‫بـــــــــــــــــــــــــــــــــه‬

‫نــــــــــــــــــــــــــــــــام‬
‫خـــــــــــــــــــــــــــــــدا‬
‫توانمندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل و عمل‬

‫مت ا َندروز‪ ،‬لَنت پریچت‪ ،‬و مایکل وولکاک‬

‫ترجمه‪ :‬جعفر خیرخواهان و مسعود درودی‬

‫به سفارش‪:‬‬
‫مرکز توامنندسازی حاکمیت و جامعه‬
‫‪1398‬‬
 ‫‪ :‬اندروز‪ ،‬مت‬ ‫ ‬ ‫رسشناسه‬
‫‪Andrews, Matt‬‬ ‫ ‬
‫‪ :‬توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل و عمل‪ /‬مت اندروز‪ ،‬لنت پریچت‪ ،‬مایکل وولکاک؛‬ ‫عنوان و نام پدیدآو ر‬
‫ترجمه جعفر خیرخواهان‪ ،‬مسعود درودی‪.‬‬ ‫ ‬
‫‪ :‬تهران‪ :‬روزنه‪.1397 ،‬‬ ‫ ‬
‫مشخصات نرش‬
‫‪ 336 :‬ص‪.‬‬ ‫مشخصات ظاهری ‬
‫‪978-964-334-879-3 :‬‬ ‫شابک ‬
‫‪ :‬فیپا‬ ‫وضعیت فهرست‌نویسی ‬
‫‪ :‬عنوان اصلی‪Building state capability: evidence, analysis, action, 2017. :‬‬ ‫ ‬ ‫یادداشت‬
‫‪ :‬کشورهای در حال رشد‪ --‬سیاست اقتصادی‬ ‫ ‬ ‫موضوع‬
‫‪Developing countries-- Economic policy :‬‬ ‫موضوع ‬
‫‪ :‬پریچت‪ ،‬لنت‬ ‫ ‬‫شناسه افزوده‬
‫‪Pritchett, Lant :‬‬ ‫ ‬‫شناسه افزوده‬
‫‪ :‬وولکاک‪ ،‬مایکل‬ ‫ ‬‫شناسه افزوده‬
‫‪Woolcock, Michael :‬‬ ‫ ‬‫شناسه افزوده‬
‫‪ :‬خیرخواهان‪ ،‬جعفر‪ ،-1347 ،‬مرتجم‬ ‫ ‬‫شناسه افزوده‬
‫‪ :‬درودی‪ ،‬مسعود‪ ،-1363 ،‬مرتجم‬ ‫ ‬‫شناسه افزوده‬
‫‪ 2 1397 :‬ق ‪8‬الف\‪HC59\7‬‬ ‫رده بندی کنگره ‬
‫‪330/91724 :‬‬ ‫ ‬
‫رده‌بندی دیویی‬
‫‪5519310 :‬‬ ‫شامره كتابشناسی ملی ‬

‫توانمندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل و عمل‬

‫مت اَندروز‪ ،‬لَنت پریچت‪ ،‬و مایکل وولکاک‬
‫ترجمه‪ :‬جعفر خیرخواهان و مسعود درودی‬
‫طرح جلد‪ :‬علی‌اکرب محمدخانی‬
‫چاپ اول‪1398 :‬‬
‫قیمت‪ 40000 :‬تومان‬
‫چاپ و صحافی‪:‬‬
‫آدرس‪ :‬خیابان مطهری‪ ،‬خیابان میرزای‌شیرازی‌جنوبی‪ ،‬پالک ‪ ،202‬طبقۀ ‪ ،3‬انتشارات روزنه‬
‫نمابر‪86034359 :‬‬ ‫‪‬تلفن‪88853631 - 88853730 :‬‬
‫‪www.rowzanehnashr.com‬‬ ‫‪rowzanehnashr‬‬ ‫‪rowzanehnashr‬‬
‫‪SBN: 978-964-334-879-3‬‬ ‫شابك‪978-964-334-879-3 :‬‬
‫متامی حقوق برای مؤسسه راهربدهای بازنشستگی صبا محفوظ است‬
‫تقدیم به کسانی که کاری می‌کنند؛ به آن‌هایی که هر روز صبح که از خواب بیدار می‌شوند تالش می‌کنند تا جهان‬
‫ً‬
‫را به مکانی بهتر تبدیل کنند‪ ،‬خود را به آب‌وآتش می‌زنند تا آن سامانه‌هایی که قرار است کار کنند واقعا کار کنند‪،‬‬
‫پس انجام وظایف خود برمی‌آیند‪.‬‬ ‫و به آن‌هایی که از ِ‬
‫امیدواریم سهم کوچک ما‪ ،‬در این میانه‪ ،‬کمکی به آدم‌های اهل عمل باشد‪ ،‬تا آنچه را افراد موفق‌تر از راه کشف و شهود‬
‫درک کرده‌اند‪ ،‬با زبان و چارچوب روشن شرح دهیم و تفسیر کنیم‪ .‬همچنین تبیین کنیم چرا عمل کردن بیشتر اوقات‬
‫کار خیلی سختی است و کمک کنیم تا اجتماعی بزرگ‌تر از اهل عمل‪ ،‬با توانایی برداشتن گام‌های ملموس روبه‌جلو‬
‫تشکیل شود‪.‬‬
 ‫قدرشناسی از دیگران‬

‫به اجرا درآوردن (نگارش) کتابی دربارۀ اجرا‪ ،‬به قابلیت‌های دسته‌جمعی گروهی فوق‌العاده متنوع از افراد و‬
‫سازمان‌ها نیاز دارد‪ .‬نخست از مؤسسۀ جهانی پژوهش اقتصاد توسعه‪ 1‬ــ شاخه‌ای از دانشگاه سازمان ملل ــ‬
‫سپاسگزاری می‌کنیم‪ ،‬زیرا منابع مالی برای ایجاد بنیانی را فراهم کردند تا این کار روی آن بنا شود‪ .‬فین تراپ‬
‫و تونی ادیسون‪ 2‬مدت‌ها پیش از اینکه ایده‌های ما مورد توجه گستردۀ انجمن‌های توسعه‌ای (و فراتر از آن‌ها)‬
‫قرار بگیرد تمایل خود را به پشتیبانی از این ایده‌ها نشان دادند‪.‬‬
‫ما مسیر پژوهشی خود به سمت پی‌دی‌آی‌اِی را نیز به شکل پی‌دی‌آی‌ ِای‌وار جلو بردیم و مایل‬
‫به سپاسگزاری از هزاران شرکت‌کننده‌ای هستیم که در ده‌ها همایش‪ ،‬سخنرانی و کارگاه آموزشی‬
‫برگزارشده در کشورهای گوناگون شرکت کردند؛ آن‌ها ــ و به‌ویژه دانشجویان‌مان در مدرسۀ کندی‬
‫هاروارد ــ همه نوع بازخورد‪ ،‬انتقاد سنجیده و پیشنهاد مفید ارائه کردند‪.‬‬
‫سپاس ویژۀ خود را به سلیمه سامجی‪ ،3‬مدیر بی‌باک برنامۀ قابلیت‌سازی حکومت در مرکز توسعۀ بین‌المللی‬
‫دانشگاه هاروارد ابراز می‌داریم‪ .‬سلیمه ویژگی‌های غیرعادی و غرق در افکار خود بودن ما سه نفر را با مهارتی‬
‫خاص به کلیتی منسجم تبدیل کرد و شخص اصلی هدایتگر ما به سمت دنیای دوره‌های آموزشی آزاد انبوه‬
‫برخط‪ 4‬بود‪ ،‬همان جایی که نسخه‌های خالصه‌شده از این کتاب را به صدها کارشناس و اهل فن در سراسر‬
‫جهان (به رایگان) عرضه کردیم‪ .‬این کتاب هم یک مکمل علمی و در عین حال قابل فهم برای همگان از‬
‫آن حرکت متهورانه است و هم امیدواریم مجلدی مستقل برای دانشجویان توسعۀ بین‌الملل و کسانی باقی‬
‫بماند که برای ادغام جامع نقادی علمی و اقدام عملی تالش می‌کنند‪ .‬ابتدا فکر می‌کردیم این کتاب به شکل‬
‫ّ‬
‫طبیعی پیش از برگزاری دورۀ آموزشی منتشر شود‪ ،‬اما بروس راس ـ الرسون‪ ،5‬استاد مسلم ویراستاری که‬

‫‪1. World Institute for Development Economics Research‬‬

‫‪2. Finn Tarp and Tony Addison‬‬
‫‪3. Salimah Samji‬‬
‫)‪4. Massive Open Online Courses (MOOCs‬‬
‫‪5. Bruce Ross-Larson‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪8‬‬

‫چندین دهه در پشت همه گونه گزارش‌های معتبر و شناخته‌شدۀ توسعه بوده است‪ ،‬با توصیۀ زیرکانۀ خود به ما‬
‫که «کتاب‌ها زبان ندارند» متقاعدمان کرد که اگر کتاب را پس از برگزاری یک دوره منتشر کنیم کتابی بهتر‬
‫خواهد بود و خوانندگان بیشتری خواهد داشت‪.‬‬
‫ً‬
‫چندین نفر دیگر مستقیما به نگارش کتاب کمک کرده‌اند‪ .‬مقاالتی که برای دست‌گرمی و پیش از نگارش‬
‫گرگ الرسون‪ ،‬پیتر آجاک بیار و فروک دویجیر‪ 1‬داشتند‪.‬‬ ‫کتاب نوشتیم نویسندگان همکار زیادی ازجمله ِ‬
‫گرگ الرسون در تهیۀ پیش‌نویس نسخۀ نخست کتاب به ما کمک کرد و اگرچه مندرجات کتاب از آن‬ ‫ِ‬
‫ً‬
‫هنگام تا حد زیادی پیراسته شد و ترتیب فصل‌ها کامال تغییر کرد‪ ،‬قدرشناس تالش‌های وی هستیم‪ .‬امیلی‬
‫پریچت مفاهیم اصلی را به تصاویر کارتونی بامزه تبدیل کرد که آن‌ها را در ابتدای هر فصل آورده‌ایم و‬
‫تصاویر عالی وی دست‌کم هزار کلمه حرف برای گفتن دارند‪ .‬آدام اسوالو‪ ،‬ویراستار ما در انتشارات دانشگاه‬
‫آکسفورد‪ ،‬از پروژه ما پیوسته پشتیبانی می‌کرد و همۀ درخواست‌های ما که «زمان بیشتری نیاز داریم» اجابت‬
‫کرد‪ .‬امیدواریم این محصول نهایی‪ ،‬ارزش ماه‌های اضافی به درازا کشیده را داشته باشد‪.‬‬
‫سپاس نهایی ویژه را نثار آن‌هایی می‌کنیم که در محیط حرفه‌ای خود این ابتکار عمل را به خرج‬
‫داده‌اند تا رویکرد پی‌دی‌آی‌اِی (حال چه روح یا متن آن) را به عنوان بخشی از راهبرد گسترده‌تر برای‬
‫واکنش نشان دادن به چالش‌های شایع توسعه‌ای خود اقتباس کنند و بازخوردهایی بسیار مهم دربارۀ‬
‫مزایا و محدودیت‌های آن ارائه دهند‪ .‬برخی افراد شگفت‌زده‌مان کردند زیرا نشان دادند ابزارهای موجود‬
‫ً‬
‫واقعا می‌توانند انعطاف‌پذیری بسیار بیشتر از آنچه گاهی به نظر می‌رسد داشته باشند و رویکردهایی‬
‫از نوع پی‌دی‌آی‌اِی را می‌توان حتی در مکان‌هایی پر از جنگ و ستیز (ازقبیل افغانستان‪ ،‬سیرالئون‬
‫و تاجیکستان) اجرا کرد‪ .‬اما ما که همیشه در مخالفت با جست‌وجوی راه‌حل‌های «معجزه‌آسا» برای‬
‫یاِی یکی از آن‌ها نیست‪.‬‬ ‫بسیاری از چالش‌های توسعه موضع می‌گرفتیم‪ ،‬با فراست دریافتیم که پی‌دی‌آ ‌‬
‫َ‬
‫لنت‪ ،‬به مناسبت انتشار پنجمین کتاب تألیفی خود‪ ،‬از همسرش دایان سپاسگزاری می‌کند که ‪35‬‬
‫سال در کنارش بوده است‪.‬‬
‫مت این کتاب را به برادر مرحومش استیو تقدیم می‌کند که الگوی تعهد و ثابت‌قدمی وی هرگز‬
‫فراموش نخواهد شد‪ .‬او از جینی‪ ،‬ساموئل‪ ،‬جاشوا و دانیل هم برای پشتیبانی‌هایشان ــ که از هر گونه‬
‫محاسبۀ با عقل و منطق فراتر می‌رود ــ تشکر می‌کند‪.‬‬
‫مایکل سپاس همیشگی خود را نثار کانی‪ ،‬جن و ناتان می‌کند که غیبت‌های بیش از حدش را تحمل‬
‫می‌کنند‪ .‬غیبت‌هایی که به نام تالش و پشتیبانی از روش گویا اسرارآمیز وی صورت می‌گیرد تا جهان را مکان‬
‫بهتری بسازد‪ .‬او توانایی عرضه کردن آنچه دارد و انجام آنچه را از او انتظار می‌رود پیدا کرده است چون عزیزان‬
‫وی (و بسیاری دیگر) آن کاری را انجام می‌دهند که از آن‌ها انتظار می‌رود؛ هر دستاورد مثبتی حاصل تالش‬
‫زمان ازدست‌رفته را نمی‌توان بازپس گرفت‪ ،‬اما او باور دارد که آن زمان بدون نتیجه نبوده است‪.‬‬
‫یک تیم است‪ِ .‬‬

‫‪1. Greg Larson, Peter Ajak Biar, and Frauke de Wiejer‬‬

 ‫فهرست مطالب‬

‫فهرست شکل‌ها��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪11‬‬
‫فهرست جدول‌ها�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪12‬‬
‫فهرست کادرها����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪13‬‬
‫پیش‌گفتار (احمد میدری) ������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪15‬‬
‫مقدمه و سپاس‌گزاری مترجم (جعفر خیرخواهان) ����������������������������������������������������������������������������������������‪41‬‬
‫سرنوشته‌ها�����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪49‬‬
‫مقدمه‪« :‬سفر دور و دراز کشف»�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪51‬‬
‫بخش ‪ .1‬مسئله‪ :‬خلق و تحکیم دام‌های قابلیت ����������������������������������������������������������‪57‬‬
‫فصل اول‪ .‬در ِگل گیر کردن قابلیت حکومت�����������������������������������������������������������������������������������������������‪59‬‬
‫فریب ادای هم‌شکلی������������������������������������������������������������������‪83‬‬ ‫فصل دوم‪ .‬شبیه حکومت به نظر رسیدن‪ِ :‬‬
‫فصل سوم‪ .‬تحمیل بار بی‌موقع‪ :‬خیلی زیاد و خیلی زود انجام دادن����������������������������������������������������������‪109‬‬
‫فصل چهارم‪ .‬قابلیت برای اجرای سیاست �������������������������������������������������������������������������������������������������‪135‬‬
‫فصل پنجم‪ .‬به چه نوع قابلیت سازمانی نیاز داریم؟ ����������������������������������������������������������������������������������‪159‬‬
‫بخش ‪ .2‬راهبردی برای عمل‪ :‬مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر �������������������‪183‬‬
‫فصل ششم‪ .‬چالش قابلیت‌سازی (واقعی) حکومت برای اجرا��������������������������������������������������������������������‪187‬‬
‫فصل هفتم‪ .‬انجام کار مسئله‌محور�������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪205‬‬
‫فصل هشتم‪ .‬چارچوب جست‌وجو‪ :‬انجام تکرارهای آزمایشی��������������������������������������������������������������������‪237‬‬
‫فصل نهم‪ .‬مدیریت محیط اختیارده به شما �����������������������������������������������������������������������������������������������‪265‬‬
‫فصل دهم‪ .‬گسترش قابلیت‌سازی حکومت از طریق گروه‌ها ��������������������������������������������������������������������‪291‬‬
‫منابع �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪311‬‬
‫نمایه �����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪327‬‬
 ‫فهرست شکل ها‬

‫شکل ‪ 1-1‬گمشدن نامه‌های پستی؟ رویه در برابر عملکرد برای نامه‌های برگشتی آدرس اشتباه �����������������‪65‬‬
‫شکل ‪ 1‬ـ ‪ 2‬سناریوهای جایگزین برای سیر تحول قابلیت حکومت در گواتماال���������������������������������������������‪75‬‬
‫شکل ‪ 2‬ـ ‪ 1‬بوم‌سازگان (اکوسیستم) سازمانی‪ :‬عامالن‪ ،‬سازمان‌ها و سامانه‌ ���������������������������������������������������‪89‬‬
‫شکل ‪ 2‬ـ ‪ 2‬ساختاری از سامانه‌‌های جهانی در میدان‌های مجاهدت ��������������������������������������������������������������‪98‬‬
‫شکل ‪ 3‬ـ ‪ 1‬اگر فشار اجرا از استواری سازمانی تجاوز کند‪ ،‬آن گاه «تحمل بار بی‌موقع» به فروپاشی قابلیت‬
‫می‌انجامد��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪113‬‬
‫شکل ‪ 3‬ـ ‪ 2‬خیال واهی دربارۀ سرعت ممکن بهبود قابلیت باعث فشارهای اجرایی می‌شود که قابلیت را تضعیف‬
‫می‌کند و دام قابلیت را تداوم می‌بخشد����������������������������������������������������������������������������������������������������������‪116‬‬
‫شکل ‪ ۳‬ـ ‪ ۳‬وقتی نرخ تعرفۀ رسمی از یک آستانه بیشتر شود‪ ،‬درآمد تعرفه افزایش نمی‌یابد����������������������‪117‬‬
‫شکل ‪ 3‬ـ ‪ 4‬در کشورهایی که در مقررات رسمی‌شان‪ ،‬زمان دریافت مجوز ساخت خیلی باالست‪ ،‬بنگاه‌ها در‬
‫عمل گزارش می‌دهند زمان کمتری برای دریافت مجوز الزم است �������������������������������������������������������������‪118‬‬
‫شکل ‪ 3‬ـ ‪ 5‬تنش‌های‌ بین بایسته‌های بازیگرهای درونی و بیرونی‪ ،‬انسجام سازمانی را تهدید می‌کند ������‪121‬‬
‫شکل ‪ 3‬ـ ‪ 6‬ارتش‌؛ مثال روشنی از مفهوم استواری قابلیت سازمانی در برابر فشار��������������������������������������‪125‬‬
‫شکل ‪ 4‬ـ ‪ 1‬آیا با تغییر قانون‪ ،‬رفتار هم تغییر می‌کند؟ ��������������������������������������������������������������������������������‪153‬‬
‫شکل ‪ 4‬ـ ‪ 2‬تحول در روزهای دریافت مجوز ساخت‪ :‬نتایج حاصل از طرح «انجام کسب‌وکار» و «پیمایش‬
‫بنگاه‌ها» ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪157‬‬
‫شکل ‪ 5‬ـ ‪ 1‬چهار پرسش تحلیلی اساسی دربارۀ یک فعالیت برای طبقه‌بندی قابلیت مورد نیاز ������������������‪172‬‬
‫شکل ‪ 5‬ـ ‪ 2‬پنج نوع فعالیت با نیازهای قابلیتی متفاوت در اجرا�������������������������������������������������������������������‪172‬‬
‫ُ‬
‫شکل ‪ 6‬ـ ‪ 1‬چگونه در سال ‪ 2015‬از سنت‌لوئیس به لس‌آنجلس خواهید رسید؟ �����������������������������������������‪189‬‬
‫شکل ‪ 6‬ـ ‪ 2‬چگونه در سال ‪ 1804‬از سنت‌لوئیس به ساحل غربی آمریکا می‌رفتیم؟�����������������������������������‪192‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪12‬‬

‫شکل ‪ 7‬ـ ‪ 1‬شکافتن مسائل پیچیده در نمودارهای ایشیکاوا ������������������������������������������������������������������������‪222‬‬

‫شکل ‪ 7‬ـ ‪ 2‬نمایش تصویری فضای تغییر ����������������������������������������������������������������������������������������������������‪230‬‬
‫شکل ‪ 7‬ـ ‪ 3‬بررسی فضای تغییر در شاخه‌های متفاوت علل اصلی و فرعی یک مسئله������������������������������‪231‬‬
‫شکل ‪ 8‬ـ ‪ 1‬فضای طراحی‌‪ :‬ایده‌ها را از کجا به دست می‌آوریم؟�����������������������������������������������������������������‪244‬‬
‫شکل ‪ 8‬ـ ‪ 2‬فرایند تکرارشونده در شکل ساده ����������������������������������������������������������������������������������������������‪252‬‬
‫شکل ‪ 8‬ـ ‪« 3‬چارچوب جست‌وجو» به عنوان بدیل چارچوب رخدادنگاری برای چالش‌های پیچیده�����������‪257‬‬
‫شکل ‪ 9‬ـ ‪ 1‬فرض مشترک «نوع ایدئال» دیوانساالری سلسله مراتبی��������������������������������������������������������‪276‬‬
‫شکل ‪ 9‬ـ ‪ 2‬واقعیت‪ :‬سازوکارهای اختیاردهی جزیره‌ای و بدکارکرد �������������������������������������������������������������‪278‬‬
‫شکل ‪ 9‬ـ ‪ 3‬تکرار کردن برای بهبود پیوستۀ کارکردیت و مشروعیت ����������������������������������������������������������‪285‬‬
‫شکل ‪ 10‬ـ ‪ 1‬عاملیت گسترده حتی در آغاز فرایند تغییر�������������������������������������������������������������������������������‪298‬‬
‫شکل ‪ 10‬ـ ‪ 2‬عاملیت حتی گسترده‌تر در حین افزایش مقیاس و پیشرفت���������������������������������������������������‪300‬‬

‫فهرست جداول‬
‫جدول ‪ ۱‬ـ ‪« ۱‬در ِگل گیر کردن» قابلیت حکومت‪ :‬مقدار پایین و بدون رشد �������������������������������������������������‪72‬‬
‫جدول ‪ 3‬ـ ‪ 1‬درآمد سرانۀ دولت‌های مختلف و دوره‌های زمانی‪ ،‬به نرخ بازار دالر آمریکا����������������������������‪115‬‬
‫ّ‬
‫جدول ‪ 4‬ـ ‪ 1‬عناصر یک سیاست‪ :‬فرمول‪ ،‬واقعیات اداری‪ ،‬اهداف هنجاری و مدل علی������������������������������‪142‬‬
‫جدول ‪ 5‬ـ ‪ 1‬چهار رابطۀ پاسخگویی (ستون‌ها) با چهار عنصر از هر رابطۀ پاسخگویی بین کارفرما(یان) )‪(P‬‬
‫و عامل(ان) )‪( (A‬سطرها) به صورت عامل تشخیصی برای سامانه‌های پاسخگویی که سازمان‌های حکومتی‬
‫درون آن‌ها فعالیت می‌کنند‪761���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������.‬‬
‫جدول ‪ 6‬ـ ‪ 1‬فاصلۀ شهرهای مختلف از سنت‌لوئیس������������������������������������������������������������������������������������‪190‬‬
‫جدول ‪ 6‬ـ ‪ 2‬راهبرد رفتن به غرب در سال ‪191���������������������������������������������������������������������������������������� 2015‬‬
‫جدول ‪ 6‬ـ ‪ 3‬راهبرد رفتن به غرب در سال ‪195���������������������������������������������������������������������������������������� 1804‬‬
‫جدول ‪ 6‬ـ ‪ 4‬پی‌دی‌آی‌اِی به مثابه راهبرد مورد نیاز برای چالش‌های قابلیت‌سازی حکومت در ‪199��������1804‬‬
‫جدول ‪ 6‬ـ ‪ 5‬چالش‌های من چه چیزهایی به نظر می‌رسند؟�������������������������������������������������������������������������‪203‬‬
‫جدول ‪ 7‬ـ ‪ 1‬ساختن مسئله از چالش ‪ 1804‬شما ������������������������������������������������������������������������������������������‪218‬‬
‫جدول ‪ 7‬ـ ‪ 2‬یک نمونه از گفت‌وشنودهای «‪ 5‬چرا» در عمل ����������������������������������������������������������������������‪220‬‬
‫جدول ‪ 7‬ـ ‪ 3‬تحلیل فضای تغییر عوامل سه‌گانۀ اصلی���������������������������������������������������������������������������������‪228‬‬
‫جدول ‪ 7‬ـ ‪ 4‬تحلیل فضای تغییر برای هر کدام از علل فرعی در نمودار ایشیکاوای شما����������������������������‪233‬‬
‫جدول ‪ 8‬ـ ‪ 1‬راهبرد اساسی آهسته پیش رفتن در فضای طراحی شما‪ :‬به دنبال ایده‌های راه‌حلی گشتن ���‪249‬‬
‫‪13‬‬ ‫اهرداک تسرهف ‬

‫جدول ‪ 8‬ـ ‪ 2‬ساختاربندی نخستین تکرار شما�����������������������������������������������������������������������������������������������‪259‬‬

