Проф. др Милева Анђелковић, редовни професор UDK: 336.

225
Правни факултет Универзитета у Нишу

САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ

ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА1

Апстракт: Предмет разматрања у раду представљају новине у

управљању савременим пореским администра ијама. Пореске рефор�
ме нужно имају и своју административну димензију у оквиру које су
државе суочене са новим изазовима прилагођавања и деловања пореских
органа. Другачији приступ управљању пореским пословима намеће нове
захтеве пред пореске службенике. Сматра се да тради ионално вршење
пореских активности више не обезбеђује потребну ефикасност и од�
говорност која се захтева од савремених пореских органа. Уочљиво је
да се генерални трендови реформи пореских администра ија испоља�
вају кроз њихову независност и професионализа ију. Све промене које
се спроводе требало би да олакшају постизање веће економичности,
ефикасности и ефективности у њиховом раду.

Кључне речи: пореске администра ије, управљање пореским ризи има,

мерење учинка, побољшање добровољног плаћања пореза, сарадња
пореских администра ија.

Увод у проблематику
Порески систем, као битан сегмент економско�политичког система,
стално се реформише, у већој или мањој мери. Више од две деценије
преображавају се пореске структуре у великом броју земаља што утиче и на
промену праваца пореске политике. Савремена пореска пракса показује да су
такве промене недовољне да би порески системи ефикасно функционисали.
Због тога, економски развијене државе све већу пажњу посвећују управљању
пореским администрацијама. Окружење у коме се одвијају активности пореских
органа постало је врло нестабилно. Текућа економска криза, убрзано ширење
прекограничних трансакција и с тим повезана међународна евазија пореза,
1 Рад је резултат истраживања на пројекту „Заштита људских и мањинских права у
европском правном простору“ (бр. пројекта 179046)

201
Проф. др Милева Анђелковић
електронско пословање, неслућени развој информационе технологије, мењају
оквир њиховог деловања. Својеврсна финансијска криза са којом се суочавају
данашње владе присиљава их да више пажње усмере на деловање пореских
органа. Оне посежу за неким од инструмената и метода из тржишног сектора
и уграђују их у јавни сектор, односно државну управу. Основни циљ таквих
промена усмерен је на рационалније трошење оскудних буџетских средстава.
Очекује се да би измењена (корпоративна) методологија управљања могла
у значајној мери допринети остваривању жељеног друштвеног циља. У том
смислу, врши се реорганизација пореских администрација, уводи се клијентски
приступ у раду са пореским обвезницима, почињу да се мере остварени учинци
(резултати) пореских активности и захтева се већа одговорност од пореских
извршилаца.
Талас промена у државној администрацији захватио је и државне органе
задужене за убирање јавних прихода. Њихова улога и значај у смислу обезбеђења
финансијске основе за деловање целокупне државне структуре не могу се
посматрати изоловано од општих трендова у управљању јавним пословима.
„Ново јавно управљање“ примењено у раду пореских органа подразумева
другачији приступ свакодневном обављању пореских послова. Механизми
и инструменти корпоративног управљања настоје се уградити у државне
активности, између осталог, и у пореску делатност државе. Овај нови приступ
у пореском пословању обухвата оријентацију ка потребама пореских обвезника
и подстицање добровољног плаћања пореза, као и настојања да се процене
остварени резултати рада.

1. Институционално јачање пореских администрација

Порески органи су нарочито данас суочени са интерним и екстерним
изазовима у обављању свакодневних активности што изискује њихово
институционално и организационо побољшање. Из неопходних промена
произлазе и нови захтеви чије испуњење треба да обезбеди ефикасније обављање
пореских послова.
Уобичајена је пракса у данашњим државама да је пореска администрација
организациони део државне управе у саставу министарства финансија. Строга
хијерархијска структура ових органа не допушта њихову већу аутономност у
одлучивању. Због специфичне природе пореске делатности у односу на друге
државне активности, јављају се размишљања, у појединим земљама, о потреби
давања веће аутономије пореским органима. Степени аутономије, односно
пореских овлашћења могу бити различито прописани, али оно што је заједничко
овим иницијативама јесте већа одговорност и транспарентност у раду.
Решење проблема у раду пореских органа неке државе виде у њиховој
институционализацији као полуаутономних агенција.2 Опредељење за стварање
2 William Crandall, Revenue Administration: Autonom in Tax Administration and the
Revenue Authorit Model, IMF, Technical Note and Manuals, june 2010, p. 8.

