温铁军：城镇化是去城市化

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来源：《中国房地产业》 2014 年第 1 期

温铁军，中国人民大学农业与农村发展学院院长、教授，著名“三农”问题专家，被业界
冠以“温三农”、“中国农民代言人”等称号。

2013 年年末的中央城镇化工作会议相对以往亮点比较多。会议围绕城镇化建设的部署集思
广益，提出的推进城镇化的主要任务综合性较强，较之以往的措施博采众长，内容涵盖全面。
同时，相较于以往将城镇化建设作为化解产能过剩的经济手段，本次会议对于中国未来的城镇
化建设布局更有意义。

20 多年前我跟很多人一样，简单地认为激进的城市化是解决“三农”问题的根本出路，以
为只要加快城市化，放开户口限制，让农民进城，“三农”问题便可以迎刃而解。后来我们通
过对很多发展中国家的考察了解到，只要是人口超过一亿，就没有哪一个国家的城市化是成功
的。

发展中国家的城市化有什么不好的结果呢？我之前归纳为八个字“空间平移，集中贫困”。
就是贫困的农民到了城市以后依然贫困，但是农村分散的贫困人口到了城市就变得集中起来形
成了城市贫民窟，这样导致的结果是社会矛盾集中爆发。这是我们当下的城镇化非常需要注意
的。而西方发达国家的城市化，我们在借鉴的时候仍然有很多值得讨论的地方。所以我们的新
型城镇化应该是一个比较慎重的城镇化。

习书记所说的“记得住乡愁”是乡土社会的生态文明复兴，是人类在工业社会走不下去的
时候，及时提出把工业文明转变为生态文明。而生态文明的基础不是工业，而是农村，是广大
的乡土社会。

新型城镇化当与中小企业结合

在推进城镇化的过程中，一定要加强配套的组织建设和制度建设。特别是如何以农民为主
体，使农民成为城镇化主体，也就是在贯彻新一届政府提出人的城镇化的前提下积极走群众路
线的制度创新。我们目前存在的一个最大问题在于迫使农民“去组织化”的地方政府与农民关
系紧张，可能又会因“以地生财”或者“以地套现”，出现更大规模的征收农民土地，使得农
民被动上楼，被城镇化。这样的不良倾向，值得我们高度关注。

城镇化本来是十六届五中全会作为推进社会主义新农村建设的重要战略——县域经济发展
战略正式提出的。当时提出县域经济发展两大支柱，一是城镇化，二是中小企业。为什么强调
城镇化跟中小企业是可以高度结合的呢？

一、城镇对于中小企业的进入门槛低，大城市对于中小企业进入门槛高。因此你比较成本，
什么东西最能节约制度成本呢？当然是城镇化和中小企业的发展最能节约成本，同时它能就近
地从农村吸纳劳动力。

二、能够形成比较低成本的社会保障，就是说这个劳动力如果在城镇就业，他一旦失败了，
或者在城镇创业失败了，蹬自行车半小时回家了，那就不至于有后顾之忧，会极大的弱化掉经
济波动所带来的那些负面影响。

三、对于那些在外打工积累了一定的经验技能、有一定的市场能力、有一些余钱剩米的返
乡农民来说，返乡创业的可能性很大。
 这次城镇化会议中，有人提出的最为保守的思路就是将产业集群叠加在城市带上，把打工
者变为市民，加剧原有产能过剩、高污染、高破坏。这就是所谓的“城市化”。我们不能沿着
错误的道路继续跑下去。下一步根本要改善的是城市治理结构，让它来适应农村的发展，降低
城市的治理成本，改变其严重破坏生态的发展方式。千万不要用保守的老计划经济的思路来改
造现在的农村，以为城市是先进，农村是落后。城镇化不是“去农村化”，而是“去城市化”。

政府总认为人的城镇化就是加快城市化，把两亿多打工者变成市民，准确的说是想让打工
者变成城市产业工人。但问没问过打工者，哪个农民愿意当产业工人？他们几乎没人想当产业
工人，都想当小老板。因为农民打工者本质上是小有产者阶级的属性，他是不愿意变成无产者
的。改革开放之前，工人算是中产阶级，农民才是下层社会，让农民当工人意味着让下层社会
的人变成生老病死有依靠的中产阶级，这个他是愿意的，现在进入城市则意味着降低身份，他
就不愿意了。

任何国家的产业发展都呈抛物线，现在我们的产业有下行的趋势，我们正处于抛物线的下
行段，但是很多人看不到这一点，因为地方政府在原来工业文明时代形成的全部知识体系是在
一个上行区间，他们看不到上行已到顶点，现在处于下行阶段，当然会要求搞工业开发区。其
实，地方政府公司化恶性竞争是在加剧生产过剩。

中小企业为什么能有效规避生产过剩呢？因为进行城镇化建设的时候，由于沿海加工贸易
产业衰退，已经开始去工业化，大量返乡人回来也不从事农业，因为农业劳动力要素的价格，
已经通过外出打工被工业劳动力市场重新定价。如果从事农业达不到工业劳动力市场的工资水
平，他就暂时不工作。所以我们有一篇文章讨论返乡农民劳动力“被动闲暇”——尽管有增加
收入的欲望，但回到农业投入的劳动力不合算，所以宁愿歇着也不下地干活。只能借助农村中
的“种养产加销，工商兼运服”十业并举，允许大村改制为镇，实现社区化治理，对村内原有
的多样化产业经营给予零成本注册和低税制优惠，使其吸纳劳动力的扩张能力——农村多元化
行业都有发展空间，只不过政府没给条件。

所以当沿海产业衰退，大量农民工带着余钱剩米、新知识和市场意识，回到本乡本土时，
只要允许推进大村城镇化，中小企业和城镇化会天然结合。而中小企业吸纳劳动力的能力是大
企业的 6 倍。因此，中国的希望就在于一大部分打工者（约 2.6 亿）都不是一般的产业工人。

农村建设用地依法流转可行

鉴于中国人地关系高度紧张，中国目前这种按人口平均分配、按户占有产权的农村土地制
度，因向农民提供了维持生存的基本保障，所以客观上成为中国历次经济危机软着陆的基础。
由此可知，中国经验本源于“土改红利”。

城乡要素在相互交换的过程中，劳动力和资金要素早就已经市场化，目前最主要的问题其
实是土地要素的平等交换。土地要素中最大的问题是农村集体土地所有权没有得到落实，现在
常常出现的情况是，允许在城市中拥有城市土地所有权的政府侵犯农村集体土地所有权，这也
是当前农村土地最主要的问题。

我不仅认同农村建设用地流转，而且自上世纪 80 年代以来就参与建设用地流转的政策试
验。在东部沿海很多发达地区和大城市郊区，基本上都是农村的所有权主体自主对本地的土地
及其它资源做了商业性开发，而这种开发所获得的收益不仅大多留在了当地，而且必须向使用
权主体做分配，因此这些地方都成了“致富典型”。实践证明，在城乡二元结构体制之下的农
村建设用地流转，自有它的市场价值和村户两级财产权益的实现方式，很多地区一直是在正常
流转着。有关部门对此一般采取“鸵鸟政策”。
 其实，城市房地产市场流转的一直就是“残缺产权”。我们市民只有地面物一定期限的所
有权，银行就大力介入，大家就自由交易，尽管城市土地所有权在政府手里、使用权在开发商
手里。而城乡二元结构体制下的制度歧视在于拒绝土地产权处置上的“同权同利”，不仅排斥
农民的建设用地使用权流转，而且极力弱化所有权在农村集体手里的基本属性。只要改变现行
土地征占制度内涵的“亲资本”导向，问题也就解决了。