Седма глава

СОЦИАЛНА РАБОТА ПРЕЗ ПЪРВАТА ПОЛОВИНА

НА ХХ в. ДО 1945 г.
1. Обществено-икономическа и социалнополитическа
ситуация в Европа и САЩ през първата половина на ХХ в.
Още в края на XIX в. в Европа и САЩ настъпват икономически промени, които се
доминират от промишленото и индустриалното производство, чието развитие достига
своята пълнотата. Формирането на международен пазар, свободното предвижване на
средства и капитали, както и засиления стоков обмен, води до практическото
унищожаване на границите. Народите вече не могат да се изолират от обкръжаващия ги
свят и участват по необходимост в общото му движение. Кризите, възникващи в Чикаго
или Бомбай дават отражение и върху банките във Виена и Амстердам. Въвеждането на
нови машини в дадено производство в отделна държава са нововъведение и в
останалите. По този начин способите на производство почти на всякъде са еднакви,
както и условията на човешкия труд.
В политическо отношение периодът се характеризира с излизане на сцената на единна
Германия, която в имперските си стремежи за влияние разпалва Първата световна война
(1914-1918). Тя довежда до неимоверни човешки страдания, както и до опити за
установяване на републиканско управление (1918 г. - Ваймарската република).
През 1917 г. се поставя началото и на световния социализъм с формирането след
Гражданската война и на Съюза на съветските социалистически републики (СССР).
Излизането начало на комунистическата партия и изграждането на държава с широко
участие на работниците и селяните в нейното управлението, както и с премахването на
частната собственост върху средствата за производство и земята, поставя в световен
план началото на съществуването на два типа обществени системи, които са в
непрекъснат антагонизъм помежду си. През 1933 г. с идването на А. Хитлер на власт
се поставя и началото на националния социализъм или фашизъм. Срастването на една
водеща партия с държавата на различни равнища и при различни модели (СССР,
Германия, Италия) довежда и до стремежи за сфери на
177
влияние, което предизвиква и II-та световна война. Политическите последици от нея
са изграждането на две системи - социалистическа и капиталистическа, които в
стремежа си за надмощие се затварят и изолират една от друга. Най-драстично това
намира отражение в Германия, която след войната се разделя на две части, съобразно
завоюваните зони на обединените сили - източна (ГДР) и западна (ФРГ).
През първата половина на ХХ в. и в социалната сфера настъпват промени, наложени от
проблемите в производството и свързани най-вече с регламентирането на труда. Едно
от най-значимите нововъведения е замяната на милосърдието със солидарност, на
взаимопомощта със застраховане. Във всички държави, по принуда, чрез съюзни и
синдикални протести или по необходимост, на базата на съглашателство между
правителство и частен бизнес, се приемат закони за социалното осигуряване, чрез
които освен регламентирането на труда, се формира и социална политика. Основният
акцент в нея е обезпечаването на всички категории работници и служители, като по
този начин грижата за бедни отстъпва на заден план, още повече че процентът на
трудещите се вече е твърде голям. Все по-осезаемо е и участието на държавата във
формираните здравни, пенсионни и други фондове, като се намалява относително и дела
на работниците в тях.
В социалната сфера се засилва и интернационализмът, като се създават световни
организации и съюзи, в които се стремят да членуват почти всички “цивилизовани”
държави и които приемат международни конвенции, чието ратифициране става постепенно
от парламентите. По този начин проблемите на труда не остават национално изолирано
и затворено явление, а са предмет на най-широки дискусии и интернационализиране.
2. От “грижи за бедните” към “социална политика”
Столетия наред бедността не се разглежда като “социален проблем”, а се възприема
като божествено детерминирана форма на битието или като състояние на определена
категория хора, които се нуждаят от помощ и тя трябва да им бъде предоставена по
силата на религиозното убеждение, че милосърдието и даването на милостиня са
178
прояви на чистата любов към ближния. Бедността се дефинира още като индивидуална
съдба, като естествена последица от липсата на способност за трудова изява, като
морално предизвикателство към хуманизма на общността и към нравствените добродетели
на гражданите. В този смисъл се разглежда и благотворителността, която от формата
на религиозно и морално-етично отношение към нуждаещите се преминава в механизъм,
чрез който се демонстрират и налагат в обществото съсловните различия между
“имащите” и “нямащите” (Munchmeier 1982, с. 26).
Съществуването на бедността предполага и наличието на организирана “грижа за
бедните”, която през столетията се развива от цър-ковно-милосърдна към държавно-
комунална, с което се регламентират и редица дейности в тази насока. Събирането и
раздаването на милостиня постепенно се измества от форми и методи на “социална
работа”, които имат основно репресивен характер (забрана на просията, въвеждането
на трудова повинност, затваряне в трудововъзпитателни домове) и целят не толкова
решаването на проблема с бедността, а по-скоро въвеждането на ред и дисциплина в
обществото.
В края на Х1Х в. с настъпването на индустриализацията ескалира и бедността, която
се превръща в масово явление. Невъзможността на държавата да продължи провеждането
на досегашния тип либерална политика довежда до реформи, които най-общо се
характеризират с трансформация на “грижите за бедни” в “социална политика”. Това се
налага преди всичко поради факта, че на икономическата сцена излиза индустриалният
пролетариат, който се нуждае от достатъчно гаранции за своята социална сигурност и
който вече притежава достатъчно сила и мощ, за да влияе върху формирането и
изграждането на новата социална политика. Поставя се въпросът, защо е необходимо да
се реформира съществуващата система на “грижи за бедните”, след като тя вече е
създадена, функционира добре и има законодателно-регламен-тиран характер. Отговорът
се търси в две направления: структурно и политическо.
• Структурно направление - съществуващата до този момент система за подпомагане
на бедните има силно изразен бюрократичен характер, който се изразява в следното:
всеки нуждаещ се, след
179
подробно проучване на фактическо му състояние, се регистрира и завежда в
съответната служба, на основата на което той получава необходимата помощ. Това
изисква голям и обучен персонал, с който през този период държавата не разполага.
Това прави системата неефективна, доста тромава, а така също и не предвижда никаква
превантивна работа.
• Политическо направление - изразява се в нежеланието на ра-ботничеството да
приеме така изградената система поради нейния репресивен характер. Посочва се, че
съществуващото законодателство (Poor-Law) не отчита основният въпрос, а именно
борбата на работническата класа за равностойно участие в разпределението на
печалбата, при това чрез одържавяване на една част или на цялата частна
собственост. В този смисъл раздаването на помощи се приема като подаяние и е
неприемливо (пак там, с. 32-33).
Изхождайки от тези аргументи, в началото на ХХ в., в редица страни на Европа се
осъществява отказ от съществуващата система на “грижи за бедните” и се преминава
към една нова система, която е свързана с изграждане на цялостна държавна социална
политика. Това налага, от една страна, прецизиране на ролята на държавата в рамките
на тази политика, а от друга, определяне на нейните специфични функции в отлика от
останалите обществени и религиозни организации, които имат аналогични социални
ангажименти.
В новата си роля държавата постепенно разширява своите правомощия:
• В областта на икономиката, по собствена воля или чрез натиск, тя започва да
води политика на експанзия, при която контролира все повече средствата за
производство и по този начин се превръща в основен фактор на икономическото
развитие.
• В областта на политиката, тя използва своята мощ за да реализира желаната
социална промяна, както и да осъществи постепенния преход от традиционните методи и
форми към новите в областта на социалната работа.
• В областта на социалните грижи и услуги и на социалното осигуряване, тя
реализира управленски дейности, свързани с надзора, контрола и цялостното
администриране на системата.
180
В този смисъл един от най-значимите лостове на новите държавни правомощия се оказва
държавния бюджет, в който вече да са включени и социални разходи.
Формирането на социална политика в почти всички европейски държави и САЩ през
първата половина на ХХ в. налага определени единни приоритети в нея и еднакви
показатели и параметри. Те са изведени от L. Weise в книгата му “Въведение в
социалната политика” (1919). “Социалната политика е най-голямата дъщеря на
икономическата наука - пише Weise - и се занимава с три комплекса проблеми: 1) с
проблема на бедността, 2) с проблема на организацията на труда и 3) с проблема за
равенството и подбора” (Weise 1919, с. 7). Основният носител на социалната политика
според него е държавата чрез социал-ното законодателство, но съществена роля играят
професионалните организации (синдикати) и социално-политическите сдружения.
Според Weise основните направления на социалната политика, валидни за разглеждания
период, са:
1) Защита на труда:
а) защита на труда в тесен смисъл - коалиционно право, право на стачки,
определяне на минимална заплата, ограничаване на работното време, ограничаване
използването на женски и детски труд, хигиена и безопасност на труда, свободно
време, жилища
б) настаняване на работа - пазар на труда, борса на труда, преселване,
изселване, емиграция, миграция
в) осигуряване при: безработица, злополука, инвалидност, старост, майчинство,
смърт.
2) Рационализация и организация на производството и обществото.
3 8
3) Професионален подбор и подготовка на работниците38.
В рамката на тези направления постепенно се включват и нови въпроси, които имат или
конюнктурно проявление или регионален характер.
38 Представените направления са валидни за разглеждания период, макар че голяма
част от тях характеризират и днешната социална политика.
181
3. Формиране на “държавата на благоденствието”
През 20-те години на ХХ в. се оформя социално движение, чиято основополагаща цел е
“дефазивна политика на интеграция и стабили-
О Q
зация” (Flora 1982, с. 353), която се реализира от т.нар. държава на
благоденствието (нем. ез. Wohlfahrtstaat, англ. ез. Welfare State).
Основите на “държавата на благоденствието” се полагат в края на ХГХ в., когато в
Германия през 1883 г. се приемат първите закони за социално осигуряване (виж шеста
глава, параграф 4.3.2). Терминът се използва за първи път от Adolph Wagner през
1879 г., когато той пише, че трябва да се засили участието на държавата в
социалната сфера, като самата тя трябва да бъде “лоялна, от нея да се очаква помощ
и справедливост, да бъде културна и благоденстваща (Kultur- und
Wohlfahrtstaat)”^m'. по Wеndt 1990, с. 263).
През 20-те години на ХХ в. “държавата на благоденствието” се явява стабилизираща по
отношение на икономиката и политическата система, и интегрираща по отношение на
работничеството, като най-бедстваща социална група. В този смисъл се очертават
основни ценности, които са значими за европейските държави и САЩ, които тръгват по
пътя на изграждане на този тип държава, а именно: социал-на сигурност, относителен
равен шанс, гарантиране на жизнения стандарт и пресичане на опити за установяване
на неравенство. Постигането на тези ценности може да стане само чрез политически
консенсус, въпреки че във всяка страна водещите сили са различни - авторитарният
консерватор Bismarck полага основите на благоденстващата държава в Германия;
либералите L. George и W. H. Beveridgе поставят началата на британската система;
скандинавският модел се реализира от социалдемократите; а в САЩ - от християнско-
консервативните сили.
Формирането на “държавата на благоденствието” е в резултат и от различните
икономически и социални условия, които предпоставят нейното изграждане. В Германия,
например, особено значимо събитие
39 Резултатите, които P. Flora представя в цитирана статия, са от проект, който
изследва “държавата на благоденствието” в исторически и съвременен контекст.
Авторите се спират основно на причините, които пораждат нейното възникване и
развитие. Основната теза е, че такъв тип държава възниква, когато има кризи, които
трябва да бъдат преодолени по определен начин.
182
се явява I световна война и създаването през ноември 1918 г. на т.нар. Ваймарска
република, във Великобритания - силното недоволство от социалното
законодателството, което продължава да има репресивен характер, в Швеция - късната
индустриализация, масовата безработица и всеобща мизерия, в САЩ - икономическата и
социална криза от 1929 г. и “великата депресия”, която обхваща страната след това.
В този смисъл, ако отново се върнем към дефинираната от Flora цел на социалното
движение, то функцията “дефанзивност”, в смисъл на за-щитеност, се запазва, а
отговорът на въпросите, кой ще интегрира и какво ще се стабилизира, е различен в
отделните държави. За това ще бъдат разгледани конструкциите на “държавите на
благоденствието” в Германия, Великобритания, Швеция и САЩ.
Както вече беше посочено, Г ермания първа тръгва по пътя на изграждане на
“благоденстващата” държава. Паралелно със системата за обществено осигуряване, като
част от социалното законодателство, се налагат и други приоритети в социалната
политика. Те са свързани, от една страна, с регламентиране на труда, по отношение
на равно поставяне правата на работници и работодатели по посока на установяване на
социално партньорство, вместо класова борба, а от друга - с регламентиране на
социалните грижи (чрез закона от 1924 г. се въвежда правото на всеки, да се ползва
от тях) и социалното подпомагане, с което фактически се слага край на т.нар.
законодателство за преодоля-вае на бедността (Armenrecht или Poor-Law) и се
изгражда истинска социална политика в Германия.
Съществено място в нея заема и въпросът за децата и младежите, за тяхното
възпитание и превенцията. Грижите за тях постепенно се отделят от системата за
обезпечаване на бедните и се създава самостоятелна институция за младежко
подпомагане (1908). През 1909/1910 г. като последица от този закон се създават и
специализирани общински младежки социални служби. През 1922 г. се приема отделен
закон за гарантиране на младежкото благосъстояние, в който в се казва: §1: “Всяко
немско дете има право на образование, за да се развият неговите физически,
психически и обществени способности” (цит. по Wendt 1990, с. 266). Чрез този закон
се гарантира от държавата не само образование и възпитание на децата и младежите,
но и
183
съответните мероприятия за превенция, социално подпомагане и социални грижи,
съобразени със спецификата на възрастта.
Като част от конструкцията на “държавата на благоденствието” се явява и
изграждането на надеждна административна система. От 1907 г. се възприема принципът
на централизация, според който случаите се поемат от регионалната социална служба и
се обработват, а на по-високо ниво се осъществява контролът. Социалната работа се
извършва от социални служители, които проверяват подадените молби, от социални
работници, които осъществяват помощта и младежки ръководители, които се грижат за
възпитанието и превенцията. Тези дейности се извършват в рамките на
регламентираното от закона, но трябва да се подчертае, че все още не съществува
система за професионална и методическа подготовка на кадрите. Правят се опити за
въвеждане на американския опит, но нова не се реализира.
През периода на “третия райх” (1933-1945) и управлението на
националсоциалистическата партия на А. Хитлер се променя социал-ната политика, чрез
която се осъществява тотално расово “прочистване” и социална сегрегация (по-подр. в
4.1.).
Във Великобритания за първи път терминът “welfare state” се използва около 1940 г.
