1.3.

TEMELJNA NAČELA

Temeljna načela so obvezna interpretativna pravila za uporabo posameznih procesnih

institutov in minimalni procesni standardi, po katerih morajo ravnati organi pri odločanju
v upravnih stvareh. Temeljna načela zapolnjujejo pravne praznine v postopku in
omogočajo smer interpretacije, kako ravnati v konkretni upravni stvari.

a) Načelo zakonitosti (legalitetno načelo)

Vsak upravni akt mora temeljiti na materialnopravnem predpisu (zakonu, podzakonskem

aktu) in na splošnih aktih, ki jih izdajajo organi z javnimi pooblastili (materialna
zakonitost). Postopek mora biti voden po pravilih upravnega postopka (formalna
zakonitost).

Organ, ki ravna po načelu prostega preudarka (diskrecije), mora delovati v mejah

pooblastila in v skladu z namenom, za katerega mu je pooblastilo dano. Diskrecija je
lahko v zakonu izrecno podeljena (npr. organ lahko, sme...) ali pa je zajeta z nedoločenim
pravnim pojmom (npr. materialna ogroženost, mlada družina...). Namen diskrecije mora
biti razviden iz posameznega predpisa oz. iz celotne strukture zakona. Diskrecija je
podeljena zato, ker ni mogoče vnaprej predvideti vseh mogočih dejanskih stanov. Dokler
se uradna oseba giblje v mejah namena, deluje zakonito, če pa uporabi diskrecijo preko
namena, je njeno ravnanje nezakonito. Sodišče pri pritožbi ne more presojati, kako se je
odločal upravni organ, ko je uporabljal prosti preudarek, če se je gibal znotraj namena
diskrecije. To lahko presoja upravni instančni organ. Vendar pa lahko to presoja tudi
sodišče, če je z odločbo upravnega organa kršeno načelo sorazmernosti.

b) Načelo varstva pravic občanov in varstva javnih koristi

Poudarek je na načelu varstva pravic občanov. Uradna oseba predstavlja pooblaščenca

stranke, ker mora varovati stranko in ravnati v skladu z zakonom. Uradna oseba mora
stranko obveščati o pravicah procesnega in materialnega prava. Strankam mora
omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Ko organ na podlagi
predpisa nalaga obveznosti, mora ravnati po tisti normi, ki je za stranko najugodnejša. Če
norma dopušča različne interpretacije, jo mora organ razlagati v korist stranke.

Organ mora ves čas paziti, da stranka ne uveljavlja svojih pravic v škodo javnih koristi.
Če sta korist stranke in javna korist v koliziji, organ upošteva javno korist. Javna korist je
korist, ki stoji nad koristjo posameznika. Je korist, ki jo zasleduje organizirana skupnost,
skupina oseb, ki stremi k nekemu skupnemu cilju. Ni nujno, da gre za institucijo. Javna
korist je splošna družbena korist, ki jo zasledujejo vas, ulica, četrt, lokalne skupnosti,
država, civilne institucije, cerkev itd. Javna korist je v nekaterih zakonih opredeljena, v
nekaterih pa ne.

c) Načelo materialne resnice

Organ mora ugotoviti resnično stanje stvari, dognati vsa dejstva in vse okoliščine, ki so
potrebne za odločitev o stvari. Materialna resnica pomeni skladnost subjektivne predstave
z resničnim, dejanskim stanjem. ZUP materialno resnico stopnjuje. Govori o verjetnosti
in gotovosti. Če je stopnja prepričanja nižja, govorimo o verjetnosti, če pa je višja,
govorimo o gotovosti.

