ლექცია 7

საჯარო მმართველობის ნიშნები და პრინციპები

გაეროს ოფოციალური განმარტების თანახმად, საჯარო მმართველობა არის რა

პოლიტიკური, ეკონომიკური და ადმინისტრაციული უფლებამოსილების
განხორციელება ქვეყნის საქმეების მართვისთვის, წარმოადგენს მექანიზმების,
პროცესების, ურთიერთობებისა და ინსტიტუტების ერთობლიობას, რომლითაც
სახელმწიფოს მოქალაქეები და მათი გაერთიანებები გამოხატავენ მათ ინტერესებს,
ახორციელებენ თავიანთ უფლებებსა და მოვალეობებს და წყვეტენ უთანხმოებებს.
მართვა შეიძლება განხორციელდეს ყველა მეთოდით, რომელსაც საზოგადოება
იყენებს ხელისუფლების განაწილებისა და საჯარო რესურსების მართვისთვის, ასევე
წარმოშობილი პრობლემების გადასაჭრელად.
საჯარო მმართველობის ბუნება გამომდინარეობს სახელმწიფოს ფუნქციებიდან
და მისი საქმეების მართვის აუცილებლობიდან, ანუ იმ შემთხვევებიდან, რომლებიც
ტრადიციულად საჯარო ხელისუფლების კომპეტენციაშია.
საჯარო მართვა არის ყველა იმ პროცესის ერთობლიობა, რომელიც
ხორციელდება როგორც საჯარო ხელისუფლების, ასევე სხვა სახელმწიფო
ორგანოების, ორგანიზაციების, დაწესებულებებისა და გარკვეული სახელმწიფო
ადმინისტრაციული უფლებამოსილებით აღწურვილი თანამდებობის პირების მიერ.
სწორედ საჯარო-სახელიუსუფლებო უფლებამოსილება წარმოადგენს საჯარო
მმართველობის ძირითად, არსებით მახასიათებელს, რადგან ისინი მხოლოდ საჯარო
მართველობისთვისაა დამახასიათებელი და განასხვავებენ მას კერძო ხასიატის
მართველობისაგან.
საჯარო მმართველობის განხორციელება ატარებს უწყვეტ ხასიათს, ის ვერ
შეჩერდება და ეს მოხდება მაშინ თუ საკუთრივა სახელმწიფო შეწყვეტს არსებობას.
სახელმწიფო კი ყოველთვის იარსებებს ადამიანთა საზოგადოებასთან ერთად ამა თუ
იმ ფორმით და გარკვეულწილად - ცენტრალიზაციასა და დეცენტრალიზაციას,
უნივერსალურობასა და მინიმალურ ყოფნას, ავტორიტარიზმს და დემოკრატიას
შორის.

1
 საჯარო მმართველობის ნიშნები
საჯარო მმართველობის აღწერა შესაძლებლობას იძლევა საჯარო
მმართველობის ის ტიპიური ნიშნები გამოვყოთ, რომელიც მას ახასიათებს:

1) საჯარო მმართველობა არის ფორმალურად მკაცრად ორგანიზებული

ბიუროკრატიული სისტემა, რომელიც მოიცავს როგორც ინსტიტუციურ, ისე
პროცედურულ ნაწილებს:

1) ინსტიტუციური თვალსაზრისით, საჯარო მმართველობა ხორციელდება

ისეთი ორგანიზაციული სტრუქტურების მიერ, რომლებიც არ მიეკუთვნება
საკანონმდებლო ან სასამართლო ხელისუფლების შტოებს, ან მიეკუთვნება მათ,
მაგრამ მისი მატერიალური შინაარსი ტიპიურად საჯარო მმართველობის
განხორციელებაა, ანუ, სხვაგვარად რომ ვთქვათ, თუ მისი საქმიანობა არ გულისხმობს
საკანონმდებლო (კანონშემოქმედება, მთავრობის კონტროლი), პოლიტიკურ ან
მართლმსაჯულებით საქმიანობას;

2) მკაცრად ორგანიზებული პროცედურული სისტემის თვალსაზრისით, მაქს

ვებერი თავის ნაშრომში „ეკონომიკა და საზოგადოება“ საჯარო მმართველობის
იდეალურ ტიპად ახასიათებს ბიუროკრატიას. მისი თქმით, „მმართველობა ან
ბიუროკრატიულია, ან დილეტანტური“. ვებერის ბიუროკრატიის მოდელი
განსხვავებულია ბიუროკრატიის ნეგატიური გაგებისაგან და გულისხმობს საჯარო
მმართველობის სტრუქტურირებას მკაცრად განსაზღვრული წესებით, რომელიც,
როგორც ლეგალური ბატონობა, სრულად შეესაბამება დემოკრატიული და
სამართლებრივი სახელმწიფოს პრინციპებს. ასეთი ტიპის საჯარო მმართველობა არის
განვითარებული მმართველობა, რომელიც განსხვავებულია განუვითარებელი
მმართველობისაგან, რომლისთვისაც დამახასიათებელია მოხელეთა თვითნებობა,
კლიენტელიზმი (კერძო ინტერესების წინ წამოწევა), უკონტროლობა და ა.შ.

2) საჯარო მმართველობის განხორციელება შესაძლებელია საჯარო სამა-

რთლებრივად კონტროლირებადი კერძო სამართლებრივი ორგანიზაციების
ფორმებშიც.