‫جدول ‪ 8‬ـ ‪ 3‬میدان دادن به یادگیری تجربی در فرایند پیدا کردن و تناسب داشتن شما�����������������������������‪264‬‬
‫جدول ‪ 9‬ـ ‪ 1‬نیازهای اختیاردهی به شما چیست؟ �����������������������������������������������������������������������������������������‪275‬‬
‫جدول ‪ 9‬ـ ‪ 2‬کجا به دنبال نیازهای اختیاردهی خود خواهید گشت؟�������������������������������������������������������������‪280‬‬
‫جدول ‪ 9‬ـ ‪ 3‬فرض‌هایی دربارۀ پیچیدگی محیط اختیاردهی ما (شکل ‪ 9‬ـ ‪ 2‬را بنگرید)������������������������������‪281‬‬
‫جدول ‪ 9‬ـ ‪ 4‬مبنای راهبرد اطالع‌رسانی و اقناع‌سازی�����������������������������������������������������������������������������������‪283‬‬
‫جدول ‪ 9‬ـ ‪ 5‬پرسش‌های مطرح دربارۀ کسب اختیار و رشد دادن آن �����������������������������������������������������������‪288‬‬
‫جدول ‪ 10‬ـ ‪ 1‬نقش‌هایی که از افراد حاضر در ابتکار عمل حکومت‌سازی خود نیاز دارید����������������������������‪304‬‬
‫جدول ‪ 10‬ـ ‪ 2‬چه کسانی نقش‌های مورد نیاز در ابتکار عملتان را ایفا خواهند کرد؟ �����������������������������������‪305‬‬
‫جدول ‪ 10‬ـ ‪ 3‬کدام سازوکار‪/‬راهبرد بسیج کردن بهترین تناسب را با وضعیت شما دارد؟����������������������������‪309‬‬
‫جدول ‪ 10‬ـ ‪ 4‬در تالش خودخواسته برای قابلیت‌سازی حکومت‪ ،‬چه نقش‌هایی ایفا خواهید کرد؟�������������‪310‬‬

‫فهرست کادرها‬
‫کادر ‪ 3‬ـ ‪ 1‬ثبت زمین در افغانستان‪ ،‬آینده همان گذشته است����������������������������������������������������������������������‪115‬‬
‫کادر ‪ 3‬ـ ‪ 2‬به‌کارگیری معیارهای شایسته‌ساالری در افغانستان��������������������������������������������������������������������‪123‬‬
‫کادر ‪ 7‬ـ ‪ 1‬برگۀ فکر کردن «‪ 5‬چرا»ی من ��������������������������������������������������������������������������������������������������‪224‬‬
‫کادر ‪ 7‬ـ ‪ 2‬نمودار ایشیکاوای من‪ ،‬شکافتن مسئله‌ای که با آن مواجه هستم �����������������������������������������������‪225‬‬
‫کادر ‪ 7‬ـ ‪ 3‬نمودار ایشیکاوای ترکیبی ما��������������������������������������������������������������������������������������������������������‪226‬‬
‫کادر ‪ 7‬ـ ‪ 4‬فضای تغییر در نمودار ایشیکاوای گروهی ما‪ :‬از کجا و با چه نوع حضور فعالی در هر حوزه‌ای‬
‫باید شروع کنیم؟ ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������‪234‬‬
‫کادر ‪ 8‬ـ ‪ 1‬چارچوب جست‌وجو برای فرایند پیدا کردن و تناسب داشتن من������������������������������������������������‪260‬‬
 ‫پیش گفتار‬

‫«از حکمرانی خوب تا توانمندسازی حکومت»‬

‫احمد میدری‬
‫سفارش به ترجمه و خواندن این کتاب به نوعی بیان یک اعتراف است‪ .‬در اواخر دهه ‪ ۱۳۷۰‬در رساله‬
‫دکتری و سپس در کتاب حکمرانی خوب‪ :‬بنیان توسعه‪ 1‬چارچوب نظری حکمرانی خوب را به عنوان‬
‫نظریه‌ای برای اصالحات اقتصادی در ایران معرفی کردم‪ .‬این نظریه در دانشکده‌های اقتصاد و سپس‬
‫مدیریت و علوم سیاسی مورد استقبال قرار گرفت و رساله‌ها و مقاله‌های پرشماری به این موضوع پرداختند‪.‬‬
‫اما کتاب حاضر این نظریه را همچون نظریه‌های رقیبش‪ ،‬تقلیدی نابجا یا ادای هم‌شکلی درآوردن می‌داند‬
‫که نه تنها گره‌گشا نیست بلکه به تضعیف نظام اجرایی و تخریب اندک قابلیت حکومت می‌انجامد‪.‬‬
‫نویسندگان کتاب قابلیت‌سازی حکومت‪ ،2‬الگوهای فکری‌ای را که از پایان جنگ جهانی دوم تا کنون‬
‫برای توسعه اقتصادی و سایر ابعاد توسعه نظریه‌پردازی کرده‌اند به سه نسل تقسیم می‌کنند‪:‬‬
‫دوره نخست از پایان جنگ جهانی دوم تا اوائل دهه ‪ 1970‬الگوی صنعتی‌شدن‪ ،‬دوره دوم از دهه‬
‫‪ 1980‬تا اواخر دهه ‪ 1990‬الگوی تعدیل ساختاری و دوره اخیر نهادهای خوب (اصالح بخش عمومی و‬
‫حکمرانی خوب) به عنوان سرمشق‌های اصلی و نجات‌دهنده معرفی شدند‪ .‬همه این توصیه‌ها تقلیدی‬
‫از تجربه جهان غرب هستند که برای کشورهای در حال توسعه کاربرد و تناسب چندانی نداشته‌اند‪.‬‬
‫سازمان‌های بین‌المللی مانند بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول از نظر نویسندگان این کتاب‬
‫نمایشنامه‌نویسان این حرکات تقلیدی و نمایشی و کارشناسان داخلی هم بازیگران آن بودند‪ .‬از نظر آنها‬

‫‪ .1‬میدری‪ ،‬احمد و خیرخواهان‪ ،‬جعفر (‪ ،)1383‬حکمرانی خوب‪ :‬بنیان توسعه‪ ،‬مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسالمی‪ ،‬دفرت‬
‫بررسی‪‌‎‬های اقتصادی‪.‬‬
‫‪ .1‬مرتجامن کتاب برای عبارت "‪ "Building State Capability‬معادل قابلیت‌سازی حکومت را انتخاب کرده و در کل منت نیز از‬
‫این معادل استفاده شده است‪ .‬هرچند روی جلد کتاب عبارت توامنندسازی حکومت به عنوان معادل برگزیده شده است‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪16‬‬

‫این توصیه‌ها نه تنها کارساز نبودند بلکه به تضعیف کلیت حکومت نیز منجر شده‌اند‪.‬‬
‫عدم موفقیت هر نسل از سیاست‌گذاری را نسل بعدی به خوبی نشان داده است‪ .‬طرفداران سیاست تعدیل‬
‫نشان دادند که سیاست صنعتی‌شدن چرا به مشکالت عدیده‌ای مانند بزرگ‌شدن دولت‪ ،‬رانتی‌شدن اقتصاد‪،‬‬
‫افزایش نابرابری و فساد دولت منجر شد‪ .‬براساس همه شواهدی که طرفداران نسل دوم جمع‌آوری کردند‬
‫نهادی مانند بانک جهانی سرمشق سیاست‌گذاری جدیدی را کلید زد‪ .‬کوچک‌سازی دولت‪ ،‬آزادسازی کلیه‬
‫بازارهای اقتصادی از مداخالت دولت‪ ،‬و خصوصی‌سازی مهمترین پیام‌ها و توصیه‌های نسل دوم بود‪ .‬اما‬
‫کمتر از دو دهه نگذشت که خود بانک جهانی یعنی طراح اصلی این چارچوب نظری شواهد و علل عدم‬
‫موفقیت سیاست‌های موسوم به تعدیل را جمع‌آوری و ناکافی یا نادرست بودن آن را اعالم کرد‪ .‬بانک جهانی‬
‫در گزارش توسعه جهانی سال ‪ ،۱۹۹۷‬به نقش ایجابی دولت و چگونگی اصالح آن پرداخت‪ 1.‬بسیاری از‬
‫پژوهشگران نشان دادند که سیاست‌های تعدیل نیز با فساد بیشتر و حتی فروپاشی اقتصادها همراه شده است‪.‬‬
‫خصوصی‌سازی به غارتگری قرن تشبیه شد و بسیاری مدعی شدند که آزادسازی اقتصادی هرچند اقتصاد را از‬
‫دست دولت ناکارآمد خالصی بخشید اما آن را به مافیای بخش خصوصی واگذار کرد‪ .‬در واکنش به تجارب تلخ‬
‫در اروپای شرقی و بسیاری دیگر از کشورهای جهان این بار اصالح نهادها در چارچوب نظری حکمرانی خوب‬
‫تلفیق و به عنوان نسل جدیدی از سیاست‌های نجات‌بخش پیشنهاد شد‪ .‬این سرمشق جدید سیاست‌گذاری‬
‫هنوز مانند دو نسل قبلی حداقل تاکنون نتایج اسفناک نداشته یا گزارش نشده است‪.‬‬
‫مشکل حکمرانی خوب تن ندادن سیاست‌گذاران به توصیه‌های پیشنهادی آن است‪ .‬سیاست‌های دو‬
‫نسل قبل را سیاست‌گذاران می‌پذیرفتند اما در اجرا آن را منحرف می‌کردند درحالی‌که به توصیه‌های‬
‫حکمرانی خوب اساسا تن نمی‌دهند و از آن استقبال نمی‌کنند‪ .‬شایسته‌ساالری‪ ،‬تمرکززدایی‪ ،‬شفاف‌سازی‪،‬‬
‫بودجه‌ریزی عملیاتی‪ ،‬استانداردسازی در بخش‌های مختلف اداری‪ ،‬نظام‌های حسابرسی داخلی از جمله‬
‫مهمترین آموزه‌های نسل سوم است که سیاست‌گذاران حتی اگر مصوب هم کنند در عمل اجرا نخواهند‬
‫کرد یا کاریکاتور و شکل آن را ترسیم می‌کنند به جای آنکه محتوا و کارکردها را اجرا کنند‪.‬‬
‫از نظر نویسندگان این کتاب این نسل نیز مانند دو نسل قبل نمی‌تواند گره‌گشا باشد‪ .‬زیرا در هر سه‬
‫نسل بهترین سیاست‌ها‪ ،‬برنامه‌ها‪ ،‬دستورالعمل‌ها‪ ،‬پروتکل‌ها و به طور کلی بهترین رویه‌ها و سرمشق‌های‬
‫سیاست‌گذاری را از جهان کشورهای پیشرفته الگوبرداری می‌کنند و می‌خواهند در جهان متفاوت دیگری‬
‫آن را پیاده کنند که مقدمات سازمانی‪ ،‬انسانی‪ ،‬و سیاسی آن فراهم نبوده است‪ .‬این کارشناسان فرض‬
‫می‌کنند با گذشت زمان نیروی انسانی برای اجرا‌ی سرمشق‌های کشورهای پیشرفته بوجود خواهد آمد‪،‬‬
‫اراده سیاسی شکل خواهد گرفت و سازمان‌ها نیز خود را با آنها وفق خواهند داد‪ .‬این الگوبرداری که در طول‬
‫زمان تبدیل به دائره‌المعارفی از شکست‌ها شده نظام اجرایی را به پرتگاه برده است‪ .‬مانند بیماری می‌ماند‬

‫‪ .1‬بانک جهانی (‪ ،)۱۳۷8‬نقش دولت در جهان در حال تحول‪ ،‬گروه مرتجامن‪ :‬حمیدرضا برادران‌رشکاء‪ ،‬علی دینی‌ترکامنی‪ ،‬موسسه‬
‫مطالعات و پژوهش‌های بازرگانی‪.‬‬
‫‪17‬‬ ‫راتفگ شیپ ‬

‫که دچار مسمومیت دارویی شده است و هر روز داروی تازه‌ای به وی تجویز می‌شود‪.‬‬
‫از نظر نویسندگان سقوط نظام اجرایی‪ ،‬مشابه فروپاشی نیروهای نظامی است‪ .‬نیروهای نظامی در جنگ‌ها‬
‫در اثر فشار دشمن فرو می‌پاشند اما این فروپاشی فرآیندی خطی نیست‪ .‬نیروی نظامی تا جایی در برابر دشمن‬
‫مقاومت می‌کند اما لحظه‌ای فرا می‌رسد که همبستگی و اطاعت نیروهای نظامی از فرمانده از بین می‌رود و‬
‫هر سرباز تالش می‌کند جان خود را نجات دهد‪ .‬این فرآیند در جنگ جهانی دوم توسط نیروی دریایی آمریکا‬
‫فرموله شد‪ .‬آمریکائیان دریافتند که تزریق نیروهای تازه نفس و ماهر خود به ارتش فرانسه و انگلستان در برخی‬
‫از جبهه‌ها بی‌اثر است زیرا قدرت سازماندهی به علت فشار بیش از اندازه‪ ،‬از دست رفته است‪ .‬در چنین حالتی‬
‫باید از فشار دشمن کاسته شود یا سازماندهی جدیدی جایگزین سازماندهی پیشین بشود‪.‬‬
‫مجموعه نظام اداری زیر‌بار وظایف سنگین به ستوه آمده‌اند و روندها نشان می‌دهد نظام اداری برخی از‬
‫کشورها مانند ارتش‌های خسته در حال فروپاشی هستند‪ .‬این وظایف طاقت‌فرسا سه منشا مهم دارد‪ :‬انتظارات‬
‫مردم‪ ،‬گروه‌های فشار البی‌کننده و کارشناسان مقلد‪ .‬در پرتو انقالب اطالعات‪ ،‬امروزه مردم همه کشورها‬
‫انتظارات مشابهی از دولت‌های خود دارند و کارشناسان نیز برنامه‌هایی برای عملی نمودن این انتظارات طراحی‬
‫و مصوب می‌کنند‪ .‬اما حتی اگر هیچ ناکارآمدی و فسادی وجود نمی‌داشت تحقق همه انتظارات باز هم ناممکن‬
‫بود‪ .‬هزینه سرانه دولت ( بودجه عمومی به ازاء هر فرد) در افغانستان ‪ 105‬دالر‪ ،‬هند ‪ 102‬دالر‪ ،‬تاجیکستان ‪60‬‬
‫دالر و آمریکا ‪ 17554‬دالر و با فرض دالر ‪ ۴‬هزار تومانی‪ ،‬هزینه سرانه دولت در ایران سالی ‪ ۱۲۵۰‬دالر است‪.‬‬
‫مردم در همه کشورها با وجود این تفاوت چشم‌گیر در بودجه سرانه انتظارات یکسانی از دولت خود دارند‪ .‬مردم‬
‫در همه کشورها آموزش و بهداشت رایگان‪ ،‬آب آشامیدنی سالم‪ ،‬امنیت و سایر کاالهای عمومی می‌خواهند‪.‬‬
‫هیچ برنامه و سیاست‌گذاری نمی‌تواند در کوتاه‌مدت این شکاف انتظارات را پر کند‪.‬‬
‫گروه‌های فشار چه آنها که در قدرت رسمی مستقر شده‌اند و دولت را تسخیر کرده‌اند و چه آنها که‬
‫به صورت محفل‌های قدرت به دولت فشار می‌آورند هر روز وظایف و بار تازه‌ای بر دوش دولت تحمیل‬
‫می‌کنند‪ .‬کارشناسان نیز در کنار مردم و گروه‌های فشار برای گسترش وظایف دولت هر روز نهاد یا قاعده‬
‫و مقررات تازه‌ای را پیشنهاد می‌کنند که به جای حل مسئله‌های واقعی‪ ،‬دولت را به سمت اموری واهی‬
‫و خیالی سوق می‌دهد‪ .‬به طور مثال به ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی توجه کنیم‪ .‬ارزیابی عملکرد‬
‫سازمان‌ها‪ ،‬یک نهاد یا قاعده‌ای است که در کشورهای پیشرفته برای اصالح بخش عمومی طراحی شد‪.‬‬
‫این نهاد به مقدمات مختلفی نیاز دارد که کارکرد آن مشروط به وجود آن مقدمات و مبانی است‪ :‬دولت‬
‫تحت نظارت نهادهای مدنی است‪ ،‬نظام انتصابات مبتنی بر شایسته‌ساالری و حرفه‌ای‌گرایی است و‬
‫واحدی مستقل از فشارهای مدیران و کارکنان‪ ،‬به ارزیابی تک‌تک دستگاه‌ها و کارکنان مامور می‌شود‪ .‬در‬
‫غیاب چنین مبانی حیاتی‪ ،‬نظام ارزیابی نه تنها پیامد مثبت نخواهد داشت بلکه باری اضافی و بی‌خاصیت‬
‫بر دوش نظام اجرایی است‪ .‬مثال دیگر مالیات بر ارزش افزوده است که در کشورهای پیشرفته به عنوان‬
‫ابزاری برای کنترل سوداگری و حمایت از بخش‌های مولد طراحی شد اما در ایران به رشد بخش غیررسمی‬
‫و فشار بیشتر بر بخش تولید انجامید‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪18‬‬

‫نظام سیاست‌گذاری با الگوهای تقلیدی یا اقتباس سیاست‌های جدید اصالح نمی‌شود‪ .‬در ایجاد‬
‫سازماندهی جدید باید به نکات زیر دقت کرد که مجددا شکست‌های بیشتری ایجاد نشود‪ .‬از چند راهکار‬
‫باید خودداری کرد‪:‬‬
‫•اقتباس «سیاست جدید بهتر»‪ .‬کارشناسان علت هر شکستی را نقاط ضعف الگوی تقلیدی قبلی‬
‫معرفی می‌کنند و راهکار را انتخاب الگو یا سیاستی جدید می‌دانند در حالی که سیاست جدید به‬
‫همان سرنوشت سیاست قبلی مبتال می‌شود‪.‬‬
‫•ظرفیت‌سازی کارکنان‪ .‬یک واکنش جذاب و رایج این فرض است که علت شکست فقدان «ظرفیت»‬
‫عامالن اجرایی است و می‌توان با انواع آموزش‌ها و دوره‌ها یا تزریق نیروی انسانی جدید مشکل را حل کرد‪.‬‬
‫•تمرکز بیشتر بر همان سیاست‪ .‬تصور می‌شود شکست به علت عدم تمرکز و تاکید کافی بر آن‬
‫سیاست بوده است و باید مسئولین ارشد به آن توجه بیشتری معطوف دارند‪.‬‬
‫•تزریق منابع بیشتر‪ .‬جذب منابع مالی برای اصالح نظام اداری یا ایجاد سازمان‌های جدید بتواند‬
‫مشکل را حل کند‪.‬‬
‫از ارائه این قبیل راهکارها باید دست کشید و بجای راه حل‌های از پیش تعیین شده مسئله‌های واقعی‬
‫جامعه را محور قرار داد‪ .‬این کتاب از دو بخش تشکیل شده است که یک بخش آن نقد سیاست‌گذاری‬
‫مقلدانه و بخش دوم آن معرفی سیاست‌گذاری مسئله محور است‪ .‬رویکرد جایگزین را نویسندگان‬
‫«رویکرد مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر»‪ 1‬نامیده‌اند‪ .‬مسئله‌محور همانطور که گفته شد در مقابل‬
‫راه‌حل‌محور است و اصطالح تکرارشونده انطباق‌پذیر اصطالحی که از شیمی و مدل‌سازی در رشته‌های‬
‫مهندسی گرفته شده است‪ .‬در این روش راه‌حل و مدل بهینه با آزمون و خطا کشف می‌شود و مدل‌ساز‬
‫با آزمون‌های مختلف به راه‌حل صحیح دست می‌یابد‪ .‬این کتاب سیاست‌گذاری را همچون این شیوه‬
‫مدل‌سازی نیازمند آزمون‌های مکرر می‌داند نه راه‌های از پیش تعیین‌شده و تقلید‌شده از سایر کشورها‪.‬‬
‫چند تشبیه در این کتاب نقش محوری دارند که می‌تواند تفاوت این رویکرد را با رویکرد‌های رقیب نشان‬
‫دهد‪.‬‬

‫مقایسه سفر از شرق آمریکا به غرب آمریکا در سال ‪ ۱۸۰۴‬با ‪۲۰۱۵‬‬

‫استعاره محوری این کتاب مقایسه سفر از شرق به غرب آمریکا در دو مقطع ‪ 1804‬و ‪ 2015‬میالدی است‪.‬‬
‫به کمک این تمثیل می‌توان دو برداشت متفاوت از فرآیند سیاست‌گذاری را توضیح داد‪ .‬سفری را که در سال‬
‫‪ 1804‬از شرق آمریکا برای کشف غرب آن صورت گرفت با مسافرت امروزی مقایسه کنید‪ .‬اولین بار با اجازه‬
‫رئیس‌جمهور آمریکا جفرسون گروهی برای کشف مناطق جدید آمریکا عازم یک سفر اکتشافی شدند‪ .‬آن گروه‬
‫نمی‌دانستند با چه موانع طبیعی و انسانی روبرو خواهند بود و از همین رو نمی‌دانستند این سفر چه مقدار زمان‬

‫‪1. Problem-Driven Iterative Adaptation Approach‬‬

‫‪19‬‬ ‫راتفگ شیپ ‬

‫خواهد برد و با چه خطراتی روبرو هستند‪ .‬برای موفقیت در این سفر نیازمند همراهی افرادی با توانایی‌های‬
‫مختلف بودند‪ .‬همراهی حداقل یک پزشک‪ ،‬یک منجم‪ ،‬یک گروه مسلح حرفه‌ای‪ ،‬مقدار متنابهی مواد خوراکی‪،‬‬
‫دارایی‌هایی که بتوانند با دیگران معامله کنند مورد نیاز بود‪ .‬اما امروز کافی است که برای سفر در همان مسیر‬
‫با استفاده از گوگل‌مپ مسیر خود را انتخاب کنید‪ ،‬محل اقامت خود را رزرو کنید و سپس به طور دقیق ساعت‬
‫ورود به مقصد مشخص می‌شود‪.‬‬
‫سیاست‌گذاری‌های نرم‌افزاری مانند ارتقای کیفیت نظام سالمت و آموزش‪ ،‬جلوگیری از بحران‌های‬
‫بانکی و طراحی یک نظام مستحکم پولی و بانکی‪ ،‬خزانه‌داری یکپارچه و نظام بودجه شفاف‪ ،‬سیاست‌های‬
‫صنعتی رقابتی به مسافرت نوع اول شباهت دارد و سیاست‌گذاری برای تأمین زیرساخت‌های فیزیکی مانند‬
‫افزایش تعداد مدارس‪ ،‬افزایش بیمارستان و درمانگاه‪ ،‬ساخت نیروگاه بیشتر به نوع دوم شباهت دارد‪.‬‬
‫عموم سیاست‌گذاران و کارشناسان انتظار دارند اصالح امور مانند سفر ‪ ۲۰۱۵‬با گوگل‌مپ باشد‪ .‬همه‬
‫چیز قابل پیش‌بینی باشد و تصور می‌شود تنها عنصر کمیاب و ضروری برای موفقیت در سیاست‌گذاری‬
‫بودجه و نیروی انسانی است‪ .‬اما همانطور که نویسندگان می‌گویند عرصه سیاست‌گذاری اگر تا چند دهه‬
‫قبل منحصر به ساخت مدرسه و سایر زیرساخت‌های فیزیکی بود امروز عرصه سیاست‌های آسان پایان‬
‫یافته است و برای کاهش بیکاری و فقر و کنترل تورم باید سیاست‌گذار بتواند کیفیت نظام آموزشی را‬
‫مطابق با نیازهای بازار کار متحول سازد‪ ،‬با سیاست‌های پولی و بانکی از سوداگری‌های مالی جلوگیری‬
‫نماید‪ ،‬سیاست‌های مالیاتی‪ ،‬بانکی‪ ،‬و قضایی کارآمد طراحی کند‪ .‬موفقیت در این سیاست‌ها به سفر‬
‫‪ ۱۸۰۴‬میالدی و کشف دنیای تازه در آمریکا شباهت دارد‪.‬‬
‫وجه تمایز سیاست آسان از سخت چیست و چگونه می‌توان دانست سیاست‌گذاری از نوع سفر ‪۱۸۰۴‬‬
‫یا ‪ ۲۰۱۵‬است؟ پاسخ کوتاه به این پرسش مهم این است که اگر با تعارض منافع در سیاست‌گذاری‬
‫روبرو باشیم سیاست‌گذاری از نوع ‪ ۱۸۰۴‬است و اگر سیاست‌گذاری با مشکل تعارض منافع روبرو نباشد‬
‫از نوع سفر ‪ ۲۰۱۵‬است‪ .‬به سیاست‌گذاری برای تامین زیرساخت‌ها توجه کنید‪ .‬دولت از محل بودجه‬
‫عمومی مدرسه و جاده و بیمارستان می‌سازد‪ .‬همه گروه‌ها از این کار استقبال می‌کنند و منافع همه‬
‫گروه‌ها تقریبا همگرا است‪ .‬اما سیاست‌گذاری برای اصالح نظام بانکی یا هر سیاست نرم‌افزاری دیگری‬
‫یک سیاست اختالفی و نیازمند اصالح نهادها و رفتارها است‪ .‬اصالح نهاد به معنای جابجایی منافع و‬
‫سازمان است و مخالف و موافق دارد‪ .‬درافتادن با منافع متعارض و اختالفی‪ ،‬سیاست‌گذاری را تبدیل به‬
‫سفری اکتشافی می‌سازد‪ .‬به انواع تعارض‌هایی که سیاست‌گذاران با آن مواجه‌اند توجه کنید‪:‬‬
‫•تعارض منافع ملی با منافع سایر کشورها‪،‬‬
‫•تعارض منافع اقشار با یکدیگر مانند کارگران با کارفرمایان‪،‬‬
‫•تعارض منافع بخش‌های اقتصادی مانند بخش مالی با بخش صنعتی‪،‬‬
‫•تعارض منافع مناطق مانند کالن‌شهرها با سایر شهرها و روستا با شهر‪،‬‬
‫•تعارض منافع اقوام با یکدیگر و با دولت مرکزی‪،‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪20‬‬

