캐나다의 정책 활용도(얼마나 잘 활용이 되고 있는지, 정책수행자들과 수혜자들

사이에 이견은 없는지, 부작용은 없는지, 수혜자들 외의 기존 사회의 불만은

없는지)와 난민신청자를 기준으로 보완

1) 난민 지원의 역할 분담과 지원 내용

캐나다의 난민에 대한 지원은 크게 국가 차원의 지원과 민간 차원의 지원으로

구분된다. 국가 차원의 지원은 다시 연방과 주・준주, 시 차원으로 나뉜다. 지원
내용을 주체별로 구분하 면 임시 공공보건의료와 임시 노동 허가는 연방이, 사회적
지원(social assistance), 교육, 법률 지 원은 주와 지방정부가, 긴급 숙소와 저소득층
주택은 시와 비정부기구가 담당한다 (Bowman, 2018). 임시 공공보건의료는 임시
연방 헬스 프로그램(IFHP: Interim Federal Health Program)을 통해 제공된다. 이에
포함되는 내용으로는 1) 기초 헬스 케어(basic health care), 2) 제한 된 범위에서의
안과적 치료, 긴급 치료를 필요로 하는 치과 치료 및 보충 서비스, 3) 약 처방 이
있으며, 비교적 폭넓은 지원을 보장하고 있다고 볼 수 있다. 이러한 지원을 받을 수
있는 대상에는 보호 대상자와 재정착 난민뿐 아니라 난민 신청자 또한 포함된다.
구체적으로 기초 헬스 케어는 외래・입원 치료, 헬스 케어 전문직(의사, 간호사 등)
으로부터 제공되는 서비스를 의미한다. 또 기초 헬스 케어에는 임상병리와 앰뷸런스
등도 포함된다. 보충 서비스에는 장 기요양, 작업 치료, 언어 치료, 물리 치료와
임상심리서비스, 청력 보조, 당뇨 및 요실금 관련 물품, 보조 기기 등이 포함된다.
난민은 임시 연방 헬스 프로그램을 통해 정신건강서비스 또 한 지원받을 수 있다.
난민이 경험할 수 있는 외상(trauma)을 고려하면 정신건강서비스의 지원 은 인권의
차원에서 의미를 지닌다고 볼 수 있다. 의약품 지원에서는 정부의 공공 의약품 계 획
(public drug plan)에 포함된 약품 처방이 가능하다. 다만, 이러한 서비스들은
진료과나 품목, 서 비스에 따라 지원되는 예산이나 이용 가능한 시간, 사전 승인
필요조건 등이 정해져 있으며, 대상에 따라 보장 범위에도 차이가 있다.

2) 신청자 자격에서도 혜택을 받을 수 있는가?

난민은 난민 신청 단계에서 임시 노동에 대한 허가(Work Permit) 또한 받을 수 있다.

캐나다의 노동 허가는 임시 외국인 노동자 프로그램(TFW: Temporary Foreign
Worker)과 국제 이동 프로그램으로 구분된다. 국제 이동 프로그램에 속하는 예로는
워킹홀리데이, 대학원생과 같은 경우가 있으며, 난민 신청자가 신청하는 노동 허가는
임시 외국인 노동자 프로그램과 관련이 있다. 단, 임시 외국인 노동자 프로그램의
경우에는 고용주가 해당 일이 캐나다 영주권자와 시민권자의 노동시장에 부정적

영향을 미치지 않음을 노동시장 영향 평가를 통해 증명해야 한다. 신청에서

허가까지는 수개월이 소요될 수 있어 정책의 실효성을 판별하
기 위해서는 더욱 세밀한 검토가 필요하다. 그 외에 18 세 미만 아동은 난민 지위나
별도의 허가 없이 교육권을 보장받을 수 있으며, 학교는 학생을 거부할 수 없다.

3) 수혜자들에 대한 기존 사회의 불만 유무

2017 년 한국의 언론을 통해서도 보도된 바 있는 극우단체 라뫼트(La Meute)의 집회

사례나(뉴스 1, 2017) 아메드 후센 이민부 장관이 반이민, 반난민 정서를 성토한 사례
(연합뉴스, 2018)가 대 표적이다. 이러한 사례들은 캐나다 또한 서구의 반난민
정서로부터 자유로울 수 없음을 보여 준다. 이에 캐나다 정부는 이민의 중요성을
알리는 웹페이지(https://www.canada.ca/en/
immigration-refugees-citizenship/campaigns/immigration-matters.html)를 개설 해
캐나다 이민의 역사와 이주 시스템, 이민이 주와 도시별 지역 경제에 미치는 긍정적
영향 에 대해 인구성장률, 노동력 비중, 이주민의 지출 비용 등을 구체적으로
게시하여 알리고 있 다. 캐나다난민협회(Canadian Council for Refugees)는
홈페이지를 통해 일자리 문제, 헬스 케어 비용, 복지 혜택 등 난민과 관련된 오해를
바로잡기 위한 정보를 게재하는 등의 노력을 기울이고 있다(Canadian Council for
Refugees, 2019)

4) 이러한 제도들이 잘 활용되고 있는가

온정적 태도를 가진 캐나다라 하더라도 현실에서 난민이 처한 상황은 녹록지 않다.

