Administracja w 

starożytnych imperiach Dalekiego Wschodu

5.1. Administracja cesarska w Chinach
Do czasu skonsolidowania państwa za rządów cesarza Chenga oraz obu dynastii Han w  IV–III  w.
p.n.e. brakowało Chinom doświadczenia scentralizowanego państwa. Zakres władzy cesarskiej był bardzo
skromny i w istocie ograniczał się do niewielkiego obszaru Chin centralnych oraz prowincji północno-
zachodnich. Terytoria te były podporządkowane bezpośrednio cesarzowi, a  znaczącą rolę w  zarządzaniu
tym obszarem odgrywał również dwór cesarski. Pozostałe prowincje – w istocie „królestwa”  – pozostawały
w  stosunku zależności wobec cesarza. Owa zależność powstawała wskutek powierzenia przez cesarza
władztwa nad daną prowincją, co było zwykle formą nagrody dla przedstawicieli biurokracji dworskiej.
Obdarowani w  ten sposób zobowiązywali się do zachowania lojalności wobec cesarza i wspierania go
w jego najważniejszych przedsięwzięciach państwowych. Z  upływem czasu ukształtował się system
dziedziczenia tych nadań, co skutkowało ukształtowaniem się systemu określanego jako feudalizm chiński.
Taki ustrój cesarstwa chińskiego, który można byłoby określić mianem modelowego, ukształtował
się w okresie rządów dynastii Han oraz w okresie poprzedzających ją niemal bezpośrednio rządów tzw.
legistów, a więc w  IV  w. p.n.e. Istotny dla rozwoju nowych instytucji był fakt, że w  tym okresie nastąpiło
niemal zupełne zdominowanie systemu prawnego, jak również w istocie całości życia społecznego, przez
system etyczny stworzony przez Konfucjusza.
Interesujący nas proces charakteryzował się rozdzieleniem prywatnych instytucji cesarskich, w tym
zwłaszcza dworu cesarskiego, od kształtującego się aparatu państwowego. Nowe urzędy państwowe
formowały się oczywiście na bazie dotychczas istniejących instytucji dworskich, ale przez długi czas nie
doszło do ich ścisłego rozgraniczenia.
W ukształtowanym modelu ustrojowym Chin najwyższą władzę w  państwie posiadał cesarz (we
wcześniejszym okresie nazywany też królem). Jednak w przeciwieństwie do znanych nam rozwiązań
z kręgu śródziemnomorskiego, cesarz nie był traktowany jak istota boska. Wierzenia religijne Chińczyków
odwoływały się jedynie do pozbawionego bóstw „porządku niebiańskiego”. Nie było tu zatem miejsca na
taką sakralną formułę władzy cesarskiej. Niezależnie od tego cesarz pełnił funkcje kapłańskie i przewodził
sprawowaniu kultu religijnego, przez co postrzegany był jako swego rodzaju postać mistyczna. Wraz
z budową scentralizowanego państwa i wzmocnieniem pozycji cesarza rozbudowie uległ nie tylko centralny
aparat administracyjny, ale także poszerzeniu uległy kompetencje monarchy. Poza stanowiącymi jego
dotychczasową domenę funkcjami kapłańskimi i incydentalnym zwierzchnictwem wojskowym, cesarz
uzyskał uprawnienia dające mu niezwykle silną pozycję w państwie. Szczególnym wyrazem tej zmiany było
nowe podejście do problemu działalności prawodawczej cesarza. Początkowo wobec słabości aparatu
centralnego oczywiste było uznawanie dominacji odwiecznego prawa niebiańskiego. Przyjmowano, że
dzięki pośrednictwu władzy ludzie mogli jedynie rozpoznawać i odkrywać to prawo. Zwycięstwo
konfucjanizmu niewiele tu zmieniło. W myśl zasad tego systemu istotnym zadaniem ludzi, począwszy od
samego cesarza, było bowiem postępowanie etyczne, zgodne z niewzruszalnymi pryncypiami tegoż prawa.
