Universiteti AAB

Fakulteti i Administratës Publike

Lënda: Administratë Krahasuese

Niveli Master

Ligjërata1 IV-të Plus

Ligjëruesi: Matilda Pajo.

Modeli europian kontinental napoleonik: Franca dhe Italia

1. Italia

Tiparet kryesore të qeverisjes

Ashtu si Franca, Italia mund t'i caktohet modelit klasik administrativ evropian kontinental, i
karakterizuar nga tradita shtetërore Napoleonike, e cila përfshin një orientim të fortë drejt ligjit të
kodifikuar, traditës së së drejtës romake dhe një organizimi administrativ të centralizuar me një
nivel të dobët të vetëqeverisjes lokale. Megjithatë, mund të jetë më e përshtatshme të klasifikohet
Italia - së bashku me Spanjën, Greqinë dhe Portugalinë - si pjesë e një nëngrupi të përbashkët të
Evropës Jugore (ose Mesdheut) të sistemeve administrative Napoleonike Kontinentale Evropiane
(Demmke et al., 2007; Sotiropoulos, 2009; Kickert , 2011, fq 107 etj.). Arsyeja e klasifikimit
'mesdhetar' mund të gjendet në veçoritë e shërbimit publik dhe të kulturës administrative që
ndajnë vendet e këtij nëngrupi, veçanërisht në lidhje me politizimin e theksuar (partiak) të
shërbimit publik, klientelizmin në emërimin e punonjësve administrativë. pozicione dhe
patronazh në shërbimin publik.

Kur u bashkua në 1861, Italia me 60 milionë banorët e saj, pavarësisht nga traditat e ndryshme të
rajoneve të saj, u shndërrua në një shtet unitar të centralizuar nën sundimin e mbretërisë së

1
Materialet e lëndës ‘Administratë Krahasuese’ mbështeten në materialet e përkthyera nga ligjëruesi i lëndës Dr.
Matilda Pajo. Përdorimi i paautorizuar i materialeve është i ndaluar! Si burim referimi mund të përdoret vetëm tekst
në origjinal i librit ose ndonjë përkthim i autorizuar I tij.
Sardenjës-Piemonte, me një Kushtetutë të orientuar drejt modelit të shtetit napoleonik francez
(Statuto Albertino). Nën fashizëm, parimi organizativ i centralizuar unitar u intensifikua. Pas
përfundimit të luftës, më 2 korrik 1946, një referendum shfuqizoi monarkinë. Kushtetuta e re
republikane e miratuar nga asambleja konsistente hyri në fuqi informative më 1 janar 1948.

Megjithëse Kushtetuta e re kishte për qëllim të thyente traditën shtetërore napoleonike centraliste
të Italisë duke krijuar një shtet unitar të decentralizuar (rajonalizuar), krijimi i 20 rajoneve të
përcaktuara prej saj - pesë rajone me 'statut të veçantë' (regioni a statuto speciale) dhe 15 me
'statuti normal' (regioni a statuto ordinario)- mbeti fillimisht në një masë të madhe i parealizuar
deri në vitet 1970.

Vetëm në vazhdën e një krize të thellë politike të brendshme të shkaktuar nga skandalet e
korrupsionit dhe që çoi në kolapsin e sistemit të rraskapitur partiak (të dominuar nga Democrazia
Cristiana) decentralizimi u shty në mënyrë vendimtare (shih. Brunazzo, 2010, fq. 185 etj.)
Ngritja politike e Lega Nord separatiste në Lombardi ndezi më tej debatin për një federalizim të
vendit. Me reformën kushtetuese të vitit 2001 - e vendosur për herë të parë me referendum
kombëtar - u hodh një hap i madh drejt decentralizimit të mëtejshëm, veçanërisht duke forcuar
përgjegjësitë legjislative dhe funksionale të rajoneve.

