ebbl a
szempontbl az gyben eljr br motivcija sem kzmbs.64
Amegfelelsi ktelezettsg teljestse szempontjbl rdemes kln kezelni a csatlakozst kvet pr v trtnseit az utbbi idszak fejlemnyeitl. Br a tagg vlst
kveten az unis jogi ktelezettsgek teljestse az alapszerzdsi szinten elfogadott derogcikon tl nem ismer kegyelmi idszakot, a kezdeti, ksbb tbbnyire
orvosolt tvedsekkel65 szemben megengedbbek lehetnk, mivel azok elssorban a
rutintalansgnak tudhatk be, illetve bell esnek egy komoly terhet jelent adaptcis idszakban elfogadhat hibahatron. Az utbbi pr vben felbukkant rossz gyakorlatok viszont mr nem kezelhetk hasonl engedkenysggel. Ezek kzl kiemelend az Alapjogi Charta alkalmazhatsgra vonatkoz rendelkezseket flrertelmez
elzetes dntshozatali indtvnyok pldja, amely tveds okt mr nem kereshetjk a rutintalansgban.66 Ajelenleg az Emberi Jogok Eurpai Brsga eltt folyamat Mrton Varju: The Judicial Reception of EU Law in VarjuVrnay (17. lj.) 183222.
Varju (55. lj.).
57
Lsd EBH 2006. 1442.
58
Lsd BH. 2006. 35; Kfv. I. 35.052/2007/7; Kfv. I. 35.055/2007/5.
59
Lsd BH 2006. 235; BH 2006. 216; EBH 2006. 1442.
60
Lsd Kfv. I. 35.165/2008/7; Kfv. IV. 37.177/2008/4.
61
Ezt az ilyen gyekben tett elzetes dntshozatali indtvnyok szma, ill. a bennk foglaltak jelentsge
is mutatja, lsd ves Jelents (2014) (21. lj.).
62
4.1. s 4.2. bra.
63
Andrs Osztovits Katalin Gombos: Preliminary References and Hungarian Courts: Procedural
Context, Trends and Quality in VarjuVrnay (17. lj.) 223240, s ltalban Morten Broberg Niels
Fenger: Variations in Member States Preliminary References to the Court of Justice Are Structural
Factors (Part of) the Explanations? European Law Journal 2013/4. 488501.
64
Pl. nem kpes rtelmezni az unis jogot, kpes rtelmezni az unis jogot, de verseng tnyezket is
figyelembe vesz, nagyon is kpes rtelmezni az unis jogot, viszont nem akar felelssget vllalni, felelssget akar vllalni a dntsrt s ebben megerstst kr az EuB-tl.
65
Lsd pl. a C-328/04. sz. Vajnai-gyben 2005. oktber 6-n hozott vgzst [EU:C:2005:596], s ltalban Mrton Varju Flra Fazekas: The Reception of EU law in Hungary Common Market Law Review
2011/6. 19451984.
66
C-199/14. sz. Krsz-gyben 2014. szeptember 25-n hozott vgzs [EU:C:2014:2243]; C-45/14. sz.
Balzs-gyben 2014. jnius 19-n hozott vgzs [EU:C:2014:2021]; C-332/13. sz. Weigl-gyben 2014.
janur 16-n hozott vgzs [EU:C:2014:31]; C-641/12. s C-10/13. sz. Dutka egyestett gyekben 2014.
55
56
157
ban lv, Repcevirg-gyknt ismert krtrtsi, ksbb alapjogvdelmi agglyokat

is felvet jogvita magyar brsgok ltali kezelse a jogalkalmazsi megfelels slyos,
egybknt nem ismeretlen hinyossgaira utal.67 Adevizahiteles szerzdsek tisztessgtelensgt rendez Ksler-gy68 kapcsn slyos gazdasgi s trsadalmi kvetkezmnyekkel jr mulasztsknt rtkelhetjk, hogy a Kria a jogbiztonsg elvre,
illetve az EuB korbbi gyakorlatra hivatkozva nem krdezett r az EuB ltal adott
jogrtelmezs idbeli hatlynak korltozhatsgra, illetve annak tisztzst sem
krte, hogy a szerzdsek tisztessgtelensge utlagos vizsglatnak a magyar jogban a vonatkoz unis jogi elvrsokat figyelembe vve milyen eljrsi s intzmnyi
rendben kell megtrtnnie.
2.2.1. A Z UMTS-TLET
Az unis ktelezettsgek bri recepcijnak legltalnosabb problmja, hogy

olyan esetekben sem trtnt meg a megfelelsi ktelezettsg hinymentes, illetve ellentmondsok nlkli teljestse, mikor annak szemlyi felttelei is adottak voltak. Termszetesen el kell ismerni, hogy az unis jog tltetsre vr rendelkezsei
sokszor nincsenek tekintettel a befogad jogrendszer sajtossgaira, illetve sokszor
tlzott ltalnossguk miatt rendkvl nehz megllaptani, hogy az adott gyben
milyen konkrt eredmnyeket vrnak el. Amegfelelsi ktelezettsg hinyos teljestsre j pldt szolgltatnak az unis versenyjognak a tagllami brsgok ltal
gyakorolt fellvizsglati jogkr terjedelmre vonatkoz kvetelmnyt befogad tletek. Az UMTS-gyben a Fvrosi Brsg helyesen szlelte recepcis ktelezettsgt, azonban azt is szrevette, hogy az unis jog tagllami jogorvoslatokra vonatkoz,
a tagllami jogba val tltetsre vr elvrsai, valamint a vonatkoz tagllami kzigazgatsi jogi doktrna kztt csaknem feloldhatatlan ellentt ll fenn.69 Ennek feloldshoz a kvetkezkppen fogott hozz. Miutn rgztette, hogy a fellmrlegels
tilalma ltal nagymrtkben korltozott, a mrlegelsi jogkrben hozott kzigazgatsi hatrozatok fellvizsglata sorn a kzigazgatsi brsgot megillet jogkr sszhangba hozhat az unis jog jval szlesebb kr bri fellvizsglatot elvr, alapjogi
kvetelmnyeket is tartalmaz elvrsaival,70 gy dnttt, hogy ezt az sszhangot a
magyar kzigazgatsi brsgok fellvizsglati jogkrk terjedelmnek megllaptsakor a vonatkoz jogi rendelkezsek megfelel mdon trtn rtelmezsvel teremthetik meg. Ez utbbi az alkalmazand jogszablyok, a bri fellvizsglatra vonatkoz hazai jogi doktrna, az unis jog elvrsai, valamint a jogbiztonsg rvnyestend
kvetelmnyei kztt valamilyen j egyensly megteremtst foglalta magban. Az
ilyen mdon elksztett egyenslyteremtsi-gyakorlatot az tlet sajnos nem vezette
janur 16-n hozott vgzs [EU:C:2014:30]; C-488/12, C-489/12, C-490/12, C-491/12. s C-526/12. sz.
Nagy egyestett gyben hozott vgzs [EC:C:2013:703].
67
Repcevirg Szvetkezet v. Magyarorszg, no. 70750/14, folyamatban lv gy.
68
C-26/13. sz. Ksler-gyben 2014. prilis 30-n hozott tlet [EU:C:2014:282].
69
7. K. 30467/2005/45.
70
Ahatkony bri jogvdelem unis kvetelmnye megkvetelni, hogy a bri fellvizsglat kiterjedjen a
kzigazgatsi hatrozat alaki s eljrsi vetleteire, valamint annak rdemre, ill. vonatkozzon a benne
foglalt tnymegllaptsokra, valamint a mrlegelsi jogkrben tett rtkelsekre.
158
vgig. Pragmatikus dntse, amely a hazai doktrna flrettelt, illetve az unis elvrsok rvnyestst hozta magval, komoly ktsget vet fel azt illeten, hogy a bri
fellvizsglat alkotmnyos korltait, klnsen a fellmrlegels tilalmt a tovbbiakban mennyire lehet komolyan venni.
2.2.2. AMENARINI-ELV RECEPCIJA
Hasonl okokbl lehet hinyrzetnk a versenyhatsgi hatrozatok bri fellvizsglatnak terjedelmt meghatroz Menarini-elv71 egybknt btor meghonostsa
kapcsn. Br a Menarini-tlet az Emberi Jogok Eurpai Brsgtl szrmazik, az
unis jog s a strasbourgi tlkezsi gyakorlat kztt e terletet jellemz intenzv thatsok kvetkeztben itt is az unis kvetelmnyeknek val megfelels egyik esetrl
van sz. AKria ltal kimunklt, vitathat jogrtelmezsi konstrukci egyrtelmv
teszi a problma unis jogi vetlett. AKria vonatkoz tlete72 a kvetkez technikai jelleg elfeltevsekre prblta alapozni a tisztessges eljrshoz val alapvet jog
szempontjbl kiemelkeden fontos teljes kr brsgi fellvizsglat elvnek tltetst az attl eltr, a bri fellmrlegels tilalmt szigoran rtelmez hazai jogi krnyezetbe. Az tlet elvi jelleggel rgztette, hogy mivel a versenyhatsg hatrozatt
a tisztessges eljrshoz val jog ltal meghatrozott jogi krnyezetben vdiratnak
kell tekinteni, az eljr kzigazgatsi brsg fellvizsglati jogkrt nem a nyilvnval okszertlensg a hatrozatban foglalt hatsgi mrlegelsi jogkrben hozott dntseket vd standardja, hanem az okszersg annak mg szorosabb lehetsgt keres
tesztje alapjn gyakorolja. Ms szval azt kell vizsglni, hogy a bizonytkok rtkelsnek, illetve a jogszablyok rtelmezsnek s alkalmazsnak van-e a versenyhatsg ltal alkalmazottnl okszerbb mdja.
AKria jogrtelmezsi konstrukcija nem kvette az UMTS-tletnek a vonatkoz jogszablyok s jogelvek kztti viszony jra-egyenslyozst srget, nem teljesen kvetkezetesen vgigvitt, azonban alkotmnyos szempontbl taln megnyugtatbb megoldst. Kvetkeztetst, amely szerint a versenyhatsgi hatrozatok bri
fellvizsglata sorn el kell tekinteni a bri fellvizsglat terjedelmt szkre szab hazai szablyoktl, valamint lehetsget kell teremteni arra, hogy a mrlegelsi
jogkrben hozott versenyjogi hatrozatok a hazai bri gyakorlatban kvetett elvektl eltr teljes kr fellvizsglata megtrtnjen, a kvetkez mdon alapozta meg.
APolgri perrendtarts a bri fellmrlegels tilalmt rgzt szablyt (Pp. 339/B.
) nem a strasbourgi tlkezsi gyakorlatra trtn kzvetlen hivatkozssal, hanem az
EU Alapjogi Chartjnak a Menarini-elvvel sszhangban rtelmezett 47. s 51. cikkeinek alkalmazsval trte t, mghozz egyedl az unis jog hatlya al tartoz versenyjogi gyekben. Aproblma unis jogi vonatkozsnak kidombortsval a Kria
kt stratgiai elnyt is realizlt. Az egyik, hogy a Pp. alkotmnyos jelentsg szablytl val eltrsre az unis jog a magyar jogban kzvetlenl rvnyesl, ezrt a
strasbourgi esetjoghoz kpest magasabb legitimcis potencillal rendelkez rendel Menarini v. Olaszorszg, 2011. szeptember 27-i tlet, no. 43509/08.
Kfv. III. 37.690/2013/29.
71
72
159
kezsei alapjn kerlt sor. Amsik, hogy az unis jog elsbbsgnek elvbl kvetkezen csupn a Pp. vonatkoz rendelkezsnek az adott gyben trtn flrettelt
kellett kimondani a Krinak, amellyel gy tletben elkerlhette a Pp. 339/B. ltalnos megkrdjelezst.
AMenarini-elv ilyen mdon trtn megvalsulsa azonban felvet pr rendszerszint problmt, illetve azokat megvlaszolatlanul hagyja. Azzal, hogy az tlet elssorban azzal foglalkozott, hogy az eltte fekv gyben hogyan lehet feloldani a fenti jogalkalmazsi dilemmt, elmulasztotta, hogy elvi szinten is llst foglaljon arrl,
hogy a magyar jogi doktrna hogyan egyeztethet ssze az eurpai jog kvetelmnyeivel. Br az gyre vonatkoz kvetkeztetsei vilgosak, elvi szinten nem tl megnyugtatak azok a megllaptsai, hogy br a kzigazgatsi brsgok kiterjesztetten
rtelmezett fellvizsglati jogkre ellenttes a Pp. vonatkoz rendelkezsvel, nem
kifogsolhat s nem jogszertlen amikor a brsg rszletesen rtkelve a bizonytkokat mind a tnyek, mind a jogi megtls szempontjbl jra mrlegeli az gyet.
Akrds tisztzsa azrt is szksges lett volna, mivel ennek segtsgvel a Kria
ksrletet tehetett volna a fellmrlegels tilalmnak s a teljes fellvizsglat kvetelmnynek fogalmi elhatrolsra. llspontunk szerint mindkt, a tisztessges eljrshoz val joghoz kapcsold elvet a bri hatalom korltait jelent alkotmnyos
elvek klnsen a hatalmi gak elvlasztsnak elve fnyben kell rtelmezni,
amely alapjn a teljes fellvizsglat kvetelmnye nem foglalhatja magban annak
ktelezettsgt, hogy a br a kzigazgatsi hatsg helybe lpve dntse el az gyet.
Ms szval a teljes fellvizsglatot nyjt brsg nem hagyhatja figyelmen kvl azokat a szablyokat, amelyek ltalnosan meghatrozzk feladat- s hatskrt. Ennek
kvetkeztben a teljes fellvizsglat kvetelmnye nem jelentheti a fellmrlegelsi tilalom abszolt jogszertlensgt.73 Ebbl az sszefggsbl termszetesen nem
kvetkezik, hogy a tlsgosan szk kren rtelmezett fellmrlegelsi tilalom, amelyet a vonatkoz alkotmnyos s egyb szablyok sem tmasztanak al,74 ne srten
a tisztessges eljrshoz val jogbl ered tejes fellvizsglat kvetelmnyt. Ajvre nzve lnyeges krds, hogy az ilyen, az adott gy eldntsre koncentrl, defenzv (a recepci tnyt vdeni prbl) rvelssel el fogunk-e jutni a vitatott magyar
jogi doktrna alkotmnyos problmk megoldst is kvn ltalnos fellvizsglathoz, illetve hogy ez utbbit az unis jog konceptulisan szegnyes, a finom megoldsokra nem igazn nyitott konfliktusszablyaival kell-e megvalstani.
Az tlet msik fj hinyossga, hogy nem prblja meg rendezni a Menarini-elv
recepcijnak azt a rendszerszint problmjt, hogy a jogllamisg s a jogegyenlsg elvei alapjn nem megengedhet hasonl jogvitk eltr jogi kezelse, s ezzel
ilyen gyekben az eltr jogorvoslat nyjtsa, fggen attl, hogy azok a hazai jog,
illetve az unis jog hatlya al esnek. Ez a krds mr a korbbi tlkezsi gyakor AMenarini-tlet egyrtelmen kritizlhat amiatt, hogy elvrsait anlkl vezette fel, hogy teljes kren rtkelte volna a tisztessges eljrshoz val alapjog, valamint a bri hatalom politikai-alkotmnyos
korltai kztti egyenslyt, ill. hogy kitrt volna arra, hogy az rintett nemzeti jogrendszerekben meglehetsen eltr mdon alakulnak a kzigazgatsi brsgok hatalmnak hatrai.
74
Az UMTS-tlet szhasznlatt kvetve a vonatkoz szablyok kztti viszony jraegyenslyozsval
elvileg megteremthet a fellmrlegels tilalmnak egy megengedbb rtelmezse.
73
160
lat kapcsn is felmerlt,75 illetve ms tagllamok jogrendszereiben is jelentkezett.76

Felvethet, hogy a Kria ltal kvetett rtelmezsi konstrukci sikere, amely az adott
gyben feloldotta a Pp. vonatkoz szablya s az unis jog kztti konfliktust, egyben
annak kudarct is jelentette. Az tlet azon elemei, amelyek az gy unis jogi vetleteinek kihangslyozsval megteremtettk a Charta alkalmazsnak lehetsgt,
illetve a Menarini-elv alkalmazst az unis versenyjog hatlya al tartoz gyekre
szktettk le, jog- s alkotmnyelleness tettk a Kria ltal megvalstott rszleges
recepcit. Amagyar jogrendszer szmra tovbbi kellemetlen kvetkezmny, hogy a
jogegyenlsg helyrelltsa, amennyiben elfogadjuk, hogy a magyar, illetve az unis
versenyjog hatlya al es versenyjogi gyeket a bri fellvizsglat lehetsgt nzve azonos jogi elbnsban kell rszesteni, egyedl az eurpai kvetelmnyek teljes
tvtelvel lehetsges. Ez nem felttlenl jelent nem kvnt knyszert, feltve, hogy
az UMTS-gyben elrebocstott alkotmnyos jra-egyenslyozs megvalsthat.
Ellenkez esetben a magyar jogrendszernek kt rossz kzl kell vlasztania: az alkotmnyos keretek kztt gyakorolt bri fellvizsglat srti a jogegyenlsg elvt, illetve a bri fellvizsglat lehetsge jogsrten nagy terjedelemben ll a jogalanyok
rendelkezsre. sszessgben teht a megfelelsi ktelezettsg hinyos teljestse a
magyar jogrendszer szmra okoz rendszerszint problmkat.
2.2.3. ABARADICS-TLET BEFOGADSA
Az unis ktelezettsgek hatkony rvnyestst szolgl, a tagllamok az unis jog

megsrtsrt viselt krfelelssgt rgzt jogelv hazai bri recepcijval sem lehetnk teljesen elgedettek. Az gyben eljr magyar brsg javra szl, hogy a jogalkot krtrtsi felelssgt el nem ismer, ellensges jogi krnyezetben kellett a
recepcit megvalstania, mghozz olyan mdon, hogy az illeszkedjen a terletet
meghatroz hazai jogi doktrinlis krnyezetbe. Az j Polgri trvnyknyv ugyanis szndkosan hallgat a magyar llam jogsrt jogalkotsi tevkenysge, illetve
mulasztsa miatt bekvetkez krfelelssgrl. Ajogszably annak ellenre tesz gy,
hogy az elfogadsa eltti joggyakorlat elvben utalt arra, hogy az unis jog jogalkotsi
tevkenysggel klnsen unis irnyelvek tltetsnek elmulasztsval trtn
megsrtse alapjt adhatja a magyar llam krtrtsi felelssgnek.77
Az elzetes dntshozatalt kr Fvrosi tltbla a kvetkez mdon ltette be az
EuB Baradics-gyben hozott vgzst78 a magyar jogba.79 Elszr is megllaptotta,
hogy a magyar llam krtrtsi felelssggel tartozik az unis irnyelvek hibs tltetsrt, amely utbbi megllaptsra akkor kerlhet sor, amikor az adott gyben
Mrton Varju Andrs Kovcs: The Impossibility of Being a National and European Judge at the Same
Time in Michal Bobek: Central European Judges under the European Influence (Oxford: Hart 2014)
197223.
76
Lsd a hivatkozott irodalmat, VarjuKovcs (75. lj.) 198.
77
5. Pf. 21.533/2011/7. Ezzel szemben lsd 9. Pf. 20.215/2012/4.
78
C-430/13. sz. Baradics-gyben 2014. janur 16-n hozott vgzs [EU:C:2014:32].
79
3. Pf. 20.182/2014/2. Az tlet azt is rgztette, hogy a korbbi Ptk. (1959. vi IV. tv. a Polgri trvnyknyvrl) 339. 1. bek. alapjn a magyar llamot terhelte krfelelssg az unis irnyelvek hibs tltetse miatt.
75
161
a magyar llam nem kpes igazolni, hogy az ltala alkotott jogszablyok megfelelnek az irnyelvben foglaltaknak s gy jogszerek. Ezt a helyes elvi jelleg felvezetst
kveten az tlet rvelse az unis jog szempontjbl meglehetsen ellentmondsos irnyba fordult. Az tltbla egyrszrl ragaszkodott ahhoz, hogy az unis jog
megsrtsrt val krfelelssg egyenesen a (korbbi) Polgri trvnyknyvbl ered.
Ezzel az unis jogban foglaltaktl eltren hatrozta meg az unis jog s a tagllami
jog kztt, a tagllami jogorvoslati eszkzk szablyozst s alkalmazst tekintve
fennll viszonyt.80 Dntsbl ugyancsak kitnik, hogy a krfelelssg fennllsnak feltteleit a magyar jogbl, azt az unis jog fnyben rtelmezve vezette le, amely
azzal a kvetkezmnnyel is jrt, hogy az unis tlkezsi gyakorlatban lefektetett s
ott konkretizlt jogi felttelek klnses a kellen slyos jogsrts tnye nem kaptak kellen krltekint rtkelst. Ez nem felttlenl jelenti az unis kvetelmnyek
jogsrt mellzst, mivel a magyar jog nagyjbl hasonl feltteleket ismer, azonban
ennek rvn fennll annak a veszlye, hogy az unis jogi szablyok tvtelre azok
torztsval kerl sor. Tovbbi problma, hogy az tltbla lve az unis jog ltal az
okozatossg megllaptsa kapcsn elismert dntsi szabadsgval, gy rendelkezett
errl a krdsrl, hogy figyelmen kvl hagyta az EuB vonatkoz, a nemzeti brsgok dntsi szabadsgt krlr tlkezsi gyakorlatt. Ennek fnyben nem lehetnk
biztosak abban, hogy az okozatossgnak az tltbla ltal kivlasztott formja megfelel-e az unis jog kzvetlen okozatossgot megkvetel elvrsnak. Vgs problmaknt felvetend, hogy az tltbla elmulasztotta figyelembe venni, hogy a magyar
jogrendszer s annak alapjait ad elvek szempontjbl milyen jelentsge van annak,
hogy mg az unis jogra alapozott ignyek esetben egy jelents jogorvoslati eszkz a
jogalanyok rendelkezsre ll, a magyar jogra alapozott ignyek rvnyestse sorn
ugyanezeket a jogalanyokat nem illeti meg. Aversenyjogi tletekhez hasonlan itt is
a recepci jogegyenlsget srt megvalstst vljk felfedezni, amely orvoslsra gy kerlhet sor, hogy a magyar jogrendszer elismeri a jogalkot jogalkotsi tevkenysgvel okozott krokrt val felelssgt.
2.3. GAZDASGSZABLYOZSI TRENDEK MAGYARORSZGON:
SZABLYOZSI OPPORTUNIZMUS S ROSSZHISZEMSG MINT
RENDSZERSZINT PROBLMA?
Az elmlt pr v hazai gazdasgszablyozsi fejlemnyei nemcsak azrt rdemelnek

figyelmet, mert tbb esetben nyltan szembementek az unis jogi ktelezettsgekkel,
hanem azrt is, mert a meg nem felels olyan pldival llunk szemben, amelyek,
amennyiben lehetsges trendknt trtn rtelmezsk, rendszerszint problmra
mutathatnak r a magyar jogrendszeren bell. Amegfelelsi ktelezettsget konkretizl unis jogi elvrsok klnsen a diszkriminci tilalma, valamint a hsg elve
kizrjk, hogy egy tagllam, illetve egy adott tagllamhoz kthet piaci szereplk a
gazdasg opportunista szablyozsval a tbbi tagllam, illetve az Uni terhre el Lsd Michael Dougan: National Remedies before the Court of Justice (Oxford: Hart 2004) 460.
80
162
nykhz jusson, illetve a kzsen viselend terheket magt mintegy kivonva a kzs
politikkbl a tbbi tagllamra hrtsa r. Ugyancsak tiltott a meg nem rdemelt eredmnyeknek a tbbi tagllam, illetve az Uni krra jogsrt magatartssal trtn
realizlsa (free-riding). sszessgben a tagllam gazdasgszablyoz szerepben
a tbbi tagllam, illetve az azokhoz kthet piaci szereplk rdekeire tekintettel kell,
hogy eljrjon. Aszablyzsi tevkenysg minsgre vonatkoz unis elvrsok szintn korltok kz szortjk a tagllamok tevkenysgt. Mellznik kell szablyozsi
fhatalmuk visszalsszer, rosszhiszem alkalmazst, valamint eleget kell tennik
olyan alapvet kiszmthatsgi, illetve a szablyozs elksztettsgt s kell megtervezettsgt rint kvetelmnyeknek, amelyek az llammal szemben vdett teszik
a szablyozs alanyainak pozcijt. Ezek az elvrsok nagyban korltozhatjk a tagllamok hirtelen s korltlan szablyozsi tvgyt, amely knyelmetlenl rintheti a
gyors s radiklis reformok mellett elktelezett kormnyok lehetsgeit.
Mikor a 2010-es vet kvet idszak gazdasgszablyozsi teljestmnyt rtkeljk az unis jog ltal adott keretek fnyben, a kvetkezkre kell figyelemmel lennnk.
Elszr is annak ellenre, hogy szmos gazdasgszablyozsi terleten tallkozhatunk az unis jog szempontjbl problematikusnak tn jogszablyokkal, nem felttlenl beszlhetnk trendszint fejlemnyekkel. Aszban forg jogszablyok, egybknt
a kapcsold szakpolitikai elkpzelsekkel sszhangban, a magyar gazdasg egyes
szektorait rintik csak, s gy a gazdasg egsznek szablyozsa fnyben elszigetelt jelensgnek tnhetnek. Tovbbi lnyeges krlmny, hogy azok bevezetsre
a globlis pnzgyi s gazdasgi vlsg rnykban kerlt sor, amely tny valsznsthetv teszi, hogy egyszeri vagy legalbbis idben krlhatrolt gyakorlatokrl
van sz. Msodszor annak megllaptsa sorn, hogy a piaci viszonyok hazai szablyozsban kvetett szakpolitika-szablyozsi clokat a magyar kormny tervezetten s tudottan kifejezett unis ktelezettsgei ellenben kvnja rvnyesteni, nem
hagyhat figyelmen kvl, hogy a szban forg magyar jogszablyok tlnyom rszt
elvileg legitim, a tagllami hatskrkbe tartoz szakpolitikk keretben fogadtk
el.81 Ugyancsak rtkelend az a krlmny, hogy a problms szablyok igazolhatk
lehetnek az ltaluk vdett, valdinak tn kzrdek clok alapjn, illetve olyan terleteken valstanak meg innovatvnak tn szablyozsi beavatkozst, amelyeken az
unis elvrsok nem teljesen vilgosak, illetve alakulban vannak. Agazdasgszablyozsi ksrletezs az unis ktelezettsgek szrke znjban, klnsen a globlis
pnzgyi s gazdasgi vlsgot kvet idszakban, nem jelenti egyrtelmen a hsg
elvnek megsrtst.
Mindezen krlmnyek ellenre a magyar jog elegend pldt ltszik szolgltatni
ahhoz, hogy unis jog ltal nem kvnt szablyozsi opportunizmust, az unis ktelezettsgek obstrukcijt, illetve a szablyozsi rosszhiszemsget a magyar gazdasgszablyozs jellemz ismrveiknt lssuk.82 Alegtbb esetben a szablyozsi cl megvalstsnak mdja lesz problematikus, illetve a szablyozs vgrehajtsnak tgabb
Pl. nvekeds- s exportorientlt gazdasgpolitika.
Visszatekintve, a hasznlt gpjrmvek regisztrcis adja krben alkalmazott diszkriminci is ilyen,
egyes hazai gazdasgi szereplk pozcijt erst szndkos jogsrtsnek minsthet, C-290/05. s
C-333/05. sz. Ndasdi egyestett gyekben 2006. oktber 5-n hozott tlet [EU:C:2006:652].
81
82
163
kvetkezmnyei, amely utbbiak, annak ellenre, hogy csak egyes piaci szegmenseket rintenek, az unis jog szempontjbl jelents, pldul piacok nknyes felszmolsval, illetve piaci lehetsgek bizonyos gazdasgi szereplk rendelkezsre trtn
bocstsval jr ktelezettsgszegsnek minslnek. Korbban lthattuk, hogy a hulladkpiac, a termfld mint befektets, illetve egyes termkek adzsnak szablyozsa sorn loklis rdekek rvnyestse rdekben a magyar kormny hajland a szndkos jogsrtsre, illetve a tisztessgetlen gyakorlatokat megenged rossz minsg
szablyozsi megoldsok bevezetsre. Ugyanitt arra is talltunk pldt, hogy a ktelezettsgszegsi eljrsok kezelse sem felttlenl jhiszemen trtnik. Azok elhzdsa, illetve a jogsrts a hazai rdekek rvnyestse cljbl a lehet legtovbb trtn
fenntartsa lehetv teszik a jogsrtsbl ered partikulris elnyk maximalizlst.
2.3.1. A Z UTALVNYPIAC FELSZMOL SA S JRASZABSA
Abren kvli juttatsok kifizetsre hasznlt utalvnyok piacnak felszmolsa,

valamint az elektronikus utalvnyok jonnan kialaktott piacnak megnyitsa jl pldzza, hogy a szablyoz magyar llam miknt is tekinthet unis ktelezettsgeire
s azokon keresztl sajt szerepre. Aklfldi piaci szereplk ltal benpestett piac
megszntetsre 2011-ben, valdi tmeneti idszak kijellse nlkl olyan mdon
kerlt sor, hogy a korbban minden utalvnyt megillet admentessget kizrlag az
jonnan bevezetend llami utalvnyok szmra tartottk fenn, illetve az inkumbens
piaci szereplk ltal kibocstott utalvnyokat 51%-os adval sjtottk.83 Ezzel egytt
a paprutalvnyok piact egy elvileg kzrdek feladatokat ellt llami monoplium felgyelete al helyeztk. Az elektronikus utalvnyok (a SZP Krtya) j piacnak kialaktst elrendel jogszablyok84 olyan feltteleket lltottak a piacra trtn
belps el, hogy azok a piacot, a kapcsold ktelezettsgszegsi eljrst megindt
Bizottsg szavaival lve, de facto a hrom magyarorszgi honossg nagybank szmra tartottk fenn.85 Avonatkoz jogszablyok rtelmben egyedl magyarorszgi
elsdleges letelepeds, valamint belfldn tallhat elsdleges gyvezetsi hellyel
rendelkez trsasgok kaphattak engedlyt SZP Krtya kibocstsra.
Annak ellenre, hogy az utalvnypiac mkdsbe trtnt llami beavatkozs elvileg olyan nyomsnak tn kzrdekek mentn trtnt, mint a szocilis politika llami
intzmnyeken keresztl trtn megvalstsnak rdeke, illetve a jvedelmek egy
rsznek szocilis politikai clkitzsek rdekben trtn becsatornzsa,86 a piac
talaktsnak mdja s eszkzei ktsgess tettk annak igazolhatsgt. Klnsen
problematikusnak tekinthet, hogy a piac radiklis talaktsa valdi tmeneti idszak
kijellse nlkl trtnt, valamint hogy az adszablyok gyors s primitv megvltoz 2011. vi CLVI. tv. egyes adtrvnyek s azzal sszefgg egyb trvnyek mdostsrl.
2011. vi CLVI. tv. (83. lj.), a mdostott 1993. vi XCVI. tv. az nkntes Klcsns Biztost
Pnztrakrl s 55/2011. (IV. 12.) Korm. rend.
85
C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2016. februr 23-n hozott tlet [EU:C:2016:108].
86
Lsd 2012. vi CIII. tv. az Erzsbet-programrl. Aftancsnok az adott gy krlmnyeire tekintettel nem tallta meggyznek a magyar szablyozs igazolsa rdekben felhozott, elvben ersnek tn
kzrdek indokokat, Bot ftancsnok 2015. szeptember 17-i indtvnya a C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gyben [EU:C:2016:619] 242-243. pontok.
83
84
164
tatsval, illetve bevteli lehetsgeik radiklis beszktsvel gyakorlatilag rknyszertettk az inkumbens piaci szereplket, hogy zleti terveiket hirtelen mdostsk,
illetve hogy a piacot elhagyjk. Ugyangy nehezen vdhet, hogy az jonnan ltrehozott piacra egyedl a kormny ltal preferlt piaci szereplknek volt lehetsgk
belpni. AMagyarorszg ellen ez gyben megindtott ktelezettsgszegsi eljrst
lezr tletbl87 csaknem ktsget kizrlag kitnik, hogy a szablyozsi eszkzket a magyar kormny unis ktelezettsgei szndkos obstrukcijval fogadta el.88
Maga a tny is, hogy a nagytancsban eljr EuB az j piacra val belps szablyait
a ftancsnokkal ellenttben nem a szerzdsi alapszabadsgok, hanem a szolgltatsi irnyelv89 meglehetsen konkrt tilalmakat elr szablyai alapjn vizsglta, megersti ezt. Az tlet rvelsbl kiderl, hogy a kzpolitikai cljait jogszablyaiban
mindig magabiztosnak tn mdon megjell magyar kormny kptelen volt rmutatni, hogy a piac mkdsbe milyen igazolhat clokat kvetve avatkozott be, valamint az arra vonatkoz agglyokat sem tudta eloszlatni, hogy beavatkozsra egyedl
abbl az okbl kerlt sor, hogy sajt magt, illetve az ltala favorizlt vllalkozsokat
hozzsegtse egy rtkes piachoz.
Az tlet az elektronikus utalvnyok piacra vonatkoz szablyokat meglehets egyrtelmsggel a szolgltatsi irnyelv vilgos szablyaiba tkznek nyilvntotta,90
a kormny igazolsi ksrleteit pedig vagy azon az alapon utastotta el, hogy azokat a kormny nem volt kpes megfelel bizonytkokkal altmasztani,91 vagy hogy
azok nyilvnvalan megsrtettk az irnyelvben foglalt arnyossgi kvetelmnyt.92
Apaprutalvnyok piacn bevezetett vltozsok, amelyek kzl az tlet elssorban
az j llami monoplium ltrehozst rintette, hasonl megtlsben rszesltek. Az
EUMSZ 49. s 56. cikke alapjn eljrva az EuB elszr elutastotta azokat a kifogsokat, hogy az j llami monoplium mkdse, amely tevkenysge ellenrtkeknt
a piacrl bevtelhez jut, nem minslne e rendelkezsek hatlya al es gazdasgi
tevkenysgnek.93 Az igazolsknt felhvott kzrdek clok sem rszesltek kedvezbb elbnsban, mert azokat az EuB vagy azon az alapon hagyta figyelmen kvl,
hogy azok az utalvnypiac sajtos kontextusban nem brnak jelentsggel,94 vagy
hogy azokat nem tmasztjk al rtkelhet bizonytkok.95 Amagyar kormny llspontjnak ilyen mdon trtn elutastsa megersteni ltszik azt a gyant, hogy az
utalvnypiacon a kormny a jogi szablyozs eszkzt nknyesen, az adott piacot
Lsd 85. lj.
Lsd ftancsnoki indtvny (86. lj.) 89159. s 220244. pontok.
89
Az Eurpai Parlament s a Tancs 2006/123/EK irnyelve a bels piaci szolgltatsokrl, HL L 123,
2006. 12. 27., 36. o.
90
C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gy (85. lj.) 4647, 5467, 8188, 89-90. s 102107.
pontok.
91
C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gy (85. lj.) 69, 9294. s 115116. pontok, a helyi gazdasgba val kell beintegrlds, a megfelel tapasztalat s infrastruktra meglte, ill. a fogyaszti s
hitelezi ignyeket kielgt garancik.
92
C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gy (85. lj.) 91. pont.
93
C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gy (85. lj.) 147164. pontok.
94
95
87
88
165
tekintve nem rtkelhet clokat kvetve vette ignybe.96 Sajnlatos mdon, mivel
a nagytancs ennyire alapvet hinyossgok alapjn llaptotta meg az unis jog
megsrtst, nem kerlhetett sor a piac talaktsa jogi krlmnyeinek, klnsen
az tmeneti idszak kiktsnek mellzse, valamint az adterhek clzatosnak tn
talaktsa rtkelsre.97
2.3.2. AMAGNNYUGDJ-SZOLGLTATSOK PIACNAK RSZLEGES
FELSZMOLSA
Amagnnyugdj-szolgltatsok piacnak rszleges lezrsa, br a Bizottsg hivatalosan nem vizsglta,98 szintn agglyosnak tnik az unis jog szempontjbl. Aslyos
kzpnzgyi nehzsgekkel kzd magyar kormny 2010-ben megkrdjelezhet
eszkzkkel gyakorlatilag felszmolta a ktelez nyugdjrendszer piaci szereplk ltal
elltott magn gt, s annak vagyont, a hozamok kifizetse mellett, a nyugdjrendszer llami gba irnytotta. Apiac megszntetse vals tmeneti idszak biztostsa nlkl, a piaci szereplket s a fogyasztkat rosszhiszem mdon, szablyozsi
eszkzkkel knyszertve ment vgbe, amelyet nem mentest a legellentmondsosabb
rendelkezsek 2011-es kivezetse.99 A2010. vi C. s CI. tv.-ek100 egyttes hatsa
olyan mdon lehetetlentette el a piaci szereplk mkdst, hogy egy ves idszakra
megszntette gyfeleik befizetsi ktelezettsgt s ezzel egytt nyitva hagyta szmukra a ktelez nyugdjrendszer piaci ga elhagysnak, illetve annak llami gba val teljes visszatrsnek lehetsgt. Br ltszlag a fogyasztk dntse kvetkeztben lehetetlenlt el a piac mkdse, valjban a fenti trvnyek rendelkezsei
alapjn bekvetkezett kedveztlen vltozsok vezetek el oda, hogy a nyugdjaikat flt gyfelek a piaci szolgltats elhagysa mellett dntttek. Ezt tetzte a ksbb hatlyon kvl helyezett101 2010. vi CLIV. tv.,102 amely azzal fenyegette meg a ktelez
Ez nem jelenti azt, hogy a magyar kormny ltal felhvott szocilis politikai indokok ne lennnek ltalban rvnyesek. Ebben az gyben az EuB azokat azrt nem vette figyelembe, mert vagy nem volt kapcsolatuk a piacszablyozs vlasztott eszkzvel, vagy jelentsgk nem volt kellen bizonytva. Az
unis alapszabadsgok hagynak mozgsteret a tagllami szocilis politiknak, ill. a tagllami kzpnzgyeket rint politikknak, viszont azok szablyozsba csak kell jogi szaktuds mellett rdemes belevgni. Termszetesen ms a helyzet, ha a magyar llam unis ktelezettsgei ellenben, azok szndkos
megsrtsvel kvn szocilis politikt csinlni, ill. prblja szablyozni a kzpnzgyeket.
97
C-179/14. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gy (85. lj.) 174. pont. Aszolgltatsi irnyelv alapjn
lefolytatott vizsglat mindenesetre rmutatott a szablyozs szndkosan diszkriminatv voltra.
98
ABizottsg pozcijt gyengtette, hogy a magyar kormny indokolsa szerint a piac bezrsra, valamint a benne megtermelt javak kzpnzz ttelre azrt van szksg, mert a Bizottsg 2010-ben korbban ellentmondsos mdon elutastotta Magyarorszg s nyolc msik tagllam azon krst, hogy a
nyugdjrendszereik stabilizlsra felhasznlt forrsokat ne vegyk figyelembe kltsgvetsi hinyuk
unis szmtsakor.
99
Ezzel a lpssel azt tudta elrni a magyar kormny, hogy a vltoztatsokkal szemben indtott, vagy indtand jogi eljrsok okafogyott vljanak. Lsd E.B. (No. 2) v. Magyarorszg, 2013. janur 15-i tlet,
no. 34929/11.
100
2010. vi C. tv. a nyugdjpnztr-vlaszts szabadsgrl; 2010. vi CI. tv. a magn-nyugdjpnztri
befizetsekhez kapcsold trvnymdostsokrl.
101
2011. vi CXCIV. tv. Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl.
102
2010. vi CLIV. tv. a Nyugdjreform s Adssgcskkent Alaprl, s a szabad nyugdjpnztr-vlaszts lebonyoltsval sszefgg egyes trvnymdostsokrl.
96
166
nyugdjrendszer magn gban val marads mellett dnt szemlyeket (llampolgrokat), hogy 2011. janur 31-i hatllyal elvesztik annak llami gban fennll
jogosultsgaik meghatroz rszt. Az AB, amelynek fellvizsglati jogkrei megkurttsra rviddel a kormny szablyozsi beavatkozst megelzen kerlt sor, hatskr hinyban elutastotta a szban forg trvnyek alkotmnyellenessgnek megllaptst kr indtvnyokat.103
2.3.3. ADOHNYKERESKEDELMI PIAC TSTRUKTURL SA
Adohnykereskedelem piacnak radiklis tszabsa is a mr ismert mdszer szerint ment vgbe. Akiskereskedelmi piacon az j, nmely esetben a nagykereskedelmi piacon is rdekelt kedvezmnyezetti kr belpsre, illetve az inkumbens szereplk
kirostlsra vals tmeneti idszak biztostsa nlkl, valamint visszalsre, illetve diszkriminatv gyakorlatok alkalmazsra lehetsget ad alacsony minsgben
szablyozott kivlasztsi eljrsban kerlt sor, amelyben az rintett szemlyek tulajdonhoz, illetve a gazdasgi tevkenysg vgzshez val joga, valamint azok jogos
elvrsai nem rszeslhettek kell vdelemben.104 Akormny beavatkozst jvhagy AB-val szemben105 az Emberi Jogok Eurpai Brsga alapjogsrtnek tallta a
korbbi piaci szereplk ilyen mdon megvalstott szablyozsi eszkzkkel trtn
kiszortst.106 Anagykereskedelmi piacon a monopolhelyzetet biztost koncesszi
tadsa meglehetsen viharos krlmnyek kztt zajlott, amelyek ktsgess tettk,
hogy a kedvezmnyezettek kivlasztsa, illetve azok nagyrszt klfldi tulajdon versenytrsai piaci lehetsgeinek beszktse valban objektv, a dohnypiac mkdse
szempontjbl relevns szempontok alapjn trtnt.107 Mivel egy teljes piac trendezse felveti az unis jog alkalmazsnak lehetsgt, nem meglep, hogy az Eurpai
Bizottsg az egsz dohnypiacot rint vizsglatot kszt el Magyarorszggal szemben.108 Afenti vltoztatsokkal prhuzamosan bevezetett dohnyipari klnad a
vonatkoz trvny elnevezsben egszsggyi hozzjruls progresszv elemeinek
alkalmazst a Bizottsg ltal ebben az gyben megindtott vizsglatban hozott hatrozat felfggeszt rendelkezse alapjn fggesztette fel Magyarorszg.109
3291/2012, 3292/2012, 3293/2012, 3294/2012, 3295/2012, 3296/2012. s 3243/2012. (X. 19.) AB vgzsek, ABH 2012, 587594.
104
2012. vi CXXXIV. tv. a fiatalkorak dohnyzsnak visszaszortsrl s a dohnytermkek kiskereskedelmrl.
105
3194/2014.(VII. 7.) AB hat., ABH 2014, 2228.
106
Vkony v. Magyarorszg, 2015. janur 13-i tlet, no. 65681/13.
107
2014. vi XCV. tv. a dohnytermk-kiskereskedelem integrlt elltshoz szksges egyes trvnyek
mdostsrl. Atv. az n. megbzhat dohnykereskedk szmra tartja fenn a koncessziszerzs
lehetsgt.
108
Eurpai Bizottsg Sajtkzlemny: llami tmogats: ABizottsg kt rszletes vizsglatot indt a
magyarorszgi lelmiszerlnc-felgyeleti dj s a dohnytermk-rtkestst terhel ad gyben
IP-15-5375, europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5375_hu.htm.
109
2014. vi XCIV. tv. a dohnyipari vllalkozsok 2015. vi egszsggyi hozzjrulsrl. Eurpai
Bizottsg hatrozat: SA.41187. Lsd www.nav.gov.hu/nav/ado/egyeb/Kozlemeny_a_dohanyipa20150730.html.
103
167
2.3.4. ASZERENCSE JTK-PIAC TSZABSA
Amagyar szerencsejtk-piac talaktsa hasonlan ellentmondsos mdon valsult

meg. Az inkumbens piaci szereplk kirostlst, illetve a piac bizonyos piaci szereplk irnytsa al trtn helyezst az a jogszably indtotta meg, amely tmeneti
idszak biztostsa nlkl megtszrzte a jtktermekben fellltott pnznyer automatk zemeltetst terhel tteles ad sszegt, valamint ugyanezen tevkenysget szzalkos mrtk ad bevezetsvel is terhelte.110 Ezt kvette rvidesen az a
jogszably, amelyik tmeneti idszak s krtalants nlkl megtiltotta a pnznyer automatk kaszinkon kvl trtn zemeletetst.111 Az AB a beavatkozs arnyossgt nem vizsglva, illetve tekintettel a kormny ezen a terleten lvezett szles
kr gazdasgpolitikai dntsi szabadsgra, nem tallt kifogst az utbbi trvnyben.112 ASzerencsejtk trvny ezt kvet mdostsai egyrszt megnyitottk a tvszerencsejtk-piacot,113 msrszt a szerencsejtk-koncesszis szerzdsek kapcsn
bevezettk az n. megbzhat szerencsejtk-szervezkre vonatkoz knnytett szablyokat.114 Ez utbbi meglehetsen szlesre nyitja a jogokat gyakorl miniszter mrlegelsi jogkrt, amely legalbbis az unis jog megtlse szerint, lehetsget hagyhat a visszalsekre, illetve a diszkriminatv gyakorlatok alkalmazsra.115
Az EuB Berlington-gyben116 hozott dntse br megersteni ltszik a magyar kormny ltal kvetett szakpolitikai irnyvonalat, meglehetsen egyrtelm kritikjt adja
annak, ahogyan a kormny a gazdasgszablyozs jogi eszkzeit alkalmazza egyes piacok radiklis talaktsa rdekben. Aszektorra vonatkoz j adterhek kapcsn az EuB
abban az esetben ltja megllapthatnak a szolgltatsok szabad mozgsra vonatkoz unis szablyokat, amennyiben bebizonyosodik, hogy az ademels kvetkeztben
a pnznyer automatk zemeltetsre irnyul tevkenysg, abbl a jtktermeket s
ms helysgeket kizrva, az ademelssel egybknt nem rintett kaszinkra korltozdik.117 Apnznyer automatk kaszinkon kvli zemeltetsnek tmeneti idszak
biztostsa s a jtkterem-zemeltetk krtalantsnak elrsa nlkl trtn megtiltsa kapcsn az EuB hasonl kvetkeztetsre jutott, azzal a klnbsggel, hogy a krdses tevkenysg kaszinkra val korltozsa magbl a jogszablybl kvetkezett.118
Aszolgltatsnyjts szabadsga korltozsnak igazolhatsga kapcsn az EuB
korbbi tlkezsi gyakorlata fnyben meglehets vatossggal jrt el. Miutn rgztette, hogy a szerencsejtkokra vonatkoz tagllami szakpolitikk sokflesge, illetve
az unis harmonizci hinya kvetkeztben a tagllamok szles mrlegelsi lehet 2011. vi CXXV. tv. az llamhztarts stabilitst elsegt egyes adtrvnyek mdostsrl.
2012. vi CXLIV. tv. a szerencsejtk szervezsrl szl 1991. vi XXXIV. tv. mdostsrl.
112
3121/2013. (VI. 24.) AB vgzs, ABH 2013, 1842.
113
2013. vi CXXVI. tv. egyes trvnyek tvszerencsejtk-szervezssel sszefgg mdostsrl.
114
2013. vi CLXXXV. tv. a szerencsejtk szervezsvel sszefgg egyes trvnyek mdostsrl.
115
Ebben az gyben a koncesszi-odatls szablyait s gyakorlatt is kifogsoltk, azonban az EuB nem
tudott foglalkozni ezzel a krdskrrel, mivel a magyar brsg ltal elterjesztett krdsek nem erre
vonatkoztak. Az tlet mindenesetre nyitva hagyja a lehetsget a magyar brsg eltt, hogy a koncesszis szablyok unis jogi megtlse kapcsn is krdsekkel forduljon az EuB-hoz.
116
C-98/14. sz. Berlington-gyben 2015. jnius 11-n hozott tlet [EU:C:2015:386].
117
C-98/14. sz. Berlington-gy (116. lj.) 3742. pontok.
118
110
111
168
sggel rendelkeznek a szakpolitikai clokat, valamint a megvalstani kvnt vdelmi

szintet tekintve, elfogadta legitimnek a magyar llam ltal felhozott, a szban forg
jogszablyok ltal kvetett kzrdek clokat, valamint elutastotta, hogy a magyar
llam clja egyedl bevteleinek nvelse lett volna.119 Maga az arnyossg kapcsn
klnsen annak vizsglatt tartotta fontosnak, hogy a magyar szablyozs a benne foglalt clokat tnylegesen koherens s szisztematikus mdon kvnja elrni.120
Ez a magyar llam szmra azzal az elnnyel jrt, hogy a szerencsejtk-piac talaktsnak vizsglata, legalbbis ebben a krben, nem az arnyossg szigoran rtelmezett kvetelmnye alapjn fog megtrtnni.121 Ennek ellenre pontosan e knnytett jogi vizsglat alkalmazsa sorn kapott nyilvnossgot az a lnyeges, a magyar
llam szndkait jl lttat krlmny, hogy a kaszinkon kvli pnznyerautomata-piac szablyozsi eszkzkkel trtn ellehetetlentsvel prhuzamosan a kaszinpiac megbzhat szerepli a magyar llam szablyozsi beavatkozsa kvetkeztben j piaci lehetsgekhez jutottak.122
Az igazolhatsg krdshez kapcsold alapjogi problmk vizsglata, amelynek sorn az EuB-ot mintha kevsb fogta volna vissza a szerencsejtkok szablyozsa krben a tagllamokat megillet szabadsg, mg vilgosabb tette, hogy a
magyar llam ltal a szerencsejtk-piac jraszablyozsa krben (is) kvetett gyakorlat mennyire agglyos. Az EuB, felteheten nmi irnival, az Eurpai Emberi Jogi
Brsg ltal a magyar dohnypiac talaktsa kapcsn hozott tletre123 hivatkozva
llaptotta meg a jogbiztonsg s a bizalomvdelem elveinek megsrtst. llspontja
szerint az olyan engedlyek visszavonsa esetn, amelyek azok jogosultjait valamely
gazdasgi tevkenysg folytatsra jogostjk fel, a nemzeti jogalkot kteles e jogosultak javra az ahhoz val alkalmazkodst lehetv tev, megfelel idtartam tmeneti idszak vagy sszer kompenzcis rendszer elrsra.124 Ugyancsak rgztette, hogy a jogalkot ltal korbban elfogadott rendszernek val megfelels rdekben
kltsges beruhzsokat vgrehajt gazdasgi szereplk rdekeit jelentsen rintheti
e rendszer id eltti megszntetse, s ez mg inkbb gy van, amennyiben a rendszer
megszntetse hirtelen s elre nem lthat mdon trtnt, anlkl hogy az j jogszablyi krnyezethez val alkalmazkodshoz szksges idt hagytak volna szmra.125
ABerlington-gyben az EuB az unis ktelezettsgeirl megfeledkezni ltsz
magyar llamnak vgl azt is felrtta, hogy mivel a pnznyer automatk zemeltetsnek kaszinkra val korltozsa mszaki szablynak minsl, azt a 98/34/EK
irnyelv alapjn a Bizottsgnak be kellett volna jelenteni.126
C-98/14. sz. Berlington-gy (116. lj.) 56. pont.

C-98/14. sz. Berlington-gy (116. lj.) 64. pont.
121
122
123
Vkony v. Magyarorszg (106. lj.).
124
C-98/14. sz. Berlington-gy (116. lj.) 7491. pontok, kl. a 85. s a 87. pontok. Atulajdonjog vdelmnek krdst az EuB a (gazdasgi tevkenysg szabad vgzst magban foglal) szolgltatsi szabadsg korltozsnak krdsbe olvasztotta, uo. 8991. pontok.
125
C-98/14. sz. Berlington-gy (116. lj.) 7491. pontok, kl. a 85. s a 87. pontok.
126
119
120
169
2.3.5. A Z LELMISZER-KISKERESKEDELEM PIACBA VAL BEAVATKOZS
Az lelmiszer-kiskereskedelem piacnak szereplivel szemben alkalmazott szablyozsi bnsmd a korbbiakhoz hasonl trendeket kvetett. Viszonylag jl elhatroldik
az j szablyozsi terhekkel sjtott (nagyobb mret, klfldi tulajdon zlethlzatok), illetve az azok ltal kedvezmnyezett piaci szerepli kr (kisebb mret, magyarorszgi honossg zlethlzatok). Annak ellenre, hogy a szablyozsi beavatkozs mgtt minden esetben fellelhet volt valamilyenfle kzrdek cl (pldul a
kiskereskedelmi piacon a verseny lnktse, az ptett krnyezet vdelme, vagy az
lelmiszerbiztonsg), a szablyozsi eszkzk maguk, illetve azok vgrehajtsa felvetettk, hogy az unis ktelezettsgek obstrukcijval, szablyozsi opportunizmussal, illetve a rosszhiszem szablyozi magatartssal (is) llunk szemben. Az ignybe vett szablyozsi eszkzk kztt itt is megtalljuk a szelektven (diszkriminatv
mdon) meghatrozott piaci szerepli krnek htrnyokat, mg azok versenytrsainak elnyket biztostva alkalmazott kzpnzgyi terheket.127 Amagyar llam
azon vdekezse, hogy ezek progresszv, nem pedig szelektv terhek,128 megalapozott
is lehetne, amennyiben a vonatkoz szablyok eredeti formjukban nem tettek volna nyilvnvalan klnbsget belfldi, illetve ms tagllamokban honos piaci szereplk kztt. AHervis-tlet fnyben ugyanis a progresszivits kzvetett adk krben
trtn, egybknt nem tl szokvnyos alkalmazsa ltalban nem tkzik az unis
alapszabadsgokba. Egyes adk progresszv elemei abban az esetben lesznek jogellenesek, amennyiben valamely, az unis jog szempontjbl relevns tnybeli elemek
(pldul az ad progresszv jellege kvetkeztben a ms tagllamban szkhellyel rendelkezd trsasgok kapcsolt vllalkozsai, htrnyt szenvednek az adott tagllamban
honos vllalkozsokhoz kpest) fennllsa bebizonyosodik, valamint a korltozs nyoms kzrdekre hivatkozva nem igazolhat.129 Ahogyan korbban is jeleztk, az adterhek szelektivitsa az unis llami tmogatsi jog megsrtst is felveti.130 Az lelmiszer-kiskereskedelem szereplire 2014-ben kivetett eredeti formjban meglehetsen
extrm progresszivits, s ezrt szelektvnek tartott lelmiszerlnc-felgyeleti djat131
Lsd a dohnyipari egszsggyi hozzjruls krdst, ill. a pnznyer automatk zemeltetinek cmzett kln adterheket (109. s 110. lj.). Amdiapiacon is tallkozhatunk hasonl, a magyar llam ltal
vdhet, progresszv adnak minstett teherrel (a 2014. vi LXXIV. tv. az egyes adtrvnyek s azokkal sszefgg ms trvnyek mdostsrl n. reklmadt bevezet rendelkezsei), amelyet azonban a Bizottsg egyes piaci szereplk pozcijt a versenytrsaik rovsra erst, szelektv piacszablyozsi eszkzknt, az unis llami tmogatsi jog alapjn vizsgl (Bizottsg hatrozat: SA.39235).
ABizottsg a letelepeds szabadsgnak esetleges megsrtse kapcsn is vizsgldik (Eurpai Bizottsg
Sajtkzlemny: llami tmogats: ABizottsg rszletes vizsglatot indt a Magyarorszg ltal bevezetett reklmad kapcsn IP-15-4598). Ahrkzlsi szektorra kivetett klnad kapcsn is vizsgldott
az Eurpai Bizottsg, azonban az EuB egy msik gyben idkzben meghozott tletnek fnyben gy
dnttt, hogy keresettl elll (C-462/12. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2013. november
22-n hozott vgzs [EU:C:2013:818]).
128
Amellyel arra is utal, hogy e terhek bevezetse elssorban a tagllamok hatskrbe tartoz gazdasgpolitikai krds.
129
C-385/12. sz. Hervis-gyben 2014. februr 5-n hozot tlet [EU:C:2014:47] 3741. pontok.
130
Lsd a dohnyipari egszsggyi hozzjruls, valamint a reklmad gyt (109. s 127. lj.).
131
2014. vi LXXIV. tv. (127. lj.). Az 50 millird forint feletti nett ves rbevtellel rendelkez vllalkozsok djt jval nagyobb mrtkben emelte meg, mint a kisebb piaci rszesedssel br versenytrsaikt.
127
170
a Bizottsg jelenleg is vizsglja, illetve vizsglatt megindt hatrozatban annak

felfggesztst rendelte el.132 Amagyar llam szinte azonnal reaglt a Bizottsg kifogsaira s mdostotta a vonatkoz jogszablyt.133 Remnyei szerint a dj 0%-os svjnak eltrlsvel az egyb progresszivitst134 megrz dj unis jogba tkz szelektivitsnak veszlye megsznt.
Az lelmiszer-kiskereskedelmi piac egyes szereplinek szablyozsi eszkzkkel trtn megszorongatsban ugyancsak szerepet kaptak az olyan ad hoc mdon
bevezetett, idleges htrnyt okoz intzkedsek, mint az llam ltal szorgalmazott kistermeli gymlcskartell,135 illetve mikor a bren kvli juttatsok kifizetsre
hasznlt utalvnyok piacnak talaktsa sorn az j utalvnyok elfogadst huzamosabb ideig egyedl a hazai tulajdon kiskereskedelmi lncok szmra engedlyeztk.136
Apiaci viszonyokba trtn jelentsebb beavatkozs lehetsgt vontk maguk
utn a kereskedelmi cl helysgek ltestsre vonatoz szigortott szablyok.137
Alkalmazsuk gyakorlata viszonylag egyrtelmen kimutatta, hogy a szigorts
mgtt a hazai tulajdon kereskedelmi hlzatok piaci pozcija versenytrsaik htrnyra trtn erstsnek szndka llt.138 Akapcsold kzigazgatsi dntshozatali rendszert felteheten szndkoltan szablyoztk olyan mdon, hogy annak az
unis jog megsrtsnek lehetsgt felvet mkdse rendkvl alacsony mrtkben volt tlthat, illetve hogy a kapcsold mrlegelsi jogkrt a lehet legkevesebb
korltozs mellett lehessen gyakorolni. Az engedly kiadsnak jogkrt az orszg
egsz terletre nzve a felels miniszter gyakorolhatta, amelynek sorn olyan nehezen krlhatrolhat tnyezket is figyelembe vehetett, mint a helyi s ms kereskedelmi lehetsgek aktulis helyzete.
Akereskedelmi tv. prhuzamosan elfogadott mdostsa (2014. vi CXII. tv. a kereskedelemrl szl 2005. vi CLXIV. tv.-nek a tisztessges piaci magatarts megvalsulsa rdekben a vllalkozsok mkdsvel sszefgg mdostsrl) a kt egymst kvet vben profitot be nem vall, 15 millird forint feletti nett rbevtellel rendelkez vllalkozsokat kereskedelmi tevkenysgk vgzsnek
ktelez felfggesztsvel fenyegeti. Ez utbbi gyben a Bizottsg 2016 februrjban krt tjkoztatst a magyar llamtl.
132
Bizottsg hatrozat: SA.40018.
133
2015. vi XLVI. tv. az lelmiszerlncrl s hatsgi felgyeletrl szl 2008. vi XLVI. tv. mdostsrl.
134
Az rbevtel 0,1%-t kell kifizetni minden rintett piaci szereplnek.
135
Lsd www.gvh.hu/sajtoszoba/sajtokozlemenyek/2013-as_sajtokozlemenyek/8198_hu_dontott_a_
gvh_a_dinnye_kartell_ugyben.html. Ilyennek tekinthet mg a kormny ltal 2015 oktberben meglebegetett terv, amely 400 ngyzetmter feletti zlethelyisgekben 1 f per 70 ngyzetmterben hatrozta volna meg a minimlisan alkalmazand kereskedelmi dolgozk szmt, magyaridok.hu/gazdasag/
csak-az-elelmiszeruzletekben-lesz-kotelezo-letszameloiras-96835/.
136
Lsd nol.hu/gazdasag/erzsebet_utalvany_utan_szep_kartyat_is_elfogadhat__a_tesco-1315548.
Br a vasrnapi nyitvatarts szkebb kereskedi kr szmra val engedlyezse az unis jog alapjn elvileg nem vet fel problmt (lsd 145/88. sz. Torfaen-gyben 1989. november 23-n hozott tlet
[EU:C:1989:593]) bevezetsnek indokai kztt nem kizrt, hogy megtallnnk a klfldi tulajdon kiskereskedelmi lncok piaci pozcija gyengtsnek szndkt.
137
2012. vi CLVII. tv. teleplsfejlesztssel, a teleplsrendezssel s az ptsggyel sszefgg egyes
trvnyek mdostsrl.
138
Lsd tldr.444.hu/2015/11/30/az-elelmiszerpiacot-akartak-atrendezni-a-plazastoppal. Akrelmek
elbrlsra vonatkoz adatokat a minisztrium egyedl kzrdek adatignyls rvn volt hajland
kiadni.
171
3. SSZEGZS
Magyarorszg unis csatlakozsval a magyar jogrendszernek magra kellett vllalni az unis jognak val megfelels (compliance) terht. Amagyar jogrendszer vonatkoz ktelezettsgei teljestse sorn nyjtott teljestmnyre gy tekinthetnk, mint
amely megengedi, hogy kvetkeztetseket vonjunk le annak ltalnos llapota vonatkozsban. Vizsgldsaink sorn komoly nehzsget okozott annak megtlse, hogy
eseti hinyossgokkal, illetve rendszerszint problmkat is felvet elgtelensgekkel llunk szemben, illetve hogy az unis s a magyar jogrendszer kztti slyosnak tn megfelelsi konfliktusok viszonylag knnyen minsthetk t mindkt jogrendszer szempontjbl csekly sly, jogi rszletkrdseket, illetve technikai jelleg
problmkat felvet eseti jogvitkk. Mindezek ellenre a rendelkezsre ll informcik alapjn megllapthatnak talltuk, hogy a magyar jogrendszer unis megfelelsi
ktelezettsge fnyben ltalban vve megfelel, nagyrszt megbzhat teljestmnyt
nyjt. Alapveten pozitv rtkelsnket kt jelentsnek tlt hinyossg rnyalja. Az
egyik, hogy sok esetben annak ellenre, hogy megtrtnik a megfelelsi knyszer szlelse, azt prbljk is teljesteni, a megfelelsi ktelezettsgnek nem sikerl maradktalanul eleget tenni, illetve az unis ktelezettsgek a hazai jogrendszerbe trtn
illesztse nem valsul meg agglytalanul. Amsik, hogy elssorban a gazdasgszablyozs terletn tbb esetben megllapthatnak tartottuk, hogy a magyar jogalkot szndkosan megszegte unis ktelezettsgeit, illetve nem llt tle tvol az unis
ktelezettsgek szempontjbl opportunistnak, vagy rosszhiszemnek minsthet
szablyozsi gyakorlatok kvetse. Pldink rmutattak, hogy ez utbbi krben rendszeres gyakorlatokrl, magatartsi trendekrl beszlhetnk, amelyek a magyar jogrendszer egszt rint problmaknt is rtkelhetek.
172
UITZ RENTA
NEMZETKZI EMBERI JOGOK S A MAGYAR

JOGREND *
Adolgozat azt vizsglja, hogy az Alaptrvny hatlya alatt miknt rvnyeslnek a nemzetkzi emberi jogi kvetelmnyek s kifejezetten az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak tleteiben megllaptott minimumkvetelmnyek a magyar jogrendben. Az elemzs ttekinti az Alkotmnybrsg vonatkoz joggyakorlatt, illetve betekintst enged az orszggyls
s a kormny eddigi gyakorlatba, s ennek ms kzjogi szereplket rint kvetkezmnyeibe. Alegtbb magyar kzjogi szerepl eurpai s nemzetkzi sszefggseiben kpzeli el az
Alaptrvny mkdst, br az elemzs nyomn a kzjogi szereplk teljestmnye pillanatnyilag vegyes kpet mutat. Az Alaptrvny kezdeti veinek tanulsga, hogy br a normaszveg kpes a nemzetkzi ktelezettsgek s az eurpai emberi jogi minimumkvetelmnyek
nyelvn szlni, ez az rtelmezs nem evidens s korntsem az egyetlen rtelmezsi modalits.
Az Alaptrvny deklarltan egy tbbszint, nemzetkzi s eurpai elemekkel teljes alkotmnyos rendszer rsze.1 Sonnevend Pl szavaival: (a)z alkotmnyozs
az elfogadott Alaptrvny ers ideolgiai jellege ellenre tvolrl sem helyezte a magyar alkotmnyos rendet az eurpai alkotmnyossg keretein kvl.2 Az
Alaptrvny Q) cikke szerint:
(2) Magyarorszg nemzetkzi jogi ktelezettsgeinek teljestse rdekben biztostja a
nemzetkzi jog s a magyar jog sszhangjt.
* Ksznettel tartozom Polgri Eszter, Sonnevend Pl, Jakab Andrs, Tordai Csaba s Bitskey Botond
segt szrevteleirt.
1
Lsd Chronowski Nra: Az Alaptrvny a tbbszint eurpai alkotmnyossg hljban in GrdosOrosz Fruzsina Szente Zoltn (szerk.): Alkotmnyozs s alkotmnyjogi vltozsok Eurpban s
Magyarorszgon (Budapest: NKEKzigazgats-tudomnyi Kar 2014) 109129. Tovbb Jakab Andrs:
Ajogforrsi rendszer in Trcsnyi Lszl Schanda Balzs (szerk.): Bevezets az alkotmnyjogba, Az Alaptrvny s Magyaroszg alkotmnyos intzmnyei (Budapest: HVG-ORAC 32014) 111129,
163167.
2
Sonnevend Pl: Az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye mint Eurpa emberi jogi alkotmnya in Csehi
Zoltn Schanda Balzs Sonnevend Pl (szerk.): Viva Vox Iuris Civilis. Tanulmnyok Slyom Lszl
tiszteletre 70. szletsnapja alkalmbl (Budapest: Szent Istvn Trsulat 2012) 326341, 327.
173
(3) Magyarorszg elfogadja a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyait. Anemzetkzi jog ms forrsai jogszablyban trtn kihirdetskkel vlnak a magyar jogrendszer rszv.
Magyarorszg Eurpai Unis tagsga nemcsak az Eurpai klauzula E) cikk)3 szvegben rhet tetten: az Alaptrvny kifejezetten rendelkezik az Eurpai Parlamenti
vlasztsokon val rszvtel feltteleirl,4 valamint az eurpai bntetjog, illetve
bngyi egyttmkds kvetkezmnyeirl.5
Az emberi jogokat rint nemzetkzi emberi jogi ktelezettsgek kzl a leggyakrabban emltettek az olyan multilaterlis nemzetkzi egyezmnyek, mint az ENSZ
Egyezsgokmnyok,6 a genfi menekltgyi egyezmnyek,7 az ENSZ knzs elleni
egyezmnye,8 s annak fakultatv jegyzknyve,9 a fogyatkossggal l szemlyek
jogairl szl ENSZ-egyezmny,10 valamint az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye11
(tovbbiakban: EJEE). Az Alaptrvny szmos rendelkezsben beazonosthatk a
fent emltett nemzetkzi egyezmnyek, klnsen az EJEEszvegszer lenyomata.12
Br ezeket az egyezmnyeket a magyar llam jrszt az Alaptrvny elfogadsa eltt
ratifiklta, az Alaptrvny negyedik mdostsa egyrtelmen fenntartja a korbbi
nemzetkzi jogi ktelezettsgek hatlyt.13
Adolgozat azt vizsglja, hogy az Alaptrvny hatlya alatt miknt rvnyeslnek a nemzetkzi emberi jogi kvetelmnyek s kifejezetten az Emberi Jogok Eurpai
Brsgnak (tovbbiakban: EJEB) tleteiben megllaptott minimumkvetelmnyek
a magyar jogrendben. Az elemzs ttekinti az Alkotmnybrsg (tovbbiakban: AB)
vonatkoz joggyakorlatt, illetve betekintst enged az orszggyls s a kormny
eddigi gyakorlatba s ennek ms kzjogi szereplket rint kvetkezmnyeibe.
Adolgozat nem foglalkozik az Alaptrvny s az EU-jog viszonyval.
Alaptrvny XXIII. cikk (1), (2) s (6) bek.-ek.
5
Alaptrvny XXVIII. cikk (4) s (6) bek.-ek.
6
Kihirdetve: 1976. vi 8. tvr. az Egyeslt Nemzetek Kzgylse XXI. lsszakn, 1966. december 16-n
elfogadott Polgri s Politikai Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnya kihirdetsrl, valamint az
1976. vi 9. tvr. az Egyeslt Nemzetek Kzgylse XXI. lsszakn, 1966. december 16-n elfogadott
Gazdasgi, Szocilis s Kulturlis Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnya kihirdetsrl.
7
Kihirdetve: 1989. vi 15. tvr. a menekltek helyzetre vonatkoz 1951. vi jlius h 28. napjn elfogadott egyezmny, valamint a menekltek helyzetre vonatkozan az 1967. vi janur h 31. napjn ltrejtt jegyzknyv kihirdetsrl.
8
Kihirdetve: 1988. vi 3. tvr. Aknzs s ms kegyetlen, embertelen vagy megalz bntetsek vagy
bnsmdok elleni nemzetkzi egyezmny kihirdetsrl.
9
Kihirdetve: 2011. vi CXLIII. tv. Aknzs s ms kegyetlen, embertelen vagy megalz bnsmd vagy
bntets elleni egyezmny fakultatv jegyzknyvnek kihirdetsrl.
10
Kihirdetve: 2007. vi XCII. tv. a Fogyatkossggal l szemlyek jogairl szl egyezmny s az ahhoz
kapcsold Fakultatv Jegyzknyv kihirdetsrl.
11
Kihirdetve: 1993. vi XXXI. tv. az emberi jogok s az alapvet szabadsgok vdelmrl szl,
Rmban, 1950. november 4-n kelt Egyezmny s az ahhoz tartoz nyolc kiegszt jegyzknyv
kihirdetsrl.
12
Az egyezseket ttekinti Kovcs Pter: Az Emberi Jogok Eurpai Brsga tletre val hivatkozs
jabb formuli s techniki a magyar Alkotmnybrsg, valamint nhny ms alkotmnybrsg mai
gyakorlatban Alkotmnybrsgi Szemle 2013/2. 7384, 74.
13
Alaptrvny Zr s egyes rendelkezse, 8. pont.
3
174
Nemzetkzi emberi jogok s a magyar jogrend
Akormny s az orszggyls nem vdolhat azzal, hogy egyltaln ne tenne

eleget nemzetkzi jogi vagy emberi jogi ktelezettsgeknek az Alaptrvny korban.14 2015-ben a kormny elterjesztsre elfogadta az orszggyls az Orszgos
Fogyatkossggyi Programot (20152025),15 amely az ENSZ Fogyatkossggal l
szemlyek jogairl szl egyezmny, illetve az Eurpai Bizottsg 201020-ra szl Eurpai Fogyatkossggyi Stratgija hazai vgrehajtsnak eleme. Elssorban
EU-finanszrozssal s lassan, de zajlik a fogyatkos emberek lakhelyl szolgl
nagy intzetek kitagolsa.16 2016-ban kerl sor Magyarorszg rendszeres egyetemes
idszakos fellvizsglatra (Universal Period Review, tovbbiakban: UPR) az ENSZ
kzgylse eltt.17 Ez lesz az els olyan UPR, amely az Alaptrvny hatlybalpse
ta tekinti t az emberi jogok llapott haznkban.18 Ez az elemzs nem kvnja elrevetteni a UPR eredmnyt. Ehelyett elssorban az emberi jogi minimumkvetelmnyek rvnyeslsnek jelenleg legneuralgikusabb pontjra koncentrl: az EJEB
gyakorlatnak hazai rvnyeslsre az Alaptrvny kzjogi rendszerben, klns
figyelemmel azon esetek tanulsgaira, amelyekben az EJEB magyar gyben llaptott
meg egyezmnysrtst.
Illusztrcikppen: 2014-ben 60 indtvnyoz sszesen 50 gyben 49 alkalommal
legalbb egy tekintetben marasztal dntst hozott az EJEB Magyarorszg ellen.19
Az EJEB eltt 2015 jliusban 2825 magyar gyben folyt eljrs, ezek kzl 290
gy httag tancs, t gy pedig az EJEB Nagykamarja eltt volt fggben.20 2013ban 124 indtvnyt, 2014-ben 210 indtvnyt, 2015 els flvben pedig 138 indtvnyt kommuniklt az EJEB a magyar kormny fel,21 a kommuniklt gyek szma
teht az elmlt vekben nvekedett. 2014 decemberben az EJEB eltt folyamatban
lv gyek 2,6%-a folyt a magyar llam ellen,22 mg 2015 augusztus vgn a brk
(judicial formation) eltt folyamat lv gyek 5%-a magyar gy volt,23 s az tletek 5,61%-a szlt a magyar llam ellen,24 ami npessgarnyosan figyelemre ml Az EJEB tletei vgrehajtsnak ismertetsekor elssorban Polgri Eszter: Hungary: Gains and
Losses Changing the Relationship with the European Court of Human Rights in Koen Lemmens
Patricia Popelier Sarah Lambrecht (szerk.): Shifting the Convention System: Counter-Dynamics at
the National Level [Kzirat] (Seminar, University of Antwerp, Thursday 30 October 2014 and Friday 31
October 2014) 19. lj. Kln ksznettel tartozom a szerznek mind a kzirat, mind a kutats tanulsgainak megosztsrt.
15
15/2015. (IV. 7.) OGY hat. az Orszgos Fogyatkossggyi Programrl (20152025).
16
Lsd 1257/2011. (VII. 21.) Korm. hat. a fogyatkos szemlyek szmra polst-gondozst nyjt szocilis intzmnyi frhelyek kivltsnak stratgijrl s a vgrehajtsval kapcsolatos kormnyzati feladatokrl.
17
Ehhez a kormny 2015. nyarn adta le jelentst, a civil szervezetek pedig 2015. szeptember 21-ig tehettk meg szrevteleiket.
18
A2011-ben zrd fellvizsglati ciklusban az Alaptrvny mg nem volt hatlyban.
19
Lsd www.echr.coe.int/Documents/CP_Hungary_ENG.pdf.
20
21
22
The European Court of Human Rights in Facts and Figures, 2014, 3. Lsd www.echr.coe.int/Documents/
Facts_Figures_2014_ENG.pdf.
23
Pending applications allocated to a judicial formation, 2015. augusztus 31., www.echr.coe.int/
Documents/Stats_pending_month_2015_BIL.pdf.
24
The European Court of Human Rights in Facts and Figures, 2014, 3. Lsd www.echr.coe.int/Documents/
Facts_Figures_2014_ENG.pdf.
14
175
t teljestmny. 2013-ban a magyar llam 1 126 100 EUR-t, 2014-ben pedig 750 015
EUR-t fizetett ki pernyertes indtvnyozknak.25 Anagy gyforgalm orszgok (mint
Oroszorszg, Trkorszg vagy Olaszorszg) elitklubjn kvl ez igen magas sszegnek szmt. sszehasonltskppen: 2015-ben a magyar llam teljes Eurpa tancsi
tagdja 2 259 940 EUR volt.
Az EJEB Magyarorszgot marasztal dntsei kztt szmos szlsszabadsgot26
s gylekezsi szabadsgot27 rint gy mellett szerepel a 98%-os klnad,28 a
tnyleges letfogytig tart szabadsgveszts,29 az egyhzak jogalanyisgnak jraszablyozsa,30 a dohnykereskedelem jraszablyozsa,31 vagy pp a roma tanulk
iskolai szegregcija.32 Az EJEB egyezmnysrtst llaptott meg tovbb tbb gyben, amelyekben a kamara dntse ellen a magyar kormny sikerrel krt nagykamarai
eljrst,33 gy Baka fbr felmentse gyben,34 a parlamentben molinz ellenzki
kpviselk gyben,35 valamint a rokkantnyugdjak reformjval kapcsolatban.36 Egy
tovbbi gyben, amelyben a Helsinki Bizottsg a kirendelt vdi rendszerrel kapcsolatos adatkrst tagadta meg az llam, a kamara krte a Nagykamara eljrst.37 Az
EJEB befogadta tovbb a brk38 s az gyszek39 knyszernyugdjazsnak gyt.
Jl lthat, hogy az imnt felsorolt gyek kzl szmos a magyarorszgi kzjogi tmenethez kapcsoldik,40 mg ms gyek rgebben fennll vagy az alkotmnyos
tmenettl fggetlen emberi jogi problmt vetnek fel. Akt rendszerszint egyez Supervision of the Execution of Judgments and Decisions of the European Court of Human Rights, 2014,
57. Lsd www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2014_en.pdf.
26
Avrs csillag gyek: Vajnai v. Hungary, Judgment of 28 April 2008, no. 33629/06, valamint jabban
Fratanol v. Hungary, Judgment of 3 November 2011, no. 29459/10. Az rpdsvos zszl gye: Fber
v. Hungary, Judgement of 24 July 2011, no. 40721/08.
27
Patyi v. Hungary, Judgment of 7 October 2008, no. 5529/05; Sska v. Hungary, Judgment of 27
November 2012, no. 58050/08; Szerdahelyi v. Hungary, Judgment of 7 January 2012, no. 30385/07.
28
KMC v. Hungary, Judgment of 11 July 2012, no. 19554/11 s NKM v. Hungary, Judgment of 14 May
2013, no. 66529/11.
29
Magyar Lszl v. Hungary, Judgment of 20 May 2014, no. 73593/10.
30
Magyar Keresztny Menonnita Egyhz s msok v. Hungary, Judgment of 8 April 2014, nos. 70945/11,
23611/12, 26998/12. ANagykamara a kormny krse ellenre nem fogadta be az gyet.
31
Vkony v. Hungary, Judgment of 13 January 2015, no. 65681/13.
32
Horvth s Kiss v. Hungary, Judgment of 4 March 2014, no. 11146/11.
33
Akormny Nagykamarhoz intzett krelmt viszont elutastotta az EJEB egy sor gyben, gy az egyhztrvny gyben s a 98%-os klnad krdsben is.
34
Baka v. Hungary, Judgment of 27 May 2012, no. 20261/12. ANagykamara 2015. jnius 17-n tartott
meghallgatst az gyben.
35
Karcsony and others v. Hungary, Judgement of 16 September 2014, no. 42461/13 s Szll and others v.
Hungary, Judgment of 16 September 2014, no. 44357/13. ANagykamara 2015. jlius 8-n tartott meghallgatst az gyben.
36
Bln Nagy v. Hungary, Judgment of 10 February 2015, no. 53080/13. Anagykamarai meghallgats
vrhat idpontja 2015. december 16.
37
Magyar Helsinki Bizottsg v. Hungary, no. 18030/11. Anagykamarai meghallgats idpontja 2015.
november 4.
38
Belegi and othres v. Hungary, no. 45438/12; J. B. and others v. Hungary, no. 45434/12.
Akrdsben az EU luxemburgi Brsga (EuB) mr elmarasztalta Magyarorszgot: Case C-286/12,
Commission v. Hungary, Judgment of 6 November 2012.
39
Horvth and Kulcsr v. Hungary, no. 375/13.
40
Chronowski: Az Alaptrvny a tbbszint eurpai alkotmnyossg hljban in Grdos-Orosz
Szente (1. lj.) 109, 110.
25
176
mnysrtst kimond EJEB-tlet (n. pilot-judgment41) a brtnk tlzsfoltsgnak,42 valamint a polgri perek elhzdsnak43 krdsben az utbbi csoportba sorolhat. Apolgri s bntetperek elhzdsa s a megfelel jogorvoslat hinya miatt
Magyarorszg tbb mint 230 EJEB-tletet nem hajtott vgre 2003 ta.44 Apilotdnts hossz ideje rett: a 2003-ban hozott Tmr-tlet45 egy vtized alatt Tmrgycsoportt fejldtt a Miniszteri Bizottsg vgrehajtst felgyel dokumentumaiban. tfog szablyozsi megoldst a perek felgyorstsra maga az EJEB 2013-ban
krt kifejezetten egy marasztal tletben.46 Br ezek a marasztalsok nem rtk meglepetsknt a magyar llamot s vgrehajtsuk vgs soron az Alaptrvny kzjogi
rendszert teszi prbra. Az EJEB sajt adatai szerint a magyar llam az gyek dnt tbbsgben kettt v alatt hajtotta vgre az EJEB tleteit az elmlt vekben, br
2014-ben megnvekedett az t vet meghalad vgrehajtsi ciklusok szma.47
Ktsgtelen, hogy az egyes nemzeti jogok, illetve nemzeti alkotmnybrsgok s
rendes brsgok eltren vlekednek az EJEB joggyakorlatnak bels jogi rtkrl
s relevancijrl.48 Ahogyan Bragyova Andrs tanulmnyban megllaptotta: az
alkotmnybrsgok hajlanak arra, hogy fenntartsk maguknak a vgs rtelmezs
jogt.49 Amagyar jogban az Alaptrvny elfogadst kveten a nemzetkzi ktelezettsgek s ezek kztt klnsen az EJEEalatti ktelezettsgek, valamint az EJEB
joggyakorlatnak relevancijrl folytatott vita tbb szlon is sszefondik az alkotmny megvltoztathatatlan tartalmnak, az AB kzjogi szerepnek, az AB rgi gyakorlata alkalmazhatsgnak krdsvel,50 s vgs soron az Alaptrvny mint egysges, bels ellentmondsoktl mentes rendszer rtelmezsvel.
Anemzetkzi emberi jogi ktelezettsgvllalsok szereprl folytatott vita korntsem pusztn elmleti jelentsg. Akormny s tisztviseli, valamint orszggylsi
kpviselk sajtnyilatkozatai nemritkn ktsgbe vonjk bizonyos nemzetkzi ktelezettsgek fennllst, illetve a ktelezettsgeket rvnyest bri s egyb fru Amagyar szakirodalom nem egysges a kifejezs hasznlatban. Sonnevend Pl pl. vezet tletnek
fordtja a fordultatot, amikor a vonatkoz eljrst ismerteti, Sonnevend (2. lj.) 338340. Kdr Andrs
Kristf s Karsai Dniel a piloteljrs kifejezst hasznljk. Kdr Andrs Kristf Karsai Dniel: Az
Emberi Jogok Eurpai Brsgnak esetjoga a gyakorlat szmra (Budapest: Novissima 2013) 123.
42
Varga and others v. Hungary, Judgment of 10 March 2015, nos. 14097/12, 45135/12, 73712/12.
43
Gazs v. Hungary, Judgment of 16 July 2015, no. 48322/12.
44
PACECommittee of Legal Affairs and Human Rights, Implementation of Judgments of the European
Court of Human Rights, 8th Report, AS/Jur (2015) 17, Addendum, [201].
45
Tmr v. Hungary, Judgment of 20 Ferbuary 2003, no. 36186/97.
46
Barta and Drajk v. Hungary, Judgment of 17 December 2013, no. 35729/12.
47
Supervision of the Execution of Judgments, 2014 (25. lj.) 47.
48
Magyarul az jabb tagllami alkotmnybrsgi gyakorlatot ttekinti Kovcs (12. lj.) 7384. Eurpai
sszehasonlt elemzsre lsd Helen Keller Alex Sweet Stone (szerk.): AEurope of Rights: The
Impact of the ECHR on National Legal Systems (Oxford: Oxford University Press 2008).
49
Bragyova Andrs: Az rtelmezs hatalma, Az alkotmnybrskods s az Emberi Jogok Eurpai
Brsga kapcsolata, kulns tekintettel Magyarorszgra Alkotmnybrsgi Szemle 2011/1. 83, 83.
50
Terjedelmi korltok miatt a dolgozat a rgi AB-gyarkorlatnak az Alaptrvny rtelmezsben val alkalmazhatsgrl szl vita rszleteit nem trgyalja. Az Alaptrvny negyedik mdostst kveten a
vezet gy ebben a krdsben a 13/2013. (VI. 27.) AB hat., Indokols [32], amely a rgi joggyakorlatban
kifejtett elvek alkalmazhatsga mellett foglal llst, szigor felttelekkel. Pokol br szerint ezt a vitt az
AB tagsgnak talakullst kveten lesz rdemes jra megnyitni. Lsd 2/2014. (I. 21.) AB hat., Pokol
br klnvlemnye [85].
41
177
mok dntseinek slyt s vgrehajtsnak szksgessgt. Br a kormny az elmlt

vekben szmos EJEB-tletet vgrehajtott, az AB s a brsgok egyre gyakrabban
szembeslnek a hinyos vagy egyezmnysrt jogszablyi krnyezet fennllsval s
gyakori vltoztatsval.51 Ajelensg kes pldja, hogy az AB 2015 jliusban bri
kezdemnyezsre alaptrvny-ellenesnek tallta, hogy a parlament nem mdostotta az egyhztrvny egyhzi jogllssal kapcsolatos EJEB ltal egyezmnysrtnek
tartott rendelkezseit.52 gy a magyar kzjogi vita slypontja az utbbi idben valamelyest eltoldott: a krds legtbbszr nem az, miknt lehet eleget tenni a nemzetkzi emberi jogi kvetelmnyeknek, hanem az, hogy melyik alkotmnyos szerepl
feladata, hogy a kormny vagy a trvnyhozs hallgatsa vagy ellenkezse ellenre rvnyt szerezzen a nemzetkzi jogi ktelezettsgeknek. Evitk sorn az AB-ra
s a brsgokra gyakran les politikai kritika zdul.
Akzelmltban a brsgok gyakorlata az EJEB joggyakorlatnak kvetsben a
tnyleges letfogytig tart szabadsgveszts rgyn vlt heves politikai s kzjogi vita
trgyv. 2015 nyarn a Kria Bntet Jogegysgi Tancsnak hatrozata53 kimondta:
Nemzetkzi szerzdssel ltrehozott emberi jogi szerv dntse folytn, trvnyben
kihirdetett nemzetkzi szerzdsnek megfelel hatrozat meghozatala nem kzvetlenl, az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye (Egyezmny), mint tlkezsre szolgl anyagi vagy eljrsi jogszably alapjn, hanem az emberi jogi szerv dntsnek
alapulvtelvel annak magyar jogrendszerbe beillesztsvel, a bnteteljrsrl szl
trvny szerinti fellvizsglati eljrs lefolytatsval, az egyezmnysrtssel nem rintett hatlyos jogszablyok alkalmazsval trtnik.
Vlaszul 2015 jliusban az igazsggyi miniszter az AB-hoz fordult annak vizsglata rdekben, hogy: a brsg kteles-e az AB-hoz fordulni, ha az eltte folyamatban lv gy elbrlsa sorn olyan jogszablyt kell alkalmazni, amelynek nemzetkzi szerzdsbe tkzst szleli.54
1. ANEMZETKZI EMBERI JOGI KTELEZETTSGEK

RVNYESTSE AZ ALAPTRVNY Q ) CIKKE ALAPJN:
IGAZOLSI KSRLETEK
Az Alaptrvny Q) cikkhez fztt elterjeszti indokols szerint:
AJavaslat a nemzetkzi jogi ktelezettsgek jhiszem teljestsnek rdekben elrja, a Magyarorszgra ktelez nemzetkzi jogi szablyok s a magyar jog kztti
sszhang biztostsnak ktelezettsgt. Ez a rendelkezs sszefggsben ll azzal a
Agyakori jogszably-vltoztatsok miatt az AB sokszor mr hatlyban nem lv normkat vizsgl.
23/2015. (VII. 7.) AB hat. Az EJEB dntse a Magyar Keresztny Menonnita Egyhz s msok v.
Hungary, Judgment of 8 April 2014, nos. 70945/11, 23611/12, 26998/12 gyben szletett.
53
3/2015. szm BJEhatrozat, www.lb.hu/hu/joghat/32015-szamu-bje-hatarozat.
54
Idzet az igazsggyi miniszter X/2129-0/2015. szmon iktatott indtvnybl.
51
52
178
nemzetkzi jogi kvetelmnnyel, amelynek rtelmben a nemzetkzi jogi ktelezettsgek megsrtst nem lehet a hazai jogszablyi rendelkezsekre hivatkozssal igazolni. Az sszhang megteremtsnek konkrt mdjait a Javaslat rtelmben az Alaptrvny rszletesen nem rgzti, de az Alkotmnybrsg hatskrei kztt a jogszablyok
nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek vizsglata az sszhang megteremtst is szolglja.55
Anemzetkzi emberi jogi ktelezettsgek magyarorszgi rvnyeslsvel sszefggsben az Alaptrvny alatt is tisztzand krds volt, hogy e ktelezettsgek rvnyestse rdekben mit kell figyelembe venni vagy alkalmazni, pontosan mirt, s
mindez kinek a feladata az Alaptrvny alapjn. Az Alkotmnybrsg ezekben az
alapvet krdsekben nem egysges. Az alkotmnybrk szemlyes elktelezettsgn s bri szerepfelfogsn tl az eltrsek az Alaptrvny eurpai s nemzetkzi begyazottsgnak mrtkrl alkotott eltr bri elkpzelsek kvetkezmnyei.
Az Alaptrvny mkdsnek els veiben az AB jelenlegi tbbsgnek rtelmezsben az AB feladata egyrszrl a nemzetkzi jog s a bels jog sszhangjnak megteremtse s megrzse,56 msrszrl a nemzetkzi ktelezettsgek ltal kijellt minimumkvetelmnyek fenntartsa az Alaptrvny rtelmezse sorn. Az AB gyakorlata
szerint ezen a minimumszinten az alkotmnyoz hatalom nem (sem) vltoztathat.57
Ez a megkzelts a fordtottja a nmet Alkotmnybrsg gyakorlatnak. Mg a nmet
Brsg ksz megvdeni az Alaptrvny identitst a nemzetkzi s eurpai jogi ktelezettsgekkel szemben, addig a magyar AB a nmet gyakorlat ismeretben az
eurpai vdelmi minimumot s a nemzetkzi minimumkvetelmnyeket a magyar
alkotmnyossg megvltoztathatatlan lnyegnek elemv tette. Mindezen megllaptsok ellenre azonban fontos megemlteni, hogy az AB jelenleg igen megosztott
mind a nemzetkzi ktelezettsgek, mind az EJEB gyakorlatnak alkotmnybrsgi
tlkezsben elfogadhat szerepre nzve.
Br Blutman szerint az AB rtelmezsi szabadsga58 miatt a nemzetkzi vagy eurpai emberi jogi kvetelmnyek rtelmezsi segdletknt trtn figyelembevtele nem
felttlenl szorul kln igazolsra, a magyar gyakorlatban az alkotmnybri nzetek
tkzsnek hagyomnyos terepn a nemzetkzi jogi ktelezettsgek jhiszem teljestsnek kvetelmnye verseng az llami szuverenits elvvel, nyugtalant tkzseket eredmnyezve.
Emellett a hagyomnyos hadszntr mellett 2014-ben az AB tbbsge j frontot
nyitott, amikor a jogllamisg elvre alapozta az Alaptrvny nemzetkzi s eurpai elvek s rtkek mentn trtn rtelmezst. Ez a megkzelts, illetve az ebbl
fakad alkotmnybri vita az Alaptrvny rtelmezsnek j elmleti megalapozs Elterjeszti indokols az Alaptrvnyrl eredetileg benyjtott trvnyjavaslathoz (T/2627). Az indokols a P) cikkhez szl.
56
36/2013. (XII. 5.) AB hat., Indokols [47]. Lsd tovbb Chronowski (40. lj.) 118122.
57
Az alapttelt a 61/2011. (VII. 13.) AB hat. (alkotmnymdosts alkotmnyellenessge) llaptotta meg.
ABK 2011, 696, 710-711.
58
Blutman Lszl: Anemzetkzi jog hasznlata az Alkotmny rtelmezsnl Jogtudomnyi Kzlny
2009/7-8. 301, 303.
55
179
hoz vezethet, mivel rirnytja a figyelmet az Alaptrvny jogllamisgon tli rtelmezsnek lehetsgre, illetve modalitsra. Ez utbbi szempont azrt is klnsen
lnyeges, mivel az AB azt tekintve egysgesnek tnik, hogy az Alaptrvnyt egysges (ms szval: koherens) rendszerknt kell rtelmezni.59 Avita trgya a nemzetkzi jogi ktelezettsgek, gy a nemzetkzi emberi jogi minimumkvetelmnyek szerepe
az alkotmnyrtelmezsben.
Emlkeztetl lljanak itt azok a megllaptsok, amellyel az AB az Alaptrvny
negyedik mdostsrl szl hatrozatt zrta.
[48] [...] [Az AB] mint az Alaptrvny vdelmnek legfbb szerve [Alaptrvny 24.
cikk (1) bekezds] hatskrei (pl. elzetes s utlagos normakontroll eljrs, alkotmnyjogi panaszok vizsglata, Alaptrvny rtelmezse) gyakorlsa sorn az Alaptrvnyt clkitzsnek megfelelen tovbbra is koherens rendszerknt rtelmezi
s alkalmazza, s az Alaptrvny valamennyi, az adott gy elbrlsa szempontjbl
relevns rendelkezst figyelembe veszi s sszemri. Az adott alkotmnyossgi krds elbrlsa sorn az irnyad szablyok szerint eljrva tekintetbe veszi tovbb Magyarorszg nemzetkzi szerzdseiben vllalt, az unis tagsggal egytt jr
ktelezettsgeit, valamint a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyait, az azokban megjelen alapvet elveket s rtkeket. Mindezen szablyok ugyanis klns
tekintettel az Alaptrvnybe is beptett rtkeikre olyan egysges rendszert (rtkrendet) kpeznek, melyek sem az alkotmnyozs, sem a jogalkots, sem pedig az
Alkotmnybrsg ltali alkotmnyossgi vizsglat lefolytatsakor nem hagyhatk
figyelmen kvl.60 (utlagos kiemels)
1.1. Q) CIKK ELSZR: NEMZETKZI JOGI KTELEZETTSGEK JHISZEM

TELJESTSE KONTRA LLAMI SZUVERENITS
Br a nemzetkzi jog s a bels jog sszhangjnak megteremtse vilgos feladatnak

tnik, a nemzetkzi jog hatsa s szerepe az Alaptrvny alatt az AB gyakorlatban
sszetett problma.61 Ez rszben annak ksznhet, hogy az Alkotmny nem rgztette kifejezetten a nemzetkzi jog elsbbsgt a magyar trvnyekkel szemben, s
ezt az Alaptrvny sem teszi. Az EJEEa magyar jogban egyszer trvny, ami jl
45/2012. (XII. 29.) AB hat. (tmeneti rendelkezsek), klnsen Indokols [58] s [63]. Az tmeneti
rendelkezsek vizsglatrl szl hatrozat az Alaptrvny egysgessgt a Zr rendelkezsek kifejezett rendelkezsre alaptva mondta ki.
60
12/2013. (V. 24.) AB hat. (Alaptrvny negyedik mdostsa), Indokols [48], ABH 2013, 390, 401.

Az AB-nak az Alkotmny koherenciahinya miatti szignalizcis ktelezettsgt az alkotmnyellenes
alkotmnymdosts krdst vizsgl 61/2011. (VII. 13.) hatrozat is krljrta. Holl br prhuzamos
vlemnye a 31/1990. (X. 31.) AB hat.-ot hvta fel. 61/2011. (VII. 13.) AB hat., ABH 2011, 283, 329. Az
Alaptrvny egysges, bels ellentmondsoktl mentes (koherens) rendszerknt trtn rtelmezsnek
kvetelmnye teht nem jdonsg a magyar alkotmnybrskodsban.
61
tfogan Blutman Lszl: Anemzetkzi jog joghatsai az alkotmnybrsgi eljrsokban Jogelmleti
Szemle 2013/4. Blutman Lszl sszegzse szerint a nemzetkzi jogi normk szerepe az alkotmnybrskodsban ngyrt: a nemzetkzi jogi norma lehet alkotmnyos mrce, rtelmezsi tmpont, alkotmnyossgi vizsglat trgya, s tny. Tovbb Molnr Tams: Anemzetkzi jogi eredet normk
beplse a magyar jogrendszerbe (Budapest Pcs: Dialg Campus 2013).
59
180
magyarzza, mirt nem evidens az egyezmny alkalmazsa a bels jogban. Bragyova

Andrs szerint a dualista magyar jogrendben az EJEEteht lnyegben nem tartozik az alkalmazand magyar jog krbe.62 Anemzetkzi szerzdsek elsbbsgt a
magyar jogszablyokkal szemben az Alkotmnybrsg gyakorlata alaktotta ki.
2011-ben az AB az alkotmnymdostsok alkotmnyossgnak vizsglatra megllaptotta ugyan sajt hatskrnek hinyt,63 a hatrozat indokolsban az alkotmny megvltoztathatatlan lnyegrl elmlkedve azonban rgztette azokat az
alapvet tteleket, amelyek az Alaptrvny alatt is kijellik a nemzetkzi ktelezettsgek s emberi jogi minimumkvetelmnyek szerept az alkotmnybri rtelmezsben. Eszerint:
Anemzetkzi szerzdsekbe foglalt alapelvek alapjn a Magyar Alkotmnynak vannak
olyan megvltoztathatatlan rszei, amelyek megvltoztathatatlansga nem az alkotmnyoz hatalom akaratn, hanem leginkbb a ius cogensen s azokon a nemzetkzi szerzdseken alapulnak, amelyeknek a Magyar Kztrsasg is rszese. [] Aius
cogens normi, alapelvei s alapvet rtkei egyttesen olyan mrct alkotnak, amelynek minden kvetkez alkotmnymdosts s Alkotmny meg kell, hogy feleljen.64
Apacta sunt servanda elvbl [Alkotmny 7. (1) bekezds, Alaptrvny Q) cikk

(2)-(3) bekezds] kvetkezen teht az Alkotmnybrsgnak akkor is kvetnie kell
a strasbourgi joggyakorlatot, az abban meghatrozott alapjogvdelmi szintet, ha sajt
megelz, precedens-hatrozataibl ez knyszeren nem kvetkezne.65
Aius cogens s a pacta sunt servanda elvre val hivatkozst nehz nem gy rtkelni, mint a nemzetkzi jogi ktelezettsgek jhiszem teljestsnek az alkotmnyoz hatalom ltal is szndkolt megvalstst a Q) cikk alkalmazsa sorn. Pokol br
szerint azonban a Q) cikk ilyetn rtelmezse a magyar llami szuverenits lnyegi
felszmolst eredmnyezi:
[] a nemzetkzi jog ltalnos szablyainak kzvetlen elfogadsra csak gy rtelmezhet a magyar llami szuverenitssal sszeegyeztethet mdon, ha ezt pusztn a
magyar llam nemzetkzi szerzdsktsi tevkenysgnek keretszablyaknt fogjuk fel. Az Alaptrvny e szablybl gy az kvetkezik, hogy az illetkes llami szervek csak olyan nemzetkzi szerzdsek megktsbe mehetnek bele, melyek nem llnak szemben a nemzetkzi jog ltalnos szablyaival.66
Bragyova (49. lj.) 88.
61/2011. (VII. 13.) AB hat. (alkotmnymdosts alkotmnyellenessgnek vizsglata).
64
61/2011. (VII. 13.) AB hat. (alkotmnymdosts alkotmnyellenessgnek vizsglata), ABK 2011, 696,
710-711. Aius cogensre hivatkozott az AB az tmeneti rendelkezsek alkotmnyossgnak vizsglatakor is: 45/2012. (XII. 29.) AB hat. [118]: Ademokratikus jogllam alkotmnyossgi kritriumai, egyben nemzetkzi egyezmnyekbe foglalt, a demokratikus jogllami kzssgek ltal elismert s elfogadott
alkotmnyos rtkek, alapelvek s alapvet demokratikus szabadsgjogok, illetve az ezekkel rszben
egybees gynevezett ius cogens. Adott esetben az Alkotmnybrsg a demokratikus jogllam alkotmnyos tartalmi kvetelmnyeinek, garanciinak s rtkeinek a tretlen rvnyeslst, alkotmnyba
foglalst is vizsglhatja.
65
61/2011. (VII. 13.) AB hat. (alkotmnymdosts alkotmnyellenessgnek vizsglata), ABK 201, 696, 711.
66
34/2013. (XI. 22.) AB hat. (bnteteljrsban korbban eljrt brk kizrsa), Pokol br klnvlemnye
[83]. ABH 2013, 999, 10331034.
62
63
181
Az AB jelenlegi tbbsgi llspontjval szemben Pokol br gy vli:

[] az alkotmnyoz hatalom a szuverenits szintjn lev fogalom a maga jogi korltozhatatlansgval. Termszetesen egy-egy llam felett a globlis hatalmi, gazdasgi s pnzgyi szervezdsek s ebbl fakad sszefggsek nagyon is ers korltokat
llthatnak, de a szuvern llamok ezeknek csak nmaguk jogi aktusaival, nemzetkzi szerzdshez csatlakozssal vetik al magukat, melyekbl ugyanilyen aktusokkal ki
is lphetnek.67
Pokol br szerint az AB jelenlegi tbbsgnek nemzetkzi ktelezettsgeket elismer

s az Alaptrvny rtelmezsbe bept gyakorlata vgzetes a magyar alkotmnyossgra.68 Mindebbl Pokol br szmra az kvetkezik, hogy az Alaptrvny rtelmezsi elvei s deklarcii j alapot adnak arra, hogy az Alkotmnybrsg meglljt
tudjon parancsolni a magyar llamot illeten a globlis alkotmny-oligarchia nyomsnak, m ehhez a Q) cikk vitatott mondatt szuverenits-bart mdon kell rtelmezni.69
Az AB jelenlegi tbbsgnek olvasatban a Q) cikk szuverenitsbart rtelmezsnek ers korltja a Zr rendelkezsek 8. pontja, amely kln kihangslyozza a
nemzetkzi ktelezettsgek folyamatossgt s betartsuk fontossgt.70 Anemzetkzi jognak az AB s az alkotmnyoz hatalom ltal is ismert alapvet elve, hogy:
egy llam sem hivatkozhat egy msik llammal szemben sajt alkotmnyra avgett,
hogy mentesljn a nemzetkzi jogbl, vagy hatlyos szerzdsekbl fakad ktelezettsgei all.71 Az AB szerint: [e]zek a ttelek kimondsuk ta meghatroz jellegek: a nemzetkzi jog s a nemzeti alkotmnyok konfliktusmentes egyttlsnek
alapjt jelentik, s immr az Alaptrvnyben is tkrzdnek.72 (utlagos kiemels)
Anemzetkzi ktelezettsgek jhiszem teljestse kontra llami szuverenitson
alapul honvd alkotmnyrtelmezs-vita eldntsre a jelen elemzs nem vllalkozik. Ehelyett felidzi, ahogyan Bragyova Andrs emlkeztet:
[] az emberi jogi egyezmnyek fogalmilag tnyleg az llamok belgyeibe val be nem
avatkozs elvnek srelmt jelentenk, ha az llamok maguk nemzetkzi szerzdsben nem vllaltak volna tiszteletben tartsukra ktelezettsget. Ami azt illeti, az emberi jogok hatkony nemzetkzi vdelme elfelttelezi a rszes llamok kzs alkotmnyos rtkeinek ltezst.73
12/2013. (V. 24.) AB hat. (Alaptrvny negyedik mdostsa), Pokol br prhuzamos vlemnye [68].
34/2013. (XI. 22.) AB hat. (bnteteljrsban korbban eljrt brk kizrsa), Pokol klnvlemnye [84].
69
34/2013. (XI. 22.) AB hat. (bnteteljrsban korbban eljrt brk kizrsa), Pokol klnvlemnye,
Indokols [85].
70
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsgok kijellse), Indokols [46].
71
CPJI: Adanzigi lengyel llampolgrokkal val bnsmd gyben adott tancsad vlemny, 1932. februr 4., Srie A/B n 44, 24. Idzi: 36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsgok kijellse), Indokols [47].
72
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsgok kijellse), Indokols [47].
73
Bragyova (49. lj.) 84.
67
68
182
Ezt a gondolatot knny Paczolay Pter szavaival folytatni, miszerint: a nemzeti

alkotmnyos identitsra hivatkozs nem lehet indok az eurpai llamok kzs alkotmnyos hagyomnyaibl kvetkez jogllami s alapjogi rtkek megsrtsre.74
Ahogyan Slyom Lszl egy 2013-as interjban igyekezett megvilgtani, ennek elssorban az a praktikus oka, hogy az alkotmnybrskodsban a nemzeti alkotmnyos
identits kifejezsre juttatsa, illetve az eurpai alkotmnyos rtkek figyelembevtele s rvnyestse nem egymst kizr idelok, elvgre az eurpai alkotmnyos
hagyomnyt nemzeti alkotmnyok alapjn nemzetllamok alaktjk.75
1.2. Q) CIKK MSODSZOR: JOGLLAMISG KONTRA NEMZETI HITVALLS
Az AB jabb gyakorlatban a nemzetkzi emberi jogi kvetelmnyek rvnyestsnek

legjabb igazolsa (legalbb rszben) azon alapul, hogy az Alaptrvny eltr rtelmezse a jogllamisg elvt srten (Alaptrvny B) cikk (1) bekezds): Anemzetkzi szerzdsben vllalt ktelezettsg megszegse teht nem csupn az Alaptrvny
Q) cikknek (2) bekezdsvel, de a jogllamisgot biztost B) cikk (1) bekezdsvel
is ellenttes.76 Ebben a 2014-es hatrozatban a jogllamisg kvetelmnynek felhvst az AB korbbi joggyakorlatbl lesztette fel,77 s 2015-ben jabb hatrozatban is megismtelte.78
Abban a beszdben, amelyben Paczolay Pter, az AB akkori elnke az AB feladatt a jogllami alkotmnyvdelemben nevezte meg, a jogllamisg ideljt a brsgok szervezetnek s irnytsnak talaktsrl szl hatrozatbl vett kt kiemelssel illusztrlta.79
[32] Ahazai s eurpai alkotmnyjogi fejlds eddig megtett tja, az alkotmnyjog
szablyszersgei szksgkppeni hatssal vannak az Alaptrvny rtelmezsre is.
[33] Az indokolsnak s alkotmnyjogi forrsainak ugyanis a demokratikus jogllamban mindenki szmra megismerhetnek, ellenrizhetnek kell lennie, a jogbiztonsg
ignye az, hogy a dntsi megfontolsok tlthatak, kvethetek legyenek. Anyilvnos rvels a dnts indoklsnak ltalapja.
Paczolay Pter: Az Alkotmnybrsg alkotmnyvd szereprl Alkotmnybrsgi Szemle 2014/1.
105110, 106.
75
Az Alkotmnybrsg tbb nem az alkotmnyvdelem legfbb szerve Slyom Lszl volt kztrsasgi elnkkel Kovcs Kriszta beszlget Fundamentum 2013/1. 1930, 19.
76
6/2014. (II. 26.) AB hat. (a volt 98% klnadmrtk mr nem hatlyos mdostott szablya alkalmazsnak utlagos kizrsa). Indokols [30].
77
6/2014. (II. 26.) AB hat. (a volt 98% klnadmrtk mr nem hatlyos, mdostott szablya alkalmazsnak utlagos kizrsa). Indokols [30]. Anemzetkzi ktelezettsgvllals vgrehajtsa (adott esetben a szksges jogalkotsi feladat teljestse) a jogllamisgot, ezen bell a nemzetkzi jogi ktelezettsgek jhiszem teljestst magba foglal Alkotmny 2. (1) bekezdsbl, valamint a nemzetkzi jog
s bels jog sszhangjt megkvetel 7. (1) bekezdsbl fakad ktelessg, amely attl a pillanattl
fennll, amikortl a nemzetkzi szerzds (nemzetkzi jogi rtelemben) ktelezi Magyarorszgot [ABH
2005, 83, 8587.]. 7/2005. (III. 31.) AB hat.
78
23/2015. (VII. 7.) AB hat. (Magyar Keresztny Mennonnita Egyhz s trsai kontra Magyarorszg
gyben kimondott egyezmnysrts kvetkezmnyeinek rvnyestse), Indokols [44].
79
Paczolay (74. lj.) 109. Az idzetek forrsa: 13/2013. (VI. 17.) AB hat., Indokols [32]-[33].
74
183
Mint ismert, az AB a kormny indtvnyra jrt el az gyben, a kormny pedig a

Velencei Bizottsg brsgi reformmal kapcsolatos les kritikai szrevteleire vlaszul fordult az AB-hoz. Ebben a megvilgtsban az eurpai alkotmnyos fejldsre
mint a jogllami alkotmnyvdelem egyik pillrre val hivatkozs azrt is klnsen
rdekes, mert az AB pp ebben a dntsben jelentette ki, hogy az Alaptrvny negyedik mdostsa ellenre nem tekint el a rgi Alkotmny alatt kimunklt elvek alkalmazstl az Alaptrvny rtelmezse sorn sem.80
Amennyire erre Paczolay elnk r gondolatmenetbl s finom utalsaibl kvetkeztetni lehet, sajt bri szerepfelfogsban a jogllami alkotmnyvdelem eszkznek tartja az eurpai alkotmnyfejlds, a kzs eurpai alkotmnyos rtkek, gy az
eurpai emberi jogi kvetelmnyek, s az AB kt vtizedes joggyakorlatnak sszeegyeztetst.81 rdekes mdon az alkotmny rinthetetlen lnyegt keresve az AB
emltette ugyan, hogy a szakirodalomban elismert llspont egy alkotmny lnyegt
a kzs eurpai alkotmnyos hagyomny tkrben vizsglni, az AB vgl nem kvette ezt az igazolsi mdszert a nemzetkzi jogi vagy eurpai emberi jogi kvetelmnyek importlsra.82
Az AB nem egysges a nemzetkzi jogi kvetelmnyek alaptrvny-rtelmezsben kvnatos szerept illeten. Ajogllamisg alap alkotmnybrskods eszmnye nmagban is megoszt. Ajogllamisgon alapul koherencia-keresssel szemben egyes alkotmnybrk tudomnyos munkikban s vlemnyeikben a Nemzeti
Hitvallst, illetve az Alaptrvny R) cikk (3) bekezdst teszik meg az Alaptrvny
mint egysges rendszer rtelmezsnek alapjul. Stumpf Istvn olvasatban a jogllamisg eszmnynek elhagysa a Nemzeti Hitvallsbl felfoghat gy is, mint a lthatatlan Alkotmny trnfosztsa.83 Ebben az rtelmezsi keretben a jogllamisgra
val hivatkozs tudatos elhagysa ltal a Nemzeti Hitvalls nem pusztn rzelmileg igyekszik megalapozni az j alkotmnyos identitst, hanem az alkotmnyszveg rtelmezsben is kulcsszerephez juthat, az Alapvets R) cikk (3) bekezdsn
keresztl.84
AQ) cikk s a Nemzeti Hitvalls kollzijnak az Alaptrvny rtelmezsre val
kvetkezmnyeit Pokol br rszletesen is kifejtette, egy korbban mr idzett klnvlemnyben. Eszerint:
13/2013. (VI. 17) AB hat., Indokols [32]-[33].

Akzs eurpai alkotmnyos rtkekrl jabban lsd Chronowski (40. lj.) 109, 111116.
82
61/2011. (VII. 13.) AB hat., ABK 2011, 696, 711.
83
Stumpf Istvn: Ers llam alkotmnyos korltok (Budapest: Szzadvg 2014) 246-247. Althatatlan alkotmny trnfosztsnak rtelmezshez segtsget nyjthatnak Slyom Lszl albbi szavai:
Azrtrendszer-felfogs kialaktsa az els Alkotmnybrsg nagy harca volt. Schmidt Pter klnvlemnyvel szemben a hallbntetsrl szl AB hat.-ban a tbbsg hallgatlagosan gy foglalt llst,
hogy az Alkotmnybrsg maga oldja fel az alkotmnyon belli ellentmondsokat. Ez kifejezetten a
Gncz-hatrozatokban lett rszletesen kifejtett tbbsgi llspont. De errl szlt a lthatatlan alkotmny
koncepcija is: az Alkotmnybrsg koherens elvi rendszert alkot, alapelvekbl pt fel mrct. Az
Alkotmnybrsg tbb nem az alkotmnyvdelem legfbb szerve Slyom Lszl volt kztrsasgi
elnkkel Kovcs Kriszta beszlget Fundamentum 2013/1. 1930, 28.
84
Stumpf (83. lj.) 247.
80
81
184
[83] [...] ha az Alaptrvny rtelmezsre az R) cikkben ktelezen elrt Nemzeti Hitvalls deklarciit s rtk-kinyilatkoztatsait nzzk, akkor nyilvnvalv vlik, hogy
az llami szuverenitsunkrl s ezzel a nemzeti kzssg nllsgrl az ilyen fok
lemonds nem egyeztethet ssze az Alaptrvnnyel.
lljon itt altmasztsknt csak a Nemzeti Hitvalls kezdeti rszben tallhat egyik
deklarci idzse: Bszkk vagyunk az orszgunk megmaradsrt, szabadsgrt
s fggetlensgrt kzd seinkre. Ez a hitvalls nem egyeztethet ssze a Q) cikk
emltett mondatnak olyan rtelmezsvel, amely a hatrozatban tallhat mdon
Magyarorszg s a magyar jog teljes alvetettsgt mondan ki a Magyarorszg ltal
szerzdsben magra ktelezen nem vllalt ltalnos nemzetkzi jognak.85
Br Pokol br imnt idzett megkzeltse nem tkrzi az AB jelenlegi tbbsgnek
llspontjt,86 az a fenti idzetekbl is jl rzkelhet, hogy az Alaptrvny Q) cikknek rtelmezsben, az R) cikk (3) bekezdsnek alkalmazsa eredmnyekppen felmerl a jogllamisg Alaptrvnyben rgztett elvnek (B) cikk (1) bekezds) httrbe
szortsa a Nemzeti Hitvalls javra. Amint Stumpf Istvn megjegyzi, egy ilyen kollzi esetn a jogllamisg nem kerlhet ki gyztesen, a Nemzeti Hitvalls egyes fordulatainak lehetsges rtelmezsei pedig kis esllyel mozgstjk majd a jogllamisg, vagy pp a nemzetkzi s emberi jogi kvetelmnyek kvetkezmnyeit. Varga Zs.
Andrs szerint az AB korbbi gyakorlatban kpviselt nknyes s totlis jogllamisg fogalma helyett az R) cikk (3) bekezdsnek kzjra trtn hivatkozsa lehetne
az Alaptrvny jogllamisg-fogalmnak kzponti pillre.87
Ezt illeten klnsen fontos fejlemny, hogy az AB alkotmnyjogi panaszra az
EuB-hoz intzett elzetes dntshozatal irnti krelem elutastsnak a polgri perrendtartsrl szl 1952. vi III. tv.-beli (Pp.) szablyait vizsglva az Alaptrvny
tisztessges eljrs kvetelmnyre vonatkoz rendelkezst (XXVIII. cikk (1) bekezds) az EJEB gyakorlatra s a Nemzeti Hitvallsra tekintettel rtelmezte. Az AB
kimondta:
[48] ANemzeti Hitvalls deklarlja, hogy: npuralom csak ott van, ahol az llam szolglja polgrait, gyeiket mltnyosan, visszals s rszrehajls nlkl intzi. Ennek
rtelmben a demokratikus jogllammal szembeni elvrs, hogy polgrai szmra biztostsa a tisztessges eljrst, amelynek sorn az eljr szerveknek rszrehajls nlkl,
azaz prtatlanul s sszer hatridn bell kell dntenik.88
34/2013. (XI. 22.) AB hat. (bnteteljrsban korbban eljrt brk kizrsa), Pokol br klnvlemnye
[83].
86
Lsd pl. Sulyok br klnvlemnyt a fldtrvnnyel kapcsolatos dntsben, ahol a jogbiztonsg kvetelmnynek bizalomvdelmi elemt az AB korbbi gyakorlatbl vett pldkon tl EuB-gyakorlattal is
illusztrlja. 25/2015. (VII. 21.) AB hat., Indokols [130].
87
Varga Zs. Andrs: Eszmnybl blvny? Ajoguralom dogmatikja (Budapest: Szzadvg 2015) 29-30.
88
26/2015. (VII. 21.) AB hat. (elzetes dntshozatal elutastsnak Pp.-bl hinyz rszletszablyai).
Juhsz Imre volt az gy elad brja. ANemzeti Hitvalls fenti alkalmazsa ellen nem volt klnvlemny az gyben. Lsd tovbb [52].
85
185
Ebbl teht az kvetkezik, hogy a Nemzeti Hitvalls rtelmezsi segdletknt

nem felttlenl zrta ki a jogllamisg elvnek felhvst, a tisztessges eljrs
Alaptrvnyben foglalt elvnek tartalmt pedig az AB ebben az rtelmezsi keretben
is a rgi AB-gyakorlatra, valamint nemzetkzi emberi jogi kvetelmnyekre tekintettel llaptotta meg.
Ez a plda persze nem jelenti, hogy az AB-nak mris megszilrdult volna a gyakorlata a krdsben. Annyi azonban vilgos, hogy br nem kizrhat a Nemzeti Hitvalls
rtelmezsi segdletknt trtn olyan alkalmazsa, amely flreteszi a jogllamisg
kvetelmnynek korbban ismert, alapelvi-rendszerez alkalmazst, az AB jabb
gyakorlata szerint nem eleve kizrhat a Nemzeti Hitvalls egyes fordulatainak a jogllamisggal mint alapelvvel sszeegyeztethet rtelmezse.89 Tovbbi krdsknt
az is felmerl, hogy mennyiben tekinthetk az eurpai alkotmnyossg egyes elemei
s kzs rtkei az R) cikk (3) bekezdsben felhvott trtneti alkotmny vvmnyainak.90 Abrk knyszernyugdjazsrl szl hatrozatban az AB pldul kimondta,
hogy a brk elmozdthatatlansga a trtneti alkotmny vvmnya.91 Ez a megllapts vitn fell sszeegyeztethet a jogllamisg s a bri fggetlensg eurpai alkotmnyos elveivel s kvetelmnyeivel. Amagyar Alaptrvny, s a korbbi Alkotmny
eurpai alkotmnyos begyazottsgnak ismeretben ez a krdsfelvets legalbbis
tovbbi rdemi vizsglatot rdemel.
2. AZ EJEB GYAKORLATNAK HELYE S SZEREPE AZ ALAPTRVNY

RTELMEZSBEN
Anemzetkzi jogi ktelezettsgeknek s eurpai emberi jogi minimumkvetelmnyeknek az Alaptrvny rtelmezsben betlttt szereprl szl vitban a vrs poszt valjban az EJEB gyakorlatnak szerepe s slya. Anemzetkzi szerzdsekkel
kapcsolatos eljrsokrl szl 2005. vi L. tv. 13. (1) bekezdse szerint: Anemzetkzi szerzds rtelmezse sorn az adott nemzetkzi szerzdssel kapcsolatos
jogvitk eldntsre joghatsggal rendelkez szerv korbbi dntseit is figyelembe
kell venni. (utlagos kiemels) Blutman Lszl szerint abbl, hogy az AB figyelembe
veszi egy nemzetkzi brsg joggyakorlatt, mg nem kvetkezik, hogy a nemzetkzi brsg tlete ktelezn az AB-t.92
Az AB bri vlemnyeikben, illetve tudomnyos munkikban egyetrteni ltszanak abban, hogy az EJEB egyes dntsei nmagukban nem ktelezek az AB-ra, az
EJEB-gyakorlatot azonban az AB nem ignorlhatja. AB hatrozatok sajt szhasz Ajogllamisg szerepvel kapcsolatban Chronowski Nra kevsb bizakod. Lsd Chronowski Nra:
Amagyar alkotmnybrskods s a kzs eurpai alkotmnyos standardok JURA2014/2. 26, 33.
90
Hasonl felvetsre lsd pl. Sonnevend (2. lj.) 326, 330. Ezt az rtelmezsi lehetsget azonban
nem veti fel, de nem is zrja ki pl. Csink Lrnt Frhlich Johanna: Egy alkotmny margjra.
Alkotmnyelmleti s rtelmezsi krdsek az Alaptrvnyrl (Budapest: Gondolat 2012) 121131.
Aszerzk tovbb nem zrjk ki, hogy a lthatatlan alkotmny mint a trtneti alkotmny egyik jelentse helyet kapjon az Alaptrvny rtelmezsben. CsinkFrhlich uo. 132133.
91
33/2012. (VII. 17.) AB hat. (brk knyszernyugdjazsa), Indokols [30].
92
Blutman (58. lj.) 309-310.
89
186
nlatt felidzve, az AB az EJEB gyakorlatt szem eltt tartja, figyelembe veszi,

megllaptja, hogy az Alaptrvny rtelmezse sszhangban van vagy megegyezik az EJEB-gyakorlattal. Az EJEB-gyakorlat elvei igen mlyen bepltek az AB
gyakorlatba szmos terleten, gy a szlsszabadsg s gylekezsi szabadsg trgy gyekben, illetve a tisztessges eljrshoz93 s a trvnyes brhoz val jogot
tekintve. Ez az rtelmezsi technika igen sokszor megegyezik a rgi AB-gyakorlattal.
Szmos esetben az AB gyakorlata akkor is egybeesik az EJEB-gyakorlattal, ha az AB
kifejezetten nem emlti ezt az egybeesst.94 Az AB azt sem rest megemlteni, ha gyakorlata eltr az EJEB gyakorlattl.95
Az EJEB dntsnek figyelembevtele az AB gyakorlatban nem jelenti, hogy az
EJEB dntsei az AB-ra ktelezk lennnek. Bragyova Andrs llspontja szerint
az EJEEbels jogi alkalmazhatsga nem jelenti automatikusan az EJEB-gyakorlat
ktelez erejt az Alaptrvny rtelmezsben.96 Bragyova mr idzett tanulmnyban azzal rvel, hogy az EJEB-gyakorlat ktelez erejrl, alkalmazsrl vagy mellzsrl szl vita vgs soron arrl szl, ki a vgs rtelmezs hatalma. Hasznos
klnbsgttel, hogy az EJEB tletei nem azonosak az EJEB joggyakorlatban kialakult elvekkel.97 Blutman Lszl megfigyelse szerint az Alkotmny alatt az EJEB joggyakorlatbl levezetett elvek (s nem az egyes tletek) ktelezen alaktjk az
Alkotmny rtelmezst.98
Kovcs Pter tanulmnynak sszegzst idzve az EJEB joggyakorlatnak alkotmnyos relevancijval kapcsolatban [a] lnyeg teht nem az, hogy ki lehet-e erszakolni egy vlaszt arra a krdsre, hogy van-e jogi termszet ktelezettsge az
alkotmnybrsgoknak a strasbourgi joggyakorlat kvetsre, hanem annak tudomsulvtele, hogy e jogvdelmi szinttl lefel trtn eltrs az llam nemzetkzi fele 7/2013. (III. 1.) AB hat. (kzigazgatsi eljrs, tisztessges eljrs kvetelmnye), Indokols [24][34].
30/2014. (IX. 30.) AB hat. (versenyfelgyeleti eljrsi garancik).
94
Pl. az EJEB sem utastja el a jogi szemlyisggel nem rendelkez indtvnyoztl rkez indtvnyt,
ha a krelem trgya a jogi szemlyisg elvesztse vagy a hozzfrs akadlyozsa. Az AB hasonlkpp (alkotmnyjogi panaszt benyjt egyhz jogi szemlyisgt vesztette): 35/2014. (XII. 18.) AB hat.
(korbban elismert egyhz knyszer-vgelszmolsa), Indokols [22]: nem eredmnyezi az indtvny
okafogyott vlst az indtvnyoz jogi szemly jogutd nlkli megsznsnek brsg ltali megllaptsa, ha az alkotmnyjogi panaszeljrs megindtsnak indoka (az Alaptrvnyben biztostott jog
srelme) ppen a jogi szemly megszntetsvel ll sszefggsben.
95
Egy tleten bell: 30/2014. (IX. 30.) AB hat. (versenyfelgyeleti eljrsi garancik). Pl. Indokols [48]:
Az Alkotmnybrsg rmutat arra, hogy olyan hatrozott klnbsgttel, mint ami az EJEB gyakorlatban megjelenik a tisztessges eljrshoz val jog kapcsn polgri s a bntet gyek kztt, az alkotmnybrsgi esetjogban nem mutathat ki, valamint Indokols [78]: Az Alkotmnybrsg gyakorlatban mg nem jelent meg az a felfogs, mely szerint a jogbiztonsgbl levezethet joger tiszteletben
tartsra irnyul jogllamisgi kvetelmny a tisztessges brsgi eljrshoz val joggal is kzvetlen
sszefggst mutat. Ktsgtelen azonban, hogy az EJEB tbb eseti dntsben kifejtette, hogy senki sem
jogosult arra, hogy egy jogers (vgleges s ktelez) tlet fellvizsglatt krje pusztn abbl a clbl,
hogy jabb trgyalst tartsanak, s jra eldntsk az gyet.
96
Bragyova (49. lj.) 2011/1. 83, 85, valamint 87. (Az EJEEs az EJEB gyakorlatnak egyeztet alkalmazsa nmet mintra [Vlkerrechtsfreundliche Auslegung]). Anmet rtelmezsi technikt jabban
ismerteti a magyar irodalomban Kovcs (12. lj.) 79.
97
Blutman (58. lj.) 315. Egy AB-gyakorlatbl vett pldra lsd III. 4. rsz.
98
Blutman (58. lj.) 315.
93
187
lssgt idzi fel.99 Ez a megfontols gy fogalmazdott meg az AB gyakorlatban:

[28] Abban az esetben, ha egy adott hazai jogszably azonos tartalm az Egyezmny
ben, vagy annak valamelyik kiegszt jegyzknyvben foglalt joggal, vagy ha e jog
biztostsra irnyul ktelezettsg teljestst szolglja, az Alaptrvny Q) cikkbl
az is kvetkezik, hogy az Alkotmnybrsgnak tartzkodnia kell az adott jogszably
(vagy jogszablyi rendelkezs) olyan rtelmezstl, amelynek elkerlhetetlen kvetkezmnye a vllalt nemzetkzi jogi ktelezettsg megsrtse s Magyarorszg sorozatos elmarasztalsa lenne a Brsg eltt.100
Akzelmltban az AB gy fogalmazott az EJEB-gyakorlat szereprl az Alaptrvny

rtelmezsben: Magyarorszg alvetette magt a strasbourgi szkhellyel mkd Emberi Jogok Eurpai Brsga (tovbbiakban: EJEB) joghatsgnak, gy az
Alkotmnybrsg felvzolja, hogy az EJEB sajt joggyakorlatban milyen rtelmet
ad a prtatlansg kvetelmnynek.101 Kovcs Kriszta szerint a joghatsgi alvetsen tl az AB-nak hagyomnyosan szmos j oka van arra, hogy az egyezmnyt
gy vegye figyelembe, ahogyan azt az EJEB rtelmezi: 1) az EJEB gyakorlata ms
forrs hinyban segti az alkotmnyrtelmezst; 2) az AB el kerlt gy megfordulhat az EJEB eltt; valamint 3) az AB-nak is tisztban kell lennie azzal, hogy az EJEB
autonm rtelmezst ad szmos EJEE-rendelkezsnek102 (lsd pldul az jabban igen
relevns tulajdonjog krben, amint azt a fenti pldk is illusztrljk).
Az AB kt esetben tallkozik az EJEB joggyakorlatval kifejezetten les helyzetben:
akkor, amikor sajt gyakorlata eltr az EJEB magyar gyben hozott tlettl, valamint akkor, amikor azzal szembesl, hogy a kormny vagy az orszggyls nem hajtotta vgre az EJEB Magyarorszg elleni tlett.
Anemzetkzi jog s bels jog sszeegyeztetsnek szellemben jrt el az AB az
Alaptrvny alkalmazsa sorn, amikor tekintettel az EJEB gyakorlatra az nknyuralmi jelkpek hasznlatval kapcsolatban eltrt sajt bevett gyakorlattl s megsemmistette a Btk. (rgi) nknyuralmi jelkpek tilalmra vonatkoz tnyllst.103
Az AB dntsnek elzmnye, hogy miutn az AB a bntet tnyllst alkotmnyosnak tallta a korbbi alkotmny alapjn,104 az EJEB a Vajnai kontra Magyarorszg
gyben megllaptotta, hogy a magyar brsgok a gyakorlatban egyezmnysrt
mdon alkalmazzk a tnyllst. Amikor az EJEB az jabb magyar bri gyakorlatot
is megismerve a Fratanol kontra Magyarorszg105 gyben megismtelte a Vajnai Kovcs (12. lj.) 83-84.
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (brsgok kztti gythelyezsek), Indokols [28]. Az gy elad brja
Kovcs Pter volt. Megismtli a Brsgra val hivatkozs nlkl: 16/2014. (V. 22.) AB hat.; a Brsgra
hivatkozssal: 36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsgok kijellse).
101
25/2013. (X. 4.) AB hat. (elfogultsgi kifogs indokai bnteteljrsban), Indokols [100]. Hasonlkpp:
34/2013. (XI. 22.) AB hat., Indokols [31].
102
Kovcs Kriszta: Az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye s az Unis jog szerepe az alapjogi tlkezsben in Somody Bernadette (szerk.): Alapjogi brskods, Alapjogok az tlkezsben (Budapest:
LHarmattan 2013) 149165, 152154.
103
4/2013. (II. 21.) AB hat. (nknyuralmi jelkpek tilalma), Indokols [20]. 1978. vi IV. tv. 269/B. .
104
14/2000. (V. 12.) AB hat.
105
Fratanol v. Hungary, Judgment of 3 November 2011, no 29459/10.
99
100
188
gyben kialaktott llspontjt, az AB az EJEB tleteire tekintettel befogadta Vajnai

Attila jabb eltlse ellen benyjtott alkotmnyjogi panaszt. Az AB gy tlte meg,
hogy a jogrtelmezs s jogalkalmazs bizonytalansga agglyos a jogbiztonsg
szempontjbl, ezrt korbbi llspontjt megvltoztatva kimondta a tnylls
alkotmnyellenessgt. Az orszggyls az j Btk.-ban mdostott megfogalmazssal
tartotta fenn a tnyllst, figyelemmel az AB s az EJEB tmutatsra.106
Az EJEB gyakorlatnak kvetsvel kapcsolatban az AB gy foglalta ssze az llspontjt az nknyuralmi jelkpekrl szl hatrozatban, vagyis egy olyan gyben,
ahol az AB az EJEB tleteire tekintettel vltoztatta meg sajt korbbi llspontjt:
[19] Az EJEB tlete deklaratv, azaz nem jelenti kzvetlenl a jogkrdsek megvltozst, gyakorlata azonban segtsget nyjthat az alkotmnyos Alaptrvnyben s
nemzetkzi egyezmnyben rgztett alapjogok rtelmezshez, tartalmuk s kiterjedsk meghatrozshoz. Az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnyben (tovbbiakban: Egyezmny) biztostott jogok jelentstartalma ugyanis az EJEB egyedi gyekben
hozott dntseiben testesl meg, amely elsegti az emberi jogok rtelmezsnek egysgesen rvnyesl felfogst. [] Astrasbourgi gyakorlat, valamint az Egyezmny
az alapjogvdelemnek azt a minimumszintjt hatrozza meg, amelyet minden rszes
llamnak biztostania kell, azonban a nemzeti jog ettl eltr, magasabb kvetelmnyrendszert is kialakthat az emberi jogok vdelmre.107
Az EJEB tleteinek vgrehajtsval kapcsolatos trvnyhozi mulasztsok sem plda

nlkliek. Abevezetben emltett pldval lve: az AB az EJEB tlete nyomn llaptott meg trvnyhozi mulasztst az egyhztrvny vonatkozsban.108 Tovbb:
az EJEB a 98%-os (majd 75%-os) klnadt tbb tletben is egyezmnysrtnek
tallta.109 Amikor ezekre az EJEB-tletekre hivatkozva egy eljr brsg a vonatkoz (mr nem hatlyos) szablyok nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek megllaptst krte az AB-tl,110 az AB kimondta, hogy: nemzetkzi jog s a magyar jog sszhangjnak biztostsa nemcsak jogalkoti feladat, hanem valamennyi llami szervnek
ktelezettsge, amikor a jogszablyokat rtelmezni kell.111 Az AB a nemzetkzi szerzdsbe tkzs megllaptsn tl kimondta a trvnyhely ltalnos alkalmazsi
tilalmt egyedi gyben. Az AB szerint ellenkez dntse esetn a rendes brsgok
nemzetkzi jogba tkz jogszablyt knyszerlnnek alkalmazni az elttk folyamatban lv gyekben.112
2013. vi XLVIII. tv. Btk. (j), 335. . Tnyllsi elem lett az elkvets mdja (kznyugalom megzavarsra alkalmas, nknyuralmi rendszerek ldozatainak mltsgt vagy kegyelett srt).
107
4/2013. (II. 21.) AB hat. (nknyuralmi jelkpek), Indokols [19].
108
23/2015. (VII. 7.) AB hat.
109
NKM v. Hungary, Judgment of 14 May 2013, no. 66529/11 s Gll v. Hungary, Judgment of 25 June
2013, no. 49570/11. Az EJEB tleteit rszletesen elemzi Drinczi Tmea: A98%-os klnad megtlsei (az Alkotmnybrsg s az EJEB) Jogtudomnyi Kzlny 2013/szeptember, 445.
110
6/2014. (II. 26.) AB hat. (98%-os klnad), ABH 2014, 124.
111
6/2014. (II. 26.) AB hat. (98%-os klnad), Indokols [39].
112
6/2014. (II. 26.) AB hat. (98%-os klnad), Indokols [40]. V. Akztisztviselk indokols nlkli felmentsi tilalmt kimond KMC v. Hungary, Judgment of 11 July 2012, no. 19554/11 EJEB-tlet vgrehajtsval kapcsolatos ellenkez AB-llspontot, albb.
106
189
Az AB dntsnek pikantrija, hogy az Alaptrvny 37. (4) bekezdse pp a

98%-os ad alkalmbl igyekezett korltozni az AB hatskrt, a brsgi kezdemnyezsre azonban az AB egy msik hatskri szably alatt az ad nemzetkzi szerzdsbe tkzst vizsglta. Vagyis, amint Drinczi Tmea megllaptotta, br az
gyekben az EJEB olyan jogorvoslatot nyjtott, amely a magyar jogban nem volt elrhet,113 az EJEB dntse a magyar jogban megnyitott egy jabb eljrsi lehetsget,
amely az EJEB dntsig nem volt elrhet.
Br a 98%-os klnad gyben hozott AB-dnts az EJEB-tletekkel kapcsolatos
nemzetkzi ktelezettsgvllals logikus kvetkezmnynek tnhet, az AB-gyakorlat
korntsem egysges az EJEB-tletek ilyen formn trtn vgrehajtsban. Az indokols nlkli kztisztviseli felmentseket az EJEB szintn egyezmnysrtnek tallta.114 Az EJEB dntst megelzen azonban az EJEB mr pro futuro megsemmistette a trvnyhelyet.115 Amikor majd alkotmnyjogi panasszal az rintett felek az
EJEB dntsre hivatkozva azt krtk az AB-tl, hogy az EJEB dntsre tekintettel
rendelje el a krdses jogszably alkalmazst az gykben, amelyben a felmondst
az AB dntst kveten, de az AB ltal kitztt hatrid bekvetkezte eltt kzltk, az AB rendre elutastotta az alkotmnyjogi panaszokat. Az AB fenntartja ugyan
magnak a jogot, hogy pro futuro megsemmists esetben sajt mrlegelsi jogkrben kimondja egy jogszably alkalmazsi tilalmt egy adott gyben, pusztn az EJEB
dntse egy msik gyben nem ad alapot egy ilyen mentestsre, mivel alkotmnyjogi
panasszal nem rvnyesthet az Alaptrvny Q) cikke.116 Az gyekben az AB azzal
rvelt, hogy az eljr brsgoknak az aktulisan hatlyos jogot kellett alkalmazniuk.117 Hasonl llspontra helyezkedett az AB eljr brk hasonl krsre, kzvetlenl az EJEB dntsnek kihirdetse eltt.118 Az AB hajthatatlansga azrt is meglep,
mert vges szm krelmez vges szm gyben kellett volna kizrnia az egybknt alaptrvny-ellenes szably alkalmazst. Ami a politikai hatalmi gakkal felvllalhat nylt konfliktust illeti: az orszggyls mg 2012-ben hatlyon kvl helyezte a
kritikus trvnyhelyet tartalmaz teljes trvnyt.119
Az AB korntsem egysges az EJEB-gyakorlat szerepnek megtlsben. DienesOhm brnak az tmeneti rendelkezsekrl szl hatrozathoz fztt klnvlemnyben kpviselt llspontja szerint:
[90] az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnyben val rszessg nmagban a szuvernt megillet hatskrk tadst nem jelenti s nem eredmnyezi. Az Egyezmnyben
foglalt alapvet jogok srelmnek orvoslsra ltrehozott, kizrlag konkrt gyekben
tlkez Emberi Jogok Eurpai Brsga eseti dntsei sem a magyar jogalkotst, sem
Drinczi (109. lj.) 451.
KMC v. Hungary, Judgment of 11 July 2012, no. 19554/11.
115
8/2011. (II. 18.) AB hat.
116
3167/2013. (IX. 17.) AB vgzs, Indokols [22][26].
117
3167/2013. (IX. 17.) AB vgzs; 3017/2015. (I. 27.) AB vgzs; 3066/2015. (IV. 10.) AB vgzs.
118
34/2012. (VII. 17.) AB hat. AKMC v. Hungary, Judgment of 11 July 2012, no. 19554/11 tletet egy httel az AB hat. eltt hirdettk ki, de az AB dntsnek idejn mg nem volt vgleges.
119
2012. vi V. tv. 59. (1) b) a kormnytisztviselk jogllsrl szl 2010. vi LVIII. tv. hatlyon kvl
helyezsrl.
113
114
190
a magyar Alkotmnybrsgot nem ktik. Abrsg gyakorlatnak kvetse ugyan

szmos szempontbl indokolt, st kltsgvetsi terhet jelent krds, tisztn jogi szempontbl azonban annak nem lehet az Alkotmnybrsg dntseit meghatroz slya
s nagyobb ereje, mint az Alkotmnybrsg Alaptrvnyen alapul sajt rvkszletnek s hatrozatainak.120
Aszkeptikus brk ltalban nem ennyire elutastak az EJEB gyakorlatval szemben. Pokol br szerint az AB-nak bels hasznlatban tanulmnyoznia kell az EJEBgyakorlatot (pro domo-ban), az EJEB-dntsek csak a vgs indokolsban nem
szerepelhetnek.121 llspontja szerint az AB csak addig kvetheti az EJEB gyakorlatt, amg az nem szakad el az egyezmnytl.122 Szvs brnnek az nknyuralmi jelkpekrl szl hatrozathoz csatolt klnvlemnye szerint az EJEB gyakorlata nmagban nem igazolhatja az AB korbbi joggyakorlatnak fellvizsglatt, mivel
az EJEB gyakorlata csupn deklaratv s brmikor megvltozhat: annak, hogy az
EJEB egy konkrt jogesetet az Emberi Jogi Egyezmny rendelkezseivel sszefggsben miknt tl meg, nincs olyan termszet jelentsge, amely az Alkotmnybrsg
alapjogi korltozs megengedhetsgvel s hatraival kapcsolatos meghatroz
sly dntsnek jragondolst indokoln.123
Emltsre rdemes, hogy az EJEB gyakorlatval szemben fenntartsokkal viseltet alkotmnybrk elad brknt nem zrkznak el az EJEB-gyakorlat ismertetstl az AB hatrozatban. Anemzeti szocialista s kommunista rendszerek tagadsnak bntethetsgt fenntart AB hatrozat, amelynek eladja Szvs brn
volt, hivatkozik az EJEB gyakorlatra, amely egyezmnykonformnak tartja a szlsszabadsg visszalsszer gyakorlsnak tilalmt.124 Abntet tilalom fenntartsnl az AB figyelembe vette, hogy ez elkvetsi magatarts alkalmas a kznyugalom
megzavarsra.125 Ezt a mrct az EJEB pp az nknyuralmi jelkpek kzszemlre ttelvel kapcsolatban vitte be a magyar s az eurpai kztudatba abban a Vajnaitletben, amelyet azutn az AB a sajt nknyuralmi jelkpekrl szl hatrozatban
tallt irnyadnak, az orszggyls pedig a rgi s az j Btk. rszv tett.
Az EJEB gyakorlatnak az Alaptrvny rtelmezsben betlttt szereprl szl vita nem annak tudhat be, hogy az jabban kinevezett brk ne ismernk az EJEB
gyakorlatt. Pldul: a tanknyvpiac jraszablyozsnak alkotmnyossgt rint
gyben a tbbsg azzal utastotta el az alkotmnyjogi panaszt, hogy az Alaptrvny
szerint nmagban a gazdasgi tevkenysg nem tartozik a tulajdonjog vdelmi krbe az Alaptrvny alatt.126 Czine brn klnvlemnye szerint azonban az EJEB
36/2013. (XII. 5.) AB hat., Dienes-Ohm br klnvlemnye [90].
7/2014. (III. 7.) AB hat. (mltnyolhat kzrdek fogalma), Indokols [113].
122
7/2014. (III. 7.) AB hat. (mltnyolhat kzrdek fogalma), Indokols [114].
123
4/2013. (II. 21.) AB hat. (nknyuralmi jelkp), Szvs Mria br klnvlemnye [144].
124
16/2013. (VI. 20.) AB hat. (nemzeti szocialista s kommunista rendszerek bneinek tagadsa), Indokols
[29][31].
125
16/2013. (VI. 20.) AB hat., Indokols [52]. Ahatrozat nem hivatkozik sem az EJEB Vajnai-tletre,
sem az AB 4/2013. (II. 21.) AB hat.-ra.
126
3024/2015. (II. 9.) AB hat., Indokols [44].
120
121
191
gyakorlata az ilyen mrtk jraszablyozst a tulajdonjog srelmnek tekinti, 127

ugyanis nem a vllalkozs szabadsga srlt az gyben, hanem a kereskedk meglv
kszlete lett rtkesthetetlen.128 Abban az gyben, amelyben az AB a fldhaszonbrlet jraszablyozsval sszefggsben az elszmolsra vonatkoz tmeneti szablyok hinya miatt llaptott meg mulasztsos alaptrvny-ellenessget129 Czine brn klnvlemnyben az EJEB-gyakorlat rszletes bemutatsval azzal rvelt, hogy
az rdemi krdsben (ti. a nem hozztartozk kztti fldhasznlati jog megszntetse krdsben) az AB-nak az EJEB tulajdonjogi gyakorlatt kellett volna kvetnie az
indtvnyok elbrlsa sorn.130 Egy msik gyben Czine br prhuzamos indokolsban pldkkal illusztrlva fontosnak tartotta megjegyezni, hogy a kzrdek adatokhoz val hozzfrs korltozsa az AB gyakorlatban sszhangban az EJEB gyakorlatval sszefggsben van a szls- s sajtszabadsggal.131
Az AB-gyakorlat nemzetkzi jogi s emberi jogi minimumkvetelmnyekkel val
sszhangkeresse sszeegyeztethet azzal a megllaptssal, hogy az AB jelenlegi
tbbsge az Alaptrvnyt egy tbbrteg, nemzetkzi jogi s eurpai rtegeket is tartalmaz alkotmnyos rendszer elemnek tekinti. Az AB gyakorlata azonban nem felttlenl kiszmthat az EJEB tleteinek rvnyestsben, klnsen, ami az egyedi
jogkvetkezmnyek megllaptst illeti.
3. ANEMZETKZI EMBERI JOGI MINIMUMKVETELMNYEK S

KTELEZETTSGEK RVNYESTSE A GYAKORLATBAN: MGIS
KINEK A FELADATA?
Anemzetkzi jog ltalnos szablyai szerint a nemzetkzi ktelezettsgek, gy a nemzetkzi emberi jogi ktelezettsgek rvnyestse az llamok feladata. Agyakorlatban a ktelezettsgek teljestse ltalban gy valsul meg, hogy az adott orszg parlamentje s kormnya aktvan munklkodik olyan jogszablyok ellltsn, amelyek
ezeknek a ktelezettsgeknek eleget tesznek.
Amagyar kormny viszonyulsa az EJEEjogrvnyestsi rendszerhez, s az
EJEB tleteinek vgrehajtshoz ambivalens: az eddigi tapasztalatok szerint idvel
a kormny tagjai s orszggylsi kpviselk ellensges reakcii ellenre is eleget
prbl tenni az EJEB ltal jelzett ktelezettsgeknek. Aviselkedsi minta j pldja, hogy a tnyleges letfogytig tart szabadsgvesztsrl szl EJEB-tlet miatti
zajos kormnyzati ellenkezs kzepette 2015 jliusban a kormny alrta a csatlako 3024/2015. (II. 9.) AB hat., Czine gnes br klnvlemnye [86].
3024/2015. (II. 9.) AB hat., Czine gnes br klnvlemnye [88]. Kiss br klnvlemnye szerint
az EJEB Vkony kontra Magyarorszg, Judgment of 13 January 2015, no. 65681/13 tlete miatt egyezmnysrtst kellett volna kimondani [113].
129
25/2015. (VII. 21.) AB hat. (fldhaszonbrlet megszntetse).
130
25/2015. (VII. 21.) AB hat. (fldhaszonbrlet megszntetse), Czine gnes br klnvlemnye [100]
[103]. Az gyben az alapvet jogok biztosa is indtvnyoz volt, azonban a jogbiztonsg srelmt kifogsolta s nem hivatkozott az EJEB gyakorlatra.
131
4/2015. (II. 13.) AB hat., Indokols [48]-[49].
127
128
192
z nyilatkozatot az EJEE15. mdost jegyzknyvhez.132 Ez a lps nem az Eurpa

Tancsbl val kilps fel mutat, hiszen a 15. jegyzknyv pp az EJEB reformjt (az
gyek gyorstst) hivatott elsegteni.
Az Alaptrvny elfogadsval jr tfog kzjogi talakts sorn a magyar kormny
kzismerten nem minden esetben kooperlt az eurpai alkotmnyos szereplk ajnlsaival s dntseivel. Az j kzjogi rendszerben, jrszt a kormny alkotmnyos patriotizmusval igazolt euroszkeptikus retorikja s politikja miatt, az AB a korbbinl
hangslyosabb szerepet kap a nemzetkzi jogi ktelezettsgek, elssorban az emberi
jogi minimumkvetelmnyek rvnyestsben azltal, hogy az emberi jogokat korltoz vagy srt intzkedsek s normk elleni fellps elsdleges terepe az AB eljrsa.
Az Alaptrvny s a 2011. vi CLI. tv. az Alkotmnybrsgrl (Abtv.) hatskri s
eljrsi szablyai az egyni jogrvnyests helyett a brsgi eljrs, illetve az alapvet jogok biztosa s valamelyest a kztrsasgi elnk kezbe helyezik az emberi jogok
srelme esetn az eljrsok megindtst az AB eltt. Az egynek szmra nyitva ll
alkotmnyjogi panasz az eurpai emberi jogi minimumkvetelmnyek rvnyestsre
csak kzvetetten alkalmas. Arendszer gyenge pontja nem kzjogi, hanem politikai: az
AB ltal domesztiklt eurpai emberi jogi kvetelmnyek (az alapvet jogok alaptrvnyi garanciihoz hasonlan) akkor s annyiban rvnyeslnek a gyakorlatban, amikor
s amennyiben az AB ltal lpsekre ktelezett alkotmnyos szereplk (idertve a kormnyt s az orszggylst, de a brsgokat is) eleget tesznek az AB dntseinek.
3.1. AZ ALKOTMNYOZ HATALOM
Mint kzismert, az Alaptrvny megalkotst erteljes nemzetkzi figyelem, s szmottev kritika vezte, a kzjogi talakts szmos elemvel kapcsolatban komoly
eurpai alkotmnyos agglyok merltek fel mind az Eurpai Uniban, mind az Eurpa
Tancson bell. Pldartk, hogy az Alaptrvny tdik mdostsnak indokolsa
gy kezddik: Az Alkotmnybrsg 12/2013. (V. 24.) AB hatrozata eredmnyekppen Magyarorszgon az j Alaptrvny krli vitk idszaka lezrult. Ennek megfelelen indokolt, hogy az alkotmnyos vitk a nemzetkzi ktelezettsgeinkkel sszhangban is nyugvpontra jussanak.133
Nem vletlen, hogy a magyar AB az alkotmnyoz hatalommal szembeni korltokrl szlva fejtette ki llspontjt a nemzetkzi jogi ktelezettsgek alkotmnyos
szereprl. Br az AB lehetsgei igen korltozottak az Alaptrvny mdostsainak
fellvizsglatra (Alaptrvny, 37. cikk (4) bekezds) a szakirodalomban s az AB
berkeiben is kzismert, hogy az EJEB nem habozik kimondani, ha egy tagllam alkotmnynak valamely rendelkezse srti az egyezmnyt.134
Lsd www.kormany.hu/hu/igazsagugyi-miniszterium/europai-unios-es-nemzetkozi-igazsagugyi-egyuttmukodesert-felelos-allamtitkarsag/hirek/magyarorszag-alairta-az-emberi-jogok-europai-egyezmenye-modosito-jegyzokonyvet.
133
T/12015. Lsd www.parlament.hu/irom39/12015/12015.pdf.
134
Lsd az EJEB gyakorlatnak magyar nyelv ttekintst Zsugy Virg: Az Emberi Jogok Eurpai
Brsgnak kontrollja az alkotmnyok felett in Grdos-OroszSzente (1. lj.) 131144, valamint
Sonnevend (2. lj.) 336338.
132
193
3.2. AZ ORSZGGYLS S A KORMNY
Anemzetkzi emberi jogi ktelezettsgek krben a kormny elssorban az EJEBtletek (pontosabban egyes EJEB-tletek) vgrehajtsval szemben ellensges, br
az ellenlls mikntje s trgya nem mindig kiszmthat. Az EJEE46. cikk (1) bekezdse szerint: AMagas Szerzd Felek vllaljk, hogy magukra nzve kteleznek
tekintik a Brsg vgleges tlett minden gyben, amelyben flknt szerepelnek. Az
llam teht a sajt maga ellen hozott tleteket kteles vgrehajtani.135 Ennek fnyben sajtos volt a magyar parlament reakcija az EJEB egyik jabb nknyuralmi jelkpekkel kapcsolatos marasztal dntsre,136 amikor is OGY hat.-ban jelentette ki a
Hz, hogy az EJEB dntsnek vgrehajtsval nem rt egyet.137
Az EJEB-tletekkel szembeni berzenkeds kifejezsnek ennl ersebb formja
az Alaptrvny negyedik mdostsval bevezetett klnad volt, ha az EuB, illetve ms brsg vagy jogalkalmaz szerv dntsbl az llam ltal teljestend olyan
fizetsi ktelezettsg fakad, amelynek teljestsre a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben e clra rendelkezsre ll sszeg nem elegend.138 Br a szveg az
EJEB-et kifejezetten nem emlti, a sorok kztt olvasva felismerhet, melyik ms brsgra gondolhatott az alkotmnyoz hatalom. AVelencei Bizottsg az Alaptrvny
negyedik mdostsrl szl vlemnyben les szavakkal brlta a klnad tlett,
kiemelve, hogy a klnad megrendtheti az emberek brsgokba (gy az AB-ba s az
EJEB-be) vetett bizalmt, ami az Alaptrvny ltal is alapelvknt ttelezett jogllamisg alapja.139 Az Alaptrvny tdik mdostsa eltrlte ezt a kivteles adnemet.
Az EJEB-tletek dnt tbbsgnek egyszer kifizetssel tudnak eleget tenni a tagllamok, mg a rendszerszint egyezmnysrtst megllapt pilottletek vgrehajtsa ltalban j jogszablyok elfogadst kveteli meg. Az tletek vgrehajtsa szksgess teheti az indtvnyoz gyben bri fellvizsglati eljrs megnyitst, s
bizonyos esetekben a bri gyakorlat egyezmnykonform mdon trtn megvltoztatst. Az EJEB-tletek vgrehajtsa teht nem mindig s nem is kizrlag a politikai hatalmi gak feladata, ahogyan ezt az AB is rgztette a 98%-os klnad nemzetkzi szerzdsbe tkzst megllapt mr idzett hatrozatban.
Amagyar llam (ms tagllamokhoz hasonlan) gyakran zoksz nlkl fizet a pernyertes indtvnyozknak, s ltalban megegyezst keres olyan gyekben is, ahol
az EJEB gyakorlatnak ismeretben a marasztals bortkolhat. A98%-os klnad gyekben a kezdeti pervesztessg utn a kormny a megegyezsre trekedett az
EJEB eltt mg fggben lv gyek indtvnyozival,140 gy ezekben az gyekben
Az EJEB tleteinek vgrehajtsrl a 2014. vben lsd a miniszteri bizottsg jelentst: www.coe.int/t/
dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2014_en.pdf.
136
Fratanol v. Hungary, Judgment of 3 November 2011, no. 29459/10.
137
58/2012. (VII. 11.) OGY hat. az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak a Fratanol kontra Magyarorszg
gyben hozott tlete vgrehajtsval kapcsolatos krdsekrl szl jelents elfogadsrl.
138
Alaptrvny negyedik mdostsa, 17. cikk (2) bek.
139
Opinion 720/2013, Venice Commission Opinion on the Fourth Amendment of the Fundamental Law of
Hungary, 17 June 2013, [126], 28.
140
Polgri (14. lj.) 19. lj.
135
194
sikeres megegyezs esetn nem szletnek majd rdemi marasztal tletek. Az egyhzak gyben azonban, ahol az EJEB nem llaptotta meg pontosan, hanem a felek
egyeztetsre bzta a fizetend sszeget, a kormny az utols pillanatig vrt az egyeztetsek megkezdsvel.141 Az alkudozs vgl nem zrult teljes sikerrel: a kormny
2015. jliusi cselekvsi terve szerint hrom egyhzzal csak rszleges megllapods
szletett az sszegszersgben. 142
Anemzetkzi ktelezettsgekkel sszefgg trvnyalkotsi tevkenysget azonban akkor sem egyszer kvetni, amikor a kormny eleget tesz nekik, mivel a kormny orszggylshez eljuttatott trvnyalkotsi programja ezeket az eddig kialakult gyakorlatnak megfelelen nem tartalmazza (utlagos kiemels).143 Akormny
tevkenysgnek kvetshez nagy segtsget nyjtanak a Miniszteri Bizottsghoz
eljuttatott beszmolk s cselekvsi tervek,144 mivel rszletes s kzel napraksz kpet
nyjtanak arrl, hogy milyen lpseket tart a kormny az EJEB tleteinek vgrehajtsra alkalmasnak. Egy ilyen jelentsbl derl ki pldul, hogy a kztisztviselk indokls nlkli felmentse miatt marasztal EJEB-tletet (KMC v. Hungary) az EJEB
dntse eltt meghozott AB hatrozattal tekinti vgrehajtottnak a kormny145 annak
ellenre, hogy az EJEB-tlet, illetve a kormny ltal emltett AB hatrozat jogkvetkezmnyei egy sor egyedi gyben nem rvnyeslnek.
Atnyleges letfogytig tart szabadsgveszts magyar szablyozst egyezmnysrtnek tall Magyar Lszl-tlet az utbbi idk egyik legnagyobb sajtvisszhangot kapott gye. Akormnyf felhbortnak tartja a dntst, egy jabb bizonytknak arra, hogy gy tnik, Brsszelben s Strasbourgban, teht az Eurpai Uniban
a bnt elkvet emberek jogait az rtatlan emberek jogai s az ldozatok jogai el
helyezik.146 AJobbik sajtnyilatkozatban vrlztnak nevezte az EJEB dntst, s
sajtos kihvs el lltotta a Fidesz-t, mondvn: most bizonythatja, hogy nemcsak
kommunikcis szinten szabadsgharcos, hanem tettekben is, s nem fog igazodni
a brsszeli, strasbourgi elvrsokhoz.147 AMagyar Lszl-tletben az EJEB nem
lltott meglept, csupn alkalmazta Magyarorszg ellen a Vinter kontra Egyeslt
Kirlysg148 gyben korbban megllaptott kvetelmnyrendszert.
Atnyleges letfogytig tart szabadsgveszts (a hrom csaps mellett) a kormny bntetpolitikjnak szimbolikus eszkze, az Alaptrvny is kifejezetten nevesti (IV. cikk (2) bekezds). Lvay Mikls, Kovcs Kriszta s Doszpoth Anna szerint
az Alaptrvny e rendelkezse nem felttlenl igazolja az letfogytig tart szabadsg Lsd hvg.hu/itthon/20141203_Strasbourg_utan_Megkezdte_az_egyezkedest.
DH-DD(2015)798, Communication from Hungary concerning the case of Magyar Keresztny Mennonita
Egyhz and Others against Hungary (Application no. 70945/11). Action plan (17/07/2015).
143
Lsd www.parlament.hu/documents/10181/87979/Tvalk_program_2015_osz.pdf/8672b4b6-2f2a48d5-955e-2ed5018833cd.
144
Amagyar gyekre vonatkoz beadvnyok elrhetk angolul: www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Themes/Add_info/HUN-ai_en.asp.
145
DH-DD(2013)803, Communication from Hungary concerning the case of K.M.C. against Hungary
(Application no. 19554/11), 2013. jlius 11.
146
Lsd inforadio.hu/hir/belfold/hir-638690.
147
Lsd jobbik.hu/hireink/verlazito-strasbourgi-itelet.
148
Vinter and others v. the United Kingdom. Judgment of 9 July 2013, nos. 66069/09, 130/10 and 3896/10.
141
142
195
veszts utlagos fellvizsglatnak kizrst.149 Ezt a rendelkezst ugyanis az

Alaptrvny knzs tilalmra (III. cikk (1) bekezdse), emberi mltsg vdelmre (II. cikk) s a nemzetkzi ktelezettsgvllalsokrl szl Q) cikkre figyelemmel
kell alkalmazni. Eszablyok egymsra vonatkoztatott olvasata megnyitja az utat a
szabadsgveszts-bntets feltteles felfggesztsnek bevezetsre, ezzel a Vinterdnts rtelmben vett vals fellvizsglatot biztostva az letfogytig tart szabadsgvesztsre tlteknek.150
Az EJEB Magyar Lszl gyben hozott dntsre vlaszul 2014 novemberben a
parlament elfogadta a tnyleges letfogytig tart szabadsgveszts alternatvjt, de
ms utat vlasztott. Amdosts ktelez kegyelmi eljrst nyitott meg a feltteles
szabadsgra bocsts lehetsgbl kizrt letfogytig tart szabadsgvesztsre tltek szmra, amelyre az elszr 40 kitlttt v utn kerlhet sor.151 Atrvnymdosts elfogadsa utn az AB nem hozott rdemi dntst a tnyleges letfogytig tart
szabadsgvesztsrl az eltte folyamatban lv gyben.152 gy nyitott krds, hogy a
40 v utni els fellvizsglat lehetsge megfelel-e az EJEB Vinter kontra Egyeslt
Kirlysg153 tletben fellltott kvetelmnyeknek, miszerint az eltlt rendszeres
fellvizsglata alapjn a nemzeti hatsgoknak kpet kell alkotniuk az eltlt letben
vgbement vltozsokrl, klns tekintettel az eltlt rehabilitcijban bekvetkezett olyan fejlemnyekre, amelyek fnyben az eltlt fogva tartsa mr nem igazolhat legitim bntetstani indokokkal.154
2015 jliusban a Kria bevezetben emltett jogegysgi dntsnek nyomn a
krdsben Rpssy Rbert, az IM akkori parlamenti llamtitkra gy fogalmazott:
Mindig is lesznek olyan eltltek, akik az Emberi Jogok Eurpai Brsga el viszik az
gyket, ehhez joguk van s a kormny erre felkszlt, a kormny azonban meg fogja vdeni a tnyleges letfogytiglant s nem fogja hagyni, hogy a kegyetlen gyilkosok szabaduljanak.155 Megnyugtatsul: a mdostott szablyok vizsglatt kt indtvnyoz is krte az EJEB-tl.156 Az EJEB azt krdezte a felektl, hogy az j kegyelmi
eljrs a Vinter-feltteleknek megfelel mdon biztostja-e az eltlteknek a tnyleges szabaduls lehetsgt. Mindekzben a kormnyf a sajtnak gy nyilatkozott:
politikai rtelemben az a kormny terve, hogy olyan eurpai kzvlemnyt szeretnnek kialaktani, amely elri, hogy a hallbntetsrl minden nemzetllam nmaga
Lvay Mikls Kovcs Kriszta Doszpoth Anna: Ha mr a kiszabsakor letfogytig szl, akkor embertelen a bntets Fundamentum 2014/3. 73, 81.
150
LvayKovcsDoszpoth (149. lj.) 82. Aszerzk szerint ehhez nem rtana az Alaptrvny kifejezett
mdostsa sem, az egyrtelmsg kedvrt.
151
2014. vi LXXII. tv. a bntetsek, az intzkedsek, egyes knyszerintzkedsek s a szablysrtsi
elzrs vgrehajtsrl szl 2013. vi CCXL. tv. a bntetsek, az intzkedsek, egyes knyszerintzkedsek s a szablysrtsi elzrs vgrehajtsrl (Bv. tv.) s ehhez kapcsoldan ms trvnyek
mdostsrl (109. ) (ABv. tv. 46/A-46/H. beiktatsa).
152
3013/2015. (I. 27.) AB vgzs.
153
Vinter and others v. the United Kingdom. Judgment of 9 July 2013, nos. 66069/09, 130/10 and 3896/10.
154
Vinter and others v. the United Kingdom. Judgment of 9 July 2013, nos. 66069/09, 130/10 and 3896/10,
119.
155
Lsd hvg.hu/itthon/20150719_Repassy_a_kormany_kitart_a_tenyleges_elet.
156
T. P. against Hungary, no. 37871/14, lodged on 28 October 2014 s A. T. against Hungary, no.
73986/14, lodged on 20 November 2014.
149
196
dnthessen. n az let prtjn vagyok.157 Akormnyf hallbntetsprti nyilatkozata jelents eurpai felhborodst vltott ki, az Eurpai Parlament ers hang hatrozatban tlte el 2015. jnius 10-n.158 Az EP a hallbntets eltrlst kzs eurpai rtkknt jellte meg.
Ahogyan a tnyleges letfogytig tart szabadsgveszts krli esemnyek rvid
krnikja is mutatja, az EJEB tlete nem lgres trbe rkezett. jabban tbb olyan
gyben is dntst hozott az EJEB, amelyben az AB mr eljrt, illetve az AB dntse
reaglt az EJEB tletre. Az egyhztrvny gyben pldul az EJEB dntst megelzen az AB mr alkotmnyellenesnek tallta a trvny egyes rendelkezseit.159 Ezt
a problmt az alkotmnyoz hatalom az Alaptrvny jabb mdostsval tallta
orvosolhatnak, gy az Alaptrvny llam s egyhzak viszonyt rendez bekezdse valsznleg a legtbbszr mdostott rendelkezss vlt.160 Az EJEB marasztal dntsre vlaszul, amely jval az utols alaptrvny-mdosts utn szletett, a
kormny mindvgig vitatta, hogy szksges-e az EJEB tlete nyomn az egyhztrvnyt vagy pp az Alaptrvnyt mdostani. 2014 novembernek elejn a sajtbl gy
tnt, a kormny jabb egyhztrvny-tervezettel kszl elllni az EJEB dntsre
vlaszul,161 a hresztelseket azonban trvnyjavaslat vgl nem kvette.
Vratlan fordulatknt 2015 jliusban az AB az EJEB tlete alapjn, bri krelemre, nemzetkzi szerzdsbe tkznek tallta az egyhztrvny egyes rendelkezseit, s megsemmistsket mellzve 2015. december 31-t jellte meg a parlamentnek
az j szablyozs elfogadsra.162 Az egyhzjogi szablyok trtnetnek legfrissebb
esemnyeknt 2015. szeptember kzepn az Igazsggyi Minisztrium (IM) tprti egyeztetst kezdemnyezett az egyhztrvny mdostsnak legjabb koncepcijrl.163 Aminisztrium tjkoztatsa szerint az elkpzelt hromszint egyhzszablyzsi rendszer figyelemmel van mind az AB, mind az EJEB tletre, s megfelel
az Alaptrvny tdik mdostsval bevezetett egyttmkd modellnek. Aprtokkal s az egyhzakkal val egyeztetst kveten a parlament 2015. szi lsszaka el
kerlt a trvnymdosts,164 a mdosts elfogadshoz azonban vgl hinyzott a
ktharmados tmogats az Orszggylsben. Kvlllknt nehz megmondani, hogy
az AB hatrozata mennyiben sarkallta a kormnyt a jogalkots felgyorstsra, mindenesetre a Miniszteri Bizottsgnak 2015 jliusban benyjtott cselekvsi terv hosszan rszletezi az AB hatrozatt.165
Lsd hvg.hu/itthon/20150508_Orban_Viktor.
P8_TA-PROV(2015)0227, Situation in Hungary, European Parliament resolution of 10 June 2015 on
the situation in Hungary (2015/2700(RSP).
159
6/2013. (III. 1.) AB hat.
160
Az Alaptrvny VII. cikkt kiegsztette az tmeneti rendelkezsek, majd rdemben mdostotta az
Alaptrvny negyedik s tdik mdostsa is.
161
Lsd hvg.hu/itthon/201445_visszavonul_a_kormany_egyhazugyben_papabbak.
162
23/2015. (VII. 7.) AB hat., Indokols [49]. (megsemmists helyett)
163
Lsd www.kormany.hu/hu/igazsagugyi-miniszterium/hirek/otparti-egyeztetest-tartottak-az-egyhazi-torveny-modositasarol.
164
Lsd www.parlament.hu/documents/10181/56621/UT_20151126_elfogadott.pdf/cafcdb8a-822e-4eb
4-b7f7-fc26bb1e43c9.
165
DH-DD(2015)798, Communication from Hungary concerning the case of Magyar Keresztny Mennonita
Egyhz and Others against Hungary (Application no. 70945/11). 2015. jlius 17.
157
158
197
Ateljes letfogytig tart szabadsgveszts krli hangzavarban a brtnk tlzsfoltsgval kapcsolatos rendszerszint problmt megllapt EJEB-pilottletet a kormny
csendesen tudomsul vette.166 Az EJEB tlete ebben az gyben sem rhette vratlanul
a kormnyt, mivel ugyanebben a krdsben az AB ltal megllaptott egyezmnysrts elhrtsra kitztt hatrid kt s fl hnappal korbban, 2015. mrcius 31-n jrt
le. AHelsinki Bizottsg nyilvnosan is elrhet kzrdek adatkrsre, amely tbbek
kztt azt krdezte, hogy milyen munkamdszer alkalmazsval alaktja ki az tletben elrt cselekvsi tervet,167 az IM 2015. jnius 24-n azt vlaszolta, hogy a krdskr
megvlaszolsa nem tartozik a hatskrbe.168 ABelgyminisztrium vlasza szerint a
cselekvsi terv elksztse nluk zajlik, de 2015. jlius 9-n igen korai fzisban volt.169
Tovbbi rszleteket nem osztottak meg a pilotdnts vgrehajtsrl.
Aminisztriumi vlaszok annyiban figyelemre rdemesek, hogy nem ez az els gy,
amelyben az IM egy msik trcra bzta az EJEB-tlet vgrehajtst. Az egyhzak
gyben az Emberi Erforrsok Minisztriuma (tovbbiakban: EMMI) volt hivatott a
pernyertes egyhzakkal trgyalni, tekintve, hogy az EMMI-nek van nagyobb tapasztalata az egyhzakkal val egyttmkdsben. Ahatskri krdsek tisztzsa az IM,
az EMMI s a felek kztt azonban hossz hetekig tartott, tovbb nyjtva az egyezkeds idszakt.
3.3. AZ ALKOTMNYBRSG
Nemzetkzi joggal s ktelezettsgekkel kapcsolatos krdsek klnfle utakon, kzvetve s kzvetlenl is az AB el kerlhetnek. Anemzetkzi szerzdsek vonatkozsban az AB hatskre kzvetlenl kiterjed a) az elzetes absztrakt normakontroll
eljrsban: nemzetkzi szerzds vagy annak valamely rendelkezse Alaptrvnnyel
val sszhangjnak elzetes vizsglatra, a kztrsasgi elnk, a kormny vagy
orszggylsi kpviselk170 indtvnyra (Abtv. 23. (3)-(4) bekezds); b) utlagos
absztrakt normakontroll eljrsban: jogszablyok nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek vizsglatra (Alaptrvny 24. cikk (2) f)). Akrdsben az AB eljrhat hivatalbl (Abtv. 32. (1) bekezds), valamint az orszggylsi kpviselk egynegyede, a
Kormny, a Kria elnke, a legfbb gysz, s az alapvet jogok biztosnak indtvnyra (Abtv. 32. (2) bekezds); c) bri kezdemnyezsre, egyedi utlagos norma Lsd hvg.hu/itthon/20150612_Tudomasul_vette_a_magyar_allam_hogy_tobb.
Lsd kimittud.atlatszo.hu/request/a_buntetes_vegrehajtasi_intezete. Akzrdek adatkrsben a
kvetkez krdseket tettk fel: 1. Milyen munkamdszer alkalmazsval alaktja ki az tletben elrt
akcitervet? 2. Milyen temterv, temezs szerint kszl el az akciterv? 3. Az akciterv elksztsben
mely szakmk kpviseli s mely szemlyek vesznek rszt? 4. Acivil szervezeteket tervezik-e bevonni
az akciterv elksztsbe? 5. Melyek azok az intzkedsek, amelyekrl eddig dntttek, hogy az akcitervbe kerljenek?
168
Lsd kimittud.atlatszo.hu/request/4946/response/8004/attach/4/V%20lasz%20A%20b%20ntet%20
s%20v%20grehajt%20si%20int%20zetek%20t%20lzs%20folts%20g%20nak%20kezel%20se.pdf.
169
Lsd kimittud.atlatszo.hu/request/5027/response/8175/attach/3/12187%205.pdf.
170
Sulyok Gbor kimutatta, hogy a szablyozs eredeti szvege nem volt egyrtelm az indtvnyozk krre
nzve a kormnyrendelettel kihirdetett nemzetkzi megllapodsoknl. Sulyok Gbor: Visszatrs a nemzetkzi jog s bels jog viszonynak alaptrvnyi szablyozshoz Jog llam Politika 2012/ 4. 151156.
166
167
198
kontroll eljrsban, ha az eljr br az eltte folyamatban lev egyedi gy elbrlsa sorn a br szerint nemzetkzi szerzdsbe tkz jogszablyt kell alkalmazni
(Abtv. 32. (2)). Nemzetkzi szerzdsbe tkzs miatt az AB vizsglhatja a kzjogi
szervezetszablyoz eszkzket, valamint az Alaptrvny 25. cikk (3) bekezdsben
meghatrozott jogegysgi hatrozatokat is (Abtv. 37. (2) bekezds).
Az AB gyakorlatbl kzismert, hogy az alkotmnyjogi panaszokban az alapveten
az Alaptrvnyre alaptott krelem altmasztsaknt megemltett EJEB-esetjoggal
szemben az AB nem elutast vagy ellensges.171 Ezrt fontos kihangslyozni, hogy az
AB kzvetlenl alkotmnyjogi panaszra nem vizsglja adott jogszably vagy bri
tlet nemzetkzi szerzdsbe tkzst. Anemzetkzi jogi ktelezettsg megszegst kzvetlenl srelmez alkotmnyjogi panaszokat az AB a gyakorlatbl kiolvashat fszably szerint mint nem jogosulttl szrmazt utastja el lland gyakorlata szerint.172 Legjabban az AB emlkeztetett, hogy az Alaptrvny Q) cikke nem tekinthet
alapvet jognak, ezrt alkotmnyjogi panasszal nem rvnyesthet.173 (Az AB persze
nem tr el az EJEB-gyakorlatra tekintettel kialaktott gyakorlattl az Alaptrvny
rtelmezse sorn azokban az gyekben sem, amelyekben a kifejezetten a Q) cikkre
alaptott indtvnyt formai okbl utastja el.)174
Az eljr brsg kijellsnek alaptrvny-ellenessgt, s nemzetkzi szerzdsbe tkzst kimond AB hatrozatban az alkotmnyjogi panaszosok ngatsra
kivtelesen hivatalbl vizsglta a nemzetkzi szerzdsbe tkzst az AB sajt hatskrben, az alkotmnyjogi panaszt benyjt indtvnyozk jogosulatlansga miatt.175
Az AB kijelentette, hogy: Az, hogy gyakorolja-e az ex officio eljrs jogt, az a sajt
dntstl fgg, amelynek meghozatala sorn az eset krlmnyeit, a krdses kollzi slyt s kvetkezmnyeit egyarnt figyelembe veszi.176 Az gyben az AB ex officio eljrst a korbbi dntsekbl ismert ttellel indokolta, ti. tartzkodnia kell az
Alaptrvny olyan rtelmezstl, amely Magyarorszg sorozatos elmarasztalshoz
vezethet az EJEB eltt.177 Ami az eset krlmnyeit s slyt illeti, azok valban kivtelesek voltak. Az Orszgos Brsgi Hivatal Elnknek hatskre az eljr brsg
Pl. 6/2013. (III. 1.) AB hat. (egyhzi joglls jraszablyozsa), Indokols [9]. Az indtvnyoz a krelem altmasztsaknt tbb helyen is hivatkozott az AB, ill. az Eurpai Emberi Jogi Brsg (tovbbiakban: strasbourgi Brsg) esetjogra. Majd: Indokols [109] 2. Az AB eddigi joggyakorlata sorn szmos esetben vgzett nemzetkzi jog-sszehasonltst, azaz megvizsglta ms eurpai, ill. egyb klfldi
orszgok adott trgykrre vonatkoz szablyozst.
172
Az alkotmnyjogi panaszt benyjt indtvnyoz nem tartozik a nemzetkzi szerzdsbe tkzs vizsglatt kezdemnyezni jogosult szemlyi krbe: korbban: 3093/2012. (VII. 26.) AB vgzs (rokkantsgi nyugdj eltrlse), Indokols [6]; 3110/2012. (VII. 26.) AB vgzs (adatvdelem), Indokols [7];
3308/2012. (XI. 12.) AB vgzs (fegyveres szervek sztrjkjoga), Indokols [8]; 3049/2013. (II. 28.) AB
hat., Indokols [25], jabban pl.: 3265/2014. (XI. 4.) AB hat., Indokols [24]; 3121/2015. (VII. 9.) AB
hat. (devizahitel, alkotmnyjogi panasz), Indokols [84].
173
3143/2015. (VII. 24.) AB hat. (devizahitel, alkotmnyjogi panasz), Indokols [32].
174
Ilyen esetekben az EJEB gyakorlattl val eltrs potencilisan kt, prhuzamos AB-gyakorlat alkalmazst jelenten. Pl. 3265/2014. (XI. 4.) AB hat. (tisztessges eljrs kvetelmnynek bevett
AB-gyakorlat kvetse, az EJEB dntseire val kifejezett hivatkozs nlkl).
175
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsg kijellse), Indokols [25][27].
176
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsg kijellse), Indokols [26].
177
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (eljr brsg kijellse), Indokols [28].
171
199
egyedi gyekben trtn kijellsre megjrta az AB-t s a Velencei Bizottsgot is, s

alaptrvny mdostsokat is induklt. Rviden: az alkotmnyos tmenet egyik legkellemetlenebb csetepatja volt, amelyben a kormny vgl valamelyest engedett az
eurpai politikai s kzjogi nyomsnak.
Az AB teht nem tntortja el egyrtelmen az alkotmnyjogi panaszok indtvnyozit a nemzetkzi emberi jogi gyakorlat felhvstl, a gyakorlati tapasztalatok azonban vatossgra intenek. Agyakorlatbl vilgos, hogy br a nemzetkzi pldkat az
AB kzismerten bepti dntseibe az Alaptrvny rtelmezse sorn, alkotmnyjogi panaszra hivatalbl azonban csak igen ritkn, indokolt esetben folytatja le magt a
nemzetkzi szerzdsbe tkzs megllaptsra irnyul eljrst (az alkotmnyjogi
panaszok ezirny krelmeit rendre visszautastja). Alkotmnyjogi panasszal clszer
fszably szerint elssorban az Alaptrvny srelmre hivatkozni s az eurpai emberi jogi rveket az Alaptrvny egyezmnykonform alkalmazsnak rvn bemutatni.
Az AB vlasztvonalat hzott sajt s az EJEB hatskre kztt az elzetes letartztatst elrendel brsgi hatrozatokat tekintve. Mivel az elzetes letartztats
elrendelse nem az gy rdemben hozott dnts, az AB alkotmnyjogi panasszal
nem vizsglja.178 Lvay br prhuzamos vlemnyben azonban fontosnak tartotta
megjegyezni, hogy az alkotmnyjogi panasz benyjtsra nem jogosult indtvnyoz
tovbbra is fordulhat az EJEB-hez krelmvel.179
Agyakorlat tanulsgai szerint az AB az Alaptrvny rendelkezseit az indtvnyoz szemlytl s az eljrs tpustl fggetlenl brmikor rtelmezheti, s rtelmezi
is nemzetkzi jogi, gy nemzetkzi vagy eurpai emberi jogi kvetelmnyek fnyben.
Az AB ezen rtelmezsi gyakorlatra reflektlt Bragyova br, amikor prhuzamos
vlemnyben hangslyozta, hogy a nemzetkzi szerzdsbe tkzs s az alkotmnyellenessg vizsglata kt klnbz AB-hatskr.180 Aklnbsg rszben az
indtvnyozk krnek eltr volta, rszben a kiszabhat jogkvetkezmnyek klnbzsge miatt relevns.
3.4. ARENDES BRSGOK
Az EJEB gyakorlata kvetsnek egyrtelm nyomai vannak a rendes brsgok tleteiben, s a felsbb brsgok tmutatsaiban. AKria az Alaptrvnnyel j hatskrknt kapta meg az nkormnyzati rendeletek normakontrolljt (Alaptrvny 25. cikk
(2) c)-d), 32. cikk (4)-(5)). Az orszggylsnek tett 2012. vi jelentsben a Kria
elnke leszgezte, hogy a Kria nkormnyzati Tancsa az nkormnyzati rendeletek normakontrollja sorn kveti az AB korbbi gyakorlatt, s figyelemmel van mind
az EJEB gyakorlatra, mind nemzetkzi jogi ktelezettsgekre.181 Az rpataki nkor 3002/2014. (I. 24.) AB vgzs.
3002/2014. (I. 24.) AB vgzs, Lvay br prhuzamos vlemnye, Indokols [26].
180
Bragyova br prhuzamos indokolsa a 166/2011. (XII. 20.) AB hat.-hoz.
181
J/11282, AKria elnknek orszggylsi beszmolja a Kria 2012. vi tevkenysgrl a jogegysg
biztostsa s az nkormnyzati normakontroll krben, 2013. El. II. A. 4/1. szm, www.parlament.hu/
irom39/11282/11282.pdf, 26.
178
179
200
mnyzat szocilis elltsokat a rendszeres tisztlkodstl stb. fggv tev hatrozatnak vizsglata sorn pldul hivatkozott az EJEE8. cikkben foglalt magn- s
csaldi let tiszteletben tartshoz val jogra.182 Ez a kiragadott plda azt ltszik igazolni, hogy az AB-hoz hasonlan a Kria is egy eurpai alkotmnyos trben pozicionlja a magyar jogrendszert s annak kzjogi normit az Alaptrvny hatlybalpst kveten.
Br egyre tbb j plda vlik ismertt, a rendes brsgok gyakorlatban kzismerten nehezen honosodik meg az EJEB-konform rtelmezs kvetelmnye.183 Nemrg
egy egyhz vgelszmolsi gyben az eljr brsg dntst pldul azrt semmistette meg az AB, mert az eljr brsg korbban mr visszahat hatllyal alaptrvny-ellenesnek tallt s megsemmistett szablyt alkalmazott az indtvnyoz gyben.184 Ateljessg kedvrt fontos feljegyezni, hogy az elmlt vekben jelentsen
megnvekedett strasbourgi marasztalsok szma nem a hazai bri gyakorlat radiklis minsgromlsnak kvetkezmnye. Az Alaptrvny korai veiben szmos gy
pp azrt jutott el rekordgyorsasggal az EJEB-hez, mert a bels jogban nem llt nyitva a bri t az alapvet jogi igny rvnyestsre.185
Eljr brk gyakran s sok esetben sikeresen fordulnak az AB-hoz mind
Alaptrvnybe, mind nemzetkzi szerzdsbe tkz jogszablyok vizsglatt krve.
Akorbban mr emltett brtncellk mretvel s tlzsfoltsgval kapcsolatos krelemmel eljr brk fordultak az AB-hoz, nemzetkzi szerzdsbe tkzs megllaptst krve, kifejezetten az EJEB gyakorlatra hivatkozva, de mg az EJEB magyar
pilottlete eltt.186 Az AB megllaptotta a jogsrtst, pro futuro, 2015. mrcius 15-i
hatridt tzve ki a vonatkoz jogszablyok mdostsra:
[52] [] az Alkotmnybrsg, amikor arrl kell dntenie, hogy a tmadott jogszably
az Egyezmnnyel sszhangban van-e, nem hagyhatja figyelmen kvl az EJEB s a
sajt hatskrnek jelen gyben fennll klnbzsgt, nevezetesen azt a tnyt, hogy
az EJEB ismertetett dntseit egyedi jogsrelmekkel kapcsolatban, az gyben konkrtan felmerlt, specilis krlmnyeket is rtkelve hozta meg, mg az Alkotmnybrsg
a bri kezdemnyezs alapjn absztrakt normakontrollt vgez jelen gyben.
[57] Az Alkotmnybrsg jelen gyben nem ltott lehetsget arra, hogy az EJEB
joggyakorlata alapjn a minimlis let-, illetve mozgstrre vonatkozan a fentiekben
ismertetetteknl egzaktabb, szmszerstett ktelezettsget llaptson meg a jogalkot rszre, ugyanis absztrakt jelleg hatskrnek gyakorlsa sorn nem rtkelhet
olyan, esetlegesen bekvetkez fogvatartsi krlmnyeket, amelyek konkrt gyekben, egyedi (sokszor kumulatv) hatsukat tekintve brnak relevancival az Egyezmnnyel val sszhang vizsglata sorn.
Kf.5051/2012/6. szm hatrozat, emlti: AKria elnknek orszggylsi beszmolja a Kria 2012.
vi tevkenysgrl a jogegysg biztostsa s az nkormnyzati normakontroll krben, 2013. El. II. A.
4/1. szm, 33.
183
Kovcs (102. lj.) 159-160.
184
35/2014. (XII. 18.) AB hat. (korbban elismert egyhz knyszer-vgelszmolsa), Indokols [37].
185
Aleghresebb gyek: Mennonita, Baka, Karcsony, Szll.
186
32/2014. (XI. 3.) AB hat. (brtncella mrete s tlzsfoltsga).
182
201
Afenti idzet azrt is klnsen fontos, mert az AB felfedi, miknt ltja a sajt s az
EJEB vizsglata kztti klnbsget, ezltal tmpontot adva az eljr brsgoknak is
az EJEB s az AB hatrozatok olvasshoz. Pr hnappal ksbb az EJEB a brtncellk egyezmnysrt tlzsfoltsga miatt pilottletet hozott Magyarorszg ellen, a
bevezetben emltett gyben. Az EJEB tletben elismeren emlti az AB dntst,
tovbb ismerteti az alapvet jogok biztosnak vonatkoz vizsglatait.
Lnyeges, hogy amennyiben az eljr brsg nem ismeri fel az emberi jogi problmt, vagy nem hajland az AB-hoz fordulni az eljrsa felfggesztse mellett (Abtv.
32. ), a brsgi eljrs lezrulta utn az gyfl nmaga is az AB-hoz fordulhat alkotmnyjogi panasszal. Afentiek szerint az AB alkotmnyjogi panaszra nem vizsglja
a jogszably vagy bri gyakorlat nemzetkzi szerzdsbe tkzst, alkotmnyjogi panasszal teht emberi jogi igny csak kzvetve rvnyesthet. Figyelemremlt
azonban, hogy gy tnik, az AB is tisztban van eljrsnak korltaival, vagyis a
kialakult AB-gyakorlat nem esetleges vagy a nemtrdmsg kvetkezmnye.
Akzelmltban az AB pp alkotmnyjogi panaszra mondta ki, mintegy levezetskpp (teht nem a hatrozat rendelkez rszben), hogy elvrja a rendes brsgoktl
az EJEB gyakorlatnak ismerett, s alapelveinek kvetst, rszletesen is megjellve az alkalmazand mrct megllapt EJEB-tleteket:
[30] Mindazonltal az Alkotmnybrsg rmutat arra, hogy a Gytv. 8. (1) bekezdse kt tilt okot nevest. Ekt korlt mgtt az Alaptrvny I. cikk (3) bekezdsvel
sszhangban a npkpviseleti szerv s a brsgok zavartalan mkdsnek slyos
veszlyeztetseknt ott ll az Alaptrvny B) cikk (1) bekezdse, valamint a kzlekeds ms tvonalon nem biztosthat esetkrben a kzlekeds rendjhez fzd
kzrdek. [75/2008. (V. 29.) AB hatrozat, ABH 2008, 651, 658.] Az eljr brsgnak azt kellett volna megvizsglnia, hogy az elzetes tilalmi okokat, mint a gylekezsi szabadsg legslyosabb mrtk s ultima ratio jelleg korltozst a rendrsg
jogszeren alkalmazta-e, a szksgessgi-arnyossgi kvetelmnyeknek megfelelen
mrlegelt-e. Etekintetben irnyad, hogy az Emberi Jogok Eurpai Brsga az Oya
Ataman-gyben a hatsgok szmra a gylekezs sorn tanstandan elrt trsi ktelezettsget a Patyi-gyben a bejelentsi eljrsra is kiterjesztette [Lsd EJEB,
Patyi kontra Magyarorszg (5529/05); 2008. oktber 7., 43. pont]. Ez az in dubio pro
libertate elv megfogalmazst jelenti s azt a kvetelmnyt fogalmazza meg a jogalkalmazk irnyban, hogy a gylekezsek megtlsekor a gylekezsi jog minl szlesebb kr biztostst eredmnyez dntst hozzanak.187
Br az AB tmutatsa pldsan rszletes, rdemes megjegyezni, hogy korntsem egyenes t vezetett ezekig a szavakig. Az AB eltti gyben az indtvnyoz azt
srelmezte, hogy a Becslet Napjra tervezett elzetesen bejelentett megemlkezs
rendrsgi betiltst helybenhagy bri fellvizsglati eljrs megsrtette a jogorvoslathoz val jogt. Agylekezs elzetes korltozsra irnyad eurpai minimum 24/2015. (VII. 7.) AB hat. (Becslet Napjra elre bejelentett gylekezs elzetes rendrsgi betiltsa, a
brsg jvhagyta eljrsi hibk miatt alaptrvny-ellenes a brsgi dnts [jogorvoslathoz val jog
srelme]).
187
202
kvetelmnyekkel sszhangban ll bri mrlegelsi szempontokat teht egy eljrsi

jogi jogsrts megllaptsnak mellktermkeknt fedte fel az AB.
Abevezetben mr emltett bntet jogegysgi dnts kapcsn az AB alkotmnyrtelmezssel vrhatan tovbbi tmutatst nyjt az EJEB-gyakorlat szerepre a rendes brsgok joggyakorlatban. Nem kizrhat, hogy az AB hatrozata megvilgtja majd az Alaptrvny 28. cikknek rtelmt is,188 amely gy rendelkezik, hogy:
Abrsgok a jogalkalmazs sorn a jogszablyok szvegt elssorban azok cljval s az Alaptrvnnyel sszhangban rtelmezik. Az Alaptrvny s a jogszablyok rtelmezsekor azt kell felttelezni, hogy a jzan sznek s a kzjnak megfelel,
erklcss s gazdasgos clt szolglnak.
Br a 28. cikk kifejezetten nem rendelkezik a nemzetkzi jogi ktelezettsgek, s
gy az emberi jogi ktelezettsgek brsgi alkalmazsrl sem, az Alaptrvny nemzetkzi s eurpai begyazottsgnak kvetkeztben a jogszablyokat nehz (s valsznleg rtelmetlen) az Alaptrvnnyel sszhangban, de az EJEB gyakorlatnak
figyelmen kvl hagysval alkalmazni egy olyan jogrendszerben, ahol a nemzeti jogorvoslati lehetsgek kimertse utn a jogkeres fl tja az EJEB-hez vezet.
3.5. AZ ALAPVET JOGOK BIZTOSA (OMBUDSMAN)
Az Alaptrvny elfogadsa ta az ombudsman szmos alkalommal fordult az AB-hoz

nemzetkzi emberi jogi ktelezettsg, vagy eurpai emberi jogi minimumkvetelmny
megsrtse miatt. Az ombudsman tisztban van sajt alkotmnyos szerepnek kivteles vagy pp kivltsgos voltval az AB eljrsban. Az Alaptrvny negyedik mdostst tmad indtvnyban gy fogalmazott:
[2] [...] az alapvet jogok biztosnak kzjogi funkcijtl, alkotmnyos szerepkrtl
az alapjogvdelemtl idegen az alaptrvny-mdosts megalkotsra vonatkoz
formai, eljrsi, kzjogi rvnytelensget eredmnyez problmkkal az Alkotmnybrsghoz forduls. Az Alaptrvny 9. cikk (1) bekezdse rtelmben elssorban a
kztrsasgi elnk feladata, hogy rkdjn az llamszervezet demokratikus mkdse
felett, azonban az llamf e szerepkrrl kialaktott llspontja alapjn gy dnttt, nem kri az Alkotmnybrsg eljrst. Az alapvet jogok biztosa ezeket megfontolva, a jogllamisg megvsa rdekben, mintegy ptfeladatknt szksgesnek tallta az indtvny megfogalmazst. Hangslyozta azt is, hogy mivel megsznt
a populris akci, gy az alkotmnyjogi panasz eljrs keretben nem problematizlhat alkotmnyossgi agglyok Alkotmnybrsg el kerlst biztostani szksges
azrt, hogy az Alkotmnybrsg az Alaptrvny vdelmnek legfbb szerveknt
rdemben lthassa el ezen alkotmnyos feladatt.189
ltalnossgban lsd Jakab Andrs: Abri jogrtelmezs az Alaptrvny tkrben Jogesetek Magya
rzata 2011/4. 8694.
189
12/2013. (V. 24.) AB hat.
188
203
Az ombudsman indtvnyaiban alaposan s krltekinten trja fel az egyes alapvet jogi krdsek sszehasonlt s nemzetkzi emberi jogi sszefggseit, olyan esetekben is, amikor a trvnyhozs az alkotmnyoz hatalom szndkt kvetve egyrtelmen el kvn trni az emberi jogi minimumkvetelmnyektl. Tipikusan ilyen
helyzetben lpett fel az ombudsman a nem hzassgon alapul csaldok vdelmben tbb indtvnyval is. A2011 karcsonyn elfogadott csaldvdelmi trvny190 az
Alaptrvny L) cikk (1) bekezdst tovbbgondolva trvnyben is megerstette a csald hzassgon alapul fogalmt, s hzassgkzpont, az 1959. vi IV. tv. a Polgri
Trvnyknyvrl (Ptk., rgi) rendelkezseinl szkebb alapokra helyezte a trvnyes
rkls rendjt. Acsaldvdelmi trvny kzponti rendelkezsnek hatlybalpse
ellen az ombudsman sikerrel fordult az AB-hoz, hivatkozssal az Alaptrvnyre s az
EJEE-re.191 Ksbb a csaldvdelmi trvny trvnyes rklst szablyoz alapvet
rendelkezst szintn az ombudsman indtvnyra semmistette meg az AB.192 Nem
sokkal az AB hatrozatokat kveten 2013 mrciusban az Alaptrvny negyedik
mdostsa megerstette az Alaptrvnyben a hzassgon alapul csald vdelmt.193
Ennek ellenre, a nem hzassgon alapul csaldok jogainak vdelmben is sikerrel lpett fel a csaldi ptlkra vonatkoz szablyoknak a nem hzassgon alapul csaldban el gyermekek htrnyra trtn mdostsval szemben, rszben a
gyermekek jogairl szl New York-i Egyezmnyre hivatkozva.194 Az AB kimondta,
hogy a kzs hztartsban l gyermekek kztt nem lehet klnbsget tenni a szlk
kztt fennll jogviszony alapjn;195 az llami hzassgvdelem nem valsulhat meg
a gyermekek htrnyra.196 Az ombudsman indtvnyainak ksznheten a hagyomnyos hzassgon alapul csaldmodell mellett a magyar jogrend teht tovbbra is elismer ms, nem hzassgon alapul trskapcsolati formkat is.
Az j Ptk. (2013. vi V. tv. a Polgri Trvnyknyvrl) kzszereplk szemlyisgi jogainak plusz vdelmet ad rendelkezseit az EJEB gyakorlatra is hivatkozva
szintn sikerrel tmadta az ombudsman az AB eltt.197 Az j Ptk. cselekvkptelen
szemlyek jognyilatkozatnak semmissgre vonatkoz szablyait azonban sikertelenl kifogsolta az ENSZ fogyatkossggyi egyezmnyre hivatkozssal.198 Szintn
sikertelenl tmadta az ombudsman a nemzetisgekrl szl trvny199 nkormnyzati
vlasztsokrl szl egyes rendelkezseit.200 Abiztos szerint az Eurpa Tancs Nemzeti Kisebbsgek Vdelmrl szl Keretegyezmnyt srti a kisebbsgi szavazk nyilvntartsnak mdja, a Regionlis vagy Kisebbsgi Nyelvek Eurpai Kartjt pedig
Acsaldok vdelmrl szl 2011. vi CCXI. tv.
31/2012. (VI. 29.) AB hat. (a nemzetkzi jogi rvelst az AB nem vette figyelembe).
192
43/2012. (XII. 20.) AB hat.
193
Alaptrvny L) cikk (1) bek. mdostott szvege: Magyarorszg vdi a hzassg intzmnyt mint frfi s n kztt, nkntes elhatrozs alapjn ltrejtt letkzssget, valamint a csaldot mint a nemzet
fennmaradsnak alapjt. Acsaldi kapcsolat alapja a hzassg, illetve a szl-gyermek viszony.
194
14/2014. (V. 13.) AB hat. (csaldi ptlk szmtsa).
195
14/2014. (V. 13.) AB hat., Indokols [43].
196
14/2014. (V. 13.) AB hat., Indokols [44].
197
7/2014. (III. 7.) AB hat.
198
11/2014. (IV 4.) AB hat.
199
Anemzetisgek jogairl szl 2011. vi CLXXIX. tv.
200
41/2012. (XII. 6.) AB hat.
190
191
204
a jegyzknyvek hitelestsnek szablyozsa. Az AB az gyben nem az EJEB gyakorlatt vizsglta, hanem a biztos ltal emltett egyezmnyek monitoring-dokumentumait. Az AB fontosnak tartotta megjegyezni, hogy: [a]z Alkotmnybrsgnak a nemzetkzi szerzdsek tartalmrl adott rtelmezse rtelemszeren egybe kell, hogy
essen ezen szerzdsek Eurpai tancsi hivatalos rtelmezsvel.201
Az ombudsman nemzetkzi emberi jogi ktelezettsgek megsrtst tmad indtvnyainak ilyen rvid ttekintse is rzkelteti, hogy az ombudsman gyakorlatban
nemcsak az EJEB-gyakorlatra szortkozik, hanem nemzetkzi emberi jogi ktelezettsgvllalsok szles krre. Ezltal az ombudsman olyan rveket tesz a kzjogi diskurzus rszv, amelyek a kzjogi talakts munkjban knnyen elsikkadnnak. Az Alaptrvny els kt vnek tapasztalatai szerint az ombudsman teht h
maradt sajt hitvallshoz, s az AB-eljrs adta keretek kztt az actio popularis eltrlsre klnsen rzkenyen jrt el az alapvet emberi jogok vdelmben.
Az ombudsmani indtvnyok minsge annl is fontosabb, mert az eljrsok ismert
klnbzsge ellenre az AB alkotmnyjogi panaszra nem vizsglta jra egy olyan
trvnyhely alkotmnyossgt, amit korbban az ombudsman krelmre alkotmnyos
kvetelmny tzsvel tartott hatlyban.202
3.6. AKZTRSASGI ELNK
Ahogyan az alapvet jogok biztosnak ars poeticaja megellegezte, a kztrsasgi

elnk is ellt alkotmnyri feladatokat. Az elnk az Alaptrvny hatlybalpse ta
nem bizonyult kiemelkeden aktv indtvnyoznak: kzjogi vtjt klnleges esetekre tartogatja annak ellenre, hogy viszonylag gyakran krik a nyilvnossg eltt az
elnki vt gyakorlsra.203
Ajelen dolgozat szempontjbl igen fontos volt az elnk elzetes vlasztsi regisztrci ellen benyjtott indtvnya. Br az elnk a mr elfogadott trvnyt az alaptrvnybe tkzs miatt tmadta, az indtvny bevezetskppen hosszan elemzi a
vlasztsokra vonatkoz nemzetkzi ktelezettsgeket. Az elnk indtvnynak helyt
ad AB hatrozatban az AB az EJEB gyakorlatbl leszrhet ltalnos elveket, amelyeket az Alaptrvny rtelmezshez is figyelembe vett, gy foglalta ssze:
[46] Afentiek alapjn ltalnos rvnnyel megllapthat, hogy az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye 1. Kiegszt Jegyzknyv 3. cikke rtelmben a vlasztjog gyakorlsnak aktv regisztrcihoz ktse a szabad vlasztshoz val jogot korltozza. Ilyen
korltozs csak legitim cl elrse rdekben tekinthet indokoltnak. Kizrlag kell sly indok legitimlhatja a korltozst. Bejratott, mkd vlaszti nvjegyzk
41/2012. (XII. 6.) AB hat., Indokols [17]. ABH 2012, 742, 745.
Abiztos ltal indtvnyozott gy: 20/2012. (I. 21.) AB hat. (NBH figazgat diszkrecionlis jogkre adatszolgltats megtagadsra). ATASZ ltal beadott alkotmnyjogi panasz: 3142/2014. (V. 9.) AB vgzs,
Indokols [33].
203
Pl. 2013 tavaszn komoly tntetshez vezetett az Alaptrvny negyedik mdostst ellenzk (vgl
sikertelen) kampnya az elnki vtrt: www.origo.hu/itthon/20130309-par-ezren-tiltakoznak-alkotmany-miatt.html.
201
202
205
mellett figyelembe vve, hogy az ltalnos vlasztjog immr nem privilgium, azt
a vlasztpolgrok lehetleg minl szlesebb kre szmra biztostani kell, az aktv
regisztrci bevezetsnek ilyen kell sly legitim indoka nem llapthat meg.204
Elmondhat teht, hogy a kztrsasgi elnk mint kzjogi szerepl eszkzei adta
lehetsgein bell trekszik az Alaptrvny s a nemzetkzi ktelezettsgvllalsok
kztti sszhang megteremtsre, s ezen bell az emberi jogok vdelmre. Az indtvnybl rzkelhet, hogy az elnk szerint az Alaptrvny az eurpai alkotmnyos
trben nyer rtelmet, ezrt a nemzetkzi ktelezettsgvllalsokra tekintettel rtelmezend a gyakorlatban.
Avisszafogott elnki szerepls az AB eltt mindaddig nehezen kifogsolhat, amg
ms kzjogi szereplk (klnsen az alapvet jogok biztosa) az AB eltt fellp indtvnyozknt is eljr az alapvet jogok vdelmben. Akztrsasgi elnk kpes ugyan
csrjban elfojtani egy-egy jogsrelmet (ami sok esetben indokolt is lehet), az elnk
esetleges mulasztst azonban az utlagos normakontrollrt folyamodni jogosultak
kpesek korriglni, mg ha az idkzben bekvetkezett jogsrelmek orvoslsa bonyodalmasabb is lesz az id mlsval.
4. ACIVIL SZERVEZETEK SZEREPE A NEMZETKZI EMBERI JOGI

KVETELMNYEK RVNYESTSBEN
Amagyar jogrendszerben a trsadalmi s civil szervezetek fontos szerepet tltenek
be mind az alapvet jogok, mind az emberi jogok vdelmben. Az Alaptrvny elfogadsa egyrszrl lthatbb tette ezeket a szervezeteket, mivel aktvan rszt vettek
az Alaptrvny s mdostsai krli vitkban, illetve mivel egyesek szemben notriuss vltak sikeres strasbourgi pereikkel. Msrszrl a civil szervezetek dolga az
actio popularis eltrlsvel valamelyest megnehezedett: nehezebben frnek hozz az
AB-hoz. Ezzel egy idben, mivel alkotmnyos jelentsg trvnyjavaslatok is sokszor egyni kpviseli indtvnyokkal kerlnek az orszggyls el, a civil szervezetek lehetsgei beszkltek a trvny-elkszts egyeztetsi szakaszban s a trsadalmi vitban val rszvtelre.
Acivil szervezetek emberi s alapvet jogokat vd tevkenysge sokrt mind a
hazai, mind a nemzetkzi frumok eltt. Aperls, illetve az egyni gyfelek kpviselete nemzetkzi jogrvnyestsi frumok eltt csupn egy rsze ennek a munknak.
Szmos nemzetkzi egyezmny, gy az egyezsgokmnyok, mind a fogyatkossggyi
egyezmny rendszeres ellenrz mechanizmusa tartalmaz egy lpst, amelyben kifejezetten nem kormnyzati szereplk mondhatnak vlemnyt az adott egyezmny mkdsrl a nemzeti szinten (n. shadow reporting). Hasonl szerepben jrnak el a civil
szervezetek, amikor olyan nemzetkzi kzjogi szervezetek, mint a Velencei Bizottsg
vagy az EBESz vlasztsi ellenrei megkeresik ket eljrsuk sorn, hogy rnyaltabb
1/2013. (I. 7.) AB hat. (elzetes vlasztsi regisztrci), Indokols [46]. Adntshez rt prhuzamos
vlemnyben Kovcs Pter br klnsen rszletesen elemezi az EJEB vonatkoz esetjogt. Ahatrozat fontos forrsa az AB klfldi jogi pldk felhasznlsra vonatkoz megfontolsainak.
204
206
kpet kapjanak egy-egy politikai folyamatrl vagy alkotmnyos problmrl. Acivil

szervezetek rszt vesznek egy sor, az emberi jogok rvnyeslst szolgl eljrsban, gy pldul, segtik az alapvet jogok biztost a knzs elleni egyezmny fakultatv jegyzknyvvel ltrehozott nemzeti megelz mechanizmus mkdtetsben.205
Ami a civil szervezetek peres sikereit rinti, a sajtvisszhang ellenre nehz egszen
pontos kpet kapni az ltaluk kpviselknt vitt gyek szmrl, mivel kpviselknt
nem felttlenl maga a szervezet jr el, hanem munkatrsai vagy gyvd nkntesei.206
Amagyar jogban civil szervezet kzrdek ignyrvnyestknt igen kevs gyben
jrhat el. Ilyen kivtel pldul az Ebktv. szerinti kzrdek ignyknt indtott szemlyisgi jogi vagy munkagyi per diszkrimincis gyekben.207 Akzrdek ignyrvnyestssel indtott perben azonban szemlyes rintettsg hinyban maga a civil szervezet,
ebben az esetben az Eslyt a Htrnyos Helyzet Gyermekekrt (Chance for Children
CFCF), nem fordulhat az AB-hoz alkotmnyjogi panasszal.208 Az AB megjegyezte,
hogy az indtvnyoz civil szervezetnek akkor lett volna befogadhat az alkotmnyjogi
panasza, ha az gyben jogi kpviselknt jr el.209 Acivil szervezet krelmt ugyanezzel az rvelssel utastotta vissza az EJEB is, mint nem jogosulttl rkezt.210 Egy msik
gyben, ahol kpviselknt jrt el a CFCF, az EJEB egyezmnysrt kzvetett diszkrimincinak tallta a roma gyerekek kisegt osztlyokba tasztst.211 AMiniszteri
Bizottsg 2014-es jelentsben a Horvth s Kiss kontra Magyarorszg gyben szletett tletet mg mindig a kiemelt gyek kztt emlti,212 s vgrehajtst folyamatosan
figyelemmel ksri, prbeszdet folytatva a magyar kormnnyal.213
Civil szervezetek sajt gykben viszonylag ritkn fordulnak brsghoz emberi jogi
krdsekben. Ilyen kivtel volt az EJEB eltt a TASZ krelme az AB eltti beadvnyok
megismersrt,214 illetve a Helsinki Bizottsg pillanatnyilag az EJEB Nagykamarja
eltt fggben lv gye a kirendelt vdi rendszerrel kapcsolatos sikertelen kzrdek adathozzfrsrl.215 ATASZ-tlet igen lnyeges lpse volt az EJEB joggyakor Lsd www.ajbh.hu/opcat;jsessionid=099DDA62929EBF091A25995E0024214, ill. www.arsboni.hu/
opcat.html.
206
Tjkoztats a TASZ honlapjn az ltaluk az EJEB el vitt gyekrl: tasz.hu/node/3345 (a lista nem teljes, mivel a TASZ szmos gyfelet kpviselt az EJEB eltt pl. a Magyar Keresztny Mennonita gyben
is). AHelsinki Bizottsg is honlapjn sorolja fel befejezett peres gyeit: helsinki.hu/kategoria/fogvatartas-es-rendvedelem/esetek.
207
Az egyenl bnsmdrl s az eslyegyenlsg elmozdtsrl szl 2003. vi CXXV. tv. (Ebktv.) 20.
(1) bek.
208
3133/2013. (VII. 2.) AB vgzs, Indokols [9]. Akzrdek ignyrvnyestst az Eslyt a Htrnyos
Helyzet Gyermekekrt (Chance for Children) kezdemnyezte egy gyri iskolai szegregcis gyben.
209
3133/2013. (VII. 2.) AB vgzs, Indokols [10].
210
Eslyt a Htrnyos Helyzet Gyermekekrt v. Hungary, Decision of 19 December 2013, no. 786/14
(inadmissible).
211
Horvth and Kiss v. Hungary, Judgment of 29 January 2013, no. 11146/11.
212
Supervision (25. lj.) 66. s 88.
213
Supervision (25. lj.) 187. A magyar kormny legfrissebb cselekvsi terve: DH-DD(2015)551,
Communication from Hungary concerning the case of Horvath and Kiss against Hungary (Application
no. 11146/11), 2015. mjus 20.
214
Trsasg a Szabadsgjogokrt v. Hungary, Judgment of 14 April 2009, no. 37374/05. Lsd tasz.hu/
files/tasz/imce/tasz_kontra_magyarorszag_hun.pdf.
215
Magyar Helsinki Bizottsg v. Hungary, no. 18030/11. Anagykamarai meghallgats vrhat idpontja
2015. november 4.
205
207
latnak a 10. cikk alatt. Az EJEB ugyanis ebben az gyben kapcsolta ssze egyrszt
a 10. cikkben vdett szlsszabadsgot a kzrdek adatokhoz val hozzfrssel,
msrszt megllaptotta, hogy a civil szervezetek a sajthoz hasonl hzrz kutya
funkcit ltnak el egy alkotmnyos demokrciban.216
Ahzrzs az EJEB s az AB eltti perekkel ersti e brsgok alkotmnyvd
funkcijt, mivel a civil szervezetek a perek tjn ltalban vagy a joggyakorlat komolyabb, visszatr hibit clozzk kijavtani, vagy a jogszablyi krnyezet vltozst
kvnjk elrni. Ilyen perekhez keresnek gyfeleket, vagy idnknt ilyen perekben
lpnek fel beavatkozknt. Az gy slyra val tekintettel nem meglep pldul, hogy
Baka fbr EJEB eltti gyben az sszes, alkotmnyos vitkban aktv civil szervezet fellpett beavatkozknt. Ezek az gyek persze elssorban akkor jutnak el nemzetkzi bri frumig, pldul az EJEB el, ha a civil szervezetek ltal felvetett emberi jogi rvek a nemzeti frumok eltt nem tallnak meghallgatsra. (Bels jogorvoslat
hinyban persze nehz rt flekre tallni bels frum eltt.)
Amagyar civil szervezetek tbb vezet gyben is reflektltak a kormny cselekvsi
tervre az elmlt vekben a Miniszteri Bizottsg eljrsban. Aroma oktatsi deszegregci krdsben a perbeli kpviseletet is ellt CFCF, valamint a European Roma
Rights Center rszletes tervet nyjtott be az adatgyjtsre, valamint a kpessgfelmrs fennll diszkriminatv gyakorlatnak reformjra.217 Tbbves trelmes vrakozs utn a Miniszteri Bizottsg is konkrt adatokat krt a kormnytl, hogy kpet
kapjon a reformok mkdsrl.218 AMiniszteri Bizottsghoz intzett vlaszban a
kormny beszmolt a 2014 novemberben bevezetett Integrlt Nyomkvet Rendszer
elindtsrl, amelynek clja a specilis oktatsi igny tanulk nyomon kvetse.
Akormny gretet tett, hogy megfontolja a CFCF ltal javasolt az etnikai hovatartozsra vonatkoz adatok nkntes rgztst.219
AHelsinki Bizottsg tbb hasonl beadvnnyal ksrte eddig is mind a rendrsgi
fogdk llapotval kapcsolatos EJEB-tletek vgrehajtst,220 mind a brtnk tlzsfoltsgval kapcsolatos fejlemnyeket.221 AHelsinki Bizottsg beadvnyai gyakran
Trsasg a Szabadsgjogokrt v. Hungary, Judgement of 14 April 2009, no. 37374/05 [27]. Akrelmez klnbz cllal belertve az informciszabadsg vdelmt is emberi jogi trgy pereket folytat egyeslet. Ezrt a sajthoz hasonlan, trsadalmi hzrz kutynak (watchdog) tekinthet.
217
DH-DD(2014)368, Communication from a NGO (Chance for Children Foundation [CFCF], ERRC)
(04/03/2014) in the case of Horvth and Kiss against Hungary (Application no. 11146/11), 2014. mrcius 20.
218
DD(2015)551, 2015. mjus 20.
219
DH-DD(2015)551, Communication from Hungary concerning the case of Horvath and Kiss against
Hungary (Application no. 11146/11), 2015. mjus 20., 7. pont.
220
Gubacsi v. Hungary, Borbla Kiss v. Hungary, Rti and Fizli v. Hungary and Lszl Kroly (no. 2.)
v. Hungary gyekben. AHelsinki Bizottsg beadvnyait lsd DH-DD(2014)1528, Communication from
a NGO (Hungarian Helsinki Committee) (07/11/2014) in the Gubacsi group of cases against Hungary
(Application no. 44686/07), 2014. december 18.; DH-DD(2015)232, Communication from a NGO
(Hungarian Helsinki Committee) (30/01/2015) in the case of Gubacsi against Hungary (Application no.
44686/07), 2015. februr 25.
221
DH-DD(2015)231, Communication from a NGO (Hungarian Helsinki Committee) (30/01/2015) in the
case of Istvn Gbor Kovcs against Hungary (Application no. 15707/10), 2015. februr 25, adatokkal
a hzi rizet mind alternativ megolds nem kielgt voltra. Akormny beadvnya: DH-DD(2015)753,
Communication from Hungary concerning the Istvn Gbor Kovcs group of cases against Hungary
(Application no. 15707/10), 2015. jlius 10.
216
208
szembestik a Miniszteri Bizottsgot a kormny beadvnyainak lltsaival: a beadvnyokhoz szksges adatokat kzrdek adatignylsekkel szerzik be. Ezen a ponton r teht ssze a civil szervezet sajt gyben beadott EJEB eltti gye az gyfelek indtvnyaival.
Acivil szervezetek szerepnek fontossgt az emberi jogok rvnyestsben mi
sem pldzza jobban, mint hogy az Eurpa Tancs Parlamenti Kzgylsnek Jogi
s Emberi Jogi Bizottsga 2015. jnius 23-i, az EJEB-tletek vgrehajtsrl szl jelentsben222 az EJEB-tletek vgrehajtsnak elsegtsben azt szorgalmazza,
hogy a civil szervezetek mellett az indtvnyozk is szerepet kapjanak az tletek vgrehajtsnak felgyeletben.223 Ajavaslat szerint az indtvnyozk s a civil szervezetek bevonsa fontos tjkoztats forrsa lehet, amelyet a Miniszteri Bizottsg pp a
rendszerszint jogsrelmek orvoslsa sorn hasznlhatna fel igen hatkonyan.
Acivil szervezetek aktv rszvtele az EJEB-tletek vgrehajtsban a Miniszteri
Bizottsg eltt valban pozitv fejlemny, hiszen az gyfelek ismerete hasznos s az
gyek kivlasztsval, illetve elksztsvel szerzett ismeretek igen hasznos tmpontokat nyjthatnak a jogrendszer gyenge pontjainak feltrkpezshez. Afenti pldk nyomn is jl rzkelhet, hogy a civil szervezetek ltal folytatott stratgia nagyon ritkn merl ki egy nyertes gy megtallsban. Mind a roma oktatsi
deszegregci, mind a rendrsgi fogdk, a brtnk tlzsfoltsgnak vagy pp a
krnikus perelhzdsok tbb gye tbb tucat EJEB s ms bri frumok eltt megnyert (s persze elvesztett) perbl ll ssze. gy nzve egy-egy olyan siker, amelyben az EJEB vagy az AB tlete jogszablyvltozst hoz, risi kltsgekkel jr mind
az llamnak, mind a civil szervezeteknek, fknt ha nemcsak az EJEB ltal megtlt
sszeggel, hanem brsgi, kpviseli munkarkkal, s persze az gyflek krtrtssel nem orvosolhat srelmeivel is szmolunk. Akltsgek egy rsze cskkenthet
a civil szervezetek bevonsval a jogalkotsi folyamatba: a legtbbszr ugyanis azrt
perelnek, mert az llam msknt nem ll velk szba. Furcsn hangzik, de a civil szervezetek vgs soron azrt mennek el egszen Strasbourgig, hogy a magyar kormny
komolyan vegye rveiket s megoldsi javaslataikat.
5. SSZEGZS
Adolgozat arra tett ksrletet, hogy feltrkpezze a nemzetkzi emberi jogi ktelezettsgek, s azon bell is az eurpai emberi jogi minimumkvetelmnyek rvnyeslst
a magyar jogrendszerben az Alaptrvny hatlybalpst kveten. Az elemzs terjedelmi okokbl azokra a krdsekre helyezte a hangslyt, amelyek alapjaiban befo AS/Jur (2015) 17, Report, Implemention of the Judgments of the European Court of Human Rights: 8th
Report, 23 June 2015, a bizottsg ltal egyhanglag elfogadott hatrozattervezet.
223
AS/Jur (2015) 17, Report, 4.3. Acivil szervezetek rszvtelt az tletek vgrehajtsban szablyozza:
Rules of the Committee of Ministers for the supervision of the execution of judgments and of the terms of
friendly settlements, Adopted by the Committee of Ministers on 10 May 2006 at the 964th meeting of the
Ministers Deputies, Rule 9.2 (The Committee of Ministers shall be entitled to consider any communication
from non-governmental organisations, as well as national institutions for the promotion and protection of
human rights, with regard to the execution of judgments under Article 46, paragraph 2, of the Convention).
222
209
lysoljk az emberi jogok rvnyeslst. Ezek kztt kiemelt figyelmet kapott az AB

joggyakorlata (s a brk viti) a nemzetkzi jogi ktelezettsgek relevancijt illeten, valamint az EJEB esetjognak gyakorlati rvnyeslse az AB eltt. Vgezetl a
dolgozat rviden ttekintette az egyes kzjogi szereplk, valamint a trsadalmi szervezetek szerept s elktelezdseit a nemzetkzi s eurpai emberi jogi garancik
rvnyestsben.
Az elemzs abbl indult ki, hogy az Alaptrvny kzjogi rendszere az eurpai alkotmnyossgba gyazott rezsim, egy egysgessgre (koherencira) trekv alkotmnyos rendszer, amely osztozik az eurpai alkotmnyossg olyan kzsnek tekintett
elemeiben s rtkeiben, mint a jogllamisg s az emberi jogok vdelme. Az elemzs
az AB-gyakorlatbl vett pldkkal igyekezett szemlltetni az emberi jogokrl folytatott diskurzus pillanatnyi llapott, kijellve a legnagyobb trseket, s utalva a koherencia megteremtsnek lehetsges pontjaira.
Az AB-gyakorlat vizsglatn keresztl kiderlt, hogy a legtbb magyar kzjogi szerepl eurpai s nemzetkzi sszefggseiben kpzeli el az Alaptrvny mkdst,
br az elemzs nyomn a kzjogi szereplk teljestmnye pillanatnyilag vegyes kpet
mutat. Akormny a gyakran igen harcos retorika ellenre sok esetben egyttmkd, mg ms gyekben vratlanul lpseket tesz az emberi jogok korltozsra. Az AB
gyakorlata a testlet megosztottsga s a verseng bri hitvallsok miatt nehezen
kiszmthat, br nem mentes az emberi jogok vdelmnek kedvez kellemes csaldsoktl. Mg gretes fordulatok ellenre a rendes brsgok gyakorlata ersen hullmz az EJEB-gyakorlat kvetsben, az ombudsman alaposan megindokolt indtvnyai
dt kivtelt jelentenek. Az ombudsman azonban sikerei ellenre is korltozott szerepben van: hatskri s gyakorlati korltok miatt vlogatni knytelen az AB eltt
kpviselt gyek kztt. Br nem llami szereplk, az elemzs nem mehetett el sz nlkl a civil szervezetek emberi jogvd szerepe mellett. Az Alaptrvny gondolatnak
megfogalmazdsa ta ezek a szervezetek meglehetsen sokat tettek a nemzetkzi s
eurpai emberi jogi minimumkvetelemnyeknek val megfelelsrt a magyar jogban.
Az Alaptrvny kezdeti veinek tanulsga, hogy br a normaszveg kpes a nemzetkzi ktelezettsgek s az eurpai emberi jogi minimumkvetelmnyek nyelvn
szlni, ez az rtelmezs nem evidens, s korntsem az egyetlen rtelmezsi modalits. Afenti elemzs igazolja Chronowski Nra megllaptst, miszerint az AB ugyan
nem zrkzik el, de nem is trekszik aktvan bekapcsoldni az egyttmkd alkotmnyossg hlzatba.224 Az Alaptrvny kzjogi rendszere mellett az EJEB gyakorlata egyszerre szolgl rtelmezsi segdletknt s kiegszt jogvdelmi rendszerknt.
Mivel minden regionlis emberi jogi rendszer definciszeren kiegszt (szubszidirius) jelleg, ez a megllapts nmagban nem jelez problmt. Afejtrsre azok az
esetek adnak okot, amikor egy Magyarorszg elleni EJEB-tletnek nem vagy csak
igen kzdelmesen lesz foganatja a magyar jogrendben. Ez mr nem a szubszidiarits tnete, hanem csalhatatlanul jelzi az Alaptrvny kzjogi rendszernek gyenge
pontjait.
224
Chronowski Nra: Amagyar alkotmnybrskods s a kzs eurpai alkotmnyos standardokJURA2014/2. 26, 34.
210
II. SZABLYOZSOK
SZENTE ZOLTN
AZ ALAPTRVNY ( 2012 2015 )
Atanulmny az Alaptrvny els ngy vnek trtnett elemzi tbb szempont alapjn.
Egyrszt rszletesen bemutatja az Alaptrvny mdostsait s sikertelen mdostsi ksrleteit. Ennek sorn foglalkozik az Alaptrvnnyel egyidejleg hatlyba lpett tmeneti rendelkezsek, valamint a ksbbi t alaptrvny-mdosts tartalmval s legfontosabb sajtossgaival. Msrszt az Alaptrvnnyel kapcsolatos hazai s nemzetkzi szakmai diskurzust
vizsglja. gy elemzi a szakmai s tudomnyos kzvlemnyben uralkod nzeteket, illetve az
alkotmnyjogi diskurzusban hasznlt legfontosabb rveket s szempontokat. Az rs msodik rsze mindezek alapjn ltalnos rtkelst ad arrl, hogy az Alaptrvny eddig hogyan
teljestette azokat a funkcikat, amelyeket az alkotmnyok ltnak el a modern demokrcikban. Ez az rtkels kt f szemponton alapul, az alkotmnyos rendelkezsek gyakorlati
rvnyeslsnek elemzsn, valamint az alkotmnyos funkcik teljeslsnek rtkelsn.
Adolgozat elszr is azt vizsglja, hogy az alkotmnyok hagyomnyos szablyozsi trgyai,
illetve a jogllamisg vonatkozsban hogyan lehet megvonni az Alaptrvny eddigi mrlegt. Ahatalommegoszts rendszert illeten brlja a vgrehajt hatalom pldtlan megersdst, amellyel szemben az j alkotmny nem nyjtott vdelmet. Ugyancsak kritikusan
viszonyul az Alaptrvny teljestmnyhez az alapjogvdelem szintjnek cskkense, illetve
a jogllami garancik gyenglse miatt. Vgl rszletesen elemzi a klasszikusnak tekinthet
alkotmnyos funkcik gyakorlati rvnyeslst, gy az Alaptrvny szerept a jogrendszer
megalapozsban, a kzhatalom korltozsban, a kzjogi rendszer stabilitsnak biztostsban, illetve a nemzeti identits megerstsben.
A2012. janur elsejn hatlyba lpett Alaptrvny sajt meghatrozsa szerint br

maga nem jogszably a jogrendszer alapja,1 ennlfogva lte, mkdse lnyegesen
befolysolja annak mkdst. Ezrt a magyar jogrendszer egsznek llapota aligha
vizsglhat anlkl, hogy egyben az Alaptrvny sajt szerept, illetve eddigi hatst
is megvizsglnnk. Az Alaptrvny els ngy ve tbb, egymssal rszben prhuzamos folyamaton keresztl elemezhet, illetve rtkelhet. Ezek kzl itt ktfle szempont szerint trgyalom az j alkotmnynak a magyar jogrendszerben betlttt szere Alaptrvny R) cikk (1) bek.
213
II. S zablyozsok
pt. Az albbiakban egyrszt az Alaptrvny eddigi rvid trtnett tekintem t

mindenekeltt a szveg mdosulsainak, illetve vltoztatsi ksrleteinek felidzsvel. Majd hatst igyekszem rtkelni a hazai s nemzetkzi reakcik s vlemnyek
rvid bemutatsval, valamint annak vizsglatval, hogy az Alaptrvny eddig mennyiben teljestette az alkotmnyok klasszikusnak tekinthet funkciit.
Egy alkotmny tnyleges jogrendszerbeli helyzetnek s mkdsnek megtlsre nincsenek objektv mrsi szempontok vagy konszenzuson alapul standardok.
rtkelse a hazai s nemzetkzi kzvlemny, a politikai elit, a szakmai kzssg
konszenzustl, vagy legalbbis tbbsgi megtlstl fgg. Ez az rs ez utbbihoz
kvn hozzjrulni.
1. AZ ALAPTRVNY ELS NGY VE

1.1. AZ ALAPTRVNY HATLYBALPSE S VLTOZSAI
A2010. vi vlasztsok nyomn a parlamenti mandtumok minstett tbbsgt,

68,13%-t megszerz FideszKDNP kormnykoalci a kezdetektl fogva lt az
alkotmnyozs lehetsgvel, s hatalomra kerlstl az Alaptrvny hatlybalpsig sszesen tizenkt alkalommal mdostotta a korbbi Alkotmnyt.2 Az alkotmnymdostsok e rendkvli gyakorisga a kzjogi rendszer jelents talaktst (illetve
annak srget ignyt) jelezte.
Jllehet megalkoti szerint a 2011. vi Alaptrvnnyel grnitszilrdsg alapot
teremtettek Magyarorszg szmra,3 az alkotmnymdostsok intenzitsa nem
cskkent az elfogadsa utni kt vben sem. Valjban a legjabb magyar alkotmnyozst egy 2010 s 2013 kztti folyamatnak lehet tekinteni.4
1.1.1. A Z ALAPTRVNY TMENETEI RENDELKEZSEI
Az els lnyeges esemnyre az Alaptrvny hatlybalpsvel egyidben kerlt sor,

mivel az Orszggyls kt nappal korbban elfogadta Magyarorszg Alaptrvnynek
tmeneti rendelkezsei-t (r.). Az r.-t az Orszggyls az Alaptrvny Zr rendelkezseinek felhatalmazsa alapjn fogadta el azzal a cllal, hogy a korbbi, illetve
az j alkotmnyi szint rendelkezsek idbeli hatlynak meghatrozsval biztosthat legyen az 1949/89-es Alkotmny, illetve a 2011. vi Alaptrvny kzti zavartalan
tmenet. Azzal, hogy az alkotmnyoz az tmeneti szablyokat az alkotmnyszvegtl
elklnlt dokumentumban fogadta el, j, korbban nem ismert megoldst alkalmazott,
Lsd az 1949. vi XX. tv., vagyis az Alkotmny 2010. mjus 25-i, jlius 5-i, jlius 6-i (kt), augusztus
11-i (kt) mdostst. Ezt kveten a korbbi gyakorlatot feljtva trvnyi formban mdostottk
az Alkotmnyt a 2010. vi CXIII., CXIX., CLXIII., valamint a 2011. vi LXI., CXLVI. s CLIX. tv.-nyel.
3
Aksbbi gyakori alaptrvny-mdostsok miatt sokszor gnyosan felidzett kijelentst Orbn Viktor
miniszterelnk tette 2012. janur 2-n egy killts megnyitjn a Magyar Nemzeti Galriban. MTI-hr,
2012. janur 2.
4
Krsnyi Andrs: Alkotmnyozs s Alaptrvny in u. (szerk.): Amagyar politikai rendszer
negyedszzad utn (Budapest: Osiris MTATK 2015) 86.
2
214
A z A laptrvny (2 012 2 015)
amennyiben az r.-t az Alaptrvny rsznek tekintette, azaz szaktott azzal a gyakorlattal, amely szerint az alkotmnyszveg egyetlen egysges kartban jelenik meg.
Az r. tartalma alapjn kt f rszre volt tagolhat. Egyrszt biztostotta az alkotmnyos jogfolytonossgot az Alaptrvny hatlybalpse eltti idszakkal, amennyiben kimondta, hogy az Alaptrvny nem rinti a hatlybalpse eltt alkotott jogszablyok, kibocstott kzjogi szervezetszablyoz eszkzk s llami irnyts egyb
jogi eszkzei, meghozott egyedi dntsek, valamint vllalt nemzetkzi jogi ktelezettsgek hatlyt. Az tmeneti szablyok tovbb megerstettk a kzhatalmi szervek vezet tisztsgviseli megbzatsnak folyamatossgt, m az r. kivtelt tett a
Legfelsbb Brsg elnkvel, illetve az adatvdelmi biztossal, akik megbzatst megszntette. Az r. a korbbi Alkotmny egyes rendelkezseinek hatlyt ideiglenesen
fenntartotta, s rendelkezett tovbb egyes alkotmnyjogi eljrsok hatridinek szmtsi mdjrl.
Az r. azonban nem csupn az Alaptrvny hatlybalpsvel kapcsolatos tmeneti rendelkezseket tartalmazott, hanem egy Akommunista diktatrbl a demokrciba val tmenetrl cm nyilatkozatot is. Vagyis nemcsak technikai, illetve ideiglenes tpus rendelkezseket, hanem politikai deklarcikat is magban foglalt,
amelyben az alkotmnyoz elhatrolta magt a kommunista rendszer bneitl, illetleg
egyes fontosabb jellemzitl; megblyegezte a legnagyobb ellenzki prtot, a Magyar
Szocialista Prtot, amely osztozik mindazon felelssgben, amellyel az llamprt terhelhet; deklarlta a visszamenleges hatly bntet igazsgszolgltats lehetsgt
az n. kommunista bncselekmnyek vonatkozsban; ugyanakkor megtiltotta a rendszervlts eltti jogsrtsek ldozatai szmra j krptlsi jogcm alaptst, vagyis igyekezett elhatroldni a rendszervltst megelz (kommunista) korszaktl. Az
Orszggyls az r.-t ugyanakkor a vele egy napon hatlyba lp Alaptrvnynek
megfelelen, a korbbi Alkotmnynak az j alkotmny elfogadshoz, illetve mdostshoz elrt eljrsi rendben fogadta el. Az r. egyben nmagt az Alaptrvny
rsznek nyilvntotta.
1.1.2. A Z ELS AL APTRVNY-MDOSTS
Az r. alkotmnyossgval, illetve a vrhat alkotmnybrsgi hatrozattal kapcsolatban az alkotmnyoz tbbsgnek is agglyai lehettek; legalbbis erre utal, hogy
mg fl v sem telt el az Alaptrvny hatlybalpse ta, amikor 2012 jniusban az
Orszggyls az els alaptrvny-mdosts keretben egy j (5.) pontot iktatott az
Alaptrvny Zr rendelkezsei kz,5 expressis verbis kimondva, hogy az r. az
Alaptrvny rszt kpezi. Amdosts kzvetlen kivlt oka az volt, hogy az alapvet jogok biztosa formai s tartalmi okokra hivatkozva kezdemnyezte az r. alkotmnyossgi fellvizsglatt az Alkotmnybrsgnl (tovbbiakban: AB). Az alkotmnyoz az r. explicit alkotmnyszvegbe emelsvel vlheten elejt kvnta venni
egy ennek a beadvnynak helyt ad esetleges AB-dntsnek.
Ajavaslat rdekessge volt, hogy br azt formailag az Alaptrvny S) cikk (1) bek.-nek megfelelen
a kormny nyjtotta be, az indtvny elterjesztje s eladja a nemzetgazdasgi miniszter (Matolcsy
Gyrgy) volt.
215
II. S zablyozsok
Az els alaptrvny-mdosts ezen kvl ugyancsak aktulpolitikai clokat szolgl egyb rendelkezseket is tartalmazott. Egyrszt vlheten az j jegybanktrvny
kapcsn az Eurpai Kzponti Bank (EKB) ltal tett kifogsok nyomn6 hatlyon
kvl helyeztk az r. 30. -t, amely lehetv tette a Magyar Nemzeti Bank (MNB)
s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyeletnek (PSZF) sszevonst. Msrszt
Schmitt Pl kztrsasgi elnk lemondsa utn nhny hnappal vlheten politikai rdemei utlagos elismerseknt a mdosts elrta, hogy a kztrsasgi elnk
jogllsrl s javadalmazsrl szl trvny hatlyt a volt kztrsasgi elnkre is
ki kell terjeszteni,7 amelynek nyomn rszben j rendelkezsek kerltek be a trvnybe a korbbi llamfk jogllsrl s javadalmazsrl.8
1.1.3. AMSODIK ALAPTRVNY-MDOSTS
2012 szeptemberben a kormny nevben a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter

nyjtott be alaptrvny-mdost javaslatot, amely a brk ltalnos nyugdjkorhatrt 2022-ig a 65. letv betltsben, a brsgi vezetk tekintetben pedig a 62 ves
kor elrsben llaptotta meg.9 Ezt a javaslatot azonban a kormny visszavonta, s
mint ismert, ksbb trvnnyel mg nagyobb mrtkben (minden br esetben a
62. letv betltsre) cskkentette a ktelez nyugdjkorhatrt. gy teht nem ez lett
a msodik alaptrvny-mdosts.
Az j alkotmny msodik mdostsra irnyul javaslatot Lzr Jnos Miniszter
elnksget vezet llamtitkr kpviseli nll indtvnyknt nyjtotta be 2012 szeptemberben, amelyhez ngy msik kormnyprti kpvisel trselterjesztknt csatlakozott. Az Alaptrvny e mdostst, amely az r. rendelkezseinek kiegsztsre
irnyult, 2012. november 9-n hirdettk ki. Amdosts rtelmben a vlasztjog
csak akkor gyakorolhat, ha a vlasztpolgrok elzetesen, a vlaszts vagy npszavazs napjt megelz 15. napig vlasztjoguk rvnyestse rdekben krik a
vlaszti nvjegyzkbe val felvtelket. Ennek mdjt illeten az alaptrvny-mdosts megklnbztette a magyarorszgi lakhellyel rendelkez, illetve nem rendelkez vlasztkat, amennyiben az utbbiak az elektronikus t mellett levlben is
krhettk ezt. Az orszggylsi vlasztsok tekintetben a mdosts elrta, hogy a
nvjegyzket minden ltalnos vlaszts eltt jra el kell kszteni azaz a nvjegyzkbe val felvtelt minden parlamenti vlaszts eltt jbl krni kell, kivve, ha az
Orszggyls megbzatsa feloszlssal vagy feloszlatssal sznt meg. Amdostott
Gva Krisztin: Az Alaptrvny mdostsai Pro Publico Bono 2014/2. 32. Megjegyzend azonban, hogy az EKB vonatkoz llsfoglalsa nmagban az MNB s a PSZF tervezett sszevonst
nem kifogsolta, csupn a fzi vgrehajtsa sorn irnyad kvetelmnyeket hangslyozta. Lsd Az
Eurpai Kzponti Bank vlemnye (2012. december 22.) a Magyar Nemzeti Bank fggetlensgrl
(CON/2011/106), 2-3. Lsd www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/hu_con_2011_106_f.pdf.
7
Ez azonban csak a mr fennll szablyozs alkotmnyos megerstse volt, miutn a vonatkoz tv. mr
korbban is tartalmazott rendelkezseket a volt kztrsasgi elnkk juttatsairl.
8
Lsd a kztrsasgi elnk jogllsrl s javadalmazsrl szl 2011. vi CX. tv. 7. fejezett.
9
T/8288 Magyarorszg Alaptrvnynek msodik mdostsa. Ezt megelzen nhny hnapig az r. az
ltalnos regsgi nyugdjkorhatrt (62. letv betltse) terjesztette ki a brkra az addigi 70 ves kr
betltse helyett.
6
216
A z A laptrvny (2 012 2 015)
r. alapjn az Orszggyls mg novemberben elfogadta a vlasztsi eljrsrl szl trvnyt, benne a kzponti nvjegyzkbe vtel irnti krelemre vonatkoz j kvetelmnyekkel.10
Amdostst, illetve a vlasztsi regisztrci intzmnyt heves politikai s szakmai vitk ksrtk, mivel az egy alapvet politikai jog gyakorlst korltozta anlkl,
hogy ennek megfelel indoka lett volna (a vlaszti nvjegyzk a rendszervlts ta
megbzhatan mkdtt). Akztrsasgi elnk aki nem magt az elzetes regisztrcit tartotta alaptrvny-ellenesnek, mivel az azt elr r.-t az Alaptrvny Zr
rendelkezsei az Alaptrvny rsznek nyilvntottk a trvnyt elzetes normakontrollra megkldte az AB-nak.11
Az AB a fentebb mr emltett ombudsmani beadvny alapjn 2012 vgn formai
okok, azaz kzjogi rvnytelensg miatt az r. jelents rszt, benne a vlasztsi
nvjegyzkre vonatkoz rendelkezst megsemmistette.12 13 gy az elzetes vlasztsi regisztrcinak nem maradt kzvetlen alkotmnyszvegbeli alapja. Ebben a helyzetben az AB 2013 janurjban a magyarorszgi lakhellyel rendelkez vlasztk
vonatkozsban megsemmistette a vlasztsi eljrsi trvny elzetes regisztrcira vonatkoz rendelkezseit, mert azokban a vlasztjog indokolatlan korltozst
ltta.14
Amsodik alaptrvny-mdosts alkotmnyjogi rdekessge elssorban abban ll,
hogy br az Orszggyls mint alkotmnyoz hatalom az elzetes vlasztsi regisztrci kvetelmnyt beemelte az r.-ba, azt pedig a sajt rsznek ismert el, az AB
annak tartalmt megsemmistette, mivel az r.-t az Alaptrvny hatlybalpshez
nem szksges (azaz nem tmeneti jelleg) tartalmi elemei miatt nem ismerte el az
Alaptrvny, azaz a hatlyos alkotmnyszveg rsznek.
1.1.4. AHARMADIK ALAPTRVNY-MDOSTS
Akormny kezdemnyezse alapjn (az indtvny elterjesztje a vidkfejlesztsi miniszter volt) 2012 decemberben kerlt sor az Alaptrvny harmadik mdostsra. Ebben az Orszggyls felhatalmazst adott magnak, hogy a termfld s az
erdk tulajdonjognak megszerzsre s hasznostsra, tovbb az integrlt mezgazdasgi termelsszervezsre s a mezgazdasgi zemre vonatkoz szablyokat
sarkalatos trvnyben llaptsa meg.
Amdosts clja az volt, hogy a sarkalatos szablyozs kvetelmnynek alkotmnyba foglalsval klnleges formai vdelmet biztostson a kormnytbbsg gazati politikjnak, amely a termfld s az erdk klfldi tulajdonba kerlsnek megakadlyozst (azaz magyar tulajdonban tartst) tzte ki f cljul.
T/8405 trvnyjavaslat a vlasztsi eljrsrl.
Lsd a kztrsasgi elnk indtvnyt, www.keh.hu/pic/upload/20121206_ab_inditvany_vej.pdf.
12
45/2012. (XII. 29.) AB hat., ABH 2012, 347.
13
Ahatrozat rszletes elemzsrl lsd Szente Zoltn: Az Alkotmnybrsg dntse Magyarorszg
Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei alkotmnyossgrl. Az Alaptrvny integritsa s az alkotmnyoz hatalom korltai Jogesetek Magyarzata 2013/2. 1121.
14
1/2013. (I. 7.) AB hat.
10
11
217
II. S zablyozsok
1.1.5. ANEGYEDIK ALAPTRVNY-MDOSTS
A2013. prilis 1-jn hatlyba lpett negyedik alaptrvny-mdosts volt a legkiterjedtebb vltoztats, amely egyarnt tartalmazott szmos szvegmdostst, illetve
kiegsztst, azaz j alkotmnyos rendelkezst.15
Amdosts indokolsa lnyegben kitartott az r. alkotmnyossga mellett, hangslyozva, hogy az alkotmnyoz hatalma arra is kiterjed, hogy a tartalmilag egysges
Alaptrvnyt formailag kt rszre osztja, amelynek els rszben tallhat trzsszveget, a msodik rsz tmeneti rendelkezsei kvetik, tovbb az r. elfogadsakor az Orszggyls a formai kvetelmnyeket is betartotta. Mindazonltal tudomsul vve az AB dntst, amellyel megsemmistette az r. jelents rszt, kifejezte
azt az alkotmnyozi akaratot, hogy nemcsak a megsemmistett rendelkezseket, de
az tmeneti rendelkezsek teljes tartalmt is az Alaptrvny (egysges) szvegbe
emelje.16 gy az eredetileg az r.-ban foglalt politikai nyilatkozatot aprbb vltozsokkal teljes egszben az Alaptrvny Alapvets cm fejezetnek rszv tettk,
s szmos tmeneti szabllyal egsztettk ki a Zr rendelkezseket.17
Anegyedik mdosts azonban nemcsak az r. megsemmistett rendelkezseit ptette be az Alaptrvny szvegbe, hanem tbb ms, a 2010-ben megalakult
Orszggyls ltal elfogadott, de az AB ltal korbban mr ugyancsak alkotmnyellenesnek minstett trvnyi rendelkezst is, tovbb nhny j elem is megjelent benne.
Amdosts meghatrozta a hzassg s a csald alkotmnyos fogalmt, ami az
AB 43/2012. (XII. 20.) AB hatrozatt rta fell, amelyben a testlet alaptrvny-ellenesnek nyilvntotta s megsemmistette a csald fogalmnak a csaldok vdelmrl
szl trvnyben foglalt meghatrozst, azon az alapon, hogy az az (akkori) alkotmnyszvegnl szkebb krben ismerte el a csald jogi fogalmt. Anegyedik mdosts a csaldi kapcsolat alapjaknt a hzassgot, illetve a szl-gyermek viszonyt
hatrozta meg, gy explicit mdon is preferlva a hagyomnyosnak tekintett csaldmodellt minden ms (pldul lettrsi) kapcsolathoz kpest.
Anegyedik mdosts rszletesen szablyozta az alaptrvny-mdostsok eljrst, egyrtelmv tve, hogy az AB az Alaptrvny mdostsait csak formai szempontbl vizsglhatja. Jllehet korbban sem volt alkotmnyos alapja annak, hogy az
AB az alkotmnyozi akaratot brmilyen esetben tartalmi rtelemben is fellbrlja,18 2010 utn kisebbsgi vlemnyknt tbb AB hatrozatban is felvetdtt ez utbbi
lehetsge,19 s a szakirodalomban is egyre jobban terjedt az az llspont, amely meg Az alaptrvny-mdostsi javaslatot a FideszKDNP parlamenti frakcijnak tagjai nyjtottk be.
T/9929 Magyarorszg Alaptrvnynek negyedik mdostsnak indokolsa.
17
Anegyedik alaptrvny-mdosts mgsem tette az r. egszt az Alaptrvny rszv. Kimaradt pl. a
legfbb gysz felhatalmazsa, hogy a terletileg illetkes brsghoz kpest msik brsg eltt emelhessen vdat.
18
293/B/1994. AB vgzs, ABH 1994, 862.; 23/1994. (IV. 29.) AB vgzs; 290/B/2002. AB hat., ABH
2008, 1863, 1868.
19
A61/2011. (VII. 13.) AB hat.-hoz fztt klnvlemnyben Kiss Lszl s Lvay Mikls, prhuzamos
indokolsban pedig Kovcs Pter (hozz csatlakozva Bihari Mihly) tartotta ezt elkpzelhetnek [ABH
2011, 225.], mg a 45/2012. (XII. 29.) AB hat.-hoz fztt prhuzamos vlemnyeikben Holl Andrs s
Stumpf Istvn is az alkotmnymdostsok tartalmi okbl val alkotmnybrsgi megsemmistsnek
elvi lehetsge mellett rveltek.
15
16
218
A z A laptrvny (2 012 2 015)
engedhetnek, st kvnatosnak tartotta volna az AB jogkrnek ilyen irny kiterjesztst.20

Miutn az AB megsemmistette a lelkiismereti s vallsszabadsg jogrl, valamint
az egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl trvny azon
rendelkezseit, amelyek az egyhzknt val bejegyzs eljrst szablyoztk, valamint amelyek megszntettk a korbbi egyhzak e jogllst,21 a negyedik alaptrvny-mdosts felhatalmazta az Orszggylst, hogy sarkalatos trvnyben rendelkezhessen az egyhzi joglls elismersrl. Egy msik mdosts az AB azon
dntst rta fell, amely a vlasztsi eljrsi trvny kampnykorltoz rendelkezseit semmistette meg. Mivel az alkotmnyossgi vizsglaton elbuktak a trvny
azon rendelkezsei, amelyek politikai reklm kzlst csak ingyenesen engedlyeztk a mdiaszolgltatk szmra, valamint kampnyidszakban eltiltottk a kereskedelmi csatornkat politikai hirdets kzlstl,22 e szablyokat szintn beemeltk az
Alaptrvny szvegbe, trva gy a korbbi alkotmnyos kvetelmnyeket. Avlemnynyilvnts szabadsghoz kapcsoldan az Orszggyls a gylletbeszdre
vonatkoz korbbi alkotmnybrsgi gyakorlatot is megvltoztatta, amennyiben az
Alaptrvnyben mondta ki, hogy a vlemnynyilvnts szabadsgnak a gyakorlsa
nem irnyulhat a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallsi kzssgek mltsgnak a megsrtsre, tovbb a jogosultak szmra brsg eltt rvnyesthet jogignyt alaptott a kzssget srt vlemnynyilvntssal szemben. Ugyancsak
az AB egy korbbi hatrozatnak semlegestst jelentette a felsoktatsi hallgatk
n. rghz ktse, vagyis az a rendelkezs, amely szerint az llamilag finanszrozott
kpzs ignybe vtelt trvny meghatrozott idtartam foglalkoztatshoz, illetve
vllalkozsi tevkenysg folytatshoz ktheti, mivel a hasonl tartalm korbbi kormnyrendeletet, illetve az annak megalkotsra vonatkoz trvnyi felhatalmazst
igaz, csak formai okok miatt az AB alkotmnyellenessg miatt korbban megsemmistette.23 Egy msik alkotmnybrsgi hatrozatot24 brlt fell az alkotmnyoz
azzal a rendelkezssel, amely lehetv tette, hogy trvny vagy nkormnyzati rendelet kitiltsa a hajlktalanokat a kzterletekrl.
Anegyedik alaptrvny-mdosts tbb j, azaz alkotmnybrsgi eltrtnet
nlkli rendelkezst is felvett az Alaptrvny szvegbe. j rendelkezs volt az az
alkotmnyos felhatalmazs, amit a kormny kapott a felsoktatsi intzmnyek gazdlkodsi rendjnek trvny keretei kztt trtn meghatrozsra, illetve gazdlkodsuk felgyeletre. Anemzetisgknt val elismers egyes eljrsi feltteleit
Chronowski Nra Drinczi Tmea Zeller Judit: Tl az alkotmnyon Kzjogi Szemle 2010/4. 46;
Drinczi Tmea: Gondolatok az Alkotmnybrsg 61/2011. (VII. 12.) AB hatrozatval kapcsolatban
JURA 2012/1; Halmai Gbor: Alkotmnyos alkotmnysrts Fundamentum 2011/2; Grdos-Orosz
Fruzsina: Az alkotmnymdostsok alkotmnyossgi fellvizsglata: elmleti koncepcik, nemzetkzi trendek s magyar krdsek in Grdos-Orosz Fruzsina Szente Zoltn (szerk.): Alkotmnyozs
s alkotmnyjogi vltozsok Eurpban s Magyarorszgon (Budapest: NKEKTK 2014); Frhlich
Johanna: Az alkotmny zrtsga s ellentmonds-mentessge az alkotmnymdostsok fellvizsglatnak lehetsgei s hatrai in Grdos-OroszSzente uo.
21
6/2013. (III. 1.) AB hat.
22
1/2013. (I. 7.) AB hat.
23
32/2012. (VII. 4.) AB hat.
24
38/2012. (XI. 14.) AB hat.
20
219
II. S zablyozsok
is az Alaptrvnyben helyezte el. Alkotmnyos megerstst kapott az Orszggyls

elnknek jogkre, amennyiben rendszeti s fegyelmi jogkre, valamint az immr
az Alaptrvnyben is elismerst nyert Orszggylsi rsg feletti irnytsi hatskre bekerlt az alkotmnyba is. Tovbbi jdonsgknt az alaptrvny-mdosts az
alkotmnyszvegben szablyozta az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek jogllst,
s ennek rszeknt a brsgok kztti n. gythelyezs jogostvnyt.
Az j szablyozs krben a legjelentsebb vltozsokat az AB jogkrnek korltozsa jelentette. Amint mr volt rla sz, a negyedik alaptrvny-mdosts explicit
mdon is kimondta, hogy az AB csak formai okbl vizsglhatja az (j) Alaptrvnyt
s annak mdostsait, ezen tl a normakontroll eljrsokat tekintve elrta az AB
szmra a krelemhez ktttsget, s nhny ms eljrsi szablyt is megllaptott.
Akzpnzgyi trvnyek alkotmnyossgi fellvizsglatra vonatkoz alaptrvnyi
korltozsokat a negyedik mdosts azzal egsztette ki, hogy azokat a trvnyeket,
amelyek olyan idszakban szlettek, amikor az llamadssg sszege meghaladta a
GDP 50%-t, ezen idszak vonatkozsban akkor sem lehet megsemmisteni, ha az
AB hatskri korltozsa megsznne. Egy tovbbi rendelkezs ideiglenes jelleggel,
mindaddig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja rendkvli pnzgyi hozzjruls kivetsre adott felhatalmazst arra az esetre, ha az
AB, az Eurpai Uni Brsga, illetve ms brsg vagy jogalkalmaz szerv dntsbl az llam ltal teljestend olyan fizetsi ktelezettsg fakad, amelynek teljestsre
a kzponti kltsgvetsrl szl trvnyben e clra rendelkezsre ll sszeg nem elegend. Arendelkezs klns sajtossga volt, hogy nem hatrozta meg a felhatalmazs alanyt. Az Orszggyls AB-val szembeni pozcijt erstette ugyanakkor az
a szably, amely az AB hatskr-korltozsa kapcsn a trvnyhozst hatalmazta fel arra, hogy meghatrozza az llamadssg, illetve a nemzeti ssztermk szmtsnak mdjt.
Az Alaptrvny e mdostsa jbl megerstette a Legfelsbb Brsg elnke, az
Orszgos Igazsgszolgltatsi Tancs elnke s tagjai, valamint az adatvdelmi biztos megbzatsnak megszntetst (illetve ms tisztsgviselk mandtumnak folyamatossgt). Vgl szmos szvegpontostst (els alkalommal mg a Nemzeti hitvallsra vonatkozan is) s hatlyba lptetsi szablyt is tartalmazott.
Anegyedik alaptrvny-mdosts ismt felizztotta az alkotmnyossg magyarorszgi helyzetvel kapcsolatos vitkat itthon25 s klfldn26 egyarnt. Egyes hazai
jogvd szervezetek, valamint szmos klfldi nyilatkozat s sajtcikk azt az alkotmnyossgra mrt vgs csapsnak tekintette.27 Amdostst az alapvet jogok biztosa megtmadta az AB-nl, amely azonban a negyedik alaptrvny-mdosts kzjogi
rvnytelensg miatti megsemmistsre irnyul indtvnyt elutastotta.28
Bnkuti Mikls [et al.]: Amicus brief a velencei bizottsgnak az alaptrvny negyedik mdostsrl
Fundamentum 2013/3.
26
Venice Commission: Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, CDLAD(2013)012. Opinion 720/2013.
27
Lsd pl. Etvs Kroly Intzet: Negyedik Alaptrvny-mdosts: Nylt levl a kormnyprti kpviselknek, www.ekint.org/ekint/ekint.news.page?nodeid=575.
28
12/2013. (V. 24.) AB hat. Lsd ehhez Vincze Attila: Az AB hatrozata az Alaptrvny negyedik mdostsrl. Az alkotmnymdosts alkotmnybrsgi kontrollja Jogesetek Magyarzata 2013/3.
25
220
A z A laptrvny (2 012 2 015)
1.1.6. A Z TDIK ALAPTRVNY-MDOSTS
Rszben a negyedik alaptrvny-mdostst rt nemzetkzi kritikk inspirlhattk az tdik alaptrvny-mdostsra irnyul javaslatot, amelyet a kormny
nevben Navracsics Tibor kzigazgatsi s igazsggyi miniszter nyjtott be az
Orszggylsnek 2013 jniusban. Aparlament azonban csak az szi lsszakn trgyalta meg s fogadta el az alkotmny legjabb mdostst, amelyet a kormny idkzben nhny j elemmel is kiegsztett.
Az indtvny indokolsa szerint a negyedik alaptrvny-mdostsrl szl AB
hatrozat eredmnyekppen Magyarorszgon az j Alaptrvny krli vitk idszaka lezrult. Ugyanakkor annak rdekben, hogy az alkotmnyos vitk a nemzetkzi ktelezettsgeinkkel sszhangban is nyugvpontra jussanak, illetve hogy egyes
alkotmnyos krdsek a tovbbiakban ne szolglhassanak rgyknt Magyarorszg
elleni tmadsokhoz, nhny, inkbb technikai vltoztatst eszkzlt az alkotmnyszvegben. Egyrszt ismt megerstettk a trvnyhozs felhatalmazst, hogy
sarkalatos trvnyben hatrozza meg a vallsi kzssgek szervezeti formjt, s
tbbfle mdon is ismt megerstette a klnbz vallsi kzssgek kztti
klnbsgttel lehetsgnek alaptrvnyi elvt, bevezetve a bevett egyhzak fogalmt, amelyek szmra az llam sajtos jogosultsgokat biztost. Anemzetkzi tiltakozsok s brlatok hatsra az Alaptrvny e mdostsa implicit mdon a kereskedelmi csatornknak is megengedte, hogy vlasztsi kampnyidszakban politikai
hirdetseket kzljenek, de ezt oly mdon tette, hogy az eredeti elkpzels a kampny korltozsa a kzszolglati mdiumokra rvnyeslhessen; a politikai hirdetsek kzlst ugyanis kizrlag ellenrtk nlkl, az eslyegyenlsget biztost, sarkalatos trvnyben meghatrozott felttelek mellett engedte meg.
gyszintn a nemzetkzi kritikk hatsra a javaslat indokolsa szerint az
Eurpai Bizottsg megkeressre megsznt az OBH elnknek gythelyezsi jogkre. Szintn eltrltk azt a rendelkezst, amely szerint rendkvli pnzgyi hozzjruls vethet ki, ha a kltsgvets egyenslyt nemzetkzi brsg vagy az AB valamely dntsnek hatsa veszlyeztetn.
Vgl az tdik alaptrvny-mdosts biztostott lehetsget a Magyar Nemzeti
Bank s a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyeletnek mr korbban is tervezett
sszevonsra, miutn gy rendelkezett, hogy [a] Magyar Nemzeti Bank elltja a
pnzgyi kzvettrendszer felgyelett.
1.1.7. EGYB (SIKERTELEN) ALAPTRVNY-MDOST JAVASL ATOK
Megjegyzend, hogy 2012 s 2013 folyamn tbb ms alaptrvny-mdost javaslatot is benyjtottak az Orszggylsnek;29 klnsen az ellenzki prtok voltak aktvak
ebben, indtvnyaik a kormnyprti mdostsokhoz hasonlan ltalban aktulpolitikai kvetelsek Alaptrvnybe foglalsra irnyultak. gy pldul a Jobbik lusztrci Az Alaptrvny hatlybalpstl (2012. janur 1.) 2015. december 31-ig sszesen 37 alaptrvny-mdost javaslatot nyjtottak be az OGY-hez (az r. elfogadsra, ill. mdostsaira tett javaslatokkal
egytt).
29
221
II. S zablyozsok
s javaslatot nyjtott be (vagyis a rendszervlts eltt szerepet vllalt szemlyek kztisztsgekbl val kizrst javasolta),30 lehetv tette volna a parlamenti kpviselk
visszahvst,31 az Alaptrvnyben tiltotta volna be a meleg-felvonulsokat,32 megengedte volna orszgos npszavazs tartst nemzetkzi szerzds megszntetsrl,33 nemzeti rtkk nyilvntotta volna, s ilyenknt klnleges vdelemben rszestette volna az Alaptrvny nemzeti jelkpei mellett egyebek kztt a Szkely
himnuszt, a szkely zszlt, az rpdsvot, a Szent Jobbot, a turult, a Csodaszarvast,
a Boldogasszony anynk kezdet neket s a rovsrst.34 Az LMP az Alaptrvny
elfogadst, illetve mdostst ktelez orszgos npszavazs ltali megerstshez
kttte volna, tlthat kampnyfinanszrozst javasolt,35 s tbb jogllami garancit
kvnt beemelni az Alaptrvnybe (pldul a visszamenleges hatly jogalkots kifejezett tilalmt, vagy a prtfinanszrozs nyilvnos ellenrizhetsgt).36
Tbb mdost javaslatot nyjtottak be a kztrsasgi elnk jogllsval kapcsolatban is: Szili Katalin fggetlen kpvisel,37 valamint a Jobbik a kzvetlen elnkvlasztst
iktatta volna az Alaptrvnybe,38 az MSZP pedig alkotmnyos lehetsget kvnt biztostani a kztrsasgi elnk orszgos npszavazssal trtn visszahvsa szmra.39
Az Alaptrvny eddigi vltozsait sszefoglalva egyet lehet rteni azzal az rtkelssel, amely szerint a mdostsok nem kvettek semmilyen koherens alkotmnyos
vagy politikai eszmt vagy doktrnt, hanem azok napi politikai rdekeket szolgltak.40
1.2. AZ ALAPTRVNY A NEMZETKZI S A HAZAI POLITIKAI S SZAKMAI
DISKURZUSBAN
Jllehet az eurpai orszgok mintegy ktharmadban a hatlyos alkotmny az utols huszont vben szletett, az alkotmnyozs kivltkpp, ha teljesen j alkotmny
elfogadsrl van sz mindig nagy figyelmet kelt, nemcsak az rintett llamban,
hanem nemzetkzileg is. Ez utbbi nem meglep, hiszen az Eurpai Uni, illetve jog T/4887 Magyarorszg Alaptrvnynek mdostsa. (Az alaptrvny-mdost javaslatok esetben az
els szm az indtvny parlamenti iromnyszma.)
31
T/12952 Az orszggylsi kpviselk visszahvhatsgnak megteremtse rdekben Magyarorszg
Alaptrvnynek hatodik mdostsa.
32
T/6719 Magyarorszg Alaptrvnynek mdostsrl.
33
T/5893 Magyarorszg Alaptrvnynek mdostsrl.
34
T/10484 Magyarorszg Alaptrvnynek tdik mdostsa. Aszkely-magyar rovsrs vdelmrl
szlt a prt T/7015 Magyarorszg Alaptrvnynek mdostsrl szl alaptrvny-mdost javaslata is.
35
T/10265 Magyarorszg Alaptrvnynek akrhnyadik mdostsa.
36
T/8988 Magyarorszg Alaptrvnynek mdostsa.
37
T/6671 Magyarorszg Alaptrvnynek mdostsrl a kztrsasgi elnk kzvetlen vlasztsa trgyban.
38
T/6611 Magyarorszg Alaptrvnynek 1. szm mdostsrl.
39
T/5622 Magyarorszg Alaptrvnye els mdostsa.
40
Krsnyi (4. lj.) 97, 103; Pl Sonnevend Andrs Jakab Lrnt Csink: The Constitution as an
Instrument of Everyday Party Politics: The Basic Law of Hungary in Hungary in Armin von Bogdandy
Pl Sonnevend (szerk.): Constitutional Crisis in the European Constitutional Area. Theory, Law and
Politics in Hungary and Romania (Oxford Portland Hart 2015) 108.
30
222
A z A laptrvny (2 012 2 015)
eldjeinek trtnetben ez csak igen ritkn fordult el eddig (korbban csak ktszer: az
1958. vi francia, illetve a 2000. vi finn alkotmny elfogadsval). Mgis, az eurpai szntren a kommunista rendszerek buksa utni kzp- s kelet-eurpai orszgok
alkotmnyozsi hullmt kveten jobbra csak modernizcis cl alkotmnyozs
trtnt, vagyis egynmely kzjogi rendszer olyan megjtsa, amely rendszerint figyelembe vette a modern konstitucionalizmus jabb vvmnyait. Amagyar alkotmnyozs azonban az Alaptrvny elksztsnek mdja, valamint szmos tartalmi eleme, vgl a keretei kztt kialakult alkotmnyos gyakorlat miatt nem csupn jelents
figyelmet, hanem szokatlanul ers kritikkat is kapott idehaza s klfldn egyarnt.
Abrlatok kzl a legnagyobb hangslyt az eurpai unis intzmnyek ltal megfogalmazott kritikk kaptk. Ez nem is meglep, hiszen az EU szervei fggetlenek a
hazai belpolitika szereplitl, illetve semleges pozcit foglaltak el a hazai politikai
vitkban; rtkelseik az EU-jog kls s objektv mrcihez igazodnak, vgl pedig
elvileg kls knyszert is alkalmazhatnak Magyarorszggal szemben, azaz vlemnyknek tnyleges kvetkezmnyei lehetnek. Mindazonltal az EU fell rkez kritikk kztt is egyarnt elfordultak jogi s politikai jelleg brlatok, annak megfelelen, hogy azokat milyen tpus intzmnyek cmeztk.
Apolitikai tpus brlatok kzl kiemelhetk az Eurpai Parlament egyes hatrozatai,41 az n. Tavares-jelents,42 valamint a liberlis prtfrakci kezdemnyezse az
Eurpai Unit alapt Maastrichti Szerzds (EUSZ) (mai) 7. cikknek Magyarorszggal szembeni alkalmazsa rdekben. Ezek a kritikk fggetlenl megalapozottsguktl43 az EU politikai dimenzijban fogalmazdtak meg, illetve kerltek napirendre, s ehhez hasonlan Magyarorszgon is a belpolitikai diskurzus rszv vltak.
Megjegyzend ugyanakkor, hogy az Alaptrvnnyel szemben felmerlt politikai termszet kritikk jdonsgot jelentettek abban az rtelemben, hogy tbb szempontbl
is ktsgbe vontk egy tagllam alkotmnynak, illetve alkotmnyos gyakorlatnak
sszhangjt az EU alaprtkeivel, amelyeket az EUSZ 2. cikke tartalmaz.
Ami az unis intzmnyek Alaptrvnnyel kapcsolatos jogi, illetve szakmai jelleg jelzseit illeti, azok kzl klnsen az Eurpai Bizottsg fellpsnek volt jelentsge. 2011 folyamn az Eurpai Bizottsg sajt megfogalmazsa szerint
kiemelt figyelemmel ksrte a magyarorszgi helyzetet, mivel gy tallta, hogy az
Alaptrvny vgrehajtsa jegyben elfogadott sarkalatos trvnyek tbb vonatkozsban is ellenttesek voltak az EU-joggal.44 Az v sorn az Eurpai Bizottsg tbb
informlis levlben krte a magyar kormny llspontjt egyes trvnyekkel kapcsolatban, amely valjban a EUSZ 258. cikke szerinti ktelessgszegsi eljrs szoksos rsze. Minthogy a jogllamisggal kapcsolatos gyekben ez az informlis egyez Lsd pl. European Parliament resolution of 3 July 2013 on the situation of fundamental rights: standards and practices in Hungary, A7-0229/2013. AB-AF.
42
Report on the situation of fundamental rights: standards and practices in Hungary, Parliament resolution of 16 February 2012, 2012/2130(INI).
43
Az Eurpai Parlament hatrozatai, ill. a Tavares-jelents nagymrtkben tmaszkodtak a Velencei
Bizottsg jelentseinek megllaptsaira, s tbbnyire a magyarorszgi sarkalatos jogalkots alapos ismeretrl tanskodtak. Jelents hazai visszhangot politikai jelleg rtktleteik vltottak ki.
44
European Commission: Statement of the European Commission on the Situation in Hungary on 11
January 2012. MEMO/12/9. Lsd europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-9_en.htm.
41
223
II. S zablyozsok
tets nem jrt sikerrel, az Eurpai Bizottsg 2012-ben hrom gyben is az Eurpai
Brsghoz (EuB) fordult. Jllehet mindhrom gy a Magyar Nemzeti Bank fggetlensge, a brk ktelez nyugdjkorhatrnak 70-rl 62 vre val cskkentse, valamint a nemzeti adatvdelmi hatsg fggetlensgnek krdse a vonatkoz sarkalatos trvnyek egyes rendelkezseivel volt kapcsolatos, azokat az Eurpai Bizottsg
az Alaptrvny vgrehajtsnak tekintette, illetve egyes rendelkezsek mint pldul a parlamenti adatvdelmi ombudsman tisztsgnek felvltsa egy autonm kzigazgatsi szervvel, s ennek nyomn az orszggylsi biztos megbzatsnak megszntetse kzvetlenl az Alaptrvnyen alapultak. gy az Eurpai Bizottsg ltal
megfogalmazott szrevtelek, illetve kritikk egyben az Alaptrvny rintett rendelkezseire is kiterjedtek.
Az Eurpai Bizottsg ltal felvetett problmk, illetve a fent emltett gyekben megindtott ktelezettsgszegsi eljrsok sajtossga ugyancsak az volt, hogy azok a jogllamisggal kapcsolatos kifogsok voltak, ami kivtelesnek tekinthet az Eurpai Uni
trtnetben. Az Eurpai Bizottsg ltal a tagllamok ellen indtott ktelezettsgszegsi eljrsokra ugyanis szinte kivtel nlkl olyan szakpolitikai vitk kapcsn kerl sor,
amikor egy tagllam elmulasztja az unis jog megfelel tvtelt vagy alkalmazst.
Br a sarkalatos trvnyek kapcsn az Eurpai Bizottsg fellpsnek mrlege vegyes
volt,45 az Alaptrvnyt nem mdostottk az Eurpai Parlament, az Eurpai Bizottsg
vagy az EuB llsfoglalsai vagy dntsei miatt, illetve azoknak megfelelen.
Az Alaptrvnyt rt nemzetkzi brlatok msik f forrsa az Eurpa Tancs keretei kztt mkd Velencei Bizottsg volt. Atestlettl elszr mg a kormny (illetve nevben a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter) krt szakvlemnyt az j
Alaptrvny elksztsvel kapcsolatos krdsekrl.46 Az j magyar alkotmnyrl szl tfog jelents elksztst azonban mr az Eurpa Tancs Parlamenti
Kzgylsnek monitoringbizottsga kezdemnyezte mg az Alaptrvny elfogadsa eltt. AVelencei Bizottsg vlemnye, mikzben mltnyolta az j alkotmnyban a
kzs eurpai rtkek s standardok kvetsnek szndkt az alapjogok alkotmnyos
szablyozsa kapcsn, s megllaptotta a korbbi llam- s kormnyforma fenntartst, szmos aggodalmat, illetve brlatot tartalmazott lnyegben vve az Alaptrvny
valamennyi fejezete tekintetben.47 AVelencei Bizottsg tbb vonatkozsban a demokrcia mkdst veszlyeztet szablyozst, illetve kockzatot azonostott,48 st
AMagyar Nemzeti Bank vonatkozsban az eljrs egyeztetsi szakaszban a felek megllapodsra
jutottak, gy a Bizottsg nem fordult az Eurpai Brsghoz. Abrk knyszernyugdjazsa gyben a
luxemburgi brsg elmarasztalta Magyarorszgot [286/12. sz. Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2012. november 6-n hozott tlet], de az rintett brk nem nyertek tnyleges jogorvoslatot, minthogy egyikk sem kapta vissza korbbi tisztsgt. Az adatvdelmi ombudsman id eltti felmentsvel
Magyarorszg az Eurpai Brsg tlete szerint ugyancsak megsrtette az eurpai unis jogot [288/12.
sz. Eurpai Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2014. prilis 8-n hozott tlet].
46
Venice Commission: Opinion on three legal questions arising in the process of drafting the new
Constitution of Hungary, CDL-AD(2011)001, Opinion 614/2011.
47
Venice Commission: Opinion on the New Constitution of Hungary, CDL-AD(2011)016, Opinion
621/2011.
48
gy pl. a kzpolitikai szablyozsi trgyakra vonatkoz ktharmados trvnyhozsi kvetelmny, vagy a
Kltsgvetsi Tancs szerepkrt illeten.
45
224
A z A laptrvny (2 012 2 015)
nhny esetben kifejezetten az eurpai kvetelmnyekkel ellenttes rendelkezsekre

hvta fel a figyelmet.49 Atestlet mr ebben a jelentsben nyilvnvalv tette, hogy
figyelemmel fogja ksrni az Alaptrvny alapjn meghozand sarkalatos trvnyhozs folyamatt. Aksbbiekben ennek megfelelen is jrt el, s egyebek kztt a
brk jogllsra,50 az egyhzak jogllsra s a lelkiismereti s vallsszabadsgra,51
a vlasztsi rendszerre,52 valamint az AB jogllsra53 vonatkoz jelentseinek brlatai arrl tanskodnak, hogy az Alaptrvnyrl szl vlemnyben megllaptott kockzatok egy rsze megvalsult. AVelencei Bizottsg jabb tfog jelentst ksztett
a negyedik alaptrvny-mdostsrl, amelyben minden korbbinl lesebben brlta
a magyarorszgi alkotmnyozst, arra a kvetkeztetsre jutva, hogy az Alaptrvny
e mdostsai rendszerszeren akadlyozzk a kzhatalom alkotmnyos kontrolljt, s azok egy rsze ellenttes az eurpai standardokkal. AVelencei Bizottsg brlta azt az alkotmnyozsi gyakorlatot, amely a korbban alaptrvny-ellenesnek bizonyult trvnyi rendelkezseket beemelte az Alaptrvny szvegbe, gy kerlve el az
alkotmnyossgi fellvizsglatot. Szmos ms kritika mellett a Bizottsg gy vlte,
hogy az AB szerepnek cskkentse veszlyezteti a hatalommegoszts elvt, az alapjogok vdelmt s a jogllamisgot.54 AVelencei Bizottsg is csak egyes sarkalatos
trvnyek esetben tudott csupn nhny kevss lnyeges vltozst elrni, az
Alaptrvny azonban e brlatok hatsra egyszer sem mdosult.
Az eurpai integrcis intzmnyek mellett szmos ms nemzetkzi elssorban
emberi jogi szervezet adott ki az Alaptrvny, illetve a negyedik alaptrvny-mdosts egyes rendelkezseit brl llsfoglalst, gy az Amnesty International,55 vagy
a Human Rights Watch.56
Az Alaptrvny megtlse a hazai alkotmnyjogi diskurzusban kezdettl fogva
alapveten negatv volt.57 Aszakmai reakcik tlnyom tbbsge kritikusan viszo Mint pl. a tnyleges letfogytiglani szabadsgveszts alkotmnyos engedlyezse esetben.
Venice Commission: Opinion on Act CLXII of 2011 on the Legal Status and Remuneration of Judges and
Act CLXI of 2011 on the Organisation and Administration of Courts of Hungary, CDL-AD(2012)001,
Opinion 663/2012.
51
Venice Commission: Opinion on Act CCVI of 2011 on the right to freedom of conscience and religion and the legal status of churches, denominations and religious communities of Hungary, CDLAD(2012)004, Opinion 664/2012.
52
Venice Commission/Council for Democratic Elections: Joint Opinion on the Act on the Elections of
Members of Parliament of Hungary, CDL-REF(2014)037, Opinion 662/2012.
53
Venice Commission: Opinion on Act CLI of 2011 on the Constitutional Court of Hungary, CDLAD(2012)009, Opinion 665/2012.
54
Venice Commission: Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary, CDLAD(2013)012, Opinion 720/013.
55
Amnesty International Public Statement. AI Index: EUR 27/006/2011. 20 April 2011; Amnesty
Internationals Concerns about the Fourth Amendment to Hungarys Fundamental Law, Amnesty
International European Institutions Office, March 2013.
56
Wrong Direction on Rights Assessing the Impact of Hungarys New Constitution and Laws, Human
Rights Watch, 2013.
57
Az Alaptrvnyrl szl hazai szakmai diskurzus bemutatsra, ill. jellemzsre lsd Tth Gbor Attila:
Ajogok trvnye. rtekezsek az alkotmnyos szabadsgrl (Budapest: Gondolat 2014); Jakab Andrs:
Amagyar alkotmnyjog-tudomny trtnete s jelenlegi helyzete in Jakab Andrs Menyhrd Attila
(szerk.): Ajog tudomnya (Budapest: HVG-ORAC 2015) 184188; Szente Zoltn: Az Alaptrvny s
az alkotmnyos vltozsok szakmai s tudomnyos reflexii 2010 utn Fundamentum 2015/2-3.
49
50
225
II. S zablyozsok
nyult az alkotmnyozs folyamathoz s vgeredmnyhez.58 Abrlatok egy rsze

a vltozsok teljes elutastsra irnyult, s egyarnt kiterjedt az j alkotmny elfogadsnak mdjra, illetve az alkotmnyfejlds ltalnos irnyra s szmos konkrt megoldsra,59 majd mdostsaira60 is. Sok brlat szletett az Alaptrvny valamely rszre vagy egy-egy intzmnyre, vagy jellemzjre vonatkozan.61 Egy
rszk teoretikus alapon llt,62 mg msok a korbbi Alkotmnyt tekintettk abszolt viszonytsi pontnak az Alaptrvny rendelkezseinek megtlsekor.63 Aszakmai
kzvlemnyben csak szrvnyosan fordultak el olyan ksrletek, amelyek explicit
clja az Alaptrvny vagy mdostsainak64 igazolsa, vagy a brlatokkal szembeni vdelem volt,65 mg tbben az Alaptrvny kreatv rtelmezsvel, az alapvet eurpai alkotmnyos standardokkal val sszhangra utalssal igyekeztek megoldst vagy vlaszt tallni a brlatok ltal felvetett alkotmnyossgi problmkra.66 Az
Alaptrvny krli szakmai diskurzussal kapcsolatban megemlthet mg az alkotmnymdostsok alkotmnybrsgi (tartalmi) fellvizsglhatsgval kapcsolatos vita67 (amely azonban az ezt explicit mdon kizr negyedik alaptrvny-mdo Lsd pl. Arat Andrs Halmai Gbor Kis Jnos: Vlemny Magyarorszg alaptrvnyrl let s
Irodalom 2011/26. I; Kis Jnos: Alkotmnyozs mi vgre? IIII. let s Irodalom 2011. mrcius 25.,
prilis 1. s prilis 8.; Bnkuti (25. lj.). 534.
59
Jan-Werner Mller: The Hungarian Tragedy Dissent 2011/Spring, 511; Kriszta Kovcs Gbor Attila
Tth: Hungarys Constitutional Transformation European Constitutional Law Review 2011/2; Mikls
Bnkuti Gbor Halmai Kim Lane Scheppele: Disabling the Constitution Journal of Democracy
2012/3; Istvn Pogny: The Crisis of Democracy in East Central Europe: The New Constitutionalism
in Hungary European Public Law 2013/2. 341367; Mikls Bnkuti Gbor Halmai Kim Lane
Scheppele: From Separation of Powers to a Government without Checks: Hungarys Old and New
Constitutions in Tth Gbor Attila (szerk.): Constitution for a Disunited Nation. On Hungarys 2011
Fundamental Law (Budapest New York: CEU Press 2012) 237268.
60
Lpossy Attila Szajblyi Katalin: Az Alaptrvny tmeneti Rendelkezseinek alkotmnyossgrl Kzjogi Szemle 2012/2; Bnkuti (25. lj.); Vrs Imre: Vzlat az alapvet jogok termszetrl az
Alaptrvny negyedik s tdik mdostsai utn: az AB dntse, a Velencei Bizottsg s az Eurpai
Parlament llsfoglalsai utn Fundamentum 2013/3.
61
Csak pldaknt lsd Krtvlyesi Zsolt: Az egysges magyar nemzet s az llampolgrsg
Fundamentum 2011/2; Szente Zoltn: Ahistorizl alkotmnyozs problmi a trtneti alkotmny
s a Szent Korona az j Alaptrvnyben Kzjogi Szemle 2011/3; Pap Andrs Lszl: Az Alaptrvny
preferenciirl Magyar Jog 2014/12; de j pldi ennek a Tth (59. lj.) egyes fejezetei.
62
gy pl. Tth (57. lj.).
63
Mint pl. Majtnyi Lszl Szab Mt Dniel (szerk.): Az elveszejtett alkotmny (Budapest:
LHarmattan Etvs Kroly Intzet 2011); Slyom Lszl: The Rise and Decline of Constitutional
Culture in Hungary in BogdandySonnevend (40. lj.).
64
Amagyar kormny felkrsre neves klfldi jogtudsok ltal ksztett szakrti tanulmnyt kimondva-kimondatlanul a Velencei Bizottsg egyik kritikus jelentsre adott vlasznak szntak. Francis
Delpre Pierre Delvolv Eivind Smith: Opinion on the Fourth Amendment of the Constitution
of Hungary, www.kormany.hu/download/d/e0/e0000/Traduc%20-%20opinion%20on%204th%20
amendment.pdf.
65
Lsd pl. Lrnt Csink Balzs Schanda Andrs Zs. Varga (szerk.): The Basic Law of Hungary AFirst
Commentary (Dublin: Clarus Press National Institute of Public Administration 2012); Trcsnyi
Lszl: Az alkotmnyozs dilemmi. Alkotmnyos identits s eurpai integrci (Budapest: HVGORAC 2014).
66
Lsd pl. Jakab Andrs: Az j Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei (Budapest:
HVG-ORAC 2011); Andrs Jakab Pl Sonnevend: Kontinuitt mit Mngeln: Das neue ungarische
Grundgesetz Zeitschrift fr auslndisches ffentliches Recht und Vlkerrecht 2012/72.
67
Az alkotmnymdostsok tartalmi fellvizsglata mellett lsd pl. ChronowskiDrincziZeller (20.
58
226
A z A laptrvny (2 012 2 015)
sts utn elcsendeslt), valamint az n. politikai alkotmnyossg krl kialakul

diszkusszi, miutn nhny elemz az angolszsz szakirodalombl klcsnvett terit
tvve a magyarorszgi kzjogi vltozsokban elssorban a parlamenti tbbsg s
az AB kzti korbbi hatalmi egyensly felbillensben, az Alaptrvny s az utbbi
vek alkotmnyfejldsnek egyfajta legitimcis ksrleteknt, csupn az alkotmnyossg egy j (tbbsgelv) rtelmezsnek gyzelmt ltta.68 Ez utbbi kt tmakrtl eltekintve azonban a szakmai kzlet szerepli tbbnyire nem reflektltak egyms rveire kzvetlenl, mg ha nyilvnvalan szembenll nzetekrl volt is sz.69
1.3. AZ ALAPTRVNY RVNYESLSE
1.3.1. A Z LLAMSZERVEZET MKDSE
Annak ellenre, hogy az Alaptrvny llamszervezeti rendszere alapveten nem vltozott a korbbi alkotmnyhoz kpest, a hatalommegoszts mechanizmusai, a kzhatalmi szervek kzti egyensly lnyegesen megvltozott a 2010. vi vlasztsokat megelz llapothoz viszonytva. Alegjelentsebb vltozs a vgrehajt hatalom
megersdse, st dominnss vlsa volt a tbbi hatalmi ggal, klnsen a politikai
rtelemben semleges, ellenrz funkcij kzhatalmi szervekkel szemben.
1.3.1.1. AVGREHA JT S A TRVNYHOZ HATALOM VISZONYA
Akormny meghatroz befolysa a trvnyhoz hatalom vonatkozsban ugyan

nem volt j jelensg a rendszervlts utni Magyarorszgon, ahol a parlament mkdst mindig is az ers prtfegyelem s a kormny tlslya jellemezte, m a trvnyhozsi tbbsg kormny ltali politikai irnytsa korltlann vlt, s rszben vagy teljesen j hatalomgyakorlsi mechanizmusokon keresztl is rvnyeslt. Gyakoriv,
illetve bevett vlt pldul a kormny elterjesztseinek egyni kpviseli indtvnyok
lj.); Halmai (20. lj.); Grdos-Orosz (20. lj.); Petrtei Jzsef: Az alkotmnyoz hatalom s az alkotmnyossg in Grdos-OroszSzente (20. lj); Frhlich (20. lj). Aszkeptikus llspontra lsd pl. Herbert
Kpper: Az alkotmnymdosts s az alkotmnybrsgi kontroll megolds az rkkvalsgi klauzula? Kzjogi Szemle 2013/4; Szente Zoltn: Az alkotmnyellenes alkotmnymdosts s az
alkotmnymdostsok brsgi fellvizsglatnak dogmatikai problmi a magyar alkotmnyjogban
Kzjogi Szemle 2014/3.
68
Pcza Klmn: Alkotmnyozs Magyarorszgon s az Egyeslt Kirlysgban Kommentr 2012/5;
Antal Attila: Politikai s jogi alkotmnyossg Magyarorszgon Politikatudomnyi Szemle 2013/3.
Brlatra lsd Kovcs gnes: Apasszv nem puha, avagy mirt nem igazolhat az AB gyakorlata a
politikai konstitucionalizmus alapjn? in Grdos-Orosz Fruzsina Szente Zoltn (szerk.): Jog s politika hatrn. Alkotmnybrskods Magyarorszgon 2010 utn (Budapest: HVG-ORAC 2015).
69
Mint pl. azzal kapcsolatban, hogy az Alaptrvny mennyire felel meg az eurpai konstitucionalizmus rtkeinek: a szkeptikus llspontra lsd pl. Chronowski Nra: Az Alaptrvny eurpai mrlegen Fundamentum 2011/2, ezzel szemben: Kukorelli Istvn: Az Alaptrvny s az Eurpai Uni Pro
Publico Bono 2013/1. Eltr nzetek szlettek arrl is, hogy az Alaptrvny egyes hinyossgai, problmi mennyire ellenslyozhatk alkotmnyrtelmezs tjn. Amg ennek lehetsgeirl Jakab Andrs kln
knyvet rt [Jakab (66. lj.)], az ellenttes llspontra lsd Az Alaptrvny f problmi nem oldhatk
meg jogrtelmezssel Tth Gbor alkotmnyjogsszal Slyom Pter beszlget Fundamentum 2012/4.
227
II. S zablyozsok
tjn val parlament el terjesztse, s a hagyomnyosan ellenzki eszkz, az interpellci kormnyprti kpviselk ltal val alkalmazsa. Akormnyprtok ktharmados parlamenti tbbsge mellett az Alaptrvny, illetve a parlamenti hzszablyok
nem voltak kpesek az ellenzki jogok korbbi szintjnek biztostsra. A20102014
kztti parlamenti ciklusban pldul egyetlen ellenzki kezdemnyezs vizsglbizottsg sem jhetett ltre, s a kormnytbbsg az ellenzki prtokkal val rdemi egyeztets, illetve egyttmkds nlkl gyakorolta az Orszggyls szemlyi
(vlasztsi) jogkreit.
A20122014 kztt megjtott hzszablyok70 lnyegben vve lehetsget teremtettek a folyamatos, rendkvli trvnyalkotsra, amely az eurpai alkotmnyos
demokrcikban szokatlan sebessg s mennyisg trvnyhozst eredmnyezett.
Jllehet az Alaptrvny trvnyhoz hatalomra vonatkoz rendelkezsei alig trnek el az Eurpban megszokott alkotmnyos szablyoktl, a parlament mkdse
Magyarorszgon szmos egyedi sajtossgot mutat: ez az egyetlen eurpai trvnyhozs, amelynek nincs jogkre a trvnyjavaslatok rszletes trgyalsra; Eurpban
ez az egyetlen olyan parlament, amelynek kltsgvetsi jogkre egy nem vlasztott
szerv (a Kltsgvetsi Tancs) ltal korltozott; az egsz kontinensen itt a legrvidebb
a trvnyek tfutsi ideje, s alighanem a legrvidebb az j trvnyek lettartama.
sszessgben az Alaptrvny alapjn kialakult alkotmnyos gyakorlatot e terleten az jellemzi leginkbb, hogy a trvnyhozs e sok tekintetben rendkvli mkdsi
sajtossgai nem minslnek alkotmnyellenesnek, vagyis belefrnek az Alaptrvny
keretei kz.
1.3.1.2. AVGREHA JT HATALOM VISZONYA MS HATALMI GAKKAL
S KZHATALMI SZERVEKKEL
Az Alaptrvny rendszerben a kormny nemcsak az Orszggylssel szemben rendelkezik meghatroz befolyssal, hanem ms hatalmi gakkal, kztk az n. semleges vagy ellenrz kzhatalmi szervekkel gy az AB-val, a brsgokkal, az
gyszsggel, a Magyar Nemzeti Bankkal, az alapvet jogok biztosval, illetve az
nkormnyzatokkal kapcsolatban is. Igaz ugyan, hogy ppen a viszonylag csekly vltozsok miatt ez elvileg nem az alkotmnyos szablyozs, hanem a politikai konstellci (a kormnykoalci hossz, csaknem t vig fennll ktharmados
parlamenti tbbsge) kvetkezmnye volt. Csakhogy az alkotmnyoz (a valsgban
a parlamentben minstett tbbsggel rendelkez kormnyprtok) mr e parlamenti
erviszonyok ismeretben hatrozta meg az alkotmnyozshoz, a semleges joglls
kzjogi mltsgok, illetve kzhatalmi szervek megvlasztshoz, illetve a sarkalatos trvnyek elfogadshoz szksges minstett tbbsgi kvetelmnyeket. Sminthogy az alkotmnyozs folyamata a legkevsb sem a konkrt helytl s idtl (vagyis
a politikai erviszonyoktl) fggetlenl ment vgbe, tudatos alkotmnyozi paradigmavltsnak tekinthet, hogy a minstett tbbsgi kvetelmny funkcija mr nem
Lsd az Orszggylsrl szl 2012. vi XXXVI. tv.-t s az egyes hzszablyi rendelkezsekrl szl
10/2014. (II. 24.) OGY hat.-ot.
70
228
A z A laptrvny (2 012 2 015)
a kormnyprtok s az ellenzk kztti konszenzusknyszer volt, hanem a 2010-es

politikai helyzetbl a kormnyzati tbbsg szmra kvetkez elnyk tartss ttele,
bebetonozsa. Az Alaptrvny llamszervezeti rsznek szmos jellemzje ennek a
szndknak rendeldtt al. gy a korbbi minstett tbbsgi kvetelmnyek megerstse (ahelyett, hogy a konszenzusknyszerhez szksges szigorbb eljrsi feltteleket rt volna el az Alaptrvny), nhny korbbi kzjogi tisztsgvisel (az adatvdelmi ombudsman, a Legfelsbb Brsg elnke) megbzatsi idejnek megszaktsa,
valamint a kormnytbbsg ltal megvlasztott j tisztsgviselk hivatali idejnek az
eurpai alkotmnyos gyakorlatban szokatlan idtartam meghosszabbtsa (kilenc,
illetve tizenkt vre, az alkotmnybrk fels korhatrnak eltrlse) mind-mind ezt a
clt szolglta. gy a kormnytbbsg kpes volt arra, hogy hossz idre sajt bizalmasaival tltse fel a kzhatalmi szerveket, illetve tltse be a legfontosabb kzjogi tisztsgeket, s ezltal biztostsa befolyst. 2015 vgn ilyen mdon a kormnyprtokhoz
politikailag lojlisnak tekinthetk valamennyi hatalmi g vezet tisztsgviseli, idertve a kztrsasgi elnkt, a legfbb gyszt, az Orszgos Brsgi Hivatal elnkt,
az alapvet jogok biztost, az llami Szmvevszk elnkt, a Magyar Nemzeti Bank
elnkt s Monetris Tancsnak tbbsgt, az AB s a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg
tagjainak tbbsgt, a Kltsgvetsi Tancsot s a kzigazgats autonm joglls
szerveinek vezet tisztsgeit, gy pldul a Gazdasgi Versenyhivatal, a Kzponti
Statisztikai Hivatal, a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg, a Kzbeszerzsek
Tancsnak vezet pozciit. Az Alaptrvnyben meghatrozott kzhatalom-gyakorlst 2012 s 2015 kztt alapveten befolysolta, hogy e szervek mkdse nem jelentett tnyleges ellenslyt a vgrehajt hatalommal szemben, ugyanakkor felttelezhet, hogy ugyanezek a szervek s tisztsgviselk egy ms sszettel kormnytbbsg
ellen ppen politikai elktelezettsgk miatt hatkonyan tudnnak fellpni.
Akormnytbbsg nemcsak azltal volt kpes befolysolni az sszes hatalmi g
mkdst, hogy sajt jelltjeivel tlttte be azok vezet tisztsgeit, hanem az j
alkotmnyos s sarkalatos szablyok meghatrozsn keresztl is, amire pp az
Alaptrvny teremtett lehetsget.
Az Alaptrvny pldul vglegestve egy 2010-es alkotmnymdosts ltal
bevezetett hatskrvltozst maga korltozta az AB normakontroll-jogkrt,
amennyiben a kzpnzgyi trvnyek vonatkozsban kizrta az alkotmnyossgi
fellvizsglatot, az egsz kontinensen egyedlll mdon elvi lehetsget teremtve
az alkotmnyellenes pnzgyi s kltsgvetsi trvnyalkotsra. Anegyedik alaptrvny-mdosts elrta tovbb, hogy az Alaptrvny hatlybalpse eltt szletett
alkotmnybrsgi hatrozatok hatlyukat vesztik. Jllehet ez a szably nem zrta ki,
hogy az AB dntsei sorn tovbbra is hivatkozzon korbbi hatrozataira kivltkpp, ha az alapul vett alaptrvnyi rendelkezs szvege nem vltozott a korbbi
alkotmnyhoz kpest, e rendelkezs nyilvnval clja az volt, hogy korbbi rtelmezsi gyakorlatnak megvltoztatsra sztnzze az AB-t.71
Miutn az AB 22/2012. (V. 11.) AB hat.-ban nem tallta magtl rtetdnek, hogy az Alaptrvny
hatlybalpse miatt figyelmen kvl hagyja sajt korbbi rtelmezsi gyakorlatt. Rszletesen lsd errl
Antal Attila: Az Alkotmnybrsg hatrozata a korbbi gyakorlatnak rvnyessgrl: megdnthet vlelem az Alkotmnyon alapul gyakorlat mellett Jogesetek Magyarzata 2013/2; s Erds Csaba:
71
229
II. S zablyozsok
Adirekt politikai clok alkotmnybeli megtmogatsa mellett lnyegben elsikkadt az Alaptrvny nhny rdemi jtsa. Ahatalmi gak elvlasztsa pldul immr az alkotmnyszvegben is megjelent, m az emltett viszonyok kzepette
ennek semmilyen gyakorlati jelentsge nem volt, ahogyan az olyan vltoztatsoknak
sem, mint a helyi nkormnyzatok fogalmnak pontostsa.72
1.3.2. ALAPJOGOK
Az llamszervezetre vonatkoz alkotmnyos szablyokhoz hasonlan az Alaptrvny

az alapjogok tekintetben sem hozott alapvet vltozsokat. jtsknt ahogyan
az Alaptrvny eredeti tervezetnek indokolsa fogalmaz az Eurpai Uni Alapjogi
Kartjnak figyelembevtelvel nhny j jog is alapjogknt jelent meg az alkotmnyszvegben, mint az emberi egyedmsols tilalma, tovbb a Szabadsg s
felelssg cm, az alapvet jogokra vonatkoz rsz elejre bekerlt, s ezltal
Eurpban kivteles mdon szvegbeli elismerst nyert, az AB gyakorlatbl tvett
szksgessgi-arnyossgi teszt mint az alapjog-korltozs ltalnos kvetelmnyrendszere. Az Alaptrvnybe bekerlt tovbb nhny olyan ltalnos rendelkezs,
amelyek elvileg az alapjogok rtelmezst a korbbi, sokak ltal individualista-liberlis eszmei krnyezetbl egy alapveten kzssgelv, konzervatv ideolgiai dimenziba helyeztk. gy sokan gy rtkeltk a Nemzeti hitvallst, tovbb tbb ms rendelkezs szellemisgt, mint amelyek szerint az alapjogok gyakorlsa felttelezi az
llampolgri, illetve a kzssggel szemben fennll ktelezettsgek teljestst.
Az Alaptrvnyt megszletse utn szmos olyan brlat is rte, amelyek szerint
az j alkotmnyos szablyozs nyomn megntt annak a veszlye, hogy a korbbi
helyzethez kpest jelentsen cskken az alapjogok vdelmi szintje. Nhny vonatkozsban az elre jelzett kockzatok nem teljesedtek ki, gy pldul nem szigorodott az
abortusz szablyozsa. Akorbbi brlatok azonban sok tekintetben indokoltnak bizonyultak, amennyiben szmos alapjog terjedelme, illetve a jogvdelem szintje cskkent.
Ennek egyik legnyilvnvalbb terlete a lelkiismereti s vallsszabadsg volt, miutn a 2011-es (els) egyhzgyi trvny73 tbb mint hromszz vallsi felekezetet
fosztott meg egyhzi jogllstl, amelyet mg az 1990. vi IV. tv. alapjn vettek nyilvntartsba. gy e vallsi kzssgek egyeslett minsltek vissza, s rtelemszeren elvesztettk az egyhzi jogllshoz ktd korbbi kedvezmnyeiket anlkl, hogy
ezzel szemben jogorvoslati lehetsgk lett volna. Mivel az Orszggyls a korbbi
egyhzak kzl elszr csak tizenngy, ksbb tovbbi tizenhrom felekezetnek biztostott egyhzi jogllst, a szablyozs trvnyestette a vallsi kzssgek kztti klnbsgttel lehetsgt. Br ezt a trvnyt az AB kzjogi rvnytelensg miatt
Az 1989-es Alkotmnyon nyugv alkotmnybrsgi hatrozatok hatlyon kvl helyezsnek egyes
aspektusai in Grdos-OroszSzente (20. lj.).
72
Az Alaptrvny elhagyta az nkormnyzs sajtos, tisztzatlan tartalm kollektv jogi felfogst, amely
a korbbi Alkotmnyban szerepelt. Ms krds, hogy a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl
2011. vi CLXXXIX. tv. az Alaptrvny defincijval szemben visszahozta a korbbi megfogalmazst (a helyi vlasztpolgrok kzssgnek nkormnyzshoz val joga-knt hatrozva meg az nkormnyzatokat).
73
Az egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl 2011. vi C. tv.
230
A z A laptrvny (2 012 2 015)
mg 2011 decemberben megsemmistette,74 az j trvny75 hasonl szablyozst

tartalmazott,76 de a helyzet azt kveten sem vltozott, hogy ezt is immr tartalmi
okokbl megsemmistettk,77 miutn, mint lttuk, a negyedik alaptrvny-mdosts mind az Orszggyls dntsi jogkrt, mind a vallsi felekezetek kztti klnbsgttel lehetsgt beemelte az alkotmnyba.78 Avallsi kzssgek eltr kezelsn eddig (2015 vgig) az sem vltoztatott, hogy idkzben nhny rintett vallsi
kzssg kezdemnyezsre a strasbourgi emberi jogi brsg is kimondta, hogy
az egyhzi joglls megszntetse srtette az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnyt.79
Egy msik kritikus terlet a sajt- s szlsszabadsg volt. Br a nemzetkzi tiltakozsok80 nyomn a mdiatrvnyt tbbszr is mdostottk, a Velencei Bizottsg
s az Eurpai Bizottsg fellpse a gyakorlatban csak kevss lnyeges vltozsokat
eredmnyezett, amint azt a Velencei Bizottsg 2015. vi jelentse mutatja.81 Abrlatok egyarnt kiterjedtek a magyarorszgi mdia szervezeti krdseire, illetve a tartalomszolgltatssal kapcsolatos korltozsokra.82 Agyakorlatban a kzszolglati mdiumok fggetlensgnek hinya, illetve a reklmpiac befolysolsa a szkebb
rtelemben vett sajtszabadsgon tl is reztette hatst.83
Ajogvdelem szintjnek cskkense azonban a tulajdonhoz val jog s a vllalkozs szabadsga tekintetben volt a legltvnyosabb s leggyakoribb. A2011 utni
164/2011. (XII. 20.) AB hat.
Alelkiismereti s vallsszabadsg jogrl, valamint az egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl 2011. vi CCVI. tv.
76
Brlatt lsd Uitz Renta: Hogy ki egyhz s ki nem. Ltlelet a magyar llam s az egyhzak viszonyrl Fundamentum 2011/3. 2340. Az egyhzgyi trvnyalkots folyamatrl lsd Schweitzer
Gbor: Az egyhzak, a vallsfelekezetek s a vallsi kzssgek a 2011. vi C. tv. s a 2011. vi CCVI. tv.
rendelkezsei tkrben in Drinczi Tmea Jakab Andrs (szerk.): Alkotmnyozs Magyarorszgon
2010-2011. I-II. kt. (Budapest Pcs: PPKEJK PTEJK 2013) 244251; s Drinczi Tmea:
Avallsszabadsg s egyhzalapts az alkotmnyos prbeszd tkrben JURA2014/2. 3962.
77
6/2013. (III. 1.) AB hat.
78
Az alapjogi problmkrl rszletesen lsd Venice Commission: Opinion on Act CCVI of 2011 on the right
to freedom of conscience and religion and the legal status of churches, denominations and religious
communities of Hungary, CDL-AD(2012)004. Opinion 664/2012.
79
Magyar Keresztny Mennonita Egyhz and Others v. Hungary, Judgement of 8 April 2014, nos.
70945/11, 23611/12, 26998/12, 41150/12, 41155/12, 41463/12, 41553/12, 54977/12, 56581/12.
80
Taln a mdiatrvnyek (a sajtszabadsgrl s a mdiatartalmak alapvet szablyairl szl 2010.
vi CIV. tv., valamint a mdiaszolgltatsokrl s a tmegkommunikcirl szl 2010. vi CLXXXV.
tv.) miatt alakult ki a legszlesebb nemzetkzi tiltakozs; tbb EU-intzmnytl kezdve nemzetkzi
emberi jogi s sajtszervezeteken t az Eurpa Tancs szerveiig szmos szervezet fogalmazott meg brlatokat.
81
Venice Commission: Opinion on media legislation (Act CLXXXV on media services and on the mass
media, Act CIV on the freedom of the press, and the legislation on taxation of advertisement revenues
of mass media) of Hungary, CDL-AD(2015)015, Opinion 798/2015.
82
Lsd errl rszletesen Gbor Polyk: Context, Rules and Praxis of the New Hungarian Media Laws:
How Does the Media Law Affect the Structure and Functioning of Publicity? in BogdandySonnevend
(40. lj.).
83
Az Eurpai s Biztonsgi Egyttmkds Szervezetnek a 2014-es magyarorszgi parlamenti vlasztsokrl ksztett jelentse pl. azt llaptotta meg, hogy az ellenzki prtok s jelltek csupn korltozott mrtkben frtek hozz a kampnyolsi lehetsgekhez, ami hozzjrult az egyenltlen felttelek kialakulshoz, valamint korltozta a vlasztkat abban, hogy kell informcihoz jussanak s
megalapozott dntst tudjanak hozni. EBESZ ODIHR: Korltozott Vlasztsi Megfigyel Misszi
Zrjelents. Magyarorszg. Orszggylsi vlasztsok 2014. prilis 6. Vars, 2014. jlius 11. 1314.
74
75
231
II. S zablyozsok
vekre szles krben jellemz volt az egyre ersebb llami beavatkozs a piacgazdasg mkdsbe, a tulajdonviszonyok megvltoztatsn vagy a piaci verseny kereteinek lnyeges megvltoztatsn keresztl. Az llam gazdasgpolitikjnak irnya, a megvalsts mdja rendszerint kvl esik az alkotmnyok szablyozsi krn,
Magyarorszgon azonban az talakts tbbszr is alapvet hatssal volt az rintettek
egyes alapjogaira, mindenekeltt tulajdonjogra s vllalkozsi szabadsgra.
Mr az Alaptrvny elfogadsa eltt elkezddtt pldul az a folyamat, amely a
magnnyugdjpnztrakban 1998 ta felhalmozott lakossgi megtakartsokat vonta
el az llami kltsgvets szmra. Az alapvet jogllami normk felrgsa mellett84
lebonyoltott folyamat a tulajdonjog korltozst jelentette, miutn az alkotmnybrsgi gyakorlat az 1990-es vek eleje ta tretlenl tulajdonjogi vdelmet biztostott a
hasonl vagyoni jogokra,85 kifejezetten is a nyugdjcl megtakartsokra.86
Jllehet az Alaptrvny M) cikknek (1) bekezdse szerint Magyarorszg gazdasgnak egyik alapja a vllalkozs szabadsga, amelyet a XII. cikk (1) bekezdse alapvet jognak nyilvnt, az Alaptrvny nem nyjtott vdelmet az llam piackorltoz,
a korbbi vagyoni s tulajdonviszonyokat talakt vagy meghatroz mdon befolysol intzkedseivel szemben. gy pldul alkotmnyosnak minslt, vagy egyltaln nem is kerlhetett alkotmnyossgi fellvizsglat al a dohnytermkek kis- s
nagykereskedelmnek,87 vagy a szerencsejtk-piac88 olyan tpus jraszablyoz ANyugdjreform s Adssgcskkent Alaprl, s a szabad nyugdjpnztr-vlaszts lebonyoltsval sszefgg egyes trvnymdostsokrl szl 2010. vi CLIV. tv. pl. gy mdostotta a nyugdjtrvnyt (azaz a trsadalombiztostsi nyugelltsrl szl 1997. vi LXXXI. tv.-t), hogy ha valaki
a kormny szndkaival szemben 2011. janur 31. utn ltest magnnyugdjpnztri tagsgi jogviszonyt, vagy fenntartja korbbi ilyen tagsgt, az ettl az idponttl nem szerezhetett szolglati idt,
jvedelme pedig az llami nyugdj szmtsnl nem vehet figyelembe (mikzben a ktelez nyugdjjrulk-fizets all a tv. nem adott felmentst).
85
17/1992. (III. 30.) AB hat., ABH 1992, 108.; 64/1993. (VI. 3.) AB hat., ABH 1993, 373.; 1138/B/1995.
AB hat., ABH 1996, 555-556., 51/2001. (IX. 15.) AB hat., ABH 2007, 661., 109/2008. (IX. 26.) AB hat.,
ABH 2008, 909.
86
867/B/1997. AB hat., ABH 2003, 996, 1010.
87
Miutn a fiatalkorak dohnyzsnak visszaszortsrl s a dohnytermkek kiskereskedelmrl
szl 2012. vi CXXXIV. tv. llami monopliumba vette a dohnytermkek kiskereskedelmt, s kb.
egyhetedre cskkentette az n. rtkestsi pontok szmt, koncesszis szerzdsek rvn jraosztottk a dohnytermkek rustsra szl kiskereskedelmi engedlyeket. Az AB szerint ez alkotmnyos mdon trtnt. (Lsd a 3194/2014. (VII. 15.) AB hat.-ot.) Ezzel szemben a strasbourgi brsg a
korbbi kiskereskedelmi jogostvnyok trvnnyel val, kompenzci nlkli megsrtst olyan tulajdonjogi srelemnek minstette, amely ellenttes az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye Els Kiegszt
Jegyzknyvnek 1. (a tulajdonjogot vd) cikkvel. Vkony v. Hungary, Judgement of 13 January 2015,
no. 65681/13.
88
Azt kveten, hogy 2011 novemberben az OGY tszrsre emelte a jtktermekben elhelyezett nyergpek utn fizetend adt, ill. bevezette az n. jtkadt, trvnnyel a piaci rsztvevk szmra kltsges, n. szerver alap szerencsejtk-szervezsi ktelezettsget rt el, majd egy v elteltvel
egy jabb, rendkvli eljrsban meghozott jabb trvnnyel betiltotta a nyergpek mkdtetst, azaz
azonnali hatllyal visszavonta a pnznyer automatk zemeltetsre vonatkozan korbban kiadott
engedlyeket. (Lsd a Magyarorszg 2012. vi kltsgvetst megalapoz egyes trvnyek mdostsrl szl 2011. vi CLXVI. tv.-t, amely 80 msik tv. mellett mdostotta a szerencsejtk szervezsrl szl 1991. vi XXXIV. tv.-t). gy a szerencsejtk-szervezs is llami monopliumba kerlt,
amely jogokrl azonban az llam (kaszin zemeltetsre szl) koncesszis szerzdsek formjban
lemondott. Az Eurpai Brsg a C 98/14. sz. Berlington Hungary Tancsad s Szolgltat Kft. s
trsai kontra Magyar llam gyben, elzetes dntshozatal irnti krelem trgyban hozott tlet sze84
232
A z A laptrvny (2 012 2 015)
sa, amely korltozva ezzel a korbbi tulajdonosok/mkdtetk tulajdonjogt, illetve vllalkozsi szabadsgt llami monopliumot hozott ltre bizonyos terleteken, majd a mkdtets, illetve tevkenysg jogt koncesszi tjn jraosztotta. Az
Alaptrvny nem volt kpes meggtolni a hatsgi rszablyozs (pldul a hztartsi energiaszolgltats djai tekintetben) s az gazati klnadk (pldul lelmiszer-felgyeleti dj, bankad) olyan alkalmazst sem, amelyek bevallott clja egyes
gazdasgi szektorokban, illetve tevkenysgi krkben az llami vagy a nemzeti (azaz
magyar) tulajdoni rszeseds nvelse volt.89
Az Alaptrvny nem biztostott vdelmet szmos olyan trvnyi szablyozssal
szemben sem, amelyek tbb ms alapjog terjedelmt vagy vdelmi szintjt korltoztk, illetve a jogkorltozs lehetsgt terjesztettk ki.9091
1.3.3. JOGLLAMISG
Amint mr utaltam r, az Alaptrvny elfogadsa utni hazai alkotmnyfejldst

klnsen a negyedik alaptrvny-mdosts utn sokan az alkotmnyossg alkonynak tekintik.92 Ajogllamisg szintjnek cskkensvel kapcsolatban megfogalmazott kritikk nem vlaszthatk el a hatalommegoszts, illetve az alapjogvdelem
fentebbi problmitl. Klnsen a bri fggetlensget, valamint az AB kontrollszerept cskkent alaptrvny-mdostsok s sarkalatos trvnyek keresztlvitele,
valamint egyes politikai alapjogok korltozsa miatt ersdtek meg a jogllamisg
megrendlsrl szl vlemnyek, amely intzkedsek egy rszt az eurpai unis
intzmnyek is brltk, illetve amelyek az AB, vagy az eurpai brsgok (idertve
az EuB-ot s a strasbourgi emberi jogi brsgot) eltt alkotmnyellenesnek vagy az
eurpai joggal ellenttesnek bizonyultak.
Azonban ezen tl is felmerltek olyan krdsek, amelyek vonatkozsban kimutathat a korbbi alkotmnyos gyakorlat felpuhulsa, a jogllami kvetelmnyek enyhtse, vagy legalbbis kevsb szigor rtelmezse. Pldaknt emlthet a kommunista
bnk tekintetben a visszamenleges hatly bntetjogi felelssgre vons lehetv
ttele az Alaptrvnybe a negyedik mdostssal bekerlt U) cikk (6)(8) bekezdsei
rint az tmeneti idszak elrsa nlkl megtszrztt ad srti a vllalkozs szabadsgt, s krtrtsi jogignyt alapoz meg az rintettek szmra, amelyrl azonban a nemzeti brsgoknak kell dntenik.
89
Kzismert cljai ennek az llami energiaellt kzm-szolgltat holding ltrehozsa, a nemzeti tulajdon kiskereskedelem megerstse a klfldi lelmiszerlncokkal szemben, vagy a hazai tulajdon bankok
arnynak 50% fl emelse a bankszektorban.
90
Az Alaptrvnybe foglalt jogok korltozsa tern a legjabb pldk kzl a nyugdjjogosultsg tern
alkalmazott nylt nemi diszkriminci alkotmnyossgt [28/2015. (IX. 24.) AB hat.], vagy a kzrdek informcikhoz juts lnyeges megneheztst (a kormny ltal rendeletben meghatrozott mrtk
djhoz ktst, lsd az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi
CXII. tv., tovbb egyes ms trvnyek mdostsrl szl 2015. vi CXXIX. tv.-t) lehet emlteni.
91
Figyelemre mlt, hogy a nemzetkzi emberi jogi szervezetek rendszeresen nyilvnossgra hozott mrsi s rtkelsi eredmnyei (indexei) szerint Magyarorszgon az alapjogok helyzete lnyegesen romlott
2010 ta. Hasonl tendencit mutatnak az Amnesty International, a Human Rights Watch, a Freedom
House ves jelentsei.
92
Lsd pl. Hank Andrs: Sttsg dlben. Az alkotmnyossg alkonya Fundamentum 2013/1.
233
II. S zablyozsok
ltal, amely az egykori, az alkotmnyossgi vizsglaton elbukott n. ZtnyiTakcsfle trvny93 koncepcijt lesztette fel, alkotmnyi szinten korltozva a nulla poena
sine lege s a nullum crimen sine lege elveit.94
Ugyancsak a bnteteljrs alkotmnyossgi kvetelmnyeinek jelents enyhtst jelentette az n. semmissgi trvny, amely arra ktelezte a brsgokat, hogy
az ltaluk hozott, a 2006. szi tmegoszlatsokkal sszefggsben hivatalos szemly elleni erszak, rongls, valamint garzdasg miatt meghozott, kizrlag rendri jelentsre, illetve rendri tanvallomsra alapozott, vekkel korbban jogerss
vlt tleteiket semmiss nyilvntsk.95 Az AB szerint korbbi jogers brsgi tletek trvnnyel val megsemmistse, valamint a brsgok ktelezse meghatrozott
dntsek meghozatalra nem ellenttes az Alaptrvny rendelkezseivel.96 Ez szaktst jelentett a jogbiztonsg, valamint a hatalommegoszts 1990-es vekben kialaktott kvetelmnyeivel, vagyis a negyedik alaptrvny-mdosts e tekintetben mr
biztosan elrte a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlat megvltoztatsra irnyul cljt. Hasonl ktelyek tmadtak a jogbiztonsg hagyomnyos garanciinak rvnyeslsvel kapcsolatban a szerzdsi szabadsg tekintetben is, miutn a jogllamisg
tbb korbbi standardjt flretve alkotmnyosnak bizonyult magnjogi szerzdsek feltteleinek utlagos s tmeges mdostsa a trvnyhozs ltal.97
Tbb brlatot is kivltott a vlasztkerleti hatrok tbbszri, egyoldal mdostsa (utoljra kilenc hnappal a 2014. vi orszggylsi kpviselvlasztsok eltt),98
amit szintn a ktharmados parlamenti tbbsg tett lehetv.
Akrhogyan tljk is meg e krdsek alkotmnyjogi, esetleg erklcsi vonatkozsait, annyi bizonyosan megllapthat, hogy a jogllamisg korbbi garanciarendszere
rszben talakult, s ennek irnya a jogllami kvetelmnyek enyhtse, nhny esetben lnyeges megvltoztatsa volt. Az idetartoz gyek egy rsze a formlis jogllamtl az anyagi igazsgossg irnyba tett elmozdulsknt rtkelhet,99 ms rszk
(pldul a vlasztkerletek hatrainak egyoldal mdostsa vagy a vlasztsi kampnyt korltoz szablyok) hatalmi-politikai rdekeket szolglt.
11/1992. (III. 5.) AB hat.

Mg akkor is, ha ennek gyakorlati jelentsge csekly. Az egyetlen ismert alkalmazsa az n. Biszkuper, vagyis a Biszku Bla elleni bnteteljrs az 1956-os forradalom utni megtorlsokban val szerepe miatt.
95
Lsd a 2011. vi XVI. tv.-t a 2006. szi tmegoszlatsokkal sszefgg eltlsek orvoslsrl.
96
24/2013. (X. 4.) AB hat.
97
Mint pl. a devizaalap klcsnszerzdsek esetben. Lsd errl rszletesen: Grdos-Orosz Fruzsina:
Rendhagy alkotmnyossgi mrck az AB devizahiteles hatrozataiban in Grdos-OroszSzente
(68. lj.).
98
Lsd a 83. lj.-et, 8.
99
Adevizahitelezssel kapcsolatos trvnyek a pnzgyi intzmnyek fogyaszti klcsnszerzdseire vonatkoz jogegysgi hatrozatval kapcsolatos egyes krdsek rendezsrl szl 2014. vi
XXXVIII. tv., ill. a pnzgyi intzmnyek fogyaszti klcsnszerzdseire vonatkoz jogegysgi hatrozatval kapcsolatos egyes krdsek rendezsrl szl 2014. vi XXXVIII. trvnyben rgztett
elszmols szablyairl s egyes egyb rendelkezsekrl szl 2014. vi XL. tv. pl. megszntette a
hitelez bankok egyoldal szerzdsmdostsnak, tovbb egyes tranzakcis kockzatok egyoldalan
a fogyasztkra val terhelsnek lehetsgt.
93
94
234
A z A laptrvny (2 012 2 015)
2. AZ ALKOTMNYOS FUNKCIK 100 RVNYESLSE

MAGYARORSZGON
2.1. AZ ALAPTRVNY MINT A JOGRENDSZER ALAPJA
Minden modern alkotmny egyik legfbb funkcija, hogy a jogrendszer alapjaknt mkdik, vagyis olyan alaptrvny (lex fundamentalis), amely az llam jogi
alaprendjnek legfontosabb intzmnyeit s eljrsait hatrozza meg.101 Etekintetben teht nem az alkotmny puszta ltrl vagy mkdsrl, hanem annak egyfajta
minsgrl van sz: arrl, hogy valban meghatroz szerepet jtszik-e a formlis
jogrendszerben, abban rvnyesl-e primtusa, alapelvei thatjk-e az alacsonyabb
szint szablyozst, s gy tovbb.
Ebben a vonatkozsban az Alaptrvny lnyegben betlti az alkotmnyok szoksos szerept. Ezt mutatja pldul az n. sarkalatos trvnyek megalkotsnak folyamata, amelynek sorn a korbbi n. ktharmados trvnyek tbbsgt felvltotta
az Alaptrvnynek megfelel j szablyozs. A26 sarkalatos trvnyi szablyozsi trgykr102 nagy tbbsgben j trvnyt fogadtak el, amelyek rvnyestettk az
Alaptrvnyben meghatrozott elveket s fbb szablyokat. Br ahogy azt az alaptrvny-mdostsoknl lthattuk a valsgban gyakran inkbb az Alaptrvnyt
igaztottk a trvnyhozi szndkhoz, s a trvnyalkots sokszor elbe ment az
Alaptrvny vltozsainak, mg ez is azt mutatja, hogy mg ha sok esetben csak
utlag s kls knyszer hatsra is az alkotmnyoz tbbsg gondot fordtott az
Alaptrvny s a jogrendszer formai s tartalmi sszhangjra.
Az Alaptrvny ltal kiemelt vagy elismert tbb, nagy vitt kivlt alkotmnyos
rtk azonban nem ment t az alkotmnyos gyakorlatba, vagy csak jelentktelen
hatst gyakorolt. Ez azonban nem meglep, mert tbbnyire olyan ideologikus, absztrakt elvekrl vagy rtkekrl van sz, amelyek kevsb konkretizlhatk a jogalkots vagy a joggyakorlat tjn. gy csekly normatv rtke miatt kevss rtkelhet pldul annak a rendelkezsnek az rvnyeslse, amely szerint Magyarorszg
gazdasga az rtkteremt munkn s a vllalkozs szabadsgn alapszik [M) cikk
Amodern alkotmnyok funkciinak nincs ltalnos rvny, autoritatv lersa. Akrdssel ugyanakkor
knyvtrnyi irodalom foglalkozik, amelyek akrcsak pldlz felsorolsra itt nincs lehetsg. n a leggyakrabban emltett, vagy leginkbb elfogadott alkotmnyos funkcikat veszem itt alapul. Akrdskr
behatbb tanulmnyozsa cljra ajnlhat: Kenneth Clinton Wheare: Modern Constitutions (Oxford:
Oxford University Press 1951); C. F. Strong: Modern Political Constitutions. An Introduction to the
Comparative Study of their History and Existing Forms (London: Sidgwick & Jackson 81973); Larry
Alexander (szerk.): Constitutionalism. Philosophical Foundations (Cambridge: Cambridge University
Press 1998); Hans Vorlnder: Die Verfassung. Idee und Geschichte (Mnchen: C. H. Beck 22004).
101
Lsd pl. Alfred Katz: Staatsrecht. Grundkurs im ffentlichen Recht (Heidelberg: C. F. Mller 1994) 42.
Kukorelli Istvn: Alkotmnytan (Budapest: Osiris 1998) 11; Christoph Mllers: Verfassunggebende
Gewalt Verfassung Konstitutionalisierung. Begriffe der Verfassung in Europa in Armin von
Bogdandy (szerk.): Europisches Verfassungsrecht. Theoretische und dogmatische Grundzge (Berlin
Heidelberg: Springer 2003) 48.
102
Jakab Andrs Szilgyi Emese: Sarkalatos trvnyek a magyar jogrendben MTALaw Working
Papers 2015/32. 2. Lsd jelen ktetben is 246.
100
235
II. S zablyozsok
(1) bekezds], vagy hogy [m]indenki felels nmagrt, kpessgei s lehetsgei

szerint kteles az llami s kzssgi feladatok elltshoz hozzjrulni [O) cikk].
Alighanem minden alkotmnynak vannak olyan negatv, elvigyzatossgi garancii, vagy ms okbl alv rendelkezsei, amelyek gyakorlati hatsa nem rzkelhet, m ez mg nem jelenti azt, hogy egybknt funkci nlkliek lennnek (mint
pldul a hadzenetre, a rendkvli jogrendre vagy az llamf felelssgre vonsra vonatkoz szablyok). Amagyar Alaptrvny azonban tbb olyan rendelkezst,
illetve intzmnyt is tartalmaz, amelyek ms elssorban politikai okok miatt vltak az alkotmny holt betiv. Ezzel kapcsolatban rdemes utalni az alapjogvdelem
s a hatalommegoszts olyan korltozsaira, amelyekrl az 1.3.11.3.2. pontokban
volt sz, hiszen az alkotmnyos, illetve demokratikus deficitek (le)rontjk a vonatkoz alaptrvnyi rendelkezsek erejt. Itt azonban azokrl az alkotmnyos szablyokrl van sz, amelyek bizonyosan nem rtk el a kvnt hatst.
Nem tekinthet l alkotmnyos intzmnynek az orszgos npszavazs. Br az
nll cmknt szerepel az Alaptrvnyben, s olyan politikai jog, hogy korltozsra az Alaptrvny az orszgos npszavazsra nem bocsthat trgykrk megjellsvel specilis rendelkezseket tartalmaz, a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg s a
Kria joggyakorlata a gyakorlatban lehetetlenn teszi a demokratikus akaratnyilvnts e formjnak alkalmazst.103
Nyilvnvalan teljesthetetlen az Alaptrvny 36. cikknek (3) bekezdse, amely
megtiltja az Orszggylsnek olyan ves kltsgvetsi trvny elfogadst, amelynek eredmnyekppen az llamadssg meghaladn a teljes hazai ssztermk felt.
Mivel az llamadssg Magyarorszgon 2010 eltt s azta is jval meghaladta a
GDP 50%-t, a rendelkezs rtelme csak gy magyarzhat, hogy az llamadssg
az Alaptrvny hatlybalpse ta nem az egyes kltsgvetsi trvnyek kvetkeztben magasabb az alkotmnyban elrtnl, hanem az a mlt hagyatka. Ez azonban
mit sem vltoztat azon, hogy az idzett rendelkezs semmilyen rtelemben sem l.
Ez az alkotmnyozk szmra is egyrtelm volt, amit a cikk (4) bekezdse bizonyt,
amely ideiglenes szablyknt azt rja el, hogy amg a nemzeti ssztermk meghaladja az alkotmnyos limitet, az Orszggyls csak olyan kltsgvetsi trvnyt fogadhat
el, amelynek nyomn cskken az llamadssg. Ez az n. adssgfk-szably is csak
ltszlagos eredmnnyel jr azonban; jllehet az llamadssg mrtke elvileg fokozatosan cskken 2011 ta,104 valjban a cskkenst csak az v vgi adatok alapjn,
Megjegyzend, hogy az alapveten jogkorltoz gyakorlat nem az Alaptrvny hatlybalpsvel kezddtt. Az orszgos npszavazsi kezdemnyezsek jvhagysnak arnya azonban a 2006 s 2010
kztti 11,54%-rl 0,68%-ra esett 2010 s 2013 kztt, s a 0,1%-ot sem ri el, amita j sszettelben
megalakult a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg. Ajogkorltoz gyakorlatot klnsen jl mutatja a kiskereskedelmi szektorban val vasrnapi munkavgzs tilalmnak (a boltok vasrnapi zrva tartsnak) gye,
amelyben 2014 decembere s 2015 decembere kztt sszesen 23 npszavazsi kezdemnyezst tettek, m a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg csak egyetlen krdst hitelestett, amely nyilvnvalan a vonatkoz trvnyt tmad kezdemnyezsek ellehetetlentst szolglta, s amely ktsgkvl megtveszt
krdst tartalmazott. Az adatok forrsa a Nemzeti Vlasztsi Iroda honlapja: www.valasztas.hu/hu/
nvb/18/18_0.html.
104
Lsd ehhez www.ksh.hu/docs/hun/eurostat_tablak/tabl/tsdde410.html.
103
236
A z A laptrvny (2 012 2 015)
specilis kltsgvetsi technikkkal lehet produklni.105 sszessgben azonban az

llamadssgot nem sikerlt lnyegesen cskkenteni, s annak mrtke kzismerten
jval magasabb lett volna, ha a magnnyugdjpnztri vagyont (mint egyszeri rendkvli bevtelt) az llam nem veszi t, illetve nem hasznlja fel rszben az adssg trlesztsre.
Nem ment t az alkotmnyos gyakorlatba az Alaptrvny ugyancsak sokat vitatott R) cikknek (3) bekezdse sem, amely a Nemzeti hitvallst s a trtneti alkotmny vvmnyait alkotmnyrtelmezsi mdszerknt, lnyegt tekintve rtelmezsi segdelvknt hatrozta meg.106 Az AB gyakorlatban azonban a preambulumra s
a trtneti alkotmny vvmnyaira val hivatkozsok az elmlt vekben nem jtszottak tnyleges szerepet, inkbb csak ktelessgszeren jelent meg egy-egy hivatkozs
nmely hatrozatban idnknt sajtos mdon.107
Vgl kirv pldaknt lehet emlteni az n. tmeges bevndorls okozta vlsghelyzet intzmnyt. Aklnleges jogrendnek ezt az j formjt 2015 szeptemberben az Orszggyls egy tz trvnyt mdost trvnycsomaggal a menedkjogi
trvnyben elhelyezve108 vezette be.109 Eszerint a kormny szles kr felhatalmazst kapott a vlsghelyzet kormnyrendelettel val kihirdetsre az orszg egsz
terletre vagy valamely rszre, legfeljebb hat hnapra,110 amely hatridt a kormny meghosszabbthatja. Az ilyen vlsghelyzet rendkvli jogrendnek minsthet,
hiszen egyebek kztt specilis kzigazgatsi, n. ignybevteli eljrsi szablyok letbe lptetst (vagy azok alli mentestst), klnleges bntetjogi rendelkezsek alkalmazst, az llami erszakszervezetek alkalmazsnak specilis (szoksos funkciiktl eltr) mdjait teszi lehetv. Aklnleges jogrend lehetsges eseteit
ppen az ltalnos szablyoktl val eltrs, a kzhatalmi szervek specilis hatalomgyakorlsa, valamint klns mentessgek, kivtelek lehetv ttelre tekintettel
azonban az Alaptrvny kimert jelleggel (taxatv mdon) felsorolja, s nem biztost felhatalmazst az Orszggyls szmra, hogy azok krt trvnnyel kiszlestse
(avagy korltozza).
Az elmlt vekben az adssg mrtkt a kltsgvets likvid tartalkaibl az v vgn teljestett adssgtrlesztssel teljestettk, az gy keletkez kiadsok fedezett azutn az llamadssg-kezel Kzpont a
kvetkez v elejn rendszeresen ptolta az llamadssg mrtknek nvelsvel. Tbb alkalommal
a Magyar Nemzeti Bank devizapiaci intervencija erstette meg ideiglenesen a forint rfolyamt, ami
ugyancsak az llamadssg tmeneti cskkenst eredmnyezte, miutn annak egy jelents rsze devizban van.
106
Az els ilyen hivatkozs a brk knyszernyugdjazsval kapcsolatban beadott alkotmnyjogi panaszt
elbrl dntsben jelent meg [33/2012. (VII. 17.) AB hat.].
107
A21/2013. (VII. 19.) AB hat.-ban pl. az AB a kzrdek adatok megismershez s terjesztshez val jog
tartalmt egyebek kztt a Nemzeti hitvallsra s a trtneti alkotmny vvmnyaira tekintettel rtelmezte [28], jllehet, amint arra maga a hat. is utalt, ez a jog ismeretlen volt a trtneti alkotmnyban.
108
Lsd a menedkjogrl szl 2007. vi LXXX. tv. 80/A.80/G -ait.
109
2015. vi CXL. tv. egyes trvnyeknek a tmeges bevndorls kezelsvel sszefgg mdostsrl.
A2015. vi CXLII. tv. egyes trvnyek Magyarorszg llamhatrnak hatkonyabb vdelmvel s a tmeges bevndorls kezelsvel sszefgg mdostsrl tovbbi hrom a rendrsgi, a honvdsgi s a
honvdek jogllsrl szl tv.-t igaztott a tmeges bevndorls okozta vlsghelyzet szablyaihoz.
110
Akormny a 269/2015. (IX. 15.) Korm. rend.-tel Bcs-Kiskun s Csongrd megykben 2015. szeptember 15-n 12.00 rtl 2016. mrcius 15-n 00.00 rig el is rendelte a vlsghelyzetet.
105
237
II. S zablyozsok
2.2. AKZHATALOM KORLTOZSA, ALKOTMNYOS KERETEK KZ

SZORTSA MAGYARORSZGON
Az Alaptrvny eddigi mdostsainak ttekintse s a 20122015 kztti alkotmnyos gyakorlat tapasztalatai szerint az Alaptrvny csak mrskelten volt kpes a
parlamenti tbbsg, illetve az ezen keresztl rvnyesl vgrehat hatalom tnyleges korltozsra. Ezt nemcsak a fkek s ellenslyok alkotmnyos eszkzkkel val
meggyengtse, a semleges, ellenrz intzmnyek sszettelnek talaktsa, a politikai zskmnyrendszer rszv ttele mutatja, hanem az is, hogy a kormnyprtok
szmos olyan politikai trekvst, intzkedst voltak kpesek megvalstani, amelyek
a hazai s/vagy az eurpai brsgok eltt alkotmnyellenesnek vagy az eurpai unis joggal szembenllnak bizonyultak. Az Alaptrvny eddigi rvid trtnete sorn
nem volt kpes a politikai hatalomgyakorls valsgos kontrolljra, hanem tulajdonkppen a politikai hatalom vonta ellenrzse al az alkotmnyt, amelyet, mint lttuk,
napi politikai rdekek alapjn mdostgattak. Az Alaptrvny ilyen mdon nem korltozta, hanem inkbb legitimlta a kzhatalmat birtokl, st nagy rszben kisajtt politikai prtok ambciit, vagyis eszkzz vlt a hatalmat gyakorlk kezben, ahelyett hogy keretek kz szortotta volna azok akaratt.
Ahatalommegoszts ugyan nem sznt meg Magyarorszgon, de annak rendszere
sokat gyenglt, annak ellenre, hogy az Alaptrvny llamszervezeti rendje, az emltett kivtelektl eltekintve, nem hozott gykeres vltozsokat a kzhatalmi szervek
korbbi struktrjhoz kpest.
2.3. AZ ALKOTMNYOS RENDSZER STABILITSA
Aligha vitathat az alkotmnyok azon funkcija, hogy stabil, kiszmthat kereteket biztostsanak a hatalomgyakorls szmra. Korbban rszletesen lttuk az
Alaptrvny eddigi mdostsait. sszessgben itt annyit rdemes kiemelni, hogy
az Alaptrvny els ngy vben rendkvl rugalmasnak bizonyult: eredeti szvegnek tbb mint egynegyede (27,52%-a), 109 szakaszbl (belertve a Zr rendelkezsek ngy pontjt is) 30 vltozott (mdosult vagy egszlt ki).111 112 Az Alaptrvny
tbb rendelkezse (a VII., a IX., a XIX., az 5., a 25. s a 37. cikk) tbbszr is mdosult.
Az alaptrvny-mdostsok nagyjbl fele-fele arnyban az eredeti szveg egyes
rendelkezseinek trsra, illetve kiegsztsre vonatkoztak.113 Az Alaptrvny szvege ma csaknem 14%-kal tbb bekezdst tartalmaz, mint megszletsekor, s trtnetnek els kt vben csaknem 60 j bekezdssel egszlt ki (ideszmtva az ugyan Nem szmolva az tmeneti rendelkezsek eredetileg 34 (kiegszt) cikkt s 57 bek.-t, mert ezek alaptrvny-ellenesnek bizonyultak.
112
Az Alaptrvny Alapvets cm fejezetbl rintett volt az F), az L), az S), a P), a T) s az U) cikk, a
Szabadsg s felelssg rszbl a VII., a IXXII., XV., XVII., s a XIX. cikk, Az llam cmbl az 5, 9, 12,
2325, 27, 34-35, 37. s a 41-42. cikk, valamint a Zr rendelkezsek sszes (azaz ngy) pontja.
113
Itt sem szmolva az r. eredetileg kiegsztsnek sznt rendelkezseit, amelyek beszmtsval az j
(kiegszt) rendelkezsek szma ktszer meghaladta volna a tnylegesen megvltoztatott szveg cikkekt.
111
238
A z A laptrvny (2 012 2 015)
csak bekezdsekre tagolt Zr rendelkezseket is, amelyek az eredeti 4 pont helyett

ma mr 26 pontbl llnak).
Az Alaptrvny mdostsnak nemcsak a mennyisge, hanem a gyakorisga is
kirv: az tdik mdostsig (2013 szeptember) az Alaptrvny tlagosan valamivel
tbb mint ngyhavonta mdosult; az id mlsval ez az tlag persze nvekszik (2015
vgn is kevesebb azonban, mint tz hnapos), de egy j alkotmny kt ven belli tszri korrekcija mindenkppen szokatlan, nem beszlve arrl, hogy kormnyzati
krkben, konkrt, illetve aktulis belpolitikai gyek kapcsn ezeken kvl is tbbszr
felmerltek tovbbi alkotmnymdostsi ignyek (legutbb pldul a terrorveszlyre hivatkozva).
Valjban teht nem a vltoz trsadalmi ignyekhez val folyamatos igazts jellemzi az Alaptrvnyt, hanem az aktulpolitikai rdekek kiszolglsa, legitimlsa, s
gy sokkal inkbb szimbolizlja az alkotmnyos rendszer vltozkonysgt, mint stabilitst.
2.4. AZ ALAPTRVNY MINT IDENTITSKPZ INTZMNY
Az alkotmnyok nemcsak a hatalomgyakorls jogi alaprendjt, illetve az alapvet jogokat hatrozzk meg, hanem ppen mert a trsadalmi egyttls legfontosabb, kzs szablyait rgztik fontos identitskpz szerepk is van, vagy lehet.
Elfogadottsguk nvelheti az llampolgrok kzssgtudatt s lojalitst az llam
mkdse irnt.
A2011. vi magyar Alaptrvny elfogadsnak krlmnyei azonban cskkentettk
annak az eslyt, hogy az j alkotmnyt mindenki olyan dokumentumnak fogadja el,
amely a trsadalom kzs vagy legalbbis szles konszenzuson alapul rtkeit tartalmazza, s amely ezltal egyfajta kzs minimumknt igazodsi pont s mindenki
ltal tiszteletben tarthat szablyegyttes legyen. Amsodik vilghbor utni eurpai demokrcikban megszlet alkotmnyok kzl ez volt az egyetlen olyan kpviseleti szerv, azaz trvnyhozs vagy alkotmnyoz gyls ltal elfogadott alaptrvny, amely csupn a kormnyprtok szavazataival lpett letbe, vagyis amelyet
az ellenzk (vagy annak meghatroz rsze) nem tmogatott. Tovbb, ha azokat az
orszgokat vesszk figyelembe, amelyekben nem npkpviseleti gyls alkotmnyozott, azt lthatjuk, hogy mindenhol npszavazs erstette meg az alkotmnyszveget, gy biztostva trsadalmi legitimcit az alkotmnynak.114 Magyarorszgon azonban, mint ismert, az Alaptrvny nem kerlt jvhagysra a np ltal ezen a mdon.
Ktsgtelen azonban, hogy a kormnyprtok tbb ksrletet is tettek az Alaptrvny
ismertsgnek s trsadalmi legitimcijnak, elfogadottsgnak nvelsre. Ezek
kzl az els az Alaptrvny egyes tervezett rendelkezseirl szervezett n. nemzeti konzultci, amelynek sorn a kormny valamennyi vlasztpolgrnak kikldtt
egy tizenkt krdsbl ll krdvet. Hivatalos adatok szerint sszesen 916 941 kr Szente Zoltn: Alkotmnyozsi eljrsok Eurpban a msodik vilghbor utn in Jakab Andrs
Krsnyi Andrs (szerk.): Alkotmnyozs Magyarorszgon s mshol (Budapest: MTATK PTI j
Mandtum 2012) 147162.
114
239
II. S zablyozsok
dvet, azaz az sszes 11,3%-t kldtk vissza a vlaszadk. Akrdsekre adott vlaszok minden esetben elspr mrtkben tmogattk az Alaptrvny egyes tervezett
rendelkezseit, illetve a felmrst kezdemnyezk vlhet szndkait. Ennek ellenre
az Alaptrvny legitimcijrl szl vitkban a nemzeti konzultci eredmnyei nem
jtszottak komoly szerepet. Ez elssorban a manipulatv krdsfeltevsnek,115 valamint a rossz idztsnek tulajdonthat.116
Az Alaptrvny npszerstsre egyb kampnyokat is szerveztek. Az egyebek
mellett a tudatos nemzeti kzjogi gondolkods megalapozsval kapcsolatos feladatok elltsval megbzott Kernyi Imre miniszterelnki megbzott 2011-ben tizent festmnyt rendelt meg abbl a clbl, hogy azok az Alaptrvny dszkiadsban
illusztrciknt szerepeljenek. 2012. janur elejn az Operahzban az Alaptrvny
tiszteletre rendeztek nneplyt a legfbb kzjogi mltsgok rszvtelvel.117 2012
augusztusban a Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium krlevlben szltotta
fel az nkormnyzati jegyzket, hogy gondoskodjanak az Alaptrvny asztalnak
elhelyezsrl a polgrmesteri hivatalokban.118 2013-ban vndorkilltson vittk krbe az orszgban az Alaptrvny dszkiadst, amit ksbb az Orszghzban helyeztek kzszemlre.
Az Alaptrvny trsadalmi elfogadottsgrl nem llnak rendelkezsre hiteles kutatsi adatok. Egyes szakirodalmi llspontok szerint az csak idvel, az j alkotmny
mkdsnek tapasztalatai alapjn tlhet meg hitelesen.119 Msok szerint az alkotmnyozst vgigviv kormnyprtok 2014-es vlasztsi sikere is egyfajta utlagos
jvhagyst jelent az Alaptrvny szmra.120
Akrdv nem csupn lnyegtelen (pl. a parlamenti vizsglbizottsgok eltti megjelenssel kapcsolatos), hanem dnten a vlaszt sugalmaz, egyrtelmen pozitv s negatv rtkek kztti vlasztsra irnyul feleletvlaszt krdseket tartalmazott. gy aligha volt meglep, hogy a vlaszadk dnt
tbbsge az llami tmogatsokat az tlthat, s nem az tlthatatlan tulajdonosi szerkezet gazdasgi trsasgoknak juttatta volna, vagy a nagy tbbsg jobb megoldsnak tallta az llam eladsodsval szembeni alkotmnyos garancia ltt, mint annak hinyt. Ugyancsak elspr tmogatst kapott az
adztats korltozsa, a termszeti rtkek, a nemzeti sszetartozs, valamint a nemzeti vagyon alkotmnyos vdelme ezek tagadsnl.
116
Az Alaptrvny elfogadsig nem kerltek nyilvnossgra a felmrs eredmnyei. Aksbb publiklt
sszests szerint a 2011. mrcius 31-ig berkezett vlaszokat dolgoztk fel. Az Alaptrvny tervezetnek rszletes vitjt az OGY 2011. prilis 4-i lsn zrta le.
117
Arendezvny ideje alatt azonban az Operahz krl az utbbi vek egyik legnagyobb tntetst tartottk meg, amely az Alaptrvny elfogadsa ellen tiltakozott.
118
A2011 augusztusban kelt krlevl nhny napos hatridvel olyan olvassarkok kialaktst krte,
amelyben az alkotmny asztala felirattal elltott, tertvel s veglappal lefedett asztal ll, amely alatt
az Alaptrvnyt kihirdet Magyar Kzlny szma, valamint az Alaptrvny egy nemzeti szn szalaggal
tkttt pldnya lthat a 28. oldalon kinyitva. Az nkormnyzatok gyflszolglatain s a kormnyablakoknl elhelyezett asztalnl meg lehetett rendelni az Alaptrvny egy ingyenes pldnyt is. Az akci
2012 vgig tartott.
119
Trcsnyi Lszl: Alaptanok in Trcsnyi Lszl Schanda Balzs Csink Lrnt (szerk.):
Bevezets az alkotmnyjogba (Budapest: HVG-ORAC 2013) 57-58; Trcsnyi (65. lj.) 43.
120
Krsnyi (4. lj.) 97.
115
240
A z A laptrvny (2 012 2 015)
3. SSZEGZS
Annak ellenre, hogy az j alkotmny megrizte a demokratikus alkotmnyossg legfontosabb elveit, intzmnyeit s eljrsait, s az orszg kztrsasgi llamformja,
parlamentris kormnyformja, valamint egysges llamszerkezete sem vltozott, a
2011. vi Alaptrvny alapvet vltozsokat hozott Magyarorszg alkotmnyos rendjben. Igaz, hogy ennek elssorban a hatalomgyakorls mdja volt az oka, s kevss
az Alaptrvny sokat brlt ideolgiai elktelezettsgei s azon rendelkezsei, amelyek eltrnek az eurpai alkotmnyossgi mainstreamtl. Ez azonban aligha mentesti az Alaptrvnyt a brlatoktl, hiszen pp az alkotmny feladata lenne, hogy megakadlyozza a kzhatalom gyakorlsnak tekintlyelv tendenciit.
Az Alaptrvny tovbb nem vlt olyan alkotmnny, amely a kzjogi rendszer
jraalkotsnak alkalmt kihasznlva a modern alkotmnyossg eredmnyeit biztostva, esetleg a demokratikus hatalomgyakorls vagy az alapvet jogok jfajta garanciinak vagy rendszernek kidolgozsval egyfajta mintja lehetne ms orszgok
alkotmnyfejldsnek. Elfogadsnak kevss demokratikus, konszenzus nlkli
mdja, az alkotmnyszveg egyoldal, tbb tekintetben megoszt rtkrendje, ideologikus rtkei, mindenekeltt azonban a keretei kztt kialaktott gyakorlat demokratikus s alkotmnyos deficitje aligha felelnek meg a kortrs eurpai alkotmnyossg
mrcinek, hiszen az alapvet jogok s a hatalmi gak elvlasztsnak s demokratikus intzmnyi jellemzinek formlis rgztse ma mr csupn az alkotmnyos
demokrcik minimumkvetelmnyeit jelentik. Az Alaptrvny minden problmja
ellenre alapveten demokratikus szellemisge s a politikai rendszer tekintlyelv
tendencii kztt egyre nagyobb szakadk van. Magyarorszg nem vlt diktatrv,
de az alkotmnyos demokrcia minsge 2010 ta folyamatosan s fokozatosan romlik, vgeredmnyben ma mr lnyegesen alacsonyabb, mint 2010 eltt volt.121
Amagyarorszgi alkotmnyfejlds tovbbi irnyait nehz elre jelezni. A2014.
vi parlamenti vlasztsok ta eltelt idszak a 2010 utn ltrejtt kzjogi s politikai berendezkeds konszolidcijt hozta, mg a korbbi alkotmnyos problmk
korrekcijra mg rszben sem kerlt sor. Ma mg nagyobb az eslye annak, hogy
az Alaptrvny s rendszernek tmogatsval s keretei kztt megvalsul
az Orbn Viktor ltal mg egy 2009-ben tartott beszdben felvzolt stratgiai terv,
amely szerint a magyar politika kvetkez 1520 vt egy nagy kormnyz prt,
egy centrlis politikai ertr hatrozza meg,122 s a dualizmus kori Magyarorszghoz
hasonlan olyan dominns prtrendszer alakuljon ki, amely hosszabb tvon monopolizlja a kormnyzati hatalmat. Ennek elkerlse, vagyis a politikai vltgazdlkods
normlis mechanizmusnak helyrelltsa a politikai rendszer adottsgain, pldul
a megosztott s gyenge ellenzken kvl azrt nem valszn, mert a kzjogi rendszer a ktharmados kvetelmnyek, illetve az egyik politikai oldalhoz h tisztsgviselk hossz mandtumideje miatt knnyen befagyhat a vlaszti magatarts jelen Aromls klnfle szmszerstett adataihoz lsd jelen ktetben Jakab Andrs Lrincz Viktor: Ajogrendszerek mrse indexek segtsgvel.
122
Lsd Orbn Viktor 2009. szeptember 5-i ktcsei beszdnek szerkesztett vltozatt: Megrizni a ltezs magyar minsgt Nagyts 2010. februr 17.
121
241
II. S zablyozsok
ts vltozsa utn. Ezrt az Alaptrvny, illetve az alkotmnyos gyakorlat komolyabb

korrekcijnak, illetve sznvonala emelsnek lehetsgei ma nem ltszanak.
Amagyar alkotmnyossgot rt nemzetkzi brlatok az utbbi msfl vben
albbhagytak, br az a mr az tdik alaptrvny-mdosts indokolsban is megfogalmazott kormnyzati llts, mely szerint az Alaptrvnnyel kapcsolatos vitk
lezrultak, tvol ll a valsgtl.123 Sokkal valsznbb, hogy a nemzetkzi kzssg Magyarorszgra tartsan mint az Eurpai Uni fekete brnyra, legkevsb
demokratikus tagllamra fog tekinteni, s sok tekintetben ennek megfelelen fogja alaktani a viszonyt vele. Hosszabb tvon mindenesetre ktsgesnek ltszik, hogy
az eurpai integrci teljes jog rsztvevje legyen egy olyan orszg, amelyben az
imnt idzett EP-hatrozat megfogalmazsa szerint a jogllamisgot rendszerszer fenyegets ri.
Az Eurpai Parlament pl. 2015. jnius 15-n hatrozatban szltotta fel az Eurpai Bizottsgot, hogy
indtsa meg a jogllamisg megerstsre szolgl (j) unis eljrs els szakaszt, s haladktalanul kezdje meg a magyarorszgi demokrcia, jogllamisg s alapvet jogok mlyrehat nyomon
kvetsi eljrst. European Parliament resolution of 10 June 2015 on the situation in Hungary
(2015/2700(RSP).
123
242
JAKAB ANDRS SZILGYI EMESE
SARKALATOS TRVNYEK A MAGYAR

JOGRENDBEN
Atanulmny elejn bemutatjuk, hogy a sarkalatos (Alaptrvny eltti nevn: ktharmados)

trvnyek ltalban vve mirt problematikusak: a valban fontos alapszablyoknak llspontunk szerint az alkotmnyban a helyk, a nem fontosaknak ellenben egyszer trvnyekben. Az alkotmnyrt az alkotmnyoz (a npszuverenits elvnek jegyben) s az AB (a
jogllamisg elvnek jegyben) felel, az egyszer trvnyekrt pedig a parlamenti tbbsg
(a parlamentris demokrcia elvnek jegyben). Ajelenlegi sarkalatos (s a korbbi ktharmados) trvnyek rendszere ellentmond ezeknek az elveknek, st a sarkalatos trvnyek
rendszernek mg szmosabb policy jelleg tmi nhol mg tovbb rontottak az 1989/90-es
alkotmny eleve rossz megoldsn ebbl a szempontbl.
Ebben az rsban rviden elemezzk a legfontosabb egyes sarkalatos trvnyeket s a velk
kapcsolatos vitkat. Ennek sorn az albbi tendencikat figyeltk meg a 20102014-es idszakra vonatkozan: 1) Az j sarkalatos trvnyek a legtbb esetben kodifikcis szempontbl
rendezettebb kpet mutatnak, mint a korbban sokat mdostott eldjeik. 2) Alegtbb esetben
sikerlt a korbbi igazgatsi-hatkonysgi problmk jelents rszt megoldani, de a transzparencia s a vilgos mrck szerinti igazgatsi szmonkrhetsg ltalban a kvnatosnl alacsonyabb mrtkben valsult meg. Ez vlheten arra vezethet vissza, hogy a krdses trvnyek egy rszt (informlis mdon, de a hazai jogszkzssg ltal kztudottan)
rszben pont azok rtk, akikre az ksbb alkalmazandv vlt (a brsgi vagy az gyszsgi igazgats tipikus pldk erre). 3) Az j sarkalatos trvnyek nhol alapjogi vagy demokratikus szempontbl elrelpsknt rtkelhetek (pldul fogyatkosok vlasztjoga), de
az j problmk sajnos szmosabbak, mint a megoldottak. Az j problmk vlheten rszben a kodifikci idpontjban a megfelel szakrtelem hinyval (pldul brsgi gythelyezsek krdse), rszben rthetetlen ideolgiai merevsggel (pldul egyhzgy kezelse), rszben hatkonysgi szempontok miatt az alkotmnyos szempontok tudatos figyelmen
kvl hagysval (pldul a TEK hatskri szablyai esetben), rszben pedig politikai
haszonkalkulcival (pldul egyes vlasztjogi krdsek esetben) magyarzhatk. 4)
Elszomort, hogy a trvnyhoz az Alaptrvny vonatkoz rendelkezse ellenre nem alkotott j trvnyt a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl. Akzleti korrupci egyik hajtmotorja kztudottan a prt- s kampnyfinanszrozs. Igazolhatatlan ezrt, hogy mikzben
lnyegben minden ms ktharmados tmban j szablyozs szletett a jogalkot elmulasztotta jraalkotni a vonatkoz trvnyt.
243
II. S zablyozsok
Ajogi oktats megknnytsre s a tudomnyos diskurzus elsegtse cljbl az

MTATK Jogtudomnyi Intzete 2014 janurja s jniusa kztt tizennyolc alkalombl ll nyilvnos beszlgetssorozatot rendezett a ktharmados/sarkalatos trvnyek
vltozsairl a 2014-ben lezrult trvnyhozsi peridusban. Tbb elemzs szletett
ugyanis mr az j Alaptrvny kapcsn, de a korbbi ktharmados s a jelenlegi sarkalatos trvnyek szakmai elemzse eddig sajnos httrbe szorult. Aszmos vltozs miatt gyakran csupn azok ltjk a pontos jogi helyzetet, akiknek ez a legszkebb
szakterletk, de a tgabb szakmai kzvlemny szmra sem elrhetek az aktulis helyzetrl ksztett, tudomnyosan is hasznlhat elemzsek. Abeszlgetssorozat ezt a hinyt kvnta ptolni. Abeszlgetssorozat rszletes programjt jelen rs
mellkleteknt kzljk.
Minden eladt arra krtnk, hogy lehetsg szerint elzetesen 310 oldal terjedelemben a trgyalt terletrl ksztsen kttt szerkezet sszefoglalt, amelyben
az albbi krdsek mindegyikt a megadott sorrendben vlaszolja meg, a vlaszokat
mindig megindokolva:
1. Melyek voltak a legfontosabb tartalmi vltozsok a szablyozsban? Trtnt-e
vltozs a ktharmadossg trgykrben?
2. Mi volt a clja a vltozsnak? Amennyiben a hivatalosan hangoztatott clokon
kvl ms (nem hangoztatott) indok is szerepet jtszott, krjk, jelezze azt is.
3. Anevezett clokkal egyetrt-e?
4. Aclok elrse rdekben (fggetlenl attl, hogy n a clokkal egyetrt-e) hatkonyak-e a vlasztott j szablyok?
5. Avlasztott j szablyok sszhangban vannak-e az j Alaptrvnnyel?
6. Az j szablyok sszhangban vannak-e nemzetkzi (klnsen emberi jogi) s
EU-jogi ktelezettsgeinkkel?
7. Szksgesnek ltja-e a szablyozs mdostst a kzeljvben, s ha igen, akkor
mely pontokon s mirt?
Abeszlgets eltt az anyagokat a tbbi felkrt eladnak elkldtk. Abeszlgets
utn, az ott elhangzottak fnyben minden eladnak lehetsge volt a sajt rsnak
mdostsra (esetleg azoknak lbjegyzetekkel val kiegsztsre), vagy amennyiben a beszlgets eltt az eladnak nem volt alkalma rsos anyagot kszteni. Az
rsos anyagokat a Jogtudomnyi Intzet mhelytanulmny-sorozatban (MTALaw
Working Papers) kzltk.1 Az albbiakban a beszlgetsekbl s a mhelytanulmnyokbl ltalunk levont kvetkeztetseket tesszk kzz. Az itt lert kutatsi eredmnyek teht nem minden esetben tekinthetek konszenzusosnak (br ahol lehet, ott
trekedtnk azt megjelenteni, s a vlaszok tbbsge konszenzusos volt a szakrtk
kztt), hiszen voltak olyan krdsek, ahol a meghvott szakrtk sem rtettek egyet.2
Ezek elektronikusan elrhetk itt: jog.tk.mta.hu/mtalwp.
Jelen rs els pontjt az j Magyar Kzigazgats 2014. szeptemberi szmnak lapjain publikltuk:
Jakab Andrs Szilgyi Emese: Sarkalatos trvnyek a magyar jogrendben j Magyar Kzigazgats
2014/9. 96102. Ajelents elksztsben nyjtott segtsgrt ksznettel tartozunk mindazon eladinknak, akik a kzirat korbbi vltozataihoz fztt rtkes szrevteleikkel az rs elksztsben
kzremkdtek. Ksznjk tovbb Grdos-Orosz Fruzsinnak, Gyurcs Juditnak, Kovcs Andrsnak,
Osztovits Andrsnak, Szentgli-Tth Boldizsrnak, Szomora Zsoltnak s Gyry Csabnak a szakirodalmi tancsokat s a kritikai megjegyzseket. Kzirat lezrva: 2015. oktber 31.
244
1. AKTHARMADOS TRVNYEK LTALNOS KRDSEI

1.1. AKTHARMADOS TRVNYEK MEGJELENSE
A MAGYAR JOGRENDBEN
Aktharmados trvnyek idrl idre vltoz elnevezssel a rendszervlts ta rszei

a magyar alkotmnyos berendezkedsnek. Krdses azonban, hogy ezltal kzjogtrtneti hagyomnny vltak-e.
Az eredeti elkpzels amelyet az 1989. vi XXXI. alkotmnymdost tv. vezetett be mg alkotmnyerej trvnyekrl szlt. Az alkotmnyerej trvnyek elfogadshoz az sszes orszggylsi kpvisel ktharmadnak szavazatra volt szksg.
Ajogintzmny clja az volt, hogy azokat a krdseket rendezze, amelyek tisztzsra nem kerlt sor az alkotmny szvegben. Tlgyessy Pter elmondsa szerint3 az
alkotmnyerej trvnyi kr megalkotsnak elsdleges oka az volt, hogy az alkotmnyt nem vglegesnek szntk, ekkppen a ktharmadossg feltallsnak idpontjban az alkotmnyos rendszerben egyfle alkotmnyptlknak voltak tekinthetek. Sez, vagyis annak tudata, hogy az alkotmny nem vgleges, meghatrozta az
MDF s az SZDSZ kztti megllapodst amely az 1990. vi XL. tv.-nyel vlt az
alkotmnyos rendszer rszv, s annak keretben az alkotmnyerej/ktharmados
trvnyek trgykrnek alakulst is. (Megjegyzend, hogy ez a megllapods eredmnyezte az alkotmnyerej trvnyek elnevezsnek megvltozst ktharmadosra,
hiszen a szksges szavazatarnyt is mdostotta az sszes orszggylsi kpvisel
ktharmadrl a jelenlvk ktharmadra, legfontosabb eleme pedig a trgykrknek
az orszg kormnyozhatsga rdekben trtn szktse volt.) Amegllapods clja a trgykrk szktse mellett az volt, hogy csupn az egyes szban forg terletek
leglnyegesebb pontjai ignyeljenek ktharmados szavazatarnyt.
Aktharmadossg vgl a rendszervltst kveten is a magyar alkotmnyos
struktra rsze maradt. St, a 201011-es alkotmnyozsi folyamat sorn a ktharmados trvnyek megtartsnak indoka rszben mr pp ez a hagyomny volt.
1.2. SARKALATOS TRVNYEK AZ ALAPTRVNY
RENDSZERBEN
Az Alaptrvny a szavazatarnyt tekintve nem vltoztatott a ktharmados trvnyekkel szemben tmasztott kvetelmnyeken (ti. jelen lev kpviselk ktharmada),
azonban tnevezte azokat sarkalatos trvnny. Asarkalatos elnevezs historizl, a
trtneti alkotmny szellemt hivatott megidzni. Jogtrtnetileg azonban helytelen,
hiszen a sarkalatos trvnyek eredetileg a rendes trvnyekkel azonos szinten ll,
Tlgyessy Pter eladsa a Sarkalatos talakulsok rendezvnysorozat zr lsn 2014. jnius 26-n.
Megtekinthet a Jogtudomnyi Intzet youtube-csatornjn: www.youtube.com/watch?v=Kdw2SsErYjA, 2527. perc.
245
II. S zablyozsok
azonos eljrsban s szavazatarnnyal elfogadott jogszablyok voltak, amelyek tartalmi rtelemben a legjelentsebb alkotmnyos krdseket szablyoztk.4
rdemi jogforrstani vltozs azonban, hogy most mr nemcsak teljes trvnyek
lehetnek ktharmados/sarkalatos rangban, hanem egyszer trvnyeken bell egyes
rendelkezsek is.5 Annak tisztzsra, hogy mely rendelkezsekrl van sz, a krdses trvnyek zr rendelkezsei tartalmaznak kln rendelkezseket (sarkalatossg-klauzulkat, vagyis lnyegben a sarkalatos paragrafusszmok listjt), amelyeket persze az AB fellvizsglhat.6
Ugyancsak fontos krds, hogy vajon milyen mrtkben tgult vagy szklt a ktharmados (j nven: sarkalatos) trvnyek kre. Az albb olvashat tblzat azt
mutatja, hogy a trgykrk szma lnyegben nem vltozott (28 helyett eredetileg 26), de bels szerkezetk kiss talakult. Szmos alapjogi ktharmados szably
helyett pnzgyi-gazdasgi (vagyis tipikusan policy jelleg, br a rendrsgi s honvdsgi trvny eddig is policy jelleg ktharmados trvny volt) trgykrk kerltek
ktharmados rangba. Afunkcionlis rtelemben vett alkotmny (vagyis az egyszer tbbsges trvnyhozt korltoz normk sszessge) a magyar jogrendben ezrt
2011 eltt s utn is sok szz oldalnyi trvny maradt, hiszen abba a ktharmados/
sarkalatos trvnyek is belertendek.
Az ttekints cljbl egy tblzatban mutatjuk be az Alkotmny s az Alaptrvny
ktharmados/sarkalatos trvnyek trgykreit meghatroz rendelkezsei kztti
klnbsgeket:7
1.
2.
Alkotmny
Alaptrvny
Az EU-s alapt szerzdsek s azok Az EU-s alapt szerzdsek s azok
mdostsnak megerstse: 2/A. . mdostsnak megerstse: E)
cikk (4) bek.
Jogalkotsi trvny: 7/A. (4) bek.;
specilis jogszably-kihirdetsi
mdok: 7/A. (3) bek.
Specilis jogszably-kihirdetsi
mdok: T) cikk (1) bek.
Megjegyzs
Tovbbra is nagyktharmad szksges (az
sszes kpvisel ktharmada).
Jelentsen szktett
hatskr.
Herbert Kpper: Aktharmados/sarkalatos trvnyek jelensge a magyar jogrendszerben MTALaw

5
Ez fordtva is igaz, vagyis sarkalatos trvnyben is mdosthatk egyszer tbbsggel a nem sarkalatos trgykr rendelkezsek, lsd az Alaptrvny 17. cikk (4) bek. Ugyangy a 16/2015. (VI. 5.) AB hat.,
Indokols [40][41]. Akorbbi jogllapothoz (tovbbi utalsokkal) lsd Jakab Andrs Cserne Pter:
Aktharmados trvnyek helye a magyar jogforrsi hierarchiban Fundamentum 2001/2. 4049.
6
Ilyen egybknt mr trtnt is: a 13/2013. (VI. 17.) AB hat.-ban a testlet a brsgok szervezetrl s
igazgatsrl szl 2011. vi CLXI. tv. (Bszi.) 175. -nak s a brk jogllsrl s javadalmazsrl szl 2011. vi CLXII. tv. (Bjt.) 237. (1) bek.-nek bizonyos rszeit alaptrvny-ellenesnek tallta.
Abrk rvelse szerint a krdses utalszablyok olyan szakaszokat is sarkalatosnak minstettek, amelyek valjban nem voltak sarkalatos termszetek az Alaptrvny felhatalmazsa szerint. 13/2013. (VI.
17.) AB hat., Indokols [104]-[105].
7
Asarkalatos trvnyek aktulis listjt (rszletesen listzva az egyszer trvnyekben tallhat sarkalatos rendelkezseket is) lsd az OGY honlapjn: www.parlament.hu/aktual/srk_trv/benyujtott.
4
246
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
Alkotmny
Arendkvli s a szksgllapot rszletes szablyai: 19/D. ; a Kormny
azonnali intzkedseinek szablyai,
kls fegyveres csoportok Magyarorszg terletre trtn vratlan betrse esetn alkalmazand szablyok:
19/E. (3) bek.; veszlyhelyzetben
s megelz vdelmi helyzetben alkalmazhat szablyok: 35. (3) bek.; a
Magyar Honvdsg feladatai s a r
vonatkoz rszletes szablyok: 40/A.
(4) bek.; Honvdsg nem hivatsos katonai llomny tagjainak politikai tevkenysge: 40/B. (5) bek.;
honvdelmi ktelezettsg: 70/H.
(5) bek.
Orszggylsi kpviselk javadalmazsa: 20. (4) bek.; orszggylsi
kpviselk jogllsa: 20. (6) bek.
Alaptrvny
Akatonai szolglat teljestsnek
formi s rszletes szablyai, honvdelmi munkaktelezettsg, polgri vdelmi ktelezettsg, gazdasgi
s anyagi szolgltats teljestsnek
szablyai: XXXI. cikk (3)(6) bek.;
a Magyar Honvdsg szervezetre, feladataira, irnytsra s vezetsre, mkdsre vonatkoz rszletes szablyok: 45. cikk (5) bek.;
a klnleges jogrendben alkalmazand rszletes szablyok: 54. cikk
(4) bek.
Megjegyzs
Az eltr megfogalmazs ellenre vltozatlan trgykr.
Kzhivatalok, amelyeket orszgVltozatlan terjedelm

gylsi kpvisel nem tlthet be,
trgykr.
valamint ms sszefrhetetlensgi
esetek: 4. cikk (2) bek.; az orszggylsi kpviselk jogllsra s
javadalmazsra vonatkoz rszletes szablyok: 4. cikk (5) bek.
Orszgos npszavazs s npi kezde-
mnyezs: 28/B. (2) bek.
Akztrsasgi elnk tiszteletdja,
Akztrsasgi elnk jogllsnak
Az Alaptrvny els
kedvezmnyei s az t megillet klt- rszletes szablyai s javadalmaz- mdostsa ta volt
sgtrts sszege: 30. (2) bek.
sa: 12. cikk (5) bek.
kztrsasgi elnkkre is.
Az Alkotmnybrsg szervezete s
Az Alkotmnybrsg hatskrnek,
mkdse: 32/A. (7) bek.
szervezetnek, mkdsnek rszletes szablyai: 24. cikk (9) bek.
Orszggylsi biztosok: 32/B. (7)
bek.
Az llami Szmvevszk szervezeAz llami Szmvevszk szervezete s mkdsnek alapelvei: 32/C. tnek s mkdsnek rszletes sza(4) bek.
blyai: 43. cikk (4) bek.
Az eurpai integrcival sszefg
g gyekben az Orszggyls vagy
bizottsgai ellenrzsi jogkrnek, az
Orszggyls s a Kormny kztt
folytatott egyeztetsnek, tovbb a
Kormny tjkoztatsi ktelezettsgnek rszletes szablyai: 35/A.
(1) bek.
ARendrsggel, a titkosszolglaArendrsg s a nemzetbiztonsgi
ti eszkzk s mdszerek alkalmaz- szolglatok szervezetre, mkdssval, valamint a nemzetbiztonsgi
re vonatkoz rszletes szablyok, a
tevkenysggel sszefgg rszletes titkosszolglati eszkzk s mdszeszablyok: 40/A. (4) bek.
rek alkalmazsnak szablyai, valamint a nemzetbiztonsgi tevkenysggel sszefgg szablyok: 46.
cikk (6) bek.
Helyi nkormnyzatok: 44/C. .
Ahelyi nkormnyzatokra vonatkoz szablyok: 31. cikk (3) bek.
247
II. S zablyozsok
13.
Alkotmny
Abrsgok szervezete s igazgatsa,
tovbb a brk jogllsa s javadalmazsa: 50. (5) bek.
14.
gyszsg, valamint az gyszek

szolglati viszonya: 53. (4) bek.
15.
16.
Utazsi szabadsg: 58. (3) bek.

Letelepedsi szabadsg: 58. (3)
bek.
Aszemlyes adatok vdelme: 59.
(2) bek.; a kzrdek adatok nyilvnossga: 61. (5) bek.
17.
18.
Lelkiismereti s vallsszabadsg: 60.

(4) bek.
19.
Asajtszabadsg s a mdiatartalmak
alapvet szablyai, a mdiaszolgltatsok felgyelete: 61. (5) bek.
20.
21.
22.
Gylekezsi jog: 62. (2) bek.

Egyeslsi jog: 63. (3) bek.
Aprtok gazdlkodsa s mkdse:
63. (3) bek.
23.
24.
Menedkjog: 65. (2) bek.

Anemzeti s etnikai kisebbsgek jogai: 68. (5) bek.; kisebbsgi
nkormnyzati kpviselk vlasztsa:
71. (4) bek.
25.
llampolgrsg: 69. (4) bek.
26.
27.
Sztrjkjog: 70/C. (3) bek.