(Bruce 1968, с. 17), но още от началото на века се разработват концепции, насочени
към изграждане на Social Service State. Създаването на “държава на благоденствието”
е реакция, от една страна, срещу строгостта и незадоволителния характер на
съществуващото законодателство, насочено предимно към проблемите на бедността, а от
друга - срещу опитите да се създадат “нови закони”, които вместо целите, променят
само средствата за осъществяването на социален контрол (Fraser 1973, с. 87).
Реформите във Великобритания започват още в края на Х1Х в. и до началото на I
световна война се провеждат интензивни обществени дебати относно въвеждането на
задължителното осигуряване. Посочва се като пример Германия, която в периода 1880-
1889 г. под управлението на канцлера О. фон Бисмарк приема закони за задължително
пенсионно и здравно осигуряване на работниците. До 1908 г., когато Lloyd George
става министър на финансите, законът за задължителното осигуряване при старост е
изработен, но не е вкаран в парламента
184
за обсъждане и гласуване. В същото време се засилва и натискът на профсъюзите,
които създават национален комитет за въвеждане на пенсия за навършени години
(Natioanal Committee of Organised for Old Age Pensions - NCOL), който настоява за
изплащане на универсална пенсия, която да се финансира от данъците и която да е за
всички работници, навършили 65 г. Именно определянето на граница за пенсиониране е
проблемът, около който най-много се дискутира, тъй като правителството и най-вече
L. George не са склонни да намалят възрастта от 70 години. Дебатите продължават
през цялата 1908 г., както и през следващите няколко години, проучва се подробно
данъч-ната система на Германия и нейните осигурителните закони, но до окончателно
решение отново не се стига. Положителното е, че паралелно с дискусията около
пенсионното осигуряване се обсъжда и цялостната стратегия за въвеждане на
задължително-осигурителната система, която да покрива рисковете старост,
инвалидност, болест (по-подр. в Hennock 1982, с. 92-115).
През периода до и по време на I световна война усилията са насочени по-скоро към
изграждане на управленски структури и на администрация, която да работи в
социалната сфера, отколкото към същ-ностното формиране на “държавата на
благоденствието” (по-подр. в Davidson, R., Lowe, R. 1982, с. 271-304). Въпреки
това, под ръководството на L. George, се приема задължителното пенсионно
осигуряване (1911), както и осигуряването при безработица, с което значително се
ограничава действието на законодателството в областта на подпомагане при бедност
(Poor-Law). През 1919 г. министерството на здравеопазването получава разширени
правомощия за здравното осигуряване, с което системата започва да работи по-
ефективно.
Особени заслуги за реформирането на социалното законодателство има W. H. Beveridge,
който години наред работи в областта на социалната статистика, на изработване на
благотворителни програми за подпомагане на спешно нуждаещи се (COS), на
безработицата и на трудовата заетост. През 1924 г. той изработва план за
осъществяване на единна система на социално законодателство (Insurance for All and
Everything), който обаче не се подкрепя от лейбъристката партия. Нейни
представители искат да се премахне задължителното осигуря-
185
ване, тъй като считат че е ангажимент на държавата да събира данъци и чрез тях да
подпомага нуждаещите се.
Междувременно, както и в останалите европейски страни, се променя и терминологията
в социалната сфера, като вече не се пише за подпомагане на бедни (poor relief), а
за обществено подпомагане (public assistance). В управленско отношение също
настъпват промени -през 1929 г. се закрива централната комисия (Local Gonverment
Board), която се създава чрез закона от 1871 г., както и местните служби за
решаване въпросите на бедността.
Световната криза от 1929 г. поставя нови проблеми и най-вече изисква реформи.
Особено тежък е въпросът с трайно безработните, което изисква и по-голяма
координация между институциите при даването на помощи. Отново се дискутира
обединяването на различните осигурителни институции и изравняване на предлаганите
социални грижи и услуги.
През 1941 г. британското правителство създава комитет начело с Bevеridge, който има
за цел да проучи съществуващата система за социално осигуряване и подобни частни
институции, на основата на което да се направят предложения за промяна. Резултатите
от изследването са публикувани в доклад, изработен от самия председател на
комисията, в който се казва, че основният принцип, върху който трябва да се
изгражда системата, трябва да бъде националната солидарност. Bevеridge подчертава
още, че “организацията на социалното осигуряване трябва да се разглежда като част
от една всеобхватна политика за социален прогрес. При нейното пълно разгръщане
трябва да се гарантира сигурност на доходите; тя се явява удар срещу мизерията”.
Bevеridge посочва, че съществуват пет области, които трябва да бъдат реформирани:
освен нищетата (мизерията), това са болестите, незнанието, мръсотията и безделието,
които чрез съответните дейности могат да бъдат постепенно ликвидирани. Друг акцент
в доклада е въпросът за организацията на социалното осигуряване, като авторът
счита, че това може да се постигне чрез обединените усилия на държавата и отделния
индивид. Държавата трябва да гарантира изплащането на осигурителните вноски и
услугите, които в замяна на това ще се получават, а индивидът трябва да има
инициатива, отго-
186
ворност и възможност за избор. Освен това държавата трябва да осигури на всеки член
на обществото минимален жизнен стандарт, а неговото надхвърляне е в индивидуалните
възможностите на отделния човек (цит. по Wеndt 1990, с. 271).
На базата на цитирания доклад правителството изработва и План за социална сигурност
(1942), в който се поставят началата за изграждане на “държавата на
благоденствието”, макар и да не се използва този термин. Основната теза на
Bevеridge е, че именно държавата трябва да се грижи подобаващо за преразпределение
на социалния продукт, като се опира на осигурителната система. Паралелно със
застраховането трябва да се развиват и социалните грижи и услуги, като особено
внимание трябва да се обърне на децата и семействата, за които се предвиждат
добавки. Bevеridge продължава да отстоява схващането си за единна национална
система за социална сигурност, която да има единно управление и администрация.
В документа са формулирани и следните три основни области: социално осигуряване
(social insurance) на основата на базисните потребности; национална система за
подпомагане (national assistance) при специални нужди и доброволно осигуряване
(voluntary insurance) за допълнение към основната издръжка. По този начин ще се
гарантира мрежа от социални дейности, “от която никой човек не би следвало да
изпадне” (пак там). Прави впечатление, че паралелно със задължителните и държавно
гарантираните системи за социална защита се извежда и доброволното осигуряване,
което стои в основата на провежданите реформи във всички европейски страни в края
на ХХ и началото на ХХ1 в.
Постепенно, с приемането на редица закони - закон за семейните помощи (1945), закон
за изграждане на националната осигурителна система (1946)40, закон за децата (1948)
- се счита, че Великобритания вече е “държава на благоденствието”, като за рождена
дата се посочва 5.07.1848 г., когато започва да функционира Националната
осигурителна система. Това е така, защото както в съдържателен, чрез посоче-
40 Националната осигурителна система обединява в едно до тогава съществуващите
поотделно здравно осигуряване, осигуряване при безработица, осигуряване при старост
и инвалидност, както и семейните добавки и помощи.
187
ните държавно гарантирани социални дейности, така и управленски аспект, чрез
изграждането на редица институции, които да координират и контролират тези
дейности, се реализират основните компоненти на “държавата на благоденствието”.
В края на Х1Х и началото на ХХ в. Швеция изостава значително в своето икономическо
развитие от останалите европейски държави. Късна индустриализация, голяма
безработица, мизерия и глад са основните изходни позиции, от които страната тръгва
по пътя на изграждане на “държавата на благоденствието”. Съществуващият модел на
грижа за бедните е изграден на общественото (комунално) начало, като в голяма
степен е заимстван от германското законодателство и английската практика.
Основна роля през 20-те години на ХХ в. изиграва управляващата социалдемократическа
работническа партия с лидер Per Albin Hansson, който издига като основна своя
задача преодоляването на класовите (социални) различия чрез формиране на народна
общност. Това означава, че държавата трябва да се превърне в роден дом за всеки
гражданин (folkhem), което е свързано с изграждане на чувството за общността
принадлежност и съпричастност. “Добрият дом - казва Hansson в своя реч пред
парламента - не познава привилегировани и изоставащи, в него няма доведени деца и
висящи извън мрежата ... ” (цит. по Wendt 1990, с. 268), а това предполага да се
изградят такива икономически и социални предпоставки, които да са в помощ и да се
ползват от всеки.
През 1918 г. се приемат закони за защита на труда, чрез които всеки шведски
гражданин, който няма минимален жизнен стандарт или възможност да го постигне,
получава държавна социална помощ. Малко по-рано, през 1913 г., започва дискусията и
около пенсионното осигуряване, като окончателно системата се изгражда през 1948 г.
Тя включва т.нар. народна пенсия, която се изплаща на всеки гражданин навършил 67
г., както и добавка в зависимост от доходите и плащаните данъци. Задължителното
здравно осигуряване се въвежда през 1937 г., а в окончателен вид системата е
изградена през 1955 г.
Особено внимание в Швеция се обръща на децата, младежите и семействата. През 1924
г. се приема първият закон за подпомагане на
188
младежите, впоследствие се разширява, като се добавят плащания за деца, за
майчинство, а от 1943 г. функционират и различни домове за отглеждане на деца, за
дневна детска грижа, както и бюра за подпомагане на родители за отглеждане и
възпитание на децата. Това са част от инициативите на една всеобхватна семейна
политика, която е насочена към насърчаване и стимулиране на майчинството с цел
повишаване прираста на населението.
Като цяло Швеция, която е първата скандинавска страна, тръгнала по пътя на
изграждане на “държавата на благоденствието”, възприема един модел на социална
политика, чрез който, на основата на стабилно икономическо развитие, се стимулира
трудовата заетост, предоставя се равен шанс на всички, осъществява се социална
защита, гарантира се на всеки гражданин жилище, храна, здравни грижи, образование и
минимални доходи. Тази щедра социална система се финансира предимно от прогресивно
нарастващите данъци, което често е предмет на недоволство и критика. Независимо от
това, Швеция и до днес остава една от най-социалните държави в света.
Докато повечето европейските страни до 30-те години на ХХ в. са изградили система
за социална сигурност, в която ангажиментът на държавата е значим, то в Съединените
американски щати (САЩ) това не е нито традиция, нито част от федералното
законодателство. Съществуващите икономически условия са твърде либерални и създават
предпоставки за почти неограничено реализиране на индивидуалните възможности на
всеки индивид. Американското правителство не възприема да се намесва по отношение
на гарантиране на жизнен стандарт, което се счита като индивидуално усилие. В
областта на социалната политика държавата също не се ангажира да осъществява
стабилизиращи и интегриращи функции, които да се отнасят до неравенството и
социалната защита.
Икономическата криза от 1929 г. и последвалата “голяма депресия” задават нови
реалности, които предполагат активното включване на държавата. Съществуващата
система на частна или локална благотворителност не може да покрие огромните
потребности на изпадналото в беда голяма част от населението, не са достатъчни и
отпуснатите държавни помощи, тъй като числото на нуждаещите се е огромно -
189
през 1933 г. само броят на безработните надхвърля 14 милиона. Невъзможността на
отделните щати да се справят с проблема принуждава правителството да действа по
посока на изграждане на нова, държавна политика.
Тези предпоставки довеждат до приемането на закон, т.нар. Emergency Relief and
Construction Act (1932), чрез който се очертават спешни мерки за преодоляване на
бедността и безработицата (Leiby 1978, с. 225). На основата на този закон за първи
път федералното правителство отпуска средства за подпомагане на нуждаещите се, най-
вече на безработните. Затова апелира и създадената през 1921 г. Американската
асоциация на социалните работници, която в свой доклад със заглавие “Икономическите
дадености за социална работа” (1932), поставя редица важни въпроси. Те са свързани
с планиране и осъществяване на мерки, чрез които да се гарантира “минимален
стандарт на живот”, да се подобрят условията на труд, да се създаде програма за
трудова заетост, да се изгради национална система за со-циално осигуряване, да се
преразгледа данъчната система, като с по-големи данъци да се облагат едрите
предприемачи и собственици, а да се облекчат производителите от дребния и среден
бизнес (пак там).
Темата за държавните социални помощи и за държавна социална политика става основна
и в президентските избори през същата година. С встъпването си в длъжност (1933)
Fr. Roosevelt, паралелно с новата икономическа политика, представя и социална
програма. Започва периода на икономическа и социална реконструкция, т.нар. New Deal
(нов курс).
Като първостепенна задача се очертава създаването и гарантирането на работни места.
В областта на индустрията се предприемат мерки за регламентиране на тарифите и
конкурентните цени, в областта на селското стопанство - отдаване на кредити и
определяне на минимални изкупни цени. Започва и мащабно строителство на жилища, с
които се обезпечават бездомни и нуждаещи се. Създава се ръководен орган, национална
служба по възстановяването (National Recovery Administration), който следи
изпълнението на задачите, а чрез приемането на редица закони, се очертава
законовата рамка за тези дейности (Leiby 1978, с. 230-233). С оглед подпомагането
на без-
190
работните младежи през 1933 г. се въвежда т.нар. трудова повинност, с което стотици
млади хора се ангажират в горското стопанство, в мелиоративното дело, в акции по
защита на природата и околната среда (Wеndt 1990, с. 273).
През 1933 г. се учредява и Федералната служба за социално подпомагане ^deral
Emergency Relief Administation - FERA), която трябва да разпределя адекватно
федералните социални помощи. Особена заслуга за ефективното функциониране на FERA
има близкият съратник на президента Рузвелт Harry L. Hopkins (1890-1946), който е
социален работник в Ню Йорк и автор на специална програма за извеждане на града от
бедстващото положение. Hopkins се застъпва за това, държавните средства за
подпомагане да се разпределят от бюра, които да са част от локалните (общински)
структури, а не от частни агенции. Това предполага всеки щат да създаде специална
служба (State Emergency Relief Administation - SERA), която да администрира този
процес. Чрез това се цели по-голяма ефективност и надеждност в системата. По този
начин за първи път в САЩ раздаването на помощи преминава от частния, в публичния
сектор, за което особена заслуга има Hopkins.
Чрез FERA, която реализира и икономически задачи, се осъществява огромна социална
работа. Чрез нея се финансират много проекти в областта на селското стопанство,
като се създават кооперации за безимотни. Основната идея е не да се предоставят
помощи “на готово” (direct relief), а да се инициира индивидуалното участие и
личната инициативност на всеки чрез труд (work relief). Това дава начало и на
организиране на проекти в областта на публичната заетост, т.е. участие на
безработни в дейности с общественополезен характер. За целта Hopkins създава и
ръководи специална служба (Civil Public Works Administation), чрез която се наемат
на работа милиони хора. Средствата за тези дейности се отпускат от конгреса, а с
една час от тях се финансират и изграждат редица инфраструктурни обекти, като
строежи на пътища, училища, паркове, болници и др. Друга част е предвидена за
културни програми, като тези пари се предоставят за разходване от общините. В
рамките на този проект се включват секторите образование, професионално
консултиране и насочване, свобод-
191
но време, като дейности са ориентирани предимно към младите хора (пак там, с. 274).