202
 САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА

професионалне пореске администрације заснива се на усвајању карактеристика

пословног тела, са сопственим буџетом и самосталном кадровском политиком,
са потпуном одговорношћу за ефикасност и ефективност пружених пореских
услуга и побољшање добровољног плаћања пореза. У сваком случају, такав
избор требало би да буде резултат политичког одлучивања и пажљиве и темељне
процене у којој мери би овакав модел био погодан за остваривање циљева
пореске политике.
Организациона структура пореске администрације данас постаје кључна
компонента програма ефективне реформе и њене модернизације. Током времена,
организациона структура се развијала прелазећи пут од утемељености на врсти
пореза па преко врсте пореских обвезника до функционалног модела. Сматра
се да функционална организација пореских администрација најбоље може
одговорити захтевима који се постављају пред савремене пореске системе.
Груписање сличних пословних активности за све порезе у основне функције
омогућава већу специјализацију и професионализацију обављања пореских
послова. Овакав приступ допушта стандардизацију заједничког рада и
поједностављује односе између пореских органа и обвезника.
Примена функционалног модела испољила је у пракси одређене
предности у поређењу са моделом организовања према врсти пореза.3 Ради се
о већој униформности и специјализацији унутар организације, побољшаним
резултатима плаћања пореза; једноставнијој процедури за обвезнике и
администрацију; специјализацији у обављању појединих функција; бољем
управљању средствима; потпуној одговорности за све врсте пореза по
функционалним линијама. Насупрот наведених предности, управљање
оваквим моделом организације може бити сложено што зависи од величине и
укупне географске распрострањености органа. У наведеном моделу, пореска
централа мора да има способност да надгледа целокупну ситуацију у пореској
администрацији, да формулише националну стратегију за постизање побољшања
укупне успешности, да активно учествује у реформским активностима и др.4
Уважавајући разлике међу пореским обвезницима и њихове специфичне
потребе, неке државе су функционални модел допуниле оснивањем посебних
организационих јединица за велике пореске обвезнике и оснивањем националних
кол центара, тако да би се могло говорити о хибридној структури пореских
администрација у неким економски развијеним земљама.
У последњој деценији уочава се тенденција у развијеним земљама ка
смањењу броја организационих јединица пореских администрација. Као кључни
разлози за такву оријентацију наводе се неопходност повећања ефикасности
рада, промена начина рада под утицајем измењене технологије процесуирања
3 Maureen Kidd, Revenue Administration: Functionall Organized Tax Administration, IMF,
Technical Notes and Manuals, june 2010, p. 6�7.
4 Ibid., p. 7�8.

203
Проф. др Милева Анђелковић
података и промене у пружању услуга пореским обвезницима захваљујући
коришћењу савремених информационих технологија.

2. Нови приступ управљању пореским пословима

У развијеним пореским системима већ извесно време се примењује
другачији концепт управљања пореским пословима. Овај приступ обухвата
основне елементе: клијентски однос према пореским обвезницима, управљање
ризицима, мерење учинка, употребу савремене информационе технологије и
приватизацију појединих пореских активности. Ове новине треба да омогуће
обављање основних функција пореских органа да наплаћују приходе у складу
са законом и да истовремено обезбеде оптимум јавних услуга. Поред тога, све
пореске активности треба обављати уз што нише трошкове опорезивања. У
настојањима да остваре ове захтеве, уочава се појава да пореске администрације
развијених земаља перманентно прибегавају примени принципа и метода
коришћених у управљању модерном компанијом.5
Окретање ка потребама пореских обвезника уочава се као општи
тренд који све више заокупља пажњу савремених пореских власти. У складу
са ефектом угледања или са препорукама међународних организација, тај
тренд почињу да прате и економски слабије развијене државе. Сагледавање
пореских обвезника као „клијената“ проистиче из опредељења пореских
органа да олакшају и побољшају добровољно плаћање пореза, уз што ниже
трошкове опорезивања. Оваква оријентација у раду треба да реализује захтеве
за постизањем ефективности и ефикасности, као основних циљева реформи
савремених пореских администрација.
Подстицање добровољног плаћања пореза захтева пажљиву анализу
понашања различитих категорија обвезника и израду адекватне стратегије
побољшања измирења пореских обавеза. То је дугорочан процес који започиње
јачањем организације и управљања пореском администрацијом, применом
чврстог система наплате прихода и изградњом капацитета за кључне пореске
функције. Често је потребна и реформа законодавног оквира као и правосуђа
како би се осигурала адекватна примена пореских овлашћења, режима санкција
и решавања пореских спорова. Информациона и комуникациона технологија све
више добија кључну улогу у управљању процесом поштовања пореских закона.6
Порески органи су изложени непрекидном изазову да савремене принципе
управљања јавним пословима и правичног поступања реализују у свакодневним

5 Local and Regional Tax Administration in Transition Countries, ed. b Mihál Hóg e, http//
www.Igi.osi.hu//publications/2000/95/TA�Ch1.pdf, p.35.
6 Barrie Russell, Revenue Administration: Developing a Taxpa er Compliance Program,
Technical Notes and Manuals, IMF, 2010, p.1.