Az orszggylsi kpviselk, az Eurpai Parlament kpviseli, tovbb a
helyi nkormnyzati kpviselk s
a polgrmesterek vlasztsa: 71.
(3) bek.
248
Alaptrvny
Megjegyzs
Abrsgok szervezetnek s igazgatsnak, a brk jogllsnak
rszletes szablyai, valamint a brk
javadalmazsa: 25. cikk (8) bek.
Az gyszsg szervezetnek s
mkdsnek, a legfbb gysz s
az gyszek jogllsnak rszletes
szablyai, valamint javadalmazsuk:
29. cikk (7) bek.
Aszemlyes adatok vdelmhez s

a kzrdek adatok megismershez
val jog rvnyeslst ellenrz
fggetlen hatsg: VI. cikk (3) bek.
Csak a hatsg szervezeti szablyai ktharmadosak, magra

az alapjogokra vonatkoz szablyok mr
nem (szkebb trgykr).
Az egyhzakra vonatkoz rszletes Csak a szervezeszablyok: VII. cikk (2), (5) bek.
ti szablyok (szkebb
trgykr).
Asajtszabadsgra, valamint a
Ahrkzlsi piac felmdiaszolgltatsok, a sajtterm- gyelett ellt szervkek s a hrkzlsi piac felgyelett re vonatkoz szabellt szervre vonatkoz rszletes
lyok is belekerltek
szablyok: IX. cikk (6) bek.
(tgabb trgykr).
Aprtok mkdsnek s gazdlkodsnak rszletes szablyai: VIII.

cikk (4) bek.
AMagyarorszgon l nemzetis- Tgabb trgykr,

gek jogaira vonatkoz rszletes sza- magban foglalja a
blyok, valamint a helyi s orszgos Magyarorszgon l
nkormnyzataik megvlasztsnemzetisgek rszvnak szablyai: XXIX. cikk (3) bek.; telt az Orszggyls
a Magyarorszgon l nemzetisgek munkjban.
rszvtele az Orszggyls munkjban: 2. cikk (2) bek.
llampolgrsg: G) cikk (1), (4)
bek.
Orszggylsi kpviselk vlaszAz Eurpai Parlament

tsa: 2. cikk (1) bek.; helyi nkor- kpviselinek vlaszmnyzati vlasztsok: 35. cikk (1) tsa nem ktharmados
bek.; kampnyszablyozs IX. cikk (szkebb trgykr).
(3) bek.
28.
Alkotmny
Alaptrvny
AMagyar Kztrsasg cmere, zsz- Acmer s a zszl hasznlatnak
laja s azok hasznlata: 76. (3) bek. rszletes szablyai, valamint az llami kitntetsek: I) cikk (4) bek.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
Acsaldok vdelme: L) cikk (3)

bek.
Az Orszggyls rendszeres lsezst biztost rendelkezsek:
5. cikk (8) bek.; az orszggylsi
bizottsgok vizsglati tevkenysge,
a bizottsgok eltti megjelens ktelezettsge: 7. cikk (3) bek.
Avgrehajt hatalom krbe tartoz egyes feladat- s hatskrk elltsra s gyakorlsra nll szablyoz szervek ltrehozsa: 23. cikk
(1), (2), (4) bek.
Anemzeti vagyon megrzsnek,
vdelmnek s a nemzeti vagyonnal val felels gazdlkodsnak a
kvetelmnyei: 38. cikk (1) bek.;
az llam kizrlagos tulajdonnak s kizrlagos gazdasgi tevkenysgnek kre, valamint a nemzetgazdasgi szempontbl kiemelt
jelentsg nemzeti vagyon elidegentsnek korltai s felttelei: 38.
cikk (2) bek.
Akztehervisels s a nyugdjrendszer alapvet szablyai: 40. cikk.
AMagyar Nemzeti Bank szervezetnek s mkdsnek rszletes szablyai: 41. cikk (1), (5), (6) bek.
Apnzgyi kzvettrendszer felgyelett ellt szerv: eredetileg
42. cikk, de az Alaptrvny tdik
mdostsa nyomn ma a 41. cikk
(2) bek. alapjn az MNB ltja el ezeket a feladatokat, vagyis tartalmilag
nem cskkent a ktharmados trgykr, de az alaptrvnyi emltsek
szma eggyel cskken.
AKltsgvetsi Tancs mkdsnek rszletes szablyai: 44. cikk
(5) bek.
Termfldre s mezgazdasgi zemekre vonatkoz szablyok: P) cikk
(2) bek.
Megjegyzs
llami kitntetsek
is: tgabb trgykr
(a jelkpekre
vonatkoz trvny
eddig nagyktharmad
volt, azaz az sszes
kpvisel ktharmada;
a jvben csak a
jelen lv kpviselk
ktharmada).
Az Alaptrvny tdik
mdostsa nyomn
nem nll sarkalatos trgykr, hanem
az MNB trgykrbe
olvadt.
Az Alaptrvny harmadik mdostsa

emelte ktharmados
trgykrr.
249
Trgykr
sszesen
II. S zablyozsok
Alkotmny
28 trgykr
Alaptrvny
Megjegyzs
27 trgykr (az Alaptrvny eredeti formjhoz kpest szmszeren ugyanakkora, mert egy trgykremlts eltnt, egy pedig megjelent a
szvegben).
1.3. RVEK A SARKALATOS TRVNYEK LTE MELLETT S ELLEN
Fenntartjuk azt a korbbi llspontunkat, amely szerint a ktharmados trvnyek szmnak radiklis cskkentse, st lnyegben a jogforrsi kategria megszntetse lett
volna a megfelel megolds.8 llspontunk nem vltozott, de a teljessg kedvrt az
elkvetkezkben elbb a tmogat, majd az ellenz rveket is trgyaljuk.
Aktharmados trvnyek lte melletti egyik lehetsges rv (a fenti, ott mr cfolt
hagyomny-rven tl) az, hogy a ktharmadossg elvrsa ezeknl a trvnyeknl
formai garancit jelenthet a mindenkori parlamenti tbbsg nknyes trekvseivel
szemben. Eszerint teht a legfontosabb llamszervezeti krdsekben vagy az alapjogok vdelme rdekben egyes szablyok megalkotsa sorn szles kzmegegyezsre van szksg, s ksbb, e kiindul konszenzusos llspont vdelme rdekben meg
kell nehezteni a mindenkori tbbsg szmra a szablyok mdostst, hasonlan
szles szavazatarny elrsval.9 Azokban az esetekben azonban, amikor ez a kiindul kzmegegyezs nem ll fenn (pldul mert egy politikai er egyedl szerez ktharmadot), a formai garancia kiresedik, s az nkny elleni fellps cljt nem kpes
tnylegesen szolglni.10 Ugyancsak problma, hogy a parlamentris rendszer bels
logikja szerint a mindenkori ellenzk a mindenkori kormny viszonylagos sikertelensgben s npszertlensgben rdekelt, hiszen a kormny kudarcokkal tarktott
tevkenysge s a fokozd trsadalmi elgedetlensg hozza el az hatalomra jutsukat. Vagyis a konszenzusos trvnyhozs elrsa racionlis ellenzki szabotlsra
(szeldebb kifejezssel: vtra) ad lehetsget, ami azonban a kzrdek szempontjbl
kros, hiszen a krdses (gyakran kifejezetten hagyomnyos vgrehajt hatalmi jogkrbe es) terleteken, pldul honvdelem vagy rendrsg, az idrl idre szksgszeren felmerl reformokat szinte ellehetetlenti. Az AB az Alaptrvny elfogadsa
utni gyakorlatban azt az llspontot foglalja el, hogy a sarkalatos trvnyek szerept
illeten a ktharmados trvnyek vonatkozsban kialaktott gyakorlat az irnyad,11
s ennek megfelelen megersti azt is, hogy a sarkalatos trvnyek legfontosabb clja
az orszggylsi kpviselk kztt a szles kr egyetrts biztostsa.12 Akpviselk kztti egyetrts clja azonban nem nmagrt val: valjban trsadalmi kon Lsd Jakab Andrs: Az Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei (Budapest: HVG-ORAC
2011) 76-77.
9
Tth Gbor Attila: Ajogok trvnye. rtekezsek az alkotmnyos szabadsgrl (Budapest: Gondolat
2014) 244.
10
Tordai Csaba eladsa a Sarkalatos talakulsok rendezvnysorozat zr lsn 2014. jnius 26-n.
Megtekinthet: www.youtube.com/watch?v=Kdw2SsErYjA5759. perc.
11
43/2012. (XII. 20.) AB hat., Indokols [55].
12
17/2013. (VI. 26.) AB hat., Indokols [15].
8
250
szenzust jelent meg, azt a clt kvnja biztostani, hogy a legalapvetbb gyek eldntse sorn a kpviseltek mindegyiknek preferencii, rdekei figyelembe vtessenek.
Azonban annak eldntshez, hogy a ktharmados kvetelmny ezt a clt jelenleg
is kpes-e szolglni, figyelemmel kell lenni a vlasztsi rendszer sajtossgaira is.
Ajelenlegi vlasztsi rendszer viszont azt eredmnyezi, hogy a szavazatoknak mindsszesen relatv tbbsgt megszerz prt minstett, ktharmados tbbsghez juthat
a parlamentben. Ily mdon a parlamenti ktharmad nem kpvisel(het)i a trsadalom
szles tbbsgt, a ktharmados konszenzus nem kpes a fentebb vzolt cl realizlsra. Azt az alapvet funkcit, amelyet az Alkotmnybrsg a sarkalatos trvnyeknek tulajdont, azok immr nem kpesek betlteni. Ezrt a korbbi alkotmnybrsgi
gyakorlat fellvizsgland a sarkalatos trvnyeket tekintve, s a ktharmados trvnyek trgykrei a lehet legszkebben rtelmezendk.13
Egy msik lehetsges rv a ktharmados trvnyek mellett az, hogy mshol is van
ilyen, pldul organikus trvny nven Franciaorszgban. Ez az rv sem meggyz.
Elszr is az, hogy mshol is ismert hasonl megolds, nmagban nem rv a minstett tbbsget ignyl trvnyek mellett, hiszen minden esetben tekintettel kell lenni arra is, hogy egy jogintzmny, jogi megolds milyen trsadalmi, politikai, trtnelmi krlmnyek kztt mkdik sikeresen. Msrszt ltalban vve ktsges, hogy
a francia alkotmnyjogi minta megfelel egy posztdiktatrs helyzetben (huszont
ve mg szocializmus volt nlunk) a volt szocialista orszgokban megszokott nmet
alkotmnyjogi minta mr csak a hasonl trtnelmi keletkezsi krlmnyek (ti. diktatra utni jogllamisg s demokrcia felptse) miatt is megfelelbb plda. Az
1958-as francia alkotmny elsdleges clja ugyanis a vgrehajt hatalom erstse s
a trvnyhozs megtrse (vagy legalbbis kordban tartsa) volt, hiszen egy gyarmati (algriai) hbor kells kzepn vlt nyilvnvalv, hogy a vlasztsi rendszer
miatt szttredezett prtrendszer s a destruktv bizalmatlansgi indtvny miatt az
1946-os francia alkotmny csdt mondott.14 Ezrt a weimari kztrsasg flelnki rendszert vettk t, olyan tovbbi megoldsokkal, amelyek a trvnyhozs megersdst zrjk ki. Az egyik ilyen (egybknt igencsak uniklis) megolds, a francia
alkotmny 37. (1) bek. szerint: Anem trvnyi tra tartoz krdseket rendeleti ton kell szablyozni. Ez azt jelenti, hogy a parlament s a trvnyek szerepnek
szabtak hatrt, hiszen a trvnyi tra tartoz krdseket taxatve (fknt a francia
alkotmny 34. -ban s elszrtan az alkotmnyban mg nhny helyen) felsoroltk.15
Amsik eszkz az Alkotmnytancs (Conseil constitutionnel) ltrehozsa, amelynek elsdleges clja eredetileg egyltaln nem az egyni jogvdelem volt (egybknt
az 1958-as alkotmnyban alapjogi katalgus sincs, s csak ksbbi kreatv jogrtelmezs emelt a francia jogtrtnetbl alapjogi katalgusokat alkotmnyos mrcv),
Sonnevend Pl eladsa a Sarkalatos talakulsok rendezvnysorozat zr lsn 2014. jnius 26-n.
Megtekinthet: www.youtube.com/watch?v=Kdw2SsErYjA, 1 ra 1013. perc.
14
Szente Zoltn: Eurpai alkotmny- s parlamentarizmus-trtnet 19452005 (Budapest: Osiris 2006)
191198.
15
Afrancia alkotmny 37. cikk. (2) bek. szerint a Conseil dtat azon trvnyeket, amelyek rendeleti trgykrbe tartoznak, tminsti (lefokozza) rendelett (dlgalisation), s ezutn ezt mr rendeletnek kell
tekinteni (teht csak rendelettel lehet mdostani). Atmhoz (az intzmnyt kritizlva) lsd Chantal
Cans: La dlgalisation: un encouragement au dsordre Revue de droit public 1999/5. 14191447.
13
251
II. S zablyozsok
hanem a vgrehajt hatalom eszkze volt a trvnyhozs megfkezsre. Ennek megfelelen eredetileg csak a priori normakontrollra volt joga, s azt is kizrlag a vgrehajt hatalom kpviseli kezdemnyezhettk. Eredetileg mindssze a kztrsasgi
elnk, a miniszterelnk, a Nemzetgyls elnke s a Szentus elnke kezdemnyezhette a rendes trvnyek elzetes normakontrolljt. Aparlamenti kisebbsg csak
1974-ben kapott indtvnyozsi jogot, amelynek eredmnyeknt szembetlen emelkedett is az indtvnyok szma.16
Afrancia alkotmnyos struktra 2008-ban lnyegi talaktson esett t,17 az alkotmnyreform leglnyegesebb eleme, hogy immr a brsgok szmra megnylt a lehetsg az utlagos normakontroll kezdemnyezsre abban az esetben, ha egy konkrt gyben eljr br azt tapasztalja, hogy egy alkalmazand jogszablyi elrs az
alkotmny ltal vdett jogokat srti. Ateljessghez tartozik, hogy a lehetsg csak a
Conseil dEtat s a Cour de cassation szmra nyitott. s vgl, szmunkra leginkbb
relevns megoldsknt bevezettk az organikus trvnyek (lois organiques) kategrijt, amelynek legfontosabb eljrsi sajtossga, hogy a kihirdets eltt ktelez az
Alkotmnytancs el terjeszteni.18 Az organikus trvnyeket azonban (br bizonyos
eljrsi lpsek eltrnek a szoksos trvnyektl) ugyanolyan szavazatarnnyal
fogadja el a francia trvnyhozs (pontosabban a sarkalatos trvnyek esetben minden kpvisel, az egyszer trvnyek esetben a jelenlev kpviselk egyszer tbbsgvel), vagyis a ktharmados trvnyek mellett mr csak ezrt sem hozhat fel
rvknt.19 Aspanyol alkotmnyjogban annyiban tr el az egyszer s az organikus trvnyek elfogadsi eljrsa, hogy az alshzban az sszes kpvisel tbbsgnek (s
nem csupn a jelen lv kpviselk tbbsgnek) kell azt elfogadnia.20 Mind a spanyol,
mind a francia szablynak az az rtelme, hogy nehogy megpuccsoljk jogszertlen jogalkotssal vagy alacsony jelenlt miatti kisebbsgi szavazssal a fontosnak tlt
szablyokat. Egyik helyen sincs arrl sz azonban, hogy a rendes parlamenti tbbsg el helyeznnek eljrsilag thghatatlan (kvzi-alkotmnyos) tbbsgi szablyt.21
Louis Favoreu: Az alkotmnybrsgok [ford. Horvth va] in Paczolay Pter (szerk.):
Alkotmnybrskods alkotmnyrtelmezs (Budapest: ELTEJK 1995) 53116, kl. 105107.
17
Rszletesebben lsd Federico Fabbrini: Frances Constitutional Reform and the Introduction of
APosteriori Constitutional Review of Legislation German Law Journal 2008/10. 12971312.
18
Rszletes dogmatikai elemzshez lsd Jean-Christophe Car: Les lois organiques de larticle 46 de la
Constitution du 4 octobre 1958 (Paris: Economica 1999); Bertrand Mathieu Michel Verpeaux (szerk.):
Les lois organiques et la mise en uvre de le rvision constitutionnelle (Paris: Dalloz 2009).
19
Afrancia alkotmnyjogban 1958 eltt is ltezett az organikus trvny fogalma (ti. az alkotmny mkdshez szksges trvnyek), de eljrsilag ezek semmiben nem klnbztek az egyszer trvnyektl, lsd Jean-Pierre Camby: Quarante ans de lois organiques Revue de droit publique 1998/5-6. 1686
1698, kl. 1687.
20
Lsd rszletes dogmatikai elemzshez Jos F Chofre Sirvent: Significado y funcin de las leyes orgnicas (Madrid: Tecnos 1994).
21
Afrancia, a spanyol vagy a kett kombincijbl ered eljrsi megoldsokat alkalmaz tbb dl-amerikai orszg (Brazlia, Kolumbia, Ecuador, Peru, Venezuela), afrikai (Szenegl, Tunzia, Algria) s eurpai (Romnia, Moldova) orszg. Chilben ellenben a magyarhoz hasonlan emelt (ngyhetedes) tbbsgi
szably vonatkozik az organikus trvnyekre. Amagyarral azonos ktharmados szavazatarnyt ignyelnek az (igen szk krben elfogadhat) organikus trvnyek a portugl alkotmny 136. cikk (3) bek. szerint. Aklnfle latin-amerikai megoldsokhoz rszletesen lsd Ricardo Seplveda: Las leyes orgnicas
constitucionales (Mxico: UNAM 2006) 100112.
16
252
Aharmadik lehetsges rv a ktharmados trvnyek mellett az, hogy ez tehermentesti az alkotmnyt.22 Vagyis gy az rv nem kell mindent az alkotmnyba tenni, s gy azt egy monstre szvegg hizlalni, hanem szmos szably kitelepthet ktharmados trvnyekbe. Ez sem meggyz rv azonban. Ha ugyanis valami
tnyleg fontos s az egyszer trvnyhoz hatskrbl ki akarjuk venni, akkor azt az
alkotmnyba kell tenni, s valjban a jogrend pp attl vlik ttekinthetetlenn, ha
egyes magasabb rang trvnyeket tbb kln dokumentumba helyeznk. Ajogrend
ttekinthetsge azt kvnja, hogy a trvnyhozs korltainak szablyformj korltai egy dokumentumban legyenek [v. nmet alaptrvny n. Inkorporationsgebot,
amely szerint az alaptrvny mdostsait is csak az alaptrvny kifejezett mdostsval lehet megtenni, s nem lehet az alkotmnyt szttredeztetni]. Vannak persze olyan jogrendek, ahol maga az alkotmny is tbb dokumentumbl ll, de ez egyrszt az ttekinthetsget rontja, msrszt ksrtst teremt arra, hogy tl sok szablyt
emeljnk ki az egyszer trvnyhoz hatskrbl.23
A ktharmados trvnyek ellen felmerl egyik tipikus rv kifejezetten az
Alaptrvny konkrt rendelkezseire vonatkozik: nevezetesen arra, hogy a fent lertaknak megfelelen bekerltek policy-dntsek is a trgykrk kz. Ez ugyanis jelentsen megneheztheti a kormnyozhatsgot a jvben, brmilyen politikai
sszettel kormny esetben, ha az adott kormnynak nincs ktharmados tbbsge.
Az alkotmnyoz a gazdasgi trgykrk ktharmados rangra emelsvel vlheten
hrom problmra akart vlaszt adni: 1) a 2000-es vek els vtizedben a mindenkori kormnytbbsg kzremkdsvel slyosan eladsodott az orszg, 2) esetenknt
a parlamenti tbbsg tmogatsval trtntek nagyszabs gazdasgi jelleg visszalsek, 3) slyos demogrfiai vlsgban van az orszg, s a gyermeknevelst segt
olyan intzkedseket kell meghozni, amelyek egyszer tbbsggel nem ronthatk le
(ez ugyanis a gyermekvllalshoz szksges biztonsgrzetet veszlyezteti). Vagyis
ezekben a krdsekben az alkotmnyoz meg akarta ktni a mindenkori egyszer parlamenti tbbsg kezt. Ez azonban igencsak kockzatos gygymd, amely a nevezett
betegsgre taln megolds, de olyan slyos mellkhatsai lehetnek (gy klnsen a
kormnyzati rugalmatlansg vltoz gazdasgi helyzetben), amelyek komoly kormnyozhatsgi problmkhoz vezethetnek. Radsul a policy-dntsek bebetonozsa
egyttal azzal a veszllyel is fenyeget, hogy kiresti a vlasztsokat, hiszen hiba
vlaszt a tbbsg j Orszggylst s azon keresztl j kormnyt, nem lesz kpes a
krdses policy-dntsek megvltoztatsra.24 Ez pedig a Velencei Bizottsg llsfoglalsa szerint felveti az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye els kiegszt jegyzknyv 3. cikknek srelmt, amely szerint Magyarorszg szabad vlasztsok rvn
Kilnyi Gza: Az alkotmnyozs s a ktharmados trvnyek Jogtudomnyi Kzlny 1994/5. 201209.

Az osztrk alkotmny pldjn lsd rszletesen Jakab Andrs: Az eurpai alkotmnyjogi gondolkods
kt szembenll paradigmja: Ausztria s Nmetorszg in Chronowski Nra Petrtei Jzsef (szerk.):
dm Antal emlkknyv (Pcs: PTEJK 2010) 127158. tovbbi hivatkozsokkal.
24
Ilyen (korbban nem ktharmados trgykrbe tartoz) sarkalatos trgykrk jelenleg pl. az ad- s a
nyugdjrendszerre (40. cikk), valamint a csaldvdelemre [L) cikk (3) bek.] vonatkoz egyes szablyok,
amelyek azonban klasszikus egyszer tbbsges policy-dntsek.
22
23
253
II. S zablyozsok
a trvnyhoz testlet megvlasztst illeten biztostja a np vlemnynek kifejezst.25

Tovbbi problma, hogy a ktharmados elrsok ltal esetenknt mgis kiknyszertett j szablyok esetben a felelssg elmosdik a kormnyz s az ellenzki prtok kztt, s ezrt vgl a vlasztpolgr szmra nem lesz nyilvnval, hogy adott
dnts mely prtnak tudhat be.26 gy a soron kvetkez vlasztsokon nem lesz egyrtelm, hogy egy-egy dntsrt a verseng felek kzl melyiknek kellene viselnie a
felelssget vagy learatni az elismers babrjait. Teht ha a ktharmados szavazatarnyt ignyl dntsek kre tl szlesen van meghzva, az a demokratikus visszacsatols megvalsulst is megnehezti.
Az utols megemltend ellenrv a ktharmados trvnyekkel (vagy legalbbis szles krkkel) szemben, hogy azok lervidthetik az alkotmny lettartamt, s ezzel az
alkotmnyos stabilitst veszlyeztethetik. Azltal ugyanis, hogy a trvnyhoz tl sok
szablyt merevt be, az egyszer tbbsget szerz ellenzket arra ksztetheti, hogy
kelseni rtelemben vett forradalommal az egsz rendszert (vagyis magt az alkotmnyt is) levltsa. Tulajdonkppen paradox hatsrl van sz: a trvnyhoz stabilitst reml a ktharmados trvnyektl, de tlzott hasznlatuk pont a jogrendszer
alapjainak stabilitst veszlyezteti.
sszefoglalsknt megllapthatjuk, hogy a valban fontos alapszablyoknak az
alkotmnyban a helyk, a nem fontosaknak ellenben egyszer trvnyekben. Az
alkotmnyrt az alkotmnyoz (a npszuverenits elvnek jegyben) s az AB (a jogllamisg elvnek jegyben) felel, az egyszer trvnyekrt pedig a parlamenti tbbsg (a parlamentris demokrcia elvnek jegyben). Aktharmados trvny vegyes
funkcij torzszltt, egy szomor zskutca a magyar alkotmnyjogban, valamifle
npfrontos maradvny, a rendszervlts vletlen mellktermke, amelyre egy mkd
parlamentris jogllamban nehz igazolst tallni, s amely sajnos normlis krlmnyek kztt a kormnyzst bntja. Csak remlni tudjuk, hogy egy alkotmnyreformmal vagy netn egy j alkotmnnyal a jvben vgleg ki lesz iktatva (vagy legalbbis radiklisan szkl a kre), s jogtrtneti kurizumm vlik. Esetleg elfogadhat
lenne a sarkalatossg fogalmnak tdefinilsa: magasabb szavazsi arnyok helyett
ktelez elzetes alkotmnybrsgi fellvizsglat elrsval, br az rintett trvnyek kre ez esetben is cskkentend.
Magval a ktharmados trvnyek intzmnyvel kapcsolatban teht meglehetsen
szkeptikusak vagyunk, de ettl fggetlenl az egyes krdses trvnyek rvid elemzst az rs elejn jelzett krdsek mentn (br azokat nem szigoran kvetve) megtesszk a kvetkezkben. Ennek az rsnak a megfogalmazsa sorn azokra a tmkra korltoztuk az elemzst, amelyekrl rendeztnk kerekasztal-beszlgetst. Vagyis
a kutats nem terjedt ki az sszes sarkalatos trvnyre, gy pldul a prttrvnyre (egybknt a trvnyhoz az Alaptrvny vonatkoz rendelkezse ellenre nem
alkotott j trvnyt a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl),27 valamint a cmer s
Az Eurpa Tancs Velencei Bizottsgnak 618/2011. sz. vlemnye (CDL-AD(2011)016, Velence, 2011.
jnius 17-18.), www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)016-e.pdf, 24. pont.
26
Kpper (4. lj.) 5.
27
1989. vi XXXIII. tv. a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl.
25
254
zszl hasznlatrl, az llami kitntetsekrl,28 a csaldok vdelmrl,29 tovbb a

kztrsasgi elnk jogllsrl s javadalmazsrl30 szl trvnyekre sem.
2. LLAMPOLGRSG
Az llampolgrsgi szablyozs talaktsnak legfontosabb eleme a kznyelvben a
hatron tliak ketts llampolgrsgaknt elterjedt intzmny 2010-es bevezetse volt.31 Valjban inkbb arrl van sz, hogy egy trvnymdosts32 kiterjesztette a kedvezmnyes honosts lehetsgt: krelmre kedvezmnyesen honosthatv
vlt az is, akinek felmenje magyar llampolgr volt vagy valsznsti magyarorszgi szrmazst, s magyar nyelvtudst igazolja.33 Ahonosts ltalnos felttelei kzl az ilyen, kedvezmnyes honostst kr nem magyar llampolgrnak csupn a bntetlen elletre vonatkoz felttelnek kell megfelelnie, tovbb annak, hogy
honostsa ne srtse Magyarorszg kz- s nemzetbiztonsgt. Aleglnyegesebb jts teht az, hogy a honostst kr szemlynek nem kell rendelkeznie bejelentett
magyarorszgi lakhellyel, s nem kell korbbi Magyarorszgon trtn lakst igazolnia. Az j vlasztjogi trvny 2011-es megalkotsval ezek az llampolgrok vlasztjogot is szereztek.34 Az llampolgrsg megszerzsnek egyszerstst szinte teljes politikai konszenzus vezte a trvnyhozsban: a trvnymdostst 344 igen s
3 nem szavazattal, 5 tartzkods mellett fogadta el a Hz. Mindekzben a vlasztjog
kiterjesztsre 256 igen s 39 nem szavazat mellett kerlt sor.
Az llampolgrsgi jog ismertetett mdostsa sszefggsben van azzal a nemzet fogalmt rint szemlletvltssal, amely az Alaptrvnyben is megjelenik: az
Alaptrvny ugyan tovbbra is rszben politikai, rszben kulturlis rtelemben hasznlja a nemzet fogalmt, de hangslyeltolds kvetkezett be a kulturlis (etnikai)
nemzetfelfogs irnyba.35
Az llampolgrsg kiterjesztsnek krdshez rdemes megvizsglnunk a szomszd llamok vonatkoz szablyait is, hiszen a magyar trvnymdosts elssorban
2011. vi CCII. tv. Magyarorszg cmernek s zszlajnak hasznlatrl, valamint llami kitntetseirl. Atv.-t az OGY a 2011. december 23-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 30.
29
2011. vi CCXI. tv. a csaldok vdelmrl. Atv.-t az OGY a 2011. december 23-i lsnapjn fogadta el.
Akihirdets napja: 2011. december 31.
30
2011. vi CX. tv. a kztrsasgi elnk jogllsrl s javadalmazsrl. Atv.-t az OGY a 2011. jlius 11-i
lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. jlius 26.
31
Atrvnymdostst vez szakmai vitt sszefoglalja Kisteleki Kroly: Az llampolgrsg fogalmnak s jogi szablyozsnak fejldse (Budapest: Martin Opitz 2011) 226-227.
32
Amdostst a 2010. vi XLIV. tv. vezette be, a 2011. janur 1-je utn indul eljrsokban kell alkalmazni.
33
1993. vi LV. tv. a magyar llampolgrsgrl 4. (3) bek. (jelenleg hatlyos szvegllapot).
34
Akedvezmnyesen honostott llampolgrokon kvl minden olyan magyar llampolgr is vlasztjogot
szerzett, aki nem rendelkezik magyarorszgi lakhellyel vagy bejelentett tartzkodsi hellyel, amely szemlyi krbe belertendek a magyar llampolgrok nem Magyarorszgon szletett gyermekei is, hiszen
a magyar llampolgrsg a ius sanguinis elve alapjn ket is megilleti. Avlasztjogi szablyok vltozsainak tovbbi rszleteit lsd alul a 3. pontban.
35
Ennek rszletesebb altmasztsra lsd Majtnyi Balzs: Trtnelmnk hagyomnya Fundamentum
2011/2. 57; Jakab Andrs: Defining the Borders of the Political Community: Constitutional Visions of the
Nation, ssrn.com/abstract=2045648 (2012. prilis 24.) 4244; Kisteleki (31. lj.) 224226.
28
255
II. S zablyozsok
az ezekben az orszgokban l magyar nemzetisgek szmra jelenti az llampolgrsg megszerzsnek knnyebb ttelt. Ezeknek az llamoknak nem mindegyike
ismeri el a tbbes llampolgrsg intzmnyt: Romnia, Szerbia, Horvtorszg s
Szlovnia elismeri a jogintzmnyt, azonban Ausztria, Ukrajna s Szlovkia nem.36
Ausztria tbb vtizede tiltja a ketts llampolgrsgot, 1985-s llampolgrsgi trvnynek 26. cikke rtelmben az az osztrk llampolgr, aki krelemmel, nyilatkozatval vagy kifejezett hozzjrulsval ms llam llampolgrsgt megszerzi s
korbban nem kapott engedlyt osztrk llampolgrsga megtartsra, azt elveszti. Ausztrinak a ketts llampolgrsggal szembeni averzijt jl mutatja az is, hogy
rszese az 1963-ban az Eurpa Tancs gisze alatt szletett, ketts llampolgrsg
kikszblsrl szl egyezmnynek. Ukrajna szintn tiltja a ketts llampolgrsgot: mind alkotmnyban, mind 2001-es llampolgrsgi trvnyben kimondja, hogy
ms llam llampolgrsgnak megszerzse esetn az egyn automatikusan elveszti ukrn llampolgrsgt. Szlovkia a magyar szablyozs mdostsa utn tett jogi
lpseket, korbban a ketts llampolgrsgot elismerte, illetve tmogatta. Azonban
a 2010-ben elfogadott jogszably-mdosts szerint azok, akik nknt veszik fel ms
llam llampolgrsgt, szlovk llampolgrsgukat automatikusan elvesztik, kivve, ha hzassggal vagy szletssel szerezte meg az egyn ms llam polgrsgt.37
Az ezen orszgok llampolgraknt magyar llampolgrsgot szerz szemlyek esetben teht fennll a veszlye annak, hogy korbbi, lakhelyk szerinti llampolgrsgukat ipso jure elvesztik (st, Ukrajnban az ingatlanvagyonuk is veszlybe kerlhet,
hiszen bizonyos fajta ingatlanokat csak llampolgrok tulajdonolhatnak).
Jl szemlltetik ezt a Fehr s Dolnk kontra Szlovkia gyek38 is. Ezekben kt volt
szlovk llampolgr, Fehr Istvn s Dolnk Erzsbet beadvnnyal fordult az Emberi
Jogok Eurpai Brsghoz, lltva az llampolgrsgrl szl Eurpai Egyezmny
13. s 14. cikknek srelmt. rvelsk altmasztsra eladtk, hogy miutn megszereztk a magyar llampolgrsgot, akaratuk ellenre vesztettk el szlovk llampolgrsgukat, a tovbbiakban pedig ennek kvetkezmnyeknt nem lhettek vlasztjogukkal, illetve gyakorlati nehzsgekkel szembesltek azokban az esetekben,
amikor szocilis elltsokat prbltak ignybe venni. Ugyan a panaszosok indtvnyukban egyltaln nem hvtk fel az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnyt, a strasbourgi brk az indtvnyok befogadhatsgnak vizsglata sorn ttekintettk, hogy
sor kerlt-e az llampolgrsgtl val nknyes megfosztsra, amely vgs soron
akr ez EJEE8. cikknek, azaz a magn s csaldi let tiszteletben tartshoz val
jognak a srelmhez is vezethetne. Vgl a testlet tagjai gy talltk, hogy a panaszosok a szlovk jogszablyi mdostsok utn, annak ismeretben krelmeztk a
magyar llampolgrknt trtn honostsukat, hogy ennek folyomnyaknt korbbi, szlovk llampolgrsgukat elveszthetik. Ezrt a testlet llspontja szerint a
korbbi llampolgrsgtl val megfoszts nem tekinthet nknyesnek, gy az nem
Ezek elemzshez lsd Ganczer Mnika: Ahatron tli magyarok ketts llampolgrsgnak nemzetkzi jogi s bels jogi aspektusai: a kollektv elvesztstl a knnytett megszerzsig Jog, llam, politika
2011/3. 4561.
37
Ganczer (36. lj.) 5254.
38
Fehr and Dolnk v. Slovakia, Judgements of 21 May 2013, nos. 14927/12 and 30415/12.
36
256
ll ellenttben az llampolgrsgrl szl Eurpai Egyezmnnyel, amely kizrlag

az nknyes megfosztst tiltja.39 Teht a szlovk szablyozs ltalban nem srti
Szlovkia nemzetkzi jogi ktelezettsgeit. ABrsg azt is megllaptotta, hogy az
Emberi Jogok Eurpai Egyezmnybl nem vezethet le olyan jog, amelynek alapjn egy llam vlasztjoga ms llam polgrait (teht az bepanaszolt llamot tekintve klfldieket) megilletne. sszessgben a Brsg llspontja szerint az Emberi
Jogok Eurpai Egyezmnynek srelme az eladott tnyek alapjn nem valsznsthet. Ennek okn, illetve tekintettel arra, hogy a beadvnyok tbb esetben is nyilvnvalan alaptalanok voltak, a testlet azokat nem tallta befogadhatnak.
Ms llspont szerint azonban, br azok a volt szlovk llampolgrok, akik megszereztk a magyar llampolgrsgot, de jure valban nem tekinthetek hontalannak, de facto azonban tekintettel arra, hogy szmos, az llampolgrsghoz kapcsold jogosultsgot nem tudnak gyakorolni, gy pldul lland lakhelykn nincsen
hozzfrsk bizonyos szocilis elltsokhoz hontalannak minslnek.40 Br vgl
a magyarorszgi lakhellyel nem rendelkez magyar llampolgrok szavazati jogot
is kaptak (mg ha csak a flszavazat lehetsgt is), mgis problmaknt merlhet
fel, hogy amennyiben az egyb, ltalban llampolgrsghoz ktd jogosultsgokhoz nincsen hozzfrsk sem Magyarorszgon, sem a lakhelyk szerinti llamban,
gy llampolgrsguk mennyiben tekinthet effektvnek.
Mindezen vitakrdsekkel egytt megllapthat, hogy az llampolgrsgi jog megvltoztatsa nem ll ellenttben Magyarorszg nemzetkzi jogi ktelezettsgeivel.
Anemzetkzi jogi dokumentumok kzl kt soft law joganyag, az EBESZ kisebbsgi fbiztosnak ajnlsai, a bolzani ajnlsok, illetve a 2012-ben kzztett ljubljanai
irnyelvek is mrvadnak tekinthetek.41 Nincsen a kt dokumentum kztt abban
a tekintetben eltrs, hogy azok elismerik az llamok jogt arra, hogy a kulturlis,
csaldi, trtnelmi, nyelvhasznlati ktdsre figyelemmel legyenek az llampolgrsg megadsa sorn (s tnylegesen szmos eurpai orszgban van ilyen szablyozs). Azonban az llamoknak gy kell eljrniuk, hogy az ne krdjelezze meg a terleti integrits s szuverenits elveit, s tartzkodniuk kell az llampolgrsg tmeges
megadstl.
Ugyancsak felvethet, hogy br kifejezett nemzetkzi jogi elrs nem volt a krdsre, az 1990-es vekben megkttt, a jszomszdi viszonyrl s a barti egyttmkdsrl szl bilaterlis megllapodsok szellemnek az felelt volna meg, ha azokkal a
szomszdos llamokkal, amelyeknek polgrait a knnytett honosts lehetsge els ABrsg ezen rvelse azon ez elven alapszik, amely szerint: llampolgrsghoz val jog teht nem
jelent ketts llampolgrsghoz val jogot, gy nem hivatkozhat az llampolgrsghoz val jogra olyan
szemly, aki a magyar llampolgrsg krelemre trtn megszerzse miatt veszti el korbbi llampolgrsgt. Az llampolgrsgtl val nknyes megfoszts tilalma sem terjed ki a ketts llampolgrokra, s jelen esetben emltst rdemel, hogy az rintett llamokra ktelez llampolgrsgrl szl eurpai
egyezmny kifejezetten megengedi, hogy az llam ex lege megfosszon olyan szemlyt llampolgrsgtl, aki egy msik llampolgrsgot nkntesen megszerez. Ganczer Mnika: Sarkalatos talakulsok:
az llampolgrsgi jog talakulsa MTALaw Working Papers 2014/63. 16.
40
Ganczer (36. lj.) 54-55.
41
Juhsz Hajnalka: Ketts vagy tbbes llampolgrsg a bolzani ajnlsok s a ljubljanai irnyelvek tkrben Iustum Aequum Salutare 2013/2. 169173.
39
257
II. S zablyozsok
sorban rinti, elre egyeztet a magyar llam.42 Ez jogilag ugyan egy bevallottan soft
rv, de gyakorlati s diplomciai szempontbl meggyz. Emlkezetes, hogy 2010ben a szlovkiai ellentrvny lnyegben az ottani vlasztsi kampny hevben szletett, s ha a magyar trvnyt nhny httel ksbb (egyeztetseket kveten) fogadjk el, akkor vlheten nem lett volna szlovk vlasz-trvny sem.
sszessgben teht elmondhat, hogy az llampolgrsgi jog mdostsra
Magyarorszgon szles politikai konszenzussal kerlt sor,43 a trvnymdosts elfogadsa azonban sietve s gyetlenl idztve trtnt, amely a jszomszdi viszony
romlshoz vezetett, s ennek htrnyait amint azt a fent bemutatott szlovkiai eset
is pldzza a hatron tl l magyar nemzetisgek szenvedik meg elssorban.
llspontunk szerint azonban jelen helyzetben a legjobb megolds a jelenlegi status
quo fenntartsa.44
3. VLASZTJOG
Az alkotmnyos berendezkeds talaktsnak egyik legjelentsebb eleme volt a
vlasztsi rendszer mdostsa. Az orszggylsi kpviselk vlasztsrl szl
2011. vi CCIII. tv.45 s a vlasztsi eljrsrl szl 2013. vi XXXVI. tv.46 lnyegben a teljes vlasztsi rendszert talaktotta.47 gy megvltoztak a jelltllts felttelei s az ajnls rendszere csakgy, mint a politikai kampny szablyai. Megsznt
a megyei lista, kikerlt a rendszerbl az egyni vlasztkerletekben a msodik fordul lehetsge (azzal, hogy a szavazatok relatv tbbsgnek megszerzse is immr
mandtumot eredmnyez), tovbb szlesedett a szavazsra jogosultak kre egyrszt
a klhoni magyar llampolgrok vlasztjognak megadsval, msrszt azzal, hogy
a cselekvkpessgket rint gondnoksg alatt llk, illetleg azok, akikre jogers
brsgi hatrozat szabadsgveszts bntetst szabott ki, nem vesztik el automatikusan vlasztjogukat, s megvltozott a klfldn trtn szavazs rendszere is.
talakult a parlament sszettele a kpviselk szmnak 386-rl 199-re cskkentsvel, illetve a nemzetisgek parlamenti kpviselethez jutsnak elvi knnytsvel.
Ganczer Mnika: International Law and Dual Nationality of Hungarians Living Outside the Borders
Acta Juridica Hungarica 2012/4. 332.
43
Aszavazati arnyokat (a trvnymdostst 344 igen s 3 nem szavazattal, 5 tartzkods mellett fogadta el a Hz) a szles konszenzus egyrtelm jelnek tekintjk, fggetlenl a krdst korbban vez
les politikai csatktl, tovbb nem elemezzk az igen szavazatok mgtt megbv esetleges politikai
megfontolsokat sem.
44
Internetes hrportlokon 2014 szeptemberben felmerltek olyan hrek, hogy az elmlt vekben nagy
szmban trtntek illeglis honostsok, amelyek rvn orosz s ukrn bnzi krk jutottak tmegesen magyar llampolgrsghoz (s ami fontosabb volt szmukra: ezltal unis polgrsghoz), lsd pl.
index.hu/gazdasag/2014/09/16/a_kormany_elismerte_az_allampolgarsagos_csalasokat/. Egyelre
azonban a tnyleges szmok teljesen bizonytalanok, ezrt a krds rtkelsre informcihinyban nem
tudunk rdemben vllalkozni.
45
Atv.-t az OGY a 2011. december 23-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 30.
46
Atv.-t az OGY a 2013. prilis 8-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2013. prilis 18.
47
Ateljes vlasztsi rendszer talaktsnak ttekintst lsd Szigeti Pter: Amagyar vlasztsi rendszer
talaktsa sszehasonlt perspektvban Jogtudomnyi Kzlny 2014/2. 8292.
42
258
Atovbbiakban a szmos vltozs kzl elssorban azokra trnk ki, amelyek valamilyen oknl fogva a trsadalomtudomnyi, illetve kzleti vitk fkuszba kerltek.
3.1. HATRON TLI MAGYAROK VLASZTJOGA
Az elz pontban trgyalt llampolgrsggal szorosan sszefgg a szavazati jog

kiterjesztsnek krdse a magyarorszgi lakhellyel nem rendelkez llampolgrokra, amelyet az Alaptrvny szvege tett lehetv: sarkalatos trvny a vlasztjogot
vagy annak teljessgt magyarorszgi lakhelyhez, a vlaszthatsgot tovbbi felttelekhez ktheti (kiemels tlnk).48 Az Alaptrvny a vlasztjog s a lakhely kapcsolatt a korbbi Alkotmnyhoz kpest megfordtja azzal, hogy a kett sszekapcsolst tekinti kivtelesnek, azaz a vlelem a szveg alapjn az sszekapcsols ellen
szl.49 Az j vlasztjogi trvny azonban mr kifejezetten rendelkezik a magyarorszgi lakhellyel nem rendelkez llampolgrok szavazati jogrl: ezek szerint az
orszggylsi vlasztsokon prtlistra igen, de egyni kpviseljelltre nem szavazhatnak. Vagyis a magyarorszgi lakhellyel nem rendelkez llampolgrok feleannyi szavazattal rendelkeznek, mint a lakhellyel is br llampolgrok, teht mg elbbi csoport tagjai egy lists szavazattal brnak, utbbiak kettvel, amelybl egy lists,
egy pedig az egyni vlasztkerleti jelltre leadhat szavazat.
Evvel a felems megoldssal kapcsolatban ktelyek merltek fel: a hatron tl
l magyarok gy ugyanis csupn fl szavazattal rendelkeznek, amely egyrszt a
vlasztjog egyenlsgt srt megolds, msrszt pedig ellentmond az Alaptrvny
nemzetfelfogsnak.50 Avlasztjog egyenlsgnek elve nemzetkzi jogi ktelessgnk is: a Polgri s Politikai Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnynak 25. cikk
b) pontja kifejezetten elrja az egyenl vlasztjogot, az Emberi Jogok Eurpai
Egyezmnye pedig (a joggyakorlat rvn) implicit mdon tartalmazza ezt.51 Meg kell
azonban jegyezni, hogy az Emberi Jogok Eurpai Brsga 2014. prilis 15-n hozott
dntsben gy foglalt llst, hogy az olyan jogi megoldsok, amelyekben a rszes
llamok a lakhellyel nem rendelkez llampolgroknak az ltalnos vlasztsokon
nem teszik lehetv az egyni jelltekre trtn szavazst, csupn a prtlistk kztti vlasztst, nem ll ellenttben az Egyezmny 1. kiegszt jegyzknyv 3. cikkelyben garantlt szabad vlasztshoz val joggal.52 Aflszavazattal kapcsolatos kifogsok azrt nem lljk meg helyket az Emberi Jogok Eurpai Brsga eltt, mert a
Magyarorszg Alaptrvnye XXIII. cikk (4) bek.
Krtvlyesi Zsolt: Az egysges magyar nemzet s az llampolgrsg Fundamentum 2011/2. 50.
50
Majtnyi Balzs: Alaptrvny a nemzet akaratbl llam- s Jogtudomny 2014/1. 7796.
51
Jakab Andrs: Aklfldn l magyar llampolgrok vlasztjoga egyenlsgnek krdse a vlasztsi trvny koncepcijban Pzmny Law Working Papers 2011/38. 2-3.
52
Oran v. Turkey, Judgement of 15 April 2014, nos. 28881/07 and 37920/07. Akonkrt esetben a Brsg
azt vizsglta, hogy az a trk vlasztjogi szablyozs, amelynek rtelmben azok a trk llampolgrok, akik 6 hnapot meghaladan klfldn lnek, az ltalnos vlasztsok sorn csak prtlistkra
adhatjk le szavazatukat, ellenttben ll-e Trkorszgnak az Egyezmnybl fakad ktelezettsgeivel. ABrsg elismerte, hogy a rszes llamok szles kr dntsi szabadsggal rendelkeznek vlasztsi rendszerk kialaktsa sorn, s hangslyozta, hogy a tagllami trvnyhoz s bri szervek alkalmasabbak a vitatott szablyok helytllsgnak megtlsre.
48
49
259
II. S zablyozsok
krdsben a tagllam mrlegelsi szabadsga (margin of appreciation) fontosabbnak

tnik.53 APolgri s Politikai Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnya vonatkoz rendelkezst tekintve azonban egyelre nincs ilyen dnts, s az ellentmondst ezrt a
magunk rszrl tovbbra is megalapozottnak gondoljuk.
Ms llspont szerint azonban a vlasztjog egyenlsgnek ketts kvetelmnye
azaz az egy ember-egy szavazat elvnek s a szavazatok egyenl slynak elve
szlssges esetben, azaz ktszeres eltrsnl tallkozik, eggy olvad.54 Ebbl pedig
az a kvetkeztets addik, hogy
[] ha azt lltjuk, hogy a vlasztjog egyenlsgnek elvvel ellenttes, hogy a klfldn l vlasztpolgrok szavazatnak a szma fele annyi, mint a belfldi szavazk,
akkor ebbl knyszeren kvetkezik, hogy szintn srti az egyenlsg alapelvt minden olyan rendszer, ahol a klfldn lk szavazatnak slya kevesebb mint fele a belfldi szavazk szavazata slynak.55
Ez az llts magban foglalja azt is, hogy az olyan rendszerek sem felelnek meg a
nemzetkzi emberi jogi kvetelmnyeknek, ahol a klfldn kialaktott vlasztkerletekhez ktszer annyi szavaz tartozik, mint a belfldi vlasztkerletekhez. Bodnr
Eszter vlemnye szerint az egyenlsg e szigoran felfogott kvetelmnynek vagy
egy tisztn arnyos rendszer tudna megfelelni, vagy pedig egy olyan megolds, ahol
a klfldn regisztrlt vlasztpolgrok szmnak ismeretben alaktank ki a klfldi vlasztkerleteket, mint Olaszorszgban. Jrhat t tovbb az is, hogy a klfldn lket valamely hazai vlasztkerlethez soroljk.56
ltalnos krdsknt az is felmerl, hogy a vlasztjog ilyen kiterjesztse nem srti-e a npszuverenits elvt, ugyanis a kzhatalmi dntshozatalban ebben az esetben
olyan vlasztk is rszt vesznek, akikre a dnts kvetkezmnye csak nagyon korltozott mrtkben van hatssal.57 Apolitikai hatalom ugyanis csak abban az esetben
lehet legitim, ha felhatalmazsa mindazok sszessgtl szrmazik, akik fltt autoritssal rendelkezik (ebbl a krbl rendszerint a gyermekeket s az llampolgrsggal
nem rendelkez bevndorlkat kivve) de csakis azoktl.58 Ez nyilvnul meg a np Idkzben egy magyar krelmet is hasonl okokbl nyilvntott befogadhatatlannak a Brsg, lsd
Vmos and Others v. Hungary, Second Section Decision of 19 March 2015, no. 48145/14. Az tlet kritikjhoz lsd Bodnr Eszter: Aklfldn l magyarok vlasztjognak egyenlsge JTI Blog 2015.
jlius 17., jog.tk.mta.hu/blog/2015/07/a-kulfoldon-elo-magyarok-valasztojoganak.
54
Ezen llspont szerint a felttel kettssge ltszlagos: a szavazatok szma s slya szoros sszefggsben van egymssal [] kzelebbrl megvizsglva megllapthatjuk, hogy a plurlis vlasztjoggal azonos hatst rne el a rendszer, amelyben az egyik vlasztpolgr egy szavazata ktszer annyit
rne, mint a msik vlasztpolgr ugyancsak egy (teht szmbelileg azonos szavazata). Bodnr Eszter:
Avlasztjog alapjogi tartalma s korltai (Budapest: HVG-ORAC 2014) 111.
55
Bodnr (54. lj.) 112.
56
Bodnr (54. lj.) 112-113.
57
V. Halmai Gbor: Avlasztjogi szablyozs talakulsa 20102013 MTALaw Working Papers
2014/12. 2.: Magyarorszg esetben ugyanakkor szakrti becslsek kzel tmillira teszik a magyarorszgi lakhellyel nem rendelkez llampolgrok szmt, mivel az 1929 utn kivndoroltak valamennyi leszrmazjukra is trktettk a magyar llampolgrsgot.
58
Apolitikaelmletben ezt szoktk all-affected principle-nek nevezni. Ez az elv azonban nem fr ssze
a modern demokrcik azon gyakorlatval, hogy a terletkn l klfldieknek nem adnak automati53
260
kpviseleti szervek vlasztsn val rszvteli jogokban. AVelencei Bizottsg azonban egy relevns jelentsben59 az eurpai orszgok tlnyom rsznek gyakorlatt kvetve vgs soron tmogatja a hatron tl l llampolgrok vlasztjogt.
Aszavazati jog kiterjesztst tmogat rvek kztt szerepel, hogy ez lehetv teszi
az anyaorszguktl tvol l llampolgrok szmra, hogy rszt vegyenek annak politikai gyeiben, elsegti az adott llamban s azon kvl l llampolgrok egyenlsgnek megvalsulst, ersti tovbb az sszetartozs-tudatot.
Problms tovbb a magyarorszgi lakhellyel rendelkez s nem rezidens llampolgrok szavazjognak gyakorolhatsgban fennll klnbsgttel. Amagyarorszgi lakhellyel nem rendelkez vlasztpolgrok szmra fennll a levlben szavazs lehetsge, mg a lakhellyel rendelkez, de ideiglenesen klfldn tartzkod
llampolgrok csak klkpviseleteknek szavazhatnak.60 Br az EJEB legutbbi dntsben a nagyfok tagllami diszkrcira (margin of appreciation) hivatkozva vgl
nem llaptott meg ennek kapcsn jogsrtst,61 llspontunk szerint a kt alanyi kr
kztti klnbsgttel sszeren nem igazolhat.
Ugyancsak megemltend egy tovbbi eljrsi krds a hatron tli magyarok
vlasztjogval kapcsolatban: a Ve. szerint annak, aki nem rendelkezik lakhellyel,
regisztrlnia kell magt s levl tjn szavazhat. AVe. 97. szerint azonban a regisztrcis nvjegyzkben benne marad tz vig, s ha nem jelenti be valamely adatvltozst (lakhelyvltozs, nvvltozs, hall), akkor egyre bizonytalanabb vlik a
rendszer. Az ilyen vltozsokat csak elenysz kisebbsg jelenti be, ezrt fokozatosan
egyre tbb tzezer szavazlap kerlhet kikldsre a postn olyan emberekhez a ksbbiekben, akik mr nem ott laknak, nem gy hvjk ket vagy ppen mr nem is lnek.
Akrds megoldsra a Ve.-ben valamilyen adattiszttsi eljrst kellene bevezetni,
vagy teljesen jra kellene szablyozni a regisztrcit s minden vlaszts eltt megismtelni. Brmelyik megolds adminisztratv terhet jelentene a vlasztjoggal lni kvnkon, s ennek vlheten az lenne a mellkhatsa, hogy szmuk folyamatosan cskkenne, ami a problmval val szinte szembenzst politikailag sajnos nehezti.
3.2. KAMPNYSZABLYOK
Avlasztsi eljrs j szablyai vltozsokat hoztak a kampnyszablyokat tekintve is. Ajelltenknt elklthet pnzsszeg t milli forintra emelse letszerbb megoldsnak tnik, mint a korbbi egy milli forintos limit. Az mr kevss rthet, hogy
a prtok kampnykltseire mirt nem terjednek ki a jelltekre ktelez szigorbb
elszmolsi s megfelel eredmny el nem rse esetn a visszafizetsi szablyok.
kusan llampolgrsgot (s vlasztjogot). Az all-affected elvnek kritikjhoz lsd pl. Ben Saunders:
Defining the Demos Politics, Philosophy & Economics 2011/3. 280301.
59
Az Eurpa Tancs Velencei Bizottsgnak 580/2010. sz. jelentse (CDL-AD(2011)022, Velence, 2011.
jnius 1718.), www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)022-ef, 6266. pontok.
60
Halmai (57. lj.) 6.
61
Zsfia Vmos v. Hungary, Judgement of 17 February 2015, no. 48145/14.
261
II. S zablyozsok
dvzlend az rlista tlthatsgnak megkvetelse a nyomtatott s elektronikus

mdiumok vonatkozsban, nincsen magyarzat azonban arra, hogy e transzparencit elsegt szablyok mirt nem terjednek ki a kzterleti hirdetsekre is. Akampny
mltnyossga ellen hat az is, hogy a szablyozs nem korltozza kampnyidszakban sem a kormny, sem a prtokat tmogat civil szervezetek kampnytevkenysgt, gy pedig a kampny egy rsze a korltoz szablyok megkerlsnek cljval
kiszervezhetv vlik.
Ajogszablyi hinyossgot azonban a Kria gyakorlata valamelyest ptolhatja. Emlkezetes momentuma volt a 2014-es orszggylsi vlasztsi kampnynak a
kormny tevkenysgt npszerst, Magyarorszg jobban teljest! jelmondattal
fut kormnyzati kampny, ugyanis az alkalmazott szlogenek lnyegben azonosak
voltak azokkal, amelyet a kormnyprtok (Fidesz-MPSZ s KDNP) kampnyukban
maguk is hasznltak. Az egyik orszgos kereskedelmi televziad ltal sugrzott kormnyzati hirdets ellen magnszemlyek nyjtottak be kifogst a Nemzeti Vlasztsi
Bizottsghoz, amely azonban a kifogst arra hivatkozva utastotta el, hogy a kormny jogi tevkenysge s funkcija eltr a prtoktl, ezrt kampnytevkenysge sem azonosthat a prtok jellszervezetknt vgzett kampnytevkenysgvel.
Fellvizsglati eljrsa sorn azonban a Kria megllaptotta, hogy a jogi rtkels
sorn a msorszm tartalmnak s nem a megrendel szemlynek van jelentsge.
AKria ezen tlmenen utalt arra is, hogy
[] az NVB rtelmezse azt jelenten, hogy brmely magnszemly, civilszervezet
vagy gazdasgi trsasg ltal kzztett jell szervezetet npszerst, annak tmogatsra sztnz reklm nem lenne politikai reklmnak minsthet, mivel azok jogi
sttusza, funkcija teljes mrtkben eltr a jell szervezetektl.
Mindezek alapjn a bri testlet megllaptotta, hogy a sugrzott msorszm alkalmas volt mind a kormny, mind a jell szervezetek npszerstsre, ez pedig megalapozta a politikai reklmknt val rtkelst. Mindezzel a kereskedelmi msorszolgltat megsrtette a vlasztsi eljrsi trvnynek a kereskedelmi msorszolgltatk
politikai tevkenysgre vonatkoz elrsait, ezrt a Kria a televziadt a tovbbi
jogsrtstl eltiltotta.62
Akampnyidszakban val llampolgri tjkozds ellen hatnak azok a rendelkezsek, amelyek elrjk, hogy a kereskedelmi msorszolgltatk kizrlag ellenrtk nlkl sugrozhatnak politikai hirdetseket. Ennek eredmnyeknt ugyanis a politikai hirdetsek kiszorulnak a leginkbb nzett mdiumokbl. Br a szablyozs clja
elvi szinten igazolhat a kampnykltsek visszaszortsa, a pnz politikai dntshozatali eljrsra kifejtett befolysnak cskkentse, azonban az egyes megoldsok
kivlasztsa sorn figyelemmel kell lenni arra a jogszablyi s trsadalmi krnyezetre is, amelyben a majdani szisztmnak mkdnie kell. gy rdemes mrlegelni, hogy
a legtbb vlasztpolgrt elr hirdetsekre vonatkoz korltozs hogyan hat a szavazsi hajlandsgra a kzszolglati mdia alacsony nzettsgnek fnyben, illet62
AKria Kvk.III.37.328/2014/6. sz. hat.-a.
262
ve hogy a politikai hirdetsek beszortsa a kzszolglati mdiba nem vezet-e majd

egyenltlen versenyfelttelekhez a kormnyprtok s az ellenzk prtjai kztt.
Szintn a vlasztpolgri tjkozds szempontjbl agglyos, hogy a politikai prtok kzterleti hirdetseire, azaz a prtplaktok kihelyezsre rendeletek rnak el
korltozsokat, amely a vlemnynyilvnts szabadsgnak rendeleti szint korltozsa, s mint ilyen, szerintnk alkotmnyellenes. Aproblma slyt rzkelteti, hogy a
vlasztsi plaktok gyben 2014 tavaszn mind az Alkotmnybrsg, mind a Kria
ellentmondsos gyakorlatot alaktott ki. AKria mrcius elejn mg gy foglalt llst,
hogy a vlasztsi plaktok elhelyezsre vonatkozan alkalmazandak a kzti kzlekedsrl szl 1988. vi I. tv. s a reklmtblk, reklmhordozk s egyb reklm cl berendezsek, kzutak melletti elhelyezsnek rszletes szablyairl szl 224/2011. (X. 21.) Korm. rendelet szablyai.63 Akriai dnts ellen benyjtott
alkotmnyjogi panaszt az Alkotmnybrsg arra val hivatkozssal utastotta el,
hogy nem llapthat meg, a vlasztsi plaktok elhelyezsre vonatkoz rendeleti szint korltozs hogyan fgg ssze a szabad vlemnynyilvnts jogval.64 Egy
ht sem telt az AB dntst kveten, amikor a Kria korbbi llspontjt revidelva hasonl gyben gy rvelt, hogy a vlasztsi plakt elhelyezsre kizrlag a vlasztsi eljrsi trvny szablyai lehetnek irnyadak. Ez sszhangban ll
azzal, hogy a vlemnynyilvnts szabadsga kiterjed a vlasztsi kampny sorn a
jelltek s a jell szervezetek ltal folytatott kampnytevkenysgre, melynek egyik
eszkze a plaktok ksztse, elhelyezse mutatott r a brsg. Alegfels bri
frum azt is megjegyezte, hogy a rendeleti szablyozs alkotmnyossgnak krdse
az Alkotmnybrsg hatskrbe es krds.65 Az Alkotmnybrsg az ezen utbbi kriai dnts ellen benyjtott alkotmnyjogi panaszt szintn elutastotta. Ezttal
azonban az AB a panaszt befogadta s ezt rdemben brlta el. Az alkotmnybrsgi rvels annak vizsglatbl indult ki, hogy a passzv vlasztjog, a vlemnyszabadsg s a jogegyenlsg korltozsa a bri dnts eredmnyekpp az alkotmnyjogi panasz benyjtjnl megllapthat volt-e. Ebben a krben az AB elssorban az
alkotmnyjogi panasz egyni jogvdelmi funkcijra volt tekintettel. Az alkotmnybrk rszben megllaptottk, hogy a panaszos a hivatkozott alapjogoknak olyan rtelmezst hvta fel, amely nem egyeztethet ssze az alkotmnyjogi panasz egyni jogvdelmet szolgl funkcijval (a vlemnynyilvnts szabadsga esetn), msrszt
nem tartotta megllapthatnak a passzv vlasztjog korltozst, sem a szemlyek
kztti klnbsgttelt. Az Alkotmnybrsg leszgezte tovbb, hogy sem a bri
dnts irnynak, sem a bizonytkok bri mrlegelsnek s rtkelsnek, illetve
a brsgi eljrs teljes egsznek ismtelt fellbrlatra nem rendelkezik hatskrrel.66 sszessgben teht mind a kt testlet gyakorlatban a vlemnyszabadsg
javra billent a mrleg, azonban mind a Kria, mind az Alkotmnybrsg gyakorlata ingadoz, hiszen mind a kt testlet nhny hetes klnbsggel egymsnak teljesen
ellentmond dntseket hozott.
AKria Kvk.III.37.183/2014/10. sz. hat.-a.
3036/2014. (III. 13.) AB vgzs.
65
AKria Kvk.II.37.307/2014/3. sz. hat.-a.
66
3065/2014. (III. 26.) AB hat.
63
64
263
II. S zablyozsok
Vgl, br a kopogtatcdula kivezetse dvzlend megolds, a tbbes ajnls

rendszere vlasztsi csalsokra s szemlyes adatokkal val visszalsre teremt lehetsget.
Ami a szablyozsnak haznk nemzetkzi ktelezettsgeivel val sszhangjt illeti, rdemes megjegyezni, hogy ltalban az egyes llamok nagy szabadsgot lveznek vlasztsi rendszerk kialaktsa sorn. Felmerl azonban annak lehetsge, hogy a vlasztsi kampny korltozsra vonatkoz szablyok srtik az Emberi
Jogok Eurpai Egyezmnye ltal is vdelemben rszestett szabad vlemnynyilvntshoz val jogot. Astrasbourgi Emberi Jogok Eurpai Brsgnak gyakorlatban
fellelhetek ugyanis olyan dntsek, amelyek szerint a vlasztsokat megelz kampnyidszakban a szabad szls jogt korltoz szablyok elvezethetnek a szabad
vlasztshoz val jog srelmig. Hiszen a szabad vita a mltnyos vlasztsi eljrs
elfelttele. Atny, hogy a kereskedelmi msorszolgltatk csak ingyenesen sugrozhatnnak politikai hirdetseket, ahhoz vezet, hogy a prtoknak tnylegesen nincsen
lehetsgk zeneteik kzvettsre a nzket legnagyobb valsznsggel elr csatornkon.67 Meg kell azonban jegyeznnk, hogy a strasbourgi gyakorlatbl egyrtelm kvetkeztetsek nem vonhatak le, hiszen az jabb dntsek szerint a pnz
politikai dntshozatalban jtszott szerepnek cskkentse rdekben olyan szablyok is megengedhetnek minslnek, amelyek a politikai mkds rendes idszakban szemben llnnak az Egyezmny ltal vdett szabad vlemnynyilvnts
jogval.68
3.3. NEMZETKZI KTELEZETTSGEK S AJNLSOK TLTETSE
Elrelpsknt rtkelhet, hogy (a strasbourgi joggyakorlatot kvetve) immr azok,

akiknek cselekvkpessge korltozott vagy kizrt, nem vesztik el automatikusan
vlasztjogukat, mint ahogyan azok sem, akikre szabadsgveszts bntetst szabott
ki jogers brsgi hatrozat.69 Hasonlan dvzlend, hogy az egyni vlasztkerletek kztti, a lakossgszmbl add arnytalansgok (az Eurpa Tancs ajnlsainak megfelelen) megszntek a vlasztkerletek hatrainak trajzolsval br a
hatrok megszabsban politikai megfontolsok is szerepet jtszottak (ti. nyilvnval s alapos gerrymandering), azonban e jog tovbbra is a parlament kezben van,
radsul 2/3-os tbbsget ignyl dnts. gy br az arnytalansg idlegesen megsznik, szinte bortkolhat, hogy hosszabb tvon jratermeldik.70 Ennek megoldsra vagy kln intzmnyi mechanizmusra lenne szksg, vagy pedig vlasztkerletek nlkli egysges orszgos arnyos vlasztsi rendszer bevezetsre.
Pozsr-Szentmiklsy Zoltn: Alapjogok az j vlasztjogi szablyozsban MTALaw Working Papers
2014/16. 10-11.
68
Szilgyi Emese: Szlsszabadsg, pluralizmus, fizetett politikai hirdetsek Az Animal Defenders
International kontra Egyeslt Kirlysg elleni gye Fundamentum 2013/3. 7886.
69
Pozsr-Szentmiklsy (67. lj.) 1.
70
Lszl Rbert: Avlasztjogi szablyozs talakulsa 20102014 MTALaw Working Papers
2014/21. 4.
67
264
3.4. NEMZETISGEK PARLAMENTI KPVISELETE
Anemzetisgek parlamenti kpviseletnek biztostst clz j szablyozsban az az

elrs, amelynek rtelemben a nemzetisgi listra szavazni kvnk nem szavazhatnak prtlistra, knyszer s mltnytalan dntsi helyzetbe hozza a nemzetisghez tartozkat: vlasztaniuk kell a politikai kpviselet s a kisebbsgi rdekkpviselet
kztt. Elvi problmkat vet fel tovbb, hogy a npkpviseleti rendszerbe egy gykeresen eltr, nevezetesen rdekkpviseleti elem keveredik (erre albb a 14. pontban
mg visszatrnk).
3.5. AGYZTESKOMPENZCI
Az j vlasztsi rendszer alapveten tovbbra is vegyes jelleg, de enyhe eltolds

figyelhet meg a tbbsgi rendszer irnyba: a megszerezhet 199 mandtumbl 106
egyni, s csupn 93 lists, azaz az egyni vlasztkerletek arnya 45,6%-rl 53,3%ra ntt.71 Atbbsgi jelleget ersti, hogy az egyni vlasztkerletekben a szavazatok relatv tbbsgnek els fordulban val megszerzse mandtumot eredmnyez
(korbban ez csak a msodik fordulban volt elegend, a rendszer azonban egszben
egyfordulss vlt), tovbb az rvnyessgi kszb megszntetse, valamint a gyzteskompenzci intzmnye.72
Agyzteskompenzci a szavazatok mandtumra val tvltsnak szmtsi mdjt rint vltozs: immr tredkszavazatknt nemcsak a mandtumot nem
szerz egyni kpviseljelltre leadott szavazatok jnnek szmtsba, hanem mindazok a szavazatok is, amelyeket a gyztes egyni kpviseljelltre adtak le, de nem
voltak szksgesek a gyzelem megszerzshez. Atredkszavazatok beszmtsnak clja az arnyosts, azonban a gyzteskompenzci pp ellenttes irnyba hat s
a gyztes tlnyerst segti.
Az Alkotmnybrsg a 2014. vi orszggylsi vlasztsokat kveten, mjusban
hozott a gyzteskompenzci alkotmnyossgrl dntst. Ebben a testlet gy foglalt
llst, hogy br a szavazatok azonos rtksgnek kvetelmnye (vagyis hogy egyetlen vlasztpolgr se adhasson le tbb szavazatot, mint a msik) felttel nlkli, azonban a szavazatok egyenl slya nem abszolutizlhat. Azt a testlet is elismerte, hogy
a vlasztsi eljrsi trvny ltal megvalstott rendszerben a gyztesre leadott szavazatok nagyobb sllyal rvnyeslhetnek, ugyanis tbb mint egy mandtum szerezhet velk. Azonban ebben az esetben nem a szably diszkriminatv voltrl van sz
a brk llsfoglalsa szerint, hanem a rendszer arnyossgrl, hiszen a mandtumszerzs arnytalansgban rejl elnyt vagy htrnyt a rendelkezsek kizrlag utlag megllapthatan eredmnyeznek. Ez azonban nem vetheti fel az egyenl vlasztjog srelmt gy az AB rvelse, hiszen az Alaptrvny keretei kztt akr egy
tisztn tbbsgi rendszer is elfogadhat volna, gy pedig a maiore ad minus az
Halmai Gbor (57. lj.) 2.
Lszl (70. lj.) 1.
71
72
265
II. S zablyozsok
ahhoz kpest arnyost vegyes rendszer nyilvnvalan megfelel az Alaptrvny rendelkezseinek, vltk a brk.73 Lvay Mikls a hatrozathoz fztt klnvlemnyben azonban gy foglal llst, hogy meg kellett volna llaptani a gyzteskompenzci
alaptrvny-ellenessgt. rvelsben abbl indul ki, hogy nmagban a vlasztjog
egyenlsgnek megvalsulsa nem elegend biztostka annak, hogy minden, ezen
elv figyelembevtelvel megtartott vlaszts demokratikusnak minslne. Pldaknt
a puha diktatrk, pldul a ks Kdr-kor vlasztjogi szablyait emlti, amellyel szembelltja a demokratikus berendezkeds vlasztjogt, ahol az elsdleges
cl a politikai erk vals s relis versengsnek biztostsa, amely nlkl az egyenl
vlasztjog kiresedik. Ebbl a szempontbl pedig a gyztest is kompenzl megolds
diszfunkcionlis, hiszen az elnysebb helyzetbe kerlt politikai ert mg tovbb jutalmazza. rvelst gy foglalja ssze:
[] a trvnyhoznak nagymrtk szabadsga van a vlasztsi rendszer kialaktsban. Ha viszont a trvnyhoz olyan rendszert alakt ki, amelyikben van arnyost elem, nem tekinthet el az erre vonatkoz alkotmnyos ktttsgektl s kvetelmnyektl. Avlasztjog egyenlsge srl, ha az arnyosts sorn a gyztesre leadott
szavazatok az egyni vlasztkerleti mandtumon tlmenen tovbbi kompenzcis mandtumok elnyerst eredmnyezik, vagyis az arnyosts nmaga ellenttbe tcsapva a rendszert arnytalann teszi.74
sszegzskppen megllapthat, hogy az j vlasztsi szablyrendszerben egyrtelmen tallhatak pozitvumok, emellett azonban meg kell jegyezni azt is, hogy
azt mr megalkotsa pillanattl kezdve kritikk rtk, amelyeknek j rszt a 2014es orszggylsi vlaszts tapasztalatai is igazoltk.75 Avlasztjoggal kapcsolatos kifogsok azrt klnsen slyosak, mert ezek alapot adhatnak az ennek alapjn
megvlasztott szervek minden dntsnek utlagos megkrdjelezsre. Avlasztjog a jogalkots s ezltal az egsz jogrendszer legitimitst hivatott biztostani, az
evvel val bvszkeds ezrt kockzatos s veszlyes tnykeds, amely hossz tvon
nagyon megbosszulhatja magt.
4. MDIA
Amdiaszablyozs talaktsa a jogrendszer talaktsnak egyik legvitatottabb
eleme volt. Abban hossz ideje szakmai konszenzus uralkodott, hogy a korbbi rendszer szmos hinyossggal kzdtt, azonban a mdiaalkotmnynak is nevezett trvny a sajtszabadsgrl (tovbbiakban: Smtv.)76 s a mdiaszolgltatsokrl s
3141/2014. (V. 9.) AB hat.
3141/2014. (V. 9.) AB hat. Lvay Mikls klnvlemnye [58].
75
Hungary Parliamentary Elections 6 April 2014 OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission
Final Report, www.osce.org/odihr/elections/hungary/121098?download=true.
76
2010. vi CIV. tv. a sajtszabadsgrl s a mdiatartalmak alapvet szablyairl. Atv.-t az OGY a
2010. november 2-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2010. november 9.
73
74
266
tmegkommunikcirl szl 2010. vi CLXXXV. tv. (tovbbiakban: Mttv.)77 ltal

megvalstott vltozsok lesen megosztottk a szakmai kzvlemnyt. Ajogszablyok nemzetkzi visszhangja meglehetsen negatv volt. Akritikk j rsze a mdiatartalmi elrsokkal, azok tartalmi bizonytalansgval, a szankcikkal, illetve az
ersen centralizlt mdiahatsggal szemben fogalmazott meg fenntartsokat.78
Tekintettel a jelen kutatsi jelents mfajbl add terjedelmi s tartalmi korltokra, az albbiakban csupn vzlatszeren ksreljk meg ismertetni azokat a legfontosabb vits pontokat, amelyek az j mdiaszablyozsrl zajl diskurzust a mai napig
meghatrozzk.
4.1. AZ ALAPTRVNY SZVEGE
Amdiaszablyozs talaktsnak trtnete az Alkotmny 2010. jlius 6-n trtnt mdostsval vette kezdett, ekkor kerltek ugyanis olyan rendelkezsek az
akkor mg hatlyos 1949. vi XX. tv.-be, amelyek kimondtk a sajt soksznsgnek kvetelmnyt, tovbb rgztettk a kzszolglati mdiaszolgltats mkdsnek cljt.79 Vgl a kzszolglati mdiaszolgltats kikerlt az Alaptrvnybl s a
ktharmados szablyozsi trgykrbl is (a IX. cikk (6) bekezdse szerint a piacfelgyeletet ellt szervre vonatkoz szablyok tartoznak ide, ez pedig a Nemzeti Mdia
s Hrkzlsi Hatsg), s krdses az is, hogy mit takar a sajtszabadsgra vonatkoz rszletes szablyok kittel.
Tovbbi vltozs, hogy mr az alkotmnyos szvegben megjelent a soksznsgre vonatkoz elrs: Magyarorszg elismeri s vdi a sajt szabadsgt s soksznsgt, biztostja a demokratikus kzvlemny kialakulshoz szksges szabad tjkoztats feltteleit. [IX. cikk (2) bek.] Tartalmilag ez azonban nem jdonsg, hanem
az Alkotmnybrsg kzismert, 30/1992. (V. 26.) szm hatrozatbl szrmazik,
amely a vlemnyszabadsgot illeten megfogalmazta az llam intzmnyvdelmi
ktelezettsgt.80
Ugyan nem kapcsoldik szorosan a mdiaszablyozshoz, de a vlemnyszabadsgot garantl alaptrvnyi rendelkezsek alakulsnak jelents llomsa volt, hogy
az Alaptrvny negyedik mdostsa nyltan szaktott a tartalomsemlegessg elv-
Bencsik Mrta Nagy Krisztina: Amdiatartalomra vonatkoz elrsok a Mdiatancs gyakorlatban
mertek.eu/jelentesek/a-mediatartalomra-vonatkozo-eloirasok-a-mediatanacs-gyakorlataban.
79
Ez gy hangzott: 61. (4) AMagyar Kztrsasgban kzszolglati mdiaszolgltats mkdik kzre a
nemzeti nazonossg s az eurpai identits, a magyar, valamint a kisebbsgi nyelvek s kultra polsban, gazdagtsban, a nemzeti sszetartozs megerstsben, illetleg a nemzeti, etnikai, csaldi,
vallsi kzssgek ignyeinek kielgtsben. Akzszolglati mdiaszolgltatst az OGY ltal vlasztott tagokkal mkd autonm kzigazgatsi hatsg s fggetlen tulajdonosi testlet felgyeli, cljainak
megvalsulsa felett pedig az llampolgrok egyes, trvnyben meghatrozott kzssgei rkdnek.
80
gy az Alkotmny 61. -bl kvetkezik egyrszt a vlemnynyilvntshoz val alanyi alapjog, msrszt pedig a demokratikus kzvlemny kialakulsa feltteleinek s mkdse fenntartsnak biztostsra irnyul llami ktelezettsg. 37/1992. (VI. 10.) AB hat., ABH, 1992, 227, 229.
77
78
267
II. S zablyozsok
vel.81 Az Alaptrvny (4) bekezds elrja, hogy a vlemnynyilvnts szabadsgnak a gyakorlsa nem irnyulhat msok emberi mltsgnak a megsrtsre, az (5)
bekezds pedig gy szl:
[] a vlemnynyilvnts szabadsgnak a gyakorlsa nem irnyulhat a magyar nemzet, a nemzeti, etnikai, faji vagy vallsi kzssgek mltsgnak a megsrtsre. Az
ilyen kzssghez tartoz szemlyek trvnyben meghatrozottak szerint jogosultak a kzssget srt vlemnynyilvnts ellen, emberi mltsguk megsrtse miatt
ignyeiket brsg eltt rvnyesteni.82
A (4) bekezds egyrtelmen azt clozta, hogy a trvnyhoz zld utat kapjon egy olyan gylletbeszd-trvny elfogadsra, amely ezttal nem bukik el az
Alkotmnybrsg szrjn. Kztudott ugyanis, hogy a gylletbeszd korltozhatsgt s klnsen a korltozhatsg mikntjt illeten egyfle patthelyzet alakult ki
az AB s az Orszggyls kztt: elbbi tbb esetben is az Alkotmnnyal sszeegyeztethetetlennek tlt olyan jogszablyokat, amelyek a gylletkelts korltozst cloztk.83 Ez a vita tulajdonkppen a szlesebb trsadalmi nyilvnossgban zajl diskurzus megjelense volt az alkotmnyjog szintjn.84
Ezek az alkotmnyos normk ellentmondani tnnek a tartalomsemlegessg elve a
magyar alkotmnyos gyakorlatban bevett azon megfogalmazsnak, amely szerint:
[] a szabad vlemnynyilvntshoz val jog a vlemnyt annak rtk- s igazsgtartalmra tekintet nlkl vdi [] Az Alkotmny a szabad kommunikcit az egyni
magatartst s a trsadalmi folyamatot biztostja, s nem annak tartalmra vonatkozik a szabad vlemnynyilvnts alapjoga. Ebben a processzusban helye van minden
vlemnynek, jnak s krosnak, kellemesnek s srtnek egyarnt klnsen azrt,
mert maga a vlemny minstse is e folyamat termke.85
Azonban kivtelesen az Alkotmnybrsg korbbi azaz az Alaptrvny hatlybalpst megelz gyakorlatban is teret engedett tartalomalap korltozsoknak bizonyos csoporthoz tartozk mltsgt elfogadva a korltozs szksgessgt megalapoz clknt. Ennek emlkezetes pldi a 13/2000. (V. 12.) AB hatrozat,
amely alkotmnyosnak tallta a Bntet trvnyknyvnek a nemzeti jelkpek megsrtst kriminalizl szablyait, illetve a 14/2000. (V. 12.) AB hatrozat, amely az
Atartalomsemlegessg elve szerint a szlst annak rtk- s igazsgtartalmra tekintet nlkl vdelem
illeti meg.
82
Az itt hivatkozott (4) s (5) bek.-t az Alaptrvny negyedik mdostsa illesztette a szvegbe.
83
Adntsek elemzshez lsd Koltay Andrs: Anagy magyar gylletbeszd-vita: a gylletre uszts alkotmnyos mrcjnek azonostsa fel llam- s Jogtudomny 2013/1-2. 91123.
84
Egy olyan rvhez, amely szerint a gylletbeszd-vitnak ez a rendezsi ksrlete nem szerencss,
ugyanis a kzmegegyezst nlklz dntsek beemelse az alkotmnyos normaszvegbe nem a trsadalmi vitk lezrst jelenti, hanem a vita mgtti feszltsg alkotmnyos szintre helyezst, lsd
Szilgyi Emese: Owen M. Fiss: Megosztott liberalizmus. Aszlsszabadsg s az llamhatalom sokfle arca llam- s Jogtudomny 2014/2. 98.
85
30/1992. (V. 26.) AB hat., ABH 1992, 167, 179.
81
268
nknyuralmi jelkpek hasznlatnak kriminalizlst nem tallta az Alkotmnyba

tkznek. AVajnai-gy folyomnyaknt megszletett 4/2013. (II. 21.) AB hatrozatban sem zrta ki az nknyuralmi jelkpek hasznlata kriminalizlsnak lehetsgt, a korbbi szablyozs csupn annak tl szles mivolta miatt minstette az
Alaptrvnybe tkznek. Egyes vlemnyek szerint az Alaptrvny negyedik mdostsval bevezetett rendelkezsek eredmnyeknt alkotmnyos szinten kerl sor a
vlemnynyilvntsi szabadsg vdelmi szintjnek cskkentsre.86 Atestlet gyakorlatbl azonban az is kiolvashat, hogy a brk az j rendelkezseket is a korbbi gyakorlattal sszhangban rtelmezik, gy megriztk pldul a szabadsgjognak az
itt mr idzett 30/1992. (V. 26.) AB hatrozatban kidolgozott igazolsra vonatkoz
rveket is.87
4.2. FONTOSABB VLTOZSOK
Trvnyi szinten talakult a mdiairnyts intzmnyrendszere (mdiahatsg fellltsa, kzszolglati mdiaszolgltatst rint vltozsok), megtrtnt az Eurpai
Parlament s Tancs audiovizulis mdiaszolgltatsokrl szl 2010/13/EU irnyelvnek tltetse a hazai jogba, s megjelent a trsszablyozs s a forrsvdelem is.88
Fontosnak tartjuk megjegyezni, hogy a forrsvdelemre vonatkoz egyes rendelkezsek egybirnt lnyeges jraszablyozson estek t az Alkotmnybrsg 165/2011.
(XII. 20.) hatrozatt kveten.89 Az Alkotmnybrsg dntse rtelmben ugyanis
a forrsvdelem korbbi szablyai kztt fellelhet azon elrsok, amelyek bizonytsi felttelhez ktttk90 a forrsvdelem alanyi jognak gyakorlst, a sajtszabadsg szksgtelen korltozsnak minsltek, ezrt a testlet megsemmistette azokat.
Tovbb az AB mulasztsban megnyilvnul alkotmnyellenes helyzetet llaptott
meg az Smtv. 6. (1) s (3) bekezdsvel sszefggsben, hivatkozva arra, hogy
[] a szablyozs generlis ktelezettsgknt, s nem a kivtelesen indokolt esetekre,
illetve egyb mdon meg nem szerezhet adatokra korltozva (szubszidiarits ktelezettsge), valamint fggetlen bri fellvizsglat nlkl rjk el a forrsok feltrst
brmely minstett adat illetktelen tadsa s nyilvnossgra hozatala esetn [6. (1)
bekezds msodik mondata]. Emellett nmagban a nemzetbiztonsgra, a bnfelt Bnkuti Mikls [et al.]: Amicus Brief a Velencei Bizottsgnak az Alaptrvny negyedik mdostsrl
Fundamentum 2013/3. 1417.
87
Lsd klnsen: 4/2013. (II. 21.) AB hat., Indokols [16]; 7/2014. (III. 7.) AB hat., Indokols [24].
88
Aforrsvdelemmel kapcsolatos kzs eurpai gyakorlatrl lsd Mayer Annamria: Az jsgri forrsvdelemre vonatkoz szablyozs egyes eurpai llamokban, az Emberi Jogok Eurpai Brsga tleteinek tkrben in Koltay Andrs Trk Bernt (szerk.): Sajtszabadsg s mdiajog a 21. szzad
elejn (Budapest: CompLex 2014) 541593.
89
Ahatrozatot rszletesen elemzi: Koltay Andrs Polyk Gbor: Az Alkotmnybrsg hatrozata a
mdiaszablyozs egyes krdseirl Jogesetek Magyarzata 2012/1. 1148.
90
Amdiatartalom-szolgltat, valamint a vele munkaviszonyban vagy ms, munkavgzsre irnyul
jogviszonyban ll szemly jogosult informciforrsai titokban tartsra a brsgi s hatsgi eljrsok sorn is, feltve, hogy a szmra tadott informci kzzttelhez kzrdek fzdtt. Smtv. 6.
(2) bek.
86
269
II. S zablyozsok
rsra, valamint a bnmegelzsre hivatkozssal [6. (3) bekezds] teszik lehetv a

nyomoz hatsg informciforrsokhoz val hozzjutst.91
Az Orszggyls a 2012. vi LVI. tv. 17. -ban llaptotta meg az j normaszveget,

amelynek rtelmben brsg csak trvnyben meghatrozott, kivtelesen indokolt esetben ktelezheti az informciforrs felfedsre, vagy az informciforrs azonostsra
alkalmas dokumentumok tadsra a mdiatartalom-szolgltatt, illetve az jsgrt.92
4.3. ELTR ELFELTEVSEK
Amdiarendszer talaktsrl zajl lnk vitk mgtt rszben a sajt szabadsgrl s a demokratikus kzvlemny mkdsrl val teoretikus elfeltevsek klnbzsge hzdik meg.93 Az j szablyrendszer tmogati abbl indulnak ki, hogy a
modern tmegtrsadalmakban a sajt szabadsga nem csupn az llamtl val fggetlensget jelenti. Hiszen a sajtszabadsg vgs clja a demokratikus kzvlemny
kialakulsnak elsegtse. m vlemnyk szerint a sajt szabadsgba val kros
beavatkozs nem csupn kvlrl, az llam fell eredhet, hanem bellrl, azaz a mdia
zleti jellegbl addan is.94 Ez olvasat szerint a mdit meg kell vdeni az zleti jellegbl fakad, szksgszeren a nyeresg maximalizlsra trekv bels magncenzrtl. Ennek rdekben pedig olyan szablyokat kell alkotni, amelyek alkalmasak a mdia soksznsgnek, s ezltal a vlemnyek pluralizmusnak garantlsra.
Az rvels konklzija, hogy a demokratikus kzvlemny kialakulsnak s fenntartsnak vgs lettemnyese az llam, amely megfelel szablyrendszerrel kpes
lehet a kiegyenslyozottsg garantlsra. Az llamra teht immr nem gyanakvssal kell tekinteni, hanem pp ellenkezleg, a demokratikus diskurzus legfbb rnek
szerepben tnik fl. Akorbbi, individualista ezrt kzssgrombol szabadossghoz vezet szablyozst teht olyan j szablyoknak kell felvltaniuk, amelyek
a kzssg rdekeit helyezik eltrbe.
Az j mdiaszablyozs kritikusai ms logika mentn gondolkodnak. k gy vlik, a
demokratikus kzvlemny kialakulsnak legfbb garancija a vlemnyek s a sajt
legnagyobb szabadsga. Apluralizmus ktelez elrsa nmagban is alkalmas lehet
a demokratikus vlemnyalkots folyamatnak torztsra azltal, hogy az j vlemnyek nyilvnossgra kerlsnek garanciit httrbe szortja. Eszerint az llspont
szerint az a szablyozs helyes, amely a nyilvnossgra kerls lehet legteljesebb
szabadsgt biztostja.95
165/2011. (XII. 20.) AB hat., ABH 2011, 478, 526. Ahat.-nak a forrsvdelemmel sszefggsben tett
megllaptsaihoz lsd KoltayPolyk (89. lj.) 28.
92
2010. vi CIV. tv. 6. (2) bek.
93
Amdiapluralizmus vonatkozsban Eurpban szmos eltr szablyozsi megolds ismert. Ehhez lsd
bvebben Pogcss Anett: Akiegyenslyozott tjkoztats kvetelmnynek megjelense az eurpai
jogrendszerekben in KoltayTrk (88. lj.) 97131.
94
Koltay Andrs Lapsnszky Andrs: Az j mdiaszablyozs alkotmnyossgi krdsei Iustum
Aequum Salutare 2011/2. 3238.
95
Majtnyi Lszl Polyk Gbor: Aszabadsg hazai hagyomnynak megtagadsa j mdiatrv91
270
Br ezekbl az eltr elfeltevsekbl eltr kvetkeztetsek addnak azt illeten,

hogy meddig terjedhet az llami beavatkozs a vlemnyek piactern, abban a kt llspont hvei egyetrtenek, hogy a mdiaszabadsg biztostsa az llamtl nem csupn
tartzkodst kvetel meg, hanem aktv cselekvst is. Mind a kt llspont hvei egyetrten96 idzik az Alkotmnybrsgnak azt a korai hatrozatt,97 amely leszgezte,
hogy: az Alkotmny teht egyrszt garancit nyjt pozitv cselekvst, msrszt tartzkodst kvetel meg az llamtl. Avita kzppontjban teht nem az ll, hogy llami
beavatkozsra szksg van a mdia szabadsgnak garantlsa rdekben; a vits krds valjban az, hogy meddig terjedhet ez az llami beavatkozs. Ezt jelzi az is, hogy
a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlat s az azon alapul mdiaszablyozs is ptett a
vlemnyszabadsgnak az egyni szabadsgjogon tlmutat dimenzijra.98
4.4. FBB VITAPONTOK
Az elfogadott jogszablyok vgl meglehetsen kazuisztikusra sikerltek,99 a szablyozs kontroll al von olyan mdiumokat is, amelyek korbban kvl estek a specilis mdiaszablyok hatkrn, ltrejtt az ersen centralizlt Nemzeti Mdia- s
Hrkzlsi Hatsg, amelynek ln egyszemlyi vezet, az elnk ll. Mindez a kritikusok szerint sszevetve a Hatsg szles brsgolsi jogkreivel felveti a mdia szerepli fenyegetettsg-rzetnek veszlyt, s ezrt a vals szankcik bevrsa helyett
egyfle lgy ncenzra lehetsgt. Aszablyozs teht sszessgben dermeszten hathat az lnk kzbeszdre (chilling effect), lltjk a szablyozs kritikusai.100
Az egyik vitakrds az, hogy a Hatsg ellenrzse az j jogszablyok rtelmben kiterjed a nem lineris mdiaszolgltatsokra (pldul on-demand TV), a nyomtatott s az on-line sajttermkekre is. Akritikus llspont szerint a trvny trgyi
hatlya tl szles, nincsen tekintettel a klnbz mdiumok eltr szabadsgfoka
mgtti trtnelmi s technikai indokokra. Aklnbz mdiumok klnbz terje
delm llami beavatkozst tesznek szksgess, elfogadhatv.101 Lehetsges ugyan,
hogy bizonyos elrsok nmagukban, egyenknt alkotmnyosnak tekinthetek, azonban azok a mdia egszre kiterjesztve mr olyan mrtk korltozst jelenthetnek,
amely alaptrvny-ellenes helyzetet idz el. Ezzel szemben a szablyozs vdelmezi gy rvelnek, hogy mivel brmely mdiafelleten folyhat kztancskozs, ezrt
a demokratikus kzvlemny kialakulsa s mkdse rdekben bizonyos alapvet
szablyok minden szerepl szmra elrhatak.102
nyek Magyarorszgon Kzjogi Szemle 2011/1. 3.
MajtnyiPolyk (95. lj.) 2; KoltayLapsnszky (94. lj.) 40.
97
37/1992. (VI. 10.) AB hat., ABH 1992, 227, 231.
98
Trk Bernt: Sarkalatos talakulsok Amdiajog talakulsa MTALaw Working Papers 2014/60. 3.
99
Aszablyozs irnti bizalom jraptse lesz az egyik legnehezebb feladat (Rozgonyi Krisztina mdiajogsszal Polyk Gbor mdiajogsz beszlget) Fundamentum 2011/1. 3744.
100
Bayer Judit: Az j mdiatrvny sajtszabadsgot korltoz rendelkezsei Mdiakutat 2011/1. www.
mediakutato.hu/cikk/2011_01_tavasz/02_uj_mediatorveny.
101
MajtnyiPolyk (95. lj.) 4.
102
KoltayLapsnszky (94. lj.) 3844.
96
271
II. S zablyozsok
Amsik vitatott krds a mdia felgyeletre ltrehozott Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi

Hatsg (tovbbiakban: NMHH) alkotmnyos sttusza, hatskrei s eljrsa. Az egyik
legkomolyabb kritika az intzmny irnytsnak demokrciahinya: az NMHH elnkt
a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi ki kilenc vre, majd az elnk
sajt maga nevezi ki elnkhelyettest s a hivatal figazgatjt. Ahatsg elnke egyben
a Mdiatancs elnke,103 amely az NMHH legfontosabb rdemi dntshozatalra jogosult szerve.104 Ezzel szemben a szablyozs mellett killk gy rvelnek, hogy ugyan a
Hatsg s a Mdiatancs elnke ugyanaz a szemly, azonban a Mdiatancs dntseit szavazattbbsggel hozza, a Mdiatancsot pedig az Orszggyls vlasztja, ktharmados tbbsggel. AMdiatancs tagjainak megvlasztsra vonatkoz ktharmados
kvetelmny pedig valjban olyan garancilis szably gy a tmogatk, amely a
megegyezs knyszert az ellenzki prtok irnyba is kiterjeszti. Amegegyezsi knyszer a Mdiatancs tagjainak jellsi folyamatban is megnyilvnul, ezrt a szablyozs
alkalmas arra, hogy kikszblje azt, hogy a Mdiatancs mkdsre egyetlen prt, az
Orszggyls vagy akr a kormny meghatroz befolyst gyakoroljon, s ezzel tulajdonkppen megfelel az alkotmnyossg kvetelmnyeinek.105 Megjegyezhetjk, hogy
ez az rvels nem tekint klns figyelemmel arra a tnyre, hogy a 201014-es kormnyzati ciklusban egyetlen politikai er brt az orszggylsi kpviselk 2/3-nak szavazatval. Az j, tbbsgi rendszer, amely nlklzi a pluralizmus garancijt, a hatkonysg elvt helyezi a kzppontba. Azonban Trk Bernt hvja fel arra a figyelmet,
hogy a mdiaszablyozst tekintve a hatkonysg mst, tbbet jelent a zkkenmentes
mkdsnl: Ha az intzmnyrendszerben a soksznsg nha medd vitkat is jelent,
mg azokkal egytt is hatkonyabb tud lenni, mint egy olajozottan mkd homogn
modell.106 Ugyan azt is alhzza, hogy rtkesebb, helyesebb egy olyan rendszer,
amelyben a soksznsg garancilisan jelen van. llspontja szerint a nehezen megragadhat pluralizmus elvnek rvnyeslst a legbiztosabban magnak a dntshozatalra jogosult testletnek a soksznsge garantlhatja.
Aszablyozst vdelmezk szerint a hatsg eljrsrendjrl kijelenthet, hogy az
megfelel a jogllami kvetelmnyeknek. AHatsg eljrsban ugyanis szubszidirius
jelleggel az ltalnos kzigazgatsi eljrsi trvny,107 a Ket. szablyait kell alkalmazni, az Mttv. eljrsi szablyai azonban megelzik a Ket. elrsait. AHatsg eljrsnak e kzigazgatsi eljrsi jellegbl addik, hogy az eljrsokban a Ket. jogllami alapelvei is rvnyeslnek, a dntsek ellen pedig a brsgi fellvizsglat jogval
lehet lni. Ezekben az eljrsokban a brsg a dnts megvltoztatsra kiterjed
jogkrrel rendelkezik.108 Ezzel szemben a szablyozs kritikusai gy ltjk, a brsgi fellvizsglat az esetek egy jelentkeny rszben pusztn formlis lehet. Abban az
esetben ugyanis, ha a Hatsg nem trvnysrts miatt, hanem korbbi hatsgi dn Valjban a Hatsg elnke a kinevezssel a Mdiatancs elnkjelltjv vlik, a pozci betltshez
azonban az orszggyls ltali megvlasztsra is szksg van. Mttv. 125. (1) bek.
104
MajtnyiPolyk (95. lj.) 9-10.
105
106
Trk (98. lj.) 4-5.
107
2004. vi CXL. tv. a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos szablyairl.
108
103
272
ts megsrtse miatt szab ki bntetst, a brsgi fellvizsglat csupn arra terjedhet

ki, hogy a msorszolgltat valban srtett-e korbbi hatsgi dntst.109
rdemes szlni arrl az rvrl is, amely szerint a Mdiahatsg ltal alkalmazhat egyes szankcik keretein bell olyan nagy sszeg brsgokat is megllapthat,
amelyek akr egy kisebb mdium ltt is veszlyeztethetik. Aszablyozs vdelmezi szerint az Mttv. olyan jogkvetkezmnyeket tartalmaz, amelyek lehetv teszik
egy differencilt szankcirendszer alkalmazst. Azaz a jogszablyok alapjn
olyan szankci llapthat meg, amely arnyos, hatkony s szksg esetn fokozhat. Azonban slyos, a trsadalomra veszlyes magatarts esetn, abban az esetben, ha ms hatkony eszkz mr nem ll a jogalkalmaz szerv rendelkezsre, ultima ratio jelleggel valban alkalmazhat a norma alapjn olyan brsg is, amely mr
adott mdium ellehetetlentshez vezethet. Ez azonban alkotmnyossgi problmkat ez llspont szerint nem vet fel.110 Aszablyozsrl zajl vita teht mg nem jutott
nyugvpontra, s nyitott krds az is, hogy a tbb rtelmezsi lehetsggel is br szablyoknak kialakul s meggykeresedik-e alkotmnykonform gyakorlata.
Vgl rdemes kitrni arra, hogy szmos kritika ri a piacszablyozst s a
Mdiatancsnak a mdiapiac alakulsban vgzett tevkenysgt. Polyk Gbor
elemzse111 szerint a plyztats szablyai nem felelnek meg az Alkotmnybrsg
ltal mg a 46/2007. (VI. 27.) hatrozatban tmasztott, a dntshozatal tlthatsgra vonatkoz kvetelmnyeknek,112 mivel a dntshozatali eljrs sem a plyzk,
sem a nyilvnossg szmra nem kvethet, az rtkelsi szempontok meghatrozsnak keretei pedig a trvny ltal nem rgztettek. Problmsnak tallja azt a rendelkezst is, amely szerint a Mdiatancs megszntetheti a plyzati eljrst, amennyiben mrlegelse szerinti mdiapolitikai szempontok, illetve a [] trvnyben vagy a
plyzati felhvsban rgztett alapelvek, clok a plyzati eljrs lefolytatsval nem
biztosthatak,113 hiszen llspontja szerint ezzel tulajdonkppen a Mdiatancs jogosultsgot kapott arra, hogy a plyzati eljrst tetszse szerint lelltsa. Ekkppen
a rendelkezs utat nyithat a Hatsg nknyes magatartsnak, jogbizonytalansghoz, tlthatatlan s kiszmthatatlan eljrshoz vezethet. Az Mttv.-nek a plyzati ajnlatok nyilvnossgra vonatkoz rendelkezseit azrt ri kritika, mert
azok nem teszik lehetv, hogy a hatsgi dntsek elleni jogorvoslati lehetsgek rvnyestshez megfelel mennyisg informci lljon a plyzk rendelke Majtnyi s Polyk pldja szerint: ha a hatsg korbban blaszfmnek vagy kzrdeket srtnek minstett valamely kzlemnyt, amelyet a dnts utn jbl kzl a msorszolgltat, s ezzel megsrti a
hatsg korbbi dntst. Abr ezutn knyszeren csak ezt a tnyllsi elemet vizsglja majd meg,
nem pedig a mgtte ll hatsgi dnts jogszersgt! MajtnyiPolyk (95. lj.) 5.
110
111
Polyk Gbor: Amdiapiac szablyozsa az j mdiatrvnyben Mdiakutat 2011/1. www.mediakutato.hu/cikk/2011_01_tavasz/03_mediapiac_szabalyozasai.
112
Az akkor hatlyban lv, a rdizsrl s a televzizsrl szl 1996. vi I. tv. egyes rendelkezseit az
AB azrt tallta alkotmnyellenesnek, mert Amsorszolgltatsi jogosultsg plyztatsra vonatkoz trvnyi szablyozs nem intzmnyestett tlthat plyzati rendszert. Ehinyossg alkotmnyellenes helyzetet eredmnyez, mert nem teszi lehetv, hogy a msorszolgltatsi jogosultsgok elnyersre tlthat dntshozatali eljrs keretben kerljn sor, ami ktsget breszthet a msorszolgltatk
sajtszabadsgnak megfelel fggetlen mkdst illeten. ABH 2007, 592, 604.
113
Mttv. 61. (1) bek. c) pont.
109
273
II. S zablyozsok
zsre.114 Mindezeken tl kritika ri a plyzati eljrsok nyilvnossgt is: az egyes

szakaszokban hozott dntsek teljes szvege nem rhet el, hinyzik a rszletes indokols, gy a pontszmok indokolsa is. Tovbb a legutbbi idkig meglehetsen
bonyolult formai elvrsokat tmasztott a Mdiatancs a plyzkkal szemben, azonban 2014 vgn egyszerstette azok kvetelmnyrendszert.
Aplyztatsi gyakorlat azt mutatja, hogy a Mdiatancs tevkenysge az elmlt
vekben alaposan talaktotta a rdis piacot. Valjban a korbban is hasznlt frekvencikra irnyul jraplyztats zajlott, amely a rgi szereplk kicserldst eredmnyezte. Ajellemzen magas plyzati djat azonban a szerzds megktse utn
rvid idn bell jelentsen mdostottk az j nyertesekkel tbb esetben is, ami a
plyztats egsznek szintesgt is megkrdjelezheti.115 Valamennyire (br nem
jelentsen) rnyalja ezt a kpet az a kevss ismert tny, hogy a djcskkents kedvezmnyezettjei rendszerint jval tbb plyzaton indultak, s azoknak csak egy tredkben voltak sikeresek.116
4.5. NEMZETKZI VISSZHANG
Aszablyanyag nem maradt nemzetkzi visszhang nlkl: az Eurpa Tancs emberi

jogi biztosa 2011. februr 25-n adott ki vlemnyt, amelyben a jogszablyi talakulsok szmos elemt kritizlta: gy egyrszt a mdiatrvnyek gyors elfogadst, amelynek elksztse sorn nem jutott id a szles kr egyeztetsre. gy vlte tovbb,
hogy a szablyozs sszessge korrodln hathat a mdiaszabadsgra, az elfogadott
rendelkezsek elmulasztjk garantlni az elrelthatsgot a mdiapiaci szereplk szmra, a mdiahatsg eljrsai sorn nem llnak fenn a prtatlansg s arnyossg kell garancii, hinyosak a hatsg fggetlensgt garantl rendelkezsek, s hasonlan
hinyosak a hatsg eljrsai esetn ignybe vehet bels jogorvoslati lehetsgek is.
Mindezek egyttes hatsa a mdiaszabadsg szklse Magyarorszgon.117 Az Eurpa
Tancs Parlamenti Kzgylse ltal 2013 janurjban elfogadott hatrozatban kiemeli,
hogy ugyan trtntek szignifikns vltozsok a mdiaszablyozsban a 2012-ben elfogadott mdostsok eredmnyeknt, azonban azok nem elegendek ahhoz, hogy a szablyozs ne jelentsen fenyegetst a mdiaszabadsgra nzve, tovbb megjegyeztk azt
Az Mttv. 62. (7) bek. szerint: Aplyzati ajnlat a plyzati eljrs lezrsig a 153. (2) bekezds
szerinti trvny ltal vdett titoknak minsl. Aplyzati ajnlatot a Mdiatancs az gy iratai kztt
elklntve, zrtan kezeli. Aplyzati ajnlatban szerepl adatokrl a Mdiatancs a szerzds megktsig harmadik szemlynek nem adhat tjkoztatst.; a 63. (4) bek. pedig gy rendelkezik, hogy
Amennyiben a 62. (5) bekezds szerint a Fvrosi Kzigazgatsi s Munkagyi Brsg eljrst kezdemnyeztk, a hatsgi szerzds a Fvrosi Kzigazgatsi s Munkagyi Brsg jogers dntsig
nem kthet meg. AFvrosi Kzigazgatsi s Munkagyi Brsg fellvizsglati eljrsnak idtartama a hatsgi eljrs gyintzsi hatridejbe nem szmt bele.
115
Mria Orszga AMdiatancs jrarja a rdis piacot. Mrtk Mdiaelemz Mhely 2013. szeptember
18. Lsd mertek.eu/sites/default/files/reports/frekvencia_jelentes_3_final.pdf 2, 18.
116
Koltay Andrs: Dmonokkal nehz viaskodni Mdiapiac.com 2013. jlius 4. Lsd www.mediapiac.
com/mediapiac/Koltay-Andras-Demonokkal-nehez-viaskodni/19734/.
117
Opinion of the Commissioner for Human Rights on Hungarys media legislation in light of Council of
Europe standards on freedom of the media. CommDH(2011)10, wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=1751289.
114
274
is, hogy e mdostsok csupn kis rszben voltak figyelemmel a biztos ajnlsaira. Ezrt
a Parlamenti Kzgyls felhvta a magyar jogalkott arra, hogy a biztos ajnlsait a
lehet legszlesebb krben ltesse t a hazai szablyanyagba. Ugyanez a hatrozat felhvja a figyelmet arra is, hogy a magyarorszgi kzszolglati mdia politikai fggetlensge nem kellen biztostott.118
Az talakulsokat az Eurpai Uni intzmnyei is szmos kritikval illettk. 2011.
mrcius 10-i llsfoglalsban az Eurpai Parlament egyenesen a szablyozs alkalmazsnak felfggesztst krte, az Eurpai Bizottsg alelnke, Neelie Kroes pedig
az elfogadott szablyozs srgs mdostst javasolta. Miutn a magyar jogalkot
ngy terleten a kiegyenslyozott tjkoztats kvetelmnye, a szrmazsi orszg
elve, a mdiaszolgltatsok nyilvntartsba vtele s a tgan megfogalmazott srt mdiatartalomra vonatkoz korltozsokat tekintve vllalta a joganyag mdostst, az uni fell rkez kritikk elhalkultak.119 Emellett az Eurpai Parlament
llsfoglalsa120 hosszan elemzi a mdiaszabadsg magyarorszgi helyzett, szmos
kritikt megfogalmazva nem csupn a tartalomszablyozs, hanem az intzmnyrendszert illeten is. Neelie Kroes is fontosnak ltta hangslyozni, hogy a legutbbi
mdostsok nem oszlattak el minden ktsget121 a jogszablyokat tekintve.
Legutbb 2015 nyarn a Velencei Bizottsg ksztett tfog elemzst a hazai mdiaszablyozsrl,122 amelyben a testlet a mdiatartalmakra vonatkoz bizonytalan elrsok, az jsgri forrsvdelem, a slyos szankcikat is lehetv tv elrsok, a
Mdiatancs sszettele, a kzmdinak a kormny ltali befolysolhatsga, illetve
az llami hirdetsek elosztst tekintve tett kritikus megllaptsokat. Az llsfoglals felveti egyttal a ktharmados jogalkots problmjt is: a testlet szerint a mdira vonatkoz rszletszablyokkal szemben is fennll sarkalatos kvetelmny nem
igazolhat. ABizottsg tbb esetben is megemlti, hogy ezeket egyszer tbbsggel
elfogadhat trvnyben, illetve nhny esetben soft law jelleg joganyagban, azaz
a hatskrrel felruhzott szerv ltal megalkotott irnyelvekben s elvi jelentsg
tmutatkban kellene rendezni.123 Ilyen ajnlst fogalmaz meg a dokumentum a
Mdiatancs szmra az egybknt bizonytalan jelents jogszablyhelyek interpretcija s a brsgolsi gyakorlat kiszmthatv ttele rdekben.124 AVelencei
Bizottsg tfog elemzsben kzponti krds a mdiatartalmakra vonatkoz elrsok bizonytalan jellege, gy klnsen az Smtv.-nek a sajt ktelezettsgeit ler ren The state of media freedom in Europe. Resolution 1920 (2013), assembly.coe.int/nw/xml/XRef/XrefXML2HTML-en.asp?fileid=19474&lang=en.
119
Lsd europa.eu/rapid/press-release_MEMO-11-89_hu.htm.
120
Az Eurpai Parlament 2013. jlius 3-i llsfoglalsa az alapvet jogok helyzetrl: magyarorszgi normk s gyakorlatok. 2012/2130(INI), www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P7-TA-2013-0315&format=XML&language=HU.
121
Lsd ec.europa.eu/commission_2010-2014/kroes/en/blog/my-latest-thoughts-on-hungary-and-media-pluralism-and-freedom.
122
Opinion No. 798/2015, CDL-AD (2015)015, www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD
(2015)015-e.
123
Aszablyoz hatsgok ltal kibocsthat normatv jelleg aktusokrl lsd bvebben Fazekas Jnos:
Az eurpai mdiaszablyoz hatsgok jogllsnak elmleti krdsei s nemzetkzi megalapozsa in
KoltayTrk (88. lj.) 217.
124
Opinion No. 798/2015, CDL-AD (2015)015. 32. s 39. pont.
118
275
II. S zablyozsok
delkezseit rtk kritikk. Az elemzs szerint az alkotmnyos rend, valamely vallsi

vagy politikai csoport kirekesztse, az ellenk val gylletkelts tilalma mind olyan
bizonytalan jelentstartalm elrsok, amelyek ugyan az EJEB kvetkezetes gyakorlata szerint legitim clt szolglnak (az alkotmnyos rend, a kzerklcs vagy az emberi
mltsg vdelmt), azonban jelenlegi formjukban a rendelkezsek tl szles beavatkozsra nyjtanak alapot, ezrt nem felelnek meg az arnyossg kvetelmnynek.125
Adokumentum msik kzponti eleme a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg szervezeti pluralizmusnak krdse. ABizottsg hosszasan foglalkozott az NMHH szervezetre vonatkoz rendelkezsekkel, kiindulva abbl az elfeltevsbl, amely szerint
br az intzmnyekre vonatkoz elrsok megalkotst tekintve az egyes llamok
szles kr mrlegelsi lehetsggel rendelkeznek, az Eurpa Tancs vonatkoz
llsfoglalsaibl kiolvashat, hogy a fggetlen mdiahatsg kvetelmnye mlyen
a kzs eurpai hagyomnyokban gykerezik. Az elemzs felhvja arra a figyelmet,
hogy a jelenlegi szablyok nem zrjk ki annak veszlyt, hogy a Hatsg tagjainak kivlasztsa nem csupn szakmai megfelelsgk, hanem politikai megfontolsok
alapjn trtnjen. ABizottsg ehhez hozzteszi, hogy a jelenlegi 2/3-os kvetelmny
a Mdiatancs tagjainak megvlasztsa sorn nem kpes a testlet plurlis sszettelnek garantlsra, hanem egyetlen politikai csoport befolyst betonozza be,
s vdelmezi a vltoz politikai viszonyokkal szemben. Ekockzat mrsklse rdekben a vlemny olyan ttekinthet s mltnyos kivlasztsi folyamatot javasol,
amely alkalmas a politikai paletta diverzitsnak megjelentsre a vgeredmnyben,
s amely biztostja a civil trsadalom kpviselinek megjelenst is a Mdiatancsban.
Ezen tlmenen a Bizottsg felveti annak megfontolst, hogy a Kztrsasgi Elnk
vtjogot kapjon a Hatsg elnknek kinevezse sorn, illetve javasolja, hogy a
hatsgi elnki pozcit vlasszk szt a Mdiatancs elnki tisztsgtl.126
Vgl a Bizottsg elemezte a kzmdia helyzett is: a tanulmny szerint a vonatkoz szablyok tlsgosan komplexek, az MTVAs a Kzszolglati Kzalaptvny
Kuratriuma kztti viszonyrendszer nem egyrtelm, szerepk a pnzgyi irnytst tekintve nem tisztzott. Tovbbi problma, hogy mindkt szerv szoros kapcsolatban ll a Mdiatanccsal, amelynek gy nem csupn a pnzgyi, hanem a szemlyi
dntsek krben is ers a befolysa a kzszolglati mdia mkdsre. Aszervezetek sszettelben megjelen pluralizmus, vagyis a szemlyi fggetlensg ellen hat,
hogy a Mttv. rendelkezsei szerint a Kuratrium megalakulsnak nem akadlya, ha
valamely politikai oldal a tagok jellsben nem vesz rszt, s ezt tovbb fokozza a kormnyprtok beptett befolysa, vagyis az, hogy a Mdiatancs kt tagot delegl a
Kuratriumba. sszegezve, a jogszablyi elrsok nem kvetelik meg a kzszolglati mdit felgyel szervek plurlis sszettelt, a rendelkezsek lehetv teszik a
kormnyprtok szmra, hogy biztostsk a Mdiatancs, az MTVAs a Kuratrium
politikai lojalitst, s ezeken keresztl befolysoljk a kzmdia anyagi helyzett s
szemlyzeti dntseit vgs soron magt a msorksztst. Ezrt a vlemny a
menedzsment-szervek decentralizcijt javasolja.127
Opinion No. 798/2015, CDL-AD (2015)015. 2530 pont.
Opinion No. 798/2015, CDL-AD (2015)015. 6373. pont.
127
Opinion No. 798/2015, CDL-AD (2015)015. 7488. pont.
125
126
276
sszessgben az llapthat meg, hogy az j mdiaszablyozs tartalmi elemeit

illeten a vitban ers rvek vonultathatk fel mind a (jelenlegi) beavatkozbb, mind
a kevsb beavatkoz szablyozs irnyban. Azt azonban klnsebb kockzat nlkl ki lehet jelenteni, hogy intzmnyileg a fggetlensg melletti rdemi garancik
nem mkdnek, amit kivlan pldz a Klubrdi frekvenciaelosztsi gye, amelynek sorn a Mdiatancs nyilvnval mdon prtpolitikai logika mentn s visszatr
mdon jogsrt dntseket hozott (ez utbbirl jogers brsgi dntsek tanskodnak, az elbbit pedig farizeuskods nlkl nem lehet tagadni). Az intzmnyi garancik hinya miatt (kombinlva alapvet, szocializmusbl megrklt mentalitsbeli hinyossgokkal) a kzmdia folyamatosan a kormny mellett ersen elfogult, mr-mr
propaganda jelleg msorokat sugroz, ami ugyan sajnos nem j jelensg a rendszervltozs ta (st: alapveten ez volt a megszokott, igazodva a mindenkori kormnyhoz), de a mrtke s az egyszersge mra mgiscsak meghkkent lett. Anem llami sajtorgnumokra nehezed informlis nyomsgyakorls ltalnos eszkzl pedig
a kzponti llamigazgatsi hirdetseloszts rendszere szolglhat,128 amely gazdasgi
motivcis eszkzkkel ksztetheti azokat a bartibb hangvtelre.129
5. JOGALKOTS
Az j jogalkotsi trvny 2010. vi CXXX. tv. a jogalkotsrl130 (tovbbiakban:
Jat.) megalkotsa az alkotmnyozsi folyamattl fggetlenl is szksgess vlt
az Alkotmnybrsg dntse nyomn,131 amely a korbbi jogalkotsi trvnyt teljes
egszben megsemmistette.132 Az j Jat. fontos jellegzetessge, hogy az immr nem
ktharmados (sarkalatos) trvny. Az j jogszably nagyjbl-egszben a korbbi trvny dogmatikjt kveti, s ksrletet tesz a trvnyalkotsi folyamat szakmai
megalapozottsgnak biztostsra is.
Ehhez a kphez intermezzknt megemltend a (nem sarkalatos tv.-ben bevezetett) reklmad problmja, amely mind a sajtszabadsg, mind az EU-jogi diszkrimincitilalom szemszgbl agglyokra adott okot. Ehhez lsd rszletesebben pl. Jakab Andrs Sonnevend Pl: Areklmad s az eurpai jog Pzmny Law Working Papers 2014/14. Az EU-jogi szempont diszkriminatv jellegzetessgek
kikszblsre vgl a 2015. vi LXII. tv. a reklmadhoz kapcsold trvnyek mdostsrl vllalkozott.
129
247/2014. (X. 1.) Korm. rend. a Nemzeti Kommunikcis Hivatalrl s a kormnyzati kommunikcis
beszerzsek kzpontostott kzbeszerzsi rendszerrl.
130
Atv.-t az OGY a 2010. november 22-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2010. november 29.
131
121/2009. (XII. 17.) AB hat., ABH 2009, 10131049.
132
Akorbbi Jat. 1987-es elfogadsa tulajdonkppen a rendszervlts elszelnek volt tekinthet, hiszen a
Npkztrsasg Elnki Tancsnak a tvr.-ek kiadsra vonatkoz hatskrt korltozta a trvnyhozsi hatskrk felsorolsval. Az ltalunk ismert nyugati jogrendekben azonban ilyen jogalkotsi tv.-ek
nincsenek (csak a kzlnykrl szlnak kln tv.-ek egyes jogrendekben, jogszably-elksztsrl mr
inkbb kormnyzati extern vagy intern aktusok rendelkeznek): ami alkotmnyjogi szempontbl lnyeges,
az ugyanis az alkotmnyba kerl, ami pedig nem, az rendeleti vagy hatrozati aktusokba (esetleg puszta informlis feljegyzsekbe), s a jogalkot inkbb segtsgnek tekinti a jobb minsg jogszablyszvegek elrshez, ezrt sajt rdekbl kveti.
128
277
II. S zablyozsok
Jelenleg a jogalkots folyamata hrom jogforrsi szinten szablyozott: egyrszt az

Alaptrvnyben, amely meghatrozza a jogszablyok krt.133 AJat. szablyozza a
jogszablyok elksztsnek s megalkotsnak folyamatt; a trsadalmi egyeztets
folyamatt pedig a jogszablyok elksztsben val trsadalmi rszvtelrl szl 2010. vi CXXXI. tv. (Jet.) rendezi.134 Alegals ltalnos (de mr rendeleti) szint a
jogszablyszerkesztsrl szl 61/2009. (XII. 14.) IRM rendelet.
Az j Jat. vllalt clja az alkotmnyos talakulssal egytt jr vltozsok figyelembe vtele, a jogalkotsi gyakorlat egyes elemeinek kodifiklsa s a megalapozott jogszably-elksztst garantl szablyok megalkotsa.135 AJat. meglehets rszletessggel taglalja a minsgi jogalkotshoz szksges felttelek egsz sort, gy mint az
elzetes hatsvizsglatot, az indokolsi ktelezettsget, a jogszablytervezetek vlemnyeztetst,136 illetve az utlagos hatsvizsglatot s a jogszablyok tartalmi fellvizsglatnak kvetelmnyeit.
Mindezzel egytt a Jat. csupn lex imperfectanak tekinthet, hiszen egyrszt a rendelkezsei jelents rsze megsrtsnek nincs jogkvetkezmnye (tulajdonkppen
csak a kihirdetsi rendelkezsek befolysoljk a ltrejv jogi aktus rvnyessgt),
msrszt mg ezek all a puha ktelezettsgek all is tbb helyen kivteleket llapt
meg, amelyeknek eredmnyeknt mg a puha garancilis rendelkezsek is rtelmket vesztik. Az elzetes hatsvizsglatra s az egyeztetsre vonatkoz rendelkezsek egyszeren megkerlhetek, ha a trvnyjavaslat elterjesztje egyni kpvisel.
Mindezeknek eredmnyeknt az egyni kpviseli indtvnyra megszlet trvnyek
a gyakorlatban brmifle elzetes tartalmi vizsglat nlkl kerlnek elfogadsra. Meg
kell emlteni azt is, hogy mg a kormny-elterjesztsek elzetes trsadalmi egyeztetsnek elhagyst is lehetv teszi a Jet. azon rendelkezse, amely szerint nem kell
trsadalmi egyeztetsre bocstani a jogszably tervezett, ha annak srgs elfogadshoz kiemelked kzrdek fzdik.137
Aszablyozs hinyossgait a gyakorlat sem enyhti. Az egyni kpviseli indtvnyok jelents rsze nyilvnvalan nem a krdses kpviselk, hanem a kormnyzat vagy a kormnyzat ltal megbzott gyvdi irodk munkja, s gy sem egyeztets, sem hatsvizsglat nincs ezekben az esetekben. Atrvnyjavaslatok nem kellen
tgondolt elksztse vezet a trvnyalkotsi produktumok magas csecsemhalandsghoz, azaz az jonnan megalkotott jogszablyok, elssorban trvnyek szinte azonnali mdostshoz. Egy 2014 februrjban publiklt kutats adatai empirikus eredmnyeket szolgltatnak a gyakorlatnak a jogbiztonsg szempontjbl trtn
Br a rendeleti jogalkotk alkotmnyi kre az nll szablyoz szervek miatt (amit sarkalatos tv. llapthat meg) nyitott. Lsd Csink Lrnt Mayer Annamria: Varicik a szablyozsra (Budapest:
MTMI 2012) 26.
134
AJat.-hoz hasonlan az OGY ezt a tv.-t is a 2010. november 22-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets
napja itt is 2010. november 29.
135
Varsnyi Benedek: Argi s az j jogalkotsi trvny sszehasonltsa MTALaw Working Papers
2014/55. 2.
136
Pontosabban a Jat. 19. tovbbutal 1) a kormnyzaton belli vlemnyezsre, amelyet a kormny gyrendje szablyoz, 2) a civil szervezetek s llampolgrok ltali vlemnyezsre, amelyet a Jet. szablyoz,
3) egyes ms llami szervek (OBH, gyszsg, NAIH, ombudsman stb.) ltali vlemnyezsre, amelyet
a rjuk vonatkoz kln tv.-ek szablyoznak.
137
2010. vi CXXXI. tv. 5. (5) bek.
133
278
elemzshez.138 Eszerint az 1990-tl 2012-ig terjed idintervallumban magasan a

msodik Orbn-kormny alatt kerlt sor havi tlagban a legtbb trvny kihirdetsre,
radsul a benyjts s a kihirdets kzti id is jelentsen lervidlt, az egyni kpviseli indtvnyok arnya pedig jelentsen megugrott. Vlheten ez a rohamtemp vezetett ahhoz, hogy az elfogadott trvnyek elfogadst kvet egy ven belli mdostsnak arnya is jelentsen megugrott (nem csupn szmban, hanem arnyban is).
ltalnoss vlt a kell felkszlsi id biztostsa jogszably ltal elrt ktelezettsgnek megkerlse, amely a jogbiztonsg elvnek srelmhez vezet.139 Asaltatrvnyek immr eredeti jogalkotsi produktumokknt is megjelennek (vagyis nem
csak mdost trvnyek saltatrvnyeknt), s szintn gyakoriv vlt a srgssgi eljrs140 alkalmazsa a legfontosabb trvnyek megalkotsnak folyamatban.
Hasonlan aggaszt, hogy a zrszavazs eltti mdost javaslatok sok esetben nem
csupn a koherenciazavarok kikszblsre trekedtek, hanem tfogan megvltoztattk a trvnyjavaslat szvegt. Elviekben erre a trvnyalkots j szablyai mr
nem adnak lehetsget.
Az itt felsorolt problmk megoldsra, azaz a mennyisgi helyett a minsgi jogalkots kiknyszertsre a Jat. s a Jet. jelen formjban egyszeren nem alkalmas.141
Fontos ltni, hogy a minsgi jogalkots nem alkotmnyjogszi vesszparipa, hanem
egy politikai rendszer legitimitst nvel tnyez. Ademokratikus s a jogvd legitimci mellett a harmadik bevett legitimcis fogalom az output legitimci, vagyis
a kormnyzs problmamegold kpessgn (minsgn) alapul kzbizalom. Ehhez
pedig elengedhetetlen a megfelel minsg jogalkots.142
Aleghatkonyabb megoldst az jelenthetn, ha az elzetes hatsvizsglat s vlemnyeztets kvetelmnye, a kell felkszlsi id biztostsnak ktelezettsgvel egytt kifejezetten az Alaptrvny szvegbe kerlne rvnyessgi kvetelmnyknt.143 Vagyis annak kifejezett alkotmnyos szint elrsra van szksg, hogy az
egyeztets s hatsvizsglat nlkl elfogadott trvnyek automatikusan rvnytelenek.
Akpviseli indtvnyok esetre az Orszggyls adminisztrcijnak feladata lehetne az egyeztets s a hatsvizsglat biztostsa, amelynek vgrehajtst a Jat., illetve
Amagyar trvnyhozs minsge 19982012 ler statisztikk. Elzetes kutatsi eredmnyek.
Corruption Research Center Budapest, www.crcb.eu/wp-content/uploads/2014/02/trvh_2013_
riport_140214_1410.pdf.
139
Szigorbb (kivteleket szkt) s explicitebb (legalbb 8 vagy 15 nap) kvetelmnyeket szorgalmaz a
felkszlsi idre vonatkozlag Papp Imre: Sarkalatos talakulsok: Argi s az j jogalkotsi trvny
sszehasonltsa MTALaw Working Papers 2015/11. 12.
140
Az egyes hzszablyi rendelkezsekrl szl 10/2014. (II. 24.) OGY hat. (kzismert elnevezssel a
Hatrozati Hzszably) lehetsget ad a srgs trgyalsra, amely gy rendelhet el, hogy az elrendels s a trvnyjavaslat zrszavazsa kztt legalbb hat napnak el kell telnie (60. ). Akrdsre visszatrnk albb a 17. pontban.
141
Rszletesen lsd Drinczi Tmea: Arszvtel s a konzultci elmlete s gyakorlata JURA 2013/1. 722.
142
Lsd bvebben Susan-Rose Ackermann Stefanie Egidy James Fowkes: Due Process of Lawmaking
(Cambridge: Cambridge University Press 2015) 46. tovbbi utalsokkal. Aminsgi jogalkots fogalmrl lsd Tmea Drinczi: Concept of Quality in Legislation Statute Law Review 2015. 117.
143
Atrsadalmi vitt [a kzmeghallgatsra a vonatkoz alkotmnybeli rendelkezs alapjn, lsd dl-afrikai alkotmny 59. cikk (1) bek. a) pont, 72. cikk (1) bek. a) pont, 118. cikk (1) bek. a) pont] a dl-afrikai
AB kezeli rvnyessgi kellkknt, lsd Ackermann (142. lj.) 114-115. a Doctors for Life International v.
Speaker of the National Assembly 2006 (6) SA416 (CC) alapjn.
138
279
II. S zablyozsok
a Jet. rendezhetn. Ajogbiztonsg rdekben megfontoland a felkszlsi idre vonatkoz rszletesebb (konkrt) szablyoknak ugyancsak alkotmnyos szint rgztse.
6. RENDRSG S TITKOSSZOLGLATOK
Arendvdelmi szervekre vonatkoz szablyozs alakulsa tbb szempontrendszer szerint is vizsglhat: 1) egyrszt, grcs al vehet, hogy az egyes vltozsok
illeszkednek-e valamely tgabb bntetpolitikai irnyhoz,144 2) msrszt elemezhetek a rendvdelmi szervek szervezetrendszerre vonatkoz vltozsok, 3) harmadrszt pedig az egyes vltozsok alapjogi szempontbl145 is rtkelhetek. Br mindhrom krdskrt rintjk, de az albbiakban tekintettel a krds szks szakirodalmi
feldolgozottsgra is elssorban a rendvdelmi szervek talakulsnak szervezeti krdseire koncentrlunk, klns tekintettel a 2010-ben fellltott Terrorelhrtsi
Kzpont feladat- s hatskreire.
Szervezeti oldalrl tekintve 2010 utn mind a rendrsg, mind a titkosszolglatok
jelents vltozsokon estek t. A2010. vi CXLVII. trvnymdosts146 eredmnyeknt megsznt az llami rendrsg szervezeti egysge: [a] rendrsget az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv, a bels bnmegelzsi s bnfeldertsi feladatokat ellt szerv, valamint a terrorizmust elhrt szerv alkotja.
Emellett lnyegesen ersdtek a miniszter irnytsi jogai, illetve kikerlt a jogszablybl a hatskrelvons tilalma.147 Atitkosszolglatokat tekintve kiemelst rdemel,
Christin Lszl: Arendrsgre s a titkosszolglatokra vonatkoz szablyozs vltozsai MTALaw
145
Kirs Eszter: Arendrsgre vonatkoz szablyozs vltozsai s fennmarad hinyossgai alapjogi
szempontbl MTALaw Working Papers 2014/50. 18.
146
2010. vi CXLVII. tv. egyes rendszeti trgy s az azokkal sszefgg trvnyek mdostsrl.
Atv.-t a 2012: LXXVI. tv. 2. (10) bek. 2. pontja hatlyon kvl helyezte 2012. jnius 27. napjval.
147
Atrvnymdostssal megllaptott j szveg szerint 5. Aminiszter a) szablyozza a rendrsg tevkenysgt s mkdst, b) irnytja az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szervet, a
bels bnmegelzsi s bnfeldertsi feladatokat ellt szervet, valamint a terrorizmust elhrt szervet,
c) trvnyessgi, szakszersgi, pnzgyi s hatkonysgi szempontbl ellenrzi a rendrsg tevkenysgt, d) az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv vezetje, a bels bnmegelzsi
s bnfeldertsi feladatokat ellt szerv vezetje, valamint a terrorizmust elhrt szerv vezetje javaslatra jvhagyja az ltaluk vezetett szervek szervezeti s mkdsi szablyzatt, e) elterjesztst kszt
a miniszterelnk rszre az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv vezetjnek, valamint a terrorizmust elhrt szerv vezetjnek kinevezsre s felmentsre, az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv vezetjre vonatkozan az elterjesztshez csatolja az Orszggyls
feladatkrrel rendelkez bizottsgnak llsfoglalst, f) gyakorolja az ltalnos rendrsgi feladatok
elltsra ltrehozott szerv, valamint a terrorizmust elhrt szerv vezetje felett a kinevezs s a felments kivtelvel a munkltati jogokat, g) kinevezi s felmenti ga) az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv vezetjnek helyetteseit, a rendr-fkapitnysgok vezetit, valamint a
kln jogszablyban meghatrozott rendri szervek vezetit, gb) a bels bnmegelzsi s bnfeldertsi feladatokat ellt szerv vezetjt s helyetteseit, valamint gc) a terrorizmust elhrt szerv vezetjnek
helyetteseit, h) kinevezi s felmenti a nemzetkzi szerzdsek s a Kormny felhatalmazsa alapjn
az llamhatrral kapcsolatos gyek intzsre ltrehozott szervek vezetit, helyetteseit, tagjait s lland
szakrtit, i) gyakorolja a kln jogszablyban hatskrbe utalt szemlygyi s munkltati jogokat, j)
trvny eltr rendelkezse hinyban egyedi utastst adhat ki feladat elvgzsre vagy mulaszts ptl144
280
hogy megtrtnt a katonai nemzetbiztonsgi szolglatok sszevonsa, az Informcis

Hivatal pedig miniszterelnki irnyts al kerlt. Avltozsok mgtt azonosthat
cl a bnzk s elkvetk elleni kemnyebb fellps, a mdostsok tartalma mgtt
a rendprtisg eltrbe helyezse lelhet fel (ebbe illeszkedik a trsadalomirnyts
eszkzrendszernek bvtse is, lsd pldul az iskolarendrsg programot). Egyes
kritikk szerint a kormnytagok irnyt szerepnek ersdse amely tetten rhet tbbek kztt abban, hogy a teljes rendvdelmi intzmnyrendszer, belertve a titkosszolglatok egy rszt is, visszakerlt a belgyminiszter al, a 2010-es kormnyalakts sorn megszntettk a polgri titkosszolglatok irnytst korbban ellt
trca nlkli miniszter posztjt, a szolglatokat pedig ezzel prhuzamosan szakminiszterek irnytsa al helyeztk148 tulajdonkppen visszarendezdsknt foghat
fel: a rendszervltst kvet vtizedek egyik legfontosabb fejlemnye volt a politikai
szfrnak a kzvetlen vezetsi s irnytsi tevkenysgektl val sztvlasztsa.149
Fontosnak tartjuk azonban azt is kiemelni, hogy a felgyel minisztereknek tovbbra
sincsenek kzvetlen vezetsi hatskrei.150 Az egyensly megtallsa a politikai befolys s a politikai tmogats kztt knyes feladat, ezrt a politikai irnyts ersdse felveti a rendvdelmi szervek kzvetlen politikai befolysoltsgnak ersdst is.
Arendrsg talaktsa sorn elmaradt a megelz (preventv) rendri tevkenysg
eltrbe helyezse: haznkban tovbbra is a reagl rendszet a meghatroz, amely
azonban teljestkpessgnek hatrn van. Holott vilgszerte meghatroz tendencia a bnmegelzs hangslyosabb vlsa a rendri munkban. rdemes azonban
megjegyezni, hogy a Nemzeti Bnmegelzsi Stratgia megalkotsa s a Nemzeti
Bnmegelzsi Tancs letre hvsa ebbe az irnyba mutat dvzlend lpsek.151
A2010-et kvet egyik legjelentsebb mdosts a rendrsg szervezetben kvetkezett be a Terrorelhrtsi Kzpont (tovbbiakban: TEK) fellltsval. ATEK-et a
Terrorelhrtsi Kzpontrl szl 232/2010. (VIII. 19.) Korm. rendelet (tovbbiakban: TEKr. I.) hozta ltre, amely azt a kvetkezkppen definilta: az orszg egsz
terletre kiterjed illetkessggel rendelkez, a rendszetrt felels miniszter irnytsa alatt mkd, tevkenysgnek jellege alapjn kzhatalmi, a feladatelltshoz
gyakorolt funkcii szerint nllan mkd s gazdlkod kltsgvetsi szerv. Atersra, k) az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv vezetjt, a bels bnmegelzsi s
bnfeldertsi szerv vezetjt, valamint a terrorizmust elhrt szerv vezetjt jelentsttelre vagy beszmolra ktelezheti, l) jvhagyja az llamhatr rendjnek fenntartsa rdekben a konfliktushelyzet s a
tmeges mret migrci kezelsre vonatkoz terveket, m) gondoskodik az e trvnyben meghatrozott
bnmegelzsi, bnfeldertsi cl ellenrzsrl, valamint n) dnt az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv vezetje ltal irnytott szervek, a bels bnmegelzsi s bnfeldertsi feladatokat
ellt szerv, valamint a terrorizmust elhrt szerv kztti hatskri sszetkzsben.
148
Christin Lszl jegyzi meg: Az j modell ltrehozsa rdekben hatlyon kvl kellett helyezni az
Nb. tv. 10. (2)-t, mivel a rendelkezs kizrta annak a lehetsgt, hogy a polgri nemzetbiztonsgi
szolglatok irnytsval a rendszetrt felels minisztert (rtsd belgyminisztert) bzzk meg.
149
Szikinger Istvn: Arendrsgre s a titkosszolglatokra vonatkoz szablyozs vltozsai 2010-tl
napjainkig MTALaw Working Papers 2014/48. 7.
150
Br a rendrsgrl szl 1994. vi XXXIV. tv. 5. j) pontja szerint a miniszter trvny eltr rendelkezse hinyban egyedi utastst adhat ki feladat elvgzsre vagy mulaszts ptlsra. Ma mr olyan
megkts sincs szemben a 2011. janur 1. eltt hatlyos szablyozssal, hogy az orszgos rendrfkapitnyon keresztl adja ezeket az utastsokat.
151
Christin (144. lj.) 3.
281
II. S zablyozsok
rorelhrtsi szerv trvnyi htternek megteremtse rdekben a Rendrsgrl szl trvny152 (tovbbiakban: Rtv.) is tbbszr mdosult az elmlt vekben.153 ATEKr.
I-et 2011. janur 2-val hatlyon kvl helyezte a 295/2010. (XII. 22.) Korm. rendelet (tovbbiakban: TEKr. II.), amely rszletesebben tartalmazza a Terrorelhrtsi
Kzpont ltal elltand feladatokat s a feladatellts szablyait.
ATerrorelhrtsi Kzpont egy hibrid kpzdmny, rviden szlva egy rendri
szerv titkosszolglati jogostvnyokkal. ARtv. 7/E. (3) bek. rtelmben a TEK egyes
feladatai elltsnak cljbl154 a nemzetbiztonsgi szolglatokrl szl trvny155
(tovbbiakban: Nbtv.) szerinti titkos informcigyjtsre, illetleg adatignylsre s
kezelsre jogosult. ATEK teht hatskrrel rendelkezik a titkos informcigyjts n.
kls engedlyhez kttt156 s ahhoz nem kttt157 forminak elvgzsre is, ez utbbi
esetben az engedlyez az igazsggyrt felels miniszter. Szksges kiemelni, hogy
ezekben az esetekben nem konkrt bncselekmny feldertse az informcigyjts
clja, hanem egyb, ltalnos jelleg tevkenysgrl van sz. Az, akirl az informcit gyjtik, vagyis az rintett, az Nbtv. 58. (6) bek. rtelmben az informcigyjts 1994. vi XXXIV. tv. a Rendrsgrl.
Az Rtv. vonatkoz 4. -t mdostotta, ill. a 4/A. -t beillesztette a 2010. vi CXLVII. tv., majd a 4/A. -t
mdostotta a 2012. vi CCXIV. tv. s a 2013. vi CCXLIII. tv.
154
Ezek: a terrorizmus elleni kzdelem keretben [] megelzi, felderti s elhrtja azokat a trekvseket, amelyek Magyarorszg terletn terrorcselekmny elkvetsre irnyulnak (Rtv. 7/E. a) pont
ad) alpont), ill. megszerzi, elemzi, rtkeli s tovbbtja a d) pontban meghatrozott feladat elltshoz
szksges, a klfldre vonatkoz, valamint klfldi eredet informcikat (Rtv. 7/E. e) pont).
155
1995. vi CXXV. tv. a nemzetbiztonsgi szolglatokrl.
156
Nbtv. 54. (1) Atitkos informcigyjts keretben a nemzetbiztonsgi szolglatok a) felvilgostst
krhetnek; b) a nemzetbiztonsgi jelleg leplezsvel informcit gyjthetnek; c) titkos kapcsolatot ltesthetnek magnszemllyel; d) az informcigyjtst elsegt informcis rendszereket hozhatnak ltre s
alkalmazhatnak; e) srlst vagy egszsgkrosodst nem okoz csapdt alkalmazhatnak; f) a sajt szemlyi llomnyuk s a velk egyttmkd termszetes szemlyek vdelmre, valamint a nemzetbiztonsgi jelleg leplezsre fedokmnyt kszthetnek s hasznlhatnak fel; g) fedintzmnyt hozhatnak ltre
s tarthatnak fenn; h) a feladataik ltal rintett szemlyt, valamint azzal kapcsolatba hozhat helyisget,
pletet s ms objektumot, terep- s tvonalszakaszt, jrmvet, esemnyt megfigyelhetik, az szlelteket
technikai eszkzzel rgzthetik; i) az 56. -ban foglaltakon kvl beszlgetst lehallgathatnak, az szlelteket technikai eszkzkkel rgzthetik; j) hrkzlsi rendszerekbl s egyb adattrol eszkzkbl informcikat gyjthetnek. (2) Rendvdelmi szerv s a Nemzeti Ad- s Vmhivatal fedintzmnyknt, okmnya
fedokmnyknt csak az illetkes miniszter s az rintett szervezet orszgos vezetjnek tjkoztatsval alkalmazhat. 55. (1) Anemzetbiztonsgi szolglatok a legfbb gysz ltal kijellt gysz elzetes
jvhagysval a nyomozs megtagadsnak vagy megszntetsnek kiltsba helyezsvel informciszolgltatsban llapodhatnak meg bncselekmny elkvetsvel alaposan gyansthat szemllyel, ha az
rintett szemllyel trtn egyttmkdshez fzd nemzetbiztonsgi rdek jelentsebb, mint az llam
bntetjogi ignynek rvnyestshez fzd rdek. (2) Nem kthet megllapods azzal a szemllyel,
aki olyan bncselekmnyt kvetett el, amellyel ms lett szndkosan kioltotta. (3) Az (1) bekezdsben
meghatrozott jogosultsg a Nemzetbiztonsgi Szakszolglatot nem illeti meg. (4) Amegllapods ltrejtte esetn a nemzetbiztonsgi szolglatok megtrtik azt a krt, amely az elkvett a polgri jog szerint
terheli. Akrtrtsi igny tekintetben az llamot az igazsggyrt felels miniszter kpviseli.
157
Nbtv. 56. Anemzetbiztonsgi szolglatok kls engedly alapjn a) lakst titokban tkutathatnak, az
szlelteket technikai eszkzkkel rgzthetik, b) a laksban trtnteket technikai eszkzk segtsgvel
megfigyelhetik s rgzthetik, c) postai kldemnyt, valamint beazonosthat szemlyhez kttt zrt kldemnyt felbonthatnak, ellenrizhetik s azok tartalmt technikai eszkzzel rgzthetik, d) elektronikus
hrkzlsi szolgltats tjn tovbbtott kommunikci tartalmt megismerhetik, az szlelteket technikai
eszkzzel rgzthetik, e) szmtstechnikai eszkz vagy rendszer tjn tovbbtott, vagy azon trolt adatokat megismerhetik s azok tartalmt technikai eszkzzel rgzthetik, tovbb felhasznlhatjk.
152
153
282
rl, illetve a miniszter engedlyrl nem br tudomssal. Az adatok ksbbi trlsnek

ktelezettsge az informci gyjtjt sem az rintett, sem a nem rintett szemlyek
vonatkozsban a trvny ltal expressis verbis kimondva nem terheli.
ATEK mkdsvel sszefggsben az elmlt vekben szmos alapjogi aggly felmerlt. Az alapjogi biztos vizsglata sorn megllaptotta,158 hogy az Nbtv. nem tartalmaz az intzkedsek elleni hatkony jogorvoslati rendszert. Az ombudsman nem
csupn a TEK vonatkozsban, hanem ltalban a nemzetbiztonsgi szolglatok eljrsval kapcsolatosan mutatott r, hogy szksges megteremteni az ex post facto vizsglatok lehetsgt, azaz amennyiben a vizsglatok sorn jogsrts trtnt,
az rintetteknek legyen lehetsgk brsghoz vagy ms jogi testlethez fordulni. Az ombudsman arra is felhvta a figyelmet, hogy sajt vizsglati eszkzei ezekben az esetekben sokkal korltozottabbak, mg az Orszggyls Nemzetbiztonsgi
Bizottsga ltal lefolytathat vizsglat, tekintettel annak esetleges politikai motivltsgra, mg abban az esetben sem volna kpes a szolglatok megfelel ellenrzsre,
ha annak vizsglati jogkreit egyedi gyekre is kiterjesztenk.
ATEK mkdsvel sszefggsben az egyik leggyakrabban felmerl alapjogi
problma a bks gylekezs jognak arnytalan korltozsa, ugyanis a szervezet
szemly- s ltestmnybiztostsi intzkedsknt kvetkezetesen lezrja a kormnytagok hzt krnyez utckat. Atrgyban 2013 jliusban jogers brsgi hatrozat
is szletett, ugyanis a TEK intzkedsre val hivatkozssal az illetkes rendrkapitnysg nem tette lehetv a bks gylekezs jognak gyakorlst, amikor magnszemlyek a miniszterelnk egyik parlamenti felszlalsval szemben msnap szerettk volna kinyilvntani vlemnyket a kormnyf hzval szemkzt. Arendrsg a
gylekezs szervezinek bejelentst rdemi vizsglat nlkl elutastotta. AFvrosi
Kzigazgatsi s Munkagyi Brsg jogers hatrozatban159 azonban arra hvta fel
a figyelmet, hogy az Alaptrvnnyel nem sszeegyeztethet a gylekezsi trvny
kzterletet definil rendelkezsnek160 olyan rtelmezse, amely szerint: az egyik
llami hatsg jogorvoslattal nem tmadhat diszkrecionlis intzkedssel kizrhatna kzterletrl gylekezst, mg a msik erre a kizrsra [] hivatkozssal megllapthatn, erre a terletre a kzterlet jelleg hinya folytn fogalmilag kizrt a gylekezs. Abrsg dntsben azt is megllaptotta, hogy a bejelents szerinti gylekezs
megakadlyozsa mr a szksgessg tesztjn megbukott, ugyanis a rendrsg nem
indokolta meg, hogy mirt nem vett ignybe a vdett szemly biztostsra kevsb
vagy egyltaln nem alapjog-korltoz eszkzt. ATEK azonban tovbbi gyakorlatban is figyelmen kvl hagyja a brsg dntst.
Msrszrl azok a jogszablyi rendelkezsek kerltek panaszeljrs keretben az
Alkotmnybrsg el, amelyeknek rtelmben a Terrorelhrtsi Kzpont esetben
az informcigyjts engedlyezsre a miniszter jogosult. Az indtvnyozk, akik az
Etvs Kroly Kzpolitikai Intzet munkatrsai, arra hivatkoztak, hogy a tmadott
rendelkezsek srtik az Alaptrvny magn- s csaldi let tiszteletben tartst, illet AJB-727/2012.
Fvrosi Kzigazgatsi s Munkagyi Brsg; 17.Kpk.45.743/2013/2.
160
1989. vi III. tv. a gylekezsi jogrl 15. a) pont: kzterlet: a mindenki szmra korltozs nlkl
ignybe vehet terlet, t, utca, tr.
158
159
283
II. S zablyozsok
ve az informcis nrendelkezsi jogot garantl VI. cikkt. Tulajdonkppen a vizsglat kzppontjban annak a krdsnek az eldntse llt, hogy az Alaptrvnnyel
sszeegyeztethet-e az, hogy az informcigyjts bizonyos krt a politikai hatalmi
gnak tekinthet vgrehajt hatalom egyik tagja, a miniszter engedlyezi.
Az Alkotmnybrsg az indtvnyt ugyan befogadta, azonban azt nem tallta megalapozottnak. Atestlet rvelse szerint a nemzetbiztonsgi kockzatok megtlse
politikai dntst ignyel, s ezrt a vgrehajt hatalom gyakorlsnak krbe tartozik. Az alapjogsrelem lehetsgnek s a nemzetbiztonsgi rdeknek a mrlegelse,
s annak figyelembevtele, hogy a titkos informcigyjts eszkzei ultima ratio jellegek, az engedlyez, azaz a miniszter feladata a dnts szerint.161 Az alkotmnybrk azt is megllaptottk, hogy a TEK ezen tevkenysge felett ellenrzs gyakorlsra jogosult az (egybirnt szintn politikai hatalmi szervnek tekintett) Orszggyls
Nemzetbiztonsgi Bizottsga,162 s az eljrsokat az ombudsman is vizsglhatja.
Mindezekre tekintettel az Alkotmnybrsg megllaptotta, hogy az Nbtv. lehetv
teszi az igazsggyrt felels miniszter engedlyezsi eljrsnak a vgrehajt hatalomtl fggetlen szervek ltali ellenrzst.163 Adnts utlethez tartozik, hogy az
Orszggyls mdostotta a Nbtv.-t: annak j 14/A. -a megersti az Orszggyls
nemzetbiztonsgi bizottsga s albizottsga jogkreit, klnsen az iratbetekintsi
jog s a szemlyes meghallgatsokat tekintve.164
ATEK emltett hatskri szablyainak problmjt, hivatkozva arra, hogy a rendelkezsek felteheten ellenttesek az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnynek a magnlet vdelmre vonatkoz passzusval, kt alkotmnyjogsz, Szab Mt Dniel s
Vissy Beatrix a strasbourgi EJEB el vitte.165 Beadvnyukban elssorban az Emberi
Jogok Eurpai Egyezsgokmnya 8. cikknek srelmt lltottk, hivatkozva arra,
hogy potencilisan megvalsulhat velk szemben a Rtv. 7/E. (3) bek. szerinti titkos
informcigyjts, amely indokolatlan s arnytalan mdon korltozhatja a magnlet
tiszteletben tartshoz val jogukat. Kifejtettk tovbb, hogy a brsgi kontroll hinya felveti az Egyezmnyben biztostott tisztessges trgyalshoz val jog (6. cikk)
s a hatkony jogorvoslathoz val jog (13. cikk) srelmt is.166 Az EJEB 2014. jnius
12-n krdseket intzett Magyarorszg kormnyhoz, amelyre vlaszul a kormny
2014. oktber 31-n azt krte a Brsgtl, hogy a panaszt mint nem befogadhatt
utastsa el s tartzkodjon a beadvnyban foglaltak tg rtelmezstl. Beavatkoz
flknt a Privacy International, illetve a Center for Democracy and Technology nem 32/2013. (XI. 22.) AB hat., Indokols [105]-[106].
163
32/2013. (XI. 22.) AB hat., Indokols [121]-[122].
164
14/A. (1) Ha a Bizottsg a 14. (4) bekezds e) pontja szerinti tnymegllapt vizsglatot folytat le,
a Bizottsg a tnymegllapt vizsglattal sszefgg irattal, adattal vagy egyb informcival rendelkez szemlyt, szervet vagy szervezetet a tnymegllapt vizsglati tevkenysgben val kzremkdsre ktelezheti (tovbbiakban: kzremkdsre ktelezett). (2) Akzremkdsre ktelezettet a) adatszolgltatsi ktelezettsg, b) megjelensi ktelezettsg, illetve c) nyilatkozattteli ktelezettsg terheli.
[A14/A. -t a 2013: CCXXXIX. tv. 2. (1) bek.-e iktatta be.]
165
Szab and Vissy v. Hungary, no. 37138/14. Abeadvny legfontosabb rvei: www.ekint.org/ekint_files/
File/tek_panasz_lenyege.pdf.
166
Szab and Vissy v. Hungary Statement of Facts and Questions, www.i-m.mx/szabomat/
SzaboAndVissyVHungary.
161
162
284
zetkzi jogvd szervezetek a panaszosok oldaln nyjtottak be amicus curiae-t az

gyben.167
7. HONVDELEM
Az Alaptrvny elvgezte a klnleges jogrendre vonatkoz rendelkezsek profiltiszttst: a korbbi Alkotmny nehezen differencilhat minstett idszakainak
egyrtelmstst. Felvethet azonban, hogy az Alaptrvny vgl tl rszletesen
rendelkezik a klnfle honvdelmi krdsekrl (minstett idszakok, Honvdsg
alkotmnyos pozcija, honvdelmi ktelezettsg rszletei), s emiatt a fegyveres er
alapvet feladatrendszere taln mr a ktszint szablyozst tlfeszt mdon rszletezv vlt alkotmnyos szinten. Ennek eredmnyeknt arnytalansgok tallhatak az eredeti elkpzelshez kpest, amely szerint az alkotmnyos alapfeladatok kibontst szolglja a ktharmados trvnyi szint.168 Msrszt azonban emlteni
szksges, hogy a klnleges jogrendre vonatkoz rendelkezsek tekintlyes rsze az
Alaptrvny (f)szablyai all llapt meg kivteleket, ezrt ezek a szablyok alacsonyabb jogforrsi szinten aligha volnnak meghatrozhatk. Az Alaptrvny rendelkezseit hrom trvny rszletezi: a klnleges jogrendet illeten a honvdelemrl s
a Magyar Honvdsgrl, valamint a klnleges jogrendben bevezethet intzkedsekrl szl 2011. vi CXIII. tv.,169 a katasztrfavdelemrl s a hozz kapcsold
egyes trvnyek mdostsrl szl 2011. vi CXXVIII. tv.,170 az gazati adatkezels
tekintetben pedig a 2011. vi CLXXVII. tv. (illetve ma mr a 2013. vi XCVII. tv.).171
Aszablyozs kapcsn szt kell ejteni az alapjog-korltozsi elemekrl. Ezen bell
egyrszt arrl, hogy a szablyozsbl sajnos kimaradt a polgri szolglat alternatvja, amely nemzetkzi szinten is nehezen vdhet problmkat okozhat az alapjogok
rvnyeslst tekintve a rendkvli llapoti vagy megelz vdelmi helyzeti hadktelezettsg esetn (helyette csak fegyver nlkli katonai szolglat van).
Aszolglati nyugdj megszntetsnek alkotmnyos lehetsge fennmaradt, amely
a hivatsos letplya alapvet elemnek kiiktatst jelenti, s egyttal felvetheti a
katonk lbbal szavazsnak veszlyt.172 Ahonvdek alapjogainak rvnyeslsvel kapcsolatos problma lehet, hogy a politikai tevkenysg tilalmt tovbbra is
aximaszeren kezeli a szablyozs,173 amelyet a mra mr idejtmltnak tekinthet
(a rendszervlts krlmnyei kztt szletett) Rekvnyi-dnts174 is legitiml. Br a
Az gy dokumentumai elrhetek itt: www.i-m.mx/szabomat/SzaboAndVissyVHungary/.
Till Szabolcs: Tzisek az Alaptrvny s a honvdelem sarkalatos trvnyi szintjnek sszefggseirl
MTALaw Working Papers 2014/42. 9-10.
169
Atv.-t az OGY a 2011. jlius 11-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. jlius 27.
170
Atv.-t az OGY a 2011. szeptember 19-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. oktber 3.
171
Atv.-t az OGY a 2011. december 5-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 14. Atv.-t
a 2013. vi XCVII. tv. 80. -a hatlyon kvl helyezte 2013. jlius 1. napjval. Alkalmazsra lsd e hatlyon kvl helyez tv. 70. -t.
172
Till (168. lj.) 4.
173
Magyarorszg Alaptrvnye 45. cikk (4) bek.: AMagyar Honvdsg hivatsos llomny tagjai nem
lehetnek tagjai prtnak, s nem folytathatnak politikai tevkenysget.
174
Rekvnyi v. Hungary, Judgement of 20 May 1999, no. 25390/94.
167
168
285
II. S zablyozsok
tilalmat maga az Alaptrvny tartalmazza gy az alkotmnyellenesnek nem tekinthet az ersen krdses, hogy az 1999-es Rekvnyi-dntsben alkalmazott rvels
egyes elemei 2014-ben is megllnak-e.
A jogbiztonsg szempontjbl krdseket vethet fel a NATO Vlsgkezelsi
Rendszernek meghivatkozsa. Eszerint a Vlsgreaglsi Rendszerrel sszhangban ll nemzeti intzkedsek nllan, illetve a bevezetett rendkvli intzkedsekkel sszhangban alkalmazhatk.175 AVlsgkezelsi Rendszer jelents rsze minstett iratokban lelhet fel, ekknt teht nem hozzfrhet. gy a klnleges jogrendben
trtn alapjog-korltozs mibenlte s hatrai bkeidben sem ismerhetek meg.176
Ahonvdelmi trvny legutbbi mdostsra a migrcis krds kapcsn kerlt
sor,177 s lnyegben rendri feladatok elltsra jogostja fel a Honvdsget a menedkjogrl szl trvny szerinti tmeges bevndorls okozta vlsghelyzet esetn.
Ennek kapcsn felmerlt ugyan az alkotmnyellenessg krdse,178 de a magunk
rszrl ezt nem ltjuk problmsnak: az Alaptrvny nem tartalmaz ugyanis olyan
rendelkezst (implicite sem), amely szerint kifejezetten csak a 4854. cikkek szerinti
klnleges jogrend idejn lenne lehetsg a Honvdsg belfldi bevetsre. Aklnleges jogrend az Alaptrvny rendszerben ltalban vve s minden esetben valjban
csak az alapjog-korltozst s a jogforrsi hierarchit tekintve jelent eltrst a norml
llapottl (az egyes fokozatokat tekintve ezen fell termszetesen tovbbi eltrsek is
lehetsgesek). Itt azonban egyikrl sincs sz, vagyis a krdses jogszablyi vltozsokhoz nem volt szksg Alaptrvny-mdostsra, a nevezett sarkalatos trvnymdosts jogtechnikailag megfelel volt.
8. OMBUDSMAN ( OK )
Az ombudsmani rendszer alapveten vltozott meg: a korbbi egy ltalnos s hrom
szakostott biztosbl ll szisztmt egyetlen fombudsman vltotta fel, a korbbi
adatvdelmi biztos autonm hatsgg vlt (lsd alul a 9. pontot), a kisebbsgi s zldombudsman szerept pedig az ltalnos biztos helyettesei vettk t.
Azon vlemnyek szerint, amelyek az talakulst dvzlendnek talljk, a korbbi tbb biztosbl ll rendszer szmos sebbl vrzett: az egyetlen hivatalon trtn
osztozs a biztosok kztti rivalizlshoz vezetett, amelynek az gyek elintzse s
ltalban a hatkonysg ltta krt. Tovbb, a tl sok egyms mellett ltez biztos
veszlyeztette az intzmny beazonosthatsgt a nyilvnossg eltt, azaz ombudsmaninflcihoz vezetett. Az talakuls ellenzi szerint a szakbiztosokat felsorakoztat rendszer elnye a kell kompetencia az egyes rszterleteken, tovbb az, hogy a
2011. vi CXIII. tv. 64. (1) bek.
Kdr Pl: Sarkalatos talakulsok Aktharmados/sarkalatos trvnyek vltozsai a honvdelem
terletn 2010-2014 MTALaw Working Papers 2014/36. 3.
177
2015. vi CXLII. tv. egyes trvnyek Magyarorszg llamhatrnak hatkonyabb vdelmvel s a tmeges bevndorls kezelsvel sszefgg mdostsrl. Elfogadva: 2015. szeptember 21.
178
Tordai Csaba: Honvdek a menekltek ellen? gy rnnk mi 2015. 08. 26. Lsd igyirnankmi.atlatszo.
hu/2015/08/26/honvedek-a-menekultek-ellen/.
175
176
286
szakbiztosi rendszer hatkonyabb jogvdelmet tud biztostani azoknak a kiszolgltatott trsadalmi rtegeknek, amelyeknek nvdelmi reflexei gyengk. Az egy biztosra
pl rendszerrel szemben, amely egyetlen pontbl tmadhat, a tbb biztosos szisztmkban az nll biztosok nagyobb autonmijuk miatt a politikai szfra fell nehezebben kikezdhetek.179 Tovbb rnyalja az j szisztmrl kialakult kpet, hogy az alapjogi biztos szakostott helyettesei rdemi nll vizsglati s dntsi jogkrkkel nem
rendelkeznek, gy az, hogy az ltaluk kpviselt rszterletek vgl mennyire hatkony
jogvdelemben rszeslnek, tulajdonkppen a biztos dntsn mlik.
Az alapvet jogok biztosrl szl 2011. vi CXI. tv.180 (tovbbiakban: Ajbt.) teht
j ombudsmanmodellt vezetett be. Ami a biztos hatskreit illeti, azokrl elmondhat, hogy lnyegi hatskrveszts nem trtnt, mi tbb, az emberi jogvd ombudsmani modellhez a jelenlegi hatskrk jobban illenek. Az AB utlagos normakontroll
eljrsban az actio popularis megszntetsvel (lsd alul a 10. pontot) felrtkeldtt181 az ombudsman ltal kezdemnyezhet utlagos absztrakt normakontroll jelentsge is ezzel a biztos tulajdonkppen az Alkotmnybrsghoz val hozzfrs
egyfle elszobjv vlt. Az ombudsman kezdemnyezsi jognak jogalapja egyrszt az Ajbt. 34. -a, msrszt az Abtv. 24. (2) bekezdse. Teht az ombudsman
nll hatskrrl van sz: a biztos llampolgri indtvny nlkl, eljrs s vizsglat lefolytatsa nlkl is kezdemnyezheti az Alkotmnybrsg eljrst.182 Abiztos
Alkotmnybrsghoz benyjtott indtvnyaibl kiolvashat, hogy azokban is dominl a
biztos emberi jogvd funkcija, jval ritkbbak az ltalnos alkotmnyvdelmi megfontolsbl szletett indtvnyok. Br az egyes konkrt alkotmnyossgi problmk
kapcsn e kett nem minden esetben vlaszthat szt lesen. Megllapthat az is,
hogy az ombudsmani gyakorlatban az AB-hoz forduls lehetsge jrulkos, komplementer jelleg eszkzknt jelenik meg.183
9. ADATVDELEM S ADATNYILVNOSSG
Az ombudsmani szisztma talakulsnak egyik fontos eleme a korbbi adatvdelmi
ombudsman helyett ltrejtt Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg
(NAIH), amely az Alaptrvny rtelmben fggetlen hatsg.
Az adatvdelmet s informciszabadsgot rint egyik legfontosabb alaptrvnyi
vltozs, hogy immron nem az alanyi jogot, hanem csak az intzmnyt magt vjk
Majtnyi Lszl: Afggetlen ombudsmanintzmnyeket helyre kell lltani, az alapvet jogok biztostl pedig tovbbra is elvrhat a jogllami jogvdelem MTALaw Working Papers 2014/47. 10.
180
181
Somody Bernadette hvja fel arra a figyelmet, hogy itt nem j hatskrrl van sz, azzal az ombudsman az intzmny hazai ltrehozataltl kezdve rendelkezett. Somody Bernadette: Aki az
Alkotmnybrsgot mg megszlthatja: az ombudsman normakontroll-indtvnyozsi gyakorlatrl
182
Lpossy Attila: Tl a szerepfelfogson? Az ombudsman indtvnyozsi gyakorlatnak alapjai s az
alkotmnyvdelem Kzjogi Szemle 2013/3. 4753.
183
Lpossy (182. lj.) 48.
179
287
II. S zablyozsok
ktharmados garancik:184 Aszemlyes adatok vdelmhez s a kzrdek adatok

megismershez val jog rvnyeslst sarkalatos trvnnyel ltrehozott, fggetlen
hatsg ellenrzi.185 Megjegyzend, hogy ez a vltozs egybirnt a 2/3-os kvetelmnyt illeten az Alaptrvny egszn vgigvonul: az j szisztmban ltalban nem
az alanyi jog rszesl a minstett tbbsg vdelmben, hanem az intzmnyi szablyok.
Az Alaptrvny felhatalmaz rendelkezse rtelmben megalkotott jogszably az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi CXII. tv.186
Az j trvnyt szemgyre vve megllapthat, hogy az alapvet koncepcit illeten
kevs vltozs trtnt a korbbi szablyozshoz kpest, lnyeges azonban kiemelni,
hogy a trvnyszveg 2013-as mdostsa relativizlja az informciszabadsg alanyi jogi jellegt, ugyanis a visszalsszer adatignylsek megakadlyozsa cljbl a
clhoz ktttsg elvt a kzrdekbl nyilvnos adatok terjesztse szabadsgnak korltozsra hasznlja.187 Agglyos lehet a kzfeladatot ellt szerv gazdlkodsnak
tfog, szmlaszint, tteles ellenrzsre irnyul adatignyls elutastsa esetre
szl azon rendelkezs is, amelynek rtelmben az ignyl vizsglatot kezdemnyezhet. Ugyanis ezek a rendelkezsek rtelmezhetek gy is, hogy az ignyl kizrlag hatsgi vizsglatot kezdemnyezhet, brsghoz pedig nem fordulhat.188 Hasonl
agglyt fogalmazott meg korbban a Transparency International Magyarorszg is,189
a NAIH pedig eddig mg nem adott ki llsfoglalst a bri tra vonatkoz jogszablyi rendelkezs rtelmezsrl.190
2015 nyarn jabb korltozsokat szenvedett el az informciszabadsg joga: az
Orszggyls kivteles trgyalsi rendben fogadta el azt a trvnymdostst, 191
amelynek eredmnyeknt immr nem kteles eleget tenni az adatkezel az egy ven
bell az azonos ignyl ltal azonos adatkr vonatkozsban benyjtott adatkrsek Szab Mt Dniel: Szelektv szigor az informcis szabadsgjogok rvnyeslsnek ellenrzsben
MTALaw Working Papers 2014/32. 1.
185
Magyarorszg Alaptrvnye VI. cikk (3) bek.
186
187
Szab Mt Dniel: Avisszalsszer adatignyls mint olyan szuveren.hu 2013. 05. 30. Lsd www.
szuveren.hu/jog/a-visszaelesszeru-adatigenyles-mint-olyan.
188
Az adatignylket az adatignyls elutastsa esetn megillet, mr meglv jogosultsgok kzl a nem
brsgi jogorvoslat lehetsgnek az InfotvM. ltal bevezetett utal szably ltal trtn kiemelse
ktsgess teszi az informciszabadsg trvny szerinti jogorvoslati rendszer koherencijt. Nem dnthet el ugyanis, hogy a kzrdek adatok megismersre irnyul llampolgri ignynek az informciszabadsg trvny 30. j (7) bekezdsben szablyozott okra hivatkozva trtn elutastsa esetn
rendelkezsre ll-e vajon az informciszabadsg trvny 31. (1) bekezdsben szablyozott brsghoz forduls joga. Ligeti Mikls: Sarkalatos talakulsok Az adatvdelmi s adatnyilvnossgi szablyozs talakulsa MTALaw Working Papers 2014/31. 4.
189
Ligeti Mikls Romhnyi Balzs Szloboda Alz: Mit vlasztunk? Az intzmnyrendszer s a kltsgvets tlthatsga Magyarorszgon (Budapest: Transparency International 2014) 63, transparency.hu/uploads/docs/MitValasztunk_Az_intezmenyrendszer_es_a_koltsegvetes_atlathatosaga_
Magyarorszagon.pdf.
190
Ligeti Mikls: Akzrdek adatok megismerhetsgnek buktati Infokommunikci s Jog 2015/61.
2529, 40. lj.
191
Az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi CXII. tv., tovbb
egyes ms trvnyek mdostsrl. Atv.-t az OGY a 2015. jlius 6-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2015. jlius 13. Akrdses szakaszok ugyan nem sarkalatosak, de a szoros tartalmi sszefggs okn mgis szksgesnek tartottuk a krds megemltst.
184
288
nek; tovbb nem kteles eleget tenni akkor sem, ha az ignyl nem adja meg nevt
s elrhetsgt. Tovbb az adatkezel immr kltsgtrtst llapthat meg az adatignyls teljestsvel kapcsolatban felmerlt kltsgei erejig. Kltsgtrts felszmolsra a korbbi szablyozs is lehetsget adott, a valdi jtst az jelenti, hogy
immr az adatignyls teljestsvel sszefgg munkaer-rfordts kltsge is felszmolhat. Amdosts msik rzkeny pontja az anonim adatignyls lehetsgnek tulajdonkppeni megszntetse.
Az informcis szabadsgjogokkal kapcsolatos taln legnagyobb vltozs azonban, hogy e jogok rvnyeslse fltt immr nem szakostott ombudsman, hanem
fggetlen hatsg rkdik. Akorbbi biztosi intzmny br nevben s eljrst
tekintve ombudsman volt a tipikusan puha ombudsmani eszkzrendszeren tl rendelkezett ers, hatsgi jelleg jogostvnyokkal is. Ahatsgg trtn tszervezs egyik hivatalos indoka ppen az ersts, a kemnyebb eszkzkkel val felruhzs szndka volt,192 s az ombudsman helyett ltrejtt Nemzeti Adatvdelmi s
Informciszabadsg Hatsg rendelkezik az autonm joglls szervek attribtumaival. Nem szerencss azonban az intzmnynek az ellenrztt szervekhez val
viszonya. ANAIH elnkt a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi
ki, vagyis az ellenrztt hatalmi g feje vlasztja ki az ellenrz intzmny majdani
vezetjt, s ezen tlmenen is szles befolysolsi jogokkal rendelkezik a kormnyf
az elnk felett, gy jelents hatskrkkel rendelkezik az elnk vagyonnyilatkozatval
kapcsolatos eljrsokban csakgy, mint az sszefrhetetlensg megllaptsa sorn.193
ttrve a NAIH gyakorlatnak vizsglatra megllapthat, hogy joggyakorlatban a Hatsg tovbbra is szvesebben l az ombudsmani tpus jogvdelem eszkzeivel, jogrtelmezst tekintve jogpozitivista, az alapvet jogok aktivista rtelmezstl
tvolt tartja magt, s hasonlan kerli a politikai felhang gyekben val fellpst is.194
Ami az ombudsmani modell talakulsnak Magyarorszg nemzetkzi s unis jogi
ktelezettsgeit illeti, meg kell emlteni, hogy az Eurpai Uni Brsgnak nagytancsa 2014 prilisban ktelezettsgszegs megllaptsa irnti eljrsban kimondta, hogy Magyarorszg azzal, hogy id eltt megszntette a szemlyes adatok vdelmt felgyel hatsg megbzatst, nem teljestette a szemlyes adatok kezelse
vonatkozsban az egynek vdelmrl s az ilyen adatok szabad ramlsrl szl
95/46/EK eurpai parlamenti s tancsi irnyelvbl fakad ktelezettsgeit.195 Adnts (lnyegben eljrsi kifogsknt) azt llaptotta meg, hogy az adatvdelmi biztosi
Szab Endre Gyz: Az adatvdelmi s adatnyilvnossgi szablyozs talakulsa MTALaw Working
Papers 2014/33. 2-3.
193
2011. vi CXII. tv. az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl 4045. . Van
ugyan plda arra hatalommegosztsos llamszervezetekben, hogy az ellenrztt vlasztja ki az ellenrzt (pl. az alkotmnybrk vagy azok egy rsznek parlamenti vlasztsa szmos orszgban), de ez egyrszt jobb hjn a legersebb legitimits testletnl szokott lenni, msrszrl nem trsul az itt lthat
egyb hatskrkkel.
194
Jri Andrs: Az adatvdelmi s adatnyilvnossgi szablyozs talaktsa MTALaw Working Papers
2014/34. 5-6.
195
288/12. sz. Eurpai Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2014. prilis 8-n hozott tlet. Akrdsrl
rszletesen lsd Jri Andrs: The End of Independent Data Protection Supervision in Hungary ACase
Study in Serge Gutwirth [et al.] (szerk.): European Data Protection: Coming of Age (Dordrecht:
Springer 2013) 395406.
192
289
II. S zablyozsok
intzmny rapid felszmolsa tulajdonkppen az, hogy a jogalkot nem vrta meg,
hogy a hivatalban lv biztos kitltse megbzatsi idejt srtette az irnyelv teljes
fggetlensgre vonatkoz ttelt. Atestlet rvelse szerint ugyanis:
[ ] ha valamennyi tagllam szmra megengedett lenne, hogy a felgyel hatsg
megbzatst az eredetileg megllaptott megbzatsi id lejrta eltt megszntessk,
anlkl, hogy tiszteletben tartank az alkalmazand jogszablyok ltal e clbl elzetesen meghatrozott szablyokat s garancikat, akkor e hatsg fltt megbzatsnak gyakorlsa kzben vgig ott lebegne a megbzats id eltti megszntetsnek
fenyegetse, ami a hatsg politikai hatalomnak val megfelelshez vezetne, s ez
ellenttes az emltett fggetlensgi kvetelmnnyel.196
nmagban azonban a NAIH j modellje, illetve az adatvdelemre vonatkoz j szablyozsi megoldsok nem srtik Magyarorszg nemzetkzi jogi ktelezettsgeit.
Tekintettel arra, hogy idkzben a konfliktus a volt adatvdelmi biztos s a kormnyzat kztt bks mdon vget rt,197 az gy jogilag lezrtnak tekinthet.
10. ALKOTMNYBRSG
Az Alaptrvnyhez kapcsold talakulsok jelentsen megvltoztattk az Alkot
mnybrsg sttuszt s hatskreit. Egy mondatban az talakuls gy sszegezhet, hogy annak clja az Alkotmnybrsg jrapozcionlsa: az eddigi trvnyhoz hatalom ellenslya szerepet az egyni jogvdelem hangslyozsa vltotta fel.
Akt funkci ugyan nem zrja ki egymst, de a hangslyeltolds mgis egyrtelm.
Ez tetten rhet az intzmny alkotmnyos sttuszt rint szablyozsban csakgy,
mint a hatskrk megvltoztatsban.
Az Alkotmnybrsg alkotmnyos pozcijt rint mdostsok mg az Alaptrvny
megalkotsa eltt, 2010 szn elkezddtek. Emlkezetes a testletnek a magnszemlyek egyes jvedelmeinek 98%-os klnadjt megllapt szablyokat megsemmist
dntsre198 adott vlaszlps, amely ksbb pnzgyi trgykr hatskrcskkents
nven hreslt el. Elpssel kezdett vette a fellalkotmnyozs gyakorlata is, vagyis
az a jelensg, amelynek rtelmben a trvnyhoz s egyben alkotmnyoz hatalom (ktharmados parlamenti tbbsg) a brk ltal alkotmnyellenesnek tallt rendelkezseket
belerta/belerja az Alkotmny/Alaptrvny szvegbe. Azta az Alaptrvny negyedik mdostsa egyrtelmbben kizrta annak a lehetsgt, hogy az Alkotmnybrsg
megksrelje az alkotmnymdostsok tartalmi fellvizsglatt.199
288/12. sz. Eurpai Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2014. prilis 8-n hozott tlet.
Akormny nevben az igazsggyi miniszter elismerte az elmozdts jogszertlensgt, bocsnatot krt
s krtrtst fizettek Jri Andrsnak; a volt adatvdelmi biztos pedig visszalpett tovbbi ignyeitl.
Lsd Trcsnyi bocsnatot krt Jri Andrstl hvg.hu 2014. jlius 8. hvg.hu/itthon/20140708_bocsanatot_kertek_joritol.
198
184/2010. (X. 28.) AB hat., ABH 2010, 900946.
199
Chronowski Nra: Az alkotmnybrskods sarkalatos talaktsa MTALaw Working Papers 2014/8. 8.
196
197
290
Az Alkotmnybrsg sttuszt mindezen tlmenen is szmos vltozs definilta jra, ide sorolhatak egyrszrl a testlet szemlyi sszettelre hatssal lv
mdostsok. Akorbbi, paritsos sszettel jellbizottsg ltal trtn jelltlltsi szably eltrlse mr az Alaptrvny megalkotst megelzen, 2010 jliusban megtrtnt. Az eredeti elkpzels amely trvnyjavaslatot a kztrsasgi elnk
visszakldtt a parlamentnek megfontolsra gy szlt, hogy az alkotmnybrkat
egy, a parlamenti erviszonyoknak megfelelen felll nyolctag jellbizottsg jelln. Vgl az Orszggyls olyan rendszert alaktott ki amelyet az j szablyozs
is megrztt, mely szerint a jellbizottsg legalbb kilenc, legfeljebb tizent tagbl ll, amelyben a kpviselcsoportok legalbb egy-egy tagja helyet kap, a bizottsg
sszettele azonban vgs soron a parlamenti erviszonyokat tkrzi. Tovbbi vltozs, hogy mg korbban a testlet elnkt tagjai kzl maga vlasztotta meg, immr
az elnkt is az Orszggyls vlasztja az Alkotmnybrsg tagjai kzl, az sszes
kpvisel ktharmadnak szavazatval.200 Vgl ebben a krben emlthet az a szably is, amely szerint a tisztsg nem sznik meg a 70. letv betltsvel, az csupn
a vlaszthatsgot zrja ki.201 Ezt a mdostst arra val hivatkozssal rtk brlatok, hogy gy tbb, a jelenlegi kormnyprtokhoz lojlisknt cmkzett br tovbb
maradhat hivatalban. Nevezetesen Pokol Bla mandtuma hrom, Szvs Mri
ngy, Balsai Istvn hat, Salamon Lszl s Dienes-Oehm Egon mandtuma pedig
nyolc-nyolc vvel hosszabbodik meg. Az j jellsi szablyok hivatalos clja a testlet folyamatos s zavartalan mkdsnek biztostsa volt, felmerl azonban a jogalkot rszrl az a trekvs is, hogy az ellenzk rdemi befolyst a jellsi eljrs
folyamatban cskkentse, a parlamenti elnkvlaszts mgtt pedig a testlet autonmijnak reduklsra irnyul trekvs is felttelezhet.202 Aszemlyi sszettelre hat vltozsokrl az biztosan kijelenthet, hogy lehetsget teremtenek a mindenkori ktharmados parlamenti tbbsg szmra arra, hogy a testletet sajt brival
tltse fel.
Akorbbi idszak szemlletvel val szaktst volt hivatott kiemelni, s a korbbi dntsekre val hivatkozs legitimitst cskkenteni a negyedik mdosts azon
rendelkezse, amelynek rtelmben az Alaptrvny hatlybalpse eltt meghozott
alkotmnybrsgi hatrozatok hatlyukat vesztik.203 Amdostsok e krnek clja egyrtelmen a parlament szupremcijnak erstse, a legszlesebben felfogott
tbbsgi elv rvnyre juttatsa.
Az Alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. tv.204 (tovbbiakban: Abtv.) lnyegesen trendezte a testlet hatskri szablyait, amelyek kztt a legnagyobb horderej vltozs az actio popularis kivezetse az utlagos absztrakt normakontroll indtvnyozst tekintve, s ezzel prhuzamosan az alkotmnyjogi panasz intzmnynek
Ez a mdosts is megelzte az Alaptrvny hatlybalpst, a korbbi Alkotmnyt mdost 2011. vi
LXI. tv. 5. -a tartalmazta.
201
2013. vi CCVII. tv. 41. (2) bek. a) pont. Atv-.t az OGY a 2013. december 2-i lsnapjn fogadta el.
202
Chronowski (199. lj.) 6-7.
203
Magyarorszg Alaptrvnye Zr s Vegyes rendelkezsek 5. pont.
204
Atv.-t az OGY a 2011. november 14-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. november 21.
200
291
II. S zablyozsok
talaktsa. Az ltalnos indtvnyozsi jog megszntetsre az gyteher nagysga

miatt a testlet rszrl is volt igny.205 Ezzel prhuzamosan a valdi, vagyis nmet
mintj alkotmnyjogi panasz meghonostst is srgettk mr korbban is a testlet
tagjai, ugyanis a brsgi dntshozatal tlontl absztraktt, floldalass vlt.206 Az j
alkotmnyjogi panasz intzmnynek rszben clja is az ltalnos indtvnyozsi jog
kivezetsnek kompenzlsa, msrszt a testlet tehermentestse. Az alkotmnyjogi panasz meghonoststl a jogalkot azt is vrta, hogy azzal az Alkotmnybrsg
tevkenysgben az egyni jogvdelem vlik a testlet f profiljv, s kevsb a politikai ellensly kpezse (amennyiben a kett elvlaszthat egymstl).
Rviden rdemes megvizsglni, hogy az j intzmny valban kompenzlja-e a
korbbi indtvnyozsi lehetsg megsznst, s valban felr-e a pldaknt funkcionl nmet megoldshoz. Az j szablyozssal Magyarorszgon megvalstott valdi
alkotmnyjogi panasz, azaz az Abtv. 26. (1) bek. szerinti eljrs kizrlag bri dntsek ellen irnyulhat, szemben a nmet vltozattal, ahol az mindenfajta kzhatalmi
aktus ellen elterjeszthet. Jelenlegi formjban az alkotmnyjogi panasz a kzigazgats gyfelei szmra csak a kzigazgatsi dntsek brsgi fellvizsglatnak jogers lezrultt kveten rhet el.207 Felmerlhet tovbb az az aggly is, amely szerint
panasz csak az gy rdemben hozott dntsek ellen terjeszthet el, teht pldul egy
bnteteljrs sorn hozott, titkos informcigyjtst elrendel vgzs ellen tekintve, hogy ez a dnts nem az gy rdemben szletett nem, holott az ilyen dntsek is srthetnek alapjogot.208 Az Alkotmnybrsg azonban sajt rtelmezsi keretet alaktott ki a krdsben, s gyakorlatban az rdemi kifejezst tgabban rtelmezi
a hagyomnyos eljrsjogi felfogsnl.209 Az Alkotmnybrsg gyakorlata szerint az
olyan, az alapgy rszeknt, azonban nll eljrsi rendben hozott hatrozatok elleni alkotmnyjogi panaszok sem fogadhatak be, mint a korbban mg ltez hatskre
szerint az OBH elnknek az eljr brsg kijellse ellen benyjtott panasza, ugyanis az sem az alapgy rdemben hozott dntsnek, sem a brsgi eljrst befejez
egyb dntsnek nem tekinthet, s nincs befolyssal az alapgy miknti eldntsre.210 Vgl fontos a panaszeljrst tekintve megjegyezni, hogy a trvny valamekkora bizonytalansgi elemet hordoz magban, amikor a panaszok befogadhatsgnak
mrlegelse sorn elrja, hogy az Alkotmnybrsg az alkotmnyjogi panaszt a
bri dntst rdemben befolysol alaptrvny-ellenessg, vagy alapvet alkotmnyjogi jelentsg krds esetn fogadja be.211 Az ugyanis, hogy mit takar az alapve Chronowski (199. lj.) 4-5.
Slyom Lszl: Az alkotmnybrskods kezdetei Magyarorszgon (Budapest: Osiris 2001) 163.
207
Bencsik Andrs Naszladi Georgina: Alkotmnyjogi panasz a kzigazgatsi hatsgi eljrsban
avagy a brsgi fellvizsglat jogorvoslati jellegnek alapjogvdelmi relevancii Kzjogi Szemle
2013/3. 29.
208
Kovcs Kriszta: Az alkotmnybrskods jvje Frum Fundamentum 2011/4. 7477.
209
Aproblma rszletes elemzst lsd Grdos-Orosz Fruzsina: Abri dntsek ellen benyjtott alkotmnyjogi panaszok befogadhatsga I. Az Abtv. 26. (1) bekezdse Alkotmnybrsgi Szemle
2013/1. 77. Az utlagos jelleg Abtv. 26. -on fell a rendes brsg eljrsa sorn a fl is indtvnyozhatja, hogy az eljr br az gy felfggesztse mellett az Abtv. 25. -a alapjn kezdemnyezze az AB
egyedi normakontroll eljrst.
210
36/2013. (XII. 5.) AB hat., ABH 2013, 1045, 1068.
211
2011. vi CLI. tv. az Alkotmnybrsgrl 29. .
205
206
292
t alkotmnyjogi jelentsg krds kritriuma, mg nem kristlyosodott ki teljesen a

testlet gyakorlatban. Anmet pldbl eredeztethet rendelkezs egyrszt objektv
jogvdelmi funkcira kszteti a testletet, msrszt a bri dntst rdemben befolysol alaptrvny-ellenessg vizsglata arra irnyul, hogy az Alkotmnybrsg eljrsa valban a panaszos alapjog-srelmnek helyrelltshoz vezethet-e.212
Klnsen szigor befogadsi gyakorlatot alaktott ki az Alkotmnybrsg az Abtv.
26. (2) bekezdse szerinti, a szakirodalomban kivtelesnek, illetve kzvetlennek
is nevezett alkotmnyjogi panaszeljrsok kezdemnyezst tekintve. Ennek egyik
oka felteheten a korbban brki ltal kezdemnyezhet utlagos absztrakt normakontrolltl val egyrtelm megklnbztethetsg hiszen e panasztpus esetn
is kzvetlenl jogszablyi rendelkezsek tmadhatak meg.213 Ebben az esetben az
egyik legfontosabb kvetelmny az rintettsg, amelynek szemlyesnek, kzvetlennek s aktulisnak is kell lennie. Utbbi kvetelmny, amelyet csak esetrl esetre lehet
megtlni, azt foglalja magban, hogy a panaszos jogsrelmnek a panasz benyjtsakor fenn kell llnia. Az rintettsg kvetelmnyt az Alkotmnybrsg olyannyira komolyan veszi, hogy a legtbb esetben annak hinyra alapozva utastotta vissza a kzvetlen panaszeljrst kezdemnyez indtvnyokat. Az rintettsg mgtt a
msodik leggyakoribb visszautastsi indok a norma kzvetlen hatlyosulsnak hinya, amely kvetelmny szerint a megtmadott jogi normnak kgensnek s kivtelt
nem engednek kell lennie, tovbb olyannak, amely brmilyen jogalkalmazi dnts nlkl okoz jogsrelmet az indtvnyoznak. Kvetelmny tovbb a jogsrelem
meglte, azoknak a jogorvoslati eljrsoknak a kimertse, ahol racionlisan vrhat a
jogsrelem orvoslsa, s a 180 napos objektv hatrid megtartsa. Ennek vizsglata
sorn problmaknt jelentkezhet, hogy a 180 napon bell elterjesztett panasz aktulis rintettsg hinyban nem fogadhat be, ksbb pedig az elksettsg lesz a visszautasts indoka. Az alapvet alkotmnyjogi jelentsg krds megtlse e panasztpus esetn is vltoz, ltalban elvrs a megfelel alkotmnyos rvels, illetve az is,
hogy a problmt a testlet ne tallja csekly slynak, azonban nmagban az, hogy
az indtvnyoz htrnyosabb helyzetbe kerlt a megtmadott jogi norma hatsra,
nem vet fel alkotmnyos jogsrelmet.214
Az alkotmnybrskodsnak szmos vltozata ismert. Az j szisztma egyes elemei (gy az indtvnyozsi jogosultsg vltozsai) nmagukban nem mondanak ellent
Magyarorszg nemzetkzi jogi ktelezettsgeinek. Azonban amint arra a Velencei
Bizottsg is rmutatott a fellalkotmnyozs gyakorlata, a korbbi esetjog hatlyon
kvl helyezse a koherens jogfejleszts ellen hat. Avltoztatsok bizonyos elemeirl (gy klnsen a vlasztsi szablyokrl s azok alkalmazsi gyakorlatrl) kijelenthet, hogy visszalpst jelentenek a hatalommegoszts korbban elrt szintjhez
kpest, s neheztik azt, hogy az Alkotmnybrsgra mint a mindenkori kormnytl
fggetlen s az alkotmnyossg egyetemes rtkeit Magyarorszgon kpvisel szervre tekintsnk.
Naszladi Georgina: Az alkotmnyjogi panasz els fl ve Kzjogi Szemle 2012/4. 42.
Frhlich Johanna: Az Abtv. 26. (2) bekezdse szerinti, kzvetlenl a jogszablyok ellen benyjthat
alkotmnyjogi panaszok befogadhatsga Alkotmnybrsgi Szemle 2013/1. 90.
214
Frhlich (213. lj.) 9098.
212
213
293
II. S zablyozsok
11. BRSGOK
Abrsgi rendszer talaktsa szintn olyan tma volt, amely kivltotta a nemzetkzi
kzvlemny rdekldst. Az igazsgszolgltats szervezett s mkdst a kzjogi rendszer talakulsa utn kt trvny, a brsgok szervezetrl s igazgatsrl
szl 2011. vi CLXI. tv.215 (tovbbiakban: Bszi.) s a brk jogllsrl s javadalmazsrl szl 2011. vi CLXII tv.216 (tovbbiakban: Bjt.) szablyozza. Amdostsokat szakmai megfontolsok is idszerv tettk. AMagyar Bri Egyeslet a
Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztriummal egyttmkdve ksztett javaslatot a brsgi szervezetrendszer reformjra vonatkozan. Akoncepci kiemelte az
OIT talaktsnak szksgessgt. Adokumentum szerint ugyanis a megyei brsgi elnkk fellreprezentltak voltak a testletben, ami pedig oda vezetett, hogy
elmaradt azoknak az intzkedseknek a kidolgozsa, amelyek hozzjrulhattak volna a fvrosi brsgok arnytalan gyterhnek cskkentshez. Tovbb, a koncepci javaslatokat fogalmazott meg az elklnlt kzigazgatsi brsgi szisztma fellltst tekintve is.217
Amegvalsult mdostsokat vez vitk kzppontjban hrom tmakr, 1)
a brk knyszernyugdjazsa, 2) a Kria elnknek eltvoltsa s 3) az Orszgos
Brsgi Hivatal elnknek jogllsa s hatskrei lltak.
11.1. KNYSZERNYUGDJAZSOK
Abrk knyszernyugdjazsa tulajdonkppen a bri nyugdjkorhatr gyors leszlltst jelentette 62 vre a korbbi 70 vrl. Aszablyozst az Alkotmnybrsg 2012
jliusban alkotmnyellenesnek tallta s visszamenleges hatllyal megsemmistette, dntsben218 megllaptotta, hogy a szablyozs mind formai, mind tartalmi
szempontbl srti a bri fggetlensg alkotmnyos kvetelmnyt. 2012. november
6-n az Eurpai Uni Brsga is a nyugdjazs ellen dnttt,219 a testlet ktelezettsgszegsi eljrs keretben llaptotta meg, hogy az intzkedssel Magyarorszg a
foglalkoztats s a munkavgzs sorn alkalmazott egyenl bnsmd ltalnos kereteinek ltrehozsrl szl 2000/78/EK tancsi irnyelvbl fakad ktelezettsgeit nem teljestette. ABrsg rvelse szerint a nyugdjkorhatr hirtelen s vratlan
nyolc vvel trtn leszlltsa olyan tmeneti rendelkezsek nlkl trtnt, amelyek
biztosthattk volna az rintett brk jogos bizalmnak vdelmt. Anyugdjba vonult
brknak egy ksbb megalkotott trvny alapjn lehetsgk nylt arra, hogy
szolglati jogviszonyuk visszalltst s eredeti jogviszonyukba val visszahelyez Atv.-t az OGY a 2011. november 28-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. november 2.
Atv.-t az OGY a 2011. november 28-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 2.
217
Lsd bvebben Andrs Osztovits: The New Organizational System of the Hungarian Courts in Pter
Smuk (szerk.): The Transformation of the Hungarian Legal System 20102013 (Budapest: Wolters
Kluwer CompLex 2013) 131-132.
218
33/2012. (VII. 17.) AB hat.
219
288/12. sz. Eurpai Bizottsg kontra Magyarorszg gyben 2014. prilis 8-n hozott tlet.
215
216
294
sket krjk.220 Azonban az Alkotmnybrsg kslekedse, az Eurpai Uni Brsga

esetben pedig a jogsrts jellege (ti. kor szerinti diszkriminci, amelyre az alternatve felajnlhat szankci a krtrts felajnlsa a srtettnek) azt eredmnyeztk, hogy
a brknak csak kis rsze kerlt vissza bri munkba, s a tancselnki pozcikat
leszmtva lnyegben senki a korbbi vezet (brsgi vezeti) pozciba.
11.2. ALEGFELSBB BRSG ELNKNEK MANDTUMA
Az talakuls msik sokat vitatott eleme a Legfelsbb Brsg/Kria kiszervezse

volt Baka Andrs, a Legfelsbb Brsg elnke all. Abrsgi szervezet historizl elnevezsvel egyidben megvltoztak ugyanis a Kria Elnknek megvlasztshoz szksges alkalmassgi felttelek is: Baka Andrs nem rendelkezett az j szablyok rtelmben immr megkvetelt t ves hazai bri gyakorlattal az Emberi Jogok
Eurpai Brsgn brknt eltlttt id pedig nem volt figyelembe vehet a jogszablyok szerint (ahhoz azonban ez a gyakorlat tovbbra is elegend, hogy Baka a Krin
szakmai vezet, konkrtan tancsvezet br lehessen).221 Az Emberi Jogok Eurpai
Brsga 2014-ben megllaptotta, hogy a korbbi Elnk eltvoltsra a jelek szerint
valjban azrt kerlt sor, mert nyilvnosan kritizlta a kormnyzat brsgokkal s
ltalban igazsgszolgltatssal kapcsolatos politikjt.222 Ennek megfelelen az eltvoltst a vlemnynyilvntsi szabadsgot srtnek minstette a Brsg. Adnts
egyelre nem vgleges, a Nagykamara a kormny fellebbezst 2014. december 15-i
dntsvel befogadta.223
11.3. AZ ORSZGOS BRSGI HIVATAL ELNKNEK JOGLLSA
Akritikk harmadik csoportja az Orszgos Brsgi Hivatalra (tovbbiakban: OBH),

azon bell is fknt a Hivatal elnknek jogllsra s hatskreire vonatkozott.
Abrsgi igazgatstl kt, egymsnak rszben ellentmond dolgot szoktak elvrni: a bri fggetlensg biztostst s az elszmoltathatsgot. Abri fggetlensg
maga is sokrt fogalom: a tulajdonkppeni konkrt dnts kls befolysolsmentessgt, a brk munkajogi s financilis vdelmnek garanciit, de nha a bels igazgatsi nllsgot vagy ppen mindezeknek a ltszatt is el szoktk vrni.224 Kln krds, hogy kitl is kell a fggetlensget biztostani: a vgrehajt hatalomtl (ez lenne
2013. vi XX. tv. az egyes igazsggyi jogviszonyokban alkalmazand fels korhatrral kapcsolatos
trvnymdostsokrl.
221
Bencze Mtys: Abrsgi rendszer talaktsnak rtkelse MTALaw Working Papers 2014/41. 2.
222
Baka v. Hungary, Judgement of 27 May 2014, no. 20261/12. Az esetrl rszletesebben lsd Attila
Vincze: Dismissal of the President of the Hungarian Supreme Court: ECtHR Judgment Baka v. Hungary
European Public Law 2015/3. 445456.
223
Information Note on the Courts case-law. December 2014. no. 180. 11-12, www.echr.coe.int/
Documents/CLIN_2014_12_180_ENG.pdf.
224
McNollgast (Mathew D. McCubbins Roger Noll): Conditions for Judicial Independence Journal
of Contemporary Legal Issues 2006/1. 105127, ssrn.com/abstract=895723; Michal Bobek: The
Fortress of Judicial Independence and the Mental Transitions of the Central European Judiciaries
European Public Law 2008/1. 99123, ssrn.com/abstract=995220.
220
295
II. S zablyozsok
a hagyomnyos felfogs), netn a peres felektl (ezt inkbb a prtatlansg fogalmba szoktk belerteni), vagy ppen maguktl a bri nkormnyzati szervektl. Ezeket
hivatottak biztostani az nkormnyzati jelleg bri tancsok, amelyek azonban egyttal a kls kontroll (accountability) hinya miatt nha rossz hatkonysgi eredmnyeket produklnak,225 amint azt az Orszgos Igazsgszolgltatsi Tancs (OIT)
siralmas mkdse mutatta. Ha ellenben csak az accountability tnyezjre koncentrlunk a brsgi igazgats terletn, akkor a legkzenfekvbb megolds a hagyomnyos igazsggyi minisztriumi brsgi igazgats (1997 eltt Magyarorszgon ez volt
a rendszer, de Nmetorszgban mind a mai napig ezt alkalmazzk),226 amely azonban
a bri fggetlensg szempontjbl agglyos lehet. Amostani magyar OBH rendszere egy sajtos hibrid, amely azonban se a bri nkormnyzati jellegzetessgeket nem
mutatja (hiszen az rdemi dntsi hatskrk az Orszggyls ltal vlasztott OBHelnknl vannak), se a demokratikus elszmoltathatsg kvetelmnynek nem tesz
eleget (hiszen a kormnyzattl fggetlen).
Az OBH a korbban sokat brlt OIT helyett jtt ltre, igazgatsi feladatok elltsnak cljbl. Az OBH elnknek hatskrei kzl elssorban az elnknek az eljr brsg kijellsre vonatkoz hatskre (az gy elbrlsra az illetkes brsg helyett kivtelesen ms, azonos hatskr brsgot jellhet ki),227 illetve annak
gysz ltali kezdemnyezhetsge228 vetette fel annak lehetsgt, hogy az szemben ll a trvnyes brhoz val jog alkotmnyos elvvel. Az Alkotmnybrsg
36/2013. (XII. 5.) hatrozatban mondta ki a vitatott rendelkezsek alaptrvny-ellenessgt.229 Atestlet llspontja szerint a szban forg rendelkezsek nem csupn
az Alaptrvnnyel lltak ellenttben, hanem nemzetkzi szerzdsekbe is tkztek.
A2011. vi CLXI. tv. tmadott rendelkezsei a kvetkezk voltak:
62. (1) Az OBH elnke az gy elbrlsra az illetkes brsg helyett kivtelesen
ms, azonos hatskr brsgot jellhet ki, ha az gy vagy a brsgra az adott idszakban rkezett gyek meghatrozott csoportjnak elbrlsa a brsg rendkvli s
arnytalan munkaterhe miatt sszer idn bell msknt nem biztosthat s a kijells nem jr a kijellt brsg arnytalan megterhelsvel.
(2) Akijellst az tltbla vagy a trvnyszk elnke, tovbb a legfbb gysz az
gy rkezstl szmtott 15 napon bell indtvnyozhatja az OBH elnknl.
(3) Akijells irnti indtvnyban meg kell indokolni, hogy a kijellssel rintett gy
vagy a brsgra az (1) bekezdsben meghatrozott idszakban rkezett gyek meg Nuno M. Garoupa Tom Ginsburg: Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial
Independence American Journal of Comparative Law 2009. 201232, chicagounbound.uchicago.edu/
cgi/viewcontent.cgi?article=1221&context=law_and_economics.
226
Anmet rendszer egyik kzismert kritikjhoz, amely kln igazgatsi nkormnyzati szervet s kln
kinevezsi tancsot javasol ltrehozni (mindegyiket rszben bri/gyszi, rszben politikusi rszvtellel) lsd Heinrich Weber-Grellet: Selbstverwaltung der Justiz. Zwei-Sulen Modell des DeutschenRichterbundes Zeitschrift fr Rechtspolitik 2007. 153156.
227
2011. vi CLXI. tv. a brsgok szervezetrl s igazgatsrl 62. (1) bek. Ahivatkozott rendelkezs
2012. janur 1. napjtl 2012. jlius 16. napjig volt hatlyban.
228
2011. vi CLXI. tv. a brsgok szervezetrl s igazgatsrl 62. (2) bek. Ahivatkozott rendelkezs
2012. janur 1. napjtl 2012. jlius 16. napjig volt hatlyban.
229
36/2013. (XII. 5.) AB hat., ABH 2013, 1045.
225
296
hatrozott csoportja sszer idn bell val elbrlsa mirt nem biztosthat, tovbb
fel kell sorolni azokat az gyforgalmi, szemlyzeti s egyb adatokat, amelyek a brsg rendkvli s arnytalan munkaterht igazoljk.
63. (1) Az OBH elnke az indtvny rkezstl szmtott 8 napon bell megvizsglja, hogy az gyforgalmi, szemlyzeti s egyb adatok, valamint a kijellssel rintett
gy sajtossgaira tekintettel az indtvny megalapozott-e, tovbb, hogy mely brsg jellhet ki az eljrsra. Az OBH elnke kikri a kijellssel rintett brsg s bntetgy esetben ha az indtvnyoz nem a legfbb gysz a legfbb gysz vlemnyt, tovbb brmely brsgtl adatot vagy vlemnyt krhet; a megkeressnek
soron kvl eleget kell tenni.
(2) Akijellsrl az OBH elnke az (1) bekezds szerinti vlemnyek s adatok berkezstl szmtott 8 napon bell dnt az indtvny elutastsval, ha az nem megalapozott, vagy msik brsg kijellsvel, ha az indtvny megalapozott.
(3) Az OBH elnke a dntsrl rtesti az indtvnyozt, tovbb msik brsg kijellse esetn a kijellt brsgot, valamint ha a kijells bntetgyet rint, a legfbb
gyszt.
Abrk rvelse szerint a vitatott rendelkezsek ellenttben lltak a trvnyes brhoz

val joggal, amely a tisztessges eljrs egyik alapvet kvetelmnye. Atrvnyes
br a trvnyben elre meghatrozott hatskrrel s illetkessggel rendelkez brsgon mkd, elre megllaptott gyelosztsi rend szerint kijellt br.230 Az alkotmnybrk rvelse szerint ez az eljrs rsztvevit megillet biztostk szenvedett
csorbt akkor, amikor az gyek thelyezse a konkrt gy ismeretben, az eljr brsg s/vagy a legfbb gysz indtvnyra teljesen az OBH elnknek diszkrcijn
mlt. Az Alkotmnybrsg emlkeztetett arra is, hogy br az gyek sszer idn bell
trtn elintzse szintn a tisztessges eljrs egyik kvetelmnye, azonban ennek
rvnyre juttatsa sem vezethet a tisztessges eljrs ms garanciinak srelmhez.
Az alaptrvny-ellenessg mellett az AB az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnynek
a tisztessges trgyalshoz val jogot biztost 6. cikk 1. pontja srelmt is ex officio megllaptotta. Tovbb, azt, hogy az OBH elnknek dntse ellen az rintett
felek szmra nem llt rendelkezsre jogorvoslat, szintn az Alaptrvnybe, illetve
az EJEEhatkony jogorvoslathoz val jogot garantl 13. cikkbe tkznek tallta az Alkotmnybrsg. ABszi. vitatott rendelkezsei azonban valjban nem az AB
ltali megsemmists eredmnyeknt kerltek ki a jogrendszerbl. Az Alaptrvny
negyedik mdostsa ugyanis az Alaptrvny szvegbe iktatta az gythelyezs
lehetsgt,231 vgl az tdik mdosts hatlyon kvl helyezte a rendelkezst. Az
Alaptrvny teht 2013. prilis 1. s 2013. szeptember 30. kztt tartalmazott konkrt rendelkezst az gythelyezs lehetsgrl. Mindekzben a Bszi. szablyait az
36/2013. (XII. 5.) AB hat., ABH 2013, 1045, 1057.
Az Alaptrvny negyedik mdostsnak 14. cikke rtelmben az Alaptrvny 27. cikk (4) bek.-e gy
szlt: Az sszer hatridn belli bri dntshez val alapjog rvnyeslse s a brsgok kiegyenslyozott gyterhelse rdekben sarkalatos trvnyben meghatrozottak szerint az Orszgos Brsgi
Hivatal elnke sarkalatos trvnyben meghatrozott gyek trgyalsra az ltalnos illetkessg brsgtl eltr, azonos hatskr brsgot jellhet ki.
230
231
297
II. S zablyozsok
egyes trvnyeknek az Alaptrvny negyedik mdostsval sszefgg mdostsrl rendelkez 2013. vi CXXXI. tv. helyezte hatlyon kvl 2013. augusztus 1-i
hatllyal. Az AB az gyet azrt brlta el, mert a szban forg jogszablyt az eljrsa
alapjul szolgl gyben mg alkalmazni kellett volna.
Az OBH elnknek hatskrei kzl azonban nem csupn az eljr brsg kijellsre vonatkoz, hanem a szemlyzeti jelleg hatskrk is vitkat vltottak ki.232
Ezek kztt talljuk a brsgok bri s igazsggyi-alkalmazotti ltszmnak meghatrozst, a bri llsplyzatok kirst, valamint a brk kinevezsre s felmentsre vonatkoz javaslattteli jogot, illetve az elnk ltal teljesen nllan s kontroll nlkl gyakorolhatan a brk beosztsnak s thelyezsnek jogt, tovbb a
brsgi vezetk kinevezsnek s felmentsnek jogt, a brsgi elnkk igazgatsi tevkenysgnek irnytst s ellenrzst.233 Mindekzben a brk nkormnyzati jelleg szerve, az Orszgos Bri Tancs (OBT) gyakorlatilag csupn vlemnyezsi, javaslattteli, tancsadsi hatskrkkel br e dntsek meghozatala sorn. Az
igazsgszolgltats igazgatsnak j rendszere az 1997-ben ltrehozott Orszgos
Igazsgszolgltatsi Tancs (OIT) szles kr autonmijn alapul szablyozst vltotta fel. Akorbbi rendszer slyos kritikkat kapott, amelyeknek lnyege abban llt,
hogy az nem garantlta a dntshozk elszmoltathatsgt, a tbbnyire a megyei
brsgi elnkkbl ll OIT-nak sajt tagjai munkjt kellett volna ellenriznie, s
sszessgben tlthatatlan volt. Ahatkonysg rdekben teht jelents centralizcira kerlt sor, de a transzparencit illeten tovbbra is problmk vannak.234 Az
OBT nllsgt s ezltal ellenrzsi lehetsgeit az eleve korltozott kompetencikon tl az is rontja,235 hogy az OBT-nek nincs nll titkrsga, vagyis teljes mrtkben az OBH-ra van utalva igazgatsi szempontbl, valamint hogy az OBT tagjainak
egy rsze a fenti szemlyzeti dntseket tekintve az OBH elnknek ki van szolgltatva.
Aszablyozs tovbbi, sokat vitatott eleme az, hogy az OBH elnkt a kztrsasgi elnk javaslatra a parlament vlasztja meg, a kpviselk ktharmadnak szavazatval, kilenc vre. Edntssel kapcsolatban felmerl, hogy nem volna-e rdemesebb valamilyen formban a brkat magukat vagy az OBT-t is bevonni a jellsi
folyamatba.
Lsd pl. Council of Europe. Greco Eval IV Rep (2014) 10E, www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/GrecoEval4Rep(2014)10_Hungary_EN.pdf, para. 111, 118, 119.
233
2011. vi CLXI. tv. 76. . Abrsgi vezetk kinevezsnek s felmentsnek joga azrt is jelents a
magyar viszonyok kztt, mert nlunk a Bszi. 911. ltszata ellenre nem teljesen automatikus az
gyeloszts, a vegyes termszet gyek esetben (amelyek akr tbbfle tancshoz is mehetnnek) a
brsgi vezet dnti el, hogy melyik tancshoz kerljn. Aszignls tancsok esetn nem brra, hanem
tlkez tancsokra, st a Krin n. nagytancsokra trtnik, a konkrt elad br kijellse azonban
objektv elre rgztett szablyokat nlklzve esetrl esetre trtnik. Ez komoly informlis befolyst is
jelenthet az gy kimenetelre.
234
Bnkuti Mikls [et al.]: Vlemny Magyarorszg j alkotmnyos rendjrl Fundamentum 2012/1. 28.
235
Alegfontosabb kiemelend hatskr az egyetrtsi jog a bri s brsgi vezeti kinevezseket tekintve,
lsd 2011. vi CLXI. tv. 103. (3) bek.
232
298
11.4. TOVBBI VLTOZSOK
Az j szablyrendszer egyrtelmen pozitv vltozsokat is hozott: meghonostotta

pldul a joggyakorlat-elemz csoportok intzmnyt, amelyek adott esetben akr
kls szakemberek bevonsval vizsgldnak. Ez a bri gyakorlat kiszmthatsgt
s ezltal a jogbiztonsgot jelentsen ersti. Abrsgok, klnsen a Kria gyakorlata is rvendetes vltozsokat mutat: egyre erteljesebb vlik az alapjogi tlkezs
a Kria gyakorlatban, emellett rezhet az Eurpai Uni Brsgnak, s az Emberi
Jogok Eurpai Brsgnak dntseire val reflektls az tletek indokolsban.236
Szintn az tlkezs minsgnek javulsval kecsegtet a kzigazgatsi brsgok
szervezeti levlasztsa, a specializlt szakmai vezets kialakulsnak lehetsge.237
12. GYSZSG
Az Alaptrvnyhez kapcsold jogalkots eredmnyekpp megszletett, az gyszsg szervezet- s eszkzrendszert szablyoz trvnyek 2011. vi CLXIII. tv. az
gyszsgrl (tovbbiakban: tv.)238 s 2011. vi CLXIV. tv. a legfbb gysz, az
gyszek s ms gyszsgi alkalmazottak jogllsrl s az gyszi letplyrl
(tovbbiakban: jt.)239 elfogadshoz a jelenlv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazata szksges. Aktharmadossg kvetelmnyt az Orszggyls
ltal 2010-ben elfogadott alkotmnymdosts240 vezette be az gyszsg szervezetre s hatskrre vonatkoz trvnyeket tekintve. Az Alaptrvny rtelmben az
gyszsg az igazsgszolgltats kzremkdjeknt az llam bntetignynek
kizrlagos rvnyestje.241
Ennek az alkotmnyos pozcinak a konkretizlst clozzk az j jogszablyok.
Az gyszsg elsdleges feladata az llami bntethatalom rvnyestsnek elsegtse, s ez a feladat szabja meg a mkds cljt s eszkzeit is.242 Ehhez igazodan
az j tv. az gyszsg bnteteljrson kvli feladatait s eszkzrendszert szkti a korbbi szablyozshoz kpest, azaz elveti a korbban sokat brlt felgyeletkzpontsgot. Mg ugyanis a korbbi trvnyessgi felgyeleti eljrs idben tulajdonkpp korltlan, felttel nlkli, s a jogsrtsek differencilst nem ignyl vizsglati
felhatalmazst adott az gyszsgnek, addig az j szablyok rtelmben a kzrdekvdelmi feladatkrben lefolytathat vizsglat konkrt cllal br, amely a trvnysrts gyanjnak megalapozst, vgs soron pedig brsgi vagy ms hatsgi eljrs
kezdemnyezst clozza. Ez a vltozs igazodik az gyszsgnek mint az igazsg Dark Pter: Sarkalatos talakulsok Abrsgokra vonatkoz szablyozs talakulsa 20102014
237
Bencze (221. lj.) 4.
238
Atv-.t az OGY a 2011. november 28-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 2.
239
Atv.-t az OGY a 2011. november 28-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 2.
240
2010. vi CXIII. tv. 9. (2) bek.
241
Magyarorszg Alaptrvnye 29. cikk (1) bek.
242
Varga Zs. Andrs: Az Alaptrvny s az gyszsg kzjogi hatskrei Magyar Jog 2012/3. 129.
236
299
II. S zablyozsok
szolgltats kzremkdjnek jogllshoz.243 Az gyszsg teht immr nem ltalban a trvnyessg re, hanem feladata clirnyosan a jogsrtsek megtorlsa.
Mindemellett is kritikaknt fogalmazta meg a Velencei Bizottsg, hogy az gyszsg kzrdekvdelmi hatskrei244 tovbbra is igen tg teret biztostanak az gyszsg szmra a magnszemlyek jogviszonyaiba val egyoldal s kretlen beavatkozsra. Ezrt javasolja a testlet e hatskrket az gyszsgi trvnyben ttelesen
rgzteni kellene, ugyanis a jogszably jelenleg mg pldlz jelleggel sem hatrozza
meg, hogy az gyszsg mikor avatkozhat be magnfelek viszonyaiba.245 Az llsfoglals elismeri ugyanakkor, hogy az j szablyozs igyekszik eltvolodni az gyszsg
korbbi modelljtl, amelyben a szovjet rksg rszeknt a szervezet hatskrei egyrtelmen tl szlesen voltak megszabva.246 Azonban a Bizottsg megllaptja, hogy
az gyszsg az tv. rendelkezseinek fnyben is mg mindig az llami kzigazgats
egyik ltalnos ellenrz szerveknt tnik fl, s ezeket az ers jogostvnyokat nem
ellenslyozza ki az gyszsgi szervezetrendszer elszmoltathatsga sem.
Ugyanis mikzben az j rendelkezsek dvzlend mdon alaktottk t az gyszsg eszkzrendszert, elmaradt az tlthat s szmonkrhet mkds garanciarendszernek erstse. Az gyszsg mind a korbbi, mind az j rendszer szerint
a legfbb gysz egyszemlyi irnytsa alatt ll hierarchikus szervezet,247 amely
tevkenysgrt rdemben senki ltal nem szmonkrhet. Alegfbb gyszt a
kztrsasgi elnk javaslatra tovbbra is az Orszggyls vlasztja meg kpviseli ktharmadnak szavazatval, megbzatsi ideje pedig kilenc vre hosszabbodott.
Beszmolsi ktelezettsggel is az Orszggyls fel br. Aleggyakrabban megfogalmazd kritika (s ez a korbbi szablyozs szerint is gy volt), hogy hinyoznak a
rendelkezsek kzl azok a garancik, amelyek a trvnyessget az gyszi trvnysrtssel (azon bell is klnsen a trvnysrt ttlensggel) szemben vdenk. Az
gyszsg szigor hierarchikus al-flrendeltsgi viszonyoknak megfelelen mkd szervezet, ahol a felettes gysz s a legfbb gysz utastsi joggal rendelkezik.
Az utastsi jog gyakorlsnak ellenrizhetsgt azonban nem vdik garancik, az
gysz ltal hozott, a brsg eljrst, illetve dntst megakadlyoz rdemi dnts (a bnteteljrs meg nem indtsa vagy megszntetse, a vd elejtse stb.) nem
Varga Zs. Andrs: Az gyszsgrl szl 2011. vi CLXIII. trvny s a legfbb gysz, az gyszek
s ms gyszsgi alkalmazottak jogllsrl s az gyszi letplyrl szl 2011. vi CLXIV trvny
244
Akritikk e kre elssorban a 2011. vi CLXIII. tv. 2730. -ra fkuszl.
245
AVelencei Bizottsgnak az gyszsgrl s az gyszek jogllsrl szl trvnyekrl alkotott vlemnye, valamint az arra adott kormnyzati vlasz elemzse 2012. jlius (Etvs Kroly Intzet
Magyar Helsinki Bizottsg Trsasg a Szabadsgjogokrt), 78, www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/Jogallamvedok/vb_kormany_%FCgy%E9szs%E9g_final.pdf.
246
Az gysz tl szles hatskreit a szocialista perjogban jl pldzta a trvnyessgi vs intzmnye,
amelyet tbb okbl is a jogllamisg s jogbiztonsg srelme, ill. a felek perbeli rendelkezsi jognak
srelme alkotmnyellenesnek tallt az AB: 9/1992. (I. 30.) AB hat., ABH 1992, 59, 6467.
247
Ennek egyik vitatott (s tg rtelemben vett korrupcis kockzatot jelent) eleme, hogy a flrendelt gysz elveheti az gyet az alrendelt gysztl, lsd Council of Europe. Greco Eval
IV Rep (2014) 10E, www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/evaluations/round4/Eval%20IV/
GrecoEval4Rep(2014)10_Hungary_EN.pdf, para. 190.
243
300
srelmezhet olyan frum eltt, amely ne llna maga is a legfbb gysz irnytsa
alatt.248
Flrevezet krdsnek gondoljuk a magyar kzbeszdben rendszeresen felmerl
dilemmt, hogy vajon a legfbb gysznek igazsggyi miniszteri alrendeltsgben
kell-e mkdnie vagy sem (jelenleg fggetlen).249 Akulcskrds inkbb az, hogy egy
brmilyen konkrt gyszi vizsglat akr legfbb gyszi, akr igazsggyi miniszteri (formlis vagy a ksbbi ellptets lebegtetsvel krsszer-informlis) utastssal befolysolhat-e illetktelenl. Akrdsre megoldsknt 1) rszben az gyszsg szmonkrhetsgt szksges megteremteni, 2) rszben az egyes gyszi sttust
kellene fggetlenteni.
Ad 1. Ligeti Mikls javaslata szerint az Eurpai gyszi Hivatal (European Public
Prosecutors Office EPPO) eljrsra vonatkoz modellszablyok 65. cikk 3. pontjt lenne rdemes tvenni, amely gy rendelkezik, hogy az eljrs lezrsrl hozott
dnts (amely a legrzkenyebb krds szmonkrhetsgi szempontbl) ellen brmely srtett, illetve az Eurpai Uni szervei az Eurpai Uni brsghoz fordulhatnak.250 Amodellszablyok indokolsa kln kiemeli, hogy az eljrs lezrsrl szl
dnts brsg eltti megtmadhatsga a szmonkrhetsget biztost fontos jogorvoslati eszkz, amely azonban nem veszlyezteti a fggetlensget.251 ltalban vve a
szervezet transzparencija erstend lenne, mind az extern dntseket, mind a bels
szervezeti dntsek rdemt s indokait tekintve is.
Ad 2. Az gyszi sttust szksges lenne tovbb talaktani oly mdon, hogy az
kzeledjen a nyomozsi brk sttushoz.252 Intzmnyileg egybknt is hamis dichotmia a fggetlen s elszmoltathatatlan egyszemlyi vezets vs. igazsggyi
miniszteri alrendeltsg: elg csak az olasz tlkezsi tancsi alrendeltsg modelljt megvizsglni (ahol az alrendeltsg radsul csak ltalnos irnyelvadsi jogban,
nem pedig konkrt utastsadsi jogban nyilvnul meg; az gytszignls lehetsge
egszen kivteles, s azt is rsban kell indokolni s az rintett gysznek az orszgos
tlkezsi tancs eltt jogorvoslati lehetsge is van az ilyen dntssel szemben; vagyis nemcsak a szervezeten kvlrl jv utastsadsi jogot szntettk meg, hanem a
szervezeten belli utastsadsi jogok is ers korltok kz vannak szortva).253 Ennek
Ligeti Mikls: Sarkalatos talakulsok Aktharmados/sarkalatos trvnyek vltozsai 20102014
Az gyszsgre vonatkoz szablyozs talakulsa MTALaw Working Papers 2014/22. 3.
249
Apro s kontra szakirodalmi s szakigazgatsi rvekrl magyarul (a bri jogllshoz val tovbbi kzeltst javasolva) lsd Lrinczy Judit: rvek a fggetlen gyszsg mellett in Szomora Zsolt (szerk.):
Tudomnyos Dikkri Szemle 2006 (Szeged: SZTEJK 2006) 403429.
250
Ligeti (248. lj.) 5.
251
Lsd ec.europa.eu/justice/criminal/files/regulation_eppo_en.pdf.
252
Avonatkoz nmet vitkhoz (fknt az intzmnyi fggetlensg mellett rvelve) lsd Hans Christoph
Schaefer: Anspruch und Wirklichkeit. Eine staatsanwaltliche Reflexion Neue Juristische
Wochenschrift 1994. 28762878; Kurt Rudolph: Die politische Abhngigkeit der Staatsanwaltschaft
Neue Juristische Wochenschrift 1998. 1205-1206; Marvin Oppong: Zwischenruf. Finger weg von der
Justiz Fr eine Unabhngigkeit der Staatsanwaltschaft Zeitschrift fr Rechtspolitik 2009. 22-23;
Erardo Cristoforo Rautenberg: Die Abhngigkeit der deutschen Staatsanwaltschaft Goltdammers
Archiv fr Strafrecht 2006. 356361; Ernst S. Carsten Erardo C. Rautenberg: Die Geschichte der
Staatsanwaltschaft in Deutschland bis zur Gegenwart (Baden-Baden: Nomos 22012) kl. 358514.
253
Raoul Muhm: Der unabhngige Staatsanwalt. Das italienische Modell in Raoul Muhm Gian Carlo
Caselli (szerk.): Il ruolo del pubblico ministero. Esperienze in Europa (Manziana: Vecchiarelli 2005)
248
301
II. S zablyozsok
megfelelen azt az idknt felmerl elkpzelst, miszerint spanyol vagy romn mintra fggetlen antikorrupcis gyszsget kellene ltrehozni, elssorban csak a megfelel (pnzgyi, knyvelsi) szakrtelem koncentrcija indokolhatja: a fggetlensgi krdst ugyanis ltalnosan minden ms esetre is kiterjeden kellene megoldani a
fenti szempontok figyelembevtelvel.254
sszefoglalan megllapthatjuk, hogy az j szablyozs alapveten ugyan megfelel
az eurpai standardoknak, s hogy az autonm gyszi szervezetrendszer elvi szinten
alkalmas a politikailag is semleges mkdsre, de a fent emltett garancik bizony erstsre szorulnak. AVelencei Bizottsg tovbbi kritikaknt llaptotta meg,255 hogy az
gyszi tevkenysghez kevs demokratikus ellensly kapcsoldik, illetve hogy a legfbb gysz elszmoltathatsga gyenge. ABizottsg azt is kiemelte vlemnyben,
hogy e problmk nem j keletek, hanem a korbbi szablyozs maradvnyai.256
13. NKORMNYZATOK
AMagyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. tv.257 (tovbbiakban: Mtv.)258 kveti a 2011-es Alaptrvny j terminolgijt, amely szaktott
a korbbi, ers nkormnyzati autonmit garantl szablyozsi megoldssal. Az
Alaptrvny j fogalmakat hasznl, a korbbi Alkotmny alapjogias megkzeltse
helyett amely a helyi kzgyek nll, demokratikus intzsnek jogt az nkormnyzshoz val kollektv alapjogknt rta le az nkormnyzatokat mint a kzgyek
s a kzhatalom helyi gyakorlsnak eszkzeit definilja.259 AMtv. preambulumban260 s az alapvet rendelkezsek kztt is megismtli ugyan a korbbi Alkotmny
normaszvegt, ez azonban nem teszi a helyi nkormnyzshoz val jogot alkotmnyos alapjogg.261 Ez dogmatikailag tmogathat vltozs volt, az nkormnyzs
7591; Alessandro Pizzorusso: Lorganizzazione della giustizia in Italia (Torino: Einaudi 1990) 161
180. Jog-sszehasonlt elemzshez lsd Erik Luna [et al.] (szerk.): The Prosecutor in Transnational
Perspective (Oxford: Oxford University Press 2012) kl. 365443.
254
Aspecializlt gyszsgek s ms fggetlen antikorrupcis hatsgok krdshez (rszletesen szlva a
romn, a spanyol s a horvt gyszsgi szablyozsrl) lsd Specialised Anti-Corruption Institutions.
Review of Models, OECD 2008, www.oecd.org/corruption/acn/39971975.pdf, 7996.
255
Opinion No. 668/2012, CDL-AD (2012)008, www.venice.coe.int/webforms/documents
/?pdf=CDL-AD(2012)008-e.
256
AVelencei Bizottsg llspontjrl Fazekas Flra: AVelencei Bizottsg 2012. jniusi vlemnyei t sarkalatos trvnyrl Fundamentum 2012/2. 9598.
257
Atrvnyt az OGY a 2011. december 19-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 28.
258
A z nkormnyzati tv. rszletes kommentrjhoz lsd Hoffman Istvn Nagy Marianna (szerk.):
AMagyarorszg helyi nkormnyzatairl szl trvny magyarzata (Budapest: HVG-ORAC 2013).
259
260
Akorbbi nkormnyzati tv. preambuluma is utalt az alapjogias jellegre: Az Orszggyls kvetve
haznk halad nkormnyzati hagyomnyait, tovbb az Eurpai nkormnyzati Karta alapkvetelmnyeit elismeri s vdi a helyi kzssgek nkormnyzshoz val jogait. Ahelyi nkormnyzs lehetv
teszi, hogy a vlasztpolgrok helyi kzssge kzvetlenl, illetleg a vlasztott helyi nkormnyzata
tjn nllan s demokratikusan intzze a helyi rdek kzgyeit.
261
Balzs Istvn: Az nkormnyzatokra vonatkoz szablyozs talakulsa MTALaw Working Papers
2014/3. 1.
302
alapjogknt val konceptualizlsa korbban is szmos kritikt kapott a szakirodalomban, hiszen az alapjogi tesztek pldul nem voltak alkalmazhatk r.
Ahhoz, hogy az nkormnyzati rendszer talaktsnak teljessge kirajzoldjk, a
Mtv. mellett a Stabilitsi trvny262 s az Nemzeti vagyonrl szl trvny263 vonatkoz szablyainak szmbavtele is szksges, ugyanis az nkormnyzatisg gyakorlshoz szksges pnzgyi autonmia keretfeltteleirl ezek is szlnak.264 Az j rendszer
alapvet jellegzetessge az nkormnyzatisg leptse, a centralizci, amely mind a
feladat- s hatskrkre, mind pedig az ahhoz tartoz pnzgyi eszkzkre vonatkozik. Alegfontosabb tartalmi vltozsok cmszavakban: 1) az nkormnyzati ktelezen elltand feladatok krnek cskkense, 2) az llamigazgatsi hatsgi feladatok
jelents rsznek kikerlse az nkormnyzati rendszerbl, 3) a kzszolgltatsi funkciknak a megyei nkormnyzatoktl trtn elvonsa, 4) ktelez trsuls bevezetse bizonyos esetekre, 5) szigorod trvnyessgi felgyelet, 6) szigorod gazdlkodsi
szablyok, 7) a feladatfinanszrozs bevezetse, valamint 8) a polgrmester szerepnek ersdse a kpvisel-testlettel szemben. sszessgben a vltozsok a brokrcia nvekedst s a hierarchit elnyben rszest neoweberinus j llam-modellbe
illeszkednek, azonban a megvalsts folyamn annak egyik lnyegi eleme nevezetesen a kpviseleti demokrcia loklis szintjeinek megerstse elveszett.265
Az nkormnyzati rendszer talaktsnak deklarlt clja a gazdasgossgi,266
hatkonysgi, szakmai szempontok korbbinl hangslyosabb figyelembevtele volt.
Alevltott, 1990-es szablyozs ugyanis elssorban a demokratikus mkdsre, az
nkormnyzati autonmira s a kormnyzati tlhatalmat megakadlyoz garancik
kiptsre koncentrlt. Akorbbi nkormnyzati szisztma mind strukturlis, mind
kisebb-nagyobb, nem kzvetlenl a szablyozsi rendszerbe kdolt problmkkal is
kzdtt, ezrt az tfog reformra valban szksg volt. Az j szablyozs elsdleges feladata azonban inkbb az lehetett volna, hogy olyan normatv mechanizmusokat talljon, amelyekkel az nkormnyzatok hatkonyabban mkdtethetek. Ennek
jegyben kellett volna megksrelni az elaprzottsg problmjnak megoldst, a
gyenge kzpszint erstst, a fvros megosztottsgbl fakad bels ellentmondsok kikszblst s az egyenltlensgek kiegyenslyozst. Enehzsgeket azonban az j megolds sajnos nem kezeli: az elaprzottsg vgs soron fennmaradt, a
kzpszintet jelent megyk tovbbra is gyengk, a fvrosban taln mg romlott is
az nkormnyzati rendszer struktrja (egyszerre lett arnytalanabb s dntskptelenebb). Az egyenltlen gazdasgi helyzetet s az abbl ered egyenltlen szolglta 2011. vi CXCIV. tv. Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl. Atv.-t az OGY a 2011. december 23-i
lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 30.
263
2011. vi CXCVI. tv. a nemzeti vagyonrl. Atv.-t az OGY a 2011. december 23-i lsnapjn fogadta el.
264
Horvth M. Tams: Helyi sarok. Sarkalatos talakulsok Aktharmados trvnyek vltozsai 2010
2014: Az nkormnyzatokra vonatkoz szablyozs talakulsa MTALaw Working Papers 2014/4. 13.
265
Pln Kovcs Ilona: Az nkormnyzati rendszer s a terleti kzigazgats talakulsa 20102013
MTALaw Working Papers 2014/2. 2-3; Szilgyi Emese: Centralizcis lpsek az ers llam eszmje. Azaz neoweberi-e az j magyar llammodell? www.kozjavak.hu/hu/centralizacios-lepesek-az-eros-allam-eszmeje.
266
Az nkormnyzati vagyongazdlkods problmirl lsd Horvth M. Tams: Nem boldogt. Az nkormnyzati vagyon problmi Jogtudomnyi Kzlny 2011/2. 7790.
262
303
II. S zablyozsok
tsi sznvonalat pedig a trvnyhoz gy ksrelte meg megoldani, hogy llamostotta

a krdses feladat- s hatskrket, ami azonban pldul az oktats terletn j esllyel lefel nivelllja a rendszert.267
Az nkormnyzatok teht jelentsen meggyengltek a reform kvetkeztben, ami
ahhoz is vezet, hogy a hatalommegoszts rendszerben ma mg kevsb alkalmasak
arra, hogy a kzponti szinttel szemben ellenslyt kpezzenek.268 Aszablyozs vals
problmkra adott leegyszerst (konkrtan: centralizl) vlaszt, amely azonban
egyrszt nem is felttlenl hatkonyabb, msrszt pedig problematikusnak tekinthet
a hatalommegoszts s a helyi demokratikus dntshozatal szempontjaibl is.
Az Eurpa Tancs nemrgiben megjelent rtkelse ennek fnyben szmos ponton
el is tlte haznkat: a Helyi s Regionlis Hatsgok Kongresszusa ltal kiadott jelents, amely az j szablyozst a Helyi nkormnyzatok Eurpai Chartjval vetette
ssze, gy tallta, hogy haznkban visszalpsek tapasztalhatak a helyi nkormnyzatisg s demokrcia terletn. Akritika rinti az nkormnyzati feladatellts szklst, a forrscentralizcit, tovbb a hatkony nkormnyzati hatskrvdelem,
valamint a kzpont s helyi kormnyzatok kztti egyeztetsi mechanizmus hinyt.269
14. NEMZETISGEK
Akisebbsgi jogok Alaptrvnyben val megjelentse a gyenge rdekrvnyest
kpessggel br specilis jogalanycsoport kiemelt vdelmnek fontossgt hzza al.
Br az alkotmnyos talakuls sorn a kisebbsgek jogait garantl szablyozsban
is szmos vltozs kvetkezett be, elmondhat, hogy az elfogadott j joganyag tlnyomrszt a korbbi jogszablyok logikja mentn pl fl.
Az Alaptrvny tbb-kevsb a korbbi Alkotmnyszvegre tmaszkodik, elismeri a nemzetisgeket llamalkot tnyezknt, szl az oktatsi s kulturlis jogokrl, a
nemzetisgi nkormnyzatokrl, tovbb a nyelvi jogokrl. Vltozs azonban, hogy
mg a korbbi alkotmnyos szveg nemzeti s etnikai kisebbsgekrl szlt, addig az
Alaptrvny a nemzetisgeket emlti. Afogalom archaizlnak tnik: egszen pontosan a nemzetisgi egyenjogsg trgyban elfogadott 1868. vi XLIV. tc.-ket idzi. Avltozs biztosan nem azt jelzi, hogy a jogalkot ktsgbe vonn az rintett jogalanycsoportok szmszer kisebbsgi ltt.
Felmerlhet az is, hogy az alkotmnyoz azrt tekintett el a kisebbsg sz hasznlattl, hogy ezzel is jelezze, a nemzetisgeket immr nem a tbbsg-kisebbsg
szembellts keretein bell prblja elhelyezni. Tekintettel azonban arra, hogy az
Alaptrvny nemzetkoncepcija (taln pp szndkosan) ellentmondsos, esetenknt
politikai, mskor pedig etnikai/kulturlis, ezrt ebbl nehz lenne rdemi kvetkeztetst levonni.270
Szente Zoltn: Sarkalatos talakulsok Az nkormnyzati rendszer MTALaw Working Papers
2014/29. 7.
268
Pln Kovcs (265. lj.) 7.
269
Szente (267. lj.) 7-8.
270
Andrs Jakab: Defining the Borders of the Political Community: Constitutional Visions of the Nation
papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2045648 4244. Hasonlan, a krdssel kapcsolatos
267
304
jdonsg, hogy az Alaptrvnybe bekerlt az nazonossg szabad vllalshoz s

megrzshez val jog. Anemzetisgek jogairl a 2011. vi CLXXIX. tv.271 rendelkezik, amely a korbbiakhoz kpest pontostja a nemzetisgi nkormnyzatok jogllsnak s mkdsnek szablyait, megszntette a korbban sokat kritizlt elektori rendszert a kzvetlen vlasztsra trtn ttrssel, s ktelezv tette az orszgos
vlasztsok kitzst fggetlenl a helyi s terleti nkormnyzatok szmtl.272
Az j szablyozs tartalmaz kt olyan jelents mdostst, amely nem csupn a
szk szakmai kzvlemny rdekldsnek kerlt a homlokterbe. Ezek pedig a
kisebbsgek parlamenti kpviseletnek garantlsa s a kisebbsgi biztosi intzmny
felszmolsa/lecserlse helyettes biztosra. Magyarorszgon az Alkotmnybrsg
35/1992. (VI. 10.) dntse ta vita zajlott arrl, hogy az Alkotmny megkveteli-e a
kisebbsgek parlamenti kpviseletnek garantlst: a politikusok s az jsgrk kzhelyszeren hangoztattk ezt, az alkotmnyjogszok s maga az Alkotmnyrsg
is pedig hasztalan prbltak ennek ellenkezjre utalni.273 Vgl az alkotmnyozsi folyamat eredmnyeknt olyan megolds szletett, amely knnytett mandtumszerzssel igyekszik lehetv tenni a kisebbsgek parlamenti kpviselett br ezt,
amint azt a kvetkezkben ltni fogjuk, meglehetsen szinttlen mdon teszi s
egy specilis jogintzmny, az n. szszl bevezetsvel arra az esetre is garantlja a kisebbsgek jelenltt a parlamentben, ha azoknak a knnytett szablyok ellenre sem sikerlne teljes jog kpviseli mandtumhoz jutniuk.
Az Alaptrvny 2. cikknek (2) bekezdse gy szl, hogy: AMagyarorszgon l
nemzetisgek rszvtelt az Orszggyls munkjban sarkalatos trvny szablyozza. Anemzetisgek rszvtelt az orszggylsi kpviselk vlasztsrl szl trvny a kvetkezkpp rendezi: Amagyarorszgi lakhellyel rendelkez, nvjegyzkben nemzetisgi vlasztpolgrknt szerepl vlasztpolgr a) egy egyni
vlasztkerleti jelltre s b) nemzetisgnek listjra, ennek hinyban egy prtlistra szavazhat.274 Atrvny rtelmben a nemzetisgek kedvezmnyes kvtra
jogosultak. Amennyiben egy nemzetisgi listnak mg a kedvezmnyes mandtumszerzs lehetsgvel sem sikerl kpviseli mandtumhoz jutnia, abban az esetben
szszlt kldhet a parlamentbe. Megllapthat, hogy e rendszer tulajdonkppen
predesztinlja a nemzetisgeket arra, hogy vals kpviselet helyett mindig is szszljuk lesz a parlamentben, hiszen a kvta gy is annyi szavazatot felttelez, amennyit valsznstheten sosem tudnak majd elrni a nemzetisgi listk a prtlistkkal
szemben.275 Fontos megemlteni azt a rendelkezst, amelynek rtelmben csak azok
a vlasztpolgrok jogosultak a nemzetisgi listra szavazatot leadni, akik a nemzetisgi nvjegyzkbe trtn felvtelket krik. Ennek azonban nagy ra van: a nemzeszakirodalmi vitkra is utalva, lsd Chronowski Nra: Alaptrvny s etnicits llam- s Jogtudo
mny 2015/1. 318, kl. 810.
271
Atv.-t az OGY a 2011. december 19-i lsn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. december 19.
272
Kllai Ern: Anemzetisgi joganyag 2011-es jrakodifiklsa MTALaw Working Papers 2014/53. 4.
273
Lsd pl. Jakab Andrs: Mirt nincs szksgnk msodik kamarra? Politikatudomnyi Szemle 2011/1.
730.
274
2011. vi CCIII. tv. az orszggylsi kpviselk vlasztsrl 12. (2) bek.
275
Gerencsr Balzs Szabolcs: Anemzetisgi trvny mint kodifikcis patchwork MTALaw Working
Papers 2014/40; Kurunczi Gbor: Anemzetisgek parlamenti kpviseletnek krdsrl Kzjogi
Szemle 2014/1. 5664.
305
II. S zablyozsok
tisghez tartozsukat vllalk ezzel lemondanak arrl a jogukrl, hogy a vlasztsokon szavazatot adjanak le a prtlistra (illetve ezt csak abban az esetben teheti meg a
nemzetisgiknt nvjegyzkbe vett vlasztpolgr, ha nemzetisge nem lltott listt).
Anemzetisgek parlamenti kpviseletnek bevezetse kpviseletelmleti problmkat is felvet: egyrszt a klasszikus felfogs szerint az orszggylsi kpvisel a teljes
politikai kzssget kpviseli ezzel pedig nehezen fr ssze a kisebbsgek parlamenti kpviselinek alkotmnyos sttusza. Tovbb, amennyiben a kisebbsgi kpviselk
mandtumukat az ltalnos politikai arnn kvl szereztk, az ltaluk leadott szavazatok legitimitsa krdses.276 Az Alaptrvny megfogalmazsa, amint lttuk, lehetv teszi nem csupn a magyarorszgi kisebbsgek tnyleges kpviselett, hanem
a kvzi-kpviseli joglls megteremtst is.277 Ezrt krdses, hogy mirt kellett a
jogalkotnak felvllalnia a szmos gyakorlati s dogmatikai problmt a nemzetisgi
kpviselet megteremtsnek ksrletvel ahelyett, hogy jval egyenesebb mdon kzvetlenl a kvzi-kpviselet megteremtst tzte volna clul.
Akisebbsgekre vonatkoz szablyozs talakulsnak msik lnyeges eleme a
korbbi nll ombudsmanintzmny felszmolsa. Ajelenlegi megolds szerint a
korbbi kisebbsgi biztosi intzmny beolvadt az egybiztosos modellbe, az alapjogi
biztos munkjt pedig egy kisebbsgi gyekkel foglalkoz helyettes segti. Azonban a
helyettesnek nincsenek nll intzkedsi jogai, csupn kzremkdhet a biztos ltal
folytatott vizsglatokban. Tovbb a tevkenysghez rendelkezsre ll erforrsokat a hivatal szervezeti s mkdsi szablyzata (amelyet a biztos ad ki) korltozhatja. gy azonban javarszt a biztos jindulattl fgg, hogy a helyettes milyen szemlyi
llomny mellett, milyen szakmai stbbal folytathatja tevkenysgt.278
Az j nemzetisgi joganyag haznk nemzetkzi ktelezettsgeivel nem ll ellenttben. Az nll ombudsmani intzmny felszmolsa azonban minden valsznsg
szerint gyengti a nemzetisghez tartozk jogrvnyestsi kpessgt, s ezt a parlamenti kpviselet lehetsge (amely a legutbbi, 2014-es vlasztsok alkalmval
egybknt megbukott: nem regisztrltak elegen egy nemzetisgbl sem ahhoz, hogy
kpviselt vlaszthassanak, gy csak szszlk vannak) fent rszletezett formjban
nem kpes ellenslyozni.
15. KZPNZGYEK
Az Alaptrvny lnyeges jtsa volt a kzpnzgyi fejezet (Akzpnzek), 279
amelynek megalkotsa valjban az elmlt kt vtizedben folyamatosan napirenden
Pap Andrs Lszl: Sarkalatos talakulsok a nemzetisgekre vonatkoz szablyozs MTALaw
277
Pap Andrs Lszl: Mg egyszer a kisebbsgek parlamenti kpviseletrl www.commmunity.
eu/2012/02/08/meg-egyszer-a-kisebbsegek-parlamenti-kepviseleterol/.
278
Kllai Ern: Anemzetisgi jogok helyzete Magyarorszgon a jogszablyvltozsok tkrben www.
uni-miskolc.hu/~wwwdeak/Collegium%20Doctorum%20Publikaciok/K%E1llai%20Ern%F5%20.pdf.
279
Jelen tanulmnyban kizrlag az Alaptrvny kzpnzekkel sszefgg rendelkezseire koncentrlunk, az Alaptrvny gazdasgi alkotmnynak tekinthet elemei azonban a rendelkezseknek ennl jval
276
306
volt. Az Alaptrvny nevezett fejezete a 36-44. cikkekben tallhat, azonban a szveg

ms helyein elszrtan is fellelhetek kzpnzgyi trgy rendelkezsek.
Akzpnzgyi fejezet tartalmazza a kltsgvetsi eljrs szablyait, a kltsgvets megalkotsra vonatkoz tartalmi limiteket, a nemzeti vagyonrl szl rendelkezseket, illetve a Magyar Nemzeti Bankrl (tovbbiakban: MNB), az llami
Szmvevszkrl (tovbbiakban: SZ) s a Kltsgvetsi Tancsrl (tovbbiakban:
KT) szl rendelkezseket. Ezek mellett figyelembe kell venni az N) cikket, amelynek
rtelmben Magyarorszg a kiegyenslyozott, tlthat s fenntarthat kltsgvetsi gazdlkods elvt rvnyesti, amelyrt a kormny s az Orszggyls felelsek.
Abrsgoknak s az Alkotmnybrsgnak tevkenysgk sorn pedig tekintettel
kell lennik a kiegyenslyozott, tlthat s fenntarthat kltsgvetsi gazdlkods elvre (Alaptrvny N) cikk (3) bek.), amely rendelkezs a fggetlen bri hatalmi
gat s az Alkotmnybrsgot tekintve agglyos.280 j rendelkezs, hogy a kltsgvets elfogadsnak elmulasztsa megalapozhatja az Orszggyls feloszlatst.281
Az Alaptrvnyre vonatkoz kritikk egy rsze szerint szmos alapelv megjelense dvzlend ugyan a szablyozsban, de kzgazdasgi rtelemben az Alaptrvny
kiegyenslyozott, tlthat, fenntarthat fogalmai nehezen konkretizlhatak, tbbrtelmek.282 Itt rdemes megjegyeznnk, hogy nmagban az, hogy az alkotmnyos
szveg absztrakt fogalmakat hasznl, nem tekinthet problmsnak, st, hozzjrulhat a rendelkezsek idtllsghoz azzal, hogy az ltalnos fogalmak a vltoz trsadalmi-gazdasgi krnyezetnek megfelelen jabb tartalommal is kitlthetk.
Az Alaptrvnyre vonatkoz kritikk msik rsze szerint nmagban vve agglyos, hogy az Orszggyls demokratikus dntst egy nem (kzvetlenl) demokratikusan vlasztott testlet fellbrlhatja: a KT lnyegben vtjoggal br a kltsgvetsi trvnnyel kapcsolatban. AVelencei Bizottsg vlemnye szerint mind a
Kltsgvetsi Tancs fellltsnak mdja, mind sszettele kifogsolhat. Avlemny abbl indul ki, hogy a kltsgvetsi trvny elfogadsa hagyomnyosan fontos
jogosultsg a trvnyhozs kezben a vgrehajt hatalom politikjnak befolysolsa szempontjbl. Ezt a privilgiumot egy msik, kisebb demokratikus legitimitssal
br intzmny jvhagysnak fggvnyv tenni problematikus.283 Ezt a fajta kifogst nem tartjuk meggyznek, hiszen a modern alkotmnyossg (s alkotmnybrskods) eszmje pont azon alapul, hogy a npkpviselet dntst elre meghatrozott
szempontok szerint egy kvzi-arisztokratikus testlet fellbrlhatja. Ennek a gondolatnak logikus kvetkezmnye a KT kltsgvets-vt hatskre, amely semmivel sem
ersebb (st!), mint az alkotmnybrsgok trvnymegsemmistsi joga.
szlesebb krt lelik fel: magban foglalja a gazdasgi alapjogokat, az alapktelezettsgeket, ill. a npszavazssal sszefgg egyes rendelkezseket is. Errl bvebben lsd Drinczi Tmea: Gazdasgi
alkotmny az Alaptrvnyben Jogtudomnyi Kzlny 2012/10. 374376.
280
Vrnay Ern: Kzpnzgyek az alkotmnyban az adssgfk Jogtudomnyi Kzlny 2011/10. 486.
281
Magyarorszg Alaptrvnye 3. cikk (3) bek. b) pont.
282
Romhnyi Balzs eladsa: Sarkalatos talakulsok Kzpnzgyi sarkalatos trvnyek 2014. februr 27. (Az MTATK Jogtudomnyi Intzete beszlgetssorozatnak rszeknt.)
283
Az Eurpa Tancs Velencei Bizottsgnak 621/2011. sz. vlemnye (CDL-AD(2011)016., Velence, 2011.
jnius 20.); www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)016-e, 128-129. pont.

307
II. S zablyozsok
Ami a kapcsold sarkalatos trvnyeket illeti, azokrl elmondhat, hogy sem az

llami Szmvevszkrl szl 2011. vi LXVI. tv.,284 sem a Magyar Nemzeti Bankrl
szl 2013. vi CXXXIX. tv.285 nem hozott lnyeges jtsokat. Az Alaptrvny kzpnzgyi fejezetvel sszefggsben megalkotott ktharmados stabilizcis trvny
2011. vi CXCIV. tv. Magyarorszg gazdasgi stabilitsrl286 (tovbbiakban: Gst.)
olyan krdseket szablyoz, amelyek eddig nem tartoztak a ktharmados szablyozsi trgykrhz: ilyenek az llamadssg cskkentsre vonatkoz szablyok, illetve
az ad- s nyugdjrendszer szablyai. AGst. taln legfontosabb rsze a KT fellltsa, amely ugyan nem teljesen j,287 de a Gst. szerinti sszettele s hatskrei jelentsen eltrnek a korbbiaktl.
Az elkvetkezkben vitatott mivolta miatt elssorban a Gst.-re fogunk koncentrlni.
Fontos s meggyz kifogs a Gst.-vel szemben, hogy a kztehervisels s a nyugdjrendszer alapjait meghatroz rendelkezsek 2/3-os trvnybe iktatsval tipikusan
policy-elemeket betonoz be a jogalkot, amelyeket a mindenkori trvnyhoz tbbsg hatskrben kellett volna hagyni, hiszen ez a politikai vltgazdasg termszetes kvetkezmnye lenne.288
Vitatott a Kltsgvetsi Tancs j szervezeti kerete is. AKT hromtag testlet, tagjai az MNB elnke, az SZ elnke s a KT elnke, akit a kztrsasgi elnk nevez ki
hat vre. AVelencei Bizottsg gy ltja, hogy a Kltsgvetsi Tancs tagjainak megvlasztsi/kinevezsi mdja miatt egy ksbbi, eltr politikai sszettel parlamenttel s kormnnyal szemben az intzmny egy tlsgosan ers, mde alacsony legitimits fket fog jelenteni.289 Az egyik tpus kritika szerint az llami Szmvevszk
maga is kpes lett volna a KT-re testlt feladatok elltsra.290 Amsik tpus kritika szerint azonban inkbb a KT-nek kellett volna sajt appartust biztostani, m a
mdostsok ezzel ellenttes irnyt kvettek: a testlet Titkrsgt megszntettk. gy
viszont a testlet nem tekinthet a feladatai elltsra nllan kpes szervnek.291
Ehhez kapcsoldik, hogy a Szmvevszk elnkt br maga a szervezet nyilvn tmogatja a KT-ben vgzett feladatai elltsban, az SZ e hatskrt a szablyozs nem
nevesti. Az MNB elnknek rszvtele pedig a jegybanki fggetlensg szempontjbl
agglyos: ily mdon felelssget vllal a kormny fisklis politikjrt, amely nehezen
egyeztethet ssze a monetris politikrt viselt felelssggel. Ugyancsak problms
(br ez kzvetlenl nem a szablyozsbl kvetkezik, hanem csupn intzmnyi gyakorlat), hogy a KT dntseinek indokolsa elgtelen, rdemi szmolst s mdszertant
nem tartalmaznak. Adntsek ezrt intranszparensek s legitimitsuk megkrdjelezhet, amely egy esetleges vt esetn alkotmnyos vlsghoz vezethet.
Atv.-t az OGY a 2011. jnius 20-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. jnius 24.
Atv.-t az OGY a 2013. szeptember 16-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2013. szeptember 26.
286
287
AKltsgvetsi Tancsot a jelenlegitl eltr sszettellel 2008-ban a takarkos llami gazdlkodsrl s a kltsgvetsi felelssgrl szl 2008. vi LXXV. tv. lltotta fel az IMF-fel kttt megllapods
rszeknt.
288
Vincze Attila: Kzpnzgyi sarkalatos trvnyek MTALaw Working Papers 2014/10. 2-3.
289
Az Eurpa Tancs Velencei Bizottsgnak 621/2011. sz. vlemnye 129. pont.
290
Vincze (288. lj.) 4.
291
Vrnay (280. lj.) 494.
284
285
308
Akzpnzgyi szablyokkal szemben fontos elvrs, hogy azok ne lljanak ellenttben unis jogi ktelezettsgeinkkel. Ezt illeten a legfontosabb a jegybanki fggetlensget garantl szablyok meglte, s ezzel az elvvel a szablyozs kimutathatan
nem tkzik. Ehhez hasonlan, a kltsgvetsi egyensly unis jogi kvetelmnyeivel
sem ellenttesek a vonatkoz szablyozsi megoldsok.
16. EGYHZAK S VALLSI KZSSGEK

Az egyhzakra vonatkoz j szablyozs megalkotsa az alkotmnyos rendszer talaktsnak egyik legviharosabb fejezete volt. Akorbbi alkotmnyos megfogalmazst,
amely az llam s az egyhzak elvlasztsnak ttelt mondta ki, felvltotta az llam
s egyhzak klnvlt mkdsnek lefektetse az Alaptrvnyben, amely emellett
explicit mdon tartalmazza az llam s egyhzak egyttmkdst is.292 Ellenkez
definci hinyban a klnvlt szt az alkotmnyoz nyelvjtsnak tudjuk be,
s abbl indulunk ki, hogy jelentse azonos az elvlaszts fogalmnak korbbi alkotmnybrsgi rtelmezsvel. Ez a megkzelts tulajdonkppen egybevg a testlet
ltal a 6/2013 (III. 1.) hatrozatban kifejtettekkel. Abban ugyanis a brk gy foglaltak
llst, hogy az j megfogalmazs valjban az (egybirnt a szakirodalomban kritizlt)293 korbbi alkotmnybrsgi gyakorlat kodifiklsa: az alaptrvnyi rendelkezs pontosabban s rszletesebben visszaadja a korbbi alkotmnybrsgi rtelmezs lnyegt.294 Az llam s egyhz sztvlasztsnak ezt a modelljt a szakirodalom
egy rsze az egyttmkd vagy tmogat elvlaszts kategrijba sorolja.295
Akorbbi szablyozst felvlt j sarkalatos trvny(ek) deklarlt clja az n. bizniszegyhzak felszmolsa, s az alapjoggal val visszals llapotnak megszntetse volt.296 Akorbbi lelkiismereti s vallsszabadsgrl szl trvny297 alapjn Magyarorszgon tbb mint hromszz egyhz mkdtt. Az 1990-es jogszably
ugyanis, elfogadva a vallsi kzssgek nrtelmezst, minden olyan kzssgnek
egyhzi sttuszt biztostott, amely a trvnyben foglalt normatv felttelrendszernek
eleget tett. Az egyhzak magas szma alapjn vlelmezte a jogalkot a joggal val
visszals fennllst, mikzben annak rszletes elemzse, hogy nmagban a tbb
mint hromszz mkd egyhz valban problmt jelent-e abban az esetben is, ha
mkdsk teljesen jogszer, elmaradt.
Ennek az llapotnak a megszntetse rdekben drasztikus megoldst vlasztott
a trvnyhoz: az Alkotmnybrsg ltal ksbb megsemmistett298 2011. vi C. tv.
Magyarorszg Alaptrvnye VII. cikk (3) s (4) bek.
Ehhez lsd Tth Gbor Attila: Tl a szvegen (Budapest: Osiris 2009) 228-229.
294
6/2013. (III. 1.) AB hat., Indokols [129].
295
Szuromi Szabolcs: Afelekezeti diszkriminci alkotmnyos tilalma komparatv megjegyzsek az egyhzak llamilag elismert sttuszhoz Jogtudomnyi Kzlny 2015/6. 301-302.
296
Antalczy Pter: Az egyhzakra vonatkoz szablyozs talakulsa MTALaw Working Papers
2014/28. 4; Balzs Schanda: The Freedom of Religious Associations in Hungary: Recent Developments
Religion and Human Rights 2013. 6575, kl. 75.
297
1990. vi IV. tv. a lelkiismereti s vallsszabadsgrl, valamint az egyhzak jogllsrl.
298
164/2011. (XII. 20.) AB hat., ABH 2011, 440.
292
293
309
II. S zablyozsok
a lelkiismereti s vallsszabadsg jogrl, valamint az egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl299 mr a ktszint nyilvntarts bevezetst
clozta, felsorolst tartalmazott a 14, ex lege elismert egyhzrl, a tbbi, korbban
egyhzi joglls szervezetet pedig jbli, de mr csak egyesletknt trtn nyilvntartsba vtelre ktelezte (a trvny szerint az egyhzknt val elismerst az egyesletknt val nyilvntartsba vtel utn krelmezheti az egyeslet az Orszggylsnl,
a korbbinl jval szigorbb feltteleknek val megfelels esetn, s az orszggylsi
kpviselk ktharmadnak tmogat szavazatra van szksg hozz). Ajogszablyt
az Alkotmnybrsg kzjogi rvnytelensg miatt semmistette meg arra val hivatkozssal, hogy a trvny zrszavazsa eltt benyjtott mdost javaslat annak eredeti rendeltetsvel (a szveg esetleges koherenciazavarainak kikszblse) ellenttben a trvnyjavaslat szmos rendelkezst s azon bell alapvet jelentsg,
elvi szablyozsi rszt is rintette.300 Noha a testlet a jogszablyt alapveten formai okok miatt semmistette meg, az eljrsra alapul szolgl beadvnyok tartalmi
krdseket is rintettek. Sbr ezek rdemi vizsglatra vgl nem kerlt sor, a jogalkot-alkotmnyoz az Alaptrvny szvegt is mdostotta, a negyedik mdosts
az alkotmnyos szvegbe ptette az egyhzak Orszggyls ltali elismerst,301 az
tdik mdosts pedig az llam s egyhzak kztti, kzssgi cl egyttmkdst
hangslyoz szakaszt emelt az Alaptrvny szvegbe. Ezeknek a mdostsoknak a
clja az jonnan elfogadand, m tartalmban kzel azonos trvny ksbbi, tartalmi
indokokon nyugv alaptrvny-ellenessge megllaptsnak megelzse volt.
Avgs soron elfogadott, a lelkiismereti s vallsszabadsg jogrl, valamint az
egyhzak, vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl 2011. vi CCVI.
tv.302 (tovbbiakban: egyhzgyi trvny) ktszint nyilvntartst vezetett be, a sarkalatos trvny mellkletben kerltek felsorolsra a bevett egyhzak (ezek szma
eredetileg 14 volt, jelenleg 27), azok a szervezetek teht, amelyeket megillet az egyhzi joglls teljessge. Mindekzben tbb mint hromszz korbbi egyhz jogfosztott vlt: immron csupn a vallsi tevkenysget vgz szervezet jogllst tudhatja
magnak. Ezeket a szervezeteket az tminstssel indokols s a jogorvoslat lehetsgnek garantlsa nlkl fosztottk meg egyhzi jogllsuktl.303
Atv.-t az OGY a 2011. jlius 11-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2011. jlius 19. Atv.-t a 2011:
CLXXIX. tv. 241. -a hatlyon kvl helyezte 2011. december 20. napjval. Atv.-t az AB 164/2011. (XII.
20.) AB hat.-val kzjogi rvnytelensg miatt megsemmistette 2011. december 21. napjval.
300
164/2011. (XII. 20.) AB hat., ABH 2011, 440, 463.
301
Az Orszggyls sarkalatos trvnyben egyhzknt ismerhet el egyes vallsi tevkenysget vgz
szervezeteket, amelyekkel az llam a kzssgi clok rdekben egyttmkdik. Az egyhzak elismersre vonatkoz sarkalatos trvnyi rendelkezsekkel szemben alkotmnyjogi panasznak van helye.
Magyarorszg Alaptrvnynek negyedik mdostsa 4. cikk (2) bek. Ajelenleg hatlyos normaszveg:
Az llam s a vallsi kzssgek a kzssgi clok elrse rdekben egyttmkdhetnek. Az egyttmkdsrl a vallsi kzssg krelme alapjn az Orszggyls dnt. Az egyttmkdsben rszt vev vallsi kzssgek bevett egyhzknt mkdnek. Abevett egyhzaknak a kzssgi clok elrst szolgl feladatokban val rszvtelkre tekintettel az llam sajtos jogosultsgokat biztost. Magyarorszg
Alaptrvnye VII. cikk (4) bek.
302
303
Schweitzer Gbor: Az egyhzakra vonatkoz szablyozs alakulsa MTALaw Working Papers
2014/44. 3.
299
310
Annak (rdemi, jsghreken tli) bizonytsa, hogy az egyhzi jogllst valban

tmegesen hasznltk fel gazdasgi elnyszerzsre, elmaradt, holott, a korbbi rendszerben is adott volt a lehetsg a jogszertlen gyakorlat feltrsra: a pnzgyi visszalseket mr az gyszsg fellpse nyomn ki lehetett volna szrni. nmagban
a joglls megvltoztatsval egybirnt sem kezelhetek a visszs tevkenysgek:
Az egyhzknt nyilvntartsba vett szervezetek visszs tevkenysge nem kezelhet az egyhzi joglls szablyozsval: mivel ez lehetetlen, gy ez a trvny mdostsnak nem lehet sem clja, sem kvetkezmnye.304 Az egyedi jogsrtsekre egyedi
megoldsokkal lehet vlaszt tallni. Az egyhz-finanszrozsi rendszer visszalsszer felhasznlsa pedig kezelhet lett volna a teljes szablyozs jragondolsval,
gy klnsen a szektorsemleges finanszrozs (vagyis az alaptvnyok s az egyhzak azonos adjogi kezelse s finanszrozsa) elvnek megvalstsval.305 Ennek
az elvnek a betartsa mellett ugyanis egyetlen kzssg sem vlna rdekeltt abban,
hogy kizrlag anyagi megfontolsokbl egyhz-jogllst szerezzen.
Aszablyozs azt illeten is vltozsokat hozott, hogy az egyhzi jogllst nem a
fggetlen brsgok ltali nyilvntartsba vtel, hanem a bevett egyhzakat tekintve a politikai jelleg hatalmi gnak tekinthet trvnyhozs ltali elismers teremti
meg. Ezt az Alkotmnybrsg is kritizlta,306 mint ahogyan azt is, hogy a parlament
elutast dntsvel (vagy ppen a dnts elmaradsval) szemben nem ll rendelkezsre hatkony jogorvoslat.307 Az Alkotmnybrsg fellvizsglati jogkre ugyanis
csupn az orszggyls eljrsnak trvnyessgre308 terjed ki.
Az j szablyozs meghatrozza a vallsi tevkenysg fogalmt is. Edefinci rtelmben: a vallsi tevkenysg olyan vilgnzethez kapcsold tevkenysg, amely
termszetfelettire irnyul, rendszerbe foglalt hitelvekkel rendelkezik, tanai a valsg
egszre irnyulnak, valamint sajtos magatartskvetelmnyekkel az emberi szemlyisg egszt tfogja.309 Ez az rtelmezs azonban nem veszi figyelembe egyes
(keleti) vallsok ms jelleg nrtelmezst, hiszen kizrlag valamilyen tanrendszer
alapjn minst valamit vallsnak. Ajogalkotnak nem lehet sem feladata, sem clja
a valls, a vallsi tevkenysg definilsa.310
Schanda Balzst idzi Szathmry Bla: Az egyhzakra vonatkoz szablyozs talakulsa MTALaw
305
Szilgyi Bernadett: Az egyhzak finanszrozsnak krdsei [PhD-rtekezs] 6265, jog.unideb.hu/
documents/doktori_nyilvanosvita/szilagyibernadett-ertekezes.pdf.
306
Atestlet ugyanakkor az 1895. vi XLIII. tc. pldjra hivatkozva azt is kimondta, hogy nmagban nem
tekinthet alaptrvny-ellenesnek az, ha az OGY tv.-ben is elismer egyhzakat; mindaddig, amg ez nem
vezet zrt listhoz. Balogh Elemr prhuzamos indokolsban ugyanakkor pp a tc.-re hivatkozva rvel
gy, hogy a magyar trtneti alkotmny fejldstrtnetben az j jogszably visszalpsknt rtkelhet. Lsd bvebben Varsnyi Benedek: Avallsi kzssgekre vonatkoz alkotmnybrsgi joggyakorlat az Alaptrvny els hrom vben Alkotmnybrsgi Szemle 2014/2. 132.
307
6/2013. (III. 1.) AB hat.
308
Az Abtv. 33/A. (2) bek. szerint: Az (1) bekezdsben meghatrozott eljrsban az Alkotmnybrsg
az Orszggyls egyhzknt trtn elismersre irnyul eljrsnak trvnyessgt vizsglja fell.
309
2011. vi CCVI. tv. 6. (3) bek.
310
Wildmann Jnos: Egyhzpolitikai megfontolsok MTALaw Working Papers 2014/64. 2.
304
311
II. S zablyozsok
Vgl az egyhzak fell szemllve agglyosnak tnik az az egyrszt az

Alaptrvny tdik mdostsval a normaszvegbe beemelt,311 msrszt az egyhzgyi trvnyben a bevett egyhzi sttusz elnyersnek feltteleknt szabott312
rendelkezs, amely szerint a bevett egyhzaknak az llam szerveivel kzssgi clok
elrsnek rdekben ktelezettsge egyttmkdni. Az egyttmkdsben rszt
vev vallsi kzssgek bevett egyhzknt mkdnek. Abevett egyhzak szmra teht az llammal val egyttmkds ktelezettsg, gy krdses, hogy mi lesz a
helyzet akkor, ha egy bevett egyhz gy dnt, tbb nem tud azonosulni az llam cljaival, s ennek folytn nem kvn egyttmkdni.313
Az Emberi Jogok Eurpai Brsga 2014. prilis 8-i dntsben314 megllaptotta,
hogy az j szablyozs egyes elemei srtik az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnynek
11. cikkt a 9. cikkel sszefggsben, azaz a testlet a vallsszabadsg srelmt a valls kzs gyakorlsnak s kinyilvntsnak szabadsgval sszefggsben llaptotta
meg. Atestlet Nagykamarja 2014. szeptember 8-n elutastotta315 a magyar llamnak
azt a krst, hogy vizsglja fell az j egyhztrvnnyel okozott jogsrtseket megllapt prilisi tlett. Ez nem meglep abbl a szempontbl, hogy a dnts tulajdonkppen sszhangban ll a strasbourgi testlet korbbi relevns esetjogval.316 ABrsg
dntsben elismerte, hogy a vallsszabadsg korltozsra trvnyes cl rdekben sor kerlhet. Ahazai szablyozs cljt, azaz az egyhzi jogllssal val pnzgyi
elnyszerzs felszmolst a testlet elfogadhatnak tallta. Azonban megllaptotta,
hogy a kormnynak nem sikerlt bizonytania azt, hogy kevsb drasztikus megoldssal
ugyanez a cl ne lett volna elrhet. Abrk felhvtk a figyelmet arra is, hogy az olyan
szablyozs, amely a klnbz felekezeteket eltren kezeli,317 a felekezet tagjainak
msoktl val alacsonyabbrendsg-rzst okozhatja, ket tulajdonkppen msodrend llampolgrokknt kezeli. Ezt a megllaptst a testlet kt klnbz kontextusban,
gy mind az elismersi eljrs mint a vallsszabadsg biztostsnak az llamra hrul
Az llam s a vallsi kzssgek a kzssgi clok elrse rdekben egyttmkdhetnek. Az egyttmkdsrl a vallsi kzssg krelme alapjn az Orszggyls dnt. Az egyttmkdsben rszt vev
vallsi kzssgek bevett egyhzknt mkdnek. Abevett egyhzaknak a kzssgi clok elrst szolgl feladatokban val rszvtelkre tekintettel az llam sajtos jogosultsgokat biztost. Alaptrvny
VII. cikk (4) bek.
312
Abevett egyhz azonos hitelveket vall termszetes szemlyekbl ll, nkormnyzattal rendelkez
autonm szervezet, amelynek ezt a kzjogi jogllst az Orszggyls a kzssgi clok rdekben trtn egyttmkds cljbl biztostja. 2011. vi CCVI. tv. 11. (1) bek.
313
Szathmry (304. lj.) 7-8.
314
Magyar Keresztny Mennonita Egyhz and Others v. Hungary, Judgement of 8 April 2014, nos.
70945/11, 23611/12, 26998/12, 41150/12, 41155/12, 41463/12, 41553/12, 54977/12, 56581/12.
315
ANagykamara lsrl szl sszefoglal: hudoc.echr.coe.int/webservices/content/pdf/003-48631755940349.
316
Adntst a relevns esetjog kontextusban elemzi Uitz Renta: Violation of Religion Right sin Hungary
Judgment echrblog.blogspot.hu/2014/08/violation-of-religion-rights-in-hungary.html.
317
Schanda Balzs a dntst elemezve gy rvel, a testlet hibzott, amikor gy tallta, hogy a korbbi szablyozsi megoldssal sszevetve az j szisztmban csupn a bevett egyhzak tarthattk meg korbbi sttuszukat, mg a vallsi tevkenysget vgz egyesletek elvesztettk azt. Hiszen llspontja szerint az j kategrik egyike sem azonosthat a korbbi nyilvntartsba vett egyhz jogi kategrijval.
Schanda Balzs: Rombol bri aktivizmus vagy a vallsszabadsg gyzelme? Pzmny Law Working
Papers 2014/7. 2-3.
311
312
objektv ktelezettsge, mind az llam s az egyhzak kztti egyttmkdst tekintve

hangslyozta.318 Atestlet megllaptotta tovbb, hogy a bevezetett szablyozs eltr bnsmdot alkalmazott a hitlet cljt szolgl juttatsok elosztsa sorn,319 illetve
ersen tpolitizlt jbli nyilvntartsba vteli eljrst vezetett be. Astrasbourgi dntsek fnyben a krds teljes jraszablyozsa elengedhetetlenn vlt.
17. PARLAMENTI JOG

Az Orszggylsrl szl 2012. vi XXXVI. tv. megalkotsa, a hzszably egyes elemeinek trvnyi szintre emelse jelents jts.320 Akorbbi Hzszably szmos rendelkezse kerlt t az j jogszablyba. Aktszint szablyozs msik eleme az n.
Hatrozati Hzszably.321 Az j szablyozs szmos elemben a korbbi parlamenti
szoksjogbl ptkezik, msrszrl azonban meghonost j, az elmlt kt vtized parlamenti gyakorlatban nem ismert intzmnyeket is.
Az j rendelkezsek szigortottk a kpviseli sszefrhetetlensg szablyait: az j,
199 fs parlamentben az sszefrhetetlensget jval szlesebben intzmnyestik,322
egyebek mellett a polgrmesteri tisztsg s a parlamenti kpviseli tisztsg 1994 utn
ismt inkompatibiliss vlt. Emlkezetes a tmakrben az Alkotmnybrsg azon
dntse,323 amely a polgrmesteri s kpviseli tisztsg kztti sszefrhetetlensg
megszntetsnek trgyban szletett. Atestlet akkori tbbsgi rvelse szerint az
nkormnyzatok szles autonmija miatt amelyet a korbbi szablyozs garantlt az nkormnyzatok nem voltak az llamigazgats szerves rsznek tekinthetek. pp ezrt a polgrmester sem volt llamigazgatsi szerv dolgozja. Mindezekbl
fakadan az, hogy polgrmester egyben orszggylsi kpviselv is vlhatott, akkor
nem mondott ellent a hatalmi gak elvlasztsa elvnek. Akorbbi nkormnyzati szablyozst felvlt j nkormnyzati rendszerben azonban az nkormnyzatok
autonmija jelents korltozsokat szenvedett (lsd fell a 13. pontot), ezrt az bizo Renta Uitz: Collective Constitutional Learning in Europe: European Courts Talk To Hungary
(Again) www.verfassungsblog.de/en/collective-constitutional-learning-in-europe-european-courts-talk-to-hungary-again/#.VGlV0fmG9qU.
319
Atestlet klnsen a jvedelemadbl felajnlhat 1%-ra vonatkoz szablyozsra volt tekintettel, s
arra, hogy az j szablyozs szerint csupn a bejegyzett egyhzak szmra biztostott ez a lehetsg. Az
adtirnytsos rendszerrl bvebben lsd Szilgyi Bernadett: Egyhzi egy szzalk(ok) Pro Futuro
2014/1. 6279.
320
Atv.-t az OGY a 2012. prilis 16-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2012. prilis 19.
321
10/2014. (II. 24.) OGY hat. egyes hzszablyi rendelkezsekrl. Ahat.-ot az OGY a 2014. februr 13-i
lsnapjn fogadta el.
322
Akpviseli megbzats [] sszeegyeztethetetlen minden ms llami, nkormnyzati s gazdasgi
tisztsggel vagy megbzatssal. Akpvisel a tudomnyos, egyetemi oktati, fiskolai oktati, mvszeti, lektori, szerkeszti, valamint a jogi oltalom al es szellemi tevkenysget kivve ms keresfoglalkozst nem folytathat s egyb tevkenysgrt a tudomnyos, oktati, mvszeti, lektori, szerkeszti, a
jogi oltalom al es szellemi tevkenysget s a nevelszli foglalkoztatsi jogviszony keretben vgzett
tevkenysget kivve djazst nem fogadhat el. Akpviselnek a mezgazdasgi stermelknt folytatott tevkenysge nem minsl keres foglalkozsnak vagy djazs ellenben folytatott egyb tevkenysgnek. 2012. vi XXXVI. tv. az Orszggylsrl 80. (1) bek.
323
55/1994. (XI. 10.) AB hat., ABH 1994, 296, 301303.
318
313
II. S zablyozsok
nyosan megllapthat, hogy a jelenlegi alkotmnyos berendezkedsben a kt tisztsg sszefrhetetlensgnek megllaptsa a llamhatalmi gak elvlasztsnak
szempontjbl dvzlend lps, mg abban az esetben is, ha ltezik olyan llspont,
amely szerint e dnts mgtt valjban politikai rdekek hzdnak meg.
Kardinlis jelentsg a vltozsok azon csoportja is, amelynek deklarlt clja az
Orszggyls zavartalan mkdsnek biztostsa, mltsgnak megvsa. Ide
sorolhat egy j fegyveres szerv, az Orszggylsi rsg fellltsa, a fegyelmi jog
szablyainak szigorodsa s a hzelnk hatskreinek kiszlestse. Az Orszggyls
elnknek fegyelmi jogkrei324 szmos esetben indokolatlanul tg teret hagynak az
elnk egyni mrlegelse szmra, gy klnsen azok a rendelkezsek, amelyek az
orszggyls tekintlynek srelmre hivatkozva teszik szankcionlhatv a kpviselket, illetve amelyek az elnk kritizlst teszik megtorolhatv. Itt jegyezzk meg,
hogy ugyan szmos esetben gy az albb bemutatsra kerl Karcsony s trsai
kontra Magyarorszg gyben is az elnk csupn javaslatttelre jogosult, azonban
a parlamenti logika (ti. a hzelnk s a parlamenti tbbsg egyazon politikai oldalt
kpviselik) rtelmben az elnki javaslatot a kpviselk tbbsge az esetek tlnyom
rszben gyakorlatilag automatikusan megszavazza. Afegyelmi jog kialaktsa sorn
a parlamenti jogban ltalban kt szempontot, az obstrukci elkerlst s a parlamenti munka hatkonysgt szoks szem eltt tartani. Ebben az esetben a hatkonysg
abszolt elsbbsget lvez.325 Azt a negyedik mdostssal sikerlt megoldani, hogy
a rendelkezsek ne legyenek ellenttesek az Alaptrvnnyel, az elnk jogkreit meglapoz rendelkezsek ugyanis a negyedik mdostssal bekerltek az Alaptrvnybe:
Az Orszggyls zavartalan mkdsnek biztostsa s mltsgnak megrzse rdekben az Orszggyls elnke a hzszablyi rendelkezsekben meghatrozott rendszeti s fegyelmi jogkrt gyakorol.326 Aszablyozs azonban nem felel meg
Magyarorszg vllalt nemzetkzi jogi ktelezettsgeinek. Az Emberi Jogok Eurpai
Brsga kt gyben327 is gy foglalt llst, hogy sem a szban forg rendelkezsek,
sem a md, ahogyan azoknak alkalmazsra sor kerlt, nem felel meg az Emberi Jogok
Eurpai Egyezmnynek 10. cikkben biztostott vlemnynyilvnts szabadsgnak,
illetve a 13. cikkben biztostott hatkony jogorvoslathoz val jognak. Az eljrs alapjul nhny, a hazai kzbeszdben is ismert eset szolglt: 2013 mjusban Karcsony
Gergely s Szilgyi Pter Loptok, csaltok, hazudtok! felirat tblt tartottak fel a parlament lstermben az informciszabadsgrl szl trvny mdostsnak vgszavazst megelzen, s emiatt a hzelnk javaslatra sszesen 235 ezer Ft sszeg
pnzbrsgot szabott ki rjuk a parlament. Nhny nappal ksbb kt msik orszggylsi kpvisel, Dorosz Dvid s Szab Rebeka a trafiktrvny mdostsa ellen tiltakoztak transzparenssel, illetve 2013 jniusban Szl Bernadett s Osztolykn gnes
egy Fldrabls helyett fldosztst! felirat transzparenst emeltek fel a fldtrvny
2012. vi XXXVI. tv. az Orszggylsrl 4551. .
Smuk Pter: ATisztelt Hz szablyai, 2012 j trvny az Orszggylsrl Kodifikci s kzigazgats 2012/2. 22.
326
327
Karcsony and Others v. Hungary s Szl and Others v. Hungary, Judgements of 16 September 2014,
nos. 42461/13 s 44357/13.
324
325
314
zrszavazsakor. ket tiszteletdjuk egyharmadnak megvonsval bntette a parlament. Az indok mind a kt esetben az Orszggyls munkjnak megzavarsa volt.
Astrasbourgi brk dntseikben gy talltk, a konkrt esetekben valban a szabad
vlemnynyilvnts korltozsra kerlt sor, azonban ezzel prhuzamosan azt is elfogadta a testlet, hogy az alkalmazott jogszablyok legitim clt szolglnak, nevezetesen
msok, azaz a Parlament mint testlet jogainak vdelmt s a zavartalan mkds
biztostst. Abrk teht az intzkedsek szksgessgt elfogadtk, m megllaptottk, hogy az alkalmazott intzkedsek arnytalannak tekinthetek. Aparlament
plnuma ugyanis a politikai vitk alapvet helyszne, az ellenzk pedig politikai szempontbl kiemelked jelentsg gyekben fejtette ki a vlemnyt olyan szimbolikus
eszkzkkel, amelyeknek hatkonysghoz a trvnyjavaslatok vitja sorn idkeretben trtn felszlals hatkonysga nem hasonlthat. ABrsg fontosnak tartotta felhvni a kormny figyelmt a parlamenti ellenzk jogainak fontossgra a demokratikus mkds garantlsa szempontjbl, s annak kiemelked jelentsgre, hogy
a nyilvnossg szmra is biztostani szksges azt, hogy az ellenzk zenetei elrjenek hozz. Az eset elbrlsa sorn a testlet tekintettel volt arra, hogy a szban forg akcik rdemben nem ksleltettk vagy akadlyoztk a parlament trvnyhozsi
munkjt, illetve hogy a szankcik elfogadsra a hzelnk indtvnyt kveten rdemi vita nlkl kerlt sor. Atestlet a 13. cikk srelmt is megllaptotta, hiszen a brsgok ellen semmilyen hatkony jogorvoslati lehetsg nem llt a kpviselk rendelkezsre. Az Orszggylsrl szl trvny j, 2014-ben megalkotott 51/A. -a immr
biztost lehetsget a Hzbizottsg (tiszteletdj cskkentst vagy a kpvisel jogai
gyakorlsnak felfggesztst elrendel) dntsnek fellvizsglatra a Mentelmi,
sszefrhetetlensgi, fegyelmi s mandtumvizsgl bizottsg eltt.328 Krds, hogy
ez a megolds, nevezetesen, hogy nem egy parlamenten kvli szervhez kerlt a jogorvoslat lehetsge, hatkony jogorvoslatot biztost-e. Tekintettel arra, hogy ez paritsos
bizottsg, a bizottsgi dnts sorn felteheten mr nem automatizmusok fognak rvnyeslni. ABrsg dntsben nem hatrozta meg a hatkony jogorvoslat mikntjt,
s felhvta a figyelmet a parlamenti szuverenits s autonmia fontossgra. Azonban
a dnts arra is utal, hogy szmos llamban, ahol a fegyelmi jogkrk meglehetsen
ersek, az alkotmnybrsg feladata a fellvizsglat (gy Ausztriban, Portugliban,
Bosznia-Hercegovinban, Szlovkiban s a Cseh Kztrsasgban). Aszankcionls
fokozatossga jogalkots nlkl is megvalsthat, hiszen a trvny nem zrja ki enyhbb szankcik, pldul a tbbszri figyelmeztets alkalmazsnak lehetsgt, csupn lehetsget ad annak mellzsre. gy teht az emberi jogi ktelezettsgeknek
val megfelels rszben az lst levezet elnk attitdjnek krdse.
Amsik lnyeges vltozs, a trvnyalkotsi eljrs bizottsgostsa ms jelleg problmkat vet fel. Az j megolds a mkds hatkonysgnak javtst clozza. Az Orszggyls azonban nem csupn trvnygyr (amelynek hatkonysgt az
Ez a fajta fellvizsglati lehetsg azonban nem vonatkozik az Ogytv. 49. (4)-(5) bek. szerint a kpvisel kizrsra az lsnap htralev rszrl. Vagyis az ilyen dntsek esetben a fellvizsglat
tovbbra sem biztostott: lnyegben a hzelnk javaslatra vita nlkl dnt a plnum, jogorvoslati lehetsg nlkl. Atmhoz lsd mg Smuk Pter: Az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak hatrozata az
Orszggyls fegyelmi intzkedseirl Jogesetek Magyarzata 2015/1. 6368, kl. 68.
328
315
II. S zablyozsok
elfogadott trvnyek szmval mrjk), hanem legitimcis vitafrum.329 Azt a normatv idelt testesti meg, hogy a trvnyek megalkotsnak folyamatban a trsadalomban jelen lv valamennyi llspont megjelenik. Anpkpviselet lnyege az, hogy
a trsadalom minden rtegnek rdekeit figyelembe szksges venni a trvnyjavaslatok vitja sorn. Tovbbgondolst ignyel, hogy a trvnyalkots bizottsgostsval ezek az elvrsok teljeslnek-e. Ugyancsak felvethet, hogy a bizottsgi eljrs
nyilvnossga de facto jelentsen korltozottabb, mint a plnum. Br ellenvethet,
hogy ms llamok parlamentjeiben a fszably a zrt bizottsgi ls ezek azonban
nem trvnyalkotsi bizottsgok.
Atrvny mindezeken tlmenen is szmos kisebb s nagyobb, esetenknt vitatott vltoztatst vezetett be. Ezek kztt klnsen hangslyos a vizsglbizottsgok
fellltsra vonatkoz felttelek szigortsa. Egyrszt, mg a korbbi Hzszably330
gy rendelkezett, hogy amennyiben azt a kpviselk legalbb egytde indtvnyozza, a vizsglbizottsgot ltre kell hozni331 ezzel a vizsglbizottsg intzmnye
tulajdonkppen a mindenkori parlamenti kisebbsg egyik legfontosabb eszkze volt
a tbbsg tevkenysgnek ellenrzsre. Meg kell azonban jegyeznnk, hogy a szably inkonzisztens volt: a vizsglbizottsgok a parlamentris demokrcikban azt a
clt szolgljk, hogy az orszggyls, mint trvnyhoz szerv, informcikat szerezhessen a vgrehajt hatalom mkdsrl. AHzszably a vizsglbizottsgok ltrehozst lnyegben kisebbsgi jogg tette, azonban a szably, amely szerint annak
ltrehozatalra az Orszggyls jogosult, nem vltozott. Azonban az Orszggyls
fszably szerint dntseit a jelen lv kpviselk szavazatnak tbbsgvel hozza,
ezrt nem volt alkotmnyos garancija a kisebbsgi jog rvnyeslsnek.332 Az j
szablyozs trta a vizsglbizottsgok ltrehozsnak szablyait: a vizsglbizottsg fellltsra vonatkoz hatrozati javaslatrl az Orszggyls tbbsgi szavazssal dnt, az erre vonatkoz ktelezettsg nem szerepel sem az orszggylsi trvnyben, sem az j hatrozati hzszablyi rendelkezsek kztt. Aparlamenti tbbsg
tmogatsa nlkl teht vizsglbizottsg nem llhat fel, gy az intzmny elvesztette korbbi kisebbsg eszkzjellegt. Aparlamenti iromnyokat ttekintve az is megllapthat, hogy a vizsglbizottsgok fellltst kezdemnyez hatrozati javaslatok j rsze el sem jut a plnumig, azokat az Orszggyls egyszeren nem trgyalja,
a trgysorozatba vtelre kijellt bizottsg tbbsgi szavazssal a trgysorozatba
vtelt rendszerint elutastja. Msrszrl a vizsglbizottsgok fellltst rint szigorts az a trvnyi elrs is, amelynek rtelmben:
[] nem hozhat ltre vizsglbizottsg egyedi jogi felelssg megllaptsra, tovbb olyan gyben, amely az Alkotmnybrsg, az llami Szmvevszk, illetve az
nkormnyzatok hatskrbe tartozik. Nem terjedhet ki a vizsglat olyan gyre, amely
a dnts elksztsnek szakaszban van. Nem terjedhet ki a vizsglat tovbb olyan
Hans A. Linde: Due Process of Lawmaking Nebraska Law Review 1975-1976. 206.
46/1994. (IX. 30.) OGY hat. egyes hzszablyi rendelkezsekrl. Ahat.-ot a 10/2014. (II. 24.) OGY hat.
162. -a hatlyon kvl helyezte 2014. mjus 6. napjval.
331
46/1994. (IX. 30.) OGY hat. 36. (2) bek.
332
Szente Zoltn: 21. Az Orszggyls bels szervezeti tagozdsa in Jakab Andrs (szerk.): Az
Alkotmny kommentrja I. (Budapest: Szzadvg 22009) 763.
329
330
316
gy megvizsglsra, amely folyamatban lv bntet-, szablysrtsi, polgri vagy

hatsgi eljrs trgya.333
Ezek utn felmerl, hogy mi lehet az az Orszggyls feladatkrben felmerl, kzrdek, krdssel s interpellcival nem tisztzhat gy, amelyre rdemes vizsglbizottsgot kikldeni. ttekintve a 201014 kztti parlamenti ciklusban fellltott vizsglbizottsgok tevkenysgt kijelenthet, hogy a legizgalmasabb feladatkre a
vrsiszap-katasztrfa krlmnyeit vizsgl bizottsgnak volt amely a fent idzett
j elrs mellett mr nem is volna kikldhet. Amsik hat vizsglbizottsgbl hrom
esetben nem beszlhetnk rdemi tevkenysgrl, megtrgyalt iromnyrl, msik
hromnak a tevkenysge pedig valamilyen formban a megelz, klnsen a szocialista-szabad demokrata kormnyok s minisztereknek politikai felelssgt volt hivatott altmasztani.334 llspontunk szerint szerencssebb megolds lett volna a vizsglbizottsgok kisebbsgi jogi jellegt megrizni, s a rendelkezst, amelynek rtelmben
megfelel szm kezdemnyez indtvnya esetn a bizottsg fellltsa ktelez, nmet
mintra [Grundgesetz 44. cikk (1) bek.] az Alaptrvny szvegben is megjelenteni.
Vitatott az a rendelkezs is, amely a vlasztpolgrok lsnap elejn felllva trtn kszntst rja el,335 visszakerlt a kzjogi rendszerbe a hznagyi intzmny is,
amely azonban a jelek szerint elsdlegesen csak arra szolgl, hogy bizonyos protokollris esemnyeken a hzelnkt helyettestse. Megllapthat az is, hogy a vltoztatsok nhny esetben, gy a fentebb kifejtett Karcsony s msok kontra Magyarorszg
gyben is, a parlamenti kisebbsg jogainak csorbtst vontk maguk utn.336
Mindezek mellett a korbbi gyakorlattl eltren 2015 februrja ta az Orszggyls
nem egy, hanem kt naptri htre fogadja el napirendjt elre, gy, hogy a msodik
htre olyan esemnyek jutnak, amelyekhez mr nem kell hatrozatkpessg (pldul
ltalnos vita). Ez azonban nem egy szigoran kvetett kthetes gyakorlat: tbbszr
elfordult mr, hogy az Orszggyls csak egy htre fogadott el napirendet (a gyakorlatnak ugyanis nincs normatv alapja, brmikor vissza lehetne trni a korbbi egyhetes gyakorlathoz).
sszessgben a parlamenti jog vltozsairl megllapthat, hogy azok az orszggylsi dntsek tbbsgi jellegnek, s ltalban a hatkonysgnak a megerstst
szolgljk, szmos esetben visszaszortva a kisebbsgi jogokat. Mindez nem ll kimutathat ellenttben a nemzetkzi jog szablyaival (illetve csak annak gyakorlati alkalmazsa krben ltunk ellentmondst, de akr a jelen szablyokat is lehetne nemzetkzi joggal konform mdon alkalmazni), az Orszggyls demokratikus mkdse
szempontjbl azonban visszalpsknt rtkelhet.
2012. vi XXXVI. tv. az Orszggylsrl 24. (1) bek.
Errl mr elnevezsben is rulkodik: AMALV Zrt. s a Budapest Airport Zrt. szocialistk s szabad demokratk ltali privatizcijnak krlmnyeit, tovbb a MALV Zrt. visszallamostsnak folyamatt, valamint jelenlegi fizetskptelensgt s felszmolst elidz, 20022010 kztt
meghozott intzkedseket, illetve az ebben az idszakban felmerl dntshozi felelssg krdskrt vizsgl bizottsg. Illetve kifejezetten ilyen alcmet tallunk: Acukorgyrak privatizcijt, valamint Magyarorszg Eurpai Unihoz trtn csatlakozsa ta a kzssgi cukorreformok sorn kpviselt
magyar llspontot rtkel, s annak itthoni kvetkezmnyeit feltr vizsglbizottsg jelentsben.
335
Smuk Pter: Sarkalatos talakulsok Parlamenti jogi talaktsok MTALaw Working Papers
2014/14. 3.
336
Smuk (325. lj.) 27.
333
334
317
II. S zablyozsok
18. NPSZAVAZS
Az alkotmnyozsi folyamat trendezte a npszavazsra vonatkoz szablyozst is,
s jelentsen megvltoztatta a parlamentris kormnyzat kls ellenslyaknt is felfoghat337 alkotmnyos intzmnyre vonatkoz szablyozst. Elmondhat, hogy mg
a tartalmi kereteket az Alaptrvny maga tartalmazza, addig az j npszavazsi trvnyben 2013. vi CCXXXVIII. tv. a npszavazs kezdemnyezsrl, az eurpai polgri kezdemnyezsrl, valamint a npszavazsi eljrsrl338 (tovbbiakban:
Nsztv.) inkbb eljrsi rszletszablyok tallhatak. Az Alaptrvny tartalmazza
a npszavazs elrendelsnek ktelez s fakultatv eseteit, a npszavazsbl kizrt
trgykrket, illetve az rvnyessg s eredmnyessg feltteleit.339 Avltozsok
egyik legfontosabb eleme, hogy eltnt a vlemnynyilvnt npszavazs s az orszgos npi kezdemnyezs is. Ktelezen elrendelend npszavazs tovbbra is 200
ezer rvnyes alrssal kezdemnyezhet. Anpszavazs kezdemnyezsre jogosultak krbl kikerlt az orszggylsi kpviselk 1/3-a. Ezzel nem csupn a npszavazs kezdemnyezse mint ellenzki jog sznt meg, hanem az Orszggyls immr
egyltaln nem jogosult npszavazs kezdemnyezsre. Az j szablyozs rtelmben npszavazs kezdemnyezje ugyanis egyrszt a vlasztpolgrok kzssge lehet: amennyiben 200 ezer vlasztpolgr kezdemnyezi, gy a npszavazs
elrendelse ktelez, mg 100 ezer vlasztpolgr kezdemnyezse esetn fakultatv. Szintn fakultatv a npszavazs, amennyiben annak kezdemnyezje a kormny
vagy a kztrsasgi elnk. Anpszavazs kezdemnyezsnek tovbbi lpsei nagyjbl egszben vltozatlanok maradtak.340
Nem az Orszggyls kezdemnyezsi jognak megsznse azonban az egyetlen
eset, ahol a mdostsok tllnek a clon. Ugyanis elvi clja szerint a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlat Alaptrvnybe emelsvel a kizrt trgykrk kz kerlt az
Alaptrvny mdostsa is, a kvetkez megfogalmazssal: Nem lehet orszgos npszavazst tartani [] a) az Alaptrvny mdostsra irnyul krdsrl.341 A2/1993.
(I. 22.) AB hatrozat (ABH 1994, 33.) valban hasonlan fogalmazott, de a 25/1999.
Szalai Andrs: Manipulci vagy korrekci? Anpszavazs mint a parlamentris kormnyzat ellenslya Pro Publico Bono: Magyar Kzigazgats 2013/3. 125143.
338
339
Magyarorszg Alaptrvnye 8. cikk.
340
Aszerveznek az alrsgyjt v mintapldnyt legalbb hsz, legfeljebb harminc tmogati alrssal egytt a Nemzeti Vlasztsi Bizottsghoz (tovbbiakban: NVB) kell benyjtania hitelests cljbl.
Az NVB a hitelestsrl harminc napon bell dnt, jogorvoslati hatskrrel a Kria rendelkezik. Az alrsok gyjtsre a szervezk szmra 120 nap ll rendelkezsre, az azokon szerepl alrsokat ismt
az NVB ellenrzi, ill. tjkoztatja az OGY elnkt, amennyiben a npszavazs elrendelsnek tv.-i felttelei fennllnak. Az OGY elnke errl a kvetkez lsnapon tjkoztatja az OGY-t, amelynek a bejelentstl szmtott 30 nap ll rendelkezsre arra, hogy a kezdemnyezsrl dntsn. Amennyiben az OGY
a npszavazst elrendeli, az errl szl hat.-t a Magyar Kzlnyben kzz kell tenni, ill. az OGY elnke tjkoztatja errl a kztrsasgi elnkt. Amennyiben a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg a kezdemnyezst visszautastja, fellvizsglati krelmet szintn a Krihoz lehet benyjtani, amely azt 30 napon bell
brlja el. 2013. vi CCXXXVIII. tv. a npszavazs kezdemnyezsrl, az eurpai polgri kezdemnyezsrl, valamint a npszavazsi eljrsrl 230. . Atv.-t az OGY a 2013. december 17-i lsnapjn fogadta el. Akihirdets napja: 2013. december 23.
341
Magyarorszg Alaptrvnye 8. cikk (3) bek. a) pont.
337
318
(VII. 7.) AB hatrozat mr az 1997-ben mdostott Alkotmny alapjn finomtotta

az 1993-as dntst: [a]z Orszggyls ltal elfogadott alkotmnymdosts gydnt npszavazssal megersthet. (ABH 1999, 251.) Vagyis 1999-tl az alulrl jv
npszavazsi kezdemnyezs maradt tilos, annak azonban az AB nem ltta akadlyt,
hogy az Orszggyls ltal elfogadott alkotmnymdostst gydnt jelleggel, fellrl npszavazsra bocsssk. Az Alaptrvnnyel ez a lehetsg sznt meg.
Hasonlan a npszavazs jelentsgnek szktse irnyba hat a kvrumszablyok
szigortsa: az Alaptrvny rtelmben rvnyes a npszavazs, ha az sszes vlasztpolgr tbb mint fele rvnyes szavazatot adott le; s eredmnyes, ha az rvnyesen szavaz vlasztpolgrok tbb mint fele a megfogalmazott krdsre azonos
vlaszt adott. Ez a korbbi szablyokhoz kpest szigortst jelent, hiszen korbban
rvnyes s eredmnyes volt a referendum, ha az rvnyesen szavaz vlasztpolgrok tbb mint fele, de legalbb az sszes vlasztpolgr tbb mint 1/4-e a megfogalmazott krdsre azonos vlaszt adott. Az j szablyok alapjn elmondhat, hogy
a sikeres npszavazs a magas rszvtelen mlik. Mg korbban elfordulhatott, hogy
nem ment el az sszes vlasztpolgr tbb mint fele, csupn mondjuk 1/3-a, de azok
nagyon nagy arnyban azonos vlemnyt fogalmaztak meg, s ez rvnyes s eredmnyes npszavazst eredmnyezett, ez ma mr nem elg a sikerhez. s taln tanulsgos a korbbi, nagy horderej npszavazsok rszvteli arnynak szmbavtele
is: a NATO-csatlakozsrl szl npszavazs rszvteli arnya mindssze 49,24%,
az EU-csatlakozsrl szl referendum rszvteli arnya pedig 45,62% volt. Az ers
politikai kampnnyal megtmogatott, a krhz-privatizcirl s ketts llampolgrsgrl kezdemnyezett npszavazs rszvteli arnya mindssze 37,49%. Apolitikai
szempontbl korszakvlt jelentsgknt rtkelt 2008-as szocilis npszavazs is
csupn alig ugrotta volna meg az rvnyessg mai kszbt 50,51%-kal. Ezek fnyben kijelenthet, hogy intenzv politikai mozgsts342 s ers, a politika irnt elktelezett kzvlemny mellett is nehz lesz valaha is teljesteni az j elvrsokat. Vagyis
az j szablyok szinte ellehetetlentik a npszavazst az j alkotmnyos rendszerben.
Az j szablyozs jelents hinyossga, hogy az nem tartalmazza a kampny, azon
bell a finanszrozsi szablyok rszletes meghatrozst. Br a vlasztsi eljrsi trvny kampnyra vonatkoz szablyai analg mdon alkalmazandak, az nem
teremti meg a npszavazs eltr sajtossgainak megfelelen a civil kezdemnyezk
eslyegyenlsgt a kampny s a finanszrozs tern.343
Ami a szablyozsnak a nemzetkzi joggal val sszhangjt illeti, meg kell jegyezni, hogy erre vonatkoz ktelez elrs sem a nemzetkzi jogi dokumentumokban,
sem az Eurpai Uni jogban nem tallhat. Aszablyozs azonban sszevethet
az Eurpa Tancs vonatkoz ajnlsval. Ez tbbek kztt fenntartsokat fogalmaz
meg az rvnyessgi s eredmnyessgi kszbkkel kapcsolatban, ajnlsokat tesz
a kampny sorn az eslyegyenlsg elmozdtsnak rdekben. Ezekkel a javaslatokkal a hazai szablyozs nem ll teljesen sszhangban.344
Aprtok npszavazsban betlttt szereprl Tglsi Andrs: Azrt a np az r? Anpszavazs aktulis alkotmnyjogi krdsei az Alaptrvny elfogadsa ta MTALaw Working Papers 2014/19. 1832.
343
Komromi Lszl: Anpszavazsra vonatkoz szablyozs vltozsai az Alaptrvnyben s az j npszavazsi trvnyben MTALaw Working Papers 2014/35. 29.
344
Komromi (343. lj.) 1721.
342
319
II. S zablyozsok
19. ZRSZ
Atanulmny elejn bemutattuk, hogy a sarkalatos (Alaptrvny eltti nevn: ktharmados) trvnyekkel szemben mirt vagyunk szkeptikusak ltalban: a valban
fontos alapszablyoknak llspontunk szerint az alkotmnyban a helyk, a nem fontosaknak ellenben egyszer trvnyekben. Az alkotmnyrt az alkotmnyoz (a npszuverenits elvnek jegyben) s az AB (a jogllamisg elvnek jegyben) felel, az
egyszer trvnyekrt pedig a parlamenti tbbsg (a parlamentris demokrcia elvnek jegyben). Ajelenlegi sarkalatos (s a korbbi ktharmados) trvnyek rendszere ellentmond ezeknek az elveknek, st a sarkalatos trvnyek rendszernek mg szmosabb policy jelleg tmi nhol mg tovbb rontottak az 1989/90-es alkotmny
eleve rossz megoldsn ebbl a szempontbl.
Magukrl az egyes sarkalatos trvnyekrl nehz lenne tfog sszegzst rni,
hiszen az egyes tmk annyira szertegazak. Zrsknt inkbb csak nhny ltalnos tendencit jeleznnk a 20102014-es idszakra vonatkozan: 1) Az j trvnyek a legtbb esetben kodifikcis szempontbl rendezettebb kpet mutatnak, mint
a korbban sokat mdostott eldjeik. 2) Alegtbb esetben sikerlt a korbbi igazgatsi-hatkonysgi problmk jelents rszt megoldani, de a transzparencia s a
vilgos mrck szerinti igazgatsi szmonkrhetsg ltalban a kvnatosnl alacsonyabb mrtkben valsult meg. Ez vlheten arra vezethet vissza, hogy a krdses trvnyek egy rszt (informlis mdon, de a hazai jogszkzssg ltal kztudottan) rszben pont azok rtk, akikre az ksbb alkalmazandv vlt (a brsgi
vagy az gyszsgi igazgats tipikus pldk erre). 3) Az j sarkalatos trvnyek nhol
alapjogi vagy demokratikus szempontbl elrelpsknt rtkelhetek (pldul fogyatkosok vlasztjoga), de az j problmk sajnos szmosabbak, mint a megoldottak.
Az j problmk vlheten rszben a kodifikci idpontjban a megfelel szakrtelem hinyval (pldul brsgi gythelyezsek krdse), rszben rthetetlen ideolgiai merevsggel (pldul egyhzgy kezelse), rszben hatkonysgi szempontok
miatt az alkotmnyos szempontok tudatos figyelmen kvl hagysval (pldul a TEK
hatskri szablyai esetben), rszben pedig politikai haszonkalkulcival (pldul
egyes vlasztjogi krdsek esetben) magyarzhatk. 4) Elszomort, hogy a trvnyhoz az Alaptrvny vonatkoz rendelkezse ellenre nem alkotott j trvnyt
a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl.345 Akzleti korrupci egyik hajtmotorja
kztudottan a prt- s kampnyfinanszrozs.346 Igazolhatatlan ezrt, hogy mikz Akrdst a jelenleg is hatlyos 1989. vi XXXIII. tv. a prtok mkdsrl s gazdlkodsrl rendezi. Egyes rszkrdseket az ugyancsak sarkalatos, az orszggylsi kpviselk kampnykltsgeinek
tlthatv ttelrl szl 2013. vi LXXXVII. tv. ugyan szablyoz, de sajnos hzagosan (ti. az nkormnyzati s eurpai parlamenti vlasztsok teljesen kimaradtak) s gyetlenl (ti. a tv. szerinti prtbeszmolk bemondsos alapon kszlnek; ers az anyagi motivci az n. kamuprtok ltrehozsra s
igen gyenge ezek utlagos ellenrzse; a transzparencia egyes tpus kampnykltseknl alacsonyabb
az elvrhatnl; a civilszervezetek s llami szervek kampnytevkenysge szablyozatlan; nem ltalnos a kampnyszmlrl krtyval val klts ktelessge).
346
Arszletes rvelst egy AB indtvnyban lsd Jakab Andrs: Az j Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei (Budapest: HVG-ORAC 2011) 376379. Atmhoz ltalban lsd mg Szilgyi
Emese: Apolitikai korrupci termszete Pro Futuro. Ajv nemzedkek joga 2012/1. 8797.
345
320
ben lnyegben minden ms ktharmados tmban j szablyozs szletett a jogalkot elmulasztotta jraalkotni a vonatkoz trvnyt.
Fggelk. Sarkalatos beszlgetsek (tmakrk s rsztvevk)
Idpont
2014. janur 23.
2014. janur 30.
2014. februr 6.
2014. februr 27.
Tmakr
Az nkormnyzatokra vonatkoz szablyozs talakulsa
Az gyszsgre vonatkoz szablyozs
talakulsa
Az Alkotmnybrsgra vonatkoz szablyozs talakulsa
Kzpnzgyi sarkalatos trvnyek
2014. mrcius 6.
Az egyhzakra vonatkoz szablyozs

talakulsa
2014. mrcius 13.
Avlasztjogi szablyozs talakulsa
2014. mrcius 20.
Aparlamenti jog talakulsa
2014. prilis 3.
2014. prilis 10.
Argi s az j jogalkotsi trvny sszehasonltsa

Az ombudsmani szablyozs talakulsa
2014. prilis 17.
Amdiajog talakulsa
2014. prilis 24.
Abrsgokra vonatkoz szablyozs

talakulsa
Az adatvdelmi s adatnyilvnossgi
szablyozs talakulsa
Ahonvdelmi szablyozs talakulsa
Anpszavazsra vonatkoz szablyozs
talakulsa
Anemzetisgekre vonatkoz szablyozs talakulsa
Arendrsgre s a titkosszolglatokra
vonatkoz szablyozs vltozsai
Az llampolgrsgi jog talakulsa
2014. mjus 8.
2014. mjus 15.
2014. mjus 22.
2014. jnius 5.
2014. jnius 12.
2014. jnius 19.
2014. jnius 26.
sszegz kerekasztal: a ktharmados/

sarkalatos trvnyek jelensge a magyar
jogrendben
Rsztvevk
Balzs Istvn, Horvth M. Tams, Pln
Kovcs Ilona, Szente Zoltn
Bcz Endre, Hack Pter, Ligeti Mikls,
Varga Zs. Andrs
Chronowski Nra, Paczolay Pter, Tilk
Pter, Tth Gbor Attila
Klicsu Lszl, Madr Istvn, Romhnyi
Balzs, Vincze Attila
Antalczy Pter, Schanda Balzs,
Schweitzer Gbor, Szathmry Bla, Uitz
Renta
Bodnr Eszter, Cserny kos, Dezs
Mrta, Halmai Gbor, Lszl Rbert,
Pozsr-Szentmiklsy Zoltn
Papp Istvn, Salamon Lszl, Smuk
Pter, Szab Zsolt, Szente Zoltn
Csink Lrnt, Kocsis Mikls, Papp Imre,
Varsnyi Benedek
Hajas Barnabs, Majtnyi Lszl, Somody Bernadette, Szkely Lszl, Takcs
Albert, Varga Zs. Andrs
Koltay Andrs, Lapsnszky Andrs,
Majtnyi Lszl, Polyk Gbor, Trk
Bernt
Balogh Zsolt, Bencze Mtys, Dark
Pter, Fleck Zoltn, Kengyel Mikls
Jri Andrs, Ligeti Mikls, Szab Endre
Gyz, Szab Mt Dniel
Kdr Pl, Lakatos Lszl, Till Szabolcs
Bodnr Eszter, Komromi Lszl, Pllinger Zoltn, Trey Vilmos
Gerencsr Balzs, Halsz Ivn, Majtnyi
Balzs, Kllai Ern
Balla Zoltn, Christin Lszl, Kirs Eszter, Szikinger Istvn
Ganczer Mnika, Kisteleki Kroly,
Pkozdi Csaba, Wetzel Tams
Herbert Kpper, Sonnevend Pl, Tlgyessy Pter, Tordai Csaba
321
MENYHRD ATTILA
AZ J POLGRI TRVNYKNYV
Amagnjog kodifikcija Magyarorszgon az 1928-as Mtj.-n s az 1959-es Ptk.-n tvel, tretlen fejldst mutat, amelynek egyik f jellemzje a letisztultabb, absztraktabb s
rugalmasabb trvnyszvegre val trekvs. A2013-ban elfogadott s kihirdetett j Polgri
Trvnyknyv a magyar polgri jogi kodifikcik folyamatba szervesen illeszked joganyag, amely az 1959-es Ptk. revzijval, sok szempontbl konzervatv elkszts eredmnyeknt szletett. Akodifikci egyik szerkezeti kulcspontja volt az nll kereskedelmi jogi
joganyagrl val lemonds, egy msik pedig a csaldjogi s a trsasgi jogi szablyok inkorporlsa. Akereskedelmi jog s a magnjog alanyi elhatrolson alapul dichotmijnak
helybe a fogyaszti nem fogyaszti magnjog szintn alanyi alap dichotmija lpett; a
magnjog ennek az elhatrolsnak a mentn kettzdik meg. Akdex rtkelshez kevs a
gyakorlati tapasztalat, mg az olyan, szles kr szakmai reakcit kivlt vltozsok esetben is, mint a srelemdj, a vezet tisztsgviselk felelssge, a jogi szemlyekre vonatkoz
szablyoknak ltalnos rendelkezsen alapul, rszleges diszpozitivitsa. Ajogalkot feladata tovbbra is a laks- s helyisgbrlet szablyainak a fellvizsglata, tovbb lland
kihvst jelent ez eurpai jogi instrumentumok tvtele a magyar jogba a kdex stabilitsnak megrzse mellett. APtk. egyes knyveinek absztrakcis szintje eltr, gy a trvny stlusa nem egysges. Apolgri jogi szablyozsra ltalban is igaz, hogy a legfontosabb szablyok a bri rtkelsre nagymrtkben nyitottak s ez nincs msknt a Ptk. esetben sem.
Apolgri jogi jogalkots szerept az rott jognak a brsgi dntsek sorn hozott szerepe hatrozza meg. Abri dntshozatal a magnjogi jogvitk rendezse sorn a
trsadalmi rtkels kzvettsre nyitott folyamat, amely nem felttelez rott jogot.
Apolgri trvnyknyv nem szksgszer eleme a jogrendszer magnjognak.
Ezt nemcsak az mutatja, hogy modern jogrendszerek magnjogi kdex nlkl is jl
mkdnek, hanem az is, hogy a magyar magnjog is br alkotta jog volt egszen
1960-ig, az 1959-es Ptk. hatlybalpsig. Ebbl a tvlatbl a kodifiklt magnjog
nem tekint vissza rgi hagyomnyokra a magyar jogban. Amagyar polgri jog kultrja s legtisztbb, legtartsabb hagyomnyai ppen abban az idszakban alakultak ki s rgzltek, amelyben nem volt polgri jogi kdex. Br a kzvlekeds szerint az 1928-as Magnjogi Trvnyjavaslat annak ellenre, hogy trvnyerre nem
322
A z j P olgri T rvnyknyv
emelkedett, valjban kdexknt mkdtt, ez nem tmaszthat al. Abrsgokat

az Mtj. nem kttte, s br valban gyakran hivatkoztak r, tbbfle dntsi alternatvt knl nehz esetekben referenciapontknt is hasznltk, nem llapthat meg az,
hogy jogforrsi ert tulajdontottak volna neki.
Kodifikcira elssorban azokban a jogrendszerekben volt igny, amelyek egysges llamknt tbb korbbi kisebb llambl alakultak ki. Az egysges llam egysges
jogot ttelez, nem volt elfogadhat, hogy Nmetorszgban vagy Franciaorszgban a
vrosi s tartomnyi jogok az egysgesnek ttelezett jogrendszeren bell eltr vlaszokat adjanak ugyanarra a trsadalmi konfliktusra. Akodifikci szerepe volt a jog
megismerhetsgnek a biztostsa is; a trvnyknyvbe foglalt szablyozs lehetv tette azt, hogy a jog megismerhetv vljon a trsadalom szlesebb kre szmra. Akdexek mindemellett alkalmasak voltak a polgri jog tfog szablyozsra is.
Amagnjogi kodifikcikat gy elssorban trtnelmi s idbeli adottsgok is befolysoltk. Magyarorszgon a magnjog kodifikcija ebbl a szempontbl nem volt srget. Valsznleg amellett, hogy a szablyozst ignyl krdsek egy rszt az 1875.
vi XXXVII. tc. (Kt.) rendezte, ez volt az oka annak is, hogy tbb tervezet szletse
mellett vgl 1959-ig nem kerlt sor a polgri jog kodifikcijra.
1. A2013 - AS PTK. - T MEGELZ KODIFIKCIS TREKVSEK,

AZ 1959 - ES PTK.
Amagnjog kodifiklsra irnyul trekvsek mrfldkveit a Magyar ltalnos
Polgri Trvnyknyv Tervezete (19001914, tbb szvegvltozattal), a Magnjogi
Trvnyjavaslat (1928) s az 1959-es Polgri Trvnyknyv jelentettk.
Az egyes terletek szablyozsi krdseinek eltrseit e helytt nem vizsglva ltalban elmondhat, hogy a fejldsi irny a szablyozs absztrakcis szintjnek emelse s emellett egyszersdse volt. Az 1959-es Ptk. jl illeszkedett ebbe a kodifikcis folyamatba. Rendkvl, helyenknt vgletesen is letisztult, a gyakorlatban
hasznosnak nem bizonyult vagy a meglv szablyozs logikjbl is levezethet,
ezrt feleslegesnek tekintett szablyozsi elemtl megszabadtott kdexknt szletett meg. Nem volt szocialista trvnyknyv, illetleg a szocialista berendezkedshez lnyegben csak annyiban igaztottk hozz, hogy a trsadalmi rtkrendre s
a tulajdoni alapokra utal, ezekhez kapcsold szablyokat a szocialista trsadalmi s gazdasgi alapokra modelleztk. Arendszervltozs utn trltk a trvnybl ezeket a rendelkezseket, a kifejezseket pedig a polgri trsadalom s a piacgazdasg rtkrendjt tkrzekre cserltk.1 Az eredmny olyan trvnyknyv lett,
amelyet a gyakorlat a polgri trsadalom s a piacgazdasg keretei kztt is nagyobb
problmk nlkl alkalmazott. Figyelembe vve, hogy 1959-re az eurpai kodifikcik tanulsgai, hibi s gyenge pontjai az eurpai orszgok bri gyakorlata alapjn azonosthatak voltak, ezeket a magyar jogalkot mr szem eltt tarthatta, tovbb hogy az 1968-ban meghirdetett j gazdasgi mechanizmus magnjogi lekpezst
1
1991. vi XIV. tv.
323
II. S zablyozsok
clz 1977-es Ptk.-novella2 az eurpai jogfejlds legfrissebb eredmnyeit is3 tkrzte, Magyarorszg vtizedeken t Eurpa legkorszerbb polgri trvnyknyvvel
rendelkezett. Atrsadalmi s gazdasgi viszonyok vltozsai ugyanakkor klnbz
okok miatt szksgess tettk egyes letviszonyok kln trvnyekben val szablyozst. AII. vilghbor utni magnjogi kodifikcis folyamat egyik sajtossga volt
a csaldjogi viszonyok,4 a munkajogi jogviszonyok5 s a gazdasgi trsasgok,6 valamint a szvetkezetek7 kln trvnyben val szablyozsa. Ms letviszonyok szablyozsa a komplexitsuk vagy a hozzjuk fzd sajtos jogpolitikai rdekek s clok
kzvettse okn szorult a Ptk.-ban trtn integrlt szablyozs helyett kln
trvnyre. Ma is ilyen a laks- s helyisgbrleti jogviszonyok,8 a termfldre vonatkoz jogviszonyok,9 vagy a trsashzak10 szablyozsa. Szmos, az eurpai kzssgi (unis) jognak val megfelels rdekben szletett szablyozs is kln trvnyben
vagy alacsonyabb szint jogszablyban olddott meg.11
Egszen az j Polgri Trvnyknyv hatlybalpsig volt hatlyban a Polgri
Trvnyknyv klgazdasgi kapcsolatokra trtn alkalmazsrl szl 1978. vi 8.
tvr., az n. Klkereskedelmi Ptk. Ez a jogszably kifejezetten azrt hatrozott meg a
Ptk.-hoz kpest eltr szerzdsi jogi szablyokat, hogy a klkereskedelmi kapcsolatokban a magyar vllalatokat s a velk szerzd feleket a Ptk. szablyai ne sztnzzk klfldi jog kiktsre. Azaz a magyar jogalkot azrt hatrozott meg a magyar
vllalatok nemzetkzi kereskedelmi szerzdseire liberlis, a szerzdsi szabadsgnak nagyobb teret enged szablyokat, hogy a magyar vllalatokat a kevsb versenykpes magyar jog ne hozza versenyhtrnyba a nemzetkzi piacon. Figyelemre
mlt, hogy milyen elemekben trt el a Klkerptk. a Ptk. szablyaitl, mert ezek jl
mutatjk azt, hogy a jogalkot a szerzdsi szablyok mely elemeit tekintette a versenykpessget erst vagy gyengt rendelkezseknek. AKlkerptk. specilis szerzdsi jogi szablyai szemben a magyar vllalatok belfldi szerzdseivel nem
1977. vi IV. tv.
gy pl. az 1977-es angol Unfair Contract Terms Act, tovbb az 1976-os nmet AGB-Gesetz eredmnyeit az ltalnos szerzdsi felttelekkel kttt szerzdsek kapcsn.
14
Ahzassgrl, a csaldrl s a gymsgrl szl 1952. vi IV. tv
15
Amunka trvnyknyvrl szl 1967. vi II. tv., a rendszervltozs utn az 1992. vi XXII. tv., a hatlyos jogban a munka mrvnyknyvrl szl 2012. vi I. tv.
16
Akorbbi gazdasgi trsulsi szablyozst a piacgazdasgba val tmenet szervezeti jogi kereteit megad 1988. vi VI. tv. a gazdasgi trsasgokrl (els Gt.) vltotta fel, az privatizcis folyamatok szervezeti kereteit pedig a gazdlkod szervezetek s a gazdasgi trsasgok talakulsrlszl 1989.
vi XIII. tv. biztostotta.
17
AII. vilghbor utn elszr a szvetkezetekrl szl 1947. vi XI. tc., a rendszervltozs utn a szvetkezetekrl szl 1992. vi I. tv., a hatlyos jogban a szvetkezetekrl szl 2006. vi X. tv.
18
Alaksok s helyisgek brletre, valamint az elidegentskre vonatkoz egyes szablyokrlszl
1993. vi LXXVIII. tv.
19
Amez- s erdgazdasgi fldek forgalmrl szl 2013. vi CXXII. tv.
10
Atrsashzakrl szl 2003. vi CXXXIII. tv.
11
Atermkfelelssgrl szl 1993. vi X. tv., az nll kereskedelmi gynki szerzdsrl szl 2000.
vi CXVII. tv., a szlls idben megosztott hasznlati jogra, a hossz tvra szl dlsi termkekre vonatkoz szerzdsekrl, valamint a tarts szllshasznlati szolgltatsi tevkenysgrl szl
141/2011. (VII. 21.) Korm. rend., a tvollevk kztt kttt szerzdsekrl szl 17/1999. (II. 5.) Korm.
rend., az utazsi szerzdsrl szl 281/2008. (XI. 28.) Korm. rend., az utazsszervez s -kzvett
tevkenysgrl szl 213/1996. (XII. 23.) Korm. rend.
12
13
324
tettk lehetv a szerzdsnek a szolgltats s ellenszolgltats feltn rtkarnytalansgra alaptott megtmadst, nem rendeltk alkalmazandnak a trvnyes
kamatmaximumot, szles krben tettk lehetv a szerzdsszegsrt val felelssg korltozst s kizrst, s nem engedtk a ktbrt meghalad kr rvnyestst. Ez utbbi rendelkezs pldul a ktbrkiktst klkereskedelmi kapcsolatokban
az angol szerzdsi jog ltal elfogadott talnykrtrtsi (liquidated damages) klauzulkhoz hozta kzel. Jl ltszik ennek alapjn az is, hogy a magyar jogalkot a versenykpessget nvel tnyeznek tekintette a szerzdsi szabadsg szles kr biztostst, azaz a feleknek a lehet legnagyobb szabadsgot biztostotta a szerzdses
kockzattelepts krben.
2. A2013 - AS PTK. ELKSZTSE S MEGSZLETSE

Apolgri jog anyagnak szablyozsi fellvizsglatt s ennek eredmnyeknt az j
Polgri Trvnyknyv megalkotst a polgri jogi kodifikcirl szl 1050/1998. (IV.
24.) Korm. hatrozat rendelte el. Afellvizsglat kzvetlen clja egy korszer, a nemzetkzi gyakorlatnak s elvrsoknak is megfelel Polgri Trvnyknyv megalkotsa
volt, amely a gazdasg alkotmnyaknt, a civilisztika alaptrvnye. Ajogalkot clja
ezen tlmutatan a jogbiztonsg magasabb szintre emelse volt, a ms trvnyekkel, illetve jogszablyokkal val viszony, a fszably-kivtel-kapcsolatok ttekinthetbb, egyrtelmv ttele, s a jogkeresk eligazodsnak megknnytse a szemlyi s vagyoni viszonyaikat meghatroz joganyagban. Ajogalkot az j Polgri
Trvnyknyvet az 1990-tl kszlt trvnyek szintzisvel a civilisztika tern a rendszervlts folyamatban egyfajta kodifikcis lezrsnak s sszegzsnek sznta.
Ajogalkots folyamatban ez volt a 2013. vi V. tv., az j Polgri Trvnyknyv (tovbbiakban: Ptk.) megalkotshoz vezet folyamat els lpse. 2002-ben a kormny dntse alapjn jelent meg a Szakmai Bizottsg munkjnak eredmnyeknt az j Polgri
Trvnyknyv koncepcija s tematikja, amely lefektette a Ptk. fbb szablyozsi irnyait s ezzel megszabta a tovbbi munka kereteit. Ilyen koncepci megfogalmazsa
s megjelentetse ilyen volumen jogalkotsi feladat esetben sszer lps, ugyanakkor korltoz hatsa is volt; a koncepciban megfogalmazott alapvetsek kapcsn a
vita mr nehezen, vagy egyltaln nem volt jranyithat.
AKoncepci egyttal eldnttte a kodifikci legfontosabb szerkezeti elkrdst
is, nevezetesen hogy a jogalkot nem gondolkodik nll kereskedelmi trvnyknyv
megalkotsban, hanem monista rendszert kvetve a polgri trvnyknyvet alaktja olyann, amely alkalmas a kereskedelmi jogi jogviszonyok szablyozsi kereteit is
megadni.12 rthet mdon erre a krdsre a vlasz nem lehet magtl rtetd. Br a
kereskedelmi jogi jogviszonyoknak vannak olyan, a nem kereskedk kztti magnjogi jogviszonyoktl eltr sajtossgai, amelyek legitimljk s szksgess tehetik a kln szablyozst13 (radsul a hagyomnyai is ersek voltak Magyarorszgon
Vks Lajos: Az j Polgri Trvnyknyv elmleti elkrdsei (Budapest: HVG-ORAC 2001) 38.
Srkzy Tams: AKereskedelmi Trvnyknyv esetleges koncepcija Gazdasg s Jog 1999/4. 36.
12
13
325
II. S zablyozsok
az 1875-s Kereskedelmi trvny nyomn), a szablyozsi szintek tbbszrzse,

az alanyi alap rtegzdse a polgri jognak sosem tud kvetkezetes maradni, az
elhatrolsi problmk pedig sokszor feleslegesen terhelik a gyakorlatot. Emellett
a modern jogfejlds tapasztalatai azt mutatjk, hogy a kereskedelmi trvnyknyvek kiresedtek, valdi magnjogi szablyozsi tartalommal nem brtak; olyannal legalbbis nem, amelyet egy polgri trvnyknyv megfelelen rugalmas szablyozs
mellett ne tudna megoldani.14 Ezrt szletett meg az a dnts, hogy nincs szksg
kereskedelmi trvnyre, ugyanakkor a polgri trvnyknyvnek alkalmas kell lennie
arra, hogy a kereskedelmi jogi jogviszonyoknak is megfelel szablyozsi kereteket
adjon, elssorban azzal, hogy a szablyozs kereskedelmi jogias szemlletet tkrz
s megfelelen rugalmas.
Akodifikcis folyamatot szles kr tudomnyos diskurzus ksrte. APolgri Jogi
Kodifikci c. folyirat kifejezetten azzal a cllal jtt ltre, hogy ezeknek a vitknak
s a vitk eredmnyeinek helyet adjon. Az egyes kodifikcis elmleti alapvetsek
tudomnyos publikcik formjban is megjelentek. Afolyamatot a bri gyakorlat
is nyomon kvette, tbb esetben is mr elre igazodva a formld szablyozshoz.
Akodifikci azonban nem volt tretlen folyamat. 2007-ben a Szakmai Bizottsg
befejezte a munkjt s a tervezet els verzijt az Igazsggyi Minisztriumnak
tadta.15 Az Igazsggyi Minisztrium a bizottsgi tervezetet tfogan s jelents
mrtkben tdolgozva, a Szakmai Bizottsg tovbbi bevonsa nlkl ksztette el az
j Polgri Trvnyknyv javaslatt, amelyet az Orszggyls vgl a 2009. vi CXX.
tv.-knt fogadott el (2009-es Ptk.). Ez a Polgri Trvnyknyv azonban soha nem
lpett hatlyba,16 a kodifikcis folyamat pedig 2010-ben jraindult. Az jraindult
kodifikcis folyamat eredmnyeknt szletett meg a hatlyos Ptk.
Ajogalkot clkitzsei a polgri jog anyagnak tfog s stabil szablyozsa kapcsn azonban csak rszlegesen valsulhattak meg. Az Eurpai Uni jognak val
megfelels ktelezettsge olyan kls hatsnak is kiteszi a tagllamok jogalkotst,
amelynek eredmnyeknt a magnjog terletn is gyakran knyszerl a jogalkot a
nemzeti szablyozs korrekcijra. Ez a trsadalmi s gazdasgi viszonyok vltozsaitl fggetlenl is olyan kitettsget eredmnyez, amely megkrdjelezi a stabil
szablyozs kialaktsnak a lehetsgt.17 Az eurpai jogalkotsi termkek kazuisztikus, a polgri jog logikjba csak rszlegesen illeszked, sokszor kzjogias szablyozsi elemekkel tsztt jellege pedig nem teszi lehetv ezeknek a szablyoknak
a kdexbe illesztst. Ezen tlmenen is vannak olyan szablyozsi elemek, amelyek
komplexitsuk miatt egy kdex rendszerbe nem illeszthetk be egysges joganyagknt. Ilyen klnsen a szerzdsi jogi, trsasgi jogi s a kzs tulajdoni elemeket
is hordoz trsashz. Atrsashznak egyrszt mindenkppen vannak olyan rszei,
Vks Lajos: Szksg van-e kereskedelmi magnjogra? Magyar Jog 1998/12. 705714.
Vks Lajos (szerk.): Szakrti javaslat az j Polgri Trvnyknyv tervezethez (Budapest: CompLex
2008).
16
APolgri Trvnyknyvrl szl 2009. vi CXX tv. hatlyba nem lpsrl, valamint az ezzel sszefgg trvnymdostsokrl szl 2010. vi LXXIII. tv. 1. .
17
Vks Lajos: Egy j polgri trvnyknyv trtnelmi idszersgrl Magyar Tudomny 2001/12.
1396.
14
15
326
amelyek kln tulajdonban vannak, msrszt vannak olyanok, amelyek kzs tulajdonban vannak, tovbb a laki nemcsak tulajdonosok, de ezltal tagjai egy sajtos,
jogalanyisggal rszben rendelkez, rszben nem rendelkez trsulsnak is. Atrsashz gy jogi szempontbl a kzs tulajdon, a szomszdjogok s a trsasgi
jog egyik metszspontjt jelenti. Atrsashz a trsasg s a tulajdonkzssg hatrn ll, mestersges konstrukci, amely nem illeszthet be a tradicionlis dogmatikai
keretekbe. Ezek a sajtossgok egytt hatrozzk meg a trsashz jogi szempontbl
jellegzetes vonsait s adjk meg azokat a koncepcionlis kereteket, amelyek a jogalkot feladatt determinljk. Atrsashz jogi konstrukcijnak ezek a sajtossgai egy sokrt rdekrendszer jogi lekpezst jelentik, amely egyttal meg is nehezti a jogalkots feladatt, a szablyozs brmely terletrl is legyen sz a trsashzak
kapcsn. Annak, hogy a trsashzi szablyozs vgl nem kerlt be a polgri trvnyknyvbe ez a komplexits az oka: nem ltszottak a rendszerben egy ennyire komplex
kln szablyozsnak az illesztsi pontjai.
Hasonlan komplex a telekknyv s a nyilvnknyv egyestsbl a II. vilghbor utni idszakban kialaktott ingatlan-nyilvntarts szablyozsa. Az Inytv. ingatlan-nyilvntarts kzjogi s magnjogi elemeket tartalmaz, az ingatlan mint szablyozsi trgy kr egysges logika mentn szervezd szablyozs.18 Az Inytv.-nek
az ingatlanokon ltestett jogok keletkezsvel s megsznsvel kapcsolatos, polgri
anyagi jogi szablyai a Ptk. dologi jogi knyvnek rszv vltak, mikzben az ingatlanok szablyozsval kapcsolatos egyb rendelkezsek tovbbra is az Inytv. rszei
maradtak. Az eredmny valjban nem tbb, mint a korbban egysges ingatlan-nyilvntartsi szablyozs megbontsa s kettrsa, mikzben a szablyozs tartalma
rdemben nem vltozott, leszmtva az ingatlan-nyilvntarts kzponti rendszerkpz elemt kpez telekknyvi elbirtoklsnak egybknt kulcsfontossg visszaemelst a szablyozsba.19 Aszablyozs megbontsa mgtt az a vgl meg nem
valsult elkpzels llt, hogy az ingatlan-nyilvntarts kerljn vissza kzvetlen
bri kontroll al.
APtk. sikeresen valstotta meg ugyanakkor a csaldjogi szablyoknak s a gazdasgi trsasgok szablyainak az integrlst a kdexbe s ezzel a magnjog egysges s tfog szablyozsnak a cljt. Hasonlan sikeres volt az integrci egyes
eurpai unis jogegysgestsi termkek kapcsn (termkfelelssg, kereskedelmi gynki jogviszonyok20), mg a tbbi kzssgi jogi szablyozsi terlet kapcsn
tovbbra is fennmaradt a kln jogszablyokban val rendezs.
Afogyasztvdelem nll jogterletknt az utbbi vtizedek jogfejldsnek eredmnye, a mai rtelemben vett fogyasztvdelmi szablyok azonban mindig is rszt
kpeztk az egyes jogrendszerek jogi norminak mg ha nem is ilyen kntsben
jelentek meg. Afogyasztvdelmi magnjog kialakulsa a szerzdsi jog krben a
magnjog jabb, alanyi alap megkettzdst rajzolja ki, amely a kereskedelmi jog
Ahatlyos jogunkban az ingatlan-nyilvntartsrl szl 1997. vi CXLI. tv.
5:187. , az ingatlan-nyilvntarts jogvdelmi hatsa.
20
Ez utbbi kapcsn vgl is az eredeti elkpzelsekhez kpest jelents vltozsokkal. Magdalena PajorBytomski: Az zletszerzi s gynki jog Ptk.-Tervezetbl val kiiktatsnak okairl s kvetkezmnyeirl Polgri Jogi Kodifikci 2008/4. 2329.
18
19
327
II. S zablyozsok
s magnjog dichotmijt felvltva a fogyaszti s nem fogyaszti magnjog mentn

tri meg kgens szablyaival a magnjog nhivatkoz zrt rendszernek bels logikjt. Korntsem mondhat azonban, hogy a fogyasztvdelem jogpolitikai indokai vilgosan megfogalmazhatak s altmaszthatak lennnek, szembeslni kell tovbb
azzal, hogy a fogyasztvdelmi szablyozs ltal eredmnyezett alanyi alap megkettzds kzppontjban ll fogyaszt-fogalom is bizonytalan. Afogyasztvdelmi
szablyozs hzerejt s egyben referenciapontjt a magyar jogalkot szempontjbl
az eurpai kzssgi szint jogalkots adja. Szmolni kell ugyanakkor annak a kvetkezmnyeivel, hogy a fogyasztvdelmi magnjog jelents pillreiknt nyilvntartott
irnyelvek harmonizcis cllal s nem a jogfejleszts szndkval szlettek. Sokkal
inkbb tekinthetk a tagllamok bels joga kzs nevezjnek, mintsem tartalmi
tovbblpsnek. Ajogharmonizcis folyamat nem mindig mutat elre, inkbb kompromisszumos jelleg; alapjt pedig az egyes tagllamok jogban meglv megoldsok
kpezik. Atagllamokban a fogyasztvdelmi irnyelvek tvtele ezrt a magnjogra
lnyeges hatst kzvetlenl tbbnyire nem gyakorol mg akkor sem, ha esetenknt az
adott tagllam bels magnjogban szokatlan kategrikat vezet be.21 Az eurpai unis
fogyasztvdelmi irnyelvek lnyeges tartalmi vltozst a magyar polgri jogba nem
hoztak, a szablyozs szerkezett s slypontjait azonban jelentsen befolysoljk.
3. AFOGYASZTVDELMI MAGNJOG HATSA

Afogyasztvdelmi jogalkots sajtossga, hogy aktulis politikai szempontok ltal
ersen befolysolt, politizlt joganyag, amelyben az egyes megoldsok jogrendszerbeli kompatibilitsa httrbe szorul az egybknt is ersen krdses aktulis clokhoz
kpest. Afogyasztvdelem jogpolitikai kontrjainak elmosdottsga s bizonytalansga miatt a jogi szablyozs ltal nyjtott vdelem fogyasztvdelmi jellege nehezen llapthat meg. Az elmosd jogpolitikai kontrok tbb szinten is bizonytalansgot idznek el. gy pldul a termkfelelssg s az ltalnos szerzdsi felttelek
rvnytelensgre vonatkoz szablyok fogyasztvdelmi prioritsa egyltaln nem
nyilvnval. Az Eurpai Brsg 2002-ben hrom klnbz gyben hozott, azonos
napon meghozott hrom dntsben nyomatkostotta,22 hogy a termkfelelssgi
irnyelv a fogyasztvdelmi irnyelvektl eltren nem minimumszablyozst,
Ilyen pl. a fogyaszti szerzdsekben alkalmazott tisztessgtelen kiktsekrl szl 13/1993 EEC irnyelv, amely ktelezen vezette be az angol jogba a jhiszemsg kvetelmnyt, amire az els reakci
egyrszt az volt, hogy ez egy kontinentlis fogalom, ami nehezen egyeztethet ssze az angolszsz gyakorlattal s szablyozssal, msrszt pedig az, hogy tartalmban mgis sszeegyeztethet lehet az angol
Unfair Contract Terms Act (1977) sszersgfogalmval. Ian MacNeil: Good Faith and the Control of
Contract Terms: the E.C. Directive on Unfair Terms in Consumer Contracts The Judicial Review 1995.
148; vagy Elizabeth MacDonald: Mapping The Unfair Terms Act 1977 and The Directive on Unfair
Terms in Consumer Contracts Journal of Business Law 1994. 457.
22
ECJ 25 April 2002 C-183/00 Maria Victoria Gonzlez Snchez v. Medicina Asturiana SA[2002]
ECR I-3901; ECJ 25 April 2002 C-52/00 EC Commission v. French Republic [2002] ECR I-3827; and
ECJ 25 April 2002 C-154/00 EC Commission v. Hellenic Republic [2002] ECR I-3879. Lsd rszletesen Bernhard A. Koch: Report on European Union in Helmut Koziol Barbara C. Steininger (szerk.):
European Tort Law 2002 Tort and Insurance Law Yearbook (Wien: ECTIL 2003) 448.
21
328
hanem maximumszablyozst jelent. Atagllamok nem biztosthatnak idertve a

ms jogszablyokra alaptott alternatv ignyrvnyestsi lehetsgeket is a krosultaknak a termkfelelssgi irnyelv alkalmazsi krbe es krok megtrtsre
kedvezbb szablyozst. Ezekkel a dntsekkel a Brsg a termkfelelssgi irnyelv s annak a nemzeti jogokba val tvtele, valamint alkalmazsa kapcsn a harmonizcis clt a fogyasztvdelem elbe helyezte.
Afogyasztvdelmi szablyozs mgtt meghzd jogpolitikai indokok korntsem
vilgosak. Agyengbb fl vdelmre val hivatkozs valjban nem meggyz, mert
nem ad magyarzatot arra, hogy mirt ne kellene ugyanilyen megfontolsbl vdeni
pldul a gyenge alkupozciban lv vllalkozsokat. Afogyasztvdelmi szablyozs a piacon a magas szint minsgi kvetelmnyeknek megfelelni tud vllalkozsok
szmra a szablyozs ltal biztostott versenyelnyknt is megjelenik, a piac szerkezett is rinti, s gyakran ersen krdses, hogy tnylegesen kinek az rdekt szolglja a szablyozs. Nincs vilgos kp a fogyasztrl, s nem lehet megmondani, hogy a
magnjog meddig mehet el a fogyaszti modell kialaktsban, mint ahogyan azt sem,
hogy a jog mit vr el a fogyasztval szerzdst kt vllalkozsoktl. Az alanyi alap
megosztsa a jognak ahogyan azt a kereskedelmi jogi jogalkalmazs ltal felvetett
problmk jelzik sohasem teljesen kvetkezetes s egyrtelm, s mindig lesznek
nehezen megoldhat elhatrolsi problmk. Mindez alapjban krdjelezi meg, hogy
a fogyasztvdelmi jogalkots s a fogyasztvdelmi szemllet helyes t-e. Afogyasztvdelem polgri jogban elfoglalt helynek megtallst az alanyi alap elhatrolsbl add nehzsgek, a fogyaszt fogalma meghatrozsnak kapcsn felmerl problmk, tovbb a fogyasztval szemben tmasztott elvrsok bizonytalansgai
klnsen nehz feladatt teszik.23 Az inkonzisztencit csak ersti, hogy a fogyasztvdelem mgtt meghzd gazdasgi rdekek s gazdasgpolitikai clok korntsem
annyira nyilvnvalak, mint amennyire azt a jogalkot sejtetni engedi. Afogyasztvdelmi clok ltal vezrelt jogalkots szmra ezrt is jelent kln nehzsget a vdelmet biztostani clz szablyok kedvezmnyezetti krnek meghatrozsa.
APtk. megalkotsa sorn a jogalkoti cl rzkelheten az volt, hogy Magyarorszg
tegyen eleget a harmonizcis ktelezettsgnek, de ppen a fenti okok miatt kevsb volt cl az innovci vagy az eurpai unis kvetelmnyeket meghalad szint
vdelem biztostsa abban a krben, ahol ezt az eurpai szablyozs keretei egybknt lehetv tettk volna. Ez all kivtel a termkszavatossg24 bevezetse, amely
ing dolgok rtkestse esetn lehetv teszi az rtkestsi lncolat thidalst
s a gyrt kzvetlen perlst. Atermkszavatossg a kontraktulis s a deliktulis
felelssg hatrn lv jogintzmnyknt szerzdses ktelezettsget ttelez a gyrt s a fogyaszt kztt a gyrt ltal trtnt forgalomba hozatalakor hatlyos minsgi kvetelmnyeknek, tovbb a gyrt ltal adott lersban szerepl tulajdonsgoknak val megfelelsi illeten, ugyanakkor nem szl a gyrt llal vllalt ltalnos
garancia kiknyszerthetsgrl. Aszablyozs a jtllsra s a termkfelelssgre modellezett.
Vks (12. lj.) 75.
6:168170. .
23
24
329
II. S zablyozsok
Afogyasztvdelmi szablyozs perspektivikus hatsa a polgri jog megkettzdsnek a kereskedelmi jog/magnjog dichotmirl a fogyasztvdelmi magnjog/ltalnos magnjog dichotmira val ttnse. gy tnik, hogy az alanyi alap rtegzds a magnjogban elkerlhetetlen, mint ahogyan elkerlhetetlenek lesznek
ennek kapcsn az elhatrolsi krdsek, a hatresetek kezelse s nemcsak a polgri anyagi jog, hanem a nemzetkzi kollzis magnjog szintjn is. Afogyasztvdelmi
szablyozs egyik kvetkezmnye, hogy eltr bels logikj szablyozsok tkznek egymssal. Ajogrendszerben eladd nehzsgeket jl jelzi nemcsak a fogyasztvdelemnek a tkepiaci szablyozsban val nehz rtelmezhetsge,25 hanem az
is, hogy a nmet jogirodalomban komolyan felmerlt pldul a munkavllalnak a
fogyasztknt val kezelhetsge a munkajogi jogviszonyban.26 Ezeket a krdseket
a fogyaszt vagy a fogyaszti szerzds fogalmnak a definilsval a jogalkot nem
tudja megnyugtatan megvlaszolni; ez mindenkppen a joggyakorlat feladata. APtk.
radsul, gy tnik, nem kvetkezetes abban, hogy a fogyaszt autonm alanyi meghatrozst vagy a fogyaszti szerzds relcis fogalmt kell-e alapul venni a specilis fogyasztvdelmi szablyok alkalmazsi krnek meghatrozsa sorn. Mg a
szerzdsi jog ltalnos szablyai (tisztessgtelen szerzdsi felttelek,27 rvnytelensg,28 teljests,29 szerzdsszegs30), tovbb a zlogjogi szablyok31 a fogyaszti szerzds relcis fogalmbl indulnak ki, s B to C viszonyokra modellezettek. Afogyaszt ltal vllalt kezessgre vonatkoz rendelkezsek,32 tovbb a Ptk.
tervezett mdostsa a fiducirius hitelbiztostkok tilalmnak szktse kapcsn a
fogyaszt33 fogalmt nem a fogyasztnak minsl szemllyel szerzd fl viszonyban, hanem nmagban, azaz B to C s C to C relciban egyarnt rtelmezik.
4. APTK. LTALNOS RTKELSE

APtk. annak ellenre, hogy a magyar jogban jelents jtsokat is tartalmaz, alapveten konzervatv szemllet ltal uralt elkszt munka eredmnyeknt szletett.
Ennek egyik alapvet oka az volt, hogy az 1959-es Ptk. tartalmi fellvizsglatot mindenkppen ignyelt, gykeres vltozs irnti ignyek azonban a gyakorlatban nem
mutatkoztak. Az 1959-es Ptk. a piacgazdasgi viszonyok kztt is jl alkalmazhat volt, ugyanakkor szmos alkalommal mdostsra kerlt, a magyar magnjog is
Klaus-R. Wagner: Sind Kapitalanlager Verbraucher? Zum Verhltnis von Kapitalanlagerrecht zum
Verbraucherschutzrecht Zeitschrift fr Bank- und Kapitalmarktrecht 2003/8. 649.
26
Georg Annuss: Der Arbeitnehmer als solcher ist kein Verbraucher! Neue Juristische Wochenschrift
2002. 2844; Ulrich Tschpe Andrea Pirscher: Der Arbeitnehmer als Verbraucher im Sinne des 13
BGB Eine immer noch offene Frage Recht der Arbeit (Zeitschrift fr die Wissenschaft und Praxis
des gesamten Arbeitsrechts) 2004/6. 358.
27
6:103-104. .
28
6:114. (2).
29
6:131. .
30
6:157-158. vagy a fent emltett termkszavatossg (6:168170. ).
31
5:90. .
32
6:430. .
33
8:1. 3.
25
330
kitett vlt az eurpai jog hatsainak, meg kellett vizsglni az sszefoglaltabb, egysgesebb szablyozs kialaktsnak a lehetsgt, egyes az 1959-es Ptk.-ban bevezetett vagy a korbbi magnjog alapjn fenntartott megoldsok tovbbi ltjogosultsgt, s jogalkoti szinten kellett eldnteni bizonyos krdseket (pldul fiducirius
hitelbiztostkok kiknyszerthetsge). APtk. elksztse sorn gy nem volt jellemz innovatv, az 1959-es Ptk.-tl gykeresen eltr elvi vagy szerkezeti megoldsok
keresse. Avltozsok tbbnyire a bri gyakorlat egyes eredmnyeinek a rgztsre, direktebb szablyozsra, egyes ttelezett megoldsok normatv megjelentsre, vilgosabb kockzatteleptsi s szankcirendszerekre trekednek, a piaci szemllethez val kzelts jegyben a magnautonminak biztostott nagyobb szereppel.
Aknyvekbe rendezett szerkezet eltr az 1959-es Ptk. rendszertl, ami segti a csaldjogi s a trsasgi jogi szablyozs inkorporlsa folytn terjedelmesebb vlt
szablyozs ttekinthetsgt, ugyanakkor az egyes knyvek stlusa s a szablyok
absztrakcis szintje eltr egymstl, ami rszben a korbbi szablyozs fellvizsglatnak eltr felfogsbl addik.
5. ALAPELVI RENDELKEZSEK
Az alapelvi rendelkezsek krben a joggyakorlatot is befolysol vltozsok nem trtntek. Az egyttmkdsi ktelezettsg kvetelmnyt a Ptk. a ktelmi jogi jogviszonyokra korltozza, a rendeltetsszer joggyakorls kvetelmnyt pedig a joggal val
visszals tilalmba belerti. Ugyanakkor a rendeltetsszer joggyakorls kvetelmnye a visszals megllaptsnak viszonytsi pontja lenne (azaz a visszalst az
alanyi jognak a trsadalmi rendeltetssel ssze nem fr gyakorlsa jelenti), gy hinya a szakmai konvencin alapul rtelmezssel ptolhat, a visszals fogalmbl
azonban nem vezethet le. Az utal magatarts (biztatsi kr) a bevezet rendelkezsek krbl a ktelemalapt tnyek kz kerlt,34 mikzben bels logikai kapcsoldsa a jhiszemsg s tisztessg kvetelmnyhez (klnsen annak az 1:3.
(2) bekezdsben meghatrozott esethez) kti, ktelemalapt tnyknt val kezelse pedig mr csak azrt sem logikus, mert a biztatsi kr tnyllsa alapjn a ktelmet a brsg diszkrecionlis alapon hozott dntse keletkezteti. Az 1959-es Ptk.hoz kpest vltozatlan tartalm szably ugyanis nem ttelez a magatartsnl fogva
keletkez ktelezettsget.35
6. CSELEKVKPESSG S CSALDJOG
Acselekvkpessgi s a csaldjogi szablyok kialaktsa kapcsn az elsdleges
szempont a trsadalmi vltozsokhoz s Magyarorszg nemzetkzi ktelezettsgeihez val igazods volt. Aszablyozs sorn ezrt jragondoltk a tarts s a hzas 6:2. (1).
6:587. .
34
35
331
II. S zablyozsok
sgi vagyonjog jogi kereteit, ez utbbi krben s ltalban is viszonylag nagy szabadsgot adva a feleknek s az autonm dntseknek. Acsaldjogi rendelkezsek a Csjt.
szablyaihoz kpest erteljesebben veszik figyelembe a gyermek rdekeit s adnak
lehetsget arra, hogy ezeket a gyermeket is rint brsgi dntsek sorn a brsg
megismerje s mrlegelje. Az lettrsakkal kapcsolatos szablyok a Ptk. megalkotst megelz vitk egyik kzponti elemt kpeztk, elssorban morlis szempontokat
eltrbe helyezve, ami jelentsen befolysolta az eredmnyben kompromisszumos
szablyozst. Az lettrsi kapcsolatot a Ptk. ktelmi jogi jogviszonyknt szablyozza,
gy elssorban vagyoni viszonyknt ttelezi.36 Ezzel tovbbra is fennmaradnak az
lettrsi jogviszonynak a polgri jogi trsasghoz kapcsold gykerei. Ugyanakkor
a Ptk. csaldjogi joghatsokat is kapcsol az lettrsi kapcsolathoz, amelyeket a csaldjogi szablyok krben rendez.37 Avagyonjogi, tartsi s lakshasznlati szablyokkal az lettrsi kapcsolat jogi szablyozottsga ersdtt. Erre a bri gyakorlat tapasztalatai alapjn vals igny jelentkezett, megknnytve az lettrsi kapcsolat
megsznsvel jr vagyonjogi rendezst s kzelebb hozva az lettrsak szablyozst a trsadalmi valsghoz.
7. SZEMLYISGI JOGOK VDELME SRELEMDJ

Aszemlyisgi jogok vdelmnek rendszere kapcsn rzkelhet a jogalkot trekvse konzisztens rendszer felptsre, mind a Ptk-n bell, mind a jogrendszer egszhez, klnsen a szemlyisgvdelem alkotmnyos alapjaihoz kpest. Ezrt a jogvdelem alapjaknt az emberi mltsgot hatrozza meg. 38 Az emberi mltsg
vdelmvel azonban nem tmaszhat al a jogi szemlyek szemlyhez fzd jogainak a vdelme s olyan szemlyisgi jogok vdelme sem, amelyek sokkal inkbb az
egyn akr kereskedelmi cl hasznostshoz ktd rendelkezsi jogt vdik,39
mintsem az emberi mltsgot.
APtk. leginkbb figyelemre mlt jtsainak egy rsze a szemlyisgi jogok vdelmhez s a krtrtsi joghoz ktdik. Anem vagyoni krtrts kiiktatsa a krtrtsi jog (s a szemlyisgvdelem) rendszerbl rszben azon a megfontolson
alapult, hogy egy direkt kompenzcis rendszer egyenesebb s szintbb megolds,
mint a szemlyisgi jogok megsrtse kapcsn rtelmezhetetlen krfogalomra pl
krtrtsi felelssg. Ezt tmasztotta al az is, hogy a nem vagyoni krtrts megtlsnek a felttele a szemlyisgi jogok megsrtse, gy a nem vagyoni krtrtst
hagyomnyosan a szemlyisgi jogok megsrtse szankcijnak kezelte a magyar
elmlet s joggyakorlat. Egyelre nincsenek olyan gyakorlati tapasztalatok, amelyek
alapjn llst lehetne foglalni ennek a vltozsnak a sikeressge kapcsn. Az idnknt
tvesen bntet krtrtsnek tekintett srelemdj krtrtsi begyazottsga tovbbra is megmaradt. Srelemdj akkor tlhet meg, ha a szemlyisgi jog srelmt okoz
6:514517. .
4:8695. .
38
2:42. (2).
39
Pl. kpmshoz val jog, zleti titok vdelme, adatvdelem.
36
37
332
(illetleg az annak megfizetsrt felels) fl a krtrtsi felelssg szablyai szerint

magt kimenteni nem tudja.40 Az eddigi jelek alapjn nem vrhat, hogy a bri gyakorlat jelentsen el fog trni a nem vagyoni krtrts kapcsn kialaktott gyakorlattl
sem a srelemdj megtlsnek felttelei, sem pedig sszegszersge tekintetben; a
Ptk. rendelkezseibl ilyen eltrs szksgessge legalbbis nem felttlenl kvetkezik. Aszakmai llspontok tbbsge mutatkozik abban, hogy a brsg elutasthatja a
srelemdj irnti keresetet, ha a srelmet szenvedett felet nem rte olyan nem vagyoni srelem, amely srelemdj megtlsre adhatna alapot. APtk. 2:52. (1) bekezds msodik fordulata alapjn a srelmet szenvedett fl az t rt nem vagyoni srelemrt kvetelhet srelemdjat, ami lehetv tesz olyan rtelmezst, amely szerint
a nem vagyoni srelem bekvetkezse a srelemdj megtlsnek felttele. Asrelemdjra val marasztals elsdleges felttele a szemlyisgi jogsrts megllaptsa. Ennek kapcsn a joggyakorlat feladata a szemlyisgi jogok s a szemlyisgi
jogvdelem inflldsnak a megakadlyozsa, azaz a trsadalmi rtkels szerint
vals jogsrelmek szankcionlsra val szortkozs. Ha megllapthat a szemlyisgi jogba trtn beavatkozs, s az jogellenes, a krtrtsi jogi szablyok alkalmazandsga folytn meg kell vizsglni azt, hogy a jogsrelem s az alperesi magatarts
kztt van-e okozati sszefggs, ezt kveten pedig a polgri jogi felelssg szablyai szerint a kiments lehetsgt.
Ha a szemlyisgi jogsrts megllapthat, a srelemdj fizetse irnti ktelezettsg all val mentesls rdekben az alperesnek kell kimentenie magt a vonatkoz
kontraktulis vagy deliktulis felelssgi mrce szerint, valamint neki kell bizonytania azt is, hogy a jogsrtssel okozati sszefggsben a felperest nem rte olyan sly
nem vagyoni srelem, amely srelemdj megtlst indokoln. Abban az esetben, ha
a szemlyisgi jogsrtst szerzdsszegs valstja meg, a Ptk. 2:52. (2) bekezdsben foglalt utal szably folytn a srelmet okoz fl akkor nem kteles srelemdj fizetsre, ha a felelssg all a Ptk. 6:142. -ban foglalt, a szerzdsszegsrt
val felelssg alli kiments feltteleit meghatroz szablyok szerint tudja kimenteni magt. Mivel azonban a srelemdj nem krtrts, a Ptk. 6:143. -ban foglalt,
a szerzdsszegssel okozott kr megtrtsnek mrtkre vonatkoz szablyok a
srelemdj fizetse irnti ktelezettsgre nem alkalmazandk.
Agylletbeszd nem illeszthet be a jogalanyok kztti relatv szerkezet jogviszonyokra pl polgri jog rendszerbe, s knnyen vezethet a polgri jog szerkezetnek az erzijhoz. Ennek elkerlse rdekben a Ptk. 2:54. (5) bekezds utols
mondata alapjn a kzssg tagja rszre srelemdjat akkor lehet helyes megtlni,
ha megllapthat, hogy a kzssget srt magatarts kvetkeztben t szemlyben
rte olyan mrtk nem vagyoni srelem, amely srelemdjjal kompenzlhat.
Egyetrts mutatkozik abban,41 hogy nagyon kis sszeg, n. bagatell ignyeket a brsgnak nem kellene akceptlnia. Asrelemdjra val marasztals lehetsgt biztost trvnyi rendelkezsek cljnak az a jogalkalmazs felel meg, amely
nem marasztal olyan alacsony sszeg srelemdj megfizetsre, amely nem alkalmas
2:52. (2).
j Ptk. Vlemnyez Testlet llsfoglalsa, www.lb.hu/hu/ptk?&body_value=&page=1.
40
41
333
II. S zablyozsok
sem a srelem kompenzlsra, sem pedig a jogsrtstl visszatart preventv hats

kifejtsre. Abban azonban nem krvonalazdik vilgos llspont, hogy a kis sszeg
marasztalsra irnyul kereseteket az ignyt megalapoz jogsrts slytl fggetlenl el kell utastani (azaz akkor is, ha nagy sszeg is megtlhet lenne, ha a kereset
ilyenre irnyulna) vagy csak a kereseti krelem keretei kztt (azaz slyos jogsrts
esetn nem utasthat el azon az alapon a kereset, hogy alacsony sszeg megfizetsre irnyul a krelem).
Tovbbi jelents s a slyhoz kpest mindeddig kis figyelmet kapott vltozs, hogy
a szemlyisgi jogok megsrtsnek objektv szankcijaknt a srelmet szenvedett fl
kvetelheti, hogy a jogsrt vagy jogutdja a jogsrtssel elrt vagyoni elnyt a jogalap nlkli gazdagods szablyai szerint engedje t a javra.42 Ez a rendelkezs elssorban a sajt tjn elkvetett jogsrtsekre modellezett, de ltalnosan rvnyesl szably, amelynek clja a megfelel preventv hats biztostsa, azaz annak
elrse, hogy a srelmet okoz fl ne vsrolhassa meg a jogsrts rn a remlt
vagyoni elnyt. Avagyoni elny elvonsa a vagyoni krtrts s a srelemdj alkalmazsa mellett kron felli marasztalsknt jelentkezik. Egyik elnye, hogy a bntet
krtrts preventv hatst kpes biztostani a magnjog dogmatikai rendszernek
a keretei kztt s nem juttatja al nem tmasztott elnyhz a felperest. Agyakorlat
szmra nyilvnvalan kihvst jelent majd a jogsrtssel elrt vagyoni elny kiszmtsa, amennyiben az ebben az esetben nem csak egy, a jogalap nlkli gazdagodsnl egybknt tradicionlisan ttelezett vagyoneltolds korrekcija. Aklfldi
tapasztalatok, a licencia-analgia vagy ms szmtsi mdok alkalmazhatsgt a
tudomnynak s a gyakorlatnak kell majd a kzeljvben vizsglnia. Aszemlyisgi
jog megsrtsnek a vagyoni alap szankcionlsa szksgkppen ersti a szemlyisgi jogok kommercializldsnak a folyamatt, ez azonban a vagyoni alap szankcionlsnak szksgszer velejrja. Ezt elkerlni csak a vagyoni jelleg szankcikrl val lemonds rn lehetne.
8. AJOGI SZEMLYEKRE VONATKOZ SZABLYOK S AZ ELTRST

ENGED NORMK SZEREPE
APtk. egy msik, paradigmavltsknt is rtkelhet vonsa a gazdasgi trsasgok szablyozsnak az inkorporlsa a Ptk.-ba, s ezzel prhuzamosan a jogi szemlyekre vonatkoz szablyok egy nagy rsznek diszpozitv rendelkezsknt val
megfogalmazsa. Atrsasgi jogi szablyozsnak a kln szablyozs helyett a Ptk.
keretei kztt val megvalstsa annak a koncepcinak az eredmnye, amely kln
kereskedelmi trvny megalkotsa helyett a magnjogi kodifikcit a kereskedelmi
viszonyok ignyeire is alkalmas, monista elvre pl polgri trvnyknyvre alapozta.
Atrsasgi jogi szablyoknak a jogi szemlyek szablyozsba val beillesztsnek a
kvetkezmnye lett az is, hogy a jogi szemlyekre vonatkoz ltalnos szablyok trsasgi jogiasak lettek, mert a jogalkot a gazdasgi trsasgokra modellezte ket.
42
2:51. (1) e).
334
Atrsasgi jogi szablyozs egyik, a magyar jogban korbban nyugvpontra soha

nem jut problmja, a szablyozs kgens vagy diszpozitv termszetnek meghatrozsa gy a jogi szemlyekre vonatkoz szablyozs egyik alapkrdsv vlt.
Atrsasgi jog jraalkotsainak a rendszervltozst is tvel trtnetben a szablyozs kgens vagy diszpozitv karaktere llandan jragondolt kzponti krds volt.
gy tnik azonban, hogy sokig ppen ebben az alapvet, a piaci szereplk mozgstert is kijell s az egsz szablyozst meghatroz krdsben nem sikerlt megnyugtat megoldst tallni. Ennek oka elssorban az, hogy a jogalkot a trsasgi trvnyek elksztse sorn nem fogalmazott meg s ezrt nem is kvetett elvi
megfontolsokat annak kapcsn, hogy milyen jogpolitikai cl megvalstsa rdekben van szksg kgens szablyokra, s mely esetekben helyes diszpozitv szablyok
lefektetse. Ilyen koncepci hinyban nem is lehetett hatkony szablyozst nyjtani. Azt, hogy mely jogviszonyok milyen vonatkozsban van szksg kgens vagy
diszpozitv szablyozsra, elssorban a kgens s a diszpozitv szablyok funkcija, tovbb a szablyozsi igny alapjn lehet meghatrozni. Diszpozitv szablyok
megfogalmazsra akkor van szksg, ha a piaci szereplk rendelkezsi szabadsga
krbe tartoz krdsben a felek standardizlt szerzdsi akaratt kifejez, de eltrst enged normk a tranzakcis kltsgeket cskkenthetik. Kgens szablyokra
akkor van szksg, ha a jog a kzrdek vdelme, az ltalnos trsadalmi rtkrend
rvnyre juttatsa rdekben korltozni akarja a felek rendelkezsi szabadsgt.
Az, hogy a trsasgi jogi szablyozs eltrst enged hzagkitlt vagy eltrst
nem enged normkbl pljn fel, 1988 ta sokat vitatott alapkrdse a gazdasgi trsasgok szablyozsnak. Az 1988-as Gt. a tagok egyms kztti viszonyban az eltrst enged normknak adott prioritst, amikor gy rendelkezett, hogy a
tagok a trsasgi szerzds tartalmt egyms kztti viszonyukra vonatkozan a jogszablyok keretei kztt szabadon llapthatjk meg, s a Gt. trsasgi szerzdsre
vonatkoz rendelkezseitl eltrhetnek, ha a Gt. az eltrst nem tiltja.43 Aszably elvi
alapja a trsulsi szabadsg elvnek az rvnyestse volt, tovbb a trsasgi kultra hinya ltal indokolt nagyobb mozgstr szksgessge. Atrvnyhoznak sok
lehetsget kellett megnyitnia, rugalmasnak kellett lennie s a gyakorlatnak kellett
eldntenie, hogy a trvnyben ajnlottak kzl melyik megoldst veszik ignybe s
melyiket nem. Nem vonatkozott az eltrst enged karakter a harmadik szemlyeket
rint szablyozsi elemekre, az eljrsjogi jelleg szablyokra s a rszvnytrsasgokra, amely utbbi trsasgi forma kapcsn a kzrdek vdelme (nyilvnos rtkpapr-forgalom) indokolta a kgencit.44 Az 1997-es Gt. megfordtotta ezt a szablyozsi elvet s a kgencit tette fszablly, amikor gy rendelkezett, hogy a tagok
(rszvnyesek) a Gt. rendelkezseitl akkor trhetnek el, ha ezt a trvny megengedte.45 Avltozs oka az a megfontols volt, hogy a diszpozitivitssal kapcsolatos
vitk a jogbiztonsgot veszlyeztetik, ezrt a jogalkot a szablyozs termszetnek a
megfordtst ltta indokoltnak. Akgencia sem bizonyult azonban elg jl rtelmezhetnek a gyakorlatban. A2006-os Gt. elksztse sorn ezrt megtartottk fsza Gt. (1988) 20. .
Gt. (1988) 133. .
45
Gt. (1997) 9. (1).
43
44
335
II. S zablyozsok
blyknt a kgencit, de kiegsztettk azzal, hogy nem minsl a trvnytl val

eltrsnek olyan tovbbi rendelkezs trsasgi szerzdsbe (alapszablyba, alapt
okiratba) val foglalsa, amelyrl a Gt. nem szl, ha a rendelkezs nem ll ellenttben a trsasgi jog ltalnos rendeltetsvel, vagy az adott trsasgi formra vonatkoz szablyozs cljval, s nem srti a jhiszem joggyakorls kvetelmnyeit.46
Ajogalkot a vllalkozsi szabadsg erstse s a vonatkoz bri gyakorlat bizonytalansgnak feloldsa rdekben tartotta szksgesnek a korbbi szablyozs korrekcijt. Erendelkezs alapjn sem volt azonban vilgos a gyakorlat szmra, hogy
mikor valsul meg a trvnyi szablyoktl val eltrs s mikor van sz olyan krdsrl, amelyrl a trvny nem szl, mint ahogyan az sem, hogy egy adott rendelkezs
a trsasgi szerzdsben (alapszablyban) mely esetekben ll ellenttben a trsasgi
jog ltalnos rendeltetsvel, az adott trsasgi formra vonatkoz szablyozs cljval, s mikor nem srti a jhiszem joggyakorls kvetelmnyeit. Nem volt egyrtelm
az sem, hogy a Gt. szablyaitl eltr rendelkezs mirt ne lehetne gy rtend, mint
amely trsasgi joghatst nem vlt ki, de ktelmi jogi joghatst igen. Agyakorlat
erre a bizonytalansggal, a szindiktusi szerzdsek terjed alkalmazsval reaglt.
Akgens s diszpozitv szablyozsi modell kztti vlaszts olyan elvi alapokon
kell, hogy nyugodjon, amelyek figyelembe veszik az eltrst enged s eltrst nem
enged normk szerepe kztti klnbsgeket. Az eltrst nem enged normk htrnya, hogy megakadlyozzk, hogy a felek a jogviszonyaikat az egyni szksgletekhez igaztsk s gy visszatarthatnak a jlt-maximalizl, hatkony magatartstl
s nem is felttlenl eredmnyesek, mert a trsasgi szereplk a ktelez szablyokat
a tranzakci (megllapods) tstrukturlsval kikerlhetik. Emellett gtolhatjk
a jog fejldst, mert megakadlyozzk, hogy a felek megllapodsai a gazdasgi
szksgleteket tkrzzk, mikzben a jogalkot sokszor a piaci ignyekre csak lassan
reaglva mdostja a kgens szablyozst. Elnys lehet ugyanakkor kgens szablyok alkalmazsa olyan helyzetekre, amelyekben bizonyos szereplk a helyzetknl
fogva nem tudnak a diszpozitv szably all val kiszerzdsrl dnteni akkor sem,
ha ez lenne szmukra sszer, harmadik szemlyek rdekeinek vdelme cljbl,
amennyiben azok nincsenek abban a helyzetben, hogy alacsony tranzakcis kltsgek
mellett szerezzenek szerzdses vdelmet (ilyenek lehetnek pldul rszvnyt jegyz
befektetk), tovbb olyan clok elrse rdekben, amelyek nem hatkonysgvezreltek. Adiszpozitv szablyok ezzel szemben lehetv teszik a felek szmra, hogy
felptsk a szmukra leghatkonyabb megoldst, kiszerzdve a korltoz szablyok
all, elkerlik a jogalkotnak a gazdasgi ignyekre val lass reaglsval kapcsolatos problmkat. Afelek szmra lehetv teszik, hogy egyrtelmv tegyk a jogi
szablyozs bizonytalan tartalmt vagy flretegyk az ilyen szablyt. Hzagkitlt
szerepk folytn quasi ltalnos szerzdsi felttelknt mkdnek. Amegenged (felhatalmaz) normk olyan lehetsgeket nyitnak meg, amelyek jogszersgnek megtlse egybknt ktes lenne. Elnyk, hogy vilgoss teszik a rendelkezs rvnyessgt, a htrnyuk ugyanakkor, hogy tranzakcis kltsggel jr a vlasztsuk s
rdekvdelemre az opcionlis jellegk miatt nem alkalmasak.
Gt. (2006) 9. .
46
336
Polgri jogi szempontbl a gazdasgi trsasgoknak (jogi szemlyeknek) az a fajta szablyozsa lehet optimlis, amely csak annyiban teszi a normkat eltrst nem
engedv, amennyiben azt a jogalkot ltal megvalstani kvnt jogpolitikai clok
szksgess teszik, gy ha egyenltlen alkupozcit kell kiegyenlteni, externlikat
kell elkerlni, vagy nem hatkonysgvezrelt jogpolitikai clokat kell megvalstani.
APtk. szablyai erre az optimumra trekszenek, amikor megengedik, hogy a jogi szemly tagjai, illetve alapti az egyms kztti s a jogi szemlyhez fzd viszonyuk,
valamint a jogi szemly szervezetnek s mkdsnek szablyozsa sorn a ltest okiratban eltrjenek a Ptk. jogi szemlyekre vonatkoz szablyaitl, ha az eltrst a
Ptk. nem tiltja, az eltrs a jogi szemly hitelezinek, munkavllalinak, vagy a tagok
kisebbsgnek jogait nem srti nyilvnvalan, tovbb nem akadlyozza a jogi szemlyek trvnyes mkdse feletti felgyelet rvnyeslst.47 Arendelkezs tudatos jogalkoti koncepcit tkrz, amely jl meghatrozott jogpolitikai clok rvnyeslse rdekben korltozza a felek szabadsgt a jogviszonyaik formlsban.
9. DOLOGI JOG
Adologi jog egyik sajtossga, hogy a szablyozsi kulcskrdsekben val dntsek
jellemzen kt lehetsges modell kztti vlasztst jelentenek, amelyek akr egyenrtkek is lehetnek, azonban eltr szablyozst ignyelnek. Az j Ptk. elksztse
sorn ilyen kulcskrdst jelentett a dologi jogok zrtkrsgnek s tartalmi ktttsgnek elve, a tulajdonjog koncepcijnak, a tulajdon trgyainak, a dolog fogalmnak, az ing dolgok tulajdonjognak truhzshoz szksges kvetelmnyeknek, a
dologi hitelbiztostkok rendszernek, valamint a birtok jogi minsgnek meghatrozsa. Aszablyozs egyes elemei szksgszeren tkrzik az emltett krdsekben
val dntsek kvetkezmnyeit. Az 1959-es Ptk. tulajdonjogi szablyai jelents mrtkben ptettek a II. vilghbor eltti magnjogi trvnytervezetek s bri gyakorlat
eredmnyeire. Atulajdonjogi szablyok jl illeszkednek abba a folyamatba, amely az
1900-as vektl kezdve egyre letisztultabb s a gyakorlatban jl alkalmazhat, a dologi jog sajtossgaihoz kpest nyitott s rugalmas szvegtervezeteket eredmnyezett.
APtk. ideolgiai httereknt jelentkez tulajdoni szemllet a szablyozs alapvet
szerkezett nem rintette, a szablyozs szintjn csupn nhny azta tbbsgben
mr hatlyon kvl helyezett rendelkezsben jelent meg. APtk. dologi jogi szablyainak megalkotsa sorn ezrt nem volt szksg tfog, a szablyozs alapjait rint reformra. Aszablyozs vltozsai elssorban a gyakorlati ignyekhez val jobb
igazodst cloztk. Aszablyozs kzponti rendez elve a magyar jogban is hasonlan a kontinentlis jogrendszerekhez a tulajdonjog absztrakt felfogsa. Az absztrakt tulajdonjogi felfogs a tulajdonjog rszjogostvnyainak az oszthatatlansgban
jelenik meg: egy dolgon mindig csak egy tulajdonjog ll fenn, a dologra vonatkoz
sszes tbbi dologi jog csak idegen dologbeli jog lehet. Atulajdonjog tbb szemlyt
csak kzs tulajdon formjban illethet meg, kzs tulajdon esetben azonban a rsz 3:4. (2) s (3).
47
337
II. S zablyozsok
jogostvnyok nem vlnak kln, azok mindegyike azonos mdon illeti meg valamennyi tulajdonostrsat. Ennek a felfogsnak ksznhet a tulajdon rugalmassga is,
amely a dolgon fennll idegen dologbeli jogokat idlegesnek tekinti azzal, hogy br a
tulajdonos valamennyi nevesthet tulajdonosi rszjogostvnyban korltozhat, azok
megszntvel tulajdona visszanyeri eredeti korltlansgt, a tulajdon lnyegn a rszjogostvnyok korltozottsga vagy hinya nem vltoztat. Atulajdonjog nem kezelhet pusztn rszjogostvnyok sszessgeknt, mg akkor sem, ha a rszjogostvnyok taxatve felsorolhatatlanok, hiszen a tulajdonjog az sszes elmletileg bizonnyal
vgesnek tekinthet rszjogostvny gyakorlsnak tengedse esetn is fennmarad: a tulajdon akkor is vltozatlanul fennll, ha a jogostvnyok doboza res.48
APtk. tulajdonjogra s idegen dologbeli jogokra pl szablyozsi struktrja nem
hozott vltozst a magyar jogba, s nem vltozott az idegen dologbeli jogok kre sem.
Jelents vltozs a dologi hitelbiztostkok rendszerben kvetkezett be. Adologi hitelbiztostkok szablyozsa az ezzel kapcsolatos gazdasgi-gyakorlati ignyek
folytn az j szablyozs klnsen rzkeny pontja. Ahitelbiztostkok kre olyan
jogterlet, ahol a jogalkoti koncepci s a valsg kztt nagy az eltrs. Kialakulnak
ugyanis olyan biztostki formk is, amelyek formlisan trvnyileg szablyozott jogintzmnyekhez ktdnek ugyan, tartalmilag azonban jelentsen eltrnek az alkalmazott jogintzmnyek mgtt fekv jogalkoti elkpzelsektl, eltvolodva ezzel a
trvnyi koncepcihoz ktd jogpolitikai cloktl is.49 Ez a jogalkalmazst s a jogalkotst is reakcira kszteti; mind a kett ugyanazzal a krdssel szembesl, nevezetesen, hogy mennyiben nyisson utat a gyakorlatban megnyilvnul trekvseknek,
s ehhez milyen eszkzket alkalmazzon. Ajogalkots rszrl lehetsges reakci
egyes, a gyakorlatban elterjedt biztostki konstrukcik megtiltsa (pldul az j holland polgri trvnyknyv kifejezetten eltrlte a bewindet, ami a biztostki tulajdon
tradicionlis holland jogintzmnye volt), vagy azoknak a problmknak az orvoslsa, amelyekre az adott konstrukcit a gyakorlatban alkalmazni kezdtk (ebbl a megfontolsbl vezettk be a magyar jogban az ing jelzlogjogot). Abiztostki cl
tulajdontruhzs a magyar hitelezsi gyakorlatban is elterjedt atipikus hitelbiztostkk vlt. Abiztostki cl tulajdontruhzs clja, hogy a hitelez szmra a
zlogjognl mint korltolt dologi jognl kedvezbb biztostkot a biztostk trgya
feletti tulajdonjogot biztostson. Akvetels kiegyenltsvel a hitelez a biztostki trgy tulajdonjogt kteles visszaruhzni az adsra. Ha az ads nem fizeti meg
tartozst, a tulajdonjog a hitelez marad. Abiztostki tulajdontruhzst a nmet
jogban eredetileg az az igny hvta letre s ppen ezrt az ingk krben, hogy
lehessen olyan mdon is ing biztostkot nyjtani, hogy az ing dolog birtoka ne a
zlogjogosulthoz kerljn, hanem a zlogktelezettnl maradva a termelsi folyamatba bekapcsolva segtse a zloggal biztostott klcsn visszafizetst.50 Az ads elad
John Henry Merryman: Ownership and Estate. Variations on a Theme by Lawson Tulane Law Review
1974. 916945, 927.
49
Wolfgang Wiegand: Kreditsicherung und Rechtsdogmatik in Eugen Bucher Peter Scladin (szerk.):
Berner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1979 (Bern Stuttgart: Paul Haupt 1979) 238308,
283.
50
Hans-Jrgen Lwowski (szerk.): Das Recht der Kreditsicherung (Berlin: Erich Schmidt 82000) 528, 449.
48
338
s a hitelez vev kztt csak ktelmi jogi (szerzdses) kapcsolat van, a tulajdonjog
a maga teljes egszben szll t a hitelezre: a biztostki tulajdontruhzs nll,
nem jrulkos jog.
Abiztostki cl (fiducirius) tulajdontruhzs alapkrdse az rvnyessgnek
elismerse vagy megtagadsa.51 Abiztostki cl tulajdontruhzsokhoz kapcsold sajtossg, vagyis a tipikus jogi keretek alkalmazsa atipikus clokra, nemcsak ezen gyletek rvnyessgt krdjelezi meg, hanem ltalnosan veti fel azt az
agglyt is, hogy ezek rvnyessgnek az elismerse erodlja a dologi jogok zrtkrsgnek elvt. Joggal merl fel ugyanis a krds, hogy ezek az gyletek nem irnyulnak-e valjban a hitelbiztostki szablyozs rendelkezseinek megkerlsre.
Jogpolitikai szempontbl pedig nyilvnval, hogy a fiducirius gyletek nagyobb biztostkot nyjtanak a hitelez szmra, mint ami az rdekeinek vdelmhez szksges volna.52 Alegnagyobb nehzsget az okozza, hogy a biztostki cl tulajdontruhzst nem volna helyes nmagban, a (tartalmilag) alapul fekv vagy abban benne
rejl klcsngylettl fggetlenl rtkelni, ugyanakkor a biztostki cl tulajdontruhzs nem jrulkos termszet, gy a klcsngylet nem alapgylete (nem causja) a biztostki cl tulajdontruhzsnak.53
Abiztostki cl tulajdontruhzs kapcsn a Ptk. elksztse sorn kialakult
vitk54 egyrszt vilgoss tettk, hogy a jog bels logikjbl nem vezethet le megnyugtat vlasz a biztostki cl tulajdontruhzsok rvnyessgre. Msrszt
pedig azt, hogy ha a zlogjogi szablyozs alapja s kzppontja a lex commissoria
tilalma marad, kizrva a zlogjogosult tulajdonszerzst a kielgtsi jog megnylta
eltt kttt megllapods alapjn, a biztostki cl tulajdontruhzs amely ppen
ezt nyjtja a hitelez szmra ezzel sszeegyeztethetetlen. gy jogpolitikai dntst
ignyelt a biztostki cl tulajdontruhzs megengedhetsge. Ennek eredmnyeknt a Ptk. semmisnek minsti trvnyi kivtelek lehetsgnek fenntartsa mellett
a biztostki cl tulajdontruhzst, vteli jogot s engedmnyezst.55
Azlogjogi szablyozs lnyeges vltozsai egyszerbb szerkezetet hoztak, trekedve az eltn zlogfajtk elnyeinek a megtartsra. Aszablyozs a lehet legnagyobb szabadsgot biztostja a felek szmra mind a zlogtrgy56, mind a zlog-
Szabados Istvn: Zulssigkeit echter fiduziarischer Rechtsgeschfte nach ungarischem Privatrecht

Wirtschaft und Recht in Osteuropa 2003/3. 7583, 75.
52
Wolfgang Wiegand: Fiduziarische Sicherungsgeschfte Zeitschrift des Bernischen Juristenvereins
1980/116. 537567, 542, 549, 565.
53
Rolf Serick: Eigentumsvorbehalt und Sicherungsbereignung (Neue Rechtsentwicklungen)
(Heidelberg: Recht und Wirtschaft 21993) 33.
54
Szab Gbor Zoltn: Lzingszerzdssel kapcsolatos problmk a lzingbe vev szempontjbl
Gazdasg s Jog 1998/3. 13-14; u.: Avisszavsrlsi joggal kombinlt adsvteli szerzdsrl
Gazdasg s Jog 1998/10. 1417; Grdos Istvn: Abiztostki cl tulajdon-truhzsrl Gazdasg
s Jog 1998/6. 1821; Grdos Istvn Grdos Pter: Van-e a fiducirius biztostkoknak helyk a
magyar jogban? Vitacikk Polgri Jogi Kodifikci 2004/1-2. 3347; Grdos Istvn Grdos Pter:
Ismt a fiducirius biztostkokrl Gazdasg s Jog 2005/3. 1318; Lajer Zsolt Leszkoven Lszl:
Abizalmi (fiducirius) biztostkokrl Polgri Jogi Kodifikci 2004/1-2. 2333.
55
6:99. .
56
5:101. .
51
339
II. S zablyozsok
joggal biztosthat kvetelsek57 meghatrozsa sorn. Avagyont terhel zlogjogot

kivltja a zlogtrgyak krlrssal val meghatrozsnak lehetsge,58 az nll
zlogjog elsdleges elnyt, az alapul fekv kvetelstl fggetlen truhzhatsgot
pedig a klnvlt zlogjog59 hivatott biztostani. Akeretbiztostki zlogjog nevestst az tette feleslegess, hogy a zlogjoggal biztostott kvetels gyakorlatilag brmilyen mdon, gy a jogviszonyra utalssal is meghatrozhat s a szablyozs nem
zrja ki annak lehetsgt sem, hogy a felek fels sszeghatrban llapodjanak meg.
Aszabad s ingyenes hozzfrsknt ttelezett hitelbiztostki nyilvntarts60 mkdkpessge attl fgg, hogy az erre vonatkoz kln szablyozs mennyire kpes
megvalstani az j Ptk. szablyai ltal tkrztt koncepcit. Ennek klnsen azrt
van nagy slya, mert a Ptk. szablyai a legfontosabb kereskedelmi hitelbiztostk, a
tulajdonjog-fenntarts esetn is elvrjk a nyilvntartsba val bejegyzst.61 Ha a
hitelbiztostki nyilvntarts nem egyszer, gyors s kltsgmentes hozzfrs rendszerknt valsul meg, az a tulajdonjog-fenntartst a kereskedelmi viszonyokban alkalmazhatatlann teszi, ami nemzetgazdasgi szinten is komoly versenyhtrnyt jelent.
10. KTELMI JOG SZERZDSEK

Aszerzdsi jogi szablyok jragondolsn tbb hats is megmutatkozik. Az egyik
rzkelhet cl a bri gyakorlat jogszablyi szintre emelt megfogalmazsa, egy msik
pedig a trekvs nemzetkzi jogegysgestsi termkek (Bcsi Vteli Egyezmny,
Eurpai Szerzdsi Alapelvek, Draft Common Frame of Reference) eredmnyeinek tvtelre. Aszerzdsi jog szablyozsnak egyik legkomolyabb s leghosszabban hat vltozsa a szerzdsszegsi szablyok jragondolsa. Aszerzdsszegsrt s a szerzdsen kvli krtrtsi felelssgrt val szablyok sszekapcsolsn
alapul egysges rendszert a Ptk. szigor felelssgen s elrelthatsgi korlton
alapul non-cumul rendszere vltotta fel. APtk. a szerzdsszegsrt val felelssget csak nagyon szk krben teszi kimenthetv a ktelezett szmra, ugyanakkor a kvetkezmnykrokat tekintve a felelssget a ktelezett ltal a szerzds megktsnek az idpontjban elrelthat krokra korltozza. ABcsi Vteli
Egyezmny szerzdsszegsi szablyaira modellezett rendszer a Ptk-ban a szerzdsszegsrt val felelssg ltalnos szablya lett.62 Aszerzdsszegsrt val s
a szerzdsen kvli felelssg sztvlasztst elssorban az a rendszerbeli sajtossg indokolja, hogy br mind a kt helyzetben kzs, hogy a krtrts valamely ktelezettsg megsrtsnek a kvetkezmnye, szerzdsszegs esetn a fl ltal nknt
vllalt ktelezettsg vltja ki a felelssget, mg szerzdsen kvli helyzetben a jog
5:97. .
5:102. .
59
5:100. .
60
5. Knyv, XXV. fejezet.
61
6:217. (4).
62
Vks Lajos: Parerga dolgozatok az j Polgri Trvnyknyv tervezethez (Budapest: HVG-ORAC
2008) 210.
57
58
340
ltal ttelezett ktelezettsg. Az nknt vllalt ktelezettsg megszegse kt alapvet elemben tr el a trvny ltal ttelezettl. Az egyik ilyen sajtossg, hogy a fl
felttelezett megfontols s mrlegels eredmnyeknt a ktelezettsgvllalsrt cserbe kapott elny remnyben maga dnttt gy, ezrt az gret nem teljestsnek
szmonkrse szigorbb lehet. Amsik pedig, hogy a ktelezettsgvllalst berazta, gy a szerzds (az alku) megktsekor nem ismert kockzatok szmonkrse
olyan kvetkezmnyt jelent, amely a berazottsg hinya okn nem rsze az alkunak. Az nkntes gret kvetkezmnyeit a Ptk. csak szk kr kiments mellett, szigor felelssggel teszi szmonkrhetv a jogosult szmra: a ktelezett csak akkor
mentesl a szerzdsszegsrt val felelssg all, ha bizonytja, hogy a szerzdsszegst ellenrzsi krn kvl es, a szerzdskts idpontjban elre nem lthat krlmny okozta, s nem volt elvrhat, hogy a krlmnyt elkerlje, vagy a krt
elhrtsa.63 Afelelssg korltozsa a kvetkezmnykrok esetben a szerzdskts idpontjban elrelthat kockzatokra informcis ignyt generl: ha a jogosult
nem tjkoztatja a ktelezettet a teljests elmaradshoz fzd klnleges rdekrl
vagy szokatlan kockzatokrl, a szerzdsszeg fl ezekrt felelssggel csak szndkos szerzdsszegs esetn tartozik.64
Aszerzdsszegs szndkossgnak megllapthatsga vrhatan komoly kihvst jelent majd a gyakorlat szmra, hiszen a jogosult szempontjbl kzenfekv
azzal rvelni, hogy a ktelezett tisztban volt a szerzdses ktelezettsgvel, gy azt
tudatos dnts eredmnyeknt szeghette csak meg. Aszndkossg s a gondatlansg elhatrolsnak a tesztje hinyzik a hagyomnyos magnjogi gondolkodsbl,
amely elssorban elvrsok megfogalmazsra s nem tudattartalom vizsglatra
pl. Ajvben az elmlet s a gyakorlat egyik feladata lesz ennek a gondolkodsnak a felptse. Aszerzdsszegsrt val s a szerzdsen kvli felelssg sztvlasztsa csak gy lehet konzekvens, ha ehhez kapcsoldik az a szably is, amely szerint a jogosult krtrtsi ignyt a ktelezettel szemben akkor is a szerzdsszegssel
okozott krokrt val felelssg szablyai szerint rvnyestheti, ha a kr a ktelezett
szerzdsen kvl okozott krokrt val felelssgt is megalapozza.65 Az 1959-es
Ptk. egysges felelssgi rendszernek elnye az volt, hogy elkerlhetv tette azoknak az elhatrolsi krdseknek a vizsglatt, amelyeket ez a rendszer szksgess tesz. APtk. alkalmazsban ugyanis minden krtrtsi igny elkrdse lesz az,
hogy a felek kztt jtt-e ltre szerzds, a szerzds rvnyes-e, tovbb hogy a
krokoz magatarts a szerzdsben foglalt vagy impliklt ktelezettsgek megsrtsnek kvetkezmnye-e. Ilyen esetben ugyanis a szerzdsszegsrt val felelssg
szigor kimentsen alapul, de gondatlansg esetn korltozott helytllst eredmnyez rendszere rvnyesl. Valsznleg hosszabb idre lesz szksg ahhoz is, hogy
az ezzel jr kockzattelepts a laikus szerzd felek szmra is vilgos legyen.
6:142. .
6:143. .
65
6:145. .
63
64
341
II. S zablyozsok
11. KTELMI JOG KRTRTSI FELELSSG

Az 1959-es Ptk. megalkotst megelz idszakban a polgri jogi felelssgnek kt
kompetitv rendszert dolgozta ki Marton Gza66 s Ersi Gyula.67 Mg Ersi rendszere a hagyomnyos megkzeltst tkrzte, Marton Gza tbbelem rtkelsen
alapul rugalmas rendszert ttelezett, amely a felelssget megalapoz s korltoz
elemekre plt. Az 1959-es Ptk. Ersi Gyula rendszert kvette s ezen nem vltoztatott az j Ptk. sem. Apolgri jogi felelssg szablyai s rendszere lnyegben azonos
maradt a korbbival, azzal azonban, hogy a srelemdj bevezetsvel a nem vagyoni krtrts a rendszerbl kiesett. Hogy ez a megolds hossz tvon sikeres lesz-e,
elssorban attl fgg, hogy mennyiben igazoldik az a ttel, miszerint a nem vagyoni krtrts csak szemlyisgi jogok megsrtshez kapcsoldhat. Ha ez a ttel nem
bizonyul igaznak, elkerlhetetlen lesz a szemlyisgi jogok inflldsa, vagy a nem
vagyoni krtrtshez val visszatrs, akr a srelemdj mellett. Az utazsi lmnyek elmaradsrt megtlend nem vagyoni krtrts (srelemdj)68 mr eleve
trs ezen a rendszeren. Br hosszabb ideje ers igny mutatkozik az llam krtrtsi felelssgnek a jogalkotssal okozott krokrt val megllapthatsgra is, erre a
Ptk. vgl nem adott vlaszt. Ez annyiban mindenkppen logikus, hogy a jogalkots
magnjogi jogviszonyt nem keletkeztethet az llam s az egyn kztt, ugyanakkor a
krds nyitottsga az llam krtrtsi felelssgn val gondolkodst ezekben a helyzetekben is a polgri jogi krtrtsi felelssgre viszi vissza.
Akrtrtsi jog a magyar jogban is olyan rugalmas rendszerknt mkdik, amely a
trsadalmi rtkels egyes elemeit a rendkvl absztrakt mdon meghatrozott krtrtsi elfelttelek rtelmezsn keresztl kzvetti. Akrtrtsi felelssg felttelei egymssal jelents tfedst mutatnak; gy a felrhatsg s a jogellenessg szksgkppen egymst tfed kategrikat kpeznek, mikzben az okozati sszefggs
megllaptsa is a preventv hats lehetsgeinek a keretei kztt rtelmes. Aszablyozs a krtrtsi jogban csak ers korltokkal alkalmas a jog formlsra: ez szksgkppen a joggyakorlat feladata. Akrtrtsi felelssg a krteleptsnek csak az
egyik, s nem is felttlenl a leghatkonyabb mdja. Trsadalmi szinten eltrbe kell,
hogy kerljenek a polgri jogi felelssg alternatvit jelent krteleptsi megoldsok, gy klnsen annak vizsglata, hogy a biztosts mennyiben lehet a polgri jogi
felelssg alternatvja.
12. RKLSI JOG

Az rklsi jog trsadalmilag az egyik leginkbb rzkeny jogterlet. APtk. tervezete az rklsi jogi szablyokon eredetileg csak a gyakorlat tapasztalatai s a trsadalmi elvrsok, tovbb a trsadalmi realits kvetelmnyeinek val megfelels rdek Marton Gza: Apolgri jogi felelssg (Budapest: Triorg 1993).
Ersi Gyula: Ajogi felelssg alapproblmi a polgri jogi felelssg (Budapest: Akadmiai Kiad
1961).
68
Simone Leitner v. TUI Deutschland GmbH & Co. KG., Judgment 12 March 2002, in case C-168/00. BH
1998. 278.
66
67
342
ben vltozott volna, amelyet azonban a parlamenti szakaszban tovbbi szablyokkal

korrigltak. Ez utbbi ers szakirodalmi kritikt vltott ki.69 Agyakorlati s trsadalmi tapasztalatoknak val megfelelst tkrzte az zvegyi jog szkebb krre val korltozsa, amely megoldotta a trsasgi rszesedseken, rtkpaprokon, kszpnzen
s ms klns, a haszonlvezeti jog szempontjbl nehezen kezelhet javakon keletkez haszonlvezettel kapcsolatos problmkat. Az utrks-nevezs lehetsgnek
korltozott bevezetse70 pedig kifejezetten a konzisztens szablyozst s a trsadalmi ignyeknek val megfelelst szolglta.
13. APTK. MDOSTSA

Br az j Ptk. kapcsn ers vrakozs volt a kdex stabilitsa, mr 2016 elejn megkezddtt a munka a kdex fellvizsglatra s egyes szablyozsi elemeinek a mdostsra. Atervezett mdosts kt ersebb csapsirnya a jogi szemlyekre vonatkoz szablyok, tovbb a zlogjogi szablyozs mdostsa.71 Ajogi szemlyekre
vonatkoz szablyozs fellvizsglata az eltrst enged szablyok krnek jelents szktst irnyozza el, amely a hasonl korbbi trsasgi jogi szablyozsok
tapasztalatai alapjn a gyakorlatot vrhatan ismt abba az irnyba tolja, hogy a
trsasgok tagjai s alapti szindiktusi szerzdsekben szablyozzk az egymssal
szembeni jogaikat s ktelezettsgeiket. Azlogjogi szablyozs elssorban az nll
zlogjog korltozott visszavezetst s a hitelbiztostki nyilvntarts kzhitelessgnek a kimondst irnyozza, sszessgben ugyanakkor az egsz zlogjogi szablyozs fellrst jelenti. APtk. mdostsa a jogalkot rszrl kockzatos lps, amennyiben gyakorlati tapasztalatok mg nagyon korltozottan llnak rendelkezsre s a
trvny konzisztencija is knnyen lazulhat.
14. SSZEGZ RTKELS

APtk. hatlybalpse ta eltelt kt v nem bizonyult elegend idnek ahhoz, hogy
jelents mrtk elemezhet tapasztalat halmozdjon fel a jogalkalmazsban. Ahazai
jogsz szakmai kzssg mg a tanuls fzisban van. Ajogalkotsnak is maradt
adssga. gy pldul a laks- s helyisgbrleti viszonyok piacgazdasgi krnyezetet ttelez szablyozsa, vagy az llam krtrtsi felelssgnek rendszerezett s
tudatos szablyozsa tovbbra is a jogalkots srget feladatai kz tartoznak. APtk.
nem hozott drmai vltozst a magyar polgri jogba, ugyanakkor egyes megoldsainak a gyakorlati alkalmazsa kapcsn szmos a nyitott krds, gy risi a szerepk a
folyamatos szakmai vitknak, mint ahogyan a jogalkot felelssge az is, hogy a Ptk.
ltal nyitva hagyott krdseket a megfelel szempontok szerint lezrja.
Vks Lajos: Brlat s jobbt szrevtelek az j Ptk. Trvnyjavaslathoz (a zrszavazs eltt)
Magyar Jog 2013/1. 1.
70
7:28. (3).
71
Lsd jogaszvilag.hu/rovatok/napi/tezisek-a-polgari-torvenykonyvrol-szolo-2013-evi-v-torveny-felulvizsgalatahoz.
69
343
HOLL N MIKLS
AZ J BNTET TRVNYKNYV *
Amagyar jogrendszer llapott felmr kutatsi projekt keretben arra kaptam felkrst,
hogy egy tanulmnyban mutassam be j bntetkdexnket, azaz a 2012. vi C. tv.-t (tovbbiakban: Btk.). Afeldolgozsnak a Szablyozsok alcsoportba tartoz ms tanulmnyokhoz hasonlan anyagi bntetjogunk vltozsaira kell koncentrlnia, gy a magyar bntetjog llapott nem pillanatkpknt, hanem a vltozsok (egyik) krniksaknt vzolom
fel. Ezzel termszetesen szmos olyan alapvet vagy vitatott jogintzmny az elemzs hatkrn kvl marad, amelyeket tekintve az utbbi idszakban egyltaln nem trtnt vltozs, ilyen pldul a rszessg bntetsi ttele,1 az n. tnyleges letfogytiglani szabadsgveszts,2 illetve az letveszlyt okoz testi srts3 tnyllsa. Ez azrt rdemel emltst, mert
ezek jl sokszor egybknt az ltalam vizsglt vltozsoknl jobban is mutatjk a magyar
bntetjog llapott (azaz a mgttes jogpolitikai trekvseket vagy a bntettrvny
nemzetkzi s alkotmnyos korltainak thgst).
Akutats koncepcija alapjn az elemzsnek a vltozsok kzl a tartalmiakra kell

koncentrlnia, amelyek ellentteknt a formaiakat jellhetjk meg. Amegklnbztets a szakirodalomban is ismert,4 szksges azonban annak meghatrozsa, hogy e
tanulmny vonatkozsban mi kpezi e kt kategria elklntsnek alapjt. Tartalmi
az a vltozs, ami rinti a bntethetsget, a szankcionls mrtkt, illetve a bizonythatsgot. Ezzel szemben pusztn formai vltozsok krbe sorolom be, ami csak
a kdex szerkezett, a rendelkezsek sorrendjt, illetve az egyes cselekmnyek minstst rinti (ha a bntetsi ttelt nem). Tanulmnyomban elssorban a tartalmi vltozsokra helyezem a hangslyt, de az j kdex jellegre5 tekintettel nem hagyhatom
* Lezrva: 2015. november 30. Ksznettel tartozom Tth Mihlynak, Szomora Zsoltnak, Ambrus
Istvnnak s Gl Andornak a tanulmny kziratra tett hasznos s segt szrevteleikrt.
1
V. pl. Mszros dm: Arszessg jrulkossgnak s a rszesek bntetsnek trvnyi szablyozsrl de lege ferenda Bntetjogi Kodifikci 2003/4. 2833.
2
V. pl. Nagy Ferenc: Gondolatok az letfogytig tart szabadsgvesztsrl Magyar Jog 2013/5. 265271.
3
V. pl. Khalmi Lszl: Egy problms szablyozsi rksg az j anyagi bntetkdexben: az letveszlyt okoz testi srts Debreceni Jogi Mhely 2013/3. 4778.
4
Varga Csaba: Akodifikci mint trsadalmi-trtnelmi jelensg (Budapest: Akadmiai Kiad 22002)
344-345.
5
V. 1.1. cm.
344
A z j B ntet T rvnyknyv
figyelmen kvl a formai vltozsokat sem. Klnsen azrt nem, mert azok sokszor
lnyegesek lehetnek a tartalmi krdsek megtlsnl is.6
Az utbbi vekbeli vltozsok bemutatst a szervezk ltal megadott cmmel sszhangban a Btk.-ra koncentrlom. Ez a szkts rszben magtl rtetd,
hiszen mi lehetne az utbbi vek bntetjogban nagyobb vltozs, mint egy j bntetkdex megalkotsa, illetve hatlybalpse. Atteles jog fejldsben [ugyanis]
szvesen teszik meg korszakvltnak a kdexek megszletst.7 Msrszt azonban ez a tmameghatrozs kirekeszti a tanulmnyombl azokat a vltozsokat, amelyek a korbbi kdex utols idszakban kvetkeztek be. Ezek kzl kiemelst rdemel: 1) a 2009. vi LXXX. tv., amely bevezette a megelz jogos vdelmet, eltrlte
a korbban a Legfelsbb Brsg ltal megkvetelt kitrsi ktelezettsget, kodifiklta a kzvetett tettessget, szigorbb szablyozst vezetett be az erszakos tbbszrs
visszaeskkel szemben, kiterjesztette azon szabadsgvesztsek krt, amelyek vgrehajtsban felfggeszthetk; 2) a 2010. vi LVI. tv., amely jra bevezette a kzpmrtket, illetve a halmazati bntets klns szablyait hrom szemly elleni erszakos
bncselekmny elkvetse esetn (a hrom csaps egyik vltozata). Ezek a vltozsok sszessgkben legalbb akkora volumenek voltak, mint a Btk. hatlybalpse, illetve sokszor jobban jellemzik bntetjogunk jogpolitikai alapjait, illetve alkotmnyos hatrainak tlpst (lsd pldul a hrom csaps halmazati bntetssel
kapcsolatos szablyait).8 Msrszt viszonytsi alapknt sem hagyhatk figyelmen
kvl a Btk. vltozsainak rtkelsnl, hiszen a Btk. ezekre pl,9 illetve ezekkel
ellenttes szablyozst is tartalmaz.10
1. AZ J KDEX MEGALKOTSA
1.1. AZ J KDEX INDOKOLTSGA
Amegalkotsnl uralkod jogelmleti koncepci alapjn az 1978. vi Btk. szavatossgi ideje hsz v volt,11 gy azt felteheten akkor is j kdex vltotta volna fel, ha a
szocialista gazdasgi, trsadalmi s politikai rendszer megmarad Magyarorszgon.
Ajavaslat indoklsa mfajbl addan nyilvnvalan szksgesnek tartja az j
kdex megalkotst, a jogirodalom vlemnye azonban megoszlik errl. Egyesek szerint egy tfog novellris mdosts elg lett volna,12 mg msok szerint a problmk
azzal nem lettek volna orvosolhatk, hanem egy j kdex megalkotsra volt szk

8

9

V. 2.2.1. cmben a feltteles szabadsgra bocsts kapcsn.

Gyrgyi Klmn: Bntetsek s intzkedsek (Budapest: KJK 1984) 10.
Pl. 23/2014. (VII. 15.) AB hat. (hrom csaps).
V. 1.2. cm.
10
V. 4.6. s 4.8. cm.
11
Szab Imre: Jogfejldsnk tendencija s problmi Jogtudomnyi Kzlny 1973. 557563. alapjn
Gyrgyi (7. lj.) 10.
12
Gellr Balzs: Bntetskiszabs Magyarorszg negyedik Bntet Trvnyknyvben Jogtudomnyi
Kzlny 2015/2. 78.
6
7
345
II. S zablyozsok
sg.13 Tekintsk t, hogy milyen tnyezkkel kvnta az elterjeszt az j kdex megalkotsnak szksgessgt altmasztani.
1.1.1. AKORBBI KDEX HIBINAK KORREKCIJA
ABtk. javaslatnak indokolsa szerint az 1978. vi Btk. hatlybalpse ta tbb mint

szz alkalommal mdosult, ebbl a jogalkot az elmlt hrom vtizedben tbb mint
kilencven alkalommal (teht vente tlagosan tbbszr is) mdostotta.14 Az 1978.
vi kdexet teht vente hrom mdosts rintette, a rendszervlts utni idszakban pedig vente ngy. nmagban azonban nem a mdostsok szma vagy gyakorisga induklhatta (indokolhatta) egy j kdex megalkotst. Jl ltszik ez visszatekintve abbl is, hogy megalkotsa ta maga a Btk. is legalbb 18 alkalommal
mdosult, ami vente tlagosan 9 alkalom. Mgsem lltja senki, hogy 2015-ben pusztn erre figyelemmel aktulis lenne egy j bntetkdex megalkotsa.
Az indokols szerint a rendszervlts ta a klnbz kormnyzatok eltr bntetpolitikai irnyvonalat kvetve alaktottk t sokszor egymsnak ellentmondva
a bntetjogi rendelkezseket, gy a mdostsok a trvny eredeti rendszert mra
jelentsen tformltk.15
Az indokols fenti kvetkeztetse ersen vitathat. Arendszervlts utni mdostsok jelents rsze ugyanis politikailag semleges volt (azokat ms jogszablyok vltozsa, illetve nemzetkzi ktelezettsg induklta). Ez mr csak abbl is lthat, hogy a
korbbi kdex mdostsai vente egyszer (tbbszr) s nem ngyvente (nyolcvente)
jelentkeztek. Voltak termszetesen a kormnyvltshoz kapcsold politikailag megoszt mdost trvnyek is, gy az 1998. vi LXXXVII. tv.-t 210 igen 125 nem szavazattal,16 mg a 2003. vi II. tv.-t 195 igen, 179 nem szavazattal fogadtk el.17 Azonban
mg e jogszablyok mdostsainak egy rsze is politikailag semleges volt.18
Apolitikailag (bntetpolitikailag) rzkeny krdsek szablyozsa pedig sok esetben nem volt alkalmas a kdex rendszernek megbontsra. Akbtszerrel kapcsolatos bncselekmnyeknl az elterels szablyai politikailag (bntetpolitikailag)
rzkenyek (s termszetesen nagy gyakorlati jelentsgk is van), de ennek mdostsai19 a kdex rendszert nem is rintettk. Apolitikailag rzkeny krdsek szablyozsa pedig sok esetben azrt nem okozott rendszertani trst, mert az egymsnak
ellentmond szablyok nem voltak egy idben hatlyban. gy amennyiben a kzpmrtk bntetsre vonatkoz szably 1998-as beiktatsa20 megbontotta a kdex
rendszert (rszemrl mg ezt is ktlem), akkor ezt az erre vonatkoz szablyozs
2003-as eltrlse teljesen helyrehozta.21
Miskolczi Barna: Kodifiktori gondolatok az j Btk. Klns rszrl de lege lata s de lege ferenda
Jogtudomnyi Kzlny 2015/5. 281291, 282.
14
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa I. pont.
15
16
T/250. sz. javaslat Abntet jogszablyok mdostsrl.
17
T/1218 sz. javaslat Abntet jogszablyok s a hozzjuk kapcsold egyes tv.-ek mdostsrl.
18
gy pl. a klfldi tlet rvnynek jraszablyozsa 1998. vi LXXXVII. tv. 1. .
19
1998. vi LXXXVII. tv. 63. , 2003. vi II. tv. 21. .
20
1998. vi LXXXVII. tv. 18. .
21
2003. vi II. tv. 88. (1) bek. e) pont.
13
346
Anagyszm mdosts termszetesen ms krlmnyekre tekintettel alkalmas

lehet a trvnyknyv egysgnek megbontsra. Ez azonban az elbbiek szerint meggyzbb indokolst ignyelt volna az j kdex elkszti rszrl. Ebben a krben az
indokols utalhatott volna pldul a klnbz tnyllsok bntetsi tteleinek sztcsszsra,22 ami az 1978. vi Btk. klnbz mdostsainak eredmnyeknt valban rezhet volt (s a kdex adott idpontban hatlyos szvegben is tkrzdtt).
ABtk. javaslatnak indokolsa szerint azokat a problmkat [], amelyek a szmos
mdosts folytn a trvnyknyv egysgnek megbontsbl fakadnak, vgs soron
csak egy j kdex tudja megoldani.23 Aminiszteri indokls itt azrt nem tekinthet
meggyznek, mert az egyenslyt vesztett rendszer stabilizlsa inkbb egy novellris mdostst ignyelt volna. Egy j kdex megalkotsra viszont inkbb egy gykeresen j szisztma megalkotsnak ignye szolgltathatott volna megfelel indokot.
1.1.2. TRSADALMI VLTOZSOK?
Az j bntetkdex megalkotsa mr a rendszervlts idejn is szksges (egyes vlemnyek szerint elkerlhetetlen) lett volna,24 de arra klnbz okok miatt nem akkor
kerlt sor. Amegvltozott trsadalmi, gazdasgi s politikai viszonyokhoz klnbz mdost trvnyek igaztottk hozz az 1978. vi bntetkdexet,25 elssorban
olyan terleteken, amelyeket a rendszervlts ersebben rintett (ilyen pldul az
llam elleni vagy az indokolsban is kiemelt gazdasgi bncselekmnyek26 szablyozsa). ppen ezek a mdostsok voltak azok, amelyek nemcsak nem akadlyoztk, hogy az 1978. vi Btk. megfelel jogi vdelmet biztostson alapvet rtkeinknek,27 hanem annak nlklzhetetlen elfelttelt kpeztk.
ABtk. megalkotsnak paradox mdon van egy olyan jdonsga, amely ha kzvetetten is, de a rendszervltshoz, pontosabban az akkor kezdd (s sajtos
mdon azta is folyamatban lv) igazsgtteli folyamathoz kthet. ABtk. ugyanis mr kifejezetten gy rendelkezik, hogy a nemzetkzi jog ltalnosan elismert szablyai alapjn bntetend cselekmnyek esetn nem kpezi a bntetjogi felelssgre vons felttelt, hogy a cselekmnyt a magyar trvny az elkvets idejn bntetni
rendelje.28 Az jdonsg azonban nem bntetjogunkban, hanem csak a bntetjogszably szvegben jelentkezik,29 mivel a vonatkoz jogttel korbban mr megjelent az 53/1993. (X. 13.) AB hatrozatban, illetve az Alaptrvny XXVIII. cikk (5)
bekezdsben.
Miskolczi (13. lj.) 282.
24
Csoms Tams: Az j Btk. idbeli hatlyra vonatkoz rendelkezsei a gyakorl jogsz szemvel
Magyar Jog 2014/1. 32.
25
Ebben a vonatkozsban sszegfoglalan lsd Nagy Ferenc: Amagyar bntet anyagi jog (t)alakulsa a rendszervltozs ta in Jakab Andrs Takacs Pter (szerk.): Amagyar jogrendszer talakulsa
1985/19902005 I. kt. (Budapest: Gondolat ELTEJK 2007). 431-463.
26
27
28
Btk. 1. (1) bek.
29
Ezek elklntsre lsd Wiener A. Imre: Elmleti alapok a bntettrvny ltalnos rsze kodifiklshoz (Budapest: MTAJTI 2000) 9.
22
23
347
II. S zablyozsok
Arra azonban van plda, hogy a rendszervltst kveten bekvetkezett kisebb

volumen trsadalmi vltozsok hatsa a Btk. jdonsgaiban csapdjon le. Ilyen pldul: a katonai bncselekmnyek vonatkozsban tbb bncselekmny bntetsi ttelnek enyhtse, amelynek magyarzataknt az szolglt, hogy a slyos bntetsi
ttelek tovbbi fenntartsa nkntes hader esetben, illetve a katonai bnteteljrs
hatlya al tartoz fegyveres rendszeti szervek hivatsos llomnya vonatkozsban
bkeidben szksgtelenek, hanem csak hbor vagy az llam biztonsgt veszlyeztet vszhelyzet esetn [] indokoltak.30
Kln is elemezzk a trsadalmi vltozsok kihatst a bntethetsgi korhatr
leszlltsa kapcsn.31
1.1.3. J BNTETPOLITIKAI KONCEPCI?
ABtk. javaslatnak indokolsa idzi a Nemzeti Egyttmkds Programjt (tovbbiakban: NEP), amely szerint a Jogszably szigora, a bntetsi ttelek nvelse, az
letfogytig tart szabadsgveszts tbbszri alkalmazsa, az ldozatok vdelme meg
fogja fkezni a bnk elkvetit s vilgoss teszi a trsadalom minden tagja szmra,
hogy Magyarorszg nem a bnelkvetk paradicsoma. Ezt kveten kiltsba helyezi, hogy ebbl kvetkezen [] szigor trvnyek szletnek, amelyek minden jogkvet llampolgrnak vdelmet garantlnak, a bnelkvetk szmra azonban hatkony s visszatart erej bntetst helyeznek kiltsba.32
ANEP azonban szintn nem indokolja nmagban egy j kdex megalkotst, hiszen
ilyet nem is irnyoz el. Abban ugyanis az szerepel, hogy: a vlasztsok utni els
lpsek egyikeknt szigortani fogjuk a bntet trvnyknyvet.33 Ezt pedig amint
mr utaltunk r a 2010. vi LVI. tv. mr megtette, hiszen az olyan esetekre is lehetv (ktelezv) tette az letfogytiglani szabadsgveszts alkalmazst, amikor az elkvetett bncselekmnyekre azt a klns rsz nem rja el.34 Ezenfell visszahozta a
kzpmrtk bntetst, ami az elzmnyek35 alapjn mltn jellemezhet az akkor
hatalomra jutott kormnyprtok egyik kedvenc bntetjogi jogintzmnyeknt. Ehhez
kpest a Btk. hozhat (s hozott is) bizonyos tovbbi szigortst,36 de az elzmnyekhez kpest ezek mr nmagukban biztosan nem ignyeltk egy j kdex megalkotst.
1.1.4. RSZSSZEGZS
llspontom szerint sem a korbbi kdex mdostsai, sem a trsadalmi vltozsok,

sem egy j bntetpolitika rvnyre juttatsa nem tette szksgess egy j kdex
megalkotst. Az azonban mr nem zrhat ki, hogy ezek egyttese legalbbis a
ABtk. javaslatnak ltalnos Indokokolsa IV/22. pont.
V. 4.4. cm.
32
ANemzeti egyttmkds Programja, 46, www.parlament.hu/irom39/00047/00047.pdf.
33
ANemzeti egyttmkds Programja, 46.
34
Pl. 1978. vi Btk. 85. (4) bek. (hk.) V. 23/2014. (VII. 15.) AB hat.
35
1998. vi LXXXVII. tv. 18. .
36
V. 2.2.2. cm.
30
31
348
jogalkot rtkelse szerint elrt egy kritikus tmeget, ami ezt mr megfontolandv tette. Az j kdex formjban val jogalkots azonban mg gy is inkbb szimbolikus intzkedsnek tekinthet, nem pedig jogtechnikai knyszernek. Termszetesen az
j kdex mint forma ettl mg alkalmas volt arra, hogy olyan vltozsok kataliztoraknt funkcionljon, amelyek taln egy novella elksztse sorn elsikkadtak volna
(ilyen volt pldul egy a korbbinl koherensebb szablyozs ltrejtte37).
1.2. AKODIFIKCI FOLYAMATA
Akdex elksztsre az els bizottsg 2001. mrcius 14-n alakult, de a negyedik

Btk. szletse elhzdott, azon kzel msfl vtizeden keresztl legalbb ngy klnbz sszettel kodifikcis bizottsg bbskodott.38
Az els idszakokban a vitk idtartama, vagy intenzitsa nem mindig llt arnyban a konkrt eredmnnyel. Smgis, ezek sokszor fontos s tartalmas szakmai eszmecserk voltak, egyes javaslatok elvetse is szktette a lehetsges megoldsok
krt. Azonban utlag visszatekintve a szuvern egynisgekbl ll testletek taln
tl megfontoltan s tolernsan kezeltek akr bizonyos msodlagos krdseket is.39
Ezzel szemben 2010-tl gyztt az a felfogs, mely szerint az indokolatlanul szles frumrendszer s a tbb szinten foly, nehezen lezrhat vitk nehezthetik s lassthatjk a bizonyos krdsekben erteljesen preferlt kzponti akarat rvnyeslst.40 gy a kodifikci jelentsen felgyorsult, ennek sszes elnyvel s htrnyval.
2012 mrciusban mr elkszlt a trvnyszveg tervezete, amelyet egy mindssze nhny hetes trsadalmi egyeztets keretben most mr brk, gyszek s
az egyetemi oktatk is megismerhettek, vlemnyeztek is.41 Atrvny javaslatt
2012. prilis 27. napjn nyjtottk be, a jogszablyt 2012. jnius 25. napjn fogadtk el, 2012. jlius 13. napjn hirdettk ki, majd 2013. jlius 1. napjn lpett hatlyba.
Akodifikcitrtnet egyik rdekes krdse, hogy a vgtermk miknt viszonyul a
korbbi koncepcikhoz. Egyesek szerint az akkori koncepci [] jelents rsze a mostani vgtermkben is visszakszn,42 mg msok szerint az eredeti reformelgondolsoknak csak a tredke kerlt t a megalkotott jogszablyba.43 Avita eldntshez mindenkppen alaposabb elemzs szksgeltetik, mint amit e tanulmny keretei
megengednek. Annak sorn mindenkppen figyelemmel kell azonban lenni arra, hogy
a 2009. vi LXXX. tv.-t a Btk. addigi kodifikcijnak eredmnyei kzl szemezgetve llttattk ssze a minisztriumban, gy az els koncepcik szmos eredmnye mr
abban megjelent, gy szorosan vve nem tekinthet a Btk. jdonsgnak.44
V. 2.2.1. cm.
Tth Mihly: Az j Btk. blcsjnl Magyar jog 2013/9. 525534. Hasonlan Miskolczi (13. lj.) 528.
39
Tth (38. lj.) 528.
40
Tth (38. lj.) 528.
41
Tth (38. lj.) 528; Vaskuti Andrs: Az letkor s a fiatalkorakra vonatkoz rendelkezsek az j Btk.ban Jogtudomnyi Kzlny 2015/3. 177.
42
Tth (38. lj.) 527.
43
Csoms (24. lj.) 32.
44
V. 2.1. cm.
37
38
349
II. S zablyozsok
Akodifikcitrtnet msik rtkelst ignyl krdse a kpviseli mdost indtvnyok szerepe. Tth szerint tbb mint 200 kpviseli mdost indtvny ellenre
az eredeti vltozatot minimlis vltoztatsokkal fogadtk el.45 Egyes krdsekben
azrt kpviseli mdost indtvnyok is formltk a Btk. szvegt, rszben (pldul a hatsgi rendelkezs elleni uszts kapcsn) a helyes irnyba,46 rszben pldul a jogos vdelem47 vagy a bntethetsgi korhatrt48 tekintve komoly koherenciazavart okozva.
Tth szerint a trvny ksztse sorn [] feltnen hinyoztak a vltoz rendelkezsekhez kapcsold hatstanulmnyok, megalapozott prognzisok. Ezek birtokban meglehet, olykor ms dntsek szlettek volna.49 Ezt az aspektust rszleteiben
is elemzs al vesszk majd a bntethetsgi korhatr,50 illetve a knyszergygykezels kapcsn.51
1.3. AKODIFIKCI SZEREPLI
Akodifikcik jogszociolgiai vizsglatnak egyik mdszere annak elemzse, hogy

a kodifikcis bizottsgok rsztvevi kzl hnyan kapcsoldnak az egyes hivatsrendekhez, az egyetemi-tudomnyos szfrhoz vagy minisztriumi appartushoz.52
Egyesek szerint a Btk. kapcsn a vgs vltozat elkszts[]ben a technokrcia s a
kzponti operatv irnyts rvnyeslt, illetve a tervezet kidolgozsban az gyszsg szerepe tl-, a tbbi rintett pedig aluldimenzionlt volt.53 Msok szerint:
[] a kdex [] vgleges szvegszer javaslatt elkszt s elzetesen megvitat
bizottsg [] munkjban professzor mr nem is vett rszt, a felkrt klss szakemberek kztt br nem volt, a munkt [] egy a minisztriumba berendelt felkszlt
gysz irnytotta. [] Anhny fbl ll ambicizus fiatal egyetemi oktatk valamennyi tagjt egyetlen szl kttte ssze: kivtel nlkl valamennyien folytattak s
folytatnak gyvdi gyakorlatot.54
Arszvevk foglalkozsa alapjn azonban egy kodifikcit igen nehz pontosan megtlni, hiszen az egyeztetsi folyamatban trtn rszvtel nem jelenti a szakmai
javaslatok elfogadst.55 Arrl mr nem is beszlve, hogy haznkban az egyetemi
Tth (38. lj.) 528.
gy pl. Vas Imre T/6958/164 sz. kapcsold mdost javaslata a hatsgi rendelkezs elleni uszts
tnyllsa kapcsn.
47
V. 4.3. cm.
48
V. 4.4. cm.
49
Tth (38. lj.) 534. 25. lj.
50
V. 4.4. cm.
51
V. 4.8. cm.
52
Ptervri Kinga: Ajogszi elit kt tja: a jogalkots s az egyetem. APtk. esete Magyar Jog 2015/10.
609. Acikk e krdst rintlegesen a Btk. vonatkozsban is vizsglja.
53
Csoms (24. lj.) 33.
54
Tth (38. lj.) 528.
55
V. 4.1. cm.
45
46
350
szfra egyltaln nem egyrtelmen hatroldik el a tbbitl,56 gy pldul az egyetemi oktatk egy rsze gyvd, illetve gysz (is).
2. AZ J KDEX JELLEMZSE
Termszetesen az j kdexet a vrakozsokhoz s a flelmekhez is lehet mrni, aminek tekintetben Tth tallan llaptja meg, hogy jobb trvny szletett, mint amilyentl tartottunk, de kevsb j ahhoz kpest, amilyen taln lehetett volna. Az j
kdex koncepcionlisnak minsthet vltozsai elmaradtak a vrakozstl, a nvumok egy rsze pedig a jvben alaposabban tgondoland.57
Az j kdex jellemzsnek msik magtl rtetd tja s gy a szakirodalmi munkk kifogyhatatlan tmja, hogy sszehasonltjk az 1978. vi s a hatlyos Btk.-t,58
azaz az elz joghelyzettel sszevetve kvnjk megragadni annak lnyegt. Ilyen
tmban termszetesen mr az j kdex megalkotst kveten szletett a gyakorlat
ignyeit kielgt sszehasonlt szvegtkr,59 illetve szmos sszegz munka,60
tematikus cikk,61 cikksorozat,62 tanulmnyktet63 s monogrfia is.64
2.1. AZ JDONSGOK MRTKE
ABtk. jdonsgt nyilvnvalan mennyisgi szemllettel is meg lehet kzelteni, megvizsglva, hogy az j kdex szvege mekkora rszben azonos, hasonl vagy eltr az
elzhz kpest. gy megllapthat, hogy
[ ] huszonhat olyan kln alcmmel megnevezett tnylls van a [] Btk.-ban, amelynek semmilyen elzmnye nem volt a rgiben, ennl nagysgrendekkel magasabb
Utal erre Ptervri (52. lj.) 609. is.