2014 년 실시된 캐나다난민협회의 난민 건강 조사 결과에 따르면(Canadian Council
for Refugees, 2015), 서비스 신청과 지원 과정에서 의료 전문가와 난민들은 정보
부족과 부정 확한 정보, 의료비 지불과 관련된 문제를 안고 있었으며, 그 과정에서
모멸감과 서비스 제공 거부 등을 경험한 것으로 드러났다. 보고서에는응급실을
찾았던 난민이 화상보다 병원에서 들었던 말들에 더 고통스러워했다는 기록이 있다.
난민이 실제로 경험하게 되는 현실을 보여 주는 예라 할 수 있다.

5) 제도 결함 및 보완의 필요성

Single decision-maker: Decisions on refugee claims are made by the

Immigration and Refugee Board.  In the past, refugee claimants were heard by
two board members and received a positive decision if at least one board
member decided that the claimant was a refugee.  Since 28 June 2002, decisions
are heard by only one board member.  The reduction in board members hearing
a refugee claimant was supposed to be a trade-off in return for the introduction
of an appeal on the merits.  But the government failed to implement the appeal,
while still reducing board member panels to one.  As a result, a refugee
claimant’s fate now lies in the hands of a single person.

Political appointments of board members: Members are appointed to the

Immigration and Refugee Board through a political process that takes account of
candidates’ political connections, and not just their ability to make good refugee
determinations.  As a result, levels of competence vary widely.  Many board
members are highly qualified while others are of questionable competence.  As a
result, the refugee process can resemble a lottery for refugee claimants: whether
you are accepted or rejected may depend on which board member you appear
before.

Bad representation: Refugee claimants, unfamiliar with negotiating Canadian

systems, are particularly vulnerable to exploitation by incompetent and
unscrupulous consultants or lawyers.  At present consultants, unlike lawyers, are
not held accountable for their actions by a professional body.  Bad representation
means that many refugee claimants’ cases are not only poorly presented but are
actually completely undermined.  In addition, the inadequacy of legal aid
coverage in most parts of Canada may seriously limit claimants’ access to
competent lawyers.

Denial of access to a refugee hearing: Some people seeking Canada’s

protection never even get a chance to be heard before the Immigration and
Refugee Board.  Canada’s refugee system has a number of eligibility bars which
screens out some claimants, including those who have made a refugee claim
before in Canada (no matter what the outcome) and those who have been
recognized as refugees by another country, even if they face persecution in that
country.  Anyone who already has removal order issued against them is also
unable to make a refugee claim.  As a result, some people who fear persecution
never have an opportunity to tell the Immigration and Refugee Board about their
fears.

Failure to implement the appeal on the merits: The Immigration and Refugee
Protection Act provides for a Refugee Appeal Division to which a refugee
claimant could appeal a negative decision.  However, the government
implemented the Act (in June 2002) without implementing those sections of the
Act that gave refugee claimants the right of appeal.  In May 2002, the Minister of
Citizenship and Immigration promised the Canadian Council for Refugees that the
appeal would be implemented within a year.  Over a year later, the appeal has
still not been implemented, nor has the Minister made any new commitments
about when it will be in place.

Inadequacy of other recourses: In the absence of an appeal on the merits, there

is no other mechanism that can ensure that errors are corrected.  A refused
refugee claimant can apply to the Federal Court, but only with leave (or
permission) from the Court and only on technical legal matters.  Less than 1% of
decisions of the Immigration and Refugee Board are overturned by the Federal
Court.

A refused claimant can also apply for a Pre-Removal Risk Assessment but can
only raise new evidence, not argue that the initial decision by the Immigration
and Refugee Board was wrong.  Only 3% of decisions at the Pre-Removal Risk
Assessment are positive.

At the end of the day, the Minister of Citizenship and Immigration always has the
discretion to intervene in individual cases, where circumstances warrant. 
However, the Minister has chosen not to make regular use of his power to
correct errors.