През 1934 г. по предложение на президента Рузвелт се създава и комитет за
икономическа сигурност (Committee on Economic Security), който изработва специална
програма за обезпечаване на трудовата заетост, за изграждане на системата за
осигуряване при безработица, за подпомагане на децата и семействата, за по-добри
обществени грижи в областта на здравеопазването. Чрез всеобхватната разяснителна
работа на тези инициативи се осъзнава, че икономическата сигурност се крепи на
превенцията в социалната сфера. Голяма част от работодателите и предприемачите се
опасяват, че активното включване на държавата ще ограничи тяхната свобода, а това
може да доведе до “комунистическа или фашистка тирания”. Но правителството, чрез
широкото включване и подкрепа на обществеността, доказва, че подобни опасения са
несъстоятелни.
През 1935 г. се приема законът за социалната сигурност (Social Security Act), който
регламентира пенсионното осигуряване. Той предвижда изплащането на вноски от
работниците и работодателите, чрез които при навършена пенсионна възраст трудещите
се получават пенсия. Законът се обсъжда дълго време, тъй като голяма част от
членовете на конгреса са против него, те дори сезират конституционния съд за
неговата легитимност. През 1937 г. съдът се произнася положително на основата на §
1 от американската конституция. През 1939 г. се прави допълнение към закона, с
което федералното правителство се задължава да отпуска средства за социални и
здравни помощи, както и такива за старост, инвалидност, професионална рехабилитация
и др. (Leiby 1978, с. 240-245). Така се премахва съществуващата традиция сред
пуритански настроените кръгове, че осъществяването на социални грижи може и трябва
да бъде частната инициатива. Именно след тези законодателни инициативи в САЩ се
налага използването на термина “to be welfare”, което се явява синоним на
обществени социални грижи. По този начин през 1939 г. в САЩ се легитимира и
“държавата на благоденствието”.
192
4. Тоталитарни модели на социална политика през първата половина на ХХ в.
4.1. Социална политика в Германия през периода на Третия Райх (1933-1945)
Социалната политика на Националсоциалистическата германска работническа партия
(НСГРП) е един от основните и най-важни компоненти в цялостната пропагандна машина
на Адолф Хитлер (1889-1945). Това се обуславя, от една страна, от тежката
икономическа ситуация, в която Германия се намира в началото на 30-те години и
необходимостта от инициативи на държавата за преодоляване на масовото обедняване и
произхождащото от него силно социално недоволство. От друга страна, Хитлер осъзнава
важността на социалната политика по отношение на спечелване доверието на народа и
политическите дивиденти, които той може да получи от една широко мащаб-на програма
в областта на трудовата заетост, на социалното осигуряване и подпомагане.
В основата на цялостната социалната политика на Хитлер обаче стои не грижата за
отделния човек, не подпомагането му при накърнени интереси и задоволяването на
определени потребности, а постигането на една “народна общност ”
(Volksgemeinschaft), която трябва да изпълнява социални функции и да служи за
пропагандни цели. Въпреки че тя се дефинира като обединение на “всички граждани,
които трябва да притежават еднакви права и задължения” и в този смисъл “дейността
на отделния индивид не трябва да противостои на интересите на мнозинството”
(Програма на НСГРП), в доктрината на Хитлер “народната общност” се реконструира и
се изгражда върху два, различни от демократично възприетите, опорни механизма: раса
и светоглед.
Това означава, че от “народната общност” се изключват онези, които не са германци
(чужденци), във вените на които не тече чиста (арийска) кръв (евреите) и които не
могат да допринесат за подобряване на родовите черти (хора с физически и психически
увреждания). По този начин “народната общност” се реализира като расова общност и
за нейното формиране се използват всякакви средства и прийоми (преследване,
изгонване, изтребване). Но принадлежността
193
към арийската раса не е достатъчно условие, за да има право даден индивид да бъде
член на “народната общност”. Необходимо е да притежава и определен светоглед, който
издига националсоциализма в религия, а Хитлер - в бог. По този начин не
изповядващите тази вяра също са изключени автоматически от общността, а това са
комунисти, демократи, антифашисти и други инакомислещи.
Социална политика в областта на безработицата
В първите години на управление на националсоциалистическата партия усилията са
насочени към снижаване числото на безработни-те41, което се заявява и от Хитлер в
неговата реч-обръщение към германския народ по повод встъпването му в длъжност на
райхсканцлер: “... За 4 години безработицата трябва да бъде окончателно преодоляна,
като заедно с това се създадат предпоставки и за цъфтеж на икономиката” (Gladen
1972, с. 104]. Тук ясно се посочва, че намеренията на НСГРП са, тези два процеса да
вървят паралелно, от една страна, да се стимулира икономиката, а от друга, да се
разработят стратегии за ограничаване на незаетите трудови лица.
Няколко месеца по-късно тези публично обявени намерения започват да се реализират
чрез приемането на специален Закон за намаляване на безработицата (1933), с който
се очертават основните насоки на правителствената политиката в тази насока.
Разработва се и специална програма за заетостта, чрез която се осигуряват работни
места в селското стопанство и при строителството на пътища. Хитлер разширява
секторите, като добавя жилищно строителство, дейности в отводняването и
мелиорациите, както и строежа на електрически, водни и газови централи. С приоритет
се ползват германските железници и пощи, които за инвестиции и структурни промени
акумулират общо около 2 милиарда РМ за две години (1933 и 1934) и се създават около
350 хил. работни места. Общо по дейности, свързани с преодо -ляване на
безработицата и ускоряване темпа на икономиката за период от 7 години (1933-1939)
се усвояват между 7 и 8 млрд. РМ (Lampert 1980, с. 151).
41 През 1932 г. числото на безработните е 5,6 млн., през 1933 - 4,8; през 1935
-2,2; през 1939 - само 0,1 (данните са от статистическия годишник на Германия, цит.
по Gladen 1972 , с. 104).
194
Друга стъпка в тази насока е премахването на задължителната осигуровката за
безработица при някои браншове като селско стопанство, риболов, лесничейство и
куриерска служба, в резултат на което работниците от тези сектори не получават
обезщетение при безработица. С това се намаляват плащанията и се отчитат по-ниски
стойности на останалите без работа. Чрез специален закон (май 1933) се регламентира
и освобождаваното на домашните помощници от осигуровка при безработица и
инвалидност, което облекчава работодателите и им дава възможност за наемане на
повече работна сила. Данните сочат, че техният брой е нараснал почти два пъти за
няколко месеца след нормативната регулация (пак там, с. 150).
Ефект се постига и с още една инициатива, която има дискриминационен характер, а
именно ограничаване на женския труд. Мотивът е, че жената трябва да се концентрира
предимно върху отглеждането на деца и домакинството. По този начин се освобождават
много работни места от сферата на услугите и занаятчийските дейности, които се
заемат от мъже.
Конюнктурата на пазара на труда се подобрява и след въвеждането на задължителната
военна служба (1935), на задължителната трудова повинност (“Основно задължение на
всеки гражданин е да извършва физическа или умствена работа” - т. 10 от
Програмата), както и на една година задължителен обществен труд за момичета, които
няма да продължат образованието си, с цел подготовка за брак.
Освобождаването на работни места става и чрез приетия Закон за професионалното
чиновничество (1933), с който се уволняват евреи, сектанти, хомосексуалисти,
чужденци и други поради расова принадлежност и не арийски произход, като се
назначават верни на партията служители.
Данъчната политика
Данъчната политика на Хитлер и НСГРП е основния лост, чрез който се осъществява
социалното благополучие в Третия Райх.
Новото е въвеждането на семейното подоходно облагане, чрез което се заменя
съществуващото до този момент индивидуално отчитане. Това, от една страна, повишава
паричните постъпления в семейството, но от друга, поради въвеждането на прогресивен
данък за до-
195
пълнителните доходи, ограничава силно възможността на някой от брачните партньорите
(предимно на жените) да работи и да получава възнаграждение (Stolleis 2003, с.
167).
Данъчни облекчения получават и тези категории работници, които се причисляват към
групата на ниско доходните професии. Те са освободени изцяло от подоходен данък,
включително и от въведения през 1940 г. военен данък. По този начин се осъществява
обещанието на Хитлер и НСГРП за подобряване материалното положение на социално най-
слабите в обществото (пак там, с. 87).
През 1940 г. с въвеждането на военния данък се освобождават от данъци всички
добавки, които се получават при нощен, извънреден или положен в почивните дни труд.
Това отново се възприема като жест от страна на Фюрера към трудещите се, които
работят допълнително за общото благо (пак там, с. 95).
За сметка на работниците работодателите, собственици на фирми и представители на
т.нар. свободни професии (предприемачи, търговци, занаятчии и др.) са подложени на
голям данъчен натиск, като корпоративният данък е увеличен от 20 на 40% (пак там,
с. 48).
Новата данъчна политика засяга и притежателите на недвижима собственост (предимно
къщи, сгради, помещения и др.), които освен данък сгради трябва да плащат
допълнителни вноски в специален фонд, който в началото на войната възлиза на 8
млрд. райхсмарки (пак там, с. 116).
Трудова политика
В основата на социалната политика на Хитлер и НСГРП стои трудът и задължението на
всеки гражданин да се труди, което е формулирано още в Програмата от 1920 г. Ето
защо се въвежда и задължителната трудова повинност, чрез която се цели участието на
всеки в трудови дейности, макар че често те са безсмислени и имат по-скоро
пропаганден характер, отколкото да носят полза за индивида или обществото. Пример
за това е събирането за кратко време, буквално “от улицата”, на всички безработни
младежи и изпращането им на работа (Gotz 2005, с. 125).
По-различно е отношението към тези, които по определени причини не могат да работят
- хора с физически и психически проблеми.
196
За тях принудата е невъзможна, поради което те се картотекират и разпределят в три
групи: първата група включва лица, за които не се осъществяват никакви мероприятия;
втората група - лица, които се настаняват в специализирани заведения и третата -
лица, които се подготвят за “лечение”, т.е. убиват се. В болничните заведения се
прилага и евтаназията, която е особено разпространена във военните лазарети
(Kebbedies 2000, с. 39).
Нацисткият режим премахва съществуването на всички професионални и съсловни
сдружения, като на тяхно място през 1933 г. под патронажа на самия А. Хитлер се
създава единна организация, наречена Германски трудов фронт (DAF). Първоначално тя
обединява само работници и служители, които формират т.нар два стълба на DAF, а
след това към нея се присъединяват индустриалните предприемачи (трети стълб) и
занаятчии от промишлеността и услугите (четвърти стълб). Членството не е
задължително, но всички плащат членски внос (по 1,5% от заплатата), с което тя се
превръща в най-голямата масова организация в Германия с 25 милиона члена в края на
войната (Stolleis 2003, с. 178).
Социално осигуряване
През периода на националсоциализма съществено се променя системата за социалното
осигуряване по посока на нейната ефективност и обхват, като основните принципи,
положени от времето на Бисмарк, остават да действат. Осъществените промени са
насочени към изграждането на единна държавна система за социално осигуряване, която
да включва както отделните застрахователни рискове, така и органите, които ще ги
контролират и управляват.
През 1934 г. се приема Закона за изграждане на социалното осигуряване, чрез който
се цели, от една страна, да се съхранят всички съществуващи до този момент
осигурителни рискове, а от друга, чрез едно по-ефективно и опростено управление да
се направят плащанията по тях по-лесни и възможни. Първоначално се променя
названието на осигуровката, която от “пенсионно осигуряване”, включващо рисковете
инвалидност и пенсия за старост с обхват служители и миньори, вече се нарича
“държавно осигуряване” (Reichsversicherung или RV) и обхваща застраховане при
болест, злополука и пенсия.
197
С оглед опростяване на процедурата по внасяне и изплащане на обезщетенията се
създава нова система на администриране. До тогава съществуващите органи на
самоуправление се закриват, а на тяхно място се назначават “ръководители”, които са
представители на самите застрахователни обединения и които управляват с помощта на
“съвет”. Като най-висш орган се явява Държавният застрахователен институт, който
осъществява контрол и надзор над всички осигурителни каси и институции. (Peters
1959, 82-83).
Осъществява се и промяна в начина на събиране на осигурителните вноски, като до
приемането на закона това става чрез закупуване от страна на осигурените лица на
специални марки, а след 1934 - чрез директни отчисления от възнагражденията.
Променя се и обхвата на социалното осигуряване като се включват нови категории
професии, които до този момент спадат към т.нар. свободни. Към системата на
задължителното застраховане се прибавят артисти, занаятчии със собствено
производство, учители и възпитатели на свободна практика, майстори на свободна
практика и други (Lampert 1980, с. 153).
Паралелно с посочените основни положения, общовалидни и за трите вида рискове,
могат да се изведат и някои специфични характеристики, които се отнасят до
отделните системи за социална защита, включени в RV, както следва:
1. Осигуряване при болест - Осъществява се от различни районни, местни, заводски
и занаятчийски здравни каси, както и здравната
42
каса на моряците и на миньорите42. Отделни поделения има за работници и служители.
Здравното осигуряване е задължително за всички наети лица, както и за редица само
наети - артисти, занаятчии, болно-гледачи, акушерки, учители, възпитатели и др.
Застраховката обхваща както осигуряващите се лица, така и принадлежащите към
семейството деца, съпруги, възрастни родители. Рецептурните книжки отпадат и се
заменят със централен списък на платените лекарства (Peters 1959, 84-87).
42 Броят на осигурените лица през 1933 г. е 18,5 млн., а през 1939 - 24,3., като
ръстът на нарастване е 138%, при база 100% за 1933 г. Сумата от осигурителните
вноски също нараства от 1,031 млн. (1933) на 1, 949 млн. РМ (1939) (Gladen 1974, с.
109).
198
2. Осигуряване при злополука - Системата за осигуряване при
43
злополука претърпява съществени изменения . С първата поправка от 1937 г. се
разширява обхвата, като се включват учащите се в професионални и специални училища.
Променя се като цяло адресата на застраховката - до поправката (1942) това е цялото
предприятие с всички работници в него, а сега застраховката става индивидуална,
т.е. за всеки работник поотделно се правят вноски от работодателя, съобразно риска
на труд. Диференцират се и отделни групи рискови професии, при които осигуряването
при злополука става с нарочен закон, например в надземния транспорт - летци,
механици и др. Разширява се и списъкът на професионалните заболявания (отравяне при
азбест, рак на белите дробове, силикоза и др.), при които се изплащат суми за
покриване на щетите. (пак там, с. 87-88).