ხელისუფლების დანაწილების პრინციპიდან ოპერაციონალიზებული საჯარო

სამართლებრივი დაწესებულებები (სამინისტრო, სსიპ-ი, მუნიციპალური ორგანო) არ

2
ამოწურავენ ფორმალური ორგანიზების სისტემას. ამავე დროს, კერძო
ორგანიზაციების საქმიანობის საჯარო მმართველობად მიჩნევისათვის
აუცილებელია, რომ ისინი ორიენტირებულები იყვნენ საჯარო ინტერესებზე. ამიტომ,
სახელმწიფოს მიერ 100% იანი მონაწილეობით შექმნილი იურიდიული პირი,
ცხადია, ჯერ არ ნიშნავს საჯარო სუბიექტს შესაბამისად საჯარო მმართველობას. ასეთ
შემთხვევაში გადამწყვეტია მისი საქმიანობის სფერო, არეალი. იურიდიული პირი
შეიძლება კერძო კაპიტალის საწყისებზე შეიქმნას, თუმცა საჯარო ინტერესებზე
ორიენტაციის გამო (მაგ. ავტომობილების ტექნიკური დათვალიერება, პარკირების
მოწესრიგება, სახანძრო უსაფრთხოება და ა.შ. სფეროში), რომლის დელეგირებაც
მასზე ხდება, ის წარმოადგენს მმართველობითი ღონისძიებების განხორციელებას.
აქვე უნდა აღინიშნოს, რომ ბიუროკრატიული წესრიგის მოთხოვნა საჯარო
სამართლებრივი ფუნქციების განმახორციელებელი კერძო სამართლებრივად
ორგანიზებული ფორმების საქმიანობის მიმართაც უცვლელად არსებობს;
3) საჯარო მმართველობა სოციალური მმართველი სახელმწიფოს გამო-
ვლინებაა, რომელიც ორიენტირებულია საზოგადოებრივ ინტერესებზე. საჯარო
მმართველობის საგანია ადამიანთა სოციალური თანაცხოვრების მოწესრიგება
სხვადასხვა სფეროში (უსაფრთხოება და მართლწესრიგი, სახელმწიფო ფინანსები,
სოციალური უზრუნველყოფა, გარემოს დაცვა, ურბანული დაგეგმარება და ა.შ.). ამ
თვალსაზრისით, საჯარო მმართველობა იგივე სოციალური მმართველი
სახელმწიფოა. ცხადია, რომ საერთო კეთილდღეობის (სოციალური) სახელმწიფოს
პრინციპის რეალიზება წარმოუდგენელია საჯარო მმართველობის გარეშე. ამიტომ,
„სოციალური სახელმწიფოს იდეა – ეს არის ტენდენცია აღმასრულებელი,
მმართველი სახელმწიფოს ჩამოყალიბებისაკენ...“ (ვებერი).
საჯარო მმართველობა, როგორც სოციალური მმართველი სახელმწიფო,
ორიენტირებულია საჯარო ინტერესებზე. ეს უკანასკნელი, როგორც წესი, არ არის
რაღაც ფიქსირებული ღირებულება, არამედ დროდადრო ხდება მისი ცვლილება და
ახლებურად განსაზღვრა. ფორმალური თვალსაზრისით, სოციალურ და
დემოკრატიულ სამართლებრივ სახელმწიფოში საჯარო ინტერესების (საჯარო
ამოცანების) კონკრეტულ შინაარსს ადგენს უშუალოდ პარლამენტი, ან მისი
დელეგირების საფუძველზე მთავრობა, კანონისმიერი დათქმის პრინციპის დაცვით.

3
შინაარსობრივი თვალსაზრისით, საჯარო ინტერესი ინდივიდუალურსაც მოიცავს:
იგი ან ემსახურება კერძო ინტერესის რეალიზებას, ან კონფლიქტში შედის მასთან
(კონფლიქტის შემთხვევაში მოქმედებს თანაზომიერებისა და პროპორციულობის
პრინციპები;

4) საჯარო მმართველობა არის აქტიური და შემოქმედებითი საქმიანობა.

საჯარო მმართველობა არის აქტიური და შემოქმედებითი საქმიანობა, რომელიც
ორიენტირებულია კანონით დადგენილი (უმეტესად შემზღუდავი საჯარო
მმართველობისას) ან საკუთარი ინიციატივებით განპირობებული ამოცანების
(ნებადამრთავი/აღმჭურველი საჯარო მმართველობისას) განხორციელებაზე.
მართლმსაჯულებისაგან განსხვავებით, რომელიც კანონი აღსრულების საკითხებზე
კონტროლის, რეაგირების ფუნქციას ასრულებს, საჯარო მმართველობა აქტიურ
მოქმედებებში გამოიხატება. ამავე დროს, საჯარო მმართველობა არ არის მხოლოდ
საპარლამენტო კანონით განსაზღვრული აბსტრაქტულ-გენერალური წესების
აღსრულებასთან დაკავშირებული საქმიანობა (კანონაღსრულებითი, კონდიციური
საჯარო მმართველობა), არამედ მას ასევე აქვს ისეთი ნაწილი, რომელიც პირდაპირ
არ არის განსაზღვრული კანონმდებლის მიერ (მაგისტრალის მშენებლობა,
სოციალური და კულტურული ღონისძიებების მხარდაჭერა და ა.შ.) და რომელიც
მისი ზოგადი ამოცანებიდან გამომდინარეობს (კანონისმიერი ბოჭვისაგან
თავისუფალი საჯარო მმართველობა). ცხადია, რომ ლავირების (დისკრეციული
უფლებამოსილების ან განუსაზღვრელი სამართლებრივი ცნებების) გარეშე საჯარო
მმართველობა ცალმხრივი, წინასწარ პროგრამირებული და არა შემოქმედებითია.
თუმცა, ცხადია, რომ საჯარო მმართველობის დაყოფა კანონით შებოჭილ ან
კანონისმიერი ბოჭვისაგან თავისუფალ მმართველობით ტიპებად დამოკიდებულია
კონკრეტულ ქვეყანაში არსებული დემოკრატიული და სამართლებრივი
სახელმწიფოს კულტურაზე;