미국에서 난민신청자에 해당하는 정책

1) 미국의 난민 인정 대상
미국의 이민법 (the Immigration and Nationality Act)에서 명시하고 있는 난민의 정의 1)는
다음과 같다. 난민은, ‘자신의 국적국 밖에 있는 자로서 또는 국적국이 없는 자로서, 인종,
종교, 국적 또는 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 견해 등을 이유로 박해를 받을
우려가 있다는 충분한 근거가 있는 공포로 인하여 자신의 국적국의 보호를 받을 수
없거나 또는 그러한 공포로 인하여 국적국의 보호를 받는것을 원하지 아니하는자.’ 뜻한다.
 

여기서 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단 그리고 정치적 박해의 개념들은 다음과 같이
설명될 수 있다.2) 인종은 가장 오래된 박해의 종류로 볼 수 있는데 나치가 독일에서
유대인에게 자행했던 대학살, 보스니아 내전 등이 인종에 대한 박해에 해당된다.
종교박해는, 말그대로 특정 다수의 종교가 소수의 종교를 박해하는 것이다. 국적박해는
중국에서의 티베트족이나, 미얀마에서의 소수민족 박해 등 다수민족에 의한 소수민족
박해를 뜻한다. 특정사회집단에 대한 박해는 가장 어려운 개념인 동시에, 여러가지
해석이 가능해서 난민해당범위 및 보호범위를 넓히는 역할을 하고 있다. 성별과 관련된
강제적 여성 할례위협 또는 성소수자들에게 행해지는 박해 등이 이에 해당될 수 있다.
마지막으로 정치적 견해에 대한 박해는, 국가나 정부기관 정책에 대한 개인의 견해가
당국과 충돌될 때 또는 될 것으로 예상될 때 박해의 위험이 인정된다. 하지만 여기서
중요한건 독재자 같은 평화에 반하는 비정치적범죄를 저지른 사람은 난민에 해당되지
못한다.  

2) 난민지위인정절차의 까다로움

미국은 현재 호주, 캐나다, 스칸디나비아 국가들과 더불어 세계에서 가장 많이 난민들을

수용하고 있는 나라 중 하나이다. 이런 미국의 난민수용절차는, 크게 국무부 (U.S.
Department of State)와 국토 안보부 (U.S. Department of Homeland Security)에서 난민심사
업무를 담당하고 있다. 한국과는 달리 미국에 난민신청은 반드시 미국 밖의 제 삼국에서
이루어져야 난민으로서의 자격이 주어진다. 미국의 난민인정절차는 까다롭다고 할 수
있을 정도로 상당히 객관적이고 명확한 기준이 있다. 

<그림 1-1>을 살펴보면, 미국으로 난민신청 후 미국에 도착하기까지 대략 총 9 단계를

거치게 된다. 제일먼저, 난민들은 반드시 유엔난민기구 (United Nations High Commissioner
for Refugees, UNHCR)로부터 미국난민 승인 프로그램 (U.S. Refugee Admissions Program,
USRAP)으로 미국난민이 되기 위한 추천을 받아야 한다. ‘유엔난민기구’가 ‘미국난민
승인 프로그램’에 난민을 추천하기 전 사전 증거분석과 인터뷰를 하게 된다. 이 첫 번째
좁은문을 통과한 난민들은 지원센터 도움을 통해 미국난민으로 지원하는 서류작성을
하게 된다. 접수된 신청서류는 미국의 각 부서들에서 행하는 보안검색을 거치게 되며, 이
과정에서 미심쩍은 상황이나 불확실한 정보가 있을 경우 다음단계로 넘어가지 못하고 이
절차에 머물게 된다. 이런 강도 높은 보안검색을 통과한 신청자들은 드디어 인터뷰를 할
수 있는 기회를 가지게 된다. 하지만 언제든지 이민국에서 의의를 제기하면 재검토
대상으로 분류되어 신청자들은 서류검토과정을 다시 거치게 된다. 그리고 인터뷰 시
수집한 지문으로 다시 한 번 생체인증 보안체크 과정을 거친다. 신청자가 여기단계까지
통과했다면 미국 문턱 바로 앞까지 왔다고 할 수 있는데 남은 절차는 비교적 간단하고
통과율이 높은 건강검진이기 때문이다. 물론 신청자의 다른 이상정보가 나타나지
않는다는 전제하에서 가능한 일이다. 필자의 경험상, 신청자의 건강에 이상이 있다고
해서 난민신청이 거절당하지는 않는 듯하다. 하지만 예외적으로 전염병이나, 비행하는
도중 위험한 정도의 이상 등이 발견되는 경우에는 신청절차가 종료된다. 건강검진 단계를
무사히 마치고 나면, 드디어 미국 생활에 관한 전반적인 오리엔테이션을 받고 각 주의
재정착지원센터의 사정에 따라 재정착지역이 정해지면, 드디어 미국으로 입국을 할 수
있게 된다. 