3. Осигуряване при старост - Тази система включва придобиване на пенсия от
държавни служители, миньори, както и инвалидна
44
пенсия, т.е. покриват се рисковете старост и трайна инвалидност . Поради инфлацията
тези отделни фондове претърпяват загуби, поради което през 1937 г. се обединяват в
една обща застраховка и фонд. Променя се и условията за придобиване на пенсия, като
вместо принципа на разпределение съобразно постъпилите отчисления, се въвежда
осигурителен стаж. По този начин пенсията се изчислява по нова формула и е
съставена от основна пенсия, добавка за стаж и отглеждане на дете. При инвалидната
пенсия има диференциация съобразно възнаграждението, като се въвеждат минимални и
максимални вноски. (пак там, с. 88-92).
Социални придобивки Към посочените мероприятия в областта на трудовата политика
могат да бъдат добавени и различни дейности, които също имат соци-ална насоченост и
които са ориентирани към повишаване произво-
43 Броят на осигурените лица през 1933 г. е 25 млн., а през 1939 - 33,1., като
ръстът на нарастване е 132%, при база 100% за 1933 г. Сумата от осигурителните
вноски обаче спада от 291,0 млн. (1933) на 239,9 млн. РМ(1939) (Gladen 1974, с.
109).
44 Броят на осигурените лица през 1933 г. по трите направления е общо 20,95
млн., а през 1939 - 21,15, като ръстът на нарастване е 102%, при база 100% за 1933
г. Сумата от осигурителните вноски се увеличава от 1401,3 млн. (1933) на 3 255, 8
млн. РМ (1939) (Gladen 1974, с. 112).
199
дителността на работниците. Това са многобройните програми, организирани и
финансирани от държавата в областта на почивките и свободното време, развлеченията
и забавленията, спорта и туризма.
За целта през 1933 г. се създава специална организация, наречена “Сила чрез радост
" (Kraft durch Freude - KdF), която е най-масовата и популярна общност сред
германския народ в Третия Райх, тъй като е насочена към организиране на почивките в
края на седмицата и годишните отпуски; към организиране на свободното време чрез
театрални посещения, участия в певчески групи и занимания по интереси; към
създаване на спортни клубове за масово физическо възпитание; към подобряване на
работническото хранене и на хигиенните условия в предприятията. Всички тези
мероприятия се осъществяват от областни и общински служби, в които работят около
100 000 служители, а така също и от голям брой доброволци (общо 97 хил. в цялата
страна), за които участието в подобни програми е въпрос на чест (Buchholz 1976, с.
38).
Семейна политика
Грижата за децата и семействата са следващата значима област, в която НСГРП
осъществява целенасочена дейност. Целта на всички мероприятия е да се изгради едно
здраво и силно семейство, в което децата не само да се отглеждат, но и да се
възпитават в духа на новите ценности. Началото на семейната политика се поставя още
с първите мероприятия по ограничаване на безработицата, насочени срещу включването
на жените в производството. Прокламираното мото “Светът на жената е в дома” насочва
общественото мнение към това, че жените трябва да останат в къщи за да отглеждат и
възпитават по-добре бъдещите граждани на Третия Райх. За целта се въвежда
едногодишна задължителна служба за жени без образование, през времето на която
девойките трябва да се подготвят за майки и съпруги.
Създаването на семейство се подкрепя и финансово от властта, като за целта се
правят редица данъчни облекчения в зависимост от броя на децата в семейството. Има
семейни помощи и детски надбавки, особено за семейства с 4 и повече от 4 деца под
16 г. Държавата изплаща еднократно сумата от 100 РМ за родено дете, а след това по
10 РМ за всяко дете, като тази сума непрекъснато се увеличава
200
(Kleinhans 2000, с. 155). За младите семейства се въвеждат ниско лихвени заеми
(около 1%) като единственото условие е съпругата да напусне работа след брака и
съпругът да няма месечен доход повече от 125 РМ. При всяко живородено дете се
приспада 25% от заема, което стимулира раждането на повече деца. В тази насока е и
решението на НСГРП за забрана на абортите, а през 1943 г. това деяние се
инкриминира, като се наказва чрез смърт. Две години по-рано се забранява и
производството на противозачатъчни средства (пак там). В резултат на тези мерки за
една година се увеличават браковете с 200 хиляди, а броят на децата в семействата
нараства (пак там, с. 150).
За да се подпомага майката по време на бременност и при отглеждане на детето се
осъществяват множество инициативи, които са организирани от доброволчески
организации. Най-значим в областта на семейната политика е помощният съюз “Майка и
дете”, който се основава през 1934 г. и има за цел да подпомага бъдещите майки и
техните деца. В работния план на организацията са вписани следните дейности: помощ
в първите месеци след раждането, гледане на дете при отсъствие на майката, помощ
при пазаруване, при подреждане на дома, при смяна на жилище или местоживеене,
осигуряване на “отпуск” на майката45 чрез предоставяне на карти за почивка. Въпреки
негативното отношение в държавата към майки, които раждат без брак, “Майка и дете”
подпомага активно такива жени, както и майки-вдовици, които отглеждат сами своите
деца.
Грижата за децата се осъществява и чрез изгражданите и поддържани от Съюза детски
заведения - ясли и градини, които силно конкурират религиозните. Паралелно с това
Съюзът поддържа и домове за отглеждане на деца без родители или на многодетни
семейства, както и множество летни колонии и места за отдих.
Младежка политика
За всички младежи и девойки в Третия Райх е въведена трудова повинност. След
завършване на училище всички задължително отиват в трудови лагери, където
престояват една година. Основните дейности са свързани със строителството - строеж
на автостради, мостове, гранични укрепления и др.
45 До 1937 г. в “отпуск” са изпратени 77 169 майки.
201
Една от особено разпространените инициативи е Националното работническо състезание,
масова програма, която има социален ефект и стимулира състезателните наклонности у
младежите. В нея се включват младежи и девойки, които принадлежат към групата на
“неорганизираните”, т.е. които не членуват в различни политически организации. В
хода на състезанието се дават точки, като на тяхна основа се получават различни
социални придобивки, като двойно по-голям отпуск, намаления за почивка или
пътешествия извън страната, както и повишение в длъжност (Scholtz 1981, с. 49).
Особено голяма е грижата на НСГРП към подрастващото поколение, което след
завършване на образованието трябва да се включи ак-тивно в обществено-политически
живот. За целта се създава Наци-онална социална служба за ръководство на младежите,
която е призвана да следи и подпомага младежките дейности и да ги насочва в
правилната посока.
Както вече беше посочено, тези които остават извън очертаната рамка, тези които не
могат да се социализират по определения начин попадат в категорията на неудобните и
НСГРП прави всичко възмож-но да ги изолира от обществото. Спрямо стотици хиляди
младежи, които са обявени за неблагонадеждни по различни причини се осъществяват
наказателни мерки, които от една страна имат за цел тяхно-то превъзпитание, а от
друга, приобщаване към съществуващия ред.
Характерна особеност на цялостната програма за справяне с младежката престъпност е,
че тя се разработва е в контекста на расовата хигиена. В този смисъл се приема
т.нар. Закон за предпазване от наследствено болни младежи, чрез който се обясняват
престъпните наклонности и прояви. Обикновено те се стерилизират или подготвят за
“специални интервенции”, което означава смърт (пак там).
Обществена благотворителност Основен компонент в социалната политика на НСГРП е
стимулирането на широкото участие на народа в различни благотворителни и социално-
помощни дейности. Това се осъществява, подобно на всички инициативи в Третия Райх
абсолютно организирано и координирано, като за целта се създава специален съюз,
наречен Национал-социалистическа народна благотворителност (NSV). NSV се опреде-
202
ля като доброволческа организация, в която членуват хора на индивидуален принцип
чрез членство и заплащане на членски внос. Финансирането на различните дейности
става и чрез дарения, помощи и др. Особено се разчита на доброволци, които със
своят безвъзмезден труд реализират многобройните грижи и услуги, като майчина
помощ, домакинска помощ, младежка помощ, подпомагане на туберкулозно болни, помощ
през зимата, помощ на гарата, помощ за отглеждане на деца, помощ на хора,
занимаващи се с изобразителното изкуство и др. Съществуват и институции като “Майка
и дете”, детски градини, служби “Грижа в малкото населено място”, моторизирана
бригада за стоматологична помощ, помощна служба “Изхранване на населението”, които
организират и координират отделните инициативи. Всички тези дейности широко се
пропагандират в пресата, като за целта излиза месечно списание, в което подробно се
описва извършената работа.
Чрез посочените организации се извършват социални грижи и услуги, които до този
момент са се осъществявали от поделения на църквата и Червения кръст. През годините
на Третия Райх те продължават да съществуват, въпреки монополното положение на NSV,
но в по-ограничен обхват.
1. На основата на направения анализ на социалната политика на Третия Райх могат
да се изведат следните положителни характеристики: Подчиненост и зависимост на
социалната политика от икономическите условия и силна ангажираност на държавата по
отношение на нейното провеждане и ефективност.
2. Насочване на социалните дейности предимно към най-ощете-ните социални групи
(безработните) и хората с ниски доходи с цел формиране на средна класа, което се
явява съществен компонент в “държавата на благоденствието”.
3. Обхващане със социални мероприятия и инициативи на всички групи от
населението, независимо от статуса на отделните индивиди - работници и
работодатели; деца, младежи и семейства; пенсионери и стари хора. Като приоритет е
изведено помагането на тези, които до този момент са изключени от системата.
4. Разширяване на осигурителните рискове и обхват при пенсионното и здравно
застраховане, като не се игнорира въведения от О.
203
Бисмарк принцип на солидарност между поколенията, от една страна, и между ниско- и
високодоходните професии, от друга.
5. Развиване на трудовия пазар по отношение на квалификация и преквалификация на
работната сила, на масова трудова заетост, на подобряване условията на труд
(хигиена, хранене) и почивка (отпуски, свободно време).
6. Широка ангажираност на доброволен принцип на всички граждани в
осъществяването и финансирането на социални грижи и услуги, което от една страна
снижава себестойността на предлаганите дейности, а от друга насърчава личната
активност и инициативност на всеки. По този начин държавата е подпомогната активно
и тя маже да акумулира финансови средства за други програми.
Независимо от посочените положителни страни на социалната политика в Третия Райх е
необходимо да се очертаят и нейните негативни измерения:
1. Използване на социалната политика с пропагандна цел за постигане на
политически дивиденти, поради което голяма част от посочените мероприятията имат
популистки характер и реално не спомагат за решаване на социалните проблеми.
2. Чрез установяване на пълната власт на националсоциалисти-ческата партия над
държавата и обществото силно се ограничават действията и функциите на редица
държавни, обществени, професионални и др. организации и институции, които
осъществяват и ръководят социалните дейности. Те се поставят под строг партиен
контрол и надзор, което ги превръща в марионетки на НСГРП.
3. Двойнствен и противоречив характер на голяма част от социалните мероприятия,
което лишава социалната политика от пред видимост и я поставя в зависимост от
конюнктурни интереси и дадености.
4. Връзката между социалната политика и формулирана цел на НСГРП за изграждане
на единна, народна, но расова общност допринася за постигане на голяма част от
целите с не хуманни и недемократични средства.
5. В резултат на принудителния характер (отпуски, майчинство, избор на работа,
настаняване в заведение и др.) на голяма част от
204
предлаганите социални дейности се нарушават правата и свободите на гражданите и се
поставя под съмнение демократичния характер на водената социална политика.
6. Провеждане на дискриминационна и изолационна социална политика на основата на
полови (жени и хомосексуалисти), етнически (евреи и цигани), религиозни (ислям,
свидетели на Йехова), биологически (раса, наследство) и физически и психически
(хора с увреждания) различия.
4.2. Социална политика в СССР от 1917г. до 1945 г.
Теоретически предпоставки за възникването на съветската държава се явяват
възгледите на К. Маркс (1818-1883) и Фр. Енгелс (1820-1895), развити в практико-
политически аспект от В. И. Ленин (1870-1924). До този момент създаването на
идеална държава от нов тип се осъществява единствено от Парижката комуна (1793) и
просъществува само 72 дни. Чрез Октомврийската революция (1917) се открива нова
възможност за създаване на държава на работниците и селяните, в която да се
реализират принципите на народовластието и да се експроприира собствеността.
Фактическото провъзгласяване на новата власт се осъществява на 25.10.1917 г.,
когато се свиква II конгрес на работническите съвети и войнишки депутати. На този
форум се гласува предаването на властта в ръцете на работниците, селяните и
войниците, като по този начин се осъществява и прехода към новата държавна форма46.
Първите актове на младата съветска държава са Декрет за мира (1917) и Декрет за
земята (1917), чрез които се обявяват намеренията в областта на външната и
вътрешната политика. В първия документ се декларира, че Русия ще се оттегли
незабавно от войната като сключи мир без всякакви анексии и контрибуции, за което
призовава и други-
46 Тук трябва да се отбележи, че този акт има “съмнителна” легитимност, тъй като
при взимането на решение не участва и не се взима под внимание позицията на Съветът
на селяните, който представлява 73% от населението на страната, но не присъстват на
конгреса поради бойкот. От друга страна, от юридическа гледна точка, също може да
се оспори законовия характер на решението, тъй като заседанието няма необходимия
кворум, т.е. 2/3 от депутатите. Провъзгласяването се гласува само от 625 от
делегираните 1090 депутати, с което нарушава избор-ното право.
205
те велики сили. По отношение на земята се казва, че тя става народна собственост,
като всеки има право да я ползва чрез личен труд. Този документ стои в основата на
приетия през 1918 г. “Закон за социализация на земята”, чрез който земята става
собственост на селяните, като постепенно се преминава към нейното одържавяване
(Социаль-ное страхование 1979, с. 38).
Създадената съветска република, по думите на Ленин, наподобява Парижката комуна, но
всъщност представлява държавна форма на диктатура на пролетариата и се осъществява
на строг класов принцип. Този извод се налага на основата на следните признаци,
които характеризират републиката:
• Реконструиране на съществуващия държавен апарат, като в същото време се
създава нов, който да гарантира завоеванията на революцията чрез въоръжени сили на
работниците и селяните.
• Осъществяване на реално участие на трудещите се в управлението на страната,
като Съветите се превърнат в политическа основа на новата държава, съчетавайки
законодателната и изпълнителната власт.