Zadaniem cesarza nie było zatem stanowienie praw, ale wzorcowe wykonywanie praw istniejących
i dawanie swoim postępowaniem najlepszego przykładu poddanym.
Jednak pod wpływem wspomnianej szkoły legistów na przełomie IV i III w. p.n.e. nastąpiła
radykalna zmiana. Legiści dokonali takiej interpretacji konfucjanizmu, w  efekcie której powstała koncepcja
„rządzenia za pomocą ustaw”. W myśl nowych założeń to prawo stanowione, wydawane przez cesarza
i sankcjonowane jego autorytetem, miało prowadzić do poszanowania porządku i spokoju w państwie.
Jednocześnie wszakże stać się miało ono najpotężniejszym instrumentem realizacji planu centralizacji kraju.
Wydawane ustawy pozwoliły zatem przede wszystkim złamać w  tym czasie separatyzm lokalnych księstw
i  zrealizować ideę zjednoczenia rozproszonych prowincji. Oczywiście należy pamiętać, że owo
ustawodawstwo było w tym czasie przede wszystkim swego rodzaju zalegalizowaniem praw zwyczajowych,
poddanych reinterpretacji na użytek aktualnych potrzeb. Niemniej w stopniu nieznanym w tym czasie Chiny
oparły swój system prawny na bazie prawa stanowionego.
 Aparat administracyjny cesarstwa kształtować się zaczął wraz z postępami procesu centralizacji –
a więc od IV w. p.n.e., aby w II i I w. p.n.e. osiągnąć pewne apogeum. Urzędy centralne powstawały
głównie na bazie dotychczasowych urzędów dworskich. Był to proces naturalny, choć dosyć długotrwały.
Najważniejszymi stanowiskami w  aparacie administracji centralnej stały się więc urzędy Kanclerza,
Sekretarza Cesarskiego oraz Komendanta Głównego. Owi, jak ich nazywano, „Trzej Książęta” (san-kung)
sprawowali w  imieniu cesarza najwyższą władzę cywilną  – kanclerz i  sekretarz, oraz władzę wojskową  –
komendant. Wspomagało ich dziewięciu ministrów – w tym naczelnik kancelarii, naczelnik departamentu
sprawiedliwości, naczelnik tajnego skarbca cesarskiego, naczelnik policji, naczelnik dworu cesarskiego czy
naczelnik dóbr cesarskich. Razem stanowili oni tzw. gabinet zewnętrzny będący swego rodzaju rządem
centralnym pracującym pod kierunkiem cesarza. Niezależnie od tego cesarz, dla zapewnienia sobie lepszej
kontroli w państwie, dysponował jeszcze tzw. gabinetem wewnętrznym. To poprzez to ciało nadzorował on
prace wspomnianego gremium oraz całego aparatu państwowego. Gabinet wewnętrzny, choć nie miał
charakteru formalnego, siłę swą czerpał ze ścisłego związku z cesarzem. Ten w skład gabinetu
wewnętrznego powoływał najbardziej zaufanych współpracowników, a  także członków najbliższej rodziny.
Niezależnie od gabinetu wewnętrznego, dla kontroli całego aparatu państwowego powołana została jeszcze
jedna instytucja. Była to składająca się z podporządkowanych cesarzowi kontrolerów rada cenzury.
Zadaniem tej rady było weryfikowanie poczynań władz państwowych pod kątem ich zgodności
z „porządkiem niebiańskim”. W praktyce wszakże to właśnie instytucje kontroli nierzadko przejmowały
wykonywanie funkcji właściwych organom państwowym. Prowadziło to nierzadko do swoistego
dublowania funkcji i zadań, co z kolei stanowiło ciągły problem i swoistą cechę charakterystyczną państwa
chińskiego.