Reforma kushtetuese e vitit 2001 u pa nga disa si drejtimi i sistemit ndërqeveritar të Italisë drejt
'kuazi-federalizimit' (sipas Bobbio, 2005, f. 29). Në të kundërt, zëra të tjerë, duke përfshirë edhe
gjykatën kushtetuese me ndikim (Corte Constituzionale), qëndrojnë mbi nocionin tradicional të
formës 'unitare' të shtetit (shih. Schefold, 2007, fq. 27, me referenca). Italia ka një sistem
parlamentar të përbërë nga dy dhoma, Camera dei Deputati dhe Senato della Repubblica, një
dhomë deputetësh me 630 anëtarë (të zgjedhur për pesë vjet) dhe një Senat me 315 anëtarë. Të
dyja dhomat kanë përgjegjësi pothuajse të njëjta në procedurën legjislative, duke e bërë Italinë të
vetmin vend evropian që ka një sistem (i njohur edhe si bicameralismo perfetto). Si rezultat i
reformës zgjedhore të vitit 2005, Italia ka një sistem të përfaqësimit proporcional. Megjithatë,
ligji i jep gjithashtu një premium të madh partisë fituese të koalicionit, si në Kamera ashtu edhe
në Senato, pra 55 për qind të vendeve në nivel kombëtar për të parën dhe 55 për qind në këtë të
fundit në bazën e rajoneve zgjedhore në rajonet individuale. Qeveria përbëhet nga Këshilli i
Ministrave (Consiglio dei Ministri) dhe kryeministri (Presidente del Consiglio dei Ministri). Për
të formuar një qeveri, kryeministri, i cili emërohet zyrtarisht nga presidenti i shtetit, dhe kabineti
kërkon pëlqimin e të dy dhomave. Të dy zyrtarët mund të detyrohen të dalin në pension me votë
mosbesimi në të paktën njërën nga dy dhomat. Çdo ministër është përgjegjës për departamentin e
tij ose të saj (parimi i departamentit), Kryeministri është primus inter pares, pa autoritetin për të
vendosur udhëzime politikash. Presidenti i shtetit zgjidhet në mënyrë indirekte për shtatë vjet nga
parlamenti dhe nga tre përfaqësues nga secili prej 20 rajoneve.

Ai ose ajo mund të emërojë kryeministrin, të ndikojë në procesin legjislativ dhe, si mjet i fundit,
të shpërndajë njërën nga dhomat e parlamentit. Gjykata Kushtetuese (Corte Contituzionale) ka
kompetenca të rëndësishme gjyqësore dhe është bërë një lojtar kushtetues me ndikim dhe i
respektuar. Ai përbëhet nga 15 gjyqtarë, një e treta e të cilëve zgjidhen nga presidenti, një e treta
nga parlamenti dhe një e treta nga gjykatat e tjera të larta.

Vitet e fundit sistemi politik i Italisë ka hyrë në një fazë kritike në të cilën problemet dhe
fërkimet themelore kushtetuese dhe institucionale ('dydhomësh'; sistemi parlamentar me një
kryeministër të dobët primus inter pares; sistemi zgjedhor 'porcellum' themelor: arkitektura
ndërqeveritare, veçanërisht në nivelin e provincës) janë rënduar nga gjendja e saj e shfrenuar
ekonomike dhe buxhetore.

Kriza politike, kushtetuese dhe institucionale është shfaqur dhe ka arritur kulmin në një sekuencë
të shpejtë ndryshimesh qeveritare: dorëheqja e qeverisë së djathtë të drejtuar nga Popolo della
Liberta (PdL) e Berlusconit u pasua nga formimi i një 'teknokrati' (një lloj "koalicioni i madh")
qeveria e përkohshme nën Mario Monti, e cila nga ana e saj, u ndërpre para kohe në dhjetor 2010
kur Berlusconi vendosi "të hiqte prizën" (staccare la spina) nga qeveria Monti. Zgjedhjet e
përgjithshme pasuese të mbajtura në mars 2013 përfunduan në një ngërç politik pasi, si rezultat i
sistemit zgjedhor 'porcellum', Dhoma e Deputetëve u dominua nga një shumicë e udhëhequr nga
Partito Democratico (PD) nga qendra e majtë, ndërsa në Senat PdL e krahut të djathtë të
Berlusconit mbizotëroi. Për të kapërcyer 'paqeverisjen' e vendit, u formua një qeveri e tipit
'koalicioni i madh' (larga intesa) e PD dhe PdL nën kryeministrin Enrico Letta, i cili është një
politikan i ri i PD-së.

Programi politik i kryeministrit, i cili fillimisht u mbështet nga të dy partnerët e koalicionit,

synon reforma të gjera kushtetuese dhe institucionale (reforma e sistemit zgjedhor, lëvizje e
mundshme drejt një sistemi gjysmë-presidencial, riformulimi i niveleve nënkombëtare).
Kryeministri Letta u zotua se do t'i arrijë këto objektiva reformash (ambicioze) 'brenda 18
muajve', pra deri në tetor 2014. Megjithatë, kohët e fundit, sistemi politik dhe procesi politik i
Italisë është futur sërish në turbulenca dhe pasiguri të thella: pas skandalit të ish-pushtuar. -
Kryeministri Silvio Berlusconi u dënua më në fund për mashtrim fiskal më 1 gusht 2015 nga
gjykata më e lartë e vendit (Corte Suprema di Cassazione) dhe u dënua me katër vjet burgim,
PdL në një përpjekje të dëshpëruar për të mbajtur themeluesin dhe udhëheqësin e saj Berlusconi.
arena dhe loja politike, kërcënuan të rrëzonin qeverinë e koalicionit Letta nëse nuk gjendej një
'zgjidhje politike' për të 'shpëtuar' karrierën politike të Berlusconit. Humbja e Berlusconit në vitin
2013 mund të interpretohet si vulosja e fundit e 20 viteve të dominimit të tij në arenën politike të
Italisë.