• Ръководна роля в управлението на държавата има партията на работническата
класа, която е призвана да определя и направлява вътрешната и външна политика на
страната.
Впоследствие се осъществява обединение на съветите на работниците и войниците с
тези на селяните (1918) в единен върховен орган, при което властта постепенно
преминава в ръцете на работничес-ко-селската партия (РСП). В управленски план се
заявява господство на принципа на демократическия централизъм, но фактически
демокрацията има само външна форма, тъй като вместо управление чрез трудещите се,
се осъществява управление на трудещите се. Висш орган на властта е Всерусийският
конгрес на съветите (ВСС), а изпълнителната власт (правителството) се осъществява
от Съвета на народните комисари (СНК или нарком). Към Съвета се създават и
отраслови отдели или комисариати, един от които е за здравеопазване. През юни 1918
г. се учредява и Комитет по бедността (Комбедм), който има за цел осъществяването
на аграрната революция по селата, както и да
206
нивелира имущественото разслоение и социална диференциация сред селското население.
Фактически този комитет провежда насилствената колективизация в селското
стопанство, която се бойкотира в много райони на страната.
В началото на 1918 г. се обявява и Руската федеративна съветска република (РФСР),
която възниква на основата на самоопределението на народите и нациите. Първата
декларация, която се приема, е за правата на трудещите се и на експлоатирания народ
(Декларация прав трудящегося и ^ксплуатируемого народа) и служи за основа на
първата съветска конституция (1918).
През годините на гражданската война (1918-1922) се подготвя и създаването на Съюза
на съветските социалистически републики (СССР), в който първоначално влизат Русия,
Украйна, Беларус и Задкавказието. Официално СССР се създава на I конгрес на СССР на
30.12.1922 г., когато се приема учредителна декларация (за доброволност,
равноправие, суверенност и свободно излизане от съюза) и съюзен договор (72 члена).
Тези документи стоят и в основата на приетата през 1924 г. конституция, която вече
има не републикански, а съюзен характер.
Следващата конституция е приета през 1936 г. В нея се дефинират както
икономическите основи на съветската държава, а именно: държавна и колхозно-
кооперативна собственост, така и политическите - в държавата има само две класи -
на работниците и селяните. Въвежда се и всеобщото избирателно право, но останалите
граждански права и свободи имат силно декларативен характер. За първи път и по
законодателен път се утвърждава ръководната роля на комунистическата партия (чл.
126), с което цялата власт преминава в ръцете на всемогъщ партиен апарат.
Икономика и политика
В основата на приетата през 1921 г. концепция за нова икономическа политика (Н^П)
на съветската държава стои реформирането на всички стопански, политически, социални
и културни сектори. В този смисъл Н^П има всеобхватни функции и цели реализирането
на социалистическия тип държава на основата на държавната собственост и премахване
на експлоатацията на трудещите се. Новата иконо-
207
мическа политика е насочена към: преодоляване на глада, създаване на стимули за
труд, достигане на предвоенното икономическо ниво, отмяна на национализацията на
дребните предприятия, отмяна на забраната за търговия, стабилизиране на рублата,
разширяване на външния износ, дипломатическо признаване на държавата, разширяване
автономията на предприятията, възстановяване на промишлеността. Всички тези мерки
имат предимно стопански ефект, но те целят основно социален, тъй като чрез
планираната индустриализация и увеличаване на промишленото и селскостопанско
производство ще се повиши жизнения стандарт на населението.
Провеждането на протекционистка политика спрямо държавните предприятия за сметка на
частните, предимно чрез облагането на първата категория с ниски данъци, а на
втората - с 90 пъти по-високи, води до положителни икономически резултати От друга
страна, предлагането на селскостопанските продукти на много ниски цени допринася за
доброто продоволствие на населението и ограничаване на глада, но това отново става
насилствено, чрез изкупуване на продукцията на безценица от държавата.
Разкулачването, т.е. премахването на собствеността върху земята и принудителното
вливане в колхозите освобождава много евтина работна ръка, която се пренасочва към
промишлеността. По този начин индустриализацията също се осъществява за сметка на
селското стопанство, въпреки силната съпротива на населението (Забелин 1930, с.
68).
Чрез Н^П се установява плановата система в икономиката, която се реализира чрез 5-
годишни планове, които се приемат и отчитат на поредните партийни конгреси. Първият
петилетен план започва през 1928 г. и завършва предсрочно през 1932 г., като се
отчита за успешно изпълнен, въпреки че не са реализирани много от посочените
задачи. Вторият петилетен план (1933-1937) също се реализира в съкратени срокове, а
по показатели се изпълнява само около 77% от предвиденото.
Етапът след действието на Н^П и до 1939 г. се приема като преломен в съветската
икономика. В промишлеността се реализира т.нар. “голям скок”, тъй като се форсира
индустриализацията, а обемът на производство се увеличава с 8 пъти. В страната са
построени около 9 хил. заводи и фабрики, а броят на работниците се увеличава на
208
18 мил. За сметка на това в областта на селско стопанство се констатира значителен
спад, с около 10%, тъй като се действа със средства, често различни от тези, които
са подчинени на икономическата логика, например: конфискация на житния излишък,
забрана за покупко-продажба на хляб, закриване на пазарите, обиски, наказателни
мер-
47
ки . До 1937 г. се осъществява и цялостната колективизацията на селското
стопанство, която довежда до пълно разорение на селата и до най-тежката
продоволствена криза в годините 1932-1933 (пак там, с. 27).
Осъщественият съветски модел до II световна война показва признаци, които
традиционно се отнасят към социализма: отсъствие на експлоататорски класи, замяна
на частната собственост с колективна, плановост във всички сектори на народното
стопанство, гарантирано право на труд на всеки, безплатно средно образование,
всеобщо избирателно право. В политически план социалистическата система в СССР се
характеризира с: заличаване на границите между държавата и обществото,
съсредоточаване на властта в ръцете на партийния апарат, култ към личността на
вожда (тогава Й. В. Сталин), тотален контрол над обществото и личността, забрана на
политически партии (еднопартийност) и опозиция, налагане на съветските идеи и ред
извън пределите на държавата, забрана за осъществяване на контакти със западни
страни.
Трудова политика Веднага след Октомврийската революция и създаването на съветската
република се въвежда трудово право, чрез което се налага всеобща трудова повинност
за всички производства, с изключение на селското стопанство
С Декрет от 29.10.1917 г. се установява 8-часов работен ден за всички лица над 18
години, а за по-младите - 6-часов (пак там, с. 48).
На 9.12.1918 г. се приема Кодексът на труда, в който се потвърждава още веднъж
въведената от Конституцията (1918) задължителна трудова повинност, условията и
нормите на труд, както и 8-часовия
47 Това засяга много дребни производители и най-вече обеднели селяни, които
биват съдени, ако откраднат дори и килограм жито от колхоза.
209
работен ден. В годините на гражданската война тези норми често са нарушавани, а
извънработното време става практика (пак там).
Методите за осъществяване на трудова повинност са: трудова мобилизация;
милитаризация на определени производства, което означава секретност и извънреден
труд; въвеждане за работниците на статут на военнослужещи, което налага работа по
всяко време. Особено много се следи за дисциплината, като за целта с Декрет от
14.11.1919 г. се създават работнически дисциплинарни съдилища, които следят
стриктно за спазване на работния ден. Освен това се приема и Декрет за борба с
неработещите (1920), чрез който се наказват всички, които не уплътняват работното
време и се “разхождат безцелно”. Посочените трудови права се простират само върху
работниците, докато селските производители не са подвластни на тях (пак там).
С въвеждането на новата икономическа политика (1921) се установяват и нови трудови
отношения. С декрет се отменят всякакви видове повинност - трудова, стопанска и др.
През 1921 г. с постановление се въвежда по-облекчен режим за преместване от едно
предприятие в друго.
В годините на II световна война отново се въвежда трудовата повинност, но в
определени граници - до 2 месеца и не повече от 1 -3 часа на ден за лица от 16 до
55 г. възраст за мъжете и 50 г. за жените. Премахва се правото на отпуск с
изключение на младежите и девойките на 16 г. Това засяга най-вече работници в
производства, които са ангажирани с отбраната на страната (Олонецкий/Шварц 1929, с.
85).
Веднага след войната тези ограничения отпадат, възстановява се 8-часовия работен
ден, отменя се работата в извънработно време, дават се извънредни отпуски.
Семейна политика
В областта на семейното право също се установяват нови отношения. През 1926 г. се
приема кодекс за семейството и брака, чрез който се задължават всички да сключват
брак само при навършени 18 г. и пред оторизирани представители Кодексът определя
наличието на семейна имуществена собственост, както и изплащането на издръжка за
децата в случай на развод.
210
В годините на Великата отечествена война се полагат особени грижи за жените и
децата. С указ от 1944 г. се увеличава държавната помощ за бременни жени, за
многодетни майки и за майки, които сами отглеждат децата си. С този документ се
въвежда почетното звание “Майка-героиня” и се присъжда медал “За майчинство”.
Социална политика
В сравнение с останалите европейски страни Русия въвежда задължителното социално
осигуряване по-късно. Първият законодателен акт (“Пенсиите на работниците в
държавните рудници и мини да става за сметка на работодателите, които са виновни за
увреждане на здравето”) се приема през 1901 г. и регулира отпускане на пенсия по
инвалидност. Този въпрос е застъпен в преработен вариант и в следващия закон “За
възнаграждението на работниците, пострадали в следствие на нещастен случай” (1903).
Изплащането на обезщетения принуждава работодателите да изискват от държавата да се
приеме закон за задължителното обществено осигуряване. През 1912 г. се приемат два
нормативни документа: “За обезпечаване на работниците в случай на болест” и “За
застраховане на работниците при нещастен случай в производството”. Рисковете се
финансират от работника и работодателя, а при професионална инвалидност - само от
работодателя. Създават се и болнични застрахователни каси, както и
взаимоспомагателни дружества, чийто брой е няколко хиляди (Забелин 1930, с. 25).
От Революцията през 1917 до 1933 г. е първият период (19171933) на изграждане на
съветската система за социално осигуряване. Веднага се предлага алтернативна
програма, в основата на която стоят решенията на Пражката партийна конференция
(1912) и указанията на В. И. Ленин по този въпрос (Караваев 1955, с. 5). Документът
влиза в историята като ленинска програма за работническото застраховане и включва
важните принципи, на които трябва да бъде изградена дър-жавната система за социална
защита: осигуряване на всички лица на наемния труд и техните семейства; осигуряване
на работниците при загуба на трудоспособност и на работа при безработица; пълно
финансово обезпечаване при гореизложените рискове; осъществяване на всички видове
осигуровки от единен орган, който да е изграден на
211
териториален принцип и при самоуправление на застраховането (цит. по Андреев 1974,
с. 35).
На 14.11.1917 г. се публикува Правителствено решение, в което се казва, че
работническо-селското правителство незабавно ще предприеме законодателни инициативи
по пълното осигуряване на наемните работници и на селските труженици. През 1921 г.
Съветът на народните комисари (СНК) издава декрет “За социалното осигуряване на
лицата, занимаващи се с наемен труд”. Финансирането се осъществява чрез вноски от
предприятията, стопанствата и учрежденията, а конкретните параметри се публикуват
допълнително. Те са следните:
• При временна нетрудоспособност - заплаща се пълния размер на възнаграждението
• При безработица - от 1/6 до 1/3 от работната заплата, като се отчита трудовия
стаж и квалификацията
• При раждане и отглеждане на дете - 25% от заплатата през първите 9 месеца,
както и средства за закупуване на необходимите предмети за новороденото (пак там,
с. 48).
В документа изрично се подчертава, че всички отчисления ще постъпват в отделен
фонд, който не бива да се използва за други цели. Въпреки това тази клауза
многократно се нарушава, особено когато социалните вноски се вливат в държавния
бюджет (1938). Като цяло за финансирането на общественото осигуряване са заделят
около 28,5% от възнаграждението, за временна нетрудоспособност, бременност и
майчинство - от 6 до 9%, за болнично лечение - от 5 до 7% (пак там, с. 50). Освен
тези тарифи съществуват и специални или поощрително картелни, при които се отчитат
степен на вредност и опасност на производството (пак там).
Дейността на осигуряване включва не само парични постъпления, но и други социални
придобивки с профилактично и социално-битово значение: курорти, санаториуми,
профилакториуми, здравословно хранене, детски ясли и градини, млечни кухни. До
всички изброени заведения трудещите се имат свободен достъп и се ползват почти
безплатно.
В управленски план социалното осигуряване е подчинено на Народния комисариат по
труда на СССР (НКТ), към който е създадено
212
Централно управление на социалното осигуряване (Цусстрах), а след това се
преименува в Съюзен съвет на социалното осигуряване (СССС). На областно ниво
системата се администрира от губернските каси, а всички предприятия въвеждат на
място свои работнически каси (пак там, с. 58).
Вторият период обхваща годините от 1933 до 1990, но тук ще бъдат разгледани само
30-те и 40-те години на ХХ в. (1933-1945). Основните промени, които се извършват са
в сферата на управлението. На 23.06.1933 г. се приема Постановление на ЦК на
компартията, с което се сливат НКТ и Върховния централен съвет на професионалните
съюзи (ВЦСПС), като социалното осигуряване и всички социални заведения
(санаториуми, профилакториуми, почивни домове и др.) преминават към Профсъюзите. По
този начин се разширява социална-та основа на осигуряването и подпомагането, а
управлението е в ръцете на трудещите се. На местно равнище се създават териториални
поделения на Централния съвет на профсъюзите, а в предприятията действат
профкомитети, които разпределят карти за почивка, лечение и др.
Тук се забелязва парадокс, че вменяването на толкова важни държавни отговорности на
профсъюзите става чрез партийно постановление, т.е. без закон, с което фактически
те се поставят под пряк партиен контрол. От друга страна, така се нарушава
независимостта и свободата на професионалните сдружения, които в този вариант се
превръщат в казионна организация.
Следващият значим акт на “одържавяване” на социалното осигуряване е през 1938 г.,
когато бюджетът му се включва в единния държавен бюджет на СССР (пак там, с. 73).
По този начин осигуряването се трансформира в обезпечаване и се превръща в
инструмент за разпределение на средствата по остатъчния принцип, с което се
нарушава като цяло философията на социалното осигуряване. Тарифните отчисления
стават единни без да се имат предвид различните социални рискове. По-късно се
въвежда диференцирана ставка за отделните отрасли в зависимост от опасност и
вредност на производството. Важен критерий е и рентабилността на производството,
което означава че губещи предприятия не внасят необходимите средства в държавния
213
бюджет. Това налага държавата да до финансира редица социални проекти по линията на
бюджета.