Efektywne wykonywanie władzy w  tak olbrzymim państwie, jakim stały się Chiny, musiało opierać
się na rozbudowanym aparacie administracji lokalnej. Zjednoczony kraj podzielony został na prowincje
(wang- -kuo), które obejmowały co do zasady obszary byłych królestw lub księstw w  liczbie trzydziestu
jeden. Następnie jako jednostki mające podobny status co prowincje utworzone zostały komendantury
(chun) w regionach przygranicznych oraz obwody (hsien). Administracją w tych jednostkach kierowali
naczelnicy mianowani przez władze centralne, z tym że naczelnicy w prowincjach i obwodach podlegali
władzom cywilnym, natomiast w komendanturach władzom wojskowym. Ten dualizm nie sprzyjał
jednolitości zarządu terytorialnego. Wszystkie te jednostki dzieliły się na mniejsze dystrykty (hsiang), te zaś
na wioski (li). Naczelnicy wyposażeni byli w znaczący zakres kompetencji cywilnych i wojskowych, pełnili
również funkcje sądownicze.
Administracja w średniowiecznych imperiach azjatyckich
4.1. Administracja w cesarstwie chińskim
Obejmujące okres od VII do X wieku rządy dynastii Tang doprowadziły do ukształtowania podstaw
ustrojowych państwa chińskiego. Przyjęte rozwiązania przetrwały bez większych zmian aż do upadku
cesarstwa w  XX wieku. W  ten sposób stały się one rozwiązaniem o  charakterze modelowym, określając
kształt ustrojowy cesarstwa. Jednocześnie stały się one określonym wzorem i  punktem odniesienia dla
całego regionu Azji Wschodniej i  Południowej i  były w  różnych formach powielane w funkcjonujących
w tych krajach modelach ustrojowych.
Cesarze z  dynastii Tang realizowali podstawowy cel  – zjednoczenie państwa i  zapobieżenie jego
dalszym podziałom w  przyszłości. Wobec tego dążyli oni przede wszystkim do zlikwidowania daleko
idącej samodzielności, wręcz autonomii, niezliczonej ilości księstw feudalnych funkcjonujących na obszarze
cesarstwa. Stanowiąca zatem czynnik o charakterze odśrodkowym grupa dotychczasowych arystokratów
miała zostać zastąpiona lojalnymi urzędnikami cesarskimi. Ci, podporządkowani jedynie dyspozycjom
płynącym od ośrodka centralnego, stali się głównym narzędziem realizacji procesu centralizacji zarządu
państwem.
Nowi urzędnicy mieli reprezentować nie tylko odpowiedni poziom fachowości i  wykształcenia, ale
również, czy może przede wszystkim, odpowiednie predyspozycje moralne. Ponieważ omawiany okres
charakteryzował się intensywną rekonfucjanizacją wszelkich obszarów życia w Chinach (co następowało po
epoce znaczących sukcesów buddyzmu), właśnie weryfikacja kandydatów do urzędów z  punktu widzenia
reprezentowanych przez nich predyspozycji moralnych i etycznych odgrywała olbrzymią rolę.
Instrumentem, który miał służyć skutecznemu weryfikowaniu przydatności kandydatów do służby
państwowej, stać się miały egzaminy państwowe. Właśnie ten system tworzenia personalnej obsady
urzędów administracyjnych stał się fundamentem funkcjonowania ustroju chińskiego. Ten model stał się tak
silnie zakorzeniony, że nawet rządy obcych dynastii nie zdecydowały się na próbę wyeliminowania go, czy
choćby jego ograniczenia. Przeciwnie, szybko uświadamiały sobie, że element ten stał się tak ważnym
składnikiem funkcjonowania państwa, iż nie widzieli sensu podważania go bez uszczerbku dla skutecznego
zarządzania imperium. Zatem fundamentem nowego modelu ustrojowego Chin stała się, obok dominującej
we wszystkich obszarach życia etyki konfucjańskiej, skrajnie scentralizowana i zbiurokratyzowana
administracja. Dostęp do tej administracji warunkowany był przejściem określonej procedury
weryfikacyjnej (w postaci egzaminu państwowego) pod kątem przydatności moralnej i fachowej.