5) საჯარო მმართველობა ხორციელდება სავალდებულო გადაწყვეტილებათა

მეშვეობით. საჯარო მმართველობის ფარგლებში ჩატარებული პროცედურების
მიზანი კონკრეტული გადაწყვეტილების მიღებაა. ამ უკანასკნელის სავალდებულო
ხასიათი საჯარო მმართველობას აქცევს ისეთ ფუნქციონალურ სისტემად, რომელიც
განსხვავდება სხვა ისეთი საზოგადოებრივი სისტემებისაგან, რომლებიც

4
ნებაყოფლობით მეთოდებს ეფუძნება (მაგ. არასამთავრო ორგანიზაციების
საქმიანობა). სწორედ სავალდებულო მეთოდების მეშვეობით ახდენს საჯარო მმა-
რთველობა სახელმწიფოებრივი ამოცანების განხორციელებას, საზოგადოებრივი
სიკეთეების განაწილებას და მომსახურების გაწევას. ამავე დროს, გადაწყვეტილებათა
სავალდებულობა არ ნიშნავს თავნებობას, არამედ ის უნდა ეფუძნებოდეს კანონის
უზენაესობის პრინციპს. კანონიერების გარდა, გადაწყვეტილების მიმართ არსებობს
რაციონალურობის მოთხოვნა (რაციონალურობის თეორია), რომლის არსი არის გადა-
წყვეტილებით მოსალოდნელი სარგებლის მაქსიმალიზება;
6) საჯარო მმართველობა კონკრეტული შემთხვევის მოწესრიგებაში და
კონკრეტული ღონისძიებების გატარებაში გამოიხატება. საჯარო მმართველობის
განხორციელება უმეტესწილად ხდება კონკრეტული ღონისძიებების მეშვეობით, ის
აწესრიგებს მხოლოდ ცალკეულ, კონკრეტულ შემთხვევებს. ამით ის განსხვავდება
საპარლამენტო საქმიანობისგან, რომელიც გარკვეული ურთიერთობის
მოსაწერიგებლად იყენებს გენერალურ-აბსტრაქტულ რეგულირებას. მართალია, ე.წ.
მგეგმარებელი მმართველობის შემთხვევაში ადგილი აქვს დროში და სივრცეში
მოქმედი ზოგადი წესების დადგენას, ხოლო პარლამენტს, თავის მხრივ, შეუძლია
მიიღოს ცალკეული გადაწყვეტილებებიც (მაგ. კანონი ცალკეული ღონისძიებების
გატარების თაობაზე), თუმცა აქ საუბარია იმაზე, რომ კონკრეტული ღონისძიებების
გატარება უმეტესად საჯარო მმართველობისთვისაა დამახასიათებელი.
საჯარო მმართველობის პრინციპები
სამეცნიერო ლიტერატურაში მოცემული საჯარო მმართველობის სხვადასხვა
პრინციპები. თუ შევაჯამებთ მათ შეიძლება ჩამოვაყალიბოთ საჯარო მმართველობის
შემდეგი პრინციპები.
1. მმართველის საჯარო ხელისუფლება. საჯარო მმართველობისთვის
საჭიროა ხელისუფლება, განკარგვის უფლება (უფლებამოსილება) და ძალაუფლება,
რომელიც განკარგულებებს შეასრულებს. რა თქმა უნდა, სხვადასხვანაირია
უფლებამოსილება და ძალაუფლება, ერთი მხრივ, სახელმწიფო და, მეორე მხრივ,
მუნიციპალური მმართველობის. ასევე ისინი სრულიად სხვაა ნებაყოფლობით
საზოგადოებრივ გაერთიანებაში (მაგალითად, პარტიასა ან პროფკავშირში).