В първите години след II световна война се разгръща мащабна социална програма, като
обезщетенията за временна нетрудоспособност и професионално заболяване стават 100%
от заплатата, увеличава се отпуската за бременност на 112 календарни дни, до 1960
г. нараства броя на профилакториумите с 5 пъти, отпускат се безплатни или на ниски
цени карти за почивка и др. В СССР до войната са и най-ниските възрасти за
пенсиониране - 60 г. за мъжете и 55 г. за жените, което се запазва до края на 90-те
години на ХХ в (по-подр. във Волков/Роговин 1985).
След войната се разширява и обхватът на социалното осигуряване, като през 1964 г.
се включват и селскостопанските работници в системата, въпреки че техните пенсии
остават значително по-ниски. През следващите години непрекъснато се увеличават
платените отпуски, майчинството и се предлагат различни социални придобивки.
На основата на направения анализ могат да откроят следни положителни компоненти в
системата за социална защита в СССР:
1. Системата за социална защита има всеобхватен характер, като по отношение на
осигурените и обезпечени лица, така и по отношение на различните видове рискове,
които тя покрива.
2. Предлаганите обезщетения (болест, безработица, инвалидност, временна
нетрудоспособност и др.) са най-високите през този период в Европа, а пенсионната
възраст - най-ниска.
3. Особено внимание се отделя на осигуряването при бременност, при майчинство и
отглеждане на дете, което е част от цялостна-та семейна социална политика в СССР.
4. Голямо значение имат и допълнителните социални помощи като настаняване в
санаториуми, профилакториуми, почивни станции и др., голяма част от които са
безплатни или на много ниски цени.
5. Социалната политика в СССР е една от най-силните и значими страни в
цялостното развитие на страната. Въпреки стандартизацията на предлаганите социални
услуги, спрямо останалите страни през разглеждания период тя е най-щедрата и най-
стабилна социална политика в Европа.
214
Към тези положителни констатации могат да се добавят и някои в негативен план:
1. Подчиненост на социалната политика на СССР на политическите цели на страната.
Тя се явява мощно средство в цялостната пропаганда по отношение на изтъкване
достойнствата на социалистическата система Срастването на партия и държава дава
отражение и върху социалната политика.
2. Липсата на диференциация при разпределяне на социалните услуги съобразно
конкретни професионални критерии води до зависимост на лицата от политическия и
профсъюзния апарат (напр. получаване на карти за почивка и др.).
3. Включването на социалните осигуровки в държавния бюджет, а не в отделни
фондове, и разпределението на социалните плащания според остатъчния принцип има
повече негативни, отколкото положителни страни. Това проличава след разпадането на
СССР, когато собствеността постепенно става частна и няма достатъчно средства от
бюджета са социални плащания.
4. Поставянето на управлението на социалното осигуряване в прерогативите на
Профсъюзите е прецедент и прави иначе независимите синдикати политически зависими.
По този начин техните функции са повече декоративни, отколкото да имат пряко
влияние върху социалната политика.
5. Социално законодателство в Европа и САЩ
Основните приоритети в “държавата на благоденствието” и водената от нея социална
политика е защитата на труда и социалното (обществено) осигуряване, поради което те
ще бъдат разгледани под-робно като законодателна практика в отделните европейски
страни и САЩ (вж. Луи 1906, Янулов 1924, Николов 1928).
5.1. Закони за защита на труда
Към този вид законодателство, както вече бе отбелязано, на първо място спадат
закони свързани с работническото коалиране и стачното право. Почти в конституциите
на всички държави съществува правото на работниците да членуват в професионални
организации и съюзи. Синдикатите се признават във Франция през 1884 г., но
215
през 1891 г. са отменени, а в останалите страни - Дания, Швейцария, Холандия,
Белгия, Япония, Германия, Бразилия и други - след 1874 г. В някой страни, като
Германия, СССР, Унгария през 20-те години на ХХ в. се въвежда и задължителна
синдикална организация. До 30-те години в синдикати са обхванати голям брой
работници - 18 милиона в Амстердамския синдикален интернационал, 9 милиона в
Московския, 3 милиона в християнски синдикати и 9 милиона в неутрални.
Коалиционното право на работниците намира най-широка изява в организирането на
протести и стачни действия, чрез което се въздейства върху работодателя и най-вече
законодателя. Пръв опит за законодателно регламентиране на стачките прави Франция,
в която през 1900 г. се изработва проект, но поради критика не става закон. В
Англия такъв закон се приема през 1924 г., но той налага редица ограничения. Във
всички европейски страни държавните служители, както и селскостопанските работници
нямат право на стачка. Определени насоки в тази област дава и Международната
организация по труда (1921), както и Бернския синдикален конгрес (1917).
Съществен дял в трудовото законодателство, на второ място, заемат законите,
свързани със здравето, работоспособността и културата на трудещите се.
Предотвратяването на определени болести, както и хигиената на труда, постепенно
стават приоритет на държавите. През 1906 г. се създава “Постоянна международна
комисия по професионалните болести”, която на своите редовни конгреси отчита
състоянието на нещата. Голяма крачка напред в тази насока се прави с приемането на
редица закони, ограничаващи вредните производства - напр. през
1906 г. в Германия, Франция, Холандия, Швейцария и др. страни законодателно се
премахва употребата на фосфор в кибритената промишленост.
Хигиената на работниците не се отнася само до подобряване на условията на труд, а и
до ограничаване на болести, като туберкулоза, сифилис, рак, алкохолизъм и др.,
които имат епидемичен характер и изискват продължително лечение. В тази насока
държавите, общините и здравните организации вземат конкретни мерки, които на този
етап не са за пренебрегване.
216
Особено значим в законодателно отношение е и въпроса за ограничаване на женския и
детски труд. Масовото използване на жени и деца в производството се налага поради
ниското им заплащане и по-слабата им съпротива. В началото на ХХ в. в Германия
работят 1,5 милиона работнички, а във Франция - 1 870 000. Поради това във всички
държави първите законодателни инициативи още през миналия век са именно в тази
насока - в Англия от 1851 г. жените са с 10 1/2 ч. работен ден, от 1847 г. е
забранен женския нощен труд. Истински прелом в законодателството за защита на
женския труд става през 1906 г., когато се приема международна конвенция,
ратифицирана от всички парламенти, а през 1917 г. се налага и 8-часов работен ден
за жените.
През разглеждания период се регламентира окончателно и използването на детския
труд. До края на I световна война минималната възраст за допускане на децата до
работа е 14 г., след което се увеличава на 15 г., с цел гарантиране на основно
образование. Нощният труд за деца постепенно се премахва, като след 1918 г. са
определени 11 -12 часа неработни, с което се ограничава и работния ден.
Хигиенни и културни мотиви обуславят и исканията на работниците за ограничаване на
работното време и седмична почивка. След I-та световна война в много страни се
въвежда и 8-часов работен ден -Англия, Германия, Австрия, Франция, а така също и 1
1/2 часа обедна почивка. След тези промени статистиката показва повишаване
производителността на труда. По отношение на седмичната почивка, тя първо се
гарантира на жените и децата, а след това и със закон в почти всички страни -
Германия (1901), Белгия (1905), Италия (1907). През 1917 г. на Бернския конгрес се
регламентира неделната почивка на работниците за всички страни да трае 42 часа - от
събота 12 часа до понеделник сутринта, като при необходимост тя се измества в други
дни от седмицата.
Съкращаването на работния ден, както и повишените изисквания за определена
квалификация, налагат и въпроса за нов тип образование. Създаването на масовото
училище и въвеждането на задължително образование за всички до 15 г. възраст през
XIX в., поставя през ХХ в. вече нови изисквания. Изгражда се системата на
професионал-
217
ното образование, в която се включват и актуални технологически знания. Особено
силно се развива и допълнителното образование, чрез своите вечерни, неделни и
задочни форми, с което работниците повишават и усъвършенстват професионалната си
подготовка.
Важно място заема и въпросът с жилищата на работниците. Лошите хигиенни условия, в
които живеят по-голяма част от тях, принуждава редица страни да търсят различни
решения. В Англия през
1907 г. се приема закон за отчуждаване на земи, на които да се строят работнически
жилища. Най-активна политика в тази насока води Германия, която приема специална
строителна програма за изграждане на жилища, които да отговарят на определени
хигиенни норми. Особено мащабно това е през периода на националсоциализма, когато
израстват големите работнически квартали (по-подр. в Seldte 1939, с. 48).
Регламентирането на труда е важен етап в социалното законодателство, но много често
то не се познава от работниците. Ето защо в повечето страни се въвежда и вътрешен
правилник (първият е в Англия - 1875), изработен на основата на законите, в който
се записва работно време, почивка, хигиена и безопасност на труда, заплати и
повишения, удръжки за осигуряване и др., с което всички работници се запознават при
постъпване на работа. По този начин се гарантира правото на работниците да бъдат
осведомени за своите права и задължения.
5.2. Социално осигуряване
Обезщетяването при причинени вреди и загуби е юридически принцип, който съществува
още от древността под една или друга форма. През ХХ в. наличието на обществени
осигуровки се превръща в задължение на всяка една държава и на всеки един
работодател и е иманентна част от социалната политика. От самото начало на тяхното
възникване, като доброволни вноски, до днес, когато те са вече задължителни,
обществените осигуровки се извършват в няколко основни насоки, като непрекъснато са
се прибавяли и нови елементи към системата. По реда на тяхното възникване те са:
при злополука, при смърт, при болест, при инвалидност и старост и при безработица.
218
Осигуряване при злополука Осигуряването при злополука е проблем, който касае не
само социалното законодателство, но и правото. Първоначално работникът получава
обезщетение само в случай, че докаже вината на господаря си за нещастието. В
повечето случаи това се оказва невъзможно. Впоследствие това се регулира чрез
създаването на специални осигурителни каси (Дания, Италия, Швеция), където
работодателят участва с определен процент. Така отговорността става колективна, т.
е. намалява се риска от фалит при големи масови злополуки. В други страни тази
осигуровка е задължителна (Германия, Австрия, Швейцария), в смисъл че работникът и
работодателят вземат задължително участие в държавната осигуровка.
Интересен е законът в Германия (1933) за осигуряване при злополука, където за
пострадалия се откриват възможности за преквалификация. В този смисъл законът от
1937 г. включва към осигурителния фонд при злополука и различни образователни
заведения - професионални училища, където пострадалите могат да получат нова
квалификация в зависимост от инвалидността, като в този случай не се изплаща
осигуровката. За пострадалите при злополука приоритетно се търси работа, като те се
ангажират в такива мащабни инициативи, като “Помощ през зимата”. Нова промяна се
прави и през 1939 г., като се цели да се увеличат пенсиите за децата и добавките, а
така също да се включат и селскостопанските и горски работници.
Въпросът за обезщетение при злополука е предмет и на Международната конференция по
труда (1925), където се поставят въпроси за медицинското обслужване на
пострадалите, за държавни гаранции при изплащане на осигуровките. Постепенно се
разширява и списъка на трудовите злополуките, както и подлежащите на помощ. До 1945
г. във всички европейски държави остава открит въпросът за обезщетение и на
селскостопанските работници.
Осигуряване при смърт Това е осигуровка, която в повечето случаи има доброволен
характер и обезпечава вдовици и сираци при смърт на съпруга, без тя да е настъпила
при трудова злополука. За първи път като обществено обезщетение тя е въведена в
Германия през 1909 г., като право на
219
пенсия имат вдовиците и сираците на онези работници, които в продължение на 3
години са внасяли средства по фонд инвалидност и старост. Подобна е и системата в
Австрия и някой американски щати. Във Франция и Италия има национални каси за
доброволно осигуряване за живот, но тези пенсии имат малки размери и в повечето
случаи са еднократни. Френският закон търпи промяна през 1924 г., когато се приема
поправка, според която вдовици и сираци получават временни помощи, но пенсия не се
предвижда.
Развитието на тази застраховка е по посока на нейния задължителен характер, както и
включването на държавата, за да се превърне тя наистина в ефективна социална помощ.
Осигуряване при болест Осигуряването на работниците при болест е въведено като
задължително в много европейски страни - Германия (1883), Австрия (1888), Англия
(1911), Холандия (1913). При този вид застраховка работниците плащат определен
процент от заплатата, наравно с държавата и работодателя. В случай на болест
работникът има право на болнични дни, както и на безплатно лечение в заведения, с
които предприятията са сключили договор. Във Франция, Швейцария и някои американски
щати са създадени общински болнични каси, които функционират на подобен принцип.
Това законодателство също търпи промени. Например в Германия, след въвеждането на
задължителната трудова повинност (всички са задължени да работят) се правят промени
и в осигуряването при болест (1933). Разширява се кръга на имащите право, като се
включват служители, учители, възпитатели и занаятчии. Това налага и създаването на
местни (общински) болнични каси, които да обслужват всички. Със специален закон се
дава лекарска помощ на близките на загиналите в I световна война.
Осигуряване при инвалидност и старост Този вид осигуряване съществува от началото
на века (Белгия -1900) и има различни проявления в отделните страни.
В Германия системата на пенсионно осигуряване е въведена от 1889 г., след което
през 1907 г. търпи промени и реално функционира.
220
Според нея се създава общ фонд, в който взимат участие по равно работникът и
работодателят, както и държавата - нейната вноска се определя в зависимост от
първите две, т.е. тя трябва да покрие остатъка. Промени настъпват в пенсионното
осигуряване и след 1933 г. (вж. 4.1), когато се включват във фонда и всички
служители, както и определени групи лица, живеещи в чужбина, но имащи немско
гражданство. Пенсионното и инвалидното осигуряване са в зависимост от вноските,
заплатата, както и засиленото участие на държавата. Съществена е и промяната,
касаеща инвалидите, тъй като се допуска прехвърляне на средства от фонда за
безработни към този за инвалиди. Това се налага от всеобщата трудова заетост,
въведена със закон.
В Белгия и Италия (1901) се учредява автономен институт, който се субсидира от
държавата. За негови членове се записват всички работници от индустрията,
земеделието и дребните собственици, които внасят определени годишни вноски, с
минимален и максимален размер. Пенсия за старост се дава след 25 години внос, а за
инвалидност - след 5.
В Дания и Нова Зеландия пенсионното осигуряване е изцяло приоритет на държавата,
като тя отделя определена субсидия от бюджета за тази цел. Пенсия получава всеки,
който навърши 60 години, без оглед на обществено положение и професия.
Подобна система - на всеобщност и безплатност - се въвежда и в Англия през 1908 г.
Франция също прави опит в тази насока, но законът от 1906 г. не е гласуван в
парламента, а се приема едва през 1924 г.