‫•تعارض منافع بین‌نسلی‪ .‬مانند بیمه‌پردازان با بازنشستگان یا نسل کنونی با آینده در برداشت از‬
‫ذخائر زیرزمینی و حفظ محیط‌زیست‪،‬‬
‫•تعارض منافع سازمانی مانند تعارض منافع شهرداری با سایر دستگاه‌های اجرایی‪.‬‬
‫توسعه اقتصادی و اصالح وضعیت جوامع در گرو هماهنگ نمودن این منافع متعارض است‪ .‬اما هیچ‬
‫نقشه‌راه از پیش تعیین‌شده‌ای برای حل این تعارضات وجود ندارد‪ .‬اقتصادهای بزرگ و کوچک قربانی‬
‫این تعارض شده‌اند و بسیاری از سیاست‌مداران نتوانستند راه‌حلی برای هماهنگ نمودن منافع گروه‌های‬
‫متعارض قبل از وقوع بحران بیابند‪ .‬تعارض منافع گاه در اشکال بسیار ویرانگر اما در عموم موارد به‬
‫صورت پنهان موجب عدم کارایی نظام‌های اقتصادی می‌شود‪ .‬بحران‌های بانکی و مالی در بسیاری از‬
‫کشورهای پردرآمد‪ ،‬بحران صندوق‌های بازنشستگی از ژاپن گرفته تا یونان‪ ،‬افزایش شدید نابرابری‌های‬
‫منطقه‌ای که در کشوری مانند فرانسه به جنبش جلیقه زرد‌ها و در کشورهای آفریقایی و شرق آسیا به‬
‫قتل‌عام‌های نژادی انجامیده است‪ ،‬اشکال ویرانگر تعارض منافع است و هرگاه موضوعاتی مانند ارتقای‬
‫کیفیت نظام سالمت و آموزش مطرح بوده است حکایت از آن دارد که تعارض منافع دو گروه موجب‬
‫کاهش کارایی شده است‪ .‬در دو حالت‪ ،‬سیاست‌گذاری و حل تعارض منافع به معنای تغییر در منافع یک‬
‫یا چند گروه است و همین امر سیاست‌گذاری را بسیار پیچیده و تبدیل به سفر اکتشافی ‪ ۱۸۰۴‬می‌سازد‪.‬‬
‫تمثیل محوری دیگر این کتاب شباهت پل مقوایی با پل واقعی یا پهلوان واقعی با پهلوان پنبه است‪.‬‬
‫مسئولین مانند هر موجود زنده دیگری برای بقای خود در عرصه سیاست تالش می‌کنند‪ .‬این بقا از دو راه‬
‫ممکن است‪ )۱( :‬تالش برای حل مشکالت و کسب احتمالی موفقیت و یا (‪ )۲‬تظاهر به موفقیت‪ .‬از قضا‬
‫عموم سیاست‌گذاران راه دوم را انتخاب می‌کنند و بجای ساختن پل‌های واقعی پل‌های کاذب می‌سازند و‬
‫بجای قهرمان شدن ادعا و ادای پهلوانی در می‌آورند‪ .‬ساختن پل‌های کاذب و تظاهر به موفقیت‪ ،‬بیماری‬
‫فراگیر سازمان‌ها و مسئولین در بسیاری از کشورهاست‪ .‬براستی چرا مسئولین و سازمان‌ها بجای حل‬
‫مشکالت مردم نمایش می‌دهند و تنها ادای موفقیت را درمی‌آورند؟ پاسخ روشن است زیرا نمایش دادن‬
‫نتایج مثبت دارد اما کارکردن مشکل و خطرساز است‪ .‬سازمان‌ها و مسئولین آنها مانند هر موجود زنده‌ای‬
‫برای بقای خود تالش می‌کنند و اقداماتی را قبول یا رد می‌کنند که موجب افزایش مشروعیت و حفظ‬
‫آنها شود‪ .‬به دالئلی که بر خواهیم شمرد تظاهر به کارکردن مشروعیت‌ساز است و کارکردن نه تنها بسیار‬
‫مشکل و طاقت‌فرساست بلکه می‌تواند بقای مسئولین و سازمان آنها را به خطر بیاندازد!‬
‫نمایش دادن برای سازمان‌های حکومتی همان کارکرد پهلوان پنبه بودن را دارد‪ .‬پهلوان پنبه فردی‬
‫است که ظاهر خود را با پنبه شبیه به پهلوانان واقعی می‌کند (مانند برخی از شیوه‌های بدن‌سازی امروز)‬
‫اما برخالف پهلوان‌های واقعی پرزور و شجاع نیست‪ .‬همین شکل ظاهری می‌تواند احترام دیگران را‬
‫جلب و از تعرض دیگران جلوگیری کند‪ .‬بنابراین نمایش دادن مانند پهلوان پنبه یا مترسک سر مزرعه‬
‫کارکرد دارد و مشروعیت‌ساز است‪.‬‬
‫مسئولین و سازمان‌های تابعه آنها می‌توانند برای بدست آوردن مشروعیت بجای حل مسئله (پهلوان‬
‫‪21‬‬ ‫راتفگ شیپ ‬

‫شدن) سند برنامه بنویسند‪ ،‬شاخص‌های اجرا تدوین کنند‪ ،‬واحدی برای ارزیابی عملکرد بسازند‪ ،‬همایش‬
‫برگزار کنند‪ ،‬و ده‌ها کار نمایشی دیگر انجام دهند‪ .‬سازمان‌ها با این نمایش کارکرد خود را برای دیگران‬
‫اثبات می‌کنند و می‌توانند دیگران را با این نمایش‌ها قانع کنند یا بفریبند‪ .‬قضاوت در مورد کارکرد‬
‫واقعی سازمان‌ها بسیار سخت‌تر از تشخیص دادن پهلوان پنبه از پهلوان واقعی است‪ .‬مشکل اساسی‬
‫نیز از همین «قدرت تشخیص» «کار واقعی از تظاهر کردن» ناشی می‌شود‪ .‬عملکرد سازمان‌های‬
‫دولتی بسیار پنهان و با ابهام زیاد همراه است‪ ،‬آنها در محیط رقابتی فعالیت نمی‌کنند و شکست آنها‬
‫اوال به‌سادگی قابل تشخیص نیست و ثانیا شکست خود را می‌توانند به ده‌ها عامل بیرونی نسبت دهند‪.‬‬
‫به مساله تامین برق توجه کنید‪ .‬وزارت نیرو می‌تواند کمبود برق را معلول کمبود بودجه‪ ،‬فرسودگی‬
‫تجهیزات به ارث رسیده از دولت قبل‪ ،‬افزایش مصرف‪ ،‬دزدی برق توسط مردم و غیره معرفی کند و‬
‫واقعا یکی از همین عوامل می‌تواند موجب کمبود برق باشد‪ .‬قضاوت در مورد علل کمبود برق نسبت به‬
‫مسائلی مانند کیفیت آموزش یا نظام سالمت بسیار ساده‌تر است‪ .‬موفقیت یا شکست در نظام آموزشی‬
‫نیز به تعداد زیادی سازمان بستگی دارد و نمی‌توان عملکرد واقعی مسئولین و سازمان‌های آموزشی‪،‬‬
‫قضایی‪ ،‬انتظامی‪ ،‬صنعتی‪ ،‬و غیره را به‌راحتی ارزیابی کرد‪ .‬مدیران می‌دانند مردم و مسئولین ارشد آنها‬
‫درک درستی از عملکرد آنها ندارند و از همین رو می‌توانند با نمایش دادن سر همه را گرم کنند‪.‬‬
‫سازمان دولتی بخشی از یک اکوسیستم سیاسی و اجتماعی است‪ .‬اکوسیستم سازمان‌ها بسته است‪.‬‬
‫بدین معنا که برخالف بخش خصوصی امکان رقابت با سازمان‌های حکومتی بسیار محدود است‪ .‬در بخش‬
‫خصوصی رقابت به طور بالقوه یا بالفعل مدیران و سازمان‌ها را وادار به نوآوری می‌کند‪ ،‬پدیده‌ای که به‬
‫سختی در سازمان‌های دولتی قابل طراحی است‪ .‬عالوه بر این سازمان‌های حکومتی بسته هستند زیرا نقد‬
‫و ارزیابی آنها بسیار سخت است‪ .‬آنها می توانند نشان دهند که براساس اسناد باالدستی و مقررات تالش‬
‫خود را کرده‌اند و وظایفشان را انجام داده‌اند اما کمبود بودجه‪ ،‬عدم همکاری سایر دستگاه‌ها‪ ،‬فراهم نبودن‬
‫پیش‌شرط‌های سازمانی‪ ،‬و تغییرات محیطی اجازه نداده است آنها به موفقیت دست یابند‪.‬‬
‫نه تنها اکوسیستم و فضای حاکم بر سازمان‌ها آنها را به سمت تظاهر کردن و پهلوان پنبه بودن سوق‬
‫می‌دهد بلکه عوامل اجرایی درون سازمان‌ها نیز این ویژگی را تشدید می‌کنند‪ .‬کارکنان سازمان‌ها دو انتخاب‬
‫دارند یا به دنبال نفع شخصی خود باشند یا به منافع سازمانی توجه کنند‪ ،‬تعقیب منافع سازمان مغایر با فضای‬
‫حاکم است و با تامین نفع شخصی حداقل در کوتاه مدت ناسازگار است بنابراین گزینه پیروی از منافع شخصی‬
‫و رها کردن منافع عمومی گزینه ارجح خواهد بود‪ .‬مدیران اجرایی نیز به این ذهنیت رسیده‌اند که برای حفظ‬
‫سازمان خود بهتر است تظاهر کنند تا کار واقعی انجام دهند‪ .‬کار واقعی نیازمند تمرکز بر حل یک یا چند مسئله‬
‫محدود است‪ .‬در مسائل سیاست‌گذاری حتی اگر همه عوامل فراهم باشد و حتی همه سازمان‌ها دست در‬
‫دست هم دهند موفقیت قطعی نیست‪ .‬بهتر است بجای ریسک کردن و حل یک یا چند مسئله واقعی‪ ،‬مدیر‬
‫سازمان مجموعه‌ای از نمایش‌ها را طراحی کند که عموم مخاطبین را قانع خواهد کرد و بر مشروعیت سازمان‬
‫می‌افزاید و تنها تعدادی آدم زیرک که یا سکوت می‌کنند یا صدای‌شان به‌جایی نمی‌رسد ناراضی خواهند شد‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪22‬‬

‫زمانی که اکوسیستم‪ ،‬سازمان و نیروهای درون سازمان یعنی تمام هرم قدرت‪ ،‬پهلوان پنبه شدن را‬
‫به عنوان یک راهبرد موثر پذیرفتند یا محیط را برای نمایش و نه تالش واقعی فراهم کردند کارهای‬
‫زیادی برای تثبیت این راهبرد ویرانگر به صورت خودکار صورت خواهد گرفت‪ :‬قوانین و مقررات زیادی‬
‫نوشته خواهد شد که با یکدیگر تعارض دارند‪ ،‬یک وظیفه به چند سازمان محول می‌شود‪ ،‬سازمان اهداف‬
‫متعددی را می‌پذیرد‪ ،‬هر سال سند و هدف تازه‌ای اعالم می‌شود‪ ،‬همایش‌های متعددی برگزار خواهد‬
‫شد‪ ،‬از استانداردهای بین‌المللی رونمایی می‌شود و گروه‌هایی برای اجرای آن مامور می‌شوند‪ .‬همه این‬
‫امور طراحی می‌شوند تا ارزیابی واقعی را مشکل‌تر بسازند و مشروعیت سازمان تقویت شود‪ ،‬هر چند‬
‫که مردم مسیر بیگانگی با حکومت را طی خواهند کرد و مشروعیت کل حکومت تحلیل می‌رود اما‬
‫سازمان‌ها مشروعیت ظاهری و بقای خود را حفظ خواهند کرد‪.‬‬
‫با این دو مثال می‌توان علت گسترش رویکرد راه‌حل‌محور و کنار گذاشتن رویکرد مسئله‌محور را درک‬
‫کرد‪ .‬سازمان‌های بین‌المللی که بسته سیاستی آماده دارند مانند سیاست‌گذاران می‌دانند نمایش‌دادن‬
‫موفقیت از حل مسئله‌های واقعی ساده‌تر است‪ .‬آنها می‌دانند با ارائه الگوهای تقلیدی مشروعیت و‬
‫محبوبیت کسب می‌کنند و در صورت شکست گناه عدم موفقیت را به گردن شرائط محیطی می‌اندازند‪.‬‬
‫سیاست‌گذاری مسئله‌محور درگیر شدن با منافع متعارض و مانند سفر ‪ ۱۸۰۴‬با ریسک‌ها و خطرات‬
‫مختلف روبرو است که هر یک می‌تواند به بازخواست مدیر و کارشناس بیانجامد و از سوی دیگر تظاهر‬
‫به موفقیت راهی هموار و بدون خطر است‪.‬‬
‫این کتاب سفرهای گوگل‌مپی را توهم می‌داند و سیاست‌گذاری را تبدیل به سفری اکتشافی می‌سازد‪.‬‬
‫از همین رو خواب راحت را بر چشمان سیاست‌گذار حرام می‌کند و او را به عرصه‌های پرخطر می‌کشاند‪.‬‬
‫مدیران و کارکنان بخش سیاست‌گذاری که تاکنون با نوشتن سند برنامه و اقداماتی از این دست در‬
‫بهشت سیاست‌گذاری آرمیده‌اند هبوط خواهند کرد و یکباره بار امانت و مسئولیت را بر دوش خود‬
‫احساس خواهند کرد‪ .‬با خواندن این کتاب یا باید سیاست‌گذاری را کنار گذاشت یا آن که سیاست‌گذار‬
‫از نوعی دیگر شد‪ :‬کنجکاو‪ ،‬خستگی‌ناپذیر‪ ،‬منعطف و عاشق حل مسئله‌های واقعی‪.‬‬
‫مخاطب این کتاب کسی است که می‌خواهد در عرصه سیاست‌گذاری نقشی داشته باشد‪ .‬از سیاست‌گذار‬
‫عرصه فرهنگی و علم و فناوری گرفته تا سیاست‌گذار در عرصه‌های اقتصادی و اجتماعی می‌تواند از این‬
‫کتاب بهره‌مند شود‪ .‬این کتاب هر چند کتابی درسی برای دوره سیاست‌گذاری است اما پیام مهمی نیز‬
‫برای همه فعالین سیاسی و اجتماعی دارد‪ :‬ضعف دولت مسئله‌ای محوری است و باید در کانون توجه و‬
‫تحلیل قرار گیرد‪.‬‬
‫موضوع این کتاب توانمندسازی یا افزایش قابلیت‌های حکومت است‪ .‬مفهوم قابلیت‌سازی و اطالق‬
‫این اصطالح به دولت امری عجیب به نظر می‌رسد‪ .‬دولت معموال موجودی قوی و توانمند تصور‬
‫می‌شود که قدرت بیش از اندازه‌اش مزاحم و تضعیف‌کننده بخش‌خصوصی یا نهادهای مدنی است‪.‬‬
‫دغدغه رایج در علم سیاست‪ ،‬جامعه‌شناسی و اقتصاد مهار قدرت دولت و نه قابلیت‌سازی آن است‪.‬‬
‫‪23‬‬ ‫راتفگ شیپ ‬

‫موضوع این کتاب کامال متفاوت است‪ :‬دولت‌ها ضعیف شده یا ضعیف بوده‌اند و برای نجات از فقر‪ ،‬رشد‬
‫بیشتر و یا سایر آرمان‌ها باید قابلیت داشته باشند‪ .‬منظور از قابلیت حکومت چیست؟ چگونه می‌توان میزان‬
‫قابلیت حکومت را اندازه‌گیری کرد؟ چه عواملی موجب تضعیف قابلیت حکومت می‌شود و راهکارهای‬
‫قابلیت‌سازی حکومت چیست؟ اینها ازجمله پرسش‌هایی هستند که در این کتاب به آنها پرداخته می‌شوند‪.‬‬
‫منظور از قابلیت‌سازی حکومت افزایش قابلیت‌های اجرایی دولت است‪ .‬از نظر این کتاب توسعه‬
‫پدیده‌ای چهار وجهی است‪ .‬سه وجه آن بسیار شناخته شده است‪ :‬توسعه اقتصادی‪ ،‬توسعه اجتماعی‪،‬‬
‫توسعه سیاسی که نظریات مختلفی در مورد آنها وجود دارد‪ .‬وجه چهارم توسعه اجرایی است که از نظر‬
‫نویسندگان کتاب رکن سه وجه دیگر است‪« :‬اگر با لحنی خیلی محکم‌تر بخواهیم بگوییم‪ ،‬ما معتقدیم‬
‫کشورها به همان اندازه توسعه‌یافته هستند (یعنی از شکوفایی اقتصادی‪ ،‬برابری اجتماعی و حاکمیت‬
‫سیاسی مناسب برخوردارند) که قابلیت حکومت برای اجرا اجازه می‌دهد‪ ».‬پیشبرد سه وجه دیگر بستگی‬
‫به قابلیت‌های اجرایی دولت دارد‪ ،‬در دولت ضعیف نه رشد اقتصادی بیشتر‪ ،‬نه جامعه مردم‌ساالر و نه‬
‫برابری اجتماعی ممکن است‪.‬‬
‫نظریه‌پردازان توسعه معموال توسعه اجرایی را معلول وجوه دیگر می‌دانند‪ .‬اقتصاددانان یا در مورد‬
‫توسعه اجرایی سخنی نمی‌گویند و آن را مفروض می‌دانند یا آن که دستوری ساده برای آن دارند‪:‬‬
‫کوچک‌سازی دولت‪ .‬فرض می‌شود اگر دولتی وظایف خود را محدود سازد دولتی قابل می‌شود که‬
‫می‌تواند وظایف اصلی خود را بخوبی انجام دهد‪ .‬شاید کوچک‌سازی دولت در برخی از موارد کارساز‬
‫باشد اما مشکل ضعف دولت را نمی‌توان با کوچک‌سازی حل کرد‪ .‬بسیاری از دولت‌ها کوچک هستند‬
‫اما از انجام وظایف اصلی دولت کامال ناتوان هستند‪ .‬بهترین نمونه وطنی آن دولت در عصر قاجار است‪،‬‬
‫دولتی کامال حداقلی که نه در تعیین نرخ ارز‪ ،‬نه دستمزدها‪ ،‬نه در صدور مجوز و نه هیچ کار دیگری‬
‫مداخله می‌کرد اما در تامین امنیت و برقراری حاکمیت قانون نیز کامال ناتوان بود‪.‬‬
‫تنها اقتصاددانان در مورد توسعه اجرایی به سهل‌انگاری و غفلت مبتال نشده‌اند‪ .‬پژوهشگران علوم‬
‫سیاسی نیز به خطا رفته‌اند‪ .‬آنها توسعه اجرایی را محصول توسعه سیاسی و یا مردم ساالری می‌دانند‪.‬‬
‫تجربه کشورهایی مانند آلمان و ژاپن نشان می‌دهد می‌توان به توسعه اجرایی بدون مردم ساالری نیز دست‬
‫یافت اما دمکراسی بدون یک نظام اداری خوب به نتائج مطلوبی نمی‌انجامد‪ .‬فوکویاما که در لیبرال بودن‬
‫آن (حداقل در مقام اندیشه‌ورزی) شکی وجود ندارد معتقد به تقدم اصالح بوروکراسی بر دمکراسی است‪.‬‬
‫او صراحتا اظهار می‌دارد در غیاب یک نظام اداری منضبط‪ ،‬دمکراسی به حامی‌پروری و فساد می‌انجامد‪.‬‬
‫فوکویاما در کتاب اخیر خود نظم و زوال سیاسی‪ 1،‬اولین و مهمترین نهاد ضروری برای توسعه‬
‫کشورها را دستگاه اداری الیق می‌داند‪ .‬نخست باید دولتی وجود داشته باشد تا با قانون یا دموکراسی‬
‫محدود شود‪ .‬در مرحله نخست به معنای تاسیس یک دیوان‌ساالری اجرایی متمرکز است‪( .‬ص ‪... )۶۱‬‬

‫‪ .1‬فوكوياما‪ ،‬فرانسيس (‪ ،)1396‬نظم و زوال سياسی‪ ،‬ترجمه رحمن قهرمانپور‪ ،‬تهران‪ ،‬روزنه‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪24‬‬

‫در بسیاری از کشورها دموکراسی به این دلیل تهدید می‌شود که دولت یا بسیار فاسد یا در انجام وظایف‬
‫خود خیلی ناکارآمد است‪ .‬در چنین شرایطی مردم وجود یک مقام مسئول قدرتمند را آرزو می‌کنند‪.‬‬
‫دیکتاتور یا نجات‌دهنده‌ای که به چرندگویی سیاستمداران پایان داده و در عمل کارها را پیش ببرد (ص‬
‫‪ )۶۵‬حامی‌پروری بیشتر در کشورهای دموکراتیکی ظهور می‌کند که الزم است در آنها تعداد زیادی از‬
‫رای‌دهندگان بسیج شوند‪ ...‬در سازمان‌های حزبی بزرگ از طریق دستگاه‌های سیاسی پیچیده و سلسله‬
‫مراتبی‪ ،‬امتیازات را در سطح گسترده توزیع می‌کنند (ص ‪.)۹۷‬‬
‫فوکویاما به تفصیل نشان می‌دهد چگونه دمکراسی در آمریکا و انگلستان به حامی‌پروری منجر شد‬
‫تا زمانی که جنبشی مدنی برای شایسته‌ساالری و استقالل نظام اداری در این دو کشور با فساد اداری‬
‫به مقابله برخاست‪.‬‬
‫نظام اداری منضبط به تعبیر وبر یک قفس آهنین است که وجودش برای ورود به دنیای مدرن‬
‫ضروری است‪ .‬در علوم انسانی بیشتر از این که در مورد ضرورت نظام اداری منضبط سخن گفته شود‬
‫به رهایی از این قفس پرداخته شده است‪ .‬دغدغه مهار قدرت دولت بر ذهن عموم نظریه‌پردازان سایه‬
‫افکنده است مسئله‌ای که باید در کنار قابلیت‌سازی حکومت یا حتی به تعبیر فوکویاما پس از شکل‌گیری‬
‫حکومت قابل و توانمند مطرح شود‪.‬‬
‫حتی اگر به تقدم بوروکراسی بر دمکراسی همچون فوکویاما معتقد نباشیم باید بپذیریم که به‌طور‬
‫همزمان باید چهار وجه توسعه را دنبال کنیم‪ .‬قابلیت‌سازی حکومت یک پروژه مستقل هر چند مرتبط‬
‫با حوزه سیاست‪ ،‬اجتماع و اقتصاد است که باید در مورد آن اندیشید‪.‬‬
‫در ادامه این مقدمه‪ ،‬تجربه اصالح قانون مدنی به عنوان نمونه‌ای از امکان کاربست روش‬
‫مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر توسط نگارنده بازخوانی شده است‪.‬‬
 ‫بازخوانی تجربه اصالح قانون مدنی براساس‬
‫رویکرد مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق پذیر‬

‫چکیده‬
‫این نوشته برای تدوین و بازخوانی سیاست‌گذاری مبتنی بر رویکرد مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ‬
‫انطباق‌پذیر (‪ )PDIA‬نوشته شده است‪ .‬در بازخوانی این تجربه چند محور از این رویکرد مورد تأکید بوده‬
‫است‪ )۱( :‬فرآیند سیاست‌گذاری مانند سفرهای اکتشافی بسیار سخت و مشقت‌بار است (‪ )۲‬مسئله‌های‬
‫بومی راه‌حل‌های بومی و خاص خود دارند (‪ )۳‬برای سیاست‌گذاری نباید منتظر اختیارات کامل بود‪.‬‬
‫فرآیند تغییر را باید با اختیارات محدود آغاز و در طول زمان آن را افزایش داد (‪ )۴‬در سازمان‌های دولتی‬
‫راس هرم دارای اختیارات کامل نیست و قدرت در سطوح مختلف توزیع شده است‪.‬‬