5
 2. ხელძღვანელობის ერთიანობა და მმართველობითი შრომის
დანაწილება. ერთიანი ხელმძღვანელობის გარეშე წარმოიქმნება ქაოსი, შრომის
დანაწილება კი უზრუნველყოფს მმართველობის სპეციალიზაციას, ანუ მის ხარისხს.
3. საკითხების გარკვეულ ჯგუფზე განმკარგულებლობის ერთიანობა და
შემსრულებელთა კონკრეტულობა. როდესაც მრავლადაა განმკარგულებლები,
რომლებიც იძლევიან მითითებებს ერთსა და იმავე საკითხზე, წარმოიქმნება
უწესრიგობა, განკარგულების შემსრულებლის კონკრეტული დასახელების გარეშე კი
განკარგულებები არ სრულდება.
4. საჯარო სამსახურში მყოფი ყველა პირის ინტერესების დაქვემდებარება
საჯარო მმართველობის ინტერესებისთვის. რა თქმა უნდა, განსხვავებულია
სახელმწიფოს, მუნიციპალური წარმონაქმნის, საზოგადოებრივი გაერთიანების
ორგანოების, თანამდებობის პირების ინტერესები, მაგრამ სამსახურეობრივი
მოვალეობის შესრულებისას პრიორიტეტული უნდა იყოს მხოლოდ მმართველობის
ინტერესები.
5. ცენტრალიზაციის და იერარქიის საჭირო ხარისხი მმართველობაში.
ისინი ქმნიან სტაბილურობას და უზრუნველყოფენ მმართველობითი მექანიზმის,
როგორც ერთიანი მთლიანის საქმიანობას.
6. მმართველობითი პერსონალის მუდმივობა. ხელმძღვანელების და
შემსრულებლების დენადობა საზიანოა საქმისთვის.
7. სამართლიანობა მმართველი ორგანოს უფროსების, ქვეშევრდომების,
თანამშრომლების მიმართ. წახალისება და დასჯა უნდა იყოს საქციელის
თანაზომიერი და ფასდებოდეს კოლექტივის მიერ, როგორც დასაბუთებული,
სამართლიანი (ლეგიტიმური).
8. უკუკავშირი მმართველობაში. მმართველი უნდა ითვალისწინებდეს
თავისი მოქმედებების შედეგებს და ახდენდეს მათ კორექტირებას, თუ უკუკავშირი
მიანიშნებს ამის აუცილებლობაზე.
9. გასამრჯელო მმართველობითი შრომისათვის. ეს შრომა უნდა იქნეს
ანაზღაურებული მისი საზოგადოებრივი სარგებლიანობის, რაოდენობის და ხარისხის
შესაბამისად.
საჯარო მმართველობის სახეობები

6
 საჯარო კოლექტივების სხვადასხვა სახეობის შესაბამისად, არსებობს
სხვადასხვა სახეობის საჯარო მმართველობა. პირველი, ეს არის საერთაშორისო
საჯარო მმართველობა. მას ახორციელებენ ორგანოები, რომლებიც შექმნილია
მსოფლიო თანამეგობრობის მიერ (გაეროს ორგანოები, უპირველეს ყოვლისა,
უშიშროების საბჭო და გენერალური ასამბლეა), ან რეგიონული საერთაშორისო
გაერთიანებები, თუ მათ სახელმწიფოების შეთანხმებებით მინიჭებული აქვთ
მმართველობის ფუნქციები. ამრიგად, საერთაშორისო საჯარო მმართველობას
შეიძლება ჰქონდეს გლობალური ან რეგიონული ხასიათი. ნებისმიერ შემთხვევაში ის
არის წარმოებული იმ სახელმწიფოთაგან, რომლებიც ქმნიან შესაბამის საერთაშორისო
ორგანოებს.
მეორე, ეს არის საჯარო სახელმწიფო მმართველობა. ის ხორციელდება ამა თუ
იმ ქვეყნის სახელმწიფოდ ორგანიზებულ საზოგადოებაში (ამჟამად მსოფლიოში 200
მდე სახელმწიფოა). საჯარო მმართველობა შეიძლება ფაქტობრივად
ხორციელდებოდეს საერთაშორისო თანამეგობრობის მიერ არ აღიარებულ
სახელმწიფო წარმონაქმნებში (მაგალითად, სახარის არაბთა რესპუბლიკაში,
აფხაზეთში, ყარაბაღში, დნესტრისპირეთის რესპუბლიკაში და ა. შ.), სახელმწიფოს
წინარე წარმონაქმნებში. მათ შიძლება ჰყავდეთ თავისი პრეზიდენტები,
პარლამენტები, სხვა ორგანოები და თანამდებობის პირები, ისინი რეალურად
აკონტროლებენ ვითარებას, აწარმოებენ მართვას აუღიარებელ სახელმწიფოთა
ტერიტორიებზე. ანალოგიური ვითარება ყალიბდებოდა იმ ტერიტორიებზე,
რომლებიც თავისუფლდებოდა კოლონიზატორებისგან (სხვა ხელისუფლებებისგან
ჩინეთში) განმანთავისუფლებელი ომების დროს (ანგოლა, გვინეა-ბისაუ, მოზამბიკი
და სხვ.). საჯარო მმართველობის ამ ნაირსახეობას შეიძლება ეწოდოს პარასახელმწიფო
მმართველობა (სახელმწიფოს მაგვარი).
მესამე, სახელმწიფო მმართველობის განსაკუთრებული ნაირსახეობა არსებობს
ფედერაციის სუბიექტებში. ხანდახან მათ სახელმწიფოები ეწოდება, მათ საკუთარი
პრეზიდენტები ჰყავთ. ფედერაციის სუბიექტების საჯარო მმართველობა იმ
საკითხებში, რომლებიც კონსტიტუციით (სხვა კანონებით) მინდობილია მისი
გამგებლობისთვის ეს არის საჯარო არასახელმწიფო, კვაზი სახელმწიფო
მმართველობა.