Tth (38. lj.) 534.
58
59
Vaskuti Andrs: ABntet Trvnyknyv 20121978 (Budapest: CompLex 2013) 731.
60
gy pl. Tth (38. lj.); Brndy Gergely Brndy Aliz: Gondolatok az j Bntet Trvnyknyv elvi
jelentsg rendelkezseirl Bngyi Szemle 2013/3. 8.
61
Pl. Csoms (24. lj.); Szomora Zsolt: Megjegyzsek az j Bntet Trvnyknyv nemi bncselekmnyekrl szl XIX. Fejezethez Magyar Jog 2013/11. 649657; Franczia Barbara: Az ittas jrmvezets
jogalkalmazsi dilemmi az j Btk. tkrben Jura 2013/2. 5156; Verebics Jnos: Az informcis bncselekmnyek s az elektronikus adat ideiglenes hozzfrhetetlenn ttelnek lehetsge az j Btk.-ban
Gazdasg s Jog 2013/2. 37; Holln Mikls: Ahivatali vesztegets szablyozsa az j Btk.-ban
Iustum Aequm et Salutare 2013/4. 141168; Holln Mikls: Ahatsgi eljrssal kapcsolatos vesztegets az j bntet kdexben Miskolci Jogi Szemle 2014/1; Holln Mikls: Agazdlkod szervezettel
kapcsolatos passzv vesztegets az j bntet kdexben Magyar Jog 2014/2. 108120.
62
Lsd pl. a Jogtudomnyi Kzlny 2014/11. szmtl kezdden.
63
Pl. Mszros dm (szerk.): Fiatal bntetjogszok az j bntet trvnyknyvrl (Szeged: Magyar
Jog- s llamtudomnyi Trsasg 2014); Hack Pter: j bntettrvnyknyv. Hagyomny s megjuls a bntetjogban (Budapest: Bib Istvn Szakkollgium 2013).
64
Pl. Holln Mikls: Korrupcis bncselekmnyek az j bntetkdexben (Budapest: HVG-ORAC 2014) 194.
56
57
351
II. S zablyozsok
a valamilyen elzmnnyel rendelkez, de lnyegt tekintve kisebb vagy nagyobb mrtkben megvltozott trvnyi tnylls.65
Az egyes jdonsgok gyakorlati kihatsa azonban jelents mrtkben eltr egymstl, gy a minsgi rtkels ebben a vonatkozsban sem mellzhet. ABtk. javaslatnak nrtkelse szerint gy hoz jelents vltozsokat, hogy nem jelent egyttal teljes dogmatikai szaktst a[z 1978. vi] Btk.-val.66 Ezzel sszhangban Tth szerint
az j trvny valjban a korbbi Btk. mrtktart s elkerlhetetlen korrekcija. Az
j kdexet nem a minden ron val jtani akars, nem a korbbi elvekkel s intzmnyekkel val grcss szakts knyszere jellemzi.67 Az jdonsgokat tekintve teht a
Btk. az ilyen tipolgik kzl inkbb a felhalmozd jogvltozsokat sszefoglal,68
illetve a trvnyi jog rendezsre (rendszerezsre) irnyul kodifikci.69
Az jdonsgok mrtknek meghatrozsnl a Btk.-t azrt sem mrhetjk egy
tlagos kodifikcis produktumra irnyad mrcvel, mivel annak kzvetlen elzmnyei (nevezetesen a 2009. vi LXXX., illetve a 2010. vi LVI. tv.) ebben a vonatkozsban elloptk a msort a 2012-es jogalkot ell. Erre figyelemmel egybknt
nem vletlen az az rtkels sem, hogy a Btk.-t sok tekintetben a 2009. vi LXXX.
tv.-ben megkezdett t folytatsa jellemzi.70 Ez klnsen rvendetes pldul a kzvetett tettessg kodifikcijt,71 a bntetsek kombinlhatsgnak rugalmasabb
rendszert,72 illetve a kt vi szabadsgveszts vgrehajtsnak felfggeszthetsgt73 tekintve. Ms esetekben azonban a Btk. kifejezetten visszalp a 2009. vi
LXXX. tv.-ben megkezdett trl, gy klnsen a rszben felfggesztett szabadsgveszts,74, illetve a knyszergygykezels75 kapcsn.
2.2. AVLTOZSOK TPUSAI
ABtk. jdonsgai termszetesen tbbflekppen, gy arra tekintettel is katalogizlhatk, hogy azok mikppen kapcsoldnak a kodifikci kt f cljhoz, azaz a koherencia
nvelshez,76 illetve a kormnyzati bntetpolitika rvnyre juttatshoz.77
Miskolczi (13. lj.) 284-285.

67
Tth (38. lj.) 529. Hasonlan Miskolczi (13. lj.) 282.
68
Varga (4. lj.) 344.
69
Varga (4. lj.) 347.
70
Gellr (12. lj.) 73.
71
1978. vi Btk. 20. (2) bek., Btk. 13. (2) bek.
72
1978. vi Btk. 38. , Btk. 33. .
73
1978. vi Btk. 89. , Btk. 85. .
74
V. 4.6. cm.
75
V. 4.8. cm.
76
V. 1.1.1. cm.
77
V. 1.1.3. cm.
65
66
352
2.2.1. PROFILTISZTTS S SZERKEZETI KOHERENCIA
Atrvny [] ltalnos indokolsa [] tbbtucatszor hasznlja az j vagy az

jdonsg szavakat, s tbbszr tesz emltst lnyeges vltozsrl is, m ami
ezutn kvetkezik, legtbbszr csak a tartalmi krdseket nem rint formai, szerkezeti, szhasznlatot rint korrekci.78
Ez valban nem szerencss, de arra tekintettel rthet, hogy a kdex megalkotsnak

elsdleges indoka a szablyozs koherencijnak megteremtse (visszalltsa) volt,79
amihez az ilyen formlis vltozsok jobban illeszkednek, mint a tartalmiak. Ilyen formlis vltozs pldul az, hogy az j kdexnek eldje utols idllapotval szemben
van preambuluma, illetve van benne nevestett bntetjogi alapelv.80
Aformlis vltozsok krbl kiemelst ignyel annak szndka, hogy a Javaslat
a bntet anyagi s bntets-vgrehajtsi szablyokat vilgosan elklnti, gy az j
trvny tisztn anyagi jogi trvnyknt kerl meghatrozsra. gy a kdexbl kikerlt a szabadsgveszts vgrehajtsi fokozatnak utlagos meghatrozsa, 81 illetve a bntets vgrehajtst kizr okok felsorolsa.82 Avgrehajtsi jogi elemektl
val megtisztts azonban csak rszlegesen sikerlt, mivel a Btk. vltozatlanul tartalmazza az sszbntets szablyait,83 pedig ez a jogintzmny is egy olyan alapveten
bntets-vgrehajtsi jelleg intzmny, amelynek a Btk.-beli szablyozsa nehezen
indokolhat. Az sszbntetsbe foglalsrl ugyan az (egyik) tlbrsg rendelkezik,
de arra ms az anyagi jogi kdexben szablyozott vgrehajtsi jogi krdsektl pldul a feltteles szabadsg legkorbbi idpontjnak meghatrozstl eltren nem
szksgkppen a bncselekmny elbrlsakor kerl sor.84
dvzlend clkitzs a kdex eljrsjogi elemektl val megtiszttsa is, hiszen
valban nem anyagi jogi krds a diplomciai s a nemzetkzi jogon alapul egyb
mentessget lvez szemlyek bntetjogi felelssgre vonatkoz eljrs,85 ezrt
helyes, hogy arrl a Btk. eldjvel86 szemben mr nem tartalmaz rendelkezst, hanem a krdst az 1998. vi XIX. tv. a bnteteljrsrl (Be.) szablyozza.87
Azonban a profiltisztts itt sem volt teljesen sikeres, mivel a Btk. tovbbra is tartalmaz eljrsjogi jogintzmnyeket, gy azt a rendelkezst, amely szerint a bnteteljrs megindtst a legfbb gysz rendeli el .88
Lnyeges formlis vltozs az is, hogy az rtelmez rendelkezsek mindegyikt a
kdex, nem pedig hatlyba lptet jogszablya tartalmazza. Korbban ugyanis a kb Tth (38. lj.) 529.
V. 1.1.1. cm.
80
Btk. 1. .
81
1978. vi Btk. 46. . Ezeket jelenleg a Bv. tv. 115. -a szablyozza.
82
1978. vi Btk. 6669. . Ezeket jelenleg a Bv. tv. II. fejezete szablyozza.
83
Btk. 9396. .
84
V. Be. 327, ill. 574. .
85
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa II/2. pont.
86
1978. vi Btk. 5. .
87
Be. 553. (1a) bek.
88
Btk. 3. (3) bek. gy Miskolczi (13. lj.) 283.
78
79
353
II. S zablyozsok
tszer csekly s jelents mennyisgnek, vagy a pnznek a fogalmt az 1979. vi Btk.

tartalmazta,89 ma mr a Btk.90 Akorbbi megoldst legalbbis annak a trvnyerej rendeletek megsznse utni fenntartst a jogirodalom mr korbban is brlta.91
Akdex indokolsa szerint: az ltalnos Rsz szerkezeti felptsben nagyrszt
kveti a hatlyosat, hiszen az logikus, idtll, ezrt annak lnyegi mdostsa nem
szksges.92 Szerkezeti vltozsok azonban ebben is trtntek, gy pldul a bntethetsgi akadlyok rendszerben.93 Az ltalnos Rszben kifejezett gyakorlati jelentsggel is br szerkezeti vltozs, hogy a Btk. elklnlt cmekkel rendelkez -okban
szablyozza a feltteles szabadsgra bocstsbl kizr okokat, aszerint, hogy azok
hatrozott ideig,94 illetve az letfogytig95 tart szabadsgvesztsre vonatkoznak.
Akorbbi kdex mdostott szvege ugyanis rtelmezsi nehzsget okozhatott abban
a vonatkozsban, hogy az 1978. vi Btk. 48. (4) bekezdsben felsorolt okok csak a
hatrozott tartalm szabadsgvesztsbl val feltteles szabadsgra bocstst zrjk
ki, vagy az letfogytiglanibl trtnt is. Arendszertani interpretatio alapjn egyrtelmen az elbbi tekinthet helyes rtelmezsnek, a Btk. egyrtelm szvegezse azonban mindenkppen szerencssebb megoldst nyjt a jogalkalmaznak.
Szerkezetileg agglyos megoldsok azonban itt is vannak, gy klnsen a korbbi kdexbl96 tvett ms llam katonja ellen elkvetett bncselekmny. Ebben a
vonatkozsban ugyanis az j kdex ltalnos rsze arrl rendelkezik, hogy bizonyos
katona a XLV. Fejezet szerint bntetend.97 Az ilyen hatkr normk helye nyilvnvalan a Btk. klns rszben, azon bell is XLV. fejezetben lenne.
Aszerkezeti vltozs elssorban a klns rszt rintette, gy abban az indokols
szerint az addiginl tbb, azonban kisebb terjedelm fejezet lesz, az egy fejezet al
tartoz bncselekmnyek a vdett jogtrgy alapjn szorosabb kapcsolatot alkotnak.98
Ez javarszt a korbbi kdex cmeinek fejezeti rangra emelkedst jelentette,99 de szlettek j szerkezeti egysgek is. Akrnyezet s termszet elleni bncselekmnyek100
kln szerkezeti egysgben val kezelse mindenkppen elrelps, mg akkor is, ha
az nem annyira az j trvny ernye, hanem a rgi slyos mulasztsnak korrekcija.101 Ehhez hasonlan hibajavts az is, hogy a Btk. egy fejezetben szablyozza a[z
1978. vi] Btk. XV. fejezetben kt nll cm alatt szerepl kzlet tisztasga elleni
s a nemzetkzi kzlet tisztasga elleni bncselekmnyeket.102
1979. vi Btk. 23, ill. 24. .
Btk. 461. , 389. (5) bek.
91
gy pl. Tth Mihly: Gazdasgi bncselekmnyek az alakul joggyakorlatban (Budapest: ELTEJogi
Tovbbkpz Intzet 1996) 297.
92
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa II/3. pont.
93
Btk. IVVI. fejezet.
94
Btk. 38. .
95
Btk. 42. .
96
1978. vi Btk. 122/A-B. .
97
Btk. 128. (1) bek., 129. .
98
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa IV. pont.
99
gy pl. kznyugalom elleni bncselekmnyek 1978. vi Btk. XVI. fejezet II. cm, ill. Btk. XXXII. fejezet.
100
Btk. XXIII. fejezet.
101
102
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa IV/12. pont.
89
90
354
Aklns rszt jellemz szerkezeti jdonsg, hogy az 1978. vi Btk.-hoz kpest a

Btk. javaslata egyes [tnyllsokat] sszevon vagy tbb tnyllsra bont.103 Ezek
kzl helyes s rgta vrt vltozs, hogy a Btk. sszevonja az erszakos kzslst
s a szemrem elleni erszakot, s egysgesen a szexulis erszak megnevezst hasznlja ezekre az elkvetsi magatartsokra.104 Ezzel szemben ugyanebben a fejezetben a gyermekprostitcival kapcsolatos j szablyozs nem tlzs azt lltani []
kaotikusra sikerlt. Ajogalkot ugyan megalkotta a gyermekprostitci kihasznlsnak specilis tnyllskomplexumt, de nem prblta meg az sszes relevns
magatartst e komplexumban szablyozni. Holott ez segthetett volna a magatartsok s azok egymshoz val viszonynak ttekintsben s a bntetsi ttelek []
arnyos megvlasztsban.105
jdonsg, hogy a kdexnek van kln zr rsze. Az ltalnos indokols szerint
az j kdex az 1978. vi Btk. szttagolt szablyozstl eltren a tbb fejezetre
vagy a Javaslat egszre vonatkoz rtelmez rendelkezseket a Zr Rszbe helyezi.106 Rszemrl a korbbi kdexen iskolzdva nehezen tudom elfogadni, hogy
az ilyen tpus rtelmez rendelkezseknek mirt nem lett volna j helyk a Btk. ltalnos rszben.
Azr rsz azonban a fenti ltalnos indokolssal ellenttben s meglep mdon
olyan rtelmez rendelkezseket is tartalmaz, amelyek hatlya bizonyos fejezetekhez, illetve tnyllsokhoz kapcsoldik. gy pldul meghatrozza, hogy a XIV.
Fejezet alkalmazsban ki a vdett szemly,107 a XXVI. Fejezet alkalmazsban
mi a fegyelmi gy,108 illetve a 176180. alkalmazsban mikor csekly mennyisg a kbtszer.109
Ajavaslat 458. -nak indokolsa szerint radsul ez nem vletlen, hanem
[] a rendez elv [] az rtelmez rendelkezsek vonatkozsban az [volt], hogy a
jogalkalmazk munkjt segtve lehetleg egy helyen, a Zr Rszben legyenek ezek
a fogalom-meghatrozsok. AZr Rsz ezen -ai az ltalnos Rsz tbb fejezetben,
a Klns Rsz tbb fejezetben vagy azonos fejezetnek tbb -hoz, illetve az ltalnos s Klns Rszben is tbbszr elfordul, rtelmezst ignyl rendelkezseket
hatrozza meg. Azok a rendelkezsek, amelyek csak egy -hoz kapcsoldnak (pldul terrorcselekmny) vagy tbbhz ugyan, de ezek egymshoz szorosan kapcsoldnak
(pldul ittassg), azok tovbbra is a vonatkoz fejezeten bell lesznek elhelyezve.110
Rszemrl nem tudom pontosan meghatrozni, hogy azonos fejezetnek melyek az

egymshoz szorosan kapcsold, illetve egymshoz szorosan nem kapcsold -ai.
Ez szerintem a jogalkotnak sem sikerlt, mivel a kbtszer-kereskedelem s kb ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa IV. pont.
Btk. 197. .
105
Szomora (61. lj.) 657.
106
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa V. pont.
107
Btk. 460. (1) bek.
108
Btk. 460. (2) bek.
109
Btk. 461. (1) bek.
110
Btk. javaslatnak 458. -hoz fztt indokols.
103
104
355
II. S zablyozsok
tszer birtoklsa tnyllsairl111 nehz azt lltani, hogy nem olyan szorosan kapcsoldnak egymshoz, mint a jrmvezets ittas llapotban, illetve a jrmvezets tiltott tengedse.112 Mgis az elbbiekre vonatkoz rtelmez rendelkezseket csak a
zr rsz tartalmazza,113 mg az utbbiakra irnyadkat a Btk. 240. (3) bekezdse.
sszessgben a Btk. f ernye, hogy ltalban egysgesebb, valamivel koherensebb, mint a korbbi,114 amit remlem a fenti ttekints is megerst. Akiragadott
pldk azonban sszessgkben azt is mutatjk, hogy az j kdexen a szerkezett
tekintve is lenne tovbbfejleszteni val.
2.2.2. SZIGORTS S ENYHTS
Az ltalnos indokols szerint a NEP alapjn:

[] az j Bntet Trvnyknyvvel szembeni egyik legfontosabb elvrs [] a szigorsg. [Ez] nem felttlenl jelent ttelhatr-emelst, hanem a tettarnyos bntetjogi
szemllet hangslyosabb megjelentst a trvnyben. Aszigorts elssorban a visszaeskre vonatkoz rendelkezsekben nyilvnul meg, az els alkalommal bncselekmnyt elkvetk esetn a [] [j]avaslat [] a prevencis szempontok rvnyestst is
lehetv teszi.115
Az indokolsnak ez a rsze meglehetsen nehezen rtelmezhet. Homlyban marad,

hogy mi lehet az a tettarnyos szigorts, ami nem jelent ttelhatr-emelst. Kizrsos
alapon ez legfeljebb a kzpmrtk bntetskiszabsra vonatkoz rendelkezs lehetne, de az nem tekinthet a Btk. jdonsgnak, hiszen azt a 2010. vi LVI. tv. vezette
be. Avisszaeskre vonatkoz szigorts viszont nem lehet tettarnyos, hiszen a visszaess elssorban az elkvet szemlyt jellemzi.116 Csak remlhet, hogy a javaslat a prevencis szempontokat a visszaesknl is figyelembe vette. Esetkben ugyanis
ppen a megelzs gondolata indokolhat a tettarnyos megtorlsnl slyosabb bntetst.117
ABtk. szmos rendelkezse szigorbb eldjnl,118 gy kifejezetten ezt a jogpolitikai clt szolglja az indokokols szerint, hogy a bntethetsg elvlsi idejnek minimuma hrom helyett t v,119 illetve pldul az, hogy a szabadsgveszts bntetsi
ttelnek maximuma bnszervezetben, klns vagy tbbszrs visszaesknt trtn elkvets, illetve halmazati vagy sszbntets esetn huszont vre emelkedik.120
Btk. 176180. .
Btk. 236. s 238. .
113
Btk. 461. (1) bek.
114
Tth (38. lj.) 529.
115
116
Ennek igazolsra elegend legyen utalni a Bkv. 56. II/2. pontjra.
117
gy pl. Vk Gyrgy: Abntetsi terik racionalitsai Bntetjogi Szemle 2002/1. 37.
118
Akatalogizlsra az ltalnos rszt tekintve lsd Hger Tams: Abntettrvny idbeli hatlyra
vonatkoz rendelkezsek mint alapvet alkotmnyos, garancilis szablyok Bngyi Szemle 2015/3.
6875; Nagy Ferenc: Aszakcirendszer Jogtudomnyi Kzlny 2015/1. 1.
119
ABtk. javaslatnak 26. -hoz fztt indokols.
120
111
112
356
Aklns rszi szigorts pldul az, hogy a pnzhamists minstett esetnek bntetsi ttele t vtl tz vig terjedrl, t vrl tizent vig terjed szabadsgvesztsre emelkedik.121
Az elvrt szigorts tlhangslyozsa azonban olyan abszurd megllaptsokhoz
vezet, mint pldul a szigorts elvt kvetve, a kzrdek munka legkisebb mrtke
negyvennyolc, legnagyobb mrtke hromszztizenkt rra emelkedik.122 Akorbbi
kdex alapjn a kzrdek munka [] legkisebb mrtke negyvenkett, legnagyobb
mrtke hromszz ra.123 Az j kdex gy valban slyosabb, de az annak alapjn ledolgozand tovbbi hat, illetve tizenkt ra nyilvnvalan nem tekinthet olyan
mdostsnak, melynl az indokolsban a szigortst kellene hangslyozni. Ms esetekben pedig az krdses, hogy az jdonsg nem csupn a szigor hveinek kielgtst
szolgl ltszatintzkeds-e.124
Az enyhts nem kapott ilyen kiemelt szerepet az ltalnos indokolsban, hiszen
arra a NEP sem utal, illetve azt jval kevsb lehet (szimbolikus jogalkotsknt125)
politikai aprpnzre vltani. Ajogirodalom elfogulatlan elemzse szerint azonban a
Btk. szmos vonatkozsban enyhtst jelentett, gy ilyen pldul 1) a pnzbntets
napi sszege esetn az als hatr cskkentse,126 2) a jrmvezetstl eltilts als
hatrnak leszlltsa127, 3) a hatrozott tartam szabadsgvesztsbl val feltteles
szabadsgra bocsts legkorbbi idpontjnak korbbi meghatrozsa,128 4) a mreggel visszals,129 vagy egyenesgi rokonok kztti vrfertzs130 alacsonyabb bntetsi ttele.
Az enyhtseket s szigortsokat ttekintve mg az sem biztos, hogy a Btk. tbb
rendelkezse lenne szigorbb, mint enyhbb. Ennek kapcsn tallan llaptja meg
Jvorszky az ltalnos rsz kimert s pldartk katalogizlsa alapjn, hogy
szmos slyosabb elbrlst eredmnyez vltozs mellett jcskn tallhatunk olyan
rendelkezseket, melyek enyht hatsa vitathatatlan. Tovbb rnyalja a kpet, ha az
egyes klns rszi trvnyi tnyllsokat vesszk grcs al.131
Radsul a szmszersg ahogyan az jszersg esetn itt sem dnt tnyez,
hiszen egyetlen enyhts is lehet ugyanolyan (vagy mg nagyobb) hats a gyakorlatban, mint tz ms szigorts. gy a feltteles szabadsgra bocsthatsgra vonatkoz
123
Btk. 49. (4) bek.
124
V. 4.4. cm.
125
Afogalom egyik szp meghatrozsa szerint a bnzs rtelmezse s a kezelsrl alkotott elkpzelsek dnten a bnzsi flelemtl hajtott kzvlemny s a szavazit kiszolglni vgy politikusok diskurzusban formldnak. Borbr Andrea: Three Strikes and Youre Out Magyarorszgon kriminlpolitikai racionalits vagy szimbolikus jogalkots? Acta Facultatis Politico-Iuridicae 2008. 175.
Ahazai szakirodalomban tfogan Gnczl Katalin: Abntet populizmus s a trsadalmi kirekesztettsg Acta Facultatis Politico-Iuridicae 2013. 155165.
126
Hger (118. lj.) 71.
127
Nagy (118. lj.) 1.
128
Nagy (118. lj.) 1; Hger (118. lj.) 71.
129
130
V. 4.11. cm.
131
Jvorszki Tams Az idbeli hatly rtelmezse az j Btk. ltalnos Rsznek egyes rendelkezsei kapcsn Jogelmleti Szemle 2013/2. 5865.
121
122
357
II. S zablyozsok
elrsok mdosulsa132 sokkal tbb esetet rint, mint a pnzhamists minstett esetnek bntetsi ttele.133
Aszigorts s enyhts egybknt a leginkbb konkrtan s gy a legpontosabban
nem az egsz kdex, hanem az elkvet adott gyben elbrlt cselekmnyeit tekintve
vizsglhat. ppen erre az nmagban is igen komplex krdsre kell vlaszt adnia a
mindennapi joggyakorlatnak, amikor az idbeli hatly krdst vizsglja.134
3. AZ J KDEX KODIFIKCIJNAK VISZONYTSI PONTJAI

Akvetkezkben megksrlem bemutatni, hogy melyek voltak azok az impulzusok,
amelyek szerepet jtszottak a Btk. megalkotsnl (vagy hasonl kdexek esetn
kihatssal szoktak lenni a kodifikcira).
3.1. VISSZANYLS RGEBBI KDEXEK TAPASZTALATAIHOZ
ABtk. indokolsa igencsak minimlis terjedelmet szentel annak, hogy elhelyezze a hatlyos szablyozst a hazai kodifikcis hagyomnyok kontextusban. Ennek
krben klnsen furcsa, hogy egyltaln nem emlti viszonytsi pontknt az els
magyar bntetkdexet135 (1878. vi Btk.-t). Ezzel szemben pldul a Be. indokolsa
kln rszt szentelt a Bnvdi perrendtartsrl szl 1896. vi XXXIII. tv.-hez (Bp.)
val viszonynak, amelyben kimondta, hogy a Be. felleszt nhnyat [annak] a msodik vilghbort kveten indokolatlanul mellztt elvei s intzmnyei kzl, anlkl
azonban, hogy visszatrne [annak] a nemzetkzi sszehasonlts alapjn meghaladottnak tekinthet megoldsaihoz.136 Ehhez hasonl szemllet rvnyeslse szmos
esetben szerencss lett volna a Btk. megalkotsnl is, hiszen pldul a legkedvezbb trvny alkalmazsnak kvetelmnye,137 vagy a vesztegets minstsi rendszere138 kapcsn az 1878. vi Btk. megoldsa a legmodernebb s legszigorbb emberi
jogi standardok alkalmazsval is sszhangban van.
Mg inkbb sajnlatos, hogy amikor az indokols egyltaln szl a kodifikcis
hagyomnyokrl, akkor abban igencsak vitathat megllaptsok tallhatk. Ilyen
pldul az, amely szerint:
[] a halmazati bntets kiszabsra a magyar bntetjog 1961 ta az aszperci elvt
rvnyesti. Eszerint a halmazati bntetst a bnhalmazatban lv bncselekmnyekre megllaptott ttelkeretek kzl a legslyosabbnak az alapul vtelvel kell kiszabni.
Btk. 38. (2) bek. a) pont.
Btk. 389. (2) bek.
134
Erre lsd pl. Hger (118. lj.), ill. Busch Bla: Az j Btk. ltalnos Rsznek alapfogalmai (hatly, a bncselekmny, a tettesek s rszesek, a trsadalomra veszlyessg) Jogtudomnyi Kzlny 2014/11. 495503.
135
1878. vi V. tv.
136
ABe. ltalnos indokolsa III. pont.
137
V. 4.1. cm.
138
V. 4.10. cm.
132
133
358
Az aszperci elve lehetv teszi a [] bntetsi ttelkeret fels hatrnak az ttrst

abban az esetben, ha az nem elegend a bnhalmazatban lv bncselekmnyek megfelel elbrlsra.139
Az aszperci els emltse szerkesztsi hiba, az indokols szerzi nyilvnvalan

itt mg az abszorpci elvre akartak utalni. Az rdemi problmt inkbb az 1961-es
dtumra hivatkozs kpezi, az ugyanis csak akkor igaz, ha halmazati bntetsen az
adott trvny ltal ilyen elnevezssel illetett szankcit rtjk.140 Aszakirodalombl
azonban knnyen megtudhat, hogy az 1950. vi II. tv. a bntettrvnyknyv ltalnos rszrl (Bt.) a mai rtelemben vett halmazati s sszbntetst egysgesen
sszbntetsnek nevezte s az abszorpci s az aszperci elveinek kombinlsval
szablyozta.141 Hasonlan rendelkezett az 1878. vi Btk. az anyagi halmazat jogkvetkezmnyeirl,142 aminek kapcsn az akkori tanknyvekben kifejezetten hasznltk
a halmazati bntets, illetve az exasperatio kifejezst.143
3.2. AJOGGYAKORLATI TAPASZTALATOK
ABtk. indokolsa a jogegysgi hatrozatokra vagy kollgiumi vlemnyekre ltalban annyiban reflektl, hogy azok tovbblst megllaptja,144 vagy jogrtelmezsket
adott vagy ms bncselekmnyeknl is irnyadnak tekinti.145 ABtk.-t tekintve meglehetsen ritka eset, hogy a kdex trvnyi formba ltztetn a korbbi joggyakorlat
elvi irnytsi eszkzeit.146 Ritka kivtel a 1/2005. BJEszm Bntet jogegysgi hatrozat irnymutatsnak rszbeni kodifikcija az elvlst flbeszakt cselekmnyek
tekintetben.147 Egy korbbi, 2007. vben kzztett tervezet148 egybknt az 1/1999.
szm Bntet jogegysgi hatrozat irnymutatst is trvnyszvegg emelte volna.149 Ajogos vdelem arnyossgt a jogalkot kezdetben a Legfelsbb Brsg irnymutatsa alapjn, ksbb viszont (lnyegben) annak ellenben kvnta szablyozni.150
Akdex termszetesen szmos olyan mdostst tartalmaz, amely kifejezetten a
joggyakorlatban felmerl nehzsgek thidalst szolglja. gy pldul kifejezetten jogalkalmazi vlemnyre hivatkozssal llaptja meg az indokols (egybknt helyesen) azt, hogy a hrom veszlyfogalom megtartsa a kzlekedsi fejezet ABtk. javaslatnak 81. -hoz fztt indokols.
Halmazati bntetst ugyanis a bntettrvny valban csak az 1961. vi V. tv. (1961. vi Btk.) ta ismer.
141
Gyrgyi (7. lj.) 53.
142
1878. vi Btk. 96. s 99. .
143
Heller Erik: Amagyar bntetjog ltalnos tanai (Budapest: Grill 21945) 297.
144
ABtk. javaslatnak 80, ill. 272276. -hoz fztt indokols.
145
ABtk. javaslatnak 186, 232, 268270, 371, ill. 458. -hoz fztt indokols.
146
Ez ms kodifikcik esetn gyakoribb volt. V. pl. 2013. vi V. tv. (Ptk.) tdik knyv XVI. fejezet s a
PK 5. sz. kollgiumi llsfoglals, tdik knyv XIX. fejezet, s a PK 9. sz. kollgiumi llsfoglals, ill. a
Be. szablyait mdost 2002. vi I. tv. ltalnos indokolsa II. 3. b) pont.
147
148
Tervezet a Bntet trvnyknyvrl Bntetjogi Kodifikci 2007/1. 3.
149
Csoms (24. lj.) 34.
150
V. 4.3. cm.
139
140
359
II. S zablyozsok
ben szablyozott bncselekmnyek krben nem szksges.151 Ehhez hasonlan a kr

fogalmnak rtelmezsre (a korbbiakhoz kpest az elmaradt vagyoni elnyk egy
rszre val kiterjesztsre) a csals tnyllst illeten azrt kerlt sor, mert a gyakorlatban problmt okozott azon csalsszer magatartsok megtlse, ahol a kr
valamely ignybe vett szolgltats ellenrtkeknt merlt fel (pldul szllodai szoba
fizets nlkli ignybe vtele, fizets nlkli laksbrlsek).152
Ms esetekben viszont a jogalkot a vlt vagy vals joggyakorlati nehzsgekre
a problmt okoz jogintzmny teljes mellzsvel (vagy gykeres talaktsval)
reaglt, amire azonban a problma megoldshoz mr nem lett volna szksg. Ilyen
eltlzott mrtk jogalkoti visszavonuls a kdex tbb rendelkezst is jellemzi,
hiszen idesorolhat a rszben felfggesztett szabadsgveszts megszntetse,153 a
knyszergygykezels jraszablyozsa,154 illetve a fontosabb ggyel kapcsolatos
elkvets minst krlmnyek mellzse vesztegets esetn.155
3.3. JOGTUDOMNYI IMPULZUSOK
Aszakirodalom recepcijt tekintve a Btk. javaslatnak indokolsa csak olyan ltalnos megllaptsokat tartalmaz, mint pldul a felbujt bntetst illeten a jogtudomny [] llspontja egyntet abban, hogy a felbujt bntetjogi felelssge elvileg
ugyanolyan mrtk, mint a tettes.156
ABtk. jdonsgai szmos ms esetben akkor is jogirodalmi javaslatra plnek, ha
arra az indokols nem utal, gy 1) a cselekmny bntetendsgt s az elkvet bntethetsgt kizr okok elklntst157 tekintve Wiener A. Imre,158 2) a feltteles
szabadsgra bocsts legkorbbi idpontjnak maximlsa159 vonatkozsban Nagy
Ferenc,160 3) az erszakos kzsls s a szemrem elleni erszak sszevonsa161
kapcsn Szomora Zsolt.162 4) Aszakirodalom hatsa a kros elmellapot szablyozsnak reformja kapcsn is tetten rhet, de a hatlyos szablyozs megoldsa nem
azonos az eredetileg javasolttal.163
Figyelemmel kell lenni arra is, hogy korbbi kdexek is tartalmaztak olyan rendelkezseket, amelyek a szakirodalom javaslatain alapultak. Ilyen volt pldul a kzve ABtk. javaslatnak 232. -hoz fztt indokols.
ABtk. javaslatnak 372. -hoz fztt indokols. Akrdsre rszletesen lsd Dek Zoltn: Akr bntetjogi fogalmrl megjegyzsek egy eseti dnts margjra Magyar Jog 2012/6. 369374.
153
V. 4.6. cm.
154
V. 4.8. cm.
155
V. 4.10. cm.
156
ABtk. javaslatnak 1214. -hoz fztt indokols 6. pont.
157
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa III.5. pont.
158
Wiener (29. lj.) 79.
159
Btk. 43. (1) bek.
160
gy pl. Nagy Ferenc: Tanulmnyok a Btk. ltalnos rsznek kodifikcijhoz (Budapest: HVG-ORAC
2005) 208.
161
Btk. 197. .
162
gy pl. Szomora Zsolt: Anemi bncselekmnyek alapkrdsei (Budapest: Rejtjel 2009) 186-187.
163
V. 4.5. cm.
151
152
360
tett tettessg, amelyet Sntha Ferenc164 s Szomora Zsolt165 is javasolt, majd a 2009.
vi LXXX. tv. beiktatott az 1978. vi kdexbe. ABtk. teht akkor is sokszor ha kzvetetten, de jogirodalmi javaslaton alapul, amikor a korbbi kdexek szablyozst vette t.
Szmos vonatkozsban azonban a Btk. visszalpst jelent a jogtudomny kpviselinek (2009-ben a jogalkot ltal elfogadott) javaslataihoz kpest, gy klnsen a
rszben felfggesztett szabadsgvesztst,166 illetve knyszergygykezels jraszablyozst167 tekintve.
Termszetesen szmos olyan rendelkezs is van, amely a konkrt s kidolgozott
tudomnyos javaslatok ellenre nem vltozott. gy pldul az j kdex fenntartotta az
elkobzs s vagyonelkobzs indokolatlan megklnbztetst,168 nem klnti el teljesen az nrendelkezs srelmre, illetve a passzv alany letkorra tekintettel bntetend nemi bncselekmnyeket,169 illetve hinyzik abbl a legkedvezbb bntettrvny alkalmazsra vonatkoz rendelkezs.170
3.4. ANEMZETKZI S AZ EU-JOG HATSA
ABtk. javaslata termszetesen messzemenen figyelemmel van azokra a jogharmonizcis ktelezettsgekre, amelyeket haznk vonatkozsban nemzetkzi s eurpai
szervezetek instrumentumai tartalmaznak.171 Ez tkrzdik a preambulumban, amely
utal arra, hogy a kdex megalkotsa Magyarorszg nemzetkzi jogi s eurpai unis
ktelezettsgeinek figyelembevtelvel trtnt. ABtk. jogharmonizcis klauzult is
tartalmaz, amelybl kifejezetten kitnik, hogy mely rendelkezsei mgtt ll eurpai
unis ktelezettsg.172 Ennek felsorolsa egybknt nem teljes, mivel bizonyos esetekben csak a javaslat indokolsbl tudjuk meg, hogy a Btk. ms rendelkezsei mgtt is
eurpai unis ktelezettsg teljestse ll. gy pldul a 2011/93/EU irnyelvre vezethet vissza a foglalkozstl eltilts egyik j esetkrnek173 bevezetse, illetve az elektronikus adat vgleges hozzfrhetetlenn ttele elnevezs j intzkeds174 beiktatsa.
Ajogharmonizcis ktelezettsgeket sok esetben mr az 1978. vi kdex, illetve annak mdostsai teljestettk, gy a Btk. mr eleve olyan szablyozst vett t,
ami megfelel a nemzetkzi jogi (eurpai unis) kvetelmnyeknek. gy pldul a
javaslat indokolsa szerint az elvls flbeszakadsra s nyugvsra vonatko Sntha Ferenc: Mg egyszer a kzvetett tettessgrl Javaslat a trvnyi szablyozsra Publicationes
Universitatis Miskolciensis. Sectio Juridica et Politica 2000. 225232.
165
Szomora Zsolt: Akzvetett tettessg de lege ferenda Bntetjogi Kodifikci 2002/4. 2528.
166
V. 4.6. cm.
167
V. 4.8. cm.
168
Btk. 72-73, ill. 74-75. . V. Holln Mikls: Az elkobzs a vagyonelkobzs szablyozsnak egyestsrl Bntetjogi Kodifikci 2007/1. 3542.
169
Btk. 197. (2) bek. V. Szomora (162. lj.) 246.
170
V. 4.1. cm.
171
Lsd Kara kos: Nemzetkzi ktelezettsgek, ajnlsok s az j Btk. Jogtudomnyi Kzlny 2015/10.
172
Btk. 465. (1) bek.
173
Btk. 52. (3) bek.
174
Btk. 77. .
164
361
II. S zablyozsok
z rendelkezsek az elmlt vekben tbbszr vltoztak. Avltoztatsokat rszben a

Magyarorszg ltal vllalt nemzetkzi jogi ktelezettsgek indokoltk, gy az 1978.
vi Btk. korszerstett rendelkezsei nem szorulnak revzira.175
Vannak viszont olyan rendelkezsek, amelyeket a kodifikci alkalmval igaztottak hozz a rgebb ta fennll jogharmonizcis ktelezettsghez. Akorbbi kdex
privilegizlt esetknt szablyozta a vltpnzre, illetve a kisebb, vagy azt el nem r
rtk pnzre elkvetett pnzhamistst.176 Ennek bntetsi ttele azonban nem felelt
meg az 2000/383/IB szm kerethatrozat 6. cikkben a tagllamoktl megkvnt
bntetjogi fenyegetettsg mrtknek. gy a Btk. a korbbi jogban szerepl privilegizlt esetet mr nem tartalmazza, a brsg az ilyen cselekmnyek kisebb trgyi
slyt a bntets enyhtsnek lehetsgvel lve rtkelheti.177 Nemzetkzi ktelezettsgre hivatkozssal szablyoztk a passzv szemlyi elven alapul joghatsgot is.178
Ajavaslat indokolsa szerint a korbbi kdexben szablyozott179 a kzmveldsi
feladatok elltsra rendelt plet terletn trtn elkvets nem lesz minstett eset,
azt ugyanis a nemzetkzi egyezmnyek nem teszik ktelezv.180 Ez a megkzelts
azonban a nemzetkzi ktelezettsgek szerepnek flrertsrl tanskodik. Anemzetkzi egyezmnyek ugyanis csak a bntetni rendels minimumt rjk el, azokbl
nem kvetkezik az addig fennll szigorbb nemzeti szablyozs megszntetse (az
a fenti esetben is mindenkppen rdemi indokolst ignyelt volna).181 Ezzel szemben
a nemzetkzi joghoz val helyes viszonyulst pldaszeren tkrzi az indokols egy
msik rsze, amely szerint:
[] a szerzi jog terletn fennll nemzetkzi ktelezettsgeink [] csupn a szndkos s kereskedelmi mrtk szerzi jogi kalzkodsra nzve teszik ktelezv a
bntetjogi szankcik elrst, a kereskedelmi mrtket el nem r cselekmnyek esetn nincs olyan krlmny, amely ezen a terleten a nemzetkzi normknl szigorbb
bntetjogi szablyozst indokoln.182
Ms esetekben a nemzetkzi jog nem rdemi, hanem csak terminolgiai vltozst

hozott, gy rszben erre vezethet vissza a szexulis visszals,183 illetve a prostitci kifejezsek megjelense kodifiklt bntetjogunkban.184
ABtk. javaslatnak 28. -hoz fztt indokols. A2014. vi LXV. tv. mdostotta az el nem vl bncselekmnyekrl szl rendekezseket, de erre nem azrt kerlt sor, mert ezt valamilyen nemzetkzi
ktelezettsg tette volna szksgess.
176
1978. vi Btk. 304. (3) bek.
177
ABtk. javaslatnak XXXVIII. fejezethez fztt indokols.
178
V. 4.2. cm.
179
1978. vi Btk. 282/B. (2) bek. b) pont.
180
ABtk. javaslatnak XVII. fejezethez fztt indokols 4. pont.
181
Wiener A. Imre: Bntetpolitika bntetjog (jogszablytan) in u. (szerk.): Bntetendsg, bntethetsg. Bntetjogi tanulmnyok (Budapest: KJK MTAJTI 1999) 66. 80. lj.
182
183
184
175
362
3.5. AKLFLDI JOGOK SZEREPE
Aklfldi jogok megoldsai igen komoly szerepet jtszottak a magyar bntetjog

kodifikcijban, klnsen az 1843. vi javaslat, illetve az 1878. vi Btk. megalkotsakor.185 ABe. ltalnos indokolsa kln Aklfldi mintk s a Javaslat cm
mdszertani megalapoz rszt tartalmazott.186 Aklfld irnyban val nyitottsg
hagyomnya a Btk. kodifikcijnak kezdetn mg folytatdni ltszott, hiszen szmos klfldi kdexet lefordtattak magyar nyelvre.187
Mindehhez kpest legalbbis szmomra meglep a klfldi pldk igen alacsony
hivatkozsi szma a Btk. javaslatnak indokolsban. Ebben a vonatkozsban a Btk.
ltalnos rszben radsul csak olyan ltalnossgok jelennek meg, hogy az adott
krdsrl a legtbb eurpai bntetkdex is rendelkezik.188 Aklfldi kitekints
kifejezetten hinyzik a bntethetsgi korhatr szablyozst tekintve.189 dt kivtel viszont az egyenesgi rokonok kztti vrfertzs bntetsi ttelnek cskkentse,
amire klfldi pldra hivatkozssal kerlt sor.190
Lehetsges egybknt, hogy a klfldi kitekintst az indokolsban ms helyeken
nem tartottk szksgesnek megjelenteni, de azrt az hatssal volt a Btk. normaszvegre. gy felteheten klfldi elkpe van annak is, hogy a Btk. a kbtszerrel
val kereskedelemmel kapcsolatos vagyonelkobzs kapcsn is megfordtotta a bizonytsi terhet.191 Ms esetekben ezt viszont rszemrl csak remlni tudom. Ajog-sszehasonltst ugyanis nem ptolja mg a nemzetkzi jogharmonizcis instrumentumok figyelembevtele192 sem. Ez utbbiak ugyanis elve fragmentlisak (gy pldul
az ltalnos rsz nagy rszt s szmos bncselekmnycsoportot, pldul az let elleni bncselekmnyeket nem rintik), illetve azokat sok esetben a nemzeti jog bntettnyllsainl magasabb absztrakcis fokon hatrozzk meg.
4. ESETTANULMNYOK
Az j s rgi Btk. sszehasonltsval kapcsolatos tfogbb tanulmnyok nyilvnvalan mindig valamilyen szelekcit alkalmaznak a pldk (esettanulmnyok) kivlasztsakor.193 Aszelekcis kritriumokat nyilvnvalan a kutats krdsfeltevsvel s
mdszertani alapjaival sszhangban kell meghatrozni, de termszetesen taln ms
krdseknl hangslyosabban rvnyesl a szerz preferenciarendszere is. Az eset Lsd erre pl. Kormny Zita Szalki Gergely: ACsemegi kdex szankcirendszere I. Jogelmleti
Szemle 2011/3. St tbb mint msfl szz vvel ezeltt [] egy-egy jelentsebb kdex ksztsekor mg
klfldi szaktekintlyek vlemnyt is kikrtk Tth (38. lj.) 534.
186
ABe. javaslatnak ltalnos indokolsa IV. pont.
187
Errl szmol be pl. Ligeti Katalin: Az j Bntet trvnyknyv ltalnos rsznek koncepcija
Bntetjogi Kodifikci 2006/1. 6.
188
189
V. 4.4. cm.
190
V. 4.11. cm.
191
V. 4.9. cm.
192
V. 3.4. cm.
193
185
363
II. S zablyozsok
tanulmnyok krbe olyan jogintzmnyeket vlogattam, amelyek 1) tbb szempontbl is kpesek illusztrlni a kdex sszkpnek a fentiekben194 rszletezett ltalnos
jellemzst, illetve 2) nem (vagy nem kizrlag) dogmatikai, hanem lehetleg jogpolitikai, jogelmleti vagy gyakorlati szempontbl is rdekesek. Termszetesen az egyes
esettanulmnyok nem minden szempontnak felelnek meg. gy pldul a bntethetsg
korhatrnak leszlltsa a kdex sszkpt tekintve s jogpolitikai vonatkozsban is
emblematikus krds, de pldul emberls esetn gyakorlati kihatsban (szerencsre) elenysz jelentsg.195
4.1. ALEGENYHBB BNTETTRVNY
ABtk. tovbbra is csak az elbrlskori kedvezbb bntettrvny visszahat hatlyt

rja el.196 Ajavaslat indokolsa szerint ezt a mltnyossg [] kvnja meg, illetve
a vonatkoz nemzetkzi egyezmnyek (pldul Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye,
EJEE) is elrjk.197
ABtk. nem teszi azonban lehetv az elkvetskor s az elbrlskor hatlyosnl is
kedvezbb kzbens bntettrvny alkalmazst. Tovbbra is irnyad teht az
a korbbi gyakorlat, hogy a kdex az idbeli hatly esetben csak kt trvnynek
az elkvetskor vagy az elbrlskor hatlyban lev jogszablynak az egybevetse
alapjn trtn vlaszts lehetsgre nyjt alapot.198
Akzbens bntettrvny alkalmazsnak ktelezettsgrl az indokols mg a
kodifiktorok ltal elvetett lehetsgknt sem szl. Pedig a jogirodalomban javasoltk ennek (jbli) bevezetst, mgpedig rdekes mdon ppen a kodifikciban
ksbb szakrtknt is kzremkd Bks dm.199
rdemes lett volna figyelembe venni, hogy az 1878. vi V. tv. mg a legenyhbb bntettrvny visszahat hatly alkalmazst tette ktelezv. Annak 2. -a ugyanis
gy rendelkezett, hogy: ha a cselekmny elkvetstl, az tlethozsig terjed idkzben, egymstl klnbz trvnyek [] lptek hatlyba: ezek kzl a legenyhbb
[] alkalmazand. Hasonlan rendelkezik napjainkban a nmet Btk. is, hiszen annak
alapjn: ha a trvny, amely a cselekmny bevgzettsgekor hatlyos volt, az elbrlst megelzen megvltozik, a legenyhbb trvnyt kell alkalmazni.200
Az EJEEnem tartalmazza emberi jogknt az enyhbb bntettrvny visszahat hatly rvnyestsnek ktelezettsgt. APPJNE15. cikke viszont kifejezetten
kimondja, hogy amennyiben a bncselekmny elkvetse utn a trvny enyhbb bntets alkalmazst rendelte el, ennek elnyeit az elkvet javra rvnyesteni kell.201
V. 2-3. cm.
V. 4.4. cm.
196
Btk. 2. (2) bek.
197
198
Fejr Megyei Brsg Bf.63/1999. sz. BH 2000. 476.
199
Bks dm: Bntetpolitika s jogbiztonsg Magyar Jog 2005/8. 484.
200
Nmet Btk. 2. (3) bek. Strafgesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1998
(BGBl. I S. 3322).
201
PPJNE(Polgri s Politikai Jogok Nemzetkzi Egyezsgokmnya) 15. cikk. (1) bek. harmadik mondat.
194
195
364
Ebbl argumentum a minore ad maius arra is lehet kvetkeztetni, hogy amennyiben a cselekmny az elkvets utni trvny alapjn mr nem bncselekmny, akkor
az elkvet javra ennek elnyeit is rvnyesteni kell.
Az Emberi Jogok Eurpai Bizottsga kezdetben (az EJEEs a PPJNEsszevetse
alapjn) nem llaptotta meg az EJEE7. cikknek megsrtst, amikor a cselekmnyt
az elkvetskor hatlyos (az elbrls idejn hatlyosnl szigorbb) jogszably alkalmazsval brltk el.202 Az EJEB Nagykamarja azonban ezzel a gyakorlattal szaktva kimondta, hogy a kedvezbb bntettrvny visszahat hatlynak elve benne foglaltatik az EJEE7. cikkben. Abrsgoknak a vdlottra legkedvezbb bntet
trvnyt kell alkalmazniuk, ha a bntetjog az elkvetskor hatlyoshoz kpest, de a
jogers tletet megelzen megvltozik.203
APPJNEs az EJEB tlete a bncselekmny elkvetse utni trvnyek klnbz idpontokban hatlyos fajti kztt nem klnbztet. Anemzetkzi ktelezettsgek
alapjn teht az elkvetre kedvezbb bntettrvnynek nemcsak elbrlskor hatlyos, hanem brmely kzbens vltozatt visszahat hatllyal kell alkalmazni. Ennek
a kvetelmnynek azonban az j kdex szablyozsa nem felel meg. Ajvre nzve
teht indokolt lenne annak olyan mdostsa, hogy a Btk. 2. (2) bekezdse legjobb
bntetjogi hagyomnyainkkal sszhangban az elkvetre legkedvezbb bntettrvny visszahat hatly alkalmazst rja el.
4.2. PASSZV SZEMLYI ELV
ABtk. alapjn a magyar bntet trvnyt kell alkalmazni a magyar llampolgr,

a magyar jog alapjn ltrejtt jogi szemly s jogi szemlyisggel nem rendelkez
egyb jogalany srelmre nem magyar llampolgr ltal klfldn elkvetett olyan
cselekmnyre is, amely a magyar trvny szerint bntetend.204 Ilyen rendelkezs a
korbbi kdexben mg nem szerepelt (de mg a magyar bntetjog trtnetben sem).
Javaslatnak indokolsa szerint a Btk. a joghatsgi rendelkezsek kztt a nemzetkzi szerzdsekben megjelen tendencira figyelemmel jdonsgknt elrja a
passzv szemlyi elvet.205
Ajoghatsg ilyen alap megteremtsre vonatkoz rendelkezs azonban a nemzetkzi egyezmnyekben nem ktelezettsgknt, hanem (jellemzen) megfontoland
javaslatot tartalmaz n. exhortcis klauzulaknt szerepel. Anemzetkzi egyezmnyek szektorilis jogharmonizcijra tekintettel radsul mg a megfontols ktelezettsge is csak egyes bncselekmnytpusokra vonatkozik.206
Termszetesen a szerzd llamoknak (gy haznknak) jogukban ll tgabb krben
joghatsgot is megllaptani, mint amire szerzdses ktelezettsget vllaltak (ha
X v. Germany, no. 7900/77, Commission decision of 6 March 1978, Decisions and Reports (DR) 13, p.
7072.
203
Scoppola v. Italy (No. 2) [GC], no. 10249/03, Strasbourg 17 September 2009, 107109.
204
Btk. 3. (2) bek. b) pont.
205
206
gy pl. az Egyeslt Nemzetek keretben, Palermban, 2000. december 14-n ltrejtt, a nemzetkzi
szervezett bnzs elleni egyezmny 15. cikk 2. bek. Haznkban kihirdette a 2006. vi CI. tv.
202
365
II. S zablyozsok
azt az alkotmnyuk vagy a nemzetkzi jog ms szablya nem tilalmazza). Az indokols azonban ezekben a vonatkozsokban sajnlatosan nem ad tmpontot. Annak ellenre sem, hogy ezen j rendelkezs bels jogi alapjaknt hivatkozhat lett volna a
kdex azon koncepcija, amely az egyni rdekek vdelmt helyezi eltrbe.207
4.3. AJOGOS VDELEM ARNYOSSGA
Az 1978. vi Btk. alapjn nem volt bntethet, akinek a cselekmnye a sajt, illetleg a msok szemlye, javai vagy kzrdek ellen intzett, illetleg ezeket kzvetlenl
fenyeget jogtalan tmads elhrtshoz szksges.208
ALegfelsbb Brsg 15. szm irnyelve alapjn a jogos vdelmi cselekmny kln
felttele volt a szksgessge mellett annak arnyossga is.209 Ajogirodalom egyik
rsze lnyegben elfogadta az arnyossg kvetelmnyt, de annak a trvny szveghez val kapcsoldst tekintve utalt arra is, hogy nem szksges az, ami nem felel
meg a bizonyos mrv arnyossgnak.210 Ajogirodalom msik rsze szerint a szksgessg s az arnyossg kz nem tehet egyenlsgjel, az arnyossg megkvetelse olyan hibs jogrtelmezs, ami az elkvet terhre rvnyesl bri jog tilalmba tkzik, gy alkotmnyossgi szempontbl is agglyos.211
ALegfelsbb Brsg 15. szm irnyelve alapjn az arnyossg szempontjbl azt
kellett vizsglni, hogy az elhrt magatarts nem idzett-e el arnytalanul nagyobb
srelmet, mint amelyet a jogtalan tmads okozott volna. Az let ellen irnyul tmads esetn azonban [] a vdett jogtrgy egyenrtksge folytn az arnyossg
vizsglata szksgtelen. Ha pedig a tmads a testi psg ellen irnyul, akkor az
elhrt magatartsnak arnyban kell llnia a tmadssal. Nem jelenti az arnyossg
kvetelmnynek a megsrtst, ha az letveszlyes testi srts okozst clz jogtalan tmads elhrtsa a tmad hallt eredmnyezte.212 Ajogirodalomban ezt ltalban kiegsztettk azzal, hogy vagyoni jogok elleni tmads esetn arnyos lehet,
ha a vdekezs a testi psg srelmvel jr, mg arnytalan, ha az let elvtelvel.213
Arra azonban az arnyossg kritriumt elutast Ujvri is utalt, hogy vagyon elleni
tmads esetn a tmad letnek szndkos kioltsa az Alkotmny 54. (1) bekezdsre, illetve az EJEE2. cikkre tekintettel nem megengedett.214
Az egyik llspont szerint az 1978. vi Btk. szablyozsa nem szorult felttlenl
reformra, a jogos vdelem tgabb kr rtelmezse a trvny vltozatlanul hagy Ez a helyes szemllet jelenik meg ugyanis a Btk. preambulumban, 4. (2) bek.-ben (sszevetve azt az
1978. vi Btk. 10. (2) bek.-vel), ill. klns rsznek szerkezetben is.
208
1978. vi Btk. 29. (1) bek.
209
Legfelsbb Brsg 15. sz. irnyelv III/3. s 4. pont. Aszksgessgre s arnyossgra mint kln kritriumokra lsd Nagy Ferenc (szerk.): Amagyar bntetjog ltalnos rsze (Budapest: Korona 2001) 194.
210
gy pl. Nagy (209. lj.) 194.
211
gy pl. Ujvri kos: Ajogos vdelem megtlsnek j irnyai (Budapest: Ad Librum 2009) 204, 220,
228.
212
Legfelsbb Brsg 15. sz. irnyelv. III/4. pont.
213
gy pl. Nagy (209. lj.) 193195; Belovics Ervin: Abntetendsget kizr okok (Budapest: HVG-ORAC
2009) 118-119.
214
gy pl. Ujvri (211. lj.) 220, ill. 228.
207
366
sa mellett is elkpzelhet volt.215 Ms ellenttes javaslatok szerint az arnyossgot

az j kdex szvegben meg kellene jelenteni,216 mivel ez felelne meg a jogllami
kvetelmnyeknek, hiszen vgs soron egy olyan elemrl van sz, ami a bntetjogi
felelssget kiterjeszti.217 Atervezetek egy rsze inkorporlta is az arnyossgnak a
bri gyakorlatban megszilrdult kvetelmnyt, st bizonyos krben meg is hatrozta annak rtkelst.218
ABtk. javaslata eldjtl eltren [] nemcsak az elhrt cselekmny szksgessgre utal[t], hanem annak arnyossgra is. Indokolsa kifejezetten megllaptja, hogy
[] az arnyossg fogalmt a[z 1978.vi] Btk. nem tartalmazza, azt a bri gyakorlat
alaktotta ki, s az tlkezs egysgessge biztostsa rdekben a Legfelsbb Brsg
15. szm Irnyelve adott hozz rtkelsi szempontokat. [] A[j]avaslat a kialakult
joggyakorlatot kvnja a jogszablyban megjelenteni azzal, hogy a szksgessg mellett az arnyossgot is szksges felttelknt jelenti meg.
Atrvny javasolt szvege az arnyossgot nem definilta, de az indokols utalt arra,

hogy az arnyossg nem jelent azonossgot, a vagyoni jogokat r tmads esetn
a vdelmi cselekmnynek ltalban az az egy korltja van, hogy a javak ellen intzett
tmads nem hrthat el a tmad letnek szndkos kioltsval.219
Ajogos vdelem arnyossgt megkvetel ezen alapnormval sszhangban volt
az n. szitucis jogos vdelem szablya, amely szerint a jogtalan tmadst bizonyos esetekben gy kell tekinteni, mintha az a vdekez letnek kioltsra is irnyult volna.220
Akdex vgleges szvege viszont mr nem tartalmazza az arnyossg kvetelmnyt, mivel azt hrom azonos irny (s egyarnt elfogadott) mdost indtvny
eredmnyekppen trltk a javaslat szvegbl.221 Amdost indtvnyok indokolsa azonban egyszerre tartalmaz az arnyossg teljes negliglsra utal, illetve azt
a szksgessg krbe szmz (gy korltoz?) rszeket. gy: 1) a bri gyakorlat a
szksgessgbl vezeti le az arnyossgot a jogos vdelem vizsglatnl,222 mra
szles krben elfogadott vlt az a bntetjogi nzet, amely szerint a szksgessg
magban foglal bizonyos mrtk arnyossgot is;223 2) az arnyossg megkvete gy pl. Ujvri (211. lj.) 229, ill. 230.
gy pl. Berkes Gyrgy: Abntetjogi felelssg felttelei Bntetjogi Kodifikci 2002/3. 27.
217
gy pl. Mszros dm: Megjegyzsek az j bntet trvnyknyv tervezetnek a bntetjogi felelssget rint rendelkezseihez Rendszeti Szemle 2008/3. 62-63, ill. Mszros dm: Ajogos vdelem szablyozsnak lehetsges irnyai Jogelmleti Szemle 2011/1.
218
Ligeti (187. lj.) 20, ill. 39-40. Aklnbz tervezetekrl j ttekintst ad pl. Ujvri (211. lj.) 4152.
219
220
Btk. javaslat 22. (2) bek.
221
Dr. Brndy Gergely (MSZP) kpvisel T/6958/101. sz. mdost javaslat (2012. mjus. 29.), dr. Mengyi
Roland (Fidesz), dr. Papcsk Ferenc (Fidesz) T/6958/170. sz. mdost javaslat (2012. mjus. 30.), ill.
dr. Gaudi-Nagy Tams (Jobbik), dr. Gyre Csaba (Jobbik), dr. Staudt Gbor (Jobbik) T/6958/172. sz.
mdost javaslat (2012. mjus 30.).
222
T/6958/170. sz. mdost javaslat indokolsa.
223
215
216
367
II. S zablyozsok
lse, mr csak a jogi trgyak klnbzsge, gy azok sszehasonlthatatlansga miatt

is, rtelmetlen;224 3) az arnyossg megkvetelse jelentsen szkten a jogos vdelem alkalmazhatsgnak krt,225 illetve a gyakorlatban szkteni fogja a vdekez szemly lehetsgeit, am[i] valjban a kormnynak sem ll szndkban;226 4)
a bri gyakorlat [] sokszor ppen arra hivatkozva tgtotta a vdekez szemly
lehetsgeit, hogy a jogos vdelem korltja nem az arnyossg, hanem a szksgessg;227 5) az arnyossg, mint a hatlyos Btk-ban nem szerepel elhagyni javasolt
rendelkezs trvnybe kerlse azt felttelezi, hogy egy jogtalan tmads srtettje
az elhrt tevkenysg megkezdse eltt kpes lenne komoly mrlegelsi tevkenysget vgezni. Egy megtmadottl azonban nyilvnvalan nem vrhat el, hogy mindaddig ne vdekezzen, amg a gondos mrlegels tevkenysget be nem fejezi.228
ABtk. rtelmezse krben a Kria kimondta, hogy a vdekez cselekmny jogszersgnek egyetlen kritriuma a szksgessg. gy a 15. Irnyelv III. rsznek 4.
pontjban az arnyossggal kapcsolatban kifejtettek a tovbbiakban nem alkalmazhatk. AKria szerint:
[ ] meghaladott vlt ugyanis annak vizsglata, hogy az elhrt magatarts nem
idzett-e el arnytalanul nagyobb srelmet, mint amelyet a jogtalan tmads okozott
volna. Ennek az elvrsnak trvnyi alapja korbban is hinyzott, a hatlyos szablyozs pedig tudatosan mellzte az arnyossg fogalmnak megjelentst.
Az arnyossg a trvnyben meg nem jelentett fogalomknt a szksgessg kritriumbl vezethet le, s csak azon bell br jelentsggel. AKria szerint azonban a
jogalkalmaz:
[ ] juthat arra a megllaptsra, hogy az intzett vagy fenyeget magatarts akr
a tmad szemlynek vtkptelensgre, akr a magatarts slytalansgra figyelemmel nem indokolta az elhrt cselekmnyt, mert az nem volt szksges, teht a
szksgessg hinyzott. [] (pldul kerekesszkbe knyszerlt, slyosan mozgskorltozott egyn tst szndkol, m azt vgrehajtani komolyan nem kpes mozdulata;
hromves gyermek ltali tettlegessg).
St, a Kria rdekes mdon vagy a Btk. javaslatnak indokolsbl vagy a jogirodalombl tveszi azt a megllaptst is, hogy javak elleni, kzvetlen erszakkal
nem jr cselekmny elhrtsa a tmad letnek kioltst ltalban nem eredmnyezheti.229
Aszitucis jogos vdelem szablyozsa ha egyes rszletkrdsekben mdosult is, de alapkoncepcijt tekintve a trvny elfogadott szvegben vltozatlan
226
227
228
229
Kria 4/2013. BJE1. pont.
224
225
368
maradt.230 Mrpedig a szitucis jogos vdelem ratio legise meghatrozott krben

[] az arnyossg vizsglatnak kizrsa. Ez viszont csak megerstheti azt a fentiek alapjn bizonytalan jogrtelmezst, hogy az arnyossg bizonyos mrtke (a
szksgessg krben) tovbbra is a jogos vdelem felttele marad.231
Ajogegysgi hatrozat idzett megllaptsai alapjn azonban az is megllapthat, hogy trvnyi fogdz hinyban az arnyossgnak a szksgessg krben
rvnyesl vltozata nem hatrozottabb, mint annak korbbi nll fogalmi eleme.
Avagyon elleni tmadsok elleni vdekezs hatrai pedig a szksgessg fogalmbl
csak abban az esetben vezethetk le, ha figyelemmel vagyunk az lethez val jogra
vonatkoz az Alaptrvnyben,232 illetve az EJEE-ben233 megtallhat rendelkezsekre, amelyekre viszont a jogegysgi hatrozat nem utal. Az EJEE2. cikkbl egybknt
a szksgessgnek egyrtelmen olyan szkt rtelmezse kvetkezik, hogy javak
elleni (nem szemly elleni erszakos) tmads elhrtsa esetn a tmad letnek
kioltsa soha nem tekinthet jogszernek.234
ABtk. javaslatnak eredeti szablyozsa szerintem helyesen nevestette a jogos
vdelmi cselekmny szksgessgtl fggetlen kritriumaknt az arnyossgot, mivel
annak vannak nll, a jogos vdekezs krt korltoz (egy jogllamban nlklzhetetlen) funkcii. Erre figyelemmel az arnyossgnak a trvny elfogadott szvegbl
val mellzse (amire kpviseli indtvnyok eredmnyeknt kerlt sor) nem tekinthet szerencssnek. Mg akkor sem, ha az nll fogalmi elem trlsnek indokaknt a
szksgessg elembl fakad tovbbra is rvnyesl implicit arnyossgi kvetelmnyekre utalunk.
Ajogbiztonsg szempontjbl nem volt szerencss, hogy a javaslat egyes korbbi tervezetekkel szemben az arnyossg rtelmezst tovbbra is teljesen tengedte
a brsgoknak. Igazn j megolds az lett volna, ha az j kdex az arnyos vdekezs krt a bri mrlegelst korltozva, de azt nem kizrva maga hatrolta volna
krl. Mgpedig nemcsak a testi psg elleni tmadsok esetre (ennek voltak megfontoland elzmnyei a tervezetekben), hanem egy napjainkban egyre inkbb lnyeges esetkr, a vagyon elleni tmadsok vonatkozsban is.
4.4. ABNTETHETSGI KORHATR
Amagyar bntetjogban 12. letvket betlttt szemlyek bntetjogi felelssgre

vonsra az 1878. vi Btk., illetve a Bt. alapjn volt lehetsg,235 Az 1961. vi Btk. a
bntethetsgi korhatrt 14. letvre emelte. Indokolsa utal arra, hogy az ilyen sze Btk. 22. (2) bek.
Gl Andor: AKria jogegysgi hatrozata a jogos vdelemrl. Egy nem egyrtelm tartalm kvzi jogforrs joggyakorlatot determinl hatsainak veszlyeirl: Kria 4/2013. BJE Jogesetek Magyarzata
2014/3. 31.
232
Alaptrvny II. cikk., ill. I. cikk (3) bek.
233
EJEE2. cikk. 2. bek. a) pont.
234
Gl (231. lj.) 32. Az let szndkos kioltsnak tilalma vonatkozsban Ujvri kos: Ajogos vdelem
s az arnyossg krdsei a 4/2013. Bntet jogegysgi hatrozat tkrben Magyar Jog 2014/4. 218.
235
1878. vi V. tv. 83. , Bt. 9. .
230
231
369
II. S zablyozsok
mlyekkel szemben addigi jogunk szerint is csak nevel intzkedsek alkalmazhatk [], gy [] nincs md arra, hogy bntetst szabjon ki a brsg, illetve a kzeli
llamok kzl mindegyik magasabban vonja meg a gyermekkor hatrt.236 Eldjhez
hasonlan az 1978. vi Btk. alapjn a 12. letvket betlttt szemlyek nem bntethetk, ellenk bntetjogi intzkeds sem alkalmazhat, gy javtintzeti nevels sem.237
Ajogirodalomban a bntethetsgi korhatr leszlltsa ellen s mellett is rveltek,
az llspontok rszletes ttekintse e tanulmny keretei kztt nem ll mdunkban.238
Kzvetlenebb kodifikcis elzmnyknt azonban emltst rdemel a fiatalkorak bntet igazsgszolgltatsi trvnynek Ligeti Katalin ltal kidolgozott koncepcija,
amely e kt alapveten klnbz jogpolitikai megkzeltst A s B varinsknt
tartalmazta. Az utbbi alapjn a 12. letvket be nem tlttt szemlyek egyes szemly elleni bncselekmnyek esetn feleltek volna, kivve akkor, ha nem rendelkeznek a megfelel szellemi, erklcsi fejlettsggel.239
ABtk. eredeti javaslata szerint a bntethetsgi korhatr leszlltsa:
[] az emberls [160. (1)-(2) bekezds], az ers felindulsban elkvetett emberls (161. ) s a testi srts [164. (8) bekezds] elkvetsre korltozdott. 240
Afenti bncselekmnyek 14. letvket be nem tlttt elkvetje azonban csak akkor
bntethet, ha az elkvetskor rendelkezett a bncselekmny kvetkezmnyeinek felismershez szksges beltssal.241
Aszablyozs rtelmezshez nlklzhetetlen azon rendelkezs ismerete is, amely

szerint azzal szemben, aki a bncselekmny elkvetsekor tizennegyedik letvt
nem tlttte be, csak intzkeds (pldul javtintzeti nevels242) alkalmazhat.243
ABtk. javaslatnak indokolsa szerint:
[ ] napjainkban [] a gyermekek biolgiai fejldse felgyorsult, a gyermekek korbban rnek [] az informcis forradalom kvetkeztben a kiskorakat mr tizennegyedik letvket megelz letszakaszukban elrik a trsadalom olyan klnfle
hatsai, amelyektl a korbbi idkben mg vdve voltak []: a tizenkett-tizenngy v
kztti gyerekek krben is egyre nagyobb mrtkben elterjedt az erszakos rdekrvnyests, ezrt szksges a bntethetsgi korhatr mdostsa, a kirvan agresszv, let ellen irnyul bncselekmnyt megvalst gyermekkorak bntetjogi
1961. vi V. tv. 20. -hoz fztt indokols.
1978. vi Btk. 22. a), 23. , 107. (1) bek.
238
Ajogirodalmi llspontokrl kivl ttekintst ad pl. Kirly Rka: A14. szletsnap mint korhatr
Csald s Jog 2005/1. 1725; Khalmi Lszl: Abntethetsgi korhatr krdse Jogelmleti Szemle
2013/1. 8295; ill. Vaskuti (41. lj.) 173182.
239
Ligeti Katalin: Afiatalkorak bntet igazsgszolgltatsi trvnynek koncepcija Bntetjogi
Kodifikci 2006/2. 2138.
240
Btk. javaslat 16. .
241
Btk. 16. .
242
Btk. 105. (1) bek., 108. (1) bek. s 120122. .
243
Btk. 106. (2) bek. msodik mondat.
236
237
370
felelssgre vonsa. [] Az ilyen bncselekmnyt megvalst gyermekkor magatartsbl ugyanis arra lehet kvetkeztetni, hogy megfelel segtsg hinyban nem lesz
kpes a ksbbiekben a trsadalomba val beilleszkedsre s a trvnytisztel letmdra, ezrt a specilis prevencihoz mindenkppen szksges a bntetjog eszkzeinek ignybevtele.244
Az indokols nem tr ki azonban arra, hogy a megfelel segtsget mirt a bntetjogi intzkedsek biztostjk, ahhoz mirt nem elg a kzigazgatsi (gyermekvdelmi)
eszkzrendszer (fejlesztse).245 ABtk. indokolsa (az 1961. vi Btk.-val szemben)
emltst sem tesz ms eurpai llamok szablyozsrl, pedig azok sszehasonlt
elemzse a hazai szakirodalomban megtallhat.246 Valsznleg egybknt azrt
nem, mert a klfldi pldk zme nem a haznkban vlasztott kodifikcis megoldst tmasztja al. rdekes sszevetni a Btk. javaslata s az 1961. vi Btk. indokolst abban a tekintetben is, hogy a jogalkot nem kvnja megvlaszolni a bntethetsg s az intzkedsek alkalmazsa kztti viszony dogmatikailag alapvet krdst
sem. Ha ugyanis a 12. letvt be nem tlttt szemlyekkel szemben amgy is csak
intzkeds alkalmazhat,247 akkor nehezen rthet, hogy mirt kell e szemlyek bntethetsgt megteremteni.
ABtk. eredeti javaslata egybknt valban sokban emlkeztet Ligeti Katalin tervezetnek egyik varinsra,248 de pldul az utbbi alapjn a relevns bncselekmnyek
kre tgabb lett volna, illetve a trvny szvege nem beltsi, hanem szellemi, erklcsi kpessgrl szlt volna.249
Ahatlyos szablyozs egy olyan mdost indtvny eredmnye, amely szerint a
korhatrcskkentssel rintett deliktumok krt kiterjesztettk a rablsra s a kifoszts minstett eseteire is. Az ehhez kapcsold indokols szerint ugyanis ezek analgit mutat[nak] a benyjtott javaslatban szerepl tnyllsokkal a tekintetben, hogy
szintn erszakkal kvethetek el.250
Az utbbi indokols sem tekinthet meggyznek, hiszen ezek a bncselekmnyek
csak erszakos jellegkben hasonlk az emberlshez, de az eredeti koncepci szerinti legfontosabb vonsukban az let elleni irnyulsban nem. Amdosts nmagval
sem konzekvens, mert akkor a katalgusban ms hasonlan slyos erszakos bncselekmnyeknek, gy elssorban a zsarols (minstett eseteinek)251 szerepelnie kellene.
Tth Mihly rtkelse szerint:
Ezt mg elemezte pl. Ligeti (239. lj.) 28.
246
gy pl. Csemn Vradi Erika Lvay Mikls: Afiatalkorak bntetjognak kodifikcis krdseirl trtneti s jogsszehasonlt szempontbl Bntetjogi Kodifikci 2002/1. 1027; Ligeti (239. lj.) 28-29.
247
Btk. 106. (2) bek. msodik mondat.
248
Vaskuti (41. lj.) 176.
249
Ligeti (239. lj.) 34.
250
Balzs Jzsef (Fidesz), Csbr Katalin (Fidesz), Dr. Daher Pierre (Fidesz), Demeter Zoltn (Fidesz), Dr.
Hrcsik Richrd (Fidesz), Lipk Sndor (Fidesz), Dr. Mengyi Roland (Fidesz), Dr. dor Ferenc (Fidesz),
Riz Gbor (Fidesz), Sebestyn Lszl (Fidesz), Szab Zsolt (Fidesz), Tams Barnabs (Fidesz), Dr.
Tth Jzsef (Fidesz), Dr. Zsiga Marcell (Fidesz), Dr. Papcsk Ferenc (Fidesz): T/6958/169. mdost
javaslat (2012. mjus 30.).
251
Btk. 367. (2) bek.
244
245
371
II. S zablyozsok
[] a vrhat alkalmazsi kr volument rinten [] a mdosuls [] felteheten igen

csekly szm elkvett rint majd. Akriminlstatisztikai adatok alapjn [] vente
csak mintegy 6070 gyerek esetben fogjk egyltaln megvizsglni azt, hogy megllapthat-e a bntetjogi intzkeds elrendelshez szksges beltsi kpessgk, s
ha tbbsgknl a vlasz igenl lesz is, ez vi mintegy 4050 gyereket rinthet. [Mrpedig gy:] ersen ktsges, hogy ekkora szm esetben indokolt volt-e a vltoztats (s nem csupn a szigor hveinek kielgtst szolgl ltszatintzkedsrl van-e
sz), klnsen, ha figyelembe vesszk, hogy az intzeti elhelyezs (gondozsba vtel)
slyos esetben bntethetetlen gyermekkorak esetben eddig is megoldhat volt a
[g]yermekvdelmi trvny alapjn.252
4.5. KROS ELMELLAPOT
Az 1978. vi Btk. az elmemkds kros llapotnak fajtit pldldzan meghatrozta, kiemelve az elmebetegsget, gyengeelmjsget, szellemi leplst, tudatzavart vagy szemlyisgzavart.253 Akapcsold indokols szerint az t felsorolt ok nem
merti ki a kros elmellapot krbe tartoz valamennyi biolgiai okot, mert vannak
ms olyan patholgis esetek is, amelyek a beszmtsi kpessgre ugyancsak kihatnak.254
Kulcsr Gabriella mr vekkel ezeltt olyan vlemnyen volt, hogy a kros elmellapot trvnyi felsorolsa nem teljes, s nem teljes mrtkben felel meg a pszicholgusok s pszichiterek ltal hasznlt terminolginak. gy pldul a pszichitria
nem hasznlja kifejezetten az elmebetegsg kategrijt, hanem helyette a skizofrnia s egyb pszichotikus zavarok, illetve a hangulatzavarok megnevezsekkel r le
egy-egy krkpet.255
ABtk. pldldz felsorolst egyltaln nem tartalmaz.256 Ajavaslat indokolsa
szerint: a kros elmellapot fennllsa s mrtke krdsben a brsg csak orvosszakrti vlemny alapjn foglalhat llst. AJavaslat eltren a hatlyos szablyozstl pldlz jelleggel sem emlti a kros elmellapotot megalapoz fiziolgiai rendellenessgeket.257
Afenti megllaptsok azonban nem alkalmasak az j szablyozs szksgessgnek indokolsra. Akros elmellapot fajtinak felsorolsa ugyanis ppen azon krdsek meghatrozsban segt, amelyek fennllsa tekintetben az orvosszakrtnek
(majd annak alapjn a brsgnak!) llst kell foglalnia. Amsodik mondat megllaptsa pedig mr mfajilag sem nevezhet indokolsnak,258 hiszen nem rvelst, hanem
kijelentst tartalmaz.
Tth (38. lj.) 531.
Btk. 24. (1) bek.
254
Az 1978. vi Btk. 24. -hoz fztt indokols.
255
Kulcsr Gabriella: Akros elmellapot szablyozsval kapcsolatos egyes problmk Rendszeti
Szemle 2007/7-8. 159164, 159. 160.
256
Btk. 17. (1) bek.
257
258
Ferenczy Endre: Ajogtudomny mvelsnek mfajai: az indokls? Jogtudomnyi Kzlny 2011/2.
252
253
372
Khalmi szerint a jogalkot helyesen dnttt amellett, hogy az igazsggyi pszichitria kutatsi eredmnyeit elfogadva, nagyobb teret enged a kros elmellapoti
krkpek szakrti vizsglati eredmnyeinek megllapthatsga tern.259
Apldldz felsorols azonban korbban sem volt (nem is lehetett) akadlya a
kros elmellapot szakrti vizsglatnak. Az igazsggyi pszichitria kutatsi eredmnyei csak a korbbi trvnyi katalgus fellvizsglatt indokoltk, de nem igazoltk a pldldz felsorols mellzst. Ez ugyanis nem orvostudomnyi, hanem a
jogbiztonsggal is kapcsolatos kodifikcitechnikai krds.
Akros elmellapot fajtit szerencssebb lett volna a jogbiztonsg megrzse rdekben, de az igazsggyi elmekrtan jabb eredmnyeivel sszhangban
tovbbra is pldldzan felsorolni. Ebben a vonatkozsban megfontoland lett volna
a klnsen bevezets helyett a felsorols vgn a ms hasonl kros llapot megfogalmazs hasznlata. Egy ilyen szvegezs ugyanis mg az 1978. vi Btk. megoldsnl is jobban kifejezsre jutatta volna, hogy a rendelkezs alkalmazsi kre a
nevestett esetkrkhz hasonl sly s jelleg krkpekre korltozdik.
4.6. ARSZBEN FELFGGESZTETT SZABADSGVESZTS
A2009. vi LXXX. tv.-nyel mdostott 1978. vi Btk. alapjn a kt vet meghalad, de

t vnl nem hosszabb tartam szabadsgveszts kiszabsa esetn a szabadsgveszts fele rsznek vgrehajtsa prbaidre felfggeszthet volt. Aprbaid tartama kt
vtl t vig terjedhetett, de a felfggesztett rsznl rvidebb nem lehetett. Aprbaid
a vgrehajtand rsz letltse utn kezddtt.260 Az ehhez kapcsold indokls szerint a szabadsgveszts rszbeni felfggesztse a tbb eurpai bntet trvny ltal
is szablyozott jogintzmny, amely nagyobb differencilst tesz lehetv az tlkezs sorn, s ezzel a bntets jobb egyniestst szolglja, azzal ugyanis brtnveket lehet megtakartani. A2009. vi indokols kln utalt arra, hogy
[] a szabadsgveszts vgrehajtsnak rszbeni felfggesztse s a feltteles szabadsgra bocsts [egyarnt] kedvezmnyt jelent az elkvet szmra, [de ezek] kln
jogintzmnyek, amelyek kriminlpolitikai cljai is eltrek. Afeltteles szabadsgra
bocsts az eltlt trsadalomba val visszatrst hivatott biztostani, ezrt alkalmazsa az eltltnek a bntets vgrehajtsa sorn tanstott magatartstl fgg. Ezzel
szemben a szabadsgveszts vgrehajtsnak rszbeni felfggesztsnl a brsg az
elkvet elbrls eltti magatartst veszi figyelembe. [] Amg azonban a feltteles
szabadsg kedvezmnye a bntets-vgrehajtsi br mrlegelstl fgg, addig a szabadsgveszts vgrehajtsnak rszbeni felfggeszts esetn az eltlt a vgrehajtand bntets-rsz killsa utn a szk krben meghatrozott kizr okok esett kivve az tlet erejnl fogva szabadul.261
Khalmi Lszl: Akros elmellapot s a beszmtsi kpessg bntetjogi szablyozsa Bngyi
Szemle 2012/3. 2937.
260
1978. vi Btk. 90. (1)-(2) bek. Hatlyos 2010. mjus 1. napjtl.
261
A2009. vi LXXX. tv. javaslatnak 30. -hoz fztt indokols.
259
373
II. S zablyozsok
ABtk. nem vette t a szabadsgveszts rszbeni felfggesztsre vonatkoz szablyokat. Javaslatnak indokolsa alapjn:
[] a rszben felfggesztett szabadsgveszts elleni egyik legfbb kritikaknt felhozhat, hogy habr a felfggesztett szabadsgveszts a vgrehajtand szabadsgvesztsnl enyhbb szankci, a rszben felfggesztett szabadsgvesztsre ez sok tekintetben nem igaz [], st adott esetben a prbaid hosszra figyelemmel annl
szigorbb jogkvetkezmny lehet, ez a tisztzatlan viszony pedig bizonytalann teszi
az alkalmazhatsgt.262
Az indokls ezen llspontja vitathat. Arszben felfggesztett szabadsgveszts annak kiszabsakor soha nem szigorbb, mint az azonos tartam vgrehajtand
szabadsgveszts (mg akkor sem, ha a prbaid a szabadsgveszts felfggesztett
rsznl hosszabb lenne). Az mr egy ettl klnbz krds, hogy az ilyen tlnyl prbaid alatt elkvetett bncselekmny esetn a rszben felfggesztett szabadsgvesztssel az elkvet sszessgben rosszabbul jrhat, mint egy ugyanolyan
sly vgrehajtand szabadsgvesztssel. Ha ugyanis az illet a prbaid alatt kvet
el jabb bncselekmnyt, akkor nem fggeszthet fel annak a szabadsgvesztsnek
a vgrehajtsa, amelyet ezen jabb bncselekmny miatt szabtak ki.263 Ez azonban
nem a szankci slyhoz tartoz krds, hanem az elkvet utlagos magatartsnak
ettl elklnl kvetkezmnye.264
Az indokols ennek kapcsn azt is kifejezetten kiemeli, hogy
[] rendelkezik [] a Javaslat arrl, hogy a feltteles szabadsg tartama bizonyos esetekben (ha a brsg t vet meg nem halad szabadsgveszts kiszabsa esetn a feltteles szabadsgra bocsthatsgot a bntets fele rsznek letltshez kti) legalbb egy, legfeljebb hrom vvel meghosszabbthat. Ez a rendelkezs szintn az
egyniestst szolglja (az elkvet rvidebb idt tlt bntetsvgrehajtsi intzetben,
viszont tovbb fog a bntets hatlya alatt llni), msrszt pedig a rszben felfggesztett szabadsgveszts htrnyaknt emltett kifogsok ez esetben kikszblhetek.265
Aksbbi elkvets esetn tovbbi htrnyos jogkvetkezmnyeket maga utn von

idszak (esetnkben a feltteles szabadsg ideje) az ilyen n. feles kedvezmny alkalmazsakor is tlnylhat a szabadsgvesztsen. Mrpedig akkor az tlbrsgnak
legalbbis a miniszteri indokols logikja alapjn ennek alkalmazsakor ppgy
bizonytalann kellene vlnia, hogy a vgrehajtand szabadsgveszts rendes feltteles szabadsgra bocstssal vagy a feles kedvezmny a hosszabbtssal tekinthet
slyosabb jogkvetkezmnynek.
ABtk. javaslatnak ltalnos Indokolsa III/10. pont.

Btk. 86. (1) bek. c) pont.
264
Ezt a bri gyakorlat (a jogalkotval szemben) felismerte: Debreceni tltbla Bf. II. 111/2010/9.
265
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa III/10. pont.
262
263
374
Arszben felfggesztett szabadsgveszts megszntetse kapcsn a jogirodalomban tbben is megllaptjk, hogy a 2009-ben bevezetett szablyozsnak sok ideje a
forrsra mg nem is volt,266 illetve megszntetse eltt rdemes lett volna megvrni
a gyakorlati tapasztalatokat.267
ABrndy szerzpros a jogintzmny megszntetsvel nem rtett egyet,268
rmutatva, hogy
[] az elterjeszt ltal hivatkozott alkalmazsi nehzsgeket [] nem az indokolsban kiemelni, hanem megoldani lenne indokolt. Egy jogintzmny megszntetse
alkalmazsi nehzsgekre val hivatkozssal a kodifiktor szakmai alkalmatlansgt
bizonytja, nem pedig a jogintzmny feleslegessgt.269
Tth Mihly gy fogalmazott, hogy ha a rszben felfggesztett szabadsgveszts

megsznne [] bizonyos felttelek mellett mgsem siratnm. Rszrl e bntetsi
nem jvjt illeten mindig szkeptikus volt, mert a valdi vlasztvonal a szabadsg
s a brtn kztt hzdik. Nincs az a terhelt, aki megknnyebblten venn tudomsul, hogy be kell ugyan vonulnia, de mgsem olyan hossz idre, mint a rszbeni felfggeszts kedvezmnye nlkl. Az intzmnyt azonban j szvvel csak akkor tartja kivlthatnak:
[ ] ha ugyanakkor a rszben hasonl funkcit betlt feltteles szabadsgra bocsts szablyait rugalmasabb tesszk. Btrabban s szlesebb krben lehetne lni a
feles kedvezmny intzmnyvel, azt bizonyos esetekben akr trvnyi lehetsgg is tehetnnk a mai bri lehetsg helyett. (Ha gy jrunk el, lnyegben kivltottuk
a rszben felfggesztett szabadsgvesztst, anlkl, hogy a potencilis brtnkapacitst nvelnnk.)270
Az elsdleges klnbsg valban a szabadsg s a brtn kztt hzdik. Arszben

felfggesztett szabadsgveszts valban minsgileg ms (kevesebb), mint a teljesen felfggesztett szabadsgveszts. Arszben felfggesztett szabadsgvesztsnek
azonban nem az a feladata, hogy a felfggesztett szabadsgvesztst ptolja, hanem
hogy a vgrehajtand szabadsgveszts alkalmazsi krt szktse.271 Ebben a krben
viszont a rszben felfggesztett szabadsgveszts az elkvet ltal is szlelten sokkal
kedvezbb jogintzmny, mint az azonos tartam vgrehajtand szabadsgveszts.
Arszben felfggesztett szabadsgvesztst nem ptolja a feltteles szabadsgra bocsts korbbi lehetsge (mg a feles kedvezmny trvnyi elrsa sem). Mg
ugyanis a feltteles szabadsgra bocsts a bntets-vgrehajtsi br mrlegels Tth Mihly: Remnyek s aggodalmak negyedik Bntet Trvnyknyvnk blcsjnl llam s
Jogtudomny 2011/4. 435455, [2012] 449-450.
267
BrndyBrndy (60. lj.) 8.
268
269
270
Tth (266. lj.) 450.
271
Erre nzve lsd Nagy Ferenc: Abntets vgrehajtsnak rszbeni felfggesztsrl Bntetjogi
Kodifikci 2003/3. 2532.
266
375
II. S zablyozsok
tl fgg, addig a szabadsgveszts vgrehajtsnak rszbeni felfggeszts esetn az

eltlt (ksbb bekvetkez kizr ok hinyban) az tlet erejnl fogva szabadul.272
Erre figyelemmel a rszben felfggesztett szabadsgvesztst de lege ferenda mindenkppen rdemes lenne visszahozni bntetjogunkba.
4.7. AZ ELZRS
ABtk. egyik j bntetsi neme az elzrs.273 Ajavaslat kapcsold indokolsa szerint

ez a szankci a rvid tartam szabadsgveszts alternatvja lehet (t naptl hrom
hnapig [] tarthat) []. Az elzrs maximlis tartamra figyelemmel a szabadsgveszts legrvidebb tartama kt hnaprl hrom hnapra mdosul.274
Atartamnak meghatrozsbl ereden azonban az elzrs csak rszben a korbbi
rvid tartam szabadsgveszts alternatvja, msik oldalrl a rvid tartam szabadsgelvons krnek kiterjesztse. Akorbbi kdex utols idllapota alapjn ugyanis kt hnapnl rvidebb szabadsgelvons (felntt korakra) nem volt kiszabhat.275
Az j szankci nyilvnval szigortst jelent azoknl a bncselekmnyeknl (pldul
magntitok megsrtse) is, amelyek a korbbi kdex alapjn legfeljebb pnzbntetssel voltak bntetendk,276 jelenleg pedig elzrssal (is).277
Tth szerint nem alapos azon rvels sem, hogy az elzrs egszen ms, rvidebb is, humnusabb is, mint a brtn.278 Az elzrs vgrehajtsa sorn ugyan el kell
klnteni az elzrsra tlteket a szabadsgvesztsre tltektl,279 illetve a szabadsgveszts s az elzrs vgrehajtsa egyes rszleteiben eltr,280 de ezek a klnbsgek bizonyosan nem indokoljk egy nll anyagi jogi szankci szablyozst.
Ahogyan az sem, hogy a mentestsi szablyok kedvezbbek elzrs esetn,281 hiszen
semmi akadlya nem lett volna egy olyan szablyozsnak, hogy a hrom hnapnl
rvidebb szabadsgveszts kiszabsa nem keletkeztet bntetett elletet.
Az indokols utal arra is, hogy az elzrs bntets hatkonyabban szolglhatja a
specilis prevencit.282 Ennek elfogadsa esetn azonban azt is figyelembe kell venni, hogy sokkal ersebb s valsznbb a stigmatizl, megblyegz, gy a szemlyisg fejldsre krosan hat, ugyanakkor a slyosabb bnzsi formk elsajttst
Ezt egybknt a 2009. vi LXXX. tv. javaslatnak indokolsa korunk bntetjognak ilyen produktumaihoz kpest szokatlanul pontosan meg is magyarzta.
273
Btk. 46. .
274
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa III/8.1. pont.
275
1978. vi Btk. 40. (2) bek.
276
gy pl. 1978. vi Btk. 177. (1) bek.
277
gy pl. Btk. 223. (1) bek.
278
Tth (38. lj.) 533.
279
Bv. tv. 273. (5) bek.
280
Bv. tv. 275. (1) bek. a) pont.
281
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa III/8.1. pont. V. Btk. 100. (1) bek. a) pont.
282
272
376
s elfogadst erst[] hatsa.283 Anhny napos elzrs vgrehajtsa radsul

komoly adminisztrcis nehzsgeket is okoz.284
Erre az j bntetsi nemre, a bntetjogi elzrsra teht valjban nem volt szksg,285 a szabadsgveszts-bntets ltalnos minimuma a Btk.-ban hrom hnapnl rvidebb tartam is lehetne, ha a jogalkot gy akarta volna.286 Alegjobb (de lege
ferenda is javasolt) megolds azonban az elzrs mellzse s a szabadsgveszts
ltalnos minimumnak hrom hnapban val meghatrozsa lett volna.
4.8. AKNYSZERGYGYKEZELS
A2009. vi LXXX. tv. 25. -val mdostott 1978. vi Btk. alapjn:

[] a knyszergygykezels legfeljebb a [] bntetsi ttel fels hatrnak megfelel
ideig, letfogytig tart szabadsgvesztssel is bntetend bncselekmny esetn legfeljebb hsz vig tart. Ha ezt kveten az egszsggyrl szl trvnyben meghatrozott felttelek fennllsa miatt szksges, a knyszergygykezeltet pszichitriai intzetben kell elhelyezni.287 [Azonban] a knyszergygykezelst [ezen] tartam eltt is
haladktalanul meg kell szntetni, ha szksgessge mr nem ll fenn.288
Ennek kapcsn rdemes visszatekinteni a 2009. vi LXXX. tv. javaslatnak indokolsra, amely szerint:
[] a bntetjog-tudomny rgta kifogsolja azt, hogy a knyszergygykezels hatrozatlan tartam jogkvetkezmny, mivel a [2008-ban] hatlyos Btk. nem rendelkezik
annak fels hatrrl. Ez a szablyozs srti a jogkvetkezmnyek meghatrozsra
irnyad nulla poena sine lege elvt, amely megkveteli a bntetjogi jogkvetkezmnyek pontos s egyrtelm meghatrozst.289
Atrvnyhoz a 2009. vi LXXX. tv. 25. -val kapcsolatosan a trvny hatlybalpsvel egyidejleg nem alkotott tmeneti rendelkezst. Ehhez a szablyozshoz
kapcsoldva a 1/2011. (VI. 1.) Bntet jogegysgi hatrozat mondta ki, hogy a 2010.
vi mjus h 1. napja eltt jogersen elrendelt knyszergygykezels vgrehajtsa s
fellvizsglata sorn a 2009. vi LXXX. tv.-nyel bevezetett szablyozs nem alkalmazhat.290
ABtk. visszalltja a korbbi szablyozst, azaz a knyszergygykezels hatrozatlan tartam intzkeds lesz: akkor fog megsznni, ha a bri fellvizsglat rtelm Tth (38. lj.) 533.
Nagy (118. lj.) 7.
285
Nagy (118. lj.) 7; Tth (38. lj.) 533.
286
Nagy (118. lj.) 7; Tth (38. lj.) 533.
287
1978. vi Btk. 74. (3) bek. Hatlyos 2010. mjus 1. napjtl.
288
1978. vi Btk. 74. (4) bek. Hatlyos 2010. mjus 1. napjtl.
289
A2009. vi LXXX. tv. javaslatnak 26. -hoz fztt indokols.
290
1/2011. (VI. 1.) Bntet jogegysgi hatrozat, I. pont.
283
284
377
II. S zablyozsok
ben annak szksgessge megsznt.291 Egyb esetekben azonban a knyszergygykezels tarthat a bntetsi ttel hatrnl hosszabb ideig, st akr az elkvet lete
vgig is.
Ennek indokaknt egyrszt utalnak arra, hogy
[] alkotmnyossgi problmt jelent, hogy a 2010. mjus 1-je ta elrendelt intzkedsek hatrozott tartamak (sor kerlhet a megszntetskre s megsznskre is), mg
a korbban elrendelt knyszergygykezelsek tovbbra is hatrozatlan jellegek, s
csak megszntetskre kerlhet sor.292
Az indokols szerzje az ltala vlt alkotmnyossgi problmt legalbb azzal a pontossggal megjellhette volna, amit az Alkotmnybrsgrl szl trvny alapjn
egy indtvnynak is teljestenie kell.293 Az indokolsbl ugyanis nem derl ki, hogy
az alkotmnyossgi problma alapjt a jogbiztonsgra, a bntet trvny visszahat
hatlyra vagy a diszkriminci tilalmra vonatkoz rendelkezs srelme kpezte-e,
illetve annak kialakulsban csak a 2009-ben beiktatott szablyozs vagy az tmeneti
rendelkezsek hinya, illetve az 1/2011. (VI. 1.) Bntet jogegysgi hatrozatban foglalt rtelmezs hatott-e kzre.
Akt szablyozs eltrsbl ered lltlagos alkotmnyossgi problmt radsul a jogalkot gy kvnta megoldani, hogy ugyanazt jra teremtette. ABtk. javaslatnak indokolst plagizlva ugyanis az is megllapthat, hogy a 2013. jlius 1. napja
utn elrendelt intzkedsek hatrozatlan jellegek, s csak megszntetskre kerlhet
sor, mg a 2010. mjus 1. napja s a 2013. jnius 30. napja kztt elrendelt intzkedsek hatrozott tartamak (sor kerlhet a megszntetskre s megsznskre is). Ez
vajon nem kpez alkotmnyossgi problmt?
Az indokols a korbbi rendszer visszalltsnak indokaknt jelli meg azt is, hogy
a knyszergygykezels [2009-ben bevezetett] szablyai szmos jogalkalmazsi
nehzsget is okoznak (prhuzamos tels (sic!), ideiglenes knyszergygykezels
beszmtsa stb.).294 Ajogalkalmazsi nehzsgek azonban itt sem295 kpezhetnnek elegend rvet egy szablyozs eltrlsre.296 Arrl nem is szlva, hogy az ideiglenes knyszergygykezels beszmtsa egyszeren trvnyi rendelkezst ignyelt
volna. Ahogyan nem jelenthetett volna megoldhatatlan problmt a knyszergygykezelsek prhuzamossga sem.297
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa III/8.3.10. pont.
293
gy a krelem akkor hatrozott, ha egyrtelmen megjelli [] az Alaptrvny, illetve a nemzetkzi
szerzds megsrtett rendelkezseit [2011. vi CLI. tv. az Alkotmnybrsgrl (Abtv.) 52. (1b) bek.
d) pont], ill. az indokolst arra nzve, hogy a srelmezett jogszably, jogszablyi rendelkezs, bri dnts vagy [...] mirt ellenttes az Alaptrvny megjellt rendelkezsvel vagy a nemzetkzi szerzdssel
[e) pont].
294
ABtk. javaslatnak ltalnos indokolsa III/8.3.10. pont.
295
V. 4.6. cm.
296
Kpzeljk el azt az indokolst, hogy az emberls ksrletnek minstse szmos esetben jogalkalmazsi nehzsget okoz, gy a Btk. a jvben csak a befejezett emberlst rendeli bntetni.
297
Akdex ugyanis egy msik jogintzmny kapcsn kifejezetten rendelkezik hasonl szitucirl. V. Btk.
86. (5) bek. (valamennyi prbaid prhuzamosan telik).
291
292
378
Tth Mihly szerint: a felkszletlensgre trtn hivatkozs sem felttlenl megalapozott. vente alig tucatnyi olyan szemlyt kellene [] elbocstani, akik kitltenk a korbbi szablyok szerinti maximlis idt. Az elhelyezsk lenne 3000-es civil
gyszm mellett megoldhatatlan? Az 1/2011. (VI. 1.) Bntet jogegysgi hatrozatra figyelemmel pedig a civil pszichitriai intzeteknek az IMEI tlagos polsi idejt figyelembe vve kb. 4-5 v mlva kellett volna az els nhny beteg tvtelrl
gondoskodniuk, hiszen a knyszergygykezels maximlis tartamt elr 2009-es
szably a mr korbban elrendelt intzkedsekre nem alkalmazhat. Joggal teszi fel
a krdst: Ennyire srgs lenne a korbbi embertelenebb szisztma visszalltsa?
Silyen tartsnak grkezik a hinyos infrastruktra?298
Kln utal r, hogy
[ ] ami az llampolgrok flelmt mint szintn srn hangoztatott indokot illeti, ez azrt merben alaptalan, mert az IMEI-bl vente a kb. 200 polt kzl hozzvetlegesen mintegy 1518 szemly amgy is szabadlbra kerl. Akikerlteknek csak
mindssze kb. 4%-a visszaes, s k sem felttlenl jabb erszakos cselekmnyt kvetnek el. Az az vente nhny tovbb kezelend szemly, aki a hatrozott id eltelte utn
kerlne t polgri intzetekbe, nem adhat okot relis llampolgri flelemre.299
Nagy szerint a Btk. szablyozsa emberi jogi szempontbl s trvnyessgi megfontolsbl is joggal kifogsolhat.300 Agglyait magam is osztom, de llspontom szerint a Btk. hatlyos (1978. vi Btk. eredeti) rendelkezsei kapcsn nem a nulla poena sine lege certa elv, hanem az arnyossg elve srl. Alkotmnyossgi szempontbl
ugyanis nem hatrozatlan az a szankci, amelyet a jogalkot eleve gy szablyozott,
hogy az akr az elkvet letnek vgig is tarthat. Az viszont alkotmnyos kvetelmny, hogy a bntetjogi szankci (s nem csak a bntets) hossza valamilyen mdon
arnyos legyen az elkvetett cselekmny trgyi slyval. Ez a viszony az elkvet
veszlyessgre hivatkozva lazthat, de egy jogllamban ennek vannak alkotmnyos
korltai.
Erre figyelemmel de lege ferenda elkerlhetetlen a 2009-ben bevezetett azon rendszer visszavezetse, hogy a knyszergygykezels nem tarthat a szabadsgveszts
bntetsi ttelnek fels hatrnl hosszabb ideig. Ha az elkvet veszlyessge ezt
kveten is indokolja a tovbbi fogva tartst, akkor azt az egszsggyrl szl trvny alapjn kell foganatostani.
4.9. VAGYONELKOBZS
ABtk. csaknem vltozatlanul vette t a vagyonelkobzs szablyozst eldjtl.

Egyik j rendelkezse szerint vagyonelkobzst kell elrendelni arra a vagyonra is,
amelyet a kbtszer-kereskedelem [] elkvetje a bncselekmny elkvetsnek
Tth (38. lj.) 534.
Tth (38. lj.) 534.
300
Nagy (2. lj.) 267.
298
299
379
II. S zablyozsok
ideje alatt szerzett.301 Nem rendelhet el azonban vagyonelkobzs ilyenkor sem ha a

vagyon trvnyes eredete bizonytott.302
Ajavaslat indokolsa szerint ezeknek a rendelkezseknek az a clja, hogy a szervezett s a hatrokon tnyl bnzs elleni kzdelemben a vagyoni, anyagi alapjaik elvonsval hatkonyabban fel lehessen lpni a kbtszer-kereskedkkel szemben.303 Ez azonban a rendelkezs alkalmazsi krnek bizonyos vonatkozsaira
nem tall, mivel a trvny a bizonytsi terhet akkor is megfordtja, amikor a kbtszer-kereskedelem nem hatrokon tnyl s nem is szervezett. Msrszt, akkor
a szervezett kbtszer-kereskedelem meghatrozott rsze (a bnszervezetben elkvets) esetn az j szablyozsra nem is volt szksg, hiszen az 1978. vi Btk. a bnszervezetben rszvtel idejre mr 2001 ta megfordtotta a bizonytsi terhet.304
Arendelkezs ha arrl az indokls nem is szl rendelkezik egyrtelm klfldi
elkppel, hiszen az angol bntetjog a kbtszerrel trtn visszalssel kapcsolatos vagyonelkobzsnl mr az 1980-as vekben megfordtotta a bizonytsi terhet.305
Avonatkoz szablyozst az EJEB alapveten sszhangban llnak tallta az emberi jogi egyezmnnyel.306 Kivtelt csak az az eset kpezett, amikor az j jogintzmnyt
visszahat hatllyal (az j szablyozs hatlybalpse eltt elkvetett bncselekmnyekre nzve) vezettk be.307 Ennek kapcsn kiemelst rdemel a hazai joggyakorlatbl az az rtelmezs, hogy az idbeli hatlyt tekintve a vagyonelkobzs szempontjbl a vdlottra kedveztlenebb szablyozs, hogy a vagyon trvnyes eredetnek
bizonytsa krben a bizonytsi teher megfordul.308
4.10. AFONTOSABB GYBEN ELKVETS
Az 1978. vi Btk. alapjn slyosabban bntetend volt a passzv hivatali vesztegets, ha azt fontosabb gyekben intzkedsre hivatott hivatalos szemly kvette el.309
Ilyennek minslt, akinek feladatkrt kizrlag vagy tlnyomrszt az gyfelek
jogait vagy jogos rdekeit jelents mrtkben befolysol dntsek nll elksztse vagy meghozatala alkotja, gy pldul a br vagy az gysz.310
303
304
1978. vi Btk. 77/B. (1) bek. b) pont, (4) bek. (5) bek. c) pont. Ezt egybknt a Btk. is tvette 74. (1)
bek. b) pont, (4) bek. a) pont, (5) bek. c) pont.
305
Erre a hazai szakirodalombl Holln Mikls: Abncselekmnybl ered vagyon elvonsa: az angol
megolds jellegzetessgei Bntetjogi Kodifikci 2003/4. 1927.
306
Case of Phillips v. United Kingdom, Judgment of 5 July 2001, no. 41087/98, ECHR 2001-VII. Elemzst
lsd pl. Holln Mikls: Confiscation of the Proceeds from Crime and the Principle of Presumption of
Innocence in Kimmo Nuotio (szerk.): Festschrift in Honour of Raimo Lahti (Helsinki: University of
Helsinki 2007) 363372.
307
Case of Welch v. The United Kingdom, Judgment of 9 February 1995, Series A, no. 307-A. Elemzst
lsd pl. Holln Mikls: Avagyonelvon szankcik s a visszahat hatly tilalma az Emberi Jogok
Eurpai Egyezmnye tkrben Belgyi Szemle 2003/11-12. 168185.
308
Fvrosi Trvnyszk 20.B.837/2013/64.
309
1978. vi Btk. 250. (2) bek. a) pont II. fordulat.
310
V. Bcz Endre: Az llamigazgats, az igazsgszolgltats s a kzlet tisztasga elleni bncselekmnyek
301
302
380
ABtk. nem tartalmazza a fontosabb gyekben intzkedsre hivatott hivatalos szemly ltali elkvets minst krlmnyt. ABtk. javaslatnak indokolsa szerint
ugyanis ez egy igen bizonytalan jogfogalomnak tekinthet, gy ha megllapthat,
akkor a bntets kiszabsa krben rtkelhet.311
Ha el is fogadjuk a fogalom meghatrozottsgval kapcsolatos agglyokat, akkor azok
semmikppen nem a fogalom magjt, hanem legfeljebb csak annak hatreseteit rinthetik. Ajogbiztonsgi agglyok teht knnyedn elhrthatk lettek volna azzal, ha az j
kdex a korrupcis bncselekmnyeket tekintve taxatve nevesti a slyosabb felelssggel tartoz hivatalos szemlyeket (pldul br, gysz, alkotmnybr). Ezzel szemben
a teljes mellzs kvetkeztben olyan szemlyek (pldul brk vagy gyszek) vesztegetsi cselekmnye sem minsl az j szablyozs szerint slyosabban, akiknek fontosabb gyekben intzkedsre hivatottsga korbban sem volt (s ma sem lehet) krdses.
Az j szablyozs mg inkbb ellentmondsos arra figyelemmel, hogy a jogalkot
fenntartotta a vezet beoszts hivatalos szemlyknt val elkvets minst krlmnyt.312 gy a bngyi osztlyvezet ltal elkvetett passzv vesztegets egy fokozattal slyosabban minsl, mint annak a beosztott gysznek a hasonl korrupcis
cselekmnye, aki t a nyomozs lefolytatst tekintve csaknem korltlanul utastani
jogosult, vagy annak a brnak a tette, aki az gyet majd rdemben elbrlja.
ABtk. megalkotsa sorn teht j magyar szoks szerint a frdvzzel egytt a gyereket is kinttte a jogalkot, amikor a fontosabb gyekben eljrni hivatott hivatalos
szemly ltali elkvetst mellzte a minst krlmnyek sorbl. Ha a fontosabb
gyekben intzkedsre hivatott hivatalos szemly fogalma bizonytalan, akkor minst krlmnyknt azokat a hivatalos szemlyeket (pldul br, gysz, alkotmnybr) kellene taxatve nevesteni, akik nem vezet beosztsak, de indokolt, hogy a korrupcis bncselekmnyek miatt slyosabb felelssggel tartozzanak.313 Ezt tette mr
egybknt az 1878. vi Btk. is, amikor az egybknt irnyadnl slyosabb bntetssel rendelte bntetni, ha a br, vizsgl br vagy eskdtszki tag volt az, aki habr
hivatali ktelessgt nem is szegi meg, [de] hivatalnl fogva teljestend cselekmnyrt vagy annak mulasztsrt ajndkot vagy jutalmat kvetel, elfogad vagy az ez
irnti gretet nem utastja vissza.314
4.11. A Z EGYENESGI ROKONOK KZTTI VRFERTZS
Az 1978. vi Btk. alapjn az egyenesgi rokonok kztti vrfertzs egy vtl t vig
terjed szabadsgvesztssel volt bntetend.315 Ezzel szemben az j kdex a bntetsi ttelt hrom vig terjed szabadsgvesztsre cskkentette.316 Akapcsold indo-
in Lszl Jen (szerk.): ABntet Trvnyknyv magyarzata (Budapest: KJK 1986) 636746, 734.
312
Btk. 294. (2) bek.
313
Holln (64. lj.) 177-178.
314
1878. vi V. tv. 468. .
315
1978. vi Btk. 203. (1) bek.
316
Btk. 199. (1) bek.
311
381
II. S zablyozsok
kols szerint az 1978. vi Btk. szerinti bntetsi ttel [] a tbbi bncselekmnyhez

s a klfldi szablyozsokhoz kpest is eltlzottnak tnik.317
Hinyrzetet csak az kelt, hogy az indokols nem tr ki arra, hogy szmos klfldi
bntetjog a felnttek kztti vrfertzst egyltaln nem rendeli bntetni.318 Abntetni rendels indoka kapcsn azt olvashatjuk, hogy a hzassg jogintzmnynek,
illetve a kzeli (vr)rokonok kztti csaldi kapcsolat vdelme, az ifjsg tekintetben az llam klns gondoskodsi ktelezettsge, valamint a leszrmazs genetikai
vdelme tovbbra is sszer indokt adjk a vrfertzs bntetendsgnek.319 Ez az
indokols azonban nem vet szmot azzal, hogy mr a hazai jogirodalomban is komoly
agglyok vetdtek fel abban a vonatkozsban, hogy a leszrmazottak genetikai llomnynak, illetve a (hzassg s a) csaldi kapcsolat vdelme mennyire igazolja a
tnyllsban foglalt cselekmnyek bntetendsgt. Ezen fell azt is kimutattk, hogy
az ifjsgvdelem (legalbbis a kiskor veszlyeztetsnek bntetni rendelse mellett)
nem indokolja a vrfertzsi tnylls fenntartst.320
4.12. EXKUR ZUS: KAPCSOL AT A SZABLYSRTSI JOGGAL
A2012. vi II. tv. (Szabs. tv.) megalkotsval a szablysrtsi anyagi [] jog tartalmban olyannyira kzeledett a bntetjoghoz, hogy kvzi kihgsi jogknt funkcionl.321 Akt jogterlet kzeledse egybknt lnyegben klcsns, hiszen az j
bntet kdex is tvett egyes intzmnyeket a szablysrtsi jogtl, ilyen pldul az
elzrs,322 illetve a sportrendezvnyek ltogatstl val eltilts.323
Aszakirodalom egy rsze a trichotmia de facto feltmasztsa helyett, annak de
iure bevezetst tartotta volna szerencssebbnek,324 aminek lehetsge egybknt
mr korbban is felmerlt.325 [A]Btk. megalkotsa kapcsn itt lett volna a trtnelmi
lehetsg amit most nyilvn esetleg belthatatlan idre megint elszalasztottunk a
Bntet trvnyknyv s a [] Szablysrtsi trvny egysges elvi alapokon nyugv
unijnak megteremtsre.326 Azonban e szablyozsi alternatva komoly megfontolst is megakadlyozta a kt kdex megalkotsnak sorrendje (s az, hogy az elterjesztskrt ms-ms minisztrium volt a felels). Egszen abszurd mdon ugyanis a
Szabs. tv.-nek az elksztse (st annak hatlybalpse is) megelzte a Btk. javaslatnak benyjtst. gy viszont a Btk. javaslatnak vglegestse sorn a trichotmia
visszalltsa komoly alternatvaknt mr nem is merlhetett fel. Azzal ugyanis az j
bntet kdex megalkoti arra tettek volna javaslatot, hogy a 2012-tl (szinte) kiz ABtk. javaslatnak 199. -hoz fztt indokols.
Szomora (162. lj.) 224-225.
319
320
Szomora (162. lj.) 225243.
321
Ambrus Istvn: Aszablysrtsi jog nhny aktulis krdse - bntetjogszi szemmel Kzjogi Szemle
2014/4. 35.
322
Btk. 46. . V. Szabs. tv. 9-10. (szablysrtsi elzrs nven). Lsd Ambrus (321. lj.) 35. 48. lj.
323
Btk. 58. . V. Szabs. tv. 19. (1) bek. (kitilts nven).
324
Ambrus (321. lj.) 35.
325
Emellett rvelt korbban pl. Kis Norbert: Kodifikcis intelmek a szablysrtsi jogalkots szmra in
Rcz Lajos (szerk.): Magister Scientiae et Reipublicae (Budapest Pcs: Dialg Campus 2011) 6169.
326
Tth (38. lj.) 530.
317
318
382
rlag kriminlis szablysrtseket tartalmaz Szabs. tv.-t a megalkotst kvet

vben helyezzk hatlyon kvl (s a szablysrtsi jogot szntessk meg).
Akt kdex megalkotsnak sorrendje (elksztsk megfelel koordincijnak
hinya) ms szempontbl sem tekinthet szerencssnek. Lnyegben ebbl ered
ugyanis, hogy a Szabs. tv. javaslatnak megalkoti szmos vonatkozsban mg az
1978. vi Btk. szablyozst vettk alapul. Ennek kvetkeztben azonban a Szabs. tv.
szmos frissen megalkotott rendelkezse mr a kihirdetst kvet vben idejt mltt vlt, amikor a korbbi bntet kdextl eltr megoldsokat tartalmaz Btk. hatlyba lpett:
1) gy pldul a Szabs. tv. eredeti szvege szerint szablysrts [] a trvny ltal
bntetni rendelt tevkenysg vagy mulaszts volt.327 Ez megfelelt az 1978. vi Btk.
azon megoldsnak, hogy a bncselekmny olyan cselekmny, amelyre a trvny
bntets kiszabst rendeli.328 Aszablysrts fogalmt a 2013. vi XCIII. tv. annyiban vltoztatta meg, hogy abban olyan tevkenysg vagy mulaszts tartozik bele,
amelyet e trvny bntetni rendelt.329 Ebben a vonatkozsban utlag kvntk a
Btk. megoldshoz igaztani a Szabs. tv.-t. ABtk. ugyanis gy rendelkezik, hogy az a
cselekmny minsl bncselekmnynek, amelyre e trvny bntets kiszabst rendeli.330
2) ASzabs. tv. 29. (1) bekezdse eredetileg mg csak azt rta el, hogy a bntethetsget kizr okokra az 1978. vi Btk. rendelkezseit kell alkalmazni. Ez utbbi
kdex ugyanis mg a bntethetsget kizr okok kztt szablyozta a magnindtvny hinyt.331 A2015. vi CCII. tv. mdostotta a Szabs. tv.-ben foglalt feljelents
elutastsi (eljrs megszntetsi) okokat, hiszen a Btk. [] nem a bntethetsget
kizr okknt, hanem kln fejezetben, a bntetjogi felelssgre vons egyb akadlyaknt szablyozza a magnindtvny hinyt.332
ABtk. megalkotsnl is rvnyeslt az a korbban is szlelhet333 tendencia is,
hogy a jogalkot egyes addig bncselekmnynek minsl magatartsokat dekriminalizl, mivel azok vonatkozsban [] a bntetjogi fenyegetettsg nem indokolt,
de ezek egy rszt a tovbbiakban szablysrtsknt szankcionlja. gy az j kdexben mr nem szerepel a hatrjelrongls, a fldmrsi jel megronglsa, a hamis statisztikai adatszolgltats, a sajtrendszeti vtsg.334 Ezek vonatkozsban a dekriminalizci rszben megelzte az j bntet kdex hatlybalpst is, mivel ezeket a
tnyllsokat a 2012. vi CCXXIII. tv. (Btk.) az 1978. vi Btk. mdostsval mr
Szabs. tv. 1. (1) bek.
1978. vi Btk. 10. (1) bek.
329
2013. vi XCIII. tv. 187. . Amdost rendelkezshez fztt indokols ennek indokaira kln pontban
nem is tr ki, hanem azt a tbbi technikai jelleg mdosts kz sorolja.
330
Btk. 4. (1) bek.
331
1978. vi Btk. 22. h) pont.
332
A2015. vi CCII. tv. 22-23. -hoz fztt indokols. ASzabs. tv. 29. -ban pedig a magnindtvny
kln nevestsre [utlag] azrt [volt] szksg, mert a Btk. szemben a[z 1978. vi] Btk.-val ezt a
jogintzmnyt mr nem a bntethetsget kizr okok keretben, hanem a bntetjogi felelssgre vons
egyb akadlyai kztt nevesti. 2015. vi CCII. tv. 5. -hoz fztt indokols.
333
Papp Lszl: Adekriminalizci s a magyar szablysrtsi jog llam s Igazgats 1983/10.
334
V. Btk. javaslatnak ltalnos indokolsa IV. pontja, ill. a XXXVI. fejezethez, ill. XLII. fejezethez fztt
indokols.
327
328
383
II. S zablyozsok
2013. februr 1. napjval hatlyon kvl helyezte,335 illetve ezzel egyidejleg a Szabs.
tv. mdostsval rendelkezett azok szablysrtss minstsrl is.336 Aszellemi
tulajdon elleni bncselekmnyek megalkotsnl pedig az j kdex hatlybalpsvel rvnyeslt azon (egybknt mr korbban is aktulis) felismers, hogy: csak a
szzezer forintot meghalad reshordozi djra, illetve reprogrfiai djra nzve elkvetett, illetleg szzezer forintot meghalad vagyoni htrnyt okoz szerzi vagy szerzi jogok megsrtse s iparjogvdelmi jogok megsrtse szmt bncselekmnynek,
ez alatti rtkre elkvetett cselekmny szablysrtst valst meg.337
Az ilyen nmagban helyeselhet dekriminalizcit is clszerbb lett volna jogtechnikailag gy elvgezni, hogy a szablysrtsi kdex elfogadsra a Btk.-t kveten kerl sor. Ahogyan a vagyon elleni bncselekmnyek rtkhatrait sem a Szabs.
tv.-ben kellett volna az 1978. vi Btk. s az 1979. vi Btk. mdostsval tvenezer forintra emelni.338 Egy ilyen horderej a bntetjogot alapveten rint
mdostssal is meg kellett volna vrni a Btk. megalkotst.
5. AJV
Nyilvnvalan a Btk. megalkotsa utn egy ideig legalbbis a politikai rendszer fldindulsszer vltozsnak hinyban nem vrhat tfog anyagi bntetjogi kodifikci.339 Ha teht a magyar bntetjoggal kvnunk foglalkozni (akr tvolabbrl
pldul tudomnyosan), akkor meg kell szoknunk ezt a kdexet. Mg akkor is, ha mindenkinek az egyetemen tanult trvnyknyv a viszonytsi pont,340 illetve a hivatsban
sokig hasznlt kdex az orig.341 Ha ennek sorn nem knnyen vagy egyltaln
nem is bartkozunk meg a Btk.-val, akkor is elkezdhetjk (el kell kezdennk) tudomnyos alapossggal felmrni annak ernyeit s hibit. Ehhez mindenkppen j kiindulpontot jelenthet az ilyen s ehhez hasonl tanulmnyok elksztse. Remlem, eljn
azon az id is, amikor a Btk. minden (vagy legalbb minden lnyeges jdonsgokat tartalmaz) fejezete monografikus feldolgozst kap.342 Ezzel nyjtan ugyanis a tudomny
a legrtkesebb httrtmogatst a joggyakorlat, illetve a tovbbi jogalkots szmra.
Btk. 36. .
Btk. 218219, ill. 225226. . V. pl. Szabs tv. 175/A. (Hivatalos szemly ltal elkvetett hamis
statisztikai adatszolgltats), 177. (2a) bek. (fldmrsi jel s hatrjel elleni szablysrts),
206/A. (Kzrdek bejelent ldzse), 206/B. (Hamis statisztikai adatszolgltats), 208/A.
(Sajtrendszeti szablysrts).
337
Btk. javaslatnak ltalnos indokolsa IV.17.3. pont. V. Szabs. tv. XXIX/A. fejezet (Aszellemi tulajdon
elleni szablysrtsek).
338
Szabs. tv. 253. (1)-(2) bek.
339
Erre utal pl. Csoms (24. lj.) 38. is.
340
B cz Endre: Bnteteljrsi jogunk kalandjai. Sikerek, ztonyok s vargabetk (Budapest:
Kzlnykiad 2006) 207.
341
342
Rszemrl ezt a feladatot egy fejezetet (a korrupcis bncselekmnyek) tekintve elvgeztem, annak eredmnyeknt pedig megfogalmaztam a kodifikcis hibk korrekcijra irnyul javaslataimat is [Holln
(54. lj.) 177-178.]. A2015. vi LXXX. tv. szmos vonatkozsban szrevteleimmel sszhangban mdostotta a Btk. szablyozst.
335
336
384
KUN ATTIL A
AZ J MUNKA TRVNYKNYVE *
Amunka trvnyknyvrl szl 2012. vi I. trvny (Mt.) hatlybalpse ta eltelt b hrom

v ltalnos tapasztalata azt tkrzi, hogy az j Mt. a gyakorlat szmra alapveten hasznos, megfelel szablyozst biztost. Mindez llthat annak ellenre is, hogy a tanulmnyban kifejtettek szerint a trvny jogpolitikai clrendszere komoly kritika trgyv tehet s
a clok teljeslse sem igazolhat. Jogtechnikai rtelemben teht l, jl funkcinl a trvny. Jogpolitikai, jogszociolgiai s trsadalmi szempontbl azonban a kdex hatsnak
megtlse agglyos lehet. Egyfell, a kitztt nagyv clok teljeslse alig trtnt/trtnik/
trtnhetett meg, illetve nem kalkullhat, msfell viszont egyb kzttk krosnak tekinthet hatsok jelentkezse kimutathat. Tovbb a munkajog tgabb felfogsa szellemben elvileg lehetsges szakpolitikai koordincis, holisztikus munkaerpiaci szemllet szinte teljesen hinyzik a magyar munkajogi jogalkots vilgbl. Hasonlan hinyzik tovbb a
nemzetkzi munkajogi gondolkods klasszikus s jabb rtkelv hagyomnyainak helyn
kezelse s integrlsa. Akdex kifejezetten ambicizus nevel hatsa (lsd generlklauzulk, megllapodsra nevels clja stb.) sem tnik igazn sikeresnek: alv (vagy legalbbis lmos) kollektv, munkakapcsolati struktrkra egyelre szradt falevlknt ltszanak hullani egy mozgst szellem (rtsd: megllapodsra nevelni kvn) trvny lapjai.
Azok a trsadalmi vltozsok, amelyeket minden bizonnyal generl az j szablyozs, nem
maradktalanul pozitvak. llspontunk szerint fontos lenne a munkajogi megfelels s a
felels foglalkoztats trsadalmi-gazdasgi jelentsgnek fokozottabb tudatostsa mind
jogalkotsi, mind trsadalmi skon. Eszempontok fontossga mind rtkelv/alapjogi megkzeltsben levezethet (lsd a tisztessges foglalkoztats ILO-ideja), mind gazdasgi rvelssel altmaszthat (miszerint a munkajogi vdelem nem a gazdasg ellensge,
hanem ppen a jl mkd piacok szerves pillre lehet).
Az j munka trvnyknyve (2012. vi I. trvny, Mt.) 2012 jlius elsejn lpett

hatlyba.1 Amagyar munkajog aktulis llapotnak vizsglathoz alapveten ketts mdszertani megkzelts tnik indokoltnak: elsknt az n. textualista, msodik* A tanulmny az MTEPTE sszehasonlt s Eurpai Foglalkoztatspolitikai s Munkajogi
Kutatcsoport keretben kszlt.
1
Ugyanakkor egyes szablyai csak 2013. janur elsejtl hatlyosak. (Lsd rszletesen: 2012. vi
LXXXVI. tv. az Mt. hatlybalpsrl.)
385
II. S zablyozsok
knt az n. institucionalista. Atextualista megkzelts magt a szablyozst (Mt.),

illetve annak fbb irnyait rinti, mg az institucionalista megkzelts azt a bevett,
ers munkajogtudomnyi hagyomnyt szem eltt tartva vizsgldik, amely szerint a
munkajog doktriner megkzeltse zskutca, ppen a jogterlet rendkvl szles kr
s intenzv politikai, szociolgiai, gazdasgi kapcsoldsai miatt. Utbbi kahn-freundi alap institucionalista megkzelts2 tovbbgondolsa kt tovbbi szempont
felvetst teszi szksgess: egyrszt input oldalon a munkajog n. kontextulis tnyezk ltali meghatrozottsgnak tnyt, msrszt output oldalon a
munkajog n. institucionlis dinamizmust. Elbbi, Deakin szellemben lnyegben
annyit tesz, hogy a munkajog mindenkori llapota tulajdonkppen nem ms, mint igen
sszetett kontextulis tnyezk evolcis sszhatsnak elre jrszt kiszmthatatlan, megjsolhatatlan eredje (ez az utols gondolat az n. indeterminacy of labour
law ttel, amelyre mg visszatrnk jelen tanulmnyban).3 Utbbi a munkajog institucionlis dinamizmusa koncepci pedig arra utal, hogy a munkajogi szablyozs
szvege mindig nmagn tlmutat, tovagyrz dinamizmusokat, hatsmechanizmusokat rejteget magban, illetve indukl: mind kifel (a jogrendszeren kvl, a trsadalom s a munkaerpiac irnyban), mind befel (a jogrendszeren bell, annak egyb
terletei vonatkozsban). Jelen dolgozat sem tartja megkerlhetnek ezeket a szempontokat, gy mind a kontextulis hatsokra (inputok), mind az intzmnyi dinamizmusokra (kls s bels output) r kvn mutatni.
Atanulmny felptse teht a kvetkez: Amsodik fejezet textualista megkzeltsben mutatja be s rtkeli az j munka trvnyknyvt, mind lex lata, mind
lex ferenda kontextusban. Rviden vzoltatnak az j kdex fbb sajtossgai (lex
lata), tartalmi vltozsai, de elssorban nem rszletes tteles jogi vizsglds alapjn, hanem sszkp jelleggel, a fbb szakmai llspontok tkrben. Ezt kveten
emltsre kerlnek az j szablyozs mdostsra vonatkozan mr most megfogalmazott, illetve megfogalmazhat fbb kritikai irnyok, mdostsi javaslatok. Itt sem
a technikaibb finomhangolsi ignyekre, hanem a koncepcionlisabb rvny felvetsekre koncentrlunk.
Aharmadik fejezet a mr emltett institucionalista paradigma mentn, rtkel
ignnyel vizsglja az j szablyozs jogrendszeren kvli, illetve jogrendszeren belli lehetsges tovagyrz hatsait, n. kls s bels institucionlis dinamizmusait.
Anegyedik fejezet az rvnyesls, megfelels (compliance) fell krdez r a
magyar munkajog llapotra.
Afent jelzett tematikra tekintettel mdszertani megjegyzsknt emltst rdemel, hogy jelen tanulmny elemzsi metdusa alapveten rtkel, sszkp jelleg. Ennek oka a terjedelmi s mfaji korlt, hiszen jelen tfog rendeltets, sajtos
Alan Bogg [et al.] (szerk.): The Autonomy of Labour Law (Oxford Portland: Hart 2015) 22.
Simon Deakin: The Evidence-Based Case for Labour Regulation in Lee Sangheon Deirdre McCann
(szerk.): Regulating For Decent Work: New Directions in Labour Market Regulation (Geneva: ILO
Palgrave Macmillan 2011); Deirdre McCann [et al.] (szerk.): Creative Labour Regulation: Indeterminacy
and Protection in an Uncertain World (Geneva: ILO Palgrave Macmilan 2014) 47; Tovbb Deakin
n. indeterminacy of labour law ttelhez: Simon Deakin Prabirjit Sarkar: Assessing the Long-Run
Economic Impact of Labour Law Systems: ATheoretical Reappraisal and Analysis of New Time Series
Data WEF Working Papers 2008/43.
386
A z j munka trvnyknyve
mfaj tanulmnynak jellegnl fogva nem lehet clja konkrt jogintzmnyek tzetes lersa, vizsglata.
1. TEXTUALISTA MEGKZELTS ASZABLYOZS MIKNTJE

Az albbiakban kifejezetten rviden (ebbl fakadan szimplifiklva) vzolsra
kerlnek az j kdex fbb sajtossgai (lex lata), tartalmi vltozsai, de elssorban
nem rszletes tteles jogi vizsglds alapjn, hanem sszkp jelleggel, a fbb szakmai llspontok tkrben. Ezt kveten emltsre kerlnek az j szablyozs mdostsra vonatkozan mr most megfogalmazott, illetve megfogalmazhat fbb kritikai
irnyok, mdostsi javaslatok.
1.1. LEX LATA
Alapjaiban vve kevesen vitatjk, hogy egy j munkajogi kdex elfogadsa szakmailag indokolt volt s idszer. ltalnossgban vve, technikai rtelemben kifejezetten ernye a trvnynek, egyetrtve Pl Lajossal, hogy dogmatikailag sokkal kulturltabb, pontosabb, mint a korbbi szablyozs.4 Ezt tekintve jelents egyetrts
mutatkozik a szakmai kzvlemnyben: a normaszveg sok szempontbl javult, egyszersdtt,5 illetve jogtechnikailag kifinomult, cizelllt jogszi munka (termszetesen mindez nem jelenti azt, hogy bizonyos krdseket ne lehetett volna pontosabban
szablyozni). Elmondhat tovbb, hogy az j kdex kifejezetten komplex szerkezet,
jogszoknak szl m6 (utbbi szempont azrt rdemes kln emltsre, mert az Mt.
azon nhny trvny egyike, amelyet nem jogszok pldul brszmfejtk, szemlygyesek, HR-esek, rdekkpviseletek, maguk a jogkeres munkavllalk is tmegesen hasznlnak, gy rkzld feladvnya a munkajogi szablyozsnak a kzrthetsg kontra professzionalizmus dilemma).
Aszablyozs tartalmt ltalnossgban vizsglva egyet lehet rteni Gyulavri
Tamssal, aki szerint a normaszveg rszleteinek vltozsa egyrtelmen a munkltatk szmra kedvez s ahol vltozs trtnt a korbbi szablyozshoz kpest,
azok tlnyomrszt a munkavllalra kedveztlenek.7 Klnsen a szakszervezeti
oldal llspontja homogn azt illeten, hogy az j kdex egyrtelmen a munkavllalk htrnyra vltoztatta meg a munka vilgra vonatkoz szablyokat. Ugyanakkor
egy friss hatsvizsglat leszgezi, hogy nem igazolhatak empirikusan azok a felttelezsek, hogy az j Mt. hatlybalpst kveten a munkaszervezeti viszonyok a versenyszfra munkavllali egsznek vagy akr csak a tbbsgnek htrnyra vl Megllapodsra nevel az Mt. Beszlgets a X. Magyar Munkajogi Konferencin Dr. Berke Gyulval,
Prof. Dr. Kiss Gyrggyel s Dr. Pl Lajossal HR & Munkajog 2013. november 13, munkajog.hu/rovatok/konferenciak/megallapodasra-nevel-az-mt.
5
Gyulavri Tams: t a rugalmassgba in Kun Attila (szerk.): Az j munka trvnyknyve dilemmi
cm tudomnyos konferencia utkiadvnya (Budapest: KREJK 2013) 91104.
6
Fodor T. Gbor: c. n. in Kun (5. lj.) 136.
7
Gyulavri (5. lj.) 102.
4
387
II. S zablyozsok
toztak volna meg.8 Lehoczkyn Kollonay Csilla a trvny fbb hibiknt emlti a
kvetkezket: a jogok s ktelezettsgek homlyos jellege, szmos norma szankci
nlkli volta, a bonyolult (labirintusszer) szablyozs, az arnytalan kockzattelepts (a hagyomnyosan a munkltatt terhel, de az j szablyozs eredmnyekppen rszben megtakartott kockzatok ttolsa a munkavllalra, az egynre s a
trsadalomra).9 Horvth Istvn a kollektv munkajog jraszablyozsnak tlagon
felli tpolitizltsgt emeli ki egyik f kritikai pontknt.10
Lehetetlen lenne egy ilyen tanulmnyban kimerten felsorolni s rszletezni az j
kdex tartalmi vltozsait, ezrt csak vzlatszeren utalunk a teljessg ignye nlkl nhny karakterisztikus reformra:
Amunkajog jogforrsi rendszernek koncepcionlis talaktsa. Ennek f lpse
a kollektv megllapodsok s a jogszably relcijban az abszolt (ktoldal) diszpozitivits eltrbe helyezse. Afelek megllapodsa s a munkaviszonyra vonatkoz szablyok relcijban ugyan a relatv diszpozitivits (n. kedvezbbsg elve)
maradt a f elv, de nvekedett a kivtelek szma. sszessgben a munkajog kontraktulis jogforrsaira tereldik a hangsly, prhuzamosan az llam regulatv funkciinak megmetszsvel.
Az zemi tancs ltal kthet kvzi-kollektv szerzds jogforrsi pozciba emelse.
Amunkaid s munkabr jszer szablyozsa a rugalmassg fokozsa mellett.
Akorbbiakhoz kpest nagyobb szmban jelentek meg rtelmezst kvn, a bri
rtelmezsnek tgabb teret nyit generlklauzulk (pldul mltnyos mrlegels, elrelthatsgi klauzula, arnytalan srelem stb.).
Afelmondsi vdelmek szktse s rendszernek talaktsa.
Amunkaviszony munkltati jogellenes megszntetsnek fellaztott jogkvetkezmnyei (a krtrtsi elv eltrbe helyezse, az elmaradt jvedelem cmn ignyelhet krtrts limitlsa, a visszahelyezs kivteless ttele, a pnlis szankci mellzse stb.).
Ahatlyos szablyozs az zemi tancs, valamint a szakszervezetek szerept
jradefinilja: nem drasztikusan, de formlisan valban cskkentek a szakszervezeti jogostvnyok (pldul kifogs, ellenrzsi jog megszntetse, reduklt munkajogi vdelem, ersen korltoz titokvdelmi szablyok stb.). Az zemi tancs rszvteli
jogai s mkdsi felttelei rdemben nem ersdtek.
Amunkajogi krtrtsi felelssg marknsabban polgri jogi szemllet szablyozsa; a munkltati krfelelssg esetn a mentesls szablyainak laztsa, a
munkavllali felelssg szigorodsa.
Az n. atipikus jogviszonyok krnek kiterjesztse, tfog szablyozsi ksrlete,
dnten munkaerpiaci (rtsd: foglalkoztatsbvtsi) ambcik mentn.
Dabis Erzsbet [et al.] (szerk.): Elemz tanulmny: az j Munka Trvnyknyvnek hatsvizsglata (Budapest: Fggetlen Szakszervezetek Demokratikus Ligja SZTE2015), http://www.liganet.hu/
news/8791/Az_uj_Mt._kutatas_osszefoglalo_tanulmany.pdf.
9
Lehoczkyn Kollonay Csilla: Gnmanipullt jszltt j munkatrvny az autoriter s neoliberlis
munkajogi rendszerek hatrn in Kun (5. lj.) 2456.
10
Horvth Istvn: Fnyrnyk Hsz percben az j Mt.-rl in Kun (5. lj.) 7590.
8
388
1.2. VLTOZSOK S LEX FERENDA
Amunkajog ltalnossgban vve mindig is egy tpolitizlt s gyakran vltoz jogterlet. Nincs ez msknt az j kdex kapcsn sem. Atrvny hatlybalpse ta mr
eddig is szmos szvegpontost, finomhangol mdosts trtnt. Ez felteheten a
jvben sem lesz msknt. Br az egyik f elzetes jogalkoti cl volt a stabilabb,
jogbiztonsgot jobban szolgl, kevss toldozgatott-foltozgatott kdex megclzsa (mely a korbbi Mt. egyik f kritikja volt, annak elavult volta mellett), aligha lehet
a sok vltozs miatt plct trni a kdex magalkoti felett. Szmos krlmny induklt eddig is s fog ezutn is induklni mdostsokat. Alegfontosabb ilyen faktorok
a kvetkezk (nhny jogintzmny pldjt is emltve a teljessg ignye nlkl a
mr bekvetkezett mdostsok krbl):
a) Szvegpontosts, finomhangols, leginkbb a gyakorlati ignyekre reaglva,
kiszrve egyes rtelmezsi problmkat, segtve a jogalkalmazst (pldul tvollti
dj kiszmtsa, a szabadsg kiadsnak egyes szablyai).
b) Az egyes eurpai unis irnyelvek pontos, maradktalan implementlsval kapcsolatos vits krdsek rendezse (pldul a munkltat szemlyben bekvetkez
vltozs, a ktetlen munkarend, a szlsi szabadsg stb. kapcsn).
c) Apolitikai akarat jogalkotsi tvitelt megtestest mdostsok (pldul vasrnapi munkavgzs s brptlk11).
d) Bizonyos alkotmnyossgi kvetelmnyek rvnyestse. Pldul ilyen esetkr
a 17/2014. (V. 30.) AB hatrozat fejlemnyei nyomn indult szakmai diskurzus a nk
felmondsi vdelmt, illetve a vrandssgrl szl tjkoztatsi ktelezettsget illeten, amely minden bizonnyal tovbbi jogalkoti beavatkozst, pontostst fog szksgess tenni.12
Az emltett, az EU jogrendjnek val teljesebb megfelelst szolgl kisebb-nagyobb
leginkbb szvegpontost jelleg mdostsi ignyek mind maga az EU, mind a
szakma rszrl vissza-visszatrek, de emellett egyb nemzetkzi frumok is gyakoroltak kritikt az j kdexet tekintve. Az ILO (Nemzetkzi Munkagyi Szervezet) mg
az Mt. Javaslatrl, 2011-ben egy n. Technikai Memorandumban fejtette ki llspontjt, alapveten a magyar szakszervezetek kezdemnyezsre.13 AMemorandum
tbb irrelevns s azta meghaladott (illetve flrertseken, st fordtsi hibkon is
alapul) megllaptst is tett, szmos pontja mgis megfontolsra rdemes. Klnsen
ilyen a munkltati krfelelssg felpuhtott szablyozst, illetve a hatkony kollektv alku s a bks munkagyi kapcsolatok nem megfelel jogalkoti tmogatst r
les kritikk.
Az Eurpai Szocilis Karta alapjn a szerzd felek gy haznk is ktelesek
rendszeres jelentsekben beszmolni az Eurpa Tancs ftitkrnak a Karta ltaluk
ratifiklt rendelkezseinek alkalmazsrl. Atzedik nemzeti jelents a munka vilgval kapcsolatos jogokat dolgozta fel a 2009. janur 1-jtl 2012. december 31-ig tart
V. 2014. vi CII. tv. a kiskereskedelmi szektorban trtn vasrnapi munkavgzs tilalmrl.
Bvebben Kajtr Edit Zeller Judit: Avrandssgra vonatkoz tjkoztatsi ktelezettsgrl az
Alkotmnybrsg nyomn Kzjogi Szemle 2014/7. 4.
13
ILO: Memorandum of Technical Comments on Hungarys draft Labour Code, 8 Nov. 2011.
11
12
389
II. S zablyozsok
idszakban. Ajelentst rtkel Szocilis Jogok Eurpai Bizottsga tbb ponton elmarasztalta haznkat. Az ILO-hoz hasonlan, az egyik f kritikai pont a kollektv alku
hatkony promotlsnak, tmogatsnak hinyossgaira mutat r.14 Az Mt. fontos deklarlt clja a kollektv szerzdssel val lefedettsg nvelse, amihez azonban
rdemi tmogatst s eszkzket a partnerek szmra az llam nem biztost.
Afentiek mellett van mg egy faktor, amely normlis esetben idrl idre intenzven alaktja a munkajogi szablyozst: a szocilis partnerek orszgos tripartit trgyalsainak eredmnye. Haznkban a 2011-ben megszntetett Orszgos rdekegyeztet
Tancs (OT) helyt formlisan tvette ugyan a Nemzeti Gazdasgi s Trsadalmi
Tancs,15 de utbbi valjban nem tekinthet a szocilis prbeszd orszgos szint klasszikus rtsd: tripartit, rdemi egyeztet stb. frumnak. Mind objektven
tekintve, mind klnsen szakszervezeti nzpontbl vitathat a Versenyszfra s a
Kormny lland Konzultcis Frumnak (rviden VKF) szerepe is. AVKF 2012
februrjban hrom szakszervezeti szvetsg s a munkltati szvetsgek rszvtelvel jtt ltre, mintegy az OT megsznse ltal keltett r ptlsra. Ezt a frumot a
kormny biztostotta a szocilis partnerek szmra, mintegy gesztusknt, de bizonyos kompromisszumok rn. Termszetesen a feloszlatott OT funkcijt a VKF nem
kpes maradktalanul ptolni s mkdsnek szmos kritikus pontja megvilgthat
(pldul a teljes szakszervezeti spektrum fellelsnek,16 a tteles jogalapnak s a kifinomult mkdsi struktrnak a hinya), mgis ez az egyetlen a kormny rszrl is
elfogadott frum a versenyszfrban, amely a hromoldal prbeszd tbb-kevsb
intzmnyes lehetsgt nyjtja a munka vilgt rint krdsek trgyban.
AVKF mkdse ta taln legintenzvebb trgyalsok 2015 tavaszn zajlottak.
AVKF munkavllali oldala kiegszlve ms konfdercik s nagy gazati szakszervezetek szakrtivel hossz szakmai egyeztets utn sszelltotta az Mt.,
valamint a sztrjktrvny egyes rendelkezseinek mdostsra tett javaslatait, majd
folyamatosak voltak a szakrti trgyalsok. Atrgyalsok ugyan nem a nyilvnossg eltt zajlanak, a felek azonban nyilvnossgra hoztk az n. oldalllspontjaikat. Szinte magtl rtetd, hogy amg a munkltatk tovbb kvnnk liberalizlni a munkaerpiacot, addig a munkavllali oldal a munkavllalkat vd garancik
megerstsrt kzd. Amunkltati oldalrl rkez javaslatok kzl nhny plda:
az egyoldal munkltati ktelezettsgvllalsok szabad mdosthatsgi ignye, a
munkaid egyes szablyainak tovbbi rugalmastsa stb. Amunkavllali oldal prioritsknt kezeli a munkltati jogellenes munkaviszony-megszntets jogkvetkezmnyeinek szigortst, de szmos egyb javaslatot is megfogalmaztak (pldul a megszakts nlkli munkarendben foglalkoztatottak brptlknak a visszalltsa; az
elszmolsi idszak jogintzmnynek eltrlse; tbb, a kisgyermekes munkavllalk vdelmt fokozottabban elmozdt szably; a szakszervezeti tisztsgviselk munkajogi vdelmnek erstse s a munkajogi vdelem kiterjesztse az zemi tancs
European Social Charter (revised) European Committee of Social Rights January, Conclusions 2014
(HUNGARY) 2015, hudoc.esc.coe.int/eng#.
15
Lsd 2011. vi XCIII. tv. a Nemzeti Gazdasgi s Trsadalmi Tancsrl.
16
Egyes vlemnyek szerint a VKF nem ms, mint a kormny ltal kivlasztott szvetsgek exkluzv,
egyttmkdsre ksz klubja. Rainer Girndt: Magyarorszg szakszervezetei mozgsban: Ksrlet az
erk koncentrlsra (Berlin: Friedrich Ebert Stiftung 2013) 7.
14
390
valamennyi tagjra stb.).17 Az oldalllspontokban teht szmos trgykrt rinten konkrt mdost javaslatok fogalmazdtak meg, de olyb tnik, hogy a feleknek
viszonylag kevs krdsben sikerlt kompromisszumos javaslatra jutniuk (ilyen pldul az elektronikus dokumentum s a kztulajdonban ll munkltatknl fennll munkaviszony krdskre). sszessgben: a VKF-ben sem szndk, sem er, sem kell
szakrtelem nem ltszik arra nzve, hogy koncepcionlisabb (radsul kompromisszumos) mdostsi javaslatok szlessenek.
Afentieken tl mg egy sszefoglal jelleg mdostsi javaslatcsomag kerlt kidolgozsra a kzelmltban, mgpedig a LIGASzakszervezetek ltal. Ajavaslatcsomag
egy tfognak sznt Mt.-hatsvizsglaton alapul, melynek tzetes elemzsre ehelytt
nincs md.18 Ugyanakkor megjegyzst rdemel, hogy a vizsglat annak szmos valban figyelemremlt, rdemi megllaptsa ellenre (lsd ksbb) krdseket vethet
fel mind mdszertant, mind egyes kvetkeztetseinek indokoltsgt tekintve.
Az albbiakban a teljessg ignye nlkl csokorba szednk nhny kiemeltebb,
perspektivikusabb, koncepcionlisabb s llspontunk szerint is megfontolsra,
vitra rdemes kritikai s mdostsi elkpzelst, lehetsges mdostsi irnyt,
elssorban a jogtudomny irnybl.
Fontossgt tekintve, mindenekeltt a munkltati jogellenes munkaviszony-megszntets jogkvetkezmnyeinek szigortst clz javaslatokat kell emltennk. Mind
a szakszervezetek (lsd VKF), mind a Kria,19 mind a szakma rszrl szmos kritika rte a hatlyos szablyokat, melyek a vlemnyek tkrben mellzik az igazn
visszatart erej szankcikat (klnsen az n. pnlis, a jogsrts slyra is reagl
jogkvetkezmnyeket), ezltal kevss sztnznek jogkvetsre.20 Jelen helyzetben
a jogellenes megszntets relatve olcsv vlt, a jogszersg-jogellenessg krdse sokszor puszta megri/nem ri meg kalkulciv vlhatott, a munkavllal pedig
alig rdekelt az ignyrvnyestsben. Az llspontunk szerint is elhibzott jelenlegi szablyozs tfog rtkelsre itt nincs md, de megjegyezzk, hogy a trgybani
javaslatok jrszt valamifle pnlis, a jogsrts slyra is reagl szankci bevezetsre irnyulnak.21 Megjegyezzk tovbb, hogy e jogintzmny szablyozsnak
mikntje llspontunk szerint is kulcsfontossg s szimbolikus a munkajogi megfelels gye szempontjbl, mely utbbi nem csupn egy szk szakmai elvrs kellene, hogy legyen, hanem trsadalmi, kulturlis, etikai, st nemzetgazdasgi rtk is.
Csffn Jzsef nagyv javaslata szerint az egsz munkajogi szablyozs logikjnak vltoznia kellene: annak kzppontjba a gazdasgi tevkenysg helyezend
(munkltat fell: foglalkoztats; munkavllal fell: munkavgzs). llspontja sze AVKF munkavllali oldalnak javaslatai a munka trvnyknyve, valamint a sztrjktrvny egyes rendelkezseinek mdostsra, Budapest, 2015. mrcius 16.
18
Dabis (8. lj.).
19
Lsd mg 3/2014.(III. 31.) KMK vlemny a munkaviszony munkltat ltali jogellenes megszntetse
jogkvetkezmnyeinek egyes krdseirl.
20
V. Bank Zoltn: Amunkltati hatalom a munkagyi perben a munkajogviszony jogellenes megszntetsnek jogkvetkezmnyei az rdekek kereszttzben Pcsi Munkajogi Kzlemnyek 2015/1-2.
209213.
21
Bvebben Petrovics Zoltn: Ajogellenes munkaviszony-megszntets jogkvetkezmnyeinek margjra in Horvth Istvn (szerk.): Tisztelgs. nnepi Tanulmnyok Dr. Hgelmayer Istvnn
Szletsnapjra (Budapest: ELTEJK Etvs 2015).
17
391
II. S zablyozsok
rint ennek hinyban csak a kirakat trendezse, tneti kezels trtnt, anlkl hogy
az egsz rendszer vizsglatt elvgeztk volna.22 Ezzel az llsponttal nagyban egybevg tovbbi megllaptsokat tesz e tanulmny harmadik fejezete albb.
Kiss Gyrgy elmleti skon felveti egy karakterisztikusan j, a munkajog alapjait
rint ppen ezrt les vitkat generl jogintzmny bevezetsnek lehetsgt.
Ez nem ms, mint a munkajogviszony feltteleinek szerzdses felhatalmazson alapul egyoldal alaktsi lehetsge a munkltat ltal.23 Persze Kiss is elismeri, hogy
a krds mgtt nagyon sszetett problmk hzdnak meg, illetve knnyen ersthetn e megolds a munkavllal alrendeltsgt, gy csupn komoly garancik kiptse mellett vethet egyltaln fel a jogintzmny meghonostsa.24
Afentiekben emltett, voltakppen az egsz munkajogi szablyozs alapjait rint
javaslatok mellett szmos, egy-egy jogintzmnyre vagy szablyozsi krre irnyul kritika s de lege ferenda llspont is megfogalmazdott a szakmban. Akorbban
mr emltett technikaibb jelleg EU-s megfelelsi agglyok mellett tbb rdemi ilyen irny dilemma is felvethet (a munkavllali s szakszervezeti jogok szktse a csoportos
ltszmlepts esetben,25 az iskolaszvetkezeti munkaviszony s a munkaer-klcsnzsrl szl EU-irnyelv relcija, stb.). Arviden mr trgyalt megvltozott munkajogi jogforrsi rendszer kapcsn megfogalmazdott legmarknsabb vlemny szerint
az abszolt diszpozitv szablyok kre szktend.26 Amunkaid-szablyozs fogalomrendszert (pldul munkaid fogalma, mszakossg, elszmolsi idszak, kszenlti
jelleg munkakr) is szmos kritika rte, fknt tovbbi szvegpontost javaslatokat
felvetve.27 Amunkltati krtrtsi felelssg kapcsn felmerlt javaslatok kztt hangslyosak egyrszt a szigortst s fokozottabb fogalmi tisztasgot szorgalmaz felvetsek (lsd ILO, VKF), msrszt a felelssg komplex trsadalombiztostsi s felelssgbiztostsi sszefggseinek mlyebb feltrsra irnyul javaslatok.28
Amunkaviszony egyes tpusaira vonatkoz klns szablyok krben a legtbb
kritika az iskolaszvetkezet s tagja kztti munkaviszony egyes klns szablyait s
a kztulajdonban ll munkltatval fennll munkaviszony szablyait ri. gy tnik,
hogy abban a tekintetben szakmai konszenzus ltszik kirajzoldni (a VKF-ben is),
hogy jelenlegi formjban legalbbis nincs szksg a kztulajdonban ll mun Csffn Jzsef: c. n. in Kun (6. lj.) 130133.
Kiss Gyrgy: Foglalkoztats gazdasgi vlsg idejn a munkajogban rejl lehetsgek a munkajogviszony tartalmnak alaktsra (jogdogmatikai alapok s jogpolitikai indokok) llam- s Jogtudomny
2014/1. 3676.
24
Kiss Gyrgy: Opportunities and Limits of Application Principles and Civil Code Rules in Hungarian
Labour Law Crisis Management with Means of Civil Law ELLN Working Paper 2015/4.
25
Ahatlyos szablyozs szerint, ha a munkltatnl nincs zemi tancs vagy zemi megbzott, a munkltat mentesl a trgyalsi ktelezettsg all (Mt. 72. ). Emegolds nincs sszhangban a vonatkoz
EU-irnyelvvel s annak joggyakorlatval.
26
Gyulavri Tams: Az j magyar munkajogi jogforrsi rendszer rtkelse [elads] LIGASzakmai
Frum, 2013. 10. 15.
27
V. Zaccaria Mrton Le: Fogalmi vltozsok a munkaid kapcsn az j munka trvnyknyvben
Miskolci Jogi Szemle 2013/1. 130142.
28
Kun Attila: Amunkahelyi egszsgkrosodsok megtrtse a magyar munkajogban felelssgi szablyok s kompenzci Magyar Munkajog 2014/1, hllj.hu/A-munkahelyi-egeszsegkarosodasok-megteritese-a-magyar-munkajogbanfelelossegi-szabalyok-es-kompenzacio-article-36.html.
22
23
392
kltat elklnlt, az Mt. ltalnos szablyaitl htrnyosan eltr szablyozsra.29

Sokak szerint ez az elklnlt szablyozs arnytalanul megtrte a munkajog alapveten szektorsemleges szerkezett, diszkriminatv, tovbb a szervezkeds szabadsgt s a kollektv trgyalshoz val jogot srti. Atbbi atipikus jogviszony szablyozst egybknt szmos szakrt tartja tl vzlatosnak, alulszablyozottnak s
hzagosnak.30
Akollektv munkajogi szablyokat is szmos kritika rte s ri, amint arra mr fentebb is utaltunk nhny elemben. Tovbbi kirlelt szakmai llspontnak tekinthet,
hogy mivel a munkavllali rszvtel szablyai a jogkvetkezmnyek hinyban31
jelenleg csupn lex imperfecta normknak tekinthetk, tgondolsuk mindenkppen szksges.32 Ettl merben eltren ugyanakkor van olyan ltalunk egybknt
nem osztott llspont is a szakirodalomban, amely az zemi tancsi rendszer teljes megszntetsnek tlett veti fel.33 Amunkajogsz szakma s a szakszervezetek
tbb-kevsb egysgesek viszont abban, hogy szksg lenne az orszgos, gazatkzi, tripartit, tfog, folyamatos trsadalmi partnersg stabil alapokon nyugv visszalltsra ppen gy, mint az gazati prbeszd konstans erstsre, katalizlsra.
Megjegyzst rdemel, hogy az Mt. eredeti, els javaslatbl (2011. jlius) is hasznos lehetne nhny, az Mt.-be vgl nem bekerlt jogintzmny idejt feleleventeni.
Amagunk rszrl klnsen ilyennek gondoljuk a munkajogi vdelem munkavllalhoz hasonl joglls szemlyek jogviszonyra val kiterjesztsnek albb mg
kifejtend gondolatt, avagy a munkajog kiknyszertsnek gyt magnjogi, piaci alapokon elmozdtani kvn munkajogi audit (fggetlen munkagyi vizsglat),
illetve az ehhez kapcsolni szndkolt munkavllali kifogs rendszert. Nemcsak az
Mt. eredeti javaslata (2011), de korbbi (2006) koncepcionlis Tzisei is szolglnak
rtkes, napirenden tartand felvetsekkel.34 Pldul a kismunkltat-nagymunkltat relciban korbban tfogan tervezett differencils teljesen elsikkadt az j
kdex vitjban s szvegben (ennek oka egybknt egy idkzben szletett sajtos
alkotmnybrsgi dnts vatoskod rtelmezse35). Ennek ellenre az idea idrl
idre jra s j okkal felmerl a szakmai kzbeszdben.
Bvebben Ferencz Jcint [et al.]: Az Mt. szablyrendszerbl add j rdekkpviseleti szempontok
rvnyestsi lehetsgei (Kollektv alku a kztulajdonban ll munkltatknl) (Budapest: EVDSZ
Ergofit Kft. 2014).
30
Bvebben Ferencz Jcint: Atipikus foglalkoztatsi formk (Pcs: Dialg Campus 2015).
31
Mt. 289. .
32
V. Hungler Sra: The Dual Nature of Employee Involvement [PhD-rtekezs] (Budapest: ELTEJK
2015).
33
Gyulavri (5. lj.) 102.
34
Tzisek az j munka trvnyknyve szablyozsi koncepcijhoz, Budapest, 2006. november. Errl
bvebben Berke Gyula [et al.]: Tzisek az j Munka Trvnyknyve szablyozsi koncepcijhoz Pcsi
Munkajogi Kzlemnyek 2009/3, icell.ajk.pte.hu/downloads/PMJK_2009_03.pdf.
35
41/2009. (III. 27.) AB hat., ABH 2009, 293311., mely szerint tbb szempontbl alkotmnyellenesek
voltak az Mt. 175. -nak (1) s (2) bek.-ei, amelyek alapjn a legfeljebb tz ffoglalkozs munkavllalt
29
393
II. S zablyozsok
2. INSTITUCIONALISTA MEGKZELTS ASZABLYOZS

KRNYEZETE
2.1. SZABLYOZSI KONTEXTUS AZ INPUT
Amunkajogi jogalkots kontextust tekintve a nemzetkzi trendek azt mutatjk, hogy

a munkajog napjainkban valamifle vlsgban, tkeres llapotban van. Nincs ez msknt a magyar munkajog esetben sem. Szmos egyb ehelytt ki nem fejthet
tnyez (pldul extrm tpolitizltsg, irrelis elvrsok, vrszegny orszgos szint szocilis prbeszd36) mellett, ez tekinthet az j kdex f kontextulis hatsnak.
Az j vezred elejre vilgszerte szles krben vilgoss vlt, hogy a globlis gazdasg megvltozott dinamikja olyan jelleg s szerkezet kihvsokat hordoz, melyek
a munkajog tkeresst knyszertik ki. Akihvsok mind dogmatikai (s ideolgiai),
mind szablyozsi, mind rvnyeslsi skon jelentkeznek, s kell kezels hinyban
alssk a munkajogba mint egyfajta szocilis vdelmi mechanizmusba vetett hagyomnyos bizalmat. Aszakirodalmat ezrt vek ta foglalkoztatja a munkajog vlsgnak jelensge.37 Rogowski 2013-as mrvad monogrfijnak els mondata pldul az, hogy a munkajog tmads alatt ll,38 de nem ritka a munkajog potencilis
hallnak a vizionlsa sem a szakirodalomban.39 Az ILO is evidenciaknt emlti, hogy napjainkban fokozdik a divergencia a jog s realits kztt a munka vilgban.40 Davidov s Langille megfogalmazsban a munkajog krzisnek legkiemelkedbb tnete, hogy a munkajog mind tbb esetben kptelen garantlni a munkavllalk
vdelmhez szksges jogokat.41 Amunkajog vlsgnak tfogbb okait s tneteit
foglalkoztat magnszemly munkltat, a munkavllalnak okozott krrt (szemben az Mt. 174. -a
szerinti, a munkltat objektv krfelelssgvel) csupn vtkessge esetn felel. Amunkltat mrete
szerint differencilt munkajogi szablyozs idejt krdjelezte meg ezzel az AB. Bvebben Kun Attila
Homicsk rpd: Amunkltat mretnek relevancija a munkajogi szablyozsban a 41/2009 (III.
27.) AB hatrozat fnyben in Trcsnyi Lszl (szerk.): Dikaiosz logosz, Tanulmnyok Kovcs Istvn
emlkre (Szeged: Play Elemr Alaptvny 2012) 231249.
36
Az Mt. els szvegtervezetnek megjelense (2011. jnius) eltt szntette meg a kormnyzat a tripartit
szocilis prbeszd kt vtizede bejratott intzmnyt, az OT-et (Orszgos rdekegyeztet Tancs).
37
Ateljessg ignye nlkl lsd Guy Davidov Brian Langille (szerk.): The Idea of Labour Law (New
York: Oxford University Press 2011); Arturo Bronstein: International and Comparative Labour Law:
Current Challenges (Geneva: ILO Palgrave Macmillan 2009); Rcz Rka Horvth Istvn (szerk.):
Tanulmnyok a munkajog jvjrl: Dr. dm Lrnt emlknek (Budapest: Foglakoztatspolitikai s
Munkagyi Minisztrium 2004); Brian Bercusson Cynthia Estlund (szerk.): Regulating Labour in
the Wake of Globalisation: New Challenges, New Institutions (Oxford Portland: Hart 2008); Guy
Davidov: The Enforcement Crisis in Labour Law and the Fallacy of Voluntarist Solutions International
Journal of Comparative Labour Law and Industrial Relations 2010/1. 6182; Rebecca Zahn: Crisis in
Labour Law University of Kingston, 11th May 2012; Nicole Busby Rebecca Zahn: European Labour
Law in Crisis: the Demise of Social Rights Contemporary Issues in Law 2013. 173193.
38
Ralf Rogowski: Reflexive Labour Law in the World Society (Cheltenham Northampton: Edward Elgar
2013).
39
V. Martin Vranken: Death of Labour Law? Comparative Perspectives (Melbourne: Melbourne
University Publishing 2009).
40
The Employment Relationship [International Labour Conference 95th Session Report V(1)] (Geneva:
ILO 2006) 15, www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc95/pdf/rep-v-1.pdf.
41
Guy Davidov Brian Langille: Understanding Labour Law: ATimeless Idea, a Timed Out Idea, or an
Idea Whose Time has Now Come in DavidovLangille (37. lj.) 113.

394
az egyes szerzk eltr mdon rtelmezik, ennek kifejtsre itt nem vllalkozhatunk.
sszefoglal jelleggel Bronsteint idzzk, aki alapveten ngy pontban ltja szintetizlhatnak a munkajog vlsgt. Elsknt emlti a munkajog hatlyban rejl fokozd bizonytalansgokat, hiszen mind homlyosabb, hogy mi minsl manapsg munkaviszonynak, illetve hogy hol hzdnak a munkajogi vdelem hatrai. Amsodik
vlsgtnet a munkajog nehzkes alkalmazkodsa a gazdasg megvltozott szerkezethez (lsd informcis trsadalom, a szolgltatsi szektor eltrbe kerlse: terciarizci, a termels decentralizldsa, a fordi modell leplse, a komplex vllalati
struktrk stb.). Harmadsorban alapvet problmkat okoz, hogy a globlis gazdasgi krnyezetben meggyenglt a nemzeti szint munkajogi szablyozs relevancija (igazi transznacionlis munkajog pedig nem ltezik). Vgl, de nem utols sorban,
negyedik, ideolgiai jelleg vlsgtnetknt emlti Bronstein a jlti, szocilis megfontolsokkal s a jlti llam idejval szembehelyezked neoliberlis, neoklasszikus
gazdasgi megkzeltsek dominancijt, amelyek a versenykpessg piaci szempontjait teszik uralkod eszmv, az llam szablyoz szerept pedig lertkelik.42
Mindezen tnyezk a magyar munkajogra is intenzven hatnak, de kzelebb kerlve a magyar szablyozshoz, az Eurpai Uni tagllamainak kzelmltbli szablyozsi trendje is egyrtelm. Amint az unis tagllami munkajogok reformjait ttekintve
azt Schmann s Clauwaert kimutatja, a fbb eurpai trendek a kvetkezk: deregulci, flexibilizci, a szocilis prbeszd leptse, az alapvet szocilis jogok s a munkavllal-vdelem alssa.43 Mindez radsul egyfajta kros, lefel viv versenyt
generl a tagllamok kztt, amelyek voltakppen egymst licitljk tl a deregulcis/flexibilizcis versenyben s gy tnik, az EU maga sem agilis st mondhatni ltvnyosan passzv ennek fkezsben.44 Amagyar jogalkot sem tudta/akarta
magt kivonni e trendek hatsa all, azaz taln kreatvabb tlet hjn voltakppen bellt a sorba. Mi tbb, a kormnyzati retorikban egyenesen az fogalmazdott
meg, hogy a magyar munkajogi szablyozs lesz a vilg egyik legrugalmasabb szablyozsa, amellyel 2020-ig megteremthet egymilli j munkahely.45 Mindennek
a jogpolitikai irnyvonalnak ideolgia elkpe volt a 2011 jniusban nyilvnossgra
hozott Szll Klmn Terv keretben ksztett Magyar Munka Terv cm dokumentum, amely dnten a foglalkoztats nvelse rdekben a foglalkoztatsi viszonyok gykeres talaktst tzte clul.
Amunkajogi rekodifikci deklarlt clrendszerben br megjelentek egyb, legitim s jrszt sikeresen kivitelezett trekvsek is (pldul a normaszveg korszerstse, a korbbi Mt.-vel kapcsolatos jogalkalmazsi problmk normaszvegszint
kezelse, a bri gyakorlat lekvetse stb.), ktsgtelen, hogy a kt legfbb clkitzs
Bvebben Bronstein (37. lj.). 2227.
Stefan Clauwaert Isabelle Schmann: The Crisis and National Labour Law Reforms: a Mapping
Exercise ETUI Working Papers 2012/4.
44
Isabelle Schmann: Labour Law Reforms in Europe: Adjusting Employment Protection Legislation for
the Worse? (Brussels: ETUI 2014).
45
Kormnyzati oldalrl legutbb Szijjrt Pter nevezte egy sajtnyilatkozatban a magyar munkajogot
Eurpa legrugalmasabb munkajogi szablyozsnak. Ez termszetesen szakmai skon nehezen jelenthet ki, de jl jellemzi a kormnyzati clokat. Lsd richpoi.com/cikkek/uzlet_gazdasag/szijjarto-peter-a-magyarorszag-iranti-bizalom-jele-a-zf-lenksysteme-ujabb-beruhazasa.html.
42
43
395
II. S zablyozsok
sszhangban a fentiekkel a kvetkez volt: rugalmasts s foglalkoztatsbvts.

Az albbiakban e kt cl tartalmt, legitimitst s sikeressgt vizsgljuk.
Ad. 1. Amunkajogi rugalmassg nvelsvel a jogalkot a magyar munkltatk versenykpessgnek fokozst clozta meg.46 Mskppen: a munkajogi szablyozs
a hazai munkaerpiac ignyeihez kvnt igazodni.47 Ajogalkot teht voltakppen bevallotta, hogy nem egyfajta magasztos, a szocilis vdelmet zszlajra tz
ideolgiai indttats motivlta, hanem szimpln a gyakorlat ignyeinek kiszolglsa.
Brmennyire is vilgos s karcosan logikus ez az rvels, mgis furcsn s visszsan hat egy olyan jogterleten, amelynek klasszikus clrendszerben a szocilis tltet
kiemelt s voltakppen kitrlhetetlen helyen szerepel, s amelynek modern nemzetkzi szakirodalmi frama jabban olyan rtkeket is beemel a munkajog meghatroz cljai kz, mint Amartya Sen nagy hats Nobel-djas indiai kzgazdsz alapttelei. Sen etikai dimenzit vitt a kzgazdasgtanba s kimutatja, hogy a munkajogi
vdelem sem a fejlds/nvekeds ellensge, sokkal inkbb annak meghatroz pillre. Alapttele, hogy a szabadsg kibvtse a fejlds elsdleges clja s egyben
legfbb eszkze. Elfogadja, hogy a humn tke az emberek cselekvereje biztostja a termels nvelsnek lehetsgt, m a humn tke nvelshez elengedhetetlen,
hogy: az ember olyan letet lhessen, amelyet j okkal tart rtkesnek, s hogy kibvthesse a valban rendelkezsre ll vlasztsi lehetsgeket.48 Figyelemremlt,
hogy az utbbi vekben a munkajog nagy hats elmleti mveli kzl is mind tbben
kapcsoljk a munkajog j idejt Sen nzeteihez,49 st az az ILO hivatalos ideolgijtl sem ll tvol.50 Langille pldul kifejezetten a munkajog j morlis alapjaknt
tekint Sen nzeteire, s a humn tke (human capital) fontossgt hangslyozza, mint a fejlds vgs cljt.51 Egy ilyen gazdag szellemi, etikai, tudomnyos,
nemzetkzi httrrel rendelkez jogterletnl, mint a munkajog, klns s fjdalmas,
hogy a magyar jogalkot clrendszere megreked az elbb emltett instrumentlis felfogsnl, azaz a munkaerpiac ignyeinek kiszolglsnl.
m ha mr a munkaerpiac rugalmassgi ignyeinek kiszolglsnl tartunk, felmerl kt tovbbi kulcskrds is: 1. Egyltaln volt-e ilyen vals rendszerszint
igny? 2. Hogyan reaglt a munkaerpiac az ignyek ltszlagos kielgtsre?
Ami az els krdst illeti, mr az j Mt. eltt is szmos munkaerpiaci kutats s
index azt mutatta ki, hogy a magyar szablyozs addig is kifejezetten rugalmas volt,
nemzetkzi s EU-s sszehasonltsban mrve klnsen is.52 ppen ezrt kzel sem
V. Tams Gyulavri Nikolett Hs: The Road to Flexibility? Lessons from the New Hungarian Labour
Code European Labour Law Journal 2012/4.
47
ltalnos indokols 16.
48
Lsd bvebben Amartya Sen : Afejlds mint szabadsg (Budapest: Eurpa 2003).
49
Pl. Judy Fudge: Labour as a Fictive Commodity: Radically Reconceptualizing Labour Law in
DavidovLangille (37. lj.) 120137.
50
Amartya Sen: Work and Rights International Labour Review 2000/2. 119129. Sen az ILO tancsadja is volt hosszabb idn keresztl. Ebben az rsban az ILO Mltnyos Munka Programjt (ILO Decent
Work Agenda) dvzli azon az alapon, hogy az kiterjeszti a klasszikus jogkzpont megkzeltst valamifle tfog, a munka mltsgt hirdet trsadalmi etika irnyba.
51
Brian Langille: Labour Laws Theory of Justice in DavidovLangille (37. lj.) 101120.
52
Jnos Kll: Employment, Unemployment and Wages in the First Year of the Crisis in Kroly Fazekas
Gyrgy Molnr (szerk.): The Hungarian Labour Market Review and Analysis (Budapest: Institute
46
396
tekinthet magtl rtetenden logikusnak e cl tovbbi tlfesztse. Tovbb a World

Economic Forum ltal vente elksztett The Global Competitiveness Report cm
jelentsek rvilgtottak, hogy haznkban a korltoz munkajogi szablyozs kzel
sem tekinthet az zleti szereplk szmra jelents kockzati, az zletmenetet akadlyoz tnyezknt (mg Nyugat-Eurpa orszgaiban ezt a szempontot jellemzen a
kiemelt gyakran top-3 kockzati tnyezk kztt emltik a megkrdezett zleti szereplk). Az zletmenetre hat leginkbb problematikus tnyezk (most problematic factors for doing business) 16 eleme kzl a korltoz munkajogi szablyozs (restrictive labour regulations) a magyarorszgi zleti szereplk szerint csupn
fokozatosan lecsszva a 9. (201011), 11. (201112; 201213), 12. (201314),
13. (201516) helyre kerlt. Haznkban inkbb az albbiak szerepelnek az lbolyban (201516): politikai instabilits, korrupci, brokrcia, adkulcsok, adjogszablyok bonyolultsga.53 Ezek a felmrsek is azt mutatjk, hogy Magyarorszgon minden bizonnyal eddig sem a rugalmatlan (vagy annak blyegzett, gondolt) munkajogi
szablyozs volt a versenykpessg f gtja, mint ahogyan az sem vrhat, hogy egy
rugalmasabb szablyozs csodaszer legyen a versenykpessg oltrn (arrl nem is
beszlve, hogy a fokozottabb rugalmassg milyen mrv trsadalmi/szocilis kltsgeket ldozhat fel egyidejleg ezen oltron).
Ami a msodik krdsnket illeti Miknt reaglt a munkaerpiac a rugalmassgi ignyek kielgtsre?, az ehelytt adand tmr vlaszhoz a LIGA
Szakszervezetek Mt.-hatstanulmnynak f konklzijt idzzk szemlltetskppen: azt valsznstjk, hogy az j Mt. ltal a munkaadk szmra biztostott
lehetsgek alkalmazsra csak a munkaszervezetek csekly krben kerlt sor.54
Egybevg ezzel egy 2013-as kutats eredmnye is: a vllalatok tbbsgnl a vezets csak lassan s vatosan alkalmazza az j szablyokat.55 Ekutatsi eredmnyeket
egybknt a szakmai kzbeszd s az ltalnos gyakorlati tapasztalatok is megerstik. Azaz gy tnik, hogy a munkaerpiac eddig nem felttlenl, nem maradktalanul
aknzza ki az j kdex biztostotta rugalmastsi s egyb lehetsgeket. Ennek
oka egyfell sszefgghet a korbban elmondottakkal (miszerint eddig is lnyegben
adott volt a rugalmassg magas foka), msfell roppant izgalmas jogszociolgiai/
szociolgiai vizsglatok trgya lehetne s kellene, hogy legyen.
Ad. 2. Afoglalkoztatsi szint radiklis bvtsnek ambcija volt teht a msik
olyan f jogpolitikai cl, amelyet a jogalkot a munkajogi szablyozs talaktsval, flexibilizlsval kvnt elrni. Egyrszt okkal felttelezhet, hogy e clkitzs
of Economics Hungarian Academy of Sciences 2011). Az n. Employment Protection Level (EPL)
index-rl: Jorge Cabrita Helosa Perista: Measuring Job Satisfaction in Surveys Comparative
Analytical Report (Dublin: Eurofound 2007) 5, eurofound.europa.eu/publications/2006/other/measuring-job-satisfaction-in-surveys-comparative-analytical-report; Ildik Krn: Hungary: Impact of the
Crisis on Industrial Relations EurWORK 17 June 2013, EIROnline, eurofound.europa.eu/eiro/studies/
tn1301019s/hu1301011q.htm.
53
World Economic Forum, www.weforum.org/reports.
54
Dabis (8. lj.).
55
Laki Mihly Nacsa Beta Neumann Lszl: Az j Munka Trvnyknyvnek hatsa a munkavllalk s a munkltatk kztti kapcsolatokra [Kutatsi zrjelents, Mhelytanulmnyok Discussion
Papers] (Budapest: MTAKRTK KTI 2013) 3.
397
II. S zablyozsok
eleve inkbb a politikai eladhatsg miatt kerlt ilyen tlzan hangslyos artikullsra, msrszt a foglalkoztats bvlsben (ami egybknt az elmlt vekben ktsgtelenl javul tendencit mutat56), aligha izollhat a munkajogi szablyozs
szerepe. Amunkajog automatikus, kalkullhat foglalkoztatsbvt, gazdasglnkt potencilis funkcijt, szerepkrt napjaink munkajognak egyik vezet tudsa, Simon Deakin egyrtelmen cfolja a mr emltett n. indeterminacy of labour
law ttellel.57 Ennek lnyege, hogy egy adott munkajogi reform gazdasgi hatsai
a priori kalkullhatatlanok. Deakin rszletes joggazdasgtani elemzsekkel is igazolja lltst, melynek rdemi szakirodalmi cfolata nem ismert. Egybknt nem csupn az elmleti munkajogtudomny frama van ezen az llsponton, hanem mind
a gyakorl munkajogszok, mind a szociolgiai kutatsok megfogalmaznak hasonl vlemnyt. Mindkett terletrl egy-egy pldt idznk. Fodor T. Gbor gyvd
llspontja szerint nyilvnval, hogy kzvetlen gazdasgi haszna a trvnynek nem
lesz.58 Egy 2013-as MTAKRTK KTI Mt.-hatsvizsglat pedig leszgezi, hogy: a
vizsglt mintban egyetlen esetben sem kerlt szba, hogy brmilyen mdon is a trvny hatsaknt j felvtelre kerlt volna sor.59 Afoglalkoztatspolitika egsze teht
egszen biztosan nem egy trvnyen mlik.
2.2. SZABLYOZSI DINAMIZMUS AZ OUTPUT
Elsknt a szablyozs institucionlis dinamizmusnak kls aspektust trgyaljuk,

ennek keretben pedig azt a krdst, hogy a munkajogi szablyozs miknt kvn,
miknt tud a jogrendszeren kvl tovagyrz trsadalmi hatsokat kivltani, azaz
egyfajta edukatv, kultraforml funkcit betlteni. Megjegyzst rdemel, hogy a
munkajog szakirodalma ltalban kiemelt jelentsget tulajdont a munkajogi normk
effle expanzv, kultra-alakt funkcijnak.60 Az j kdexben jelents szmban fordulnak el az olyan generlklauzulk, amelyek nmagukon tlmutat hatssal brnak,
s nem csupn a kdex alapelvei kz tartoznak, de egyfajta ltalnos magatartsforml ignnyel lpnek fel. Ajogalkot teht akarva-akaratlanul egyfajta ambicizus trsadalomforml ignyt tpll, amikor is voltakppen a munkaerpiac szereplinek viselkedst kvnja j alapokra helyezni, j irnyokba terelni. Aszociolgiai
jogtudomny alapjn, Roscoe Pound nyomn, nevezhetjk ezt egyfajta trsadalmi
Lsd az adatokhoz: KSH, www.ksh.hu/foglalkoztatottsag. Ugyanakkor szmos tanulmny felhvja arra
a figyelmet, hogy a foglalkoztatsi adatok 2010 ta tart javulsban a kzfoglalkoztats kiterjesztse
kulcsszerepet jtszott ppen gy, mint a klfldi foglalkoztats nvekedse. Ahazai s valdi bvls
arnya jval szernyebb. Eppich Gyz Kll Jnos: Foglalkoztats a vlsg eltt, kzben s utn in
Kolosi Tams Tth Istvn Gyrgy: Trsadalmi Riport 2014 (Budapest: TRKI 2014).
57
DeakinSarkar (3. lj.); Simon Deakin: Labour Law and Development Draft Conference Paper,
International Society for Labour and Social Security Law (ISLSSL) 21st World Congress, 1518 Sept.
2015, Cape Town.
58
Fodor (6. lj.) 135.
59
LakiNacsaNeumann (55. lj.) 53.
60
Judy Fudge: The New Discourse of Labour Rights: From Social to Fundamental Rights? Comparative
Labor Law and Policy Journal 2007/1.
56
398
mrnkskds irnti ignynek is.61 Ateljessg ignye nlkl, ilyen edukatv funkcij, kifejezetten kultraforml igny j trvnyi elvek a kvetkezk:
a) Az adott helyzetben ltalban elvrhat magatarts elve (Mt. 6. (1) bekezds),
amely a korbbi munkajogi szablyozshoz kpest szigorbb ltalnos magatartsi zsinrmrtket szab a felekre nzve, ezzel tttelesen mintegy feszesebb, gondosabb,
odafigyelbb munkakultrra kvnva sztnzni a magyar munkaerpiac szereplit.
b) Amunkavllali rdekek mltnyos mrlegelsnek szablya, mely szerint a teljests mdjnak egyoldal munkltati meghatrozsa a munkavllalnak arnytalan
srelmet nem okozhat (Mt. 6. (3) bekezds). Eszably teht a munkltati egyoldal teljests-meghatrozs szempontrendszert kvnja mltnyossgi ha tetszik:
szocilis szempontok erejvel rnyalni, azaz voltakppen a munkltat magatartst kvnja szisztematikusan terelgetni.
c) Amunkaviszony cljnak markns jogi vdelme, pldul mg a munkavllal munkaidn kvli magatartsainak kontextusban is (Mt. 8. (2) bekezds). Eszably (s szmos egyb) pedig a munkavllalra r intenzv szocilis ktttsget,
lojalitsi elvrst.
d) Az elrelthatsgi klauzula tbbirny alkalmazsa a krtrtsi felelssg szablyaiban pedig olyan szably, amely a jogalkot akarata szerint szles kr tjkoztatsra sztnzi a feleket,62 fokozott koopercit kvnva.63
Megjegyzst rdemel, hogy a generlklauzulk kapcsn egybknt a jogalkot sajtos skizofrnija is tetten rhet: egyfell az effle ltalnos magatartsi szablyok
a bri jogrtelmezsnek nagyon szles teret nyitnak (arra ptkeznnek), msfell
viszont kifejezetten exponlt jogpolitikai clja volt az j kdexnek, hogy cskkentse a
peres eljrsok szmt.64 Akr bezrul.
Az orientl tpus normkat vizsglva rdemes egy lpst htra lpni, s vgiggondolni, hogy ltszlagosan miknt ktelezte el magt bizonyos ltvnyos rtkvlaszts mellett a jogalkot a munka vilgban. Mr az Alaptrvnyben65 is gretes orientl elveket tallunk e vonatkozsban: valljuk, hogy a kzssg erejnek s
minden ember becsletnek alapja a munka, az emberi szellem teljestmnye,66 a
tulajdon trsadalmi felelssggel jr,67 a munka mltsga mint rtk.68 Ehhez
Bvebben Sai Abhipsa Gochhayat: Social Engineering by Roscoe Pound: Issues in Legal and Political
Philosophy (Kolkata: West Bengal National University Of Juridical Science 2010), ssrn.com/abstract=1742165.
62
Atrvnyjavaslat indokolsa a 18. -hoz.
63
Afenti pldkhoz kpest jellegben hasonl, de irnyban specifikusabb szablyt tartalmaz az Mt. 51. (5)
bek.-e: Afogyatkossggal l szemly foglalkoztatsa sorn gondoskodni kell az sszer alkalmazkods
feltteleinek biztostsrl. Ahasonlan nevel cl szablyok pldinak sora mg folytathat lenne.
64
Ktsgtelen, hogy utbbi igny (a peres eljrsok szmnak cskkentsre) csak a munkaviszony megszntetsvel sszefgg vltozsok kapcsn fogalmazdott meg ttelesen (lsd ltalnos indokols
18.). Ugyanakkor a gyakorlatban a munkajogi jogvitk dnt tbbsge mindig is e trgykrben indult
(mely krlmny szociolgiai s jogi okainak trgyalstl ehelytt el kell tekintennk). Ezltal a fenti
ltalnosts taln nem tekinthet tlzsnak.
65
Bvebben Juhsz Gbor: A gazdasgi s szocilis jogok vdelme az Alkotmnyban s az
Alaptrvnyben Fundamentum 2012/1. 3549.
66
Alaptrvny, Nemzeti Hitvalls.
67
Alaptrvny XIII. cikk (1) bek.
68
Alaptrvny XVII. cikk (3) bek.
61
399
II. S zablyozsok
kpest mr szinte przai, amint az Mt. 1 -a clknt ttelezi az ILO nagy fomtum
decent work agendjra69 rmel tisztessges foglalkoztats idejt. Elvi skon
teht egyrtelmnek tnik az edukatv kldets.
Agenerlklauzulk s a clttelezsek mellett van egy harmadik terlet is, ahol nyomatkosan megjelenik a jogalkot nevelsi buzgsga: a munkajogi jogforrsi hierarchia mr emltett tszervezsnek taln legfontosabb clja az volt, hogy megllapodsra neveljen. Vagy ahogyan a trvnyjavaslat miniszteri indokolsa fogalmazott:
az j kdex jelentsen bvteni kvnja az n. kontraktulis alap szablyozs szerept, az individulis s (elssorban) a kollektv autonmia lehetsgeit, azaz a munkaviszonyban ll felek s a kollektv munkajogi jogalanyok megllapodsainak szablyoz szerept.70 Az Mt. mindezt sajtos rendszerkpz szablyok komplex
szisztmjval valstja meg (lsd ehhez klnsen: Mt. 13. a jogforrs munkaviszonyra vonatkoz szably fogalmrl; Mt. 43. a felek megllapodsainak
mozgsterrl; Mt. 277. a kollektv szerzds mint klns munkajogi jogforrs
mozgsterrl; Mt. 268. az zemi megllapods jszer szereprl). Ajogalkot teht mintha nevelni, aktivlni, rzkenyteni kvnn a munkaerpiac szereplit.
Afentiekben jellemzett jogi normk teht fontos magatartsorientl zeneteket
is kzvettenek, van egyfajta nevel, orientatv funkcijuk, vagyis a trsadalomban
mkd kulturlis mintk fenntartsra vagy megvltoztatsra val trekvsk. Az
ilyen orientatv tpus szablyozsban a normativits nem vagy nem csak a szably pontos megtartsra, hanem a mgtte ll elv helyessgnek elfogadsra irnyul. Aszably itt tjkoztat, eligazt, sokszor szimbolikus jelleg, a jogi s erklcsi normk egysget alkotnak.71 Meglep mdon, az j munkajogi kdex hatrozott
ilyen irny ambcikat mutat.
Anagy krds termszetesen az, hogy mennyiben (lehet) sikeres ez az egybknt mltnyolhat indttats, legitimnek tn btor trsadalmi mrnkskds?
Egyfell az effle magatartsi hatsok ltalban vve is alig mrhetk, msfell a
kdex hatlybalpse utn eltelt nhny v mg nem adhat kell alapot tfog rtkelsre. Mgis, eddig olyb tnik, hogy a szndkolt hatsok nem manifesztldnak
intenzven. Termszetesen a perspektivikusabb lass vz, partot mos hats lehetsge nem zrhat ki teljesen, de egyelre inkbb az ltszik, hogy a jogpolitikai clok
tovbbra is csak papron oly kecsegtetek, a kdex rendszerszint hatsai kzel sem
ilyen direkten pozitvak. Ennek illusztrlsra ehelytt csak nhny utalst, megjegyzst tesznk.
Agenerlklauzulk egyelre igen bizonytalan tartalmak, a gyakorl jogszok s a
munkajogot alkalmazk (klnsen vllalati HR-szakemberek) szmra nehezen operacionalizlhatk. Termszetesen ettl fggetlenl ezek legitimitsa nem krdjelezhet meg: a kazuisztikusabb szablyozs szinte fogalmilag lenne kizrt napjaink mind
bonyolultabb munkaerpiacain. Ugyanakkor a remlt kultravlt hats elmarad. St,
a generlklauzulk tg s fluid rtelmezsi tartomnya gyakorlati visszalsekre is ala Bvebben www.ilo.org/global/about-the-ilo/decent-work-agenda/langen/index.htm.
ltalnos indokols 10.
71
Ajog funkciirl bvebben Tarczal Katalin: Akonfliktus-felolds alternatvi (Budapest: Rzler Gyula
Alaptvny 2005); Kulcsr Klmn: Jogszociolgia (Budapest: Kulturtrade 1997).
69
70
400
pot ad, hisz azt leginkbb maga a munkltat rtelmezi (autentikus bri rtelmezs
hinyban). Az emltett mltnyols, mrlegels alapelve kapcsn pldul az arnytalan srelem kategrija jelenleg leginkbb a teljes munkltati diszkrci talajn dl
el (ha egyltaln felmerl). Hasonlan nem hozott ltvnyos fokozott egyttmkdst
az elrelthatsgi szably a krfelelssg kapcsn. St, mind a szakirodalom, mind
az empirikus kutatsok felvetik, hogy a szablynak lehet egy kros ellensztnz hatsa is a munkltati krfelelssg dimenzijban: cskkentheti a munkabiztonsgi tudatossgot s az ezirny beruhzsokat.72 Ami a megllapodsok felrtkeldst illeti:
nagyon lassan tudatosul (ha egyltaln tudatosul) annak a lehetsge, hogy az esetek
jelents rszben kollektv megllapodsban szinte azt tehetnnek a felek, amit akarnak
(kvzi megrhatjk sajt j Mt.-jket). Ennek okai szertegazak, de az mindenkppen elgondolkodsra s aggodalomra ad okot, hogy egy kutats szerint a versenyszfra egszt jellemzi egyfajta tvolsgtart magatarts az intzmnyes munkavllali rdekkpviseletek irnyban.73 Mrpedig vitlis partnerek nlkl aligha van esly
kreatv megllapodsokra. risi jelenleg teht a trvny tehetetlensgi nyomatka:
mintha a munkaerpiac szerepli nem lennnek fogkonyak a clkitzsekre. Nyilvn
lehetetlen a fentiekben lert j nevel indttats ttelek gyakorlati megvalsulsbl
stabilabb tudomnyos kvetkeztetseket levonni. gy az olvasra vagyunk knytelenek
bzni annak spekullst s megtlst, hogy mennyire virgzik ma haznkban a clul
tztt tisztessges foglalkoztats, vagy mennyiben ltalban elvrhat, egyttmkd stb. nmileg kitgtva a fogalmat a felek munkakultrja, stb.
Msodikknt a szablyozs institucionlis dinamizmusnak bels aspektust trgyaljuk, azaz a munkajogi szablyozs hatsait s kapcsoldsait a jogrendszeren
bell, klnsen egyb joggak viszonylatban. Kiindulpontknt leszgezhet, hogy
napjaink magyar munkajoga e ponton sem teljest jl. Ha van pozitv hozadka az j
kdex egyik f ideolgiai bzist kpez, egybknt mind tbbet kritizlt74 flexicurity (rugalmas biztonsg) -koncepcinak,75 az ppen az, hogy rmutat a munkagyek
terletn a szakpolitikai koordinci szksgessgre, azaz a munka vilgt szablyoz klnbz jogterletek s kzpolitikk kztti koordinci fontossgra.76 Aflexicurity voltakppen az Eurpai Uni ltalnos szakpolitikai vlasza a vilggazdasg
globalizcis kihvsaira, a vltozs s alkalmazkods elkerlhetetlen knyszereire.
Ebben az sszefggsben a munkajog 21. szzadi modernizlsval kapcsolatos kvnalmakat az n. Zld Knyv fogalmazta meg, amely arra trekedett, hogy egyrszt a
rugalmas foglalkoztats megteremtsnek, msrszt a munkavgzk szocilis biztonsga fenntartsnak rdekben szksges jogalkotsi lpsekre irnytsa a tagllamok
Kun Attila: Gazdasgi racionalits s munkajog. Az elrelthatsgi klauzula esettanulmnya az j
munka trvnyknyve tkrben Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica
2013/31. 397416; LakiNacsaNeumann (55. lj.) 53.
73
Dabis (8. lj.).
74
V. Luigi Burroni Maarten Keune: Flexicurity: Aconceptual Critique European Journal of Industrial
Relations 2011/1. 7591.
75
Arugalmas biztonsg kzs elveinek kidolgozsa fel: tbb s jobb munkahely a rugalmassgon s biztonsgon keresztl COM/2007/0359 vgleges.
76
Bvebben Kun Attila: Kinek a rizikja? Kockzattelepts a munkaviszonyban HR & Munkajog
2013/10. 3742.
72
401
II. S zablyozsok
figyelmt.77 Aflexicurity az Mt. egyik f ideolgiai bzisv vlt.78 Ugyanakkor gy

tnik, hogy a magyar jogalkot akarva-akaratlanul flrerti e koncepcit, avagy
pusztn tetszets hv-szknt hasznlja azt.
Aflexicurity lnyege ugyanis elvileg ppen az lenne, hogy a rugalmassgot fkez
egyes (munka)jogi gtak felszabadtsa kellen kompenzldjon a biztonsg garantlsnak jszer mechanizmusaival (akr ms joggak fell). Aflexicurity teht egy
olyan integrlt koncepciknt lenne ttelezend, amelyet az rintett, egymst kiegszt szakpolitikk munkajog, foglalkoztatspolitika, oktatspolitika, szocilpolitika dinamikus, koordinatv stratgijaknt lenne szksges implementlni, megtallva ebben az llami beavatkozs helyes arnyt. Arugalmas biztonsg eredetileg
ngy szakpolitikai sszetev mentn orientldik: 1. rugalmas s megbzhat szerzdses rendelkezsek; 2. az egsz leten t tart tanulsra irnyul tfog stratgik;
3. eredmnyes aktv munkaerpiaci politikk; 4. korszer szocilis biztonsgi rendszerek. Amagyar jogpolitika a flexicurityt nem ennek szellemben hasznlja: egyrszt tbbnyire leszkti a rugalmas biztonsg rtelmezsi tartomnyt a munkltat-munkavllal tengelyre (ahelyett, hogy azt egy tfog kzpolitikai programknt
kezeln), msrszt mind vllaltan, mind a szablyozs kvetkezmnyeit tekintve
arnytalanul a rugalmassgot tolja eltrbe.79 Ekt arnytveszts okn elmarad
mind a szakpolitikai koordinci, mind a biztonsg innovatv mintinak feltrsa.80
Afenti, a munkajog jogrendszeren belli dinamizmust rint gondolatmenethez
illeszkedik az a markns s mind elterjedtebb nemzetkzi munkajogtudomnyi irnyzat, amely a munkajogot kiterjeszten, expanzvan kvnja felfogni. Szmos szerz
ma mr nem munkajogrl (labour law), hanem annl jval tgabban munkaerpiaci szablyozsrl (labour market regulation) tesz emltst. Mitchell s Arup
pldul amellett rvel, hogy a munka vilghoz kapcsold jogterletek kztti diszciplinris hatrok lebontsra van szksg.81 Hasonlan, Harry Arthurs leszgezi,
hogy a munkajognak ki kell terjesztenie fkuszt minden olyan kapcsold szablyozsi, szakpolitikai terletre, amely a munkakapcsolatokat, munkaerpiaci kimeneteket brhogyan is rintheti.82 Vosko szerint a munkajognak mr nem elssorban
a munkaviszonyra kell koncentrlnia, hanem tgabb perspektvban a munkagyi, munkaerpiaci viszonyokra.83 Ha a flexicurity koncepcijt nem leegyszerst, hanem megtermkenyt mdon kvnjuk felfogni, lnyegben ugyanerrl len Green Paper Modernising labour law to meet the challenges of the 21st century [COM/2006/
0708 final, not published in the Official Journal], eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:
52006DC0708.
78
ltalnos indokols 4.
79
Megjegyezzk, hogy azrt ez nem csupn magyar sajtossg: Eurpa-szerte tendencia a flexicurity
kiforgatsa, floldalas alkalmazsa. ppen ezrt ri oly sok kritika magt a koncepcit is. Bvebben
BurroniKeune (74. lj.).
80
Ms szempontbl ugyan, de Kiss Gyrgy is leszgezi, hogy a magyar munkajogi szablyozs az Mt.
alapjn sem alkalmas egy megjult szemllet rugalmassg s biztonsg kialaktsra s egy j rendszer rugalmassgi-biztonsgi intzmnyrendszer kialaktsa felttlenl szksges. Kiss (23. lj.)
3676.
81
Idzi Fudge (49. lj.) 125.
82
Harry Arthurs: Labour Law after Labour in DavidovLangille (37. lj.) 1330.
83
Leah F. Vosko: Out of the shadow? in DavidovLangille (37. lj.) 368.
77
402
ne sz. Ehhez kpest a magyar jogalkots s jogpolitika a munkajogot sajnos elgg

elszigetelten kezeli.84 Szmos pldt lehetne erre felhozni, de ehelytt csupn illusztrciknt emltnk nhnyat.
Alegjobb plda taln a sokat vitatott munkltati krtrtsi felelssg jogintzmnye. Arszletek kifejtse nlkl utalunk arra, hogy az j kdex marknsabban polgri jogi irnyokba terelte a felelssg konstrukcijt s szndka szerint szkten a bri gyakorlatban kialakult rendkvl szles kr munkltati felelssget.85
nmagban ez az irnyvlts is felfokozott vitkra adhat s adott is alkalmat
a szakmban,86 de a fentiek kontextusban (institucionlis dinamizmus) ehelytt
csak arra a mulasztsra s koncepcitlansgra utalunk, miszerint a munkajogi krfelelssg rdemi reformjt akknt hajtotta vgre a jogalkot, hogy meg sem vizsglta a magnjogi alap (nkntes, netn ktelez) felelssgbiztosts, illetve a trsadalombiztosts (pldul nll balesetbiztostsi g) kapcsold szerepeit, illetve a
lehetsges szinergikat. Ekrds pldul a munkajog s a (trsadalom)biztostsi jog
szksgkppeni sszefggseire mutatna r, de a hazai munkajog e kapcsoldsokra
lthatan kevss van tekintettel (holott egybknt a munkltati felelssg intzmnye az egyes orszgok gyakorlatban dnten valamifle biztostsi konstrukcin pl
fel).87 Szintn a trsadalombiztostsi jog s munkajog nem kell kommunikcijra mutat r az a tny is pldul, hogy az j munkajogi kdex elfogadsa utn mennyire meglepte a trsadalombiztosts rendszert nhny j atipikus munkaviszonyfajta
(pldul munkavgzs behvs alapjn,88 tbb munkltat ltal ltestett munkaviszony89) sajtos konstrukcija s milyen nehzsgek, vitk rn sikerl(t) ezeket
beilleszteni a biztostsi logikba.90 Atgabb rtelemben vett trsadalombiztostsi/szocilis jogi kapcsoldsok intenzvebb feltrsa lett volna indokolt a munkaviszony-megszntets rendszernek munkajogi reformja kapcsn is, klns tekintettel
az aktv munkaerpiaci politikk szerepre, ahogyan azt a fentebb vzolt flexicurity-koncepci is sugallja. Ugyancsak levegben lg az atipikus jogviszonyok krnek bvtse, rszletesebb szablyozsa valamifle tmogat komplex foglalkoztatspolitikai eszkzrendszer hinyban. Szintn a flexicurity szemvegn t mutathatunk
r a munkajog s az egsz leten t tart tanulsra irnyul politikk szinergiinak
a fj hinyra (szimbolikus, hogy az Mt. a tanulmnyi szerzds nkntes jogin Holott a Tzisek az j Munka Trvnyknyve szablyozsi koncepcijhoz c. dokumentum 2006-ban
mg ekknt fogalmazott: Hangslyozand, az nkntes jogkvet magatarts feltteleinek megteremtshez az j Mt. egyedli trvnyknt nem elgsges eszkz. Tovbb: jelezni szksges, csak az
rintett jogterletek egyttes, konzisztens fellvizsglata vezethet a kvnatos esetben a munkavgzs
munkajogi keretek kztt tarthatsghoz.
85
Indokols a 166167. -hoz.
86
Pl. Sipka Pter: Az j Munka Trvnyknyve felelssgi rendszere, figyelemmel az j Polgri
Trvnyknyvre Magyar Jog 2013/12. 735740; Kenderes Gyrgy Prugberger Tams: Amunkaviszonybl ered krtrtsi felelssg egyes jogdogmatikai krdsei s kihatsuk a gyakorlatra
Gazdasg s Jog 2013/12. 914.
87
Bvebben Kun (28. lj.).
88
Mt. 193. .
89
Mt. 195. .
90
Lsd pl. NAV-tjkoztat: Abiztostsi jogviszony elbrlsa behvs alapjn trtn munkavgzs esetben, www.nav.gov.hu/nav/ado/jarulek/biztositasi_jogviszoy_elbiralasa.html.
84
403
II. S zablyozsok
tzmnyt leszmtva lnyegben hallgat a munkltat ezirny feladatairl, szerepkrrl,91 holott e tmakr nemzetkzi skon ltalban vve mind szervesebb rsze
a munkajogi szablyozsnak). Hosszan lehetne mg sorolni azokat a pldkat, ahol
deficitesnek tekinthet a munkajog jogrendszeren belli institucionlis dinamizmusa
(pldul a munkaid-szablyozs mrskelt figyelme a munkaegszsggy s munkapszicholgia szempontjaira; a munkajog s a kzbeszerzsi jog lehetsges kapcsolatainak szerny kiaknzsa92 stb.). Ugyanakkor taln a fenti pldkbl is rzkelhet az
a meggyzdsem, miszerint a munkajog ppen az a jogg lenne, amely taln a legtbb msikkal rintkezik. Ajogalkot mgsem hasznlja ki kellen az ezekben a bels institucionlis dinamizmusokban rejl lehetsgeket egy korszerbb, holisztikusabb
szemllet munkajogi (avagy munkaerpiaci) szablyozs tmogatsa rdekben.
Amunkajog jogrendszeren belli institucionlis dinamizmusnak tovbbi s egyben rkzld krdse a munkajog joggi nllsgnak, hatrainak problematikja. Ekrds rszletekbe men trgyalsa sem lehet e tanulmny feladata, m rdemes
arra rviden utalni, hogy az j munkajogi kodifikci ebben a rgta hnyattatott
sors kulcstmban sem hozott megnyugtat rendezst, st inkbb eszkallta a
dilemmkat. Br a munkajog joggi nllsga ltszlag adott (erre utal pldul maga
az nll kdex jelleg szablyozs,93 a klnbrsgi frumrendszer stb.), a jogg
hatrai kzel sem egyrtelmek s egyfajta ellentmondsokkal teli kzdelem zajlik a
jogterlet nllsgnak megvsrt94 (e kzdelemnek sajtos, szimbolikus lecsapdsa a munkagyi brsgok nllsgnak, jvjnek igen rzkeny s aktulis krdse, klnsen a kzszolglati jogvitk tervezett elklntsnek kontextusban95).
Ateljessg ignye nlkl az albbiakban hrom kulcsponti rsztmt trgyalunk rviden e kontextusban, rmutatva a munkajog hatrainak kifejezetten bizonytalan, ingatag helyzetre napjainkban: 1) a munkajog s a polgri jog kapcsolata; 2) a munkajog
s a kzszolglati jog kapcsolata; 3) a munkajog expanzijnak krdse.
Ad. 1. Amunkajog s polgri jog kapcsolata taln soha nem volt mg olyan bonyolult s kusza, mint napjainkban. Br a munkajog alapjaiban ktsgtelenl a magnjogi
rend rsze,96 az j Mt-. s az j Ptk-.97 kodifikci nem foglalt stabilan s sszhangban
Ezt tekintve az csupn a jghegy cscsa, hogy a korbbi munkajogi szablyozssal ellenttben az j
kdex nem tartalmaz n. tanulmnyi munkaid-kedvezmnyeket. Szintn nem tallunk utalst a munkltat ltalnos ktelezettsgei krben a munkltat kpzsi cl feladataira (Mt. 51. ), ellenttben a
korbbi szablyozssal. Szintn kikopott a tv.-bl a szakszervezetek szmra jr kpzsi cl szabadsg jogintzmnye.
92
Bvebben Kun Attila: Az llami beszerzsek szerepe a felels foglalkoztatsban szocilisan felels
kzbeszerzs s munkajog Esly 2013/4. Haznkban lsd ehhez az RMK (rendezett munkagyi kapcsolatok) krdskre. Tovbb lsd mg Szocilis beszerzs: tmutat szocilis szempontok figyelembevtelhez a kzbeszerzsben [SEC(2010) 1258, Eurpai Bizottsg, 2010. oktber] (Luxembourg: Eurpai
Uni Kiadhivatala 2011).
93
Akdex jelleg munkajogi szablyozs egybknt alapveten posztszocialista jellegzetessg, s kzel
sem mondhat uralkod megoldsnak vilgszerte.
94
Jl szimbolizlja ezt a kvetkez konferenciacm a kzelmltbl: Egysgbe klnlve: konferencia a
munkajog joggi hovatartozsrl s nllsgrl, 2014. februr 27. ELTEJK.
95
Bvebben Prugberger Tams: Amunka-, a kzszolglati s a trsadalombiztostsi szakbrskods tervezett talaktsnak terve a kzszolglati jogvitk elklntsn keresztl Magyar Jog 2015/1. 2734.
96
V. Kiss Gyrgy: Koncepcivlts a magyar munkajogban? Megjegyzsek a 2012. vi I. trvnyhez in
Kun (5. lj.).
97
2013. vi V. tv. a Polgri Trvnyknyvrl.
91
404
llst a kt terlet viszonyt illeten. Egyet kell rtennk Kiss Gyrggyel: gy, az j
Mt. utn ismt szksg lesz a munkajog s a polgri jog kapcsolatrendszernek jbli ttekintsre.98 Ehhez hozz kell tennnk, hogy e kapcsolatban tovbbra sem negliglhat a munkajog sajtossga: a felek asszimetrijbl kvetkez intenzv szocilis
tltet ignye. Ami a tnyeket illeti a Ptk. fell nzve: a munkaszerzds Ptk.-beli elhelyezsnek korbbi terve99 az j Ptk. kodifikcija sorn vgl lekerlt a napirendrl
s a Ptk. n. qubeci klauzulja100 sem tett rendet a kt jogg viszonyban: nem egyrtelm, hogy a munkajog beilleszthet-e a polgri jogi viszonyok tgabb krbe (de
az j szvegezs inkbb a nemleges vlaszt sejteti).101 Ami az rme msik oldalt illeti,
az Mt. fell nzve: br az Mt. viszonya a Ptk.-hoz tbbrt s sajtos, ennek rszletes
kifejtstl itt el kell tekintnk. Af elv viszont az, hogy az Mt. pontosan rgzti, hogy
az egyes munkajogi jogintzmnyeket tekintve mely polgri jogi szablyok mgttes alkalmazst (s miknt) rendeli, illetve mely polgri jogi szablyok alkalmazst korltozza.102 Azaz, ahogyan Lrincz Gyrgy fogalmaz: Sz sincs teht a munkajog tbbek ltal hangoztatott polgri jogiastsrl, ppen ellenkezleg.103 Ettl
fggetlenl a magnjogi szablyok markns hatsa szmos tovbbi munkajogi jogintzmnynl is kimutathat (pldul adott helyzetben ltalban elvrhatsg, elrelthatsgi szably stb.), illetve bizonyos magnjogi szablyok munkajogi alkalmazsa
kifejezetten a munkajog segtsgre lehet (pldul a srelemdj a munkajogban is a
hatkonyabb jogvdelem grett jelentheti). sszessgben teht egy kevss transzparens, se vele, se nlkle viszonyrendszer rajzoldott ki a nagy kodifikcik kzelrl sem kielgt eredmnyekppen.104
Ad. 2. Akzszolglat foglalkoztatsi viszonyainak jabb jogpolitikai s szablyozsi tendencii rezheten igyekeznek levlasztani a kzszolglati jogot a munkajogrl. Ennek fontos momentuma a 2011. vi CXCIX. tv. a kzszolglati tisztviselkrl
(Kttv.), amely szablyozsi technikjban ellenttben az eldeivel immr teljesen fggetlen az Mt.-tl (legfeljebb tvesz, bept bizonyos rendelkezseket az Mt.-bl,
de direkt jogforrsi kapcsolatot nem generl a kt jogszably kztt). Ettl fggetlenl
a kzszolglat munkajoga tovbbra is ezer szllal ktdik a munkajogi szablyozshoz, mertkezik abbl, illetve vgs soron mindkett a fgg (nlltlan) munkavgzs trgykrt szablyozza (tovbb a kzalkalmazottak jogllsrl szl 1992. vi
XXXIII. trvnynek Kjt. az Mt. tovbbra is httrjogszablya). Edilemmk mentn s tpolitizltsgtl sem mentesen teht lnk rgi-j elmleti vita zajlik arrl
a krdsrl, hogy a munkajognak (mint joggnak) rsze-e a kzszolglat munkajoga,
Kiss (23. lj.).
Lsd pl. Az j Polgri Trvnyknyv koncepcija, 2001. Lsd mg Prugberger Tams Szalma Jzsef:
Amunkaviszonyra irnyul szerzds s az j Ptk. Gazdasg s Jog 2012/10. 1417.
100
1959. vi IV. tv. 1 (1) bek. msodik mondata, ill. tfogalmazva jelentsen az j Ptk.-ban: 1: 1 s 1:2.
(2) bek.
101
V. Kenderes Gyrgy: Amunkajog joggi elhelyezkedsnek problematikja Miskolci Jogi Szemle
2014/2.
102
Lsd pl. ehhez Mt. 31. ; Mt. 177. .
103
Lrincz Gyrgy: APtk. alkalmazsa a munkaviszonyra [kzirat] (Kria, Joggyakorlat-elemz csoport).
104
Bvebben Kun Attila: Amunkajogi s polgri jogi reform tkeresztezdsei az Mt. s a Ptk. se
vele, se nlkle viszonyrl in Grad-Gyenge Anik (szerk.): Szocilis elemek az j Ptk.-ban [konferenciaktet] (Budapest: KREJK 2013) 189207.
98
99
405
II. S zablyozsok
avagy a kzszolglati jog inkbb egy, a munkajogtl nllsod (esetleg mr nllsodott) jogg, avagy jogterlet. Adilemma csupn ltszlag tisztn elmleti. Annak
kimenete fontos gyakorlati kvetkezmnyekkel jrhat mind a munkajogi vdelem jvje, vitalitsa, hatereje, hatkre, intzmnyi struktrja (lsd nll brsgi frumrendszer krdse) stb. szempontjbl, mind a kzszolglatra ltalban is intenzvebb
hatst gyakorl politikai meghatrozottsg lehetsges terjedelme szempontjbl.105
Ad. 3. Amunkajog lehetsges s vgl elmaradt expanzijt jellemz legfbb
ilyen problmakr az n. munkavllalhoz hasonl joglls szemlyek munkajogi megtlse.106 A2011 jliusban kzztett Mt.-javaslat mg tartalmazta e szablyokat, teht bevezette volna az egyre tbb orszgban ismert, a munkavllalhoz
hasonl joglls (de nem munkaszerzds alapjn munkt vgz) szemly kategrijt. Ez az egybknt jelents nagysg munkt vgz rteg jellemzen polgri jogi (tipikusan megbzsi, vllalkozsi) szerzds alapjn kerl foglalkoztatsra,
de ugyanolyan gazdasgi fgg helyzetben van szolgltatsnak fogadjtl, mint a
munkavllal (szemlyes, rendszeres, djazs fejben trtn munkavgzs, tartsan
azonos fl rszre stb.) s szocilis vdelmi szksglete, ignye is hasonl. Ejoglls
minstse nehz feladat, mindig csak az eset sszes krlmnyre tekintettel lehetsges. Ajavaslat meghatrozta azokat a jogintzmnyeket, amelyeket a kdex kvzi
hatlykiterjesztse, expanzija rvn bizonyos felttelekkel alkalmazni kellett volna a munkavllalhoz hasonl szemly munkavgzse esetn is (pldul felmondsi
id, vgkielgts, szabadsg, minimlbr, krfelelssg). Ejogintzmny azrt lehetett volna jelents, mert figyelemmel lenne arra a tnyre, hogy a munkajog mindenkori eszmei alapjt kpez fggs (nlltlan munkavgzs) nem csupn a klasszikus szervezeti, szemlyi, pszicholgiai, jogi stb. tnus alrendeltsgben nyilvnulhat
meg, hanem pusztn gazdasgi jelleg fggs is lehet. Adilemmt a nemzetkzi szakirodalom a subordination kontra dependency107 problmaknt is tematizlja, s az
voltakppen a munkajogtudomny egyik leginkbb aktulis, legtfogbb kihvsa.108
Atmrl rszletesen lsd Kun Attila Petrovics Zoltn: Akzszolglati jog nll joggi fejldsnek krdseirl in Hazafi Zoltn (szerk.): Kzszolglati letplya s emberi erforrs gazdlkods (Budapest: KIM Magyar Kzlny Lap- s Knyvkiad 2014) 89133. Ekutats azon hipotzise,
miszerint a kzszolglati jog egyre inkbb elklnl a klasszikus munkajogtl s a joggisg egyes kritriumainak fnyben igazolhat a kzszolglati jog nll joggisga, nem tallt igazolsra. Msfell
megllaptja a kutats, hogy a jogrendszer joggi tagolsban jelents s legitim szerepe lehet a mindenkori jogalkoti (llami) akaratnak is, hiszen a joggak nem csupn tagoldnak, hanem azokat lehet
tagolni is. Hosszabb tvon nem lehet teht kizrni a kzszolglati jog nll joggg vlst, br a
munkajogtl val teljes levlasztsa nem tnik lehetsgesnek.
106
Bvebben Gyulavri Tams: Aszrke llomny. Gazdasgilag fgg munkavgzs a munkaviszony
s az nfoglalkoztats hatrn (Budapest: Pzmny Press 2014); Kiss Gyrgy: Amunkavllalhoz
hasonl joglls szemly problematikja az Eurpai Uniban s e joglls szablyozsnak hinya a
Munka Trvnyknyvben Jogtudomnyi Kzlny 2013/1. 114.
107
V. Barbara Grandi: Enlargement of the Scope of Labour Law Presentation, 5th Seminar for young
researchers on European Labour Law and Social Law (Graz, Austria, 2629 April 2012).
108
Bvebben Mark Freedland Nicola Kountouris: The Legal Characterization of Pesronal Work
Relations and the Idea of Labour Law in DavidovLangille (37. lj.) 190209; Mark Freedland
Nicola Kountouris: The Legal Construction of Personal Work Relations (Oxford: Oxford University
Press 2011); Adalberto Perulli: Economically Dependent/Quasi-Subordinate (Parasubordinate)
Employment: Legal, Social and Economic Aspects (Brussels: European Commission 2003).
105
406
Ejelensg egybknt alapjaiban rzza meg a munkajog struktrjt, hiszen felveti

a vdend szemlyi kr meghatrozsnak egyltaln nem egyszer krdst.
Ezzel vgs soron a munkajog hatrait feszegeti, annak bizonyos magnjogi jogviszonyokra val expanzijt sugallja. Avdend szemlyi kr minstse s meghatrozsa jellemzen egy gazdasgi realitsi tesztet (economic reality test) ignyel.
Etesztelsnek az j Mt.-bl val kimaradsa megltsunk szerint tvoltja a munkajogi szablyozst a gazdasgi realitsoktl.
Afentiekben trgyalt hrom dilemma is rmutat teht arra, hogy napjaink munkajoga mint jogg nincs j llapotban: helyzete bizonytalan, hatrai kplkenyek
s sznak, strukturlis vitalitsa szerny. Ajoggi nllsg krdse nyilvn inkbb
csak a felszn s tnet, de ez a rendszerszint jogpolitikai bizonytalansg semmi
esetre sincs j hatssal egy jogg letkpessgre, llapotra, fejldsre.
3. VITALITS AVAGY AGNIA?

Afentebb kifejtettek ellenre els rnzsre l s virul a magyar munkajog: a szakmai
kzletet egyfajta pezsgs jellemzi, a gyakorlat intenzven gyrja s emszti az
j kdexet. Ha azonban picit is a sznfalak mg tekintnk, ijeszt kp rajzoldhat ki.
Hiba fecseg a felszn, ha hallgat a mly. Ha tltekintnk a szkebb jogsz-szakmai szempontokon (pldul magnak a trvnynek a szvegszer llapotn), a munkajog rvnyeslse tern s trsadalmi skon aggaszt jelensgek tani lehetnk. Az
albbiakban nhny ilyen tnyezt emltnk vzlatosan, illusztrlva a munkajog
mint valsg llapotnak aggodalomra is okot ad llapott. Amunkajog rvnyestsnek/rvnyeslsnek ltalban hrom f pillre klnbztethet meg: az llami szablyozs s kiknyszerts, a kollektv hang ereje, s az nkntes jogkvets.
Megllaptsainkat ebben a rendszerben tematizljuk.
Ad. 1. Az llami kiknyszerts ereje. Amunkagyi perek szma az j kdex hatlybalpst kveten jelentsen cskkent, mely cskkens mgtt leginkbb a jogellenes munkaviszony-megszntets jogkvetkezmnyeinek felpuhtott szablyozsa llhat (hiszen mindig is ez a terlet a munkagyi jogvitk elsrend terepe). Aperek
szmnak alakulsa termszetesen sarkalatos krds lehet a munkagyi brskods
jvje szempontjbl is, hiszen a cskkens tnye hathats rv lehet akr a munkagyi brskods jelenlegi klnbrsgi jellegnek megszntetse irnyba is, mely
esetleges lps drasztikus kvetkezmnyekkel jrhatna a munkajog jvje, szakmaisga stb. szempontjbl.
Amunkagyi perek szma haznkban 2005 ta folyamatosan cskken (200910
kivtelvel, ami taln a gazdasgi vlsg hatsaival volt magyarzhat). 2012-rl
2013-ra pldul kb. 12%-kal cskkent a perek szma (2012-ben 18 299 munkagyi
per indult, mg 2013-ban mr csak 16 023). Nagy biztonsggal vlelmezhet, hogy
ebben az j Mt. hatsa is szerepet jtszik (a mr emltettek szerint). Megjegyzst rdemel, hogy a perek szmnak cskkense termszetesen kzel sem jelenti a munkagyi konfliktusok szmnak cskkenst (st, utbbit mg taln fokozza is az j kdex,
de ez persze csak felttelezs). Minden bizonnyal sokkal inkbb az ignyrvnyes407
II. S zablyozsok
tsi kedv, hajlandsg cskkensrl s a vitk munkahelyekre val beragadsrl lehet sz. Tovbb rontja az sszkpet, hogy haznkban ellenttben a nemzetkzi trendekkel az alternatv vitarendezsi eszkzk (AVR) munkajogi alkalmazsa
marginlis:109 egyni vitkban mdfelett ritka, de kollektv vitkban a ltez intzmnyes tmogats (a csekly gyforgalm, bizonytalan jvj MKDSZ110) ellenre
sem gyakori a medici, arbitrci.
Amunkagyi brskods visszaszorulsa mellett az llami kiknyszerts msik
vgnya, a hatsgi felgyelet, azaz a munkagyi ellenrzs hatkonysga is tbb
sebbl vrzik. Jogszablyi szinten, a Met.111 sohasem biztostott nemzetkzi mintkkal mrve tl szles, ltalnos hatskrt a munkagyi ellenrzsnek, az ellenrzsi trgykrk s mdszerek pedig tvolrl sem bvltek, fejldtek az idk sorn.
Szervezeti skon a gyakori s nem felttlen pozitv irny talaktsok jellemzik
a rendszert. 2011 decemberben megsznt az addig nll Orszgos Munkavdelmi
s Munkagyi Ffelgyelsg (OMMF), azaz beolvasztsra kerlt az jonnan ltrehozott, tfog Nemzeti Munkagyi Hivatalba (NMH). 2015. janurtl eltnt az
llamszervezetbl az orszgos hatskr Nemzeti Foglalkoztatsi Szolglat, amelyhez a munkagyi ellenrzs is tartozott. Feladatait a foglalkoztatspolitikrt felels
miniszter ltal vezetett nemzetgazdasgi trca (NGM) vette t. Ekkor a nemzetgazdasgi miniszter kzvetlen szakmai irnytsa al kerlt munkagyi szakigazgatsi
szervezetet teljesen beolvasztottk a 2011-ben ltrejtt megyei s fvrosi kormnyhivatalok szervezetbe. Termszetesen nem lltjuk, hogy ezek az talaktsok kifejezetten kros clzatak. Ugyanakkor a htkznapi tapasztalat azt mutatja, hogy e
folyamatokat megsnylette mind a szervezet ereje, ltszma s lthatsga, mind
szakmai koherencija.
rvnyeslsi szinten brhol a vilgon rendszerszint nehzsge a munkagyi
hatsgi ellenrzsnek, hogy a munkltatk csak kis hnyadt ri el. Egyfell kevs
az ellenr (haznkban 2013-ben mindsszesen kb. 400 munkagyi s munkabiztonsgi ellenr volt llomnyban,112 s br pontos statisztikk nem ismertek, sszessgben a cskkens trendje jellemzi az elmlt vtizedet). Msfell, a nagyszm munkltatra tekintettel, becslsek szerint vente mindssze a munkltatk 35%-a kerl a
hatsg ltterbe,113 s a trend e ponton sem elremutat. Utbbi llts illusztrlsra egyetlen ad hoc, nem reprezentatv, m mgis beszdes pldt emltnk. Astatisztikk szerint a 2009-es v sorn mg sszesen 31 431 munkltat vizsglatra
kerlt sor, mg 2015 els flvben a munkagyi hatsg csupn 9 736 munkltatt
ellenrztt.114 Aszmok magukrt beszlnek (de egysges statisztikk hinyban
nem lltjuk, hogy az adatok minden idsvban hasonl kilengst mutatnnak az
Bvebben Rzs-Molnr Krisztina: Amedici az alternatv vitamegolds rendszerben, klns tekintettel munkajogi szerepre [PhD-rtekezs] (Szeged: Szegedi Tudomnyegyetem 2005).
110
Munkagyi Kzvett s Dntbri Szolglat.
111
1996. vi LXXV. tv. a munkagyi ellenrzsrl.
112
Lsd www.ilo.org/labadmin/info/WCM_041820/langen/index.htm.
113
V. Jzsef Hajd: Labour Law in Hungary (Alphen aan den Rijn, Netherelands: Wolters Kluwer Law
International 2011).
114
OMMF: Beszmol a 2009. v ellenrzsi eredmnyeirl; Amunkagyi ellenrzs tapasztalatai (2015. I.
flv), NGM/17535-41/2015.
109
408
1. tblzat. Amunkagyi perek szma (19912014)

1991
28 253
1992
31 319
1993
17 349
1994
28 243
1995
14 458
1996
12 842
1997
13 318
1998
10 589
1999
11 490
2000
23 732
2001
26 099
2002
24 798
2003
29 801
2004
28 856
2005
32 818
2006
27 903
2007
26 538
2008
24 086
2009
25 075
2010
26 745
2011
22 844
2012
18 299
2013
16 023
2014 (els flv)
7 403

Forrs: 19912003: Andrs Tth Beta Nacsa Lszl Neumann: Thematic Feature Individual
Labour/Employment Disputes and the Courts (EIROnline 2004). 2003-tl: Abrsgi gyforgalom
2013. vi fbb jellemzi Orszgos Brsgi Hivatal, Brsgi Fosztly, Statisztikai Elemz Osztly.
2014: OBH XXI.B.1.15/8.
vek tvlatban, de a tendencia aligha vitathat).115 sszessgben elmondhat teht,

hogy a munkltatk hatsgi fenyegetettsge relatve mrskelt s semmikppen
sem mutat ersd tendencit.
Ad. 2. Akollektv hang ereje. Tmren fogalmazva: haznk munkagyi kapcsolatait ltalnossgban a kollektv struktrk hatsnak fogyatkos, csekly volta
jellemzi. Az Mt. e krlmnyen szndkai szerint s vitn fell llan helyesen
vltoztatni kvn, m amint azt elemeztnk, ez sem jogi eszkzrendszerben, sem
hatsban nem tnik egyelre igazn sikeresnek. Nincs md ehelytt az egsz kollektv munkajogi problematika rszletes elemzsre, m e struktrk relatve hatstalansgrl szl fenti somms lltsunk illusztrlsra nhny tnyt emltnk.
Jelenleg a magyar szakszervezetek szervezettsgi szintjt 1013%-ra becslik, ahol
az alacsonyabb rtk valsznbbnek tnik. Atisztn privt vllalkozi szektorban az
Egy msik beszdes adat alapjn a hatsg mr 2010-ben is 24%-kal kevesebb munkagyi ellenrzst
folytatott le, mint 2007-ben. Az SZ ltalnossgban is rmutatott az ellenrzsek roml tendenciira.
llami Szmvevszk (2011): Jelents a munkagyi s munkavdelmi ellenrzs rendszernek rtkelsrl.
115
409
II. S zablyozsok
rdekkpviseletek csupn krlbell 5%-os szervezettsgi szintet rnek el.116 Nincs

egysges adat az zemi tancsok szmrl s mkdsrl, de kevs kifejezetten jl
funkcionl pldt ismer a szakma. Ami a kollektv szerzdsek lefedettsgi rtjt
illeti, mint egyik f problmt, az kifejezetten alacsony haznkban: 2012-ben a munkavllalk 33,6%-a llt kollektv szerzds hatlya alatt,117 de ms forrsok ennl
is alacsonyabb adatot valsznstenek. 118 Csak viszonytskppen: az EU-tlag
62%.119 Sajnos nem csupn a kollektv szerzdsek szma elgtelen, de a ltez megllapodsok ltalnos tartalmi sznvonala is csekly minsg, amint azt empirikus
kutatsok igazoljk.120 Elenysz tovbb a kollektv szerzdsek llam ltali kiterjesztsnek gyakorlata.
Asztrjkjog hatlyos szablyai ha nem is ttelesen, de hatsukban a jog gyakorlst rendkvli mdon elneheztik. Az n. mg elgsges szolgltats problmjnak jraszablyozsa (2010) kifejezetten sikertelennek bizonyult.121 sszessgben:
a sztrjktrvny tfog fellvizsglata mindenkppen indokoltnak tnik.122 Ezzel is
sszefgg, hogy a gyakorlatban, nemzetkzi sszehasonltsban, rendkvl alacsony
haznkban a sztrjkok szma s hatsfoka.123
Tettnk mr emltst az rdekkpviseletek irnyban fennll ltalnos tvolsgtart attitdrl, az orszgos rdekegyeztets ellentmondsos s messzemenen tpolitizlt helyzetrl, az MKDSZ alig lthat szereprl, mint tovbbi, a kollektv munkajog struktrinak deficites helyzett jellemz tnyekrl.
Jl jellemzi a szakszervezeti vilg llapott a nagy lendlettel, gretesen indult,
majd ltvnyos kudarcot vall integrcis ksrlet is. A2013 decemberben alaptott,
hrom konfdercibl ll Magyar Szakszervezeti Szvetsg (MASSZ) teljes fzija lnyegben megbukott (az egyik fl, a Szakszervezetek Egyttmkdsi Fruma
SZEF 2015 szeptemberben dnttt a kilpsrl). Afelek tisztzhatatlan ellentmondsokat emlegetnek az igazi sszefogs gtjaknt.124
llspontunk szerint a kollektv munkajog problmi alapveten strukturlis s kulturlis termszetek: hinyoznak a j hagyomnyok, kiszmthat felttelek, kszsgek, a
kreativits, az er, a vitalits stb. Ezeken a nehzsgeken egy trvny bizonyosan nem
tud rdemben vltoztatni. Az is problma, hogy a szakszervezetek fknt mg mindig
az llami jogalkots szintjn akarnak garancikat, nem pedig a kollektv alku rvn.
Girndt (16. lj.).
Az adat forrsa: European Social Charter (revised), European Committee of Social Rights January,
Conclusions 2014 (HUNGARY), 2015, p. 18.
118
Benchmarking Working Europe 2015 (Brussels: ETUI 2015).
119
Lsd www.worker-participation.eu/National-Industrial-Relations/Across-Europe/CollectiveBargaining2.
120
Fodor T. Gbor Nacsa Beta Neumann Lszl: Egy s tbb munkltatra kiterjed hatly kollektv szerzdsek sszehasonlt elemzse orszgos sszegz tanulmny (Budapest: SZMM 2008).
121
1989. vi VII. tv. a sztrjkrl 4. (3)(4) bek.
122
Bvebben a szablyozs kritikjrl Prugberger Tams Kenderes Gyrgy: Amunkakzdelem
magyar jogi szablyozsa s gyakorlata Miskolci Jogi Szemle 2011/2. 516.
123
Lsd ehhez az ETUI sztrjkadatbzist: www.etui.org/Topics/Trade-union-renewal-and-mobilisation/
Strikes-in-Europe-version-2.1-January-2015.
124
Lsd szef.hu/hirek/kozlemeny_MASZSZ_kivalas.
116
117
410
Ad. 3. Az nkntes jogkvets. Amunkagyi ellenrzsek tapasztalatai azt mutatjk, hogy a munkltatk szinte rutinszeren, tmegesen szegik meg a munkajogi normkat: tlagosan az ellenrztt munkltatk 6070%-a szablytalanul foglalkoztat
(pldul 2015 els flvben a foglalkoztatk 62%-nl trtak fel munkagyi jogsrtseket, amelyek az ellenrzsbe vont munkavllalk 67%-t rintettk).125 AWorld
Economic Forum adatai alapjn mr emltettk, hogy a hazai zleti szereplk nem
tekintik szmottev zleti kockzatnak, akadlynak a munkajogi szablyokat. Az is
emltsre kerlt mr, hogy az j munkajogi kdex egyes szablyai kifejezetten ellensztnzt szolgltatnak a jogkvet attitd kialaktst tekintve (pldul egyes
generlklauzulk, a jogellenes megszntets felpuhtott jogkvetkezmnyei stb.) s a
perek cskken szma sem helyez nyomst a munkltatkra. Arra is utaltunk klnbz kutatsok alapjn, hogy az j Mt. ltal biztostott lehetsgek alig, vagy nagyon
lassan mennek t a gyakorlatba, bizonyos j jogintzmnyek alkalmazsra csak a
munkaszervezetek csekly krben kerlt sor. Tovbbi problma, hogy a megfelels (compliance) alternatv eszkzeit126 kevss kutatja a kzpolitika (lsd az emltett audit-tlet tejes elvetst; a rendezett munkagyi kapcsolatok indirekt mdon
megfelelsre sztnz rendszernek fokozatos kilgozst stb.). Megemlthetjk
mg, hogy haznkban a trsadalmilag/szocilisan felels zleti magatarts (CSR:
Corporate Social Responsibility)127 nkntes vllalati stratgiinak jellemzen nem
kifejezetten kiemelt eleme a munkajogi megfelels, felels foglalkoztats tmakre128
(sokkal inkbb fkuszlnak e krben a cgek a divatosabb, elvrtabb s bizonyra
jobb zleti megtrlst biztost krnyezetvdelmi, PR, marketing, charity tmkra).
Afenti krlmnyek is teht mind arra vilgtanak r, hogy haznkban mrskelt az
nkntes munkajogi jogkvets, az ltalnos munkajogi (s munkavdelmi stb.) kultra
s jogtudatossg pedig szegnyes, egyfajta fsultsg vezi a munkajogi szablyozst.
Mindazonltal nyilvnval, hogy az nkntes jogkvet magatarts feltteleinek megteremtshez egy munkajogi kdex egyedli eszkzknt soha nem elgsges eszkz.
tfogbb rzkenytsre, tudatostsra lenne szksg, melynek komplex folyamatban
egy, a jelenleginl rtkelvbb kdex is bizonyra fontos szerepet jtszhatna.
4. KONKLZI
Amunka trvnyknyvrl szl 2012. vi I. tv. (Mt.) hatlybalpse ta eltelt b
hrom v ltalnos tapasztalata azt tkrzi, hogy az j Mt. a gyakorlat szmra
alapveten hasznos, megfelel szablyozst biztost. Mindez llthat annak ellenre is, hogy a tanulmnyban kifejtettek szerint a trvny jogpolitikai clrendszere komoly kritika trgyv tehet s a clok teljeslse sem igazolhat. Jogtechnikai
Amunkagyi ellenrzs tapasztalatai (2015. I. flv), NGM/17535-41/2015.
Bvebben Kun Attila: A munkajogi megfelels sztnzsnek jszer jogi eszkzei (Budapest:
LHarmattan KRE2004).
127
Atmrl rszletesen Kun Attila: Amultinacionlis vllalatok szocilis felelssge (Budapest:
AdLibrum 2009).
128
Lsd CSR Hungary Index 2009, Nzpont Intzet.
125
126
411
II. S zablyozsok
rtelemben teht l, jl funkcinl a trvny (amely tny rtkbl a relatve sok s

gyakori szvegpontost, finomhangolsi knyszer sem von le). Jogpolitikai, jogszociolgiai s trsadalmi szempontbl azonban a kdex hatsnak megtlse agglyos
lehet. Egyfell, a kitztt clok teljeslse alig trtnt/trtnik meg, illetve nem kalkullhat, msfell viszont egyb kzttk krosnak tekinthet hatsok jelentkezse kimutathat (pldul jelents rtelmezsi bizonytalansgok, visszs magatartsi
sztnzk, aggodalom a munkavllali s szakszervezeti jogok s lehetsgek csorbulsa okn, a jogrvnyests elnehezlse, klnsen a munkaviszony jogellenes
munkltati megszntetse trgykrben stb.). Tovbb a dolgozatban kifejtettek
szerint slyos hibnak tartjuk, hogy a munkajog tgabb felfogsa szellemben elvileg lehetsges szakpolitikai koordincis, holisztikus munkaerpiaci szemllet szinte
teljesen hinyzik a magyar munkajogi jogalkots vilgbl (ez persze nem csak napjaink jogalkotsra igaz). Hasonlan hinyzik tovbb a nemzetkzi munkajogi gondolkods klasszikus s jabb rtkelv hagyomnyainak helyn kezelse s integrlsa.
Akdex kifejezetten ambicizus nevel hatsa (lsd generlklauzulk, megllapodsra nevels clja stb.) sem tnik igazn sikeresnek: alv (vagy legalbbis lmos)
kollektv, munkakapcsolati struktrkra egyelre szradt falevlknt ltszanak hullani egy mozgst szellem (rtsd: megllapodsra nevelni kvn) trvny lapjai. Akdex igazi sikere cljai tkrben az lenne, ha mlyrehat trsadalmi vltozsokat (pldul vitalizlt munkagyi kapcsolatok) tudna generlni, de erre aligha
lehet kpes. Azok a trsadalmi vltozsok, amelyeket viszont minden bizonnyal generl, nem maradktalanul pozitvak (pldul les indulatok, trsadalmi feszltsgek,
a brsgok helyett a munkahelyekre beszorul konfliktusok stb.). sszessgben
teht ambivalens a kdex s a magyar munkajog llapotnak mai megtlse: kicsit
olyan, mint egy mesteri festmnyhamistvny, amely szp, betlti a funkcijt, de
mvszi (rtsd: trsadalomjobbt) rtke megkrdjelezhet s a katarzis is elmaradni ltszik. llspontunk szerint fontos lenne a munkajogi megfelels s a felels
foglalkoztats trsadalmi-gazdasgi jelentsgnek fokozottabb tudatostsa mind
jogalkotsi, mind trsadalmi skon. Eszempontok fontossga mind rtkelv/alapjogi megkzeltsben levezethet (lsd a tisztessges foglalkoztats ILO-ideja), mind
gazdasgi rvelssel altmaszthat (miszerint a munkajogi vdelem nem a gazdasg
ellensge, hanem ppen a jl mkd piacok szerves pillre lehet129).
V. Deakin (57. lj.).
129
412
III. AJOGRENDSZERT MKDTET

SZERVEZETEK
BENCZE MTYS BAD ATTILA
AMAGYAR BRSGI RENDSZER

HATKONYSGT S AZ TLKEZS
SZNVONALT BEFOLYSOL
STRUKTURLIS S SZEMLYI FELTTELEK
rsunk clja, hogy a bri karra s a brsgi rendszerre vonatkoz empirikus adatokat s
az igazsgszolgltats strukturlis tnyezit sszefggsbe hozzuk a brsg trsadalmi
funkcijnak teljestsvel. Ennek sorn elemezzk az tlkezs hatkonysgt s az tlkezs szakmai sznvonalt biztost eszkzrendszert. Mindkt terleten arra trekedtnk, hogy
megvilgtsuk azt a jogszablyi s strukturlis htteret, amely a megfigyelhet tendencik
mgtt ll, azokat magyarzhatja. Szmba vettk azt a politikai kontextust is, amelybe az
elmlt vek igazsgszolgltatsi vltozsai begyazdtak. Legfontosabb kvetkeztetsnk
az lett, hogy a hatkonysg s a szakmai sznvonal megrzsre, illetve emelsre irnyul
trekvsek fokozott krltekintst ignyelnek, mert knnyen szembellthatk a brk szemlyes fggetlensgnek s a tisztessges eljrsnak a kvetelmnyvel.
1. AZ EMPIRIKUS VIZSGLAT CLJA 1

Ahazai s a nemzetkzi szakirodalomban a brsgi rendszerek empirikus adatokra s ezekbl levont kvetkeztetsekre alapoz rtkelsekor a szervezstani, vezetstudomnyi s alkotmnyjogi aspektusok kerlnek eltrbe,2 szintn ezt a megkzeltst tkrzik a klnbz nemzetkzi szervezetek ltal ksztett sszehasonlt
Szeretnnk ksznetet mondani azoknak a brknak, akikkel szemlyes beszlgetst folytattunk, s akik
sok olyan sszefggsre mutattak r, melyeket be tudtunk pteni a kutatsba. Ksznjk tovbb az
OBH munkatrsainak az ltalunk krt adatok szolgltatst.
2
Afontosabb eurpai kezdemnyezsekre lsd www.iias-iisa.org/egpa/groups/permanent-study-groups/psg-xviii-justice-and-court-administration/ s www.iacajournal.org/index.php/ijca. Knyvekre,
tanulmnyokra: Philip Langbroek: Quality Management in Courts and in the Judicial Organisations
in 8 Council Of Europe Member States (Strasbourg: CEPEJ 2011); Marco Fabri Philip Langbroek
(szerk.): The Challenge of Change for Judicial Systems: Developing a Public Administration
Perspective (Amsterdam: IOSPress 2000); Gar Yein Ng: Quality of Judicial Organisation and Checks
and Balances (Antwerp: Intersentia 2007). Ahazai irodalomban ezt az irnyt kpviseli Fleck Zoltn
(szerk.): Brsgok mrlegen I-II. (Budapest: Pallas Pholy 2008); Hack Pter Majtnyi Lszl
Szoboszlai Judit: Bri fggetlensg, szmonkrhetsg, igazsgszolgltatsi reformok (Budapest:
Etvs Kroly Intzet 2009), www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/biroi_fuggetlenseg.pdf.
1
415
III. A jogrendszert mkdtet szervezetek
vizsglatok.3 Br ezek a trekvsek is fontos paramterekre fkuszlnak, a magunk

rszrl a bels szervezeti s gyforgalmi adatok ismertetsn tl szeretnnk lpni.
Afejezetben azt az irnyt kvetjk, melyet John Griffith jellt ki mra klasszikuss
vlt knyvben a The Politics of the Judiciary-ben.4 Ebben a bri karra s a brsgi
rendszerre vonatkoz empirikus adatokat sszefggsbe hozta a joggyakorlat irnyval s a brsg trsadalmi funkcijnak teljestsvel.
Abrsgi rendszer fenntartsnak legfontosabb clja a felmerlt vitk vgleges
eldntse s a jogsrtsek elkvetinek felelssgre vonsa. Ademokratikus jogllam mkdsvel szembeni elvrs, hogy a brsgok ezt a tevkenysget szakmailag magas sznvonalon, ugyanakkor hatkonyan vgezzk.5 Az elbbi kritrium nem
csupn a kompetens s prtatlan tlkezsi tevkenysget foglalja magban, hanem a
jog mgtti elveket s az llampolgrok jogait komolyan vev, tgondolt jogalkalmazst. Az utbbin pedig az sszer idn belli brsgi eljrson tl az adott gyet rdemben lezr s lehetleg kevs negatv externlival jr bri tevkenysget rtjk.
Amagyar brsgi rendszer teljes kr bemutatsra s minden problma feltrkpezsre ezen a helyen nincsen md,6 gy az ltalnos adatok ismertetst is a fenti
kt krds kr csoportostva, ezekre tekintettel vgezzk el.7 gy tljk meg, hogy
az OBH hivatalos stratgijban is hangslyt kap hatkonysg s a minsgi tlkezs jelentik azt a kt csompontot, melyek a legjobban tkrzik a brsgi rendszernk jelenlegi llapott.
Abri tlkezs sznvonalnak s hatkonysgnak garancija egyfell a strukturlis felttelekben kereshet, msrszt a szemlyi llomny jellemziben. Strukturlis
felttelnek tekinthetjk a jogszablyi krnyezetet (a brsgi eljrsra vonatkoz jogszablyok, a brsgok alkotmnyos helyzete, a brsgok szervezeti szablyozsa,
a vezeti s ellenrzsi jogostvnyok terjedelme s eloszlsa), a munkafeltteleket
(pldul megszilrdult intzmnyi gyakorlat, munkaterhels, szemlyi s trgyi infrastruktra, kltsgvets alakulsa). Aszemlyi feltteleket a klasszikus bri ernyek rjk le: szakmai felkszltsg, tapasztalat, blcsessg, elfogulatlansg, prtatlansg s tisztessgessg. Az elsknt elemzett terleten (az tlkezs hatkonysga)
csupn a strukturlis feltteleket mutatjuk be. Tisztban vagyunk vele, hogy a hatkony, idszer tlkezshez is szksg van hatrozott, szakmailag felkszlt s dntskpes brkra, azonban az idszer tlkezshez szksges bri ernyek lnyegileg
nem klnbznek a magas sznvonal tlkezshez nlklzhetetlen tulajdonsgok Eurpban a kt legismertebb a The European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ) s az
EU Justice Scoreboard projekt. Lsd www.coe.int/T/dghl/cooperation/cepej/default_en.asp s http://
ec.europa.eu/justice/effective-justice/scoreboard/index_en.htm.
4
John Aneurin Grey Griffith: The Politics of the Judiciary (London: Fontana Press 1997).
5
Ezt a clt fogalmazza meg a brsgok igazgatst ellt Orszgos Brsgi Hivatal (OBH) stratgija is.
Lsd birosag.hu/obh/strategia.
6
A2. lj.-ben hivatkozott, Fleck Zoltn szerkesztsben megjelent m pl. kt ktetben sszesen 750 o.-on
elemzi s rtkeli a magyar bri szervezetrendszert s annak mkdst.
7
Erre s a nyilvnval terjedelmi korltokra tekintettel szmos, egybknt jelents terlettel tudatosan
nem foglalkozunk. Ezek kz tartozik a laikus brskods llapota, a Fvrosi Trvnyszk egyedlll
helyzete s az abbl fakad problmk vagy ppen a brsg s a nyilvnossg viszonya. Br ezek a krdsek aktulisak s gyakorlati szempontbl relevnsak, mgis gy gondoljuk, hogy beemelsk csupn
finomtan az elz kt problmakr elemzst kveten kirajzold sszkpet.
3
416
A magyar brsgi rendszer
tl. ppen ezrt, az tlkezsi sznvonal krdseit trgyal msodik, hosszabb rszben
trnk ki rszletesebben a szemlyi felttelekre. Termszetesen ez utbbi rszben is
figyelembe vesszk a brskods strukturlis httert.
Ateljes brsgi szervezetrendszeren bell elssorban a helyi brsgok (jrsbrsgok) mkdst vetjk rtkels al, mivel a legkevesebb tudomnyos figyelem ezekre a brsgokra irnyul, ugyanakkor az sszes brsgi peres gy tbb mint
90%-a8 ezeken a brsgokon indul, teht az llampolgrok leggyakrabban ezzel a
szinttel kerlnek kapcsolatba (msrszrl a fellebbezsek arnya viszonylag alacsony,
20% krl mozog).9
Abrsgok fentebb vzolt f funkcijra tekintettel kikerltek a jelen tanulmny
ltmezejbl a nemperes eljrsok: ezek ugyanis sokszor nem tartalmaznak rdemi
jogvitt (pldul cgeljrs, trsadalmi szervezetek nyilvntartsa stb.), gy csak mint
magyarz tnyezket vesszk ezeket figyelembe amennyiben befolysoljk a peres
gyek elintzsnek sznvonalt vagy hatkonysgt.
Br a jelenleg kialakult helyzetre a 2012-ben bekvetkez szervezeti vltozsok
jelentsen kihatottak, azokat ezen a helyen kln nem elemezzk.10 Azonban nhny
helyen, ahol magyarz ervel brnak, hivatkozni fogunk rjuk, s ahol csak lehet, a
vltozsok szemlltetsekor bzis vnek a 2010-es vagy 2011-es esztendt hasznljuk.
2. AZ TLKEZS HATKONYSGA
Az tlkezs hatkonysgnak egyik meghatroz faktora az tlkezs idszersge.
Aperes gyek sszer idn bell trtn befejezse jelents mrtkben fgg a bri kar
ltszmtl. Ez az elmlt hrom vben az 1. sz. tblzatban foglaltak szerint alakult.
Az rtelmezshez tudni kell, hogy a 2011-es kezdvben azrt volt magasabb a brk
ltszma, mert 2008-ban az Orszgos Igazsgszolgltatsi Tancs 197/2008. (IX.
25.) hatrozatval a Fvrosi Trvnyszken s a Budapest Krnyki Trvnyszken
ideiglenesen, 2011. december 31. napjig extra sttuszokat engedlyezett. A2012 ta
jra nvekedst tkrz bri ltszmadat nmagban mg nem sokat mond a szervezet hatkonysgrl, de az kijelenthet, hogy eurpai unis sszehasonltsban ez a
szm magas. Magyarorszg a hetedik helyen ll a 100 000 lakosra jut brk szmt
illeten.11 Abrk munkjt segt, rszben tehermentest igazsggyi alkalmazotti ltszm vonatkozsban nem llnak rendelkezsre sszehasonlt adatok. A2. sz.
tblzatbl annyit tudunk meg, hogy a brsgi titkrok ltszma jelents bvlsen
ment keresztl 2011 ta, a fogalmazk esetben stagnls ltszik, mg az egyb adminisztratv dolgozk kre dinamikusan bvlt.
Lsd birosag.hu/obh/elnoki-beszamolok/feleves-eves-beszamolok.
Lsd a 2. sz. diagramban szerepl adatokat.
10
Lsd erre Dark Pter: Sarkalatos talakulsok Abrsgokra vonatkoz szablyozs talakulsa
20102014 MTALaw Working Papers 2014/39. s Bencze Mtys: Abrsgi rendszer talaktsnak rtkelse MTALaw Working Papers 2014/41.
11
A3. lj.-ben hivatkozott EU Justice Scoreboard adatai szerint, lsd ec.europa.eu/justice/effective-justice/files/justice_scoreboard_2015_en.pdf.
8
9
417
1. tblzat. Brk ltszma Magyarorszgon

Brk ltszma
Engedlyezett sttusz
2011
2 914
2012
2 897
2013
2 932
2014
2 932

Forrs: Sajt sszellts az OBH ves jelentsei alapjn
Tnyleges
2 871
2 782
2 830
2 839
2. tblzat. Igazsggyi alkalmazottak ltszma Magyarorszgon

Brsgi titkrok ltszma
Engedlyezett
2011
614
2012
794
2013
793
2014
817
Brsgi fogalmazk ltszma
Engedlyezett
2011
359
2012
359
2013
359
2014
332
Egyb igazsggyi
Engedlyezett
alkalmazottak ltszma
2011
6 902
2012
7 183
2013
7 258
2014
7 261
Tnyleges
605
736
783
798
Tnyleges
256
239
260
248
Tnyleges
6 786
7 062
7 125
7 167
Ezekkel a szmokkal korrell a peres eljrsok befejezsi idtartama: mg polgri s

gazdasgi gyszakban a hatodik, kzigazgatsi gyszakban a negyedik leggyorsabbak a magyar brsgok az EU-tagllamok kztt.12 Ugyanakkor, a magyar brsgok
kltsgvetsi tmogatsa eurpai sszevetsben meglehetsen alacsony. A100000
lakosra vettett brsgi kiadsokat tekintve csupn a 18. helyen llunk.13 Mindez
rendkvl hatkony brsgi mkdst sejtet, azonban van nhny olyan tnyez,
amelyik megnehezti a megbzhat kvetkeztetsek levonst.
Anemzetkzi sszehasonltsban nincs egysges mdszertan arra nzve, hogy
mikor tekinthet egy gy befejezettnek.14 Csupn az rdemi befejezs (tlet, egyezsg) szmt vagy a technikai-gyviteli jelleg is (pldul tttel egy msik brsgra, sznetels egy polgri perben)? Az sem mindegy, hogy egy-egy jogrendszerben
Az EU Justice Scoreboard adatai szerint.

Az EU Justice Scoreboard adatai szerint. Abrsg kltsgvetsi tmogatsa a kvetkezkppen alakult:
2011 69,3 millird Ft, 2012 79,4 millird Ft, 2013 84 millird Ft, 2014 87 millird Ft, 2015 87,5
millird Ft. Ajelents mret nvekedsben egy 2012-es 10%-os illetmnyalap-emels s nhny nagy
beruhzs egyszeri kiadsa is kzrejtszott.
14
Ezt a problmt e ktetben ms is emlti, lsd Czoboly Gergely: A polgri perek elhzdsa 758.
12
13
418
3. tblzat. Ahelyi brsgokra (jrsbrsgokra) rkezett peres gyek szmnak

alakulsa
PERES
vszm
Polgri per Gazdasgi

per
Bntetperes
sszesen
ebbl
kzvdas
2010
168 045
15 217
80 155
63 827
2011
161 335
13 881
77 980
61 510
2012
143 904
12 324
70 886
54 785
2013
148 181
12 924
77 978
60 455
2014
147 428
10 900
58 944
55 521

Szablysrtsi per
Kzigazgatsi per
Munkagyi per
sszesen
91 554
107 276
188 463
369 783
51 339
17 597
13 622
26 745
22 844
18 299
16 023
14 186
381 716
383 316
433 876
642 486
296 419
4. tblzat. Ahelyi brsgokra (jrsbrsgokra) rkezett nemperes gyek

szmnak alakulsa
NEMPERES
vszm
Polgri s
Brsgi Bntet nemgazdasgi vgrehajtsi peres gyek
nemperes
gyek
sszesen
Szablysrtsi
nemperes
Kzigazgatsi nemperes
Munkagyi
nemperes
sszesen
2010
375 981
64 265
28 915
2011
64 328
62 186
26 547
2012
61 521
58 838
11 651
2013
62 138
134 734
59 012
4 647
2014
62 019
118 522
78 074
311 655

-
4 611
4 386
4 346
1 860
1 501
1 232
1 322
473 507
154 921
133 511
131 640
575 978
melyek a br lehetsgei az eljrs gyors befejezsre (pldul lteznek-e preklzis

szablyok, s azok mit rnak el).15
Az idsoros elemzs eredmnye altmasztani ltszik azt a feltevst, mely szerint a
befejezsi idtartam nem csupn a brk s igazsggyi dolgozk szmtl s munkafeltteleiktl fgg. Amg a brk s az igazsggyi alkalmazottak szma s a brsgok
kltsgvetsi tmogatsa folyamatosan nvekszik, addig a befejezsi idtartam jrsbrsgi szinten a klnbz gyszakokban szignifiknsan eltren alakult az elmlt vekben. Agazdasgi gyeket tekintve az elintzsi idtartam cskkent, mg polgri gyszakban s a bntetperes eljrsokat illeten enyhn, a munkagyi perekben pedig a
legutols flv kivtelvel jelentsen ntt a befejezshez szksges id (1. sz. bra).
Az egyik kzenfekv magyarz ok az gyrkezs vltozsa lehet, ezrt a 3. s 4.
sz. tblzatban ezt vesszk szemgyre.
Els rnzsre az ltszik, hogy 2010 s 2014 kztt egyarnt risi volt az ingadozs a brsgokra rkez peres s nemperes gyeket tekintve. Ha azonban csupn a
klasszikus peres eljrsokat vizsgljuk (polgri, gazdasgi, munkagyi s kzigazgatsi peres eljrsok, valamint kzvdas bntetperek) ott jelents mrtk (12 s
47% kztti) rkezscskkenst tallunk (polgri s bntet gyszakban 10%-ot meghalad volt a cskkens, a gazdasgi gyeket illeten kzel egyharmados, mg mun Rszletesebben errl a problmrl lsd a 14. lj.-ben idzett fejezetet.
15
419
1. bra. Az eljrs tlagos idtartama a jrsbrsgokon befejezett peres gyekben

(nap) 20042014. I. flv
Polgri
Gazdasgi
Bntet
Munkagyi
350
300
250
200
150
2004

2010
2011
2012
2013
2014
I. flv
Forrs:
alapjn 183
194Sajt sszellts
193
202az OBH
198ves jelentsei
189
191
180
183
186
188
213
191
183
198
271
2005
253
2006
259
2007
250
2008
222
2009
234
231
kagyek esetben kis hjn felre esett az rkezett gyek szma). Br a szablysrt283
311
291
281
277
278
278
286
si peres244
gyek276
szma281
tmenetileg
(2012-ben
s 2013-ban)
drasztikusan
ntt,
2014-re
209 rtknek
197 valamivel
214
210
217 a felre
215 esett
226vissza.
234
258
276
260
a 2010-es
tbb mint
Abrsgi erforrsokat szintn ignybe vev s valamilyen mrtkben a brk munkjt is befolysol nemperes eljrsok szma jelents vltozkonysgot mutatott a
vizsglt idszakban. 2010-rl 2011-re az risi cskkens annak volt betudhat, hogy
a fizetsi meghagysos eljrsok kzjegyzi hatskrbe kerltek. Amunkateher rdemi cskkenst azonban ez nem eredmnyezte, mivel ez volt az egyik legegyszerbb,
gyakorlatilag mechanikusan intzhet eljrs. 2013-rl 2014-re pp egy ellenkez irny folyamat jtszdott le, mivel a szablysrtsi gyintzs tlnyom rszben egyszerbb, nemperes eljrss vltozott.
Az rkezsek szma s az gybefejezsi idtartam kztti legvalsznbb sszefggs az lenne, hogy a cskken gyszm rvidebb befejezsi idt indukl, mivel a
br kisebb idkzkkel trgyalhatja ugyanazt az gyet. Krds ezrt, hogy a legkisebb esetszmmal dolgoz gazdasgi gyszak kivtelvel mirt kveti az gyszm jelents cskkenst az elintzsi id enyhe vagy erteljes nvekedse. Avlasz
ltalunk nem ismert faktorok (munkaszervezsi krdsek, az gystruktra vltozsa stb.)16 kzrehatsban kereshet. ltalnossgban azt az lltst megkockztathatjuk, hogy a dmpingszer gyrkezseket (pldul a szablysrtsi gyszakban
vagy a trvnyszkeket rint cggyekben)17 eredmnyez jogszablyi vltozsok
nem hasznlnak a tervezhet pervitelnek s gy az sszer idn belli befejezsnek.
Prognzisknt elmondhat, hogy amennyiben folytatdik az rkez gyek szm Nincs pontos adatunk arrl, hogy a 2011-es knyszernyugdjazst kveten melyik brsgon milyen
arnyban ptoltk a tvozott brkat. Ha ez terletileg arnytalanul trtnt, akkor elkpzelhet, hogy ez
is okozza a befejezsi id hossznak nvekedst.
17
Lsd az OBH elnknek 2014-es beszmoljt: birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/obt_dokumentumok/osszefoglalo_20150609.pdf.
16
420
nak cskkense, vagy az a jelenlegi szinten stabilizldik, akkor a brsgi eljrs idszersge tovbb fog javulni. rdemes lenne azonban a statisztikai adatokban a jvben kln szerepeltetni az rdemi s a technikai jelleg befejezseket. Br igaz, hogy
sokszor egy nem rdemi befejezs is vglegesen eldnti az gyet, az nem kerl vissza a brsgra, de a felek szmra a vita megnyugtat dntst ltalban a perbeli egyezsg vagy az tlet jelenti. Abrsgot nem az alapjn tli meg a kzvlemny,
hogy a keresetlevl idzs kibocstsa nlkli elutastsval, az gy tttelvel vagy
egyb nem rdemi mdon milyen gyorsan zr le egy peres eljrst, hanem az alapjn, hogy a jogvitt mennyi id alatt dnti el. Ez a vltoztats azrt is hasznos lenne,
mert ha a tbbi unis tagllamban is bevezetnk az ilyen tpus nyilvntartst, akkor
az sszehasonlts jval relisabban tkrzn a valdi helyzetet.18 Ajelenlegi rendszer inkbb arra sztnzi a tagllami brsgi vezetket, hogy ha j eredmnyt akarnak elrni, akkor a felszni mutatkon javtsanak, mely jval egyszerbb, mint annak
elrse, hogy az gyeket alaposan, mgis sszer idn bell trgyaljk.19
Ebbl a szempontbl az idszersgre trekvs negatv externlijaknt rtkelhetjk azokat a vltozsokat, melyek az utbbi idben megneheztik az llampolgrok brsghoz fordulst, illetve nehezen egyeztethetk ssze a tisztessges eljrs
kvetelmnyvel. Apolgri eljrsjog terletn kt ilyen vltoztatst emelhetnk ki.
Akomolyabb hatst valsznleg a polgri peres eljrsok illetknek 2011-es drgulsa vltotta ki. Az illetk maximlis mrtke az elsfok eljrsban 1 500 000,
fellebbezsi eljrsban 2 500 000 forintra ntt,20 s emellett nem vltoztak a kltsgmentessg megadsnak felttelei (az regsgi nyugdjminimumot meg nem halad egy fre jut jvedelem s a meglhetst biztost vagyontrgyak hinya, illetve
ezenkvl, ha a perlekeds kltsgei a peres fl ltfenntartst veszlyeztetnk).21 Egy
jabb szably tovbb, hogy a peres illetk 10%-t akkor is meg kell fizetni, ha a keresetet idzs kibocstsa nlkl elutastja a brsg.22
Emellett 2011-ben jelentsen kitgtotta a jogalkot azon perek krt, amelyekben
a jogi kpviselet ktelez (pldul szerzi jogi perek).23 Az ilyen gyekben nem csupn a felperesnek, hanem az alperesnek is ktelez jogi kpviselvel eljrnia, msklnben perbeli nyilatkozatai hatlytalanok lesznek.24 Ez szintn szmottev terhet
Az gyek befejezsi mdjt illeten ltezik statisztika (birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/
media-lapszemle/stat-adatok/4_hosszu_elemzes_2012_kesz.pdf), ez azt mutatja, hogy a civilisztikai
szakgban Magyarorszgon az gyek alig tbb mint fele zrul rdemi befejezssel.
19
Erre a veszlyre figyelmeztet Jakab Andrs: Ajogllamisg mrse indexek segtsgvel Pzmny
Law Working Papers 2015/12.
20
1990. vi XCIII. tv. az illetkekrl (Itv.) 42. s 46. . Egy 20 millis pertrgyrtk esetn korbban az
elsfok s a fellebbezsi illetk egyttesen 1,8 milli forintot tett ki, most pedig 3,1 milli forintot (a fellebbezsi illetk mrtke hatrl nyolc szzalkra ntt). Ne gondoljuk, hogy az ilyen pertrgyrtk csak az
egybknt is tehets gyfelek pereiben merl fel. Egy ilyen sszeg, ksbb vitss vl lakshitel-felvtel egy tlagos kzposztlybeli csald esetben is knnyen elfordulhat. A3,1 milli forintos illetk
arnytalanul nagy sszeg, s mg biztosnak ltsz pernyertessg esetn is visszatarthat az igny brsgi ton trtn rvnyeststl fknt, ha nem biztostott a pervesztes fl fizetsi kpessge.
21
6/1986. (VI. 26.) IM rend. 6. .
22
Itv. 58. (1) bek. f). Ezt az sszeget a 30 napon bell benyjtott jabb keresetlevl utn lerovand illetkbe sem lehet beszmtani, radsul ilyenkor kltsgmentessg sem engedlyezhet [1952. vi III. tv.
(Pp.). 85. (2) bek.].
23
Pp. 73/A. .
24
Pp. 73/B. (1) bek.
18
421
r a peres felekre, akik nem is mindig remlhetik azt, hogy a pervesztes fl fizetkpes is lesz. 25
Ezek a felttelek termszetesen hozzjrulnak ahhoz, hogy a brsgra rkez
gyek szma egyre inkbb cskkenjen, ugyanakkor elrettenthetik az llampolgrokat s a szervezeteket a brsghoz val fordulstl, s arra sztnzhetik ket, hogy
ms, a jogon kvli, akr illeglis eszkzkhz nyljanak ignyk rvnyestshez.
Abnteteljrst illeten az a tendencia figyelhet meg, hogy az eljrsjogi garancik szktse rvn ri el a jogalkot az eljrsok gyorsabb lefolytatst. Ezek kz
tartozik, hogy a vdlott nem kteles megjelenni a trgyalson,26 a brsg elrendelheti
a tan rsban trtn kihallgatst,27 illetve a kzelmltban a vd ktelezettsgv
tettk, hogy elre nem ismert elhrthatatlan akadlyt kivve helyettestsrl gondoskodjon, ha valamilyen eljrsi cselekmnyen nem jelenik meg.28 Termszetesen
lehetnek s vannak is olyan gyek, amelyekben az eljrs sszer lervidtsnek
helye van, de elhibzott a trekvs, amely differencilatlanul alkalmazza a gyorsts
eszkzeit.29
Az eljrsjogi eszkzk mellett a brsgon belli munkaszervezsnek is kiemelt
szerep jut az gyhtralk cskkentsben. Az Alkotmnybrsg (AB) eltt megbukott
[36/2013. (XII. 5.) AB hatrozat] gythelyezsi rendszert kveten az az egybknt korbban is ltez gyakorlat fennmaradt, hogy a jelents gyhtralkkal rendelkez brsgokra ms brsgrl rendelnek ki brkat, akik azonban nem a kirendelsk helyn trgyaljk az gyeket, hanem a kirendels helye szerinti brsg neve
alatt az eredeti brsgukon.30 Br ez a mdszer ktsgtelenl hatkony eszkz az
gyteher szttertsre, slyos agglyokat is felvet. Egyrszt, ez tartalmilag az gythelyezs visszacsempszse (a brkat ugyanis meghatrozott gyek trgyalsra
rendelik ki), ezzel a peres feleket, illetve a vdlottat elvonjk a trvnyes brsgtl.
Msrszt a pervesztes flnek, illetve az eltlt vdlottnak viselni kell azt az extra kltsget, ami azzal merl fel, hogy ms, az eredetileg illetkes brsgnl jval tvolabb
Ezrt is aggaszt, hogy az j polgri eljrsi tv. kodifikcijnak sorn mg nem kszlt tfog felmrs arra nzve, hogy az gyfeleknek mi a vlemnyk az j szablyozsrl, miknt viszonyulnak ahhoz,
jogaik s jogos rdekeik rvnyestse egyre nehezebb vlik szmukra.
26
1998. XIX. tv. a bnteteljrsrl (Be.) 279. (4) bek.
27
Be. 85. (5) bek.
28
Ez utbbi a hatkony vdelem elvt srtheti, mivel a helyettes nem felttlenl tudja olyan szakszeren
elltni a vdelmet, mint a vdlott ltal meghatalmazott vd. Be. 50. (1) bek. e) pont.
29
Hack Pter eladsa a Krin Az tleti bizonyossgrl cmmel 2015. szeptember 23-n megtartott
konferencin. Ebben rmutatott, hogy az eljrs lnyeges gyorstsra bizonyos gyekben, meghatrozott felttelek mellett az eddiginl sokkal tbb lehetsg van, a nagy horderej gyekben viszont az eljrsi garancik maximlis rvnyestse elsdleges fontossg kell, hogy maradjon. Azt mr mi tesszk
hozz, hogy jelenlegi a trgyalt gyek szempontjbl alig differencilt bnteteljrsi szablyozst
nem lehet olyan rendelkezsekkel feljavtani, amelyekrl majd a gyakorlat eldnti, hogy azok mikor
alkalmazhatk. Agyorsthat eljrsok krnek trvnyi meghatrozsa mr csak garancilis szempontbl is elvrhat lenne, msrszt, mivel llampolgrok alapvet jogt s szles krt rinti, jogalkoti
kompetenciba tartozik.
30
az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek kirendelse alapjn sajt feladatok mellett a Fvrosi tltbla
160 gyt is befejeztk a [Debreceni] []tltbln. Balla Lajos hozztette: a kirendels pedig folytatdik, hiszen 2015 szeptember 1. s 2016 augusztus 30. kztt a Debreceni tltbla csd- s felszmolsi gyek befejezsben segt be a Fvrosi tltblnak. Lsd birosag.hu/media/aktualis/szeleskoru-szakmai-kihivasoknak-kell-eleget-tenniuk-birosagoknak-sajtotajekoztato.
25
422
kell utazni (pldul tank tikltsge).

Efenti jelensgekre tekintettel mondhatjuk, hogy komoly kockzatot jelent, ha a
brsgok s a jogrendszer egsznek mkdse felett diszponl vezetk a minsgi kvetelmny rvnyestse eltt az idbeli hatkonysg javtsra koncentrlnak.
Termszetesen rthet az olyan, szmszersthet eredmnyek elrsre val trekvs, amelyeket kls s bels frumok eltt fel lehet mutatni, azonban a msik oldalon
mrlegre kell tenni a brsgokkal kzvetlenl kapcsolatba kerl llampolgrok szemlyes benyomsait, mely meghatroz faktora az egsz igazsgszolgltatsi rendszer irnti bizalomnak.
3. AZ TLKEZS SZAKMAI SZNVONALA

3.1. AMINSGI TLKEZS INDIKTORAI
Az elssorban az idszersgben megnyilvnul hatkonysg mrse viszonylag

knnyen megoldhat feladat. Abri tlkezs minsgnek objektv rtkelse azonban az egyik legnagyobb kihvst jelent feladat az igazsgszolgltats bels irnyti s a brsgi rendszer llapotrt felelssget visel politikai vezetk szmra.
Egyrszt tiszteletben kell tartani a brsgok szervezeti s a br szemlyes fggetlensgt, msrszt nagyon nehz egzakt mdszerekkel rtkelni egy olyan sszetett s elmlylt gondolkodst ignyl szellemi mveletsorozatot, mint az tlkezs.31
Avilg klnbz jogrendszereiben ezrt ltalban kzvetett s vegyes (tbb indiktoron alapul) rtkelsi metdust hasznlnak.32 Akvetkezkben a magyar brsgi rendszeren bell alkalmazott kt mdszert elemezzk. Az egyik az egyes brsgok
munkjnak rtkelsre szolgl fellebbezsi rta, a msik pedig a brk munkjnak
szemlyes rtkelse.
3.2. AFELLEBBEZSI ARNY NYILVNTARTSA S KZZTTELE
Az OBH rtkelsi gyakorlatban az tlkezs megalapozottsga kifejezssel utal

a minsgi krdsekre. 2012-tl nyomon kvethet, hogy az OBH figyeli a fellebbezsek arnyt. Ez az indiktor a felmerl szmos gyakorlati problma ellenre
azrt tekinthet viszonylag megbzhat indiktornak, mert nem a bri szakma bels
mrcit hasznlja, hanem ppen a brsg felhasznlinak rtkelst veszi alapul,
gy az igazsgszolgltatsi rendszer vgs cljra reflektl. Amennyiben a brsgi
eljrsok rintettjei elgedettek, akkor nem lehet klnsebb gond az tlkezs sznvonalval. Tisztban vagyunk ugyanakkor azzal, hogy a jogorvoslat benyjtsnak
Aproblmk rvid ttekintsre lsd Bencze Mtys Ficsor Krisztina Kovcs gnes: tkeress az
igazsgszolgltats minsgrl Jogtudomnyi Kzlny 2015/9. 443448.
32
Ilyen pl. az e tren pilot-nak szmt finn Rovaniemi Quality Project (www.courtexcellence.com/~/
media/Microsites/Files/ICCE/QualityBenchmarksFinlandDetailszerk.ashx).
31
423
2. bra. Az tletek elleni szzalkos fellebbezsi arny a jrsbrsgokon

civilisztikai gyszakokban s a kzigazgatsi s munkagyi brsgokon
2014. I. flvben (OBH ltal kzztett tjkoztat elemzs)33
30
25
20
15
10
5
tlagosan
Zalaegerszegi Trvnyszk
Veszprmi Trvnyszk
Szombathelyi Trvnyszk
Szekszrdi Trvnyszk
Nyregyhzi Trvnyszk
Kaposvri Trvnyszk
Budapest Krnyki Trvnyszk
Balassagyarmati Trvnyszk
Tatabnyai Trvnyszk
Szolnoki Trvnyszk
Egri Trvnyszk
Gyri Trvnyszk
Debreceni Trvnyszk
Szkesfehrvri Trvnyszk
Szegedi Trvnyszk
Miskolci Trvnyszk
Gyulai Trvnyszk
Kecskemti Trvnyszk
Pcsi Trvnyszk
Fvrosi Trvnyszk
hinya nem felttlenl az gyfl elgedettsgt tkrzi. Afellebbezsi hajlandsgot

az elsfok tlettel val elgedettsgen tl befolysolhatjk a jogorvoslati eljrs kltsgei (nem csupn az anyagi vonzat, de a belefektetett id, energia, a fgg helyzet miatti bizonytalansg stb.), s tbb ms tnyez. Ezrt nem szabad elfelejtennk,
hogy a fellebbezsi arny vizsglata csak egy eleme lehet egy objektv indiktorokon alapul minsgbiztostsi rendszernek.34 Mindazonltal, racionlisan gondolkod eljrsi rsztvevket felttelezve, statisztikailag valsznbb, hogy az tlettel val
elgedettsg jele a fellebbezs hinya, mint a tbbi, egybknt szintn relis tnyez.
Afellebbezsi arnyokat illeten megfelel szm adattal csak a civilisztikai gyek
krben rendelkeznk. Anemzetkzi sszehasonlts ezen a tren rendkvl problematikus lenne, mert a klnbz jogrendszerek eltr jogorvoslati szablyai eltorzthatjk a kpet. Ahazai adatok rtelmezshez tudni kell, hogy amg a 2011-es s
2012-es szmok az sszes eljrst befejez dnts elleni fellebbezsek arnyt tkrzik, addig a 2014-es bra csak az tletekkel szembeni fellebbezseket tartalmazza.
Lsd birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/statisztikai_adatok/a_birosagi_ugyforgalom_2014._
i._felev_150dpi.pdf.
34
Nem vletlen, hogy az elz lj.-ben emltett Rovaniemi Quality Project is a komplex minsgbiztostsi
rendszer egyik indiktornak tekintette a fellebbezsi arnyt. Amagunk rszrl ezt a mutatt az elgedettsget illeten jval megbzhatbbnak tartjuk, mint a kzvlemny-kutatsok ltal mrt lakossgi percepcit.
33
424
3. bra. Az eljrst befejez hatrozat elleni szzalkos fellebbezsi arny a vrosi

brsgokon (jrsbrsgokon) polgri szakgban 2011-ben s 2012-ben (OBH ltal
kzztett tjkoztat elemzs)35
2012
2011
18
16
14
12
10
8
6
4
2
sszesen
Veszprmi Trvnyszk
Szekszrdi Trvnyszk
Nyregyhzi Trvnyszk
Kaposvri Trvnyszk
Tatabnyai Trvnyszk
Szolnoki Trvnyszk
Egri Trvnyszk
Debreceni Trvnyszk
Gyri Trvnyszk
Szegedi Trvnyszk
Miskolci Trvnyszk
Gyulai Trvnyszk
Kecskemti Trvnyszk
Pcsi Trvnyszk
Fvrosi Trvnyszk
Ez a klnbsg magyarzza, hogy 2012-hz viszonytva 2014-ben csaknem ktszeres

a fellebbezsek arnya (2013-bl sajnos nincs adatunk). Emellett a 2014-es diagram
sszestve tartalmazza az sszes nem-bntet (s nem szablysrtsi) gy fellebbezsi arnyt, 2011-bl s 2012-bl pedig csak gyszakonknti bontsban volt hozzfrhet ez az adat.
A2014-es adatokat tanulmnyozva az tnik szembe, hogy mennyire jelents az
ingadozs trvnyszkenknt. Megalapozott kvetkeztetst az okokra nzve akkor
vonhatnk le, ha tbb vre visszamenleg rendelkezsre llnnak az adatok, de az a
2011-es s 2012-es adatokkal trtn sszevetsben is ltszik, hogy vannak trvnyszkek, amelyek terletn tartsan magasabbak a fellebbezsi arnyok, mint msok
esetben.
A35. brk forrsa ugyanaz az elemzs: birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/media-lapszemle/stat-adatok/4_hosszu_elemzes_2012_kesz.pdf.
35
425
4. bra. Az eljrst befejez hatrozat elleni szzalkos fellebbezsi arny a vrosi

brsgokon (jrsbrsgokon) gazdasgi szakgban 2011-ben s 2012-ben
(OBH ltal kzztett tjkoztat elemzs)
2012
2011
30
25
20
15
10
sszesen
Veszprmi Trvnyszk
Szekszrdi Trvnyszk
Nyregyhzi Trvnyszk
Kaposvri Trvnyszk
Tatabnyai Trvnyszk
Szolnoki Trvnyszk
Egri Trvnyszk
Debreceni Trvnyszk
Gyri Trvnyszk
Szegedi Trvnyszk
Miskolci Trvnyszk
Gyulai Trvnyszk
Kecskemti Trvnyszk
Pcsi Trvnyszk
Fvrosi Trvnyszk
Az egyik tendencia az, hogy a Fvrosi Trvnyszk terletn mkd jrsbrsgoknak (kerleti brsgoknak) szignifiknsan magas a fellebbezsi arnya. Ennek a
jelensgnek tbb oka lehet. Elkpzelhet, hogy a nagyobb mrtkben leterhelt brsgokon kevesebb id jut az gyek alapos trgyalsra, ezrt az gyfelek elgedetlenebbek az tletekkel.36 Afvros magas fellebbezsi adatait az is indokolhatja, hogy arnyaiban jval tbb olyan gy van ott folyamatban, amely mgtt igen komoly anyagi
vagy egyb rdekek hzdnak meg, s a felek minden lehetsget kihasznlnak ezek
rvnyestsre a magas fellebbezsi illetk ellenre is.
Egy msik magyarzat az lehet, hogy a kzponti rgin kvl a trvnyszkeken
viszonylag kevs szm msodfok tancs mkdik egy-egy gyszakban s ezek
Akzponti rgi arnytalanul nagy gyterhelse vek ta problma, erre az OBH elnknek ves jelentsei is kitrnek. Ahelyzet a legfrissebb, 2014-es beszmolban is szerepel: birosag.hu/sites/default/
files/allomanyok/obh/elnoki-beszamolok/elnoki_beszamolo_2014.pdf.
36
426
5. bra. Az eljrst befejez hatrozat elleni szzalkos fellebbezsi arny

a vrosi brsgokon (jrsbrsgokon) munkagyi szakgban 2011-ben
s 2012-ben (OBH ltal kzztett tjkoztat elemzs)
2012
2011
25
20
15
10
5
sszesen
Veszprmi Trvnyszk
Szekszrdi Trvnyszk
Kaposvri Trvnyszk
Nyregyhzi Trvnyszk
Tatabnyai Trvnyszk
Szolnoki Trvnyszk
Egri Trvnyszk
Gyri Trvnyszk
Debreceni Trvnyszk
Szegedi Trvnyszk
Miskolci Trvnyszk
Gyulai Trvnyszk
Kecskemti Trvnyszk
Pcsi Trvnyszk
Fvrosi Trvnyszk
kztt knnyebben alakul ki egysges gyakorlat, melyhez a jrsbrsgi brk is

knnyebben tudnak igazodni. Ezrt kevesebb lesz a sikeres fellebbezsek szma, ami
gyengtheti a peres felek fellebbezsi hajlandsgt.37
Ennek a magyarzatnak ellentmond az a msik, tovbbi vizsglatra rdemes jelensg, hogy az egyes vidki trvnyszkek terletn mkd jrsbrsgok kztt is elg
jelents a szrs a fellebbezsi arnyokat tekintve (a legmagasabb s a legalacsonyabb
rtval rendelkez megye kztt 2014 els flvben kzel 80%-os volt a klnbsg).
Ez a helyzet jelen tudsunk szerint hrom okra vezethet vissza. Egyrszt elkpzelhet,
hogy vannak kvetkezetesen s kevsb kvetkezetesen tlkez msodfok tancsok.
Ahol kvetkezetesebben mkdnek a fellebbezsi tancsok, ott a mr fentebb emltett
ok miatt kevesebb a fellebbezsek szma. Amsik lehetsges ok pedig az, hogy valban
ltezik sznvonalbeli klnbsg az egyes jrsbrsgok tlkezsi sznvonalban, s a
magasabb fellebbezsi arny az gyfli elgedetlensg egyik megnyilvnulsa.
Vgezetl, nem zrhat ki, hogy a rgiknt eltr hagyomnyok, a klnbz konfliktusrendezsi szoksok, s a pereskedsi hajlam szolglhat magyarzatul. Ehipotzis altmasztshoz azonban kiterjedt empirikus etnogrfiai kutatsra lenne szksg.
Termszetesen ltalban nem a peres felek vannak tisztban a fellebbezsek sikeressgi arnyaival,
hanem az ket kpvisel jogsz.
37
427
3.3. ASZEMLYES RTKELS EREDMNYE
Az tlkezs minsgre msfell abbl kvetkeztethetnk, hogy az egyes brk

miknt szerepelnek a brsg bels teljestmnyrtkelsi rendszerben. Ahatlyos
trvny rtelmben fszably szerint a brkat a kinevezsktl szmtott els hrom
v utn rtkelik, majd ha ezutn hatrozatlan idej kinevezst kapnak, akkor ezt
kveten hrom vvel, majd pedig nyolcvente.38
Az rtkels sorn az illetkes kollgiumvezetnek (vagy az ltala kijellt brnak)
fel kell trnia a br anyagi, eljrsi s gyviteli jogszably-alkalmazsi s trgyalsvezetsi gyakorlatt. Abr ves tevkenysgrl az gyforgalmi s tevkenysgi
adatok, tovbb a msodfok s a fellvizsglati hatrozatok alapjn kimutatst kell
kszteni, melyet az rtkelsnl figyelembe kell venni. Ezenkvl vizsglni kell bizonyos szm, a br ltal jogersen befejezett gyet, s be kell szerezni a br gyeirl
a vizsglt idszakban kszlt tancselnki feljegyzseket (a fellebbezseket elbrl
fellebbviteli tancs elnke ltal ksztett rtkels), valamint a szakterlet szerint illetkes kollgiumvezet vlemnyt (ha nem azonos a vizsglatot vgz szemllyel).39
Abr tevkenysgt teht kzvetlen szakmai felettesei rtkelik, akik szemlyesen is ismerik t, s akiktl dnt mrtkben fgg szakmai elmenetele. Ez a helyzet
felveti azt a problmt, hogy az egybknt rszletesen meghatrozott vizsglati kritriumok mellett [8/2015 (XII. 12.) OBH] a vizsglatot vgznek a vizsgland brrl alkotott szemlyes vlemnye is szerepet kaphat az rtkelsben. Az rtkels alanyt pedig arra sztnzi, hogy az tlkezsi tevkenysgt dnten az t kzvetlenl
fellbrl msodfok tancs llspontjhoz igaztsa (s nem a szakmai meggyzdshez s lelkiismerethez).
Ez az rtkelsi mdszer knnyen a joggyakorlat szttagoldshoz vezethet. Mivel
az sszes, jrsbrsgi szintre rkez gynek csupn tredke kerl fel a Krira, az
gyek tmegben folytatott joggyakorlat irnyt dnt mrtkben az adott trvnyszken dolgoz brk felfogsa hatrozza meg. Avizsglatot vgz br is az rtkelt
br gyeit elbrl trvnyszki kollgiumban dolgoz brk kzl kerl ki, a bri
minsts mechanizmusa ezrt elsegtheti a trvnyszkek gyakorlatnak diverglst. Klnsen igaz ez olyan tlkezsi krdsekben, melyek tipikusan nem trgyai
kriai fellvizsglatnak (pldul az indokolsban foglalt rvek rszletessge, alapossga vagy ppen a bntetskiszabs).40
Az elfogultsg kizrsa, s az orszgosan egysges jogalkalmazs rdekben az
tlkezsi munka rtkelst a tudomnyos publikcik sznvonalnak vizsglatakor
bevlt rendszerben is lehetne vgezni. Abr ltal meghozott tletek rtkelst gy
r lehetne bzni ms trvnyszkeken tevkenyked szakmailag elismert brtrsakra, akik anonimizlt hatrozatok (esetleg gyiratok) alapjn mondannak vlemnyt a
br munkjrl (ez termszetesen nem vltan ki a szakmai felettes trgyals-ltogatst, de jl kiegszten azt). Ilyen mdon a br objektv rtkelsn tl knnyebben
Arszletes szablyokra lsd a 2011. vi CLXII. tv. a brk jogllsrl s javadalmazsrl (Bjt.) 68. .
Arszletes szablyokat a Bjt. 7177. -ai tartalmazzk.
40
Ez utbbira lsd Bad Attila Bencze Mtys: Terleti eltrsek a bntetskiszabsi gyakorlat szigorsgt illeten Magyarorszgon 2003 s 2005 kztt in Fleck Zoltn (szerk.): Igazsgszolgltats a
tudomny tkrben (ELTEEtvs 2010) 125147.
38
39
428
felsznre kerlhetnek a joggyakorlat orszgon belli eltrsei. Ez a fajta blind peer-review rendszer tudatosabb tehetn az egsz tlkezst.
4. AZ TLKEZS MINSGRE HAT SZEMLYI

S STRUKTURLIS TNYEZK
4.1. ABRI KAR SZEMLYI SSZETTELE
Asznvonalas tlkezst nmagban a legjobb minsgbiztostsi rendszer sem kpes

garantlni, ha a brk szemlyes kvalitsai nem megfelelek. Az egyes brk szakmai
felkszltsgt s a bri ernyek gyakorlsnak fokt viszont nem tudjuk mrni. gy
csupn azokbl az adatokbl tudunk kvetkeztetseket levonni, amelyek a brk csoportjrl mondanak valamit. Ha azonban elfogadjuk azt a jogszociolgiai alapttelt,
hogy a br nem lgres trben tlkezik, s r is alkalmazhatk bizonyos szociolgiai, szocilpszicholgiai trvnyszersgek, akkor rtkes lehet egy ilyen megkzelts is. Vizsglhat tbbek kztt, hogy milyen a brk letkori megoszlsa, a nemek
arnya, vagyoni helyzete, illetve az, hogy egy adott trsadalomban meglv etnikai
kisebbsgek tagjai mennyire kpviseltetik magukat a bri testletben.41
Amagyar bri karra vonatkozan kevs megbzhat adatunk van. Az egyik ilyen
az, hogy milyen a brk letkori megoszlsa. Ez azt mutatja, hogy 2012-ben az gyek
tlnyom tbbsgt trgyal helyi brsgi brk tbb mint a fele viszonylag fiatal, tz
vnl kevesebb tlkezsi tapasztalattal rendelkezett (5. sz. tblzat). Abri ktelez nyugdjkorhatr hetven ves korrl hatvankt ves korra trtn leszlltsa 2012.
janur 1. napjtl nvelte a rvidebb gyakorlattal rendelkez brk arnyt, annak
minden kvetkezmnyvel egytt.42 ltalnossgban is megfogalmazhatjuk, hogy az
tlkezs sznvonalt biztosan nem emeli, ha tapasztaltabb brk jelents rsze egyik
naprl a msikra eltnik a rendszerbl klns tekintettel arra, hogy semmilyen
kutats s tapasztalat nem tmasztotta al: brmilyen terleten is gyengbben teljestettek volna a hatvankthetven ves kor kztti brk, mint a fiatalabbak.
5. tblzat. Brk gyakorlati id szerinti megoszlsa Magyarorszgon
2012
2013
2014

010 v
(sszesen)
1009
990
1087
10 v felett
(sszesen)
1758
1817
1728
010
(jrsbrsgokon)
842
n/a
n/a
10 v felett
(jrsbrsgon)
831
n/a
n/a
Az Egyeslt llamokban pl. minden szvetsgi brrl szmon tartjk a nemt, rasszt s etnikai hovatartozst, tovbb azt, hogy melyik egyetemen vgzett, gy ott bsges mennyisg adat ll rendelkezsre a szociolgiai elemzsekhez. Lsd www.fjc.gov/public/home.nsf/hisj. Ezekre az adatokra
tmaszkodva fejtette ki a feminista jogelmlet azt a kritikjt, amely szerint a bri gyakorlat (s gy az
egsz jogrendszer is) a fehr, kzposztlybeli frfiak rtkfelfogst s szemllett tkrzi, amely slyos
htrnyt jelent a nk szmra.
42
Hivatalos forrsok szerint ez az intzkeds sszesen 276 brt rintett a kzel 3000 fs bri karbl
(www.mabie.hu/node/1147).
41
429
Tovbbi veszly, hogy a brk jelenlegi karrierlehetsgei kimondva vagy kimondatlanul, de mindenkppen arra sztnzik a j kpessg s ambicizus brkat, hogy
a brsgi hierarchia minl magasabb fokra jussanak. Ajrsbrsgok mkdsbe ezrt rendszerszinten kdolva van, hogy mindig jelents szm rvid gyakorlattal
rendelkez br fog tlkezni,43 akiknek egyedl kell megkzdeni a tnylls megllaptsnak, a pervezetsnek s az elsdleges jogszably-rtelmezsnek a gondjaival.
Ehhez kpest a felsbb szinteken dolgoz brk mr csak nagyon szk krben, vagy
egyltaln nem mkdnek tnybrsgknt, tulajdonkppen az alacsonyabb szinten
tlkez br munkjnak ellenrzst vgzik.
Akevs gyakorlattal rendelkez tlkez jrsbrkra tovbbi teherknt nehezedik,
hogy egyre bonyolultabb s egyre specializltabb vilgban lnk, ami a brsg el
kerl gyek sszettelben is tkrzdik. Amodern igazsgszolgltatsi struktra
kialakulsakor (a 19. szzadban) egy-egy tipikus brsgi gy megtlshez elegend volt a megfelel jogszi szakismeret, s az ltalnos lettapasztalat. Manapsg
viszont rendkvl sok olyan jogi problma jut el a brsgra, amely tnyllsnak
megrtshez, vagy a felelssg megllaptshoz specilis (pldul kzgazdasgi,
pnzgyi, szmviteli, szmtstechnikai) ismeret volna szksges. Abrk ezekkel
ltalban nem rendelkeznek s az eljrsjogunk sem ismeri azokat az intzmnyeket
s eljrsokat, amelyek segthetnk a br munkjt (a br ugyan most is kirendelhet szakrtt, azonban gyakran mr a szakrthz intzend krdsek felttelhez is
kellene a megfelel szaktuds). Ezrt a szisztma velejrja, hogy a nagy volumen
bonyolult gyek sokig hzdnak s gyakran szletik ellenttes hatrozat a brsgi
hierarchia klnbz szintjein, amely egy kls szemll szmra nehezen magyarzhat.44 Ez a problma termszetesen nemcsak Magyarorszgon jelentkezik, azonban
nlunk is szmolni kell a kvetkezmnyekkel.
Ahelyzetet haznkban slyosbtja, hogy a jrsbrsgon trgyal brnak gyakorlatilag egyes brknt kell eljrnia, mg fszably szerint csupn a msodfokon s
harmadfokon eljr brsgok tlkeznek szakbrkbl ll tancsokban. Az elsfok eljrs fentebb emltett sajtossgai miatt azonban ppen az alacsonyabb szinten
eljr egyes brnak kell prhuzamosan tbb dologra koncentrlnia, mg a msod-,
harmadfok elbrls kevsb energiaignyes, a fellebbezs irnya ltalban kijelli
a vizsgldsok fkuszt is. Minderre tekintettel pazarlsnak tnik, hogy a brsgi
szervezetrendszerrt s az eljrsi szablyokrt felels szakmai s politikai appartus
fenntartja a jelenlegi struktrt.
Aproblma sszerbb megoldsa lehetne, ha az els fokon eljr brsgok tlkeznnek kt vagy hrom szakbrbl ll tancsban, gy a munkateher is megoszlana
kzttk, s kisebb lenne a kockzata annak, hogy a br valamit elnzzen, viszont
nagyobb lenne az eslye annak, hogy a fellebbviteli brsg helybenhagyja az elsfok dntst, illetve a fellebbezsek szma is cskkenne. Ezrt a msod- s harmadfo Lsd birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/obh/elnoki-beszamolok/obhe_beszamolo_2012_ifelev_teljes.pdf.
44
Atrsadalmi technikai vltozsok ltal generlt tlkezsi kihvsokrl bvebben lsd Bencze Mtys:
A jogalkalmazsi folyamat szociolgiai vizsglata in Bencze Mtys Vinnai Edina (szerk.):
Jogszociolgiai eladsok (Debrecen: Debreceni Egyetemi Kiad 2012) 32.
43
430
kon eljr brsgokon kisebb bri ltszm is elegend lenne, s a joggyakorlat egysgestse is hatkonyabb vlhatna.45
Ehhez a krdskrhz kapcsoldik magnak a karrierbrskodsnak az intzmnye
is. Amagyar brsgi szisztmban valaki gy vlhat brv, st a brv vls tipikus mdja is az, hogy a brsgon kezd el fogalmazknt, majd titkrknt dolgozni,
s itt vrja be, amg eljn a kinevezs.46 Nem kvetelmny, hogy legalbb pr hnapra ms jogszi szakmban (pldul gyvd mellett, vagy ms jogalkalmaz szervnl)
is gyakorlatot szerezzen. Ugyanakkor tbb volt br, jelenlegi gyvd beszmol arrl,
hogy ha visszakerlne a bri szkbe, teljesen mskpp ltna bizonyos eseteket, mert
rendelkezik azzal a tapasztalattal, amely ell korbban brknt el volt zrva. Erre
tekintettel nem tartannk eleve elvetendnek azt a megoldst, amely elrn a leend
brk szmra, hogy a kinevezs eltt tltsenek el bizonyos idt ms jogszi plykon
(leginkbb gyvdknt).47
Abri gyakorlatban tlttt id hossza mellett a msik rendelkezsnkre ll empirikus adat, amely a bri kar sszettelt jellemzi, a nemek arnyra vonatkozik.
Arendszervlts eltt a plya egyik f problmjnak azt tartottk, hogy elniesedett.
Ennek egyik oka a jvedelmezbb, ugyanakkor hektikus gyvdi munkhoz kpest a
bri hivatsban rejl kiszmthatsg volt. gy sok olyan n rszestette elnyben a
brsgi munkt, akik a szakmai kihvst jelent munka mellett a csaldot sem kvntk elhanyagolni. A90-es vektl ez a helyzet valamelyest vltozott, de jelenleg is
megfigyelhet a plyn a ni nem dominancija. Ahelyi s a megyei brsgokon dolgoz brk majdnem 70%-a n (az adatok szerint vek ta 6870% krli).48 Ez az
arny azrt rdekes, mert lnyeges klnbsgek lehetnek egy frfi s egy n szemlletmdja kztt egyes, a nemi szerepekkel sszefgg esetek megtlsben.49
Az tlkezsre indirekt mdon hat tnyez lehet a brk anyagi helyzete, s a kulturlis tkvel val elltottsga. Magyarorszgon a rendszervlts ta nem kszlt felmrs arrl, hogy a bri kar tagjai milyen trsadalmi csoportokbl rekrutldtak. Ha
a magyar brk trsadalmi httert vonjuk vizsgldsi krnkbe, akkor ppen ezrt
kevs forrs ll a rendelkezsnkre. Taln az empirikus vizsglatok hinynak is tulajdonthat, hogy a brk politikai nzeteit illeten klnsebb tnybeli altmaszts
Rszletesebben lsd Bencze (10. lj.) 6-7.
Lamm Vanda Fleck Zoltn: Az igazsgszolgltats jabb 10 ve Mit akart s mit rt el az igazsgszolgltatsi reform? in Banczerowski Januszn [et al.] (szerk.): Stratgiai Kutatsok 2007-2008
(Budapest: Miniszterelnki Hivatal MTA2008), mta.hu/fileadmin/2008/11/17-igzasagszolg.pdf.
47
Nmetorszgban pl. a bri munkakr betltsre jogost msodik llamvizsgt megelzen a jellt
kteles bizonyos idszakot ms, tradicionlis jogszi plykat kpvisel intzmnyeknl gyakorlatknt
eltlteni. Lsd Nagy Zsolt: Korunk jogszkpzsi rendszerei Jogelmleti Szemle 2005/1, jesz.ajk.elte.
hu/nagy21.html#_ftn28.
48
A2014-es BH elnki beszmol szerint 68% volt a nk arnya a brk kztt (birosag.hu/sites/default/
files/allomanyok/obh/elnoki-beszamolok/elnoki_beszamolo_2014.pdf). Sajnos, az egyes brsgi szintekre s gyszakokra lebontva nem tartalmazta a nemek arnyt.
49
Lsd a 41. lj.-et. Egy pszicholgus szakrt szbeli kzlse szerint azonban a cezra mshol hzdik:
hzassgi perekben inkbb gyerek nlkli s a gyereket nevel brk tlkezsi gyakorlata kztt ltszik
klnbsg. Agyerektelen brknak nincs rgzlt vlemnyk arrl, hogyan kell gyereket nevelni, nyitottabbak klnfle nevelsi mdszerekre, trsadalmi-anyagi helyzetben lv szemlyek eltr gyereknevelsi szoksaira.
45
46
431
nlkl nhny vvel ezeltt kt, egymssal lesen szembenll llspont is megfogalmazdott. Pokol Bla azt rja, hogy a magyar bri kar tbbsge szocilliberlis
belltds,50 mg Tams Gspr Mikls szerint a brk jelents rsze szlssgesen
jobboldali nzeteket vall.51
Atrsadalmi sttuszt dnt mdon meghatroz anyagi helyzetrl a bri kart illet felmrs Magyarorszgon nem kszlt. Egy trvnyi elrs rtelmben52 minden brnak kell tenni vagyonnyilatkozatot, azonban ez nem nyilvnos. Az egyetlen
mutat, amelybl megtlhetjk a brk anyagi kondciit, az a brk javadalmazsa.
ltalnossgban elmondhat, hogy a rendszervlts eltt a bri kar Magyarorszgon
alulfizetett volt. Ahelyzet javtsra elszr 1992-ben tettek lpseket, majd a bri
illetmnyt tovbb emelte az 1997-es igazsgszolgltatsi reform.53 Akvetkez nagy
ugrst pedig a 2003-ban kt lpcsben vgrehajtott tbb mint 50%-os illetmnyemels jelentette.54 Ezzel a magyar bri kar a 2004. mjus 1-n az Eurpai Unihoz trtn csatlakozs idpontjban az j tagllamok kztt mr viszonylag elkel helyen
szerepelt a javadalmazst illeten.55 Abrk jvedelme termszetesen mg gy sem
rte el a nevesebb gyvdek keresett, azonban a biztos s ms llami alkalmazottakhoz kpest jelents mrtk jvedelem immr megfelel egzisztencit biztostott.
Az elmlt tz vben azonban sszesen csupn 11,72%-kal ntt a bri alapilletmny.56 2015-ben a bri hierarchia legalacsonyabb szintjre beosztott kezd br
brutt illetmnye 430 760 forint, amely a legmagasabb fizetsi fokozatot elrve
(amennyiben nem kap vezeti vagy cmptlkot, illetve nem kerl magasabb szint
brsgra) a karrierje vgre 724 460 forint lesz. rdemes ezekkel a szmokkal sszevetni az egyetemi vgzettsggel rendelkez foglalkoztatottak 2014-re vettett brutt
tlagkeresett, amely 372 942 forint.57 Nem vletlen, hogy a CEPEJ 2012-es adatok
alapjn kszlt rangsorban a magyar brutt bri tlagkereset az utols eltti az unis tagllamok kztt.58
Akezd bri fizets teht nem tekinthet tlsgosan vonznak ms plykkal
sszevetve. Tovbbi, nem elhanyagolhat negatv krlmny, hogy bri kinevezst
leghamarabb csak harminc ves kora utn kaphat valaki, gy az egyetem elvgzse
utn 57 vig vagy mg tovbb a kezd brinl is kevesebb jvedelemmel kell berni.
Akedveztlen fizetsi helyzet kt kockzati tnyezt is magban rejt. Az egyik a
kontraszelekci veszlye: a kzhatalom gyakorlst jelent felelssgteljes, komoly
szellemi kihvst jelent tlkezi munka azt ignyeln, hogy a legkivlbbak vlasszk a bri plyt. Ilyen fizetsi felttelek mellett azonban a bri hivats egyre
Pokol Bla: Abri hatalom (Budapest: Szzadvg 2003) 46.
Lsd www.magyarhirlap.hu/Archivum_cikk.php?cikk=74888&archiv=1&next=20.
52
Bjt. 197. .
53
Lsd Bad Attila Bka Jnos: Eurpa kapujban (Miskolc: Bbor 2002) 162.
54
Lsd 24.hu/belfold/2002/10/09/megegyezes_szuletett_biroi_fizetesek/.
55
Avolt keleti blokk jonnan csatlakozott orszgai kzl csupn Szlovniban volt magasabb a brutt bri tlagbr. Lsd wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CEPEJ%282006%29Evaluation&Language=lanEnglish&Ver=original&BackColorInternet=eff2fa&BackColorIntranet=eff2fa&BackColorLogged=c1cbe6.
56
Lsd www.mabie.hu/sites/mabie.hu/files/letp%C3%A1lya%20I-II.r%C3%A9sz-1.pdf. 17.
57
Lsd nfsz.munka.hu/engine.aspx?page=afsz_stat_egyeni_berek_2014.
58
Lsd www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/2014/Rapport_2014_en.pdf.
50
51
432
kevsb lesz vonz, fknt az orszgnak azon rszein, ahol a diploms tlagjvedelmek egybknt is magasabbak (az orszg kzponti rgija, Nyugat-Dunntl).
Amsik slyos veszly, hogy megnvekszik a korrupcis kockzat. Egy alulfizetett,
de adott esetben nagy horderej gyben dnt brt olyan eljrsokban, amelyekben
a klasszikus eljrsi s szervezeti megoldsok (a trgyals nyilvnossga, kontradiktrius eljrs, jogorvoslati rendszer, trsas brskods) nem, vagy csak korltozottan
rvnyeslnek (cgeljrs, elzetes letartztats meghosszabbtsa s fellvizsglata, felszmolsi gyek stb.), leginkbb csupn a szemlyes tisztessge vdi az illegitim befolysolsi ksrletektl. Egy felels jogalkotnak azonban arra kellene trekedni, hogy minden sszer eszkzzel cskkentse az eslyt a korrupcinak. Ennek egyik
oldala a bri hivatshoz s felelssghez mlt fizets lenne.
Nyilvnvalan nem lehet kzvetlen sszefggst fellltani, de elgondolkodtat,
hogy 2011 s 2013 kztt hrom br ellen indult bnteteljrs vesztegets miatt.
Eddig egy esetben szletett felelssget megllapt jogers tlet.59
4.2. BRV VLS, BRI ELMENETEL
Az tlkezs emberi tnyezjnek alakulsban kulcsszerepet jtszik a brk kivlasztsi s elmeneteli rendszere. Evidens, hogy a bri pozci elnyersnek s a feljebblpsnek a mdja alapvet hatssal lehet az tlkezs minsgre. Ennek jelentsgt a tmra fkuszl szakirodalmi forrsok bsge is igazolja.60
Akzhivatalok betltsnek szmunkra relevns kt tja a nepotista s a meritokratikus. Taln nem kell kln rszletezni, hogy a kt eltr vlogatsi szisztma miknt
hat az ltalunk vizsglt kvetelmnyre.
Amint mr emltettk, a brv vls tipikus tja, hogy valaki fogalmazknt kezd a
brsgon dolgozni. Az 1997-es brsgi reformot megelzen hagyomnyosan a brsgi vezetk lnyegben sajt diszkrecionlis dntsk alapjn vettk fel a fogalmazkat a jelentkezk kzl. Abri nkormnyzat ltrejttvel tovbbra is fennmaradt az
rdem alap rekrutcit jelentsen torzt nepotista felvteli rendszer. Atrvnyhozs
a brsgok igazgatst anlkl adta a brk kezbe, hogy a szelekcis mechanizmusra
vonatkoz rszletes jogszablyokkal ellenslyozta volna a kapcsolati tke rvnyestsnek tradicionlis mdjait a szelekci terletn. Az Orszgos Igazsgszolgltatsi
Tancs mkdst egszen annak 2011-es megszntetsig vgig ksrte a fogalmazi felvtelekkel, bri kinevezsekkel kapcsolatos kritika, mely nem is felttlenl tk Lsd a 20112013-as vek OBH elnki beszmolit: birosag.hu/obh/elnoki-beszamolok/feleves-eves-beszamolok.
60
Nhny plda: Attila Bad: Fair Selection of Judges in a Modern Democracy in u. (szerk.): Fair
Trial and Judicial Independence. Hungarian Perspectives (Heidelberg New York Dordrecht
London: Springer Cham 2013) 248; Glenn R. Winters: Selection of Judges. AHistorical Introduction
Texas Law Review 1965/44. 10811085; Michael J. Moran: Impartiality in Judicial Appointments:
An Absent Concept? Trinity College Law Review 2007/5. 520; Larry T. Aspin William Hall:
Retention Elections and Judicial Behavior Judicature 1994/77. 306312; Doris Marie Provine: Courts
in the Political Process in France in Herbert Jakob [et al.]: Courts, Law and Politics In Comparative
Perspective (New Haven: Yale University Press 1996) 177249.
59
433
rzte a vgzett jogszok vals elgedetlensgt. Az elgedetlensg kifejezdsnek

taln leghathatsabb formja az EU-csatlakozst megelzen az Eurpai Bizottsg
ltal ksztett monitoringjelents volt.61 Az OIT leginkbb ennek hatsra tett lpseket annak rdekben, hogy a kritikkra reagljon, m az ilyen kezdemnyezsek a
gyakorlatban csak felems mdon rvnyesltek. Ilyen lpsnek szmtott az, amikor a fogalmazi felvtelnl ktelezv tettk a plyztatst, amit addig meglehetsen abszurd mdon nem minden megyben alkalmaztak, s kidolgoztk az egysges,
orszgos fogalmaz felvteli versenyvizsgarendszert.62 Ezt a kezdemnyezst (amit
trvnyi szablyozs is kvetett)63 azzal a furcsasggal alaktottk ki, hogy a megyei
brsgi vezetknek a versenyvizsga eredmnyt a felvtelnl nem kell figyelembe
vennik. gy tovbbra is megmaradt a brv vls legfontosabb stcijnl a brsgi
vezetk joga ahhoz, hogy a kivlasztsban kzponti szerepet jtszanak.
Ez a mig mkd versenyvizsgarendszer hinyossga ellenre is egy alapjaiban
meritokratikus bri szelekci kialaktsa irnyba tett fontos lpsnek szmt. Aleginkbb kls nyomsra megreformlt felvteli rendszer kiskapuinak megszntetse
egy objektv kritriumrendszer rvnyeslst biztosthatn a szakbrk utnptlsnl.
Szmolnunk kell azonban egy viszonylag jabb tendencival, amely azt jelzi, hogy
a fogalmazi versenyvizsga megkerlhet. Ennek lnyege az, hogy a kezd jogsz a
brsgra nem fogalmazknt kerl be, hanem jogi vgzettsggel rendelkez brsgi
gyintzknt. Abrsgi gyintzk felvtele esetben nincs versenyvizsga, a brsgi vezetn mlik, hogy kit vesz fel. Afelvett szemly gyintzknt tlti el a szakvizsghoz szksges gyakorlati idt, s a szakvizsga utn ugyangy titkri kinevezst
kaphat, mint a szakvizsgzott fogalmaz, s ugyanolyan eslyekkel plyzhat azutn
bri tisztsgre. Az OBH hivatalos tjkoztatsa alapjn jelenleg 84 f dolgozik a
brsgokon jogsz vgzettsggel gyintzknt. Ez tbb mint egyharmada a 2014.
vi tnyleges fogalmazi ltszmnak (2. sz. tblzat). Az is rdekes adat, hogy ppen
84 fogalmazi sttusz viszont nincs betltve (2. sz. tblzat). Lehet, hogy az egyezs csupn vletlen, de magtl knlkozik az a magyarzat is, hogy valjban sttusz tcsoportosts trtnt a kt alkalmazotti kr kztt. Ebben a folyamatban esetleg az is szerepet jtszhat, hogy az egyetemi vgzettsg brsgi gyintz fizetse
az els szolglatban tlttt v utn akr 7%-kal is magasabb lehet, mint a fogalmazi
illetmny,64 illetve elkpzelhet, br nem tl valszn, hogy valaki jogsz vgzettsge ellenre megelgszik brsgi gyintzi karrierrel. Ezek a lehetsges magyarzatok azonban nem vltoztatnak azon, hogy az intzmnyes lehetsg megnylt a meritokratikus rendszer httrbe szortsra.
Amennyiben megvizsgljuk a bri plyzatoknl alkalmazott eljrst, azt ltjuk,
hogy a korbbi szubjektv rtkelsnek tg teret biztost kinevezsi metdus Comprehensive monitoring report on Hungarys preparations for membership, 2003. Lsd ec.europa.
eu/enlargement/archives/pdf/key_documents/2003/cmr_hu_final_en.pdf.
62
2007. vi 5. sz. OIT-szablyzat a brsgi fogalmazk felvteli versenyvizsgjnak rszletes szablyairl.
63
2007. vi XXV. tv. a Polgri perrendtartsrl szl 1952. vi III. trvny, valamint az igazsgszolgltatst rint egyb trvnyek mdostsrl.
64
1997. vi LXVIII. tv. az igazsggyi alkalmazottak szolglati jogviszonyrl, 98. (2) bek. s 99. (1)
bek.
61
434
sal szemben mra egy jl szablyozott, rdem alap szelekcis rendszer kerlt kialaktsra. Ennek az alapjait mg az 1997. vi, a brk jogllsrl s javadalmazsrl szl LXVII. tv. 2010-es mdostsa teremtette meg,65 amit a Bjt. fejlesztett
tovbb. Ennek lnyegi tartalmi elemeit a 7/2011. (III. 4.) KIM rendelet, s az 1/2012.
(X.15.) OBT ajnls pontostotta, ami a bri llsra plyzk szakmai tevkenysgt
egy elre meghatrozott objektv kritriumrendszer szerint rtkeli. gy pontszmmal jutalmazzk a joggyakorlat idtartamt, annak ideje alatt szletett fogalmazi,
titkri rtkelsek eredmnyt, a szakvizsga eredmnyt, az esetleges szakjogszi,
vagy munkakrhz kapcsold msoddiplomt, a nyelvvizsgt. Ugyancsak pontot r
a tudomnyos teljestmny, ami alatt a tudomnyos fokozat megszerzse, s a tudomnyos trgy publikcik rtendk. rtkelik az oktat tevkenysget, s azt is, ha
valaki jogszablytervezetek vlemnyezsben, vagy elksztsben kzremkdtt. Az rtkels leginkbb szubjektv elemnek a bri llsra plyz meghallgatsa szmt, amikor az adott brsgon felll bri tancs bizonyos keretek kztt egyedi szempontok szerint is befolysolhatja a rangsor kialaktst. Ezt a rangsort nmileg
mdosthatjk az igazgatsi vezetk, vgs soron az OBH elnke, akik az els hrom
helyre rangsorolt szemlyek kztt indoklsi ktelezettsg mellett vlogathatnak. (Az
OBH jogkreit a legmagasabb dntshozatali frum, a Kria esetn a Kria elnke
gyakorolja.)66
Nem ltezik olyan, objektivitsra trekv, eslyegyenlsget tiszteletben tart rtkelsi szempontrendszer, ami mindenki egyetrtsvel tallkozhatna. Ktsgbe lehet
vonni a pldnak okrt a tudomnyos teljestmny szerept az elbrlsnl. Brsgi
vezetk rszrl tbbszr elhangz kritika, hogy a hossz vek ta brsgon dolgoz, mr tapasztalatot szerzett s szakmai felettesei ltal is elismert brsgi titkr kevesebb pontot szerezhet a jogszably szerint, mint az a kls jelentkez, akinek
semmilyen brsgi tapasztalata nincs, viszont nyelvismerettel rendelkezik s szmottev tudomnyos teljestmnyt tud felmutatni (PhD-fokozat, szakcikkek, klfldi tanulmnyt).67
Mindazonltal, egy kvlrl jtt plyznak tovbbra sincs knny dolga mg
viszonylag komoly tudomnyos mlt ellenre sem.68 Aszmok azt mutatjk, hogy
2012 s 2014 kztt, hrom v alatt a br kinevezettek kevesebb mint 7%-a rkezett
a brsgokon kvlrl. Ennek oka amellett, hogy a jelentkezk szakmai sszettelt
nem ismerjk az is lehet, hogy a pontrendszer magasra rtkeli a brsgi titkrknt
nyjtott teljestmnyt, illetve jl pontozza a brsgi dolgozknt knnyebben elrhet eredmnyeket (kivl vagy jeles szakvizsga, szakjogszi vgzettsg) s emellett
az adhat szubjektv pontokkal fel lehet hozni a bels jelentkezt (a maximlisan
adhat sszes pont 15%-a a plyz meghallgatsnak eredmnybl addik).
2010. vi CLXXXIII tv. egyes trvnyeknek a brsgok hatkony mkdst s a brsgi eljrsok
gyorstst szolgl mdostsrl 54. (2).
66
Bjt. 19. .
67
Lsd birosag.hu/sites/default/files/allomanyok/obt_dokumentumok/osszefoglalo_20120618.pdf.
68
Az OBH elnke ves beszmoljnak adatai (birosag.hu/obh/elnoki-beszamolok/feleves-eves-beszamolok). Akvlrl rkezettek arnya idvel egyre kisebb vlt. 2012-ben (a knyszernyugdjazsok
miatti brhinyos vben) 9,5%, 2013-ban 7%, mg 2014-ben mr csak 1,5% volt a rszesedsk.
65
435
Aplyzk szemszgbl nzve azonban egy ilyen rendszer legfbb rtke annak
tartssga, kiszmthatsga lehet. Egy ilyen versenyre kszlni lehet. (Kszlni, kiss homlyosabb mdon, egy tisztn nepotista rendszerre is lehet, m az vlemnynk
szerint legkevsb sem a minsgi kvetelmnyeknek megfelel hatkony bri munkt szolglja).
Atapasztalatok azt mutatjk, hogy a bri plyzat eltt llk kztt les verseny
indult, s a minl magasabb pontszmok elrse a szakmai munka minsgi javtsa mellett nyelvtanulsra, vagy ppen tudomnyos aktivitsra sarkallja a brsgokon dolgoz jogszokat.69 Egyrtelmen pozitv fejlemnyknt rtkelhet e rendszer
bevezetse egy karrier-brsgi rendszerben, legfkppen akkor, ha a magyar tradcik a kivlasztsnl addig a minsgi kvetelmnyek mellett, vagy idnknt helyett a
jelltek alkalmazkodkpessgre, konformits szintjre, s kapcsolati tkjnek erssgre helyeztk a hangslyt.
Ajrsbrsgi szint feletti brsgra trtn elrelps esetben a ponttblzat
annyival egszl ki, hogy az sszes megszerezhet pontszm 13%-t a felsbb szint brsg rintett kollgiumnak vlemnye alapjn szerezheti meg a plyz. Ez
a rendszer elssorban a felettes brsg ltal mr kiszemelt jellt eslyt javtja.
Abri tancs vlemnyvel egytt a maximlis pont egynegyedt gy a kollgk vlemnye alapjn kaphatja meg. Mivel a maximlis pontszmot viszonylag kevesen rhetik el, ezrt a szubjektv pontok jelentsge a 25%-os arnytl is jelentsebb. Afelsbb bri szintek esetben nem tudunk olyan helyzetrl, amikor nem az adott brsg
szakmai vezetse ltal alkalmasnak tartott jellt lett volna a befut.
Akollgk vlemnyt slyozottan figyelembe vev, de alapveten meritokratikus rendszer megkerlsnek azonban marad egy mdja: nevezetesen az, hogy az
OBH elnke nem teljesen konkrtan krlrt felttelek mellett nyilvnthat eredmnytelennek egy plyzatot akkor is, ha annak alapjn talltak alkalmas jelltet [2013.
vi CCXLIII. vi tv. 12. (3)].70 Aveszly nem csupn elmleti jelleg. Akzelmlt
mdianyilvnossgot kapott esemnye volt, hogy a Szombathelyi Trvnyszken
mkd bri tancs kollektven lemondott, mivel az OBH elnke eredmnytelenn
nyilvntott egy bri llsplyzatot, s a kirt polgri bri sttuszt kzigazgatsi
s munkagyi brsgi bri llshelly alaktotta.71 Arra a krdsre, hogy milyen
veszlyt is rejt magban egy ilyen lps, a kvetkez rszben vlaszolunk.
4.3. ABRSGI VEZETK KIVLASZTSA
Amagyar brk szelekcijt a rendszervlts ta napjainkig az rdem alap s nepotikus elemek keveredse hatrozta meg, s sporadikusan, elssorban a magasabb szint igazgatsi vezetk kinevezsnl jtszhattak csupn szerepet prtpolitikai szem Lsd Bencze (10. lj.) 3.
Rszletesen elemzi a visszalsi lehetsget Slyom Pter: Velencei Bizottsg kontra Alkotmnybrsg.
Abrsgi trvnyek alkotmnyos fellvizsglata Jogesetek Magyarzata 2014/2. 25-26.
71
Lsd blog.atlatszo.hu/2015/09/tiltakozo-talarosok-lemondott-a-vas-megyei-biroi-tanacs/.
69
70
436
pontok.72 Amg minisztriumi igazgats ltezett Magyarorszgon (1997-ig), gyakran

ltvnyos mdon,73 az Orszgos Igazsgszolgltatsi Tancs mkdsi ideje alatt
(19972011) pedig csupn a brsgi igazgatsi vezetk erteljes kontrollja mellett
kerlhetett sor ilyen tpus befolysra.
A2010-ben ktharmados tbbsget szerzett kormnyz politikai er 2011-ben alaktotta t az igazsgszolgltats kzponti igazgatst.74 Ahazai kritikusok s nemzetkzi szervezetek ezt olyan hatalomkoncentrcis lpsknt rtkeltk, amely
a bri fggetlensg srelmnek relis lehetsgt teremti meg. 75 Az rvelsben a
brk, de mg inkbb a brsgi adminisztratv vezetk kinevezsnek gyakorlata
kapott hangslyos szerepet. Ez mindenekeltt az OBH elnknek szokatlanul hossz megbzatst s a brsgi elnkk kinevezsi mdjt srelmezte. Ez utbbi esetben az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek kompetencii alapoztk meg azt a flelmet, hogy valjban egy kormnyhoz lojlis bri vezet rteg kialaktsa vezrelte
a reformot. Amennyiben a parlamenti ktharmados tbbsggel rendelkez kormnyprtok ltal megvlasztott, a kormnyfhz lojlis elnk dnthet tnylegesen a brsgi vezeti plyzatokrl, akkor a reformot ellenzk szerint egy bri fggetlensget
veszlyeztet kormnyhoz, vagy meghatrozott prthoz h brsgi vezet rteg alakulhat ki, mely szmos eszkzzel befolysolhatja az tlkezst. Trtnhet ez akkor is,
ha az Alaptrvny alapjn a brsgok s annak igazgatsi vezetse szervezetileg teljesen elklnl a tbbi hatalmi gtl.
Eflelmet a brk korai nyugdjazsnak mr emltett elrendelse 2011-ben megalapozta.76 Abrk nyugdjkorhatrt hetvenrl vratlanul hatvankt vre cskkent trvnyi rendelkezs indoklst (pldul a fiatal jogszok knnyebb munkhoz jutsa) mg valsznleg a kormnyzat elktelezett hvei sem vettk komolyan. Sokkal
inkbb fogadhattk el azt a tnyekkel al nem tmasztott, s hivatalosan ki nem mondott felttelezst, hogy az rintett korosztly bri prtllsukat tekintve inkbb baloldali elktelezettsgnek szmtanak, ezrt eltvoltsuk szksgszer. Az elmaradt
rendszervlts elmletbl, s a kormny forradalmi retorikjbl ez a magyarzat
egybknt is logikusnak tnt. Az AB is alkotmnyellenesnek tlte a knyszernyugdjazst,77 de vgl az Eurpai Brsg tlete kellett az j, az Eurpai Bizottsg szmra is elfogadhat jogszably megszletshez.
Abrk knyszer nyugdjazsa a kormnyzs szemszgbl nzve rszleges sikerrel jrt. Amennyiben elfogadjuk azt, hogy a cl egy rapid vezetcsere volt, akkor akr
Areprezentativits kvetelmnynek rvnyestse sem a szakbrkat, sem az lnkket tekintve nem
kapott mindmig hangot Magyarorszgon. Mlyebb elemzs nlkl gy gondoljuk, hogy ez ksznhet a
ni tbbsg bri karnak, a bevndorlk kis szmnak, s a nagy ltszm roma kzssg ertlensgnek.
73
Ilyennek szmtott Balsai Istvn megyei brsgi elnkket kinevez gyakorlata 1990 s 1994 kztt.
Lsd BadBka (53. lj.) 109.
74
2011. vi CLXI. tv. a brsgok szervezetrl s igazgatsrl (Bszi.).
75
Lsd hrom magyar civil jogvd szervezet egyttes vlemnyt s az Eurpa Tancs tancsad szerveknt mkd Velencei Bizottsg llspontjt (ekint.org/ekint_files/File/velemeny_az_igazsagugyi_torvenycsomagrol_ekint_mhb_tasz.pdf, ill. www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2012)001-e).
76
Bjt. 90. .
77
33/2012. (VII. 17.) AB hat.
72
437
mg nagyobb sikerrl is beszlni lehet. Akormnyzat elrte, hogy a nyugdjazott

brknak csak kis rsze kerlhetett vissza eredeti pozcijba, mg az j pozcikat
mr az j igazgatsi vezets nevezhette ki.78
Mrpedig a 2011-ben megvalsul igazsgszolgltatsi reform legrzkenyebb s
leghevesebben kritizlt rszt ppen az jelentette, hogy az j Bszi. a brsgok kzponti igazgatsrt felels OBH-elnk kezbe olyan kinevezsi jogostvnyokat adott,79
melyekkel korbban a bri tbbsg 15 fs OIT rendelkezett. Az OBH elnke az j
trvny alapjn az igazsgszolgltats gerinct alkot brsgok vezetirl egy szemlyben dnthet, mikzben az elnkt s hivatalt ellenrizni hivatott, brkbl ll
Orszgos Bri Tancs (OBT) sok fontos gyet illeten csupn vlemnyezsi joggal
rendelkezik, s ttanulmnyozva e szerv lseirl kszlt sszefoglalkat, az is kiderl, hogy rdemi vitba (legalbbis az sszefoglalk alapjn) soha nem szllt az OBH
elnkvel. Azokban a krdsekben, ahol egyetrtsi joga van, minden elterjesztsvel egyetrtett (tbbek kztt azokkal is, amikor az OBH elnke nem a vlemnyez
szerv ltal tmogatott vezett nevezte ki). Volt, aki arra is rmutatott, hogy az OBT
intzmnyi design-ja eleve nem alkalmas arra, hogy valdi kontrollfunkcit lsson el
az OBH elnke felett.80 Nincs sajt szervezete (csupn egy irodja), minden lst az
OBH kszti el, a testlet elnke flvente cserldik.81 Az sem hagyhat figyelmen
kvl, hogy az OBT tagjainak esetleges vezeti karrierje az OBH elnktl fgg (vlelmezhet, hogy nagyobb arnyban jelltetik magukat OBT-tagnak azok, akik valamilyen vezeti karrierben vagy annak sikeres folytatsban remnykednek).82
Az j Bszi. ltal kialaktott intzmnyi szerkezet azzal is sajtos helyzetet teremtett,
hogy az OBH elnke a bri nigazgats jelentsgnek cskkentsvel egyidejleg olyan igazgatsi jogkrket gyakorol, mint korbban az igazsggyi miniszter,
m ekzben nem felels sem az Orszggylsnek, sem a kormnynak, mindssze ves
beszmolsi ktelezettsge van az Orszggyls fel.83
Szintn krds, hogy a brk kzponti oktatsnak teljes kr szervezst az OBHra bz trvnyi rendelkezs milyen viszonyban ll a Kria egyik legfbb funkcijval, a jogegysg biztostsval.84 Az OBH honlapjn tbb olyan hivatali projektrl is
tallunk beszmolt, melyek nem szorosan vett igazgatsi krdsekkel, hanem a brk
szakmai tevkenysgvel llnak kapcsolatban.85
Mindezekre tekintettel problematikus, hogy a trvnyhozsban a kilenc vre megvlasztott OBH-elnk nevezi ki tbbek kztt az tltblk, trvnyszkek elnkeit, elnkhelyetteseit, illetve e brsgok szakmai irnytst vgz kollgiumvezetit.
Anyugdjban maradni szndkoz brk szmra nyjtott komoly anyagi elnyket a 2013. vi XX. tv.
az egyes igazsggyi jogviszonyokban alkalmazand fels korhatrral kapcsolatos trvnymdostsokrl tartalmazza.
79
Bszi. 76. (5).
80
Fleck Zoltn hozzszlsa az MTATK Jogtudomnyi Intzetben 2014. prilis 24-n rendezett kerekasztal-beszlgetsen.
81
Bszi. 89. (2).
82
Jelenleg a 15 fs testletbl mindssze 5 olyan br van, aki nem tlt be brsgi vezeti pozcit. Lsd
birosag.hu/obt/obt-tagok.
83
Bszi. 76. (8) bek. c) pont.
84
Bszi. 76. (7) bek.
85
Lsd projektjeink.birosag.hu/.
78
438
Az elvi lehetsge annak, hogy a legfbb igazgatsi vezethz, s az t kinevez kormnyzathoz lojlis brsgi vezet rteg kialakuljon, ezzel tulajdonkppen megteremtdtt. Mindez Magyarorszgon azrt jelenthet gondot, mert az igazgatsi vezetk szmos olyan eszkzzel rendelkeznek, mellyel az tlkezst befolysolhatjk. Ezek kzl
kiemelkedik a szignls szablyozsa, vagy inkbb szablyozatlansga. Automatikus
szignls nlkl tovbbra is lehetsge van annak, hogy a politikailag szenzitv gyeket a megfelel brkra szignljk, aminek a ltszatt is el kellene kerlni.
Empirikus mdszerekkel nagyon nehz kimutatni, hogy 2012. janur 1-je ta melyik
brsgi vezett, milyen indokok mentn neveztk ki, milyen szerepet jtszottak a
szakmai, esetleg politikai szempontok. Az OBT lseinek sszefoglali alapjn ngy
olyan esetrl tudunk, amikor az OBH elnke lt azzal a jogval, hogy eltrjen a vlemnyez szerv rangsortl. Arrl is tudunk ugyanakkor, hogy volt olyan eset, amikor
brsgi elnki tisztsgre benyjtott hrom plyz helyett egy olyan brt bzott meg
az OBH elnke az elnki feladatokkal, aki nem is plyzott.86
Amagyar brsgokon ltezik egy vezet pozci, melynek az tlkezs szempontjbl kitntetett szerepe van. Atbb szakbrbl ll bri tancsok elnkv hagyomnyosan a nagy tapasztalattal rendelkez brkat nevezik ki. Akinevezsi jogot a
hatlyos trvnyek a brsgi elnkk (trvnyszki elnk, tblabrsgi elnk, Kriaelnk) kezbe helyezik. Atancselnkk kinevezse szemben az adminisztratv feladatokat ellt brsgi vezetkvel mindmig hatrozatlan idre szl.87 Ez a
klnbsgttel nem vletlen, hiszen e pozci betltse a bri fggetlensg krdst kzvetlenl rinti. Amennyiben a tancselnknek a sajt jravlasztsra is tekintettel kell lennie, akkor ez befolysolhatja tlkez tevkenysgt, s egy igazodsi
knyszert alakthat ki a brk egy rszben. Egy ilyen, idrl idre megjthat kinevezssel a konformitst erst folyamatok felersdhetnek. Az OBH-bl indul jogszably-vltoztatsi szndk,88 mely a tancselnkk kinevezst hatrozott idejre
mdostotta volna, mr elkszt szakaszban heves reakcikat vltott ki ellenzki
politikusokbl, szakrtkbl. Mg a javaslatot az OBH elnke hatkonysgi szempontokkal, a szmonkrhetsg megteremtsvel indokolta, addig az azt ellenzk szerint
a valdi cl a bri fggetlensg utols bstyjnak ledntse volt.89
Aszmonkrhetsg s a bri fggetlensg feloldhatatlannak ltsz ellentte90
a magyar politikai krnyezetben gy kap sajtos rtelmezst. Azt, hogy a flelmek
Lsd helsinkifigyelo.blog.hu/tags/OBH?token=813e4d7ac09478dfc3ca7e7c9b866def%25253Fdesktop
%253Fdesktop.
87
Bszi. 127. (2).
88
Jegyzknyv az Orszgos Bri Tancs 2014. szeptember 9. napjn megtartott lsrl. Lsd birosag.
hu/sites/default/files/allomanyok/obt_dokumentumok/osszefoglalo_20140909.pdf.
89
Egy ellenzki prt jogpolitikusa egyenesen gy fogalmazott: Az ellenzk, de mg inkbb a nemzetkzi intzmnyek hatrozott killsnak, s elssorban a brk llhatatossgnak ksznhet, hogy az
elmlt ngy vben taln egyedl a brsgokat nem sikerlt bedarlnia a kormnynak. Ez irny
terveiket mg nem adtk fel, gy a javaslat ellen a leghatrozottabban tiltakozni kell. Lencss Kroly:
Strasbourg-gyans a tancselnkk plyztatsa [Brndy Gergely nyilatkozata a Npszabadsgnak],
nol.hu/belfold/strasbourg-gyanus-a-tanacselnokok-palyaztatasa-1483247.
90
Guy Canivet Mads Andenas Duncan Fairgrieve (szerk.): Independence, Accountability and the
Judiciary (London: British Institute of International and Comparative Law 2006) 152; Alan Paterson
Chris Paterson: Guarding the Guardians? Towards an Independent, Accountable and Diverse Senior
Judiciary (London: Centre Forum 2012) 31.
86
439
mennyire meglapozottak, s vajon egy tnyleges, a bri fggetlensget korltoz kormnyzati vzi valsul-e meg lpsrl lpsre, a kulisszatitkok ismerete nlkl nehz
egzakt mdon bizonytani. Kvetkeztetni nem is annyira abbl tudunk, hogy mi is az,
amit a brsg orszgos vezetse tett, hanem inkbb az, amit nem tett meg.
2010 ta tbb kormnyprti politikus brlta lesen a brsgok tevkenysget, ha
szmukra nem megfelel dnts szletett.91 Ezek abban mutatnak hasonlsgot, hogy
mindenfle jogi-szakmai rvet mellztek, pusztn politikai vagy kzvetlen igazsgossgi szempontokat hangslyoztak. Tanulsgos az OBH elnknek kzelmltbeli vlasza a brsgokat rt tmadsokra. Ebben amellett, hogy kijelentette, a brsgok
elnkeinek hatrozottabban kell fellpnik a brk ellen irnyul tmadsokkal szemben, a legfontosabb feladatnak az gyek halogatsa elleni kzdelmet tartotta, ti. azt
szeretn elrni, hogy a szablyozs gy vltozzon, hogy hatlyon kvli helyezsre
csak slyos eljrsi hiba esetn kerlhessen sor.92
Azt pedig sz nlkl hagyta az OBT s az OBH elnke, amikor az egyik, a politikai
jobboldal ltal jellt alkotmnybr prhuzamos indokolsban vdolta slyos politikai elfogultsggal a magyar brk egy rszt.93 Ahazai politikai kontextusban nehz
msknt rtelmezni ezt a semlegessget, mint gy, hogy a bri vezets nem kvn
kemnyebben konfrontldni a kormnyzattal. Httr informcik nlkl nehz llst
foglalni abban, hogy mindez a bri kar rdekben, taktikai okokbl, vagy a kormnyzat irnti elktelezettsg miatt trtnik. Mindemellett, azt is ki kell hangslyozni, hogy
a brsgi vezetk hozzllsa nem vonja maga utn a bri gyakorlat lojalitst: a
mai napig szletnek olyan bri dntsek, amelyek nem kedveznek a kormnyprti rdekeknek. Azt, hogy ez utvdharc, vagy pozitv jel a jvre nzve, csak hossz
vek mlva lehet objektvebben megtlni.
ACozma-gyilkossg gyben Navracsics Tibor, igazsggyrt is felels miniszter kifogsolta a tlzottan enyhe bntet tlkezsi gyakorlatot (ataszjelenti.blog.hu/2012/05/17/navracsics_tibor_levelet_megirta), vagy gondolhatunk Rogn Antal elhreslt Facebook-posztjra Eva Rezesova hzi rizetnek gyben (hvg.hu/itthon/20131203_Rogan_vizsgalatot_ker_Rezesova_luxus_hazi), de szintn tle
azt is megtudhattuk, hogy a Kria a bankok oldalra llt a devizahitelesek gyben (hvg.hu/gazdasag/20131216_Rogan_a_Kuria_a_bankok_oldalara_allt). AFvrosi Trvnyszknek azt a dntst,
amelyben helyt adott az energiaszolgltatk keresetnek, maga a miniszterelnk nevezte botrnyosnak (www.portfolio.hu/vallalatok/energia/orban_nyilt_haduzenetet_intezett_az_energiacegekhez_2.180953.html). Legjabban Gulys Gergely fideszes kpvisel nyilatkozta a Biszku-per kapcsn:
Az igazsgszolgltatsbl nemcsak a szndk, a hozzrts is hinyzik az erklcsi rend helyrelltshoz. Lsd magyarhirlap.hu/cikk/27155/Biszkunak_jogilag_is_felelnie_kellene_a_tetteiert.
92
Lsd hvg.hu/itthon/20150623_Hando_Tundenek_elege_lett_a_birakat_ert_t. Akzirat lezrst kveten indtott jabb tmadst egy kormnyprti kpvisel a brsgok ellen. Az n. Hagy-gyben s a
vrsiszap-katasztrfa gyben hozott, szerinte az emberek tbbsgt felhbort tletek miatt rvnyt
kell szerezni az elszmoltathatsg kvetelmnynek. Hozztette, hogy a Fidesz tiszteletben tartja a
bri fggetlensg liberlis [!] kvetelmnyt. Lsd 444.hu/2016/01/31/nemeth-szilard-elszamoltatna-a-birosagokat. Anyilatkozat kvetelseit msnap a Kria elnke kemny hang kzlemnyben utastotta vissza. Lsd kuria-birosag.hu/hu/sajto/kuria-elnokenek-kozlemenye. Az OBH elnke egy nappal
ksbb reaglt egy kzlemnyben, amelyben a brsgi vezetk felelssgre is utalst tallunk: Amg
a brkat nem befolysolhatjk a klnfle vlemnyek, addig a brsgoknak, a brsgok vezetinek
nagyon is oda kell figyelnik ezekre a hangokra. Lsd birosag.hu/media/aktualis/fuggetlenseg-es-felelosseg.
93
Errl rszletesen lsd Bencze Mtys Kovcs gnes: Abrk s a politika, szuveren.hu/jog/a-birak-es-a-politika.
91
440
5. SSZEGZS
Afejezetben ttekintettk a magyar brsgok hatkonysgt s tlkezsi sznvonalt
jelz, rendelkezsnkre ll indiktorokat, ezeket rtkeltk s megksreltk feltrni azokat a strukturlis s szemlyi faktorokat, melyek az eredmnyek mgtt llnak.
Ahatkonysgot illeten elmondhat, hogy ezt tekintve a magyar bri rendszer az
Eurpai Uni orszgai kztt elkel helyen ll. Figyelembe kell venni ugyanakkor,
hogy a hatkonysgot jelz mutatk sszefggnek a peres gyeknek az elmlt vekben bekvetkez szignifikns cskkensvel is, melyek mgtt az eljrsi jogszablyok vltozsa hzdik meg. Aperek gyorstsra irnyul trekvs egyik veszlye, hogy ez ncll vlhat, s gy srl a tisztessges eljrs kvetelmnye, illetve
cskken az llampolgrok jogrvnyestsi lehetsge. Az e rszben megfogalmazott
javaslatunk az volt, hogy az llampolgri percepcinak s az sszehasonlthatsg
kvetelmnynek megfelelen a perek hosszt rinten egy kln mutat legyen az
rdemi befejezssel zrul gyek elintzsi idtartama.
Afejezet msodik rszben a rendelkezsnkre ll eszkzkkel az tlkezs sznvonalra nzve vontunk le kvetkeztetseket. Egyrszt az OBH ltal kzztett, jelents
terleti eltrseket mutat fellebbezsi arnyokra igyekeztnk magyarzatot tallni.
Azonban ahhoz, hogy ezen a tren tarthat megllaptsokat tegynk, sokkal rszletesebb adatokra s azok idbeli vltozsainak kutathatv vlsra volna szksgnk.
Elemeztk a brk rtkelsnek rendszert is, amellyel kapcsolatban ajnlottuk a kollegilis elfogultsgot cskkent rszbeni anonim brlat bevezetst.
Ezek utn az tlkezsi sznvonallal sszefggsbe hozhat fontosabb, de a hazai
jogszociolgia ltal alig kutatott demogrfiai s gazdasgi adatok tkrben vizsgltuk
a bri kar sszettelt, illetve trsadalmi helyzett s felhvtuk a figyelmet nhny,
ezekbl az adatokbl kiolvashat sszefggsre (letkori s nemi sajtossgok szerepe az tlkezsben, korrupcis kockzat).
Vgl, a bri gyakorlatot is rint, az elmlt vekben lezajlott strukturlis vltozsokat tekintettk t a brv vls, az elmeneteli rendszer s a brsg vezetse,
illetve igazgatsa tekintetben. Kvetkeztetsnk az lett, hogy az intzmnyes szerkezetben tbb ponton trtntek az tlkezs sznvonalra is jtkonyan hat vltozsok (pldul az alkalmassg objektv feltteleinek meghatrozsa), de a vltoztatsok
tbb esetben kockzati tnyezket generltak (a bri nigazgats kiresedse, a politikai befolys lehetsge, konformitsi knyszer megjelense).
441
GRDOS - OROSZ FRUZSINA
ALKOTMNYBRSG 2010 2015 *
Az Alkotmnybrsg kzjogi pozcija, az Alkotmnybrsg szervezete, hatskre s eljrsa, a magyar alkotmnybrskods intenzitsa s a fogalomrendszere is jelentsen megvltozott az elmlt vekben. Az Alaptrvny s az alkotmnybrsgi trvny a mkds j,
alapveten szktett kereteit szabta meg. Avltozsok a kormnyz tbbsg szmra politikailag relevns jogalkotsi krdsektl tvolra terelt j alkotmnybrskods megteremtst
clozzk. Akzponti kzpnzgyi trgy trvnyek alkotmnyossgi vizsglatnak lehetsge szinte teljesen megsznt, az utlagos absztrakt normakontrollra irnyul eljrsok szma
minimlisra cskkent, gy a normakontroll eljrsok a brsgi jogalkalmazssal sszefggsben felmerl alkotmnyossgi problmkra koncentrldnak. Anormakontrollra irnyul bri kezdemnyezs s alkotmnyjogi panaszos eljrsok mellett megjelen j, kizrlag a bri dnts alkotmnyossgnak vizsglatra irnyul alkotmnyjogi panasz a sok
indtvnynak ksznheten vezet alkotmnybrsgi hatskrr vlt a vizsglt idszakban.
Ehhez igazodan az alkotmnybrskods fkusza megvltozott Magyarorszgon, eredmnyei pedig igazodnak ahhoz a szk terephez, amelyet az indtvnyozsra, befogadsra s
rdemi elbrlsra vonatkoz szigor szablyozs kijell. Atanulmny az Alkotmnybrsg
j sszettelre, szervezetre s mkdsre, illetve az alkotmnybrskods talakulsra
vonatkoz a joganyag elemzsbl s szakirodalmi feldolgozsokbl szrmaz ismereteket sszegzi, gy rtkeli az alkotmnyos intzmny kzjogi pozcijt 2015-ben.
Arendszervlt Alkotmny1 kommentrjnak 2009-es megjelensekor a szerzk a

szakirodalmi elemzseket sszefoglal, ttekint ignnyel vzoltk fel, hogy kzel
hsz ves mkds2 sorn milyen szerepet tlttt be az Alkotmnybrsg az alkotmnyos intzmnyek rendszerben. Egy jelents intzmnyt mutattak be, amely az rvnyes kritikk mellett is alkalmas volt arra Magyarorszgon, hogy megfelel biztostk
lehessen egy autokrata rezsim kialakulsval vagy felledsvel szembeni kzdelem szinte ksznet illeti Bitskey Botondot, Bodnr Esztert, Bragyova Andrst, Frhlich Johannt, Jakab
Andrst, Lvay Miklst s Varsnyi Benedeket az rtkes szrevtelekrt. Afennmarad hibk, tvedsek s hinyok a szerzt terhelik.
1
AMagyar Kztrsasg Alkotmnyrl szl 1949. vi XX. tv., amelyet legelszr s alapveten az
1989. vi XXXI. tv. mdostott az alkotmnyos demokrcia kvnalmainak megfelelen.
2
Arendszervltst kveten az AB 1990. janur elsejn kezdte meg mkdst.
*
442
A lkotmnybrsg 2 010 2 015
ben.3 Atrtnelem gy alakult, hogy a rendszervlt llamok a rgiban stabilizlni

tudtk az j berendezkedsket az 1990 utni kt vtizedben. Magyarorszgon voltak
ksrletek arra, hogy a demokrcia, az alkotmnyossg vagy az alapjogvdelem egyes
fundamentlis krdseit alkotmnyoz tbbsg dntse el, de az erfesztsek legtbbszr eredmnytelenek maradtak.4 Az Alkotmnybrsg viszont ptolta a hinyt,
konkrt dntsekkel s elvi ttelek megfogalmazsval hatrozta meg Magyarorszg
j alkotmnyos rendszernek tartalmi elemeit. Gyakorlata az alkotmnyozs, a jogalkots s a brskods ismertetjegyeit egyarnt magn hordozta. gy volt ez fkpp
mkdsnek els kilenc vben.5 ASlyom Lszl vezette Alkotmnybrsg mkdse utn, Nmeth Jnos, Holl Andrs, Bihari Mihly vagy Paczolay Pter elnksge alatt az tlkezsi gyakorlat mr pteni tudott a korbbi dntsekre, mg akkor is,
ha azoktl el kvnt trni, s egyttal lvezte a szerepfelfogsbl s e szerep ltalnos
elismersbl fakad legitimcis elnyket.
Aktivizmussal, politikai s szemlyes rtkvlasztsok hatrozatba foglalsval, nknyes brskodssal vagy ppen jogi dogmatikai kvetkezetlensggel sokszor tmadtk a testletet, klnsen az els kilenc ves gyakorlatra vonatkozan
fogalmazdtak meg az ltalnos elismers mellett alapvet s megalapozott kritikk
is.6 Az Alkotmnybrsg dntseit legtbbszr elfogadtk azonban az alkotmnyos
intzmnyek,7 s a mindenkori testlet szles trsadalmi krben is tmogatst lvezett.8 Ajogfejleszts tern pedig a kvetkezetlensgek mellett is vitathatatlanul kijellt
egy szemlletet, amely nagyvonalakban a liberlis (alkotmnyos) demokrcia mainstream nyugat-eurpai s amerikai trendjeihez vonzdott, ebbe az rtelmezsi keretbe illeszkedett.
Az j Alkotmnybrsgot9 tekintve a 2011-es alkotmnyozs idejn nhny fontos vltozs mr adott volt, az alkotmnyoz tbbsg meghatrozta az intzmny
Vincze Attila Csuhny Pter Sonnenvend Pl Jakab Andrs: Az Alkotmnybrsg in Jakab
Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja I. (Budapest: Szzadvg 2009) 10991172.
4
Ennek bizonytkai pl. Bragyova Andrs: Az j alkotmny egy koncepcija (Budapest: KJK MTAJTI
1995); Saj Andrs: nkorltoz hatalom (Budapest: KJK MTAJTI 1995).
5
Slyom Lszl: Az alkotmnybrskods kezdetei Magyarorszgon. (Budapest: Osiris 2001) 223250.
6
Pl. Pokol Bla: Amagyar parlamentarizmus (Budapest: Cserpfalvi 1994) 93124; Saj Andrs:
Althatatlan Alkotmny aprbeti. Amagyar Alkotmnybrsg els ezerktszz napja llam- s
Jogtudomny 1993/1-2. 3796; Kis Jnos: Alkotmnybrskods a mrlegen in Kis Jnos: Alkotmnyos
demokrcia: Hrom tanulmny (Budapest: Indok 2000) 119163. Az tfog s sszegz kritikai elemzst
2010-ig lsd Szente Zoltn: Az Alkotmnybrsg rtelmezsi gyakorlata 19902010 in Deli Gergely
Szoboszlay-Kiss Katalin (szerk.): Tanulmnyok a 70 ves Bihari Mihly tiszteletre (Gyr: Universitas
2013) 505; Holl Andrs: Az alkotmnyjognak asztalnl (Budapest: HVG-ORAC 2015). kl. 155192.
7
2010 eltt is voltak termszetesen konfliktusok a trvnyhozs s az AB kztt, a megsemmistett
Ztnyi-Takcs trvny egyes alkotmnyellenesnek mondott elemei szrevtlenl jabb jogalkotsi
termk rszeknt jelentek meg, vagy az OGY honlapjn olvashattuk a szmos alkotmnyellenes mulasztst, amelyeket a trvnyhoznak hatridre nem vagy egyltaln nem sikerlt teljestenie.
8
2010-ben az intzmnyek irnti bizalmat mr felmrsben az NTSZ utn az AB a msodik helyen
vgez. Lsd www.median.hu/object.9521ea4b-830b-470e-ad59-ffc591bc6ac3.ivy. Akzvlemny-kutatsokban az AB-nak 2014-ben mr inkbb tlagos pozcija rajzoldik ki. Pl. Szab I. Lszl: Az intzmnyi, szervezeti bizalom helyzete Magyarorszgon 2014 elejn Nemzet s Biztonsg 2014/3. 133139.
9
j Alkotmnybrsg avagy az Alkotmnybrsg j korszaka. Abemutatand szmos hatskri s szemlyi vltozsra tekintettel az j Alkotmnybrsg kifejezst a tovbbiakban azrt hasznlom, hogy
rzkeltessem az alkotmnyos intzmny szerepnek de jure s de facto alapvet vltozst.
3
443
jrapozcionlsnak irnyt.10 Az Alkotmnybrsgra vonatkoz szablyozs tbb

lpsben jtt ltre, amelyekbl az elsk mr 2010-re tehetk. Aparlament nem sokkal az alakul lst kveten elfogadta az Alkotmny 2010. jlius 5-i mdostst,
amely az Alkotmny 32/A. (4) bekezdsnek mdostsval megszntette a paritsos bizottsgi jellst, helyette az alkotmnybrkat a kpviselcsoportok kztti ltszmarnyokra pt bizottsg jelli.11
Az alkotmnymdost tbbsggel rendelkez parlamenti tbbsg 2010-ben azt is
eldnttte, hogy hatskr-korltozssal cskkenti az Alkotmnybrsg befolyst.
Az alkotmnymdosts azt a clt szolglta, hogy a kormnyzs szempontjbl alapvet fontossg kzponti pnzgyi trgy trvnyek tartalmt az Alkotmnybrsg
ne vizsglja.12 (Amegszort szablyozs az Alaptrvny 37. cikk (4) s (5) bekezdsben tovbb l,13 s egy-kt markns kivtellel14 az AB az ilyen irny indtvnyokat a hatskr hinyra vonatkoz indokolssal vissza is utastotta.15)
Az Orszggyls 2011. jnius 6. napjn elfogadta a Magyar Kztrsasg Alkot
mnyrl szl 1949. vi XX. tv.-nek az Alaptrvnnyel sszefgg egyes tmeneti
rendelkezsek megalkotsa rdekben szksges mdostsrl szl 2011. vi LXI.
tv.-t, amelyet a Magyar Kzlnyben 2011. jnius 14-n hirdettek ki. Ennek 5. -a szerint az Orszggyls [...] 2011. jlius 31-ig az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval az Alkotmnybrsg tagjai kzl elnkt vlaszt. Korbban a
testlet maga vlasztott tagjai kzl elnkt hrom vre, az j szablyozs szerint
Apolitikai pozcirl s az talakts mgtti politikai megfontolsokrl lsd Pcza Klmn: Az
Alkotmnybrsg in Krssnyi Andrs (szerk.): Amagyar politikai rendszer negyedszzad utn
(Budapest: Osiris 2014) 161184.
11
Abizottsgi jellsi eljrs szablyairl s jelentsgrl rszletesebben lsd Erds Csaba: Az alkotmnybrsg kontrollmechanizmusainak vltozsai in Kecsks Gbor (szerk.): Doktori mhelytanulmnyok (Gyr: Szchenyi Istvn Egyetem JK Doktori Iskola 2013) 137141.
12
AMagyar Kzlny 2010. vi 177. szmban hirdettk ki az Alkotmnymdostsrl szl 2010. vi
CXIX. tv.-t. Amegszorts rszletes elemzst lsd Bnkuti Mikls [et al.]: Vlemny Magyarorszg
j alkotmnyos rendjrl Fundamentum 2012/1. 534; Tilk Pter: Gondolatok az Alkotmnybrsg
vizsglati lehetsgeinek szktsrl in Trcsnyi Lszl (szerk.): Dikaiosz Logosz. Tanulmnyok
Kovcs Istvn emlkre (Szeged: Play Elemr Alaptvny 2012) 145153; Tordai Csaba: Az els v
tapasztalatairl Alkotmnybrsgi Szemle 2012/2. 131133; Tth Gbor Attila: Mi van, s mi legyen
a magyar alkotmnyjogban? Kzjogi Szemle 2011/2. 2-3.
13
Mindaddig, amg az llamadssg a teljes hazai ssztermk felt meghaladja, az Alkotmnybrsg a
24. cikk (2) bekezds b)e) pontjban foglalt hatskrben a kzponti kltsgvetsrl, a kzponti kltsgvets vgrehajtsrl, a kzponti adnemekrl, az illetkekrl s jrulkokrl, a vmokrl, valamint a
helyi adk kzponti feltteleirl szl trvnyek Alaptrvnnyel val sszhangjt kizrlag az lethez s
az emberi mltsghoz val joggal, a szemlyes adatok vdelmhez val joggal, a gondolat, a lelkiismeret s a valls szabadsghoz val joggal vagy a magyar llampolgrsghoz kapcsold jogokkal sszefggsben vizsglhatja fell, s ezek srelme miatt semmistheti meg. Az Alkotmnybrsg az e trgykrbe tartoz trvnyeket is korltozs nlkl jogosult megsemmisteni, ha a trvny megalkotsra s
kihirdetsre vonatkoz, az Alaptrvnyben foglalt eljrsi kvetelmnyek nem teljesltek. Ekorlt a
37. cikk (4) bek.-ben foglalt felttel bekvetkezsig, azaz addig, amg az llamadssg a GDP sszegnek fele al cskken fennll. Ez a felttel pedig a pnzgyi-gazdasgi elemzsek alapjn a kzeljvben aligha kvetkezik be.
14
A98%-os ad alkotmnyellenessgrl szl 184/2010 (X. 28.) AB hat., ABH 2010, 900946. s
37/2011. (V. 10.) AB hat., ABH 2011, 225258.
15
gazati klnadk vizsglatrl s a hatskr-korltozsrl lsd Chronowski Nra Drinczi Tmea
Zeller Judit: Tl az Alkotmnyon Kzjogi Szemle 2010/4. 112.
10
444
viszont az Orszggyls ktharmados tbbsge vlasztja az elnkt is az alkotmnybrk kzl, mi tbb, az elnk megbzatsa a mandtuma lejrtig tart.16 Az elnk
pozcija hagyomnyosan is ers, hiszen pldul szavazategyenlsg esetn az elnki
szavazat dnt, s az elnk szignlja ki az gyeket, dntve arrl, hogy mely gynek ki
lesz az eladja. Az elad brnak klnsen nagy befolysa van arra, hogy a hatrozat hogyan alakul, milyen tartalommal nyeri el vgs formjt. Az elnk sok feladata kzl ki kell emelni tovbb, hogy hatrozza meg a napirendet, teht dnt arrl,
hogy mely gyet mikor trgyal a testlet. Ennek szintn stratgiai jelentsge van.17
Az Alaptrvny hatlybalpsvel 11-rl 15 fre emelkedett az alkotmnybrk szma, gy az alkotmnybr-jellsi eljrs mdostsnak is ksznheten a ktharmados parlamenti tbbsg18 vlasztottjaival bvlt a testlet. Az alkotmnybrk
mandtuma ezzel egyidejleg kilencrl tizenkt vre emelkedett, s megsznt az jravlaszts lehetsge.19
Az alkotmnyoz tbbsg ltal megvlasztott alkotmnybrk pozcijnak megerstsre az tett pontot, hogy az alkotmnybrsgrl szl, az Alaptrvny elrsa szerint sarkalatos 2011. vi CVI. tv. (Abtv.) mdostsa folytn kikerlt a szvegbl, hogy az alkotmnybr mandtuma a 70. letve betltsvel megsznik.20
Ebbl kvetkezen pldul a 68 vesen megvlasztott alkotmnybr mandtuma 80
ves korban jr le. 2015 decemberben a testlet 15 tagjbl 12 alkotmnybrt mr
a ktharmados parlamenti tbbsggel rendelkez kormnyz prtkoalci vlasztott,
a hrom rgi, paritsos bizottsgi jellst kveten vlasztott br, kzttk az elnk
mandtuma pedig 2016 els flvben lejr.
A20102011-es rapid alkotmnyozst kveten az Alaptrvny komplex s bizonyos tekintetben rendhagy megoldsokat vlasztott, amelyeket az Alaptrvny
negyedik mdostsa, illetve az Abtv. pillanatnyi kormnyzati kihvsokra szletett
gyors mdostsai21 tovbb formltak az alkotmnyoz, alkotmnymdost tbbsg akarata szerint.22
Az Alaptrvny negyedik mdostsval beiktatott szvegrsz szerint: Az Alkotmnybrsg tizent
tagbl ll testlet, amelynek tagjait az Orszggyls az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval tizenkt vre vlasztja. Az Orszggyls az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval az Alkotmnybrsg tagjai kzl elnkt vlaszt, az elnk megbzatsa az alkotmnybri hivatali ideje lejrtig tart. Az Alkotmnybrsg tagjai nem lehetnek tagjai prtnak, s nem folytathatnak
politikai tevkenysget.
17
Az AB elnknek hatskreit lsd Abtv. 17. (1) bek.
18
AFidesz-KDNP prtkoalci 2010-ben s 2014-ben is megszerezte az OGY-ben az abszolt ktharmados tbbsget, ezzel rtelmezsk szerint az Alkotmny alapjn alkotmnyoz hatalomknt lphettek fel. Az Alaptrvny S) cikk (2) bek.-e szerint pedig az Alaptrvny mdostshoz szintn elegend
az orszggylsi kpviselk ktharmados tbbsgnek egyetrtse.
19
Ajogalkot az j Abtv. 15. (3) bek.-ben arrl is rendelkezett, hogy a mandtumt tlt br 12 ves
megbzatsa meghosszabbodik, ha kell idben nem sikerlt az j brt megvlasztani. m ez a rendelkezs az Alaptrvny 24. cikk (8) bek. ellenttes szablyozsa miatt a 2013. vi CCVII. tv. 42. (3)
bek.-vel hatlyt vesztette.
20
Aszablyt hatlyon kvl helyezte a 2013. vi CCVII. tv. 42. (1) bek.-e, amely 2013. 12. 11-tl lpett
hatlyba.
21
2014 vgig 55 ponton sszesen 6 tv. mdostotta az Abtv.-t, a 2011. vi CCI. tv., 2013. vi CXXXI. tv.,
a 2013. vi CXXXIII. tv., 2013. vi CCVII. tv., a 2013. vi CCXXIII. tv., a 2013. vi CCXXXVIII. tv.
22
Az talakts egyes lpcsinek rszletes elemzst lsd legjabban Naszladi Georgina Tilk Pter: Az
Alkotmnyrsgra vonatkoz szablyozs talakulsa 2010 utn in Grdos-Orosz Fruzsina Szente
16
445
Dolgozatom els cmben sszefoglalom a szablyozsi krnyezet alapvet vltozsait, s megmagyarzom azok irnyt. Amsodik cmben vgigveszem egyesvel,
hogy az Alkotmnybrsg a r ruhzott legfontosabb hatskreit milyen eredmnnyel
tudja elltni. Az utols cmben pedig azt vizsglom, hogy a testletnek az elvgzett
munka, az alkotmnybrskods sorn milyen alapvet rtelmezsi krdsekre kellett
az Alaptrvny j szablyai alapjn megfelelnie. Akonklzit elrebocstom: a megfigyelseim szerint az Alkotmnybrsg kzjogi pozcija, az Alkotmnybrsg hatskrei s eljrsa, a magyar alkotmnybrskods intenzitsa s a fogalomrendszere
is jelentsen megvltozott az elmlt vekben.23 Az Alaptrvny s az alkotmnybrsgi trvny (Abtv.) a mkds j, jelentsen szktett kereteit szabta meg,24 az
Alkotmnybrsg feladata pedig az, hogy ezen a jtktren kirlelt, s a kzs eurpai alkotmnyos hagyomnyokkal is sszhangban ll, tgondolt jogi megoldsokat
dolgozzon ki.
1. AZ TALAKTSRL
Magyarorszgon a kzjogi s a magnjogi rend formlsban akr kritizlhat mdon nagy szerepet vllalt az Alkotmnybrsg az 1990 utni idszakban,
klnskppen a rendszervltst kvet vekben. Teljes reformra az alkotmnyoz, alkotmnymdost tbbsg taln ppen ezrt nem vllalkozott. Megmaradt az
Alkotmnybrsg mint alkotmnyos intzmny,25 megcsorbtva br, de maradt jelents hatskre, s maradt az elkpzels, amely szerint az Alkotmnybrsg mondja ki a vgs szt az Alaptrvny tartalmrl, kivve a kzponti kzpnzgyi trgy
krdseket. Az Alkotmnybrsg tovbbra is mindenkire ktelez hatllyal rtelmezi az Alaptrvny ltal biztostott vdelmi s jogosultsgi krt, az llamszervezeti rend alapjait. Aszervezetileg klnll Alkotmnybrsg jogszablyt semmisthet
meg. Aktharmados alkotmnyoz tbbsg mellett azonban sem maga az alkotmnyoz tbbsg, sem az jonnan megvlasztott alkotmnybrk nem hihettek abban,
hogy valban k volnnak az Alaptrvny autonm rtelmezi, hiszen 20102013ban az alkotmnyoz, alkotmnymdost tbbsg nagyon sokszor fellbrlta az
Alkotmnybrsg dntst.26 Br ms llamokban is jellemezte feszlt viszony a korZoltn (szerk.): Jog s politika hatrn. Alkotmnybrskods Magyarorszgon 2010 utn (Budapest:
HVG-ORAC 2015) 4174.
23
Ezzel sszhangban Kukorelli Istvn: Alkotmnybrsg in Smuk Pter (szerk.): Alkotmnyjog II.
llamszervezet (Gyr: Universitas 2014) 9195.
24
A2010 oktberben benyjtott alkotmnymdost javaslat indokolsa egyrtelmen meghatrozta a
jogalkot elkpzelst: llspontja szerint az AB normakontrollra vonatkoz szles kr jogostvnyai a
rendszervlts idszakban ugyan indokoltak voltak, a jogllam megszilrdulsval az alkotmnybrskods ilyen szles kre mra indokolatlann vlt. T/1445. sz. trvnyjavaslat indokolsa.
25
Tth Gbor Attila: Folytatja-e az Alkotmnybrsg? in Tth Gbor Attila: letfogytig szabadlb.
Alkotmnyjogi karcolatok (Budapest: let s Irodalom 2011) 26.
26
A2012 eltti alkotmnymdostsok elemzst lsd pl. Stumpf Istvn: Rule of Law, Division of Powers,
Constitutionalism Acta Juridica Hungarica 2014/4. 311314. Az eredmnyt korltozott alkotmnybrskodsnak nevezi Chronowski Nra. CHronowski Nra: Az alkotmnybrskods sarkalatos talaktsa MTALaw Working Papers 2014/8. 4.
446
mnyzati tbbsg s az alkotmnybrsg kapcsolatt,27 a magyar helyzet azrt specilis, mert az Alkotmnybrsg nemcsak az etalon meghatrozsra bizonyult alkalmasnak a vonatkoz jogi rvels alapjainak meghatrozsval 2010 eltt, hanem mr
ltalnos s stabil legitimcival brt. (Ahatalommegoszts alkotmnyos elvnek tiszteletben tartsa mellett az egyttmkds egyedl a bri hatalmi ggal nem valsult
meg a kvnatos mrtkben. Tbb kutats mutatta, hogy a bri tlkezsi gyakorlatban
ritkn jelentek meg az alkotmnybrsgi hatrozatok, vagy az ezekben kifejtettek.28)
Ateljes hatskri talakts rszletei az alkotmnyozs sorn bontakoztak ki. Az
Alaptrvny 24. cikknek rtelmben az Alkotmnybrsg az Alaptrvny vdelmnek legfbb szerve. Az Alkotmnybrsg az Alaptrvnnyel val sszhang szempontjbl megvizsglja az elfogadott, de ki nem hirdetett trvnyeket. Bri kezdemnyezsre soron kvl, de legksbb kilencven napon bell fellvizsglja az egyedi gyben
alkalmazand jogszablynak az Alaptrvnnyel val sszhangjt. Alkotmnyjogi
panasz alapjn fellvizsglja az egyedi gyben alkalmazott jogszablynak s a bri
dntsnek az Alaptrvnnyel val sszhangjt. Akormny, az orszggylsi kpviselk egynegyede, a Kria elnke, a legfbb gysz vagy az alapvet jogok biztosa kezdemnyezsre az Alkotmnybrsg fellvizsglja a jogszablyoknak az
Alaptrvnnyel val sszhangjt. Emellett az Alkotmnybrsg vizsglja a jogszablyok nemzetkzi szerzdsbe tkzst, illetve az eljrsi szablyok betartst illeten az Alaptrvny s annak mdostsa alkotmnyossgt. Az Alaptrvny maga
engedi meg, hogy az Alkotmnybrsg sarkalatos trvnyben meghatrozott tovbbi feladat- s hatskrket gyakoroljon.
Az Alkotmnybrsgnak az Alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. sarkalatos
tv. 13. (5) (6) bekezdse szerint az utlagos absztrakt normakontroll eljrson, az
utlagos konkrt normakontroll eljrsokon, az elzetes normakontroll eljrson s
az alkotmnyjogi panaszos eljrson kvl hatskre van az Alaptrvny absztrakt
rtelmezsre, jogszably nemzetkzi szerzdsbe tkzsnek elzetes s utlagos
vizsglatra, nkormnyzati rendelet, kzjogi szervezetszablyoz eszkz s jogegysgi hatrozat utlagos alkotmnyossgi vizsglatra, llami szervek kztt hatskri sszetkzs vizsglatra, a kztrsasgi elnk tisztsgtl val megfosztsra,
a vallsi kzssg alaptrvny-ellenes mkdsvel sszefgg vlemnyadsra, az
Orszggyls vallsi tevkenysget vgz szervezet elismersvel sszefgg dntsnek vizsglatra, az Orszggyls npszavazs elrendelsvel sszefgg hatrozatnak vizsglatra, illetve vlemnyadsra, ha az nkormnyzati kpviseltestlet
alkotmnyellenesen mkdik.29
2012-t megelzen nagyobb gyterhet jelentett az Alkotmnybrsg szmra az
Orszgos Vlasztsi Bizottsg hatrozatainak fellvizsglata, illetve az nkormnyzati rendeletek trvnybe tkzsnek a vizsglata. Ajogalkot ezrt ezeket a kz Pldaknt ltalban a nmet alkotmnybrsg politikai elfogadsnak kezdeti nehzsgeit szoktk emlegetni, Pcza Klmn: Politika s Alkotmnybrsg: a Bundesverfassungsgericht ltrejtte Klgyi
Szemle 2014/1. 111131.
28
sszefoglalan s a vonatkoz alapkutatsokat ttekintve: Grdos-Orosz Fruzsina: Alkotmnyos polgri jog? Az alapvet jogok alkalmazsa a magnjogi jogvitkban (Budapest Pcs: Dialog Campus
2011) 87110.
29
35. (5) bek.
27
447
igazgatsi brskodsi jelleg dntseket tcsoportostotta a Kria nkormnyzati

tancshoz, amelyet rszben kifejezetten erre a clra hozott ltre. Atovbbi elemzs
sorn a terjedelmi korltok miatt nem trek ki a sarkalatos trvnyben meghatrozott
egyb hatskrkre, belertve az absztrakt alkotmnyrtelmezst, illetve nem trek
ki a nemzetkzi szerzdsbe tkzs elzetes s utlagos vizsglatra sem, mert ezek
az eljrsok elenysz szmuk miatt nem jrulnak hozz jelents mrtkben a hazai
alkotmnybrskods jellegnek, karakternek meghatrozshoz.30 Annyit rdemes itt rgzteni azonban, hogy eurpai sszehasonltsban az Alkotmnybrsg feladat-s hatskre rendkvl komplexnek mondhat.31
Az j hatskri szablyok mellett teljesen megvltozott az gyek sszettele.
Megsznt a brki ltal kezdemnyezhet utlagos absztrakt normakontroll (actio
popularis), amely korbban az gyek oroszlnrszt tette ki. Az absztrakt normakontrollra vonatkoz eljrsok esetben az indtvnyozi kr teht radiklisan szklt. Emellett j, a bri dntsek fellvizsglatra is alkalmas alkotmnyjogi panaszcsomag ll ma mr az alaptrvnybe foglalt jogukban srelmet szenvedett szemlyek
rendelkezsre akkor is, ha a brsgi dnts alapjul fekv normt kvnjk megtmadni. Ha pedig a norma alkotmnyossgi fellvizsglatra azrt van szksg, mert
a jogszably alkalmazsa vagy hatlyosulsa folytn kzvetlenl kvetkezett be alapjogsrelem, szintn az alkotmnyjogi panasz benyjtsnak lehetsgvel szmolhat
a srelmet szenvedett szemly.32
1. tblzat. Ahatskrk vltozsa 20092014
Hatskrk
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Berkezett gyek szma
1452
1994
1825
1100
714
952
Szignlva elad brra
757
1284
983
445*
264
390
Alkotmnyellenessg absztrakt utlagos
466
1058
918
25
13
3
vizsglata
Ebbl bri kezdemnyezs
98
440
556
65
49
54
Ebbl ombudsmani kezdemnyezs
9
5
13
23
13
2
Ebbl actio popularis
359
613
349
Alkotmnyjogi panasz [Abtv. 26. (1) bek.,
51
144
91
80
36
30
rgi Abtv. 48. -a szerint]
Alkotmnyjogi panasz az Abtv. 26. (2) bek.
353
38
42
szerint
Alkotmnyjogi panasz Abtv. 27. szerint
295
125
161

Forrs: www.mkab.hu/statisztika, a 2012 eltti adatokrl Bitskey Botond, az Alkotmnybrsg
ftitkra adott tjkoztatst

Atblzat a 2011-es bri kezdemnyezsek kivtelvel, amelyek a parkolsi gyekben keletkezett

nagyszm indtvnyokat is mutatjk nem tartalmazza azokat a tmegesen (tbb szz, esetenknt
tbb ezer) benyjtott indtvnyokat, amelyeket lnyegben azonos szveggel nyjtottak be.
* Aszm a korbbi utlagos absztrakt normakontrollra irnyul indtvnyok kzl alkotmnyjogi
panaszknt fenntartott 353 gyet is tartalmazza.
Lsd www.mkab.hu/statisztika.
Balogh Zsolt: Alkotmnybrsg in Trcsnyi Lszl Schanda Balzs (szerk.): Bevezets az alkotmnyjogba (Budapest: HVG-ORAC 42015) 204211.
32
Argi s az j hatskrk rszletszablyait s tapasztalatait a kvetkez rszben trgyalom.
30
31
448
Br a 2012 eltti s a 2012 utni szmok sszehasonltsa a nyilvntartsi rendszer vltozsa, a rendelkezsre ll adatok eltr kre, illetve a 2012 utni adatokra vonatkoz adattisztts, az egyes konkrt gyekben azonos vagy majdnem azonos
tartalommal, tmegesen rkezett indtvnyok miatt is nehz s pontatlan, az mindenesetre megllapthat, hogy az alkotmnyos intzmnyek s az Alkotmnybrsg
kztti interakci szablyait az j szablyozs egyrtelmen mdostotta. Mg korbban a kapcsolat inkbb a vgrehajt s a trvnyhoz hatalom, teht a jogalkot s az
Alkotmnybrsg kztt volt intenzvnek mondhat, a hatlyos szablyozs szerint
inkbb a rendes brsgok s az Alkotmnybrsg kapcsolata mlyl folyamatosan.33
Az talakts eredmnyekppen 2015-re a normakontroll tlnyomrszt a bri
kezdemnyezsek terepn zajlik, nhny esetben az Abtv. 26. (1) bekezdse szerinti (2012 eltt is ismert), illetve az Abtv. 26. (2) bekezdse szerint (brsgi eljrs
lehetsgnek hinyban is kezdemnyezhet) alkotmnyjogi panasz generlja az
rdemi normakontroll eljrst.34 Az gyek szmszer tbbsgt azonban az Abtv. 27.
-a szerinti alkotmnyjogi panasz teszi ki, amelynek keretben az Alkotmnybrsg
a rendes brsg eljrst s vgs soron dntst vizsglja. Jogkvetkezmnyknt a
kisszm megsemmists s alkalmazsi tilalom mellett egyre tbb esetben olvashatunk alkotmnyos kvetelmnyt az alkotmnybrsgi dnts rendelkez rszben,
amely erga omnes hatllyal adja meg a jogszably alkotmnyos rtelmezst, clzottan a brsgi gyakorlatot orientlva.
2. tblzat. Az Abtv. 27. -a szerinti panasz
rdemi hatrozatok sszesen
Bri dnts megsemmistse
Alkotmnyos kvetelmny kimondsa
rdemi elutasts

Forrs: www.mkab.hu
2012
1
0
0
1
2013
9
3
4
3
2014 2015 szeptember 31-ig

17
20
9
11
1
3
8
9
Ahatrozatok tbb esetben a megsemmistst, az alkotmnyos kvetelmny kimondst vagy az elutastst stb. egyarnt tartalmazzk, kdolsuk a klnbz nyilvntartsi rendszerekben eltr, ezrt jelen adatok is csak a tendencia jelzsre alkalmasak.
Ajogalkalmazs alkotmnyossga szempontjbl az Alkotmnybrsg minden
ezzel ellenttes, br nem kifejezetten erre a jelensgre vonatkoz ltalnos deklarci35 ellenre fellebbviteli frumm vlt. Az Alaptrvnynek megfelel brsgi
eljrs s gy az Alaptrvnynek megfelel dntshozatal az sszes rendes brsg
alkotmnyos feladata.36 Az Alkotmnybrsg teht az Abtv. 27. -a szerinti eljrs
Orbn Endre ezt a folyamatot gy magyarzza, hogy az AB szerepe megvltozott a hatalommegoszts rendszerben. Orbn Endre: Abri dntsek ellen benyjtott alkotmnyjogi panasz tapasztalatai
Forum Acta Juridica et Politica 2016 (megjelens alatt).
34
Az j panaszeljrst a kvetkez rszben ismertetem.
35
Pl. 3037/2014. (III. 13.) AB hat.
36
Vissy Beatrix: Abri dntsek alkotmnybrsgi fellvizsglata mint a politikai hatalom korltozsnak eszkze? in Grdos-OroszSzente (22. lj.) 361.
33
449
keretben valami olyat vizsgl, amit a rendes brsgtl el kell vrnunk egy alkotmnyos demokrciban. Fellebbviteli frumknt megvizsglja, hogy az gyben eljr
br az Alaptrvnynek megfelelen dnttt-e. Termszetesen az Alkotmnybrsg
hatrozatnak a konkrt gyn tlmutat, a brsgi gyakorlatot s vgs soron a jogalkotst s a jogalkalmazst ltalban is forml (objektv jogrendvdelmi) jelentsge fokozott. Az Alkotmnybrsg hatrozatai egyrszt jogforrstani pozcijukbl
fakadan mg egyedi gyn keresztl is, erga omnes hatlyukkal formljk a jogrendet. Az Alkotmnybrsg sajtos eljrsjoga is igazolja, hogy az Alkotmnybrsg
jogalakt funkcija bizonyos szempontbl a trvnyhozs s a brskods kztt
helyezkedik el.
Az mr korbban is szles krben elismertt vlt, hogy az Alkotmnybrsg gymond negatv jogalkot, j hatskreit figyelembe vve pedig azt is el kell ismerni, hogy az Alkotmnybrsg a konkrt gyben vgs soron a felek kvzi trvnyes brja. Az Alkotmnybrsg az alkotmnyjogi panaszos eljrsok sorn a
konkrt peres gyet (a jogvitt) a rendes brsgi fellebbviteli frumokhoz hasonlan
nem dntheti el, csak kasszcis jogkrrel br,37 m a hatrozatban foglalt indokols
azonban mg akkor is meghatrozza az alkotmnyos rtelmezs tovbbi irnyt, befolysolva ezzel a jogvita kimenetelt, ha alkotmnyos kvetelmny kimondsra nem
kerl sor. Teht br az alkotmnyossgi fellvizsglat kre az egyes gyekben szkre
szabott,38 az alkotmnyjogi panasz lnyegbl fakad, hogy annak a konkrt jogvita
eldntsre vonatkozan rdemi hatsa lehet.39
2012 eltt az actio popularis, a brki ltal kezdemnyezhet utlagos absztrakt
normakontroll eljrs szablyai alapjn mindenki rdekeltsg s megelz brsgi
eljrs nlkl fordulhatott az Alkotmnybrsghoz. Termszetesen ahogyan az az
indtvnyok szvegbl kitnik a legtbb esetben az egyni indtvnyozs mgtt
korbban is egyni rdekek, jog- s rdeksrelmek hzdtak, az eljrsi rend azonban nem kvnt meg olyan elzetes jogrvnyestst, mint 2012 utn. Egyszer volt
kzvetlenl az Alkotmnybrsghoz fordulni. Mivel az Alaptrvny az actio popularis megszntetse mellett dnttt, 2012. janur elsejt kveten az alkotmnyos rend
vdelme rdekben fellp, a konkrt egyedi gyben kzvetlenl nem rintett szemly s szervezet csak amicus curiae formjban, egy konkrt folyamatban lv gyhz kapcsoldan tudja az Alkotmnybrsg tudomsra hozni alkotmnyjogi llspontjt, indtvnyozsi joga nincs. Mg 2010-ben az Alkotmnybrsg eltt 545 actio
Az AB dntse utn ha azt a Kria vagy a fl szksgtelennek nem tli jabb brsgi eljrs kvetkezik.
38
Pl. alkotmnyjogi panaszban kizrlag Alaptrvnyben biztostott jog srelmre lehet hivatkozni
(3252/2012. (IX. 28.) AB vgzs); Nem lehet alapvet alkotmnyjogi jelentsg a kizrlag magnjogi jelleg jogalkalmazsi krds (3072/2012. (VII. 26.) AB vgzs); Az eseti mrlegelsen alapul
rendes brsgi dntst az AB nem brlhatja fell: a bizonyts eredmnynek megllaptsa sorn
vgzett bri mrlegels fellvizsglatt nem vgezheti el (3237/2012. (IX. 28.) AB vgzs); Az
Alkotmnybrsg nem rendelkezik hatskrrel a bri dnts irnynak, a bizonytkok bri mrlegelsnek fellvizsglatra, valamint annak megtlsre sem, hogy a rendes brsgok egy-egy tnyt
miknt rtkeltek, ms szval nem brlhatja fell ismtelten a brsgi eljrs teljes egszt (3359/2012.
(XII. 5.) AB vgzs).
39
Bragyova Andrs: Az alkotmnyjogi panasz fogalma in Dezs Mrta Kukorelli Istvn (szerk.):
nnepi ktet Sri Jnos 70. szletsnapjra (Budapest: Rejtjel 2008) 6977.
37
450
popularis indtvny volt folyamatban, 2013-ban az rintett szemlyek s szervezetek

rszrl 74 normakontrollra is irnyul alkotmnyjogi panasz s 198 a brsgi dnts
ellen irnyul alkotmnyjogi panasz volt folyamatban. rdemi dnts 2013-ban alkotmnyjogi panaszos gyben azonban csak 38 volt. Ahogyan az a fenti tblzatokbl
kitnik, ltalban a beadvnyok szma jelentsen nem cskkent 2012 utn, a hatskri megoszlsuk s a szrsk azonban vltozott.
1. bra. Normakontrollra irnyul indtvnyok (2011)
5 Alkotmnyjogi panasz
35 Br
kezdemnyezse
58 Actio popularis
utlagos normakontroll
A20102013-as talakts lnyegeknt teht megjellhet, hogy alapveten vltozott meg az a rend, amely az alkotmnyos intzmnyek s a szemlyek Alkotmny
brsggal val egyttmkdst jellemezte. Ez a vltozs nem kizrlag az egyni
jogvdelem s az ltalnos, objektv jogvdelem dimenzijban rajzolhat fel, hiszen
az ltalnos, objektv jogvdelem is megvalsthatja kzvetetten az egyni jogvdelmet. Avltozs inkbb az, hogy a jogalkots kontrollja helyett a jogalkalmazs alkotmnyossgi kontrollja a hangslyos a jelenlegi rendszerben. Br az rdemi befejezsek szmt tekintve feleannyi az Abtv. 27. -a szerinti, bri dntsekkel kapcsolatos
rdemi dnts, mint a klnbz eljrsokban vgs soron normakontroll trgyban
szletett rdemi befejezs,40 az egyes hatrozatok irnyt s jelentsgt szmba vve
aligha vitathat, hogy a normakontroll-eljrsban szletett rdemi dntsek 2015-ben
nem jelentenek alapvet korltokat a jogalkot szmra.41 42
2015. szeptember 30-ig 20 rdemi vizsglat fejezdtt be bri dnts vizsglata trgyban, mg 43
rdemi normakontroll-eljrs folyt le, belertve az alkotmnyjogi panaszeljrs sorn vgzett normakontrollt is.
41
2015-ben szeptember 30-ig hrom esetben semmistett meg jogszablyi rendelkezst az AB, s t esetben mondott ki mulasztst.
42
Akzrdekkel val azonosulsrl lsd pl. Balzs Zoltn: Akzrdek az alkotmnybrskodsban
(20122014) in Grdos-OroszSzente (22. lj.) 75104.
40
451
2. bra. Anormakontroll-eljrs alakulsa 2012 utn

Ombudsman
Abt. 26. (2) bekezds szerinti alkotmnyjogi panasz
Abt. 26. (1) bekezds szerinti alkotmnyjogi panasz
Bri kezdemnyezs
300
250
200
150
100
50
2004
2003
2002
Az brk Bitskey Botond: Az utlagos normakontroll szerepe az j Abtv. hatlybalpse ta

(Intzmnyi garancik a gyakorlat oldalrl, az ombudsmantl az Alkotmnybrsgig, Workshop,
PPKE2015. prilis 22.) cm eladsa alapjn kszltek.
2012 eltt a magyar alkotmnyjogi szakirodalom sokszor hangslyozta, hogy fontos

volna a nmet jogbl ismert alkotmnyjogi panasz bevezetse.43 2012 utn pedig sokszor
hangslyozza a szakirodalom, hogy fontos volna a jogalkot s az alkotmnymdost
hatalom tnyleges s hatkony alkotmnyossgi ellenrzse.44 Aktirny alkotmnyvdelem ugyanis nem egyms alternatvja, hanem egyms kiegsztse, mindkett az
nkorltoz hatalom alkotmnyos eszmnye rvnyeslsnek a biztostka.
Az j Alkotmnybrsg gondolatnak szletse pillanatban a testlet szerepfelfogst jl mutatta a 2010. oktber 28-n kiadott nyilatkozat a fent emltett, kzponti
kltsgvetsi trgy trvnyek alkotmnyossgi vizsglatt rint, hatskr-korltoz alkotmnymdosts tervrl.
AMagyar Kztrsasg Alkotmnybrsga a demokratikus jogllam egyik fontos
intzmnye s garancija, f feladata az Alkotmny, az alkotmnyossg s az llampolgrok alapvet jogainak vdelme. [] Ajogszablyok utlagos fellvizsglata sorn
az alkotmnybrskodsnak kt f kvetelmnye van. Az egyik, hogy az alkotmnyb Avonatkoz szakirodalmat sszefoglalja: Grdos-Orosz (28. lj.).
Grdos-OroszSzente (22. lj.).
43
44
452
rsgi kontroll valamennyi jogszablyra kiterjedjen, azok szablyozsi trgyra tekintet nlkl, a msik, hogy az alkotmnyellenesnek minstett jogszablyt az Alkotmnybrsg megsemmisthesse.
Anyilatkozat az alkotmnybrskods funkciinak s feladatainak llandsgt

hangslyozza. Ezzel szemben az Alkotmnybrsg 2015-s attitdjt inkbb a vltoz krlmnyekhez alkalmazkods jellemzi, amelyet jl festenek le Lenkovics
Barnabsnak, az Alkotmnybrsg elnknek egy interjban elhangzott gondolatai:
Az alkotmnybrskods sem idtl s trtl fggetlen. Akrlmnyek vltozsval
lpst kell tartania. Ugyanazon mrcket, melyeket stabil vagy legalbbis annak vlt
krlmnyek kztt az Alkotmnybrsg kidolgozott s a jogalkotval szemben alkalmazott, a jelentsen megvltozott trtnelmi krlmnyek kztt vltozatlanul alkalmazni nem lehet. Ez bizonyos mrck dogmv merevedst eredmnyezn, a trvnyhozs, a kormnyzs, st a jogllam mkdst bntan meg, ami lehetetlenn tenn
a vlsg kezelst. Ezzel magyarzhat az alapvet jogok tartalmnak s felttelrendszernek talaktsa az Alaptrvnyben, mint ahogy az Alkotmnybrsg hatskrnek jelents talaktsa, az egyni alapjogvdelem irnyba val tterelse is.45
2. AZ EGYES HATSKRK TAPASZTALATAI

Az Alkotmnybrsg eljrsa alapveten indtvnyhoz kttt.46 Az Alkotmnybrsg
a korbbi szablyozs alapjn is csak nagyon szk krben jrhatott el hivatalbl, a
szoros sszefggs tant maga alaktotta ki annak meghatrozsra, hogy mely esetben trhet t az indtvnyban nem jellt jogszablyi rendelkezs vizsglatra. Az
indtvnyhoz ktttsg elemeinek rszletes hangslyozsval az Alaptrvny 2013.
mrcius 25-n elfogadott negyedik mdostsa mgis szktette az Alkotmnybrsg
mozgstert. Aszably kifejezetten kimondta: Az Alkotmnybrsg a jogszably
fellvizsglni nem krt rendelkezst csak abban az esetben vizsglhatja, illetve semmistheti meg, ha az a fellvizsglni krt jogszablyi rendelkezssel szoros tartalmi
sszefggsben ll. Ezentl teht az Alkotmnybrsg nemcsak a sajt gyakorlathoz kttt e krdsben, amely nyilvnvalan nagyobb diszkrcit biztost a testlet szmra, hanem konkrt jogszablyi ktttsg vonatkozik az eljrsra. Az indtvnyoz szerepe s felelssge teht hangslyozottabban meghatroz abban, hogy
mi lesz alkotmnybrsgi vizsglat trgya Magyarorszgon. Akvetkezkben teht
nemcsak az alkotmnybrsgi eljrs rdemi kimenett fogom bemutatni, hanem
igyekszem rtkelni a bemeneti oldalt is.
Interj Lenkovics Barnabssal a Jogi Frum cm internetes folyiratban, www.jogiforum.hu/interju/122. Efelfogssal ellenttesen lsd Slyom Lszl: Ezen a lejtn nehz lesz megllni! Iustum,
Aequum, Salutare 2010/4. 59.
46
Kivtelknt emlthet, hogy alkotmnyellenes mulasztst mint jogkvetkezmnyt 2012 utn csak hivatalbl llapthat meg az AB, azt kezdemnyezni nem lehet. Nemzetkzi szerzdsbe tkzs vizsglatt
kezdemnyezheti az AB hivatalbl, ennek rdekessgeire ksbb a fszvegben kitrek.
45
453
Az indtvnyok, klnsen az alkotmnyjogi panaszok jelents rsze rdemi elbrlsra nem alkalmas. Az Alkotmnybrsg szervezeti s mkdsi rendjt illeten a
korbbi gyakorlathoz kpest vltozs, hogy megjelent az egyesbr intzmnye, aki a
formai hibban szenved indtvnyokat egyszemlyi dntssel visszautasthatja, ha az
indtvnyoz a ftitkr tjkoztatst nem fogadta el, s az egyesbr szerint az indtvny nem alkalmas arra, hogy tovbbi eljrs alapjt kpezze.
Az Abtv. 50. (1) bekezdse alapjn az gyek elbrlsnak tipikus fruma az ttag tancs lett. Az gyek tlnyom rszben ttag tancs vgzi az alkotmnyjogi
panaszok befogadhatsgnak vizsglatt, gy a befogads visszautastsrl szl,
nem rdemi dntsek is e frumon szletnek. Az ttag tancs csak akkor nem jrhat el az 50. (2) bekezds szerint, ha a teljes ls kizrlagos hatskrbe tartozik
az gy. Az ttag tancs trvnyt nem semmisthet meg, azonban bri dntst igen,
mulasztst, alkotmnyos kvetelmnyt is megllapthat.47
Az Alkotmnybrsg rdemi munkjt teht a korbbinl jval kevss lehet megtlni csupn a teljes ls dntsei alapjn. rdekes kvetkeztetsekre vezet ez a tny,
hiszen az Alkotmnybrsg lland gyakorlatt a legtbb krdsben korbban a teljes ls alaktotta ki. Igaz, hogy az Alkotmnybrsg ltalban a jelents jogkvetkezmnyeket ma is a teljes lsen vitatja meg, s teljes lsen szletett hatrozatban mondja ki, de ez a gyakorlat bizonytalan, mivel nagyban fgg az gytehertl, az
elnk s az alkotmnybrk dntstl az, hogy ez a jvben tarthat-e. Jogszablyi
vagy gyrendi megolds az ttag tancsok kztti tlkezsi egysg biztostsra
nem szletett mg, de a hatlyos szablyok szerint az elnk a joggyakorlat egysgessgnek biztostsa rdekben elrendelheti egy gy teljes lsen trtn trgyalst, amely jogkr megfelel alkalmazs mellett alkalmas lehet a problma kezelsre.
2.1. AZ ALKOTMNYJOGI PANASZ
Az Alaptrvny indokolsa szerint a Magyarorszgon teljesen j alkotmnybrsgi

hatskrnek tekinthet, Abtv. 27. -a szerinti alkotmnyjogi panasz az alapjogvdelem j korszakt nyitja meg, mivel a hatkony rendes jogorvoslati lehetsgeit mr
kimert panaszos szmra egy olyan tovbbi klnleges jogorvoslatot biztost, amely
a legslyosabb alkotmnyos jogsrelmek esetn lehetsget ad az Alkotmnnyal
sszhangban lv dnts meghozatalra.
Akvetkezkben azt mutatom be, hogy a legitim jogalkoti cl megvalstsa milyen nehzsgekkel tallkozott a 20122015 kztti idszakban,48 illetve az j
hatskr hogyan viszonyul az alkotmnyjogi panasz msik kt, rgi-j tpushoz.
Aftitkri eljrs, az egyesbri eljrs s az ttag tancsok eljrsnak a szablyait az gyteher jelents rszt kitev alkotmnyjogi panaszos eljrsok vonatkozsban lsd Bitskey Botond Frhlich
Johanna Grdos-Orosz Fruzsina Rajos Krisztina: Az alkotmnyjogi panaszeljrs ltalnos szablyai in Bitskey Botond Trk Bernt (szerk.): Az alkotmnyjogi panasz kziknyve (Budapest: HVGORAC 2015) 59216.
48
Atanulmny alkotmnyjogi panaszra vonatkoz megllaptsait nagymrtkben, sok helyen szvegazonos mdon alapozom korbbi, Frhlich Johannval kzsen folytatott kutatsaimra, amelyet a
47
454
Az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezdsnek c) pontja rtelmben az Alkotmnybr

sg alkotmnyjogi panasz alapjn fellvizsglja az egyedi gyben alkalmazott jogszablynak az Alaptrvnnyel val sszhangjt. Az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezdsnek d) pontja rtelmben alkotmnyjogi panasz alapjn az Alkotmnybrsg a bri
dntsnek az Alaptrvnnyel val sszhangjt is fellvizsglja. Az Alaptrvnyben
foglalt szablyokat lebontva az alkotmnybrsgrl szl trvny az alkotmnyjogi
panasz hrom kategrijt alaktotta ki.
Az Abtv. 26. (1) bekezdse szerint:
[] az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds c) pontja alapjn alkotmnyjogi panasszal
az Alkotmnybrsghoz fordulhat az egyedi gyben rintett szemly vagy szervezet,
ha az gyben folytatott brsgi eljrsban alaptrvny-ellenes jogszably alkalmazsa folytn az Alaptrvnyben biztostott jognak srelme kvetkezett be, s jogorvoslati lehetsgeit mr kimertette, vagy jogorvoslati lehetsg nincs szmra biztostva.
Ez a fajta alkotmnyjogi panasz mr 2012 eltt is l jogintzmnye volt a magyar

jognak. 2011-ben sszesen 51 ilyen gy volt folyamatban.
Az Abtv. 26. (2) bekezdse szerint az elz esettl eltren, az Alkotmnybrsg
eljrsa kivtelesen akkor is kezdemnyezhet, ha az alaptrvny-ellenes jogszably
rendelkezsnek alkalmazsa vagy hatlyosulsa folytn kzvetlenl, bri dnts
nlkl kvetkezett be az indtvnyozt rt jogsrelem, s nincs e jogsrelem orvoslsra szolgl jogorvoslati eljrs, vagy a jogorvoslati lehetsgeit az indtvnyoz
mr kimertette. Ezt a panasztpust a szakirodalom gyakran n. kzvetlen alkotmnyjogi panasznak nevezi.
Az Abtv. 27. -a szerint az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds d) pontja alapjn
alaptrvny-ellenes bri dntssel szemben az egyedi gyben rintett szemly vagy
szervezet alkotmnyjogi panasszal fordulhat az Alkotmnybrsghoz, ha az gy
rdemben hozott dnts vagy a brsgi eljrst befejez egyb dnts az indtvnyoz Alaptrvnyben biztostott jogt srti, s az indtvnyoz a jogorvoslati lehetsgeit mr kimertette, vagy jogorvoslati lehetsg nincs szmra biztostva. Ezt
a bri dntsek alkotmnyossgi fellvizsglatra irnyul hatskrt a szakzsargon
gyakran valdi alkotmnyjogi panaszknt jelzi.49
Az Alkotmnybrsg lefolytathatja egyttesen is az Abtv. 26. (1) bekezdse s
a 27. -a szerinti eljrst, amennyiben az alapul fekv alkotmnyjogi problma megtlse szempontjbl a brsgi jogalkalmazs s az annak alapjul szolgl norma
alkotmnyossga egyarnt ktsges.50
BitskeyFrhlichGrdos-OroszRajos (47. lj.) 102225. knyvfejezetben, ill. kibvtett formban az
Alkotmnybrsgi Szemlben publikltam. Grdos-Orosz Fruzsina: Abri dntsek ellen benyjtott
alkotmnyjogi panaszok befogadhatsga I.: Az Abtv. 26. (1) bekezdse Alkotmnybrsgi Szemle
2013/4. 7481; Grdos-Orosz Fruzsina: Abri dntsek ellen benyjtott alkotmnyjogi panaszok
befogadhatsga II.: Az Abtv. 27. -a Alkotmnybrsgi Szemle 2014/1. 8289.
49
Avaldi jelzt a dolgozatban a tovbbiakban szakmai szempontok miatt nem hasznlom, bizonyos kontextusban bri dntsek ellen irnyul alkotmnyjogi panaszknt, ill. az Abtv. 27. -a szerinti panaszknt fogom emlteni a jogintzmnyt.
50
Ahatrozott krelem s az tjrhatsg problmjhoz lsd 3/2013. (II. 14.) AB hat., Indokols [20]
[23].