O vsaki stvari mora organ ugotoviti dejansko stanje z gotovostjo, to je prepričanjem, ki

ne dopušča nobenega dvoma o resničnosti. Izjemoma pa ZUP dovoljuje, da se v nekaterih
primerih odloča tudi na podlagi verjetnosti, če to določa poseben zakon ali če to dopušča
sam ZUP. ZUP dopušča odločanje na podlagi verjetnosti v dveh primerih:
- če se odloča o upravni stvari majhnega pomena, pa nihče ne ugovarja postavljenemu
zahtevku, dejstva pa so dokazana ali verjetno izkazana;
- če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, s katerimi ni mogoče odlašati. Taki nujni
ukrepi so po ZUPu podani, če obstaja nevarnost za življenje in zdravje ljudi, če je
ogrožen javni red in mir, če je ogrožena javna varnost ali če bi lahko nastala
nepopravljiva škoda za gospodarstvo.

Če se v upravni stvari kasneje izkaže, da nevarnost dejansko ni obstajala, to ne pomeni,

da je organ ravnal nezakonito, če je odločal na podlagi verjetnosti. Če drugostopenjski
organ v pritožbi presoja odločbo prvostopenjskega organa, ki je bila izdana na podlagi
verjetnosti, je njegova naloga, da benevolentno presoja odločitev prvostopenjskega
organa.

č) Načelo učinkovitosti

Načelo učinkovitosti izhaja že iz načela zakonitosti, varstva pravic občanov in javnih

koristi in ekonomičnosti. Organ mora voditi postopek hitro in učinkovito.

d) Načelo zaslišanja stranke

Organ da pred odločitvijo stranki možnost, da se izjavi. Ta pravica je lahko izvedena v

okviru glavne obravnave ali pa v skrajšanem postopku, kjer ni glavne obravnave, na
neformaliziran način v neposrednem stiku uradne osebe s stranko. Zaslišanje stranke je
obvezno, razen če je z ZUPom ali posebnim zakonom izključeno. Zaslišanje po ZUPu ni
potrebno, če gre za nujne ukrepe v javnem interesu, s katerimi ni mogoče odlašati, če gre
za stvari majhnega pomena, če lahko organ odloči na podlagi splošno znanih ali organu
znanih dejstev ali na podlagi uradnih evidenc in če je stranka stanje stvari v vlogi
opredelila tako določno, da ga ni potrebno posebej ugotavljati.

Zaslišanje stranke mora biti tako, da lahko stranka pove vsa dejstva in okoliščine,
pomembne v tej upravni stvari, in da se lahko izjavi o ugotovitvah uradne osebe in o
trditvah nasprotnih udeležencev.

e) Načelo proste presoje dokazov

Prosta presoja je ugotovitveni proces, v katerem organ zbira dejstva in okoliščine, jih
vrednoti, razvršča po dokazni vrednosti in moči, in na koncu naredi dokazno oceno ali
sklep. Pri tem ni vezan na dokazna pravila. Uradna oseba je v okviru načina izvajanja
dokazov relativno nevezana na dokazna pravila, pri tem pa mora uporabljati logične
elementarne standarde uporabe prava in vrednotenja dokazov. To načelo je ohlapnejše v
tistih primerih, ko organ odloča na podlagi verjetnosti.

f) Načelo samostojnosti pri odločanju

To načelo je nadaljevanje načela proste presoje dokazov. Uradna oseba je pri odločanju
samostojna in neodvisna. Nihče ji ne more predpisati vrednostnih standardov, po katerih
naj ravna pri odločanju. To ji omogoča, da neodvisno uporablja pravila postopka in da se
pri ugotavljanju dejanskega stanja obnaša v okviru lastnih vrednot.
g) Načelo pravice do pritožbe

25. člen Ustave RS govori o pravici do pritožbe. Vsakomur je zagotovljena pravica do

pritožbe ali drugega pravnega sredstva proti odločbam sodišč in drugih državnih organov,
organov lokalnih skupnosti in nosilcev javnih pooblastil, s katerimi ti odločajo o njegovih
pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih. Vprašanje je, ali naša ustava dovoljuje
izključitev pritožbe. Na to ni dokončnega odgovora. 23. člen Ustave pa govori o pravici
do sodnega varstva. Vsakdo ima pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o
obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z
zakonom ustanovljeno sodišče. Zoper vsako odločbo upravnih organov je dovoljeno
sodno varstvo.