‫مقدمه‬
‫وجود افرادی فاقد هویت رسمی یکی از مشکالت موجود در بسیاری از کشورهاست‪ .‬در این نوشته‪« ،‬فقدان‬
‫هویت» ناظر بر کودکانی است که حاصل ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی هستند و نمی‌توانند کارت ملی‬
‫و یا کارت اقامت دریافت دارند و در نتیجه «بدون هویت» باقی می‌مانند‪ .‬الزم به تأکید است که در ایران‪،‬‬
‫کودکان یا بزرگساالن دیگری را نیز می‌توان سراغ گرفت که به دالیل دیگری (همچون سهل‌انگاری اولیاء یا‬
‫فروش شناسنامه و غیره) فاقد شناسنامه یا کارت ملی هستند‪ .‬این نوشته به این موارد نمی‌پردازد‪.‬‬
‫حدود دو دهه است که موضوع کودکان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی تبدیل به‬
‫یک مسئله سیاست‌گذاری با دیدگاه‌های متعارض شده است‪ .‬طبق آخرین تحقیق انجام‌شده در وزارت‬
‫تعاون‪ ،‬کار و رفاه اجتماعی‪ ،‬حداقل ‪ 50‬هزار کودک بدون هویت رسمی در ایران وجود دارند‪ .‬گروهی‬
‫مخالف اعطای تابعیت و گروهی موافق آن هستند‪ .‬این نوشته چهار سال تالش معاونت رفاه و نیروهای‬
‫همراهش را برای حل این مشکل به تصویر می‌کشد‪ .‬این تالش چهار ساله به ارسال الیحه‌ای ناظر بر‬
‫اعطای تابعیت به این کودکان منجر شد‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪26‬‬

‫شکل‌گیری و تکوین مسئله‬

‫پیشینه حقوقی مسئله‬
‫مسئله کودکان بدون هویت مسئله دیرینه‌ای در ایران نیست‪ .‬قانون مدنی ایران مصوب ‪ 1307‬اعطای‬
‫تابعیت را به گروه‌های مختلف ممکن ساخته است‪.‬‬

‫شرایط اعطای تابعیت در قانون مدنی ایران مصوب ‪1307‬‬

‫ماده ‪۹۷۶‬‬
‫اشخاص ذیل تبعه ایران محسوب می‌شوند‪:‬‬
‫‪ -۱‬کلیه‌ی ساکنین ایران به استثنای اشخاصی که تبعیت خارجی آن‌ها مسلم باشد‪ .‬تبعیت خارجی کسانی مسلم است که مدارک‬
‫تابعیت آن‌ها مورد اعتراض دولت ایران نباشد؛‬
‫‪ -۲‬کسانی که پدر آن‌ها ایرانی است اعم از این که در ایران یا درخارجه متولد شده باشند؛‬
‫‪ -۳‬کسانی که در ایران متولد شده و پدر و مادر آنان غیرمعلوم باشند؛‬
‫‪ -۴‬کسانی که در ایران از پدر و مادر خارجی که یکی از آن‌ها در ایران متولد شده به وجود آمده‌اند؛‬
‫‪ -۵‬کسانی که در ایران از پدری که تبعه خارجه است به وجود آمده و بالفاصله پس از رسیدن به هجده سال تمام الاقل یک‬
‫سال دیگر در ایران اقامت کرده باشند واال قبول شدن آن‌ها به تابعیت ایران بر طبق مقرراتی خواهد بود که مطابق قانون برای‬
‫تحصیل تابعیت ایران مقرر است؛‬
‫‪ -۶‬هر زن تبعه‌ی خارجی که شوهر ایرانی اختیار کند؛‬
‫‪ -۷‬هر تبعه‌ی خارجی که تابعیت ایران را تحصیل کرده باشد‪.‬‬
‫تبصره‪ :‬اطفال متولد از نمایندگان سیاسی و قنسولی خارجه مشمول فقره ‪ ۴‬و ‪ ۵‬نخواهند بود‪.‬‬

‫بررسی مواد قانون فوق نشان می‌دهد کسانی که پدرشان ایرانی هست‪ ،‬یا در ایران زندگی می‌کنند و‬
‫تابعیت آنان مشخص نیست‪ ،‬یا پدر و مادر آنها نامعلوم است تابعیت ایرانی دریافت می‌کنند‪ ،‬موارد فوق و به‬
‫طور کلی سایر بندهای ارائه شده در قانون نشان می‌دهد که اعطای تابعیت بسیار گشاده‌دستانه بوده است‪.‬‬
‫اما مانند سایر کشورها در آن زمان در اعطای تابعیت تبعیض قائل شده است و اصل را بر انتقال تابعیت از‬
‫پدر می‌داند‪ .‬براساس ماده ‪ ۱۰۶۰‬قانون مدنی زن ایرانی اگر با مرد خارجی ازدواج کند باید از دولت ایران‬
‫اجازه بگیرد و در صورت غیر مسلمان بودن باید به دین اسالم در بیایید‪ .‬اگر این شرط رعایت شود فرزندان‬
‫حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی می‌توانستند شناسنامه ایرانی دریافت کنند‪.‬‬
‫تا قبل از جنگ‌های داخلی افغانستان‪ ،‬ازدواج مردان غیرایرانی با زنان ایرانی در کشور بندرت رخ می‌داد‪.‬‬
‫مسئله ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی بیشتر مربوط به زنانی می‌شد که از ایران به خارج از کشور‬
‫برای تحصیل یا زندگی می‌رفتند و آنها نیز با رویه‌های ساده اداری می‌توانستند برای فرزندان خود هویت‬
‫دومی را اخذ کنند‪ .‬در واقع ازدواج زن ایرانی با مرد خارجی بیشتر به طبقه ثروتمند جامعه مربوط می‌شد‪.‬‬
‫با مهاجرت گسترده شهروندان افغانستانی‪ ،‬مسئله ابعاد دیگری یافت‪ .‬ازدواج با مردان غیرایرانی در خاک‬
‫ً‬
‫ایران صورت می‌گرفت‪ ،‬مردان عموما غیر قانونی وارد کشور شده بودند‪ ،‬کودکان حاصل از این ازدواج‌ها نه‬
‫ً‬
‫بدنبال هویت دوم بلکه برای دست یافتن به هویت رسمی بودند و این زنان عموما از اقشار کم درآمد بودند‪.‬‬
‫‪27‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫سیاست دولت از ابتدا تا امروز محدودسازی مهاجرت به ایران بوده است و مسئله هویت و ازدواج‬
‫زنان ایرانی تحت‌الشعاع موضوع مهاجرت اتباع کشور افغانستان و تأثیر آن بر نیروی کار قرار گرفت‪.‬‬
‫تا سال ‪ 1363‬رویه‌های اداری بسیار ساده و همراه با تساهل به نفع کودکان و مادران ایرانی‌شان بود‪.‬‬
‫اگر پدر غیرقانونی وارد کشور شده بود شناسنامه به نام مادر صادر می‌شد‪.‬‬
‫فرآیند اعطای تابعیت تا سال ‪1363‬‬
‫مراجعه به اداره ثبت احوال‬

‫آیا پروانه‬
‫زناشویی از طرف‬ ‫بله‬ ‫اعطای شناسنامه ایرانی به نام پدر‬
‫دولت صادره‬
‫شده است؟‬

‫خیر‬
‫فرآیند اعطای تابعیت به فرزندان‬
‫حاصل از ازدواج زنان ایرانی با‬
‫اعطای شناسنامه ایرانی به نام مادر‬
‫مردان غیرایرانی تا سال ‪1363‬‬
‫با ارائه صیغه‌نامه شرعی ازدواج‬

‫از سال ‪ 1363‬رویه اداری بدون آن که قانون جدیدی وضع شود تغییر کرد‪ .‬تنها به کودکانی‬
‫شناسنامه داده می‌شد که پدر آنها به صورت قانونی وارد خاک ایران شده بود و اگر پدر به صورت‬
‫غیرقانونی وارد ایران شده بود باید نسب کودک به مادر ایرانی اثبات می‌شد‪ .‬در اثبات نسب‪،‬‬
‫رویه‌های مختلفی وجود داشت برخی شهرستان‌ها یا حتی کارمندان بسادگی و با اتکاء به استشهاد‬
‫محلی‪ ،‬شناسنامه صادر می‌کردند و برخی دیگر‪ ،‬سخت‌گیرانه و با آزمایش ژنتیک اثبات نسب را‬
‫بررسی و قبول یا رد می‌کردند‪.‬‬
‫به نظر می‌رسد یک از دالیل برای مانع‌تراشی در اعطای تابعیت ریشه در مسئله نحوه مواجهه با نیروی‬
‫کار مهاجر داشت‪ :‬حداقل ‪ 2‬میلیون مهاجر غیرقانونی در ایران بودند که تعدادی از آنها با زنان ایرانی ازدواج‬
‫کرده بودند‪ .‬فرض بر این بود اگر ازدواج و فرزندان آنها به رسمیت شناخته شود باید حضور پدر نیز به رسمیت‬
‫شناخت‪ .‬در این حالت تصور می‌شود که کارگران ایرانی متضرر و معترض می‌گردند‪ .‬اگر حضور پدر به رسمیت‬
‫شناخته نشود ازدواج غیرقانونی و فرزندان حاصل از ازدواج نیز بی‌هویت بودند‪ .‬این پارادوکس (حمایت از کارگر‬
‫ایرانی یا زن ایرانی) دو راهی‌ای است که انتخاب هر یک از آن دو مشکالت خاص خود را به‌دنبال می‌آورد‪.‬‬
‫به‌نظر می‌رسد که سیاست‌گذاران از اوائل دهۀ ‪ 1360‬تصمیم گرفتند این دوراهی را به نفع نیروی کار‬
‫ایرانی به ظاهر حل کنند‪ .‬اما در عمل هیچ‌گاه این محدودیت و ممنوعیت نه توانست از ورود نیروی کار‬
‫جلوگیری کند و نه از ازدواج با زنان ایرانی‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪28‬‬

‫فرآیند اعطای تابعیت از سال ‪ 1363‬تا پایان دهه ‪1370‬‬

‫مراجعه به اداره ثبت احوال‬ ‫فرآیند اعطای تابعیت به فرزندان‬
‫حاصل از ازدواج زنان ایرانی با‬
‫مردان غیرایرانی بعد از ‪ 1363‬تا‬
‫پایان دهه هفتاد‬
‫آیا پروانه‬
‫زناشویی از طرف‬ ‫بله‬ ‫اعطای شناسنامه ایرانی به نام پدر‬
‫دولت صادره‬
‫شده است؟‬

‫خیر‬

‫آیا صیغه‌نامه شرعی‬ ‫بله‬ ‫ارجاع به مراجع نظامی‬

‫ازدواج موجود است؟‬ ‫برای اثبات هویت‬

‫ارجاع به شورای تامین‬

‫شهرستان برای اثبات هویت‬
‫خیر‬

‫عدم اعطای شناسنامه‬ ‫خیر‬ ‫آیا هویت و تابعیت ایرانی‬ ‫بله‬ ‫اعطای شناسنامه ایرانی‬
‫فرزند تایید می‌شود؟‬ ‫به نام مادر‬

‫رویه‌های متفاوت‪ ،‬به‌تدریج موجب شد که تعداد زیادی از زنان ایرانی نتوانند برای کودکان خود‬
‫شناسنامه بگیرند و به‌تدریج تعداد زیادی کودک بدون شناسنامه در کشور پدید آیند‪ .‬برای رفع این‬
‫دوگانگی در ابتدای دهۀ ‪ 1380‬تعدادی از نمایندگان مجلس که در حوزه‌های انتخابی آنها زنان با این‬
‫مشکل روبرو بودند طرحی را به مجلس دادند که به موجب آن امکان دادن تابعیت به این فرزندان به‬
‫ً‬
‫وجود می‌آمد‪ .‬اما با مخالفت دولت و انحراف‌هایی که در تصویب قانون در صحن مجلس رخ داد عمال‬
‫کارها را سخت‌تر کرد و فقط تبصرۀ زیر به قانون اضافه شد‪:‬‬
‫«فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی که در ایران متولد شده یا حداکثر تا یک‌سال‬
‫پس از تصویب این قانون در ایران متولد می‌شوند می‌توانند بعد از رسیدن به سن هجده سال تمام‬
‫تقاضای تابعیت ایرانی نمایند‪ .‬این افراد در صورت نداشتن سوءپیشینه کیفری یا امنیتی و اعالم رد‬
‫تابعیت غیرایرانی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند (قانون مصوب ‪ 2‬مهرماه ‪».)1385‬‬
‫بدین ترتیب تا سن هیجده سالگی که اثبات آن نیز مشکل بود این فرزندان بدون هویت باقی‬
‫می‌مانند‪ .‬این فرزندان تنها تا سن ‪ 18‬سالگی می‌توانند در ایران زندگی کنند اما این قانون در مورد تأمین‬
‫نیازهای اجتماعی و اداری این کودکان مانند دسترسی به واکسن یا تحصیل مسکوت بود‪ .‬بدین ترتیب‬
‫قانون مدنی ایران پس از ‪ 78‬سال در جهت محدودیت بیشتر اعطای تابعیت از مادر ایرانی تغییر یافت‪.‬‬
‫کمبودهای این مصوبه که به سرعت آشکار شد‪ ،‬نمایندگان مجلس و فعاالن مدنی را بر آن داشت تا نسبت‬
‫به تغییر آن اقدام کنند‪ .‬در این فاصله مهم‌ترین اتفاقی که افتاد آن بود که تعدادی از نمایندگان مجلس طرحی‬
‫را ناظر بر اعطای تابعیت به این کودکان در مجلس ارائه دهند‪ .‬طرحی که پس از مواجهه با مشکالت فراوان‬
‫‪29‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫به دلیل فشار از سوی تعدادی از وزارتخانه‌های دولتی و علیرغم اظهارنظر کارشناسی مثبت مرکز پژوهش‌های‬
‫مجلس شورای اسالمی (مورخ ‪ ،)۹۰/۵/۱۰‬عاقبت یک فوریت‌اش در جلسۀ مورخ ‪ ۹۱/۱/۲۹‬با عنوان «طرح‬
‫اصالح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی» به تصویب رسید‬
‫و خود الیحه نیز در ‪ ۹۲/۲/۱۷‬در صحن مجلس تصویب شد اما شورای نگهبان آن را رد کرد‪ .‬بر اساس این‬
‫اصالحیه‪ِ ،‬من‌بعد فرزندان حاصل از این ازدواج‌ها «عالوه بر ّ‬
‫حق اقامت دائم در ایران همانند شهروند ایرانی‪،‬‬
‫حق تحصیل و بهداشت و رفاه رایگان‪ ،‬تأمین اجتماعی و یارانه برخوردار می‌باشند» و همچنین «این افراد‬ ‫از ّ‬
‫تا سن نوزده سالگی از پرداخت تعرفۀ اقامت نیز معاف هستند»‪ .‬شورای نگهبان بر این اساس که این طرح‬
‫متضمن بار مالی برای دولت بوده و شیوه جبران هزینه‌های آن مشخص نشده است و همچنین بر این اساس‬
‫که معافیت از پرداخت تعرفۀ اقامت‪ ،‬متضمن کسر درآمد دولت بوده و طریق جبران آن نیز مشخص نشده‬
‫است‪( ،‬مواردی که خالف اصل هفتاد و پنج قانون اساسی تشخیص داده شده‌اند) آن را در ‪ ۹۲/۲/۲۸‬به مجلس‬
‫باز فرستاد‪ .‬دولت وقت نیز کوششی در زمینۀ رفع این ابهامات نکرد و طرح عمال مسکوت ماند‪.‬‬

‫ورود معاونت رفاه اجتماعی به مسئله کودکان فاقد هویت‬

‫انجمن دیدبان مدنی یک‌شهر به مدیر عاملی دکتر مراد ثقفی از سال ‪ ۱۳۹۲‬موضوع کودکان فاقد هویت‬
‫را در برنامۀ کاری خود قرار داد‪ .‬مدیر عامل این موسسه در سال ‪ 1393‬از معاون رفاه اجتماعی وزارت‬
‫تعاون‪ ،‬کار و رفاه اجتماعی درخواست کرد برای حل این مسئله تالش کند‪.‬‬

‫اقدامات انجمن دیدبان مدنی یک شهر‬

‫‪ -۱‬مطالعۀ دقیق پیشینۀ فعالیت‌ها در این حوزه؛‬
‫‪ -۲‬بررسی متون حقوقی مرتبط با موضوع؛‬
‫‪ -۳‬مصاحبه و مشاوره با وکال و فعاالن حقوق کودکی که در این زمینه سابقۀ فعالیت داشتند؛‬
‫‪ -۴‬پیگیری طرح‌ها و لوایحی که در این زمینه در مجلس مطرح شده بودند؛‬
‫‪ -۵‬مصاحبه و مشاوره با اعضای کمیسیون حقوقی مجلس برای فهم دالیل تغییر یا رد لوایحی که به نوعی در جهت بهبود این‬
‫کودکان به مجلس ارسال شده بود؛‬
‫‪ – ۶‬ارسال نامه به رئیس جمهور با امضای شخصیت‌های اقتصادی‪ ،‬فرهنگی و اجتماعی ناظر به درخواست برای رسیدگی به این‬
‫موضوع؛ (نامه و مقدمۀ آن به صورتی که در مطبوعات منتشر شد‪ ،‬ضمیمه است)‪.‬‬
‫‪ -۷‬تماس با معاونت رفا ِه وزارت تعاون‪ ،‬کار و رفاه اجتماعی برای حصول اطمینان از آمادگی ورود به این موضوع؛‬
‫‪ -۷‬تماس غیرمستقیم (از طرف فعاالن اقتصادی) با معاون اول رئیس جمهور برای واگذاری کار به شورای عالی رفاه؛‬
‫‪ -۸‬معرفی راهکارهای مختلف به معاونت رفاه برای بهبود وضعیت کودکان؛‬
‫‌نویسی مادران ایرانی دارای فرزند از همسر خارجی؛‬
‫ِ‬ ‫‪ -۹‬طراحی سامانۀ فرزان برای نام‬
‫‪ -۱۰‬ارائۀ مشاوره به معاونت رفاه برای ادغام سامانۀ فرزان در سامانۀ جامع رفاه؛‬
‫‪ -۱۱‬شرکت در جلسات کمیسیون‌های فرعی اجتماعی و غیره دولت در مقام مشاور یا نمایندۀ وزارت تعاون‪ ،‬کار و رفاه اجتماعی؛‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪30‬‬

‫چگونگی ورود وزارت تعاون‪/‬کار و رفاه اجتماعی به بچه‌های بدون شناسنامه مبهم بود‪ .‬مسئله تابعیت به‬
‫وزارت کشور و وزارت امور خارجه مربوط است و به نظر می‌رسید معاونت رفاه اختیار رسمی برای ورود به‬
‫این مسئله ندارد‪ .‬معاونت رفاه اجتماعی مسئول حمایت اجتماعی و مقابله با فقر است و افراد بدون هویت‬
‫دچار فقر حقوقی هستند و فقر حقوقی یا عدم هویت رسمی موجب سایر اشکال فقر مانند فقر درآمدی‬
‫و فقر سالمت و آموزش می‌شود‪ .‬از همین موضع متنی را تهیه کردیم و با موافقت وزیر به معاون اول‬
‫رئیس جمهور نوشتیم‪ .‬از معاون اول رئیس جمهور درخواست شد موضوع فقر کودک در شورای عالی رفاه‬
‫و تامین اجتماعی که نهادی برای هماهنگی میان دستگاه‌های اجرایی در حوزه مقابله با فقر است مطرح‬
‫شود‪ .‬معاونت رفاه دبیر این شورا است و موضوع فقر کودکان را در دستور کار جلسۀ مورخ اردیبهشت ‪۱۳۹۵‬‬
‫قرار داد‪ .‬اشکال مختلف فقر کودکان مانند سوءتغذیه‪ ،‬اعتیاد‪ ،‬ازار و اذیت کودکان‪ ،‬کودکان کار و همچنین‬
‫نداشتن شناسنامه در جلسه مورد بحث قرار گرفت‪ .‬نداشتن هویت‪ ،‬نوعی فقر حقوقی است و از این دریچه‬
‫و آسیب‌های احتمالی آن معاونت رفاه اختیاری به‌دست آورد تا به مسئله کودکان بدون هویت وارد شود‪.‬‬
‫موضوع کودکان بدون هویت در دولت مسبوق به سابقه بود و معاون اول رئیس جمهور که رئیس جلسه‬
‫بود گفت این موضوع را با وزارت کشور و وزارت اطالعات مطرح کنید و نظر آنها نیز گرفته شود‪.‬‬
‫موضوع به کمیسیون اجتماعی دولت ارجاع شد‪ .‬بررسی در کمیسیون‌های دولت فرآیندی طوالنی‬
‫دارد‪ ،‬ابتدا مدیران کل وزارتخانه‌های عضو کمیسیون‪ ،‬سپس معاونین و بعد وزرا در مورد موضوع بحث‬
‫می‌کنند‪ .‬پس از برگزاری چند جلسه در کمیسیون اجتماعی وزارت کشور و وزارت اطالعات با صدور‬
‫کارت هویت بدون دادن تابعیت ایرانی موافقت کردند‪ .‬با کارت هویت‪ ،‬بچه‌ها می‌توانستند به مدرسه‬
‫بروند و از خدمات درمانی بهره‌مند شوند‪ .‬اما با دادن یارانه مخالفت شد و مهم‌تر این سوال مطرح شد که‬
‫تعداد این کودکان چند نفر است و چقدر بار مالی برای دولت دارد‪ .‬هیچ آمار رسمی یا پژوهشی که بتواند‬
‫تعداد این کودکان را حتی به صورت تقریبی بگوید وجود نداشت‪ .‬با این ابهام موضوع به کمیسیون اصلی‬
‫اجتماعی که با حضور وزرا تشکیل می‌شود رسید‪ .‬مصوبه معاونین وزرا صدور کارت هویت بدون اصالح‬
‫قانون مدنی بود‪ .‬اما وزیر دادگستری در کمیسیون اصلی پیشنهاد تازه‌ای داد‪ :‬قانون مدنی اصالح شود‬
‫و تابعیت از مادر به فرزند منتقل شود‪ .‬این پیشنهاد با اکثریت آرا تصویب شد‪ .‬پیشنهاد او سیر کار را به‬
‫شدت عوض کرد‪ ،‬کارشناسان وزارت کشور‪ ،‬وزارت امورخارجه و وزارت اطالعات با این پیشنهاد مخالف‬
‫بودند‪ .‬با این‌همه در کمیسیون اجتماعی پس از مباحث زیاد‪ ،‬الیحۀ تغییر قانون مدنی به تصویب رسید‪.‬‬
‫موضوع به هیئت وزیران رفت و آنجا اصالح قانون مدنی رأی آورد‪ .‬اما رئیس جمهور در هنگام ارسال‬
‫الیحه به مجلس یک سوال را مطرح نمود‪« :‬آیا تنها کودکان متولد ایران مشمول می‌شوند یا متولدین‬
‫خارج از کشور نیز در بر می‌گیرد»‪ .‬این موضوع به علت ماهیت حقوقی آن این بار به کمیسیون لوایح‬
‫ارجاع شد‪ .‬اعضای کمیسیون اجتماعی دیدگاهی اجتماعی داشتند اما برای کمیسیون لوایح‪ ،‬قانونی مدنی‬
‫قداست خاصی داشت‪ .‬بررسی موضوع در حدود یکسال در کمیسیون لوایح به طول کشید‪.‬‬
‫با مخالفت‌هایی که در کمیسیون لوایح شد نه تنها اصالح قانون مدنی منتفی شد بلکه موافقت با‬
‫‪31‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫صدور کارت هویت نیز مشکوک به نظر می‌رسید‪ .‬مجددا این سوال مطرح شد که تعداد این کودکان‬
‫چقدر است‪ .‬کارشناسان وزارتخانه‌هایی که با صدور کارت هویت موافق اما با اصالح قانون مدنی مخالف‬
‫بودند (وزارتخانه‌های کشور‪ ،‬امور خارجه و اطالعات) به طور کلی با پیشبرد موضوع مخالف بودند و‬
‫عمال به سمت مسکوت گذاشتن آن حرکت کردند‪.‬‬
‫با توجه به طوالنی شدن موضوع و سوالی که بارها در جلسات مطرح شده بود‪ ،‬معاونت رفاه برای تخمین‬
‫تعداد این کودکان طرحی ابتکاری تدوین نمود‪ .‬در این طرح از زنان ایرانی که با مردان غیرایرانی ازدواج‬
‫کرده‌اند و فرزند آنها بدون شناسنامه هستند درخواست شد کد ملی خود را به شماره تلفن وزارتخانه پیامک‬
‫کنند‪ .‬برای اطالع‌رسانی گسترده مدیران وزارتخانه در تمام استان‌ها از طریق صدا و سیما این موضوع را به‬
‫اطالع مردم رساندند‪ .‬در ظرف مدت ‪ 40‬روز تعداد ‪ 15‬هزار و ‪ 81‬زن کدملی خود را پیامک کردند‪ .‬با تک‬
‫تک زنان تماس گرفته شد و از آنها خواسته شد به چند سوال پاسخ بدهند‪ .‬در این پیمایش تعداد ‪ 48‬هزار‬
‫و ‪ 91‬کودک بدون شناسنامه شناسایی شدند‪ .‬عالوه بر این اطالعات مهمی بدست آمد‪.‬‬