В САЩ пенсионното обезпечаване и даване на помощи при старост е включено в закона
за социалното осигуряване от 1935 г. (Douglas 1938). Според него вноски се плащат
както от работодателя, така и от работника по определена скала. Данъкът се удържа
от заплатата и не се отчита при облагане доходите на работниците. Изплащането на
пенсия е еднаква за всички, които са навършили 65 години и са американски граждани,
и не бива да надвишава 85 $. В случай на смърт на лицето преди определената
възраст, наследниците получават 3,5 % от последната заплата. Лица, които не
подлежат на пенсионно осигуряване (селскостопански работници, домашни прислужници,
членове на екипажи и деца под 21 г., работещи при своите родители)
221
получават държавна помощ при старост, както и помощи от благотворителни
организации. Поради различия в щатското законодателство има и допълнителни
разпоредби.
В СССР при инвалидност и старост се обезпечават всички работници и служители, като
те се освобождават от плащане на осигурителни вноски, т.е. осигуровката се поема
изцяло от държавата. Съществува висока степен на осигуряване, което намира израз в
най-разнообразни видове материално обезпечаване, като диференциацията е по посока
на размера на заработката (заплатата), условията и особеностите на труда и
семейното положение (Караваев 1961, с. 4).
Осигуряване при безработица
Въвеждането на тази осигуровка се налага от широките размери, които безработицата
взима през 20-те години на ХХ в.. Начините за борба с нея могат да бъдат обособени
в три групи:
• Даване на работа (временна) от страна на държавата и общините на
безработните. Това се практикува в страни като Англия и Италия, макар и резултатите
да са ограничени
• Настаняване на работниците на работа, съобразно тяхната квалификация на други
незаети места. Това налага създаване на специални бюра, които имат точна статистика
за работните места. Такъв закон се приема в Германия, Франция от 1920 г., а в
Швеция от 1924 г.
• Осигуряване при безработица. За първи път се въвежда в Англия през 1901 г.
под натиска на синдикатите. Създават се и специални каси за доброволно осигуряване
(Норвегия - 1904, Дания - 1906). Правят се и опити за въвеждане на задължителна
осигуровка от страна на работниците - Англия (1911), Швейцария, Германия.
Интересен е този закон в Швеция (1924), според който има обединение на държавна и
частна инициатива в тази насока. Работниците внасят определени суми и формират фонд
(Съвет на социалната предвидливост), в който участва и държавата. При принудителна
безработица работникът получава 70 дни в годината половината от надницата си.
222
В САЩ осигуряването при безработица заема първостепенно място в закона за
социалното обезпечаване. Вноските се изплащат изцяло от работодателя по определена
скала. Много щати получават възможност сами да формират фондовете за безработица,
отчитайки практиката на дадено предприятие или група от предприятия (experience
rating). В този случай, в резултат на натрупване е възмож-но изплащане и до 90 % от
заплатата. Федералният закон не предписва размера и продължителността на помощта,
при което се получават в отделните щати големи различия. Основната задача на това
застраховане е равномерното разпределение на средствата при този риск. На
застраховане подлежат всички лица на наемния труд, с изключение на
селскостопанските работници, домашни прислуги и морски екипажи. Основният
недостатък на този закон е, че се отказва помощ на вече безработните. Освен това,
за лицата изчерпали правото на помощ, но още трудоспособни, остава обществената
помощ.
Социалното осигуряване през ХХ в. се развива в най-голяма степен, като заема
централно място в социалната политика на всяка страна. Няма държава в световен
мащаб, която да не приема закони в тази насока, тъй като правото на труд като
жизнено право съществува във всички конституции, а от там произлиза и
необходимостта от неговото регламентиране.
5.3. Заключение
Основната същност на социалното законодателство през ХХ в. се обуславя от наличието
на социална политика във всички европейски страни и САЩ, като се очертават и трите
и основни направления -защита на труда, рационализация и организация на
производството и обществото и професионална подготовка и подбор на работниците.
Друга съществена характеристика на ХХ в. в социално отношение е
интернационализирането на труда, както и създаването на международни организации,
които на своите редовни форуми приемат конвенции, които въпреки препоръчителния си
характер, се ратифицират почти от всички парламенти.
Социалното (обществено) осигуряване е задължително във всички държави, като делът
на държавното участие е различен. В това отношение “най-социални” са страни като
Германия, СССР, Швеция и
223
Дания. Разширяват се и отделните осигурителни компоненти, като се включват нови -
за безработица (най-съществено е в САЩ), за майчинство и отглеждане на дете и др.
Съществено влияние върху законодателството оказва и въвеждането на задължително
трудово участие, с което се намалява относително грижата за бедни като компонент на
социалната политика. Всички, които работят получават здравни грижи, осигуровка при
злополука и болест, пенсия.
До 1945 г., въпреки двете световни войни, икономически кризи и други
неблагополучия, които неминуемо оказват влияние върху социалното законодателство,
то в основни линии е завършено. Акцентът, който се поставя по-нататък, е свързан с
въпросите за квалификация и преквалификация, с оглед новите технологии, които
изместват постепенно човека от производството. Голямо внимание се обръща и на
организацията на свободното време (съществува в САЩ от 30-те години), което се
явява нов елемент в социалната сфера. Грижите за децата и младежите, тяхното
образование и възпитание са също приоритетни. През 70-те години широко се
разпространява и т.нар. терапевтично движение, което има над 46 терапевтични форми,
а неговите членове са обединени в 200 организации. Всичко това изгражда и
социалното дело, което обхваща различни области, направления и институции, които
имат многообразни функции и форми на социал-на работа. Новият век ще очертае и
новите предизвикателства пред този толкова динамичен и променящ се социален сектор.
6. Социалната работа на църквата през първата половина на ХХ в.
Новите обществено-икономически и социалнополитически реалности в Европа и САЩ през
първата половина на ХХ в. са предпоставка за промяна и в осъществяваната от
църквата и клира (духовенството) социална работа.
В основата на реформите стои новото възприемане на понятието “милостиня”. Именно
през 20-те години на ХХ в., пише Lehner, “църквата се сбогува тихо с подаянието”
(Lehner 1997, с. 200). “Има нещо ... толкова насъскващо в определението милостиня',
когато ста-
224
ва дума за всяко добро дело, което не е строго обвързано с вината, че един свещеник
без съмнение би направил по-добре, ако го извади от словото и от текстовете” (пак
там). Този съвет се дава през 1912 г. в една известна за времето си книга
“Християнският евангелиум и радостното послание на ХХ в.” (1912), където именно се
повдига въпросът за ролята и мястото на даването на милостиня, както в
съдържателен, така и в понятиен план. От текста става ясно, че се отхвърля
използването на понятието, което въпреки продължителната му употреба, вече при
новите социални дадености се натоварва с определен негативизъм, от който клирът
иска да се освободи. В последвалите различни издания на пасторална литература се
забелязва, че понятието “милостиня” или “подаяние” се заменя с неутралното
“подкрепа” или с “благодетелност”, както и с “каритативни дейности”. Това показва
не само желание на църквата да подмени едно вече остаряло понятие, но и да го
разшири в съдържателен план, тъй като посочените еквиваленти надхвърлят рамките на
средновековното християнско милосърдие. Поставя се и въпросът за ролята на труда,
който трябва да замени безпринципното даване на милостиня.
Именно връзката между работа и подаяние стои в основата на либералната критика,
която е насочена към църквата и извършваните от нея социални дейности. Посочва се,
че даването най-често на пари, при това без да се отчитат индивидуалните
потребности на всеки и без да се провежда социална работа по посока на възпитание в
трудови навици, е погрешно и неправилно. Ето защо представители на кли-ра се
опитват да дадат нова трактовка на понятието, като обръщат повече внимание върху
формалната, а не материална страна на подаянието. Това означава, че даващият трябва
да насочи своите усилия към това да утеши бедния, да му вдъхне повече сили и
надежда за живот, отколкото да му подхвърли една монета. Въпреки че приемащият
често не разбира това, за него би било по-добре, защото по този начин той ще усети
състрадание, съпричастност, емоционална близост и разбиране.
Много изследователи (Pruner, Pohl, Ratzinger) са на мнение, че именно социалният
(материален) статус на приемащия и даващия милостиня е тази разделителна линия,
която прави подаянието критику-
225
вано и оспорвано. Този, който дава милостиня е богат, а този, който взима - беден,
бедстващ, страдащ. Пропастта, смятат редица теолози, може да се запълни, когато се
постави акцент върху моралната, нравствената страна на нещата. Това означава, че
даването на милостиня трябва да бъде повече ориентирано не към конкретната
материална помощ, а към любовта, състраданието, съпричастността и утешението. В
противен случай приемащият подаяние може да го приеме като унижение и с това да се
засили неговата неудовлетвореност от себе си и озлобеност към околните.
Паралелно с критиката на либералите през 20-те години на ХХ в. се засилва и
критиката на социалистите към църквата и нейната социална работа. На преден план
излиза въпросът за социалната справедливост, за социалното равенство, тема, която
се застъпва от християнската църква по принцип, но в контекста на “пред бога всички
хора са равни”. Социалистите обаче търсят причините за социалното разслоение в
обществото и посочват пътищата за неговото преодоляване и дори премахване, които са
напълно различни от теологическо-то разбиране за нещата. В рамките не
непреодолимите идеологически противоречия се поставя и темата за даване на
милостиня. Работниците категорично отхвърлят тази форма на подпомагане, като на
нейно място поставят своите човешки права. В контекста на т.нар. социален въпрос в
кръга на социално настроени католически реформатори се изразява мнението, че
експлоатацията на работниците е вид милостиня, тъй като средствата, които те
получават за своя труд са твърде оскъдни и могат да бъдат съизмерими с подаянието
(пак там, с. 204).
На основата на анализ на съществуващите реалности и чрез преосмисляне
съдържателните аспекти на даването на милостиня църквата започва да реформира
своята социална работа. Отново се изхожда от текстове в библията, които до този
момент са били игнорирани, като например словата на пророка Амос. С исканията си за
възстановяване на реда в социалните отношения той се явява пример за редица
свещеници по онова време. Амос учи, че “само чрез подаяния няма да се допринесе
полза; по-скоро трябва да се възстанови господството на потъпканата социална
справедливост ...” (цит. по Lehner 1997, с. 205). Тази фраза се оказва ключова в
реформените усилия на църквата, като
226
от едната страна се поставя любовта към ближния, а от другата -справедливостта.
Приема се, че повикът към подаяния от любов не е достатъчен, а новият лозунг гласи:
“Без упражняване в справедливост няма социална реформа” (пак там). Това означава,
че и църквата потвърждава мнението, че социалният въпрос може да се реши единствено
чрез промяна на обществените отношения и чрез преодоляване на класовата борба.
В теологическата литература въпросът за справедливостта е разрешен с дефинирането
на различия между “iustitia legalis” (справедливост при закон), “iustitia
commutativa” (справедливост при промяна), “iustitia distributive” (справедливост
при разпределяне), при което “iustitia socialis (социална справедливост) не
съществува. Поради това се разгръща мощна дискусия, дали даването на милостиня
трябва да бъде задължение, с което да се осъществи справедливостта, тъй като в
християнската традиция подаянието се възприема като акт на любов към ближния, а не
като акт на справедливост.
Чрез излязлата през 1931 г. енциклика “Quadragesimо Anno” се слага край на спора,
тъй като се дефинира понятието “социална справедливост”. Според документа няма
противоречие, още по-малко различия между традиционното средновековно разбиране за
характера на милостинята като задължителен акт на любов и на християнски закон,
спрямо новото, като начин за преразпределение на богатствата. Следва и пояснение от
страна на папата, който в свое писмо пише за справедливостта и социалния въпрос,
отъждествяван през този период с работническата проблематика. “Не е необходимо
работникът да възприема като подаяние това, което му принадлежи по право (има се
предвид възнаграждението, б.м.). Не е позволено, също, той да иска да се освободи
от тежките задължения на справедливостта чрез дребни актове на състрадателност”
(пак там, с. 207). При тълкуването се извежда и категорията “право”, в смисъл не на
закон, а на изискване за равнопоставеност: “Всеки човек има право на храна, на
облекло и на добър живот, така както го изисква човешкото достойнство” (пак там).
Тези теоретически постановки довеждат и до промяна в практическата социална работа
на църквата, която загубва своите водещи позиции по отношение на определяне,
организиране и контролиране
227
на социалните дейности. В тази своя нова роля църквата поставя акцент върху
следните направления:
• Социалната работа като индиректна форма на грижа за душата - Поставянето на
акцент върху духовното усъвършенстване на човека е в унисон с новите задачи на
църквата през първата половина на ХХ в., което не означава, че ще бъдат
пренебрегнати грижите за тялото, като обезпечаване с храна, с дрехи, предоставяне
на подслон и др. Особено внимание се обръща на съпричастието и състрада-телността
към бедните, на оказване на помощ на алкохолици, на пропаднали момичета, на
освободени от затворите след излежаване на присъда, на изоставени деца и настанени
в заведения за отглеждане. Смисълът на тази работа е да се помогне на тези хора да
преодолеят изолацията и да се върнат към нормален живот, като за целта с използват
предимно християнски примери и модели на подражание.
• Социалната работа като апостолска мисия - Традиционното възприемане на
християнската социалната работа като задължение единствено на духовенството
ограничава възможността за включване и на доброволци, което е наложително при
новите реалности. В този смисъл индивидуалната ангажираност в редица социални
инициативи извън кръга на клира се определя като апостолска мисия на всеки отделен
човек. Приема се, че е задължение на добрия християнин да участва в благотворителни
дейности и доброволчески инициативи на църквата, към която се числи, като по този
начин той осъществява своята любов към ближния. Това значително разширяване на
кръга на помощниците извън религиозните институции дава основание от много теолози
да се поставя въпросът за “лаицизирането” на социалната работа. Този упрек обаче се
отхвърля, тъй като именно новите реалности налагат необходимостта от по-широкото
участие и на миряните в социалната работа.
• Социалната работа като каритативна (благотворителна) дейност в рамките на
енорията - Традиционно социалната работа се извършва в рамките на енорията
(общността), като това се запазва и развива и през разглеждания период. Църковната
общност като едно голямо християнско семейство позволява да се създаде една особена
форма на дружествен живот, на взаимно разбиране и уважение, на
228
взаимопомощ и съпричастност. Именно осъществяването на благотворителност в
границите на енорията се определя като една от основните задачи на всяка църква.
Така се реализира и християнската повеля, че “човек за човека е брат”, като се
изпълва с конкретно съдържание (по-подр. Lehner 1997, с. 204-214).