455
Az j hatskrk bevezetse vlheten vigaszdjknt jelent meg az actio popularis eltrlsrt. Az egyni jogvdelem fkusz eljrsokban azonban trvnyszeren
magas befogadsi, elfogadsi (standing) kvetelmnyeket llaptanak meg az eljrsjogok. Az alkotmnyjogi panasztpusok elsdleges clja a jogsrelem orvoslsa a
brsgi dnts s az alkotmnyellenes norma megsemmistsvel. Ezekben az eljrsokban perifrikus joghatsknt kikerl az alkotmnyellenes norma a jogrendszerbl, vagy mint a magyar jogban a mindenkire ktelez alkotmnyos kvetelmny
kimondsa jogalakt hatssal br. Abri dnts megsemmistse hatssal lesz ltalban is a ksbbi brsgi gyakorlatra, m az egyni jogorvoslati jelleg miatt, e sajtossgra szabottan lehet megllaptani a befogadsi kritriumokat az alkotmnybrsgi eljrsjogban.51
Az alkotmnyjogi panaszok befogadhatsgnak vizsglata j intzmny az
Alkotmnybrsg eljrsban, az indtvny rdemi trgyalhatsgnak elbrlsra
irnyul formai s tartalmi vizsglat. Magyarorszgon az Abtv. j szablyozsban
hasonlan a rgi nmet modellt kvet alkotmnybrsgi eljrsi szablyaihoz52
az egyenlsgi elvet mindenek fl helyezve a szablyozs elssorban s kimondottan a szrs elvt rvnyesti, azaz a befogadsi eljrs sorn az Alkotmnybrsg
kizrlag az Abtv.-ben megfogalmazott, egyedi gyre vonatkoztatott formai s tartalmi kritriumok rvnyeslst vizsglja, egyb szempontokat elvileg nem mrlegelhet. Mindemellett azonban a vlogats szempontjai felbukkannak az Abtv. 29.
-ban, amely szerint az indtvny befogadsnak felttele az gy rdemt befolysol alaptrvny-ellenessg bizonytsa vagy egy alapvet alkotmnyjogi jelentsg krds konkrt gyhz ktd felmutatsa. 53 Az alapvet alkotmnyjogi
jelentsg krdshez hasonl szr szereppel elltott kritriumok ms orszgokban is lteznek, gy Nmetorszgban,54 vagy az amparo intzmnyt meghonost Spanyolorszgban.55
Az Alkotmnybrsg tbb esetben kimondta, hogy az alkotmnyjogi panasz cljt ltalban a jogsrelem orvoslsban ltja, 56 amely az rintettsg okn vgs
Ezekkel a krdsekkel is intenzven foglalkozott a szakirodalom. Lsd pl. Tth J. Zoltn: Az egyni
alapjogvdelem az Alkotmnyban s az Alaptrvnyben III. Kzjogi Szemle 2012/3-4; Vissy Beatrix:
Az individulis alapjogvdelem kiltsai az alkotmnybrskodsban. Merre mutat az alkotmnyjogi
panasz irnytje? Magyar Kzigazgats 2012/2. 2836.
52
A valdi alkotmnyjogi panasz s elbrlsnak fbb jellemzi nemzetkzi kitekints
Alkotmnybrsgi Szemle 2011/2. 6474.
53
28/2015. (IX. 24.) AB hat. a Kria a frfiak s nk egyenl nyugdjkorhatrra vonatkoz npszavazsi
kezdemnyezs trgyban hozott vgzse alaptrvny-ellenessgrl.
54
Specifisches Verfassungsrecht Lsd errl bvebben magyarul Zakaris Kinga: Arendes brsgok
hatrozatainak fellvizsglata a Nmet Szvetsgi Alkotmnybrsg gyakorlatban Jogtudomnyi
Kzlny 2010/2. 98104, kl. 102.
55
Spanyolorszgban az Alkotmnybrsgrl szl 2/1979. vi organikus tv. (Ley Orgnica 2/1979, de 3
de octubre, del Tribunal Constitucional; LOTC) vezette be az amparo intzmnyt. ALOTC mdostsrl szl 6/2007. organikus tv. rendelkezett, amely tbbek kztt a befogads szablyait is nagyban rintette. Ekkor vezettk be az alapvet alkotmnyjogi jelentsg krdshez hasonl tbbletfelttelt, amely
lehetv tette, hogy csak az alkotmnyos jelentsggel br indtvnyokat fogadja be az alkotmnybrsg. Ekritriumot a 155/2009. STC-ben (alkotmnybrsgi hatrozatban) rszletesen kibontotta az
alkotmnybrsg.
56
3367/2012. (XII. 15.) AB vgzs, Indokols [11], [13]; 6/2013. (III. 1.) AB hat., Indokols [214].
51
456
soron megklnbzteti e hatskrt a korbbi utlagos absztrakt normakontrolltl.

Mindezek mellett azonban azt is elismerte, hogy a norma megsemmistsre irnyul alkotmnyjogi panasznak van egy objektv, ltalnos alkotmnyvdelmi funkcija
is, amelynek eredmnyekppen a jogkvetkezmnyek az egyedi gyn tlmutat jelleggel kerlnek meghatrozsra.
Sajtos az gyszi kezdemnyezsre indul panaszeljrs, br a gyakorlatban mg
nem volt ilyen indtvny. Mg ltalban az indtvnyoz a szemlyes gye miatt fordul
az Alkotmnybrsghoz, addig a legfbb gysz kzrdekvdelmi feladatainak elltsa krben msok alapjogsrelmeinek orvoslsa rdekben. Elehetsggel azonban
csak akkor lhet, ha az alaptrvny-ellenes jogszably alkalmazsra gysz rszvtelvel lefolytatott egyedi peres gyben kerlt sor, s amennyiben a jogosult maga
nem kpes sajt jogainak vdelmre, vagy a jogsrelem a szemlyek nagyobb csoportjt rinti.57
2.1.1. ABRSGI EL JRS SORN ALKALMA ZOTT JOGSZABLY
ALKOTMNYOSSGNAK UTL AGOS VIZSGL ATA S A Z GY AL APJOGSRELMET
OKOZ KONKRT BRI DNTS MEGSEMMISTSE
Az Abtv. 26. (1) bekezdse alapjn indult alkotmnyjogi panasz eljrsokban az

egyedi gyben rintett szemly vagy szervezet egyedi brsgi eljrsban hozott dntst tmadhat azon az alapon, hogy a brsg alaptrvny-ellenes jogszablyt alkalmazott, s gy a dnts srtette valamely alapvet jogt. Az rintettsg kvetelmnyt
az Abtv. szvege kln is rgzti. Az rintettsg ltalban s alapveten annak megllaptsra szortkozik a gyakorlatban, hogy a panaszos az ltala tmadott bri dntsben flknt szerepel-e vagy sem.
Az Abtv.-nek a trvny 2631. -hoz fztt indokolsa szerint ugyanakkor [a]z
rintettsg fogalmnak hasznlata szlesebb alapjogvdelmi keret, mint ha pusztn az
adott gyben rszes fl szmra lenne a lehetsg nyitva.58 Ez a panasztpus mr a
rendszervlts ta a magyar jog rsze, s ltszik, hogy mg a befogadsi eljrs nlkl sem volt alkalmas arra, hogy nagy volumenben valstsa meg az alkotmnyellenes
normk fellvizsglatt. Abefogadsi eljrs rszeknt meghatrozott szempontokkal tovbb szklt a sikeresen indtvnyozk kre. Az egyni jogsrelem orvosolhat, ha az adott gyben alkotmnyellenes jogszably kerlt alkalmazsra, st, az
Alkotmnybrsg ltalnos alkalmazsi tilalmat is elrendelhet, m a statisztikai szmok itt kivlan mutatjk, hogy ez a mechanizmus kis hatsfokkal mkdik. 2012ben 80, 2013-ban 36 darab, 2014-ben 30 darab az Abtv. 26. (1) bekezdse szerinti panasz rkezett be az Alkotmnybrsghoz. 2015-ben ez a szm janur s jnius
kztt 75-re emelkedett.59 A75 gybl ebben az idszakban 35 volt alkalmas arra,
Abtv. 26. (3) bek. Elmozdthatn az ilyen eljrst, ha a Legfbb gysz krlevlben adna irnymutatst az gyszi szervezet szmra, hogy milyen kritriumok mentn indokolt az gyszi fellps.
58
Az AB igaz, az Abtv. 27. -a szerinti panasz alapjn mr foglalkozott azzal a krdssel, hogy pl. bntetgyben a terhelten tl a srtett nyjthat-e be alkotmnyjogi panaszt. 1/2015 (I. 16.) AB hat.
59
Ez a szm nem tartalmazza a kb. 130, a devizahiteles gy kapcsn majdnem azonos szveggel benyjtott alkotmnyjogi panaszt. Rszben az indtvnyok szmnak ilyen jelleg nvekedsre hivatkozva
57
457
hogy a ftitkri szakon tljusson, s elad brra szignlja az gyet az elnk. 2015.
szeptember 30-ig az rdemi hatrozattal (teht elutastssal vagy megsemmistssel)
befejezett gyek szma tz.60
2.1.2. AJOGSZABLY ALKOTMNYOSSGNAK VIZSGLATA, HA A Z ALKALMA ZS
VAGY HATLYOSUL S FOLYTN KZVETLENL KVETKEZIK BE A Z
ALAPJOGSRELEM
Az Abtv. 26. (2) bekezdse szerinti panaszt az alaptrvny-ellenes jogszably rendelkezsnek alkalmazsa vagy hatlyosulsa folytn kzvetlenl rintett szemly
vagy szervezet nyjthatja be.
Az Abtv. 26. (2) bekezdsben szablyozott alkotmnyjogi panasz tbb szempontbl is klnleges, kivteles. Az Alkotmnybrsg j hatskreivel foglalkoz
munkk61 kritikai llel vetettk fel e hatskr kivtelessgnek legitimitst, azaz
a trvnyben szablyozott kivtelessg viszonyt az alkotmnyossgi fellvizsglat
jogorvoslati jellegnek fnyben.
Az Abtv. 26. (2) bekezdsnek eddig kialaktott gyakorlatrl elmondhat, hogy
az Alkotmnybrsg a befogadsi kritriumokat kifejezetten szigoran rtelmezte,
gy klnsen a hatridre s az rintettsgre vonatkoz rendelkezsek alkalmazsa oda vezetett, hogy az Abtv. 26. (2) bekezdse alapjn benyjtott alkotmnyjogi panaszoknak csak nagyon szk kre jutott t a befogadsi eljrs szrjn. 62 Az
Alkotmnybrsg rtelmezse szerint a panaszt ugyanis csak a jogsrelmet okoz
jogszably hatlybalpstl szmtott 180 napon bell lehet benyjtani, m sok esetben ez idn bell nem kvetkezik be a jogsrelem.
Az Abtv. 26. (2) bekezdse alapjn kezdemnyezhet alkotmnyjogi panaszra
vonatkoz befogadsi gyakorlat jl rzkelteti azokat a dilemmkat, amelyek az alkotmnyjogi panasz e tpusa s az Alaptrvny hatlybalpse eltt brki ltal kezdemnyezhet utlagos absztrakt normakontroll eljrs sszehasonltsakor s elhatrolsakor felmerlnek. Abefogadsi kritriumok rtelmezsi spektrumnak egyik vgn a
korbbi actio popularis meghatrozott rintettsgen alapul j vltozata, mg a msikon egy szigor, az indtvnyozk szemlyes, kzvetlen s aktulis rintettsgt megkvetel hatskr ll.63
Ekt vglet kztt az egyes befogadsi kritriumoknak megfelelen tbb alternatv megolds s irny ltezhet, amelyek rvnyeslst alapveten a klnbz bri
nyilatkozta Lenkovics Barnabs, a testlet elnke 2015 decemberben, hogy visszatrben a polgrok
Alkotmnybrsgba vetett j bizalma. Lsd www.mkab.hu/sajto/kozlemenyek/lenkovics:-kezd-kialakulni-az-alkotmanybirosag-iranti-uj-bizalom.
60
Ez a szm nem a 2015-ben rkezett gyek rdemi befejezst mutatja (az 2 darab), hanem a korbban
rkezett gyekkel egytt ad szmot a statisztika 10 rdemi befejezsrl ebben az idszakban.
61
Lsd pl. Naszladi Georgina: Az alkotmnyjogi panasz els fl ve Kzjogi Szemle 2012/4. 41-42.
62
Az AB honlapjn tallhat statisztikkbl kitnik, hogy 2014. december 31-ig 77 gy maradt folyamatban ebben az eljrsban. 2014. janur 1. s 2014. december 31. napja kztt sszesen 40, az Abtv. 26.
(2) bek.-e szerinti eljrs fejezdtt be ftitkri vagy egyesbri szinten, ill. 19 esetben zrult az eljrs
egyestssel. Emellett ugyanebben az idszakban tovbbi 22 gyet utastott vissza az AB tancsa.
63
Zakaris Kinga: Abrsgi hatrozatok ellen irnyul alkotmnyjogi panasz a Nmet Szvetsgi
Alkotmnybrsg Esra-hatrozatnak tkrben Alkotmnybrsgi Szemle 2011/2. 92. 9. lj.
458
felfogsok s az alkotmnyjogi panasz intzmnynek funkcijrl alkotott klnbz elkpzelsek befolysoljk. Az alkotmnyjogi panasz szubjektv jogvdelmi funkcija ennl a panasznl fondhat ssze leginkbb az objektv alkotmnyossgot vd
funkcival. Az Alkotmnybrsg egyik dntsben a kvetkezkppen fogalmazta
meg ezt a ktarcsgot:
[] az elsdleges clja ugyanis az egyni, szubjektv jogvdelem: a tnylegesen jogsrelmet okoz alaptrvny-ellenes jogszably, illetve alaptrvny-ellenes bri dnts
ltal okozott jogsrelem orvosolsa. Ehhez kapcsoldik a jogszably fellvizsglatra irnyul alkotmnyjogi panaszok esetn msodlagos clknt a ksbbiekben elfordul hasonl jogsrtsek megelzse s ennek rvn egyben az alkotmnyos jogrend
objektv vdelme.64
gy teht az Alkotmnybrsgnak egyszerre nylhatna lehetsge megtiszttani a jogrendszert az alkotmnyellenes normktl s jogorvoslatot nyjtani a konkrt alkotmnyjogi panaszos rszre.
Az egyniestett jogorvoslat e panasztpus esetben brsgi eljrs hinyban sok
esetben nehzsgeket okozhat. Az Abtv. 26. (2) bekezdse szerinti eljrsban megsemmistett jogszably mellett gyakran tovbbi jogalkalmazi, hatsgi aktusra van
szksg, hogy a norma rvn bellt jogsrelmeket orvosolni lehessen. Mindezt pldul alkotmnyos kvetelmnyek meghatrozsval lehet segteni, az Alkotmnybrsg
azonban kizrlag ezek rvn sem garantlhatja a srelmek orvoslst.
2015-ben 2015. szeptember 30-ig ht rdemi dnts szletett ebben a hatskrben,
mg a benyjtott indtvnyok szma 2015 els felben 98 volt. A98-bl csupn 43
volt alkalmas arra, hogy brra szignljk, teht egyesbrhoz vagy ttag tancshoz
kerljn az gy. A17 darab elutastst vagy megsemmistst tartalmaz rdemi befejezs vagy 2013-ban a vonatkoz 18-as szm is azt mutatjk, hogy a jogalakt alkotmnybrsgi funkcinak kevs teret biztost a meghatrozott befogadsi szablyok
mellett az Abtv. 26. (2) bekezdse szerinti panasz.
2.1.3. AKIZRLAG A BRI DNTS ALKOTMNYOSSGRA IRNYUL
VIZSGLAT
Az Abtv. 27. -a szerint az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds d) pontja alapjn alaptrvny-ellenes bri dntssel szemben az egyedi gyben rintett szemly vagy szervezet fordulhat az Alkotmnybrsghoz.
Az Abtv. 27. -a szerinti, a bri dntsek ellen benyjthat alkotmnyjogi panasz
befogadst illeten az Alkotmnybrsg igen szigor gyakorlatot folytat az Abtv.ben szerepl befogadsi kritriumok vizsglatakor. Az j joggyakorlat els hnapjaiban az Alkotmnybrsgnak egyrtelmv kellett tennie, hogy az Abtv. 71. (3)
bekezdse alapjn a 2012. janur elseje eltt benyjtott, utlagos normakontrollra
3367/2012. (XII. 15.) AB vgzs, Indokols [13]-[14]. Megerstve: 6/2013. (III. 1.) AB hat., Indokols
[214].
64
459
irnyul indtvnyokat kizrlag az Abtv. 26. (2) bekezdse szerinti alkotmnyjogi

panaszokk lehetett talaktani.65
Az els t v statisztikit ttekintve egyrtelm elmozduls figyelhet meg az Abtv.
26. -a szerinti panasz els vben tapasztalhat szmbeli flnytl a 27. -a szerinti panasz egyrtelm dominancija fel. Mg 2012-ben alapveten a normakontroll-alap panasz gyek voltak tbbsgben, addig 2013-ban s 2014-ben egyrtelmen az Abtv. 27. -a alapjn indult a legtbb panaszeljrs.66 Ennek magyarzata
egyrszt, hogy az els vben a 2012 elttrl visszahozott gyek megnveltk a 26.
szerinti panasz alapjn indult eljrsok szmt, msrszt az ilyen gyekkel szemben
a 27. szerinti brsgi tletek megtmadst lehetv tev panasz a vratlan bevezetse miatt mg teljessggel ismeretlen volt. Az Alkotmnybrsg tovbb kifejezetten visszafogottan viszonyult az Abtv. 27. -a szerinti panasz eszkzhez. Aleggyakoribb visszautastsi indok az alapvet alkotmnyjogi jelentsg krds hinya
volt.67 Arendes bri gyakorlat sorn feloldand jogrtelmezsi krdsek, valamint az
Alkotmnybrsg hatskrbe utalt alkotmnyrtelmezs, alkotmnyos jogrtelmezs s alkotmnyos jogalkalmazs klnvlasztsra vonatkoz nehzsgek szembetnek az Alkotmnybrsg gyakorlatban. Az Abtv. 27. -a szerinti panaszok elbrlsa sokszor j szakrtelmet, az absztrakt normakontrolltl eltr megkzeltst
ignyelne az alkotmnybrtl s a minden bri trzskar esetben hrom fbl ll
tancsadi krtl egyarnt. Anormakontrollra irnyul eljrssal szemben itt orientcis elnyt jelent, ha valaki jrtas a rendes brsgi gyakorlatban.
2015-re az Abtv. 27. -a szerinti nmet tpus valdi alkotmnyjogi panasz a legnpszerbb az indtvnyozk krben. Az indtvnyozk nhny kivteles gytl eltekintve68 fkpp az Alaptrvny 28. cikkben foglalt tisztessges eljrshoz 69 s
jogorvoslathoz val joguk70 srelmre hivatkozva kifogsoljk a rendes brsg eljrst, de gyakori az is, hogy a tulajdonhoz val jog srelmre hivatkoznak. Ritkbb
esetben a kzrdek adatok nyilvnossga71 vagy a vlemnynyilvnts szabadsga72
A3023/2012. (VI. 21.) AB vgzsben jelent meg elszr ez a kvetelmny, amely szerint az Abtv. 71.
(3) bek.-e nem tartalmaz ilyen jelleg megktst, s a benyjtott panaszindtvny egyebekben megfelelt
a trvnyi kvetelmnyeknek. Indokols [10][14].
66
A2012. janur 1-n folyamatban maradt s a 2012. december 31-ig indult gyek kzl sszesen nagyjbl 700 a 26. -a alapjn llt [354 a 26. (1) bek.-e s 353 a 26. (2) bek.-e alapjn], mg a 27. -a
szerint 300. Ugyanez 2013-ban mr a kvetkezkppen alakult: a 26. (1) bek.-e szerint csupn 68,
a 26. (2) bek. alapjn 128, a 27. szerint azonban sszesen 198 gy indult, ill. maradt folyamatban.
Ugyanezek a szmok 2014-ben a kvetkezk: 64 [Abtv. 26. (1) bek.-e], 77 [Abtv. 26. (2) bek.] s 220
(Abtv. 27. ). Megfigyelhet tovbb, hogy az Abtv. 26. -a alapjn indthat msik kt alkotmnyjogi panasztpus mennyisgt tekintve elkezdett kiegyenltdni, vagyis az Abtv. 26. (2) bek.-e szerinti
panasz kezdeti dominancija folyamatosan visszaszorulba kerlt.
67
Naszladi Georgina: Vlogats vagy szrs? Az alapvet alkotmnyjogi jelentsg krds az
alkotmnyjogi panaszeljrsban in Tr Csaba [et al.] (szerk.): 9. Jogsz Doktoranduszok Orszgos
Szakmai Tallkozja 2013 (Budapest: KRE JK 2014) 5360.
68
3/2013. (II. 14.) AB hat. gylekezsi jog srelme.
69
21/2014. (VII. 15.) AB hat.; 3174/2014. (VI. 18.) AB hat.; 34/2013. (XI. 22.) AB hat.; 25/2013. (X. 4.) AB
hat.; 8/2013. (III. 1.) AB hat.
70
3064/2014. (III. 26.) AB hat.
71
25/2014. (VII. 22.) AB hat.; 5/2014. (II. 14.) AB hat.; 21/2013. (VII. 19.) AB hat.
72
19/2014. (V. 30.) AB hat.; 13/2014. (IV. 18.) AB hat.; 1/2014. (I. 21.) AB hat.
65
460
trgykreiben is szletnek rdemi elbrlsra alkalmas indtvnyok s jelents hatrozatok.

Az Abtv. 27. -a alapjn indul eljrsokban kln is krds volt az, hogy a korbbi
alkotmnybrsgi gyakorlatot milyen mrtkben lehet alkalmazni, hiszen az normakontroll-eljrsok sorn alakult ki. Az Alkotmnybrsg llspontja szerint:
[] az Alaptrvny az Alkotmnybrsg feladatv tette a brsgi dntsek alkotmnyossgi fellvizsglatt, e hatskrben eljrva azonban tovbbra is az Alaptrvnyben biztostott jogok srelmnek orvoslsa, vgs soron az Alaptrvny vdelme
rdekben lp fel. Ebbl kvetkezen a tisztessges eljrshoz val jog kvetelmnyrendszernek alaptrvnyi szablyai mr nemcsak a jogszablyok, hanem az egyes
bri dntsek szmra is alkotmnyos mrcl szolglnak.73
Abri mrlegels krbe tartoz dntsek fellvizsglattl az Alkotmnybrsg

elviekben elhatrolja magt ahogyan azt mr fentebb is jeleztem tagadva a
negyedfok brsg koncepcijt.74 Az Alkotmnybrsg tbb dntsben kimondta,
hogy a bri dntsekkel szembeni alkotmnyjogi panasz befogadshoz nem elegend csupn a brsgi dntsnek, valamint a brsgi eljrsnak a kritikjt eladni;75
a panaszban ki kell trni a kritika alkotmnyossgi vetletre is, arra, hogy a brsgi dnts miatt hogyan s mirt srl az indtvnyoz Alaptrvnyben foglalt joga.76
Az Alkotmnybrsg tbb hatrozatban kimondta, hogy a jogszablyokat a brsgoknak kell rtelmeznik, az Alkotmnybrsg csak az rtelmezsi tartomny
alkotmnyos kereteit jellheti ki.
Az Alkotmnybrsg azonban nem avatkozhat bele minden olyan esetben a brsgok
tevkenysgbe, amikor az indtvnyoz llspontja szerint jogszablysrt jogalkalmazsra kerlt sor, amely egyb jogorvoslati eszkzzel mr nem orvosolhat. Sem a jogllamisg elvont elve, sem a tisztessges eljrs alapjoga, sem a diszkriminci tilalma
nem teremthet alapot arra, hogy az Alkotmnybrsg a brsgi szervezet feletti szuperbrsg szerepbe lpjen, s hagyomnyos jogorvoslati frumknt jrjon el, annak
ellenre sem, hogy az alkotmnyjogi panasz eljrs jogorvoslatknt definilhat.77
Az Alkotmnybrsg akkor ad helyt az Abtv. 27. szerinti alkotmnyjogi panasznak, ha a brsgi jogrtelmezs s jogalkalmazs hibja olyan mrtk, hogy az az
Alaptrvnyben biztostott valamely jog srelmt idzi el.78 m a fenti, zsinrmrtkknt sokat hivatkozott mondatok nem jelentik azt, hogy a alkotmnyos jogalkalma 7/2013. (III. 1.) AB hat.-ban [25][27].
3037/2014. (III. 13.) AB hat.
75
Egy esetben pl. az AB kiemelte, hogy a brsgi joggyakorlat egysgnek biztostsa nem az
Alkotmnybrsg, hanem a brsgok, kiemelten pedig a Kria feladata. 3297/2012. (X. 19.) AB vgzs, Indokols [8].
76
3103/2012. (VII. 26.) AB vgzs, Indokols [5]; 3117/2012. (VII. 26.) AB vgzs, Indokols [5];
3118/2012. (VII. 26.) AB vgzs; 3379/2012. (XII. 15.) AB vgzs.
77
3325/2012. (XI. 12.) AB vgzs, Indokols [14]-[15].
78
3265/2014. (XI. 4.) AB hat. [45].
73
74
461
zs s az alkotmnynak megfelel jogrtelmezs krdsben a megsemmists jogval is felruhzott Alkotmnybrsg ne vgezne specilis jogorsoslati tevkenysget.79
Anehzsget ppen az okozza, hogy a rendes brsgi jogorvoslat s az alkotmnybrsgi jogorvoslat kre az alkotmnyossgi krdsek, az alapjogi brskods egyes
tartalmi krdsei szempontjbl aligha vlaszthatak kln.
Az Alkotmnybrsg a bri dntst tmad alkotmnyjogi panaszok esetben
egyre gyakrabban fogalmaz meg alkotmnyos kvetelmnyt. llspontja szerint az
alapjogot rint gyekben a brsgok akkor jrnak el az Alaptrvnynek megfelelen, ha az rtelmezs sorn figyelembe veszik a vonatkoz alapjog tartalmnak meghatrozsra irnyul alkotmnyossgi elvrsokat.80 Az Alkotmnybrsgnak hitvallsa szerint:
[] az alkotmnyjogi panasz alapjn folytatott eljrsokban elssorban jogvdelmi
szerepe van. Az Abtv. 27. -nak rtelmben az a feladata, hogy az Alaptrvnyben
biztostott jogoknak tnylegesen rvnyt szerezzen. Ebbl kvetkezen az Alkotmnybrsg feladathoz tartozik annak megvlaszolsa is, hogy egy adott jogszably mely
jogalkalmazi rtelmezse tallkozik az Alaptrvnyben elismert jogokban rejl egyes
kvetelmnyekkel. Az Alkotmnybrsg az alapjogi kvetelmnyrendszer rvnyeslst a bri dntsek alkotmnyos ellenrzsn keresztl utols belfldi jogi frumknt
vgs soron maga garantlja. Az Alkotmnybrsg ennek sorn ugyanakkor egyes
hatrozatokban kifejtett llspontja szerint biztostani kvnja azt is, hogy az llami
mkdst megtestest jogalkalmazi dntsek sszhangban llnak a vllalt nemzetkzi emberi jogi ktelezettsgekkel is.81
Akvnatos elvi ttelek megfogalmazst kveten a gyakorlatban azonban sok esetben krdses, hogy a tmadott brsgi dntssel sszefggsben megfogalmazott
jogrtelmezsi, jogalkalmazsi agglyok alkotmnyossgi agglyknt rvnyesen
terjeszthetek-e el. Mivel nem alakult ki tlthat s egysges szempontrendszer, a
dntsek sokszor nknyesnek hatnak. Sok vits gyben egyes brk nem ismernek
fel alkotmnyjogilag rtkelhet sszefggst az Alaptrvny megjellt alapjogi rendelkezse, illetve az alapjogsrtnek vlt jogszably-rtelmezs kztt, mg msok
szmra nyilvnval az sszefggs.82 Ms esetekben abban nincs egyetrts, hogy
hogyan kell rtelmezni az alkalmazott jogszablyt ahhoz, hogy az alkotmnyos rtelmezs kvetelmnyt kimertse a jogalkalmaz.83
Errl a specilis jogorvoslati tevkenysgrl s arrl, hogy bizonyos gycsoportok tekintetben, pl. a
vlemnynyilvnts szabadsgval kapcsolatos gyek, az AB kvzi szuperbrsgknt mkdik, lsd
Orbn (33. lj.).
80
28/2014. (IX. 29.) AB hat. [28]. Lsd ehhez a 8/2014 (III. 20.) AB hat.-ot is az alkotmny kzvetett horizontlis hatlyrl. Lsd tovbb Grdos-Orosz (28. lj.) 4072.
81
30/2014. (IX. 30.) AB hat. [22].
82
Pl. 3243/2014. (X. 3.) AB hat., Bragyova Ands klnvlemnye: Ezrt szerintem igenis van alkotmnyos mrcje a munkaviszony megszntetst szablyoz jogi normknak; ami azt is jelenti, hogy a
munkaviszony megszntetse srtheti a munkavllal foglalkozshoz val alkotmnyos jogt, ahogyan
termszetesen ms alkotmnyos jogt is. [66].
83
Az Alkotmnybrsg teht azt vizsglta, hogy a sajt s a vlemnynyilvnts (a kommentekben megjelen vlemnyek) szabadsgnak alaptrvny-ellenes korltozst jelenti-e a brsgi hatrozatokban
79
462
A2012. janur elsejtl 2015 szeptemberig szletett 36, elutastssal, megsemmistssel vagy/s alkotmnyos kvetelmny kimondsval befejezett rdemi dnts
arra mutat r, hogy nhny esetben hozzjrult az Alkotmnybrsg dntse a tisztessges eljrshoz val jog, a jogorvoslathoz val jog, a kzrdek adatok nyilvnossga, gylekezsi jog, kpmshoz val jog vagy a vlemnynyilvnts szabadsga alkotmnyos tartalmnak rendes brsgi rvnyestshez (rendkvl megosztott
hatrozatok formjban). Problma azonban az, hogy a beadvnyok, indtvnyok szmhoz kpest elenyszen csekly az rdemi hatrozatok szma, ami azt jelenti, hogy
kzvetlenl igen kevs jogkeres szemly kap jogvdelmet az alkotmnyjogi panaszos
eljrs segtsgvel.
Alapvet krdsek is tisztzatlanok mg tovbb az Abtv. 27. -a szerinti joggyakorlatot illeten, pldul a jogkvetkezmnyekkel sszefggsben az, hogy mulasztst
lehet-e megllaptani, vagy ez ellenttes volna az alkotmnybrsgi hatskrrel (pldul 19/2015 (VI. 15.) AB hatrozat), illetve pldul az, hogy az Alaptrvny 28. cikke milyen elvrsokat fogalmaz meg erre az eljrsra nzve, mi az, ami szmonkrhet a rendes brsg dntsn. Az Alaptrvny 28. cikke szerint ugyanis a brsgok
a jogalkalmazs sorn a jogszablyok szvegt [] az Alaptrvnnyel sszhangban
rtelmezik. Krds, hogyan kerlhet el az alkotmnybrsgi gyakorlat, amely a 28.
cikket kiresti vagy pp ellenkezleg, tulajdonkppen egy decentralizlt alkotmnybrskodst vr el a rendes brsgoktl.84
2.2. BRI KEZDEMNYEZS UTLAGOS KONKRT NORMAKONTROLL
Abri kezdemnyezs nem j jogintzmny a magyar alkotmnyjogban, 1990 ta

gyakorolja az Alkotmnybrsg ezt a hatskrt. Az gyben eljr br indtvnyt
nyjthat be az Alkotmnybrsgnl, ha szleli, hogy az eltte folyamatban lv gyben alkotmnyellenes jogszablyt kellene alkalmaznia. Ebben az esetben az eljrst
felfggeszti s az Alkotmnybrsghoz fordul.
Az utlagos normakontroll krben Magyarorszgon 2015-ben a legnagyobb
volumenben a bri kezdemnyezsek jelennek meg ksbb rdemi hatrozatknt.
Abrknak az absztrakt utlagos normakontroll eljrsok elapadsa mellett kiemelt
felelssge lett az alkalmazand jogszablyok alapos alkotmnyossgi monitorozsa, hiszen az llam oldalrl az egyes gyekben eljr brk tartottk meg egyedl
aktivitsukat az alkotmnybrsgi eljrs kezdemnyezsben. Ez azt jelenti, hogy
vente ahogyan a fenti bra bemutatta tretlen grbe szerint kb. 6070 trgykrben rkezik konkrt gyhz kapcsold normakontrollra irnyul bri kezdefoglalt jogrtelmezs. 19/2014. (V. 30.) AB hat. [45] [internetes moderls]; 13/2014. (IV. 18.) AB hat.
[kzszereplk brlhatsga].
84
Lsd ehhez a dilemmhoz Csink Lrnt: Ahatskr-korltozs hatsa a hatalom megosztsra in
Berkes Lilla Csink Lrnt (szerk.): Az ombudsmani rendszer s az alkotmnybrskods talakulsa. Tanulmnyok az alapjogvdelem krbl (Budapest: Pzmny Press 2015) 83-84; Csink Lrnt
Frhlich Johanna: Egy alkotmny margjra. Alkotmnyelmleti s rtelmezsi krdsek az
Alaptrvnyrl (Budapest: Gondolat 2012) 136.
463
mnyezs az Alkotmnybrsgra. Az elmlt idszakban sok jelents gy kerlt az

Alkotmnybrsgra bri kezdemnyezsre, pldul az gynevezett semmissgi trvny alkotmnyossgnak krdse,85 vagy a fogyaszti klcsnszerzdsek tszablyozsnak alkotmnyossga (a devizahiteles gyek), vagy ppen a halmazati
bntets slyostsrl (hrom csaps) szl rendelkezsek gye.86
2.3. UTLAGOS ABSZTRAKT NORMAKONTROLL
2011-ben 969 normakontrollgy volt folyamatban. Ebbl utlagos absztrakt normakontroll 558. Ebbl 545 actio popularis indtvny s 13 ombudsmani indtvny.
2012. janur elsejvel az actio popularis indtvny alapjn indult gyek megszntek, ha azok nem voltak talakthatak az Abtv. 26. -a szerinti alkotmnyjogi
panassz, s ezt az indtvnyoz kifejezetten, kvzi j, az j Abtv. kritriumai s az
Alkotmnybrsg gyrendje alapjn benyjtott indtvnykiegsztssel nem krte.
Arnyait tekintve jelentktelen volt az alkotmnyjogi panaszknt folyamatban maradt
gyek szma.
Utlagos absztrakt normakontrollt, teht jogszably, kihirdetst kvet, de
Alaptrvnyben foglalt jog srelmhez, konkrt gyhz nem kthet alkotmnyossgi vizsglatt az j szablyozs szerint ugyanis csak a kormny, az orszggylsi
kpviselk egynegyede, a Kria elnke, a legfbb gysz vagy az alapvet jogok biztosa kezdemnyezheti.
2011-ben az utlagos normakontroll eljrsok 58%-t tette ki az utlagos absztrakt
normakontroll, 37%-a volt bri kezdemnyezs s csak 5%-a alkotmnyjogi panasz.
Az 58%-nak pedig alig tbb mint 2%-a volt az ombudsmani kezdemnyezs. 2012-t
kveten utlagos absztrakt normakontrollt a dediklt indtvnyozk kzl azonban
szinte kizrlag az alapvet jogok biztosa kezdemnyezett,87 s szmszer nagysgrendjt tekintve 2012-ben ez a hatskr ugyanebben a volumenben maradt jelen.88
Ezekbl sok fontos, a hatrozathoz csatolt klnvlemnyek s prhuzamos indokolsok tansga szerint sokszor rendkvl megosztott alkotmnybrsgi dnts szletett, a bejegyzett lettrsak rklsi jogrl, a csaldok vdelmrl szl 2011. vi
CCXI. tv. 7. s 8. -ai alaptrvny-ellenessgnek megllaptsrl s megsemmistsrl,89 a hajlktalanok jogairl, a kzterlet letvitelszer lakhatsra val hasznlatt szankcionl szablysrtsi tnylls s ms trvnyi rendelkezsek megsemmistsrl,90 a jogi segtsgnyjts ignybevtelrl az alkotmnyjogi panasz sorn,
24/2013 (X. 4.) AB hat.
23/2014. (VII. 15.) AB hat.
87
ALegfbb gysz s a Kria elnknek indtvnyozsi joga a nemzetkzi nyoms hatsra csak ksbb,
2013-ban keletkezett. Lpossy Attila: Populris akcibl ombudsmani akcik? Magyar Kzigazgats
2011/3. 120131; Lpossy Attila: Kzvetve s kzvetlenl: az alapvet jogok biztosnak indtvnyozsi jogkre az alkotmnybrskods s az alapjogvdelem szemszgbl Kodifikci s Kzigazgats
2012/2. 3952.
88
25 darab ombudsmani indtvny rkezett 2012-ben.
89
43/2012. (XII. 20.) AB hat.
90
38/2012. (XI. 14.) AB hat.
85
86
464
a jogi segtsgnyjtsrl szl 2003. vi LXXX. tv. 3. (3) bekezds c) pontja alaptrvny-ellenessgnek megllaptsrl s megsemmistsrl, 91 az Alaptrvny
tmeneti rendelkezsei egyes cikkeinek alaptrvny-ellenessgrl s megsemmistsrl.92 2013-ban mr kevesebb hatrozat szletett ombudsmani indtvnybl. Az
Alaptrvny negyedik mdostsnak vizsglatrl93 dnt hatrozat pldul alapveten formlta az alkotmnybrskods karaktert. Abrtncellk mretnek gye, a
fogvatartottak egszsggyi elltsrl szl 5/1998. (III. 6.) IM rendelet egyes rendelkezsei alaptrvny-ellenessgnek megllaptsrl s megsemmistsrl szl
hatrozat azonban ktsgtelenl elremozdtotta a fogvatartottak jogrvnyestst,
a fiatalkorak szablysrtsi rizetrl szl dnts94 azonban visszalpst jelentett
az alapjogvdelemben, mert a korbbi gyakorlathoz kpest szkebben hatrozta meg
az Alkotmnybrsg a vizsglt alapvet jog tartalmt. 2014-ben hrom jelents gyrl rdemes megemlkezni az utlagos absztrakt normakontroll krbl: a 7/2014. (III.
7.) AB hatrozat a kzszereplk brlatrl, a Polgri Trvnyknyvrl szl 2013.
vi V. tv. 2:44. -nak mltnyolhat kzrdekbl szvegrsze alaptrvny-ellenessgnek megllaptsrl s megsemmistsrl, amely esetben gy dnttt a megsemmistsrl, hogy kikerlte a konfrontcit a Krival. Akztisztviselk folyamatos
nemzetbiztonsgi ellenrzsnek gye95 szintn az ombudsman indtvnyra kerlt
trgyalsra s lett megsemmists a sorsa. Az Alkotmnybrsg mjus 27-n hozott
hatrozatban alaptrvny-ellenesnek tlte s megsemmistette a munka trvnyknyvrl szl 2012. vi I. tv. 65. (5) bekezdsnek azt a szvegrszt, amely szerint a vrands, illetve az emberi reprodukcis eljrsban rsztvev nt csak akkor
illeti meg a felmondsi vdelem, ha llapotrl a felmonds kzlst megelzen tjkoztatta a munkltatjt.96 2015 els felben azonban kt hatrozatra apadt az utlagos absztrakt normakontroll hozadka.97
Az orszggylsi kpviselk egynegyede a fvrosi kzgyls tagjainak vlasztsval kapcsolatban nyjtott be utlagos absztrakt normakontrollra irnyul indtvnyt, amely gyben mr hatrozat is szletett.98 2015-ben emellett t j indtvnyt
nyjtottak be az ellenzki kpviselk, mind politikailag rzkeny gyekben.99 Akormny pedig a 2011-es brsgi reform egyes elemeinek a Velencei Bizottsgnak a
trgyban szletett msodik vlemnye ltal is kritizlt rendelkezsei alkotmnyossgi fellvizsglatt krte.100 Adediklt indtvnyozk kzl a Kria elnke a brk nem 42/2012. (XII. 20.) AB hat.
45/2012. (XII. 29.) AB hat.
93
12/2013. (V. 24.) AB hat.
94
3142/2013. (VII. 16.) AB hat.
95
9/2014. (III. 21.) AB hat. az egyes trvnyeknek a nemzetbiztonsgi ellenrzs j szablyainak megllaptsa rdekben szksges mdostsrl szl 2013. vi LXXII. tv. s a nemzetbiztonsgi szolglatokrl szl 1995. vi CXXV. tv. egyes rendelkezse alaptrvny-ellenessgnek megllaptsrl s megsemmistsrl.
96
17/2014. (V. 30.) AB hat.
97
3023/2015. (II. 9.) AB hat.
98
26/2014. (VII. 23.) AB hat.
99
II/00861/2015, II/0292/2015, 2/3093/2015, II/03094/2015, II/03285/2015. sz. gyek.
100
13/2013. (VI. 17.) AB hat.
91
92
465
zetbiztonsgi ellenrzsnek gyben fordult az Alkotmnybrsghoz,101 a legfbb

gysz pedig szintn egy alkalommal, 2015 decemberben nyjtott be indtvnyt az
Alkotmnybrsghoz.102
sszegezve: a kormny s az orszggylsi kpviselk egynegyednek indtvnya
alapveten politikai aktus, a Kria s a legfbb gysz indtvnyozsa inkbb a sajt
szervezetket s mkdsket rint, illetve a jogalkalmazs sorn felmerl alkotmnyossgi gyekre lehet majd rzkeny. Akormnynak a fentihez hasonl kivtelektl eltekintve csak akkor ll rdekben utlagos absztrakt normakontroll eljrst indtani, ha elz ciklusban, ciklusokban alkotott ktharmados trvny megsemmistst
kvnja elrni. Ms esetekben ugyanis sajt hatskrben, illetve a kormnnyal azonos tbbsget megjelent Orszggyls jogalkotsi aktusa rvn tudja korriglni az
alaptrvny-ellenessget. Arendeletek vonatkozsban rdek-sszetkzs esetn az
MNB elnke rendeletnek vagy az nll szablyoz szerv elnke rendeletnek, illetve nkormnyzati rendelet alkotmnyellenessge megllaptsnak az indtvnyozsa merlhet fel a jvben.
Az ltalnos, sokakat rint alapjogi gyekben az ombudsman lenne az autentikus
indtvnyoz, m lthat, hogy 2015-ben az alapjogi biztos aktvnak nem mondhat
az indtvnyozsban. Aszemlyes indtvnyozi szerepfelfogsnak teht nagy szerepe van az Alkotmnybrsg mkdsnek befolysolsban. Az actio popularis
megszntetsekor a megszokott trsadalmi rszvtel megrzse cljbl ha mr a
trsadalmi szervezetek indtvnyozsi jogt elvetette az Orszggyls alkotmnyoz
tbbsge felvetdhetett volna egy olyan sajtos rendszer is, amely az llampolgrok meghatrozott szm csoportja szmra teszi lehetv az Alkotmnybrsg eljrsnak indtvnyozst.
Az alkotmnybrsg esetjogrl szl elemzsek azt mutatjk, hogy az utlagos absztrakt normakontroll hatskrben szletett rdemi hatrozatok kzl is igen
kevs volt olyan, amikor az Alkotmnybrsg megsemmistssel, mulaszts vagy
alkotmnyos kvetelmny kimondsval tnylegesen s vgeredmnyben is alkotmnyos korltja lett volna a trvnyhoz akaratnak.103
2.4. ELZETES ABSZTRAKT NORMAKONTROLL
Az elzetes normakontroll szerepe fkpp Slyom Lszl kztrsasgi elnki mandtumnak idejn volt jelents volumen. Sem korbban, sem 2010-et kveten nem
volt jellemz, hogy jelents trgy elzetes normakontroll indtvnyok jelents szmban rkezzenek be az Alkotmnybrsgra.104 Amiatt, hogy a kztrsasgi elnk a
gyakorlatban legalbbis szabadon dnt arrl, hogy a politikai vt vagy az alkotm II/01063/2015. sz. AB-gy.
Nemzetbiztonsgi ellenrzs alapjul szolgl jogviszony fenntartsa nemzetbiztonsgi kockzat megllaptsa esetn trgyban van folyamatban a II/03423/2015. sz. gy.
103
Halmai Gbor: Prtos alkotmnybrskods (20102014) in Grdos-OroszSzente (22. lj.) 105150.
104
Kovcs Virg: A ki nem hirdetett trvnyek Alaptrvnnyel val sszhangjnak vizsglatrl
101
102
466
nyossgi vt eszkzvel l, alkotmnyossgi agglyok esetben is dnthet gy, hogy

politikai vt keretben elrendeli, az Orszggyls dntsn jbl a trvny kihirdetse eltt.105
Az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds a) pontja szerint pedig az Alkotmnybrsg
az Alaptrvnnyel val sszhang szempontjbl megvizsglja az elfogadott, de ki nem
hirdetett trvnyeket. Az Abtv. ezen tlmenen ms aktusok vonatkozsban is megengedi az elzetes vizsglati lehetsget, gy lehetv teszi a nemzetkzi szerzds
egyes rendelkezsei Alaptrvnnyel val sszhangjnak elzetes vizsglatt s a normatv hatrozatba foglalt hzszablyi rendelkezsek elzetes vizsglatt. Atestletnek az indtvnyrl soron kvl, de legksbb harminc napon bell kell hatroznia.106
Az Alaptrvny tbb ponton eltr az Alkotmny szvegtl. Nemcsak a kztrsasgi elnk, hanem az Alaptrvny 6. cikk (2) bekezdse szerint az Orszggyls is kezdemnyezheti az elzetes normakontroll eljrst. Ezzel az Alkotmnybrsg tulajdonkppen a vlemnyez pozcijba knyszerlhet.
2012. janur 1-je ta kt hatrozat szletett kztrsasgi elnki indtvnyra, a
16/2015 (VI. 5.) AB hatrozat az llami fldvagyon kezelsvel sszefgg egyes
trvnyek mdostsrl szl trvny alkotmnyellenessge trgyban, illetve az
1/2013 (I. 7.) AB hatrozat a vlasztsi eljrsrl szl trvny egyes rendelkezseinek vizsglata trgyban [vlasztsi regisztrci]. Az Orszggyls mg nem kezdemnyezett elzetes normakontroll eljrst.
2.5. AZ ALAPTRVNY MDOSTSNAK ALKOTMNYOSSGI VIZSGLATA
Br az Alaptrvny mdostsnak alkotmnyossgi vizsglata nem kln hatskr,

kln emltst rdemel. Alapveten hatrozza meg az alkotmnybrskods hatrait az, hogy ebben a krdsben az Alaptrvny tartalmaz-e brmilyen irnymutatst,
illetve az, hogy az Alkotmnybrsg hogyan gondolkodik a krdsrl. Ahatskr
relevancijt a ktharmados alkotmnyoz tbbsg mellett Magyarorszgon 2010 s
2015 kztt jl mutatja a trgyban szletett gazdag szakirodalom, a vonatkoz alkotmnybrsgi gyakorlat s az Alaptrvny negyedik mdostsa. 107
Az Alaptrvny negyedik mdostsa szerint az Alaptrvny megalkotsnak s
mdostsnak eljrsi szempont utlagos vizsglatt a kihirdetstl szmtott harminc napon bell a kormny, az orszggylsi kpviselk egynegyede, a Kria elnke,
a legfbb gysz, vagy az alapvet jogok biztosa kezdemnyezheti. Az indtvnyrl az
Alkotmnybrsgnak soron kvl, de legksbb harminc napon bell kell hatroznia.
Az Alaptrvny 9. cikk (3) bek. i) pontja a kztrsasgi elnk hatskrei kztt tartalmazza, hogy az
llamf az elfogadott tv.-t az Alaptrvnnyel val sszhangjnak vizsglatra megkldheti az AB-nak,
vagy megfontolsra visszakldheti az OGY-nek.
106
Abtv. 40. (4) bek.
107
Az e hatskrrel kapcsolatos rtelmezseket s rtkelseket lsd Grdos-Orosz Fruzsina Szente
Zoltn (szerk.): Alkotmnyozs, alkotmnyjogi vltozsok Eurpban s Magyarorszgon (Budapest:
Nemzeti Kzszolglati Egyetem 2014) III. rsz. Legjabban s sszefoglal jelleggel lsd Erds Csaba:
Az Alkotmnybrsg gyakorlata az alkotmnymdostsok fellvizsglatnak s alkotmnyi szablyok
kzti kollzi feloldsnak terletein in Grdos-Orosz Szente (22. lj.) 317348.
105
467
Ha a testlet azt llaptja meg, hogy az Alaptrvny vagy az Alaptrvny mdostsa nem felelt meg az alaptrvnyi eljrsi kvetelmnyeknek, az Alaptrvnyt vagy
az Alaptrvny mdostst a kihirdetsre visszamenleges hatllyal megsemmisti.
Az Alaptrvny negyedik mdostsa teht j bekezdssel egsztette ki az
Alaptrvnyt, szintn annak rdekben, hogy egy korbbi alkotmnybrsgi polmira reaglva megerstse a sajt llspontjt az alkotmnymdosts fellvizsglhatsgnak krdsben, hivatkozssal arra, hogy az Alkotmnybrsg tretlen gyakorlatt kodifiklja az Orszggyls.
Az Alkotmnybrsg a 61/2011. (VII. 12.),108 illetve az Alaptrvny tmeneti rendelkezseinek alkotmnyossgt elbrl 45/2012. (XII. 29.)109 AB hatrozatokban
azonban mr fontolgatta egy, az alkotmnymdostsokra is vonatkoz alkotmnyossgi mrce megjellst. Atartalmi fellvizsglat lehetsge teht pallosknt fggtt
az alkotmnymdost tbbsg felett, amely a trgyalt alkotmnymdostssal felelt
e helyzetre.110
Az Alkotmnybrsg mg ezek utn, az Alaptrvny negyedik mdostst vizsgl 12/2013. (V. 24.) AB hatrozatban is hangslyozta, hogy br az Alaptrvny
Orszggyls ltal elfogadott negyedik mdostsban rgztett tilalomra tekintettel
a testlet hatskrn kvl esik az alkotmnymdostsok tartalmi fellvizsglata, az
Alkotmnybrsg mint az Alaptrvny vdelmnek legfbb szerve tovbbra is
koherens rendszerknt rtelmezi s alkalmazza az Alaptrvnyt, s annak valamennyi, az adott gy elbrlsa szempontjbl relevns rendelkezst figyelembe veszi az
egyes dntsek meghozatala sorn.111 Az Alaptrvny negyedik mdostst kveten azonban mindezek ellenre is rendkvl szk az az rtelmezsi mezsgye, amelyen az Alkotmnybrsg az alkotmnymdost hatalom alkotmnyossgi ellenrzsnek krben mozoghat.
3. AZ J ALKOTMNYBRSKODS HROM KULCSKRDSE

2012 2015
3.1. AZ ALAPTRVNY ELTTI GYAKORLATHOZ VAL VISZONYULS
2013. mrcius 25-n az Alaptrvny negyedik mdostsval a Parlament ktharmados tbbsge az albbi szablyt hatrozta meg az Alaptrvny Zr s Vegyes
rendelkezseinek 5. pontjaknt: Az Alaptrvny hatlybalpse eltt meghozott
Drinczi Timea: Gondolatok az Alkotmnybirsg 61/2011. (VII. 12.) AB hat.-val kapcsolatban Jura
2012/1. 3746.
109
Ahatrozat rszletes elemzst lsd Szente Zoltn: Az Alkotmnybrsg dntse Magyarorszg
Alaptrvnynek tmeneti rendelkezsei alkotmnyossgrl. Az Alaptrvny integritsa s az alkotmnyoz hatalom korltai Jogesetek Magyarzata 2013/2. 1121.
110
Az egyes alkotmnybrsgi hatrozatokra adott alkotmnymdostsi s jogalkotsi reakcikrl, s
ltalban az Alkotmnybrsg, alkotmnybrskods talakulsrl Chronowski (26. lj.) 4.
111
A hatrozat rszletesebb indokolst lsd Vincze Attila: Az Alkotmnybrsg hatrozata az
Alaptrvny negyedik mdostsrl. Az alkotmnymdosts alkotmnybrsgi kontrollja Jogesetek
Magyarzata 2013/3. 312.
108
468
alkotmnybrsgi hatrozatok hatlyukat vesztik. Erendelkezs nem rinti az ezen

hatrozatok ltal kifejtett joghatsokat.
A2012. janur 1-jt, az Alaptrvny hatlybalpst megelz idszak tartalmi
szempontbl azrt is irnyad azonban tovbbra is, mert az Alkotmnybrsg elszr marknsabban,112 majd 2013-as dntsben mr kevsb marknsan, de kvetendnek tlte az Alkotmny alapjn kialakult jogrtelmezsi gyakorlatot, amennyiben az nem mond ellent az Alaptrvny szablyainak.113
Az alkotmnybrk kls percepcijt s nrtelmezst sokflekppen csoportostjk a trsadalomtudomnyban. Elemzsek mutatjk, hogy vannak prtos s prtatlan,
jobbos s balos brk,114 hogy vannak alapjogvdelemben aktv, m llamszervezeti krdsekben tartzkod brk, vannak textualista s aktivista brk, konzervatvok
s liberlisok, dogmatikusok stb.115 Magyarorszgon mindezeket a klnbz rnyalatokban bizonyosan nem alaptalan minstseket ki kell egszteni kett igen fontos
szemponttal. Vannak brk, akik a kontinuitst kpviselik, azaz maximlisan irnyadnak tartjk a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlatot, s vannak brk, akik azt a
legkevsb sem tartjk irnyadnak, mi tbb, sok krdsben kifejezetten s alapveten tvesnek tlik azt. Ahazai alkotmnybrsgi gyakorlat megtlse szempontjbl egy tovbbi fontos megfigyels, hogy egyes brk kifejezetten etalonnak tekintik a
nemzetkzi s az unis jogfejlds vvmnyait, mg msok a magyar t sajtossgait hangslyozzk, s sok esetben a nemzetkzi jog nemzetkzi brsgok ltali rtelmezst az Alaptrvny E) s Q) cikkt figyelembe vve sem kvnjk fenntartsok
nlkl adaptlni.116
Ami a rgi alkotmnybrsgi hatrozatokhoz val viszonylst illeti, klnbz attitdk figyelhetk meg. Tbb esetben az Alkotmnybrsg hivatkozik ugyan
a 13/2013. (VI. 17.) AB hatrozatra, de az indokols elemei kzl csak az egyik kritriumot a szvegszer egyezsget ragadja ki. Ez alapjn tovbbi indokols nlkl fogadja el, hogy mivel az adott alapjogot az Alkotmny s az Alaptrvny azonos tartalommal szablyozza, az Alkotmnybrsg eljrsa sorn figyelemmel lehet
a korbbi hatrozataiban kifejtettekre.117
Ezzel a hozzllssal kvetkezetesen vitzik az llspont, amely szerint elfogadhatatlan, ha az Alkotmnybrsg egyszeren csak deklarlja a 13/2013. (VI. 17.) AB
hatrozat kvetelmnyeit a rgi alkotmnybrsgi hatrozatokbl trtn tvtelek
feltteleknt, majd a felttelek ellenrzse nlkl kimondja, hogy a konkrt gy alapjn a testlet gy tlte meg, hogy az Alkotmnybrsg korbbi hatrozataiban kidol 22/2012. (V. 11.) AB hat. Naszladi Georgina: Alkotmnymdostsok alkotmnyossgrl dnttt az
Alkotmnybrsg Kzjogi Szemle 2011/3; Erds (107. lj.) 317348.
113
13/2013. (VI. 17.) AB hat. Lsd bvebben az rtkelst Erds Csaba: Az 1989-es Alkotmnyon nyugv
alkotmnybrsgi hatrozatok hatlyon kvl helyezsnek egyes aspektusai in Grdos-OroszSzente
(107. lj.) 397416.
114
Szente Zoltn: Az Alkotmnybrk politikai orientcii Magyarorszgon 20102014 in GrdosOroszSzente (22. lj.) 151184; Chronowski Nra Drinczi Timea: Alkotmnybri fggetlensg
Eurpban. s Magyarorszgon? Kzjogi Szemle 2010/3. 2632.
115
Ennek a legalaposabb elemzst lsd Halmai (103. lj.)105150.
116
Avitra a kvetkez rszben trek ki.
117
Lsd pl. 36/2013. (XII. 5.) AB hat., Indokols [24].
112
469
gozott rvek, jogelvek s alkotmnyos sszefggsek alkalmazhatsgnak nincs akadlya.118 Az Alkotmnybrsg tagjaknt mkd Pokol Bla rvelse szerint pldul
az ilyen hatrozatokban a rgi rvek tvtele egyenesen a hatrozat kzjogi rvnytelensgt okozza. Megtlse szerint az gy tvett, korbbi Alkotmnyon alapul formulkra jbl nem lehet hivatkozni az alkotmnybrskods sorn.119
Tglsi Andrs jl sszegzi a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlat alkalmazsval kapcsolatos megfigyelseket.120 Szrmazkos rtelmezsnek nevezi a korbbi
Alkotmnyon alapul gyakorlat tvtelt. Ezt tovbbi hrom rszre bontja. Az automatikus tvtelre, amely mindenfle tovbbi vizsglat nlkl trtn tvtelt jelent,121
a 22/2012. (V. 11.)122 s a 13/2013. (VI. 17.) AB hatrozat kritriumai szerinti tvtelre.123
Tglsi alapjn az emltett AB hatrozatok szerinti tvtel mg tovbb bonthat az
tvenni kvnt kritriumok formlis vagy tnyleges tartalmi vizsglatt kvet felfogsokra. Az elbbi esetben csak pro forma trtnik hivatkozs a 22/2012. (V. 11.)
AB hatrozatra,124 illetve a 13/2013. (VI. 17.) AB hatrozatra,125 utbbi esetben pedig
megtrtnik a megadott kritriumok szerinti vizsglat.126 Emellett kimutatja Tglsi,
hogy nhny esetben a testlet kzvetlenl egy 2012. janur 1. eltt szletett dnts
rveire hivatkozik,127 de egyre tbb esetben a 2012 utn szletett dntsn keresztl hivatkozik a 2012. janur 1. eltt szletett dnts rveire.128 Sok esetben ltszlag nem tmaszkodik a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlatra, de lnyegben egy,
az Alkotmnyon alapul rvelst vesz t (nehezen is lehetne ez mskpp).129 Csupn
nhny olyan esetrl lehet beszlni, amikor a korbbi, Alkotmnyon alapul vonatkoz dnts egyltaln nem jelenik meg a vgzsben, hatrozatban.130
13/2013. (VI. 17.) AB hat., Indokols [31-32].
Pokol Bla alkotmnybr 20/2013. (VII. 19.) AB hat.-hoz rt klnvlemnye [69].
120
Tglsi Andrs: Az Alkotmnybrsg alapjogvdelmi gyakorlata az Alaptrvny hatlybalpse utn
in Grdos-OroszSzente (107. lj.) 317334.
121
Lsd pl. a jogalkot szervek ltalnos egyeztetsi ktelezettsgvel kapcsolatban kialakult korbbi gyakorlat tvtelt 44/2012. (XII. 20.) AB hat., Indokols [13][15].
122
A22/2012. (V. 11.) AB hat. szerint akkor lehet felhasznlni a rgi AB hat.-okban szerepl rveket, ha az
Alaptrvny konkrt az elz Alkotmnyban foglaltakkal azonos vagy hasonl tartalm rendelkezsei s rtelmezsi szablyai alapjn ez lehetsges, Indokols [40].
123
A13/2013. (VI. 17.) AB hat.-ban az AB a kvetkezkppen rtette a hatlyvesztst: ha az Alaptrvny
adott szakasznak az Alkotmnnyal fennll tartalmi egyezse, az Alaptrvny egszt illet kontextulis egyezsge, az Alaptrvny rtelmezsi szablyainak figyelembevtele s a konkrt gy alapjn a
megllaptsok alkalmazhatsgnak nincs akadlya. Ahrom felttelhez hozzteszi a hatrozat, hogy:
az Alaptrvny hatlybalpse eltt meghozott hatrozatokban foglalt rvek felhasznlst kell rszletessggel indokolni kell. Indokols [31]-[32].
124
Lsd pl. 3380/2012. (XII. 30.) AB hat., Indokols [12]-[13].
125
Lsd pl. 36/2013. (XII. 5.) AB hat., Indokols [24].
126
Lsd pl. a gylekezsi jogot tekintve a 3/2013. (II. 14.) AB hat.-ot, Indokols [38].
127
Lsd pl. 36/2013. (XII. 5.) AB hat., Indokols [31], [38], [39], [41].
128
gy pl. az Alkotmny 70/A. s az Alaptrvny XV. cikkt illeten a negyedik alaptrvny-mdostst kveten szletett dntsek is a 42/2012. (XII. 20.) AB hat.-ban elvgzett vizsglatra utalnak vissza. Lsd pl. a 23/2013. (IX. 25.) AB hat., Indokols [87], 26/2013. (X. 4.) AB hat., Indokols [182],
3214/2013. (XII. 2.) AB hat., Indokols [34].
129
Lsd pl. az egyeslsi jogot tekintve a 3114/2013. (VI. 4.) AB hat.-ot, Indokols [21].
130
Lsd a gylekezsi jog vonatkozsban a 3/2013. (II. 14.) AB hat.-ban megllaptott alkotmnyos kvetelmnyt. Ahatrozat elemzst lsd Tth J. Zoltn: Avaldi alkotmnyjogi panasz hasznlatba
118
119
470
Adilemma alhzsa azrt szksges, mert a 2012 utni alkotmnybrskodst

alapveten meghatrozza az, hogy melyik utat vlasztja majd kvetkezetesen a testlet, milyen mrtkben pti majd a gyakorlatt a 2012 eltti alapokra. Ahogyan
Erds Csaba s Tglsi Andrs hivatkozott rszletes elemzse mutatja, a gyakorlat egyelre vltozkony, bizonytalan, a kln- s prhuzamos vlemnyekbl is jl
rezheten nincs egyetrts a testlet tagjai kztt a krdsben.131 Az igazi problma persze nyilvnvalan nem az, hogy az Alaptrvny Zr s Vegyes rendelkezseinek 5. pontjt mirt nem alkalmazza kvetkezetesen az Alkotmnybrsg, hanem
az, hogy mirt tallhat ilyen, a jogi rtelmezs szmra kezelhetetlen rendelkezs
az Alaptrvnyben, amely bizonyosan testidegen is a jogllami kontinuitst elismer,
2011. prilis 18-n elfogadott Alaptrvnyben. Ezt a problmt tkrzi vissza a ktelked, bizonytalankod s jrszt elutast alkotmnybrsgi gyakorlat.
3.2. RTELMEZSI ALAPELVEK
Az Alaptrvny rtelmezsi alapelveket fogalmaz meg tbb ponton, egyrszt arra

vonatkozan, hogy magt az Alaptrvnyt hogyan kell rtelmezni, msrszt arra
vonatkozan, hogy a jogszablyokat hogyan kell rtelmezni. Az, hogy rtelmezsi
alapelvek jelennek meg az alkotmny szvegben, korltozza az Alkotmnybrsgot
a mrck, tesztek, tmpontok teljesen szabad alaktsban.132 Ez jdonsg, hiszen a
2012 eltti alkotmnybrskodsban ilyen ktttsgek nem rvnyesltek. Aktttsgek tfog alkotmnybrsgi rtelmezse mg vrat magra.
Az Alaptrvny R) cikknek (3) bekezdse szerint [a]z Alaptrvny rendelkezseit
azok cljval, a benne foglalt Nemzeti Hitvallssal s trtneti alkotmnyunk vvmnyaival sszhangban kell rtelmezni.
ANemzeti Hitvalls az Alaptrvny rsze, preambulum. Apreambulum az Alkot
mny esetben is meghatrozta az egyes rendelkezsek rtelmezst, br a preambulum normatv jellege vitathat.133 Br az Alkotmnybrsg 2012 utni gyakorlavtele: az Abtv. 27. -a szerinti panasz els kt ve az Alkotmnybrsg gyakorlatban Jogtudomnyi
Kzlny 2014/5. 233.
131
Abri szerepfelfogsokat tekintve rdemes megfigyelni a 20/2013 (VII. 19.) AB hat.-ban szletett
klnvlemnyeket, Juhsz Imre s Pokol Bla pl. az Alkotmny 70/B cikk (1) bek.-e (munkhoz val
jog) s az Alaptrvny XII. cikke (foglalkozs szabad megvlasztshoz val jog) tartalmnak klnbsgt hangslyozzk, pedig az Alkotmny alapjn is levezette az akkori AB a foglalkozs szabad megvlasztshoz val jogot. Aklnvlemnyek szerint a normaszveg apr vltozsait a kt dokumentum
lesen eltr filozfijnak fnyben kell rtelmezni. Igaz, hogy egyes rendelkezsek szvege hasonl
lehet, de az Alaptrvny rendszertant is figyelembe kell venni, a Szabadsg s felelssg cm zenett, ill. jelen esetben az Alaptrvny O cikkt, amely szerint Mindenki felels nmagrt, kpessgei s
lehetsgei szerint kteles az llami s a kzssgi feladatok elltshoz hozzjrulni.
132
Az rtelmezsi szablyokhoz lsd pl. Jakab Andrs: Az j Alaptrvny keletkezse s gyakorlati kvetkezmnyei (Budapest: HVG-ORAC 2011) 198; Chronowski Nra Drinczi Tmea Kocsis Mikls:
Mozaikok, azaz milyen rtelmezsi krdseket vethet fel az alaptrvny? j Magyar Kzigazgats
2011/6-7. 1113.
133
Fekete Balzs: Trtneti elemek az EU-tagllamok alkotmny-preambulumaiban in Lamm Vanda
Majtnyi Balzs Pap Andrs Lszl (szerk.): Preambulum az alkotmnyokban (Budapest: CompLex
2011) 3345.
471
ta hangslyozza, hogy ms rendelkezsek rtelmezsnek igazodnia kell a Nemzeti

Hitvallsban meghatrozott szellemisghez, normatv ktert a testlet a vltozsokat kveten sem tulajdont egyrtelmen a Nemzeti Hitvallsban foglaltaknak. Az,
hogy az j szellemisgnek egy-egy konkrt dnts esetben milyen jogalakt ereje
van, ltalnossgban a kevs tapasztalat alapjn mg nem jellemezhet.134
Atrtneti alkotmnyunk vvmnyainak elemzse az alkotmnybrsgi gyakorlatban mg szintn sporadikusan jelenik meg. Atestlet elszr a 33/2012. (VII. 17.) AB
hatrozatban foglalkozott a krdssel. llspontja szerint:
[] azt, hogy mi tartozik a trtneti alkotmnybl a vvmnyok kz az Alaptrvny
alapjn, az Alkotmnybrsgnak kell megllaptania. [] Az Alkotmnybrsg felelssge ebben az j helyzetben rendkvli, mondhatni trtnelmi: a konkrt gyek vizsglatakor ktelezen be kell emelnie kritikai horizontjba a jogi intzmnytrtnet relevns forrsait.
Az Alaptrvny rtelmezsi alapelvei kztt szerepel az Alaptrvny rendelkezsei

cljnak figyelembevtele is. Az Alaptrvny indokolsa szerint br az rtelmezsi
szempontok elsdlegesek, nem zrjk ki a jogrtelmezs egyb kialakult formit.135
Az indokols teht nem sokat segt a rendelkezsek pozicionlsban, mindenesetre felhvja a figyelmet arra, hogy az Alaptrvny tartalmt nem lehet jogrtelmezssel kiresteni, mert ez esetben rendelkezsei bizonyosan nem tudjk betlteni a cljukat, azt hogy etalonknt, alapnormaknt szolgljanak a jogrend rvnyessgi alapjul.
Kulcskrds lehet azonban, hogy ezen a formlis rtelmezsen tl ms jelentsget
tulajdont-e a testlet ennek az rtelmezsi szablynak.136
Az Alaptrvny N) cikknek (1) bekezdse tovbbi rtelmezsi alapelvet llapt meg: Magyarorszg a kiegyenslyozott, tlthat s fenntarthat kltsgvetsi
gazdlkods elvt rvnyesti. Ennek az elvnek az rvnyestsrt a (2) bekezds
szerint elsdlegesen az Orszggyls s a kormny felels, a (3) bekezds azonban
kimondja, hogy az Alkotmnybrsg, a brsgok, a helyi nkormnyzatok s ms
llami szervek feladatuk elltsa sorn ktelesek ezt az elvet tiszteletben tartani.
Br 20142015-ben az Alkotmnybrsg a nemzetgazdasgot rint krdseket
vizsglt tbbek kztt a devizahiteles hatrozatokban,137 vagy a Quaestor-krosultak
gyben,138 a nyilvnos indokolsban helyesen nem merlt fel az rv, amely szerint
az Alaptrvny vonatkoz rendelkezse szerint az Alkotmnybrsgnak az rtelmezskor az llam pnztrcjt is figyelembe kellene vennie. Ez az rtelmezs ugyanis
alkotmnytani szempontok alapjn biztosan elvetend, mert megkrdjelezn a jogi
kontrollmechanizmusknt konstrult alkotmnybrsg alkotmnyos funkcijt.139
Az AB preambulummal kapcsolatos rtelmezsi gyakorlatval kapcsolatban lsd kl. 34/2014. (XI.
14.) AB hat., Indokols [51], 29/2014. (IX. 30.) AB hat., Indokols [35], 21/2014. (VII. 15.) AB hat.,
Indokols [37], [56].
135
T/2627. sz. trvnyjavaslat, www.parlament.hu/irom39/02627/02627.pdf.
136
Arendelkezs horribile dictu egy originalista rtelmezs alapja is lehet. Lsd ehhez Szente Zoltn:
rvels s rtelmezs az alkotmnyjogban (Budapest: Dialg Campus 2013) 146160.
137
Pl. 14/2014 (V.13.) AB hat.
138
32/2015 (XI. 19.) AB hat.
139
Bragyova Andrs: Az alkotmnybrskods elmlete (Budapest: KJK MTAJTI 1994) kl. 149167.
134
472
Az Alaptrvny R) s N) cikke mellett az Alaptrvny 28. cikke is rtelmezsi alapelvet fogalmaz meg, br elssorban a brsgi gyakorlatra vonatkozan:
[] a brsgok a jogalkalmazs sorn a jogszablyok szvegt elssorban azok cljval s az Alaptrvnnyel sszhangban rtelmezik. Az Alaptrvny s a jogszablyok
rtelmezsekor azt kell felttelezni, hogy azok a jzan sznek s a kzjnak megfelel, erklcss s gazdasgos clt szolglnak.
Legutbb Lbady Tams rvelt azzal az Alaptrvny horizontlis hatlyra is hivatkozva, hogy a bagatell jogsrelem esetn srelemdj azrt nem llapthat meg a szemlyisgi jogsrelemmel sszefgg perekben, mert ez az rtelmezs ellenttes volna
az Alaptrvny 28. cikkvel.140 Az alkotmnybrsgi gyakorlatot alapveten hatrozza meg az a dilemma, hogy ez a rendelkezs az Alkotmnybrsgra mint brsgra
is vonatkozik-e, illetve a rendes brsgok joggyakorlatnak viszonylatban hogyan,
milyen rtelemmel s milyen mrtkben kell a fenti rendelkezs betartst kiknyszertenie az Alkotmnybrsgnak az alkotmnyjogi panaszos eljrsok sorn.141
Aproblma azrt sem annyira szembetn, mert nem fogadhat be az Alaptrvny
25. cikk (3) bekezdsre vagy 28. cikkre alaptott alkotmnyjogi panasz, mivel ezek
a rendelkezsek nem minslnek Alaptrvnyben foglalt jognak.142
Az Alaptrvny negyedik mdostsa kimondja, hogy az Alkotmnybrsg a jogszably fellvizsglni nem krt rendelkezst csak abban az esetben vizsglhatja,
illetve semmistheti meg, ha az a fellvizsglni krt jogszablyi rendelkezssel szoros tartalmi sszefggsben ll.143 Br egyre ritkbb az alkotmnybrsgi eljrsban az, hogy az indtvnyhoz ktttsg elvt a testlet megengeden rtelmezn,
annak nincs elvi kizr oka, hogy befogadhat indtvny esetn megvizsglja a testlet, hogy a tmadott bri dnts megfelel-e az Alaptrvnynek ltalban, gy az
Alaptrvny 28. cikkben foglaltaknak. Arendes brsgok s az Alkotmnybrsg
viszonyrendszert s az alkotmnyossgi fellvizsglat krt alapveten befolysolja
az Alaptrvny 28. cikknek alkotmnybrsgi rtelmezse.
3.3. ANEMZETKZI JOG S AZ UNIS JOG SZEREPE
Anemzetkzi jogi standardok alkalmazhatsga s irnyad jellege klnsen vitatott

a 2010 utni alkotmnybrsgi gyakorlatban.144 Akorbbi alkotmnybrsgi gyakor Lbady Tams: jbl a srelemdjrl llam- s Jogtudomny 2016/1.
Naszladi Tilk (22. lj.) 71.
142
3231/2012. (IX. 28.) AB vgzs, 3363/2012. (XII. 15.) AB vgzs.
143
Az Alaptrvny negyedik mdostsval az Alaptrvny 24. cikk (4) bek.-be iktatott szvegrsz vlheten arra reagl, hogy az AB az j vlasztsi eljrsi tv. els vltozatrl szl 1/2013. (I. 7.) AB
hat.-ban a szoros tartalmi sszefggs kritriumt a korbbi alkotmnybrsgi gyakorlatban gyakran
szoksos mdon tgan rtelmezve a krelemre trtn nvjegyzkbe vtel intzmnyt tfogan vizsglta elzetes normakontroll eljrsban (a kztrsasgi elnk erre vonatkoz indtvnya alapjn).
144
ltalban arrl, hogy a nemzetkzi jog a klnbz alkotmnybrsgi eljrsokban hogyan rvnyeslhet lsd Blutman Lszl: Anemzetkzi jog joghatsai az alkotmnybrsgi eljrsokban Jogelmleti
Szemle 2013/4. 232.
140
141
473
lat nem gyakran hivatkozott az eurpai standardokra, a nemzetkzi brsgok vagy az

Eurpai Uni Brsgnak dntseire,145 m ez rszben taln annak volt ksznhet,
hogy az irnyad jelleget tekintve nem voltak alapvet vitk a testletben.
Br az Alaptrvny E) cikke146 s Q) cikke147 nem hozott alapvet vltozsokat,
a hatlybalpst kveten mgis felmerltek a viszonyuls alapvet dilemmi. 148
Elmletileg provoklhatta a vitt az is, hogy a kzpnzgyi trgy trvnyek alkotmnyossgi vizsglatra vonatkoz szablyozs nem terjed ki az Alkotmnybrsg
ltal hivatalbl is indthat nemzetkzi szerzdsbe tkzs vizsglatra. Ebbl
kvetkezne, hogy a kzpnzgyi trgy trvnyek vizsglatt az Alkotmnybrsg
hivatalbl is elvgezhetn, ha felmerl a nemzetkzi szerzdsbe tkzs gyanja.
gy az rintett nemzetkzi szerzds adott esetben kivltan az Alaptrvnyt, kvzi a fl helyezkedne.149
Ettl eltekintve is befolysolja az Alkotmnybrsg alapjogvdelmi gyakorlatt az,
hogy a nemzetkzi egyezmnyek s az ezeket ktelez jelleggel rtelmez nemzetkzi bri frumok gy klnsen a strasbourgi szkhely Emberi Jogok Eurpai
Brsgnak dntseit milyen mrtkben veszi figyelembe. 2012 utn a tbbsgi
hatrozatokbl az az rtelmezs rajzoldik ki, hogy az Alaptrvny Q) cikke alapjn
az Alkotmnybrsg a hazai jogszablyokat a nemzetkzi jog ltalnosan elismert
szablyaival, illetve a nemzetkzi jog ms forrsai esetn a jogszablyban kihirdetett
nemzetkzi jogi ktelezettsgekkel sszhangban rtelmezi, s gy rvnyesti mindaddig, amg ez az rtelmezs az Alaptrvny rtkrendszervel is sszeegyeztethet.150
Abban az esetben, ha az Alkotmny/Alaptrvny ugyangy fogalmazza meg az
alapjog lnyegi tartalmt, mint valamely nemzetkzi szerzds, az Alkotmnybrsg
ltal nyjtott alapjogvdelem szintje semmikppen sem lehet alacsonyabb, mint a
nemzetkzi (jellemzen a strasbourgi Emberi Jogok Brsga ltal kibontott) jogvdelem szintje.151 Atbbsgi llspontot a testletben sokan vitatjk, a prhuzamos s
klnvlemnyek szszlja ltalban Pokol Bla. Az llspont szerint a nemzetkzi
jog ltalnos szablyainak kzvetlen elfogadsa csak gy rtelmezhet a magyar llami szuverenitssal sszeegyeztethet mdon, ha ez pusztn a magyar llam nemzetkzi szerzdsktsi tevkenysgnek keretszablyaknt jelenik meg.152
Akorbbi gyakorlatrl lsd Szente Zoltn: Anemzetkzi s klfldi brsgok tleteinek felhasznlsa
az Alkotmnybrsg gyakorlatban Jog llam Politika 2010/2. 4772.
146
Grdos-Orosz Fruzsina: jabb ttekints az unis jog alkalmazsnak magyarorszgi alkotmnyos
kereteirl Kzjogi Szemle 2013/4. 4453.
147
Sulyok Gbor: jabb visszatrs a nemzetkzi jog s a bels jog viszonynak alaptrvnyi szablyozshoz in Fekete Balzs Horvthy Balzs Kreisz Brigitta (szerk.): Avilg mi magunk vagyunk:
Liber Amicorum Imre Vrs (Budapest: HVG-ORAC 2014). 453461.
148
Tglsi Andrs: The Protection of Fundamental Rights in the Jurisprudence of the Constitutional Court
of Hungary After the New Fundamental Law Entered into Force in 2012 in Zoltn Szente Fanni
Mandk Zsuzsanna Fejes (szerk.): Challenges and Pitfalls in the Recent Hungarian Constitutional
Development: Discussing the New Fundamental Law of Hungary (Paris: LHarmattan 2015) 77.
149
Jakab (132. lj.) 282.
150
151
36/2013. (XII. 5.) AB hat. (Indokols [26]), amely ezt illeten visszautal egyebek kztt a 61/2011.
(VII. 13.) AB hat.-ra (ABH 2011, 290, 321.); a 166/2011 (XII. 20.) AB hat.-ra (ABH 2011, 545.); valamint a 43/2012. (XII. 20.) AB hat.-ra (Indokols [67]).
152
34/2013. (XI. 22.) AB hat.-hoz fztt klnvlemny.
145
474
Ezzel szemben a msik llspont kvetkezetes kpviselje, Kovcs Pter volt alkotmnybr szerint a krds lnyege nem az, hogy jogi termszet ktelezettsge-e az
Alkotmnybrsgnak a strasbourgi joggyakorlat kvetsre, hanem az inkbb, hogy
a nemzetkzi jogvdelmi szinttl lefel trtn eltrs az llam nemzetkzi jogi felelssgt felveti-e. llspontja szerint igen, ezrt az Alkotmnybrsg ktetes e jogvdelmi standardok rvnyestsre.153 Pokol Bla, az Alkotmnybrsg tagja azonban
ezzel vitatkozva lltja, hogy a Magyarorszg ltal vllalt megfelelsi ktelezettsg a
strasbourgi Emberi Jogok Eurpai Brsgnak (EJEB) gyakorlatt illeten azon tl,
hogy az egyedi tletben kiszabott esetleges brsgot Magyarorszg elfogadja azt
nem jelentheti, hogy Magyarorszg Alkotmnybrsga az Alaptrvny rtelmezsekor ktve lenne az EJEB eseti dntsei ltal adott jogrtelmezshez.154
jszer az alkotmnybrsgi gyakorlatban egy ilyen nylt vita megjelense, s a
joggyakorlat tovbbfejlesztse szempontjbl nyilvnvalan alapvet fontossg,
hogy ez a vita hogyan dl majd el a testletben.
4. SSZEGZ MEGFIGYELSEK S JAVASLATOK

Br az Alkotmnybrsgra vonatkoz szablyozs alapveten megvltozott, s a
hatlyos jog egy fontos szeletre vonatkozan megsznt az alkotmnyossgi kontroll lehetsge,155 az Alkotmnybrsg formlisan ma is jelents hatskrkkel br
fggetlen alkotmnyos intzmny. Aszablyozs egyes elemei (pldul az, hogy a
tagokat az Orszggyls 12 vre vlasztja, s azok nem vlaszthatak jra) akr
a korbbinl mg ersebb fggetlensg irnyba mutathatnnak. Afent ismertetett, Alaptrvnybe foglalt, s Abtv.-ben tallhat vltozsok azonban egyrtelmen jelzik az alkotmnyoz, alkotmnymdost tbbsg szndkt a meggyengtett
s a kormnyz tbbsg szmra politikailag relevns jogalkotsi krdsektl tvolra terelt156 j alkotmnybrskods megteremtsre.157 Br az Alkotmnybrsg testleti fggetlensgnek de facto cskkenst igen nehz volna bizonytani, a fentebb
elemzett vltozsok ktsgtelenl neheztik a fggetlensg, a jogszi szakmai autonmia megrzst. Prba el lltja a testletet az, ha az Alaptrvny rtelmezshez
pontos elrsokat kap kzhez, ha nem tmaszkodhat szabadon s nyltan az alkotmnyfejlds 1989 utni vvmnyaira. Nyomst gyakorol a testletre, ha a megsemmistett szablyozs msnap belekerlhet az Alaptrvnybe, vagy ha a sarkalatos
tbbsg llspontjtl eltr jogi dntst az Alkotmnybrsg hatskrre, szerve Kovcs Pter: Az Emberi Jogok Eurpai Brsga tletre val hivatkozs jabb formuli s techniki a magyar Alkotmnybrsg, valamint nhny ms eurpai alkotmnybrsg mai gyakorlatban
154
Pokol Bla alkotmnybr 34/2013. (XI. 22.) AB hat.-hoz fztt klnvlemnye.
155
Avonatkoz szablyozst lsd (12-13. lj.).
156
Apolitiktl legtvolabb es terlet a konkrt jogesetekhez kapcsold alkotmnybrsgi dnts.
Pokol Bla: Amagyar parlamentarizmus szerkezete (II. rsz) Ahatalmi ngyszg slyelosztsai
Trsadalmi Szemle 1993/10. 15.
157
Aklnbz alkotmnybrsgi modellekrl lsd Pcza Klmn: Tbbsgi demokrcia s gyenge alkotmnybrskods: egy elszalasztott lehetsg in Grdos-OroszSzente (22. lj.) 185212.
153
475
zetre vagy mkdsre vonatkoz jogalkotsi szankcik kvetik.158 Nehz hatkony ellenslyknt mkdni, ha az indtvnyhoz ktttsg elve szigorodik az indtvnyozk krnek radiklis cskkentse mellett, vagy ppen az alkotmnyjogi panasz
befogadsval kapcsolatos szmos jogszablyi rendelkezs eredmnyesen blokkolja
a legtbb eljrst. m ami ennl is fontosabb, az absztrakt utlagos normakontroll
hatskr irrelevnss vlsa oda vezet, hogy az Alkotmnybrsg mg a normakontrollra irnyul eljrsok krben is tlnyomrszt rgebbi jogszablyokkal tallkozik
a rendes brsgi eljrs termszetbl fakadan. Abri dntsek fellvizsglatt
clz Abtv. 27. -a szerinti alkotmnyjogi panasz pedig mg hatrozottabban tereli
az Alkotmnybrsgot tvol az aktulis alkotmnyjogi, sokszor fokozott kzpolitikai
relevancival br jogalkotstl.159
Az j alkotmnyjogi panasz eljrs bevezetse elremutat lps volt, mert a brsgi gyakorlat elemzse azt mutatta, hogy az alapjogi brskods sokszor nem megfelel sznvonal.160 Ezzel az indokkal azonban az Alaptrvny implicit igazolni
kvnta annak a lehetsgnek az eltrlst, hogy brki kezdemnyezhesse az utlagos absztrakt normakontrollt, a jogszablyok alkotmnyossgi vizsglatt. Az indtvnyozi kr az absztrakt normakontroll esetben tlzott mrtkben beszklt, s a
dediklt indtvnyozk 2015-re sajnos igen passzvnak mutatkoznak az alkotmnybrsgi eljrs kezdemnyezsben. Az alkotmnyjogi panasz s az actio popularis
teht nemcsak elmleti szempontbl nem lehetnek egyms alternatvi az alkotmnybrskodsban, hanem a gyakorlatban sem vltak azz. Megfelel eljrsi szablyok
kidolgozsa mellett teht biztostani kellene a politikai kzssg, a civil trsadalom
rszvtelt a kezdemnyezs tjn az alkotmnyos fellvizsglatot vgz frum munkjban. Akt hatskr egyidejleg tbb formban is lehet letkpes. Az egyni jogsrelem orvoslsa, a rendes brsg dntseinek alkotmnyossgi fellvizsglata nem
zrhatja ki az ltalnos alkotmnyvdelmi szempontok rvnyestst, a jogszablyi
formt lt kzpolitikai dntsek alkotmnyos korltainak kiknyszertst.161
Az talakts egy olyan j egyensly kialaktsnak eslyt teremtette meg,
amelyben nagyobb hangslyt kaphat az egyni jogvdelem, az alapjogok hatkony
rvnyestse mondta az Alkotmnybrsg elnke 2012-ben. 2015-re nem jtt ltre a kvnt j egyensly. Mg egyes, fkpp termszetes szemlyek szemlyes szabadsgjogaival kapcsolatos alapjogi krdsekben szletik vente nhny jogfejleszt dnts (ltalban rendkvl megosztott hatrozattal), az alkotmnyjogi panaszos
gyakorlat alapjn marknsabban rajzoldik ki a tulajdonhoz val jog vagy a szocilis
Paczolay Pter: Az Alkotmnybrsg alkotmnyvd szereprl Alkotmnybrsgi Szemle 2014/1.

107.
159
Hasonl rveket lsd Kerekasztal-beszlgets az alkotmnybrskods jelenrl s jvjrl: Balogh
Zsolt, Kukorelli Istvn, Lbady Tams, Tth Gbor Attila s Zlinszky Jnos Alkotmnybrsgi Szemle
2013/1. 119126.
160
Akorbbi brsgi gyakorlatrl sszefoglalan lsd Grdos-Orosz (28. lj.); jabban Bencze Mtys:
Az alapjogok brsg eltti rvnyeslsnek szociolgiai htterrl in Somody Bernadette (szerk.):
Alapjogi brskods Alapjogok az tlkezsben (Budapest: LHarmattan 2014) 96116.
161
Bvebben: Grdos-Orosz Fruzsina: Frum Az alkotmnybrskods jelene: Az Alaptrvny s az
alkotmnyossg legfbb rnek feladat- s hatskre Fundamentum 2014/1-2. 8590.
158
476
jogok j, jogcskkent felfogsa.162 Mindezek mellett a jogllamisg alapvet jogokat

nem kzvetlenl rint krdseit illeten, a jogalkotsi vagy llamszervezeti krdsekben pldul az Alkotmnybrsgnak indtvny hinyban legtbbszr nincs alkalma vizsglatot folytatni. Az is megfigyelhet, hogy egyes brk az llamszervezeti
krdsekben rbzzk a dntst a jogalkotra, mg alapjogi krdsekben inkbb alapjogvd-aktivista mdon gondolkodnak az alkotmnyossgi fellvizsglat krt illeten. Tny, hogy fontos alapjogi dntseknl olyan brk szavazata is a jogszablyi
rendelkezs megsemmistst tmogatta, akik ms jelleg, llamszervezeti gyekben
ugyanennek a jogalkotnak az llspontjt klnsebb alkotmnyossgi fenntartsok
nlkl szoktk elfogadni.163
2015-re Pokol Bla, az Alkotmnybrsg tagja s Halmai Gbor alkotmnyjogsz egyetemi tanr vitaindt rsai alapjn alapvet vita bontakozott ki arrl az
Alkotmnybrsg gyakorlatban s a magyar kzjogtudomnyban egyarnt, hogy mi
a brk, az alkotmnybrk feladata az idelis alkotmnyos demokrciban, az alkotmnybrsgi dntsek milyen mrtkben korltozhatjk igazolhat mdon a demokratikus tbbsget. Avita a politikai konstitucionalizmus-jogi konstitucionalizmus
krdseiben is elmlyed, illetve vgs soron a jelen formjban mkd alkotmnybrskods igazolhatsgt vitatja jra.164 Atanulmnyfolyam is jl rzkelteti, hogy
j egyensly helyett inkbb tvesztsrl s tkeressrl kell szmot adnunk 2015ben, tartalmi s hatskri rtelemben egyarnt. Az ton maradst, a tartalmi kontinuitst kpvisel alkotmnybrk mr ezt a 2012 eltti alkotmnybrsgi hatrozatok hivatkozsval kapcsolatos vita ismertetsnl lthattuk kisebbsgben vannak.
Az Alkotmnybrsg pozcijt s az alkotmnyossgi kontroll valdi rvnyeslst valsznleg nem lthatjuk be csupn a hatskri, szervezeti, eljrsi, llamszervezeti, hatalommegosztsi krdsek vizsglatnak segtsgvel, hanem a gyakorlat
stabilizldsval annak intenzv elemzse fog eltrbe kerlni, hogy milyen az egyes
dntsek tartalmi meggyz ereje, jogi dogmatikai tisztasga. Az Alkotmnybrsg,
a magyar alkotmnybrskods lte ugyanis csak akkor igazolhat, ha a testlet szakmai felkszltsgen s szakmai autonmin alapul, jogi, alkotmnyossgi fellvizsglatot vgez. (Eltr esetben ms jelleg intzmnyrl, pldul felshzrl vagy
valamilyen kormnyzati vagy parlamenti tancsad testletrl kellene beszlnnk.)
Az elmlt vek joggyakorlatnak tudomnyos vizsglata mr megkezddtt, annak
els eredmnyei sok trgykrben a gyakorlat mdosulsrl vagy megvltozsrl
szmolnak be. Az elmozduls azonban 2015-ben j doktrnkkal mg nem rhat le,
inkbb a gyakorlat kvetkezetlensgrl, vltozkonysgrl szlnak az elemzsek.165
Ezek elemzst lsd Tglsi (148. lj.).
32/2014. (XI. 3.) AB hat.
164
Avita legutbbi llomsai: Jurisztokrcia-vita Jogelmleti Szemle 2015/4, jesz.ajk.elte.hu/2015_4.pdf,
ill. a politikai konstitucionalizmus-vita a Fundamentum folyirat 2015/3-4-es szmban. Avita arrl
szl, hogy igazolhat-e az, hogy egy elitista jogsz alkotmnybrsg fellvizsglja s adott esetben
megsemmistse egy rszvteli alapon mkd demokrciban a parlament dntseit. Milyen mrtkben
kell a magyar AB-nak igazodnia az alkotmnyoz tbbsg, s ltalban is a parlamenti tbbsg alkotmnyos felfogshoz, dnthet-e az AB az alapveten vits alkotmnyossgi krdsekben az alkotmnybrskods sorn, avagy feladata ennl sokkal szkebbre szabott.
165
Lsd ltalban Grdos-OroszSzente (22. lj.).
162
163
477
Atestleten belli folytonos vvdsokat s nzeteltrseket, a dntsek trkenysgt, az indokolsok gyengit jl mutatja a szmos klnvlemny, a dntseken sokszor rzdik tovbb, hogy slyos kompromisszumok rn szlettek meg. 166
Az Alaptrvny szerint az Alkotmnybrsg szerepe ma is az lenne, hogy a hatskri korltok kztt a jogllami berendezkeds szablyaival kapcsolatban fggetlen
s igazolt tletet mondjon nem utolssorban a trvnyhozs s a vgrehajt hatalom felett.167 Az alkotmnybrskodsra vonatkoz hatskri, szervezeti s mkdsi
szablyokat az llamok szabadon alaktjk, a nemzetkzi frumok csupn minimumkvetelmnyeket fogalmaztak meg az Alaptrvny Alkotmnybrsgot rint szablyozsnak kialaktst illeten.168 Az alkotmnyoz hatalom, az alkotmnymdost tbbsg s a jogalkot a 20102015-s idszakban nagyon gyakran vltoztatta
az Alkotmnybrsgra s az alkotmnybrskodsra vonatkoz szablyokat, ezrt
a 2015-ben ksztett pillanatfelvtel alapjn a rszletszablyokra, a rendszer finomhangolsra vonatkozan nem tennk sztnz javaslatokat.169 Mind az alkotmnyoz, alkotmnymdost hatalom, a jogalkot ltal, mind az ebben a szablyozsi krnyezetben mkd Alkotmnybrsg ltal kiadott jogforrsokkal szemben alapvet
szakmai kritikk fogalmazhatak meg. Tanulmnyomat a szerkeszti koncepcihoz
illeszkedve ezrt a kzjogi funkci betltsre vonatkoz javaslatokkal zrom.
Nem indokolhat az Alkotmnybrsgra vonatkoz hatskri korltozsok fenntartsa a kzponti pnzgyi trgy jogszablyokat tekintve. Szksges az utlagos
absztrakt normakontroll eljrst indtvnyozk krnek bvtse (trsadalmi szervezetekkel, ombudsman-helyettesekkel, nkormnyzatokkal, szemlyek meghatrozott
szm csoportjval stb.), illetve elengedhetetlen a hatlyos jogszably alapjn indtvnyozsi joggal rendelkezk aktv szerepvllalsa az alkotmnyossgi fellvizsglat
kezdemnyezse tern. Az alkotmnyjogi panaszt egyes hatsgi dntsekre s bizonyos, alapjogot kzvetlenl rint kzbens brsgi dntsekre (pldul bnteteljrsi knyszerintzkedsek, klnsen elzetes letartztats) is rdemes kifejezetten
kiterjeszteni, mert jelen formjban az alkotmnyjogi panasz a vltoz joggyakorlat ellenre sem biztost teljes vdelmet az llam alapjogsrt aktusaival szemben. Az
19/2015 (VI. 15.) AB hat.; 23/2014 (VII. 15.) AB hat.
Ezt hangslyozza Paczolay Pter, az AB volt elnke is. Paczolay Pter: Az l alkotmny: az alkotmnybrskods kiszmthatsga s vltozsai in Chronowski Nra Petrtei Jzsef (szerk.):
Tanulmnyok dm Antal professor emeritus szletsnek 80. vforduljra (Pcs: PTE JK 2010)
234236.
168
European Commission For Democracy Through Law (Venice Commission) Opinion No. 614/2011,
Strasbourg 28 March 2011, Opinion on Three Legal Questions Arising in the Process of Drafting the
New Constitution of Hungary, Opinion No. 621/2011 of the Venice Commission, Strasbourg 20 June
2011, Opinion on the New Constitution of Hungary, Opinion No. 720/2013 of the Venice Commission
Strasbourg 17 June 2013, Opinion on the Fourth Amendment of the Fundamental Law of Hungary,
Opinion No. 665/2012, Strasbourg 19 June 2012, Opinion on Act CLI of 2011 on the Constitutional Court
of Hungary.
169
Rszletes, meggyzen indokolt tovbbi javaslatok fogalmazdnak meg sszefoglal jelleggel pl.
Chronowski (26. lj.) 8-9; Jakab Andrs Szilgyi Emese: Sarkalatos trvnyek a magyar jogrendben
MTALaw Working Papers 2015/32. 3941. Lsd jelen ktetben is 290-293; Az alkotmnyjogi panasz
idelis rendszervel kapcsolatban pedig Szalbot Balzs: Az alkotmnyjogi panasz legjabb krdsei
Akzvetlen panasz De iurisprudentia et iure publico Jog- s politikatudomnyi folyirat (DIEIP)
2013/2. 131.
166
167
478
Abtv. 26. (2) bekezdse szerinti panasz esetben a benyjtsra rendelkezsre ll

hatridt a jogsrelem bekvetkezttl s nem a tmadott jogszably hatlybalpstl kellene szmtani a hatkony jogrvnyests rdekben.
Prhuzamos krelemknt az Alkotmnybrsg irnyba pedig megfogalmazhat
az a kevsb kzzelfoghat igny, hogy a szakmai felkszltsgen alapul autonmia
jegyben a trvnyhozs s a rendes brskods alkotmnyos kontrolljaknt mkdjn. Az alkotmnyos rvelsnek, a jogi termszet elrsokon alapul igazolt dntsnek az elsdleges jogalakt hats mellett a politikai s a trsadalmi diskurzust is alapveten befolysol ereje van.
Az Alkotmnybrsgnak nehz dolga volt a 20102015 kztti idszakban.
Megvltozott az alkalmazand alkotmny,170 megvltozott a testlet sszettele, megvltozott a vonatkoz sarkalatos alkotmnybrsgi szablyozs, mi tbb, az
Alaptrvnyt mint talajt s a jogszablyi krnyezetet a parlamenti tbbsg folyamatosan vltoztatta. 2015-ben jogtechnikai szinten s az alkotmnyos alapelvek, illetve az Alaptrvnybe foglalt szablyok szintjn is koherenciazavarok rzkelhetek a
szablyozsban, s erre a jelensgre, a bizonytalansgra rerst a rgi s az j felfogs fent kifejtett elvi vitja, a rendszervlts alkotmnyos demokrcija folytonossgnak bizonytalansga. Krds, hogy a mai jogrendszer ingovnyos talajn meg
tudja-e vetni lbt az j sszettel, j szervezet s j hatskr Alkotmnybrsg,
illetve akar-e s tud-e majd az Alaptrvny alapjn utat mutatni a magyar alkotmnyos hagyomnyokbl is fakad eurpai, jogkiterjeszt alkotmnyossg fel.
Ennek legfrissebb rtkelshez lsd jelen ktetben Szente Zoltn fejezett.
170
479
HACK PTER
AZ GYSZSG
Az gyszsg jogi helyzetben 2010 utn jelents vltozsok trtntek, vltozott a szervezet kzjogi helyzete, a legfbb gysz megvlasztsnak mdja, az gyszi szervezet feladataiban is vltozsok trtntek. Atanulmny azt vizsglja, hogy az Alaptrvny hatlyos rendelkezseinek megfelel-e az gyszi szervezet mkdse. Az elemzs hrom pontra
koncentrl, az els, hogy a hatlyos szablyok a jogalkot gretnek megfelelen biztostjk-e az gyszsg fggetlensgt. Amsodik krds, hogy a fggetlen kzjogi szervezettl elvrhat tlthatsg megvalsul-e az gyszi szervezet mkdsben, legalbb
olyan mrtkben, mint a brsgok esetben. Aharmadik krds, hogy a fggetlen szervezetekkel szemben elvrhat szmonkrhetsg rvnyesl-e az gyszi szervezet esetben,
vagyis hogy a fggetlensg liberlis kvetelmnye mellett a szmonkrhetsg demokratikus kvetelmnye rvnyesl-e.1 Afggetlensggel kapcsolatban amellett rvelek, hogy a
hatlyos szablyozs nem nyjt biztostkot az gyszsg prtatlan s fggetlen mkdsre. Alegfbb gysz megvlasztsnak szablyai nem garantljk, hogy az gyszsg kls befolystl mentesen mkdjn, holott a nemzetkzi gyakorlatban vannak olyan megoldsok, amelyek a magyar szablyoknl hatkonyabb garancit nyjtanak. Az tlthatsg
kapcsn ngy krdst elemzek, az els a vdmonoplium problmja, vagyis azok az esetek,
amikor az gyszi tevkenysg kzponti elemt kpez bntetjogi tevkenysg sorn az
gyszsg kls befolysra, vagy tvesen, vagy hibsan nem rvnyesti az llam bntet
ignyt. Amsodik krds az gysz kzrdekvdelmi tevkenysge kapcsn az tlthatsg
hinynak problmja, klnsen azokban az esetekben, amikor az gysznek kizrlagos
jogkrei vannak. Aharmadik krds az gyszsg bels mkdsnek tlthatsga, a bels
utastsoknak val engedelmessg krdse. Az tlthatsg negyedik terlete az gyssz
vls s az elmenetel szablyainak tlthatsga. Mind a ngy terleten az tlthatsg
hinyt tapasztalhatjuk, ami eleve alssa a szervezet mkdsnek kls demokratikus
Ezt a kvetelmnyt a brsgok vonatkozsban elemzi Russel s OBrian, mivel a jogalkot az gyszsget fggetlen intzmnyknt szablyozza, a krds az gyszsggel kapcsolatosan ugyangy feltehet, mint a brsgok esetn. Peter H. Russel David M. OBrian (szerk.): Judicial Independence in the
Age of Democracy: Critical Perspectives from around the World (Charlottesville London: University
Press of Virginia 2001) 2. Vlemnyem szerint a brsgok esetben ugyan trtnt elrelps az tlthatsg s a szmonkrhetsg terletn nha a fggetlensget fenyeget mdon is de a jelenlegi helyzet a brsgok igazgatsban sem teremti meg az tlthatsg s a szmonkrhetsg optimlis szintjt, az gyszsget tekintve azonban slyos hinyossgokat lthatunk.
480
A z gyszsg
kontrolljt, akr a nyilvnossg ltali ellenrzs lehetsgt, akr a trvnysrt, hibs, vagy
tves dntsekkel szembeni jogorvoslat lehetsgt. Az tlthatsg hinya sszefgg a szmonkrhetsg hinyval. Aproblma felvzolsn tl bemutatom azokat a szakirodalomban trgyalt s a nemzetkzi gyakorlatban mkd megoldsokat, amelyek a trvnysrt
gyszi dntsek kockzatait cskkenthetik, s legalbb azt a szint szmonkrhetsget biztostjk, amelyet a trvnyek a brsgok vonatkozsban megteremtenek.
1. AJOGSZABLYI VLTOZSOK F IRNYAI

Az gyszsg szervezett s feladatait meghatroz jelenleg hatlyos joganyag hrom
lpsben jtt ltre. Az els lpsben a trvnyhozs a korbbi legfbb gysz mandtumnak 2010. december 13-i lejrta eltt mg 2010 szn a 2010. vi CXIII. tv.-nyel
mdostotta az akkor mg hatlyos 1949. vi XX. tv.-t, s ezzel megvltoztatta a legfbb gysz jogllst, valamint vlasztsnak szablyait. Ajelenlegi legfbb gyszt
mg az Alkotmny alapjn, de mr j szablyok szerint, az orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval vlasztottk meg kilenc vre.2 Ajogalkotsi folyamat msodik lpsben az Alaptrvny 29. cikk (4) bekezdse megerstette a 2010es szablyokat s egyttal megvltoztatta az gyszsg jogllst. Ennek megfelel
szablyokat tallunk az gyszsgrl szl 2011. vi CLXIII. tv.-ben, valamint a legfbb gysz, az gyszek s ms gyszsgi alkalmazottak jogllsrl s az gyszi letplyrl szl 2011. vi CLXIV. tv.-ben.
Ahatlyos jogi helyzet harmadik eleme az Alaptrvny negyedik mdostsval
jtt ltre. Mg az Alaptrvny eredeti szablyozsa szerint az gyszsg az llam
bntetignyt rvnyesti,3 az Alaptrvny eredeti indokolsa szerint: Az gyszsg alapvet feladata s joga az llam bntetignynek trgyilagos, prtatlan, az
alapjogok vdelmt biztost rvnyestse a brsg eltt.4 Az Alaptrvny negyedik mdostsa (2013. mrcius 25.) 21. cikk (1) bekezds r) pontja mdostotta az
Alaptrvny 29. cikk (1) bekezdst, a hatlyos szveg szerint: Alegfbb gysz s
az gyszsg fggetlen, az igazsgszolgltats kzremkdjeknt mint kzvdl az
llam bntetignynek kizrlagos rvnyestje.
Az gyszek nagy kziknyvnek (tovbbiakban: Kziknyv) szerzi ezeket
a vltozsokat gy rtkelik, hogy azzal a jogalkot vgleges s rgta esedkes
vlaszt adott a magyar gyszsg szervezett s feladatait rint vszzados vitra. [...] Ebben a modellben a legfbb gysz fggetlen, ugyanakkor kzjogi rtelem 119/2010. (XII. 7.) OGY hat. Alegfbb gysz mandtumnak idtartama kapcsn fontos megjegyezni,
hogy a 2011. vi CLXIII. tv. 22. (2) bek. a) pontja rtelmben, amennyiben a legfbb gysz megbzatsa a megbzatsi idtartam leteltvel, vagy hetvenedik letvnek betltsvel sznik meg, a legfbb
gyszi jogkrket az j legfbb gysz megbzatsa kezdetig gyakorolja. Vagyis, ha a kztrsasgi
elnk j jelltje nem kapja meg a kpviselk ktharmadnak tmogatst, akkor a legfbb gysz kilencves mandtumnak lejrta s hetvenedik letve betltse utn is hivatalban marad.
3
Magyarorszg Alaptrvnye 29. cikk, www.parlament.hu/irom39/02627/02627.pdf.
4
T/2627. javaslat Magyarorszg Alaptrvnye Indokols [56], www.parlament.hu/irom39/02627/02627.
pdf.
2
481
ben felels az Orszggylsnek.5 Az gyszsg vonatkozsban egyetrtek azokkal

a szerzkkel, akik flrevezet krdsnek gondoljk a magyar kzbeszdben rendszeresen felmerl dilemmt, hogy vajon a legfbb gysznek igazsggyi miniszteri alrendeltsgben kell-e mkdnie vagy sem, a kulcskrds valban az, hogy egy
konkrt gyszi dnts befolysolhat-e illetktelenl.6 Az illetktelen befolys alatt
a magam rszrl a szigoran vett prtatlan szakmai megtlsen kvl ms szempontok, akr politikai megfontolsok, akr szemlyes rdekek, akr kls gazdasgi befolys (ms szval korrupci) tjn lehet-e egy-egy gyben az gyszsg dntst befolysolni. Amennyiben a jogi szablyozs nem teremti meg az tlthatsg s
a szmonkrhetsg olyan rendszert, ami az ilyen befolyst kizrja, akkor az a szablyozs rossz, s vltoztatsra szorul, fggetlenl attl, hogy a vgrehajt hatalomnak alrendelt vagy attl fggetlen kzjogi helyzetben van az gyszsg. Avltoztats azonban nem felttlenl jelenti a kzjogi helyzet vltoztatst, az adott kzjogi
megoldson bell is ltre lehet hozni olyan szablyozst, amely a hinyz garancikat ptolja.
Avgrehajt hatalom oldalrl a 2010-ben meghozott s tovbbi lpsekkel megerstett dnts azzal a kvetkezmnnyel jr, hogy a mindenkori kormnyzat eszkzei beszklnek a bntetpolitika alaktsban. Mivel a rendrsg az gysz irnytsa alatt vgzi tevkenysgt, al van vetve az gyszi utastsoknak s dntseivel
szemben az gyszhez lehet panasszal fordulni, aki a rendrsg dntseit megsemmistheti, a nyomozst brmikor maghoz vonhatja, a nyomoz hatsg hatrozatt
megvltoztathatja, stb.7 gy arra nincs lehetsg, hogy a vgrehajt hatalom a rendrsgen keresztl rvnyestse bntet-jogpolitikai prioritsait. Afennmarad lehetsgek kzl az egyik, a bntet anyagi vagy eljrsjogi szablyok olyan alaktsa,
amely a jogalkalmaz dntsi, vagy mrlegelsi lehetsgeit szkti. Amsik lehetsg a kormnytagok, vagy vezet politikusok mg jogersen be nem fejezett brsgi
gyekben tett nyilatkozatai, amelyekben a nyilatkozk kifejtik, hogy mi lenne a szerintk helyes, vagy igazsgos dnts, kiprovoklva ezzel a bri szervezetek vezetinek tiltakozst.8
Atanulmny tovbbi rszben azt vizsglom, hogy az gyszsgre vonatkoz hatlyos szablyok s azok alkalmazsa megfelel-e a jogalkot ltal sajt maga szmra
tmasztott kvetelmnyeknek, vagyis a szablyozs alkalmas-e az gyszsg fggetlensgnek s prtatlansgnak biztostsra. rvnyesl-e az tlthatsg s a szmonkrhetsg demokratikus kvetelmnye az gyszi szervezettel kapcsolatban legalbb olyan mrtkben, mint a brsgi szervezetben, itt klnsen a bels utastsok
vitatsnak lehetsgt, s a kivlaszts s az elmenetel tlthatsgnak s normativitsnak krdst vizsglom.
Polt Pter Varga Zs. Andrs (szerk.): Az gyszek nagy kziknyve (Budapest: CompLex 2013) 13.
Jakab Andrs Szilgyi Emese: Sarkalatos trvnyek a magyar jogrendben MTALaw Working
Papers 2015/32. 47. Lsd jelen ktetben is 301. Ugyanezt lltja Ligeti Mikls: Althat gyszsg
Belgyi Szemle 2013/11. 5.
7
1998. vi XIX. tv. a bnteteljrsrl 28. (4) bek.
8
Lsd birosag.hu/media/aktualis/fuggetlenseg-es-felelosseg.
5
482
A z gyszsg
Az gyszsg tevkenysgt elemz vizsglatok sorn ers korltot jelent, hogy a

kutat szmra a szervezet bels mkdsrl, szemlyi llomnyrl, annak sszettelrl, a kinevezsek s az ellptetsek rendjrl, a szervezeten belli fluktucirl,
tovbb a szervezet rendeltetsszer mkdsrl csak olyan adatok llnak rendelkezsre, amelyeket maga az gyszsg biztost. Tudomsom szerint eddig mg nem
kszlt olyan empirikus kutats, amely a szervezet bels kultrjt, a szervezet mkdsnek bels dinamizmust a szervezeten kvli szereplk kzremkdsvel elemezte volna. gy a rendelkezsre ll adatokat azzal a forrskritikval kell kezelni,
hogy azok nagy rsznek hitelessgt fggetlen forrsbl nem lehet ellenrizni.
2. FGGETLENSG
Ahatlyos jogszablyok rtelmben Magyarorszgon az gyszsg olyan integritssal rendelkez szerv, ahol a fggetlensg csak a testletet illeti meg. Bels fggetlensgrl nem beszlhetnk. Maga a szervezet az al-flrendeltsgre pl, s gy
a hierarchizlt modellnek megfelelen mkd intzmny.9 Az gyszsg hierarchikus alapon felpl szigor al-flrendeltsg alapjn mkd szervezet, amelynek az ln a legfbb gysz ll, aki irnytja s vezeti az gyszi szervezetet. Mindez
azt jelenti, hogy valamennyi gysz a hivatali rendben alrendelt s beszmoltathat a felettes gysz ltal.10 Az gyszi szervezet ilyen formban trtn felptse miatt vilgosan kell ltni, hogy a legfbb gysz szemlynek kivlasztsi mdja
alapveten befolysolja azt, hogy az gyszi szervezet tud-e prtatlanul, politikai s
zleti rdekektl fggetlenl tevkenykedni. Egy ilyen szervezetben az egyes gyszek szakmai elmenetele, jvedelme, pozcija teljes mrtkben a legfbb gysz
dntstl fgg, vagyis szociolgiai rtelemben megllapthat, hogy aki a szervezeten bell j karriert akar befutni, az az eslyeit gy tudja nvelni, ha a felettesektl
szrmaz formlis s informlis elvrsoknak legjobban megfelelve vgzi a munkjt.
Mg a brsgi szervezeti rendszerben, ahol a trvnyek az egyes brk fggetlensgt is garantljk, bizonyos mrtkig nonkonform magatartssal is lehet rvnyeslni
(br ktsgtelenl a szemlyi dntsek koncentrcija kvetkeztben a karriereslyeket nem nveli az elvrsokat figyelmen kvl hagy bri szerepvlaszts), addig az
gyszsgen ez elkpzelhetetlen.
Mindez indokolja, hogy az gyszsg helyzetnek elemzst azzal kezdjk, hogy
megvizsgljuk a legfbb gysz megvlasztsnak folyamatt szablyoz jogi normkat, s vlaszt adjunk arra a krdsre, hogy a vlaszts mdja elegend biztostkot tartalmaz-e a fggetlensg s a prtatlansg rvnyeslsre.
Az gyszek nagy kziknyvnek bevezetjben a szerkesztk azon meggyzdsknek adnak hangot, miszerint az Alaptrvny szvege sszhangban ll a Velencei
Bizottsg ltalnos eurpai szablyokknt megfogalmazott javaslataival.11
Aktetet szerkesztknt jegyz legfbb gysz s akkori helyettese az Eurpa
PoltVarga (5. lj.) 32.
11
9
10
483
Tancs Parlamenti Kzgylsnek Jogi- s emberi jogi bizottsga elnknek 2008.

jlius 11-n kelt felkrsre a Velencei Bizottsg ltal ksztett vlemnyre utal.
AVelencei Bizottsg a felkrsre vlaszul kett, az igazsgszolgltats fggetlensgvel kapcsolatos vlemnyt ksztett. Az elst a Velencei Bizottsg 82. plenris lsn 2010. mrcius 12-13-n fogadta el a brsgok s a brk fggetlensgvel kapcsolatban.12 Amsodikat a Bizottsg 85. plenris lsn 2010. december 17-18-n
az gyszsggel kapcsolatban.13
Ezek az llsfoglalsok nem a magyar szablyozst vlemnyeztk, hanem azokat az eurpai sztenderdeket kvntk sszefoglalni, amelyeket a Velencei Bizottsg
kvetendnek tart. Az llsfoglalsok tartalma mind a brsgok, mind az gyszsg
vonatkozsban mr publikus volt akkor, amikor a magyar szablyozs kszlt.
Az gyszsgrl szl dokumentum ppen a korbbi, 1995-ben kszlt magyar
alkotmnytervezethez fztt bizottsgi jelentst idzi, amikor megllaptja, hogy a
legfbb gysz megvlasztsnak s elmozdtsnak mdja kulcsfontossg az gyszi szervezet megfelel mkdse szempontjbl. ABizottsg a magyar tervezettel
kapcsolatban megllaptotta, hogy a legfbb gysz kivlasztsa mdjnak olyannak
kell lennie, hogy az megnyerje a kzvlemny bizalmt s az igazsgszolgltats s a
jogi szakma megbecslst. Ezrt szakmai, politikamentes szakrtelmet kell bevonni a
kivlaszts folyamatba. Mindazonltal rthet, hogy mivel a vdemelsek gyakorlata kihat az llam rendezett s hatkony mkdsre, a kormnyzat bizonyos befolyst
kvn magnak a kivlaszts folyamatban, s nem akarja teljes egszben tengedni a jells folyamatt egy tle elklnlt testletnek, brmennyire is tiszteletre mlt
legyen az. Ezrt megfontoland olyan jell bizottsg ltrehozsa, amelyben a szakmai kzvlemny llspontja kellen kpviselve van, s egyttal lvezi a kormnyzat bizalmt.14
AVelencei Bizottsg ltalnos ajnlsban leszgezi, hogy nincsen egysges eurpai kvetelmny az gyszi szervezettel kapcsolatban, mindazonltal 25 pontban
sszefoglalta azokat az ajnlsait, amelyek megvalsulsa megakadlyozza a politikai befolyst. Ezek a pontok egyfajta eurpai sztenderdet jelentenek. Epontok kzl
nmelyik kifejezetten rinti a fggetlensg krdst.
1. Alegfbb gysz jellsnek folyamatban a jellt szakmai rtermettsgrl
be kell szerezni a jogi szakma (belertve az gyszek) s a civil szervezetek vlemnyt.15 Ilyen lps a magyar jellsi folyamatban nem szerepel, csupn az a megkts, hogy a legfbb gyszt az gyszek kzl kell megvlasztani. Ahatlyos rendelkezsek szerint gyssz azt az egyetemi jogi vgzettsggel s jogi szakvizsgval
rendelkez magyar llampolgrt lehet kinevezni, aki nem ll cselekvkpessget rint gondnoksg vagy tmogatott dntshozatal hatlya alatt.16 Az gyszek kineve Lsd CDL-AD(2010)004.http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282010%29004-e.
13
Lsd CDL-AD(2010)040.http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD%282010%29040-e.
14
CDL(1995)073rev., Chapter 11.
15
CDL-AD(2010)040. XIII. Conclusion. 87. 1. 16.
16
2011. vi. CLXIV. tv. a legfbb gysz, az gyszek s ms gyszsgi alkalmazottak jogllsrl s az
gyszi letplyrl 11. (1) bek.
12
484
A z gyszsg
zsrl a legfbb gysz dnt. Ennek rtelmben a legfbb gysz dntheti el, hogy
egyltaln kik kzl lehet j legfbb gyszt vlasztani. Az Alaptrvny 29. cikk (6)
rtelmben: Az gyszek nem lehetnek tagjai prtnak, s nem folytathatnak politikai tevkenysget. Ezek a rendelkezsek formai rtelemben a prtpolitikai fggetlensget biztostjk, de tartalmilag nem jelentenek garancit a politikai elfogultsggal
szemben, s nem garantljk a jellt szakmai alkalmassgt sem. Ahatlyos szablyozs gy a kztrsasgi elnk diszkrecionlis jogt teremti meg a jells sorn, nem
rja el azt, hogy akr az gyszeket, akr a jogi szakma egyb kpviselit meg kellene hallgatni.
13. Alegfbb gysz megvlasztsa sorn a minstett tbbsggel trtn vlaszts elsegtheti azt, hogy a kivlaszts folyamatban szles konszenzus rvnyesljn.17 Az j magyar szablyozs szemben a korbbi alkotmnyi rendelkezssel, amely
a kpviselk felnek szavazathoz kttte a legfbb gysz megvlasztst, ktharmados vlasztsi szablyt r el. Tekintettel azonban az arnytalan vlasztsi rendszerre, amelynek kvetkeztben 2010-ben a prtlistra leadott szavazatok 53%-val,
2014-ben 45%-val18 ktharmadot meghalad mandtumtbbsget lehetett szerezni,
ez a rendelkezs semmilyen mrtkben nem segtette el a szles konszenzus megteremtst. Ajelenlegi legfbb gysz 2010-es megvlasztsakor a kormnyprtokon tlnyl konszenzus nem volt meg. Ez a konszenzushiny minden olyan esetben
reprodukldhat, amikor a kztrsasgi elnk s a kormnytbbsg azonos politikai
oldal kpviselibl ll, s a kormnyprt vagy kormnyprtok ktharmados tbbsggel rendelkeznek az Orszggylsben.19 Alegfbb gysz megvlasztsnak hatlyos
szablyai teht nem zrjk ki azt, hogy az orszggyls olyan szemlyt vlasszon, aki
mgtt sem politikai, sem szakmai konszenzus nincsen.
Annak bizonytsra, hogy a vgrehajt hatalomtl fggetlen legfbb gyszi pozci mshogyan is betlthet, mint azt a hatlyos magyar megolds elrja, ppen a
legfbb gysz hivatkozott az Eurpai Uni Tagllamai Legfbb gyszeinek tallkozjn tartott beszdben, amelyrl az gyszsgi rtest szmolt be. Polt Pter
Lengyelorszg pldjt emltette:
[] a 2009. oktber 9-i trvny alapjn a korbbi azonos igazsggyminiszteri s legfbb gyszi funkcit sztvlasztottk s az gyszi szervezeti hierarchia ln a legfbb gysz ll, akit a lengyel kztrsasgi elnk nevez ki a Nemzeti Brsgi Tancs
s a Nemzeti gyszsgi Tancs ltal javasolt jelltek kzl.20
Egy ehhez hasonl megolds olyan formban is elkpzelhet, ha a szakmai szervezetek ltal javasolt jelltek kzl az orszggyls vlasztja meg a legfbb gyszt.
Lsd www.valasztas.hu/hu/parval2010/354/354_0_index.html;http://www.valasztas.hu/hu/
ogyv2014/861/861_0_index.html.
19
Arendszervlts ta eltelt idben megtartott ht orszggylsi vlasztst kveten eddig mr hromszor
fordult el, hogy a kormnyzati tbbsg ktharmadot meghalad mandtummal rendelkezett. Epontok
kzl nmelyik kifejezetten rinti a fggetlensg krdst.
20
Polt Pter: Alegfbb gysz jogllsa s annak garancii gyszek Lapja 2011/4. 58.
17
18
485
Azltal, hogy a magyar szablyok szemben a Velencei Bizottsg ltalnos ajnlsval21 nem zrjk ki a legfbb gysz jravlaszthatsgt, klnsen slyos legitimitsi vlsg lehetsgt hozzk ltre, tovbb olyan helyzetet teremtenek, amely a
hivatalban lv legfbb gyszt arra sztnzi, hogy legalbb a kpviselk egyharmadt meghalad mandtummal rendelkez prtok jindulatt megszerezze, mert ebben
az esetben megakadlyozhat az j legfbb gysz megvlasztsa s elrhet a hivatalban lv legfbb gysz hivatali idejnek lete vgig trtn meghosszabbtsa.22
Mg a 2010-ben megvlasztott, majd 2014-ben ismt parlamenti tbbsget szerz prtoknak szmos ltvnyos konfliktusuk volt a brsgokkal, kezdve a 2006-os
esemnyeket vizsgl bizottsg lseivel, emlthetk mg a devizahiteles gyek, a
Rezesova-gy, az rokti banda gye, a Biszku-gy, a Hagy-gy, a vrsiszap-per
stb.,23 hasonl nyilvnos konfliktusokra a kormny, illetve kormnyprti politikusok s
az gyszsg kztt nem tallunk pldt.
Az gyszsg s a kormny kztti kapcsolatok harmonikus jellegrl az gyszsget rint kltsgvetsi dntsekbl is kpet kaphatunk. Az albbi tblzat s bra
jl mutatja, hogy 2010 utn az gyszsg kltsgvetsi elirnyzata mintegy 25%kal nvekedett, s az gyszi, algyszi, fogalmazi sszltszm is mintegy 20%-kal
nvekedett. Aszemlyi juttatsok nvekedsnek arnya meghaladta a ltszmnvekeds arnyt.24 Ugyancsak a kormny jindulatnak jele, hogy 2013-ban az elfogadott kltsgvetsben meghatrozott 133 milli forint egyb mkdsi s felhalmozsi
cl kiads helyett 2 365 millis tnyleges felhasznlsra kerlt sor, aminek forrsa
nem a kltsgvetsi fejezeten bell keletkezett.

Ennek rszletes jogi levezetst a 2. lj. tartalmazza.
23
Ezeknek rszletes bemutatst lsd Bencze Mtys Bad Attila: Amagyar brsgi rendszer hatkonysgt s az tlkezs sznvonalt befolysol strukturlis s szemlyi felttelek c. tanulmnya a
jelen ktetben.
24
Az gyszsgi ltszmadatok s kltsgvetsi adatok bemutatst tartalmaz tblzatok forrsa a
legfbb gysz ves orszggylsi beszmolja: J/2740 AMagyar Kztrsasg legfbb gysznek
orszggylsi beszmolja az gyszsg 2006. vi tevkenysgrl 108111, ill. 113. (szemlygyi) s
117120. (gazdasgi), www.parlament.hu/irom39/00279/00279.pdf; J/5369. AMagyar Kztrsasg
legfbb gysznek orszggylsi beszmolja az gyszsg 2007. vi tevkenysgrl 52-53, ill.
5861, www.parlament.hu/irom39/00290/00290.pdf; J/3 AMagyar Kztrsasg legfbb gysznek orszggylsi beszmolja az gyszsg 2009. vi tevkenysgrl 5760, ill. 6466, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_besz/ogy_beszamolo_2009.pdf; J/2879 Alegfbb gysz beszmolja az gyszsg
2010. vi tevkenysgrl 5759, ill. 6466, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_besz/ogy_beszamolo_2010.pdf;
J/6851 Alegfbb gysz orszggylsi beszmolja az gyszsg 2011. vi tevkenysgrl 5355,
ill. 6063, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_besz/ogy_beszamolo_2011.pdf; J/10648 Alegfbb gysz beszmolja az gyszsg 2012. vi tevkenysgrl 6671, ill. 7678, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_besz/ogy_beszamolo_2012.pdf; B/145. Alegfbb gysz beszmolja az gyszsg 2013. vi tevkenysgrl 5557,
ill. 6265, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_besz/ogy_beszamolo_2013.pdf; B/4680. Alegfbb gysz orszggylsi beszmolja az gyszsg 2014. vi tevkenysgrl 5052, ill. 5760, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_
besz/ogy_beszamolo_2014.pdf.
21
22
486
A z gyszsg
1. tblzat. Az egyes kltsgvetsi elirnyzatok alakulsa

(milli Ft, %) 2010201425
2013/ 2014
teljests
108
Dologi kiads
3 090 3 775 3 573 3 665 4 095 4 002 4 180 4 148 3 739 3 647
89
88
477
40
Egyb mkdsi s felhalmozsi cl kiadsok

Feljtsok
Beruhzsok
89
74
92
158
30
34
30
32
1 121 1 423 1 780 1 040
Fejlesztsi tartalk
sszesen
120 1 678
teljests
103
106
teljests
101
5 013 5 034 5 534 5 301 6 405 6 381 6 470 6 581 6 884 7 075
teljests
19 189 19 168 21 082 20 418 24 413 24 001 24 656 24 656 25 011 25 354
Munkaadt terhel
jrulk
Szemlyi juttats
teljests
2013/ 2014
elirnyzat
Index %
teljests
2014
634
943
30
835 1 478 1 334 1 673 1 225 1 080
92
65
30
972
60
133 2 365
elirnyzat
2013
elirnyzat
2012
elirnyzat
2011
elirnyzat
2010
elirnyzat
Megnevezs
30
254
28 532 29 508 32 091 30 614 36 870 37 600 36 803 39 677 38 256 38 102
733
104
96
1. bra. Kltsgvetsi elirnyzatok 2006201426
40 Mrd
35 Mrd
30 Mrd
25 Mrd
20 Mrd
15 Mrd
10 Mrd
5 Mrd
0
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Lsd 24. lj.

Lsd 24. lj.
25
26
487
2. tblzat. gyszek, algyszek s fogalmazk szmnak s nemek szerinti

megoszlsnak alakulsa 2005201427
v
Flls gyszek
szm
2005
1 490
Algyszek,
fogalmazk
2005
= 100%
szm
100,0
468
gyszek
frfi
Algyszek, fogalmazk
2005
= 100%
szm
szm
n
%
szm
frfi
%
szm
n
%
100,0
612
40,6
897
59,4
170
36,3
298
63,7
2006
1 538
103,2
412
88,0
622
40,1
928
59,9
148
35,9
264
64,1
2007
1 580
106,0
364
77,8
636
40,1
952
59,9
130
35,7
234
64,3
2008
1 612
108,2
318
67,9
646
40,1
966
59,9
109
34,3
209
65,7
2009
1 660
111,4
270
57,7
660
39,8
1 000
60,2
86
31,9
184
68,1
2010
1 741
116,8
261
55,8
685
39,3
1 056
60,7
86
33,0
175
67,0
2011
1 850
124,2
402
85,9
759
41,0
1 091
59,0
118
29,4
284
70,6
2012
1 809
121,4
497
106,2
741
41,0
1 068
59,0
143
28,8
354
71,2
2013
1 824
122,4
497
106,2
739
40,5
1 085
59,5
145
29,2
352
70,8
2014
1 876
125,9
450
96,2
751
40,0
1 125
60,0
139
30,9
311
69,1
2. bra. Az gyszek, algyszek s fogalmazk szmnak alakulsa 2005201428

Algyszek, fogalmazk
gyszek
2 000
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
Az gyszi ltszm nvekedse klnsen a brsgi ltszmadatokkal sszevetve

rdemel figyelmet, ugyanis a bri llshelyek szma 2009 s 2014 kztt gyakorlatilag nem vltozott.29
Lsd 24. lj.
Lsd 24. lj.
29
A2009-es adatok az OIT elnknek beszmoljban, a 17. sz. mellkletben tallhatk, docplayer.
hu/4012316-Az-orszagos-igazsagszolgaltatasi-tanacs-elnokenek-tajekoztatoja.html. Aksbbi ada27
28
488
A z gyszsg
Az gyszsg esetben megfigyelhet nvekeds olyan idszakban kvetkezett be,

amikor a bnzsi adatok a legfbb gysz 2013-as vi orszggylsi beszmoljnak megllaptsa szerint rszben azrt, mert az j Btk. egyes bncselekmnyeket dekriminalizlt30 2010-hez kpest mintegy 20%-os cskkenst mutattak.31 Az
sszbnzs fbb adatainak alakulsa az elmlt hsz vben az albbi tblzatban s
brkon tallhat.32
3. tblzat. Az sszbnzs egyes mutatinak alakulsa 1995201433
v
Regisztrlt bnelkvetk
szma
szmnak
vltozsa
(1995 =
100%)
Regisztrlt elkvetk
ebbl:
100 ezer
ismeretlakosra
len elkvejut
tj2
szma1
szma
szmnak
vltozsa
(1995 =
100%)
100 ezer
lakosra
jut
szma1
ebbl: regisztrlt
bnelkvetk
szma
arnya az
elkvetkn bell %
1995
502 036
100,0
4 900,0
195 481
128 189
100,0
1 251,2
121 121
94,5
1996
466 050
92,8
4 563,6
242 239
129 061
100,7
1 263,8
122 226
94,7
1997
514 403
102,5
5 055,8
254 052
138 763
108,2
1 363,8
130 966
94,4
1998
600 621
119,6
5 926,0
268 258
147 689
115,2
1 457,2
140 083
94,8
1999
505 716
100,7
5 011,2
341 239
140 000
109,2
1 387,3
131 658
94,0
2000
450 673
89,8
4 487,3
229 862
131 459
102,6
1 308,9
122 860
93,5
2001
465 693
92,8
4 565,5
223 911
128 399
100,2
1 258,8
120 583
93,9
2002
420 782
83,8
4 135,5
200 784
129 454
101,0
1 272,3
121 885
94,2
2003
413 343
82,3
4 075,4
179 250
124 924
97,5
1 231,7
118 145
94,6
3004
418 883
83,4
4 140,5
181 245
137 15
107,0
1 356,1
130 182
94,9
2005
436 522
87,0
4 323,0
179 328
140 211
109,4
1 388,6
133 790
95,4
2006
425 941
84,8
4 227,0
174 120
129 991
101,4
1 290,0
124 171
95,5
2007
426 914
85,0
4 241,1
187 668
121 561
94,8
1 207,6
116 161
95,6
2008
408 409
81,4
4 065,6
178 285
122 695
95,7
1 221,4
116 584
95,0
2009
394 034
78,5
3 928,2
182 602
120 141
93,7
1 197,1
112 831
94,0
2010
447 186
89,1
4 465,5
221 194
129 945
101,4
1 297,6
122 529
94,3
2011
451 371
89,9
4 520,2
245 080
120 529
94,0
1 207,0
112 895
93,7
2012
472 236
94,1
4 742,4
274 143
108 306
84,5
1 087,7
100 239
92,6
2013
377 829
75,3
3 813,1
177 877
109 876
85,7
1 108,9
103 672
94,4
2014
329 575
65,6
3 336,7
139 020
108 466
84,6
1 098,1
105 588
97,3
1) Az adott v janur 1-jei laknpessg adatai alapjn szmtott adat.
2) Azon regisztrlt bncselekmnyek szma, amelyek esetben a bncselekmnyt nem a gyanstott

kvette el, nem llapthat meg, hogy a bncselekmnyt a gyanustott kvette el, nem llapthat meg
az elkvet kilte.
tok az OBH elnknek beszmoljban 93, docplayer.hu/4012316-Az-orszagos-igazsagszolgaltatasi-tanacs-elnokenek-tajekoztatoja.html.

30
B/145 Alegfbb gysz orszggylsi beszmolja az gyszsg 2013. vi tevkenysgrl 6, ugyeszseg.hu/pdf/ogy_besz/ogy_beszamolo_2013.pdf.
31
Avagyon elleni bncselekmnyek szmnak cskkenshez az is hozzjrult, hogy 2012. prilis 15-n
hatlyba lpett a 2012. vi II. tv. a szablysrtsekrl, amelynek 117. (1) bek.-ben szmos vagyon
elleni cselekmny esetn a szablysrtsi rtkhatrt 20.000 Ft-rl 50.000 Ft-ra emelte.
32
Lsd ugyeszseg.hu/repository/mkudok6797.pdf.
33
Tjkoztat a 2014. vi bnzsrl (Budapest: Legfbb gyszsg 2015) 11, http://ugyeszseg.hu/
repository/mkudok6797.pdf.
489
3. bra. Aregisztrlt bncselekmnyek 100 ezer lakosra jut szmnak alakulsa

19952014
6 000
5 500
5 000
4 500
4 000
3 500
2012
2013
2014
2012
2013
2014
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
3 000
4. bra. Aregisztrlt elkvetk 100 ezer lakosra jut szmnak alakulsa

1995201434
1 500
1 400
1 300
1 200
1 100
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1 000
Tjkoztat a 2014. vi bnzsrl (Budapest: Legfbb gyszsg 2015) 12, ugyeszseg.hu/repository/

mkudok6797.pdf.
34
490
A z gyszsg
Az gyszsg kivtelezett helyzett a brsggal szemben az is jelzi, hogy mikzben

elvi szinten a brk s az gyszek javadalmazsnak azonosnak kellene lennie, brsgi vezetk szerint ez nincs gy, mert mg a brsgok a brmaradvnyokat nem klthetik el szemlyi kiadsokra, addig az gyszsgeken a megmaradt breket jutalom
formjban ki lehet osztani. Egyesek ezzel is magyarzzk az gyszsg vonzerejnek nvekedst rszben a joghallgatk plyavlasztsa sorn, rszben abban, hogy
az utbbi vekben egyre tbbszr fordul el, hogy gyakorlattal rendelkez brk gyszi llsokat35 plyznak meg s nyernek el.
Tekintettel arra, hogy a Velencei Bizottsg 2010-es javaslatban megfogalmazott
garancik amelyek a fggetlensg megteremtst lehetv tettk volna, valamint
a 2009-es lengyel megolds is mr ismert volt akkor, amikor a magyar szablyozs
megszletett, nehezen hihet, hogy a jogalkot ltal vlasztott megolds jhiszem
tudatlansgon alapult volna.
Ennek a megoldsnak a lnyege, hogy az gyszi szervezet fggetlensgnek meghirdetett kvetelmnye nem rvnyesl. Nehz szabadulni attl a gondolattl, hogy a
valdi cl nem is a fggetlensg megteremtse volt, hanem egy olyan gyszi szervezet kialaktsa, amely az azt kialakt politikai irnyzat rtkrendjt (rosszabb esetben
rdekeit) kpviseli, akr tbbsgben van az adott irnyzat, akr kisebbsgben van, de
meg tudja akadlyozni az j legfbb gysz megvlasztst.
Ezt a feltevst tmasztja al az, hogy a jogalkot mereven elzrkzott attl is, hogy
a szervezeti fggetlensggel egyidejleg megteremtse az egyes beosztott gyszek
dntsi nllsgt, a bri fggetlensgnek megfelel fggetlensget. Ne feledjk,
hogy a hierarchikusan szervezett gyszsg napleoni modelljben az gyszek a
kormny nevben jrtak el, akaratukat azonban nem tudtk korltlanul rvnyesteni,
hiszen a trgyalst megelz eljrs msodik szakaszban, a vizsglati szakaszban a
fggetlen vizsglbrk hozhattk meg a lnyeges dntseket.36
Amagam rszrl egyetrtek Jakab Andrs s Szilgyi Emese felvetsvel, akik a
vonatkoz nmet szakirodalmi vitkra is hivatkozva kijelentik, hogy: az gyszi sttust szksges lenne tovbb talaktani oly mdon, hogy az kzeledjen a nyomozsi brk sttushoz.37 Ennek a kvetelmnynek a slyt mg inkbb rthetv teszi,
ha els lpsben megvizsgljuk, hogy a hatlyos szablyozs s az gyszsgi gyakorlat a jelenlegi gyszi szervezet vonatkozsban milyen mdon tette tlthatv
s ezen keresztl ellenrizhetv az gyszi szervezetet. Akvetkez lpsben pedig
azt clszer megvizsglni, hogy az egyes gyszek dntsi felelssge hogyan alakul,
illetve az gyszi szervezet egsznek szmonkrhetsge rvnyesl-e egyltaln.
Errl a jelensgrl brsgi vezetk szltak a Kzlekedsi Jogszok Egyeslete ltal 2016. mjus 27-n
Kecskemten rendezett konferencin.
36
Ez a modell rvnyeslt az els magyar eljrsjogi kdexben is, a Bntet Perrendtartsrl szl 1896.
vi XXXIX. tv.-ben. Avizsglbr intzmnynek megszntetse a szovjet jogi megoldsok bevezetsvel egyidejleg a szovjet mintra ltrehozott szigor al-flrendeltsgben mkd gyszi szervezet
fellltsval egyidben trtnt meg.
37
JakabSzilgyi (6. lj.) 47. Lsd jelen ktetben is 301.
35
491
3. TLTHATSG
Varga Zs. Andrs szerint:
Magyarorszg Alaptrvnye kt jelents vltozst hozott az gyszsg jogllsa s
ezltal feladatkre, az alkotmnyos intzmnyek rendszerben betlttt szerepe tekintetben. Amikor 29. Cikknek (1) bekezdse a legfbb gyszt s az gyszsget egyrszt az igazsgszolgltats kzremkdjeknt azonostja, msrszt f feladataknt
az llam bntetignynek rvnyestst nevesti, a korbbiakhoz kpest szkti az
intzmny ltal kvetend elsdleges szempontok krt, tovbb meghatrozza a
mkds f cljt s eszkzeit is.38
Atanulmny megjelense utn elfogadott mdosts, az Alaptrvny negyedik mdostsa, mg egyrtelmbben fogalmaz, amikor a 29. cikk eredeti szvegt azzal egszti ki, hogy mint kzvdl az llam bntetignynek kizrlagos rvnyestje.39
3.1. AVDMONOPLIUM PROBLMJA
Magam is rmtelinek tartom azt a vltozst, amely az gyszi szervezet tevkenysgt elsdlegesen az llam bntetignynek rvnyestsben hatrozza meg. 40
Ugyanakkor az rdemi korrekci nlkli vdmonoplium alkotmnyos megerstse
slyos agglyokat vet fel, s az gyszsg szerept az 1949 s 1990 kztti szocialista gyszi szervezethez kti, ennyiben sokkal inkbb a szocialista megolds restaurcija, semmint a modern kvetelmnyeknek megfelel vltozs. Nem vletlen, hogy
a ptmagnvd intzmnynek a helyrelltsa mr az Ellenzki Kerekasztal s az
MSZMP kztti 1989-es trgyalsoknak is tmja volt, mint ahogyan az sem, hogy a
monopliumhoz ragaszkodk ellenllsa a bnteteljrsrl szl 1998. vi XIX. tv.
hatlybalpsig, 2003-ig meg tudta akadlyozni a ptmagnvd bevezetst.
Aptmagnvd intzmnye az 1896. vi Bntet Perrendtartsban ahogyan arra
Belovics Ervin helyesen felhvja a figyelmet a vdhatsg mkdse kiegsztse vgett szksges, ha (az gysz) a politikai elvrsoknak val megfelelsi knyszer, szakmai hozz nem rts, kpzetlensg, leterheltsg, (vagy) gyszi tveds
miatt ttlen marad.41 Nyilvnval, hogy ezek a krlmnyek ma is befolysolhatjk az gyszi dntseket, ugyanakkor amint arra Ligeti Mikls is rmutat,42 mr a
hatlyos szablyozssal szemben is kritikaknt llapthat meg, hogy az a bncselekmnyek szles krben s nagymrtkben ppen olyan krben, ahol a politikai befolys gyanja felmerlhet, mint pldul a hivatali bncselekmnyek, vagy a korrupcis
Varga Zs. Andrs: Az Alaptrvny s az gyszsg kzjogi hatskrei Magyar Jog 2012/3. 129.
A29. cikk (1) bek.-e az Alaptrvny negyedik mdostsa (2013. mrcius 25.) 21. cikk (1) bek. r) pontja szerint mdostott szveg.
40
Ebben is egyetrtek Jakab Andrsk vlemnyvel. JakabSzilgyi (6. lj.) 47. Lsd jelen ktetben is 301.
41
Idzi Belovics Ervin: Avd trvnyessge (Budapest: PPKEHabilitcis fzetek 2012).
42
Ligeti (6. lj.) 5.
38
39
492
A z gyszsg
cselekmnyek stb. srtett hinyban eleve ki van zrva a ptmagnvdl ignybevtelnek lehetsge. Vagyis ha e cselekmnyek krben merlne fel a politikai elvrsoknak val megfelels, a hozz nem rts, a kpzetlensg vagy a tveds, akkor e
krlmnyek kikszblsre jelenleg nem ll rendelkezsre jogi eszkz.
Aptmagnvd mint korrekcis eszkz lehetsgt az 1998. vi XIX. tv. ugyan
bevezette, de ez az intzmny mr 2003-as hatlybalpsekor is tovbbi gyengesgekben szenvedett. ABe. 199. (1) bekezdse szerint a feljelents elutastsa esetn e hatrozattal szemben a srtett panaszt jelenthet be, a panasz elutastsa utn a
srtett akkor lphet fel ptmagnvdlknt, ha a feljelentst azrt utastottk el, mert
a cselekmny nem bncselekmny, vagy mert bntethetsget megszntet ok ll
fenn.43 Aptmagnvdl fellpsi lehetsgt a trvny helyesen kizrja akkor, ha
gyermekkor mint bntethetsget kizr ok, vagy az elkvet halla, kegyelem, vagy
elvls miatt, vagy azrt utastjk el a feljelentst, mert a cselekmnyt mr korbban elbrltk. Ugyanakkor nehz magyarzatot tallni arra, hogy mirt van kizrva
a ptmagnvd akkor, ha a feljelentst azrt utastjk el, mert a bncselekmny gyanja hinyzik.44 Anyomoz hatsg, vagy az gysz azzal, hogy erre a pontra hivatkozva utastja el a feljelentst, mg azokban az esetekben is kizrja a ptmagnvdl
fellpsnek lehetsgt, ha egybknt a trvny lehetv tenn, mert van termszetes szemly srtettje a cselekmnynek.
Aptmagnvd intzmnynek hatlybalpst megelzen 2002-ben s 2003ban szmos esetben vita alakult ki az akkori gyszsg s a kormny kztt olyan
cselekmnyek vonatkozsban, ahol az gyszsg a kormny, vagy valamely minisztrium feljelentse utn elutastotta a feljelentst, vagy a nyomozst megszntettk. Aptmagnvd hatlybalpst kveten a kormny gy rtelmezte, hogy az
ezt kveten megszletett feljelentsek elutastsa esetn helye van a kormny ltal
elterjesztett ptmagnvdnak. Akrdsben a brsgok kztt is eltr rtelmezsi
gyakorlat alakult ki, egyes brsgok elfogadtk a minisztriumok, vagy kormnyzati szervek ptmagnvdli fellpst, msok viszont nem. Abrsgok kztti vitt a
Legfelsbb Brsg 3/2004. BJEszm elvi dntsvel kvnta lezrni. ALegfelsbb
Brsg llspontja szerint akkor van helye kormnyzati szervek ltal beterjesztett
ptmagnvdnak, ha a cselekmny anyagi krt okozott. Alegfbb gysz vitatta ezt
az llspontot s az Alkotmnybrsghoz fordult. Indtvnyra az Alkotmnybrsg
42/2005. (XI. 14.) AB hatrozatval, szemben a Legfelsbb Brsg hrom elvi dntsvel, gy foglalt llst, hogy az llami vagyon srelmre elkvetett bncselekmny
esetn sem lphet fel az llam mint ptmagnvdl. Mint lthat, a krds jogi megtlse kzel sem egyrtelm.
Az Alaptrvny negyedik kiegsztsnek az llam bntetignynek kizrlagos kpviseletre vonatkoz rendelkezst a javaslat beterjesztje nem indokolta, de
annak az gyszi monoplium megerstsn kvl ms valdi indokt nehz tallni. Az Alaptrvny elfogadi az gyszi monoplium korrekcijnak kiszlestst
Be. 174. (1) bek. a) vagy c) pontja.

Be. 174. (1) bek. b) pontja.
43
44
493
valamilyen okbl nagyobb veszlynek ltjk, mint a politikai elvrsnak megfelel

gyszi fellpst, a hibs, vagy tves gyszi dntsekbl ered kockzatokat.45
Abntet gyekben val gyszi kzremkds kapcsn a Velencei Bizottsg a
negatv gyszi dntsek, teht az gysz hallgatsa, vagy passzivitsa miatt elmarad felelssgre vons problmja mellett az gysz javra val elfogultsg krdst is felveti. 24. Nhny orszgban az gysz javra val elfogultsg az
gyszi indtvnyok szinte automatikus elfogadshoz vezet. Ez nemcsak az rintettek alapvet jogait veszlyeztet tendencia, hanem a bri fggetlensget is. 46
Tudomnyos kutatsok hinyban nehz ebben a krdsben llst foglalni a magyar
gyakorlatot illeten. A2006. szi esemnyeket kvet eljrsoknl felmerlt annak
gyanja, hogy a brsgok az gysz indtvnya esetn automatikusan elrendeltk a
knyszerintzkedst, illetve a bnssget megllapt tleteknl is ltezik a gysz
javra elfogultsg. Alapos kutats a tmban mg nem folyt, gy nehz eldnteni,
hogy vals problmrl van-e sz. Ugyanakkor rdekes kvetkeztetsre jut ezzel kapcsolatban Solomon, aki a magas vderedmnyessgi adatokat inkbb annak tudja be,
hogy azokban a jogrendszerekben, ahol az gyszek rdemi szr funkcit tltenek
be, mr csak azok az gyek jutnak brsgi szakaszba, amelyeknl elg ers bizonytkok tmasztjk al a vdlott felelssgt.47 Teht Solomon a jl mkd szrs eredmnynek ltja a magas vderedmnyessget.
Ha Solomonnak igaza van, minl jobban mkdik a trgyalst megelz szakaszban ez a fajta szrszerep, annl inkbb az gyek egyre nagyobb hnyada valjban
mg a brsgi szakasz eltt eldl. Az j bnteteljrs elfogadsnak szablyozsi elvei cm dokumentumbl48 s az eddig napvilgot ltott szvegtervezetbl49 az
derl ki, hogy a jogalkot clja ppen ellenttes az 1998. vi Be. megalkotinak szndkval. Mg a jelenleg hatlyos trvny megalkotsakor az egyik f cl a trgyals
jelentsgnek a nvelse volt, a mostani jogalkots egyik f clkitzse a trgyals
jelentsgnek cskkentse, a gyorsasg s a hatkonysg kvetelmnyt hangslyozva annak elrse, hogy lehetleg minl tbb gy fejezdjn be rdemben a vdemels eltt. Knny beltni, hogy ez mg a jelenleginl is nagyobb szerepet biztost az gysznek a bntetgyek eldntsben, ennek kvetkeztben a jelenleginl is
Tmnk szempontjbl mellkes krlmny, de az Alaptrvny hatlyos szvege nhny dogmatikai
problmt is felvet. Nevezetesen tisztzand, hogy ha egy alapveten hivatalbl ldzend bncselekmny esetn ptmagnvdl lp fel, akkor mit is kpvisel, sajt bntet ignyt, vagy az llam bntetignynek kpviseletre hivatott kzvdl mulasztsa miatt ilyenkor a magnszemly kpviseli az
llam bntet ignyt. Ha az elbbi, akkor ezzel azt jelentjk ki, hogy az llam bntetignye is elvesztheti llami bntetigny jellegt, ha az utbbi, akkor a jelenleg mg ltez ptmagnvd alkotmnyossgnak krdse vethet fel.
46
47
Peter H. Solomon: Understanding Russias Low Rate of Acquittal: Pretrial Screening and the Problem
of Accusatorial Bias Review of Central and East European Law 2015/1. 130.
48
Lsd www.kormany.hu/download/d/12/40000/20150224%20IM%20elterjeszts%20az%20j%20bnteteljrsi%20trvny%20szablyozsi%20elveirl.pdf.
49
Az j Be. els munkaanyaga (normaszvege s ltalnos indokols), egyeztets eltti kiklds. Aszveg
rgzti, hogy: Jelen elterjeszts csak tervezet, amelynek az egyeztetse folyamatban van. Aksbbi
egyeztetsek sorn az elterjeszts koncepcionlis krdsei is jelentsen mdosulhatnak, ezrt az elterjeszts jelen formjban nem tekinthet a kormny llspontjnak. Adokumentum clja a hivatsrendek
tjkoztatsa.
45
494
A z gyszsg
nagyobb szerepe lesz a trgyilagossg, a prtatlansg s a szakszersg biztostsnak az gyszi munkban.

3.2. AKZRDEKVDELMI TEVKENYSG KIZRLAGOS JOGKREI
Az gysz bntetjogon kvli tevkenysge a szakirodalomban az utbbi vekben az

gyszi feladatokkal kapcsolatos tmakrk kzl taln a legszlesebb krben vitatott terlet volt.50 Ennek nyilvn indoka, hogy az gysz kzrdekvdelmi feladatnak szles kr biztostsa a rendszervltst kveten a kls elemzk szmra is a
korbbi szocialista gyszsg tovbblsnek jele volt. AVelencei Bizottsg szerint
azonban az gysz hatskrei mg mindig tl kiterjedtek.51 Emegmaradt jogkrk
kiterjedtsgre jellemz, hogy Az gyszek nagy kziknyve52 270 oldal terjedelemben elemzi az gysz vltozatlanul fennmarad kzrdekvdelmi jogkreit.
Az gyszsgen bell szlet dntsek tlthatsga szempontjbl klnsen
jelents azoknak a jogkrknek a ltezse, amelyek a kzrdekvdelmi tevkenysg keretben is a korbban trgyalt vdmonopliumhoz hasonlan kizrlag az
gysz akarattl fgg dntsek, s amely esetekben az gyszi fellpstl val tartzkods esetn nincs jogorvoslatra lehetsg. Ateljessg ignye nlkl ilyen dnts
pldul az, hogy a brsg az gysz indtvnyra vizsglja meg, hogy a kzhaszn
szervezet a kzhasznv minsts kvetelmnynek megfelel-e.53 APtv. 3. (1)(3) bekezdsei alapjn a brsg az gyszsg indtvnyra megllaptja a prt mkdsnek megsznst.54 Abrsg az gysz keresete alapjn megllaptja a kamara megsznst.55 Abrsg az gysz keresete alapjn feloszlatja az egyesletet,
ha annak mkdse vagy tevkenysge srti az Alaptrvny C) cikk (2) bekezdst,
bncselekmnyt, vagy bncselekmny elkvetsre val felhvst valst meg, vagy
ha mkdse msok jogainak s szabadsgnak srelmvel jr.56 Az ilyen s ehhez
hasonl jogkrk esetn ugyancsak leszgezhet, hogy amennyiben az gysz nemleges dntse kls befolys, felkszletlensg vagy szakmai hiba miatt marad el, akkor
Varga Zs. Andrs Magyar Jogban megjelent korbban idzett cikkn kvl kln ktet jelent meg a
tmban: Varga Zs. Andrs Pintr Zsuzsanna (szerk.): Az gyszek bntetjogon kvli tevkenysge (Budapest: Pzmny Press 2013); Balogh Nikoletta: Az gysz krnyezetvdelmi tevkenysge
klns tekintettel a kzigazgatsi- s magnjogi szakgi intzkedsekre De iurisprudentia et iure
publico 2013/2; Vigh Edit: Az gysz mint specilis perbeli jogalany gyszek Lapja 2013/1. 8188;
Csehi Zoltn: Ktelyek s krdsek az gysz kzrdek keresetindtsnak a jogrl Iustum Aequum
Salutare 2011/2. 530; Nagy Lszl Csaba: Vitaanyag az gysz polgri eljrsbeli szereprl javaslatok az j jogi szablyozs koncepcijhoz gyszek Lapja 2011/3. 7382; Az gyszi szervezet s az
gysz polgri jogi felelssge Eurpban [Konferencia anyag] gyszek Lapja 2010. Klnszm.
51
AVelencei Bizottsgnak az gyszsgrl s az gyszek jogllsrl szl trvnyekrl alkotott vlemnye, valamint az arra adott kormnyzati vlasz elemzse (Budapest: Etvs Kroly Intzet
Magyar Helsinki Bizottsg Trsasg a Szabadsgjogokrt) 8, www.ekint.org/ekint_files/File/tanulmanyok/Jogallamvedok/vb_kormany_%FCgy%E9szs%E9g_final.pdf.
52
Polt Varga (5. lj.).
53
Polt Varga (5. lj.) 1273.
54
55
56
50
495
nincs jogi eszkz arra, hogy trvnytelenl mkd szervezetek ellen brsgi fellpst lehessen elrni. Ez a problma klnsen slyos akkor, ha az gyszsg rendszerszeren elfogultan mkdik.
3.3. BELS SZABLYOK UTASTS, UTASTSNAK VAL ENGEDELMESSG
Amint azt korbban lttuk, az j jogi szablyozs is megtartotta az gyszsg hierarchikus felptst, az jt. 12. (1) bekezdse kimondja, hogy az gyszek a legfbb
gysznek alrendelten mkdnek. Az gysz kteles a legfbb gysz, illetve a felettes
gysz utastsnak eleget tenni. Az gyszsgi trvny (tv.) kimondja, hogy az gyszek szmra (egyedi) utastst csak a legfbb gysz s a felettes gysz adhat. Az
gyszek teht munkjuk sorn kizrlag a jogszablyoknak s az ugyancsak jogszablynak alvetett legfbb gysz s felettes gysz utastsnak vannak alrendelve.57
AVelencei Bizottsg gyszsgi trvnnyel kapcsolatos vlemnyrl elemzst
kszt civil szervezetek megllaptjk:
Az jt. 53. (5) bekezdse szerint,58 ha az utastst az gysz jogszabllyal vagy jogi
meggyzdsvel nem tartja sszeegyeztethetnek, az gy elintzse all mentestst
krheti rsban, jogi llspontjt kifejtve, s az ilyen krelem teljestse nem tagadhat
meg (az gy elintzst ez esetben ms gyszre kell bzni, vagy azt a felettes gysz
sajt hatskrbe vonhatja). Ezt a szablyt a Velencei Bizottsg megfelelnek tartja,
mindazonltal megjegyzi, hogy az utasts jogellenessgre vonatkoz lltsnak nem
csupn azzal a kvetkezmnnyel kell jrnia, hogy a panasszal l gyszt mentestik
az adott gy elltsa all. Ilyen esetben az alrendelt gysznek adott utastst indokolssal kellene elltni, s a jogellenessg gyanjnak felmerlse esetn a brsgnak,
vagy az gyszi tancshoz hasonl fggetlen testletnek kellene az utasts jogszersgrl dntenie. (Vlemny 69.)59
AVelencei Bizottsg 2010-ben elfogadott llspontja, amely az gyszi tevkenysg

sztenderdjeit fogalmazza meg, kimondja:
15. A2000(19) szm Ajnlsban szerepl garancik az illeglis utastsok ellen nem
elegendek, s nem nyjtanak kell biztostkot a trvnytelen utastsok ellen. Brmely olyan utasts, amely az alrendelt gysz llspontjnak megvltoztatst kezdemnyezi, indokolt hatrozat formjban kell, hogy megszlessen, s a trvnytelen
utasts gyanja esetn brsg, vagy ms fggetlen szerv, mint pldul az gyszi
Tancs, hatrozhasson az utasts trvnytelensgrl.60
Ahatlyos szablyozs szerint a trvnytelen utasts esetn az gysznek joga van

krni az utasts rsban trtn megfogalmazst, ugyanakkor brsg, vagy fgget PoltVarga (5. lj.) 286.
2011. vi CLXIV. tv.
59
46. lj. 10.
60
57
58
496
A z gyszsg
len szerv bevonsra az ilyen szervezeten belli vitkba a magyar szablyozs nem
nyjt lehetsget.
Azt is fontos rgzteni, hogy az gyszsg bels utastsi folyamatai egyltaln nem
tlthatak. Az utasts adsnak tipikus mdja a szbeli utasts, aminek utna semmilyen nyoma nem marad az iratokban, gy az gyben rintett szemlyek az aktkbl nem szerezhetnek tudomst arrl, hogy az gykben trtnt-e a felettes gysz
vagy ppen a legfbb gysz rszrl utasts. Br mint lttuk, amennyiben az gysz
a felettes gysz vagy a legfbb gysz utastst jogszabllyal, vagy jogi meggyzdsvel sszeegyeztethetetlennek tarja, akkor krheti annak rsba foglalst.
Ugyanakkor, ha az gyszi joglls tbbi elemt is szmba vesszk, knnyen belthat, hogy egy olyan szervezetben, ahol a kinevezs, az ellptets, a jutalmazs, de
mg a munkavgzs helynek meghatrozsa61 is a felettesektl oly mrtkben fgg,
mint az gyszsgen, az rsba foglals krse a karrier vgnek els lpst jelentheti.
Az egyedi gyekben akr kzvetlenl a legfbb gysz ltal, akr a szolglati ton
keresztl, akr a felettestl kapott utastsokon tl krdseket vet fel az gyszi szervezeten bell megszlet normatv utastsok krdse is. Az tv. 8. (3) bekezdse szerint a legfbb gysz utastsa kzjogi szablyoz eszkz, amely az gyszsgi
Kzlnyben s a Hivatalos rtestben is megjelenik. AKziknyv szerint: Alegfbb gysz utastsnak tervezett a trgykr szerint illetkes fosztly kszti el s
egyezteti az illetkes fosztlyokkal, [...] Az egyeztets eredmnytelensge esetn
a hatskrben rintett legfbb gysz helyettes vlemnynek figyelembevtelvel
a legfbb gysz dnt.62 Mint az a lersbl is lthat, a szervezeten bell is lehetnek vitk az utastssal kapcsolatban. Akrds, hogy ha valaki akr a szervezeten
bell, akr azon kvl gy ltja, hogy az utasts hibs, vagy trvnysrt, milyen
lehetsg van annak megtmadsra? Ugyanez a krds felvethet a legfbb gysz,
a legfbb gysz helyettes, valamint a fosztlyvezet gysz tv. 9. (3) bekezdsben meghatrozott krlevelvel kapcsolatban is, amit a trvny irnytsi eszkznek nevez.
3.4. GYSSZ VLS, ELMENETEL SZABLYAI
Amint azt a jelen ktet brsggal foglalkoz fejezetben Bad Attila s Bencze
Mtys megllaptja: Az tlkezs emberi tnyezjnek alakulsban kulcsszerepet jtszik a brk kivlasztsi s elmeneteli rendszere. Evidens, hogy a bri pozci elnyersnek s a feljebb lpsnek a mdja alapvet hatssal lehet az tlkezs
minsgre.63 Ez a megllapts a jogszablyi szinten fggetlen szervezetknt kezelt
Az jt. 27. (1) bek. szerint: Az gyszt hozzjrulsa nlkl hromvenknt, ezen bell legfeljebb
egy vre lehet gyszsgi rdekbl vagy szakmai fejldsnek elsegtse rdekben gyszi munkakrbe, ideiglenesen szolglati helyvel azonos megyben lv ms szolglati helyre kirendelni.
62
63
Lsd Bencze Mtys Bad Attila: Amagyar brsgi rendszer hatkonysgt s az tlkezs sznvonalt befolysol strukturlis s szemlyi felttelek cm rst e ktetben.
61
497
gyszsgre is igaz. Az gyszsg mind bntetjogi, mind kzrdekvdelmi tevkenysge sorn olyan dntseket hozhat, amelyek eldntik, hogy az adott ggyel a brsg
egyltaln foglalkozhat-e. Atrsadalom elemi rdeke, hogy ahogyan a brsgok
esetn64 pldul a brk kivlasztsnak s elmenetelnek szablyaival kapcsolatban is kvetelmny, gy az gyszek kivlasztsa is ttekinthet, ellenrizhet
mdon lefolytatott eljrsban, rdemeken alapul kivlasztssal zrdjon.
Abrsgok esetn rszben a 1997. vi LXVIII. tv., rszben a 2011. vi CLXI.
tv. s az azok nyomn megalkotott szablyok viszonylag rszletesen rendezik s a
nyilvnossg szmra is hozzfrhetv teszik a brsgi fogalmazi, titkri, bri,
vagy brsgi vezeti llsokra vonatkoz plyzatok anyagait.65 Ezek a szablyok
2007-tl kezdden, majd az OBH fellltsa utn elrelpst jelentettek a korbbi
helyzethez kpest, akr a fogalmazi versenyvizsgk bevezetst, akr a plyzati pontrendszer alkalmazst tekintjk, ezek a lpsek nmileg nveltk a rendszer
kiszmthatsgt s tlthatsgt.
Hasonl erfesztsket az gyszsget tekintve nem lthatunk. Az gyszsg honlapjn a kzrdek adatok kztt megtallhat a 2013-as 66 s a 2014-es67 vre
vonatkozan az a dokumentum, amely az sszefoglal az vi gyszsgi fogalmazi plyzatrl cmet viseli. Ezekbl az adatokbl kpet kaphatunk a jelentkezk szmrl, a jelentkezk nemek szerinti megoszlsrl, arrl, hogy a jelentkezk melyik
egyetemrl, milyen minsts diplomval rkeznek. Kiderl az adatokbl, hogy
2013-ban 36 meghirdetett gyszsgi fogalmazi llshelyre 168 plyzat rkezett,
2014-ben 20 meghirdetett llshelyre 132 plyzat rkezett, vagyis az rintett vekben 4,56,5-szeres tljelentkezs volt. Az is kiderlt a lersbl, hogy a jelentkezket els krben az els helyen megjellt szolglati hely szerint illetkes fgyszsgen
hallgattk meg, majd msodik krben a legfbb gysz ltal vezetett Bizottsg hallgatta meg azokat a jellteket, akik ebbe a fordulba tovbbjutottak.
Az sszefoglalk nem trjk fel, hogy az els krben milyen szempontok alapjn
vlasztottk ki a 168 plyzbl azt a 118-at, akik a msodik krbe jutottak, illetve
2014-ben a 132 plyzbl azt az 50-et, akik a legfbb gysz ltal vezetett Bizottsg
meghallgatsn rszt vettek. Arrl sincs informci, hogy a msodik krben milyen
elvek, vagy szempontok alapjn trtnt a meghallgatottak kzl azoknak a kivlasztsa, akiknek a plyzatt vgl elfogadtk.
Ezek az adatok az gyszsg honlapjn az informcis nrendelkezsi jogrl s
az informciszabadsgrl szl 2011. vi CXII. tv. ktelez elrsa alapjn, a trvny mellklete II. tblzat 10. Akzfeladatot ellt szerv ltal kirt plyzatok szakmai lersa, azok eredmnyei sorban szerepelnek. Ugyanebben a sorban tudomnyos plyzatokat s azok eredmnyeit, tanulmnyi sztndj plyzatot, algyszi s
gyszi llsok betltsre vonatkoz plyzati kirsokat s szemlyi hreket kzl Abrsgokkal kapcsolatos kvetelmnyeket lsd Global Corruption Report 2007. Corruption in
Judicial Systems (Cambridge New York: Transparency International Cambridge University Press
2007).
65
Lsd birosag.hu/szakmai/palyazatok.
66
67
64
498
A z gyszsg
nek. Az algyszi s gyszi llsok esetn a plyzatok szmrl, a plyzkrl s a

plyzatok eredmnyeirl nem tallhat informci.
Anyilvnosan fellelhet adatokbl arra vonatkozan nem tallhat informci,
hogy az llsplyzatoknl a plyzatok elbrli milyen szempontok alapjn vlasztjk ki a sikeres plyzkat. Anyilvnos adatokban arra sem talltam utalst, hogy a
brsgi plyzatokhoz hasonl pontrendszer mkdik-e az gyszsgen, mint ahogy
arrl sem, hogy a plyzatok sikertelensge esetn a dntshoz indokolja-e dntst vagy sem.
3.5. SZMONKRHETSG
Egy olyan szervezet esetben, amely a magyar kzjogban azon ritka intzmnyek
kz tartozik, amely ms llami szerv ltal dntseinek egy rsznl egyltaln nem
ellenrizhet, s trsadalmi kontrollja is csak korltozott, fontos garancilis szablyt
jelentene, ha a fggetlensg liberlis elve mellett a szmonkrhetsg demokratikus
normjnak is megfelelne.
Ennek a kvetelmnynek az gyszsg nem felel meg, br ktsgtelenl szmos
dntsvel szemben van brsgi kontroll, a negatv rdemi dntsek esetn ez a
kontroll azonban rendkvl szk. Abels szervezeti dntsek esetn pedig mg szkebb. Ebbl az kvetkezik, hogy a szablyozs jelenlegi mdja nem nyjt meggyz garancit sem a szakmai sznvonal, sem az etikai normk megtartsra. Abels dntsi folyamatok nem tlthatak, nem normatv szempontokon nyugszanak, s
a nyilvnossg szmra teljes mrtkben ismeretlen, hogy milyen szmonkrhetsgi szablyok rvnyeslnek. gy pldul nem lehet tudni arrl, hogy a korrupci miatt
felelssgre vont gyszek kivlasztsnak, elmenetelnek dntsi folyamatban
trtntek-e hibk, s ha igen, ezeknek a hibknak a kikszblsre tettek-e ksrletet. Anyilvnossg arrl sem rteslhet, hogy olyan, nagy figyelmet kapott gyekben,
ahol a bntetlejrs sorn a bnssget tvesen llaptottk meg, (mint pldul a
mri gyben) trtnt-e vizsglat annak kidertsre, hogy mi vezetett a tves eltlshez, ebben szerepet jtszott-e az eljr gyszek hibja vagy mulasztsa, vagy ppen
a rendszer bels diszfunkcija. Sajtos eleme a jogi szablyozsnak, hogy a vdlott
felmentsvel zrd bntetgyek esetn, ahol a trvny szerint a bngyi kltsget az llam viseli, ez a kltsg a brsg s nem az gyszsg kltsgvetst terheli.
Ads marad ilyen formn a szervezet azzal is, hogy megnyugtat vlaszt adjon arra a
krdsre, hogy a jvben milyen garancik fognak a rendelkezsre llni az ilyen hibk
kikszblsre.
Aproblma egyltaln nem elmleti jelleg s tvolrl sem csak a kzvetlenl
politikailag rintett gyekben merl fel. Az Emberi Jogok Eurpai Brsga Balzs
v. Magyarorszg gyben 2015. oktber 20-n kelt hatrozatban az Emberi Jogok
Eurpai Egyezmnye 3. s 14. cikknek megsrtst llaptotta meg, s a magyar
llamot 10 000 Euro krtrtsre ktelezte. 68 Ahatrozatban megjellt gyben a
Lsd hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-158033#{itemid:[001-158033]}.
68
499
magyar llam az ltal srtette meg az egyezmny diszkriminci tilalmt kimond

rendelkezseit, hogy a krelmez srelmre rasszista indtkbl elkvetett bntalmazs gyben az gyszsg nem kzssg tagja elleni erszak miatt folytatott eljrst s emelt vdat. Tekintettel arra, hogy az elkvet bntetsvgrehajtsi szervezet
hivatsos llomny tagja volt, az gyben az els pillanattl fogva az gyszsg jrt
el. Hasonl indokokkal llaptotta meg a Brsg az Egyezmny 3. Cikknek megsrtst 2012-ben a Kiss Borbla v. Magyarorszg gyben is,69 2016-ban pedig az R.
B. v. Magyarorszg gyben.70 Az gyek kzs sajtossga, hogy a bnldz szervek s az gyszsg elmulasztotta trvnyes ktelezettsgnek teljestst. Emulasztsok tnyt a Brsg megllaptotta s a magyar llamot jelents sszeg krtrts
megfizetsre ktelezte.
Eperek kapcsn az llam mulasztsnak megllaptsa gy trtnik, hogy a hatlyos magyar szablyozs rtelmben a kormnyzatnak rdemben semmilyen jogi eszkz nem ll rendelkezsre az egyezmnysrt gyakorlat felszmolsra.
AVelencei Bizottsg llspontja szerint:
10. Aszmonkrhetsg (illetve hinynak) legnagyobb problmi az gyszek vdemelstl tartzkod dntsei kapcsn merlnek fel. Amennyiben nincs jogi eszkz a
vdemelsek elmaradsa esetn pldul a srtett fellpsi lehetsge , akkor a szmonkrhetsg hinynak magas kockzatval lehet szmolni.71
Amint azt a korbbiakban lttuk, a hatlyos magyar jog meglehetsen szk krben
teremt lehetsget arra, hogy a nyomoz hatsg, vagy az gysz negatv rdemi
dntseivel szemben fel lehessen lpni.
Aproblma megoldsra tbb lehetsg is nyitva ll. Az els lehetsg a ptmagnvd esetkrnek bvtse. Az gysz brmilyen okbl trtn politikai elvrsnak val megfelels, vagy gazdasgi rdekcsoportok befolysnak engedelmeskeds
miatti elfogultsga, szakmai hibja vagy tvedse esetn az llam bntetignynek rvnyestse elmarad. Ha az ilyen trvnytelen, tves, vagy hibs gyszi dntsek nagy szmban, rendszerszeren kvetkeznek be, akkor ez ellen a hatlyos magyar
trvnyek semmilyen jogi vdelmet nem nyjtanak.
Az Egyeslt Kirlysgban tves jogrtelmezs, jelents bizonytk nem megfelel
rtkelse, tves kvetkeztets esetn, vagy ha az gysz nem tartotta be az eljrsi szablyokat, nem megfelelen vgezte el a vizsglatokat, a dntst nyilvnvalan
rosszhiszemen, elfogultan hozta, lehetsg van a dnts brsg ltali fellvizsglatra, amelynek kvetkeztben a brsg az gyszsget dntsnek ismtelt megfontolsra utasthatja.72 St az gyszsget perelni lehet a rosszhiszem eljrs okozta
krok megtrtsre s a hivatali visszalsbl ered krok megtrtsre is.73
Lsd hudoc.echr.coe.int/eng#{appno:[59214/11],itemid:[001-111661]}.
Lsd hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-161983#{itemid:[001-161983]}.
71
CDL-AD(2010)040. XIII. Conclusion. 87. 10. 17. old.
72
Andrew Crookes: Az gyszsg s az gysz polgri jogi felelssge az Egyeslt Kirlysgban
gyszek Lapja 2010. Klnszm 121122.
73
Crookes (73. lj.) 122.
69
70
500
A z gyszsg
Ligeti Mikls mr hivatkozott cikkben a Nmetorszgban mr bevlt vdemels

kiknyszertsnek intzmnyt javasolja honostani. ATransparency International
Magyarorszg nevben elterjesztett javaslata lnyege, hogy amennyiben az gysz
elutastja a feljelentst, megsznteti a nyomozst, mellzi a vdemelst, vagy elejti
a vdat, az gyszsgen belli jogorvoslat kimertse utn a srtett krhesse felsbb
bri frumtl ennek az gyszi dntsnek a fellbrlatt.74
Alegfbb gysznek rszben az Alkotmnybrsg dntse rtelmben mr a
2010. vi alkotmnymdostst megelzen formlisan is megsznt a politikai s a
szakmai felelssge. Az j szablyozs szerint a legfbb gyszhez mr csak krdst
lehet intzni az Orszggylsben, interpellcit mr nem, de ennek a vltozsnak a
jelentsgt cskkenti, hogy az interpelllhatsg sem jelentett az Alkotmnybrsg
szerint politikai felelssget, gy az elutastott vlaszoknak rdemi kzjogi vagy politikai kvetkezmnye nem volt. Ms szavakkal: a legfbb gysz tevkenysgrt csak
olyan felelssget visel, amely valjban senki ltal sem szmonkrhet. Az j trvny ezen a helyzeten annyit vltoztatott, hogy a 2011. vi CLXIV. tv. 22. (1) bekezds g) pontja s a (7) bekezds lehetv teszi, hogy az Orszggyls kimondja a legfbb gysz hivatalvesztst.75 Arendelkezsbl nem jelent rtelmezsi problmt
az a pont, amely a jogers tlet alapjn teszi lehetv a hivatalvesztst. Aneki felrhat ok, s a ms mdon tisztsgre mltatlann vlik rendelkezs azonban
viszonylag tg teret nyjt a politikai indttats rtelmezsnek.
Atrvny s a szakirodalomban a jelenlegi jogi szablyozst vd szerzk azt hangslyozzk, hogy az gyszsg s a legfbb gysz aki egy szemlyben meghatrozza az gyszi szervezet mkdst feladatnak elltsa sorn csak az Alkotmnyra
(sic!) s ms jogszablyokra kell, hogy tekintettel legyen.76 Arrl az igen terjedelmes,
1676 oldalas Kziknyvben nem tallunk utalst, hogy ki s milyen eljrsban llapthatja meg azt, hogy a legfbb gysz valamely dntse jogszablyt srtett. Alegfbb
gysz szmonkrhetsgnek hinyt jl jelzi a r vonatkoz mentelmi szablyozs
sajtos felptse. AKziknyv szerint: a mentelmi jog az gyszi fggetlensg fontos eleme. Clja az intzmny, jelen esetben az gyszsg fggetlen s szabad mkdsnek biztostsa az indokolatlan, ms hatalmi gak zaklatsa ellen, amely alapveten bntetjogi formban jelentkezhet.77
Azt, hogy a ms hatsg bntetjogi formban jelentkez zaklatsa indokolt-e
vagy indokolatlan, elszr a mentelmi jog felfggesztsre tett indtvny elterjesztje, majd a mentelmi jogrl dnt szervezet brlhatja el. Pldul egy orszggylsi
kpvisel esetn az orszggyls dnthet gy, hogy a mentelmi jog felfggesztsre
vonatkoz indtvnyt zaklat jellegnek tartja, s nem fggeszti fel a kpvisel mentelmi jogt, de dnthet gy is, hogy felfggeszti a kpvisel mentelmi jogt, ekkor a
Ligeti (6. lj.) 2021.
22. (7) bek. Akztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls hatrozatval kimondja a legfbb
gysz hivatalvesztst, ha a legfbb gysz neki felrhat okbl nem tesz eleget megbzatsbl ered feladatainak, illetve jogers tletben megllaptott bntettet kvetett el, vagy ms mdon tisztsgre
mltatlann vlt.
76
77
74
75
501
bnteteljrs megindtsnak nincs tovbbi akadlya, s vgs soron a brsg jogers tletben vagy megllaptja a kpvisel felelssgt, vagy felmenti, illetve megsznteti vele szemben az eljrst.
AKziknyv miutn elemzi az orszggylsi kpviselk s a legfbb gysz, valamint az gyszek mentelmi joga kztti tartalmi azonossgokat s klnbsgeket,
megllaptja, hogy az eljrsi szablyok a legfbb gysz esetben teljes mrtkben
megegyeznek az orszggylsi kpviselkre vonatkoz szablyokkal. Akpviselk
mentelmi jognak felfggesztsrl az Orszggylsrl szl 2012. vi XXXVI. tv.
74. (3) bekezdse kimondja: Amentelmi jog felfggesztsre irnyul indtvnyt a
vdirat benyjtsig a legfbb gysz, azt kveten, illetve magnvdas, ptmagnvdas gyben a brsg terjeszti el a hzelnkhz. Vagyis a legfbb gysz esetben a mentelmi jog felfggesztsre a hatlyos szablyok szerint csak akkor kerlhet
sor, ha a legfbb gysz kezdemnyezi sajt gyben a mentelmi jog felfggesztst.
Hasonl problmk merlnek fel a legfbb gysz fegyelmi felelssgnek krdsvel kapcsolatban is, hiszen amint az Bcz Endre tanulmnya is bemutatja, a hatlyos
trvnyek nem rendezik azt, hogy ki gyakorolja a legfbb gyszt tekintve a fegyelmi jogkrt.78
sszefoglalva az elmondottakat, azt lehet megllaptani, hogy az gyszsg kzjogi jogllsnak, szervezetnek s mkdsnek szablyozsa sorn a jogalkot elmulasztotta azt a lehetsget, hogy egy valban fggetlen intzmnyt hozzon ltre, holott akr a Velencei Bizottsg ajnlsai, akr a lengyel plda kvetse ezt a lehetsget
megteremtette volna. Az gyszsg mkd formjban ki van szolgltatva a kls befolysnak, nincsenek kell garancik, amelyek a prtatlan, elfogulatlan, trvnyes mkdst kiknyszertenk. Altrehozott intzmnyrendszer tlthatsga s
szmonkrhetsge nem biztostott. Az ebben a rendszerben megvlasztott legfbb
gysz tves, hibs, elfogult, vagy trvnysrt dntseivel szemben szmos terleten semmifajta jogorvoslatra nincsen lehetsg.
Akorbban emltett elveknek megfelelen megvlasztott fggetlen legfbb gysz
esetn is indokolt lenne az gyszi sttuszt a dntsi fggetlensget illeten kzelteni a bri sttuszhoz, tovbb indokolt lenne szintn ltez mintkat kvetve megteremteni annak lehetsgt, hogy az gysz hibja vagy mulasztsa esetn az rintettek brsgi ton nyerjenek jogorvoslatot.
Bcz Endre: Az gyszi felelssgrl Magyar Jog 2014/6. 334339.
78
502
SULYOK TAMS
AZ GYVDI HIVATSREND
Az Eurpai Unihoz trtn csatlakozs idpontjig kialakult Magyarorszgon a jogllami

kvetelmnyeknek megfelel gyvdi hivatsrend. Amagyar gyvdfelfogs mintjaknt a
kontinentlis nmet gyvdkp szolglt, szoros igazsgszolgltatsi ktdssel s kzjogi
begyazottsggal. Az Eurpai Unihoz trtnt csatlakozssal az gyvdsgre vonatkoz jogalkots kikerlt a magyar jogalkot kizrlagos hatskrbl. A2008-tl kezdd gazdasgi vlsg a magyar gyvdsget is htrnyosan rintette, a vlsg negatv hatsait tetztk
az informcitechnikai forradalom kihvsai, illetve a fokozd globalizci htrnyos kvetkezmnyei. Az j kihvsokra az gyvdsg j szerepfelfogssal, az gyfelek ignyeihez val
lland alkalmazkodssal, s rendszeres s intzmnyes szakmai tovbbkpzssel vlaszolhat sikeresen. Az gyvdekre vonatkoz jogalkots egyik jvbeli feladata az gyvdsg alkotmnyos helyzetnek megfelel minsg trvnyi szablyozs ltrehozsa, melyet az gyvdi
intzmnynek a jogllamban betlttt funkcijval sszefgg llami intzmnyvdelmi ktelezettsg, valamint a jogbiztonsg kvetelmnye egyarnt altmasztanak. De lege ferenda
szksgesnek ltszik az gyvdi intzmny s az gyvd fogalmi meghatrozsa, illetve az
gyvdi jogok s ktelezettsgek sszefgg rendszerben trtn kodifiklsa. Az gyvdi
intzmny fenntartst rint intzmnyvdelmi ktelezettsgbl fakadan szksges tovbb az ennek fedezett jelent gyvdi munkadjak minimlis mrtkre vonatkozan a jogi
szablyozs lehetsgnek megvizsglsa, illetve az gyvdi fggetlensget slyosan srt
tiszta sikerdjas megllapodsok rvnytelensgt kimond szablyozs. Amegjul gyvdi
szerepfelfogs trvnyi tmogatsaknt szksges az gyvdek folyamatos szakmai tovbbkpzsnek intzmnyes keretet s sttuszalakt hatst adni, tovbb rdemes tgondolni az
gyvdi nkormnyzatok ezzel kapcsolatos szablyozsi teendit is.
Magyarorszgon szznegyven ve, 1875-ben alakult meg az gyvdi Kamara, a

jelenlegi rtelemben teht nagyjbl ennyi ideje beszlhetnk haznkban az gyvdi hivatsrend ltezsrl. Az gyvdi hivatsrend mai formjban a polgri fejlds
sorn alakult ki, s ennek sorn nyerte el trsadalmi presztzst. Az gyvdi hivatsrend magas presztzzsel jr a mai trsadalomban, s ezt elssorban a hatalomhoz kzeli pozcibl szoks eredeztetni, amelynek lnyege szerint az gyvd egyfajta kzvett szerepet tlt be az egyszer ember s a hatalom kpviseli kztt. Amagas
503
presztzs nem is felttlenl az egyni teljestmnyekkel, hanem a foglalkozsi szereppel sszefgg kzfelfogssal ll kzvetlen sszefggsben.1
Noha szociolgiai szempontbl a magas trsadalmi presztzs az gyvdi hivatsrend lnyeges tulajdonsga, a jogi tpus vizsglds szmra az ezzel kzvetetten
sszefgg kzbizalomnak van elssorban jelentsge. Az gyvdi hivatsrend trsadalmi hitelnek s egyben funkcionlis hatkonysgnak ugyanis ez a kzvetlen mrcje, s ha az gyvdi intzmnnyel szemben a trsadalmi kzbizalom fennll,
azzal az gyvdi hivatsrend mkdsnek alapfelttelei mr biztostottak. Emiatt az
gyvdi hivatssal szembeni kzbizalom olyan alkotmnyos rtk, amelyet a mindenkori jogalkots vdeni kteles. Akzbizalom a bizalom trsadalmi vetlete, mely megkveteli azt, hogy az gyvdi hivats olyan trsadalmilag elismert szakmai s emberi hitelt birtokoljon, amely mind a kzssg, mind pedig az egyn szmra objektve
lehetsgess teszi, hogy a kollektv vagy egyni jogrvnyestshez gyvdet vegyenek ignybe.
Az objektv kzbizalom s a szubjektv bizalom teht az gyvdi hivatsrend mkdsnek szksgkppeni elfelttele, ezrt a jogllam feladata, hogy a kzbizalom s a
bizalom fenntartst biztost jogot alkosson. Az gyvdnek amellett, hogy napraksz
szaktudssal rendelkezik, olyannak is kell lennie, akinl nem merlhet fel az, hogy
egyszerre kt urat szolgl. Ajogot keres, a jogrt kzdelembe szll egyn szmra
ebben a keressben, kzdelemben csak az a hiteles tancsad, hiteles kpvisel, akinl a gyanja sem merlhet fel annak, hogy esetleg ppen az ellenflnek is tancsadja, segtsge. Az gyvdnek s az gyvdi intzmnynek teht fggetlennek kell lennie, elssorban az llamtl, az gyvdeknek pedig az llamon tl mindenkitl, aki az
egyni jogrvnyests nzpontjbl az ellenkez oldalon llhat. Az gyvdnek ezeken fell meg kell riznie a re bzott informcikat, titkot kell tartania.
Akzbizalom biztostsa mellett a fggetlensg garantlsa s a titokvdelem
adjk azokat a jogszablyilag vdend alapvet alkotmnyos rtkeket, amelyek nlkl az gyvdsg jogllami szerepvllalsa nem lehetsges, de amelyek egyben al is
tmasztjk az gyvdi foglalkozs magas szakmai presztzst a trsadalmi megtlsben. Felmerlhet az a krds, hogy az gyvdi foglalkozst gyakorlk csoportja szociolgiai rtelemben is olyan egysges trsadalmi csoportot alkot-e, amint a jogi szablyozs ltal egysges foglalkozsknt megjelen gyvdi hivatst gyakorlk, azaz
az gyvdek.
Az 1867. utni idktl fokozatosan megvalsul jogegyenlsts hatsra a parasztsg
utn mr a jobbgy utdok kzl, de fknt a zsidsg emancipcijval a zsid utdok
kzl is egyre tbben megjelenhettek az gyvdi plyn. Megindult a magyar gyvdi kar sajtos bels rtegzdse. Az gyvdi kar azta sem tekinthet egysgesnek, az
idk folyamn azonban a rtegeket tagol trsvonalak koronknt mindig msutt jelentek meg, ms-ms hatsra mlyltek el.2
Davis Kinsley, E. Moore Wilbert, tovbb A. Edward Shils kutatsai alapjn ezt az llspontot kpviseli Utasi gnes. V. Utasi gnes: Kzposztlyi letvitel s letstlusok, az gyvdek mintja in u.
(szerk.): Az gyvdek hivatsrendje (Budapest: j Mandtum 1999) 16.
2
Utasi (1. lj.) 18.
1
504
A z gyvdi hivatsrend
gy a 1920. szzad forduljt kveten a hazai szociolgiai irodalom az gyvdek kt

f tpust klnbztette meg: a feudlis s a merkantil gyvdeket. Afeudlis tpus gyvdekhez a nemessg trtnelmi osztlyhoz tartoz, magukat azzal azonost,
elssorban kzhivatalokat betlt gyvdek tartoztak, mg a merkantil tpus gyvdekhez elssorban a gazdasgi lettel sszefgg jogi szolgltatst nyjt gyvdek.3
Az gyvdi hivatsrend fenti bels strukturltsgnak egyfajta tovbblse az
1999-ben vgzett, az gyvdek jvedelemforrsa szerinti differencildsn alapul
szociolgiai felmrsben is visszaigazoldott. Ahatalmi kpviselk csoportjba sorolhat gyvdek f jvedelemforrst az elssorban llami intzmnyekkel vagy gazdasgi rdekeltsgekkel, vagy nem llami nagyvllalatokkal fennll tarts megbzsok
alkottk, de maguk tulajdonosi szerepet az gyvdi vllalkozson kvl ms vllalkozsban nem kvntak jtszani. Az n. merkantil gyvdek utdait a felmrs merkantil vllalkoz gyvdeknek nevezte, akikre azt tartotta jellemznek, hogy gyvdi
vllalkozsukon kvl ms vllalkozsban is tulajdonosok vagy rsztulajdonosok.4
Afenti felmrs idpontja ta eltelt tbb mint tizent v alatt az gyvdi hivatsrend bels rtegzdse tovbb folytatdott, s minden bizonnyal napjainkban is folytatdik. Az egyik fontos trsvonal az gyvdi jvedelemforrsok alapjn trtn
klnbsgek szerinti differencilds mai helyzetben rszben fldrajziv, rszben az
gyflkr ltal meghatrozott vlik: az gyvdi djak nagysgrendje ugyanis a piaci viszonyok trendezdse miatt rszben a 2008-ban elkezddtt gazdasgi vlsg hatsra ms s ms a klnfle fldrajzi rgikban. Aregionlis megosztottsg
szempontjbl a kvetkez egymstl lnyegesen eltr jvedelmezsget eredmnyez terletek klnbztethetk meg: els helyen a fvros, utna nhny gazdasgilag fejlettebb megyeszkhely, ezeket kveti a tbbi megyeszkhely, s a sort a tbbi
vros zrja. Agazdasgi vlsg hatsra azonban Budapesten is megjelent az gyvdi elszegnyeds jelensge.
Afldrajzi klnbsgek mellett tovbbra is rzkelhet az az gyvdi rteg, amelyik
elssorban az llami vagy nem llami nagyvllalati, vllalkozi megbzsokbl szerzi
jvedelme meghatroz rszt. Az gyvdi vllalkozs mellett ms vllalkozs tulajdonlsnak az gyvdsgen belli rtegzdst eredmnyez vagy meghatroz szerepe mra cskkenni ltszik. Az llami szfrval kapcsolatos gyvdi megbzsokkal
sszefggsben a Budapesti gyvdi Kamara 2014. vi kzgylse el kerl elnki beszmol szerint a kzszfrban sosem volt teljesen rthet s tlthat, hogy
milyen szempontok alapjn trtnik a megbzsok elosztsa.5
Az gyvdi kamarai kzletben is hasznlatosak az gyvdsgen bell kialakult
jabb kategrik. gy dr. Bnti Jnos a Magyar gyvdi Kamara elnke a hagyomnyos s az n. zleti gyvdet klnbztette meg azzal, hogy a ktfajta tevkenysg
kztt nyilvnvalak a klnbsgek s a fenti kt kategrit az gyvdi tevkenysg
klnbz modelljeknt rtkelte, amelyeknek azonban azonos a gykere.6
V. Utasi (1. lj.) 18.
Utasi (1. lj.) 6061.
5
A Budapesti gyvdi Kamara 2014. februr 14-i kzgylsre ksztett elnki beszmol, 10.
6
Komls Attila: Mrleg Beszlgets dr. Bnti Jnossal a hazai gyvdsg jelenrl s kiltsairl
gyvdek Lapja 2011/5. 3.
3
505
Az gyvdi hivatsrendnek ktsgkvl komoly kihvsokkal kellett s kell szembenznie ma is. ABudapesti gyvdi Kamara elnkeknt dr. Rti Lszl a kamara
2011. februr 25-n megtartott kzgylsn a kvetkezket emltette ezek kzl: gyvdi tlnpesedettsg, az gyfelek megnvekedett rrzkenysge, azaz az gyfelek szegnysge s az gyvdek elszegnyedse; a kontrok felvirgzsa a cgalapts s az ingatlangyletek tern, azaz az gyvdek piacvesztsei; az gyvdeket
sjt adminisztratv s kltsgterhek megnvekedse; az gyvdi morl nem megfelel szintje; tovbb a jog s az intzmnyrendszerek kiszmthatatlansga.7 Dr. Rti
Lszl szerint az gyvdgyvd-oll tovbb nylott, s a gazdasgi vlsg negatv
gazdasgi hatsait csak nhny nagy gyvdi iroda tudta a javra fordtani, a kzpmezny trendezdtt s megersdtt, de nvekedhetett a leszakadk szma, arnya. Tovbbra is az idsebb gyvdi korosztlyokat s a lakossgi gyflkrrel rendelkezket sjtotta inkbb a visszaess, mg az informatikailag gyakorlottabb, idegen
nyelveken beszl kollgk jobban megbirkznak a nehzsgekkel.8
Agazdasgi vlsg ltalnossgban negatv hatssal volt az gyvdi hivatsrendre. Dr. Bnti Jnos rtkelse szerint a gazdasgi vlsg kzvetlen negatv hatssal
van az gyvdi piacra is. Egyes munkaterleteken, gy pldul az ingatlangyleteknl, vagy a tranzakcis gyletek esetben a visszaess drasztikus volt, s noha olyan
terletek is vannak, ahol a vlsg az gyvdi szolgltatsok irnti ignyt nvelte, ezek
a szolgltatsok fizetkpes kereslet hinyban nem vgezhetk el.9
Amagyar gyvdsg a jelenkor kihvsaira alkotmnyos keretek kztt keresi a
vlaszt, ezrt nem vetdtt fel komolyan a 2010-es vek elejig a folyamatos gyvdi ltszmnvekeds elleni brmely fellps gondolata, a kamarai rdekrvnyests
cljai inkbb az gyvdi szolgltatsok bvtse irnyba mozdultak el, aminek rdekben az utbbi idben az gyvdsg sikeresen rvnyestette rdekeit a jogalkots
sorn.
Ahhoz azonban, hogy a jogalkots ltal az gyvdsg rszre kizrlagos jelleggel
vagy az gyvdi hivats mellett opcionlisan biztostott egyes tevkenysgek gyakorlsban az gyvdi hivatsrend tarts sikert tudjon felmutatni, illetve hogy a piac egyre differenciltabb kihvsainak adekvt mdon s kell rugalmassggal meg tudjon
felelni, elengedhetetlennek tnik az gyvdi hivatsrend szakmai tovbbkpzsnek
szervezett keretek kztt trtn megvalstsa, s elengedhetetlen, hogy a szakmai
tovbbkpzs folytatsa kihatssal legyen az gyvdi hivats gyakorolhatsgra.
Arendszeres szakmai tovbbkpzsnek de lege ferenda sttuszt forml szerepet szksges biztostani. Ezt tmasztja al a Budapesti gyvdi Kamara Elnke ltal
emltett s mr hivatkozott kt nehzsg is: az gyfelek megnvekedett rrzkenysge, illetve a jogi krnyezet s intzmnyrendszer lland vltozsa.
ABudapesti gyvdi Kamara kzgylse gyvdek Lapja 2011/3. 13.

ABudapesti gyvdi Kamara kzgylse gyvdek Lapja 2011/3. 14.
9
Komls (6. lj.) 5.
7
506
1. AMODERN JOGLLAMHOZ KTD GYVDSG KIALAKULSA

MAGYARORSZGON
Arendszervlts az gyvdi hivats szmra j idszmts bekszntt jelentette. Arendszervlts ta eltelt huszont v az gyvdi hivats hazai fejldse szempontjbl alapveten kt korszakra oszthat. Az els a rendszervltstl az Eurpai
Unihoz trtn csatlakozsig tartott, a msik a csatlakozs ta eltelt idszak.
1. Sorra vve a rendszervltstl az unis csatlakozsig tart els idszakot, az
gyvdi hivats fejldsben a kvetkez vvmnyok figyelhetk meg: 1.1. Arendszervltst kvet gyvdi trvnyek s az Alkotmnybrsg esetjoga alapjn az
unis csatlakozs idpontjig megteremtdtt a demokratikus jogllamra jellemz gyvdi hivatsrend. Mik voltak ennek a sarokkvei, msknt fogalmazva, mik
voltak a jogalkots vvmnyai? Ezek a vvmnyok a kvetkezk: a) az gyvdi fggetlensg garantlsa, mind szervezeti, intzmnyi, mind pedig funkcionlis rtelemben; b) az gyvdi hivats a foglalkozs szabad megvlasztsa alapjogn keresztl
diszkrimincimentesen brki szmra elrhetv vlt, aki a szakmai feltteleket teljestette; c) az gyvdi piacot, jogi szolgltatsok ellenrtkrt val vgzst az llam
az egyes kizrlagos szolgltatsi terletek bvtsvel folyamatosan biztostotta;
d) az gyvdi titokvdelem teljessgnek garantlsa.
Az Alkotmnybrsg esetjoga megerstette a fenti jogalkoti vvmnyokat az
gyvdi hivats alkotmnyjogi relevancija s alkotmnyos vdelme alapjainak leraksval: a) az Alkotmnybrsg szerint az gyvdi hivatsra vonatkoz szablyok
(sttusz- s magatartsi szablyok) kzjogi jellegek; b) az gyvdi hivatsgyakorls piaci tevkenysgknt trtn gyakorlst a kzhatalomtl val fggetlensg
garancijaknt rtelmezte; c) az gyvdi hivats differencia specificajaknt annak
alapjogvdelmi funkcijt jellte meg, az gyvdsg teht ers alapjogvdelmi
karakterrel gyazdott be a jogllami alkotmnyos rendbe. Ajogalkots s az alkotmnybrsgi esetjog fenti vvmnyai alapjn azt mondhatjuk, hogy lnyegben mr
az 1990-es vek vgre eldlt, hogy Magyarorszgon a kontinentlis gyvdfelfogs
rvnyesl, annak nmet vltozathoz hasonlan a hazai gyvdsg ers igazsgszolgltatsi ktds, alkotmnyos alapjogvdelmi funkcit ellt, kzjogi jelleg sttusz- s magatartsi szablyozs alatt ll fggetlen intzmnny vlt.
Fontos a jogalkotst rint tnyez, hogy az gyvdsgre vonatkoz jogalkoti szuverenits ebben az idszakban teljes egszben a hazai jogalkot kezben
volt, s a hazai jogfejlds nem egszen tizent ve alatt a magyar gyvdsg minden szempontbl alkalmass vlt arra, hogy a rendszervlts utni jogllami alkotmny s jogrendszer kvetelmnyeit teljesteni tudja. Mindekzben a hazai gyvdsg ers nemzetkzi ismertsgre s megbecslsre is szert tudott tenni, melyet a
Budapestre raml nemzetkzi gyvdi vllalkozsok ez idben nvekv szma is jelzett. Lnyegben mr az 1990-es vek vgre kialakult egy szakmailag jl felkszlt,
a jogllami feladatok elltsra kpes hazai gyvdi kar, amely sszettelben magn
hordozta a trtnelem hatsait is. Akorabeli gyvdek hromnegyede volt kzposztlybeli szrmazs, ebbl 40,8% n. els genercis kzposztlyi szrmazs, s
507
negyede szocializldott a kzposztlyhoz kpest alsbb trsadalmi osztlyokban.10

Igen fontos tnyez volt tovbb a trsas gyvdi vllalkozsok elterjedse, melyek
szmbeli htrnyuk ellenre az gyvdi piac relatve nagy szelett tudhattk maguknak. Ennek ellenre az tlagosnak tovbbra is az egynileg mkd gyvdek szmtottak.
Az gyvdsgen bell bels differencilds is megindult ebben az idszakban.
Ennek piaci, illetve ebbl szrmaz munkaszervezsi tnyezi is voltak, hiszen a tkeersebb gyfeleket a magasabb ltszm, s emiatt szakmailag, nyelvileg sokrtbb
felkszltsget felmutat, specializldni kpes gyvdi vllalkozsok tudtk csak
kiszolglni. Apiacnak erre a rszre bejutni nem tud vagy nem szndkoz gyvdek szmra j lehetsget biztostott a kis-s kzpvllalkozsok, illetve a nem vllalkoz gyfelek kiszolglsa, az gyvdsgen belli vagyoni differencilds azonban alig volt elkerlhet. Az gyvdsg legnagyobb kihvsa ebben az idszakban a
piaci bvls temvel nem arnyos folyamatos ltszmnvekeds volt, s egyes terleteken jelents nehzsgekkel jrt a fegyelmi llapot romlsa, st az gyvdi bnzs megjelense is.
2. Az gyvdi hivatsrend rendszervltst kvet fejldsnek msodik szakasza
az eurpai unis csatlakozs idpontjhoz kthet, mivel a csatlakozssal az gyvdi hivats kikerlt a hazai jogalkots kizrlagos szuverenitsa all. Ennek oka az,
hogy a belpskor hatlyos eurpai unis jog felfogsa szerint az gyvd, illetve az
gyvdi kamark egyarnt a bels piac olyan szerepli, akikre az eurpai kzssgi versenyjog ksbb az unis versenyjog kiterjedt.11 Ettl az idponttl kezdve
a hazai gyvdfelfogst a magyar jogalkot mr nem kpes kizrlagosan meghatrozni, ennek kvetkeztben az els szakasz sorn kialakult, a kontinentlis gyvdkpre pl, nmet mintj magyar gyvdfelfogs fennmaradsa, mdosulsa vagy
megsznse az unis jogfejlds irnynak a fggvnyv is vlt. Az unis jog kvetkezmnye a hazai gyvdi titokvdelem szablyain trtn lazts is.12 Noha az unis csatlakozssal a jogi szolgltatsokra vonatkoz irnyelvek13 alapjn a hazai
gyvdsg eltt megnylott a ms tagllamokban val gyvdi mkds lehetsge,
ennek komoly gazdasgi vagy munkaszervezsi hatsa a magyar gyvdekre nem
volt, gy az unis csatlakozs a hazai gyvdsgre inkbb a bels piac ltal generlt
hazai gazdasgi fejlds esetleges elnyei rvn lehetett hatssal. Ezek az elnyk
azonban nem voltak sokig lvezhetek, mivel a 2008-as gazdasgi vlsg hatsai az gyvdsg szmra igen komoly nehzsgeket okoztak, kvetkezmnyei a mai
napig rezhetek. Agazdasgi vlsg emltett hatsai mellett, illetve azzal rszben
sszefggst is mutatva jelentek meg olyan az gyvdi piacot rint ms, konkurens
Utasi (1. lj.) 29.
A Brsg tlete, 2002. februr 19. J. C. J. Wouters, J. W. Savelbergh und Price Waterhouse
Belastingadviseurs BV v. Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten (C-309/99. sz.
gy).
12
Az Eurpai Parlament s a Tancs 2001/97. sz. irnyelve a pnzgyi rendszer pnzmoss cljra trtn felhasznlsnak megelzsrl.
13
ATancs 77/249 EGK irnyelve az gyvdi szolgltatsnyjts szabadsga tnyleges gyakorlsnak
elsegtsrl. Az Eurpai Parlament s a Tancs 98/5/EK irnyelve az gyvdi hivatsnak a kpests
megszerzse orszgtl eltr tagllamokban trtn folyamatos gyakorlsnak elsegtsrl.
10
11
508
szolgltatsok (ingatlanforgalmazk, zleti tancsadk), akik sokszor a trvnyek

megsrtsvel vagy legalbbis az elrsok kijtszsval vettek el gyfeleket az gyvdektl. Tovbbi igen komoly hatssal van az gyvdi tevkenysgre az informcis trsadalom rohamos fejldse, s e fejlds hatsa a hagyomnyos gyvdi szerepfelfogsra.
Mindezek alapjn szksges megvizsglni, hogy tovbbra is tarthat-e az a tradicionlis gyvdfelfogs, amely az gyvdi hivatsnak az igazsgszolgltatshoz val
ers ktdse miatt az gyvdnek a piaci versenyt is rint bizonyos privilgiumokat
biztost a ms tpus, az llamhatalom egyik ghoz sem ktd szolgltatst nyjtkkal szemben. Ahogyan a nmet gyvdkphez tartoz bizonyos gyvdi privilgiumok is ldozatul estek a szabad piaci szemllet ersdsnek,14 felmerl a krds,
hogy a megvltozott krlmnyekhez trtn alkalmazkodshoz haznkban is szksg van-e olyan, az gyvdkpnket alapveten rint vltozst eredmnyez jogalkoti beavatkozsra, amely az Egyeslt llamokban meghonosodott gyvdfelfogst
tmogatn jobban. llspontom szerint ha kell is jogalkoti beavatkozs, annak
nem kell rintenie a magyar gyvdsgnek az elbbiekben emltett jogalkotsi s
alkotmnybrsgi vvmnyok tjn kialaktott, alapveten nmet kontinentlis orientcijnak magjt. Az gyvdi hivatst rint jogalkotssal kapcsolatos llspontra
ksbb rszletesen visszatrnk. Most inkbb a hazai gyvdsgnek a ma kihvsaira
adand lehetsges vlaszt keressk, alapveten a jelenlegi kzjogi kereteken bell.
gy vljk, hogy a megvltozott krnyezethez, a megvltozott gazdasgi krlmnyekhez sokkal jobban alkalmazkodni kpes j gyvdi szerepfelfogs az, amely hatkony megoldst jelenthet az j kihvsokra.
Az gyvdi szerepfelfogsnak a hagyomnyos gyvdkpen bell elkpzelt megjulsa nem egy egyedi aktus, hanem egy folyamat, amint a piaci globalizci, illetve az informcis trsdalom fejldse is az, melyekhez az gyvdi szolgltatsoknak
s az gyvdi szolgltatknak is alkalmazkodni szksges. Az j gyvdi szerepfelfogs kzponti eleme nem lehet ms, mint az lland szakmai tovbbkpzs, illetve a
piaci ignyekhez, az elektronikai kommunikcis technolgik vltozshoz val permanens, rugalmas alkalmazkods. Az gyvdi hivatsrendnek ezt az j szerepfelfogst kell tmogatnia a jogalkotsnak is, egyben elvgezve a megelz idszakban
nem kodifiklt, az gyvdi hivatsrend alapvet kzjogi sttuszt meghatroz trvnyi szablyok megalkotst is. Az j gyvdi szerepfelfogs j szereposztst is megkvn. Ebbl kvetkezen most szaktunk15 az gyvdsgen belli differencildst
alapveten a jvedelmi oldal fell megkzelt fentebb jelzett csoportostssal, s az
gyvdi hivatsrendet inkbb szakmai alapon tpusokra oszt felfogs elgondolsra tesznk ksrletet.
Az gyvdi hivatsrenden bell egyre tbb olyan gyvdnvel, illetve gyvddel
tallkozhatunk, akik nemcsak jl beszlnek idegen nyelveken, hanem idegen nyelven
gyvdi munkt is vgeznek, s ebbl kvetkezen kpesek tbb llam jognak, illetve az Eurpai Uni jognak esetlegesen a nemzetkzi magnjognak vagy a nemzet Sulyok Tams: Az gyvdi hivats alkotmnyjogi helyzete [PhD-rtekezs] (Szeged 2013) 50.
Ez termszetesen nem jelenti azt, hogy az emltett csoportosts ltjogosultsgt vitatnnk, csupn ms
szempontokra is szeretnnk a figyelmet felhvni.
14
15
509
kzi jognak tbb munkanyelven trtn egyidej alkalmazsra, rtelmezsre. Ezt

a szakmai rteget nevezhetnnk nemzetkzi gyvdeknek. Tovbbi rteget kpezhetnnek az gyvdi hivatsrenden bell azok az gyvdnk s gyvdek, akik valamilyen posztgradulis kpzst sikeresen elvgezve szakjogszi kpzettsget szereztek, s ezltal nemcsak a munkjuk orientltsga rvn, hanem tovbbkpzs tjn
is szakosodtak valamely jogi szakterletre. Ide sorolhatjuk a tudomnyos fokozatot
szerzett, s tudomnyos munkt is vgz gyvdeket is. ket nevezhetnnk szakgyvdeknek. Az ezekbe a csoportokba nem tartoz gyvdnket s gyvdeket
ltalnos gyvdeknek neveznnk, de e csoporton bell is tovbb differencilhatunk
az elektronikus eljrsokban (pldul cgeljrs, fizetsi meghagys) rszt vev, illetve azokban rszt nem vev gyvdekre, vagy valamely jogterletre (pldul civilisztika, illetve bntetjog vagy kzigazgatsi jog) szakjogszi vgzettsg vagy tudomnyos fokozat nlkl szakosodott gyvdekre, illetve n. polihisztorgyvdekre.
Afenti szakmai s nem piaci alap differencils alapja a globalizci s az informcis trsadalom kihvsaira adhat egyetlen rugalmas vlaszlps: az gyvdsg lland szakmai fejldsnek biztostsa. Atrtnelmi helyzetbl kvetkezen a
rendszervltst kveten az gyvdi hivatsrend szmra az jelentett kihvst, hogy
megismerje a piac ltal meghatrozott mkdst s megtanuljon egytt lni az ebbl
szksgszeren kvetkez versenyhelyzettel. Az unis csatlakozs kihvsa az gyvdi hivats bels piaci zleti szolgltatss alaktsa volt.16 Ajelenkor kihvsnak
egyre inkbb az gyvdi hivatsrend szakmai kpzettsgnek, specilis jogi ismereteinek bvtse, illetve ennek rvn a minl magasabb sznvonal jogi szolgltatsnyjts tnik. Ajog tartalmi vltozkonysga, illetve az intzmnyi vltozsok,
az gyfelek nvekv szakmai s erklcsi elvrsai az gyvdi hivatsrend szmra
olyan kls adottsgknt jelentkeznek, melyeknek megvltoztatsra az gyvdsgnek nincs lehetsge. Egyetlen eslyknt a megfelel, gyors s rugalmas alkalmazkods knlkozik.
A2008-as gazdasgi vlsg az gyvdi piacra is negatv hatssal volt, egyes terleteken (pldul ingatlanberuhzsok, tranzakcis gyek) a visszaess drasztikus,
mg ms terleteken a kereslet fizetkpessgnek megingsa jelentett az gyvdsg szmra komoly piacvesztst, melyet az gyvdsg a keresleti oldal bvtsvel
ksrelt meg orvosolni.17 Agazdasgi vlsg hatsra egy elszegnyedsi folyamat
indult meg az gyvdsgen bell, az gyvdjellti llsok szma cskkent, s megntt a sznetel gyvdek ltszma.18 Az anyagi nehzsgek mellett felmerlt az
gyvdi kar morlis romlsnak veszlye, melyet az egyik gyvdi kamara kzgylsn a tagsgot sjt gazdasgi, egzisztencilis nehzsgek egyik negatv velejrjnak tartottak.19 Agazdasgi vlsgot kveten a hazai gyvdsgnek meg kell
tallnia az gyvdi intzmny fenntartshoz szksges anyagi eszkzket, ebben
Komls (6. lj.) 3.
Komls (6. lj.) 6.
18
Kzppontban a szakmai kpzs s tovbbkpzs. ADebreceni gyvdi Kamra kzgylse gyvdek
Lapja 2011/3. 1921.
19
Az anyagi nehzsgeknl veszlyesebb a morlis romls. ASomogy Megyei gyvdi Kamara kzgylse gyvdek Lapja 2011/3. 2223.
16
17
510
az llam nem segthet, hiszen az srten az gyvdi fggetlensg alkotmnyos rtkt. Jogalkots tjn azonban lehetsg van olyan trvnyi krnyezet ltrehozsra,
amely az gyvdi intzmny fenntartshoz a jelenleginl kedvezbb felttelrendszert
teremthet, amint erre ksbb rmutatunk. Agazdasgi vlsg elmlsval megsznni
ltszik az gyvdsgnek korbban lland flelmet jelent tagltszm-nvekeds is,
hiszen 2012 ta az aktv gyvdek ltszma lnyegben stagnl:
1. tblzat. Az gyvdsg orszgos ltszmadatai az elmlt vekben
sszes gyvd
12 447
12 481
12 524
2012
2013
2014
Ebbl sznetel
1 823
1 859
1 906
Aktv gyvdek
10 608
10 591
10 606
2. tblzat. Ebbl a Budapesti gyvdi Kamara aktv tagjai az sszes aktv gyvd
ltszmnak arnyban
2012
2013
2014
52,1%
52,1%
52,8%
Az albbi adatokbl kitnik az gyvdi piacon szolgltatst vgz vllalkozsok

nagysgrendi szrdsa is, a fvrosban mkd gyvdek sokkal nagyobb arnyban vesznek rszt tbbszemlyes gyvdi irodkban, mint a vidki gyvdek, annak
ellenre, hogy a fvrosban is elenysz a tbbszemlyes gyvdi irodk arnya (10%
krli).
3. tblzat. gyvdi irodk szma orszgosan
gyvdi irodk Tbbszemlyes
szma
2012
2013
2014
5 164
5 041
4 939
887
880
920
Egyszemlyes
4 277
4 161
4 019
Ebbl a budapestiek arnya

t.sz.
e.sz.
68,3%
67,3%
72,5%
67,7%
69,5%
70,3%
Az gyvdi irodk jogi szemlyisggel rendelkez gyvdi vllalkozsok, fggetlenl

tagjaik ltszmtl, s emiatt a tag gyvd(ek) magnvagyontl elklnlt vagyonnal
rendelkeznek, noha ennek az alaptskor sincs trvnyi minimuma. Az gyvdi iroda a hatlyos szablyok ltal knlt legfejlettebb gyvdi vllalkozsi forma, a trsas
gyvdi iroda felttlen elnye a szakmai specializci mellett a rendszeres, szemlyes
bizalmon alapul szakmai konzultci lehetsge. Emiatt is rdekes jelensg, hogy a
tzezret meghalad orszgos gyvdi ltszmnak 10%-t sem ri el a tbbszemlyes
gyvdi irodk szma, s az is, hogy ezeknek tlagosan 70%-a a fvrosban mkdik.
Ugyancsak rdekes adatokat tartalmaz a budapesti gyvdi irodk gyvdi tagltszmadatait tartalmaz tblzat.
511
4. tblzat. Trsas gyvdi irodk tagok szma szerinti bontsban

15 fs irodk
553
610 fs irodk
22
1115 fs irodk
4
15 f felett
3

Forrs: ABudapesti gyvdi Kamara 2014. februr 14. napjn tartott kzgylsre ksztett ftitkri
beszmol, 16.
Anem egyszemlyes gyvdi irodk tlagosan 70%-a Budapesten mkdik, s ezek

95%-a t fs vagy az alatti ltszm gyvdi trsuls, s csupn mintegy 5% a hat fs
vagy annl nagyobb ltszm gyvdi trsuls. Ahazai gyvdsg teht tovbbra is
jellemzen egyni gyvdknt, legfeljebb egyszemlyes gyvdi iroda tagjaknt fejti
ki tevkenysgt. Ez a helyzet az gyvdsgre vr fokozott szakmai s nyelvi kihvsokra adand adekvt vlaszok szempontjbl htrnyosabb, mint az gyvdi trsulsok nvekedse az egyni keretek kztt mkd gyvdekkel szemben. Agazdasgi
vlsgbl val kilbals egyik jeleknt is felfoghat az alkalmazott gyvdek ltszmnak nvekedse:
5. tblzat. Az alkalmazott gyvdek ltszma 20122014
2012
2013
2014
Alkalmazott gyvdek
468
445
533
Ebbl Budapest
310 (66,2%)
287 (64,5%)
363 (68,1%)
Anvekeds trendszersgre utalhat az is, hogy a budapesti 363 f alkalmazott

gyvd kzl 2014-ben 139 ft jonnan vettek fel az ket alkalmaz gyvdek.20
Folyamatosan cskken a Magyarorszgon nyilvntartsba vett eurpai kzssgi jogszok ltszma, 2013-ban mg 134 ft tartottak nyilvn, 2014-ben ltszmuk
mr csak 68 f volt.21 Mindez arra utalhat, hogy a magyar jogi szolgltatsok piacnak az Eurpai Uni ms llamaiban bejegyzett gyvdek szmra nyjtott vonzereje a vlsg elmlsnak ellenre cskkent, azaz a hazai jogi szolgltatsi piac minden
bizonnyal vesztett nemzetkzi presztzsbl. Szemben az alkalmazott gyvdi ltszm emelkedsvel, folyamatosan cskken az gyvdjelltek ltszma:
6. tblzat. Az gyvdjelltek ltszma 20122014
2012
2013
2014
Ebbl Budapest
1 554 (65,0%)
1 414 (65,2%)
1 436 (67,2%)
ABudapesti gyvdi Kamara kzgylsre (2015. 03. 06) ksztett elnki beszmol, 51.
ABudapesti gyvdi Kamara kzgylsre (2015. 03. 06) ksztett elnki beszmol, 51.
20
21
gyvdjelltek szma
2 392
2 168
2 136
512
Ennek oka lehet az is, hogy az alkalmazott gyvdek magasabb fok kpzettsgt az
alkalmaz gyvd jobban tudja hasznostani, mint a mg kevsb kpzett gyvdjelltt, akit az gyvdnek mg kpeznie is kell, de a jelensgnek egyb, pldul gazdasgi
okai sem vethetk el. AMagyar gyvdi Kamartl krtem statisztikai adatokat arra
vonatkozan, hogy az egyes kamark tagjai kzl az elmlt vekben hnyan szereztek szakjogszi kpestst, tudomnyos fokozatot, hny gyvd vgez idegen nyelven
(is) gyvdi munkt, hnyan tartanak fenn gyvdi honlapot, tovbb hnyan vesznek rszt az elektronikus alrsokat ignyl eljrsokban. Afentiekbl sajnos csak
a Budapesti gyvdi Kamara tagjainak elektronikus alrsra vonatkoz, itt ismertetett adatok voltak megszerezhetk, a tbbi adatot a kamark nem tudtk kzlni,
melynek vlhet oka az, hogy nem vezetnek ilyen nyilvntartst.
7. tblzat. E-alrsi tanstvnnyal rendelkez gyvdek 20132014
2013
2014

Akorbbi vekbl nincs adat.

az aktv gyvdek 73%-a

az aktv gyvdek 96%-a
Forrs: Budapesti gyvdi Kamara
llspontom szerint az elzek szerinti adatok ismerete klnsen fontos ahhoz, hogy
az gyvdsg szakmai fejldst objektven lehessen megtlni, illetve ahhoz, hogy az
informcis trsadalom adta lehetsgekkel az gyvdsg mennyiben l, illetve annak
kihvsaira milyen vlaszt ad. Ezrt javaslom az gyvdi kamarknak a fenti adatok
jvbeni gyjtsnek megfontolst. AFejr Megyei gyvdi Kamara elnke adatkrsemre kikldtt egy krdvet a kamarban bejegyzett gyvdeknek a fenti krdsekkel, melyet a 253 fs aktv ltszm kamarbl 103 gyvd kitltve vissza is kldtt. Noha ez a felmrs orszgos szempontbl reprezentatvnak aligha mondhat, az
abban foglalt adatok egyb hjn mgis informatvak lehetnek.
8. tblzat. Szakjogszi kpestst vagy tudomnyos fokozatot szerzett Fejr megyei
gyvdek szma
2011
2012
2013
2014
2015
5
9
13
16
24
9. tblzat. Idegen nyelv jogi szolgltatst vgz Fejr megyei gyvdek szma
2011
2012
2013
2014
2015
4
7
13
17
19
513
Az gyvdek idegen nyelvi ismereteire vonatkozan 1999-ben kszlt szociolgiai felmrs szerint az akkor megkrdezett gyvdek 73,8%-a volt jrtas valamely idegen
nyelvben, a megkrdezettek 34,2%-a a nmet nyelvet, 32%-a az angol nyelvet jellte
meg elssorban hasznlt nyelvknt. Ahuszonves gyvdek 50%-a nyilatkozott gy,
hogy angolul beszl, s a korfn felfel haladva cskkent az angol nyelv ismerete. Az
tvenes veiben jr gyvdek 39,8%-a beszlt nmetl, mg a negyvenesek 31%-a.
Aszakmai idegennyelv-tudst azonban a fenti adatok nem klntettk el, e tren azt
llaptotta meg a felmrs, hogy a megkrdezett gyvdek 17,1%-a nyilatkozott gy,
hogy tbb-kevsb olvas klfldi szakirodalmat.22
10. tblzat. Honlapot fenntart gyvdek (gyvdi irodk) szma Fejr megyben
2011
2012
2013
2014
2015
3
4
7
8
9
Csak remlni tudjuk, hogy a Fejr megyei gyvdek ltal kpviselt trendek valsak,
s ha igen, orszgosan is hasonl nvekeds kvetkezett be ezeken a terleteken az
elmlt idben.
2. AZ GYVDSGRE VONATKOZ JOGI SZABLYOZS JELENE

S LEHETSGES JVJE
Az gyvdsgre vonatkoz tteles jogi szablyozs viszonylag egyszeren krlhatrolhat az 1998. vi XI. tv. az gyvdekrl (tovbbiakban: gytv.) szablyaiban. Az
gytv. az gyvdi tevkenysget a kvetkezk szerint hatrozza meg:
1. Az gyvd a hivatsnak gyakorlsval trvnyes eszkzkkel s mdon elsegti megbzja jogainak rvnyestst s ktelezettsgeinek teljestst. Kzremkdik abban, hogy az ellenrdek felek a jogvitikat megegyezssel intzzk el. 5. (1)
Az gyvd kpviseli az gyfelt, bntetgyben vdelmet lt el, jogi tancsot ad, szerzdst, beadvnyt, ms iratot kszt, az elzekben felsoroltakkal sszefggsben pnz
s rtktrgy letti kezelst vgzi.
Az 5. . (1) bekezdsben rt tevkenysgeket ellenrtk fejben s rendszeresen kizrlag gyvdek vgezhetik, s az e bekezdsben rt tevkenysgeken tlmenen az
gyvdek szmra a trvny biztost tovbbi kiegszt tevkenysgek vgzshez
val jogosultsgot is. A3. (1) bekezdse szerint az gyvd e tevkenysgben szabad s fggetlen, illetve az gyvd nem vllalhat olyan ktelezettsget, amely a hiva V. Fber Rita: gyvdek a konvertlhat szaktuds nyomban in Utasi (1. lj.) 184197.
22
514
tsbeli fggetlensgt veszlyezteti. Eszakasz (2) bekezdse szerint az gyvdnek

hivatst a legjobb tudsa szerint, lelkiismeretesen, a jogszablyok megtartsval kell
gyakorolnia, tevkenysgben kteles mindenkor az gyvdi hivatshoz mlt magatartst tanstani. A(3) bekezds szerint az gyvd nem mkdhet kzre, ha az a
hivatsval nem egyeztethet ssze, gy klnsen, ha a kzremkdst olyan joggylethez krik, amely jogszablyba tkzik, vagy jogszably megkerlsre irnyul.
A4. pedig elrja, hogy gyvdet mindenki szabadon vlaszthat. A6-7. az gyvdi hivatssal szembeni sszefrhetetlensget szablyozza, a 8. . pedig az gyvd
titoktartsi ktelezettsget. Atovbbiakban a trvny szablyozza az gyvdi sttuszszablyokat, az gyvdi djazs, az gyvdi felelssg, az gyvdi megbzs s
lettkezels fbb szablyait, tovbb az gyvdi nkormnyzatok, az gyvdi kamark szervezetre s mkdsre vonatkoz szablyokat.
Az gytv. els ltsra vegyesen tartalmaz kzjogi s magnjogi jelleg szablyokat, gy klnsen az gyvdi hivatsba trtn belpsre s az onnan val kilpsre,
a fegyelmi felelssgre, az gyvdi kamark kzigazgatsi hatsgi jogkrre vonatkoz szablyok kzjogi jellege, mg az gyvdi megbzsra vagy az gyvdi iroda
alaptsra s mkdtetsre vonatkoz szablyok magnjogi jellege szembetn. Az
gytv. nem rendelkezik az gyvdi hivatsnak az igazsgszolgltatsban betlttt
szereprl, s az emltett alapelvi deklarcikon tlmenen nem hatrozza meg az
gyvdi hivatsgyakorls fbb magatartsi szablyait sem. Ads marad az gytv.
azzal is, hogy az gyvdi hivatsnak a magyar alkotmnyos rendben elfoglalt helyt,
alkotmnyos alapjogvdelmi funkcijt, illetve az gyvdi hivatsnak az llamhoz
vagy annak szerveihez, tovbb a ms jogi foglalkozsokhoz val viszonyt kzelebbrl definiln. Ezek hinyban az gyvdi hivatsnak a magyar alkotmnyos rendben
s az ezen nyugv magyar jogrendszerben elfoglalt helye nhny alkotmnybrsgi hatrozatot23 leszmtva tteles jogilag szablyozatlan s ennlfogva rvnyeslse esetleges.
Ahelyzetet nem javtja, hogy a hivatkozott alkotmnybrsgi hatrozatok zmkben azokhoz tartoznak, amelyeket az Alaptrvny negyedik mdostsa hatlyon
kvl helyezett, gy azok esetleges hatlya az Alkotmnybrsgnak az Alaptrvny
alapjn a jvben meghozand hatrozataitl fgghet.24 Tovbbi lnyeges elem, hogy
sem az Alkotmny, sem az Alaptrvny nem tartalmaz az gyvdi jogllst fogalmi
ignyessggel szablyoz tteles szablyt, ezrt az, hogy az gyvdi jogllsra vonatkoz jogi szablyozs az Alaptrvnnyel sszeegyeztethet-e, a tteles jogi szablyok
alapjn alig llapthat meg. Az Eurpai Uni jognak az gyvdsgre vonatkoz szablyai egyrszt a szolgltatsok szabad ramlsnak s a letelepeds szabadsgnak
krbe, msrszt az unis versenyjog krbe sorolhatk, de ezek sem adnak vlaszt
az gyvdi hivatsnak a magyar alkotmnyos rendszerben elfoglalt helyrl vagy az
igazsgszolgltatshoz val viszonyrl. Mindazonltal kiindulhatunk abbl, hogy az
Pl. 22/1994. (IV. 16.) AB hat., ABH 1994, 127. 132; 428/B/1998. AB hat., ABH 2004, 1236, 1242.
A22/2012. (V. 11.) AB hat., 13/2013. (VI. 17.) AB hat.-ok ltal megllaptott vizsglat lefolytatsa utn
lehetsges a korbbi ABH-k felhasznlsa. Mivel az gyvdi hivatsra vonatkozan az Alkotmny rendelkezseihez kpest az Alaptrvny vltozst nem tartalmaz, a korbbi ABH-kban szerepl rvelsek
fenntartsnak a szerz megtlse szerint felteheten nem lehet akadlya.
23
24
515
gyvdi hivatsnak a jogllamokban mgis egyfajta kialakult, s nagyfok hasonlsgot mutat karaktere van, melyben bizonyos elemek vilgosan elklnthetek s definilhatak. Ezek az elemek a kvetkezk: a) az gyvdek gyfeleik rszre jogi jelleg
szolgltatsokat vgeznek, melyrt az gyfelektl dj illeti meg ket, s ez a dj szolgl az gyvdi intzmny s az gyvdi tevkenysg gazdasgi-pnzgyi fedezetl. Ejogi szolgltatsok alapveten kt csoportra osztdnak: a brsg (hatsg) eltt
elltott jogi kpviseletre, s az egyb jogi szolgltatsokra; b) tevkenysgket vllalkozs keretben, szabadfoglalkozsknt s fggetlenl ltjk el; c) az gyfeleik titkait ktelesek megrizni.
Ezeket az elemeket az gytv. lnyegben tartalmazza, de pusztn ezen elemek
alapjn nem adhat vlasz arra a krdsre, hogy mi az gyvdi hivatsnak a jogllamban betlttt alapvet funkcija,25 vagy az gyvdi hivats kzjogi, illetve
magnjogi meghatrozottsga kztt milyen sszefggs van, melyik a meghatroz,
s milyen szempontok alapjn, illetve hogy az gyvdi hivats mennyiben rsze a jogllami igazsgszolgltats rendszernek. gy tnik teht, hogy az gyvdi hivats a
jelensg szintjn tteles jogilag szablyozott, de lnyegt a szablyozatlansg kde
takarja. Ahhoz, hogy az gyvdi hivatsnak a magyar alkotmnyos rendben elfoglalt
helyt, vagy az Eurpai Uni jogban betlttt szerept a hatlyos jogszablyok alapjn meg tudjuk tlni, s mindezt az Alaptrvnnyel, illetve az Alapszerzdssel ssze
tudjuk vetni, nem tekinthetnk el a jelensgen tl, a lnyeg feltrstl. De figyelemmel kell mindemellett lennnk arra is, hogy az gyvdi hivats jelenlegi megjelensi formjban egy trsadalomtrtneti termk is, az gyvdsg intzmnye ugyanis szerves trtneti fejlds sorn nyerte el ama megjelensi formjnak legfontosabb
kereteit, amelyben ma szemllhetjk. Em kereteit persze meghaladn egy behat
intzmnytrtneti bemutat, de a trtneti meghatrozottsg az gyvdi intzmny
fejldsben fontos tnyez, melyet az elemzs sorn sohasem szabad figyelmen kvl
hagyni.
Az gyvdi hivats lnyegnek vizsglata sorn kt elem tnik azonnal szembe. Az
egyik az gyvdi hivatsgyakorls szabadfoglalkozs jellege, amely gazdasgi oldalrl azt jelenti, hogy az gyvdi hivatsgyakorlst alapveten s meghatroz mdon
a piacrl finanszrozzk. Amsik az a jelensg, hogy az gyvd hivatsszeren rvnyesti msok (az gyfelei) jogait, teljesti msok ktelezettsgeit vagy egy magnjogi
relciban (pldul szerzdst kszt megbzsbl), vagy egy kzjogi relciban (pldul brsg vagy hatsg eltt rvnyesti a megbzja jogait, teljesti ktelezettsgeit). Az els jelensg alapjn az gyvdi szolgltats csak trgynl fogva klnbzik
msfajta piaci szolgltatsoktl, s ekknt sszeren kerlhettek a jogi szolgltatsok
az Eurpai Uni jogban az egyb szolgltatsokkal hasonl jogi rezsim al. Amsodik jelensg sorn az gyvdi hivats a kzhatalommal szemben vagy a kzhatalom
eltt rvnyest jogokat, ignyeket, melyre vonatkozan az eljrsi jogok a jogi kpviselkre, vdre vonatkoz szablyok megalkotsval az gyvdi hivatsgyakorls
eljrsjogi kereteit meg is hatrozzk, de az eljrsjogok is adsak maradnak az gy Ahogyan a br az tlethozatal s az gysz a vd kpviselete, vagy a kzrdek vdelme rdekben
trtn fellps.
25
516
vdi hivats igazsgszolgltatsban betlttt szerepnek absztrakt, s az gyvdi hivats lnyegt is rint meghatrozsval.
Az rdemi vlasz eltt trjnk vissza az gyvdi hivats funkcionlis karaktert
alkot kt ltalunk hivatkozott meghatroz elemhez: amelyek rviden a piac s az
igazsgszolgltats pnz s igazsg fogalmaiban hatrozdnak meg. Az gyvdi hivats trtnetileg kialakult karaktere szerint Janus-arc, azaz az gyvdi funkci
gyakorlsa bels lnyeghez ab ovo hozztartozik egyfajta dichotmia,26 amely profnul gy hangzik: az gyvd pnzrt kpviseli az igazsgot, de vajon gy az az igazsg vgs soron kinek az igazsga lesz? Ez a helyzet els ltsra abbl addik, hogy
az gyvdnek egyszerre kell kpviselnie a kzhatalom ltal alkotott s alkalmazott
jogot, illetve a partikulris megbzi rdekeket, azaz egyszerre kell rvnyre juttatnia a kzjt s az egyni javakat. Ez a funkcionlis ketts meghatrozottsg lehet az
oka annak, hogy az gyvdi hivatsra vonatkoz szablyok legalbbis a kontinentlis eurpai gyvdfelfogs szerint rszben kzjogiak, rszben pedig magnjogiak,
azaz az gyvdi funkcihoz kapcsold kettssget a jogi szablyozs is kveti. gy
teht ebben a kontinentlis gyvdfelfogsban a funkcionlis dichotmival sszhangban llva alakult ki a jogi szablyozs eme dichotmija. Az gyvdi hivatsra vonatkoz jogi szablyozs dichotom egyszerre kzjogi s magnjogi meghatrozottsga teht nem valamifle vletlen mve, hanem adekvt jogalkoti vlasz az gyvdi
hivatsnak a valsgban fennll funkcionlis dichotmijra.
Ha az gyvdi hivats jogllamban betlttt funkcijt keressk, clszer abbl
kiindulnunk, hogy az gyvdsgnek az igazsgszolgltatsban val rszvtele egyrszt trtnelmi hagyomny, msrszt azonban a jogllam egyik alapkvetelmnye s
alapclja, nevezetesen az emberi mltsghoz val jogbl levezetett jogegyenlsgi
elv tnyleges biztostsa az, amely az gyvdsg intzmnynek alapveten alkotmnyos relevancit biztost. Ez az alapvet relevancia ontolgiai jelleg, hiszen az
gyvdi intzmny lte nmagban kiindul felttele a jogegyenlsg alkotmnyos
kvetelmnye tnyleges rvnyeslsnek. gyvdi intzmny nlkl nincs fegyveregyenlsg, nincs vdelemhez val jog, nem rvnyesl a brsghoz forduls joga:
azaz nincs tisztessges eljrs, egyszval: az gyvdsg intzmnyi lte nlkl egyltaln nem is ltezhet jogllami igazsgszolgltats, legalbb annyira nem, mint
bri funkci nlkl. Ez az igazsgszolgltats jogllami minsgtl elvlaszthatatlan
krds, gy az gyvdsgre vonatkoz trvnyi szablyozs sorn ennek a jogllamban betlttt esszencilis s nlklzhetetlen funkcinak explicit trvnyi szablyozsa aligha kerlhet el. Mr csak amiatt sem, mert mindez az alkotmnyjog nyelvn tovbbgondolva kifejezetten azt jelenti, hogy a tisztessges eljrshoz val jog,
mint alkotmnyos alapjog a jogllamban tnylegesen nem rvnyesthet az gyvdsg intzmnynek funkcionlsa hinyban.
Mint lttuk, az gyvdi hivatsnak ppen a jogkeresk vdelme (vdelemhez val
jog), vagy a jogkeresk szmra a jog eltti tnyleges egyenlsg biztostsa (fegyveregyenlsg elve), vagy a jogkeresk szmra a bri t ignybevtele tnyleges
lehetsgnek biztostsa (brsghoz forduls joga) ad megklnbztetett jelent Ezt nevezem funkcionlis dichotminak.
26
517
sget a jogllamban. Ebbl kvetkezen az gyvdi intzmny a jogllamban alapjogokat vd s garantl intzmny, melynek f funkcijt ppen ezrt az
Alkotmnybrsg az gyvdi hivats alapjogvdelmi funkcijnak nevezte.27 Az
gyvdi hivats alkotmnyjogilag relevns funkcija teht az alapjogvdelem, illetve az abbl kzvetlenl ered legszlesebb kr ltalnos jogvdelem,28 de e funkci
alapvet alkotmnyjogi relevancija nem is nmagban a jogvdelemben keresend,
sokkal inkbb abban, hogy az gyvdsg az alapjogvdelmet minden jogkeres szmra jogegyenlsgi alapon s intzmnyesen, teht nem esetlegesen nyjtja. Ajogkeresk szmra intzmnyesen, a jogegyenlsg alapjn s rvnyeslse rdekben nyjtott alapjogvdelem kzppontjban a jogkeresk tnyleges jogrvnyestsi
lehetsgnek biztostsa ll. Ajogllam ugyanis csak akkor kpes betlteni a neki
sznt funkcit, a jog uralmnak kiteljestst, ha a jogot nemcsak az llam, hanem
mindenki az llammal s egymssal szemben egyarnt rvnyesteni tudja, ha
brki ignybe vehet olyan sznvonal jogi szaktudst jogai rvnyestshez, amely a
jog tnyleges rvnyestshez az adott helyzetben szksges. Ilyen hinyban srl
a jogegyenlsg s a jogllam soha nem vlhat napi valsgg, ezrt joggal mondhatjuk, hogy a jogllam funkcionlis dinamikjban az gyvdi hivats mint a jogkeresk jogrvnyestst intzmnyesen s diszkrimincimentesen ellt intzmny
kzponti szerepet jtszik. Soha ne tvesszk azonban szem ell, hogy e kzponti
szerep kzppontjban nem az gyvdsg, hanem azok a jogkeresk llnak, akiknek
jogait az gyvdsg intzmnye rvnyesteni s vdeni hivatott.
Az gyvdi hivatsnak a jogllamban betlttt fenti jelentsgre elssorban az
utal, hogy az gyvdsg intzmnyt az alapjogvdelmi funkcija rdekben az alkotmny alapjogi szint s erej vdelemben rszesti a tisztessges eljrshoz val jog,
a vdelemhez val jog, a fegyverek egyenlsgnek alapelve, vagy a brsghoz forduls joga krben. Ezek az alapjogok az gyvdi hivatst vagy az gyvdi intzmnyt azonban nem kzvetlenl vdik, hanem kzvetetten, a jogkeresk szmra biztostott alapjogok jogllami intzmnyvdelme tjn. Atisztessges eljrshoz val
jog a jogkeresk alapjoga, tnyleges rvnyeslshez azonban elengedhetetlen az
llam intzmnyvdelmi ktelezettsgnek teljestse krben az gyvdi intzmnynek a jogllam ltal val ltrehozsa s fenntartsa, s ennek sorn az gyvdi intzmnyt olyan alkotmnyos vdelem illeti meg, amilyen szint s sly alkotmnyos
vdelmet az gyvdi hivatsgyakorls ltal az adott helyzetben rvnyestett alapjog megkvn.
Az gyvdi hivatssal szemben az llamot teht az Alaptrvny I. cikk (1) bekezdse alapjn intzmnyvdelmi ktelezettsg terheli, melynek tartalmt a tisztessges eljrshoz fzd alapjog vagy az ahhoz kapcsold alapjogok kzvetetten hatrozzk meg, a jogllami igazsgszolgltats alkotmnyos mkdse rdekben. Az
Ajogi kpviselet s a bntet vdelem elltsa folytn az gyvd hivatsa minden egyb hivatstl
eltr abban a tekintetben, hogy az Alkotmny XII. Fejezetben felsorolt valamennyi alkotmnyos joggal azok rvnyestsnek garancilis jelentsg eszkzeknt szoros kapcsolatban ll, a vdelemhez val joggal pedig kzvetlenl az Alkotmny 57. (3) bekezdsben foglalt rendelkezs fzi ssze.
428/B/1998. AB hat., ABH 2004, 1236. 1242.
28
Ezeket egytt nevezzk a tovbbiakban alapjogvdelemnek, mivel a tbben a kevesebb benne foglaltatik.
27
518
gyvdi hivatsnak az alkotmnyos alapjogokhoz val ktdst vizsglva azonban

r kell mutatnunk arra is, hogy az gyvdi hivats piaci meghatrozottsga mr nem
kzvetett, hanem kzvetlen alapjogi ktdssel jr. Az gyvdi hivats piaci ktdse
egyrszt egy trtnelmi folyamat sorn kialakult helyzet, msrszt azonban alapvet
garancilis jelentsget is hordoz, nevezetesen az gyvd fggetlensgnek garantlst a hivatsgyakorlsnak kizrlag szabadfoglalkozs keretben trtn gyakorolhatsga ltal.29 Az gyvdi hivatsgyakorls szabadfoglalkozs jellegnek garancilis okbl trtn biztostsa a foglalkozs megvlasztsa szabadsgnak alapjoga
keretben kap alkotmnyjogi relevancit s az gyvdek hivatsvlasztsa gy nyer
kzvetlen alapjogi jelleg s erssg vdelmet.
Amennyiben az gyvdi hivatsra vonatkoz jogi szablyozs alkotmnyossgt
vesszk vizsglat al, elssorban teht az llam intzmnyvdelmi ktelezettsge
oldalrl kzelthetjk meg a problmt: megfelel-e a jelenlegi trvnyi szablyozs
az emltett intzmnyvdelmi ktelezettsggel szembeni alkotmnyos elvrsoknak,
vagy nem? Az llami intzmnyvdelmi ktelezettsgbl fakad, a trvnyalkotssal
szembeni elvrsok teht a kvetkezk: Az gyvdsg legyen az llamtl fggetlen
intzmny, melyet gazdasgilag is az gyvdek tartsanak fenn abbl a djbevtelbl,
amelyet a jogkeres gyfeleiktl szednek be (szervezeti fggetlensg). Az gyvdnek tovbb a foglalkozsa gyakorlsa sorn is fggetlennek kell lennie, s mentesnek kell lennie minden a megbzval ellenttes rdek ltali befolystl (funkcionlis
fggetlensg). Mivel mindkt szempont fggetlensg szorosan sszefgg az gyvdi munkadj problmjval, az gyvdi munkadj-megllapodsok intzmnyfenntart funkcijuk kvetkeztben kiemelkednek a pusztn magnjogi megbzsi djak
krbl, m ennek tteles jogi alapja jelenleg teljesen hinyzik.
Az llami intzmnyvdelem krben absztrakt szinten definilni volna szksges
az gyvdnek az llami igazsgszolgltatshoz val viszonyt, ebben a krben szksgesnek mutatkozik az gyvdi hivatsnak a tisztessges eljrshoz val joggal fennll kapcsolatbl az gyvdi hivatsra hraml hatsok jogi jelleg definilsa is.30
Az Alkotmnybrsg hatrozataibl kirajzold hazai gyvdfelfogs a kontinentlis
eurpai, klasszikusan a nmet gyvdfelfogshoz ll kzel, mely a trvnyi szablyozsbl az Alkotmnybrsg esetjoga alapjn implicit mdon kvetkezik, de amelyet a jogbiztonsg kvetelmnye miatt explicitt kell tenni.
Anmet felfogs szerint az gyvd nem puszta gyflkpvisel, hanem a jog rvnyeslsben klnleges feladatot betlt szemly.31 Az 1920-as vekben a nmet
irodalomban az a nzet vlt uralkodv, elssorban Siegbert Feuchtwanger tevkenysge nyomn, hogy az gyvdet hivatsgyakorlsnak cljt tekintve korntsem az
anyagiak megszerzsnek vgya, hanem egyedl az egyre magasabb szint szakmai ktelessgteljests clja kell, hogy vezrelje.32 Az 1959-ben elfogadott gyvdi
rendtarts Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) a nmet gyvdsg kt kifejezett
22/1994. (IV. 16.) AB hat., ABH 1994, 127. 132.
Anmet BRAO szerint az gyvd: unabhngiges Organ der Rechtspflege.
31
V. Sulyok (14. lj.) 46.
32
Siegbert Feuchtwanger: Die freien Berufe. Im besonderen: Die Anwaltschaft; Versuch einer allgemeinen Kulturwirtschaftslehre (Mnchen Leipzig 1922) 17.
29
30
519
lnyegi vonsaknt az igazsgszolgltats szerveknt trtn mkdst s a szabadfoglalkozs jelleget hatrozza meg. Anmet gyvdsg elzekben vzolt szerepe
az igazsgossgra alapul jogrend megvalstsban alapveten ellenttes az gyvdi joglls amerikai felfogsval, amely az adversarial legalism33 koncepcijval rhat le. Eszerint a jog rvnyeslse elssorban egy esetkttt, kompetitv
eljrs eredmnye, amelyben az gyvd szerepe tbbnyire a megbz rdekeinek egyoldal figyelembevtelben merl ki. Ebben az rtelemben a megbz rdekkpviselete, illetve az gyvd igazsgszolgltatsban betlttt szerepe kztt nincs klnbsg, s az gyvdnek a megbzjtl val fggetlensge alig rendelkezik sttuszkpz
jelentsggel. Acommon law felfogs szerinti llamoknak az gyvdi hivats elltsra vonatkoz gyvdi magatartsi szablyai inkbb egyfajta code of best practise-nek foghatk fel, s az gyfl diszpozcijnak vannak alvetve, ebbl fakadan nincs normatv erejk. Ms szval az gyvdi hivats legfontosabb szablyai nem
kzjogi, hanem magnjogi jellegek.34 Egy korszer jogllami jogi szablyozsnak
tartalmaznia kell az gyvd jogllsnak absztrakt defincijt, amely az adott jogllam alkotmnyos rendszere ltal vlasztott gyvdkp alapdefincija is egyben, s
ebben a krben az igazsgszolgltatssal val kapcsolat krdsnek meghatrozsa
megkerlhetetlennek ltszik.
Ha az gyvdet az igazsgszolgltats szerepljeknt hatrozzuk meg, ezzel
egyrtelm rtkvlasztst tesz a jogalkot a kontinentlis gyvdfelfogs mellett, amely egybknt kvetkezik a jelenlegi hazai szablyozsbl, s klnsen az
Alkotmnybrsg joggyakorlatbl, tteles jogilag azonban mindennek nincs expressis verbis trvnyi szablyozsa. De lege ferenda teht mindenkppen szksges volna az gyvdsg intzmnynek, illetve az gyvd jogllsnak fogalmi jelleg
trvnyi szablyozsa, amely a fenti alapkrdsekre is vlaszt tudna adni. Ameghatrozsra lljon itt egy javaslat: Az gyvdsg az alkotmnyos jogvdelem fggetlen
intzmnye, az gyvd az igazsgszolgltats fggetlen rsztvevje, mkdse sorn
csak az Alaptrvnynek, a jogszablyoknak, illetve megbzja jogilag vdett rdekeinek s akaratnak van alrendelve. Azrt nincs forrs, mert ez az ltalam javasolt
meghatrozs volna! Az gyvdi joglls trvnyi meghatrozsnak nmet vltozatt az igazsgszolgltats fggetlen szerve elssorban az igazsgszolgltats
szerveknt val megjells flrerthetsge, illetve kzelebbrl meg nem foghat, nem
konkretizlhat tartalma miatt rik kritikk.35
Az gyvdsg s az gyvd jogllsnak fenti meghatrozsa kzppontjban a
fggetlensg ll. Az gyvd fggetlensge klasszikusan az llammal szemben merl
fel eldlegesen, de ezen tlmenen a kontinentlis gyvdkp ltalban egy tovbbi
fggetlensgi elemet is ismer, amely nlkl az gyvd nem lvezi a kzbizalmat. gy
Az adversarial legalism egy olyan jogi stlusra vilgt r, amely az rdekkonfliktusok megoldsban a
brsgi eljrsoknak ad elsbbsget, s az gyflrdekek szorgos tmogatst rszesti elnyben. Sorge
Arndt: Internationalisierung. Gestaltungsschancen statt Globalisationsschicksal (Berlin: Sigma 2009)
161.
34
Elgin Steuber: Interessenkollision eine globale Herausforderung fr Rechtsanwlte Recht der internationalen Wirtschaft 2002/8. 590595.
35
Volker Rmermann: Einfhrung in das anwaltliche Berufsrecht Jura 2006/3. 196201.
33
520
az gyvdnek mentesnek kell lennie minden harmadik szemly rdekei ltal irnytott befolystl vagy alrendeltsgi viszonytl,36 msrszt az gyvdnek az eljrs
eredmnyhez kzvetlen nll rdeke nem fzdhet, mert ellenkez esetben eljrsa nem tekinthet tisztessgesnek. Afggetlensg ezen esetkreit az rdekkonfliktusoktl val mentessgnek is nevezhetjk. Idetartoznak: az gyvd munkaviszonyban
llsnak krdse, a korbbi megbzval szembeni eljrs lehetsge, s az n. tiszta sikerdj (pactum de quota litis) megllapodsok, amelyek rvn az gyvdnek az
gyfeltl relatve elklnl, nll gazdasgi rdeke keletkezik az gy kimenetelt tekintve. Afggetlensget rint rdekkonfliktusok elkerlsvel sszefggsben a
jelenleg hatlyos trvny bizonyos szablyozsi hinyossgai joggal vethetk fel: gy
a tiszta sikerdjas gyvdi djmegllapodst a trvny nem tiltja, s nem is korltozza.
Az rdekkonfliktusoktl val vdelem krben az elzeken tlmenen a jelenlegi
sszefrhetetlensgi szablyok ltalban kielgt vdelmet nyjtanak.
Az gyvdi joglls trvnyi defincija mellett nveln a jogi szablyozs tlthatsgt, s ezen keresztl a jogbiztonsgot, ha a trvny az gyvdi jogllst rint legfontosabb jogokat s ktelezettsgeket egysges rendben szablyozn. Ezek az gyvdi jogok s ktelezettsgek a kvetkezk lehetnnek:37 1. gyvdi fggetlensg, s a
szabadfoglalkozs jelleg mint a fggetlensg alkotmnyos garancija; 2. gyvdi titoktartsi ktelezettsg s az annak vdelmt szolgl, a titoktarts rdekben biztostott gyvdi jogok, ez utbbiak teljesen hinyoznak a jelenleg hatlyos trvnybl; 3.
rdekktttsggel egyenslyban lv jogi-szakmai trgyilagossg, mint az gyvdi
magatartsi szablyok generlklauzulja, legfbb zsinrmrtke (idetartozik pldul a
reklmtilalom is); 4. Egymssal szembenll rdekek kpviseletnek tilalma; 5. Aletti
pnzek gondos s tlthat kezelsnek ktelezettsge; 6. Szakmai tovbbkpzs ktelezettsge. Az gyvdi jogllshoz kapcsold legfontosabb jogok s ktelezettsgek
kifejezett kodifiklsval a trvnyi szablyozs tlthatbb vlna, s az absztraktabb
szablyozs megjelense a jogalkalmazst s a jogrtelmezst is jelentsen megknnythetn. Az ilyen szablyozst indokolja az llami intzmnyvdelmi ktelezettsg
mellett az is, hogy a jogllamban mkd gyvdi intzmny alaprtkeinek explicit
trvnyi vdelmt a jogbiztonsg kvetelmnye is megfelelen altmasztja.
Afggetlensg krdsvel szorosan sszefgg tovbb az gyvdi munkadj-megllapods jogi kereteinek meghatrozsa. Az gyvdi munkadj az nkormnyzatisggal rendelkez gyvdi intzmny fenntartst szolgl forrs, amely egyben a
fggetlen s szabadfoglalkozs gyvdi hivats gyakorolhatsgnak is alapja. Az
gyvdi munkadj intzmnyfenntart forrs jellege alapjn a tisztessges eljrshoz
val jog jogllami minsgvel kzvetlen sszefggsben ll, ezrt itt kzjogi tartalm
djazsrl van sz. Az gyvdi munkadj az intzmnyi fggetlensg gazdasgi garancija gy, hogy annak mindenkori mrtkt a piacnak kell kialaktania. Az gyvdi munkadj intzmnyfenntart funkcijt rint egyfajta paradoxon, hogy egyrszt
az gyvdi intzmny ltal nyjtott jogi szolgltatsok nlkl az igazsgszolgltats
jogllami minsge nem tarthat fenn, ugyanakkor msrszt ppen a fggetlensg
Kaspar Schiller: Ein Gesetz mit 125-jhriger Versptung. Zum Entwurf eines Bundesgesetzes ber die
Freizgigkeit der Anwltinnen und Anwlte Zeitschrift fr Schweizerisches Recht 1998/1. 67.
37
Afelsorolt elemeket a nmet BRAO is tartalmazza, v. Schiller (37. lj.).
36
521
garancijaknt az gyvdi intzmny fenntartst az llam nem is finanszrozhatja.

Az gyvdi munkadj, mint az gyvdi intzmny fenntartst szolgl forrs az alapja az gyvdi kamark kvzi kzigazgatsi funkciinak, melyek az intzmny alkotmnyos mkdst llami forrsok nlkl garantlni tudjk. Amennyiben az gyvdi munkadjakat kizrlag a piac szablyozza, s a magyar gyvdi piacon hossz
tvon a knlat dominl, a munkadjak bizonyos fldrajzi terleteken, vagy egyes
jogterleteket rinten knnyen olyan alacsony szintre zuhanhatnak, amelyek mellett az gyvdi intzmny biztonsgos fenntartsa ktsgess vlhat. Amunkadjak
piaci meghatrozottsgt teht annyiban volna szksges korltozni, amennyire ezt
az gyvdi intzmny fenntartsa indokolja. Megfontoland volna a minimummunkadjak bevezetse bizonyos terleteken, amennyiben ezt az gyvdi intzmnyfenntarts rdeke indokolja. Aktelez minimumdjttelek bevezetshez trvnyalkotsra
van szksg, melyet azonban mindenkppen rszletes konzultcinak, elzetes helyzetfelmrsnek s elemzsnek kell megelznie.
Az gyvdi intzmnyfenntarts kltsgei kztt az gyvdi nkormnyzatok
mkdsi kltsgein tl figyelembe kell venni az gyvdek ktelez tovbbkpzsnek, a szmtstechnikai httr fejlesztsnek kltsgelemeit is, hiszen ezek nlkl
modern, szakszer, a jogllami jogkeresk ignyeinek megfelel gyvdi szolgltats
nem nyjthat, s ezen elemek lland fejlesztse s szinten tartsa kzrdek. Az gyvdi kzletben tbbszr felmerlt mr a minimummunkadjak trvnyben biztostott
gyvdi nkormnyzati szablyozsnak gondolata, ezt azonban ltalban a versenyjogi agglyok miatt el is vetettk. Termszetesen lehetnek ilyen agglyok, de ppen
ezrt nemcsak a deklarcik szintjn, hanem rdemben szksges volna errl irodalmi vitt is folytatni, hogy minl jobban kikristlyosodjanak a vits pontok, s az esetleges megoldsi lehetsgek. Az Eurpai Uni Brsgnak esetjoga alapjn nem ltszik helybl elvetendnek az gyvdi minimumdjszabs bevezetsnek megfontolsa.
AMacrino s Capodarte v. Meloni38 gyben a Brsg a kzssgi versenyjog srelme krben akknt foglalt llst, hogy nem sszeegyeztethetetlen a Szerzds 81. s
82. cikkvel az, ha egy tagllam olyan jogszablyt bocst ki, amely az gyvdi szakmai kpviseleti szerv ltal kidolgozott javaslat alapjn egy olyan gyvdi djszabst
engedlyez, amely az gyvdsghez tartozk munkadjnak legkisebb sszeghatrt
megllaptja, amelyektl nem trhetnek el az gyvdsg tagjai, valamint a peren kvli szolgltatsok esetn msok sem, akik a djszabsnak al nem vetett szolgltati
krhz tartoznak. Az gyvdi minimumdjszabsoknak a szolgltatsok szabad ramlst korltoz hatsrl a Brsg akknt foglalt llst, hogy az az olasz jogszablyok
ltal fellltott tilalom, amely megtiltja a djszabsban meghatrozott minimlis djttelektl a felek megllapodssal trtn eltrst, megneheztheti az Olaszorszgon
kvli tagllamokban honos gyvdeknek az olasz piacra jogi szolgltatsok nyjtsa cljbl trtn belpst, s ezltal alkalmas lehet arra, hogy szolgltatsi tevkenysgk kifejtst ebben a tagllamban korltozza. Ebbl kvetkezen ez a tilalom
a Szerzds 49. cikke rtelmben val korltozsnak minsl. Az ilyen korltozsok
ABrsg tlete, 2006. december 5. Macrino s Capodarte v. Meloni (C-94/04. s C-202/04. sz. egyestett gyek).
38
522
a Brsg szerint akkor igazolhatk, ha azok a kzj knyszert kvetelmnyeinek

megfelelnek, tovbb alkalmasak az elirnyzott clok megvalstsra, s egyben
nem lpik tl a clok elrshez szksges mrtket. ABrsg llspontja szerint
egy olyan szablyozs, amelyik megtiltja a megllapods tjn val eltrst egy olyan
gyvdi djszabstl, mint az alapgyben rintett gyvdi szolgltatsokra vonatkoz
minimumdjak, a Szerzds 49. cikkben jelzett szolgltatsnyjts szabadsgt korltozzk. Az alapgyben eljr brsg dolga annak vizsglata, hogy egy ilyen szablyozs, figyelemmel annak konkrt alkalmazsi mdjaira, tnylegesen a fogyasztvdelem s az igazsgszolgltats rendjnek cljait szolglja-e, amelyek a korltozst
igazolhatjk, s hogy az ezltal okozott korltozs arnyban ll-e ezekkel a clokkal.
llspontom szerint az gyvdi munkadj intzmnyfenntart s fejleszt funkcija
az igazsgszolgltats rendjnek biztostsn keresztl olyan a kzjt szolgl indok,
amely a szolgltatsnyjts szabadsgnak korltozst indokolhatja. Mint az elbbi
jogesetbl egybknt kiderlt, az unis versenyjoggal a Brsg az gyvdi minimumdjszabst sszeegyeztethetnek tallta. Ezrt de lege ferenda szksgesnek ltszik,
hogy az gyvdi munkadj-megllapods minimum feltteleit jogszablyban meghatrozott djszabs hatrozza meg, melytl a felek megllapodsa ltalban nem trhet
el. Atrvnyi szablyozs az gyvdi intzmny fggetlensge miatt csak keretjelleg
lehet, s a keretek kztt az gyvdi nkormnyzatokat illeti meg a rszletes szablyalkots joga. Az gytv. 9. -nak jelenlegi rendelkezsei elgtelenek a fenti kvetelmnyek teljestshez. Ilyen irny jogalkots esetn az gyvdi munkadjak minimlis mrtknek szablyzatban val meghatrozsra a Magyar gyvdi Kamara
teljes lst a trvnynek fel kellene hatalmaznia. Etrvnyben rendelkezni kellene
arrl is, hogy a brsg a djmegllapodst brmelyik fl krelmre a teljes gyvdi munkadj megfizetsig fellvizsglhatja. Anorma fogalmi eleme az ltalnossg,
ezrt a normatv djszabsok mindig magukban hordjk az adott esetre vonatkoztatott
tveds lehetsgt. Abri t biztostsa egyrszt emiatt is szksges, de msrszt
a versenyjogi megtls szempontjbl is elengedhetetlen a bri t ignybe vtelnek
lehetsge, amint a Macrino s Capodarte v. Meloni gyben is az unis versenyjog
srelmnek hinyt rszben arra alapozta a Brsg, hogy a ktelez erej olasz gyvdi djszabs szerint megllaptott gyvdi minimlis munkadj mrtke a brsg
eltt megtmadhat volt. Aminimumdjttelektl val eltrs lehetsgeit is a kamarai szablyzatnak kellene rszleteiben tartalmaznia.
Tovbbi de lege ferenda javaslat lehetne a tiszta sikerdjas gyvdi munkadj-megllapodsok trvnyi tilalmnak kimondsa. Az igazsgszolgltatsban szerepet jtsz gyvddel szemben fennll a trgyilagossg kvetelmnye, amennyiben az gyvd gyfelnek csak jogilag vdett vagy jog ltal kpviselhet rdekeit jogosult s
kteles kpviselni, az gyfl jogilag nem vdett, illetve jog ltal nem kpviselhet
rdekeire az gyvdi kpviselet nem terjedhet ki, hiszen ez az gyvdi hivatssal nem
egyeztethet ssze, ezrt az ebben val kzremkdst a trvny kizrja.39 Atrgyilagossg kvetelmnyt srt elvtelen gyvdi kpviselethez vezethet az olyan gyvdi
Az 1998. vi XI. tv. 3. (3) bek.-e: Az gyvd nem mkdhet kzre, ha az a hivatsval nem egyeztethet ssze, gy klnsen, ha a kzremkdst olyan joggylethez krik, amely jogszablyba tkzik,
vagy jogszably megkerlsre irnyul.
39
523
munkadjkikts, amely szerint az gyvd munkadja kizrlag az ltala kifejtett gyvdi tevkenysg eredmnytl fgg (pactum de quota litis).
ABVerfG40 mrlegelve a sikerhonorrium kiktsnek az gyvd funkcionlis
fggetlensgre gyakorolt hatsait az albbi kvetkeztetsre jutott: Megfontoland,
hogy a kizrlagosan a sikerre irnyul gyvdi trekvs olyan igyekezethez vezethet, hogy az gyfl fggetlen s kritikus kpviselett kevsb a jog s az gyvdsgre vonatkoz szablyok rvnyre juttatsa, sokkal inkbb az gyvd gazdasgi rdekei vezrelhetik.41 Alegtbb nyugat-eurpai llamban trvny tiltja az gyvdnek
az gy eredmnybl val rszesedst, a pactum de quota litis-t. Atilalom klasszikus indokolsnak lnyege a BVerfG megfogalmazsban a kvetkezkppen hangzik: Az gyvd mint az igazsgszolgltats szerve, nem szllthatja le sajt mltsgt arra a szintre, hogy az gyfl zlettrsnak minsttessk.42 Nmetorszgban a
tiszta sikerdjkikts minden formja kivve, ha az gyflnek az gyvdi szolgltats ignybevtelre s gy jogai rvnyestsre nincs ms lehetsge43 tilalmazott,
melynek legfbb cljaknt az gyvdi fggetlensg vdelmt jellik meg, erre utal a
BVerfG albbiakban kifejtett rtelmezse is.
Konfliktust hordoz rdekellenttek lehetsges veszlye az eredmnyen alapul djazsban, idertve az eredmnyben val rszesedsben trtn megllapodst is, azon
alapul, hogy az gyvd egy ilyen tpus megllapodssal egyfajta sajt gazdasgi
rdeket hoz ltre. Ezen rdek a siker bekvetkezsre irnyul, amelyhez a djmegllapods szerint kzvetlenl ktdik a munkadj kifizetse. Ebbl kvetkezik a veszly,
hogy az gyvd, akinek feladata s ktelessge, hogy egyedl a megbzja rdekeire
legyen figyelemmel, egy ettl eltr, sajt gazdasgi rdeket kvessen, mg ha csak
ntudatlanul vagy csak a megbzja szubjektv megtlse alapjn.44
Az gyvd sajt gazdasgi rdeknek a sikerdjazs kvetkeztben val megjelenst

teht a BVerfG olyan krlmnynek tartja, amely konfliktust okoz rdekellentthez
vezethet az gyvd eljrsa sorn, mert az nll gazdasgi rdek az igazsgszolgltats alapelveivel ellenttes irnyba befolysolhatja az gyvdet. ABGH45 elnknek
a BVerfG-el a trgyalt gyben kzlt llspontjban a sikerdjazst ltalban tartja
sszeegyeztethetetlennek az gyvdi fggetlensggel s az gyvd igazsgszolgltatsban elfoglalt szerepvel. Mivel a BGH mr korbban kimondta a quota litis megllapodsok j erklcsbe tkzst, a kvetkezkre mutat r:
Az gyvd fggetlensge veszlyben van, ha sajt anyagi rdeke van a jogvita miknti kimenetelben. Egy ilyen esetben indttatva rezhetn magt ugyanis arra, hogy a
sikert a valsgos tny- s jogi helyzet figyelembevtele nlkl, tisztessgtelen esz ANmet Szvetsgi Alkotmnybrsg nevnek nmet nyelv rvidtse.
BVerfGE117, 163, 1 BvR 2576/04 vom 12. 12. 2006. 28, NJW 2007, 979.
42
BVerfGE117, 163, NJW 2007, 979.
43
BVerfGE117, 163, NJW 2007, 979.
44
BVerfGE117, 163, NJW 2007, 979.
45
Bundesgerichtshof Nmet Szvetsgi Legfels Brsg.
40
41
524
kzkkel vvja ki. Amennyiben az gyvd a jogvita eredmnybl val rszeseds formjban sikerdjazsban llapodik meg, az igazsgszolgltatst fenyeget veszlyeket
ez jelentsen ersti. Ilyen krlmnyek kztt az gyvdnek nemcsak a gyzelemben,
hanem annak anyagilag foghat nagysgban is sajt, nll rdeke alakul ki. Ezltal bizonyos mrtkben kereskedelmi megfontolsok kerlhetnek eltrbe, amelyek az
gyvdnek a ms szempontok szerint teljestend szakmai tevkenysgre tekintettel
nem engedhetk meg.46
Atiszta sikerdj-megllapodst a fenti llspont teht az gyvdi fggetlensget s

azltal kzvetetten az egsz igazsgszolgltatst fenyeget veszlynek tekinti. Az
Eurpai Uni gyvdeinek Etikai Kdexe is kifejezetten tiltja a sikerdj-megllapodsok quota litis formjnak kiktst, amely egyben azt is jelenti, hogy a hatrokon
tvel gyvdi szolgltatsnyjts sorn a quota litis megllapods kiktse tiltott.47
Az elzek miatt az gyvdi fggetlensg garanciit s a kontinentlis gyvdkp
szerint az gyvd igazsgszolgltatsi ktdst megerst fontos jvbeli szably
lehetne az is, amely a tiszta sikerdj-megllapodst az gyvdi djmegllapods krben csak abban az egy esetben tekinten rvnyesnek, ha a megbz helyzete folytn
ms mdon kptelen lett volna jogait rvnyesteni, egyb esetekben a quota litis djmegllapods semmissgt trvnyben kellene szablyozni. Az n. pactum de palmario48 djmegllapods rvnyessgt a trvnynek deklarlnia kellene azzal, hogy
az gyelltssal elrt eredmny 2025%-t meghalad gyvdi munkadj esetben
megdnthet trvnyi vlelem szlna a kikts semmissge mellett. Ade lege
ferenda jogalkots segthetn az gyvdsget az j kihvsokra adott vlaszok megtallsban is.
Aglobalizcis, illetve az informcis forradalom kihvsai alapjn ltrejv j gyvdi szerepfelfogs stabilizlshoz elengedhetetlennek ltszik a szisztematikus gyvdi tovbbkpzsi ktelezettsgre vonatkoz jogi szablyozs ltrehozsa. Atovbbkpzsi ktelezettsg meghatrozott mrtknek elmulasztshoz sttuszalakt hats
volna fzhet, hasonlan az gyvdi kamarai tagdj vagy a ktelez felelssgbiztostsi dj befizetsnek elmulasztshoz. Mindez kifejezsre juttatn a szakmai tovbbkpzs fontossgt, msrszt lehetsget adna az gyvdi hivatsrend szmra, hogy
sajt berkein bell ptse ki a tovbbkpzs rendszert, fggetlenl ms jogi foglalkozsoktl. Ez az gyvdi hivatsrend szmra jelents szakmai fejldst biztostana azzal,
hogy kialakulna az gyvdsg szakmaspecifikus tovbbkpzsi rendszere, amint ezt a
brk s az gyszek szmra az llam kialaktotta. Ennek kltsgei az gyvdi munkadjakbl fedezhetek, ezrt erre figyelemmel is klnsen szksges megfontolni a
minimumdjttelek bevezetst. Arendszeres tovbbkpzssel az gyvdsg intzmnyesen is adekvt vlaszt tudna adni a nvekv gyflignyekben, illetve az lland
jogfejldsben, jogvltozsban jelentkez kihvsokra. Atovbbkpzsi ktelezettsg
teljestsnek rszletszablyait kamarai szablyzatban kellene megalkotni.
BVerfGE117, 163, NJW 2007, 979.
CCBEEtikai Kdex 1988. oktber 28., mdostva 1998. november 28. s 2002. december 6. 3.3. pont.
48
Pactum de palmario kiktse esetn az gyvd sikeres eljrsa alapjn prmiumra, emelt djazsra tarthat ignyt, sikertelensg esetre pedig cskkentett mrtk djazsra (no win less fee).
46
47
525
Aszakmai fejlds cljt kitz s azt sikeresen megvalst gyvdek szakmai

nevkben jelenleg nem klnbznek kollgiktl. Aszakmai, idegen nyelvi lland
tovbbkpzsre sztnzen hatna, ha de lege ferenda trvnyben meghatrozott
keretfelttelek kztt a bizonyos szakkpestseket megszerz gyvdek e szakkpestsekre utal olyan szakmai elnevezst hasznlhatnnak, melyet ms jogi szakmkhoz tartoz jogszok (pldul jogtancsosok, alkalmazott jogi munkakrben dolgozk,
kzjegyzk) nem hasznlhatnak. Ajelenlegi rendszerben ugyanis a szakjogszi kpestseket minden jogszi szakma kpviseli azonos mdon hasznlhatjk, de az egyetemi tovbbkpzs keretben kln szakmai kpestst szerzett gyvdek ezt a szakmai kpestst a foglalkozsi nevkhz kapcsoltan jogszablyi lehetsg hinyban
nem jelenthetik meg. Anmet Fachanwalt gyvdi szakmai nevet csak meghatrozott szakmai kpestst szerzett gyvdek hasznlhatjk, amely megklnbzteti ket
az ilyen kpzettsget nem szerzett gyvdek szakmai nevtl, a Rechtsanwalt-tl.
Ugyangy az idegen nyelven jogi szolgltatst nyjt gyvdek vagy gyvdi irodk szmra jogszablyi lehetsget kellene adni megfelel szakmai idegen nyelvi
ismeretekkel rendelkez gyvdek esetn az adott idegen nyelvnek a szakmai nvvel sszefggsben val megjelentsre. Tbb idegen nyelven nyjtott jogi szolgltats esetn az gyvd vagy az gyvdi iroda nevhez fztt nemzetkzi jelz hasznlatnak jogszablyi lehetsge megfelelen fejezn ki az idegen nyelvi jogi szakmai
kultra s szolgltats fejlesztsben elrt eredmnyeket. Az gyvdi intzmny fggetlensgnek garancija, hogy mindenfajta jogi szablyozs trvnyi szinten s tartalmilag keretjelleggel trtnjen.
Kevsb a trvnyhozt, inkbb az gyvdi nkormnyzatok szablyalkotsi hatskrt rinti az gyvdi mkds felttelrendszernek, alkalmassgi minimumfeltteleinek fellvizsglata. Ezt az a vltozs indokolja, amely az utbbi idszakban az informcis technolgia fejldse kvetkeztben lezajlott. Az iroda egyre kevsb marad
az gyvdi mkds sznhelye, mellette s a jvben taln helyette is, a szmtstechnikai kommunikcis rendszerek vlnak meghatroz kapcsoldsi pontokk gyvd s gyfl kztt. Amegjul kihvsok azt mutatjk, hogy az gyvd irodjnak
mint fizikai helysznnek egyre kisebb jelentsge lesz az gyvd-gyfl kapcsolatban, ezzel szemben viszont felrtkeldnek az elektronikai felszereltsggel kapcsolatos krdsek, melyeket a Budapesti gyvdi Kamara 2013. mrcius 1-i kzgylsre
ksztett beszmol49 a kvetkezkben foglalt ssze mint az gyvdi mkds elvrhat technikai minimumfeltteleire vonatkoz javaslatot: USB-csatlakozval elltott, magas biztonsg jelszval vdett mobil szmtgp; internetkapcsolat s tvelrsekhez szksges vdett csatorna; adatbiztonsgos elektronikus trhelyek (sajt
vagy felh); lland, nvhez kttt, biztonsgos e-mail cm; a papralap dokumentumok digitalizlsra alkalmas lapolvas berendezs (scanner); a Magyar gyvdi
Kamara ltal kivlasztott idpecst, illetve valsidej tanstvnyllapot-szolgltatst
(OCSP-szolgltats) ad minstett hitelests-szolgltat szervezet ltal killtott
alrsi tanstvny, minstett alrst ltrehoz alkalmazs (program), amelyet az
Igazsggyi s Rendszeti Minisztrium honlapjn nyilvnossgra hozott kvetelm49
Budapesti gyvdi Kamara 2013. mrcius 1-i kzgylsre ksztett elnki s ftitkri beszmol, 13-14.
526
nyeknek val megfelels alapjn a Magyar gyvdi Kamara jvhagyott; gyflkapu-hozzfrs; minstett elektronikus archivl; internetes banki elrs; minsgbiztostott lettkezelsi folyamatok; titok- s adatbiztos (nem lehallgatott) gyflfogadsi
helysg (gy- s gyflkrtl fggen rendszeres biztonsgi audittal); fnymsol;
mobil telefon; a kzpkategrisnl jobb elektronikus jogi adatbzishoz val hozzfrs szolgltatshoz, tovbbkpzshez; gyvdi irattr; felelssgbiztosts a jelenleginl 3-4-szer magasabb fedezettsggel; mindezek beszerzst, elrhetsgt, tmogat, lehvhat minsgbiztostsi szolgltatsok a kamartl vagy ltala akkreditlt
ms szolgltatktl.
Avltoz krlmnyek okn mindenkppen indokoltnak tnik az gyvdi mkds
minimumfeltteleinek tgondolsa, s az gyvdi nkormnyzatok ltal a helyi adottsgoknak is megfelel jraszablyozsa.
3. SSZEGZS
Arendszervltst kveten az Eurpai Unihoz trtn csatlakozs idpontjig kialakult Magyarorszgon a jogllami kvetelmnyeknek megfelel gyvdi hivatsrend.
Amagyar gyvdfelfogs a kontinentlis nmet gyvdkphez kzelt, szoros igazsgszolgltatsi ktdssel s kzjogi begyazottsggal. Az Eurpai Unihoz trtnt
csatlakozssal az gyvdsgre vonatkoz jogalkots kikerlt a magyar jogalkot kizrlagos hatskrbl. A2008-tl kezdd gazdasgi vlsg a magyar gyvdsget is
htrnyosan rintette, melynek hatsai az informcitechnikai forradalom, illetve a
fokozd globalizci hatsaival egyttesen jelentkeztek. Az j kihvsokra adand
vlaszokhoz az gyvdsgnek is j szerepfelfogsra van szksge, amelynek kzppontjban az gyfelek ignyeihez val lland alkalmazkodssal sszefggsben a
rendszeres s intzmnyes szakmai tovbbkpzsnek kell llnia.
Az gyvdekre vonatkoz jogalkots egyik jvbeli feladata az gyvdsg alkotmnyos helyzetnek megfelel minsg trvnyi szablyozs ltrehozsa, melyet az
gyvdi intzmnynek a jogllamban betlttt funkcijval sszefgg llami intzmnyvdelmi ktelezettsg [Alaptrvny I. cikk (1) bekezds], valamint a jogbiztonsg
kvetelmnye [Alaptrvny B) cikk (1) bekezds] egyarnt altmaszt. De lege ferenda szksgesnek ltszik az gyvdi intzmny s az gyvd fogalmi meghatrozsa,
illetve az gyvdi jogok s ktelezettsgek sszefgg rendszerben val kodifiklsa.
Az gyvdi intzmny fenntartst rint intzmnyvdelmi ktelezettsgbl fakadan az ennek fedezett jelent gyvdi munkadjak minimlis mrtkre vonatkozan
jogi szablyozs lehetsgnek megvizsgls szksges, az gyvdi munkadj kzjogi
funkcijra is tekintettel, illetve az gyvdi fggetlensget slyosan srt tiszta sikerdjas megllapodsok fszablyknti semmissgnek szablyozsval egyidejleg.
Az j kihvsokkal kapcsolatos megjul gyvdi szerepfelfogs trvnyi tmogatsaknt szksges az gyvdek folyamatos szakmai tovbbkpzsnek intzmnyes
keretet s sttuszalakt hatst adni, tovbb rdemes tgondolni az gyvdi nkormnyzatok ezzel kapcsolatos szablyozsi teendit is.
527
KOVCS VA HA JNAL GYRGY
AMAGYAR KZPONTI LLAMIGAZGATS

VLTOZSAI A RENDSZERVLTSTL 2015 - IG *
Atanulmny a kzponti llamigazgats reformhullmait vizsglja Magyarorszgon a

rendszervltst kvet huszont vben. Aszerzk elssorban az irnyadnak tekinthet
szakirodalomra tmaszkodva, egysges dimenzik mentn rjk le s elemzik az idrl idre
fllngol kormnyzati reformokat. Nevezetesen a reformok kontextust s hajterit: 1) a
reform ltal megvalstott strukturlis talaktsokat, 2) a feladat- s hatskrk (t)rendezdst, a kzigazgats eljrsainak, munkafolyamatainak talaktst, 3) s a kzigazgats szemlyi llomnynak fejlesztst s 4) a kztisztviselk jogi sttuszban bekvetkezett
vltozsokat. Aszerzk a kzigazgatsi reformok sajtossgait tekintve hrom fbb idszakot azonostottak s klntettek el. (Areformkorszakok jellemzit a tanulmny vgn a 3.
tblzat foglalja ssze.) Arendszervltst kvet els kzigazgatsi reformhullmot (1989
1998) a demokratikus kormnyzati berendezkeds kiptsvel s a piacgazdasgra trtn
ttrssel sszefgg intzmnyek kialaktsa jellemezte. Majd a kilencvenes vek kzeptl, a tlfttt rendszervlt hangulat lecsillapodsval elkezddtt a finomhangols, azaz
az j rendszer anomliinak, visszssgainak kiigaztsa. Aszerzk ltal azonostott msodik reformkorszak (19982010) kt f motvuma az eurpaizci, vagyis az intzmnys szervezetrendszer hozzigaztsa az unis elvrsokhoz, valamint a prezidencializlds, a kormnyzat s a kormnyf szerepnek kiterjesztse volt. Ekt trekvs lekpzdse
jl nyomon kvethet a kzponti kzigazgatsi talaktsok szintjn. Aharmadik korszakot
(20102015) az illiberlis demokrcia kibontakozsa s az orbanizci fmjelzi. Akormnyz prt ktharmados tbbsg birtokban megkezdte az alkotmnyos berendezkeds s a
kzigazgatsi intzmnyrendszer tfog talaktst. A2010 ta zajl reformok gykeresen
talaktottk a kzponti kzigazgats szervezetrendszert s mkdsi rendjt. Alegszembetnbb sajtossgai ennek a reformhullmnak egyrszrl a reform irnyban, msrszrl a
reformok tnyleges hatsban ragadhat meg. Az talaktsok minden terleten, eddig nem
ltott mrtk, erteljes centralizcit cloztak, illetve a korbbi reformoktl eltren a ltszatintzkedsek helyett vals elmozdulsok, vltozsok trtntek a kzponti kzigazgatsban. Atanulmny az elmlt huszont v kzponti llamigazgatsi reformjainak tfog rt* A kutats vgrehajtst az albbi projektek tmogattk: OTKA JP-K-106333, A magyar kzponti
kzigazgats strukturlis dinamikja; valamint EU COST IS0601 Comporative Research into Current
Trends in Public Sector Organization CRIPO.
528
A magyar kzponti llamigazgats vltozsai a rendszervltstl 2 015- ig
kelseknt megllaptja, hogy a nagyv, gyakran tlsgosan ambicizus s irnyukat rvid

idkznknt, hektikusan vltoztat reformoknak nem volt mdjuk kiteljesedni. Tnyleges s
teljes kr vgrehajts csak ritkn kvette a kormnyzati stratgiai dokumentumban megjellt clkitzseket. Ennek okt a szerzk egyrszrl a reformok elgtelen politikai tmogatottsgban ltjk, msrszrl a tnyleges vgrehajts eszkzrendszere, a szmonkrs, ellenrzs sem volt megfelelen biztostva. Harmadrszt tovbb neheztette a kzponti kzigazgats
talaktst a kzigazgatsi szervezeti kultra. Az lland vltozs elkerlse rdekben a
kzigazgatsi szervek az talaktsoknak igyekszenek csak formlisan, ltszatintzkedseken keresztl eleget tenni. Anagyv reformclokra rzketlenn vltak. Ahaznkban lezajl kzigazgatsi reformokat jellemz sajtossgok viszont nem kizrlag Hungarikumok.
Akrnyez kzp-kelet-eurpai orszgok kzigazgatsnak a rendszervltst kvet fejldsben ezek a lnyeges vonsok tbbnyire szintn felfedezhetek.
Akzponti llamigazgats reformja a rendszervlts ta gyakran visszatr tmja

a kormnyzati programoknak s a kzigazgatst elemz diskurzusoknak. Areformfolyamatokat hosszabb idtvban ttekint rsok visszatren megllaptjk, hogy
a rendszervltst kvet, a kzponti llamigazgats megreformlst clz, esetenknt nagyv, egymst rt reformprogramok sorra szlettek, de tbbsgben lnyegi ttrs nlkl mltak ki.1 2 3 4 Ehhez a diskurzushoz kapcsoldva a tanulmny el
sdleges clja, hogy ttekintst adjon a magyar kzponti llamigazgats reformjairl
a rendszervltstl 2014-ig, s feltrja e reformok sajtossgait, fbb jellemzit. gy
kvncsiak vagyunk, hogy vajon kirlelt, tfog reformkoncepcik vagy inkbb alkalmi politikai tletelsek mozgattk-e a reformokat? Tnyleges problmk kezelsnek, rvid tv hatalommaximalizl stratgiknak, vagy az ppen aktulis, divatos klfldi (tbbnyire nyugati) mintk utnzsnak sorozata az a folyamat, amely a
rendszervlts ta a kzponti llamigazgats modernizcija, megjtsa, vagy
reformja cmke alatt zajlik? Ambcink ezzel sszefggsben kiterjed annak vizsglatra, hogy a helyi trtnelmi-kulturlis sajtossgok mennyiben hatroztk meg a
magyar kzponti llamigazgats fejldst (vagy ppen helyben jrst)?
Afenti ambcikat a tanulmny az albbi szerkezetben ksrli meg valra vltani.
Elszr a tanulmny elmleti megalapozsa rdekben rviden trgyaljuk a kzp-kelet-eurpai orszgok kzs, sajtos vonsait, illetve ismertetjk a kutats konkrt krdseit s a vizsglat mdszertant. Ezt kveti a kzponti llamigazgatsi reformok
korszakolt lersa s elemzse. Atanulmny zr rsze sszegzi az elemzs megllaptsait s rtkeli a hazai kzponti llamigazgatsi reformok sajtossgait.
Tth Istvn Gyrgy (szerk.): Vltllts: szemlletvlts s megvalsthat intzmnyi reformok egy
fenntarthat nvekedsi plya rdekben (Budapest: Trki 2009).
2
Kdr Krisztin: Reformkonyha a magyar kzigazgatsban in gh-Somogyvri (szerk.): Akzigazgatsi reform j perspektvi (Budapest: j Mandtum 2006).
3
Kiss Elemr: Akzponti kzigazgats a korbbi MeH kzigazgats llamtitkr, majd miniszter szemszgbl in Magyar Kzigazgats 2006/3-4. 152155.
4
Srkzy Tams: Akormnyzs modernizlsrl Mozg Vilg 2006/8.
1
529
1. AKUTATS ELMLETI KONTEXTUSA, KRDSEI S MDSZERE

1.1. ATUDOMNYOS IRODALOMBAN FELTRT REGIONLIS
SAJTOSSGOK: AKZP-KELET-EURPAI ORSZGOK KZIGAZGATSI
REFORMJAINAK JELLEGZETES VONSAI
Akzp-kelet-eurpai orszgok kzigazgatsnak a rendszervltst kvet fejldsben tbb lnyeges kzs vons is felfedezhet.567 Ennek oka egyebek mellett a kzs kommunista rksgben, valamint a rgi llamhatalmi struktrk teljes
lecserlsben s jraalkotsban keresend. Br lnyeges eltrsek is kimutathatak a rgi egyes orszgainak reformmegoldsai kztt, mgis gy tnik, hogy a kzs
gykerek s a rgi rendszer totlis elutastsa irnti igny szmos terleten azonos
fejlesztsi irnyokat, hasonl tpus kormnyzati intzkedseket idzett el.
AMagyarorszgra, illetve a rgira jellemz kzigazgatsi reformsajtossgok s
azok htterben ll trtnetileg kialakult s kulturlisan trktd vonsokat a
krdskrrel foglalkoz szakirodalom termszetesen sokflekppen ltja, lttatja,
illetve kategorizlja. Az albbiakban megemltnk nhny fontosabb termszetesen
az tfeds- s hzagmentessget ezttal sem ambicionl motvumot.
1. Akizrlag strukturlis fkusz a szervezeti hatrok s az azok ltal meghatrozott szervezetek feladat- s hatskreinek tologatsra korltozd, kizrlag jogszablyi eszkzkkel operl intzkedsek dominancija.8
2. Alapveten a trsg orszgaira, gy Magyarorszgra is jellemz a kzigazgats,
a kormnyzs dominnsan (kz)jogias megkzeltse. Akzigazgats mkdst
egy a felttlenl szksgesnl, illetve az egyb, nem Rechtsstaat tpus rendszerekre jellemznl kiterjedtebb s rszletesebb joganyag szablyozza. Ajogias azaz
nmileg leegyszerstve: a jogalkots-jogalkalmazs fogalompr ltal behatrolt
horizonton mozg, a jogot, a jogi normaszveget a kzpolitikval azonost szemllet jelents mrtkben thatja a kormnyzat gondolkodst s cselekvst. Akzigazgatsi szemlletet sokkal inkbb a Rechtsstaat tpus felfogs uralja, semmint a kzj,
kzrdek kzpontsg (n. public interest kzigazgatsi tradci s kultra9); ugyanakkor viszont ez a Rechtsstaat is egy sajtos, a nmet eredetihez kpest torztott
mdon jelenik meg s rvnyesl (kvzi jogllam10). Ennek a torztott modellnek
Tiina Randma-Liiv: New Public Management versus Neo-Weberian State in Central and Eastern
Europe NISPAcee Journal of Public Administration and Policy 2009/2.
6
Tiina Randma-Liiv Kaia Eelma (2010): Lessons From Public Administration Reforms in Central
and Eastern Europe. The 4th international Conference on Public Management in the 21st Century:
Opportunities and Challenges? October 22-23, 2010, Macau.
7
Vnyols Istvn Hajnal Gyrgy: Hungarian Public Administration: From Transition to Consolidation
in Liebert Saltanat Stephen E. Condrey Dmitry Goncharov (szerk.): Public Administration in PostCommunist Countries. Former Soviet Union, Central and Eastern Europe and Mongolia (Boca Raton,
FL: CRC Press 2013).
8
VnyolsHajnal (7. lj.).
9
Hajnal Gyrgy: Diversity and Convergence: AQuantitative Analysis of European Public Administration
Education Programs Journal of Public Affairs Education 2003/4. 245258.
10
Srkzy (4. lj.).
5
530
a jellemz vonsa, hogy gyakran az elfogadott jogi normk nyilvnvalan nem alkalmasak arra, hogy rdemi kzpolitikai clt valstsanak meg. Sokkal inkbb szkebb
ltens politikai rdekeket vagy szimbolikus clokat szolglnak. St, a jogszablyok
vgrehajtst is gyakran elszabotljk vagy azokat sajtosan/szelektv mdon rtelmezik a vgrehajts klnbz szintjein, ha az a szervezet bels rdekeit srti vagy a
norma clja nincs sszhangban a szkebb mikro-politikai rdekekkel.11
3. Akiforrott reformkoncepcik, idek hinya, a szlssgesen ingz reformirnyok vltakozsa egy tovbbi kzs jellemz.12 13 Argi msik jellemz sajtossga az egysges rtkrend, ideolgia hinya. Argiban hossz trtneti korszakokon keresztl a meghatroz ideolgik szlssges kettssge, szembenllsa volt a
jellemz. Az egymst ingaszeren vlt, egymstl ltalban gykeresen eltr ideolgit vall s azt jelents intzmnyrendszerrel terjeszt rezsimek hatsra nem
alakulhatott ki egy viszonylag egysges, a trsadalom tbbsge ltal elfogadott rtkrend.14 Ez a politikai gondolkodsra s a kormnyzati dntshozatalra is rnyomta a
blyegt, nvelve az egymst kvet kormnyzati reformprogramok idbeli inkonzisztencijt, diszkontinuitst.
4. Acentralizcival s a brokrcival szembeni ellenrzsek, az llam elhalsa irnti vgy egy jabb, fontos jellemz. Ennek a visszatren megjelen, marknsan kirajzold rgis sajtossgnak szintn trtnetei okai vannak. Argiban az
llam, mint az idegen, elnyom15 hatalom jelkpe l a kztudatban, amivel szemben fel kell lpni, uralmt vissza kell szortani. Ez a kulturlis sajtossg is nyilvnvalan a trtnelmi tapasztalatokbl tpllkozik, amikor idegen hatalmak uraltk a rgi
orszgait (pldul Habsburg Birodalom, szovjet rezsim).
5. Az llami paternalizmust s az e vagyis a fellrl trtn, llami kezdemnyezs megoldsok irnti vgyat is tbb szerz emlti.1617 Ez a gondolkods a rgi
orszgaiban tovbbra is meghatroz, s az llam leptsnek ignyvel prhuzamba
lltva nmileg ellentmondsos kpet fest az llami szerep rtelmezsrl. Ez a paradoxon a kormnyzattal szembeni elvrsok megfogalmazsban is tetten rhet. Egy
idszakon bell is a reformprogramokat gyakran bels ellentmondsok, egymssal
ellenttes szndkok jellemeztk.
6. Egy jabb fontos jellemz az Eurpai Uni intzmnyeivel val legalbbis formlisan jelen lv, igazolhat konformits/jogharmonizci a csatlakozs lehetv
ttele, majd a forrsok lehvsa rdekben. Az Eurpai Unihoz val csatlakozsnak
egyrtelm s jl megfigyelhet hatsa van a rgi orszgainak kzigazgats-fejlesz-
VnyolsHajnal (7. lj.).

V. Tth (1. lj.).
13
V. Gelln Mrton: Akzigazgatsi reformok az llamszerep vltozsainak tkrben [PhD-rtekezs
2012] (Gyr: Szchenyi Istvn Egyetem), uni.sze.hu/downloadmanager/details/id/5802/m/3620.
14
Gajduschek Gyrgy: Mirt engedelmeskednek az emberek a dohnyzst tilt jognak? Jogtudomnyi
Kzlny 2016/1.
15
16
17
Srkzy (4. lj.).
11
12
531
tsre. Ezzel sszefggsben Falkner s Treib18 a kzp-kelet-eurpai rgi tagorszgait az res szavak (kirestett jogi szavak, ltszat jogszablyok) vilgaknt jellemezi (world of dead letters). Az EU-harmonizci folyamatban az albbi kzs
specifikumokat figyeltk meg: a) Az eurpai unis irnyelvek sz szerinti tltetse
a hazai jogrendbe, tekintet nlkl a nemzeti sajtossgokra vagy az rintett csoportok vlemnyre. b) Akzssgi szablyok nem megfelel, gyakran csak szimbolikus
alkalmazsa s rvnyre juttatsa (res szavak halmaza). c) Akzssgi rendelkezseknek val megfelels s a szablyok tltetse vgl gyakran s leginkbb szndkosan csak papron trtnik meg, anlkl hogy valdi intzmnyi s politikai vltozsok llnnak mgtte.
7. Akzigazgats tlpolitizlt, gy a kzigazgatsi tszervezsek htterben gyakran politikai hatalomszerzs, politikai holdudvar ptse ll. Apolitikai kultrban
tovbb l s tovbbra is meghatroz a politikai patronzs, a bjtatott nomenklatrapts s a politikai rdemjavak osztogatsnak eltlzsa, ami szintn trtnelmi kulturlis rksgknt maradt a kzp-kelet-eurpai orszgok kormnyzataira. Gyakran
ezek a ltens okok llnak a kzigazgatsi tszervezsek htterben.1920
8. Aflleglis s illeglis szfra slya jelents: a szrkegazdasg, a joggal val visszals s a kiskapukeress meglehetsen elterjedt a kzigazgatsban is. Aszocializmusban a trsadalom hozzszokott ahhoz, hogy a szocializmus ideolgijval nem
sszeegyeztethet piaci s civil struktrk bjtatottan, az llam s a kzhatalom ellenre jttek ltre.21 Aposztszovjet orszgokban a kollektv szemhunys a politikai
s trsadalmi kultra rsze lett. Arendszervlts utni kormnyzatoknak is megvan
a sajt szrkegazdasga a tmeges l-kiszervezsek, a nyilvnvalan nem kzclokat
szolgl kzalaptvnyok s kzhaszn trsasgok, az intzmnyestett s a szoksjog
ltal szentestett, st elrt korrupci klnfle, vltozatos formiban.
1.2. AKUTATSI KRDSEK S AZ ELEMZS MDSZERE
Atrtnelmi institucionalizmus paradigmja szerint a kzpolitikai s a kzigazgatsi

reformok gerjesztsben hangslyos szerepet jtszanak az olyan esemnyek, melyek
alapveten befolysoljk a trsadalmi, politikai s gazdasgi let kontrjait, ezltal
gynevezett kritikus helyzetet generlnak.22 Az ilyen kritikus helyzetek elidzsben alapveten ngy f tnyezcsoport jtszhat szerepet: a kls tnyezk, a bels tnyezk, egy adott csoport vagy egyn hatalomra kerlse, illetve a reformokrl
val gondolkodst s cselekvst orientl j, normatv gondolatok (doktrnk, para Gerda Falkner Oliver Treib: Three Worlds of Compliance or Four? The EU-15 Compared to New
19
V. pl. Jan-Hinrik Meyer-Sahling: The Institutionalisation of Political Discretion in Post-Communist
Civil Service Systems: The Case of Hungary Public Administration 2006/3. 693716.
20
V. pl. Hajnal Gyrgy: Agencies in Hungary: Uses and Misuses of a Concept in Per Laegreid Koen
Verhoest (szerk.): Governance of Public Sector Organizations. Autonomy, Control and Performance
(Houndmills New York: Palgrave Macmillan 2010).
21
Srkzy (4. lj.).
22
Paul Pierson: Increasing Returns, Path Dependence and the Study of Politics American Political
Science Review 2000/2. 251267.
18
532
digmk) megjelense.23 Afenti tnyezk egyike vagy tbbjknek hatsra teht a

kzigazgats talaktsra irnyul vltoztatsok, reformok indulhatnak el. Ezzel
sszefggsben a kutats els clkitzse, hogy azonostsa s rtelmezze a magyar
kzponti llamigazgats talaktsnak mrfldkveit:
[KK1:] Akontextulis jellemzkre s a kzponti llamigazgats reformjainak
hajterire tekintettel hogyan korszakolhat a kzponti llamigazgats vltozsa
a rendszervltstl 2015-ig?
Akvetkez hrom kutatsi krds a kzponti llamigazgatsi reformok fbb tartalmi elemeinek vizsglatra fkuszl. Ezzel az azonostott korszakokat meghatroz reformdntsekrl, s azok legfontosabb s kzzelfoghat hatsairl kvnunk
ttekintst adni. Akzponti llamigazgats fbb reformjainak vizsglatnl klnsen hrom fbb terletre (elemzsi dimenzira) fkuszlunk:
[KK2:] Melyek voltak a kzponti llamigazgatst rint legfontosabb strukturlis vltozsok az adott reformkorszakban?
gy tnik, hogy a kzponti llamigazgats strukturlis talaktsa a kzigazgatsi
reformtrekvsek egyik, ltalban jelents szerepet betlt sszetevje.24 Akzponti
kormnyzat strukturlis vltozsainak vizsglatnl a lehetsges, nagyszm vltoz
kzl kettre fkuszlunk. Az egyik aldimenzi a kzponti kormnyzaton belli koordinci krdskre: vagyis hogy milyen strukturlis vltozsok trtntek a fontosabb
kormnyzati szereplk szndkainak, cselekvseinek jobb sszehangolsa, az sszkormnyzati szempontok rvnyestsnek erstse rdekben.25 Amsik kiemelt
elemzsi aldimenzi pedig a minisztriumi struktra s az anyaminisztriumoktl
szervezetileg elvl szervezetek kialaktsa. Ekt aldimenzi vlasztst indokolja
azok relatv fontossga ezek a kzigazgatsi reformprogramok permanensen visszatr, hangslyos elemei, valamint ezek a strukturlis reformok viszonylag gyakran
kerltek a kutatsok homlokterbe, gy relatve jelents az e tmban elrhet, megjelent primer kutatsi eredmny (rszben e tanulmny szerzinek munki).
Avizsglat emellett mg msik kt elemzsi dimenzira fkuszl:
[KK3:] Melyek voltak a reformprogramokban megjelen, a kzponti llamigazgats operatv mkdst, munkafolyamait, kls (hatsgi) s bels eljrsait
rint legfontosabb vltozsok?
Nmileg nknyesnek tnhet, hogy a kzigazgats kls kapcsolatainak vizsglatt
az llamigazgatst tfogan rint hatsgi kapcsolatok terletn trtnt vltozsokra szktjk le. Br a kzponti llamigazgats szerepe a kzszolgltats szervezsben ktsgtelenl fontos, a tanulmny ambcijt meghaladja egy ilyen, minden igazgatsra kiterjed szertegaz vizsglat.
[KK4:] Milyen lnyeges, az emberi erforrst rint talaktsok, azaz a kztisztviseli szemlyi llomny minsgvel s mennyisgvel kapcsolatos mdostsok,
V. Christopher Pollitt Geert Bouckaert: Public Management Reform: An International Comparison
(Oxford: Oxford University Press 2004).
24
Hajnal Gyrgy: Agencies and the Politics of Agencification in Hungary Transylvanian Review of
Administrative Sciences 2011. 7492.
25
Atanulmny a kzponti kormnyzat koordincit rint strukturlis vltozsainak vizsglatnl nagymrtkben tmaszkodik az albbi munkra, Kovcs va: Koordincis mechanizmusok s fejldsk a
magyar llamigazgatsban (19902014) [PhD-rtkezs] (Budapest: BCEPolitikatudomnyi Doktori
Iskola 2014).
23
533
a kztisztviseli jogviszony szablyozsval s a szemlyi llomny nyilvntartsval kapcsolatos vltozsok jelentek meg a reformprogramokban?
Kutatsunk empirikus alapjt egyfell a fontosabb reformintzkedseket megjelent jogszablyok adtk, msfell s klnsen a kormnyzati reformprogramokat
tartalmaz kormnyhatrozatokat s a meghatroz kzigazgats-tudomnyi irodalmat elemeztk. Ezen tlmenen a kutats sajt emprit csak korltozottan tartalmaz;
kutatsi krdseinkre jelents rszben a rendelkezsre ll, irnyadnak tekinthet
szakirodalom tnylltsai s azok fontosabb elemz, rtkel megllaptsai alapjn
keressk a vlaszt.
2. ADEMOKRATIKUS TMENET S A KONSZOLIDCI IDSZAKA

( 1989 1998 )
2.1. AREFORMOK KONTEXTUSA S HAJTERI
Magyarorszgon 1989-re a politikai, trsadalmi, gazdasgi esemnyek tlhaladtak a

szocialista rendszer modernizlsn (avagy a szocialista modellvltson).26 Az llami s gazdasgi szfrt clz intzmnyi reformok egy fellrl irnytott rendszervltshoz vezettek. Ademokratikus alapokon ll koalcis kormnyzs s a piacgazdasgra trtn tmenet27 szksgess tette az llamigazgats gykeres talaktst.
Kilnyi rtelmezsben a rendszervlts utni els, demokratikusan vlasztott kormny, az Antall-kormny legfbb feladatai az albbi fbb tevkenysgek kr csoportosultak: j kzigazgatsi struktra kiptse, az j kormnyzati kultra s mkdsi rend kialaktsa, a rendszervltozs kzponti levezrlse, a hatalmas mennyisg
jogalkotsi feladat elvgzse, a vlsgmenedzsment, valamint a kormnyzati rutinfeladatok elltsa.28
Egy ettl nmileg eltr tipolgiban az llami intzmnyrendszer reformjainak leghangslyosabb jelmondatai, hvszavai egyrtelmen szembellthatak a szocialista
intzmnyrendszer valamely jellegzetes elemvel, a kvetkezk szerint.
1. Akzponti vezrlssel mkd centralizlt prtllami berendezkedst felvltotta az ers decentralizci s az gazatok megersdse s szervezeti burjnzsa.
Az 1950-ben szovjet mintra bevezetett tancsrendszer felszmolta a terleti dntshozk nkormnyzati nllsgt, s hierarchikus terleti irnytsi rendszert hozott
ltre; ezen tlmenen az llamigazgats is ersen centralizltt vlt. Erre vezethet vissza, hogy a rendszervlts utn minden centralizcis, egysgestsi trekvst
a rgi rendszerelemek visszatrseknt azonostottak. Az egyes gazatok trekedtek
minl nagyobb nllsgot s kormnyzattl val fggetlensget kivvni. Ennek eredmnyeknt a rendszervltst kvet nhny vben jelentsen megnvekedett a kz Srkzy Tams: Magyarorszg kormnyzsa 19782012 (Budapest: Park 2012).
Antall Jzsef az OGY-ben elmondott beszde, 1990. mjus 22. Lsd magyarhirlap.hu/cikk/25626/
Magyarorszag_szereny_kormanyosa#sthash.KAhFlkqx.dpuf.
28
Kilnyi Gza: Amagyar kzigazgats modernizcija (nemzetkzi szakmai tancskozs sszefoglalja) Magyar Kzigazgats 1993/1. 3742.
26
27
534
ponti llamigazgatsi szervek s terleti szerveik szmossga,29 30 illetve helyi szinten

kzel 3200 teleplsi nkormnyzat jtt ltre, melyek a kzponti hatalommal szemben
szles kr autonmit lveztek.
2. Az llami szervek nknyes s kevss korltozott mkdse helyett a fkek s
demokratikus ellenslyok szles kr kiptse. Az autoriter prtllam visszatrsnek megakadlyozsa rdekben elsdleges szempont volt a demokratikus ellenrzs
megerstse az llamhatalmi intzmnyek felett. Arendszervltskor, az j llamhatalmi berendezkeds formldsakor a kormny megerstse szba sem jhetett.31
Ezzel szemben egy rendkvl kiegyenslyozott, ersen parlamentris llamrendszert alaktottak ki, mgpedig szuperjogllamknt, amelyben az sszes lehetsges
alkotmnyos ellensly, fk s garancia megjelent.32 Az ellenslyok orgijnak33
is nevezett rendszer legmarknsabb jellemzi az albbiak voltak: a) Akormny kltsgvetsi politikja felett ers intzmnyes kontrollt gyakorol szervknt megjelent
az llami Szmvevszk (illetve rvid ideig a Kltsgvetsi Tancs). b) 1990 utn
(2010-ig, illetve 2013-ig, amikor a kormny befolysa tbb lpsben ersen megntt
a szerv felett) a Magyar Nemzeti Bank, a kzponti jegybank szintn teljesen fggetlenn vlt a kormnytl. c) Arendszervlts utn a kormnyzattl fggetlen, szles kr autonmival rendelkez igazsgszolgltats s gyszi hivatal jtt ltre.
d) Magyarorszgon Eurpban is kivtelesnek szmt, igen szles hatskrrel rendelkez Alkotmnybrsg jtt ltre, amelynek elsdleges feladata a normakontroll.
e) Az 1990-es vek elejtl-kzeptl kibontakozott egy egyre szlesed jogkrrel
mkd ombudsmani intzmny.
Mindennek eredmnyeknt lnyegesen vagy ahogyan egyes szakrtk rtkelik:
taln a kelletnl is inkbb34 szklt a kormnyzat mozgstere. Az akkori politikai erket az a szndk vezrelte, hogy kizrjk a demokratikus folyamatok visszafordtsnak lehetsgt, illetve naiv mdon hittek az nkormnyzatisg, a szervezeti autonmia jsgban. Minden fajta kontrollmechanizmust burkolt prtbizottsgi
eszkznek vltek.35 36 Ezek a kormnyzati mkdsbe ptett blokkol mechanizmusok
egyes szerzk kormnyzati impotenciaknt is utalnak r37 38 jelentsen szktettk a kormnyzati szereplk cselekvsi lehetsgeit.
Balzs Istvn: Ltszmcskkents az llamigazgatsban Magyar Kzigazgats 1995/6. 321326.

Hajnal Gyrgy Kovcs va: Coordination at the Middle: Reforms of the County Level State
Administration in Hungary (19902012) EGPAAnnual Conference, Edinburgh, Scotland, 912 Sept.
2013.
31
Mller Gyrgy: Az Alaptrvny utni kormnyzati viszonyokrl Kzjogi Szemle 2011/2. 2832.
32
Srkzy Tams: Az jrartkelend llamszervezetnkrl Mozg Vilg Online 2010/5, mozgovilag.
com/?p=3415.
33
Srkzy (32. lj.).
34
Mller (31. lj.).
35
Srkzy (32. lj.).
36
Balzs Istvn: Aterleti llamigazgats refomja. Szemlyes interj, Budapest, 2013. 12. 05.
37
Srkzy Tams: Avezrdemokrcia kormnyzsnak jellemzi [Characteristics of the Governance of
a Leader Democracy] Mozg Vilg 2013/9. 1939.
38
Hajnal (20. lj.).
29
30
535
3. Ellenrizhetetlen, korltlan hatalm vgrehajt hatalom helyett igny a brokrcia lebontsra, az llami szerepvllals visszaszortsra, a tlmretezett kzigazgatsi szervezetrendszer s tlburjnz szablyrendszer leptsre. Ennek rdekben 1989 decemberben egy tfog, tbb lpsben zajl deregulcis folyamat
kezddtt meg a kzigazgatsban.
4. Az Orszggyls szerepnek helyrelltsa. Aprtllamban a trvnyhozs formlis (jogi) s tnyleges intzmnyrendszere s mechanizmusai teljesen eltrtek.
Br a trvnyeket formlisan az Orszggyls hozta, de gyakorlatilag a prtappartus dnttt azok tartalmrl. Emellett a lnyegi krdseket tlnyomrszt a kormny vagy a miniszter ltal hozott rendelkezsekkel, minisztertancsi rendeletekkel szablyoztk. Mindezrt a rendszervltst kveten fontos clknt jelentkezett
az Orszggyls szerepnek helyrelltsa, aminek rdekben rendkvli mrtkben
kiszlestettk annak szablyozsi kompetencijt minden lnyeges llami krds
trvnyi szint szablyozst ignyel s szlssges mdon nvekedett a ktharmados trvnyek arnya.39 Az Orszggyls szerepnek ilyen tbbek szerint tlzott
megerstse jelentsen korltozta, illetve konszenzusra knyszertette a ktharmados
tbbsggel nem rendelkez kormnyzatokat, st egyesek szerint trvnyhozsi krzist40 is eredmnyezett. Ezzel prhuzamosan szklt a kormny szablyozsi, illetve szlesebb rtelemben cselekvsi tere.
5. Akzigazgats szemlyi llomnynak, jogi sttusznak s minsgnek rendezse. Aszocializmus idszakban az llami, kzigazgatsi pozcik kiosztsa fkpp politikai megbzhatsg, elktelezds alapjn trtnt. Az llami tisztsgek betltsrl,
az ellptetsrl vagy levltsrl a prt klnbz szervezetei dntttek (nomenklatra rendszer41). Arendszervltst kveten viszont egyre inkbb megjelent az igny,
hogy a kztisztviselk kivlasztsnl s alkalmazsnl szakmai szempontokat
rvnyestsenek, hogy pljn ki a kztisztviselk kpzsnek intzmnyrendszere,
s hogy a kzigazgatatsban a szakmai s politikai szerepek kerljenek egymstl
elvlasztsra.42 Aszemlyi llomny helyzetnek rendezst srgette a kztisztviseli
llomny alacsony szint kpzettsge, s a rendszervltssal radiklisan cskkent a
szemlyi llomny minsge.43 44 Ennek oka ketts. Egyrszrl a rendszervlts eltt
az rdemalap kzszolglati rendszer helyett a politikai elv kivlaszts uralkodott,
aminek kvetkeztben felhgult a szemlyi llomny minsge. Msrszt a gazdasgi
szfra jobb fizetsek s egyb elnyk rvn jelents szvhatst gyakorolt a kzigazgatsban dolgoz minsgi munkaerre.45
Kilnyi (28. lj.).
Mller Gyrgy: Amagyar kzigazgats modernizcija III. (nemzetkzi szakmai tancskozs sszefoglalja) Magyar Kzigazgats 1993/2. 113115.
41
Kornai Jnos: Aszocialista rendszer (Budapest: HVG 1993) 6580.
42
Farkas Imre Gyrgy Istvn: Elgondols a minisztriumi alapstruktra korszerstsre Magyar
Kzigazgats 1990/6. 481489.
43
Gajduschek Gyrgy: Kzszolglat a szocializmus s a poszt-szocializmus idszakban in Jakab Andrs
Takcs Pter (szerk.): Amagyar jogrendszer talakulsa 1985/1990 2005 (Budapest: Gondolat
ELTEJK 2007) 312316.
44
Mller (40. lj.).
45
Mller (40. lj.).
39
40
536
Akilencvenes vek kzepre, a tlfttt rendszervlt hangulat lecsillapodst

kveten egyre inkbb vilgoss vlt a dntshozk s a szakemberek szmra, hogy
az intzmnyestett kormnyzati s kzigazgatsi struktra szmos mkdsi nehzsget okoz. Apolitikai kompromisszumok s a demokratikus elvek tlhangslyozsa egy komoly fogyatkossgokkal kzd kzigazgatsi szervezetrendszert eredmnyeztek. Ezrt a trtnelmi lptk reformteendk els hullmn tljutva kiteljest,
korrigl s stabilizl jelleg intzkedsekre volt szksg.46 Az eddigi kzigazgatsi reformszndkok nmileg mdosultak, jrartelmezdtek. Az ers vgrehajt
hatalomtl val flelemmel szemben az sszer, kormnyzst nem bnt alkotmnyos korltok elismerse s a kormnyzat szerepnek hangslyozsa kerlt eltrbe mind a vgrehajts, mind pedig a kormnyzs terletn. Akzigazgats reformjrl szl 1100/1996. (X. 2.) Korm. hatrozat mellklete pldul hangslyozza, hogy
a Kormny testleti mkdst, kollektv jellegt meg kell ersteni. AKormnynak
mint testletnek nvelnie kell a szerept mind a kormnyzs, mind a vgrehajts (ezen
bell az llamigazgats kzponti irnytsa) terletn. Ennek rszeknt megjelent az
sszkormnyzati szempontok fokozott rvnyestsnek az ignye a kormnyzati
dntshozatal sorn.47 Az llam s a kzigazgats azonnali s drasztikus leptse
helyett az llamigazgatsi hatskrk jragondolsa, a minisztriumok s az orszgos
hatskr szervek kztti munkamegoszts fellvizsglata, a kzponti llamigazgats
struktrjnak ttekintse jelent meg clknt a reformprogramokban.48
Az 199098 kztti idszak e msodik felt jellemz egy jabb vons, hogy a
decentralizci s dekoncentrci nmagban rtkknt val elismerse s tlhangslyozsa helyett a helyes arnyok megvlasztsa s megfelel terletekre alkalmazsa vlt a vezrelvv. Megjelent a kormnyzati szndk a tlburjnzott dekoncentrlt
terleti llamigazgatsi szervek integrlsra s az ersebb kzponti koordinlsra,49 valamint a sztaprzdott helyi nkormnyzatok egyttmkdsnek, trsulsnak sztnzsre.50
rdemes megjegyezni, hogy a rgi rendszerrel szembeni ellenlls mellett a rendszervlts utn megjelentek a reformprogramokban olyan modernizcis irnyok,
intzkedstervezetek, amelyek egyrtelmen a nemzetkzi szervezeteknek val megfelels rdekben kerltek a reformkoncepcikba. Az OECD, az EU vagy az IMF ltal
preferlt szablyozsi reformok keretben szmos olyan jraszablyozsi tervezet
is napirendre kerlt, amelyek klnsen a kormnyzat kltsgvetsi politikjt s gazdasgszablyoz eszkzeit rintette.
Afenti tfog szndkok, idek a kormnyzati reformtervek fbb vezrmotvumainak tekinthetek. Atnyleges kzponti kormnyzati reformintzkedsek ezek kr
szervezdtek.
Kdr (2. lj.).
V. pl. a kzigazgats korszerstsrl szl 1026/1992. (V. 12.) Korm. hat. mellkletben szerepl feladatterv 1.a) pontja s a 1100/1996. (X. 2.) Korm. hat. mellkletnek 6. s 9. pontja.
48
V. pl. a kzigazgats korszerstsrl szl 1026/1992. (V. 12.) Korm. hat. mellkletben szerepl feladatterv.
49
V. pl. a kzigazgats reformjrl szl 1100/1996. (X. 2.) Korm. hat. mellklete, 16.
50
V. pl. a kzigazgats reformjrl szl 1100/1996. (X. 2.) Korm. hat. mellklete, 12.
46
47
537
2.2. STRUKTURLIS TALAKTSOK, FELADAT- S HATSKRK

(T)RENDEZSE 51
Astruktratalaktssal s feladat- s hatskrk (t)rendezsvel sszefggsben

alapveten kt irnyban jelentek meg reformintzkedsek: egyrszrl a kormnyzati kulcsszereplk, gazatok stb. szndkainak s tevkenysgeinek sszehangolsa,
msrszrl az orszgos hatskr szervek helyzetnek, feladatainak rendezse terletn.
Ahogyan arra mr fentebb is utaltunk, a rendszervlts utn a kzponti kormnyzatnak viszonylag kevs eszkz llt a rendelkezsre, hogy rdekeit egyrtelmen
keresztlvigye s rvnyestse az gazati rdekekkel szemben, illetve hogy sszehangolja a szaktrck fell rkez klnbz kormnyzati akaratokat. Akzponti kormnyzati akarat hatrozottabb rvnyestse viszont 1992-tl hangslyosan s visszatren megjelenik a kzigazgatsi reformszndkok kztt. Olyan eszkzket
kerestek, amelyek kpesek megvdeni a kzponti kormnyzat cscsn llkat a
miniszterelnkt s kzvetlen appartust attl, hogy a trck megvezethessk
ket.52 Ezt elsegtend kt struktra kerlt a kormnyzati mkds rendszerbe.
Egyrszt a kzponti koordinci kulcsszerepljv a Miniszterelnki Hivatal (MeH)
vlt. AMeH a kormnyon belli koordinci tern a rendszervltst kvet idszakban st mr a szocializmus idszakban is, a jogeld szervezet (Minisztertancs
Hivatala) rvn a kormnyzati dntsek elksztsben tlttt be jelents szerepet.
AMeH legfontosabb funkcija mr a kezdetekkor a kzponti szempontok rvnyestse volt az gazati rdekekkel szemben. Atrcakzi egyeztets sorn a minisztriumok minden elterjesztst vlemnyezsre megkldtek a MeH rszre. Avlemnyezs 1998-ig alapveten a jogi-kodifikcis szempontokra korltozdott, teht a MeH
szerepe az elterjesztsek tartalmi-szakmapolitikai rtkelsre nem terjedt ki.53
Atrck mkdse feletti kontroll msik eszkzt az llamtitkri rtekezletek
kpeztk: minden kormnyzati elterjesztst az 1991-ben letre hvott kzigazgatsi s egy rvidebb, tmeneti idszakban politikai llamtitkri rtekezleten vitattak meg. Ez utbbi csak informlisan mkdtt; a kormny gyrendjben 54 csak
kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet volt nevestve; a politikai llamtitkri rtekezlet
intzmnye rvid id utn el is halt, mivel mkdsnek keretei homlyosak voltak,
feszltsgeket generltak s jelentsen megneheztettk az egsz kormnyzati dntsi folyamatot.55 Akzigazgatsi llamtitkri rtekezlet (KT) viszont hatkony eszkznek bizonyult az gazatok kztti koordinci terletn56 s szerepe a kormny
dntseinek elksztsben folyamatosan ntt.57
Atanulmny a kzponti kormnyzat koordincit rint strukturlis vltozsainak vizsglatnl nagymrtkben tmaszkodik az albbi munkra: Kovcs (25. lj.).
52
Balzs (36. lj.).
53
Pesti Sndor: Akormnyzati dntshozatal Szzadvg 2000/18, www.c3.hu/scripta/szazadveg/18/
pesti.htm.
54
1025/1991. (VI. 15.) Korm. hat. a kormny gyrendjrl.
55
Balzs (36. lj.).
56
V. Mller Gyrgy: Magyar kormnyzati viszonyok (Pcs: Dialg Campus 2011).
57
V. Szilvsy Gyrgy: Akzigazgats szakmai vezetse 19881998 in Kurtn Sndor Sndor Pter
51
538
Astrukturlis reformok msik terlete az orszgos hatskr fhivatalok,58 azaz

a nem minisztriumi szint orszgos hatskr llamigazgatsi szervek (gynksg tpus szervezetek) jogi sttusznak, feladatainak s hatskreinek rendezse
volt. Arendszervlts eltt az orszgos hatskr szerveknek kt kategrija ltezett. Kisebb rszk a minisztertancs kzvetlen felgyelete al tartozott (krlbell
huszont ilyen szervezet ltezett, melyek fele kzigazgatsi szerv volt, msik fele gazdasgi-kulturlis szerezet, pldul Magyar Rdi, MTV, MTI). Tovbbi, tbb mint szz
krli szmossg orszgos hatskr szerv pedig alsbb, miniszterilis szint felgyelet alatt mkdtt. Akormny a rendszervltst megelzleg 1979-ben szablyozta utoljra a jogllsukat.
Arendszervltozst kvet vekben az orszgos hatskr fhivatali struktra
talakulsakor az elvek s a gyakorlat tudatos kialaktsnak s konzisztencijnak alapvet hinya59 volt a jellemz. Akormny 1992-ben tett elszr ksrletet a
zrzavaros helyzet legalbbis formlis, jogi szempontbl trtn rendezsre (Anem
minisztriumi szint kzponti llamigazgatsi szervek jogllsnak elveirl szl
1040/1992. (VII. 29.) Korm. hatrozat, valamint az Orszgos hatskr szervek irnytsrl s felgyeletrl szl 3333/1992. Korm. hatrozat rvn.) Aszablyozs
hrom kategrit hozott ltre: 1) az orszgos hatskr szervek csoportjt, melyek a
kormny irnytsa s felgyelete al tartoz llamigazgatsi szervek voltak, valamint
a minisztrium felgyelete al tartoz 2) kzponti hivatalok s 3) minisztriumi hivatalok csoportjt. Br a kategrik kialaktsa megtrtnt, viszont elmaradt az egyes
szervek egyrtelm kategrikba trtn besorolsa, ami miatt tovbbra sem vltak
egyrtelmv az irnytsi-felgyeleti viszonyok. Ez nemcsak elvi, hanem gyakorlati
problmt is jelentett; pldul amikor a jogszably nem konkrt szerv(ek)nek, hanem
ltalban a kzponti hivataloknak cmez egy feladatot, akkor bizonytalan volt, hogy
pontosan mely szervekre is terjed ki annak hatlya, gy a vgrehajts elmaradhatott.
Az albbi tblzat az orszgos fhatsgok kategriit jellemzi. (Az orszgos hatskr fhivatalok/gynksg tpus szervezetek szablyozsa 2006-ig nem vltozott.)
Ajogi korltok gyengesge s a kzponti politikai vezets ersen korltozott kontrollkpessge miatt a minisztriumok alatti kormnyzati struktrk szinte tlthatatlann
vltak, tlburjnoztak. Eburjnzs oka kt, rszben ellenttes, de sszessgben egy
irnyba hat mozgsbl szrmazott: mikzben a klnbz minisztriumok a politikai kontrolltl s a nyilvnossg kontrolljtl tbbnyire mentesen ptettk ki httrterleteiket, akzben persze az rintett szervezetek is trekedtek a gazdaminisztrium ltal flttk gyakorolt kontroll gyngtsre, sajt formlis s/vagy tnyleges
autonmijuk kiszlestsre.60
Vass Lszl (szerk.): Magyarorszg vtizedknyve. Arendszervlts (19881998) I. kt. (Budapest:

Demokrcia Kutatsok Magyar Kzpontja Alaptvny 1998).
58
Lrincz Lajos: Akzigazgats alapintzmnyei (Budapest: HVG-ORAC 2007).
59
Hajnal (24. lj.).
60
Hajnal (24. lj.).
539
1. tblzat. Az gynksg tpus szervezetek uralkod tipolgija (19922006)

Strukturlis jellemz
OHSZ
Alapt (stattum jellege) Parlament (trvny)
Kzponti hivatal
Kormny (kormnyrendelet)
Flttes szerv
Kormny
Minisztrium
Vezet kinevezse s fel- AKormny/miniszterel- Aminiszter ltal hatromentse
nk ltal 4-6 ves, hat- zatlan idre kinevezve.
rozott idre kinevezve.
Atisztviselk javadalAminisztriumi tisztvi- Aminisztriumi tisztvimazsa
selkvel azonos.
selknl kevesebb.
Akormnyzati dntsho- Rszt vehet a kzigazRszt vehet a kzigazzatalban val rszvtel
gatsi llamtitkri rte- gatsi llamtitkri rtekezleten.
kezleten.
Rszt vehet a kormnylseken.*
Kltsgvetsi trvnyben Kln fejezetet alkot.
Aminisztrium fejezetbetlttt sttusz
ben nll rszt alkot.

Forrs: Hajnal61

Minisztriumi hivatal
Minisztrium (minisztriumi rendelet)
Minisztrium
Aminiszter ltal hatrozatlan idre kinevezve.
Aminisztriumi tisztviselknl kevesebb.
Nem vesz rszt a kormnyzati dntshozatali
frumok munkjban.
Nem jelenik meg a kltsgvetsi trvnyben.
* Ez csak az OHSZ-ek egy kisebb rszre volt jellemz.
2.3. ELJRSOK, MUNKAFOLYAMATOK JAVTSA
Akzigazgats eljrsainak, munkafolyamatainak talaktst rint trekvsek alapveten ktirnyak voltak. Akormnyzati szndkok egy rsze kzigazgatsi szervezetrendszeren belli eljrsok, munkafolyamatok sszerstst, egyszerstst
cloztk. Ennek leglnyegesebb csompontjai az albbiak mentn krvonalazdtak:62
a) Az gazatokon tnyl egyttmkds erstse mind a kormny dntshozatali
mechanizmusaiban, mind a hatsgi tevkenysg sszehangolsban. b) Akzigazgatsi szervezetrendszer tl merev hierarchijnak mrsklse, az alrendelt szervek nllsgnak s felelssgkrnek kiterjesztse. c) Akzigazgats informatikai
rendszereinek tovbbfejlesztse. d) Avllalati menedzsmentmdszerek, mint pldul teljestmnymrs s hatkonysgmrs minl szlesebb kr alkalmazsa a kzigazgatsban. e) Akzigazgatsi feladatok kiszervezsnek sztnnzse megllapodsok, szerzdsek tjn.
Amsik irny a kzigazgats s az gyfelek kztti eljrsok egyszerstsre
vonatkoz trekvsek voltak. Ennek keretben az albbi fbb csompontok jelentek
meg a kormnyzati clkitzsek kztt: a) Akzigazgats korszerstse az llampolgrok vals ignyeinek figyelembevteln alapuljon. Akzszolgltatsok megszervezsnl vegyk figyelembe (a kzjavakat fogyaszt) llampolgrok s szervezetek
szempontjait is. b) Akzigazgatst rint jogszablyok kzl a felesleges, tl bonyolult szablyokat ptsk le. Aderegulcis folyamat leveznylsre kormnybiztost
Hajnal Gyrgy: Structural Dynamics of Central Government Agencies in Hungary (20022009) in
Juraj Nemec Michiel S. de Vries (szerk.): Public Sector Dynamics in Central and Eastern Europe
(Bratislava: NISPAcee 2012) 2550.
62
Lsd a kzigazgats korszerstsrl szl 1026/1992. (V. 12.) Korm. hat. s a kzigazgats reformjrl szl 1100/1996. (X. 2.) Korm. hat.
61
540
is kineveztek, akinek a vezetsvel mkdtt a Kzigazgatsi Deregulcis Tancs.