‫نتایج پیمایش کودکان بدون شناسنامه‬

‫معاونت رفاه وزارت تعاون‪ ،‬کار و رفاه اجتماعی با هدف تعیین آمار مربوط به افراد تحت تاثیر ازدواج بانوان ایرانی با مردان غیر‬
‫ایرانی در شهریور ماه سال ‪ 96‬اقدام به سرشماری نمود‪ .‬در اجرای این سرشماری در قالب زیرنویس تلویزیونی از زنان ایرانی دارای‬
‫همسر خارجی خواسته شد کد ملی خود را به شماره تلفن ‪ 2000195‬پیامک کنند در مدت ‪40‬روز تعداد ‪ 15081‬زن ایرانی که با‬
‫مردان خارجی ازدواج کردند شناسایی شدند‪ .‬از میان داده‌های به دست آمده نتایج ذیل حاصل گردید‪:‬‬
‫• به طور متوسط هر خانواده ‪ 3‌.‌3‬فرزند دارد‪.‬‬
‫• ‪ 67‬درصد از این زنان دارای همسر افغانی‪ 12 ،‬درصد عراقی و ‪ 21‬درصد با سایر ملیت‌ها ازدواج کرده‌اند‪.‬‬
‫• از همسران این زنان ‪ 74‬درصد فاقد مجوز اقامت و ‪ 26‬درصد دارای مجوز اقامت می‌باشند‪.‬‬
‫•‪ 80‬درصد در حال زندگی با همسران خود‪ 9 ،‬درصد از همسران فوت کردند‪ 9 ،‬درصد طالق گرفته و یا متارکه نمودند و ‪ 2‬درصد‬
‫هم صیغه می‌باشند‪.‬‬
‫• ‪ 59‬درصد فرزندان حاصل از ازدواج زن ایرانی با مردان خارجی دارای گواهی تولد و ‪ 41‬درصد آنان فاقد گواهی تولد می‌باشند‪.‬‬
‫• تعداد کل فرزندان در این خانوارها ‪ 48091‬نفر بوده که ‪ %47‌.‌8( 23001‬درصد) نفر دختر و ‪ 25090‬نفر (‪ %52‌.‌2‬درصد) پسر بودند‪.‬‬
‫•ازاین تعداد فرزندان ‪ 37‬درصد در حال تحصیل و فارغ التحصیل می‌باشند و ‪ 63‬درصد ترک تحصیل یا تا به حال مدرسه نرفته‬
‫و یا به سن مدرسه نرسیدند‪.‬‬
‫•میانگین سنی فرزندان خانوارهای زنان ایرانی دارای همسر خارجی حدود ‪ 15‬سال است‪ .‬درصد افرادی که در سن جوانی (‪40 -20‬سال)‬
‫قرار دارند از سایر گروه‌ها بیشتر است‪.‬‬
‫•میانگین سنی این زنان ‪ 39‬سال است و سهم عمده جمعیت این زنان در بازه سنی ‪ 41-31‬سال قرار دارند که نشان دهنده جوان‬
‫بودن این قشر از جامعه است‪.‬‬

‫این پیمایش اثر تعیین‌کننده‌ای بر روند بررسی گذاشت و به جرأت می‌توان گفت بدون این پیمایش‬
‫تالش برای اصالح قانون مدنی یا صدور کارت هویت بی‌نتیجه می‌ماند‪.‬‬
‫نتایج این پیمایش برای وزارتخانه‌های مرتبط و تعدادی از نمایندگان مجلس و چند معاون رئیس‌جمهور‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪32‬‬

‫ارسال شد‪ .‬با این پیمایش شواهدی بدست آمد که امکان گفتگو بر سر موضوع را فراهم ساخت‪ .‬تا قبل از این‬
‫پیمایش اعدادی از ‪ 300‬هزار تا نزدیک به ‪ 1‬میلیون کودک فاقد هویت رسمی گفته می‌شد‪ ،‬ازدواج با مردان‬
‫غیرایرانی مترداف به متارکه و رها کردن زنان ایرانی تلقی می‌شد‪ .‬این پیمایش این باورها را زیر سؤال برد‪.‬‬
‫واکنش نسبت به این پیمایش متفاوت بود‪ .‬وزارت کشور و ثبت احوال این کار را مداخله در کار خود‬
‫می‌دانستند‪ .‬اما خوشبختانه نظرات در سلسله مراتب اداری در وزارت کشور یکسان نبود‪ .‬معاون وزارت‬
‫کشور و حتی مدیرکل اتباع بیگانه از این کار استقبال کردند‪.‬‬
‫با توجه به مشکالت پیش آمده در تصویب الیحه معاونت رفاه راه دیگری را آغاز کرد‪ .‬تصور می‌شد‬
‫اگر فرآیند اداری برای اخذ کارت هویت ساده شود و صدور کارت هویت تسهیل گردد بخشی از مشکل‬
‫بچه‌های بدون هویت حل می‌گشت‪ .‬پس از دو جلسه با وزارت کشور‪ ،‬مدیر کل اتباع بیگانه وزارت‬
‫کشور با صدور کارت هویت موافقت کرد‪ .‬فراهم کردن مقدمات این کار چندماهی زمان برد‪ .‬اما پس از‬
‫ً‬
‫شروع کار مشکالتی بروز کرد‪ .‬واقعا نمی‌توان علت مشکالت را به سادگی درک کرد‪.‬‬
‫کارت هویت یک قدم به جلو بود اما به سختی پیش می‌رفت‪ .‬برای مادران ایرانی کارت هویت‬
‫چندان جذاب نبود‪ .‬کارت هویت توسط دفاتر وابسته به وزارت کشور صادر می‌شد که در همه شهرها‬
‫نمایندگی ندارند‪ .‬هر سال باید برای تمدید به وزارت کشور مراجعه می‌کردند‪ ،‬کودک پس از ‪ 18‬سالگی‬
‫باید درخواست تابعیت ایران می‌کرد که خود مراحل پیچیده‌ای دارد و برای رفتن به مدرسه و بهداشت‬
‫در عمل با مشکالتی روبرو است‪ .‬مزایای کارت هویت مبهم و دست یافتن به آن هم ساده نبود‪.‬‬
‫با توجه به کندی صدور کارت هویت و ابهاماتی که در اعطای آن وجود داشت‪ ،‬تالش شد سازماندهی‬
‫مردمی یادشده و چند فعال اجتماعی‬
‫ِ‬ ‫بیشتری برای پیشرفت کار در کمیسیون لوایح صورت بگیرد‪ .‬دو موسسه‬
‫به معاونت رفاه برای پیشرفت کار کمک می‌کردند‪ .‬رایزنی با نمایندگان مجلس برای پیگیری کار از دولت‪،‬‬
‫فعال شدن معاونت امور بانوان رئیس‌جمهور‪ ،‬معاونت حقوقی رئیس‌جمهور و معاونت حقوق شهروندی‬
‫رئیس‌جمهور صورت گرفت‪ .‬باالخره موضوع در کمیسیون اصلی لوایح مطرح شد‪ ،‬گزارش کمیسیون فرعی‬
‫لوایح رد درخواست معاونت رفاه بود‪ .‬پس از چند سال وقت در دو کمیسیون دولت دستاورد قبلی که توافق‬
‫بر سر صدور کارت هویت بود نیز زیر سؤال رفت‪ .‬رئیس‌جمهور خواسته بود که روشن شود آیا تابعیت تنها‬
‫به متولدین در ایران داده شود یا کودکان زاده‌شده در خارج نیز مشمول این قانون می‌شوند؟ و آیا باید برای‬
‫کسانی که در خارج متولد می‌شوند شروطی اضافی گذاشت (مانند دانستن زبان فارسی و یا چند سال اقامت‬
‫ً‬
‫در ایران)‪ .‬کمیسیون اصلی مجددا رأی به اصالح قانون مدنی داد و موضوع به هیئت وزیران ارجاع شد‪.‬‬
‫بنابراین مجددا کمیسیون اصلی که چند وزیر عضو آن هستند به اصالح قانون مدنی رای دادند‪.‬‬
‫واقعیت آن است که مخالفان به اشکال مختلف در پیشبرد کار مانع‌تراشی می‌کردند و پس از تالش‌های‬
‫ً‬
‫مختلف‪ ،‬موضوع مجددا در جلسۀ هیئت وزیران مطرح شد و باالخره هیئت وزیران به اتفاق آراء‪ ،‬با تغییر‬
‫قانون مدنی (اما فقط یک بند آن) موافقت کرد و رئیس‌جمهور الیحه را به مجلس ارسال کرد‪.‬‬
‫‪33‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫بازخوانی تجربه براساس رویکرد مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر‬

‫راه‌حل‌های بالقوه ‪Multiple Potential Solutions‬‬
‫نمای شماتیک روند اصالح قانون اعطای تابعیت بر اساس مفاهیم اصلی رویکرد «مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر»‬

‫فعاالن اجتماعی برای حل مسئله‬ ‫طرح مسئله انجام شد‪.‬‬ ‫نامه به معاون اول رئیس جمهور‬ ‫طرح مسئله در شورای عالی رفاه‬
‫سراغ یک مقام دارای اختیار رفتند‬ ‫در این قسمت مجموعه‌ای از ملل‬
‫وجود داشت که یکی از شاخه‌های‬
‫آن فقر هویتی بود‬
‫گروه اولیه‬ ‫پیدا کردن‬ ‫گرفتن مشروعیت‬ ‫اقدام اولیه‬
‫تشکیل شد‬ ‫واکاوی مقدماتی‬ ‫برای انجام کار‬

‫لغو اصالح قانون مدنی و تشکیک‬ ‫مطرحشدهدرکمیسیوناصلیو‬ ‫موافقت با اعطای کارت هویت‬ ‫طرح مسئله در کمیسیون اجتماعی‬
‫در اعطای کارت هویت‬ ‫پیشنهاداصالحقانونمدنی‪،‬مخالفت‬ ‫(بدون تعلق گرفتن یارانه)‬ ‫هیئت دولت و ورود کارشناسان‬
‫سایروزرا‬ ‫وزارت کشور و خارجه‬
‫‪ -‬تاییددرهیئت‬
‫وزیران و ارجاع به‬
‫شکست در‬ ‫انحراف مثبت‬ ‫کمیسیونلوایح‬
‫ارائه راه‌حل بر اساس‬ ‫گسترش تیم‬
‫دور اول‬ ‫واکاویمسئله‬ ‫اولیه‬

‫واکاوی مسئله پیش آمده‬ ‫اجرای پیمایش در وزارت رفاه‬ ‫پذیرش توسط سایر بازیگران و‬ ‫تصویت اصالح قانون مدنی توسط‬
‫پیشبرد مسئله تا حد قابل قبول‬ ‫هیئت دولت‬
‫شروع به اعطای کارت هویت‬

‫بازبینی و آموختن‬ ‫انطباق و اقدام‬ ‫افزایش‬ ‫حل مسئله و ارتقای‬

‫درس‬ ‫جدید‬ ‫مشروعیت‬ ‫توانمندی دولت‬

‫چند راه‌حل برای مشکل این فرزندان ارائه می‌شود که هر یک طرفداران و مخالفان خود را دارد‪:‬‬
‫•اصالح قانون مدنی مطابق با رویه‌های استاندارد جهانی (‪ .)Best Practice‬گروهی از طرفداران‬
‫برابری حقوق زنان با مردان اظهار می‌دارند باید تابعیت از مادر مانند پدر به فرزند منتقل شود و‬
‫هرگونه تبعیض میان زن و مرد نادرست است‪.‬‬
‫•اصالح قانون مدنی مطابق با شرائط ایران (‪ .)Positive Deviance‬متن زیر که در هیات وزیران‬
‫تصویب شد تابعیت این فرزندان را براساس درخواست مادر می‌داند یعنی تابعیت امری اکتسابی‬
‫است و میزانی از تبعیض میان زن و مرد را می‌پذیرد و عالوه بر آن اعطای تابعیت به افراد با سن‬
‫بیش از ‪ 18‬سال را مشروط به موافقت وزارت اطالعات می‌سازد‪.‬‬

‫متن الیحه‬
‫ماده واحده‪ -‬متن زیر جایگزین ماده واحده قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی‬
‫–مصوب ‪ -۱۳۸۵‬و تبصره‌های آن می‌شود‪:‬‬
‫ماده واحده‪ -‬فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی می‌توانند به درخواست مادر ایرانی خود به تابعیت ایرانی در آیند‪.‬‬
‫فرزندان مزبور در صورت عدم تقاضای مادر می‌توانند پس از رسیدن به سن ‪ ۱۸‬سالگی تقاضای تابعیت نمایند که در صورت فقدان‬
‫مشکل امنیتی (به تشخیص و اعالم وزارت اطالعات) به تابعیت ایرانی پذیرفته می‌شوند‪.‬‬

‫•اعطای حقوق شهروندی بدون تابعیت (‪ .)Latent Practice‬گروهی از کارشناسان وزارت کشور اظهار می‌دارند‬
‫برای جلوگیری از افزایش مهاجرت بهتر است به این فرزندان کلیه حقوق شهروندی داده شود و پس از سن‬
‫‪ 18‬سالگی آنها تابعیت خود را لغو و تنها تابعیت ایران را انتخاب کنند‪ .‬گروهی از مؤسسات مردمی نیز طرفدار‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪34‬‬

‫این گزینه هستند زیرا معتقدند مردان مهاجر‪ ،‬زنان ایرانی را ترک یا با آنها بدرفتاری می‌کنند‪.‬‬
‫معاونت رفاه اجتماعی ابتدا گزینه اعطای حقوق شهروندی (گزینه سوم) را پیشنهاد کرد اما با توجه با‬
‫تجارب پیش آمده گزینه خود را به الیحه مصوب تغییر داد‪.‬‬

‫مدیریت اختیارات ‪Managing Your Authorizing Environment‬‬

‫کارشناسان وزارت کشور و وزارت امور خارجه بارها این سوال را مطرح کردند که مسئله هویت به وزارت رفاه‬
‫ارتباطی ندارد‪ .‬به عبارت دیگر آنها معتقد بودند که این مسئله از دائره اختیارات این وزارتخانه بیرون است و‬
‫وزارت رفاه در امور سایر دستگاه‌های اجرایی مداخله می‌کند‪ .‬اما زمانی که دولت الیحه اصالح قانون تابعیت‬
‫را به مجلس ارسال کرد وزارت رفاه به عنوان نماینده دولت معرفی شد‪ .‬سیر این روند بخوبی نشان می‌دهد‬
‫که چگونه در فرآیند حل مسئله می‌توان از یک دستگاه مزاحم به یک رهبر و پیشتاز برای اصالح ارتقا یافت‪.‬‬
‫براستی چگونه معاونت رفاه توانست اختیارات خود را افزایش دهد و از یک دستگاه مزاحم به جایگاه نمایندگی‬
‫دولت دست یابد؟‬
‫معموال کارکنان دولت و مدیران دستگاه‌های اجرایی برای حل مسئله و سیاست‌گذاری ابتدا درخواست‬
‫می‌کنند بیشترین سطح اختیارات را بدست آورند‪ .‬اما این تجربه نشان می‌دهد باید تالش برای اصالح امور‬
‫را با هر سطح اختیارات آغاز کرد و در فرآیند حل مسئله اختیارات بیشتری را کسب کرد‪.‬‬
‫به لحاظ قانونی معاونت رفاه مسئول مقابله با فقر است و کودکانی که شناسنامه و هویت رسمی ندارند‬
‫در معرض فقر هستند‪ .‬از همین نقطه درخواست صدور کارت هویت آغاز شد و مذاکره با وزارتخانه‌هایی که‬
‫مسئول مستقیم قانون تابعیت ( وزارت کشور) و اتباع بیگانه هستند صورت گرفت‪ .‬سپس چند اقدام موجب‬
‫افزایش اختیار و جایگاه وزارتخانه شد‪:‬‬
‫پیمایش کودکان بدون شناسنامه حرکت از توهم به واقعیت (‪ .)Fact or Fiction‬یکی از ابهام‌های موجود‬
‫در مورد وضعیت زنان ایران که با مردان غیرایرانی ازدواج کرده اند تعداد کودکان بدون شناسنامه بود‪ .‬تصور‬
‫می‌شود که هر زن ایرانی که حاضر به ازدواج با مرد غیرایرانی شود از سرناچاری به این ازدواج تن می‌دهد و‬
‫مرد غیرایرانی نیز زن و بچه را ترک می‌کند‪ .‬تعداد این کودکان از ‪ 300‬هزار تا ‪ 1‬میلیون کودک گفته می‌شد‪.‬‬
‫هنگامی که از مادران خواسته شد کد ملی خود را به شماره تلفن وزارتخانه ارسال کنند و تلفنی با آنها مصاحبه شد‬
‫تصویری جدیدی از مسئله بدست آمد‪ ،‬تصویری که هر چند مناقشه‌برانگیز بود اما شواهدی ارائه داد که سیاست‬
‫گذاران و عالقه‌مندان به موضوع می‌توانستند تخمینی از ابعاد مسئله بدست بیاورند‪:‬‬
‫•تعداد این کودکان خیلی کمتر از آن چیزی بود که تصور می‌شد‪،‬‬
‫•مشخص شد که ازدواج زنان با مردان غیرایرانی پایدارتر از ازدواج با مردان ایرانی است و بسیاری‬
‫از آنها زندگی بسیار موفقی دارند‪،‬‬
‫•پراکندگی جغرافیایی مشخص ساخت که مسئله تنها مربوط به استان‌های مرزی نیست و در‬
‫پایتخت کشور بیش از ‪ 15‬هزار کودک بدون شناسنامه وجود دارند و سومین استان از نظر فراوانی‬
‫‪35‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫ازدواج با مردان غیرایرانی است‪.‬‬

‫این پیمایش دارایی بسیار باارزشی بود که ابعاد مسئله را روشن می‌ساخت‪ ،‬امکان مفاهمه را تسهیل‬
‫می‌کرد و به وزارت رفاه اقتدار بخشید‪ .‬این پیمایش در مراحل مختلف و حتی روز رأی‌گیری در هیأت‬
‫دولت کمک کرد تا همه قبول کنند با مسئله‌ای بسیار بزرگ روبرو نیستند و می‌توانند و باید آن را حل‬
‫کنند‪ .‬همچنین اصرار و توانایی وزارت رفاه برای حل مسئله را نشان داد و بدون تردید در نماینده دولت‬
‫شدن موثر بود‪.‬‬
‫همکاری با موسسات مردمی‪ .‬ابتدا یک موسسه مردمی (دیده‌بان مدنی یک شهر) و سپس موسسه‬
‫مردمی دیگر که اختصاصا بر مسائل اتباع در ایران متمرکز بود ( دیاران) به کمک معاونت رفاه آمدند‪.‬‬
‫این دو موسسه به طرق گوناگون برای حل مسئله تالش می‌کردند‪ .‬یکی از تالش‌های این دو موسسه‬
‫جلب حمایت شخصیت‌ها بود‪ 50 .‬نفر از شخصیت‌های فرهنگی‪ ،‬سینمایی‪ ،‬علمی و کارفرآین به‬
‫رئیس‌جمهور نامه نوشتند‪ ،‬با تعدادی از نمایندگان مجلس گفتگو می‌کردند و آنها را به حمایت از این‬
‫الیحه دعوت کردند‪ ،‬چند خبرنگار مقاله‌هایی در این زمینه نوشتند و گزارش‌هایی تهیه کردند‪ .‬چند‬
‫کلیپ نیز در رسانه‌های معتبر کشور پخش شد‪ .‬همه این تالش‌ها و اقدامات وزارت رفاه و معاونت‬
‫رفاه اجتماعی را به طور تلویحی به عنوان نهادی که خواهان حل مسئله است معرفی می‌کرد‪ .‬مشاور‬

‫انجمن دیاران در سال ‪ ۱۳۹۶‬با شعار «برای مهاجران‪ ،‬برای ایران» تأسیس شد‪ .‬به همین منظور انجمن دیاران مأموریت خود را‬
‫در سه راستا تعریف کرد‪:‬‬
‫‪ -‬تغییر نگرش به مهاجران در جامعه ایران‬
‫‪ -‬انجام پژوهش‌های مرتبط با موضوعات مهاجرت و مهاجران‬
‫‪ -‬ارائه راهکارهای سیاستی در حوزه مهاجران و تالش برای بهبود قوانین موجود‬
‫دیاران پس از بررسی مسائل مختلف ناشی از حضور مهاجران در ایران‪ ،‬به این نتیجه رسید که مسئله‌ی تابعیت فرزندان حاصل از‬
‫ازدواج زنان ایرانی با مردان غیرایرانی یکی از مسائل دارای اولویت است‪ .‬بی‌هویتی فرزندان حاصل از این ازدواج‌ها و ضعف قوانین‬
‫موجود باعث شد تا دیاران یکی از اهداف خود را پیگیری برای حل این موضوع قرار بدهد‪ .‬انجمن دیاران ضمن تولید محتوای الزم‬
‫و روشنگر برای حل این مسئله به فعالیت‌های حمایتگری اجتماعی (‪ )Advocacy‬متعددی دست زد‪:‬‬
‫‪ -‬برگزاری مناظره در شبکه‌ی یک صداوسیما پیرامون این موضوع (اسفند ‪)۱۳۹۶‬‬
‫‪ -‬تهیه گزارش “فرزندان حاصل از ازدواج بانوان ایرانی با اتباع خارجی‪ :‬بررسی مشکالت‪ ‌،‬مسائل و ارائه راهکارها” و انتشار آن‬
‫توسط مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسالمی (آبان ‪)۱۳۹۷‬‬
‫‪ -‬تولید محتواهای نوشتاری و چندرسانه‌ای و انتشار در جراید‌‪ ،‬خبرگزاری‌ها و روزنامه‌های متعدد با هدف مطرح شدن موضوع و‬
‫انتشار محتواهای کارشناسی پشتیبان‬
‫‪ -‬همکاری با وزارت رفاه و سایر ارگان‌های دولت برای ایجاد تغییر در قوانین مرتبط‬
‫‪ -‬برگزاری نشست‌های تخصصی بررسی وضعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی و با اتباع خارجی و قوانین مربوط به آن در‬
‫خبرگزاری‌ها‪ ،‬دانشگاه‌ها و اندیشکده های مختلف‬
‫‪ -‬رایزنی با نمایندگان مجلس شورای اسالمی پیرامون این موضوع و پیگیری برای تصویب تغییرات قانون‬
‫‪ -‬شرکت در کمیسیون‌های تخصصی مرتبط با موضوع در مجلس شورای اسالمی به‌عنوان نهاد کارشناس‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪36‬‬

‫رئیس‌جمهور و رئیس مرکز بررسی‌های استراتژیک در این زمینه توئیت کرد و مطالبی را منتشر ساخت‪.‬‬
‫همه این تالش‌ها در ارتقای جایگاه وزارتخانه نه تنها در این موضوع بلکه برای سایر موضوعات موثر‬
‫بوده است‪ .‬بسیاری از کارشناسان دستگاه‌های مختلف این ادعای بحق معاونت رفاه را پذیرفتند که‬
‫معاونت رفاه مسئول مقابله با انواع فقر از جمله فقر هویتی است‪.‬‬
‫توانایی و ظرفیت کارشناسی و علمی نسبت به مسئله‪ .‬داشتن ظرفیت کارشناسی و افزایش أن در‬
‫طول زمان موجب افزایش اختیارات معاونت رفاه شد‪ .‬استدالل‌های حقوقی و تجارب نمایندگان معاونت‬
‫رفاه در زمان بررسی موضوع در کمیسیون اجتماعی و کمیسیون لوایح موجب شد سایر دستگاه‌های‬
‫اجرایی بپذیریند که معاونت رفاه توانایی و اراده الزم برای حل این مسئله را دارد و می‌توانند به او اعتماد‬
‫کنند‪ .‬این اعتماد زمینه تفویض اختیارات به معاونت رفاه را فراهم ساخت‪.‬‬