Meqenëse decentralizimi i modelit të shtetit historikisht të centralizuar u parashikua në

Kushtetutën e vitit 1947, por u realizua vetëm gradualisht, administrata shtetërore fillimisht
vazhdoi të formësohej nga hierarkia e saj administrative tradicionalisht e centralizuar
(napoleonike). Struktura e vazhdueshme hierarkike u evidentua në ministritë qendrore në Romë
dhe në njësitë e tyre administrative nënkombëtare, veçanërisht në nivelin e 100 provincave. Për
këtë të fundit, një rol kyç luajtën prefekturat, të cilat historikisht u përvetësuan nga struktura e
departamenteve franceze, si mur si prefektët (prefektët) të emëruar nga pushteti qendror dhe në
varësi të hierarkisë së tij. Nw fundin e viteve 1990-tw nisi pwrpjekja pwr tw tejkaluar kwtw
organizim shtetwror tw centralizuar duke transferuar ‘poshtw’ pwrgjegjwsi dhe u prezantua
koncepti i ‘decentralizimit administrativ’.

Në nenin e ri 117, Kushtetuta e vitit 2001 shkoi aq larg duke përcaktuar se 'administrimi në
përgjithësi është çështje e komunave', duke futur kështu një prezumim të kompetencës së
përgjithshme të komunave, pra të vetëqeverisjes lokale, për detyra administrative. Megjithatë, në
nivel krahinash, administrata shtetërore vazhdon nën përgjegjësinë e prefetos së caktuar nga
qeveria qendrore. Rëndësia e fortë organizative dhe funksionale që kanë ende autoritetet
administrative shtetërore në zonën nënkombëtare shprehet me faktin se edhe tani, 55 për qind e
të gjithë forcës së personelit publik janë të punësuar nga shteti, nga të cilët shumica (veçanërisht
mësuesit) janë të vendosur jashtë. Romë në nivel provincial dhe komunal. Si rezultat i reformës
së vitit 2001, krahinat u njohën dhe u futën si nivel i vetëqeverisjes lokale (me këshilla të
zgjedhur) sipas të drejtës së tyre kushtetuese (neni 114 i Kushtetutës). Rrjedhimisht, autoritetet e
provincave shtetërore, të rrënjosura në historinë e centralizuar administrative të Italisë, dhe
organet e reja të vetëqeverisjes provinciale ekzistojnë krah për krah në territorin e provincave - të
ngjashme me 'strukturën e dyfishtë' tradicionale të departamenteve franceze, duke shtuar kështu
një nivel tjetër. të vetëqeverisjes nënkombëtare ndërmjet qarqeve dhe bashkive (comuni).

Administrata publike nw nivelet nwnkombwtare dhe vetwqeverisja lokale

Pozicioni i fortë që rajonet kanë në nivelin nënkombëtar të Italisë bazohet, për një, në ndikimin
indirekt që ato ushtrojnë në politikëbërjen kombëtare nëpërmjet Senatit, pra Dhomës së Lartë.
Duke qenë se shumica e anëtarëve të Senatit zgjidhen brenda sistemit dydhomësh në bazë të
rajoneve, Senatit i atribuohet funksioni kushtetues i të qenit "përfaqësues i rajoneve". Rajonet
(krahas anëtarëve të deputetëve të Dhomës dhe Senatit) gjithashtu marrin pjesë në zgjedhjen e
presidentit të shtetit, me 58 zgjedhës të caktuar nga rajonet. Së dyti, dhe më e rëndësishmja,
pozita e fortë e rajoneve mund t'i atribuohet përgjegjësive të gjera legjislative që u janë dhënë
atyre nga reforma kushtetuese e vitit 2001 (shih Kapitullin 4, Seksioni 4.2). Sipas nenit 117 të
Kushtetutës italiane, rajonet kanë kompetenca legjislative për të gjitha çështjet që nuk janë të
rezervuara në mënyrë eksplicite nga legjislacioni kombëtar. Kjo vlen në veçanti për të
ashtuquajturin 'legjislacion të njëkohshëm' (legislazione concurrente), i cili varet nga një
shpërndarje e kompetencave legjislative (midis shtetit qendror dhe rajoneve) sipas të cilit në
shumë çështje legjislative ligjvënësi kombëtar (që është Dhoma e Deputetëve dhe Senati) mund
të miratojnë vetëm 'dispozitat kornizë'. Është lënë në dorë të rajoneve individuale të plotësojnë
dispozitat e detajuara përmes legjislacionit rajonal.