7
 მეოთხე, საჯარო მმართველობა არსებობს ავტონომიურ წარმონაქმნშიც
(მაგალითად, შოტლანდიაში (დიდი ბრიტანეთი), ალანდის კუნძულებზე (ფინეთში).
მოცემულ შემთხვევაში, განსხვავებით ფედერაციისგან, ერთობლივი
უფლებამოსილებანი არ არის (მხოლოდ ესპანეთშია რაღაც ამის მსგავსი).
ავტონომიებისთვის შემონახულია მმართველობის საკმაოდ ვიწრო სფერო (სოფლის
მეურნეობის, მეთევზეობის, მონადირეობის, ბაზრების, სასაფლაოთა და სხვ.
საკითხები). ეს არის ავტონომიური საჯარო არასახელმწიფო მმართველობა.
მეხუთე, საჯარო მმართველობა არსებობს მუნიციპალურ წარმონაქმნებში,
რომლებიც წარმოადგენენ ტერიტორიულ კოლექტივს. სახელმწიფო ან ფედერაციის
სუბიექტი თავიანთ კონსტიტუციასა თუ კანონებში ადგენს სფეროს მუნიციპალური
მმართველობისა, როგორც ადგილობრივისა. ეს არის საჯარო არასახელმწიფო
მუნიციპალური მმართველობა.
რაც შეეხება საჯარო მმართველობას ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ
ერთეულებში, ისინი არ წარმოადგენენ ტერიტორიულ კოლექტივს. მათი
მცხოვრებლები (მოქალაქეები) არ ქმნიან არჩევით ორგანოებს. ადმინისტარციულ-
ტერიტორიულ ერთეულში მმართველობას ახორციელებენ საერთო კომპეტენციის
მოხელეები, დანიშნულები „ზევიდან“ ფედერაციის ან ფედერაციის სუბიექტის მიერ.
ამიტომ, საჯარო მმართველობა ადმინისტრაციულ-ტერიტორიულ ერთეულში
წარმოადგენს სახელმწიფო ან კვაზი სახელმწიფო მმართველობის გაგრძელებას.
ზემოთ საუბარი იყო ტერიტორიული კოლექტივების ხუთ სახეობაზე. მათში
საჯარო მმართველობა სრული მოცულობით ხორციელდება არსებული
უფლებამოსილებების ფარგლებში. ამასთან, ნებისმიერ ქვეყანაში (გარდა მუსლიმური
ფუნდამენტალიზმის ერთეული ქვეყნებისა) არსებობს ნებაყოფლობითი
გაერთიანებები. ზოგიერთ მათგანს (მაგალითად, პარტიებს) ახასიათებს საჯარო
კოლექტივის ელემენტები. ასეთ გაერთიანებებში არსებობს მმართველობის
განსაკუთრებული ნაირსახეობა - საჯარო კორპორაციული მმართველობა. არის
ნებაყოფლობითი გაერთიანებები, რომლებიც დაფუძნებულია არა საზოგადოებრივი,
არამედ პირადი და კერძო ინტერესების ერთიანობაზე (მაგალითად, რელიგიური
ორგანიზაციები, სააქციო საზოგადოებები).
საჯარო მმართველობის შესაძლებლობები

8
 საჯარო მმართველობის ორგანოებს, რაც უნდა ძლიერი არ იყოს ისინი
(სახელმწიფოსაც კი), თავისი მმართველობითი საქმიანობის განხორციელებისას, რა
თქმა უნდა, არ შეუძლიათ გადაწყვიტონ ყველა საჭირბოროტო საერთო საკითხი
(მუდმივად ჩნდება ახალი პრობლემები), მოსპონ სოციალური უთანასწორობა
საზოგადოებაში, განსხვავებები სხვა საჯარო კოლექტივში, და მით უფრო მეტი,
მოხსნან ასაკობრივი და სქესობრივი განსხვავებები. საჯარო მმართველობის
შესაძლებლობები შეზღუდულია. საჯარო ხელისუფლების გამოყენების გზით
შეიძლება გადაიჭრას მხოლოდ ზოგიერთი საერთო საქმე (უპირველეს ყოვლისა, წინა
პლანზე გამოსულები), ნაწილობრივ - სხვა საკითხები და არასდროს შეიძლება
გადაწყდეს მესამე ჯგუფის საკითხები (მაგალითად, შეცვალოს პლანეტის კლიმატი
ზუსტად დადგენილ პარამეტრებში). რაღაც განსხვავებები ყოველთვის იარსებებს,
ამის გარეშე შეუძლებელია საზოგადოების განვითარება.
მმართველობითი ზემოქმედების ზომების გამოყენებით შეუძლებელია
მოიხსნას სოციალური და სხვა კონფლიქტები საზოგადოებაში ან სხვა საჯარო
კოლექტივში, ფედერაციის სუბიექტის, ავტონომიის, მუნიციპალური წარმონაქმნის
მოსახლეობაში, ზოგიერთ ნებაყოფლობით გაერთიანებაში. საჯარო მმართველობის
ორგანოების მარეგულირებელი ზემოქმედების გზით (ყოველის თავის დონეზე)
შეიძლება შესუსტდეს კონფლიქტები, და არ იქნას მიყვანილი დამანგრეველ
დაპირისპირებამდე.
ამასთან, საჯარო მმართველობის ორგანოების შესაძლებლობები,
განსაკუთრებით, ტერიტორიულ საჯარო კოლექტივებში, რომლებშიც ხელისუფლება
(ყოველში შესაბამისი მოცულობით) ვრცელდება ყველაზე, ვინც იმყოფება
ტერიტორიული კოლექტივის ფარგლებში, საზოგადოებრივი და ხანდახან, არა მარტო
საზოგადოებრივი ურთიერთობების დარეგულირებისთვის დიდია. ამაზე კანონით
უფლებამოსილ ორგანოს (სასამართლო, ნაციონალიზაციისას - პარლამენტი) შეუძლია
ჩამოართვას მესაკუთრეს ქონება „საზოგადოებრივი სარგებლისთვის“ (ამჟამად,
როგორც წესი, მხოლოდ კომპენსაციით) ან საგანგებო ვითარებისას დროებით
მოახდინოს (საგანგებო ან სამხედრო მმართველობის ორგანოები) ვთქვათ,
გადაადგილების საშუალების რევიზიცია საჭიროების მიხედვით ქონების
დაბრუნებით ან კომპენსაციის გადახდით. აგრარული რეფორმის ჩატარებისას