‫تنش میان سازمان‌ها‪/‬توزیع اختیارات درون سازمانی و کسب اختیارات‬

‫یکی از اموری که به کسب اختیارات کمک کرد تفاوت دیدگاه میان مدیران سطح باال و سایر سطوح‬
‫است‪ .‬کارشناسان وزارت کشور و وزارت امورخارجه با وزارت رفاه اختالف‌نظرهایی داشتند اما خوشبختانه‬
‫سطوح باال یعنی معاونین وزرا و شخص وزیر کشور و وزیر امورخارجه موافق دیدگاه وزارت رفاه و اعطای‬
‫تابعیت به آن فرزندان بودند‪ .‬دو تفسیر کامال متفاوت از تفاوت دیدگاه‌ها در سلسله مراتب وزارت امور‬
‫خارجه و وزارت کشور می‌توان ارائه داد‪ .‬در یک تفسیر‪ ،‬منافع متفاوت منشا اختالف است‪ .‬کارشناسان‬
‫این دو دستگاه اختیارات زیادی در مسئله اتباع بیگانه دارند که منافع سازمانی برای آنها در بردارد‪.‬‬
‫افراد برای اخذ تابعیت باید به این دو دستگاه مراجعه کنند‪ ،‬فرآیند اخذ تابعیت به کارشناسان و مدیران‬
‫امتیازاتی می‌دهد که در صورت اصالح قانون مدنی از بین خواهد رفت‪ .‬مخالفت آنها می‌تواند علت‬
‫دیگری داشته باشد‪ :‬کارشناسان این دو وزارتخانه با واقعیت‌های روزمره مرتبط هستند و تصور می‌کنند‬
‫اصالح قانون مدنی می‌تواند برای کشور مشکالتی را بدنبال داشته باشد‪ .‬همین دو تفسیر متفاوت در‬
‫مورد موسسات مردمی فعال در حوزه اتباع بیگانه نیز وجود دارد‪ .‬یکی از این موسسات مردمی با این‬
‫الیحه مخالفت می‌کرد و با با رایزنی‌های زیاد سعی در عدم تصویب این الیحه داشت‪ .‬این مخالفت‬
‫می‌تواند به علت از بین رفتن بخشی از قدرت و منافع آنها یا به علت نظر کارشناسی باشد‪ .‬به طور مثال‬
‫مسئولین این موسسه مردمی اظهار می‌دارند که اصالح قانون مدنی باعث افزایش ازدواج اتباع افغان با‬
‫زنان ایرانی می‌شود که مشکالتی از قبیل بدرفتاری آنها با زنان ایرانی و افزایش مهاجرت و آسیب به‬
‫نیروی کار ایرانی را بدنبال خواهد داشت‪.‬‬
‫همراهی چند دستگاه دیگر در افزایش اختیارات معاونت رفاه موثر بود‪ .‬معاونت حقوقی رئیس جمهور‪،‬‬
‫معاونت امور بانوان و معاون حقوق شهروندی که هر سه عضو هیات وزیران و هر سه زن بودند با دیدگاه‬
‫وزارت رفاه موافق بودند‪ .‬ورود این سه دستگاه هر چند با تاخیر از عوامل پیشبرد و افزایش اختیارات معاونت‬
‫رفاه بود‪.‬‬
‫‪37‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫ضمیمه یک‬

‫قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی‬
‫ماده واحده ‪-‬‬
‫فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی که در ایران متولد شده یا حداکثر تا یک‌سال پس از تصویب این قانون در‬
‫ایران متولد می‌شوند می‌توانند بعد از رسیدن به سن هجده سال تمام تقاضای تابعیت ایرانی نمایند‪ .‬این افراد در صورت نداشتن‬
‫سوء پیشینه کیفری یا امنیتی و اعالم رد تابعیت غیرایرانی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند‪.‬‬
‫وزارت کشور نسبت به احراز والدت طفل در ایران و صدور پروانه ازدواج موضوع ماده (‪ )1060‬قانون مدنی اقدام می‌نماید و نیروی‬
‫انتظامی نیز با عالم وزارت کشور پروانه اقامت برای پدر خارجی مذکور در این ماده صادر می‌کند‪ .‬فرزندان موضوع این ماده قبل‬
‫از تحصیل تابعیت نیز مجاز به اقامت در ایران می‌باشند‪.‬‬
‫تبصره ‪ -1‬چنانچه سن مشمولین این ماده در زمان تصویب بیش از هجده سال تمام باشد باید حداکثر ظرف یک‌‌سال اقدام به‬
‫تقاضای تابعیت ایرانی نمایند‪.‬‬
‫تبصره ‪ -2‬از تاریخ تصویب این قانون کسانی که در اثر ازدواج زن ایرانی و مرد خارجی در ایران متولد شوند و ازدواج والدین آنان‬
‫از ابتدا با رعایت ماده (‪ )1060‬قانون مدنی به ثبت رسیده باشد‪ ،‬پس از رسیدن به سن هجده سال تمام و حداکثر ظرف مدت‬
‫یک‌سال‪ ،‬بدون رعایت شرط سکونت مندرج در ماده (‪ )979‬قانون مدنی به تابعیت ایران پذیرفته می‌شوند‪.‬‬

‫نامۀ ‪ ۵۶‬فعال اقتصادی‪ ،‬فرهنگی و اجتماعی به رئیس‌جمهور‬

‫‪ ۵۶‬تن از مدیران ارشد بخش خصوصی کشور‪ ،‬اقتصاددانان‪ ،‬حقوقدانان‪ ،‬اساتید دانشکدۀ حقوق و‬
‫دانشکده‌های علوم انسانی به همراه محققان‪ ،‬هنرمندان‪ ،‬نویسندگان و شاعران کشور و همچنین‬
‫پژوهشگران حقوق کودک و فعاالن اجتماعی در حوزۀ کودکان و مدیران و مسئوالن جرائد کشور طی‬
‫نامه‌ای از دکتر حسن روحانی رئیس جمهور منتخب مردم خواسته‌اند تا با تأمین مالی طرح مصوب در‬
‫صحن علنی مجلس شورای اسالمی به تاریخ ‪ ،۹۱/۱/۲۹‬نسبت به رفع ایراد شورای نگهبان در این‌باره‬
‫برآیند تا این طرح صورت کامل قانونی به خود گرفته و قابلیت اجرا بیابد‪.‬‬
‫ّ‬
‫مطابق این طرح فرزندان حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی عالوه بر حق اقامت دائم در‬
‫حق تحصیل و بهداشت و رفاه رایگان‪ ،‬تأمین اجتماعی و یارانه برخوردار‬ ‫ایران همانند شهروند ایرانی‪ ،‬از ّ‬
‫خواهند بود و همچنین تا سن نوزده سالگی از پرداخت تعرفۀ اقامت نیز معاف خواهند گشت‪.‬‬
‫متن نامه و اسامی کامل امضاءکنندگان به شرح زیر می‌باشد‪.‬‬

‫بسمه تعالی‬
‫جناب آقای دکتر روحانی‪ ،‬رئیس جمهور محترم‬
‫با سالم و آرزوی توفیق جنابعالی در هدایت امور اجرایی کشور‪،‬‬
‫مستحضر هستید که قانون مدنی کشور‪ ،‬اطفالی را که از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی زاده‬
‫می‌شوند تا سن ‪ ۱۸‬سالگی تبعۀ کشور به‌شمار نمی‌آورد و در نتیجه این کودکان و نوجوانان که اکثر‬
‫قریب به اتفاق‌شان در ایران زندگی می‌کنند از بسیاری حقوق شهروندی محروم هستند‪ .‬پیرو ارائۀ‬
‫طرحی از طرف نمایندگان مجلس برای اصالح موادی از قانون تابعیت‪ ،‬مرکز پژوهش‌های مجلس‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪38‬‬

‫شورای اسالمی اظهارنظر کارشناسی‌ای را در این زمینه و برای صحن علنی مجلس مورخ ‪۹۰/۵/۱۰‬‬
‫منتشر کرد که در آن تبعات منفی به سر بردن در چنین وضعیتی برای این افراد و برای کشور به روشنی‬
‫بازگو شدند‪.‬‬
‫بر همین اساس بود که این طرح پس از بررسی در کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس با تغییراتی به عنوان‬
‫طرحی یک فوریتی در جلسۀ مورخ ‪ ۹۱/۱/۲۹‬با عنوان «طرح اصالح قانون تعیین تکلیف تابعیت فرزندان‬
‫حاصل از ازدواج زنان ایرانی با مردان خارجی» به تصویب رسید‪ .‬بر اساس این اصالحیه‪ِ ،‬من‌بعد فرزندان حاصل‬
‫حق تحصیل و بهداشت و رفاه‬ ‫حق اقامت دائم در ایران همانند شهروند ایرانی‪ ،‬از ّ‬
‫از این ازدواج‌ها «عالوه بر ّ‬
‫رایگان‪ ،‬تأمین اجتماعی و یارانه برخوردار می‌باشند» و همچنین «این افراد تا سن نوزده سالگی از پرداخت‬
‫تعرفۀ اقامت نیز معاف هستند»‪.‬‬
‫شورای محترم نگهبان بر این اساس که این طرح متضمن بار مالی برای دولت بوده و طریق جبران‬
‫هزینه‌های آن مشخص نشده است و همچنین بر این اساس که معافیت از پرداخت تعرفۀ اقامت‪،‬‬
‫متضمن کسر درآمد دولت بوده و طریق جبران آن نیز مشخص نشده است‪( ،‬مواردی که خالف اصل‬
‫هفتاد و پنج قانون اساسی تشخیص داده شده‌اند) آن را به مجلس باز فرستاد‪ .‬دولت وقت نیز کوششی در‬
‫زمینۀ رفع این ابهامات نکرد و از آن پس این طرح که تصویب مجلس را نیز دارد مسکوت مانده است‪.‬‬
‫ما امضاء کنندگان این نامه از جنابعالی تقاضا داریم به هر طریقی که خود صالح می‌دانید دستورات‬
‫الزم را برای رفع ایرادات شورای محترم نگهبان در این زمینه بدهید تا به لطف حمایت قانون‪ ،‬این‬
‫کودکان و نوجوانان بتوانند از کرامت انسانی و آینده‌ای بهتر برخوردار گردند و همچون شهروندانی‬
‫مسئول در ایفای نقش خود در جامعه کوشا باشند‪.‬‬
‫محسن خلیلی عراقی‪ ،‬محمد طبیبیان‪ ،‬موسی غنی‌نژاد‪ ،‬محمد عطاردیان‪ ،‬محمدمهدی بهکیش‪،‬‬
‫محمد مروج حسینی‪ ،‬بهروز هادی زنوز‪ ،‬فرشید یزدانی‪ ،‬محسن رنانی‪ ،‬بهشید ارفع‌نیا‪ ،‬هانیه محمودی‪،‬‬
‫مژگان قطان‪ ،‬مطهره ناظری‪ ،‬مونیکا نادی‪ ،‬سجاد ایزدی‪ ،‬سهیال اخوان‪ ،‬زهرا بهرامی‪ ،‬هاله‌السادات‬
‫سری‪ ،‬عزت‌اهلل فوالدوند‪ ،‬هوشنگ مرادی کرمانی‪ ،‬هرمز همایون‌پور‪ ،‬کامران فانی‪ ،‬بهاءالدین‬
‫خرمشاهی‪ ،‬فاطمه صادقی‪ ،‬بابک احمدی‪ ،‬کاوه بیات‪ ،‬ناصر فکوهی‪ ،‬شیرین احمدنیا‪ ،‬سید محمدامین‬
‫قانعی‌راد‪ ،‬حمیدرضا جالیی‌پور‪ ،‬سارا شریعتی‪ ،‬داریوش مهرجویی‪ ،‬اصغر فرهادی‪ ،‬فاطمه معتمدآریا‪ ،‬لیال‬
‫حاتمی‪ ،‬کیومرث پوراحمد‪ ،‬علی مصفا‪ ،‬حامد بهداد‪ ،‬کیانوش عیاری‪ ،‬رسول صدرعاملی‪ ،‬زهره قایینی‪،‬‬
‫منیره بهبهانی‪ ،‬توران میرهادی‪ ،‬فاطمه راکعی‪ ،‬ساعد باقری‪ ،‬سهیل محمودی‪ ،‬افشین عال‪ ،‬مصطفی‬
‫رحماندوست‪ ،‬بیوک ملکی‪ ،‬رودابه حمزه‌ای‪ ،‬ناصر کشاورز‪ ،‬جواد زهتاب‪ ،‬احمد پورنجاتی‪ ،‬الیاس حضرتی‪،‬‬
‫احمد غالمی‪ ،‬مراد ثقفی‪.‬‬
‫‪39‬‬ ‫یذپ قابطنا ۀدنوشرارکت یروحم‪-‬هلئسم درکیور ساسارب یندم نوناق حالصا هبرجت یناوخزاب ‬

‫ضمیمۀ دو‬
‫ماده واحده‬
‫به منظور تعیین تکلیف وضعیت کودکان حاصل از ازدوج زنان ایرانی با مردان خارجی و حفظ شأن و‬
‫کرامت زنان ایرانی و اخذ ترتیباتی برای توافق هر چه بیشتر اصول تابعیت قانون مدنی با اصول ‪۴۱‬‬
‫و ‪ ۴۲‬قانون اساسی جمهوری اسالمی ایران‪ ،‬پیشنهاد می‌شود مواد ‪ ۹۸۷ ، ۹۷۶‬و ‪ ۹۶۴‬قانون مدنی به‬
‫شرح زیر تغییر یابند‪:‬‬
‫بند ‪ ۲‬ماده ‪ ۹۷۶‬قانون مدنی ‪ :‬کسانی که پدر یا مادر آنها ایرانی است اعم از اینکه در ایران یا در‬
‫خارج متولد شده باشند‪.‬‬
‫ماده ‪ ۹۸۷‬قانون مدنی‪ :‬زن ایرانی که با تبعه خارجی مزاوجت می‌نماید به تابعیت خود باقی خواهد‬
‫ماند مگر به تقاضای خودش برای ترک تابعیت‪.‬‬
‫ماده ‪ ۹۶۴‬قانون مدنی‪ :‬روابط بین ابوین و اوالد تابع قانون دولت متبوع پدر است‪ ،‬مگر اینکه تابعیت‬
‫ایرانی از طریق مادر به وی اعطا شده باشد یا نسبت طفل فقط به مادر مسلم باشد که در این صورت‪،‬‬
‫روابط بین طفل و مادر او تابع قانون دولت متبوع مادر خواهد بود‪.‬‬
 ‫مقدمه و سپاس‌گزاری مترجم‬

‫کار خود کن‪ ،‬کار بیگانه مکن‬ ‫در زمین دیگران خانه مکن‬
‫دیگران را تو ز خود نشناخته‬ ‫ای تو در پیکار خود را باخته‬
‫مولوی‪ ،‬مثنوی معنوی‬
‫هشتاد درصد موفقیت در زندگی‪ ،‬خودنمائی کردن است‪.‬‬
‫وودی آلن‬

‫حکومت‌ها در فرایند توسعه نقش مهمی دارند و برای دستیابی به اهداف توسعه دائما اصالحات و‬
‫سیاست‌های گوناگونی معرفی می‌کنند‪ .‬اما بسیاری از این «مداخالت توسعه‌ای» اثرات محدودی بر‬
‫جای می‌گذارند‪ :‬مدارس ساخته می‌شود اما کودکان چیزی یاد نمی‌گیرند‪ ،‬اسناد و برنامه‌ها نوشته می‌شود‬
‫اما اجرا نمی‌شوند‪ ،‬اصالح ساختار بودجه در دستورکار قرار می‌گیرد اما هیچگاه عملیاتی نمی‌شود‪ .‬این‬
‫غیبت دستاوردها‪ ،‬نشانه ضعف عظیم در قابلیت‌ حکومت‌ها و موضوع کتاب حاضر است‪.‬‬
‫ف بین اهداف و دستاوردها می‌پردازد‪ .‬ابتدا‬ ‫کتاب قابلیت‌سازی حکومت به این نقاط‌ضعف و شکا ‌‬
‫شواهدی از کمبود قابلیت‌ها در بیشتر کشورهای در حال توسعه ارائه می‌دهد و مشخص می‌شود بسیاری‬
‫از حکومت‌ها فاقد قابلیت‌های اولیه حتی پس از ده‌ها سال اصالحات و تالش‌های قابلیت‌سازی هستند‪.‬‬
‫سپس با تحلیل این شواهد‪ ،‬دام‌های قابلیت که دولت‌ها را عقب نگه می‌دارد شناسایی می‌شود‪ .‬دو دام‬
‫قابلیت عبارتند از‪ :‬ادای هم‌شکلی درآوردن (حکومت‌ها راه‌حل‌های بهترین سرمشق را از کشورهای‬
‫پیشرفته کپی می‌کنند تا خود را قابلیت‌دار جلوه دهند حتی اگر هیچ قابلیتی نداشته باشند و با این کار‬
‫برای خود مشروعیت و ادامه بقا می‌خرند) و تحمل بار زودهنگام (بی‌صبری مردم و خیال‌های واهی‬
‫رهبران باعث می‌شود حکومت‌ها به سراغ سازوکارهای جدید بروند درحالی‌که واقعا توانایی کار کردن‬
‫با آنها را ندارند چون ظرفیت و قابلیت‌شان بسیار ضعیف است)‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪42‬‬

‫ادای هم‌شکلی‪ ،‬شکل و کارکرد را با هم مخلوط می‌کند‪« :‬شبیه بودن» جایگزین «کاری کردن»‬
‫می‌شود‪ .‬تصویب قانون کار پیشرفته‪ ،‬موفقیت به حساب می‌آید‪ ،‬حتی اگر در غیاب ضمانت اجرا‪ ،‬به این‬
‫معنا باشد که چنین قانونی هرگز وضع رفاهی کارگران و تعامل کارگر‪-‬کارفرما را بهبود نمی‌بخشد‪.‬‬
‫ِصرف حضور کودکان در مدرسه‪ ،‬موفقیت محسوب می‌شود‪ ،‬حتی اگر هیچ چیز یاد نگیرند‪ .‬تغییر فرم‌ها‬
‫و اسناد بودجه مطلوب جلوه داده می‌شود‪ ،‬حتی اگر این تغییر ظاهری هیچ بهبودی در تخصیص منابع‬
‫و عملکرد مخارج ایجاد نکند‪.‬‬
‫رهبران و سیاستمداران این کشورها در رویا و خیال واهی رسیدن به توسعه طی دو سه برنامه عمرانی پنج‬
‫ساله بسر می برند اما توجه ندارند این برنامه‌ها را باید یک نظام اداری پیاده کند که یا انگیزه و اعتقادی به آن‬
‫برنامه‌ها ندارد یا قابلیت ضعیف این نظام‪ ،‬واقعا اجازه چنین کارهای عظیم چالشی و اختالفی را (به آن راحتی‬
‫که تصور می‌شود) به آنها نمی‌دهد‪ .‬نتیجه به شکل چرخه‌هایی خود را نشان می‌دهد که ابتدا آرزوهای بزرگ و‬
‫شعارهای جذاب و فریبا سربرمی‌آورد‪ ،‬به دنبال آن توقعات باال می‌گیرد و فشار سنگین بر نظام اداری تحمیل‬
‫می‌شود‪ ،‬نظام اداری به سمت تقلید ظاهری از کشورهای پیشرفته و ادای هم شکلی درآوردن کشانیده می‌شود‪،‬‬
‫اما کوتاه زمانی بعد دستاوردهای بسیار اندک یا حتی قرار گرفتن در وضعیتی بدتر نسبت به گذشته‪ ،‬همگان را‬
‫به این نتیجه می‌رساند که اصطالحا کوه موش زایید و سرانجام احساس سرخوردگی و ناامیدی غالب می‌شود‪.‬‬
‫این وضعیت ادامه می‌یابد تا دوباره رهبرانی جدید با آرزوهایی بزرگتر در سر ظهور کنند و چرخه پیش‌گفته‬
‫دوباره تکرار شود و جامعه‌ای فرسوده و دچار خستگی هیجانی‪ 1‬شکل می‌گیرد‪.‬‬
‫یاِی (مسئله‪-‬محوری‬ ‫کتاب سپس یک فرایند گریز از دام قابلیت را معرفی می‌کند که رویکرد پی‌دی‌آ ‌‬
‫تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر) نام گرفته است‪ .‬در این فرایند کسانی که درون حکومت کار می‌کنند باید‬
‫قابلیت‌های الزم را برای پیدا کردن راه‌حل مسائلی که مواجه هستند کسب کنند و آن راه‌حل را با شرایط‬
‫خاصی که قرار دارند کامال متناسب سازند‪ .‬مباحث مربوط به این فرایند به شیوۀ عملی و کاربردی تهیه‬
‫شده است تا خواننده واقعا بتواند ابزارها و ایده‌ها را برای چالش‌های قابلیت که در محیط خاص خود‬
‫مواجه است بکار گیرد‪ .‬این کاربردها به خواننده اهل عمل کمک می‌کند سیاست‌ها و اصالحاتی تهیه و‬
‫تدوین کند که نسبت به گذشته اثرگذارتر باشند‪.‬‬
‫نویسندگان کتاب سه استاد برجسته مدرسه حکمرانی کندی دانشگاه هاروارد و کارشناسان باتجربه بانک جهانی‬
‫هستند که می‌خواهند ثابت می‌کنند مشکل اصلی عقب‌ماندگی و توسعه‌نیافتگی تعداد زیادی از کشورهای جهان‬
‫به عدم اجرا یا اجرای نامناسب و انحراف سیاست‌ها‪ ،‬برنامه‌ها و پروژه‌های [خوب] مصوب برمی‌گردد‪.‬‬
‫اگر از صحنه و میدان عمل کشورهای در حال توسعه‌ای مانند ایران به پروژه نگارش این کتاب هم نگاه‬
‫کنیم انتشار آن را باید به معجزه یا خوش‌شانسی نسبت دهیم که سه صاحبنظر و دانشمند در رشته‌های‬
‫متفاوت دانشگاهی (اقتصاد‪ ،‬مدیریت دولتی و جامعه‌شناسی) با مجموع ‪ 75‬سال فعالیت علمی و تجربه‬

‫‪1. emotional fatigue‬‬

‫‪43‬‬ ‫جرتم یرازگساپس و همدقم ‬

‫کاری و مشاوره‌ای در محیط‌های آکادمیک و سیاستگذاری و حضور در پروژه‌های پژوهشی و علمی‬

‫کشورهای گوناگون در حال توسعه‪ ،‬توانسته‌اند کنار هم بنشینند و کتابی کامال عملی و ارزشمند بنویسند‪.‬‬
‫اما در کشورهای توسعه‌یافته چنین حرکت‌ها و مجاهدت‌های علمی به هیچ وجه عجیب و استثنائی نیست‬
‫و به جزئی از زندگی روزمره تبدیل شده است و این یکی از تفاوت‌های اساسی کشورهای توسعه‌یافته با در‬
‫حال توسعه است‪ .‬یک نتیجۀ مهم کتاب اینست که کشورهای توسعه‌یافته (که دو قرن پیش توسعه‌نیافته‬
‫بودند) بدان جهت توسعه‌یافته شدند که توانستند این کارهای در ابتدا سخت برای آنها (و هنوز هم خیلی‬
‫سخت برای کشورهایی مانند ما) را به کارهای روزمره و عادی و بدیهی تبدیل کنند‪.‬‬
‫کتاب در واقع داستان چگونگی تبدیل کارهای خیلی سخت به کارهای لجستیک و طبق برنامه و‬
‫الگو و ساده‌شده و روالمند را شرح می‌دهد‪ .‬کتاب روایتی است از چگونه و با چه نگاهی حرکت کردن و‬
‫توکل کردن در مسیرهای سخت و ناشناخته زندگی و با کمک کشف و شهود چیزهای نویی یاد گرفتن‬
‫و استقبال از ایده‌های خوب تازه و دائم تغییر و تحول ایجاد کردن در مقیاس گروه‌های بزرگ‪ .‬همچنین‬
‫چگونه سرمشق‌های مناسب را از درون محیط و بستر فعالیت پیدا کنیم و انطباق و اشاعه دهیم و فراگیر‬
‫کنیم‪ .‬کتاب پیام‌های مهم و عریان برای کمک به کشورهای در حال توسعه با واژه‌های جدید ساخته‬
‫نویسندگان دارد مانند دام قابلیت‪ ،‬ادای هم‌شکلی درآوردن‪ ،‬تحمل بار زودهنگام‪ ،‬حکومت هردمبیل‪،‬‬
‫خیال واهی (دروغ) را به جای واقعیت اداری به مردم قالب کردن‪ ،‬ارزیابی براساس دروندادها و شکل‬
‫و ظاهر امور به جای اینکه کارکردها‪ ،‬بروندادها‪ ،‬نتایج و دستاوردها را مبنای قضاوت هر سازمان قرار‬
‫دهیم‪ .‬نویسندگان همچنین بین قابلیت و ظرفیت تمیز قائل شدند و اولی را برای سازمان‌ها و دومی را‬
‫برای افراد بکار می‌برند‪.‬‬
‫کتاب از دو بخش تشکیل شده است که در نیمه نخست همه این‌هایی را که در باال گفته شد مطرح‬
‫می‌کند تا ثابت کند تعداد بسیار زیادی از کشورهای در حال توسعه شبیه خودروی در گل گیر کرده‌‬
‫هستند و گاز دادن و تالش بیشتر کردن (به همان شیوه گذشته) نه تنها کمکی به آنها نمی‌کند بلکه‬
‫وضع را بدتر می‌سازد‪ .‬راه‌حل‌های پیشنهادی معمول برای مسائل سخت کشورهای درحال توسعه‪ ،‬شبیه‬
‫گذاشتن چسب زخم بر روی زخمی است که به خودی خود درمان نمی‌شود‪.‬‬
‫کشورهای در حال توسعه در ‪ 70‬سال پس از جنگ جهانی دوم پیشرفت‌های خوبی کردند اما اینها‬
‫میوه‌های آسان‌چین توسعه بوده است و اینک به مسائل خیلی سختی رسیده‌ایم که با رویکرد گذشته‬
‫قابل حل نیستند‪ .‬اقتصاد ایران هم طی ‪ 60‬سال گذشته موفق شد از کشوری فقیر با درآمد سرانه بسیار‬
‫پایین به سطوح درآمد متوسط با درآمد سرانه ‪ 5‬تا‪ 10‬هزار دالری برسد‪ .‬چنین پیشرفتی در گذشته این‬
‫تصور و باور را در ذهن مسئوالن و تصمیم‌گیران کشور ایجاد کرده است که روند گذشته قابل تداوم‬
‫است و با وجود افت و خیزها‪ ،‬درآمد سرانه کشور به سطوح باالتر هم خواهد رسید‪ .‬به بیانی دیگر‪ ،‬اگر‬
‫در حوزه‌های فیزیکی و مقادیر کمّی آموزش‪ ،‬بهداشت و تغذیه پیشرفت داشته‌ایم در آینده هم شاهد‬
‫تداوم پیشرفت به شکل محتوایی و کیفی خواهیم بود‪ .‬اما این کتاب در کنار نظریه‌های مشابه (مانند‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪44‬‬