 
이 촘촘한 모든 과정을 거쳐 미국에 재정착하게 되는 난민수는 전체 난민 지원자들 중
1% 밖에 되지 않는다고 한다. 또한 이 모든 과정이 평균 12 개월에서 18 개월 정도의
기간이 소요 된다고 한다. 하지만 난민으로 유엔난민기구에 이름을 올리고 미국난민
승인 프로그램으로 추천을 받는 단계까지 걸리는 시간은 대중없다. 짧게는 한 달이
걸리는 난민이 있는 반면에 난민캠프에서 태어나 난민캠프에서 생을 마감하는
난민들도 있다. 

3) 불인정 난민, 신청자에 대한 지원 정책

Temporary Protected Status 임시보호신분

Temporary protected status has long been used as a humanitarian solution for
migrants who are unable to return home safely, but efforts to give them a
path to citizenship have reignited the debate around the U.S. immigration
policy.  

Established by the U.S. Congress in 1990, temporary protected status (TPS) is a

program that allows migrants whose home countries are considered unsafe the
right to live and work in the United States for a temporary, but extendable,
period of time. Though they are not considered lawful permanent residents or
U.S. citizens, many have lived in the United States for more than twenty years.
TPS holders now total almost 355,000 migrants.

The program has received bipartisan support since its creation, but it has also
sparked controversy. President Donald Trump sought to end TPS for hundreds of
thousands of migrants as part of his broader efforts to restrict immigration, but
his attempts were delayed by court challenges. President Joe Biden promised to
overhaul Trump-era immigration policies and expand protections. He has granted
TPS status to seven additional countries, which could more than double the
number of TPS holders, and proposed legislation that would provide many of
them a pathway to U.S. citizenship.

TPS is a Department of Homeland Security (DHS) program that allows migrants

from designated countries to reside legally in the United States for a period of up
to eighteen months, which the U.S. government can renew indefinitely. During
that period, TPS holders are eligible for employment and travel authorization and
are protected from deportation. The program does not include a path to
permanent residency or U.S. citizenship, but TPS recipients can apply for those
designations separately. 

Congress established TPS as part of the Immigration Act of 1990 to provide

humanitarian relief to citizens whose countries were suffering from natural
disasters, protracted unrest, or conflict. That same year, the program was offered
for the first time to Salvadorans fleeing civil war. It has been broadly supported
by Democrats and Republicans for more than three decades. A similar program,
known as deferred enforced departure (DED), offers a temporary stay of removal
for migrants facing political or civil conflict in their home countries; DED is
implemented by executive order and does not have a legislative basis. 

Other countries have implemented similar forms of relief. Some European states

offered temporary protection to tens of thousands of refugees from the Balkans
in the early 1990s, and Turkey offers temporary protection 쟴 o millions of
migrants who have fled Syria's civil war. Meanwhile, in 2021, the Colombian
government granted ten-year temporary legal status, which allows access to
employment opportunities and social services, to more than one million
Venezuelan migrants fleeing political and social unrest.쟋 ost recently, European
Union (EU) countries voted to grant temporary protection to Ukrainians who
arrive in EU states seeking refuge from Russia's invasion.

How does it work? 

Once a country receives a TPS designation, any citizen of that country who is
already physically present in the United States is eligible to apply for the program
provided they meet 쟠 ertain requirements 쟳 et by U.S. Citizenship and
Immigration Services (USCIS), a DHS agency. Disqualifying factors include criminal
convictions in the United States and participation in terrorist activities. 

The authority to grant a country TPS designation is held by the secretary of

homeland security, who can extend it indefinitely if they determine that
conditions in the country prevent individuals from returning home safely. Reasons
for TPS designation include: 

• ongoing armed conflict, such as a civil war;

• an environmental disaster, such as an earthquake, hurricane,

drought, or epidemic; and
 • other extraordinary and temporary conditions that render the
country unsafe.

Once a country's designation expires, individuals return to the immigration status

they held prior to receiving TPS, which for most migrants means reverting to
undocumented status and facing the threat of deportation to their country of
origin. They can apply for work or student visas, if eligible, though those are
temporary. However, those whose spouses or adult children are citizens or legal
residents could be eligible to stay in the country legally. 

Which countries currently have TPS?

According to the most recent data compiled by Pew Research Center, sixteen
countries had TPS designations and approximately 355,000 migrants 쟦 ad their
applications approved as of October 2022. The extensions and new designations
made in 2021 and 2022 mean more than 175,000 additional individuals could be
eligible for TPS.