9
(იტალიაში, პოლონეთში, იაპონიასა და სხვ.) ან ერთგვაროვანი ობიექტების ჯგუფის
ნაციონალიზაციისას (მაგალითად, ზოგიერთი ბანკების საფრანგეთში,
ელექტროტექნიკური მრეწველობის - იტალიაში, ქვანახშირის შახტებისა დიდ
ბრიტანეთში და ა. შ.), სახელმწიფო ადამიანთა დიდ ჯგუფს ართმევდა საკუთრებას
(კომპენსაციით). კანონით ან სასამართლოს გადაწყვეტილებით (სახელმწიფო
გადატრიალებისას კი - საგანგებო აქტებით) სახელმწიფო ორგანოები კრძალავენ და
დაითხოვენ პოლიტიკურ პარტიებს, მოქალაქეთა სხვა გაერთიანებებს, თუ ასეთი
გაერთიანებები არღვევენ კონსტიტუციას და კანონს, ადგენენ სავალდებულო
სახელმწიფო იდეოლოგიას, (მაგალითად, პანჩასილას ინდონეზიაში, მარქსიზმ-
ლენინიზმის და ჩუჩხეს იდეებს ჩრდილოეთ კორეაში).
სახელმწიფო ორგანო - სასამართლო გარკვეულ გარემოების დროს
უფლებამოსილია აღუკვეთოს ადამიანს თავისუფლება და სიცოცხლეც კი, უფლება
აქვს ჩამოართვას ბავშვები უღირს მშობლებს, რათა სხვანაირად აღზარდოს ისინი.
იმავე დროს სახელმწიფო ორგანოებს შეუძლიათ დააჯილდოონ ადამიანები, მისცენ
მათ შეღავათები და შემწეობები, გაათავისუფლონ ვალდებულებებისგან და ა. შ.
ფედერაციის სუბიექტების და ავტონომიური წარმონაქმნების მმართველობით
ორგანოებს გააჩნიათ საერთაშორისო ურთიერთობების დარეგულირების ნაკლები
შესაძლებლობები, ვიდრე სახელმწიფოს ორგანოებს. დანაშაულის და დასჯის,
თავდაცვის, საგარეო საქმეთა, სარკინიგზო ტრანსპორტი და ბევრი სხვა მათი
გამგებლობის მიღმაა. მაგრამ ფედერაციის სუბიექტების უფლებამოსილებანი საკმაოდ
დიდია. ბევრ ძალზე მნიშვნელოვან ქვეყანაში ფედერაციის სუბიექტებს ფედერალური
კონსტიტუციის შესაბამისად ბევრ საკითხში გააჩნიათ ერთობლივი უფლებამოსილება
ფედერაციასთან (მაგალითად, მიწის, წიაღისეულის, წყლის და სხვა ბუნებრივი
სიმდიდრეების ფლობის, გამოყენების და განკარგვის; აღზრდის, განათლების,
მეცნიერების და კულტურის საერთო საკითხები; გადასახადების და მოსაკრებლების
საერთო პრინციპების დადგენა რუსეთის ფედერაციაში, ადმინისტრაციული
სამართალი) და თუ ფედერაციამ არ გამოიყენა მოცემული საკითხების
დარეგულირების უპირატესი უფლება, ამის გაკეთება შეუძლიათ ფედერაციის
სუბიექტებს. მათ გააჩნიათ გამორჩეული უფლებამოსილებებიც, რომელთა