‫«دام درآمد متوسط») هشدار می‌دهد در این مرحله از توسعه‪ ،‬جنس و نوع مسائل تغییر کرده است و با‬
‫همان ابزارها و شیوه‌های ساده پیشین نمی‌توان پیشرفتی کرد‪.‬‬
‫در بخش دوم کتاب شرح می‌دهد برای حل مسائل خیلی سخت به رویکرد دیگری نیاز داریم که یکی از‬
‫یاِی است و در این بخش به طور کامل معرفی می‌شود‪ .‬در این رویکرد ابتدا باید مسئله‬ ‫آنها رویکرد پی‌دی‌آ ‌‬
‫اساسی و اصلی را به درستی تشخیص دهید و اصطالحا به خوبی بسازید و سپس این مسئله بزرگ را که‬
‫باید برای همه حساسیت‌برانگیز باشد به اجزای مختلف کوچکتر و ساده‌تر بشکافید و هر شاخۀ آن را به یک‬
‫رهبر بسپارید‪ .‬در این مرحله باید توالی انجام کار را به خوبی طراحی کنید و فضای تغییر ایجاد کنید و ابتدا‬
‫همچون کودک سینه‌خیز جلو بروید و اختیارات بیشتری بگیرید و توانایی خودتان را افزایش دهید تا با جلب‬
‫اعتماد و مقبولیت بتوانید پذیرش سایرین را برای جلو رفتن دریافت کنید‪ .‬تمثیل آنها برای پیدا کردن راه‌حل‬
‫مسائل خیلی سخت و پیچیده شبیه سفر پرماجرای اکتشافی و دور و دراز در قرن نوزدهم به سرزمین‌های‬
‫ناشناخته است‪ .‬سفری که نمی‌دانید مقصد دقیقا کجاست‪ ،‬نقشه مسیر را ندارید‪ ،‬ریسک‌ها و خطرات سفر را‬
‫نمی‌شناسید‪ ،‬و به انواع تخصص‌ها و مهارت‌ها مانند مترجم‪ ،‬نقشه‌بردار‪ ،‬مردم‌شناس‪ ،‬پزشک‪ ،‬آشپز‪ ،‬نگهبان‬
‫و نظایر آن نیاز دارید تا احتمال شکست سفر را کاهش دهید‪ .‬یک برتری کتاب‪ ،‬راهنمای عملی بودن است‬
‫که با استفاده از جدول‪ ،‬کاربرگ و جعبه ابزار خواننده را جلو می‌برد و وی را کامال درگیر و شریک در تعریف‬
‫مسئله و ایفای نقش و حل مساله می‪‎‬کند‬
‫هر از گاهی سخنانی از این قبیل شنیده می‌شود و آرزو می‌شود که مثال «چه خوب است یک بار برای‬
‫همیشه تکلیف‌مان را با دموکراسی و حاکمیت قانون روشن کنیم‪ .‬یا از نخبگان بخواهیم یک بار برای‬
‫همیشه بنشینند و دو یا سه حزب قوی و کارآمد تشکیل دهند تا مشارکت فکری و سیاسی مردم بر پایه‬
‫اصول و قاعده کار تشکیالتی با مرام‌نامه و مقررات مشخص و مدون شکل بگیرد‪ ».‬با مطالعه این کتاب‬
‫متوجه می‌شویم چنین چیزی عملی نیست و خیال باطل است‪ .‬این گونه مسائل بسیار سخت چیزهایی‬
‫نیستند که بتوانیم یک بار بنشینیم و برای همیشه حلش کنیم و به سرمنزل مقصود برسیم چون اساسا‬
‫نمی‌دانیم چه می‌خواهیم و راه‌حل چیست‪.‬‬
‫اگر بخواهیم تعریفی از قابلیت حکومت بیاوریم یعنی اینکه دستگاه‌ها و سازمان‌های یک کشور چقدر‬
‫می‌توانند آنچه را که تصمیم گرفتند اجرا کنند‪ ،‬حال می‌خواهد سیاست‪ ،‬برنامه یا پروژه باشد‪ ،‬واقعا به درستی‬
‫اجرا کنند‪ .‬به عبارت دیگر فاصله بین آنچه در کتاب‌های قانون نوشته شده است (سیاست تصریح‌شده روی‬
‫ً‬
‫کاغذ)‪ 1‬با آنچه واقعا در عمل اتفاق می‌افتد‪ 2‬چقدر است‪ .‬هر اندازه فاصله بین این دو کمتر باشد قابلیت‬
‫حکومت باالتر است‪ .‬نظام اداری که رکن اصلی برای اجرای سیاست‌ها است در کشورهای توسعه‌نیافته‬
‫به تسخیر مدیران و کارکنان داخلی یا فرادستان بیرونی درآمده است‪ .‬این کشورها به تعبیر گونار میردال‬

‫‪1. de jure‬‬
‫‪2. de facto‬‬
‫‪45‬‬ ‫جرتم یرازگساپس و همدقم ‬

‫حکومت وارفته‪ 1‬دارند یعنی لشکری از کارکنان دولتی که برنامه‌ها و دستورکارهای خاص خود را دنبال‬
‫می‌کنند و توانایی بالقوه حکومت در راستای خدمت به منافع عام و خیر عمومی را تضعیف می‌کنند و‬
‫سازمان‌های حکومتی در خدمت و گروگان صاحبان منافع خاص درمی‌آیند‪.‬‬
‫یک زمانی در ادبیات علمی رشته اقتصاد و توسعه اقتصادی «فساد» واژه ممنوعه‌ای بود و تمسخر دولت‬
‫مرسوم نبود‪ .‬اما در دو دهه گذشته میزان فساد کشورها هر ساله سنجیده شده و رتبه شفافیت کشورها اعالم‬
‫همگانی می‌شود‪ .‬شاخص حکمرانی خوب هم اجزای دیگر دولت‌ها را مشخص می‌کند و اینک نویسندگان‬
‫کتاب حاضر شاخص جدید قابلیت حکومت را معرفی می‌کنند و حکومت‌های قابلیت پایین را با القابی‬
‫مانند دولت هردمبیل‪ ،‬شکست‌خورده‪ ،‬سست و بی‌رمق می‌نوازند‪ .‬کتاب خیلی صریح می‌گوید حکومت‌های‬
‫کم‌قابلیت در دام قابلیت گرفتار هستند که باعث می‌شود بوروکرات‌های دولتی‪ ،‬جامعه را سر کار بگذارند و‬
‫اصطالحا گنجشک را رنگ کرده به جای قناری به مردم قالب کنند‪.‬‬
‫فعالیت‌های لجستیک مانند توزیع گوشت یارانه‌ای‪ ،‬کنترل حجم پول‪ ،‬صدور گواهینامه رانندگی یا‬
‫لکه‌گیری و برطرف کردن چاله‌چوله‌ها در جاده‌ها از ساده‌ترین کارها است که دولت‌های کم‌قابلیت در‬
‫این موارد هم عمدتا ناتوان هستند چه برسد به کارهای بسیار سخت مانند ایجاد نظام قضایی کارآمد‪،‬‬
‫برقراری قانون مالیات تصاعدی و اصالح نظام بازنشستگی‪ .‬به عنوان نمونه می‌توان از کشور هند یاد‬
‫کرد‪ .‬هند یک قدرت هسته‌ای است و در سال ‪ ،2014‬فضاپیما به مدار مریخ فرستاد (کاری که به قابلیت‬
‫فنی بسیار باال نیاز دارد)‪ .‬مؤسسات فناوری هند‪ ،‬در سطح جهانی شناخته‌شده هستند‪ .‬انتخابات آزاد و‬
‫منصفانه در بزرگ‌ترین دموکراسی جهان برگزار می‌شود‪ .‬در عین حال‪ ،‬قابلیت هند برای فعالیت‌های‬
‫اجرایی مثل ارائه خدمات (تأمین سالمت همگانی‪ ،‬ارائه آموزش عمومی باکیفیت و آب سالم) یا تکلیف‬
‫‪3‬‬
‫به اجرای تعهدات (مالیات‌ستانی و تنظیم‌گری) در خوشبینانه‌ترین نگاه‪ ،‬هردمبیل‪ 2‬است‪.‬‬
‫نویسندگان با ادغام شاخص‌ها و نماگرهای موجود (مانند حکمرانی خوب‪ ،‬کیفیت دولت و دولت‌های‬
‫شکست‌خورده) شاخص قابلیت حکومت را می‌سازند و بین صفر تا ‪ 10‬به آن نمره می‌دهند‪ .‬کشور‬
‫سنگاپور نمره ‪ 10‬و سومالی صفر دریافت می‌کند‪ .‬نمره ایران در فاصله ‪ 4‬تا ‪ 6‌.‌5‬یعنی کشوری با میزان‬
‫قابلیت میانه است‪ .‬اما نکته غم‌انگیز در محاسبات نویسندگان اینست که ‪ 13‬کشور ازجمله ایران در حال‬
‫از دست دادن «سریع» قابلیت حکومت هستند‪ .‬در چنین کشورهایی که قابلیت در حال سقوط است‪،‬‬
‫هیچ چیز مثبت مایه دلخوشی وجود ندارد‪.‬‬
‫کتاب بر بدعت‌ها و ناهنجاری‌های مثبت تاکید دارد و روی آنها مانور می‌دهد که پنجره را به روی‬
‫‪4‬‬

‫‪1. Soft state‬‬

‫‪2. Flailing‬‬
‫‪3. Pritchett, Lant (2009) Is India a flailing state? Detours on the four-lane highway to modernization. HKS‬‬
‫‪Faculty Research Working Paper Series RWP09-013.‬‬
‫‪4. Positive deviance‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪46‬‬

‫امیدواربودن باز می‌کند‪ .‬یکی از این نمونه‌ها در ایران برنامه تنظیم خانواده در دهه ‪ 1360‬است که‬
‫در محیط آشفته سال‌های جنگ هشت‌ساله با موفقیت اجرا شد و حتی به عنوان بهترین سرمشق در‬
‫‪1‬‬
‫محافل علمی و سیاستگزاری جهانی مطرح شده است‪.‬‬
‫٭٭٭‬
‫آرزو و عالقۀ مسعود درودی در چند سال گذشته برای انجام کاری مشترک‪ ،‬سرانجام با ترجمه این‬
‫کتاب رنگ واقعیت به خود گرفت که به خوبی هم از پس انجامش برآمد‪ .‬دیگر کسانی که در بهبود‬
‫ترجمه نقش داشته و شایسته تشکر هستند عبارتند از سمیه کنعانی که ویرایش ادبی کل کتاب را انجام‬
‫داد و مهدی نادری که با عالقه‌مندی ترجمه را خواند و پاره‌ای پیشنهادات داد‪ .‬بدون نام بردن از دو‬
‫نیروی بااستعداد و خوش‌آتیه دیگر‪ ،‬تشکر در این بخش ناتمام می‌ماند‪ .‬هما طاهری و حسام عبیری‬
‫هر زمان که فرصت یافتند کمک‌های گوناگونی به ترجمه کردند که شاید خودشان از ارزش کارشان‬
‫آگاه نباشند‪.‬‬
‫لطف و مساعدت همیشگی دوست و همکار عزیز احمد میدری که از اندیشه‌های نویی که انتظار‬
‫می‌رود سنگی از سر راه توسعه کشور بردارد استقبال می‌کند شامل این اثر نیز شد‪ .‬پشتیبانی‌های‬
‫گوناگون برای ترجمه بهتر و دستورات الزم بی‌درنگ صادرشده ایشان را ارج نهاده و قدرشناس زحمات‬
‫و همت واالی‌شان هستم‪ .‬نگارش سخن آغازین و پیش‌گفتاری برای کتاب تا ذهن خواننده ایرانی‬
‫نسبت به اهمیت ادعاها و رویکرد کتاب روشن‌تر شود نیز برعهده ایشان افتاد‪ .‬کمک‌های پیرامونی و‬
‫تکمیلی به این اثر‪ ،‬مانند انتشار کتابچه جعبه‌ابزار پی‌دی‌آی‌ای‪ :‬حل مسائل پیچیده با رویکرد «خودتان‬
‫انجام دهید»‪2‬و نیز فارسی‌سازی کلیپ‌های آموزشی دوره قابلیت‌سازی حکومت‪ 3‬در دانشگاه هاروارد نیز‬
‫در مجموعه تحت امر ایشان انجام شده است‪.‬‬
‫علیرضا عبداله‌زاده که مدتی پیش در مدرسه حکمرانی کندی هاروارد در محضر نویسندگان کتاب‪،‬‬
‫برخی دروس و کارگاه‌های توسعه اقتصادی برای کشورهای در حال توسعه را گذرانده بود مشتاقانه هرچه‬
‫می‌دانست در اختیار گذاشت و در تبلیغ و ترویج اندیشه‌ها و ایده‌های کتاب نیز سنگ تمام گذاشت‪.‬‬
‫همچنین باید از موسسه راهبردهای بازنشستگی صبا به ویژه مدیر عامل آن میکائیل عظیمی یاد‬
‫و تشکر کنم که با مهربانی و گرمی‪ ،‬خریدار همه درخواست‌ها‪ ،‬تاخیرها و تأمل‌های مترجم بود‪ .‬سایر‬
‫همکاران آن مجموعه ازجمله یلدا جعفری و حمید گماری امور هماهنگی و پشتیبانی ادامه کار را به‬
‫شایستگی و با سرعت انجام دادند‪.‬‬

‫‪1. Khandan, Masoomeh and Lant Pritchett (2017) Autonomous Reform versus Global Isomorphism: Explaining‬‬
‫‪Iran’s Success in Reducing Fertility, and, CID Faculty Working Paper No. 338, November.‬‬
‫‪2. PDIA toolkit: A DIY Approach to Solving Complex Problems, Center for International Development at‬‬
‫‪Harvard University.‬‬
‫‪https://bsc.cid.harvard.edu/PDIAtoolkit‬‬
‫‪3. https://bsc.cid.harvard.edu/video‬‬
‫‪47‬‬ ‫جرتم یرازگساپس و همدقم ‬

‫نشر روزنه با مدیریت علی‌رضا بهشتی شیرازی و مسئول صفحه‌بندی هادی عادل‌خانی نیز به خوبی‬
‫و با دقت و مهارت مراحل آماده‌سازی و انتشار کتاب را انجام دادند‪.‬‬
‫تشویق‌ها و کمک‌های اشخاص دیگر نیز بسیار ارزنده بوده است و شایسته تقدیر است‪ .‬احد رستمی‬
‫(مدیر کل دفتر مطالعات رفاه اجتماعی وزارت تعاون‪ ،‬کار و رفاه اجتماعی)‪ ،‬احمد مرکزمالمیری (عضو هیئت‬
‫علمی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسالمی) و رضا امیدی (عضو هیئت علمی دانشکده علوم اجتماعی‬
‫تهران) که از اهمیت و ارزش کتاب آگاه بودند و دلگرمی‌ها و پیگیری‌های‌شان سختی کار را آسان کرد‪.‬‬
‫کمال رضوی‪ ،‬محمد نعیمی‌پور و علی دارنهال نیز به شیوه‌های خاص خود به ترجمه کتاب کمک کردند‪.‬‬
‫در پایان امیدوارم درس‌ها‪ ،‬سفارش‌ها و ابزارهای پیشنهادی کتاب با برگزاری دوره‌ها و به شکل‬
‫انتشار گزارش‌ها و فیلم‌های آموزشی کوتاه و پست‌های تلگرامی و نتایج پژوهش‌های انجام‌شده در‬
‫موردکاوی‌ها در سطحی گسترده معرفی و عملیاتی شود‪.‬‬
‫نویسندگان تعمد داشته‌اند از اصطالحات و واژه‌های جدیدی استفاده کنند که از عنوان کتاب تا سراسر‬
‫فصول کتاب به چشم می‌خورد‪ .‬برگردان به فارسی این واژه‌ها کار آسانی نبود که تالش شد معادل‌های‬
‫تا حد امکان مناسب و گویایی برای آنها انتخاب شود‪ .‬قضاوت درباره میزان موفقیت مترجمان در این‬
‫مورد برعهده خوانندگان است‪.‬‬
‫و اینک این شما و این سفر در مسیر ناشناخته و پر فراز و نشیب حل مسائل پیچیده و بسیار سخت‬
‫توسعه در همه ابعاد آن‪.‬‬
‫جعفر خیرخواهان‬
‫شهریور ‪1398‬‬
 ‫سرنوشته ها‬

‫آن گاه همۀ بزرگان بنی‌اسرائیل گرد آمدند و به دیدار سموئیل در رامه شتافتند و به وی گفتند «هان ای‬
‫بزرگ ما‪ ،‬شما سالخورده شده‌ای و پسرانت در طریقت تو گام برنمی‌دارند‪ .‬اینک شاهی برای ما بگمار‬
‫تا شبیه همۀ ملت‌های دیگر بر ما قضاوت [و حکومت] کند‪ ».‬اما هنگامی که آن‌ها گفتند «به ما شاهی‬
‫بده تا بر ما قضاوت و حکومت کند» سموئیل از این خواستۀ آن‌ها ناراحت شد‪ ....‬سموئیل همۀ پیام از‬
‫جانب خداوند را به مردمی رسانید که از وی درخواست شاه کرده بودند‪ ... .‬اما مردم به سخنان سموئیل‬
‫گوش نکردند‪ .‬آن‌ها گفتند «خیر! ما کسی را می‌خواهیم که بر ما شاهی کند‪ .‬آن گاه ما هم شبیه همۀ‬
‫ملت‌های دیگر خواهیم شد‪». . .‬‬
‫کتب سموئیل (اسفار پادشاهان)‪ ،‬جلد اول‪ ،‬بخش هشتم (حدود ‪ 600‬پیش از میالد)‬

‫نباید اجازه داد قانون به مترسک تبدیل شود‪،‬‬

‫مترسکی که ساخته‌ شده است تا پرندگان شکاری را بترساند‪،‬‬
‫اگر بدون تغییر بماند‪ ،‬پرندگان به آن عادت می‌کنند‬
‫و به جای اینکه مایۀ ترس‌ آن‌ها شود‪ ،‬جایی برای نشستن‌شان می‌شود‪.‬‬
‫ویلیام شکسپیر‪ ،‬نمایشنامۀ قیاس برای قیاس‪ ،‬پردۀ دوم‪ ،‬صحنۀ اول‬

‫نظریه داشتن یعنی وقتی هر چیزی را می‌دانی و هیچ چیزی کار نمی‌کند‪ .‬عمل کردن یعنی وقتی هر‬
‫چیزی کار می‌کند و هیچ کس نمی‌داند چرا‪ .‬نظریه و عمل را با هم داریم‪ :‬هیچ چیز کار نمی‌کند‪ ...‬و هیچ‬
‫کس هم نمی‌داند چرا!‬
‫منتسب به آلبرت اینشتین‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪50‬‬

‫مطالب فرهنگی جدید بسیاری را افزوده‌ایم که ارزش‌شان را نمی‌توان دست‌کم گرفت؛ اما آن‌ها اغلب‬
‫تناسبی با سبک ما ندارد یا چنان فاصله‌ای با آن دارد که از آن‌ها فقط می‌توان برای تزئین استفاده‬
‫ً‬
‫کرد‪ ،‬نه مواد و مطالبی که با آن‌ها چیزی بنا کنیم‪ .‬کامال قابل درک است که چرا این قدر در انتخابمان‬
‫اشتباه کرده‌ایم‪ .‬در وهلۀ نخست‪ ،‬چیزهای زیادی باید انتخاب می‌شده است‪ ،‬در حالی که چیز اندکی‬
‫برای انتخاب کردن وجود داشته است‪.‬‬
‫کی جاجر دوانتارا‪ ،‬آموزگار اندونزیایی (‪)1935‬‬

‫ما تمایل داریم در مواجهه با هر وضعیت جدید پیشنهاد تجدید ساختارها و سازمان‌ها را بدهیم؛ روشی‬
‫بی‌نظیر تا توهم پیشرفت ایجاد شود و هزینۀ آن هم چیزی به جز سردرگمی‪ ،‬ناکارایی و سرخوردگی‬
‫نیست‪.‬‬
‫چارلتون آگبورن‪ ،‬غارتگران (‪)72 :1959‬‬
‫‪1‬‬

‫واژۀ «اجرا» پیچیدگی وظیفۀ اجرای پروژه‌هایی را دست‌کم می‌گیرد که تحت تأثیر درجۀ باالی‬
‫ناآگاهی و نااطمینانی اولیه هستند‪ .‬در چنین شرایطی‪« ،‬اجرای پروژه» در واقعیت امر اغلب به معنای‬
‫سفر دور و دراز کشف در قلمروهای بسیار متنوع از فناوری گرفته تا عرصۀ سیاست است‪.‬‬
‫عمرانی از نزدیک مشاهده‌شده (‪)35 :1967‬‬
‫ِ‬ ‫آلبرت هیرشمن‪ ،‬پروژه‌های‬

‫اگر نمی‌توانی از او سرمشق بگیری‪ ،‬پس تقلیدش نکن‪.‬‬

‫یوگی برا‪ ،‬از بزرگان بیس‌بال‪ ،‬هنگام سفارش به بازیگر جوانی که ادای در موضع حمله بودن را از‬
‫فرانک رابینسون‪ ،‬چوگان‌زن ماهر و مشهور‪ ،‬درمی‌آورد‬

‫‪1. The Marauders‬‬

 ‫مقدمه‬
‫«سفر دراز کشف»‬

‫به خاطر احساس حسادت‪ ،‬استیصال یا ترس تالش می‌کنید خود را شبیه چیزی بسازید که نیستید‪.‬‬
‫«اصالحاتی» که تنها بدبینی و توهم پیشرفت عاید می‌کند‪ .‬در اختیار گذاشتن مواد و مصالح نامناسب که‬
‫ً‬
‫در بهترین حالت به درد تزئینات می‌خورد و معموال توان ایستادگی در برابر نیروهای مخالف صف‌کشیده‬
‫را ندارد‪ .‬گسست رابطۀ بین نظریه و عمل‪ .‬اهمیت پرهیز از چاره‌جویی کوتاه‌مدت و در عوض مبادرت‬
‫ً‬
‫به سفرهای دور و دراز کشف برای حل مسائل عمیقا پیچیده (مسائلی که از مشخصه‌های آن‌ها‪ ،‬درجۀ‬
‫باالی ناآگاهی و نااطمینانی در ابتدای کار است)‪.‬‬
‫مضامینی که در بند باال آوردیم و در کوته‌نوشت‌های نقل‌شده در ابتدای کتاب خالصه‌وار آمدند‪ ،‬جوهرۀ‬
‫چالش‌هایی را به ما می‌فهمانند که این کتاب به آن‌ها می‌پردازد و سعی در یافتن پاسخی برایشان دارد‪.‬‬
‫چه ‪ 2500‬سال پیش یا همین امروز‪ ،‬تمام کسانی که تالش کرده‌اند روشی بهتر برای انجام کارها تصور‬
‫کنند و سپس مثال و نمونه‌ای برای آن بیاورند‪ ،‬از این قاعده‌مندی مسحورکننده ابراز تأسف کرده‌اند که‬
‫ً‬
‫بیشتر اوقات راه‌حل‌های رایج و غالب واقعا خودشان بخشی از مسئله هستند‪ .‬در دهه‌های اخیر‪ ،‬صفی دراز‬
‫از اندیشمندان ارجمند‪ ،‬مانند چارلز لیندبلوم در دهۀ ‪ ،1950‬آلبرت هیرشمن در دهه‌های ‪ 1960‬و ‪،1970‬‬
‫دیوید کورتن در دهۀ ‪ ،1980‬دنیس روندینلی در دهه‌های ‪ 1980‬و ‪ 1990‬و نظریه‌پردازان «پیچیدگی»‬
‫در سال‌های اخیر (در بین سایرین)‪ 1‬به طرفداری از اتخاذ رویکردی انطباقی‌تر یا تجربی‌تر برای درگیر‬
‫شدن با چالش‌های پیچیدۀ توسعه استدالل کرده‌اند‪ .‬این دعوت‌ها مدام تکرار می‌شود‪ ،‬اما شکست آن‌ها‬
‫در کسب مقبولیت ماندگار‪ ،‬به این معنی است که یا عامل اصلی به‌خوبی تشخیص داده نشده است یا‬