W ramach administracji centralnej dynastia Tang przywróciła rozwiązania znane z okresu rządów
dynastii Han. A zatem było to dziewięć głównych urzędów, czyli trzej książęta (san-kung) oraz sześciu
ministrów (liupu). Ci trzej książęta, którzy otrzymali tytuł trzech nauczycieli cesarskich (san-shih), stanowili
również swego rodzaju ścisłą radę cesarską. Ciało to pełniło funkcje doradcze, ale nie posiadało kompetencji
związanych z zarządzeniem sprawami państwa.
Natomiast faktyczny zarząd sprawami państwa przejęły trzy ośrodki, czyli tzw. trzy urzędy:
ministrów (shang-shu-sheng), kancelaria państwa (men-hsia-sheng) oraz sekretariat państwa (chung-shu-
sheng).
Urząd ministrów kierowany był przez premiera i  dzielił się na sześć ministerstw, poddanych władzy
ministrów. Ministerstwo urzędników (lipu) przede wszystkim zajmowało się funkcjonowaniem wszystkich
urzędów w  państwie i  organizowaniem systemu egzaminów państwowych. Ministerstwo rytów zajmowało
się kontrolowaniem przestrzegania określonych ceremoniałów dworskich, porządku uroczystości
państwowych, przyjmowania gości zagranicznych etc. Ministerstwo robót publicznych (kung-pu)
zajmowało się prowadzeniem najważniejszych inwestycji państwowych i w pewnym sensie koordynowało
politykę gospodarczą państwa. Ministerstwo sprawiedliwości (hsing-pu) wydawało prawa, ustalało system
kar, określało procedury sądowe itp. Ministerstwo finansów (hupu) odpowiadało za system skarbowy
państwa, określało podatki, zarządzało dobrami państwowymi. Wreszcie ministerstwo wojny (ping-pu)
odpowiadało za obronność kraju, zaopatrzenie i  wyposażenie wojska, politykę personalną w armii.
Kancelaria państwa pełniła funkcje swego rodzaju osobistej kancelarii cesarskiej, zaś sekretariat
państwa przygotowywał edykty cesarskie i kierował tajnym archiwum państwowym.
Bardzo ważną funkcję w stworzonym modelu ustrojowym pełniła rada cenzorów, której zadaniem
było badanie urzędników państwowych pod kątem ich moralnej przydatności do pełnienia urzędów.
Oczywiście weryfikacja ta dokonywana była z punktu widzenia wskazań zasad konfucjanizmu. W skład
rady wchodzili prezydent, dwóch wiceprezydentów, sześciu cenzorów dworskich i piętnastu cenzorów
inspekcyjnych.
Innym ważnym elementem tego systemu ustrojowego była akademia cesarska, której zadaniem było
kształcenie fachowych i  moralnie zweryfikowanych kadr dla administracji państwowej. W jej ramach było
sześć fakultetów przygotowujących do służby na określonych stanowiskach (trzy fakultety szkolące na
określony poziom urzędów i trzy dające wykształcenie fachowe, ściślej branżowe).
Przejęty został przez dynastię Tang, jako sprawdzony, system podziału administracyjnego państwa
na departamenty (chou), których było około 300. Każdy z  nich dzielił się przeciętnie na 5 okręgów (hsien),
których liczba urosła do ponad 1500. Jednak dla podniesienia efektywności zarządu tak dużą liczbą
jednostek administracyjnych, utworzono jednostki kontrolne (inaczej okręgi regencyjne) tao. Były to
jednostki (najpierw 10, potem 15), na których operowali w  charakterze kontrolerów cesarscy inspektorzy.
Inspektorzy nie dysponowali rozbudowanymi aparatami organizacyjnymi, ale stali się niezwykle
efektywnym narzędziem kontroli nadzoru nad funkcjonowaniem zarządu terytorialnego.