Që nga viti 2000, presidentët (presidenti) e qarqeve, të cilët deri atëherë zgjidheshin nga
parlamentet rajonale, tani zgjidhen drejtpërdrejt; një alternim që ka mbështetur ndjeshëm peshën
e tyre politike brenda politikës rajonale dhe në marrëdhëniet me qeverinë qendrore në Romë.

Rreth 8100 bashki (komuni) kanë një mesatare prej 7400 banorësh me 71 për qind prej tyre më
pak se 5000. 110 provincat (me një mesatare prej 550000 banorë) tradicionalisht përbëjnë nivelin
më të ulët administrativ shtetëror (të kryesuar nga qeveria qendrore e caktuar perfetto) dhe, që
nga reforma e 1944, niveli i lartë i vetëqeverisjes lokale.
Fragmentimi i vazhdueshëm në nivel komunal mund të shpjegohet me faktin se mandati i
Kushtetutës së vitit 2001 (neni 118) për transferimin e detyrave administrative te komunat
pothuajse nuk është realizuar deri më tani (shih Schefold, 2007, fq. 61). Si pjesë e reformave
gjithëpërfshirëse në vitet 1990, zgjedhja e drejtpërdrejtë e kryetarit të bashkisë (sindaco) u
prezantua në vitin 1993, duke çuar në një fuqizim të ndjeshëm të 'udhëheqjes ekzekutive' të tyre.
Sa i përket kapacitetit administrativ, ekzistojnë pabarazi të thella socio-ekonomike midis
qyteteve të mëdha dhe relativisht të shëndetshme në veri dhe numrit të madh të komunave të
vogla. Rëndësia funksionale e niveleve nënkombëtare mishërohet në pjesën e tyre në totalin e
shpenzimeve publike. Rajonet shpenzojnë rreth 20 për qind të totalit të shpenzimeve publike për
shkak të angazhimeve financiare që kanë në lidhje me sistemin e shëndetit publik (Servizio
Sanitario Nazionale) i krijuar në vitin 1978. Nga ana tjetër, provincat dhe bashkitë mbajnë 10.4
për qind të totalit publik. shpenzime, pjesa e luanit i takon bashkive. Punonjësit bashkiakë dhe
krahinorë përbëjnë vetëm 14 për qind të numrit të përgjithshëm të personelit publik, nga të cilët
86 për qind nga ana e tyre janë të punësuar nga bashkitë dhe vetëm 13 për qind nga krahinat (në
funksionin e tyre të vetëqeverisjes vendore).

Shërbimi civil dhe personeli publik

Ligji i shërbimit publik të Italisë, në fuqi deri në vitet 1980 karakterizohej nga emërimi i
njëanshëm, sistemi i karrierës, emërimi i përjetshëm, etj., dhe ishte i ngjashëm me ligjin dhe
statusin gjerman të shërbimit publik. Që nga vitet 1980, me dekret legjislativ, sistemi i
mëparshëm i është nënshtruar ligjit privat të punës dhe marrëveshjeve kolektive të bëra mbi këtë
bazë. Një agjenci (Agenzia per la Rappresentanza Negoziale delle Pubbliche Amministrazioni-
ARAN vepron si përfaqësuese e të gjithë punëdhënësve publikë. Kjo e fundit lidh marrëveshje
kolektive me sindikatat. Meqenëse statusi i së drejtës publike të punonjësve publikë është
zëvendësuar me kontratat e punës të së drejtës private, mosmarrëveshjet janë tani e trajtuar
përpara ligjit civil/ gjykatave të punës. Megjithatë, ende ekziston një sistem 'dy-drejtues' dhe një
sistem 'i përzier' (shih Schefold, 2007, f. 82). Ata punonjës publikë që janë përgjegjës për detyrat
'sovrane' (publike prokurorët, prefektët, policia etj) vazhdojnë të konsiderohen si zyrtarë publikë
sipas të drejtës publike.Megjithatë kjo tani vlen vetëm për 15 për qind të punonjësve publikë,
ndërsa 85 për qind e tyre janë staf me kontratë të së drejtës private (Demmke, 2011, fq 323)
Emërimi i posteve administrative (menaxheriale) karakterizohet nga një shkallë e madhe
patronazhi, për më tepër, partitë politike ushtrojnë ndikim të rëndësishëm në rekrutimin dhe
avancimin në administratën politike. Edhe pse emërimi dhe promovimi në sektorin publik
rregullohen sipas modelit Weberian të aksesit formal dhe kërkesave për kualifikim, në realitet,
praktika është shpesh krejt e ndryshme.
 Literatura

1. Kuhlman,S. Wollmann. H. Introduciton to Comparative Public Administration. (Edëard

Elgar Publishing, UK, USA, 2014)