Ksbb egy deregulcis trvny is megalkotsra kerlt. c) Az llami brokrcia mrsklse, az gyfelek klnbz tevkenysghez elzetesen szksges hatsgi engedlyek szmnak cskkentse, ezltal elrhet a jogrendszer tlthatsgnak nvelse is.
Afenti clkitzsek kzl csak nhny realizldott, de az is mrskelt eredmnnyel. Tbbsgben a tnyleges megvalsts elmaradt vagy sajtos (szelektv s/vagy
torztott) mdon teljesedett ki. Habr a reformok vgrehajtst kln kormnyzati pozci ltrehozsval is ersteni kvntk (kzigazgats-korszerstsi kormnybiztos kinevezse), ksbb a kzponti kormnyzat tmogatsa s a vgrehajtst segt eszkzk elmaradtak. Akezdeti ambicizus clkitzsek utn a kormnyzat nem
dolgozta ki a gyakorlati vgrehajts kereteit. Aszksges politikai elktelezds s
tmogats vgl kikopott a reformok mgl.63 64
2.4. AZ EMBERI ERFORRSOK MINSGNEK FEJLESZTSE
Akzigazgats szemlyi llomnynak fejlesztsvel sszefggsben a rendszervlts utn alapveten ngy f terlet krvonalazdott s jelent meg reformtrekvsekben: 1) a kztisztviseli jogviszony szablyozsa, 2) a politikai s szakmai pozcik
elhatrolsa a kzigazgatsi munkn bell, 3) a kztisztviselk ltszmnak cskkentse, racionalizlsa, s 4) a kztisztviseli llomny minsgnek, kpzettsgnek s
teljestmnynek rtkelse, fejlesztse.
Akztisztviselk jogllsnak rendezse szempontjbl a kztisztviselk jogllsrl szl 1992. vi XXIII. tv. tekinthet mrfldknek. Habr az rdemrendszer
kzszolglat megteremtst ennek a jogszablynak tulajdontjk a trvny ennek
minden lnyeges elemt rszletekbe menen szablyozza, mgis a mindennapi gyakorlat, a kinevezsek, felmentsek, juttatsok megllaptsa szintjn ezek a szablyok csak ltszlagosan rvnyesltek (Gajduschek65 megfogalmazsban: pszeudo-rdemrendszer trvny). Az egyes kzigazgatsi szervek vezetinek kezben
koncentrldnak a szemlyzeti hatskrk, akik gyakran kzvetlenl vagy kzvetve politikai kinevezettek. Atrvny pedig igen szles dntsi autonmit vagy mrlegelsi jogkrt biztostott e vezetk szmra: Altszlagosan rszletes szablyozottsg ppen a leglnyegesebb pontokon nem biztost valdi garancikat a vezeti
szubjektivits ellen. Ez pedig nyilvnvalan utat nyithat a politikai patronzs, illetve
zskmnyszerzs eltt.66
Akvetkez lnyeges elem, hogy a miniszterilis struktrban kialakultak az egymstl elklnl politikai vltoz s a szakmai lland szerepek (kzigazgatsi, politikai llamtitkr elklntse). Ennek ellenre a kzigazgats szemlyi llomnynak
Balzs (36. lj.).
Kdr (2. lj.).
65
Gajduschek Gyrgy: Egyni teljestmnyrtkels a magyar kzigazgatsban. Egy funkcionlis elemzs Vezetstudomny 2008/1. 1426.
66
63
64
541
szakmai rtegei is gyakran vltak politikai zskmnny. Aszakmai vezeti pozcik is ersen a politikai csoportokhoz vagy a politikai vezet szemlyhez ktdtek.
Akztisztviselk ltszmnak alakulsa ellentmondsosan alakult a kormnyzati
reformclok tkrben. Akztisztviseli ltszmban hatrozott nvekedsi tendencia
figyelhet meg a rendszervltst kveten. Gajduschek67 vizsglata szerint a rendszervlts eltt a kzigazgats dolgozinak sszltszma tvenezernl kevesebb f
volt. 1989 s 1994 kztt, t v alatt a kzigazgats szemlyi llomnya 93%-kal ntt,
kzel megduplzdott, majd 1994 s 2003 kztt, kilenc v alatt tovbbi 31%-kal ntt.
Ezt Gajduschek68 paradox mdon ppen a racionalizls reformretorikjval hozza
sszefggsbe: a kormnyzat visszatr, az llami brokrcia ltvnyos leptst
clz tipikusan valamilyen llamhztartsi vlsgkezel csomaghoz (mint pldul
a Bokros-csomag) kapcsold intzkedseit a kztisztviseli ltszm hatrozott s
gyors nvekedse kvette, korbban sohasem ltott cscsokba tornszva a kztisztviseli kar nagysgt.69
Akztisztviseli llomny fejlesztsnek negyedik irnya a kpzettsgi, minsgi
jellemzk javtsa volta. Br mr az 1992-es trvnyszvegben megjelennek a kpestsi kvetelmnyek s teljestmnyalap brezs szablyai, a meghatroz eurpai
trendekkel konvergl mintk tltetse a gyakorlatban elmaradt, vagy csak sajtos mdon valsult meg. Erre j plda az egyes kzigazgatsi munkakrk s kpestsi elrsok szablyozsa:70 ebben a kzigazgatsi pozcik s a hozzjuk tartoz kpzettsgi elvrsok meghatrozsa enyhn szlva is elnagyolt, nem mutat tl
a munkakrk felsorolsn, illetve a kpestsi kvetelmnyeket tekintve bvelkedik
az inkonzisztencikban (pldul tipikusan ugyanazt a munkakrt kzp- s felsfok kpzettsggel is, illetve eltr kpzettsggel pldul orvosi vagy mrnki, jogi
is be lehet tlteni).71 Ateljestmnyalap brezssel sszefggsben a kztisztviselk
jogllsrl szl 1992. vi XXIII. tv. (Ktv.) tartalmazza az ves teljestmny alapjn megtlhet +30%-ot, illetve a rossz teljests alapjn elvonhat 20%-ot. Viszont a
hangzatos trekvsek mgtt csekly a tnyleges alkalmazk kre.72
3. PREZIDENCIALIZLDS S KORMNYZATI
KAPACITSFEJLESZTS ( 1998 2010 )
Arendszervltst kvet kt kormnyzati ciklust elsdlegesen az llami intzmnyrendszer kiptse s stabilizlsa, az llam szerepnek, feladatainak jrarendezse,
a rendszervltst kvet trsadalmi s gazdasgi vlsgok kezelse fmjelzi. Akz Gajduschek (65. lj.) 112.
Gajduschek (65. lj.) 113.
69
70
Akztisztviselk kpestsi elrsairl szl 9/1995. (II. 3.) Korm. rend.
71
Bvebben lsd Gajduschek (65. lj.) 201.
72
Linder Viktria: Egyni teljestmnyrtkels s kompetencia alap emberi erforrs gazdlkods a
kzszolglatban Humnpolitikai Szemle 2006/10-11.
67
68
542
ponti llamigazgats fejldsnek kvetkez meghatroz idszaka 1998-ban kezddik, s 2010-ig tart. Br a hrom kormnyzati ciklus, amelyet ez a korszak tfog, sok
terleten lnyeges eltrseket mutat, mgis kt f jellemz motvum miatt egybetartoznak tekinthetk.
Az egyik ilyen alapmotvum az Eurpai Unihoz val csatlakozs, belertve az
erre val felkszlst, valamint a tnyleges csatlakozs utni, intenzv jogharmonizcit.73 74 75 76 Az egsz idszakon thzdan alaptrekvs volt a kzponti llamigazgats kzkelet kifejezssel lve: eurpaizcija, vagyis az intzmny- s szervezetrendszer (legalbb ltszlagos, formlis) hozzigaztsa az EU-s jogszablyokhoz,
mintkhoz, avagy vlt vagy vals elvrsokhoz.
Habr az EU a nemzeti kzigazgatsokkal kapcsolatban csak elvtve hatroz meg
ktelez mkdsi vagy szervezeti jelleg szablyokat, ugyanakkor az EU szmra nem kzmbs, hogy milyen az EU-dntsek vgrehajtst s elksztst vgz
tagllami kzigazgats. Azonban a korbbi tagfelvtelektl eltren a kzp-kelet-eurpai bvtsnl az EU a nemzeti kzigazgats felfejlesztst rint felvteli kvetelmnyeket llaptott meg s ezek fokozatos teljestst ellenrizte.77 Mindennek
nemcsak a kzponti llamigazgats tnyleges alakulsra, hanem a kormnyzati
reformretorikra is hatsa volt: az egsz idszakon vgighzdik a tagsggal jr j
forrsok, tmogatsok minl teljesebb felhasznlsa rdekben szksgess vl kzigazgatsi kapacitsfejleszts motvuma.
Amsik jellemz, a kzponti kormnyzaton belli erviszonyokat s szervezeti struktrkat tforml motvum a kormnyzati forma ha nem is alkotmnyos,
de de facto Krsnyi,78 majd msok ltal is prezidencializlds-knt jellemzett
talakulsa.79 80 Efolyamat hangslyosabb elemei:81 a) Aminiszterelnk szerepnek
megersdse a kormnyon bell. Akormny struktrjnak talaktsa s a MeH
megerstse. b) Hatalmi eltolds a neokorporatv struktrkkal szemben (szakszervezetek, rdekegyeztet szvetsgek) a kormnyzat javra. Akormny gazdasgpolitikai mozgsternek kibvtse. c) Akormny s a vgrehajt hatalmi g elsbbsge
a parlamenttel szemben. d) Akormnylsek jelentsgnek cskkense.82 e) Sajtos
kormnyzati koalcis stratgia mkdtetse, amely lehetv teszi a miniszterelnk
szmra a fontosabb terletek teljes politikai kontroll alatt tartst (pldul a lnyeges
terletek MeH al trtn behzsa, slytalan trck odavetse a koalcis partnernek). f) Ers prtpolitikai httrtbor, mameluk-frakci.
V. Vereblyi Imre: Az Eurpai Uni hatsa a nemzeti kzigazgatsra s a kormnyzsra Magyar
Kzigazgats 2001/7. 390401.
74
V. gh Attila: Kzigazgatsi reform s fejleszt llam Magyar Kzigazgats 2006/5. 257269.
75
V. a 2198/2003. (IX. 1.) Korm. hat. vitaanyaga.
76
Balzs Istvn: AXXI. szzadi kzigazgatsnak a kihvsai Magyar Kzigazgats 2000/7. 385390.
77
Vereblyi (73. lj.).
78
Krsnyi Andrs: Parlamentris vagy elnki kormnyzs? Az Orbn-kormny sszehasonlt perspektvbl Szzadvg 2001/20. 338.
79
Lsd mg Srkzy Tams: Nemzeti kzpkormny flton? Mozg Vilg Online 2003/4, epa.oszk.
hu/01300/01326/00038/01sarkozy.html.
80
Krsnyi Andrs: Politikai kpviselet a vezrdemokrciban Politikatudomnyi Szemle 2003/4. 522.
81
Krsnyi (78. lj.).
82
V. Srkzy (79. lj.).
73
543
Sokak szerint83 84 ez az erteljes, egyrtelmen kirajzold trekvs a hatalom

centralizlsra, a kormnyzat szerepnek kiterjesztsre, a kormnyf dominancijra, amely az els Orbn-kormnyt s a Gyurcsny-kormnyokat is jellemezte,
viszontvlasz a korbban kiplt llamhatalmi berendezkedsre. Ekorbbi berendezkedst a korbban kiplt s meglehetsen szlssges status quo orientci, a
demokratikus fkek s ellenslyok rendszerbl falad, a mindenkori kormny kezt
megbilincsel, politikai mozgstert irrelisan beszkt cselekvsi korltok jellemeztk. Mindemellett a kormnyzat centralizlt mkdsnek ignyt erstette az a flelem (s mltbli tapasztals), hogy a beszivrg rdekcsoportok s szthz gazati
rdekek fogsgba ejtik a miniszterelnkt is, a kormnyt magt is,85 s megbntjk a vgrehajtst.
3.2. STRUKTURLIS TALAKTSOK, FELADAT- S HATSKRK
(T)RENDEZSE 86
Az eurpai unis csatlakozsra val felkszlsbl fakad strukturlis reformclok

sokkal inkbb a terleti s helyi szintet rinten jelentkeztek (pldul regionalizci, dekoncentrci s decentralizci, kistrsgi rendszer stb.), mintsem a kzponti llamigazgats szintjn. Ennek ellenre azonban egyes kzponti hatsgok trendezdst, ltrehozst is szoktk az EU-tagsgra val felkszlssel indokolni. Ilyen
pldul a rendrsgtl elvl Bevndorlsi s llampolgrsgi Hivatal ltrehozsa
(2000), az integrlt orszgos katasztrfavdelmi szervezetrendszer (2000), a rendrsg s a hatrrsg szervezeti integrcija a schengeni csatlakozssal sszefggsben (2007), vagy a kzs agrrpolitika vgrehajtst tmogat Mezgazdasgi s
Vidkfejlesztsi Hivatal (2003) s Mezgazdasgi Szakigazgatsi Hivatal ltrehozsa (2006). Mindemellett azonban a kzponti llamigazgats szervezetrendszert rint vltozsokat elssorban a kormnyfi pozci kiterjesztsnek, a centralizci erstsnek szndka mint kulcsmotvum hajtotta.
Aminiszterelnki szerep megerstsnek s a kiemelkeden fontos terletek kzvetlen kormnyfi kontroll alatt tartsnak legfontosabb eszkze a miniszterelnk
kzvetlen munkaszervezete, a MeH szerepnek az erstse volt. Ez a gyakorlatban
a politikai kormnyzs olyan eszkzeinek MeH-hez rendelst jelentette, mint a politikai tervezs-elemzs s kommunikcis kapacits s funkci, valamint a kormnyfi kontrollt minden gazati-/szakterletre kiterjeszt referatra-rendszer ltrehozsa.87 Ez utbbi lnyegt jl illusztrlja annak hivatalosan is deklarlt clja, hogy
Srkzy (26. lj.).
Krsnyi (78. lj.).
85
Orbn Viktor-interj 1998, idzi Peth Andrs: Mitl szenvedett Orbn Viktor 35 vesen? Origo.hu
2010. 05. 04. Lsd www.origo.hu/itthon/20100503-orban-viktor-es-elso-kormanya-nehezsegei-kormanyzati-struktura.html.
86
87
Mller Gyrgy: AMiniszterelnki Hivatal fejlesztsnek irnyai (19902009) Kzjogi Szemle 2010/1.
3441; u.: Akormnyzati viszonyok vltozsai 2010-ben Kzjogi Szemle 2010/3. 1017.
83
84
544
a Miniszterelnki Hivatal kpes legyen segteni a miniszterelnkt, megfelel irnyban tartani a kormnyt s az esemnyeket.88
2006 s 2010 kztt az elmozduls a politikai irnyts s kontroll kiterjesztse irnyba tovbb fokozdott. Mller89 szerint a Gyurcsny-kormny ltal 2006-ban
bevezetett intzkedscsomag a politikai kormnyzs kiteljesedst clozta. Ennek
formlis s informlis eszkzei egyarnt felfedezhetek a kzponti kormnyzatot
rint talaktsokban: a) Aminiszterelnk egyrszrl maghoz vonta a legfontosabb
testletek vezetst; gy pldul kerlt az llamreform Bizottsg s a Fejlesztsi
Kabinet lre. b) Dominns politikai vezet szerept a miniszterekhez fzd viszonya is mutatja. Kvzi politikai megrendelst90 adott minisztereinek trcjuk gyeit
illeten: behvatta maghoz a minisztereit, s informlisan elmondta, mit vr.91 c)
Aminiszteri szerep trtelmezdtt; a dominnss vl rtelmezs szerint a miniszter kormnytagknt vezeti a trct, s nem a trca rdekkpviselje a kormnyban.92
d) Akzigazgatsi llamtitkri rendszer eltrlse, ami egyben a KT felszmolst
is jelentette, a 2006 utni reformcsomag meghatroz s nagy vitkat kivlt eleme
volt. Aminisztriumok lre gyakran prtpolitikusok, illetve az llamtitkri tisztsgbe csekly szm kivtellel mindinkbb kifejezetten prtpolitikusok kerltek.93
Egyes orszgos fhatsgokat rint strukturlis intzkedsek szintn a centralizls erstsre s a szervezeti tlnvekeds megszntetsre94 irnyultak. a)
Aminisztriumok s az orszgos fhatsgok szmt sszevonsok rvn cskkentettk.95 Pldul az nkormnyzati s Terletfejlesztsi Minisztriumba t, korbban
nll kormnyhivatalt olvasztottak be; sszevontk a bnyszati kzponti llamigazgatsi szerveket s a klnbz kzponti mezgazdasgi szerveket. b) Bizonyos terletek sszehangolsa rdekben koordincis bizottsgokat, szervezeteket hoztak ltre
(pldul Nemzeti Fejlesztsi gynksg az EU-s forrsok elosztsnak koordinlsra, llamreform Bizottsg, Kzigazgatsi s Elektronikus Kzszolgltatsok Kzponti
Hivatala, Kormnyzati Szemlygyi, Szolgltat s Kzigazgatsi Kpzsi Kzpont).
Habr az orszgos fhatsgok valamifle szervezeti reformja folyamatosan az
egymst kvet kormnyok napirendjn maradt, nem azonosthat brmifle doktrinlisan megalapozott stratgia, amely a reformok irnyait krvonalazn, azok alapjul szolgl(hatot)t volna.96 97 98 Sokkal inkbb a legklnflbb politikai, szervezeti,
Peth (85. lj.).
Mller (87. lj.) 37.
90
Lamperth Mnika (2014): Akzponti kormnyzati koordincirl 2006 2009 kztt. Szemlyes interj, Budapest, 2014. 05.08.
91
90. lj.
92
Srkzy Tams: Egy v utn Akormnyzs talaktsnak tapasztalatairl Mozg Vilg Online
2007/6, mozgovilag.com/?p=2469.
93
Mller Gyrgy: Akormnyzati viszonyok vltozsai 2010-ben Kzjogi Szemle 2010/3. 1017.
94
Srkzy (92. lj.).
95
Lsd bvebben Hajnal (20. lj.) s Hajnal (24. lj.).
96
V. Hajnal (20. lj.).
97
V. Gyrgy Hajnal s Gyrgy Jenei: The Study of Public Management in Hungary. Management
and the Transition to Democratic Rechtsstaat in Walter J. M. Kickert (szerk.): The Study of Public
Management in Europe and the United States. AComparative Analysis of National Distinctivenes
(London: Routledge 2007) 208232.
98
V. Hajnal Gyrgy: Hungary in Koen Verhoest [et al.] (szerk.): Government Agencies Practices and
Lessons from 30 Countries (Basingstoke: Palgrave 2012) 288299.
88
89
545
egyni rdekek ltal vezrelt, ad hoc szervezetalakulsi folyamatok figyelhetek meg

e krben. Ebbe a kaotikus szervezettalaktsi dmpingbe hozott nmi rendszert a
kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a kormny tagjai s az llamtitkrok
jogllsrl szl trvny.99 Az j szervezeti szablyozs rszben tvette a korbbi
tipolgit. Aterminusokban vltozst jelentett, hogy a korbban OHSZ-nek nevezett
szervtpust kormnyhivatal-l neveztk t. Tovbbi vltozs, hogy a trvny megszntette a minisztriumi hivatalok kategrijt; a meglv minisztriumi hivatalokat
kzponti hivatall kellett tvltoztatni. Ami az gynksg tpus szervezetek szmnak s nllsguknak alakulst illeti, az ezzel sszefgg kormnyzati politika les
irnyvltsa jl megfigyelhet az albbi brn, amelyen a hrom szervtpusba tartoz
szervezetek szmnak alakulsa lthat a 20022009 kztti idszakban.
1. bra. Az gynksg tpus szervezetek szmnak alakulsa szervtpus szerint
bontva (20022009)
OHSZ
Kzponti hivatal
Minisztriumi hivatal
40
30
20
10
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
darab
Forrs: Hajnal 100
2006-ig egyrtelmen megfigyelhet tendencia a minisztriumi feladatok gynksg

jelleg szervezetekbe trtn kiszervezse. Az orszgos fhatsgok szmnak nvekedse mellett tmegesen jnnek ltre nem kzigazgatsi szervezeti formban mkd, egyb kvzi-nemkormnyzati szervezetek, mint pldul kzalaptvnyok, kzhaszn trsasgok, melyeket kzfeladatok elltsra (sport, kulturlis tevkenysgek,
2006. vi LVII. tv. a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az llamtitkrok jogllsrl.
100
Hajnal Gyrgy: Adminisztratv politika a 2000-es vtizedben: Az gynksg tpus llamigazgatsi
szervek strukturlis dinamikja 2002 s 2009 kztt Politikatudomnyi Szemle 2011/3. 5474.
99
546
hatron tli magyarokkal val kapcsolatpols) hoztak ltre. Jellemz tovbb a meglv szervezetek formlis autonmijnak csekly mrtk nvekedse.101 102 103
2006-tl kezdden mindebben egy lnyeges trendfordulat kvetkezett be.
Akorbbiakkal ellenttes mozgsirnyok indultak be: a minisztriumokba trtn
visszaszervezs, a nagyobb, integrlt szervezetekbe trtn sszevonsok, az orszgos fhatsgok strukturlis autonmijnak cskkense lett uralkod.104 A2006
2007-es vekben a kzponti llamigazgats strukturlis talaktsainak nemcsak az
irnya vltozott, hanem annak intenzitsa is nagymrtkben nvekedett. Ez a folyamat alapveten kt okra vezethet vissza. Az egyik a politikai irnyts s kontroll
nvelsnek szndka. Ezt tmasztjk al egyes kormnyzati szereplk vlemnyei,
mely szerint az ebben az idszakban bekvetkezett vltozsok leginkbb a miniszterelnk sajtos vezetsi stlusval s szerepfelfogsval magyarzhatak. Gyurcsny
[] ers politikai kormnyzst akart. [] Nmely terletet kzi vezrlssel irnytott
(pldul egszsggyi reform).105 Amsik, az elzt nem kizr, azzal sszeegyeztethet ok a kltsgvetsi s adminisztratv vlsgtnetek enyhtsre tett erfesztsek: az akkori szles kr llamreform elindtsakor clszernek tnhetett az erteljes centralizci, ugyanis a minisztriumok sohasem alaktank t magukat, nem
mondannak le hatskrkrl.106
Ebben az idszakban, reformkoncepcikon s kormnyzati ciklusokon thzdan az

albbi hangzatos, de lnyegi tartalommal kevss megtlttt fejlesztsi irnyok vltak a kormnyzatok mantrjv a kzigazgatsi eljrs s mkds talaktsval
sszefggsben: szolgltat llam, gyflszolglatok egysgestse; hatsgi eljrsok fellvizsglata; elektronikus kormnyzs fejlesztse, integrlt kormnyzati informatikai fejleszts; minsgbiztosts a kzigazgatsban; teljestmnymrs; hatkonysg, kltsg-haszon elemzs.
Az 19982002 kztti idszakban a kzigazgatsi eljrsok s munkafolyamatok
javtsa tern elrt eredmnyeket a MeH osztlyvezetje sszegezte.107 Az igazgatsi munka hatkonysgnak mrse, rtkelse rdekben tett intzkedsek (teljestmnyrtkels s kltsg-haszon elemzs) megmaradtak a hogyan kellene csinlni?
tervezsnl (szakirodalom sszelltsa, a trgykrrl tartott szeminrium szerve V. Hajnal (20. lj.).
V. Hajnal Gyrgy Krisztin Kdr: The Agency Landscape in Hungary: An Empirical Survey
of Non-Departmental Public Bodies 20022006, (Re)Regulation in the Wake of Neoliberalism.
Consequences of Three Decades of Privatization and Market Liberalization ECPR Standing Group on
Regulatory Governance, Utrecht, Netherlands, 57 June 2008.
103
V. Hajnal (98. lj.).
104
Hajnal (24. lj.).
105
Lamperth (90. lj.).
106
Srkzy (4. lj.).
107
Bkefi Ott: Beszmol a kzigazgats tovbbfejlesztsrl szl 1052/1999. (V. 21.) Korm. hatrozatban foglalt feladatok eddigi vgrehajtsrl Magyar Kzigazgats 2000/8. 498503.
101
102
547
zse, programtervezetek vlemnyezse108). Br maguk az rintett trck is jeleztk, hogy a gyakorlati alkalmazshoz tovbbi segtsgre lenne szksgk, konkrtabb intzkedsek a kltsg-haszon elemzs gyakorlati fejlesztsre nem trtntek.
Az egyetlen kivtel taln e terleten a teljestmnyrtkels, ugyanis 2002. janur
1-jn letbe lpett az egyni teljestmnyrtkels- s kompetenciaalap emberierforrs-gazdlkods bevezetsrl szl szablyozs. (Erre mg a kvetkez alfejezetben rszletesebben kitrnk.)
Aszolgltat tpus kzigazgats kialaktsa keretben telehzprogramok, helyi
kzrdek informcis szolglatok indultak (Nemzeti Telehz Program), melyek clja az gyfelek gyintzst segt pontok ltrehozsa. Atelehzak olyan informcis kzpontok, amelyek kzssgi hozzfrst biztostanak az internethez s szmtstechnikai eszkzkhz, valamint klnfle programok szervezsvel mobilizljk a
kiskzssgeket. Atelehzakban lttk a lehetsget, hogy a kzigazgatsi gyintzst is kzelebb vigyk a lakossghoz. (Erre plda az Ok Telehz program.) Atelehzak a mai napig mkdnek, br kihasznltsguk, tmogatottsguk a valsgban messze elmarad a kztudatban l elismertsgktl.
Aminsgbiztosts tern, ha csak az llamigazgatsi szervek szkebb krben is,
de bevezetsre kerlt az ISO minsgbiztostsi rendszer, illetve kisebb mrtkben
az nrtkelsen alapul CAF (Common Assesment Framework) minsgirnytsi rendszer.109
A20042006-os Kormnyprogram110 a Szolgltat llam cm fejezetben az
Eurpai Uni elvrsainak figyelembevtelvel az elektronikus kormnyzat fejlesztsre vonatkozan clul tzte ki, hogy Megteremt[s]k a modern, gyors, polgrbart gyintzs informatikai feltteleit. Ennek megvalstst szolglta tbb, az
gyfelek szmra ltrehozott elektronikus szolgltats. Ilyen a BM Kzponti Hivatal
ltal mkdtetett Internetes Kzigazgatsi Szolgltat Rendszer, vagy a Virtulis
Okmnyiroda (XR), melyen keresztl 25-fle gyben gyindtsi, 80-fle gyben idpontfoglalsi lehetsg llt az gyfelek rendelkezsre. Az elektronikus gyintzs
megvalstsnak legjelentsebb vvmnya ebben az idszakban a virtulis egyablakos gyintzst biztost elektronikus gyflkapu. Az gyflkapun keresztl krlbell szmos klnbz elektronikus szolgltatst vehettek ignybe (pldul formanyomtatvny letltse, e-formanyomtatvny benyjtsa, cgbejegyzs, gyindts,
adatszolgltats).
AGyurcsny-kormny az n. szakpolitikai koncepci alapjn szaktott a korbbi elkpzelssel,111 miszerint a minisztriumok politikai vezetse (miniszter, politikai
Bkefi (107. lj.).
Duds Ferenc: Akzigazgatsi minsgpolitika aktulis krdsei egy felmrs, valamint a kihvsok
tkrben Magyar Kzigazgats 2002/12. 705713.
110
Magyar Kztrsasg kormnya: Lendletben az orszg. Akztrsasg kormnynak programja a szabad s igazsgos Magyarorszgrt 20042006, img.index.hu/cikkepek/0409/belfold/kormprog.pdf.
111
Srkzy (92. lj.).
108
109
548
llamtitkr, politikai munkatrsak), illetve szakmai vezetse (kzigazgatsi llamtitkr, helyettes llamtitkrok) lesen vljanak el egymstl. Az j elkpzels rtelmben a miniszter s egy helyettese, az llamtitkr szakpolitikusok, akik a minisztrium politikai s szakmai vezeti is. Az j rendszer szinte ltalnos rtetlensgbe s
elutastsba tkztt, aminek f oka, hogy a vezetsi struktrbl kiesett kzigazgatsi llamtitkr helyre s a minisztriumok lre gyakran prtpolitikusok, illetve
az llamtitkri tisztsgbe csekly kivtellel mindinkbb kifejezetten prtpolitikusok
kerltek.112
Az OECD s a KZIGTAD adatainak alapjn Gajduschek113 vizsglta a kztisztviseli ltszm alakulst az 1994 s 2007 kztti idszakot tekintve. Avizsglat eredmnye azt mutatja, hogy br a vizsglt idszakban a kzszfra ltszmarnya a foglalkoztatottak krn bell folyamatosan s hatrozottan cskken (ami elsdlegesen a
ltszm abszolt rtkben trtn cskkensnek tudhat be), viszont a kztisztviselk ltszma nem cskken. St, sszessgben, a 2006-os s 2007-es radiklis ltszmcskkents ellenre is nvekedsi tendencia figyelhet meg a kztisztviselk ltszmban.114 Alegszembetlbb azonban nem is annyira a tendencia, mint inkbb az
vek kztti, olykor rendkvl nagymrtk, hektikus vltakozs. Aszmok mgtt a
kormnyzatnak az a rendszeresen jelentkez, vals vagy propagandisztikus trekvse
ll, hogy a kztisztviseli ltszmot, az llami brokrcit cskkentse.
Aktezres vek elejtl Eurpa-szerte rendkvl divatoss vlik a kzszolglatban
az egyni teljestmnyrtkels bevezetse. Ez a trend Magyarorszgot sem kerlte el.
2002-ben dnts szletett az egyni teljestmnyrtkels magyarorszgi, a teljes kztisztviseli karra trtn bevezetsrl a nyugati br flrertelmezett mintk alapjn.115 Az egyni teljestmnyrtkels- s kompetenciaalap emberierforrs-gazdlkods bevezetsrl szl szablyozs nagyrszt papron maradt, a tnyleges
emberierforrs-gazdlkodsi rutinokat minimlis mrtkben vltoztatta csak meg.116
Aszemlyzetpolitika terletn 2006-tl azonban, az j szemlygyi llamtitkr
megjelensvel jelentsen megvltoztak a deklarlt clok. Az j Kzmenedzsment
ideolgija jelentsen thatotta a kzszolglati szemlyzeti politika irnyait.
Ennek olyan elemei voltak, mint a mentalits megvltoztatsa szksgessgnek hangslyozsa, a teljestmnyelv erstse, a brek kzeltse az zleti szfrhoz (klnsen a vezetk esetben). Sajtos mdon azonban az alkalmazott megoldsok kivve
taln a (vezeti) brek emelst a legtbb esetben inkbb a zrt kzszolglat jellemzit idzik. Egyrtelmen ilyen a kivlaszts j rendszere, amely br szmos
problmt felvet elsknt ksrel meg valamifle szisztematikus s egysges kivlasztsi eljrst bevezetni. Szintn az j Kzmenedzsment ideolgival ellenttes a
dntsek hatrozott kzpontostsa [...]. Kivtel a teljestmnyrtkels, amely nmagban vitathatatlanul a zrt rendszertl val elmozdulst jelzi, radsul olyan mrtk
Mller (93. lj.) 14.
114
115
Linder Viktria: Akzszolglati foglalkoztats versenykpessgnek nhny sszefggse nemzetkzi
sszehasonltsban Humnpolitikai Szemle 2010/78.
116
112
113
549
s kihats (venknti bnusz) breltrtst tesz lehetv, ami magt a brrendszert is

zrjelbe teszi. Itt viszont a teljestmnyrtkels rendje annyira brokratikus, hogy az
a legkevsb sem jellemz az j Kzmenedzsment mdszereire.117
4. ILLIBERLIS DEMOKRCIA S ORBANIZCI ( 2010 2015 )

2010-ben, a msodik Orbn-kormny megalakulst kveten kezdett vette egy

tfog program, amely elspr ervel s mrtkben alaktotta t az llami mkds
pillreit. Avlasztsi gyzelmet forradalomknt (flkeforradalom118) rtkel kormnyz er mr az els kt v alatt vgrehajtotta a politikai rendszert s az alkotmnyos berendezkedst alapjaiban talakt intzkedsek sorozatt, amely sokak mind
a vltozsok szszli, kztk a miniszterelnk, mind pedig azok les kritikusai szerint egy j tpus kormnyzati, llamszervezsi md megjelenshez s/vagy intzmnyeslshez vezettek.119 120 121 122 123 Apolitikai rendszer alapintzmnyeit talakt
vltozsok korntsem teljes, s nem fontossgi sorrendben felsorolt nhny fontosabb elemeknt az albbiak emelhetk ki:
a) Az ombudsmani pozci slytalann vlsa. Akorbbi llami struktrban ngy
ombudsman (orszggylsi biztos) mkdtt klnbz terleteken, egyms mellett.
Az j Alaptrvny egyetlen ombudsmani pozcit hozott ltre. Br a kormny egyes,
korbban ombudsman ltal felgyelt terletekre kln llamigazgatsi hatsgot hoz
ltre, de ezek politikai fggetlensge a korbbi megoldsnl jval gyengbb, gy igencsak megkrdjelezhet (pldul a Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg
Hatsg/NAIH elnkt a miniszterelnk javaslatra a kztrsasgi elnk nevezi
ki, mg korbban az ombudsmant a kztrsasgi elnk javaslatra az orszggyls
vlasztotta ktharmados tbbsggel).124
b) Az Alkotmnybrsg tevkenysgnek trendezdse s normakontroll lehetsgnek szklse. Visszaszorult az absztrakt normakontroll s megsznt a brki ltal
kezdemnyezhet, a jogszablyok Alaptrvnnyel val sszhangjnak vizsglatra
irnyul normakontroll lehetsge.
Orbn Viktor nnepi beszde a Vrsmarty tren (2010. 04. 26.), www.fidesz.hu/hirek/2010-04-26/
orban-viktor-unnepi-beszede-a-vorosmarty-teren/.
119
Kornai Jnos: Centralization and Capitalist Market Economy Npszabadsg 2012. 01. 28. Lsd nol.
hu/belfold/centralization_and_the_capitalist_market_economy.
120
V. Hajnal Gyrgy Csengdi Sndor: When Crisis Hits Superman: Change and Stability of Political
Control and Politicization in Hungary Administrative Culture 2014/1. 3957.
121
V. Hajnal Gyrgy Rosta Mikls: The Illiberal State on the Local Level: The Doctrinal Foundations
of Subnational Governance Reforms in Hungary (20102014) EGPA, Annual Conference, Speyer,
Germany, 1012 September 2014.
122
V. Korkut Umut: Liberalization Challenges in Hungary. Elitism, Progressivism and Populism
(Basingstoke New York: Palgrave 2012).
123
V. Mikls Bnkuti Gbor Halmai Kim Lane Scheppele: Disabling the [Hungarian] Constitution
Journal of Democracy 2012/3. 138146.
124
Csink Lrnt: Mozaik a hatalommegosztshoz (Budapest: Pzmny Press 2014).
117
118
550
c) Amdiaszablyozs s -felgyelet terletn is gykeresen j helyzet alakult ki.

Tbb szerv egyestsbl ltrejtt az llami mdiagyi cscsszerv, a Nemzeti Mdias Hrkzlsi Hatsg (NMHH), amely tfog, a tv- s rdicsatornk tartalmnak felgyelettl a frekvencik elosztsig stb. terjed jogkrt kapott. Ahatsg
mellett testlet mkdik, az n. Mdiatancs, amelynek tagjai kizrlag a kormnyon lv politikai erkbl kerltek ki. Nemcsak a felgyelet kerlt centrlis kontroll
al. Akorbban egymstl elklnlve mkdtetett llami rdi- s tvcsatornkat
egyetlen kzpont al hztk be (Mdiaszolgltats-tmogat s Vagyonkezel Alap
MTVA). Acscsszerv kezben sszpontosul a finanszrozs s a munkatrsak kivlasztsnak jogkre is. Tovbb mindegyik llami mdium szmra ktelez a kzponti hriroda anyagnak tvtele.
d) Az igazsgszolgltats s a brsgi testlet fggetlensgt megkrdjelez
intzkeds a rendkvl szles jogkrrel rendelkez Orszgos Brsgi Hivatal ltrehozsa. Ahivatal vezetje jelents befolyssal (kvzi dntsi lehetsggel) br a brk
kinevezsrl, ellptetskrl, a brsgi gyek deleglsrl szl dntseknl.
Noha nem tartozik a szervezeti struktra formlis talaktsnak krbe, de jl jelzi a vltozs tartalmi irnyt az a krlmny, hogy a Hivatal (amgy az Orszggyls
ltal vlasztott) vezetjnek tisztsgt a Hivatal ltrehozsa ta egy vezet kormnyzati prtpolitikus felesge tlti be.
e) Avlasztsi rendszer tszabsa s a kormnyprtok szmra szavazatmaximalizl mechanizmusok beptse mg a soron kvetkez parlamenti s nkormnyzati vlasztsok eltt.125
f) Aterleti s teleplsi nkormnyzati rendszer alapvet talaktsa, mely talaktsok kzppontjban egyrszt a vlasztsi rendszer talaktsnak (az orszgos
s a helyi politika kztti szemlyi tfedseknek a polgrmesteri s a parlamenti kpviseli tisztsg sszefrhetetlensgnek kimondsa rvn trtn) eliminlsa, msrszt az nkormnyzati feladatok llami (dekoncentrlt) struktrk irnyba trtn
tadsa, harmadrszt pedig a megmarad feladatok rendkvl szoros s alapos kzponti szablyozsa, kontrollja s korltozsa llt.126
4.2. STRUKTRATALAKTS, FELADAT- S HATSKRK
(T)RENDEZSE 127
Ahogyan fent mr rintlegesen emltettk, a politikai rendszer alapintzmnyein tl

a msodik Orbn-kormny a kzponti llamigazgats szervezetrendszert, strukturlis viszonyait is alapjaiban jrarajzolta. A2010 ta permanensen tart, a kzponti
llamigazgatst clz strukturlis talaktsok legfbb jellemziknt a kzpontostst,
a miniszterelnk szerepnek tovbbi erstst s kzvetlen appartusa hatskrnek
tovbbi szlestst, a szervezeti integrcit, az orszgos fhatsgok szmnak s
Szentgli-Tth Boldizsr: Hol is tart a vlasztsi folyamat? Arsboni 2014/1. 8388, www.arsboni.
hu/wp-content/uploads/2014/06/ArsBoni_2014_1.pdf.
126
HajnalRosta (121. lj.).
127
125
551
viszonylagos autonmijnak radiklis cskkentst emlthetjk. Efolyamat legfbb

elemei az albbiak.
Aminisztriumi struktra teljes talaktson ment keresztl. Aklnbz trck
sszevonsval a korbban 13 minisztrium helyett 8 integrlt szuperminisztrium
jtt ltre. Akzigazgatsi reformprogram kidolgozsrt felels miniszter szerint a
minisztriumi struktra tszervezsnek, a korbban elklnlt gazati irnytsok
sszevonsnak a clja a kltsgtakarkossgon tl az volt, hogy az gazati lobbik
ne szabdaljk szt a kormnyzati politikt, mint ahogy az korbban nagyon sokszor
megtrtnt.128 Az gazati lobbik ettl mg megmaradnak, a cl nem a megszntetsk, hanem a becsatornzsuk.129 Aharmadik szempont az volt, hogy a minisztriumok kpezzk le a gazdasgpolitikai prioritsokat, tkrzzk vissza az llamreform hangslyos clkitzseit.130 Ebbl az indoklsbl az tnik ki, hogy a kormnyzat
nemcsak gazdasgi-kltsgcskkentsi megfontolsbl dnttt a minisztriumi struktra tszervezsrl, de a kormnyzaton belli koordinci erstse, az gazati rdekek sszehangolsa is elsdleges clknt jelentkezett.
Visszalltottk a kzigazgatsi llamtitkri pozcit s a KT (kzigazgatsi llamtitkri rtekezlet) intzmnyt. Akzigazgatsi llamtitkri rtekezleteken kerltek felvetsre az gazati elterjesztsekkel kapcsolatos szakmai s politikai krdsek. AKT szelektlt ezek kzl. Apolitikai egyeztetst ignyl krdseket
tovbbtotta politikai egyeztetsre (pldul a Miniszterelnksgen mkd politikai
llamtitkri rtekezletekre, amelynek mkdse mindemellett informlisnak tekinthet, a testlet ugyanis nem jelenik meg a kormny hivatalos gyrendjben), mg a
szakmai krdsekben a trck kpviseli egyms kztt ktttek kompromisszumot.
Amennyiben nem vezetett eredmnyre az egyeztets, a Kzigazgatsi s Igazsggyi
Minisztrium (KIM) gyakran hatalmi ervel lt131 a vita eldntsnl, aminek sorn
a KIM dntst, javaslatt a trck tbbsgben elfogadtk.132
AMiniszterelnki Hivatalt tszerveztk. Br a MeH formlisan megsznt, de valjban megkettzdtt. AMiniszterelnki Kabinetirodt, amely korbban a MeH rsze
volt, tkereszteltk Miniszterelnksgre, mely elssorban a miniszterelnk kzvetlen
munkaszervezeteknt, illetve a politikai termszet krdsek egyeztetsnek frumaknt funkcionlt. Akorbbi MeH kormnyzati koordincis feladatait pedig a KIM vette t.133 AMiniszterelnksg a politikai koordinci helyszne, mg a KIM a kzigazgatsi koordinci.134
Apolitikai s kzigazgatsi koordinci arnya s slya idvel vltozott. 2010
2012 kztt a kormnyzati munka koordinlsnak kulcsszereplje a KIM, s ennek
Navracsics Tibor: Acscsminisztriumok ltrehozsa bevltotta a hozz fztt remnyeket MTI,
Magyar Rdi 2012. 06. 06. Lsd www.kormany.hu/hu/kozigazgatasi-es-igazsagugyi-miniszterium/hirek/a-csucsminiszteriumok-letrehozasa-bevaltotta-a-hozza-fuzott-remenyeket.
129
Navracsics (128. lj.).
130
Navracsics (128. lj.).
131
Br Marcel: Akoordincis mechanizmusok 2010 s 2014 kztt a kzponti kormnyzatban. Szemlyes
interj, Budapest, 2014. 05.08.
132
Br (131. lj.).
133
Mller (93. lj.).
134
Mller (93. lj.).
128
552
megfelelen a koordincis tevkenysgeken bell a hangslyosabb a kzigazgatsi koordinci volt.135 Adnts-elkszts sszehangolsa mell viszont olyan jogkrk is trsultak, melyek a KIM-et a tbbi minisztrium fl emeltk (br de jure a
minisztriumok tovbbra is egyenrangak maradtak). Ilyen volt pldul, hogy a kzigazgatsi s igazsggyi miniszter miniszterelnk-helyettesi rangba emelkedett,
valamint hogy a kzponti llamigazgatst rint, kulcsfontossg szemlygyi krdsek (pldul vezeti kinevezsek) a KIM felgyelete al kerltek. AKIM kzigazgatsi llamtitkra szerint 20102012 kztt lezajlottak a kzponti kormnyzatban
azok a strukturlis talaktsok, amelyek egy ers szakmai kzigazgatsi koordincit ignyeltek. Ebben az idszakban a KIM vlt a kormnyzati koordinci hangslyos
szerepljv.136 A2012 utni idszakban az orszggylsi vlasztsok kzeledtvel viszont hangslyosabban eltrbe kerltek a stratgiai-politikai krdsek, illetve
ennek megfelelen a politikai koordincis szksgletek. Apolitikai szempontok
a Miniszterelnksgbe toldtak,137 melynek szerepe fokozatosan ersdtt. gy pldul olyan stratgiai fontossg szervek s terletek, mint a Kormnyzati Ellenrzsi
Hivatal (KEHI), a klgyi hrszerzsrt felels Informcis Hivatal (IH), valamint a
Nemzeti Klgazdasgi Hivatal (HITA) irnytsa tkerlt a Miniszterelnksghez.
Ami a miniszterelnk szerept illeti, a msodik Orbn-kormny alkotmnyos szinten is br mr korbban, a 2006. vi LVII. tv. s a 2010. vi XLIII. tv. is tartalmazott
ezt clz rendelkezseket megerstette a miniszterelnk kormnyon belli irnyt
szerept. Eszerepersds fbb elemei az albbiak:
a) Az Alaptrvny tartalmazza, hogy a miniszterelnk hatrozza meg a kormny
ltalnos politikjt.
b) Ezen tlmenen alkotmnyos szinten is megjelent az az elv, hogy a miniszterek a
kormny rdekeit kzvettik a trcknl (s nem pedig ellenkezleg).
c) Emellett a miniszterelnk kzponti szemlyi llomny feletti kzvetlen kontrollja
is megersdtt. Aszemlyzeti jogkre teljesen tfogja az llamtitkri kart s a kormnybiztosok, valamint a miniszterelnki biztosok tevkenysgnek kzvetlen irnytst.138
d) Aminiszterelnk a jogalkots tern is fggetlentette magt a kormny tbbi tagjnak kontrolljtl, ugyanis a kormny gyrendje139 felhatalmazza a miniszterelnkt, hogy kivtelesen indokolt esetben, a kormny lsei kztt, kormnyrendeletet
vagy kormnyhatrozatot adjon ki sajt jogn, amelyet csak utlagosan kell a kormny el terjesztenie.
Afenti vltozsok egyrtelmen a kzponti hierarchikus irnyts s kontroll ersdst jelzik a kzponti llamigazgatsban. Jl ltszik, hogy formlisan is intzmnyesltek azok a viszonyok s mkdsmdok, melyek mr rszben korbban is egy Mller (93. lj.).
Br (131. lj.).
137
Br (131. lj.).
138
Mandk Fanni: Amagyar kormnyzati struktra reformja a msodik Orbn-kormny idejn in
Vereblyi Imre (szerk.): Az llam s jog alapvet rtkei a vltoz vilgban (Gyr: SZEllam- s
Jogtudomnyi Doktori Iskola 2012) 3041.
139
1144/2010. (VII. 7.) Korm. hat.
135
136
553
rtelmen centralizltk a kormny mkdst az gazati nllsggal, a trck kln

rdekeivel szemben.
Ami a minisztriumok alatti kzponti llamigazgats struktrjt illeti, alapveten kt jelents elmozduls azonosthat a vizsglt, 2010 s 2015 kztti idszakban. Egyrszrl megvltoztak az orszgos fhatsgok kategrii s jogllsuk (lsd
elssorban a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az
llamtitkrok jogllsrl szl 2010. vi XLIII. tv.-t). Eterleten a leglnyegesebb
vltozs, hogy az Alaptrvny 2011-tl egy j szervezeti kategrit nevest, nevezetesen az nll szablyoz szervet. Ez a kategria kivtelesnek s eddig pldtlannak tekinthet a rendszervltst kvet kzponti llamigazgatsban, amennyiben az
orszgos fhatsgok korbbi tpusaitl az a fontos tulajdonsga klnbzteti meg,
hogy br ezeket is az Orszggyls hozhatja ltre, de csak sarkalatos (ktharmados tbbsget ignyl) trvnnyel. Ennek ellenre tradicionlisan fggetlen, autonm
szervek is tszervezsre kerltek. Ilyen a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete,
amelyet 2013-ban beolvasztottak az MNB-be. Avizsglt, 2010 s 2015 kztti idszakban nll szablyoz szervezetek a Nemzeti Mdia- s Hrkzlsi Hatsg,
2013-ig a Pnzgyi Szervezetek llami Felgyelete, 2013-tl a Magyar Energetikai s
Kzm-szablyozsi Hivatal. Az j szablyozsban az orszgos fhatsgok formlis-strukturlis jellemzik alapjn ebben az idszakban is elklnthetk egyrszt 1)
a kormny alrendeltsgben mkd szervezetekre (kormnyhivatal, kzponti hivatal), msrszt pedig 2) a kizrlag az Orszggylsnek felels szervekre (ezek tpusai: autonm llamigazgatsi szervek, amelybl t ltezik,140 valamint nll szablyoz szervek).
Az elbbi kategrit, teht a kormny alrendeltsgben mkd szerveket tekintve, jelents a klnbsg a kormnyhivatalok s a kzponti hivatalok szmossga
kztt. 2010 s 2015 kztt t kormnyhivatal tpus szerv mkdtt (br menet
kzben a Magyar Energia Hivatal tkerlt az nll szablyoz szervek kz, egy
jonnan alaptott hivatal, a Nemzeti Kutatsi, Fejlesztsi s Innovcis Hivatal pedig
bekerlt).
Ezzel szemben a kzponti hivatalok kre mr nem ennyire ttekinthet s stabil. Atrvny csak az ebbe a tpusba tartoz szervekre vonatkoz kzs szablyokat hatrozza meg, de nincs taxatve meghatrozva az idetartoz szervezetek kre.
Akzponti llamigazgatsi szervek szma a vizsglt idszakban krlbell 2530
kztt mozgott. Apermanens tszervezsek leginkbb ezeket a szerveket rintettk. Tbb kzponti hivatalt olvasztottak ssze (pldul 2012. janur 1-tl Nemzeti
Foglalkoztatsi Szolglat/NFSZ s az Orszgos Munkavdelmi s Munkagyi
Ffelgyelsg/OMFF sszeolvasztsa), illetve nhny, korbban nem ltez j szervezet jtt ltre (pldul a rvid, mde viharos let Nemzeti llamigazgatsi Kzpont/
NK, valamint a Kormnyzati Informatikai Fejlesztsi gynksg/KIF). 2014-tl a
kzponti llamigazgats centralizcija tovbb ersdtt. Olyan szervezeti vltozsok
trtntek, amelyek az irnyba mutatnak de legalbbis felvetik a krdst, hogy a
A vizsglt, 2010 s 2015 kztti idszakban ilyen szervezetek voltak a Kzbeszerzsi Hatsg,
a Gazdasgi Versenyhivatal, az Egyenl Bnsmd Hatsg s a Nemzeti Adatvdelmi s
Informciszabadsg Hatsg, valamint a Nemzeti Vlasztsi Iroda.
140
554
rendszervlts ta klasszikusnak szmt minisztrium fhatsg (gynksg tpus szerv) struktra eltnben van. 2014 elejn jogutdlssal megsznt az unis forrsokat felgyel, 2006-ban ltrehozott Nemzeti Fejlesztsi gynksg/NF. Az
intzmny egy rsze a jogutd Miniszterelnksgbe olvadt, az egyes operatv programokat felgyel n. Irnyt Hatsgok pedig a szaktrckhoz kerltek.141 Az unis
tmogatsok felhasznlst segt Magyar Gazdasgfejlesztsi Kzpont Zrt. is megsznt 2014 tavaszn s feladatait hrom minisztrium vette t (a Miniszterelnksg,
a Nemzeti Fejlesztsi Minisztrium s a Nemzetgazdasgi Minisztrium). A2012ben ltrehozott integrlt munkagyi fhatsgot (Nemzeti Munkagyi Hivatal/NMH)
2015. janur elsejvel szintn beolvasztottk a Nemzetgazdasgi Minisztriumba.
2015-ben a szakkpz iskolk tkerltek a Klebelsberg Intzmnyfenntart
Kzponttl (KLIK) a Nemzetgazdasgi Minisztrium fenntartsba.
Akzponti hivatalok gyakoribb tszervezst az is segti, hogy a ltrehozsukhoz,
megszntetskhz s a szervezeti talaktsukhoz elgsges kormnyrendelet is,
nem szksges parlamenti konszenzus a krdsben.
2. tblzat. Akzponti llamigazgats krben mkd, gynksg tpus szervezetek
uralkod tipolgija (20102015)
Strukturlis jellemz
Alapt (stattum jellege)
Flttes szerv
Vezet kinevezse s felmentse
Kormnyhivatalok
Kzponti Hivatalok
Parlament (trvny)
Kormny (kormnyrendelet)
Kormny
Minisztrium
Miniszter javaslatra a miniszter- Miniszter nevezi ki s menti fel.
elnk nevezi ki s menti fel.
Atisztviselk javadalmazsa
Aminisztriumi tisztviselkvel Aminisztriumi tisztviselknl
azonos.
kevesebb.
Akormnyzati dntshozatalban Rszt vehet a kzigazgatsi llam- Nem vesz rszt a kzigazgatsi
val rszvtel
titkri rtekezleten.
llamtitkri rtekezleten.
Az elterjesztst az irnyt
miniszter tjn terjeszti el.
Kltsgvetsi trvnyben betl- Aminisztrium kltsgvetsi feje- Aminisztrium kltsgvetsi fejettt sttusz
zetn bell nll cmet kpez.
zetn bell nll cmet kpez.

Forrs: Sajt szerkeszts a 2010. vi XLIII. tv. alapjn
Amsodik Orbn-kormny kzigazgatsi eljrsokra vonatkoz reformelgondolsai s -dntsei leginkbb a Magyary-terv(ek)bl (11.0 s 12.0)142 143 olvashatk ki.
Az ezekben megjelen az olvas szmra esetenknt nmileg homlyos tartalm
ANemzeti Fejlesztsi gynksg megszntetsvel sszefgg egyes krdsekrl szl 475/2013.
(XII. 17.) Korm. rend.
142
Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium: Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program 2011,
magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesiProgram.
143
Kzigazgatsi s Igazsggyi Minisztrium: Magyary Zoltn Kzigazgats-fejlesztsi Program 12.0
2012, magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/d/2c/40000/Magyary%20kozig%20fejlesztesi%20program%202012%20A4.pdf.
141
555
elemek kzl a leglnyegesebbek az albbiak: az llami feladatkataszter elksztse;

egyszerbb llam; deregulci; az elektronikus kzigazgats kiterjesztse; az adminisztratv terhek cskkentse; j gyflkapcsolat, kormnyablak; a kzigazgats eljrsnak egysgestse s egyszerstse; az eslyegyenlsg s az egyenl bnsmd
biztostsa; elszmoltathatsg korrupciellenes program; kezdemnyez kommunikci, konzultci.
Ebben a listban a korbbi kormnyzati idszakok reformszndkaihoz hasonl clkitzsek jelennek meg (pldul deregulci, eljrsok egyszerstse, gyflszolglat
egysgestsre val trekvs). Alnyegi elmozduls viszont a clkitzsek vgrehajtsban figyelhet meg. Mg a korbbi idszakokban a clokat jobbra csak ltszatintzkedsek kvettk, gy tnik, hogy a reformszndk ezttal nmileg nagyobb mrtkben rendelkezett a vghezvitelhez szksges megfelel politikai tmogatottsggal
s ervel. Habr az egyes clok megvalsulsi mdjval kapcsolatban szmos kritika
is megfogalmazhat (pldul egyablakos gyflszolglati reform, a kormnyablakok
rtkelse kapcsn,144 az gazati informatikai rendszerek sszehangolsval sszefggsben145), az vitathatatlan, hogy nagy horderej elmozdulsok trtntek a kzigazgatsi folyamatok, eljrsok terletn.
Pldul az adminisztratv terhek cskkentsnek s az gyflszolglati rendszer
javtsnak egyik lnyeges llomsa volt a kormnyablak-reform, azaz az egyablakos gyflszolglati rendszer kialaktsa. Akormnyablakok a megyei kormnyhivatalok integrlt gyflszolglati irodiknt mkdnek. Akormnyzati szndk szerint:
[] a kormnyablakok megteremtik a lehetsgt az ugyanazon standardok szerint,
egysges arculattal, azonos felkszltsg s minsg szemlyi llomnnyal, ugyanolyan gyflfogadsi rendben trtn szolgltatsnyjtsnak. Ez az egysgessg az
gyfelek szmra is elnyt jelent az eligazodsban.146
Akormnyablakok 2014-ben tbb mint ktszztven gytpusban nyjtottak valamilyen szint gyintzsi szolgltatst az gyfelek rszre.
Az llami berendezkedst alapjaiban talakt tfog kormnyzati reformok a kzponti llamigazgats s ltalban a kzigazgats szemlyi llomnynak helyzett is
gykeresen talaktottk. Akztisztviselk jogllst 1992 ta szablyoz, a 2010-es
Kovcs va Hajnal Gyrgy: Analyzing the Motives of Reforming Customer Services in Hungarian
Public Administration: ACase Study of One-Stop-Government Reforms in Carmela DiMauro
Alessandro Ancarani Gyula Vastag (szerk.): Research in the Decision Sciences for the Service
Economy: Best Papers from the 2015 Annual Conference (New York Pearson 2015) 532.
145
Kovcs va: Public Administration Reforms for the Better Coordination within the Central Government
in Hungary in Government vs. Governance in Central and Eastern Europe: From Pre-Weberianism to
Neo-Weberianism? Presented Papers from the 22st NISPAcee Annual Conference May 2224, 2014,
Budapest, Hungary.
146
Virgh Rudolf: Akormnyablak reformrl. Szemlyes interj, Budapest, 2012. 05. 09.
144
556
vlasztsok utn tbb kulcsponton is mdosul jogszably helybe lp, a kzszolglati tisztviselkrl szl 2011. vi CXCIX. tv. gykeresen talaktotta a kzszolglati
plya jellemzit s szablyozsi kereteit.
Idrendben az els rgtn a kormny hatalomra kerlst kveten letbe lpett
ilyen vltozs az indokls nlkli felments lehetsgnek megteremtse volt. Ezt
elszr csak a kormnytisztviselkre, ksbb a kztisztviseli llomnyra is kiterjesztettek. Az j szablyozs rtelmben a korbbiaktl eltren nem kellett megindokolni a felmentst, s a korbban a jogviszonyban tlttt idhz igazod, ltalban
jval hosszabb felmentsi idt kt hnapra redukltk. Amunkltat rszre az ehhez
hasonl tlhatalmat mg a legnyitottabb kzszolglati rendszerek (pldul USAfels szinten, skandinv orszgok) sem ismerik.147 148 Ezzel a zrt kzszolglati rendszer
egyik leglnyegesebb jellemzje sznt meg. Br 2011-ben mindkt trvnyi rendelkezst megsemmistette az Alkotmnybrsg,149 de azzal, hogy a megsemmist rendelkezs hatlybalpsnek idpontjt az AB meglepetsre150 csak ksbbre, 2011.
mjus 31. napjra tette, mg kzel hat hnap maradt nyitva jabb indokols nlkli
felmentsek vgrehajtsra.
Eszablyok alkotmnybrsgi megsemmistst kveten is bepltek azonban a
2011. vi j szablyozsba (Kttv.) olyan elemek, amelyek tovbbra is lehetv teszik
az n. tetszs szerinti foglalkoztatst (at-will employment) a kzszolglatban.
Azaz a munkltat klnsebb objektv indok nlkl, jogilag bizonytalan, homlyos
felmentsi okra hivatkozva mint amilyen pldul a bizalomveszts vagy mltatlansg mentheti fel a kztisztviselt pozcijbl.151
Amsik klasszikus kztisztviseli jogintzmny, amely nagymrtkben vesztett
szerepbl, a kollektv rdekkpviselet lehetsge. Habr a szakszervezethez s a
szervezdshez val jog az 1992. vi Ktv.-ben mg biztostott volt, a jelenleg hatlyos
Kttv. szablyai ezt lnyegileg korltozzk, mgpedig a Magyar Kzszolglati Kar kztestletnek ltrehozsval s a ktelez tagsg elrendelsvel. Ez az nkntes rszvtelen alapul szakszervezeti mozgalom elfojtst eredmnyezheti.152 Ezen tl a kollektv alku lehetsgt is csak rendkvl szk krben biztostja az j szablyozs.153
Sokak kztk az Emberi Jogok Eurpai Brsga szerint a jogllam elveivel
lnyegileg ellenttes intzkeds volt a kzszfrban kifizetett vgkielgtsekre kivetett 98%-os klnad.154 Az j szablyozs szerint az llami s nkormnyzati vezetknek, kpviselknek, kztulajdon cgek vezet tisztsgviselinek s felgyelbizottsgi tagjainak a jogviszonyuk megszntetse miatt kifizetett sszeg ktmilli
V. Ferencz Jcint: Jogszer jogbizonytalansg? Afelments indokolsnak vltozsa a kzszfrban Miskolci Jogi Szemle 2012/1. 90103.
148
V. Nacsa Beta: Foglalkoztats jogi szablyozsa a kzszfrban. Ajogi szablyozs kt neuralgikus
pontja: az llsbiztonsg s a kollektv alku Budapesti Munkagazdasgtani Fzetek 2013/9.
149
1068/B/2010. AB hat., ABH 2011, 49.
150
Nacsa (148. lj.).
151
V. Ferencz (147. lj.).
152
Nacsa (148. lj.).
153
Nacsa (148. lj.).
154
Az egyes gazdasgi s pnzgyi trgy trvnyek megalkotsrl, illetve mdostsrl szl 2010.
vi XC. tv.
147
557
forint feletti rsze utn, ms llami foglalkoztatottaknak a vgkielgtsk hrom s

fl milli forinti rsze utn kellett megfizetnik a klnadt. Br az Orszggyls mlt
v decemberben 2014. janur 1-jei hatllyal az addigi 98%-ot 75%-ra cskkentette, az AB a korbbi (98%-os) rendelkezs alkalmazst 2014 februrjtl megtiltotta.
Akzszolglati dolgozk jogkreinek erteljes megnyirblsa mellett a kivlaszts
centralizlsa is fokozta a kzponti llamigazgatsban dolgozk felett kitereblyesed, kzpontilag gyakorolt politikai kontrollt. Az j szablyozs rtelmben a minisztriumi osztlyvezettl flfel az llamtitkri szintig a kinevezsekhez a kzigazgatsrt felels minisztrium (2014-ig a KIM) kzigazgatsi llamtitkrnak jvhagysa
szksges. Arendelkezs a szemlyzeti krdsekben eddig autonm mdon dntst
hoz minisztriumok mozgstert szktette. Akormnyzati indokls szerint erre
azrt volt szksg, hogy egysgesen biztostsk a kzigazgats szakmaisgt s professzionalizmust. Ez az rv azonban gyengnek tnik, mgpedig azrt, mert nem
kerlt fellltsra olyan normatv szempontrendszer, amely rgzten a rszletes szakmai feltteleket, amelyekre hivatkozva a kinevezs megtagadhat lenne.155
rdemes kiemelni a kzponti llamigazgats szemlyi llomnyt rint, taln
egyetlen olyan vltozst, amely els rnzsre a karrierelv, rdemalap kzszolglat hagyomnyos rtkeinek, eszmnynek visszalltst sugallja. Akzigazgatsi llamtitkri pozci s a kzigazgatsi llamtitkri rtekezletek visszalltsval
a msodik Orbn-kormny lnyegben egy, az 19902006 kztti idszakra jellemz strukturlis megoldst hozott vissza. Ennek az intzkedsnek a clja, hogy legalbb formlisan a minden minisztriumban mkd kzigazgatsi llamtitkri s a
helyettes llamtitkri funkci elklntsvel sztvlassza a kzigazgats s a prtpolitika terlett. Br szakmailag indokoltnak tnik, hogy a minisztriumban a miniszter
mellett legyen egy kzigazgatsi-operatv feladatokat ellt vezet, aki a minisztriumi appartust, a szakmai munkt sszefogja, viszont a hazai kzponti kormnyzattal foglalkoz szakemberek tlnyoman egyetrtenek abban, hogy a kzigazgatsi llamtitkri pozci politikai semlegessge tbbnyire illzi.156 157 158 Ezt tmasztjk
al a msodik Orbn-kormny kzigazgatsi llamtitkri pozcijt betltk szakmai
lettjra vonatkoz adatok is: Amostani kzigazgatsi llamtitkrok s a helyettes
llamtitkrok jelents rsze a mostani kormnyprtokhoz ktdik.159 Ebben az esetben
viszont nehz elvrni, hogy e vezetket tisztn szakmai, politikailag semleges vezetknek ismerjk el, gy pozcijuk ne a kormnyz prthoz ktdjn.
rdemes kitrni arra, hogy a kzponti llamigazgatsban a kzszolglati dolgozk
teljestmnyalap brezsvel sszefggsben jelents vltozs kvetkezett be. Amint
arra korbban is utaltunk, a teljestmnyalap brezs rendszernek bevezetst a
Mller Gyrgy: Sajt interj Magyar Narancs 2010/35, magyarnarancs.hu/belpol/mindegyik_tisztogatott_-_muller_gyorgy_cimzetes_egyetemi_tanar_az_uj_kormany_mukodesi_rendjerol-74483.
156
Szente Zoltn: Kzigazgats s politika metszspontjn: a miniszterek s az llamtitkrok rekrutcija
Magyarorszgon 19901998 Szzadvg 1999/13, www.c3.hu/scripta/szazadveg/13/szente.htm.
157
Gajduschek Gyrgy: Akztisztviseli jogviszony hazai szablyozsnak szisztematikus, tfog elemzse [PhD-rtekezs 2011] (Pcs: Pcsi Tudomnyegyetem JK Doktori Iskola), doktori-iskola.ajk.pte.
hu/files/tiny_mce/File/Archiv2/gajduschek/gajduschek_nyilv_ertekezes.pdf.
158
Mller (155. lj.).
159
Mller (155. lj.).
155
558
korbbi kormnyzatok is clul tztk ki s konkrt dntsek is szlettek ennek megvalstsra, ezek vgrehajtst mgis tbbnyire elszabotltk, nem rvnyestettk.
Ezzel szemben viszont ebben az idszakban jelentsen ntt a tnyleges teljestmnybr slya a hazai kzszfrban. Ennek egyik konkrt, szles kztisztviseli rteget
rint esete, amikor 2015-ben anyagi sztnzt, teljestmnyalap brezst vezetett
be a kormny a 20072013-as unis forrskeret kifizetsnek felgyorstsa rdekben.160 Az intzkeds mintegy ktezer-ktszz kormnytisztvisel juttatst rintette
s gy tnik, hogy az sztnz elrte a kvnt cljt; az els fl vben teljeslt a kormnyzat ltal elrt idarnyos unis tmogatsok kifizetsi rtke.161
5. KVETKEZTETSEK: AHAZAI KZPONTI LLAMIGAZGATSI

REFORMOK TENDENCIINAK S SAJTOSSGAINAK RTKELSE
ttekintve a rendszervltstl 2010-ig zajl kormnyzati reformok trtnett,
elmondhat, hogy e reformok nagy rsznek nem volt mdja kiteljesedni. Az olyan
nagyv, retorikailag ts clok, mint az olcs llam, a szolgltat kzigazgats,
az gyflkzpont, hatkony llam, a minsgbiztosts vagy a teljestmnymrs a
kzigazgatsban s a sort folytathatnnk, tbbnyire megrekedtek a kormnyzati reformprogramok s -dntsek szintjn (Pollitt162 fogalomrendszerben: a reformok retorikai s dntsi szintjn; teht a tnyleges cselekvs szintjt nem rtk el).
Konkrt vgrehajts, megvalsts csak ritkn kvette a kzel negyven kormnyhatrozatban s kzel egy tucat kormnyzati stratgiai dokumentumban felsorolt clkitzseket. Ahogyan ms szerz is rtkeli a 1990 s 2006 kztt kormnyzati reformokat, kln plyn fut a reform retorikja s a tnyleges gyakorlata.163
Ennek okai minden bizonnyal sokrtek; valsznleg szerepet kapott a reformok
politikai tmogatottsgnak gyengesge s (szervezeti) politikai ellenzknek ereje
csakgy, mint az, hogy a tnyleges vgrehajts eszkzrendszere nem volt biztostva,
a kormnyzaton belli szmonkrs, ellenrzs pedig gyakran hinyzott, vagy gyengekez volt.164 Arrl nem is beszlve, hogy a reformok eredmnynek rtkelse, a
visszacsatols s az esetleges kiigazts teljes mrtkben elmaradt. ltalnossgban
igaz, hogy nem volt elg id az irnyukat, cljukat, eszkzeiket rvid idkznknt, hektikusan vltoztat reformelkpzelsek vghezvitelre. Akzponti kzigazgats intzmnyrendszernek talaktst tovbb neheztette a kzigazgatsi kultra. Akzigazgatsi szervezetek s a szemlyi llomny mr hozzszokott az lland,
jabb s jabb kormnyzati reformtrekvsekhez, amelyek tipikusan a korbbi szn A20072013 kztti programozsi idszak operatv programjainak 2015. vi eredmnyes zrsval
sszefgg rdekeltsgi sztnz rendszerrel kapcsolatos feladatokrl szl 1060/2015. (II. 18.) Korm.
hat.
161
Tar Gbor: Ngyhavi bnuszt adnak az EU-pnzek lehvsrt Vilggazdasg 2015. 07. 20. Lsd
www.vg.hu/gazdasag/negyhavi-bonuszt-adnak-az-eu-penzek-lehivasaert-454061.
162
Christopher Pollitt: Clarifying Convergence: Striking Similarities and Durable Differences in Public
Management Reform Public Management Review 2001/1. 4.
163
Kdr (2. lj.).
164
Kdr (2. lj.).
160
559
dkokkal nagyrszt ellenttes irnyokat fogalmaztak meg. Az lland vltozs elkerlse rdekben a kzigazgatsi szervek igyekeztek minimlisan, csak formlisan,
ltszatintzkedseken keresztl eleget tenni; a nagyv reformclokra pedig gyakran
rzketlenn vltak. Afentieknek ksznhet, hogy lnyegben a kzigazgats talaktsval sszefgg lnyeges problmk, s az azok kezelst szolgl intzkedsek 1990 s 2010 kztt ismtld jelleggel, jra s jra megjelentek a kormnyzati
reformkoncepcikban. Az elbbieknek nmileg ellentmondani ltszik, hogy a kzponti
llamigazgats struktrja, szemlyi llomnynak jogllsa, eljrsai terletn mgis voltak vltozsok, ha tbbnyire csak kis lpsekben trtntek is. Ezekkel kapcsolatban azonban gy tnik, hogy tfog vezrlelv, koncepci nem volt mgttk, hanem
tbbnyire a pillanatnyi politikai szndkok, valamint a trck brokratikus nyomsgyakorlsa165 eredmnyezte azokat. Az 19902010-es idszakot az ercsoportokkal val egyezkeds, az alkuk, a kijrsok, a kormnyzati tervek felpuhulsa, illetve
jval ritkbban az ezeken nmileg tlmutat, mg ha csak marginlis vltozsokat is
eredmnyez, de mgiscsak clirnyos problmamegolds jellemezte. sszessgben
ezt az idszakot a lindblomi rtelemben vett tevickls jellemezte;166 a nagy trsadalmi alrendszerek kis lpsekben trtn, lass talaktsa vagy a megkezdett ambicizus reformok meghisulsa.
Arendszervltst kvet els vtizedben a kzponti llamigazgats modernizlst
alapveten kt f irny jellemezte: 1) az j, demokratikus llami intzmnyrendszer
kiptse, s 2) az j rendszer tbbnyire a rgi rendszerrel szemben a demokratikus
eszmk (tl)hangslyozsa miatt ltrejtt anomliinak, visszssgainak kikszblsre val trekvs. Az llami intzmnyek megreformlsa, belertve a kzponti
kzigazgats talaktst is a mlt tagadsnak, a szocialista intzmnyek s eszmk
teljes eltrlsnek jegyben telt. Alegtbb intzkeds (tl)kompenzlni kvnta a rgi
ersen centralizlt prthatalmi, autokratikus berendezkedst, illetve a rgi rendszer, a
szocialista hatalom reinkarncijnak a flelmbl szletett. rdemes azonban hangslyozni, hogy a fentiek mellett mr ekkor megjelentek az olyan modernizcis irnyok, amelyek egyrtelmen a nemzetkzi szervezeteknek val megfelels rdekben
kerltek napirendre. Viszont az ilyen reformcsomagokban benne foglalt szp elkpzelsek gyakran nem rtk el a politika ingerkszbt. Az eredeti megoldsokat gyakran
kirestve vezettk be vagy teljesen negligltk azok megvalstst.
Amsodik nagyobb reformidszakban nagyrszt a rendszervltozs utn intzmnyeslt berendezkeds sajtossgainak ksznheten lnyegi, effektv intzkedsek trtntek a kzponti kormnyzat s a miniszterelnk szerepnek erstse rdekben. Ezt a szndkot leginkbb a strukturlis talaktsok tkrzik. Emellett mind a
struktra, a munkafolyamatok szablyozsa s az emberierforrs-gazdlkods tern
a reformclokban egyrtelmen megjelentek az OECD SIGMAltal kzvettett j kzmenedzsment (NPM) doktrna elemei, melyek kvzi br nem formlisan, de az elvrsok szintjn az EU csatlakozsi felttelei lettek. Ezekkel az j tpus mechanizmusokkal, menedzsmenttechnikkkal szemben az ellenlls volt jellemz. Viszont e
Charles E. Lindblom: The Science of Muddling Through Public Administration Review 1959/2.
7988.
165
166
560
reformtervek vgrehajtsnak szabotlsa nem felttlenl a kormnyzati tehetetlensg rsze volt, hanem sokkal inkbb tudatos politikai akarat. Balzs szerint a kormnyzat: szerette volna elbb a klasszikus polgri kzigazgatsi rtkrendnek megfelel kzigazgatst kipteni s nem az alternatvat f szablly tenni s vele mindjrt
le is rombolni azt, amit pteni igyekeztnk.167 Ezrt aztn az egymst kvet, ltalban ktves kzigazgats-fejlesztsi feladattervek bven tartalmaztak olyan NPMelemeket (kiszerzdsek, minsgbiztosts, teljestmnyhez kttt illetmnyrendszer
stb.), melyek mgl a vals politikai akarat hinyzott, viszont legalbb a ltszatintzkedseket demonstrlni kellett az ves elrehaladsi jelentsekben. Kln sajtossga azonban a magyar reformoknak, hogy az NPM tpus mechanizmusok irnt 2002tl mutatkozott nagyobb s valdibb kormnyzati kereslet, akkor, amikor azokat mr
az EU sem preferlta.
Ahatalmi viszonyok fokozatos trendezdsvel s a miniszterelnk, illetve a kzponti kormnyzat hatalmnak fokozatos kiterjesztsvel a kzponti llamigazgats
tszervezsnek dinamikja (illetve azok hinya) jelentsen talakult. Akorbbi idszakok ellenhatsaknt 2010 ta alapveten megvltozott mind a dntshozatal stlusa, mind pedig a dntsek tartalma. Atbbsgi elv lnyegben korltozatlan rvnyestse mellett a kzponti llamigazgats (s az egsz politikai rendszer) gyors s
fundamentlis erej trajzolsnak lehettnk, lehetnk tani. Az elzekben felvzolt
kormnyzati reformirnyok, talaktsok kibontakozsval felersdtek az illiberlis fordulat miatti aggodalmak.168 169 Abekvetkezett vltozsokkal sszefggsben
rdemes utalni a kzigazgatsi reform elemzsekben gyakran megfigyelt ingaeffektusra (swing-of-the-pendulum); nevezetesen, hogy a 2010-tl megfigyelhet kormnyzati folyamatokat tlzott centralizci, az eddigi erviszonyok jelents trendezdse s a hatalomkoncentrci, valamint a kls korltok (EU/IMF stb.)
elhrtsa a korbbi idszak sajtossgaival sszefggsben kell szemllni. Azaz, a
mostani kormnyzati intzkedsek irnyt taln nmileg magyarzza az az vtizedekig elhzd tlzott kormnyzati bnultsg s az a tehetetlensg, amely a rendszervltst kvet idszakban ltrejtt llamhatalmi berendezkedsbl a kormnyzst ellehetetlent tlzott fkek s ellenslyok rendszerbl eredt.170 171
Balzs Istvn: Opponensi vlemny Horvth M. Tams Centralizlt helyi llamigazgats cm eladshoz. Elhangzott Amagyar jogrendszer llapota 2015. Konferencia s kziratvita eladsaknt,
2015. 10. 1416. MTATK JTI.
168
Lsd Jacques Rupnik: Hungarys Illiberal Turn: How Things Went Wrong Journal of Democracy
2012/3. 132137.
169
Lsd Kim Lane Scheppele: The Rule of Law and the Frankenstate: Why Governance Checklists do Not
Work Governance 2013/4. 559562.
170
Srkzy (37. lj.).
171
Daniel Smilov Ivan Krastev: The Rise of Populism in Eastern Europe: Policy Paper in Grigorij
Meseznikov Olga Gyrfov Daniel Smilov (szerk.): Populist Politics and Liberal Democracy in
Central and Eastern Europe (Bratislava: Institute for Public Affairs 2008) 712.
167
561
3. tblzat. Az 19902015 kztti idszak kzponti llamigazgatst rint

reformintzkedseinek ttekintse
Elemzsi
dimenzi
Reformok hajteri
Strukturlis
talaktsok
Eljrsok,
munkafolyamatok
Emberi erforrsok
minsgnek fejlesztse
19891998
1. Az j, demokratikus
llami intzmnyrendszer kiptse a szocializmus maradvnyaival
szemben.
2. Az j rendszer anomliinak, visszssgainak kikszblsre val
trekvs.
1. sszkormnyzati
rdekek rvnyestse: Areferatrarendszer
kialaktsa, kzigazgatsi s (informlis) politikai llamtitkri rtekezletek; a MeH szerepnek
erstse.
2. Ksrlet az rendszervlts utni zrzavaros, tlburjnzott orszgos hatskr fhivatali
struktra talaktsra, jogi sttuszuk rendezsre. Akategrik
kialaktsa megtrtnt
(OHSZ, Kzponti hivatal,
Minisztriumi hivatal),
azonban elmaradt az
egyes szervek egyrtelm kategrikba trtn
besorolsa.
Afbb reformirnyok
gazatokon tnyl
egyttmkds erstse,
vllalati menedzsmentmdszerek elterjesztse,
kzfeladatok kiszervezse, informatika fejlesztse, llami brokrcia
mrsklse, deregulci, llampolgri ignyek
figyelembevtele sszhangban lltak a nemzetkzi elvrsokkal (OECD
SIGMA, Eurpai Uni),
viszont a clkitzsek
kzl csak nhny realizldott, s az is mrskelt eredmnnyel.
1. Akztisztviselk jogllsnak rendezse (pszeudo-rdemrendszer

trvny172).
2. Aminiszterilis struktrban a politikai vltoz s a szakmai lland
szerepek (kzigazgatsi,
politikai llamtitkr) elklntse.
3. Akztisztviselk ltszmnak ellentmondsos alakulsa: a kztisztviseli ltszm hatrozott
nvekedse a kzigazgats leptst hirdet
reformokkal szemben.
19982010
1. Eurpaizci, vagyis
az intzmny- s szervezetrendszer hozzigaztsa az EU-s szablyokhoz, elvrsokhoz.
2. Prezidencializlds, azaz a hatalom
centralizlsa, a kormnyzat szerepnek
kiterjesztse, a kormnyf dominancija.
1. 2006-ig tendencizus a minisztriumi feladatok gynksg jelleg

szervezetekbe trtn kiszervezse; orszgos fhatsgok s kvzi-kormnyzati szervek
szmnak nvekedse.
2. 2006-tl erteljes
centralizci; minisztriumok s a kzponti
llamigazgatsi szervek
sszevonsa.
3. AKT felszmolsa.
4. Apolitikai irnyts
s kontroll nvelse a
miniszterelnk formlis
szerepeinek kiterjesztse rvn is.
Ahangzatos, de sokszor rszletes tartalmi s

megvalstsi koncepcit
nlklz reformok csak
mrskelt eredmnnyel s szelektv mdon
kerltek megvalstsra (pl. szolgltat llam,
Nemzeti Telehz Program, gyflszolglatok
egysgestse, gyflkapu, minsgbiztosts,
teljestmnymrs, hatkonysg, kltsg-haszon
elemzs).
1. Apropagandisztikus brokrciacskkent intzkedsek ellenre a

kztisztviselk ltszmnak hektikus vltozsa,
de sszessgben nvekedse.
2. Szakpolitikai koncepci alapjn megsznik a
kzigazgatsi llamtitkri
pozci s helyette a szakpolitikusok egyben a politikai s szakmai vezetk.
3. Az egyni teljestmnyrtkels s kompetenciaalap emberierforrs-gazdlkods
sajtos mdon, az j kzmenedzsment-trendektl
eltren kerlt megvalstsra (tlbrokratizlt).
Korszak
172
562
Elemzsi
dimenzi
Reformok hajteri
Strukturlis
talaktsok
Eljrsok,
munkafolyamatok
Emberi erforrsok
minsgnek fejlesztse
1. Aminiszterelnk szerepnek tovbbi erstse

s kzvetlen appartusa
hatskrnek kiterjesztse.
2. Akzponti llamigazgats szervezetrendszernek jrarajzolsa:
minisztriumi struktra
tszervezse; az llami
szervek nagyfok centralizcija, integrcija.
AMeH megszntetse. Feladatait a politikai koordincit ellt
(2012-tl) Miniszterelnksg s a kzigazgatsi koordincit ellt
(2010-tl) KIM veszi t.
Aminisztriumok szervezeti s mkdsi rendjnek standardizcija.
3. Az orszgos fhatsgok szmnak s
viszonylagos autonmijnak radiklis cskkentse.
4. j szervezeti kategria
ltrehozsa (nll szablyoz szerv).
Areformszndkok
a korbbi idszakokhoz hasonl clkitzseket fogalmaznak meg
(pl. gyflbart kiszolgls, brokratikus terhek
cskkentse, deregulci,
e-kzigazgats kiterjesztse), viszont lnyeges
eltrs, hogy a ltszatintzkedsek helyett vals
elmozdulsok, vltozsok
trtntek az eljrsok,
munkafolyamatok szintjn (pl. kormnyablakok
kiptse, eljrsi trvny mdostsa).
1. Akztisztviselk jogllsnak lnyegi jraszablyozsa.

2. Kzigazgatsi llamtitkri pozci visszalltsa.
3. Aszakmai szempontok mellett a politikai elktelezds, megbzhatsg
erteljes megjelense mint
alkalmazsi szempont.
4. Bizonyos fok tetszs
szerinti (at will employment) foglalkoztats
lehetsgnek kiptse
s jog eszkzkkel trtn
bebstyzsa (mltatlansg, bizalmatlansg mint
felmentsi felttel).
5. Afbb szemlygyi
krdsek centrlis kontroll
al vonsa.
6. Ateljestmnyalap brezs vals, effektv bevezetse a kzponti llamigazgats egyes
szegmenseiben.
Korszak
2010 2015 1. Akormnyz prt
ktharmados tbbsge
(2014- ig).
2. Az alkotmnyos
berendezkeds, a politikai rendszer, tbbek kztt a kormnyzati intzmnyrendszer
tfog, extrm mrtk
talaktsa.
Forrs: Sajt sszellts
563
HORVTH M. TAMS JZSA ZOLTN

AZ LLAMIGAZGATS HELYI S TERLETI SZERVEI:
KONCENTRCI S KONCENTRTUM *
Az llamigazgats terleti struktrja a szttagoltsg s az sszpontosts kztt hullmzik. Az integrcit vagy sztpontostst eredmnyez okok s krlmnyek ppoly soksznek,
mint az egyes orszgokban alkalmazott megoldsok. Atanulmny a nemzetkzi kitekintst
kveten a magyar terleti igazgats vltozsait tekinti t, kzppontban a kormnyhivatalok s az azok rszt kpez jrsi hivatalok hatsgi gyintzsben betlttt szerepvel.
Vizsglja az llamigazgatsi gyek intzsnek gyakorlatt, mind a jegyzk, mind pedig a
lakossg szemszgbl. Vgezetl a munka kvetkeztetseket fogalmaz meg a szervezeti s
mkdsi vltozsok eddigi tapasztalatai alapjn. Amagyar szablyozst s gyakorlatt illeten megllapthat, hogy a hivatalszervezs kzpontostsval s az elektronikus gyintzs kiterjesztsvel prhuzamosan jelents deficitek keletkeztek a jogszersg tern. Elszr
is, az llamigazgatsi hatsgi frumrendszer megrendlt, hiszen szervezeti hovatartozs
szerint egyazon kormnyhivatal egysgei brljk el az gyet, majd a hatrozattal szembeni
fellebbezst is. Msodszor, flszmoltk a szakhatsgi rendszert. Szakkrdsben az gyben
rintett szakmai szervet inkbb csak szakrtknt lehet ignybe venni. Harmadrszt, jelents egyedi hatsgi dntsek jogszabllyal ki vannak vve a rendes eljrs szablyai all.
Ilyenek tbbek kztt a nemzetgazdasgi szempontbl kiemeltnek nyilvntott fejlesztsek,
meghatrozott kiemelt ptsi beruhzsok. Mindezen tl, a kormnyhivatali gigaszervezetek ltalban is a mretgazdasgossg minden szervezsi, mkdsi s normatv garancilis
szempontjt negligljk. Arendszer tszervezse kzben folyamatos, melynek sorn a kzszolglatra vonatkoz szablyokon rendre tlptek. Sajnos, ez a krlmny slyos rnykot
vet a soron lv, az llamszervezet egszt rint talaktsokra is. Asztpontosts helybe
visszafordtatlanul kzpontosts lpett.
Ajelen tanulmny alapjul szolgl kutats mdszerei a kvetkezk voltak. Anemzetkzi
s hazai viszonyok feltrsa1 keretben sszehasonltst, joganyagelemzst s empirikus
vizsglatot vgeztnk. Az alkalmazott empirikus mdszer mlyinterj volt, jegyzkkel s gy* Az alapul szolgl kutatst tmogatta az OTKAK 101147. sz. projektje.
1
Atanulmny a Magyar Tudomnyos Akadmia s a Debreceni Egyetem llam- s Jogtudomnyi Kar
kzs, MTADEKzszolgltatsi Kutatcsoportjnak a Terleti kzszolgltatsok szablyozsai cm
projektje keretben kszlt. Aprojekt lersra lsd Horvth M. Tams: Szempontok a terleti kzszolgltatsok regulcis vltozsainak vizsglathoz in u. (szerk.): Kilengsek. Kzszolgltatsi vltozsok (Budapest Pcs: Dialg Campus 2013) 925, tovbb a jog.unideb.hu/kutatasaink/mta-kutatocsoport honlapot.
564
A z llamigazgats helyi s terleti szervei
segdekkel a dl-alfldi rgiban.2 Aterleti s helyi kzigazgats folyamatairl rszletes

tnymegllapt tanulmnysorozatot3 ksztettnk.
1. ATERLETI LLAMIGAZGATSI FELADATOK

MEGVALSTSNAK FBB NEMZETKZI FORMI
Eurpa orszgainak kzigazgatsa nagy vltozatossgot mutat. Az llamigazgatsi hatsgi feladat- s hatskrk teleptst a trtneti, kzjogi, intzmnyi, kulturlis s jogi hagyomnyok mellett elssorban a kzjogi rendszer, a kzponti, terleti s a
helyi szervek viszonya hatrozza meg.
1.1. AZ LLAMI SZERVEK DOMINANCIJT MEGTESTEST FRANCIA MODELL
Ha a fentiek alapjn fbb eurpai modelleket kvnunk kpezni, akkor nll modellknt nevesthet a francia llamigazgats, az llam, az llami szervek meghatroz
slya s szerepe miatt. Az llamigazgatsi szervek kiterjedt jelenlte kzponti, regionlis, megyei s teleplsi szinten nem csupn a trtnelmi hagyomnyoknak ksznhet, hanem sokkal inkbb annak a tnynek, hogy ezek az intzmnyek a lettemnyesei az egy s oszthatatlan kzrdek (volont gneral) rvnyestsnek. Mindez
nincs ellenttben, jl megfr az nkormnyzatisggal, a helyi autonmival. Az llamigazgatsi s nkormnyzati szervek, egyms mellett, egymst kiegsztve adott
esetben egymssal konkurlva sajtos szimbizisban mkdnek, az orszgban4 sr
s vastag intzmnyi hlt alkotva.
Aklasszikus centralizlt llamigazgats az 1982-ben elfogadott decentralizcis
trvny ellenre is csak keveset vltozott. Az llami feladatok jelents rszt tovbbra is az llamigazgats szervei ltjk el. Aszubnacionlis szinten a prefektus, mint
az llam terleti kpviselje irnytja a hatsgi tevkenysget, vdelmezi a nemzeti rdeket, rkdik a kzrend fenntartsa felett, s biztostja a trvnyek betartst. Egyedi hatsgi gyben dntsi jogkrt prefektusi rendelet kibocsjtsval
deleglhatja a dekoncentrlt szervek vezetire.5 Akzsgekben a polgrmester s
helyettesei az llam vgrehat szervei is. Aprefektus csak trvnyessgi szempontbl ellenrzi tevkenysgket.
t teleplsen, adott jrson bell, melyek a teleplsmretet, a lakossg megoszlsa szerint a trsget
hven reprezentljk. Amlyinterjkat Jzsa Zoltn ksztette.
3
Horvth M. Tams Bartha Ildik (szerk.): Gyrk s sugarak. Mit nyjt egy magyar vros?
(Budapest Pcs: Dialg Campus 2014). Karbantartott elektronikus adatbankja: drive.google.com/,
melyhez felhasznlnv s jelsz a kutatcsoport honlapjn tallhat elrhetsgen keresztl ignyelhet.
4
Jean-Claude Thoenig: Modernizing Sub-National Government in France: Institutional Creativity
and Functionality in Vincent Hoffmann-Martinot Hellmut Wollmann (szerk.): State and Local
Government Reforms in France and Germany. Divergence and Convergence (Wiesbaden: VSVerlag
fr Socialwissenschaften 2006) 3954.
5
Lrincz Lajos: Franciaorszg kzigazgatsa in Szamel Katalin [et al.] (szerk.): Az Eurpai Uni tagllamainak kzigazgatsa (Budapest: CompLex Wolters Kluwer 2011) 25259.
2
565
Belgium jllehet szvetsgi llam, de az llami mkds sajtossgai szempontjbl

a francia modellbe tartozik, annak ellenre, hogy kzigazgatsa szmos egyedi vonssal br. Akormnyt, az llamigazgatst a tartomnyokban a kormnyz kpviseli, aki
a dekoncentrlt llamigazgatsi szervek irnytja is.
Teleplsi szinten a vlasztott polgrmester ketts szerepet lt el, a kpvisel-testlet elnke, s egyben a kzponti llamhatalom helyi kpviselje is, gy felel a trvnyek vgrehajtsrt.
1.2. AZ LLAMI S NKORMNYZATI EGYTTMKDSEN ALAPUL
NMET MODELL
Anmet-osztrk jogterlet orszgai esetben nehz les vlasztvonalat hzni az

llamigazgatsi s az nkormnyzati funkcik kz, mivel az nkormnyzati szervek
mind terleti, mind pedig helyi szinten jelents llamigazgatsi feladat- s hatskrket is gyakorolnak.
Anmet Alaptrvny rszletesen foglalkozik a kzigazgatssal, a kzigazgatsi
szervek tevkenysgvel. Atartomnyi kzigazgatst a tartomnyi fels hatsgok, a
kzpszint szervek, valamint az alrendelt hatsgok vgzik.6
Atartomnyi szakigazgats is hierarchikusan tagozdik. Aszervezeti hierarchit
a legfelsbb szakigazgatsi hatsgok (miniszterek), a felettes szakigazgatsi hatsgok (erdszeti, pnzgyi igazgatsgok stb.), illetve az alrendelt szakigazgatsi
hatsgok (iparhatsgi hivatalok) alkotjk, vgl zrjk a sort a specilis feladatokat
ellt hivatalok (tartomnyi statisztikai hivatal, bngyi hivatal).
Aszvetsgi kormnynak nincsenek helyi hivatalai a tartomnyokban. Klnsen
a megyk s a megyei jog vrosok valstanak meg deleglt llamigazgatsi feladatokat. Kzsgi szinten az alapvet kzszolgltatsokhoz kapcsold llamigazgatsi
funkcik (anyaknyv, lakcmnyilvntarts stb.) elltsa a jellemz. Ajrsok feladata a kzsgi szintet meghalad, trvnyekben meghatrozott kzszolgltatsok szervezse, illetve az ezekkel kapcsolatos kzigazgatsi gyek intzse. Ilyen pldul az
lelmiszer-ellenrzs, az llatvdelem, a krnyezetvdelem, a jrmvezetssel kapcsolatos engedlyek kiadsa stb.
Atartomnyi kzigazgatsban a jrsok feletti harminckt kerlet (Regierungs
bezirke) mkdik. Aleglnyegesebb alapszolgltatsok jrsi szinten tallhatk,
ugyanakkor lehetsges a feladatok szintek kztti mozgatsa.
Anmet mintt kveti az osztrk kzigazgats felptse s mkdse. Af szably
itt is a tartomnyi nllsg, mely mind szervezeti vonatkozsban, mind pedig a feladat- s hatskrket tekintve rvnyesl. Atartomnyi llamigazgatsi szervek mellett a jrsi elljrsgok a tartomnyok hatskreit gyakoroljk.
Akzsgi nkormnyzatok ln a polgrmester ll, aki egyszemlyes hatsgknt
funkcionl. Akzsgi hatsgokra ruhzott gyekben ktve van az llami szervek
Lvtei Istvn Boros Anita Gajduschek Gyrgy: Nmetorszg kzigazgatsa in Szamel Katalin [et
al.] (szerk.): Az Eurpai Uni tagllamainak kzigazgatsa (Budapest: CompLex Wolters Kluwer 2011)
480-481.
566
irnymutatshoz. Akzsgi hivatalok a kzsgi szerv segdszervei, melyek elsfok

hatsgi jogkrt gyakorolhatnak.7
1.3. AZ ANGOLSZSZ CIVIL MODELL
Az angolszsz orszgok gyakorlatban az llamigazgats alkotmnyos, kzjogi alapproblma, a klasszikus, hierarchikus kontinentlis llammodell ebben a kulturlis kzegben a legutbbi idkig kevsb volt rtelmezhet. Akzigazgatsi szervek
mkdse szempontjbl az alapvet elvrs a kzszolgltatsok kltsghatkony,
gazdasgos s takarkos megvalstsa. Mindez nem jelenti a jog, a jogi szablyozs msodlagos szerept, csupn annak komplementer voltra utal. Aj gyakorlatok,
az rtkes s tovbbfejlesztett hagyomnyok, a kulturlis mintk s bevett eljrsok
legalbb annyira a rendszer immanens jellemzi, mint az llami szervek mozgstert
meghatroz trvnyek s egyb jogszablyok.
Az angolszsz jogrendszer sajtossga, hogy a szerves trsadalomfejldsnek
ksznheten az llam s az llamigazgatsi jog sohasem jtszott olyan meghatroz
szerepet a gazdasg s a trsadalom fejldsben, mint Eurpa vezet orszgaiban.
Ennek ksznheten a legutbbi idkig nmi gyanakvssal tekintettek az llamigazgatsi jogra, s annak intzmnyeire. Az elmlt tbb mint negyedszzadban a vltozs
abban kvetkezett be, hogy a formld adminisztratv jog egyrszt az eredmnyesebb llami mkds, msrszt pedig az llampolgri panaszok orvoslsnak eszkze.
Angliban a kzponti szervek tevkenysgt napjainkban is nagyszm gynksg,
kztestlet s ms, specilis cl szerv segti. Ezek rszben kzponti, rszben pedig
terleti illetkessggel mkdnek.
Aterleti s helyi igazgats differencilt. Amegyei (county) s helyi (district,
borough, city) nkormnyzatok mellett a londoni kerletekben, a metropoliszokban,
illetve egyes srn lakott megykben (shire county) egyszint (unitary) az nkormnyzati rendszer. Ahelyhatsgok a kzszolgltatsok biztostsa mellett llami,
hatsgi feladatokat is elltnak. gy pldul a megyei hatsgok felelsek a tervezsi,
kereskedelmi engedlyek kiadsrt, a fogyasztvdelmi jogszablyok betartsrt.
Ahelyi szervek jrnak el az llattartssal, a graffitikkal, plaktkihelyezsekkel kapcsolatos kihgsokban.
Az elsfok dntsek ellen a rendes brsgok eltt lehet fellpni. Agyorsabb,
olcsbb s hatkonyabb eljrs miatt jelents a szerepe az adminisztratv tribunloknak, melyek peren kvli jogorvoslati frumok.
Svdorszgban az llami feladatok jelents krt a minisztriumok helyett a szervezeti s gazdasgi nllsggal rendelkez kormnyzati gynksgekre teleptettk,
melyek minisztriumok felgyelete alatt mkdnek.
Aterleti igazgats kt szintje a megye s a kzsg. Amegye ln a hivatalfnk
vagy kormnyz ll, a hatsg vezetjeknt. Munkaszervezete az igazgatsg, mely
lnyegben dekoncentrlt llami szerv.8 Ahelyi nkormnyzatok feladat- s hatsk Szamel Katalin: Ausztria kzigazgatsa in Szamel (6. lj.) 531-532.
Tams Andrs: Svdorszg kzigazgatsa in Szamel (6. lj.) 562-563.
567
re terjedelmes, a kzszolgltatsok mellett hatsgi feladatokat (ptsgy, krnyezetvdelem) is elltnak.
1.4. AKELET - KZP - EURPAI VEGYES MODELL

Akelet-kzp-eurpai orszgokban 1990 utn modellvlts zajlott le, a centralizlt, llamkzpont llamigazgatst kellett demokratikus kzigazgatssal felvltani.
j alapokra kellett helyezni a kzponti s a helyi szervek kapcsolatt, s az llami s
nkormnyzati feladatok megvalstst is. Argi llamait folyamatos tkeress jellemzi. Aklnbz cl s tartalm kzigazgatsi reformok szksgszeren rintik
ms elemek mellett az llamigazgatsi feladat- s hatskrk krdst is.
Agazdasgi, trsadalmi, politikai kihvsokra adott vlaszok eltrek, orszgspecifikusak, a kzs jellemzk mellett meghatroz a nemzeti sajtossgok szerepe, az
adott orszg kzjogi rendszerbe illeszked megoldsok alkalmazsa. Az llam hatsgi feladatait rszben a terleti, helyi nkormnyzatok, illetve dekoncentrlt szervek
valstjk meg. Nem ritka az integrlt feladat- s hatskr gyakorlsa sem, amikor
nkormnyzati szervek mind llamigazgatsi (hatsgi), mind pedig nkormnyzati szolgltatsok gazdi.
Szlovniban a jrs (upravne enote) s a kzsg kpezi a terleti als szintet, mg
alapszinten hatezer teleplst szmllnak. Ajrsok 1991-ben jttek ltre, a terleti s a helyi kzigazgats elvlasztsa rvn. Ahivatalok feladatt trvny hatrozza meg. Ajrs mint llamigazgatsi szerv az llampolgrok s a jogi szemlyek szmra vgez szmos kzigazgatsi, elssorban a belgyi igazgats hatskrbe tartoz
feladatot (tlevl, szemlyes okiratok, vezeti engedlyek, gpjrmvek regisztrcija, ptsgy, mezgazdasg stb.). Elsfok hatsgknt jrnak el, valamint elltjk a
helyi kzssgek feletti trvnyessgi felgyeletet is.
Aszlovk kzigazgatsban a rendszervltozst kveten 1990-ben trvny alapjn
sztvlasztottk az llamigazgatst s a kzsgi/vrosi nkormnyzatot, valamint az
llamigazgats feladatait jrsi szintre teleptettk. Kzpszinten ers dekoncentrlt
llamigazgatsi rendszer plt ki. Amegyk ltrehozsval a helyzet megvltozott, a
stratgiai funkcik az nkormnyzatokhoz kerltek, ugyanakkor megfigyelhet a dekoncentrlt llamigazgats expanzija is, a terleti beoszts gyakori vltozsa mellett.
Az orszg terlete 2004-ig jrsokra (okres) volt felosztva. Ajrsi hivatalok megszntetsrl s a krzeti hivatalok ltrehozsrl szl jogszably a kzigazgatsi
reform kulcseleme volt, s vgl a Belgyminisztrium javaslatra a jrsok s a jrsi hivatalok megszntek. A2003-ban elfogadott trvny alapjn a jrsi jogkrket a
kerleti hivatalok, krzeti hivatalok (obvodny urad) s specilis llamigazgatsi hivatalok gyakoroljk. Akrzeti hivatal hatskrbe kerlt a hatsgi eljrs, a szablysrtsi gyintzs, az anyaknyvi igazgats szakmai felgyelete, a gpjrm-nyilvntarts vezetse. Arendrsgtl tkerlt az okmnygyintzs, a szemlyi igazolvny,
tlevl, jogostvny kiadsa. Ezenkvl szmos ms, a belgyi gazathoz tartoz gy,
mint pldul katasztrfavdelem, polgrvdelem tartozik ide. Akrzeti hivatalok a
kerleti hivatalok kihelyezett hivatalaiknt mkdnek, a hivatal vezetje az elljr.
568
Csehorszgban szintn 1990 utn trvnyi szinten sztvlasztottk az llamigazgatst s a kzsgi/vrosi nkormnyzatot. Az llamigazgats feladatait jrsi szintre teleptettk. gy az orszg terlete kerletekbl (kraj), jrsokbl (okres) s teleplsekbl (obce) llt.
2003-tl a jrsok elvesztettk szerepket, mivel 205 kzigazgatsi kzpontot
(teleplsi hivatal kiterjesztett hatskrrel) jelltek ki, s a jrsok feladatait felosztottk a regionlis hatsgok s a kzpontok kztt. Akzpontok a korbbi jrsok feladatainak kb. 80%-t vettk t, gy pldul a szemlyi okmnyok killtst, a gpjrmvek regisztrcijt, a szocilis gyek intzst stb.
Lengyelorszgban a kzigazgats hrom szinten plt ki az 1998-ban elfogadott
trvny alapjn. 16 nkormnyzatisggal felruhzott vajdasgot, 373 nkormnyzati jrst s 65 jrsi jog vrost hoztak ltre. Aregionlis nkormnyzatok s a regionlis llamigazgatsi hivatalok elklnlnek egymstl. Argikban a vajda kpviseli a kormnyt, s irnytja az llamigazgatsi feladatok vgrehajtst. Ajrsok
azon gyek gazdi, melyek nem valsthatk meg helyi szinten. Feladataikat a trvny hatrozza meg.
Afenti rvid ttekints altmasztja azt a bevezetben tett megllaptst, amely
szerint a terleti llamigazgatsi szervek rendszere, a kzponti s a helyi szervekkel
val kapcsolata, valamint az ltaluk elltott feladatok orszgrl-orszgra vltoznak, s
eltr sajtossgokat mutatnak. Modellrtk megoldsrl, ppen a nemzeti sajtossgok meghatroz volta miatt nem lehet beszlni. Az aktulis llamberendezkeds,
a kzjogi rendszer jellemzi, a kormnyzati clok s hagyomnyok formljk a kzigazgats egyes alrendszereinek, gy a terleti s helyi llamigazgatsnak is a struktrjt s mkdst.
2. MAGYARORSZGI VLTOZSOK
Akormnyzati diagnzis szerint9 2010-et megelzen az llamigazgats mkdst nemcsak a szervezeti szttagoltsg s az eltr szervezeti mkdsi formk jellemeztk, hanem a hatsgi frumrendszer is differencilt volt. Tbbfle modell ltezett,
melyek kzl a hrom leggyakoribb az albbi volt: 1) Elsfok hatsgi hatskr a terleti szervnl, msodfok a miniszternl. Ilyen volt pldul az az eset, amikor a fptsz
felett a belgyminiszter gyakorolta a msodfok hatsgi jogkrt. 2) Elsfok hatsgi jogkr a terleti szervnl, msodfok a kzponti hivatalnl vagy kormnyhivatalnl.
Ez a megolds jellemz volt, mivel a terleti llamigazgatsi szerveknek nem volt helyi
szervk, viszont kivtel nlkl volt irnyt kzponti hatsguk, amely a msodfok
hatsgi jogkrt gyakorolta. 3) Elsfok hatsgi jogkr a helyi szervnl, msodfok a
terleti llamigazgatsi szervnl. Emodell alapjn helyi szervnek minslt a teleplsi, trsgi, kistrsgi krzeti, vrosi illetkessg llamigazgatsi szerv, a teleplsi jegyz. Amsodfok hatskrt a fvrosi, megyei kormnyhivatal, annak valamely
Zld-Nagy Viktria Virg Rudolf: Aterleti llamigazgats integrcija (Budapest: Nemzeti
Kzszolglati Tanknyvkiad 2013) 291293.
569
szakigazgatsi szerve vagy a hivatalba nem integrlt terleti llamigazgatsi szerv

gyakorolta. rdemes kiemelni, hogy a fenti hrom alternatva kzl termszetesen a
harmadik volt a leggyakoribb, a tipikus eljrsi rend, mg az els a kivteles.
Mindhez hozztartozik, amirl forrsunk nem emlkezik meg, hogy a hatskr-telepts elvn nyugodott a fenti tpusok mindegyike. Nos, mra az nll hatskrgyakorls szervi rtelemben felszmolsra kerlt.
2010 utn ugyanis gykeres fordulat kvetkezett. Amegyei kormnyhivatalok gisze alatt rendkvli koncentrci valsult meg, mely szervek maguk is szorosabb kzponti irnyts al kerltek. Ahatsgi frumrendszer krdseit a szakigazgatsi
szervi struktra s az nll hatskrgyakorls intzmnyei segtsgvel igyekeztek
thidalni. Akormnyhivatali nagyszervezetek mreteit az 1. mellklet mutatja. Aszervezeti felpts pldjul a 2. mellklet szolgl. Lthat mindebbl, hogy a hivatalok talaktsval gazati s terleti integrcit egyarnt megvalstottak. Utbbit oly
mdon, hogy a jrsi hivatalok nllsg nlkl szintn fel- s beptsre kerltek.
Elemzsnk vezrfonalt a tovbbiakban mgsem egyszeren a szervezetszervezsi
krdsek, hanem az alapvet hatsgi funkcik, tovbb az llamigazgatsi koordinci
gyakorlsnak alakulsa adja. Vagyis olyan dolgok, amelyek jelents javulsnak gretvel a nagy talakts egszt indokoltk. Ezrt alulnzetbl kezdjk az ttekintst.
2.1. JRSI HIVATALOK
A2010 utn megkezdett kzigazgats-fejlesztssel kapcsolatos kormnyzati reformok kt egymssal szoros kapcsolatban ll clt fogalmaztak meg: egyfell a terleti llamigazgats szervezeti reformjt, msfell a hatskri s eljrsi szablyok
fellvizsglatt. Afvrosi s megyei kormnyhivatalok mint ltalnos hatskr
dekoncentrlt szervek ltrehozst kveten napirendre kerlt az llamigazgatsi s
az nkormnyzati feladatok elvlasztsa, s a terleti als szint, a jrs kiptse.
Ajrsok kialaktsnak alapelveit a 1299/2011. (IX. 1.) Korm. hatrozat rgztette,
amely meghatrozta a jrs fogalmt is. Ajrsi rendszer kialaktsa 2011 mrciustl kezdve 2013. janur 1-ig tartott, mely folyamatban a jrsok terleti lehatrolst
kveten dnts szletett a hivatalok ltal elltott feladat- s hatskrk tadsrl is.
A2012. vi XCIII. tv. rendelkezett a jrsok kialaktsrl, valamint egyes ezzel
sszefgg trvnyek mdostsrl. Akormnyzati cl az nkormnyzati s az
llamigazgatsi feladatok szervezeti szinten trtn elvlasztsa volt.
Termszetesen az tmenet idszaka szmos politikai s szakmai vita kzepette zajlott. Klnsen a jrsok terletnek a lehatrolst, az egyes teleplsek besorolst
s mg inkbb a jrsi szkhelyek meghatrozst vezte lnk eszmecsere. Ajrstrvny rendezte a vagyonhasznlattal, a feladatelltssal rintett kztisztviselk szmval s jogviszonyval kapcsolatos krdseket is.
Az llamigazgatsi feladat- s hatskrk terleti als-kzpszinthez trtn teleptsnl alapelvknt rvnyeslt a gyors s knny hozzfrs kvetelmnye, a mr
ltez gyintzsi helysznek megrzsnek ignye, a terleti szervek illetkessgnek jrsi szint lehatrolsa s a megyehatrokon megrzsnek kvetelmnye.
570
Ajogalkot ltal alkalmazott rendez elv szerint a helyismerethez ktd, mrlegelsi jogkrbe tartoz, azonnali reaglst ignyl gyek, valamint az nkormnyzat
kpvisel-testletnek rendeletalkotsi jogkrvel sszefgg jegyzi hatskrk az
llamigazgats (hatsg) helyi szervnl, a jegyznl maradnak, mg az egyrtelmen llami feladatatok a jrsi hivatalokhoz kerlnek.
Ily mdon a jegyzk a jrsi hivatalok fellltst kveten is rendelkeznek llamigazgatsi hatskrkkel, hiszen nagy szmban vannak olyan gyek, melyek a helyismert alapjn leghatkonyabban helyi szinten intzhetk el. Ilyenek pldul a szocilis
gyek egy rsze, a hagyatki eljrsok, illetve az anyaknyvi gyek stb.
Ajrsi hivatalok kialaktsakor fontos szempont volt, hogy a jrshoz tkerl
gyek intzse ne csak a jrsszkhelyen valsuljon meg, msrszt a korbbi gyintzsi helysznek ne kerljenek felszmolsra, azaz az llampolgroknak semmikppen ne keljen tbbet utazniuk az llamigazgatsi gyek intzse miatt, mint korbban.
Ennek megvalstsa rdekben a jrsi hivatal a nem jrsszkhely teleplsek tbbsgn is jelen van kirendeltsgek vagy teleplsi gysegdek formjban.
Akirendeltsgen a jrsi hivatal lland jelleggel biztostja az gyintzst, gy az
gyfelek munkanapokon elrik a jrsi hivatalt. Azokon a teleplseken, ahol a jrsi hivatal nem kvn kirendeltsget fenntartani, de biztostani kvnja az gyintzs
lehetsgt, a jrsi hivatal teleplsi gysegdei mkdnek kzre. 2015. mrcius
1-tl 900 gysegd biztostja az llamigazgatsi szolgltatsoknak az llampolgrok
szmra trtn elrhetsgt a kisebb teleplseken.
Ahatskr-telepts sorn az albbi fbb feladatok kerltek a jrsi hivatalokhoz,
illetve maradtak a jegyz kompetencijban:
1. tblzat. Hatskr-teleptsi sszehasonlts
Ajrsi hivatalokhoz tkerlt feladats hatskrk listja
Okmnyirodai feladatok:
lakcmnyilvntarts,
szemlyazonost okmnyok kiadsa,
tlevl-igazgats,
gpjrm-nyilvntarts.
Egyes gym- s gyermekvdelmi gyek,
egyes szocilis igazgatsi gyek, pl.
idskorak jradka,
alanyi jogon jr polsi dj.
Kznevelsi feladatok.
Menedkjogi gyek.
Egyni vllalkozi tevkenysg, engedlyezs.
Egyes kommunlis tpus gyek, pl. temetengedlyezs.
Egyes llategszsggyi feladatok pl. llatotthon
engedlyezse, cirkuszi menazsria.
Szablysrtsi feladatok.
Ahelyi vdelmi bizottsgok vezetse.
Egyes vzgyi hatskrk.
ptsfelgyeleti, egyes ptsgyi hatsgi
feladatok.

Forrs: 2010-2014.kormany.hu
Jegyznl maradt feladat- s hatskrk listja

Birtokvdelmi eljrs.
Hagyatki eljrs.
Anyaknyvi igazgats.
Adigazgats s helyi adk.
Egyes ptsgyi igazgatsi feladatok.
Kereskedelmi engedlyezs.
Parlagfmentestsi feladatok belterleten.
Iparigazgats.
Helyi nkormnyzati rendeletalkotshoz kttt szocilis elltsok.
Mltnyossgi polsi dj.
Mltnyossgi kzgygyellts.
Gyermekvdelmi tmogatsok.
Helyi llattartsi szablyok vgrehajtsnak ellen
rzse.
571
Tnyleges gyforgalmi statisztikai adatok hinyban a dl-alfldi rgiban vgezett

interjk alapjn a jrsi hivatalokhoz tkerlt egyes llamigazgatsi hatskrkkel
kapcsolatban az albbi megllaptsok tehetk.
Az llamigazgatsi feladat- s hatskrk egy rsznek jrsi szintre teleptse
egyes gyekben megalapozottnak mondhat, mg ms esetekben a hatskrvltozs
kevsb szolglta a helyi trsadalom, a teleplsek rdekeit.
Az okmnyirodai feladatokat a korszer szmtstechnikai s informatikai httrnek
ksznheten a jrs zkkenmentesen10 elltja. Jelents knnyts a polgrok szmra, hogy a lakcmbejelents a jegyznl is megtehet, a lakcmkrtya killtsa mr
a hivatal feladata, mivel itt ll rendelkezsre a megfelel technikai felttelrendszer.
Aszablysrtsi gyek magasabb szintre (jrs) teleptse indokolt volt, mivel a
kisebb falvakban viszonylag kevs gyszm mellett nem alakulhatott ki egysges
szakmai gyakorlat. Aszablysrtsi trvny alkalmazsa egybknt is magas szint
kvalifikcit kvetel meg, a helyi vitk jegyz ltali eldntse konfliktus forrsa lehet.
Aszocilis s gymgyi feladatok esetben szmos esetben az osztott hatskr mellett dnttt a jogalkot. Ajegyznl maradtak azok a jogostvnyok, melyek gyakorlsa helyismeretet, egyni mrlegelst ignyel, mg a normatv alapon jr tmogatsok jrsi hatskrbe kerltek.
Ugyanakkor 2015. mrcius 1-tl megsznt a mltnyossgi polsi dj s mltnyossgi kzgygyellts, mint jegyzi feladat, s a jogalkot bevezette a teleplsi
tmogats fogalmt, melynek alapjn a kpvisel-testlet szabadon hatrozhatja meg
a tmogats nevt, a tmogatandk krt, az ellts mrtkt s formjt.
Vitathat az anyaknyvvezetssel jr hatskrk jrshoz val teleptsnek
gondolata, hiszen az elektronikus anyaknyvvezets megjelense mg nem jelenti a
papralap dokumentumok mellzst, arrl nem is szlva, hogy logisztikai problmt
okozhat a jrsi anyaknyvvezet klnbz helyszneken azonos idpontban trtn megjelense.
Abirtokvdelmi vitk jegyzi hatskrbe tartoznak, jllehet vannak szakmai rvek,
amelyek a hatskr jrshoz val teleptse mellett szlnak. Ilyen pldul a helyi rdekeltsg, illetve a szemlyes viszonyok kizrsnak szksgessge. Abirtokvdelmi
eljrsok jegyznl val megtartsa mellett rvknt felhozhat az eljrsok gyors
lefolytatsnak lehetsge.
Afenti tblzat nem tartalmaz olyan llamigazgatsi feladatokat, amelyek tovbbra is a jegyz kompetencijba tartoznak. gy utalhatunk a teljessg ignye nlkl
a krnyezetvdelmi hatsgi jogkr gyakorlsra, a kzterleten ll fs szr nvnyek kivgsnak, ptlsnak engedlyezsre vagy akr a jvedki trvny alapjn
gyakorolt egyb jogkrkre.
Alakcmbejelentssel kapcsolatos prhuzamos hatskr abban az esetben okozhat problmt az gyflnek, ha a megjellt ingatlan hzszma az ingatlan nyilvntartsban nincs feltntetve. Ebben az esetben
a jrsi hivatalnak meg kell keresnie a teleplsi jegyzt a hzszm igazolsa adott esetben megllaptsa cljbl.
10
572
2.2. AKORMNYABLAKOK RENDSZERE
Aterleti llamigazgats szervezeti s mkdsi reformjnak szerves rsze az egyablakos gyintzsi rendszer j modelljnek a kialaktsa, a kormnyablakok rendszernek a kiptse. sszhangban az Eurpai Bizottsg ltal tbb alkalommal is
megfogalmazott eEurope akcitervekkel, clkitzs, hogy az alapvet kzigazgatsi
szolgltatsok interaktvak s mindenki szmra hozzfrhetek legyenek.
Akormnyablak intzmnye 2011 janurjban kerlt bevezetsre huszonkilenc helysznen, a fvrosban, a megyeszkhelyeken s a megyei jog vrosokban. Akormnyablak-hlzat szervei azonos szakmai standardok szerint mkdnek, az gyfeleknek
tartalmukban s sznvonalukban azonos szolgltatst nyjtanak. Tjkoztatjk az gyfeleket, segtenek az gyeket elindtani, s adott gytpusban szolgltatst is nyjtanak.
Az egysges, orszgos kormnyablakrendszer kiptse keretben kzel hromszz
kormnyablak kerl kialaktsra elssorban a mr mkd okmnyirodk bzisn.
Ahlzat bvlsvel prhuzamosan az intzhet gyek szma is fokozatosan n, s
elri majd a ktezer-tszzat.
A2014 februrjtl tadott kormnyablakok mr a fvrosi s megyei kormnyhivatalok jrsi hivatali szervezeti egysgeiknt mkdnek. Jelenleg a kormnyablakokban sszesen kettszznegyvenkt gytpus intzhet. Az gyek tlnyom rszben jelenleg mg csak az gyirat tovbbtsra kerl sor, mg ms esetekben norml
gyintzs zajlik, illetve tjkoztatsra kerl sor. Akormnyablakok emellett kisegt
szolgltatsokat is nyjtanak.
Akormnyablakok sokrt feladatainak eredmnyes elltshoz magas sznvonal, egysges informatikai httr kiptse szksges, amely lehetv teszi a klnbz szakterletek informcis bzisainak az sszekapcsolst.
Az informatikai, mszaki felttelek mellett hasonl fontossg a humnpolitikai
szempontok rvnyestse, a kormnyablakok munkatrsainak szakmai kpzettsge.
Az itt dolgoz munkatrsaknak elvileg valamennyi hatsgi gyet tekintve eligaztst
kell nyjtaniuk az gykrkhz kapcsold digitlis httr segtsgvel. Arendelkezsre ll n. tudstr a standard gyek s gycsoportok meghatrozst, az gyintzs egyes lpseit mutatja a jogszablyi httr segtsge rvn. Atudsbzis kialaktsa, modellksrletek rvn jelenleg is zajlik.
2.3. LLAMIGAZGATSI S HATSGI GYINTZS A JEGYZK
SZEMSZGBL
Az j nkormnyzati trvny11 jelents vltozsokat hozott a jegyzk sttusza12 s feladatai krben. Mg korbban a jegyzt a testlet nevezte ki hatrozatlan idre, lehetv tve a szakmailag s emberileg is legalkalmasabb jellt alkalmazst, addig az j
trvny mr a polgrmester kezbe adta ezt a lehetsget.
Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX tv. (Mtv.) 8184. .
AMtv. 41. (2) bek.-e a jegyzt a kpvisel-testlet szervei kztt sorolja fel.
11
12
573
Apolgrmester ltal trtn kinevezs rvn felrtkeldtt a lojalits szempontja,

amelynek hinya esetn fggetlenl a testletet megillet dntsi jogkrtl gyakran kerlt sor a jegyzk jogviszonynak a megszntetsre. Mindezek alapjn megllapthat, hogy az j nkormnyzati trvny a tnyleges gyakorlatot emelte a szablyozs rangjra, lekpezve ezzel az nkormnyzatokon bell rvnyesl tnyleges
politikai s hatalmi viszonyokat. Klnsen igaz ez a megllapts a kisebb teleplsek esetben, ahol rendszerint nemcsak a mertsi bzis kisebb, de a szemlyes viszonyok befolysa is kzvetlenebb.
Ajrsi szint kiptse s a jegyzhz tartoz hatsgi feladatok egy rsznek elvonsa tovbb erstette a vltozsok dinamikjt. Ajegyzk feladat- s hatskreinek
mdosulsa gyakran a bizonytalansg elsdleges forrsa. Avilgosnak tn koncepci ellenre a hatskrk vndorolnak, jabb s jabb vratlan helyzetet teremtve.
Ajegyzk egy rsze hinyolva a folyamatos szakmai egyeztetst meglehets
frusztrcival lte meg az talakulst. Afrusztrci oka volt tbbek kztt, hogy
a jrsi hivatalok fellltsakor a hivatali ltszm cskkentse esetenknt nem llt
arnyban az elvitt feladatokkal, s az tkerl dolgozk magasabb illetmnyvel. Vita
trgyt kpezte a jrshoz kerl jogostvnyok kre is.
Akirv pldk kztt szerepel a sokak ltal emlegetett cirkuszi menazsria, mint
olyan jrsi hatskr, amely esetben tlzott szakmai leterhelsrl nem lehet beszlni. Ahelyzet sajtossgt jelzi, hogy az egyik jegyz szerint: adunk t feladatokat a
jrsnak, de mshonnan tbbletfeladatok visszaszivrognak. Pldaknt megemlthet az a nemrg elfogadott kormnyrendelet,13 amely a trsashzak trvnyessgi felgyelett a jegyz feladatv teszi.
Atervek szerint vltozik majd a kereskedelmi, vzgyi s az anyaknyvi igazgats hatsga is, feltehetleg ezek a jogkrk is tkerlnek a jrshoz. Az anyaknyvi igazgats jrshoz val teleptst nem vezi osztatlan tmogats, mivel e krben
olyan esemnyrl van sz, elssorban a hzassgktsek kapcsn, melynek ers a
lokalitsa. gy clszersgi szempontok szlnak a jegyz anyaknyvezssel kapcsolatos hatskrnek megtartsa mellett. Fknt a kisteleplsek jegyzi vlik gy, hogy
a jrst rjuk erltettk, hiszen a faluban a hivatal volt a szrkellomny, mindennel
hozzjuk fordultak. Az gyfl gyintzt vlaszt, nem hivatalt hangzott az rvels. Klnsen a szocilis s gymgyek, anyaknyvi gyek, eljrsok esetben fontos a szemlyes, kzvetlen kapcsolat, mely felttele az gyfli ignyek teljestsnek.
Egyes vlemnyek szerint a jrs szemlytelen, gyakran tvoli. Atvolsg pedig
akadlyoztatja a megalapozott dntseket.
Aszakmai s emberi bizonytalansgot jl jelzi, hogy ers az informlis kapcsolatok
szerepe, melynek keretben kicserlik a kzs tapasztalatokat s megosztjk ismereteiket a vrhat fejlemnyekrl. Egymst vezetjk az aknamezn nyilatkozott az
egyik kistelepls jegyzje szemlletesen utalvn a reakciikra, s jelezvn egyben azt,
hogy a ltez hivatalos frumok gyakran formlisan mkdnek. gy hatatlanul felrtkeldnek a httrbeszlgetsek, a spontn szervezd alkalmi tallkozk, az azonos
155/2015. (VI. 25.) Korm. rend.
13
574
jrsban dolgoz, hasonl adottsgokkal rendelkez teleplsek, hasonl problmkkal szembesl szakembereinek konzultcii.
Abizonytalansg egy tovbbi forrsa a jegyzk jvbeli helynek, szerepnek alakulsa. Ha a kormny kvetkezetesen tovbb halad az ton, s a megkezdett integrci
nyomn a mszaki, informatikai s technikai felttelek kiplsvel prhuzamosan, a
kormnyablakok rendszernek bvtse rvn jabb feladat- s hatskrk kerlnek
t a jrsi hivatalokhoz, akkor tovbb gyengl a jegyzk sttusza, egyben llamigazgatsi hatskre.
Eleddig kevsb vizsglt, de figyelmen kvl nem hagyhat szempont, hogy az
llamigazgatsi feladatok, illetve azok jelents rsznek a jrshoz trtn teleptse j helyzetet teremt a polgrmesteri hivatalok jvbeli sorsa szempontjbl is.
Klnsen a nagyobb kzsgek, vrosok, megyei jog vrosok ma mg differencilt
hivatali szervezetnek a bels rendje bomlik meg, nem is szlva a vltozsok szemlyi s szakmai konzekvenciirl. Akis hivatalok mrl holnapra eltnhetnek, mg
a nagyobb teleplseken kvzi polgrmesteri kabinetknt a plyztats, vagy egyes
specilis pnzgyek felelsv vlnak. Az nkormnyzati trvny ugyanis rgztette,
hogy a ktezer f alatti kisteleplsek ktelesek kzs nkormnyzati hivatalhoz csatlakozni. Ennek nyomn az nkormnyzatok ltal fenntartott hivatalok szma 2013ban 528-cal, csaknem 30%-kal cskkent.
2.4. TERLETI INTEGRCI: A KORMNYHIVATALOK FELLLTSA
Aterleti llamigazgats vtizedek ta fennll dezintegrcijnak, alacsony hatkonysgnak s mkdsi problminak felszmolsa cljbl 2011 janurjban a kzigazgatsi hivatalok s a klns hatskr dekoncentrlt szervek integrcija nyomn ltrejttek a fvrosi s megyei kormnyhivatalok mint a terleti kzigazgats
ltalnos hatskr szervei. Akormnyhivatalok a terleti llamigazgatsi szervek
szles krt integrltk. Azon szervek felett, amelyek nem kerltek a kormnyhivatal
szervezeti rendszerbe a hivatal ellenrzsi s koordincis jogkrt gyakorolt.
Akormnyhivatal 2015 prilisig a kormnymegbzott vezetse alatt ll trzshivatalbl, az gazati szakigazgatsi szervekbl, valamint a jrsi hivatalbl llt.
Atrzshivatalt a politikai megbzottknt funkcionl kormnymegbzotton keresztl
a miniszter, mg a szakigazgatsi szerveket az gazati hatskrrel rendelkez llamigazgatsi szerv vezetje irnytotta. Ily mdon a hivatal mkdsben elvlt a szervi
s szakmai irnyts. Atrzshivatal terleti koordincis, hatsgi-igazgatsi, szervezsi, trvnyessgi stb. jogkrket ltott el, mg az llamigazgatsi feladatok krben ltalnos jogorvoslati frum volt, illetve elsfok hatsgi jogkrt gyakorolt egyes
gyekben (kisajtts).
2015 prilistl az jabb szervezeti integrci nyomn a szakigazgatsi szervek
elvesztettk nllsgukat s a vezetsi, irnytsi szintek cskkentse, illetve kltsgtakarkossg s hatkonysg fokozsa cljbl a kormnyhivatalok bels szervezeti rendje gykeresen talakult. Akiadott miniszteri utasts alapjn minden kormnyhivatal fosztlyokra tagoldik, melyekbe integrltk az egyes szakigazgatsi
575
szerveket, illetve azok feladatait. Ez egyben a szakhatsgi rendszer megsznst is

jelentette. Aszakmai s funkcionlis feladat- s hatskrk cmzettje a kormnymegbzott s a jrsi hivatalvezet lett.
sszessgben gigahivatalok jttek ltre, amit a szmok is jl illusztrlnak. Apldtlan mret s volumen tszervezs szervezeti, szemlyi, pnzgyi s szakmai
kvetkezmnyei jelenleg mg kevsb felmrhetk, a dilemmk sora azonban mr
kirajzoldik. Az biztos, hogy a trbeli pozcik gykeresen talakultak. Az llam, az
llamigazgats megerstette helyt s befolyst terleti szinten, hiszen a megyei
nkormnyzatok feladatai inkbb szimbolikusak, mintsem rdemiek, nem is beszlve a megyei intzmnyek elvesztsrl. Helyi szinten megrendlt a jegyzk szakmai
fggetlensge, s ltvnyosan ersdtt a laikus, s rendszerint prtpolitikus polgrmester sttusza, hatalma. Akis hivatalok integrlsa a vlelmezett szakmaisg ersdse mellett, tovbb nvelte a tvolsgot a vlasztk s az nkormnyzatok kztt.
3. AKORMNYHIVATALI TSZERVEZS SAJTOSSGAI

A2010-ben elindult folyamat alapvet vltozsokat hozott a magyar kzigazgatsban. Nem vits, a tendencia az erteljes kzpontosts, a centralizci, a szervezetek
s feladatok integrcija. Arendszer szinte minden lnyegi eleme mozgsban van kzponti, terleti s helyi szinten egyarnt. Szmos nyitott krds vr megvlaszolsra.
Akormnyhivatali modell fejlesztse rszben tovbbi llamigazgatsi szervek s
llamigazgatsi feladatok integrlst, rszben pedig a bels struktra s irnytsi rendszer talaktst jelenti. Mindez a tervek szerint a deregulci mellett a vezet szintek szmnak s a vezeti ltszmnak a cskkenst, s kltsgvetsi megtakartsokat von maga utn.
Aszervezetek komplexitsa egy bizonyos ponton tl mr kontraproduktv, mivel a
differencilt vlaszokbl, gyakorlatokbl szrmaz elnyket meghaladjk a strukturlis s mkdsi kltsgek. Finanszrozsi szempontbl vlheten kltsgmegtakartsok rhetk el, krds azonban, hogy ezek mennyiben haladjk meg a rendszer
talaktsval kapcsolatos talaktsi kltsgeket, nem is emltve a szksgszeren
jelentkez trsadalmi konfliktusok kltsgeit.
Az gyfelek gyintzsi szoksai, utazsi hajlandsga s lehetsge szmos
tnyez ltal meghatrozott: kor, iskolai vgzettsg, anyagi, jvedelmi httr, munkahely, szoksok stb. Etnyezk alapjn egyrtelm, hogy az iskolzottabb, jobb anyagi
helyzetben lv trsadalmi rtegek tagjai azok, akik esetben a trbeli mobilits nem
jelent problmt. Ms jellemzkkel lerhat trsadalmi csoportok esetben pedig vlheten igen. Sakkor mg nem is emltettk az amgy sem gyakori jogorvoslati krelmek szmnak vrhat cskkenst.
Nem vits, hogy a kzigazgats reformja vg nlkli folyamat, ahol az akcik-reakcik mintja mentn a problma megoldsa maga is problmv vlik, amelyet termszetesen jfent meg kell oldani.14 Azaz, az llamigazgats korbbi gondjaira (sztta Geert Bouckaert: Public Sector Reform in Central and Eastern Europe Halduskultuur 2009. 99.
14
576
goltsg, prhuzamossg, alacsony hatkonysg) adott vlasz (centralizci, integrci,

hierarchia) a valdi megolds helyett jabb problmk kiindulpontjv vlik.
Ajegyzk, hivatali gyintzk mint az llam kpviseli napi munkjuk sorn kzvetlen kapcsolatban llnak az gyfelekkel, gy k azok, akik tapasztalattal rendelkeznek a vltozsok kvetkezmnyeirl, rzkelik, halljk a lakossg vlemnyt. Sokak
szerint az gyfelek jelents rsze nem is vette szre, hogy gyt mr nem a helyi hivatalban, hanem a jrskzpontban intzik. Az tmenetet knnytik a hivatali kirendeltsgek, a teleplsi gysegdek. Egyre npszerbbek a kormnyablakok, mg annak
ellenre is, hogy rdemi gyintzst jelenleg mg csak az gyek kisebb szzalkban
kpesek nyjtani.
Mindezen ltalnos s adatokkal egyelre nem kellen altmaszthat rtkelsek
mellett azonban megllapthat nhny jellemz sajtossga az talaktsoknak.
a) Elszr is, az llamigazgatsi hatsgi frumrendszer megrendlt. Akormnyhivatal egysges szerv, amelynek rszei a jrsi hivatalok, valamint ezidig (2015.
prilisig) a szakigazgatsi szervek, jelenleg a kormnymegbzott kzvetlen vezetse
alatt ll szervek.15 Ajrsi hivatal jogszablyban megllaptott hatskrt nllan gyakorolja. Azokban az gyekben, ahol a jrsi hivatal jr el elsfokon, a fellebbezseket a kormnyhivatal (Ket. szerinti) fellebbezs elbrlsra jogosult szerve brlja el. Vagyis ugyanannak a szervnek egy msik szervezeti egysge!
gy trtnhet meg az, hogy nll hatskr cmzettjei lehetnek az emltett hivatali
rszlegek, hogy mindezt a kzigazgatsi hatsgi eljrs s szolgltats ltalnos
szablyairl szl 2004. vi CXL. tv. (Ket.) a kvetkez szillogizmusokkal rendezi.
A106. (1) bekezds a) pontja szerint: az els fok dntst hoz hatsg s a fellebbezs elbrlsra jogosult hatsg nem lehet ugyanazon szerv. Ugyanezen (2)
bekezdse szerint: szervnek minsl klnsen a szerv jogi szemlyisgtl vagy
annak hinytl fggetlenl a kzponti llamigazgatsi szerv kzponti, terleti s
helyi szerve. Szintaktikailag teht szervnek minsl a szervezeti egysg is.
Csakhogy az elsfok dntst hoz hatsg s a fellebbezs elbrlsra jogosult
hatsg nem lehet ugyanazon szerv szablya nyilvnvalan a jogorvoslat fggetlensgt hivatott biztostani. De hogyan lehet fggetlen az azonos szervezeti vezets
alatt ll, szervezstanilag egyazon szervezet kt bels szervezeti egysge? Akormnymegbzott a kormnyhivatal vezetje tjn szemlyzeti jogostvnyokat gyakorol, meghatrozza a munkavgzs kereteit, befolyssal van a szervezet kialaktsra,
minsti a kormnytisztviselk (gyintzk) munkjt, teljestmnykvetelmnyeket
hatroz meg, rtkel s gy tovbb. Hihet-e gy a fggetlensg?
Igaz, a hatskr cmzettjt egyedi gyben nem utasthatjk. Ajrsi hivatal ltal
elltand egyedi gyben a fvrosi s megyei kormnyhivatal utastsi joggal nem
rendelkezik.16 Eredetileg arra szolglt a szablyozs ilyen mdja, hogy kivtelesen
adott szerv szervezeti egysge, st esetleg gyintzje lehetett hatskr nll cm Afvrosi s megyei kormnyhivatalokrl, valamint a fvrosi s megyei kormnyhivatalok kialaktsval s a terleti integrcival sszefgg trvnymdostsokrl szl 2010. vi CXXVI. tv. 2. -a
szerint a megyei kormnyhivatal a kormnymegbzott ltal kzvetlenl vezetett szervezeti egysgekbl
s jrsi hivatalokbl ll.
16
A2010. vi CXXVI. tv. 2. (2) bek.
15
577
zettje. Csakhogy a fellebbezs elbrlst ilyenkor is jellemzen a szervezeten kvli

hatskrgyakorlhoz teleptettk. Az effle kivtel rendszerr ttele azonban nyilvnvalan ellenttes az llamigazgatsi jogorvoslat rendeltetsvel, a hozz val jog biztostsnak szellemvel.
Ateljes egyrtelmsg rdekben egybknt 2013-ban akknt llaptottk meg a
Ket. 107. (2) bekezdst, hogy fszablyknt a fvrosi s megyei kormnyhivatal
jogosult a fellebbezs elbrlsra, ha els fokon llamigazgatsi hatsgi gyben a
jrsi (fvrosi kerleti) hivatal, a kormnyablak jrt el.
Aformlis szablyozsi szillogizmus teht gy nz ki: a fellebbezs elbrlja nem
lehet ugyanazon szerv, de ugyanazon szerv szervezeti egysge szervnek minsl
(pedig nem az), ezrt mgis lehet a fellebbezs elbrlja ugyanazon szerv, st rendszerszeren az lesz.
b) Aszakhatsgi rendszer eltntetse. Akormnyhivatali rendszer mkdsi
krben flzablta a szakhatsgi struktrt. Az alapgyben eljr llamigazgatsi szerv ms hatsg kzremkdst gy nem nll eljrsban, hanem vlemnyezknt veszi ignybe. Azrt lehetsges s szksgszer ez gy, mert a kt szervezeti
egysg egy szervezet rsze. Ilyen mdon azonban az gyfl szmra az nll jogorvoslati lehetsg is megsznik. Tovbbi kvetkezmny a trsadalmi szervek nll fellpse lehetsgnek cskkense.
Taln gyorsabb lesz gy az eljrs, azonban biztos, hogy a jogszersg s a jogvdelmi garancik nem ersdtek ezltal. Klnsen erteljes a kontrahats a krnyezetvdelmi igazgats terletein. Asajt jogon integrlt eljrsok, amelyek kiplse
az utbbi vtizedek jelents vvmnya volt, sszefggsben az eurpai unis kvetelmnyekkel, most jelentsen szkltek. Az ezen eszkzk ltal rvnyestett szempontok ereje gyenglt.
c) Ajelents egyedi dntsek a folyamattal sszefggsben flcssztak kzponti
szintre. Avgrehajts kormnyhivatali szinten val gyorsasgt szablyozott nagyvonalsg egszti ki. Az anyagi jogi szablyok kiszolglsra a szervezeti rendszer
teljes akadlymentestssel lett flksztve.
Anemzetgazdasgi szempontbl kiemelt beruhzss nyilvntssal fejlesztsek
engedlyezsi eljrsait trvnyi szinten egyedileg szablyozzk. Az effle egyszersts az sszevont s rszeiben nlltlantott kormnyhivatalok nlkl nem lenne
megvalsthat.
Egyes kiemelt ptsi feladatokat kiemelt llami beruhzsoknak minstenek trvnnyel br, de tulajdonkppen egyedi dntssel. Csak jellemz pldaknt emltve
ilyen a Vrosliget, a Normafa, a vizes vilgbajnoksg helysznei trgyban alkotott
jogszablyok sora. Az ltalnosan ktelez ptsi szablyozsi aktusok ekkor felfggesztsre kerlnek. Atrvny a hatsgi hatskrk gyakorlsba is beavatkozik. gy pldul a Vrosliget talaktsrl szl trvny szerint az pttet szmra
a jogszablyi elrsok szerint ms jogalanyoktl szksges tulajdonosi hozzjruls beszerzse nem szksges.17 Az ingatlangyi hatsg jogers hasznlatbavteli engedly vagy a hasznlatbavtel tudomsulvtelt igazol hatsgi bizonytvny
AVrosliget megjtsrl s fejlesztsrl szl 2013. vi CCXLII. tv. 3. (5) bek.
17
578
(!) alapjn a Vrosligeti fejlesztsrl szl trvny alapjn jegyzi be a tulajdonjogot az

ingatlan-nyilvntartsba. Vagyis a kormnyhivatal fldhivatali szakigazgatsi szerve
a szoksos hatridk keretei kztt lefolytatott eljrs helyett csupn technikai feladatot vgez. Akrds hatatlanul flmerl: vajon egy bonyolult ingatlantulajdoni gyben mirt egyszerbb s rvidebb az eljrs? Ha pedig a jogszersg miatt nem kellene aggdnunk, akkor egy csaldi hz esetben ugyanez mirt is ignyel jval tbb idt
s kvetel akkurtusabb eljrst?
Az akadkoskod hatskrrel rendelkez hivatalok kiiktatsnak legjobb magyarzatt az ptsi szablyzatok kiemelt esetekben val thzsa szolgltatja. gy jellemz pldaknt: a Vrosligetet a trvny kiveszi Zugl nkormnyzata hatskrbl. Egyttal a tartalmi keretek is meghatrozsra kerlnek. Ahivatkozott trvny
7. (8) bekezdse szerint a Vrosliget ptsi szablyzata ksztse s jvhagysa
sorn nem kell alkalmazni az orszgos teleplsrendezsi s ptsi kvetelmnyekrl szl kormnyrendeletben meghatrozott, zldterletre (!) vonatkoz elrsokat.
Mivel a zldhatsgok a kormnyhivatali modell kvetkeztben nll hatskrrel
nem rendelkeznek, az ltaluk hozott dntst nem tmadhatjk meg nllan a termszet- vagy vrosvd civilszervezetek.
Lthat teht, hogy kormnyhivatalok mamutszervezete szolglja az anyagi szablyozs ltal elrni kvnt clokat, amennyiben azok el semmifle jogalkalmazsi akadlyt nem llt. Ajogalkoti akarat ily mdon maradktalanul megvalsult.
d) Amretgazdasgossg szempontjnak elvetse. Az zemmret krdst nem
lehet elszaktani az elltand feladat s a kiszolgland gyflkr sajtossgaitl. Minden olyan kzfeladat esetn, melynek tervezse, vgrehajtsa, ellenrzse
sorn az ignybe vev llampolgr szemlyisge, krlmnyei, kpessgei, motivcija kulcsszerepet jtszanak (szocilis, oktatsi, gyermekvdelmi szolgltatsok),
valamint azokban az gyekben, ahol a helyi kzssg kulturlis rtkhordoz vagy
informcibirtokos (flddel kapcsolatos gyek, teleplszemeltets), kimondottan
hatkonysgot ront lps a clszer zemmretre val hivatkozssal a feladatokat
magasabb szintre telepteni.
e) Akoncentrcin bell is lezajlott egy drasztikus kzpontosts. Az llamigazgatsi koncentrci ugyanis az nkormnyzati decentralizcihoz kpest jelent hatskr-trendezst. Itt ez megtrtnt, de egyttal a terleti llamigazgatsnak klnsen
a forrsallokcis szerepei mg azon bell is, szintek kztt kzpontostsra kerltek.
Klnsen figyelemre mlt ez a fejlesztsi pnzeket tekintve.
Akorbbi terleti szervek kzl azok, amelyeknek forrselosztsi szerepk is volt
kzpontostsra kerltek, legalbbis ilyen feladataikat illeten. Aterletfejlesztsi
tancsokat megszntettk. Aszervezsi feladataikat ellt gynksgek tevkenysge
kirtsre kerlt. Amunkagyi szakigazgats, amely korbban kzpontokat s munkagyi tancsokat fogott t, csak rszben kerlt beolvasztsra foglalkoztatsi osztlyokknt a jrsi hivatalokba s fosztlyokknt a kormnyhivatal vezeti alrendeltsg szakigazgatsi szervei kz.
Az nkormnyzati fejlesztsi erforrsok allokcija teljesen centralizlt lett, de azon
bell koncentrlt, teht a terleti llamigazgatsi szervek szerepe e tren minimlis.
Nemcsak a centralizltsg, hanem a koncentrltsg pldjaknt emlthet a fvros
579
projektjeinek tmogatsi mechanizmusa. Mint a fvros fejlesztseinek tmogatsrl

szl kormnyhatrozat18 mutatja, olyan beruhzsok krdsben is a kormny dnt a
forrsok biztostsa mellett, mint a Margitsziget fejlesztse vagy a budapesti vroshza (!) pletnek korszerstse. 2013-ra a kormnyzati szektor brutt lleszkz-felhalmozsbl, azaz a nagyobb volumen fejlesztsekbl a kzponti kormnyzat rszesedse arnyt tekintve csaknem dupljra ntt (61%) 2010-hez kpest (34%).19
f) tszervezsi viszonyok s hatsok rendkvlisge. Ahivatali talaktsokat statrilis viszonyokat generlva vgeztk el. Akormnyhivatalok kialaktsa 2011-ben,
a jrsok 2013 elejn vette kezdett. Amkdshez szksges vagyont utbbiak az
nkormnyzatoktl trvny erejnl fogva vettk hasznlatba, illetve kaptk meg.
Aterleti llamigazgats tszervezse a szemlyi llomny nagyarny lecserlsvel jrt egytt. Az ltalunk vizsglt vrosban a polgrmesteri hivatal ltszma szzrl alig tbb mint hatvanra zuhant. Csaknem mindenki j pozciba kerlt az tszervezs hatsra, ha a kzigazgatsban maradt, s ekkor mr j munkakrlmnyeket s
alkalmazsi feltteleket kellett elfogadnia.
Akormnyhivatalok mamutszervezetek. Ltszmuk20 8604 700 kztt van, belertve a szervezeti egysgeiket alkot jrsi hivatalokat is. Utbbiak ltszmkerete
30440 kztti. Enagyszervezetek bels viszonyaiv vlnak olyan kapcsolatok, amik
pedig a szervi krnyezet szoksos alkoti.
Plda legyen erre a sajt tjkoztatsval kapcsolatos eljrs a kormnyhivatalok
mkdsrl szl utasts 30. -a alapjn. Eszerint az orszgos s a kiemelt jelentsg gyekben a sajt tjkoztatst a kormnyhivatal a Miniszterelnksg Terleti
Kzigazgatsrt Felels llamtitkrsgval egyeztetve vgzi. Asajt tjkoztatsval kapcsolatos eljrs rszletes szablyait kln normatv utasts hatrozza meg.
Vagyis az nll hatskrt gyakorl szakigazgatsi szervek tjkoztatsi szabadsga mg csak nem is a kormnyhivataltl, hanem a kzponti kormnyzati szinttl fgg.
Illetve a mamutszerv jogostvnyai is meglehetsen korltozottak. Nem is beszlve arrl, hogy gyakorlsuk a kzvlemny szmra teljessggel ellenrizhetetlen.
Mindennek praktikus kvetkezmnye a nyilatkozattilalom, amit radsul igen tgan
rtelmeznek. Azaz minden kls megnyilvnulshoz engedly kell, amit szerven bell
s szerven kvl jellemzen nem adnak meg. Nem esetrl vagy gyakorlatrl, hanem
bels szablyzatokkal korltozott rendszerrl van sz.
Mg abszurdabb helyzet llt el az oktatsigazgatsban. Ezt az gazatot nllan koncentrltk,21 azaz kivontk a decentralizci nkormnyzati hatkrbl s
egyetlen, orszgosan szzharmincezer ft alkalmaz hivatall alaktottk. Ily mdon
olyan intzmnyek kerltek a bels szervi szablyozs kzvlemny vagy intzmnyi
jogviszonnyal rintettek ltal t nem lthat s demokratikusan nem befolysolhat
Afvrosi projektek tmogathatsgrl a 20142020-as eurpai unis programozsi idszakban szl
1199/2015. (III. 31.) Korm. hat.
19
Bger Gusztv: Beruhzsi hullmvlgy s lnkls a magyar gazdsgban Pnzgyi Szemle 2015/2.
155177, 174. KSH-adatok alapjn.
20
Afvrosi s megyei kormnyhivatalok szervezeti s mkdsi szablyzatrl szl 7/2015. (III. 31.)
MvM utasts szerint (kerektve).
21
Lsd ennek hatsaira Pnzes Ferenc rst a www.kozjavak.hu/uzenet-mai-iskolainkba blogon.
18
580
krbe, mint amilyenek az alap- s kzpfok iskolk. gy egy igazgat a helyi kzssgek eltt nll megnyilvnulsra sajt jogon val felhatalmazottsgt elvesztette.
Rendszerszer pldaknt sajt empirikus kutatsunkat emlthetjk, ahol a jrsi
hivatalvezetk hivatsos krdezbiztosok szmra, szociolgiai adatfelvtel cljval
vgezni szndkozott felmrs lefolytatsra nem llhattak rendelkezsre.22 Mindezt
korntsem szubjektv okok miatt, s ezt azrt rdemes kiemelni, mert a modern szakszer, nem pejoratvan rtelmezett brokrcia hivatalos mkdst tekintve aligha
bujdokolhat el a nyilvnossg kontrollja ell. Ha gy tesz, tevkenysgnek legitimitsa sok tekintetben krdsess vlik.
Apolgri demokratikus kvetelmnyeknek ez a kzpontilag meghatrozott magatartselvrs s alkalmazott gyakorlat aligha felelhet meg. Slyosbtja a megllaptst, hogy a normatv szablyozsbl, melynek jelents rsze bels szablyzat, mindez pontosan levezethet. Aweberi szablyszersgnek pedig a trvnyessgre kell
alapulnia. Az itt trgyalt trvnyeknek s szablyzatoknak a szakszer professzionlis brokrcia s hivatali szervezet ideltpusnak alapot ad legalitshoz alighanem
igen kevs kzk van.
MELLKLETEK
1. mellklet. Akormnyhivatalok ltszmkerete (jrsi hivatalaikkal egytt)
Kormnyhivatal
Bcs-Kiskun Megyei Kormnyhivatal
Baranya Megyei Kormnyhivatal
Bks Megyei Kormnyhivatal
Borsod-Abaj-Zempln Megyei Kormnyhivatal
Budapest Fvrosi Kormnyhivatal
Csongrd Megyei Kormnyhivatal
Fejr Megyei Kormnyhivatal
Gyr-Moson-Sopron Megyei Kormnyhivatal
Hajd-Bihar Megyei Kormnyhivatal
Heves Megyei Kormnyhivatal
Jsz-Nagykun-Szolnok Megyei Kormnyhivatal
Komrom-Esztergom Megyei Kormnyhivatal
Ngrd Megyei Kormnyhivatal
Pest Megyei Kormnyhivatal
Somogy Megyei Kormnyhivatal
Szabolcs-Szatmr-Bereg Megyei Kormnyhivatal
Tolna Megyei Kormnyhivatal
Vas Megyei Kormnyhivatal
Veszprm Megyei Kormnyhivatal
Zala Megyei Kormnyhivatal

Forrs: 7/2015. (III. 31.) MvM utasts mellklete
Ltszmkeret (f)
1 834
1 887
1 407
2 545
4 692
1 560
1 511
1 538
1 857
1 208
1 452
1 028
864
2 900
1 280
1 925
925
1 105
1 379
1 094
Lsd rszletes elemzsre, belertve a mdszertani nehzsgeket, a kvetkezt: Horvth M. Tams:

Megszabva. Vrosi kormnyzs msutt s itthon Tr s Trsadalom 2015/2. 4366.
22
581
2. mellklet. Kormnyhivatal (Gyr-Sopron-Moson megye) szervezeti felptse

a miniszteri utasts szerint
KORMNYMEGBZOTT
Bels Ellenrzsi
Osztly
Vdelmi Bizottsg
Titkrsga
Kormnymegbzotti
Kabinet
FIGAZGAT
IGAZGAT
1. Mszaki Engedlyezsi s Fogyasztvdelmi Fosztly

2. lelmiszerlnc-biztonsgi s Fldmvelsgyi Fosztly
3. Npegszsggyi Fosztly
4. Csaldtmogatsi s Trsadalombiztostsi Fosztly
5. Gymgyi s Igazsggyi Fosztly
6. Foglalkoztatsi Fosztly
7. Krnyezetvdelmi s Termszetvdelmi Fosztly
8. Fldhivatali Fosztly
9. ptsgyi, Hatsgi, Oktatsi s Trvnyessgi Felgyeleti Fosztly
10. Pnzgyi s Gazdlkodsi Fosztly
11. Jogi s Koordincis Fosztly
1. CSORNAI JRSI HIVATAL
3. KAPUVRI JRSI HIVATAL
6. SOPRONI JRSI HIVATAL
1.1. Kormnyablak Osztly

1.2. Hatsgi s Gymgyi Osztly
1.3. lelmiszerlnc-biztonsgi s
llategyszsggyi Osztly
1.4. Foglalkoztatsi Osztly
1.5. Fldhivatali Osztly
1.6. Npegszsggyi Osztly

6.1. Kormnyablak s Okmnyirodai

Osztly
6.2. Hatsgi Osztly
6.3. Gymgyi Osztly
llategszsggyi Osztly
6.5. ptsi Osztly
2. GYRI JRSI HIVATAL

2.2. Hatsgi Osztly 1.
2.3. Hatsgi Osztly 2.
2.4. Gymgyi Osztly
llategyszsggyi Osztly
2.6. ptsgyi s rksgvdelmi
Osztly
582
5. PANNONHALMI JRSI HIVATAL

4. MOSONMAGYARVRI
JRSI HIVATAL
4.2. Hatsgi Osztly
4.3. Gymgyi Osztly
llategszsggyi Osztly
4.5. ptsgyi Osztly
7. TTI JRSI HIVATAL

PLN KOVCS ILONA
MODELLVLTS A MAGYAR NKORMNYZATI

RENDSZERBEN
Amagyar nkormnyzati rendszer j korszakba lpett. Szinte okafogyott vlt foglalkozni

a rgivel, a vltozs irnya pedig egyrtelm. Jelen tanulmny elssorban az alapvet jogszablyi vltozsokra pt, de azoknak kevsb a kzjogi rszleteire, inkbb a kzpolitikai
kvetkezmnyeire koncentrl. Aterleti kormnyzsi rendszer modellje talaktsnak hatsa csak hosszabb tvon lesz mrhet, de a szablyozsban lefektetett irnyok alapjn ma is
nagy valsznsggel prognosztizlhatak a kvetkezmnyek. Areform az nkormnyzati
rendszert teljesen j kzjogi s politikai kontextusba helyezte. A2010-ben hatalomra kerlt
kormnyzat sarkalatos vltozsokat hajtott vgre szinte a teljes magyar kzjogi berendezkedsben. Evltozsok kzl az nkormnyzati rendszer esetben a vltozsok mrtke joggal illethet a modellvlts kifejezssel. Nem pusztn az nkormnyzatokrl szl korbbi
trvny egyes rendelkezseinek, intzmnyeinek a korrekcijra kerlt sor, hanem a szellemisge tnt el. Egy fontos demokratikus kzjogi intzmny, a helyi nkormnyzati rendszer, illetve a kormnyzs terleti szintje alapjaiban vltozott meg. Tanulmnyomban nem
tudok kizrlag a helyi nkormnyzatokra vonatkoz szablyozs rtkelsre szortkozni,
mert a folyamat lnyege ppen az, hogy a terleti kormnyzsi rendszerben az nkormnyzatok rovsra a terleti llamigazgats ersdtt meg. Amodellvlts nem csak, st nem
is elssorban a sarkalatos trvnyek (Alaptrvny, nkormnyzati trvny) kvetkezmnye.
Mr ezek elfogadst megelzen majd kveten alacsonyabb rang jogalkotssal, intzkedsekkel, intzmnyptssel, puhbb kormnyzsi eszkzk alkalmazsval formldott a
terleti kormnyzs j rendszere olyann, amire taln mg a trvnyhoz sem gondolt 2011ben. Fontos elzetesen megjegyezni azt is, hogy a magyarorszgi centralizci nem elszigetelt jelensg. Ktsgtelenl, a 2008 utni idszakban sok orszg prblkozott centralizcis
intzkedsekkel kezelni a vlsgot,1 tanulmnyomban arra trekszem, hogy rmutassak, a
magyar centralizci messze tllpte a vlsgkezel korrekcik hatrait.
CEMR: Decentralisation at a Crossroads. Territorial Reforms in Europe in Times of Orisis (Brussels

2013). Lsd ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CCRE_broch_EN_complete_low.pdf.
583
1. AMODELLVLTSHOZ VEZET T
A2010-es vlasztsi kampnyban elhangzottak alapjn mg nem lehetett arra szmtani, hogy modellrtk vltozsok kvetkeznek, abban azonban kzmegegyezs
volt, hogy reformokra szksg lesz. Az nkormnyzatok 1990-ben, nagy vitk sorn,
de vgl konszenzussal kialaktott modelljrl szakmai s politikai krkben egyarnt
viszonylag homogn vlemny alakult ki. Mg vtizedekkel ksbb is egyetrts volt
abban, hogy a modell messzemenen megfelelt az nkormnyzs eurpai standardjnak, jl szolglta a rendszervlts idejn klnsen fontos legitimcis szksgletet.2 3 Amkdsi tapasztalatok alapjn viszonylag rvid id alatt azonban, abban is
konszenzus alakult ki, hogy a kisteleplsekre sztaprzott szervezeti struktra s a
kzpszint hinya negatv hatssal van a helyi szolgltatsok minsgre s kltsgeire. ltalban abban is egyetrtettek, hogy az nkormnyzati rendszer feladatainak
volumenhez kpest alulfinanszrozott.4 5
Jelents s lnyegben termketlen vitk trgya volt vtizedeken keresztl ugyanakkor az, hogy milyen irnyban s mdszerekkel kellene az alapveten strukturlis
problmkat megoldani. Mg szakmai krkben egyltaln nem minslt szentsgsrtsnek a ktelez trsuls bevezetse, br a kzsgegyestst a technokratk sem
mertk szorgalmazni, addig az nkormnyzati s prtpolitikusok demokratikus politikai rtknek tekintettk a vlasztpolgrok korltlan jogt az nkormnyzshoz,
ezrt nem lltak el nyilvnvalan npszertlen konszolidcis tletekkel. Az egymst
kvet kormnyok a strukturlis beavatkozs alternatvjaknt knlkoz differencilt
hatskr teleptst is alig vetettk be, a trsulsok sztnzse pedig nem produklt
igazn meggyz eredmnyeket. Akzpszint krdsben mg kevsb sikerlt ttrst elrni, sajtos mdon nem is a szoksos centrum s perifria, a helyi trsdalom
vagy nkormnyzati elit s a kzponti kormnyzat,6 7 hanem a prtok kztti, illetve
prtokon belli trsvonalak bizonyultak a f akadlynak. Aklnbz megoldsok,
mint a kistrsgi trsulsok bevezetse 2004-ben, vagy az 1996 ta folyamatosan formld terletfejlesztsi intzmnyrendszer nem tudtk ptolni az ltalnos felhatalmazs s politikai legitimcij kzpszint kormnyzat hinyt.
Akapacitsi s finanszrozsi gondokkal kszkd nkormnyzatok mgis tbb-kevsb kpesek voltak a helyi szolgltatsi s gazdasgfejlesztsi feladatokat
elltni, gyakran innovatv megoldsokat krelni, vagy legalbbis tllni. Az Eurpai
Unihoz trtn csatlakozs az nkormnyzati rendszer szmra is jelents kihvst jelentett. Atmogatsok jelents rszt az nkormnyzatoknak kellett felszv Kkai Lszl (szerk.): 20 vesek az nkormnyzatok: Szletsnap, vagy halotti tor? (Pcs: Publikon
2010).
3
Vereblyi Imre (szerk.): Egy vtized nkormnyzati mrlege s a jv kiltsai (Budapest: MKI
MTAPTI MTARKK 2000).
4
Vgvri Andrs (szerk.): Vissza az alapokhoz (Budapest: j Mandtum 2006).
5
Horvth M. Tams Pteri Gbor Vcsei Pl: Ahelyi forrsszablyozsi rendszer magyarorszgi
pldja, 19902012 Kzgazdasgi Szemle 2014/2. 121147.
6
Pln Kovcs Ilona (szerk.): Regionlis reformok Eurpban (Budapest: Belgyminisztrium
IDEAProgram 2005).
7
Harald Baldersheim Lawrence E. Rose (szerk.): Territorial Choice. The Politics of Boundaries and
Borders (Houndmills: Palgrave Macmillan 2010).
2
584
ni annak ellenre, hogy nagy rszk nem rendelkezett sem elegend sajt forrssal,
sem adminisztratv kapacitssal a fenntarthat fejlesztsi programok megtervezsre
s vgrehajtsra. A2008-as gazdasgi vlsg tovbb nvelte a korbbi vtizedekben felhalmozdott mkdtetsi problmk s a fejlesztsi knyszer miatt felhalmozd hinyt, s felgyorstotta, elssorban a nagyobb nkormnyzatok esetben, az eladsods folyamatt.
sszessgben, a terleti kormnyzs 1990-es kplete mr a 2010-es fordulat eltt
jelentsen vltozott. Az nkormnyzatok mint konfliktus kontnerek8 mr messze
nem a helyi sikertrtnetek fszerepli voltak, a szolgltatsokrt viselt felelssg s
a pnzgyi felttelek kztti szakadk mlylt, de kzjogi nllsguk, politikai helyi
rtkk teleplsi szinten a decentralizlt modell garancijaknt tovbbra is rvnyeslt. Akzpszint azonban mr elveszett az nkormnyzs szempontjbl, a kzvetlenl vlasztott testletek helyett gazati dekoncentrlt hivatalok s fejlesztsi szervezetek vettk t a kormnyzsi hatalmat a gyakorlatilag mindegyik kormnyzatot
jellemz centralizl trekvsek nyomn.9,10
2. ASARKALATOS MODELLVLTS ELSZOBJBAN

A2010-es kormnyvlts utni els, nem klnsebben ltvnyos intzkedsek mr
a gykeres fordulat rsznek tekinthetek. Ktsgtelenl, ex lex llapot llt fenn az
nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzsnek megoldatlansgval, ami magyarzatknt szolglhatott arra, hogy a kzigazgatsi hivatalokat illeten vltozst hajtson vgre a kormny. Argikkal val vtizedes ksrletezsnek vget vetve, visszaterelte a
megyei lptkbe az llamigazgatst. Akzigazgatsi hivatali elnevezs kormnyhivatalra cserlse mr nem csupn a fldrajzi lptk, hanem a hatalmi modell krdsben
is zenetrtk volt. Az gazati minisztriumoknak alrendelt dekoncentrlt szervek
integrlsa a kormnyhivatalba ugyanis nem egyszeren az gazati koordinci vtizedek ta megoldatlan problmjra adott vlaszt, hanem az llami hatalomkoncentrci
kezdete is volt. Adekoncentrlt llamigazgats s az nkormnyzatok fl kinevezett
kormnymegbzottak egyrtelmen politikai szerepet kaptak, felhagyva az llamigazgats politikamentes, semleges karaktervel, s egyben einstandolva az nkormnyzati szektorral szemben a kzpszintet mr nyltan, kzjogi, politikai rtelemben is.
Akzponti kormny msik beavatkozst az nkormnyzati finanszrozsi helyzet
tette szksgess. Az eladsods ugyan nem volt jellemz ltalban s veszlyes
mrtkben az nkormnyzatok krben, mint arra a ksbbiekben visszatrnk, de a
kormnyzati koreogrfia szerint a megyei nkormnyzatok kisegtse elkerlhetetlennek ltszott, miutn ltaluk fenntartott rendkvl fontos intzmnyek krben lpett fel
likviditsi zavar. Amegyei nkormnyzatok oktatsi, egszsggyi, szocilis, kultur gh Attila: Kzigazgatsi reform s EU versenykpessg: a konfliktus-kontnerek felszmolsa in
Vgvri Andrs (szerk.): Flton. Tanulmnyok a helyi nkormnyzatok finanszrozsi rendszernek
tovbbfejlesztsi lehetsgeirl (Budapest: Belgyminisztrium IDEAProgram 2005) 1520.
9
Pln Kovcs Ilona: Amegyei nkormnyzatok tzves tevkenysgnek mrlege in u. (szerk.):
Eurpba megy a megye (Pcs: Baranya Megyei nkormnyzat 2002) 2465.
10
Pln Kovcs Ilona: Apolitika j szntere a rgi (Budapest: Szzadvg 2009).
8
585
lis intzmnyeinek llami fenntartsba vtele ltszlag vlsgkezel koreogrfia szerint trtnt, mgsem csupn tmeneti megoldsnak bizonyult. Aminiszterelnk s a
megyei kzgylsi elnkk kztti megllapods igazi deal volt. Amegyk lemondtak a hatalmukrl az adssg s a felelssg elengedse, illetve az unis forrsokbl
mintegy 10%-nyi forrs elosztsa feletti rendelkezsi jog grete fejben. Aterletfejlesztsi trvny mdostsval bekvetkezett jogi rtelemben is a rgik teljes felszmolsa, feloszlatva a regionlis fejlesztsi tancsokat, felruhzva a megyei nkormnyzatokat fejlesztsi, pontosabban forrselosztsi funkcikkal.
Ezek a lpsek a korbbi terleti kormnyzsi rendszer lnyegt rintettk, anlkl hogy a kzjogi modell keretei vltoztak volna. Akzigazgatsi hivatalok, ha gy
tetszik a kzponti kormnyzat pozcija az nkormnyzatokkal szemben nemcsak az
ellenrzsi-felgyeleti jogostvnyokat tekintve ersdtt, hanem megindult a kt
szektor kztti feladattrendezds is. Ebbl az is kvetkezik, hogy nem voltak a
sarkalatos trvnyekben garancik arra, hogy az nkormnyzs lnyege ne srljn, msknt fogalmazva a sarkalatos kzjogi szablyok formlis megtartsa ellenre
bekvetkezhet a lnyeg csorbtsa. Erre a kvetkeztetsre nem csupn a 2010-ben
bekvetkezett vltozsok alapjn lehet jutni. Akorbbi kt vtized fejlemnyei ugyancsak bizonytkul szolglnak arra, hogy az nkormnyzatokat a kzjogi keretszablyok nem vdtk meg a pozcivesztstl, a kormnyzsi rendszert pedig nem tartottk vissza a lopakod centralizcitl.
3. AZ J TERLETI KORMNYZSI MODELL MEGALAPOZSA

A VLASZTSI RENDSZERBEN
Kronolgiailag nmileg elreszaladva, de logikailag indokoltan az orszgos s helyi
vlasztsi, illetve a parlamenti s helyi kpviseleti rendszer mdostst kell elszr emlteni. A2011-ben elfogadott orszggylsi vlasztsi trvnyben a megyei
listk megszntetse a kzponti s terleti hatalmi viszonyrendszer alapvet vltozst idzte el. Amegyei lista kiiktatsval a prtok a jvben nem knyszerlnek
megyei kampnyra, megyei programksztsre, megyei prtappartusokra, a prtpolitikusok megyei lptk lobbizsra, a megye prtpolitikai rtelemben felszmoldott.
Ugyancsak a terleti rdekek rvnyestsi pozcijt rinti a kpviseli s polgrmesteri tisztsg sszefrhetetlensgnek kimondsa az orszggylsrl 2012-ben elfogadott trvnyben. Els rnzsre is slyosabb kvetkezmnyekkel jr az, hogy 2014
sztl a polgrmesterek kiszorultak a parlamentbl. Ktsgtelen, hogy a ketts mandtum nem vltotta be a bevezetsekor, 1994-ben hozz fztt remnyeket,11 12 13 de az
Vrnagy Rka: Az orszggylsi kpviselk helyi begyazottsga in Ilonszki Gabriella (szerk.):
Amatr s hivatsos politikusok. Kpviselk Magyarorszgon II. (Budapest: j Mandtum 2008)
4367.
12
Vrnagy Rka: Polgrmester vagy kpvisel? A mandtumhalmozs jelensge a Magyar
Orszggylsben [PhD-rtekezs] (Budapest: Corvinus Egyetem Politikatudomnyi Tanszk 2012),
phd.lib.unicorvinus.hu/671/1/Varnagy_Reka.pdf.
13
Zongor Gbor: Parlamenter polgrmesterek nkormnyzat 2006/10. 913.
11
586
j szablyozs mindenkppen az nkormnyzati szektor vesztesge a nemzeti vagy

prt-rdekek rvnyestsi eslyeivel szemben.
A2010-ben elfogadott nkormnyzati vlasztsi trvny ltszlag inkbb technikai jelleg mdostsai nyomn jelentsen megvltozott a terleti szint rdekkpviselet, ha gy tetszik demokrcia modellje. Avltozsok clja a jelltllts szigortsa (kszb bevezetse, listalltshoz szksges ajnlsok szmnak nvelse) s a
parlamenti kpviselethez hasonlan, a testletek ltszmnak cskkentse. Akpviselk szma a teleplseken mintegy 30%-kal, a fvrosban s a megykben 50%-kal
cskkent, a mr a 2010-es nkormnyzati vlasztsokon is rvnyes j szablyok szerint. Ez a siets lps mr nmagban mutatja az nkormnyzatok politikai rtknek
nemcsak mennyisgileg megfoghat devalvldst (ami folytatdott a kpviseli s
a polgrmesteri tiszteletdjak cskkentsvel), hanem a helyi trsadalom s helyi politika rintkezsi felletnek cskkenst is, aminek kvetkezmnyei a helyi politikban,
a bizalom, a vlasztkkal val kapcsolatrendszer terletn rzkelhetek lesznek.
Avlasztsi rendszerben cskkent az arnyost elemek szerepe, tovbb romlott a
kisebb szervezetek vlasztsi eslye. Akt megyei vlasztkerlet, illetve lista egyestsnek negatv kvetkezmnyeit mr a 2010-es vlasztsi eredmnyek visszatkrzik: lnyegesen kevesebb trsadalmi szervezet volt kpes listt lltani, illetve mandtumot szerezni (1. tblzat), s a mandtumkioszts j szablyai is tovbb erstettk
a nagyprtok flnyt, a prtok egyeduralkodv vltak kzpszinten, az j rendszer
a megyket kzelebb vitte a kzponti s eltvoltotta a helyi szinttl.14 Az igazsghoz tartozik, hogy a korbbi kt, mestersgesen krelt vlasztkrzet sem volt szerencss megolds. De nem annak ksznheten voltak legitimcis vkuumhelyzetben a
megyei nkormnyzatok. Aszegnyes funkcik, eszkztelensg, a terleti rdekkpviseleti szerep elvitatsa sokkal inkbb oka volt annak, hogy a megyei nkormnyzatok nem tudtak a teleplsekkel l szvetsgre lpni, s politikai befolyst szerezni.
1. tblzat: Megyei kzgylsek s a fvrosi kzgylsek sszettele, mandtumszm
Megvlasztott nem prtjelltek szma (egyeslet, civil szerv.)
Megvlasztott prtjelltek szma
sszes mandtum

Forrs: www.valasztas.hu, sajt szerkeszts
1998
106
795
901
2002
72
829
901
2006
37
864
901
2010
8
416
424
2014
4
414
418
4. AZ ALAPTRVNY AZ NKORMNYZATOKRL
Az nkormnyzati modellvlts kvetkez sarkalatos jogalkotsi szakasza az
Alaptrvny, amit sajtos mdon, rangja ellenre, nem lehet a legfontosabb jogalkotsi lpsnek tekinteni az nkormnyzatok szempontjbl. Akr gy is lehet fogalmazni, hogy az Alaptrvny nem tl terjedelmes nkormnyzati fejezte (rvidebb a
Dobos Gbor: Elmozduls kzpszinten: A2010-es nkormnyzati vlasztsi reform hatsai a megyei
nkormnyzatokra Politikatudomnyi Szemle 2011/4. 6183.
14
587
kzpnzgyekrl szl fejezetnl) nem sok mindent dnttt el, tbb szablya is ismersknt kszn vissza.15 Ha szemgyre vesszk kzelebbrl a fejezet rendelkezseit, akkor megllapthat, hogy az Alaptrvny megalapozta a ksbbiekben kiteljesed centralizcis folyamatot, s az alkotmnyos vdelem szintjnek cskkentsvel az
nkormnyzati rendszer a mindenkori trvnyhozs politikai rtkrendjnek, rdekeinek prdjv vlt.
Az Alaptrvny terleti beosztsrl szl cikke megszilrdtja a megyket mint
fldrajzi kereteket, ebbl az is kvetkezik, hogy a terleti beoszts alkotmnyos vdelemben rszesl. Ugyanakkor abban mozgsteret hagy a ksbbi jogalkots szmra, hogy az nkormnyzati rendszer milyen terleti lptkekben pl ki. Nem emlti az Alaptrvny a jrsokat, holott a jrsi keretek kztt azta szisztematikusan
kiptett llamigazgatsi szervezeti rendszer mkdik, st, az nkormnyzati rendszerbe is belopakodott a jrs azzal, hogy a Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXIX. tv. (Mtv.) ismeri a jrsszkhely vros kategrit.
sszessgben az Alaptrvny a terleti keretek kijellsben az nkormnyzati
rendszer szmra a korbbihoz kpest kisebb vdelmet nyjt.
Az egyes szerzk eltr mdon rtkelik az nkormnyzshoz val jog, az nkormnyzati jogalanyisg alaptrvnyi szablyozst, pontosabban nem szablyozst,16 17 18 megjegyezve, hogy az Alkotmnybrsg vonatkoz dntsei az nkormnyzati autonmia szktst lnyegben legitimltk. Az j szveg nem tartalmazza
a helyi kzssg jogt az nkormnyzshoz, de ennek inkbb szimbolikus jelentsge van (vlheten ezrt is illette kritikval a jogi megoldst a Velencei Bizottsg
is). Konzekvens az Alaptrvny megfogalmazsa az j llamfelfogs tkrben, mely
szerint az nkormnyzat elssorban nem az llampolgri rszvtel s kpviselet
fruma, hanem a kzfeladatok megvalstja az egysges llam vgrehajt hatalmi gnak rszeknt. Az nkormnyzatisghoz kzelt kzjogi iskolk az nkormnyzatokat tbbnyire az ltalnos llami tradcik, a klnbz demokrciamodellek mentn vagy a vgrehajt hatalom megklnbztetett joglls, kzssgi
gyker, alkotmnyos jelentsg intzmnyi szerepljeknt kezelik, vagy tbbnyire angolszsz megkzeltsben, a helyi llami feladatokat megszervez gensknt,
helyi llamknt.19 20 21 Akt f logika nyilvnvalan ms mozgsteret enged a trvnyhoznak abban, hogy a helyi demokrcia vagy a helyi kzigazgats pozciit
hogyan formlja. Ahelyi llam logikja termszetszeren vezet oda, hogy a vlasztpolgr joga az nkormnyzshoz is msodlagos. Ez a politikai rtkrend jelentsen
Tilk Pter: Ahelyi nkormnyzatok az Alaptrvnyben j Magyar Kzigazgats 2011/67. 21.
Lsd Tilk (15. lj.) 2129.
17
Balzs Istvn: Ahelyi nkormnyzati autonmia-felfogs vltozsa az j trvnyi szablyozsban j
18
Patyi Andrs: Gondolatok a magyar helyi nkormnyzati rendszer ltalnos szablyairl in Deli
Gergely Szoboszlai-Kiss Katalin (szerk.): Tanulmnyok a 70 ves Bihari Mihly tiszteletre (Gyr:
Universitas Gyr Nonprofit Kft. 2013) 379395.
19
Alan Norton: International Handbook of Local and Regional Government (Aldershot: Edward Elgar
1994).
20
Pln Kovcs Ilona: Regionlis politika s kzigazgats (Budapest Pcs: Dialg Campus 22001).
21
John Loughlin Frank Hendriks Andres Lidstrm (szerk.): The Oxford Handbook of Local and
Regional Democracy in Europe (Oxford: Oxford University Press 2011).
15
16
588
klnbzik a korbbi hazai alkotmnyos, illetve politikai gondolkodstl, br megismteljk, a korbbi alkotmny sem tudta megakadlyozni az nkormnyzatok tnyleges pozcivesztst 1990 s 2010 kztt, s az Alkotmnybrsg mr egy 2009ben hozott hatrozatban [55/2009. (V. 6.) AB hatrozat, ABH 2009, 453463.] is
kimondta, hogy az nkormnyzatok a kzigazgats rszei, dntseiket egy parlamenti bizottsg is vizsglhatja.
Az Alaptrvny tovbbi rendelkezsei is jelzik, hogy egyrtelm szakts trtnt
a korbbi termszetjogias, vagy politikai megkzelts nkormnyzati felfogssal.
Szakrtk kifogsoljk,22 23 hogy nem hasznlja az alkotmnyoz az nkormnyzati alapjogok fogalmt. Ezzel kapcsolatban korbban is eltr llspontok fogalmazdtak meg, s az Alkotmnybrsg 2014-ben rgztette is, hogy az nkormnyzatoknak
nem alapjogai, hanem alkotmnyosan vdett hatskri csoportjai vannak [3015/2014.
(IV. 7.) AB vgzs]. Lnyegben a 32. cikk szkszav listja tartalmazza az nkormnyzati nllsg nemzetkzileg elvrt minimumt. Sajtos jogtechnikai megolds,
hogy ugyanazon cikk (4)(5) bekezdse az alapjogoknl jval rszletesebben szablyozza az nkormnyzati rendeletalkotssal kapcsolatos, a korbbiakhoz kpest szigorod trvnyessgi felgyeletet, ami szintn az alkotmnyos rtkrend mdosulst, az nkormnyzatokkal szembeni bizalmatlansgot jelzi. Azt pedig kifejezetten
az nkormnyzati jogok s hatskrk alkotmnyos vdelmi szintjnek cskkenseknt rtkelik, hogy nem szerepel az Alaptrvnyben az nkormnyzatok brsghoz
s alkotmnybrsghoz fordulsi joga.24 Az nkormnyzati rendeletek trvnyellenessgt az j szably szerint mr nem az Alkotmnybrsg, hanem a brsg llaptja meg, ami ktsgkvl komoly tehertl szabadtotta meg az Alkotmnybrsgot,
de rtkelhet alkotmnyos presztzsvesztesgknt is, nem vletlenl szrt szemet a
Velencei Bizottsg szakrti krben sem.
Nhny fontos vltozs emltend mg, amelyek kzl kett az nkormnyzatok
alkotmnyos helyzetvel kapcsolatban szintn tabukat dnttt. Aktelez trsuls
elrendelsnek s a hitelfelvtel engedlyhez ktsnek lehetv ttele (br a korbbi alkotmny sem zrta ki ezek lehetsgt), ktsgtelenl indokolhat s racionlis
szably, mgis azt szimbolizlja, hogy az nkormnyzatok mr nem hmes tojsok, az
alkotmnyoz kzponti hatalom jogot forml arra, hogy korltozza az nkormnyzati
autonmit, persze a kzrdek, a minsg s a hatkonysg nevben. Az nkormnyzatok mandtumnak t vre hosszabbtsa ugyan nem kifogsolhat, mgtte tbbfajta megfontols lehet, sprols, a parlamenti s helyi vlasztsok idbeli szttolsa,
a helyi kormnyzatok nagyobb stabilitsa is, de a politikai presztzsvesztesg veszlye ugyancsak fennll, mert a helyi vlasztsokon amgy is jellemz alacsony vlasztsi rszvtel tovbb romolhat.
Az Alaptrvny folytatja azt az alkotmnyozsi hagyomnyt, hogy a vgrehajt hatalom vonatkozsban csak nagyon keretjelleggel szablyoz (kivve az jszer pnzgyi alkotmnyossg krdskrt). Afvrosi s megyei kormnyhivatalok az
Balzs Istvn: Az nkormnyzatokra vonatkoz szablyozs talakulsa j Magyar Kzigazgats
2014/1. 3540.
23
Szente Zoltn: Az nkormnyzati rendszer talaktsa Fundamentum 2012/2. 1114.
24
Lsd Tilk (15. lj.) 2129.
22
589
Alaptrvnyben mgis nevestve jelennek meg a kormny ltalnos hatskr terleti szerveknt, ez jl mutatja, hogy a kormnyzat a terleti kzigazgatst marknsan dulisnak fogja fel s a dekoncentrlt llamigazgatsra sokkal nagyobb mrtkben szmt a korbbi hivatalos felfogshoz s szablyozsi modellhez kpest. Br,
megismteljk, az nkormnyzatok elsdlegessgnek deklarlsa nmagban nem
volt akadlya a lopakod dekoncentrcinak a korbbi vtizedekben sem. Jelenleg
viszont az inga ersen kilendlni ltszik az ellenkez irnyba.
Az llam s nkormnyzatok viszonynak s szereposztsnak j felfogst tkrzi az Alaptrvny annak deklarlsval is, hogy a helyi nkormnyzatok s az llam
egyttmkdnek a kzssgi clok elrse rdekben. Ez a rendelkezs az llamigazgatst s nkormnyzatokat inkbb elvlaszt korbbi modellel szemben alkotmnyosan sszeboronlta a kt szektort, lnyegben elksztve a ksbbi drasztikus feladattrendezdst az llami s nkormnyzati szervek kztt. Abban azonban nincs
jdonsg (mint ahogyan klnsebben alkotmnyos kockzat sem), hogy az nkormnyzatok szmra csak trvny llapthat meg ktelez feladatokat, s ugyancsak
a rgi elnagyoltsggal deklarlja a feladatok elltshoz szksges forrsokra val
jogosultsgot.
5. AZ J NKORMNYZATI TRVNY
Mondhatnnk az alkotmnyos szablyozs elemzse utn, hogy az j nkormnyzati trvny (Mtv.) megalkotshoz a f irnyokat ugyan kijellte az Alaptrvny, de
bven maradt mozgstr a rszletesebb szablyok kialaktsa sorn. Sajtos ellentmonds, hogy az Mtv. elksztseknt megfogalmazott legutols szakmai koncepci is (a korbbiakhoz hasonlan) alapveten korrekt diagnzist lltott fel, kvetve
a korbbi szakmai llspontokat. Mint emltettk, szakmai s szakpolitikai krkben
nyilvnvalak voltak a magyar nkormnyzati rendszer legfontosabb, a szablyozsi
modellbl kvetkez problmi s a megoldsi alternatvkat is kimunkltk a korbbi vtizedekben.25 26 27 Ha az nkormnyzatisgot a politikai elit 2011-ben a rendszervlts idejhez hasonlan fontos politikai rtknek tekintette volna, akkor, ktharmadot birtokolva, az j trvnnyel relis lehetsg nylott a strukturlis s finanszrozsi
problmk megoldsra. Ehelyett az Mtv. az elmulasztott reformok trvnye lett.28
Az nkormnyzati rendszert ugyanis kpess lehetett volna tenni a feladatainak elltsra. Atrvnyhoz ehelyett a centralizcit vlasztotta. Olyan terleti kormnyzsi rendszert hozott ltre, amelyben az nkormnyzatok mr messze nem fedik le a
helyi kzgyek teljessgt, nem testestenek meg helyi hatalmat a vertiklis (terleti) hatalommegoszts ltalnos kereteknt. Az nkormnyzat a helyi llam egyik
szereplje, amelyik sem autonmijban, sem politikai presztzsben, sem felelssgi
krt tekintve nem lvez elsbbsget a helyi kzjogi intzmnyrendszerben. Az Mtv. Lsd Vereblyi (3. lj.).
Lsd Kkai (2. lj.).
27
Pln Kovcs Ilona: Helyi kormnyzs Magyarorszgon (Pcs: Dialg Campus 2008).
28
Lsd Szente (23. lj.).
25
26
590
ben megjelen szablyok ltalnossgban ugyan megfelelnek az nkormnyzatisg

kzjogi kritriumainak, de a korbbi, messze nem tkletes modelltl eltr szablyok
sszessgben az nkormnyzatisg jelents vesztesgeknt rtkelhetek.
Atrvny legltalnosabb jellemzjt tallan fogalmazta meg az Eurpa Tancs
Helyi s Regionlis nkormnyzati Kongresszusa 2013-ban elfogadott monitoringjelentse, mely szerint a reform a helyi s regionlis demokrcia jogszablyi kereteinek jelents szktst hozta magval.29 Aterjedelmes jelents rszletesen sorolja a
kifogsokat s ajnlsokat. Sajnos a kormnyzat a kritikt inkbb elhrtani, megcfolni akarta, mint elgondolkodni rajta.30 Az etalonnak tekintett Eurpai nkormnyzati
Charta ugyan rendkvl tgan vonja meg a kereteket, de nhny vonatkozsban valban felmerl a krds, nem lendltnk-e tl rajta? Acharta 3. cikkelye szerint pldul,
az nkormnyzatoknak kell elltniuk a helyi kzgyek lnyegi rszt, a negyedik cikkely elrja, hogy a sajt feladatok elltsa krben teljes mrlegelsi jogot kell biztostani. De nyilvnvalan nem rvnyesl hatkonyan a chartban elvrt konzultcis
jog, vagy az elvrs sem, hogy az nkormnyzati bevtelek kztt legalbb rszben
helyi adbevtelek legyenek, tovbb, ahogyan az ET-jelents is kifogsolja, csorbult
a gazdlkodsi nllsg, a bri jogvdelem stb. De vegyk sorba a rszletek elemzse nlkl azokat a sajtossgokat, amelyek az nkormnyzati modellvltst a leginkbb tkrzik az Mtv.-ben.
Aszkts legfontosabb megnyilvnulsa az nkormnyzati felelssgkr, feladatrendszer radiklis cskkentse. Modellszint vltozs, hogy az nkormnyzatok mr
nem elsdleges s nem szles felelssg szervek a helyi kzgyek vonatkozsban.
Nem deklarlja a trvny, hogy a helyi kzgyekrt elsdlegesen az nkormnyzatok felelsek, s hogy helyi kzgy csak kivtelesen kerlhet ms szerv hatskrbe.
Amodellvlts lnyege teht, hogy a korbbi tl szles nkormnyzati feladatkr ersen szkl. Ne feledkezznk meg rla, hogy az nkormnyzati szerepvllals szoros sszefggsben van az llami szerepvllals teljes spektrumnak formldsval
s annak nem sarkalatos szablyozsval is. Igaza van Beknyi Jzsefnek,31 hogy
az nkormnyzati feladatrendszer formldsa messze nem az nkormnyzatokra
vonatkoz sarkalatos jogalkots kizrlagos terrnuma volt korbban sem, s most is
tvolabb kell lpni a nagy elltrendszerek helyzetnek rtelmezsig, hogy a vltozsok trendjt helyesen rtelmezhessk. Az gazati jogalkotsnak a mltban s a jvben is kulcsjelentsge van a kzfeladatok szektorok s szintek kztti megosztsban. Azt is fontos megemlteni, hogy a kzfeladatok vllalsban, azok teleptsben
nincsenek rk standardok, br a tapasztalatok szerint az nkormnyzati funkcikr
viszonylag hasonl az egyes orszgokban.32 Vannak centralizcis s decentralizcis, llamostsi s kiszervezsi hullmok, az is tny, hogy a legutbbi gazdasgi
Eurpa Tancs Helyi s Regionlis nkormnyzati Kongresszusa: Helyi s regionlis demokrcia
Magyarorszgon. j Magyar Kzigazgats 2014/1. 6.
30
Jelents a helyi demokrcirl nkormnyzat 2013/4. 913.
31
Beknyi Jzsef: Ahelyi nkormnyzati feladatok elltsnak egyes krdsei az elmlt negyedszzad
tkrben gondolatok, dilemmk j Magyar Kzigazgats 2014/1. 7582.
32
Pln Kovcs Ilona: J kormnyzs s decentralizci. Szkfoglal eladsok a Magyar Tudomnyos
Akadmin (Budapest: MTA2014).
29
591
vlsg is jelents vltozsokat generlt az llami, nkormnyzati, a piaci s harmadik szektor kztti funkcimegosztsban,33 34 35 de a magyar szablyozsban bekvetkezett vltozs mrtke s irnya mindenkppen kirv. Amagyar nkormnyzatok
jelenlegi feladatrendszere az eurpai tlaghoz kpest ersen leszklt, a korbbi szles felelssg helyett inkbb maradk elven ltnak el helyi feladatokat.
Az Mtv. ugyan tovbbra is megklnbzteti a ktelez s nkntes feladatokat, de
az nkormnyzatokhoz tartoz helyi kzgyek listja a korbbinl lnyegesen szernyebb, s csak azrt nem rvidebb, mert esetenknt bagatell, sarkalatos trvnyi formt
nem ignyl feladatok (pldul helyi piacok) is felkerltek r. Alista egybknt kzjogi kodifikcis hibt is mutat, mert keverednek benne a ktelez s fakultatv feladatok.
Ahelyi nkormnyzatok rendkvl fontos helyi kzgyek (oktats, krhzi s egszsggyi szakellts, szocilis gondoskods stb.) elltsa felett vesztettk el a rendelkezsi jogot, s ezzel a helyi trsadalom is az ellenrzs, beleszls lehetsgt.36
Klnsen a megyei nkormnyzati feladatrendszer teljes llamostsa agglyos, mr formailag is az Eurpai nkormnyzati Charta rendelkezsei szempontjbl, hiszen az tfog feladatkr helyett a megyei nkormnyzatok lnyegben egycl nkormnyzatok lettek. Mellkesen megjegyezve, olyan feladatot, funkcit kaptak,
aminek elltsra szervezeti kapacitsaik alapjn alkalmatlanok, illetve csak arnytalan pnzgyi, szervezeti, szemlyi rfordtsokkal tehetk alkalmass. Afunkcijukban megcsonktott megyei nkormnyzatok kltsgvetse drasztikusan cskkent,
br a szervezeti forma, a vlasztott testlet okn mg akr bsgesnek is tekinthet. Fel is tettk mr a krdst, hogy van-e egyltaln szksg vlasztott testletre.37
Amegyei nkormnyzatok szinte teljes kiiktatsa a kzpszint koordincit teljes
egszben kivette a demokratikus, kpviseleti ellenrzs all, ami sokkal slyosabb
kvetkezmny hossz tvon a kormnyzati rendszer egszre nzve, mint a megyei
nkormnyzatok tmeneti likviditsi problminak megoldsa. Ajelenlegi (az Mtv.
elfogadsa ta is szkl) nkormnyzati feladatrendszer alapjn az nkormnyzatok egyre kevsb tekinthetek a helyi szolgltatsokrt politikailag is felels kpviseleteknek, az Alaptrvny s az Mtv. pedig semmilyen vdelmet nem nyjt a tovbbi
llamostsokkal szemben sem.
Az nkormnyzati hatskrben maradt feladatok elltsban is cskkent, illetve
cskkenhet a jvben a mozgstr. Az nmagban dvzlhet, hogy az Mtv. szerint jogszably a feladatteleptssel egyidejleg meghatrozhatja a feladatok elltsnak minimlis szakmai, szemlyi stb. feltteleit, illetve ellenrizheti a feladattvllals
krdsben ktelezen megktend megllapodsokat. Ugyanakkor az mr egyrtelmen a mrlegelsi mozgstr indokolatlan, illetve korltlan szktst jelenti, hogy
Claire Charbit: Governance of Public Policies in Decentralised Context. The Multi-level Approach
OECD Regional Development Working Papers 2011/4, dx.doi.org/10.1787/5 kg883pkxkhc-en.
34
Lsd CEMR (1. lj.).
35
Korel Gymen Omar Sazak: Centralization Decentralization Debate Revisited (Istanbul: Istanbul
Policy Center 2014).
36
Horvth M. Tams: tvltozs (Az nkormnyzatok ktharmados trvnyi szablyozsa, 20102014)
j Magyar Kzigazgats 2014/1. 3034.
37
Gajduschek Gyrgy: Vltozsok az nkormnyzati rendszerben: egy rtelmezsi ksrlet
33
592
trvny a feladatellts szervezeti formjt ktelezen meghatrozhatja. Nem igazn

elegns jogalkotsi technikval maga az Mtv. rja el pldul a parkolsi kzfeladatok elltshoz szksges szervezeti, illetve tulajdonosi formt. Az llami beavatkozs, a tlszablyozs kizrhatja a helyi mrlegels lehetsgt, ami az nkormnyzati
tpus mkds nlklzhetetlen felttele s tegyk hozz, elnye. Akzszolgltatsok
szervezsnek tapasztalatairl, optimumrl szl hatalmas szakirodalom ugyan nha
ksrletet tesz a kodifiklsra, de tbbnyire nem teszi le kizrlagosan a voksot valamifle idelis mellett.38 39 40 Ahazai vltozsok ppen az egyoldalsg veszlyt hordozzk magukban. Ahelyi kzszolgltatsi feladatok elltsnak j szablyozsban,
standardizlsban vannak racionlis, mrethatkonysgi s egyb minsget garantl elemek. Az eddigi, ilyen jelleg kormnyzati lpsek a klnbz kzszolgltatsok
feltteleinek talaktsban (vzellts, szemtszllts pldul) azonban visszatkrzik a centralizl, technokrata trelmetlensget, a helyi sajtossgok irnti absztinencit, amivel a racionalizlsi szndk is diszfunkcionliss vlhat hosszabb tvon.41
Afeladatok differencilt teleptsnek ktelezettsge olyan vltozs, amit mr
szintn rgta szorgalmazott a szakma, nemcsak a kisebb teleplsek kapacitsgondjait kezelni kpes megoldsknt a mrethatkonysg jegyben, hanem elssorban a
szolgltatsok minsgnek javtsa rdekben. Tmogathat az is, hogy a vrosokra
a korbbiaknl kvetkezetesebb szablyozsi krnyezetben hrul tbb, a krnyket is
lefed szolgltatsi feladat. Ajrsszkhely vros kategrijnak bevezetse egyelre
kakukktojsnak tnik az nkormnyzati trvnyben, hiszen az nkormnyzati rendszer nem ismeri a jrsi szintet. Az mg agglyosabb, hogy a jrsok lehatrolsa
kormnyrendeletben trtnt, mikzben az Mtv.-ben trtnt emlts elvi lehetsget
adott az nkormnyzati kzszolgltatsok jrsi lptk tszervezsre, pontosabban, a jrsszkhely vrosok egsz jrsra kiterjed feladatok elltsra ktelezsre.
Avrosok kzl klnsen a megyei jog vrosok tekinthetek a differencilt hatskr-telepts s a terleti feladatok vllalsa szempontjbl, a sok vesztesg ellenre,
nyertesnek, amennyiben rkltk a megyei intzmnyrendszer egy rszt. Krds,
hogy ezzel a felhatalmazssal, az egybknt a trsgk irnt nem klnsebben elktelezett nagyvrosok a gyakorlatban mit kezdenek.
Nem mondhatak viszont szerencssnek a kisteleplsek, klnsen ktezer fs
npessg alatt. Az Mtv. sem vllalkozott a kisteleplsi nkormnyzatok felszmolsra, kzsgegyestsekre, de ktsgtelenl rvnyest strukturlis korrekcis megoldsokat. Apolgrmesteri hivatal elvesztse ltszlag nem a legnagyobb csaps,
s biztosan vrhat a szablyozstl nmi megtakarts az adminisztratv kltsgek
tern. A3196 nkormnyzatbl 2632 kzs nkormnyzati hivatalt tart fenn, s csupn huszonkilenc olyan kzs hivatal van, amely ktezer fnl kevesebb lakost lt el,
Keith Banting Joan Costa-Font: Decentralisation, Welfare and Social Citizenship in Contemporary
Democracies Environment and Planning C: Government and Policy 2010/3. 381388.
39
Mike Wallace Michael Fertig Eugene Schneller (szerk.): Managing Change in the Public Services
(Malden Oxford Carlton: Blackwell 2007).
40
Helmut Wollmann Grard Marcou (szerk.): The Provision of Public Services in Europe. Between
State, Local Government and Market (Cheltenham: Edward Elgar 2010).
41
Horvth M. Tams: Magasfeszltsg. Vrosi szolgltatsok (Budapest Pcs: Dialg Campus 2015).
38
593
az nll hivatalt mkdtet nkormnyzatok szma a felre cskkent.42 Amegtakartshoz az is hozzjrult, hogy a krzetests jogi knyszert az llami tmogatsi megszortsok tovbbi gazdasgi knyszervel is nyomatkostottk.43 Akisteleplsi polgrmesteri hivatal szerepe azonban nem pusztn a hatsgi igazgats, sokkal
inkbb a helyi vezetk, kpviselk segtse, elvesztskkel a helyi politikai, kpviseleti munka kapacitsai fognak hinyozni. Hasonl ellentmonds hzdik az iskolk
mkdtetsi jognak elvonsa mgtt. Az iskolarendszerben, a kzoktats teljestmnyben s feltteleiben ktsgtelenl meglv nagy klnbsgek felszmolsval indokolt llamosts klnsen azokon a kisteleplseken jr negatv kvetkezmnyekkel,
ahol az iskolk szinte az egyetlen intzmnyek, s ezrt funkcijuk is sokkal komplexebb
a gyerekek oktatsnl. 20132014-ben folytatott kutatsunk44 arra mutatott r, hogy
a helyi kzszolgltatsi rendszer rapid talaktsa nagyon sok helyi krlmnnyel nem
szmolt. Az nkormnyzatok a korbbi vtizedekben tfog, sokrt kzszolgltatsi,
fejlesztsi feladataikat szmos okos jtssal, helyi koordincival, szinergik teremtsvel igyekeztek elltni. Az j, gazati szervezeti keretekbe merevtett intzmnyrendszer erre nem lesz kpes, sok nem szablyozott, de helyben fontos feladat gazdtlan
maradhat. Tovbbi krds, hogy az llami kzbe kerlt kzszolgltatsok megszervezsben, intzmnyi rendjben lezajlik-e majd reformrtk strukturlis vltozs akr
a kzoktatsban, akr a fekvbeteg-elltsban, vagy a szakmai s prt lobbik, mint
eddig is, megakadlyozzk a racionalizlst. Ahelyi nkormnyzatokat mindenesetre
mr nem lehet felelss tenni a kzszolgltatsi reformok elmaradsrt.45
Adifferencilt, trben racionalizlt nkormnyzati feladattelepts szempontjbl a
mr emltett jrs tnik ignybe vehet keretnek, br egyelre az llamigazgatsi feladatokat ellt hivatalok npestik be. Miutn a kistrsgi trsulsokrl szl trvny
hatlyon kvl helyezsvel s a korbbi pnzgyi sztnzk megsznsvel a trsulsok zmmel sztestek, a kormnyzat kzenfekv lpse lehet berendezni a jrsokat
nkormnyzati feladatok szmra, krds, hogy valban a vroskrnyki logika szerint,46 vagy pusztn a szkhelyvrosok hatskri megcmzsvel trtnik ez. Ez utbbi
ugyanis kevs. Meg kellene oldani a tbbi rintett nkormnyzat beleszlsnak kereteit. Mint ahogyan a rszben s teljesen llamostott szolgltatsok esetben is szksg lenne az nkormnyzatok, s rajtuk keresztl a helyi trsadalmak valamifajta ellenrz, vlemnyez szerepnek a garantlsra.
Afenti, pozitv irny elmozdulsok ellenre, nyitott krds a trbeli lptk, a terleti keretek jvbeni alakulsa, ha gy tetszik, mg mindig nem hoztuk meg a terleti dntst,47 azt, hogy ltalban milyen terleti lptkekben clszer megszervezni
Gyergyk Ferenc: Kerekasztal-beszlgets a kzs nkormnyzati hivatalok fellltsnak, mkdsnek tapasztalatairl j Magyar Kzigazgats 2014/1. 9299.
43
Lsd Gyergyk (42. lj.) 93.
44
Helyi kzszolgltatsok versenykpessget szolgl modernizlsa ROP-1.1.22-2012-2012-0001
[Projektvezet Pln Kovcs Ilona.] (Budapest: MTAKRTK Regionlis Kutatsok Intzete 2013). Lsd
www.arop.rkk.hu.
45
Lsd Gajduschek (37. lj.).
46
Hoffman Istvn: Differencilt hatskr-telepts s vroskrnykisg a helyi-terleti igazgats rendszerben Jogtudomnyi Kzlny 2012/4. 157168.
47
Lsd BaldersheimRose (7. lj.).
42
594
a klnbz kzszolgltatsi, kzigazgatsi, koordincis, tervezsi stb. feladatokat.

Mikzben a trvnyhoz btran bevezette a ktelez trsulst, s eltklte magt a
differenciltabb hatskr-teleptsre is, viszont bizonytalansgot teremtett az nkormnyzati szolgltatsok ltalnos terleti lptknek jvjt illeten. Radsul a trsulsok uniformizlsa ersen korltozhatja a trsulsoktl elvrhat rugalmassg,
helyi mrlegels lehetsgt. Atrsulsi s kistrsgi trvnyek hatlyon kvl helyezsvel a trvnyhoz a lovak kz dobta a gyeplt. Krds, melyik l diktlja majd
a jvben az temet s az irnyt. Akistrsgek sztessvel egyrszt az nkormnyzatok dnthetnek arrl, hogy milyen feladatok elltsra s milyen lptk trsulsokat hoznak ltre. De az gazati jogalkotson keresztl az llam is rvnyestheti a
sajt gazati szakmai, mrethatkonysgi szempontjait mind az nkormnyzati, s
termszetesen az llamostott kzszolgltatsok trbeli rendjnek formlsban.48 49
Ajvben vgrehajtand kzszolgltatsi reformok, intzmnyi racionalizlsok az
egszsggyben, kzoktatsban stb., teht j esetben kvethetnek valamilyen egysgesebb, kompaktabb trbeli smt, de megvan a kockzata annak is, hogy a kzszolgltatsok trbeli tszervezse nem tfog, vgiggondolt trkoncepci, hanem gazati s helyi, szakmai s politikai alkuk mentn zajlik le.
Tovbbi gond, hogy az nkormnyzati dominancij kzszolgltatsi rendszer dulisra sztesse a korbbiaknl sokkal nagyobb mrtkben ignyli majd a koordincit
s egyttmkdst, ennek azonban egyelre taln mg a szksgessge sem nagyon
fogalmazdott meg, s az erre alkalmas szereplt is nehz azonostani.
Az egyttmkdshez, koordincihoz kpest az llam s az nkormnyzatok
viszonyrendszerben sokkal inkbb a vertiklis, hierarchikus, fggsgi logika rvnyesl az j modellben. Tny, hogy az nkormnyzatok feletti trvnyessgi ellenrzs eszkztelen, kis hatkonysg volt, ami nem tett jt sem a trvnyessgnek, sem
a lakossg jogbiztonsgnak. Aszigorts szksgessge a reformok eltt szinte evidencinak minslt, br a Velencei Bizottsg mr az Alaptrvny alapjn megfogalmazott agglyokat az nkormnyzati rendeletalkotshoz fzd llami beavatkozsi
lehetsg szablyozsa miatt.50 Az Alaptrvny s az Mtv. fogalomhasznlata elrevettette, hogy az ellenrzs jval szigorbb lesz, de szakrti vlemnyek szerint
az ellenrzsi hatkonysg nvelst vlheten mgsem sikerlt garantlni, ami nem
a jogi szablyozs, hanem a tnyleges kormnyhivatali mkdsi felttelek, kapacitsok talaktst, javtst ignyelte volna.51
Hasonlkppen a gazdlkodsi fegyelem javtsnak szksgessge krdsben is
nagy egyetrts mutatkozott, klnsen a gazdasgi vlsg, illetve az unis fejlesztsi forrsok felszvsa rdekben felvett hitelek vltottak ki aggodalmat.52 Avlaszul
Lsd Horvth (41. lj.).
Lsd 44. lj.
50
Velencei Bizottsg: Vlemny Magyarorszg j alkotmnyrl j Magyar Kzigazgats 2011/6-7.
4464.
51
Demeter Andrs: Prognzis a trvnyessgi felgyelet vrhat gyakorlatrl j Magyar Kzigazgats
2012/78. 1119.
52
Vgvri Andrs: nkormnyzati pnzgyek. Hazai kihvsok s nemzetkzi pldk (Budapest: llami
Szmvevszk Kutatintzete 2011).
48
49
595
kialaktott szigor ellenrzsi rendszer azonban nem pusztn tmeneti vadhajtsok

gyomllsra szolgl, hanem az nkormnyzatok rvid przra fogsra is. Aszigorbb ellenrzs, akr felgyelet nem nmagban jelent veszlyt az nkormnyzatisgra, mert valban szolglhatja a polgrok rdekt, de eszkze lehet a beavatkoz
gymkodsnak, a helyi mozgstr indokolatlan szktsnek is. Aszigorod gazdlkodsi szablyok az eladsods megakadlyozsa rdekben szlettek, de nehz a
hatrt megvonni az nkormnyzatok sszer gazdlkodsra ksztetse s kiskorstsa kztt. Az Mtv. trvnyessgi s pnzgyi ellenrzst szablyoz rendelkezsei
a tbbi szablyozott terlethez kpest meglehetsen rszletesek. Ezt indokolhatja az a
jogllami elvrs, hogy az nkormnyzati autonmia korltozsa csak szigor eljrsi
garancik kztt lehetsges, teht az nkormnyzatok rdekt szolglja. Aszablyok
azonban egyben azt is visszatkrzik, hogy a szndk a mozgstr erteljes szktse
volt, melyet az nkormnyzatokkal szembeni bizalmatlansg tpllt.
Az nkormnyzati gazdlkodsi szablyok talaktst s klnsen a feladatfinanszrozs bevezetst komoly vrakozs elzte meg, azt remlve, hogy ezzel az
nkormnyzatok megkapjk azt az llami tmogatst, ami elegend a feladatok elltshoz. Akorbbi vtizedekben jellemz forrsfinanszrozsi modell hiba volt elvileg elegnsabb az nkormnyzati nllsg szempontjbl, ha a gyakorlatban mgsem garantlt gazdlkodsi autonmit, s ngyilkos forrsszerz stratgikhoz
vezetett.53 Meg kell jegyezni, hogy a jelenlegi feladatfinanszrozsi modell is normatv elven pntlikzza a tmogatsokat s nem a tnyleges kltsgeket fedezi.
Fontos mg egyszer hangslyozni azonban, hogy az nkormnyzati rendszer, alulfinanszrozottsga ellenre, 2008 utn sem jutott csd kzeli llapotba.54 Amagyar
nkormnyzatok pnzgyi gondjai elssorban nem a finanszrozsi modell, hanem a
forrsok szks mennyisge miatt alakultak ki.55 Ktsgtelen, hogy a forrsok elgsgessge mellett a gazdlkodsi mrlegels joga az Eurpai Helyi nkormnyzati
Charta szerint is elvrs, s valban a nagyobb mozgstr ad lehetsget az sszerbb
helyi dntsekre. Az nkormnyzatok elsdleges szempontja azonban rtheten az,
hogy a forrsok elegendek-e vagy sem a feladataik elltsra. Akorbbi alkotmnyos szablyozsi keret, mint tudjuk, nem volt elegend arra, hogy az nkormnyzatok pnzgyi fedezet nlkl ne legyenek tlterhelve feladatokkal. Az Mtv. s a tbbi,
a gazdlkodst s az llami tmogatsokat szablyoz j, szigorbb rendelkezs vajon
kikszblte-e ezt a hibt? Ktelyeink ppen a korbbi hsz v tapasztalatai alapjn
lehetnek. Az alulfinanszrozottsgot, a hazai forrselosztsi rendszert termszetesen
nagyon sokszor jrtk krl jogszok, pnzgyi szakemberek, kzgazdszok, elemezve a szmokat, technikkat. Akrds politikai, hatalmi dimenzija azonban elhanyagolt, mikzben nagyon fontos lenne szembenzni vele. Ha az nkormnyzatisg azrt
lvezne klns politikai tekintlyt, mert mkdsn mlik az emberek jllte s elgedettsge, az alkotmnyos szablyozsban egyre gyakrabban emlegetett kzj,56
Lsd Gajduschek (37. lj.).
Lsd Horvth (36. lj.) 32.
55
Lsd HorvthPteri (5. lj.).
56
Bger Gusztv Akzj nevben j Magyar Kzigazgats 2013/2. 28.
53
54
596
akkor az alulfinanszrozs is a kormnyzsi szintek kzs problmja lenne, megoldst nem hatalmi verseny s a felelssg hrtsa motivln.
Az nkormnyzati szervezetet, a bels hatalmi viszonyokat s a dntshozst
rint szablyok (amelyek rszletezsbe nem bocstkoznk) j rsze is illeszkedik
a centralizl, a hatalmat koncentrl tbbsgi demokratikus trendbe, ami az utbbi vek kormnyzsi filozfijt jellemzi kzponti szinten is. Adntsek rugalmassga, a gyorsabb alkalmazkods, a szervezeti hatkonysg valban nemzetkzileg
rvnyesl elvrs, amit ltalban a kzfeladatok nvekedsvel, az nkormnyzatok megersdsvel indokolnak.57 Akisebb kpvisel-testlet, a bizottsgok szerepnek gyenglse (a testleti dntsek vgrehajtsa feletti ellenrzs pldul nem szerepel mr a funkciik kztt), de klnsen a polgrmester pozcijnak megersdse
(pldul vtjog, lsek kztti nll dntsi jog, a jegyz feletti munkltati jogok),
a jegyz tovbbi gyenglse, olyan vltozsok, amelyek az egyplus, kevsb ellenrztt mkds irnyba mozgatjk tovbb az nkormnyzati szervezeti viszonyokat.
6. SSZEGZS, KVETKEZMNYEK, FORGATKNYVEK

Ajelenlegi kormny abban volt sikeres, hogy az akaratt villmgyorsan vgre is hajtotta, mg a korbbi kormnyzatok nem voltak kpesek a szksgesnek tartott szerkezeti reformokat megvalstani, s ezzel indirekt mdon maguk is hozzjrultak a totlis centralizcis fordulathoz.
Nehz eldnteni, mi volt a trvnyhoz szndka, tbb hatalmat birtokolni vagy
valban tbb felelssget viselni a helyi kzszolgltatsokrt. De tny, hogy nem adott
eslyt az nkormnyzati modell elnyeinek a megrzsre, hanem helybe az llamostott alternatvt lltotta, elzetesen nem mrte fel, nem elemezte, hogy a centralizlt, uniformizlt llami rendszer a kzponti kormnyzathoz val felttlen lojalits
mellett alkalmas lesz-e a jobb (olcsbb, mltnyosabb) mkdsre is. Az elmlt vtizedekben nkormnyzati keretek s logika mellett mkdtt a kzszolgltatsok tlnyom tbbsge, az llamostott s kzpontostott modell mkdtetsben viszont nincsenek tapasztalataink.
Ezzel fgg ssze a reform msik, inkbb formai hibja, a gyorsasga s a mrtke. Brmilyen srgetnek ltszott az adssgkonszolidci, ilyen lptk talakts mindenkppen tbb idt ignyelt volna, ksrletekkel, modellszmtsokkal, szles
kr konzultcival, lpcszetes bevezetssel, a korrekci lehetsgnek fenntartsval. Figyelmeztet tny, hogy a gyorsasgra nem pusztn a parlamenti ktharmad birtoklsa miatt volt lehetsg, hanem azrt is, mert az intzkedsek alig tkztek kls ellenllsba. Be kell ismerni, hogy az emberek (br az intzmnyi bizalom
felmrsei ltalban az nkormnyzatokat j helyen pozcionljk), gy tnik, nem
ragaszkodnak ahhoz, hogy az nkormnyzatok maguk szervezzk a kzszolgltatsokat. Amegosztott, s tpolitizlt nkormnyzati szvetsgek a korbbi idszak Hoffman Istvn: Az nkormnyzati (bels) szervezeti jog vltozsainak fontosabb tendencii az
elmlt vtizedekben: a helyi demokrcia Szkllja s a hatkonysg Kharbdisze kztt j Magyar
Kzigazgats 2013/2. 919.
57
597
ban sem igen tudtk befolysolni a trvnyhozst, s az nkormnyzati politikai elit

jelents rsze, kormnyprtfgg lvn, szintn nem volt konfliktusvllalsra kpes.
Az nkormnyzatok j rsze hlra volt ktelezve, hiszen megszabadult a nyomaszt
adssgtl, a vesztesg hosszabb tv kvetkezmnyeit pedig nem mrte fel. Akormny kihasznlhatta a helyi hatalmi vkuumot, s ezzel kpes volt az akaratt rvnyesteni.
Areform mrtke, mlysge nemcsak a vgrehajts rajtatsjellege miatt agglyos,
hanem elssorban a kvetkezmnyeit illeten. Afeladatok teleptsre, tartalmra,
elltsra vonatkoz szablyozs, a finanszrozs, a szervezet, a terleti ktelkek, a
politikus s adminisztratv szemlyzet helyzete, szinte minden megvltozott. Avltozsok mindig okoznak tmeneti zavarokat, terhelik a teljestmnyt, de krds, hogy az
ilyen szles krben s mlysgben bekvetkez vltozsokhoz val alkalmazkods, a
tanuls mennyi idt vesz ignybe s milyen hatkonysg lesz?
A feladatrendszer talaktsnak els tapasztalatairl foly felmrsek 58 59 60
szerint kimutathat az nkormnyzati oldalon a pnzgyi megknnyebbls, de mr
rzkelik helyben az tmenettel jr bizonytalansgon tl a tarts gondokat, htrnyokat, pldul a kzoktatsban, szocilis elltsban. Akzoktats llami mkdtetsnek tlcentralizlt szervezeti modelljn mr a kormnyzat is knytelen volt vltoztatni. Az nkormnyzatok visszaszorulsa ltalban is informcihinyhoz, helyi
koordincis deficithez vezetett, sztvlt a szakmai irnyts, az zemeltets s a
fejlesztspolitika. Az elltrendszer szektorokra esett szt, korltozott a lehetsg
a klnbz tpus feladatokat ellt intzmnyek kztti egyttmkdsre. Nyitott
mg, hogy az elvesztett funkcik nyomn felszabadul kapacitsok milyen aktivitsok
irnyba toljk el az nkormnyzatokat. Ahelyi gazdasgfejlesztsben val ersebb
szerepvllals ideja tetszets ugyan, de hinyoznak a szervezeti s humn felttelei.
Atrsulsi rendszer tszervezse egyelre inkbb sztesst s bizonytalansgot
eredmnyezett, leszmtva a kzs hivatalok megszervezst. Akistrsgi tbbcl
trsulsok tlnyom tbbsge felbomlott, vagy legalbbis jelentsen tszervezdtt a
rsztvevk szma s szerepe a trsulsba vitt feladatok szempontjbl. Avesztesg
elssorban a vrosok visszalpse okn grkezik. Ajogi szablyozssal ersen terelgetett trsulsok (kommunlis szolgltatsok esetn pldul) ugyan a mrethatkonysg szempontjait kvettk, de nem tudjk a helyi sajtossgokat kezelni. Nincsenek
informcik arrl, hogy a dntshozs s egyre gyakrabban a kzszolgltats fldrajzilag tvolabb kerlse nem jrt-e a lakossg utazsi terheinek, kltsgeinek a nvekedsvel. Krds, hogy kinek az rdeke ezt megtudni?
Egyelre kevs az evidencia annak eldntsre, hogy az nkormnyzati feladatok
llamostsa, a centralizlt kormnyzsi modell sszessgben a kzssgi ellts
minsgt, hatkonysgt javtani fogja-e hosszabb tvon. Az llami kzszolgltatsi rendszertl elvileg elvrt magasabb s egyenletesebb minsg, szakszersg, igazsgosabb hozzfrs nem cskken, inkbb nvekv pnzgyi, szemlyi feltteleket
Lsd 44. lj.
Horvth M. Tams (szerk.): Kln utak. Kzfeladatok megoldsai (Budapest Pcs: Dialg Campus
2014).
60
Lsd Horvth (41. lj.).
58
59
598
ignyel, amelyek rendelkezsre llsa, stabilitsa egyltaln nem garantlhat. Az

gazati logikba, merev intzmnyi keretekbe terelt szolgltatsok megszervezsben
nem lesz biztosthat a helyi koordinci, ezzel jelents helyi szinergik, erforrsok
vesznek el. Tetzve jelentkeznek majd ezek a problmk a fejlesztspolitika terletn,
mikzben a legjabb kormnyzati megnyilatkozsok szerint az nkormnyzatoktl
ezen a terleten vrnak a jvben nagyobb erfesztseket. Akorltozott nkormnyzati funkci s eszkzrendszer miatt azonban megkrdjelezhet, hogy a jvben az
unis szablyozsok nyomn holisztikus, komplex helyi fejlesztspolitika megvalsthat-e az nkormnyzatok bzisn?
Elrugaszkodva az j szablyozsi modell okozta kzvetlen vltozsoktl a tvolabbi, hatalmi sszefggsekig, a korbbi nkormnyzati dominancij terleti kormnyzst a centralizlt (dekoncentrlt), helyi llam modellje vltotta fel, amelyik nyilvnvalan kevsb demokratikus, ha elfogadjuk a decentralizci s a demokrcia kztti
sszefggst.61 Kros a demokrcia, a politikai legitimci szempontjbl, hogy az
nkormnyzatok helybe esetenknt gigantikus mret llami hivatalok lptek, amelyek bels mkdsi s rdekeltsgi mechanizmusaik, korltozott kapcsolatrendszerk rvn nem kpesek rugalmas, polgrkzeli, s fogyasztbart teljestmnyre. Az
nkormnyzatok trsadalomintegrl, konfliktuskezel szerepe sokkal kevsb tud
rvnyeslni. Apolgrokkal, a helyi trsadalommal val kommunikci nagyon fontos szntere ersen leszklt, ennek minden negatv kvetkezmnyvel (informcis bizalomhiny stb.). Atrsadalmi kohzi ugyan nem csupn a centralizlt vagy
decentralizlt hatalmi, intzmnyi szerkezet fggvnye, de a polarizci trsadalmi s
trbeli formi ltal generlt konfliktusok jobban kezelhetek egy pluralizltabb dntshozsi, kpviseleti rendszerben, amelynek az nkormnyzatok fontos elemei.
Adrasztikus kzjogi vltozsok s az azokat ksr forrs- s funkcimegosztsi lpsek nyomn mra az nkormnyzatok rdemben nem vesznek rszt a hatalommegoszts rendszerben, egyre kevsb kpeznek ellenslyt a kzponti irnytsi szinttel szemben, presztzsk a vlasztk krben is cskken. Sajnlattal kell arra
a kvetkeztetsre jutni, hogy a szlssges centralizci a vgrehajt hatalom adminisztratv s kzszolgltatsi funkcijnak elltsban s a demokrcia intzmny- s
frumrendszerben is deficitet okozott. Amr rzkelhet, s majdan mg ersebben
jelentkez problmk megoldsnak knyszere remlheten a trvnyhozval is elfogadtatja, hogy jobb lett volna az nkormnyzatok megerstsnek opcijval prblkozni. Remlheten az nkormnyzati rendszer ezt a korszakot is tvszeli.
Lsd Pln Kovcs (32. lj.).
61
599
CSINK LRNT
AZ OMBUDSMAN
Az ombudsmani rendszer 2015. vi llapott a struktra, a hatskrk s a tevkenysg lersval lehet bemutatni. Astruktra, az ombudsmani rendszer felptse tern az Alaptrvny
paradigmavltst hajtott vgre; a korbbi tbb-biztosos modellt, melyben egy ltalnos biztos s tbb szakombudsman mkdtt, a monokratikus rendszer vltotta fel. 2013 ta megfigyelhet azonban, hogy a biztos-helyettesknt mkd szakombudsmanok egyre nagyobb
szerepet kapnak, a jelenlegi gyakorlat az nllsg az egysgben fordulattal jellemezhet.
Megfigyelhet az ombudsman hatskreinek folyamatos bvlse. j, a klasszikus ombudsmani feladatoktl eltr hatskrket kapott az alapvet jogok biztosa, melyeket azonban
jogllsra tekintettel kell elltnia. Az ombudsmani tevkenysget a tisztsget betlt szemly szerepfelfogsa hatrozza meg. 2013-ig az ombudsman elsdlegesen a kzigazgats
reknt jelent meg, ami a np gyvdje szerepre vltozott.
1. INTZMNYI KRNYEZET: T A MODELLVLTSIG

Az ombudsmani intzmny eredete a 18. szzadra nylik vissza: 1709-ben az orosz
seregektl elszenvedett veresg nyomn XII. Kroly svd kirly Trkorszgba meneklt. Tvollte idejre elrendelte egy j hivatal fellltst ln az ombudsmannal,
amelynek feladata a trvnyek s rendeletek betartatsa volt, valamint a kzhivatalnokok jogszer mkdsnek ellenrzse.1 Az ombudsman jogi intzmnyeslse a
19. szzadig vratott magra, a r vonatkoz rszletes szablyok 1809-ben kerltek
rszletesen a svd alkotmnyba (justitieombudsman).2 Eredeti formjban a vgrehajt hatalom rsze volt, amely a trtneti fejlds kvetkeztben vlt a jogllamisg
s az emberi jogok vdelmnek vgrehajt hatalomtl fggetlen intzmnyv.3
Kerekes Zsuzsa: Az ombudsman intzmnye az Eurpai Uniban s Magyarorszgon Politika

tudomnyi Szemle 1998/2. 137.
2
Lingvisztikai bizonytkok nem llnak rendelkezsnkre, de emltst rdemel, hogy az ombudsman szban szerepl bud jelentse skandinv nyelvekben: zenet. Elkpzelhet teht, hogy az ombudsman sz
jelentse az zenet tovbbtshoz is kthet.
3
V. Gabriele Kucsko-Stadlmayer: Eurpai ombudsman intzmnyek (Budapest: ELTE2010) 20.
1
600
A z ombudsman
Az ombudsman intzmnye csak a 20. szzad msodik felben terjedt el vilgszerte.4 Figyelemre mlt, hogy az alkotmnybrskodssal szemben az ombudsman
eredetileg nem a poszt-autoriter, hanem a stabil demokrcikban honosodott meg
(Svdorszg, Finnorszg, j-Zland), a kzigazgatsi dntsek kiegszt kontrolljaknt.5 Az ombudsman ptllagos garancia a jogrendszerben, nem az alapjogok
(vagy ltalban az alkotmnyossg) rvnyestsnek elsdleges eszkze; eredenden nem jogvdelmi frumknt jtt ltre, hanem kzigazgatsi kontrollszervknt.6
Atrtneti fejldsbl az a kettssg rajzoldik ki, hogy az ombudsman funkcija egyrszt a kzigazgats, a vgrehajt hatalom kontrollja,7 msrszt pedig az egyni alapjogokkal kapcsolatos visszssgok kivizsglja.8 Az ombudsman teht rszben rendszerszinten vizsglja a kzigazgatst, a hatsgi eljrsokat, msrszt pedig az egyn
oldalrl is vizsglja a visszssgokat, az alapjogok rvnyeslst.
Efeladatok elltsnak szmos modellje ltezik. Gyakori az egysges ombudsmani modell, mshol az ltalnos hatskr biztosi intzmnyek mellett szakostott
ombudsmani intzmnyek jnnek ltre,9 megint mshol pedig regionlis szinten
mkdnek ombudsmanok. Az Eurpa Tancs Kziknyvben rgztett ombudsmanajnls szerint nincs kvnatos modell, az intzmny struktrja tulajdonkppen az
egyes orszgok llamszervezeti sajtossgainak megfelelen alakthat.10
Az ombudsmani intzmny ltrehozsa Magyarorszgon mr az 1989-es kerekasztal-trgyalsokon is felmerlt,11 s az intzmnyt az Alkotmny is rgztette, az
ombudsmani trvnyt csak 1993-ban fogadta el a parlament s tnylegesen az els
ombudsmanokat csak 1995-ban vlasztottk meg.12 Az Alkotmny a tbb biztosbl ll modellt vlasztotta, br kifejezetten csak az ltalnos biztost s a nemzeti s
etnikai kisebbsgi jogokrt felels biztost nevestette, a 32/B. (4) bekezdse lehetv tette, hogy az Orszggyls egyes alkotmnyos jogok vdelmre kln biztost is
Ahazai jogirodalomban az ombudsman elnevezs a parlament fggetlen intzmnyeknt mkd biztosokat jelli. Meg kell jegyezni ugyanakkor, hogy lteznek nemcsak parlamenti, hanem a vgrehajt hatalomhoz kthet miniszteri biztosok is, tovbb a magnszektorban mkd, a kzhatalommal kapcsolatban nem ll panaszkezelket is gyakran nevezik ombudsmannak. V. Somody Bernadette: Jogllami
paradoxon Asikeres ombudsmani jogvdelem sajtossgai in Heizern Hegeds va (szerk.): Az
ombudsman intzmnye s az emberi jogok vdelme Magyarorszgon (Budapest: OBH 2008) 100.
Csink Lrnt Mayer Annamria: Varicik a szablyozsra (Budapest: MTMI 2012) 52.
5
Szab Mt: Alkotmnybrskods s ombudsmani tevkenysg az Alaptrvny szablyozsa alapjn
kialakult gyakorlat els lpsei Alkotmnybrsgi Szemle 2012/2. 67.
6
Varga Zs. Andrs: Ombudsman, gysz, magnjogi felelssg (Budapest: Pzmny Press 2012) 122.
7
Somody Bernadette: Az ombudsman tpus jogvdelem (Budapest: ELTE2010) 109110.
8
Avisszssg fogalmnak kibontst lsd rszletesen Varga Zs Andrs: Ombudsmanok Magyarorszgon
(Budapest: Rejtjel 2004) 7680.
9
Somody (4. lj.) 101.
10
Varga (6. lj.) 116.
11
Az ombudsmani tisztsggel kapcsolatban a kerekasztal-trgyalsok tartalmi sszegzst lsd Szab
Mt Hajas Barnabs: Az alapvet jogok legutbbi hsz vrl (19982008) in Szab Mt (szerk.):
Emberi jogok alapvet jogok? (Budapest: Kairosz 2011).
12
84/1995. (VII. 6.) OGY hat. rdekessg, hogy az OGY mr korbban is szavazott ombudsmanrl: 1993
oktberben a parlament a hatprti konszenzus ellenre nem vlasztotta meg a Gncz rpd llamf ltal javasolt Trcsnyi Lszlt s Tth Juditot ltalnos ombudsmannak s ombudsman-helyettesnek
(Trcsnyi esetben egyetlen szavazat hinyzott a szksges ktharmados tbbsghez), az adatvdelmi
posztra sznt Majtnyi Lszlt pedig a parlamenti bizottsgok meg sem hallgattk.
4
601
vlasszon. Efelhatalmazs alapjn szletett meg az adatvdelmi biztos, s 2007-tl a

jv nemzedkek biztosnak intzmnye.13
Erendszer kritikjt fogalmazza meg Szab Mt, aki Nikiforosz Diamadurosz
eurpai ombudsmanra hivatkozva kifejti, hogy a magyar ombudsmani szervezetrendszer a svd modell rossz utnzata volt, a szervezetrendszer kontraproduktvnak bizonyult s az ombudsmanok kztti konfliktusok jellemeztk.14 Ezzel ellenttesen rvel Somody Bernadette, aki szerint az egybiztosos modell sszessgben nem
az alapjogvdelmet szolglja, s gy az integrls visszalpsnek tekinthet.15 Varga
Zs. Andrs viszont tvesnek tekinti azt a megkzeltst, amely szerint az az adekvt vdelem, ha minden jogot nll biztos vd (ahny jog, annyi biztos). Az alapvet jogok ugyanis rendszert alkotnak, csak egymsra tekintettel rtelmezhetk, gy egy
szemly alkotmnyos jogt nemcsak az t megillet tbbi alkotmnyos jog, hanem
ms szemlyek alkotmnyos jogaival sszefggsben lehet rvnyesteni s vdeni.16
Ugyan 2010-ben az Orszggyls j alkotmny elksztsrt felels eseti bizottsga mg a tbb biztosbl ll modell mellett foglalt llst, 17 az Alaptrvny mgis
monokratikus tisztsget vezetett be, amelyben minden dnts a biztos kezben van,
helyettesei s munkatrsai az irnymutatsai szerint ltjk el feladataikat.18 Az egysges ombudsmani rendszerben az Alaptrvny az alapvet jogok biztosnak kt helyettesrl rendelkezik, akik a nemzetisgek jogainak, illetve a jv nemzedkek rdekeinek vdelmt ltjk el [30. cikk (3) bekezds]. rdekes mdon teht az Alaptrvny
e terleteket kzvetlenl a helyettesekre bzza (mintha szemlykben ltnk el e jogok
vdelmt). Ez ltszlag ellentmond annak, hogy az Alaptrvny szellembl levezetheten az intzmny egyszemlyi vezets alatt ll, a hatskr jogosultja minden esetben az ombudsman, aki a helyettesek munkjt is irnythatja. Petrtei Jzsef szerint e
paradoxon feloldsa rdekben az Alaptrvny 30. cikk (3) bekezdst gy kell rtelmezni, hogy az csak a helyettesek feladatkrt jelli ki, s nem nll dntsi jogkrrl rendelkezik.19 Megjegyzend, hogy az ombudsman s helyettesei legitimcija azonos, mindhrom tisztsg betltjt az Orszggyls vlasztja minstett tbbsggel.
Az Alaptrvny tmeneti rendelkezseinek (2011. december 31.) 15. cikke gy rendelkezett, hogy az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak jogutdja az alapvet
jogok biztosa. Az ombudsmani tisztsgben szemlyi kontinuits is volt: a hivatalban
lv Szab Mt megtartotta ombudsmani tisztsgt. Ahivatalban lv nemzetisgi s etnikai kisebbsgi jogi biztos (Kllay Ern) s a jv nemzedkek orszggylsi biztosa (Flp Sndor) ipso iure az alapvet jogok biztosnak helyetteseiv vl Slyom Lszl felhvja a figyelmet arra, hogy a jv nemzedkek szszlja nem jogrvnyest, hanem
kpviseleti feladatot lt el. Ezrt tall a guardian, a gym kifejezs a nemzetkzi jogban. Akiskornak
vagy cselekvkptelennek gymja, vagy gondnoka van. Ajv nemzedk sem kpes fellpni jogai rvnyestsrt, ezt teszi helyette a szszl. Slyom Lszl: Ajv nemzedkek jogai s ezek kpviselete
a jelenben in Srkzy Tams Vks Lajos (szerk.): Ersi Gyula emlkknyv 19221992 (Budapest:
HVG-ORAC 2002) 198.
14
Szab (5. lj.) 67.
15
Somody Bernadette: Frum Fundamentum 2011/1. 4950.
16
Varga (6. lj.) 136.
17
Lsd www.parlament.hu/biz/aeb/resz/munkaanyag.htm.
18
Petrtei Jzsef: Magyarorszg alkotmnyjoga II. (Pcs: Kodifiktor Alaptvny 2013) 215.
19
Petrtei (18. lj.).
13
602
A z ombudsman
tak azzal, hogy megbzatsuk megsznse az alapvet jogok biztosa mandtumnak

megsznsvel egybeesik.20
2. NLLSG AZ EGYSGBEN: AZ ALAPVET JOGOK BIZTOSA

HELYETTESEINEK SZEREPVLLALSA
Tekintettel arra, hogy az Alaptrvny a korbbi tbb biztosos modell helyett monokratikus rendszert vezetett be, szksges ttekinteni, hogy ez a vltozs mennyiben
rintette annak a kt terletnek (a nemzetisgi jogok, illetve az egszsges krnyezet)
vdelmt, amelynek gazdi ombudsmanbl biztos-helyettess vltak. Akvetkezkben ezrt a biztos-helyettesek jogllsnak alakulsa a vizsglat trgya.
Az Alaptrvnyben konstrult intzmnyrendszer a szubjektv jogalkoti szndkkal megegyezen azt sejteti, hogy minden hatskr jogosultja az alapvet jogok
biztosa, a helyettesek pedig csak az ombudsmanon keresztl befolysoljk a jv
nemzedkekre, illetve a nemzetisgekre vonatkoz jogszablyi krnyezetet.
Az j ombudsmani rendszer mkdsnek kezdete valban gy volt modellezhet.
Aksbbi fejlds a biztos-helyettesek nagyobb nllsgt hozta, amelynek jelei a
hatskri vltozsok, az intzmny bels szablyainak a vltozsai, az llomny alakulsa s a kzleti szerepvllals.
1) Ahatskrket tekintve figyelemre mlt az alapvet jogok biztosrl szl
2011. vi CXI. tv. (Ajbt.) 2013. vi CCXXIII. tv.-nyel (Ajbtmd.) val mdostsa. Az
Ajbtmd. szmos szimbolikus mdostst tartalmaz, olyanokat, amelyek vagy deklaratv jellegek (pldul az alapvet jogok biztosa elsegti az emberi jogok rvnyeslst s vdelmt), vagy pedig az intzmny gyakorlatban mr korbban is kialakultak
(pldul az Alapvet Jogok Biztosnak Hivatala trekszik a nk, az etnikai, kisebbsgi
s htrnyos helyzet csoportok megjelentsre a Hivatal szemlyi llomnyban).21
Evltozsok mellett az Ajbtmd. tbb rendelkezse rintette a biztos-helyettesek hatskreit. Amdosts kvetkeztben az Ajbt. 3. (1) bekezds b) pontja gy
rendelkezik, hogy a biztos-helyettes felhvja az alapvet jogok biztosa, az rintett
intzmnyek s a nyilvnossg figyelmt a termszetes szemlyek nagyobb csoportjt klnsen a jv nemzedkeket rint jogsrts veszlyre.22 Ebbl kvetkezik, hogy a helyettes mr nemcsak az ombudsmanon keresztl, hanem kzvetlenl
is rintkezhet a klvilggal, felhvhatja visszssgra a figyelmet. Ehhez hasonlan ugyanennek a bekezdsnek a g) pontja lehetv teszi, hogy a helyettes javaslatot
Abiztos-helyettesek esetben a sttusvltozs az illetmnyt is rintette: korbban miniszteri illetmnyre voltak jogosultak, a helyettesi tisztsghez azonban csak llamtitkri illetmny kapcsoldik.
21
Eszably ler jellegt jelzi, hogy a mdosts elfogadsakor jelents tbbsgben voltak a ni munkavllalk, a hivatal tbb munkatrsa vallotta magt nemzetisghez tartoznak, s a hivatal szemlyi llomnyhoz fogyatkkal l munkatrs is tartozott. Amdosts vlheten azt a clt szolglta, hogy az
ombudsman nagyobb esllyel kapja meg az ENSZ Emberi Jogi intzmnynek n. A sttust, amelyet
az ombudsman vgl 2014 novemberben meg is kapott.
22
A2011. vi CXI. tv. az alapvet jogok biztosrl (Ajbt.) szablyozsi technikjban a 3. tartalmazza
a jv nemzedkekrt felels, a 4. pedig a nemzetisgekrt felels biztos-helyettes jogkreit, a kett
kztt nincs tartalmi klnbsg.
20
603
tegyen jogszably megalkotsra, mdostsra, a h) pont pedig a nemzetkzi tevkenysg folytatsrl tesz emltst.
rtelmezs krdse, hogy az Ajbt. 3. (1) bekezds g) pontja arra jogostja fel a biztos-helyettest, hogy az ombudsmanon keresztl tegyen jogalkotsi javaslatot, vagy
pedig arra is, hogy az ombudsmant megkerlve, akr vele ellenttesen is. Ebben a krdsben ellentmondani ltszik az Ajbt. rendszertani rtelmezse (amelyik a biztos-helyettes nll jogkrrl rendelkezik) s az Alaptrvny teleologikus rtelmezse
(amely az egybiztosos modell mellett foglalt llst). Agyakorlatban ugyanakkor tallunk pldt olyan esetre, amikor biztos-helyettes nllan kezdemnyezte jogszably
mdostst: 2015 janurjban a jv nemzedkekrt felels biztos-helyettes nllan
kezdemnyezte trvny mdostst a napelemek termkdjval kapcsolatban.23
Kiemelend, hogy mg az Ajbtmd. hatlybalpst megelzen kerlt sor els
alkalommal arra, hogy a biztos s a biztos-helyettes kzs jelentst fogadjon el. 2013
oktberben Szkely Lszl alapjogi biztos s Szab Marcel jv nemzedkekrt
felels biztos-helyettes kzs jelentsben tett intzkedsi javaslatot az zdi vzikzm-szolgltat eljrsval kapcsolatban.24 Ezt kveten tbb alkalommal is elfordult, hogy a biztos s a biztos-helyettes kzs jelentsben llaptson meg visszssgot. 2014 decemberben pedig a jv nemzedkekrt felels biztos-helyettes nllan
adott ki az Ajbt. terminolgijban nem ismert elvi llsfoglalst a nemzeti park
igazgatsgok vagyonkezelse trgyban.25
2) Abiztos-helyettes szerepnek nvekedst jelzi az intzmny bels szablyainak
(klnsen a Hivatal SZMSZ-nek26) a vltozsa. Ilyen vltozs, hogy nll szervezeti egysgg vlt a biztos-helyettesi titkrsg (ln fosztlyvezet).27 Ugyanez
a mdosts vezette be azt is, hogy a biztos-helyettesek minden esetben rszt vehetnek a feladatkrkbe tartoz gyek kapcsn vizsglatokban, valamint a biztossal
folytatott szakmai egyeztetst kveten a feladatkrkbe tartoz krdsekben nll llsfoglalsokat adnak ki. Megfigyelhet teht az a vltozs, hogy 2012 elejn
minden jogkr az alapvet jogok biztoshoz kerlt, ezt kveten 2013 oktberben
Szab Mt mandtumnak lejrtt kveten megjelent a kzs jelents intzmnye, az SZMSZ 2014 janurjban hatlyos szvege pedig mr csak a biztossal val
egyeztetsi ktelezettsget rja el. Akzirat lezrsig a biztos-helyettesek nllan nem tettek jogalkotsi javaslatot vagy hvtk fel a figyelmet visszssgra, azonban
az eddigi trend figyelembevtelvel ennek jvbeli bekvetkezte nem elkpzelhetetlen.
Agyakorlatban nem merlt fel lesen az a krds, hogy a fentiekkel ellenttben az
SZMSZ ms pontjai alapjn a biztos-helyettes a biztos ltal truhzott hatskrben
tehet csak kezdemnyezst s ajnlst.
Abiztos-helyettesi nllsg tovbbi lpcsfoka, hogy 2015. janur 1-je ta a biztos-helyettesek a biztos ltal truhzott hatskrben szakmai irnytsi jogot gyakorolnak a hivatal Krnyezetvdelmi Osztlynak, illetve Nemzetisgi Jogi Osztlynak
AJB-272/2015.
AJB-557/2013.
25
Lsd www.ajbh.hu/documents/10180/12318/Nemzeti_Park_JNBH_%C3%A1ll%C3%A1sfoglal%C3%
A1s.pdf/05d1d19b-18f6-4154-bf55-3fa8b8d0a349.
26
1/2012. (I. 6.) AJB utasts.
27
4/2013. (XII. 31.) AJB utasts.
23
24
604
A z ombudsman
tevkenysge felett.28 Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy ezeknek a hivatal llomnyba tartoz osztlyoknak a tevkenysgt a biztos-helyettes irnytja, azzal, hogy a
kinevezsi s felmentsi krdsekben csak vlemnyezsi joggal rendelkezik.
3) Abiztos-helyettesi titkrsg szemlyi llomnyt mr az Ajbt. eredeti szvege szerint is a biztos-helyettes nevezi ki s menti fel.29 Abiztos-helyettesi nllsg
nvekedst mutatja a titkrsg ltszmnak nvekedse is. 2012-ben a jv nemzedkek rdekeirt felels biztos-helyettes 3,5, a nemzetisgi jogi biztos-helyettes 4,5 sttussal rendelkezett. Anemzetisgi jogi biztos-helyettes titkrsga 2013-ban nem vltozott, 2014-ben ht fre emelkedett (ebbl kt f rszfoglalkozs). Ajv nemzedkek
rdekeirt felels biztos-helyettes titkrsgnak ltszma 2013-ban nyolcra, 2014-ben
pedig kilencre emelkedett (mindkt vben kt f rszfoglalkozs munkakrt tlttt be).
Az SZMSZ rtelmben a biztos-helyettesi titkrsg legfeljebb nyolc fs, a rszmunkaidt figyelembe vve a biztos-helyettesi titkrsgok a kereten bell maradnak.
4) rdekes megfigyelni a biztos-helyettesek kzleti megjelenst is. Az ltaluk
kiadott kzlemnyek szma ugyan cskken tendencit mutat,30 jelentsen megntt
azonban a mdiaszereplsk. Ajv nemzedkek biztos-helyettesvel kapcsolatban
2012-ben 183, 2013-ban 349, 2014-ben 294 cikk jelent meg, a nemzetisgek jogairt felels biztos-helyettessel pedig kapcsolatban 2012-ben 121, 2013-ban 294, 2014ben 396.
3. AZ OMBUDSMANI INTZMNY PROFILVLTOZSA

Megfigyelhet, hogy Eurpa-szerte az ombudsmanintzmnyek nagyon klnbznek
egymstl. Gabriele Kucsko-Stadlmayer hatskrk alapjn vgzett csoportostsa
alapmodellt, jogllami modellt s emberi jogi modellt klnbztet meg. Az alapmodellt a szles vizsglati jogkr, ajnlsttel s beszmol lehetsge jellemzi, a jogllami modellben a kzigazgats jogszer mkdsvel, az emberi jogi modellben az
alapjogokkal kapcsolatos hatskrk ersebbek.31 Ezek a modellek teht elssorban
a mdszertant s a prioritsokat illeten klnbznek egymstl.
Avaricik okai nem az adott alkotmnyos rendben keresendk, klnbz kormnyformj, trsadalmi berendezkeds orszgok is meglepen hasonl jogi keretet
adtak ombudsmani intzmnyeiknek.32 Az ombudsmani rendszerek kztti klnbsgek sszefggnek azzal, hogy az egyes intzmnyek mennyire az alapjogok vdelmt, illetve a kzigazgats ellenrzst helyezik eltrbe. Ez a szemlletbeli klnbsg
mutatkozik meg a klnbz modellekben. Az ombudsman tevkenysgnek tnyleges tartalmt nem csupn a kialaktott modell, illetve a szmra biztostott hatskrk hatrozzk meg. Az ombudsmani intzmny jellegad sajtossga ppen az,
hogy a tisztsg betltjnek nagy igaz, meghatrozott irnyultsg szabads 4/2014. (XII. 23.) AJB utasts.
Ajbt. 42. (3) bek.
30
2012-ben 28, ill. 16, 2013-ban 24, ill. 12, 2014-ben 8, ill. 6 kzlemnyt adott ki a jv nemzedkekrt
felels, ill. a nemzetisgek jogairt felels biztos-helyettes.
31
Kucsko-Stadlmayer (3. lj.) 97100.
32
Kucsko-Stadlmayer (3. lj.) 95.
28
29
605
ga van sajt feladata rtelmezsben.33 Az ombudsmani intzmny esetben teht

klnsen is jelents krlmny, hogy az ombudsmani hivatalt ppen betlt szemly
hogyan alkalmazza a hatskrt szablyoz normkat, mihez kezd a szablyozs
nyjtotta lehetsgekkel.34
Megllapthat teht, hogy az ombudsman mkdsre nem egy helyes szerepkr ltezik; a mindenkori ombudsmannak a trsadalmi viszonyok, kihvsok mentn kell meghatroznia, hogy tevkenysgnek a slypontjt inkbb az alapjogok
rendszerszint rvnyre juttatsra vagy a kzigazgats mkdsnek vizsglatra
helyezi.35 Az ombudsmani rendszer magyarorszgi trtnett tekintve az llapthat meg, hogy alapveten ktfajta szerepfelfogs ltezik. Az egyik profil a np gyvdje, aki f feladatnak a kisember panasznak a meghallst, gynek elmozdtst rzi. Ebben a szerepfelfogsban az ombudsman f tevkenysge a berkezett
panaszok gyors, hatkony kivizsglsa s lehetsg szerint a jogsrelem orvoslsban val kzremkds.
Amsik lehetsges attitd szerint az ombudsman a kzigazgats kontrollja; az
intzmny feladata a vgrehajt hatalom tfog ellenrzse alapjogi szempontbl.
Az angol nyelv irodalom erre a szerepfelfogsra utal a watchdog kifejezssel. Ez
utbbira utalnak az ombudsmani rendszerre vonatkoz Prizsi elvek (Paris principles),36 amelyek kiemelik az ombudsman szszl, oktat, jogtudatost szerept.
Agyakorlatban minden esetben a kt szerepfelfogs keveredse figyelhet meg.
Minden ombudsman egyszerre tlti be a np gyvdjnek s a kzigazgats kontrolljnak a funkcijt, azonban abban mr eltrs van, hogy a kettnek mi az arnya, hol
vannak a slypontok. Feltehet a krds: hol van a hangsly, melyik szerepet tlti be
az ombudsman a rendszer 2012-es felllsa ta? Erre a vlasz tbb szempont egyttes figyelembevtelvel adhat meg.
1) Az egyik szempont a hivatalbl indtott gyek szma. ltalnossgban: a hivatalbl indtott gyek magas szma a kzigazgats kontrollja szerepfelfogsra, az alacsony szm pedig a np gyvdje attitdre enged kvetkeztetni. Ez utbbi esetben
ugyanis a f feladat a panasz kivizsglsa, panasz hinyban az ombudsman nem
vagy csak ritkn jr el. Awatchdog szerepkrben viszont nem a panaszon (s a
panaszoson) van a hangsly, hanem a szles krt rint visszssgon, gy panasz hinyban, hivatalbl is eljr a biztos.
Szmszerleg nzve: 2012-ben az ombudsman 210 gyben rendelt el hivatalbl
vizsglatot, 2013-ban 109-ben, 2014-ben 87-ben, 2015-ben pedig (augusztus 20-ig)
53-ban. Ahivatalbl indtott gyek szmban teht tendencizus cskkens mutathat ki.
35
Az 1996 s 2009 kztti ombudsmani ciklusok alatt az egyes ombudsmanok prioritsait, szerepfelfogst tanulsgosan foglalja ssze: SzabHajas (11. lj.) 120132. Anemzetkzi trendben rvnyesl szerepfelfogsokat lsd rszletesen Larry B Hill: The Self-Perceptions of Ombudsmen: AComparative
Survey in Gerald E. Caiden (szerk.): International Handbook of the Ombudsman (Westport London:
Greenwood Press 1983) 4356.
36
Az ENSZ kzgylsnek 48/134. hatrozata a Nemzeti intzmnyek jogllsval kapcsolatban (1993.
december 20.).
33
34
606
A z ombudsman
2) Az egyes ombudsmanok szemlletmdja kztti klnbsget jl jellemzi, hogy

Szab Mt ombudsmani megbzatsa idejn rendszeress vlt tfog projektek
kidolgozsa. Az ombudsman 2012-ben ngy (Gyermekkzpont igazsgszolgltats,
Avlsg vesztesei, Amunka mltsga, Bntets-vgrehajtsi s gyvdi projekt),
2013-ban hrom (Gylletbeszd, Gyermekek egszsges krnyezete, Mlt kezdet
a fiatalok foglalkoztatsa) trgykrben folytatott projektszer vizsglatot. Szkely
Lszl mandtuma alatt a projektek helyett az egyedi gyek vizsglatra helyezdtt
a hangsly.
3) Szintn szempont az is, hogy az ombudsman hny alkalommal fordult
Alkotmnybrsghoz.37 Az absztrakt normakontroll, a jogszably alkotmnyossgi
vizsglatnak indtvnyozsa tipikusan a watchdog-szerepre utal: ezzel az eszkzzel
az ombudsman nem egyedi problmt kvn orvosolni, hanem valamilyen ltalnos
problmra (a jogszably alkotmnyellenes voltra) hvja fel a figyelmet.
Ezt illeten els rnzsre drasztikus vltozs figyelhet meg 2012 ta. Szab Mt
2012 s mandtumnak 2013 szi lejrta kztt 37 alkalommal (ebbl t hivatalbl)
fordult az Alkotmnybrsghoz, Szkely Lszl pedig 2013. oktber s 2015. oktber
kztt ngy alkalommal (ebbl egy hivatalbl).
4) Megfigyelhet az ombudsmanhoz rkez panaszok szmnak ltalnos cskkense is. 2011-ben (az akkori tbb-biztosi modellben) az llampolgri jogok orszggylsi biztoshoz 5191, a nemzeti s etnikai kisebbsgi jogok biztoshoz 1025, a jv nemzedkek orszggylsi biztoshoz 834 panasz rkezett (sszesen teht 7050 a hrom
ombudsmanhoz egytt). 2012-ben szinte pontosan ugyanennyi, 7049 panasz rkezett
az alapvet jogok biztoshoz, 2013-ban mr csak 6977, 2014-ben pedig 5471.
Ezzel fordtottan arnyos a rvid utas, telefonos panaszmeghallgats, tjkoztatsads szmnak alakulsa. 2014-ben 14365 ilyen gyintzs volt az ombudsman
hivatalban, 2015-ben (jniusig) 6432. Ebbl az adatbl is az a kvetkeztets vonhat le, hogy az informlisabb gyintzs felrtkeldtt, mg a formalizltabb panaszok szma cskkent.
Megjegyzend egybknt, hogy ltalnos jelensg a panaszok szmnak cskkense az alapjogok rvnyeslsvel foglalkoz llami szerveknl, ami az albbi tblzatbl is lthat:
1. tblzat. Panaszok szmnak alakulsa 20122014
Panaszok szmnak alakulsa
AJB
EBH
2012
7 049
850
2013
6 977
589
2014
5 471
532

alapvet jogok biztosa (AJB)

Egyenl Bnsmd Hatsg (EBH)

Fggetlen Rendszeti Panasztestlet (FRPT)

Nemzeti Adatvdelmi s Informciszabadsg Hatsg (NAIH)

oktatsi jogok biztosa (OJB)
FRPT
829
374
352
NAIH
2 579
2 976
2 063
OJB
1 632
822
641
Az alkotmnybrsgi indtvnyozs tmakrvel kln pont foglalkozik, e helyen csak az indtvnyozs

azon vetleteire trnk ki, amelyekbl a szerepfelfogsra kvetkeztetni lehet.
37
607
5) Hasonl tendencia figyelhet meg az ombudsman kzleti megjelense tern is.

Az ombudsman (s helyettesei) ltal kiadott kzlemnyek szma cskken tendencit mutat: 2012-ben 248, 2013-ban 185, 2014-ben 54 kzlemnyt adott ki az ombudsman. Az ombudsmannal sszefgg mdiatartalom szma azonban nem cskkent, ez
a szm 2012-ben 4919, 2013-ban 5602, 2014-ben 5213.38
6) Klnbsg van a kt megkzeltsben az alapjn is, hogy mi a vizsglat zsinrmrtke. Awatchdog-megkzelts a kzigazgatsi hibra (maladministration),
a visszssgra sszpontost, amely a hatsg nem megfelel intzkedst, eljrst,
mulasztst jelenti. Anp gyvdje-megkzelts az alapjogsrelemre sszpontost.
Fontos megjegyezni, hogy a np gyvdje- s a watchdog-megkzelts nem
ugyanannak a tevkenysgnek a kt vgpontja. Anp gyvdje-szemllet ersdse nem jelenti automatikusan a watchdog-szerep gyenglst, s fordtva.
Afenti szempontok kln-kln trtn mrlegelsvel tlhet meg, hogy az adott
orszgban mennyire rvnyesl a rendszerszint megkzelts s mennyire az egyedi panaszvizsglat.
4. HATSKRI VLTOZSOK
4.1. ALAPFELADAT
Az Alaptrvny 30. cikk (2) bekezdse szerint: az alapvet jogok biztosa az alapvet jogokkal kapcsolatban tudomsra jutott visszssgokat kivizsglja vagy kivizsgltatja, orvoslsuk rdekben ltalnos vagy egyedi intzkedseket kezdemnyez. Az
Alaptrvny a klasszikus ombudsmani funkcit jelli, melynek kt kulcsszava a kivizsgls (a visszssg feltrsa hivatalbl vagy panasz alapjn) s a kezdemnyezs (a
visszssg orvoslsra val javaslatttel). Ennek tipikus mdja a jelents, amelyben a
biztos ismerteti a vizsglat eredmnyeit, feltrja az esetleges visszssgot s szksges esetben ajnlst fogalmaz meg annak orvoslsra.
Az ombudsmani intzmny gyakorlati mkdsben megjegyzst rdemel, hogy a
jelents nem kizrlagos eszkz a visszssg orvoslsra. Elfordul, hogy az ombudsman kzvetlenl (jelents nlkl) a jogalkothoz fordul, jelezve valamilyen alkotmnyossgi problmt vagy krve jogszably mdostst.39
Az ombudsmani intzmnyeket abbl a szempontbl is lehet csoportostani, hogy a
klasszikus (a kzigazgatst az alanyi jog rvnyeslse szempontjbl vizsgl) funkcira mennyiben rakdott r egyb jrulkos funkci (pldul krnyezetvdelem,
antikorrupcis feladatok, etikai kdexek rvnyestse stb.).40 ltalnossgban az
llapthat meg, hogy 2012 ta folyamatosan nvekedtek a jrulkos, az alapfeladattl eltr funkcik, melyeket az albbiakban foglalunk ssze.
Megjegyzend, hogy 2013-ban a korbbi ombudsman leksznse s az j ombudsman hivatalba lpse
jelentsen fokozta a mdia rdekldst.
39
Pl. AJB-4147/2013 az OGY elnknek fegyelmi jogkre trgyban.
40
Linda C. Reif: The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System
(Leiden: Martinus Nijhoff 2004) 9-10.
38
608
A z ombudsman
sszessgben kijelenthet, hogy a jrulkos feladatok amellett, hogy a jogrendszer egsze szmra pozitv hozadkkal brhat ketts kihvs el lltja az ombudsmant: egyrszt ezeknl a feladatoknl sem lpheti tl az ombudsman az llamszervezetben elfoglalt helybl add sajtossgokat, msrszt a jrulkos feladatok
elvgzse mellett sem lehet az alapfeladatokrl megfeledkeznie.
4.2. JOGSZABLY-VLEMNYEZS
Mr a 2012-es modell kialaktst megelzen is volt hatskre az ombudsmannak az

alapjogi trgy jogszablyok vlemnyezsre, s az Ajbt. 2. (2) bekezdse is rgzti, hogy az alapvet jogok biztosa vlemnyezi a feladat- s hatskrt rint jogszablyok tervezett, a hossz tv fejlesztsi, terletrendezsi s a jv nemzedkek
letminsgt egybknt kzvetlenl rint terveket s koncepcikat, valamint javaslatot tehet az alapvet jogokat rint jogszablyok mdostsra, megalkotsra, illetve nemzetkzi szerzds ktelez hatlynak elismersre.
Ajogalkotsi trvny elrsa szerint a jogszably elksztje kteles gondoskodni
arrl, hogy ha a trvny valamely szervezet szmra kifejezetten jogot biztost a jogllst vagy a feladatkrt rint jogszablyok tervezeteinek vlemnyezsre, gy
lhessen ezzel a jogval.
Ehatskrrel sszefggsben tbb gyakorlati problma is felmerl. Az egyik, hogy
az Ajbt. vonatkoz szablya lex imperfecta, nincs kvetkezmnye annak, ha a jogszably elksztje nem kldi meg az alapjogi trgy tervezetet az ombudsman szmra. Agyakorlatban is vltozatos kpet mutat, hogy mely tervezeteket kldik meg az
alapvet jogok biztosa szmra vlemnyezsre.
Amsik problma a vlemnyezsre nyitva ll hatrid: az ombudsman beszmoljban kiemeli, hogy az elterjesztseket jellemzen nagyon szk hatridvel kldtk
meg vlemnyezsre. 2014-ben a minisztriumok tlagosan 5,3 munkanapot biztostottak az ombudsman szmra llspontja kialaktsra, annak ellenre, hogy a kormny gyrendje alapjn a kormnyzati elterjesztsek s a miniszteri rendeletek tervezetnek vlemnyezsre legalbb tz munkanapot kell biztostani. Br a kormny
ltal meghatrozott esetben, vagy ha ezt fontos ok felttlenl szksgess teszi, soron
kvli egyeztetsre is lehetsg van, a hatrid ekkor sem lehet t munkanapnl rvidebb.
Rvidebb, vagy csak technikai mdostsokat tartalmaz jogszably-mdostsoknl a b tnapos hatrid is elegendnek tnik, m a vlemnyezsi hatridk kztt
igen nagy eltrs tapasztalhat, sok esetben ugyanis csak egy vagy kt munkanap llt
rendelkezsre.41 Radsul gyakran ppen az alapjogok vdelme szempontjbl rszletesebb elemzst ignyl jogszably-tervezetek esetben hatroztak meg nagyon
rvid hatridt. Az rdemi vlemnyezs lehetsgt akadlyozza, hogy mr 2013ban is a kivteles soronkvlisg vlt ltalnoss, 2014-ben pedig a minisztriumok
Beszmol az alapvet jogok biztosnak s helyetteseinek tevkenysgrl (Budapest: AJBH 2014)
229-230.
41
609
mr a vlemnyezsek tbb mint fele esetben nem tartottk be az egyeztetsnek a

kormny ltal meghatrozott szablyait.
4.3. ALKOTMNYBRSGI INDTVNY BENYJTSA
Formlisan az Alkotmnybrsg eljrst az ombudsman 2012 eltt is kezdemnyezhette (tbb alkalommal kezdemnyezte is az ltalnos biztos, illetve a kln biztosok),
azonban ez a lehetsg 2012. janur 1-jtl j minsget kapott. Ennek oka az alkotmnybrskods paradigmavltsa, amelynek rtelmben az absztrakt normakontroll
fszablynak helybe az egyni panaszok vizsglata lpett.
Megsznt az absztrakt normakontroll brki ltali indtvnyozhatsgnak a lehetsge, az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds e) pontja szerint ilyen indtvnyt a
Kormny, az orszggylsi kpviselk egynegyede, az alapvet jogok biztosa, tovbb 2013. prilis 1-je ta a Kria elnke s a legfbb gysz tehet. Agyakorlatban a kp
nem ennyire sznes: amg az ombudsman 2012 ta (2015 augusztusig) 40 alkalommal fordult az Alkotmnybrsghoz, az orszggylsi kpviselk egynegyede hromszor, a kormny s a Kria elnke egyszer-egyszer, a legfbb gysz pedig egyszer
sem. Aszrs nem vletlen. 2012 ta a magyar parlamentben az ellenzki kpviselk politikai identitsa nem azonos, ezrt csak kivteles esetben tudnak sszefogni az
indtvny benyjtshoz (ami szksges az egynegyed elrshez). Akormny indtvnyozsi lehetsge nehezen magyarzhat: ha a kormny llspontja szerint egy
jogszably alkotmnyellenes, akkor a parlamenti tbbsge folytn az alkotmnybrsgi eljrsnl egyszerbben el tudja rni a jogszably hatlyvesztst.42 AKria
elnke s a legfbb gysz szerepfelfogsbl pedig az olvashat ki, hogy ezt a hatskrt a brk, brsg, illetve az gyszek, gyszsg jogainak, szervezetnek vdelmben kvnjk rvnyesteni, s nem ltalnos alkotmnyvdelmi funkciknt. Az
eddigi gyakorlat alapjn kijelenthet teht, hogy az Alaptrvny 24. cikk (2) bekezds e) pontja praktikusan az ombudsman indtvnyozsi jogt jelenti.
Szmtani lehetett arra, hogy az actio popularis megsznsvel s az ombudsman
indtvnyozi jogkrnek hangslyoss vlsval egytt fog jrni az, hogy jelents
mennyisg alkotmnyossgi beadvny fog rkezni, klnsen azrt, mert az alapvet jogok biztosa nem mulasztotta el szles krben, gyakorlatilag minden sajtmegjelense alkalmval felhvni a figyelmet rgi-j jogkrre. Krdsknt merlt fel
kezdetben ugyanakkor az, hogy az Alkotmnybrsghoz val fordulsban milyen
pozcit, milyen szerepet kell betltenie a biztosnak. Plasztikusan megfogalmazva postsknt kell-e viselkednie, vagy nll vlemnyt kell formlnia nll alapjogi rvelssel.43 Ekrdsre a vlaszt kt sarkalatos trvny, az Ajbt. s az Abtv.
adta meg. Az Ajbt. 2. (3) bekezdse rtelmben az alapvet jogok biztosa kezdemnyezheti a jogszablyok Alaptrvnnyel val sszhangjnak fellvizsglatt az
Alkotmnybrsgnl. Ezt az Abtv. 24. (2) bekezdse kiegszti az albbival: Az
rdekes helyzetet eredmnyezhet azonban, ha a kormny (egy korbbi kormny ltal tmogatott) sarkalatos tv. alaptrvny-ellenessgnek megllaptst krn az Alkotmnyrsgtl.
43
V. Szab (5. lj.) 70.
42
610
A z ombudsman
Alkotmnybrsg a jogszably Alaptrvnnyel val sszhangjt az alapvet jogok

biztosnak hatrozott krelmet tartalmaz indtvnya alapjn akkor vizsglja, ha az
alapvet jogok biztosnak llspontja szerint a jogszably alaptrvny-ellenessge fennll. Azzal teht, hogy az alapvet jogok biztosnak hatrozott krelmet kell
benyjtania, amelyben a sajt llspontjt kell megfogalmaznia, a krds megvlaszolst nyert: az ombudsmannak a hozz berkez, jogszably alkotmnyellenessgt
llt panaszok alapjn sajt alkotmnyjogi llspontot kell kialaktania, s ha llspontja szerint a hivatkozott jogszably alkotmnyellenes, akkor kri annak fellvizsglatt az Alkotmnybrsgtl. Eszablyozsbl egy msik tny is kvetkezik: az
ombudsmanhoz rkezett beadvnyok esetben gyakorlatilag nincs formai rvnyessgi kellk s nem szksges a jogi kpviselet sem. Az alapvet jogok biztosa nem
elsfok Alkotmnybrsg, aki tovbbengedi a megalapozottnak tartott beadvnyt;
amennyiben az ombudsman szerint a beadvnyban kifogsolt norma valban alkotmnyellenes, akkor nll rvrendszerrel, a beadvnytl eltr tartalommal s rvekkel is kezdemnyezheti az Alkotmnybrsg eljrst.
Afentiekbl kvetkezik az is, hogy az Alkotmnybrsghoz forduls joga nem
intzkeds, hanem nll hatskr. Ez azt jelenti, hogy az indtvnyozst megelzen nem szksges vizsglatot lefolytatni, megkeresni az rintett szerveket, stb. Az
absztrakt normakontroll sajtossgaibl kifolylag az ombudsmannak csupn a jogszablyt kell figyelembe vennie, azt kell sszevetnie az Alaptrvny vonatkoz rendelkezseivel. Nem kell tnyeket feltrnia, a panaszost rt alapjogsrelmet elemezni, gy vizsglat lefolytatsra sincs szksg. Ahatskri jellegbl kvetkezik az is,
hogy az ombudsmanhoz rkez beadvny irnyulhat kzvetlenl az alkotmnybrsgi indtvny benyjtsra is, a panaszosnak ms ombudsman ltal vizsglhat
panaszoktl eltren nem kell egyni jogsrelemre hivatkoznia.
Megjegyzend tovbb, hogy az ombudsmani gyakorlat az Ajbt. egy olyan rtelmezst kvette, amely szerint nem csupn alapjogi visszssgok tmadhatk az
Alkotmnybrsgon. ppen az els indtvnyban (az Alaptrvny tmeneti rendelkezseinek megtmadsa) az alapvet jogok biztosa a hagyomnyosnak tekintett
alapjogvd szerepn tl, hatrozottan alkotmnyvdelmi megfontolsbl lpett fel.
Emellett is tbb ombudsmani indtvnyban megjelent a jrulkos alkotmnyvdelem,
a formai kifogsok megfrtek az alapjogi tartalmi kritika mellett.44
Vgl az alkotmnybrsgi indtvnyokkal sszefggsben megemltend, hogy
szintn a hatskri jellegbl kifolylag az ombudsman rdemi vlaszt ad azokra a panaszokra is, amelyeket nem tart megalapozottnak. Az alapvet jogok biztosa teht minden, jogszably alkotmnyellenessgt llt panasz esetben rdemben
foglal llst a beadvny megalapozottsgrl, s errl tjkoztatja a panaszost. Erre
tekintettel kijelenthet, hogy az actio popularis nem veszett el teljesen a jogrendszerbl; brki, jogi rdekeltsg nlkl kezdemnyezheti egy kzhatalmi szerv arra irnyul eljrst, hogy egy jogszably megfelel-e az Alaptrvnynek. Ezt a feladatot azonban jelenleg nem az Alkotmnybrsg, hanem (egy szemlyben) az alapvet jogok
biztosa ltja el.
Lpossy Attila: Tl a szerepfelfogson? Az ombudsman indtvnyozsi gyakorlatnak alapjai s az
alkotmnyvdelem Kzjogi Szemle 2013/3. 45.
44
611
4.4. KZRDEK BEJELENTK VDELME
Az ombudsman klasszikusan nem antikorrupcis szerv; a parlamenti ellenrzs elklnlt szerveknt nincsenek vgrehajt hatalmi (hatsgi) jogkrei, gy kvzi nyomozhatsgknt nem vehet rszt korrupcis s ms kzrdeket srt cselekmnyek
vizsglatban. Ennek ellenre tbb esetben elfordul, hogy az ombudsmani intzmny
antikorrupcis feladatokat is ellt. Erre is figyelemmel az Orszggyls 2014. janur
1-jei hatllyal j hatskrt adott az alapvet jogok biztosnak: a kzrdek bejelentsek vizsglatt.
Az antikorrupcis harc ltalban kt preventv (a korrupcis helyzetek megelzse) s represszv (feltrt esetek vizsglata s szankcionlsa) pillren nyugszik.45
Jellegbl addan az ombudsman szerepe leginkbb a korrupcis kockzatokra, a megelzsre terjedhetne ki, a trvnymdosts mgis a kzrdeket srt esetek kivizsglsban, illetve a kapcsold adatbzis gondozsban adott szerepet az
ombudsmannak. Erre az esetre is vonatkozik ugyanakkor az az ltalnos korlt, amely
szerint az ombudsman nem ruhzhat fel hatsgi jogkrkkel (nem hozhat ktelez dntst, nem brsgolhat), tevkenysge csak a hatsgokra terjedhet ki (az zleti
szfra korrupciit nem vizsglhatja), tovbb e vonatkozsban sem vizsglhatja azokat a szerveket, amelyekre az Ajbt. alapjn egybknt nincs hatskre (pldul kztrsasgi elnk, llami Szmvevszk, Orszggyls stb.).
Apanaszokrl s a kzrdek bejelentsekrl szl 2013. vi CLXV. tv. (Pkbt.)
rtelmez rendelkezse szerint a kzrdek bejelents olyan krlmnyre hvja fel a
figyelmet, amelynek orvoslsa vagy megszntetse a kzssg vagy az egsz trsadalom rdekt szolglja. APkbt. clja a kzrdek bejelentk tmogatsa, szemlyes adataik vdelme, adott esetben azok zrt kezelse, valamint tnyleges vdelmk biztostsa volt. Etnyezkkel a korrupci visszaszortsra trekednek, ugyanis
amennyiben a bejelentk kell biztostkot reznek arra, hogy nem ri ket retorzi,
s bejelentett gyeiket rdemben kivizsgljk, btrabban hvjk fel a figyelmet a trsadalmat veszlyeztet korrupcis tevkenysgekre. APkbt.-tl a jogalkot az antikorrupcis trsadalmi rszvtel nvekedst s ezen keresztl a korrupcis cselekmnyek visszaszorulst vrta. Arendszer kzponti eleme az llampolgrok kzbizalmt
lvez, alapvet jogaikat vd alapvet jogok biztosa, aki kzvett szerepet vllal a
kzrdek bejelentsek kezelsben, emellett egyni bejelentsre s hivatalbl vizsglhatja az llami szervek kzrdek bejelents kezelsi gyakorlatt is.
Akzrdek bejelents fogalmnak tgabb trvnyi meghatrozsa a korrupci
visszaszortsra val trekvsen tlmenen ugyanakkor lehetsget ad valamely
llami szerv mkdse sorn tapasztalt visszalsek, hinyossgok feltrsra, illetve brmely olyan krlmnyre gy tbbek kztt krnyezetvdelmi, kzegszsggyi, kzlekedsi is felhvhatja a figyelmet, amelynek orvoslsa a bejelent esetleges egyni jogsrelmnek kivizsglsn tl, a kz rdekben alkalmazott szankci,
jogkvetkezmnyek (tipikusan brsg kiszabsa) megllaptst eredmnyez, hiva Szab Mt Hajas Barnabs: Akorrupci s az llampolgri kultra in Szab Mt (szerk.): Ki rzi
az rzket? Az ombudsmani jogvdelem (Budapest: Kairosz 2010) 178.
45
612
A z ombudsman
talbl indul eljrs kezdemnyezst jelenti.46 Arendelkezsre ll statisztikbl is

az valsznsthet, hogy az ombudsman ltal vizsglt kzrdek bejelentsek jelents rsze nem korrupcis trgykr.
APkbt. s az Ajbt. szablyaibl kvetkezen a kzrdek bejelent online felleten
vagy szemlyes meghallgatson fordulhat ombudsmanhoz. Abejelents alapjn az
ombudsman megkeresi az rintett szervet, annak vlaszt megkldi a bejelentnek.
Amennyiben a bejelent a kivizsgl szerv vlaszt nem fogadja el, akkor krheti az
ombudsmantl a vlasz fellvizsglatt.
Ahatskr gyakorlsnak els vben 309 kzrdek bejelents rkezett a hivatalhoz, 29 alkalommal krtk a kivizsgl szerv vlasznak a fellvizsglatt, egy alkalommal pedig az ombudsman hivatalbl indtott eljrst. 2015-ben (jnius 12-ig) 179
kzrdek bejelents rkezett, s 20 esetben krtek fellvizsglatot.
4.5. OPCAT RSZVTEL A NEMZETI MEGELZ MECHANIZMUSBAN
1987-ben hatlyba lpett az ENSZ knzs elleni egyezmnye, amely nem csupn az
elkvetk felelssgre vonsa, az ldozatok krptlsa trgyban hatroz meg llami ktelezettsgeket, hanem a megelzs tern is. Mr ez eltt is felmerlt az ignye
annak, hogy a preventv intzkedsek jegyben pljn ki a brtnltogats nemzetkzi rendszere, azonban az llamok nem akartk egysgesen elfogadni, hogy legyen
egy tisztn nemzetkzi ellenrz szerv, amely a rendszeres ltogatsokat vgezn. Az
llamok szuverenitst rint lnyeges krdst vgl 2001-ben a mexiki delegcinak kztk ms latin-amerikai llam delegltjval sikerlt thidalni. Egy jt s
nemzetkzi egyezmnyek szintjn eddig ismeretlen megoldst trtak a munkacsoport
el. Ennek rtelmben ktelezv kvntk tenni az llamok szmra, hogy amennyiben alrjk a fakultatv jegyzknyvet, egyben arra is ktelezik magukat, hogy fellltanak egy nemzeti ellenrz szervet.47 Vgl az ENSZ kzgylse 2002. december
18-n elfogadta az OPCAT-ot, azaz az ENSZ knzs elleni egyezmnynek fakultatv
jegyzknyvt, amely 2006. jnius 22-n, a 20. ratifikcit kveten lpett hatlyba.
Magyarorszg az OPCAT ktelez hatlyt a 2011. vi CXLIII. tv.-nyel ismerte el,
azzal, hogy a nemzeti megelz mechanizmussal kapcsolatos ktelezettsgeinek teljestst hrom vvel elhalasztja. Atrvny a mechanizmus mkdtetsre az ombudsman intzmnyt jellte ki, amely gy 2015. janur 1-jvel kezdte meg mkdst.
Az Ajbt. 39/D. (3) bekezdse rgzti, hogy a nemzeti megelz mechanizmus feladatainak teljestsben val kzremkdsre az alapvet jogok biztosa sajt hivatali appartusa mellett eseti vagy lland jelleggel ms szakrtket is felhatalmazhat. Ez a gyakorlatban civil szervezetek rszvtelt jelenti az OPCAT-mechanizmus
munkjban.
Nhny llam (pldul Ausztria) gy dnttt, hogy az ombudsman a nemzeti megelz mechanizmus feladatt civil szervezetekkel megosztva kteles elltni, ezt a meg Beszmol (41. lj.) 136-137.
Trk Rka: OPCAT, avagy kzdelem a knzs ellen Acta Humana 2015/3. 61.
46
47
613
oldst nevezi a szakirodalom ombudsman plus modellnek.48 Mind az Ajbt. szvegbl, mind a demokratikus legitimci elvbl az kvetkezik, hogy Magyarorszgon
az ombudsman a hatskr kizrlagos jogosultja; a civil szervezetek szakrtiken
keresztl az ombudsmannal kttt megllapods alapjn rszt vesznek vizsglatokban, de a kvetkeztetsek levonsa, a jelents megttele az ombudsman kizrlagos jogostvnya.
4.6. ANEMZETBIZTONSGI ELLENRZS FELLVIZSGLATA
Anemzetbiztonsgi ellenrzs a nemzetbiztonsgi szolglatok egyik legltvnyosabb feladata. Emiatt az Alkotmnybrsg tbb dntsben is szksgesnek tartotta a nemzetbiztonsgi ellenrzs kls (vgrehajt hatalmon kvli) kontrolljt.
A629/B/2005. AB hatrozattal, ABH 2006, 17681774. elbrlt gyben az indtvnyoz azrt fordult az Alkotmnybrsghoz, mert alkotmnyellenesnek tartotta, hogy
a nemzetbiztonsgi szolglatok ltal ksztett biztonsgi szakvlemnnyel szemben
csak a miniszterhez lehet fordulni panasszal, de nincs lehetsg arra, hogy az gyben fggetlen brsg dntsn. Ehatrozatban az Alkotmnybrsg a jogorvoslathoz val jog srelmt llt indtvnyt arra hivatkozssal utastotta el, hogy a nemzetbiztonsgi ellenrzs eredmnye mint szakvlemny csupn biztonsgi kockzatokat
llapt meg, amelyeket az ellenrzst kezdemnyez szabadon mrlegelhet, de kzvetlenl nem llapt meg az rintett szmra jogokat s ktelezettsgeket. Ez a dnts azonban csak alanyi oldalrl, az rintett alapjogai szempontjbl fogalmazott meg
kvetelmnyeket, azt vizsglta, hogy kvetkezik-e a jogorvoslathoz val jogbl annak
kvetelmnye, hogy biztostani kell-e a nemzetbiztonsgi ellenrzs kls, bri kontrolljt. Abri kontroll szksgessge kvetkezik a 1117/B/2004. AB hatrozatbl is,
ABH 2011, 15171523; ez a dnts amiatt nem tartotta az informcis jog arnytalan srelmnek azt, hogy a nemzetbiztonsgi szolglat megtagadhatja az rintettre vonatkoz informci kiadst, mert az rintett jogainak megsrtse esetn ilyen
esetben is brsghoz fordulhat.
Az ombudsman indtvnyra rszletesen vizsglta egyb krdsek mellett a
nemzetbiztonsgi ellenrzs kontrollmechanizmust, a 9/2014. (III. 21.) AB hatrozat rmutatott, hogy
[] a kontinentlis jog llamai elsdlegesen a trvnyhozi ellenrzsre ptenek, ezzel
szemben a common law orszgai a brsgi kontrollt tekintik a szolglatok feletti ellenrzs legfontosabb eszkznek. Aparlamenti ellenrzs sorn jelentsge van
annak, hogy az ellenrzs al vont szervek valamennyi llamban specilis jogllsak, ami jelentsen megnehezti az eredmnyes vizsglatok lefolytatst. Ilyen nehezt tnyez a titkossg kvetelmnye, az gazat szakterleti jellege s a tbbi llam
fell hat knyszert krlmnyek. Ahatalmi gak elvlasztsnak elvbl fakadan
Haraszti Margit Katalin: Civil szervezetek s az ombudsman a nemzeti megelz mechanizmusban
Magyar Jog 2014/11. 645.
48
614
A z ombudsman
a parlamentnek nemcsak joga, hanem ktelezettsge is a megfelel ellenrzsi mechanizmusok kialaktsa s azok mkdtetse. Atitkosszolglati tevkenysg feletti, parlamenti kls kontroll ltalnos, mg a klnleges esetekben sem kln indokoland
hatskre a parlamentris demokrciknak. Ms krds, hogy a parlamenti nyilvnossg elve, s a szolglatok tevkenysgnek titkossga kztt egyenslyt kell teremteni: a minstett adatok megismersre jogosultak kre korltozhat. Az alkotmnyjogi krds nem olyan formban merl fel, hogy mirt kellene egyltaln a szolglatokat
ellenrizni, hanem gy, hogy mirt maradhatna egyltaln tevkenysgk az ellenrzs all kivont terlet. Egyrszt a szolglatok mkdst az rintettek a titkossg kvetelmnybl addan nem (minden esetben) rzkelik. gy a szemlyek objektv krlmny miatt nem tudnak a trvny alapjn az ket megillet jogorvoslattal lni. Ez
a tnybeli helyzet egyrtelmen mutatja az utlagos bri kontroll leggyengbb elemt,
vagyis azt, hogy a brsg generlisan csak az rintett kezdemnyezsre jrhat el a
titkosszolglati tevkenysg utlagos ellenrzse sorn.
Az Alkotmnybrsg dntst kveten a trvnyhoz mdostotta a nemzetbiztonsgi trvnyt. Amdosts az ellenrzssel kapcsolatban felmerl jogorvoslatot kt
rszre bontja. Abiztonsgi szakvlemny megllaptsaival szemben (akr annak
valsgtartalma kapcsn, akr abban a krdsben, hogy a krlmny biztonsgi kockzatot jelent-e) az rintett tizent napon bell panasszal lhet, amelyet a miniszter
brl el. Aminiszter dntsvel szemben tizent napon bell lehet panasszal fordulni
a parlament nemzetbiztonsgi bizottsghoz. Abiztonsgi szakvlemny krdsben
teht a jogorvoslatot politikai szervek brljk el.
Ms a helyzet abban a krdsben, hogy volt-e helye egyltaln az eljrs lefolytatsnak, azaz, hogy jogszer volt-e a fellvizsglati eljrs elrendelse. 2015. februr 1-je ta a fellvizsglati eljrs al vont szemly a vizsglat lefolytatsa rdekben, a fellvizsglati eljrsrl trtn tudomsszerzst kvet hat hnapon bell
fordulhat az ombudsmanhoz. Emellett az alapvet jogok biztosa hivatalbl is vizsglhatja a nemzetbiztonsgi szolglatok fellvizsglati eljrsra vonatkoz gyakorlatt.
Amennyiben a biztos a fellvizsglati eljrs elrendelse s lefolytatsa krben az
alapvet jogokkal sszefggsben visszssgot llapt meg, tjkoztatja a nemzetbiztonsgi szolglatot irnyt minisztert, egyben kezdemnyezi az ltala szksgesnek
tartott intzkedsek megttelt, amelyet ha nem tart megfelelnek, errl tjkoztatja
az Orszggyls Nemzetbiztonsgi Bizottsgt.
5. KVETKEZTETSEK
Az ombudsman alapfeladata, hogy a tudomsra jutott visszssgokat kivizsglja,
s kezdemnyezze azok orvoslst. Pusztn szmszersgi mutatkkal nem lehet
megllaptani az ombudsmani tevkenysg sikeressgt: az ombudsmani jogvdelem szintje nem azzal a kvantitatv mrszmmal mrhet, hogy hny gyet fejez be,
hanem hogy milyen mrtkben s fknt milyen irnyban kpes befolysolni az alapjogvdelem szintjt.
615
Ahazai jogtrtnetben viszonylag j intzmny kontrjait az Alaptrvny trajzolta; az ltalnos biztos kln biztosok modelljt az egybiztosos modell vltotta fel.
Ez a kp azonban folyamatosan vltozik, 2012 ta klnbz tendencik figyelhetk
meg.
Az Alaptrvnnyel bevezetett modellvlts mint az a fentiekbl megllapthat
nem vltoztatott az alapjogvdelem szintjn: tudomnyosan nem igazolhat az a megllapts, hogy a tbb-biztosos modell hatkonyabb, mint az egybiztosos, igaz, ennek
az ellenkezje sem. Ajogvdelem tnyleges szintje tnylegesen szmos tnyez fggvnye, amelyek kzl csak egy az intzmnyi keret. Ez a keret pedig az ombudsman
szemlletbl ereden tbbfle tartalommal tlthet ki.
616
SMUK PTER
AZ ORSZGGYLS *
Amagyar Orszggyls llapott 2015-ben gy tudjuk bemutatni, hogy egyrszt a rendszervlts ta eltelt idszak parlamenti ciklusait elemezzk, s ismertetjk a Tisztelt Hz mkdst jellemz mutatk vltozst, trendjeit; msrszt ezeknek a trendeknek a fnyben,
tovbb az Alkotmnybrsg s ms szervek ltal megfogalmazott alkotmnyos elvrsok
alapjn rtkeljk a 20112014 kztt megjult alkotmnyos, valamint kls s bels parlamenti jogi szablyozst. Az Orszggyls mkdst illeten mind a szakmai, mind pedig
a politikai diskurzusok kzponti krdse, hogy miknt lehetsges a hzszablyok rvn biztostani a hatkony, ugyanakkor demokratikus mkdst gy, hogy az alkotmnyos elvrsok (jogllamisg, hatalommegoszts) is rvnyesljenek. sszefoglalan megllapthat,
hogy az Orszggyls 1990 ta a magyar alkotmnyos s politikai rendszer kzponti szereplje, a kormnyzs, a politikai vitk s a jogalkots szmra alapvet, mkdkpes s lettel teli frumot tudott knlni. Fel kell hvni a figyelmet arra, hogy az egyes parlamenti funkcik vagy hatskrk gyakorlsa sorn tbb diszfunkcit is kitermelt a politikai gyakorlat, m
ennek alkotmnyos vagy jogszablyi vltozsokkal trtn helyrelltsa csak rszben lehetsges. Tbb esetben nem a hzszablyok megfelel rendelkezseit hinyolhatjuk, hanem a
jogintzmnyek mkdtetsrt felels szereplk demokratikus s alkotmnyos kultrjt.
Mind a trvnyalkotsi eljrs tlfesztse, mind az ellenrzsi eszkzk rdemi tmogatsa, mind a szemlyi dntsek demokratikus elrendezse, a politikai vitk frumainak nyilvnoss ttele, az ellenzki jogok biztostsa kedveztlen trendeket mutat, amelyeken a megjul hzszablyok csak rszben tudtak javtani; ezeket a trendeket helyenknt tovbb rontottk,
vagy orvoslsukra sikertelenl vllalkoztak.
* Ksznettel tartozom a kzirat elksztsekor nyjtott segtsgrt, adatszolgltatsrt az OGY

Hivatalnak, valamint rtkes szrevteleirt s informciirt Magyar Zsknak s Szab Zsoltnak.
617
1. TUDOMNYOS SZAKMAI DISKURZUSOK AZ ORSZGGYLSRL

TEMATIKAI KERETEK
1.1. APARLAMENTEK VIZSGLATNAK TEMATIKAI VZLATA
Aparlamentek alkotmnyjogi s politikatudomnyi vizsglatnak fbb tmakrei

a kvetkezk.1 Tgabb rtelemben: 1) a parlament mint hatalmi tnyez helye a
hatalommegosztsban, a kormnyforma jellege, nemzetkzi (EU) viszonylatok; 2)
a kpviselet krdsei kpviselk vlasztsi rendszere, vlasztjog, 3) demokratikus legitimci hinyossgai, polgrok s a kpviselet kapcsolata, mdiafelletek,
rdekrvnyests csatorni. Kzelebbrl: 1) parlamenti funkcik vizsglata hatskrkkel konkretizlva: ellenrzs, jogalkots, szemlyi dntsek, kormnyzati felelssg rvnyestse, vitafrum stb. 2) trvnyalkots klnsen eljrsi krdsek
(hatkonysg, deliberci), szereplk s trsadalmi hatsok, minsgi jogalkots,
alkotmnyossgi keretek s fellvizsglat; 3) parlament szervezete kamark szma
(s kpviselet), bizottsgi rendszer (szerepk a trvnyalkotsban s ellenrzsben),
appartus (szakmai vagy politikai tmogats), frakcik, tisztsgviselk; 4) kpviselk
jogllsa mandtum jellege, javadalmazs, sszefrhetetlensg, kapcsolat a vlasztkkal, ellenzki jogok, frakcifegyelem, szociolgiai sszettel; 5) a parlamentek szerepe a kzpolitika formlsban, prtpolitika a parlamentben s krltte.
1.2. AMAGYAR ORSZGGYLS TUDOMNYOS VIZSGLATNAK TRGYAI,
EREDMNYEI
Amagyar trvnyhoz testletrl, teht nem elssorban az alkotott trvnyek tartalmrl szl, tbb-kevsb szakmai diskurzus helysznei s szerepli a kvetkezk
(jelenleg s az elmlt vtizedekben).
Tudomnyos szfra akadmiai s egyetemi krk, a tudomnyos diskurzus formai s tartalmi kvetelmnyeinek eleget tve: tudomnyosan minstett folyiratokban s tudomnyos szervezetek ltal szervezett konferencikon, tudomnyosan minstett vagy ilyen minstsre trekvk (gradulis vagy PhD-hallgatk) fogalmazzk
meg llspontjukat.2
Az llami szervek s az Orszggyls (n)reflexii a parlamenti mkdsrl alapveten szakmai (sokszor tudomnyos) igny llsfoglalsok szletnek az
Anemzetkzi tudomnyos let frumainak rdekldsi krt nagyrszt knnyen nyomon kvethetjk tbb
specializlt tudomnyos folyirat tartalmn keresztl (Journal of Legislative Studies, Parliamentary
Affairs, Legislative Studies Quarterly, Zeitschrift fr Parlamentsfragen stb.). Parlamenti tematikus
szmot adott ki 2015-ben a West European Politics (2015/5.) Explaining Legislative Organisation in
European Democracies cmmel, Radoslaw Zubek szerkesztsben. Sajtosan rdekes tny, hogy ebben
a ktetben rdemi hivatkozs a magyar OGY-re nem tallhat, s magyar szerz mvt sem talljuk
a hivatkozott mvek kztt. Megjegyzend, hogy az albb listzott tmakrket illeten a nemzetkzi
sszehasonlt mdszertan uralja a tematikt.
2
Atudomnyos felletek mkdse termszetkbl fakadan lass, csak bizonyos ksleltetssel tud reaglni a jogalkotsra (Minerva baglya stb.). Konferencit szervezni, tanulmnyt rni sokkal idignyesebb,
mint publicisztikt firkantani, televzis interjt adni, lsd albb.
1
618
A z Orszggyls
Alkotmnybrsg hatrozataiban, a Kltsgvetsi Tancs llsfoglalsaiban, az

llamfi dntsekben (klnsen: vt gyakorlsa, szemlyi javaslatok ttele), a
Tisztelt Hz sznvonalasabb vitiban (s klnsen hzbizottsgi, egyb bizottsgi llsfoglalsokban). Figyelemre mlt (nem szaktudomnyi, hanem szpirodalmi)
kpviseli nreflexi Kukorelly Endre Orszghzi divatok cm knyve.3
Nemzetkzi frumok llsfoglalsban emltette az Orszggyls mkdst mr
a Velencei Bizottsg (pldul az j Alaptrvnyrl, lsd sarkalatos trvnyek krt
illeten, az alkotmnyoz hatalom mkdst illeten), dntsben a strasbourgi
emberi jogi brsg (ECtHR) is.
Akzvlemny sok esetben a sajt s mdia klnbz minsg orgnumai
adtak felletet azoknak az llsfoglalsoknak, amelyekben szakmai tekintlyek, jogtudsok hirtelen jogos vagy jogtalan felhborodst kzvettettk.4
Az emltett diskurzusok s szereplk, az elz pontban emltett szkebb trgykrk kzl fknt az albbi tmakrkkel foglalkoznak, foglalkoztak. Megjegyzend,
hogy szles krben megvitatott tma a vlasztsi rendszer s vlasztsi eljrs hszves problmi, majd talaktsa ezzel, s hasonlkppen az Orszggyls hatskrnek korltjaknt felfoghat npszavazssal dolgozatom nem foglalkozik.5 Az albbi tematikai ttekintshez a teljessg ignye nlkl, de a reprezentativits ignyvel,
mintegy illusztrciknt hivatkozom meg a szakirodalom egyes rszkrdsekkel foglalkoz6 elemeit.
Kukorelly Endre: Orszghzi divatok (Budapest: Libri 2014).
Klnsen a 201014 kztti kzjogi jogalkots s parlamenti mkds vlemnyezst gyakran elbb
vgeztk el alkotmnyjogszok orszgos heti s napilapok vlemnyhasbjain. Ennek a diskurzusnak
kevsb ismertetje a tudomnyos megllaptsok formai s tartalmi kvetelmnyek szerinti kifejtse,
mgis, megllapthat, hogy ezek a felletek nagyon sokszor hatst gyakoroltak a tudomnyos irodalomra, frumokra (nem ritkn felbukkantak mg lj.-hivatkozsokban is). Ez a terep sokszor sszecsszik
jsgri s politikusi diskurzusokkal, a legrdekesebb frumok azok, amelyeken kzpolitikai vagy jogvd szervezetek a (jog)tudomny szereplit egytt lptetik fel politikusokkal konferencikon, szimpziumokon stb.
5
Lsd a sarkalatos talakulsok c. sorozat tanulmnyait.
6
Asokszor indokoltan alkotmnyjogi-politikatudomnyi interdiszciplinaritssal jellemezhet magyar
szakirodalomban a parlamenti jog s parlamentarizmus legfontosabb szerzi kz sorolhatjuk, az egybknt ttekint perspektvval rendelkez mveket alkotkat, mint Kukorelli Istvn, Bihari Mihly, Szente
Zoltn, Pokol Bla, Petrtei Jzsef, akik megannyi fiatal kutat iskolateremt mesterei voltak. Jelen rs
szerzje is ilyen hls s szerny nyomkvetnek tekinti magt. Abennfentes, a parlament mkdst bellrl is napi szinten ismer szakrti oldal hozzjrulsa a parlamenti jogi irodalomhoz is tekintlyesnek mondhat: Soltsz Istvn s Szab Zsolt nevt emltenm elssorban. Hinyrzetet hagyott
maga utn a Soltsz ltal szerkesztett Parlamenti Mdszertani Kiadvnyok elapadsa, ezek szerzi krt
nincs hely itt felsorolni. Amagyar tudomnyos parlamenti jogi diskurzust meghatroz alapvet s tfog monogrfik s kziknyvek kztt emlthet: Kukorelli Istvn: Az orszggylsi kpviselk jogllsa (Budapest: KJK 1989); Bihari Mihly: Magyar politika 19442004 (Budapest: Osiris 2005); Szente
Zoltn: Bevezets a parlamenti jogba (Budapest: Atlantisz 2010); Pokol Bla: Amagyar parlamentarizmus (Budapest: Cserpfalvi 1993); Petrtei Jzsef: Atrvnyhozs elmlete s gyakorlata a parlamenti demokrciban (Budapest: Osiris 1998); Kukorelli Istvn Smuk Pter: Amagyar Orszggyls
19902010. t parlamenti ciklus trtnete (Budapest: Orszggyls Hivatala 2010); Pesti Sndor: Az
jkori magyar parlament (Budapest: Osiris 2002); Szente Zoltn: Eurpai alkotmny- s parlamentarizmustrtnet 19452005 (Budapest: Osiris 2006); Ilonszki Gabriella: Kpviselk s kpviselet
Magyarorszgon a 1920. szzadban (Budapest: Akadmiai Kiad 2009). Lsd mg Szente Zoltn fejezeteit az OGY-rl in Jakab Andrs (szerk.): Az Alkotmny kommentrja (Budapest: Szzadvg 2009).
3
619
a) Hatalommegoszts. Atrvnyhoz s az alkotmnyoz hatalom viszonya.

Alapveten a tudomnyos diskurzus, akrcsak a politikai elit, tanulsi folyamat rszeknt szembeslt azzal, hogy a ktharmad mindent visz.7 Ebbl fakadan az foglalkoztatta elssorban, hogy a konszenzuskeress miknt hinyozhat az alkotmnyozsnl, az AB ltal alkotmnyellenesnek minstett rendelkezsek alaptrvnybe emelse
milyen koherencia-zavarokat okoz, avagy mily mdon krdjelezi meg a hatalommegosztst, az AB fellvizsglhatja-e az alkotmnymdost aktus alkotmnyossgt.8 Az utbbival kapcsolatban meg kell jegyezni az Orszggyls fellkerekedst
az AB-n, annak egy msik tanulmnyban elemzett szemlyi, hatskri, szervezeti megregulzsa rvn.
b) Aparlament demokratikus mkdse. Aparlament akkor mkdik demokratikusan, amennyiben a tbbsgi elv rvnyeslse mellett az ellenzki jogokat9 is tiszteletben tartjk, s megfelel, szablyozott arnt kpes biztostani a politikai kzdelmek szmra. Aparlamenti vitk nyilvnossga,10 illetve az Orszggyls j tpus
trsadalmi kapcsolatai11 miknt garantljk a trvnyhozson belli s a kzvlemny
diskurzusnak sszekapcsolst, az ersebb legitimcit. Az ellenzki jogok rvnyeslse mind a parlamenti lsezsi rend (4/1999. (III. 31.) AB hatrozat, ABH 1999,
5275. a hromhetes lsezs problematikja), mind a kpviselk indtvnyozsi s
ellenrzsi jogai (50/2003. (XI. 5.) AB hatrozat, ABH 2003, 566596. a vizsglbizottsgok mkdsrl, az j hzszably ltal csak indtvnyozsi jogg tett vizsglbizottsghoz val jog), mind pedig egyes szervezeti gyek12 mentn szakmai (s politikai, ezt ltalban hozz lehet tenni) vitk trgyv vlt. (Nem emltve itt bvebben a
politikai sszettelt s legitimcit biztost vlasztsi rendszer vltozsait.)
Akvantitatv mutatk mlyelemzse, s ezeknek a mkds logikjra s politikai
sszefggsek magyarzatra val alkalmazsa nem igazn jellemz a hazai szakirodalomra.
c) Aminsgi jogalkots eljrsi garancii. Az egyeztets hinya a trvnyjavaslat benyjtsa eltt. Akormny helyett a kpviselk ltal benyjtott javaslatok.
Abizottsgok mdost javaslatai a zrszavazs eltt, a kpviselk kzremkdsAz ezredfordult kveten megjelent, fontosabb alkotmnyjogi tanknyvekben az OGY-rl szl fejezetek
szerzi: Kukorelli Istvn (ELTE-n s egy ideig a gyri jogi karon is hasznlatos), Petrtei Jzsef (PTE),
Salamon Lszl s Trcsnyi Lszl (PPKESZTE), Smuk Pter (SZE). tfog m, esetjogi megkzeltssel a gyri Parlamenti Kutatsok Kzpontja gondozsban megjelent ktet: Szente Zoltn (szerk.):
Applicatio est vita regulae. Nemzetkzi jogesetek a parlamenti jog krbl (Gyr: Universitas 2013).
Megemltend, hogy j, parlamentarizmus-kutatsok eredmnyeinek felletet knl tudomnyos folyirat megjelense vrhat a kzeli jvben, Parlamenti Szemle cmmel, lsd www.parlamentiszemle.hu/.
7
Mindent visz, s tulajdonkppen az alkotmnyossg, a jogllam srsja: lsd ehhez a Fundamentum
emberi jogi folyirat 2009/3. (kvzi tematikus) szmt.
8
Chronowski Nra Drinczi Tmea Zeller Judit: Tl az alkotmnyon Kzjogi Szemle 2010/4;
Slyom Lszl: Normahierarchia az alkotmnyban [Akadmiai szkfoglal] Kzjogi Szemle 2014/1. 17.
9
Smuk Pter: Ellenzki jogok a parlamenti jogban (Budapest: Gondolat 2008).
10
Smuk Pter: Apolitikai diskurzusok alkotmnyjogi szerkezete (Budapest: MTABTK 2015).
11
Cabrera Alvaro: Az inkluzv e-parlament modellje. Kirekeszts, inklzi s demokratikus rszvtel az
eurpai parlamentek informcis ternek vilgban [PhD-rtekezs] (Budapest: ELTETTK 2011).
12
Frakcik alaktsa, sztvlsa stb. ltalban ellenzki oldali mozgsok rvn vlt aktulis hzszablyi
krdss, lsd pl. Smuk Pter: Afrakcivezet klnleges hatskrrl Kzjogi Szemle 2009/2. Lsd
mg 10/2013. (IV. 25.) AB hat.
620
A z Orszggyls
nek ellehetetlentse. (Lsd pldul a 164/2011. (XII. 20.) AB hatrozatot.) Tlterhelt

trvnygyr.13
d) Akpviselk jogllsa s a kpviseltekhez val viszonyuk. Mentelmi jog.14
sszefrhetetlensg.15 Javadalmazs (s az errl szl npszavazsi kezdemnyezs). Akpviselk visszahvhatsga (prtfegyelem) s szabad mandtum. Akpviselk beszdjoga/szlsszabadsga (12/2006. (IV. 24.) AB hatrozat, ABH 2006, 234
268., 3206/2013. (XI. 18.) AB hatrozat).16 Akpviselk szociolgiai sszettele,
vgzettsg, nk arnya,17 a nemzetisgek kpviselete.18
e) Funkcionlis krdsek a jogalkots emltett szempontjain tl elssorban az
ellenrzs, szemlyi dntsek, kltsgvetsi funkcik gyakorlsa. Az ellenrzsi
eszkzk tfog vizsglata, illetve konkrtabban a nehezen kezdemnyezhet vagy
nem hatkonyan mkd vizsglbizottsgokra,19 a kormnyoldal ltal is erteljesen hasznlt interpellcikra utalan. Szemlyi dntsek politikai meghatrozottsga
(AB-tagok vlasztsa ltalban, mdiatestletek tagjai, llamfi jellsi jogok gyakorlsa), s ltalban a zskmnyelv rvn (kzjogi tisztsgviselk menesztse a ciklus vge eltt20). Klnsen a Kltsgvetsi Tancs, illetve az Alaptrvnybe foglalt
llamadssg-plafon rvn a korltozott kltsgvetsi hatskr.21
f) Egyb szervezeti s hatskri krdsek. Egyb szervezeti krdsek kztt emlthet az Orszggylsi rsg fellltsa s a fegyelmi jog szigortsa. Ahzszably
jogforrsi jellege nemcsak a kilencvenes vekben, de a 2012-es s 2014-es talaktskor is trgyalt tmv vlt.22 dt mdszertani jdonsgknt dvzlhet
Atrvnyalkots mennyisgi mutatit elemzi, a minsgi kritriumokra (pl. az adott ciklusban alkotott trvnyek mdostsi gyakorisga) utalan: KukorelliSmuk (6. lj.). Ajogalkots alkotmnyossgi garancii fell kzeltve: Papp Imre: Argi s az j jogalkotsi trvny sszehasonltsa MTALaw
Working Papers 2015/11.
14
Polt Pter: lds vagy tok? Aparlamenti mentelmi jog (Budapest: Magyar Kzlny Lap- s Knyv
kiad 2010).
15
Apolgrmesterekkel klnsen, v. 55/1994. (XI. 10.) AB hat., ABH 1994, 216312.
16
Karcsony and Others v. Hungary, Judgement of 16 September 2014, no. 42461/13, s ezzel kapcsolatban Szente Zoltn: Emberi jogok-e a kpviseli jogok? Akpviseli szlsszabadsg alkotmnyjogi jellegrl llam- s jogtudomny 2015/2; Kukorelli Istvn Smuk Pter: Vlemnyszabadsg vs. parlamenti fegyelmi jog in Patyi Andrs Lapsnszky Andrs (szerk.): Rendszervlts, demokrcia s
llamreform az elmlt 25 vben. nnepi ktet Vereblyi Imre 70. szletsnapja tiszteletre (Budapest:
CompLex Wolters Kluwer 2014); Smuk Pter: Az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak hatrozata az
Orszggyls fegyelmi intzkedseirl. Vlemnyszabadsg s a parlament tekintlynek vdelmt szolgl fegyelmi jogi intzkedsek Jogesetek Magyarzata 2015/1. 6368.
17
Ilonszki Gabriella: Kpviselk s kpviselet Magyarorszgon a 1920. szzadban (Budapest:
Akadmiai Kiad 2009); Schwarcz Andrs: Akpviselet megksett modernizcija. Amagyar parlamenti kpviselk sszettele s a politikai modernizci, 18842006 [PhD-rtekezs] (Budapest:
BCE2008).
18
Egyebek mellett Tar Ferenc: Kpviselk vagy szszlk? Kisebbsgi kpviselvlaszts
Magyarorszgon Modern Geogrfia 2015/2. Tovbbi szerzk a tmban: Pap Andrs Lszl, Majtnyi
Balzs stb.
19
Szab Zsolt: Parlamenti vizsglbizottsgok (Budapest: Patrocinium 2011).
20
Smuk Pter: Apolitikai zskmnyelv alkotmnyos korltai Jog llam Politika 2010/4. Tovbb
Baka Andrs kiszervezse az LB lrl.
21
Smuk Pter: AKltsgvetsi Tancs a magyar alkotmnyos rendszerben Jog llam Politika 2013/1.
22
Lsd bvebben Smuk Pter: ATisztelt Hz szablyai, 2012 j trvny az Orszggylsrl Kodifikci
s Kzigazgats 2012/2, kodifikator.hu/index.php/letoltes/category/5-2012-evi-ii-szam?download=23:smuk-peter-a-tisztelt-haz-szabalyai-2012-uj-torveny-az-orszaggyulesrol.
13
621
az Orszggyls dntseinek jogdogmatikai vizsglata,23 amely sok szablyozsi

javaslatot eredmnyezhet. A201011-es alkotmnyozsi folyamatban kisebb epizdknt megjelent a felshz visszalltsnak kevs realitst tkrz elkpzelse is.24
2. AZ ORSZGGYLS LLAPOTA RENDEK S TRENDEK

Jelen pont alatt az Orszggyls mkdsre vonatkoz mutatkat tekintem t, ahol
lehetsges, szmszersthet formban. Kln trgyalom a kvetkez pontban a
mkds szablyozst s az ezzel kapcsolatos alkotmnyos elvrsok nyomn megfogalmazhat agglyokat-kritikkat.
Az Orszggyls llapotnak, mkdsnek vizsglathoz hrom dimenzit, szempontot javasolok. Egyrszt a mkds demokratikus s hatkony jellegt (demokratikus soksznsg s vitk vs. gyors, hatkony dntshozatal); msrszt a parlament
alapvet funkcijt, a legitimci biztostst (nemcsak a tisztviselk vlasztsa rvn, hanem a kormnyzat felelssgre vonsval, vlasztk eltti szmonkrs
megvalstsval); harmadrszt a trvnyhoz testletnek a tgabb rtelemben vett
kormnyzsban val rszvtelt (belertve ebbe az alkotmnyozstl kezdve a szervezetalaktson t a trvnyalkotsig a politikai s kzpolitikai dntshozatalt).
Mdszertani megjegyzsem elljrban, hogy a parlamenti mkds szmszerstett mutati nagyrszt elrhetek az Orszggyls honlapjn, illetve az Orszggyls
Hivatala nagyon kszsgesen bocst rendelkezsre adatokat (sokszor feldolgozott
llapotban, idsorokban, sszehasonltsban). Ennek ellenre a magyar szakirodalomban az ezekre alaptott tudomnyos tzisek s kvetkeztetsek egyelre inkbb
csak kezdetleges formban tallhatak meg, a jvre nzve ebben az irnyba tett
lpseket mind elmleti, mind mdszertani s mind tartalmi/normatv alapvetsek
kidolgozst, s ezek alapjn vgzett mlyelemzseket szorgalmazhatunk.25 Az
albbiakban gy adok teht tablszer bemutatst az Orszggyls mkdsrl s
llapotrl, hogy nagyrszt nknyesen s egyenetlenl feldolgozott adatbzisra ptek, tbbszr tovbbi kutatsok szmra fogalmazok meg irnyokat.26
Erds Csaba: Parlamenti autonmia. Aktustani elemzsek az Orszggyls jogllsrl s hatskreirl [PhD-rtekezs 2014, megjelens alatt].
24
Tglsi Andrs (szerk.): Szksg van-e ktkamars parlamentre az j Alkotmnyban? (Budapest:
Orszggyls Alkotmnygyi, igazsggyi s gyrendi bizottsga 2011).
25
Megjegyzem, a kvantitatv elemzseket s azokra alaptott rtkel megllaptsokat inkbb a politikatudomny kpviselitl kaphatunk, lsd ehhez klnsen idehaza: Krsnyi Andrs Trk Gbor
Tth Csaba: Amagyar politikai rendszer (Budapest: Osiris 2003) 466523; Orbn Balzs Andrs:
Pillanatkp az Orszggyls trvnyalkotsi tevkenysgrl 2014 Pro Publico Bono 2014/4.
5999; Gyulai Attila: Az Orszggyls in Krsnyi Andrs (szerk.): Amagyar politikai rendszer
negyedszzad utn (Budapest: Osiris MTATK 2015) 135157. Szmszerstett s helyenknt mdszertani szempontbl kritikusan kezelend mutatkkal szolglhat a trvnyalkots elemzshez a torvenygyartok.hu adatbzis.
26
Alapkutatsra a dolgozat rsakor nem vllalkoztam, ms alapkutatsok eredmnyeit hasznltam fel,
ahol szksges volt, azok kiegsztsvel. Az orszggylsi tabl nem minden tekintetben teljes, rintlegesen sem trgyalok olyan szempontokat, mint pl.a tagllami parlamentek helyzete az Eurpai
Uniban, ill. egyttmkds a kormnnyal EU-s gyekben.
23
622
A z Orszggyls
2.1. AKPVISELET
2.1.1. AKPVISELK SSZETTELE
Aparlament politikai sszettelvel kapcsolatban meg kell jegyeznnk, hogy a prtok

jellt- s listalltsa, szemlyi szelekcija rvn az Orszggylsben a mindenkori
magyar politikai elit (politikai osztly) tagjai lnek. 1994 ta, amikor a polgrmesteri
s a parlamenti kpviseli pozcik sszefrhetetlensge megsznt, az orszgos politikbl az elit helyi prominensei is kivehettk a rszket az ezzel ellenttes folyamat
2014-ben indult el. Akpviselk szociogrfijnak albbi mutatszmai a szerepfelfogsukat, kpviseli munkjukat, ezltal a testlet egsznek munkjt jellemz ismrvekknt szolglnak, m nem hagyhatjuk figyelmen kvl a politikai elit professzionalizcijnak folyamatt sem. Egyre tbb politikus karrierje a prtokon bell vel fel, s
eredeti, vgzettsgknek megfelel szakmjukat nemigen gyakoroljk, illetve visszatrsk nehzkes.27 Mindazonltal a vgzettsg meghatrozza a kpviseli attitdt, nyilvn mskpp viszonyul a parlamenti politizlshoz egy filozfus, egy gyvd, illetve egy mrnk vagy agronmus. Akpviselk kztt tartsan a jogszok, a
gazdasgi s a mszaki vgzettsgek tallhatak nagyobb arnyban (rendre 1520%
krl). Arendszervlts politikai osztlynak jellegzetes filosz-belltottsga mr a
mlt, elg csak a blcsszek 18%-rl 10%-ra val visszaszorulsra utalni.
Elemzsek felhvjk a figyelmet a politikai osztly stabilizldsra is, a vlasztsokon egyre kevesebb jonc jelenik meg a Tisztelt Hz padsoraiban. 1998 ta a kpviselk mintegy fele mr egy vagy kt korbbi ciklusban is rendelkezett mandtummal.
Ez egyrszt tapasztaltabb teszi a trvnyhoz testletet, stabilizl hats, msrszt
a politikai elit zrdst jelzi, gy demokratikus deficitet eredmnyezhet. Akpviselet megjulsa egyrszt a prtrendszer jrarendezdsnek (200910), msrszt a
politikai elit ltszma cskkentsnek volt ksznhet. jabb arcok megjelensre
valsznleg a kormnyoldal tbbsgnek trendezdsig vrhatunk.
Arendszervlts utni Orszggylsben a nk arnya sohasem haladta meg a 12%ot. Ha mindezt kiegsztjk a nk egyb politikai vezeti posztokon val alulreprezentltsgval, a vlasztsi rendszer megreformlsnak szksgessgt is indokoltnak
tarthatjuk a prtok jelltlltsnak szablyozsval, hogy a nk mandtumszerzst bizonyos arnyokban garantlni lehessen. Ani kpviselk arnya ugyanis nemzetkzi sszehasonltsban messze elmarad az eurpai tlagoktl.28 Amagasabb ni ltszm elrse, noha nem nmagban vett cl, de alacsony ltszmarnyuk
nmagban vve negatvan megtlhet. Vltozst a kpviseljellti rekrutcis elvek
vltozsa hozhat, az erre irnyul normatv kvtk elrst egybknt is csak egy
ilyen szemlletvltozs nyomn fogadnk el.
27
28
KrsnyiTrkTth (25. lj.) 9698. s Schwarcz (17. lj.) 169-170.

Schwarcz (17. lj.) 170, 173175.
623
1. tblzat. Kpviselk megoszlsa nemek szerint 19902015

Idpont
Frfi
N
sszesen
szma
arnya %
szma
arnya %
1990. 05. 02.
358
92,7461
28
7,25
386
1994. 06. 28.
342
88,8312
43
11,17
385
1998. 06. 18.
354
91,7098
32
8,29
386
2002. 05. 15.
351
90,9326
35
9,07
386
2006. 05. 16.
345
89,3782
41
10,62
386
2010. 05. 14.
351
90,9326
35
9,07
386
2014. 05. 06.
180
90,4523
19
9,55
199

Forrs: Tjkoztatsi s mdszertani osztly, Orszggyls Hivatala. Ksztette: Edelman Annamria
2. tblzat. Orszggylsi kpviselk nkormnyzati vezet tisztsgei (polgrmesteri,

alpolgrmesteri, kzgylsi elnki tisztsget visel kpviselk szma, akkor is, ha
lemondott valamelyik tisztsgrl)
Ciklus, amelyben megvlasztottk
Kpviselk szma, akik mindkt tisztsgre

megvlasztsra kerltek
69
151
193
20022006
20062010
20102014

Forrs: Orszggyls Hivatala
3. tblzat. Akormnyprtok s az ellenzk 19902015 (ltszmuk az alakul lsen

s a ciklus vgn)
199094
199498
19982002 20022006 20062010 20102014
201418
1990 1994 1994 1998 1998 2002 2002 2006 2006 2010 2010 2014 2014 2015
07.20.
Kormny
230
194
279
269
213
192
198
197
210
188
263
257
133
131
Kormny tbbsg
arnya, %
59,6
50,2
72,2
69,7
55,2
49,7
51,3
51,0
54,4
49,1
68,1
67,4
66,8
65,8
Ellenzk
149
154
106
89
172
172
188
177
175
180
122
97
57
58
37
23
20
11
15
27
10
Fggetlen
4. tblzat. Orszggylsi kpviselk szma legmagasabb iskolai vgzettsgk szerint

(az alakul ls idpontjban) 19902014
ltalnos Szakmunks- Kzpiskola
Fiskola
Egyetem
Egyetemi n.a.
iskola
kpz,
hallgat
szakiskola
1990
0
1
25
16
206
0 138
1994
0
3
29
92
262
0
0
1998
0
12
13
47
309
5
0
2002
0
2
21
65
298
0
0
2006
1
5
22
69
289
0
0
2010
1
6
31
78
270
0
0
2014
0
0
19
35
145
0
0

Forrs: Tjkoztatsi s mdszertani osztly, Orszggyls Hivatala. Ksztette: Edelman Annamria
624
A z Orszggyls
5. tblzat. Akpviselk megvlasztsnak szma s a ciklusonknti tlag29

Elszr Msodszor-harmadszor
96,4%
3,6%
63,5%
36,5%
48,7%
50,5%
31,1%
55,4%
27,7%
47,7%
46,9%
28,8%
13,9%
50,0%
1990
1994
1998
2002
2006
2010
2014
Sokadszor (47)
0,0%
0,0%
0,8%
13,5%
24,6%
23,5%
31,2%
tlagos
1,04
1,38
1,69
2,16
2,54
2,23
2,29
2.1.2. AKPVISELK JAVADALMA ZSA
Akpviselk javadalmazsa a rendszervltst kvet vekben (fizetsek rendezse,

emelse), 2009-ben (kltsgtrtsi szablyok korrekcija) s 2014-ben (emels, egyszersts) mdosult szmotteven. Noha az tlagkereseteket rendre meghaladtk a
kpviselk juttatsai, mrtkkrl elssorban inkbb populista vitk zajlottak. Ajuttatsi rendszer indokoltsgrl, tlthatsgrl mr rdemibb javaslatok fogalmazdtak meg, vgeredmnyben a jelenlegi struktra mr inkbb tlthatnak s fenntarthatnak tnik. Beszdes mutatszm, hogy az 1990-tl 2010-ig tart fejlds
eredmnyekppen az 1990-es sszeg 7-szeresre emelkedett a kpviseli alapdj, az
tlagkereset pedig 15-szrsre. (A2014-es adatok mr 23-as s 17-es szorzkkal
fordtanak, igaz termszetesen, a teljes kpviseli javadalmazs nem merlt ki korbban sem az alapdjban.)
6. tblzat. Kpviselk alapdja (tiszteletdja)
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Alapdj
32 500 32 500 56 063 56 063 56 063 67 275 87 750 114 075 114 075 130 000 140 750 153 000
tlagkereset
13 446 17 934 22 294 27 173 33 309 38 900 46 837 57 270 67 764 77 187 87 645 103 553
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
165 000 198000 198 000 210 000 210 000 220 800 231 900 231 900 231 900 231 900 231 900 231 900 748 000
122 482 137 193 145 520 158 343 171 351 185 017 198 964 199 837 202 576 213 094 223 060 230 714 237 695
2.2. MKDS
2.2.1. LSEZSI S SZERVEZETI KULTRA
Aparlament tnyleges mkdsrl ad(na) kpet azoknak az adatsoroknak a feldolgozsa, amelyek az lsek gyakorisgt, rendszeressgt, hosszt, tartalmi megoszlst
mutatjk. Az Orszggyls azon tl, hogy alkotmnyos feladatainak elltst lehetv
Schwarcz (17. lj.) 188; 2010 s 2014-re vonatkozan: Tjkoztatsi s mdszertani osztly, OGY
Hivatala adatai alapjn sajt szmts.
29
625
tev gyakorisggal kell, hogy lsezzen (lsd albb), egyfajta testleti szervezeti kultrt is kpvisel, amelynek kritikus mutati az jszakai, december 31-i lsek, a 810
fvel folytatott plenrisok.
Az lsezsi kultrban egy szempontot kiemelve: a Hzelnk lsvezetsi gyakorlatnak rdekesebb mutatira hvhatjuk fel a figyelmet.
Anormatv alappal nem br ls-sszehvsi gyakorlat: v. a jelenlegi kthetes munkarendet, amelyben ugyan hetente van plenris ls, de az egyik hten tartanak csak interpellcis s szavazsos lst, mg a msikon tvolmaradsra lehetsget ad ltalnos vitanapokat.
Fegyelmi gyek statisztiki, amelynek aktulis vitapontja, hogy az ellenzki kpviselkkel szemben a 2012-es bevezetsket kveten tbb fegyelmi szankcit szabtak ki, mint a kormnyoldaliakkal szemben30 (ami rszben azrt a dolog termszetbl fakad).
Amdia s a kzvlemny hozzfrse a parlamenti vitkhoz, amelyet 2012
eltt a mindenkori hzvezets nagy elszeretettel korltozott, a kpviseli munka
(s dohnyzs) zavartalansgra, a Hz mltsgra, a miniszterelnknek a beszdbe firklt jegyzetei bizalmassgra stb. hivatkozva. A2012. vi XXXVI. tv. az
Orszggylsrl (Ogytv.) normatv szablyozsa a tmban (Ogytv. IV. fejezete a
nyilvnossgrl) jelenleg legalbbis megnyugtatbbnak tnik.31
Aparlament politikai (s nem pedig hivatali) szervezeti kultrjt tekintve szksgesnek ltnm a kvetkezk elemzst.
Melyek az ellenzk pozcii: a vlasztott tisztsgviselk (pldul a Hzelnk mellett
hny alelnk van, s ebbl mennyi ellenzki),32 a bizottsgi tagsgokat33 stb. tekintve, az egyes kezdemnyezsi jogok sikerszzalkt (lsd albb) tekintve. Az Ogytv.
nem mellkesen az alakul ls addig szoksok ltal vezetett alkufolyamataiba nmileg beavatkozott egyes vlasztsi szablyok rgztsvel (6. ). Az ellenzk jelen
dolgozatban nem elemzett pozciihoz tartoznak azok a szemlyi dntsi helyzetek,
amikor az Orszggyls kzjogi tisztsgekre (AB, Mdiatancs stb.) vlaszt meg szemlyeket. Ezek esetben mr a jelltlltsi eljrsban rdemben cskkentek az ellenzk lehetsgei a 201014-es ciklusban (v. az alkotmnybrk vlasztsnak vlasztst). Tovbbi ellenzki jogok emltshez lsd a kvetkez pontokat.
Frakcifegyelem: a kiszavaz kpviselkkel szembeni szankcik, stb.34
Konszenzus-szitucik (illetve hinyuk): a parlamenti dntsek matematikja,
jtkelmlete, szavazsi motvumok, alkalmi koalcik stb.35
Lsd a Karcsony and Others v. Hungary gy (16. lj.) egyik az ECtHR ltal nem tmogatott panaszt.
gy tnik azonban, hogy a szablyozs nem nmagban rtkelend, az jsgri munkt tekintve legjabb esetknt lsd hvg.hu/itthon/20151120_Kover_kitiltotta_az_RTLt_a_parlamentbol.
32
Aszervezeti dntseknl tbb elvet is kvet az OGY (tbbsgi elv, plenris arnyok kvetsnek elve,
parits elve), ezek ttekintshez lsd Smuk (9. lj.).
33
Aktharmados kormnyok idszakt nzve: az 199498-as ciklusban a 19 lland bizottsgbl 6-ban
volt adott az ellenzk szmra a tbb szempontbl fontos 1/3-os rszvteli arny, mg 2010-ben 19-bl
(itt nem szmolva az alkotmny-elkszt bizottsgot) 17-ben.
34
Smuk Pter: Afrakcifegyelem szablyai a parlamenti jogban Magyar Kzigazgats 2005/3. 148165.
35
Lsd ehhez pl. Matthew O. Jackson Boaz Moselle: Coalition and Party Formation in a Legislative
Voting Game Journal of Economic Theory 2002/1. 4987; John M. Carey: Legislative Voting and
Accountability (Cambridge: Cambridge University Press 2009).
30
31
626
A z Orszggyls
2.2.2. KLTSGVETSI MUTATK 36
Az Orszggyls kltsgvetsi pozciinak mutatit kt szempontbl javaslom vizsglni, elmlyltebb elemzs al vonni.
Egyrszt a parlament mkdsnek ltalnos kltsgei megfelel biztostkot nyjtanak-e az alkotmnyos/politikai funkcik elltsra, vagy az letszerbb msik
irnybl nem finanszrozza-e tl magt a trvnyhozs, szmonkrhet-e rajta az
olcsbb, kltsghatkonyabb mkds. Ebbl a szempontbl fontos kiemelni a kpviselk ltszmnak drasztikus, 50%-os cskkentst, s egyben fizetsk (alapilletmny) markns emelst. Az albbi szmok mutatjk, hogy a 2013 s 2015 kztti kltsgvetsi mutatkban nincs rdemi vltozs (ezekben az vekben az inflci is
elg alacsony volt).
Msrszt az Orszggylsen bell a kltsgvetsi forrsok a mkdst milyen
dimenzibl finanszrozzk, a frakcik politikai vagy a bizottsgok szakmai jelleg
appartusa ersebb-e. Az els parlamenti ciklust a frakcik kiemelked tmogatsa
jellemezte,37 ez nemigen vltozott, amint azt a hivatali ltszmadatokbl leszrhetjk.
7. tblzat. Kltsgvetsi forrsok megoszlsa az Orszggylsen bell 19902015
Ciklus
1990
1995
2000
2005
2010
2013
2015
elirnyzat
Kltsgvetsi elirnyzat (milli Ft)

Az orszgos listn mandtumot szerzett
Az OGY Hivatala ves kltsgvetse
prtok tmogatsa
n.a.
640,0
942,7
3 016,2
2 255,3
8 297,5
2 352,6
15 522,6
2 085,2
16 901,3
2 506,1
21 460,3
2 548,9
21 420,5
Lsd www.parlament.hu/gazdalkodas1, ill. sajt gyjts.

Lsd ehhez Pokol Bla (6. lj.) 5055.
36
37
627
8. tblzat. Az Orszggyls Hivatala kiadsainak alakulsa 19902015

(eredeti elirnyzat, vlogatott vekbl)38
v
1990
1991
1994
1995
1998
2000
2002
2005
2006
2010
2013
2015
Orszggyls Hivatala
(milli Ft)
640,0
1 342,7
2 893,2
3 016,2
5 972,3
8 297,5
9 554,8
15 522,6
15 430,0
16 901,3
21 460,3
21 420,5
Fejezeti kezels elirnyzatok
700
60
1 600
145
1 850
200
2 310
3 122,8
10 530,8
9. tblzat. Ltszmadatok39
Ciklus
Kpviselk Frakcikhoz beosztott

szma
kztisztviselk
2005
386
na.
2010
386
229
2013
386
238
2015
199
227

Forrs: www.parlament.hu/gazdalkodas1
Hivatali OGY Hivatala szemlyi llomnya

ltszmkeret
elszmolt szemlyi juttatsok
na.
1 189
605
1 165
641
1 179
na.
1 045
2.3. HATSKRK
2.3.1. ATRVNYHOZS MENNYISGI MUTATI S A MINSGI KIFOGSOK
Atrvnyhozs trvnygyrknt mkdtt a rendszervlts ta, azonban mg az els

kt-hrom ciklusban mg hosszadalmas politikai vitk tettk krlmnyess az eljrsokat, ksbb ezeket hatkony mdszerekkel fejlesztettk. Atrvnyjavaslatok
benyjtsa s elfogadsa kztt egyre kevesebb id telik el, mg az 1998-as ciklusban
tlagosan 76 napra volt szksg, a 2002-es s 2006-os parlamentben 50-50 napra, a
201014-es ciklusban mindssze 34 napra,40 ebben komoly segtsget nyjtott a kpviselk szmra a gyorstott eljrsok alkalmazsa (lsd albb a szmszer kimutatst). Aciklusonknt megalkotott trvnyek szma 2002-tl emelkedik jelentsen.41
Az OGY Hivatala ltal szolgltatott adatokbl.
Egy ms struktra szerinti mutatk amelyet az OGY Hivatala szolgltatott szmomra a kztisztviselkrl: frakcikhoz beosztott 2010-ben 228, 2015-ben 227 f; Bizottsgi Fosztlyon 67, ill. 53 f; a
Hivatal tovbbi szemlyi kerete 525, ill. 597 f.
40
Orbn Balzs Andrs (25. lj.) 93.
41
Az OGY trvnygyr vs. vitaparlament jellegnek megtlshez lsd KrsnyiTrkTth (25. lj.)
471.
38
39
628
A z Orszggyls
Amagas mennyisgi mutatkat rszben indokolja, hogy a trvnyhoz elszeretettel emel olyan technikai rszletszablyokat trvnyi szintre, amelyek alacsonyabb jogszablyokban is megjelenhetnnek. Akazuisztikus jogalkots pedig intenzv trvnyi
utnkvetst, korrekcikat ignyel. Ajogalkots alacsony sznvonalt az alkotmnybrsgi gyakorlat mutatibl is visszaigazolhatjuk, az AB mg teljes hatskrnek
birtokban komoly ellenslya volt a reformok s egyb politikai perpatvarok tzben g Orszggylsnek.
Atrvnygyr sajtosan nindt, ha a szmokat nzzk: 2010-tl jelentsen n a
(kormnyprti) kpviseli indtvnyokkal indul jogalkotsok arnya: a 20022006os ciklusban ez 12%, a 201014-es ciklusban 31% az elfogadott javaslatokat tekintve;
ha a kormnyoldali kpviseli trvnyjavaslatok sikerszzalkt vesszk, ez 37%-rl
74%-ra emelkedik. Akr a kezdemnyezseket, akr a mdost indtvnyokat nzzk,
a jogalkotsrt viselt felelssg sztterlst/sztesst lthatjuk, hiszen tbb esetben
a jogalkotsi javaslat szvegszer kidolgozja is ismeretlen marad.
Atrvnyalkots igazi gtjaknt, vagy minsgi mrcjeknt az Alkotmny s
Alkotmnybrsg, kisebb mrtkben az llamfi vt szolglhatott. Az Orszggyls
trvnyalkotsi hatskre rendkvl tg, a rendeletek irnyba nyitott, st, ktharmados tbbsgek idejn az AB dntseivel szemben a politikai akarat az alkotmny
mdostsval is rvnyeslni tudott. Egyb intzmnyeslt hazai hatalmi aktor nemigen llta tjt a trvnygyrnak.
Aszablyozsban rejl problmkra a kvetkez fejezetben trnk ki.
10. tblzat. Atrvnyalkots mennyisgi mutati (a ciklusonknt kihirdetett
trvnyek)
Ciklus
19901994
19941998
19982002
20022006
20062010
2010-2014
20142015. jlius
sszesen:
Trvnyek szma
432
499
464
573
585
859
236
2 547
629
11. tblzat. Atrvnyjavaslatok benyjti az utols hrom teljes ciklusban

(20022014)42
Benyjt
Kormny
Bizottsg
Kormnyprti kpviselk
Ellenzki kpviselk
Kormnyprti s ellenzki
kpviselk kzsen
sszesen
20022006
20062010
20102014
benyjtott elfogadott benyjtott elfogadott benyjtott elfogadott
520
470
521
474
586
570
23
17
37
23
22
20
170
68
129
48
356
266
236
8
236
15
533
3
19
10
44
27
1
0
968
573
967
587
1498
859
12. tblzat. Gyorstott trgyalsra irnyul indtvnyok 1990201443

Srgs trgyalsra
irnyul indtvnyok
szma
Ciklus
19901994
19941998
19982002
20022006
20062010
20102014
elfogadva elutastva
53
2
37
0
72
16
190
40
167
51
141
1
Kivteles, kivteles
Hzszablytl val
srgs trgyalsra
eltrssel trtn
irnyul indtvnyok trgyalsra irnyul
szma
indtvnyok szma
elfogadva elutastva elfogadva elutastva
55
12
40
4
30
7
10
6
42
9
3
3
68
26
0
0
109
3
27
0
95
2
13. tblzat. Az Alkotmnybrsg ltal alkotmnysrtnek minstett trvnyek,

trvnyi rendelkezsek (2013. janurig)44
Ciklus, amelyekben
a tv.-t alkottk
1990 eltt
19901994
19941998
19982002
20022006
20062010
20102012
sszesen:
Teljes megsemmists
Trvnyek (tvr.-ek)
3
1
1
2
2
1
10
Rszleges megsemmists
Trvnyek egyes
Hatrozatokkal rintett
rendelkezsei
trvnyek
39
21
70
47
107
52
28
18
35
32
28
24
15
13
322
207
Forrs: OGY Hivatala, sszehasonlt adatok a 20022006; 20052010; 20102014 vekrl (2014).
Orbn Balzs Andrs (25. lj.) 9899.
44
Lsd www.parlament.hu/fotitkar/tvalk/ab.htm#kjfuggossz, ill. www.parlament.hu/fotitkar/tvalk/
ab.pdf.
42
43
630
A z Orszggyls
14. tblzat. Alkotmnymdostsok szma ciklusonknt45

Ciklus
19491990
19901994
19941998
19982002
20022006
20062010
20102011
20122014 j Alaptrvny
20142015
Alkotmnymdost trvnyek szma

25
7
6
2
4
5
12
5
0
Anagy mennyisgben gyrtott trvnyek tartssga szmszeren kimutathatan

alacsony. Ez jelzi egyrszt az elkszts elgtelensgt, a gyors reagls politikai
knyszerkpzett, valamint a jogbiztonsg srelmt. A20022006-os ciklusban 155,
a 20062010-es ciklusban 138 alkalommal mdostottak olyan trvnyt, amelyet eredetileg ugyanebben a ciklusban alkottak meg.46 Az egy ven belli korrekcik szma
a 2010-ben kezdd ciklusban jelentsen megugrott.
15. tblzat. Egy ven bell mdostott trvnyek szma47
v
2006/2
2007
2008
2009
2010/1
2010/2
2011
2012
2013
Egy ven bell mdostott tv.-ek (db)

8
8
9
15
7
17
56
49
27
2.3.2. ELLENRZS
Az ellenrzsi funkci alkotmnyos kvetelmnyeirl, intzmnyeinek szablyozsrl is a kvetkez fejezetben szlunk bvebben. Ebben a pontban megllapthatjuk,
hogy az Orszggyls nagy szmban l az ellenrzst lehetv tev parlamenti jogi
intzmnyekkel. Ezek tendencijban felhvhatjuk a figyelmet a kormnyoldali nin Magyar Kzlny 2009/150. (okt. 23.) 3875838761. hasboldal; Kukorelli Istvn: Hsz ve alkotmnyozunk Kzjogi Szemle 2009/3. 5.
46
Sajt kalkulci, v. KukorelliSmuk (6. lj.).
47
Tth Istvn Jnos (szerk.): Impact Assessments Public Consultation and Legislation in Hungary 2011
2014 (Budapest: Corruption Research Center 2015), www.crcb.eu/wp-content/uploads/2015/07/legislation_2014_report_150630.pdf. Tovbbi mennyisgi mutatkat is feldolgoz: Amagyar trvnyhozs
minsge 19982012 ler statisztikk (Budapest: Corruption Research Center 2014), www.crcb.eu/
wp-content/uploads/2014/02/trvh_2013_riport_140214_1410.pdf.
45
631
terpellci jelensgre, valamint a vizsglbizottsgok 19982002 kztti, valamint

2006 utni mlyreplsre.
16. tblzat. Az ellenzki interpellcik arnya
Ciklus
19941998
19982002
20022006
20062010
20102014
2015. 01. 01. 2015. 07. 20.
sszesen:
Elhangzott interpellcik
804
833
895
776
956
146
3 308
Ebbl ellenzki
744 (92,5%)
524 (63%)
676 (75%)
658 (85%)
750 (78%)
111 (76%)
2 598 (78,5%)
17. tblzat. AMagyar Orszggylsben kezdemnyezett s megalaktott

vizsglbizottsgok
Ciklus
19901994
Kormny v.
kormnyprtok ltal
kezdemnyezett
11
13
19941998
25
19982002
16
20022006
20
13*
20062010
11
20102014
16
20142015
Ebbl Ellenzk ltal

megalaktott kezdemnyezett
Ebbl
megalaktott
sszesen
megalaktott
* 1 vizsglbizottsg bizottsgi kezdemnyezsre kerlt megalaktsra.
18. tblzat. Megrendezett politikai vitanapok48

199094 199498 19982002 20022006 20062010 20102014
Vitanap
5
13
14
27
9
10
Ebbl ellenzki*
2
10
11
22
5
6

* Idertve a fggetlenek ltal kezdemnyezett vitanapokat is.
2015
3
2
3. TALAKUL PARLAMENTI JOG A SZABLYOZS EGYES

SARKALATOS KRDSEI
3.1. AKZELMLT PARLAMENTI JOGI REFORMJAIRL
Mint fent emltettem, a 201014-es ciklusban az Orszggylsre vonatkoz szablyozs rdemben megjult. Ennek a lpsei a kvetkezk voltak. Az j Alaptrvny
elbb tbb terleten j fejezetet nyitott (a hatalommegoszts j viszonyai, v. AB,
Lsd www.parlament.hu/a-politikai-vitak-szama-kezdemenyezok-szerint.
48
632
A z Orszggyls
Kltsgvetsi Tancs), mdosult a vlasztjog, megjelent a nemzetisgi kpviselet. Az

alkotmnyos szinten hangslybeli vltozsokat szlelhetnk (egyes krdsek alulszablyozsa, msutt j szablyok: elzetes normakontroll, feloszlats). Az Orszggyls
krnyezett jelentsen befolysolta, hogy j vlasztsi rendszer (2011. vi CCIII. tv.)
jtt ltre, ezzel pedig ltszmban egy jelentsen kisebb parlament mkdik 2014-tl.
j sarkalatos trvny szl az Orszggylsrl (Ogytv.), ezzel olyan fbb vltozsok
jelentek meg, mint a parlamenti fegyelmi jog s az Orszggylsi rsg ltrehozsa,
ktszint, hatrozati s trvnyi hzszablyok kialaktsa (bizonyos trgykrk kln
jogforrsba kerltek), megvltozott a kpviseli joglls (fknt az sszefrhetetlensget illeten). Tovbbi szervezeti s eljrsi jtsokat jelentett a hznagy, a nemzetisgi szszl intzmnynek megjelense, a mdianyilvnossg szablyainak rszletes jrafogalmazsa. Aciklus vgn elfogadott j hatrozati hzszably (10/2014.
(II. 24.) OGY hat., HHSZ) f jdonsgknt a trvnyalkotsi eljrs megjtst hozta, egyb szerkezeti rendezsek s tartalmi feljtsok mellett.
Aszablyozs sarkalatossgban vltozs nem trtnt, amennyiben a korbban
is ktharmados szablyozs alapveten most is ktharmados, viszont a ktharmados
Hzszablybl egyes trgykrk a sarkalatos Ogytv.-be kerltek. Ajogforrsi szintek
kapcsn felhvhatjuk a figyelmet, hogy egyes tmakrk jogszablyi szintre emelse
alkotmnyossgi kvetelmnynek tett eleget, br nem egyrtelm, hogy a trgykrk
sztosztsa a hatrozat s a trvny kztt koncepcionlisan tgondolt vagy megfelel lenne. (Pldul a frakcialakts szablyai a HHSZ-ben kerltek elhelyezsre.)
Akorbbi egysges Hzszably sarkalatos trvnyi s normatv hatrozati jogforrsra osztdott, de az Alaptrvnybl csak a negyedik mdosts vezette ki a
Hzszablyt mint tulajdonnevet (s egysges sui generis jogforrst). Megjegyzend,
hogy az Alaptrvny 4. mdostsa reaglt az Ogytv.-nyel kapcsolatos egyes tovbbi szakmai problmkra is (pldul az orszggylsi rsg s a fegyelmi jog alkotmnyos rangra emelsvel).49
Aparlamenti jog talaktsnak jogpolitikai cljai alapveten a legltalnosabb
szempontok szerint fogalmazhatak meg. Pldul a 2010 utni politikai talakts Alaptrvnyben megkezddtt krnyezett kvetnie kellett a parlamenti jognak.
(rtsd: nem volt nyoms jogi/politikai knyszer a kisebb parlament vagy a nemzetisgi kpviselet megteremtse trgyban, sem pedig pldul a fegyelmi jog szigortsa esetben.)
Aparlamenti funkcik gyakorlsnak immr tbb mint hszves (valjban legalbb 1989-tl kezdd) tapasztalata, a Hzszably mr legalbb tizennyolc ves
tapasztalata alakult ki ekkorra. Ezek a tapasztalatok rszben rott (legalbb szoksjogi) normv vltak, s ltalban a stabilitst szolgltk. Meghaladsra rett elzmnyek kztt emlthetek azonban pldul: frakci-gyek,50 szavazsi eljrsok,51
Az Ogytv.-t rszletesen elemeztem s vlemnyeztem egy korbban megjelent dolgozatomban, ennek
megllaptsait csak rszben ismtlem meg itt: Smuk (22. lj.).
50
Frakciszakadsok, frakcivezet hatskrei, lsd j HHSZ 3. s htterhez: Smuk Pter: Afrakcivezet klnleges hatskrrl Kzjogi Szemle 2009/2. 1417.
51
Gondolok itt a 2005-s kztrsasgi elnk vlasztsakor megvalsult ellenrztt titkos szavazsra,
amelyet immr megtilt az j HHSZ 1. sz. mellkletnek 2.10. pontja.
49
633
srgssgi esetek,52 interpellci visszautastsnak vitathat szablyai53 stb. Arosszul-mkds jelei kiolvashatak ersebb politikai viharokbl s AB-hatrozatokbl
egyarnt. Itt utalni lehet fknt a vizsglbizottsgok, a rendszeres lsezs, a
mdianyilvnossg54 s ltalban elfogadottan a fegyelmi jog szablyozsnak
hinyossgaira. Apolitikai elittel szembeni populista mozgalmak rvei (sok a kpvisel, tl sokat s tlthatatlanul keresnek) csak rszben vehetek itt figyelembe.
Az Orszggyls tlterhelt mkdse pedig nem felttlenl szablyozsi megoldst
kvn.
Egy szablyozsi trgykr ltalnos jraszablyozsa mellett viszonylag knnyen
fel lehet sorakoztatni a fenti rveket. Akonkrt j szablyozs kialaktsakor azonban
clknt fogalmazhatjuk meg, hogy lehetleg az jts lehetsge ne rszegtse meg a
jogalkott, nem lehet rdeke neki sem, hogy a mkd intzmnyeket-eljrsokat felbortsa. Ilyen tlzott kreativitst jelentett volna a msodik kamara be/visszavezetse
(lsd mg az n. szd-klauzula), de ilyen megvalsult kisebb terleteken, pldul a
vlasztpolgrok kznsgnek lsnap elejn felllva val kszntse (HHSZ 17.
(2) bekezds) bevezetsvel, a hznagy tisztsgvel, a trvnyalkotsi eljrs bizottsgostsval s kvethetetlen55 j fogalomrendszervel. Mindenkppen szksges
az ellenzki jogok ha nem is vltozatlan megvsa, egyidejleg a hatkony dntshozatal garanciival.
Afentiek miatt a jogpolitikai clok megalapozottsgt s megvalstsnak hatkonysgt csak rszben rdemes vizsglni. Inkbb azokra a bels logikai sszefggsekre vilgtok r, amelyek a szablyozst, de az Orszggyls mint intzmny mkdst is feszltsgekkel terhelhetik.
Az j szablyozs kimondott cljai kztt szerepelt: a) a kisebb parlament, olcsbb
politikai elit; b) az nkormnyzati szfra s a parlamenti politikai elit elvlasztsa
(hivatalosan: a munkaterhek cskkentse, hatalommegoszts; kapcsold ltens cl
az orszgosan is befolysos helyi politikai elit kizrsa a parlamentbl vagy vlaszts el lltsa); c) a nemzetisgi kpviselet megteremtse (lltlagos alkotmnyos
mulaszts ptlsa); d) a vizsglbizottsgok, az lsezsi rend, a zillt trvnyalko Az utols pillanatban benyjtott mdost javaslatok, amelyeket a plnum mr rdemben megvitatni/
megismerni nem tudott. Ennek orvoslsa mg bizonytalan, a trvnyalkotsi eljrs j szablyait nem
tartom megfelelen ttekinthetnek, ezrt rzek nmi bizonytalansgot ennek a problmnak az orvoslsa kapcsn.
53
Az Alkotmnygyi, igazsggyi s gyrendi bizottsg 22/20102014. AIB. ltalnos rvny llsfoglalsa (2012. oktber 1.) szerint: Ahzelnk rszre a HHSZ 97. (4) bekezdsben biztostott
indtvny visszautastsra irnyul jog gyakorlst megalapozza, ha az indtvny trgyalsra s
hatrozathozatalra alkalmatlan. Anyilvnvalan komolytalan s srt tartalm indtvny megtrgyalsa
sszeegyeztethetetlen az OGY tekintlyvel. Az ilyen indtvny visszautastsa a hzelnknek az Ogytv.
2. (1) bekezdsben foglalt feladatbl kvetkez joga s ktelessge. Ezt a hozzllst tulajdonkppen az j HHSZ 121. (4) bek.-e kodifiklta. Lsd mg Pintr Pter Szab Zsolt: Visszautastott kpviseli indtvnyok az Orszggylsben avagy srti-e az Orszggyls tekintlyt a humor? Kzjogi
Szemle 2014/4. 3744.
54
Itt a plenris ls kzvettsre, az jsgrk Orszghzon belli munkjnak knnytsre utalok, ezen
a tren elrelpsnek lehetnk tani, lsd Ogytv. 59. .
55
Elrettent pldaknt javaslom megtekinteni az j HHSZ 52. (1) bek.-t. Ahzszably jogintzmnyknt alkot meg tucatnyi olyan elnevezst, amely praktikusan olyan fogalmi soksznsget hoz, hogy
lnyegesen nehezti az eljrs s jogintzmnyeinek megrtst.
52
634
A z Orszggyls
tsi eljrs AB ltal kifogsolt szablyozsnak rendbe ttele; e) a parlament(i mkds) mltsgnak megrzse.
Anemzetisgi kpviselet htterben egy olyan vlasztsi rendszer ll, amely nem
felttlenl tmogatja a vals reprezentcit, s az is kimutathat, hogy a nemzetisgek tvolmaradsa a listalltstl a kedvezmnyes kvtk ellenre a szablyozsban
rejlett.56 Anemzetisgek kialaktott kzremkdse a parlament munkjban csak
rszben tmogathat: a nemzetisgi kpviselk helyzete politikailag knyes szitucikat eredmnyezhet.
Sem a vizsglbizottsgok hatkony mkdst (lsd Alaptrvny 7. cikk (3) bekezds, Ogytv. 2427. , 50/2003. (XI. 5.) AB hatrozat, ABH 2003, 566596.), sem a
parlamenti lsezs rendszeressgt (lsd Alaptrvny 5. cikk (8) bekezds, Ogytv.
34. , 4/1999. (III. 31.) AB hatrozat, ABH 1999, 5275.) nem tmogatja az j szablyozs, legalbbis nem az AB korbbi dntseiben megfogalmazott alkotmnyos
kvetelmnyek szerint. Azzal, hogy az Ogytv. 34. (1) bekezds megismtli a rendszeres lsezssel kapcsolatos alkotmnyos kvetelmnyt (Ahzelnk [] gy kteles sszehvni az lseket, hogy az Orszggyls rendszeres lsezse sorn az lsszakok alatt az lsek sszer idtartamban kvessk egymst, biztostva ezltal az
Orszggyls Alaptrvnyben meghatrozott feladatainak maradktalan elltst.),
mg nem jtt ltre garancilis szably. Hasonlkppen, a vizsglbizottsg eltti meg
nem jelensnek elg megmosolyogtat a szankcija: Ha az egyttmkdsre ktelezett a [] ktelezettsgnek nem tesz eleget, akkor a ktelezettsgeinek megszegsrl az lst vezet elnk [] az Orszggyls soron kvetkez lsn val bejelentssel tjkoztatja a nyilvnossgot. (Ogytv. 25. (3) bekezds.) Ugyanakkor az
lland bizottsgok is komolyabb szerepet (vizsglbizottsgi eszkzket) kaptak a
parlamenti ellenrzsben val kzremkdsre.
Fel kell hvni a figyelmet arra, hogy az ellenzk jogaibl vesz vissza, hogy az j
Orszggylsben mr nem ktelez egytds kezdemnyezsre a vizsglbizottsg
ltrehozsa, csak lehetsg lesz r. Az Ogytv. 24. (2) bekezdse rtelmben vizsglbizottsg ltrehozst a kpviselk egytde kezdemnyezheti, mg a korbbi
fordulat, a 46/1994. OGY hat. 36. (2) bekezdse szerint: Avizsglbizottsgot ltre kell hozni, ha azt a kpviselk legalbb egytde indtvnyozza. Ugyan nem volt
sohasem automatikus a vizsglbizottsg fellltsa, de elvrhat, hogy a kezdemnyezs elutastsnak normatv alapja legyen, v. a korbbi 64/1998-2002. B llsfoglalst. Ennek megllaptsaibl ugyan nhny visszakszn az Ogytv.-ben, m a
ktelez jelleg hinyban immr tisztn politikai diszkrci trgyv vlt a fellltsrl val dnts.
Aparlamenti fegyelmi jog egyes intzmnyei, a kpvisel eltvoltsval a parlament munkjbl inkbb srtik a kpviselk kzremkdsi jogait. Klnsen azzal
a megoldssal, hogy az lst vezet elnk dnthet, ha a plnum hatrozatkptelen
(Ogytv. 48. (3) bekezds, 49. (5) bekezds, 50. (1) bekezds). Afegyelmi jogi
szablyozs cljai mindazonltal rthetek, noha intzmnyrendszere s eljrsa
Sarkalatos beszlgetsek, Avlasztjogi szablyozs talakulsa. Elrhet llspontok: Halmai Gbor:
Avlasztjogi szablyozs talakulsa 20102013 MTALaw Working Papers 2014/12; Lszl
Rbert: Avlasztjogi szablyozs talakulsa 20102014 MTALaw Working Papers 2014/21.
56
635
bonyolult vagy hinyos. Az Orszggyls az Emberi Jogok Eurpai Brsga (EJEB)

eltt folyamatban lev Karcsony s trsai gy nyomn korriglta eljrst a fegyelmi brsg kiszabsra. Akiigaztott, s nhol az olvashatatlansg hatrt srolan
bonyolult eljrs az Ogytv. 51/A. -ban a pnzbeli szankcikat tekintve mr ktszintv vlik, a Hzbizottsg s a mentelmi jogi bizottsg kzremkdsvel, a kpvisel krheti meghallgatst is. Ebben teht a hzszably nagyrszt eleget tesz az EJEB
elvrsnak (megjegyezhetjk, hogy nem egyrtelm az alapjogi jogorvoslati igny
a parlamenti autonmia szemszgbl57). Viszont az Ogytv. 49. (4)(5) bekezdsei
rtelmben a kpvisel kizrsa az lsnap htralv rszbl tovbbra is gy lehetsges, hogy a hzelnk az intzkedst rendreutasts s figyelmeztets nlkl javasolhatja, a plnum pedig vita nlkl hatroz arrl. A2014-es Orszggylsben eddig
egy kpvisel lsnaprl val kizrsrl dnttt (kormnyoldali szavazatokkal) a T.
Hz, mgpedig a Jobbikos Novk Eld esetben.
Afegyelmi jog csak az egyik intzmny, amely kapcsn az AB nem gyzi hangslyozni az Orszggyls nagyfok alkotmnyos autonmijt (3206/2013. (XI. 18.) AB
hatrozat). Ennek az elvnek a kifejtst rszletesen elvgezte a 10/2013. (IV. 25.) AB
hatrozatban is, a frakcialakts jraszablyozsa kapcsn. Ekrdsben az j szablyok bevezetsk mdjt/idejt tekintve kritizlhatak, m a frakcik tmogatsa s
alaktsuk merevtse ciklus kzben ne sznesedjen a plnum teljesen j politikai
formcikkal megltsom szerint belefr az alkotmnyos autonmia keretei kz.58
Ademokratikus kzvlemny formldshoz szksges llami intzmnyvdelmi ktelezettsghez kthet a parlamenti lsek mdianyilvnossgnak kedvezbb szablyozsa. Nem tmogatand azonban (a demokratikus vitk szlestsnek
rtke miatt) az a hatkonysgot (?) szolgl megolds, miszerint bizottsgi szinten
(szt)folyik a trvnyalkotsi folyamat rszletesvita-szakasza (HHSZ 43. skk.).
Atrvnyalkotsi eljrsban sokkal inkbb egyszerstett eljrsokra, a trvnygyr lelasstsra, s a kpviseli munka szakmai tmogatsnak ltrehozsra volna szksg.59 Egyszerstett eljrsok alatt azt rhetjk, amikor kiszmthat mind a
kpviselk, mind a kzvlemny szmra, hogy az eljrs mely szakaszban tart, kinek
milyen rhatsa lehet a trvnyjavaslat formlsra. Jelen esetben tulajdonkppen
lehetetlen annak nyomon kvetse, hogy egy sszetettebb trvnyjavaslat megtrgyalsnak mely szakaszban ki s miknt jrult hozz annak megvitatshoz, mdostshoz, a javaslat az elfogadsi procedrban ppen hol tart. Ez rendkvli mdon
rombolja a kzvlemny eltti s a kzvlemnyben elvrhatan lefolytatand rdemi
kzpolitikai vitk lehetsgt. Nagyrszt a mdit ural szimbolikus zeneteken lehet
orientldni, ez a jelensg a trvnyhozsi eljrsban az ltalnos vitaszakaszt teszi
valjban fogyaszthatv, esetleg a zrszavazs esetn nyomon kvethet llsfoglalsok, szavazsi eredmnyek rik el a (T. Hzbl) kifel irnyul kommunikci
Szente (16. lj.).
Lsd Smuk Pter: Az Alkotmnybrsg dntse a frakcialakts feltteleinek szablyozsrl: Szabad
mandtum versus szervezetalaktsi szabadsg Jogesetek Magyarzata 2013/4. 1219.
59
A trvnyalkotsi eljrs vzlatos folyamatbrja elrhet: www.parlament.hu/documents/10181/62157/T%C3%B6rv%C3%A9nyalkot%C3%A1si+folyamat%C3%A1bra+0509javitott/1600b677-8e26-4362-b1a0-b3f8ea8d92de.
57
58
636
A z Orszggyls
kszbt. Az a bizottsgi s kormnyoldali gyakorlat, amely a trvnyalkotsi eljrs

utols pillanatban hozott tfog, gy megvitathatatlan mdostsokat, a bizottsgok
s a (mindenkori) kormnyoldal civilizlt nmrskletvel inkbb lenne orvosolhat,
mint a visszakanyarod vitafolyamattal (br ktsgtelen, ennyi legalbb elvrhat).
Aplenris ls csekly szint ltogatottsga nem indok, hogy sztessen a rszletesvita-szakasz.
Atrvnyalkotsi bizottsg (TAB) mint kzponti trvnyalkotsi szerepl nmagban izgalmas jts. Az vals s rtelmes elfeltevs, hogy a politikai sznpadknt
s tbbsgi (parlamentris) logikval mkd plnumhoz kpest a bizottsgi szinten
a szakmaibb (szakpolitikaibb), rdemibb, konszenzus-orientltabb deliberci eslye
messze nagyobb.60 ATAB kis mdiardeklds mellett mkdik (empirikus tapasztalat, hogy a nemzeti hrgynksg jelenltn s a zrtlnc videofelvtel elrhetsgn tl a mdiarszvtel marginlis). ATAB asztaln futnak ssze a rszletes vita
bizottsgi eredmnyei, adott a kormny folyamatos kpviselete, valamint viszonylag magas a bizottsgi tagltszm ezek a sajtossgok azonban inkbb mintegy kisplnumm formljk a bizottsgot. Aszakmai s minsgi szr jellege miatt a TAB
megrizhet lehet egy jelentsebb egyszersts nyomn is.61
Az egyszersts mellett lassabb, megfontoltabb jogalkotsi menetrendet megltsom szerint csak egy drasztikus deregulci hozhat: a technikai szablyokkal tlzsfolt, nagy szmban sorozatgyrtott trvnyek kdoljk a jvben azt, hogy a
parlament tlterhelt marad. Aszablyozsi szintek talaktsa, technikai szablyozs kormnyrendeleti szintre eresztse valjban nem cskkenten az alkotmnyos
vdelmet (termszetesen most nem megemlkezve az alkotmnyos vdelem intzmnyi oldalrl), st, taln ppen emeln azt a jogbiztonsg alkotmnyos garanciinak (kiszmthatsg, vacatio legis, megismerhetsg s felkszlsi id biztostsa, saltatrvnyek elkerlse stb.) ersdsvel. Atrvnyhozsi javaslatok vals
trsadalmi egyeztetse nagyrszt naiv elvrs; azonban ha ez gy van, akkor az
Orszggyls Hivataln bell olyan ers szakrti appartusra van szksg (nll szervezeti egysgknt, s nem a frakcikhoz vagy bizottsgokhoz sztszrtan kiteleptve), amely a minsgi jogalkotst kzelebb hozza. Ajelenlegi struktrban a
Trvnyalkotsi Igazgatsg s Kodifikcis Fosztlynak rdemei termszetesen
nem felejtendk. Ezzel nem kvnom felmenteni a kormnyzati szakappartust a feladatai all; tovbb alhzand, hogy a trvnyhozsi elkszt szakmai tmogats
(s annak ktelez elrsa) klnsen jl jnne a Hzon belli, bizottsgi s kpviseli kezdemnyezsek tmogatsra, illetve kontrolljra.
Mindezen minsgi elvrsok rvnyesek azokra a helyzetekre is, amikor indokolt
lehet a srgs vagy kivteles eljrsok alkalmazsa. Ezek elrendelsnek indokoltsgban azonban elvrhat, hogy legyen politikai rtelemben a kormnyoldalnl szlesebb kr egyetrts. Akivteles jelleg eljrsokat tekintve a hzszablyban el Smuk (9. lj.) 88; ill. Luigi Curini Francesco Zucchini: Legislative Committees as Uncertainty
Reduction Devices in Multiparty Parliamentary Democracies West European Politics 2015/5. 1042
1061.
61
ATAB rszletesebb vizsglathoz kiindulpontknt ajnlott a honlapja: www.parlament.hu/web/torvenyalkotasi-bizottsag/.
60
637
rt (mennyisgi, esetenknt minstett tbbsgi tmogats) garancik/korltok persze

technikailag visszafogtk a ktnapos trvnyalkotsi praktikkat. Mindazonltal jelzsrtk, hogy a 2016. vi kltsgvetst a hzszablytl eltrssel fogadtk el.
19. tblzat. Gyorstott trvnyalkotsi eljrsok a magyar hzszablyban
Eljrs elnevezse
Srgs trgyals (HHSZ 60. )
Kivteles eljrs (HHSZ 6164. )
Elrendelshez
szksges tbbsg
Mennyisgi
Alkalmazs
Alkalmazs Alkalmazs
korlt 2015. 0109. h 2014. 0512. h 2013-ban
kis 2/3 flvente max. 6
4+3
n.a.
abszolt tbbsg flvente max. 4
4+2
4+3
n.a.
Kivteles srgs eljrs (rgi

HHSZ 128/A. )
kis 2/3
lsszakonknt
max. 6
n.a.
n.a.
14
HHSZ rendelkezsektl eltrs

(HHSZ 65. ; rgi HHSZ 140. )
kis 4/5
1962
1763
1864
Forrs: parlament.hu
Akzpolitikai llspontok kommunikcijban (idertve mindenfle eszkzt, a vezrsznoki, a vitban elhangz, interpellcis stb. megszlalsokat is) meglehet, politikai
racionalitsok vgett, erteljes centralizci valsul meg a demokratikus parlamentekben is. Ennek oka egyrszt a vlasztkkal val egyszerbb kommunikci, msrszt kisebb mrtkben a hatkony, egyszer eljrsok rdeke. Ezek kvantitatv
adatokon alapul elemzse mg kezdeti szakaszban van,65 a magyar Orszggylst
illeten pedig nem ll rendelkezsemre erre vonatkoz kutatsi eredmny. Acentralizci befolysolja ugyanis a lnyegi kzpolitikai deliberci eslyeit, s az egyirny
politikai kommunikci fel viszi a trvnyhozsi vitkat; a parlamenten kvli politikai kommunikci egybknt is jelents tlslya fnyben ez kedveztlen folyamat.
Akpviseli hozzszlsok jraszablyozsval kapcsolatban egy fejlemnyre mg
fel kell hvni a figyelmet, ez Szab Zsolt megfogalmazsban a kvetkez:
Megsznik a ktperces hozzszlsokra a vita kzben trtn azonnali jelentkezs korltlan lehetsge, ami sztverte ugyan a korbbi vitkat, egymstl elvlasztva a vitra jelentkezettek hozzszlsait, de letet, spontn reaglsi lehetsget vitt a vitba. Ajvben a felszlalsok sorrendjben az elre jelentkezettek elbb kapnak szt a
helyben jelentkezkhz kpest. Avita tervezhetbb, de kevsb spontn lesz. Ez beismerst jelenti annak, hogy a parlamenti vita szerepe a kpviseli llspontok kialaktsban vagy megvltoztatsban csekly, a meggyzs, az interakci msodlagos
a sajt llspont igazsgos idkeretben trtn kifejtshez kpest. Avitk elhzsnak egyik obstrukcira is alkalmas eszkze ezzel elvsz, ahogyan az idkeretes vitk
korbban is lelohasztottk a ktperces hozzszlsi kedvet.66
Az sszes hzszablytl eltrs, ezek kztt szerepeltek kzvetlenl nem trvnyalkotsi jelleg esetek is.
Az sszes hzszablytl eltrs, ezek kztt szerepeltek kzvetlenl nem trvnyalkotsi jelleg esetek is.
64
Az sszes hzszablytl eltrs, ezek kztt szerepeltek kzvetlenl nem trvnyalkotsi jelleg esetek
is; azonban egy 2013. december 9-i hzszablytl eltrsre irnyul szavazssal 19 hatrozati javaslat
ilyen eljrsban val trgyalsrl szavazott a T. Hz.
65
Julia Frederike Keh: The Centralisation of Parliamentary Policy Statements in Western European
Parliaments West European Politics 2015/5. 10861105.
66
Szab Zsolt: Aparlamenti jog vltozsai MTALaw Working Papers 2014/25. 4.
62
63
638
A z Orszggyls
3.2. NHNY JAVASLAT PRO FUTURO S DE LEGE FERENDA
Aparlament valamifle elvrhat mkdse rdekben megtett javaslataim vezrelve,

hogy a problmk nem egyszeren a szablyozs kijavtsval sznnek meg. Ademokratikus lsvezets, mkdsi kultra tbb esetben szablyozs-fggetlen, illetve olyan
eseteket is ltunk, amikor a hzszablyok lproblmra adtak diszfunkcikat szaport,
felesleges megoldsokat. Az Orszggyls mkdsnek, funkcii elltsnak f elvei
a hatkonysg s a demokratikus mkds. Olyan vezetsi-szervezeti kultra, eljrsrend kialaktsa, fenntartsa szksges, amely ezek kztt az elvek kztt megtallja
a megfelel egyenslyt. Aszablyozs kritikus pontjait mindazonltal mdostani lenne ildomos, ezeket a kvetkezkben foglalhatjuk ssze vzlatosan.
Avizsglbizottsgok szablyozsa: legyen nem letrhet ellenzki jog a fellltsuk, legalbbis a megalaktsrl szl dnts esetben a kormnyoldali politikai diszkrcit minimalizljuk. Aszablyozs jogszablyi szintre emelsn tl is, legyen ers
szankcirendszer a meghallgats kiknyszertsre (akr az 1998. vi XIX. tv. a bnteteljrsrl (Be.) intzmnyeinek analg tvtelvel)67, legyen jogorvoslat a jogsrt megllaptsaikkal szemben.
Az lsezsi rendre legyenek konkrt, explicit szablyok (pldul egy vagy kt naptri hetenknti lsek).
Afrakcik letben tartsa akkor is, ha hrom fig cskken a ltszmuk, fellvizsgland. Ugyan ez nincs messze az tfs frakcialaktsi kszbtl, de annak fnyben,
hogy a frakcikbl kivlt kpviselk j (az elz vlasztson mandtumot nem nyert)
prt szneiben frakcit nem alakthatnak, komoly arnytvesztst eredmnyez (j
HHSZ 12. ). Hrom f megtarthatja a frakci nevt s finanszrozst, mg mondjuk tucatnyi kizrt/kilpett korbbi kpvisel-csoportbeli trsuk fggetlenknt vagy
ms (nem sajt) prt frakcijban kell, hogy politizljon.
Anemzetisgi kpviselk helyett inkbb szszlk legyenek. Aprtalap kpviselet
s a kz rdekben tevkenyked kpviselk mellett, a parlamentarizmus egykamars logikja miatt, ne legyenek szavazati joggal kpviseli rszrdekek.
Atrvnyalkotsi eljrs jelents egyszerstse, a srgs/kivteles eljrsokkal
szembeni rdemi garancik szksgesek.
Alegslyosabb fegyelmi intzkedsek s egyb parlamenti dntsek68 esetben
alkotmnybrsgi fellvizsglat (ha nem is alapjogias, de hatskri panasz) intzmnyestse szksges.
Megjegyezem ugyanakkor, hogy a hzszablyok jelenlegi llapota alapveten alkalmas arra, hogy a klasszikus parlamenti funkcikat tmogassa, s arra, hogy mind a
hatkony dntshozatal, mind pedig a demokratikus vitk s akaratkpzs rtkeit
szolglja. AHzelnk hatskreinek megfelel gyakorlsval nagy szolglatot tehet
mind az ellenzk szmra tanstott gesztusok, mind pedig az j szablyozs konszolidcija rdekben.
Ez teht demokratikus szerepfelfogs krdse, kevsb a szablyozs.
Nhny nemzetkzi pldt hoz az 50/2003. (XI. 5.) AB hat., ABH 2003, 566596. indokolsa (3.1.3. pont).
Dogmatikailag is elvrhat lenne, hogy a plnum egyes hibs dntseivel kapcsolatban explicit jogorvoslati t legyen intzmnyestve, mondjuk az AB irnyban. Lsd ehhez Erds (22. lj.).
67
68
639
NMETH GABRIELLA
AZ IGAZSGGYI SZAKRTK S A BRSGI

VGREHAJTK
Ajelen tanulmnyban ttekintjk a magyar igazsggy kt terletnek, az igazsggyi szakrtsnek s a vgrehajtsnak a mkdst. Az ttekints elssorban nem a szablyozsi krdsek vizsglatn alapszik, teht nem a jogrendszerben lv ltez normk kritikjt jelenti,
hanem a normkbl ered feladatok elltsnak s a kztestleti vagy brsgi szervezetek
mkdsnek kritikjt jelenti, amely akaratlanul is elvezet majd a szablyozs szksges
mdostsi irnyainak kimondshoz. Az igazsggy szmra a megfelel minsg s megfelel hatkonysg szakrti (kzre)mkds azrt fontos, mert amennyiben az eljrsokban kirendelt szakrtk felkszltsge, szakmai kontrollja nem megfelel, knnyen vezethet
ez az igazsggyi eljrsok lassulshoz, vagy akr torz eredmnyhez is. Ha az eljrsban
a dntshoz a megfelel szakkrdsekhez nem kapja meg a kellen megalapozott s szksges tmogatst, a dnts maga is veszlybe kerlhet. Avgrehajtk tevkenysgben felmerl anomlik pedig a jogers dnts nem megfelel rvnyeslst akadlyozhatjk,
amely szintn megingathatja az igazsggybe vetett ltalnos trsadalmi kzbizalmat. Akr
az is elfordulhat, hogy a megfelelen, tisztessgesen s sszer idn bell lefolytatott egyes
eljrsokban meghozott alapos dntsek vgl nem rik el tnyleges rendez hatsukat az
adott jogviszonyban. Mindkt terlet ttekint elemzshez nlklzhetetlen annak megrtse, hogy az egyes rsztvevk milyen szervezeti keretek kzt s milyen kzfeladatot ltnak el,
tovbb e feladataik elltsa sorn az llam milyen szakmai vagy jogi felgyeleti kontrollt
alkalmazhat az egyes szereplk tevkenysge felett. Az rsban elemzett hivatsrendek egyes
tagjai, az eljrsok egyb szerepli, az rdekvd szakmai szervezetek, a szablyoz jogi krnyezet s az llami kontroll egyttesen alkotjk azt a mkdsi keretet, amely az igazsggyi szakrtk s a brsgi vgrehajtk mkdsben rejl nehzsgeket okozzk, s amelyek vizsglata sorn a lehetsges fejldsi utak feltrhatak.
* Aszerz a cikk szletse napjn az Igazsggyi Minisztrium Civilisztikai s Igazsggyi Kodifikcis

Fosztlynak vezetje, korbban az Igazsggyi Felgyeleti Fosztly vezetje volt. Ekt fosztly
felels a vgrehajtk s az igazsggyi szakrtk trvnyessgi felgyeletrt, a nvjegyzk vezetsrt s a szakmai jogi alap- s tovbbkpzsekrt, ill. vizsgztatsrt, tovbb a fbb, e kt terletet rint jogszablyok kodifikcijrt. Aszerz szemlyesen rszt vett nemcsak a vgrehajtk lre kinevezett
miniszteri biztosok tevkenysgnek szakmai segtsben s az igazsggyi szakrtket rint reform
koncepcionlis elksztsben, hanem az egyes eljrsi kdexek (Pp., Ket., Be.) szakrtket is rint
szablyozsi rszeinek minisztriumi konzultciin is.
640
A z igazsggyi szakrtk s a brsgi vgrehajtk
Amagyar igazsggy napi mkdsben szmos jogszi hivatsrend tagja vesz

rszt, s az eljrsokban szmos olyan szakkrds eldntse szksges, amely specilis szakismereteket is ignyelhet. Ajogszi hivatsrendek hazai jogrendszernkben
tipikusan valamely kztestlet tagjaknt tevkenykednek s a kztestlet vagy a trvnyessgi felgyeletet gyakorl szerv ltal vezetett nvjegyzk nyilvntartsba is
bejegyzsre kerlnek. Abrsgokon s a hatsgoknl dolgoz jogszokon kvl az
gyvdi kamark, a kzjegyzi kamark, az igazsggyi szakrti kamark s a vgrehajti kztestlet1 tmrtik az igazsggyi jogi eljrsokban tipikusan eljr szakembereket. Akamarkat ltrehoz anyagi jogszablyok alapjn ez utbbi ngy kztestlet felett a mindenkori igazsggyi trca gyakorolja a trvnyessgi felgyeletet.
Aszakmai felgyeletet pedig a hivatsrend tagjai felett ltalban az adott kamara
maga ltja el. Az egyes kztestleteket jogszably hozta ltre, az llam ltal truhzott egyes kzfeladatok elltsa cljbl.
Egy kztestlet mkdsnek vizsglata esetn rdemes grcs al vennnk annak
a kzfeladatnak az elltst (eredmnyessget, hatkonysgot, etikussgot s szakszersget), amely kzfeladat elltsa rdekben az adott kztestletet a jogalkot
jogszabllyal ltrehozta. A2014. vi igazsggyi miniszteri munkaprogram lnyegi
s kzponti eleme az igazsggybe vetett kzbizalom erstse. Az igazsggy irnti
bizalom megtlsnek eszkze annak vizsglata is, hogy egy adott kztestlet pldul az igazsggyi szakrti vagy a vgrehajti kamara, illetve a kar milyen jl ltja el a rbzott kzfeladatokat.
Ajelen tanulmnyban a kzfeladat defincijnak elemzse utn ttekintjk az igazsggyi szakrti kamara s a vgrehajti kztestlet feladatait, mkdsnek problematikusabb pontjait, s a kvetkeztetsek levonsa utn a lehetsges jogi szablyozsi
megoldsokat, melyek vlheten gyakorlati eredmny- s minsgjavulsokat okoznak
a jvben a mkdsben. Amkds vizsglata statisztikai adatokkal altmasztva
vagy ppen azok hinynak a feltrsval egytt trtnik, s nagymrtkben tmaszkodik az Igazsggyi Minisztriumban 20142015-ben lefolytatott szakrti s vgrehajti vizsglatokra s a terleten kinevezett miniszteri biztosok tapasztalataira. Mr itt
elljrban szksges megjegyezni, hogy mg a vgrehajti rendszer vizsglata sorn
szmos hasznos statisztika ll s llt a rendelkezsre a kell kvetkeztetsek levonshoz, addig az igazsggyi szakrtket tekintve vagy alig, vagy egymsnak nem megfelel rszadatokat tartalmaz statisztikai adatok voltak ttekinthetk, amely nehzz tette a hatsvizsglatokat vagy ppen a jv tervezst konkrt mutatszmokkal.
1. AKZFELADAT FOGALMA MINT A KZTESTLETEK

ALAPTSNAK ALAPJA
Akzfeladat fogalmt, taxatv defincijt jogszably nem hatrozza meg. Az egyes
kztestletek vizsglata sorn azonban szksges azon feladatok meghatrozsa,
amelyek eredmnyessge vagy eredmnytelensge megtlend. Az llamhztartsi
trvnyben tallhat kzfeladati definci tg: kzfeladat a jogszablyban meghat 2015. szeptember 1. napjtl a Magyar Vgrehajti Kar, ezt megelzen Magyar Brsgi Vgrehajti Kamara.
641
rozott llami vagy nkormnyzati feladat.2 Adefinci a jogszablyba foglalt jelleget

emeli ki. APtk.-nak a kztestleteket a magyar jogba ismt bevezet rendelkezseihez kszlt indokols szerint is a kzfeladat ltalban olyan feladat, amelyet egybknt az llamnak vagy a helyi nkormnyzatnak kellene megvalstania.3 Ebben a
krben a kzfeladat ktsgkvl valamilyen kzigazgatsi feladat, amelyhez a kztestletnek megfelel hatskrkkel kell rendelkeznik. Akztestlet a helyi nkormnyzatok mellett az nkormnyzs egy msik, nll vlfajt, a testleti nkormnyzatot valstja meg. Akzfeladat defincijnak hinya valjban megnehezti nemcsak
e feladatok elltsnak ellenrzst, hanem az adott hivatsrendi kztestlet mkdsnek irnyait, fkuszainak belltst is.
Kzfeladatnak minsl az is, ha az llam egy adott szakma teljessgt rint krdsekben val tancsad kzremkds cljbl hoz ltre kztestletet gy, hogy az
e feladat elltshoz szksges szervezettel s hatskrkkel is elltja. Kzfeladatot
lthat el az olyan testleti nkormnyzat is, amely az adott hivats minden gyakorlja szmra a foglalkozs szablyait rint normaalkotst vgez, s ezeket szankcionlja. Ekt utbbi feladat megvalstsa sorn is rszben kzhatalmi jogostvnyokkal l
a kztestlet; a hatrok az truhzott kzigazgatsi s egyb pldul bels igazgatsi feladatok kztt nem lesek. Akzfeladat fogalma teht szlesebb a hatsgi
jogkr gyakorlsnl, amely viszont esetenknt s a szksghez kpest a kzfeladat
elltsnak egyik nlklzhetetlen eszkze lehet.
Az Alkotmnybrsg is tbb hatrozatban foglalkozott a kamark mint kztestletek megalakulsnak s mkdsnek kapcsn felvetd alkotmnyossgi krdsekkel. Akztestleti minsg elismershez az Alkotmnybrsg elegendnek tekinti,
ha a legfontosabb feladatokat tekintve a kzfeladati jelleg fennll.4
Az igazsggyi szakrtk ltal elltott kzfeladatokat a szakrti trvny5 vagy
ms jogszablyok hatrozzk meg. Aszakrti trvny szerint nemcsak a normaalkots s szankcionls, hanem vlemnyezsi jog a szakrtk tevkenysgt rint jogszablyok megalkotsnl, az rdekkpviselet s szakkpzs is feladatokat
jelent, tovbb a Teljestsigazolsi Szakrti Szerv6 s az egszsggyi kzvet Lsd mg 2011. vi CXCV tv. az llamhztartsrl 3/A. (1) Kzfeladat a jogszablyban meghatrozott llami vagy nkormnyzati feladat. (2) Akzfeladatok elltsa kltsgvetsi szervek alaptsval s
mkdtetsvel vagy az azok elltshoz szksges pnzgyi fedezet e trvnyben meghatrozott eszkzkkel, rszben vagy egszben trtn biztostsval valsul meg. Akzfeladatok elltsban llamhztartson kvli szervezet jogszablyban meghatrozott rendben kzremkdhet. (3) Akzfeladatot
meghatroz jogszablyban meg kell hatrozni a kzfeladat elltsnak mdjt s egyidejleg rendelkezni kell az annak elltshoz szksges pnzgyi fedezet biztostsrl. j kzfeladat kizrlag az
annak elltshoz megfelel pnzgyi fedezet rendelkezsre llsa esetn rhat el vagy vllalhat. Ha
a pnzgyi fedezet mr nem ll rendelkezsre, intzkedni kell a pnzgyi fedezet biztostsrl vagy a
kzfeladat megszntetsrl.
3
39/1997. (VII. 1.) AB hat., ABH 1997, 263281.
4
39/1997. (VII. 1.) AB hat., ABH 1997, 263281.
5
2005. vi XLVII. tv. az igazsggyi szakrti tevkenysgrl ennek jrakodifiklsa s j jogszably
alkotsa ppen a jelen tanulmny megjelensnek ideje alatt zajlik.
6
ATeljestsigazolsi Szakrti Szerv fggetlen szervezetknt a Magyar Kereskedelmi s Iparkamara mellett mkdik. Vezetjt, vezet helyettest az igazsggyi szakrtk kzl az ptsgazdasgrt felels
miniszter, az ptsgyrt felels miniszter s az igazsggyrt felels miniszter, tagjait az igazsggyi
szakrtk kzl az ptsgazdasgrt felels miniszter a Magyar Kereskedelmi s Iparkamara, a Magyar
2
642
ts7 is kzfeladatknt jelentkezik, mg ha a gyakorlatban ez utbbi valjban nem is

mkdik.8
Avgrehajti kzfeladatok a jogers dntsek llami vgrehajtsa, a vgrehajtk
kpzse, nvjegyzk vezetse, helyettesek s jelltek nyilvntartsa a brsgi vgrehajtsrl szl kln trvnyben tallhatk.9 Avgrehajts az llami igazsgszolgltatsi rendszer rsze, a jogers tletek s az tlet hatly dokumentumok vgrehajtsnak
biztostsa az llami feladatrendszer rsze, amelyhez szksg esetn az llami knyszer alkalmazsa is ignybe vehet. gy a vgrehajtsi eljrsok s ezen bell a vgrehajtk felgyelete, ellenrzse, a vgrehajtkra vonatkoz kivlasztsi, nyilvntartsi
s a vgrehajtsi gyekre vonatkoz adatszolgltatsi feladatok kzfeladatnak minslnek, amelynek megfelel sznvonal elltsrt az llamnak kell felelssget vllalnia.
Korbban 2015. szeptember 1. eltt ezt a kzfeladatot az llam a vgrehajtkat tmrt vgrehajti kamarra bzta, amely kztestleti formban mkdtt.
Ugyanakkor ez a kztestlet volt felels a vgrehajti rdekkpviselet elltsrt is.
Bebizonyosodott, hogy ennek a kt funkcinak az egyidej elltsa megoldhatatlan
feladat el lltotta a vgrehajti kztestletet. Akamara eleget tett az rdekkpviseleti feladatainak, azonban elhanyagolta a felgyeleti feladatokat, klnskppen
a vgrehajtk felelssgre vonst olyan esetekben, amikor ez szksges lett volna.
Ezrt kvetkezhetett be a vgrehajti szervezetrendszerbe, az igazsgszolgltats
fontos rszterletbe vetett kzbizalom jelents meggyenglse.
2. ASZAKRTI S VGREHAJTI SZAKMAI KZTESTLETEK

SPECILIS JELLEMZI
2.1. ASZAKMAI KAMARK JELLEMZI S A KZTESTLETI TRKP
Akzfeladatok s jrulkos ms jogostvnyok kifejezik azokat a sajtossgokat is,

amelyek a szakmai kamarkat megklnbztetik ms kztestletektl, belertve a
gazdasgi kamarkat is. Aszakmai kamark a hagyomnyos szabad foglalkozsok
nkormnyzatai. Ezeket a hivatsokat 1) a magas szint, specilis kpests; 2) a szolgltatsok szemlyes teljestse; 3) az azokat ignybe vev fllel szembeni bizalmi
viszony; 4) a rszletesen kidolgozott s a testleti nkormnyzat ltal kiknyszertett
etikai szablyok jellemzik.
Mrnki Kamara, a Magyar ptsz Kamara, a Magyar Igazsggyi Szakrti Kamara s ptipari szakmai szervezetek vlemnyezse mellett az igazsggyrt felels miniszter egyetrtsvel nevezi ki.
7
Az egszsggyi kzvetti eljrs clja az egszsggyi szolgltat (tovbbiakban: szolgltat) s a
beteg kztt a szolgltats nyjtsval sszefggsben keletkezett jogvita peren kvli egyezsggel trtn rendezsnek elsegtse, a felek jogainak gyors s hatkony rvnyestse. Akzvetti eljrs
lefolytatst krheti a beteg, a beteg halla esetn annak kzeli hozztartozja vagy rkse s a szolgltat. Akrelmet a beteg lakhelyhez vagy az ignybe vett egszsggyi szolgltats helyhez legkzelebb es terleti igazsggyi szakrti kamarnl kell elterjeszteni.
8
AMISZK sajt bevallsa szerint nincsen ilyen gyk, s az llam ltal erre korbban adott pnzgyi forrssal sem tudnak a terleti kamark elszmolni, azt nem tartjk elklntve, leginkbb elfelejtett feladatkrknt definilhat az egszsggyi kzvettsnek a kamarnl lv feladata.
9
1994. vi LIII. tv. a brsgi vgrehajtsrl.
643
Ennek felel meg az is, hogy a szakmai kamarknak csak termszetes szemlyek
lehetnek tagjai,10 s az adott szakma pontosan krlhatrolt, igen rszletesen szablyozott, s azt viszonylag kevesen gyakoroljk.11 Mindebbl kvetkezen a szakmai
kamarknl az nkormnyzati szablyozs messzebb mehet, mint ms kztestleteknl: gy is, hogy rszletesebb, s gy is, hogy alapjogokat klnsen a foglalkozs
megvlasztshoz s gyakorlshoz val jogot rinthet.
Aszablyozsbl ereden ma kztestleti formban mkdnek a szakmai kamarkon kvl a gazdasgi kamark, a Magyar Tudomnyos Akadmia, a Magyar
Mvszeti Akadmia, valamint tbb, a tudomnyos, illetve sporttevkenysghez fzd, kzfeladatokat orszgosan sszefog szervezet, amelyeket kln-kln trvnyek
hvtak letre. Ezt az albbi kztestleti trkp jl szemllteti:
1. tblzat. Kztestleti trkp12
Gazdasgi kamark
Szakmai kamark
Akadmik
Egyb
Magyar Kereskedelmi s Iparkamara

Magyar Agrrkamara
Magyar Knyvvizsgli Kamara
Magyar Orvosi Kamara
Magyar Egszsggyi Szakdolgozi Kamara
Magyar Gygyszersz Kamara
Szemly-, Vagyonvdelmi s Magnnyomozi Szakmai Kamara
Magyar Nvnyvd Mrnki s Nvnyorvosi Kamara
Magyar llatorvosi Kamara
Magyar Szabadalmi gyvivi Kamara
Magyar ptsz Kamara
Magyar Mrnki Kamara
Magyar Igazsggyi Szakrti Kamara
Magyar Brsgi Vgrehajti Kar (korbban Kamara)
Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara
Magyar gyvdi Kamara
Orszgos Magyar Vadszkamara
Magyar Tudomnyos Akadmia
Magyar Mvszeti Akadmia
Magyar Kormnytisztviseli Kar
Magyar Olimpiai Bizottsg
hegykzsgek
Akamark a kzfeladatok elltsa sorn kzigazgatsi hatsgknt is eljrnak13

bizonyos, pldul esetnkben a szakrtk, vgrehajtk kamarai tagsgval kapcsolatos gyekben (pldul bejegyzs, jellti igazolvny killtsa, kamarai tagsg szne Anvjegyzkben szerepelhetnek azonban akr termszetes szemly gazdasgi trsasgai vagy pl. szakrti intzetek is.
11
Igazsggyi szakrtk az IM ltal vezetett nvjegyzk szerint kevesebb mint 4000-en vannak, a vgrehajtk szma nhny szz.
12
Gts Andrea: Aszakmai kamark szablyozsa, a szablyozs trtneti ttekintse s jelenlegi httere [Kzirat 2015]. Minikoncepci az Igazsggyi Minisztrium Civilisztikai s Igazsggyi Kodifikcis
Fosztlya rszre.
13
39/1997. (VII. 1.) AB hat., ABH 1997, 263281.
10
644
telsnek engedlyezse, kamarai tagdj meg nem fizetse miatt tagsg megszntetse, felfggesztse).14
Ahagyomnyos polgri szabadfoglalkozsok kialakulsa Magyarorszgon az 1840es vekre vezethet vissza. Ekkor az egyes szakmkban a kpzett szakemberek irnti nvekv ignyek miatt ismertk el hivatalosan is a nem nemesi szrmazsak tanulsi s hivatalviselsi jogt. Ilyen volt klnsen az gyvdi s orvosi foglalkozs.
Kamaratrtneti szempontbl az egyes szakterletek kzl az gyvdi kamara kialakulsa s fennllsa tekinthet az egyik legrgebbinek s egyedi mdon jogfolytonosnak.
Tovbbi szakmai kamark fellltsrl rendelkez trvnyek inkbb az 1900-as vek
elejn kerltek elfogadsra.15 Akamarai trvnyek vonatkozsban jogalkotsi dmpinget jelent kilencvenes vekben kt kormnyhatrozat is szletett a szakmai kamark
ltestsre irnyul kezdemnyezsek elbrlsnak szempontjairl. Edmpingidszakban jttek ltre a szakrti s vgrehajti kamark is. Ennek trsadalmi-gazdasgi
okain kvl deklarlt garancilis indokai is voltak. Egyrszt nmagt kvnta korltozni a jvre nzve a kamark ltrehozsra irnyul kezdemnyezsek egysges megtlse rdekben, msrszt garancit prbltak arra fellltani, hogy az egyes szakmai
kamark alaptst elr trvnyi rendelkezsek mg kzvetetten se korltozzk az
egyeslshez val alkotmnyos alapjogot.16 Mindkt kormnyhatrozat ngy egyttes
felttel mrlegelse alapjn, fszably szerint kivteles esetben teszi tmogathatv a
szakmai kamara ltrehozst elr trvny megalkotsra irnyul kezdemnyezst.
Ama is rvnyes kormnyzati szempontok szerint szakmai kamara ltrehozst
elrendel trvny megalkotsra irnyul kezdemnyezs csak kivtelesen, az ott
rgztett egyttes felttelek mrlegelst kveten abban az esetben tmogathat, ha
a) a szakmai kamara ltrehozsa kzvetve sem jelenti az egyeslshez val alkotmnyos alapjog korltozst;
b) a tagok ltal gyakorolt hivats hagyomnyos szabad foglalkozsnak minsl,
s olyan specilis bizalmi viszonyt testest meg, amely kzvetlen kihatssal van az
llampolgrok szemlyi s vagyoni biztonsgra;
c) a szakmai kamara a tagsghoz, tagsga ltal vgzett tevkenysghez kapcsold kzfeladat elltsra jn ltre, s e kzfeladatok kre pontosan meghatrozott;
d) a szakmai kamara ltrehozsa a kzkiadsok kzvetlen vagy kzvetett cskkensvel jr.
2.2. AZ IGAZSGGYI SZAKRTI SZAKMAI KAMARA S A VGREHAJTI
KZTESTLET
Ma Magyarorszgon mintegy 3 800 igazsggyi szakrt dolgozik, akik mintegy 290

szakterletbe sorolva segtik szakvlemnykkel az gyfeleket, a jogalkalmazkat, a
1994. vi LIII. tv. a brsgi vgrehajtsrl, 1995. vi CXIV. tv. az Igazsggyi Szakrti Kamarrl.
Ilyen volt az 1923. vi XVII-es tc. a mrnki rendtartsrl, ami a Magyar Mrnki Kamark fellltsrl
intzkedik. Ma egybknt ezen a szakterleten kt nll kamara, az ptsz s a mrnki kamara mkdik. 1936-ra tehet az a tc., amely az orvosi rendtartsrl rendelkezik. Ez rszletezi az orvosi kamark
fellltst, szervezeti rendjt.
16
Gts (12. lj.).
14
15
645
kirendelket.17 Vannak kzttk orvosok, jogszok, mrnkk, kzgazdszok, nyomszakrtk, mvszettrtnszek, de becssk s numizmatikusok is. Az igazsggyi
szakrt a brsg, gyszsg, rendrsg s ms hatsg kirendelse vagy megbzs
alapjn brmely llampolgr s szervezet szmra szakvlemnyt kszt, hogy megknnytse a tnylls megllaptst, a bizonytsi eljrst, vagy brmely ms szakkrds
eldntst. vente tbb szzezer szakvlemny kszl.18 1995 ta az igazsggyi szakrtk szakmai kamarkba tmrlve vgzik tevkenysgket, a kamarai tagsg ktelez, az egyes szakrtk egy-egy terleti kamara tagjai (hasonlan az gyvdekhez).
Szmos haznkhoz kzeli eurpai nemzetkzi plda19 azonban azt mutatja, hogy az
igazsggyi szakrti tevkenysg kln kztestletek fellltsa nlkl is mkdhet.
Ahol nincsen szakrti kamara, ott ltalban a felsbb brsgok tltenek be valamilyen nvjegyzkvezetsi vagy szakmai koordinatv szerepet, s lteznek a szakrtknek
szakmai egyesletei, akik a szakmai tevkenysg fejlesztst, a kpzseket, konferencikat vllaljk fel. Az 1995-ben kialaktott szakrti kamarai modell a maga terleti tagoltsgval egy hazai unikum az igazsgszolgltats nemzetkzi kitekintsben.
Akamara tagsga az albbi terleti tagozdsban valsul meg jelenleg:
2. tblzat. Az igazsggyi szakrti kamarai tagok szmnak terleti megoszlsa
Igazsggyi Szakrti Kamara elnevezse s hatskri terlete20
Budapesti Igazsggyi Szakrti Kamara:
Budapest, Ngrd megye s Pest megye
Debreceni Igazsggyi Szakrti Kamara:
Hajd-Bihar megye s Szabolcs-Szatmr-Bereg megye
Gyri Igazsggyi Szakrti Kamara:
Gyr-Moson-Sopron megye, Komrom-Esztergom megye s Vas megye
Kecskemti Igazsggyi Szakrti Kamara:
Bcs-Kiskun megye s Jsz-Nagykun-Szolnok megye
Miskolci Igazsggyi Szakrti Kamara:
Borsod-Abaj-Zempln megye s Heves megye
Pcsi Igazsggyi Szakrti Kamara:
Baranya megye, Somogy megye s Tolna megye
Szegedi Igazsggyi Szakrti Kamara:
Bks megye s Csongrd megye
Veszprmi Igazsggyi Szakrti Kamara:
Fejr megye, Veszprm megye s Zala megye
sszesen:
Ltszm
1 684
304
287
259
272
373
262
376
3 81721
Az igazsggyi szakrtk nvjegyzke az Igazsggyi Minisztrium albbi linkjn rhet el online: kozvetitok.im.gov.hu/Szakertok.
18
Becslsen alapul adat.
19
Aminisztrium rszre 2015-ben kszlt bels sszegz tanulmnyban az osztrk, a nmet, a francia s
a lengyel szakrti rendszer rszletes elemzsre kerlt.
20
Az igazsggyi szakrti kamarai tagok szmnak terleti megoszlsa 2015. janur 21-n (az egyes
szakrtk a Magyar Igazsggyi Szakrti Kamarnak nem tagjai, annak a terleti kamark a tagjai, az
IM ltal vezetett szakrti nvjegyzkben a szakrtk szerepelnek).
21
Ez az sszestett adat 2015. augusztusban kb. 3 660 f, s a szakrti nvjegyzk igazsggyi minisztriumi fellvizsglata utn (amely vglegesen 2016. v vgn zrdik le) a tovbbiakban is mdosulhat.
17
646
Abrsgi vgrehajtk szintn nll kztestletben mkdnek. Avgrehajti kztestlet nhny szz tag,22 egyetlen vgrehajti kamara ltezett 2015. szeptember
1. napjig. Ajogszably-mdosts kvetkeztben a vgrehajti kamart a jogalkot vgrehajti karr alaktotta t jogutdlssal, amely kar mkdsre egybknt a
kztestletekre vonatkoz szablyokat kell alkalmazni. Akar nll hivatallal rendelkezik, amelynek vezetjt azonban a trvnyessgi felgyeletet gyakorl miniszter nevezi ki s menti fel.
Az 1989-ben bekvetkezett rendszervltozs utn az nll kzjegyzi szervezet ltrehozst kveten megalkottk a brsgi vgrehajtsrl szl 1994. LIII.
tv.-t (Vht.). AVht. rendelkezsei szerint 1994. szeptember 1-jtl a kt vilghbor
kztti megoldsnak megfelelen nll brsgi vgrehajtk akik feladataik elltsa cljbl szakmai kamarba tmrlnek ltjk el a brsgi vgrehajtst. AVht.
egyes vlekedsek szerint vegyes rendszer, egyformn igyekszik a vgrehajtst
kr s az ads jogait figyelembe venni. Abrsgi vgrehajts szervezeti megoldsainak alapveten kt f modellje ltezik.23 Minden llam szabadsgot lvez a brsgi vgrehajts szervezetnek ltrehozsa sorn. Az els megolds szerint a brsgi vgrehajts szervezete a tg rtelemben vett igazsgszolgltats rszt kpezi. Ez
kifejezdik mind abban, hogy a brsgi vgrehajts szervezetre s eljrsra, tovbb a brsgi vgrehajtk jogi sttusra vonatkoz szablyokat a brsgi szervezetrl
szl szablyok, a vgrehajts eljrsi szablyait pedig a brsgi peres s nemperes
eljrsok tartalmazzk tlnyomrszt, vagy e magasabb szint jogszablyok felhatalmazsa alapjn nll rendeletek szablyozzk e trgykrket. Abrsgi vgrehajtk pedig feladataikat a brsgi szervezetben rendszerint alacsonyabb igazsggyi tisztviseli llsban, de szakirny vgzettsg birtokban szolglati jogviszony
keretben ltjk el. Ebben a modellben a brsgi vgrehajt llami tisztvisel. Abrsgi vgrehajts megszervezsnek msik lehetsges irnya, amikor a jogalkot a
brsgi vgrehajts szervezett egyni vllalkozs keretben teht az igazsgszolgltatsi szervezeten kvl s attl szervezetileg s szemlyzetileg elklnlt, nll,
a brsggal szolglati jogviszonyban nem ll egyni brsgi vgrehajtkhoz telepti. Ebben a modellben az egyni vllalkozknt mkd nll brsgi vgrehajt a vgrehajts foganatostsra ltalnos hatskrrel rendelkezik. Ahatlyos hazai
szablyozst azon az alapon, hogy az nll brsgi vgrehajtkon kvl a trvnyben nevestett kvetelseket a trvnyszkkel szolglati jogviszonyban ll trvnyszki vgrehajtk hajtjk be n. vegyes modellnek nevezik. Amagyar brsgi vgrehajti szervezet jelents rszben a magnszektorban mkd, nll brsgi
vgrehajtkbl ll.24
A2013. november 6-i llapot szerint az orszgban 189 nll brsgi vgrehajt, 252 nll brsgi
vgrehajt-helyettes s 329 nll brsgi vgrehajtjellt tevkenykedett.
23
Lichtenstein Jzsef: Koncepci a brsgi vgrehajts talaktshoz [Kzirat 2014]. sszegz tanulmny kszlt a brsgi rendszer reformjn tevkenyked miniszteri biztos rszre.
24
Azonban a vgrehajtsi tv. elssorban igazsggyi kvetelsek behajtsa cljbl elrja, hogy a vgrehajtk egy csoportja tovbbra is szolglati viszonyban ll vgrehajtknt mkdjk. k a trvnyszki vgrehajtk.
22
647
Az igazsggyi szakrti s a vgrehajti rendszer mkdsnek elemzse, majd

pedig a mkdsi hibk korrekcija elengedhetetlen ahhoz, hogy azok az igazsggyi
(bntet, polgri vagy hatsgi) eljrsok, ahol szakrt kirendelsre s szakvlemny leadsra, vagy amelyet kveten egy jogers dnts vgrehajtsra kerl sor,
gyorsan, hatkonyan, s oly mdon folyjanak, amelyben mind a konkrt eljrsokba,
mind ltalban az igazsggybe vetett kzbizalom ersdjn. Ehhez az eljrsoknak a
jelenleginl gyorsabbnak, hatkonyabbnak, a szakrtknek s a vgrehajtknak pedig
mg kompetensebbnek s mg etikusabbnak kell lennik, melyeket elegend forrssal
elltott, mkdkpes kztestletnek kell sszefognia.
3. AZ IGAZSGGYI SZAKRTI KAMARA S A VGREHAJTI

KAMARA MKDSI JELLEMZI: TAGSG, MKDSI FORRSOK,
PROBLMK
3.1. AVGREHAJTI KAMARA MKDSE
Akamara a vgrehajtk nkormnyzati szerve. Avgrehajti kamara a 2015. szeptember 1-jt megelz formjban knyszer-szemlyegyesls, mert az nll brsgi vgrehajt, az nll brsgi vgrehajt-helyettes s az nll brsgi vgrehajtjellt a kinevezsvel, illetve a vgrehajt-helyettesi vagy vgrehajt-jellti
nvjegyzkbe trtn felvtelvel a kamara tagjv vlik. Akamarai tagsg ktelez.
Akamara jogi szemly, kztestlet.
Akamara a tagjairl nyilvntartst vezet, jelents nyeresggel gazdlkodik, finanszrozsa az n. ltalnos vgrehajti kltsgtalny (Vht. szerint) tjn bven fedezetet nyjt a mkdshez. (A2013. november 6-i llapot szerint az orszgban 189
nll brsgi vgrehajt, 252 nll brsgi vgrehajt-helyettes s 329 nll
brsgi vgrehajtjellt tevkenykedett. Az sszltszmbl hrom szemlynek volt
felfggesztve a tagsgi viszonya. Abrsgi vgrehajts szervezetrl szl rendelet25 mellklete szerint 219 a rendszerestett brsgi vgrehajti llshelyek szma.)
2015. szeptember 1-jt kveten az idkzben lezajlott szervezeti reformok keretben a kamara talakult vgrehajti karr, amelynek tagsga vltozatlan, jogutdls
tjn. Akamara honlapjn a vgrehajti nvjegyzk elrhet.26 Fellltsra kerlt a
kar hivatala is, melynek vezetjt a miniszter nevezi ki, tovbb a befoly kltsgtalnyokbl tcsoportostsra kerlt forrs az Igazsggyi Hivatalhoz is, amely a jvben feladatot vllal a vgrehajtk feletti panaszfelgyeletben s az irodavizsglatokban is, teht kzfeladatot lt el, amelyhez szmra is forrs szksges.
Ellenttben az igazsggyi szakrti rendszerrel, amelynek mkdsrl gyakorlatilag nem ll rtkelhet statisztikai adatbzis az igazsggy rendelkezsre, a vgrehajti mkds elemzshez ma mr szmos statisztikai adat szolgl. Avgrehajti
kamara ltal lefolytatott vgrehajtsi gyek szma az elmlt tz vben a hromszo 16/2001. (X. 26.) IM rend.
Lsd mbvk.hu/nevjegyzek.php.
25
26
648
rosra emelkedett. Ennek f oka a gazdasgi vlsg (devizahitelek s vllalkozsok

bedlse), valamint a 2011-tl mkd kzjegyzi elektronikus fizetsi meghagysi
rendszer, amely a kzm s telekommunikcis szolgltatk szmra jelentsen megknnytette a vgrehajtsok elindtst. Annak ellenre, hogy az egy vgrehajtsi
gy tlagos gyrtke a tz v alatt megduplzdott (550 000 Ft-rl 1 100 000 Ft-ra
ntt), a vgrehajtk pnzgyi eredmnyessge a 2005-ben a kamara ltal mrt 47%os arnybl 2013-ra jelents mrtkben lecskkent. Ez az rtk 2014-re valamelyest
nvekedett, de e mrszmokban a vgrehajti kamara s a trvnyessgi felgyeletet ellt trca sajt kimutatsai kztt jelents eltrs volt, ugyanis a felek kztt a
tnylegesen lezrt gyek szmban nem volt egyetrts, amely alapul szolgl a pnzgyi eredmnyessg mrsben.
Idkzben a vgrehatssal szemben hatalmas trsadalmi ellenrzs alakult ki,
ennek megoldsra els lpsknt miniszteri biztos kerlt a vgrehajti kamara mell
2014. december 1-jn.27 Aminiszteri biztos a vgrehajtsi jogszablyok s a vgrehajtsra vonatkoz statisztikai adatok tvilgtsa alapjn ksztett koncepcit, amely
a vgrehajti s a kamarai jogllst alaktotta t gykeresen a 2015. v folyamn,28
s jelentsen megnveli a jogi vgzettsgek arnyt, javtva ezzel a szakmai felkszltsget s az etikusabb jogalkalmazst.
3.2. AVGREHAJTI KAMARA MKDST JELLEMZ NHNY PNZGYI
MUTAT S STATISZTIKAI ADAT
Az nll brsgi vgrehajtk statisztikai adatszolgltatsi ktelezettsgrl az

Orszgos Statisztikai Adatgyjtsi Program (OSAP) adatgyjtseirl s adattvteleirl szl rendelet29 rendelkezik. Atrvnyszkek a vgrehajti irodk gyforgalmi
s tevkenysgi adatairl negyedvenknti, havi bontsban ktelesek az adatszolgltatsra. Az nll brsgi vgrehajtk a sajt tevkenysgkrl szintn negyedvenknti, havi bontsban ktelesek adatszolgltatsra, az adatokat az Igazsggyi
Minisztrium szmra kell megkldeni.
A2014. vet megelzen az elmlt tz vben a vgrehajtsi gyek szma meghromszorozdott, 200 000 db ves gyrkezsrl kzel 600 000 db-ra ntt30 a
vgrehajtsi gyek szma. Az ves gyrkezsek vgrehajtsi gyrtke pedig 800
Mrd Ft-ra ntt, mindezzel egytt nem ntt arnyosan a behajtott vgrehajtsi rtk.
Amegnvekedett gyszmok nem kvettk a vgrehajti llshelyek szmt, mg
a jogszablyban meghatrozott teljes vgrehajti ltszmot sem tlttte ki a kamara 2014-ben.
Szekr Judit szemlyben, akit ksbb Molnr Zoltn vltott fel.