Въпреки че през първата половина на ХХ в. църквата значително променя и
усъвършенства насоките на своята социална работа с оглед на новите реалности, като
цяло тя запазва своето традиционно място на значим фактор в областта на социалните
дейности. През този период все повече се засилват и нейните връзки с държавата по
отношение на осъществяване на цялостна грижа за всеки индивид на обществото.
7. Социалната работа и нейното професионализиране през първата половина на ХХ в.
Професионализирането на социалната работа е част от целия процес на промяна, който
се осъществява в сектора на социалните грижи и услуги през първата половина на ХХ
в. “Ако през средновековието някой помогне на даден човек, той го прави, защото
познава или се чувства съпричастен към него - пише Dassauer през 1926 г. - Днес ние
действаме различно. Ние правим закони, събираме средства за различни фондове ...
При това ние мислим не за определен човек, ... ние правим всичко това не да е от
полза на този човек, а за да задоволим потребностите на народа” (цит. по Munchmeier
1982, с. 124).
В исторически план преминаването от доброволна ангажираност на редица почетни лица
към професионална работа, отнесена към осъществяване, организиране и контролиране
на различни социални дейности, се осъществява от началото на ХХ в. Тогава
обществото все още приема трудно мисълта, че определени хора получават
възнаграждение за да бъдат милосърдни и състрадателни. Това е в резултат на
разпространеното схващане, че осъществяването на помощ е мо-рално задължение на
всяка “културно извисена прослойка” спрямо по-ниско стоящите от нея. Затова на
социалната работа се гледа като на нещо случайно и временно, за извършването на
която са необходими любов и топлина, лична ангажираност, отдаденост и съпричаст-
229
ност. Но новите обществено-икономически и социалнополитически условия в началото на
века променят тази представа и се създават потребности от професия, която ще се
различава от класическите професионални модели. Munchmeier определя няколко групи
условия, които формират историческите предпоставки за възникване на професията
“социален работник” (Munchmeier 1982, с. 133-144):
1. Съществена роля в развитието на професията играе формирането на “държавата на
благоденствието”, в която по-конкретно се дефинират ролята на държавата и
институциите, които я представят. Цялостната промяна, която се осъществява в
социалния сектор като резултат от новото социално законодателство изисква специално
подготвени хора за това. Диференцирането на грижите съобразно нуждите (здравни,
социални, образователни и др.) и възрастовите особености (деца, младежи, стари
хора), както и изграждането на административни служби (общински, регионални,
национални) налага специфични знания, умения и навици.
Важен тласък в развитието на професията “социален работник” дава и активното
участие на социалдемократическите партии в политическия живот на редица европейски
страни (Германия, Швеция). Това налага извеждането на социалните въпроси на преден
план, а оттам и необходимостта от добре и специално подготвени кадри.
“Одържавяването” на социалната работа изисква квалифицирани служители, които ще
могат да я извършват не само доброволно, но и срещу заплащане, убедена е A.
Salomon.
2. Следващата значима предпоставка за появата на професията “социален работник”
е необходимостта от прилагането на специфични професионални методи, които на
основата на познанията за отделния човек, неговото психическо, здравословно или
социално състояние ще допринесат за решаването на проблемите Тези методи трябва, от
една страна, да са съобразени с обществените условия, а от друга - да са признати
като действени от всички ролеви партньори (клиенти, работодатели, политици и др.).
Първоначално се развиват методи, които се определят като социално-терапевтични и
имат абстрактните претенции да бъдат универсални. През 30-те години на ХХ в.
Wronsky и Salomon посочват
230
следните методи като релевантни към социалната работа: социална анамнеза, социално
изследване, социална диагноза, социална прогноза и социална терапия (пак там, с.
135). По този начин те категорично диференцират подпомагането на ближния, което е
свързано с предоставяне на определени средства (храна, дрехи, подслон, пари) от
социалните услуги.
3. Като следваща предпоставка за формиране на професията се посочва
изработването на професионален кодекс. Това се налага, за да се промени
обществената нагласа, че вътрешната потребност и емо-ционалност са определящи при
социалната работа. Новите реалности обаче поставят въпроса за знания и умения,
които са далеч от “социалния идеализъм”. Но, от друга страна, подчертават
анализаторите, без отдаване на сърцето и пожертване на личните интереси, социална-
та работа не би имала ефект.
При изработването на професионалния кодекс на социалния работник се изхожда от
етичната страна на въпроса и се поставят на преден план ценности като безкористна
жертвоготовност, състрада-телност към хората, върховна мотивация и лична от
даденост, но в същото време като всяка професия и тази предполага добро заплащане,
кариерно развитие, определен статус в обществото. Компромисът е в съчетаване на
професионалното с моралното, което ще очертае облика на истинския социалния
работник. В този смисъл на преден план излиза и ангажираността на жената в тази
професия, която се очертава като едно значимо поле за нейната бъдеща професионална
изява.
4. Като важна историческа предпоставка за професионализира-нето на социалната
работа се явява образованието и квалификацията на кадрите. Нарастващата
необходимост от професионално обучени и подготвени хора на всички нива на системата
налага и създаването на институции, в които те да се подготвят. Като исторически
примери могат да се посочат усилията на Ордена на състрадателните братя и сестри
(1495-1550), който дава някои насоки на своите членове как да проявяват милосърдие
и как да помагат на ближните; на Vinzenz от St. Paul, който подготвя санитари за
приюта към манастира; на J. Wichern, който образова мъжете от Дяконството (по-подр.
в Salomon 1927).
231
Същинската квалификация на социалните работници се свързва с името на Mary
Richmond, която през 1898 г. открива Лятно училище по филантропия (School of
Philanthropy), което по-късно прераства в Училище по социална работа и днес е част
от Колумбийския университет. Тя е и първата, която разработва учебен план за
обучение на бъдещи социални работници, който е изграден на основата на схващането
на Richmond, че социалният работник трябва да притежава изкуството да посредничи,
да създава приятелски връзки и да съветва (по-подр. в Владинска 1990, с. 95-99).
В Германия за първи път през 1899 г. се открива едногодишен курс за жени,
извършващи благотворителна дейност, а по-късно се създава християнско женско
училище в Хановер (1906), а през 1910 г. излиза първият випуск на абсолвентките на
Берлинското социално девическо училище (Soziale Frauenschule zu Berlin, 1908),
което се основава от германското сдружение на социалните служителки (Munchmeier
1982, с. 141-144).
През този период се поставя и въпросът за реализирането на кадрите, за
съотношението между търсенето и предлагането на такъв тип работни места.
5. Последна, но не и маловажна, предпоставка за професионали-зирането на
социалната работа е заплащането на труда на социалните работници. Съществуващият
тогава етос е несъвместим с изискването, което се налага, за да се приеме една
дейност като професия, а именно, тя да бъде финансово обезпечена. Появява се и
противоречие между съществуващите доброволни форми на социална работа и тези, които
са платени. Това изисква решение и на още един проблем: как да бъде определено коя
социална работа е почетна (в смисъл на до-броволна) и коя професионална, т.е.
длъжностна. Този дебат се пренася и върху подготовката на хората, които извършват
социални дейности, като се приема, че доброволните грижи са по-непрофесионални от
длъжностните. Всички тези размишления се засилват, особено когато се появяват и
първите училища за подготовка на кадри. Но постепенно, с регламентирането на тази
професия и поставянето й на законова основа, всички противоречия се решават. Това
обаче е дълъг и труден процес.
232
Социалната работа през първата половина на ХХ в., по думите на M. Richmond,
представлява спирала, която в своето периодично движение се колебае между
общественозначимите социални дейности като социални грижи за деца, социално
подпомагане, социално осигуряване и индивидуалните социални дейности - посещения по
домовете, семейна помощ, работа с отдели лица и др. При всяко движение се повишава
нивото на предлаганите услуги (вж. Схема 3). Richmond се надява, че чрез социалната
работа и административните структури, които я изграждат, двете успоредно развиващи
се направления ще се обединят за истинското благо на целия народ.
През 1923 г. пред свои студенти M. Richmond доразвива тази своя теза: “Когато
социалното законодателство, социалните агенции, социалните работници имат концепция
за развитието и за перспективите, които се съдържат в двете направления на
социалното благосъстояние - на общественото и на индивидуалното, за съгласуването
на тези две гледни точки и за осигуряването на тяхното взаимно проникване, тогава
спиралата на покачване ... няма да загуби този баланс и движещата сила няма да се
колебае толкова силно от едната към другата страна. Това би отишло твърде далеч, би
обхванало и двете направления, няма да бъде изпуснато нищо, ще има повече симетрия.
В голяма степен при път като този, така както аз го виждам, социалната работа най-
сетне ще се превърне в самостоятелна професия и в законен осъществи тел на услуги”
(цит. по Wendt 1990, с. 29). По този начин Richmond показва още веднъж какво голямо
значение има социал-ната работа за взаимопроникването на двете области и оттам за
консолидирането на обществото като цяло. Това означава, че социалната работа, в
тесен смисъл, се утвърждава не само като значима професия през 20-те години на ХХ
в., но като медиатор между обществото и държавата по посока на тяхната взаимна
обусловеност, в широк смисъл на думата. А тези значими функции предполагат
наличието на висококвалифицирани кадри, които на основата на специално образование
ще осъществяват своята мисия в обществото.
233
Развитие на социалната работа
Социална работа, насочена към обществото (подобряване) Институции и социалната
работа Социална работа, насочена към индивида (подобряване)
Социална хигиена (1912) Умствена хигиена (1909) Детска хигиена (1909) Детско
благоденствие (1909) Асоциация за трудово законодателство (1906) Закон за детския
труд (1904) Реформа в жилищното настаняване (1901) Лига на потребителите (1899) А
Американска асоциация на социалните работници (1921) Локални структури
Социални услуги Социални изследвания Медицинска социална работа (1903) Социална
работа с деца(1909) Обучение по социална работа(1898) Социални селища (1899)
Социална благотворителна организация (1880) Г рижа за семейството (1919)
Психиатрична социална работа (1918) Социални услуги по домовете (1917) Учителски
посещения и помощ по домовете (1906) Детски съдилища и пробация(1899) А
Схема 3. Ритъмът на социалната работа според Mary Richmond
234
Послеслов
Периодът след II световна война (1945) до разпадането на СССР и на социалистическия
блок в Европа (1989) се характеризира с утвърждаване на “държавата на
благоденствието”, като към тази група държави се причисляват страни от Европа и
Северна Америка, както и Австралия и Нова Зеландия. Въпреки различията в
икономическия, обществено-политическия, социалния или културен статус на отделните
държави, могат да бъдат изведени определени тенденции на развитие, които са
свързани с утвърждаването на нови закономерности и реалности при непрекъснато
преодоляване на кризисни моменти и които се осъществяват на различни равнища, най-
значимите от които са на държавно-политическо и социално-структурно.
През посочения период (1945-1989) на държавно-политическо ниво в отделните
европейски “държави на благоденствието” се осъществява икономически растеж в
различна степен, който кореспондира с желанието за всеобща външна сигурност и
стабилен вътрешен ред. Основното противоречие и причина за нестабилност се явява
напрежението между двете т.нар. капиталистическа и социалистическа системи В
“капиталистическите” западноевропейски страни паралелно с високия индустриален
растеж се увеличават и ставките на данъците (през 1955 г. са 22,9%, а през 1975 -
31,3%), което се предпоставя от не равновесието между приходи и разходи. Огромните
средства заделяни за въоръжаване възпрепятстват социалните плащания, което води до
открити конфликти. Нестабилност съществува и в политическите институции, към които
гражданите имат все по-големи очаквания. От друга страна, в “социалистическия блок”
се демонстрира икономически растеж и социално благополучие. Липсата на безработица
за сметка на безсмислени производства и дейности, безплатното здравеопазване,
образование и стабилно пенсионно осигуряване са лостовете на социалистическата
социална държава, която в този аспект “видимо” печели съревнованието при
противопоставянето на двете системи
На социално-структурно ниво различията също са големи. В “капиталистическите
страни” има огромно напрежение между труда и
235
капитала, което най-често ескалира в стачни вълни. Нарастването на недоволството се
дължи на видимата експанзия на държавата по отношение на данъци и трансферни
плащания, на предлагани стоки и услуги, на определяне взаимоотношенията между
работник и работодател и др. В “социалистическия блок” има срастване между партия и
държава и те регламентират тотално социалния сектор, което предопределя липсата на
всякакво недоволство. Социалното равенство е постигнато във висша форма. И ако в
“западния свят” на това ниво си поставят въпроси за разрешаване, свързани със
социалната интеграция и деинтеграция, с противоречия между индивидуални цели, права
и претенции, от една страна, и социални задължения и лоялност, от друга, то в
“източния блок” проблемите се тушират и на повърхността се извежда благоденствието
на цялото общество, дължащо се на грижите на партията-държава.
Въпреки откритото противопоставяне и напрежение между двете системи, в периода след
1945 г. не се стега до открити конфликти, а събитията от 90-те години на ХХ в.
поставят предизвикателството да се изгради една “световна държава на
благоденствието”. Европа прави своите първи стъпки в тази насока. Създаването на
Европейския съюз, основаващ се на нормативна (законодателна) еднаквост, на
практически разум и реализъм, е гаранция за осъществяването на тази цел. Задачите,
които трябва да се реализират, са по посока на гарантиране на равни жизнени шансове
чрез всеобща индустриализация, свободен паричен обмен, свободно движение на работна
сила, високо образование и мобилност на студентите, увеличаване броя на не
правителствените организации, ролята на свободните медии и информационните
технологии.
Новите реалности предоставиха и промените в социалния сектор, които се осъществяват
във всички държави от Европейския съюз. За новоприетите членки на ЕС
синхронизирането на социалното законодателство е от първостепенна важност, а по
пътя на този процес има много трудности и сътресения. “Старите” членове на ЕС също
са изправени пред реформи, които засягат най-вече пенсионното и здравно
осигуряване. Предприемат се мероприятия и законодателни инициативи, които
предизвикват недоволство сред свикналите години на-
236
ред на социална сигурност граждани. Поставят се и под съмнение принципите, на които
е изградена европейската система за социална защита и предимно принципът на
солидарност. В социално отношение с изисква повече лична инициативност и
отговорност за възможните рискове, което означава постепенно ограничаване ролята на
държавата. Задължителният характер на социалното осигуряването ще бъде допълван от
различни доброволни схеми, с което индивидуалният елемент ще се засилва.
Едно е ясно, че в социалната политика предстоят много реформи, а бъдещето ще покаже
дали те ще се реализират и дали всеки гражданин на Европа ще живее в истинска
“държава на благоденствието”, така както той си я представя или така, както
политиците я изграждат.