Oczywiście rozmiary terytorialne państwa, jak i olbrzymia jak na owe czasy liczba ludności (ponad
50 milionów) powodowały, że stworzony model nie do końca był w stanie efektywnie zapanować nad
wszystkimi pojawiającymi się problemami. Stąd, mimo istnienia scentralizowanej administracji
i rozwiniętego systemu kontroli, a także określonego ceremoniału dworskiego, czyniącego z  cesarza osobę
niemal boską, w  rzeczywistości wiele obszarów i wiele grup ludności nie odczuwało daleko idących,
bezpośrednich dolegliwości ze strony władzy cesarskiej. W istocie największy wpływ na utrzymanie
spoistości państwa oraz utrzymanie lojalności olbrzymich rzesz ludności miało bardzo głębokie
zakorzenienie konfucjanizmu. To właśnie konfucjanizm tworzył daleko idące zobowiązania moralne
w zakresie przestrzegania określonych zasad w życiu publicznym i to bardzo ułatwiało wykonywanie
efektywnej władzy organom państwa.
W okresie rządów mongolskich w Chinach między a wiekiem najeźdźcy pozostawili zasadnicze
instytucje administracyjne bez większych zmian. Oddzielili oni jednak administrację cywilną od
administracji wojskowej, nad którą przejęli całkowitą kontrolę. Natomiast w zakresie administracji cywilnej
wprowadzili dualizm polegający na tym, że stanowiska kierownicze obsadzane były przez Mongołów,
natomiast pozostałe przez Chińczyków. Taki system miał stanowić swego rodzaju mechanizm kontrolny
w stosunku do instytucji administracyjnych.
Jednocześnie dla lepszej kontroli administracji terenowej Mongołowie utworzyli nową jednostkę
podziału administracyjnego ponad dotychczasową prowincją, nazwaną prowincją (sheng). Ta nowa
jednostka, podlegająca bezpośrednio centralnym władzom państwa, stała się znakomitym instrumentem
służącym złamaniu siły i  znaczenia ciągle znaczących lokalnych elit arystokratycznych. Jednocześnie za
rządów dynastii Ming likwidacji uległy departamenty (chou), zaś szczeblem pośrednim między okręgami
regencyjnymi a okręgami stały się prefektury (fu).
Warto jeszcze wspomnieć o  najniższym szczeblu zarządu państwem na poziomie wiejskim. Był to
tzw. system li-chia, rozszerzony później o system pao-chia. Pierwszy z nich polegał na zgrupowaniu rodzin
wiejskich w liczbie 110 (w tym 10 rodzin wiejskiej elity) i przydzielaniu na rok (rotacyjnie między
przedstawicieli 10 rodzin elitarnych), swoistego przewodnictwa tej wspólnocie. Rodzina kierująca
wspólnotą przede wszystkim odpowiadała za zbieranie podatków na rzecz państwa oraz zapewniała
zrealizowanie odpowiednich świadczeń w ramach robót publicznych. System li-chia opierał się na
naturalnych wspólnotach wiejskich. Natomiast system pao-chia, który obejmował już dużo większe
społeczności – 1000 rodzin podzielonych na bloki wyższe (10), te zaś na bloki (każdy blok wyższy to 10
bloków), był w pewnym sensie sztucznym tworem administracji, wyznaczającej te struktury w oderwaniu
od naturalnych więzów i skupisk ludzkich. W praktyce wszakże to właśnie owe struktury zapewniały
efektywne zarządzanie państwem przez władze centralne i  terenowe. Lojalność wobec tych władz,
wynikająca ze wspomnianych wskazań konfucjanizmu, pozwalała zatem na kontrolę niemal wszystkich
obszarów życia poddanych cesarza Chin.
„HISTORIA ADMINISTRACJI” GRZEGORZ GÓRSKI, MONOGRAFIE UNIWERSYTETU
JAGIELLOŃSKIEGO