2015. vi CVII. tv. a brsgi vgrehajtsrl szl 1994. vi LIII. tv., s ezzel sszefggsben egyes trvnyek mdostsrl.
29
288/2009. (XII. 15.) Korm. rend.
30
Forrs: az igazsggyi miniszter ltal kinevezett miniszteri biztos ltal az MBVK-tl hivatalos ton
bekrt statisztikai adatszolgltats.
27
28
649
Avltozatlan ltszm vgrehajti llomny a dinamikus gynvekedst az egyes

irodk vgrehajt-helyettesi s -jellti, illetve adminisztratv ltszmnak nvelsvel kezelte. Ez a nvekeds az tlagos irodkat tekintve is 811 fs irodk kialakulst
eredmnyezte, de egyes vgrehajti helyek, ahol 3 0005 000 db-os ves gyrkezs keletkezett, a feladat szemlyhez ktttsghez kpest irrelis, 2025 fs irodk
(gygyrak) kialakulst eredmnyeztk. Ezen irodk s az egyes vgrehajtk gyeinek rkezst, befejezst, eloszlst s idtartamt az albbi sszefoglal tblzatokban jl kvethetjk:
3. tblzat. Az nll brsgi vgrehajtkhoz rkezett s befejezett gyek (db)
v
2010
2011
2012
2013
rkezett
387 050
542 445
633 974
690 456
Befejezett
348 161
479 375
561 016
595 379
4. tblzat. Abrsgok vgrehajti irodi, rkezett s befejezett gyek (db)

v
2010
2011
2012
2013
rkezett
461 579
286 829
177 075
177 499
Befejezett
432 840
339 828
192 368
170 823
5. tblzat. Abrsgok vgrehajti irodiba rkezett gyek

megoszlsa (db)
v
2010
2011
2012
2013
Pnzkvetels
357 341
282 617
170 520
171 616
Meghatrozott cselekmny
4 238
4 211
6 555
5 883
sszesen
461 579
286 829
177 075
177 499
6. tblzat. Az nll brsgi vgrehajtkhoz rkezett befejezett gyek

idtartamnak megoszlsa (db)
v
2010
2011
2012
2013
03 hnap
116 145
206 264
236 210
232 300
36 hnap
70 805
84 065
102 658
91 643
612 hnap
70 242
77 493
92 683
94356
1 v felett
90 969
111 553
129 465
177 080
sszesen
348 161
479 375
561 016
595 379
Avgrehajtsban bekvetkezett jelents gykoncentrci a korbban a Vht. szerinti szakmai felgyeletet ellt kamara szmra jelents felgyeleti feladatokat rtt.
Akamara a 2014 szn megindul irodavizsglatokat szablyz jogszably eltt is
vgzett ilyen tpus vizsglatokat, a vgrehajtkat tlagosan 34 vente ellenriztk,
azonban a kamartl kapott kimutats szerint utvizsglatot sszesen tz alkalom650
mal rendeltek el, rendkvli vizsglatra pedig mindssze egy alkalommal kerlt sor.
A2014. vben sszesen 66 vgrehajt vizsglatra kerlt sor.31
AKria adatai szerint a Krin mkd msodfok fegyelmi brsghoz 2007
2009 kztt vente egy gy, 2010-ben s 2011-ben vente hrom gy rkezett, 2012ben ngy gy indult s fejezdtt be.
Nemcsak a kamara vagy a Kria, hanem az alapvet jogok biztosa is rendelkezik
statisztikai adatokkal, az ltala lefolytatott vizsglatok eredmnyekppen a vgrehajtkba vetett kzbizalom cskkense miatt benyjtott panaszokkal kapcsolatosan:
7. tblzat. Az alapvet jogok biztosa ltal a vgrehajtk eljrsval szemben 2010
2014 szeptembere kztti idszakban elterjesztett adatok
v
2010
2011
2012
2013
2014. szept.-ig
Panaszok szma
209
198
336
410
243
Abiztos ltal ksztett jelentsek szma

Nincs adat
Nincs adat
14
10
7
Akamart az nll brsgi vgrehajti szervezet fenntartsnak, az ezzel kapcsolatos igazgatsi, nyilvntartsi s felgyeleti tevkenysg vgzsnek, tovbb a kamara hatskrbe utalt egyb feladatok elltsnak rdekben az nll brsgi vgrehajt hatskrbe tartoz vgrehajtsi gyek utn ltalnos kltsgtalny illeti meg.
(Ennek mrtke 2014-ben 500 000 Ft alatti vgrehajtsi gyrtk esetn gyenknt
1 000 forint, 500 000 Ft feletti vgrehajtsi gyrtk esetn az gyrtk 1%-a.)
Abrsgi vgrehajti kamara az elmlt vekben egyre nagyobb kltsgvetsbl gazdlkodott. gy 2014-ben a nem vgleges mrlegadatok szerint mr 2,6 Mrd
Ft-os ves bevtel mellett 2,2 Mrd Ft-os ves kiadst realizlt. Az albbi tblzat a
kamara bevteli szerkezett mutatja be. Lthat, hogy a legnagyobb bevteli forrs a
mr emltett kltsgtalny, azonban rgtn ezutn kvetkezik a Magyar Orszgos
Kzjegyzi Kamartl (MOKK) az elektronikus fizetsi meghagysok killtsra
jogosultaktl beszedett illetk s kltsg 1/6-od rsze, amely ves tlagban 280320
milli Ft krli tovbbi bevtelt jelent a kamarnak.32 Avgrehajtsi ltalnos kltsgtalny elvonsi szablya amely az Igazsggyi Hivatalt rint forrst teremti meg erre a bevtelrszre nem terjed ki. Atagdj ehhez kpest cseklyebb bevtelt
kpez, tlagosan vi 2024 milli Ft.
Akamara kiadsai br megktszerezdtek, de a bevteleinl mg gy is kisebb mrtkben nttek a vizsglt idszakban (adatok ezer Ft-ban).
Az igazsggyi miniszter ltal kinevezett miniszteri biztos ltal 20142015-ben bekrt adatszolgltats
s lefolytatott vizsglatok sszegz jelentsei alapjn.
32
2009. vi L. tv. 50 (4) Avgrehajtsi dj s a biztostsi intzkeds elrendelse irnti krelem elterjesztsrt fizetett dj ktharmadt a MOKK a vgrehajtst elrendel kzjegyzk kztt az elvgzett
munka arnyban az igazsggyrt felels miniszter rendeletben meghatrozottak szerint munkadj s
kltsgtrts cmn felosztja. Afennmarad sszeg felt a MOKK a mkdsre fordtja, a fennmarad
sszeg msik fele a Magyar Brsgi Vgrehajti Kamart illeti, mely azt a mkdsre fordtja.
31
651
1. bra. Akamara bevteli szerkezete 20042014

Kltsgtalny
MOOK vgrehajts
Rendkvli tagdj
Egyb rtkests
Kapott kamat
Kapott osztalk
Tagdj
2,5
1,5
0,5
2014 vrhat
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
Milli HUF
Amkdsi kltsgeken bell a legjelentsebb ttelt a szemlyi jelleg kifizetsek

kpezik, ez teszi ki az sszes kltsg 40%-t. A2009-ben 177 milli Ft-os kifizets
2014-ben mr 390 milli Ft-ot tett ki. Anvekedst alapveten a munkavllali ltszm (rszben informatikai, rszben jogi szakterleten) nvekedse okozta.
8. tblzat. Akamara kiadsai 20092014 (adatok EFt-ban)
Munkavllalk
djazsa
Cafeteria s ennek
adja
Tiszteletdjak
Jrulkok
Szemlyi jelleg
kifizets sszesen
2009
46 880 233
2010
57 770 369
10 508 590
9 592 410
2011
2012
2013
2014
72 089 042 107 017 297 176 989 915 195 065 711
8 886 255
17 241 790
22 698 222
30 926 298
73 848 594 103 853 075 79 978 794 79 506 143 79 379 200 77 333 139
45 856 997 52 248 275 46 028 314 62 406 826 83 693 159 86 616 635
177 094 414 223 464 129 206 982 405 266 172 056 362 760 496 389 941 783
Aminiszteri biztos vizsglata alapjn megllapthatv vlt, hogy a vgrehajti

kamara jelents irodai mkdsi kltsget vllal t a vgrehajtktl, ezek kzl egyes
szolgltatsokat, pldul a jogtradatbzishoz val hozzfrst vagy a ktelez biztostst, a legtbb vgrehajt maga is beszerzi, gy a szolgltats tulajdonkppen feles652
leges. Igen szles kr volt a szolgltatsok terjedelme, egy vgrehajtra szmtva

vente 840 545 Ft-ot trtett a kamara olyan kltsgknt, amelyet a vgrehajt egybknt az adstl beszedett kltsgtalnybl kellene, hogy fedezzen. Tjkoztat adatknt megllapthat volt, hogy a vgrehajt vente 56 840 Ft kamarai tagdjat fizet.
Az nll brsgi vgrehajtt a hatskrbe tartoz vgrehajts foganatostsrt 1) munkadj (tlagosan a vgrehajtsi gyrtk 1,5%-a); tovbb 2) kltsgtrts
(tteles s a munkadj 50%-t kitev talny) az ads teljestse esetn; s 3) tlagosan 6% behajtsi jutalk illeti a behajtott sszeg utn.
Amunkadjnak s a jutalknak a korbbi djrendeletek alapjn azonban nem volt jogszablyban rgztett fels hatra. Avgrehajt djt a vgrehajtst kr ellegezi, s az
ads fizeti meg. Avgrehajts Magyarorszgon nagyon kltsges, ppen emiatt a rendelkezsre ll adatok alapjn 2015-ben az n. vgrehajtsi djrendelet is fellvizsglatra kerlt, amelynek sorn a jogalkot igyekezett igazsgosabb s mltnyosabb (adott
esetben maximalizlt) kltsgellegezsi s kltsgviselsi szablyokat bevezetni, klns tekintettel a rszben vagy teljesen eredmnytelen gyekre.33 (Hiszen nem vrhat
el egy hiteleztl, hogy eredmnytelennek tn gyben az sszernl vagy mltnyosnl nagyobb sszeg kltsget ellegezzen, akkor is, ha az gy eleve remnytelensgre
tlt. De ez az igny az ggyel munkt, idt tlt vgrehajt oldaln is felmerl.)
Az els miniszteri biztos34 egyik fontos feladata az sszer s clszer keretek kz
szortott gazdlkods megteremtse volt, az kzremkdsvel a 2015. vi kltsgvets 2 Mrd Ft-os bevtellel a bevtel jelents rsznek az Igazsggyi Hivatalhoz
trtn tcsoportostsa s a panaszeljrsok s irodavizsglatok Igazsggyi Hivatal
ltali megerstse s ellenrzse mellett szolid 20 milli Ft-os eredmnnyel kalkullt. Avgrehajtk irnti kzbizalom visszalltsnak ugyanis egyik alapvet felttele
a pazarl gazdlkods megszntetse s a djellegezs s kltsgtalnyozsi rendszer alapvet fellvizsglata, s az ads s hitelez irnyba trtn mltnyosabb
kltsgviselst eredmnyez talaktsa.
3.4. AZ IGAZSGGYI SZAKRTI KAMARA MKDSE
Az egyes igazsggyi szakrtk feletti szakmai felgyeletet a nyolc terleti szakrti

kamara ltja el. Akamark felelsek tbbek kztt a szakrtk szakmai oktatsrt, az
etikai vizsglatok lefolytatsrt s a korbban nevezett ms kzfeladatok elltsrt.
Ezek a feladatok kzfeladatnak tekinthetk, azonban ezeknek a forrst az llam
ellenttben a vgrehajti kamara bsges finanszrozsval jelenleg nem biztostja.
Maguk a terleti kamark sem biztostanak elegend befizetst a Magyar Igazsggyi
Szakrti Kamara mkdshez (melynek k tagjai), s a helyi kamark szmra is
sok szakrt nem fizeti a tagdjat. Forrshiny miatt az igazsggyi szakrti kamark mkdse nehzkesnek tnik, szemlyi vitktl terhelt, a tisztsgviselk djazsa nem elg sztnz, az etikai eljrsok pedig nem mkdnek jl. Az etikai eljrso Abrsgi vgrehajti djszabsrl szl 35/2015. (XI. 10.) IM rend. tartalmazza a megjult szablyozst
az nll brsgi vgrehajtkra nzve.
34
Szekr Judit miniszteri biztos, Igazsggyi Minisztrium.
33
653
kat sokszor visszalsszeren alkalmazzk a panaszosok, amelynek forrst az gy

is forrshinyos kamara knytelen megellegezni. Pnz hinyban nem megoldott a
MISZK elhelyezse: ingatlanja nincsen, brleti djra nincs forrsa, elhelyezst gyakran a szaktrca oldja meg. Ellenttben teht a vgrehajti kamara bsges talnydjbl s kltsgellegekbl ll forrsval, a szakrti kamara forrshinyos, kltsgvetse mnuszos.35
Kiemelked jelentsg a kamara mkdse szempontjbl, hogy a terleti kamark
abban rdekeltek, hogy a hozzjuk berkez tagdjakat maguknl tartsk, sajt parcilis
kiadsaikra fordtsk. Csak hosszas alkudozs utn szletik meg a MISZK elnksgben
l terleti elnkk rszrl az a mkdsi minimumhoz szksges felajnls, amivel
az egysges, a testlet tagjait terleti hovatartozs nlkl kpvisel MISZK tevkenysge finanszrozhat. Ennek pedig jelents rsze visszafolyik a vezetk djazsra.
Problmt, hangslyeltoldst jelent, hogy eltr nagysg, felszereltsg, s eltr felkszltsg terleti kamarkban folyik a szakrtkkel kapcsolatos munka, sokszor tbbszrs tfedssel (pldul a budapesti tagltszm kb. 1 600 f, ez a teljes
orszgos ltszm mintegy 40%-t jelenti, mg az egyes terleti kamarkban csak kb.
2300 szakrt van).
(Nyolcvanon felli pldul az etikai bizottsgok tagjainak a szma, ugyanakkor vekig hzd gyek, rks ltszmhiny, a tagok elfoglaltsga gtolja azt, hogy az etikai bizottsgok hatkonyan, gyorsan s eredmnyesen tudjanak mkdni.)
Ehhez kpest a terleti kamarkhoz 2013-ban sszesen 125 panasz rkezett be.
Aberkezett panaszok kzl 43-bl nem lett gy, mert nem feleltek meg a trvnyi
elrsoknak, pldul elvltek, szakkrdsre vonatkoztak, vagy a panaszos visszavonta azokat (mindsszesen 39 eljrst folytattak le). Szmos nyugat-eurpai llamban nincsenek egyltaln szakrti kamark.36
Abevezetben mr emltettk, hogy sajnos az igazsggyi szakrti kamark
mkdsre vonatkozan nem ll az igazsggy rendelkezsre olyan tlthat s
azonnal hasznlhat adatbzis, amelybl a szakrti kamark mkdsre, az egyes
szakrtk vagy szakrt trsasgok pnzgyi mutatira vonatkozan tudnnk kvetkeztetseket levonni. Ha vannak is rszadatok (pldul az Orszgos Bri Hivatalnl,
illetve a brsgoknl vagy a Robotzsaru nev rendrsgi statisztikai adatbzisban),
azok rszadatai nem megfeleltethetk egymsnak, gy sszevont elemzsre nem
alkalmasak akkor sem, ha esetleg a szakrtk feletti trvnyessgi felgyeletet gyakorl trca azt megkaphatn. Az igazsggyi szakrtk kztt is vannak olyanok, akik
jelents nagy praxist visznek s szmos kirendelssel gazdagodnak, s vannak olyanok is, akik vente csak nhny kirendelssel foglalkoznak. Az els csoportban lvk
akr tbb tzmilli forintos praxist is mkdtethetnek (pldul bntetgyekben gyakran kirendelt igazsggyi orvosi szakrtk), az utbbiak ftevkenysge pedig ms,
szakrti tevkenysgket msodlagosan, csak kiegszt jelleggel mvelik.
2015-ben arra sem llt rendelkezsre elegend s komplexen elrhet s rtkelhet adat, hogy a brsgokon vente hny szakrti kirendels van, ezek idtartama
35
vi mintegy 6 milli Ft hiny jelentkezik a 2015-s tervezsi adatok alapjn a MISZK-nl.

Lichtenstein Jzsef: Az igazsggyi szakrts [Kzirat 2014]. Bels munkaanyag, tanulmny az
Igazsggyi Felgyeleti Fosztly rszre.
36
654
mennyi, a szakvlemny hny ht/hnap/v alatt kszl el, vagy ppen egy perben
tlagosan hny szakvlemnyt kell kszteni az gyben felmerlt szakkrds kompetens eldntshez. Aszakvlemnyek minsgrl, hasznlhatsgrl a brsgok
vagy a kirendel hatsgok semmilyen visszajelzst nem kldenek, ez rendszerbe ptett hinyossg, amelybl a szakterlet feletti trvnyessgi felgyeletet ellt szaktrca vagy a kamark maguk is kvetkeztetseket tudnnak levonni.
3.5. AZ IGAZSGGYI SZAKRTI KZFELADATOK ELLTSNAK
SZNVONALA
Akamarai hatsgi s etikai gyek sznvonala 2015-ig bezrlag ttekintve kifejezetten alacsony: hatsgi dntseik rendszeresen (tbbnyire formailag, de gyakran tartalmilag is) ellenttesek a Ket.-tel, az etikai gyek lassan, az igazsggyi szakrti kamarrl szl trvnyben elrt hatridket megszegve haladnak, gyakoriak az 12 ves
csszsok, s rdemi felelssgre vons nlkl rnek vget, pnzbrsg alkalmazsa
nlkl. Mindez a trsadalom igazsgrzett rombolhatja: ltalnos tapasztalat ugyanis, hogy a panaszosok gy rzkelik, hogy a kamara szndkosan nem lp, csak hzza
az idt, az etikailag kifogsolhat szakrtkkel szemben nem vagy csak nehezen jr el.
Ezzel egyidejleg a hatsgi gyek nvjegyzkbe bejegyzs vagy abbl val trls, adatmdosts is akadoznak: a kamarai dntsek a Minisztriumhoz jelents,
36 hnapos ksssel rkeznek be, ami a nvjegyzk naprakszsgt veszlyezteti.
Aterleti kamark mindezeken tlmenen egyb kztestleti feladataikat sem tudjk megfelelen elltni. tlthat, egysges s folyamatban is minsgbiztostott
tovbbkpzsi rendszerk nincs (az ltaluk szervezett alapismereti vizsgn az oktatsrt felels kamarai vezet szerint azrt nem buktatnak meg senkit, mert nehzkes a
ptvizsga megszervezse). Aszakmai cscsokat jelent szakbizottsgok szakmai feladatuk helyett a fvros-vidk ellenttek miatt torzsalkodnak, rdekkpviseleti rendszerk nem tlthat, egysges s relevns nem csupn a kritikt, hanem szakmai
s pt szrevteleket strukturltan tartalmaz MISZK-vlemnyek sem rkeztek a
trvny rendelkezse alapjn vlemnyezsre megkldtt jogszablytervezetekre az
elmlt vekben. AMISZK azonban 2014-ben mg maga srelmezi a megkldtt tervezetekre nyitva ll hatridk rvidsgt. A2015-s vben a kodifikcis vlemnyezsben az IM s a MISZK egyttmkdse mr javulni ltszik.
4. MILYEN KRDSEK VIZSGLATA CLSZER EGY SZAKMAI

KZTESTLET REFORMJA ELTT?
Afent ismertetett adatok s jelensgek rmutatnak arra, hogy mind a vgrehajti kztestlet, mind az igazsggyi szakrti kamara mkdse rdemi reformokra szorul.
Aszakrti s a vgrehajti kamark mkdsnek optimalizlsa, elegend forrs nyjtsa az elltand igazsggyi kzfeladatokhoz, a minsgbiztosts erstse,
az igazsggyi statisztikk vizsglata, a nvjegyzkek fejlesztse egyarnt szolgl655
jk azt, hogy az igazsggyi eljrsok kompetensebben, gyorsabban, igazsgosabban, optimlis idn bell s hibamentesen folyjanak, hiszen ez a trsadalom rdeke.
Az igazsggybe vetett kzbizalom fontos eleme egy j llami mkdsnek, ezrt sem
lehet sz nlkl elmenni a kzfeladatokat ellt kztestletek mkdsi anomlii mellett, amelyek akr trsadalmi igazsgtalansgokhoz is vezethetnek.
Akztestleti mkds megjtsnak legyen sz brmilyen kamarrl tbb
olyan gyakorlati s elmleti szempontja is lehetsges, amelyet rdemes szem eltt
tartani. Akonkrt joggyakorlat-elemzs mindig segt a kialakult tnyleges helyzet
feltrkpezsben. Szmos etikai szempont van, melyek eltrbe kerlnek a feladatok jogszablyszersgen tli elltsban. Ez mindig alapveten meghatrozza az
adott hivatsrendbe vetett kzbizalom fokt is. Aszablyozsban a trvnyessgi felgyeleti jogkr tartalma megmutatja, hogy az llam mekkora hangslyt fektet egy
adott kztestlet ellenrzsre. Astatisztikai kvetkeztetsek nemcsak a hivatsrendek mkdshez, hanem a brsgi s hatsgi eljrsok trendvizsglathoz, tovbb a kompetens szakvlemnyek s az eredmnyes vgrehajtsok sszegz felmrshez kellenek. Egy-egy terleten a statisztikai adatok hinya is konkrt int jel
az adott szakterlet mint pldul az igazsggyi szakrtk elhanyagoltsgra.
Akzfeladatok finanszrozsa pedig mindig befolysolja azok elltsnak sznvonalt. Az esetleges mkdsi zavarok megtlsnek egyik fontos szempontja lehet,
hogy az adott kztestleti mkdsben mekkora mrtk kzfeladat halmozdik fel,
s az adott kzfeladatok elltshoz az llam biztost-e kell mrtk forrst. (Az
egyes kztestletek ugyanis eltr mrtk kzfeladatot ltnak el, az gyvdi kamara kevesebbet, a vgrehajti szervezet tbbet.) Kell llami forrs nlkl a kzfeladat
nem ellthat s veszlyeztetheti a kamara, a kztestlet mkdkpessgt is. Vgl
emltsk meg a minsgbiztostsi kvetelmnyeket is. Ajl s gyorsan mkd brsgi vagy hatsgi eljrsok szereplire vonatkoz, megfelelen kidolgozott s alkalmazott kivlasztsi, kpzsi, tovbbkpzsi s vizsgaszablyok, az engedlymegvonsi, kompetencia- s sszefrhetetlensgi szablyok is megoldst jelenthetnek ahhoz,
hogy a kompetens s magas minsgben dolgozk jl teljestsenek egy adott igazsggyi eljrsban. Ugyanakkor a ritkn, inkompetensen vagy szakmai hibkkal, ksedelmesen kzremkdk akik valjban ksleltethetik az eljrst vagy ronthatjk
annak eredmnyt inkbb kerljenek trlsre egy kivlasztsi nyilvntartsbl (pldul nvjegyzk).
Eszankcik sikeres alkalmazhatsghoz elengedhetetlen a mrhet minsg. Ilyen
szempontok egyidej s tfog vizsglata s az eredmnyek sszegzse j ler kpet
adhat egy szakmai kztestlet llapotrl, a bel vetett bizalom fokrl.
Abrsgi vgrehajtkkal kapcsolatos trsadalmi nyoms s elgedetlensg 2014
2015 folyamn ersdtt, a politikai nyilatkozatokban felvetdtt konkrtan a vgrehajti szervezetrendszer llamostsnak ignye is, mg a szakrti rendszerrel kapcsolatosan inkbb elhreslt perek, nagyobb nyilvnossgot kapott eljrsokban 37
Lsd pl. az n. Rezesova-gyben eljr Melegh Gbor szakrti kirendelsnek, megbzsnak krdst, amelyben azt vizsglta a sajt (a kzvlemny), hogy ha a szakrtt felkri az egyik fl (aki szegnyebb megbznak minslne), ezt a szakrt visszautastja, majd a msik fl (potencilisan jobb megbz, az anyagiakat tekintve gazdagabb elkvet) oldaln ugyanazt az gyet elfogadja, akkor mennyiben jr
37
656
trtnt inkompetens szakvlemnyek, elhzd eljrsok vagy ppen eltussolt etikai

krdsek jeleztk a mkds zavaraira utal kritikkat.
5. AZ IGAZSGGYI SZAKRTK S VGREHAJTK TFOG

VIZSGLATA SORN FELVETDTT DILEMMK
Afenti elemzs vghez kzeledve tekintsk t az t legfontosabb dilemmt is: 1)
vajon a vgrehajtk s a szakrtk ltal elltott egyes kzfeladatok elltshoz szksg
van-e kamarra; 2) a kzfeladathoz kapcsoldan kell-e, s milyen felgyeleti, ellenrzsi jogosultsg rendelhet; 3) az llami finanszrozs milyen tovbbi krdseket vet
fel; 4) a minsgbiztosts elvei mennyiben valsthatk meg e szakterleteken; 5) s
mik az e tevkenysget elltkra vonatkoz kritikai tanulsgok a meglv rendszerekben (panaszkezels).
5.1. KELL-E KAMARA?
Mivel szmos nemzetkzi plda alapjn sok orszgban megllapthatjuk, hogy nincs
kamara a szakrti vagy a vgrehajt feladatok elltsra, rendszeresen felmerl
annak dilemmja a magyar jogalkotsban is, hogy szksges-e e kztestletek fenntartsa. Vajon megoldhatak-e a kzfeladatok e kztestletek nlkl is?
Akamara tehermentesti az llamot akkor, amikor az llam helyett kzfeladatokat
old meg. Ha azonban a feladatmegolds nem biztost minsgi eredmnyeket, az llami kontroll lland mkdtetse terhet r az llamra, gy megfontols trgyv vlhat a kamark fenntartsa. Kamara hinyban szmos igazgatsi feladatot is meg kell
oldania az llamappartusnak. Kamara hinyban nemcsak a jogi kpzseket, hanem
a szakmai kpzseket is meg kell(ene) szerveznie az llamnak s a szakmai minsgbiztosts rendszert ki kell pteni. Egy kamara esetleges megsznse esetn teht
a kzfeladatok visszaszllnak az llamra, amelyhez pnzgyi s humnerforrst is
kell biztostani. Ugyanakkor a korbban hivatkozott llamhztartsi trvny maga is
kimondja, hogy j kzfeladat kizrlag az annak elltshoz megfelel pnzgyi fedezet rendelkezsre llsa esetn rhat el vagy vllalhat, de ha a pnzgyi fedezet
mr nem ll rendelkezsre, intzkedni kell a pnzgyi fedezet biztostsrl vagy a
kzfeladat megszntetsrl.
Nhny eurpai llam vgrehajtsi rendszernek vizsglata alapjn megllapthat, hogy nll brsgi vgrehajti rendszer van hatlyban a Cseh Kztrsasgban,
Szlovkiban, Lengyelorszgban s Szlovniban. Abrsgi vgrehajtk llami alkalmazottknt tevkenykednek Ausztriban s Nmetorszgban, valamint
Horvtorszgban. Franciaorszgban az nll brsgi vgrehajtk mellett llami
szolglatban ll brsgi vgrehajtk is mkdnek, Franciaorszgban teht az n.
el helyesen? Vagy sajthreket hallhattunk arrl is 2014-ben, amikor egy gyermekpszicholgiai kirendels esetn a brsg munkavdelemben jrtas szakrtt hallgatott meg, akit a nvjegyzkbl vlasztott, de
vajon a szakrti kompetencik helyesen vannak-e meghatrozva a jogszablyokban, ha ez gy lehetsges?
657
vegyes modell rvnyesl. Ajogi vgzettsg ltalban ktelez, ahol ez nem ktelez, ott rendszerint llami alkalmazott a vgrehajt, aki szoros brsgi felgyelet mellett tevkenykedik (Horvtorszg, Ausztria). Avgrehajtk felett a felgyelet szintn
vegyes rendszer, Eurpa orszgaibl 29-ben a miniszternek vannak kzvetlen felgyeleti jogai, bri felgyeleti jogok 22 orszgban mkdnek, ennl jval kevesebb,
19 orszgban kapott felgyeleti jogokat a vgrehajtkat tmrt szakmai szervezet.38
Aszakrti rendszer nemzetkzi vizsglata sorn megllaptsra kerlt, 39 hogy
Nmetorszgban, Lengyelorszgban nincsenek a magyarorszgihoz hasonl szakrti kamark, Franciaorszgban gy hvjk a szakrti kamarkat, hogy az XY
Fellebbviteli Brsg mellett mkd Igazsggyi Szakrti Trsasg (Compagnies
des Experts Judiciaires prs la Cour dAppel de X), amelyekre az 1901. vi, az
Alaptvnyokrl szl trvny vonatkozik. Szakrti kamark Ausztriban sincsenek.
Aszakrti nvjegyzkbe felvett igazsggyi szakrtk szvetsgi szint rdekvdelmi s szakmai szervezete a szakrtk szvetsge.
Ltez kamark megszntetse esetn alaposan vgig kell gondolni a kamara
vagyonnak jogutdlst is. (Ezt illeten igen eltr a kamark vagyoni helyzete.
Mg a vgrehajtk tbb millird forintos tartalkot tudtak felhalmozni a vgrehajtsi kltsgtalnybl s ms bevteleikbl az elmlt vekben, addig a szakrti kamara olykor a ltfenntartsrt kzd, jelents vagyoni elemei nincsenek.) Ajogutdls
radsul nemcsak a vagyont, hanem a jogokat, ktelezettsgeket is rinten, valamint
a megkezdett eljrsok sorst is (pldul vek ta hzd, le nem zrt etikai gyek
folyamatban lte).
Kamara hinyban pedig a szakrti vagy a vgrehajti kar a trsadalmi egyeztetsek sorn nehezebben lenne megszlthat, ugyanakkor vlheten az adott terleten kialakulnnak civil szakmai szervezetek, melyek tvennnek szakmai koordincis feladatokat.
5.2. AKAMARA FELETTI TRVNYESSGI FELGYELETI JOG TARTALMA
ELEGEND-E?
Az igazsggyi szakrti kamarkat, az nll brsgi vgrehajti kamart, vagy

az j kzigazgatsi eljrsi trvnyt rint kodifikcis folyamatban egyarnt felmerlnek a trvnyessgi felgyelet jogintzmnyvel kapcsolatos krdsek. Mindezek
alapjn szksges lehet annak vizsglata, hogy a vonatkoz szablyozs szerinti,
klnbz tpus trvnyessgi felgyeleti jogkrk mit jelentenek az elmletben s a
gyakorlatban egy adott kztestlet szmra. Az irnyts, a felgyelet s az ellenrzs
fogalmnak meghatrozsa s egymstl val elhatrolsa ugyanis a jogtudomny s
a kzjog egyik legnehezebb krdse, mind a hazai, mind pedig a nemzetkzi szakirodalom sokat kutatott s vizsglt tmakre.
A100 ezer lakosra jut vgrehajti szmarnyban haznk a legutolsk kztt helyezkedik el, az itteni 2
fnl mr csak rorszgban van kevesebb vgrehajt. Alegmagasabb arny Grgorszg 19 fvel, Svjc
21 fvel (vegyes) s Svdorszg 22 fvel (llami).
39
Lichtenstein (35. v. 23. lj.).
38
658
Akamark feletti trvnyessgi felgyelet egyrtelmen elhatrolhat a 2010. vi

XLIII. tv. a kzponti llamigazgatsi szervekrl, valamint a Kormny tagjai s az
llamtitkrok jogllsrl (Ksztv.) szerinti felgyelettl,40 annl lnyegesen szkebb
jogostvny. Az elhatrols alapjt a kamarknak az llamigazgatsi szervek rendszern kvli, kztestleti jogllsa kpezi. Akamark ltal folytatott tevkenysg llami
kontrolljt azonban nemcsak az truhzott llami feladat miatt kellett megteremteni,
hanem a trvnyessgi felgyelet azt a clt is szolglja, hogy a tagok vdve legyenek
a kztestlettel szemben.
Eljrsa sorn a trvnyessgi felgyeletet gyakorl szerv azt vizsglja, hogy a
kamara szablyzata, dntsei, mkdse megfelel-e a jogszablyoknak, illetve a szablyzatoknak. Atrvnyessgi felgyelet nem terjed ki olyan gyre, amelyben brsgi, egyes jogszablyok megfogalmazsa szerint brsgi vagy ms hatsgi eljrsnak
van helye. Avizsglat legltalnosabb eszkze jogsrts szlelse esetn a felhvs.
Ajogszablyok elemz sszevetsvel megllapthat, hogy a jogintzmny szablyozottsga eltr. Avgrehajti, a szakrti, s az gyvdi kamarkkal kapcsolatos
szablyozs lnyegben egyforma, a kzjegyzi kamara esetben viszont sem a trgyi hatly, sem a trvnyessgi felgyelet eszkzei vagy a felgyelt kamara jogai s
ktelezettsgei nem szablyozottak. Eltr a szablyozsban az is, hogy mg a szakrti s az gyvdi kamark iratkldsi ktelezettsge br eltr hatridvel, de
szablyozott, ez a ktelezettsg a kzjegyzi s vgrehajti kamark esetben nem
volt nevestve az irnyad trvnyben.41 Az igazsggyi miniszter ltal a kamark
felett gyakorolt trvnyessgi felgyeleti jogkrnek pedig mr az elnevezse is krdses, hiszen lthattuk, hogy a szmra biztostott intzkedsi lehetsgek inkbb a trvnyessgi ellenrzsnek feleltethetk meg. Aminiszter csak ellenriz, felhv, illetve
arra van lehetsge, hogy eredmnytelen felhvs esetn ms szerv (tipikusan brsg) eljrst kezdemnyezhesse, a vizsglt tevkenysg, dnts ktelez erej befolysolsra nincs felhatalmazva. Radsul a jogintzmny kifejezetten alulszablyozott. Ajogalkalmaz szmra mindenkppen hasznos lehet jogszablyban tisztzni,
hogy mi a trvnyessgi felgyelet s a trvnyessgi ellenrzs tartalma, az elbbihez tgabb jogostvnyokat sorolva.42
Nincs rendelkezs az irnyad jogszablyokban arra az esetre, amikor a felgyelt
kamara trvnysrtse mulasztsban valsul meg. (Ezt a krdskrt a helyi nkormnyzatok feletti trvnyessgi felgyelethez hasonlan esetleg az aktusptls lehetsgnek bevezetsvel lehetne orvosolni.)
rdekes kettsg, hogy mg a vgrehajti, szakrti, gyvdi kamark feletti trvnyessgi felgyeleti eljrs sorn a brsgi t a trvnyszk hatskrbe tartozik s
a Pp. ltalnos szablyai szerint kerl lefolytatsra, addig a helyi nkormnyzatok s
trsgi fejlesztsi tancsok esetben a kzigazgatsi s munkagyi brsgok jrnak
Az IM Igazsgszolgltatsi Kapcsolatok Fosztlya Szabolcsi Lszl fosztlyvezet irnytsval, 2014
szn ksztett egy bels elemz s sszefoglal munkaanyagot, a szakmai kamark mkdsnek s a
folyamatba tett perjogi kodifikcik segtse cljbl.
41
Az IM elemz tanulmnya 2014 szn kszlt, az akkori jogszablyi idllapotok alapjn.
42
Egy ilyen jogszably hasonlan kedvez vltozst hozhatna, mint a Ksztv. (ill. jogeldje, a 2006. vi
LVII. tv.) az irnyts s felgyelet tartalmnak szablyozsa tern.
40
659
el a kzigazgatsi perekre irnyad szablyok szerint. (Akzjegyzi kamara esetben

ez a krds szablyozatlan.) Tekintettel arra, hogy a szablyozs a kamark esetben sem egysges,43 indokolt annak tgondolsa, hogy a tovbbiakban a kamarkat
tekintve egysgesen mely eljrsi rend rvnyesljn a perek sorn.
5.3. AKAMARA MKDSHEZ MENNYI LLAMI FORRST KELL
BIZTOSTANI?
Mg a vgrehajti kamara mkdse sorn ppen a kltsgtalnybl felhalmozott tlzott mrtk nyeresg is okozhatta a trsadalmi elgedetlensget (melybl a kamarai tisztviselk luxusutakat s tanulmnytnak lczott klfldi luxusnyaralsokat is
finanszrozhattak44), addig a szakrti kamara jelents mrtkben alulfinanszrozott.
Ahatlyos szakrti kamarai trvnynek amelynek jrakodifiklsa ppen a jelen
tanulmny megrsakor trtnik45 szmos hinyossga van. Aszablyozs egyik
alapvet ellentmondsa, hogy mikzben a jogalkot a szakrtk szmra ktelez
kamarai tagsgot, a kamark szmra jelents infrastruktrt s logisztikai htteret
ignyl feladatokat r el, ezek elvgzshez egyetlen forintot sem rendel. AMISZK
ugyanis a tagkamark ltal beszedett tagdj egy rszbl gazdlkodik. Aterleti
kamark tlagban 11,4 milli Ft sszeget juttatnak hatrozatukkal a MISZK rszre,
de a szervezet tvilgtsa megllaptotta, hogy ennek egy jelents rsze rgtn vissza is vndorol a megszavazott elnksgi tiszteletdjak formjban az elnkk kezhez. Mindekzben a MISZK a szaktrctl kr segtsget az elhelyezshez, az infrastrukturlis kiadsai fedezethez.
Avgrehajti kamara mkdse viszont a vgrehajti djrendeleten alapul kltsgtalnybl kpzdtt mkdsi tartalkbl vlt tlfinanszrozott, tovbb a kltsgellegezs mdszere nem volt kellen s mltnyosan szablyozott, illetve tves
jogrtelmezsekkel s gyenge trvnyessgi felgyelettel egytt prosulva a tbbsgben nem jogsz vgzettsg vgrehajtk jogalkalmazsa kvetkeztben tlz ellegezst tett lehetv a vgrehajtk rszre a ksbb teljesen sikertelen, teht a hitelezknek bevtelt nem hoz eljrsokban is. Az adsnak nem volt pnze, a hitelez nem
kapott a tartozsbl, de a vgrehajt pnznl volt.
5.4. APANASZGYEK (ETIKAI GYEK) EREDMNYESSGE A KAMARKBAN
Avgrehajti szervezetben a panaszok gyakorlatilag formlisan kerltek elintzsre. Akamara szinte mindig jvhagyta a vgrehajt tagjnak a tevkenysgt, holott
Pl. az llatorvosi Kamara trvnyessgi gyeiben jelenleg is a Pp. XX. fejezete alapjn kell lefolytatni a
pert.
44
Lsd pl. mandiner.hu/cikk/20150306_birosagi_vegrehajtok_otcsillagos_kozgyulesek_es_csaladias_
kikuldetesek.
45
Ajelen tanulmny megjelensekor az j szakrti tv. tervezete 2016 mrciusban kerlt kzzttelre a
parlament honlapjn T/9782-es parlamenti iromnyszm alatt.
43
660
maga az eljrs mind a hitelez, mind az ads oldaln elgedetlensg jeleit mutatta. Ennek megllaptst kveten mind a panaszgyek felgyeletre, mind a vgrehajti irodavizsglatokra 2015 februrjban j rendelet szletett, s a panaszfelgyelet, valamint az irodavizsglati hatskrk elkerltek a vgrehajti kamartl az
Igazsggyi Hivatalba.46
Az alapvet jogok biztosnak vizsglatai alapjn megllapthat, hogy a brsgi vgrehajtssal szemben ltalnos lett az gyfelek elgedetlensge. Avgrehajtst
krk s az adsok egymstl eltr okok miatt egyarnt elgedetlenek a brsgi
vgrehajts jelenlegi mkdsvel.
Az alapvet jogok biztosa ltal a vgrehajtk eljrsval szemben 2010 s 2014
szeptembere kztti idszakban elterjesztett, szerz ltal ismert adatokat fentebb, a
vgrehajti kamara mkdst bemutat statisztikai adatok kztt mr bemutattuk.
Ahhoz kpest, hogy a vgrehajtsi eljrs sorn mind a vgrehajtst krk, mind az
adsok szmos jogorvoslati lehetsggel rendelkeznek, tovbb a kamarnl panasz
elterjesztsre is jogosultak, az alapvet jogok biztosa eltt folyamatban volt eljrsok szma kifejezetten magasnak minsthet. Ezek az adatok is kzvetett formban
vlaszt adnak arra a krdsre, hogy a polgrok mennyire elgedettek a brsgi vgrehajtk tevkenysgvel. A2013. vben beadott kiugr szm (410) panasz cscsot
jelentett, amelybl 10 jelents is elkszlt,47 s remlhetleg a megjul vgrehajti
szablyozs s az Igazsggyi Hivatalhoz teleptett panaszfelgyelet s irodavizsglatok kialakul j gyakorlata is vltozst hoznak az alapvet jogok biztosnak hivatalnl indul eljrsok szmban.
Avgrehajti kamarban nem volt egysges panasznyilvntarts, a panaszokat
nem tervezett rendszerben, nem az elrt hatridk figyelemmel ksrse mellett (gy
a hatrid betartsa nlkl) kezeltk. Etikai Kdexet a kamara nem fogadott el.
9. tblzat. Panaszok szma 20102015
2010
2011
2012
2013
2014
2015*

*2015. februr 18-ig

OFT**
570**
582**
720**
916**
742**
0**
Jogi iroda
0
24
82
107
113
211
sszesen
570
606
802
1 023
855
211
**Minden panaszgyet a Jogi iroda kszt el
Ugyancsak nem volt egysges fegyelmi nyilvntarts sem, ahogyan a kamara ltal
vgzett irodavizsglatok eredmnyeit sem kezeltk tervezetten, nem voltak intzke Lsd az nll brsgi vgrehajtk gyvitelnek, hivatali mkdsnek s magatartsnak ellenrzsre irnyul vizsglatok lefolytatsnak rszletes szablyairl szl 25/2015. (II. 25.) Korm. rend.
s az nll brsgi vgrehajt intzkedse ellen benyjtott panaszgyek intzsrl, a panaszgyek
felgyeletrl s a fegyelmi eljrsok nyilvntartsrl szl 3/2015. (II. 25.) IM rend.
47
Lsd a korbban hivatkozott tblzat a jelen tanulmny 3.2. pontjban.
46
661
dsi tervek, a vizsglatok megllaptsait kveten nem ellenriztk azok megvalsulst, legkevsb pedig nem volt kvetkezetes fegyelmi indtsi gyakorlat a panaszgyek s az irodavizsglatok eredmnyei alapjn. A2015 els flvben megindtsra
vr 33 fegyelmi gy nagy rsze (29 db) a kamarban fekdt el, az irodavizsglatok
megllaptsaira tmaszkodva a miniszteri biztos ngy fegyelmi eljrs megindtst
kezdemnyezte. Fontos megjegyezni, hogy a 33 fegyelmi gy sszesen 11 vgrehajtt rint csupn.
Aszakrtk ellen irnyul panaszok vizsglata sorn pedig arra a megllaptsra
juthatunk, hogy a panaszok intzse szintn nem hatkony. Apanaszgyek lelnek,
elhzdnak. Avgrehajtknl ltez, tblzatba illeszthet alapos szmszaki kimutatsokkal altmaszthat elemzseket a szakrti kamara mkdsnek vizsglata sorn nem sikerlt adat hinyban sszelltani. AMISZK llspontja szerint
pedig a szakrtk ellen irnyul panaszok a gyakorlatban nagy tbbsgben visszalsszeren kerlnek alkalmazsra. (Ugyanis a pervesztes fl amely perben a szakrt kirendelsre kerlt utols mentsvrknt mg bepanaszolja a szakrtt is, htha
gy valamilyen jogorvoslatot kaphat.)
5.5. MINSGBIZTOSTSI KRDSEK A KAMARKBAN
Mind a szakrti, mind a vgrehajti kamara ttekint elemzse sorn felmerlt, hogy
a tnyleges munkavgzs minsgt inkbb a szablyozs mdostsval, szigortsval lehetne megoldani, vagy inkbb a rossz gyakorlatok j gyakorlatokk alaktsval
kellene az eredmnyesebb, etikusabb s szablyos, radsul hatkony sikert felmutat tevkenysgeket kialaktani.
Avgrehajtk tevkenysgt szablyoz normk a kzelmltban mr kiegsztsre kerltek minsgbiztostst eredmnyez rendelkezsekkel: gy tekinthetnk a
jogsz vgzettsg vgrehajtk bevonsra a rendszerbe felmen jelleggel, tovbb a ht vente trtn praxis-plyztats bevezetsre is (gy felttelezhet, hogy
nem knyelmesednek el a vgrehajtk a praxisukban, hanem folyamatos megmrettetsi stressz alatt llnak majd). Nem mellzhet tovbb a meglv kpzsek s
vizsgztatsi rend folyamatos tartalmi fejlesztse. Az Igazsggyi Hivatal ltal tvett
panaszfelgyeleti tevkenysg s az irodavizsglatoknak a legfrissebb jogi szablyozsban megjelen j szemllete is segthet a mg pontosabb, ads s egyarnt hitelezbart vgrehajtsi eljrsok menedzselshez. Vgl emltsre mlt a djrendelet
s a plyztatsi szablyok jraalkotsa, amelyek a mltnyosabb, etikusabb praxisvitelt segtik el. Ha ugyanis a vgrehajt jl vgzi a munkjt, nemcsak a hitelez, de
az ads, az igazsggy s vgs soron az egsz trsadalom elgedettebb lesz.
Az igazsggyi szakrtk esetben nemcsak a kamarai mkds monitorozsa, a
forrshinyos mkdtets megszntetse, de a kpzsek fejlesztse, a tovbbkpzsek javtsa, esetlegesen egy egszsges mentorrendszer kialaktsa is mindenkppen
a szakrti tevkenysg javulst fogja eredmnyezni. 2014 szn a felgyeletet ellt minisztriumban a szakrtk jogi alap- s tovbbkpzse megjult s bevezetsre
kerlt az etikai szemllet erstse kln etikakpzs segtsgvel. Az egyes eljrsren662
dek jrakodifiklsa sorn is kiemelt hangslyt kaphat a szakrti bizonytsra vonatkoz szablyok pontostsa, e szablyok jraalkotsa, st a szakrti intzetek reformja
is elengedhetetlen lesz a szakrti szakma s tevkenysg megjtshoz. Ha pedig az
eljrsokban kompetens s rthet, hatridben benyjtott szakvlemnyek szletnek
etikus szakrtk tollbl, akkor a hatsgi s brsgi kirendelsek sem fogjk elhzdv tenni az amgy is gyorstani szndkozott pereket. Mindezen praktikus szempontok megjelentse a jogi szablyozsban elsdlegesen a jogalkot feladata s felelssge.
Remlheten a 2016. vre vonatkoz, jragondolt szakrti trvnyek s jogszablyok
tartalmazni fognak relevns elrsokat. Ebben az esetben rmmel llapthatjuk majd
meg, hogy a kutat elemzsek s a statisztikai adatokbl sszeren s okszeren levont
kvetkeztetsek nem voltak hibavalk, a feladatellts sznvonalnak emelst segti a
jogalkots, s nem adminisztratv terhek nvelsvel akadlyozza azt.
Aszakrti s a vgrehajtsi feladatok elltsnak vizsglata sorn a polgri eljrsjog s a vgrehajtsi eljrsok szablyai is tartalmazhatnak tanulsgokat. APp.
Szerkesztbizottsgi Javaslat48 szerint a hatlyos szablyozs nem kpes megfelelni a kihvsoknak, a szakrti bizonytsra koncepcionlisan j modellt kell alkotni.
Amlyrehat reform keretben olyan gyakorlati problmkra rdemes fkuszlni,
mint a trgyalsi elvvel val sszhang hinya, a lasssg s nehzkessg, a szakrt tnybri funkcija, a felesleges szakrti bizonyts veszlye, az egyetlen szakvlemny problmja, a dialektika hinya, a br tlterheltsge, a szakmai kompetencia
ellenrizhetetlensge s a magnszakrti vlemny eltr megtlse. (Ez azon cl
elrse rdekben lesz szksges, hogy a szakrti bizonyts j szablyait sszhangba hozhassk a perrendtarts alapelveivel, a bizonyts egyb rendelkezseivel, s a
rendszert gy kellene megalkotni, hogy az segtse el az eljrsok sszer idn bell
trtn befejezst.)
6. MEGKEZDETT TALAKTSOK, LEHETSGES MEGOLDSOK

6.1. LEHETSGES MEGOLDSOK A VGREHAJTI SZERVEZETBEN
Afentiek alapjn indokolt volt az nll brsgi vgrehajti szervezet feletti felgyelet tvtele a kamartl. AVht. 2014. novemberi mdostsa 2015. mrcius 1-jvel a
kamara ltal eddig elltott felgyeleti jogokat az Igazsggyi Hivatalhoz (tovbbiakban: IH) teleptette, amelyben kiplt a vgrehajtsi eljrsban benyjtott panaszgyek
kezelsnek felgyelete s a vgrehajti gyvitel rendszeres s eseti ellenrzse.49 Az
IH jogosult lesz a jvben irnymutatst adni az nll brsgi vgrehajti szervezet
szmra, valamint fegyelmi eljrst kezdemnyezni. Afeladatok forrst tovbbra is az
ltalnos kltsgtalny jelenti, amelynek 50%-a az IH-hoz folyik be a jvben.
Az Igazsggyi Minisztrium bels szerve 2015-ben, amely a jogi szakma ltal tfogan megalkotott
perjogi szablyozsi tanulmnyok mint sszefgg kodifikcis munkaanyagok kzl az j jogszably
alapjt kpez szablyozsi javaslatokat sszehangolja, s egy egysges norma koherens rendszerv
illeszti ssze s szvegezi meg.
49
Lsd korbban hivatkozott Kormny s IM rend.-ek szerint.
48
663
Ezenkvl a vgrehajti kamara jogutdlssal megsznt. Jogutdja a vgrehajti kar

lett, amelynek minden vgrehajt automatikusan tagjv vlt. Avgrehajti kar tagjai rszt vehetnek szakmai bizottsgokban, s megvlasztjk az elnksget, valamint
vlaszthatk az elnksgi pozcira. Akar kpviseleti s irnyt szerve a hivatal,
amelynek vezetjt a miniszter nevezi ki, s aki a miniszternek tartozik beszmolsi
felelssggel. Ahivatal rendelkezik a vagyontrgyak s a pnzeszkzk felett, kirja
s lebonyoltja a vgrehajti plyzatokat.
Avgrehajtk a jvben sikeres plyzatot kveten meghatrozott idre, ht vre
szl engedlyt kapnak az igazsggyi minisztertl a vgrehajti munka elltsra.
Avgrehajti engedly lejrtval ismtelten lehet plyzni. Az a vgrehajt, aki kzmegelgedsre vgezte munkjt, plyzat nlkl ismt megkaphatja a vgrehajti
engedlyt.
Ajvben a vgrehajtnak jogi vgzettsggel kell rendelkeznie. Ajogi vgzettsg
megszerzse ktelez lesz 2022-re, amelynek megszerzsben az elrehaladst az
igazsggyi kormnyzat vente ellenrzi. Afokozatossg figyelembevtele mellett,
azok a jelenlegi vgrehajtk, akik a kvetkez ht vben elrik a nyugdjkorhatrt (65
v) nem lesznek a jogi vgzettsg megszerzsre ktelezettek, nekik jogi vgzettsg
szemlyt kell alkalmazniuk a vgrehajti irodban. Avgrehajtk, a vgrehajt-helyettesek s vgrehajtjelltek kztt jelenleg tlagosan 20% a jogi egyetemi vgzettsgek arnya. Az elmlt tz vben a vgrehajti helyek szma alig ntt, mg a jogszablyban elrt 219 vgrehajti helyet sem tlttte ki a rendszer. (A219 llshelyen
ma mr csak 183 vgrehajt dolgozik.)
Avgrehajtkat tmrt kamara tagsga 800 f. Vgrehajtnknt kb. 810 fs
adminisztratv ltszmot szmolva, tovbbi kb. 2000 f l a vgrehajtsbl mint
meglhetsi forrsbl. Akik most vgrehajtk, hibtlanul dolgoznak s csak minimlis fegyelmi esetk fordul el munkavgzsk sorn, azoknak nem kell megplyzni
jelenlegi krzetket.
Az igazsggyi kormnyzat clja, hogy 100 000 lakosra legalbb kt vgrehajt jusson, ennek rdekben nvelni kell az elrt ltszmot s be kell tlteni a most
res llshelyeket is. Ez kiegyenslyozottabb s kevsb koncentrltt teheti a vgrehajtssal sszefgg kzfeladatok elltst. (Vrhatan kb. 5060 j vgrehajti
plyzat kirsra kerl sor a 20152016. vben az orszg egsz terletn, amelyre
nemcsak a vgrehajtsban gyakorlatot szerzett jogszok, hanem a ms jogterleten
gyakorlatot szerzett gyvdek, jogtancsosok jelentkezst is vrjk.)
6.2. LEHETSGES MEGOLDSOK A SZAKRTI MKDS JAVTSRA
Aszakrti kamara mkdsi reformjra elmletben ngy lehetsges vlasz addik,

amelyre a 2015. v vgn megkezdett kodifikci eredmnyekppen elrelthatan a
2016. v folyamn mr konkrt vlaszokat is fogunk kapni:50
Lsd a korbban hivatkozott T/9782-es parlamenti iromnyszm alatt, majd pedig a 2016. vi XXIX.
tv.-t az igazsggyi szakrtkrl.
50
664
a) vagy megmarad a szakrti kamara a korbbi ktszint formjban, de annak szemlyi s tevkenysgi talaktsa, valamint finanszrozsnak jragondolsa indokolt;
b) vagy megmarad a kamara, de egy koncentrltabb, jobban ellenrizhet, a terleti
tagoltsgot szakmai differencilssal felvlt tagozds jellemzi majd, s ebbl addan kerlhetne sor a mkdsi anomlik kikszblsre (itt felttelezhet lenne a
rgi kamarnak jogutdlssal trtn talaktsa egy j egysges kamarv);
c) vagy a nemzetkzi pldkhoz hasonl rendszer alakthat ki, s megsznnek a
kamark hiszen a szakrti feladatok ellthatak e nlkl is (de ebben az esetben az
elltand kzfeladatra jogost engedlyek vagy regiszterfelttelek kidolgozsa lesz
indokolt);
d) esetleg a vgrehajti rendszerhez hasonlan a kamara jogutdlssal karr alakulna
t, s ers minisztriumi gazdlkodsi kontroll mellett folytathatn tovbb mkdst.
Attl fggen, hogy melyik stratgiai dntst hozza meg a kormnyzat, kerlhet sor
az egyb vizsglati szempontok szerinti jrakodifikcira s szerkezeti talaktsokra.
gy klnsen: 1) a szakrti tagfelvtel s kpestsek jraszablyozsra, 2) a kztestlet mkdsi forrsainak jragondolsra, 3) az etikai felelssgre vons ellenrzsre s komolyabb ttelre, 4) a szakmai minsgbiztostsi rendszerek letre
keltsre, 5) a kirendelktl szksges visszajelzsek s minsgi vlemnyek beszerzsre, 6) az igazsggyi statisztikra vonatkoz adatszolgltats kialaktsra, 7) az
eljrsi kdexekben a szakrti bizonyts jragondolsra.
Mindekzben egy j intzmnyknt megalakult az Igazsggyi Szolglatok
Jogakadmija is, amelynek az Igazsggyi Hivatal ad mkdsi kereteket. Mivel az
j eljrsjogi szablyokat meg kell ismertetni a szakmval, a minsgbiztosts rszeknt az akadmia kiemelt feladata lesz az elfogadott nagy eljrsi kdexek vagy az
j szakrti jogszablyok tltetse az rintettek kpzse tjn a gyakorlatba. Ajogakadmia vezetje az alapt nnepsgen elmondta,51 hogy az intzmny jogi, szakmai s hivatsetikai kpzseket szervez, tbbek kztt az igazsggyi szakrtk s
a vgrehajti kar tagjai rszre egyarnt. (Anagyobb ltszm hivatsrendek esetben regionlis kpzseket is tartanak, a kisebbek esetben pedig a fvrosban, illetve
Szegeden folyik majd az oktats.)
7. SSZEGZS
Aszakrti s a vgrehajti kamark mkdst idrl idre fell kell vizsglni. Egy
ilyen vizsglati elemzs mindig azt a clt kell, hogy szolglja, hogy az igazsggyi
eljrsok kompetensebben, gyorsabban, mltnyosan s igazsgosan, optimlis idn
bell s hibamentesen folyjanak, hiszen ez a trsadalom rdeke. Az igazsggybe
vetett kzbizalom fontos eleme egy j llami mkdsnek, ezrt sem lehet sz nlkl
elmenni a kzfeladatokat ellt kztestletek mkdsi anomlii mellett. Klnsen
akkor nem, ha ezek trsadalmi igazsgtalansgokhoz is vezetnek. Problmatrkpek
fellltsval kezdhet el egy szakmai kztestlet fellvizsglata, amelyet a mk 2015. oktber 12. htf, Szeged.
51
665
ds valamennyi szerepljnek kzremkdsvel s konkrt joggyakorlat-elemzs

elvgzsvel prostva clszer sszelltani. Anemzetkzi kitekint elemzsek s az
adott szakterlet trtneti elemzse is szmos tanulsggal szolglhat ehhez. Az egyes
hivatsrendek tagjai, az igazsggyi eljrsok egyb szerepli, az rdekvd szakmai szervezetek, a szablyoz jogi krnyezet s az llami kontroll egyttesen alkotjk
azt a mkdsi keretet, amelynek rszletes s idrl idre visszatr tfog, komplex,
egyttes elemz vizsglata tud rmutatni az adott kort jellemz mkdsi nehzsgekre, a trsadalmi elgedettsg vagy ppen elgedetlensg mrhet fokra.
Megllapthatjuk, hogy az egyes igazsggyi alrendszerek terletein mkd szakmai kztestletek az llam szmra fontos kzfeladatokat ltnak el. Ehhez az llam
kell mrtk finanszrozsi forrst kteles biztostani. Az igazsggybe vetett kzbizalom fontos rszt kpezik ugyanis az egyes igazsggyi eljrsok mellett azok
szereplinek, a jogszi hivatsrendeknek s a szakrti szakmai testleteknek a szervezetei is. Az esetleges mkdsi anomliik kzvetlen hatssal lehetnek az igazsggyi (brsgi, hatsgi) eljrsok konkrt eredmnyeire.
Aforrs biztostsa mellett elengedhetetlen a szakmai kamark mkdse feletti
trvnyessgi felgyeleti kontroll kell tartalmi kialaktsa s a lehetsges szankcik
vagy prevencik kvetkezetes alkalmazsa. Hinyos szablyozssal ugyanis slytalann vlik a kzfeladatok elltsa feletti kontroll, ezrt szksges a mkds visszatr elemzse.
Az igazsggyi statisztikai adatok nagyon fontos eszkzknt szolglnak a szakmai kztestletek mkdsnek elemzshez. Ezek rendszerszer gyjtse s elemzse fontos eszkz az adott feladatellts megtlshez, ezrt az adatgyjtsek hossz
tvra trtn technikai s jogi feltteleinek megteremtse elsdleges feladata a kztestletnek s felgyeleti szervnek egyarnt.
A20142015. vben a vgrehajti s az igazsggyi szakrti testlet elemzse a
felgyeletet ellt szaktrca ltal is megtrtnt. Akztestletek alaptsa ta eltelt id
ttekintsre kerlt, s az igazsggyi statisztikai adatok s a mkdsi tapasztalatok
sszegzse tjn a jogalkot megindtotta a vltozsokat. Ezen j jogszablyi rendelkezsek gyakorlati tltetse, bevezetse, tapasztalatainak sszegzse s a megvltoztatott mkds utelemzse is szksges lesz nhny v elteltvel ismt, ppen
ugyangy, ahogyan valamennyi kzfeladatot ellt testlet idrl idre trtn elemz vizsglata is indokolt.
Az igazsggyi szakrti kamara s a szakrti tevkenysg jraszablyozsa a
jelen tanulmny elkszlte kzben, vgl a 2016. vi 64. szm Magyar Kzlnyben
megjelent 2016. vi XXIX. tv. az igazsggyi szakrtkrl ltal els lpsknt
megvalsult. Egysges, ktszint tagozdstl mentes szakrti kamara kerlt megalaktsra, valamint a szakrti tevkenysg szmos rszletben is megjult, gy pldul a statisztikai adatszolgltatsban, a fegyelmi eljrs kialaktsban a korbbi
etikai szint szablyozottsg helyett, s minsgbiztostsi kvetelmnyek megjelensben a trvnyi szint jogalkotsban. Akamara finanszrozsi forrsaknt pedig
egy j talny djttel is beptsre kerlt a djjegyzkbe. Msodik lpsknt pedig az
e trvny vgrehajtsi rendeleteinek s kiegszt szablyainak rendeleti szint megalkotsa is folyamatban van.
666
CZOBOLY GERGELY
KZJEGYZK
Jelen tanulmny a kzjegyzi szakma szablyozsnak s mkdsnek lerst s rtkelst clozza. Az elvgzett vizsglatok alapjn egy magas szakmai presztzs s a funkci
elltshoz szksges anyagi felttelekkel rendelkez szervezet kpe trul elnk. Aszervezet az adatok alapjn rendelkezik a feladatai elltshoz szksges anyagi s szemlyi felttelekkel.
Akzjegyzknek az utbbi vekben jelents kihvsokkal kellett megbirkzniuk. Egyrszrl fel
kellett lltaniuk s zemeltetnik kellett a fizetsi meghagysos eljrsok elektronikus rendszert, msrszrl a recesszi kvetkeztben keletkez j feladatokkal s a bevteleiket rint nehzsgekkel is meg kellett birkzniuk. Tevkenysgket ugyanakkor jelentsebb kritikk
nlkl vgzik, bels gyelosztsuknak s viszonylag magas bevteleiknek ksznheten az
gyek elhzdsa nem jellemz.
Aszervezeti sszettel alapjn elmondhat, hogy a nagyobb ltszm s bevtel irodk Budapestre koncentrldnak s a ltszmadatok alapjn megllapthat a Budapesti
Kzjegyzi Kamara dominns helyzete is. Anyeresgessgi mutatk alapjn azonban
viszonylag hasonl adatokkal tallkozhatunk, ha a Budapest-vidk prhuzamban nzzk az
tlagokat, ez azonban egyes kzjegyzi irodkat tekintve megtveszt lehet.
Avizsglatok alapjn megllapthat, hogy a jelenlegi jogszablyi keretek mellett a kzjegyzi kar nem volt kpes megakadlyozni a devizahitel-vlsghoz vezet esemnyeket.
Akzjegyzi okiratba foglals sajtossgbl fakad s a brsgokkal val hivatalos kommunikci hinya miatt a hasonl jogi helyzetek a jvben sem kerlhetk el. Ennek megakadlyozshoz javasoljuk jogegysgi eljrs kezdemnyezsi jogot biztostani a kzjegyzi kamarnak.
Akzjegyzk munkjnak lerst s vizsglatt a jelents (report) mfajnak megfelelen ksreljk meg. Akzjegyzi munka ilyen md rtkelse azonban korltokba tkzik, egyrszrl a szakma mkdsre vonatkoz nyilvnosan elrhet statisztikai adatok rszleges hinya, msrszrl pedig a kzjegyzi szakmval szembeni
kritikk hinya miatt. Astatisztikai adatok korltozottsga miatt a vizsglati lehetsgek behatroltak. Akritikk hinya pedig egy rtkel munknl azrt jelent nehzsget, mert a szakma jelentsebb botrnyok s kritikk nlkl mkdik, gy jelen
667
tanulmnyban ezekre a kritikkra sem ptkezhetnk. Ennek ellenre arra tesznk

ksrletet, hogy a szablyozs ismertetse helyett a kzjegyzi szakma helyzetnek
s mkdsnek a vizsglatt vgezzk el.
1. AKZJEGYZK STTUSNAK MEGTLSE

Akzjegyzk Paczolay Pter szerint a magyar alkotmnyos joggyakorlat alapjn
kzhatalmat gyakorl szemlyeknek minslnek.1 Az AB a 108/B/1992. sz. s a
944/B/1994. sz. hatrozatban is kitrt erre, s az utbbi hatrozatban gy fogalmazta ezt meg, hogy a kzjegyzi tevkenysg az llam igazsgszolgltat tevkenysgnek rszt kpezi. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a helyzetk megegyezne a brsgokval. Akt hivatsrendnek eltr feladatai vannak, amelynek
kvetkeztben mind sttuszukban, mind mkdskben jelents klnbsgek figyelhetk meg. Szcsnyi-Nagy Kristf foglalja ssze a kzjegyzi szakma szerept s
brsgokhoz val viszonyt:
[a] latin tpus kzjegyzsg ezer ves trtnete nem szl msrl, mint a brsgok
tehermentestse cljbl brsgi de nem tlkezsi hatskrk folyamatos tvtelrl. Magt az intzmnyt is a brsgok leterheltsge hozta ltre a 1112. szzadban szak-Itliban, s ha jobban megvizsgljuk, szinte minden kzjegyzi hatskrben kimutathat a brsgi eredet.2
Kbls Adl szerint:

[az] Alkotmnyhoz ktden kialakult, de az Alaptrvny hatlya alatt is kvethet
(kvetend) alkotmnybrsgi gyakorlat a kzjegyzkre mint a tg rtelemben vett
igazsgszolgltats rszeknt mkd, a jogllamisg megteremtsben aktv szerepet jtsz, a brkhoz kzelt fggetlensggel s prtatlansggal krlvett jogszolgltatkra tekint, akiknek elsdleges feladata a jogvitk hatkony megelzse. Akzhatalom gyakorlsbl ugyanakkor a kzjegyzk nem az llamszervezet rszeknt, nem
azzal fggelmi viszonyban llva, hanem ktelez kamarai tagsg mellett, s szigor szakmai kvetelmnyeknek megfelelve szellemi szabadfoglalkozsknt veszik ki
rszket.3
Szcsnyi-Nagy Kristf a Legfelsbb Brsg a kzjegyz kzokirat-kszt tevkenysgvel okozott krokrt val felelssgrl szl 3/2004. Polgri jogegysgi hatrozatt idzi a kzjegyzi tevkenysg igazsgszolgltatsi jellegnek a bemutatsnl.
Paczolay Pter: Akzjegyzk alkotmnyos helyzete. Akzjegyzk s a kzhatalom Kzjegyzk

Kzlnye 1/2013. 13.
2
Szcsnyi-Nagy Kristf: Akzjegyz jogllsa s a fizetsi meghagysos eljrs Kzjegyzk Kzlnye
2013/Klnszm. 64.
3
kbls Adl: Akzjegyzk s az Alaptrvny Magyar Jog 3/2014. 136.
1
668
Kzjegyzk
Akzjegyzsg intzmnye az igazsgszolgltatsnak az a rsze, amelynek clja a

jogvitk kialakulsnak megelzse, a jogi prevenci. [...] [A] kzjegyz kzjogi jogllst tekintve nagyon kzel ll a br (az gysz) jogllshoz. AKjtv.-nek a kzjegyzi kinevezs feltteleire (17. ), az sszefrhetetlensgre [7. (1) bek.], az elvrhat magatarts tanstsra (8. ), az thelyezs tilalmra [20. (1) bek.], a szolglat
fels korhatrra (22. f) pont) vonatkoz szablyai lnyegben azonosak a brra
vonatkoz ugyanilyen szablyokkal. Akzjegyz kizrsra a Polgri perrendtartsnak a br kizrsra vonatkoz szablyait kell alkalmazni (4. ). Akzjegyzi hivats
is sszeegyeztethetetlen a politikai letben val rszvtellel (24/A. ). [...] Akzjegyz
a brhoz hasonlan fggetlen, mert csak a trvnynek van alrendelve, s nem utasthat [2. (1) bek.]. Akzjegyz tevkenysghez kzhitelessg [1. (1) bek.], szemlyhez pedig kzbizalom (8. ) fzdik. Akzjegyznek prtatlannak s rszrehajlstl mentesnek kell lennie [1. (1) bek., 2. (2) bek.].4
Afentiekbl teht megllapthat, hogy a magyar jogrend kzhatalmat gyakorl szemlyknt tartja szmon a kzjegyzket. Akzhatalom fogalmnak megtlse azonban eltr lehet az eurpai jog, klnsen az EUMSz 49. cikkt tekintve.5 Az Eurpai
Uni Brsga korbbi tleteiben rmutatott, hogy pldul Nmetorszgban is sszefrhetetlen a letelepeds szabadsgval, hogy llampolgrsghoz kssk a kzjegyzv vlst. Az Eurpai Uni Brsgnak llspontja szerint, mg ha a kzjegyzi
tevkenysgek kzrdek clokat szolglnak is, akkor sem minsl a tevkenysgk az eurpai jog szempontjbl kzhatalom gyakorlsnak.6 Az Eurpai Bizottsg
2015-ben Magyarorszggal szemben is megindtotta a ktelezettsgszegsi eljrst.
Imre Mikls s Korom goston kzs tanulmnyukban gy foglaltak llst, hogy
br ahhoz, hogy egy tevkenysg kzvetlen s sajtos mdon ktdjn a kzhatalom gyakorlshoz, szksges bizonyos knyszert eszkzk alkalmazsnak, illetve
bizonyos mrlegelsi s dntsi jogkr gyakorlsnak bizonytsa.7 Ezzel vlemnyk
szerint a vizsglt tagllamokban a kzjegyzk nem rendelkeztek, de Magyarorszgon
a hagyatki eljrsban s a fizetsi meghagysos eljrsban betlttt szerepk miatt
rendelkeznek, gy az llampolgrsgi kikts igazolhat lehet.8
Az Eurpai Brsg ms vonatkozsban, a C-32/14. sz. az ERSTEBank Hungary
Zrt. s Sugr Attila kztti gyben foglalkozott a magyar kzjegyz feladatval s
az igazsgszolgltatsban betlttt funkcijval. Az Eurpai Brsg lnyegben arra
kereste a vlaszt, hogy alkalmazni kell-e a kzjegyzi okiratok vgrehajtsnak elren Szcsnyi-Nagy (2. lj.) 59.
Ez a helyzet a jvben vltozhat, hiszen az Eurpai Bizottsg 2015-ben az Eurpai Uni Brsghoz
fordult azrt, mert a magyar jogszablyok llampolgrsghoz ktik a kzjegyzv vlst.
6
Belgiummal, Franciaorszggal, Luxemburggal, Ausztrival, Nmetorszggal, Grgorszggal s
Portuglival szembeni (C-47/08, C-50/08, C-51/08, C-53/08, C-54/08, C-61/08. s C-52/08. sz.)
gyekben az Eurpai Brsg megllaptotta, hogy a kzjegyzv vlsnak llampolgrsghoz val ktse a letelepeds szabadsgt srti, ugyanis egyrszrl az llampolgrsgon alapul htrnyos megklnbztetsnek minsl, msrszrl pedig a tevkenysg jellege alapjn nem minsl kzhatalmi tevkenysgnek, gy nem esik az eurpai jogban foglalt kivtel al.
7
Imre Mikls Korom goston: Megkvetelhet-e az llampolgrsg a kzjegyzi szakma gyakorlshoz? Kzjegyzk Kzlnye 4/2011. 10.
8
ImreKorom (4. lj.) 10.
4
5
669
delsvel sszefggsben is a brsgokra megllaptott kvetelmnyeket. Atisztessgtelen szerzdsi kiktsekkel sszefggsben a brsgi eljrsra vonatkozan az
Eurpai Brsg gyakorlatban szmos elvrs kristlyosodott ki, amelyeket eddig
csak brsgokra alkalmazott a testlet. Az Eurpai Brsg megltsa szerint: meg
kell llaptani, hogy ezen tlkezsi gyakorlat a brsgi funkcik gyakorlsnak sajtos keretbe illeszkedik, s tekintettel a brsgi s a kzjegyzi funkcik kztti alapvet klnbsgekre, a kzjegyzkre nem vonatkozhat.9 Ennek megfelelen a testlet
nem llaptott meg a brsgokhoz hasonl feladatkrt az eurpai jog rvnyestsben a kzjegyzknek. Ahogyan lthattuk, ebben a tekintetben az Eurpai Uni
Brsgnak gondolatmenete egybecseng a kzjegyzkrl alkotott magyar jogirodalom megtlsvel, miszerint a kzjegyzknek br a brsgokhoz ugyan kapcsoldik
a feladatuk, de ms a funkcijuk.
2. AKZJEGYZK SZAKMAI S TRSADALMI MEGTLSE

Arendszervlts utn a brsgi szervezetrendszeren kvl mkd kzjegyzi szakmnak magas a trsadalmi megbecsltsge, amely a viszonylag szk ltszmnak, a
relatv magas jvedelmi viszonyainak s a tevkenysgbl fakad kzhatalmi jellegnek is ksznhet. Akzjegyzi hivatsrendben a kzjegyzk ltszmt jogszably
korltozza (numerus clausus rvnyesl) s arra a vllalkozs szabadsga nem terjed ki.10 Gazdlkodsukban mgis jelents szabadsggal rendelkeznek s tevkenysgk vgzse sorn profitorientltan tudnak gazdlkodni.11 Parti Tams szerint
[a] kzjegyzi eljrsokban elvknt s elvrsknt jelentkezik az nfenntarts, a kzjegyz a fent emltett djszabsban rendelt djakbl sajt vagyoni kockzatra kteles mkdse feltteleit biztostani. Ugyanakkor a hivats gyakorlsa sorn a szemlyi felelssg elve biztostja azt, hogy ez a tevkenysg rajta szmonkrhet legyen.
Akzjegyz a mkdse krben okozott kr megtrtsrt a Polgri Trvnyknyv
szablyai szerint felel, kteles legalbb tvenmilli forint rtk felelssgbiztostst
ktni, s azt kzjegyzi mkdsnek tartama alatt fenntartani.12
Akzjegyzi szakma ltszmt, sszettelt s a kamark kztti megoszlst a k

vetkez brk szemlltetik.
C-32/14. sz. az ERSTEBank Hungary Zrt. kontra Sugr Attila gyben 2015. oktber 1-jn hozott tlet
[EBHT mg nem tettk kzz] 47. pontja.
10
944/B/1994. AB hat.
11
Br az AB a 944/B/1994. AB hat.-ban kimondta, hogy: a kzjegyz rdemi tevkenysge nem gazdasgi jelleg tevkenysg, hanem az llam igazsgszolgltat funkcijnak egyik vgrehajtjaknt hatsgi jogalkalmaz tevkenysg, amely terleten pedig nem rvnyeslhetnek a jogalanyoknak vllalkozshoz val alkotmnyos alapjogai. Ez ugyanakkor nem jelenti azt, hogy a kzjegyzk ne vgeznnek
tnylegesen gazdasgi tevkenysget s ennek eredmnyeknt ne lenne adzs alapjul is szolgl profitjuk, a testlet csupn azt emelte ki, hogy nem ez a meghatroz jellegzetessge a tevkenysgknek.
12
Parti Tams: Ars poetica Notarialis in Varga Istvn (szerk.): Codificatio processualis civilis: studia in
honorem Nmeth Jnos II. (Budapest: ELTEEtvs 2013) 313.
9
670
Kzjegyzk
1. bra. Akzjegyzi kar ltszmarnyai 2014

Kzjegyz
Helyettes
Jellt
400
350
300
250
200
150
100
50
0
Budapesti
Kzjegyzi
Kamara
Gyri
Kzjegyzi
Kamara
Miskolci
Kzjegyzi
Kamara
Pcsi
Kzjegyzi
Kamara
Szegedi
Kzjegyzi
Kamara
122
42
55
41
51
177
36
48
28
49
66
14
16
22
Forrs: Magyar Jogsz Egylet Jogsznapl, 2014
2. bra. Terleti kamark ltszmarnyai (kzjegyzk)

16%
Szegedi Kzjegyzi
Kamara
39%
Budapesti Kzjegyzi
Kamara
13%
Pcsi Kzjegyzi
Kamara
18%
Miskolci Kzjegyzi
Kamara
14%
Gyri Kzjegyzi
Kamara
671
3. bra. Terleti kamark ltszmarnyai (kzjegyzk, helyettesek, jelltek)

16%
Szegedi Kzjegyzi
Kamara
47%
Budapesti Kzjegyzi
Kamara
10%
Pcsi Kzjegyzi
Kamara
15%
Miskolci Kzjegyzi
Kamara
12%
Gyri Kzjegyzi
Kamara
Afenti brkbl lthat, hogy a Budapesti Kzjegyzi Kamara a ltszmadatok alapjn a legjelentsebb, amely klnsen a helyettesekkel s jelltekkel egyestett adatok fnyben szembetn. Ez utbbi adatok esetben a teljes ltszm majdnem felt
(47%) teszi ki ez a kamara. Az egyes rgik kztt abbl a szempontbl is lnyeges az
eltrs, hogy milyen nagy egy-egy iroda, abban hny helyettessel s jellttel dolgozik egytt a kzjegyz. Erre vonatkoz statisztikai mutatkat a kvetkez brk tartalmaznak. Mg Budapesten 5 fsnl nagyobb irodkbl is tbbet tallhatunk, vidken
ezeknek a szma viszonylag csekly, itt jellemzbb az egy kzjegyz s egy helyettes sszettel.
4. bra. Kzjegyzi irodk mrete 5. bra. Munkatrsak szma alapjn val megoszls
Budapesti Kzjegyzi Kamara
Vidki kzjegyzi kamark
14% (5+ f)
13% (1 f)
7% (4 f)
3% (5+ f)
28% (1 f)
22%
(3 f)
18%
(4 f)
34%
(2 f)
21% (3 f)

672
40% (2 f)
Kzjegyzk
Akzjegyzi irodk jvedelmi viszonyaival kapcsolatosan tz budapesti s t vidki

kzjegyzi irodt vizsgltunk meg a 2013-as s 2014-es vekre vonatkozan kzztett
eredmnykimutatsuk alapjn. Az albbi tblzat nem konkrt irodk bevteleit s
eredmnyadatait tartalmazza, hanem a kivlasztott irodk adatainak tlagait. Avizsglat sorn kzjegyzi irodkat tudtunk csak megvizsglni, ugyanis azoknak az ves
beszmolja rhet el nyilvnosan. gy teljes kpet nem tudunk alkotni a kzjegyzi
mkdst illeten, hiszen a nem irodaknt mkd kzjegyzknek valsznleg msok
a mutati. Az irodkat vletlenszeren vlasztottuk ki, s azok adatait tlagoltuk.
1. tblzat. Budapesti s vidki kzjegyzi irodk bevteli s eredmnyadatainak
tlaga a 2013-as s 2014-es vekre (EFt)
2013
Budapest
Bevtel
114 320 Ft
Eredmny
31 727 Ft
rbevtel-arnyos nyeresg
29%
2014
Bevtel
101 918 Ft
Eredmny
26 706 Ft
rbevtel-arnyos nyeresg
27%

Forrs: Igazsggyi Minisztrium Elektronikus Beszmol Portl
Vidk
71 866 Ft
20 580 Ft
29%
65 499 Ft
13 344 Ft
21%
Afenti adatokbl kt kvetkeztets vonhat le. Egyrszrl, hogy br Budapesten

s vidken egyarnt cskkent az rbevtel-arnyos nyeresge a kzjegyzi irodknak, a vizsglt irodk esetben vidken nagyobb mrtk cskkens figyelhet meg.
Msrszrl lthat, hogy 2013-ban az tlagadatokat tekintve hasonl rbevtel-arnyos nyeresget produkltak a kzjegyzi irodk Budapesten s vidken is, ami 2013ban 29% volt. Ez az adat azt jelzi, hogy a bevtelek s kltsgek arnyaiban hasonl
arny nyeresget termelnek az irodk. Ugyanakkor a vizsglt irodk esetben jelents eltrsek mutatkoztak a klnbz kzjegyzi irodk kztt mind Budapesten,
mind vidken. Budapesten 2014-ben a legmagasabb rbevtel-arnyos nyeresg 46%,
mg a legalacsonyabb 16% volt. Vidken ugyanez 34% s 8% volt 2014-ben. Afenti
tlagokbl teht nem lehet arra kvetkeztetni, hogy minden iroda hasonl profitrtval dolgozik, ezek az adatok ipargi tlagknt kezelendk.
Br az arnyszmok hasonlak, Budapesten mind a bevtel, mind az eredmny
volumene lnyegesen nagyobb a vidkinl. Mg Budapesten az tlagos bevtel 114
320 000 forint volt, addig vidken ennl alacsonyabb, 71 866 000Ft. Itt is megfigyelhet azonban, hogy az egyes rgikon bell is lnyeges eltrsek lehetnek konkrt irodk kztt. Alegmagasabb bevtel 2013-ban Budapesten 178 803 000 Ft volt,
mg vidken a legmagasabb 94 363 000 Ft, a legalacsonyabb bevtel ezzel szemben
Budapesten 56 731 000 Ft volt, vidken pedig 58 950 000 Ft.
Akzjegyzi irodk s a Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara a bevteleiknek
ksznheten kpesek voltak folyamatosan fejleszteni, s mind a szemlyi, mind a
trgyi feltteleket biztostani ahhoz, hogy szolgltatsaikat magas sznvonalon tudjk
vgezni. Afejlesztsi lehetsgekre j plda, ahogyan az ingsgokat terhel zlogjoghoz, valamint 2009-tl a fizetsi meghagysok mkdtetshez szksges elekt673
ronikus rendszereket zembe helyeztk s mkdtetik. Akzjegyzi kamara sajt

szakmai folyiratokat ad ki s rendszeresen konferencikat szervez a kzjegyzk napraksz tudsnak fenntartsa rdekben.
sszessgben elmondhat, hogy a kzjegyzk a jogi szakmn bell megbecslt
helyet foglalnak el, a szolgltatsaik vgzshez szksges szemlyi s trgyi felttelekkel rendelkeznek.
3. AKZJEGYZI MUNKA JELLEGZETESSGE

Akzjegyzi munka13 kettssget mutat, egyrszrl a feladataik sorn fggetlenl
ktelesek eljrni s kzhatalmi, vagy ahhoz szorosan kapcsold feladatokat ltnak
el, mikzben gazdlkodsukat a piaci viszonyok jellemzik. Ez monopolisztikus piacnak mondhat, hiszen a kzjegyzi karon kvl arra msok nem lphetnek be, a kzjegyzi tevkenysget msok nem vgezhetik. Egyes szolgltatsoknl a kzjegyzk
kztti verseny kialakulhat, gy klnsen a kzjegyzi okiratba foglals esetben,
ms szolgltatsaiknl viszont mg egyms kztt sincs verseny, ugyanis azok illetkessghez ktttek. Akzjegyzi okiratba szerkesztsnl annak ellenre kialakulhat
a verseny, hogy jogszably alapjn a kzjegyz helyszni eljrst csak az illetkessgi terletn folytathat.
Akzjegyzk klasszikus tevkenysgi krbe tartozik a hagyatki eljrsok lefolytatsa, valamint a kzjegyzi okirat killtsa, amely 2010-ben kiegszlt azok vgrehajtsi zradkkal val elltsval is. Ugyanakkor a klasszikusnak mondhat
tevkenysgi krk mell 2009-ben egy olyan feladatot is kaptak, amely ms jogrendszerek megoldsaitl alapveten eltr. Akorbban a brsgi hatskrbe tartoz fizetsi meghagysos eljrsok ugyanis tkerltek a kzjegyzk hatskrbe. Ennek valsznleg sokkal inkbb praktikus, mintsem dogmatikai oka volt, ugyanis a kzjegyzi
kamara rendelkezett a rendszer elektronikus mkdtetshez szksges technikai s
szakmai httrrel. Az elmlt vek tapasztalata azt mutatja, hogy az j feladatot a kz Akzjegyzi nemperes eljrsokba a hagyatki eljrs, a kzjegyzi okiratszerkeszts s a fizetsi meghagysos eljrs mellett egyb eljrsok is a kzjegyzi hatskrbe tartoznak: a) a kzjegyz eltti elzetes
bizonyts (Kzjnptv. 1720. ); b) az igazsggyi szakrt kirendelse kzjegyzi eljrsban (Kzjnptv.
2127/A. ); c) rtkpapr s okirat semmiss nyilvntsa (Kzjnptv. 2836. ); d) a bejegyzett lettrsi kapcsolat kzjegyz ltali megszntetse (Kzjnptv. 36/A36/D. ); e) vgrehajts elrendelse kzjegyzi okirat, marasztalst tartalmaz kzjegyzi hatrozat, kzjegyz ltal jvhagyott egyezsg alapjn [Vht. 16. a) pont s 23/C. ]; f) vgrehajtsi tanstvny killtsa (Vht. 31/C. , Brsszel I. r., EU
Vh-Okirat-R.); g) a Vgrendeleti Orszgos Nyilvntarts (tovbbiakban: VONY) vezetse [Kzjtv. 135.
(4) bek.]; h) a Zlogjogi Orszgos Nyilvntarts (tovbbiakban: ZONY) vezetse [a Polgri Trvnyknyv
hatlybalpsrl s vgrehajtsrl szl 1960. vi 11. tvr. (tovbbiakban: Ptk.) 47. s 47/A. , a zlogjogi nyilvntarts rszletes szablyainak megllaptsrl szl 11/2001. (IX. 1.) IM rendelet]; i) az egyedi azonostsra ktsget kizran alkalmas ing dolgok zlogjogi nyilvntartsnak (tovbbiakban:
gkZONY) vezetse [Ptk. 47. s 48/A. , [644] az egyedi azonostsra ktsget kizran alkalmas ing
dolgok zlogjogi nyilvntartsnak rszletes szablyairl szl 80/2009. (XII. 28.) IRM rend. (tovbbiakban: gkZONYr.)]; valamint j) az lettrsi Nyilatkozatok Nyilvntartsnak (tovbbiakban: NYNY) vezetse (Kzjnptv. 36/E36/G. ). Szcsnyi-Nagy Kristf: Akzjegyzi nemperes eljrsok in Varga
Istvn (szerk.): Apolgri nemperes eljrsok joga (Budapest: ELTEEtvs 2012), www.tankonyvtar.
hu/hu/tartalom/tamop425/2011_0001_527_polgari_nemperes_eljarasok/ch06s05.html.
13
674
Kzjegyzk
jegyzk kielgten vgzik s nagyobb fennakadsok nlkl zemel a rendszer. Kritika

ezzel kapcsolatosan nem a kzjegyzket, hanem a brsgokat rheti. Hiszen a teljesen elektronikusan mkd kzjegyzi szakasz nehzkesen illeszkedik a polgri perrel, ugyanis a brsgok jelenleg mg nem tudjk kezelni az elektronikus aktt, gy
azokat szmukra ki kell nyomtatni.
Az gyrkezsek alapjn a kzjegyzi bevtelek egy rsze llandnak tekinthet, gy
klnsen a hagyatki eljrsok s egyb, a terleti illetkessgkhz ktd munkkbl szrmaz bevtelek nem fggnek a gazdasg vltozstl. Abevteleik msik rszre mr hatssal vannak a gazdasgi folyamatok, ugyanakkor a klnbz tevkenysgeikre ms-ms befolyssal van a gazdasgi konjunktra s a recesszi. Mg a kzjegyzi
okiratba foglalsbl szrmaz bevteleknek felttelezheten a konjunktra a kedvez,
hiszen a vllalkozsoknl a fejlesztsekhez, a vsrlknl pedig a fogyasztshoz szksges hiteleket a bankok kzjegyzi okiratba foglaltatjk. Ez jelents bevteli forrst jelentett az elmlt vtizedben a kzjegyzi szakma szmra. Ezzel ellenttesen, abbl lehet
kiindulni, hogy recesszik idejn a nem fizet adsokkal szembeni fizetsi meghagysos eljrsok szma nvekszik, ami ma mr ugyancsak kzjegyzi hatskrbe tartozik.
6. bra. Kzjegyzi gyek szmnak alakulsa 20102014 kztt
Kzjegyzi okirat
Hagyatki eljrs (rkezett)
Benyjtott FMH-krelmek
600 000
500 000
400 000
300 000
200 000
100 000
2010
2011
2012
2013
Forrs: Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara statisztikja a 20102014-es vekre

205 724
212 602
287 989
199 379
2014
165 785
117 803jl lthat,

118
154 br a hagyatki
125 919 eljrsok
124s
790
119 865
Afenti adatokbl
hogy
a fizetsi meghagysos eljrsok
szmban
nem
lnyeges
vltozs 2012
okira280
020
549trtnt
737
549 897
551ta,
545 a kzjegyzi
556 261
tok kibocstsa 2012-rl 2013-ra drasztikusan visszaesett, amely cskkenst a 2014es vben is megfigyelhetnk. Akorbban lert felttelezst, miszerint a recesszi
675
nagyobb szm fizetsi meghagys kibocstshoz vezetett volna, nem olvashat ki

egyrtelmen az brkbl. Ennek az oka persze lehet az, hogy a recesszis hats mr
rvnyeslt akkor, amikor ezt az eljrst tvettk a kzjegyzk. Az mindenesetre ltszik, hogy a kzjegyzi okiratszerkesztsek szmt a tbbi eljrs nem ellenslyozta, amit az elz pontban ltott bevteli adatok is altmasztanak. Mik dm szerint:
Abanki hitelpiacok befagysa a hitel- s ezekhez kapcsold biztostki jogviszonyok
drasztikus cskkenst eredmnyezte. [] Afentiek alapjn sajnlattal kell kijelentennk, hogy az gyleti okiratok drasztikus cskkense szmos kzjegyzi iroda mkdkpessgt veszlyezteti.14
Kzjegyzk nemperes eljrsaiban ellenttben pldul a brsgokkal az gyek

elhzdsa nem jellemz, amely egyrszrl a kielgt szemlyi s technikai feltteleknek s a fizetsi meghagysos eljrsok szablyozsba beiktatott sajtos gyelosztsnak is ksznhet. Afizetsi meghagysos eljrsrl szl 2009. vi L. tv. 9.
-a alapjn az elektronikus ton elterjesztett fizetsi meghagys kibocstsa irnti krelmek elosztsa a MOKK rendszernek alkalmazsval a kzjegyzi szkhelyek
kztt egyenl arnyban trtnik. Ugyanakkor a kzjegyz krheti a mentestst,
ha tl sok fizetsi meghagys kibocstsa irnti krelmet nyjtanak be papr alapon,
vagy szban. Akzjegyz a mentests idszakban s az azt megelz tizent napban j gyet nem kap, a folyamatban lv gyekben pedig szksg esetn gondoskodnia kell a helyettestsrl. Ennek az intzmnynek ksznheten a kzjegyzknl
megvannak azok a technikai megoldsok, hogy a tlterheltsget elkerljk.
Hosszabb gyintzs a hagyatki eljrsokat tekintve figyelhet csak meg, amelynek az oka azonban jellemzen nem a tlterheltsg vagy a technikai eszkzk hinya,
hanem egyb okokban rejlik. Annak meghatrozsa, hogy ehhez milyen okok vezethetnek, jelen tanulmny kereteit meghaladja, azok vizsglata kln kutats keretben elemezhet.
7. bra. Hagyatki gyek eljrsi idtartama 2014-ben
36 hnap (20 074) 17%
612 hnap (7 148) 6%

1 v felett (2 197) 2%
2 v felett (680) 0%
03 hnap (88 514) 75%
Forrs: Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara statisztikja a 2014. vre

Mik dm: Kzjegyzi okiratok a brsgi tlkezs tkrben Kzjegyzk Kzlnye 2/2011. 22.
14
676
Kzjegyzk
2. tblzat. Folyamatban maradt hagyatki gyek 20102014
2010
2011
2012
2013
1 ven tli
6 884
1 184
1 341
1 244
2 ven tli
2 314
360
459
519
5 ven tli
947
42
43
24

Forrs: Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara statisztikja a 20102014-es vekre
2014
1 458
799
104
A2014-es adatokbl jl lthat, hogy a hagyatki eljrsok 75%-t hrom hnapon

bell, 98%-t pedig egy ven bell lefolytatjk. Ugyanakkor nem tekinthet elhanyagolhatnak a 680 darab kt ven fell befejezett eljrs, amely azzal kiegsztve ad
teljes kpet, hogy 2014-ben tovbbi 799 darab kt ven tli s 104 darab t ven tli
gy maradt lezratlan.
4. KZJEGYZI OKIRATOK SZEREPE A DEVIZAKLCSNKBEN

Akzhitelessg s vgrehajthatsga miatt a bankok elszeretettel foglaltattk s
jelenleg is foglaltatjk kzjegyzi okiratba klcsnszerzdseiket. Akzjegyzi okirat
zradkolsval a hitelez elkerlheti az vekig is eltarthat pereskedst s vgrehajtsi eljrsban kvetelse viszonylag rvid idn bell kielgtst nyerhet. ppen ezrt
foglalja a kzjegyz a felek felkrsre kzjegyzi okiratba a klcsnszerzdst.15
Adevizaalap klcsnszerzdsekkel s az azokban a Kria ltal tisztessgtelennek
minstett kiktsekkel kapcsolatosan16 a sajtban felmerlt a kzjegyzk szerepnek a krdse is.17 Adevizaalap klcsnk kzjegyzi okiratba foglalsa a kzjegyzknek jelents bevteli forrsa volt veken keresztl, s a hitelkihelyezsek cscsn
ez jelents szm szerzdst jelentett szmukra. Ebben a fejezetben azt kvnjuk
krljrni, hogy a kzjegyzi okiratba foglalsnak mi a funkcija, ezt az elmlt vek
tapasztalatai alapjn be tudta-e tlteni, s ha nem, akkor ez mire vezethet vissza.
Harsgi Viktria szerint
[] a kzjegyzi okiratszerkesztsi tevkenysggel valjban az annak sorn kvetett, szigoran szablyozott eljrsi rend kvetkeztben egy n. ex ante (elzetes)
jogi kontroll valsul meg. Ezzel szembellthatjuk a brsgi (fkpp peres) eljrsokat, melyek ex-post (utlagos) vitarendezst jelentenek.18
Annak rdekben, hogy ez az elzetes kontroll megvalsuljon, a trvny a kzjegyzi okiratot kzhitelessggel, teljes bizonytervel s bizonyos esetekben kzvetlen
Ferenczy Rka: Adeviza alap klcsnrl szl szerzds vgrehajtsi zradkolsnak problematikja Kzjegyzi Kzlnye 3/2012. 20.
16
2/2014. sz. PJEhat.
17
Nagy Lszl Nndor: Devizahitelesek: felelsek-e az jbl feladatot kap kzjegyzk? Privatbankar.
hu 2014. jnius 11. Lsd privatbankar.hu/penzugyek/devizahitelesek-felelosek-e-az-ujbol-feladatot-kapo-kozjegyzok-269665.
18
Harsgi Viktria: Megelz jogvdelem a kzjegyz okiratszerkeszt tevkenysge Kzjegyzk
Kzlnye 2/2014. 36.
15
677
vgrehajthatsggal ruhzza fel,19 valamint a kzjegyzi eljrsba szmos garancilis szablyt pt bele.
Akzjegyz egyrszrl kteles rszrehajlstl mentes tjkoztatst nyjtani s
kteles az gyfl vals akaratt megvizsglni. Akzjegyzkrl szl 1991. vi XLI. tv.
(tovbbiakban: Ktv.) 120. (1) bekezdse alapjn a kzjegyzi okirat elksztse alkalmval a kzjegyz ktelessge, hogy tjkoztassa a felet a joggylet lnyegrl s jogi
kvetkezmnyeirl. Szcsnyi-Nagy Kristf szerint a ms, latin tpus kzjegyzsggel
rendelkez llamok kzjegyzivel ellenttben, akik tancsadst nyjtanak a feleknek,
a magyar kzjegyz a felek eslyegyenlsgnek biztostsval kioktatssal segti
ket jogaik gyakorlsban s ktelessgeik teljestsben, amely a bri tjkoztatssal rokon intzmny.20 Akzjegyz a fl akaratval val egyezs vizsglatt a kzjegyzi okirat felolvassval valstja meg. Afl akaratval val egyezsg megllaptsnak a felolvasson tli msik eszkze az okirat tartalmnak megmagyarzsa.21
AKtv. 3. (1) bekezdse alapjn a kzjegyz kteles megtagadni a kzremkdst, ha az ktelessgeivel nem egyeztethet ssze, gy klnsen, ha kzremkdst
olyan joggylethez krik, amely jogszablyba tkzik, vagy jogszably megkerlsre irnyul, illetleg amelynek clja tiltott vagy tisztessgtelen.
Ezek fnyben kt krds tehet fel. Egyrszrl a kzjegyzktl elvrhat lett volna-e hogy felismerjk, hogy az ltaluk okiratba foglalt szerzdsekben tisztessgtelen szerzdsi kikts szerepel s gy a Ktv. 3. al tartozik, vagy ez nem volt abban
az idpontban elvrhat tlk? Ezt a tekintve osztjuk Tth dm vlemnyt, amelyet
egy interjban fejtett ki. A MOKK elnke arra hvja fel a figyelmet, hogy akkor, amikor az els- s a msodfok brsgok, de mg a Kria klnbz tancsai is egymsnak ellentmond dntseket hoznak az gyekben, aligha vrhat el, hogy a kzjegyzk kpesek lettek volna a problma minden pontjt tltni.22
Amsik krds ugyanakkor az, hogy amennyiben a kzjegyzk nem rtettk meg
teljesen a klcsnszerzdsek tartalmt, gy klnsen azokat a gyakran rendkvl technikai passzusokat, amelyeket utbb a Kria tisztessgtelennek is minstett,
gy okiratba foglalhattk-e a szerzdst? Itt azokra a felsfok pnzgyi ismereteket nem ignyl krdsekre gondolunk, amelyek a tisztessgtelensghez vezettek.
Ajogszi szakmn tlmutat egyb szakmai ismeretek termszetesen nem vrhatak el a kzjegyzktl, gy azokban rejl hibkat a kzjegyznek kvetkezskppen
nem kell tudnia felismerni. Akrdsre llspontunk szerint azt a vlaszt kell adnunk,
hogy ilyenkor a kzjegyz nem foglalhatta volna okiratba a szerzdst, hiszen annak
megrtse nlkl a feleket nem tudta a joggylet lnyegrl s jogi kvetkezmnyeirl tjkoztatni. Ugyancsak a szerzds tartalmnak megrtse nlkl azt sem tudta megvizsglni, hogy azzal a fl akarata megegyezik-e. llspontunk szerint ugyanis ezeknek logikai elfelttele, hogy a kzjegyz rtse, hogy mi a szerzds tartalma,
s gy mirl ad tjkoztatst a flnek. Arra vonatkozan, hogy a kzjegyzk rtettk-e
Harsgi (18. lj.) 37.
Szcsnyi-Nagy (13. lj.), www.tankonyvtar.hu/hu/tartalom/tamop425/2011_0001_527_polgari_nemperes_eljarasok/ch06s04.html.
21
Szcsnyi-Nagy (13. lj.), www.tankonyvtar.hu/hu/tartalom/tamop425/2011_0001_527_polgari_nemperes_eljarasok/ch06s04.html.
22
Nagy (17. lj.)
19
20
678
Kzjegyzk
a szerzdsek technikai rendelkezseit, nincs ismeretnk. Ez ugyanakkor csak a rendelkezsek jogi rtelmezst jelentheti, a kzjegyzktl nem volt az elvrhat, hogy
a bankokhoz hasonl gazdasgi tartalm tjkoztatst nyjtsanak. gy klnsen a
kzjegyzknek nem kellett elre ltniuk, hogy a devizk milyen irnyban vltoznak,
s ennek megfelelen errl nem kellett a feleket tjkoztatniuk. Akzjegyztl az volt
csak elvrhat, hogy rtse a szerzds tartalmt, ami a feladatelltsnak elfelttele.
Akzjegyzi okiratok killtsval sszefggen az azok vgrehajtsnak elrendelsvel sszefgg eljrst tekintve is vizsglni kell a kzjegyzk funkcijt s feladatt. Az Eurpai Uni Brsgnak a mr korbban is emltett C-32/14. sz. az
ERSTEBank Hungary Zrt. s Sugr Attila kztti gyben tett megllaptsait kell
ennek kapcsn megemltennk. Az Eurpai Brsg lnyegben arra kereste a vlaszt,
hogy alkalmazni kell-e a kzjegyzi okiratok vgrehajtsnak elrendelsvel sszefggsben is a brsgokra megllaptott kvetelmnyeket, s ennek megfelelen a
kzjegyzknek hivatalbl kell-e vizsglniuk ebben az eljrsban a szerzdsi kiktsek tisztessgtelensgt. Az Eurpai Brsg nemleges vlaszt adott erre a krdsre. llspontja szerint meg kell llaptani, hogy ezen tlkezsi gyakorlat a brsgi
funkcik gyakorlsnak sajtos keretbe illeszkedik, s tekintettel a brsgi s a kzjegyzi funkcik kztti alapvet klnbsgekre, a kzjegyzkre nem vonatkozhat.23
Ennek kvetkeztben az unis joggal
[ ] nem ellenttes [] az olyan nemzeti szablyozs, amely egy elad vagy szolgltat s egy fogyaszt kztt ltrejtt szerzdsre vonatkoz kzokiratot az alakszersgi
kvetelmnyek tiszteletben tartsa mellett elkszt kzjegyz szmra lehetv teszi,
hogy az emltett kzokiratot vgrehajtsi zradkkal lssa el, illetve hogy megtagadja
e vgrehajtsi zradk trlst, mikzben egyik szakaszban sem kerlt sor az emltett
szerzds kiktsei tisztessgtelen jellegnek vizsglatra. 24
Ezek utn mr csak arra a krdsre kell vlaszt adni, hogy a kzjegyzi okiratok
a jelenlegi szablyok mellett el tudjk-e ltni az elzetes jogi kontroll funkcijt?
llspontunk szerint abban a klasszikus rtelemben mindenkppen, hogy az okiratba foglalt kvetelseket nem kell elbb peresteni, hanem kzvetlenl vgrehajthatnak minslnek. gy a szerzds megktsnek vitatsa elkerlhet. Azt tekintve
azonban, hogy a szerzdsekbe a jvben ne kerlhessenek tisztessgtelen szerzdsi
kiktsek, s gy ne legyenek belle polgri perek, llspontunk szerint nem. Ajelenlegi szablyok br megkvetelik, hogy meg kell ilyenkor az okiratba foglalst tagadni,
arra azonban, hogy ezt megtljk ahogyan ezt a devizaalap klcsnk pldja is
mutatta nincs megnyugtat eszkzk a kzjegyzknek. Hasznos lenne ilyen estekben, ha a kzjegyzi kamara elnke jogegysgi eljrst kezdemnyezhetne, amelyben a Kria mg az eltt tisztzhatn a tisztessgtelensg krdst, hogy abbl tbb
tz-, illetve szzezer szerzdst okiratba foglalnak. Ilyen mdon a kzjegyzi okirat
24
23
679
jogi kontrollfunkcijt mg teljesebben tlthetn be. Ez azrt is lenne indokolt, mert

az Eurpai Uni Brsgnak rtelmezse szerint a kzjegyzk nem jogosultak elzetes dntshozatali eljrs keretben krdssel fordulni hozzjuk. Egy unis jogot rint szablyrtelmezs esetn is knytelenek megvrni, hogy az gyfelek akr vekkel
ksbb, mint ahogyan a devizaalap klcsnszerzdses gyekben is volt perestsk
azt a krdst s a brsg elzetes dntshozatali krdst fogalmazzon meg. Persze
egy jogegysgi eljrs esetben is fennll a veszlye annak, hogy az Eurpai Uni
Brsga hipotetikusnak tli meg a krdst, s ezrt nem vlaszol arra.
Br a Kria joggyakorlatot elemz csoportjai hatalmas elrelpst jelentenek a joggyakorlat egysgestse s a problms terleteknek az elemzse tern, amelyben a
Magyar Orszgos Kzjegyzi Kamara vlemnyt is kikrik. Mgis ennek az elemz
csoportnak a megllaptsai nem rendelkeznek olyan ervel, amely a korbbi helyzetet
orvosolni tudta volna, gy hatsosabb jogi mechanizmusok beptse llspontom szerint szksges lenne annak rdekben, hogy a kzjegyzk a brsgok elretolt helyrsgeknt elzetes jogi kontrollfunkcijuknak meg tudjanak felelni.
5. SSZEGZS
Vlner Pl, az Igazsggyi Minisztrium parlamenti llamtitkra a 27. Kzp-eurpai
Kzjegyzi Kollokviumon 2015. november 6-n gy foglalta ezt ssze, hogy az igazsgszolgltatshoz kapcsold szervezetek kzl a kzjegyzkkel a legkevesebb a
problma, az ltaluk vgzett nemperes eljrsok pedig nagyban tehermentestik a
brsgokat. Jelen tanulmny szerzje is a vizsglt adatok alapjn ezt tudja altmasztani. Afentiek alapjn elmondhat, hogy a kzjegyzi szakma jogi sttusa,
ltszmadatai, pnzgyi mutati s gyforgalmi adatai alapjn egy magas szakmai
presztzs, s a funkci elltshoz szksges anyagi felttelekkel rendelkez szervezet kpe trul elnk. Tevkenysgket jelentsebb kritikk nlkl vgzik, bels gyelosztsuknak s viszonylag magas bevteleiknek ksznheten az gyek elhzdsa
nem jellemz.
Akzjegyzknek az utbbi vekben jelents kihvsokkal kellett megbirkzniuk.
Egyrszrl fel kellett lltaniuk s zemeltetnik kellett a fizetsi meghagysos eljrsok elektronikus rendszert, msrszrl a recesszi kvetkeztben keletkez j feladatokkal s a bevteleiket rint nehzsgekkel is meg kellett birkzniuk. Ugyanakkor a
kzjegyzi szakma a kvetkez vekben sem marad kihvsok nlkl. j feladatokat
s hatrokat tszel kihvsokat az eurpai rklsi rendelet keletkeztet, a kzjegyzi
munka ma ismert formjt pedig egyrszrl a modern technikai fejlds veszlyezteti. Tth dm konferencia-eladsban25 azt a krdst vetette fel, hogy a digitalizlt
vilgban a programok kivlthatjk-e a kzjegyzk feladatait? Akrds elgondolkodtat, s br technikailag a mai programok valsznleg el tudnk ltni a feladatok egy
rszt, egyetrtek az eladval abban, hogy a szemlyes ellenrzs szerepe ebben a
munkban rendkvl fontos, amit a programok nem tudnak garantlni.
Tth dm, a MOKK elnknek szakmai megnyitja a 27. Kzp-eurpai Kzjegyzi Kollokviumon
2015. november 6.-n Sifokon.
25
680
CHRISTIN LSZL
RENDRSG S RENDSZET
Arendszet a kzigazgats kiemelkeden fontos terlete, rdemes teht krltekinten megvizsglni azt, hogy miknt alakult, fejldtt a rendszet szablyozsa, szervezetrendszere az
elmlt vtizedekben, ezt kveten kerlhet sor az aktulis helyzetrtkelsre. Ezen tlmenen hasznos nemzetkzi kitekintssel lni a rendszet trendjeit, tendenciit kutatva, s rszletesen foglalkozni a rendszet trsadalmi megtlst, az llampolgrok vlemnyt, vagy
a szubjektv biztonsgrzet alakulst firtat kutatsok eredmnyeivel, amelyek nem ritkn
eltr kpet mutatnak, mint a vonatkoz statisztikk.
1. RELEVNS KRLMNYEK, ELZMNYEK

Mieltt belekezdnk a rendszet vizsglatba, rdemes egy pillanatra elidzni a tma
kiindul alapjt kpez biztonsg fogalmnl. Minden korbbinl idszerbb jragondolni, hogy mit rtnk pontosan biztonsg alatt, hiszen az elmlt b kt vtizedben
bekvetkezett hatalmas horderej trsadalmi, politikai, jogi vltozsok, valamint a
tudomnyos eredmnyek s mszaki, technikai fejlds fnyben ez elengedhetetlen
a tisztnltshoz. Abiztonsg sarokpontjai megvltoztak, de legalbb jelents talakuls mutatkozik, a fenyeget veszlyek, kihvsok akr nhny v alatt is jelentsen vltoznak, legyen az kls vagy bels biztonsg krdse. Akilencvenes vek
kzepn egszen ms kihvsok foglalkoztattk a biztonsgrt felels szervezeteket,
mint manapsg, hatalmasat vltozott a vilg ezen a tren is. Alegfontosabb krds
azonban vltozatlan, az llam erre felhatalmazott szervezetei milyen gyorsan kpesek egyrszt azonostani a relevns veszlyeket, msrszt a dntshoz szablyozssal kvetni azt. Arugalmassg, az lland jelleggel vltz krlmnyekhez trtn
alkalmazkods egyre tbbet hangoztatott elvrs, amely a siker kulcsa lehet a jv
rendszetben. Egyre tbben beszlnek biztonsgtudomnyrl s annak klnbz
legazsairl.
Ahhoz, hogy megrtsk a rendszet jelenlegi rendszert, rdemes visszapillantani a
mltba. Arendszervlts politikai rtelemben komoly fordulpont volt az orszg trtnetben s tegyk hozz, az lehetett volna a rendszet aspektusbl is.
681
Arendszervlts egyik nagy krdse az volt, hogy miknt rtelmezi jra a rendrsg szerept. Horvth Balzs, az Antall kormny belgyminisztere gy vlekedik a
rendszervlts eltti rendrsgrl:
[] a gondolkodst megnyomort, nll kezdemnyezsre kptelen, felelssget vllalni nem tud egynek gylekezete a szocialista hatalom rendrsge. Az ilyen mkdst segtette a mindent jtkony homlyban tart titkossg, a katonai rend s a felttlen engedelmessg elve. Aszigoran hierarchizlt felptsen nyugv rendszert
habozs nlkl ltalnoss tettk olyan terleteken is, ahol a munka termszete ellentmondott a katonai rendtartsnak.1
Az 1990-es vlasztsokat kveten megalakult kormny a rendrsg egysgnek

fenntartsa mellett hatrozottan meghirdette a kzbiztonsg-vdelmi appartus lehet legteljesebb demilitarizlst rja Szikinger Istvn a rendrsggel foglalkoz
mvben.2 Szamel Lajos 1990-ben megfogalmazott llspontja szerint a rendrsgnek fegyveres testletnek kell lennie, azonban ez a felfegyverzettsg nem azonos a
militarizltsggal, vagyis a katonai hierarchival, katonai fegyelemmel s teljes centralizltsggal. Egy fegyveres s egyenruhzott szervnek nem kell felttlenl katonailag is szervezettnek lenni. St, Szamel professzor azt a helyes kvetkeztetst is
levonja, miszerint a diszfunkcik, illetve azok veszlynek kikszblse rdekben
szksges volna a rendrsg civilizlsa, sttust az llamigazgatsi szervekhez kell
igaztani.3
Ezek alapjn egyrtelmnek tnt a vltoztats ignye a rendrsg demilitarizlsra, valamint a honvdsg s a rendrsg elvlasztsra. Ehhez kpest az 1994-es
rendrsgi trvny4 nem hozott rdemi vltozsokat, gyakorlatilag a rgi rendszer
lt tovbb, holott a trvny indokolsban a jogalkot maga is kinyilvntja, hogy folytatdnia kell a rendri szervezet demilitarizlsi folyamatnak. Akrds vglegesen
az n. szolglati trvny (Hszt.)5 elfogadsakor dlt el, ekkor vlt vilgoss, hogy a
demilitarizlsi szndk meghisulsnak az oka, a clknt kitztt katonai rendvdelem kiptse.6 Az emltett Hszt. a szolglati viszonyt a katonai szolglatellts mintjra szablyozta. Az ltalnos indokolsbl vilgosan s egyrtelmen kiderlt, hogy
a jogalkotsi folyamatnak ez az eleme a honvdelmi viszonyok szablyozshoz kapcsoldik.7 Ez a rendkvl kros s meghatroz hats mig rzkelhet a rendszetnkben.
Az 1980-as vekben mind tbben kezdtek el foglalkozni a kszbn ll rendszervlts rendszeti vetletvel, azaz miknt lehet talaktani a centralizlt, hata Horvth Balzs: Ajv rendrsgrt Belgyi Szemle 1990/4.
Szikinger Istvn: Rendrsg a demokratikus jogllamban (Budapest: Sk 1998) 107.
3
Szamel Lajos: A rendszet s a rendrsg jogi szablyozsnak elmleti alapjai (Budapest:
MTAllamtudomnyi Kutatsok Programirodja 1990) 91-92.
4
Arendrsgrl szl 1994. vi XXXIV. tv.
5
Az 1996. vi XLIII. tv. a fegyveres szervek hivatsos llomny tagjainak szolglati viszonyrl (hatlyon kvl).
6
Szikinger (2. lj.).
7
Szikinger (2. lj.) 108.
1
682
R endrsg s rendszet
lom szolglatban ll rendszetet s megteremteni a modern, demokratikus jogllami rendrsget s a rendszet tovbbi szerveit. Akilencvenes vekben azutn a
nagy lendlet albbhagyott, ami elssorban annak volt ksznhet, hogy a politikai
erk nem tudtak rdemi prbeszdet folytatni, nem alakult ki konszenzus a rendszet
tern a legfontosabb krdseket tekintve, gy nem jhettek ltre kormnyzati ciklusokon tnyl rendszeti koncepcik. Ezzel egytt a rendszervlts ta valamennyi kormny a zszlajra tzte a hatkony s eredmnyes rendszet megteremtst, ms
s ms szlogenekbe bjtatva. Most eltekintek az egyes kabinetek ltal megvalstani
kvnt stratgik, programok rszletes elemzstl, pusztn szrprbaszeren pillantsunk bele az els demokratikusan vlasztott kormny elkpzelseibe. Az Antallkormny programja egy polgrbart rendrsg megteremtst kvnta megvalstani, amely demokratikusan, a jogllam alapelveinek messzemen figyelembevtelvel
mkdik.8 rdekes megllapts, hogy a program krhoztatja a mlt rksgt, mgis egy egysges centralizlt rendrsg fenntartsa mellett tesz tanbizonysgot. Ez a
program nem a reformokban s a hossz tv stratgiai tervezsben ltja a modernizci tjt, hanem a korszer technikai httr megteremtsben.
Sokatmond, hogy az tdik kormnyzati ciklusban, 2007-ben kszlt rendvdelmi
stratgia az albbiakat llaptotta meg:
Arendvdelmi szervekre vonatkoz stratgiai koncepcin tlmutatan mielbb szksges megkezdeni egy tfog, a Kormny rendvdelmet, rendszetet, kzbiztonsgot s magnbiztonsgot teremt, illetve fenntart alkotmnyos ktelezettsgeit s
feladatait egysges egszknt kezel, tudomnyos megalapozottsg, az orszg bels
biztonsgt teljes kren feltr rendszeti koncepci elksztst.9
Arendszervlts ta regnl kormnyok programjai rendszeti rszeinek alapos

vizsglatt elvgz Finszter professzor arra a megllaptsra jutott, hogy a stratgiai szemllet hinya rhet tetten. Az ok knnyen beazonosthat. Akzp, hossz
tv konkrtumokat tartalmaz rendvdelmi fejlesztsi terv esetben relis a veszlye
annak, hogy a vrt eredmnyek realizldsa csak egy vagy kt politikai ciklus mlva
kvetkezhet be, gy kzvetlen politikai haszonnal nem jr, ppen ezrt kzenfekvbb
volt politikai ciklusokra korltozd elkpzelseket kitzni. Nyugaton rgen felismertk ennek jelentsgt s elfogadtk a ciklusokon tvel reformok szksgessgt a
rendszet tern is.10
Az jabb s jabb hangzatos gretek s ksrletek az egyes ciklusokon belli ertlen prblkozsok maradtak, hiszen a politikai konszenzus hinya miatt valamennyi
kormny a sajt ciklusa alatt prblt meg rdemi reformokat megvalstani, jobbra
eredmnytelenl.
Machos Ferenc: Anemzeti megjhods programja (Budapest: k. n. 1990).

Igazsggyi s Rendszeti Minisztrium: AMagyar Kztrsasg rendvdelmi stratgija 2007, Mellklet
a 2224/2007. (XI. 28.) Korm. hat.-hoz.
10
Finszter Gza: Az alkotmnyozs s a rendszeti jog sarkalatos trvnyei Pcsi Hatrr Tudomnyos
Kzlemnyek 2011/12. 813.
8
9
683
Fentiek alapjn csatlakozhatunk a kutatk korbbi megllaptshoz, mely szerint a

rendszet a kzigazgatsnak az a terlete, ahol mindennaposak a rgtnzsek, gyakran a politikai csatrozsok szntereknt szolgl, s a szakterlet nlklzni knytelen
a tudomnyosan megalapozott hossz tv tervezs szemllett. Elbbieken tlmenen tovbbi problmt vet fel a tudomnyos kutatsok hinya.11
Atudomny kpviseli, a kutatk tisztban vannak azzal, hogy k csak vetnek, de
ritkn aratnak. Apolitikusok azonban gyakran azrt nem vetnek, mert tudjk, hogy
biztosan nem k aratnak. Akvnatos az lenne, ha ciklusokon s klnbz rdekeken tvel gondolkodsnak ksznheten mindenki beltn, hogy vetni mrpedig
kell, klnben nem lesz arats, mg akkor is, ha ne adj Isten, ms is gyjti be a termst. Arendszeti szakemberek kivtel nlkl mr eleve azzal a cllal vetnek, hogy
msok arathassk le a mvels gymlcseit: a szabadsgot, a biztonsgot, az igazsgossgot, az emberi mltsgot.12 A20102015 kztti idszak a rendszet jognak
talaktsban joggal tekinthet mrfldknek. Ugyanakkor a 2010-ben elnyert, majd
2014-ben megerstett vlaszti felhatalmazs nem vltja ki a stratgiai gondolkodson alapul tervezst s reformokat.
lljon itt egy klfldi plda a sok kzl a stratgiai tervezsre, Finnorszg pldja.
Afinn kormny ltal 2004-ben elfogadott Internal Security Program alapjn 2015re egy kzssgi rendszeti pilotprogram segtsgvel a kvetkez clkitzsnek kell
megvalsulnia:
Finnorszgnak Eurpa legbiztonsgosabb orszgv kell vlnia. Abiztonsgot a
magas szinten mkd rendszeti igazgats garantlja, amely a preventv jelleg tevkenysgre alapoz. Arendszeti szervek magas sznvonal mkdsnek tallkoznia
kell az llampolgrok biztonsgi ignyeivel. Utbbit a rendrsg, ms hatsgok s a
helyi kzssgek egyttmkdsn keresztl kell megvalstani.13
Amagyar rendszet egyik legnagyobb adssga a stratgiai szemllet hinya mellett taln ppen az, hogy nem kellen nyitott a klfldi, innovatv, a gyors vltozsokat knnyebben kvet s vals megoldsi javaslatokat, vlaszokat knl mdszerekre. Ilyen a kzssgi rendszeti filozfia is, amellyel az albbiakban mg rszletesen
foglalkozok.
Arendszet kapcsn nem rdemes takargatni, hogy a rendszet alapfogalmainak
jelentstartalma tovbbra sem pontosan tisztzott, ma is helytll Szamel Lajos rendszervltskor tett megllaptsa, miszerint a rendszet tern a hatlyos jogban teljes
fogalmi zrzavar volt tapasztalhat. Ez persze nem azt jelenti, hogy ne foglalkozott
volna szmos hazai rendszeti kutat a krdssel, dogmatikai analzissel. Arendszeti munka hatkonysgnak egyik zloga, hogy alapfogalmai pontosan, preczen kiderlnek a jogi szablyozsbl, ez egyben a jogbiztonsg elvnek rvnyeslst is szol Christin Lszl: Arendszet alapvonalai, nkormnyzati rendrsg (Gyr: Universitas 2011) 29.
Janza Frigyes: AMagyar Rendszettudomnyi Trsasg megalakulsnak elzmnyei s a Trsasg
szervezeti s mkdsi cljai Brtngyi Szemle 2005/1. Lsd www.rendeszet.hu.
13
Sirpa Virta (szerk.): Policing Meets New Challenges. Preventing Radicalization and Recruitment
[CEPOL reports] (Tampere: Tampere University Press 2008) 127-128.
11
12
684
R endrsg s rendszet
glja. Haznkban a rendszeti jogalkots szmos alapfogalom esetben ads a vals

jelentstartalommal. Ennek a konkrt gyakorlati munkra nzve lehetnek negatv
kvetkezmnyei. Az intzkedst foganatost rendrnek ismernie, rtenie, rtelmeznie
kell a rendri munka alapjt kpez fogalmakat pldul kzrend, kzbiztonsg,
hogy megalapozott dntst tudjon hozni.14 Amegkezdett rendrsgi modernizcis
folyamatban sem kerlhet meg a rendszet alapfogalmainak tisztzsa.15 Aklnbz tanulmnyokban a rendszet alapfogalmait vizsgljk ms-ms megkzeltsben,
s rvilgtanak arra, hogy szmos vits krds van ezt illeten. Az els ezek kzl a
rendszet, rendvdelem prhuzamossga.
Az Alaptrvny megszletstl egyrszt azt vrtuk, hogy a rendszetet s honvdelmet lesen elklnti, msrszt azt, hogy megsznteti a rendvdelmi szerv alkotmnyos meghatrozottsgt. Utbbit tekintve csaldnunk kellett, ugyanis a rendszetrl szl 46. cikkbl ugyan kikerlt a rendvdelmi szerv terminolgia, de a
megelz vdelmi helyzetrl szl 51. cikk 3. bekezdse tovbbra is hasznlja, s
ezzel fenntartja a rendvdelem kifejezs alaptrvnyi statust.
2. A2010 - BEN MEGFOGALMAZOTT CLOK MEGVALSULSA

AZ ELMLT T VBEN
Ajogi szablyozs vizsglata kapcsn rdemes grcs al venni az utbbi t esztend (20102015) rendszeti jogalkotsnak termst, illetve a meghatroz jelentsg kvetkez dokumentumokat. Ilyennek tekintem a 2010-es kormnyprogramot, a
rendszethez kapcsold stratgikat, gy klnsen a Nemzeti Biztonsgi Stratgit
s a Nemzeti Bnmegelzsi Stratgit. A2010. vi kormnyprogram gy rtkelte,
hogy rossz llapotban van a bnldzs rendszere, klns tekintettel a jogszablyaink tartalmt, a szervezet llapott s a mkds hatkonysgt rtve ezalatt. Ennek
hatsra egyrtelmstette a kormnyzat a f elkpzelseit, s nagyon gyors jogalkots vette kezdett.
Nzzk a teljessg messzemen ignye nlkl, melyek voltak a rendszetet rint
legfontosabb clkitzsek:16 1) Kzbizalom s az llampolgrok mindennapi biztonsgrzetnek javtsa; 2) Tulajdon elleni szablysrtsek s a vagyon elleni bncselekmnyek szigorbb bntetse; 3) Az erszakos bncselekmnyeket elkvetk szigorbb bntetse; 4) Visszaesk szigorbb bntetse; 5) Ers, szolgl s nem uralkod
rendrsg, j rendrsg szlessen: rtkeiben, gondolkodsmdjban, mentalitsban
megvltozott s megjult rendrg; 6) Rendri letplya: kiszmthat s biztos jvedelemmel jr elmenetel, lakshelyzet javtsa; 7) Rendri ltszm tnyleges nve Christin Lszl: Arendrsgre s a titkosszolglatokra vonatkoz szablyozs vltozsai. Sarkalatos
talakulsok Aktharmados/sarkalatos trvnyek vltozsai 20102014 MTALaw Working Papers
2014/43.
15
Balla Zoltn: Megjegyzsek egy j rendrsgi trvnyhezin Gerencsr Balzs Takcs Pter
(szerk.): Ratio Legis Ratio Iuris. nnepi Tanulmnyktet Tams Andrs 70. szletsnapja tiszteletre (Budapest: Szent Istvn Trsulat 2011) 323.
16
ANemzeti Egyttmkds Programja [kormnyprogram, 2010], www.parlament.hu/irom39/00047/
00047.pdf.
14
685
lse; 8) lland, ers rendri jelenlt minden magyar teleplsen, kzterleti jelenlt nvelse; 9) Az utcai szolglatot teljest jrrz llomny nvelse (ugyanis
2010-ben a 43 000 rendrbl tbb mint 10 000 ftiszt volt); 10) Abntets-vgrehajts koncepcionlis jragondolsa; 11) Gyors brsgi eljrsok.
Most, hogy ttekintettk a clkitzseket, kzenfekv, hogy szmvetst is ksztsnk, hogy mi az, aminek megvalsulsval kapcsolatban ktelyeink vannak. Az egyszerbben s gyorsabban aprpnzre vlthat, a gyakorlatba tltethet vltozsok megvalstsa megtrtnt. Ez jelenti egyrszt a rendszet trgyi jognak jelents
trst az egyes szervezeti trvnyek rvn a Rendrsgrl, a Nemzetbiztonsgi
Szolglatokrl, bntets-vgrehajtsrl, az n. szolglati trvnyrl, illetve a Nemzeti
Ad- s Vmhivatalrl szl jogszably egyes rszei. Arendszet joghoz tartozik
azon szakigazgatsi gazatok kre, amely feladatot szab a rendszetnek. Ez meglepen szles kr, hiszen a rendszetet n. keresztben fekv joggnak szoktk hvni. Aszakirodalom szerint a rendszeti joghoz tartozik a bntet anyagi s a bntet
eljrsi jog is, a szablysrtsi jog s a kzigazgatsi hatsgi eljrs is. Ajoganyag
behat vizsglata arra adhat vlaszt, hogy milyen llapotban van a rendszet joga s
nem arra, hogy miknt vlik lv, miknt mkdik a gyakorlatban. Ez a minsgi
vizsglat a kvetez szempontok alapjn trtnhet: a jogbiztonsg kvetelmnynek,
igazsgossgnak, cloknak trtn megfelels, valamint a hasznossg. Arendszetben megvalsul vgtat jogalkots okn a bntetjogszok s kriminolgusok kzl
tbben azt kifogsoltk, hogy a rendszetet rint jogszablyok egymst r gyakori
mdostsa a vlsgkezel, rgtnz kormnyzs veszlyeit hordozza.
Amennyiben a rendszet hatlyos jogi szablyozst a 2010-ben kitztt, fent emltett clok szemvegn keresztl vizsgljuk, akkor azt ltjuk, hogy a kormnyprogram
fontosabb hvszavai manifesztldnak az egyes paragrafusokban, klnsen azokat
a problmkat tekintve, amelyek orvoslst az llampolgrok hatrozottan vrtk.
tfog szervezeti talakts, komoly struktravlts is bekvetkezett, itt azonban a
legfbb krds az, hogy a bekvetkezett vltozsok milyen clt szolglnak.
Vannak azonban olyan gretek, amelyek egyelre ersen tredkesen teljesltek. Ilyen pldul az, hogy minden teleplsen legyen rendr, valamint a rendri ltszm tnyleges nvelse. Mert br tbb ezer fiatal rendrrel ntt a testlet ltszma
(tbbszr elhangzott a hromezer-tszz rendr szerelt fel), de sajnos nagyon jelents szmban le is szereltek az elmlt esztendkben. Csak remlni lehet, hogy a szald
pozitv s tbben lptek be, mint ki. Avgrehajt llomnyra nehezed nyoms hatalmas, radsul mindez csak fokozdott a migrnshelyzet rendszeti kezelsnek jelents tbbletfeladataival. Arendri letplyamodell az utols utni pillanatokban rkezett, taln konszolidlva a jelents fluktucit.
Azutn ott vannak azok az gretek, amelyek kapcsn nehz mr most mrleget
vonni, taln nem is lenne blcs ezt tenni, hiszen ezeknek a megvalsulsa hosszadalmasabb folyamat. Az egyik ilyen kiemelten fontos tmakr a lakossg szubjektv
biztonsgrzetnek alakulsa, a lakossg bizalma a rendrsg irnt, a rendri munka jradefinilsa, a szolgltat, llampolgr kzeli megkzelts implementlsa a
testlet munkjba. Aklnbz kzvlemny-kutatsok, lekrdezsek segthetnek
eligazodst nyjtani ezen a tren. Ezzel a ksbbiekben mg rszletesen foglakozunk.
686
R endrsg s rendszet
Mindenesetre elljrban annyit kiemelhetnk, hogy szrevehet attitdvlts mutatkozik a rendri munkban ezen a tren a rendrsg jelenlegi vezetse s a belgyi
kormnyzat rhatsra.
3. ARENDSZET SZERVEZETI REFORMJA ( 2010 2015 )

Arendszetet a tma szakrtinek a tbbsgvel egytt a kzigazgats rsznek fogadom el, ezrt a joganyag vizsglata kapcsn azt is rdemes alaposan szemgyre venni, hogy az miknt illeszkedik a civil kzigazgatsba s milyen kapcsolatot pol az
igazsggyi igazgatssal. Afenti szempontrendszer alapjn felmerlhetnek a kutatban bizonyos krdsek az elmlt t v rendszeti jogalkotsnak termst olvasgatva. Ilyen krds a belgyi centralizci eredje, a kzpontosts tovbbi erstsnek httere.
Abelgyi kormnyzat egyrtelmen a centralizci, a belgyminiszter irnytsi jogkrnek szlestse mellett tette le a vokst. Aszervezeti struktra talaktsa szintn altmasztja a fenti megfigyelst, ennek keretben a teljes rendvdelmi felptmny belertve a titkosszolglatok egy rszt is visszakerlt a BM al.
Ugyanakkor itt egy nagyon komoly kihvs mutatkozik. Az elmlt hsz vben politikusok s rendri vezetk kptelenek voltak megtallni a szksges s egszsges
egyenslyt a politikai tmogatst s politikai befolyst tekintve. Arendri tevkenysg termszetesen politikamentes kell, hogy legyen, azonban szmos vonatkozsban
a rendszet nem lehet sikeres a politika tmogatsa nlkl.17 Aknyes krds azonban a jvben is az egyensly lesz.
Arendrsg szervezett rinten j struktra szletett, ez volt az 1994 ta hatlyos Rtv. legtfogbb mdostsa, amely rvn mlyrehat de nem meglep szervezeti vltozsok trtntek. Az Rtv. azonban bizonyos rtelemben taln az 1990 eltti llapotot konzervlja. Aliberlis felfogs szerint a rendrsgi trvnyek kldetse
korltok fellltsa. Amsik, konzervatv nzet pedig abban segt, hogy a kormnyzat knnyebben meg tudja valstani az elkpzelseit. Az Rtv. inkbb az utbbit tette
magv, hiszen mig ersen kitnik a centralizci, hierarchia, a militns jelleg s az
llami irnyts dominancija. Ezt utbbi ersdtt a TEK s az NVSZ tovbbi jogkreivel s a nemzetbiztonsgi szolglatok klnllsnak megszntetsvel. Aszolglatok szmnak cskkentse, az Alkotmnyvdelmi Hivatal s az Nemzetbiztonsgi
Szolglat BM al rendelse azt gondolom, hogy szakmai alapon is indokolhat, klfldn is alkalmazott megolds, azonban nagyon fontos lenne a rendszet s a nemzetbiztonsg vilgos elklntse. Anemzetbiztonsg kldetse a szuverenits s az
alkotmnyos rend vdelme, s soha nem szabad szem ell tveszteni, hogy a nemzetbiztonsg nem vgezhet bnldzsi tevkenysget. Ahatlyos nemzetbiztonsgi trvny azonban kiss taln meglep mdon trvnyes rend feletti rkdst hatroz meg.
Atrvnyes rendbe ugyanis extrm rtelmezs esetn akr beletartozik a szablysr Leyrer Richrd: Finding the Right Path of Policing in Hungary in Gorazd Meko [et. al.] (szerk.):
Handbook on Policing in Central and Eastern Europe (New York: Springer 2013). 115-128.
17
687
ts is. Itt azt gondolom, hogy jogalkoti pontatlansgrl, helytelen megfogalmazsrl

lehet sz, amit fontos lenne mielbb helyre tenni.
Arendrsget az ltalnos rendrsgi feladatok elltsra ltrehozott szerv, a bels
bnmegelzsi s bnfeldertsi feladatokat ellt szerv, valamint a terrorizmust elhrt szerv alkotja.18 Arendvdelemben msok mellett tszerveztk a nemzetbiztonsgi szervezetrendszert, egy j terrorizmust elhrt szerv jtt ltre (TEK), jradefiniltk a Nemzeti Vdelmi Szolglatot s annak tevkenysgt, a katasztrfavdelem
teljes talaktsnak lehettnk szemtani s teljesen j szemllet bntets-vgrehajtsi trvny szletett. Ezen tlmenen megszletett a rendszetben rintett szervek,
szemlyek katalgusa, az egyes rendszeti feladatokat ellt szemlyek tevkenysgrl, valamint egyes trvnyeknek az iskolakerls elleni fellpst biztost mdostsrl szl 2012. vi CXX. tv. rvn. Ez a jogszably, illetve az j nkormnyzati trvny (Magyarorszg helyi nkormnyzatairl szl 2011. vi CLXXXXIX. tv.)
megnyitotta a lehetsgt az nkormnyzati rendszeti szerv ltestsnek, azaz jra
megnylt az nkormnyzati rendszet rkzld krdskre.19 Az nkormnyzati rendszet krdseivel mg foglalkozunk az rsban.
Abntets-vgrehajts belgyminisztrium al rendelsvel, egy rgi hagyomny szakadt meg. Aszakirodalom szerint ugyanis a bntets-vgrehajts az igazsgszolgltats negyedik szakasznak a lettemnyese. Ez indokolta, hogy majd
msfl vszzadon keresztl az igazsggyi trca al tartozott (kivve kt rvidebb
idszakot: 19491953 kztt az VO, mg 19531964 kztt a BM al tartozott).
Ugyanakkor a belgyi kormnyzat koncepcionlis krdsknt kezelte a hazai bntets-vgrehajts reformjt, amely merben j irnyt szabott a terletnek. Ahelyzet
nemcsak az ldatlan llapotok rendezse miatt volt elodzhatatlan, hanem az ingyenes szolgltat elven mkd rendszer hatalmas teher volt a kzponti kltsgvets
szmra, valamint komoly trsadalmi feszltsget is eredmnyezett. Az nfenntart
bntets-vgrehajts trsadalmi tmogatottsga megkrdjelezhetetlen.
Szmos tmads rte a kormnyzatot a TEK, mint klns hatskr rendrsg
(specilis jogllssal) miatt. Ennek kapcsn kiemelend, hogy bizonyos elemeket az
Rtv. szablyoz, mg mshol a nemzetbiztonsgi szolglatokrl szl 1995. vi CXXV.
tv.-re (Nbtv.) utal. Klnsen vitatott jogalkoti tett volt, hogy az Rtv. 7/E (3)
bekezdsben foglaltak alapjn bizonyos esetekben feladata elltsa rdekben titkos
informcigyjtssel lhet, amelyet egyes esetekben Nbtv. 56. a)e) pont az
igazsggyrt felels miniszter engedlyez, s nem rvnyesl az Nbtv.-ben megszokott brsgi engedlyezsi protokoll. Egy 2013-as alkotmnyjogi panasz ppen ezt
az egyedi felhatalmazst, annak garanciarendszert feszegeti. Az Alkotmnybrsg
32/2013. (XI. 22.) AB hatrozatbl kiderl, hogy a talros testlet megtlse szerint
nem ellenttes az Alaptrvnnyel az elbbi felhatalmazs. Azonban tbb alkotmnybr klnvlemnyben fejtette ki ellenttes llspontjt. Kiemelendnek tartom
Paczolay Pter alkotmnybr klnvlemnyt, aki egyb rvei mellett megllaptja, hogy a felhatalmazs a magnlet tiszteletben tartshoz val jog alaptrvny-el Arendrsgrl szl 1994. vi XXXIV. tv. (Rtv.) 4. (2).
Christin (14. lj.).
18
19
688
R endrsg s rendszet
lenes korltozst jelenti, illetve szba hozza a szksgessg, arnyossg kvetelmnynek alkalmazst az adott hatskr kapcsn.
Afenti felhatalmazst vitatva, a TEK tlhatalma miatt egybknt kt magyar
magnszemly 2014-ben eljrst is kezdemnyezett a magyar llammal szemben, a
strasbourgi Emberi Jogok Eurpai Brsga eltt.
Arendri tevkenysg civil kontrolljra hivatott Fggetlen Rendszeti Panasztes
tlet megltsom szerint nem tudja betlteni maradktalanul a kldetst. Aszakma tbbet vrt ettl a jogintzmnytl. Hasznos lenne a 2008 ta mkd Testlet
jogi szablyozst, felhatalmazst s eljrsrendjt a hatkonyabb llampolgri joggyakorls rdekben az elmlt hat v tapasztalatainak megfelelen fellvizsglni, a
jogintzmny kereteit bvteni. Az llampolgr joggal vrja el azt, hogy brki is lljon vele szemben, legyen az szemly s vagyonr, rendr, kzterlet-felgyel vagy
polgrr, jogszer, szakszer s arnyos intzkedst alkalmazzon, amellyel szemben jl mkd panaszmechanizmus ll a rendelkezsre. Amagnbiztonsg krbe kiszervezett tevkenysgek elltsa krben ugyanolyan elemi felttel a garanciarendszer s panaszmechanizmus kiptse s mkdtetse, mint az llami rendszet
krben. Nem vletlenl fordt(ott) kiemelt figyelmet az alapvet jogok biztosa (korbban llampolgri jogok orszggylsi biztosa) a magnbiztonsgi cgek munkatrsai ltal vgzett ruhzat, csomag tvizsglsnak gyakorlatra (pldul 349/2010,
7427/2010). Atbb szz panaszos beadvnya nyomn vizsglt, repltri biztonsgi
tvizsglsi gyakorlattal foglalkoz AJB-6754/2010 szm jelentse20 egyenesen felszltja a Budapest Airport Zrt. Igazgatsgnak elnkt, hogy fordtson megklnbztetett figyelmet a biztonsgi ellenrzsek sorn az alapvet jogok, klnsen az
emberi mltsghoz val jog, valamint a megalz bnsmd tilalmnak biztostsra; valamint intzkedjen az ellenrzsekkel kapcsolatos panaszok kezelse mechanizmusnak kidolgozsa rdekben. Vilgos kvetkeztetst lehet teht levonni az elbbiekbl, mi szerint a nem llami rendszeti szerepl ltal vgzett rendszeti jelleg
tevkenysgek, intzkedsek esetben is rvnyeslnie kell a rendszettel szemben
tmasztott szigor kvetelmnyeknek s garanciknak.
4. ARENDSZET MKDSE, HATKONYSGA, TRSADALMI

MEGTLSE
Miknt rheti el a rendrsg a szakmai teljestmny cscsait? teszi fel a krdst
Finszter Gza. Ehhez korszer szervezetre s korszer tudsra van szksg. Aklfldi, elssorban angolszsz mintk alapjn hrom fontos jellemz eredmnyezheti
a korszersget: a professzionalizmus, a trsadalmi begyazottsg, valamint a megjulsi kszsg. Szerinte azonban elmaradt pldul a vllalkozsszervezs mdszerei
kell krltekintssel trtn adaptcijnak megfontolsa az albbi elvek mentn: a)
gyflkzpont munkavgzs; b) vllalkozi ernyeket mutat gondolkods s cselekvs; c) a kollektv tuds s az alkot kzssg kiaknzsa; d) az eredmnyek vilgos
Lsd www.ajbh.hu/jelentesek-inditvanyok-allasfoglalasok.
20
689
s objektv mrse; e) sokoldal egyttmkds, gazdag partneri kapcsolatok; f) megjulni ksz, tanul szervezet.21
Van egy kaloda, amelybl a rendszet nem kpes kilbalni vtizedek ta, ez pedig a
rendri munkt alapjban tszv statisztikai szemllet. Holott a regisztrlt jogsrtseket tartalmaz hivatalos bngyi statisztika csak az rem egyik oldala kellene, hogy
legyen, mgis kizrlagos fokmrnek hasznljk. Amsik oldal az emberek szubjektv biztonsgrzete, a bizalom a rendrsg irnt, azaz a trsadalmi rtkels teljesen httrbe szorul. Astatisztika alapjn azonban szmos fenntarts, ktely s problma fogalmazhat meg. Elszr is nem fejezi ki az emberek vals vlemnyt, st
gyakran komoly eltrsek mutatkoznak a hivatalos bngyi statisztika s az llampolgrok biztonsgrzete kztt. Msrszt jelentsen torzt, hiszen tudomnyos kutatsok rvilgtottak, hogy szmottev, 6070% a bncselekmnyek ltencija (lsd
OKRI ldozatok s vlemnyek cm kutats, 2003), de egyes kriminolgusok ennl
magasabb szmokrl is beszlnek. Abngyi statisztika teht bizonyosan messze nem
tkrzi a teljes, vals kpet. Aharmadik dolog, ami felmerlhet bennnk ezzel kapcsolatban, a statisztika hajlkonysga, rugalmassga. Egy amerikai rendri vezet
mondta: n mg nem lttam olyan rendrsget, amely ne tudott volna kivl munkt
igazol statisztikt kszteni. Szval a bngyi adatokbl ugyan le lehet vonni bizonyos kvetkeztetseket, azonban ez kevs ahhoz, hogy az sszkprl beszlhessnk.
Atrsadalmi visszacsatols s annak rdemi figyelembevtele geten hinyzik a rendszeti kzpolitika tern.
Nzznk nhny relevns kutatst a tmnkhoz kapcsoldan. Az Orszgos
Kriminolgiai Intzet 2003-ban lefolytatott, ldozatok s vlemnyek cm kutatsban rvilgtott, hogy az elkvetett bncselekmnyek jelents rsze ltenciban marad. Tzezer megkrdezettbl 2276 szemly vlaszolta azt, hogy az elz vben ldozat volt, ebbl azonban csak 739 tett feljelentst a rendrsgen (32%).
Hogy mirt? Aleggyakoribb vlasz: bizalmatlansg s elgedetlensg a rendrsggel
(43%).22 n magam is elvgeztem egy szerny online hzi kutatst International
Survey on Crime and Justice for University Students cmmel, 2013 szn egyetemi hallgatk krben, 121 hallgat tlttte ki az online krdvet. Atz vvel korbbi
OKRI-kutats eredmnyei kszntek vissza, 26%-os ldozatt vlsi mutat, a hallgatk alig tbb mint fele mondta azt, hogy bzik a rendrsgben. Az egyetemistk
72%-a szerint a rendrsg nem fordt elg idt arra, hogy meghallgassa az llampolgrokat. Ez akr rtkelhet a statisztikai szemllet mellkhatsaknt is.
ATRKI 2009 s 2013. vi rtkek 2013 cm bizalomkutatsbl23 az derlt ki,
hogy Magyarorszgra alapveten a bizalmatlansg jellemz: nem bzunk sem az
emberekben, sem az intzmnyekben s alapveten magas fok korrupcit szle Finszter Gza: ARendszet elmlete s rendszeti eszkzrendszer (Budapest: NKE2013) 123127.
Dunavlgyi Szilveszter: Kzvlemny-kutats a kzbiztonsgrl s a rendrsgrl in Irk Ferenc
(szerk.): ldozatok s vlemnyek I. (Budapest: OKRI 2004) 85120.
23
TRKI: rtkek 2013. Bizalom, normakvets, az llam szereprl s a demokrcirl alkotott vlemnyek alakulsa Magyarorszgon [Ajelents Agazdasgi nvekeds trsadalmi/kulturlis felttelei cm kutats adatainak elemzst foglalja ssze.], tarki.hu/hu/research/gazdkult/2013/2013_zarotanulmany_gazd_kultura.pdf.
21
22
690
R endrsg s rendszet
lnk. Szerencsre vannak pozitv fejlemnyek, mert pldul a rendrsg irnti intzmnyi bizalom tz fokozat skln 2009-ben 4,5 volt, mg 2013-ban 5,5. Ez pedig az
MTAutn a msodik legmagasabb rtk. Az tfokozat skln mrt elgedettsg a
rendrsg munkjval: 2009: 2,9 (58%), mg 2013: 3,3 (66%).
Egy msik, mg aktulisabb, 2014. vi bizalomkutatsbl tudjuk, hogy a rendrsg
irnti bizalmi index 59, amely eredmny a huszont vizsglt intzmny kzl a kzpmeznyhz volt elegend. Az len a katasztrfavdelem (76), a posta s az iskolk
(66), mg a sor vgn a parlament (45) s a bankok (42) vgeztek. 24
ANKERTK Rendszetelmleti Kutatmhelyben, a rendrsg s a magnbiztonsgi szolgltatk trsadalmi megtlst vizsgl, most zrul kutatsbl az derl
ki, hogy a rendrsg megtlse fokozatosan javul.25 A2006-os szi esemnyek ta,
amelyek jelentsen rontottak a rendrsg megtlsn, most elszr rzkelhet jelents rdemi pozitv elmozduls a rendrsg megtlst tekintve. Nzznk nhny relevns eredmnyt.
1. bra. Vlaszok szzalkos megoszlsa
AMENNYIBEN N KAPCSOLATBA KERLT RENDRREL, HOGYAN RTKELTE EZT?
Eljrs jellege
77.5% Pozitv
22.5% Negatv
Szemlyes benyoms
79.5% Pozitv
0%
20%
40%
20.5% Negatv
60%
80%
100%
Avlaszadk megkzelten 80%-a pozitvan rtkelte az eljrst, amikor kapcsolatba kerlt rendrrel. Ez nagyon j eredmnynek szmt, klnsen, ha a korbbi
hasonl krdsre adott felems vlaszokat vesszk alapul.
Szab I. Lszl: Az intzmnyi, szervezeti bizalom helyzete Magyarorszgon 2014 elejn Nemzet s
Biztonsg 2014/3. 119142.
25
Nemzeti Kzszolglati Egyetem, Rendszetelmleti Kutatmhely aktulis kutatsa: Az llampolgrok
bizalma a rendrsg s a magnbiztonsgi szolgltatk irnt Magyarorszgon. Kutatsvezetk: Prof. Dr.
Mehesh Nalla (Michigan State University), Dr. Christin Lszl (NKERTK).
24
691

A RENDRSG
bszke a munkjra
28,1%
37,1%
24,2%
7,5% 3,1%
23,6%
8,0% 2,7%
tnyek alapjn hozza meg a dntseket

20,8%
44,8%
tiszteletben tartja az llampolgrok jogait

18,5%
49,3%
23,6%
7,4% 1,3%
vghezviszi dntseit s greteit

15,4%
37,3%
33,7%
10,1%
3,6%
azt hiszem, hogy rl, hogy segthet az

14,5%
29,9%
34,5%
14,6%
6,5%
17,4%
5,1%
megmagyarzza a dntseit azoknak, akikkel

14,5%
33,0%
30,0%
tisztelettel bnik az llampolgrokkal

12,5%
42,0%
31,8%
11,1% 2,5%
udvariasan bnik az emberekkel, amikor

11,8%
41,3%
31,3%
12,6%
2,9%
tisztessgesen bnik az emberekkel

10,7%
47,0%
29,8%
10,1% 2,4%
elegend idt szn arra, hogy meghallgassa az

10,6%
29,7%
34,6%
18,9%
6,2%
mindenkivel mltsggal bnik

10,1%
27,5%
33,7%
21,1%
7,6%
dntseivel igazsgosan oldja meg az

9,3%
0%
Teljes mrtkben
egyetrtek
692
34,2%
20%
Egyetrtek
37,8%
40%
Vlemnyem
semleges
60%
Nem rtek egyet
14,2%
80%
Egyltaln nem
rtek egyet
4,6%
100%
R endrsg s rendszet

N BIZTONSGOSNAK RZI-E
N BIZTONSGOSNAK
RZI-E
A VROST / KZSGET?
A VROST / KZSGET?
8% egyltaln nem
8% egyltaln nem
18% teljes mrtkben
18% teljes mrtkben

15% inkbb nem
15% inkbb nem
59% inkbb igen

A LAKKRNYEZET BIZTONSGA
59% inkbb igen
Biztonsgban rzem magam, ha a kzelben rendrt ltok.

38,5%
38,9%
16,0%
4,3% 2,2%
13,0%
7,8%
Biztonsgban rzem magam a lakhelyemen stteds utn.

25,5%
37,0%
16,7%
Biztonsgban rzem magam, ha egyedl stlok a lakhelyemen.

22,1%
37,6%
16,5%
13,8%
10,0%
Aggdom a csaldom biztonsgrt.

21,9%
25%
24,3%
16,6%
12,4%
Biztonsgi zrakkal lttam el az ajtkat s ablakokat.

21,2%
30,8%
23,4%
15,0%
9,6%
Kerlm, hogy jszaka egyedl kelljen kimennem az utcra.

19,1%
23,0%
21,4%
18,2%
18,3%
Nem nyitok ajtt, ha egyedl vagyok otthon.

12,1%
0%
Teljes mrtkben
egyetrtek
20,7%
20%
Egyetrtek
24,1%
40%
Vlemnyem
semleges
24,1%
60%
Nem rtek egyet
19,0%
80%
100%
Egyltaln nem
rtek egyet
693
Akutats egyik meghatroz jelentsg krdse volt, hogy az emberek mennyire

rzik magukat biztonsgban a teleplskn. Komoly elismers a kzrendrt, kzbiztonsgrt dolgoz szervezeteknek, hogy a vlaszadk tbbsge pozitvan vlekedett
a krdsrl, de vannak elgondolkodtat eredmnyek is, amelyek tovbbi komoly munkra sarkallhatnak. Arszletes adatok elemzsre nincs lehetsg, de az alapveten
pozitv rtkels mellett kiemelst rdemel, hogy az emberek 47%-a majdnem minden msodik ember nyilatkozott gy, hogy aggdik a csaldja biztonsgrt. Taln
ezzel sszefgg adat, hogy a megkrdezettek 52%-a biztonsgi zrakkal ltta el a
laksa, hza ajtit, ablakait.
N VAGY CSALDTAGJA VOLT-E LDOZAT AZ ELMLT EGY VBEN?
n/csaldtagom tulajdona elleni bncselekmny ldozata volt.
26,2%
73,8%
n/csaldtagom fizikai tmads (testi srts) ldozata volt.

10,7%
89,3%
n/csaldtagom szexulis bncselekmny ldozata volt.

3,7%
96,3%
0%
20%
Igen
40%
60%
80%
100%
Nem
Afent emlttet ldozatkutats szzalkra pontosan ugyanezt az eredmnyt hozta, trtnetesen minden negyedik ember vlt ldozatt az elmlt egy vben. Ez figyelemre mlt egybecsengs. Akrds csak az, hogy a korbbiakban feszegetett ltencia
vltozott-e az utbbi idben? Tartok tle, hogy rdemi pozitv elmozduls nincs az
ismertt vl bncselekmnyek arnyban az elkvetett sszes bncselekmny kztt.
BNCSELEKMNYEK A LAKHELYN AZ ELMLT EGY VBEN
A trvnyessg s a rend szablyozsa
28,5%
63,8%
7,7%
A bncselekmnyek szma a lakkrnyezetben

11,4%
69,6%
19,0%
A nk ellen elkvetett bncselekmnyek szma a lakkrnyezetben

4,7%
0%
Ntt
694
78,3%
20%
Nem vtozott
40%
Cskkent
17,0%
60%
80%
100%
R endrsg s rendszet
Az elbbi tblzatbl az derl ki, hogy az emberek egyharmada szerint javult a helyi
biztonsg s trvnyessg szablyozsa az elmlt egy vben s majd 20%, azaz minden tdik ember rzkelte gy, hogy cskkent az elkvetett bncselekmnyek szma.
Arendszet trsadalmastshoz persze az llampolgroknak bepillantst kell
engedni a rendszet mkdsbe, mi tbb, be kell engedni ket bizonyos dntshozatali folyamatokba is. Az persze magtl rtetdik, hogy a szkebb rtelemben vett
szakmai dntsek, mdszertanok, mint pldul tmegoszlats megtervezse, kizrlag
a szakmra tartozik. Azonban szmos terleten get szksg lenne a bizalomptsen alapul llampolgri kzremkdsre. R kellene dbbenni, hogy a trsadalom fel
trtn nyitsbl a rendszeti kzpolitiknak komoly elnye szrmazna. Megjegyzem,
hogy az utcn szolglatot teljest rendr vagy ppen egy rendri vezet, egy parancsnok is ignyli, ignyeln ezt a fajta kapcsolatot az llampolgrral, egyfajta visszacsatolst a munkjrl. rvendetes, hogy manapsg egyre gyakrabban hangzik el rendri
vezetk szjbl az llampolgri szubjektv biztonsgrzet jelentsge. Remlhetleg
ez nem pusztn hangzatos szlam s nem merl ki ltszatintzkedsekben, hanem
kiemelt priorits s az egyik legfontosabb kulcssz lesz a jv rendszetben. Bizonyos
terleteken be kell vonni olyan rintett aktorokat, akiknek a vlemnyt a kzpolitika
alkoti figyelembe veszik. Arendszetben ez kevsb jellemz, a rendszerbl hinyzik
a bizalom a kls szereplk fel, a civil kontroll intzmnyeslse. Azt ltjuk, hogy civil
kezdemnyezsek vannak, de az els lpst az llamnak kell megtennie.26
Anyugat-eurpai szervezstudomnyi alapelveket elfogad rendri modernizcis trekvsek egyik alapttele az volt, hogy a rendszeti stratgia kzponti clja a
kzbiztonsg megteremtse, amelynek els szm rtkelje maga a civil lakossg.27
Nem megkerlhet a rendszet mkdse kapcsn a szakma elismertsgrl vltani nhny szt. Arendri letplyamodell bevezetsvel itt elssorban mr nem a
sokrt s felelssgteljes rendri munka anyagi s erklcsi ellenttelezsre gondolok. Sokkal inkbb arra, hogy a szemlyisg, a tehetsg kiteljesedse tkzhet akadlyokba az ersen centralizlt, militns rendszerben. Aszaktuds elismerse nagyon
fontos priorits kellene, hogy legyen, sokkal fontosabb, mint a hierarchiban elfoglalt
pozci. Astatisztikai szemllet miatt a rendr nem elssorban a kzvetlen vezetjtl
fgg, hanem a hierarchiban kt vagy hrom szinttel feljebb lv vezettl, aki nhny
szmadatbl prblja meg minsteni az al tartoz llomny munkjt. Az letplyamodell finomtsai kapcsn fontos lenne foglalkozni ezekkel a krdsekkel.
5. NKORMNYZATI RENDSZET
Napjaink kockzati trsadalmban az llami rendszet erre felhatalmazott szervei,
elssorban a rendrsg nem tud teljes biztonsgot garantlni, nem is lenne relis ilyen
elvrst tmasztani. ppen ezrt nem halogathat tovbb megvlaszolni a knyes
krdst, hogy kiket vonunk be rdemben ebbe a rendkvl felelssgteljes kldets Christin Lszl: Rendszeti kzpolitika MTALaw Working Papers 2015/14.
Finszter Gza (10. lj.).
26
27
695
be. Ezt tmasztjk al a legjabb tudomnyos eredmnyek, amelyek arra mutatnak,

hogy a kz biztonsga nem lehet egyetlen erre rendelt szervezet kizrlagos produkcija. Afenyegetsek hatsos elhrtshoz kollektv munkra van szksg, gy teht
a kzbiztonsg koopercis termk.28 Ebben az egyttmkdsben a helyi kzssgeket megtestest nkormnyzatoknak kiemelt szerepe s kldetse van, hasonlan
az orszgos hlzattal s komoly ltszmmal (52000 f) rendelkez polgrrsgnek.
Aflrertsek elkerlse cljbl fontos kiemelni, hogy a polgrrsg s az nkormnyzati rendszet nem rivlisai egymsnak, hanem kivlan hozz tudnak jrulni a
rendrsg munkjnak hatkonyabb ttelhez.
Elsknt hatroljuk el egymstl az nkormnyzati rendszet, nkormnyzati rendrsg, gyakran sszetvesztett fogalmait. Az nkormnyzati rendszet az nkormnyzat ltal ltrehozott s fenntartott szervezet, korltozott felhatalmazssal knyszer alkalmazsra, a rendrsgnl jval szkebb jogostvnyokkal, fbb feladatai:
a helyi kzrend, kzbiztonsg fenntartsban a bnmegelzsben trtn aktv kzremkds a helyi kzssgek ignyeinek figyelembevtelvel, az nkormnyzati vagyon megvsa, illetve a teleplsen lk szubjektv biztonsgrzetnek javtsa. (Azonban kzel sem mindegy, hogy kzterlet-felgyeletrl beszlnk, amit az
nkormnyzati rendszet bzisszervezeteknt, alaptpusaknt tartunk szmon vagy
egy adott telepls nkormnyzati rendszeti szervrl.
Egy nkormnyzati rendszetben dolgoz szakember tall megfogalmazsa szerint az nkormnyzati rendszet a helyi nkormnyzatoknak, a kzbiztonsg teleplsi sajtossgaira adott direkt cselekvseinek sszessge (Hermann Gbor).
Az nkormnyzati rendrsg pedig azt jelenti, hogy az llami rendrsg szervezetn bell hoznak ltre decentralizlt rendri egysgeket, amely a helyi kzbiztonsg
hatkonyabb, eredmnyesebb fenntartst szolglja, az llampolgrt s a helyi kzssget lltja mkdsnek kzppontjba. Arendszervlts pillanatban gy tnt,
hogy a decentralizci a rendrsget is elri, s polgrbart, professzionlis, ugyanakkor a helyi kzssgek s az llampolgrok ignyeire nyitott rendrsg szlethet,
httrbe szortva a centalizci, hierarchia, militns jelleget a szervezetben. Adolgok ms irnyt vettek, sok minden megmaradt a rgi rendben. (Pldul Szamel Lajos
a Budapest Fvrosi Rendrsget szablyoz 1881. vi XXI. tv. szablyaibl levezethet vegyes tpus, rszben katonai, rszben civil szervezeti modellben kpzelte
el a rendrsget.)
Amai rendrsgnk mkdsnek kt fontos jellemzje, hogy azt teljes mrtkben thatja a kzponti akarat maradktalan vgrehajtsnak knyszere, msrszt a
mkdstl idegen a decentralizci, mint szervezelv. Jogos kritikai llel llaptja
meg Finszter Gza:
Acentralizlt szervezet erinek legnagyobb rszt kzponti feladatokra knytelen koncentrlni, s kzben elveszti helyismerett s kapcsolatait azokkal a kis kzssgekkel, amelyek a helyi kzbiztonsg hinyt rzkelik. Acentralizlt szervezet a kny Finszter Gza: Arendszeti rendszer alkotmnyos s kzjogi alapjai. 2. szm eltanulmny az tfog
rendszeti stratgia trsadalmi vitjhoz [kzirat] (Budapest 2008) 24-25.
28
696
R endrsg s rendszet
szer alkalmazsra sszpontost, s szinte tehetetlenn vlik akkor, amikor szolgltat,

tmogat funkcit kellene teljesteni.29
Aszervezet fenti mkdsi elvbl kvetkezen, tvol a kzponttl, egy kis teleplsen szolgl rendrre is jl illik a monds, hogy aki folyamatosan csak flfele nz,
az nem ltja, hogy mi trtnik krltte. gy ltom, hogy ez a kt fontos jellemz
decentralizci, helyi kzssgek szolglata nagyon hinyzik a rendrsg mkdsbl. Manapsg egyre vilgosabb vlik, hogy a megelz szemlletet kellene
ersteni a rendri tevkenysget illeten, ugyanis a reagl rendszet teljestkpessgnek hatrra rkezett. Amegelzs pedig szksgszeren trsadalmastsra szorul, ebben fszerepet kell sznni az nkormnyzati rendszeteknek. Teleplsi szinten, teht legalul kellene mielbb hozzltni a bizalompts rendkvl hosszadalmas,
knyes s srlkeny folyamathoz. Egyre gyakrabban elhangz felvets, hogy brmit
tehet a rendrsg, akkor sem lesz sikeres, ha nem lvezi a lakossg bizalmt s tmogatst. Vissza kell trni a trsadalomba, ki kell szllni a lgkondicionlt rendrautbl s meg kell rtetni az emberekkel, hogy a rendr valban a kzssget, az llampolgrt szolglja. Nyitottnak kell mutatkozni a lakossg problminak felismersre s
azok megoldsban val kzremkdsre.
Az nkormnyzatok szmra az Mtv. (Magyarorszg helyi nkormnyzatairl
szl 2011. vi CLXXXIX. tv.) ktelez feladatknt rja el a kzremkdst a telepls kzbiztonsgnak biztostsban (13. (1) 17. pont). Az elbbi ktelez feladat
teljestse nmileg paradox mdon, nkntes alapon valsulhat meg, az Mtv. 17.
(1) ltal felknlt szervezetalaktssal: Ateleplsi s a fvrosi nkormnyzat a
helyi kzbiztonsgrl, vagyonnak, ms rtknek vdelmrl knyszert eszkz
alkalmazsra trvny alapjn jogosult szervezet ltrehozsval is gondoskodhat.
Ezeket a szervezeteket nevezzk gyjt nven nkormnyzati rendszeteknek. Az
elmlt vekben megalakult nkormnyzati rendszetek tbbsge a kzterlet-felgyeletek bzisn jtt ltre. Az nkormnyzati rendszetek az Mtv. mellett a mr emltett
rendszeti trvnybl (2012. CXX. tv.), illetve a kzterlet-felgyeletrl szl 1999.
vi LXIII. tv.-bl merti a mkdshez szksges rszletszablyokat. Az nkormnyzati rendszet szervezetben tevkenykedhetnek az egyes rendszeti feladatokat ellt szemlyek is, gy, mint az nkormnyzati termszetvdelmi r, hegyr, erdszeti
szakszemlyzet, halr, kzterlet-felgyel, mezr. Az ezzel kapcsolatos rszletszablyokat az n. rendszeti trvny tartalmazza.30
Az Mtv. s a rendszeti trvny alapjn az nkormnyzati rendszetek, valamint
a Ktftv. alapjn a kzterlet-felgyeletek keveredse sajtos egyveleget eredmnyez,
ahol gyakran merlhet fel problmaknt, hogy egy-egy eljrsi jogostvny, felhatalmazs melyik jogszablybl eredeztethet. Ez eredmnyezhet gyakorlati problmkat a mkds sorn.
Az nkormnyzati rendrsget nem szabad sszekeverni az nkormnyzati rendszettel. Elbbi megoldsnl a rendrsg szervezetn bell kerlnnek ltrehozsra
Finszter Gza: Az nkormnyzati rendszet lehetsgei Fundamentum 2012/2. 46.
2012. vi CXX. tv. az egyes rendszeti feladatokat ellt szemlyek tevkenysgrl, valamint egyes
trvnyeknek az iskolakerls elleni fellpst biztost mdostsrl.
29
30
697
decentralizlt teleplsi szervezeti egysgek, amelyek a rendrsg mellett az nkormnyzathoz is szorosan kapcsoldnak. Egy szkebb felhatalmazs, helyi professzionlis rendrhatsgknt kpzelhetjk el. Ennek a rendszernek a jelents elnye
az lehetne, hogy a szakmai elvrsok, kikpzs azonos lenne a rendrsg egszvel,
gy a jogostvnyok is jobban rvnyesthetek lennnek. nkormnyzati rendrsg
Magyarorszgon eddig soha nem volt s a jelenlegi szablyozsbl, valamint a rendszet tern tapasztalhat tendencikbl arra kvetkeztethetnk, hogy a kzeljvben
nem is lesz. Egy dolog azonban biztosan llthat, hogy a helyi biztonsg egyre specilisabb megkzeltst ignyel, amely csak rendrsgi kapacitsok nvelsvel kevsb
elkpzelhet. Az sem elhanyagolhat a tmnk szempontjbl, hogy az nkormnyzati
rendszet s a ma mkd rendrsgnk feladatai jelentsen eltrnek, br vannak kzs
pontok. Az egyik nem lehet alternatvja a msiknak. Arendrsg elssorban a kriminlis jelleg jogsrtsek esetn intzkedik (ez akkor is gy lenne, ha nkormnyzati rendrsg lenne), ezzel szemben az nkormnyzati rendszet inkbb az nkormnyzati feladatelltst akadlyoz, zavar jogsrtsek megelzsre s felszmolsra irnyul, mint
pldul a kzterlet jogszer hasznlata, a zld terletek vdelme, hulladk leraks stb.
Az nkormnyzati rendszet Achilles-pontjai a teljessg messzemen ignye nlkl
az albbiak. Aknyszert eszkzk alkalmazsnak problmi; az llomny felksztse, kpzsi, tovbbkpzsi s kivlasztsi rendszere; finanszrozs (kis nkormnyzatok kiszolgltatottsga); a kzterleti kamerzs egyes krdsei s az adatvdelem sszefggsei; az egyttmkds rendszere a rendrsggel, a polgrrsggel s
az nkormnyzati rendszet szerepli kztt; valamint az eltr megjelens, az eltr joggyakorlat, eltr mdszerek alkalmazsa miatt jogbizonytalansg merl fel s
nincs meg a kell trsadalmi ismertsg s tmogats.
2013-ban tizenhromezer f volt rintett a ktelez rendszeti szakvizsga teljestsben, k valamennyien az nkormnyzati rendszet potencilis llomnyba tartoznak. ppen ezrt az elbbi problmk tern, klnsen a kpzsben nagyon srgsen
tenni kellene valamit, mert ezeken a terleteken van a legnagyobb adssga az nkormnyzati rendszetnek.
6. KZSSGI RENDSZET ITTHON S KLFLDN

6.1. AFINN RENDSZETI CSODA 31
Nemzetkzi sszehasonltsban Finnorszgban az egyik legmagasabb a trsadalom bizalmi indexe a rendrsg irnt. Ez a teljestmny klnsen annak fnyben
kiemelked, hogy a tanulmny felmrsben vizsglt eurpai orszgok kzl messze
Finnorszgban a legalacsonyabb az egy fre jut rendrk s magnbiztonsgi szektorban dolgoz szakemberek szma32 (Magyarorszghoz viszonytva Finnorszgban
Jelen alfejezet az albbi sajt tanulmnyon alapul Christin Lszl: Mirt bznak a finnek a rendrsgben? j rendszeti megoldsok Finnorszgbl Belgyi Szemle 2013/7-8. 130142.
32
Juha Kriinen: Why Do the Finns Trust the Police? Journal of Scandinavian Studies in Criminology
and Crime Prevention 2008/2. 155.
31
698
R endrsg s rendszet
ez a szm kevesebb mint a negyede). Finnorszgban az egy rendrtisztre jut lakosok

szma (5,3 milli fvel szmolva) 681, ami 2013-ban az egyik legmagasabb rtk volt
az unis tagllamok kztt.33 Afinn rendrsg azonban nemcsak sszltszmt, de az
egy rendrre jut lakosok szmt tekintve is a legutols helyen ll a tagllamok sorban. Kiemelend rdekessg a finn belgyminisztrium specilis tancsad testlete,
az Advisory Board, tagjait a kormny nevezi ki ngy vre, kzttk helyet kapnak a
rendrsg tevkenysgvel foglalkoz civil szervezetek is. Ez a szakrti testlet vgzi a hatkonysgi s gazdasgossgi szempont ellenrzseket. Hatskrben javaslatokat fogalmazhat meg a rendrsg tevkenysgnek fejlesztse rdekben. Afinn
rendszeti kontroll tovbbi sajtossga, hogy a teleplsi rendrsgek ellenrzsre
az nkormnyzatoknak nll bizottsgaik vannak.34
Afinn llampolgrok sokkal nagyobb mrtkben bznak rendrsgkben, mint a
tbbi eurpai orszg polgrai, derl ki egy tfog felmrsbl.35 Afinn rendrsg
npszersgnek alapja, hogy az 1960-as vek ta alkalmaznak olyan mdszereket,
amelyek a rendrsg s a helyi kzssgek kztti kzvetlen kapcsolatra ptenek.
1891-ben rendeleti szinten szablyoztk a vrosi rendrsgtl elklnlten mkd
vidki rendrhivatalok tevkenysgt s azok illetkessgi terlett. Ajelents fldrajzi terletek hatkony ellenrzse rdekben alaktottk ki az n. village police
rendszert. Ennek mintjul az Egyeslt llamokban mkd sheriff-rendszer szolglt.36
Az 1990-es vekben kialaktott kzssgi rendrsgi modell (Community Policing)
alapjait a rendrsg lthatsgra (visibility) ptettk. Arendri munka lthatsga, valamint a bnzstl val flelem szorosan sszefgg, llaptotta meg egy finn
tanulmny.37 Atanulmny szerzi szerint azonban kzel sem mindegy, hogy ez a lthatsg konkrtan mit jelent: a rendrautban l, intzked, vagy ppen az llampolgrral trsalg, segtksz rendrt. Elsdleges clknt fogalmazdott meg a lakossg szubjektv biztonsgrzetnek erstse s a kzvetlen kapcsolatfelvtelt elsegt
mkdsi mdszerek kialaktsa. A2000-ben s 2005-ben vgzett orszgos szint felmrsek megerstettk a finn rendrsgnek azt a terijt, miszerint a lakossg krben a rendrsg utcai jelenltnek hatsra jelentsen cskkenthet a bncselekmnyektl val flelem. Arendrsg ltal folytatott mdiakampnyok nyomn
az llampolgrok tisztban vannak a rendszeti szervek mkdsnek eredmnyeivel,
s rzkelik a rendri munka proaktv jellegt. Afelmrsbl arra kvetkeztethetnk,
hogy a lakossg a kzbiztonsgi helyzetet elsdlegesen mdszertani s nem dologi
tnyezk alapjn tli meg. Kifejezetten szembetl ez a differencia Finnorszgban,
ahol a nagy fldrajzi tvolsgok miatt az llampolgrok szmra garancilis rtk a
rendrsg ltal nyjtott szolgltats jelleg hatskrgyakorls elrhetsge. Adologi
Lsd www.poliisi.fi/poliisi/home.nsf/pages/51AB1EDFFA353429C2256BB8003F8663?opendocument.
34
Lsd www.poliisi.fi/poliisi/home.nsf/pages/49C26C3F719654E3C225775800377223?opendocument.
35
Kriinen (32. lj.) 141. o.
36
Sirpa Virta: Local Security Management: Policing Through Networks International Journal of Police
Strategies and Management 2002/1.192.
37
Satu Salmi Martti Grnroos Esko Keskinen: The Role of Police Visibility in Fear of Crime in Finland
International Journal of Police Strategies and Management 2004/4. 573591.
33
699
eszkzket a szolgltats minsgt javt tnyezknt tekintik, de a szubjektv preferencia-sorrendjkben ezek el helyezik a szolgltats ignybevtelnek lehetsgt.38
Afinn rendrsg trsadalmi megtlse az ezredforduln vgzett felmrs szerint az Eurpai Uni tagllamai kzl az els helyen ll. Finnorszgban a megkrdezettek 88%-a volt megelgedve a rendrsg napi munkavgzsvel. Ugyanez az
rtk Dniban 87%, Norvgiban 81% volt. Askandinv orszgokban teht ltalban
hasonlan j a rendrsg trsadalmi megtlse.39 Alakossg bizalmt tovbb erstette, hogy Finnorszgban a rendrsg volt az els llami szerv, amelyik 1993-ban a
szolgltatsok minsgnek javtsra irnyul programot (Quality of Services program) indtott. Ennek keretben figyelembe vettk a lakossg ignyeit, s erstettk az
utcai jelenltet.40 Aszolgltatsok minsgnek javtsra irnyul program eredmnyeinek felhasznlsval 1996 s 1998 kztt a finn rendrsg tbb projektet indtott,
ezek a kzssgi rendrsgi modell bevezetst cloztk. Ennek megvalstsa rdekben ltrehoztak egy multi-agency cooperation jelleg rendszert, amely a rendrsgi munkban rintett kzigazgatsi hatsgokkal hivatott fenntartani az aktv egyttmkdst. Emellett fontos szerepet kaptak azok az intzkedsek, amelyek a civil
szervezetek s szakmai korporcik bevonst clozzk.41 Utbbi trekvs nyomn a
kzssgi rendrsgi modell elemei kzl a helyi szervezetekkel val egyttmkds
kapott egyre nagyobb hangslyt. 1999-ben kerlt sor az els finn nemzeti kzssgi
rendrsgi stratgia elfogadsra. Ez lehetv tette a finn rendrsg szmra, hogy
az n. helyi biztonsgi tervek elksztsben folyamatosan mkdjn egytt az illetkes nkormnyzatokkal. 2001 szeptemberben ktszzhrom nkormnyzatnak volt
ilyen dokumentuma. Atervek lehetsget biztostanak a loklis problmk koncentrlt kezelsre. Ennek rdekben bevonhatk a helyi gazdasgi szereplk s oktatsi intzmnyek is. Abiztonsgi tervekre vonatkoz szablyozsi koncepci lehetv
tette a kisebb nkormnyzatok szmra kzs mikroregionlis programok kidolgozst.42 Akzssgi rendrsgi modell mdszereinek alkalmazsa rdekben 1996-ban
a finn rendrsg hivatalos kapcsolatfelvtelt kezdemnyezett az egyeslt llamokbeli San Dieg-i rendrsggel.43
Az Eurpai Uni keretei kztt ltrejv egysges gazdasgi trsg j tpus bncselekmnyeket hvott letre. Ahatron tnyl bnzs megersdse s a szervezett bnzs fejldse olyan prbattelt jelentett a finn rendrsg tagjainak, amelyre
a community policing elvei alapjn felpl mdszerek nem adtak vlaszt. Ahelyzet
megoldsa rdekben ki kellett dolgozni egy olyan rendrsgi stratgit, amely j alapokra helyezi a kzssgi rendrsgi modell alkalmazst.44 Afinn rendszeti szak Kriinen (32. lj.) 156.
Kriinen (32. lj.) 141.
40
Virta (36. lj.) 192.
41
Virta (36. lj.) 193.
42
Virta (36. lj.) 195-196.
43
Virta (36. lj.) 190.
44
Sirpa Virta: Community Policing Innovations in Finnland. Case Helsinki Police Department in Mahesh
K. Nalla Graeme R. Newman (szerk.): Community Policing in Indigenous Communities (Boca Raton,
FL: CRC Press Taylor and Francis Group 2013) 3-4.
38
39
700
R endrsg s rendszet
emberek az Egyeslt Kirlysgban kidolgozott intelligence-led policing mdszereit

tvztk a kzssgi rendrsgi modell korbban alkalmazott elemeivel. Amsodik
finn nemzeti kzssgi rendrsgi stratgia (Second National Community Policing
Strategy of Finland) ltal megfogalmazott immanens kvetelmny, hogy a modern
rendrsgnek egyidejleg kpesnek kell lennie vlaszt adni a globlis s a loklis prbattelekre.45 Adokumentum kidolgozsa rdekben 2006-ban a finn legfbb rendr-fkapitnysg (Supreme Police Command of Finland) ltrehozott egy nll
munkacsoportot.
Afinn rendrsg mkdsnek sajtos jellemzje, hogy a kzssgi rendrsgi
mdszerek ltalnos alkalmazst megelzen pilotprojektek keretben vizsgljk
azok lehetsges jvbeni hatsait.
Afinn kormny ltal 2004-ben elfogadott Internal Security Program alapjn 2015re a kvetkez clkitzsnek kell megvalsulnia:
Finnorszgnak Eurpa legbiztonsgosabb orszgv kell vlnia. Abiztonsgot a
magas szinten mkd rendszeti igazgats garantlja, amely a preventv jelleg tevkenysgre alapoz. Arendszeti szervek magas sznvonal mkdsnek tallkoznia
kell az llampolgrok biztonsgi ignyeivel. Utbbit a rendrsg, ms hatsgok s a
helyi kzssgek egyttmkdsn keresztl kell megvalstani.
Ennek rdekben egy pilotprogram indult az n. virtual community policing modell

elveinek szles kr alkalmazsval. Alakossg magas szint tjkoztatsa rdekben jsgcikkekben, rdi- s televzi-msorokban szmoltak be a csoport munkjrl s cljairl. Aszolglatteljests rendjt a projekt kidolgozi gy hatroztk meg,
hogy a csoport tagjainak a szolglati id 60%-ban kell jrrznik, s a lakossggal
a lehet legtbb alkalommal rintkeznik. Aprojekt clja, hogy a csoport tagjainak
egy v alatt tizenngyezer szemllyel kell kzvetlen kapcsolatot ltestenik. Ennek
sajtos formjt jelentettk a kerlet oktatsi intzmnyeiben tartott prevencis cl
eladsok, amelyek keretben a csoport tagjai tbb mint hromezer dikkal s szztven tanrral ltestettek kontaktust. Ateam aktivitst jellemzi, hogy 2008 prilisban huszont iskolban tartottak eladsokat. 2007-ben az Itkeskus-projekt keretben lltottk fel az els virtual community policing teamet. Acsoport ltal folytatott
kzssgimdia-felletek hasznlatra s az internetes kommunikci ms formira
alapozott mkdst virtual community policingnek neveztk el.
Az elmlt vekben lezajlott elkpeszt technikai fejlds s az internethasznlk
szmnak robbansszer nvekedse nyomn a finn rendrsg j kommunikcis
csatornaknt alkalmazza a kzssgimdia-felleteket. Arendrsgnek sajt profilja
van a legfontosabb kzssgi oldalakon (Facebook, IRC-Gallery, Twitter, MySpace).
Aszemlletvlts s a gyors alkalmazkods oka, hogy a finn fiatalok (tizenht v alattiak) 79%-a napi kt-hrom rt hasznlja az internetet. Tovbbi cl volt, az n. online
proaktv kszsg kialaktsa. Ennek keretben ksrletet tettek olyan kommunikcis csatornk kialaktsra, amelyek lehetv teszik az llampolgrok vals idej tj Virta (13. lj) 29.
45
701
koztatst. Ezeknek a hlzatoknak a fejlesztse rvn lehetv vlt a lakossg s a

rendrsg kztti folyamatos ktirny kommunikci. Aprojekt sorn a hrom tiszt
naponta tlagosan nyolcvan Facebook-zenetet kapott. Az IRC felletn a projekt
befejezse utn tbb mint tizenhatezer bejelents rkezett. Ezek kztt jelents szmban voltak bncselekmnyre vonatkoz bejelentsek. Az internetes anonimits lehetsgt kihasznlva harminchat esetben tettek feljelentst szexulis bncselekmny
elkvetse miatt. Ahelsinki rendrkapitnysg npszersgt jelzi, hogy Facebookfelletn tbb mint szznyolcvanezren jelltk meg ismersknt. Avirtual community
policing team tagjainak sajt profiljuk s e-mail cmk van. Akzvetlen kapcsolattarts rvn jelents mrtkben hozzjrultak a helsinki rendrkapitnysg pozitv trsadalmi megtlshez. 2011-ben, az Itkeskus-projekt utn egy kzvlemny-kutatson a megkrdezettek 97%-a minstette a virtual community policing team munkjt
kivlnak. Akimagasl eredmnyek kvetkeztben a nemzeti rendrsgi tancs dntse alapjn tizenhrom tovbbi fentiekhez hasonl specilis egysg kpzst kezdtk meg 2011-ben.46
Afinn plda nem egyedi eset, szmos nyugat-eurpai rendrsg alkalmazza tudatosan a kzssgi mdia ltal knlt lehetsgeket a rendri munkban, a bizalomptsben, vagy ppen a tmegrendezvnyek kezelsben. Ebben a skandinv orszgok
mellett az angol rendrsgek jrnak az len.47
6.2. EGY FOLYAMATBAN LV HAZAI KZSSGI RENDSZETI PILOT 48
Asvjci alapbl finanszrozott hazai Tbbszint kzssgi rendrsgi hlzat az

egyttmkds alap bnmegelzsrt elnevezs pilotprojekt megalkotsnak kzvetlen elzmnye annak a felismerse, hogy az esemnykvet tevkenysget vgz n. reagl rendrsgi modell lehetsgei nem mutatkoznak elgsgesnek a bnzs elleni harcban. Atnyleges kzbiztonsgi helyzet s az llampolgrok szubjektv
biztonsgrzete a korbbi vtizedekben alkalmazott mdszerekkel nem javthat.
Ennek oka, hogy az llomny ltszma s a bnldzsre fordtott erforrsok tovbb
nem nvelhetk. Ebben a helyzetben lehetsges fejldsi irnyknt mutatkozott az
Egyeslt llamok s tbb nyugat-eurpai llam rendri szervei ltal mr az 1980as vek ta alkalmazott community policing modell (kzssgi rendrsgi modell).
Az j irnyzat legfontosabb jellemzje, hogy nem az erforrsok nvelsvel, hanem
azok clzott s helyi fellpst erst felhasznlsval prbl meg fellpni a bnzs ellen. Ebben a rendszerben kiemelt szerepet kap a helyi kzssgek bevonsa s
nszervezdse, valamint egyes proaktv mdszerek alkalmazsa. Amodell kidolgozi a hatkony fellps mellett legalbb olyan fontosnak tartjk a bncselekmnyek
megelzst s a lakossg tjkoztatst. Ennek keretben a rendrsg az elkvetk szemlynek feldertse mellett hangslyt fektet a bnzv vls okainak felt Virta (13. lj.) 127-128.
Lsd sites.cardiff.ac.uk/dcssproject/files/2015/11/Managing-Threats-Project-Report.pdf.
48
Christin Lszl: Finn s magyar rendszeti modellksrletek cm tanulmny alapjn kszlt in
Gerencsr Balzs (szerk.): Modellksrletek a kzigazgats fejlesztsben (Budapest: PPKEJK 2013)..
46
47
702
R endrsg s rendszet
rsra s azok felszmolsra. Utbbi megvalsulsa rdekben a rendri szerveknek

egytt kell mkdnik ms kzigazgatsi (elssorban szocilis s munkagyi terleteken mkd) szervekkel s trsadalmi szervezetekkel.49
Aprojekt rvid, kzp s hossz tv clkitzseit a lebonyoltsrt felels szervek
t jl elklnthet fzisra osztottk, melyek a projekt szakaszaiknt is rtelmezhetk. Az els fzis szerepe a szakmai elkszts, mivel ebben a fzisban kszl el egy
mdszertani kziknyv, amely alapjn a projekt f elveit tltetik a gyakorlatba.
Amsodik fzisban trtnik meg a tesztrendszer lebonyoltshoz szksges szemlyi
s trgyi felttelek biztostsa. Aharmadik fzis jelenti a teszt jelleg mkds lefolytatst a kijellt trsgekben. Anegyedik fzisban az egy ven t tart teszt eredmnyeinek sszestst s a modellel kapcsolatos kiterjesztsi javaslat elksztst
kell megvalstani. Vgl az tdik fzisban trtnik meg a modell orszgos mret
kiterjesztse.50 Amodellben szerepl kpessgek elsajttsa lehetv teszi a rendri
munka j alapokra helyezst. Akzssgi rendrsg megvalstshoz olyan vezeti megkzeltsre van szksg, ami rvnyre juttatja a szubszidiarits elvt. Ennek
rdekben a szolglatteljestssel kapcsolatos hatskrket gy kell megosztani, hogy
a dntseket mindig a problmkhoz legkzelebb es szinteken lehessen meghozni.
Mindezek mellett szksges a beosztott llomny szakirny kpzse, aminek segtsgvel kpess vlnak kreatv bnldzsi mdszerek adaptcijra. Tovbb meg
kell emlteni, hogy a kzssgi rendrsgi modell proaktv megoldsai kiegszt jelleggel kerlhetnek bevezetsre, mivel nem vltjk ki a hagyomnyos rendri tevkenysget.
Aprogram lebonyoltsra Miskolc, Szeged, Nyregyhza s Zalaegerszeg rendrkapitnysgait vontk be. Az emltett megyk kivlasztsnak indoka, hogy azok
eltr bngyi statisztikai mutatkkal rendelkeznek, gy alkalmasak lehetnek a program orszgos szint kiterjesztst kvet hatsok elrevettsre.
Mindkt fenti modellksrlet a finn s a magyar is a kzssgi rendszet eszmerendszerbl tpllkozik. Ennek lnyege, hogy a rendrsg a trsadalom s annak
klnbz csoportjai fel fordul, kapcsolatokat pt ki, ezltal szmos rendszeti trgy problma vilgoss, knnyebben kezelhetv vlik a rendszet szmra. Ennek
egyik elfelttele a hatkony informciramls, a kommunikcis csatornk kiptse a rendrsg s a trsadalom kztt.
Akt modellksrlet kapcsn szmos tovbbi krds felmerlhet bennnk. Egszen
ms a rendrsg trsadalmi begyazottsga Finnorszgban, mint haznkban. Eurpai
sszehasonltsban Finnorszgban az egyik legalacsonyabb a rendrsg lakossgszmra es arnya, mgis kiemelkeden jk a statisztikk s az llampolgrok biztonsgban rzik magukat orszgszerte. Ms a trsadalom s rendrsg viszonya
Magyarorszgon, rszben trtnelmi okokbl, ezrt klnsen izgalmas krds az,
hogy miknt reagl majd a trsadalom egy eddigivel szges ellenttben ll j megkzelts, alulrl ptkez rendszeti fellpsre. Ennek kzppontjban az egyes
emberek s a trsadalom egyes csoportjai llnak. Apilotksrlet jelenleg, 2015 vg Tbbszint kzssgi rendrsgi hlzat az egyttmkds alap bnmegelzsrt cm projekt megvalsthatsgi tanulmnya, 6.
50
Tbbszint (49. lj.) 14.
49
703
ig meghosszabbtott vgrehajtsi fzisa mg tart, gy eredmnyeket, rdemi konklzikat csak ez utn lehet levonni. Akzbens tapasztalatok meglehetsen vegyesek.
Itt nem elssorban a trsadalmi fogadtatsra gondolok, mert az egyrtelmen pozitv,
hanem a szervezeten belli zkkenkre, amelyek akadlyozzk a projekt kiteljesedst. Szmomra a hazai modellksrlet legfbb krdse az, hogy miknt sikerl a hazai
rendszeti mkdsbe implementlni egy olyan mdszert, megoldst, amely meglehetsen testidegen s nehezen sszeegyeztethet az ersen centralizlt, hierarchin
alapul rendszerrel.
Brmi legyen is a modellksrlet vge, annyi bizonyosan megllapthat, hogy
nagyon fontos kln figyelmet fordtani olyan j problmkra, amelyek a 21. szzad
trsadalmaiban szksgszeren jelentkeznek, vagy amelyekkel nap mint nap tallkozunk a technika fejldse rvn. Atanulmnyunkbl kiderlt, hogy a finn modellksrlet rendkvl sikeres volt. Csak remljk, hogy amennyiben a magyar ksrlet is
eredmnyeket tud felmutatni, gy ez egy folyamat els lpse lehet a rendszet problminak j tpus kezelsnek irnyba.
6.3. MAGNBIZTONSG 51
A21. szzadban egyre tbb biztonsgi kockzattal kell szembenznnk. Egyre elfogadottabb tzis szerint kizrlag az llam erre felhatalmazott szervei nem gondoskodhatnak a rend s biztonsg fenntartsrl. Klnsen klfldn, de haznkban is
egyre inkbb polgrjogot nyer a magnbiztonsg bevonsa ebbe a munkba, a jogszablyok nyjtotta lehetsgek kztt.
Alig vitathat igazsg, hogy a biztonsg immaterilis termk, amelynek ltrehozsban f termelje, a rendrsg kulcspozciban van. Anyitott demokratikus s plurlis
trsadalomban azonban az immaterilis mell egy msik jelz, a kollektv is odakvnkozik. Ennek rtelmet az ad, hogy a gyakorlat egyre inkbb afel mutat, hogy az emltett nyitott trsadalomban a lakossg s a rendrsg kztt partneri viszony alakul ki,
s az llami tulajdon hegemniavesztse utn a birtokvdelem intzmnyes formi is
megjelennek.52
Abiztonsg egyik meghatroz aspektusa a magnbiztonsg. Arendszervlts utn a

gazdasgi, trsadalmi, tulajdoni viszonyokban, a vagyoni krlmnyekben bekvetkezett vltozsok kapcsn trtkeldik a magnbiztonsg jelentsge is. Napjainkban,
immr kt vtizeddel a rendszervlts utn kijelenthetjk, hogy taln minden korbbinl nagyobb szerephez jut a magnbiztonsg. Magllaptsunkat az albbi krlmnyek is altmasztjk. Nemzetkzi tendencia a magnbiztonsg trnyerse, expanzija, amelynek htterben tbbek kztt a rendrsgek kapacitsainak jobb elosztsa s
a kltsghatkonysg ll. Az llamok, a kormnyok rjttek, hogy a rendszeti mono Christin Lszl (szerk.): Amagnbiztonsg elmleti alapjai (Budapest: NKERTK MRT 2014) cm
egyetemi jegyzet alapul vtelvel.
52
Korinek Lszl: Privt biztonsg Belgyi Szemle 1998/12. Elsz. 3.
51
704
R endrsg s rendszet
plium szigor fenntartsa mellett bizonyos feladatok, klnsen egyes httrtevkenysgek privatizlhatak, kiszervezhetek. Aszolgltats sznvonala nem cskken,
de a terhek megoszlanak a szolgltats piaci alapon trtn megvsrlsval. Agazdasgi vlsg okn fokozottan rdemes vizsglni, hogy az llam miknt tud leghatkonyabban eleget tenni egyes feladatainak. Manapsg, amikor szmos kockzattal
kell szmolniuk az llampolgroknak, a vllalkozsoknak, akkor egyre meghatrozbb priorits a javak, szemlyek, vagyontrgyak s az adatok vdelme, megvsa.
Egyre kifizetdbb az rtkek biztonsgrl elre gondoskodni, ldozni azok megbzhat vdelmre.53
Ugyanakkor a magnbiztonsg helye, szerepe s jelentsge kapcsn szmos krdjel mutatkozik, hiszen viszonylag fiatal terletrl van sz, amely rdemben a rendszervlts ta plt ki haznkban, taln ennek tudhat be, hogy egzakt elmleti alapok
eddig nem kerltek kidolgozsra. A2005. vi CXXXIII. tv. a szemly- s vagyonvdelmi, magnnyomozi tevkenysg szablyairl preambuluma alapjn azt mondhatjuk, hogy a magnbiztonsgba belertett szemly- s vagyonvdelem, valamint
magnnyomozs olyan szolgltatsok, amelyek az egyn szemlyhez fzd jogainak
hatkonyabb vdelme rvn a kzrend, kzbiztonsg fenntartshoz jrulnak hozz.
Ezen a ponton azonban joggal merlhet fel az a krds, hogy biztosan rendjn van-e
gy az elbbi megllapts, miszerint a kzjogbl ered kzrend, kzbiztonsg rszt
kpezi a magnjogbl ered magnbiztonsg? Szikinger Istvn egyenesen azt llaptja meg, hogy a jogalkot a magnbiztonsgot a kzbiztonsg rszeknt kezeli s annak
vdelmrl a kzbiztonsg megrzsnek mellktermkeknt kvn gondoskodni.54
Amagnbiztonsg kzjogi alapjait azok az alkotmnyos keretek kztt deklarlt
jogosultsgok s ktelezettsgek alkotjk, amelyek lehetv teszik a jogalanyoknak
mint magntulajdonosoknak az alternatv vdelmi lehetsgek ignybe vtelt.
Az elmlt kt vtizedben a piacgazdasg viszonyai kztt ltrejtt a magnbiztonsgi vllalkozsok kiterjedt rendszere, akik arra hivatottak, hogy a magntulajdon szentsgnek biztostsa rdekben tmogatst nyjtsanak ahhoz, hogy a tulajdonos az alaptrvnyben biztostott alapjogait minl teljesebb mdon gyakorolhassa.
Arendrsg s magnbiztonsg kztti viszonyrendszer abban ragadhat meg, hogy
a teljes magnbiztonsg trvnyes mkdse felett a rendrsg gyakorolja a felgyeleti s ellenrzsi hatskrket. Amagnbiztonsg aspektusbl klnsen izgalmas
krds mg az is, hogy miknt viszonyul az llami erszak-monopliumot gyakorl
rendszet a magnbiztonsgi piac szereplihez, kompromittl megkzeltsben utbbiak tekinthetek-e az llami erszak-monoplium alternatvjnak vagy kpezhetik-e a rendszet alkotrszt? Amagnbiztonsg ltjogosultsgnak egyik legmeghatrozbb elfelttelt maga a piac teremti meg az ltala induklt biztonsg irnti
kereslettel. Tudniillik a demokratikus jogllamokban mkd piacgazdasgok termszetes velejrja az, hogy egyre komolyabb igny mutatkozik professzionlis biztonsgi szolgltatsokra. Akeresletet a tehets magnszemlyek, jogi szemlyek, cgek
Christin Lszl: Amagnbiztonsg megkzeltsnek egyes aspektusai Pro Publico Bono Magyar
Kzigazgats 2014/4. 2130.
54
Szikinger Istvn: Rendszet, rendrsg s szocilis jogllamisg Nmetorszgban j Rendszeti
Tanulmnyok 1994/2. 46.
53
705
s vllalkozsok, st a megrendeli oldalon is gyakran felbukkan llam egyttesen

generljk. Azonban nagyon fontos elrebocstani, hogy a magnbiztonsg nem az
llami rendszet rszre meghatrozott eszkzk birtokban vgzi tevkenysgt,
azaz nem a kzhatalom ltal elrt jogostvnyokbl mert, hanem a megrendel ltal
szerzdsben r ruhzott jogostvnyok alapjn vgzi feladatt. Ajogalap teht, egy
polgri jogi kontraktus, ms nven szerzds, mghozz megbzsi szerzds, ahol a
kt fl jogait s ktelezettsgeit egyms kztt alaktjk ki, akarategysgben. Arrl
nem szabad megfeledkezni, hogy az eszkzk teljesen klnbzek az llami rendszeti monopliumot gyakorl, kzhatalmi jogostvnyok birtokban eljr, valamint a
polgri jogi szerzds ltal szemly- s vagyonvdelmi tevkenysget gyakorl megbzott kztt.
Kln rdemes kiemelni a magnbiztonsgon bell elklnlt terletet kpez
magnnyomozst. Amagndetektv szakmt szmos tves sztereotpia lengi krl.
Amagnnyomozi trsadalom meglehetsen szttagolt, a szakmai sznvonal s az
elvrt belpsi felttelek messze elmaradnak a kvnatostl. Ezek utn taln kevsb
meglep, hogy nincs egysges, ltalnosan elfogadott fogalom sem a magnnyomozsra, ezrt elfogadjuk kollgnk, Mszros Bence, a terlet egyik kutatjnak meghatrozst, amely szerint az albbiak mentn foglalhat ssze a magnnyomozs
defincija: Az llampolgrok jogszer informciszksgleteinek kielgtse vgett,
polgri jogi megbzs alapjn, egy hatsgi jogostvnyokkal nem rendelkez magnszemly ltal ellenszolgltats fejben vgzett adatgyjt tevkenysg.55 Amint az a
fogalombl is kiderl, egy magnnyomoznak semmilyen (tbblet)jogostvnya nincs,
nem tekinthet be nem hozzfrhet nyilvntartsokba, titkos informcigyjtst nem
vgezhet. Egy bnteteljrs sorn, meghatrozott korltok mellett ugyan, de ezek
s szmos ms lehetsg is az eljr rendelkezsre ll. Radsul a magnnyomoz ltal vgzett munka s annak eredmnyei is jrszt krba vesznek, mert az llami
bntet igazsgszolgltats jrszt nem teszi lehetv a bnteteljrsokban trtn
alkalmazhatsgot. Fentiek fnyben taln rthet, hogy az adatvdelmi szablyozs
mirt szab nagyon szk hatrokat a magnnyomoz szmra.
Amennyiben brkinek szemernyi ktelye lett volna, akkor az elmlt kt vtized
bebizonytotta, hogy akr szkebb krnyezetnket nzzk, akr globlis tendencikat vizsglunk, minden esetben arra a vgkvetkeztetsre jutunk, hogy az llamok
kptelenek kizrlag rendszeti organizmusaikon keresztl szavatolni a biztonsgot.
Egyrszt a kihvsok, veszlyforrsok is megsokszorozdtak, kiszmthatatlanabb vltak. ppen ezrt minden korbbinl idszerbb a kzbiztonsg fenntartsba
bevonni az llampolgrokat, a kzssgeiket s egyb trsadalmi szervezdseket,
gazdasgi, piaci szereplket.
Atulajdonosoknak azonban kell vatossggal kell eljrniuk a vagyonvdelmi cgek
kivlasztsnl, egyre inkbb oda kell figyelni a komplex vdelem megteremtsre.
Amagnbiztonsgi piacon ldkl verseny uralkodik, amely negatv hatst gyakorol a szolgltatsok sznvonalra. Klnsen igaz mindez pldul az lers rzsv Mszros Bence: Magnnyomozs in Christin Lszl (szerk.): Szemly- s Vagyonvdelem
(Budapest: NKERTK 2014) 227243.
55
706
R endrsg s rendszet
delem terletn, ahol az aktulis jellemz vllalsi djak messze elmaradnak az 1929
Ft-os elfogadott rezsiradjtl. Avagyonvdelmi cgeknek pedig nagy hangslyt kell
helyeznik a munkaer kpzsre, a vllalkozi etika megtartsra, s szem eltt kell
tartani a rendszet szerveivel trtn egyttmkdst a kzbiztonsg javtsa rdekben.56 Meg kvnjuk jegyezni, hogy a Finszter professzor r ltal msfl vtizede
javasolt tanulsi folyamat mg messze nem fejezdtt be, st sok szempontbl taln
mg idszerbb is vlt.
Amagnbiztonsg trvnyes mkdse felett rkd belgyi kormnyzatnak fel
kell ismernie, hogy itt a cselekvs ideje a magnbiztonsg jraszablyozst illeten.
Vilgos, hogy felttlenl szksges tmaszkodni a piaci erforrsokra s szksgszeren be kell vonni a magnbiztonsgot a kzrend, kzbiztonsg komplex feladatelltsba, ugyanakkor nagyon fontos kvetelmny, hogy mindez egy szigor s egyrtelm szablyozs mentn trtnjen. Ennek rdekben idszer tfog mdostssal
vagy j jogszabllyal rendezni a magnbiztonsg terletn felmerl anomlikat.
Finszter Gza: Magnvllalkozsok a biztonsgrt Belgyi Szemle 1998/12. 5-6.
56
707
BODNR ESZTER *
VLASZTSI SZERVEK
Avlasztsi szervek sem a nemzetkzi, sem a hazai szakirodalomban nem kerlnek gyakran az rdeklds kzppontjba. Ennek oka elssorban az, hogy tevkenysgket a httrben vgzik, figyelmet elssorban akkor kapnak, amikor a tevkenysgk diszfunkcionlis, a
szabad s tisztessges vlasztsok lebonyoltst veszlyezteti. Amagyar vlasztsi szervek
rendszere n. vegyes rendszer, amelyben a feladatkrk a vlasztsi bizottsgok s vlasztsi irodk kztt oszlanak meg. Akevs hazai forrsban megjelen leggyakoribb kritikk
a vlasztsi bizottsgi tagok sszefrhetetlensgvel, prtatlansgval, a vlasztsi szervek mkdsi feltteleinek hinyossgaival, valamint a rendelkezskre ll szerny eszkztrral kapcsolatosak. Avlasztsi szervek helyzett 2015-ben Magyarorszgon abbl a
korbban szakmai diskurzusban fel nem vetett szempontbl rdemes megvizsglni, hogy
szksges-e modellvlts a vlasztsi szervek rendszerben, vagy a hatskrk valamilyen tstrukturlsa a vlasztjog vdelmt ellt klnbz szervtpusok kztt. Az elemzs ezekre a krdsekre nemleges vlaszt ad, viszont a mkds racionalizlsa rdekben
kisebb mdostsokat javasol, s azt, hogy a jogalkot a vlasztsi rendszer s eljrs azon
elemeinek megreformlsra koncentrljon, amelyek alkotmnyos alapelvekkel, nemzetkzi kvetelmnyekkel ellenttesek.
Avlasztsi szervek fogalma alatt azokat a szerveket rtjk, amelyeknek feladata a

vlasztsi folyamat valamely vagy valamennyi elengedhetetlen elemnek megvalstsa. gy hatskrkbe tartozik a vlasztjogosultsg megllaptsa, a jelltek s jell szervezetek nyilvntartsba vtele, a szavazs lebonyoltsa, a szavazatszmlls
s az eredmny megllaptsa. Emellett ellthatnak ms kapcsold feladatokat is,
mint amilyen a vlasztsi nvjegyzk vezetse, a vlasztkerletek hatrnak megllaptsa, a vlasztk tjkoztatsa, a mdiafelgyelet s a vlasztsi jogvitk elbrlsa. Jellemzen nem soroljk ide azonban azokat a szerveket, amelyek rszt vesznek
ugyan a vlaszts lebonyoltsban, de csak egy-egy rszfeladatot ltnak el, pldul
* Aszerz a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg pttagja, a pttagsg azonban alv tagsg, semmilyen joggal
vagy ktelezettsggel nem jr, a pttag a bizottsg munkjban csak onnantl vesz rszt, ha valamelyik
tag megbzatsa megsznt. Atanulmnyban kifejtettek a szerz vlemnyt tkrzik, nem tekinthetek
a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg llspontjnak.
708
Vlasztsi szervek
kizrlag a vlasztkerletek hatrainak a megrajzolsban, vagy a mdia felgyeletben vesznek rszt.1

Amagyar jogrendszer a vlasztsi szervek fogalmt szk rtelemben hasznlja, s
kizrlag a vlasztsi bizottsgokat s vlasztsi irodkat sorolja ide. gy nem tartoznak ide a vlaszts lebonyoltsban egybknt szerepet jtsz szervek: a technikai
rszletszablyokat rendeletben kibocst, a vlasztsok s npszavazsok szablyozsrt felels miniszter, a vlasztsi informatikai rendszert zemeltet Kzigazgatsi
s Elektronikus Kzszolgltatsok Kzponti Hivatala (KEKKH), a lebonyoltsban
kzremkd fvrosi s megyei kormnyhivatalok, a vlasztsi jogorvoslatokat elbrl brsgok, valamint a vlasztsi gyekben benyjtott alkotmnyjogi panaszokat elbrl Alkotmnybrsg. Nem minslnek vlasztsi szervnek a nemzetkzi s
hazai megfigyelk sem.
Avlasztsi szervek gy sem alkotnak homogn csoportot: nemcsak a vlasztsi
bizottsgok s a vlasztsi irodk klnlnek el egymstl, hanem jelents klnbsget mutatnak a kt alcsoportba tartoz, klnbz szint szervek mind az sszettelt, jogllst, mind a hatskrket s a mkdst tekintve is. Ezrt elszr szksges
a vlasztsi szervek rendszert alaposabb vizsglat al venni.
1. AVLASZTSI SZERVEK RENDSZERE S A MKDSKRE

VONATKOZ ADATOK
Avlasztsi szervekre vonatkoz n. vegyes modell lnyege az, hogy a kzjogi vlasztsokhoz ktd feladatok megoszlanak az elvi dntseket hoz testletek,
valamint a tnyleges lebonyoltst vgz szervek kztt. Magyarorszg tulajdonkppen 1848 ta ezt a modellt kveti, mert mr akkor is az egyik alispn elnklete alatt
kzpponti vlasztmnyt kellett ltrehozniuk a trvnyhatsgok kzgylseinek,
amelynek tagjai nem a kzigazgats szervezetrendszerbl kerltek ki. Az sszettel
s a hatskrk termszetesen az azt kvet msfl vszzadban tbbszr mdosultak, de a modell vltozatlan maradt.2
1.1. AVLASZTSI BIZOTTSGOK
Avlasztsi bizottsgok nehezen illeszthetek be a kzjogi rendszerbe, a fent emltett trtnelmi begyazottsg ellenre is. Altket statul vlasztsi eljrsi trvny meghatrozsa szerint a vlasztpolgrok fggetlen, kizrlag a trvnynek
alrendelt szervei, amelyeknek elsdleges feladata a vlasztsi eredmny megllaptsa, a vlasztsok tisztasgnak, trvnyessgnek biztostsa, a prtatlansg
Helena Catt [et al.]: Electoral Management Design (Stockholm: International IDEA2014) 5-6.
Lsd rszletesen cs Nndor: Amagyar vlasztsi rendszer fbb vltozsai 1848-tl 1989-ig in
Cserny kos (szerk.): nnepi tanulmnyok Rcz Attila 75. szletsnapja tiszteletre (Budapest:
Nemzeti Kzszolglati s Tanknyvkiad Zrt. 2013) 3437.
709
rvnyestse s szksg esetn a vlaszts trvnyes rendjnek helyrelltsa.3 Az

Alkotmnybrsg szerint a vlasztsi bizottsgok nemcsak a vlasztpolgrok fggetlen, kizrlag a trvnynek alrendelt szervei (trsadalmi tpus szervek), hanem
hatsgok is, amelyek mindenkire nzve jogot s ktelezettsget llaptanak meg.
Vegyes jelleg jogllst tekintve a vlasztsi bizottsg leginkbb kzjogi feladatot
ellt trsadalmi tpus szervezetnek tekinthet, amely megvalstja a vlasztsok
legitimcis funkcijt, trvnyesnek vagy trvnytelennek nyilvntja a vlasztsok
eredmnyt.4
Avlasztsi bizottsgok teht ketts jellegek. Trsadalmi tpusak, mert tagjaik
maguk is egyszer vlasztpolgrok, illetve a jell szervezetek ltal deleglt szemlyek, akik a politikai kzssget jelentik meg a kzssg kpviselinek kivlasztsakor. Feladatuk azonban kzjogi, hatsgi jelleg, mivel a vlasztsi folyamat hitelestst, a trvnyessg felgyelett ltjk el. Abizottsgok elsdleges feladata az
eredmny megllaptsa, hatrozatuk ktelez rvny, ellene jogorvoslati eljrsnak van helye.
Avlasztsi bizottsgoknak t szintje van, nem mkdik azonban minden kzjogi vlaszts esetn valamennyi szint. Mg a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg folyamatosan mkdik, a szavazatszmll bizottsg pedig valamennyi vlaszts alkalmval, a
terleti vlasztsi bizottsgok s a helyi vlasztsi bizottsgok csak az nkormnyzati vlasztson s a helyi npszavazs alkalmval, az orszggylsi egyni vlasztkerleti vlasztsi bizottsgok pedig kizrlag az orszggylsi vlaszts, az eurpai
parlamenti vlaszts s az orszgos npszavazs idejn.5
ANemzeti Vlasztsi Bizottsg a folyamatos mkds mellett tbb ms szempontbl is klnbzik a tbbi vlasztsi bizottsgtl. Egyrszt nem a helyi nkormnyzati
kpvisel-testletek vlasztjk meg, hanem az Orszggyls, radsul nem egyszer tbbsggel, hanem a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval. Msrszt a vlasztott tagok megbzatsa nem egy (parlamenti vagy nkormnyzati) ciklusra szl, hanem kilenc vre. Feladat- s hatskre is tgabb a tbbi
vlasztsi bizottsgnl: irnymutatst adhat ki a vlasztsi jogszablyok egysges
rtelmezsnek biztostsa rdekben, elbrlja az orszgos npszavazsi kezdemnyezseket, valamint szerepet jtszik az eurpai polgri kezdemnyezs ellenrzsben is.
Aklnbz szint bizottsgok nincsenek egymssal al-flrendeltsgi viszonyban, egyms dntseit csak a jogorvoslati eljrs keretben vizsglhatjk fell, utastst magasabb szint bizottsg az alacsonyabb szintnek nem adhat.
Avlasztsi bizottsgok tagjai ktfle mdon nyerik el megbzatsukat: egy rszk
vlaszts, a tbbiek delegls tjn. Az Alkotmnybrsg szerint a vlasztott s deleglt tagoknak a bizottsgon belli egymst ellenrz tevkenysge a legfbb biztostka a bizottsg jogszer tevkenysgnek. Avlasztott tagok tevkenysgvel
Avlasztsi eljrsrl szl 2013. vi XXXVI. tv. (tovbbiakban: Ve.) 14. (1) bek.
917/B/1998. AB hat., ABH 2001, 1028.
5
Anemzetisgi nkormnyzatok vlasztsa ugyan kln vlasztstpus, de idben a helyi nkormnyzati kpviselk s polgrmesterek vlasztsval egyidejleg kerl r sor, ezrt e tanulmny kln nem trgyalja.
3
710
Vlasztsi szervek
kapcsolatban a bizalom alapja az, hogy szemlykben fggetlenek, s kpviseleti

szervek (Orszggyls, kpvisel-testlet) vlasztjk ket. Ajelltet, listt llt jell szervezetek, illetve a fggetlen jelltek ltal deleglt tagok esetben pedig a bizalmi elv a jell szervezet, illetve a fggetlen jellt rszrl rvnyesl: a delegl biztos lehet abban, hogy a deleglt a legnagyobb gondossggal jrt el a bizottsgban.6
1. tblzat. Avlasztsi bizottsgok tagjainak szma a 2014. vi vlasztsokon7
Nemzeti Vlasztsi Bizottsg
vlasztott
megbzott
Terleti vlasztsi bizottsg
vlasztott
megbzott
Orszggylsi egyni vlaszt- vlasztott
kerleti vlasztsi bizottsg
megbzott
Helyi vlasztsi bizottsg
vlasztott
megbzott
Szavazatszmll bizottsg
vlasztott
megbzott
Orszggylsi
vlaszts
7
19
EP-vlaszts
318
442
318
n.a.
24 915
40 854
7
9
24 915
28 083
nkormnyzati
vlaszts
7
5
60
64
13 567
33 076
(delegltakkal egytt)
24 999
33 076
(delegltakkal egytt)
ANemzeti Vlasztsi Bizottsg tagjainak tiszteletdjt a Ve., a tbbi bizottsg tagjainak tiszteletdjt az egyes vlasztsok eltt kibocstott miniszteri rendeletek hatrozzk meg. ANemzeti Vlasztsi Bizottsg tagjainak tiszteletdja hrom szempontbl
is eltr a tbbiektl. Egyrszt mivel ez a bizottsg folyamatosan mkdik, a vlasztott tagok megbzatsuk alatt folyamatosan tiszteletdjra jogosultak, ennek sszege a
tagok esetn a kzszolglati tisztsgviseli illetmnyalap tzszerese (2015-ben 386
500 Ft), az elnk esetn a kzszolglati tisztsgviseli illetmnyalap tizentszrse (2015-ben 579 750 Ft). Msrszt a vlasztott tagok a miniszter rendeletben meghatrozott, indokolt s igazolt kltsgeik megtrtsre jogosultak.8 Harmadrszt a
vlaszts idszakban a megbzott tagok is jogosultak tiszteletdjra. Atbbi vlasztsi bizottsgban csak a vlasztott tagok jogosultak tiszteletdjra, amely egysszeg.
Apontos adatokat a 2. tblzat tartalmazza.9
917/B/1998. AB hat., ABH 2001, 1028.

Az adatok forrsa: a Nemzeti Vlasztsi Iroda tjkoztatsa.
8
Ez a szablyozs a kzponti nvjegyzk, valamint egyb vlasztsi nyilvntartsok vezetsrl szl
17/2013. (VII. 17.) KIM rendeletbe kerlt be.
9
Az orszggylsi kpviselk vlasztsa, valamint az Eurpai Parlament tagjainak vlasztsa kltsgeinek normatvirl, tteleirl, elszmolsi s bels ellenrzsi rendjrl, valamint egyes vlasztsi trgy miniszteri rendeletek mdostsrl szl 38/2013. (XII. 30.) KIM rend., valamint a helyi
nkormnyzati kpviselk s a polgrmesterek vlasztsa, valamint a nemzetisgi nkormnyzati
kpviselk vlasztsa kltsgeinek normatvirl, tteleirl, elszmolsi s bels ellenrzsi rendjrl szl 3/2014. (VII. 24.) IM rend.
6
7
711
2. tblzat. Avlasztsi bizottsgok tagjainak tiszteletdja

a 2014. vi vlasztsokon (Ft/f)
Orszggylsi
vlaszts
EP-vlaszts
40 000
Terleti vlasztsi bizottsg

Orszggylsi egyni
vlasztkerleti vlasztsi
bizottsg
Helyi vlasztsi bizottsg
Szavazatszmll bizottsg
Kijellt szavazkr
szavazatszmll bizottsga
20000
25 000
20 000
nkormnyzati
vlaszts
40 000
20 00035 000
(lakossgszm
fggvnyben)
20 000
1.2. AVLASZTSI IRODK
Avlaszts megszervezsnek s lebonyoltsnak dnt rsze a vlasztsi irodk

kezben van. Az Alkotmnybrsg szerint a kt tpus vlasztsi szerv nem hasonlthat ssze, egyetlen kapcsoldsi pontjuk, hogy a vlasztsi iroda a vlasztsok
lebonyoltsa mellett elltja a bizottsgok titkrsgi teendit.10
Avlasztsi irodk a vlaszts lebonyoltsnak kulcsszerepli. Elltjk a vlaszts
elksztsvel, lebonyoltsval kapcsolatos szervezsi feladatokat, gondoskodnak a
vlasztpolgrok, jelltek s jell szervezetek tjkoztatsrl, megszervezik a vlasztsi szervek tagjainak oktatst, mkdtetik a vlasztsi informcis rendszereket, technikai htteret biztostanak a szavazatok sszestshez. Emellett a Nemzeti Vlasztsi
Iroda vezeti a kzponti nvjegyzket, bonyoltja le a kzbeszerzsi eljrsokat, gondoskodik a logisztikai s pnzgyi feladatok elltsrl, megszervezi az igazgatsi s informatikai prbkat, gondoskodik a nyomtatvnyok ellltsrl s szlltsrl.
Avlasztsi irodk szintn tbb szinten mkdnek: a Nemzeti Vlasztsi Iroda,
a terleti vlasztsi iroda, az orszggylsi egyni vlasztkerleti vlasztsi iroda
s a helyi vlasztsi iroda az azonos illetkessg vlasztsi bizottsg mellett mkdik. Aszavazatszmll bizottsg mellett a helyi vlasztsi iroda egy tagja ltja el
a jegyzknyvvezeti feladatokat, a klkpviseleteken pedig specilis, klkpviseleti vlasztsi iroda mkdik.
Aklnbz szint vlasztsi irodk szervezdskben jelents eltrst mutatnak. ANemzeti Vlasztsi Iroda folyamatosan mkd, kifejezetten a vlasztsi feladatok elltsra ltrehozott autonm llamigazgatsi szerv. AVe. eltt az Orszgos
Vlasztsi Iroda jogllsa szablyozatlan volt, vezetjt s tagjait a vlasztsok s
npszavazsok lebonyoltsrt felels miniszter nevezte ki, de fknt a minisztrium kztisztviseli kzl, az Orszgos Vlasztsi Iroda teht lnyegben egy minisztriumi fosztlyknt mkdtt. Ehhez kpest a mkdst 2013. mjus 24-n megkezd Nemzeti Vlasztsi Iroda nagyobb autonmit lvez. Kltsgvetsnek kiadsi
258/E/1998. AB hat., ABH 2000, 741.
10
712
Vlasztsi szervek
s bevteli fsszegeit kizrlag az Orszggyls cskkentheti, elnkt a kztrsasgi elnk nevezi ki, feladatkrben nem utasthat. ANemzeti Vlasztsi Irodban foglalkoztatottak szma 72 f, ebbl 17 vezet.11
Atbbi vlasztsi iroda tulajdonkppen csak virtulisan mkdik: a vlasztsi
idszakban a kzigazgatsi szervek tisztsgviseli ltjk el ezt a feladatot a vlasztsi iroda vezetjeknt, illetve tagjaknt rendszerint termszetesen egyb ktelezettsgeik teljestse mellett.
Aterleti vlasztsi iroda vezetje a megyei nkormnyzat jegyzje, illetve a fvrosi nkormnyzat fjegyzje. Az orszggylsi egyni vlasztkerleti vlasztsi
iroda vezetje az orszggylsi egyni vlasztkerlet szkhely teleplsnek jegyzje, a helyi vlasztsi iroda vezetje pedig a jegyz. Avlasztsi iroda tovbbi tagjait a vlasztsi iroda vezetje bzza meg, csak kzszolglati tisztsgviselk s kzalkalmazottak lehetnek. Aklkpviseleti vlasztsi iroda vezetjt s tbbi tagjt a
Nemzeti Vlasztsi Iroda elnke bzza meg, k tipikusan a klgyekrt felels minisztrium kzszolglati tisztsgviseli, vagy a diplomciai kpviselet, illetve konzuli kpviselet szemlyzete kzl kerlnek ki.
Amegbzats jellegbl kvetkezik, hogy eltr a djazs mdja a klnbz vlasztsi szervek esetn. Mg a Nemzeti Vlasztsi Iroda foglalkoztatottai fllsak, ezrt
illetmnyre jogosultak, addig a tbbi vlasztsi szerv a vlaszts s npszavazs szablyozsrt felels miniszter rendeletben meghatrozott tiszteletdjra jogosult,
amely egysszeg, s az adott vlasztshoz ktdik. A3. tblzat bemutatja, hogy
hogyan alakult a djazs a 2014. vi vlasztsok esetn.
3. tblzat. Avlasztsi irodk tagjainak tiszteletdja
a 2014. vi vlasztsokon (Ft/f)
Orszggylsi
vlaszts
Terleti vlasztsi iroda
EP-vlaszts nkormnyzati
vlaszts
vezetje
400 000
400 000
500 000
vezet-helyettese
200 000
200 000
300 000
tagja
80 000
80 000
100 000
Orszggylsi egyni vlasztkerleti

vlasztsi iroda
vezetje
20 000
20 000
Helyi vlasztsi iroda
vezetje
tagja
tagja
40 000
50 000100 000
(lakossgszm
fggvnyben)
30 000
50 000100 000 60 000115 000
(lakossgszm (lakossgszm
fggvnyben) fggvnyben)
30 000
30 000
35 000
Szavazatszmll bizottsg mellet mkd jegyzknyvvezet
20 000
20 000
20 000
Klkpviseleti vlasztsi
iroda
30 000
30 000
15 000/25 000
(nvjegyzkben
szerepl
vlasztpolgrok
szmnak
fggvnyben)
15 000
11
vezetje
tagja
Lsd a rszletes adatokat a Nemzeti Vlasztsi Iroda honlapjn, www.valasztas.hu/hu/download/575/A_foglalkoztatottak_szemelyi_juttatasaira_vonatkozo_osszesitett_adatok_a_NVI_2015._I._negyedevi_idoszakara_vonatkozoan.pdf.
713
2. AVLASZTSI SZERVEK A NEMZETKZI SZAKIRODALOMBAN

Mg a vlasztjogra s a vlasztsi eljrsra vonatkozan szmos nemzetkzi kvetelmnyt llaptanak meg a klnbz emberi jogi egyezmnyek vagy soft law dokumentumok, addig a vlasztsi szervekkel alig, s csak rintlegesen foglalkoznak.
Az ENSZ Emberi Jogi Bizottsgnak a Polgri s Politikai Jogok Egyezsgokm
nyhoz ksztett, a kzgyekben val rszvtel jogrl, a vlasztjogrl s a kzhivatal viselshez val jogrl szl 25. ltalnos kommentrja szerint egy fggetlen
vlasztsi hatsgot kell fellltani, hogy felgyelje a vlasztsi eljrst, valamint biztostsa, hogy az eljrs tisztessges, prtatlan, s az Egyezsgokmnnyal sszhangban ll trvnyeknek megfelel legyen. Aszavazatok leadst s sszeszmolst
fggetlen ellenrzs mellett kell vgezni, s biztostani kell a bri jogorvoslatot, hogy
a vlasztpolgrok bzzanak a szavazs s szavazatszmlls biztonsgban.12
AVelencei Bizottsg 190/2002. szm vlemnye (Code of Good Practice in
Electoral Matters) a vlasztsi alapelvek rvnyeslsnek els garancijaknt a
fggetlen vlasztsi szervek mkdst rja el. Fggetlen vlasztsi bizottsgokat
ott kell ltrehozni, ahol nincs hossz tradcija a politikai hatalom gyakorlitl fggetlenl mkd kzigazgatsnak. Ebben az esetben fggetlen vlasztsi bizottsgnak
kell mkdnie minden szinten, az orszgos szinttl kezdve a szavazatszmll bizottsgok szintjig. Akzponti vlasztsi bizottsgnak llandnak kell lennie. Avlemny meghatrozza a vlasztsi bizottsg idelis sszettelt: tagjnak kell lennie
valakinek az igazsgszolgltatsi hatalmi gbl, illetve tagjai kztt a parlamenti
prtok delegltjainak is helyet kell kapniuk. Tagja lehet a bizottsgnak a belgyminiszter kpviselje, illetve a nemzetisgek kpviseli is. Apolitikai prtok szmra
lehetv kell tenni, hogy egyenl arnyban kpviseltessk magukat a bizottsgban,
vagy figyelemmel tudjk ksrni a bizottsg munkjt. Abizottsg tagjai nem hvhatak vissza, s megfelel kpzsben kell rszeslnik. Kvnatos, hogy a bizottsg magasabb tbbsggel vagy konszenzussal hozza meg a dntseit.13 Egy msik,
kapcsold garancia a hatkony jogorvoslati rendszer: vlasztsi gyekben vagy egy
vlasztsi bizottsgnak, vagy a brsgnak kell a jogorvoslatok elbrlsra hatskrt adni.14
Lnyegben ugyanezeket a kvetelmnyeket hatrozza meg a npszavazsi gyekben eljr vlasztsi szervekre vonatkozan a Velencei Bizottsg 371/2006. szm
vlemnye azzal, hogy a politikai prtok helyett a kezdemnyezst tmogat s ellenz erknek kell helyet biztostani a vlasztsi bizottsgokban.15
Az EBESZ Demokratikus Intzmnyek s Emberi Jogok Irodja (ODIHR) ltal a
vlasztsi megfigyelk szmra sszelltott kziknyv ad eligaztst arrl, hogy a
megfigyelsi misszik sorn milyen kvetelmnyeknek val megfelelst vizsglnak.
Ezek kztt a vlasztsi szervekre vonatkoz elrs, hogy brmely szerv is lssa el a
vlasztsok lebonyoltst, hatkonyan, testletben, elfogulatlanul, tlthatan s az
20. pont.
Guidelines on Elections II. 3.1.
14
Guidelines on Elections II. 3.3.
15
Code of Good Practice on Referendums. Guidelines on the Holding of Referendums, II. 3.1.
12
13
714
Vlasztsi szervek
llami szervektl s politikai befolystl fggetlenl kell eljrniuk. Avlasztsi bizottsg mellett, klnsen, ha nem llandan mkd szervek, vlasztsi adminisztratv
stbnak kell mkdnie, amelytl ugyangy megkvetelt a professzionalizmus, elfogulatlansg s fggetlensg.16
Anemzetkzi tudomnyos diskurzusban a vlasztsi szervek viszonylag ritkn
jelennek meg ms kzjogi intzmnyekhez kpest. Mg a nemzetkzi vlasztsi megfigyelk tevkenysge, fggetlensge s felelssge az utbbi idben egyre tbb tanulmny trgya,17 a vlasztsi trvnyek vonatkoz szakaszt rtelmez kommentrokon kvl kevs tanulmny foglalkozik kifejezetten a vlasztsi szervek krdsvel.18
ltalban inkbb csak rintlegesen jelenik meg a vlasztsi rendszerrel vagy eljrssal foglalkoz munkkban, s eltrbe legfeljebb akkor kerl, amikor valamilyen, a
politikai kzssg szmra rzkelhet problma merl fel a vlasztsi szervek mkdsvel kapcsolatban. Ilyen volt pldul a 2000-es floridai vlaszts, illetve az annak
nyomn keletkezett Bush v. Al Gore legfels brsgi gy.19
Akzppontban rendszerint az a krds ll, hogy megfelel modellt vlasztott-e
egy-egy llam a vlasztsi szervek intzmnyre, figyelemmel a vonatkoz nemzetkzi standardokra s tendencikra is.
Acsoportosts rendkvl nehz, mert aligha ltezik kt olyan llam, amelynek teljesen egyforma lenne a szablyozsa. Aszakirodalomban ennek ellenre rendszerint
hrom alapmodellt klnbztetnek meg. Az orszgok nagy rsze (egy 2014-es felmrs szerint 63%-a) az n. fggetlen modellt alkalmazza, amelyben egy vagy tbb
olyan vlasztsi szerv mkdik, amely fggetlen a vgrehajt hatalmi gtl. Ez a
modell jellemz tbbek kztt Kanadra, Lengyelorszgra, Grgorszgra. Elfordul,
hogy kt fggetlen szerv mkdik kzre a vlasztsok sorn: az egyik szerv az elvi
dntsek meghozatalrt, a msik a tnyleges lebonyoltsrt felels.
Ms orszgokban a vlasztst lebonyolt szerv a vgrehajt hatalmi ghoz tartozik: valamelyik minisztrium s/vagy a helyi nkormnyzatok ltjk el ezt a feladatot.
Ezt a modellt kveti az orszgok 23%-a, tbbek kztt az Amerikai Egyeslt llamok,
Svjc s az Egyeslt Kirlysg.
Vgl az orszgok kisebb rszben (12%) vegyes modell mkdik, azaz a lebonyoltst a vgrehajt hatalmi ghoz tartoz szerv vgzi, a lebonyolts ellenrzst azonban egy fggetlen szerv. Ez a modell mkdik Franciaorszgban s
Spanyolorszgban.20
Egy msik, rszben hasonl csoportosts szerint tfle modell ltezik. Avgrehajt
hatalom bonyoltja le a vlasztsokat pldul Belgiumban, Dniban, Finnorszgban.
Election Observation Handbook, 52-53, www.osce.org/odihr/elections/68439?download=true.
Pl. Anne van Aaken Richard Chambers: Accountability and Independence of International Election
Observers International Organizations Law Review 2009/6. 541580; Christina Binder: Two
Decades of International Electoral Support: Challenges and Added Value Max Planck Yearbook UNL
2009/13. 213246.
18
Pl. Johann Hahlen: Wahlorgane in Wolfgang Schreiber Johann Hahlen Karl-Ludwig Strelen:
BWahlG (Kln: Carl Heymanns 2013) 296322.
19
Pl. Frank Emmert Christopher Page Antony Page: Trouble Counting Votes? Comparing Voting
Mechanisms in the United States and Selected Other Countries Creighton L. Rev. 2008/3.
20
Az orszgok 2%-ban nem tartanak orszgos szint vlasztsokat. Catt (1. lj.) 7-8.
16
17
715
Szintn a vgrehajt hatalom a felels a lebonyoltsrt, azonban inkbb egy

decentralizlt rendszerben rorszgban, Svdorszgban, Svjcban, az Egyeslt
Kirlysgban s az Amerikai Egyeslt llamokban. Avgrehajt hatalom egy testleti szerv felgyelete alatt ll a vlasztsok lebonyoltsa sorn pldul Ausztriban,
Franciaorszgban, Nmetorszgban s Spanyolorszgban. Fggetlen vlasztsi
bizottsg felel teljes mrtkben a vlasztsok lebonyoltsrt Kanadban, Izlandon,
Mltn s Lengyelorszgban. Vgl van arra is plda, hogy kt vagy tbb fggetlen
szerv gyakorolja a vlasztsok lebonyoltsval kapcsolatos hatskrket.21
Avlasztsi szerveket ezenkvl megklnbztethetjk aszerint, hogy folyamatosan
mkdnek, vagy csak a vlasztsi idszakra jnnek ltre.22 Egy nemzetkzi kutats
szerint a folyamatosan mkd, lland appartussal rendelkez vlasztsi szervek
kltsghatkonyabban mkdnek, mint a kizrlag a vlasztsra ltrehozott vlasztsi bizottsgok.23
Az Amerikai Egyeslt llamokban a korbban idzett, 2000-ben trtnt vlasztsi eljrsi problmk utn merlt fel elszr a modellvlts szksgessgnek krdse.
A mindezidig megvalsulatlan javaslatok elssorban a szvetsgi szint ellenrzs erstsre, a decentralizltsg cskkentsre, valamint a vlasztsi szervek prtpolitiktl val eltvoltsra irnyultak.24 Addig is, mg ez megvalsulhat, megoldst
jelenthet az, hogy a szvetsgi brsg szerept erstik a vlasztsok ellenrzsben.25
Avlasztsi szervek sszettelt illeten is hromfle modellt klnbztethetnk
meg. Aprtok ltal deleglt tagokbl ll bizottsgok rendszerint olyankor jutnak szerephez, ha a kzigazgatsban alacsony a bizalom. Ezekben a szervekben a vlasztson indul jell szervezetek kpviseli egymst tudjk ellenrizni ennek azonban
termszetszer kvetkezmnye, hogy elssorban a delegl szervezet, jellt rdekeit kpviselik. Amsodik modellben a bizottsgok tagjai fggetlen szakrtk, pldul brk. Ez a modell nehezen valsthat meg tlsgosan tpolitizlt helyzetekben,
hiszen a bizottsg tagjai ktdhetnek valamelyik indul szervezethez. Nhny orszgban a vlasztsi szervek vegyes sszettelek, egyszerre vannak jelen tagjaik kztt a
prtok megbzottai s fggetlen szakrtk.26
Vannak olyan orszgok, ahol komoly problmt jelent az, hogy a vlasztsi szervek a kormnyprtok intzmnyes befolysa alatt llnak, s manipulci, prtbefolys vagy tlthatatlansg miatt a vlasztsok demokratikus jellegt veszlyeztetik. Ezekben az orszgokban radiklis szemlletvltsra van szksg, illetve nhny
helyen az utbbi idben ez meg is trtnt.27
Ez utbbi inkbb a latin-amerikai s az afrikai rgira jellemz, eurpai pldja nincs. Rafael LpezPintor: Electoral Management Bodies as Institutions of Governance (New York: UNDP 2000) 2130.
22
Catt (1. lj.) 1217.
23
Fontos azonban megjegyezni, hogy a kltsghatkonysg elssorban nem ezen, hanem azon mlik, hogy
hnyadik alkalommal kerl sor szabad s demokratikus vlasztsok lebonyoltsra. Lpez-Pintor (21.
lj.) 7181.
24
EmmertPagePage (19. lj.) 810; Daniel P. Tokaji: The Future of Election Reform: From Rules to
Institutions Yale Law and Policy Review 2009/28.
25
Daniel P. Tokaji: Public Rights and Private Rights of Action: The Enforcement of Federal Election Laws
Indiana Law Review 2010/44.
26
Catt (1. lj.) 110112.
27
Yannick Lcuyer: The Right to Free Elections (Strasbourg: Council of Europe 2014) 100.
21
716
Vlasztsi szervek
3. AVLASZTSI SZERVEK A HAZAI SZAKIRODALOMBAN

Amagyar jogtudomny ugyancsak alig foglalkozik a vlasztsi szervekkel. Ennek oka
llspontunk szerint elssorban az, hogy a vlasztsok, a vlasztjog krdskrben
az elmlt vtizedekben szmos alkotmnyjogi s gyakorlati problma kerlt napvilgra. Elg csak arra gondolnunk, hogy hnyszor kerlt a parlament el a vlasztsi rendszer talaktst s a kisebb parlament megteremtst clz trvnyjavaslat,
hny vig volt megoldatlan az orszggylsi egyni vlasztkerletek arnytalansga, milyen krdseket vetett fel a hazai s nemzetkzi jogorvoslati frumok eltt is
a hatron tli vlasztpolgrok, a fogvatartottak, a fogyatkossggal l szemlyek
vlasztjoga. Radsul a kzjogi rendszer 2010 utni talaktsa, amely a vlasztjogi szablyozst is tszabta, tovbbi krdseket knlt a tudomnyos diskurzus szmra, mint amilyen a gyzteskompenzci vagy a nemzetisgek parlamenti kpviselete. gy a kapcsold monogrfik s tanulmnyok elssorban a vlasztsi rendszerrel,
valamint a vlasztjoggal mint alapjoggal foglalkoznak.28
Csak az utbbi vekben kezdtek el megjelenni kifejezetten a vlasztsi eljrssal
foglalkoz tanulmnyktetek s tanulmnyok.29 Ezek kztt is elenysz azonban
azok szma, amelyek kifejezetten a vlasztsi szervekkel foglalkoznak.
Ennek magyarzata abban kereshet, hogy a vlasztsi eljrs szmos sszetevje
vetett fel alkotmnyjogi s/vagy gyakorlati problmkat (vlasztsi nvjegyzk, ajnlszelvnyek, kampnyszablyok, kampnyfinanszrozs, klfldi szavazs, vlasztsi visszalsek stb.), s ezekhez kpest a vlasztsi szervek krdskre a vlasztsi eljrs legkevsb problematikus pontjnak bizonyult az elmlt vtizedek sorn.
Akevs megjelent tanulmny elssorban a kvetkez problmakrkkel foglalkozik.
3.1. AVLASZTSI BIZOTTSGOK TAGJAI MEGBZATSNAK
KELETKEZSE
Avlasztott tagok megbzatsnak keletkezsvel kapcsolatban csak kisebb problmk merlnek fel. Pldul problmt okozott helyi szinten, hogy a helyi vlasztsi iroda vezetje nem terjeszthet el mdost javaslatot a tagok megvlasztsra irnyul indtvnyhoz, gy esetleg olyan szemly megvlasztsra kerlhet sor, aki mr nem
vlaszthat vagy sszefrhetetlen.30
Pl. Dezs Mrta: Kpviselet s vlaszts a parlamenti jogban (Budapest: KJK MTAJTI 1998);
Bodnr Eszter: Avlasztjog alapjogi tartalma s korltai (Budapest: HVG-ORAC 2014); Dezs Mrta
[et al.]: Frum. Vlasztsi rendszer vlasztjog Fundamentum 2006/3; Szigeti Pter [et al.]: Frum
Vlasztsi rendszer Fundamentum 2014/4.
29
Lsd pl. Cserny kos Tglsi Andrs (szerk.): Tanulmnyok a vlasztsi eljrs aktulis krdseirl (Budapest: NKE2013); Cserny kos (szerk.): Vlasztsi dilemmk (Budapest: NKEVlasztsi
Rendszerek Kutatmhely 2015); Kivtelnek tekinthet Hallk Tams munkssga, aki 2002 ta publikl rendszeresen eljrsi krdsekrl.
30
Szekeres Antal: Gondolatok az j vlasztsi eljrsi trvnyrl kt vlaszts tapasztalatai alapjn j
Magyar Kzigazgats 2014/3. 45-46.
28
717
A2010-es vlasztsoknl problmt jelentett, hogy nem voltak egyrtelmek a

deleglt tagok megbzatsa keletkezsre vonatkoz szablyok, gy egyes vlasztsi
bizottsgok a bejelents, illetve az azt kvet esk lettelnek napjtl, msok pedig
a nyitva ll jogorvoslati hatrid eredmnytelen letelttl tettk lehetv a bizottsg
munkjban val kzremkdst.31 Ezt a krdst a Ve. sem rendezi.32
3.2. AVLASZTSI SZERVEK TAGJAINAK SSZEFRHETETLENSGE,
PRTATLANSGUK
ATransparency International Korrupcis kockzatok Magyarorszgon cm, 2008ban kszlt tanulmnya tfog vizsglat al vette a vlasztsi bizottsgokat, s szmba vette a fggetlensg s prtatlansg garanciit: a szervezeti szablyok mellett a
nyilvnos mkdsk, valamint a dntseik fellbrlhatsga szerepel itt. Mr ez a
tanulmny is a fggetlensgi garancik gyenge pontjaknt a vlasztott tagok vlasztsnak mdszert nevezte meg, mivel ebben az idben a feles tbbsggel, a belgyminiszter javaslatra megvlasztott OVB-t tmadsok rtk az ellenzki prtok rszrl.33
Az EBESZ ODIHR vlasztsi megfigyelsi misszi mr 2002-es jelentsben srgette az OVB tagjai megvlasztsnak ktharmados orszggylsi tbbsghez ktst, illetve tagjai megbzatsi idejnek meghosszabbtst, valamint hogy lehetleg
rotcis rendszerben vlasszk ket, s egyetlen parlament se vlasszon meg hrom
tagnl tbbet.34 Az els kt kvetelmny a 2014. vi vlasztsok eltt megvalsult: a
Nemzeti Vlasztsi Bizottsg tagjait a kztrsasgi elnk javaslatra az Orszggyls
a jelen lv orszggylsi kpviselk ktharmadnak szavazatval vlasztotta meg,
kilenc vre. Agyakorlatban ez azonban azt eredmnyezte, hogy a tagok megvlasztsra kizrlag a kormnyprtok tmogatsval kerlt sor, az ellenzk vagy nemmel
szavazott, vagy nem vett rszt a szavazsban. Ez nemcsak az EBESZ ODIHR jelentsben jelenik meg kritikaknt, hanem a tudomnyos diskurzusban is.35
Kifogsknt jelent meg, hogy az Orszgos Vlasztsi Iroda lnyegben a
Belgyminisztrium egy fosztlyaknt mkdtt, s gy ltta el az OVB, azaz egy
fggetlen kzjogi testlet titkrsgi feladatait.36 Ehhez kpest elrelpsknt rtkelhetjk, hogy a Ve. hatlybalpse eredmnyekppen a Nemzeti Vlasztsi Iroda
Cserny kos: Avlasztjogi szablyozs nhny aktulis krdse a 2010. vi vlasztsok tkrben j
32
Ajogrtelmezsi dilemmkrl lsd Szekeres (30. lj.) 46.
33
Transparency International: Korrupcis kockzatok Magyarorszgon 2008, 34. Lsd transparency.hu/
uploads/docs/NIS1.pdf.
34
Republic of Hungary Parliamentary Elections 7 and 21 April 2002 Final report, 19. Lsd www.osce.
org/odihr/elections/hungary/16177?download=true.
35
Kim Lane Scheppele: Understanding Hungarys Constitutional Revolution in Armin von Bogdandy
Pl Sonnevend (szerk.): Constitutional Crisis in the European Constitutional Area (Oxford Portland:
Hart 2015) 120. Nem kszlt viszont ilyen jelleg jogszociolgiai elemzs az alacsonyabb szint vlasztsi szervek sszettelrl, fggetlensgrl s prtatlansgrl.
36
Molnr Mikls: Avlasztsi eljrsi jog korszerstsi irnyairl Magyar Kzigazgats 2004/11. 658.
31
718
Vlasztsi szervek
immr nem egy minisztrium rszeknt, a miniszternek alrendelve mkdik, hanem

autonm llamigazgatsi szervknt.37
Tovbbi jogszociolgiai kutats trgya lehetne az, hogy mikppen befolysolja a
helyi vlasztsi iroda vezetjnek, azaz a jegyznek a helyi nkormnyzati vlaszts lebonyoltsban betlttt szerept az, hogy gyakran a jelltek kztt szerepel az
a polgrmester, aki felette a munkltati jogkrt gyakorolja. Errl a krdsrl tudomnyos diskurzusban szinte alig esik sz, a kevs kivtelhez tartozik az a cikk, amelyben
egy jegyz gy r: azaz gy kell a trvnyessget biztostanunk folyamatos konfrontlds rn, hogy tudjuk, a sok konfliktusnak mi lehet a kvetkezmnye. Szaktuds,
szemben a meglhetssel. Melyik a fontosabb? Ezt mindenki eldnti maga.38
3.3. AVLASZTSI BIZOTTSGOK MKDSI FELTTELEINEK
HINYOSSGAI
Felmerlt, hogy szksg lenne egy, a vlasztsi bizottsgoknak alrendelt sajt hivatali szervezetre, hogy a vlasztsi bizottsg autonmija biztostott legyen.39
Ezenkvl megjelenik a szakirodalomban olyan llspont, hogy jragondolst ignyel a vlasztsi bizottsgok tagjainak anyagi elismerse, mert az alulfinanszrozottsg, a kedveztlen trsadalmi megtls s a leterhel munkafelttelek hossz tvon
azt eredmnyezhetik, hogy a vlasztsi bizottsgi tagok hinya mr a vlasztsok
lebonyolthatsgt veszlyezteti majd.40 Evlemnyek kztt szerepel olyan is,
amely szerint diszkriminatv az, hogy a megbzott tagok tiszteletdjra s kltsgtrtsre vonatkoz rendelkezsek nem teljesen azonosak a vlasztott tagokval, hiszen
egybknt jogaik s ktelezettsgeik egyenlk.41
3.4. AVLASZTSI BIZOTTSGOK RENDELKEZSRE LL JOGI
ESZKZK
Az OVB a vlasztssal kapcsolatos jogszablyok egysges rtelmezse s az egysges joggyakorlat kialaktsa rdekben llsfoglalst adhatott ki. Az llsfoglalsok
azonban szmos problmt vetettek fel. Nem egy kzlk a burkolt jogalkots terletre merszkedett s olyan ktelezettsgeket, illetve jogkvetkezmnyeket rt el,
amelyeket a jogszablyok nem tartalmaztak.42 Avolt OVB-elnk mentsgl a nyo Temesi Istvn: Avlasztsi eljrs s a vlasztsi szervek trvnyi szablyozsnak sszehasonlt
elemzse in Cserny kos (szerk.): Hatrtalan vlasztsok: Tanulmnyok a klhoni llampolgrok
vlasztsa tmakrben (Budapest: NKE2014) 224.
38
Nmeth Dra: nkormnyzati vlasztsok hogyan folynak az elkszletek? Jegyz s Kzigazgats
2014/4. 29.
39
Molnr (36. lj.) 658.
40
Cserny (31. lj.) 22-23.
41
Molnr (36. lj.) 659.
42
Pl. a vlasztsi eredmnyekre pl, a prtok kltsgvetsi tmogatsnak meghatrozshoz szksges
elosztsi arnyok megllaptsrl szl 2/2002. (II. 1.), vagy a Ve. 57. -ban foglalt hatrid elmulasztsrl szl 23/2006. (IX. 11.) OVB llsfoglalsok.
37
719
ms, gyakorlatias szksgleteket hozta fel, azaz a jogalkot ltal elre nem lthat,
teht nem szubjektv mulasztsbl elll joghzag kitltst.43 Ez az llspontot
nem tartjuk elfogadhatnak: egy llami szerv sem lpheti tl hatskrnek kereteit.
Sokig vita folyt az llsfoglalsok kterejrl. AVe. ugyanis nem foglalt llst a
ktelez er ellen vagy mellett, s felmerlt a ktelez er irnyba val elmozduls
lehetsge.44 Ezt srgette az EBESZ ODIHR 1998-as s 2002-es misszija is.45
Ksbb azonban a jogalkot rendezte a krdst, kimondva: az llsfoglals irnymutat jelleg, az ellen jogorvoslatnak helye nincs.
Akorbbi OVB-llsfoglalsok helyett a Ve. az NVB-t irnymutatsok kibocstsra jogostja fel.46 Ez lnyegben csak tnevezs, a funkci ugyanaz: a vlasztssal
kapcsolatos jogszablyok egysges rtelmezsnek biztostsa. Az irnymutats ktelez jogi hatssal nem rendelkezik, kizrlag irnymutat jelleg, ellene jogorvoslatnak helye nincs. Az irnymutatst a vlasztsok hivatalos honlapjn kzz kell tenni.
Az Alkotmnybrsg azonban egyelre nem foglalt abban llst, hogy normakontroll
trgyt kpezhetik-e az llsfoglalsok (illetve az j szhasznlat szerint az irnymutatsok), az el kerl gyekben ugyanis nem hatskr hinya miatt utastotta vissza a vizsglatot, hanem az eljrst okafogyottsg miatt megszntette.47 Az irnymutatsok pusztn irnymutat jellegk ellenre szmos esetben alapul szolglnak az
alacsonyabb szint bizottsgok, illetve a vlasztsi gyekben eljr brsgok dntseihez.
Az OVB hossz ideig mindenfle jogszablyi alap nlkl hasznlta az n. jegyzknyvi dnts eszkzt olyan dntsek esetn, amelyekkel szemben jogorvoslatnak
a dolog termszetnl fogva nem lenne helye. Aformlis hatrozat meghozatalnak
mellzsvel azonban a jogorvoslathoz val jogot korltozhatta.48 Vgl a Ve. az
OVB ltal mr rgta kvetett gyakorlatot kodifiklt azzal, hogy gy rendelkezik, a
nem az gy rdemben hozott hatrozat formja jegyzknyvi dnts.49 Ennek ellenre a gyakorlatban tovbbra is merltek fel problmk az elhatrolst illeten.50
Szigeti Pter: Orszggylsi kpviseli vlasztsok 2006 az Orszgos Vlasztsi Bizottsg jog- s
feladatkrein keresztl Magyar Kzigazgats 2006/7. 392.
44
Molnr (36. lj.) 660.
45
Hungary, Parliamentary Elections, 10 and 24 May 1998: Final Report, 20. Lsd www.osce.org/odihr/
elections/hungary/16212?download=true; Hungary, Parliamentary Elections, 7 and 21 April 2002:
Final Report, 18. Lsd www.osce.org/odihr/elections/hungary/16177?download=true.
46
Ve. 51. .
47
47/2006. (X. 5.) AB hat., ABH 2006, 581.
48
Halmai Gbor: A2006-os parlamenti vlaszts s az eljrsi jog Fundamentum 2006/3. 119. Bodnr
Eszter: Avlasztsi eljrs nhny aktulis problmja Collega 2007/2-3. 23.
49
Ve. 44. .
50
ANemzeti Vlasztsi Bizottsg elszr egy jegyzknyvben foglalt dntssel hatrozata meg a prtok kltsgvetsi tmogatsnak meghatrozshoz szksges elosztsi arnyokat, s csak ksbb, a
1095/2014. NVB hat. szerint egy rsbeli megkeress alapjn kerlt sor a formlis hatrozat meghozatalra.
43
720
Vlasztsi szervek
4. AVLASZTSI SZERVEK HELYZETE MAGYARORSZGON

Anemzetkzi s hazai szakirodalom ltal felvetett problmkat ttekintve felmerlhet
az a krds, amely eddig kevss jelent meg a magyarorszgi tudomnyos diskurzusban: szksges-e modellvlts a vlasztsokat lebonyolt szerveket tekintve.
Magyarorszg vlasztsi szerveinek rendszere nehezen sorolhat be a hrom alapmodellbe. ANemzeti Vlasztsi Iroda autonm llamigazgatsi szervknt val statulsa elmozdulst jelentett a fggetlen modell fel, amelyben kt, a kormnyzattl
fggetlen szerv foglalkozik a vlasztsokkal: az elvi dntseket meghoz, a vlasztsi
jogorvoslatokat elbrl Nemzeti Vlasztsi Bizottsg, s a lebonyolts adminisztratv feladatait ellt Nemzeti Vlasztsi Iroda. Ateljes kp azonban ennl rnyaltabb,
mert a lebonyolts nagy rszt tovbbra is a helyi nkormnyzati appartus ltja el,
amely a decentralizlt vgrehajt hatalomhoz kapcsolja a vlasztsokat. Vegyes a
rendszer kt msik szempontbl is. Egyrszt vannak folyamatosan mkd vlasztsi szervek, msrszt a vlasztsi bizottsgok nagy rsze csak a vlasztsi idszakra jn ltre. Msrszt a tagok kztt egyarnt helyet kapnak a fggetlen szakrtk s
a prtdelegltak is.
Ahogyan a fentiekben lttuk, a leginkbb elterjedt modell az, hogy fggetlen szervek bonyoltjk le a vlasztst, s a legutbbi trend is az, hogy az j demokrcikban
ilyen szerveket hoznak ltre. Ebbl a szempontbl teht Magyarorszg a tbbsghez
tartozik, s ez a modell jobban megfelel a nemzetkzi standardoknak is. Avlaszts lebonyoltsnak a kormnyzati szervekhez val utalsa teht semmikppen nem
kvnatos, mg ha Nyugat-Eurpban ez is az elterjedt modell.
rdemes lehet azonban tgondolni, hogy a vlasztsi bizottsgok sszettelnek
talaktsa segthet-e a vlasztsi szervekbe s a vlaszts intzmnybe tartoz
bizalom megerstsben. Anemzetkzi standardok szerint a jelltek kpviselinek
jelenlte garancilis jelleg, s szerepk kifejezetten a klnbz rdekek megjelentse s kiegyenslyozsa, gy a problmt leginkbb az okozhatja, ha a vlasztott tagok
a jelenlegi, viszonylag szigor sszefrhetetlensgi szablyok ellenre is elfogultak vagy az elfogultsg ltszatt keltik. Termszetesen valamely prthoz val ktds nem jelenti egyrtelmen azt, hogy a bizottsgi tag elfogultan dntene, de fennll
a veszlye, hogy eltrbe kerlhet a sajt rdekek rvnyestse a vlasztsok prtatlan lebonyoltsa helyett.51 Lehetsges lenne egy olyan modell, amiben a vlasztsi
bizottsg elnke egy br lenne, s rajta kvl csak a jelltek, jell szervezetek delegltjai vennnek rszt a bizottsg munkjban. Egy ilyen modellvlts azonban a teljes vlasztsi eljrs folyamatnak tgondolst tenn szksgess, s komoly nehzsgeket okozhatna a gyakorlati mkds szempontjbl, ezrt clszerbb lehet inkbb
a jells s megvlaszts mdjn vltoztatni, s gy biztostani a szlesebb konszenzust.52
Tokaji (24. lj.) 132134.
Ezt javasolja az EBESZ ODIHR vlasztsi megfigyeli misszija is. Hungary Parliamentary Elections
April 2014 OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission Final Report, 8. Lsd www.osce.org/
odihr/elections/hungary/121098?download=true.
51
52
721
Miutn megllaptottuk, hogy a modellvlts nem elengedhetetlen knyszer, rdemes megvizsglni, hogy van-e lehetsg a vlasztsi szervek szablyozsnak s
mkdsnek racionalizlsra. Krds az, hogy van-e szksg valamilyen mrtkben a feladat- s hatskrk jrarendezsre a vlasztsi bizottsgok, irodk s
brsgok kztt. Ennek hrom lehetsges mdja kpzelhet el. Az egyik megolds,
hogy a vlasztsi irodk szerept cskkentjk, s hatskrk kerlnek t a vlasztsi
bizottsgokhoz. Emellett szl rv, hogy ezek a szervek nagyobb fggetlensggel rendelkeznek, hiszen nem tagozdnak be a kzigazgatsi struktrba. Mkdsk nyilvnos, dntseiket a nyilvnossg ellenrzse alatt hozzk. Ugyanakkor ltni kell, hogy
a vlasztsi eljrs lebonyoltsa egyrszt egy olyan komplex logisztikai feladat, amelyet a trsadalmi tpus vlasztsi bizottsgok nmagukban aligha tudnnak megoldani, msrszt ugyanezen jellegk miatt nehezen valsthat meg, hogy a lebonyoltshoz szksges egyb kzigazgatsi szervek felett utastsi jogot kapjanak, pldul
a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg utasthassa a KEKKH-t vagy a jegyzket.
Amsik lehetsges megolds, hogy a vlasztsi irodk szerept erstjk, s rszben tveszik a vlasztsi bizottsgok feladat- s hatskrt. Ilyen tkerl hatskr
lehetne pldul a jelltek nyilvntartsba vtele,53 vagy a szavazlapok jvhagysa. Emellett szl rv a vlasztsi bizottsgok tehermentestse: ezeket a feladatokat, illetve azok adminisztratv rszt (pldul a jelltlltshoz szksges ajnlsok
ellenrzst) jelenleg is csak a vlasztsi irodk appartusa kpes elltni, s a testleti dntshozatal biztostsa nehzkes lehet a rvid hatridk miatt. Alegjelentsebb
ellenrv, hogy a magyarorszgi kzszolglat aligha minsthet stabilnak, s elssorban a legnagyobb terhet visel jegyzk, a helyi vlasztsi irodk vezeti vannak
kiszolgltatva a politikai nyomsnak. Ez a kockzat a testleti dnts esetn cskkenthet, figyelemmel arra is, hogy a bizottsgokban valamennyi indul szervezet
kpviselje jelen lehet. Akzigazgatsi dnts ellen szl a nyilvnossg, s ezzel a
trsadalmi ellenrzs hinya is. Ugyanakkor valamennyi dnts esetn biztostani
kell, s biztostva is van a brsgi fellvizsglat, amely kpes kiszrni a jogszertlen dntseket.
Egy harmadik t a brsgok szerepnek erstse. Felmerlhet egy olyan megolds, hogy a vlasztsi gyekben a jogorvoslatot mr elsfokon is a brsgok brljk el. Ennek ktsgkvli elnye, hogy a brsgok esetn a fggetlensg biztostott,
s ebben az esetben a nyilvnossg is biztosthat lehet, ha a nemperes eljrs helyett
peres eljrsban kerlne sor a vlasztsi gyek elbrlsra. Htrnya azonban, hogy
az eljrs sokkal formalizltabb, valamint kltsgesebb is.54 Fontos megjegyezni,
hogy a jogorvoslati jog rvnyestse rdekben jelenleg is valamennyi vlasztsi gy
a brsgon dlhet el, s ezzel a brsgok szerepe a vlasztsi eljrsban rendkvl
intenzvnek tekinthet.55
Emellett rvel Fbin Adrin Pl Emese: Vlasztsi bizottsgok mkdse Magyarorszgon, klns
tekintettel a 2014. vi helyi nkormnyzati vlasztsokra in Cserny (29. lj.) 39.
54
Br az illetkktelessget meg kellene szntetni, mivel alapjog rvnyestsrl van sz. Bodnr Eszter:
Avlasztjog alapjogi tartalma s korltai (Budapest: HVG-ORAC 2014) 291293.
55
V. pl. az Amerikai Egyeslt llamok rendszervel, ahol a vlasztsi gyekben a brsg sajt szerept
cskkentette azzal, hogy nem tartja alkalmazhatnak az egyni rintettsg elvt. Tokaji (25. lj.).
53
722
Vlasztsi szervek
Ha a hatskr-talakts az egyes szervek kztt nem is elengedhetetlen knyszer, megfontoland lehet kisebb mdostsok elvgzse. Erre okot adnak rszben az
EBESZ ODIHR vlasztsi megfigyeli misszijnak jelentsben foglalt ajnlsok.
gy pldul nem jogalkotst, hanem a vlasztsi szervek stratgiai megfontolsnak
erstst ignyli annak az ajnlsnak a megvalstsa, hogy az irnymutatsok kibocstsra ne ad hoc kerljn sor, hanem a vlasztsi eljrs minl elbbi szakaszban,
valamint hogy a vlasztsi szervek minl szlesebb kr, tfogbb kampnyt folytassanak a vlasztpolgrok tjkoztatsa rdekben.56
Ezenkvl szksges sszegezni a vlasztsok lebonyoltsban rszt vev szervek
jogalkalmazsi tapasztalatait, s amennyiben szksges, a szablyozs korrekcijt
elvgezni. Ilyen javaslatokat tartalmaznak a Nemzeti Vlasztsi Bizottsg elnknek
s a Nemzeti Vlasztsi Iroda vezetjnek az Orszggylshez benyjtott, az egyes
vlasztsok lebonyoltsnak tapasztalatairl szl beszmoli, valamint a terleti
vlasztsi irodk vezeti ltal az NVI-nek ksztett beszmolk. Termszetesen ezeket a javaslatokat is al kell vetni az alkotmnyossg szrjnek megvalstsuk eltt.
Avlasztsi szervekrl szl rsz minden valsznsg szerint e ktet legkevsb
izgalmas fejezete. Ahogyan a fentiekben lttuk, a vlasztsok lebonyoltsa s az azt
vgz szervek sokig egyltaln nem kerltek az rdeklds kzppontjba. Ennek
oka, hogy a vlasztsi eljrs fszerepli nem a vlasztsi szervek, hanem a vlasztpolgrok s a verseng jelltek, szervezetek. Annak ellenre van ez gy, hogy a vlaszts ltalban egy llamban a legbonyolultabb adminisztratv feladat, amit radsul egy
politikailag rzkeny krnyezetben kell elvgezni. Ha a vlaszts lebonyoltsa zavartalanul zajlik, a vlasztsi szervek szrevtlenek maradnak. Ez trtnt tulajdonkppen az elmlt vtizedekben Magyarorszgon. Alegutbbi vlaszts sorn alkalmazott,
a jogorvoslatokra vonatkoz j szablyozst rtkel munka szerint:
[a]z j vlasztsi eljrsi trvnynek a jogorvoslatra vonatkoz szablyai sszessgben jl vizsgztak: kpesek voltak biztostani azt, hogy a vlasztsokkal sszefgg, felttelezett jogsrtsekkel szemben tisztessges eljrs keretben lehessen elgttelt keresni, ezzel pedig erstettk a vlaszts legitimcijt is.57 Az EBESZ ODIHR
vlasztsi megfigyeli misszija szmos, a szablyozssal kapcsolatos problma feltrsa mellett is a vlasztsi szervekrl gy nyilatkozott, hogy szervezetten s hatkonyan vgeztk a munkjukat.58
Avlasztsi szervek rendszernek tfog talaktsra teht nincs szksg, gy a jogalkot minden energijt a vlasztsi rendszer s eljrs azon elemeinek megreformlsra fordthatja, amelyek alkotmnyos alapelvekkel, nemzetkzi kvetelmnyekkel
ellenttesek, s a szabad s tisztessges vlasztsok tartst veszlyeztetik.
Hungary Parliamentary Elections April 2014 OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission Final
Report, 26. Lsd www.osce.org/odihr/elections/hungary/121098?download=true.
57
Tordai Csaba: Avlasztsi jogorvoslatok szablyainak vltozsai a gyakorlat tkrben Kzjogi Szemle
2014/2. 24.
58
Hungary Parliamentary Elections April 2014 OSCE/ODIHR Limited Election Observation Mission Final
Report, 9. Lsd www.osce.org/odihr/elections/hungary/121098?download=true.
56
723
IV. KIHVSOK
LIGETI MIKLS
KORRUPCI *
Magyarorszgon a fkek s ellenslyok rendszernek sztzillsa kvetkeztben a kormnyt

kontrolllni hivatott llami szereplk nem vagy elgtelenl ltjk el a feladataikat. Akormny, a hatalmt ellenrizni hivatott intzmnyek jelents meggyengtsvel a maga szmra teremtett cselekvsi szabadsgot arra hasznlja, hogy a politikai elit s a holdudvarba tartoz kivltsgos csoportok tagjainak jogszablyi eszkzkkel, msok rovsra vagyoni
s gazdasgi elnyket nyjtson. Ennek a folyamatnak az is rszt kpezi, hogy a kormny,
jogi ton, a kzpnzt a kedvezmnyezettek magnpnzv alaktja. Ezt a folyamatot nevezzk
a korrupci rendszerszintv vlsnak. Arendszerszint korrupci egyik sajtossga az,
hogy a korrupt dntsek a jogszablyokban jelennek meg vagy azokat a jogszablyok kifejezetten lehetv teszik. Mivel a hatalom legalizlja a korrupcit, a korrupt tartalm tranzakcik formlisan megfelelnek a jogi elrsoknak. ATransparency International Magyarorszg
e folyamatok lttn annak veszlyre figyelmeztetett, hogy Magyarorszgon bekvetkezhet a
kzhatalom befolysos rdekcsoportok ltali foglyul ejtse. Afigyelmeztets helyesnek bizonyult, tnyknt leszgezhetjk, hogy Magyarorszgon az llamhatalmat a politikai elit s az
ennek holdudvarban elhelyezked gazdasgi szereplk fogva tartjk.
1. AKORRUPCI FOGALMRL
Ajelen tanulmny nem tekinti feladatnak a korrupci ltalnos fogalmnak a meghatrozst, pusztn nyugtzza, hogy eddig nem szletett a korrupcira vonatkoz egysges s tfog definci. A korrupci elleni kzdelem szempontjbl
Magyarorszg szmra relevns nemzetkzi dokumentumok, gy mindenekeltt az
Egyeslt Nemzetek Szervezetnek Korrupci elleni Egyezmnye,1 az Eurpa Tancs
* A tanulmnyban kzreadott tblzatok s diagramok kzl az 1-2. tblzat a Transparency International
Berlinben mkd Nemzetkzi Titkrsga ltal elksztett Korrupci rzkelsi Index adatait tartalmazza. A 27. brk a Vilggazdasgi Frum Globlis Versenykpessgi Jelentsnek adatait mutatjk be, mg a 812. brn szerepl bngyi statisztikai adatokat a Belgyminisztrium az Egysges
Nyomozhatsgi s gyszsgi Bngyi Statisztikbl bocstotta a rendelkezsnkre. A tblzatok s
a grafikonok elksztsrt s az ehhez szksges szmtsok elvgzsrt ezton mondok ksznetet
Mucsi Gyulnak, a Transparency International Magyarorszg Alaptvny kutatsi asszisztensnek.
1
UNTS 2349. Magyarorszgon a 2005. vi CXXXIV. tv. hirdette ki.
727
IV. K ihvsok
Korrupcirl szl Bntetjogi Egyezmnye 2 s az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis

Jelentse 3 sem trekedtek a korrupci fogalmi meghatrozsra. Ehelyett a korrupci jogllamisgra s a trsadalomra gyakorolt hatsnak az rtkel lersra sszpontostanak, vagyis a korrupci fogalmi megragadsa helyett a kvetkezmnyeit jellemzik. 4 Az Egyeslt Nemzetek Szervezetnek Korrupci elleni Egyezmnye pldul
azt llaptja meg, hogy: a korrupci slyos gondot s fenyegetst jelent a trsadalmak stabilitsra s biztonsgra, alssa a demokrcia intzmnyeit s a demokratikus rtkeket, az erklcsi rtkeket s az igazsgossgot, tovbb veszlyezteti a fenntarthat fejldst s a jogllamisgot. 5 Az Eurpa Tancs Korrupcirl szl
Bntetjogi Egyezmnye pedig azt emeli ki, hogy
[] a korrupci fenyegeti a jogbiztonsgot, a demokrcit, az emberi jogokat, alssa
a megfelel kzigazgats, a tisztessg s a trsadalmi igazsgossg elveit, akadlyozza a gazdasgi fejldst, torztja a versenyt s veszlyezteti a trsadalom demokratikus intzmnyeinek, valamint erklcsi alapjainak stabilitst.6
Az elbbiekhez hasonlan az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis Jelentse is azt hangslyozza, hogy a korrupci slyos krokat okoz a gazdasg s a trsadalom egsznek.7
Akorrupci ellen vilgszerte kzd civil mozgalom, a Transparency International
(tovbbiakban: TI) a hatalommal, illetve a hatskrrel egyni elnyk szerzse rdekben trtn visszalst tekinti korrupcinak.8 Akorrupci fogalmnak e meghatrozsa a Transparency International Magyarorszg Alaptvny (tovbbiakban: TI
Magyarorszg) munkja sorn is irnyad s a tovbbiakban a jelen tanulmny is a
korrupci e meghatrozst veszi alapul. El kell azonban ismernnk, hogy ez a korrupcidefinci sem alkalmas a korrupci trsadalmi jelensgnek teljes kr lersra, legfeljebb olyan munkadefincinak tekinthet, amely lehetv teszi a hatalommal
CETS No. 173. Magyarorszgon a 2002. vi XLIX. tv. hirdette ki.
COM(2014) 38, ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/organized-crimeand-human-trafficking/corruption/docs/acr_2014_hu.pdf.
4
Ehhez hasonlan ms nemzetkzi dokumentumok is a korrupci trsadalmi s gazdasgi hatsait hangslyozzk, mikzben a fogalmi tisztzssal adsak maradnak. Az eddig emltetteken kvl az Eurpa
Tancs korrupciellenes jogi aktusai, kztk a korrupci elleni kzdelem hsz irnyelvrl szl (97)/24
hatrozat, a kztisztviselk magatartsi kdexeirl szl, R (2000) 10. ajnls s a politikai prtok
finanszrozsval s a vlasztsi kampnyokkal kapcsolatos korrupci elleni kzs szablyokrl szl, R
(2003) 4. sz. ajnls emlthet ebben a krben.
5
Az Egyeslt Nemzetek Szervezetnek Korrupci elleni Egyezmnye, preambulum, els mondat.
6
Az Eurpa Tancs Korrupcirl szl Bntetjogi Egyezmnye preambulumnak negyedik mondata.
7
Az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis Jelentse, 2. oldal. Az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis Jelentse
azt is kijelenti, hogy a korrupci tg fogalommeghatrozst alkalmazza s korrupcinak tekinti a hatskrrel val visszals[t] szemlyes haszon rdekben. Az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis
Jelentse sem foglalkozik azonban defincis problmkkal, s a korrupci fogalmnak annyiban tulajdont jelentsget, amennyiben az lehetv teszi, hogy a konkrt korrupcis cselekmnyek mellett azokat
az intzkedseket is trgyalj[a], amelyeket a tagllamok kifejezetten a jogszablyban meghatrozott korrupcis cselekmnyek megelzse vagy szankcionlsa rdekben hoznak meg; megemlt[sen] tovbb
olyan klnbz terleteket s intzkedseket is, amelyek hatssal vannak a felmerl korrupci kockzatra s e kockzat cskkentsnek lehetsgeire.
8
Forrs: www.transparency.org/what-is-corruption/#define.
2
728
Korrupci
visszalst megvalst magatartsok szles krnek korrupciknt trtn rtkelst. Ennek megfelelen korrupcinak tekintjk egyrszt a szorosan vett bntetjogi
korrupcin, azaz a korrupcis bncselekmnyi tnyllsokon kvl elhelyezked korrupt magatartsokat is. Msrszt a jogilag nem lerhat, vagy kifejezetten jogszernek minsl magatartsokat is korrupcinak rtkeljk, amennyiben azok valamely
illetktelen, azaz e magatarts hinyban nem birtokolhat elny megszerzsre vagy
megrzsre irnyulnak, illetve ilyen eredmnyre vezetnek. Elbbire plda a bntetjogilag vitatott megtls, m erklcsileg nem megengedhet hlapnz jelensge,
vagy a kzvagyont krost, de bncselekmnyt nem megvalst, pazarl gazdlkodst eredmnyez llami szerzdsek esete. Ebbe a krbe sorolhat tovbb a kzhatalom gyakorlsra vonatkoz kzrdek adatok megismersnek az akadlyozsa s
a megkrdjelezhet kzpnzhasznlat mindenfle megnyilvnulsa is. Utbbi, azaz
a formailag jogszer cselekvsben megnyilvnul korrupci nem ms, mint a korrupci legalizlsa, ami egyszersmind a jelen tanulmny szken vett tmjt is kpezi.
Az albbi bra illusztrlja a korrupci klnbz megnyilvnulsi forminak egymshoz val viszonyt.
1. bra. Korrupcis jelensgek a trsadalomban
Korrupt jelensgek a
trsadalomban
Jogilag tilalmazott
korrupt magatartsok
Kriminlis
korrupci
Regisztrlt korrupcis
bncselekmnyek
2. AKORRUPCI MRSRE SZOLGL ESZKZK

Akorrupci egzakt fogalmnak a hinya annyiban br jelentsggel, amennyiben
megakadlyozza e trsadalmi jelensg pontos terjedelmnek a megllaptst. ATI
ltal alkalmazott s az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis Jelentsben is megtallhat munkadefinci ugyanis szmos nem szmszersthet magatartst s jelensget
a korrupci fogalomkrben helyez el. Meghatrozhatjuk azoknak a trvnyeknek a
szmt, amelyek klnfle mdokon, pldul a kzpnzre vonatkoz kzrdek ada729
IV. K ihvsok
tok megismerhetsgnek a megneheztse, vagy a kzbeszerzsek krben a titokkr

szlestse tjn gyengtik valamely orszgban a kzhatalom elszmoltathatsgt.
Ez a szmadat azonban vajmi keveset rulna el az adott orszg ltalnos korrupcis
helyzetrl. Ugyangy nem jrul hozz kzvetlenl a korrupci mrtknek a szmszer megllaptshoz azoknak a kzbeszerzsi eljrsoknak a vizsglata, amelyek
eredmnyeknt a hatalomhoz kzelll zleti szereplk gyant kelt mdon jutnak
hozz kzpnzekhez. Anem szmszersthet hatalmi visszalsek vizsglata mgsem mellzhet, hiszen ennek hinyban nem vonhat le megalapozott kvetkeztets
a korrupci mint jelensg slyossgra.
Akorrupci a maga egszben ugyan nem mrhet meg, minimlis mrtke azonban meghatrozhat, a korrupcis bncselekmnyek terjedelme ugyanis megismerhet a bngyi statisztikkbl. Akorrupci e szken, bntetjogilag rtelmezett halmazt a klnfle vesztegetsi, esetleg befolyssal zrkeds tnyllsok alkotjk.
Magyarorszgon formailag a Bntet Trvnyknyv XXVII. fejezete ltal bntetni rendelt bncselekmnyek jelentik a kriminlis korrupcit.9 Akriminlis korrupci
bngyi statisztikai adatok alapjn megllapthat terjedelmt tbb tnyez egyttes
hatsra figyelemmel nevezzk a korrupci minimlis mrtknek. Egyrszt a kriminlis korrupci jelensgnek kizrlag a bnldz hatsgok ltkrbe kerl rsze,
vagyis a hatsgok szmra ismertt vl s feldertett korrupcis bncselekmnyek
ismerhetek meg a bngyi statisztikai adatokbl, mikzben sejtheten a korrupcis bncselekmnyek zme rejtve marad. Amint Polt Pter legfbb gysz rmutatott:
Ebncselekmny-csoportnak feltehetleg vltozatlanul csak a tredke jelenik meg
a statisztikban, a korrupcis bnzs mrtkt a szmok nem tkrzik.10 Msrszt a
bncselekmnyt megvalst korrupt magatartsok kzl kizrlag a korrupcis bntnyek szerepelnek a kriminlis korrupci terjedelmben. Aformailag nem korrupcis bncselekmnyknt megjelen korrupt s bntetjog-ellenes magatartsok pldul htlen kezelsnek vagy sikkasztsnak minslhetnek. Ezek a cselekmnyek azrt
nem szmthatk hozz a kriminlis korrupci mrtkhez, mert statisztikai eszkzkkel nem dnthet el, hogy mely esetben valstottak meg tnylegesen korrupt magatartst s mely esetben nem. Harmadrszt rtelemszeren kvl esnek a kriminlis
korrupci terjedelmn azok a korrupt jelensgek, amelyek nem valstanak meg bncselekmnyt. Amagyarorszgi kriminlis korrupcira vonatkoz egyes bngyi statisztikai adatokat a ksbbiekben ismertetjk s rtelmezzk.
Akorrupci jelensgnek a kriminlis korrupcit meghalad halmaza statisztikai
eszkzkkel egyltaln nem szmszersthet. Akorrupci mrse szempontjbl
Megjegyzend mindazonltal, hogy a korrupci szmos esetben ms bncselekmny kpben jelenik
meg. Tipikusan korrupcis bncselekmnynek szmt a hivatali visszals, de szmos esetben a csals,
a sikkaszts s a htlen kezels is korrupt magatartsokat felttelez. Avagyon elleni bncselekmnyknt
megjelen korrupci klnsen a kzpnzekre elkvetett visszalsek krben jellemz. Aformailag kltsgvetsi csalsnak minsl magatartsok mgtt sok esetben szintn korrupci hzdik meg. Akriminlis korrupci rszletekbe men ismertetse meghaladja a jelen tanulmny kereteit.
10
Lsd B/4680, Alegfbb gysz orszggylsi beszmolja az gyszsg 2014. vi tevkenysgrl,
www.parlament.hu/irom40/04680/04680.pdf. Akriminlis korrupci krben jellemz ltencia mrtkvel s okaival nem foglalkozunk.
9
730
Korrupci
ez azrt okoz problmt, mert a korrupci zmt bntetjogilag nem megragadhat magatartsok alkotjk. Akorrupci mrtknek a megllaptsa ezrt sszessgben csak a statisztikai mdszert nlklz megoldsokkal ksrelhet meg. Statisztika
hinyban a korrupci rzkelse, trsadalmi megtlse alapjn kvetkeztethetnk
a korrupci slyossgra. Vagyis a bngyi statisztikn kvl a korrupcit mr eszkzk s mdszerek valjban azt vizsgljk, hogy a trsadalom klnfle csoportjai
mennyire tartjk a korrupcit slyos problmnak, s mennyire talljk a kormnyuk
korrupci elleni intzkedseit hatkonynak vagy ppen hatstalannak. Akorrupci
rzkelse (percepcija) kvantitatv s kvalitatv mdszerekkel egyarnt vizsglhat. Afontosabb vizsglati mdszerek kz tartozik a vlemnykutats s a szakrti
interj, de idesorolhat a korrupci egyes rszjelensgeinek, vagy a korrupcis bnzsre jellemz ltencinak a tteles kutatsa is. Az rzkelsi vizsglatok, brmely
mdszerrel is vgezzk azokat, nem olyan pontosak, mint a statisztikai mdszerrel
trtn mrs, hiszen az rzkelst, klnsen pedig vlemnykutatsban rsztvevk
vlemnyt szmos tnyez befolysolhatja.11
Az albbiakban, a fentebb mr hivatkozott bngyi statisztikai adatokon tl, a korrupcirzkels legfontosabb mutatival jellemezzk Magyarorszg s tgabb krnyezete, vagyis az Eurpai Uni, illetve a kelet-kzp-eurpai orszgok korrupcis megtlst. Akorrupci percepcijnak szemlltetsre szolgl, a TI ltal kidolgozott s
vilgszerte a leginkbb elterjedt felmrs a Korrupci rzkelsi Index (Corruption
Perceptions Index, tovbbiakban: CPI). ACPI n. kompozit index, vagyis nem nll
adatfelvtelen alapul, hanem a korrupcit vizsgl ms felmrsek eredmnyeit, megllaptsait sszegzi.12 ACPI a gazdasg, a trsadalom, illetve az llami intzmnyrendszer korrupcis fertzttsge alapjn a kzszektor korrupcijt 0-tl 100-ig terjed skln rtkeli. A0 pontszm a leginkbb korruptnak gondolt, a 100 pontszm
a legkevsb korruptnak tlt orszgokat jelzi. Az 1995 ta immr huszonegyedik
alkalommal elksztett CPI-felmrs13 tapasztalatai szerint minden vben rendre a
skandinv s egyes nyugat-eurpai orszgok minslnek a korrupcival legkevsb
Paradox mdon a kormnyok hatkonyabb korrupci elleni politiki, amelyek a korrupcis cselekmnyek
eredmnyesebb ldzst vonjk maguk utn s a korrupcit a kzbeszd kedvelt tmjv teszik, a korrupci mrtke nvekedsnek, ill. a korrupcis fertzttsg slyosbodsnak az rzst idzhetik el.
12
ACPI rszletes ismertetse itt rhet el: www.transparency.org/research/cpi/overview. ACPI a
kvetkez indexek sszestsn alapul: African Development Bank Governance Ratings, Bertelsmann
Foundation Sustainable Governance Indicators, Bertelsmann Foundation Transformation Index,
Economist Intelligence Unit Country Risk Ratings, Freedom House Nations in Transit, Global Insight
Country Risk Ratings, IMD World Competitiveness Yearbook, Political and Economic Risk Consultancy
Asian Intelligence, Political Risk Services International Country Risk Guide, World Bank Country
Policy and Institutional Assessment, World Economic Forum Executive Opinion Survey (EOS), World
Justice Project Rule of Law Index. Amagyarorszgi CPI rtelemszeren nem tartalmazza az African
Development Bank Governance Ratings s a Political and Economic Risk Consultancy Asian Intelligence
adatait. A2015. vi magyarorszgi CPI tovbb a World Bank Country Policy and Institutional
Assessment adatait sem tartalmazza.
13
ACPI-felmrs az 19952000 kztti vekben tlagosan 5080 orszgot vizsglt, 20012005 kztt a
vizsglt orszgok szma tlagosan 100130 kztt alakult, 2006 ta pedig a vilg 160180 orszga szerepel a CPI-felmrsben. Avizsglt orszgok szma 2014-ben 175, 2015-ben 168 volt. Magyarorszg
1995. ta minden vben szerepelt a CPI-felmrsben.
11
731
IV. K ihvsok
fertzttnek.14 Alista vgn is ltalban ugyanazok az orszgok Dl-Szudn,

Afganisztn, Szudn, szak-Korea s Szomlia tallhatk.15 Jellemz, hogy az
orszgok tbb mint ktharmada minden vben 50 pontnl kevesebbet r el a korrupci
megtlst mr skln, ami arra utal, hogy az orszgok zmnek a korrupci elleni
teljestmnyt gyengnek tlik.
3. AMAGYARORSZGI KORRUPCI MEGTLSE

3.1. MAGYARORSZG KORRUPCI ELLENI TELJESTMNYNEK
A MEGTLSE
Magyarorszg a CPI adatai szerint vilgviszonylatban a kzepesen korrupt orszgok kz sorolhat. A2015-ben elrt 51 pont hrom ponttal marad el az orszg
2014-es eredmnytl. Apontszmhoz hasonlan, Magyarorszg a 2014-ben elrt
47. helyhez kpest hrom helyet rontva, a 2015. vi CPI-felmrs 50. helyn vgzett. Magyarorszg visszaesse jelents mrtk s azt jelzi, hogy az orszg korrupci elleni intzkedsei s azok vgrehajtsa egyre kevsb hitelesek. Magyarorszg
visszaesse az Eurpai Unihoz csatlakozott kelet-kzp-eurpai orszgok rgijn
bell a leginkbb szembetl. Magyarorszgot 2015-ben ebben az orszgcsoportban
csak Romninl s Bulgrinl tltk kevsb korruptnak, vagyis 2014-hez kpest
Csehorszg16 megelzte, Szlovkia s Horvtorszg pedig berte Magyarorszgot.
Nemcsak rgis, hanem eurpai unis sszehasonltsban is tovbb romlott
Magyarorszg korrupci elleni teljestmnynek a megtlse: az orszg tavaly a 28
tagllam kzl holtversenyben a 22-24. helyen vgzett, vagyis az Eurpai Uni leginkbb korrupt negyedbe kerlt.17
rzkelsi index lvn, a CPI-t szmos, mdszertani eszkzkkel nem kikszblhet tnyez befolysolhatja. Magyarorszg roml korrupcis teljestmnyt magyarzhatn akr a korrupci elleni eredmnyesebb llami fellps is, ami pldul az
errl szl sajttudstsok tjn befolysolja a korrupci trsadalmi rzkelst.
Magyarorszg esetben azonban az elmlt vekben nem kell szmolnunk a korbbiaknl hatkonyabb s eredmnyesebb korrupcildzst megvalst s ezltal a korrupcirzkelst torzt intzkedsekkel. ATI Magyarorszg meggyzdse szerint a
magyarorszgi korrupci slyosbodst jelz rzkelsi adatok a megkrdezett polgrok s zletemberek vals tapasztalatbl erednek.
2015-ben s 2014-ben egyarnt Dnia vgzett az len, de a msik hrom skandinv orszg, tovbb
Hollandia s Nmetorszg is az els tzben tallhat. Eurpn kvl Kanada s j-Zland tartozik a
nagyon kevss korruptnak tlt orszgok kz.
15
2014-ben s 2015-ben egyarnt Dl-Szudn, Afganisztn, Szudn, szak-Korea s Szomlia zrtk a
CPI-ranglistt, a kt utols 8-8 pontot szerzett.
16
Csehorszg 2015-ben 5 ponttal, 56-ra javtotta a 2014-ben elrt pontszmt, aminek ksznheten 16
helyet javtva a 37. lett a CPI-felmrsben.
17
Magyarorszg 2014-ben a 21., 2013-ban a 20., 2012-ben pedig a 19. volt az akkor mg 27 tagot szmll Eurpai Uniban.
14
732
Korrupci
1. tblzat. Az Eurpai Uni orszgai a 2015. vi Korrupci rzkelsi Indexben

1.
2.
3.
4.
5.
5.
5.
8.
9.
10.
11.
11.
13.
14.
Orszg
Dnia
Finnorszg
Svdorszg
Hollandia
Egyeslt Kirlysg
Nmetorszg
Luxemburg
Belgium
Ausztria
rorszg
sztorszg
Franciaorszg
Portuglia
Lengyelorszg
Pontszm
91
90
89
87
81
81
81
77
76
75
70
70
63
62
15.
15.
17.
18.
19.
19.
21.
22.
22.
22.
25.
25.
27.
28.
Orszg
Litvnia
Ciprus
Szlovnia
Spanyolorszg
Csehorszg
Mlta
Lettorszg
Horvtorszg
Szlovkia
Magyarorszg
Grgorszg
Romnia
Olaszorszg
Bulgria
Pontszm
61
61
60
58
56
56
55
51
51
51
46
46
44
41
2. tblzat. Kelet-Kzp-Eurpa orszgai a 2015. vi Korrupci rzkelsi Indexben

ORSZG
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
7.
7.
10.
11.
sztorszg
Lengyelorszg
Litvnia
Szlovnia
Lettorszg
Csehorszg
Horvtorszg
Szlovkia
Magyarorszg
Romnia
Bulgria
CPI 2015
CPI 2014
CPI 2013
CPI 2012
70
62
61
60
55
56
51
51
51
46
41
69
61
58
58
55
51
48
50
54
43
43
68
60
57
57
53
48
48
47
54
43
41
64
58
54
61
49
49
46
46
55
44
41
Vltozs
a pontszmban18
1
1
3
2
0
5
3
1
-3
3
-2
3.2. AKORRUPCI S A GAZDASGI TELJESTMNY SSZEFGGSE

MAGYARORSZGON
Amagyarorszgi korrupci slyosbodsval egyidejleg az orszg versenykpessgnek a megtlse is jelentsen romlik. AVilggazdasgi Frum 2015/2016. vi
Globlis Versenykpessgi Jelentse (Global Competitveness Report, tovbbiakban: GCR)19 szerint Magyarorszg 140 orszgbl a 63. helyezst rte el, mikzben tz
A 2015-ben elrt pontszmnak a 2014-ben elrt pontszmhoz mrt vltozst mutatja.
A Globlis Versenykpessgi Jelents (Global Competitiveness Report), ill. az annak alapjn szmtott
Globlis Versenykpessgi Index (Global Competitiveness Index), rszben a CPI-felmrshez hasonlan, klnfle mrszmok s felmrsek, egyebek mellett az Economic Opinion Survey elnevezs, nll adatfelvtelen alapul vlemnykutats eredmnyeit veszi figyelembe. A Globlis Versenykpessgi
Jelents rszletes eredmnyeit s mdszertannak ismertetst lsd www3.weforum.org/docs/gcr/20152016/Global_Competitiveness_Report_2015-2016.pdf.
18
19
733
IV. K ihvsok
ve20 mg a vilg 38. legversenykpesebb gazdasga volt. Akorrupci vizsglata

szempontjbl a GCR-felmrsnek az llami-kormnyzati intzkedsek kiszmthatsgt s minsgt vizsgl n. intzmnyi pillre21 a legrtkesebb forrs. Az intzmnyi pillren bell Magyarorszg tavaly a 97. helyen vgzett, mikzben a 2014. vi
felmrsben mg a 83. helyezst rte el s tz vvel korbban a ranglista 45. helyt
foglalta el.
2. bra. Magyarorszg versenykpessge
Helyezs a vilgranglistn
2001
2006
2014
2015
Intzmnyi pillr
28.
26.
38.
45.
60.
63.
83.
97.
Aversenykpessg intzmnyi pillrt vizsgl vlemnykutats adatai szerint

a befektetk s az zletemberek klnsen gyengnek tlik a magyarorszgi llami-kormnyzati dntsek tlthatsgt, s kiemelt veszlyknt rtkelik a kzpnzek illetktelen felhasznlst. Amegkrdezettek mindkt terleten a 140 orszgot
szmll lista 119. helyre rangsoroltk Magyarorszgot. Ehhez hasonlan gyengn
teljest Magyarorszg a kzhatalmi dntshozk rszrehajl dntseit tekintve (140
orszgbl a 125. helyezs) s a politikusokba vetett kzbizalom tern (140 orszgbl
a 120. helyezs). Magyarorszg az intzmnyi pillr mrszmait tekintve jelentsen
a rgis22 tlag alatt teljest.
Ugyanakkor a magyar brsgok fggetlensgt, konkrtabban a bri tletek befolysmentessgt, az intzmnyi pillrben vizsglt terletek kzl az egyedli kivtelknt, a rgis tlagnl szignifiknsan jobbnak tltk a megkrdezettek. Abrsgok
fggetlensge s az tlkezs rszrehajls mentessge szempontjbl Magyarorszg
a vizsglt 140 orszg kzl az 50. helyen vgzett, mg a kelet-kzp-eurpai rgi
orszgainak tlagos helyezse ezen a tren az 58. volt. Amagyarorszgi tlkezs
megbzhatsgba vetett tlagon felli bizalom azonban nem vonatkozik az igazsgszolgltat intzmnyrendszer egszre (az igazsgszolgltat intzmnyrend A Globlis Versenykpessgi Jelents 2004/2005. vi felmrse 104 orszgra terjedt ki.
Az intzmnyi pillr 21 indiktor alapjn vizsglja az llami intzmnyrendszer hatkonysgt. A rszletes ismertetst lsd reports.weforum.org/global-competitiveness-report-2015-2016/appendix-methodology-and-computation-of-the-global-competitiveness-index-2015-2016/.
22
A Globlis Versenykpessgi Jelents intzmnyi pillrt tekintve Lengyelorszgot, Csehorszgot, Szlov
kit, Szlovnit, sztorszgot, Lettorszgot, Litvnit s Magyarorszgot soroltuk egyazon rgiba.
20
21
734
Korrupci
szernek az gyszsg s a bnldz szervezetek is a rszt kpezik). Ezen a tren

Magyarorszg a 79. helyen vgzett, ami 12 helyezssel elmarad a kelet-kzp-eurpai rgi orszgainak tlagos helyezstl.
3. bra. Aversenykpessg nhny intzmnyi indiktora
2015 Helyezs
76
103
Indokolatlan befolysszerzs
58
50
Brsgi dntsek befolysolsa

103
71
llami szerzdsek tisztasga
Szablytalan kifizetsek s
vesztesgek
46
53
92
120
77
119
Kzbizalom a politikusokban
Kzpnzek illetktelen
felhasznlsa
*Lengyelorszg, Csehorszg, Szlovkia,
Szlovnia, sztorszg, Lettorszg,
Litvnia, Magyarorszg
Magyarorszg
Rgi*
4. bra. Aversenykpessg tovbbi intzmnyi indiktorai

2015 Helyezs
71
116
Vllalati etika
70
119
A kormnyzati politika tlthatsga

102
128
Az llami szablyozs terhe

79
95
Az llam pazarl gazdlkodsa

A kormnytisztviselk
rszrehajl dntsei
87
125
67
79
Igazsgszolgltats fggetlensge
*Lengyelorszg, Csehorszg, Szlovkia,
Szlovnia, sztorszg, Lettorszg,
Litvnia, Magyarorszg
Magyarorszg
Rgi*
735
IV. K ihvsok
Az tlkezs megbzhatsgt leszmtva Magyarorszg a kelet-kzp-eurpai orszgok csoportjban leszakadban van. Jellemz, hogy az llami-kormnyzati intzmnyeket rtkel pillrben tz ve mg a kelet-kzp-eurpai rgiban els helyezett
Magyarorszg mra az utols helyre szorult vissza.
5. bra. Amagyarorszgi llami intzmnyrendszer korrupci elleni teljestmnynek
megtlse
EU 28 tlag
Rgis* tlag
Magyarorszg
5
4.5
4
3.5
2015-2016
2014-2015
2013-2014
2012-2013
2011-2012
2010-2011
2009-2010
2008-2009
2007-2008
2006-2007
*Lengyelorszg, Csehorszg, Szlovkia, Szlovnia, sztorszg,

Lettorszg, Litvnia, Magyarorszg
6. bra. Amagyar gazdasg versenykpessge rgis s eurpai unis sszevetsben

EU 28 tlag
Rgis* tlag
Magyarorszg
5
4.8
4.6
4.4
4.2
2015-2016
2014-2015
2013-2014
2012-2013
2011-2012
2010-2011
2009-2010
2008-2009
2007-2008
2006-2007
*Lengyelorszg, Csehorszg, Szlovkia, Szlovnia, sztorszg,

Lettorszg, Litvnia, Magyarorszg
Az is tbb mint beszdes, hogy a megkrdezettek a szablyozs kiszmthatatlansgt, a korrupcit s a nem elgg hatkony llami brokrcit neveztk meg a sikeres
magyarorszgi befektetseket leginkbb akadlyoz hrom tnyezknt.
736
Korrupci
7. bra. Asikeres zlet akadlyai Magyarorszgon23

Szablyozsi bizonytalansg
15.7
14.6
KORRUPCI
12.2
Hatkonytalan brokrcia
9.8
Adzsi rta
9.5
Bonyolult adszablyozs
7.6
Alulkpzett munkaer
7.3
Alacsony munkahajlandsg
6.3
Hozzfrs finanszrozshoz
Fejletlen infrastruktra
3.6
3.3. AKRIMINLIS KORRUPCI ELLENI KZDELEM HATKONYSGA
Amint mr fent utaltunk r, a korrupci egyik sszetevje, a kriminlis korrupci24 statisztikailag mrhet jelensg, egyszersmind ez kpezi a korrupci minimlis mrtkt.
Amegkrdezetteknek az brn feltntetett klnbz tnyezk kzl ki kellett vlasztaniuk a megtlsk szerint az zletszerzst, ill. a befektetst leginkbb akadlyoz t tnyezt, majd ezt az t tnyezt
1-tl (legslyosabb problma) 5-ig (legkisebb sly problma) terjed skln kellett rangsorolniuk. Az
egyes tnyezk sorrendje, ill. az egyes tnyezkhz rendelt pontrtk a vlaszok sorrend s pontszm
szerinti slyozsa alapjn alakult ki.
24
Az ebben az alfejezetben kzlt statisztikai adatok kiszmtsa sorn korrupcis bncselekmnynek
tekintettnk a Btk. 300. ltal bntetni rendelt korrupcis bncselekmny feljelentsnek elmulasztsa kivtelvel a Btk. XXVIII. fejezetben meghatrozott valamennyi bncselekmnyt, tovbb a hivatali visszalst. Regisztrlt bncselekmny alatt a bnldz hatsgok eltt ismertt vlt azokat a bncselekmnyeket rtjk, amelyek miatt vdemelsre kerlt sor, vagy a nyomozst nem bncselekmny
hinyban szntettk meg. Vdemels alatt a vdemels elhalasztst is rtjk. Anyomozs megszntetsre akkor kerl sor bebizonytottsg hinyban, ha nem llapthat meg bncselekmny elkvetse,
vagy az, hogy a bncselekmnyt a gyanstott kvette el. Abebizonytottsg hinya krben rtkeltk
azt is, ha nem volt megllapthat az elkvet kilte, ezrt az utbbi okbl elrendelt nyomozs-felfggesztseket hozzszmtottuk a nyomozs bebizonytottsg hinyban trtnt megszntetseihez.
23
737
IV. K ihvsok
8. bra. Akorrupcis bncselekmnyek feldertsi eredmnyessge

sszes vdemels korrupcis bncselekmnyek miatt
Feljelentett korrupcis cselekmnyek
9 000
8 000
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
9. bra. Ahivatali visszalsek feldertsi eredmnyessge

Feljelentett cselekmnyek
Vdemels
Nyomozsmegszntets bebizonytottsg hinyban
4 500
4 000
3 500
3 000
2 500
2 000
1 500
1 000
500
738
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
Korrupci
10. bra. Abefolyssal zrkedsek feldertsi eredmnyessge

Vdemels
1999
2000
2003
2008
2009
2010
2015
159
100
42
141
90
16
85
33
33
28
81
40
103
30
38
157
115
58
56
18
170
128
26
2012
2014
81
32
39
2011
2013
94
64
14
2005
2007
82
39
18
133
87
27
2004
2006
140
110
13
2001
2002
70
31
13
152
78
111
157
1404
30
106
25
1511
186
739
IV. K ihvsok
11. bra. Avesztegetsek feldertsi eredmnyessge

Vdemels
1999
2000
2002
2003
2004
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
740
1012
590
198
968
663
140
927
654
117
812
498
202
2005
2006
775
467
156
2001
802
523
151
307
137
277
353
164
1139
725
245
139
595
566
704
1211
922
182
218
343
734
657
171
195
690
1003
1059
1027
276
1844
251
212
1537
654
1121
2373
Korrupci
Az elmlt tbb mint msfl vtized bngyi statisztikai adatai azt mutatjk, hogy a
magyar bnldz szervek meglehetsen kiegyenslyozatlan teljestmnyt nyjtanak a kriminlis korrupci elleni fellps tern. Avdemelssel zrult, vagyis sikeres, brsgi eltlst lehetv tv nyomozsok arnya ltalban a bnldz hatsgok el kerlt cselekmnyek szmnak a fele s a ktharmada kztt ingadozik.
Ehhez mrten meglehetsen magas a bebizonytottsg hinyban, azaz eredmnytelenl lezrt gyek arnya. Akorrupci elleni bntetjogi kzdelem milyensgre csak
korltozottan lehet kvetkeztetni a bngyi statisztikai adatok alapjn. Akorrupcis
bncselekmnyek magas ltencival jellemezhet, kis elemszm statisztikai halmazt
alkotnak, amelyet szlssges kilengsek jellemezhetnek.
12. bra. Aregisztrlt korrupcis bncselekmnyek terjedelme az sszbnzshez
kpest
280,113
329,303
2015
2014
928
1 576
2013
857
2010
2009
1 321
1 280
910
2000
2005
968
1999
3 658
472,225
1 013
2012
377,829
451,371
1 175
2011
408,407
656
2008
447,186
426,914
477
2007
394,034
425.941
668
418,883
929
2004
sszes regisztrlt bncselekmny
2006
413,343
1 036
2003
436,522
420,782
1 054
2002
465,694
1 137
2001
450,673
505,716
Regisztrlt korrupcis bncselekmnyek
Ezt leginkbb a 2014. v kiugr adatai pldzzk, amikor valjban egyetlen bngy,
a nyelvvizsgabotrny nven elhreslt korrupcis eset rendkvl torztott feldertsi
eredmnyessget idzett el. Akriminlis korrupcinak a bngyi statisztikban megjelen szmai alkalmatlanok a korrupci trsadalmi valsgnak a jellemzsre. Ezek
az adatok leginkbb azt pldzzk, hogy az llami bnldz s bntet igazsgszolgltat intzmnyrendszer a korrupci terjedelmnek mindssze a tredkt kpes
kontroll alatt tartani, s azt is vltoz eredmnnyel.
741
IV. K ihvsok
4. AKORRUPCI J MINSGNEK MEGJELENSE

MAGYARORSZGON
Az eddigiekben bemutattuk a magyarorszgi korrupci sszkpt a kzhatalmi intzmnyrendszer korrupci elleni teljestmnynek megtlsre vonatkoz felmrsek
s vizsglatok, valamint a bnldz szervek kriminlis korrupci elleni fellpsnek
a hatkonysgra vonatkoz adatok alapjn. Rvilgtottunk tovbb a korrupci s a
gazdasgi teljestmny kztti sszefggsre. Fentebb azt lltottuk, hogy a klnbz megfontolsok alapjn korruptnak gondolt vagy visszalst megvalst trvnyek
s ilyen hats normatv kzhatalmi dntsek szmnak a meghatrozsa nem segt
a korrupci mrtknek a megllaptsban. Nem ellentmondva ennek az lltsunknak, mgis fontosnak tartjuk felhvni a figyelmet arra, hogy az orszgok korrupcis
helyzetnek, illetve korrupci elleni teljestmnynek a megtlsekor a korrupci s a
visszalsek leleplezsre hivatott intzmnyek, jogszablyok minsgt is figyelembe veszik. Az ilyen tpus vizsgldsok a kzhatalom elszmoltathatsgt, illetve
a kzpnzhasznlat nyomon kvethetsgt biztost intzmnyekre s szablyokra
sszpontostanak. Ennek megfelelen a politikafinanszrozsra (prt- s kampnyfinanszrozs), a kzbeszerzsekre, a kzrdek bejelentk (whistleblower) vdelmre, a lobbizsra s a kzrdek adatok megismerhetsgre vonatkoz szablyok,
tovbb az llami korrupciellenes intzkedsek, hatsgok szinte minden esetben
tertkre kerlnek az orszgok korrupcis tvilgtsa sorn. Magyarorszg korrupcis helyzett is e szablyok s intzmnyek minsge, illetve teljestmnye alapjn tlik meg. Az Eurpai Bizottsg Antikorrupcis Jelentse s a TI Magyarorszg
klnbz felmrsei is elemzik, rtkelik az emltett jogszablyokat s azok gyakorlati vgrehajtst. Az Eurpai Bizottsg Magyarorszgra vonatkoz 2015. vi orszgjelentse szerint pldul a korrupci f okai a hinyossgok s a vltoz szablyozs a politikai prtok finanszrozsa s a kzbeszerzsek tern.25 ATI Magyarorszg
az elmlt vekben szmos alkalommal rtkelte a korrupci elleni llami fellpssel
sszefgg egyes intzmnyekre vonatkoz szablyokat, elemzsek s llsfoglalsok
formjban fejtve ki az llspontjt az informciszabadsggal s a kzrdek adatok
megismerhetsgvel,26 a politikafinanszrozssal,27 a kzbeszerzsekkel,28 az rdek-
SWD(2015) 36 final, 68. Lsd ec.europa.eu/europe2020/pdf/csr2015/cr2015_hungary_hu.pdf.

Lsd Ligeti Mikls: Informciszabadsg in Mit Vlasztunk? Az intzmnyrendszer s a kltsgvets
tlthatsga Magyarorszgon 2014, www.mitvalasztunk.hu/images/MitValasztunk_Az_intezmenyrendszer_es_a_koltsegvetes_atlathatosaga_Magyarorszagon.pdf, s Civil informciszabadsg minimumkvetelmnyek, transparency.hu/uploads/docs/Civili_informacioszabadsag_minimumkovetelmenyek.pdf.
27
Lsd Ligeti Mikls: Avlasztsi kampnyok finanszrozsa kampnykorrupci in Ligeti (26. lj.) s
Ligeti Mikls Mucsi Gyula Hortobgyi Emese: Kampnykd kampnyfinanszrozsi tanulsgok
s javaslatok a 2014. vi orszggylsi s nkormnyzati vlasztsok kampnykltseinek monitorozsa, http://transparency.hu/uploads/docs/Kampanykod.pdf
28
Lsd Szloboda Alz: Kzbeszerzs in Ligeti (26. lj.) s ATransparency International Magyarorszg
szrevtelei a kzbeszerzsekrl szl j trvny tervezetre, transparency.hu/uploads/docs/transparency_international_ujkbt_velemenyezes_20150519.pdf.
25
26
742
Korrupci
rvnyestssel29 (lobbizs), a kzpnzhasznlk vagyonosodsnak nyomon kvetsvel30 s az orszg ltalnos korrupcis helyzetvel31 sszefggsben.
Ajelen tanulmny tartzkodik az emltett vagy ms jogterletek jabb elemzstl s rtkelstl. Akorrupci elleni kzdelem szempontjbl fontos rszterletek
vizsglata hatatlanul szektorlis megkzeltshez vezetne, amit alkalmatlannak tartunk a magyarorszgi korrupci j minsgnek a bemutatsra. Aszektorspecifikus
elemzs helyett azokat a folyamatokat ismertetjk, amelyek meghatroz jelleggel
talaktottk Magyarorszg kzhatalmi intzmnyrendszert. Meggyzdsnk szerint ugyanis ennek a folyamatnak, vagyis a kzhatalmi tr jraalkotsnak az ismerete hinyban nem lehet a siker remnyben megksrelni a magyarorszgi korrupci
megrtst. A2010. s a 2014. vi orszggylsi vlasztsok eredmnyeknt alkotmnyoz erej, ktharmados parlamenti tbbsgre tett szert a kormny, amely tbbsg egszen a 2015. vi idkzi orszggylsi kpviselvlasztsokig a kormny rendelkezsre llott. Akormny a ktharmados orszggylsi mandtumarny nyjtotta
lehetsggel lve talaktotta az eredetileg a vgrehajt hatalmat korltozni s ellenrizni hivatott llami intzmnyeket. Akzhatalmi intzmnyrendszer talaktsnak
eredmnyeknt megrendlt a demokratikus fkek s ellenslyok magyarorszgi rendszere, s szmos kontrollintzmny ellenrz kpessge vgletesen meggyenglt. Az
albbiakban a fkek s ellenslyok rendszerben vgbement vltozsokat az orszg
korrupci elleni teljestmnye szempontjbl rtkeljk, mikzben tartzkodunk a
fkek s ellenslyok rendeltetsnek s mibenltnek az ismertetstl, az ugyanis
meghaladn a jelen tanulmny kereteit.
Az intzmnyrendszer talaktsnak hrom eltr mdszert klnbztetjk meg.
Akormny egyes llami kontrollintzmnyek esetben a szakmailag megkrdjelezhet kinevezsek (Court packing/packing of institutions) gyakorlatt alkalmazta. Ez a megolds volt megfigyelhet egyebek mellett az Alkotmnybrsg, az
ombudsmani s az informciszabadsg intzmnyrendszer, a brsgi igazgats s
a Legfelsbb Brsg (Kria), az gyszsg, az llami Szmvevszk, a vlasztsi
igazgatsi szervek, a mdiahatsg s idben legutolsknt a Magyar Nemzeti Bank
esetben. Megkrdjelezhet kinevezs alatt azt rtjk, amikor a kinevezsi jogkr
gyakorlja, illetve vlasztott tisztsgek esetn a vlasztsra jogosult, olyan szemlyt
juttat vezet kzjogi, kzhatalmi llsba, aki nem felel meg az adott pozcihoz elrt
szakmai kvetelmnyeknek. Afkek s ellenslyok rendszernek intzmnyes gyengtsre alkalmazott msik megolds az egyes intzmnyek hatskrnek a szktse
volt, amire az Alkotmnybrsggal s a rendes brsgokkal trtntek szolglnak pl Lsd a TI Magyarorszg ltal ksztett, Avllalatok s a kormny kztti stratgiai megllapodsok
Magyarorszgon Lobbizs bizonytalan zleti s szablyozi krnyezetben cm tanulmnyt, transparency.hu/uploads/docs/lobbi2014_hu_web.pdf.
30
Lsd Acivilek vagyonnyilatkozati 12 pontja, transparency.hu/A_civilek_vagyonnyilatkozati_12_pontja.
31
Lsd a TI Magyarorszg 2011-ben elvgzett tfog korrupcikutatst, a Nemzeti Integrits tanulmnyt, Korrupcis kockzatok Magyarorszgon 2011 Nemzeti Integrits Tanulmny (Budapest:
2011), transparency.hu/uploads/docs/Korrupcios_kockazatok_final.pdf s Ligeti Mikls: Akzhatalmi dntshozatal rendje s intzmnyi krnyezete in Ligeti (26. lj.), tovbb szrevtelek a
Nemzeti Korrupciellenes Programra, transparency.hu/uploads/docs/Eszrevetelek_a_Nemzeti_
Korrupcioellenes_Programra.pdf.
29
743
IV. K ihvsok
dval. Vgl e kt mdszer mellett egyes intzmnyek esetben elfordult a hatskr

szlestse is, pldul az gyszsg, illetve a brsgi igazgatsi szervezet esetben.
Akormny a fkeket s ellenslyokat kpezni hivatott intzmnyek meggyengtsre nemritkn tbbfle megoldst egymssal prhuzamosan alkalmazott. Az
Alkotmnybrsg esetben pldul a politikailag elktelezettnek tekinthet, valamint a szakmailag nem tkletesen felkszlt brk kinevezsn tl a kormnytbbsg jelentsen szktette is az alapjogi brskods hatkrt. Ezt rszben a korbbi
Alkotmny, illetve az Alaptrvny tbbszri mdostsa ltal megvalstott fellalkotmnyozs,32 rszben az Alkotmnybrsg egyes hatskreinek az elvonsa33
tjn valstotta meg. Ezen tlmenen, azt kveten, hogy a 2010. vi orszggylsi vlasztsok utn alakult parlament ltal megvlasztott alkotmnybrk szmszer
tbbsget alkottak az Alkotmnybrsgon, a trvnyhozs megvltoztatta az alkotmnybrk nyugdjazsra vonatkoz szablyokat. Esetkben a parlament eltrlte a korbban a hetvenedik letvben meghatrozott fels korhatrt,34 aminek hatsra t alkotmnybr kzel nyolcvan ves korig megtarthatja mandtumt.35 Ez a
lps klnsen a rendes brsgok bri s az gyszek krben a 70. letvben meghatrozott nyugdjkorhatrt a 6265. letvre leszllt s utbb alkotmnyellenesnek bizonyult szablyozs36 ismeretben visszs. Az Eurpa Tancs mellett mk Afellalkotmnyozs gyakorlatrl s jelentsgrl rszletesen r Chronowski Nra: Az alkotmnybrskods sarkalatos talaktsa MTALaw Working Papers 2014/8.
33
Az Alkotmny 32/A. (2) bek.-nek a 2010. vi CXIX. tv. ltal megllaptott szvege rtelmben az AB
az Alkotmnyban meghatrozott esetek kivtelvel vizsglhatta fell a jogszablyok alkotmnyossgt.
Az ekkor mdostott Alkotmny kivonta az AB hatskrbl a kltsgvetsrl, a kltsgvets vgrehajtsrl, a kzponti adnemekrl, illetkekrl s jrulkokrl, a vmokrl, valamint a helyi adk kzponti
feltteleirl szl trvnyeket. Ejogszablyok AB ltali fellvizsglatra csak szk krben, kizrlag az
lethez s emberi mltsghoz val jog, a szemlyes adatok vdelmhez val jog, a gondolat, lelkiismeret
s valls szabadsga, vagy a magyar llampolgrsghoz kapcsold [] jogok srelm[e] esetn kerlhetett sor. Az Alaptrvny 36. cikk (4) bek.-e az AB-nak az llami kltsgvets bevteli oldalt jelent adk, kzterhek szablyozsa alkotmnyossgnak fellvizsglatra vonatkoz hatskrt mindaddig elvonja, amg Magyarorszg llamadssga meghaladja a brutt hazai termk felt. Az Alaptrvny
negyedik mdostsa rtelmben a tilalomban foglalt idszakban elfogadott jogszablyok alkotmnyossga akkor sem vizsglhat, ha a fellvizsglat idejn Magyarorszg llamadssga mr nem haladja
meg a brutt hazai termk felt.
34
Amdostst az egyes trvnyeknek az Alaptrvny tdik mdostsval sszefgg mdostsrl
szl 2013. vi CCVII. tv. 41. iktatta be az alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. tv.-be.
35
Anyugdjszably ltal kedvezmnyezett alkotmnybrk igen gyakran foglaltak el a kormny szmra kedvez llspontot, pl. a kormny llspontjt tmogat klnvlemny megfogalmazsa tjn.
Erre kerlt sor egyebek mellett az Alaptrvny tmeneti rendelkezseit alkotmnyellenesnek minst
45/2012. (XII. 29.) AB hat., az n. vlasztsi regisztrcit bevezet s a politikai kampnyreklmokat a
kereskedelmi mdibl kitilt trvnyi szablyokat alkotmnyellenesnek minst 1/2013. (I. 7.) AB hat.,
az llami Operahz tvilgtsrl kszlt jelents kiadst elrendel 21/2013. (VII. 19.) AB hat., valamint az Orszgos Brsgi Hivatal elnkt korbban megillet n. gythelyezsi jog alkotmnyellenessgt megllapt 36/2013. (XII. 5.) AB hat. esetben. Apldk az tlthatsg szempontjbl is fontos
jogszablyok alkotmnyossgnak a megtlsre vonatkoznak.
36
Abrk korai nyugdjazst szablyoz trvnyi rendelkezsek alkotmnyellenessgt a 33/2012. (VII.
17.) AB hat. llaptotta meg. Az alkotmnybrkra vonatkoz nyugdjszablyok ltal kedvezmnyezett
alkotmnybrk ehhez a dntshez is a trvnyalkot llspontjt tmogat klnvlemnyt fztek. Az
Eurpai Uni Brsga 2012. november 6-n kelt C-286/12 sz. dntsben megllaptotta, hogy a brk
nyugdjkorhatrnak megvltoztatsval Magyarorszg megszegte a 2000/78/EC irnyelvben foglalt
ktelezettsgeit.
32
744
Korrupci
d Joggal a Demokrcirt Eurpai Bizottsg (Velencei Bizottsg) az Alaptrvny

negyedik mdostsrl ksztett elemz vlemnyben37 aggasztnak tallta az
Alkotmnybrsg dntseit fellr egyedi alkotmnymdostsokat, s sszessgben a demokratikus fkek s ellenslyok srelmeknt rtelmezte az Alkotmnybrsg
hatskreinek a szktst. AVelencei Bizottsg tovbb az Alkotmny, illetve az
Alaptrvny gyakori mdostst annak jeleknt rtkelte, hogy a magyar kormny
az alkotmnyos normk irnt instrumentlis megkzeltst38 tanst.
Arendes brsgi szervezet talaktsa szintn az intzmnyi gyengts tbbfle mdszernek egyttes alkalmazst pldzza. Az orszggyls az Alaptrvny
tmeneti rendelkezseinek az elfogadsval, a brsgi frumrendszer tszervezsre trtnt hivatkozssal, a lejrat eltt tbb mint hrom vvel megszntette az addig
Legfelsbb Brsgnak nevezett legfels bri frum elnknek a mandtumt.39
Aszemlycservel is jr, tszervezst eredmnyez j szablyozs az jonnan ltrehozott Orszgos Brsgi Hivatalra bzta az igazsgszolgltats igazgatst. Az
Orszgos Brsgi Hivatal lre igen kiterjedt adminisztratv hatskrkkel pldul egyedi gyeknek a trvny ltal rendelt brsgtl val elvonsra (gythelyezs) s brknak ms brsgra trtn kirendelsre is felruhzott vezet kerlt.40
Arendes brsgok bri korbban a 70. letvben meghatrozott nyugdjkorhatrnak a 6265. letvre leszlltsa annyiban gyengtette a brsgok kontrollpotenciljt, amennyiben szmos igazgatsi vezet helyi s megyei brsgi elnki, elnkhelyettesi, kollgiumvezeti, helyettes kollgiumvezeti stb. pozcit betlt br
tvozsval jrt.41 Arendes brsgok esetben a megkrdjelezhet kinevezs s felments, valamint az adminisztratv hatskr szlestse mellett az tlkez hatskr
szktsre is tallni pldt. Akormny a lakossgi energiarak mrsklst eredeti Opinion No. 720/2013. 90. s 96. pont
Opinion No. 720/2013. 136. pont (Frequent constitutional amendments are a worrying sign of an instrumental attitude towards the constitution[Aggodalomra adnak okot s az alkotmny irnt tanstott instrumentlis megkzeltst jeleznek a gyakori alkotmnymdostsok.]).
39
Az Emberi Jogok Eurpai Brsga a Baka v. Magyarorszg gyben megllaptotta, hogy a korbbi
legfelsbb brsgi elnk mandtumnak id eltti megszntetse megsrtette az rintett szemly bri
jogorvoslathoz val jogt, mivel a mandtumnak tv. ltali megszntetse ellen nem volt mdja jogorvoslattal lni. Az emberi jogi brsg azt is leszgezte, hogy a korbbi fbr menesztst nem az igazsgszolgltats reformja indokolta, hanem az ltala a kormnytbbsg egyes trvnyhozsi intzkedseivel szemben tett kritikus megnyilvnulsok (Case of Baka v. Hungary, 20262/12).
40
Az egyes trvnyeknek az Alaptrvny negyedik mdostsval sszefgg mdostsrl szl 2013.
vi CXXXI. tv. eltrlte az OBH vezetjnek gyek thelyezsre vonatkoz jogt. Az AB a 36/2013.
(XII. 5.) AB hat.-ban az gythelyezsi jogot alkotmnyellenesnek tlte s rmutatott, hogy a br s
az gy egymshoz rendelse alkotmnyosan csak elre meghatrozott [] objektv alapokon trtnhet,
mikzben az gyek thelyezsnek sarkalatos trvny nem llaptotta meg a feltteleit. Ezrt az OBH
elnkt megillet gythelyezsi jog nyltan srtette a trvnyes brhoz val alapvet jogot, s ezltal
a tisztessges eljrs kvetelmnyt. AVelencei Bizottsg 2013-ban kibocstott vlemnyben hosszan
kritizlta az gythelyezsi jogot, s azt a trvnyes brhoz val jogot nyilvnvalan srt megoldsnak nevezte (Opinion No. 720/2013. 76. pont). Az Egyeslt llamok Klgyminisztriuma ltal ksztett, Magyarorszgot is vizsgl emberi jogi jelents az gythelyezs lehetsgt a jogllamisgot s
az igazsgszolgltats fggetlensgt veszlyeztet megoldsknt ismerteti (lsd www.state.gov/documents/organization/204504.pdf).
41
Abrk korai nyugdjazsra vonatkoz szably alkotmnyellenessgnek s az Eurpai Uni jogval
sszeegyeztethetetlen voltnak megllaptst kveten az rintett brk, krsk alapjn, visszakaphattk a bri llsukat, a brsgi igazgatsban betlttt vezet pozcijukat azonban nem.
37
38
745
IV. K ihvsok
leg a korbbi Magyar Energia Hivatal ltal hozott kzigazgatsi hatrozattal vezette be, az energiaszolgltatk azonban sikerrel tmadtk meg a brsgon a fogyaszti r mrsklst eredmnyez hatsgi hatrozatot.42 Ezt kveten az Orszggyls
trvnyt43 fogadott el a Magyar Energia Hivatal helybe lp Magyar Energetikai s
Kzm Szablyozsi Hivatalrl, amely nll szablyoz szerv, ezrt az elnke ltal
kiadott rendeletek a rendes brsgon nem, csak az Alkotmnybrsgon tmadhatak meg.
Az gyszsg esetben ezzel szemben a legfbb gyszi hatskrk szlestse
volt tapasztalhat. Alegfbb gysz pozcijt a trvnyhozs az Alkotmnybrsg
3/2004. (II. 7.) AB hatrozatban foglaltak alapjn jelentsen szlestette, mandtumt pedig hat vrl kilenc vre emelte s a megvlasztst a parlamenti kpviselk
ktharmadnak szavazathoz kttte.44 Atrvnyhozs ezen tlmenen a bnteteljrsi trvny mdostsval45 szmos, a jogllamisg tesztjt az Alkotmnybrsg
166/2011. (XII. 20.) AB hatrozata rtelmben elbuk intzkedsi lehetsgre is feljogostotta az gyszt.46
Aktharmados orszggylsi tbbsgre tmaszkod kormny a fkek s ellenslyok egyes alkotelemeit irnta elktelezett szemlyek irnytsa al juttatta, ms
esetben a vonatkoz trvnyeket trva szktette az intzmnyek ellenrzsi lehetsgeit, vagy ppen fordtva, az ellenrzsi lehetsg szktse rdekben szlestette az ellenrz szervek feletti adminisztratv kontrollt. Ennek a folyamatnak az
eredmnyeknt a fkek s ellenslyok rendszere megroppant s igen jelentkeny mrtkben vesztett az ellenrz kpessgbl. Teljesen azonban nem szmoldott fel ez
az intzmnyrendszer, hiszen az Alkotmnybrsg pldul a hatskreinek a szktse s a kormnyprtokhoz lojlis alkotmnybrk megvlasztsa ellenre szmos
esetben minstett alkotmnyellenesnek a kormny, illetve parlamenti tbbsge ltal
elfogadott jogszablyokat.47 Az igazsgszolgltats is betlti trsadalmi rendeltet Aminiszterelnk ezt a brsgi dntst az OGY-ben gy kommentlta, hogy a brsg a vllalatoknak adott igazat a magyar kormnnyal szemben. Forrs: www.origo.hu/itthon/20130311-orban-hiaba-a-birosagi-itelet-meg-nagyobb-rezsicsokkentes-jon.html.
43
2013. vi XXII. tv.
44
Az gyszsgre vonatkoz szablyozs s az gyszi szervezet mkdsnek, tlthatsgnak ismertetsre lsd Ligeti Mikls: Althat gyszsg Belgyi Szemle 2013/11. 532, transparency.hu/uploads/docs/lathato_ugyeszseg.pdf s Ligeti Mikls: Az gyszsgre vonatkoz szablyozs talakulsa in Sarkalatos talakulsok Aktharmados/sarkalatos trvnyek vltozsai 20102014 MTALaw
Working Papers 2014/22. Megjegyzst rdemel, hogy az gyszsgre vonatkoz magyar szablyozst
mind a Velencei Bizottsg (Opinion No. 668/2012. Strasbourg, 19 June, 2012), mind az Eurpa Tancs
Korrupci Elleni Orszgok Csoportja (Greco Eval IV Rep (2014) 10E, 2015. mrcius 27.) slyos kritikval illette.
45
Az egyes eljrsi s az igazsgszolgltatst rint egyb trvnyek mdostsrl szl 2011. vi
LXXXIX tv.
46
Akiemelt jelentsg bngyekben 120 rn t tart rizetet s a vdvel rintkezs 48 rn t tart tilalmt elrendel, valamint a trvnyben rendelt brsg helyett ms brsgon trtn vdemelsre
lehetsget ad trvnyi szablyokat megsemmist alkotmnybrsgi hatrozathoz az alkotmnybrk
j nyugdjszablyai ltal kedvezmnyezett, a kormnytbbsg irnt ms esetekben is elfogultsgot mutat alkotmnybrk a trvnyalkot llspontjt tmogat klnvlemnyt fogalmaztak meg.
47
Ide sorolhat a hajlktalansgot alkotmnyellenesnek minst 38/2012. (XI. 14.) AB hat., az egyhzak,
vallsfelekezetek s vallsi kzssgek jogllsrl szl 2011. vi C. tv. alkotmnyellenessgt kzjogi rvnytelensg miatt megllapt 164/2011. (XII. 20.) AB hat., a vgkielgtsek 98%-os klnadja42
746
Korrupci
st, a brsgok nem egy esetben a kormny szmra fontos gyekben hoznak ers
kormnyzati kritikt kivlt dntst, amely alkalmakkor a Kria elnke rendre felszlal a brsgok fggetlensgnek a vdelmben,48 tiltakozva az egyedi gyek elbrlsra nzve megfogalmazott politikai kvetelmnyek ellen. Arendes brsgok megfelel mkdst igazolja az a tny is, hogy a kzrdek adatok megismersre indtott
peres eljrsok szmos esetben az alperes llami-kormnyzati intzmny, illetve llami vllalat pervesztsvel rnek vget.49
ATI Magyarorszg az itt ismertetett folyamatok kibontakozsval prhuzamosan
figyelmeztetett annak veszlyre, hogy Magyarorszgon bekvetkezhet a kzhatalom befolysos rdekcsoportok ltali foglyul ejtse.50 Az llamot foglyul ejt rdekcsoportok kpesek a sajt szempontjaikat rvnyre juttatni a kzhatalmi dntshozatal
tern. Az angol nyelv szakirodalom ltal state capture51 elnevezssel illetett jelensg alatt az ers zleti rdekcsoportok ltal befolysolt gyenge kzhatalmat szoktuk
rteni. Magyarorszgon azonban az llam foglyul ejtsnek olyan sajtos, mondhatni inverz formja alakult ki, amelyben a nagyon is ers kzhatalom egyes zleti rdekcsoportokkal mintegy szimbizisban mkdik. Az llamhatalmat teht nem gazdasgi
knt ismertt vlt trvnyi szablyokat kt zben 184/2010. (X. 28) AB hat. s 37/2011. (V. 10.) AB hat.
megsemmist alkotmnybrsgi dntsek, valamint a bnteteljrsban a tv. ltal rendelt brsg
helyett ms brsgon trtn vdemelst lehetv tv s a vdelem jogait drasztikusan korltoz trvnyi szablyokat megsemmist 166/2011. (XII. 20.) AB hat. is. Jellemznek tartjuk, hogy az itt nevestett alkotmnybrsgi hatrozatok esetben ugyanazok az alkotmnybrk fogalmaztak meg a jogalkot
llspontjt tmogat klnvlemnyt, akik az alkotmnybrkra vonatkoz j nyugdjszablyok kedvezmnyezetteinek tekinthetk. Emltsre mlt tovbb az a tny is, hogy a kzrdek adatok megismerhetsge krben az AB a 2010. vi orszggylsi vlasztsokat kveten megvlasztott tagok abszolt
tbbsgbe kerlst kveten is szmos esetben hozott a nyilvnossgot s az tlthatsgot elsegt
dntseket. Ebbe a krbe soroljuk mindenekeltt a 2/2014. (I. 21.), a 29/2014. (IX. 30.) s a 4/2015. (II.
13.) AB hat.-okat. Az AB tovbb a 36/2013. (XII. 5.) AB hat.-ban rmutatott, hogy a kzhatalom dntseinek a demokratikus jogllamban mindenki szmra megismerhetnek, ellenrizhetnek kell lennie, a
jogbiztonsg ignye az, hogy a dntsi megfontolsok tlthatak, kvethetek legyenek.
48
Ez trtnt pl. abban az esetben, amikor a miniszterelnki kritika szerint a brsg az energiaszolgltatknak adott igazat a kormnnyal szemben (lsd www.origo.hu/itthon/20130313-darak-peter-a-kuria-elnoke-visszaszolt-orbannak.html), abban az esetben, amikor a kormnyprt frakcivezetje videzenetben srelmezte, hogy a brsg szabadlbra helyezte Eva Rezesova vdlottat (lsd mno.hu/
ahirtvhirei/darak-visszaszolt-rogannak-1199128), valamint az n. devizahiteles perek gyben (lsd
nol.hu/belfold/darak_peter__az_itelkezest_nem_befolyasolhatjak_politikai_nyilatkozatok?ref=sso).
Ajelen tanulmny ksztsekor az n. vrsiszap-katasztrfa miatt indult bnteteljrst els fokon felmentssel zr bri dnts vltott ki les kormnyzati kritikt, amelynek brsgi fogadtatsa jelenleg
mg nem ismert.
49
Pldaknt emltjk a TI Magyarorszg ltal a Miniszterelnksg ellen a Miniszterelnksget a per
megindulsa idejn llamtitkrknt vezet Lzr Jnos klfldi utazsainak szmli irnt indtott
pert (jogers tlet: Pfv.IV.20.834/2015/6.), a TI Magyarorszg ltal a Magyar llamkincstr ellen a
2014. vi orszggylsi vlasztsok egyni kpviseljelltjeinek nyjtott llami tmogats elszmolsa
irnt indtott pert (jogers tlet: 8.Pf.21.466/2014/5.), valamint a TI Magyarorszg ltal a Kormnyzati
Ellenrzsi Hivatal ellen az n. norvg civil alappal kapcsolatos vizsglat ltal rintett civil szervezetek
megnevezsnek nyilvnossgra hozsa irnt indtott pert (jogers tlet: 8.Pf.20.161/2015/4.). Akorrupci ellen s a kzrdek adatok hozzfrhetsge rdekben tevkenyked ms civil s szakmai szervezetek, pl. az tltsz.hu, a K-Monitor Kzhaszn Egyeslet s a Trsasg a Szabadsgjogokrt is szmos kiemelt trsadalmi figyelmet kivlt informciszabadsg-pert nyert a brsgon.
50
Ligeti (31. lj.) 17.
51
Az llam foglyul ejtsnek rtelmezshez lsd Abby Innes: The Political Economy of State Capture in
Central Europe JCMSJournal of Common Market Studies 2014/1. 88104.
747
IV. K ihvsok
lobbik, hanem a kormnyz hatalmi elit s az ennek holdudvarban elhelyezked gazdasgi szereplk tartjk fogva. Ez az a tgabb kontextus, amelynek keretei kztt rtelmet nyer a kzhatalmi intzmnyek talaktsval a fkek s ellenslyok rendszerben
vghezvitt rombols.52 Az llam foglyul ejtse s a kzhatalom egyes gazdasgi rdekcsoportokkal kialaktott szimbizisa a magyarorszgi korrupci termszett is talaktotta. ATI Magyarorszg a korrupcis kockzatokat elemezve mr 2007-ben azt llaptotta meg, hogy Magyarorszgon a korrupci leggyakoribb formi [] a politikai
s gazdasgi rdekek sszefondsbl addnak.53 Amagyarorszgi zleti krnyezet korrupcis kockzatait feltr 2008-as tanulmnyban54 pedig arra mutatott r,
hogy a korrupci az intzmnyesls tendenciit mutatja s megllaptotta, hogy a
korrupci jelensge intzmnyeslt formjban nem elhanyagolhat sllyal van jelen
a mai magyar gazdasgi letben.55 ATI Magyarorszg 2011-ben vgzett tfog kutatsa56 a tlbrokratizlt jogrendszert s kzigazgatst, valamint a klcsns kedvezmnyezsre pl sszefondsokat57 azonostotta a korrupci strukturlis okaiknt.
Avisegrdi orszgok korrupcis kitettsgt 2012-ben vizsgl, a TI Magyarorszg
rszvtelvel kszlt tanulmny58 pedig azt llaptotta meg, hogy Magyarorszgon a
kzpnzek illetktelen megszerzsre szakosodott hlzatok mkdnek.59
Amagyarorszgi korrupci veszlyeire az Eurpai Uni is felhvta a figyelmet. Az
Eurpai Bizottsg Antikorrupcis Jelentse korrupcis kockzatknt rtkelte azt,
hogy tl szoros [a] kapcsolat bizonyos zleti krk s [a] hatalmon lv politikusok
kztt.60 Az Eurpai Bizottsg 2015. vi orszgjelentse pedig azt llaptotta meg,
hogy a kzszfrban a dntshozatalt s a kzbeszerzseket befolysol korrupci
tovbbra is aggodalomra ad okot.61
Az llam foglyul ejtsnek magyarorszgi sajtossgaival rszletesen foglalkozott a TI Magyarorszg
az Avllalatok s a kormny kztti stratgiai megllapodsok Magyarorszgon. Lobbizs bizonytalan
zleti s szablyozi krnyezetben cm tanulmnyban, kl. 12-13, transparency.hu/uploads/docs/lobbi2014_hu_web.pdf letltve.
53
Korrupcis kockzatok Magyarorszgon Nemzeti Integrits Tanulmny Els rsz (Budapest:
Transparency International 2008) 12, transparency.hu/uploads/docs/NIS1.pdf.
54
Korrupcis kockzatok az zleti szektorban Nemzeti Integrits Tanulmny Msodik rsz (Budapest:
Transparency International 2008), transparency.hu/uploads/docs/NIS_uzleti_elet.pdf.
55
54. lj. 2.
56
Burai Petra Hack Pter (szerk.): Korrupcis kockzatok Magyarorszgon 2011 Nemzeti Integrits
Tanulmny (Budapest: Transparency International 2011), transparency.hu/uploads/docs/Korrupcios_
kockazatok_final.pdf.
57
56. lj. 32.
58
Corruption Risks in the Visegrad Countries Visegrad Integrity System Study Hungary 2012 (Budapest:
Transparency International 2012), transparency.hu/uploads/docs/visegrad.pdf.
59
In Hungary beyond the normal 1015% kickbacks for small public projects at local levels we can find
intentionally designed and professionally managed corrupt network systems siphoning off huge amount
of public money from large scale public projects. [Magyarorszgon a helyi szinten megvalsul, kisebb
kzberuhzsok esetben a 1015%-os mrtk visszaosztsok megszokottnak tekinthetek, m ezen
tlmenen elre eltervezett s professzionlisan mkdtetett korrupcis hlzatok is jelen vannak az
orszgban, amelyek tetemes sszeg kzpnzt tntetnek el a nagyjelentsg kzbeszerzsekbl.] Dvid
Jancsics Istvn Jvor: Corrupt Governmental Networks International Public Management Journal
2012/1. 6299, idzi Dvid Jancsics [et al.]: Corruption Risks in the Visegrad Countries (Budapest:
Transparency International 2012) 22.
60
COM (2014) 38, Annex 17, 11.
61
SWD(2015) 36 final, 67.
52
748
Korrupci
Afkek s ellenslyok rendszernek sztzillsa kvetkeztben a kormnyt kontrolllni hivatott llami szereplk nem vagy elgtelenl ltjk el a feladataikat. Ez megknnyti a kormny szmra a kzj helyett egyni vagy csoportrdekeket rvnyre
juttat dntsek meghozatalt s vgrehajtst. Ezt a folyamatot nevezzk a korrupci rendszerszintv vlsnak. Rendszerszint korrupcirl teht akkor beszlnk,
amikor a vgrehajt hatalom az intzmnyi krnyezet sztzillsval megteremti sajt
maga szmra az ellenrizetlen cselekvs szabadsgt s ezzel a rendkvl szles
mozgstrrel visszalve a hatalmon lvk s szvetsgeseik rdekeit juttatja rvnyre.
Ha valamely orszgban a korrupci rendszerszintv vlik, az azzal a kvetkezmnnyel jr, hogy a korrupt tartalm, vagyis illetktelen elnyket clz vagy eredmnyez dntsek nemcsak az egyedi gyletekben, hanem a kzponti llami dntsekben
is jelen vannak. Arendszerszint, az llamhatalom foglyul ejtsvel is jr korrupci kvetkezmnye az is, hogy az indokolatlan s arnytalan jogsrelmet okoz dntsek ellen nem ll rendelkezsre sszeren ignybe vehet jogorvoslati lehetsg.
Jogorvoslatra azrt nem nylik md, mert a korrupt dntsek a jogszablyokban jelennek meg vagy azokat a jogszablyok kifejezetten lehetv teszik. Az illetktelen elnyk nyjtsa teht nem a szablyok megszegsvel vagy megkerlsvel trtnik,
ezrt a korrupt tartalm tranzakcik vagy kifejezetten jogszerek, vagy hinyoznak
azok a felttelek, amelyek a jogellenessgk egyrtelm megllaptshoz szksgesek lennnek. Ameggyengtett ellenrz intzmnyek azonban abban az esetben sem
nyjtanak tnyleges jogorvoslatot, ha a tartalmi jogsrelmen, vagyis az illetktelen
elny juttatsn tl mgis felmerl a szablyok, illetve dntsek formlis jogellenessge. Arendszerszint korrupci e sajtossgt a korrupci legalizlsnak nevezzk.
Magyarorszgon a kormny ilyen, sok esetben jogszablyokban megjelen dntsek
tjn a hozz kzel ll gazdasgi szereplknek s befolysos szemlyeknek a piaci versenytrsak megkrostsval, tulajdonosi jogaik csorbtsval nyjt elnyket.
5. ARENDSZERSZINT KORRUPCI A GYAKORLATBAN

Kt konkrt pldn szemlltetjk, hogy a sztzillt intzmnyi krnyezet nem kpes,
vagy nem hajland elhrtani a kzhatalommal trtn visszalst s nem nyjt vdelmet a korrupci elszenvedinek. Mindkt plda a dohny-kiskereskedelem monopolizlsa s a takarkszvetkezeti szektor talaktsa a piac s a gazdasgi verseny
szabadsgba trvnyhozsi eszkzkkel trtn llami beavatkozs megvalsulst
illusztrlja. ATI Magyarorszg szmos alkalommal hangot adott annak a meggyzdsnek, hogy az llam mindkt esetben visszalt a jogostvnyaival, s a rbzott
kzhatalmat, illetve a takarkszvetkezetek esetben a kzpnzt arra hasznlta, hogy
msok tulajdonhoz s a vllalkozs szabadsghoz fzd szerzett jogainak a jelents
csorbtsval juttasson vagyoni-gazdasgi elnykhz a holdudvarba tartoz szemlyeket.62 Akt pldban az is kzs, hogy a krosultak az Alkotmnybrsgrl sz ATI Magyarorszg a dohny-kiskereskedelem s a takarkszvetkezeti szektor talaktsval sszefgg llspontjt, egyebek mellett az albbi rsokban fejtette ki. Martin Jzsef Pter: Az AB kikelt
a sttben bujkl kapitalistk ellen, korrupcio.blog.hu/2014/07/17/az_ab_kikelt_a_sotetben_bujkalo_
62
749
IV. K ihvsok
l 2011. vi CLI. tv. 26. (2) bekezdse szerinti alkotmnyjogi panaszt nyjtottak be
az Alkotmnybrsghoz az ket rt srelem miatt, az eljrsok azonban a krelmezk
szmra eredmnytelenl zrultak. Az lltjuk, hogy az eredmnytelensg oka mindkt esetben az volt, hogy az Alkotmnybrsg a srelmet szenvedettek krra eltekintett az alapvet jog korltozsa megengedhetsgnek trgyban korbban kialaktott kvetelmnyek rvnyeststl.
Az alapjog-korltozs alaptrvny-szersghez az Alaptrvny I. cikk (3) bekezdse s annak alkotmnybrsgi rtelmezse szerint az szksges, hogy az megfeleljen a szksgessgi-arnyossgi tesztnek. Aszksgessgi-arnyossgi teszt rtelmben:
[a]z llam akkor nylhat az alapjog korltozsnak eszkzhez, ha msik alapvet
jog s szabadsg vdelme vagy rvnyeslse, illetve egyb alkotmnyos rtk vdelme ms mdon nem rhet el. Az alapjog korltozsnak alkotmnyossghoz teht
nmagban nem elegend, hogy az msik alapjog vagy szabadsg vdelme vagy
egyb alkotmnyos cl rdekben trtnik, hanem szksges, hogy megfeleljen az
arnyossg kvetelmnyeinek: az elrni kvnt cl fontossga s az ennek rdekben
okozott alapjogsrelem slya megfelel arnyban legyen egymssal. Atrvnyhoz
a korltozs sorn kteles az adott cl elrsre alkalmas legenyhbb eszkzt alkalmazni. Alkotmnyellenes a jog tartalmnak korltozsa, ha az knyszert ok nlkl,
nknyesen trtnik, vagy ha a korltozs slya az elrni kvnt clhoz kpest arnytalan.63
Az Alkotmnybrsg gyakorlata szerint tovbb: [a]z alapjog srelme megllapthat akkor is, ha az alkalmazott korltozs a cl elrsre alkalmatlan.64 llspontunk
szerint a kt albbi esetben az alapjog korltozsa nem llja ki az imnt rt hrmas
szksgessgi-arnyossgi s alkalmassgi tesztrendszert.
5.1. ADOHNY-KISKERESKEDELEM MONOPOLIZLSA
Az Orszggyls 2012-ben alkotta meg a fiatalkorak dohnyzsnak a visszaszortsrl s a dohnytermkek kiskereskedelmrl szl 2012. vi CXXXIV. tv.-t
(tovbbiakban: dohny-kiskereskedelmi trvny). Adohny-kiskereskedelmi trvny
monopolizlta az addig szabadon forgalmazhat dohnytermkek kereskedelmt,
majd a kormny, koncesszik formjban, jraosztotta a dohnytermkek kiskereskedelmre vonatkoz jogostvnyokat. Adohny kiskereskedelmi trvny preambuluma rtelmben minderre azrt volt szksg, hogy Magyarorszgon minl kevesebb fiatalkor dohnyozzon, amely kiemelt kzegszsggyi cl elrshez az els
kapitalistak_ellen s Ligeti Mikls: Az Alkotmnybrsg szerint nem srti az Alaptrvnyt a haveri kapitalizmus, korrupcio.blog.hu/2014/07/21/az_alkotmanybirosag_szerint_nem_serti_az_alaptorvenyt_a_haveri_kapitalizmus.
63
Az idzett alkotmnyos ttelt utoljra a 24/2014. (VII. 22.) AB hat. Indokols [134] fogalmazta meg.
64
7/2009. (VI. 19.) AB hat., ABH 2009, 617, 665; 3145/2013. (VII. 16.) AB hat., Indokols [18].
750
Korrupci
lps a dohnytermkek szles kr kiskereskedelmi beszerezhetsgnek, illetve

a dohnytermkek megjelensnek korltok kz szortsa. 2013 prilisban kiderlt, hogy a dohny-kiskereskedelmi trvny szvegezsben aktvan kzremkdtt
a Continental Dohnyipari Zrt.-t irnyt Snta Jnos. Az szmtgpn kszlt
legalbbis eljutott a szmtgpre a dohny-kiskereskedelmi trvny tervezetnek az a vltozata, amelyet a kormny 2013. februr 16-n kldtt el az Eurpai
Bizottsgnak az n. notifikcis eljrs keretben.65 Snta Jnos tagadta, hogy szvegezte volna a dohny-kiskereskedelmi trtvnyt, azt azonban elismertre, hogy rszt
vett a szablyozs tervezetnek a kidolgozsban.66 Lzr Jnos, a dohny-kiskereskedelmi trvny megalkotsakor a nagyobbik kormnyprt parlamenti frakcijnak
vezetje, maga is elismerte, hogy Snta Jnos kzremkdtt a szablyozs kialaktsban.67
Adohny-kiskereskedelem jraszablyozst s ennek a piacnak az trendezst megelzen mintegy negyvenezer trafikban s ms kiskereskedelmi elrusthelyen lehetett dohnytermkeket beszerezni. Adohny-kiskereskedelmi trvny
alapjn ltrehozott Nemzeti Dohnyboltok hlzata 5 971 egysgbl ll. ANemzeti
Dohnyboltok zemeltetsre jogost koncesszis plyzatok68 eredmnyeknt
br egyazon termszetes szemly legfeljebb t Nemzeti Dohnybolt zemeltetsre
szerezhetett jogosultsgot Snta Jnos s rdekeltsgei mintegy tszz Nemzeti
Dohnybolt zemeltetsi jogt szereztk meg.69
Adohny-kiskereskedelmi trvnyen alapul intzkedsek ltal a dohnykereskedelembl kiszortott vllalkozk alkotmnyjogi panaszt nyjtottak be az Alkotmny
brsghoz. Az Alkotmnybrsg a 3194/2014. (VII. 15.) AB hatrozatban (tovbbiakban: dohny-kiskereskedelmi hatrozat) elutastotta a panaszt, s arra a
kvetkeztetsre jutott, hogy nem srlt a dohny-kiskereskedelem tovbbi lehetsgtl megfosztott korbbi kereskedk tulajdonhoz s szabad vllalkozshoz val
joga. Egyrszt azrt nem, mert az zleteik megmaradtak, ahol, gymond, szabadon
tevkenykedhetnek mindazokban az zletkrkben, amelyekre a mkdsi s hatsgi engedlyk kiterjed.70 Msrszt a dohny-kiskereskedelmi hatrozat szerint a
dohny-kiskereskedelmi trvny szmukra is lehetsget ad koncesszis plyzat
benyjtsra,71 gy tovbbra is vgezhetnek dohny-kiskereskedelmi tevkenysget,
Lsd hvg.hu/itthon/20120227_lazar_dohanylobbi.
Lsd www.168ora.hu/itthon/dohanykoncesszio-continental-trafikbotrany-santa-janos-114768.html.
67
Lsd www.origo.hu/itthon/20130424-lazar-janos-segitoje-jol-jart-a-dohanyboltokkal.html s www.
uzletresz.hu/vallalkozas/20120227-trafiktorveny-dohany-kiskereskedelem-lazar-szerint-a-fidesz-irta-javaslatot.html.
68
Eplyzatok tisztessges volta tbb mint krdses. Aplyzatokra vonatkoz, a kormny ltal titokban
tartott kzrdek adatok megismerse rdekben a TI Magyarorszg, ms szervezetekkel egyttesen,
kzrdek adatignylst terjesztett el, egyszersmind tiltakozott a plyztats e gyakorlata ellen. Atiltakozs s az adatkrsek itt rhetek el: transparency.hu/Hogyan_nyertek_a_haverok_a_trafikpalyazaton_?bind_info=index&bind_id=0. Az adatkrsektl nem fggetlenl az orszggyls az informcis nrendelkezsi jogrl s az informciszabadsgrl szl 2011. vi CXII. tv. mdostsrl szl
2013. vi XCI. tv. elfogadsval korltozta a kzrdek adatok megismerhetsgt.
69
Lsd hvg.hu/gazdasag/20130620_500_trafik_egyetlen_kezben_trafikmutyi.
70
3194/2014. (VII. 15.) AB hat.Indokols [21].
71
3194/2014. (VII. 15.) AB hat. Indokols [24].
65
66
751
IV. K ihvsok
amennyiben megfelelnek a megvltozott jogi szablyozsban foglalt feltteleknek.72

Az Alkotmnybrsg szerint a fiatalkorak egszsgnek a megvsa s az ltalnos npegszsggyi szempontok olyan kiemelten fontos kzrdeknek bizonyultak,
amelyre figyelemmel nem tekinthet a trvnyalkot rszrl nknyes eljrsnak73
a dohnytermk-kiskereskedelmi piac monopolizlsa. Adohny-kiskereskedelmi
hatrozat nem tulajdontott jelentsget annak, hogy a trvnyalkot elmulasztotta kifejteni, hogy az llami monoplium bevezetse miknt szolglja a fiatalkorak
egszsgnek a vdelmt. Azltal pedig, hogy a dohny-kiskereskedelmi hatrozat
szerint a dohnyrustsi jogukat elvesztett kereskedknek a dohny-kiskereskedelmi trvny hatlybalpst kveten [a dohny-kiskereskedelmi tevkenysg] folytatsra dntsk szerint lehetsgk [volt], ha eleget tettek a tmadott trvnyi
rendelkezsek ltal tmasztott j trvnyi feltteleknek,74 az Alkotmnybrsg mintegy figyelmen kvl hagyta a Nemzeti Dohnyboltok orszgos kzfigyelmet kivlt,
mondhatni botrnyos plyztatsnak a krlmnyeit. Erre az ellentmondsra Stumpf
alkotmnybr is felhvja a figyelmet a dohny-kiskereskedelmi hatrozathoz fztt
prhuzamos indokolsban. Stumpf alkotmnybr arra mutat r, hogy a dohny-kiskereskedelmi trvny valjban objektv (trgyi) korltot llt a vllalkozs szabadsga el, mert hiba felel meg a vllalkoz a kpzettsgi, szakmai [] feltteleknek,
dntse ellenre nem tud [dohny-kiskereskedelmi] tevkenysget folytatni, ha az
llam nem kt vele koncesszis szerzdst.75
Bragyova s Kiss alkotmnybrk klnvlemnyt fztek a dohny-kiskereskedelmi hatrozathoz.76 Bragyova alkotmnybr elutastja azt az rvet, amely szerint [] ms vllalkozsi tevkenysget az eddigi trafikosok tovbbra is folytathatnak.77 Szerinte a dohny-kiskereskedelmi hatrozat ezzel azt mondja ki, hogy a
foglalkozs szabadsga nem vdi a mr vlasztott foglalkozs folytatst.78 Arra
is rmutat, hogy a dohny-kiskereskedelmi trvny lltlagos clja, a fiatalok egszsgnek a vdelme megvalsthat lett volna a panaszosok alapjogainak arnytalan
egyltaln brmilyen korltozsa nlkl79 is. Bragyova alkotmnybr ezltal
a dohny-kiskereskedelmi trvny ltal megvalstott alapjog-korltozsnak mind a
szksgessgt, mind az arnyossgt ktsgbe vonta. Kiss alkotmnybr a klnvlemnyben arra mutat r, hogy a dohnyzs egszsgre gyakorolt kros hatsa
nyilvnvalan s nmagban nem cskken attl, hogy llami monopliumm vlt
a dohnytermkek kiskereskedelme s csak koncesszival rendelkezk vgezhetik
e tevkenysget.80 Kiss alkotmnybr teht arra jutott, hogy ebben az esetben az
alapjog korltozsa mr a szksgessgi-arnyossgi tesztet megelz alkalmassgi
tesztet sem llja ki. Hangslyozza, hogy a trvnyalkott terheli a kzrdekbl faka 3194/2014. (VII. 15.) AB hat. Indokols [21].
74
75
3194/2014. (VII. 15.) AB hat. Indokols [55]. (Stumpf alkotmnybr prhuzamos indokolsa.)
76
Lvay alkotmnybr csatlakozott Bragyova alkotmnybr klnvlemnyhez.
77
3194/2014. (VII. 15.) AB hat. Indokols [70]. (Bragyova alkotmnybr klnvlemnye.)
78
79
80
3194/2014. (VII. 15.) AB hat. Indokols [98]. (Kiss alkotmnybr klnvlemnye.)
72
73
752
Korrupci
d jogkorltozs szksgessgnek bizonytsa, tovbb a vllalkozs szabadsghoz fzd alapvet jog korltozshoz [] nem elfogadhat a kzrdeksgi megfontolsokra val hivatkozs.81
Adohny-kiskereskedelmi trvny anyagi termszet kvetkezmnyei rszben
szmszersthetek is. AKzponti Statisztikai Hivatal adatai 82 szerint 2014-ben
Magyarorszg felntt lakossgnak a 29%-a dohnyzott, ami 2%-kal kevesebb, mint
a dohnyzk 2009-ben mrt arnya. Ezzel szemben a rendszeres dohnyzk felntt
lakossgon bell mrt arnya lnyegben nem vltozott (2014-ben 28%, 2009-ben
27%). Az Egszsggyi Vilgszervezet statisztiki83 a dohnyzs valamivel marknsabb cskkenst mutatjk a 15 vesnl idsebb magyar polgrok krben (2010-ben
29%, 2015-ben 25,7%). Emellett jelentsen zsugorodott a legkeresettebb dohnytermk, azaz a szlazott cigaretta leglis forgalma. Mg 2013-ban, vagyis a dohny-kiskereskedelmi trvny gyakorlati alkalmazst megelzen 12 millird szl cigarettt rtkestettek, addig 2014-ben mindssze 7,3 millird szlat, mikzben vgott
dohnybl vltozatlanul tezer tonna fogyott vente, vagyis a cskkenst egymagban nem magyarzza a dohnyzsi szoksok megvltozsa.84 Ezzel prhuzamosan cskkent a dohnytermkek utn beszedett jvedki ad mrtke is. Az llam
ilyen termszet jvedkiad-bevtele 2012-ben 345 millird forintot tett ki, 2013ban mr csak 312 millird forintot, mg 2014-ben mindssze 288 millird forint folyt
be a dohnyjvedkbl.85 Adohny-kiskereskedelem monopolizlst kveten teht
40%-kal cskkent a leglis dohnyforgalom s 17%-kal visszaesett a dohnytermkek
utn beszedett llami jvedk, mikzben a dohnyzk szma csak 2%-kal (de legjobb
esetben is legfeljebb 3,3%-kal) mrskldtt. Nem akarunk messzemen kvetkeztetseket levonni a kzlt statisztikai adatokbl, hiszen nem tudhatjuk, hogy valban a
dohny-kiskereskedelmi trvnyen alapul intzkedsek idztk-e el a dohnyjvedk mrtknek a zsugorodst s a leglis cigarettaforgalom visszaesst. Radsul
mindkt tny rvendetes is lehetne, hiszen jelezhetn a dohnyzs visszaszorulst,
e felttelezs valszersgt azonban alssk a magyarorszgi dohnyzk szmra
vonatkoz statisztikk. Mrpedig azt aligha tekinthetjk relisnak, hogy a polgroknak a dohnyzssal felhagy 2-3%-a korbban a jogszeren beszerezhet cigarettamennyisg 17%-t vsrolta volna meg. Br mg csak kezdeti statisztikai adatok llnak rendelkezsre, megellegezzk a feltevst, miszerint a dohnytermkek leglis
kereskedelmben s a dohnyjvedkbl realizlt llami bevtel mrtkben tapasztalhat, a dohnyzk szmnak visszaessvel arnyban nem ll mrtk cskkens a dohnytermkek feketekereskedelmnek a bvlsre vezethet vissza. 86
Statisztikai Tkr 2015/29. 6.
83
WHO Global Report on Trends in Prevalence of Tobacco Smoking 2015 (Geneva: WHO 2015) 150.
84
Lsd hirtv.hu/hirtv_gazdasagi_hirei/viragzik-a-feketekereskedelem-a-dohanypiacon-1274172.
85
Lsd 444.hu/2015/02/11/havi-45-milliardos-bevetel-a-nemzeti-dohanyboltokban/. Megjegyezzk,
hogy a dohnytermkek kereskedelmi rrsnek 2013. vi nvelse nem befolysolta a dohnyjvedk
mrtkt, a jvedki ad ugyanis tteles mrtk, ezer szlra vettve 12 500 forintot tesz ki. Ajvedki
adteher teht fggetlen a cigaretta rtl.
86
Ezt a feltevst altmasztani ltszik az a tny, hogy megntt az adhatsg ltal lefoglalt vgott s
finomra vgott dohny mennyisge (2013: 6,7 tonna; 2014: 27 tonna). Adohnyforgalmi szablyok meg81
82
753
IV. K ihvsok
Adohny-kiskereskedelem talaktsnak kvetkezmnyeit sszegz, megellegezett kvetkeztetsnk teht gy hangzik, hogy a kormny visszalt a rbzott kzhatalommal s legalbb rszben a holdudvarba tartoz gazdasgi szereplket juttatott
illetktelen elnykhz, mikzben ssztrsadalmi szinten a kzpnzbevtelek cskkensben is megnyilvnul krokat idzett el.
Megjegyzst rdemel, hogy az Emberi Jogok Eurpai Brsga egyedi gyben elterjesztett krelemre indult eljrsban azt llaptotta meg, hogy a dohnytermkek kereskedelmre vonatkoz jogosultsg elvonsa a tulajdon tiszteletben tartsra vonatkoz, az Emberi Jogok Eurpai Egyezmnye Els Kiegszt Jegyzknyv
1. cikkelyben megfogalmazott alapvet jognak az arnytalan srelmt idzte el, s
Magyarorszgot krtrts megfizetsre ktelezte.87
5.2. ATAKARKSZVETKEZETI SZEKTOR TALAKTSA
Atakarkszvetkezeti szektor talaktst a szvetkezeti hitelintzetek integrcijrl s egyes gazdasgi trgy jogszablyok mdostsrl szl 2013. vi CXXXV.
tv. (tovbbiakban: takarkszvetkezeti trvny) alapozta meg. Atakarkszvetkezeti trvny preambuluma rtelmben a takarkszvetkezeti szektor talaktsra azrt
volt szksg, mert a szektor tkeelltottsga alacsony, szervezettsge s szolgltatsi szintje nem megfelel s fl, hogy jelenlegi formjban nem lesz hossz tvon
mkdkpes. Eproblmk orvoslsa rdekben a takarkszvetkezeti trvny a
takarkszvetkezetek tovbbi mkdsnek felttell szabta az n. Szvetkezeti
Hitelintzetek Integrcis Szervezetbe (SzHISz) trtn belpst. Vagyis a takarkszvetkezetek eredetileg szerzdses, azaz a vllalkozsok szabad elhatrozsn alapul integrcija helybe knyszerintegrci lpett. Atakarkszvetkezeti trvny
a takarkszvetkezetek tbbsgi tulajdonban ll Takarkbankot tette az SzHISz
kzponti szerepljv. Ezzel egyidejleg a Magyar Posta s a Magyar Fejlesztsi
Bank tkeemels rvn tbbsgi tulajdont szerzett a Takarkbankban. Atranzakcit zleti titoknak nyilvntottk, ezrt hivatalosan nem tudhat, hogy a kt llami tulajdon befektet mennyi kzpnzt klttt a Takarkbank tbbsgi tulajdonnak megszerzsre, sajthrek szerint azonban mintegy 4-5 millird forintot tett ki az
gylet. Kvetkez lpsknt az llam nyilvnos, nemzetkzi plyzaton rtkestette a Takarkbank tbbsgi, llami rszvnypakettjt. Aprivatizci eredmnyeknt
a Takarkbank tbbsgi rszvnycsomagjt a Magyar Takark Zrt. mintegy kilenc
millird forintrt szerezte meg, amelynek tulajdonosai kztt megtallhat a Spder
Zoltn rdekeltsgbe tartoz FHB Jelzlogbank mellett a Magyar Fejlesztsi Bank
is. Ez az llami befektets nyeresgesnek tnhet, hiszen nagyjbl ktszer annyirt
srtsnek eredmnyesebb kontrollja azonban szmos ms okkal is magyarzhat, vagyis a lefoglalt
dohnymennyisgben szlelt nvekeds nem felttlenl jelzi a dohnytermkek feketekereskedelmnek
a bvlst. Az adatok forrsa: www.napi.hu/ado/megnegyszerezodott_a_nav_altal_lefoglalt_vagott_
dohany_mennyisege.593904.html.
87
Lsd Case of Vkony v. Hungary (Application no. 65681/13), hudoc.echr.coe.int/eng#{fulltext:[vkony],documentcollectionid2:[GRANDCHAMBER,CHAMBER],itemid:[001-149201]}.
754
Korrupci
rtkestette az llam a tulajdonba kerlt Takarkbank-rszvnyeket, mint amennyirt korbban megszerezte azokat. Avalsgban azonban, mivel a Magyar Fejlesztsi
Bank a Magyar Takark Zrt.-ben is rendelkezett tulajdonosi rdekeltsggel, krdses, hogy az gy nyjtott egyfajta eladi klcsn (vendor loan) mennyivel rontotta
a tranzakci tnyleges egyenlegt.88 Akormny a Takarkbank privatizcijt nemzetstratgiai jelentsg gyletnek minsttette,89 aminek kvetkeztben ez a beruhzs menteslt a Gazdasgi Versenyhivatal kartelleljrsa all. Az gylet mretnek jellemzsre lljon itt kt adat: a takarkszvetkezetek orszgos fikhlzata 1700
egysget szmll,90 mg Magyarorszg legnagyobb kereskedelmi bankjnak, az OTP
Banknak a magyarorszgi fikhlzata 381 egysgbl ll.91
ATakarkszvetkezeti Szvetsg alkotmnyjogi panaszt nyjtott be az Alkotmnybrsghoz, azt srelmezve, hogy az llam trvnyi eszkzkkel kiszortotta a Taka
rkbankbl, amivel megsrtette a tulajdonhoz fzd jogt. Az Alkotmnybrsg a
20/2014 (VII. 2.) AB hatrozatban (tovbbiakban: takarkszvetkezeti hatrozat92)
azt llaptotta meg, hogy sszessgben s szles sszefggs-rendszerbe helyezve
a takarkszvetkezetek tulajdonosi jogainak s vllalkozsi szabadsgnak a korltozsa okul felhvott kzrdekre hivatkozs megalapozott volt.93 Atakarkszvetkezeti hatrozat az Alkotmnybrsg korbbi hatrozataitl eltren rszletes, gazdasgideolgiai megllaptsokat is tartalmaz gazdasgpolitikai okfejtssel tmasztja
al az alapjog-korltozs alaptrvny-szersgt. Atakarkszvetkezeti hatrozat
pldul kifejti, hogy a magntulajdon, a szerzds, az egyni s a trsas vllalkozs szabadsga [] a laissez faire, laissez passer elv[nek] felelt meg, amely az
llam gazdasgi letbe trtn brminem beavatkozst szabadsg-korltozsnak
tekintette.94 Az Alkotmnybrsg arra is rmutat, hogy az llamtalantott szabadversenyes piacgazdasgban a jogrendszer a gazdasgi trvnyszersgeknek, az
Anyilvnos s nemzetkzi tenderen egyedl a Magyar Takark Zrt. tett ajnlatot. Aprivatizcis eljrst
Vojnits Tams, a takarkszvetkezeti szektor talaktsrt felels kormnybiztos irnytotta. rdemes
megjegyezni, hogy Vojnits Tams egyszersmind a Takarkbank elnki tisztt is elltta s emellett a
Takarkbank tbbsgi rszvnycsomagjt az llamtl megvsrol Magyar Takark Zrt. egyik tulajdonosnak, a Takarkbank privatizlt llami rszvnypakettjben is rsztulajdonos Magyar Fejlesztsi Bank
tulajdonban ll Els Hazai Pnzgyi Szolgltatsfejlesztsi Kft.-nek a vezet tisztsgviseljeknt is
mkdtt. ATakarkbank llamostsnak s reprivatizcijnak itt kzlt rszletei a sajtban megjelent, vagyis brki szmra elrhet informcikon alapulnak. Akzlt tnyek ennek megfelelen szmos jsghrben, tudstsban elrhetek. Ezek kzl kt tfog elemzst emelnk ki: Novk Benjamin:
ATakarkbank megerszakolsa: a haveri kapitalizmus legalja Budapest Beacon.com 2014. 03. 04.,
hu.budapestbeacon.com/kiemelt-cikkek/takarekbank-megeroszakolasa-haver-kapitalizmus-legalja/,
tovbb Amagyar Takark Zrt. veheti meg a takarkbank tbbsgi rszvnycsomagjt Origo.hu 2014.
03. 10., www.origo.hu/gazdasag/20140310-a-magyar-takarek-zrt-veheti-meg-a-takarekbank-tobbsegi-reszve/index.html.
89
Lsd a Magyar Takarkszvetkezeti Bank Zrtkren Mkd Rszvnytrsasg s a Magyar
Takark Befektetsi s Vagyonkezel Zrtkren Mkd Rszvnytrsasg sszefondsa kzrdekbl nemzetstratgiai jelentsgnek minstsrl szl 48/2014. (II. 26.) Korm. rend.
90
Lsd www.magyartakarek.hu/tortenetunk.
91
Lsd www.bankszovetseg.hu/tagjaink/otp-bank-2.
92
ATransparency International Magyarorszg takarkszvetkezeti hatrozattal sszefgg llspontjrl
rszletesebben lsd Martin (62. lj.).
93
94
88
755
IV. K ihvsok
rtktrvnynek, a versenynek, a piaci rdekeknek rendeldik al.95 Ezzel szembenll pldaknt az egyetlen uralkod ideolgia alapjn szervezett totlis llamok[at]
nevezi meg az Alkotmnybrsg, amelyekben a gazdasgi rendszer rendeldtt al
a jogrendszernek.96 Atakarkszvetkezeti hatrozat azt is kifejti, hogy e kt szls
plus katasztroflis hats lehet a trsadalmi rendszer egszre nzve,97 s annak is
hangot ad, hogy a globalizci gyarmati idket idz fggsg[et] s kiszolgltatottsg[ot] teremt.98 Atakarkszvetkezeti hatrozatban a takarkszvetkezeti trvny a
2008/2009-ben kibontakoz gazdasgi vilgvlsg kros hatsait elhrtani trekv
s erre hivatott nemzetllami nvdelmi reflex pldjaknt jelenik meg.99
Atakarkszvetkezeti hatrozathoz klnvlemnyt fz alkotmnybrk100 kzl
Bragyova alkotmnybr s Kiss alkotmnybr a takarkszvetkezeti trvnnyel s a
tbbsgi alkotmnybrsgi llsponttal kapcsolatban egyarnt slyos visszssgokra hvtk fel a figyelmet. Arra mutattak r, hogy ha voltak is llami beavatkozst indokol zavarok s hinyossgok a takarkszvetkezetek mkdsben, azok kezelsre a tulajdonosok jogait kevsb korltoz megoldsok is elgsgesek lehettek volna.
Bragyova alkotmnybr pldul leszgezi, hogy az elmlt vtizedek magyar jog- s
gazdasgtrtnetben volt plda a takarkszvetkezeteknl sokkal slyosabb banki nehzsgek trvnyi knyszer nlkli a bankok nkntes cselekvsn, szerzdsen alapul llami beavatkozssal val rendezsre.101 Ezzel szemben, mutat r
Bragyova, ami a takarkszvetkezetekkel trtnt, az annyira [tulajdon]korltozs,
hogy mr kisajtts, aminek eredmnyeknt a Takarkbank korbbi meghatroz tulajdonosai a Takarkbank ellenrzse alatt ll, utastshoz kttt, gazdasgi
nllsg nlkli szervezetek lettek.102 Erre alapozza Bragyova alkotmnybr azt a
kvetkeztetst, miszerint a takarkszvetkezeti trvny s mdostsai arnytalanul tulajdonkorltozk.103 Kiss alkotmnybr gy vlte, hogy a takarkszvetkezeti
trvny nem tartalmazott olyan nyoms kzrdeket, amely a [] knyszerintegrcit alaptrvny-konformm tenn holott szerinte a trvnyalkott terheli a kzrdekbl fakad jogkorltozs szksgessgnek bizonytsa.104 Ehhez kpest Kiss alkotmnybr gy vli, hogy a jogalkot csupn ltalnos jelleg, gazdasgpolitikainak
tekinthet rvekkel prblja legitimlni a vals cljt, ami felteheten j, llami irnyts alatt mkd szervezet ltrehozsa, majd a privatizls megteremtsnek lehetsge volt.105 Vagyis Kiss alkotmnybr szerint a takarkszvetkezeti trvny a
97
98
99
100
Az AB takarkszvetkezeti hatrozathoz Bragyova, Kiss, Lvay s Salamon alkotmnybrk fztek
klnvlemnyt. Lvay alkotmnybr a takarkszvetkezeti tv. kzjogi rvnytelensgben jellte meg
a megsemmists szksgessgnek okt. Salamon alkotmnybrnak a takarkszvetkezeti tv. rszleges megsemmistst ellenz klnvlemnyt nem ismertetjk.
101
102
103
104
105
95
96
756
Korrupci
jogkorltozs arnyossgra irnyul tesztet azrt sem llja ki, mert mr a szksgessgi tesztnek sem felel meg.
Atakarkszvetkezeti szektor talaktsnak kltsgeirl nem tudunk a fent lertaknl tbbet, az gyletet a maga egszben azonban ennyi informci alapjn is a kzpnzek s a kzhatalom magnrdek hasznlata egyik nyilvnval esetnek tekintjk.
6. SSZEGZS
Az volt a clunk, hogy gyakorlati pldkon is szemlltessk a kontrolljaitl megszabadtott vgrehajt hatalom kzjogi s trsadalmi rombolsnak a termszett s a hatsait. Adohny-kiskereskedelem s a takarkszvetkezeti szektor jraszablyozsnak folyamata ezt pldzzk. Akt ismertetett tranzakci, mint cseppben a tenger,
magn hordja a rendszerszint, legalizlt korrupci minden sajtos vonst. Akormny arra hasznlja a rbzott kzhatalmat s az adfizetk pnzt, hogy trvnyhozsi s vgrehajtsi eszkzkkel juttasson hozz kzelll szemlyeket elnykhz.
Ms szavakkal fogalmazva a kormny a hatalmval visszalve magnpnzz alaktja a kzpnzt. Az e folyamat sorn megvalstott alapjog-korltozsok ellen a hazai
intzmnyrendszer nem nyjt vdelmet, a jogsrelmek magyarorszgi frum eltt trtn hatkony orvoslsra nem lehet szmtani.
Az orszgot 2010 ta kormnyz politikai elit arra hasznlta a kzel t ven t birtokolt alkotmnyoz erej parlamenti tbbsget, hogy irnta elktelezett szemlyek
kzjogi pozcikhoz juttatsval, valamint a jogszablyi krnyezet talaktsval a
fkek s ellenslyok rendszerbl olyan politikai felshzat hozzon ltre, amely nem
ellenrzi tnylegesen a vgrehajt hatalmat. Akormny trekvse annyiban mindenkppen sikerrel jrt, amennyiben az llami szereplk kzl egyre kevesebbnek az
rdemi kontrolltevkenysge vet gtat a kormny trekvseinek.
Amennyiben a kormny mgis falakba tkzik, ksz az orszggylsi tbbsge
rvn rendelkezsre ll trvnyhozi hatalmat bevetni az ellenrz intzmnyek
hatskrnek a szktse rdekben.
Afkek s ellenslyok intzmnyrendszernek sztzillsa sokkal slyosabb mrtkben rombolja a trsadalmat, mintsem hogy azt akr a dohny-kiskereskedelem,
akr a takarkszvetkezetek sorsa, akr brmely ms konkrt korrupcis jogsrelem
a maga teljessgben ki tudn fejezni. A2010-ben megindult s mig vissza nem fordtott folyamat eredmnyeknt ugyanis a kormny instrumentalizlta a jogalkotst s
az llami intzmnyrendszer jelents rszt, ami a magyar jogllami kultra slyos
erzijt idzte el.
757
CZOBOLY GERGELY
APOLGRI PEREK ELHZDSA
Atanulmny a polgri peres eljrsok idtartamnak azonostst s rtkelst clozza. Ez

a tma szorosan sszefgg a Bencze Mtys s Bad Attila ltal feldolgozott tmval, amelyben Amagyar brsgi rendszer hatkonysgt s az tlkezs sznvonalt befolysol strukturlis s szemlyi felttelek cm tanulmny szletett. Apolgri perek iddimenzijval
sszefggsben az elsfok polgri eljrsok elhzdshoz vezet okok kzl az eljrsi
szablyokban rejlekre koncentrl. Atanulmny megllaptja, hogy a polgri perek lasssga s gyorstsa tbb krlmnytl fgg, amely gy akkor vlik sszehasonlthatv s mrhetv, ha egyet ezek kzl kiemelnk s a tbbinek a vltozatlansgt felttelezzk (ceteris paribus). Apolgri perek lasssgt s gyorsasgt anlkl nem lehet megtlni, hogy ne
definilnnk, hogy mit tekintnk vltoztathatnak a vizsglatban. Eszerint a perek elhzdsa relatv tulajdonsg, amelyet objektvv az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak esetjogbl
kiolvashat tves maximum idtartam tesz. Azon tl egyrtelmen elhzdsrl beszlhetnk, azon rtken bell azonban a lasssg relatv minsg, amelynek megtlshez rgzteni kell, hogy mit tekintnk a vizsglatnl mdosthatnak. Astatisztikai adatok alapjn
megllapthat, hogy a magyar igazsgszolgltats az sszehasonltott aggreglt adatok
szerint nem minsl lassnak. Ugyanakkor jelents eltrsek figyelhetk meg az egyes brsgok s egyes gytpusok szerint. Aproblmk elsdlegesen a budapesti brsgokon azonosthatk, ahol jelents szm t vnl hosszabb eljrs van.
Atanulmny megvizsglja a perrendtartsban tallhat diszfunkcikat, s megllaptja,
hogy amennyiben az j polgri perrendtartsban egyrtelm s konzekvens rszletszablyokon keresztl rvnyeslne a perkoncentrci elve, s a brsgnak meglennnek azok az
eljrsi eszkzei, hogy a pert mederben tartva a vits anyagi jogi problmra tudjon koncentrlni, gy valdi sikerek is elrhetk. Ehhez nem tl merev, de megfelelen szigor s
fknt konzekvens preklzis szablyok s hozz kapcsold gyakorlat, valamint a perelhzst megakadlyozni kpes anyagi pervezetsi eszkzk bevezetsre, egyttal a felesleges
s ellentmondsos szablyok megszntetsre van szksg. Ezzel prhuzamosan szksges
a feleknek a felelssgt nvelni a polgri perben, klnsen a per lnyegre vonatkoz informciknak a per korai szakaszban val ismertetst tekintve. Nem lehet egy polgri pert
hatkonyan lefolytatni, ha a felek visszatarthatjk a relevns informciikat s azokat folyamatosan cspgtethetik a brsg szmra. Az ugyanis elfelttele a per hatkony lefolytatsnak, hogy a brsg mr a per korai szakaszban tudja, hogy melyek a vits krdsek s
758
A polgri perek elhzdsa
azokat mivel kvnjk a felek bizonytani. Enlkl a per nem tervezhet. Harmadrszrl szksges a koncentrcit a trgyalsok kitzsben s a bizonytsi eljrsokban is rvnyesteni. Nlklzhetetlen, hogy a brsgok a bizonytsi eljrsokat is koncentrljk, s tbb trgyalsi nap szksgessge esetn is egymshoz kzeli idpontokra tzzk ki a trgyalsokat.
Ezzel az igazsgszolgltatsi rendszer egsze, valamint az egyes brkat illeten is erforrsokat lehet megsprolni.
1. APERELHZDS S AZ OPTIMLIS PERTARTAM

MEGHATROZSA
Mieltt rtrnnk a kutatsi tma1 rdemnek trgyra, ksrletet tesznk a perelhzds fogalmnak meghatrozsra s az azzal sszefgg nhny krds trgyalsra. llspontunk szerint a per akkor hzdik el, ha a jogvita az optimlis idtartamnl tovbb tart. Ez a meghatrozs termszetszerleg veti fel a krdst, hogy
mit is jelent az optimlis idtartam, amelyet llspontunk szerint tbb szinten is lehet
rtelmezni annak fnyben, hogy az igazsgszolgltats mkdsi keretei kzl
melyeket tekintjk vltoztathatnak s melyeket llandnak.2
Apertartam optimalitst elszr a brsg magatartsnak oldalrl, a ceteris paribus elve3 alapjn lehet rtelmezni. Ez a megkzelts abbl indul ki, hogy az
igazsgszolgltatsnak a fennll krnyezetben kell mkdnie, amely mind a jogszablyok, mind a szemlyi s trgyi erforrsokat tekintve behatrolt. Ebben az rtelemben a pertartam akkor optimlis, ha a brsg a jogszably adta keretek kztt
idertve a per cljnak val megfelelst is, a fennll szemlyi s trgyi erforrsok megfelel allokcija mellett a lehet leggyorsabban fejezi be az eljrst. Eszerint
az optimlis alatt azt rtjk, hogy a fennll krlmnyek kztt legjobb. Ebben az
rtelmezsben klnsen akkor beszlhetnk perelhzdsrl, ha a brsg nem hasznlja ki megfelelen a polgri eljrsjog ltal biztostott pervezetsi eszkzket, nem
kszti el megfelelen a trgyalst, vagy amennyiben arra lehetsge lenne nem
akadlyozza meg a felek perelhzst. Ebben az rtelemben a pertartam optimlis
Jelen tanulmny jelentsen pt a szerz doktori rtekezsnek megllaptsaira. Aperelhzds eljrsjogi okairl s azokkal kapcsolatos javaslatokrl lsd bvebben Czoboly Gergely: Aperelhzds megakadlyozsnak eljrsjogi eszkzei [PhD-rtekezs] (Pcs: PTEJK 2014) cm doktori rtekezst.
2
Gsprdy szerint: a pereknek az iddimenzija fell trtn minstse alapveten ktfle mdon trtnhet, s ehhez kpest a minstsbe bevonand rtkmrk, ill. trgyak is egymstl eltren alakulnak.
Apertartam mint relatv jogilag meghatrozott idtartomny mindenekeltt vlaszt adhat arra a krdsre, hogy a perjogi szablyozsnak az idtnyezre vonatkoz normi milyen mrtkben hatlyosulnak a
valsgban. Ennek a szemlletmdnak a sajtossga teht az, hogy vgs soron faktumokat vet egybe
a normkkal, s azok kongruencijt, ill. inkongruencijt fejezi ki az rtkels eredmnye a jogi Sollenhez val viszonyukban. Az egyik esetben arrl van sz, hogy az rtkels a hatlyos perjog alapjn s
valsgos perek figyelembevtelvel trtnik. Amsik esetben a jvre nzve kvnatos perjogi szablyozst mint mris ltezt gondoljuk el, s az ahhoz val igazods pertartamrvidt hatsbl ha egyb
megfontols nem merl fel ellenjavallatknt igazoljuk a javasolt normatv vltoztats helyessgt.
Gsprdy Lszl: Apolgri per iddimenzija (Budapest: Akadmiai Kiad 1998) 36.
3
Aceteris paribus elvt elssorban a kzgazdasgtan alkalmazza, jelentse: minden egyb vltozatlansga mellett.
1
759
IV. K ihvsok
lesz mr akkor is, ha ugyan a per vekig tart, de a brsg rossz eljrsjogi szablyok
miatt nem tud gyorsabban dntst hozni. Ugyangy az adott gyben optimlis lehet a
pertartam a tbbves hossza ellenre ha az egybknt a brsg extrm leterheltsgre vezethet vissza. Ilyenkor perelhzdsrl csak akkor beszlhetnk, ha a brsgnak br meglennnek az ahhoz szksges eszkzei, hogy hamarabb befejezze a
jogvitt, ezekkel mgsem l s gy hagyja elhzdni azt.
Ezen az rtelmezsi szinten azonban dolgozatunk szempontjbl tl kell lpnnk s
az eljrsjogi szablyokat vltoztathatnak kell tekintennk. Ilyenkor persze szksgkppen megvltozik az optimlis pertartam jelense is, hiszen mg korbban a rossz
eljrsjogi szablyok miatti hossz pertartamot optimlisnak tartottuk, ha a brsgnak nem volt lehetsge annl gyorsabban befejezni az eljrst. Ezen az rtelmezsi szinten azonban ezt mr nem tekinthetjk optimlisnak, hiszen az eljrsi szablyok megvltoztatsval a pertartam javthatv vlik. Ilyenkor optimlisnak csak azt
tekinthetjk, amely a legjobb eljrsjogi szablyok alkalmazsval elrhetv vlik.
Ebben a kontextusban a meglv eljrsjogi szablyokat adott esetben meg kell krdjeleznnk s helyettk jobban mkdeket kell keresnnk.
Amennyiben tovbbi tnyezket klnsen a brk ltszmt s kpzettsgt is
megvltoztatunk, gy szksgkppen tovbb mdosul a pertartam optimalitsnak
a megtlse is. Ilyenkor mr nem tekinthetjk optimlisnak a pertartamot s perelhzdsrl beszlhetnk, ha br az elmletileg legjobb eljrsjogi szablyok llnak
a brsg rendelkezsre, de azok ltszmhiny miatt nem tudjk a jogvitkat olyan
gyorsan befejezni, mintha a szksgletek jobb kielgtshez szksges mennyisg
br dolgozna. Ahogyan lthatjuk, az eljrs gyors befejezsnek a felttelei kztt
minl tbbet tekintnk megvltoztathatnak, gy vltozik a pertartam optimalitsnak a krdse is, s ennek kvetkeztben a perelhzds rtelmezse is. Ezrt llspontunk szerint fontos, hogy a dolgozatunk kereteire megjelljk azt, hogy az optimlis pertartamnak s ennek eredmnyeknt a perelhzdsnak melyik rtelmezsi
szintjt vesszk alapul. Ennek hinyban ugyanis azokon mindenki mst rthet, attl
fggen, hogy mit tekint megvltoztathatnak vagy ppen llandnak.
Mivel a dolgozatunkban a polgri eljrsjogi szablyokrl kvnunk szt ejteni, gy
vizsgldsunkban kizrlag azt tekintjk megvltoztathatnak. Ezen tl a brsgok
anyagi s emberi erforrsokkal val elltottsgt nem vizsgljuk. Ezt illeten pedig
optimlis pertartamrl akkor beszlnk, ha az elmletileg legjobb eljrsjogi szablyokat a brsgok a legteljesebben kihasznljk. Perelhzdsrl pedig akkor, ha vagy
nem a legjobb megoldsok vannak hatlyban, vagy br a meglvkn a szablyozs
szintjn nem lehetne javtani, de azokat a brsgok mgsem alkalmazzk megfelelen.
2. AZ SSZER S AZ OPTIMLIS PERTARTAM VISZONYA

Aperelhzds rtelmezsnek egy msik megkzeltst az EJEE6. cikke szerinti
sszer pertartam kvetelmnynek vizsglata knlja. Ez olyan kvetelmnyt llt
fel, amelyet az egyezmnyben rszes llamoknak akr a fennll jogszablyok mdostsval, vagy a szemlyi s trgyi felttelek javtsval is biztostaniuk kell. Az opti760
mlis pertartam meghatrozshoz ez llspontunk szerint negatv oldalrl segt hozz, ugyanis ami nem minsthet sszernek az Emberi Jogok Eurpai Brsgnak
rtelmezse alapjn, az semmilyen krlmnyek kztt sem tekinthet optimlisnak
s gy elhzdsrl van sz. Ebben az rtelemben teht az sszer pertartamon mint
tgabb halmazon bell lehet csak rtelmezni az optimlis pertartamot.
Az 1950. november 4-n, Rmban elfogadott Emberi Jogok Eurpai Egyezm
nynek 6. cikk 1. pontja alapjn mindenkinek joga van arra, hogy gyt a trvny
ltal ltrehozott fggetlen s prtatlan brsg tisztessgesen nyilvnosan s sszer idn bell trgyalja. Apertartam sszersgnek szempontjait a strasbourgi testlet a Neumeister-gyben4 alaktotta ki, aszerint, hogy annak megtlsnl a jogvita bonyolultsgt, a felek s a relevns hatsgok magatartst kell figyelembe venni.
Ezt a szempontrendszert az EJEB a Knig-gyben5 azzal egsztette ki, hogy az elbb
emltett szempontok mellett azt is figyelembe vette, hogy a fl szempontjbl mi a jogvita ttje.6 Eszerint minden gyet nllan, a sajtossgainak fnyben kell megtlni,
amelyhez az EJEB prblja is tartani magt, ugyanakkor a CEPEJ 2006-os jelentse
szerint mgis megfigyelhetk olyan tendencik a brsgi gyakorlatban, amelyekbl
a testlet vrhat dntsre kvetkeztetni lehet. Ajelents arra mutat r, hogy a legtbb esetben az tlagos gyeknl a kt v sszernek minsl. Amennyiben az eljrs kt vnl hosszabb ideig tart, gy az EJEB kzelebbrl megvizsglja, hogy a nemzeti hatsgok kell gondossggal jrtak-e el. Aprioritst lvez gyekben az EJEB
eltrhet ettl s akr a kt vnl rvidebb gyekben is megllapthatja az egyezmny
megsrtst. Bonyolult gyekben a megengedett idtartam az elzeknl hosszabb is
lehet, azonban a testlet csak ritkn fogadja el, hogy az eljrs t vnl s szinte sohasem, hogy nyolc vnl tovbb tartson.7
3. AZ ELSFOK POLGRI PERES GYEK IDDIMENZIJA

S A PERELHZDS TRSADALMI MEGTLSE
Aperelhzds rtelmezsnl a tovbbiakban arra kell rmutatnunk, hogy egyrszrl a peres felek, klnskppen a felperes, msrszrl pedig a trsadalom gyakran
a statisztikai adatok ltal festett kpnl lnyegesen rosszabbnak rtkeli az igazsgszolgltats mkdst s a perek tartamt. Ennek kapcsn egyrszrl arra kvnunk
rmutatni, hogy mi llhat ennek a helyzetnek a htterben, msrszrl pedig arra,
hogy a statisztikai adatok ezek kzl mit tmasztanak al.
Egyrszrl megfigyelhet, hogy a peres felek a sajt jogvitjuk tartamt gyakran
hosszabbnak lik meg, mint azt egy fggetlen harmadik szemll. Ezt tekintve per Neumeister v. Austria, Judgment of 27 June 1968, App. no 1936/63 (A/8), [1968] ECHR 1, IHRL 2
(ECHR 1968).
5
Knig v. Germany, Judgment of 28 June 1978, App. no 6232/73, ECtHR, 28 June 1978.
6
European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ): Length of Court Proceedings in the Member
States of the Council of Europe Based on the Case-law of the European Court of Human Rights
(Strasbourg: CEPEJ 2006) 15, 10.
7
CEPEJ (6. lj.) 3.
4
761
IV. K ihvsok
sze klnbsget kell tenni azok kztt, akik a rvid, s akik a hosszabb pertartamban
rdekeltek. Ezzel kapcsolatosan Rechberger ltal tett megllaptsokra utalunk, aki
szerint a felperesnek mindig tl lass lesz egy per, hiszen ppen azrt perel, mert a
kvetelst hatridre nem teljestettk.8 Msrszrl a trsadalom oldalrl is megjelenik a perek gyors lefolytatsval kapcsolatos kvnalom s egyttal kritika is. Ezzel
kapcsolatban Oberhammer llaptja meg, hogy a perelhzds miatti elgedetlenkeds univerzlisan jelen van, szinte fggetlenl az aktulis helyzettl.9 Ez alapveten azzal magyarzhat, hogy az rdeklds kzppontjba sosem azok az eljrsok kerlnek, amelyek mg ha a szmuk sokkal nagyobb is gyorsan vget rnek,
hanem ppen azok, amelyek kirvan hossz ideig tartanak. Ezek az gyek olyan
mdon hatnak a brsgok megtlsre, mint a nagy trsadalmi felhborodst keltett
bncselekmnyek a rendrsgre. Azonban nzzk meg, hogy a nemzetkzi sszehasonltsok s a hazai statisztikai adatok milyen kpet festenek elnk.
Szab utal r, hogy
Gsprdy professzor 1984-ben azt a megllaptst tette, hogy a magyar polgri per,
nemzetkzi sszehasonltsban nem hosszabb, mint az eurpai tlag. Azzal a megjegyzssel, hogy ebben benne van a hazai perllomny java rsznek egyszersge, alacsony perrtke, az egyfok rendes perorvoslati rendszer s a bri kar hagyomnyosan magas terhelhetsge.10
Apolgri eljrsok hossznak nemzetkzi sszehasonltsra ma a CEPEJ,11 valamint a Vilgbank12 ltal ksztett listk szolglhatnak, amelyek a pertartam alapjn
sszemrik a klnbz orszgok igazsgszolgltatsainak a teljestmnyt.
Az albbiakban ismertetjk a dolgozatban vizsglt orszgoknak a 2010-es vre a
CEPEJ-jelentsben szerepl adatait, amelyek az elsfok polgri peres gyek befejezsnek idejt jellik (lsd 1. szm mellklet): 1) Ausztria (129 nap); 2) Magyarorszg
(160 nap); 3) Lengyelorszg (180 nap); 4) Nmetorszg (184 nap); 5) Franciaorszg
(279 nap); 6) Szlovnia (431 nap); 7) Horvtorszg (462 nap).
Ezutn pedig a Vilgbank Doing Business 2014-es kiadvnyban szerepl adatait soroljuk fel (lsd 2. szm mellklet), amelyek azt mutatjk be, hogy mennyi idn
bell lehet egy szerzdses kvetelst adott orszgban rvnyesteni: 1) Japn (360
nap); 2) Nmetorszg (394 nap); 3) Magyarorszg (395 nap); 4) Ausztria (397 nap);
Walter H. Rechberger Thomas Klicka: sterreich und Deutschland in Petr Bohata [et al.]
(szerk.): Beschleunigung des zivilgerichtlichen Verfahrens in Mittel- und Osteuropa (Wien: Neuer
Wissenschaftlicher Verlag 2004) 24.
9
Paul Oberhammer Tanja Domej: Improving the Efficiency of Civil Justice: Some Remarks from an
Austrian Perspective in C. H. van Rhee Alan Uzelac (szerk.): Civil Justice between Efficiency and
Quality. From Ius Commune to the CEPEJ (Antwerp: Intersentia 2008) 61.
10
Szab Imre: Ahatkonysg: megvalsthat cl vagy eljrsi elv? in Harsgi Viktria Wopera
Zsuzsa (szerk.): Az igazsgszolgltats kihvsai a XXI. szzadban. Tanulmnyktet Gsprdy
Lszl professzor emlkre (Budapest: HVG-ORAC 2007) 363.
11
European Commission for the Efficiency of Justice (CEPEJ): European Judicial Systems, Efficiency and
Quality of Justice [CEPEJ Studies No. 18.] (Strasbourg: Council of Europe Publishing 2012) 185.
12
World Bank: Doing Business jelentsei vrl vre megjelennek, www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2014.
8
762
5) Egyeslt Kirlysg (437 nap); 6) Horvtorszg (572 nap); 7) Lengyelorszg (685

nap); 8) Szlovnia (1270 nap).
A fenti adatokbl s az ezek alapjn kialaktott sorrendekbl lthatjuk, hogy
Magyarorszgon sem tartanak tovbb a polgri perek, mint ms eurpai llamokban,
gy Nmetorszgban, vagy Ausztriban. Aposztszocialista orszgokat tekintve pedig
az eredmny kimagaslnak tekinthet.
Ahogyan lthatjuk, elmletileg sszehasonlthatk a klnbz orszgok igazsgszolgltatsi adatai s ezek alapjn felllthatk sorrendek azok kztt. Ugyanakkor r
kell mutatnunk a fenti adatok sszehasonlthatsgt s megbzhatsgt illet fennll ktsgeinkre. Egyrszrl ugyanis felvetdik a krds, hogy mennyiben kpes egyetlen szmadat visszaadni azt, hogy milyen gyorsan folytathatk le a polgri peres eljrsok egy orszgban? Msrszrl az adatok megbzhatsgt tekintve is felmerlnek
a ktsgek, fknt, ha azt vesszk alapul, hogy a Vilgbank Doing Business sorozatban a Magyarorszgra vonatkoz adatok t ve egyltaln nem vltoztak, s ugyanez llapthat meg a tbbi orszgot tekintve is. Persze radiklis vltozsokra nem szmthatunk, azonban amennyiben veken keresztl teljesen ugyanaz az adat kerl el,
akkor felmerl a ktsg, hogy azok mennyiben megbzhatak. ACEPEJ-jelents pedig
az llamok nbevallsn alapul, amelyben legalbbis a kutatt ktelkedsre sztnzi,
hogy a lista ln Oroszorszg, Azerbajdzsn, Ukrajna llnak, mg a rvid eljrsi idtartamrl s magas sznvonal polgri igazsgszolgltatsrl hres Ausztria, vagy
Nmetorszg a listban htrbb helyezkednek el.
Ezt kveten nzzk meg, hogy az Orszgos Brsgi Hivatal ltal ksztett statisztikai vknyvek adatai (adatokat sszegyjtve lsd 35. mellklet) alapjn miknt
lehet a magyar igazsgszolgltats helyzett megtlni.
1. bra. 2014-ben a jrsbrsgokon befejezett polgri gyek
612 h
20,32%
36 h
27,33%
12 v
8,09%
23 v (3198) 2,11%
2 vnl
hosszabb
3%
35 v (1355) 0,89%
03 h
41,03%
5 v felett (356) 0,23%
763
IV. K ihvsok
Ahogyan az 1. brn is lthatjuk, 2014-ben a jrsbrsgok eltt befejezett polgri

gyek tlnyom tbbsgt, 68,36%-t a brsgok hat hnapon bell, mg az sszes
gynek 88,67%-t egy ven bell befejeztk. Az EJEB gyakorlatbl kiolvasott ktves hatrrtken bell pedig a jogvitknak 96,76%-t sikerlt a brsgoknak elbrlni.13 Ugyanakkor, ha a fennmarad 3%-os rtket kzelebbrl megvizsgljuk, akkor
lthatjuk, hogy viszonylag nagy azoknak az gyeknek a szma, amelyeket a brsg
nem tudott kt ven bell elbrlni. Ebbl pedig klnsen azok az gyek fontosak,
amelyeket a brsg t v alatt sem tudott befejezni. Amennyiben hozztesszk, hogy
ezek csak els fok dntsek, amelyekkel szemben jogorvoslatnak is helye van. Nem
is beszlve azokrl az gyekrl, amelyek azt kveten hatlyon kvl helyezs miatt
mg egyszer elbrlsra kerlnek els fokon.
2. bra. 2014-ben a trvnyszkeken befejezett elsfok polgri gyek
612 h
14,90%
12 v
9,75%
23 v (862) 5,50%
36 h
16,13%
2 vnl
hosszabb
16%
35 v (889) 5,68%
03 h
45,66%
5 v felett (373) 2,38%
Ahelyzet egszen mskppen fest a trvnyszk eltti gyekben. Br a brsgok

itt is az gyek tbbsgt (68,36%) hat hnapon bell befejezik, s az sszes gynek
76,69%-t egy v alatt lezrjk. Mgis az elbrlt gyek 13,56%-ban az eljrs kt
vnl is tovbb tartott.
A3. brn azt lthatjuk, hogy 2014-ben milyen eltrsek mutatkoznak a fvrosi s
egy kivlasztott vidki brsg kztt a kt vnl hosszabb polgri pereket illeten. Ez
alapjn jl lthat, hogy az eltrs szignifikns. Ugyanakkor azt is meg kell ezzel kap Ezt azzal kell kiegsztennk, hogy az EJEB gyakorlatban a 2 v az eljrs teljes pertartamra vonatkozik, belertve mr a jogorvoslatokat is. Ezekben az esetekben pedig kizrlag az elsfok eljrs kerlt
csak befejezsre.
13
764
csolatosan jegyeznnk, hogy a Fvrosi Brsg illetkessgi terletn mkd jrsbrsgok kilencszer tbb gyet brltak el 2014-ben, mint a Pcsi Trvnyszk illetkessgi terletn mkdk. AFvrosi Brsgnak pedig tizenegyszer tbb befejezett
polgri gye volt 2014-ben, mint a Pcsi Trvnyszknek. Ugyanakkor elmondhat,
hogy a Budapesten mkd brsgok esetben arnyaiban is sokkal tbb a hrom
ven tl tart eljrs, mint a vidki brsgoknl. Mg a Fvrosi Trvnyszken az
gyek szma csak tizenegyszer haladja meg a Pcsi Trvnyszk adatait, a hromt
v kztti aktk esetben kzel 40-szer, az t vnl hosszabb tartam gyeknl pedig
127-szer. Jrsbrsgok esetben sem alakul mskppen a kp, mg Budapesten a
jrsbrsgoknl az gyek szma kilencszeres, a hromt v kztti gyek azonban 28-szoros, az t vnl hosszabb gyek pedig 121-szeres.
3. bra. 2 vnl hosszabb befejezett polgri perek 2014-ben
2014 - Fvrosi
Trvnyszk illetkessgi
terlet
2014 - Fvrosi
Trvnyszk
2014 - Pcsi Trvnyszk
253
518
394
35 v
13
121
23 v
14
25
87
477
911
2014 - Pcsi Trvnyszk

illetkessgi terlet
5 v felett
Afenti statisztikkbl azt a kvetkeztetst lehet levonni, hogy a polgri brsgok

az elsfok polgri gyek jelents rszben kielgt pertartamot kpesek biztostani, ugyanakkor viszonylag magas klnsen a budapesti brsgokon azoknak az
gyeknek a szma, amelyekben a brsgok tbb v alatt sem tudtk els fokon lezrni
az eljrst. Feltve, hogy ezeknek az gyeknek egy rszben mg perorvoslatra is sor
kerl, gy rendkvl lesjt kp trul elnk. Br mondhatnnk, hogy ez az gyeknek
csak egy kis szzalkt rinti, mgis 2014-ben a jrsbrsgok eltt indult gyekben sszesen 356 jogvita, a trvnyszk eltt indult gyekben pedig 3 373 jogvita tartott els fokon t vnl tovbb. Ez llspontunk szerint nagyon magas szm, mg ha
az sszes gyre vettve kis szzalkot is tesz ki. Klnsen az Emberi Jogok Eurpai
Brsgnak kvetkezetes joggyakorlata fnyben tekinthet ez lesjt eredmnynek.
765
IV. K ihvsok
4. ATL GYORS ELJRS

Aperelhzdssal kapcsolatosan vgl szt kell ejteni a tl gyors eljrs krdsrl, amelyet szoktak a nmet nyelvterleten az n. Fixigkeit vor Richtigkeit jelensgnek is nevezni.14 Ez azt az esetkrt leli fel, ha az eljrs gyorstsa mr a dnts
alapossgnak a rovsra megy. Rechberger szerint: ha tlzsba viszik a koncentrcit, akkor fl, hogy a tnylls hinyos lesz.15 Ebben az rtelemben teht az eljrs
nemcsak elhzdhat, hanem ppen ellenkezleg, tl gyors is lehet.
Ez a problma egyik oldalrl az n. preklzis szablyok esetben fordulhat el,
amelyeknl a brsg a felek elksetten elterjesztett tmadsi s vdekezsi eszkzeit, gy klnsen a tnyeladsait s bizonytsi indtvnyait elutasthatja, s azok
figyelembevtele nlkl hozhat dntst. Ilyenkor jl lthatjuk, hogy a trvnyhoz arra
szltja fel a brsgot, hogy a perelhzds megakadlyozsa rdekben mondjon le
az igazsg kidertsrl. Habscheid a krdst az igazsgszolgltats oldalrl kzelti
meg, s ennek kapcsn megllaptja, hogy
[az] eljrs gyorsasga s a teljes igazsg feltrsa gyakran egyidejleg nem vihet
keresztl. Ha olyan tletet akarunk, amely teljesen megfelel a jogszablyoknak s az
irnyad tnyllsnak, akkor le kell mondani az eljrs koncentrlsra irnyul leghatkonyabb eszkzrl, st magrl az eljrs koncentrcijrl. Ezzel szemben, ha a
brsgi eljrs tnyleges lervidtst tzzk ki clul, abban az esetben le kell mondani
a teljes igazsg feltrsra irnyul kvetelmny felttel nlkli megvalstsrl. Ms
megolds, valamifle kzbens megolds nincs.16
Habscheid az tlet alapossgnak s a per gyorsasgnak az sszetkzst ltja ebben a jogintzmnyben, amelyben jogalkoti vlasztsra kerl sor. Gad ezzel
szemben a problmt a felek visszalsnek az oldalrl kzelti meg, s a magyar
polgri perrendtarts megoldsval kapcsolatosan a kvetkezket emeli ki:
[az] elsfok brsg eltt bizonytkai elterjesztsvel rosszhiszemen ksleked fl
a Pp. hatlyos elrsai szerint is elveszti jogt arra, hogy anyagi jogi igazsgt
rvnyesthesse. Az eljrsi igazsg srtetlen marad, mivel a trvny a felek perbeli egyenlsgt pp a jogveszts diszkrimincimentes kiltsba helyezsvel s a szably kvetkezetes alkalmazsval biztostotta.17
Ez a szemllet elvi vagy konkrt sszetkzst lt a gyorsasg s az alapossg kvetelmnye kztt.