10
განხორციელებაში ჩარევის უფლება ფედერაციას არ გააჩნია (თუ არ არის დარღვეული
ფედერალური კონსტიტუცია და ფედერალური კანონმდებლობა).
ავტონომიურ წარმონაქმნებს (ესპანეთის გარდა) არ გააჩნიათ სახელმწიფოსთან
ერთობლივი უფლებამოსილებები. მაგრამ, როგორც ითქვა, კონსტიტუციით ან სხვა
კანონებით მათთვის გამოყოფილია საზოგადოებრივი ურთიერთობების
დარეგულირების თავისი სფერო (ისინი იღებენ კანონებს ან დადგენილებებს).
ფედერაციის სუბიექტებს და ავტონომიური წარმონაქმნების ორგანოებს
გააჩნიათ თავისი საკუთრება, საწარმოები, თავისი ადგილობრივი ტრანსპორტი,
თავისი მიწა, ისინი არეგულირებენ საკითხებს, რომლებიც ეხება ფედერაციების
სუბიექტების და ავტონომიების შიდა ცხოვრებას.
რა თქმა უნდა, მუნიციპალური ორგანოების შესაძლებლობები გაცილებით
ნაკლებია, მაგრამ მათაც შეუძლიათ (ყველას არა) შემოიღონ ზოგიერთი შეზღუდვები
საკუთრებაზე, დაადგინონ მოქალაქეთა ქცევის წესები საზოგადოებრივ ადგილებში,
მათ გააჩნიათ თავისი საკუთრება, საწარმოები, დაწესებულებები და განკარგავენ მათ,
უფლება აქვთ მიანიჭონ მოქალაქეებს ზოგიერთი შეღავათები და შემწეობა და ა. შ.
ისინი არეგულირებენ ცხოვრების სხვადასხვა მხარეს მუნიციპალურ
წარმონაქმნებში და ადგილობრივ საქმეებს.
საჯარო მმართველობის შესაძლებლობები დაკავშირებულია ოთხ ფაქტორთან:
ნებასთან, ხელისუფლებასთან, ძალასა და მატერიალურ და სხვა რესურსებთან.
საჯარო კოლექტივს გარკვეულწილად დაშორებული მისი ორგანოები ფლობენ
განსაკუთრებულ ნებას, რომელიც განსხვავდება მის შემადგენლობაში მყოფი წევრების
ნებისგან, ხანდახან რომ ეწინააღმდეგება კიდეც თვით კოლექტივის ნებას. ასეთი
განსხვავებები ყველაზე მკაფიოდ ვლინდება რევოლუციური მოვლენების,
ტერიტორიულ კოლექტივებში რევოლუციური მოვლენების, მმართველობითი
ორგანოების და პირების წინააღმდეგ მასობრივი პროტესტების მსვლელობისას,
რომლებიც მოწმობენ რომ საზოგადოების (მისი უმრავლესობის) ნება წინააღ-
მდეგობაში მოვიდა მმართველთა ნებასა და მოქმედებებთან.
ნებელობით შემადგენელს ძალზე დიდი მნიშვნელობა აქვს. უნებისყოფო, სუსტ
მმართველობას, რომელსაც არ გააჩნია სტრატეგიული ხაზი, მმართველობითი
ორგანოების სისტემას, რომელსაც არ გააჩნია ერთიანი ნება, არ შეუძლია შეასრულოს

11
თავისი ამოცანები საზოგადოებაში, მოახდინოს საზოგადოების მიერ დასახული
მიზნების რეალიზაცია.
მმართველობითი ნება ვლინდება მიღებულ გადაწყვეტილებებში,
განსაკუთრებით იმათში, რომლებიც ეხება მთელი საზოგადოების, საჯარო
კოლექტივის, მისი სოციალური ჯგუფების სასიცოცხლო ინტერესებს. ხშირად მათ
იღებენ მიუხედავად ამა თუ იმ ჯგუფების, ხანდახან კი მოსახლეობის დიდი ნაწილის
ნების წინააღმდეგ.
საჯარო მმართველობის ორგანოების მარეგულირებელი საქმიანობის
შესაძლებლობები უშუალოდ დაკავშირებულია ხელისუფლებასთან.
თეორიულად, ხელისუფლების ყველაზე მეტი სისრულე ეკუთვნის
საერთაშორისო თანამეგობრობის ორგანოებს, რამეთუ ისინი უფლებამოსილია
დაავალდებულონ სახელმწიფოები (გავიხსენოთ სტრასბურგში მყოფი ადამიანის
უფლებათა ევროპის სასამართლოს გადაწყვეტილებები, რომლითაც საქართველოს
სახელმწიფოს დაევალა კომპენსაციის გადახდა ზოგიერთი თავისი
მოქალაქეებისთვის, რომელთა მიმართ სახელმწიფო ორგანოებმა დაუშვეს ადამიანის
უფლებების დარღვევა). თუმცა საერთაშორისო ორგანოთა გადაწყვეტილებები
სრულდება არა ყოველთვის. თანაც, საერთაშორისო თანამეგობრობაში
განსაკუთრებულ როლს თამაშობენ ეკონომიკური და სამხედრო თვალსაზრისით
ძლიერი სახელმწიფოები. ხანდახან ისინი საკუთარ ნებას ახვევენ თავს საერთაშორისო
თანამეგობრობას.
სუვერენული ხელისუფლება გააჩნია სახელმწიფოს. მისი ხელისუფლება
უზენაესია საზოგადოებაში ნებისმიერი სხვა საზოგადოებრივი ან კერძო
ხელისუფლების მიმართ. გამონაკლისს წარმოადგენს მმართველი პარტიის
ხელისუფლება ტოტალიტარულ სახელმწიფოში (განსაკუთრებით ერთპარტიულობის
პირობებში), მაგრამ ამ შემთხვევაშიც სახელმწიფოს სუვერენიტეტს არ უარყოფენ.
მაგრამ სახელმწიფოს ხელისუფლება შეიძლება დასუსტებული იყოს სხვადასხვა
მიზეზების გამო. ფედერაციაში სახელმწიფო გარკვეულ პირობებში იძულებულია
დაუთმოს სუბიექტების ზეწოლას, უნიტარულ სახელმწიფოში მუნიციპალური
თვითმმართველობა ხელში იგდებს სახელმწიფო ხელისუფლების ზოგიერთ
პოზიციებს, ცენტრის სახელმწიფო ხელისუფლება სუსტდება პოლიტიკური და