Pravica do pritožbe je tudi v ZUPu povzdignjena v načelo. Zoper vse upravne akte je
dovoljena pritožba, razen če je z zakonom izključena. Pritožbo lahko izključi poseben
zakon, v določenih primerih pa jo izključuje ZUP. ZUP izključuje pritožbo v naslednjih
primerih:
- če je na prvi stopnji odločal drugostopenjski organ, pod pogojem, da ni s predpisom
izrecno določen organ, na katerega je mogoče nasloviti pritožbo;
- če je v upravni stvari odločal državni zbor ali občinski oz. mestni svet;
- če je akt izdal predsednik republike (npr. akreditivno pismo).

h) Načelo pravnomočnosti

Pojem pravnomočnosti je v domeni prava. Nekaj, kar je pravo, naj postane trdno in
nespremenljivo (ne bis in idem). Pravnomočnost predstavlja pravno nespremenljivost,
trdnost pravnega razmerja, oblikovanega z upravnim aktom. Je del dokončnega
konstitutivnega oblikovanja pravic in obveznosti (res iudicata ius facit inter partes).

Upravna pravnomočnost se je razvila iz civilne. Kazenska in civilna pravnomočnost

pomenita, da odločba postane pravnomočna, ko poteče pravica do pritožbe. Upravna
pravnomočnost je postopna. Odločba najprej postane dokončna. Po dokončnosti
postanejo upravni akti načeloma izvršljivi. Odločba postane dokončna, ko ni več možno
redno pravno sredstvo (pritožba). Rednega pravnega sredstva ni več mogoče vložiti:
- ko je stranki vročena odločba, zoper katero ni mogoča pritožba;
- ko izteče rok za pritožbo, pa se stranka ne pritoži ali zamudi rok (taka odločba postane
dokončna in pravnomočna);
- ko je stranki vročena odločba druge stopnje, s katero je pritožba zavržena ali zavrnjena.

Po dokončnosti je mogoče zoper dokončne upravne akte sodno varstvo zakonitosti pred
upravnim sodiščem. Do 1.1.1998 je bil upravni spor možen na Vrhovnem sodišču.
1.1.1998 pa je začel veljati nov zakon o upravnem sporu, ki ustanavlja dvostopenjski
upravnosodni sistem.

Izjemoma postanejo upravne odločbe izvršljive pred nastopom dokončnosti, če je v

izreku klavzula o nesuspenzivnem učinku vložene pritožbe (“pritožba ne zadrži izvršitve
odločbe”). Izjemoma pa je tudi možno, da je izvršljivost vezana na pravnomočnost. To se
zgodi takrat, ko upravno sodišče odloča v sporu polne jurisdikcije, ko torej odloča
meritorno. V tem primeru postane pravnomočna meritorna sodba upravnega sodišča. Če
se je pred tem že izvršila odločba upravnega organa, se mora nova izvršba prilagoditi
sodbi upravnega sodišča.

Odločba upravnega organa postane pravnomočna, ko upravni spor ni več možen, to pa je

v naslednjih primerih:
- ko izteče rok za pritožbo zoper prvostopenjsko odločbo, stranka pa se ni pritožila oz. je
zamudila rok;
- ko izteče 30 dnevni rok za tožbo zoper odločbo, pa stranka tožbe ni vložila ali je
zamudila rok;
- ko sodišče prve stopnje po tožbi izda za stranko negativno odločbo, pa se stranka zoper
njo ne pritoži ali zamudi rok;
- ko po pritožbi stranke Vrhovno sodišče izda odločbo, s katero pritožbo zavrne ali
zavrže.