Gsprdy (2. lj.) 64.
15
Walter H. Rechberger: Economy and Efficiency of Civil Procedure versus Litigation Culture An
Austrian Perspective in Vytautas Nekroiu (szerk.): Recent Trends in Economy and Efficiency of Civil
Procedure. Materials of International Conference 9-10 of May 2013 (Vilnius: Vilnius University Press
2013) 233.
16
Walther J. Habscheid: A polgri per koncentrlst clz jabb irnyzatok az NSzK-ban,
Olaszorszgban, Franciaorszgban s Svjcban [ford. Schelnitz Gyrgy] Jogtudomnyi Kzlny
1971/1. 29.
17
Gad Gbor: Az eljrsi igazsgossg a polgri perben Magyar Jog 2000. 26.
14
766
Ebben a megkzeltsben teht nem a clok konfliktusa, hanem az egyn anyagi igazsg megszerzsre val joga hangslyozdik ki. Ebben a megkzeltsben teht nem
az llamnak, hanem a flnek van vlasztsa.
Ugyancsak a dnts alapossgval fgg ssze, ha az eljrsjog lehetsget ad a
brsgnak, hogy pergazdasgossgi szempontokat figyelembe vve azrt utastson
vissza bizonytsi indtvnyokat, mert azokat belthat idn bell nem lehet elvgezni. Az llam ilyenkor is a perkonmiai szempontoknak biztost elsbbsget a dnts
alapossgval s az anyagi igazsg biztos kiderthetsgvel szemben.
Amsik oldalrl felmerl ezt illeten az eljrsi szablyok fellaztsnak a krdse is. Ilyenkor a jogalkot nagyobb eljrsi szabadsgot biztost a brnak, hogy az
kisebb kltsggel s gyorsabban el tudja brlni az gyet. Bizonyos esetekben a jogalkot a brsgra bzza, hogy egyltaln tart-e trgyalst.
Apergyorsts s a dntsek alapossgnak18 a krdse gyakran sszetkzsbe kerlhet, amelyre a jogalkotnak figyelmet kell fordtani, hiszen ilyenkor tudatos
rtkvlasztsra van szksg a rszrl. Ilyenkor az egyik rtket a msik elbe kell
helyezni s ezltal bizonyos mrtkig vagy a pergyorstsrl, vagy a dnts alapossgnak a bizonyossgrl le kell mondania.19 Ez llspontunk szerint jogalkoti
rtkvlaszts krdse, amelyben az alkotmnyos s nemzetkzi ktelezettsgei
keretein bell szabadsga van.20 Ezzel kapcsolatosan osztjuk Habscheid vlemnyt, miszerint azokban az esetekben ahol ez a konfliktus valjban fennll valamifle kztes t nem ltezik, ezrt pedig a jogalkot rszrl tudatos dntsre van
szksg, azt illeten, hogy melyik clt kvnja biztostani.
Ugyanakkor azt is ki kell hangslyozni, hogy a perelhzds megakadlyozsra
szolgl eszkzk tlnyom tbbsgben nem eredmnyeznek valdi konfliktust a kt
fenti cl kztt. Ezzel kapcsolatosan utalni kell Jelinek megllaptsra, aki arra mutat
r, hogy nem minden eljrsgyorst eszkz hat htrnyosan a dnts alapossgra.
Ahogyan fogalmazott: eddig senki sem bizonytotta mg, hogy a trgyalsok elhalasztsa vagy a feleknek a hatridk feletti rendelkezse a dntsek helyessgt mozdtank el.21 Adott esetben pedig bizonyos eljrsjogi eszkzk mg javthatjk is a
dnts alapossgt, mikzben az eljrs tartamt is cskkentik, ahogyan ez klnsen az aktv bri pervezetsnl is megfigyelhet.22 Ezrt fontos annak a felismer Logikailag helyesnek ltsz ttel, ha alaposnak azt a percselekmnyt tekintjk, amely nem felsznes.
Gsprdy (2. lj.) 65.
19
Hangslyozand azonban, hogy az tlet ilyen esetben is lehet alapos, hiszen a preklzis szablyok esetben is megllapthat, hogyha a fl nem kslekedik a tnyeladsaival s a bizonytsi indtvnyaival,
akkor a brsg azokra tekintettel fogja a dntst meghozni. Ilyenkor teht a jogalkot csak arrl mond
le, hogy biztosan a helyes tnylls alapjn szletnek-e az tletek.
20
Ennek a felfogsnak [amely sszetkzst lt a pergyorsasg s az alapossg kztt] a hvei szksgkppen jutnak el oda, hogy mindenekeltt legiszlatrius nzpontbl a szban forg ellenttpr harcban az rtkesebbnek tartott kvetelmny primtusnak a krdst is felvessk. Gsprdy (2. lj.) 64.
21
Wolfgang Jelinek: Einflsse des sterreichischen Zivilprozerechts auf andere Rechtsordnungen in
Walther J. Habscheid (szerk.): Das deutsche Zivilprozessrecht und seine Ausstrahlung auf andere
Rechtsordnungen (Bielfeld: Gieseking-Verlag 1991) 47.
22
Oberhammer szerint az aktv bri pervezetst eleinte az anyagi igazsg kidertsnek a kvnalma indokolta. Ahhoz azonban, hogy ilyen sikeres lett az aktv br, nem ez vezetett, hanem az, hogy kiderlt,
az aktv bri kzremkds eredmnyeknt a perek hatkonyabban folytathatk le. OberhammerDomej
(9. lj.) 66.
18
767
IV. K ihvsok
se, hogy mely esetekben van valdi sszetkzs a pergyorsts s a dnts alapossga kztt.
5. AZ ELSFOK POLGRI PERES ELJRSOK RTKELSE

A PERELHZDS SZEMPONTJBL
Apolgri perek elhzdsnak krdse tbb mint kt vszzada rkzld tmja a
jogtudomnynak. Br a pertartam nominlisan folyamatosan cskken, a trsadalmi
elgedetlensg azta sem sznik. Az elhzds elleni kzdelemben pedig az eljrsjog mdostsnak kzponti szerep jutott, amely mgtt nem utolssorban az hzdik
meg, hogy a jogszably mdostsa politikailag gyors sikerekkel s viszonylag kevs
kltsgvetsi forrsignnyel jelentkezik. Ugyanakkor gyakran tlbecslik az eljrsjog
mdoststl vrhat hatsokat, a pozitv vltozs elmaradsa esetn pedig ismtelten a szablyok vltoztatsa kerl el. Afolyamatos toldozs-foltozs hatsra azonban a trvny vgl teljesen elveszti bels koherencijt s vgl a helytelen
mdostsok kontraproduktvakk vlnak. Ezrt fontosnak tartjuk egyrszrl azonostani a perelhzdsnak az elsfok eljrsban megjelen olyan okait, amelyek eljrsi eszkzkkel kezelhetk. Ezt kveten pedig megksreljk lerni azokat az elveket s konkrt intzmnyeket, amelyek a perelhzds megnevezett okaival szemben
a magyar polgri eljrsjogban hasznosthatk.
Aperek elhzdsnak eljrsjogi okaiknt ltalnossgban a koncentrci hinyt,
az egysges s merev eljrsi kereteket, az anyagi igazsg hajszolst s a felek
perelhzst azonosthatjuk.23 Az eljrsjogban megjelen problmk jellemzen a
peres felek oldaln jelentenek lehetsget a perek elhzsra, msrszrl pedig a brsgokat akadlyozzk meg abban, hogy hatkonyan eljrjanak. Ilyenkor az eljrsnak
a bels hibi vezetnek a perelhzdshoz. Ahogyan erre tettnk mr utalst, a jogalkotk szeretik ebben azonostani a perek elhzdsnak okt s a perrendtarts szablyait idrl idre javtgatni. Ugyanakkor nem szabad elfelejteni, hogy a perelhzds
megakadlyozsban az eljrsi eszkzknek korltozott hatsuk van csak, nmagban azok mdostsval nem oldhatk meg az igazsgszolgltats problmi.24
Atovbbiakban a magyar polgri eljrsjognak a hibira koncentrlunk s azokkal kapcsolatos megoldsi javaslatot prblunk megfogalmazni. Amagyar polgri perrendtarts egyik jelents hibja, hogy hinyzik a szablyozs egysge s koncepcija. Gyakran nem a konkrt eljrsi eszkzkben, hanem a perrendtartsnak
a tbbi szabllyal val sszhangja hinyban tallhat meg a problma. Ilyenkor az
intzmny lg a levegben, mert nincs egy olyan koncepci, amelyikbe az beleillene. Pldaknt emltve, br a trvny lehetv teszi a br szmra, hogy az els trgyalst megelzen hatridt tzzn az alperesnek arra, hogy a vdekezse alapjul
Bvebben lsd Czoboly (1. lj.).
Vgeredmnyben azt mondhatjuk, hogy a polgri perek befejezsnek mutatit nmagban a perjogi szablyok vltoztatsval jelentsen megjavtani nem lehet. Szab Imre: Perhatkonysg s a percselekmnyek idszersgnek elve in Varga Istvn (szerk.): Codificatio processualis civilis. Studia in
Honorem Nmeth Jnos (Budapest: ELTEEtvs 2013) 376.
23
24
768
szolgl tnyeket s bizonytkokat elterjessze, annak megtlse nem egyrtelm,

hogy az alperes nyilatkozatnak elmaradshoz milyen joghtrnyok fzdhetnek.
Ahogyan lthatjuk, ebben az esetben sem az nll szablyokkal, hanem azok rendszervel van a problma. llspontunk szerint hinyzik az egyrtelm koncepci s
vilgos szablyozs, amely alapjn egy elsfok brsg magabiztosan alkalmazhatn a jelenleg hatlyos Pp.-ben is megtallhat preklzis szablyokat az elsfok
trgyalst megelzen is, anlkl, hogy attl kellene tartania, hogy utbb a msodfok brsg hatlyon kvl helyezi a dntst. Gad a br pervezetsi jogostvnyaival
kapcsolatosan llaptja meg, hogy a br szmra biztostott pervezetsi szabadsg
egyrtelm trvnyi irnymutats nlkl azonban az esetek tbbsgben hatstalan
marad.25 Amg ez a bizonytalansg a preklzis szablyok krl fennmarad, nem
vrhat, hogy az elsfok brsgok a gyakorlatban alkalmazzk azt.
Aproblmk msik forrsa a gyorst intzmnyek funkcijnak flrertse s a
szablyok helytelen alkalmazsa. Aperindtst megelz ktelez egyeztetsnek is
meglennnek a maga funkcii, amelyek kzl azonban a hatlyos magyar megolds
sikere ktsges. Ajelenlegi szablyozsnak nemhogy rtelme nincs, de mg felesleges kltsgeket is okoz a feleknek. Ennek teljes jragondolsa lenne llspontunk szerint szksges. Ugyanez jellemz a kiemelt jelentsg perekre is, amely valjban
nem nyjt tbb vagy jobb eljrsjogi eszkzt a brsgok szmra, csak egy utastst,
hogy ezeket a jogvitkat gyorsan kell megoldani. Ehhez azonban nem szksges j
klnleges eljrst alkotni. Amennyiben viszont a jogalkotnak tnylegesen szndkban ll ezeket az eljrsokat gyorstani, akkor a jogvita sajtossgaihoz kell az eljrst igaztani, nem pedig a knyszeredett gyorsts elvrshoz. Az ugyanis gyakran
pp ellenttes hatst vlt ki. Ezt lthatjuk a kiemelt jelentsg pereknl is. Br a pergyorsts rdekben a brsgnak koncentrlt trgyalst kellene tartania. Ehhez arra
lenne szksg, hogy a brsg akkor tudja azt megtartani, amikor a jogvita megrett
arra. Ezzel szemben a kiemelt jelentsg perekben a jogalkot ktelezen elrja a
brsgnak, hogy kthavonta tartson trgyalst, fggetlenl attl, hogy van-e annak
rtelme vagy sem.
Aharmadik esetkrben a meglv szablyok kiegsztse, illetve jrakodifiklsa
lenne indokolt. Elssorban ebbe a krbe soroljuk a trgyals elksztsnek a szablyozst. Br a jelenlegi szablyok innovatv alkalmazsval jelents eredmnyek
rhetk el, mgis a klfldi tapasztalatok annak jraszablyozst tmasztjk al.
Vlemnynk szerint alapveten a trgyals kitzsnek idpontjban, valamint az
addig megtehet intzkedsekkel kapcsolatosan kellene mdostani a hatlyos szablyokon ahhoz, hogy a brsgnak nagyobb mozgstere legyen az gy szksgleteire szabni a konkrt eljrst. Egyrszrl llspontunk szerint a trgyalst gy kellene kitzni s a trgyals elksztst elvgezni, hogy az alperes ellenkrelmt a
brsg mr ismerje. Afelperes keresetbl ugyanis a brsg mg nem tudja eldnteni, hogy melyek a jogvita vits pontjai, amennyiben ezeket csak az els trgyalson ismeri meg, gy a per szksgszeren elhzdik. Ennek rdekben teszi lehetv
a hatlyos Pp., hogy a brsg hatrid tzsvel felhvja az alperest a vdekezsnek
Gad (17. lj.) 27.
25
769
IV. K ihvsok
alapjul szolgl tnyek s bizonytkok elterjesztsre. Erre azonban a trvny egyrszrl csak lehetsget ad a brsgnak, msrszrl ahogyan erre a korbbiakban
utaltunk ehhez nem fzdnek olyan jogkvetkezmnyek, amelyek ennek hatkonysgt garantlnk. llspontunk szerint szksges lenne, hogy a keresetlevl berkezse utn a brsg az alperest minden esetben nyilatkozatttelre szltsa fel, amelyben arrl kell tjkoztatnia a brsgot, hogy kvn-e vdekezni. Amennyiben nem,
gy mr ekkor indokolt lenne a brsgi meghagys kibocstsa, amennyiben pedig
gy nyilatkozik, hogy vdekezni kvn, akkor meghatrozott idn bell el kelljen terjesztenie a vdekezst. Ehhez a felhvshoz preklzis hatst kell fzni, amely biztostja, hogy a felek pertaktikai okokbl nem tartjk vissza az informcikat. Br nem
kizrt a Pp. olyan rtelmezse sem, amely kiterjeszti a meglv preklzis szablyok
alkalmazst erre az esetre is, mgis annak vilgos s egyrtelm szablyozsa lenne indokolt. Ilyen mdon a brsg mr az els trgyalst megelzen is megismerheti, hogy melyek a jogvitban a vits pontok s akr informlis meghallgats, szbeli
trgyals, vagy rsbeli elkszts keretben a valdi krdsek ismeretben tudnk a
ftrgyalst elkszteni. Ezenkvl llspontunk szerint clszertlen, hogy a brsg az els trgyalst megelzen nem tudja rsban felhvni a feleket arra, hogy egsztsk ki nyilatkozataikat, illetve tisztzzk a tnylltsaikat.
llspontunk szerint a japn elksztsi modellhez hasonl rendszer bevezetse
lenne clszer a magyar eljrsjogban, amelybl lthatjuk, kett lehetsget mr a
trvny jelenleg is megenged, s amelyet az rsbeli elksztssel lehetne kiegszteni.
Ezenkvl, mivel az teljesen hinyzik a magyar eljrsjogbl, meg kellene teremteni a jogszablyi feltteleit annak, hogy a felek s a brsg temtervet llthassanak
ssze, ha arra szksg mutatkozik. Ezt llspontunk szerint a legbonyolultabb gyekben clravezet csak alkalmazni.
Aperelhzds megakadlyozsban llspontunk szerint ugyanakkor Magyaror
szgon nem csupn a jogalkotnak, de a jogalkalmaznak is van valdi mozgstere.26 Ahogyan a stuttgarti modellnl, vagy az 1980-as vek japn ksrleteinl lthat [A] trvnyes lehetsgek teljes kihasznlsa, a kogens rendelkezsek maradktalan betartsa biztostja, hogy a brsg a polgri pert sszer idn bell, st az esetek dnt tbbsgben mr az els trgyalson befejezhesse. Haupt Egon: Apolgri per gyors befejezsnek eszkzei a hatlyos eljrsi trvny
alapjn Magyar Jog 2003/9. 552. Megkrdeztem magamtl, hogy az immron harminc esztendei bri
szolglatom alatt a munkaeszkzmnek tekintett Polgri perrendtarts brmely szablya htrltatott-e
engem valaha is az gyek rdemi elbrlsban? Tallkoztam-e olyan eljrsi szabllyal, amely miatt
az gyet esetleg csak egy v elteltvel fejezhettem be? Azt kellett vlaszolnom, hogy nem. Szke Irn:
Hozzszls a polgri perrendtarts legutbbi mdostshoz in Papp Zsuzsanna (szerk.): Amagyar
polgri eljrsjog a kilencvenes vekben s az EU-jogharmonizci (Budapest: ELTEEtvs 2003)
283. Gsprdy know how-knt tekint erre s ezzel kapcsolatosan azt fejti ki, hogy: a tudni hogyan
mint a brsg perbeli taktikjnak megvalstsi mdszere, ha ltezik s jl funkcionl, valsggal ltvnyos eredmnyeket kpes felmutatni. Az eredmnyek j rsze ppen a pertartam-rvidlsben mutatkozik meg. Jl szemlltetik az ilyen eredmnyeket az n. stuttgarti modellre vonatkoz sszehasonlt
adatok, hazai viszonylatban pedig azok a kutatsok, amelyeknek eredmnyeit Imregh Gza tette kzz,
mennyisgileg igazolva azt az elmleti llspontot, amely a j trgyalselksztstl a pertartam cskkenst vrta el. Apolgri eljrsjog elmletnek s fleg gyakorlatnak geten fontos, jszer, de ritkn mvelt fejlesztsi irnyrl van itt sz, vagyis a brsgi munkamdszerek sszegyjtsrl, analzisrl, rendszerbe foglalsrl. Gsprdy (2. lj.) 29.
26
770
juk,27 egy vllalkoz s innovatv bri tancs elg ahhoz, hogy jelents vltozsokat
indtson el. Ehhez llspontunk szerint arra lenne szksg, hogy a brsg kvetkezetesen hvja fel az alperest az els trgyalst megelzen a vdekezse alapjul szolgl tnyek s bizonytkok elterjesztsre. Ezt kveten a brsg informlis
megbeszlst, vagy korai els trgyalst tartson, amelyikben az anyagi pervezets eszkzein keresztl a felekkel alaposan tbeszli a jogvita rszleteit s egytt azonostjk a tnylls vits pontjait. Amennyiben a jogvita azonnal eldnthet, gy a
brsg meghozza a dntst, amennyiben tovbbi elksztsre van szksg, gy
annak elvgzsrl rendelkezik. Abrsgnak az gy sajtossgaira tekintettel a
felek vlemnynek kikrsvel gy kell kitznie a kvetkez trgyalst (a trvnyi
hatridn bell), hogy azzal egyidejleg felhvja a feleket, hogy a tmadsi s vdekezsi eszkzeiket a jogi kpviselvel eljr felek esetben rsban, anlkl eljr felek
pedig a kvetkez trgyalson szban terjesszk el. Abrsgnak tjkoztatni kell a
feleket arrl, hogy a nyilatkozataik megttelt kveten le kvnja folytatni a bizonytst, gy az ekkor elterjesztett tnylltsok, nyilatkozatok s bizonytkok tekinthetk csak a per llsa szerint, a gondos s az eljrst elsegt pervitelnek megfelel
idben trtn eladsnak. Az ezt kveten elterjesztett tnyeket s bizonytkokat
a brsgnak a Pp. 146. (6) bekezdse alapjn ki kell zrnia.
Aftrgyalson megfelel idt kell biztostani a trgyalsi napon bell arra, hogy
minden bizonytst azon a trgyalson tudjon a brsg felvenni. Ezek kvetkezetes
alkalmazsval llspontunk szerint a bonyolultabb gyekben is hatkonyan azonosthat a tnylls s annak vits pontjai. Ezt kveten pedig mr clzottan rendelhet el a bizonyts.
Ltnunk kell, hogy egy tancs sikere sztnzheti a tbbi brsgot, s akr kataliztora lehet a megfontolt s elksztett reformoknak is, ahogyan az Nmetorszgban,
vagy Japnban is trtnt.
SSZEGZS
llspontunk szerint a polgri igazsgszolgltats a pertartamok vonatkozsban
jelents kihvsok eltt ll, amelyet az elsdlegesen a budapesti brsgokon tapasztalhat, t vnl hosszabb id alatt lezrt elsfok eljrsok is jl szemlltetnek.
Ezekre egy j polgri perrendtarts teljes megoldst nem, de rszsikereket knlhat.
Amennyiben az j polgri perrendtartsban egyrtelm s konzekvens rszletszablyokon keresztl rvnyeslne a perkoncentrci elve s a brsgnak meglennnek azok az eljrsi eszkzei, hogy a pert mederben tartva a vits anyagi jogi problmra tudjon koncentrlni, gy valdi sikerek is elrhetk. Ehhez nem tl merev, de
Astuttgarti modell eredmnyeirl bvebben lsd Czoboly Gergely: Aksedelmes eljrsi cselekmnyek szankcionlsa Preklzis rendelkezsek a nmet polgri perrendtarts 1976. vi novelljban
in dm Antal (szerk.): PhD Tanulmnyok 10. (Pcs: PTEJK Doktori Iskola 2011); a japn ksrlettel kapcsolatosan pedig bvebben lsd Czoboly Gergely: Pergyorst reformok Japnban in Fekete
Balzs Horvthy Balzs Kreisz Brigitta (szerk.): Avilg mi vagyunk magunk Liber Amicorum
Imre Vrs (Budapest: HVG-ORAC 2014).
27
771
IV. K ihvsok
megfelelen szigor s fknt konzekvens preklzis szablyok s hozz kapcsold

gyakorlat, valamint a perelhzst megakadlyozni kpes anyagi pervezetsi eszkzk bevezetsre, egyttal a felesleges s ellentmondsos szablyok megszntetsre
van szksg. Ezzel prhuzamosan szksges a feleknek a felelssgt nvelni a polgri perben, klnsen a per lnyegre vonatkoz informciknak a per korai szakaszban val ismertetst tekintve. Nem lehet egy polgri pert hatkonyan lefolytatni, ha
a felek visszatarthatjk a relevns informciikat s azokat folyamatosan cspgtethetik a brsg szmra. Az ugyanis elfelttele a per hatkony lefolytatsnak, hogy
a brsg mr a per korai szakaszban tudja, hogy melyek a vits krdsek s azokat mivel kvnjk a felek bizonytani. Enlkl a per nem tervezhet. Harmadrszrl
szksges a koncentrcit a trgyalsok kitzsben s a bizonytsi eljrsokban is
rvnyesteni. Nlklzhetetlen, hogy a brsgok a bizonytsi eljrsokat is koncentrljk s tbb trgyalsi nap szksgessge esetn is egymshoz kzeli idpontokra
tzzk ki a trgyalsokat. Ezzel az igazsgszolgltatsi rendszer egszt, valamint az
egyes brkat tekintve is erforrsokat lehet megsprolni.
Apolgri igazsgszolgltats rendszere llspontunk szerint gy pl fel, mint a
domin. Amennyiben valamelyik elemt mdostjuk, az szksgkppen kihatssal van
a tbbire is. Egyetlen elem rossz mkdse is a teljes rendszer felborulst eredmnyezheti, ugyanakkor ahhoz, hogy az egsz jl mkdjn, nem elegend, hogy csak
egyik eleme legyen megfelel. Jelen tanulmny csak az eljrsi krdseket vizsglta behatan, ugyanakkor annak tudatban, hogy a sikerhez ms terleteken is reformokra van szksg. Ltnunk kell, hogy a perrendtartsra nem szabad csodaszerknt
tekinteni. Az nmagban nem kpes a polgri igazsgszolgltats valamennyi problmjt orvosolni. Ugyanakkor egy megfelel perrendtarts hinyban ms intzkedseknek sem lesz valdi eredmnyk.
772
MELLKLETEK
1. mellklet
Figure 9.12. Disposition Time of litigious civil ( and commercial) cases
in 1st instance courts in 2010, in days (Q91)
Russian Federation
Disposition Time of civil

(and commercial) non-litigious cases
Azerbaijan
Ukraine
Disposition Time of civil

(and commercial) litigious cases
Lithuania
Georgia
Moldova
Litigious cases
Average=287 days
Median=200 days
Czech Republic
Austria
Switzerland
Non-litigious cases
Average=122 days
Median=78 days
Norway
Hungary
Armenia
Albania
Poland
Germany
Denmark
Sweden
Andorra
Greece
Luxembourg
Estonia
Romania
Finland
The FYRO Macedonia
Montenegro
France
Spain
Serbia
Latvia
Slovakia
Portugal
Slovenia
Croatia
Italy
Cyprus
Monaco
Bosnia and Herzegovina
Malta
San Marino
0

100
200
300
400
500
600
700
800
900 1000
Forrs: CEPEJ 2012, 185.
773
IV. K ihvsok
2004
434
101
210
330
60
1000
365
154
2005
374
288
75
415
60
1000
365
184
2006
374
288
75
415
60
980
365
175
2007
342
229
331
561
242
980
335
394
2008
397
404
331
561
316
830
335
394
2009
397
404
331
561
316
830
335
394
2010
397
399
331
561
360
830
395
394
2011
397
399
331
561
360
830
395
394
2012
397
399
331
561
360
830
395
394
2013
397
399
390
572
360
685
395
394
2014
397
437
395
572
360
685
395
394

Forrs: World Bank Doing Business 2014 (www.doingbusiness.org/reports/global-reports/
doing-business-2014)
Szlovnia
Nmeto.
Magyaro.
Lengyelo.
Japn
Horvto.
Franciao.
Egyeslt
Kirlysg
Ausztria
2. mellklet
Hny napon bell lehet egy szerzds kvetelst rvnyesteni?
1003
1003
913
1350
1350
1350
1290
1290
1290
1290
1270
3. mellklet
Befejezett polgri gy Magyarorszg

03 h
3 v
5 v sszes
felett/
felett
2012-tl
35 v
Helyi brsg
63 116 44 684 31 173 13 520
3 227
2 051
NA 157 771
2009
40,00% 28,32% 19,76%
8,57%
2,05%
1,30%
NA
100%
Megyei brsg
4 518
2 359
2 477
2 225
1 009
824
NA 13 412
2009
33,69% 17,59% 18,47% 16,59%
7,52%
6,14%
NA
100%
Helyi brsg
70 669 48 779 32 180 12 819
3 429
2 078
NA 169 954
2010
41,58% 28,70% 18,93%
7,54%
2,02%
1,22%
NA
100%
Megyei brsg
5 104
2 701
2 569
2 151
1 112
1 010
NA 14 647
2010
34,85% 18,44% 17,54% 14,69%
7,59%
6,90%
NA
100%
Helyi brsg
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
2011
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
Megyei brsg
5 238
2 443
2 748
2 364
1 053
1 086
NA 14 932
2011
35,08% 16,36% 18,40% 15,83%
7,05%
7,27%
NA
100%
Helyi brsg
63 509 40 600 28 121 10 945
2 702
1 302
425 147 604
2012
43,03% 27,51% 19,05%
7,42%
1,83%
0,88%
0,29%
100%
Trvnyszk
4 792
2 023
1 942
2 076
1000
718
307 12 858
2012
37,27% 15,73% 15,10% 16,15%
7,78%
5,58%
2,39%
100%
Jrsbrsg
61 507 40 243 27 370 11 145
2 883
1 285
450 144 883
2013
42,5%
27,8%
18,9%
7,7%
2,0%
0,9%
0,3%
100%
Trvnyszk
5 651
1 839
1 850
1 648
1 035
822
374 13 219
2013
42,7%
13,9%
14,0%
12,5%
7,8%
6,2%
2,8%
100%
Jrsbrsg
62 180 41 420 30 791 12 259
3 198
1 355
356 151 559
2014
41,0%
27,3%
20,3%
8,1%
2,1%
0,9%
0,2%
100%
Trvnyszk
7 153
2 526
2 334
1 528
862
889
373 15 665
2014
45,7%
16,1%
14,9%
9,8%
5,5%
5,7%
2,4%
100%

Forrs: OBH Statisztikai vknyvek (www.birosag.hu/kozerdeku-informaciok/statisztikai-adatok/
statisztikai-evkonyvek)
774
36 h 612 h
12 v
23 v
4. mellklet
03 h
Helyi brsg elsfok polgri gy

36 h 612 h
12 v
23 v
3 v
felett/
2012-tl
35 v
2 052
958
295
37
23
25,66% 11,98%
3,69%
0,46%
0,29%
5 v
felett
sszes
2009 Baranya
4 632
NA
7 997
Megyei Brsg ille57,92%
NA
100%
tkessgi terletn
2009 Fvrosi
12 715 11 401 10 189
5 227
1 256
884
NA 41 672
Brsg illetkessgi 30,51% 27,36% 24,45% 12,54%
3,01%
2,12%
NA
100%
terletn
2010 Baranya
4 758
1 944
1 058
299
52
19
NA
8 130
Megyei Brsg ille58,52% 23,91% 13,01%
3,68%
0,64%
0,23%
NA
100%
tkessgi terletn
2010 Fvrosi
1 6303 13 269 10 046
4 526
1 472
926
NA 46 542
Brsg illetkessgi 35,03% 28,51% 21,58%
9,72%
3,16%
1,99%
NA
100%
terletn
2011 Baranya
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
Megyei Brsg illeNA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
tkessgi terletn
2011 Fvrosi
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
Brsg illetkessgi
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
NA
terletn
2012 Pcsi Tr3 016
1 618
1 007
361
60
14
2
6 078
vnyszk illetkess- 49,62% 26,62% 16,57%
5,94%
0,99%
0,23%
0,03%
100%
gi terletn
2012 Fvrosi Tr17 679 10 023
8 309
3 602
848
458
176 41 095
vnyszk illetkess- 43,02% 24,39% 20,22%
8,77%
2,06%
1,11%
0,43%
100%
gi terletn
2013 Pcsi Tr2 286
1 597
949
355
78
21
1
5 287
vnyszk illetkess43,2%
30,2%
17,9%
6,7%
1,5%
0,4%
0,0%
100%
gi terletn
2013 Fvrosi Tr18 207 10 474
7 475
3 303
893
412
196 40 960
25,6%
18,2%
8,1%
2,2%
1,0%
0,5%
100%
gi terletn
2014 Pcsi Tr2 002
1 417
1 062
358
87
14
0
4 940
28,7%
21,5%
7,2%
1,8%
0,3%
0%
100%
gi terletn
2014 Fvrosi Tr19 901 11 100
8 737
3 547
911
394
121 44 711
24,8%
19,5%
7,9%
2,0%
0,9%
0,3%
100%
gi terletn

775
IV. K ihvsok
5. mellklet
Megyei Brsg (Fvrosi Brsg) elsfok polgri gyek befejezett

03 h 36 h 612 h
12 v
23 v
3 v
5 v sszes
felett/
felett
2012-tl
35 v
2009 Baranya
244
82
98
75
15
5
NA
519
Megyei Brsg
47,01% 15,80% 18,88% 14,45%
2,89%
0,96%
NA
100%
2009 Fvrosi
1 363
899
1 155
1 062
534
506
NA
5 519
Brsg
24,70% 16,29% 20,93% 19,24%
9,68%
9,17%
NA
100%
2010 Baranya
231
131
99
70
16
7
NA
554
Megyei Brsg
41,70% 23,65% 17,87% 12,64%
2,89%
1,26%
NA
100%
2010 Fvrosi
1 825
1 006
1 129
985
597
621
NA
6 163
Brsg
29,61% 16,32% 18,32% 15,98%
9,69% 10,08%
NA
100%
2011 Baranya
178
112
105
61
21
11
NA
488
Megyei Brsg
36,48% 22,95% 21,52% 12,50%
4,30%
2,25%
NA
100%
2011 Fvrosi
1 998
911
1 264
1 092
496
646
NA
6 407
Brsg
31,18% 14,22% 19,73% 17,04%
7,74% 10,08%
NA
100%
2012 Pcsi
121
73
58
82
24
8
1
367
Trvnyszk
32,97% 19,89% 15,80% 22,34%
6,54%
2,18%
0,27%
100%
2012 Fvrosi
2 250
963
933
935
494
401
188
6 164
Trvnyszk
36,50% 15,62% 15,14% 15,17%
8,01%
6,51%
3,05%
100%
2013 Pcsi
94
82
67
46
19
15
0
323
Trvnyszk
29,1%
25,%4
20,7%
14,2%
5,9%
4,6%
0%
100%
2013 Fvrosi
3 200
834
963
856
543
458
239
7 093
Trvnyszk
45,1%
11,8%
13,6%
12,1%
7,7%
6,5%
3,4%
100/
2014 Fvrosi
3 110
818
658
767
477
518
253
6 601
Trvnyszk
47,1%
12,4%
10,0%
11,6%
7,2%
7,8%
3,8%
100%
2014 Pcsi
299
113
73
70
25
13
2
595%
Trvnyszk
50,3%
19,0%
12,3%
11,8%
4,2%
2,2%
0,3%
100%

776
PPAI - TARR GNES

ABNTETPEREK ELHZDSA *
Abnteteljrsok gyorsasga vagy idbeli elhzdsa az egyik legrgebbi, de sajnos

a mai napig aktulis problmja az igazsgszolgltatsnak. Egy jl mkd igazsgszolgltatsi rendszerben azonban a bntetgyek sszer idn bell val befejezse, objektv s
alapelvi szint kvetelmny kell, hogy legyen. Alassan elkszl j bnteteljrsi trvnyt
vrva, jra idszernek ltszik, hogy szmot vessnk azokkal a krdsekkel, amelyek ma a
bnteteljrsok elhzdsnak okai lehetnek. Szksges tovbb, hogy lajstromba vegyk
azokat a mr ltez jogintzmnyeket s technikkat, amelyek az eljrsok gyorstst clozzk. Ahatkony bnteteljrs mr ma is elkpzelhetetlen az eljrs gyorstsra szolgl
technikk nlkl, hisz a vdlottak 40%-nak az gye ma is valamelyik gyorstott eljrsi formban kerl elintzsre. Ezrt fontos, hogy a bnteteljrsban rszt vev hatsgok mg
inkbb ismerjk s hasznljk a jogszably biztostotta lehetsgeket, hisz az gyek szakszer megvlasztsval s a megfelel gyorst technika alkalmazsval mg tovbb javthat az igazsgszolgltats hatkonysga. Adolgozat arra trekszik, hogy teljes kpet adjon a
cmben meghatrozott tmrl, bemutatva az eddigi tapasztalatokat, sszegezve a tnyeket,
s ksrletet tesz arra is, hogy meghatrozza a bnteteljrs fejldsnek a tma szempontjbl lehetsges irnyait is.
Abntetperek gyorstsnak krdse jra meg jra felmerl, rgi problma. Atma
mindennapi aktualitst soha nem az jszersge, hanem ppen a mg mindig megoldsra vr rgi-j krdsek sora adja. Ma is lerhatjuk azt, amit hsz ve is lerhattunk volna, nylvn ms dtummal: A21. szzad igazsgszolgltatsnak egyik legnagyobb problmja az eljrsok sszertlen elhzdsa. Jelents az gyhtralk,
a ksedelem, amin a szemlyi llomny bvtse sem sokat segt. Klnsen a bri
szakban torldtak fel az gyek oly mrtkben, hogy a brk mr szinte fizikailag sem
tudnak mit kezdeni az rasztalukon tornyosul aktk tmegvel. Mrpedig a hosszasan elhzd eljrs a bntetper valamennyi rsztvevje szmra szmos negatv kvetkezmnnyel jr. Egyet kell rtennk azzal a nagyon is tall mondattal, hogy
* Atanulmny nagymrtkben tmaszkodik a szerz 2012-ben Abnteteljrs gyorstsrl cmen
megjelent monogrfijra.
777
IV. K ihvsok
a ml idvel az igazsg az, ami elenyszhet.1 Abnteteljrs elsdleges clja

pedig az anyagi igazsg kidertse. Ahogyan az id telik, gy halvnyodik a tank
emlkezete, s enyszik el a trgyi bizonytkok bizonyt ereje. Az eljrs elhzdsnak szubjektv s objektv hatsai az id mlsval egyenes arnyban neheztik meg
annak befejezst. Az eljrs rsztvevi egyre trelmetlenebbekk vlnak, az ldozat vgl teljesen kibrndul az igazsgszolgltatsbl, a terhelt is bizonytalansgban van gye elbrlsra vrva. Helyzett tovbb nehezti, ha elzetes letartztats,
vagy ms szemlyi szabadsgot korltoz knyszerintzkeds hatlya alatt ll. Mire
a jogers bntetst a brsg kiszabja, akkorra mr azt is elfelejtheti, hogy egyltaln bncselekmnyt kvetett el, s ha volt is bntudata, addigra mr biztosan a mlt.
Persze Fortescue tollbl olvashatjuk azt a szintn tall megllaptst is, hogy
soha nem hordoz annyi veszlyt magban az igazsgszolgltats, mint amikor tl
gyorsan zajlik.2 Atl gyors eljrs veszlyezteti az igazsg kidertst, s az eljrsban rsztvevk jogainak srelmt is magban hordozza. Ekt szlssg kztt kell
a jogalkotnak s a jogalkalmaznak egytt megtallni s betartani azt az optimlis
idt, ami alatt gy tudnak egy-egy bntetgyet befejezni, hogy tbb-kevsb mindenki elgedett legyen az eredmnnyel. Ktsgtelen, hogy a tbb vig elhzd eljrs senkinek nem j, s egy knyes egyensly megteremtst clozza az Emberi Jogok
Eurpai Egyezmnye is, mely ms alapvet kvetelmnyek mellett, az sszer id
betartsra is ktelezi a tagllamokat.3
Jelen tanulmny clja, hogy egy hazai helyzetkpet adjon a bntetperek idtartamnak alakulsrl, vzolja a bnteteljrsok elhzdsnak lehetsges okait s
megvizsglja a jelenleg hatlyos eljrst gyorst intzmnyek alkalmazsnak hatkonysgt, gyakorisgt. Akszbn ll Be.- (1998. vi XIX. tv. a bnteteljrsrl) kodifikci eltt elengedhetetlen szmot vetnnk azzal, hogy a bntetperek idtartamt illeten aktulisan hogyan is llunk, rdemes kvetkeztetseket levonni, s
megfogalmazni megoldsi javaslatokat is. Annl is inkbb, hogy az j Be.-kodifikci
kiemelt irnyelvei kztt slyozottan szerepel a bnteteljrs egyszerstse s
gyorstsa.4
Edmond Locardot idzi Jean Pradel: La clrit et les temps du procs pnal, Comparaison entre quelques lgislations europennes in Mireille Delmas-Marty (szerk.): Champ pnal Mlanges en lhonneur du professeur Reynald Ottenhof (Paris: Dalloz 2006) 251.
2
Nec unquam in judiciis tantum imminet periculam quantum parit processus festinatus. in John
Fortescue: De laudibus Legum Angliae [1470] [ford. szerk. Stanley Bertram Chrimes] (Cambridge:
Cambridge University Press 1942) 133. Hivatkozza John R. Spencer: La clrit de la procdure pnale RIDP 1995. 431.
3
EJEE6. cikk: Mindenkinek joga van arra, hogy gyt a trvny ltal ltrehozott fggetlen s prtatlan
brsg tisztessgesen, nyilvnosan s sszer idn bell trgyalja, s hozzon hatrozatot [] az ellene
felhozott bntetjogi vdak meglapozottsgt illeten.
4
Miskolczi Barna: Az j bnteteljrs kodifikcis irnyelvei in Elek Balzs Miskolczi Barna
(szerk.): ton a bri meggyzds fel. Akszl bnteteljrsi trvny kodifikcija (Debrecen:
Printart-Press 2015) 3440.
1
778
A bntetperek elhzdsa
1. ABNTETPEREK ELHZDSNAK OKAI

Az eljrsok elhzdsnak okai egy igen bonyolult, sszetett rendszert kpeznek.
Abnteteljrs hossz trtnelmi fejlds eredmnyeknt, mind sszetettebb s
klnfle jogi garancikban gazdagabb vlt. Jogtrtneti gykerekre visszavezethet, hogy a napleoni Code Pnale, valamint a Code dInstruction Criminelle ta eltelt
idszakban az Eurpban kialaktott bntet eljrsjogi modell, ha gy tetszik mestersgesen bonyoltott vlt. Ennek oka, hogy az igazsg feldertst s az igazsgos
dntst gyakran az egyszersts ellen hat intzmnyek ltrehozsval vagy fenntartsval rhetjk el. Az eljrsi garancik nvekv katalgusnak betartst srgetik
a nemzetkzi dokumentumok, melyek jogszablyalkotsra, jabb s jabb mdostsokra sarkalljk az llamokat.5 Ahosszadalmas eljrs egyik f oka az eljrsi szablyok tlzott sszetettsgben s differenciltsgban van. Atlbonyoltott bnteteljrs az idelis igazsgszolgltats megteremtsrt fizetett rnak is tekinthet.6 Az
igazsgszolgltatsnak meg kell kzdenie a nha ellentmondsos s esetleg nehezen
alkalmazhat jogszablyokkal.
Ajogszably-mdostsokat ugyanakkor nemcsak a garancilis jogok biztostsa
indokolja, hanem elssorban ismereteink, a technika fejldse s az integrci hatsa
is szmos vltozst inspirlt. Ismereteinknek s a technikai fejldsnek ksznheten
j bncselekmnyek jelentek meg, vagy a rgiek j dimenziba lptek, ami a jogszablyok vltozst is ignyelte. Az eurpai integrci megjelensvel, a hatrok knnyebb
tjrhatsgval egyszerbb lett az Eurpn belli mozgs a bncselekmnyek elkveti szmra is, s fokozottabb veszlyt jelent a szervezett bnzs s annak ksrjelensgeiknt felbukkan bncselekmnyek ugrsszer nvekedse. Abncselekmnyek minsgi vltozsnak ksznheten az jabb bncselekmnyek, mint pldul a
gazdasgi bncselekmnyek, bonyolult bizonytsi folyamatukkal nmagukban vve
hozzjrulnak az eljrsok elhzdshoz. Ahibzs lehetsgtl s a mg ismeretlentl tartva, a brk hosszasan el-elidznek egy-egy bntetgy megoldsnl.7
Az eljrs elhzdsnak az elbb emltettek az n. kls okai. Ezenkvl azonban rintlegesen meg kell emlteni az eljrs elhzdsnak azokat az okait, amelyek magban az eljrsban keresendk. Ezek kztt vannak olyanok, amelyek a
hatsgoknak nem felrhatk. Ezek az okok termszetesen nem azonos sllyal jtszanak szerepet az eljrs elhzdsban. Az egyik leggyakoribb eljrselhzdsi ok,
ha az eljrsban rsztvevk meg nem jelenskkel akadlyozzk az eljrs grdlkeny lefolytatst. Mondhatni, hogy Magyarorszgon a tanzsi fegyelem hagy nmi
kvnnivalt maga utn, s elfordul termszetesen a vdlott s a vd szndkos
Jean Pradel: La clrit de la procdure pnale en droit compar RIDP 1995. 325.
Tarr gnes: Abnteteljrs egyszerstsnek alkotmnyjogi krdsei, klns tekintettel az gynevezett klneljrsokra Collectio Iuridica Universitatis Debreceniensis 2005. 199.
7
Pradel (5. lj.) 324. Erre a problmra veti fel Tth Mihly a bnldzs megfelel specializldsnak
a szorgalmazst, mely zloga lehetne a mindinkbb specilis szakrtelmet ignyl gyek gyorsabb,
eredmnyesebb befejezsnek. Lsd Tth Mihly: Amagyar bnteteljrs az Alkotmnybrsg s az
eurpai emberi jogi tlkezs tkrben (Budapest: KJK-KERSZV 2001) 159.
5
779
IV. K ihvsok
perelhz tevkenysge is, melyek az gyek sszer idben tartst htrnyosan

befolysoljk.
Ezenkvl gyakori az is, hogy a szakrt a szakvlemnyadssal indokolatlanul
ksedelembe esik, avagy a tbb ezer oldalnyi anyag ttanulmnyozsa miatt relisan
s indokoltan is akr tbb hnapot vesz ignybe a gondos szakvlemny elksztse.
Nem beszltnk mg arrl, hogy ezekben az esetekben a terhelt s vdje, amennyiben nem rt egyet az elksztett szakvlemnnyel, jabb szakrt kirendelst krheti,
mellyel tovbb nyjtja az idt. Elfordulhat az is, hogy egy-egy gyben klfldi llam
jogsegly irnti megkeresse szksges, mely szintn bonyoltja s idben elhzza a
bntetgyeket.8
Emellett ismernk olyan eljrst elhz okokat, amelyek a brsgoknak vagy ms
hatsgoknak, a hivatali appartusnak tudhat be. Ezek kz sorolhatjuk a szablyszertlen idzseket, a bntetgyek sszertlen egyestst, hatridk be nem tartst, megkeressek nem idbeli teljestst, elvezets nem teljestst s mg hosszasan sorolhatnnk.9 Ltni kell ugyanakkor azt is, hogy a hatsgok szmos nem
rdemi, tbbek kztt adminisztrcis feladatot is knytelenek elltni, ami az gyek
elre vitelt szintn jelentsen lasstja.
2. AZ SSZER ID KVETELMNYE AZ EJEB GYAKORLATBAN

Ktsgtelenl valamennyi eurpai llamban alapvet garancilis szably a tisztessges eljrs kvetelmnye.10 Mint fentebb lttuk, a tisztessges eljrs folyton bvl rszjogostvnyai sorban tbbek kztt megtalljuk azt a garancit is, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy gyt [] sszer idn bell trgyaljk. Az Emberi
Jogok Eurpai Brsgnak (tovbbiakban: EJEB) joggyakorlata szles krben foglalkozik ennek a passzusnak az rtelmezsvel, s kevs olyan llam van, amely a cikk
megsrtse miatt ne kerlt volna mg a vdlottak padjra. rthet ht, hogy az
elmarasztalstl tartva, az llamok egyre inkbb rdekeltek abban, hogy megoldsokat keressenek az igazsgszolgltats gyorstsra.
Le kell szgeznnk ugyanakkor, hogy nemzetkzi szinten nem a gyors eljrs kvetelmnye fogalmazdik meg az llamokkal szembeni elvrsknt, hanem az gyeknek az sszer idben trtn befejezse. Az sszer id kategrija azonban nagyon
is relatv, hiszen minden gy ms s ms, s csak a konkrt gy egyedi sajtossgait
ismerve beszlhetnk sszertlenl elhzd bntetperrl, vagy ppen gyors, illetve optimlis pertartamrl. Az EJEB tbb vtizedes kiforrott gyakorlatot alaktott ki az
eljrsok elhzdsnak megtlsre. Alapelvknt mondhatjuk, hogy az gyek elb Itt kell megjegyezni, hogy a bnteteljrsi trvnyek igyekeznek hatkony eszkzket biztostani a
hatsg rszre, melyekkel a megjelensi fegyelem javthat, ill. a klfldi megkeressek, klnsen az
Uni terletn bell, gyorsabb vltak.
9
Ezekrl lsd rszletesen: Nagy Anita: Bnteteljrst gyorst rendelkezsek az Emberi Jogok Eurpai
Egyezmnyben, az Eurpa Tancs Miniszteri Bizottsgnak ajnlsaiban, az Eurpai Uniban s a
hazai jogalkotsban (Miskolc: Bbor 2008) 268284.
10
Grard Jonathan Cohen: Aspects europens des droits fondamentaux (Paris: Montchrreistien 32002)
115.
8
780
rlsnak alapja soha nem az eljrs objektv idtartama.11 Ez azt jelenti, hogy nem
tudunk egy olyan ltalnos hatridt megjellni, amelyen tl a tagllam mr biztosan megsrti az egyezmnyt, illetve amelyen bell biztosan nem. Egy Franciaorszg
elleni gyben, figyelemmel az gy bonyolultsgra, a 8 v 9 hnapos idtartamot
nem tekintette egyezmnysrtnek az EJEB.12 Ugyanakkor egy msik gyben, mely
hasonl ideig, kzel 8 s fl vig elhzdott, megllaptottk, hogy a krelmezkkel
szemben folytatott eljrs tlzottan hossz volt.13
Ahhoz, hogy megnyugtatan llst lehessen foglalni abban a krdsben, hogy az
eljrs srti-e az EJEE6. cikknek az eljrs sszer idtartamra vonatkoz kvetelmnyt, az EJEB egy hrmas tesztrendszert alaktott ki.
Eszerint elszr is vizsglat trgyv kell tenni az gy objektv bonyolultsgt.
Ezt illeten meg kell nzni, hogy az gy komplexitsa szmotteven befolysolja-e az
eljrs idtartamt. Ajogvita sszetettsge hrom tnyezbl fakadhat. Beszlhetnk
a tnyanyag, a jogi problma s az eljrs sszetettsgrl. 14 Ktsgtelen, hogy
amennyiben pldul nemzetkzi dimenziba lp egy bncselekmny s egy msik
llam jogsegly irnti megkeressre van szksg, az az eljrs elhzdst eredmnyezheti. Ugyanakkor az eljrsban szerepl vdlottak nagy szma, a tbbmozzanat cselekmny, vagy akr az igen terjedelmes s bonyolult iratanyag is eredmnyezheti az gyek elhzdst. Mindenesetre, ha a tagllam rszrl a brsgok vagy
ms hatsgok megfelel szorgalmat tanstottak, nincsenek resjratok a perben,
s ennek ellenre, a fenti okok miatt az eljrs elhzdik, ez nem rhat fel az rintett llamnak.15
Msrszrl meg kell vizsglni, hogy az eljrs rsztvevi milyen magatartst tanstottak.16 Hozzjrultak-e az eljrs elhzdshoz vagy sem? Itt klnsen a vdlott magatartsa rdekes, br ktsgtelenl cseklyebb a jelentsge a terhelt viselkedsnek, a polgri perekben szerepl felekhez kpest, hiszen a bntetper esetben a
rsztvevknek nyilvnvalan kisebb a befolysuk az gy menetre.17 Ennek ellenre meg kell vizsglni, hogy a vdlott htrltatta-e a hatsgok munkjt, pldul ha
szkse miatt nem lehetett a trgyalst megtartani, szndkosan, visszalsszeren
lt-e valamelyik jogorvoslattal, clzottan azrt, hogy az eljrs idtartamt elhzza.
Amennyiben a ksedelem tlnyomrszt magnak a terheltnek tudhat be, az llam
nem tehet ezrt felelss. Az eljrs egsze szempontjbl nem relevns ksedelmek azonban nem rhatk az rintett llam javra, amennyiben maga sem gy jrt
el, ahogy az adott helyzetben ltalban elvrhat.18
Grd Andrs: AStrasbourgi Emberi Jogi Brskods Kziknyve (Budapest: HVG-ORAC 2005) 283.
Lsd Van Pelt v. France, Judgement of 23 May 2000, no. 31070/96, ECHR II-133.
13
Reinhardt and Slimane-Kaid v. France, Judgement of 31 March 1998, no. 23043/93 [1998], ECHR 23,
45; lsd rszletesebben Tth (7. lj.) 154.
14
Lsd rszletesen Balla Lajos Kardos Sndor: Atisztessges eljrsrl a strasbourgi brsg gyakorlatban Brk Lapja 2005/1. 44.
15
Grd (11. lj.) 284.
16
BallaKardos (14. lj.) 45.
17
Grd (11. lj.) 310.
18
Kemmache v. France (No. 1), Judgement of 27 November 1991, Series A, no. 218, ECHR II-284, II-546,
II-555, II-556, II- 558, II-562; (No. 3) no. 17621/91, Case no. 45/1993/440/519, A/296-C, [1994] ECHR
II-279, 41.
11
12
781
IV. K ihvsok
Aharmadik figyelembe veend szempont, hogy az eljr llami szervek mindent

megtettek-e az gy sszer idn belli befejezse rdekben.19 Az llamnak hibaval az igazsgszolgltatsi szervek leterheltsgre, brhinyra, adminisztrcis
vagy technikai nehzsgekre hivatkozni. Az EJEB ugyanis kifejtette, hogy az llamok az EJEE-hez val csatlakozssal egyttal ktelezettsget vllaltak, hogy intzmnyrendszereiket egyezmny-konform mdon mkdtetik.20 Ezt tekintve pedig
nincs helye magyarzkodsnak vagy trelmi idnek.21 Az EJEEmegsrtshez
mr elegend egyetlen szerv inaktivitsa is, s nem kell, hogy az eljrsban szerepl valamennyi hatsg ksedelemben legyen. Az egyik gyben Magyarorszg azrt
kerlt elmarasztalsra, mert a Vrosi Brsg az els trgyalst a konkrt gyben
1997. janur 17-n tartotta, holott a vdirat 1995. december 22-n mr benyjtsra
kerlt. Ezt a tbb mint egy ves inaktv peridust az llam nem tudta mivel magyarzni, gy azt terhre rta a strasbourgi frum.22 ANmeth kontra Magyarorszg gyben, a meg nem magyarzott inaktv peridusok egyttesen ngy vet s kt hnapot
tettek ki, s ez gy egyrtelmen az llam terhre rhat.23
Bntetgyekben az sszer idtartam vizsglatnl a kezd idpont meghatrozsa is igen lnyeges. Ez ugyanis nem felttlenl esik egybe a nyomozs elrendelsvel, hiszen az megindulhat ismeretlen szemllyel szemben, s folyhat hosszabb idn keresztl gy, hogy a majdani terheltnek arrl egyltaln nincs tudomsa.
Avdlott szmra az eljrs elhzdsa akkortl lehet srelmes, amikortl tnylegesen az helyzett rinti, vagyis, amikor tudomst szerez az ellene foly eljrsrl.
AReinhardt- s a Slimane-Kaid-gyet idzve: A6. cikk 1. pontja szerinti vd-at
gy lehet meghatrozni, mint az illetkes hatsgtl ered hivatalos tjkoztats
arrl, hogy bncselekmnyt kvetett el valaki, s ez a megfogalmazs megfelel a
gyanstott helyzetre vonatkoz jelents kihats fogalmnak is.24 Akezd idpont teht, a terheltet lnyegesen rint, els eljrsi cselekmny (gyanstottknti
kihallgats, hzkutats, letartztats) idpontja.25
Nhny gytpus az rintett jogviszonyok termszetbl addan gyorsabb eljrst kvetel meg, gy az EJEB is grdlkenyebb gyintzst vr el a tagllamoktl.
Szigorbban tli meg az sszer id betartsnak kvetelmnyt, amennyiben a terhelt elzetes letartztatsban van, vagy szemlyi szabadsgot korltoz ms knyszerintzkeds hatlya alatt ll.26 Aszabadsghoz s a biztonsghoz val jogot az
EJEE5. cikke deklarlja, gy az EJEB kln vizsglja ennek s a 6. cikknek a megsrtst. Elfordulhat olyan, hogy valaki sszertlenl hossz idt tlt el elzetes letar Lsd tbbek kztt a Plissier and Sassi v. France, Judgement of 25 March 1999, no. 25444/94, ECHR
II-30.
20
Grd (11. lj.) 286.
21
Tth (7. lj.) 158.
22
Csandi v. Hungary, Judgement of 9 March 2004, no. 55220/00.
23
Czine gnes Szab Sndor Villnyi Jzsef: Strasbourgi tletek a magyar bnteteljrsban
(Budapest: HVG-ORAC 2008) 361.
24
Lsd 13. lj.
25
Herke Csongor: Abnteteljrs gyorstsnak j jogintzmnye s tovbbi lehetsgei Az elads elhangzott a Magyar Bntetjogi Trsasg rendezvnyn, 2009. oktber 14-n, www.mbjt.hu/
HerkeCsongor20091014.pdf.
26
ABrsgnak ezzel kapcsolatban kialakult esetjogt lsd rszletesen Tth (7. lj.) 214233.
19
782
tztatsban, s emiatt az llam elmarasztalsra kerl sor az 5. cikk 3. pontjnak

megsrtse miatt.27 Ugyanakkor az eljrs egszt figyelembe vve, a bnteteljrs
hosszt tekintve nem felttlenl kvet el az llam egyezmnysrtst.28
3. HAZAI HELYZETKP
ALegfbb gyszsg ltal 2014-ben kzlt statisztikai adatok alapjn elmondhat,
hogy 2005 ta a bnteteljrs mindegyik szakasznak idtartama folyamatosan s
jelentsen ntt haznkban. Amg 2005-ben a nyomozsok tlagos idtartama 159,2
nap volt, addig ez 2013-ra 220,7 napra emelkedett. Az els fok gyszsgi gyintzs tlagos idtartama a 2005-s 20,5 naprl 2013-ra 34 napra emelkedett. Avdemelstl a jogerre emelkedsig eltelt id pedig tlagosan 369,3 naprl 410,7 napra nvekedett.
1. bra. Alefolytatott bnteteljrsok f szakaszainak tlagos idtartama
(naptri napok)
220,7
202,6
186,9
410,7
392,9
388,1
356,8
162,9
20,5
26,1
29,6
30,7
34
159,2

Bri szakasz (a hatrozott jogerre emelkedsig)
gyszi szakasz
369,3
Nyomozati szakasz
2005
2007
2009
2011
2013
Forrs: Bnzs s igazsgszolgltats 20052013. Kzzteszi: Legfbb gyszsg 2014. 4.
Muller v. France, Judgement of 17 March 1997, no. 21802/93, ECHR II-226, 227.
Lsd tbbek kztt I. A. v. France, Judgement of 23 September 1998, no. 28213/95, Reports 1998-VII
450.
27
28
783
IV. K ihvsok
1. tblzat. Az egsz bnteteljrs idtartama szzalkosan 20072013

vek
Jogers brsgi
hatrozattal elbrlt
vdlottak szma
Anyomozs elrendelstl a jogers brsgi hatrozat

meghozatalig eltelt id
1 ven bell
12 v
23 v
35 v 5 v fltt
2007
94 125
49,81%
24,27%
13,30%
12,63%
2008
91 530
45,64%
24,94%
14,41%
15,00%
2009
91 263
44,84%
24,48%
14,56%
11,98%
4,14%
2010
90 937
44,44%
24,64%
14,71%
11,50%
4,70%
2011
93 592
42,55%
25,70%
15,38%
11,53%
4,83%
2012
82 948
39,81%
26,46%
16,12%
12,45%
5,15%
2013
79 186
39,94%
24,88%
16,46%
13,38%
5,34%

Forrs: ABntetbrsg eltti gyszi tevkenysg fbb adatai I. 2013. 80.
Amennyiben a bnteteljrs egsznek idtartamt vesszk alapul, akkor a vdlottak szmhoz igazodva, az eljrsok idtartama szintn egy negatv tendencit mutat.
1991-ben az egy s kt v kztt hzd gyek szzalkos arnya mg 8,7% volt,
ez 2008-ra 24,9%-ra nvekedett. Akt ven tl tart gyek szma 1991-ben mg
3%-os mutatval brt, mg 2008-ban sszesen mr 29,4%-ra emelkedett.29 Az 1. tblzat adatai szerint 2007 ta a bntetperek idtartama folyamatosan emelkedik, mg
2007-ben a vdlottak kzel 50%-nak az gye egy ven bell befejezdtt, ugyanez
2013-ban mr csak a vdlottak 40%-ra mondhat el. 2007-ben a vdlottak 13,30%nak az gye fejezdtt be kt s hrom v kztt, ez 2013-ra 16,46%-ra emelkedett,
a hromt v kztti eljrsok 11-rl 13%-ra emelkedtek s az t ven tl elhzd
gyek szma szintn nvekedett.
Mindez ellentmondsos azzal, hogy 2005 ta a regisztrlt bncselekmnyek szma,
a 2011-es kiugran magas szmtl eltekintve, egy folyamatosan cskken tendencit
mutat.30 Termszetesen tudjuk azt, hogy az gyek szmnak cskkense nem jelenti azt, hogy ne lehetnnek az gyek sokkal bonyolultabbak, sszetettebbek, mint tz
vvel ezeltt. Akltsgvetsi kiadsok, mind a rendrsget, az gyszsget s brsgot tekintve 2005 ta folyamatosan nvekednek.31 St, a szemlyi llomny bvlse
is megfigyelhet.32 Mg ha nem is szignifikns a brk s gyszek szmnak a nvekedse, de a szmok egyrtelmen nvekv ltszmot jeleznek. Mindez altmasztja,
hogy a bntetperek annak ellenre hzdnak el egyre inkbb, hogy a bncselekmnyek szma cskkent s az igazsgszolgltatsi appartus szma nvekedett.
Tny, hogy a gyakran tbb vig elhzd eljrsok arrl rulkodnak, hogy nmely
eljrs gyorstsa rdekben bevezetett jogintzmnyek nem vltottk be a hozzjuk
fztt remnyeket.33 Aproblma teht mg mindig megoldatlan s tovbbra is rdemes foglalkozni azzal, hogy esetleg szlesthet-e a repertor s vajon szksges-e
Kovacsicsn Nagy Katalin: Abnteteljrs idtartama Rendszeti Szemle 2007/6. 113, tovbb Tjkoztat a bnldzsrl [2008. v] (Budapest: Igazsggyi s Rendszeti Minisztrium
Bntetpolitikai Fosztly Legfbb gyszsg Szmtstechnika-alkalmazsi s Informcis
Fosztly . n.) 21, www.mklu.hu/repository/mkudok5871.pdf.
30
Bnzs s igazsgszolgltats 20052013 (Budapest: Legfbb gyszsg 2014) 2.
31
Lsd 30. lj. 6.
32
Lsd 30. lj. 7.
33
Lsd rszletesen Tth (7. lj.) 159.
29
784
j jogintzmnyek hazai jogba val implementlsa, vagy esetleg a mr meglv jogintzmnyek tkletestsvel s a gyakorlatba val tltetsvel rhet el jobb eredmny.
4. MEGOLDSOK A BNTETELJRS GYORSTSRA

Bnteteljrsunk jelenleg szmos olyan jogintzmnyt ismer, melynek tgabb vagy
szkebb rtelemben, de az eljrs gyorstsa a clja. Tgabb rtelemben vett eljrsgyorstson azokat az inkbb technikai jelleg megoldsokat rtem, melyek nem
kln eljrsknt a gyorstsra lettek bevezetve, de nagyszeren szolgljk a grdlkenyebb gymenetet. Szkebb rtelemben vett eljrsgyorst technikkon pedig
azokat az eljrsokat rtem, melyeknek kimondott clja, hogy lervidtsk ltalban
a cseklyebb sly bncselekmnyek esetn a hagyomnyos bntetpert. Ez tbbnyire gy trtnhet, hogy rszben vagy egszben trldik a tradicionlis eljrs valamelyik szakasza.
4.1. AZ ELJRS GYORSTSA TGABB RTELEMBEN
Az eljrsok gyorstst szolglja a bntetappartus szigor hatridk kz szortsa. Termszetesen a hatridk akkor jelentenek valdi garancit az gyek sszer idben trtn befejezshez, amennyiben be nem tartsukhoz megfelel jogkvetkezmnyek fzdnek. Ilyennek tekinthet pldul a brsgot a hatridk knyes betartsra
szort, viszonylag j jogintzmny, az eljrs elhzdsa miatt emelhet kifogs.34
Az j jogintzmny a nhny ves tapasztalat fnyben gy tnik, hogy a jogalkot
ltal teremtett elvi megolds maradt, hiszen a gyakorlatban a brsgok elvtve, vagy
inkbb nem is tallkoznak a felek ltal elterjesztett hasonl kifogssal. Ez magyarzhat taln azzal is, hogy az id mlsa a terhelt szempontjbl a bntetskiszabs
krben enyht krlmnyknt kerl figyelembevtelre, gy a terheltnek s a vdnek
valdi rdeke nem fzdik kifogs elterjesztshez.
Segtsget jelenthetnek az igazsgszolgltats rsztvevinek az egyszerstett
hatrozatok vagy rvidtett jegyzknyvek ksztsnek lehetsgei, amennyiben
egyszerbb gyrl van sz, s amennyiben a felek rgtn tudomsul veszik a hatsg hatrozatt. Ez azrt nem elhanyagolhat segtsg, mert bizonytottan a brk s
az gyszek idejnek jelents rszt a hatrozatszerkeszts teszi ki. 35 Az igazsgszolgltats adminisztratv terheinek cskkentse, egymssal sszefgg gyeknek
Be. 262/A-262/B .
Mg egy 2002-es kutats eredmnyei alapjn az gyszek napi tevkenysgnek 14%-t a hatrozatszerkeszts, 2%-t adminisztrcis feladatok teszik ki. Abrk napi tevkenysgbl 12% a hatrozatszerkeszts s 8% az adminisztrci. Ehhez kpest a trgyals az gysz esetn a napi tevkenysg
18%-t adja, a br esetn 24%-t. Vagyis az adminisztrci s a hatrozatszerkeszts az gyszeknl egyenl, a brknl majdnem egyenl a trgyalssal tlttt idvel. Lsd rszletesen Kvr gnes:
Abntet igazsgszolgltats mkdsnek kltsgsszefggsei Kriminolgiai Tanulmnyok
2002/39. 260269.
34
35
785
IV. K ihvsok
clszersgi szempontok alapjn trtn egyestse, mind-mind hozzjrulhatnak az

gyek sszerbb befejezshez.
Az eljrs tgabb rtelemben vett gyorstst eredmnyezi a hagyomnyos eljrsbeli
szerepek jragondolsa, tcsoportostsa vagy akr j szereplkre osztsa. Ennek megfelelen, br a bnteteljrs egyik vezrelve a trsasbrskods elve, egyre nagyobb
tr nylik egyszerbb gyekben az egyesbr intzmnynek. Megfigyelhet tovbb
a bnteteljrsokban az a tendencia, hogy egyszerbb gyekben egyre szlesednek
a brsgi titkrok eljrsi jogostvnyai. Az eljrs sszerstst hivatott szolglni a
magyar Be.-nek az a rendelkezse, hogy amennyiben a hivatsos br vagy lnk szemlyben vltozs kvetkezik be, a trgyals hat hnapon bell a korbbi trgyalsi
anyag ismertetsvel folytathat s nem kell megismtelni. Ezt a jelents engedmnyt
Abnteteljrs idszersgnek javtsa cljbl bevezetett jtsok kapcsn
vezette be a jogalkot.36 Az adminisztrcis terhek cskkentsben jelentsge lehet az
eljrsban j szereplk megjelensnek is. Franciaorszgban pldul bevett gyakorlat
az gyszek mellett dolgoz gyszsgi megbzott intzmnye, mely a vdemels alternatvit tekintve szmos adminisztratv terhet vesz le az gyszek vllrl.37
A tgabb rtelemben vett eljrsgyorst eszkzk kz tartozik a rgebben
makacssgi pernek, ma sokkal inkbb tvolltes gyeknek nevezett eljrs.
Amagyar bnteteljrsban a gyorst rendelkezseken bell, az n. kln eljrsok kztt, a Be. XXIV. fejezetben kerlt szablyozsra.38 Azokban a kis szzalkban elfordul esetekben, amikor a trvnyi felttelek fennllnak s lefolytathat az
eljrs a terhelt tvolltben, az intzmny valban alkalmas arra, hogy mr ezek az
gyek se tornyosuljanak a brk asztaln.
4.2. AZ ELJRS GYORSTSA SZKEBB RTELEMBEN
Aszkebb rtelemben vett eljrst gyorst jogintzmnyeket csoportosthatjuk aszerint, hogy az eljrs melyik szakaszhoz ktdnek. Eszerint vannak az eljrs gyszi szakaszban biztostott, diverzis megoldsok, melyeknek nem titkolt clja a bntetappartus tehermentestse. Vannak tovbb olyan megoldsok, melyek mr bri
rszvtelt kvetelnek. Ezek kzl a br dnt ugyan, de az eljrs rsban zajlik a bntetparancs jelleg eljrsgyorst technika esetn. Szintn bri rszvtellel zajlanak
a klnfle megegyezses eljrsok, melyek ltalban az gysz s a terhelt megllapodsnak megfelelen, a br munkjt meglehetsen leegyszerstik. Vgl a nyomozati szakaszt rvidtik le a gyorstott eljrsok, ahol a trgyals hagyomnyos formban zajlik.
Korbban, amennyiben a hivatsos br szemlyben vltozs kvetkezett be, a trgyalst ellrl kellett kezdeni. Lsd Be. 287. (4) bek. Megllaptotta a 2009. vi LXXXIII. tv. 36. -a. Hatlyos: 2009.
augusztus 13-tl.
37
Lsd errl Ppai-Tarr gnes: Abnteteljrs gyorstsrl (Budapest: Gondolat 2012) 38. Ez haznkban is megolds lehetne, lsd VajcsNikoletta: Abnteteljrs gyorstsnak idszer krdsei
gyszek Lapja 2012/5-6. 61.
38
ABe. a kln eljrs kifejezst konkrtan nem tartalmazza, de a szakirodalomban egyetemlegesen ezzel
az elnevezssel tallkozunk.
36
786
4.3. AZ GYSZ DISZKRECIONLIS JOGKRE
Aszk rtelemben vett diverzi a hagyomnyos bntet igazsgszolgltats megszaktsa s egy elterel intzkeds alkalmazsa.39 Az elterels ellenre az gy az igazsgszolgltatsi kereteken bell marad, jllehet megjelenik egy kzbens eljrs,40
melynek sajtossga, hogy a gygytst, nevelst, megbklst, jvttelt helyezi a
kzppontba. Ezltal az elkvetk megvhatk a hagyomnyos eljrssal egytt jr
stigmatizldstl s az intzkedsek gygyt, pedaggiai jellegknl fogva a reintegrcit is jobban elsegtik. Adiverzinak az egyik fontos kvetkezmnye az, hogy
az igazsgszolgltats vllrl risi terheket vesz le.41 Diverzis clokat valst meg
haznkban a vdemels elhalasztsa s a kzvetti eljrs, melyek az gysz szmra teszik lehetv, hogy gyszi szakban megrekesszenek egy-egy bntetgyet.
2. tblzat. Nyomoz hatsg vdemelsi javaslatai s befejezett gyszsgi
nyomozsok alapjn tett gyszi intzkedsek a 20042013 vekben
vek
Vdemelsi javaslatok s befejezett

gyszsgi nyomozsok sszesen
gyszi intzkeds
Vdemels
Nyomozs
megszntetse
Vdemels elhalasztsa
Kzvetti
eljrsra
utals
Nyomozs
felfggesztse
Egyb
intzkeds
2007
94 125
80 773
18 064
5 374
0
18 264
2008
91 530
76 513
18 330
5 198
0
19 546
2007
119 801
70 213
18 501
4 291
1 372
67
20 676
2008
123 103
69 263
19 003
4 832
2 090
78
22 569
2009
129 220
69 801
20 699
5 146
2 358
86
25 202
2010
141 033
74 376
23 169
5 989
2 828
111
28 066
2011
135 899
66 923
21 952
6 698
3 915
435
29 075
2012
125 976
60 554
21 029
7 115
3 960
663
26 005
2013
129 927
63 975
20 237
8 501
3 985
542
26 978

Forrs: gyszsgi statisztikai tjkoztat (Bntetjogi szakterlet) 2008. v 37. s 2013. v 33.
Avdelhalasztsok szma, ahogyan azt a 2. tblzat adatai alapjn lthatjuk, az utbbi vekben egyrtelmen nvekv tendencit mutat. Ez ksznhet egyrszrl annak,
hogy a 2011. vi LXXXIX. tv. az egyes eljrsi s az igazsgszolgltatst rint
egyb trvnyek mdostsrl nmileg bvtette az rintett bncselekmnyek krt
azzal, hogy klns mltnylst rdeml esetben lehetsg van a vdemels elhalasztsra az tvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend cselekmnyek
esetn is. Atendencia mindenkpp biztat, hiszen azt jelzi, hogy az gyszek kezdik
felismerni a vdemels elhalasztsban rejl lehetsgeket. Kezdetben ugyanis a jogintzmny nem mkdtt hatkonyan. Ennek szmos oka volt. Egyrszrl a magyar
bnteteljrsnak sajtossga, hogy az gyszek a legalits elvhez szoktak, emiatt idegenkednek az opportunus jogintzmnyek alkalmazstl. Alegalitshoz szo Nacsdy Pter: Az elterels magyarorszgi lehetsgei Bntetjogi Kodifikci 2004/3. 34.
Kiss Anna: Medici a bnteteljrsban in Bizalom Trsadalom Bnzs. V. Orszgos
Kriminolgiai Vndorgyls [Szeged, 2005. oktber 6-7.] (Miskolc: Bbor 2006) 262.
41
Nacsdy (39. lj.) 34.
39
40
787
IV. K ihvsok
kott magyar gysztl idegen, hogy a hagyomnyos vdirat s a brsg szentest pecstje nlkl dntsn. gy aztn nehz hatkonyan alkalmazni egy jogintzmnyt
gy, hogy maguk az gyek kivlasztsra egyedliknt felhatalmazottak is idegenkednek tle. Az utbbi idben megfigyelhet nvekv tendencia azonban mindenkpp
biztatnak tnik.
Nmi kritikai llel kell azonban megjegyeznnk, hogy a jogintzmny gyakorlatval kapcsolatos tapasztalatok azt mutatjk, hogy amikor gyszek alkalmazzk a
vdemels elhalasztst, akkor sem lnek azzal a lehetsggel, hogy egynre szabott magatartsi szablyt rjanak el a terhelt szmra. Ez all kivtelt kpeznek az
tvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend cselekmnyek, ahol a trvny
ktelezi az gyszt egyni magatartsi szably elrsra. Ajogintzmny igazi jogpolitikai cljnak az egyniestst kellene tekinteni, vagyis azt a lehetsget, hogy a
terheltet segteni kell, hogy beilleszkedjen a trsadalomba s annak hasznos tagjv vljon. Szem eltt kellene tartani tovbb a srtett rdekeit is, azt, hogy a bncselekmnnyel okozott kr valamilyen formban megtrljn vagy egyb jvttelre sor
kerlhessen.
Annak, hogy az gyszek tartzkodnak az egyni magatartsi szablyok elrstl, tbb oka is van. Amennyiben az gysz magatartsi szablyt vagy ktelezettsget kvn elrni, clszer prtfog felgyeli vlemnyt beszerezni. Ezt kveten
rdemes meghallgatni a gyanstottat is, hogy az gysz kidertse, milyen magatartsi szably rhat el, azt a gyanstott vllalja-e, s hogy egyltaln kpes-e teljesteni.42 Ezek az immr nem ktelez rendelkezsek az gyszsgre s a prtfog felgyeletre is nemkvnatos munkaterhet rnak. Az OKRI ltal mg 2006-ban vgzett
empirikus kutats eredmnye, hogy az orszgbl 1673 berkezett iratbl csak 13%
esetn krtek az gyszek prtfog felgyeli vlemnyt.43 Ez a kzel tz vvel ezeltti
eredmny a gyakorlatban nem mutat jelenleg sem javul tendencit. Amagam rszrl, ami a prtfog felgyeli vlemnyt illeti, indokoltnak tartanm valamennyi esetben elrni a ktelez beszerzst, e nlkl ugyanis az gysz nem tud rdemben nyilatkozni arrl, hogy szksgesnek ltja-e magatartsi szably elrst vagy sem. Az
egyniestett magatartsi szablyok szmnak nvekedshez termszetesen az is
kellene, hogy legyenek olyan szervezetek, melyek hatkonyan tudjk vgrehajtani s
ellenrizni a magatartsi szablyok megtartst.
sszessgben a vdelhalasztst tekintve a vlemnyem az, hogy biztatnak
tekinthet a szmbeli nvekedsk, de mg kzel sem hasznljuk ki teljesen a jogintzmnyben rejl lehetsgeket. rdemes lenne megfontolni az tvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend cselekmnyek esetn val ltalnos alkalmazhatsgnak bevezetst, s nem csak a klns mltnylst rdeml esetekben.
rdemes lenne tovbb a ktelez magatartsi szablyoknak nemcsak az tvi, hanem
a hromvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend cselekmnyek esetre
trtn ktelez elrsa, azzal, hogy ktelez lenne a prtfogi vlemny beszerzse
42
Be. 224. (1) bek.

Barabs A. Tnde Mszros dm Windt Szandra: Avdelhalaszts eredmnyessge s felttelei 2006-ban: aktafeldolgozs, klns tekintettel a megelzs s az individualizls szempontjaira
Kriminolgiai Tanulmnyok 2008/45. 205.
43
788
is, hiszen e nlkl a legtbb esetben elkpzelhetetlen, hogy az gysz valban egynre
szabott ktelezettsget rjon el. Amennyiben e tren jogszably-mdosts nem trtnik, a gyakorlat feladata elrni azt, hogy az gysz tbbszr ljen a mrlegelsi jogkrvel s az arra alkalmas gyeket a lehet legszlesebb krben terelje el a hagyomnyos bnteteljrs tjrl. Ajogintzmnyt tekintve teht mind az alkalmazs
gyakorisgn, mind a jogintzmny alkalmazsnak hatkonysgn javtani kellene.
Ami a kzvetti eljrst illeti, a 2007-es bevezetst kvet hrom vben folyamatosan emelkedett az alkalmazs gyakorisga. 2011 ta azonban stagnls figyelhet meg. A bntetgyek csak kis szzalka olddik meg ebben a formban.
Termszetesen nem vrhat ettl az intzmnytl, hogy nmagban oldja meg a bntetperek elhzdsnak problmjt, azonban az eljrs mg hatkonyabb ttele
rdekben megfontoland egy esetleges jogszably-mdosts. Nevezetesen, hogy az
tvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend bncselekmnyek esetn is
tegye lehetv az eljrs megszntetst a jogalkot, a bntets korltlan enyhtse
helyett. Hiszen a jelenlegi szablyok alapjn az tvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend cselekmnyek esetn igazi rdek nem fzdik az eljrs alkalmazshoz, hiszen le kell folytatni a kzvetti eljrst s a hagyomnyos bnteteljrst
is, mely az eljrsok felesleges megkettzdsnek tnik, nem beszlve a felmerl
felesleges kltsgekrl. Nem ltjuk akadlyt annak, hogy a jogalkot az gysz blcs
beltsra bzza, hogy szabadon mrlegeljen az gyek sszer kivlasztsa sorn.
Az gysz diszkrecionlis jogkrbe tartoz eljrsokrl ltalnossgban elmondhatjuk, hogy nvelni kellene az alkalmazsi gyakorisgukat, hiszen az arra alkalmas
gyekben hatkonyan vennk ki rszket a brsgok tehermentestsbl s az eljrsok gyorstsbl. Egyet kell rtennk Gnczl Katalinnal, aki szerint: Mindenki
jobban jrna, ha az els bntnyesek nem a rcs mgtt vgzik, hanem utct sepernek, esetleg ebdet hordanak a magatehetetlen betegeknek s a prtfog segtsgvel j tra trt kurzusokon vesznek rszt, a bnzi karriert megalapoz brtntanfolyam helyett.44
4.4. ABNTETPARANCS
Abnteteljrs kifejezett gyorstst vonja maga utn, ha br rszt vesz ugyan az

eljrsban, de az gyet az rasztal s nem a bri pulpitus mgl dnti el. Ezek a bntetparancs jelleg megoldsok, melyeknek a fenti diverzihoz kpest egyrtelm
elnyk a bri rszvtel, viszont kritikusai szerinti htrnyuk, hogy rsban zajlanak.
Anmet eredet bntetparancsknt ismert jogintzmnyt a magyar Be. a trgyals
mellzse nven ismeri. Az egyszerbb megtls gyek indokoljk ezt a fajta eljrsi formt, hiszen ltalban beismersben lv terhelttel szemben alkalmazhat, kizrlag csekly sly szankci kiszabsa jhet szba, msrszrl, amennyiben a terhelt
srelmezi a bri dntst, utbb dnthet gy, hogy trgyals tartst kri.
Gnczl Katalin: Gondolatok a bntetjogi szankcik rendszerrl Bntetjogi Kodifikci 2002/3.
44
789
IV. K ihvsok
3. tblzat. Atrgyals mellzsnek alakulsa 19962013

vek
Vdirattal megvdolt
szemlyek szma
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
106 609
93 609
105 198
111 100
104 680
105 738
106 843
101 458
94 305
95 317
94 718
87 107
85 097
84 932
83 684
85 355
74 249
67 632
Ebbl trgyals mellzsvel megvdolt

szemly
szzalk
31 757
29,79%
28 988
30,97%
31 795
30,22%
30 448
27,41%
24 673
23,57%
24 563
23,23%
25 837
24,18%
29 405
31,18%
31 053
32,58%
30 500
32,20%
27 344
31,39%
24 319
28,58%
23 774
27,99%
24 060
28,75%
23 902
28,00%
19 571
26,36%
17 183
25,41%
Forrs: Abntetbrsg eltti gyszi tevkenysg fbb adatai 19962013
Atrgyals mellzse a kln eljrsok kztt a leggyakrabban alkalmazott eljrs.

1996-ban az sszes megvdolt szemly 30%-nak fejezdtt be az gye ebben a formban, mg 2000-2002-re ez lecskkent 23-24%-ra. Acskken tendencia megfordult, 2004 s 2007 kztt az arnya folyamatosan meghaladta a 30%-ot. Az gyszi kezdemnyezs eltrlstl,45 valamint a bntetsi ttel t vre trtn emelstl
a jogintzmny mg gyakoribb alkalmazst vrta a jogalkot. Azonban a statisztikai adatok nem tkrzik ezt a vrakozst, jelenleg ugyanis kb. a vdlottak 25%-nak
az gye olddik meg ebben a formban. Ez optimista mdon magyarzhat azzal is
persze, hogy 2007-tl alkalmazhat Magyarorszgon a kzvetti eljrs, lehetsges,
hogy ez, valamint a vdelhalasztsok szmnak nvekedse eredmnyezte a korbbi
trgyalsmellzses gyek szmbeli cskkenst. Ez termszetesen egy nemkvnatos eredmny, hiszen a jogalkot clja az eljrs gyorstsa rdekben bevezetett jogintzmnyekkel a tovbbi tehermentests s az eljrsok hatkonyabb ttele, s nem
a meglv gyorstott eljrsok helyetti alternatvk keresse volt. Azonban mg gy is
elmondhat, hogy a gyakorlati tapasztalatok a trgyals mellzsvel kapcsolatosan
igen kedvezek. Alkalmazsi gyakorisgot tekintve ez a legjelentsebb eljrst egyszerst technika, ezrt az j Be. szablyai kztt mindenkpp helyet kell, hogy kapjon, akr vltozatlan formban is.
Lsd 2009. vi LXXXIII. tv. a bnteteljrsok idszersgnek javtsa cljbl, a bnteteljrsrl

szl 1998. vi XIX. tv. mdostsrl.
45
790
4.5. VDALKU-MEGEGYEZS A BNTETPERBEN
Amagyar bnteteljrsban a klasszikus amerikai rtelemben vett vd-, illetve tleti alkurl termszetesen nem beszlhetnk. Atrgyalsrl lemonds kln eljrst
azonban bevezetse idejn sokan vdalkuknt emlegettk. Atrgyalsrl lemonds
egy konszenzulis eljrs, amelynek clja a bnteteljrs gyorstsa, a vdlott beismerse esetn a vdlott s az gysz megegyezse alapjn. Avdlott lemond azon
alkotmnyos jogrl, hogy az gyben brsgon bizonyts folyjk. Ennek fejben
lehetsg nylik arra, hogy a brsg akr egy rn bell nyilvnos lsen dntsn
egy-egy bntetgyben.
Az elmlt tizent v tapasztalata azt mutatja, hogy nem vert gykeret s nem lett
npszer ez a jogintzmny haznkban. Bevezetse ta a jogalkot tbbszr megfontolta hatkonyabb ttelnek lehetsgeit s tbbszr is tdolgozta szablyait gy,
hogy a tnyleges alku irnyba igyekezett terelni a jogintzmnyt.46 Nzetem szerint
azonban a jelenlegi szablyozs s a legutbbi mdosts sem kedvez a trgyalsrl
lemonds gyakoribb alkalmazsnak, st nmi tlzssal elmondhatjuk, hogy a jogalkot tulajdonkppen megadta a kegyelemdfst ennek a hald jogintzmnynek.
Anpszertlensg oka taln mr a bevezetse krl is fennll vitkban gykerezik,
de az is biztos, hogy a jogintzmny mr a kezdetektl a bntetskiszabssal kapcsolatos nyilvnval hibkban is szenvedett, s szenved mg ma is.47 Ajogintzmny eredeti szablyai alapjn a leszlltott bntetsi ttelek alkalmazsa figyelemmel a magyar
bntetskiszabsi gyakorlatra, mely inkbb a bntetsi ttel als hatrhoz kzeltett
igazi kedvezmnyt nem jelentett a bnelkvetk szmra, radsul a kezdetekben mg
nem volt lehetsg a szabadsgveszts vgrehajtsnak felfggesztsre sem.
Akezdeti problmk megoldsa utn sem lett a jogintzmny npszerbb, orszgos tlagban a vdlottak kevesebb mint 0,5%-a mondott le a trgyals tartshoz val
jogrl. A2009-es mdostsok kapcsn felvetdtt egy olyan rtelmezs is, amely
egy valdi alku lehetsgt teremtette volna meg a felek kztt. Az alku azonban idegen a magyar bnteteljrstl s annak rsztvevitl, gy amint a statisztikai adatokbl lthat, ez sem igazn npszerstette az eljrst. St mondhatni, hogy folyamatosan s fokozdan cskkent a jogintzmny alkalmazsi gyakorisga. Majd jabb
mdosts kvetkezett, mely mr az gysz indtvnyozsi jogkrt nem kttte meg
a bncselekmny bntetsi ttelvel, hanem gyakorlatilag az gyszre bzta a jogalkot, hogy milyen sly bncselekmnyek esetn tesz javaslatot a kln eljrs lefolytatsra. Az j Btk. hatlybalpse ta a trgyalsrl lemondsra vonatkoz bntetskiszabsi szablyok pedig ismt megvltoztak. Ajelenlegi szablyozs a kedvezmnyes
bntetskiszabst a Btk. egyfok enyhtsre vonatkoz ltalnos szablyainak alkalmazsval kvnja megteremteni.48 Ezzel gyakorlatilag csak egy lehetsges minimum
Lsd 2009. vi LXXXIII. tv. a bnteteljrsok idszersgnek javtsa cljbl a bnteteljrsrl
szl 1998. vi XIX. tv. mdostsrl.
47
Lsd rszletesen Ppai-Tarr gnes: Bntetskiszabsi anomlik a trgyalsrl lemonds krl in
Igazsg, idel s valsg. Tanulmnyok Kardos Sndor 65. szletsnapja tiszteletre (Debrecen:
DEJK Bntet Eljrsjogi Tanszk 2014) 290301.
48
Lsd rszletesen Elek Balzs: Abntetskiszabsa trgyalsrl lemonds esetn in Polt Pter
(fszerk.): j Btk. Kommentr 2. kt. ltalnos Rsz (IX. fejezet. Abntetskiszabs) (Budapest:
Nemzeti Kzszolglati s Tanknyv Kiad 2013) 141-142.
46
791
IV. K ihvsok
4. tblzat. Atrgyalsrl val lemonds alakulsa 20002013

vek
Vdirattal megvdolt
szemlyek szma
Ebbl lemonds a trgyalsrl

vdlottak szma
szzalk
2000
104 680
2001
105 738
2002
106 843
2003
101 458
2004
94 305
425
0,45%
2005
95 317
410
0,43%
2006
94 718
420
0,44%
2007
87 107
370
0,42%
2008
85 097
366
0,43%
2009
84 932
373
0,44%
2010
83 684
246
0,29%
2011
85 355
132
0,15%
2012
74 249
93
0,13%
2013
67 632
136
0,20%

kerl szablyozsra, de a bntets kedvezmnyes maximuma nem kerlt rgztsre.

Ennek egyenes kvetkezmnye, hogy halmazati bntetskiszabs esetn egyltaln
nem eredmnyez semmi klnbsget, ha a terhelt lemond a trgyalstarts jogrl.
gy valban rdekes feladat lehet a vdnek meggyzni a vdlottat arrl, hogy mirt
is tegyen beismer vallomst s mondjon le a trgyalstarts jogrl.49 Az j szablyok rthetetlen mdon kitntetett helyzetbe hozzk azt a bnszervezetben bncselekmnyt elkvett, aki a hatsgokkal egyttmkdik. Erre az elkveti kategrira
ugyanis a rgi leszlltott bntetsi ttelek irnyadak, melyek a bntetsek maximumt garantljk. Az egyttmkd terhelt lett az egyedli elkveti kategria, akinek
megri lemondani a trgyalstarts jogrl, ami lssuk be vente nagyon csekly
szm bnelkvett, de semmikppen nem tmegeket jelent.
sszessgben elmondhat, hogy a trgyalsrl lemonds eddig is egy kivtelesen
alkalmazott eljrsi forma volt, s a nvekeds ezt kveten sincs belekdolva a megvltozott szablyokba. Az ilyen mdon elintzett gyek arnya az sszes elintzett
gyhz viszonytva tovbbra is vltozatlanul alacsony, st mg cskken tendencit is
mutat. Amegvltozott szablyok nyilvnvalan nem tettk vonzv ezt a bnteteljrs gyorstst szolgl kln eljrst.
Egy olyan jogintzmnyrl van teht sz, mely szinte csak papron ltezik, gyakorlati szerepe elhanyagolhat. Ajogintzmny gyakorlatban val hatkonyabb alkalmazsa nagymrtkben fgg az gyszsgtl. Addig, amg az gyszsg nem fogadja el
ezt a jogintzmnyt s nem fedezi fel a benne rejl lehetsgeket, addig tt sikereket nem vrhatunk el tle. Az gyszsg llspontja az, hogy a trgyalsrl lemonds clja, feladata nem azonos a bnteteljrs gyorstst clz brsg el lltssal
s trgyals mellzsvel, gy llspontjuk szerint nem kifogsolhat, hogy az ilyen
49
Erre a kvetkeztetsre jut Elek Balzs is, a kzelmltban az gyvdek Lapjban megjelent cikkben.
Elek Balzs: Abntetskiszabs egyes krdsei az j Bntet Trvnyknyvben gyvdek Lapja
2013/4. 22.
792
gyek arnya vltozatlanul alacsony.50 Az gyszsg ennek megfelelen tovbbra is

preferlja az arra alkalmas gyekben ms eljrst gyorst technikk alkalmazst s
a trgyalsrl lemondst csak kivteles eljrsi formaknt ismeri el.
Afolyamatban lv kodifikci kapcsn le kell szgeznnk, hogy ebben a formban
nincs rtelme a trgyalsrl lemonds j Be. trvnyben val szerepeltetsnek. Tny
ugyanakkor, hogy a klnfle megegyezses eljrsok klfldi orszgokban hatkonyan mkdnek.51 Erre tekintettel a pozitv klfldi tapasztalatok tanulmnyozsa
utn a hazai jogba val implementlsa, esetleg ms elnevezs s ms szablyozs
tjn mgis kvnatosnak ltszik.
4.6. AGYORSTOTT ELJRSOK
Aszkebb rtelemben vett eljrs gyorstsa rdekben kerltek bevezetsre a gyorstott vagy somms eljrsok a bnteteljrsokba. Ezek lehetv teszik, hogy akr
komolyabb bncselekmny esetn is, ha a bizonytkok rendelkezsre llnak, esetleg tettenrs esete forog fenn, akr nhny nap, vagy legfeljebb pr ht alatt pont
kerljn az gy vgre. Ezekben az esetekben a nyomozati szakasz redukldik le
mindssze nhny napra, az gysz pedig knnytett formban emel vdat. Asomms
eljrsok alkalmasak arra a leginkbb, hogy a bncselekmny elkvetstl a lehet
legrvidebb idn bell szankci kiszabsra is sor kerljn. Az azonnali bntets tlti be a leghatkonyabban a bntetsi clok kzl a specilis prevencit. Amagyar bnteteljrsban ismert somms vagy gyorstott eljrs a brsg el llts.
Ahatlyos szablyok alapjn az gysz a terheltet a gyanstottknt trtn kihallgatstl szmtott harminc napon bell brsg el llthatja, ha a bncselekmny
nyolcvi szabadsgvesztsnl nem slyosabban bntetend, az gy megtlse egyszer, a bizonytkok rendelkezsre llnak s a terhelt a bncselekmny elkvetst
beismerte. Tettenrs esetn, amennyiben az gy megtlse egyszer s a bizonytkok rendelkezsre llnak, az gysz a gyanstottknt trtn kihallgatstl szmtott
harminc napon bell a terheltet brsg el lltja.
Afenti tblzatokat ttekintve ltszik, hogy 1996-tl 2001-ig folyamatosan nvekedett azoknak az gyeknek a szma, melyek ebben a formban kerltek elintzsre.
Anvekeds jelents mrtk, hiszen mg 1996-ban mg a vdlottak 1,29%-a esetn,
addig 2001-ben mr 8,71%-a esetn kerlt sor a kln eljrs alkalmazsra. Majd
2001-tl kisebb eltrsekkel, az gyek megkzeltleg 8%-a olddott meg a somms
eljrs formjban. 2009-tl egy folyamatosan nvekv tendencia figyelhet meg,
2013-ban mr a vdlottak 14,58%-nl kerlt sor brsg el lltsra. Az gyszmra vettve mg kedvezbb a helyzet, hiszen az gyek 17,94%-a olddott meg ebben
a formban. Ez a 2009. vi LXXXIII. tv. mdostsnak is ksznhet, mely a bncselekmny elkvetstl szmtott rendkvl szk tizent napos hatridt felemelte harminc napra. Ajogintzmny gyakoribb alkalmazsnak szintn kedvezett az a
Legfbb gyszsg Bntetbrsgi gyek Fosztlya, sszefoglal jelents alapjn, www.mklu.hu/
repository/mkudok2725.pdf.
51
Lsd pl. Ppai-Tarr gnes (37. lj.) 212238.
50
793
IV. K ihvsok
5. tblzat. Abrsg el llts alakulsa a vdlottak szma szerint, 19962013

vek
Jogers brsgi hatrozatEbbl brsg el lltott vdlottak

tal elbrlt gyek vdlottjaiszma
szzalk
nak szma
1996
106 609
1 374
1,29%
1997
93 609
1 789
1,91%
1998
105 198
2 837
2,70%
1999
111 100
4 888
4,40%
2000
104 680
7 519
7,18%
2001
105 738
9 214
8,71%
2002
106 843
9 130
8,55%
2003
101 458
8 391
8,27%
2004
102 918
8 605
8,36%
2005
104 647
9 330
8,92%
2006
102 946
8 226
7,99%
2007
94 125
7 011
7,45%
2008
91 030
6 432
7,03%
2009
91 263
6 327
6,93%
2010
90 937
7 250
7,97%
2011
93 592
8 237
8,80%
2012
82 948
8 695
10,48%
2013
79 186
11 548
14,58%

6. tblzat. Abrsg el llts alakulsa az gyek szma szerint, 20092013

vek
Jogers brsgi hatEbbl brsg el llts

rozattal elbrlt gyek
gyek szma
gyszzalk
szma
2009
67 554
5 539
8,20%
2010
67 220
6 360
9,46%
2011
69 265
7 258
10,48%
2012
62 360
7 937
12,73%
2013
59 661
10 703
17,94%

mdosts, hogy a harminc napos hatridt mr nem a bncselekmny elkvetstl,

hanem a gyanstottknt trtn kihallgatstl kell szmtani. Ez alatt a harminc nap
alatt kell lefolytatni az sszes szksges nyomozati cselekmnyt, s be kell szerezni a bizonytkokat. Az gysz erre tekintettel az tlagost meghalad aktvabb szerepet tlt be mr a bncselekmny elkvetstl kezdve. Ez a harminc napos hatrid a
hatsgok gyors s sszehangolt munkjt kveteli meg, melyben a nyomozhatsg
s gyszsg, valamint a brsg is kiveszi a maga rszt. Az egyre nvekv gyszm
arrl rulkodik, hogy egy igen npszer eljrsgyorst technikrl van sz, melynek
termszetesen vitathatatlan helye van az j bnteteljrsi kdexben.
794
5. SSZEGZS
Az igazsgszolgltats mkdkpessgnek mr a megrzshez is szksg van az
eljrs gyorstst clz jogintzmnyekre. Rangsort vagy fontossgi sorrendet azonban nem tudunk fellltani kzttk, hiszen mindegyik ms-ms szempontok alapjn
s ms gycsoportot megclozva igyekszik hozzjrulni az gyek sszer idben val
befejezshez. Btran kijelenthetjk, hogy az eljrs gyorstsnak az gysz a kulcsfigurja. Az szerepn s az dntsn mlik a legtbb esetben, hogy mer-e, akar-e
lni valamelyik lehetsggel a fentebb felsoroltak kzl. Ez ltszik abbl is, hogy az
eljrs alternatvinak alkalmazsa esetn az, aki a dntsre jogosult s dntsvel
lervidtheti a bntetgyeket anlkl, hogy a brt bevonn az eljrsba. Msrszrl
a tbbi eljrst gyorst mdozat esetn, nmi kivteltl eltekintve, t illeti meg az
eljrs kezdemnyezsnek monopliuma is. Jrszt teht az gysz btorsgn s
kezdemnyezkszsgn mlik, hogy marad-e hagyomnyos, biztonsgos szerepben, vagy kilp a komfortznjbl s hajland a bnteteljrs gyorstsa rdekben
felvllalni elemeket akr a bri szerepkrbl is.
Fontos, hogy a bnteteljrsban rszt vev hatsgok maximlisan kihasznljk
mindazt a lehetsget, melyet szmukra a rgi vagy az j Be. biztost, hiszen eljrsi
rendszereink elkpzelhetetlenek s kevsb hatkonyak lennnek a gyorst rendelkezsek nlkl. Elg, ha csupn arra gondolunk, hogy a vdlottak tbb mint 40%-nak
az gye valamelyik gyorstott eljrs formjban kerl elintzsre. Ezeknek az eljrsoknak nem clja s nem is lehet clja a jvben sem a tradicionlis bnteteljrs teljes abolcija, hiszen arra valamennyi garancijval egytt a bonyolult, szertegaz,
a trsadalomra kiemelten veszlyes bncselekmnyek esetn nagyobb szksg van,
mint valaha. Az eljrs gyorstsnak feladata az j Be. kdex kapcsn az egyszerstett eljrsokra alkalmas gyeknek a szrse s knnytett formban val lebonyoltsa, ezzel lehetv tve, hogy a bntetappartus a nagyobb figyelmet ignyl gyekre tbb idt sznhasson.
Az aktk tmegvel kzd igazsgszolgltats szmra az egyedli kitrsi pont a
jvre vonatkozan is az lehet, ha a jogalkalmazk elfogadnak s mkdtetnek akr
olyan mechanizmusokat is, melyek eddig ismeretlenek voltak, de amelyek j szolglatot tehetnek a hagyomnyos eljrs lervidtsben, gondolunk itt elssorban az eljrsi alternatvk vagy megegyezses eljrsok npszerstsre.
Amechanizmusok mkdtetse, a mshol mkd elmletnek a gyakorlatba val
hatkonyabb tltetse az, ami mg csiszolsra szorul Magyarorszgon. Ajogalkalmaz rszrl nagyobb alkalmazsi kedvvel, az gyek szakszer megvlasztsval,
a mg kevsb ismert s alkalmazott jogintzmnyekben rejl lehetsgek szakszerbb kiaknzsval tovbb javthat az igazsgszolgltats hatkonysga. Csak bzni tudunk abban, hogy a cskken gyhtralk miatt eltn aktahalmok mgl vgre
kitekintve, az igazsg is jobban ltszik majd.
795
GA JDUSCHEK GYRGY
ELKSZTETLENSG S UTLAGOS
HATSVIZSGLAT HINYA
Aktet e fejezete a jogszablyok tartalmi megalapozottsgra krdez r. Az olvas elbb egy

ttekintst kap a tmban hozzfrhet hazai szakirodalomrl. Ezutn a kevsb kutatott,
m a jogszablyok tartalmi elksztsben dnt, parlamenti szakaszt megelz folyamatokat mutatja be viszonylag rszletesen. Ahatselemzssel foglalkoz fejezet elbb ttekinti a lehetsges megkzeltsmdokat, majd a vonatkoz hazai szablyozst, vgl pedig a
tnyleges mkdsre vonatkoz, rendkvl szksen rendelkezsre ll informcikat elemzi.
Ajogalkotsra vonatkoz sszegz adatokat elemzi az tdik fejezet, kimutatva, hogy a legmagasabb szint jogszablyok szma az elmlt negyedszzadban erteljesen nvekv tendencit mutat, mg az tgondoltsg egyfajta kzelt indiktoraknt rtelmezhet, parlamenti trgyalsra fordtott id hatrozottan cskken. Ez a tendencia radiklisan fokozdott 2010
utn, ami a jogszablyok sznvonalnak szmszersthet cskkensvel is jrt. Atanulmny
vgkvetkeztetse az, hogy br az elzetes hatsvizsglatot 1987 ta trvny ktelezen rja
el, arra a legritkbb esetben kerl sor. Akapkod jogalkots miatt erre id sem ll rendelkezsre, s hinyzik az a szakmai kapacits is, amely ezt a feladatot el tudn ltni. Aknlat hinya azonban a kereslet hinya miatt nem problematizldik. Tbb jel alapjn megfogalmazhat az a tovbbi kutatst ignyl hipotzis, hogy a jogalkotst olyan motivcik
mozgatjk, amelyek szempontjbl a jogszably kzrdeket szolgl volta s ilyen rtelemben vett empirikus hatkonysga irrelevns. 1
Ebben a dolgozatban elssorban a jogalkots tartalmi rtelemben vett megalapozottsgt vizsglom. Ennek sorn, a tma rvid lehatrolst kveten, nmileg taln
eklektikusan a kvetkez krdseket tekintem t: a) milyen fontosabb knyvek foglalkoznak a tmval; b) hogyan rhat le a jogalkotsi folyamat, milyen szakaszok hatrozhatk meg s miknt jellemezhetk ezek, elssorban tmnk szempontjbl; c)
az elzetes s utlagos hatsvizsglatnak milyen mdszerei ismertek ltalban; s
d) miknt szablyozza ezeket a jog? Vgl e) pedig azt vizsglom, hogy a kapacitst tekintve, valamint az outputra (a jogszablyokra s azok attribtumaira) vonat Ezton ksznm meg mindazok segtsgt, akik a dolgozatot elolvastk, s kritikus megjegyzseikkel
segtettk annak javtst. Kln ksznet Drinczi Tmenak, Hajnal Gyrgynek, Jugovits Krolynak,
Kdr Krisztinnak, Rosta Miklsnak, Szente Zoltnnak, Ugrsdy Mrtonnak.
796
Elksztetlensg s utlagos hatsvizsglat hinya
koz szmokat elemezve, illetve nemzetkzi sszehasonltsban mi mondhat a hazai

jogszablyok s a jogszably-elkszts minsgrl. Adolgozatot rvid sszegzs
zrja.
1. ATMA LEHATROLSA
Ajogszablyokra tbbflekppen tekinthetnk. Tekinthetjk azokat tisztn jogi szvegeknek, amiknt azt a klasszikus rtelemben vett jogsz, fknt a jogtuds teszi. Ez
esetben egy jogszably kapcsn azt kell krdezzk, hogy mennyiben felel meg a jogszablyokkal szembeni ltalnosabb (pldul visszahat hatly tilalma, a jogrendszer
bels ellentmondsainak kikszblsre val trekvs, lehetsg szerinti egysges,
de legalbb jl definilt fogalomhasznlat) s konkrtabb (pldul a megnevezs, szmozs megfelelsge, a hatly egyrtelmsge) formlis elvrsoknak. Amikor ilyen
rtelemben beszlnk jogrl, jogrendszerrl, akkor a vizsglds fkuszban a jogi
szvegek rendszere ll.
Egy msik lehetsges megkzelts a jogrendszert tgabban rtelmezi, abba belerti
a jogi szvegek eltti szakaszt, vagyis a jogalkots folyamatt s a jogi szveg utni szakaszt, vagyis a jogalkalmazst. Ezek a maguk tnyleges formjban a klasszikus jogtudomnyi vizsglds fkuszn kvl esnek.
Egy msik megkzelts a jog funkcijra krdez r. Ebbl a szempontbl tbb distinkci is megfogalmazhat. Dolgozatom szempontjbl ezek kzl azt emelnm ki,
amelyik a jogot sajtos trsadalmi rendet biztost eszkzknt rtelmezi. Ajog
ebben az esetben az egysgesen alkalmazand, illetve kvetend normkat hatrozza meg, illetve a felmerl konfliktusok megoldsnak mdjt adja meg. Egy msik
szemlletben a jog sajtos trsadalmi clok elrsnek eszkze, alapveten az llam
kezben, amely llam idelis esetben a kzrdeket kpviseli. Lnyegben ez, az
sszessgben a jog (legalbbis az albbi szerzk ltal) pozitvnak tlt trsadalmi
szerepre fkuszl megkzelts jelenik meg pldul Jheringnl,2 Roscoe Pound trsadalmi mrnkskds felfogsban,3 vagy ltalban a kzpolitikai szemlletben.4
Az albbiakban ebbl a distinkcibl indulok ki, s elssorban azokra a tnyezkre koncentrlok, amelyek a jogszablyoknak erre a tartalmi oldalra vonatkoznak, s
csak rintlegesen azokra, amelyek a jog formai aspektusra utalnak, noha legalbbis
az elksztetlensg rtelmezhet a formai elemek vonatkozsban is.
Atartalmi-formai elklnts meglehetsen bizonytalan (s itt nem is vllalkozom
pontos defincikra), szmos hatreset van, s a halmazok tartalma nagyban a vizsgld szemllettl is fgg. Pozitv oldalrl azt mondanm, hogy a tartalmi oldal a
Rudolf von Jhering: Law as a Means to an End (Boston: The Boston Book Company 1913, reprinted the
Lawbook Exchange Ltd. 1999).
3
Roscoe Pound: Law in Books and Law in Action American Law Review 1910. 12.
4
Magyarul Gajduschek Gyrgy Hajnal Gyrgy: Kzpolitika. A gyakorlat elmlete s az elmlet gyakorlata (Budapest: HVG-ORAC 2010), valamint Cserne Pter Gajduschek Gyrgy: Jogalkotsi
javaslatok megfogalmazsa a jogtudomnyban in Jakab Andrs Menyhrt Attila: A jog tudomnya
(Budapest: HVG-ORAC 2015) 79100.
2
797
IV. K ihvsok
jogszably ltal kivltani szndkozott hatst vizsglja, arra keresi a vlaszt, hogy az
adott szably, az adott trsadalmi krnyezetben alkalmas lehet-e a kvnt hats kivltsra; st esetlegesen arra is, hogy a kvnt hats j-e, abban az rtelemben, hogy
alkalmas-e magasabb szint (elvrhatan magasabb szint jogszablyokban meghatrozott) clok kivltsra, illetve nem ellenttes-e azokkal. Formai szempontok ezzel
szemben pldul, hogy az arra feljogostott szerv, a megfelel eljrsban [] s kihirdettk stb. szmozsa megfelel-e, logikusan szerkesztett, a bevett fogalomhasznlatot kveti, jl alkalmazza a jogtechnikai mdszereket (jogszably felptse, tagolsa); valamint a jogrendszer szintjn: jl illeszkedik-e abba, nem generl-e tkzst
vagy joghzagot.
Aktet, amelyben e dolgozat megjelenik, Amagyar jogrendszer llapota cmet
viseli, amely egyarnt indokolhat egy szlesebb idtv ttekintst, de egy szorosan a jelenhez ktd bemutatst is. Jmagam a kett kztt nmikpp egyenslyozva olyan megllaptsokat igyekszem tenni, amelyek a tmban a rendszervlts utni
(st olykor ennl is hosszabb tv) idszakra ltalban igazak, br a 2010 utni, illetve jelenlegi idszak nagyobb sllyal esnek latba.
2. AHAZAI SZAKIRODALOM TTEKINTSE 5

Ajogszably-elksztssel rtelemszeren leginkbb jogi munkk foglalkoznak,
ilyen vagy hasonl (pldul Kodifikci) cmmel. Az utbbi idszak taln legismertebb (legalbbis ltalam fellelt) munki: Kampis Gyrgy: Kodifikci. Elmlet s gyakorlat (Budapest: Uni 1995); Petrtei Jzsef: Atrvnyhozs elmlete s gyakorlata
a parlamentris demokrciban (Budapest: Osiris 1998); Drinczi Tmea Petrtei
Jzsef: Jogalkotstan (Pcs: Dialg Campus 2004); Tams Andrs: Legistica. Ajogalkotstan vzlata (Budapest: Szent Istvn Trsulat 2007); Kondorosi Ferenc:
Jogalkots a XXI. szzadban (Budapest: Magyar Hivatalos Kzlnykiad 2007).
Jval korbbi s elvontabb, jogfilozfiai szint Varga Csaba egyik legismertebb munkja: Akodifikci mint trsadalmi-trtnelmi jelensg (Budapest: Akadmiai Kiad
1979; angolul: 1991 s ismt magyarul 2002).
Vannak ezen tl olyan ktetek, amelyek a jogalkots egyes elemeire fkuszlnak.
Ilyen pldul Vadl Ildik: Akormnyzati dntsek konzultcis mechanizmusai
(Budapest: CompLex 2011); szintn tle: Akzigazgatsi jog kodifikcija (Pcs:
Dialg Campus 2006); (cme ellenre valjban nem), s klnsen kzel ll a dolgozat tmjhoz Drinczi Tmea: Minsgi jogalkots s adminisztratv terhek cskkentse Eurpban (Budapest: HVG-ORAC 2010). Ez utbbi munkra nagyban
tmaszkodom is.
Az elmleti megkzeltsek msik forrsa a kzpolitikai szakirodalom, amely elsdlegesen angol nyelven frhet hozz, br szlettek fontos munkk magyar nyelven,
pldul gh Attila, Jenei Gyrgy vagy Vass Lszl tollbl. Ezek egyrszt bemutatjk,
Az ebben a rszben szerepl fontosabb munkkra, elssorban knyvekre a ksbbiekben is hivatkozni
fogok, m termszetszerleg a lbjegyzet szmnak megjellse nlkl.
798
kzvettik a kzpolitikai szemlletet, annak eredmnyeit a hazai szakmai kzvlemny

fel. Msrszt ennek a szemlletnek a talajn utalnak a hazai folyamatokban megfigyelhet anomlikra. Vass pldul ttekinti a hazai viszonyok les eltrst a kzpolitikai szemllettl.6 Jmagam msutt7 a folyamatot tekintve azt hangslyozom, hogy
a) a szablyozni kvnt trsadalmi jelensg elemzse ltalban elmarad, akrcsak a
b) clok vilgos s egyrtelm (legtbbszr: brmifle) meghatrozsa; illetve c) nem
trtnik meg a clok s eszkzk kztti logikai, illetve empirikus sszhang kialaktsa a jogalkots folyamatban. Rviden: a jogszably fenti rtelemben vett tartalmi elemei elsikkadnak. Ugyanitt utalok arra is, d) hogy a megvalstshoz szksges szemlyi, trgyi s anyagi felttelek (valamint az id) felmrse nem trtnik meg,
gy az gyakorta nem is kerl biztostsra. Szinte kivtel nlkl e) elmarad a jogszablyok hatsnak rtkelse (evalvci, utlagos hatsvizsglat). Ha valamifle utellenrzsre (korbban a hatlyosuls vizsglata) sor kerl, akkor annak clja inkbb
a felelssg s felelsk meghatrozsa, s nem az, hogy az elkvetett hibkbl a
dntshozk tanuljanak, ami egybknt a visszacsatols jelleg kontroll szerepe lenne.
Mindennek azutn a nem, vagy nem megfelelen mkd jogszablyokon tl
szmos tovbbi kvetkezmnye van. gy pldul a kodifiktor hivatalnok szrevtlenl-akaratlanul, maga hatrozza meg a kzpolitikai clokat, mg a politikusok
paragrafusok szvegn vitatkoznak. sszessgben pedig a kzpolitikai dntshozatal vakrepls jelleggel trtnik, amiben az esetek tlnyom rszben kdolva van a
kudarc, vagy jobb esetben a hatstalansg.
Aszakirodalom egy tovbbi meghatroz terlete a jogszablyi hatsvizsglattal (az angol kifejezsbl alkotott rvidtssel: RIA; Regulatory Impact Assessment)
foglalkoz, dominnsan preskriptv munkk kre. Ilyen az OECDPUMA: Aszablyozs hatsvizsglata (Budapest: MeH IM 1999). (ARIA-val foglalkoz kiadvny hromszz oldalas magyar fordtsa, amely bemutatja a mdszert s annak
alkalmazst is szmos orszgban.) Alegjelentsebb publikci azonban a tmban: Kovcsy Zsombor Orbn Krisztin: Ajogi szablyozs hatsvizsglata (Pcs:
Dialg Campus 2005) cm knyve. Aktet elnye s ugyanakkor htrnya is, hogy
a RIAkapcsn felmerl tmk mindegyikt trgyalni kvnja (a jog s a hatsvizsglat alapjai fejezetektl kezdve, a statisztikai mdszerek bemutatsn, a trsadalmi,
gazdasgi, krnyezetvdelmi, egszsgvdelmi hatsvizsglattal foglalkoz fejezeteken t, a szveg megfogalmazsra vonatkoz kodifikcis ismeretekig); egyszerre
ajnlva magas elvonatkoztatsi szint ismereteket s gyakorlati mdszereket, mindezt 228 oldalon.
Ahazai szakirodalmat ttekintve azonban a tnyleges kormnyzati dntshozatali folyamat feltrsra, tudomsom szerint egyedl Pesti Sndor, illetve szerztrsai
tettek sszessgben sikeres, de mindenkppen egyedlll ksrletet.8 Pesti empiri Vass Lszl: A kzpolitika magyarorszgi krnyezete Politikatudomnyi Szemle 1999/3.
GajduschekHajnal (4. lj.) 5258.
8
Pesti Sndor: Kzpolitikai dntshozatal Magyarorszgon in Gajduschek Gyrgy Tony Rossiter
(szerk.): A kzpolitika formlsnak gyakorlata a brit s a magyar kzigazgatsban (Budapest: Civil
Service College Magyar Kzigazgatsi Intzet 2002); Pesti Sndor Farkas Anik Franczel
Richrd: A kormny mkdsi s szervezeti rendje (19902014) in Krsnyi Andrs (szerk.): A
6
7
799
IV. K ihvsok
kus mdszerekre, elssorban a folyamatban meghatroz szerepet jtsz szemlyekkel folytatott interjkra alapozva bemutatja a dntshozatal folyamatt. Az albbiakban jmagam is elssorban Pestinek erre a kutatsra tmaszkodom.
3. AJOGSZABLY ELKSZTSI FOLYAMATNAK TTEKINTSE

ANOMLIK AZONOSTSA
Ajogszably elksztsi, a parlamenti szakaszt megelz, vagyis a vgrehajt hatalmi gban zajl, a kormnylssel vgzd folyamat 9 viszonylag lland a rendszervlts ta jobbra stabil elemeit a kvetkez brban lehetne sszefoglalni:10
1. bra. Ajogalkots-dntselkszts menete a kormnydntsig
Kormnyls
Jogalkotsi terv
Minisztrium
kidolgoz/mdost
Bels egyeztets
Trcakrztets
Kls egyeztets
rdekeltek
Kzigazgatsi
llamtitkri
rtekezlet (KT)
Tervezet visszautalsa: mdostsra, egyeztetsre

Aszerz sajt szerkesztse
magyar politikai rendszer negyedszzad utn (Budapest: Osiris 2015). Ez a munka nagyban pt
Franczel Richrd: Kormnyzati dntshozatal 20102014 kztt Kodifikci s kzigazgats 2015/1.
538. munkjra, mely jval rszletesebben, m csak a 2010 utni idszakra nzve foglalkozik ezekkel
a krdsekkel. Pesti elssorban els, de mg msodik dolgozatban is utal az idelis folyamatoktl val
jelents eltrsekre.
9
A folyamat lersa teht azokra a jogszablyokra vonatkozik, amelyek vgs soron a kormny el kerlnek. Ilyenek elvileg is a trvnytervezetek s a kormnyrendeletek, de szmos esetben egyb jogszablyokra (elssorban miniszteri rendeletekre) is rvnyes lehet a lers. Elvileg termszetesen nem az
nll szablyoz szerv vezetje vagy az MNB elnknek rendelete esetben, noha ezek tnyleges elksztsi folyamatrl klnsen keveset tudunk. Ez a folyamat kevsb vizsglt, mint a jogszok kztt
jval nagyobb rdekldst kivlt, br szociolgiailag valsznleg jval kevsb relevns parlamenti
folyamat. Radsul, a legtbbszr ezeket a folyamatokat az azokat meghatroz jogszablyok bemutatsval vlik lerhatni, nyilvnvalan sszekeverve a jogszablyi sollent, a valsg seinjvel. gy pl. joghallgatk ezrei tanultk meg, hogy a kormny szavazssal hozza meg dntseit, anlkl, hogy emltsre
kerlne, hogy szavazsra szinte soha nem kerl sor.
10
Termszetesen ms tagols is lehetsges. Drinczi knyvben pl. tz munkafzist klnt el, igaz, hogy
ezek kzl az els t a minisztriumon bell a jogszablytervezet kidolgozsra-vglegestsre utal, s
egy tovbbi az llamtitkri rtekezlet ltali visszautalsra, egybknt alapveten hasonl a kt tagols.

Az OECD legutbbi elemzse [OECD Public Governance Reviews: Hungary. Towards a Strategic State
Approach (E-book, PDF Format) (OECD 2015) 81.] kormnyzati forrsokra alapozva, kilenc pontba
sorolja a jogalkotsi folyamatot, amelyben a minisztriumi szakasz nem szmt bele, lvn az els az
ltalam trcakrztetsnek nevezett elem.
800
Az brn vastagabb nyilakkal jellt irny jelzi a normlis (nem egyni kpviseli, nem politikai akarattal vgignyomott, a norml eljrst megkerl) folyamatot.
Aszaggatott nyilak pedig annak lehetsgre utalnak, hogy a folyamat egyes llomsain felmerl szempontokat a kezdemnyez minisztrium vezeti t, illetve ide dobjk vissza a tervezetet, ha az a folyamat valamely llomsn problematizldik, vagy
ellenllsba tkzik. Ez, br nem jelltem, mert kivteles eset, de megtrtnhet a kormnylsen is.
3.1. MINISZTRIUMI SZAK
Tudhat, s a rendszervlts kezdete ta megfigyelhet jelensg, hogy a jogszablytervezetek jelents rsze nem a flves jogalkotsi terv szerint, hanem ad hoc alapon
jn ltre. Ez a tny nmagban valsznsti, hogy az adott jogszablytervezet nem
kell alapossggal lett elksztve. Sajnos azonban nem ismerek olyan adatot, amely
ezt az arnyt meghatrozn, noha az meglehetsen fontos indiktor lehet. Jmagam
egy korbbi, mg a Horn-kormny idejn vgzett kutatsomban pedig azt talltam,
hogy a nem tervezett jogszablyok arnya megkzeltette a tervezettekt. Franczel11
utal arra, hogy az azonnali, mg a KT-ot is megkerl (teht nyilvnvalan nem tervezett) jogalkots normlis gyakorlatnak szmtott az Orbn-kormny esetben.
Mindennek egy sajtos esete, a trvnyhozsban az nll kpviseli indtvnyok szerepe, aminek egyik lehetsges funkcija, hogy gyors reaglst tesz lehetv vratlan helyzetekre. Amsik nyilvnval jellemzje, hogy teljes egszben megkerlhetv teszi az egyeztetsi folyamatot. Mg morlis rtelemben az utbbi, az
elksztettsget tekintve az elbbi lehet problematikusabb. Az egyeztetsnek szmos, a jogszably tartalmi megfelelsge szempontjbl is lnyeges funkcija van.
Mindenekeltt alkalmas az informcik szles kr sszegyjtsre. Szmos olyan
szempont s fknt ismeret csatornzhat be ilyen mdon, amely a kormnyzatnl
nem ll rendelkezsre, vagy egyszeren csak nem jutott eszbe senkinek. Emellett
kpet lehet nyerni a lnyegesebb rdekelti csoportok (stakeholderek) vlemnyrl,
vrhat reakcijrl, ami technokratikus rtelemben a megvalsts sorn nyer majd
klns fontossgot. Asrgssg esetben mindez elmarad. Amennyiben tisztn politikai ok ll a httrben, akkor nem kizrt, hogy megtrtnt a jogszably alapos kidolgozsa, szakrtk bevonsval a httrben, zrt ajtk mgtt.12 Az adatok szerint az
Orbn-kormny 2010 s 2012 kztti (kt s fl v) mkdse sorn a benyjtott trvnyek 34%-a,13 tbb mint harmada nll kpviseli indtvny volt. rdemes ezt
Franczel (8. lj.) 14.
Sajnos, 2010 ta semmi biztosat nem tudunk arrl, hogy ezek a tervezetek hol kszlnek. Szinte biztos, hogy a benyjt kpviselnek ltalban nincs benne szerepe. Pletykk (szakkifejezssel: anecdotal evidence) szerint nhny gyvdi iroda meghatroz szerepet jtszik e tervezetek elksztsben.
Hatrozottan erre utalnak: PestiFarkasFranczel (8. lj.), valamint Gyulai Attila: Az orszggyls
in Krsnyi (8. lj.). Ha ez igaz, akkor a jogi-formai elem esetlegesen megfelel lehet (br a jogalkots
ltalban ms jelleg kompetencikat ignyel, mint az gyvdi munka), m fl, hogy a szakmai-tartalmi elem teljessggel hinyzik.
13
Aszerz szmtsa, a Korrupcikutat Kzpont Budapest (CRCB): Amagyar trvnyhozs mins11
12
801
IV. K ihvsok
sszevetni a 20082010/1 (kt s fl v, a Bajnai-kormny vgig) idszak adataival, amelyek a vilgvlsg legrosszabb vei voltak, vagyis tnylegesen rtelmezhet
szksghelyzetknt. Ekkor az nll kpvisel indtvnyra szletett trvnyek arnya 19%, nem egszen egytd volt.
ltalban a minisztriumon bell nll fosztly (elvi s jogi, kodifikcis stb.
elnevezsekkel) felels a jogszablytervezetek elksztsrt. Amunkban a szakmai fosztlyok is rszt vesznek. Ennek mdja idben s gyakorta minisztriumok
kztt is eltr. Ugyanakkor sokatmond ez a mindvgig fennll szervezeti megolds. sszevets cljbl rdemes egy olyan megolds lehetsgt felvetni, hogy a tervezetet a szakmai fosztly, esetleg fosztlyok alkotjk meg, egy, esetleg tbb jogsz
szakember segtsgvel (hiszen kltsgvetsi s egyb szakember is szksges lehet),
egyfajta projekt-team jelleggel. Ekzben mkdhet egy jogi fosztly, amelyben a jogi
tuds, esetlegesen pedig specilis tudsterletek koncentrlhatk.
Hossz ideig az volt az elvrs, hogy jogszablyok kapcsn elbb a koncepci
kszljn el, ez menjen vgig az egyeztetsi folyamaton, s amennyiben zld utat kap,
akkor kerljn kidolgozsra maga a jogszably, most mr teljes mrtkben jogszablyi formban. Ennek a megoldsnak az az elnye, hogy a jogszably tartalma ebben a
formban mg ltalban rthet s vitathat, meghatrozhat, hogy mi a dnts clja, azt milyen eszkzkkel kvnja elrni, s ezekkel kapcsolatban rtelmes, trgyszer vita folytathat. Magbl a jogi szvegbl viszont mr csak nagyon kevesen, mg a
jogszok nagy rsze sem tudja, vagy csak risi erfesztsek rn tudja visszakdolni a jogszably ilyen rtelemben vett tartalmt.14 Ajogalkotsi trvny (2010. vi
CXXX. tv.) s a kormny gyrendje (1044/2010. (VII. 7.) Korm. hat.) a koncepci
fogalmt egyltaln nem hasznlja. Ezzel ellenttben ugyanakkor a 2010. vi CXXXI.
tv. a jogszablyok elksztsben val trsadalmi rszvtelrl htszer is hasznlja a
kifejezst, amivel a miniszterek ltal elksztett jogszablytervezetek megalapozst szolgl szablyozsi koncepcikra utal, m a jogszablyban folyamatosan egytt
szerepel a jogszablytervezetekkel, vagyis lnyegben a miniszter dntse, hogy a
koncepcit vagy magt a jogszablyszveget bocstja vitra.
Drinczi 2010-es ktetnek 294. oldaln gy fogalmaz: Amai gyakorlatban ilyen
jelleg koncepci legtbbszr nem kszl. Franczel meglehetsen alapos anyagban
a kifejezs ltalnos formban egyszer jelenik meg, amikor jelzi, hogy a minisztrium
szakmapolitikai fosztlyok ltal alkotott koncepcit a jogi, jogszably-elksztsi,
igazgatsi, kodifikcis, koordincis stb. elnevezs (f)osztlyok ntik jogszablyi
ge 19982012 ler statisztikk munkaanyaga alapjn, www.crcb.eu/wp-content/uploads/2014/02/
trvh_2013_riport_140214_1410.pdf.
14
Hasonl szerepet tlthet be a jogszably indoklsa, aminek ksztst a jogalkotsi tv. 18. ktelezv
teszi: 18. (1). Ajogszably tervezethez a jogszably elksztje indokolst csatol, amelyben bemutatja azokat a trsadalmi, gazdasgi, szakmai okokat s clokat, amelyek a javasolt szablyozst szksgess teszik, tovbb ismerteti a jogi szablyozs vrhat hatsait. Az indokls ugyanakkor mr a jogszablyhoz kapcsoldik, termszetesen nem megelzi azt. Emiatt nincs lehetsg a jogszablyi clok, ill.
a jogszably szksgessgrl (arrl, hogy a clok jk-e, s hogy azokat jogszabllyal, ill. ilyen jogi szablyozssal kell-e, lehet-e elrni) folytatott vitra. Hasonlkppen nincs lehetsg a jogszablyt azon az
alapon vitatni, hogy sajt prekoncepcijnak sem felel meg. Az indoklsban tbb-kevesebb szintesggel a mr ksz jogszablyt magyarzzk annak elkszti, utlagosan.
802
formba, m a kifejezs, az egybknt is rvid, kls egyeztetssel foglalkoz rszben mr nem bukkan fel. Kampis, aki a jogalkotst a szerzk kzl egyedl gyakorolta is, a kilencvenes vek elejn nem sokat r a koncepcirl, hanem a tematika kapcsn
hangslyozza, hogy ez mg ltalban rthet mdon megfogalmazva tartalmazza a
jogszably minden lnyeges tartalmi elemt.15 Aminisztriumi elkszt szakasz a
minisztrium vezetsnek16 jvhagysval zrul, s a folyamat vgeredmnye a legtbb esetben mr a rszletesen megszvegezett jogszably tervezete.
3.2. BELS EGYEZTETS TRCAKRZTETS
Atrcakrztets sorn a tbbi trca is megkapja a javaslatot s vlemnyezi azt.

Ennek funkcija, hogy az egyes trck az ltaluk kpviselt szakracionalitst megjelentsk. Nyilvnval ugyanis, hogy valdi szakmai mkdst felttelezve a
krnyezetvdelmi elrsok szigortsa a krnyezetvdelemrt, s valsznleg az
egszsggyrt felels trca tmogatsval, de esetlegesen a gazdasgfejlesztsi, a
munkagyi, illetve a pnzgyi trca ellenllsval tallkozhat. Eterleten a finom
egyensly megtallsa klnsen fontos, mert mindkt szlssg anomlikhoz vezet.
Atrck tlzott nllsga, ami egybknt a posztszocialista kormnyzatok tipikus
problmja,17 akadlyozza az egysges s gy koherens kormnyzati politika kialaktst. Ez a 2010 eltti idszakban ltalban megfigyelhet jelensg, gy tnik, klnsen a szocialista kormnyokra volt jellemz. Ezzel szemben a kzponti, voluntarista
politikai akarat elnyomhatja a trck szakmai tudst, s az abban meglv hasznos
potencilt, amely alkalmas az egyes javaslatok tbboldal megvizsglsra, s ezzel
a dntsek minsgnek jelents javtsra.18 Atlzott nllsg blokkolhatja, sztzillhatja a dntshozatalt (s ezzel gyengtheti a dntsek minsgt), mg a kiknyszertett politikai egysg, a szakmai kontrollok kikapcsolsval, a dntsek minsgt
gy ssa al, hogy azok alkalmatlanok lesznek pozitv trsadalmi hats kivltsra.
Agyakorlatban jl megragadhat s lland problmt az jelentett, hogy a trck
leterhelt appartusa nem kpes az irrelisan rvid hatrid alatt a tervezeteket ala Az Egyeslt Kirlysg gyakorlatban [Michael Zander: The Law-Making Process (Cambridge: Cambridge
University Press 2004)] elklntik a zld s a fehr paprra nyomott javaslatot (green and white
paper). Elbbi a kormny dntsi javaslata, amelyet vitra bocst, utbbi a mr annak alapjn kidolgozott javaslat, amelyet azutn ksbb ntenek ha szksges jogszablyi formba (9. o.). Msutt (20. o.)
a szerz utal arra, hogy a jogalkotsi eljrssal kapcsolatban megfogalmazott ltalnos elv a kzpolitikai
megvitathatsg. Hasonl eszkzket az EU dnts-elksztsi folyamatban is alkalmaznak.
16
Hogy ez pontosan mely entits, milyen aktust jelenti, az kormnyonknt, ill. idszakonknt eltr, de a
legtbb esetben alkotmnyjogi szempontbl taln meglep mdon nem a miniszter dntse.
17
Tony Verheijen: Civil Service Systems in Central and Eastern Europe (Cheltenham: Edward Elgar
1999) 4, valamint u.: Public Administration in Post-Communist States in B. Guy Peters Jon Pierre:
Handbook of Public Administration (London: Sage 2003) 311320.
18
Franczel (8. lj.) 14. egybknt nem tlzottan (n)kritikus interjalanyai is utalnak arra, hogy szmos
esetben a kzigazgatsi egyeztets teljesen elmaradt. PestiFarkasFranczel (8. lj.) szerint: Az els s
msodik Gyurcsny-kormny idejn vlt tmegess az a gyakorlat, hogy fontos jogszablyok a kzigazgatsi egyeztetsi eljrst lnyegben kikerlve, a miniszterelnk vezetsvel tartott szk kr egyeztetseken szlettek. Aszveg ugyan nem mondja ki, de rzkelhet belle, hogy ez a gyakorlat a Gyurcsnykormny ta nem vltozott, ill. szmos jel utal arra, hogy ersdtt, st meghatrozv vlt 2010 utn.
15
803
IV. K ihvsok
posan vlemnyezni. Akormny gyrendjben a vlemnyezsre korbban 15 napot

hatroztak meg, amit kivtelesen t napra lehetett szkteni. Ajelenlegi gyrendben (1044/2010. (VII. 7.) Korm. hat.) mr eleve csak t nap kerlt megjellsre. m
Pesti19 utal arra, hogy ez a valsgban mr a kezdetektl gyakran 2436 ra volt,
s br a 2010 utni idszakra ezt sem Pesti s szerztrsai, sem Franczel nem mondja ki, mgis mg az anyagaikbl is rzkelhet, hogy ez a helyzet inkbb romlott.20
Mindehhez rdemes szem eltt tartani, hogy a mshonnan rkez jogszably a vlemnyez minisztriumban a jogszably-elksztsrt felels szervezeti egysgnl
landol, mikzben ennek a vlemnyezsnek elssorban nem jogtechnikai,21 hanem
specilis szakmai szempontokat kellene rvnyestenie.
Mindhrom, a folyamatot elemz dolgozat utal arra is, hogy noha elvileg a jogszablytervezeteket valamennyi trcnak meg kellene kldeni, valjban az elterjeszt
minisztrium dnt arrl, hogy kiknek kldi azt meg. Emiatt s a rvid hatridk miatt
is nem volt ritka az a helyzet, hogy a trck kztti ellentmondsok csak a KT-on
(lsd albb) bukkantak fel.
3.3. KLS EGYEZTETS STAKEHOLDEREK BEVONSA
Az elbbi szakasz clja a klnfle szempontok megjelentse, informcik bevonsa s

egyezetse volt a kzigazgats szervezetrendszern bell, a dntsek minsgnek javtsa rdekben. Akls, az rintett szervezetekkel, illetve a tgabb s szlesebb kzvlemnnyel folytatott kommunikci clja ketts. Egyfell ebben az esetben is a tbb
szem tbbet lt elve alapjn olyan szempontok, ismeretek becsatornzsra van lehetsg, amelyek megalapozottabb dntshez vezethetnek. gy pldul a hajlktalansg
szablyozshoz, az esetleg mkd hajlktalan rdekkpviseletek, a hajlktalanokkal
napi szinten foglalkoz, letmdjukat, problmikat stb. jl ismer ellt szervezetek,
vagy ppen a terlet kutati sokat tehetnek hozz, rszvtelkkel a szablyozs letszerbb, mkdkpesebb, eredmnyesebb s hatkonyabb vlik. Akls egyeztets
msik funkcija, hogy a dntshozk megismerjk a javasolt jogszabllyal (kzpolitikval) kapcsolatos vrhat reakcikat, fel tudjk trkpezni, hogy milyen oldalrl vrhat
tmogats, ellenlls vagy semleges viszonyuls. Ez nemcsak politikai krds, hanem
lnyeges lehet a jogszably minsge szempontjbl is. Ugyanis az olyan jogszablynak, amelynek szmos ellenzje van, kicsiny az eslye, hogy a gyakorlatban megvalsuljon, azt ugyanis a vgrehajts folyamatban mint azt az implementci22 szakirodalmbl a hetvenes vek ta tudhatjuk nagy valsznsggel meghackelik.
Pesti (8. lj.).
Jmagam fosztlyvezeti posztot betlt ismersmtl tudok olyan esetrl, amikor egy hatvanoldalas
anyag vlemnyezsre 14 perc llt rendelkezskre.
21
Ajogtechnikai, kodifikcis-szakmai szempontokat hossz ideig az igazsggyrt felels trca rvnyestette, s ilyenknt meghatroz, egyben koordincis szerepe volt a jogalkotsban. Ez azonban fokozatosan tkerlt a kormny, ill. a miniszterelnk httrappartushoz, amely idvel minisztriumm alakult. Ekzben maga a jogtechnikai kontrollfunkci is gyenglni, eltnni ltszik.
22
Jeffrey L. Pressman Aaron Wildavsky: Implementation (Berkeley: University of California Press
1973).
19
20
804
Aszakmai szempontok bevonsa kapcsn rdemes egy pillanatra a nemzetkzi

szakirodalomra kitekinteni. Akzpolitika elmletnek meghatroz munkja23 a stakeholderek kapcsn, az amerikai viszonyokat elemezve azt tallja, hogy a prtoknak
minimlis, mg a think tankeknek meghatroz szerepk van. Mindez lesen szemben ll a hazai gyakorlattal, amelynek egyik jellemzje, hogy legalbbis ebben a szakaszban, ezeknek a valamilyen politikai eszmerendszerhez kthet (br direkt mdon
prthoz nem kapcsold), szakmaisgukat megrz, szakmai presztzskre klnsen
rzkeny szervezeteknek nincs szerepk.
Ennek csak egyik oka, hogy a fenti jellemzkkel br, jelents kapacits szervezeteket nemigen tallunk.24 Ezzel szemben jelents a ltszlag szakmai, illetve ltszlag civil, valjban azonban egyrtelmen prtktds, prt ltal finanszrozott szervezetek szma s slya. Anagyobb hats, gymond civil szervezetek kztt jobbra
csak nagy nemzetkzi szervezetek (pldul Greenpeace, Transparency International)
helyi egysgeit, a nagyobb egyhzakhoz kapcsold szervezeteket, vagy bjtatott
prtszervezdseket tallunk. nll, valamely manifeszt vagy titkolt anyaszervezet nlkli, nszervezdssel ltrejtt civil szervezetet alig tudunk emlteni.
Hossz ideig a kls egyeztets mdja az volt, hogy az elterjeszt minisztrium a
trvnytervezetet megkldte azoknak a szervezeteknek, amelyek az n. protokoll-listjukon szerepeltek. Ez ltalban szzas nagysgrendet jelentett. Agyakorlat az volt,
hogy nem szelektltak tematikusan. Aproblma a mdszerrel elssorban az, hogy e
szervek jelents rsze valdi civil szervezetknt nem rendelkezett lland appartussal. Af dntshoz szerv (pldul a kzgyls) vente esetleg csak egy-kt
alkalommal tallkozott, de gyakran az elnksg is havonta egyszer vagy mg sokkal
ritkbban lsezett, noha a tervezetekrl ennl jval rvidebb hatridvel kellene visszajelzst adni.25
Termszetesen a kormnyzaton kvli szereplknek szmos ms frum is rendelkezsre ll, amelyek kzl egyesek (pldul jogszably-elkszt bizottsgokban val
rszvtel, vagy ms mdon trtn bekapcsolds a folyamatba mr a minisztriumi szakban) a konkrt jogszablyok befolysolst is lehetv teszik, mg ms intzmnyek (amilyen pldul az Orszgos rdekegyeztet Tancs volt) a nagyobb rdekcsoportok szmra a kormnyzati mkds egsznek befolysolst teszik lehetv.
Apolitolgiban ennek a krdsnek risi szakirodalma van, a mozgalmak elssorban a kzvlemnyen keresztl hatni kvn mdszereitl a lobbik zrt ajtk mgtti mkdsnek kutatsig. Ahazai szakirodalombl a tmban Vadl Ildik fentebb
emltett munkja lehet j kiindulsai alap.
Ajogszablyok elksztse szempontjbl valban lnyeges krds, hogy van-e
lehetsg a stakeholderek szmra, hogy becsatornzzk szempontjaikat. Ezzel kap Michael Howlett Michael Ramesh Anthony Perl: Studying Public Policy: Policy Cycles and Policy
Subsystems (Toronto: Oxford University Press 2003) 7782.
24
Acivil szervezetekrl, ezeknek a posztszocialista tmenetekben jtszott szereprl elmleti s empirikus
kontextusban j sszegzst ad Velina P. Petrova: Civil Society in Post-Communist Eastern Europe and
Eurasia: ACross-National Analysis of Micro- and Macro-Factors World Development 2007/7. 1277
1305.
25
Az Egyeslt Kirlysgban az ilyen egyeztetsre ltalnosan elvrt minimlis hatrid 12 ht. Lsd
Zander (15. lj.) 10.
23
805
IV. K ihvsok
csolatban folyamatosan problmt jelentett, hogy 1) gyakran nem jutottak hozz a tervezetekhez (mert nem voltak rajta a listn, stb.); 2) nem volt elg a rendelkezsre ll
id, elssorban a rendszervlts ta vagyis negyedszzada jellemz felprgetett jogalkots miatt; valamint, hogy 3) a civil oldalon hinyzik a megfelel (elssorban szakrti) kapacits a jogszablyok rtelmezshez s kommentlshoz, amin a
koncepcik (s nem ksz szablyok) vitatsa sokat segtene.
2010 utn, megtlsem szerint, jelents s jobbra sikeres erfesztsek trtntek a kls egyeztets kirestsre. Jelentkezett ez a mr jrszt intzmnyesedett
egyeztetsi frumok megszntetsben, az azokat felvlt jak de facto nem mkdnek (pldul nem lnek ssze), a kormny ltrehozza sajt partnereit, akikkel formlisan egyeztet. Ilyenek a klnfle kar-ok, vagy a stratgiai partnerek, a preferlt
szakszervezetek, egyes kormnyzati civil szervezetek, a nemzetkzi szakirodalomban
utbbi idben megjelen kifejezssel GONGO-k26 stb. Erre irnyul ksrletet lehet
ltni a kamarkban, amelyek kzl a kormnyhoz hek tagsgt ktelezv lehet tenni, mg msok esetben azt meg lehet szntetni, illetve rzkelhetek a puccsszer
hatalomtvteli ksrletek ezek vezetsgeiben. Mindez alkalmas lehet a kommunikci, a kzvlemnyben a kormnyzatrl kialaktott kp javtsra (hiszen az llampolgr azt ltja, hogy a korbbiakkal ellenttben a kormnyzat dntseit nemhogy vehemensen tmadnk a jelents rdekcsoportok, hanem tmogatjk, st a kormnyzattal
egyttmkdve vesznek rszt azok megvalstsban). Ugyanez, ugyanakkor a kls
egyeztetsben meglv szakmai-racionalizcis lehetsgeket nagyrszt kiiktatja s
taln igaz ez egyes politikai funkcikra is.
3.4. KZIGAZGATSI LLAMTITKRI RTEKEZLET 27
Az rtekezlet clja, hogy utols ellenrzsi, egyeztetsi s szelekcis pont legyen,

mieltt a tervezet a kormny lsre kerl. Hossz ideig itt volt lehetsg arra, s ez
nem is volt ritka, hogy a trcakrztets sorn szre nem vett problmk vagy konfliktusok megjelenjenek, s ilyenkor a tervezet visszakerlt az elterjeszthz tovbbi egyeztetsre.
Az llamtitkri rtekezlettel a jogszably-elkszts lnyegben lezrul. Akormny dnt az egyes jogszablytervezetek sorsrl, akr a jogalkotssal (kormnyrendeletek esetben), akr a trvnytervezet benyjtsrl hozott dntssel. Afolyamatban jelents szerepe van a politikai s a szakmai szempontok rvnyestsnek, amire
rszben a fentiekben is utaltam. Akvetkez pontban ezt a funkcionlis szempontot
tekintem rviden t, utalva a procedurlis tnyezkn tl a strukturlis elemekre is.
Government organized non-governmental organization, lsd a Wikipedia szcikkt. Elterjedtek
Oroszorszgban, de nehz lenne a CF-t msnak tekinteni.
27
Drinczinl, pontosabb megfogalmazssal, ez a szakasz: llamtitkri rtekezlet, hiszen a Gyurcsnykormnyzat 2006-tl megszntette a kzigazgatsi s a politikai llamtitkri posztot. Ugyanakkor a
rendszervlts kezdeti idszakban, majd 2010 utn ismt megjelent a politikai llamtitkri rtekezlet is.
Pesti (8. lj.), majd PestiFarkasFranczel (8. lj.), valamint Franczel (8. lj.) pedig kln szlnak a kzigazgatsi s a politikai llamtitkri rtekezletekrl. Jmagam mgis ezt a stabilnak s meghatroznak
tekinthet intzmnyt gondolom egy tartsabb modellben megjelentsre rdemesnek.
26
806
3.5. APOLITIKAI SZEMPONTOK RVNYESTSE
Sajtosan jelentkezik ebben a folyamatban a kormnyzaton bell a szakmai s politikai elem, illetve az ezek ltal elltand feladatok rtelmezse. Aszakirodalom
legyen az jogtudomnyi, politolgiai vagy kzpolitikai jrszt egyetrt a kvetend
idelt tekintve. Eszerint a politiknak a kvetend irnyokat, clokat kell meghatroznia. Atechnikai rszletek pedig a szakrt feladatt jelentik, mg ismt a politikai
grmiumra hrul a vgs dnts meghozatala, a jogszably elfogadsa. Anemzetkzi
szakirodalombl28 azonban az is tudhat, hogy a valsgban ez az sszefggs jval
bonyolultabb, az elvlaszt hatrvonalak jval elmosdottabbak.
Apolitikai szempontokat a dntshozatali folyamatban Pesti nll, illetve szerztrsakkal rt munki klnsen alaposan, intelligensen s relisan elemzik. 29
Pesti s kollgi hosszan foglalkoznak azzal a problmval, hogy miknt lehet a kormnyzati politikt, a kormnyzati clokat hatrozottan rvnyesteni. Ez szervezetileg elssorban a trck kztti szoros egyttmkdst, illetve az egybknt tipikusan
jelentkez centrifuglis erk megfkezst jelenti. Ennek a trck kztti egyeztetsi folyamaton tl vagy inkbb az eltt, szervezeti megjelentdse a kormny vagy a
kormnyf mellett mkd szervezeti egysg (Miniszterelnki Hivatal, Kzigazgatsi
s Igazsggyi Minisztrium, Miniszterelnksg), illetve ennek bizonyos szervezeti egysge. Ez az elksztsi folyamat tmogatsa, kontrollja mellett jelents rszben
az egysges, termszetbl kvetkezen politikai tartalm kormnyzati akarat biztostsnak is eszkze. Atrck kztti egyeztets, alku eredmnye ugyanis a kormnyzati akarattl jelentsen eltrhet. Akzponti koordinls szerv szerepe ezrt meghatroz, mert nll s ers, egyes esetekben, gy az Orbn-kormnyokban, dominns
szerepe rvn az ilyen alkukat lehetetlenn teszi.30 Eszervek (a nmet Kancellria,
az angol Kabinetiroda) a legtbb kormnyzati rendszerben megtallhatak s a
Pnzgyminisztrium mellett vagy eltt a legersebb szereplnek szmtanak a
minisztriumok kztt. Ahogyan arra mr utaltam, itt a megfelel arnyok megtallsa a fontos: a clzott politikai irny felmorzsoldsa a minisztriumi-szakrti aprmunkban ppgy, br ms, negatv kvetkezmnyekkel jr, mint a politikai akaratnak
minden szakmai megfontols ellenre trtn keresztlverse.
Kifejezett politikai feladat, amiben azonban az appartusoknak jelents szerepk
lehet, a kormnyprtok tmogatsnak biztostsa, klnsen pedig trvnyjavaslatok esetben a kormnyprti frakcik tmogatsnak biztostsa.31 Szintn politikai
feladat, amely azonban csak egyes jogszablyok esetben jelentkezik, a mdia kezelse, illetve a pozitv kzvlemny kialaktsa. Ezt illeten az Orbn-kormny eldeinl nagysgrenddel jobban teljest. Ugyanez ll a kezdemnyezsek politikai tmogatottsgra is.
Aleghivatkozottabb taln a tmban Joel D. Aberbach Robert D. Putnam Bert A. Rockman:
Bureaucrats and Politicians in Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press 1981).
29
Pesti (8. lj.); PestiFarkasFranczel (8. lj.).
30
Klnsen Franczel mutatja be rszletesen azokat a szervezeti-mkdsi technikkat, amelyek a tlzott
(sokak szerint: brmifle) minisztriumi nllsgnak gtjt jelentettk 2010 utn.
31
Arendszervlts kezdeti idszakban ehhez mg hozztettem volna az ellenzki frakcik meggyzsre
teend ksrletet is.
28
807
IV. K ihvsok
4. HATSVIZSGLAT
4.1. AZ ALKALMAZHAT MDSZEREKRL
Ajogszablyok hatsvizsglata (tovbbiakban: RIA) trtnhet egy jogszablytervezet kapcsn. Ezt nevezzk elzetes hatsvizsglatnak (ex-ante RIA). Ez esetben azt
vizsglhatjuk klnfle eszkzkkel, klnfle hatsokra rkrdezve, hogy milyen
kvetkezmnyei lennnek a jogszably elfogadsnak. Akzpolitika-elemzs esetn
ezt szinte mindig, a RIAesetben elvileg tbb alternatvra nzve is megtehetjk.
Amsik lehetsg, amikor mr egy hatlyos szably hatst vizsgljuk. Ez az ex-post
RIA, avagy utlagos hatsvizsglat. Ebben az esetben nem elrejelzsre, becslsre
van szksg, hanem a tnyleges szndkolt s nem szndkolt hatsok lehetsg
szerinti pontos s teljes feltrsra.
Mindez kihat az alkalmazott eszkzrendszerre is. Az elzetes hatsvizsglat esetben a dntselmleti mdszerek, gy a bizonytalansg kezelst lehetv tv mdszerek (dntsi s valsznsgi elgazsokbl sszell dntsi fk, dinamikus
modellezs stb.) vagy a statisztikai trendbecsls mdszerei (regresszis egyenes felrajzolsa) jhetnek szba. Ahatsok meghatrozsnak hossz ideig leginkbb ajnlott mdszere a kzgazdasgtani alap kltsg-haszon elemzs. Mindezek szisztematikus kvantitatv mdszerekknt rtelmezhetek. Egyre nagyobb hangslyt kapnak
ugyanakkor azok a mdszerek, amelyek a tnyek feltrsa mellett vagy helyett a felek
szempontjait elemzik, keresve a kzs, esetlegesen kompromisszumos, elfogadhat
megoldsokat.32
Mindenkppen rdemes feltenni azt az alapvet krdst, hogy hogyan, milyen logikai lncon vezet el a jogszably a kvnt clhoz. Akzpolitikban ezt nevezzk programmodellnek,33 ami annak (ltalban) grafikus brzolsa, hogy az adott eszkz, ez
esetben a konkrt szably vagy szablyok egyttese miknt, milyen a valsgban is
relisnak tn lpsekben vezet el a kvnt clhoz. Szmos jel utal arra, hogy ennek
az alapvet krdsnek a vgiggondolsa gyakorta teljesen hinyzik. Mskor a trsadalomtudomnyok vilgos, egyrtelm ismeretekkel, olykor modellekkel szolglnak
azokkal a trsadalmi sszefggsekkel kapcsolatban, amelyekbe a jogi szablyozs be
kvn avatkozni. Ezekre alapozva nagy biztonsggal elre jelezhet a vrhat hats.
Megint mskor olyan egyszer krdsek felvetse, mint az egysgkltsg (mennyibe
kerl egy egysgnyi hats, pldul egy nyugdjas rzkelhet letsznvonal-javulsa)
is meghatroz kvetkeztetsekre vezethet. Mskor a felttelekre val egyszer rkrdezs a revelci erejvel hathat. Ezekben az esetekben elssorban a vrhat trsadalmi hatsokra krdeznk r, arra, hogy milyen eredmny vrhat a jogszably hatsra.
Egyes megkzeltsmdok ktsgkvl magas fok szakrtelmet s bonyolult elemzseket kvnnak, msok azonban viszonylag egyszeren elvgezhetk. Alegalapvetbb
szinten azonban arra van szksg ahogyan azt tbb helytt is hangslyoztam, hogy
Lsd errl Szab Mrton: Kzpolitikai diskurzuselemzs Politikatudomnyi Szemle 2012/3. 731.
Ennek j bemutatsa tallhat GajduschekHajnal (4. lj.) 110113.
32
33
808
a jogszably elksztjnek, illetve a hivatalos jogalkotnak legyen valamifle elkpzelse arrl (vagyis a jogalkots folyamatban legalbb krdsknt merljn fel), hogy
mi a jogszably clja, milyen trsadalmi vltozst kvnnak elrni vele. Ekrds megvlaszolatlansga vagy reflektlatlansga szmos esetben kiltan nyilvnval.34
Atrsadalmi hatsok mellett az ilyen rtelemben vett kltsgek krdse is felvethet. Egy jogszably megalkotsa els pillantsra szinte semmibe nem kerl s egyik
naprl a msikra megtehet, m a valsg nem ezt a logikt kveti. Az elksztetlen
jogszably nem ri el cljt, esetleg negatv mellkhatsokkal jr, mikzben nyilvnval alkalmatlansgval a jogrendszerbe vetett bizalmat rombolja. Msfell a jogszably akkor is jelents trsadalmi kltsgekkel jrhat s a legtbb esetben jr is, amikor
kltsgvetsi hatsai nincsenek. Akzgazdsz pldul felhvja a figyelmet arra, hogy
a jogszablyok szmos alternatvt kizrnak (megtiltanak) a gazdasgi folyamatokban, noha a gazdlkodk esetleg azt vlasztank, mint a legoptimlisabb megoldst.
Ajogszablyok betartsa gyakran direkt kltsgeket indukl (pldul a pnztrgpek ktelez lecserlse, a szksgesnl nagyobb ltszm szemlyzet foglalkoztatsa). Mskor tbbletfeladatokkal jr (pldul klnfle adatszolgltatsi, adminisztrcis ktelezettsgek). Ez utbbi kifejezetten jelents lehet, ezrt az EU-ban s
Magyarorszgon is egyre nagyobb figyelmet kap.35 Az elzetes hatsvizsglat gy
ttekinti a vrhat trsadalmi szint hatsokat s kltsgeket.
Az utlagos hatsvizsglat ltalban a trsadalomtudomnyok mdszertanra pt,
mind az adatgyjts technikjt, mind a vizsglds stratgijt (research design)
tekintve. Keresi azokat a lehetsgeket, amelyekkel a) detektlhat a jogszably hatsa, s alighanem ez a nehezebb feladat b) levlaszthat a jogszably hatsa egyb
hatsokrl. gy pldul lehetsges, hogy ki tudjuk mutatni, hogy az admrtk emelse utn cskkent az admorl. Ez azonban ms tnyezk hatsra is alakulhatott (pldul mindkett mgtt egy harmadik tnyez, a gazdasgi recesszi ll). Afeladat az,
hogy kifejezetten csak az ademels hatst tudjuk detektlni.
Mivel a RIAtechnikirl knyveket lehet rni (lsd a fent emltett magyar nyelv
munkkat), itt meg sem ksrlem a technikk bemutatst. Ezek felvillantsa inkbb
httrknt szolglhat a hatsvizsglatot szablyoz jogszablyok rvid, m rtkel
ttekintshez.
Az ltalnos iskolai oktats szablyozsval kapcsolatosan az utbbi vtizedekben tbb ilyen esetet (pl.
az els osztlyban az osztlyozs tilalma) is lehetne emlteni. Az utbbi idszakbl emlthet a kormnynak az a javaslata, hogy az ltalnos iskolai vek szmt kilencre nveln (les ellenttben egybknt
az tlagos iskolban tlttt id cskkentst, a mielbbi munkba llst szorgalmaz ms dntsekkel).
Akrdsrl egy idre politikai vita is kialakult, noha a kormny nem tette vilgoss, hogy mi is lenne e szablyozsi eszkz clja. Aracionlis dntselmlet szemszgbl nzve ezeket az eseteket az az
abszurd, m a hazai jogalkotsban tipikusnak mondhat helyzet ll el, hogy vita zajlik az eszkzkrl, amelyekrl nem tudjuk, mire szolglnak. Lnyegi struktrjt tekintve ez megfeleltethet egy olyan
vitnak, amikor az egyik fl a kalapcs, mg a msik a frsz alkalmazst javasolja, pp csak az nincs
eldntve, hogy le akarunk valamit vgni, vagy be akarunk szgelni.
35
Jelents rszben ezzel foglalkozik Drinczi korbban emltett 2010-es knyve, valamint az OECD
PUMA1999-es kiadvnya.
34
809
IV. K ihvsok
4.2. AJOGI SZABLYOZSRL
Akorbbi, 1987. vi XI. tv. a jogalkotsrl mr elrendelte az elzetes s utlagos

hatsvizsglatot. Elbbit a 18. -ban, igaz szmos egyb szempont kztt emlti, amikor elrja, hogy fel kell trni a szablyozni kvnt trsadalmi viszonyokat s meg kell
vizsglni a szablyozs vrhat hatst s a vgrehajts feltteleit. Az ex-post RIA-t
rszletesebben Ajogszablyok hatlyosulsnak vizsglata nll cm alatt szablyozta. Az j, 2010. vi CXXX. tv.-ben is megtalljuk mindkt elemet. Az Elzetes
hatsvizsglat kln cmsz, br csak egy bekezds foglalkozik vele. Az Utlagos
hatsvizsglat szablyozsa hasonlkppen trtnik (21. ).
Mindkt jogszably jellemzje, hogy a kt mdszer a jogszablyban elklnlten
s eltr szablyozsi tartalommal jelenik meg. Ez teljesen rthet, ha jogi szempontbl vizsgljuk, hiszen elbbi a jogalkots, utbbi a jogalkalmazs krhez tartozik. Ez ugyanakkor elfedi azt a tnyt, hogy j szablyozsi terletek alig vannak.
Gyakoribbak a jogszably-mdostsok, s valjban az j jogszablyok is inkbb csak
formailag jak, jdonsguknak inkbb szimbolikus, mint tartalmi jelentsge van.
gy teht a meglv, mr mkd szablyok vizsglata meghatrozan fontos informcikat adhat(na) j, jl mkd jogszablyok megalkotshoz.
Egy msik kzs jellemz, hogy hinyzik a szablyozs ezen elemei mgl nemcsak a szankci, de jobbra a kiknyszerthetsg lehetsge is. 2010, de akr 1987
ta alig tudnnk olyan jogszablyt emlteni, amely ezen elrsok szerint kerlt volna
megvizsglsra. Ekzben szmos olyan esetet tudunk, amikor pldul a legegyszerbb monitoringgel szzmillirdos kiadsokat lehetett volna megtakartani a kltsgvetsnek (pldul a szocilis lakstmogatsokkal val, mintegy vtizedes visszalsek kapcsn). Br inkbb bulvr jelleg, mgis rendkvl informatv a kormny s
ellenzk kztt lezajlott vita arrl, hogy volt-e hatsvizsglat a vasrnapi boltbezrst elrendel szablyozs vrhat hatsrl. Ennek sorn az ellenzk azzal vdolta
a kormnyt, hogy az hatsvizsglatot ksztett volna a szably kapcsn. Akormny a
nemtelen gyanstgatst (ti. hogy ez esetben a jogszablyi elrsok szerint jrt volna
el) hatrozottan visszautastotta.36
Figyelemre mlt a szvegek tartalmi elemzse is. A17. (2) aa) pont vizsglni
rendeli a rendelkezs trsadalmi, gazdasgi s kltsgvetsi hatsait. Az elemzsi
technikk ismeretben tudhat, hogy ezek alapveten eltr krdsek, amelyek elemzsi szintje, alkalmazhat mdszerei, az azokban megjelen bizonytalansg mrtke
gykeresen eltr. Akltsgvetsi hats pldul a jogszably vgrehajtsnak megfelel tervezsvel nagy bizonyossggal meghatrozhat. Atrsadalmi hatsok becslse
ezzel szemben rendkvl sszetett, magban foglalja a trsadalom egszre gyakorolt
hatst, de ezen bell a nagyobb trsadalmi csoportokra gyakorolt, ltalban jelentsen eltr hatsokat is. Tbb jel utal arra, egy korbbi elemzsemben pedig a krdsre
vonatkoz kormnyhatrozatok kapcsn ezt bizonytottam is, hogy a jogalkot nincs
tisztban a jogszablyi elzetes s utlagos hatsvizsglat mibenltvel.37
Valban, a hatsvizsglat, amelyrl azt lltottk (egybknt nyilvnvalan valtlanul), hogy az csak egy
kzvlemny-kutats lett volna, az tletnek egy korbbi felmerlse kapcsn kszlt.
37
Gajduschek Gyrgy: Amagyar kzigazgats s kzigazgats-tudomny jogias jellegrl Politikatudo
mnyi Szemle 2012/4. 2949. Akltsg-haszon elemzs pl. a trsadalmi kltsgekre s hasznokra kr36
810
Ajelenleg hatlyos 24/2011. (VIII. 9.) KIM rendelet az elzetes s utlagos hatsvizsglatrl elemzse szmos tovbbi sajtossgra mutathat r. A3. a) pontja szerint a hatsvizsglat sorn a legnagyobb hasznossggal jr hatsvizsglatokat, az
adott szablyozs fggvnyben a dntsi helyzet megalapozsban legnagyobb szerepet jtsz kzvetett s kzvetlen hatsok elemzst kell elvgezni. Taln rdemes
megjegyezni, azt, hogy mely hatsvizsglat jr a legtbb hasznossggal, gyakorta csak
azok elvgzse utn lehet megmondani, amiknt a hatsok felsorolsban is nmikpp
furcsa a kzvetett (a kzvetlen hatsok kvetkezmnyeknt jelentkez; n. tovagyrz, spill-over) hatsok elbb trtn emltse, amely hatsok feltrsrl gyakorta a kifinomult vizsglatok is letesznek. Ac) pont a szmszersthet hatsok szmszerstsre, mg az f) pont szvegezse arra utal, hogy az alternatv megoldsok a
jogalkotsban ritkn merlnek fel, les ellenttben a kzpolitikai szemllet logikjval, ahol a status quo mindig egy lnyeges alternatva, akrcsak az, hogy a jogalkots
vagy ms mdszer alkalmas-e a kzpolitikai clok elrsre. Ez ugyanakkor tkletesen logikus a RIAesetben, amely mr egy meglv jogszablytervezetre vonatkozik. m mgis problmt jelenthet, hogy a jogalkotst megelzen nem trtnik meg
ezeknek (s szmos ms, a kzpolitikai alternatvk elemzst jelent) krdseknek
a vgiggondolsa. (Ez lehet pldul az egyik oka a sokat emlegetett tlszablyozsnak.) Amagyar kormnyzati tevkenysg jogias jellege ugyanakkor azt valsznsti,
hogy ez a szakasz teljesen elmarad.38 A4. a hatsvizsglat tartalmrl (mit elemeznek) szl dntst az elterjeszts ksztjhez deleglja, m legalbbis e rendeletben nem hatroz meg szankcit a feladat el nem vgzse vagy inadekvt elvgzsnek esetre. Az 5. tbb bekezdse olyan eseteket hatroz meg, amelyekben a
hatsvizsglat elhagyhat, kzttk a srgs elfogadshoz szksges kzrdek esetben. Elvileg itt eljrsi garancik is megjelennek, amelyek ugyanakkor ellentmondani
ltszanak a srgssgnek (elterjeszt rsbeli krelmre, a kormnyzati tevkenysg
sszehangolsrt felels miniszter engedlyt ad). Az utlagos hatsvizsglat meglehetsen definilatlan a trvnyben, a rendelet azonban a teljes szveg 12%-ban foglalkozik a krdssel, klnsen arra helyezve a hangslyt, hogy az elzetes hatsvizsglati lapon bejellt utlagos hatsvizsglattal kapcsolatos tervtl mikor lehet eltrni.
Ez annak fnyben, hogy a lapon az utlagos hatsvizsglat szksgessgre vonatkoz krds, alaprtelmezsben nem-re van lltva, s semmi sem ktelezi a kitltt az igen-re vltoztatsra, kevss fontos rendelkezs. Tartalmi tmutatst a kivitelezs mdjra nzve ez a rendelkezs sem ad. A8. (1) a) pontja elrja, hogy
az elterjeszt gondoskodik a hatsvizsglati kapcsolattartsrt felels szervezeti egysg, szemly kijellsrl s a hatsvizsglat szervezsrl. Eparagrafusbl
s az OECD anyagbl39 gy tnik, hogy valamifle hlzatos mkds lenne a cl a
dez r, intenzven alkalmazva kzgazdasgtani modelleket s szmtsi technikkat. Ezt a kormnyzatban a teljes meg nem rts jeleknt gyakorta a kltsgvetsi kltsg s bevtel fogalmaival keverik.
Szmos ms tnyez is van, ami a meg nem rtsre, ill. flrertsre utal.
38
GajduschekHajnal (4. lj.). Nmi jindulattal ebbe az irnyban tett els, bizonytalan lpsknt rtelmezhetjk a hatsvizsglati lap azon pontjt, amely az intzkeds elmaradsnak hatsra krdez r,
igaz ez kizrlag kltsgvetsi hatst jelent s egybknt is nehz a status quo, mint alternatva vizsglatnak tekinteni.
39
OECD (10. lj.).
811
IV. K ihvsok
kormnyzati mkds sszehangolsrt felels kzpontban mkd hatsvizsglati

egysg s az egyes minisztriumokban ilyen feladatot ellt szervek s/vagy szemlyek kztt. m sem a rendelkezs szvege, sem az OECD anyaga nem teszi vilgoss a szervezeti viszonyokat.40 Ateljes szveg tdt kitev, 7. s 8. -okbl ll rsz a
hatsvizsglati beszmolkra (ti. meta-beszmolk), valamint az esetlegesen tarthat rtekezletekre nzve ad jogilag jobbra irrelevns szablyokat. Ugyanakkor a rendelet legfontosabb garancilis szablya is e rszben helyezkedik el: 7. (2) Akitlttt hatsvizsglati lap a kormny-elterjeszts s a miniszteri rendelet tervezetnek
mellklett kpezi az egyeztetsi folyamat kezdettl.
Az e dolgozat rsakor alkalmazand hatsvizsglati lap jval kidolgozottabb a
korbban alkalmazottnl, struktrjban pedig lefedi a trvnyben elrt s a rendeletben megismtelt tematikt, annak sajtsgaival. Az arnyok sokatmondak: a kltsgvetsi hatsok messze meghaladjk a trsadalmi hatsok (vagyis a jogszably okaknt
rtelmezhet) elemzst az adatlapon, s a kapcsold tmutatban is mintegy ktszeres
sllyal szerepelnek, noha nyilvnval az utbbi tematika jval nagyobb sszetettsge.
Az utlagos hatsokra vonatkoz rsz mr emltett jellemzje, hogy ennek szksgessge alaprtelmezetten: nem. Az utlagos hatsvizsglat hatridejnek megadsa ktelez, ami garancilis elem lehet, ennek megfelel nyilvntartsa pedig temezhetv tehetn a feladatokat. Ugyanakkor ktsges, hogy mennyire lthat elre,
hogy mikor vgezhet el rtelmesen egy ilyen feladat. Nem teljesen vilgos, mirt
szksges itt megadni az utlagos hatsvizsglat mdszert, hiszen annak, legalbbis olykor, a jogszably rvnyeslsnek folyamatban esetlegesen rzkelt jelensgekre kell reflektlnia.
Ahatsvizsglati lap taln legnagyobb ernye annak els rdemi pontja, amely nem
is a szk rtelemben vett hatsokra utal. Az els tartalmi pont (amely mg nincs szmozva) a Vgrehajts felttelei-re krdez r: Az intzkeds alkalmazshoz szksges szemlyi, szervezeti, trgyi s pnzgyi felttelek adottak? Igen s nem vlasz
lehetsges, amit azonban indokolni kell. Sajnos nem tudhat, hogy ez a gyakorlatban
hogyan mkdik. Lehetsges pldul, hogy ltalban igen vlaszt adnak s rnak hozz egy semmitmond mondatot. Ugyanakkor ez a krds magban rejti annak legalbb elvi lehetsgt, hogy az elterjeszt elgondolkodjon azon, hogy a jogszably
megvalstsnak milyen felttelei vannak:41 J lenne tudni, hogy a meglehetsen
gy pl. a rendelet 8. (1) bek. a) pontjbl mg az sem vilgos, hogy minden jogszablytervezethez
kln jellend-e ki a hatsvizsglati kapcsolattartsrt felels szervezeti egysg, szemly(teht az
sem, hogy ez egy szervezeti egysg vagy szemly, elbbi esetben, hogy lehet-e a minisztriumon, esetleg a kzigazgatson kvli szerv), avagy egy kln, a hatsvizsglatra szakosodott rszleg foglalkozik
minden tervezet vizsglatval. Aszbeszd szerint azonban a jelenlegi szervezeti fellls gy is az els
valban stabil (vagyis valban szervezeti) megolds, ahol a feladat cmzettje legalbb azonosthat.
41
Ennek a hinyt, ill. azt a szvegjogszi gondolkodst, amely egy jogszably rvnyeslst automatikusnak tekinti azzal, hogy elfogadsval ktelez erre lp, ezrt a megvalsts feltteleirl nem is
kell gondolkodni (nemhogy gondoskodni), msutt, Gajduschek (37. lj.) vehemensen kritizltam. Utaltam
arra, hogy ha pl. egy rendelkezs a kzigazgats felgyeleti tevkenysgt rja el, akkor ahhoz megfelel szm s kpzettsg kztisztviselre van szksg, akik rendelkeznek a szksges technikai eszkzkkel (kzttk esetleg egszen specilis eszkzkkel), mindennek jelents kltsgvonzata lehet, m ezek
nlkl a jogszably kiknyszertse nem vrhat el. Abe nem tartott/tartatott jogszably pedig a jogrend
egszt is gyengti, amellett, hogy nem ltja el tnyleges funkcijt.
40
812
rszletes s lltlag leginkbb komolyan vett kltsgvetsi hatsok becslse ezt

illeten segt-e (azzal, hogy a szemlyi s trgyi feltteleknek kltsgvetsi vonzatuk
van, teht tnyleg pontosan kell tervezni) vagy inkbb gtknt jelentkezik (a magas
becslt kltsgek akadlyozhatjk a tervezet elfogadst).
4.3. TNYEK A HATSVIZSGLATRL
Ahatsvizsglatokkal, azok gyakorlati mkdsvel s hatsval kapcsolatos legfontosabb tny, hogy azokrl tnyek nem llnak rendelkezsre. Ahatsvizsglati lapok
nem nyilvnosak, tudomsom szerint sem a kls egyeztets folyamatban nem frhetk hozz, s nem azok a jogszably elfogadsa utn sem. Szintn nem talltam semmilyen informcit a rendelet 8. (3) bekezds alatt megjellt ves beszmolkkal,
sem a (4) bekezdsben megjellt, azokat sszegz dokumentumokkal kapcsolatban.
Jmagam erfesztseket tettem az e dolgozat megrshoz szksges legfontosabb adatok beszerzsre. Informcit krtem arrl, hogy: az esetek hny szzalkban kszl hatsvizsglati lap, hny esetben kszl (vagy legalbb kerl megjellsre tervknt) utlagos hatsvizsglat; vannak-e alternatvk, vagy utalnak-e tovbbi
hatsokra? tlagosan milyen hosszak a vgrehajts feltteleire s a trsadalmi felzrkztatsra vonatkoz szveges rszek? Van-e eltrs ezekben az adatokban gytpusok, de legalbb a trck kztti, esetleg ms bontsban? Kvantitatv adatok
hjn, mi tudhat az vente, a trck ltal ktelezen ksztend beszmolkbl, stb.
Trekvsem az informcik beszerzsre nem jr sikerrel. Aszerv pozcija (maradt-e
a korbbi Miniszterelnksgen vagy tkerlt az jonnan ltrehozott Miniszterelnki
kabinetbe) bizonytalan, amiknt a szerv vezetjnek szemlye is.42
4.3.1. KAPACITS KOMPETENCIK (BECSLSI KSRLET)
Az OECD emltett jelentse43 konkrtan nem sokat rul el a hatsvizsglatokrt felels

szervezeti egysgrl. Ellenrizetlen informcim szerint korbban hrom f beosztott
kztisztvisel s egy szerzdses osztlyvezet alkotta ezt az osztlyt,44 amelynek
Akormnyzati portlon felajnlott elektronikus sablon kitltsvel krtem informcit (2015. 10. 09-n
s 10-n), m erre vlasz nem rkezett, s msoktl tudom, hogy mr rgebben sem reagltak. Arendszer visszaigazolst nem ad s nem teszi lehetv ms email cmre msolat kldst sem. Nmi irnymutatst ad, hogy a szerv korbbi vezetjnek nevre kldtt e-mailek kzl az Igazsggyi Minisztrium
email cmrl nem jtt vissza az email ismeretlenknt, s hogy valban a szervezeti egysg vezetjnek
sikerlt rnom, azt az is valsznsti, hogy informcit s/vagy szakmai interjt kr levelemre nem kaptam vlaszt.
43
OECD (10. lj.) 82.
44
sszehasonltskpp: Az Egyeslt llamokban az elnki adminisztrci egysgeknt mkd Office of
Management and Budget rszt kpez Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) feladata
hasonlthat ehhez a szervezeti egysghez. Az OIRAhonlapja szerint (www.whitehouse.gov/omb/oira/
about) 45 kztisztviselt foglalkoztat. Termszetesen egy harmincszor nagyobb orszgrl van sz, ahol
azonban a jogalkotsi feladatok megoszlanak az llami s fderlis szint kztt, s ahol a jogalkotsban
a parlamentris rendszerekhez kpest jval nagyobb slya van a parlamentnek. Ajogszablyok szma s klnsen relatv slya pedig korntsem nagyobb, mint a magyar szmok.
42
813
IV. K ihvsok
jelenlegi sszettele, st jelenlegi szervezeti helye is (melyik minisztriumban mkdik) vgkpp ismeretlen.
Tbb tnyez utal arra, hogy a magyar kormnyzatbl, minisztriumokbl alapveten hinyzik a hatsok feltrsra alkalmas szakrtelem. Kzpolitikai elemzk kpzse csak elenysz szmban trtnik.45
Amg a kztisztviselkrl voltak hozzfrhet adatok, addig a statisztikk azt
mutattk, hogy az ilyen feladatokat elltni kpes, trsadalomtudomnyi vgzettsg
szakemberek szma kimutathatatlan, alighanem kimutathatatlanul alacsony. 2004ben a blcsszek arnya 6% volt a diploms kztisztviselk kztt. Ebben az irodalom,
trtnelem, nyelvszakos tanrokat, knyvtrosokat, rgszeket, stb. magban foglal
kategriban jelennek meg a trsadalomtudomnyi diplomval rendelkezk, akik a
kzpolitika szakot vgzettek mellett, alkalmasak lehetnek tnyleges trsadalmi hatsok elemzsre.
Tudomsom van arrl, hogy az ROP-projekt keretben, amelyben a hatsvizsglati rendszer46 is kidolgozsra kerlt, tbbnapos kpzsekben ksztettek fel e feladatra kztisztviselket. Krdses azonban egyebek mellett a nagymrtk, mr-mr
lland szervezeti s folyamatbeli vltozsokra tekintettel , hogy hnyan vannak
mg helykn e szemlyek kzl.
Ahatsvizsglati lapok kitltst tmutatk is segtik. Atrsadalmi hatsok feltrshoz, amely a kzpolitikai szemlletben a dnt krds, egy, a mellkleteivel harminchat oldalas dokumentum nyjt tmutatst. Adokumentum f fejezetei: 1) mdszertani krdsek (kt oldal, itt mondjk el pldul, hogy mi az az indiktor); 2)
szegnysg; 3) gyermekszegnysg; 4) roma problematika; 5) oktatsi eslyegyenltlensg; 6) terleti eslyegyenltlensg (ebben pldul ngy rsztma kerl trgyalsra, amelyekbl egyik a npessgcskkens, a msik az ivvz s csatornahlzat).
Mindezt rdemes sszevetni azzal a tnnyel, hogy pldul az Egyeslt llamokban
vagy Nyugat-Eurpban a trsadalmi hatsok megbecslst egyetemeken oktatjk,
nll diplomatpus (public policy, public policy analysis).47 Ezt ksrli meg a magyar
gyakorlat nhny napos kpzssel s egy harminc-negyvenoldalas fzetkvel kivltani.
Akapacitsok kapcsn rdemes megemlteni a httrintzmnyek szerept. Ezt
tekintve a Kzpolitikai Kutatsok Intzete rdemel kiemelst, mr csak neve miatt
is. Az intzetet 2012 msodik felben hoztk ltre, tbb ms intzmnyre alapozva. gy az ECOSTAT egyes rszlegeire, s a kls szemll szmra nmileg meglep mdon, nehezen rekonstrulhat szerepet kapott benne egy ideig a Klgyi s
Klgazdasgi Intzet is. Az intzetben vgzett kutatsokrl keveset lehet hivatalosan tudni. Megbzhat, m meg nem erstett informcik szerint a legels idszakban
Kifejezetten kzpolitika-elemzket rzkelhet szmban csak a Corvinus Egyetem (ahol magam is tantok) oktat, az utbbi vekben 1840 fs vfolyamokkal a mesterkpzsben. Visszajelzseink szerint a
vgzett hallgatk elenysz hnyada (taln 2-3 f) dolgozik kzpolitika-elemzsknt rtelmezhet munkakrben.
46
Lsd hatasvizsgalat.kormany.hu/download/4/48/20000/altalanos.pdf.
47
A programok mlyebb, sszehasonlt elemzst lsd portal.publicpolicy.utoronto.ca/en/
MPPMPAPrograms/Pages/index.aspx. Ebbl pl. lthat, hogy a 34 millis Kanadban 22, br a 63
millis Egyeslt Kirlysgban csak 11 ilyen program van.
45
814
ksrlet trtnt nhny komolyabb, a legjobb nemzetkzi megoldsoknak megfelel

elemzs elksztsre. Ezek azonban sikertelennek tntek, taln mert elkerlhetetlenl
hosszabb idt vettek ignybe, mint a felprgetett jogalkots megengedn, s taln azrt
is, mert rzkeltetik a trsadalmi hatsmechanizmusok sszetettsgt. Mindenesetre
informtoraim szerint a vizsglatok nem gyakoroltak rdemi hatst a jogalkotsra, hacsak egyes jogszablyok megalkotsnak hinyval nem.
Ekezdeti idszak utn az intzetben, tbb informci szerint is, egyfell ltalnos gazdasgi elemzseket vgeztek, msfell nagyobb s nvekv mrtkben olyan
kutatsokat, amelyek a kormny ltal mr elfogadott dntsek kommuniklshoz igyekeztek hasonl nemzetkzi pldkat tallni. (Ez indokolhatta az intzetalapts szervezeti erforrsait is.) Arra azonban semmifle jel, nyilvnos dokumentum
vagy nyilatkozat nem utal, hogy az intzet nagy szmban, vagy dominnsan folytatott volna a sz klasszikus rtelmben vett kzpolitika-elemzseket egy-egy tervezett dnts mlyebb megalapozsa rdekben. Az intzetet idkzben beolvasztottk
a Kzigazgatsi s Igazsggyi Hivatalba; anlkl, hogy a tevkenysg tovbblsnek brmilyen jelt ltnnk.
4.3.2. ATENDENCIKRL
Afentiekben meglehetsen negatv kpet festettem, egy taln irrelis ti. nyugat-eurpai, szak-amerikai idelhoz viszonytva a hazai helyzetet. rdemes azonban a
pozitv fejlemnyekre is utalni. Jelents s nem teljessggel eredmnytelen erfeszts trtnt a hatsvizsglat strukturlt megvalstst keretbe foglal, s bizonyos
rtelemben ki is knyszert rendszer kialaktsra. Mindehhez biztostottak szemlyi feltteleket is, st megtrtnt a szemlyzet viszonylag rendszeres betantsa. m
a hatsvizsglatok tnyleges alkalmazsa lnyegben alig javult.48 Nem megerstett informcim szerint a jogszablytervezetek mintegy felben megtrtnik a hatsvizsglati lapok viszonylag korrekt kitltse is. Ugyanakkor a norml mkds jellemzje tovbbra is a hektikus, jrszt kiszmthatatlan, lehetetlen hatridkkel vgzett
munka, amely lehetetlenn teszi a mgoly kpzett s elhivatott tisztviselk szmra is
a hatsok tnylegesen alapos elemzst. (Ms szval, az a kapacitsok meglte esetn is lehetetlen lenne.) Az ilyen helyzetekben vtizedes reflex a feladatok formlis
elvgzse, a lapok gyakran tnyleges tartalom nlkli kitltse, esetlegesen akr adatok generlsa is. Apolitikai cscsrl megfuttatott gyekben pedig, rszben az id
rvidsge miatt is lehetetlen hatsvizsglatot vgezni, de a politikai akarattal ellenttes hatsok kimutatsa egzisztencilisan is veszlyeztetn a kztisztviselt. Akorbbiakhoz hasonlan, az elterjeszts trsadalmi hatsaira vonatkoz krdsre adott
leggyakoribb vlasz az volt, hogy a jogszablynak ilyen hatsai nincsenek. Ami a jogszociolgiai vagy kzpolitikai httrrel br szemly szmra (pldul: n) azt a krdst veti fel, hogy akkor minek a jogszably.
Az utlagos hatsvizsglat hinyra mr utaltam. Ajogias szemllet kzigazgatsban ezt rszben kivlthatn a jogalkalmazsban szerzett tapasztalatok sszegyj Erre utal Franczel (8. lj.).
48
815
IV. K ihvsok
tse, ttekintse, majd annak hasznostsa a jogalkots, illetve a szablyok mdostsa sorn. Ilyen mdon egy tisztn jogi szemllet kormnyzatban is biztosthat a
visszacsatols, a jogalkalmazsban szerzett tapasztalatok becsatornzsa a jogalkotsba s ezzel a jogrendszer letszerbb, szociolgiai rtelemben hatkonyabb ttele. Azt gyantom, hogy az alapveten mindmig jogi szemllet nmet kzigazgatsban pontosan ez trtnik. Megvannak azok a kialakult mechanizmusok, informcis
csatornk, amelyek a lent, a mindennapokban szerzett igazgatsi tapasztalatokat
kpesek feljuttatni. Ezek a csatornk hinyozni ltszanak a magyar kzigazgatsban. Az ilyen tpus, a klasszikus jogi felfogssal is jl megfr visszacsatols gyenglt, illetve el is tnt. Az 1987-es jogalkotsi trvnyben a hatlyosuls vizsglataknt emltett tevkenysg praktikusan azon alapult, hogy az adott terlet kodifikcis
szakembere gyakran maga is jogalkalmazknt kezdte, illetve hossz ideje ltta el a
kodifiktori feladatot. Mindenesetre, viszonylag kiplt szemlyes kapcsolatrendszere
volt a gyakorlatban dolgozkkal, akiktl informldhatott a vgrehajts problmirl.
Emellett rtekezleteket is tartottak a hatlyosuls vizsglatra, ahov gyakorl szakembereket hvtak meg. Ez a mechanizmus rendszerezetlenl, eseti jelleggel, de mgis
alkalmas volt szmos anomlia kikszblsre. Mindez idvel, a kodifiktori posztokon s ltalban a kztisztviselk krben is megjelen nagy fluktuci s egyb okok
miatt eltnt, az informcis csatornk eltmdtek. Ezt tovbb ersti az a mentalits, amely csak a fentrl lefel irnyul kommunikcit, rtsd: a merev parancsteljestst preferlja, a politikai szndkokkal kapcsolatos szakmai vlemnyek felfel trtn megjelentst kifejezetten szankcionlja.
5. AJOGALKOTSI FOLYAMAT AZ ADATOK TKRBEN

5.1. AJOGALKOTS ALAPADATAI
AKorrupcikutat Kzpont Budapest (Corruption Research Center, Budapest

CRCB)49 adatai szerint a trvnyek szma folyamatosan n, amint az a 2. brn lthat. Atrendvonal hatrozott emelkedse azt jelzi, hogy egy jl rzkelhet tendencirl
van sz, amelyhez kpest az egyes elemek magasabban (a kirajzold ltalnos tendencihoz kpest is nagyobb szm jogszably) vagy alacsonyabban helyezkedhetnek
el. Jl lthat, hogy az els Gyurcsny- s a msodik Orbn-kormny e tekintetben
jelentsen tlteljest. Atrvnyek magas szma viszonylag rthet a rendszervlts
kezdeti idszakban, amikor a jogrendszer egszt kellett megjtani, de ezutn hatrozott cskkenst vrnnk, m a tendencia ezzel hatrozottan ellenttes.
49
CRCB (13. lj.).
816
2. bra. Trvnyek szma tlagosan vente, kormnyonknt (trendvonallal)50

227
250
103
170
137
128
125
150
118
180
200
100
50
Orbn 2.* (2012-ig)
Bajnai
Gyurcsny 2.
Gyurcsny 1.
Medgyessy
Orbn 1.
Horn
Antall-Boross
Forrs: CRBC (13. lj.) 2. bra
Atrvnyek szmnak nvekedse nem felttlenl kell, hogy az egyes trvnyek trgyalsra fordtott id rvidlst hozza magval, m ez a tendencia szintn egyrtelmen megfigyelhet, legalbbis 1998 ta, amikortl a CRBC adatai erre nzve rendelkezsre llnak. Ezt mutatja be a 3. bra.51
Atrendvonal a regresszi-analzis mdszervel meghatrozza az ingadozsoktl megtiszttott tendencit.

51
Afenti adatokhoz hasznos, br korltozott rvnyessg sszevetsi alapot szolgltathat az Egyeslt
Kirlysg. Zander emltett mvben [Zander (15. lj.) 1.] bemutatja az 1901 s 2003 kztti tzvenknti trvnyhozsi adatokat. Atrvnyek szma ebben az idszakban vi 34 s 81 kztt mozgott, sszessgben a hetvenes vekig inkbb nvekv, majd rzkelheten cskken tendencit mutatva. 2003-ban
44 trvnyt fogadtak el. Igaz ugyanakkor, hogy az elfogadott trvnyek jval rszletezbbek, magyarn hosszabbak. (1901-ben 247, 1991-ben 2222, 2003-ban mr 2868 oldalt tettek ki. Ebben azonban
mr benne vannak azok a trvnyek is (Private Acts), amelyek egy-egy konkrt helyzet, szervezet
(pl. egy nkormnyzat) helyzett rendezik. Msutt [Zander (15. lj.) 13.] arra utal, hogy a kormny ves
lsszakonknt ltalban 3035 trvnytervezetet tud relisan elterjeszteni. Atv. megalkotsra a
Parlamentben sznt idt tekintve a Zander ltal idzett tanulmny 4 s 11 hnap kztti idt emlt, ami
tlagosan 6,3 hnapot, vagyis 192 napot jelent.
50
817
IV. K ihvsok
59
52
60
46
50
44
70
64
3. bra. Atrvnyjavaslat benyjtsa s kihirdetse kztt eltelt napok szma

medin52
34
40
30
20
10
Orbn 2.* (2012-ig)
Bajnai
Gyurcsny 2.
Gyurcsny 1.
Medgyessy
Orbn 1.
Forrs: CRBC (13. lj.) 4. bra
Jl lthat a cskken trend, amely a msodik Orbn-kormny idejn ri el mlypontjt. Az is rzkelhet, hogy nmagban a nagyobb szm trvny, ami a vlsg
cscsn mkd Bajnai-kormny esetben taln elkerlhetetlen volt, nem felttlenl
jr rvidebb trgyalsi idvel, illetve azt is jelezheti, hogy mg az objektv cselekvsi knyszernek sem kell elkapkodott jogalkotshoz vezetnie. Ez utbbi kapcsn visszautalok az egyeztetsi-elksztsi s hatsvizsglati mechanizmus teljes megkerlst biztost egyni kpviseli indtvnyok jelents megugrsra, klnsen a
msodik Orbn-kormny idejn, amit azonban mr korbban trgyaltam.
Figyelemre mlt mindennek kapcsn a Policy Solutions kutatmhelynek e dolgozat lezrsval egy idben megjelen elemz honlapja is.53 Ahonlap adta lehetsgeket kihasznlva lekrdeztem a tz napnl rvidebb id alatt tvert trvnyek szmt
a 20062010-es s a 20102014-es ciklusban. Elbbiben a nemzetkzi szerzdseket
kihirdet trvnyek nlkl harminc trvnyt fogadtak el tz napnl rvidebb idszak
Amedin egyfajta kzprtk, amely mentes attl a torztstl, hogy az egyszer tlagot nhny hosszabban trgyalt tv. nagyon felhzhatja. Az arnyok s a tendencia meglehetsen hasonl a kt adatsorban.
53
APolicy Solutions Trvnygyrtk (http://torvenygyartok.hu/) cm honlapja szmos elemz grafikt
kzl, de nll adatelemzsekre is lehetsget ad. n is ezt hasznltam ki a 10 napnl rvidebb trgyalsi idej trvnyek lekrsvel.
52
818
alatt, mg a 20102014 kztti idszakban141-et, msknt fogalmazva, kzel tszr

annyi (500%) trvnyt fogadtak el az rdemi trgyalst aligha lehetv tv id alatt,
kzttk ht, az adzst rint trvnyt s az Alaptrvny egy mdostst is.
ACRBC sszefoglalja kzli az egy ven bell mdostott trvnyek szmt venknti bontsban 2006 s 2011 kztt. Az els hrom v adatai 615 kztt mozognak, majd 2010-ben 24-re ugranak, amelybl 17 mr az Orbn-kormnyhoz kthet,
mg 2011-ben ez a szm 55, ami azt jelenti, hogy az sszes elfogadott trvnynek tbb
mint negyedt egy ven bell mdostani kellett. Ez alighanem j indiktora lehet a
jogalkots legltalnosabban felfogott, a bevezetben emltett formai s tartalmi rtelemben egyarnt vett minsgnek, s alighanem a jogszablyok elksztetlensgre is utal.
5.2. NEMZETKZI/REGIONLIS SSZEVETSBEN
Katarina Staronova hosszabb ideje vizsglja a kzpolitika-, illetve jogalkots folyamatait a rgiban. Staronova54 a jogszablyok hatsvizsglatnak (RIA) tapasztalatait veti ssze Csehorszg, sztorszg, Magyarorszg, Szlovkia s Szlovnia tekintetben, a 2010 eltti idszakra vonatkozan. Mr a szveg elejn utal arra, hogy az
t orszg kzl Magyarorszgon trtnt meg elsknt a RIAformlis bevezetse a
jogszably-elkszts gyakorlatba mg 1994-ben, amit a tbbiek csak jval ksbb
kvettek, a msodik sztorszg is csak 1999-ban. Ez utn azonban Magyarorszg
teljestmnye mind a kvalitatv, mind a kvantitatv sszevetsben jval gyengbbnek
bizonyul. Aszerz utal a jogalkots fragmentltsgra, a Miniszterelnki Hivatal s
az Igazsggy Minisztrium kztt megoszl koordincis jogkrkre, s arra, hogy
ekzben a RIAfeladatnak elltsa az egyes minisztriumokban izolltan van jelen.
Staronova tblzatban (Table 2.) veti ssze a kivlasztott idszakra nzve az t
orszg jogszably-elksztsnek jellemzit, a kormnydnts eltti (teht nem a
parlamenti) szakaszra koncentrlva. Azt tallja, hogy Magyarorszgon a vizsglt
115 jogszably kzl mindssze hrom tartalmazza a clok vilgos, pontos, lehetsg szerint mrhet meghatrozst. Ugyanez az adat Csehorszg esetben ugyan
0%, m sztorszgban 9%, Szlovkiban 23% s Szlovniban 90%. sztorszgban,
Szlovkiban s Szlovniban valamennyi vizsglt jogszably elzetes hatsvizsglaton esett t, mg Csehorszgban ez az arny csak 11%, Magyarorszgon pedig
0,8%(!). Avrhat pnzgyi kltsgvetsi hatsokat illeten az t orszgbl ngyben durvn a vizsglt tervezetek felhez csatoltak ilyen becslst, m Magyarorszg
esetben Staronova csak t ilyen esetet (4%) tallt. Elemzst a 2010 eltti magyar
gyakorlatra nzve vgl gy sszegzi: Magyarorszg szinte teljes egszben mellzi a RIAalkalmazst. Kevs krdst vizsglnak, s akkor is csak ad hoc jelleggel.55
Katarna Staroov: Regulatory Impact Assessment: Formal Institutionalization and Practice Journal
of Public Policy 2010/1. 117136.
55
Hungary almost altogether ignores the preparation of RIAs. Few regulatory issues are addressed and,
if they are, they are introduced in an ad hoc manner. Staroov (54. lj.) 134-135.
54
819
IV. K ihvsok
Staronova56 legjabb sszehasonlt dolgozata a korbbi t mell Litvnit is a

vizsglds krbe vonja s kiterjeszti a 2010 utni idszakra is. Mindehhez most egy
ltalnosabb elmleti raszterrel kzelt, amely a RIAalkalmazsnak jellegt, funkcijt (is) vizsglja. Ebben a RIAMagyarorszgi alkalmazst aligha fggetlenl a
2010 utni vltozsoktl a stratgia tpusba sorolja, s nem a jogalkots minsgt
javtani szndkoz racionlis modellbe (amelybe sztorszg s Csehorszg tartozik).
Ennek lnyege, hogy a RIA-t a politikai vezets az appartus kontrolllsra hasznlja. Mindez jl magyarzhatja azt a megfigyelst, hogy az Orbn-kormny a korbbiaknl szervezettebben s szisztematikusabban mkdteti a RIArendszert, m hatrozottan, minden skrupulus nlkl mellzi azt, ha az politikai dntseit brmi mdon
is korltozn.
6. SSZEGZS
sszessgben teht elmondhat, hogy br a jogszablyok elzetes hatsvizsglatt minden esetben kzel hrom vtizede trvny rja el, a valsgban ilyenre tnylegesen szinte soha nem kerl sor. Mg inkbb igaz ez a szksg szerint lefolytatand utlagos hatsvizsglatok esetben. Az elmlylt elemzshez szinte soha nem ll
rendelkezsre az ehhez szksges hosszabb id, mivel a jogalkots kapkod, nagyrszt tervezetlen, s a jogszablyok megalkotsra emiatt nagyon rvid id ll csak
rendelkezsre. Emellett hinyzik a magasan kpzett szakemberllomny (kapacits)
is. Aknlat alacsony szintje a kereslet alacsony szintjvel tallkozik s gy egyltaln nem problematizldik.
Tbb vtizedes gyakorlat, hogy a kzpolitikai dntseket, illetve jogszablyokat a
vrhat hatsok vals ismerete nlkl hozzk, nem beszlhetnk tnyeken, elemzseken alapul (n. evidence based) kormnyzati dntshozatalrl. St, szmos jel utal
arra, hogy a jogalkots trsadalmi clja (mit kvnunk elrni a jogszabllyal) krdsknt fel sem vetdik, nemhogy a clok realitsnak elemzse felvetdne. Olyan esetekrl is hallani, amikor egy jogszably-vltoztats elksztsrt felels kormnyzati szerv kifejezetten tiltakozott az ellen, hogy a dntst jobban megalapoz, a
tnyleges trsadalmi szitucit feltr, szmra pnzbe nem kerl kutats szlessen.
(Pldul a drogpolitika terletn, vagy hasonlt jelez Horvth M. e ktetben szerepl tanulmnya a jrsi kormnyhivatalok kapcsn.) 2010 utn pedig azt is lehet tudni, hogy azokban az esetekben, amikor magas szint (kormnyfi) dnts szletett,
az annak esetlegesen ellentmond informci hozja komoly szankcira szmthat,
legyen az brmilyen megalapozott tnyadat.
Egy nmileg sarkosan fogalmazott sszegz megllapts teht az lehetne, hogy a
hazai kzpolitikt s jogalkotst a vakrepls jellemzi. Nem lehet tudni a trsadalmi
szitucit illeten sem azt, hogy a hol vagyunk, sem azt, hogy a jogszabllyal hova
akarunk eljutni, sem a fentiekbl rszben mr eleve kvetkez mdon azt, hogy a
vlasztott t egyltaln hova vezet.
Katarna Staroov: Modernizing Regulatory Impact Assessment: ALook at the Second Wave of RIA
Institutionalization in Central and Eastern Europe [Kzirat].
56
820
Mindezt figyelembe vve elkerlhetetlenl merl fel a krds, hogy mi lehet ennek
az oka? Mirt maradhat fent, st sok szempontbl ersdhet az a tendencia, amelyet
a jogszablyok elssorban tartalmi elksztetlensgvel jellemezhetnk? Mr a
fenti, alapveten lernak sznt rszekben is szmos esetben kzdttem a rendelkezsre ll tnyek, informcik hinyval. Akrds megvlaszolsra tett ksrlet(ek)
pedig nem tekinthetk msnak, mint tesztelsre szorul hipotziseknek.
Az egyik ok az a jogias szemllet lehet, amely vlemnyem szerint hossz vtizedek (taln vszzadok) ta meghatrozza a magyar kormnyzati mkdst. Msutt57
bemutattam magt a jelensget, annak egyes kvetkezmnyeit s utaltam azokra
az egyebek mellett politikai tnyezkre, amelyek azt folyamatosan fenntartjk.
Apolitikai cselekvs olcs s hatkony, br kizrlag szimbolikus eszkze a jogalkots. Ahhoz azonban, hogy ez mkdjn, szksges az a trsadalmi tudat is, amely a
jogszablynak valamifle sajtos, misztikus ert, szentsget tulajdont. Msfell az
is szksges, hogy a jogszably tnyleges, trsadalmi hatsa ne kerljn a vizsglds, illetve a kzssgi diskurzus tmi kz. Ajogias szemllethez kapcsoldan felvethet az is, hogy a hatsvizsglatok mdszerei, az azoktl remlhet elnyk nem
ismertek a dntshozk eltt, esetleg szksgtelen hkusz-pkusznak tnhetnek.58
Egy msik lehetsges magyarzat, hogy a politikai dntshozk kizrlag rvid
tv s egydimenzis hatsokban gondolkodnak, amelyekrl gy vlik, hogy nyilvnvalak s nem ignyelnek klnsebb elemzst.59 Ilyen lehet pldul a klientra-pts, a kzvagyon megszerzse, vagy olyan egyszer lpsek, amelyektl a
npszersg jelents nvelse vrhat (pldul nyugdjasoknak ingyen utazs, rezsicskkents). Akzvetlen s rvid tv kvetkezmnyek mellett egyb trsadalmi
hatsok lnyegtelenek. Ez a magyarzat egyben magyarzhatja azt is, hogy gyakran kifejezetten ellenrdekeltsg rzkelhet a hatsvizsglatokkal szemben, amelyek
explicitt tehetnk a trsadalomra nzve dominnsan negatv egyb hatsokat.
Ez a magyarzat intuitve megfelel a tapasztalatoknak is, s az sszessgben
kiszmthatatlan, ltalban vltshoz vezet vlasztsi eredmnyek is indokolhatjk
a politikai dntshozatal ilyen egydimenzis, rvid tv jellemzit. m ez nmagban nem ad magyarzatot arra, hogy mirt mkdhet ez a fajta dntshozatal alapjban politikailag sikeresen,60 s arra sem, hogy az rzkelheten s relisan hosszabb idszakra berendezked Orbn-kormny esetben a tendencia nem gyengbb,
inkbb ersebb, mint korbban.
Mindennek magyarzata a kzbeszd jellegben, s e mgtt a magyar trsadalom
sajtos (m a rgi ms orszgaitl csak nmileg eltr) kultrjban keresend. gy
vlem (s ez nem tbb mint puszta vlekeds), hogy egyfell a pragmatizmus ala Gajduschek (37. lj.).
Tams Andrs idzett munkjban pl. a szakrti anyagok beszerzst a jogalkots sorn flsleges ids pnzpazarlsnak ltja, amelyet kizrlag a divat indokol.
59
Tovbbi, ezzel rszben sszefgg magyarzat lehet a dntshoznak az a hite, hogy eo ipso rendelkezik a kzpolitikai dntshozatalhoz szksges tudssal, ezrt nincs szksge kls informciforrsokra.
Amagyarzat a modern korban egyfell abszurdnak nevezhet, msfell azonban szmos tny utal arra,
hogy jelents rszben helytll lehet.
60
Egyik kormny bukshoz sem a nagyszm, sikertelen kzpolitika trsadalmi rzkelse vezetett, st a
kzpolitikk sikertelensge szinte soha nem volt rdemi, tnyszer vita trgya a kzbeszdben.
57
58
821
IV. K ihvsok
csony szintjvel, msfell a szimblumokra val klnsen magas rzkenysggel jellemezhet ez a kultra, ellenttben taln az angolszsz vagy az szaki (skandinv,
nmet) kultrkkal. Az eltrs, amely bizonnyal inkbb csak mennyisgi, mint minsgi, jelentsge abban ll, hogy a kzpolitikk mgoly nyilvnval alkalmatlansga, az ezzel kapcsolatos nyilatkozatok kzenfekv nellentmondsai sem jelentenek
problmt, ha megfelel hvszavakkal, j stlusban vannak eladva. Akzpolitikai
sikertelensg gy hossz tvon sem vezet politikai sikertelensghez. Ilyen httr eltt
a politikai elitnek, hacsak nem extrm mdon altruista, nincs oka a trsadalmi hatsokkal foglalkozni.
822
HRCHER FERENC
RTKKZSSG ( EK ) S RTKKONFLIKTUS ( OK )
A MAGYAR POLITIKAI KZSSGBEN *
Ez a tanulmny arra krdez r, hogy mi magyarzza az les rtkkonfliktusokat a magyar

nyilvnossgban. Abbl a felttelezsbl indul ki, hogy a parlamentris demokrcik politikai kzssgeinek szksgk van kzsen osztott rtkekre tovbblskhz. Ez a belts a
republiknus hagyomnybl ismert, de a hres Bckenfrde-paradoxonhoz is sok kze van.
Emegfontols alapjn meglehetsen problmsnak tnik, hogy a magyar politikai kzssgnek mintha nem lennnek ilyen kzs rtkei. Atrtneti ttekints bizonyos trtneti tnyekre fkuszl, melyek magyarzhatjk e hinyt. A20. szzad traumatizl esemnyei kzl
kitr Trianonra, a Holokausztra s a kommunista hatalomtvtelre, illetve 1956-ra. Atrtneti traumk eredmnyekppen a kzgondolkodsban les megosztottsg tapasztalhat: a
politikai elfogultsgok s rajongsok megosztjk a trsadalmat s a nemzetet is. Aprtftitkr, Kdr Jnos az Oszd meg s uralkodj! elvt hagyta utkorra, s ez a hagyomny tllte a rendszervltst, s megakadlyozta egy egszsges s autonm civil trsadalom (brgerliche Gesellschaft) ltrehozst. Ktharmados felhatalmazsval a Fidesz 2010 utn egy
j Alaptrvnyt alkotott, azzal az alig titkolt cllal, hogy fellrl kzssgi rtkeket vezessen
be a nyilvnossg frumai szmra. Atanulmny szerint ez eleve kudarcra tlt vllalkozs,
s kizrlag csak akkor valsthat meg, ha a civil trsadalom kpesnek bizonyulna nmaga
jraalkotsra mgpedig a hatalom beavatkozsa nlkl.
1. ELVI ALAPOK: KZSSG S RTK A PARLAMENTRIS

DEMOKRCIBAN
Br az alkotmnyos demokrcik egyik megklnbztet jegye, hogy az alkotmny
garantlja az egyn vdelmt az llam tlhatalmval szemben (az egyni emberi s
alkotmnyos jogok formjban), e politikai berendezkeds tarts fennmaradsa szempontjbl is kulcsjelentsge van az egynen tli dimenzinak, vagyis egy tnyleges, a
sz eredeti rtelmben vett politikai kzssg megteremtsnek s mkdtetsnek.1
* Ksznettel tartozom Pap Andrs Lszlnak, a szveg korbbi vltozathoz nyjtott opponensi vlemnyrt.
1
Apolitikai rtkeknek az egyni cselekvshez kapcsold elmlett nyjtja Balzs Zoltn: Politikai
rtkelmlet (Budapest: LHarmattan 2007).
823
IV. K ihvsok
Amodern eurpai rendszerekben a kzssg vonatkozsban hagyomnyosan inkbb

a trsadalom s az llam szfrjnak elvlasztsra kerlt a hangsly. Az mindig is
vilgos volt, hogy jl mkd civil trsadalom (itt most e fogalmat a politikai kzssg hagyomnyos elnevezseknt hasznlom, lsd mg koinna politik, societas
civilis, civil society!) nlkl nem kpes hatkonyan mkdni az alkotmnyos demokrcia intzmnyrendszere.2 m azt is be kell ltni, hogy a civil trsadalom maga is
csak akkor maradhat letben, ha tagjai rendelkeznek azzal a kzssgrzettel, amely
a politika intzmnyrendszereinek mkdst olajozza. Erre a kzssgi vonatkozsra sem a klasszikus liberalizmus, sem a szocilis rzkenysg, emberjogi aktivizmusra berendezked 20. szzadi liberalizmus nem fordtott kell figyelmet, s erre
pp az egybknt jrszt baloldali ihletettsg kzssgelv filozfia hvja fel figyelmnket.3 Emellett persze a republiknus politikai ernyek irnti kortrs rdeklds s
az alkotmnyos patriotizmus kortrs diskurzusa is fontosnak tartja a kzssget.4
Mr a kzvlemny demokratikus kontrollszerepre vonatkoz klasszikus irodalom is
e konklzi irnyba mutatott.5 Ugyancsak ebbe az irnyba mutat az Ernst-Wolfgang
Bckenfrde nmet alkotmnybr nevhez fzd felismers, amelyet Bckenfrdeparadoxonknt tartunk szmon, s melynek lnyege az a belts, hogy a liberlis
demokrcia nem kpes garantlni azoknak az rtkeknek a trsadalmi jratermeldst, amelyeken mkdse alapul.6 Avolt nmet alkotmnybr szerint e rendszerek zavartalan mkdsnek az a felttele, hogy a polgrok maguk is osszk azokat az
elfeltevseket, amelyek a politikai intzmnyek mkdst megalapozzk, s aktvan
akarjk is ezen intzmnyrendszer fennmaradst. Ha ugyanis nem osztjk azokat az
rtkeket, melyeknek kifejezdse a politikai intzmnyrendszer, akkor ez utbbi nem
is fog tudni zavartalanul mkdni. Akpviseleti demokrcia lnyege ugyanis az, hogy
a politikai llspontok artikulldnak, s a tbbsgi elv mentn az egsz kzssg szmra elfogadhat, mert az egsz rdekeire tekint politikai dntseket hoznak a kpviselk; tovbb a vgrehajt, valamint az igazsgszolgltat hatalmi g mkdst
is ezek az rtkek hatrozzk meg. Ha az llam intzmnyes mkdse mgtt nem
ttelezhetnnk a kzssg rtkeit mint az egyni rdekeken tlmutat szempontot,
valjban az egyn szempontjbl csak addig lehetne elfogadhat a tbbsgi elv, amg
Jean L. Cohen: Civil Society and Political Theory (Cambridge, MA: MIT Press 1994). Akt fogalom,
llam s trsadalom elvlasztsa a skt felvilgosods eredmnyeire tmaszkod Hegel nevhez fzdik: Norbert Waszek: The Scottish Enlightenment and Hegels Account of Civil Society (Dordrecht:
Kluwer Academic Publishers 1988).
3
Hrcher Ferenc (szerk.): Kzssgelv politikai filozfik (Budapest: Szzadvg 2002).
4
Lsd a kortrs republikanizmus kt, Quentin Skinner s Philip N. Pettit nevhez ktd irnyzatt. Az
alkotmnyos patriotizmus (Verfassungspatriotismus) Adolf Sternberger s Jrgen Habermas nmet teoretikusok nevhez kthet. Az irnyzatrl tfogan magyarul lsd Ferenczi Enik: Az alkotmnyos patriotizmus kritiki Erdlyi Mzeum 2012/1. 7483.
5
Habermas vonatkoz klasszikus mve Jrgen Habermas: Atrsadalmi nyilvnossg szerkezetvltozsa. Vizsgldsok a polgri trsadalom egy kategrijval kapcsolatban (Budapest: Gondolat 21993).
6
Aparadoxon a kvetkez formban fogalmazdott meg: Der freiheitliche, skularisierte Staat lebt
von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann Ernst-Wolfgang Bckenfrde: Staat,
Gesellschaft, Freiheit (Frankfurt am Main: Suhrkamp 1976) 60. Akrdsrl lsd Hrcher Ferenc:
Prepolitical Values? Bckenfrde, Habermas and Ratzinger and the use of the Humanities in
Constitutional Interpretation in u.: Ablcsszettudomnyok hasznrl/Of the Usefulness of the
Humanities (Budapest: LHarmattan 2014) 87101.
2
824
s rtkkonfliktus(ok ) a magyar politikai kzssgben
az elfogadott dntsek egybeesnek egyni rdekeivel. Az llami szint politikai szervezds szksgess tesz egy olyan kzsen osztott rtkeket felvillant horizontot,
amellyel az egyn akr sajt rdekeit httrbe szortva is kpes azonosulni. Erre utal
Mill, amikor Kant nyomn, s persze csak a megfelel felttelek teljeslse esetn
a tbbsgi dntshozatallal val azonosulst a liberlis felfogs alapkvnek tekinti.7
De az sszefggs a politikai intzmnyrendszer ltal generlt dntsek s a kzssg
ltens, mert legtbbszr nem tisztn artikullt rtkrendje kztt nem csak a normatv,
kantinus politikaszemllet fell lthat be. Egy realista politikai felfogs sem gondolhatja azt, hogy fknt a mdiapolitizls korban sokig fennllhat a kt (az llami s a civil) rtkrend kztti alapvet klnbsg. Mr a sem demokratikus demaggival, sem kantinus normatv politikai felfogssal nem vdolhat Tocqueville is
beltta ezt az sszefggst, elssorban Az amerikai demokrcia cm knyvben,8
s persze leginkbb az jonnan ltrejtt Amerikai Egyeslt llamok vonatkozsban.9
2. ELVI ALAPOK: AKONSZENZUSOS S A KONFLIKTUSOS

DEMOKRCIA HAMIS ALTERNATVJA
Aparlamentris demokrcit mkdtet politikai kzssgek eltt az irodalom szerint kt lehetsg ll.10 Vagy a politika lnyegt alkot konfliktus kerl mkdsk
kzppontjba, s a ktplus prtrendszerek angolszsz logikjt rvnyestik, vagy
megprbljk a politikai kzdelem alapjt jelent konfliktust domesztiklni, ahogyan
ezt a kontinentlis politika nmely pldja mutatja, elssorban is a svjci s az osztrk
politikai kultra, s ms mdon a hbor utni nmet politikai rendszer. Epolitika-felfogs a konszenzusknyszer mindent fellr kvetelmnyt lltja a politika rsztvevi el.11 Az els nzet abbl indul ki, hogy az emberek s kisebb, kzvetlen kzssgeik nem kpesek sajt rdekeik fl emelkedni, gy a politikai kzssg mkdsbl
kiiktathatatlan a kzdelem, a harc.12 Nincs olyan kzs rdek, amely fell tudja rni
ezt az agonisztikus logikt, s tulajdonkpp csak a kzdelem tudja egymshoz ktni az
ellensges tborokat. Az sszetart elem maga a hatalomrt vvott harc, a kzssgi
tapasztalat forrsa nem tbb, mint a rivalizls. Ezzel szemben a msik oldalon a konszenzusos demokrcia modellje ll, amelynek lnyege a politikai klnbsgek meghaladsa egy egyeztetses folyamat rvn, vagyis az egyni vagy rszrdek rszleges
vagy tkletes alrendelse a kzsnek tudott rtkeknek. Mg a konfliktusos demok Lsd John Stuart Mill: Aszabadsgrl [ford. Pap Mria] (Budapest: Kriterion 1983) I. fejezet.
Alexis de Tocqueville: Az amerikai demokrcia [ford. dm Pter et al.] (Budapest: Eurpa 1993).
9
Hasonl beltsra jut a francia forradalom kirobbanst vizsgl mvben is. Alexis de Tocqueville:
Argi rend s a forradalom [ford. Hahner Pter] (Budapest: Atlantisz 1994).
10
Arend Lijphart: Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries
(New Haven: Yale University Press 1999).
11
Akonfliktus s a konszenzus politikai modell-fogalmai klnsen a Thatcher-korszakban kerltek eltrbe. Lsd Martin J. Smith: From Consensus to Conflict: Thatcher and the Transformation of Politics British
Politics 2015/1. 6478. Akonszenzus helyre idnknt a kompromisszum gyengbb kvetelmnye kerl.
12
Agondolatmenet mgtt sokszor felfedezhet Carl Schmitt bart-ellensg fogalomprja. Carl Schmitt:
Apolitikai fogalma (Budapest: Osiris 2002).
7
825
IV. K ihvsok
rcia a Politika mindenek fltt! elvt vallja, s minden emberi viszonylatban felfedezi az ember sszetkzsekre hajland termszett, a konszenzusos demokrcia
modellje tagadja a politikai relevancijt, s megprblja meghaladni a prtoskods
prtt, teht vgs soron az egsz kzssgnek rt szellemt.13
Eszembellts valjban kt ideltpusra osztja a politika ltalban egyltaln nem
szntiszta paradigmkban megvalsul vilgt, s vagy-vagy logikjval hamis alternatvt knl. Aktfle felfogs nmagban sehol nem valsulhat meg, s valsznleg egyltaln nem bizonyulna dvsnek, ha valamelyik mgiscsak valra vlhatna. Kt olyan
szempontot nevestenek, melyek nlkl az alkotmnyos demokrcia egyltaln nem tudna mkdni. Hiszen a prtok kztti rivalizls a prtokon keresztl artikulld politikai nzetek versenynek felttele. Arivalizlst fellr kzs rtk, ami a konszenzusos
demokrcia mkdse mgtti legfontosabb belts, azonban szintn nlklzhetetlen
felttele a parlamentris demokrcinak. Aparlamentris politika vilgban teht mindkt szempontnak rvnyeslnie kell. m minden megvalsult demokrcia kialaktja e
kt elv sajtos egyttllst. Amindenkori politikai krds ppen az, hogyan biztosthat a kt elv prhuzamos rvnyeslse, vagyis az, hogy a politikai verseny s a kzs
rtkrend egyarnt kifejthesse a maga dvs hatst a politika rsztvevire.
3. TRTNELMI ELZMNY: TRAUMATIZLT POLITIKAI KZSSG

Ahhoz, hogy a dinamikusan vltoz politikai krnyezetben a kzssg egsze nevben
s rdekben eljr dntshozk kpesek legyenek az ingatag finom egyensly megtallsra, arra van szksg, hogy a kzssg kzs politikai tudsa olyan tapasztalatokra pljn, amelyek blcs beltsra vezethetnek.14 Apolitika vilgban persze a
blcsessg nem az antik szophia rtelmben vett rkrvny filozfiai beltst jelent,
hanem a phronszisz rtelmben vett gyakorlati tudst. m egy ilyen, a kzssg
tllst, st virgzst biztost gyakorlati blcsessg sem tud kialakulni a kzssg egszsges kzssgi identitsa, valamifajta termszetes s kzsen osztott jzan
sz (sensus communis) rvnyeslse nlkl. Ez utbbi pedig azt felttelezi, hogy a
kzssgi emlkezet15 a megfelel kvetkeztetsek levonst tegye lehetv vagyis a hossz idn t csiszold hagyomnyok16 nreflektv mkdtetst kveteli meg.
Hogy a hagyomny ntisztulsa s a jzan sz elvei szerinti kikristlyosodsa megtrtnhessen, szerencss trtnelemre, s a trtnelemmel val btor s invencizus
szembenzsre van szksg.
Ki kell mondanunk: megltsunk szerint a magyar politikai kzssg nem rendelkezik ezzel a gyakorlati blcsessggel. Ehinynak elegend magyarzata az, hogy
Alatin factio fogalma a rmai politikban a prttst jelentette, vagyis a rszrdeknek az egsz fl
helyezst.
14
Apolitikai tuds fogalmrl lsd Lnczi Andrs: Apolitikai tudsrl (Mriabeseny Gdll: Attraktor
2012).
15
Akollektv emlkezet fogalmt pl. Maurice Halbwachs vette vizsglat al, Az emlkezet trsadalmi keretei (1925) cm mvben, magyarul rszletek in Ferge Zsuzsa (szerk.): Afrancia szociolgia
(Budapest: KJK 1971) 124131.
16
Ahagyomny fogalmt a politikai filozfia szempontjbl Michael Oakeshott, a szociolgia szempontjbl Edward Shils elemezte.
13
826
traumatizlt kzssgrl van sz, amely a 20. szzad sorn olyan sokkol lmnyeken esett t, melyeknek feldolgozsra a kzssgi tudatnak mg a sorozatos trtnelmi veresgek s kudarcok, az ismtld hibs dntsek kvetkeztben nem volt
elegend ideje s sikerlmnyek hinyban fknt lelki ereje. Ezek a trtnelmi
esemnyek sokszor rszben vagy egszben nhibjbl kvetkeztek be, s ilyenkor az nkritika helyett gyakran fordult az nfelments s a bnbakkpzs mechanizmushoz.17 Amagyar politikai kzssg tbbszr esett ldozatul nagyobb hatalmak
torzsalkodsnak vagy prdaszerz stratgijnak is. Mindezek s ms okok miatt a
tragikus tapasztalatokbl fakad trauma feldolgozsa elmaradt. Ehhez persze nem
pusztn arra volna szksg, hogy kimondassk az ldozat felelssge is sajt sorsnak alakulsrt. Nemcsak az ldozat esik t lelki megrzkdtatson, hanem a bns
is. Ezrt a bnk terhelte nemzeti kzssgi tudatnak is szksge van valamifajta
traumaterpira. Aszembenzs ltal nemcsak a morlis megtisztulsra, hanem az
nbecsls visszaszerzsre is szksge van ennek a politikai kzssgnek.
Az albbiakban sorra vesznk nhnyat a mg mindig feldolgozsra vr trtnelmi kataklizmk kzl.
3.1. TRIANON
Az els vilghbort kvet bkeszerzds haznkra vonatkoz alfejezetvel, a trianoni bkedikttummal a nemzetkzi kzssg ktsgtelenl slyos bntetst rtt a
vilghborbl vesztes flknt kikerl magyar politikai kzssgre. Trtnelmileg
birtokolt terlete tlnyom rszt elcsatoltk, st, a hatrok radiklis trajzolsval lakossga jelents hnyadt is elvesztette. Persze nyilvnval, hogy az elhibzott vilghbors stratgia mellett a korbbi vtizedek elhibzott nemzetisgi politikja is felsejlik a slyos s mltatlan bkeszerzds mgtt. Az is biztos, hogy a
trianoni megegyezs alrst megelzen az orszg viharos gyorsasggal cserld politikai elitjei sorra kudarcot vallottak a diplomciban. Ennek ellenre nemcsak
a Horthy-rendszer politikai ideolgija sulykolta a revizionizmus jegyben azt, hogy
igazsgtalan dnts szletett. m a nemzetkzi szerzdseket a gyztesek rjk, s
ezrt ezeket nyilvn nem lehet valamely elvont igazsgossg-eszmny jegyben rtkelni. Ezrt nyilvnvalan eltvedt a magyar kzgondolkods, amikor Trianont kiltotta ki bajaink egyik legfontosabb oknak.
Mit tbb, a traumt csak elmlytette s klnsen slyoss tette feldolgozsnak
balul elsl ksrlete. Akt vilghbor kzti idszakban az egsz politikai diskurzust elural revizionizmus ugyanis, ahelyett hogy megprblt volna szembenzni az
j helyzettel, folyamatosan a mlt felpanaszolst tartotta napirenden, az igazsgtalannak tartott bkedikttum fellvizsglatt kvetelte a nagyhatalmaktl, s hamis
remnyeket, illzikat bresztett a politikai kzssg tagjaiban. Ezzel fatlis mdon
hozzjrult a msodik vilghborba val bekapcsoldshoz, a hamis remnyekhez s
a szgyenletes bnbakkpzsi mechanizmusokhoz.
Errl Bib Istvn r mly emptival, de knyrtelenl kimondva az igazsgot.
17
827
IV. K ihvsok
3.2. AHOLOKAUSZT
Amsodik vilghborba hasonlan elhibzott politika rvn keveredett az orszg,

mint az elzbe. Slegnagyobb llekszm vesztesge nem is katonai termszet
volt. Asokszzezres katonai vesztesg18 eurpai sszehasonltsban is megdbbent, de ennl jval nehezebben feldolgozhat az a tbb mint flmilli ldozat, akik zsid szrmazs magyar llampolgrokknt vesztettk letket a Holokauszt sorn.19
Klnsen azrt nehz ez utbbi vesztesg felett nyugovra trni, mert a megsemmisttborok minden emberi mltsgukbl kiforgattk az ltaluk kivgzetteket, s
radsul a fennll magyar llamhatalom sajt eszkzeivel is kiszolglta a zsidsg
kiirtsra rll nmet hadigpezetet, vagyis a magyar politikai vezets gy sajt polgrai ellen fordult. Ez a slyos bels, a polgri kzssget bellrl feldl skizma nem
csupn a Szlasi-fle vszkorszak brutlis kivgzsei idejn jelent meg, hanem megnyilvnult mr korbban, a Horthy-rendszer zsidtrvnyeiben is, mely szintn kriminalizlta a zsidsgot.20 Azutn az llam sajt lakossga ellen fordul hatalomgyakorlsa megnyilvnult a klnbz idszakokban (legjellemzbben 1944 nyarn)
deportltak ellen is, hiszen a deportlsok lebonyoltsban a magyar hatsgok aktvan kzremkdtek. Aholokauszt olyan sebet ttt a magyar politikai kzssg egsznek nkpn, amelyet nem sikerlt orvosolni mind a mai napig.
Mint utaltunk r, a zsidsggal szembeni eltletek nem kizrlag a holokauszt
idejn nyilvnultak meg Magyarorszgon. Eltte is, utna is jelen voltak s vannak
a magyar politikai kzssgben, vagyis a lakossg krben is. Ennek a kifejezetten
veszlyes gondolkodsi smnak megszpt neve a npi-urbnus vita, amely a kt
vilghbor kztti idszakban bontakozott ki, rszben llami politikai htszllel,
s azutn a kommunista uralom utn is tovbb tudott lni, ismt csak a kommunista
hatalom politikai elkpzelseinek megfelelen. Br a rendszervlts nemzedke megksrelte meghaladni a nemcsak termketlen, de politikailag kifejezetten nsorsront
vitt, annak utzngi mind a mai napig jelen vannak a kzgondolkodsban.
3.3. SZOVJET KOMMUNISTA HATALOMTVTEL
Anyugati politikai szvetsg a msodik vilghbor idejn hozott stratgiai dnts

kvetkezmnyeknt amely az egyik totlis hatalmat, a kommunista Szovjetunit
vlasztotta szvetsgesnek (annak minden kvetkezmnyvel) a msik totlis hatalom, a nci Nmetorszg elleni hborban tengedte a Kelet- s Kzp-Eurpa feletti uralmat a Szovjetuninak. Ednts negatv hatsa tbbek kztt Magyarorszgon
Kollega Tarsoly Istvn (fszerk.): Magyarorszg vesztesge a msodik vilghborban in u.
(fszerk.): Magyarorszg a Huszadik Szzadban I. kt. (Szekszrd: Babits 19962000), mek.oszk.
hu/02100/02185/html/74.html.
19
Az adatok a jelenlegi s a hborban visszanyert terletek lakosaira sszestve vonatkoznak. Stark
Tams: Amagyar zsidsg a vszkorszakban s a msodik vilghbor utn Regio 1993/3.
20
Karsai Lszl: Amagyarorszgi zsidtrvnyek s -rendeletek, 19201944 in Molnr Judit (szerk.):
Aholokauszt Magyarorszgon eurpai perspektvban (Budapest: Balassi 2005) 140163, www.hdke.
hu/files/csatolmanyok/09_KarsaiLaszlo_AMagyarorszagi_zsidotorvenyek.pdf.
18
828
csattant. Br rvid ideig lt mg a remny, hogy a vlasztk akaratt nem rhatja fell
a nagypolitika logikja, 1948-ra vgleg elvesztette az orszg szuverenitst, s tbb
mint negyven ven t a szovjet blokk szatellitorszgv vlt. Ebben az idszakban
nem pusztn az lehetetlentette el a politikai kzssg akaratnak rvnyeslst,
hogy a prtllami berendezkedsnek megfelelen egy szk hatalmi elit vlt let s
hall urv, s e hatalmval a prtvezets embertelen mdon vissza is lt, hanem mindehhez hozzaddott mg az idegen hatalom megszllsa, amely mg ha a legembersgesebb prtvezets is irnytotta volna az orszgot, akkor is vgkpp lehetetlenn tette
volna azt, hogy az llampolgrok beleszlst kapjanak orszguk gyeinek intzsbe.
3.4. 1956
Aszovjet megszlls az egsz keleti blokkot paralizlta: ebben a rgiban az emberek

kptelenek voltak egysgesen fellpni az elnyom hatalommal szemben, amely ismt
a megflemlts minden bkeidben hasznlatos eszkzt hajland volt alkalmazni
sajt polgrai ellen, amit a szovjet tankok is erteljesen btortottak. m a kelet-eurpaiak azrt nem mindig s nem mindentt adtk meg magukat harc nlkl. 1956,
1968 s 1980 legends ve a kelet-eurpai ellenllsnak: Budapest, Prga s Gdansk
nevhez a hsies ellenlls kpzete joggal trsulhatott, hisz a hrom vszm hrom
forradalmat jell, melyeket btor politikai vezetk kezdemnyeztek a hatalmi tlervel szemben, s melyek mell mindhrom esetben a politikai kzssg tbbsge odallt.
Amagyar 56 azonban azrt klns, mert br a rendszervltsnak legfontosabb
elzmnye s hivatkozsi alapja volt rksge fltt is, a rendszervlts pillanattl mind a mai napig marakodnak a politikai erk s szekrtborok. Ennek megfelelen letagadhatatlan morlis hozadka sem tud rvnyeslni. Vagyis ebben az gyben
is igaznak tnik a megllapts, hogy a rszrdekek fellrjk az egsz politikai kzssg szmljra elknyvelhet nyeresget.
Az is sajtos 56 magyarorszgi percepcijban, hogy nemcsak a fggetlensgi
hagyomnynak megfelelen az elnyom szovjethatalommal szembeni erklcsi felsbbrendsg-rzet befolysolja a forradalom magyar utlett, hanem ehhez hozzjrul mg a Nyugattal szembeni erklcsi kritika is, amirt az cserbenhagyta a
hsket, nyilvnval nagypolitikai megfontolsokbl (rtsd ezalatt a szuezi vlsgra fordtott nyugati figyelmet). gy az eltiport szabadsgharc emlke nemcsak a kommunista elnyomkkal szembeni kzs ellenlls lmnyt jelenti, hanem a Nyugattal
szembeni szemrehnyst is tovbb lteti, ami csak tovbb ersti a kzssgi fbikat,
ahelyett hogy hozzjrulhatna azok terpijhoz.
4. AKDRIZMUS ROSSZ HAGYATKA: OSZD MEG S URALKODJ!

Mind a holokauszttal kapcsolatos gyszmunka s kzssgi nkritika elmaradshoz,
mind az 56-os forradalommal kapcsolatos nemzeti konszenzus kialaktsnak hinyhoz dnt mrtkben jrult hozz az 56 utn uralomra lp Kdr-rendszer emlke829
IV. K ihvsok
zet-diktatrja s sajt polgraival szembeni mindennapos elnyom politikja. Kdr

Jnos eleinte kemnykez dikttorknt lpett fl, aki a felkels szmos rsztvevjt
vgeztette ki, vagy tltette slyos brtnbntetsre. Aksbbiek sorn azonban folyamatosan laztotta a ltvnyos elnyoms szigort, s helybe a kzssg megosztst, az
egyni rdekek rvnyestsnek lehetsgt s ebbl kifolylag a kzssgi rtkek
httrbe szorulst, az egyn morlis korrumplst lltotta. Legfontosabb stratgija az llam polgraival s kiskzssgeivel szemben az Oszd meg s uralkodj! elve
volt, amit nagy hatkonysggal alkalmazott, gy a politikai ellenzkkel, mint a kulturlis s vlemnyforml elittel szemben is. Ennek megfelelen a rendszer hatsa hossz
tvon, teht a felszmolsa utni idszakban sokkal rombolbb, mint a pusztn totalitrius Rkosi-rendszer volt, mert szemben az elnyoms tiszta kpletvel a kdrizmusrl az eltr rszrdekek klnbz emlkeket riznek, s msknt adjk tovbb
a ksbbi generciknak a korbbi rendszer rksg-t. ARkosi-rendszernek aligha lennnek nyilvnos vdelmezi, mg a Kdr-rendszer relativizlsnak szmos
esetben lehetnk tani. Elmondhat, hogy mind a mai napig posztkdrista trsadalmi kzeg jellemzi a magyar politikai kzssg nyilvnossgt s az emberek htkznapi morljra is ez nyomja r blyegt. Mindezt mg rombolbb teszi, hogy a morlis
korrumplsnak voltak korbbi hagyomnyai is, gondoljunk akr a Kiegyezst kvet panamzsra, vagy a kt vilghbor kztti urambtym-vilgra. Majd szztven
ves rksg, hogy az egyni felelssg liberlis elve, s a kzssgi clokat szolgl
konzervatv ldozatvllals eszmnye hinyzik e magyar hagyomnyrendbl.
5. AZ ELMARADT RTKKZSSG - TEREMTS

Arendszervlts rtkteremtsi deficitjben az is kzrejtszott, hogy a rendszervlt
elit nem volt kpes a mltat lezrni, s gy megszabadtani a trsadalmat s a politika
vilgt is a kdrizmus, s a mgtte meghzd, korbban is rvnyesl lakjmentalits rosszfle hagyatktl. Egy korbbi rsomban kifejtettem, hogy mirt tekintem a
rendszervltst rtkhinyos-nak.21 gy gondolom, a nemzeti kerekasztal mellett l
politikai erknek hatalmas rdeme, hogy trgyalsaik eredmnyekpp sikerlt elkerlnik az erszak alkalmazst a rendszervlts folyamata sorn: ennyibl a magyar
talakuls is brsonyos forradalom volt.22 m a konfliktusok tomptsnak az volt az
ra, hogy egyik fl sem kvnta kilezni az rtkklnbsgek krdst. Mindenki osztotta azt a nzetet, hogy a rendszervlts alkujnak a praktikus krdsekre kell koncentrlnia, nem kell megfogalmaznia a kvetkez rendszer rtkrendjnek alapjait,
hiszen nyilvnvalnak tnt, hogy rtkalapon nem lehetett volna konszenzust teremteni a rendszervlts eri kztt. Ezrt az az alapt gesztus, egyfajta trsadalmi szerzds megktse, amit pedig a trtnelmi kegyelmi pillanat elvileg felknlt, elmaradt.23
Az egybknt hatkonynak bizonyult gyakorlatias, mert az rtkkrdseket kerl,
Hrcher Ferenc: Az rtkhinyos rendszervlts. Jogelmleti s politikai filozfiai megfontolsok
22
Akifejezst (sametov revoluce, nen revolcia) a csehszlovkiai rendszervltsra szoktk hasznlni.
23
Ilyen szempontbl a hazai rendszervlts eltr mind a Moncloa-paktummal megpecstelt spanyol, mind
a trtnelmi igazsgttelre trekv dl-afrikai rendszervltstl.
21
830
ideolgiamentes megkzelts idvel visszattt. Mr az 1990-es szi taxisblokd

vilgoss tette, hogy rtkstandardok nlkl vannak s lehetnek olyan politikai erk,
amelyek nem riadnak vissza a trsadalom mkdsnek teljes megbntstl sem
annak rdekben, hogy rszrdekket (factio) rvnyesthessk. Apolitikai szereplk
pedig olykor mg a minimlis nmegtartztatsra sem kpesek, hisz vszhelyzetben
nem lehet a fejkre olvasni azokat a nyilatkozatokat, melyeket a kiindul helyzetben24
tettek volna, elktelezve magukat a rendszervlts rtkrendje mellett. Ahatalom
mindenkori birtokosai nem pusztn a jogkvet magatartst nem rzik mindig kteleznek magukra nzve, hanem hinyoznak bellk azok a morlis gtak, amelyek
nbecslsk felttell szabnk a politikai nkorltozs kpessgt. gy a mindenkori elvrsi horizontot az pp uralkod elit hatrozza meg hiszen a kzssg nem
kpes velk szemben sajt kzs rtkrendjt mozgstani.
6. ATRZSI MENTALITS OKOZTA MEGOSZTOTTSG A MAGYAR

TRSADALOMBAN 25
Tams Gspr Mikls volt az, aki a magyar politikai kzssg les megosztottsgt
valamifajta trzsi ellenttknt, st trzsi hborknt rtelmezte.26 Apolitika trzsi
hborknt val rtelmezsnek lnyege, hogy a kt rszre szakadt politikai kzssg vitja nem mai kelet, s nem is racionlis termszet, hanem rges-rgi, trzsek kztti, lnyegben orvosolhatatlan szembenlls ez. Akt trzs nem ideolgiai (teht rtk)alapon klnbztethet meg, hanem szletsi jogon. Emegfogalmazs
mutatja, hogy a gondolat httert termszetesen a zsidkrds, ms nven npi-urbnus vita adja, ami viszont vilgoss teszi a szembenlls rasszista felhangjait is.
Atrzsi szembenlls vgigksrte a 20. szzadot, az e keretben gondolkodk szerint a trsadalmat olyan skizma szaktotta kett, amelyet orvosolni nem is lehet, mivel
az nem politikai programok fggvnye, hanem vgs soron identitskrds. Atrzsi hborsg vlelmvel annl nehezebb szembe fordulni, mivel radsul a politikai
elitek rdekeltek a skizma fennmaradsban, mi tbb, a magyar politika dinamikjt egyes elemzk szerint pp e trzsi szembenlls mindenkori llsa hatrozza meg.
Afentiekbl kvetkezen a magyar politikai kzssget vszes szakadk(ok) szabdalja(k). Nemcsak az elit, de az ket tmogat holdudvar s a szavazi kr is erteljesen megosztott, annyira, hogy a vdak szerint mr a civil, szakmai feladatok is prtpolitikai (trzsi?) alapon valsulnak meg, s az emberek csaldi s barti kapcsolataira
is rnyomja blyegt politikai elktelezdsk.
Az rtkkonfliktusok e perspektvbl nzve valjban a trzsi szembenlls kifejezdsi formi, fixldtak, s mr egymst generljk, a kzs rtkhorizont kialakulsnak pillanatnyilag nem sok eslye knlkozik. Apolitikai rtkek is alrendeldnek a
trzsi hovatartozsnak, a politikai vezrek, trzsfnkk stratgiai vagy taktikai cl John Rawls gy mondta volna: a tudatlansg ftyla (veil of ignorance) alatt.
Ksznettel tartozom Jakab Andrsnak, aki ennek a pontnak a tmjt az elads vitja sorn felvetette.
26
Tams Gspr Mikls: Trzsi fogalmak I-II. (Budapest: Atlantisz 1999). Aszvegek egy rsze megjelent mr a szerz korbbi, Idola tribus cm knyvben is. u.: Idola tribus [Magyar Fzetek knyvei,
Dialogues Europens] (Paris: Malakoff 1989).
24
25
831
IV. K ihvsok
lal nyugodtan hasznlhatnak olyan ideolgiai patentokat, elemeket, amelyeket a msik

tbortl oroztak el. Az (elvont) rtkek vilga, a politikai ideolgia gy marxi fogalommal puszta felptmny, avagy G. Fodor Gbor szavval politikai termk, amelyet
hatalomtechnikai indokok magyarznak, a hveket ms nem befolysolja sajt vezetik megtlsben, mint az, hogy sikeresek-e vagy sem a trzsi hbor vezetsben.27
Ebben a helyzetben teljesen felesleges azt krdezni, hogy melyik politikai oldal
mirt felels a kialakult krzishelyzetben. Nyilvnval, hogy a felek egymsra fognak
mutogatni. Ajobboldal a posztkommunista hadllsokat pellengrezi ki, azzal rvelve, hogy a liberlis erk valamikor a Demokratikus Charta idejn, 1993-ban elvtelen megegyezst ktttek a volt kommunista erkkel, ennek eredmnyeknt tudtak
hromszor is hatalomra jutni, megrizve a rendszervlts eltti hadllsaik j rszt.
Abaloldal 2002 s 2010 kztt vitt nemzetveszt, vagyis az egsz politikai kzssget sjt politikjval magyarzzk azt, hogy 2010-ben a vlasztk slyos veresget mrtek a balliberlis prtokra, melybl mind a mai napig nem tudtak felllni azok.
Amsik oldalon a baloldali gondolkodsak szlama a nyugati sajt s az eurpai
politika meghatroz rszvel egytt azt krdezi, hogy vajon a 2/3-os felhatalmazs
csakugyan legitimm tette-e a jobboldal nknyes alkotmnyozst, s a legfontosabb
jogszablyok tudatos tszabst, s hogy vajon az egszplys letmads sszefrhet-e az alkotmnyos demokrcik mkdsi elveivel.28 Ademokratikus intzmnyrendszer s a politikai szereplk letmadsnak klnsen brutlis formira ltunk
pldkat a harmadik Orbn-kormny mkdsben. Ez a hatalomtechnika leginkbb a
kopaszgate nven emlegetett gyben29 vlhat lthatv: a kormnyprt kicsinyes
politikai megfontolsokbl elkvetett, de mr korbban is elfordult politikai otrombasga ekkor trhette t sokak ingerkszbt.
7. AHAZAI POLGROSODS/MODERNIZCI VNEK MEGTRSE

Aszembenll felek konfliktust trzsi hborknt ler rtelmezs fontos igazsgot
mondott ki a magyar politikai let rsztvevivel kapcsolatban: hogy valjban nem a
kimondott rtkrendjk, hanem a fenti zsigeri konfliktus hatrozza meg politikai tj Atrzsi hbor fell is rtelmezhet G. Fodor Gbor nagy vihart kavart interjja, amelyben a jobboldali ideolgus a kvetkezket mondta: Ajobboldali rtelmisgiek kzl sokan vannak abban a tvedsben,
hogy a polgri Magyarorszg hvszt politikai realitsnak gondoljk, pedig az termszete szerint politikai termk volt. k mg ma is azt gondoljk, hogy az 1998 s 2002 kzti Magyarorszg valban polgri Magyarorszg volt. Ez risi tveds. Nagy Gergely Mikls: Arendszer igazsgait vdem [Interj
G. Fodor Gborral] Magyar Narancs 2015/8. 2015. februr 19. Lsd magyarnarancs.hu/belpol/a-rendszer-igazsagait-vedem-93802. gy tnik, a miniszterelnki tancsad valjban beismerte azt, hogy az
rtkttelezsek csak politikai haszonszerzs cljra szolgl termkek.
28
Klnsen ers rvet szolgltatott e hazai baloldali s a nyugat-eurpai nzpont hvei szmra Orbn
Viktor 2014-es tusndfrdi beszde, amelyben a miniszterelnk les szavakkal kritizlta a liberlis llammodellt, s igencsak pozitvan nyilatkozott az illiberlis llamok politikai gyakorlatrl. Orbn
Viktor: Amunkaalap llam korszaka kvetkezik (2014), www.kormany.hu/hu/a-miniszterelnok/
beszedek-publikaciok-interjuk/a-munkaalapu-allam-korszaka-kovetkezik.
29
2016. februr 23-n mint utbb kiderlt tbb Fradi biztonsgi ember is benne volt abban a csoportban, amely a Nemzeti Vlasztsi Iroda elterben, visszalve a tr szkvel, megakadlyozta, hogy Nyak
Istvn szocialista kpvisel ljen llampolgri jogaival, s benyjtson egy npszavazsi kezdemnyezst.
27
832
kozdsukat. m a trzsi konfliktus mgtt mgis meghzdik egy szubsztancilis

rtkklnbsg is, amely a hazai polgrosods (ez a jobboldal kedvelt kifejezse) vagy
a modernizci (ez a baloldali kifejezs) plyjnak trtnelmi megtrsre vonatkozik, s annak jvbeni kvnatos irnyra vonatkozan eltr rtkeket vall. Abaloldal
modernizcis diskurzusa a magyar trtnelmet zskutcnak ltja, amelybl ki kell
trni, s a mlt eltrlsre, de legalbbis radiklis talaktsra, trsadalmi mrnkskdsre van szksg az aktulis, kvnatos importmodell megvalstsa rdekben.
Ajobboldal szerint viszont a jelen, vagyis mindaz, ami j s jvbe mutat, ijeszt
s kerlend, mindaz pedig, ami rgen volt, eleve rtkes. Ezek a jellemzsek persze
csak karikatri egy hiteles baloldali, illetve jobboldali politiknak, s mint ilyenek, arra
szolglnak, hogy felhvjk a figyelmet az egymssal szemben ll tborokban valamifajta egszsges nkritika szksgessgre.
Ha rdemi prbeszd alakulhatna ki e trtnelmileg kialakult ktfle szemllet-, de
legalbbis gyakorlati viselkedsmd kztt, s zsigeri reflexek helyett tbbet bzna a
kt tbor az artikullt rvek erejre, az valsznleg a trzsi hbor meghaladsnak
is j szolglatot tenne.
8. EURPAI EGYESLS: IDENTITS NLKLI KZSSGEK

TALLKOZSA
Mint a fentiekbl kiderlt, az Eurphoz fzd viszony krdse is lesen megosztja a magyarorszgi politikt. Akelet-eurpai orszgoknak majd msfl vtizedig kellett vrakozniuk az Eurpai Uni elszobjban, mire bebocstst nyertek. Radsul
azok a tlz remnyek, amelyeket az egyeslshez fztek, nyilvnvalan nem valsulhattak meg az els nhny vben, pp ellenkezleg: az egyesls sok tekintetben
terheket rtt az j tagorszgok gazdasgra s tttelesen a lakossgra is. Ennek
megfelelen a rgi orszgaiban igen hamar elszlltak az eurpai egyeslssel kapcsolatos pozitv rzelmek, s egyre hangosabb vltak a kibrndultsg szlamai.
Magyarorszg e tekintetben az lvonalhoz tartozik: a magyar politikban knny volt
EU-ellenes rzelmeket sztani a MoszkvaBrsszel prhuzammal. Persze nyilvnval,
hogy a geopolitikai prhuzam sntt, de ettl mg politikai hatsa nem albecslend.
Az is hozztartozik a hiteles kphez, hogy a nyugati orszgok nem kezeltk kell rzkenysggel az j tagorszgoknak a kommunista mlttal kapcsolatos traumjt, s ezrt
knnyen visszhangra tallt a ketts mrcvel kapcsolatos, kisebbrendsgi rzsbl
tpllkoz politikai retorika.
Anyugati orszgoknak maguknak sem volt ers vzijuk arrl, hogy az j Eurpa
milyen rtkrendre pljn, merre fejldhetne tovbb. Az emberi jogi diskurzus
ugyanis, amelyet a 68-as mozgalmakban neveldtt eurpai politikai erk erltettek,
nem volt kpes az eurpai kzssg egszt integrlni, s nem vezet policy-megoldsokhoz. Amultikulturalizmus programja kzben ltvnyosan megbukott. Az Eurpa
szmra kzs jvkpet vzol vzi nlkl egyre jobban tvolodnak egymstl az
egyszer szavazk s az eurpai politikai elit. Ha pedig az eurpai politikbl hinyzik az rtkelem, ez kisugrzik a ltrejtt intzmnyrendszer mkdsre, ami viszont
833
IV. K ihvsok
maga is hozzjrul ahhoz a percepcihoz, amit a szakirodalom egyrtelmen demokratikus deficitknt emleget. gy Eurpt kt vglet fenyegeti bellrl: a populista
Eurpa-ellenessg retorikja, s a brsszeli kzponti, hivatali arrogancia.
Akls fenyegetsek kzl kiemelkedik a npvndorls fenyegetse. Amenekltvlsggal vilgoss vlt, hogy Eurpa kelet-nyugati megosztottsga tovbbra is fennll: a kontinens rgii kztti fejlettsgi klnbsgek eltntetsre irnyul strukturlis alapok nem tudtk a b egy vtizedes folyamat alatt kiegyenlteni a gazdasgi
klnbsgeket, a politikai s vlemnyforml elit pedig jratermelte a kt fl kztti ideolgiai-elvi klnbsgeket. Az eurpai rtkkzssg ezrt tovbbra is csak
jhiszem remny vagy olcs politikai propagandafogs, s ehelyett a ktsebessges
Eurpa vzija kezd ismt hatrozottabb krvonallal kirajzoldni.
9. AFIDESZ KSRLETE AZ RTKKZSSG MEGTEREMTSRE

AFidesz ktharmados gyzelmben a baloldal kirv hibin tl annak volt dnt szerepe, hogy Orbn Viktor a kzssg rzett tudta adni a Fideszt tmogat tbornak.
A2002-es veresgbl okulva ltrehozott polgri krk szvetsge sikeresen tudta
sszehangolni az aktivistk kisebb kreinek erejt, s a rgta hinyolt kzssg lmnyt adta a jobboldali htorszgnak.30 Ahrom igenes szocilis npszavazs pedig
ezt az rzst kiterjesztette a kormnyprtokkal szembenll minden aktv vlasztpolgrra, a trzsi hbor mrlegt egyrtelmen a Fidesz fel billentve. gy semmi meglep nem volt abban, hogy 2010-ben narancssrgba ltztt az orszg, s a
Fidesz 2/3-os tbbsgre tett szert, amit nemcsak a ciklus vgig tudott megrizni,
hanem igaz, a parlamenti mandtumokat s a vlasztkerleteket rdekei szerint
manipullva 2014-ben meg tudta ismtelni 2/3-os gyzelmt.
Ebben a helyzetben a hagyomnyos politikai logika azt diktlta volna, hogy a gyztes politikai er flnyes gyzelmt arra hasznlja fel, hogy az ellenttes politikai oldal
szavazi kzl is nagyobb tmbket prbl leszaktani, gesztusokat gyakorolva a baloldali vlasztk fel. Ez azt grte, hogy sikerl meghaladni a szekrtbor-logikt,
vagyis a trzsi hborskodst. Nem gy trtnt.
9.1. NER
Pedig sokak szerint a 2010-ben meghirdetett Nemzeti Egyttmkds Rendszere

(NER) pp erre a clra jtt ltre. m a Fidesz stratgi alaposan elszmoltk magukat, amikor arra szmtottak, hogy a politikai megosztottsgokon tvel kzssgi
lmnyt r lehet erltetni a politikai kzssgre. Kritikusai szerint a NER a politikai
rtkekkel val politikai manipulls tipikus pldja volt. Mindenesetre a NER egy
olyan sikerletlen politikai propagandaeszkz maradt, mely mg a Fidesz sajt hveinek egy rszt is tasztotta, hiszen mind bevezetsnek erltetse, ktelez elrsa,
mind pedig az azt megalapoz nyilatkozat nyelvezete (pldul amikor a demokratikus
Apolgri krk gondolata htterben ott rejlik a szabadsg kis kreire vonatkoz bibi elkpzels.
30
834
npakarat alapjn ltrejtt j politikai s gazdasgi rendszert emleget) a Rkosi-fle

alkotmnyozs nknyessgre s kincstri optimizmusra emlkeztetett. Amikor a
Schmitt Pl orszggylsi elnk ltal jegyzett dokumentum a rendszervltst paktumnak nevezte, a 2010-es vlasztst flkeforradalomnak, akkor pedig a Fidesz vlasztsi kampnyretorikjt emelte az llami protokoll rangjra, s ezzel pp az aktulpolitiktl fggetlen kzssgi lmny spontaneitstl fosztotta meg a potencilis
tmogatkat, leleplezve a professzionlisnak gondolt politikai propaganda kibrndt gyetlensgeit, s a tnyleges kzssgteremtstl tvol es szndkait.
9.2. AZ ALAPTRVNY
Azt el kell ismerni, hogy a Fidesz, s fknt tekintlyelv vezetje, Orbn Viktor helyesen rzkelte, hogy a magyar politikbl milyen fokon hinyzik a kzssgi lmny.
Arendszervlts idejn elmaradt katarzist (Tetszettek volna forradalmat csinlni!
[Antall Jzsef]) ezrt tovbbra is politikai eszkzkkel, politikai clbl szerettk volna
kicsiholni a vlasztk kzssgbl. Ezrt lltak neki a 2010-es 2/3-os tbbsg birtokban az alkotmnyozsnak: hogy megalkossk azt az alaptrvnyt, amelynek ideolgijra elkpzelsk szerint btran tmaszkodhat a politikai kzssg egsze, s
egy-egy tagja kln-kln is. Vagyis, az elz Alkotmny npszertlensgbl kiindulva, nem pusztn az egyni jogvdelem ma divatos funkcijt tulajdontottk az j
Alaptrvnynek: az alkotmnyoz hatalomnak az volt a clja, hogy a kzssg egsze szmra fontos rtkeket is katalogizlja. Ekzssgi indttats magyarzza a
Nemzeti Hitvalls cmen megalkotott preambulumot: itt kifejezetten egy rtkkatalgus lehetett a cl, egy olyan lista, amelyet politikai llsponttl fggetlenl vllalhatnak szntak minden magyar polgr szmra.31
Agondot az jelenti, hogy a legnemesebb gesztus rtelmt is megkrdjelezheti,
ha elfogadsnak mdja nem megfelel. Az Alaptrvny legfontosabb hinyossga,
hogy elfogadsnak krlmnyei kzl hinyzik a kzs akaratnyilvnts: a politikai
kzssg egsze szmra kizrlag az egyik politikai tbor nem tud rvnyes rtktrat alkotni. Az alkotmnyozs a minl teljesebb kr rszvtel rvn vlhat legitimm, de a 2/3-os tbbsg birtokban alkotmnyoz kormnyprtok nem trdtek ezzel
a felttellel, s ezrt a ltrejtt dokumentum ma nem tekinthet mindenki ltal elfogadott alkotmnynak, hanem pp ellenkezleg, sokan a trvnyes felhatalmazssal visszal alkotmnyozs szimblumaknt tekintenek r. Ez a felfogs persze vltozhat
az idk sorn, elre nehz megjsolni egy alkotmnyos szveg sorst, de valsznleg
alapvet vltozsra lenne szksg a politikai erk kztti eregyenslyban, valamint
a politikai kzssget megoszt konfliktus, a trzsi hbor kezelsben ahhoz, hogy
rdemi elmozdulst lehessen remlni a krdsben.
Atmrl szl rsom Hrcher Ferenc: ANemzeti hitvallsrl in Jakab Andrs Krsnyi Andrs
(szerk.): Alkotmnyozs Magyarorszgon s mshol. Politikatudomnyi s alkotmnyjogi megkzeltsek (Budapest: MTATK PTI j Mandtum 2012) 287309.
31
835
IV. K ihvsok
10. VAN - E ESLY A TRZSI ELLENTTEK SZABDALTA KZSSG

RTKKZSSGG ALAKTSRA?
rsunk vgn fel kell tennnk a krdst: milyen esly nylik arra, hogy a magyar
politikai kzssgben a bels megosztottsgon tvel rtkkzssg teremtdjk?
Nyilvnval ugyanis, hogy amg az a vgletes megosztottsg fogja uralni, nemcsak a
magyar politikai let frumait, hanem a trsadalmi viszonyokat is ez fogja jellemezni, addig a politikai kzssg nem lesz kpes az egszsges alkotmnyos demokrcikra jellemz mkdsre. Atraumkat visel trsadalomban a legtbb egyn s kiskzssg olyan sebeket hordoz, amelyek megakadlyozzk tisztnltst, s annak a
nemzeti vagy demokratikus minimumnak az elfogadst, amelyet mr rtkkzssgnek tekinthetnnk. Jelenlegi llapotban a magyar politikai kzssg olyan vgletesen
megosztott, hogy nemhogy rtkkzssgnek, tnyleges politikai kzssgnek is aligha nevezhet.
Pillanatnyilag a kormnyprt s legfontosabb vezetje, Orbn Viktor politikja
inkbb a konfliktusgenerls logikjra pl, s egyltaln nem valamifajta dialguskpessg megteremtsre irnyul. gy az Eurpai Unin belli stratgijban ezt rhetjk tetten, mint a meneklthullmmal val les szembefordulsban: nem orvosolni
kvnja a konfliktusokat, hanem jakat gerjeszt, hogy meghatrozza a politika napirendjt, s gy maga fel hajltsa a befolysolhat vlaszti tmegeket.
Pedig anlkl, hogy a kormnyzat s prtja rdemi gesztusokat gyakorolna az
ellenzk vagy legalbb annak politikai htorszga s a politiktl eltvolodott fiatalabb genercik fel, esly sincs a teljes kzssg ltal vallhat politikai rtkvilg
kialaktsra. Ha a hatalom lemond arrl, hogy nagyvonalan s elegnsan beemelje az alkotmnyba azokat a garancikat, amelyek biztosthatnk, hogy az ellenoldal is
sajtjnak tekinthesse az Alaptrvnyt, akkor az ellentbor, st a politika irnt rdekld, de magukat el nem ktelez szavazk szmra is csak az a remny marad, hogy
a most regnl politikai hatalom buksa utn remljenek valamifajta belpolitikai konszolidcit, amely az elmaradt rtkalapozs ptlsnak felttelt megteremtheti.
Ehhez persze arra van szksg, hogy a jelenlegi ellenzk ne a politikai bossz
eslyt lssa majd a politikai fordulatban, hanem annak lehetsgt, hogy a politikai kzssg eddigi vgletes megosztottsgt valamifajta rtkminimum elfogadsa
rvn orvosolhatja. Apolitikai realistk ezt azzal egszthetik ki, hogy egy j rtkkatalgusnak minl rvidebbnek kell maradnia, hiszen a megegyezs eslye csak tovbb
cskken, ha az rtkkatalgus bvl. Apolitikai rtkek tllst nem a szerzds
paprja garantlja, csak a hossz tvon rvnyesl, cselekvsben testet lt konvencik, a politikai kultra sokszor ki sem mondott normi tudjk fennllsukat s folytonossgukat biztostani. Vagyis gy is, gy is igencsak hossz s rgs t ll a magyar
politikai kzssg eltt, ha a kzssg szmra oly rtalmas trzsi hbort szeretn
lezrni, s elindulna a polgrosods/modernizci legalbb bizonyos fokig egyeztetett
irnyba. Etekintetben a npvndorls slyos kockzata egyelre tovbbi nehezt
tnyez, br elvileg lehet kiindulpontja, kls knyszert ereje is a bels kiegyezsnek.
836
BODA ZSOLT
BIZALOM, LEGITIMITS S JOGKVETS *
Mi a jelentsge a bizalomnak s a legitimitsnak a jogrendszer mkdse szempontjbl?

Csak csekly, ha a jogot mint az llami szankcik ltal kiknyszertett kontrollmechanizmust
tekintjk. Valami jelentsge ekkor is van, hiszen az llami knyszert legitim erszakknt
szoks rtelmezni, s ha a hatalom elveszti legitimitst, akkor cskken az effektivitsa,
st, mint hatalom is megsznhet ltezni. Mindazonltal a legitimits ebben a megkzeltsben peremfelttelknt jelenik meg, s a jog mkdst nem ez, hanem az llami knyszer s
az erre tekintettel cselekv llampolgrok biztostjk, akik sajt hasznukat gy igyekeznek
nvelni, hogy kerlik a szankcik kellemetlen kvetkezmnyeit, s vgs soron tbb-kevsb betartjk a jogszablyokat.
Szmos elmleti s empirikus rv szl azonban a jog ilyen leszktett rtelmezse ellen. Ajog
nem gy nem csak gy mkdik, st, kizrlag a szankcik alapjn taln nem is mkdhet.
Ajogszociolgiai megkzelts mentn azt kell mondanunk, hogy a jog trsadalmi feladatt
akkor tudja betlteni, ha a kzssg tagjai a jogszablyokat rvnyesnek tekintik, s akkor is
betartjk, amikor a szankcik kzvetlen fenyegetse nem ll fenn. Amaterilis rvnyessghez azonban nemcsak az kell, hogy a jog ne lljon les konfliktusban a trsadalmi gyakorlattal s a valamilyen rtelemben vett kzmegegyezssel, hanem az is, hogy mind tartalmilag,
mind procedurlisan (a megalkotsa s az alkalmazsa sorn) megfeleljen az llampolgrok normatv elvrsainak. St s itt a krkrssg-problmval kell szembenznnk, a
jognak mkdnie is kell ahhoz, hogy bizalmat bresszen az llampolgrokban, s rhagyatkozzanak a konfliktusok megelzsben, vagy kezelsben ahelyett, hogy egyb, adott esetben illeglis megoldsokhoz folyamodnnak.
Jelen tanulmny rviden sszefoglalja azokat az rveket s empirikus eredmnyeket, amelyek a joggal kapcsolatos bizalom s legitimitsi elvrsok szereprl szlnak a jogkvet
magatarts szempontjbl. Majd ttekinti azokat a kutatsokat, amelyek a hazai helyzettel
foglalkoznak. Itt elssorban kt krdskrrl lesz sz. Egyrszt, hogy melyek a joggal kapcsolatos bizalom forrsai Magyarorszgon. Msrszt, hogy mekkora is a jelentsge a bizalmi s
legitimitsi megfontolsoknak a jogkvet magatartsra val sztnzsben ahhoz a szerephez kpest, amit a szankciktl val flelem jtszik. Anemzetkzi szakirodalom ugyanis haj* Atanulmny az Intzmnyi bizalom s a kzpolitikk eredmnyessge c., az OTKAltal tmogatott
kutats (K 101701) keretben kszlt.
837
IV. K ihvsok
lamos nagyobb jelentsget tulajdontani az elbbieknek, azonban krds, hogy ez az sszefggs a hazai jogi s politikai kultra sajtossgai kzepette is fennll-e.
1. AJOGKVET MAGATARTS RACIONLIS CSELEKVSI MODELLJE

Termszetesen sokfle oka lehet annak, ha valaki betart egy jogszablyt: megteheti
rutinbl, megszoksbl; vagy mert az ppen megfelel az rdekeinek; mert nem akarja, hogy msok megszljk, stb.1 Modellszeren gyakran csupn kt tpusra szktik le
a cselekvs motivciit: az instrumentlis, nrdekkvet, illetve a valjban klnbz indtkokat magban foglal trsadalmi motivcikra (social motivations).2
Az els a racionlis vlasztsok elmletnek, illetve a cselekvrl adott kzgazdasgi
modellnek felel meg, s mint ilyen, hatrozott kontrokkal rendelkezik, valamint vilgos elrejelzsek vezethetk le belle. Atrsadalmi motivcik egyrszt tbb mindent
magukba foglalnak (Tyler szerint pldul idetartozik az rzelmek, attitdk szerepe;
az rtkek s morlis elvek mentn val elktelezds; a normatv alapon kialakul legitimits s bizalom; valamint az identits, vagyis a trsadalmi csoportokkal s
szerepekkel val azonosuls funkcija), amelyek ersthetik, de ppen gyengthetik
is egymst. Msrszt a trsadalmi motivcik csak sztochasztikusan rvnyeslnek.
Vagyis gy tnhet, hogy sem egyrtelm ajnlsok, sem vilgos elrejelzsek megttelre nem alkalmasak.
Az els modell a kzgazdasgtan s a racionlis vlasztsok emberkpe nyomn3
abbl indul ki, hogy a cselekvk a sajt hasznossguk nvelsre/maximalizlsra
trekednek, s az elttk ll cselekvsi alternatvkat ebbl a szempontbl rtkelik. Azt az alternatvt vlasztjk, amely a kltsgeket is figyelembe vve a legnagyobb hasznossggal, vagy a legkisebb krral jr szmukra. Ajogkvets vonatkozsban ez azt jelenti, hogy a jogszablyokat akkor tartjk be, ha azok szmukra
kedvez kvetkezmnnyel jrnak, illetve ha a jogkvets hasznai nagyobbak a jogszablyokban foglaltak be nem tartsbl ered hasznoknl. Ezt a megkzeltst vallja a jog kzgazdasgi elemzse (law and economics), amelynek fontos tzise, hogy
a jogszablyokat az aktorokra hat sztnzkre tekintettel kell kialaktani, ha nvelni
akarjuk a jog s azon keresztl a kzpolitikk eredmnyessgt. Clszer lehet pldul nem az elrs s ellenrzs (command and control) mechanizmusra s a kzvetlen knyszerre hagyatkozni, hanem olyan intzmnyi feltteleket ltrehozni, amelyek
a piaci mkdst modellezve rdekelt teszik az aktorokat a jog ltal rgztett kzpolitikai cl megvalstsban. Akrnyezet-gazdasgtan pldul szellemes megoldsokat dolgozott ki ezt illeten: a forgalmazhat szennyezsi jogok rendszere nem
V. Saj Andrs: Az llam mkdsi zavarainak trsadalmi jratermelse [Social Reproduction of the
Operating Problems of the State] Kzgazdasgi Szemle (Economic Review) 2008/7-8. 690711.
2
Tom R. Tyler: Why People Cooperate: The Role of Social Motivations (Princeton: Princeton University
Press 2010).
3
Boda Zsolt: Homo politicus, avagy egy politikai cselekvs- s motivcielmlet vzlata Politika
tudomnyi Szemle 2012/4. 5377.
1
838
B izalom, legitimits s jogkvets
csupn ssztrsadalmi szinten lehet hatkonyabb (jr kevesebb kltsggel) a krnyezetvdelmi cl elrsben, de az egyes aktorok szintjn akr nett hasznot is eredmnyezhet.4
Tegyk azonban hozz, hogy az effle kvzi-piaci megoldsok is csak akkor mkdnek, ha az ellenrzs felttelei adottak: mivel nem valdi piacrl van sz, az aktorokat r kell venni arra, hogy elfogadjk a jtkszablyokat ha ez teljesl, akkor jl is
jrhatnak, relatv, de adott esetben abszolt rtelemben is. Hasonl problmk merlnek fel azokban az esetekben is, amelyek sorn egy kollektv clt nem az elrsra
s ellenrzsre alapul hierarchikus koordinci, hanem a piaci mechanizmus jtkba
hozsa rvn prblunk elrni. Ilyen pldul a kzszolgltatsok piacostsnak esete, amely sorn a norml piaci szablyozst messze meghalad mrtk s bonyolultsg szablyozssal prbljk biztostani azt, hogy a kzszolgltatsok ltal megvalstand kollektv clok elrse ne fljon kudarcba a piaci szereplk nrdekkvet
magatartsa miatt. De tovbb menve tulajdonkppen hasonl problmk merlnek fel
a piac mint olyan mkdse kapcsn is: a legegyszerbb cserekapcsolatoktl eltekintve a piac bonyolult intzmnyi konstrukci, ahol jogszablyok s hatsgok sokasga igyekszik biztostani azt, hogy a piac hatkonysgnak kollektv java ne kerljn
veszlybe az nrdekkvet aktorok trekvsei miatt, akik a fogyasztk, a versenytrsak vagy az llam megkrostsa rvn, a szablyozs megkerlsvel extra haszonra tehetnek szert.
Mivel a jogszablyok kollektv clokat szolglnak, de legalbbis olyan normkat rgztenek, amelyek kollektv hasznossga mellett nem biztostott, hogy az egyni cselekvknek felttlenl rdekkben ll betartani azokat, ezrt a jogkvets instrumentlis
modelljbl vgs soron az kvetkezik, hogy az ellenrzsnek s a szankcionlsnak
hatkonynak kell lennie. Idelisan megfogalmazva ez azt jelenti, hogy a lebuks valsznsgnek s a szankcik nagysgnak szorzatbl add kockzat vrhat rtke
nagyobb kell, hogy legyen a jogsrt tevkenysg hasznossgnl. Ha ez nem teljesl, akkor a cselekvk nem fogjk betartani a jogszablyokban foglaltakat,5 szlssges esetben a bnzi karrier mellett is dnthetnek.6
Aknyszertsen s szankcikon alapul hierarchikus koordinci modellje elmletileg egyszernek, gyakorlatban hatkonynak tnik feltve, hogy adottak a knyszert hatalom s a szankcik eszkzei. Ahierarchikus koordinci annl jobban
tud mkdni, minl jobban tudjk ellenrizni a felsbb szintek az alskat (informcis hatalom) s minl hatkonyabb eszkzeik vannak a szankcionlsra. Ezek a problmk (ellenrzs s szankci) annl jelentsebbek, minl komplexebb a szervezet,
minl sszetettebb az ellenrizend teljestmny vagyis minl nagyobb az informcis aszimmetria az ellenrzk s az ellenrzttek kztt, s minl kevsb elret V. Bartus Gbor Szalai kos: Krnyezet, jog, gazdasgtan. Krnyezetpolitikai eszkzk, krnyezet-gazdasgtani modellek s joggazdasgtani magyarzatok (Budapest: Pzmny Press 2014).
5
Gajduschek Gyrgy: Rendnek lenni kellene: Tnyek s elemzsek a kzigazgats ellenrzsi s brsgolsi tevkenysgrl (Budapest: KSZK MKI 2008).
6
Gary Becker: Crime and Punishment: An Economic Approach in Gary Becker William M. Landes:
Essays in the Economics of Crime and Punishment (Cambridge, MA: National Bureau of Economic
Research Inc. 1974) 154.
4
839
IV. K ihvsok
tent/kltsges a szankci (pldul jogi korltok miatt) a szankcionland magatarts hasznaihoz kpest.7
Atrvnysrts szankcionlsa teht azt felttelezi, hogy az esetre fny derl: az
elkvet lebukik. Ez azonban nem magtl rtetd. Tudjuk, hogy mg a kiterjedt
besghlzattal, titkosrendrsggel s karhatalmi erkkel rendelkez totlis diktatrk sem voltak kpesek teljes mrtkben ellenrzsk alatt tartani az llampolgraikat. Szablysrts, trvnysrts, bnzs a diktatrkban is elfordul, st, a szigoran bntetett ellenzki tevkenysg is jelen van. Pedig a diktatrk nemcsak azzal az
elnnyel brnak a demokratikus trsadalmakkal szemben, hogy szles kr ellenrz,
besg rendszerre tmaszkodnak, hanem azzal is, hogy a jogllamisg szablyai nem
ktik ket: akr kevss bizonytott (netn koholt) esetek alapjn is nagy bntetseket
szabhatnak ki. Ez a bizonytalansg rtelmezhet a kzpkori elrettents mintjra, de
gy is, mint ami nveli a normasrts vrhat kltsgt.
Ademokratikus jogllamban azonban a rendfenntarts korltozottabb eszkzkre
tmaszkodhat csak, mint a diktatrkban, a bntetsi tteleket elre kodifiklni kell,
s a trvnyek ktik az igazsgszolgltats intzmnyeit is. Radsul a bntetsi ttelek sem lehetnek embertelenl szigorak, a hallbntetst pldul a legtbb demokratikus orszgban hatlyon kvl helyeztk. Br jabban itthon s klfldn is vannak
a bntetst nvel tendencik, lsd az n. hrom csaps trvnyt, amely a visszaesket szigorbban bntetn, sszessgben mgis azt kell mondani, hogy valsznleg lehetetlen minden jogsrtssel szembelltani egy azzal megegyez, vagy nagyobb
vrhat rtk szankcit.
Atotlis ellenrzsre trekv hatalom egybknt is kudarcra van tlve: a hierarchikus szervezetek vizsglata is azt mutatja, hogy a tkletes kontroll nem valsthat meg. Az elmleti rvek s az empirikus bizonytkok is amellett szlnak, hogy
mg egy viszonylag kisebb szervezetben, pldul egy vllalatnl sem valsthat meg
a tkletes kontroll, a lazsls, a normaszegs azonostsa. Az irnytottak ugyanis mindig informcis elnyben vannak az ellenrzkkel szemben; ez s egyb olyan
problmk, mint a monopolhatalom (bizonyos ismeretek, informcik felett) vagy a
csoportos tevkenysggel egytt jr kls hatsok (externlik) lehetetlenn teszik
az abszolt felgyeletet.8 Vagyis, paradox mdon a hierarchik ugyanolyan krlmnyek kztt mkdnek jl, mint amelyek a piaci hatkonysgot is elsegtik.9
Ne felejtsk el azt sem, hogy a kzponti hatalom nem kpes kzvetlenl ellenrizni az egsz szervezetet vagy kzssget: megbzottakra van szksge, akik eljrnak a nevben, s akiket ugyancsak ellenrizni kell. Az n. gynk-megbz (principal-agent) problma merl teht fel, s minl komplexebb s nagyobb a kzssg,
illetve minl komplexebb a kontroll trgyt kpez tevkenysg, annl knzbbak az
ellenrzs dilemmi. Az gynk egyni rdekei ugyanis egyltaln nem biztos, hogy
egybeesnek a megbz rdekeivel ez inkbb a kivteles eset. Valjban az gynk is
egy dilemmval szembesl, amelyben a fogolydilemmhoz hasonlan az egyni rde Ez s az ezt kvet nhny bek. Boda Zsolt: Legitimits, bizalom, egyttmkds: kollektv cselekvs a
politikban (Budapest: Argumentum 2013) 1. fejezetn alapul.
8
Gary J. Miller: Menedzserdilemmk. Ahierarchia politikai gazdasgtana (Budapest: Aula 2002).
9
V. Miller (8. lj.) 195.
7
840
knek kvetse, avagy a megbzval val kooperci kztt kell vlasztania. Amegbz csak annyit tehet, hogy megprbl olyan sztnzsi rendszert ltrehozni, amely
az gynk rdekeit kzelti a megbz rdekeihez. m ahogyan kivteles esetektl
eltekintve, a tkletes kontroll nem valsthat meg, gy kivteles esetektl eltekintve a tkletes sztnzsi rendszer sem alkothat meg az gynkk szmra.
Az informcis aszimmetria miatt az gynk mindig jobb helyzetben van, s tudja
manipullni azokat az adatokat, amelyek alapjn a megbz rtkeli az tevkenysgt.10 Tbbek kztt ilyen problmk llnak a politika s az llamigazgats konfliktusai mgtt.
Ajogkvets racionlis cselekvsi modellje teht komoly elmleti problmkat vet
fel, de ennl fontosabbak az empirikus ellenrvek, amelyek tbbnyire arra vonatkoznak, hogy az emberek nem a modell elrejelzsnek megfelelen viselkednek: valjban sokkal tbbszr tartjk be a szablyokat, mint az racionlis lenne.11 Az adfizetsi magatartssal foglalkoz tanulmnyok pldul rendre arra jutnak, hogy az
emberek sokkal kevesebb adt csalnak, mint ami racionlis lenne.12 Az egyik ok a
korltozott racionalits s a dntshozatalt befolysol pszicholgiai jelensgekben
keresend: az embereknek nincs megfelel informcijuk a lebuks kockzatrl, illetve tipikusan rosszul tlik meg ezt, hiszen hajlamosak a negatv kvetkezmnyek tlrtkelsre.13 Vagyis taln nem racionlisan, de nem is irracionlisan, hanem a korltozott racionalitsnak14 megfelelen jrnak el.
De gy tnik, nem csak errl van sz. Az empirikus tanulmnyok ltalban arra a
megllaptsra jutnak, hogy nem annyira a bntets mrtke, mint inkbb a lebuks
valsznsge lehet hatssal a jogsrtsekre.15 Ugyan ez az eredmny is jelzi a racionlis ember modelljnek korltait, hiszen valsznleg nem vagyunk kpesek olyan
precz vrhat rtk szmtsra, amelyet a modell felttelez, s amely a szankci
nagysgt kombinln a lebuks valsznsgvel. De mst is jelez: azt, hogy a normasrts megllaptsnak mint trsadalmi-morlis szankcinak valsznleg nmagban van bntet hatsa, hiszen ez inkbb visszatart a normasrtstl, mint a lebuks utn kiszabott materilis bntets mrtke. Ez arra utal, hogy a trvnykvet,
normatisztel magatarts magyarzatt nem kizrlag a racionlis cselekvs modell V. Miller (8. lj.) 6. fejezet.
Radsul ez nem is korltozdik az emberekre. Kagan s szerztrsai szerint ez a vllalatokkal is megesik, lsd Robert A. Kagan Neil Gunningham Dorothy Thornton: Fear, Duty and Regulatory
Compliance: Lessons from Three Research Projects in Christine Parker V. Lehmann Nielsen (szerk.):
Explaining Compliance: Business Responses to Regulation (Cheltenham: Edward Elgar 2011) 3758,
mg Louis Henkin, a neves nemzetkzi jogsz a nemzetkzi kapcsolatok realista elmlett kritizlva megjegyezte: Majdnem minden nemzet majdnem mindig betartja a nemzetkzi jog majdnem minden elvt s
majdnem minden nemzetkzi ktelezettsgt. V. www.law.columbia.edu/louis-henkin/54950.
12
James Andreoni Brian Erard Jonathan Feinstein: Tax Compliance Journal of Economic Literature
1998/2. 818860.
13
Daniel Kahneman: Gyors s lass gondolkods (Budapest: HVG 2013) 603, hvgkonyvek.hu/image/
data/447_pdf_447.pdf.
14
Herbert A. Simon: Korltozott racionalits. Vlogatott Tanulmnyok (Budapest: KJK 1982).
15
John M. Darley: On the Unlikely Prospect of Reducing Crime Rates by Increasing the Severity of Prison
Sentences Journal of Law and Policy 2005. 189; Anthony N. Doob Cheryl Marie Webster: Sentence
Severity and Crime: Accepting the Null Hypothesis Crime and Justice 2003. 143195.
10
11
841
IV. K ihvsok
jben, hanem a normakvetsre s konformitsra eleve hajlamos trsadalmi ember

elmletben kell keresnnk.16 Ennek fontos kzpolitikai kvetkezmnyei is vannak:
azt sugallja, hogy az ellenrzs-bntets paradigmban mozogva szemben a bntetsi ttelek szigortsval operl populista bntet-igazsgszolgltat politikval
az llamnak a szankcik nvelse helyett inkbb az ellenrzs, a normasrts feldertsnek a minsgt kell javtania, ha cskkenteni akarja a trvnysrtsek elfordulst.
De mg fontosabb, hogy a jogkvet magyarzat empirikus vizsglata felhvja a
figyelmet arra, hogy a jogkvet magatarts gykereit nem, vagy nem kizrlag az
instrumentlis megfontolsokban kell keresni. gy rtelmezhetek a fenti s ms, a racionlis cselekvsi modell fell anomlinak tn jelensgek, mint pldul az olyan paradoxonok, hogy a szankcik szigortsra a cselekvk fokozd jogsrtssel reaglnak.17
2. BIZALOM, LEGITIMITS S JOGKVETS

Afenti megfontolsokkal a jog szociolgiai rtelmezshez rtnk.18 Ebben a megkzeltsben a jogi norma rvnyessge nem magtl rtetd, s nem is reduklhat a vgrehajtshoz kapcsold knyszerre vagy hasznossgi megfontolsokra. Ajogi normk
materilis rvnyessge szmt elssorban: az, hogy a kzssg tagjai a jogot rvnyesnek tekintsk, s az abban foglalt szablyt betartsk; ehhez pedig tbbek kztt
az kell, hogy a jog mint a trsadalmi gyakorlat, a kzmegegyezs rvnyeslse jelenjen meg. Feszltsget jelent pldul, ha a jog szankcionl valamit, amit a kzmegegyezs nem tart helytelennek ilyenkor a jog rvnyeslse j esllyel csorbt szenved,
s rdemes vagy dekriminalizlni az adott magatartst, vagy tmoralizlni: meggyzni az embereket arrl, hogy a magatarts igenis szankcionland. Az elsre plda lehet a 20. szzad eleji amerikai alkoholtilalom feloldsa, jabban a marihunafogyaszts legalizlsa, vagy a Kria kzelmltbeli dntse, amely az orvosi hlapnzrl
mondta ki, hogy a trsadalmi gyakorlat rsze, s mint ilyen nem ldzend. Az utbbira plda az ittas vezets trsadalmi megtlsnek vltozsa az Egyeslt Kirlysgban
az 1967-es els szablyozs ta: akkor ezt mg csak a trvny szankcionlta, m azta
a kzvlemny tbbsge is hatrozottan eltli.19 Hasonl plda lehet a dohnyzs korltozsrl szl szablyok s a trsadalmi kzfelfogs koevolcija is.
Az, hogy az emberek a tbbiekhez igaztjk a cselekvsket, a szociolgiai megkzeltsben nem meglepets a szociolgia a trsadalmi elvrsoknak megfelel, a
trsadalmi normkat kvet ember cselekvsi modelljbl indul ki.20 Empirikusan is
kimutattk, hogy a jogkvet magatarts fgg attl, hogy a cselekv mit felttelez a
Amitai Etzioni: Moral Dimension: Toward a New Economics (New York: Simon and Schuster 2010).
Bruno S. Frey Benno Torgler: Tax Morale and Conditional Cooperation Journal of Comparative
Economics 2007/1. 136159.
18
H. Szilgyi Istvn Cserne Pter Fekete Balzs: Trsadalmi-jogi kutatsok [egyetemi jegyzet]
(Budapest: Szent Istvn Trsulat 2012).
19
Mike Hough Mai Sato: Why Measure Trust in Justice? in u.: Trust in Justice: Why it is Important
for Criminal Policy and How it can be Measured [Final Report of the Euro-Justis Project, European
Institute for Crime Prevention and Control] (Helsinki: Heuni 2011), eprints.bbk.ac.uk/4507.
20
Boda (3. lj.).
16
17
842
tbbiek viselkedsrl.21 Ugyanakkor a jogkvets motivcis alapjait vizsgl sokat

hivatkozott munkjban Tom Tyler csak gyenge sszefggst tallt a jogkvet magatartst jelz attitdk s a relevns trsadalmi csoport (peer-group) vrhat reakcija kztt rvei szerint a trsadalmi s csoportelvrsok hatnak ugyan a jogkvet
magatartsra, de ms tnyezkkel egytt.22 Ezek kzl szerinte a trvnyek s a hatsgok legitimitsa a legfontosabb. Atovbbiakban errl lesz sz.23
Ajogkvets rtelmezhet gy, mint az autoritsnak val engedelmessg, ahol
az autorits a trvny maga, illetve a mgtte ll vagy az rvnyestsben szerepet jtsz llami intzmnyek: a kormny, a parlament, a rendrsg, a brsgok. Az
autorits effektivitst, teht az engedelmessg eslyt nveli, ha a cselekvk legitimnek, elismersre mltnak ltjk a mkdst, a dntseit. Tegyk rgtn hozz,
hogy ez a megkzelts elssorban a bntetjogra s a kzigazgatsi jogalkalmazsra
igaz. Jelen keretek kztt nem tudom trgyalni azt a krdst, hogy vajon a polgri jog
fell nzve mi a jelentsge a normatv legitimitsnak,24 vagy azt, hogy mennyiben
tekinthet a bntetjog a jog modelljnek.25
De mit jelent a legitimits ebben a vonatkozsban, s mely tnyezk hatnak r?
Alegitimits a politikatudomny egyik alapfogalma, s mint ilyennek, knyvtrnyi irodalma van. Az albbiakban ksrletet sem teszek arra, hogy ezt ttekintsem.
Pragmatikus megkzeltsben azokra az rtelmezsekre fogok hagyatkozni, amelyek
a tulajdonkppeni tmmmal kapcsolatban fel szoktak merlni.
Alegitimits az autorits elismerst, elfogadst jelenti. Akkor merl teht fel, ha
valamilyen hatalmi vagy uralmi viszony ll fenn, s a krds az, hogy ez a viszony az
irnytottak ltal milyen mrtkben elismert. Ennek megfelelen a legitimitst ktfle
mdon lehet megragadni: az engedelmessg aktusa ltal vagy az autorits fel megnyilvnul tmogatson, bizalmon keresztl.26 Az elsvel az a gond, hogy analitikusan problms: ha a jogkvetst akarjuk megmagyarzni, akkor csak annyit mondhatunk, hogy amennyiben az emberek betartjk a trvnyeket, annyiban a jogrendszer/
llam legitim a jogkvetst teht a legitimitsbl, mg a legitimitst a jogkvetsbl
magyarzzuk. Ugyanakkor mgis fontos szmot vetni azzal, hogy adott esetben hinyozhatnak a legitimitsnak azok a normatv alapjai, amelyeket a msodik megkzelts sugall, s az emberek mgis engedelmeskednek a fogalmazzunk gy nem teljesen illegitim autorits nem teljesen illegitim utastsainak. rvelhetnk ugyanis gy,
hogy az ember antropolgiai meghatrozottsga, hogy kzssgben l s hajlamos
FreyTorgler (17. lj.).
Tom R. Tyler: Why People Obey the Law (Princeton: Princeton University Press 2006).
23
Nincs mdom rszletesen trgyalni a jogkvetst elsegt egyb trsadalmi tnyezket, mint pl. az
rzelmek szerept, a csoportidentits fontossgt stb. Ezekrl lsd pl. Tyler (2. lj.).
24
Bizonyos eredmnyek arra utalnak, hogy a problematika a polgri jog szmra is relevns lehet. Pl.
egy kvetses vizsglat eredmnye szerint a rszt vev felek rtkelse arrl, hogy a vitarendez eljrs mennyire felelt meg a procedurlis mltnyossg elveinek, minden ms tnyezn tl messze a legersebben hatrozta meg azt, hogy a felek tartjk-e magukat a mediciban elrt megllapodshoz hat
hnappal ksbb (Dean G. Pruitt [et al.]: Long-Term Success in Mediation Law and Human Behavior
1993/3. 313330).
25
Ezt a problmt, valamint jogfilozfiai rveket arra vonatkozan, hogy a knyszertsen alapul jogrvnyests a jog patolgija, lsd Frivaldszky Jnos: Ajog- s a politikai filozfia erklcsi alapjai
(Budapest: Pzmny Press 2014).
26
Tyler (22. lj.).
21
22
843
IV. K ihvsok
a normakvetsre,27 s ennek megfelelen a kzssgi rendszablyok lte s ezek

elfogadsa mintegy termszetes ksztets. Legalbbis addig, amg a szablyok nem
vetnek fel slyos rdeksrelmeket, vagy pldul az autorits nem kezd igazsgtalanul, zsarnokian viselkedni ilyenkor ugyanis fontoss vlik a msodik dimenzi, az
autoritsnak adott tmogats, s annak normatv alapjai.
Abizalmat szoks a legitimits e msodik rtelmezshez kapcsolni, illetve annak
indiktoraknt tekinteni.28 Alegitimitst ugyan tmogatsknt,29 mg a bizalmat vrakozsknt szoks rtelmezni: arra irnyul vrakozsknt, hogy az adott intzmny
mkdse kedvez kimenetekkel fog jrni,30 de a dolog lnyege pont az, hogy a tmogats nem felttel nlkli, s ha az elvrsok nem teljeslnek, akkor a legitimits cskken. Alegitimits dinamikus fogalom.31 Az persze rdekes s fontos krds, hogy a
kimenetek kinek a szmra kedvezek: ha csak az tlkez szmra, akkor visszatrni ltszik a korbban mr trgyalt instrumentlis logika. Ez azonban nem egyrtelm: szlnak bizonytkok amellett, hogy az emberek az intzmnyeket hajlamosak nemcsak szken, a sajt rdekeik alapjn, hanem a valamilyen rtelemben vett
kzj, a kzssgi szempontok alapjn is megtlni.32 Akimenetek tovbb Levi s
Stokker szerint33 nem csak hasznossg alapjn kell, hogy kedvezek legyenek, br ez
is fontos. Nyilvn nem tudunk bzni egy olyan intzmnyben, amely nem kpes betlteni a trsadalmi funkcijt, elltni a rbzott feladatokat. Empirikusan is kimutathat, hogy a gyenge llami teljestmny alssa a legitimitst,34 vagy hogy a rendrsg
eredmnyessgbe vetett hit nveli a rendrsg irnti bizalmat.35 Ugyanakkor empirikus tanulmnyok sora bizonygatja, hogy az intzmnyi eredmnyessg/teljestmny/
hasznossg nmagban nem elegend a bizalomhoz: morlis, rtkelv elvrsoknak
is teljeslnik kell, s ezek legalbb annyira, de inkbb mg jobban szmtanak a bizalom kialakulsa szempontjbl.
Tom Tyler sokat idzett knyvben azt lltja, hogy az emberek elsdlegesen nem
azrt engedelmeskednek a trvnyeknek, mert flnek a bntetstl, hanem mert bznak a jogban s a hatsgokban, s a bizalmat elssorban a procedurlis mltnyossgi megfontolsok kondicionljk.36 Ksbbi munkjban ltalnostott s amellett
rvelt, hogy a klnfle autoritsokkal (nkormnyzat, rendrsg, munkahely) val
egyttmkds mgtt az rtkelv, trsadalmi motivcik fontosabb szerepet jt-
Csnyi Vilmos: Az emberi termszet Humnetolgia (Budapest: Vince 2003).

Tyler (22. lj.).
29
David Easton: AFamework for Political Analysis (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall 1965).
30
Margaret Levi Laura Stoker: Political Trust and Trustworthiness Annual Review of Political Science
2000/1. 475507.
31
David Beetham: The Legitimation of Power (New York: Palgrave Macmillan 1991)
32
Boda (3. lj.).
33
LeviStoker (30. lj.).
34
Margaret Levi Audrey Sacks Tom Tyler: Conceptualizing Legitimacy, Measuring Legitimating
Beliefs American Behavioral Scientist 2009/3. 354375.
35
Mike Hough: Policing, New Public Management and Legitimacy in Britain in Tom R. Tyler (szerk.):
Legitimacy and Criminal Justice: International Perspectives (New York: Russell Sage 2007) 6383.
36
Tyler (22. lj.).
27
28
844
szanak az instrumentlis megfontolsoknl.37 Jackson s Sunshine szerint38 a rendrsgbe vetett bizalmat a normatv megfontolsok s az a hit, hogy a hatsg a kzssg rdekeit kpviseli, ersebben meghatrozza, mint a rendrsg eredmnyessgvel
kapcsolatos megfontolsok. s br az llam legitimitst a kzjavak biztostsra val
kpessge is befolysolja, Levi s szerztrsai39 afrikai adatok elemzse alapjn arra a
kvetkeztetsre jutnak, hogy a legitimits normatv meghatrozottsga ersebb.
Figyelemre mlt, hogy a bizalom normatv alapjai kzl szmos tanulmny az eljrsi mltnyossg elveit emeli ki mint az emberek szmra klnsen fontos morlis
elvrst. Ezt tallta Tyler is: a jogba vetett bizalmat messzemenen befolysolja az,
hogy a hatsgok hogyan bnnak velnk.40 Abrsgok irnti bizalom szempontjbl is a legfontosabb az, hogy az eljrst mennyire tartja mltnyosnak a krdezett
ez igaz az eltltekre is, fggetlenl az tlet slyossgtl.41 Szmos tanulmny
mutatta ki, hogy az eljrsi mltnyossg a rendrsgbe vetett bizalmat is meghatrozza.42 A2010-es ESS-adatokat elemezve Jackson s szerztrsai azt talltk,
hogy az igazsgszolgltatsba vetett bizalmat Eurpban mindenhol ersen meghatrozza az, hogy az emberek milyen morlis tletet formlnak a hatsgokrl s mennyire ltjk mltnyosnak a mkdsket br a bizalom szintje klnbzik orszgrl
orszgra, a bizalmat meghatroz mechanizmus mindenhol rvnyeslni ltszik.43
Atmhoz szorosan nem kapcsoldik, de jegyezzk meg, hogy a procedurlis mltnyossg szmos klnbz intzmnyi kontextusban fontosnak bizonyult az egyttmkds elmozdtsa szempontjbl.44 Ennek oka nem teljesen vilgos. Tyler szerint
a kzssghez val tartozs rzst ersti, ha a hatalommal rendelkezk mltnyosan
bnnak velnk, mg a mltnytalansg a trsadalmi klnbsget, a kirekesztettsget
rezteti.45 Vagyis az eljrsi mltnyossg vgs soron a kollektv identits koncepcijhoz kapcsoldik ami, jegyezzk meg, igen ers motivl ervel br.46 Egy msik
elkpzels szerint az eljrsi elvekre val rzkenysg a j vezets irnti ignybl
fakad: az emberi kzssgeknek szksgk van vezetsre, de j, vagyis a hatalmval
nem visszal, a kzssg rdekt tekint vezetsre. Az eljrsi elveknek val megfelelssel a vezets minsgt teszteljk.47 Akrhogy is van, gy tnik, hogy az olyan
Tyler (2. lj.).
Jonathan Jackson Jason Sunshine: Public Confidence in Policing ANeo-Durkheimian Perspective
British Journal of Criminology 2007/2. 214233.
39
LeviSacksTyler (34. lj.).
40
Tyler (22. lj.).
41
Tom R. Tyler Yuen Huo: Trust in the Law: Encouraging Public Cooperation with the Police and
Courts Through (New York: Russell Sage 2002).
42
Mike Hough [et al.]: Procedural Justice, Trust and Institutional Legitimacy Policing 2010/3. 203210.
43
Jonathan Jackson [et al.]: Trust in Justice: Topline Results from the Round 5 of the European Social
Survey ESS Topline Results Series 2011/1. Lsd papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_
id=2231094.
44
Boda (7. lj.).
45
Tyler (22. lj.).
46
Tom R. Tyler: Why People Cooperate with Organizations: An Identity-based Perspective in Barry M.
Staw Robert I. Sutton (szerk.): Research in Organizational Behaviour (Greenwich, CT: JAI Press
1999) 201246, psycnet.apa.org/psycinfo/1999-02706-006.
47
Kevin B. Smith [et al.]: Evolutionary Theory and Political Leadership: Why Certain People Do Not Trust
Decision Makers Journal of Politics 2007/2. 285299.
37
38
845
IV. K ihvsok
normkat, mint az elfogulatlansg, a mrlegels, az rintettek bevonsa, a transzparencia, az idbeli s elvi konzisztencia (amelyek elssorban a dntshozatal sorn fontosak), vagy a respektus, figyelem, jindulat, diszkrimincimentessg, az etikai s
szakmai normk tiszteletben tartsa (amelyek fknt a bnsmd sorn lesznek relevnsak), az emberek igen sokra rtkelik, s a bizalmukat is formljk. Olyannyira,
hogy az eljrsi mltnyossg affle puffer-funkcit is betlt kellemetlen dntsek esetn: az emberek inkbb hajlandak elfogadni a kellemetlen kvetkezmnnyel jr dntseket, ha az eljrsi mltnyossg biztostott, s megfordtva, a mltnyossg srlst a kellemes kimenetek sem felttlenl ellenslyozzk. Ez vezet olyan paradox
hatsokhoz is, hogy pldul az adhatsg szigorsga nem nveli, hanem cskkenti
az adfizetsi hajlandsgot.48 Az intzmnyek mltnyos mkdsnek s a normatv legitimitsnak (bizalomnak) a tmnk szempontjbl teht a legfontosabb jellemzje, hogy nveli a hatsgokkal val egyttmkds s a jogkvets eslyt. Lttuk,
hogy Tyler szeminlis mvnek is ez a f zenete,49 de hasonl eredmnyeket szmos
ms kutats is produklt. Dalton50 pldul amerikai adatokon ers sszefggst tallt
a parlamentbe s a brsgokba vetett bizalom, valamint az adcsals helytelentse kztt. Az ESS-adatok alapjn Jackson s szerztrsai51 amellett rvelnek, hogy
a bizalom s a normatv legitimits Eurpban is sszefgg a jogkvetsre val hajlandsggal, mg Levi s szerztrsai52 szerint a normatv legitimits az afrikai adatok szerint is elrejelzi a jogkvet magatartst. Ezek a kutatsok mind attitdket
vizsgltak, nhny vizsglat azonban igyekezett ezen tllpni. Tyler s Huo53 kvetses panelvizsglata szerint azok jegyeztek fel kevesebb normasrtst a mindennapjaikban, akik jobban bztak a jogban s a hatsgokban. Paternoster, Brame, Bachman
s Sherman azt tallta,54 hogy a csaldi konfliktushoz kihvott rendr intzkedsnek mltnyossga az elkvet megtlse szerint cskkentette a rvid tvon trtn
visszaess valsznsgt. Arendri intzkedsnek val engedelmessget vizsglva
McCluskey, Mastrofski s Parks55 a bizalom szerept emeli ki. Megfordtva: az nbrskods s a szervezett bnzs elterjedtsgt vizsglva a kutatk nem meglep mdon
sszefggst talltak ezek a jelensgek s az alacsony eredmnyessg s illegitimnek
tekintett rendrsgi mkds kztt.56
FreyTorgler (17. lj.); Dan M. Kahan: Trust, Collective Action and Law Boston University Law Review
2001/2. 333; Kristina Murphy: Regulating More Effectively: The Relationship between Procedural
Justice, Legitimacy and Tax Non-compliance Journal of Law and Society 2005/4. 562589.
49
Tyler (22. lj.).
50
Russel J. Dalton: Democratic Challenges, Democratic Choices: The Erosion of Political Support in
Advanced Industrial Democracies (Oxford: Oxford University Press 2004).
51
Jackson (43. lj.).
52
LeviSacksTyler (34. lj.).
53
TylerHuo (41. lj.).
54
Ronet Bachman [et al.]: Do Fair Procedures Matter? The Effect of Procedural Justice on Spouse Assault
Law and Society Review 1997/1. 163204.
55
John D. McCluskey Stephen D. Mastrofski Roger B. Parks: To Acquiesce or Rebel: Predicting
Citizen Compliance with Police Requests Police Quarterly 1999/4. 389416.
56
Charis E. Kubrin Ronald Weitzer: Retaliatory Homicide: Concentrated Disadvantage and
Neighborhood Culture Social Problems 2003/2. 157180; Federico Varese: Mafia Movements: a
Framework for Understanding the Mobility of Mafia Groups Global Crime 2011/3. 218231.
48
846
Mindezek alapjn Hough amellett rvel, hogy a bntetpolitikk sokfel tapasztalhat punitv fordulata elhibzott: a bntetsek szigortsa drga (pldul, mert jelentsen nveli a brtnpopulcit), sok esetben igazsgtalan s az emberi jogokat is
srt, de ami a legfontosabb: nem eredmnyes. Ehelyett bizalomalap kzpolitikkat
kellene kvetni: a normatv legitimitst erst intzmnyi reformokkal elrni, hogy az
emberek jobban bzzanak a jogban s a hatsgokban, s gy nvekedjen a hajlandsguk az nkntes jogkvet magatartsra.57
3. INTZMNYI BIZALOM S JOGKVETS MAGYARORSZGON

Ahazai jogszociolgiai kutatsok kztt nagy hangslyt kaptak bizonyos rszterletek, mint pldul a jogismeret, jogtudat,58 vagy a jogintzmnyek mkdse,59
m a jogkvets vizsglata, magyarzata egy meglehetsen mostohn kezelt tma
maradt (pldul Saj60 is elssorban a jogismeret, az informci szerept vizsglja a
jogkvetsben). Ugyanez elmondhat a hazai kriminolgiai kutatsokrl is, ahol pldul a viktimizci kutatsa mellett a jogkvets vizsglata alultanulmnyozott tmnak nevezhet. Atovbbiakban gy elssorban nhny nemzetkzi vizsglat, valamint
hazai (rszben mg folyamatban lv) kutatsaink alapjn teszek megllaptsokat az
intzmnyi bizalom s legitimits mintzatairl, valamint a jogkvetsre gyakorolt
lehetsges hatsukrl.
3.1. ABIZALOM SZINTJE S DINAMIKJA
Aklnbz llami intzmnyekbe vetett bizalom indiktorai ersen korrellnak egymssal Magyarorszgon ez azt sugallhatja, hogy igaz lehet Mishler s Rose lltsa,61 mely szerint a kelet- s kzp-eurpai orszgokban a politikai intzmnyeket egy
tfog minta keretben rtkelik az emberek, vagyis a politikrl mint olyanrl mondanak vlemnyt, s kevss kpesek differencilni az egyes intzmnyek kztt. Igen
m, csakhogy az egyes llami intzmnyek megtlse kztt Nyugat-Eurpban is
ers a korrelci nem llthat, hogy ez a mintzat csak a rginkra lenne igaz.62
Ami a rgira jellemz sajtossg, az inkbb az, hogy a politikai (pldul parlament,
prtok) s a nem politikai (jogrendszer, rendrsg) bizalom-indiktorok kztti kor Hough (42. lj.).
Lsd errl Fekete Balzs H. Szilgyi Istvn: Jogtudat-kutatsok a Szocialista Magyarorszgon
Iustum Aequum Salutare 2014/10. 5.
59
Fleck Zoltn: Jogllam s igazsgszolgltats a vltoz vilgban: Jogszociolgiai vizsgldsok
(Budapest: Gondolat 2008).
60
Saj Andrs: Jogkvets s trsadalmi magatarts (Budapest: Akadmiai Kiad 1980). Lsd publications.ceu.hu/publications/sajo/1980/14309.
61
William Mishler Richard Rose: Trust, Distrust and Skepticism: Popular Evaluations of Civil and
Political Institutions in Post-communist Societies The Journal of Politics 1997/2. 418451.
62
Boda Zsolt Medve-Blint Gerg: Intzmnyi bizalom Eurpa rgi s j demokrciiban
Politikatudomnyi Szemle 2012/2. 2751.
57
58
847
IV. K ihvsok
relci ersebb, mint tlnk nyugatra.63 Figyelembe vve, hogy a bizalom-mutatk

volatilitsa is nagyobb, radsul gy tnik, hogy Nyugat-Eurpval ellenttben
a vlasztsok szignifiknsan befolysoljk a bizalom alakulst, felvethet, hogy az
intzmnyi bizalom jobban t van politizlva a rginkban.64
Az 1. bra mutatja, hogy az intzmnyi bizalom volatilisebb, mint az interperszonlis bizalom (amit azzal a krdssel mrnek, hogy az emberekben ltalban mennyire lehet megbzni), ami egybknt egy ltalnos jelensg. Az bra azt is mutatja,
hogy a klnbz intzmnyek megtlse valban egytt mozog, m a bizalom szintje klnbz. Ajogrendszerrl elmondhat, hogy a politikai intzmnyekhez kpest
jobb a megtlse, br rdekes mdon 2002 utn a rendrsgbe vetett bizalom mrtke jobb rtkeket mutat. Ez azrt is meglep, mert a 2010-es ESS-adatfelvtel vltoz
modulja az igazsgggyel kapcsolatos bizalom mrst clozta, s azon adatok alapjn a magyar vlaszadk a brsgok mltnyossgban s eredmnyessgben jobban bznak, mint a rendrsgben.65
1. bra. Az intzmnyi bizalom s az interperszonlis bizalom alakulsa
Magyarorszgon egyes llami intzmnyek vonatkozsban
(0 10 skla, 0 egyltaln nem bzik, 10 teljes mrtkben megbzik)
Parlament
Jogrendszer
Politikai Prtok
Interperszonlis bizalom
Rendrsg
Politikusok
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
2002

2004
2006
2008
2010
2012
Forrs: ESS
Medve-Blint Gerg Boda Zsolt: Abizalom politikai meghatrozottsga in Boda Zsolt (szerk.):
Bizalom s kzpolitika. Jobban mkdnek-e az intzmnyek, ha bznak bennk? (Budapest: MTATK
PTI Argumentum 2016 [megjelens alatt]).
64
Medve-Blint Boda (63. lj.).
65
Jackson (43. lj.).
63
848
Ami a bizalom mrtkt illeti, nemzetkzi sszehasonltsban, azt mondhatjuk, hogy

tlagosan az intzmnyi bizalom alacsonyabb a kzp- s kelet-eurpai orszgokban,
mint nyugaton, mghozz nyugatrl kelet fel folyamatosan cskken. Ezt magyarzza, hogy a bizalom szoros sszefggst mutat bizonyos makroszint vltozkkal, gy
az egy fre jut jvedelem (GDP) mrtkvel, vagy az ltalnos bizalomszinttel.66
Amagyar adatok belesimulnak ebbe a trendbe, de a rgis orszgokhoz kpest az
intzmnyi bizalom kicsit magasabb haznkban.
3.2. ABIZALOM GYKEREI
Az intzmnyi bizalmat, s gy a jogrendszerbe vetett bizalmat tbb tnyez befolysolja. Elszr is, utaltunk r, hogy bizonyos makroszint tnyezk hatnak r, pldul
az orszgok jvedelemi szintje: ceteris paribus a gazdagabb orszgokban magasabb
a bizalom szintje. Atrsadalmi egyenltlensgek mrtke is befolysolja a bizalmat:
a nagyobb egyenltlensggel sjtott orszgokban a bizalom ltalban kisebb m ez
all ppen a kzp-eurpai orszgok jelentenek kivtelt.67 Avisegrdi orszgokban
ugyanis a jvedelemi egyenltlensgek szintje eurpai sszehasonltsban alacsony,
m az intzmnyi bizalom ehhez kpest nem magas. Vgl felvethet, hogy az intzmnyi bizalmat valamilyen ltalnos kulturlis mintzat is befolysolja: ezt jelezheti, hogy az intzmnyi bizalom ott magas, ahol az emberek egymsban is jobban megbznak. Persze ez a kulturlis sajtossg nem vltoztathatatlan, hiszen lttuk, hogy a
magasabb jvedelemmel ltalban n a bizalom is. Felttelezhetnk egy krkrssget is: a fejlds ersti a bizalmat, de megfordtva, a bizalom nvekedse is javthatja a gazdasgi nvekeds s a fejlds eslyeit, hiszen cskkenti a tranzakcis kltsgeket s kiszmthatbb krnyezetet teremt.68 Abizalomra hathatnak ugyanakkor
egyni szint tnyezk is: az iskolzottabbak, a vrosban lakk, a nk s a kisebbsgi csoportokhoz tartozk ltalban jobban bznak az intzmnyekben.69 Ami az egyni szint jvedelem hatst illeti, nem sikerlt megersteni azt a hipotzist, hogy a
bizalom materialistbb lenne Kelet- s Kzp-Eurpban, vagyis hogy a jvedelem
jobban meghatrozn az intzmnyek irnti bizalmat, mint tlnk nyugatra. Ajvedelem mindenhol nveli a bizalmat, m meglep mdon inkbb talltuk, hogy a szegnyebbek bizalomszintje kevsb cskken a rginkban, mint nyugaton vagyis a szegnyek relatve jobban bznak nlunk.70
Vgezetl, br a fentiek alapjn gy tnhet, hogy a bizalom tbbszrsen meghatrozott, ezrt stabil, valjban hatnak r az adott intzmnnyel kapcsolatos percepcik is, rvid s kzptvon egyarnt. Az 1. brn pldul lthat, hogy a rendrsg BodaMedve-Blint (62. lj.).
Medve-Blint Gerg Boda Zsolt: Ki szegnyebb, jobban bzik? Az anyagi helyzet, a gazdasgi fejlettsg s a jvedelmi egyenltlensgek hatsa az intzmnyi bizalomra Kelet-Kzp-Eurpban Socio.hu
[ESSklnszm] 2014/4. 5686.
68
Gyrffy Dra: Intzmnyi bizalom s a dntsek idhorizontja Kzgazdasgi Szemle 2012/4. 412.
69
BodaMedve-Blint (62. lj.).
70
Medve-BlintBoda (67. lj.).
66
67
849
IV. K ihvsok
be vetett bizalom alakulsa 2002 s 2008 kztt elszakadt a tbbi intzmnytl a

tbbivel szemben nem cskkent, hanem nt. Ugyanakkor a rendrsg irnti bizalmat
befolysoltk a rendrsggel kapcsolatos hrek, pldul a Zsanett-gy71 rvid tvon
szignifiknsan cskkentette a rendrsgbe vetett bizalmat.72 Krds, hogy vajon
nlunk mennyire relevnsak azok a normatv tnyezk a bizalom alaktsban, amelyeket a korbban ismertetett amerikai s nyugat-eurpai vizsglatok azonostottak?
Ha abbl indulunk ki, hogy a joghoz val viszony a posztkommunista orszgokban,
gy haznkban is ambivalens, amelyet egyfell az llam gyengbb demokratikus legitimitsa, msfell a kevsb eredmnyes, impotens, st esetenknt jogsrt mkdse73 kondicionl,74 akkor felttelezhetjk, hogy a jogrendszerrel kapcsolatos eredmnyessgi elvrsok lesznek a dominnsak, s a normatv legitimits szempontjai
httrbe szorulnak. Ms vizsglatok azt talltk pldul, hogy a rendrsgbe vetett
bizalmat nem-demokratikus krlmnyek kztt (Knban), vagy a bnzssel kapcsolatos problmk erteljes rzkelse mellett (Dl-Afrikban) sokkal jobban meghatroztk az eredmnyessgi, mint pldul a mltnyossgi elvrsok.75
Nos, a vonatkoz adatok nem ezt ltszanak altmasztani. Abnzstl val flelem haznkban nem tekinthet magasnak, valamint eurpai sszehasonltsban a
magyarok a brsgokat s a rendrsget is kifejezetten hatkonynak ltjk, s nem
tekinthet alacsonynak a mltnyos elbnsba vetett hitk sem.76 Amegkrdezettek sokkal inkbb egyetrtenek azzal az lltssal, hogy a rendrknek minden krlmnyek kztt be kell tartaniuk a trvnyt (0-10-es skln az tlag 7,3), mint azzal,
hogy ha minden szablyt betartannak, akkor nem tudnk elkapni a bnzket (4,6)
ez a mintzat azokra is igaz, akik egybknt az tlagnl jobban flnek a bnzstl.77 Arendrsgbe vetett bizalmat vizsglva azt talltuk, hogy br az eredmnyessgi elvrsok ersek, de fontos szerepet jtszanak normatv elvrsok is, mghozz
elssorban a korrupcival kapcsolatosak: mg a rendrsg vlt diszkriminatv gyakorlata nem cskkenti a bizalmat, a korrupci percepcija igen.78
2007 tavaszn egy fiatal n azt lltotta, hogy egy jszakai igazoltats sorn tbb rendr megerszakolta. Arendrk ellen vizsglat indult, majd felmentettk ket.
72
Boda Zsolt Medve-Blint Gerg: Procedural Fairness and Trust int the Police: AHungarian Case
[elads a EUROCRIM 2013 konferencin] (Budapest 2013).
73
Az llami normk tmeges trsadalmi megszegse rsze az llam mkdsnek, s nem egyszeren
esetleges kvetkezmny. Saj (1. lj.) 699. Ajogkvet, jogvdelmet s jogai rvnyestst vr llampolgrok s szervezetek szmra a jogi normk mkdsbe hozatala nehzkes (uo. 702).
74
Gajduschek (5. lj.); Saj (1. lj.).
75
Ben Bradford [et al.]: What Price Fairness When Security is at Stake? Police Legitimacy in South
Africa Regulation & Governance 2014/2. 246268; Ivan Y. Sun [et al.]: One Country, Three
Populations: Trust in Police among Migrants, Villagers and Urbanites in China Social Science Research
2013/6. 7371749.
76
Jonathan Jackson [et al.]: Trust and Legitimacy Across Europe: AFIDUCIAReport on Comparative
Public Attitudes Towards Legal Authority (London: Birkbeck 2014). Ugyanitt azonban a szerzk figyelmeztetnek az adatok megbzhatsgnak s az sszehasonlthatsgnak a problmira is.
77
Az adatok egy 2011-es reprezentatv felmrsbl szrmaznak, ebben a formban nem lettek publiklva.
78
Zsolt Boda Gerg Medve-Blint: How Perceptions and Personal Contact Matter: The Individual-level
Determinants of Trust in Police in Hungary Policing and Society 2015, on-line first. 118.
71
850
Az adhivatalba vetett bizalom gykereit vizsglva azt talltuk, hogy az eredmnyessgi megfontolsok mellett (amelyet az adcsalkat j esllyel lebuktatja a
hatsg lltssal val egyetrtssel mrtnk) a korrupcis percepcik s a politikai befolysoltsg percepcija is szerepet jtszanak. Konkrtan: Vida Ildik korbbi
NAV-elnk korrupcis botrnya nll hatssal volt az adhatsg megtlsre s az
irnta megnyilvnul bizalomra.79 Ajogrendszerrel kapcsolatban egy felmrsnkben
azt krdeztk az emberektl, hogy mennyire rtenek egyet azzal az lltssal, hogy a
hatsgok s a trvnyek mindnyjunk rdekeit szolgljk. Az egyetrts rtelmezsnkben a kzjval val legitimcit ismeri el a jogot tekintve. Nos, a vlaszok tlaga
3,16 volt 15-s skln, vagyis a megkrdezettek sszessgben inkbb egyetrtettek
ezzel az lltssal. Regresszis elemzsben tisztztuk, hogy milyen vltozk magyarzhatjk ezt az llspontot. Vrakozsunkkal ellenttben a politikai orientcinak,
prtpreferencinak nem volt hatsa. Az eredmnyessgi megfontolsoknak viszont
igen: azok, akik szerint sszessgben jl mennek a dolgok Magyarorszgon, inkbb
egyetrtenek az lltssal. Emellett azonban szignifiknsnak bizonyult az azzal val
egyetrts is, mely szerint Magyarorszgon mindenkinek egyenl jogai vannak.80
3.3. JOGKVET MAGATARTS S BIZALOM
Ajogkvet magatartst, mint fentebb is lttuk, tbbnyire attitudinlis felmrsek

alapjn vizsgljk, ez pedig szmos gyakorlati problmt vet fel. Nem csak arrl van
sz, hogy az embereket egyszerre tbb minden motivlja, s sokszor k maguk sincsenek pontosan tisztban sajt bels ksztetseikkel. Nagyon nem mindegy teht,
hogy a kutatk milyen krdseket tesznek fel, hiszen ezzel sugalljk, strukturljk a
vlaszokat is. De tovbbi alapproblma, hogy az egyes krdsekre adott attitd-vlaszaikat mennyiben lehet a vals magatartsuk proxinak tekinteni. Mikzben ezek
a krdsek mindenhol fennllnak, bizonyos eredmnyek arra utalnak, hogy rginkban tovbbi problmk is felmerlnek. Ezekre mindjrt visszatrnk, eltte lssunk
nhny eredmnyt a tmval foglalkoz kevs ltez tanulmnybl.
Abuszmegllkban a dohnyzst tilt szably betartsrl ksztett esettanulmnyban Gajduschek amellett rvel,81 hogy az emberek alapveten nem morlis megfontolsok, vagy trsadalmi motivcik alapjn, hanem a szankcik fenyegetse
miatt tartjk be a dohnyzst korltoz intzkedseket, miutn az ltala megkrdezettek mintegy ktharmada azt vlaszolta, hogy ha nem lenne szankci, nem a szablynak megfelelen cselekedne. Tegyk hozz, hogy mikor azonban a megkrdezetteknek tbb lehetsges motivci kzl lehetett vlasztani, akkor sokan megjelltek
Boda Zsolt Bartha Attila: Adfizetsi hajlandsg s bizalom in Boda (63. lj.).
Boda Zsolt Medve-Blint Gerg: Procedural Fairness and the Legitimacy of Laws in Hungary: an
Empirical Analysis Sociologija 2015 (megjelens alatt). Mg kt vltoznak volt szignifikns hatsa:
az interperszonlis bizalom indiktornak (vagyis akik jobban bznak msokban, a jog legitimitst is
inkbb elismerik), valamint a budapesti lakhely.
81
Gajduschek Gyrgy: Mirt engedelmeskednek az emberek a dohnyzst tilt jognak? in Boda (63. lj.)
79
80
851
IV. K ihvsok
egyb szempontokat is, mint pldul a jogszabllyal val egyetrtst, vagy a msok
eltti brsgols, a nyilvnos helytelents elkerlse. Ugyanakkor krdses, hogy az
eset sajtossgai mennyire adnak lehetsget az ltalnostsra.82
Az nkntes adfizetsi hajlandsgot (amelyet az elfogadom, hogy adt kell fizetnem, hiszen az adkbl fedezzk a kzfeladatokat lltssal val egyetrtssel mrtnk) vizsglva azt talltuk, hogy azt az iskolzottsgi szint s klns mdon a
nemzeti bszkesg mellett az adhatsgba vetett bizalom, valamint az adhatsg
korrupcis percepcii mint normatv elvrsok befolysolja.83 Ugyanakkor sem az
adfizetsi hajlandsg, sem a jogkvets egyb proxiainak vizsglata nem adott
rtkelhet eredmnyt.84
A2010-es ESS-adatokat vizsglva Jackson s szerztrsai azt talltk, hogy a
jogkvetsi hajlandsg a kzp- s kelet-eurpai orszgokban magasabb, mint
Nyugat-Eurpa orszgaiban.85 Ajogkvetsi hajlandsgot a trvnyeket minden
krlmnyek kztt be kell tartani lltssal val egyetrtssel mrtk, s ez az indiktor keletebbre magasabb rtkeket mutat, mint nyugaton st, Kelet-Eurpban
(Oroszorszgban, Bulgriban, Ukrajnban s Horvtorszgban) jelennek meg a legmagasabb rtkek, de pldul Magyarorszgon is a nyugat-eurpai tlag felett van.
Ez nemcsak a bizalom s a jogkvets sszefggsrl alkotott modelleknek, hanem
intuciinknak is ellentmond. Elintzhetjk a dolgot annyival, hogy rginkban a jogkvetsre vonatkoz attitudinlis adatokat mg nagyobb fenntartsokkal kell fogadni,
hiszen minden bizonnyal a szoksosnl is nagyobb az eltrs a bevallott attitdk s a
vals magatarts kztt. Ez minden bizonnyal gy van. m mivel meglehetsen szisztematikus sszefggsrl van sz, felmerlhet az a gyan is, hogy a legitimits s a
jogkvets ms rtelmezse mkdik a kelet- s a nyugat-eurpai orszgokban. Taln
Nyugat-Eurpban a legitimits normatv mozzanata valban ersebb, ami egyszersmind egy reflexvebb hozzllst is kondicionl a joghoz. Kzp-Eurpban, s tlnk
keletre mg inkbb taln a legitimitsnak az autorits-mozzanata az ersebb, ami azt
a kettssget eredmnyezi, hogy a legitimitst els krben kevsb krdjelezzk
meg, azonban a gyakorlatban az ns rdekek vagy ms szempontok azrt ppgy
esetleg mg jobban fellrjk a normknak val engedelmessg parancst, mint
tlnk nyugatra. Fkuszcsoportos komparatv vizsglatban, amelyet a joghoz val
viszony tmjban folytatott, Kurkchiyan is valami hasonlra jutott.86 Mg az angol
Pl. mert kis jelentsg elvrsrl van sz, mrpedig a kisebb jelentsg normasrtseknl (pl. kzlekedsi szablysrtsek) a szankcik nvelsnek ltalban van hatsa, m ez nem igaz minden normasrtsre. Lsd Michael Tonry: Learning from the Limitations of Deterrence Research Crime and Justice
2008/1. 279311. Egyb tnyezk is felmerlhetnek, pl. hogy a dohnyosok hajlamosak a dohnyzssal
kapcsolatban racionalizlni, ami torzthatja az attitdket.
83
Boda Bartha (79. lj.).
84
Az adfizetsi hajlandsgot prbltuk kzelteni azzal a krdssel, hogy az elmlt idszakban milyen
gyakran fordult el, hogy nem krt szmlt szereltl, vagy nem szlt az elmaradt szmlrt a boltban;
ill. azzal, hogy szerinte msokkal milyen gyakran fordul ez el. Ajogkvetst (negatv rtelemben) a
nha thghatunk trvnyeket, ha azok szmunkra nagyon kellemetlenek lltssal val egyetrtssel
prbltuk mrni. Ez utbbi vltozt a regresszis elemzsben gyakorlatilag semmi sem magyarzta szignifiknsan, kivve a hztartsi helyzet vltozsa az elmlt 12 hnapban (negatvan).
85
Jackson (76. lj.).
86
Marina Kurkchiyan: Perceptions of Law and Social Order: a Cross-National Comparison of Collective
Legal Consciousness Wisconsin International Law Journal 2011/2. 366.
82
852
fkuszcsoport tagjai a sajt perspektvjukbl, a htkznapi logika s a common sense fell kzeltettek a joghoz, felvetve a krdst, hogy a normk betartsa mennyiben
igazolhat, vagy segt a problmk megoldsban, a bulgr rsztvevk a jogot elssorban mint tlk fggetlen, ktelezen betartand elrst rtelmeztk. Persze nem
evidens, hogy a bolgr eredmnyek Magyarorszgra is rvnyesek, s az sem, hogy
a Bulgria Nagy Britannia kpzeletbeli jogtudatossgi vonalon (ha van ennek brmi
rtelme) mi hol is llunk. Mindez tovbbi kutatsokat kvn.
4. DISZKUSSZI: BIZALOMHINYOS JOGRENDSZER?