12
ეროვნული (მრავალეროვნულ სახელმწიფოში) ელიტების ზეწოლის გამო, თანაც,
ხანდახან თვით სახელმწიფოს ხელმძღვანელები ასუსტებენ სახელმწიფო
ხელისუფლებას, არაპროფესიულად იყენებენ რა მას.
ფედერაციის სუბიექტების საჯარო ხელისუფლება, არასუვერენულია, თუმცა
მათ ხშირად გააჩნიათ თავიანთი კონსტიტუციები და ისინი იღებენ კანონებს
(ფედერაციის ზოგიერთ სუბიექტს თავისი პრეზიდენტიც კი ჰყავს), ამავე დროს მას
ხშირ შემთხვევაში ახასიათებს შეზღუდულობაც, რომელიც განპირობებულია
ფედერაციის უზენაესობით, ფედერალური დაძალების (ზემოოქმედების)
შესაძლებლობით ფედერაციის სუბიექტების მიმართ. ასეთი დაძალება, თუმცა
სხვადასხვა ფორმებში, გათვალისწინებულია ყველა ფედერაციაში.
ავტონომიური წარმონაქმნის საჯარო ხელისუფლება - ეს არის ავტონომიური
თვითმმართველობის ხელისუფლება ავტონომიისთვის განსაზღვრულ საკითხებში,
არის არასახელმწიფო ხელისუფლება. პოლიტიკურ ავტონომიაში (აჭარა, შოტლანდია
და სხვ.) ასეთი ხელისუფლება ვრცელდება საკითხების უფრო ფართო წრეზე, ვიდრე
ადმინისტრაციულ ავტონომიაში.
არც მუნიციპალური თვითმმართველობის ხელისუფლება არის სახელმწიფო.
მაგრამ ისიც საჯარო ხელისუფლებაა, რომელსაც გააჩნია დაძალების უფლება
სახელმწიფოს მიერ დადგენილი კანონის ფარგლებში.
საჯარო ხელისუფლების ორგანოების შესაძლებლობები განახორციელონ
მმართველობა საჯარო კოლექტივში დამოკიდებულია ასევე მათ ძალაზე. ეს ძალა
არის იმ მატერიალურ, პოლიტიკურ და იდეოლოგიურ რესურსებში, რომლებსაც
საჯარო კოლექტივი და მისი ორგანოები განაგებენ. რესურსი შეიძლება იყოს
მოსახლეობის უპირობო ან ნაწილობრივი მხარდაჭერა, განვითარებული ან, პირიქით,
სუსტი და დეგრადირების პროცესში მყოფი ეკონომიკა, საჯარო კოლექტივის
ერთიანობა, მყარი პოლიტიკური გავლენა ქვეყანაში, მაგალითად, ფედერაციის
სუბიექტებთან ურთიერთობებში ან საერთაშორისო არენაზე, არარსებობა ან არსებობა
ეროვნული იდეის, რომელიც არის საზოგადოების მიერ მღებული, მასში
გაბატონებული, მოსახლეობის მიერ აღქმული, ან სხვა გავლენიანი იდეოლოგიური
ბაზა. რა თქმა უნდა, ყველა ეს ფაქტორი შეიძლება გამოყენებული იქნეს
სხვადასხვანაირად, როგორც დემოკრატიული, ისე ანტიდემოკრატიული მიზნებით.

13
 თეორიულად ყველაზე დიდი ძალა გააჩნია საერთაშორისო თანამეგობრობას
და, შესაბამისად, მის ორგანოებს. როდესაც და რამეთუ მათ შეუძლიათ მიიღონ
დაძალების ზომები სახელმწიფო-წევრების მიმართ, ხანდახან კი სხვა
სახელმწიფოებისაც (მაგალითად, აგრესიულ ომს რომ აჩაღებენ). თუმცა
სახელმწიფოთა დაპირისპირებაში ამ ძალას ყოველთვის ვერ გამოიყენებ. ქვეყანაში
ყველაზე დიდი ძალა სახელმწიფოს გააჩნია (ტოტალიტარულ ქვეყნებში - მმართველ,
ჩვეულებრივად, ერთადერთ პარტიას). ფედერაციის სუბიექტთა ძალა
დამოკიდებულია ზეოთ აღნიშნულ ფაქტორებზე. ფედერაციის ზოგიერთი
სუბიექტები, რომლებსაც გააჩნია მნიშვნელოვანი რესურსები, ხანდახან გამოდიან
დამოუკიდებელი პოზიციებიდან. ავტონომიური წარმონაქმნების ორგანოების
ზემოქმედების ძალა შეზღუდულია ავტონომიის საკითხებით. მუნიციპალური
ორგანოების ძალა შეზღუდულია სახელმწიფოს ნებით, და თუ კი ეს ფედერალური
სახელმწიფოა - მაშინ ფედერაციის იმ სუბიექტის ნებითაც, რომელშიც მუნიციპალური
წარმონაქმნი შედის.

14