Ko postane odločba pravnomočna, zoper njo načeloma ni več možno uporabiti pravnih
sredstev. Pravnomočnost pa ne pomeni absolutne nespremenljivosti. Zato ZUP dopušča,
da se zoper pravnomočne akte uporabijo izredna pravna sredstva, ki dopuščajo
izpodbijanje pravnomočnih aktov, vendar ne zaradi splošnih razlogov pravne
nepravilnosti, temveč zaradi taksativno naštetih grobih kršitev v posameznih izrednih
pravnih sredstvih. Institut pravnomočnosti je močnejši od načela zakonitosti. Kar je
pravnomočno, je nespremenljivo, četudi je nezakonito. Izredna pravna sredstva niso
namenjena popravljanju vsakršnih napak, temveč samo bistvenih oz. grobih napak.
Načelo pravnomočnosti je zato izpeljano iz načela pravne države, ki ščiti stranko v njenih
pravicah in pravnih koristi pred nenehnim spreminjanjem upravnih aktov.

Vsi upravni akti v upravnem postopku ne postanejo materialno pravnomočni, postanejo

pa formalno pravnomočni (nasproti stranke), ko stranka ne more več doseči spremembe,
odprave ali razveljavitve odločbe. Materialna pravnomočnost pa pomeni
nespremenljivost v razmerju do organa, ko tudi ta ne more več doseči spremembe,
odprave ali razveljavitve odločbe. Materialne pravnomočnosti ne dobijo odločbe, ki
zavračajo spremembo obstoječega pravnega stanja (negativne, zavrnilne odločbe). Če
npr. organ stranki zavrne zahtevo za gradnjo objekta, lahko stranka kadarkoli spet vloži
zahtevo za izdajo gradbenega dovoljenja. Materialne pravnomočnosti tudi ne dobijo
ugotovitvene (deklaratorne) odločbe, ki samo ugotavljajo določeno pravno stanje, ki je
nastalo na podlagi predpisa.

ZUP določa, da se odločba, zoper katero ni več dovoljena pritožba (dokončna odločba) in
tudi ne upravni spor (pravnomočna odločba) in je stranka z njo pridobila kakšno pravico
ali ji je bila naložena obveznost, lahko razveljavi, odpravi ali spremeni na način in pod
pogoji, ki jih določa ZUP (z izrednimi pravnimi sredstvi).

Ustavna pritožba se praviloma lahko vloži takrat, ko so izčrpana vsa redna in izredna
pravna sredstva. Izjemoma (če bi nastale nepopravljive posledice) lahko stranka vloži
ustavno pritožbo, še preden so izčrpana vsa pravna sredstva. Če je vložena ustavna
pritožba, ta ne zadrži izvrševanje akta, ima pa ustavni pritožnik pravico, da zahteva od
sodišča, naj ugotovi, da mu bodo nastale nepopravljive posledice, ter z začasno odredbo
prepreči izvrševanje akta. Ustavno sodišče lahko tudi samo, ex offo, ustavi izvrševanje
akta, če ugotovi, da bodo nastale nepopravljive posledice.

Ko je končan postopek pred Ustavnim sodiščem, pa lahko stranka vloži še pritožbo na

Evropsko sodišče za človekove pravice v Strasbourgu, če dokaže, da ji je bila kršena
kakšna pravica, vsebovana v evropskih konvencijah. Če sodišče ugotovi, da je bila
pravica kršena, akta ne odpravi, pač pa določi odškodnino v breme države.