Amagyar s ltalban a kzp- s kelet-eurpai orszgok jogfejldse, akrcsak a
politikai fejldsk, fontos pontokon eltr a bizonyos mrtkig harmonikusabb, organikusabb nyugat-eurpai fejldsi modelltl. Nagyv ltalnostssal azt lehet mondani, hogy mg nyugaton a trsadalmi fejlds induklta a jog fejldst, s az a liberlis demokrcia kifejldsvel prhuzamosan zajlott, addig rginkban a jog az llam
eszkze volt a trsadalom kontrolllsra, vagy fejlesztsre. Radsul az antidemokratikus politikai fordulatok, gy a huszadik szzad msodik felt meghatroz
kommunista hatalomtvtel a jog fejldsben, s annak trsadalmi legitimitsban
is komoly trseket okozott. De jegyezzk meg, hogy az antidemokratikus jogfejlds bizonyos rtelemben a rendszervlts ta is dominns modell volt: br a politikai vltozsokat vagy az EU-hoz val csatlakozst a trsadalom tmogatta, a gyors
jogi vltozsok meglepetsknt rhettk, radsul ezek indoklsa magasabb instancikra (Strasbourg, Brsszel, Vilgbank stb.) val hivatkozssal trtnt. Az elmlt hsz
v jogi vltozsainak nagy rszt az EU-s joganyag tvtele jelentette, ami tipikus
pldja a top-down trsadalmi reformok Istvn kirly ta jl ismert gyakorlatnak.
Mindemellett rginkban az llam kisebb-nagyobb mkdsi zavarokkal kzd. Ezek
egy rsze a demokratikus s jogllami deficittel, gy pldul a korrupci kontrolllsnak nehzsgeivel fggnek ssze, msok pedig meglehet, az elz problmktl
nem teljesen fggetlenl az eredmnyessggel, a hatkony intzmnyi mkdssel.87 Aproblmk persze orszgrl orszgra vltoz mdon s mrtkben jelentkeznek: mg az llam Bulgriban, Ukrajnban s bizonyos szempontbl Romniban
is slyos mkdsi zavarokat mutat, addig a visegrdi orszgok s a balti llamok
klnbz intzmnyi berendezkedsekben ugyan, de eddig viszonylag stabilnak ltsz politikai s gazdasgi rendszert ptettek ki ez all az utbbi vek magyar fejlemnyei jelentenek bizonyos rtelemben kivtelt.88
Anyilvnval klnbsgek, s haznk relatv j helyzete ellenre vannak, akik a
magyar jog vonatkozsban is legitimits-hinyrl, bizalmi problmkrl beszlnek, amelyek f okt a trtnelmi hagyomnyok s politikai kulturlis adottsgok
mellett a normatve is kifogsolhat s hatkonysgi problmkat egyarnt felvet llami mkdsben ltjk. Saj Andrs s szerztrsai egy a tma szempontj Greskovits Bla: Akapitalizmus s demokrcia trkeny egyenslya Kelet-Kzp-Eurpa nagy talakulsban Politikatudomnyi Szemle 2015/3. 725.
88
Greskovits (87. lj.).
87
853
IV. K ihvsok
bl paradigmatikusnak tekinthet rsukban marknsan kpviselik ezt a megkzeltst.89 Szerintk mindezek miatt a jogrendszerben alacsony a bizalom,90 br a szveg elismeri, hogy a tbbi volt szocialista orszghoz kpest annyira nem is alacsony.
Tovbb a magyar lakossgot mr a Kdr-korszak vgn kimutathatan ketts
tudat, skizofrnia jellemezte: eltltk a normasrtst, de vllaltk mint elkerlhetetlent a megszegst.91 Mindennek a jogkvetsre is van hatsa: a magyar trsadalomban egyre inkbb a bntetstl val flelmet tartjk a normakvets alapjnak, ami egybknt a hazai helyzettl fggetlenl is rthet, hiszen az erklcsi
megfontolsok tartalmuk miatt hinyoznak a modern jogszablyok tbbsgbl. Az
llami elrsok dnt tbbsgnek koordinatv s technikai, illetve kockzatcskkent feladata van.92
Nehz volna vitatkozni azzal, hogy a hazai politikai fejldsnek s jogfejldsnek
megvannak a maga sajtossgai, s tbb ponton klnbzik a nyugat-eurpaitl (mr
ha beszlhetnk egysges nyugat-eurpai modellrl). Attl fggetlenl, hogy errl
milyen normatv tletet alkotunk, a trsadalomtudomnyos kutatsok sorn ezt a
kontextust nyilvnvalan figyelembe kell venni. Ugyanakkor kifogsolhatk az olyan
ltalnost kritikk is, amelyek az amerikai tudomnyos modellek inadekvtsgrl szlnak.93 Egy modell, brhonnan jn is, mindig csak rszlegesen kpes lerni a
valsgot, s ppen az az rdekes krds, hogy mennyire s mennyiben rszlegesen
teszi azt.
Az adatok alapjn llthatjuk, hogy a jogkvet attitdk s magatarts vizsglatra a szoksos megoldstl eltr mdokat kell tallnunk, mert ez az eljrs ltvnyosan nem mkdik a rginkban. Az is bizonyos, hogy llami normk lakossgi
megtlse inkonzisztens, ellentmondsos minden adat, a sajt felmrseink is ezt
mutatjk. De kvetkezik-e mindebbl, hogy 1) a jogkvets szociolgiai magyarzatait, s ezen bell 2) a legitimits s bizalom szerept mellznnk kellene, mint amelyek irrelevnsak a jogkvets rtelmezse szempontjbl? Nem hiszem. Az 1) pontot
nyilvnvalan nem lehet kpviselni: a szociolgiai tpus magyarzatok ktsgkvl
relevnsak a magyar jogkvet magatarts megrtsben. Krds, hogy ezen bell
a legitimitsra, bizalomra pl mechanizmusok mennyire rvnyeslnek. Amagam
rszrl azt felttelezem s bizonyos mrtkig ezt a fentebb ismertetett adatok is
altmasztjk, hogy a legitimitsigny egy gyszlvn univerzlis szocilpszicholgiai jelensg mg ha a mkdsmdja mutathat is eltrseket a kultrk kztt.
Hipotzisknt azt vetnm fel, hogy a magyar jogi kultra is lekpezi trsadalmi llapotunkat, s ennek megfelelen a demokratikus legitimciban gykerez, normatv
alap bizalom s jogkvets jelen van benne, ha kevsb ersen is, mint tlnk nyugatra, s mg ha jobban t is itatjk egyb megfontolsok (gyanakvs az llammal
szemben, nrdek-rvnyest s -racionalizl trekvsek stb.). Ha gy van, ennek
van tudomnyos s kzpolitikai konzekvencija is: rdemes lehet tovbbi kutatsokat
Saj (1. lj.).
Saj (1. lj.). 707.
91
Saj (1. lj.). 704.
92
Saj (1. lj.). 703.
93
89
90
854
folytatni ennek vizsglatra; s rdemes lehet olyan kzpolitikai reformokat kidolgozni, amelyek nvelik az llam, a jogrendszer s a hatsgok legitimitst s az llampolgri bizalmat, mert ez hatssal lehet a jogkvet magatartsra is.
5. SSZEFOGLALS
Jelen tanulmny a jogkvets problmjt a jog szociolgiai megkzeltse fell vizsglta. Ennek alapttele, hogy a jog a trsadalmi kontroll egy sajtos formja, amelynek sajtossga tbbek kztt az, hogy rvnyeslst az llam biztostja. m az
llam szerepe nem reduklhat pusztn a knyszertsre szmos elmleti s empirikus rv szl amellett, hogy kizrlag a knyszerts alapjn a jog nem is tud mkdni.
Ajogkvets szociolgiai magyarzatai kzl a fentiekben a legitimits s a bizalom
szerepvel foglalkoztunk. Tmavlasztsunkat egyrszt az igazolja, hogy a bizalom
szerepvel kapcsolatban az utbbi vekben meglnklt a tudomnyos rdeklds, s
szmos kutats irnyult egyfell a bizalom gykereinek, msfell hatsnak, a jogkvetsben betlttt szerepnek vizsglatra. Msrszt vissza-visszatr llts, hogy
az intzmnyi bizalom, s ezen bell a jogrendszer irnti bizalom alacsony haznkban, s ez sszefgg a jogrendszer legitimitsi problmival.
Az adatok azt mutatjk, hogy a jogrendszerbe vetett bizalom szintje nemzetkzi
sszehasonltsban nem kifejezetten alacsony megfelel a fejlettsgi szintnknek s
a szomszdos orszgok hasonl adatnl magasabb. Az igaz, hogy az egyes intzmnyekbe vetett bizalom mrtke ersebben korrell egymssal, mint a nyugat-eurpai orszgokban, s klnsen a politikai intzmnyekkel val kapcsolat ersebb.
Meglehet, ez azt jelenti, hogy az egyes intzmnyek s a rendszer egsznek legitimitsa trkeny, vagyis gyenge az, amit Easton a politikai rendszer diffz tmogatsnak nevezett, s relatve ers a politikai vezetsbe vetett specifikus tmogats.94
Ugyanakkor a bizalom gykereit vizsgl nemzetkzi tanulmnyok a kisebb klnbsgek mellett nem talltak lnyegi eltrseket a kzp-eurpai s a nyugati rgi
kztt.
Az adatok ugyanakkor kevsb tmasztjk al a bizalom s a jogkvet attitdk/
magatarts kapcsolatt, s ennek f oka az, hogy a jogkvet attitdk mrsnek
szoksos mdja nyilvnvalan ellentmondsos eredmnyeket ad a kzp- s kelet-eurpai orszgokban. Precz megfogalmazsban azt kell mondanunk, hogy az eddigi
mdszerek nem alkalmasak ennek az sszefggsnek a vizsglatra. Vannak ugyanakkor olyan rvek, amelyek szerint nemcsak a vizsglati mdszer miatt nincs rtelmezhet eredmny, hanem azrt sem, mert a hazai jogkvetsben a jogi kultrnk
sajtossgai miatt a legitimitsi mozzanat elhanyagolhat szerepet jtszik. Ennek
eldntse azonban tovbbi kutatsokat ignyel.
Easton (29. lj.).
94
855
NAGY CSONGOR ISTVN
ESETTANULMNY A JOGBIZTONSGGAL
KAPCSOLATOS PROBLMKRL:
AVLASZTOTTBRSKODSRA VONATKOZ
SZABLYOZS VLTOZSAI
Atanulmny a nemzeti vagyonnal kapcsolatos vlasztottbrskodst kizr magyar szablyozs esettanulmnyn keresztl mutatja be a gazdasgi joggal kapcsolatos jogbiztonsgi problmkat. Avonatkoz szablyozs elfogadsa, alkotmnybrsgi megerstse,
majd gazdasgi okokbl trtn visszavonsa, illetve a visszavons mdja szmos jogbiztonsgi problmt vet fel, s ezen fell is szolgl tovbbi ltalnos tanulsgokkal. Egyrszt
hen bemutatja, milyen nehzsgekkel szembesl egy orszg (klnsen egy kis orszg), ha
a multilateralizmuson alapul globlis rendszerben unilateralizmuson alapul megoldsokat kvn fenntartani. Msrszt a trtnet rmutat a bels kontroll-mechanizmus gyengesgre, amely nem tudott rvnyt szerezni a nemzetkzi jogi kvetelmnyeknek. Harmadrszt a
krdses szablyok, jogbiztonsgi szempontbl rendkvl agglyos mdon, folyamatos nellentmondsokat tartottak fenn a magyar jogban. Negyedrszt azok visszavonsa is a jogbiztonsgot srt mdon trtnt: a mdost trvny normaszvege s annak indokolsa ugyanis slyos nellentmondsban van egymssal.
Ajogbiztonsggal kapcsolatos problmk sokrtek a magyar jogrendben. Az evvel

kapcsolatos ltalnos megfontolsokat trgyaljuk a jog s politika viszonyra vonatkoz els fejezetben, a gyakori jogszablyi vltozsok krdst az elksztetlensgrl rt fejezetben, a magyar helyzet ltalnos kvantifiklt bemutatst pedig a jogrendszerre vonatkoz fggelki fejezetben szerepeltetjk. Ebben a fejezetben egy konkrt
eseten mutatjuk be, hogy a jogbiztonsgra vonatkoz elvrsok mikppen srlnek
egy a gazdasg szempontjbl igen fontos jogterleten.
2011-ben s 2012-ben a magyar parlament a vlasztottbrsgi eljrs ignybevtelnek lehetsgt a nemzeti vagyon tekintetben korltoz rendelkezseket fogadott el. Ezeknek a szablyoknak az elfogadst s mkdst dz kritika vezte;
azok sokak szerint srtettk a vlasztottbrskodsra vonatkoz nemzetkzi egyezmnyeket s gazdasgi (rtsd: piaci) szempontbl sem voltak letkpesek. 2013-ban az
Alkotmnybrsg vizsglta ezeket a rendelkezseket, tbbek kztt azok sszeegyeztethetsgt a Magyarorszg ltal megkttt nemzetkzi egyezmnyekkel, s vgl,
egy igencsak ellentmondsos tletben, azokat alkotmnykonformnak tallta. Agazdasgi-zleti fenntarthatsggal kapcsolatos agglyok azonban valsgosnak bizo856
E settanulmny a jogbiztonsggal kapcsolatos problmkrl
nyultak: 2015-ben az orszggyls lnyegben visszalpett a fenti rendelkezsektl

egy kiemelt jelentsg nemzetkzi tranzakci (paksi atomerm bvtse) rdekben.
Ajelen fejezet elemzi Magyarorszg arra vonatkoz jogalkotsi erfesztseit, hogy
kizrja a vlasztottbrsgot a nemzeti vagyont rint gyekben; bemutatja, hogy
milyen nehzsgekkel szembesl egy llam (klnsen egy kis llam), amennyiben
ki kvnja vonni magt a vilgkereskedelem kanonizlt dogmja all. Avlasztottbrsgi kaland tanulsga, hogy nem meglep mdon a vlasztottbrskods
mint vitarendezsi md a nemzetkzi kereskedelem elkel kzssgben egy olyan
dogma, amelynek ktsgbe vonsval, tetszik vagy sem, egy llam knnyen a hvk
kzssgn kvl tallhatja magt.
Anemzeti vagyonnal kapcsolatos vlasztottbrskods jogi szablyozsnak hullmzsa, t rtegben, kivl esettanulmnyt adja a jogbiztonsg tmakrnek. 1)
Egyrszt, a magyar jogalkot egy nemzetkzi szinten nehezen fenntarthat rezsim
egyoldal elfogadsra tett ksrletet, amely tbb ponton komoly agglyokat vetett fel
a nemzetkzi szablyozsi kerettel trtn sszeegyeztethetsget tekintve. Ajogbiztonsgi problmt termszetesen nem az okozta, hogy Magyarorszg a vlasztottbrsgi utat korltoz intzkedseket fogadott el, hanem az, hogy mindezt gy tette,
hogy kzben a vonatkoz egyezmnyekkel szemben fenntartst nem tett, illetve ahol
fenntarts ttelre nem volt lehetsg, azokbl nem lpett ki. Br az ilyen jelleg jogalkoti trekvseket akr legitim jogalkoti agglyok is indokolhatjk, komoly jogbiztonsgi kockzatot okoz, ha gy akarja egy llam az ilyen intzkedseket fenntartani, hogy kzben az ezzel ellenttes (s egybknt a bels jog rszv tett) nemzetkzi
ktelezettsgeibl nem lp ki. Ms szval, ha gy akar tagja maradni egy klubnak,
hogy annak szablyait nem fogadja el. 2) Nemcsak a vltozs irnya, hanem annak
sebessge is agglyokat vetett fel: megfelel felkszlsi idt sajnos nem hagyott a
jogalkot az rintettek szmra. 3) Ezeket az agglyokat csak tetzte, hogy az ilyen
hibk kiszrsre hivatott bels kontrollmechanizmus (Alkotmnybrsg) nem eszkzlte ki a szksges korrekcikat. Az Alkotmnybrsg mkdsi nehzsgeirl jelen
ktetben a vonatkoz fejezetben szlunk bvebben. 4) Aproblma negyedik rtege
abbl a krlmnybl fakad, hogy a magyar szablyozs egy globlisan determinlt
rendszerbe prblt meg egyoldal kvetelmnyeket beilleszteni. Br Magyarorszg
ezzel az intzkedssel vdelemben rszesthette a Magyarorszg terletn fekv
vagyontrgyaival szembeni vgrehajtst, a klfldn fekv vagyontrgyakat nem
tehette immuniss.1 Ezzel azonban egy aszimmetrikus helyzet jtt ltre: haznk terletn a korltoz szablyok, mg haznk terletn kvl a globlis szablyozs maradt
rvnyben (amelybl Magyarorszg nem lpett ki). Alegnagyobb problmt a jogalkot szemben azonban nem is a jogi agglyok jelentettk, hanem azok az zleti megfontolsok, amelyek vgs soron szksgess tettk a vlasztottbrsgi utat korltoz
intzkedsek mdostst. 5) Ajogbiztonsgi problma tdik rtege abban gykeredzik, hogy miutn a jogalkot szmra vilgoss vlt a szablyozsi rezsim fenn Br a vlasztottbrsgi utat kizr rendelkezsek csak a Magyarorszg terletn fekv nemzeti vagyonnal kapcsolatos gyekben voltak alkalmazandak, az ilyen gyekben szletett tletek vgrehajtst nemcsak Magyarorszgon krhetik, erre adott esetben Magyarorszg haznk terletn kvl fekv
vagyontrgyaival szemben is van lehetsg.
857
IV. K ihvsok
tarthatatlansga, a mdost (visszavon) jogszably elfogadsa, idertve a jogalkoti clra vonatkoz trvnyi indokols szvegt, a politikai kommunikci csapdjba
esett, ezzel egy jogbiztonsgi problma helyett egy msikat teremtve.
1. AVLASZTOTTBRSGI T KIZRSA A NEMZETI VAGYONNAL

KAPCSOLATOS GYEKBEN
Az orszggyls 2011-ben s 2012-ben megtiltotta a nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult szemlyek szmra, hogy vlasztottbrsgot kssenek ki, s az ilyen tpus kiktseket egyttal azon gyek csoportjba sorolta, amelyek vonatkozsban
vlasztottbrsgi eljrs nem kthet ki (vlasztottbrsgi tra nem tartoz gyek).
Anemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. tv. (akkor elfogadott) 17. (3) bekezdse rtelmben:
Magyarorszg hatra ltal krbezrt terleten lv nemzeti vagyonra vonatkoz polgri jogi szerzdsben a nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult irnyadknt kizrlag a magyar nyelvet, valamint a magyar jog alkalmazst, s jogvita esetre kizrlag a magyar brsg ide nem rtve a vlasztottbrsgot joghatsgt ktheti
ki. Anemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult e jogvitk eldntsre vlasztottbrsgi eljrst nem kthet ki.
Avlasztottbrskodsrl szl 1994. vi LXXI. tv. 4. -a a kvetkezkppen eg

szlt ki:
Nincs helye [] olyan gyben, amelyben a jogvita trgya a nemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. trvny hatlya al tartoz Magyarorszg hatra ltal krbezrt
terleten lv nemzeti vagyon, illetve azzal kapcsolatos brmely jog, igny, kvetels,
tovbb olyan gyekben, amelyekben trvny a jogvita vlasztottbrsgi eljrs keretben trtn rendezst kizrja.2
Anemzeti vagyonrl szl trvny 17. (1) bekezdse rtelmben a 17. (3) bekezdsnek nem volt visszahat hatlya: a trvny hatlybalpst megelzen jogszeren s jhiszemen szerzett jogokat s ktelezettsgeket e trvny rendelkezsei
nem rint[ettk]. Ezzel ellenttben a vlaszottbrskodsrl szl trvny 4. -nak
mdostsa nem tett ksrletet a visszamenleges hatsok elhrtsra, st, a krdses rendelkezst beilleszt jogszably gy rendelkezett,3 hogy a vlaszottbrskodsrl szl trvny e trvnnyel megllaptott [] 4. -t az e trvny hatlybalpst kveten indult eljrsokban kell alkalmazni, fggetlenl attl, hogy vajon
a vlaszottbrsgi megllapods jogszeren s rvnyesen ltrejtt-e a mdosts
hatlybalpse eltt; ennek megfelelen, csupn a fggben lv eljrsok lveztek
Ezt a rendelkezst a 2012. vi LXV tv. 2. -a illesztette be, 2012. jnius 13-n lpett hatlyba.
Avlasztottbrskodsrl szl 1994. vi LXXI. tv., valamint a Polgri Trvnyknyvrl szl 1959. vi
IV. tv. mdostsrl szl 2012. vi LXV. tv., 4. (2) bek.
858
immunitst a tilalommal, illetve a kizrssal szemben, a tbbi vlasztottbrsgi megllapodst a fenti trvny egyoldalan rvnytelentette.
2. AZ ALKOTMNYBRSG HATROZATA A VLASZTOTTBRSG

LEHETSGT KIZR RENDELKEZSEK NEMZETKZI
EGYEZMNYEKKEL S ALAPTRVNNYEL VAL
SSZEEGYEZTETHETSGRL
A fenti rendelkezseket dz szakirodalmi kritika fogadta.4 Vgl az alapvet
jogok biztosa krelmezte azok megsemmistst az Alkotmnybrsgtl. llspontja
szerint azok srtettk az 1961-es Genfi Egyezmnyt, 5 az 1958-as New York-i
Egyezmnyt,6 az 1965-s Washingtoni Egyezmnyt,7 valamint a jogllamisg s
a jogbiztonsg kvetelmnyt.8
Az 1961-es Genfi Egyezmny II. cikknek (1) bekezdse kifejezetten felruhzza a
kzjogi jogi szemlyeket a vlasztottbrsg kiktsnek jogval: rvnyesen kthetnek vlasztottbrsgi szerzdst azok a jogi szemlyek, amelyek a rejuk irnyad jogszablyok rtelmben kzjogi jogi szemlyek-nek minslnek. Igaz, hogy
a II. cikk (2) bekezdse lehetv teszi a szerzd llamok szmra, hogy ezzel szemben fenntartst tegyenek, azonban Magyarorszg nem tett ilyen fenntartst; s a fenntarts megttelnek lehetsge idben egybknt is korltozott: az nem akrmikor,
csak az Egyezmnynek az alrsa, megerstse vagy az ahhoz trtn csatlakozs
alkalmval tehet.
Az alapvet jogok biztosa rtelmezsben az 1961-es Genfi Egyezmny II. cikknek
srelme egyttal az 1958-as New York-i Egyezmny II. cikknek a srelmt is maga
utn vonta:
[] a New York-i Egyezmny II. Cikk 1. bekezdsnek utols fordulata nem rtelmezhet gy, hogy a magyar kzjogi jogi szemlyek jogviti ne lennnek vlasztottbrsgi
eljrs tjn eldnthetek. Afeltve, hogy a jogvita trgya vlasztottbrsgi eljrs
Lsd Boronkay Mikls Wellmann Gyrgy: Avlasztottbrskods helyzete Magyarorszgon
MTALaw Working Papers 2015/12. 6-7; Kecsks Lszl Tilk Pter: Anemzeti vagyonrl szl 2011.
vi CXCVI. trvny 17. -a (3) bekezdse vlasztottbrsgi kiktst tilt szablynak Alaptrvnybe,
illetve nemzetkzi jogba tkzse in Kecsks Lszl Lukcs Jzsefn (szerk.): Vlasztottbrk
Knyve (Budapest: HVG-Orac 2012) 213230; Lszl Andrs Dniel: Vlasztottbrskods nemzeti
vagyonnal kapcsolatos gyekben Magyar Jog 2015/3. 152160; Csongor Istvn Nagy: The Hungarian
Constitutional Courts Judgment on Hungarys New Anti-Arbitration Rules in Marcel Szab [et al.]:
Hungarian Yearbook of International Law and European Law 2014 (The Hague: Eleven 2015) 629
638; Varga Istvn: Avlasztottbrsgi eljrs s az llami brsgi polgri per viszonyrendszernek sszefggsei in Nmeth Jnos Varga Istvn (szerk.): Egy j polgri perrendtarts alapjai
(Budapest: HVG-ORAC 2014) 639-640.
5
1964. vi 8. tvr.-tel kihirdetett, a nemzetkzi kereskedelmi vlasztottbrskodsrl szl, Genfben 1961.
prilis 21-n kelt Eurpai Egyezmny.
6
1962. vi 25. tvr.-tel kihirdetett, a klfldi vlasztottbrsgi hatrozatok elismersrl s vgrehajtsrl szl, New Yorkban, 1958. jnius 10-n kelt Egyezmny.
7
1987. vi 27. tvr.-tel kihirdetett, az llamok s ms termszetes s jogi szemlyei kztti beruhzsi vitk
rendezsrl szl, Washingtonban, 1965. mrcius 18-n kelt Egyezmny.
8
Lsd 112. bek.
4
859
IV. K ihvsok
tjn eldnthet kittel nem rtelmezhet a ha azt trvny lehetv teszi megfeleljeknt, azaz az elbbi kittelnek nem adhat olyan rtelmezs, hogy e lehetsg a
bels jogalkots akaratnak alakulstl fggne.9
Az 1965-s Washingtoni Egyezmny 25. cikke rtelmben, br a Beruhzsi Vitk

Rendezsnek Nemzetkzi Kzpontja (ICSID) nem rendelkezik kizrlagos joghatsggal (ez csak akkor ll fenn, amennyiben a vitban ll felek rsban hozzjrulnak
a jogvitnak a Kzpont el terjesztshez), [a]mennyiben a felek hozzjrulsukat
adtk, azt egyik fl sem vonhatja vissza egyoldalan. Aszerzd llamok egyes vitkat vagy vitk egyes krt kizrhatjk az ICSID-nek trtn alvetsbl; s ezt az
Egyezmny ratifiklsakor, elfogadsakor vagy jvhagysakor, illetve brmikor ezt
kveten megtehetik. Magyarorszg azonban nem tett ilyen fenntartst.
Az Alkotmnybrsg az alapvet jogok biztosa indtvnyt lnyegben elutastotta, azon az alapon, hogy az inkriminlt rendelkezsek nem srtik azokat a nemzetkzi egyezmnyeket, amelyeknek Magyarorszg rszese, s az idbeli hatlybl fakad
problmk (visszamenleges hatsok) alkotmnyos kvetelmnyek megllaptsval
orvosolhatak.10
Az idbeli hatlyt s a visszamenleges hatsokat tekintve az Alkotmnybrsg
megllaptotta: alkotmnyos kvetelmny, hogy a vizsglt rendelkezseknek ne
legyen visszahat hatsuk, azok nem srthetik a jogszer elvrsokat s nem rvnytelenthetnek jogszeren s rvnyesen ltrejtt vlasztottbrsgi megllapodsokat.
Noha ez az elv kifejezetten megjelent a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak
(1) bekezdsben, nem tallhat ilyen rendelkezs a vlasztottbrskodsrl szl trvny 4. -t mdost trvnyben. St, ppen ellenkezleg: a folyamatban lv eljrsok kivtelvel a vlasztottbrsgi t kizrtsga azonnali hatllyal lpett letbe;11
errl, a fentiekben rtaknak megfelelen, a krdses rendelkezst beilleszt trvny
kifejezetten rendelkezett. Az Alkotmnybrsg azonban, minden trvnyi alap nlkl, kivettette a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak (1) bekezdst a vlasztottbrskodsrl szl trvny j, kiterjesztett 4. -ra.
Itt kell megjegyezni, hogy az alkotmnyos kvetelmnyeknek nem clja valamilyen jogi norma mdostsa; ha ez szksges lenne, akkor a vizsglt normt az
Alkotmnybrsgnak meg kellene semmistenie; alkotmnyos kvetelmnyt alkalmazni csak akkor lehet, ha a krdses jogi normnak tbb, mint egy sszer rtelmezse
van s azok kzl legalbb az egyik alkotmnykonform. Avlasztottbrskodsrl szl trvny j 4. -a vonatkozsban megllaptott alkotmnyos kvetelmnyek nyilvnvalan nem voltak sszebkthetek sem a trvny betjvel, sem annak cljval.
Atartalmi kifogsokat s agglyokat tekintve az Alkotmnybrsg arra a kvetkeztetsre jutott, hogy a vizsglt rendelkezsek vagy nem srtettk a krdses nemzetkzi egyezmnyeket, vagy amennyiben mgis, ezek a jogsrtsek fenntartsok megttelvel vagy a nemzetkzi egyezmny felmondsval orvosolhatk. Ajogalkotnak
biztostania kell, hogy a jvben megktend ktoldal beruhzsvdelmi egyezm 6. bek.
2192. bek.
11
40, 51. s 63. bek.
9
10
860
nyek sszhangban lesznek a vlasztottbrsgi utat kizr rendelkezsekkel.12

Az Alkotmnybrsg szerint a vizsglt rendelkezsek sszhangban voltak az 1965s Washingtoni Egyezmnnyel, mivel Magyarorszgnak szmos eszkze volt arra,
hogy a magyar jog korltoz szablyai s az Egyezmny rendelkezsei kztti sszetkzst feloldja.13 Pldul az Egyezmny 25. cikknek (3) bekezdse lehetv teszi
az llami jvhagys megkvetelst: [a] Szerzd llam alrendelt szerve vagy
gynksge rszrl trtn hozzjrulst az illet llamnak jv kell hagynia, kivve, ha ez az llam rtesti a Kzpontot arrl, hogy ilyen jvhagysra nincs szksg;
a 25. cikk (4) bekezdse szerint pedig a szerzd llamok fenntartssal meghatrozott gyeket vagy gyek meghatrozott krt kizrhatjk az ICSID joghatsgbl.
Az 1961-es Genfi Egyezmny srelmnek hinyt mg nehezebb volt levezetni.
Ugyan az Egyezmny II. cikk (1) bekezdse szerint, [a]z Egyezmny I. Cikknek
1. bekezdse al tartoz esetekben rvnyesen kthetnek vlasztottbrsgi szerzdst azok a jogi szemlyek, amelyek a rejuk irnyad jogszablyok rtelmben
kzjogi jogi szemlyek-nek minslnek, Magyarorszg fenntartst tehetett volna
(br ilyet mr nem tehet) e szabllyal szemben (erre az Egyezmnynek az alrsa,
megerstse vagy az ahhoz trtn csatlakozs alkalmval volt lehetsg).14 Az
Alkotmnybrsg a vizsglt rendelkezsek s az Egyezmny II. cikke kztti sszhang megteremtsre egy igencsak sajtos megoldst javasolt: Magyarorszg felmondhatja az 1961-es Genfi Egyezmnyt, majd az jrakts alkalmval megteheti a
szksges fenntartst a II. cikk (2) bekezdse alapjn.15
Viszonylag knny nem egyetrteni az Alkotmnybrsg elemzsvel s szrevenni az ebben rejl jogbiztonsgi problmt. De mg ha figyelmen kvl is hagyjuk, hogy
a fenti megoldsok nem alkalmasak a nemzetkzi egyezmnyes jog srelmnek a feloldsra, valamint azt az alapvet ttelt, hogy nmagban az a tny, hogy fenntartst
tehetek egy ktelezettsggel szemben, tvolrl sem jelenti azt, hogy az adott ktelezettsg, amennyiben nem teszek fenntartst, rm nem vonatkozik s engem nem ktelez, az Alkotmnybrsgnak, amennyiben az inkriminlt szablyokat nem semmisti meg, hatrid tzsvel fel kellett volna hvnia a jogalkott (mint ahogyan ez ilyen
esetekben szoksos s elvrt), hogy tegye meg a szksges lpseket: vagy a magyar
jogot mdostsa, vagy tegyen fenntartsokat, vagy mondja fel a krdses nemzetkzi egyezmnyeket.16
Nagyon plasztikusan fogalmaz Dienes-Oehm Egon klnvlemnyben (amelyhez
Paczolay Pter csatlakozott).
40-41. s 4852. bek.
5557. bek.
14
64-65. bek.
15
75. bek.
16
Az Alkotmnybrsgrl szl 2011. vi CLI. tv., 42. : (1) Ha az Alkotmnybrsg olyan jogszably
nemzetkzi szerzdsbe tkzst llaptja meg, amely a nemzetkzi szerzdst kihirdet jogszabllyal az Alaptrvny alapjn nem lehet ellenttes, a nemzetkzi szerzdssel ellenttes jogszablyt teljesen vagy rszben megsemmisti. (2) Ha az Alkotmnybrsg olyan jogszably nemzetkzi szerzdsbe
tkzst llaptja meg, amellyel a nemzetkzi szerzdst kihirdet jogszably az Alaptrvny alapjn
nem lehet ellenttes, az ellentt feloldsa rdekben a krlmnyek mrlegelse alapjn, hatrid megjellsvel felhvja a Kormnyt, illetve a jogalkott, hogy a megjellt hatridben tegye meg az ellentt
feloldsa rdekben szksges intzkedseket.
12
13
861
IV. K ihvsok
[117] [] Mindezekre tekintettel llspontom szerint a nemzetkzi jogba tkz bels

jogszablyt fszably szerint az Alkotmnybrsgnak meg kellett volna semmistenie.
[118] 1.2. Amsik lehetsg szerint az Alkotmnybrsgnak fel kellene hvnia a jogalkott az Abtv. 42. (2) bekezdse alapjn arra, hogy a bels jog s a nemzetkzi ktelezettsgei sszhangjt zros hatridn bell teremtse meg.
Meglep mdon azonban, br ezek az elemek megjelentek az alkotmnybrsgi hatrozat indokolsban, a rendelkez rszbl kimaradtak; ms szval: az
Alkotmnybrsg az inkriminlt rendelkezseket nem semmistette meg, s
Magyarorszgnak semmilyen intzkedst nem kellett tennie a magyar rendelkezsek
s a nemzetkzi egyezmnyek szablyai kztti sszhang megteremtsre, mivel a
fenntarts s a felmonds lehetsgre tekintettel ez az sszhang mr most, a jogsrts pillanatban fennll.
Ami a tartalmi vizsglatot illeti, gy tnik, hogy az Alkotmnybrsg vagy ltvnyosan flrertelmezte a vlasztottbrskodsra vonatkoz egyezmnyek relevns
rendelkezseit, vagy igencsak kesztys kzzel bnt a nemzetkzi jog szablyait srt magyar normkkal. Valsznleg ott kerlt a legkzelebb az abszurd humor vilghoz, amikor az egyoldalan megszntethet (felmondhat) ktelezettsgeket nem
ltezknt kezelte. Igaz, hogy az 1965-s Washingtoni Egyezmny 25. cikknek (4)
bekezdsben megjelenik a fenntarts lehetsge (egyes gyek vagy az gyek meghatrozott kre kizrhat), s ez a fenntarts brmikor megtehet, Magyarorszg nem
tett ilyen fenntartst. Ebbl kifolylag az Egyezmnybl fakad ktelezettsgek nem
esnek korltozs al. Taln nem ignyel magyarzatot, hogy a ktelezettsg korltozsnak lehetsge mg nmagban nem jelenti a ktelezettsg korltozottsgt.
Ez az nellentmonds mg szembetnbb az 1961-es Genfi Egyezmny vonatkozsban, mivel itt a fenntarts megttele idben elksett lenne. Az Egyezmny II. cikknek (2) bekezdse rtelmben az Egyezmnynek az alrsa, megerstse vagy
az ahhoz trtn csatlakozs alkalmval tehet fenntarts, erre azonban nem kerlt
sor. Nagyon tallan fogalmaz Dienes-Oehm Egon klnvlemnyben (amelyhez
Paczolay Pter csatlakozott): [a] Genfi Egyezmny megsrtse az abban rszes
llamok tekintetben teht mr a tmadott kt jogszablyhely (az Nvt. 17. (3)
bekezdse, illetleg a Vbtv. 4. -a) hatlybalpsekor megtrtnt.17 Mg ennl is
kevesebb magyarzatot ignyel az a ttel, miszerint egy egyezmny felmondsnak
lehetsge nem impliklja, hogy az egyezmny ne rendelkezne ktelez ervel.
Afentiek alapjn igencsak legitimnek tnik az a percepci, mely szerint a magyar
jog nem biztostott olyan mechanizmust, amely a nemzetkzi egyezmnyes kvetelmnyeknek rvnyt szerzett volna.
99. bek.
17
862
3. AVLASZTOTTBRSGI T IGNYBEVTELT KORLTOZ

RENDELKEZSEK 2015 - S VISSZAVONSA: BSZKESG S
BALTLET?
A2011-ben s 2012-ben elfogadott vlasztottbrskods-ellenes szablyok nem lltk ki a gyakorlat prbjt; elg korn elbuktak, ami vilgosan mutatja: a vlasztottbrskods a nemzetkzi kereskedelem j hr klubjban tagsgi kvetelmny.
Magyarorszg llamkzi egyezmnyt kttt Oroszorszggal a paksi atomerm bvtse rdekben. Az orosz fl a projektnek nemcsak a kivitelezsben, de finanszrozsban is rszt vesz. Az egyezmny pedig tartalmazott egy vlasztottbrsgi kiktst.
Miutn az ehhez kapcsold trvny parlamenti vitjban felmerlt, hogy ez a kikts a magyar joggal, gy a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak (3) bekezdsvel s a vlasztottbrskodsrl szl trvny 4. -val ellenttes,18 az orszggyls mdostotta ezeket a rendelkezseket, noha elg felems mdon. Br az elfogadott
normaszveg meglehetsen vilgos: a vlasztottbrskods elleni magyar forradalom
vget rt, a trvny indokolsa makacsul ragaszkodik ahhoz az llsponthoz, hogy
az j rendelkezs nem br j normatartalommal, egyetlen clja annak egyrtelmv
ttele, hogy a nemzetkzi egyezmnyek a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak
(3) bekezdsvel szemben elsbbsget lveznek. Ez pedig jogbiztonsgi szempontbl
nehezen rtelmezhet helyzetet teremt.
Csak remlni lehet, hogy a brsgok vgl arra fognak hagyatkozni, amit a jogalkot tnylegesen mondott, s nem arra, amit sajt lltsa szerint, mondani szeretett
volna. Ajogalkoti szndknak akkor van jelentsge, ha a normaszveg nem vilgos
vagy a jogalkoti szndk sszeegyeztethet a normaszveggel; s a normaszveg
arra utal: a magyar vlasztottbrskods-ellenes forradalom vget rt.
Anemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak j (3) bekezdse rtelmben:
Nemzetkzi szerzds eltr rendelkezse hinyban, Magyarorszg hatra ltal krbezrt terleten lv nemzeti vagyonra vonatkoz polgri jogi szerzdsben a nemzeti vagyonnal rendelkezni jogosult irnyadknt kizrlag a magyar nyelv s a magyar
jog alkalmazst, jogvita esetre kizrlag a magyar brsg joghatsgt ktheti ki.
Amagyar brsg joghatsgnak kizrlagossga nem rinti a vlasztottbrsg kiktsnek jogt.
A17. j (3) bekezdse arra utal, hogy vlasztottbrsgi eljrs korltozs nlkl
kikthet. Ha azonban kzelebbrl szemgyre vesszk a krdst, gy a trvny indokolst, akkor az mr nagyobb krltekintsre int bennnket. s sajnos a 17. j (3)
bekezdsnek szegnyes megfogalmazsa flvetheti a jogalkoti szndk kifrkszsnek szksgessgt. A17. (3) bekezdsnek utols mondata ugyanis a magyar
brsg joghatsgnak kizrlagossg[ra], vagyis a magyar brsg kizrlagos
joghatsgra s nem annak kizrlagos vlaszthatsgra utal. Mrpedig a kizr APaksi Atomerm kapacitsnak fenntartsval kapcsolatos beruhzsrl, valamint az ezzel kapcsolatos egyes trvnyek mdostsrl szl 2015. vi VII. tv.
18
863
IV. K ihvsok
lagos joghatsg kifejezsnek a magyar s EU-s jogban egyrtelm tartalma van:19 a

kizrlagos joghatsg nem konkurl az ltalnos joghatsggal, s a felek nem kthetnek joghatsgi megllapodst. Ha pedig az rtelmezs rdekben be kvnunk
tekinteni a trvny sz szerinti megfogalmazsa mg, feltrul elnk a trvny indokolsa, amely szerint a korbbi, 2011-ben elfogadott rendelkezs tartalmi mdostsa
nem volt jogalkoti cl, ppen ellenkezleg, a 2015-s mdosts egyetlen clja annak
egyrtelmv ttele (ami a trvnyi indokols szerint mr addig is elfogadott volt),
hogy a nemzetkzi egyezmny elsbbsget lvez a nemzeti vagyonrl szl trvny
17. -nak (3) bekezdsvel szemben.
Anemzeti vagyonrl szl 2011. vi CXCVI. trvny mdostsa [] a 17. (3) bekezdsnek mdostsval s az ahhoz kapcsold tmeneti rendelkezssel egyrtelmsti azt a jelenleg is irnyad nemzetkzi jogi rtelmezst, mely szerint valamely nemzetkzi szerzds szksgszeren lex specialisknt viselkedik. Ajoggyakorlat ezidig
is ekknt tekintett e rendelkezsre, gy e rendelkezs nem br j normatartalommal,
nem jelent visszamenleges jogalkotst.20 (kiemels tlem szerz)
Ennek megfelelen, a trvny indokolsa szerint a mdosts nem rtelmezhet meghtrlsknt, a jogalkot csak vilgoss akarta tenni, ami eddig is ltalnosan elfogadott volt: a nemzetkzi egyezmnyek elsbbsget lveznek. Noha ez a megllapts
tlznak tnhet, vilgoss teszi: a magyar jogalkot nem kvnt (legalbbis formlisan nem) teljes mrtkben visszalpni az eredeti llspontjtl. Sajnlatos mdon
a baltlet korriglsnak ignye s a bszkesg nellentmondsos eredmnyt szlt.
Amennyiben elfogadjuk a trvny indokolsban megjelen konstrukcit (s az lernykoln a mdosts normaszvegt), akkor az egy igencsak nellentmondsos helyzetet eredmnyezne.
Ahogyan az a fentiekben kifejtsre kerlt, a vlasztottbrskods-ellenes rezsim kt
pillren alapult: a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak (3) bekezdse megtiltotta a nemzeti vagyon felett rendelkez szemlyek szmra vlasztottbrsg kiktst, mg a vlasztottbrskodsrl szl trvny 4. -a kizrta a nemzeti vagyont
rint gyeket a vlasztottbrsgi tbl. Az orszggyls 2015-ben kitrlte a nemzeti vagyont rint gyeket a vlasztottbrsgi tra nem tartoz esetek krbl s
mdostotta a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak (3) bekezdst, beillesztve
egy utalst a nemzetkzi egyezmnyek elsbbsgre vonatkozan (Nemzetkzi szerzds eltr rendelkezse hinyban). Ennek a rendelkezsnek az volt a clja, hogy
fogalmilag hibs mdon, megmentse a magyar-orosz llamkzi egyezmnyt a magyar
jog megsrtstl. Ha azonban kzelebbi vizsglat al vetjk ezt a rendelkezst (s
elfogadjuk a trvny indokolsnak irnymutatst), a 17. (3) bekezdsbe foglalt
tilalomtl csak akkor lehet eltrni, ha a vlasztottbrsgi megllapods megktse Csongor Istvn Nagy: Private International Law in Hungary (The Hague: Kluwer Law International
2012) 136139.
20
T/2250. szm trvnyjavaslat indokolssal APaksi Atomerm kapacitsnak fenntartsval kapcsolatos beruhzsrl, valamint az ezzel kapcsolatos egyes trvnyek mdostsrl, 33. -hoz fztt
magyarzat.
19
864
kor mr fennll valamely nemzetkzi egyezmny ltal biztostott mdon a vlasztottbrsg kiktsnek joga. Egy beruhzsvdelmi megllapodsra pldul nem terjedne ki a kivtel: noha ez egy nemzetkzi egyezmny, megktse eltt nem hozhat ltre
jogosultsgot, mg ennek hinyban nem kthet ki vlasztottbrsg. Ennek megfelelen, amennyiben a vlasztottbrsg kiktshez val jog nem vezethet le valamely
jelenleg hatlyban lv nemzetkzi egyezmnybl, igencsak nehezen lehetne amellett
rvelni, hogy nemzetkzi egyezmny eltren rendelkezik.
Az 1961-es Genfi Egyezmny II. cikknek (1) bekezdse a kzjogi jogi szemlyeket
felruhzza a vlasztottbrskods ignybevtelnek jogval. rdemes megemlteni,
hogy noha pontosan ez az az egyezmnyi rendelkezs, amelyre vlheten a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak j (3) bekezdse utal, az Alkotmnybrsgnak
a 17. rgi (3) bekezdsvel kapcsolatos hatrozata kompliklja a krdst. Ebben
a hatrozatban ugyanis az Alkotmnybrsg nem ltta megllapthatnak, hogy az
1961-es Genfi Egyezmny II. cikknek (1) bekezdse valban a vlasztottbrsg kiktsnek jogval ruhzza fel a kzjogi jogi szemlyeket.21 Brmi is legyen ennek az
rtelmezsnek a racionalitsa, mivel az Alkotmnybrsg a magyar jog autentikus
rtelmezje, ez a merben furcsa interpretci akr arra a konklzira is vezethet,
hogy az 1961-es Genfi Egyezmny nem rendelkezik a nemzeti vagyonrl szl trvny 17. -nak (3) bekezdstl eltren.
Ahelyzet klnsen ktsges a beruhzsi gyek vonatkozsban. Az 1965-s
Washingtoni Egyezmny 25. cikke ugyanis az ICSID vlasztst opcionliss teszi,
anlkl hogy a vlasztottbrskodshoz val jogot rgzten; st, ppen ellenkezleg,
az ICSID csak akkor jrhat el, amennyiben a vitban ll felek rsban hozzjrulnak
a jogvitnak a Kzpont el terjesztshez.
Mindent egybevetve lthat, hogy a trvnyi indokolsban megjelen megkzelts, amelyet lthatan thatott a formlis visszavonuls elkerlsre irnyul politikai
trekvs, egy igencsak ellentmondsos helyzethez vezetne. Csak remlni lehet, hogy
a fenti flsleges eszmefuttats megsprolhat lesz, s a brsgok a trvny szavra
s nem a jogalkot lltlagos akaratra fognak hallgatni.
4. ZR GONDOLATOK
Amagyar jog lzadsa a nemzetkzi kereskedelem egyik bevett dogmja ellen rvid
letnek bizonyult igazg szerint sohasem kecsegtetett sikerrel. Amagyar jogalkotnak, gazdasgi, piaci okokbl aligha volt ms lehetsge, mint visszalpni az eredetileg kategorikusnak sznt llsponttl.
Anemzeti vagyonnal kapcsolatos vlasztottbrskods szablyozsnak hullmzsa kivlan bemutatja a jogbiztonsg llapott a gazdasgi jog terletn. Amagyar
jogalkot unortodox megoldsokkal prblkozott, mikzben rsze akart maradni a
nemzetkzi gazdasgi kapcsolatok jognak ortodoxijt jelent egyezmnyeknek.
Ezzel a magyar jogi trben kt egymssal tkz rezsim konkurlt (a nemzeti vagyon 6475. bek.
21
865
IV. K ihvsok
ra vonatkoz magyar szablyok s a vlasztottbrskodssal kapcsolatos egyezmnyeket kihirdet magyar trvnyek). Anemzetkzi egyezmnyes joggal val diszharmnia nemcsak vertiklis, de horizontlis vonatkozsban is komoly jogbiztonsgi
problmkat vetett fel: br Magyarorszg a sajtos magyar szablyokkal vdelemben rszesthette a Magyarorszg terletn fekv vagyontrgyait egy esetleges vgrehajtssal szemben, haznk terletn kvl a globlis szablyozs maradt rvnyben
(amelybl Magyarorszg nem lpett ki).
rdemes megjegyezni, hogy a fentiekben vizsglt vlasztottbrskods-ellenes
rendelkezsek nemcsak a nemzetkzi egyezmnyi jognak val megfelels s a gazdasgi-piaci realits szempontjbl agglyosak, hanem egyttal a gyakorlati megvalsulst tekintve is komoly problmkat vetettek fel. Pldul, ktsges volt, hogy
vajon vdelemben rszestheti-e a magyar jog egyoldal rendelkezse a magyar llam
vagyontrgyait olyan esetben, amikor a magyar rendelkezseket ignorl klfldi
vlasztottbrsgi tlet elismerst s vgrehajthatv nyilvntst klfldn krik.
Avlasztottbrsgi tra tartozs krdse ugyanis a lex fori krbe tartozik. Az 1958as New York-i Egyezmny V. cikknek (2) bekezdse rtelmben:
[] a vlasztottbrsgi hatrozat elismerse s vgrehajtsa abban az esetben is megtagadhat, ha annak az orszgnak illetkes hatsga, amelyben az elismerst s vgrehajtst krik, megllaptja, hogy [] ennek az orszgnak a joga szerint a vita trgya vlasztottbri tra nem tartozhat. (kiemels tlem szerz)
Ennek megfelelen, mivel a (magyar) nemzeti vagyont rint szerzdsek ltalban vlasztottbri tra tartoznak, Magyarorszg megvhatja a sajt terletn fekv
vagyontrgyait a vgrehajtstl, azonban a klfldn tallhat vagyonelemeket nem
tudja megvni, erre csak a multilaterlis kzssg szablyai szerint van lehetsg.
Br a magyar jogi ksrlet gazdasgi-piaci okokbl fulladt kudarcba, arra is rvilgt, milyen nehz sszehangolni a vlasztottbrskods kizrsra irnyul llami trekvst a nemzetkzi egyezmnyes joggal. Az Alkotmnybrsg tbb ponton
inkonzisztens elemzse kivlan feltrja ezt. Sajnlatos, hogy az Alkotmnybrsg
nem ltta szksgt annak, hogy a vlasztottbrskodssal kapcsolatos nemzetkzi jogi szablyoknak rvnyt szerezzen, s a nemzetkzi egyezmnyeket ignorlva a
nemzetkzi kereskedelem kljogra hagyta a krdst amely gy tnik, be is tlttte kldetst. Amagyar jogi kaland e szeletnek a jogbiztonsg szempontjbl vett
legdeprimlbb tanulsga azonban az, hogy amennyiben a nemzetkzi kereskedelem realitsa nem kszteti llspontjnak mdostsra a magyar jogalkott, nem volt
olyan bels jogi mechanizmus, amely Magyarorszg nemzetkzi egyezmnyi ktelezettsgeinek rvnyt szerezhetett volna.
Vgezetl, a fenti elemzs rmutat arra, hogy milyen komoly jogbiztonsgi problmkat okoz, ha egy jogszably, illetve trvnyindokols megszvegezst a politikai
kommunikci szempontjai uraljk, s gy a trvny s annak indokolsa sszetkzsbe kerl egymssal.
866
V. FGGELK
JAKAB ANDRS LRINCZ VIKTOR
AJOGRENDSZEREK MRSE INDEXEK

SEGTSGVEL
Akzbeszdben s a szakirodalomban is gyakran elhangzanak olyan tfog kijelentsek, hogy a jog, vagy a jogrendszer minsge romlik vagy ppen javul. Ajogdogmatika
bevett mrci s a nemzetkzi standardok alapjn jogszknt egy-egy konkrt jogi vltozsra
vonatkoztatva ugyan rendszerint valban meg tudjuk mondani, hogy az javuls-e vagy romls, de ha szmos s egymssal rszben ellenttes irny vltozssal szembeslnk, akkor
az sszegzett vltozsi irny megllaptsa mr gyakran nknyesnek tnik. Ahagyomnyos jogszias eszkztron tl ilyenkor rdemes inkbb trsadalomtudomnyi mdszerekhez folyamodnunk, amelyekkel szmszersthetek a vltozsok. Az ezzel kapcsolatos mdszertani krdseknek kiterjedt nemzetkzi szakirodalma van, s a jogllamisg mrsre is
szmos indexet hasznlnak mr a klnfle intzmnyek Eurpban s az USA-ban is (pldul Freedom House, Bertelsmann Stiftung, Vilgbank, World Justice Project). Ajelen rs
a fogalmi elkrdsek, az adatfelvtel, az adatok aggregcija, az eredmnyek rtelmezse,
valamint az orszgok s idllapotok kztti sszehasonlts sorn felmerl fbb mdszertani nehzsgekbe nyjt bevezetst. Anemzetkzi indexek a magyar jogllamisg fokozatos
erzijt mutatjk az utbbi vekben.
1. MIRT MRJK A JOGRENDSZEREKET?

Ajogrendszerekre vonatkozan jabb s jabb indexekkel tallkozunk a szakirodalomban s a mveltebb kzbeszdben is.1 Ez szmos okra vezethet vissza: 1)
Egyrszt egyetlen mutat sokkal egyszerbben kpes informcit adni bonyolult
krdsekrl,2 gy a nem-szakemberek s a sajt szmra knnyebben emszthe Az indexek szmnak nvekedse kapcsn mr indicator fatigue-rl beszl Linn Hammergren:
Indices, Indicators and Statistics: AView from the Project Side as to Their Utility and Pitfalls The
Hague Journal on the Rule of Law 2011. 305316, kl. 311. Terminolgiai s tartalmi tancsokrt hlsak vagyunk Bencze Mtysnak, Gajduschek Gyrgynek, Jri Andrsnak, Medgyesi Mrtonnak, Szalai
kosnak s Vradi Balzsnak. Az ltalnos mdszertani fejtegetsek s a jogllamisg indexeinek elemzse Jakab Andrs munkja, a Doing Business elemzse Lrincz Viktor munkja.
2
Michaela Saisana Andrea Saltelli: Rankings and Ratings: Instructions for Use The Hague Journal
on the Rule of Law 2011. 247268, kl. 248.
1
869
V. Fggelk
t s srtett informcit jelent.3 Ez a kzrthetsg nem lenzend jellegzetessg,

hanem fontos rtk, mert a demokratikus elszmoltathatsgot segtheti. 2) Msrszt
a tipikusan interpretcis kzdelmekkel jellemezhet jogi vitkra az indexek kls
mrceknt alkalmazhatk (gy reformclok meghatrozsra vagy kormnyzati teljestmny mrsre is hasznlhatk), s ezltal a kvnatos politikai irnyt is kijellhetik.4 Ezen irnykijell funkci miatt nemzetkzi szervezetek s civilszervezetek
alkalmasnak gondoljk az ltaluk jnak tartott megoldsok terjedsnek sztnzsre,
ha nemzetkzi sszehasonlt pontozsi rendszereket alaktanak, amelyekben a pldnak sznt orszgok magas pontszmot kapnak.5 Efunkci egy kellemetlen mellkhatsa lehet, ha a kormnyzati cselekvs kifejezetten csak az indiktor vltozst
clozza (hogy azutn azt eredmnyknt lobogtathassk), az alapul szolgl trsadalmi problma kezelse nlkl.6 3) Harmadrszt pedig a politikai gazdasgtani sszefggsek tesztelsre (pldul javtja-e a gazdasgi teljestmnyt, ha jobb a jogllam
egy orszgban) szmszer adatokra van szksgk a kzgazdszoknak, s az ilyen
szmtsokhoz nyjthat alapanyagot egy megfelelen kidolgozott index.7
Anyilvnval nehzsg abbl addik, hogy kzvetlen mdon nem megfigyelhet
jelensgeket (pldul a jogllamisgot) szeretnnk mrni.8 Szerencsre azonban a
statisztikban bevett mdszerek vannak az ilyen helyzetek kezelsre, az elkvetkezkben kifejezetten jogszoknak szlva, a matematikai krdsekben nem elmlylve
ezekrl is sz lesz. Jelen rsban elssorban a jogllamisg mrsre szolgl indexekkel foglalkozunk, de az alapvet mdszertani problmk nagyon hasonlak a jogrendszerre vonatkoz egyb indexek esetben is.9
Ennek kapcsn az egyik veszly az lehet, hogy a kedveztlen mrsi eredmny aztn a valsgra is
negatv hatst gyakorol. Pl. egy korruptnak mrt trsadalomban a mrsi eredmny kzzttele nveli a
korrupci elfogadottsgt, s evvel a korrupci szintjt. Lsd Tom Ginsburg: Pitfalls of Measuring the
Rule of Law The Hague Journal on the Rule of Law 2011. 269280, 270: Perceptions can produce their own reality, 279: a bad image can become a self-fulfilling prophecy.
4
Juan Carlos Botero [et al.]: Indices and Indicators of Justice, Governance and the Rule of Law The
Hague Journal on the Rule of Law 2011. 153169, kl. 153, 159-160.
5
Ennek gyakorlatrl s a legitimcis krdsekrl bvebben lsd Kevin EDavis [et al.]: Indicators as
a Technology of Global Governance Law & Society Review 2012/1. 71104; Armin von Bogdandy
Matthias Goldmann: The Exercise of International Public Authority through National Policy Assessment
International Organizations Law Review 2008. 241298; Tor Krever: Quantifying Law: Legal
Indicator Projects and the Reproduction of Neo-Liberal Common Sense Third World Quarterly 2013.
131150; AnnJanette Rosga Margaret L. Satterthwaie: The Trust in Indicators: Measuring Human
Rights Berkeley Journal of International Law 2009. 253315.
6
Botero (4. lj.) 159. ltalban a krdsrl lsd Andrea Saltelli: Composite Indicators between Analysis
and Advocacy Social Indicators Research 2007/1. 6577.
7
Desrosires aszerint sorolta az llamokat t tpusba, hogy hogyan hasznljk fel az indiktorokat. Ebben
a rendszerben pl. a mrnkllam kategriba kerl a szocialista tervgazdasg mellett Colbert merkantilizmusa, vagy de Gaulle Franciaorszga is. Lsd Alain Desrosires: Retroaction: How Indicators Feed
Back Onto Quantified Actors in Richard Rottenburg [et al.]: The World of Indicators (Cambridge:
Cambridge University Press 2015) 329353, 335337.
8
Daniel Kaufmann [et al.]: The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues
The Hague Journal on the Rule of Law 2011. 220246, 220: lnyegileg megfigyelhetetlen jelleg
(inherently unobservable nature).
9
Lsd pl. Jos Blank [et al.]: Bench Marking in an International Perspective: An International
Comparison of the Mechanism and Performance of the Judiciary System (Rotterdam: Ecorys-Nei
Labour & Social Policy 2004), siteresources.worldbank.org/intlawjustinst/Resources/Benchmarking.
pdf.
3
870
Ahagyomnyos jogszi mdszertl eleve idegen a szmokkal val mrs,10 de

maga az is ellentmondsos, hogy a jogszok miknt tekintenek ezekre a statisztikai
mdszerekkel (jellegzetesen nem jogszok ltal) ellltott szmokra: rszben az egyszerstsek miatt lenzik (s nha egy-egy nehezen hihet rszeredmnnyel megprbljk magt az index-ptst mint olyat diszkreditlni), rszben azonban irigysggel
vegyesen csodljk a szmukra alig rthet matematikai megoldsokat. Ez az rs azt
a clt tzte ki maga el, hogy a kt, gyakran egyszerre jelen lv szlssg helyett a
maguk helyn kezeljk az ilyen indexeket: hasznos kiegszt informcikknt, amelyek segthetnek ugyan az sszkp megrtsben s a megfelel krdsek feltevsben, de amelyeket nem szabad kritiktlanul kezelnnk.
Egy terminolgiai megjegyzs az elejn: indiktor alatt mutatszmokat fogunk
rteni, index alatt pedig kompozit mutatszmokat (vagyis olyan mutatszmokat,
amelyeket tbb mutatszmbl kpeztnk sszegzs, tlagols vagy valamilyen ms
mdszer alapjn).11
2. MDSZERTANI LPSEK
Ebben a pontban rszben jogi indexkpzsi szakirodalom, rszben a 2008-as OECD
Handbook on Constructing Composite Indicators alapjn mutatjuk be a fbb mdszertani nehzsgeket.12 ltalnos szably, hogy az index kpzsnek mdszertana transzparens legyen, valamint hogy a mdszertani dntseket rdemben meg kell
indokolni, msklnben knnyen felmerl a gyan, hogy elbb volt meg az eredmny,
s csak utna kszlt ahhoz altmasztsul index ami azonban ha kiderl, akkor termszetesen az esetleges percepcis clokat is j esllyel eleve meghistja.13 Vagyis
transzparens s indokolt mdszertan nlkl az indexek kpzsnek haszna igencsak
korltozott. Az albbiakban azokat a krdseket vesszk sorra, amelyekben egy indexet kritizlni lehet, vagyis a lehetsges tmadsi felleteket fogjuk vgignzni.
Noha a jog-sszehasonlt elemzsekhez hasznos interdiszciplinris adalkokkal szolglnnak a jogrendszerekre vonatkoz nemzetkzi sszehasonlt indexek, lsd Ralf Michaels: Comparative Law by
Numbers? Legal Origins Thesis, Doing Business Reports and the Silence of Traditional Comparative
Law American Journal of Comparative Law 2009/4. 765796. Ajogszok egy rsze idegenkedik az
indexektl, s ha esetleg a sajt jogrendszerket lepontozzk, akkor klns elszeretettel hangslyozzk az indexek mdszertani problmit, lsd Bndicte Fauvarque-Cosson Anne-Julie Kerhuel: Is
Law an Economic Contest? French Reactions to the Doing Business World Bank Reports and Economic
Analysis of the Law American Journal of Comparative Law 2009/4. 811830.
11
Az indicator sz hasznlatnak trtnetrl angol nyelvterleten lsd Theodor M. Porter: The Flight of
the Indicator in Rottenburg (7. lj.) 3455. Az indiktor defincijt adjk, kiterjesztve a kompozit mutatkra: Kevin E. Davis [et al.]: The Local-Global Life of Indicators in Sally Engle Merry [et al.] (szerk.):
The Quiet Power of Indicators (Cambridge: Cambridge University Press 2015) 124, 4.
12
OECD: Handbook on Constructing Composite Indicators. Methodology and User Guide (OECD
European Commission JRC 2008) 20-21; www.oecd.org/std/42495745.pdf.
13
OECD (12. lj.) 13-14. Ezt a gyant slyosbthatja, ha politikai befolysoltsg (pl. kormnyzati) szerv
kszti az indexet, lsd Grdos-Orosz Fruzsina Szente Zoltn: AJ llam jogllami kvetelmnyei
in Kaiser Tams Kis Norbert (szerk.): AJ llam mrhetsge (Budapest: NKE2014) 267290,
279-280. Ilyen jelleg kifogsokhoz a J llam Indexszel [Kaiser Tams (szerk.): J llam Jelents
2015 (Budapest: NKE2015), www.uni-nke.hu/uploads/media_items/jo-allam-jelentes.original.pdf]
kapcsolatban lsd pl. 444.hu/2015/07/06/magyarorszagon-tokeletes-a-kormanyzas/, hvg.hu/itthon/20150703_Allamnak_jo_lesz__furcsasagok_a_Jo_Allam.
10
871
V. Fggelk
Elzetes megjegyzsknt kiemelnm az index-pts itt lthat egyik nehzsgt:

van olyan lps, amihez alapos jogdogmatikai tudsra is szksg van (ti. konceptualizci); s van olyan lps, amely magas szint statisztikai tudst ignyel (adatok
statisztikai kezelse s aggregcija). Olyan szakrt azonban nagyon kevs van, aki
mindkt terleten egyarnt otthon lenne, ezrt az ilyesfajta index-pts tipikusan
csapatmunka: olyan csapat tudja csak sznvonalasan megtenni, amelyben egyarnt
van j jogdogmatikus s j statisztikus is. Akoordincit nehezti, hogy a kt szakma
olyannyira ms nyelvet beszl, hogy mg az egy csapaton belli munka is kln energit ignyel a rsztvevktl.
2.1. KONCEPTUALIZCI
Mieltt az index sszelltsba belefognnk, tisztzni szksges, hogy valjban mit

is mrnk. Babbie Kaplan nyomn a mrhet dolgok hrom osztlyt klnbztetjk meg: 1) a kzvetlenl megfigyelhet dolgokat, pldul egy pipt a krdven; 2) a
kzvetve megfigyelhet dolgokat, pldul egy jegyzknyvbl csak kzvetett ismereteket szerezhetnk az igazgattancsi lsrl; valamint 3) konstrukcikat, mint az
IQ, az eltletessg vagy a kormnyzat.14 Jogszok leginkbb ez utbbi terleten
mozognak otthonosan: a jogszi munka igen jelents rsze (sokak szerint a legfontosabb rsze) a fogalmi elemzs. Ha pldul egy jogllamisgra vonatkoz indexet szeretnnk pteni, akkor els lpsben a jogllam fogalmt kell definilnunk.15 Az
ilyen defincik mrcje leginkbb a szakmai kzvlemny: ha a clkznsg (esetnkben alkotmnyjogszok) tlnyom tbbsge a defincit elfogadhatnak (a sajt szoksos fogalomhasznlatnak megfelelnek) gondolja, akkor megfelel a definci.16
Kln problmt jelentenek persze az olyan esetek, ahol fogalmi vitk vannak,17 s
ez szmos jogi fogalmat rint: a jogllam fogalma pldul messze nem mentes ezektl
(st, a kapcsold rtkvitk miatt nem is lehet a teljes konszenzusban remnykedni),18 de mgiscsak ltezik egy mainstream fogalom, amelynek hasznlatra vllalkozhat az index ptje.19 Ezt azonban klnfle szerkezetben s szofisztikcival
Earl Babbie: Atrsadalomtudomnyi kutats gyakorlata (Budapest: Balassi 2008) 140-141; Abraham
Kaplan: The Conduct of Inquiry (San Francisco: Chandler 1964) 5456.
15
Grdos-OroszSzente (13. lj.) 267279.
16
SaisanaSaltelli (2. lj.) 249.
17
Az ltalnos jelensghez (kompozit indiktorok esetn defincis nehzsgek s konszenzushiny) lsd
pl. Laurens Cherchye [et al.]: One Market, One Number? AComposite Indicator of EU Internal Market
Dynamics European Economic Review 2007. 749779.
18
Botero (4. lj.) 166: a kompozit indiktorok rtkteltett konstrukcik (composite indicators are
value laden constructs). Bvebben az indexek szksgszer politikai tartalmrl lsd Ren Uruea:
Indicadores, derecho internacional y el surgimiento de nuevos espacios de participacin poltica en
gobernanza global Revista Colombiana de derecho Internacional 2014. 543584.
19
Ezekhez lsd brmelyik magyar alkotmnyjogi tanknyvet, az AB gyakorlatt, az EU vagy ppen az
Eurpa Tancs klnfle dokumentumait. Szakirodalmi ttekintshez tovbbi utalsokkal lsd pl. Jakab
Andrs: Jogllamisg s terrorfenyegets. Az alkotmny normativitsnak s az letment knzs megengedhetsgnek krdse in Fekete Balzs [et al.] (szerk.): Liber Amicorum Imre Vrs (Budapest: HVGORAC 2014) 240262, kl. 241244. Amainstream llspontokat kritizlja ellenben s a fogalmat szkten Varga Zs. Andrs: Eszmnybl blvny? Ajoguralom dogmatikja (Budapest: Szzadvg 2015).
14
872
lehet hasznlni, az egyes indexek el is trnek ennek fnyben. Erre a ksbbiekben

az egyes indexek kapcsn mg visszatrnk. Ajogrendszer-indexek rendszerint a de
facto jellegzetessgeket mrik: vagyis a szp jogszablyokkal rendelkez, de a gyakorlatban korrupt, elnyom vagy egyszeren hatkonytalan jogrendek alacsony pontszmokat kapnak.20
2.2. AZ ADATOK KIVLASZTSA
Ha megvan, hogy mit is akarunk mrni, akkor a kvetkez problmnk, hogy miknt
tallunk adatot hozz. Ajogrendszer minsgt mint olyat kzvetlenl nem tudjuk mrni, ezrt szksgszeren csak n. proxykat (kzelt adatokat) tudunk mrni: valakiknek szakrtknek vagy a lakossgnak a vlemnyt (soft data) vagy
kzelt tnyadatokat (hard data, pldul regisztrlt bncselekmnyek szma, brsgi kltsgvets, jogszably-mdostsok gyakorisga, nemzetkzi emberi jogi frumok eltti elmarasztal tletek szma).21
Aszakrti vlemnyek legfontosabb problmja egyrszt a szakrtk kivlasztsa, msrszt szakrtk ltal adott vlemnyek szubjektivitsa. Ez klnsen rzkeny
krds politikailag polarizlt orszgokban.22 Ennek legalbbis rszleges orvoslsra
olyan transzparens mdszer kivlaszts javasolt, amely vagy valamilyen mdszerrel eleve kiegyenslyozott (pldul nemzetisgi konfliktusokkal terhelt orszgokban a
szakrtk is tkrzzk a nemzetisgi arnyokat), vagy minl nagyobb ltszm szakrtt vesz ignybe (pldul nagy adatbzisbl vletlenszer kivlaszts, vagy minden elrhet szakrt megkeresse).23 Ugyancsak problma, hogy az igazn ltalnos krdseknl (mint amilyeneket a jogrendszer-indexek nagyobb rsze mr) nem
nagyon lehet olyan szakrtt tallni, aki mindegyik rszterleten szakrti szint
tudssal rendelkezik (pldul a jogllamisgra vonatkoz indexek fontos rsze a bnteteljrsi garancik krdse, amelyekrl kontinentlis jogrendszerekben az alkot Elrettent ellenpldaknt emlthet a Global Right to Information Rating (www.rti-rating.org), amelyben kt civil szervezet az informciszabadsg llapott vizsglta, egszen furcsa eredmnyekkel.
Apontszmai szerint Moldova megelzi az Egyeslt Kirlysgot, Oroszorszg pedig az USA-t. Ez ebben
a formban minden disclaimer ellenre (ti. az implementci eltrtheti a jogot) kivl plda arra, hogy
az tgondolatlan clkitzssel s konceptualizcival sszelltott indexek teljesen haszontalanok lehetnek. Akonceptualizci krdsrl lsd tovbb Richard Rottenburg Sally Engle Merry: AWorld of
Indicators in Rottenburg (7. lj.) 133, 1118.
21
Jim Parsons: Developing Clusters of Indicators: An Alternative Approach to Measuring the Provision of
Justice The Hague Journal on the Rule of Law 2011. 170185, 175-176. Proxykat hasznl a Social and
Economic Rights Fulfillment Index (SERF) is, az egszsghez val jog mrshez pl. a 65. letv betltsre vonatkoz adatokat hasznlja fel, a lakhatshoz val jognl pedig az egszsges ivvzhez val
hozzjuts is szerepet kap. Sakiko Fukuda-Parr [et al.]: Fufilling Social and Economic Rights (Oxford:
Oxford University Press 2015) 5967.
22
The United Nations Rule of Law Indicators. Implementation Guide and Project Tools, UN 2011, 1, lsd
www.un.org/en/peacekeeping/publications/un_rule_of_law_indicators.pdf. Ersen polarizlt orszgokban (mint pl. Magyarorszgon) a kzvlemny-kutatsi adatok is torzulhatnak: npszer kormnyzat
esetn a fggetlen intzmnyek (brsgok) irnti bizalom is nvekszik, s fordtva.
23
Gajduschek Gyrgy: Miben ll, s mrhet-e a kormnyzati teljestmny? Politikatudomnyi Szemle
2014/3. 97116, 110.
20
873
V. Fggelk
mnyjogszok rendszerint csak igen keveset tudnak).24 Egyes orszgokban a szakrti tevkenysg rizikval is jrhat a szakrtkkel (ha kritikusak az llamhatalommal
szemben), ami megnehezti a megbzhat vlemnyek beszerzst, st egyltaln a
vlemnyek beszerzst is (mg anonim mdon is).25 Aszakrtk ltalnos elnye
a msik kt forrssal szemben, hogy a hard data nem elrhetek egyes orszgokban,
a kzvlemny-kutats pedig igencsak drga.
Akzvlemny-kutatsi adatok hasznlata sokat segt a srlkeny csoportok helyzetnek figyelembevtelhez, ezek ugyanis gyakran sem a szakrti vlemnyekben,
sem a hard databan nem jelennek meg. Avalsg s a hard data kztti klnbsgre is rvilgthatnak a kzvlemny-kutatsi adatok: pldul a valdi bncselekmnyszmokra rendszerint nincsenek statisztikk, csak a feljelentsek szmra, a
kett alakulsa pedig knnyen eltrhet egymstl.26 Fontos problma azonban a kzvlemny-kutatsokkal kapcsolatban, hogy az adatfelvtel drga, a feltehet krdsek kre viszonylag szk (hiszen a lakossg tlnyom rsze specifikus krdseket nem
fog tudni megvlaszolni), egyes terletek (no-go zones) vagy npcsoportok (srlkeny, trsadalombl kizrt, vagy az interjztatk szmra) nehezen mrhetk evvel,
s radsul a kzvlemny nha aktulis sajthrek hatsra hirtelen s ersen vltozhat.27 Azt is fel szoktk vetni, hogy nehz kzvlemny-kutatsi adatokat orszgok
kztt sszehasonltani az eltr trtneti mentalitsok miatt.28
Ahard data hasznlata objektv ugyan, de igencsak korltozott a mrsi kre.
Alegtbb olyan krdst, amelyet mrni szeretnnk, egyszeren nem lehet mg proxy hard data segtsgvel sem megmrni (illetve az is gyakran elfordul, hogy elvileg
meg lehetne ugyan mrni egyes krdseket, de adott esetben mg sincs mrt adat rla
az adott orszgban). Azokkal az adatokkal is vatosan kell bnni, amelyek megvannak: 1) nha a hatsgok ltal szndkosan torztottak (a bncselekmny-feldertsi
adatokat kzismerten gy javtja a rendrsg tbb orszgban, gy nlunk is, hogy a kis
jelentsg de remnytelen eseteknl eltancsoljk az ldozatokat a feljelentstl), 2)
nha a mrend jelensggel val kzvetlen sszefggst csak szlssges esetekben
lehet kimutatni (pldul brsgi kltsgvetsek alakulsnak hatsa a jogllamisgra), 3) nha egyltaln nem nyilvnval, hogy egy objektv mutat emelkedse kedvez-e a mrt jelensg szempontjbl vagy sem (pldul a vderedmnyessgi mutat tl magas volta autoriter igazsgszolgltatsi hagyomnyokat jelez, a tl alacsony
ellenben gyszsgi inkompetencit), s vgl 4) az adatok szksgszeren rszleges mivolta miatt (ti. objektv adat csak nhny rszkrdsre van, nem az tfog nagy
krdsekre) klnsen knyes az adatok kivlasztsa, vagyis az nknyessg gyanja az adatok mrse vagy aggreglsa helyett (amik ugyebr objektve adottak szmszeren, hard data) egy lpssel korbbra, az adatkivlasztsra tevdik.
Egyes indexek kombinljk a klnfle adatforrsokat, ezltal egyrszt robusztusabb tve az eredmnyeket (lsd pldul albb a WJP-indexet), msrszt gy az
adatforrsok egymst is ellenrzik (triangulation).
Aproblmhoz ltalnosan lsd The United Nations Rule of Law Indicators (22. lj.) 24.
The United Nations Rule of Law Indicators (22. lj.) 28.
26
Parsons (21. lj.) 177.
27
28
24
25
874
2.3. AZ ADATOK STATISZTIKAI KEZELSE S AGGREGCIJA 29
Afelvett adatok klnfle tpusak lehetnek: 1 vagy 0 (igen-nem) jellegek, elre

meghatrozott skln30 szmszerstett (pldul a Freedom House a szakrtit egy
1-tl 7-ig terjed skln val rtkelsre kri az egyes krdsek kapcsn), szzalkos
adatok (pldul lakossgi bizalmi indexek), stb. Ahhoz, hogy a klnfle jelleg adatokat egy vgs indexbe lehessen sszegezni, azokat normalizlni kell (vagyis egynem adatt alaktani).31
Ha orszgok kztti sszehasonltsrl van sz, akkor egyes esetekben az adatokat az orszg mretnek megfelelen egy skln korriglni kell. Ha pldul tzszer
nagyobb lakossg orszgrl van sz, akkor egyes incidensek elfordulsnak is eleve tzszer nagyobb az eslye, vagyis egy skla segtsgvel az adatokat sszehasonlthatv kell tenni, mieltt az indexbe beptennk ket.32
Az esetlegesen hinyz adatok kezelsre szmos statisztikai megolds ltezik.
Alegegyszerbb az adott adatsor trlse: ha egy szakrt a 25 krdsbl csak 24-et
vlaszolt meg, akkor az vlaszait vagy teljes egszben figyelmen kvl hagyjuk,
vagy csak a 25. krdsnl. Aproblma azonban az, hogy 1) egyrszt a hinyz adatok esetleg nem vletlenszerek (pldul egyes szakrtk nem merik megvlaszolni a krdst), ami az egyszer figyelmen kvl hagyssal ersen torztan az eredmnyeket, 2) msrszt pedig minl tbb adatsort trlnk, annl megbzhatatlanabb lesz
a vgs eredmny (az n. standard hiba nvekszik).33 Ezrt ltalban ha az adatok
5%-nl tbb hinyzik, akkor adatptlsi (imputcis) mdszert alkalmazunk.34 Ha
pldul egy szakrt a 25 krdsbl csak 24-et vlaszolt meg, akkor a 25. krdsre a
ptolt (imputlt) vlaszt vagy a sajt addigi vlaszaibl, vagy a tbbi (esetleg csak a
tbbi krdsre hasonl vlaszokat ad, vagyis azonos klaszterba tartoz) interjalany
vlaszainak tlagbl lehet ptolni (vagy valami ms, bonyolultabb statisztikai mdszerrel). Mindegyik ptlsi mdszernek ms s ms elnyei s htrnyai vannak, de
gy cskkenthet az eredmnyek torzulsa (amely az interjalany teljes adatsornak
trlsvel bekvetkezne).
Ennek az alpontnak nem az a funkcija, hogy egy jogszt megtantson az itt emltett (gyakran igen
bonyolult) statisztikai mdszerekre, hanem az, hogy elrettentse a jogszokat az amatr index-ptstl. Sznvonalas munkhoz ugyanis statisztikus (vagy statisztikban jl kpzett kzgazdsz, szociolgus) segtsge szksges. Arosszul szerkesztett index, mdszertanilag hibs empirikus kutats nemcsak
a jogsz kutat hrnevt csorbtja, de az empirikus kutatsok elfogadottsgra is rossz hatst gyakorol.
30
Itt mr a mrsi szint megllaptsa is gondot okozhat: nominlis, ordinlis, intervallum mrsi szint vltozrl vagy arnysklrl beszlnk? V. Babbie (14. lj.) 155158, valamint Fleck Zoltn
Gajduschek Gyrgy: Empirikus kutats a jogban in Jakab Andrs Menyhrd Attila (szerk.): Ajog
tudomnya (Budapest: HVG-ORAC 2015) 101131, 123-124.
31
Pl. mindet egy szzas skln mutatott adatt: a 01 tpus vltoznl a 0-bl 0, az 1-bl 100 lesz; az
0-tl 4-ig terjed vltozbl pedig 0-nl 0, 1-nl 25, 2-nl 50, 3-nl 75, 4-nl 100 lesz. Egy msik bevett
megolds az n. sztenderdizci, amikor a vltozkat mind 0 tlag, 1 szrs vltozv alaktjuk, s gy
aggregljuk ket.
32
33
34
Lsd Roderick J. A. Little Donald B. Rubin: Statistical Analysis with Missing Data (New York: John
Wiley & Sons 22014) a hinyz rtkek ptlsrl (filling in for missing values).
29
875
V. Fggelk
Kln kell azt is vizsglnunk, hogy az index alapjt kpez egyes indiktorok nem
nknyesen kerltek-e kivlasztsra.35 Asok, de rossz indiktorbl ptett indexeket nevezik indiktorban gazdag, de informciban szegny indexeknek.36 Ennek
statisztikai tesztelse az n. tbbvltozs elemzs: az egyes indiktorok egymssal
val sszefggst, valamint a vgeredmnyre gyakorolt befolysukat derthetik fel
evvel. Mindig ki kell prblni (modellezni) kell, hogy az egyes vltozk hatsa mekkora hatssal jr a vgs index alakulsra (robusztussg vizsglata).37
Mindig kln foglalkozni kell a kilg (a tbbitl nagyon eltr, kiugr) adatokkal
(outliers), amelyek sok esetben valamilyen (mrsi, adatbeviteli, szndkos manipulatv stb.) hibt jeleznek. Ennek kezelsre statisztikai technikk vannak (trls, termszetes logaritmussal az adatok szrsnak cskkentse, fent emltett imputcis
technikk); de termszetesen elfordulhatnak valdi outlierek is, amelyeket ilyenknt
kell a szmols sorn figyelembe venni.
Akvetkez krds, hogy a klnfle adatokat slyozzuk-e, vagy mindegyik ugyanannyit fog rni az sszegzskor. Aslyozs mellett az szlna, hogy egyes jellegzetessgek nyilvn fontosabbak (pldul a jogllamisg szempontjbl fontosabb, hogy
a rendrsg nem lhet le bntetlenl vletlenszeren kivlasztott rtatlan civileket,
mint az, hogy a brsgi perek egy ven bell befejezdjenek),38 de ellene szl, hogy
a pontos slyok meghatrozsa nem nagyon lehetsges objektv mdszerrel (rszben tudshiny miatt, rszben ezzel sszefggsben a szakrti konszenzus hinya
miatt).39 Ha slyozs nlkl sszegznk, akkor a fent emltett tbbvltozs elemzs eredmnynek fnyben egyes mutatkat csupn kivehetnk vagy betehetnk
az indexbe, ha ellenben slyozst is hasznlunk, akkor ezenfell az egyes mutatk
slyt is igazthatjuk. Aslyozs alapjul szolgl elfeltevseket vilgosan s explicit mdon kzlni kell.40 Aslyozs nha lehet implicit is: ha pldul egymssal ersen korrell indiktorokat tesznk az indexbe, akkor implicit mdon az adott krdst
slyozzuk.
Bevett mdszer a slyozs elkerlsre, de a szlssgesen rossz eredmnyek ersebb befolysnak rvnyestsben (teht a pldnknl maradva: hogy ne kaphas Ehhez rszletesen a demokrcia-indexek kapcsn lsd pl. Thomas Mller Susanne Pickel: Wie
lsst sich Demokratie am besten messen? Zur Konzeptualitt von Demokratie-Indizes Politische
Vierteljahresschrift 2007/3. 511539.
36
OECD (12. lj.) 25.
37
Akorbban emltett tbbvltozs elemzs az egyes indiktorok egymshoz val viszonyt (bels korrelcis struktrjt) hivatott feltrni, a robusztussg-vizsglat ellenben az egyes indiktorok s a mdszertani vlasztsok (normalizls, slyozs) hatst az indexre.
38
Egy slyozsos jogllamisg-indexhez lsd pl. Benny Y. T. Tai: Developing an Index of the Rule of Law:
Sharing the Experience of Hong Kong Asian Journal of Comparative Law 2007/1. 119.
39
SaisanaSaltelli (2. lj.) 254. a slyozs szksgszeren szubjektv jellegrl. Hasonlan szkeptikus
a slyozssal szemben The United Nations Rule of Law Indicators (22. lj.) 5. Ahasznlhat slyozsi mdszerekrl lsd OECD (12. lj.) 3133. s Andrew Sharpe Brendon Andrews: An Assessment
of Weighting Methodologies for Composite Indicators: The Case of the Index of Economic Well-Being
CSLSResearch Report 2012/10, www.csls.ca/reports/csls2012-10.pdf. Slyozs nlkli indexet ptett az iszlm alkotmnyok iszlamitsi fokra pl. Dawood I. Ahmed Moamen Gouda: Measuring
Constitutional Islamization: The Islamic Constitution Index Hastings International and Comparative
Law Review 2015. 174.
40
35
876
son j vgs indexet egy olyan orszg, ahol a rendrsg nknyesen megl embereket, akkor sem, ha ms jellegzetessgeket tekintve j mkdik a jogllam), hogy nem
egyszer szmtani, hanem mrtani tlagot szmolunk: itt ugyanis a kilg adatoknak
ersebb a befolysuk a vgs eredmnyre (vagyis pldnknl maradva: a rendrsgre vonatkoz igen alacsony rtk a vgs rtket is jobban lehzza).41 Klnfle tlagok helyett faktoranalzis is hasznlhat az index kpzsre: ezek magyarzata meghaladja a jelen tanulmny kereteit.42
Az egyes indiktorokat rdemes rszindexekbe rendezni, s ezekkel dolgozni, mert
gy 1) egyrszt cskkenteni lehet flrertseket s torztsokat, amelyek egyes indiktorok izollt hasznlatakor jelentkeznnek, 2) msrszt gy intzmnyi mkdsek komplex s sokoldal jellegzetessgeit jobban mrhetjk.43 Az egyes rszindexekbl a vgs indexnl alacsonyabb absztrakcis szint, de az egyes indiktoroknl
magasabb absztrakcis szint mutatk kpezhetk (dimenzik): pldul a jogllamisg esetben ilyen lehet a brsgok mkdse vagy a bnldz szervek mkdse.
Az egyes dimenzik egymshoz val viszonyt is szksges statisztikailag tesztelni, hogy megllaptsuk egyrszrl az egymshoz val viszonyukat, msrszrl a vgs indexre gyakorolt hatsukat (ezek mdszere lehet pldul faktoranalzis, fkomponens-analzis vagy Cronbach alpha-tesztje).44 Az elemzs fnyben korrigland az
eredeti indiktorok listja (vagy slyozs esetn a slyuk) s rszindexekbe rendezse
is (ti. hogy ne ugyanazt mrjk, de mgis hasonl dolgokat: vagyis a korrelci meglegyen, de ne legyen teljes). Avgs index kpzsekor figyelni kell tovbb arra, hogy
azok alkalmasak legyenek dekompozcira is, vagyis az alapul fekv adatokhoz vagy
indiktorokhoz is el lehessen jutni bellk.45
2.4. AZ EREDMNYEK RTELMEZSE, BEMUTATSA
S SSZEHASONLTSA
Az eredmnyeket legteljesebben s legpreczebben tblzatos formban lehet bemutatni, ezek rtelmezshez pedig szveges magyarzatra van szksg. Fontos szben
tartanunk, hogy a kauzalits (ok-okozati sszefggs) megllaptsra nem alkalmasak a szmok (azok csak korrelcit vagy egyttmozgst mutatnak),46 a kauzalitshoz mindig addicionlis tartalmi megfontolsokra van szksg.
SaisanaSaltelli (2. lj.) 256. Vagyis az adatokat nem sszeadjuk s elosztjuk az elemszmmal (szmtani kzp), hanem sszeszorozzuk s az elemszm foknak megfelel gykt vonunk (mrtani kzp).
42
Ehhez rszletesen lsd pl. Howard Rosenthal Erik Voeten: Measuring Legal Systems Journal of
Comparative Economics 2007/4. 711728.
43
The United Nations Rule of Law Indicators (22. lj.) 3.
44
Rszletesen lsd OECD (12. lj.) 2527, 6382.
45
OECD (12. lj.) 16.
46
Klasszikus ad absurdum plda arrl, hogy az ers korrelci sem jelent kauzalitst: Minl tbb glya
van egy orszgban, annl tbb gyermek szletik. Ez arra utal, hogy a glyk jtkony hatssal vannak
a termkenysgre. Valjban az ersen iparosodott orszgokban a glyknak a termszetes lhelyk
s vadszterletk (mocsaras vidkek) cskkense miatt alacsonyabb a szmuk. Evvel prhuzamosan az
ersen iparosodott orszgokban a termkenysg is rendszerint alacsonyabb. Vagyis valjban nincs kauzlis hats a glyk jelenlte s a termkenysg kztt. V. Babbie (12. lj.) 483-484.
41
877
V. Fggelk
Ltvnyos eredmnybemutatshoz hasznosak lehetnek a grafikonok is, st evvel az

eredmnyek rtelmezst is lehet befolysolni (pejoratve: manipullni).47 Ha tbb
orszgra terjed ki a vizsglat, akkor az orszgok klaszterekbe (csoportokba) rendezse s trkpen brzolsa bevett mdszer.
Amennyiben az adott tmban ms index is ltezik, akkor annak eredmnyeit (pldul orszg-rangsort) ssze kell hasonltanunk a sajtunkkal, s a klnbsgekre
(pldul alacsony korrelcira) meg kell prblnunk magyarzatot adni.
3. ANEMZETKZILEG BEVETT JOGRENDSZER - INDEXEK

Az albbiakban t, nemzetkzileg bevett jogrendszer-indexet fogunk bemutatni.
Ezek a Freedom House (Freedom in the World, FIW), a Bertelsmann Stiftung
(Bertelsmann Transformation Index, BTI), a Vilgbank (Worldwide Governance
Indicators, WGI), a World Justice Project (Rule of Law Index, WJP RLI), valamint a Doing Business Project lesznek.48 Az egyszer ttekinthetsg rdekben tblzatos formban mutatjuk be a hasonlsgokat s klnbsgeket. 49 Az els ngy
index esetben kln szltunk arrl, hogy a jogllamisgot miknt mrik, hogy a konceptualizcis klnbsgekre is rvilgtsunk (a Doing Business nem hasznl explicit
jogllamisg-fogalmat, ezrt ott ezt mellznnk kellett).
Bvebben lsd pl. Alexandru C. Telea: Data Visualization. Principles and Practice (Wellesley, MA: A.
K. Peters CRC Press 2014); Steffen-Peter Ballstaedt: Visualisieren (Konstanz: UVK 2012).
48
Az els hromhoz j ttekintst ad Peter Thiery [et al.]: Wie misst man Recht? Mglichkeiten und
Grenzen der Messung von Rechtsstaatlichkeit, Kongressbeitrge Wie wirkt Recht, www.politikwissenschaft.uni-wuerzburg.de/fileadmin/06060200/user_upload/Thiery_Sehring_Muno_GZD4_1_.pdf
141160. AFreedom House-rl jabban Christopher G. Bradley: International Organizations and the
Production of Indicators, The Case of Freedom House in Merry (11. lj.) 2774; a Rule of Law Indexrl
pedig Ren Uruea: Indicators and the Law, ACase Study of the Rule of Law Index in Merry (11. lj.)
75102; valamint David Restrepo Amariles: The mathematical turn: lindicateur Rule of Law dans la
politique de dveloppement de la Banque Mondiale in Benot Frydman Arnaud Van Waeyenberge
(szerk.): Gouverner par les standards et les indicateurs. De Hume aux rankings (Brussels: Bruylant
2014) 193234. AWGI-rl mdszertani s sszehasonlt megkzeltsben: Rachel M. Gisselquist:
Evaluating Governance Indexes: Key Criteria in Robert I. Rotberg: On Governance, What It Is, What
It Measures and Its Policy Uses (Waterloo, ON: Centre for International Governance Innovation 2015)
2354; a Doing Businesshez pedig Pim Albers: How to Measure the Rule of Law: a Comparison of
Three Studies Conference paper Rule of Law conference (Hague Institute for Internationalisation of
Law, November 2007, www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/events/onenparle/Albers251007.pdf
113; valamint Antonio Nicita Simona Benedettini: Towards the Economics of Comparative Law: The
Doing Business Debate in Pier Giuseppe Monateri (szerk.): Methods of Comparative Law (Cheltenham
Northampton: Edward Elgar 2012) 291305.
49
Atblzat alapja az els hrom indexnl Svend-Erik Skaaning: Measuring the Rule of Law Political
Research Quarterly 2010/2. 449460; Peter F. Nardulli [et al.]: Conceptualizing and Measuring Rule of
Law Constructs 18502010 Interdisciplinary Journal of Law and Courts 2013/1. 139192; Thiery (48.
lj.); Kaufmann (8. lj.); valamint az indexek sajt weboldala. AWJP RLI esetben Developing Indicators
to Measure the Rule of Law: AGlobal Approach. AReport for the World Justice Project, 2008 Vera
Institute of Justice; Juan C. Botero [et al.]: Measuring the Rule of Law The World Justice Project
Working Paper Series 2010/1. AVilgbank Doing Business indexnek mdszertanhoz lsd rszletesen
Kevin E. Davis Michael B. Kruse: Taking the Measure of Law: The Case of the Doing Business Project
Law & Social Inquiry 2007/4, www.dri.as.nyu.edu/docs/IO/11783/Takingthemeasureoflaw.pdf.
47
878
FIW
BTI
WJP RLI
Doing Business
Cl (mit mr?)50
Az alapjogok (political
rights and civil liberties) sszehasonlt globlis rtkelse.
Vizsglja s rtkeli, hogy Jelents gazdasgok

a fejld s talakul
sszestett s egyedi kororszgok (Entwicklungs- mnyzati mutatirl.
und Transformationslnder) vajon (s ha igen,
akkor mennyiben) vltoznak-e trsadalmilag a
demokrcia s a piacgazdasg irnyban.
Ajogllam mkdsnek
mrse, ahogy az emberek megtapasztaljk azt
(de facto mrs, nem a
jogszablyok mrse).
Agazdasgi tevkenysgre vonatkoz szablyozst

s annak vgrehajtst,
jelenleg 189 orszgban.
Mita s milyen gyakran?
1972 ta vente, jelenleg

195 orszg (+15 klnleges vagy vitatott sttusz terlet).
2006 ta 2 vente (illet- 1996 ta, 2002 ta venve ksrleti jelleggel

te, jelenleg 215 orszgra.
els alkalommal 2003ban), jelenleg 129 fejld s talakul orszg
(i.e., minden orszg,
amely 1989-ben nem
volt OECD-tag, feltve
hogy 2 millinl nagyobb
a lakossga), kzte
Magyarorszg.
2011 ta vente (illetve 2012/13 egy egyestett ktves jelents volt),

102 orszgra (vagyis eddig sszesen 4 jelents, de a 2011-esbl mg
hinyzott Magyarorszg,
vagyis rnk csak 3 jelents van).
2002 ta vente, de a
mdszertan bizonyos elemei vltoztak, s az orszgok szma az els vben
csak 133 volt.
Konceptualizci
Politikai jogok:
(1) vlasztsok,
(2) politikai pluralizmus
s rszvtel,
(3) mkd kormnyzat.
Avgs index (sttusindex) egyrszt a demokrcia-indexbl, msrszt

a piacgazdasg-indexbl
kpzdik.
Elssorban ENSZ dokumentumokra tmaszkodva a jogllamot olyan

rendszerknt definiljk,
amelyben a kvetkez
ngy elv rvnyesl:
(1) Akormnyzat, valamint annak tisztviseli s kpviseli, tovbb
magnszemlyek s trsasgok is elszmoltathatak jogilag.
(2) Ajogszablyok vilgosak, kzz vannak
tve, stabilak s igazsgosak; vdik az alapjogokat, belertve a szemlyek biztonsgt s
tulajdont.
(3) Az eljrsok, amelyekben a jogszablyokat
elfogadjk, alkalmazzk
s kiknyszertik, rthetk, tisztessgesek s
hatkonyak.
(4) Az igazsgszolgltats gyorsan trtnik,
hozzrt, erklcss s
fggetlen emberek ltal,
akik prtatlanok, elegen
vannak, megfelel forrsokkal rendelkeznek, s
sszettelkben tkrzik
azokat a kzssgeket,
amelyeket szolglnak.
(1) Vllalkozsok indtsa

(2) ptsi engedlyek
kiadsa
(3) Elektromos szolgltatshoz val hozzjuts
(4) Tulajdonjog bejegyzse
(5) Hitelhez val hozzjuts
(6) Kisebbsgi befektetk
vdelme
(7) Adfizets
(8) Hatron tnyl kereskedelem
(9) Szerzdsek vgrehajtsa
(10) Fizetskptelensg
kezelse
(11) Munkaerpiaci szablyozs
Polgrjogok:
(1) valls- s lelkiismereti szabadsg,
(2) egyeslsi szabadsg,
(3) jogllam (jogllam
common sense rtelmezse, kiss vletlenszer
elemekkel),
(4) szemlyi autonmia
s egyni jogok.
Ajogllamhoz ngy krds szerepel:
(1) Fggetlenek a brsgok?
(2) rvnyesl a jog uralma a polgri s bntet
gyekben? Arendrsg
kzvetlen civil kontroll
alatt van?
(3) Van vdelem a politikai terrorral, a jogtalan
bebrtnzssel, a szmzetssel vagy knzssal szemben, fggetlenl
attl, hogy a rendszert
tmogat vagy ellenz
csoportrl van sz? Van
szabadsg hborval s
felkelssel szemben?
(4) Atrvnyek, ms
normk s a gyakorlat garantlja a lakossg klnfle rszeinek
egyenl elbnst?
WGI
Akormnyzst hat
dimenziban mri:
(1) politikai rszvtel s
elszmoltathatsg,
(2) politikai stabilits s
erszak hinya,
Ademokrcia-index
(3) kormnyzat hatalapja egy explicit s filo- konysga,
zfiailag kidolgozott
(4) szablyozs mindemokrcia-fogalom:
sge,
(1) llamisg,
(5) jogllam,
(2) politikai rszvtel, (3) (6) korrupci ellenrzse.
jogllamisg,
(4) demokratikus intzmnyek stabilitsa,
Ajogllam hasznlt defi(5) politikai s trsadalmi ncija: egyrszt bznak a
integrci.
szablyokban, msrszt
kvetik azokat, klns tekintettel a szerzAjogllam ngy sszete- dsek kiknyszertsnek
vjt mri (hagyomnyos minsgre, a tulajdonjogdogmatika szerint
jogokra, a rendrsgrszben egymst tfed re s a brsgokra, valakrdsek):
mint a bncselekmnyek
(1) hatalmi gak elvs az erszak valsznlasztsa,
sgre.
(2) brsg fggetlensge,
Igen gyenge konceptuali(3) hatalommal val vis- zci,51 tlnyom rszben
formlis kritriumok.
szals ldzse,
(4) alapjogok.
Ajogllamot 23 adatforrsbl (kzte BTI, FIW,
WJP rszindexeibl, de
nem azok vgs indexeibl; a magyart jelenleg csak 14-bl) szrmaz sszesen 86 adatbl
(ebbl 44 reprezentatv,
42 nem-reprezentatv:
reprezentatv az az indiktor, amely olyan orszgok csoportjt fedi, amelyek a teljes vilghoz
hasonl eloszls mintt adnak; nem-reprezentatv pldul a regionlis indiktorok ennek a
szmolsnl lesz jelentsge, lsd albb).
Afenti elvek fnyben 9

faktort (s azon bell 47
alfaktort) mrnek:
(1) a kormnyzati hatalom korltai,
(2) a korrupci hinya,
(3) nylt kormnyzat,
(4) alapjogok,
(5) rend s biztonsg,
(6) szablyozsok
kiknyszertse,
(7) polgri brskods,
(8) bntet brskods,
(9) informlis (hagyomnyos) igazsgszolgltats.52
879
V. Fggelk
Adatok kivlasztsa
FIW
BTI
Szakrti vlemnyek,
amelyek 1-tl 7-ig terjed pontszmmal rtkelnek szmos krdst;
csupn ltalnos codebook van, amely nem az
egyes krdsekre lebontva definilja csak a fokozatokat.
Nagyrszt szakrti vlemnyek egy standardizlt codebook alapjn,

1-tl 10-ig terjed pontszmmal (minden egyes
krdsre kln instrukcikkal); nemcsak szmok,
hanem szveges jelents
is kszl (st, mindig kt
jelents kszl minden
Aszakrtk listja nem orszgrl: egy klfldi s
nyilvnos, kivlasztsuk egy belfldi szakrt, a
nem transzparens.
msodik kommentlja is
az elst); a szakrtk lisAz adatok 8 csoportban tja nyilvnos (gh Attimrnek sszesen 27 kr- la s Herbert Kpper), de
dssel.
nem transzparens.
Kisebb rszben hard
data (inflci, kpzettsgi adatok).
Az adatok 17 kritriumot mrnek 49 klnfle
krdssel.
880
WGI
WJP RLI
Doing Business
Tbb szz (!) ms indiktorbl kpezik, amelyek 32 klnfle forrsbl szrmaznak.
Minden orszgban 1 000

fs reprezentatv kzvlemny-kutatsi mintk + sszesen 2 500 f
helyi szakrt (ahol azonos dolgot mrtek, ott az
eredmny fele a szakrti
vlemny, fele a kzvlemny-kutats volt).
Tbb krben, a magnszektor s a kormnyzat szakrtitl krdvek,

konferenciabeszlgetsek,
levelezs s szemlyes
megkeress alapjn, valamin a relevns jogszablyok feldolgozsval.
Alegutbbi felmrsben
11 400, dnt rszben
jogi szakember vett rszt,
mivel egy cgvezetvel
szemben a szakjogszok
jval gyakrabban vesznek
rszt pldul cgalaptsban vagy felszmolsban.
Ugyancsak gyjtenek adatokat kzhivatalnokoktl,
mrnkktl, knyvelktl stb. Magyarorszgrl a nemzetkzi (gyvdi,
knyvvizsgl stb.) irodk mellett kb. 40 szakrt s iroda vesz rszt a felmrsben.
Szakrtk kivlasztsa:
sszelltottak egy tfog
tg listt gyvdi irodkrl, civilszervezetekrl,
egyetemekrl, s abbl
vletlenszeren kivlasztottak szakrtket.
Azok a szakrtk, akik
hozzjrultak, feltntetsre kerlnek (legutbbi jelentsben: Sle kos
Sle gyvdi Iroda;
Jakab Andrs Magyar
Tudomnyos Akadmia;
Baruch Gbor Baruch
gyvdi Iroda; Parti Katalin OKRI; Brd
Petra OKRI; Zengdi
Zsolt Zengdi gyvdi Iroda; tovbbi anonim
szakrtk).
Az adatok jellege: hipotetikus esetek alapjn rszben eldntend (egy jogintzmny meglte, analg
vagy digitlis nyilvntarts), rszben kvantitatv
(eljrs hossza s kltsge) krdsekkel rtkelik a
jogi szablyozst az zleti vllalkozsok szempontjbl helyi szakrtk (tlnyomrszt gyvdek)
segtsgvel.
FIW
BTI
WGI
WJP RLI
Doing Business
Aggregls mdszere
szmtani kzp
szmtani kzp
Az aggregls t lpsben kvetkezik be:

(1) Az egy forrsokbl
szrmaz indiktorokat
orszgonknt s forrsonknt egyetlen slyozatlan rszindexbe szmoljk ssze.
(2) Arszindexeket normalizljk s reprezentatv, illetve nem-reprezentatv rszindexknt jellik
meg (lsd fent).
(3) Areprezentatv
rszindexeket slyozzk s szmtani kzpknt aggregljk. Minl
nagyobb kt rszindex
kztt a korrelci, annl
nagyobb lesz a slya
a krdses kt rszindexnek. gy kapnak egy
mg-nem-vgleges-indexet.
(4) Ezek utn a nem-reprezentatv rszindexeket regresszis analzis
segtsgvel kombinljk a reprezentatv
rszindexekbl nyert
mg-nem-vgleges-indexszel, szrst szmolnak, majd ennek
fnyben a fent lert
mdszerrel slyozzk a nem-reprezentatv rszindexeket is. Ez
vgeredmnyben vgl
ahhoz vezet, hogy jelenleg a kereskedelmi jelleg
zleti informcis forrsok (Business Information Provider) adjk
nagyjbl a vgs index
67%-t, a(z zleti) kzvlemny-kutatsok csak
10%-t, a civil szervezetek 10%-t, az llami
szervek pedig 12%-t.
(5) Ezek utn az egyes
eredeti mutatkat egy
skln tszmtjk gy,
hogy az tlagrtk mindig 0-nl legyen, s minden orszg jogllamisg-rtke
-2,5 s +2,5 kz essen.
Ennek fnyben legvgl
meghatrozzk, hogy az
orszgok kztti rangsorban szzalkosan hova
tartozik (100 a legjobb).
Az eredmnyek aggreglsa t lpsben kvetkezik be:

(1) Akrdvekre kapott
eredmnyek kdolsa
szm-adatokra.
(2) Az egyes krdsekre indiktorokat szmoltak az egyes orszgokra
(a szakrti vlemnyek,
ill. a kzvlemny-kutats alapjn).
(3) Normalizltk az
adatokat.
(4) Anormalizlt adatokat alfaktorokban s
faktorokban sszegeztk
(szmtani kzp).
(5) Anormalizlt rtkek
alapjn meghatroztk a
vgs indexet (szmtani kzp) s az orszgok
rangsort.
n. Distance to Frontier-mdszer, a mrt legjobb teljestmnytl szmtott tvolsg. (Alegjobb s

legrosszabb teljestmnyt
tvente llaptjk meg,
a periduson bell ezt az
adatot nem vltoztatjk.)
Alegrosszabb teljestmny
megllaptsa az outlierek
kizrsval trtnik. Az
indiktorokat a szmtani kzp mdszervel tlagoljk. Az eredmnyeket
egy 100-as skln jelentik meg, ahol a 0 a legrosszabb, a 100 pedig a legjobb (hatr)teljestmny,
gy pl. egy 75 pontot elrt
orszg 25%-ra van a legjobb teljestmnytl, s a
kvetkez vben mrt 80
pont a teljestmny javulst jelzi.53
Transzparencia
foka
Alacsony (nem minden

adat kereshet vissza a
honlapon), br javult (a
jogllamisgra vonatkoz
egyes rszindexek nem
elrhetk).
Magas (minden, a szmolshoz hasznlt adat a

honlapon elrhet, mellettk odavg szveges
magyarzat az orszgjelentsbl).
Nagyon magas a szmo- magas

lsban, de az eredeti forrsok intranszparencijt
tovbbrkti (s a forrsok nmelyike fizets
szolgltats eredetileg).
Magas, az adatok nagy

rsze letlthet a honlaprl.
881
BTI
WGI
WJP RLI
Doing Business
(1) Az adatok 1972ig visszamenleg megvannak,

(2) kzismert mrkanv.
(1) Transzparencia,
(2) a msod-jelentstev
ellenrz szerepe,
(3) konceptualizci alaposabb a FIW-nl,
(4) utols lpsben egy
szakrti bizottsgban
regionlis s globlis
korrekcik a nemzetkzi sszehasonlthatsg
rdekben.
(1) Transzparencia a szmolsban,

(2) sokrt adatforrs,
ezrt robusztus (egyes
indiktorok vltozsa nmagban kevsb
befolysolja a vgeredmnyt).
Kln koncentrltak az
olyan csoportok jogllam-tapasztalsra, amelyek srlkenyek (pl.
szegnysgben lk).
Transzparens, szmos
szakrt rszvtelvel, az
adatok tbbszrs ellenrzsvel kszl.
Kifogsok, kritikk
(1) Amrtani kzp jobb

lenne a szmtaninl,
(2) transzparencia hinya
(a kdols az alkategrik szintje alatt mg mindig intranszparens),
(3) a htfok skla egyes
fokozatai kztti klnbsgek nem egyrtelmek,
(4) idben vltozik a krdssor, ezrt az idbeli
konzisztencia krdses,
(5) az egyes dimenzik kztti hatr sem vilgos, nhny dolog akr a
msikba is kerlhetne,
(6) a szakrtk kivlasztsa nem transzparens.
(1) Amrtani kzp jobb

lenne a szmtaninl,
(2) a szakrtk kivlasztsa nem transzparens,
(3) a sttusz-index kpzse impliklja, hogy a
politikai s a gazdasgi fejlds egytt jrnak,
ami egyesek szerint nem
nyilvnval (v. Kna).
(1) Az eredeti forrsok

hibit tovbbrktik;
(2) elfogultsg a sokfle piaci mutat miatt a
piacgazdasgi rtkfelfogs fel;
(3) idben s orszgok
kztti sszehasonlts
sem igazn lehetsges,
hiszen a forrsok is vltoznak;
(4) gyenge konceptualizci;
(5) nincs szveg, csak
szmok.
(1) Nincs szveg, csak

szmok (pontosabban a
legutbbi jelentsben mr
van sszesen egy bek.,
amelyet nem a szakrtk
rnak, hanem a szmokat
rtelmezve a WJP fogalmaz meg),
(2) fogalmilag csiszoland a WJP-ben a hatalommegosztsi index (al-index a WJP-ben), mert
tlzottan a prezidencilis
alkotmnyjogi rendszerekre van szabva.
(1) Anemzeti szint alatti szinteket (pl. szvetsgi llam, rgi) csak kis
mrtkben veszi figyelembe (bizonyos esetekben mrik az orszg msodik legnagyobb gazdasg
vrost is.
(2) Etnocentrikus konceptualizci. (Aksztk szmos esetben vesznek adottnak olyan
jogintzmnyeket vagy
zleti gyakorlatokat,
melyek csak bizonyos
orszgokban terjedtek el.)
(3) Az adatok tovbbi felhasznlsa (regresszihoz, klaszteranalzishez)
problematikus lehet.
(4) Tl nagy hangslyt
fektet a hatkonysgra, s
a garancilis szablyozst
adott esetben htrnyknt
rtkeli.
Mdszertanilag elavult
s intranszparens.
Mdszertanilag fejlett
s transzparens tfog
index, amelynek rsze a
jogllamisg.
Aszubjektv elemeket
minimalizl (az indiktorok kivlasztst
leszmtva azt eliminl) mdszer, nem specifikusan a jogllamisgra kifejlesztve.
Mdszertanilag a legkidolgozottabb, specifikusan a jogllamisg krdseire.
Nagy mintn felvett, mindenki szmra elrhet

adatok, melyek elsdleges rtkelsi szempontja
a gazdasgi hatkonysg,
gy az adott jogrendszernek viszonylag egyoldal
bemutatst adja.
Erssgek
FIW
ltalnos tlet az
indexrl
V. Fggelk
Aszakrtk kivlasztsa
transzparens.
Thiery (48. lj.) 154. szerint a FIW s a BTI kztt nagyon magas a korrelci (0,938), de a WGI-vel csak
a FIW s a BTI csak 0,664 s 0,663 korrelcit mutat. Ez arra utal, hogy a WGI valami mst mr, mint
a msik kett. A WJP RLI-re vonatkozan nem ismernk korrelcis szmtsokat.
51
Klnsen kritikus Ginsburg (3. lj.) 271.
52
A 9. faktorra (informlis igazsgszolgltats) is gyjtenek adatokat, de ezeket nem veszik szmtsba az
aggreglt index s a rangsor megllaptsakor. Ennek az az oka, hogy az ilyen rendszerek igen sszetettek, s nagyon nehz oly mdon mrni a tisztessgessgket s a hatkonysgukat, hogy az rendszeres
s orszgok kztt sszehasonlthat legyen. Az aggreglt index ezrt vgs soron csupn 8 faktor s
44 alfaktor eredmnyeknt ll ssze.
53
Lsd www.doingbusiness.org/data/distance-to-frontier.
50
882
4. MAGYARORSZGI INDEX - FEJLESZTSEK

Az Etvs Kroly Kzpolitikai Intzet (EKINT) a HVG-vel egyttmkdve 2010
mjusa s 2011 prilisa kztt Jogllamfigyel nven rendszeres (havi) jelentseket
adott ki a hazai jogllamisg llapotrl, s ennek rszeknt egy nll indexet is kzztettek.54 Ajelentsek clja az volt, hogy klns tekintettel a 2010 tavaszi parlamenti vlasztsok nyomn kialakult ktharmados tbbsgre, s a szerzk szerint
ebbl addan az alkotmnyos rtkek potencilis veszlyeztetettsgre a kzhatalmon kvl ll, a kormnyzattl s az ellenzktl is fggetlen megfigyelknt rendszeres jelentsekben elemezze az alkotmnyossg alapvet kvetelmnyeinek rvnyeslst.
Az alkotmnyossg (a fogalmat a szerzk a jogllamisggal szinonim rtelemben
hasznltk) szempontjbl az albbi hat alapelv mentn fogalmaztak meg krdseket:
1. Az alkotmnyvdelem, ezen bell az alapjogvdelem elrt szintje nem cskkenthet.
2. Akzhatalom fggetlen intzmnyeinek a parlamenti tbbsg s a kormnyzat
befolystl mentesen kell mkdnik, csak gy rizhetik meg arcukat, a kzhatalom gyakorlst pedig a valban fggetlen intzmnyek folyamatos kontrolljnak
kell legitimlnia.
3. Fontos, hogy a parlamentris rendszer hatrozza meg tovbbra is alkotmnyos
berendezkedsnket, a kormnyzat parlament eltti felelssge s a parlamenti
ellenrzs intzmnyei nem gyengthetk.
4. Akzhatalom gyakorlsa legyen tlthat, a kzhatalmat gyakorl szervezetek
s szemlyek pedig legyenek szmonkrhetek, az informciszabadsg elrt szintje
fejlesztend, a visszalps nem elfogadhat.
5. Aszls szabadsga csak az alapvet jogok vdelmben, s csak arnyos mrtkben korltozhat, a politika befolystl mentes sajt s mdia szabadsgt biztostani kell.
6. Minden ember individuumknt s kzssge rszeknt is egyenl mltsggal rendelkezik, ennek minden llami megnyilvnulst t kell hatnia.
Az adatokat szakrti vlemnyekbl kaptk, ami bevallottan nem volt reprezentatv. Aszakrtnek felkrtek kre meglehetsen tg volt: a Magyar Alkotmnyjogszok
Egyesletnek minden tagja kapott ilyen megkeresst, rajtuk kvl pedig tovbbi, a
szakmban (pldul tudomnyos munkjuk miatt) elismert szemlyek, PhD-hallgatk
s gyakorlati szakemberek is. Aszakrtk listja nyilvnos volt, de a vlaszaik anonimek maradtak.55
Ezek az EKINT honlapja mellett azta nyomtatsban is megjelentek, az indexkpzs mdszertanval
egytt. Lsd Majtnyi Lszl Szab Mt Dniel (szerk.): Az elveszejtett alkotmny (LHarmattan
EKINT 2011) 1362.
55
Aszakrtk listja: dm Antal, Antal Attila, Balogh Zsolt, Bencze Mtys, Dnes Ivn Zoltn, Erdei
Marianna, Fleck Zoltn, Grdos-Orosz Fruzsina, Gyrfi Tams, Hajas Barnabs, Hank Andrs,
Jakab Andrs, Kegye Adl, Kis Jnos, Kiss Barnabs, Koltay Andrs, Kovcs Gyrgy, Krtvlyesi
54
883
V. Fggelk
A szakrtk az elektronikus krdven szerepl kijelentsek helytllsgt a

Freedom House-hoz hasonlan 17 kztti skln rtkeltk (1 volt a legrosszabb, 7
pedig a legjobb rtk). A10 krdsre adott pontszmok slyozatlan szmtani tlaga
kpezte a jogllamisg-index adott havi rtkt. Aknnyebb rthetsg kedvrt az
eredmnyeket egy tzes sklra tszmolva tettk kzz.
A10 (lland) rtkelend llts a kvetkez volt: 1) Akzhatalom fggetlen intzmnyei a parlamenti tbbsg s a kormnyzat befolystl mentesen mkdnek. 2)
Az orszg kzjogi mkdse megfelel a parlamentarizmus alkotmnyos elveinek. 3)
Biztostott a politika befolystl mentes sajt s mdia szabadsga. 4) Akormnyzat
parlament eltti felelssge s a parlamenti ellenrzs intzmnyrendszere megfelelen mkdik. 5) Akzhatalom mindenki ltal s szles krben, szabadon brlhat.
6) Aszemlyek egyenl mltsgt individuumknt s valamely kzssg tagjaknt is
a kztrsasg intzmnyei megfelelen biztostjk. 7) Akzhatalom gyakorlsa tlthat, a kzhatalom gyakorli szmonkrhetek. 8) Ajogsrt kzhatalmi aktusokkal
szemben a jogrvnyests lehetsgei megfelelek. 9) Az alkotmnyvdelem stabil.
10) Az alkotmnyvdelem, ezen bell az alapjogvdelem jelenlegi szintje megfelel.
Az indexalkots mdszere a fenti indexek kzl teht leginkbb a Freedom House
indexre hasonlt (szmtani tlag az 1-tl 7-ig, szakrtk ltal rtkelt krdsekben),
de annak bizonyos mdszertani gyengesgeit (klnsen a szakrtk szles krbl
val s nyilvnos kivlasztsa s nyilvnossga, valamint a rszindexek kzzttele
tern) lthatan megprbltk orvosolni az EKINT munkatrsai.
Az indexszel szemben felhozhat legfontosabb kritikk a konceptualizcira (s
az ebbl add 10 krdsre),56 az egyes (1-tl 7-ig terjed) fokozatok kztti pontos hatr bizonytalansgra, valamint a szakrtk krre vonatkozhatnak. Az index
erssge rszben pont az volt, amit nhnyan kritizltak benne: fkuszlt krdsfeltevssel, vilgos cllal ptettek indexet, vagyis nem tztek ki maguknak elrhetetlenl bonyolult (s/vagy drga) clt (mint amilyen egy minden rszterletet lefed jogllamisg-index lett volna),57 mindezt pedig nagyon gyorsan tettk (a komolyabb
Zsolt, Lpossy Attila, Mtys Ferenc, Mszros Szilrd, Mez Istvn, Nagy Boldizsr, Nagy Gusztv,
Novoszdek Nra, Orbn Balzs, Pap Andrs Lszl, Polyk Gbor, Smuk Pter, Straub Dniel, Sulyok
Mrton, Szab Krisztin, Szalai va, Szegvri Pter, Szigeti Tams, Tordai Csaba, Tth Balzs, Tth
Zoltn, Varga Zs. Andrs, Zsebik Katalin. Aszakrti lista minden (letkori, szakmai, vilgnzeti) szempontbl meglehetsen diverz volt.
56
Grdos-OroszSzente (13. lj.) 284: Az rtkels szempontjai vletlenszernek tnnek, illetleg a napi
politikai rdeklds ltal leginkbb figyelemmel ksrt intzmnyi, mkdsi jellemzkre utalnak, mg a
jogllamisg hagyomnyos, technikai paramtereire (mint amilyen a jogbiztonsg, a jogalkots mdja) a
felmrsek nem terjedtek ki.
57
Egyes, minket aktulisan rdekl rszkrdsekre rdemes lehet Magyarorszgon indiktorokat kszteni, de a bevett nemzetkzi indexek fent lert mdszertani bonyolultsga remlhetleg mindenkit elrettent egy nll j jogllamisg-index kifejlesztstl. Ez egyrszt nagyon bonyolult (s drga), msrszt
msok mr megcsinltk magas sznvonalon. Ahogyan rsiklkat sem kell Magyarorszgon gyrtani,
gy jogllamisg-indexeket sem. De ahogyan a NASA-nl is szvesen veszik a magyar fizikusok javaslatait s rsiklalkatrszek is kszltek mr Magyarorszgon (st, a magyar munkatrsak is dolgoznak
Floridban), gy alkotmnyjogszknt is hozzjrulhatunk a meglev nagyobb nemzetkzi projektekhez
mdszertani javaslatokkal. Mind a Bertelsmann Alaptvny, mind a WJP kifejezetten nyitott kls szakrtk kritikai megjegyzseire, s rmmel vlaszolnak a krdsekre (ezt a jelen sorok szerzi is megersthetik).
884
nemzetkzi indexek tfutsi ideje 1-2 v, ami a 2010/11-es gyors kzjogi vltozsok
idejn a kontroll szerepet ellehetetlentette volna). Agyorsasg persze a mdszertani elksztst illeten nyilvn trade-offot is jelentett, ennek megfelelen hinyzott a
tesztfzis (klnsen a tbbvltozs elemzs), de az index konkrt kitztt clja (s az
ehhez kapcsold gyors reagls szksgessge) ezt legitim mdon magyarzhatja.
Annyi kritikaknt megfogalmazhat, hogy szerencssebb lett volna egy olyan elnevezs, amely egyrtelmv teszi, hogy nem egy ltalnos (a dogmatikai kidolgozottsg
kritriumainak megfelel) jogllamisg-indexrl van sz, hanem egy specifikus trtnelmi helyzet szlte rdekldsrl.
Egy msodik index-fejlesztsrl kell mg rviden szt ejtennk, a Nemzeti
Kzszolglati Egyetemen kszlt J llam Indexrl. Az eredeti tervek szerint ez tartalmazott volna egy jogllamisg-rszindexet is,58 de vgl ezt teljesen kihagytk az
els elkszlt jelentsbl.59 Ez meglep egy J llam Indextl, a hiny okrl hivatalos magyarzat hjn csak tallgathatunk.
Vgl egy nemrgiben kszlt hasznos indiktor-gyjtemnyt emltenk meg
(indexkpzs nlkl), amelyek a jogbiztonsgot jellemzik: a Corruption Research
Center Budapest azt vizsglta meg, hogy az 1998 s 2012 kzti idszakban kormnyokra lebontva vente s havonta tlagban mennyi j trvny keletkezett, ezeket ki
kezdemnyezte, hny nap telt el a trvnyjavaslat benyjtsa s elfogadsa kztt, s
hogy relatve mennyit mdostottak a kihirdets utni egy ven bell.60
Mindegyik magyar fejleszts index kzs problmja, hogy csak azt tudjk megllaptani romlott-e vagy javult-e a helyzet, de azt nem tudjk megmondani, hogy
mennyivel. Ahhoz, hogy relis kpet kapjunk a helyzet minsgrl, egyszeren
mfajilag nem mellzhet a komparatv elem. Ezrt jelen sorok szerzi kifejezetten
szkeptikusak az egyetlen orszgra kifejlesztett indexekkel szemben, klnsen, ha
azok csak rvid idszakot fognak t.
Lsd Grdos-OroszSzente (13. lj.).

Kaiser (13. lj.).
60
Amagyar trvnyhozs minsge 19982012 ler statisztikk. Elzetes kutatsi eredmnyek.
Corruption Research Center Budapest, www.crcb.eu/wp-content/uploads/2014/02/trvh_2013_
riport_140214_1410.pdf.
58
59
885
V. Fggelk
FGGELK. MAGYARORSZGRA VONATKOZ INDEX - RTKEK

Freedom in the World index, Magyarorszgra vonatkoz adatok 1972201461
YEAR(S) COVERED
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981. jan. 1982. aug.
1982. aug.1983. nov.
1983. nov.1984. nov.
1984. nov.1985. nov.
1985. nov. 1986. nov.
1986. nov.1987. nov.
1987. nov.1988. nov.
1988. nov.1989. dec.
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
EDITION
1973. jan.febr.
1974. jan.febr.
1975. jan.febr.
1976. jan.febr.
1977. jan.febr.
1978
1979
1980
1981
1982
198384
198485
198586
198687
198788
198889
198990
199091
199192
199293
199394
199495
199596
199697
199798
199899
19992000
20002001
20012002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
POLITICAL RIGHTS
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
5
5
5
5
4
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
61
Alegjobb eredmny 1, a legrosszabb 7. Az 1 s 2 rtkels szabad orszgot jelez.
886
CIVIL LIBERTIES
6
6
6
6
6
5
5
5
5
5
5
5
5
5
4
4
3
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
Freedom in the World index grafikonon brzolva, Magyarorszgra vonatkoz adatok

1972201462
PR
CL
7
6
5
4
3
2
1
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981. jan. 1982. aug.
1982. aug. 1983. nov.
1983. nov. 1984. nov.
1984. nov. 1985. nov.
1985. nov. 1986. nov.
1986. nov. 1987. nov.
1987. nov. 1988. nov.
1988. nov. 1989. dec.
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Alegjobb eredmny 1, a legrosszabb 7. Az 1 s 2 rtkels szabad orszgot jelez. APR a politikai jogokat (political rights, pl. sajtszabadsg, vlasztjog), a CL a polgri jogokat (civil liberties, pl. vallsszabadsg, tulajdonvdelem) jelenti.
62
887
V. Fggelk
Bertelsmann Transformation Index, Magyarorszgra vonatkoz adatok 20032014

BTI jelents vszma63 index
pontszm64
rangsor65
(1&2) sttusz index
9,70
2003*
(1) politikai talakuls (demokrcia)
5,00*
(1.3) jogllam
5,00*
(2) gazdasgi talakuls (piacgazdasg)
4,70*
menedzsment index (nem beszmtott)
6,70
(1&2) sttusz index
9,16
2006
9,40
(1.3) jogllam
9,00
8,93
6,81
(1&2) sttusz index
9,18
5 (125-bl)
2008
9,35
7 (125-bl)
(1.3) jogllam
9,30
9,00
7 (125-bl)
6,67
18 (125-bl)
(1&2) sttusz index
9,00
8 (128-bl)
2010
9,25
10 (128-bl)
(1.3) jogllam
9,00
8,75
8 (128-bl)
6,51
20 (128-bl)
(1&2) sttusz index
8,48
12 (128-bl)
2012
8,35
17 (128-bl)
(1.3) jogllam
7,80
8,61
11 (128-bl)
5,47
48 (128-bl)
(1&2) sttusz index
8,05
16 (129-bl)
2014
7,95
21 (129-bl)
(1.3) jogllam
7,30
16 (129-bl)
8,14
14 (129-bl)
4,96
65 (129-bl)

* A2003-as jelents mdszertana eltrt a ksbbiektl. Ms eltrsek mellett az egyes rszindexek
(demokrcia s piacgazdasg) 1-tl 5-ig kerltek rtkelsre, a sttusz index pedig ezek sszege
(s nem tlaga) lett. Avizsglt peridus az 1998 s 2003 kztti idszakot elemzi. Ahonlap nem
tartalmazza a 2003-as jogllamisg-indiktort sem, ezrt a tblzatbl kimaradt. A2003-as
adatok a jelents mdszertani vltozsok miatt csak enyhn mdostva hasonlthatk ssze a ksbbi
eredmnyekkel: a 2003 utni mdszertannal szmolva 2003-ban nem 9,7, hanem 9,71 lett volna
a magyar sttusz index; a jogllamisgi rszindex pedig 5 helyett 10 (ez utbbit a grafikonon nem
jelltk, mert csak zavar lett volna).63 64 65
.
A jelentsek rendszerint nem a kiads vt, hanem egy korbbi idszakot elemeznek s rtkelnek. Pl. a
2014-es jelents a 2011. janur 31. s 2013. janur 31. kztti idszakot fedi le.
64
1 a legrosszabb, 10 a legjobb pontszm.
65
Rangsort csak a 2008-as jelentst kveten tallunk az egyes jelentsekben.
63
888
Bertelsmann Transformation Index grafikonon brzolva, Magyarorszgra vonatkoz

adatok 20032014
(1&2) Sttus index
(1) Politikai talakuls

(demokrcia)
(1.3) Jogllam
(2) Gazdasgi talakuls

(piacgazdasg)
10,0
9,5
9
8,5
8
7,5
7
2003
2006
2008
2010
2012
2014
WGI Rule of Law Index, Magyarorszgra vonatkoz adatok 1996201366

Rule of Law Percentile Rank
100
80
60
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
Country: Hungary
Source: Worldwide Governance Indicators
Created on: 08/31/2015
Avonal mutatja, hogy az orszgok rangsorban szzalkosan hova tartozik az orszg: a 80-as rtk pl.
azt jelenti, hogy a fels 20%-ba tartozik.
66
889
A WJP RLI 2012/2013-as jelentsnek Magyarorszgra vonatkoz oldala
V. Fggelk
AWJP RLI 2012/2013-as jelentsnek Magyarorszgra vonatkoz oldala 67 68

Budapest, Debrecen, Miskolc
HUNGARY
1. WJP RULE OF LAW INDEX
Income: High | Region: Eastern Europe & Central Asia | Population: 10 m (2012) 70% urban 37% in three largest cities
WJP RULE OF LAW INDEX FACTORS
SCORE
GLOBAL RANKING
REGIONAL RANKING
INCOME GROUP RANKING
Faktor 1
Limited Gowernment Powers
0,63
33/97
5/21
27/29
Faktor 2
Absence of Corruption
0,72
26/97
3/21
22/29
Faktor 3
Order and Security
0,83
21/97
3/21
18/29
Faktor 4
Fundamental Rights
0,72
30/97
6/21
26/29
Faktor 5
Open Government
0,52
37/97
7/21
25/29
Faktor 6
Regulatory Enforcement
0,60
27/97
4/21
23/29
Faktor 7
Civil justice
0,55
45/97
10/21
28/29
Faktor 8
Criminal Justice
0,64
27/97
5/21
25/29
2. SCORES FOR ALL WJP RULE OF LAW INDEX SUB-FACTORS

In each graph, a sub-factor is represented by a radius from the center of the circle to the periphery. The center of each circle corresponds
to the lowest possible score for each sub-factor (0,00); the outer edge of the circle marks the highest possible score (1,00).
Hungary
High income
Eastern Europe & Central Asia
1.2
3.1
2.4
1.0
1.0
1.4 4.7
0.5
2.3
4.8
1.3
5.1
3.2
1.0
6.5
3.3
0.5
0.5
2.2
1.6
0.0
0.0
4.6
1.5
8.7
5.2
4.1
5.4
4.2
4.4
4.3
1.0
7.2
7.3
0.5
7.4
0.0
7.5
8.4
6.3
4.5
1.7
7.1
8.6
8.5
5.3
6.4
0.0
2.1
Top Score
6.2
6.1
7.6
8.3
8.2
8.1
7.7
ACCOUNTABLE GOVERNMENT
OPEN GOVERNMENT AND REGULATORY ENFORCEMENT
1.2 Government powers limited by legislature

1.3 Government powers limited by the judiciary
1.4 Independent auditing and review
1.5 Government officials sanctioned for misconduct
1.6 Government powers are subject to non-government checks
1.7 Transition of power subject to the law
2.1 Absence of corruption in the executive branch
2.2 Absence of corruption in the judicial branch
2.3 Absence of corruption by the police and the military
2.4 Absence of corruption in the legislative branch
5.1 Laws are publicized

5.2 The laws are stable
5.3 Right to petition and public participation
5.4 Official information is available
6.3 Government regulations effectively enforced
6.2 Government regulations applied without improper influence
6.3 Administrative proceedings conducted without unreasonable delay
6.4 Due process in administrative proceedings
6.5 The government does not expropriate without adequate compensation
SECURITY AND FUNDAMENTAL RIGHTS
DELIVERY OF JUSTICE
3.1 Absence of crime

3.2 Civil conflict is effectively limited
3.3 People do not resort to violence to redress personal grievances
4.1 Equal treatment and absence of discrimination
4.2 Right to life and security of the person
4.3 Due process of law
4.4 Freedom of opinion and expression
4.5 Freedom of belief and religion
4.6 Arbitrary interference of privacy
4.7 Freedom of assembly and association
4.8 Fundamental labor rights
7.1 People have access to affordable civil justice

7.2 Civil justice is free of discrimination
7.3 Civil justice is free of corruption
7.4 Civil justice is free of improper government influence
7.5 Civil justice is not subject to unreasonable delays
7.6 Civil justice is effectively enforced
7.7 ADRs are accessible impartial , and effective
8.1 Criminal investigation system is effective
8.2 Criminal adjudication system is timely and effective
8.3 Criminal adjudication system is timely and effective
8.4 Criminal system is free of discrimination
8.5 Criminal system is free of corruption
8.6 Criminal system is free of improper government influence
Az eddig kiadott jelentsek alacsony szma (ti. csupn hrom: 2012/2013, 2014, 2015), az egyes jelentsek kztti kisebb defincis s adatfelvteli vltozsok, a vizsglt orszgok szmnak vltozsa, valamint a pontozs mdszere (ti. nem abszolt pontokat jeleznek az rtkek, hanem a tbbihez val viszony
szerint korriglt rtkekrl van sz) miatt nem clszer idsort kszteni, amint erre a ksztk is felhvjk a figyelmet. Ezrt mi is csupn a hrom magyarorszgi pillanatfelvtelt kzljk.
68
Apontszm minl magasabb, annl jobb. Maximum 1 pont rhet el, minimum 0. Agrafikonok s a tblzatok azt is mutatjk, hogy az adott fldrajzi rgi tbbi orszghoz, valamint az adott gazdagsg
orszgok csoportjban brhol a vilgon miknt viszonyul (rangsorol) az orszg.
67
890
Trending up Trending down Low Medium High
AWJP RLI 2014-es jelentsnek Magyarorszgra vonatkoz oldala69

Budapest, Debrecen, Miskolc
HUNGARY
Region: Western Europe & North Europa | Income group: High income
Contraints of
Government Powers
1.1
2.1 Abcence of
Corruption
8.1
Criminal
justice
Hungary
Income Bank
20/24
28/30
Global
Bank
0,61
21/24
28/30
36/99
0,64
17/24
25/30
29/99
Open Government
0,50
20/24
27/30
35/99
Fundamental Rights
0,68
22/24
28/30
30/99
Order and Security
0,84
10/24
17/30
21/99
0,57
20/24
28/30
30/99
Civil Justice
0,49
24/24
30/30
55/99
Criminal Justice
0,53
22/24
28/30
34/99
Constraints on
Government Powers
High income group
CONSTRAINTS ON
GOVERNMENT POWERS
Trending up
Trending down
0.52
1.2 Limits by judiciary
0.61
1.3 Independent auditing

1.4 Sanctions of official
misconduct
1.5 Non-governmental
checks
0.72
1.6 Lawful transition of

power
0.83
Low
Medium
High
CIVIL JUSTICE
FUNDAMENTAL RIGHTS
1.1 Limits by legislature
30/99
Income
Bank
5.1
Order and
Security
Western Europe
& North America
Factor
Trend
Global Bank
Regional
Bank
4.1
Fundamental
Rights
6.1
Regulatory
Enforcement
Regional Bank
0,61
Factor
Score
3.1
Open
Government
7.1
Civil justice
Overall Score
4.1 Equal treatment / no

discrimination
0.58
7.1 Accessibility and

affordability
0.4
4.2 Right to life and

security
0.83
7.2 No discrimination
0.46
0.58
0.49
7.3 No corruption
0.82
4.4 Freedom of expression
0.73
7.4 No improper
government influence
0.45
4.5 Freedom of religion
0.62
7.5 No unreasonable delay
0.4
4.6 Right to privacy
0.73
7.6 Effective enforcement
0.22
4.7 Freedom of association
0.75
0.6
4.8 Labor rigthts
0.7
7.7 Impartial and effective

ADRs
ABSENCE OF CORRUPTION
2.1 No corruption in the
executive branch
0.61

judiciary
0.69

police / military
legislature
ORDER AND SECURITY
CRIMINAL JUSTICE
0.88
1.0
0.78
5.2 Absence of civil

conflict
5.3 Absence of violent
redress
0.66
0.48
3.1 Accessible laws
0.63
6.1 Effective regulatory

enforcement
0.72
3.2 Stable laws
0.49
6.2 No improper influence
8.1 Effective
investigations
0.45
8.2 Timely and effective

adjudication
0.54
8.3 Effective correctional

system
0.46
0.43
8.5 No corruption
0.76
8.6 No improper
0.62
0.75
0.49
REGULATORY ENFORCEMENT
OPEN GOVERNMENT
0.5
3.3 Right to petition /

participation
0.48
0.35
3.4 Right to information
0.53
0.4
6.4 Respects for due

process
6.5 No expropriation
without adequate
compensation
0.51
A2014-es jelentsben sszesen egy bekezdsnyi szveg szerepel Magyarorszgrl (a 2012/2013-asban

nem volt mg ennyi szveg sem): Magyarorszg a vilg fels harmadban van a jogllam legtbb
dimenzijban, de elmarad mind a regionlis, mind a jvedelmi csoportja szerinti tbbi orszgtl. Az
orszg a magas jvedelm orszgok csoportjban htulrl a harmadik a kormnyzati hatalom hatkony
ellenrzse szempontjbl, rszben ksznheten az egyik kormnyzati hatalmi g msikba val beavatkozsa miatt. Atavaly ta trtnt enyhe romls dacra a korrupci relatve alacsony maradt (29. hely
sszessgben), s a kzigazgatsi szervek relatve hatkonyak a szablyok kiknyszertsben (30. hely
sszessgben). Az orszg relatve biztonsgosnak mondhat bnzsi szempontbl. Apolgri brskods azonban csak 55. (s utols) helyet rt el a magas jvedelm orszgok kztt fleg az gyek eldntsnek lasssga, a bri dntsek vgrehajtsnak nehzsgei, a kirekesztett csoportok diszkrimincija,
valamint a bri dntsekbe val politikai beavatkozs miatt. Arendri nyomozsok tern tapasztalhat
hinyossgok s a bnelkvetk brsg el lltsnak nehzsgei tovbbi figyelmet rdeml terletek.
69
891
V. Fggelk
AWJP RLI 2015-s jelentsnek Magyarorszgra vonatkoz oldala

Budapest, Debrecen, Szeged
HUNGARY
Region: EU + EFTA +North America | Income group: Upper middle income

Contraints of
Government Powers
1.1
2.1 Abcence of
Corruption
8.1
Criminal
justice
Hungary
0,58
23/24
0.38
1.2 Limits by judiciary
0.43
1.3 Independent auditing
37/102
Regional
Bank
Income
Bank
Global
Bank
36/102
24/24
18/31
13/24
13/31
29/102
Open Government
0,51
24/24
17/31
35/102
Fundamental Rights
0,65
24/24
7/31
30/102
Order and Security
0,86
11/24
2/31
21/102
0,51
22/24
14/31
30/102
Civil Justice
0,53
24/24
12/31
55/102
Criminal Justice
0,55
22/24
5/31
34/102
Trending up
Trending down
Low
Medium
High
CIVIL JUSTICE
FUNDAMENTAL RIGHTS
1.1 Limits by legislature
5/31
Factor
Score
0,5
Upper middle income
CONSTRAINTS ON
GOVERNMENT POWERS
Global Bank
0,49
5.1
Order and
Security
EU + EFTA
+North America
Factor
Trend
Income Bank
4.1
Fundamental
Rights
6.1
Regulatory
Enforcement
Regional Bank
Constraints on
Government Powers
3.1
Open
Government
7.1
Civil justice
Overall Score
4.1 Equal treatment / no

discrimination
0.61
7.1 Accessibility and

affordability
0.55
4.2 Right to life and

security
0.86
0.54
1.4 Sanctions of official

misconduct
0.44
0.64
7.3 No corruption
0.65
1.5 Non-governmental
checks
0.49
4.4 Freedom of expression
0.5
7.4 No improper
0.5
4.5 Freedom of religion
0.7
0.33
1.6 Lawful transition of

power
0.66
4.6 Right to privacy
0.66
7.6 Effective enforcement
0.33
4.7 Freedom of association
0.61
0.33
4.8 Labor rigthts
0.62
7.7 Impartial and effective

ADRs
ABSENCE OF CORRUPTION
executive branch
0.43

judiciary
0.65

police / military
legislature
ORDER AND SECURITY
CRIMINAL JUSTICE
0.86
1.0
0.68
5.2 Absence of civil

conflict
0.72
0.23
5.3 Absence of violent

redress
REGULATORY ENFORCEMENT
OPEN GOVERNMENT
3.1 Publicized laws and
government data
0.49
3.2 Right to information
0.55
3.3 Civil participation
0.51
3.4 Complaint
mechanisms
0.51
892
0.53
8.1 Effective
investigations
0.48
8.2 Timely and effective

adjudication
0.57
8.3 Effective correctional

system
0.46
0.46
8.5 No corruption
0.58
0.66
0.64
6.1 Effective regulatory

enforcement
0.49
6.2 No improper influence
0.59
8.6 No improper
0.51
6.4 Respects for due

process
0.46
6.5 No expropriation
without adequate
compensation
0.49
Doing Business Index, Magyarorszgra vonatkoz adatok 2004201670

Ease of Doing
Business Rank
Overall DTF
Starting a Business
DTF
Dealing with Construction

Permits DTF
Getting Electricity
DTF
Registering Property
DTF
Getting Credit DTF
Protecting Minority
Investors DTF
Paying Taxes DTF
Trading Across
Borders DTF
Enforcing Contracts
DTF
Resolving Insolvency DTF
100
90
80
70
60
50
40
DB2016
DB2015
DB2014
DB2013
DB2012
DB2011
DB2010
DB2009
DB2008
DB2007
DB2006
DB2005
DB2004
30
Az x tengely jelli az vet, azzal, hogy a Doing Business 2016-ot pl. 2015 oktberben publikltk. Az y
tengely pedig a fentebb kzlt sszehasonlt tblzat Doing Business oszlopnak Aggregls mdszere sorban lert Distance to Frontier pontszmot mutatja. Az brn a magasabb pontszm a jobb.
70
893
V. Fggelk
Az EKINT s a HVG kzs jogllamisg-indexe, 2010. mjus 2011. prilis71

A kzhatalom mindenki ltal s
szabadon trtn brlhatsga (110)
A kzhatalom tlthatsga,
a kzhatalom gyakorlinak
szmonkrhetsge (110)
Jogllamisg-index (110)
8
7
6
5
4
3
2
1
Alegmagasabb elrhet grafikonrtk 10, a legalacsonyabb 1.
71
894
2011. prilis
2011. mrcius
2011. februr
2011. janur
2010. december
2010. november
2010. oktober/2
2010. oktober/1
2010. szeptember
2010. augusztus
2010. jlius
2010. jnius
2010. mjus
KRTVLYESI ZSOLT
AMAGYAR JOGSZKPZS 2015 - BEN

A JOGI KAROK HELYZETE *
Afejezet a hazai jogszkpzsrl, elssorban a jogi karok mkdsrl ad ltleletet. Ehhez

elszr a magyar jogszkpzsek trtnett ismerteti a kezdetektl a rendszervltsig, majd
az utbbi huszont v jellemz folyamatait mutatja be. Az ttekints nagyban tmaszkodik
statisztikai adatokra, s vgigkvet nhny olyan tmt, amelyek meghatrozak a legutbbi
idszak vitiban is. Atlkpzsrl szl rvels sem j kelet, azonban az errl szl okfejtst
a szerz ma nem ltja megalapozottnak. Aplyakvetsi adatok s a frissdiplomsok kztt
vgzett felmrsek alapjn a jogi diploma tovbbra is j befektets, s a ltszmadatok egyik
relevns szempont szerint vizsglva sem tekinthetek kiugrnak. ABologna-folyamattal
szembeni ellenlls szintn fontos rsze a jogi karok jvjrl foly hazai vitknak. Anemzetkzi nyitst, tjrhatsgot tekintve a jogszkpzs a legtbb ms hazai kpzshez kpest
jelents lemaradsban van. Atbbszint kpzs bevezetse, vagyis az osztatlan kpzs felvltsa az alapkpzsbl s a mesterkpzsbl ll egyetemi kpzsekkel nemcsak az tjrhatsgot nveln, de az ellenzk ltal felvetett tbb krdsre (specializci, szelekci, szlesebb
trsadalomtudomnyi megalapozs) is vlaszt adhatna. Az tllssal kapcsolatos eredeti flelmek egy rsze idkzben radsul megvalsult, az llami finanszrozs radiklisan
cskkent, ez hatssal volt a jelentkezk ltszmra, megjelentek jogi trgy alapkpzsek s
mesterkpzsek is. Anagyobb ltszm kari mkds fenntartsrt vvott kzdelem, a ltszmnvekeds idszaknak lezrulta utn taln elrkezett a kpzs tartalmi jragondolsnak ideje. Ez viszont nem trtnhet az rintettek, elssorban a hazai jogi karok akaratval szemben, melyeknek egyttal felelssge is, hogy keressk a jogszkpzs fejlesztsnek
lehetsgeit jelen rs ehhez kvn hozzjrulni. Ahazai kpzs trtnete s a klfldi pldk ttekintse szmos krdsben tmpontul szolglhat. Mindekzben az utbbi vek vltozsai nem az egyttmkds lgkrt erstettk, hanem az llami (pnzgyi) szerepvllals
cskkense mellett paradox mdon a kzpontostott dntshozatalt tettk vezrl elvv.
Ez egyszerre sodorja veszlybe a tervezhetsgi s eslyegyenlsgi szempontokat. Utbbi, a
tgabb kzpolitikai krnyezettel egytt, ktsgess teszi, hogy a jogszkpzs betltse hagyomnyos trsadalmi funkcijt, a mobilits erstst.
* Atanulmny korbbi verzijhoz rkezett szrevtelekrt ksznettel tartozom Bencze Mtysnak, Fleck
Zoltnnak s Schweitzer Gbornak, tovbb a Jogtudomnyi Intzetben tartott mhelykonferencia-eladst kvet vita rsztvevinek.
895
V. Fggelk
AMagyarorszgon sokszor mintaadnak tekintett nmet jogszkpzs aktulis kihvsait tekintette t egy 2012-es jelents. Az oktats cljainak sszefoglalsa szerint:
Avgzett hallgatknak tisztban kell lennik a gyakorlattal, kpess kell vlniuk arra,
hogy kzremkdjenek a gyakorlatban, szerzdseket kssenek, eljrsokat kezdemnyezzenek, tisztban legyenek a jogszi tevkenysg tudomnyos s szakmai korltaival, kpesek legyenek reflektltan bekapcsoldni a jogpolitikai vitkba.1
Ez a rendkvl sszetett, gyakorlati s elmleti tudssal, jogi ismeretekkel s tgabb

trsadalmi kitekintssel s felelssggel felvrtezett jogszok kpzst clz kldetsnyilatkozat jl lerja a magyar jogszkpzs feladatait is. Az albbi fejezet a jogszkpzs hazai helyzetrl ad ttekintst, hangslyosan tmaszkodva a kpzsrl elrhet adatokra, illetve a kpzs talaktsa krli vitkban elhangz rvekre.
Atanulmny a terjedelmi korltokra tekintettel szmos krdst nem vagy csak rintlegesen trgyal. Sem a jogszkpzs trtnett, sem a felsoktatst tgabban rint
talaktsokat, a tandj s a bolognai rendszer bevezetse krli vitkat, rveket nem
tudja rszleteiben ismertetni. Itt az olvast elssorban a hivatkozott irodalom segtheti.2 Afejezet kifejezett clja azonban, hogy ltleletet adjon a jogi oktats hazai tendenciirl, legfontosabb jelensgeirl, honnan jtt, hol jr, s merre tart a magyarorszgi jogszkpzs, az egyes krdsek slyozsnl figyelembe vve az aktulis vitkat.
Afejezet els rsze olyan adatokat, ismereteket foglal ssze, amelyek segtenek,
hogy kpet alkossunk a hazai jogszkpzs helyzetrl, kezdve annak trtnetvel,
majd elssorban a szmokon keresztl mutatja be a kpzst jellemz jabb trendeket.
Vgl a dolgozat nhny olyan tmt vizsgl, amely komolyabb vita trgyt kpezte
s kpezi, gy a ktosztat kpzs bevezetsnek lehetsgt, a finanszrozs krdseit vagy az llamtudomnyi doktori cm ltrehozst.
1. TNYEK A HAZAI JOGSZKPZSRL

1.1. AJOGSZKPZS INTZMNYEI
Haznkban jelenleg nyolc felsoktatsi intzmnyben lehet llam- s jogtudomnyi

kpzsre jelentkezni, valamennyi esetben egy-egy egyetem llam- s jogtudomnyi kara a Pzmny Pter Katolikus Egyetem esetben Jog- s llamtudomny
Anmet tudomnyos tancs 2012 novemberben kzztett, a jogtudomny s jogszkpzs fejldsi irnyairl szl tanulmnyt s ajnlst ismerteti Slyom Pter: Az eurpai jogtudomny fel
Anmet tudomnyos tancs ajnlsai az oktats s a kutats fejlesztsrl Pro Futuro 2014/2. 5859.
Az eredeti dokumentumot lsd Wissenschaftsrat: Perspektiven der Rechtswissenschaft in Deutschland.
Situation, Analyse, Empfehlungen 2012. november 9. Hamburg, www.wissenschaftsrat.de/download/
archiv/2558-12.pdf.
2
Klnsen a kpzsen oktatott trgyak alakulsa rne meg kln tanulmnyt, ahogyan a kezdeti, egyhzjog-centrikus oktats az abszolutista llam szolglatba szegdik, majd egyre szlesebb kr ismereteket
lel fel az 1874-es reform pl. francia minta alapjn, egszen a mai, szlesebb kr trsadalomtudomnyi, szaknyelvi s technikai ismereteket is magban foglal kpzsi struktrig. Afrancia mintra pl. lsd
Pet Ern: Jogakadmik a 20. szzadban [PhD-rtekezs] (Debrecen: Debreceni Egyetem 2003) 17.
1
896
Amagyar jogszkpzs 2 015- ben a jogi karok helyzete
Kar indtja a szakot. Anyolc egyetembl 2013 ta a kormny dntse alapjn hrom kiemelt felsoktatsi intzmny (Debreceni Egyetem, Etvs Lrnd
Tudomnyegyetem, Szegedi Tudomnyegyetem), tovbb a nyolcbl ngy kutategyetem-nek minsl (a korbban felsorolt hrom egyetem mellett a Pcsi
Tudomnyegyetem).3 Ez a kiemelt sttusz trtnelmi elzmnyekhez is kthet,
hagyomnyosan a jogi kar hozztartozott az universitas megjellshez, ennek hinyban a ppai elismerst sem kaphatta meg az intzmny. Az albbi tblzat bemutatja a jelenleg mkd jogi karokat, jelezve azok trtneti elzmnyeit.
1. tblzat. Amagyar jogi karok listja, trtneti elzmnyekkel (a korbbi dtum nem
minden esetben jelez jogfolytonossgot)
Egyetem neve(i), alaptsa
Etvs Lrnd Tudomnyegyetem
(19211950-ig Pzmny Pter T.e., 1777 eltt Nagyszombaton)
Szegedi Tudomnyegyetem
(18811940-ig Ferencz Jzsef T.e., majd Horthy Mikls T.e.
s 19621999-ig Jzsef Attila T.e., 1921 eltt Kolozsvron)
Debreceni Tudomnyegyetem
(1911; 19181945-ig Tisza Istvn T.e., majd Debreceni T.e.,
s 19522000-ig Kossuth Lajos T.e.)
Pcsi Tudomnyegyetem
(1912/14-tl Erzsbet T.e. Pozsonyban, 192123-tl Budapest utn
Pcsen, ksbb Pcsi Egyetem, 19822000-ig Janus Pannonius T.e.,
1367-es elzmny)
Miskolci Tudomnyegyetem
(1949-tl, 1735-s selmecbnyai elzmnnyel)
Szchenyi Istvn Egyetem (1718/1968)
Pzmny Pter Katolikus Egyetem (1635/1992)
Kroli Gspr Reformtus Egyetem (1993)

Jogi kar alaptsa

1667
1774, egyetemi: 1872
1742, egyetemi: 1912/14
1833, egyetemi: 1923
1981
1718, egyetemi: 1995/2002
(ELTE, majd nll)
1995
1998
Forrsok: A szvegben jelzett (jog)trtneti munkk
Ajogszkpzs jelent, illetve a jvjrl foly gondolkodst meghatrozza annak

mltja. Avitkban is gyakran szerepelnek rvek, amelyek a trtneti elzmnyekre
alapozva vdenek egy-egy llspontot, jellemzen, br nem szksgszeren, a fennll rendszer vdelmben. Az ttekints els rsze a magyar jogi oktats trtnetrl
ad kpet, elssorban az intzmnyekre fkuszlva.
MTI: Itt a lista: ezek az egyetemek s fiskolk kaptak kutat s kiemelt cmet 2013. februr 8., eduline.hu/felsooktatas/2013/2/8/Itt_a_lista_ezek_az_egyetemek_es_foiskolak__32WXJZ.
897
V. Fggelk
1.2. AHAZAI JOGSZKPZS TRTNETE

1.2.1. AMAGYARORSZGI JOGSZKPZS: A KEZDETEKTL A MSODIK
VILGHBORIG
Az els magyarorszgi jogszkpzs 1667-ben a harminckt vvel korbban Pzmny

Pter ltal alaptott katolikus egyetemen, a mai Szlovkia terletn, Nagyszombaton
indult meg, az egyetem msik kt blcsszeti s teolgiai karhoz kpest alacsonyabb ltogatottsggal.4 Utbbi rszben arra vezethet vissza, hogy a kpzs a gyakorlatban kevss hasznosthat elmleti ismereteket adott t (kezdetben csak egyhzjogot s rmai jogot), s a bri vagy gyvdi mkdshez nem is kellett egyetemi
jogi vgzettsg.5 Az alaptst megelzen az egyetemi jogi vgzettsget kizrlag
klfldn lehetett szerezni. Ajogi kar ltrehozsa a korban fontos volt magnak az
egyetemnek is, mert a Nagyszombaton mr ltez blcsszeti s teolgiai kar
mellett az orvosi s a jogi kar mkdse volt a ppai elismers felttele, ekkor vlt
valban egyetemess a kpzs, universitassz, egyetemm az intzmny. Az els
magyar jogi kar Lsy Imre s Lippay Gyrgy prmsok harmincezer forintos alaptvnynak ksznhette ltt.6
Az egyetemi jogi kpzs ugyanakkor nem az egyetlen formja volt a jogssz vlsnak. A1718. szzadban a jogi oktatst elssorban az egyhzi ignyek s fejlemnyek
hatroztk meg, s alapveten az ellenreformcira adott reakciknt jelent meg az
egyetemen kvli jogi oktats, amikor protestns gimnziumok a filozfia mellett jogot
oktattak a gimnziumi vfolyamokat kveten pldul mr a nagyszombati jogi kar
megalaptsa eltt kt vvel Eperjesen, a tzosztlyoss alaktott evanglikus gimnziumban.7
Az abszolutizmus kora a nvekv llami befolyssal a (jogi) felsoktatsban is megjelent, a kpzst 1760 sztl szablyozta kirlyi rendelet. Anagyszombati egyetem
llamostsra kerlt sor 1769-ben.8 Az llamosts egyttal azt is jelentette, hogy a
finanszrozsrt is a kincstr vllalt felelssget.9 Akzpontosts fldrajzi rtelemben is szinte prhuzamosan zajlott, amikor 1777-ben Budra kltztt a kar. Aklt Pet (2. lj.) 11. Mezey Barna viszont azt jegyzi meg, hogy a jogi kar rangban kzvetlenl a teolgiai kar
utn kvetkezett. Mezey Barna: Nagyszombattl Budapestig. Az Etvs Lrnd Tudomnyegyetem
llam- s Jogtudomnyi Kara (16672002) in Takcs Pter (szerk.): Ajogszkpzs mltja, jelene s
jvje. nnepi tanulmnyok, konferencia-eladsok, kerekasztal-beszlgetsek (Budapest: ELTEJK
2003) 139. Ahallgati ltszmnak megfelelen az oktatk sem voltak tl sokan: Atanri ltszm alacsony: az 1686-tl rendszeress vl hazai jogi oktats egyetlen tanra Koller Ferenc volt, s csak 1696ban csatlakozott hozz Bencsik Mihly. 1766-ban is mg csak kt tanra volt a hazai jognak: Nitray
Gbor s Zelenay Jnos. Mezey Barna: Egyetemek s jogakadmik. Ajogi oktats kezdetei s fejldsnek tendencii Magyarorszgon Gyri Tanulmnyok 1998/20. 717. Az itt idzett rsz elrhet:
majt.elte.hu/Tanszekek/Majt/Magyar%20JogtorteNET/magyarazatok/egyetemijogikepzes.htm.
5
Mezey 1998 (4. lj.).
6
Mezey 2003 (4. lj.) 139.
7
Pet (2. lj.) 11.
8
1773-ban az egyetemet korbban mkdtet jezsuita rend is feloszlik, XIV. Kelemen ppa dntse folytn.
9
Mezey 2003 (4. lj.) 140.
4
898
zs melletti egyik rv az volt, hogy a Kria Pesten mkdtt.10 Afelvilgosult uralkod, Mria Terzia a budai kltzst elsegtend, a szmra elksztett budai vrat
ajnlotta fel az tkltz egyetem szmra,11 majd ksbb, II. Jzsef dntse folytn
kltztt a jogi kar Pestre, elszr a Ferenciek terre, 1783-ban, majd 1805-ben jelenlegi helyre, a plosok kolostorba.12
Ajogi kart alapt okirat ktves kpzst rt el (1667). 1760-ban is maradt ez a forma, azzal, hogy a kpzs hrom v alatti befejezse is megengedett vlt.13 Az 1775s Planum juridiciae facultatis mr hromves kpzst rt el.14 Az egysgest
tendencikkal a jozefinista idszakban megjelent az tjrhatsg clja. Ennek keretben szmos osztrk polgr krte, hogy Pesten tehesse le doktori szigorlatt mivel
ekzben az rdemi egysgests elmaradt, Pesten, szemben a bcsi kt esztendvel,
hrom hnap alatt doktori cmhez lehetett jutni.15 (Hasonl folyamat jtszdott le
a dualizmusban, amikor az alapvizsgk utn a szigorlatokat sok pesti hallgat inkbb
Kolozsvron tette le.)16
Az llamosts szmos vltozst hozott: Az egyetem lre figazgat kerlt, a
vezetst az jonnan fellltott consistorium vgezte, amelynek tagjait mr az uralkod nevezte ki.17 Az llami figyelem mindenre kiterjedt, ezrt pldul az eladsjegyzeteket, tananyagokat s a vizsglati tteleket meg kellett kldeni a
Helytarttancsnak.18 Mindezzel lnyegben ksrlet trtnt az egsz tisztviselkpzs centralizlsra, az llami irnyts nvelsre.19 Az n. j Ratio Educationis
1786-tl rszletesen elrta, hny elads tartand s mikor, sszessgben rendkvli mdon szktve az egyetem mozgstert.20 Az j szablyozs mr rvnyestette az llamigazgats ignyeit, pldul a kamarlis tanszk fellltsval vagy
a tananyag meghatrozsval.21 (APolitialis s Cameralis Tanszk pedig eredetileg nem is a jogi, hanem a blcsszkaron indult.22) Ajogszkpzs clja a Ratio
Educationis szerint, hogy a kirlynak s a haznak alkalmas tisztviselket kpezzen. Az abszolutista uralkodi reformok rvn a Budra kltzssel 1779-tl mr a
Friml Aladr: Az els Ratio Educationis in Az 1777-iki Ratio Educationis [ford. s jegyzetekkel elltta
Friml Aladr] (Budapest: Pedaggia Knyvtr, Kath. Kzpiskolai Tanregyeslet 1913) 1516. Aszveg elrhet a Magyar Elektronikus Knyvtrban: mek.oszk.hu/06500/06559/06559.pdf.
11
Ezt megknnytette, hogy egybknt sem volt tervben, hogy a kirlyi csald tartsan Budn lakjon.
Szgi Lszl: Anagyszombati egyetem jogi karnak Budra kltzse in Takcs (4. lj.) 5.
12
Mezey 2003 (4. lj.) 142.
13
Mezey 2003 (4. lj.) 155.
14
Mezey 2003 (4. lj.) 152.
15
Mezey 2003 (4. lj.) 142.
16
Aszmokbl ez jl kvethet: Budapest, 1901: 3854 hallgat, 1565 szigorlat; Kolozsvr: 1036 hallgat,
2500 szigorlat. Mezey 2003 (4. lj.) 177.
17
Szgi (11. lj.) 4.
18
Mezey 2003 (4. lj.) 140.
19
Pet (2. lj.) 13.
20
Mezey 2003 (4. lj.) 143.
21
Ratio Educationis (Anevels s az egsz oktatsgy rendje), II. rsz, Atanulmnyok tervezete s tantrgyai, IV. szakasz, Amagyarorszgi kirlyi akadmik, VI. fejezet, Az akadmiai tanfolyam tekintettel a jogi
tantrgyakra, azaz a jogi tanfolyamrl klnsen, CLXXXIV-CXCII. . Amagyar szveg: Friml (10. lj.).
22
Az 1769-es alapts utn 1777-ben kerlt t a tanszk a jogi karra. Temesi Istvn: Akzigazgatsi dolgozk kpzsnek trtnete Magyar Kzigazgats 2011/3. 93.
10
899
V. Fggelk
reformlt hromves jogi kari kpzs indult meg, az 1780/81-es tanvben a hrom
vfolyamon sszesen 90 jogsz hallgat vgezte tanulmnyait.23 Akaron cenzrabizottsg mkdtt, hiszen az egyetem vgezte a hazai iskolkban hasznlt tanknyvek cenzrzst, mint ahogyan a jogakadmik tananyagt is felgyelte az 1806-os
j Ratio Educationis szerint.24
Mria Terzia, illetve II. Jzsef rendszerez tevkenysge rvn alakult ki intzmnyes kapcsolat az egyetemi szint jogi oktats s a jogakadmik kztt. Az egyhzi, klnsen a protestns jogakadmik kzdelmei az egyenjogsgrt az 1791. vi
XXVI. tc.-kel vezetnek gyzelemre, a felekezeti s kirlyi jogakadmik mkdsnek
szabad mkdsvel s a bizonytvnyok rvnyessgnek elismersvel. Ez a trvnyi alap lnyegben a jogakadmik vgleges megsznsig fontos hivatkozsi alap
lesz a megmaradsrt folytatott vitkban.25 Az gyvdi vizsga felttele mr 1786-tl
a jogi egyetemi vagy jogakadmiai vgzettsg.26
Az egyetemi s az egyetemen kvli jogszkpzs prhuzamos megjelensnek
korban a jogakadmik a gyakorlat szempontjbl nem msodlagos terepei voltak a
jogszkpzsnek. Areformtus s protestns jogi oktats a 19. szzadban a jogakadmik formjban fnykort li.27 rdemes Pet Ern szemlltet felsorolst idzni arrl, hogy a jogakadmik mkdsnek korban milyen funkcikat tltttek be
akadmit vgzettek: Kossuth Lajos gy vlt gyvdd, hogy nem folytatott egyetemi tanulmnyokat; Dek Ferenc gyvd, tblabr s igazsggy-miniszter is volt,
miutn a gyri jogakadmit elvgezte (tovbbi jogakadmit vgzettek: Berzeviczy
Albert a Magyar Tudomnyos Akadmia elnke, Bernolk Nndor igazsggy-miniszter, Mor Gyula, Ereky Istvn, Magyary Gza stb. akadmikusok).28
Anpszer mert elkpzettsg nlkl is gyorsan jogkpest jogakadmik kezdetben a jogi egyetemnek lnyegben alrendelten mkdtek.29 Az j Ratio
Educationis (1786) viszont inkbb mellrendelt pozciba helyezte az akadmikat,
amelyeknek kpzsi idejt egysgestette, a kpzsi rend is kevss trt el az egyetemtl, st a vgzettsg is ugyanolyan kpestst nyjtott.30 Ajogi akadmikon foly
tanulmnyok idejt az 1806-os Ratio Educationis hrom vben llaptotta meg,31
mivel azonban ez rendeleti formban jelent meg, ezt mg hosszabb ideig, elssorban
a protestns akadmik esetben, figyelmen kvl hagytk, s a hromves kpzst
csak 186162-tl alkalmaztk egysgesen.32 Ksbb, Trefort gost reformjai nyomn az egyetemi jelleg nlkli fiskolkon foly kpzst ngy vre emeltk, ezzel egyrtelmen meghaladva a szakiskolai kpzs szintjt.33
Szgi (11. lj.) 6.
Mezey 2003 (4. lj.) 147-148.
25
Pet (2. lj.) 14.
26
Nagy Zsolt: Ajogszkpzs fejldse s aktulis problmi [PhD-rtekezs] (Szeged: SZTEJK 2005);
megjelent: Jogelmleti Szemle 2006/2, jesz.ajk.elte.hu/nagy26.mht.
27
Pet (2. lj.) 14.
28
Pet (2. lj.) 19, ill. 8. vj.
29
Mezey 2003 (4. lj.) 141.
30
Mezey 2003 (4. lj.) 143.
31
Friml (10. lj.) 30. Erre mr korbban Mria Terzia is ksrletet tett. Pet (2. lj.) 13.
32
Pet (2. lj.) 17.
33
Friml (10. lj.) 30; Pet (2. lj.) 17.
23
24
900
A19. szzad msodik felvel az egyetem mr nem ltott el adminisztratv funkcit sem a jogakadmik mkdsvel kapcsolatban. Az 1874-es felsoktatsi reformok
clkitzse szerint a kt kpzsi formt kzelteni kellett, s ez az tjrhatsg biztostsa, a vizsgk elismertetse rvn meg is valsult. Azonban az tjrhatsg kultusztrctl szrmaz elkpzelse tkztt az igazsggyi kormnyzat trekvseivel,
s utbbi dntsvel az gyvdi vizsgk felttelv az egyetemi vgzettsg vlt,34
amely a jogakadmikon foly kpzs jelentktelenn vlst hozta magval. Ajogakadmia tanrai kzl az egyetemek tudtak vlogatni, a hallgati ltszmot a kolozsvri egyetemi kpzssel egytt mr jogakadmik nlkl is kezelni lehetett. Amsodik
vilghbor utnra csak nhny felekezeti jogakadmia maradt, melyeket az 1948-as
llamosts utn 1949-ben szntettek meg.35
Kzben, a kiegyezst kvet idszakban, a jogakadmik helyzetnek bizonytalansga mellett megersdtt az egyetemek helyzete, 1872-ben elindult a jogi kpzs a Kolozsvri (1881-tl Ferencz Jzsef) Tudomnyegyetemen, majd 1914-ben
Debrecenben s Pozsonyban.36 Mr korbban, a reformkorszak politikai trekvsei
kztt szerepelt az egyetemek vdelme, ennek rdekben tbbek kztt az egyetemi
politizls visszaszortsa tnt kvnatosnak.37 Azonban ez sem tudta megakadlyozni, hogy a tants nyelvnek gyben ne feszljenek egymsnak az eltr llspontok.
Az oktatk hagyomnyosan ellenlltak a magyar nyelv akadmiai hdtsnak, hiszen
a tananyag latin volt (a nmet utn 1791-ben lltottk vissza a tantst nyelvt).38
Akar, elszr kormnyzati nyomsra, ksbb mr nllan is fellpett a magyar nyelv
irnt elktelezett szervezdsekkel szemben mr II. Lipt uralkodsnak kezdetn
volt r plda, hogy a Helytarttancs jelezte a dknnak, hogy a kormnyszerveknl
az alkalmazs felttele a magyar nyelv megfelel ismerete. Akpzs azonban csak
az 1845/46-os tanvtl folyt magyarul, miutn a tanri kar, melynek egy rsze nem
is tudott magyarul, vonakodva elfogadta az errl szl dntst.39 Atannyelvvltssal
egy idben trtek t a krosnak tlt osztlyozsrl a szveges rtkelsre. 1848-ban
Etvs Jzsef mr nemcsak a szm szerinti osztlyozst trlte el, de a szigorlatokat
is, mikzben nvelte az autonmit az oktatst rint krdsekben.40
1874. vi XXXIV. tc. az gyvdi rendtarts trgyban. Az 5. vonatkoz rendelkezse szerint: Az gyvdi vizsgra a vizsgl bizottsg csak azt bocsthatja, ki kimutatja: 1. hogy valamely belfldi egyetemen a jogtudorsgot elnyerte.
35
Az 1948. vi XXXIII. tc. (a nem llami iskolk fenntartsnak az llam ltal val tvtele, az azokkal sszefgg vagyontrgyak llami tulajdonbavtele s szemlyzetnek llami szolglatba val
tvtele trgyban) rendelte el a mg mkd jogakadmik llamostst, majd a 4105/1949. sz. kormnyrendelettel szntek meg vgleg az egyetemen kvli jogszkpzs intzmnyei. Pet (2. lj.) 196197; Mezey 2003 (4. lj.) 159.
36
Az egyes jogi karok trtnetrl szl sszefoglalkat lsd a budai jogszkpzs 225. vforduljra rendezett konferencia ktetben Takcs (4. lj.); gy: Mezey 2003 (4. lj.) 139184; Balogh Elemr:
Akolozsvri-szegedi jogi kar trtnete (18722002) in Takcs (4. lj.) 185225; Kajtr Istvn: Apcsi
llam- s Jogtudomnyi Kar trtnete (19232002) in Takcs uo. 226230; Szab Bla: ADebreceni
Egyetem llam- s Jogtudomnyi Kara in Takcs uo. 289301.
37
Mezey 2003 (4. lj.) 144.
38
Mezey 2003 (4. lj.) 143.
39
Mezey 2003 (4. lj.) 144-145, 148. Lsd mg Eckhart Ferenc: AJog- s llamtudomnyi Kar trtnete
16671935. AKirlyi Magyar Pzmny Pter-tudomnyegyetem trtnete, II. kt. (Budapest: Kirlyi
Magyar Egyetemi Nyomda 1936) 359364.
40
Mezey 2003 (4. lj.) 145.
34
901
V. Fggelk
Anyelv krli vitk egy msik tendencival is egybeesnek: a 18. szzad vgvel
megindul a sztfejlds, a korbban tbb-kevsb egysges eurpai jogszi gondolkodsban s oktatsban egyre inkbb a nemzeti keretek slya vlik dntv.41
Magyarorszgon az 185560-as idszak elssorban a nemzeti trekvsek, az elosztrkostssal szembeni fellps jegyben telt42 az osztrk oktatsi rendszer bevezetsre 1850-ben kerlt sor, majd 1860-tl jra magyar nyelven folyt az oktats.43
Az eladsok ltogatsa messze nem volt ltalnos. Egyrszt Mria Terzia rendelkezsei ta lehetsges volt vizsgra jelentkezni, s azt letenni anlkl, hogy valaki nyilvnos eladsokra jrt vagy akrcsak beiratkozott volna.44 k voltak az in
absentia vagyis a mezei jogszok, akik csak vizsgzni jrtak be.45 Nagyjbl a
hallgatk harmada jrt be eladsokra, msik rszk [] vagy meglhetsrt dolgozott, vagy pedig mulatozssal tlttte az idejt.46 Akiegyezs utni idszak ltszmgondjait jl jelzi, hogy a nvsorolvass tlete s hasonl intzkedsek elssorban azon buktak meg, hogy a kar nem hogy leltetni, de beengedni sem tudta a teljes
hallgati ltszmot.47 Tanknyv hinyban az oktats elssorban diktlst jelentett,
ezt egsztette ki 1691-tl a nyilvnos vita, illetve a magngyakorlat, majd a trvnyszkek modellezse. AHelytarttancs 1788-as leirata tmadta a sz szerinti tanuls
mdszert, ehelyett a megrtsen alapul tuds mellett rvelve.48
Atrsadalmi-gazdasgi vltozsok a jogszkpzst sem hagytk rintetlenl.
Mezey Barna ezt gy foglalja ssze, hogy 1890 utn a kar trtnete lnyegben
reformok s reformksrletek trtnete.49 Ntt a kpzs politikai jelentsge, a kormnyzati szfrba sokan rkeztek az egyetemrl, az ott vgzettek fontos szerepet tltttek be a modern llam s jogrendszernek felptsben, a felgyorsul kodifikciban. Mindez egyttal nvelte a szakma, a kpzs s a jogtudomny elismertsgt
is.50
Ajogi egyetemi kpzsen bell a specializlds (bifurkci) gondolata mr a
dualizmus korban megjelent. 1872-ben ebben a szellemben javasolta a kar a jogtudomnyi s llamtudomnyi vizsglatok ketts rendszert. Vgl 1874-ben a kormnyzat szablyozta a szigorlatok rendszert, kt alapvizsgt az els s a msodik v
vgn kellett letenni (jogtrtnet s rmai jog; jogblcselet, magyar kzjog, kzgazdasgtan), majd a tanulmnyok vgn kvetkezett a tovbbi kt llamvizsga (llamtudomnyi s jogtudomnyi vizsga).51
P. Szab Bla: Nhny adaptlt (s adoptlt) gondolat a jogszkpzs jvjrl (globalizlds europaizlds) in Siska Katalin Szab Krisztin (szerk.): Ajvbl tanulni. Nhny aktulis krds a jog
vilgbl (Debrecen: DEJK 2007) 137.
42
Mezey 2003 (4. lj.) 146.
43
Nagy Zsolt: Amagyar jogi oktats trtneti vzlata Jogelmleti Szemle 2003/3, jesz.ajk.elte.hu/
nagy15.html.
44
Mezey 2003 (4. lj.) 171.
45
Mezey 2003 (4. lj.) 171-172.
46
Mezey 2003 (4. lj.) 171.
47
Mezey 2003 (4. lj.) 171.
48
Mezey 2003 (4. lj.) 154.
49
Mezey 2003 (4. lj.) 161.
50
Mezey 2003 (4. lj.) 158.
51
Mezey 2003 (4. lj.) 172.
41
902
Az 1889-es tizedik magyar jogszgyls a jogszkpzs egy rk dilemmjt vette

el, amikor, elssorban az gyvdsg, a gyakorlatban hasznos ismeretek elsajttst
krte szmon az egyetemi kpzsen, mikzben az oktatk vdtk az elmleti mveltsg megszerzsnek cljt, szemben a jogtechnikus-kpzs felfogsval. Akztes
megolds a gyakorlati foglalkozsok intzmnyestst hozta.52
Ajogi oktats tmegess vlsnak tmja s problmja mr a dualizmus korban
foglalkoztatta a szakmabelieket. Ksbb, 1932-ben szintn hallani hasonl panaszokat, nem csak a jogi kpzsre: Magyary Zoltn jegyzi meg, hogy tbb mint 10 000
egyetemi hallgat van Magyarorszgon, s hasonlan nagy tmegek lepik el ma minden orszgban az egyetemeket.53
Avilghbort s a trianoni terletvesztseket kveten a kolozsvri kpzs
Szegedre, a pozsonyi Pcsre kerlt. Az 1920-ban elfogadott numerus clausus szablyozs alapjn a megmaradt terleten mkd, illetve tkltztetett intzmnyekben vallsi, nemzetisgi, faji alapon korltoztk a felvehet hallgatk szmt.54 Ez
az egyetemekre ugyangy kiterjedt, mint a jogakadmikra. Aszrmazsi alap szelekci korbban sem volt ismeretlen, br az nem llami szablyozsban lttt testet.
Ajogi kar megalaptsa utn az egyetemi hallgatk nagy rsze katolikus volt, a protestnsok inkbb llami vagy protestns jogakadmin tanultak. Zsid hallgatkat
korbban is sjtottak kizr intzkedsek: Ugyan egy kivteles esetben, 1827-ben,
a Helytarttancs rendeletre mr kerlhetett egy zsid szrmazs dik is a hallgati karba, 1840-ben a fakults mr kereken megtagadta a zsid jellt felvtelt.
Ksbb ez az akadly megsznt, zsid hallgatknl az a korltozs maradt fenn, hogy
egyhzjogbl nem doktorlhattak.55 Ehhez kpest volt hatalmas visszalps a zsid
hallgatk felvteli arnynak korltozsa.56
Hasonlan korltozott volt a nk felvtele a kt vilghbor kztt. Ajogi felsoktatsba az 1918/19-es tanvben vettek fel elszr nket rendes hallgatknt. Atancskztrsasg bukst kveten a budapesti jogi kar a numerus clausus kvetkeztben
megvltozott helyzetre hivatkozssal dnttt gy, hogy a nk felvtele idszertlen.57 Ennek megfelelen 1930-ban a kzel huszonhtezer frfi jogvgzettre sszesen hetvenkilenc n jutott.58 Nk a msodik vilghbor vgvel, 1945-tl tanulhat Mezey 2003 (4. lj.) 173.
Magyary Zoltn: Klnvlemny a budapesti Kir. M. Pzmny Pter-tudomnyegyetem Jog- s
llamtudomnyi Karnak a jogi oktats reformja trgyban ksztett vlemnyes jelentsre vonatkozlag A15.295/1932. IV. sz. VK miniszteri leiratra. Kzirat gyannt (Budapest: Kir. M. Egyetemi
Nyomda 1932) jra kiadva Mezey Barna (szerk.): Magyary Zoltn: Atudomnyos versenyben meglls nincs. Vlogatott tanulmnyok (Budapest: Gondolat 2011) 165.
54
1920. vi XXV. tc. a tudomnyegyetemekre, a megyetemre, a budapesti egyetemi kzgazdasgtudomnyi karra s a jogakadmikra val beiratkozs szablyozsrl. Abudapesti karon ennek rszleteirl lsd Eckhart (39. lj.) 336338. s 370372.
55
Mezey 2003 (4. lj.) 150.
56
Akorltozsok rszletesebb s rzkletes ismertetst lsd Kovcs M. Mria: Trvnytl sjtva. Anumerus clausus Magyarorszgon, 19201945 (Budapest: Napvilg 2012).
57
Eckhart (39. lj.) 660; idzi Vigh Jzsef: Npi demokratikus fejlds a reformok tkrben in Sinkovics
Istvn (fszerk.): Az Etvs Lornd Tudomnyegyetem trtnete, 19451970 (Budapest: ELTE1972)
203.
58
Szab Mikls: Ajogszkpzs trsadalmi funkcijrl hsz v mlva Jogtrtneti Szemle 2005. vi
Klnszm, 28.
52
53
903
V. Fggelk
tak jra az egyetemek jogi karain.59 (Ank arnya ezt kveten ntt, de 1956-ra is
csak 26,5%-ot rt el a fvros jogi karn. Tz vvel ksbb azonban az arny mr
56%-os.)60
Akt vilghbor kztti idszak sem volt mentes a jogszkpzs krli vitktl
elg ismt Magyary Zoltnt idzni, aki az 1932-es javaslatot kifejezetten kzigazgatsellenesnek tartotta.61 Folytatdott a jogakadmik eljelentktelentse is. tfog
vltozst azonban a msodik vilghbort kvet vek hoztak.
1.2.2. ASZOCIALISTA IDSZAK JOGSZKPZSE
Szemben a korbbi, ltalnos rtelmisgi kpzst megvalst jogi oktatssal, 62 a

kommunista hatalom elkpzelshez kevsb a tgabb krben magabiztosan mozg,
vitatkoz jogszrl kialakult kp felelt meg, mint inkbb a (vgrehajt) szakember. Az
1946-os oktatsi reform vezette be a korbbi ktosztatsg helyett az egysges jogs llamtudomnyi doktori kpzst63 hogy 1948 s 1953 kztt jra megjelenjen a
bifurkci a jogi s a kzigazgatsi/llamigazgatsi szakkpzs formjban.64 Az
1945-t kvet pr v reformtrekvseit kveten, az 1948/49-es fordulat utn teljesen felszmoltk az egyetemi autonmit, s a jogi kar szemlyi llomnyban is
lezajlott az rsgvlts.65
Az j felvteli rendszernek az elkpzettsg vizsglatn tl a szrmazsi alap szelekci is kifejezett clja volt: a kommunista rendszerben 1963-ig formlisan, ezt kveten mr konkrt jogszablyi elrs nlkl mkdtt a fizikai (F) szrmazsak
elnyben rszestse.66 Anpi szrmazsak kpzsre szolglt a korbban indtott munkstanfolyamok s a Bri s llamgyszi Akadmia. (Az utbbiban foly
egyves kpzs semmilyen rtelemben nem tudta kivltani a jogi kpzst, s 1954ben meg is sznt.)67 Egy 1951-es dntssel indult meg a levelez oktats, elssorban hogy a dolgozkbl a gyakorlati munktl val elvonsuk nlkl felsfok kpzettsggel rendelkez kdereket kpezzen az egyetem.68 Azonban mr rgta jelen
volt az a gondolat, hogy az egyetem tvolrl is elvgezhet, in absentia. Amezei
jogszok kapcsn az ELTEjogi kar 1932-es jelentse foglalt llst: Ajogtudomnyok, miknt a szellemtudomnyok ltalban, kell rtelmi fejlettsg s kitarts mellett megtanulhatk pusztn olvasmnyok alapjn is, s a tanr segtsgt vagy ms
instruktor kzremkdst nlklzhetv teszik. Igaz, hogy ezzel nlklzik az l
Ank felvtelrl kormnyzati dnts szletett, a jogi kar maga nhny ellenkez egyni vlemny
mellett mg 1945-ben is maradibb, elzrkz llspontot kpviselt, a nk eltr lelki alkatra hivatkozva. Schweitzer Gbor: APzmny-tl az Etvs-ig. Adalkok a budapesti jogi fakults trtnethez (19451950) Mltunk 2011/4. 33-34.
60
Vigh (57. lj.) 203.
61
Magyary (53. lj.) 159.
62
Mezey Barna: Jogszkpzs s rendszervlts Jogtrtneti Szemle 2010/2. 37.
63
Vigh (57. lj.) 205.
64
Vigh (57. lj.) 207, 211.
65
Az tmenetrl lsd Schweitzer (59. lj.) 2954.
66
Mezey 2003 (4. lj.) 171.
67
Nagy (43. lj.).
68
Vigh (57. lj.) 212.
59
904
sz varzsbl ered eszmeserkent ert, azonban a fizikai jelenlt s a kivlsg

kztt a tapasztalatok szerint nincs szksgszer sszefggs.69
Az tvenes vekben rvnyesl (marxista-leninista) dogmatizmus hatsa a ksbbiekben enyhlt, s elindult a trsadalomtudomnyi s a gyakorlati szemllet ersdse. Ez explicit mdon megjelent az 1963-as reformnl.70 Az llam elhalsrl szl ttel httrbe szorulsval a jog s a jogi oktats szerepe jra ersdtt. 1956-ban
jra doktori cmet adtak a jogi karok, s 1957-tl tvess vlt a kpzs.71
Akezdeti visszaesst a hallgatk szmban ksbb nvekeds vltotta fel. Aszocialista idszak indulsa a kpzhelyek cskkenst is hozta: 1945-ben a jogtudomnyokat mg ht felsoktatsi intzmnyben oktattk: a ngy tudomnyegyetemen (Pzmny Pter Tudomnyegyetem, Budapest; Tisza Istvn Tudomnyegyetem,
Debrecen; Erzsbet Tudomnyegyetem, Pcs; Horthy Mikls Tudomnyegyetem,
Szeged), s hrom jogakadmin. Ebbl hrom jogi kar maradt.72 Ksbb, 1977ben ltrehoztk az 50-es vekben indult tancsakadmiai kpzs alapjain az
llamigazgatsi Fiskolt.73 Majd 1981-ben ltrejtt a miskolci jogi kar, 1994-ben
elszr ennek kihelyezett kpzseknt, majd 1996-tl nllan mkdtt a debreceni
jogi kpzs. Akilencvenes vekben alakul ki a mai intzmnyi fellls, sszesen nyolc
egyetemen foly jogi kpzssel. 1995-ben a Pzmny Pter Katolikus Egyetemen,
1998-ban a Kroli Gspr Reformtus Egyetemen indul meg jogi kpzs. Gyrben
1995-ben az ELTErszvtelvel, majd 2002-tl nllan indult jogi egyetemi oktats.74 De ez mr egy msik korszak.
2. AMAI HELYZET
2.1. ARENDSZERVLTS UTNI VLTOZSOK
Arendszervlts elszr a jogszok irnti kereslet nvekedst hozta, j belpkkel

mg a(z egybknt zrtabb) bri szakmba is. Az alkotmnyos jogllam alapjainak
leraksa is szmos terleten ignyelte a jogvgzettek, esetleg klfldi jogi megoldsokban is jratos jogszok munkjt, elindult az alkotmnybrskods, az ombudsmanok munkja s a kodifikcis dmping. Apiacgazdasghoz a terlet jraszablyozsa
mellett (amely mr a 80-as vekben elindult) a jogszokra is szksg volt. Ajogvgzettekkel szemben tmasztott kvetelmnyek a nemzetkzisg (elssorban az angol
nyelv munkavgzs, a nemzetkzi s eurpai jogi krnyezet ismerete)75 s a technolgiai jtsok rvn a jogi oktatsban is reztette hatst.
ELTEjogi kari irattr, hivatkozza Vigh (57. lj.) 205-206, 3. lj.
Vigh (57. lj.) 213.
71
Nagy (43. lj.).
72
Mezey 2003 (4. lj.) 162.
73
Az intzmnyrl rszletesebben lsd Mth Gbor: llamigazgatsi Fiskola BKEllamigazgatsi
Kar in Takcs (4. lj.) 302311.
74
Mezey 2003 (4. lj.) 180-181.
75
Aglobalizci s az eurpai integrci kapcsn a jogszkpzs dilemmirl lsd pl. P. Szab (41. lj.) 135
155.
69
70
905
V. Fggelk
Arendszervltssal a felsoktats s benne a jogszkpzs szmos kihvssal s

elvrssal tallkozott, amelyet nem kvetett az oktati ltszm nvelse s egyb felttelek arnyos fejlesztse. Alegnagyobb vltozst taln a megnvekedett hallgati
ltszm jelentette. Emellett az oktatand tananyag is megvltozott, a felgyorsult hazai
jogalkots, az eurpai s nemzetkzi elem hangslyosabb vlsa szksgess tette a
korbbi, teljessgre trekv, a gyors s gyakori jogszablyvltozsokkal kevsb szmol megkzelts tgondolst. Anemzetkzi s eurpai elem a nyelvismeret jelentsgt is nvelte, s mindezekkel egytt j jogterletek is fokozatosan helyet kaptak, pldul a krnyezetvdelem vagy a mdival, informatikval foglalkoz trgyak.
Atechnolgiai fejlds miatt a vgzett jogszokkal szemben j elvrs volt, hogy jogi
ismereteiket a szmtgpes rendszereken is tudjk alkalmazni, elssorban a jogi
adatbzisok s iratmintk, ksbb az elektronikus eljrsok kezelsvel.
Ajogsszal szembeni szakmai elvrsokat tbbek kztt befolysolta a jogalkots
felgyorsulsa s az informcis technolgik megjelense a jogi munkban. Ajogszablyi krnyezet talakulsa gyors s nagy tmeg jogalkotssal jrt, s ez immr
Budapesten tl Brsszelt is jelenti. Atechnolgiai fejlds a jogsz napi munkjnak elengedhetetlen rszv tette a szmtgpet, azon bell is a jogi adatbzisokat.
Mindkt emltett terlet abba az irnyba mutat, hogy a lexiklis tuds, amely a jogi
ismereteket alapveten memorizlsra ptette, ha nem is tnik el, lertkeldik. Mr
nem elg az emlkezetre hagyatkozni, hiszen elkpzelhet, hogy az adott rendelkezs
idkzben mdosult, esetleg a kapcsold gyakorlat talakult, st az is lehet, hogy
relevns eurpai gyakorlat jelent meg.
Kezdetben a jogszbl, klnsen az j elvrsoknak megfelel pldul nyelveket
beszl jogszbl hiny volt, azonban ez gyorsan tadta helyt a tlkpzsrl szl diskurzusnak. Az bizonyos, hogy a felsoktatsba belpk szma rohamosan ntt,
s a jogszkpzsben is minden korbbit jval meghalad szmban jelentkeztek s
rkeztek hallgatk. Ehhez kapcsoldott a jogi karok szmnak gyors nvekedse.76
A20. szzad msodik felnek ltalnos felsoktatsi tendencit tekintve Magyar
orszgon a szocialista berendezkeds sorn szovjet mintra a mindent that llami befolys rvnyeslt, sokig alacsony (10%) rszvteli arnnyal. Arendszervlts
utn szmos ms, a nyugati mintkhoz val felzrkzst clz folyamattal egytt indult
meg ennek az arnynak a radiklis nvelse, amely azonban egy jrszt felkszletlen intzmnyrendszert terhelt. Hinyzott a fejleszts httere mind oktati ltszmot,
mind egyb fejlesztseket, s az ezt lehetv tev finanszrozsi tbbletet tekintve.
Anyugati orszgokban a 6070-es vekben lezajlott ltszmrobbans nlunk a 90es vek vgre jelent meg, amikorra a hallgati ltszm a hromszorosra duzzadt.77
A90 utn ltestett jogi karok trtnetrl lsd a budai jogszkpzs 225. vforduljra rendezett konferencia ktetben a kvetkez tanulmnyokat: Stipta Istvn: Amiskolci llam- s jogtudomnyi oktats trtnete (19812002) in Takcs (4. lj.) 231248; Horvth Pl Rvsz T. Mihly Szigeti Pter:
ASzchenyi Istvn Egyetem Jog- s Gazdasgtudomnyi Karnak llam- s Jogtudomnyi Intzete
in Takcs ou. 249275; Radnay Jzsef: APzmny Pter Katolikus Egyetem Jog- s llamtudomnyi
Kara in Takcs uo. 276283; Ills Viktor: A Kroli Gspr Reformtus Egyetem llam- s
Jogtudomnyi Kara in Takcs ou. 284288.
77
Hrubos Ildik Szentannai gota Veroszta Zsuzsanna: Abolognai folyamat: Az eurpai felsoktatsi trsg gondolatnak megjelense s a megvalsts eslyei (Budapest: Oktatskutat Intzet
j Mandtum 2002) 39.
76
906
1. bra. Ajogi karok s jogakadmik hallgati ltszmnak alakulsa78

Jogi kar(ok)
Jogakadmik*
20 000
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
0
1750

1800
1850
1900
1950
2000
Megjegyzs: Akt vilghbor kztti jogakadmiai adatoknl az egri katolikus, miskolci

evanglikus, kecskemti reformtus jogakadmik sszestett ltszma szerepel.
Atmegeseds azt is jelenti, hogy a szelekci feladata inkbb hrul az egyetemre,

s az osztatlan kpzs mellett ez arra szortkozhat, hogy a felvett hallgatkbl nem
mindenki kap diplomt. Radsul a normatvra, illetve tandjra ptett finanszrozsi
modell mellett ebben az egyetem maga is ellenrdekelt. Radsul a hazai jogszkpzsben komoly ellenlls mutatkozik a kztes szelekci lehetsgnek intzmnyestsvel, vagyis a ktosztat kpzs modelljnek tvtelvel szemben. Ezt a vitt a tanulmny msodik fele mutatja be rszletesebben, itt rviden azt tekintem t, hogyan pl
fel a jogsz s nhny kapcsold kpzs, milyen a jogi karok szakknlata.
Forrs: KSH-vknyvek alapjn Pet (2. lj.) 138-139; Oktatsi Minisztrium statisztikai tjkoztat
Oktatsi vknyv 2003/04 (Budapest: Oktatsi Minisztrium 2004) 1. alapjn Szab (58. lj.) 29; Mezey
2003 (4. lj.) 139184; Nagy Zsolt: Hallgati ltszmadatok a jogszkpzsben elads a Szegedi
Trsadalomtudomnyi Szakkollgium konferencijn: Afelsoktats jelene s jvje (2004) 2-3, www.
stud.u-szeged.hu/szttsz/konferenciak_elemei/nagy.pdf.
78
907
V. Fggelk
2.2. AKPZSI STRUKTRA
Ha a jogsz fogalmt ahhoz ktjk, hogy a hagyomnyos bri, gyszi s gyvdi

munka milyen felsoktatsi elkpzettsg mellett vgezhet, akkor a jelenleg elrhet
jogi trgy kpzsek kzl kizrlag a valban jogsz-kpzsek tartoznak ide. Ebbl
a korbban emltett nyolc kpzsi helyen mind llami, mind nkltsges, tovbb nappali s levelez kpzs is indul, jellemzen valamennyi kombinciban (az ELTE-n
s Szegeden 2015-ben nem lehetett levelezn llami sztndjas helyre jelentkezni).
Ahagyomnyos jogsz szak mellett a jogi karok mr korbban is indtottak egyb
szakokat, ezt a kari gazdlkods is diktlhatja. Ezek a kpzsek jellemzen kapcsoldnak a jogi terlethez, de nem jogszdiplomt adnak. Legtbben igazsggyi igazgatsi szakot, tbben emellett munkagyi s trsadalombiztostsi igazgatsi szakot
is indtanak. Szegeden csak az utbbi szak indul, a Pzmnyon kzszolglati szakra
is lehetett jelentkezni. Ajogi karok tbbsge indt jogi szakkpzst. Az ELTEezenfell
politolgia-kpzst is, a Kroli pedig nemzetkzi tanulmnyok kpzst, vgl a szegedi jogi kar politolgia- s nemzetkzi tanulmnyok szakot is.79 AKrolin a jogi karon
lehet jrni emberi erforrsok s gazdlkodsi s menedzsment szakokra. Alegtbb kpzs llami sztndjasknt s nkltsges kpzsknt is elrhet.
2. tblzat. Jogi trgy kpzsek intzmnyenknt, finanszrozsi adatokkal
(2015. szeptember)
Szak
jogsz (nappali)
jogsz (levelez)
igazsggyi igazgatsi
munkagyi s
trsadalombiztostsi
igazgatsi
kzszolglati
ll. szt.
tandj
ll. szt.
tandj
ll. szt.
tandj
ll. szt.
tandj
DE ELTE KGRE
van
van
van
250
300
235
van nincs
van
210
260
205
van nincs
190
200
nincs
200
ME PPKR
van
van
220
250
van
van
200
200
van
van
170
195
van
170
PTE
van
240
van
210
van
155
SZE SZTE
van
van
230
250
van nincs
210
210
van
180
van
van
180
170
ll. szt.
van
tandj
210
emberi erforrsok/
ll. szt.
van
gazdlkodsi s menedzsment tandj
185
jogi szakkpzs
ll. szt.
van
van
van
van
van
tandj
150
150
150
150
150
politolgia
ll. szt.
van*
van
van* van* van*
van
tandj
220
180
nemzetkzi tanulmnyok
ll. szt.
van*
van
van* van* van*
van
tandj
180
209

Forrs: Felvi.hu, 2015. szeptemberi kpzsek, www.felvi.hu/felveteli/egyetemek_
foiskolak/!IntezmenyiOldalak/intezmeny_lista.php?elj=15a

Megjegyzs: ll. szt.: llami sztndj (*: msik karon); tandj: EFt/flv. Akt egyhzi
intzmny KGREs PPKE, a tblzatban kurzivlva kivtelvel ezek egy szablymdosts
folytn az llam ltal(!) megllaptott sszegek.
Az ELTE-n, a Pzmnyon, Pcsett s Gyrtt ez utbbi kpzs msik karon folyik, politolgia-kpzs az
egyetemen bell, de msik karon Debrecenben, Miskolcon, Pcsett s a Pzmnyon vlaszthat.
79
908
Szmos jogi kar indt posztgradulis szakjogszkpzst, a soksznsget rzkelteti a

kvetkez hrom felsorols. APzmny jogi kara pldul angol jogi szakfordt szakjogsz, Eurpa-jogi szakjogsz (angol nyelv), fiatalkorak gyeinek szakjogsza,
kzbeszerzsi szakjogsz, kriminalisztikai szakjogsz, mdiajogi szakjogsz, sportjogi szakjogsz, tkepiaci s bankszakjogsz, versenyjogi szakjogsz kpzseket hirdet.
Szegeden adatvdelmi szakjogsz, csaldjogi szakjogsz, HR szakjogsz, ingatlanforgalmi szakjogsz, krnyezetvdelmi szakjogsz, munkagyi kapcsolatok szakjogsz,
trsadalombiztostsi szakjogsz, angolszsz jogi s angol jogi szakfordti szakjogsz, nmet jogi s szakfordti szakjogsz, francia jogi s szakfordti szakjogsz s
Eurpa-jogi szakjogsz kpzsekre lehet jelentkezni.80 Az ELTEjogi karnak Jogi
Tovbbkpz Intzete adatbiztonsgi s adatvdelmi szakjogsz, adjogi szakjogsz,
befektetsi, vllalatfinanszrozsi, tzsdei szakjogsz, biztostsi szakjogsz, csaldjogi szakjogsz, egszsggyi szakjogsz, gazdasgi bntetjogi szakjogsz, krnyezetvdelmi szakjogsz, kzbeszerzsi szakjogsz, munkajogi szakjogsz, trsasgi
jogi s cgjogi szakjogsz kpzseket hirdet.81 Emellett gyakran hasonl tartalm, de
kifejezetten nem jogszoknak szl szakkpzseket is hirdetnek a jogi karok.
Ajogi kpzsek besorolsa vltozott 2012-ben, amikor a jogi s igazgatsi kpzsek kzl, a Nemzeti Kzszolglati Egyetem ltrehozsval sszefggsben, kivettk
a kzigazgatsi, rendszeti s katonai kpzseket. Az rintett szakok sszessgben
az igazgatsi kpzsek nagy rszt fellelik.82 (Ajogtudomnyi kpzsben kiadott
diploma elnevezse mr 2006-ban megvltozott, kikerlt az llam- s kittel, azonban akkor nem jrt tartalmi vltozssal.)83
Ajogi diplomval vgezhet kpzsek kz sorolhat az elssorban akadmiai rdeklds hallgatknak nyjtott, a bolognai feloszts szerinti harmadik szint,
doktori kpzs. Anyolc hazai jogi kar mindegyikn mkdik jog- s llamtudomnyi
terleten doktori iskola. Mindezen tl a nemzetkzieseds s a piaci szemllet velejrjaknt szmos jogi kar hirdet meg angol nyelv, egyves LLM- (Master of Laws)
kpzst, a mr jogvgzettek szmra, az osztatlan jogszkpzshez kpest emelt tandjjal. Debrecenben, Pcsett s az ELTE-n eurpai s nemzetkzi zleti jogi LLM-,
vagyis eurpai s nemzetkzi zleti mesterjogsz kpzst akkreditlt a MAB.84 Az
Andrssy Egyetemen sszehasonlt politika s jog nven vlaszthat LLM-kpzs,
melyen bell nemzetkzi zleti jog kzp- s kelet-eurpai fkusszal, illetve nemzetkzi s eurpai igazgats vlaszthat.85 AKzp-eurpai Egyetem nemzetkzi zle Lsd Az SZTEJTK kpzsi knlata sszefoglal tblzat, www.juris.u-szeged.hu/oktatas/kepzesek/szte-ajtk-kepzesi-150731-1.
81
Lsd ELTEJK Jogi Tovbbkpz Intzet, Kpzsek jogszoknak, www.ajk.elte.hu/jotoki/szakjogasz.
82
Garai Orsolya: Kpzsi terletek s szakok npszersgnek vltozsai 2010 s 2014 kztt
Felsoktatsi Mhely 2014/1. 79, www.felvi.hu/pub_bin/dload/FeMu/2014_1/femu_2014_1_79-99.pdf.
83
Az elnevezs korbbi vltozsra is hivatkozott Palkovics Lszl felsoktatsrt felels llamtitkr
2015-ben, az llamtudomnyi kpzs NKE-hez teleptsvel kapcsolatban, lsd ksbb a vitkrl szl alcmben. nody Molnr Dra: Az llamtitkr nem rti, mirt akadt ki a szakma Nol.hu 2015. jnius 18., nol.hu/belfold/kotottsegek-alol-felmentett-nke-1540691.
84
Lsd a MAB akkreditcis adatbzist: MAB Titkrsgi Informcis Rendszer, web.mab.hu/tir/index.
php?pid=810.
85
Andrssy Universitt, LLM-Programm, www.andrassyuni.eu/vergleichende-staats-und-rechtswissenschaften/studium/studiengnge/llmprogramm.
80
909
V. Fggelk
ti jogi, jog s gazdasg, sszehasonlt alkotmnyjogi s emberi jogi LLM-kpzseket

indt, utbbinl jogi vgzettsg nlkl is elrhet, emberi jogi mesterprogram keretben.86 (Hasonlan az ELTETrsadalomtudomnyi Karn magyar nyelven elrhet
nemzetkzi emberi jogi kpzshez.) Amerikai akkreditcival rhet el a CEU-n kvl
a Boston University LLM-programja is itthon: az Executive LLM in International
Business Law nven meghirdetett kpzs Boston mellett Budapesten is vgezhet,
hat httl egyves idtartamig.87
Ahazai LLM-kpzsek, amelyek alapjt 2011-ben teremtette meg a trvnyhozs,
2015-ben egy jabb fordulponthoz rtek. Afelsoktatsi trvny mdostsa egymsra cssztatja a szakjogszi kpzseket s a jogi mesterkpzst, mgpedig gy,
hogy a tovbbiakban az LLM cmet a szakirny tovbbkpzst elvgzk hasznlhatjk.88 Ez kifejezetten szembe megy a nemzetkzi trendekkel, hiszen egy mesterkpzshez kpest alacsonyabb szint tovbbkpzshez kapcsolja azt a bevett fokozatot, amelyet ugyanakkor elvesz az ennek a szintnek valban megfelel, magasabb
akkreditcis kvetelmnyeket is teljest kpzsektl.89 Alegvalsznbb olvasat,
hogy a kzponti irnyts nvekedsre ptve az intzmnyi rdekrvnyests lpett
mkdsbe, vlheten a felfut LLM-kpzsekbl kimaradk rszrl.
2.3. FELVTELIK
Ajogszkpzsre rettsgivel lehet felvtelizni, az sszpontszm a tanulmnyi pontok (912. vfolyamos jegyek s rettsgi vizsgajegyek alapjn szmtott pontszm,
maximum 100 + 100 pont), az rettsgi pontok (tanulmnyi pontok helyett lehet az
rettsgi pontok ktszerest vlasztani) s a tbbletpontok (nyelvtuds, emelt szint rettsgi, felsoktatsi szakkpzs, sport-, mvszeti s tanulmnyi versenyeken
elrt eredmnyek, valamint elnyben rszests90) alapjn ll ssze. Ajogsz szakra felvtelizsnl ktelezen vlasztand rettsgi trgy a trtnelem s egy nyelv
(magyar nyelv s irodalom vagy idegen nyelv) ktelez, s legalbb az egyik trgyat
emelt szinten kell teljesteni.91
Central European University, Department of Legal Studies, Admissions, legal.ceu.edu/admissions.

Boston University, School of Law, Executive LLM in International Business Law, www.bu.edu/law/
prospective/llm/intlbuslaw/.
88
Az Nftv. 2015. vi CXXXI. tv. 60. -val mdostott 52. (6) bek.-nek msodik mondata szerint:
Amesterfokozatot eredmnyez jogszkpzsre pl szakirny tovbbkpzsben oklevelet szerzettek a Legum Magister vagy Master of Laws (rvidtve: LLM) cm hasznlatra jogosultak.
89
Aproblmrl bvebben lsd az ELTEJK Jogi Tovbbkpz Intzet igazgathelyettesnek rst, Bldy Pter: Ja, hogy satufket nyomunk? Fokozatvlts a jogi felsoktatsban vgs bcs
a mesterjogszoktl? let s Irodalom 2015/32. (2015. augusztus 7.), www.es.hu/baldy_peter;nyomunk;2015-08-05.html.
90
Lsd a 2015-s ttekint tblzatot: A tbbletpontok rendszere, www.felvi.hu/pub_bin/dload/
FFT_2015A/FFT2015A_tobbletpontok_attekintese.pdf.
91
Felsoktatsi tjkoztat, 2015. szeptemberben indul kpzsek, www.felvi.hu/pub_bin/dload/
FFT_2015A/FFT2015A_2sz_tablazat.pdf, 6., 2. sz. tblzat.
86
87
910
Akorbban egy matematikai algoritmus alapjn szmolt ponthatrokat92 s automatikusan mozg ltszmlimiteket felvltotta a kzvetlenebb kormnyzati rendelkezs. Altszmokrl s rszben a pontokrl is kzponti dnts szletik, nem mindig
vilgos szempontok alapjn. Apontoknl meghatrozott szakoknl, gy a jogszkpzsben is, minimum felvteli pontot hatroznak meg. Ez 2015-ben 460 volt, ugyangy, mint a nemzetkzi gazdlkods szakon. Ennl csak a nemzetkzi tanulmnyok,
az alkalmazott kzgazdasgtan s a gazdasg- s pnzgy-matematikai elemzs szakok minimumpontja volt magasabb, 465 pont. Az ltalnos felvteli eljrsban be nem
tlttt helyekre ptfelvteli sorn lehet bejutni.
ABudapesti Corvinus Egyetem felsoktatsi kutatkzpontjnak ltalnos megllaptsa igaz a jogszkpzsre is: A2010-es kormnyvlts, majd a 2011-es [] oktatspolitikai vlts (als pontszm emelse, hallgati szerzdsek bevezetse, nkltsges kpzs kiszlestse, 16 [kztk a jogsz] szak llami sztndjas pontszmnak
nagyon magasra emelse) a demogrfiai hatst meghalad cskkenst okozott a felsoktatsi felvteli jelentkezsekben.93 Amagyarz okok kzl kiemelkedik a kpzsek, kzttk klnsen a jogsz- (s a gazdasgi) kpzs hallgatt terhel kltsgeinek nvekedse.
2.4. TANDJ S SZTNDJAK: A JOGSSZ VLS HALLGATI KLTSGEI
Mikzben nagy hangslyt helyeznek a vidk megtart erejre vagy a nemzetkzisgre, a trsadalmi mobilits kevsb kerl eltrbe. Ajogszkpzs az egyik kiemelt
terepe lehetne ez utbbi politikai clnak. Ennek fontos helysznei lehettek korbban a
jogakadmik, s ahogyan erre ksbb is tallunk pldt itt elg a jelenlegi politikai elit szmos prominens kpviseljre gondolni. Az oktats ltalban, a felsoktats klnsen fontos szerepet jtszik abban a folyamatban, hogy a htrnyos helyzet
rkldse minl kevsb jellemezze a trsadalmat. Akpzs presztzse s a betlthet llsok kre egyarnt kiemelt szereplv teszi a jogszkpzst. Az Educatio 2009es felmrse szerint a tudomnyos fokozat nlkl is mr doktori cmmel jr jogi s
orvosi plya szmt trsadalmilag a legelismertebbnek.94
A jogszkpzsben a tandj hossz mltra tekint vissza. 1785-ben ideiglenes jelleggel vezetik be, a tlnpeseds ellen a magas, tizent forintos tandjat.
(sszehasonltskpp: a blcsszkaron nyolc forint volt a tandj.) Igaz, a befizetett
Ezek nemzetkzi sszehasonlt rtkelst lsd pl. Bir Pter Fleiner Tams: Amagyarorszgi
felvteli besorol algoritmusok rvid bemutatsa Felsoktatsi Mhely archvum 2008. oktber 10.,
www.felvi.hu/felsooktatasimuhely/archivum/Algoritmusok/a_magyarorszagi_felveteli_besorolo_
algoritmusok_rovid_bemutatasa?itemNo=1.
93
Bercs Jzsef [et al.]: Magyar Felsoktats 2014, Stratgiai helyzetrtkels (Budapest: Budapesti
Corvinus Egyetem Nemzetkzi Felsoktatsi Kutatsok Kzpontja 2015) 6, nfkk.uni-corvinus.hu/fileadmin/user_upload/hu/kutatokozpontok/NFKK/konferencia2015jan-MF2014/MF2014_strat.pdf.
94
Diploms plyakvets Hallgati motivcis felmrs, 2009, Kutatsi jelents (Budapest: Educatio
Nonprofit Kft. Felsoktatsi Igazgatsg 2010) 16, www.felvi.hu/pub_bin/dload/hallgatoi_motivacios_
kutatas2009/kutatasi_jelentes_hallgatoi.pdf.
92
911
V. Fggelk
tandjakbl az uralkod sztndjakat alaptott a szegny, tehetsges hallgatknak.95

Az utbbi vekben ltalnos trend volt a fizets kpzs slynak jelents nvekedse,
klnsen a jogsz szakon.
llami sztndjas
kltsgtrtses
2001
2004
2. bra. Nappali jogszkpzsre felvettek szma finanszrozsi formk szerint,

20012015
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2003
2002
Megjegyzs: Kltsgtrtses helyeknl 2008-tl a ptfelvtelivel egytt szmolva.
Forrs: Felvi.hu, Ponthatrok s statisztikk, Elmlt vek statisztiki (2001/-2015/),

Vonalhzsi eredmnyekre vonatkoz statisztikk, Ponthatrok, jelentkezk s felvettek szma
szak(pr)onknt, www.felvi.hu/felveteli/ponthatarok_rangsorok/elmult_evek/!ElmultEvek/elmult_
evek.php?stat=13
Tekintve, hogy az llam jelenleg ezen a tren igyekszik a szerept minimlisra

szortani, elvileg az egyetemekre s karokra, kpzsekre, esetleg a civil trsadalomra,
alaptvnyokra hrulna, hogy a felfel irnyul mobilits csatornit erstsk, azonban lthatlag egyikk sem tud alapvet trendeket befolysolni. Ennek okai rszben
mlyebben fekv, hosszabb tv jelensgek, gy az ers magnalaptvnyok hinya,
rszben azonban a karok, egyetemek finanszrozsi helyzete. ACorvinus felsoktatsi kutatkzpontjnak jelentse szerint szembetnen cskkent az llami tmogats arnya, mind abszolt mrtkben, mind a kltsgvetsi fsszeghez viszonytott
arnyban, az ezzel ellenttes korbbi kormnyzati gretekkel, gy a 2013-as stratgival szemben, s ez klnsen nemzetkzi sszehasonltsban riaszt.96 Aszerzk
megllaptjk, hogy lnyegben megsznt a normatv felsoktatsi finanszrozs, s
Aneoabszolutizmus korban a hallgatk hatoda-hetede kapott llami sztndjat. Az ideiglenesknt
bevezetett tandj a jozefinizmus vgvel meg is sznt. Mezey 2003 (4. lj.) 151.
96
Bercs (93. lj.) 6.
95
912
helybe a bzis alap s a feladatfinanszrozsnak egyfajta vegyes rendszere lpett.

Ajelents az j szisztmt gy rtkeli, mint amely ersen kzi-vezrelt, s az intzmnyek szmra nem tlthat, hossz tvon nem kiszmthat.97 Ajogsz szakon
radsul a kormnyzati rvels egyttal arra is ptett, hogy a ksbbi jobb kereseti viszonyok fnyben inkbb vrhat el, hogy a jogvgzettek a dikhitelt vissza tudjk fizetni.
Mindezek teht nvelik a nyomst a fennmarad llami sztndjas helyeken. Ez
knnyen kvethet abbl, hogy az sztndjas helyeken a jelentkezsi szmok visszaesse ellenre jelentsen ntt a szelekcis arny.
3. bra. Jogi kpzsi terletre felvettek a jelentkezk arnyban 20012015
llami felvteli arny
sszes felvteli arny
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
0%
Megjegyzs: ltalnos, keresztflves s ptfelvtelis adatok sszestve, 2015-ben ptfelvteli nlkl.
Forrs: Felvi.hu, Ponthatrok s statisztikk, Elmlt vek statisztiki (2001/-2015/), Jelentkezk

s felvettek szma, Jelentkezk s felvettek szma kpzsi terletenknt, Idsorosan, Jogi kpzsi
terlet, www.felvi.hu/felveteli/ponthatarok_rangsorok/elmult_evek/!ElmultEvek/elmult_evek.
php?stat=7
Afenti brn jl lthat, hogy mg korbban a kltsgtrts egy kisebb, br nem jelentktelen pluszt jelentett (1525%-os elnyt), a 20082011-es idszakban mr 30%
kzelbe jutott a klnbsg, majd 2012-ben kzel 50%-kal(!) volt nagyobb eslye egy
Tovbb: 2011 ta jelentsen szklt az intzmnyek szervezeti s gazdlkodsi autonmija is. Ennek
pldi: rektorok s gazdasgi figazgatk minisztriumi kinevezse, kltsgvetsi ffelgyelk megjelense, vllalkozsok alaptsnak korltozsa, kzpontostott illetmnyszmfejts. [] a kancellri
rendszer bevezetse sszessgben inkbb konzervlja az intzmnyek alacsony fok szervezeti s gazdlkodsi autonmijt, fknt azrt, mert cskkenti az intzmnyek felelssgvllalsi kpessgt s
lehetsgt. Bercs (93. lj.) 7.
97
913
V. Fggelk
kltsgtrtses helyre jelentkeznek, mint aki brmilyen okbl nem vllalta a tandjfizetst. Az enyhe mrsklds utn a 2015-s adat mg mindig 37%-os elnyt mutat.
Atandj megfizetse all jelenleg az llami sztndjas helyre felvett mellett az menteslhet, aki oda tsorolst kap, ez azonban csak az adott vfolyam llami sztndjas helyeinek megrlse esetn lehetsges, s a legjobb tanulmnyi eredmnyt felmutat nkltsges hallgatk krhetik, hogy tsoroljk ket a felszabadul sztndjas
helyekre.98
Az llami sztndjas hallgat a 2012-ben hatlyba lpett nemzeti felsoktatsi trvny (2011. vi CCIV. tv. a nemzeti felsoktatsrl, tovbbiakban: Nftv.) 2012-ben
beszrt 48/A. -a alapjn ketts ktelezettsget s ehhez kapcsold ketts szankcit vllal. Egyrszt kteles a kpzst a rendes tanulmnyi id legfeljebb msflszeres
idtartamn bell befejezni, msrszt kteles a vgzst kvet hsz vbl legalbb az
sztndjas tanulmnyi idnek megfelel idt hazai munkaviszonyban tlteni. Az eredeti, 2012. augusztus 1-tl 2013. jnius 1-ig hatlyos verzi a tanulmnyi id ktszeresnek megfelel hazai munkaviszonyt rt el. Arendelkezst az alkotmnybrsgi
vizsglat sorn az Alaptrvny negyedik mdostsval beiktatott XI. cikk (3) bekezdse vdi, amely szerint: trvny a felsfok oktatsban val rszesls anyagi tmogatst meghatrozott idtartam olyan foglalkoztatsban val rszvtelhez, illetve
vllalkozsi tevkenysg gyakorlshoz ktheti, amelyet a magyar jog szablyoz.99
Ahazai munkavllalsi ktelezettsg all a hatron tli magyarok kzl azok menteslnek, akik a sttusztrvny hatlya al esnek,100 illetve a hitleti kpzseket a trvny kivette a hazai munkavgzs ktelezettsge all101 a jogi trgy kpzsek kzl
a knonjogsz is ebbe a krbe sorolhat.102 Amunkavgzsi ktelezettsg nem teljestse esetn a teljes sztndj (a felsoktatsi intzmnynek utalt kpzsi kltsg llami
megtrtse) kamatokkal nvelt sszegt kell az sztndjas hallgatnak megfizetnie.
Nftv. 48. (3) bek.
Magyarorszg Alaptrvnye XI. cikk (3) bek. Az alapvet jogok biztosnak indtvnyra az AB korbban Alaptrvnybe tkznek tallta a hallgati szerzdseket, mivel a trgyalt ktelezettsgeket kormnyrendeleti szint szablyozs hatrozta meg [32/2012. (VII. 4.) AB hat., ABH 2012, 71]. Ksbb
azonban a mr trvnyi szint szablyozst tartalmilag vizsglva, a negyedik mdosts hatlybalpst
kveten, a testlet mr nyilvnvalan okafogyottnak minstette az alapvet jogok biztosnak trgyban
beadott indtvnyt [3214/2014. (VII. 21.) AB vgzs, ABH 2014, 2386].
100
2001. vi LXII. tv. a szomszdos llamokban l magyarokrl.
101
Nftv. 48/B. (4) bek. Mikzben teht az llam feladatnak tartja, hogy a vallshoz nem kapcsold kpzsekhez hasonl felttelekkel tmogassa a kifejezetten hitleti trgyhoz kapcsold kpzsben rszt
vevket, ket ppen a legfontosabb szankci all mentesti. Ez a megkzelts magyarzatra szorul,
azonban a vonatkoz mdostst betold saltatrvny indokolsa csak ennyit tartalmaz: Atrvnymdosts a hitleti kpzs sajtos kvetelmnyeit (pl. papi ntlensg vllalhatsgt) veszi figyelembe, amikor a vgzettsg megszerzsnek idejben is biztostja az eltrs lehetsgt. Ez a rmai katolikus egyhzra szabott plda nem felttlen magyarzza a hivatkozott eltrst sem, amely alapjn teht pl.
egy teolgusnak akkor sem kell bntetsknt pnzt visszafizetni, ha a rendes kpzsi id msflszerest
meghalad idtartam alatt vgez, s mg ennl is kevsb segti annak megrtst, hogy a hitleti kpzs
tmogatsa sorn mirt alkalmaz az llam a hitbli elktelezds indokt flretve pozitv diszkrimincit. T/9401. szm trvnyjavaslat az egyes trvnyeknek a kzponti kltsgvetsrl szl trvny
megalapozsval sszefgg, valamint egyb cl mdostsrl, Indokols, 91. Lsd www.parlament.
hu/irom39/09401/09401.pdf.
102
15/2006. (IV. 3.) OM rend.az alap- s mesterkpzsi szakok kpzsi s kimeneti kvetelmnyeirl, 5.
szm mellklet.
98
99
914
(Ezzel a megoldssal a sokat kritizlt ktelezettsghez kttt szankci meglehetsen

optimistnak tnik, hiszen azzal szmol, hogy a vonatkoz szablyozs megri az els
rintett hallgatk vgzse plusz hsz v idtartamot.) Amsik szankcit a rendes kpzsi id msflszerest tllp hallgatval szemben rendeli alkalmazni a trvny, az
llami sztndj 50%-nak megfelel sszeget kell visszafizetni, fggetlenl attl, hogy
hny flvvel lpi tl a hallgat a megllaptott korltot. Joghallgatk esetben ez azt
jelenti, hogy szankci nlkl llami sztndjasknt legfeljebb tizent flv alatt teljesthet a kpzs,103 azonban a maximlis llami finanszrozsi id tizenkt flv.104
Kisebb jelentsg, de a rszorul hallgatk szmra fontosak lehetnek azok az
egyb sztndjak, amelyek jellemzen kevsb azokat segtik jogi diplomhoz, akik
ms ton nem tudnk tanulmnyaikat finanszrozni, mint inkbb kiegszt tmogatst jelenthetnek, pldul a kztrsasgi sztndj (34 ezer forint/h tz hnapra105),
vagy a lakhely szerinti telepls ltal trsfinanszrozott Bursa Hungarica (havonta
5-10 ezer forint tz hnapra). Akormnyzat meghirdette az t a diplomhoz/traval
sztndjprogramot, amelynek keretben az nkltsges kpzs djnak 95%-a fedezhet, illetve flvente 125 ezer forint tmogatst kaphat a hallgat.106 Utbbi a jogi
karokon jellemz rendszeres szocilis tmogats fels sszeghatrhoz kzeli rtk,
flvente t hnappal szmolva havi 25 ezer forint. Aplyzatban jelents elnyt
jelent a roma szrmazs melynek igazolsa nyilatkozat s nemzetisgi nkormnyzati igazolssal trtnik, hiszen a tmogatottak felnek roma szrmazsnak kell
lennie.107 Br a tmogatst oszt intzmny honlapja szerint a 2013-as kirsok alapjn (a kt kategriban) sszesen tvenegy, illetve negyvenhat plyzatot tmogattak,108 a tmogatottak szma tbb szzas nagysgrend, llamtitkri nyilatkozat szerint a 2014/2015-s tanvre 816, a kt vvel korbbi 399-cel szemben.109 Azonban az
nfenntart felsoktats programjnak kvetkezmnyeit ez a szm sem tudja ellenslyozni.
Ahogyan lttuk, a fizets kpzsek slynak nvelsvel az egyetemek s jogi karok
szerepe is fontosabb vlt, hogy a kiemelked s/vagy rszorul hallgatk kltsgeinek egy rszt tvllaljk. Adebreceni jogi kar pldul tanulmnyi sztndjat oszt,
amelyet azonban csak az llamilag tmogatott helyekre bejutk vehetnek igny-
Ajogszkpzs jogszablyban megllaptott ideje 10 flv, lsd 15/2006. (IV. 3.) OM rend. az alap- s
mesterkpzsi szakok kpzsi s kimeneti kvetelmnyeirl.
104
Nftv. 47. (1) bek.
105
Tjkoztat a 2015/2016. tanvi kztrsasgi sztndjrl, www.kormany.hu/download/c/22/50000/
Tjkoztat_Kzt-sztndj_2015-16.pdf.
106
Emberi Erforrs Tmogatskezel, t a diplomhoz plyzati kirs, UTR-UD-15, 2015. jnius, www.emet.gov.hu/_userfiles/felhivasok/ut_a_diplomahoz/2015/utr_ud_2015_palyazati_kiiras_2015_06_01_oh_foat_tffat_vegleges___4_.pdf.
107
152/2005. (VIII. 2.) Korm. rend. az traval sztndjprogramrl, 6. (2a) bek.
108
Emberi Erforrs Tmogatskezel, Dntsi listk az traval-MACIKAsztndjprogram keretben,
www.emet.gov.hu/hirek/hirek166/.
109
Szocilis gyekrt s Trsadalmi felzrkzsrt Felels llamtitkrsg, Nyolcszznl tbb fiatalt tmogat az t a diplomhoz program 2015. februr 20., www.kormany.hu/hu/emberi-eroforrasok-miniszteriuma/szocialis-ugyekert-es-tarsadalmi-felzarkozasert-felelos-allamtitkarsag/hirek/nyolcszaznal-tobb-fiatalt-tamogat-az-ut-a-diplomahoz-program.
103
915
V. Fggelk
be.110 Szegeden a Sfi Alaptvny a kltsgtrtses hallgatkat is megclozza, br

kisebb sszegekkel (egyszeri, maximum 200 ezer forintos dj), s a teljes egyetemrl ten kapjk meg ezt az sszeget vente.111 Az ELTE-n elssorban az elsves hallgatkat clozza a rszorultsg alapjn a kpzsi kltsgeket fedez Lippay Gyrgysztndj.112
Az egyes jogi karokon osztott sztndjakrl az albbi tblzat ad sszefoglalt.
3. tblzat. sztndjak az egyes jogi karokon (EFt/flv) 2015
Intzmny
Tanulmnyi (minimumelvrs a Szakmai, tudom- Kzleti Rendszeres szocilis

sztndj
tanulmnyihoz)
nyos sztndj sztndj
sztndj
DEJK
45135
20 kredit
30150 40120
58,7119
ELTEJK
29175
3,4
17,5
50
58,25175
KREJK
32 sztndj tlag 3,5
35,7
MEJK
30120
3,51
15170 15120
30120
PPKEJK
50110
n. a.
25150 25250
25250
PTEJK
4090
3,93
30170
SZEJK
35260 2,00 vagy szaktlag
1545
1545
20100
SZTEJK
49,75165,5
45
120

Forrs: Felsoktatsi felvteli tjkoztat, 2015. szeptemberben indul kpzsek, hallgati
juttatsok, www.felvi.hu/pub_bin/dload/FFT_2015A/FFT2015A_5sz_tablazat.pdf
Afenti sszegek flvre szmtva rtendek, teht mg a maximum rtkek esetn

sem jelentik azt, hogy a kiemelked teljestmnyt nyjt rszorul hallgat meglhetst kzelten biztosthatn kari sztndjakbl.
Vgl fontos szerepe van a Dikhitel1 konstrukcinak, amely brki szmra ignybe
vehet formban legfeljebb havi 50 ezer forintot nyjt, s mellette, Dikhitel2 nven,
az nkltsgesek szmra kedvezbb kamatozs hitelt nyjt a kpzsi kltsg teljes
sszegre.113
Az sztndjakbl s tmogatsokbl szrmaz forrsokat egsztheti ki a tanulmnyok kzben vgzett munka. Egy 2012-es felmrs szerint a jogi terleten a hallgatk 51,3%-a dolgozik, ez a 44,6%-os tlaghoz kpest nmileg magasabb arny, s
az tlagosnl (28,5%) nmileg kevsb jellemz, hogy ez nem szakmai munka lenne
(25,5%).114 Ebben ugyanakkor a nem nappali kpzsben rszt vev hallgatk is szerepelnek, amely a jogi terleten jelents ltszmot jelent.
Atanulmnyok finanszrozshoz tbb szlon is kapcsoldik a hatron tli tanulmnyok s munkavllals gye. Egyrszt, ahogyan egyre tbben csak jelentsebb sszegek befektetsvel tudjk a jogi diplomt megszerezni (a jelenleg rv Debreceni Egyetem llam- s Jogtudomnyi Kar, sztndjak, Tanulmnyi sztndj, jog.unideb.hu/
hallgatoknak/osztondijak.
111
Szegedi Tudomnyegyetem llam- s Jogtudomnyi Kar, SZTESti Jzsef sztndj, juris.oldportal.u-szeged.hu/informaciok/hazai-osztondijak/szte-sofi-jozsef?objectParentFolderId=10343.
112
ELTEJK, Lippay Gyrgy-sztndjak 2014/2015, 2014. jlius 4., www.ajk.elte.hu/hir?id=NW-646.
113
A2015 vgn irnyad kamatlb 4,9% s 2% a Dikhitel1 s Dikhitel2 konstrukcikra. Dikhitel.hu,
diakhitel.hu/index.php?option=com_content&view=article&id=922&ml=1.
114
Veroszta Zsuzsanna: Hallgatk 2012 Kutatsi zrtanulmny. Diploms Plyakvetsi Rendszer
orszgos kutats (Budapest: Educatio Nonprofit Kft. Felsoktatsi Osztly 2013) 24. 24. bra, www.
felvi.hu/pub_bin/dload/Hallgatok_2012_zarotanulmany.pdf.
110
916
nyes 220-300 ezer forint/flves tandjakkal szmolva ez tbbmillis befektets,

nem szmtva a tandjon felli kltsgeket) n azok szma, akik eleve klfldi diplomt cloznak meg, olyan orszgban pldul Ausztriban, Nmetorszgban, esetleg Franciaorszgban, ahol tandj nlkl tudnak tanulni. Igaz, helyette a meglhetsi
kltsgek magasabbak, azonban ezt a tanuls melletti munkval sokszor relisabb elteremteni. Msrszt a klfldi munkavllals fnyben a kpzs sorn vagy azutn
finanszrozhatbbnak tnik az itthoni kpzs kltsge, mint ahogyan a dikhitel visszafizetse is relisabbnak tnhet a nyugati kereseti viszonyokkal szmolva. Mindez a
hazai kpzsfinanszrozs gyt sszekapcsolja az elvndorls jelensgvel. Akvetkez rsz a hallgatk nemzetkzi orientcijnak vltozsait mutatja be, majd sszefoglalja, hogy mit tudunk a vgzettsg megszerzsrl s az azt kvet idszakrl, a
statisztikk tkrben.
2.5. NEMZETKZI NYITS A HALLGATK SZEMSZGBL
Az llami sztndjakhoz kttt itthoni munkavgzsi felttel miatt is lnyeges adat,

hogy a joghallgatk a pedagguskpzsben rszt vevk utn a legkisebb arnyban
(26,3%, illetve 25,7%) jeleztk 2012-ben, hogy vgzs utn klfldi munkavllalst
terveznek. Akzigazgatsi, rendszeti s katonai terletet leszmtva a tbbi csoportban a hallgatk 4151%-a jelzett klfldi munkavllalsi szndkot.115 Aterveket
rdemes sszevetni azzal, hogy szintn 2012-es adatok szerint a frissen vgzett
joghallgatk 4,7%-a vllalt klfldn munkt ez a legalacsonyabb a kpzsi terletek
kzl, mlyen a 10,6%-os tlag alatt, elmaradva a pedagguskpzs 5,4%-os arnytl is.116 A2013-as adat 3,7%-os arnya is a harmadik legalacsonyabb adat a kpzsi
terletek kztt.117 Kzenfekv ezt azzal magyarzni, hogy az egyetemen megszerzett
tuds tovbbra is elssorban a magyar jogrendszerhez kapcsoldik, s ezt a nemzetkzi s unis intzmnyek jogi munkakr llslehetsgei alig tudjk ellenslyozni.
Ajoghallgatk nyelvtudsa nem tr el jelentsen az tlagtl, angolul nmileg kisebb
(94,3/95,2%), nmetl ugyanakkora (70,3%), franciul viszont nagyobb arnyban
(22/17,4%) beszlnek, mint az tlag egyetemista.118 Afrissen vgzettek krben az
tlagot (9,5%) meghalad mrtkben folytattak a joghallgatk (11%) klfldi tanulmnyokat a 2012-es adatok szerint. Ezt az arnyt csak a gazdasgi s a blcssz kpzsi
terletek hallgati mljk fell (11,4, illetve 14%).119 A2013-as adatokban a jogi ter Veroszta (117. lj.) 17. 12. bra.
Veroszta Zsuzsanna: Frissdiplomsok 2012 Kutatsi zrtanulmny. Diploms Plyakvetsi
Rendszer, orszgos kutats (Budapest: Educatio Nonprofit Kft. Felsoktatsi Osztly 2013) 23.
16. bra, www.felvi.hu/pub_bin/dload/Frissdiplomasok_2012_zarotanulmany_es_modszertan/
Frissdiplomasok_2012.pdf. Atovbbiakban is idzett tanulmny alapja az egy, hrom s t ve abszolutriumot szerzettek krben kikldtt s 15,18%-ban kitlttt krdvek sszesen 24 890 f alapjn
sszelltott adatbzis, amely reprezentatv a kvetkez adatokra: vlaszadk neme, vgzsi ve, kpzsi terlete, kpzsi szintje s munkarendje.
117
Veroszta Zsuzsanna: ADiploms Plyakvetsi Rendszer eredmnyei 2013-as gyorsjelents
(Budapest: Educatio Nonprofit Kft. Felsoktatsi Osztly 2014) 9, www.felvi.hu/pub_bin/dload/DPR_
gyorsjelentes_2013.pdf.
118
Veroszta (117. lj.) 13-14.
119
Veroszta (119. lj.) 21. 13. bra.
115
116
917
V. Fggelk
let (13,3%) mr csak a blcsszet mgtt marad le (14,1%).120 20072011-es sszestsben a jogi terlet (13,3%) csak a blcsszet s a mvszeti kpzsek mgtt marad
le (15,4, illetve 15,3%).121 Aklfldi tanulmnyt folytat hallgatk nagy rsze minden
bizonnyal Erasmus-sztndjjal tlttt vendgflveket ms orszg jogi egyetemn.
Aklfldi tanulmnyokkal kapcsolatos adatok msik vetlete a magyarorszgi jogi
kpzst elvgz nem magyar llampolgrok arnya. Ez a 2009-ben vgzett jogszok krben 0,8%, amit csak a 0%-kal szerepl nemzetvdelmi s katonai, illetve
mvszetkzvetts kpzsi terlet mlt alul.122 Az tlagtl (2,7%) elmarad rtk
nagy rszrt egybknt is minden bizonnyal a krnyez orszgokbl tanulni rkez
magyar nemzetisgek felelsek.
Acsereprogramok ahhoz is hozzsegthetik a hallgatkat, hogy erstsk nyelvismereteiket, s a vgzshez kzeledve knnyebben teljestsk az esetleg mg hinyz nyelvvizsga-kvetelmnyt. Ennek hinyban ugyanis elfordulhat, hogy a vizsgk
teljestse utn sem kapnak diplomt ami egy legalbb tves befektetst kveten rendkvli ldozatnak s pazarlsnak tnik. Br a jogi egyetemet szoks a nehezen elvgezhet kpzsek kz sorolni, a jogszkpzst, 2012-es adatok szerint, a
hallgatk 6,2%-a vgzi ms kpzssel prhuzamosan, jval tbben, mint az orvosi s
a mszaki kpzseket (2,3%, illetve 2,7%), ppen a felsoktatsban ltalban jellemz tlagnak megfelelen.123 Ajogszkpzsre jellemz sajtos adat a nem nyelvvizsgval sszefgg okok magas arnya a diplomaszerzs kitoldsnak indokai kztt
(59% szemben a 26,4%-os tlaggal; nem vilgos, mi lehet ennek a magyarzata).124
Azoknak, akik a kpzs vgn megszerzik a diplomt, jelentsen javul a munkaerpiaci helyzetk. Hogy mi vr egy frissen vgzett jogszra, arrl a kvetkez rsz nyjt
ttekintst.
2.6. DIPLOMA UTN
Az elhelyezkedsi nehzsgeket valsznstk arnyt tekintve a jogi kpzs (7,3%)

az orvosi (5,9%) mgtt msodik helyen ll, teht itt jelentkezik legkevsb ez a problma az informatikai s mszaki terletet leszmtva a tbbi kpzsnl ez az arny
10% fltti, jellemzen 20%-nl is tbb, sszessgben 15% krli tlaggal. Az ennek
ppen felt kitev jogi terleten mrt arny egyszerre mutathatja a jogi diploma konvertlhatsgt, a vgzettek rugalmassgt, esetleg a diplomaszerzs eltti hatrozott
vagy ppen visszaigazolt elkpzelseket a jvend munkahelyrl.
Veroszta (120. lj.) 7.
Kiss Lszl: Atanulmnyi cl nemzetkzi hallgati mobilits alakulsa Magyarorszgon in Veroszta
Zsuzsanna (fszerk.): Amozgs tere: Amagyar felsoktats s a nemzetkzi mobilitsi folyamatok (Budapest: Balassi Intzet 2014) 148. 12. bra. Az adatok forrsa itt is a Diploms Plyakvetsi
Rendszer.
122
Felsoktatsi kibocsts 2009, llamigazgatsi adatok integrcija, Kutatsi jelents (Budapest:
Educatio Nonprofit Kft. Felsoktatsi Osztly, 2011) 18. 9. bra, www.felvi.hu/pub_bin/dload/adatintegracio_kutatasi_zaroVEGL.pdf.
123
124
120
121
918
Afrissdiploms adatok visszaigazoljk ezt az optimizmust, hiszen a munkakeress aktivitst jelz kapcsolat-kezdemnyezsi szm a jogszok esetn az orvosi
s informatikai kpzsek (9,48, illetve 21,76) utn a legalacsonyabb (22,66),125 s a
munkakeresssel tlttt id is nmileg az tlag alatt van (3,79 h/3,94 h). Az els
munkahelyre kerls mdjai kztt a formlis jelentkezs dominl 55% krli arnnyal, ezt kveti kb. 40%-kal a szemlyes ismeretsg ezek az adatok a kpzsi terletek kztti sszehasonlts alapjn megfelelnek az tlagnak.126 Vgl a munkanlklisg arnya (4,6%) is alacsonyabb, mint a frissdiploms tlag (6,4%), a mszaki
terlettel pontosan megegyez adattal.127 Afrissen vgzett jogszok legtbbje hatrozatlan idej munkaviszonyban dolgozott (87,1%), a gazdasgi kpzsi terlettel kzel
egy szinten (88,2%), ezt csak a mszaki s informatikai terlet adatai mljk fell
(90,7, illetve 90,3%).128
Akzalkalmazottak s kztisztviselk arnya (57,9%) a pedaggusok, illetve a kzigazgatsi, rendszeti s katonai kpzsi terletet kivve (71,8, illetve 73,5%) a legmagasabb.129 Magntulajdon cgeknl a frissen vgzett jogszok 33,8%-a helyezkedett
el, ez az tlagnl (52,6%) alacsonyabb, csak a pedaggusi, orvosi, illetve kzigazgatsi, rendszeti s katonai kpzsi terleteken mrtek alacsonyabb arnyt (20,6%,
25,2%, illetve 18,7%).130 Hasonlan alacsony a (teljesen) klfldi tulajdon munkltatnl dolgozk arnya (7,2%), messze az tlag alatt (22,9%), egyedl a pedagguskpzst vgzetteket (6,6%) elzve meg.131 Ugyanakkor a nagyvllalkozsoknl dolgozk (1000 f foglalkoztatott felett) arnya az tlagnak megfelel (26,8%, az tlag
26%).132 Ajogvgzettek krben jellemz a legkevsb a mellklls (6,2%), elmaradva a meznytl s a 15,6%-os tlagtl.133
Ajoghallgatk ltal becslt s elvrt plyakezd jvedelem hozzvetleg 160 s
200 ezer Ft volt 2012-ben, ezt csak az informatikai, a mszaki s gazdasgi kpzsek
elztk meg (utbbi csak a becslt jvedelmet tekintve).134 Akt rtk kztti eltrs
a ms kpzsi terleteken jellemzhz kpest tlagos.135 Afrissdiplomsok nbevallsn alapul adatok szerint a jogi terlet nett tlagjvedelmt (2012: 167 ezer Ft,
2013: 181 ezer Ft) csak az informatikai, a mszaki s a gazdasgi terlet jvedelmi
adatai (2012: 212, 190 s 183 ezer Ft; 2013: 231, 195, 193 ezer Ft) elzik meg.136 Az
llami adatbzisokbl szrmaz adatok (Felsoktatsi Informcis Rendszer, APEH
s OEP) sszekapcsolsbl szrmaz adatok szerint a jogi s igazgatsi terleten
127
128
129
130
131
132
133
134
135
136
Veroszta (117. lj.) 66. 80. bra. Ezek a hazai jvedelmekre vonatkoz adatok, amelyektl fknt a jogszoknl a klfldn szerzett jvedelem figyelembevtelvel szmtott adatok lnyegesen nem trnek el.
A2013-as adatok forrsa Veroszta (120. lj.) 11-12.
125
126
919
V. Fggelk
vgzettek brutt tlagjvedelme a legmagasabb, kzel 250 ezer Ft, a 200 ezres tlaggal szemben (2009-ben vgzettekre szmtott adat).137 Ahallgatk minden bizonnyal
relis kpet festettek, amikor az informatikai s jogi terletrl dnten gy rtkeltk, hogy a vilggazdasgi vlsg nem rinti ket, 60% krli arnyban. (Ennl csak
a katonai terleten volt magasabb az arny, ott mg olyanok is szerepeltek nagyobb
szmban, akik pozitv vltozst vrtak.)138 Nagyrszt a kereseti viszonyok terleti
megoszlst kveti a jogszok tlagfizetsnek intzmny szerinti sszehasonltsa, a
vezet helyeken a hrom budapesti karral.
4. bra. Havi tlagjvedelmi adatok a jogi terleten vgzettek krben,
intzmnyenknt
Havi nett tlagjvedelem a karon vgzettek krben
(a Magyarorszgon foglalkoztatottak krben)
Havi tlagos brutt sszjvedelem, jogi kpzsi terleten
220,000 HUF
200,000 HUF
180,000 HUF
160,000 HUF
140,000 HUF
120,000 HUF
SZTE JK
SZE JK
PTE JK
PPKE JK
ME JK
KGRE JK
ELTE JK
DE JK
100,000 HUF
Forrsok a kt adatsorra: Diploms plyakvet rendszer 2013 felsoktatsi intzmnyi

adatok, www.felvi.hu/felsooktatasimuhely/dpr/eredmenyek/palyakovetesi_adatok_2013; illetve
Nysti Szilvia Veroszta Zsuzsanna: llamigazgatsi adatbzisok diploms plyakvetsi
cl integrcija gyorsjelents (Educatio Nonprofit Kft. Felsoktatsi Osztly, 2013) 5. 7. bra,
www.felvi.hu/pub_bin/dload/allamig_adatbazisok_diplomas_palyakovetesi_celu_integracioja_
gyorsjelentes/Adatintegracio_gyorsjelentes_20140224_vegleges.pdf
Felsoktatsi kibocsts 2009 (125. lj.) 32. 21. bra, www.felvi.hu/pub_bin/dload/adatintegracio_

kutatasi_zaroVEGL.pdf.
138
Diploms plyakvets Hallgati motivcis felmrs, 2009. Kutatsi jelents (Budapest: Educatio
Nonprofit Kft. Felsoktatsi Igazgatsg, 2010) 32. 17. bra, www.felvi.hu/pub_bin/dload/hallgatoi_
motivacios_kutatas2009/kutatasi_jelentes_hallgatoi.pdf.
137
920
Afizetsekhez kapcsold adat, hogy az ltalnosan jellemz, drmai adatokhoz

hasonlan 150 ezer forintos ni tlagkereset szemben a 200 ezer forintos frfi tlagkeresethez kpest a jogi terleten is elmaradnak a nk fizetsi adatai a frfiakitl
(167 ezer forint szemben a 210 ezer forintos frfi tlagbrrel).139 Ahogyan lttuk, a legmagasabb kezd tlagfizetsek az informatikai s a mszaki terleten jellemzek, s
itt is a legmagasabb a frfiak arnya, s a tendencia tartsnak tnik, hiszen a 2012-es
felvteli preferenciknl 86% s 78% az elshelyes jelentkezk arnya.140 Aszletsi
klnbsgek ms terleten is jelentkeznek: Ajogi-kzigazgatsi szakterleten pldul hangslyosabban jelennek meg az iskolzottabb szlk gyerekei, s ktszeres az elitgimnziumokbl rkezettek arnya is.141
Avgzetteket ltalban relatv elgedettsg jellemzi a frissdiplomsok krben vgzett felmrs adatai szerint. Msokhoz kpest a jogot vgzettek, a gazdasgi terleten diplomt szerzett munkavllalkhoz (vagy pp vllalkozkhoz) hasonlan, a legelgedettebbek a munkjukkal (14-es skln 2,98, illetve 2,99-es arnnyal, a 2,91-es
tlaghoz kpest).142 Egy soktnyezs, objektv s szubjektv elemekre pt, 2007-es
adatokat hasznl kutats szerint a szakmai sikeressg az orvos- s egszsgtudomny, a jogi s igazgatsi, valamint pedagguskpzs terletek vgzettjeit az tlagnl jobban jellemzi.143
Ajogi kpzs jvjrl, illetve a tlkpzs rvrl a legbeszdesebb adat a horizontlis illeszkeds mutatszma, negatv megfogalmazsban az, hogy a frissen vgzettek hny szzalka dolgozik nem a szakterletn. Itt az orvosi (6,5%) s az informatikai (11,8%) terlet utni legalacsonyabb adat a jogszok (12,5%), jval a 22,1%-os
tlag alatt.144 Ugyanakkor 2013-as adatok szerint a klfldn dolgoz frissdiploms
jogszoknak csak 60%-a vgzett jogi jelleg munkt, ez a medinhoz kzeli adat, de
messze elmarad a jobban konvertlhat orvosi, mszaki s informatikai kpzsektl.145 Avertiklis illeszkedst tekintve vagyis az egyetemi diplomnak mint vgzettsgi szintnek megfelel munkt vgzk arnyt nzve a jogszok llnak a legjobban, 11%-os arnnyal (2012).146
Az adatok sszessgben meggyzen cfoljk a tlkpzsrl szl elkpzelseket,
hiszen a jogvgzettek magas arnyban, az tlagosnl kisebb erfesztssel, j arnyban a szakmjukban, jl fizet munkt tallva helyezkednek el, s munkahelykkel az
tlagnl nagyobb arnyban elgedettek is.
Alegmagasabb tlagbr az informatikai terletre jellemz, azonban egyttal itt a legnagyobb a klnbsg a frfi s ni tlagbrek kztt, 178 szemben 242 ezer forinttal(!). Veroszta (120. lj.) 17.
140
Minden munkarend s finanszrozsi forma, ltalnos felvteli eljrs. Garai Orsolya Kiss Lszl:
Afelsoktatsi jelentkezsek tendenciinak alakulsa 2010 s 2014 kztt Felsoktatsi Mhely
2014/1. 37. 20. bra.
141
Gyrgyi Zoltn: Munkaer-piaci eslyek, munkaer-piaci stratgik in Garai Orsolya [et al.] (szerk.):
Diploms Plyakvets IV. Frissdiplomsok 2010 (Educatio Nonprofit Kft. Felsoktatsi Osztly,
2010. december) 47, www.felvi.hu/pub_bin/dload/DPR/dprfuzet4/DPRfuzet4_teljes.pdf.
142
Veroszta (119. lj.) 80. 101. bra.
143
Veroszta Zsuzsanna: Amunkaer-piaci sikeressg dimenzii frissdiplomsok krben in Garai (145.
lj.) 31, www.felvi.hu/pub_bin/dload/DPR/dprfuzet4/DPRfuzet4_teljes.pdf.
144
145
146
139
921
V. Fggelk
Atovbbiakban a tlkpzsrl szl vita mellett tovbbi olyan krdseket jrok krl,
amelyek az utbbi vekben meghatrozak voltak a jogszkpzs jvjt tekintve.
3. VITK A HAZAI JOGSZKPZSRL

3.1. NEMZETKZI KITEKINTS, BOLOGNA S AZ OSZTATLAN KPZS
DILEMMI: MOBILITS, JOGRENDSZEREK, HATROK
Arendszervlts ta eltelt idszakban a jogszkpzst r egyik kihvs, amely egyben lehetsg is, a nemzetkziv vls. Amagyar jogi oktats nemzetkzi szntren mozog, mind az oktatk, mind a hallgatk knnyebben tudnak klfldi egyetemet
vlasztani, illetve a minsgi mutatk s a kutats tern is egyre inkbb nemzetkzi
vagy legalbb eurpai mrck jelennek meg. Ebbl a tendencibl a hazai jogszkpzst leginkbb foglalkoztat krdskr taln a bolognai folyamat, azon bell fknt az
osztatlan kpzs ktszintv ttele. Az albbiakban ezt a dilemmt vizsgljuk, nemzetkzi sszehasonltsban is bemutatva a jogszkpzs modelljeit.147
Szmos elzmny, kzte az 1998-as Sorbonne Nyilatkozat utn 1999-ben fogadta
el huszonkilenc eurpai orszg oktatsi minisztere a Bolognai Nyilatkozatknt ismert,
Az eurpai felsoktatsi trsg cm dokumentumot. Aszveg nem ktelezen rvnyesl intzmnyi elrs, leginkbb (nagy hats) szndknyilatkozatnak tekinthet. Az anyag clja, elssorban a mobilits lehetsgeinek bvtse rvn, Eurpa s
a felsoktats nemzetkzi versenykpessgnek segtse. Mind a tbbszint kpzs
gondolata, mind a nemzetkziv vls, tjrhatsg megteremtse sszekapcsoldik
a versenykpessg clkitzsvel.
Abolognai clok teht nem rhatak le pusztn a korbbi osztatlan kpzsek ktszintv ttelvel. Ahromciklus (alap-, mester- s doktori kpzs) modell illeszkedik az tjrhatsg megerstshez, amely szakok, intzmnyek s orszgok kztti mobilitst egyarnt jelenthet. Ehhez kapcsoldik a minsgbiztosts s a kpzsek
klcsns elismersnek rendszere.148 Az tjrhatsggal sszefgg cl az sszehasonlthatsg, a kreditrendszer s a kreditek tvitele, a kpzsek klcsns elismerse. Szintn a mobilitssal sszefgg krds az Eurpai Kutatsi Trsg gondolata. Abolognai rendszer fontos eleme a nemzetkziv vls, amely rszben Bologntl
fggetlenl zajlott s zajlik, rszben maga a modell clja, hogy ezeket a folyamatokat
leginkbb bels, eurpai szinten erstse.
Ajogszkpzsek nemzetkzi sszehasonltsra a magyar irodalombl lsd elssorban Nagy (26.
lj.), s Nagy Zsolt: Ajogi oktats fejldse s aktulis krdsei (Szeged: Play Elemr Alaptvny
2007); egy korbbi, alapos ttekints: Varga Csaba: Afelsfok jogi oktats fbb mai rendszerei
(Budapest: MTAJTI 1967), www.academia.edu/6129297/A_FELS%C5%90FOK%C3%9A_JOGI_
OKTAT%C3%81S_F%C5%90BB_MAI_RENDSZEREI_The_main_contemporary_systems_of_university_legal_education.
148
J ttekintst nyjt pl. Dernyi Andrs (sszell.): Abolognai folyamat clkitzseinek magyarorszgi
megvalstsa, ttekints (Bologna Fzetek 5) (Budapest: Tempus Kzalaptvny 2010), www.tka.hu/
konyv/2851/a-bolognai-folyamat-celkituzeseinek-magyarorszagi-megvalositasa.
147
922
Akpzsek harmonizcija kapcsn megkerlhetetlen, de gyakran elfelejtett tny,

hogy az Eurpai Uninak meglehetsen korltozottak az oktatssal kapcsolatos
hatskrei. Abolognai elrsok mr csak ezrt sem jelenhetnek meg egysges elrsknt az eredeti dokumentumot kter nlkli nyilatkozatknt fogadtk el oktatsi miniszterek, az elvek tltetsrl minden esetben a nemzeti jogalkot dnt.
Ugyanakkor az Unin kvli orszgok is dnthetnek arrl, hogy a felsoktats talaktsa sorn figyelemmel vannak a bolognai elvekre.149
Abolognai modell magyarorszgi hatst vizsglva jl lthat az intzmnyi ellenlls, illetve szablyozi bizonytalansg, melynek eredmnyeknt ma is vegyes rendszer mkdik. Mikzben megfigyelhet egy alapvet elmozduls a ktszint kpzsek irnyba, mellette tbb kpzsben, kzttk a jogi (vagy az orvosi) kpzsben
megmaradt az egysges kpzsi modell (pontosabban, a doktori kpzst is figyelembe
vve a hromosztatsg helyett a ktosztatsg).
Aharmonizci gondolata egy nagyon sokszn, eltr modellekre pl eurpai
felsoktatst kvn talaktani, ahol szmos modell hatsa rvnyesl. Az egyetem
hrom hagyomnyos modelljt szoks elklnteni: az angolt, ahol alapveten elitkpzs folyik (Oxford, Cambridge), a szemlyes kapcsolatok dominlnak (tutori rendszer), s az egyetemek mkdse a korporatv elvet kveti, amelytl eredenden idegen mind a piaci verseny, mind az llami beavatkozs gondolata; a kontinentlist,
amelynek kialakulsban az llami szerepvllals volt meghatroz a kvetelmnyek
s a finanszrozs tern is (humboldti, illetve napleoni modell, utbbiban klnsen
szles kr llami hatskrkkel, akr a kinevezsben), ahol az llam a finanszrozs
mellett azrt is kap kiemelt szerepet, mert a vgzettekre pt az llamszervezet; vgl
az amerikai modell, ahol a verseny a dnt elem, a gyakran magnalapts intzmnyeket, mintegy gazdasgi trsasgot, szakappartus vezeti.150
Eurpban a jogszkpzsben a bolognai rendszerre trtn tlls leginkbb
a bizonytalan jelzvel rhat le. Nemcsak a clok s a kivitelezs mdja tern van
bizonytalansg, de az alapvet struktrt tekintve sincs kzeleds. Ezt taln legjobban az olasz plda szemllteti, ahol oda-, majd visszalps trtnt.151 Spanyol
orszgban a jogi kpzs ngyves, s br vannak tervek a bolognai modell tvtelre, a reformtrekvsek alkotmnyossgi krdseket is felvetnek, az autonmia
krben.152 Ausztriban s Nmetorszgban jelents az ellenlls a ktszintv ttel Lsd pl. a szerb esetet: Afelsoktatsi trvny [] megteremti a jogi alapjt a Bologna Nyilatkozat
s a Lisszaboni Egyezmny teljes kr tltetsnek. [] Ahromfokozat kpzsi struktra [] rvnyesl valamennyi egyetemen s a felsoktatsi intzmnyben, [s] az formlisan [] a 2006/2007es tanvvel kezdden lpett hatlyba. European Commission: Higher Education in Serbia (European
Commission Tempus 2010) 2, eacea.ec.europa.eu/tempus/participating_countries/reviews/serbia_
review_of_higher_education.pdf. Elssorban a nehzsgeket sorolja fel az orosz plda kapcsn (ahol
a magyarhoz hasonl tves kpzs a jellemz) a kvetkez ktet: Christer Pursiainen Sergey A.
Medvedev (szerk.): The Bologna Process and its Implications for Russia. The European Integration
of Higher Education (Moscow: Russian-European Centre for Economic Policy [RECEP] 2005), www.
recep.ru/files/publ/bologna_en.pdf.
150
HrubosSzentannaiVeroszta (78. lj.) 15-16.
151
Luisa Antoniolli: Legal Education in Italy and the Bologna Process European Journal of Legal
Education 2006/2. 143145.
152
Carel Stolker: Rethinking the Law School: Education, Research, Outreach and Governance
(Cambridge: Cambridge University Press 2014) 21; s Pilar lvarez: La reforma de Wert propicia un
149
923
V. Fggelk
lel szemben, csak kivtelknt tallkozunk ilyen, egymsra pl programokkal.153

Franciaorszgban a bolognai modellnek megfeleltetheten bomlik alap- (license) s
mesterkpzsre (matrise) a jogi oktats, radsul a jogi karok hagyomnyos monopliumt is megtrte a Sciences Po egy 2005-s szablymdostssal.154 Afentieken
tl a Benelux s a skandinv llamokban fogadtak el a bolognai modellnek megfelel
reformokat a jogi oktatsban.155
Az Egyeslt Kirlysgban a jogi oktats szintn lekpezi a bolognai felosztst,
azonban az alapkpzs (LLB vagy BAin Law) elvgzse is elegend egyetemi elkpzettsget jelent a joggyakorlat felttelt jelent vizsgkhoz arrl nem is beszlve,
hogy hagyomnyosan jogi diploma nlkl is lehetett valaki solicitor, st, egy egyves
tkpzs utn ez mg ma is lehetsges.156 Atrkorszgi jogi kpzs az angolhoz
hasonlan ismeri az alapkpzst kvet jogi trgy mesterkpzst, amely azonban
szintn nem felttele annak, hogy valaki a szakmt gyakorolja.157
Az Egyeslt llamok jogi kpzse eltr az Eurpban megszokottl, hiszen jogi
tanulmnyokat a hallgatk egy alapkpzsnek megfeleltethet college-kpzs befejezst kveten folytathatnak, amely azt jelenti, hogy a joghallgatk rendkvl sokszn elvgzettsggel rkeznek a jogi egyetemre. Az angol helyzethez hasonlan itt
is sokig fennmaradt az a gyakorlat, hogy a jogi munkhoz nem akr a bri kinevezshez sem kellett jogi egyetemi vgzettsg.158 Ahazai vitkat tekintve nehezen
kpzelhet el az a helyzet, amely az Egyeslt llamokban elllt, hogy az orszg elsszm vezetje maga is jogvgzett, st korbban jogot oktat ember a jogszkpzs ktvess(!) ttelt veti fel.159 Ausztrliban a korbbi, ngyves alapkpzsben
megszerezhet jogi diploma mellett fokozatosan megjelentek az amerikai JD-kpzst
kvet programok.160 Latin-Amerikban a kontinentlis rendszerhez hasonlan (osztatlan) alapkpzs a jellemz, teht a kzpiskola utn kzvetlen jogi egyetemre
mapa de 17 planes universitarios El Pas 2015. 01. 31. Lsd politica.elpais.com/politica/2015/01/30/
actualidad/1422652275_157736.html.
153
Pl. a bcsi Wirtschaftsuniversitt kpzse ilyen. Judith Von Schmdel: Legal Education in Austria and
Germany and the Importance of the Study of Legal History Hitotsubashi Journal of Law and Politics
2009/37. 52-53. Nmetorszgban megjelentek Diplomjurist (mester)kpzsek. Stolker (156. lj.) 22.
154
Lsd a Sciences Po jogi dknjnak knyvt a tmban: Christophe Jamin: La Cuisine du Droit,
LEcole de Droit de Sciences Po: une exprimentation franaise (Paris: Lextenso 2012); idzi Adrien
Habermacher: AFrench-American Perspective on Legal Education: Institutions, Experience and
Debate The Common Law, Columbia Law Schools Journal of Law and Social Problems Blog May 4,
2015. Lsd blogs.law.columbia.edu/commonlaw/2015/05/04/a-french-american-perspective-on-legal-education-institutions-experience-and-debate/; s Stolker (156. lj.) 22, 17. lj.
155
Stolker (156. lj.) 20.
156
157
158
Pl. a trtnelmi Brown v. Board of Education [Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483
(1954)] dnts meghozatalban (a kilencbl) kt olyan br is rszt vett az Egyeslt llamok Legfels
Brsgn, akinek nem volt jogi vgzettsge: Jackson s Reed brk.
159
Afelvets 2013-ban hangzott el, nem elszr s nem utoljra, de tovbbra is csak terv maradt. Afbb
indok a hallgatra rtt kltsgek cskkentse, hiszen egyvnyi tandj is jelents teher. Lsd pl. Colleen
Flaherty: 2 Years for Law School? Inside Higher Ed August 26, 2013. Lsd www.insidehighered.
com/news/2013/08/26/president-obama-calls-cutting-year-law-school.
160
Melbourne-ben pl. teljesen tlltak a JD-kpzsre, alapkpzsben jogi diploma mr nem szerezhet.
924
mehetnek a dikok.161 Alegtbb afrikai orszgban is (ngy-, illetve tves) alapkpzsben szerezhet jogi vgzettsg.162
Kna a 4+2+3-as, a bolognainak nagyjbl megfeleltethet (alap-, mester- s doktori kpzs) rendszert alkalmazza a jogi oktatsban, azonban a jogi szakvizsgt nem
csak jogvgzettek tehetik le.163 Amester- (s rtelemszeren a doktori) kpzs elssorban az akadmiai irnyultsg hallgatkat clozza meg.164 Japn s Korea a kzelmltban lpseket tett, hogy kzeltse rendszert az amerikaihoz. Ajapn jogi oktatsban a 2004-es reform ta az alapkpzs utn kvetkezik a jogi doktori program,
s csak ezt kveten lehet szakvizsgt tenni.165 (Korbban a kontinentlis illetve a
nmet rendszernek megfelelen a kzpiskola utn lehetett jogi egyetemre menni.)166 Indiban a jogi kpestst nyjt LLB-programot ms alapkpzsre ptve s
alapkpzssel kombinltan is el lehet vgezni.167 Akt (hrom- s tves) kpzs prhuzamosan mkdik 1987 ta, amikor a hosszabb kpzsre kifejezetten a jog oktatsra szakostott intzmnyeket kezdtek ltrehozni.168
Avilgon rzkelhet tendencikat vizsglva az angol s wales-i jogi oktatst s
tovbbkpzst felgyel fggetlen brit intzmny, a Legal Services Board rszre
kszlt jelents arra a kvetkeztetsre jut, hogy a hagyomnyosan nagy hatssal br
brit jogszkpzs modellje httrbe szorulni ltszik az amerikai modellel szemben,
elssorban az Ausztrliban, Kanadban, Knban s Indiban megfigyelhet folyamatok alapjn.169 Ez azt jelenti, hogy az ltalnos alapkpzsre s rettebb hallgatkra pt kpzs tnik vonzbbnak.
Az eurpai s magyar helyzetre vettve mindez leginkbb gy jelenik meg, ha egyltaln, hogy egyre npszerbbek a jogi vgzettsg birtokban teljesthet jogi szakkpzsek. Mikzben a jogszkpzs modellje alapveten megmarad a kzpiskola
utn indul szakirny oktatsi formban, az els diplomra pl tovbbi jogi vgzettsg egyre npszerbb vlik.
AEuropean Law Faculties Association (ELFA) 2010-es ljubljanai nyilatkozata,
163
Xianyi Zeng: Legal Education in China South Texas Law Review 2002/2. 707716; Jie Gao:
Comparison Between American and Chinese Lawyers: Educated and Admitted to Practice Differently
in Different Legal Systems Penn State International Law Review 2010/1. 129146; idzi John Flood:
Legal Education in the Global Context Challenges from Globalization, Technology and Changes in
Government Regulation, Report for the Legal Services Board (London: University of Westminster
School of Law 2011) 22-23, www.legalservicesboard.org.uk/news_publications/latest_news/pdf/lsb_
legal_education_report_flood.pdf; s Stolker (156. lj.) 26.
164
165
Luke Nottage: Legal Education in Asia: Globalization, Change and Contextsin Review Sydney Law
School Legal Studies Research Paper 2011/5, ssrn.com/abstract=1752646; idzi Flood (167. lj.) 26.
166
Areformokrl lsd Shigenori Matsui: Turbulence Ahead: The Future of Law Schools in Japan Journal
of Legal Education 2012/1. 331; idzi Stolker (156. lj.) 27, 25. lj.
167
Jane Schukoske: Legal Education Reform in India: Dialogue Among Indian Law Teachers Jindal
Global Law Review 2009/1. 251279; John Varghese: Global Legal Education and India ABlueprint
for Raising Indian Legal Education to Global Standards SSRN Electronic Journal 2010/12, ssrn.com/
abstract=1728451; idzi Flood (167. lj.) 25.
168
169
Flood (167. lj.) 32.
161
162
925
V. Fggelk
mikzben megersti a tagok elktelezettsgt az sszehasonlthatsg s a diplomk

klcsns elismersnek elve mellett, kritikt fogalmaz meg a kpzs idtartamnak
cskkentsvel szemben. Aszvetsg szerint a tapasztalatok azt mutatjk, hogy a
reformok a jobb munkaerpiaci helyzet cljval ellenttes hatst hoztak.170
Az Eurpai Uni Brsga Morgenbesser- s Koller-tleteinek fnyben melyek
rvn a nvad feleket gy vettk fel az gyvdi kamark Genfben, illetve Grazban,
hogy klfldi kpests elismersre hivatkozva tugrottk a hagyomnyos gyakorlati kvetelmnyeket171 az unis jogi vgzettsgek kzeltse nlkl aligha biztosthat a jogszi szakmban az tjrhatsg. Ehhez azonban nem felttlenl szksges,
hogy a bolognai rendszer tbbszintsgi eleme egyttal irnyad gyakorlatt vljon.
Atbbszint kpzs krdstl elklnthet, de az eurpai jogszsg gondolathoz szorosan kapcsold ksrlet a ketts diplomt nyjt kpzsek szervezse. Aklfldn tlttt egy-kt erasmusos flvhez kpest mlyebb intzmnykzi egyttmkdst valst meg pldul a francia Paris X s az angol Essex egyetemek kztti
ketts kpzsi program. Hasonlan a kanadai, ktnyelv s ktjog krnyezetben
mkd McGill Egyetem ketts jogi kpzettsget nyjt programjaihoz,172 a vgzettek az angolszsz s a kontinentlis jogrendszerben egyarnt jratos jogszokk vlnak.173 Hasonl kzs programot mkdtet pldul az r University College Dublin
s a francia Paris II Panthon-Assas Egyetem.174 Egy jogrendszereken tnyl kpzs szksgszeren nagyobb hangslyt fektet a jogi munkhoz szksges kpessgek,
mint a konkrt trgyi tuds elsajttsra.175 Akpzs tapasztalatai egyttal rmutatnak a nehezen egysgesed eurpai rendszer hinyossgaira, pldul az Eurpai
Kredittvteli Rendszer krli ellentmondsokra.176
Asoksznsg felvillantsa mutatja, hogy a kzs nevezt keresknek nincs knny
dolguk. Ha nem is lehetetlen valamifle minimlis kzs modell megalkotsa, annak
kvnatossgt illeten megoszlanak a vlemnyek. Ahazai vitban markns vlemnyt kpvisel Mezey Barna, rdemes az osztott kpzs elleni okfejtst hosszabban idzni:
Ajelenlegi (egysges, tves) jogsz alapkpzs olyan hrom vszzados tradci
rsze, amely egyarnt biztostani kvnja az ltalnos trsadalomtudomnyi alapokra pl, jogtrtneti s jogblcseleti ismeretekkel kiegsztett elmleti jogi tudst s
a praktikus jogi ismereteket. Persze semmi sem lehetetlen: politikai dntssel ebbl is
lehet az angolszsz szerkezetre emlkeztet, a csak a praxis ignyeit szem eltt tart jogtechnikusok kikpzsre alkalmas struktrt faragni. m ez, ha megtrtnne,
European Law Faculties Association (ELFA): Resolution on the Bologna Process (Ljubljana: 2528
February 2010), elfa-afde.eu/app/download/5788683716/resolution.ljubljana.pdf.
171
Case C-313/01, Christine Morgenbesser v. Consiglio dellOrdine degli avvocati di Genova [2003] ECR
I-13467; Case C-118/09 Robert Koller [2010] ECR I-13627.
172
Ennek htterrl s magyarzatrl lsd Paul-Andr Crpeau Centre for Private & Comparative Law:
Transsystemic Legal Education, www.mcgill.ca/centre-crepeau/transsystemic/.
173
Audrey Guinchard: The Double Degree Experience between England and France: a Contribution to an
Integrated European Legal Education European Journal of Legal Education 2007/1. 318.
174
Marie-Luce Paris-Dobozy: Challenging Exchange Programs: Studying the Common Law and Civil Law
Systems in a Joint Law Degree European Journal of Legal Education 2009/1. 4756.
175
Guinchard (177. lj.) 4.
176
Guinchard (177. lj.) 14.
170
926
egyenl lenne kpzsi hagyomnyaink teljes flrettelvel, rtkeink lertkelsvel,

vagy legalbbis a jogi oktats nyolc-tz vig elhzd felforgatsval!177
Msoknl tallunk ennl megengedbb llspontot. Szab Istvn egy 2003-as vitban utalt arra, hogy korbban a jogszkpzs nyolc flvbl llt, ez sem a doktori cm
szempontjbl, sem a kpzs felptse szempontjbl tekintve, hogy az utols kt
flvben mr rendes oktats alig folyik nem volt problma.178 Lvay Mikls ehhez
hasonlan fejtette ki, hogy mivel llspontja szerint a ktosztat kpzsre trtn
tlls elbb-utbb elri a jogszkpzst is, a ngyves179 kpzshez clszer ragaszkodni, amelyre ksbb rplhet egy, akr kzs, eurpai joganyagra, akr egy-egy
szakterletre fkuszl mesterkpzs.180 Ez kapcsoldna ahhoz a tendencihoz, hogy
egybknt is egyre tbben vgeznek el szakost LLM-kpzst. Radsul a jogi-igazgatsi kpzsekkel amelyet ksbb valamennyi kar beindtott181, teht az alapkpzsek megjelensvel bizonyos rtelemben mr megindult a ktszintv vls.182
Ajogi kari dknok 2003-ban Gyrben elfogadott llsfoglalsa a kvetkezkkel
indokolja a ktszintsg elutastst. Aktciklus struktra a jogszkpzs funkcijtl s sajtossgtl idegen. Ezen sajtossgok: 1) szles trsadalomtudomnyi
megalapozs; 2) magas szint elmleti [] megalapozs; 3) egysges jogsz-alapkpzs; 4) egyetemi szint kpzs; s 5) elsdlegesen klasszikus jogsz plykra, msodsorban nem hagyomnyosan jogszi, igazgatsi jelleg plykra val kpzs.183 Anlkl, hogy az indokok igazsgtartalmt vitatnnk, az rveket vizsglva
elszr az tnhet fel, hogy knnyedn alkalmazhatak a tbbszint kpzs melletti llspont altmasztsra is. Aszles trsadalomtudomnyi megalapozst s
a magas szint elmleti [akr filozfiai] megalapozst szolglhatn egy hangslyosabban trsadalomtudomnyi trgy alapkpzs. Ez akr trtnhetne egysges
alapkpzs keretben is, ahol a fenti ismereteket alapvet jogi ismeretekkel bvtve
oktatnk. Az egyetemi [vlheten: mester-] szint kpzs kvetelmnyt pedig minden bizonnyal teljesten a msodik ciklus kpzse. (Bizonyos rtelemben jelenleg a
BAjelleg rk, nagy ltszm eladsok jellemzik a jogi kpzst jelents rszben,
klnsen a kpzs els veiben.) Vgl az llsfoglals utols rve maga mutat r,
hogy a jogszkpzs egymstl lnyegesen eltr plykra is felkszt.
Mezey Barna: Elsz in Takcs (4. lj.) VIVII. Hasonlan: Mezey Barna: Brlat Nagy Zsolt Ajogszkpzs fejldse s aktulis krdsei c. PhD rtekezsrl Jogelmleti Szemle 2006/2, jesz.ajk.elte.hu/
mezey26.mht.
178
Szab Istvn hozzszlsa a jogszkpzs aktulis problmirl szl, az ELTEJK-n 2003. mrcius
6-7-n tartott kerekasztal-beszlgetshez. Takcs (4. lj.) 395397.
179
Ahazai jogszkpzs nem rgen vlt tves programm: Akpzs teljes idtartama mg az eze[r]
kilencszzhatvanas vekben is vltozatlanul ngy esztend volt, jllehet a kar mr 1963-ban javaslatba
hozta az tves kpzst. Ekkor nveltk fl vvel, majd 1996-ban jabb fl vvel, t teljes vre, a kpzs
idtartamt. Mezey 2003 (4. lj.) 178, eredeti kiemels mellzve.
180
Lvay Mikls hozzszlsa a jogszkpzs aktulis problmirl szl, az ELTEJK-n 2003. mrcius
6-7-n tartott kerekasztal-beszlgetshez. Takcs (4. lj.) 395.
181
Lsd a fejezet kpzsi struktrkat bemutat rszt a mai helyzetrl szl alcmben.
182
Ezt az rvet lsd Frsz Klra hozzszlsa a jogszkpzs aktulis problmirl szl, az ELTEJK-n
2003. mrcius 6-7-n tartott kerekasztal-beszlgetshez. Takcs (4. lj.) 401.
183
Ajogszkpzst folytat egyetemek Dkni Kollgiumnak 2003. mjus 17-ei llsfoglalsa. Megjelent:
Takcs (4. lj.) 402-403, lj.
177
927
V. Fggelk
Anmet tapasztalatok szerint a tbbszint kpzs hatst egyre komolyabban kell

vennie a jogszkpzsnek is.
Az llspiacon pedig a jogszi tudst ignyl pozcik betltse sorn ezek a BA-diplomk egyre inkbb kivltjk a hagyomnyos jogszi diplomt. Korbban egy gazdasgi vezet pozci betltshez a jogsz s kzgazdsz vgzettsg ltalnos elvrsnak szmtott, ma mr egyre inkbb cskken a jogsz vgzettsg jelentsge ezeken a
terleteken.
Atancs vrakozsai szerint a jvben egyre inkbb elmosdnak a hatrok az egysges jogszkpzs s a BA-kpzs keretein belli jogi oktats kztt.184
Utlag, a Nemzeti Kzszolglati Egyetemen foly kpzsek tkrben errl lsd a

fejezet soron kvetkez alcmeiben rtakat nem vilgos, hogy mennyiben volt vals
alapja azoknak a hangoztatott flelmeknek, hogy a nem tves, hanem ennl rvidebb, doktorit nem nyjt jogi alapkpzst vgz hallgatk nem tallnnak munkt.
Ahogyan Szalay Gyula a 2003-as vitban megjegyezte, ezt akr az llam maga is
eldntheti, amikor kialaktja az llami, nkormnyzati kzigazgatsi munkakrk
betltsnek szablyait.185
Aktszintv ttel radsul orvosolhatn azokat a bajokat, amelyeket a rendszervlts utni trendek kapcsn szmos megszlal alhz: a tmegeseds jelensgt.
Az ezredfordulval mr nem egyszeren tmegesedsrl beszlhetnk, hanem a felsoktats egyetemess vlsrl (50% feletti arnyrl 75% kzelbe vagy a fl kerl
a beiskolzsi arny).186 Ezt rszben kpes ellenslyozni a tbbszint felsoktats
modellje, ahol egy szlesebb kr alapkpzst kveten a hallgatk kzl nem mindenki folytatja tanulmnyait. Ez egyrszt szolglhat szakosodsi clokat, mesterszinten nagyobb szm kpzsi programmal, msrszt segthet fenntartani a tmeges
kpzsben veszlybe kerl szeminriumi, gyakorlati oktatst. Egyttal a ktszintv ttel lkst adhat a curriculum megjtshoz, amint ez a trgyban s intzmnyes
rtelemben is legkzelebbi tudomnyterleten, a politikatudomnyok esetben bekvetkezett.187 Tovbbi rv lehet a ktszintsg mellett, hogy a hatkonysg sokszor
hangslyozott (ritkbban definilt) cljt srt magas lemorzsoldsi arnyt rszben
kezelheti: azoknak is diplomt adhat, akik korbban, akr valamennyi zrvizsga lettelt kzvetlen megelzen vagy korbban, a kpzs msodik felben hagyjk ott a
szakot.188
Anmet tudomnyos tancs 2012 novemberben kzztett, a jogtudomny s jogszkpzs fejldsi irnyairl szl tanulmnyt s ajnlst ismerteti: Slyom (1. lj.) 56. Az eredeti dokumentum elrhetsgt szintn lsd 1. lj.
185
Szalay Gyula hozzszlsa a jogszkpzs aktulis problmirl szl, az ELTEJK-n 2003. mrcius
6-7-n tartott kerekasztal-beszlgetshez. Takcs (4. lj.) 401-402.
186
HrubosSzentannaiVeroszta (78. lj.) 18.
187
Boda Zsolt Szcs Zoltn Gbor: Political Science in Hungary: Towards Diversification and
Professionalization in Barbara Krauz-Mozer Malgorzata Kulakowska Piotr Borowiec (szerk.):
Political Science in Europe at the Begining of the 21st Century (Cracow: Jagellonian University Press
2015) 174-175.
188
Bencze Mtys s Kovcs gnes 20032005-s adatok alapjn ngy vidki karra szmolt, nem publiklt adatai alapjn a lemorzsolds a jogsz szakon nappali kpzsben helyenknt a 30%-ot is elrni lt184
928
Ugyanakkor a finanszrozs szerkezettl fggen srthet intzmnyi rdekeket, a

kpzs flideje krl megcsappan hallgati ltszm miatt. gy a magyar rendszerben a hallgati normatva fenntartsa ellenrdekeltt teszi a jogi karokat, hogy az
tves, egysges kpzst megosztva szelektljanak a korbban egysgesen tovbbtanul negyed-tdves hallgatk kztt. Polnyi Istvn ezzel sszefggsben 10%os megtakartssal szmol, ha az tves egyetemi kpzsek arnya 50%-rl 33%-ra
cskken, de nagyobb arny cskkenssel a fiskolai kpzs arnynak nvelse
mellett akr 30%-os megtakarts is elkpzelhet.189 Az talakuls mikntje szmos krdst vethet fel a finanszrozson tl is, pldul hogy mennyire zrt a jogi trgy alapkpzs s mesterkpzs kapcsolata, mennyiben kpzelhet el tjrhatsg,
akr jogi mester szakra ms trgy alapkpzs utn, akr ms terletre, jogi trgy
alapkpzst kveten.
Atrtneti ttekints mutatta, hogy a jogszkpzs rendszert folyamatos vltozsok jellemeztk, s ez a jvre fokozottan igaz lehet. Az azonban mindenkpp dvzlend, hogy a ktszintv ttel nem trtnt meg az rintett karok kpviseli, a dknok
ellenkezsre tekintettel. Ahatalmi szval vagy akr a finanszrozs rvn llam
ltal kiknyszertett talakts szmos veszllyel jrhat.190 Ez azonban nem mentest az all, hogy vlaszt adjunk azokra a krdsekre, amelyek az osztatlan kpzs
fenntartsa mellett egyre erteljesebben vetdnek fel. Klnsen, ahogyan a ktszint kpzsek terjednek, megkerlhetetlen a tabu ledntse, s annak alapos vgiggondolsa, hogy miknt nzhetne ki egy magyar ktszint jogszkpzs, milyen elnyket nyjthat s mennyiben kezelhetek a felosztssal szksgszeren jr nehzsgek.
3.2. INTZMNYEK KZTTI VERSENY, LTSZMOK S POLITIKAI
DNTSEK
A2000-es vek msodik felben a jogszkpzst, mint a felsoktatst ltalban, az a

keretrendszer hatrozta meg, amely alapveten a hallgati ltszmhoz kthet normatvk lehvsra kondicionlta a kari vezetsget. Ebben hozott jelents vltozst az nfenntart felsoktats programjt szmszerst 2012-es javaslat, amely a
jogszkpzsbl teljesen kivonta volna az llami sztndjat, teht jogsz szak kizrlag nkltsges formban indult volna 2013-tl.191
szik, levelez kpzsben ennek jellemzen a dupljt is meghaladja (karok s vek kztti meglehetsen nagy szrssal).
189
HrubosSzentannaiVeroszta (78. lj.) 45-46; Polnyi Istvn: ABolognai Nyilatkozat nhny oktatspolitikai s finanszrozsi aspektusa. Tanulmny [Kzirat 2002, Oktatskutat Intzet Knyvtr].
Atanulmny az OTKAltal tmogatott T32342 sz., Dr. Hrubos Ildik ltal vezetett Agazdlkod egyetem c. kutats keretben kszlt.
190
Az Oktatskutat Intzet kutatsa megemlti azt a veszlyt, hogy az Eurpai Felsoktatsi Trsgben az
orszgok kztti tjrhatsg ersdsvel megjelenhet egy msfajta megosztottsg, elssorban az elitintzmnyek s az egyb, esetleg leszakad felsoktatsi intzmnyek kztt. Ez vgs soron az elitkpzs s tmegkpzs kettssgnek fenntartsval is jrna, intzmnyi szinten, ahelyett, hogy ez a feloszts a kpzsi szintek elvlasztsban jelenne meg. HrubosSzentannaiVeroszta (78. lj.) 111, 113.
191
MTI: Kzsen tiltakozik nyolc dkn HVG.hu 2012. december 11., hvg.hu/itthon/20121211_Kozosen_
tiltakozik_nyolc_dekan. Az nfenntart felsoktats tletrl: Hrportal.hu: Orbn: az nfenntart fel-
929
V. Fggelk
A2010-es kormnyvltst kvet nyilatkozatokbl gy tnik, az els vekben a felsoktatsi forrsok nvelse volt a cl,192 s csak ksbb jelent meg az nfenntart
felsoktats koncepcija. Ajogi s gazdasgi kpzsekben ez hamar s hangslyosan
jelentkezett, hiszen valban minimlisra szktettk az llami sztndjas helyek szmt. (Az talakulsok folytn mra egy vllalatkzi kereskedelemmel s elemzssel foglalkoz brit cg szmtsai szerint Magyarorszg az tlagkeresetekhez mrt
tandjmrtk alapjn szmtva a vilg legdrgbb felsoktatst nyjt orszga.193)
Ajogszokat rint eredeti javaslat alapjn vgl 2012-ben orszgosan szz llami
sztndjas jogsz hely maradt, azonban itt is a kzponti vezrls rvnyeslt, a kormnyzat dnttt arrl, hogy ezen bell tven-tven helyen kt budapesti jogi kar, az
ELTEs a Pzmny osztozik. Nem volt vilgos, milyen szempontok jtszottak szerepet a dntsben.194 Szintn vltozs volt, hogy 2013-tl csak kzpontilag meghatrozott pontszmokkal lehetett bejutni ezekre az egybknt is korltozott szmban rendelkezsre ll helyekre.
A5. brbl jl lthat, hogy a 2012/13-as tanv hozta meg a nappalis hallgatk
kztt az llamilag tmogatott s a kltsgtrtses hallgatk kztti arny megfordulst. Br ehhez a 2012-es kormnyzati dnts a helyek radiklis szktsrl jelentsen hozzjrult, az adatok teljes kari (nappalis jogsz) hallgati ltszmot mutatnak,
teht korbbi tendencik is reztetik hatsukat. Ugyanakkor jl lthat az is, hogy az
egyes jogi karok szempontjbl egsz msknt jtszdtak le az idszak arnyvltozsai. Mikzben a Krolin mr a 2008/09-es tanvben lnyegesen tbb nkltsges
hallgat volt, Gyrben 2010/11-ben, a tbbi vidki karon pedig 2011/12-ben egyenltdtt ki, majd fordult meg a kt finanszrozsi forma arnya. APzmnyon egy
vvel ksbb jelentkezik ugyanez a vltozs. Leginkbb azonban az tnhet fel, hogy
az ELTEllamilag finanszrozott helyei alig vltoznak, mikzben 2012/13-ra a kltsgtrtses hallgatk arnya n.
Ez egy ktosztat rendszer kpt mutatja, ahol a vezet jogi karra jr az llamilag finanszrozott nappalis hallgatk 40%-a, a maradk helyeken pedig a tovbbi ht
intzmny osztozik. Ez illeszkedik a Corvinus felsoktatsi kutatkzpontja 2014-es
jelentsben rtakkal, ahol a szerzk egyrszt a struktrk lemerevedsrl rnak, az
egyes intzmnyek viszonyt illeten pedig arra a konklzira jutnak, hogy a finanszsoktats biztostja a fairplay-t Edupress 2012. oktber 17., www.edupress.hu/hirek/index.php?pid=egycikk&HirID=28001.
192
Afelsoktats 2013-ban ksztett stratgiai elkpzelse mg arrl rt, hogy belthat idn bell rje el
a magyar felsoktats a GDP arnyos kltsgvetsi rfordtsi szint tekintetben az OECD orszgokban
szoksos 1-1,2% krli rtket. A2014 szn megjelent j felsoktatsi stratgia viszont mr gy fogalmaz, hogy az elkvetkez vekben a kzvetlen llami tmogats jelents mrtkben nem nvelhet, s
a rendszer robusztussgt figyelembe vve nem is kvnatos az ilyen mrtk kitettsg egyetlen bevteli csatornnak. Bercs (93. lj.) 7.
193
The Most Expensive Places to Send Your Kids to University Expert Market September 2015, www.
expertmarket.co.uk/most-expensive-places-for-university.
194
Bencze Mtys a megtakarts mellett ms szempontokat tart dntnek: a kzposztly vdelmnek kormnyzati clja, a jogi s ltalban a kzleti-politikai tuds httrbe szortsa, de mindenekeltt a hallgatk beterelse az akkor indul Nemzeti Kzszolglati Egyetem Kzigazgatsi Karra. Bencze Mtys:
Jogszkpzs s az j kzszolglat Szuvern 2012. februr 26., www.szuveren.hu/vendeglap/bencze-matyas/jogaszkepzes-es-az-uj-kozszolgalat.
930
rozs talakulsa (elssorban cskkentse s kzpontostsa) utn kzptvon nemigen kpzelhet el ms, mint a felsoktats szereplinek jelents mrtk polarizldsa.195
5. bra. Nappalis joghallgatk finanszrozsi forma szerint, intzmnyenknt,
20082013
DE
ELTE
ME
PTE
SZE
SZTE
KGRE
PPKE
1269
330
1108
733
234
317
641
247
937
277
1602
225
394
408
2008/2009

248
ktgtr.
558
ll. tm.
224
ktgtr.
ll. tm.
164
2009/2010
585
487
1559
506
634
692
191
641
294
266
228
516
451
573
414
381
396
1616
614
ll. tm.
593
513
585
458
1682
588
626
562
115
444
607
603
132
381
304
267
173
705
661
269
300
448
323
341
1443
607
333
440
392
332
451
ktgtr.
242
776
871
171
ll. tm.
340
785
ktgtr.
1010
637
1003
ll. tm.
718
290
ktgtr.
826
2010/2011
2011/2012
2012/2013
Forrs: Oktatsi Hivatal: Felsoktatsi statisztikk, 3.1.8. Osztatlan kpzsben rszt vev hallgatk
szma intzmnyek, karok s szakok szerint; 3.1.5. Egyetemi s fiskolai szint kpzsben rszt
vev hallgatk szma intzmnyek, karok s szakok szerint, www.oktatas.hu/felsooktatas/
felsooktatasi_statisztikak
Bercs (93. lj.) 7.
195
931
V. Fggelk
6. bra. Nappali kpzsekre felvettek szma intzmnyenknt, finanszrozsi forma

szerint, 20012015
DE
ELTE
KGRE
ME
PPKE
PTE
SZE
SZTE
1 800
1 600
1 400
1 200
1 000
800
600
400
200
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
ll. tm.
ktgtr.
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Megjegyzs: Kltsgtrtses helyeknl 2008-tl a ptfelvtelivel egytt szmolva; SZE2001-es

adat: ELTEgyri kpzsi hely.
Forrs: Felvi.hu, Ponthatrok s statisztikk, Elmlt vek statisztiki (2001/-2015/),
Vonalhzsi eredmnyekre vonatkoz statisztikk, Ponthatrok, jelentkezk s felvettek szma
szak(pr)onknt, www.felvi.hu/felveteli/ponthatarok_rangsorok/elmult_evek/!ElmultEvek/elmult_
evek.php?stat=13
Avltozsok mg jobban lthatak akkor, ha nem teljes hallgati ltszmot, csak az

adott vben felvettek szmt vetjk ssze. Itt a fordul mr 2009-ben bekvetkezik,
br 2012 itt is vzvlaszt. Ugyanakkor jl lthat az ELTEdnt szerepe a fennmarad llami finanszrozs helyeknl (6. bra).
Az sztndjas helyek szmnak drasztikus cskkentse gyorsan reztette a hatst a npszersgi listn is, a jogi kpzsre jelentkezk szma alapjn a 2010-es s
2011-es 4. legnpszerbb kpzsi terletbl a jogsz szak 11. s 9. lett 2012-re, illetve 2013-re s 2014-re.196 Ajelentkez hallgatk gyorsan megrtettk a kormnyza Alapkpzsek s osztatlan kpzsek, minden munkarend s finanszrozsi forma esetn szmolva.
Amegllapts mg akkor is egyrtelm romls, ha ez prhuzamosan zajlott az igazgatsi terlet kivtelvel. Radsul hasonl ltszmcskkens jelentkezett ms kpzseknl, ahol az llami sztndjas
helyek szmt cskkentettk. Garai (82. lj.) 83. 1. tblzat s 89.
196
932
ti zenetet, s a 2012-es jelentkezsek utn fennmaradt az alacsony rdeklds a jogi

kpzsi terlet irnt. Ajelentkezk szmnak esse (tbb mint 60%-os cskkens)
2012-re mg az sszes kpzsi terleten szlelhet esshez (kb. 20%) kpest is drasztikusnak mutatkozik.
7. bra. Ajelentkezk s felvettek szmnak alakulsa 20012015
20 000
18 000
16 000
14 000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2005
2004
2003
2002
2001
JOGI KPZSI TERLET

Felvtelizk
Felvettek
SSZES KPZSI TERLET
180 000
160 000
140 000
120 000
100 000
80 000
60 000
40 000
20 000
2005
2004
2003
2002
2001

Forrs: 99. lj.
933
V. Fggelk
Nehz azonban rtkelni a szmokat anlkl, hogy lenne viszonytsi pontunk, a

korbbi vek adatain kvl. Alegfontosabb kormnyzati rv ktsgkvl a tlkpzs
hangoztatsa. Afelsoktatst rint dntseknl gyakran kerlt el a munkaerpiaci ignyekhez igazods szksgessge. Ha a rendszervlts utni ltszmrobbanst
vizsgljuk, jl lthat, hogy ehhez kpest a brsgok s gyszsgek felvteli ltszmai eltrplnek, mikzben a legnagyobb ltszmot felszv gyvdi kamark a tmegeseds miatt panaszkodnak.
Ugyanakkor a nemzetkzi kitekints azt mutatja, hogy ltalnossgban a hazai
felsoktats kpzsi, kibocstsi szerkezete nem tr el radiklisan a fejlett orszgoktl,197 s Magyarorszgon a joghallgatk a teljes hallgati ltszm ngy-t szzalkt teszik ki, ami nemzetkzi sszehasonltsban alacsony, az unis tlag ugyanis
ennek ktszerese.198
Jogszok arnya a jelentkezk kztt
Jogszok arnya a felvettek kztt
2001
2007
8. bra. Ajogsz szakra jrk arnya a teljes felsoktatsi ltszmhoz kpest,

20012015
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
2006
2005
2004
2003
2002
0%
Forrs: 99. lj.
Egsz ms eredmnyre jutunk a tlkpzs vagy alulkpzs, azaz az optimlis kibocsts krdst vizsglva, ha a jogi diplomt alapveten a hagyomnyos jogi plyk
fnyben vizsgljuk, illetve ha tgabb krben kpzeljk el a jogszok trsadalmi sze Bercs (93. lj.) 6.
Kocsis Mikls s Szalay Gyula tanulmnyt idzi Csks Adrienn: Hamarosan elfogyhatnak a jogszok Magyar Hrlap 2012. janur 31., archivum.magyarhirlap.hu/belfold/hamarosan_elfogyhatnak_a_jogaszok_.html.
197
198
934
rept. Az bizonyosan nem gond, ha a jogi ismeretek olyan terleteken jelennek meg,
mint szervezs, vezets, zleti dntsek, jsgrs, s szmos olyan terlet, ahol a jogi
ismeretek nvelse tmogathat clkitzs. Mieltt azonban megkerlnnk a krdst,
fontos elismerni, hogy a konvertlhatsg s a nem jogi terleten trtn elhelyezkeds kvnatos volta fgghet attl is, hogy maga a kpzs hogyan pl fel, mennyire szigoran jogi fkusz s mennyi ideig tart. Kevsb jelent problmt a hagyomnyos rtelemben vett plyaelhagys, ha rvidebb s kevsb szigoran a joganyagra
koncentrl kpzs elzi meg, mg inkbb tnik pazarlsnak ez abban az esetben, ha
hosszabb s szinte kizrlag a joganyag megismersre szortkoz kpzst kvet. Ez
rszben kapcsoldik a kpzs szerkezetnek jragondolshoz, amely leginkbb a
bolognai ktosztat kpzs bevezetsnek krdshez kapcsoldik a hazai vitkban
(lsd fentebb, a megelz alcmben Bologna kapcsn rottakat).
Amunkaerpiac jogi szegmenst szken fogva fel sem egyrtelm azonban, hogy a
tlkpzs ttele megll. AFelsoktatsi s Tudomnyos Tancsnak ksztett anyagban Kocsis Mikls s Szalay Gyula az 55 ezres jogszi ltszmmal s harminct ves
plyval szmolva arra jut, hogy vente tbb mint ezertszz j belpre van szksg. Ez, ha az egyetem alatti 20%-os lemorzsoldst is beleszmoljuk, ezernyolcszz
fs indul vfolyamot felttelez.199 Korbban lttuk, hogy az elhelyezkedsi adatok
meggyzen cfoljk az els rnzsre meggyz, tlkpzsrl szl elkpzelseket, amelyet a 90-es vek ltszmbvlst ltva sokan kpviseltek, klnsen a leginkbb rintett gyvdi kamara.
Vgl azzal, hogy az nkltsges kpzs slya mra dnt, a kormnyzati mrlegels a tlkpzs jelensgrl vagy mrtkrl bizonyos rtelemben zrjelbe kerlt,
hiszen ezt kveten a hallgatk mr nem pusztn a kpzsre fordtott idejket s a
jrulkos kltsgeket fektetik be maguk, hanem a kpzs kalkullt kltsgt is, tandj
formjban. Mikzben az llam szerepe nem sznik meg gondolhatunk akr a minsgbiztostsra, akr a dikhitelrendszer mkdtetsre, a dnts felelssge alapveten a hallgatt terheli.
3.3. KZSZOLGLAT S LLAMTUDOMNY
Szintn jelents felbolydulst keltett a Nemzeti Kzszolglati Egyetem ltrehozsa, a

jogi karok szempontjbl pedig klnsen az a krvonalazd terv, hogy egyre tbb
jogi tematikj kpzs kerl t kizrlagosan az j intzmnyhez.200 Lehetsges a
korbban trgyalt finanszrozsi krdsek sszekapcsolsa az NKEkzszolglati koncepcijval. Cserny kos szerint
[] a kzigazgatsi felsoktats napjainkban partikulris rdekek szolglatban ll,
azaz nem a valdi (szakmai) ignyek kiszolglsra trekszik, hanem pldul az okta Kocsis Mikls s Szalay Gyula tanulmnyt idzi Csks (198. lj.).
Ers a prhuzam a nemzetkzi tanulmnyok monopolizcijt felvet ksrletekkel. Errl lsd Majtnyi
Balzs: Megsznnek a nemzetkzi szakok kivve a Nemzeti Janicsrkpz Egyetemen tltsz blog
2015. prilis 16., blog.atlatszo.hu/2015/04/megszunnek-a-nemzetkozi-tanulmanyok-szakok-kiveve-a-nemzeti-janicsarkepzo-egyetemen/.
199
200
935
V. Fggelk
tk, intzmnyek egzisztencijnak biztostsra. Ennlfogva a kzigazgatsi szakemberkpzsek jelenlegi formi a hasznosulst is mrlegre tve objektve drgnak tekinthetk, amelyek egyttal nem jrulnak hozz a j llam ignynek megfelel
kzszolglati kar kialaktshoz.201
Akzigazgatsi szakemberek Magyarorszgon hagyomnyosan a jogszkpzsbl

rkeztek, ezt alapveten csak 1977-tel prbltk megvltoztatni, az llamigazgatsi
Fiskola ltrehozsval.202 (Br mr 1929-ben megtrt a jogsz vgzettsg egyeduralma.)203 Cserny kos rtkelse szerint az NKE-vel ehhez, az elszr 1977-ben
megfogalmazdott kormnyzat al rendelt [] kzigazgatsi szakemberkpzs-i
modellhez trtnk vissza, a 80-as s 90-es vek tkeresseit kveten.204
Az NKEelksztsrt felels miniszteri biztos jelenleg az NKErektorhelyettese
szavaibl arra kvetkeztethetnk, hogy ez rinteni fogja a jogszkpzs szerept is,
legalbbis a kzszolglati rekrutciban s a kpzsek sztvlasztsban: Akzigazgatst a jogalkots-jogalkalmazs logikjban kezel jogszi filozfia egyre kevsb
fr ssze a kzigazgats hatkonysg- s mkdskzpont szemlletvel.205 Ezt a
megkzeltst ltszik altmasztani a kln llamtudomnyi fokozat trvnyi bevezetse. AMiniszterelnksg trvnyjavaslata alapjn mdostotta az Orszggyls
gy a felsoktatsi trvnyt s az NKE-rl szl trvnyt, hogy ltrejtt az llamtudomny doktora fokozat, amelyet kizrlag a Nemzeti Kzszolglati Egyetemen lehet
megszerezni. Ajavaslat indokolsa nem tartalmaz rvet a mdosts mellett, s annak
tartalma, clja sem vilgos.206 Ajavaslatot szles kr szakmai tiltakozs kvette, tiltakozott a jogi kari dknok kollgiuma,207 a Magyar Rektori Konferencia elnksge208
s az MTAXI. Osztlya is,209 elssorban a kizrlagossg ellen, az egyenl felttelek
biztostsa mellett emelve szt.
Atrtneti ttekints utn az llam-, illetve a jogtudomny sztvlasztsa ismersen hangzik: Az 1870-es vekben komoly reformokat hajtottak vgre a jogszoktatsban, gy az egyetemi, mint a jogakadmiai szinten. Az egyetemen sztvlasztottk
a jogi s az llamtudomnyi kart.210 Errl a bifurkci-rl visszatekintve jegyez Cserny kos: Kzhivatalnokok kpzse a Nemzeti Kzszolglati Egyetemen Magyar Kzigazgats
2011/3. 51.
202
Cserny (209. lj.) 50.
203
Akzigazgats-tudomnyi oklevl egyenrangsgnak trvnyi elismersvel. Temesi (22. lj.) 95-96.
204
Cserny (209. lj.) 54-55.
205
Kis Norbert: Amegjul kzszolglati szakemberkpzs kihvsai s lehetsgei Magyar Kzigazgats
2011/3. 14.
206
T/5050. szm trvnyjavaslat a Nemzeti Kzszolglati Egyetemrl, valamint a kzigazgatsi, rendszeti s katonai felsoktatsrl szl 2011. vi CXXXII. tv. s a nemzeti felsoktatsrl szl 2011. vi
CCIV. tv. mdostsrl (2015. jnius), www.parlament.hu/irom40/05050/05050.pdf.
207
Az llam- s Jogtudomnyi Karok Dkni Kollgiumnak 2015. jnius 8-ai llsfoglalsa, www.scribd.
com/doc/268152181/Dekani-allasfoglalas. Anyolc jogi kari dkn kzl egyedl a Pzmny dknja
nem rta al a nyilatkozatot.
208
AMagyar Rektori Konferencia elnksgnek 2015. jnius 16-ai llsfoglalsa, www.mrk.hu/2015/07/16/a-magyar-rektori-konferencia-elnoksegenek-allasfoglalasa-az-allamtudomanyi-kepzesrol/.
209
AMagyar Tudomnyos Akadmia Gazdasg- s Jogtudomnyok Osztlynak 2015. jnius 17-i llsfoglalsa, mta.hu/data/cikk/13/65/20/cikk_136520/9_osztaly_allasfoglalas_20150617.pdf.
210
Pet (2. lj.) 16.
201
936
te meg Mth Gbor (2003-ban), hogy a hazai kzigazgatsi szakemberkpzs a

jogszkpzstl immr 124 esztendeje elvlaszthatatlan, s ezt mind a mai napig
nem sikerlt [] rdemben megcfolni, az 1874-es reformot figyelembe vve sem.211
Egyelre nem vilgos, hogy az NKE2011-es ltrehozst kveten meddig terjed
majd a trvnyileg kiemelt intzmny kizrlagos kpzsi mandtuma. Jelenleg nehz
megtlni, hogy a nem tl biztat jelentkezsi adatok miatti kezdeti rsegtsrl van
sz, vagy hosszabb tvon szmtani kell arra, hogy az elitintzmny ltrehozsnak clja sszekapcsoldik azzal, hogy tovbbi jogi s kapcsold kpzseket kzpontostanak, s ez hatssal lesz a jogi karok kpzsi szerkezetre is. Ajogtudomny
oktatsnak hazai helyzett tekintve az talakts mgtti elkpzelsek egyik veszlye, hogy a hatkony vgrehajts szken rtelmezett szempontjai mgtt a tgabban
vett, jogllami gondolkodsra nevelst is magban foglal szemllet ambci szintjn
is eltnni ltszik.
3.4. TOVBBI KORMNYZATI TERVEK
Ajogszkpzs jvjt rint politikai dntsek fgghetnek attl is, hogy a kormnyzaton bell kihez kthet koncepci lt jogszablyi formt. Az NKEkrli bizonytalansg rszben annak eredje, hogy az oktatsi kormnyzat rendre elhrtja a felelssget a hrom minisztriumi fenntartval ltrehozott intzmny kapcsn. Ebbe a
kzegbe lpett be az Igazsggyi Minisztrium. Trcsnyi Lszl igazsggyi miniszter, aki maga is jogi egyetemi oktat, a hivatalba lpst kveten beszlt annak szksgessgrl, hogy huszont vvel a rendszervltst kveten a kormnyzat ttekintse a jogszkpzs helyzett. Vzkelety Mariannt, a KSH alelnkt bzta meg azzal,
hogy ksztsen el egy tfog jelentst a tmban, melyet 2015 nyarra grtek, de a
kapcsold anyag azta sem rhet el nyilvnosan.212
Ajelentsbl annyi ismert, hogy szmos lltsban ellenttes a felsoktatst rint kormnyzati kijelentsekkel, legalbbis a jogi karok helyzetnek rtkelsben.
Alulfinanszrozottsgrl beszl, a karok autonmijnak bvtsrl, hangslyozza,
hogy a jogvgzettek nem csak olyan funkcikat tlthetnek be, amelyek betltse kifejezetten jogi vgzettsghez kttt, tovbb hogy nincs jogsz tlkpzs, s a fvros
tlzott arnyval szemben a vidki kpzsek helyzetnek erstst fogalmazza meg
clknt.
Akormny mjusban fogadta el az elterjeszts alapjn azt a hatrozatot, amely
megllaptja, hogy tovbbi teendk szksgesek a jogszkpzs fenntartsa s
tovbbfejlesztse cljbl, a jogtudomnyi kutatsokhoz s jogtudomnyi tanulmnyi tehetsggondozsi rendszer kialaktshoz, valamint tarts mkdtetshez
kapcsoldan. Ahatrozatbl nem derl ki, hogy milyen konkrt intzkedsek, tervek kapcsoldnak ezekhez az ltalnos clkitzsekhez itt vlheten az igazsggyi
Mth (73. lj.) 302.
Pintr M. Lajos Varga Anna: Trcsnyi Lszl: Ha nem a prbeszd uralkodik, Eurpa magt verheti szt Szeged Ma 2014. november 13., szegedma.hu/hir/szeged/2014/11/trocsanyi-ha-nem-a-parbeszed-uralkodik-europa-magat-verheti-szet.html.
211
212
937
V. Fggelk
miniszter van dntsi helyzetben, s hogy pontosan mire fordtjk a tartsan s

mr 2015-tl biztostott tszzmilli forintos tbbletforrst.213 Ez valamikpp enyhthet az llami sztndjas helyek 2011 utni megnyirblst kveten elllt helyzeten,
br a tbb szz frhely elvesztst amely a vidki karokat az elvileg indokolhat
elnyben rszests helyett rendkvl htrnyosan rintette aligha tudja kompenzlni.
Ajogszkpzst rint legutbbi fejlemnyekbl lthat, hogy tl sok a bizonytalansgi tnyez ahhoz, hogy rdemi lltst lehessen tenni a rendszer jvjt illeten.
4. SSZEFOGLAL
Afejezet els rszben a hazai jogszkpzs trtnett tekintettem t, ezt kveten bemutattam a legfontosabb adatokat, amelyek a mai kpzsi szerkezetet jellemzik.
Erre a httrre ptve a jogszkpzs jvjrl szl vitk kt hangslyos terletn
megjelen rveket tkztettem. ABologna-folyamat kapcsn megfogalmazott llspontok mgtt minden esetben intzmnyi aggodalmak is megjelennek. Aflelmek
egy rsze az utbbi vek talaktsai utn (az llami finanszrozs radiklis cskkense, ltszmadatok, jogi trgy alapkpzs bevezetse, jogi mesterkpzsek elterjedse) ma mr jval kevsb indokolhat. Anagyobb ltszm kari mkds fenntartsrt vvott kzdelem, a ltszmnvekeds idszaknak lezrulta utn ideje lenne,
ha elindulna a kpzs tartalmi jragondolsa, s rdemes lenne ttrni, a jogi kpzs
trtnetnek tmegkpzsi korszakt kveten, egy minsgi szakaszra. Ez tbbek
kztt reaglhatna arra, hogy a nemzetkziesedst tekintve a jogszkpzs a hazai
kpzsek tlaghoz kpest is lemarad.
Avita rsztvevi, kzttk a Bologna-folyamatot brlk ltal hangoztatott problmk jellemzen a ktszintsgre fkuszlnak, radsul a felvetett krdsek egy
rszt a ktszintsg vgiggondolt bevezetse maga orvosolhatn. Aktszint kpzs
bevezetse egyrszt szolglhatn a szlesebb trsadalomtudomnyi megalapozs, az
tjrhatsg, a specializci s a hallgati szelekci cljt, ugyanakkor az talakuls
mdjtl fggen az tlls rzkenyen rintheti a jogi karokat. Mivel egy ilyen tfog modellvlts nem nlklzheti a rsztvevk egyttmkdsi szndkt, elssorban
a jogszkpzs szereplinek a felelssge, hogy meginduljon a kzs gondolkods az
talakts lehetsges irnyairl. Ezt segtheti hasonl klfldi, elssorban eurpai pldk ttekintse, melyhez jelen fejezet nyjt nhny kiindulpontot.
Az egyttmkds fontossgt hangslyoz szemllettel ellenttes irny a jogszkpzst rint vltozsok msik vonulata, a kormnyzati kzpontostsbl fakad
dntsek. Nem lthat, hogy az egyes, kivtelezett intzmnyi rdekeken tl mi az
oktatspolitiknak a tvlati clja a jogszkpzssel, ez pedig a kzi irnytsra tlltott helyelosztsokkal egytt ellehetetlenti a tervezhetsget, ami ersti azt a jelensget, hogy az intzmnyek rvid tv clokat kvetnek. Az ttekints nem igazol 1311/2015. (V. 21.) Korm. hatrozat egyes fontos kzpolitikai clokhoz kapcsold jogtudomnyi
kutatsokhoz s tehetsggondozshoz szksges forrsok biztostsrl.
213
938
ta a tlkpzs gyakran immr kormnyzati szintrl is hangoztatott kpt, amely

elssorban a 90-es vek gyors bvlsbl s az gyvdi szakma teltettsgrzsbl tpllkozott. Aplyakvetsi adatok s a frissdiplomsok kztt vgzett felmrsek alapjn a jogi diploma tovbbra is j befektets, s a ltszmadatok egyik relevns
szempont szerint vizsglva sem tekinthetek kiugrnak. Paradox mdon az nkltsges kpzs jelszavval amely rvn alapveten a kpzsben rszt vev, illetve annak
csaldja vllal felelssget a dntsrt egytt az llami beleszls tovbb ersdtt.
Atandj kzel ltalnoss ttele a jogszkpzsben egyttal megerstette a felsoktatsban ltalban regisztrlt polarizci jelensgt elssorban az sztndjas
helyek 40%-rt felels ELTEjogi karnak elszakadsval, ugyanakkor nem ltszik,
hogy a kltsgtrtst vllalk s az llami sztndjasok kztt egyre nyl ollval
szemben az eslyegyenlsg, a trsadalmi mobilits cljt milyen mdon lehetne a
rendszer integrns rszv tenni. Ez a jogszkpzst egyik lnyeges trsadalmi funkcijtl fosztja meg, s a tgabb kzpolitikai krnyezettel egytt az egyenltlensgek
jratermeldst ersti.
939
FNAI MIHLY
AJOGSZOK SZOCIOLGIAI JELLEMZI:

LTSZM, FOGLALKOZS, KOR S NEM SZERINT
Atanulmny a magyar jogszsg fbb demogrfiai s szakmai jellemzit vizsglja, trtneti kontextusban. Atrtneti kontextus a jogsz szakmk felsoktatsbeli helyzetre s foglalkozsok szerinti megoszlsra fkuszl, arra keresve a vlaszt, hogy milyen folyamatok jellemzik a teljes jogszsgot s az egyes jogszi hivatsokat, ezek a folyamatok milyen
irnyba mutatnak. Atrsadalomtrtneti kontextus mellett elssorban a jogsztrsadalom
s az egyes jogsz hivatsok helyzett, ltszmt, annak vltozsait elemezzk. Avltozsok
hrom terletre hvjk fel a figyelmet. Ezek egyike a jogvgzettek s a klnbz jogi terleteken dolgozk szmnak a hullmzsa, melyet a politikai vltozsok indukltak, pldul az
llamszocializmus korban. Ezzel rszben sszefggnek a jogszsg bels, szakmai sszettelnek a lnyeges vltozsai is, gy tbbek kztt az gyszek s az gyvdek szmnak a
jelents hullmzsa a klnbz trtneti korszakokban. Amsik folyamat a jogszsg egsznek, s az egyes jogszi hivatsoknak az elniesedse maga a folyamat jl mutatja,
hogy egyes jogszi hivatsokban s a klnbz jogszi hivatsok hierarchijban hogyan
rvnyesl a frfiak sttuszvd magatartsa. Aharmadik jellemz folyamat egy ers trbeli mobilits, melynek jellemz vonsa a jogszoknak a vrosokba, s kiemelkeden a fvrosba val koncentrldsa.
Az elmlt kt vszzadban gyakran elhangzott somms megllapts, miszerint

Magyarorszg a jogszok orszga, jogsznemzet. Krds, mennyire igaz ez a somms tlet hogy mi van mgtte, azt ez a tanulmny csak vizsglja, elssorban a
kzelmlt s napjaink jogszsgnak sszettelre fkuszl. Ebben a megkzeltsmdban e tanulmny alapveten ler, csak az alapvet tendencik megrajzolsra trekszik, nem reflektl a trsadalomtrtneti, professzitrtneti s a nemzetkzi sszefggsekre, elssorban a jogszsg mai helyzett s sszettelt vizsglja. Ez
abbl a clbl fakad, mely a jogszsg mai helyzetnek, sszettelnek a ler vizsglatt foglalja magban.
Ennek megfelelen a trtneti folyamatokbl is a statisztikailag megragadhat krdseket emeli ki. Ajogszsg helyzett vizsgl, jelents szm hazai kutats elssorban a jogszsg arculatt, sszettelt, az egyes jogi szakmk helyzett, valamint
940
A jogszok szociolgiai jellemzi
a jogszkpzs trtnett s annak sajtossgait elemzi.1 Kifejezetten demogrfiai,

statisztikai elemzst keveset tallunk a szakirodalomban, a jogszsg egszt tfog vizsglatot is csak 1973-ban folytattak,2 emellett az gyvdek helyzett elemeztk 1998-ban.3 Akzelmltban tbb, a joghallgatkat rint kutats, illetve elemzs szletett, ami sok szempontbl segt kpet alkotni magrl a jogszsgrl is.4
Etanulmny a jogszsg szmszer elemzsre vllalkozik, elssorban pillanatfelvtelt kszt, m a jelen llapot elzmnyeit is felvillantja.
1. ELZMNYEK: A JOGSZSG HELYZETNEK VLTOZSAI

A MEGELZ VTIZEDEKBEN
Ajogszok orszga sztereotpia kialakulshoz az elmlt msfl vszzadban minden bizonnyal hozzjrult, hogy a felsoktatsban tanulk kztt a joghallgatk arnya igen magas volt, a dualizmus alatt a hallgatk 60%-a, mg a Horthy-korszakban
egynegyede-egyharmada volt joghallgat.5 Ennek kvetkeztben a diplomsokon bell a legnagyobb csoportot a jogszsg alkotta, amely termszetesen nem volt
egysges, a jogszi hivatsok s ms trsvonalak mentn is tagoldott, gy jelents
rszket az llam s a vrmegyk, valamint a vrosok foglalkoztattk, ugyanakkor
sokan voltak kzlk azok, akik jvedelmket a piacrl szereztk (e kt alaptpust
hvta Weis feudlis s merkantil jogszoknak). gy tnik, a jogszsg kt alaptpusa kztti klnbsg a jvedelemszerzs, a rekrutci s az letmd vonatkozsban sok szempontbl mig fennmaradt.6
Ajogszsg trsadalmi slyt, szerept jl mutatja, hogy mekkora arnyt kpviselnek a felsoktatsban s a diplomsok krben (1. s 2. bra). Mg 1930-ban a diplomsok 31, 1960-ban 16, 1970-ben 9,4, 1980-ban 6,5, 1990-ben 5,1, 2001-ben 5,5,
2011-ben 3,9%-a volt jogsz az abszolt szmokat tekintve jelents ugrs az 1990es vekben kvetkezett be. Adualizmuskori s a Horthy-korszakbeli Magyarorszgon
a joghallgatk s a jogszok magas arnyt a felsoktats struktrja is jelents mr Tbbek kztt: Buday Dezs: Magyarorszg honorcior osztlyai (szociografiai vzlat) [Klnlenyomat
a Budapesti Szemle 1916. vi februr havi szmbl] (Budapest: Eggenberger 1916); Mezey Barna:
Magyar jogtrtnet (Budapest: Osiris 2007); Nagy Zsolt: Metszetek a jogsztrsadalomrl (Szeged:
Pkay Elemr Alaptvny 2012); Nagy Zsolt: Ajogszkpzs nhny szociolgiai aspektusa in Bencze
Mtys Vinnai Edina (szerk.): Jogszociolgiai eladsok (Debrecen: Debreceni Egyetemi Kiad 2012)
144156; P. Szab Bla: Jogszsg s jogszkpzs in Szab Mikls (szerk.): Bevezets a jog-s llamtudomnyokba (Miskolc: Bbor 2012) 3562; Szab Mikls: Ajogszkpzs trsadalmi funkcijrl
hsz v mlva in Szabadfalvi Jzsef (szerk.): Amabalissimus. Alegszeretetremltbbak egyike. Loss
Sndor Emlkknyv (Debrecen: DEJK 2005) 307327; Weis Istvn: Amai magyar trsadalom in
Gyni Gbor (szerk.): Magyarorszg trsadalomtrtnete II. (Budapest: Nemzeti Tanknyvkiad 2000)
932.
2
Angelusz Rbert [et al.]: Ajogszsg trsadalmi helyzete s szakmai lettja (Budapest: Oktatsi
Minisztrium 1977).
3
Utasi gnes (szerk.): Az gyvdek hivatsrendje (Budapest: j Mandtum 1999).
4
Fnai Mihly: Joghallgatk: honnan jnnek s hov tartanak? (Debrecen: DEJK DELA2014);
Kelemen Lszl: Joghallgatk a jogrl (Budapest: Sprinter 2009).
5
Lsd az M1. s az M2. tblzatot, valamint Szab 2005 (1. lj.) 318.
6
Utasi (3. lj.).
1
941
V. Fggelk
tkben alaktotta, melybl kvetkezen a hallgatk kztt a legnagyobb csoportot a

jogszok adtk. Ajoghallgatk szma csak szzalkosan tnik magasnak, az abszolt
szmok azt mutatjk, hogy pldul 1931-ben sszesen 16 932 hallgat jrt egyetemre. Ebbl 4 487 f volt joghallgat.
Afelsoktats korabeli struktrjt pedig a magyar trsadalom s gazdasg fejlettsge, annak szerkezete alaktotta, gy a magasnak tn joghallgati s jogszi
ltszmok a jogsz hivatsok a korban generalistnak tekintett jellegbl addan
nem jelentettek automatikusan tlkpzst, hisz a korabeli kzigazgats, magnigazgats s gazdasg a jogszokat felszvta. Afelsoktatsi ltszmokat s arnyokat az
1948-as politikai fordulat radiklisan talaktotta, hiszen ekkor a jog trsadalmi szerepnek httrbe szortsa, s a jogszok szmnak a cskkentse is cl lett. Ennek
kvetkeztben a joghallgatk ltszma 1961-re 3 724 fre cskkent, majd a rendszervltsig nagyjbl a harmincas vek vgnek szintjn maradt, mikzben a felsoktatsban tanulk ltszma folyamatosan emelkedett. s br a rendszervltst kveten
a joghallgatk szma is jelentsen emelkedett a ktezres vekre csaknem megngyszerezdtt, arnyuk a felsoktatson bell nem ntt, hisz maga a felsoktats is
hasonl mrtk expanzin esett t. Ezek az adatok azt mutatjk, hogy a jogsz tlkpzsrl tett lltsok leegyszerstettk a helyzetet.
1980
811 274
934 036
667 050
1990
470 384
1960
301 550
1930
484 846
193 813
167 400
39 200
Ebbl n
86 885
8 434
Felsfok vgzettsg
1 439 616
1. bra. Felsfok vgzettsggel rendelkezk szma
2001
2011
Forrs: 19302001: Szab 2005 (1. lj.) 309, Szab szerkesztse KSH vknyvek s npszmllsok
alapjn. 2011: Npszmlls 2011. 7. Iskolzottsgi adatok, 1.1.1. tbla, 12.
942
2. bra. Jogtudomnyi s igazgatsi felsfok vgzettsggel rendelkezk szma
1960
25 921
33 980
1980
12 090
31 463
960
1930
6 444
79
26 555
27 068

30 561
55 782
Ebbl n
51 400
Jogvgzett
1990
2001
2011
Forrs: 19301980: Szab 2005 (1. lj.) 310, Szab szerkesztse KSH vknyvek s npszmllsok
alapjn. 1990 s 2001: 1.13. tbla, Abefejezett felsfok vgzettsggel rendelkezk vgzettsg jellege
s nemek szerint 19302001, KSH 2005. 2011: Npszmlls 2011. 7. Iskolzottsgi adatok, 2.2.1.
tbla, 194. s 210.
Ajogszok arnya a felsfok vgzettsgek kztt az 1970-es vektl nagyjbl

hasonl, az 1961-es, mg kiugr adat mg a szzad harmincas veiben vgzettek szmbl kvetkezik. Az 1. tblzat adatai azt a folyamatot mutatjk, ami a kilencvenes
vekben gyorsult fel, s felsoktatsi expanzinak nevezik.7 Ez hatst gyakorolt a jogvgzettek szmra is, hisz 1960-hoz kpest szmuk megduplzdott, ami megfelelt
a felsoktatsi folyamatoknak. Adiplomsok szmnak nvekedse mg egy jelensget mutat, ez pedig a nk arnynak a vltozsa az sszes felsoktatsi hallgat
s a diplomsok kztt, belertve a joghallgatkat s a jogi vgzettsgeket is. Afelsfok vgzettsgek kztt a nk arnya az ezredfordulra rte el az 50%-ot, 2011re pedig mr 56% volt (az egyes diploms szakmk kztti jelents klnbsgekkel).
Adiploms szakmk elniesedse8 nem kerlte el a jogi hivatsokat sem. Mg 1930ban mg elenysz volt a jogi vgzettsg nk szma, s 1960-ban is csak 3,6%-a volt
n a jogszoknak (mg az sszes diploms esetben 23%!), a felezds e terleten is
az ezredfordulra kvetkezett be, 2011-re a megfelel mutat 55% volt (ez is mutatja,
mennyire egytt mozgott a jogsz felsoktats a teljes felsoktatsi folyamatokkal).
Etanulmnyban a szakmk elniesedsnek az okait s kvetkezmnyeit nem vizsgljuk, ler mdon mutatjuk be a jogszsg, illetve az egyes jogszi hivatsok krben a jelensget, utalva nhny felttelezsre ezek kapcsn.
Kertesi Gbor Kll Jnos: Felsoktatsi expanzi, diploms munkanlklisg s a diplomk
piaci rtke Kzgazdasgi Szemle 2006/3. 201225; Kozma Tams: Expanzi. Tnyek s elrejelzsek, 19832020 Educatio 2010/1. 718.
8
Fnyes Hajnalka: Anemi sajtossgok klnbsgnek vizsglata az oktatsban. Ank htrnyainak
felszmoldsa? (Debrecen: Debreceni Egyetemi Kiad 2010).
7
943
V. Fggelk
Atovbbiakban kt korbbi jogszkutats fbb eredmnyeit tekintjk t, melyek

tmnkhoz leginkbb kapcsoldnak.
2. AJOGSZSG TRSADALMI HELYZETE S SZAKMAI LETTJA

( 1973 - AS VIZSGLAT )
Ahazai jogszsg trsadalmi helyzett s szakmai lettjt tfogan s szisztematikusan elszr 1973-ban vizsgltk.9 Az 1970-es npszmlls sorn 27 865 f jogtudomnyi s igazgatsi vgzettsgt regisztrltak.10 Ezek kzl tnylegesen 11 ezer
f folytatott jogi tevkenysget.
Eltekintve a nyugdjasoktl s egyb inaktvaktl, akik egytt 6 585-en voltak 1970ben, a jogi terleteken foglalkoztatottak szma is mutatja, hogy a szocializmus alatt a
jogi vgzettsg nem tartozott a preferltak kz, hisz az ilyen vgzettsgeknek csak a
fele folytatott jogi tevkenysget. Az aktv jogszok kzl a kutats sorn 1 133 ft krdeztek meg. Avizsglat kiterjedt a demogrfiai jellemzkre, a nemek szerinti sszettelre, a lakhelyre, a szlk iskolai vgzettsgre, a csaldi llapotra, a jvedelmi
s laksviszonyokra, az esti s nappali tagozaton vgzettek eltr szakmai lettjra,
valamint a jogszi szakmk kztti mobilitsi lehetsgekre. Akutats sorn vizsglt
krdsek kre azt mutatja, hogy a kor politikai viszonyait s ideolgiai elvrsait, nyomst figyelembe vve minden lehetsges krdst megvizsgltak. Ajogszok esetben
az egyik, lnyeges vltozs a nk szmnak s arnynak a gyors nvekedse volt,
mg 1960-ban mindssze 960 n volt a jogszok kztt, 1970-ben mr 2 809, az sszes
jogsz 11%-a mikzben az sszes diplomsnak mr a 31%-a volt diploms. Mdostja
a kpet, ha az aktv jogszokat vesszk figyelembe, kztk a nk arnya mr 21% volt
1973-ban. Ank arnya a klnbz jogi terleteken a kvetkez volt (3. bra).
3. bra. Ajogszok megoszlsa a jogi plykon nemek szerint, 1973, %
Br

gysz
19
gyvd
11
15
31
34
66
69
81
91
89
85
Frfi
Vllalati jogsz
Szvetkezeti
jogsz
Tancsi
Forrs: Angelusz (2. lj.) 30.

Angelusz (2. lj.).
Kzponti Statisztikai Hivatal, 2005. 01. 13. Abefejezett felsfok vgzettsggel rendelkezk vgzettsg
jellege s nemek szerint, 19302001. Aforrs egytt adja meg a jogtudomnyi s igazgatsi vgzettsget.
10
944
Ank arnya a bri karban volt a legmagasabb, amit a kzigazgats kvetett, legkevesebb pedig a szvetkezeti jogszok s az gyvdek kztt volt. Az, hogy a nk
milyen terleteken voltak kpesek nagy szmban megjelenni, tbb dologgal is magyarzhat. Ezek egyike ekkor a politikai megbzhatsg volt: azok, akik 1948 eltt szereztek diplomt, a kevsb megbzhatk kz kerltek, s nhny terleten korltozott
volt a szakmai karrierjk, gy pldul a brsgok s gyszsgek esetben. Az idsebb korosztlyokba tartozk gy az gyvdi praxis fel fordultak, mely jelents jvedelmi elnyt jelentett szmukra; a fiatalabb korosztlyok az gyvdi munkt, rszben
az arrl kialaktott politikai kp miatt, kevsb vlasztottk.11 Hasonl volt a helyzet
a szvetkezeti, kisebb mrtkben a vllalati jogszok esetben, ahol mg a nemi sztereotpik is rvnyesltek, klnsen a szvetkezeti jogszok krben.12 Abri plya
az letkorral sszefgg politikai megbzhatsg, s rszben a trsadalmi szrmazs
miatt nylt meg a nk eltt. Akzigazgats, mely korbban tipikusan a frfi jogszok
terrnuma volt, az talakulsi folyamatokbl, a korbbi mkdsmd eljogainak
elvesztsbl s centralizltsgbl kvetkezen, ugyancsak megnylt a nk eltt, az
elmlt vtizedek egyik, jellegzetesen ni jogsz hivatst kialaktva ezzel (lsd a 20.
tblzatot, a nk arnya 61%). Az egyes jogsz hivatsok elniesedsnek mutatit a tovbbiakban mg elemezzk. Az 1973-as kutats emellett mg a teleplstpusok
kztti mobilitsra hvta fel a figyelmet (4. s 5. bra).
Ajogszok megkrdezskori lakhelye jl lerja a Magyarorszgon kialakult teleplsi lejtt, mely a fvrostl tart a falvak fel.13 Termszetesen itt nemcsak jellegzetes
trbeli-trsadalmi egyenltlensgi sszefondsrl, egymst erst hatsrl van sz,
hanem sokkal inkbb arrl, hogy a jogi tevkenysgek vrosi jellegek m ez mg
nem jelenti azt, hogy a hozzfrsben nem alakultak ki tnyleges egyenltlensgek,
pldul Budapest s a megyeszkhelyek tlslyban. Ajogi munkahelyek eloszlsa
trbeli mobilitsra sztnzte (s sztnzi) a jogszokat, a vidki vrosokbl s a nk
esetben Budapestrl volt mozgs a megyeszkhelyek (valamint a falvak) irnyba (4.
s 5. bra sszevetse alapjn). Ajogszok gyermekkori lakhelynek megoszlsa egy
msik trsadalmi egyenltlensget is mutat: a fvrosi szletsek arnya ktszerese
volt a jogszok kztt a tnyleges, npessgen belli arnyukhoz kpest, mg a falvakban lk esetben az esly, hogy valaki jogssz vljon, egy a hthez volt. (Afalvakban lt ekkor a lakossg 55%-a). Ez sszefggtt a teleplstpusok npessgnek az
iskolzottsgval is. Aszlk ekkor klnsen az apk iskolai vgzettsge jelentsen magasabb volt a jogszok esetben: az apk 52%-a alapfok, 19%-a kzpfok,
29%-a pedig felsfok vgzettsg volt, mikzben a teljes npessgen bell 1970-ben
a diplomsok arnya 3,2, a frfiak krben pedig 4,5% volt.14 Az 1973-as kutatsban a
jogszok apjnak az iskolai vgzettsge a kvetkez volt (6. bra).
Az gyvdi plya sszettelre s helyzetre a plya zrt ltszma is hathatott, teltdtt az idsebb korosztlyokba tartozkkal. Az gyvdsg kapcsn megfogalmazott politikai fenntartsok ellenre gyvdnek a magasabb jvedelem miatt is megrte lenni.
12
Angelusz (2. lj.) 30.
13
Enyedi Gyrgy: Regionlis folyamatok Magyarorszgon az tmenet idszakban (Budapest: Ember
TeleplsRgi 1996).
14
KSH, 2001. Npszmlls, 1.16. tbla.
11
945
V. Fggelk
4. bra. Ajogszok lakhely szerinti megoszlsa nemenknt, 1973, %

Nk
sszesen
20
16
20
35
38
36
38
36
44
Frfiak
Budapest

Megyeszkhely
Vidki vros
Falu
5. bra. Afrfiak s a nk lakhelye alapfok tanulmnyaik megkezdsekor, 1973, %
43
Nk
Budapest

Megyeszkhely
7
6
10
22
34
37
40
Frfiak
Vidki vros
Falu
6. bra. Az apa iskolai vgzettsge az egyes jogi plykon, 1973, %

Felsfok
58
Kzpfok
24
19
13
19
30
47
37
19
31
24
29
45
44
28
28
51
56
Alapfok
Br

gysz
946
gyvd
Vllalati
jogsz
Szvetkezeti
jogsz
Tancsi
Az apk iskolai vgzettsge s az egyes jogi plyk kztt izgalmas sszefggsek

lthatk. Adiploms apk arnya az gyvdek krben a legmagasabb, ami normlis krlmnyek kztt azt is mutathatn, hogy ez a jogi plya a legvonzbb s a legmagasabb presztzs. Ekorban, amikor a felsfok tanulmnyok, a felvteli esetben
mg rvnyeslt a szrmazs szerinti megklnbztets az F-esek javra,15 inkbb
arrl volt sz, hogy e terletre koncentrldtak az idsebb korosztly kevsb megbzhat tagjai, akiknek az apja jellegzetesen kzposztlybeli, diploms volt. Az gyvdek esetben, akik kevsb fggtek az llamtl, nagyobb szerepe volt a jogszi csaldi httrnek, egyben krkben magasabb volt a frfiak arnya is. Atancsi terleten
dolgoz jogszok apjnak alacsonyabb iskolai vgzettsge azonban csak rszben fgg
ssze a megbzhatsggal, ms okokkal is magyarzhat. Egyrszt azzal, hogy ez a
terlet ekkor kezd elniesedni, msrszt azzal, hogy leginkbb a tancsi kzigazgats koncentrlta a levelez s esti tagozaton vgzetteket, akiknek az apja lnyegesen alacsonyabb iskolai vgzettsggel rendelkezett, mint a nappali tagozaton vgzettek; a jogsznk szlei egybknt is alacsonyabb vgzettsgek voltak. Jl mutatja
ezt a vgzs utni lls s a kutatskori lls sszehasonltsa is (1. tblzat). Akutats egyik meghatroz eredmnye a terlettartsra vonatkoz llts, mely szerint
a kezd llshoz kpest az elmozduls viszonylag kicsi volt 1973-ban, azaz az els
munkahely jelents mrtkben meghatrozta a tovbbi szakmaikarrier-lehetsgeket,
hozztve, hogy a korszakban jellemz volt, hogy ahol kezdett valaki, onnan is ment
nyugdjba. Ebben az egyenltlensgi rendszerben pedig a nk s a levelez, esti tagozatokon vgzettek voltak kedveztlenebb pozciban (1. tblzat).
1. tblzat. Az els s a jelenlegi foglalkozs szerinti megoszls, a vgzettsg tpusa
szerint, 1973, %
Nappalisok
Starthelyzet
Jelenlegi helyzet
Br
20
16
gysz
12
10
gyvd
29
20
Vllalati
18
31
Szvetkezeti
2
13
Tancsi
20
10

Estisek
Starthelyzet
Jelenlegi helyzet
18
15
10
8
7
6
24
26
3
16
38
29
Akt tagozat kztt viszonylag kisebb klnbsg mutatkozott a bri, gyszi, a vllalati s a szvetkezeti jogszi szakmt tekintve. Anappali tagozaton vgzettek egyik
jellegzetes lettja, ami sokban hasonlt a levelez tagozaton vgzettekhez, hogy az
els llst jelent gyvdi s tancsi llsokbl a vllalati s a szvetkezeti llsokba
vltottak. Alevelez s esti tagozaton vgzettek leginkbb a tancsi s vllalati llsokba helyezkedtek el, majd legtbben a szvetkezeti llsokba lptek t, s legna Drabancz M. Rbert Fnai Mihly: Amagyar kultrpolitika trtnete 19201990 (Debrecen: Csokonai
2005).
15
947
V. Fggelk
gyobb csoportjuk a tancsi jogszok maradt, mikzben gyvdknt kevesen dolgoztak. Ezek a szakmaikarrier-utak sok szempontbl ma is hasonlak, m a krlmnyek
lnyeges vltozsa miatt jelentsen mdosultak, hisz a hetvenes vek puffer jogsz
foglalkozsai a vllalati s a szvetkezeti, valamint a tancsi jogsz voltak, melyek
kzl a szvetkezeti jogsz mr nem ltezik, s a vllalati is lnyegesen talakult,16 ma
inkbb az gyvdsg s a kzigazgats jtszik a vgzs utn egyfajta pufferszerepet.
3. AZ GYVDEK HIVATSRENDJE ( 1998 - AS VIZSGLAT )

Amagyar jogszsg 1973-as, legtfogbb vizsglatt kveten hasonl, minden jogszi szakmt fellel kutatsra napjainkig nem kerlt sor. Akvetkez, nagy elemszm (m nem reprezentatv) jogszkutatst 1998-ban folytattk, melynek sorn az
gyvdek hivatsrendjt vizsgltk.17 Ekutats tllphetett a tnyfeltr, ler
megkzeltsen, marknsan magyarz kutats volt, a kzposztlyi helyzetre s a
hivatsrendisgre vonatkoz hipotzisekkel, s azok empirikus tesztelsvel operlt.
Ennek megfelelen vizsgltk az gyvdek szrmazst, letvitelt, jvedelmi helyzett, mobilitst, vallst s etnikai httert, kulturlis fogyasztst, a politikhoz
val kapcsolatt. Jelen keretekben a kutatsnak a szlk iskolai vgzettsgre, valamint a kutatskori s a szletsi lakhelyre vonatkoz eredmnyeit foglaljuk ssze.
Akutats mintjt az gyvdi Kamara 1997-es cmjegyzke alapjn (7 295 f) minden msodik gyvd jelentette, a krdvet a megkeresettek 17,7%-a, 1 293 f kldte vissza. Afrfiak arnya 61,1%, a nk 38,9% volt, ami ers frfi dominancit jelez,
de a nk trnyerse mgis dinamikusnak mondhat, hisz az 1973-as kutatsban a nk
arnya az gyvdek kztt mg csak 11% volt.
Az gyvdek szleinek az iskolai vgzettsge mg a Kdr-korszakbeli tendencikat jelzi, a hzasodsi mintkban is, hisz az anyk kztt kevesebb a szakmunks s a diploms, mint az apk kztt, de magasabb az rettsgizettek arnya (7.
bra). Amintabeli gyvdek felnek az apja diploms, mikzben a 2001-es npszmlls szerint a 7 vesnl idsebb npessgben a frfiak hasonl mutatja 10,3% volt.18
Ez egyrtelmen azt mutatja, hogy az 1973-as kiugran magas diploms apa arnya
(akkor 37%) mg tovbb ntt. Az 1973-as kutatshoz kpest jelents trbeli mobilits
ment vgbe az gyvdek krben (8. bra).
Ahetvenes vekhez kpest a kzsgekbl szrmazk arnya lnyegesen megntt
az gyvdek krben, mikzben sokkal alacsonyabb a budapesti s a megyeszkhelyi szrmazsak arnya. Ez mindenkppen sszefgg az iskolai vgzettsg lnyeges
emelkedsvel a vidki teleplseken, azaz az iskolai vgzettsgbeli htrnyok, legalbbis az gyvdek krben, cskkentek a vros-vidk vonatkozsban, s lnyegesen cskkent a fvros tlslya. Ugyanakkor az gyvdi munka jellegzetesen vro Szab 2005 (1. lj.). 307327.
Utasi (3. lj.).
18
KSH, 2005. Abefejezett felsfok vgzettsggel rendelkezk a vgzettsg jellege s gazdasgi aktivits
szerint, 19602001, 1.1. tbla. (A7 ves s idsebb npessg legmagasabb iskolai s szakmai vgzettsg
s nemek szerint, 19302001)
16
17
948
si, az gyvdek 95%-a vrosokban l, a trbeli mobilitsban a legnagyobb vonzsa

a fvrosnak, illetve a megyeszkhelyeknek van, ami jl mutatja a jogszi, benne az
gyvdi munka vroshoz ktttsgt, hiszen az intzmnyrendszer, benne a jogi,
igazsggyi, kzigazgatsi intzmnyek nagyrszt itt tallhatk. Budapest vonzsa
mg gy is kiemelkedik, s ez a ktezres vekben mg tovbb ntt.
7. bra. Aszlk iskolai vgzettsge, 1998, %
20,5
33,2
Anya
15,1
8,5
1,2
Egyetem +tud. fokozat
Egyetem
Fiskola
Gimnzium
Szakkzpiskola
Szakmunkskpz
Szakmunk. +rettsgi
8 ltalnos
Nem jrt
Kevesebb mint 8 lt.
1,2
1,3
0,2
0,2
8,7
8,4
8,6
12,1
14,5
10,8
8,7
12,8
21
Apa
Forrs: Tmr Krisztina: Iskolai s foglalkozsi mobilits in Utasi (3. lj.) 126149.
8. bra. Ajelenlegi s a szletsi lakhely teleplsjelleg szerinti megoszlsa, 1998, %

Szletsi lakhely
26,7
29,1
18,8
5,5
24,8
22,1
32,4
40,8
Jelenlegi lakhely
Forrs:Kzsg
Utasi (3. lj.) 260-261.
Vros
Megyeszkhely
Budapest
949
V. Fggelk
4. AJOGTUDOMNYI S IGAZGATSI VGZETTSGEK SZMA

S GAZDASGI AKTIVITSA
Akvetkez fejezetekben a npszmllsi adatok, valamint az igazsgszolgltatsi jogszi hivatsok adatbzisainak a msodelemzse alapjn vizsgljuk a ktezres
vek jellemz folyamatait. Ajogszsg fbb mutatit, gymint a jogvgzettek szmt,
nemek szerinti sszettelt, foglalkoztatsuk fbb mutatit a npszmllsi eredmnyek alapjn a KSH kzli. AKSH-nak azonban a npszmllsok adatfelvteli mdja
s clja miatt tbb terletrl nem llnak rendelkezsre adatok, fknt a jogszok trsadalmi httert, csaldi, hztartsi viszonyait, letmdbeli, letvitelbeli jellemzit illeten. Ezekrl a jogszokat vizsgl kutatsokbl kaphatnnk informcikat, azonban,
ahogyan lttuk, a teljes jogszsgot tfog kutatsra csak egyszer kerlt sor, a jogszi
szakmk kzl pedig a szociolgiai, demogrfiai mutatkat csak az gyvdek esetben vizsgltk. Ahallgatk krben, illetve 2010 ta a frissdiploms jogszok krben
ugyan tbb rszvizsglat szletett, ezek azonban csak a 2007 ta vgzetteket rintik.19
AKSH a npszmllsok kapcsn, a jogi terleten vgzettek szmrl, foglalkoztatsrl, s nemek szerinti sszettelrl kzl publikus adatokat, ezeket jelen alfejezetben elemezzk. Anpszmllsok adatfelvteli struktrja miatt ennl szlesebb
adatbzis ll rendelkezsre, de ezeket a KSH nem teszi kzz jelen tanulmnyban
ezeket az adatokat is vizsgljuk.
2. tblzat. Abefejezett jogtudomnyi s igazgatsi vgzettsggel rendelkezk
gazdasgi aktivits szerint (f s %)
1960
1970
1980
1990
2001
2011
Foglalkoztatott
21 706
22 453
19 982
21 125
38 006
42 611
Munkanlkli

130
641
1 370
Inaktv keres
4 513
6 585
11 295
12 645
11 802
10 90420
Ebbl nyugdjas
4 513
6 529
11 030
11 625
10 356
Eltartott
336
234
186
80
951
897
sszesen
26 555
29 272
31 463
33 980
51 400
55 782
sszes befejezett
felsfok vgzettsggel
169 645
300 558
484 846
693 160
934 036 1 439 616
rendelkez
Foglalkoztatott
81,7
76,7
63,5
62,2
73,9
76,4
Munkanlkli
0,4
1,2
2,5
Inaktv keres
17,0
22,5
35,9
37,2
23,0
19,5
Ebbl nyugdjas
17,0
22,3
35,1
34,2
20,1
Eltartott
1,3
0,8
0,6
0,2
1,9
1,6
sszesen
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

Forrs: 19602001: sajt szerkeszts Abefejezett felsfok vgzettsggel rendelkezk a vgzettsg
jellege s gazdasgi aktivits szerint 19602001, 1.17. tbla, KSH 2005. alapjn

A2011-es adatok forrsa: Npszmlls 2011, 7. Iskolzottsgi adatok, 1.1.1. tbla, A7 ves s
idsebb npessg szma s megoszlsa legmagasabb iskolai vgzettsg szerint, nemenknt, 12. o.
s 2.2.9. tbla. Akzp- s a felsfok vgzettsggel rendelkez npessg a vgzettsg tanulmnyi
terlete, szakirnya s gazdasgi aktivits szerint 2011, 220.
Ezek sszefoglal elemzst lsd Fnai (4. lj.).
2011-ben csak az inaktv keresk szmt adjk meg.
19
20
950
Aszocializmus alatt a jogszok szmnak lass, folyamatos nvekedse figyelhet

meg, ami harminc v alatt mintegy htezer ft jelentett, m a foglalkoztatott jogszok szma kisebb hullmzsokkal, de alig vltozott, mikzben jelents volt az inaktv keresk szma s arnya.
Ahogyan arra utaltunk, rszben a felsoktatsi expanzival is sszefggsben az
1990-es s a 2001-es npszmlls kztt a nvekeds 17 ezer f, ami a kvetkez
tz vben radiklisan mrskldtt, 2011-re mr csak mintegy 4 ezer fs gyarapodst
mutat az elz npszmllshoz kpest ez azt is jelezheti, hogy a jogi vgzettsgek szmnak a gyors nvekedse lellt, sszefggsben a demogrfiai s a felsoktatsi folyamatokkal. Mindekzben a jogi vgzettsgek arnya a diplomsok krben
az 1930-as 31%-rl 2011-re 3,9%-ra cskkent, ami a felsoktats kpzsi struktrjnak az talakulsval, tovbb az tvenes vekben politikai okokkal, majd a hatvanas vekben a diploms szakmk struktrjnak a modernizcijval is sszefgg.21
Afoglalkoztatottsgi s munkanlkli adatok (utbbiak 1990-tl) azt mutatjk, hogy
a jogszok krben a szocializmus alatt lnyegesen magasabb volt az inaktv keresk
s a nyugdjasok arnya a korabeli diplomsok tlagnl. Ez rszben a jogi tevkenysggel kapcsolatos politikai represszibl, az idsebb jogsz korosztlyok ltszmbl, az talakul jogi szakmai lehetsgekre val reaglsbl is fakadt. (Ezt rszben
rintette az 1973-as kutats, pldul a vllalati s szvetkezeti jogszok szmnak a
gyors nvekedst.) Ezek a korosztlyok a kilencvenes vek elejn mentek nyugdjba. A2001-es s a 2011-es npszmllsok azonban mr egy a diplomsok tlagnak
megfelel szinten foglalkoztatott, s annl alacsonyabb munkanlklisgi rtval br
hivatst mutatnak (9. bra).
9. bra. Akzp- s felsfok vgzettsggel rendelkezk megoszlsa gazdasgi
aktivits szerint, tanulmnyi terletenknt, 2011 (%)
Jogi szakirny,
nk
Jogi szakirny,
sszesen
Minden tanulmnyi
terlet, sszesen
Foglalkoztatott

Munkanlkli
Inaktv keres
1,1
2
1,6
8,1
20,4
18,8
19,5
24,9
2,2
2,7
2,5
6,9
76,2
76,5
76,4
60,2
Jogi szakirny,
frfiak
Eltartott
Forrs: Npszmlls 2011. 2.2.12 s 2.2.14 tbla, Akzp- s a felsfok vgzettsggel rendelkez
frfiak s nk megoszlsa gazdasgi aktivits szerint, tanulmnyi terletenknt s szakirnyonknt
2011 (szerkesztett)
Ladnyi Andor: Amagyar felsoktats a 20. szzadban (Budapest: Akadmiai Kiad 1999).
21
951
V. Fggelk
Ajogszok kztt nincs nagy klnbsg a nk s a frfiak foglalkoztatsban s a

munkanlklisg arnyban sem. Ank krben valamelyest magasabb az inaktv
keresk s az eltartottak arnya, ami a gyereknevelssel is sszefgg.
5. AKLASSZIKUS JOGSZI PROFESSZIK: AZ IGAZSGSZOLGLTATS

Anpszmllsi elrhet adatbzisok a jogi (s igazgatsi) vgzettsgekrl adnak
tfog adatokat az egyes jogi professzikrl azonban nem. Hrom klasszikus igazsggyi hivatsrl azonban hozzfrhet adatbzisok llnak rendelkezsre. Ezek
kzl az Orszgos Brsgi Hivatal elnke s a legfbb gysz orszggylsi beszmolja nyilvnos s elrhet. AMagyar gyvdi Kamara ves ltszmsszestje is
elrhet a kutatk s rdekldk szmra. Nem ll ugyanakkor rendelkezsre nyilvnos s/vagy elrhet adatbzis a ms terleteken dolgoz jogszokrl, gy a kzigazgatsban dolgozkrl, vagy az zleti s a civil szektorban dolgozkrl. Atovbbiakban a klasszikus igazsggyi jogi professzikat tekintjk t (10. bra).
Az igazsgszolgltatsi plykon dolgoz jogszok szma 1930-hoz kpest csaknem megktszerezdtt, m az egyes hivatsok esetben lnyegesen eltr dinamikval. Alegnagyobb nvekeds az gyszek esetben kvetkezett be, ami az eljrsjogi vltozsokkal, valamint a magyar gyszsgnek mg az tvenes vekben kialakult
struktrjval s feladataival is sszefgg.22 Atbbi terleten nagyjbl hasonl volt
a nvekeds, ami az igazsgszolgltatsnak a kereslethez val illeszkedst is jelzi,
nem vletlen, hogy az egyes igazsgszolgltatsi terleteken dolgozk szma a 2010es vektl mr nem ntt lnyegesen (taln valamelyest az gyvdek, ha figyelembe vesszk az gyvdjelltek szmt is igaz, esetkben ez kzel ll a bejegyzett, de
nem aktv gyvdekhez).
10. bra. Ajogvgzettek kzl az igazsgszolgltatsi plyn dolgozk
1980
2001
2011
gysz
8 093
4 544
Kzjegyz
1 714
183
1 000
1 226
1 850
Br

191
158
313
315
1 511
1 522
2 512
2 871
6 208
7 438
10 774
11 489
15 810
1930
gyvd
sszesen
Forrs: 19302001: Szab 2005 (1. lj.) 301. Szab szerkesztse

2011. a szerz szerkesztse: brk (csak a brk): Az OBH elnknek beszmolja 2012, 63.
Kzjegyzk orszgos listja, gyszek (csak a fllsak): Alegfbb gysz orszggylsi
beszmolja az gyszsg 2014. vi tevkenysgrl, 61.
Fleck Zoltn: Jogszolgltat mechanizmusok az llamszocializmusban (Budapest: Napvilg 2010).
22
952
5.1. ABRSGI SZERVEZETBEN FOGLALKOZTATOTTAK
Abrsgi szervezetben a ktezres vekben mintegy 11 ezer ft foglalkoztattak, kzlk mintegy 4 ezren brk, brsgi titkrok s fogalmazk (3. tblzat).
3. tblzat. Abrsgi szervezetben foglalkoztatottak megoszlsa (f)
2012. december 31-n
2013. december 31-n
2014. december 31-n
Engedlyezett Tnyleges Engedlyezett Tnyleges Engedlyezett Tnyleges
2 897
2 782
2 932
2 830
2 932
2 839
794
736
793
783
817
798
359
239
359
260
332
248
Br
Brsgi titkr
Brsgi fogalmaz
Egyb igazsggyi
alkalmazott
7 183
7 062
7 258
7 125
sszesen (f)
11 233
10 819
11 342
10 998

Forrs: Az Orszgos Brsgi Hivatal elnknek beszmolja 2014, 93.
7 261
11 342
7 167
11 052
Aszmok azt mutatjk, hogy az engedlyezett ltszmnl valamivel kevesebb brt

alkalmaznak a brsgokon. Abrk letkor szerinti megoszlsnak jellemz vonsa a negyvenesek meghatroz csoportja (2014-ben a 3040 vesek szma 829, a
4150 vesek 1123, az 5160 vesek 680, s a 61 v felettiek 191 f volt. Rszben
ezzel is sszefggsben a brk gyakorlati id szerinti megoszlsa a kvetkez: 03 v
351 f, 410 v 588 f, 1120 v 921 f, 2130 v 741 f, 31 v felett 192 f.23 Abri
kar sszettele, a jogszsg egszhez hasonlan, elniesedett, mg 1974-ben mg
csak a brk 34%-a volt n, 2014-re arnyuk mr 68%.24
11. bra. Anemek arnya a brsgi szervezet szintjei szerint, 2012, %
Kria

Trvnyszkek
32,9
62,5
37,5
55,2
44,8
tltblk
67,1
51,2
48,8
Frfi
Helyi brsgok

23
24
953
V. Fggelk
Ugyanakkor a brsgi szervezet szintjei szerint jelents eltrsek tapasztalhatk (11.

bra); a bri szervezeti hierarchival prhuzamosan cskken a nk arnya, a Krin
2012-ben mg nem rte el a bri ltszm felt. Ezt tbb tnyez is magyarzhatja,
sszefgghet azzal is, hogy a nk arnya a fiatalabb korosztlyokban magasabb, de
rvnyeslhet mgtte az vegplafon-jelensg is.25
5.2. AZ GYSZSGI SZERVEZETBEN FOGLALKOZTATOTTAK
Az elmlt vtizedben az gyszek szmnak jelents nvekedse figyelhet meg,

amely 2011 tjn stabilizldott. Az algyszek s a fogalmazk esetben nagyobb
az ingadozs, a kzelmltbeli ltszm visszallt az elmlt vtizedben regisztrltra.
Aktezres vekre az gyszek krben llandsulni ltszik a nk 60% krli arnya;
ez vrhatan nni fog, ami sszefgg az gyszek letkor szerinti megoszlsval is, a
fiatalabb algyszek s fogalmazk kztt mr 70%-ot tesznek ki a nk (4. tblzat).
4. tblzat. gyszek, algyszek s fogalmazk szmnak s nemek szerinti
megoszlsnak alakulsa a 20052014. vekben
Flls gyszek
Flls gyszek
Algyszek,
Algyszek,
(f)
kzl n, %
fogalmazk (f) fogalmazk kzl n, %
2005
1 490
59,4
468
63,7
2006
1 538
59,9
412
64,1
2007
1 580
59,9
364
64,3
2008
1 612
59,9
318
65,7
2009
1 660
60,2
270
68,1
2010
1 741
60,7
261
67,0
2011
1 850
59,0
402
70,6
2012
1 809
59,0
497
71,2
2013
1 824
59,5
497
70,8
2014
1 876
60,0
450
69,1

Forrs: Alegfbb gysz orszggylsi beszmolja az gyszsg 2014. vi tevkenysgrl, 81.
alapjn szerkesztve
5. tblzat. gyszek letkor szerinti megoszlsa a 2014. vben

gyszsgek sszesen
Legfbb gyszsg
Ms gyszsgek
gyszek szma
1 869
113
1 756
30 v s az alatt, %
2,3
2,4
3140 v kztt, %
39,9
20,4
41,1
4150 v kztt, %
35,4
37,2
35,3
5154 v kztt, %
8,7
8,8
8,7
5559 v kztt, %
8,2
20,4
7,5
60 v s felette, %
5,5
13,3
5,0

Forrs: Alegfbb gysz orszggylsi beszmolja az gyszsg 2014. vi tevkenysgrl, 82.
alapjn szerkesztve (7 f az Igazsggyi Minisztriumban)
Gary S. Insch Nancy L. McIntyre Nancy K. Napier: The Expatriate Glass Ceiling: The Second Layer
of Glass Journal of Business Ethics 2008/1. 1928.
25
954
Az gyszek letkor szerinti megoszlsra az a jellemz, hogy a legtbben a harmincas s a negyvenes korosztlyhoz tartoznak ezt az gyszi szervezet befolysolja,
a legfbb gyszsgen az idsebb korosztlyokhoz tartozk arnya magasabb, ami
sszefgg a szervezeten belli karrierrel s a szakmai tapasztalattal (5. tblzat).
5.3. AMAGYAR GYVDI KAMARA AZ GYVDEK
Amagyar jogszsgon bell a kzigazgatsban dolgozk mellett hagyomnyosan az

gyvdsg jelentette s jelenti a legnagyobb jogszi professzit. Mg 1930-ban tbb
mint hatezer gyvd praktizlt az orszgban, a szocializmus alatt ennek mindssze a harmada, akik korbbi, nagyfok autonmijukat is elvesztettk az gyvdi
Munkakzssgeken bell (helyzetket ekkor leginkbb flautonmnak lehetne
nevezni). Az gyvdek szma a kilencvenes vekben ugrsszeren megntt, a bejegyzett gyvdek szma 12 ezer f krl ltszik stabilizldni (6. tblzat).
6. tblzat. Az gyvdek szma 20082014
gyvdek
sszes
szma
Bejegyzett gyvdek
Aktv gyvdek
gyvdjelltek
szma
szma
szma
N
Frfi
N
Frfi
N
Frfi
2008 Budapest
6 023
2702
3321
2322
3065
1567
984
2008 Vidk
5 522
2 220
3 302
2 003
3 111
704
510
2008 sszesen
11 545
4 922
6 623
4 325
6 176
2 271
1 494
2010 Budapest
6 409
2 925
3 484
2 391
3 084
1 077
721
2010 Vidk
5 690
2 280
3 410
2 044
3 190
596
439
2010 sszesen
12 099
5 205
6 894
4 453
6 274
1 673
1 160
2012 Budapest
6 714
3 085
3 629
2 371
3 151
947
607
2012 Vidk
5 733
2 385
3 348
2 013
3 073
495
343
2012 sszesen
12 447
5 470
6 977
4 384
6 224
1 442
950
2014 Budapest
6 858
3 132
3 726
2 373
3 241
880
556
2014 Vidk
5 666
2361
3 299
1 987
3 005
427
273
2014 sszesen
12 524
5 493
7 025
4 360
6 246
1 307
829

Forrs: MK sszestett ltszmadatai (az adatokat a MK bocsjtotta rendelkezsre)
A2014-ben bejegyzett gyvd kzl 10 606 f volt aktv. Ajogszi professzik kzl
az gyvdek a legfrfiasabb, hisz pldul 2008-ban a bejegyzett gyvdek 57%-a,
2014-ben 56%-a volt frfi, azaz a frfiak sttuszvd mechanizmusa leginkbb az
gyvdek esetben rvnyesl. Az gyvdjellteknl fordtott a helyzet, kztk a nk
arnya 60-61% ez a jogszkpzsben kialakult arnyoknak is megfelel, gy viszonylag rvid idn bell ebben a jogi hivatsban is meghaladja a nk arnya a frfiakt. Ez
igen dinamikus nvekeds, ha figyelembe vesszk, hogy 1974-ben mg csak 11, 1998ban pedig 39% volt a nk arnya. Az is felvethet, hogy a gyorsan vltoz piaci felttelek is szerepet jtszanak abban, hogy a nk arnya ebben a jogszi szakmban ntt
a legkevsb, ami magyarzhatja a jelltek kztti magasabb arnyukat is.
Az 1998-as kutats is azt mutatta, hogy az gyvdek a nagyvrosokba koncentrldnak, 40%-uk ekkor a fvrosban praktizlt. Az gyvdek koncentrld955
V. Fggelk
sa Budapestre mg tovbb ntt, 2008-ban a bejegyzett gyvdek 52%-a, 2014-ben

55%-a dolgozott a fvrosban. Efolyamatok rvnyeslnek a kzjegyzk esetben is,
elssorban a nemek szerinti sszettelben (Kzjegyzk orszgos listja), hisz a 315
kzjegyzbl 230 volt n26 2015-ben (73%). Ugyanakkor a terleti illetkessg, a kzjegyzi krzetek terleti szablyozsbl fakadan nem rvnyesl olyan koncentrci, mint az gyvdek esetben; 77 f praktizl a fvrosban, ami az sszes kzjegyz
24%-a, ez is a praxisok trbeli eloszlsnak az egyenletessgt mutatja, ami megfelel
a terleti illetkessg emltett elvnek.
6. AJOGI VGZETTSGEK MEGOSZLSA GAZDASGI AKTIVITS,

NEMEK, NEMZETGAZDASGI GAK S FOGLALKOZSI
FCSOPORTOK SZERINT
Lttuk, hogy a jogi vgzettsgek, jogszok esetben a legmegbzhatbb adatok
az igazsgszolgltats terletn dolgozk esetben llnak a rendelkezsre, a globlis
adatok, mint pldul a megfelel vgzettsgek szma mellett. Az sszes jogvgzettsg 28,9%-a, az aktv jogszok 37,8%-a dolgozik a klasszikus igazsgszolgltatsi terleteken. Megbzhat informci a tbbi jogvgzett diplomsrl, illetve jogszrl
alig ll rendelkezsnkre. Klnsen a gazdasgi, zleti szektorban, ms, nem zleti
szektorban (pldul a civil szervezetekben) dolgoz jogszok, de mg a kzigazgatsban foglalkoztatottak szmnak a becslse is nehzkes.27
Milyen lehetsg ll a rendelkezsnkre a nem az igazsgszolgltats terletn dolgoz jogszok szmnak a meghatrozsra, s fbb jellemzik megfogalmazsra? Leginkbb a npszmllsi adatokbl indulhatunk ki, melyek a jogi vgzettsgek
szmrl, valamint tbbfle megoszlsrl adnak informcit (nemek, rgik, foglalkoztats, letkori csoportok szerint) ezeket elemeztk jelen tanulmnyban is. Ha a
vgzettsg s a foglalkozs kongruencijbl indulunk ki, a Lakatos-fle kongruenciaelemzs logikja alapjn tudunk kpet kapni a jogi vgzettsgek szmrl s sszettelrl.28 Ennek megfelelen, a foglalkozsok s a kpzettsg kongruencija figyelembevtelvel, a foglalkozsok TEOR kdjai alapjn hoztunk ltre egy listt:
Az elemzshez figyelembe vett foglalkozsi terletek:
11. Trvnyhozk, orszgos igazgatsi, rdekkpviseleti vezetk (111, 112. s 1132.)
12. Gazdasgi, kltsgvetsi szervek vezeti
24. Oktatk, pedaggusok (2410. egyetemi, fiskolai oktat, tanr)
26. Jogi s trsadalomtudomnyi foglalkozsok
33. Egszsggyi foglalkozsok (334)
Ez felvet egy izgalmas krdst, hogyan alakult ki az a helyzet, hogy a legbiztosabbnak s legjobban jvedelmeznek tekinthet jogi professziban, a kzjegyzk esetben a nk kerltek tbbsgbe. Erre legfeljebb hipotetikus vlaszunk lehet, korbban alakultak ki ezek az arnyok, mint ahogyan az elnyk vonzv tettk ezt a terletet.
27
Szab Mikls 2005-s becslseit mdszertanilag nehz megismtelni.
28
Lakatos Mikls (szerk.): Akpzettsg s a foglalkozs megfelelsnek (kongruencijnak) elemzse
a 2011. vi npszmlls adatainak felhasznlsval (Budapest: KSH 2015).
26
956
36. zleti jelleg szolgltatsok gyintzi, hatsgi gyintzk, gynkk (364,

3642, 3649.)
Az elemzshez a KSH munkatrsai az MTATrsadalomtudomnyi Kutatkzpont
Jogtudomnyi Intzete megbzsa alapjn hrom adatbzist hoztak ltre:
Jogi vgzettsgek gazdasgi aktivitsa korcsoportonknt, nemenknt, illetve rginknt, 2011.
Jogi vgzettsg foglalkoztatottak foglalkozsi fcsoportok szerint korcsoportonknt, nemenknt, illetve rginknt, 2011.
Jogi vgzettsg foglalkoztatottak nemzetgazdasgi gak szerint korcsoportonknt,
nemenknt, illetve rginknt, 2011.
Ajogi vgzettsgek (gazdasgi aktivits) szerinti adatbzisnak elemszma 54
625 f. ATEOR- kdok alapjn ltrehozott adatbzisokba a foglalkoztatottak kerltek, 41 857 f, ami kzel ll a npszmllsi foglalkoztatottak adathoz a jogi vgzettsgek krben (42 611 f). ATEOR-kd alapjn kialaktott s a npszmlls
jogi vgzettsgekre vonatkoz adatbzis szmnak az eltrst a rszben kongruens
foglalkozsokban dolgoz jogi vgzettsgek, a nem vizsglt terleteken dolgoz jogi
vgzettsgek szma, illetve az magyarzhatja, hogy a npszmlls sorn a kzps felsfok vgzettsgek adatait egytt adjk meg tanulmnyi terletenknt. Lssuk
a foglalkoztatottsg regionlis klnbsgeit (7. tblzat).
7. tblzat. Jogi vgzettsgek gazdasgi aktivitsa, rginknt, 2011
Rgi
Foglalkoztatott Munkanlkli
Dl-Alfld
4 379 (74,9)
165
Dl-Dunntl
3 209 (72,5)
123
Kzp-Dunntl
2 543 (75,8)
81
Kzp-Magyarorszg
22 197 (77,4)
593
Nyugat-Dunntl
2 699 (77,1)
77
szak-Alfld
3 839 (77,6)
176
szak-Magyarorszg
2 991 (77,0)
122
sszesen
41 857 (76,6)
1 337

Forrs: KSH ltal kialaktott adatbzis
Inaktv
1 230
1 039
639
5 407
676
853
701
10 599
Eltartott
72
54
38
476
47
77
68
832
sszesen
5 846
4 425
3 355
28 673
3 499
4 945
3 882
54 625
Ajogi vgzettsgek terleti eloszlsa csak rszben kveti az egyes rgik lakossgnak a szmt. Jl mutatja ezt pldul, hogy az szak-Magyarorszg rgiban csak
ngyszz fvel magasabb a jogvgzettek szma, mint az egyharmaddal kisebb npessg Nyugat-Dunntlon. Eszerint nincs kzvetlen sszefggs az egyes rgik llekszma s a jogi vgzettsgek szma kztt, azt egyb tnyezk is alaktjk, pldul a
brsgok terleti eloszlsa, a nagyvrosok szma s npessgnek arnya, a gazdasgi aktivits az adott rgiban. Azt lttuk, hogy az gyvdek 55%-a praktizl a fvrosban az sszes jogi vgzettsgnek is az 52,5%-a lt 2011-ben Budapesten, ami a
hazai jogszok ers fvrosi koncentrcijt mutatja. Afoglalkoztatottsgi mutatkban
sem tallunk lineris sszefggseket pldul a trsgi egyenltlensgekkel, vagy
az igazsgszolgltatsi intzmnyek trbeli, teleplsek kztti eloszlsval. Ahogyan
arra a 10. s 11. tblzat kapcsn utaltunk, a jogszok munkanlklisge lnyegesen
alacsonyabb a tbbi diploms foglalkozshoz kpest ez klnsen a kilencvenes s
957
V. Fggelk
a ktezres vekre vlt jellemzv, ahogyan az inaktvak arnynak a cskkense is.

Mivel a 11. tblzat adatai azt mutatjk, hogy globlisan nincs klnbsg a nk s a frfiak foglalkoztatsi mutatiban, ennek az elemzsre itt nem trnk ki. Ahol dolgoznak a jogi vgzettsgek/jogszok krdsre hozzvetleges vlaszt kapunk, ha a foglalkozsi fcsoportok szerinti megoszlst vesszk figyelembe (8. tblzat).
8. tblzat. Jogi vgzettsg foglalkoztatottak, foglalkozsi fcsoport szerint,
nemeknt (f), 2011
Gazdasgi, igazgatsi, rdekkpviseleti vezetk
Ebbl: trvnyhozk, igazgatsi, rdekkpviseleti
vezetk
Felsfok vgzettsg nll alkalmazst ignyl
foglalkozsok29
Ebbl: egyetemi, fiskolai oktat, tanr
Ebbl: jogi s trsadalomtudomnyi foglalkozsok
Egyb, felsfok vagy kzpfok vgzettsget
ignyl foglalkozsok
Ebbl: zleti jelleg szolgltatsok
Afelsoroltakon tli foglalkozsok30
sszesen

Forrs: KSH ltal kialaktott adatbzis
Frfiak
2 206
1 022
Nk
1 965
1 099
sszesen
4 171
2 121
14 729
18 325
33 054
391
13 078
1 126
221
16 628
1 905
612
29 706
3 031
926
877
18 938
1 517
724
22 919
2 443
1 601
41 587
Anpszmlls sorn regisztrlt 41 587 jogi vgzettsgbl (illetve a TEOR-kdok

alapjn ltrehozott llomnybl, ami csaknem megfelel a KSH 2011-es, hasonl npszmllsi adatnak) csak azt tudjuk biztosan, hogy hnyan rendelkeznek jogi vgzettsggel, s milyen foglalkozsi fcsoportban tallhatk. Afoglalkozsi fcsoportok
alapjn arra nehz vlaszolni, hogy pldul a kzigazgatsban hny jogsz dolgozik.31
Afoglalkozsi fcsoportok esetben is rvnyeslnek klnbsgek a nemek kztt.
Agazdasgi s igazgatsi vezetk krben a nk arnya 47,1%, mikzben a foglalkoztatott jogi vgzettsgek krben ez a mutat 55%. Afelsfok vgzettsget ignyl foglalkozsok esetben hasonlan 55% a nk arnya, mg az egyb foglalkozsoknl 63%. Ez azt jelenti, hogy a nk arnya a jogi szakmk hierarchijban fordtott
a szakmk, hivatsok sttuszval, azaz, ha magasabb egy jogi hivats sttusza s
presztzse, alacsonyabb a nk arnya, ahogyan arra pldul a brk esetben is utaltunk. Ahol dolgoznak a jogszok krdshez kzelebb jutunk, ha a jogi vgzettsgek nemzetgazdasgi gak szerinti eloszlst vizsgljuk (9. tblzat).
Az sszevont csoportbl csak a felsoktatsban dolgozkat s a jogi foglalkozsokat emeltk ki (a jogi s
trsadalomtudomnyi foglalkozsokhoz tartozk zme klasszikus jogi szakmkat kpvisel, jogtancsos,
gysz, br, kzjegyz, gyvd, rajtuk kvl ide tartoznak a jogi vgzettsg jsgrk, edzk, sportszervezk a klasszikusjogi hivatsokhoz tartozk szmrl kln is kzltnk adatokat).
30
Irodai, kereskedelmi, mezgazdasgi, ipari, szakkpzettsget nem ignyl, fegyveres szervek.
31
Akrdst Gajduschek elemzi tbb tanulmnyban is. Akilencvenes, ktezres vekben 100110 ezer
f dolgozott kztisztviselknt, akiknek 52%-a volt felsfok vgzettsg; 2004-ben a felsfok vgzettsgek 13%-a volt jogi vgzettsg az nkormnyzati igazgatsban, s ugyancsak 13%-a az llamigazgatsban. Lsd Gajduschek Gyrgy: Kzszolglat. Amagyar kzigazgats szemlyi llomnya s
szemlyzeti rendszere az empirikus adatok tkrben (Budapest: KSzK MKI 2008). Tovbb Hazafi
Zoltn: Kzszolglati jogunk a vltoz nemzetkzi s hazai trben. (De lege lata, de lege ferenda)
[PhD-rtekezs] (Pcs: Pcsi Tudomnyegyetem 2009).
29
958
9. tblzat. Jogi vgzettsg foglalkoztatottak nemzetgazdasgi gak szerint,

nemenknt (f), 2011
Frfiak
Nk
sszesen
8 188 (52,4)
7 431 (47,6)
15 619
Szakmai, tudomnyos, mszaki tevkenysg32
Kzigazgats, vdelem, ktelez
7 088 (38,8)
11 499 (61,2)
18 587
trsadalombiztosts s adminisztratv tevkenysg
1 068 (48,2)
1 147 (51,8)
2 215
Oktats, egszsggy, szocilis ellts, mvszet,
egyb szolgltats
Informci, kommunikci, pnzgyi, biztostsi
1 220 (46,6)
1 402 (53,4)
2 623
tevkenysg, ingatlangyek
1 343 (49,0)
1400 (51,0)
2 743
Egyb terletek, gazatok33
sszesen
18 907 (45,3)
22879 (54,7)
41 78634

Forrs: KSH ltal kialaktott adatbzis. Atblzatban az egymshoz kapcsold terleteket,
gazatokat sszevontuk a jogi szakmk szempontjbl ttekinthetbb struktrba
Aszakmai, tudomnyos tevkenysg a klasszikus, az igazsgszolgltatshoz kapcsold hivatsokat jelenti alig van eltrs a ngy terletre megadott ltszmokhoz
kpest (lsd 12. tblzat, 15 810 f), gy az igazsgszolgltatsi professzik szma a
tblzatban megbzhatnak mondhat. Akzigazgats, vdelem, trsadalombiztosts s az adminisztratv tevkenysgek a kzigazgatsban dolgozkat jelenti (a kzigazgatst szlesebb rtelemben felfogva). Mr bizonytalanabb a humn terletek s
az informci, pnzgyi, biztostsi tevkenysgek megtlse, ugyanis csak azt tudjuk, hogy a jogi vgzettsg foglalkoztatottak ezeken a terleteken dolgoznak, de azt
nem, hogy milyen formban, pldul zleti, for-profit, vagy non-profit formban s
szervezetben. Mivel az adatgyjts a kongruens foglalkozsokra irnyult, ez nem
azt jelenti, hogy a jogszok ezeken a terleteken nem jogi feladatokat ltnnak el. pp
ezrt, ezeket az eredmnyeket nem tudjuk sszevetni Szab korbbi elemzsvel (lsd
a 21. tblzat), gy a jogszi szakmknak egy msfajta csoportostst vgezzk el.
Anemek eltrseit a nemzetgazdasgi gak szerinti megoszlsnl is megfigyelhetjk:
a nk a szakmai, tudomnyos tevkenysg kivtelvel mindenhol tbbsgbe kerltek,
klnsen a kzigazgatsban.
Ajogszsg, pontosabban az aktv, jogtudomnyi vagy igazgatsi felsfok vgzettsggel rendelkezk szakmk szerinti megoszlsrl Szab kzlt adatokat 2005s tanulmnyban (lsd mellkletek 1. bra). Az ltala alkalmazott metodika eltrt a
tanulmnyban alkalmazottl, ezrt csak utalunk arra, hogy a legnagyobb csoportnak
a gazdasgban nem jogszknt dolgozkat, illetve az igazsgszolgltatsban dolgozkat tartotta, s mrskelt szmot adott meg az igazgatsban, irnytsban dolgozkra. Ajogi vgzettsgekre vonatkoz, a npszmllsi adatokon nyugv elemzsnk
ettl lnyegesen eltr.
Szakmai, tudomnyos, mszaki tevkenysg: ide elssorban a jogi, szmviteli, adszakrti, zletviteli
(tancsadsi tevkenysgek) tartoznak. Ezeket a terleteket tekinthetjk a klasszikus jogi terleteknek
(a mszaki tevkenysg a nemzetgazdasgi g rsze, itt kevsb relevns).
33
Mezgazdasg, bnyszat, feldolgozipar, villamosenergia-ipar, vzellts, ptipar, kereskedelem,
szllts.
34
A hztartsi tevkenysg s a terleten kvli szervezet nlkl (ezek sszesen: 71 f).
32
959
V. Fggelk
Lssuk a fbb terleteket egyenknt, a 201112-es llapot szerint. Az igazsgszolgltats terletn dolgozk estben a 3., a 4. s a 6. tblzatban szerepl adatokat
vesszk figyelembe35 tegyk hozz, ezek kzel llnak a 9. tblzatban kzlt adatokhoz.36
Az igazsgszolgltatsi terleteken az adatok a mr teljes llsban dolgozkra, valamint a fogalmazkra, jelltekre s helyettesekre is vonatkoznak. Ateljes llsban dolgozk szma 15 731 f volt e terleteken, a fogalmazkkal, jelltekkel egytt 19 720 f.
A9. tblzatban szerepl adatok alapjn, melyek a nemzetgazdasgi gak szerint
regisztrljk a jogi vgzettsgeket, a kzigazgatsban 18 587, a gazdasgban s a
nem humn szolgltatsokban 5 366, a humn szolgltatsokban 2 215 f dolgozott.
Az igazsgszolgltatsi s ms terleteken mintegy 42 ezer ft regisztrlhatunk,
hozztve, hogy a statisztikai adatfelvtel mdja miatt az igazsgszolgltatsi, klasszikus jogszi hivatsokon tl nehz megbzhat becslst megfogalmazni a klnbz
jogszi szakmkban dolgozk szmt illeten. Afoglalkoztatott jogszok legnagyobb
hnyada a kzigazgatsban tallhat (44,4%), ket az igazsgszolgltatsi hivatsok kvetik (37,5%), a tbbi terleten dolgoz jogszok arnya sokkal kisebb. Az igazsgszolgltatsi, klasszikus jogszi professzik kztt az gyvdek a legnagyobb ltszm, az sszes (foglalkoztatott) jogsz 25,5%-a tartozik kzjk.
7. SSZEGZS
Ajogszsg szmra s szakmk szerinti sszettelre vonatkoz eredmnyek a
kvetkezkppen foglalhatk ssze. Ajogvgzettek, illetve jogszok szma a szocializmus alatti lass nvekeds utn a kilencvenes vekben gyorsan emelkedett. Ez
az egyes jogszi szakmk esetben eltr mdon ment vgbe. Ajogszsg szmnak ez a nvekedse a ktezres vekben lelassult. Az egyes jogsz hivatsok kzl
az gyszek s az gyvdek szma nt leginkbb. Ajogszsg szakmai struktrjrl, foglalkozsok szerinti megoszlsrl nehz pontos kpet festeni a npszmllsi
adatfelvtelek s adatok csoportostsnak metodikja miatt. Alegnagyobb csoportot
a klasszikus igazsgszolgltatsi hivatsok s a kzigazgatsban dolgoz jogszok
adjk, a kzigazgats utn a legnagyobb hivatsrendet az gyvdek jelentik.
Kt jelensget mutathattunk ki a jogszsg egsznek s az egyes jogszi hivatsoknak az elemzse kapcsn. Az egyik a jogszsg trbeli eloszlsa s mobilitsa. Ennek sajtossga az, hogy a jogszok a vrosokban koncentrldnak, a legtbb
jogsz pedig a fvrosban dolgozik (ez all csak a terleti elv alapjn szervezd
hivatsok jelentenek kivtelt). Anagyvrosi, benne fvrosi koncentrci mellett az
egyes rgik kztti klnbsgeket mr nehezebb magyarzni, azok nincsenek sszefggsben a rgik llekszmval vagy fejlettsgvel.
Amsik folyamat s jelensg a nk arnynak a nvekedse, ennek eredmnyeknt a nk tbbsgbe kerlse a jogszsgon bell, illetve egyes jogszi hivatsokban.
35
Ezek az egyes terletek szervezeteinek a beszmoli s adatbzisai alapjn kszltek.

Itt a KSH munkatrsai alapjn, a npszmllsi adatoknak a jogi vgzettsgekre vonatkoz adatbzist
elemeztk, nemzetgazdasgi gak szerint.
36
960
Ennek sajtossga az, hogy a nk szma fordtott arnyban van az adott jogi terletnek, illetve hivatsnak a jogszsgon bell kialakult hierarchikus helyzetvel; legmagasabb a nk arnya a kzigazgatsban. Abrsgi szervezetben is magas a nk
arnya, ugyanakkor ez fordtott a brsgi szervezet hierarchijval, a nk az alacsonyabb szint brsgokon vannak tbbsgben. Az adatok azt is jelzik, hogy a nk az
egzisztencilisan biztos jogi terleteket vlasztjk, ez lehet az egyik oka annak, hogy
az gyvdek kztt alacsonyabb az arnyuk.
MELLKLETEK
M1. tblzat. Az egyetemek s fiskolk hallgatinak megoszlsa az 1898/99.
s 1908/1909. vekben
1898/99.
1908/1909
Szm szerint
Szzalkban
Szm szerint
Szzalkban
Jog- s llamtudomnyi kar
5 236
61,0
6 093
45,4
Orvostudomnyi kar
716
8,0
1 964
14,6
Blcsszettudomnyi kar
1 013
11,8
1 521
11,3
Gygyszerszeti tanfolyam
163
1,9
348
2,5
Megyetem
1 365
15,9
1 349
10,0
Hittudomnyi kar
89
1,0
2 138
15,9
8 582
100,0
13 413
100,0

Forrs: Andorka Rudolf: Az egyetemi s fiskolai hallgatk trsadalmi sszettele, 18981942
Statisztikai Szemle 1979/2. 181.
M2. tblzat. Az egyetemi s jogakadmiai hallgatk megoszlsa egyetemenknt s

karonknt (%)
Egyetem, kar
1895/961899/90
1920/211924/25
tanvek tlaga
1,2
1941/42. tanv
Tudomnyegyetemek
1,1
1,5
Hittudomnyi karok
Jog-s llamtudomnyi karok
60,2
25,0
34,0
(a jogakadmikkal)
Orvostudomnyi karok
9,8
29,4
13,3
Blcsszettudomnyi karok
11,1
8,5
12,3
Gygyszersz tanfolyamok
2,0
2,3
2,4
Megyetem (kzgazdasgi kar nlkl)
15,8
22,9
21,5
Kzgazdasgi karok
10,7
15,0
sszesen
100,0
100,0
100,0

Forrs: Andorka Rudolf: Az egyetemi s fiskolai hallgatk trsadalmi sszettele, 18981942
Statisztikai Szemle 1979/2. 187.
961
V. Fggelk
M1. bra. Az aktv, jogtudomnyi vagy igazgatsi felsfok vgzettsggel rendelkezk

foglalkozs szerinti megoszlsa kerektve
1980
2001
Forrs: 19302001: Szab 2005 (1. lj.) 316. Szab szerkesztse
962
sszesen
Humn szfra
2 000
2 200
5 000
12 000
3 000
4 300
2 000
4 200
2 300
Jogtancsos
Gazdasgban
nem jogsz
4 000
3 700
4 500
Igazgats-irnyts
Igazsgszolgltats
8 000
5 000
11 489
19 000
19 400
35 289
1930

A Magyar Jogrendszer Állapota 2016

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

A Magyar Jogrendszer Állapota 2016

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

AMAGYAR JOGRENDSZER LLAPOTA

Kiad: MTATrsadalomtudomnyi Kutatkzpont (Budapest)

Ennek a ktetnek az a clja, hogy tudomnyos ignyessggel s interdiszciplinris

Br a ktet gy is igen terjedelmes lett, tudatban vagyunk annak, hogy szmos

Jakab Andrs s Gajduschek Gyrgy

Elsz (Jakab Andrs, Gajduschek Gyrgy)

Politika mindenekeltt (Jog s hatalom Magyarorszgon) (Tlgyessy Pter)

Az Alaptrvny (20122015) (Szente Zoltn)

III. AJOGRENDSZERT MKDTET SZERVEZETEK

Amagyar brsgi rendszer hatkonysgt s az tlkezs

Korrupci (Ligeti Mikls)

Ajogrendszerek mrse indexek segtsgvel

BAD ATTILA egyetemi tanr, Szegedi Tudomnyegyetem llam- s

GRDOS-OROSZ FRUZSINA tudomnyos munkatrs, Magyar Tudomnyos

KRTVLYESI ZSOLT fiatal kutat, Magyar Tudomnyos Akadmia Trsada

SULYOK TAMS elnkhelyettes, alkotmnybr, Alkotmnybrsg

Ahazai kzleti hagyomnyt vszzadokon t jelents mrtkben a jogszi szjrs,

1. POLITIKAI VLTGAZDASG NLKLI PARLAMENTARIZMUS

tozott vlasztjog kvetkeztben a tmegdemokrcia j ignyei s emberei jobbra

stmnyek azonban gyorsan roml letkrlmnyek, ltalnos proletarizlds rn

oldst ktely nlkl levezet szakjogsz alakja.13 Akezdemnyezbb kedv jogtudk

4. AJOGSZI MEGFONTOLSOK TRNYERSE

Az alapul vett, a nlunk ltalnosan is jelents hats korporatv szjrs szerint

5. ANYUGATOS JOGLLAMI KONSZENZUS MEGROPPANSA

modernizld trsadalomban kzel vgletekig hajtott konszenzusos demokrcia s

polgrosods irnyba hat tnyezket prblja mdszeresen megersteni, hanem

7. ISMT LLAMI - POLITIKAI ESZKZKTL REMLT

negyedszzad megannyi csaldsa utn a magyarok jelentkeny rsze pontosan ezt:

Aformlis joguralmi s a tartalmi materilis igazsgigny megklnbztetse Max Weber analzisn

biztosabban megelzi a trvnyes szablyozst. Aminiszterelnki elszns lthatan

10. LTALNOS CENTRALIZCI

tival. Tbora lelkes kvetkszsgre tmaszkodva, az alkotmny egyetlen betjnek

11. TRENDINDT FORDULAT?

Arezsicskkents llampolgri tmogatottsgt a kormnyhoz hangslyosan kzelll Szzadvg

AKZPOLITIKAI CLOK MEGJELENSE

Aktet e fejezete a kzpolitikai clok, illetve ltalban a kzpolitikai szemllet megjelenst,

1. BEVEZETS A FEJEZET CLJA, ESZKZEI

let kztti alapvet eltrsek elssorban e kt szemllet ideltpusbl, racionlis

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

kztt keresve, a GoogleBooks 1,84 milli tallatot ad a Public Policy (kzpolitika)

trekv megkzeltsmdja, amely ilyenknt egyedlll a hazai szakirodalomban.

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

cselevsknt, akr kzvetetten, ms szervezetek kzbeiktatsval, amelyeken

Akzpolitikai folyamatot ltalban egy ciklus formjban szoktk megjelenteni,

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

Egy tipikus Bevezets a kzpolitikba tanknyv a kzpolitikai folyamatban rintett

Egy tanknyv vgl felttlenl szlna a kzpolitikban alkalmazhat eszkzkrl,

4. AJOGI S KZPOLITIKAI SZEMLLET MEGJELENSE

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

b) a kzpolitikai vizsgldsnak meghatroz terlete az implementci kutatsa,15

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

9) Van azonban mindezek mgtt egy jval ltalnosabb eltrs a kt szemllet

5. EGYES JELLEMZK, ANOMLIK RSZLETESEBB BEMUTATSA

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

jellemzire. Vgl egy konkrt jogszably elemzsvel ksrlek meg altmasztani

Az alkalmazni tervezett kzpolitikk megjelentsre elvileg szmos frum addik.

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

Mindez a szerepek radiklis felcserldst, illetve sszekuszldst jelenti. Idelis

Akzpolitikai szemlletben a dnts meghozatalt a megvalsts szakasza kveti

Ms krds, hogy az esetek jelents rszben valsznleg nem is ll rendelkezsre

Akzpolitikai clok megjelense a jogban

6. EGY PLDA: A SZOCILPOLITIKA,