‫‪ .1‬از جمله بنگرید به لیندبلوم (‪ ،)1959‬هیرشمن (‪ ،)1967‬کورتن (‪ ،)1980‬راندینلی (‪ )1993‬و رامالینگام (‪ .)2013‬همچنین بنگرید‬
‫به آپهوف (‪ .)1992‬توجه اخیر پژوهشگران به «واحدهای ارائۀ خدمات» (باربر ‪ )2015‬درون دولت‌ها (مثالً در مالزی و تانزانیا) که‬
‫مشخصاً بر مسائل اجرا مترکز دارد‪ ،‬به طور کلی مشابه با رویکرد ما است اما از نظر سابقۀ فکری و روش کار با رویکرد ترسیم‌شده‬
‫در اینجا کامالً متفاوت است‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪52‬‬

‫چالش‌هایی که قرار است بر آن‌ها فائق آیند‪ ،‬بسیار‌هولناک هستند‪ .‬اما فهم ما می‌گوید عنصر گمشده‬
‫در تالش‌های پیشین‪ ،‬ناتوانی در بسیج یک جنبش اجتماعی پرشور متشکل از شهروندان‪ ،‬پژوهشگران و‬
‫کارشناسان توسعه بوده است تا از آن تغییر ضروری پشتیبانی کنند‪.‬‬
‫اگرچه این کتاب را نمی‌توان «بیانیه‌ای» برای چنین تغییری دانست‪ ،‬اما تالش می‌کنیم تحلیلی از پویایی‬
‫اجرای سیاست در عرصۀ توسعه را به شکل گفت‌وگوی مستقیم بین آخرین آثار پژوهشی دانشگاهی با‬
‫ً‬
‫تجربیات گران‌بهای اهل عمل درآوریم‪ .‬ما خودمان دقیقا در این تقاطع پرمخاطرۀ اندیشه‌ورزی و اهل عمل‬
‫بودن ایستاده‌ایم‪ .‬اگر تالش‌های جمعی ما تا کنون یک درس عملی داشته باشد‪ ،‬این است که تیم‌هایی‬
‫متشکل از افراد متعهد‪ ،‬اوضاع را تغییر می‌دهند‪ .‬درسی که در سخنان مارگارت مید چنین بازتاب می‌یابد‪:‬‬
‫«این تنها واقعیتی است که همیشه برقرار بود ‌ه است‪ 1».‬ما در این سفر پرماجرا‪ ،‬مهارت‌ها و ظرافت‌های‬
‫َ‬
‫ی که کارشناس‬ ‫اقتصاددانی که در حوزۀ آموزش و سالمت کار می‌کند (لنت)‪ ،‬متخصص مدیریت دولت ‌‬
‫(مت) و جامعه‌شناسی که در حوزۀ عدالت و حکمرانی محلی کار‬ ‫مدیریت مالی دولتی و اصالح بودجه است َ‬
‫می‌کند (مایکل) گرد هم آورده‌ایم‪ .‬هر سه در مدرسۀ ِکندی دانشگاه هاروارد و بانک جهانی کار کرده‌ایم و‬
‫روی‌هم‌رفته ‪ 75‬سال تجربۀ کار و زندگی در کشورهایی را داریم که با مسائل تشریح‌شده در کتاب‪ ،‬دست‬
‫و پنجه نرم کرده‌اند‪.‬‬
‫کاری که بر پایۀ آن‪ ،‬کتاب حاضر شکل گرفته است از یک فهم اولیه نشئت می‌گیرد که در تمام‬
‫رشته‌های علمی‌ای که ما خوانده‌ایم و در تمام بخش‌های اقتصادی و کشورها یک مسئلۀ مشترک و‬
‫تکراری مشهود است‪ :‬این مسئله که صورت‌بندی و تشریح سیاست معقول و منطقی یک چیز و اجرای‬
‫ً‬ ‫ً‬
‫واقعا موفق آن چیز کامال متفاوت دیگری است‪ .‬گفتمان توسعه انباشته از بحث‌ها دربارۀ «داللت‌های‬
‫سیاستی» یافته‌های خاص از پژوهش و تجربه است (استخدام آموزگار قراردادی‌‪ ،‬بهبود حضور و غیاب‬
‫کارمندان با استفاده از فناوری زیست‌سنجی‪ ،2‬کاهش فساد با ایجاد سامانه‌های جدید مناقصات عمومی)‪.‬‬
‫ً‬
‫اما به‌ندرت این بحث مرتبط و تکمیلی مطرح می‌شود که دقیقا چه کسی این «داللت‌ها» را اجرا خواهد‬
‫ً‬
‫اجرایی مسئول اجرای هر کدام از این سیاست‌ها‪ ،‬واقعا توانایی انجام آن را دارند؟‬
‫ِ‬ ‫کرد؟ آیا نظام‌های اداری و‬
‫آیا موفقیت یا شکست یک سیاست معین‪ ،‬بیش از آنکه به کیفیت «طراحی» آن سیاست بستگی داشته‬
‫باشد به تمایل و توانایی دستگاه‌ها و تشکیالت مربوط برای اجرای آن بستگی ندارد؟ همه نوع پرسش‌های‬
‫اساسی مرتبط با «کپی‌برداری» و «گسترش» سیاست‌ها و برنامه‌هایی که گمان می‌رفت «موفق» بوده‌اند‪،‬‬
‫وابسته به این است که آیا قابلیت کافی برای اجرا (در عمل یا به شکل بالقوه) وجود دارد یا نه‪ .‬اما به‬
‫نظر می‌رسد تبیین‌هایی که برای اجرای ضعیف ارائه می‌شود در بیشتر اوقات به «ظرفیت پایین» (افراد)‪،‬‬

‫‪ .1‬کامل‌شدۀ سخن مارگارت مید این است‪« :‬هرگز تردید نکنید که گروهی کوچک از شهروندان اندیشمند و متعهد می‌توانند جهان‬
‫را تغییر دهند‪ .‬به‌راستی این تنها‪ »...‬ـ م‪.‬‬
‫‪ :biometric .2‬به روش‌های خودکار تشخیص یا تأیید هویت موجود زنده به کمک اندازه‌گیری مشخصه‌های فیزیولوژیکی مانند‬
‫چهره‪ ،‬عنبیه و اثر انگشت وی اطالق می‌شود‪ .‬ـ م‪.‬‬
‫‪53‬‬ ‫»فشک زارد رفس« همدقم ‬

‫«انگیزه‌های خبیثانه»‪ 1‬و یا «نبود ارادۀ سیاسی» نسبت داده می‌شود‪ .‬عناصر این تبیین‌ها صحیح هستند‪،‬‬
‫اما به رویکردی جامع‌تر و مفصل‌تر نیاز است تا راهنمای عمل باشد‪.‬‬
‫یکی از پارادوکس‌های بزرگ توسعۀ معاصر این است که پروژۀ خارق‌العادۀ رسانیدن همۀ جهان به‬
‫ی‬
‫سطحی از رونق اقتصادی و صلح اجتماعی‪ ،‬هم موفقیت چشمگیری داشته و هم شکست مفتضحانه‌ا ‌‬
‫خورده است‪ .‬موفقیت چشمگیری داشته است زیرا بر پایۀ معیارهای گوناگون‪ ،‬جهان هرگز وضعی بهتر‬
‫ً‬
‫از این نداشته است‪ .‬با وجود آنچه احیانا از سرخط خبرهای هر روزه برداشت می‌کنیم‪ ،‬نسبت به هر برهۀ‬
‫دیگری در تاریخ بشر‪ ،‬انسان‌ها به طور میانگین عمر طوالنی‌تر‪ ،‬درآمد بیشتر‪ ،‬تحصیل باالتر‪ ،‬آزادی‬
‫سیاسی و امنیت فیزیکی بیشتری دارند‪ 2.‬بیشتر کشورهای در حال توسعه به بیشتر اهداف توسعۀ هزاره‬
‫(هشت هدفی که سازمان ملل در سال ‪ 2000‬مشخص کرد) طبق برنامه (و حتی جلوتر از آن) رسیده‌اند‪.‬‬
‫ً‬
‫قحطی‌های گسترده‪ ،‬بیماری‌های واگیردار و طاعون که زندگی انسان‌ها را تهدید می‌کردند‪ ،‬عمدتا به‬
‫تاریخ پیوسته‌اند‪ .‬حتی جنگ‌های امروز در مقیاس کوچک‌تری ادامه می‌یابند و به کشته‌های بسیار‬
‫کمتری نسبت به نیمۀ اول قرن بیستم (و پیش از آن) منجر می‌شوند‪ .‬اما باید بپذیریم که مفتضحانه نیز‬
‫شکست خورده‌ایم‪ ،‬زیرا بخش آسان توسعه را اجرا کرده‌ایم و برداشتن گام‌های اساسی بعدی (ساختن‬
‫ً‬
‫نهادهایی که قادر به اجرای وظایف دائما پیچیده‌تر و اختالفی‌تر‪ ،3‬تحت فشار و در مقیاس‌های بزرگ‌تر‬
‫باشند) نه تنها رو به بهبود نیست بلکه در بیشتر کشورهای در حال‌توسعه پیوسته در حال افول است‪.‬‬
‫بخش «آسان» توسعه مستلزم توقف کارهای وحشتناک (نسل‌کشی‪ ،‬اردوگاه کار اجباری‪ ،‬آپارتاید و طرد‬
‫ً‬
‫اجتماعی)‪ 4‬و سپس حرکت از هیچ چیز به آن جایی است که چیزهایی مثبت تدارک ببینیم‪ :‬مثال از نبود‬
‫هر نوع خدمات عمومی به ایجاد ساختمانی به نام مدرسه رسیدیم که کسی به نام آموزگار دارد و از‬
‫منابعی به نام کتاب درسی استفاده می‌کند‪ .‬این گونه تدارکات‌رسانی‪ ،‬به زبان ریاضی‪ ،‬بهبود یا پیشرفت‬
‫ً‬
‫‪5‬‬
‫بی‌نهایت هستند و همراه با هم متقابال پیشرفت‌هایی واقعی در رفاه انسانی به وجود آوردند‪.‬‬
‫این دستاوردها با اینکه مهم‌ بوده‌اند‪ ،‬اما نقطۀ آغاز «توسعه» و نه پایان آن هستند‪ .‬برای تکمیل‬
‫سفر توسعه‪ ،‬حاال باید بخش سخت آن را انجام دهیم؛ یعنی مطمئن شویم ساختمان‌ها‪ ،‬آموزگارها و‬

‫‪1. perverse incentives‬‬

‫‪ .2‬برای شواهد پشتیبان فراوان از این ادعاهای کلی بنگرید به کنی (‪ ،)2010‬پینکر (‪ ،)2011‬دیتون (‪ )2013‬و رادلت (‪.)2015‬‬
‫‪3. contentious‬‬
‫‪ .4‬البته که تالش برای پایان دادن به خشونت و تبعیض‪ ،‬هدفی واال و کاری پردردرس است و از بسیاری جنبه‌ها یک ویژگی اساسی‬
‫توسعه است؛ نکته اینجاست که توقف ویرانی‪ ،‬رسکوب و تفرقه‪ ،‬رشوع خوبی است‪ ،‬اما راه افتادن فرایند طوالنی‌مدت ساخنت‬
‫جامعه‪ ،‬اقتصاد‪ ،‬سیاست و نظام اجرایی عمومی مدرن که واقعاً در خدمت همۀ مردم باشد‪ ،‬چیز متفاوت دیگری است‪.‬‬
‫‪ .5‬نیازی به گفنت نیست که ما مطلقاً استدالل منی‌کنیم در غیاب تشکیالت رسمی حکومتی برای ارائۀ خدمات عمومی‪ ،‬اصالً هیچ‬
‫خدماتی ارائه منی‌شود (یا یک همکار چه بجا توضیح داد که در چنین رشایطی یک «لوح سفید» وجود دارد که بازیگرهای توسعه‬
‫گاه روی آن چیزی «می‌نویسند»)‪ .‬البته که نوزادها به دنیا می‌آیند‪ ،‬کودکان می‌آموزند و عدالت در همۀ جوامع در هر جایی به یک‬
‫شکلی اجرا می‌شود‪ ،‬که اغلب از طریق سازوکارهای در دسرتس و مرشوعیت‌دار محلی است؛ چالش «توسعه» اطمینان یافنت از این‬
‫موضوع است که مراقبت بهداشتی کافی برای نوزادان‪ ،‬آموزش باکیفیت و اجرای عدالت‪ ،‬به نحوی عادالنه در دسرتس همه قرار دارد‪.‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪54‬‬

‫کتاب‌های درسی در روالی عادی‌شده با هم ترکیب می‌شوند تا یادگیری واقعی اتفاق بیفتد و دانش و‬
‫مهارت‌های حل مسئله ایجاد کنند که دانش‌آموزان را قادر می‌سازد اعضای فعال اقتصاد جهانی قرن‬
‫بیست‌ویکم باشند و به شهروندانی آگاه تبدیل شوند که مشارکت معنادار در بحث‌های سیاسی داخلی‬
‫داشته باشند‪ 1.‬اگر آموزش را «ثبت‌نام» در مدرسه تعریف کنیم و برابری جنسیتی را آمار تعداد برابر‬
‫«ثبت‌نام» دختر و پسر معنا کنیم‪ ،‬خیلی راحت می‌شود اعالم پیروزی کرد‪ .‬اما برای برداشتن گام‌های‬
‫بعدی به سمت ایجاد نظام آموزشی باقابلیت که بتواند تدارک مطمئن خدمات عمومی باکیفیت را برای‬
‫همگان تضمین کند‪ ،‬این «درون‌دادها» الزم اما ناکافی هستند‪ 2.‬عالوه بر این‪« ،‬توسعه» فراتر از ارائۀ‬
‫خدماتی است که از پشتیبانی گسترده برخوردار هستند و شامل ایجاد حکومتی می‌شود که به صورت‬
‫مشروع و عادالنه‪ ،‬تعهدات دشوار (مالیات‌ستانی‪ ،‬تنظیم‌گری و عدالت کیفری) را بر جامعه تحمیل‬
‫می‌کند و شهروندان ‌عادی (تا چه رسد به گروه‌های منفعت‌جوی قدرتمند) فرصت مقاومت جدی و‬
‫فعال در برابر آن‌ها را داشته باشند‪ .‬عمل به چنین وظایفی مستلزم یک «قرارداد اجتماعی» دوجانبه‬
‫ً‬
‫الزام‌آور و کامال مشروع بین شهروندان‪ ،‬حکومت و سازمان خدمت‌رسان و نیز وجود حکومتی است که‬
‫قابلیت سازمانی برای اجرای چنین وظایفی را داشته باشد‪ .‬متأسفانه سوابق تجربی دربارۀ این وظایف‬
‫توسعه‌ای در سال‌های اخیر چندان امیدوارکننده نیست؛ در واقع‪ ،‬در بیشتر کشورهای در حال توسعه‪،‬‬
‫ً‬
‫کیفیت نهادهایی که این وظایف را بر عهده دارند‪ ،‬ثابت باقی مانده است یا واقعا افول کرده است‪.‬‬
‫ً‬
‫چنان‌که خواهیم دید حتی رساندن نامه (که وظیفۀ بدون مناقشه‌ای بوده و تقریبا تمام آن از جنس‬
‫‪3‬‬
‫لجستیکی است) به نظر می‌رسد فراتر از قابلیت بسیاری از کشورها (و نه حتی فقیرترین کشورها) است‪.‬‬
‫از کشورهای زیادی خواسته می‌شود شروع به دویدن کنند پیش از آنکه یاد بگیرند راه بروند (پیاده کردن‬
‫«رشد سبز»‪ ،4‬ایجاد نظام قضایی کارآمد‪ ،‬برقراری قانون مالیات تصاعدی و نظام بازنشستگی مناسب‪،‬‬
‫پیش از اینکه منابع یا قابلیت برای لکه‌گیری و برطرف کردن چاله‌چوله‌ها در جاده‌ها را داشته باشند‪).‬‬
‫ً‬
‫ادبیات پژوهشی رایج دربارۀ توسعه و گفتمان سیاست‌گذاری‪ ،‬در مواجهه با چنین چالش‌هایی مشخصا‬
‫سکوت کرده یا در بهترین حالت‪ ،‬سردرگم است‪ .‬البته یادداشت‌ها‪ ،‬گزارش‌ها و مقاله‌های صاحب‌نظران‬
‫توسعه‪ ،‬انباشته از فریاد‌های گوشخراشی است که به ارتقای «اثربخشی سیاست‌های توسعه‌ای» و‬
‫«حکمرانی خوب» دعوت می‌کنند‪ ،‬برای اینکه «حاکمیت قانون»‪« ،‬پاسخگویی اجتماعی»‪« ،‬شفافیت»‪،‬‬
‫«مشارکت» و «عدم تبعیض» ترویج شود تا مبنایی برای ساختن «نهادهای خوب» باشند‪ ،‬اما به‬
‫سازوکارها و منطقی که بر اساس آن چنین فعالیت‌هایی توجیه‪ ،‬تصویب و ارزیابی می‌شود توجه چندانی‬
‫نمی‌شود‪ .‬حتی اگر دست‌اندرکاران مجرب توسعۀ اقتصادی بی‌درنگ اذعان کنند که «جعبه‌ابزارهای»‬

‫‪ .1‬برای جزئیات راجع به ویژگی‌های پویای این نوع خاص از آموزش‪ ،‬بنگرید به پریچت (‪.)2013‬‬
‫‪ .2‬بنگرید به بانک جهانی (‪.)2004‬‬
‫‪ .3‬چانگ و همکاران (‪.)2014‬‬
‫‪green growth .4‬؛ رشد اقتصادی که از منابع طبیعی به شیوه پایدار استفاده می‌کند و در واکنش به رشد صنعتی مرسوم بکار می‌رود‪ .‬ـ م‪.‬‬
‫‪55‬‬ ‫»فشک زارد رفس« همدقم ‬

‫واقعی برای واکنش به این چالش‌ها‪ ،‬دیریاب و فرّار هستند‪ ،‬به نظر می‌رسد واکنش جمعی ما تقویت‬
‫همان روش‌های سنتی باشد (سنجش موفقیت بر اساس درون‌دادهای ارائه‌شده‪ ،‬منابع انتقال‌یافته‪،‬‬
‫«بهترین سرمشق‌های»‪ 1‬کپی‌برداری‌شده و قواعدی که با خلوص نیت تأیید و پشتیبانی می‌شوند)‪ .‬ما‬
‫تالش نمی‌کنیم راهبردهایی تهیه و تدوین کنیم که به انواع مشخصی از مسائل توسعه‌ای پاسخ دهد‬
‫ً‬
‫که لزوما «ساختن نهادهای کارآمد» را هم طلب می‌کند‪.‬‬
‫ادعای بحث‌انگیز کتاب این است که راهبرد‌های مسلط به کار گرفته شده در واکنش به چنین چالش‌هایی‬
‫(چه از سوی سازمان‌های بین‌المللی‪ ،‬چه ارگان‌های داخلی) به جای اینکه بخشی از راه‌حل باشند‪ ،‬اغلب‬
‫بخشی از مسئله هستند‪ .‬ما معتقدیم چنین راهبرد‌هایی باعث می‌شود نظام‌های اداری در کشورهای‌در‬
‫حال توسعه شبیه نظام اداری حکومت‌های مدرن به نظر برسند‪ ،‬اما مانند آن‌ها انجام وظیفه نمی‌کنند (در‬
‫واقع نمی‌توانند بکنند)‪ .‬برای تعیین میزان موفقیت اصالحات‪ ،‬متر و معیارهایی عرضه می‌شود که رسیدن‬
‫به امتیازهای محدود عملکرد دیوانساالری در پایتخت‌های کشورهای پیشرفته را نشانه گرفته‌اند (و بنابراین‬
‫امکان تداوم جریان بودجه به روال گذشته و حفظ مشروعیت وجود دارد) اما ناتوانی آشکار در اجرای‬
‫واقعی وظایفی را که به‌تدریج پیچیده‌تر و اختالفی‌تر می‌شود پنهان می‌کند‪ .‬قوانینی که برای مبارزه با‬
‫‪2‬‬
‫فساد تصویب می‌شود‪ ،‬یکی از مثال‌ها در این مورد هستند‪ :‬بر اساس معیارهای سازمان گلوبال اینتگریتی‬
‫(یک دیده‌بان مردم‌نهاد)‪ ،‬کشور اوگاندا در سال ‪ 2012‬به خاطر قوانین مبارزه با فسادش‪ ،‬نمرۀ ‪ 99‬از ‪100‬‬
‫گرفت؛ اما همان روزی که ما برای شرکت در یک کارگاه آموزشی به کامپاال رسیدیم‪ ،‬سرخط خبرها در‬
‫روزنامه‌های محلی اوگاندا حاکی از آن بود که دولت بریتانیا به دلیل یک رسوایی بزرگ مالی در این کشور‪،‬‬
‫پروژۀ بزرگی را به حالت تعلیق درآورده است‪ .‬اینکه سامانه‌ها شبیه چیزی به نظر می‌رسند (شکل‪ 3‬آن‌ها)‬
‫ً‬
‫و آنچه واقعا می‌توانند انجام دهند (کارکرد‪ 4‬آن‌ها) اغلب با هم درآمیخته‌اند و در واقع‪ ،‬ادعا می‌شود یا امید‬
‫می‌رود که شکل و ظاهر خوب باعث کارکرد خوب هم بشود‪ .‬بر عکس‪ ،‬ما معتقدیم موفقیت (کارکرد‬
‫کارآمد) از درون «نهادهای خوب» (شکل خوب) بیرون نمی‌آید‪ ،‬بلکه با وجود موفقیت است که نهادهای‬
‫‪5‬‬
‫خوب ساخته می‌شوند‪ .‬بنابراین‪ ،‬چالش اصلی این است که چگونه تعداد دفعات‪ ،‬درجۀ کیفیت و استواری‬
‫این موفقیت‌ها را تقویت کنیم و ارتقا دهیم‪.‬‬
‫ما عالوه بر نقد ِصرف روش‌های سنتی‪ ،‬می‌خواهیم یک راهبرد و مجموعه‌ای از تاکتیک‌ها را تشریح‬
‫کنیم که معتقدیم (بر اساس سوابق تاریخی‪ ،‬شواهد معاصر و تجربه‌های به‌سختی به‌دست‌آمدۀ خود‬
‫ما) راهبردی منسجم و قابل پشتیبانی برای رسیدن به این موفقیت ارائه می‌دهد‪ .‬به جای «فروش‬

‫‪1. best practice‬‬

‫‪2. Global Integrity‬‬
‫‪3. form‬‬
‫‪4. function‬‬
‫‪5. robustness‬‬
‫توامنندسازی حکومت‪ :‬شواهد‪ ،‬تحلیل وعمل‬ ‫‪56‬‬

‫راه‌حل‌ها» (یا «جعبه‌ابزاری» از «بهترین سرمشق‌های» جهان‌شمول که با «شواهدی متقن» گواهی‬

‫شده است)‪ ،‬راهبرد‌هایی ارائه می‌دهیم که با تعیین و اولویت‌بندی مسائل محلی شروع می‌شود و به‬
‫صورت تکرارشونده کار می‌کند تا پاسخ‌های سفارشی‌ با «بهترین تناسب»‪( 1‬گاهی با بهره‌گیری از‬
‫تنوع موجود در دستاوردهای اجرایی‪ )2‬شناسایی شود‪ .‬در طول این فرایند‪ ،‬با یک جامعۀ روبه‌گسترش‬
‫عمل‌گرا کار می‌شود که تجربه‌ها را به اشتراک می‌گذارند و از یکدیگر یاد می‌گیرند‪ .‬نام این رویکرد را‬
‫ً‬
‫یاِی) می‌نامیم‪ .‬کامال آگاهیم که دیگرانی پیش‬ ‫«مسئله‪-‬محوری تکرارشوندۀ انطباق‌پذیر»‪( 3‬پی‌دی‌آ ‌‬
‫از ما و امروزه در کنار ما‪ ،‬تشخیص‌ها و تجویزهای مشابهی ارائه داده‌اند‪ ،‬اما گمان می‌کنیم رویکرد‬
‫پی‌دی‌آی‌اِی در ارائۀ تحلیلی مفصل از مسئله و پاسخی عملی و قابل پشتیبانی به مسئله و تعهد به ایجاد‬
‫اجتماعی در حال گسترشی که در عمل قابل اقتباس و قابل انطباق باشد‪ ،‬منحصر به فرد است‪.‬‬ ‫ِ‬ ‫جنبش‬
‫به این جهت‪ ،‬در سفر دور و دراز کشف‪ ،‬آنچه می‌گوییم کالم دوم (نه کالم اول و نه کالم آخر) است‪.‬‬

‫‪1. best fit‬‬

‫‪2. mplementation outcomes‬‬
‫)‪3. Problem-Driven Iterative Adaptation (PDIA‬‬