Pravnomočnost je lastnost, ki je priznana posamičnim aktom. Samo na določene osebe

konkretizirane pravice ali obveznosti lahko postanejo trdne in nespremenljive. Vprašanje
pa je, ali je pravno nespremenljivost mogoče priznati tudi abstraktnim aktom oz. če ne,
kako so zavarovani glede svojih pravic tisti, ki imajo v zakonu obljubo pravice. Slednji
imajo zagotovljeno varstvo svojih pravic v okviru načela zaupanja v pravo, ki je izvedeno
iz načela pravne države. Pravice, ki so v zakonih obljubljene, pa varuje tudi načelo
prepovedi retroaktivne veljavnosti predpisov.

i) Načelo pomoči neuki stranki

Uradna oseba, ki vodi postopek, mora ves čas postopka stranko opozarjati na njene
pravice, ki ji gredo po procesnih in materialnih predpisih. Opozarjanje na procesne
pravice pomeni, da jo mora opozoriti na bistvene postopkovne določbe o poteku postopka
ter o obveznostih, ki jih v postopku ima, pa tudi o procesnih institutih, ki jih bo lahko
uporabila za varstvo svojih pravic. V upravnem postopku uradna oseba opravlja za
stranko naloge, ki bi jih opravljal pooblaščenec, če bi ga v postopku imela. To dejstvo
izhaja tudi iz določb o stroških postopka, kjer je določeno, da se stroški za pravno
zastopanje priznajo med stroške postopka, če je bilo pravno zastopanje nujno potrebno.
Novi ZUP bo določil, da lahko vsak, ki si vzame zastopnika in v postopku uspe, prevali
stroške na drugo stranko. Glede opozarjanja stranke na materialne pravice pa velja
načelo, da mora uradna oseba, ki na podlagi vloge ugotovi, da bi lahko stranka
uveljavljala pravice pri kakšnem drugem organu, stranko opozoriti na to pravico.
h) Načelo ekonomičnosti postopka

Postopek je potrebno voditi hitro, brez zavlačevanja in povzročanja nepotrebnih stroškov.

V postopku se lahko izvajajo samo dokazi, ki so za ugotovitev dejanskega stanja nujno
potrebni in v sorazmerju s pomenom zadeve. Ekonomičnost postopka ne sme iti na škodo
uveljavljanja pravic.

i) Načelo uporabe svojega jezika v postopku

Ureditev v ZUPu ne ustreza več spremenjenim razmeram v RS. Uporabo jezika ureja 4.
člen zakona o upravi. Upravni postopek se vodi v slovenskem jeziku. Na območju
manjšin se postopek vodi tudi v italijanskem oz. madžarskem jeziku. Odločba se izda v
obeh jezikih. Vsaka od teh odločb predstavlja izvirnik. Novi ZUP bo določal, da se bo
postopek na manjšinskih območjih vodil v jeziku, v katerem bo vložena vloga, stranka pa
bo imela pravico do spremembe jezika, če bo to želela.

Tujci in državljani RS, ki ne znajo slovenskega jezika, lahko spremljajo postopek po

tolmaču. To pravico imajo, če uradna oseba ugotovi, da ne znajo slovenskega jezika.

Uporaba pisav v postopku: pripadniki manjšin lahko pišejo vloge v svojem jeziku. Ta
pravica pa ne velja za državljane RS, ki ne govorijo slovenskega jezika. Organ v
postopku mora tako stranko opozoriti na dve pravici: da lahko spremlja postopek po
tolmaču in da lahko pooblasti notarja, da vlogo prevede v slovenski jezik oz. da si sam
preskrbi prevod. Če stranka tega ne stori, se vloga zavrže kot nesposobna za obravnavo.

Z besedo “organi” so mišljeni vsi državni in ostali upravni organi, če odločajo v upravnih
stvareh, ter javna podjetja, zavodi, društva, kadar izvajajo pooblastila za odločanje v
upravnih stvareh. Organi so tudi lokalne skupnosti in posamezniki, če imajo pooblastila
za dejanja ali odločanje v upravnih stvareh. Ko ZUP ne misli na vse te organe, pa v vsaki
odločbi oz. procesnem institutu ustrezen organ poimenuje. Če je predpisan poseben
upravni postopek, pa lahko ta s pojmom “organ” opredeli krog državnih in drugih
institucij, ki imajo kakšna pooblastila v upravnih stvareh.