204
 САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА

пореским активностима.7 Добар пример опредељења пореских власти да

унапреде односе са обвезницима представља Повеља о аустријској пореској
администрацији, којом се она обавезала да гради кооперативно партнерство
са пореским обвезницима. Овим документом треба да се успоставе коректни
порески односи што подразумева мере подршке, контроле и сузбијања пореске
евазије ради повећања степена добровољног плаћања пореза.8
Управљање ризицима у обављању пореске делатности истиче се као
важан сегмент новог концепта управљања пореским администрацијама.
Кључне тачке у управљању ризицима у добровољном плаћању пореза постоје
у регистровању, подношењу пријава, извештавању и измиривању пореских
обавеза. Идентификовање пореских ризика и њихово свођење на прихватљиве
величине превасходно је условљено разумевањем понашања пореских обвезника
и технологијом вођења бизниса.
Управљање ризицима у плаћању пореза може бити остварено на
стратешком и оперативном нивоу.9 На стратешком нивоу, ово управљање се
фокусира на идентификовање специфичних категорија понашања обвезника
где изостаје плаћање значајнијих износа пореза. На оперативном новоу, пореска
администрација идентификује ризике у неплаћању пореза током обављања
свакодневних активности. У томе јој може помоћи разврставање пореских
обвезника у одговарајуће групе са сличним карактеристикама понашања и
уочавањем специфичности које олакшавају, односно отежавају придржавање
пореских прописа.10
У савременим пореским системима нарочито се инсистира на повећању
ефикасности и ефективности у раду пореских органа. У том смислу се користи
тзв. приступ три Е, односно оцена економичности, ефикасности и ефективности
деловања. Мерење учинака рада део је ширих процеса стратешког и оперативног
планирања и битно је за одговорност и транспарентност деловања пореских
органа.11
Важност мерења успешности рада пореских органа подразумева развијање
стандардизованих система индикатора ефикасности и ефективности. За сада,
најчешће коришћени показатељ у домену обављања пореских послова јесте ниво
непријављених, односно неплаћених пореских давања. Ради се о пореском јазу,
7 Compliance Risk Management:Managing and Improving Tax Compliance, Guidance Note,
OECD, 2004, p.48.
8 Eduard Müller, Fair Pla �Thinking Tax Administration in a New Wa , Tax Tribune, Issue
27, 2010, p. 25�26, http//www.iota�tax.org/publications/tax�tribune.html
9 Compliance Risk Management: Managing and Improving Tax Compliance, p. 16.
10 Више о томе: Милева Анђелковић, Домети и ограничења примене концепта „новог
јавног управљања“, Правни живот, 11/2008, стр. 794�795.
11 William Crandall, Revenue Administration : Performance Measurement in Tax
Administration, Technical Note and Manuals, IMF, june 2010, p.1.

205
Проф. др Милева Анђелковић
што представља разлику између пореских прихода које би требало наплатити на
основу закона и стварно убраних пореских средстава. Други општи показатељ
ефикасности јетсе трошковна ефикасност пореске администрације. То је однос
између трошкова пореске администрације и вредности наплаћених пореских
прихода.12
Крајњи резултат повећања ефективности и ефикасности у раду пореских
администрација треба да буде смањење пореског јаза, односно разлике између
планираних и наплаћених пореских прихода. Развијене државе у том правцу
предузимају разноврсне мере настојећи да побољшају ефективност и ефикасност
пословања пореских администрација. Као најзначајније економско�политичке
мере за смањење пореског јаза, између осталог, могу се користити: подстицање
поштовања пореских прописа; опорезивање на извору где год је то могуће;
поједностављење пореског система са минимумом пореских подстицаја;
адекватна структура пореских казни; поштена и услужно�оријентисана пореска
администрација.13
Пореска пракса потврђује да коришћење савремене информационе
технологије у највећој мери олакшава обављање свакодневних пореских
активности. Зато се компјутеризација, односно изградња јединственог пореског
информационог система поставља као приоритетан задатак у највећем броју
савремених пореских администрација. Предности оваквог начина рада су
очигледне јер смањују трошкове опорезивања и утичу на ефективност рада
органа. Међутим, олакшано праћење трансакција и прихода пореских обвезника
носи собом потенцијалну опасност од неовлашћеног откривања и злоупотребе
пореских података. По самој природи ствари, пренос и обрада података су
кључни за опорезивање. Реч је углавном о поверљивим личним и приватним
информацијама које морају бити законски заштићене. Недовољна заштита права
на лични податак може да има за последицу повреду опште признатих права
обвезника на приватност, поверљивост и приступ информацијама од значаја
за опорезивање.14
Приватизација појединих пореских активности јавља се као једна
од последица промена везаних за „ново јавно управљање“ у пореским
администрацијама. То није нови порески феномен, али данас поново оживљава
када владе инсистирају на рационализацији јавне потрошње, што подразумева

12 Maja Klun, Performance Measurement for Tax Administration: The Case of Slovenia,
International Review of Administrative Science, Vol. 70(3), 2004,p. 569.
13 Више о томе видети: Cedric Sandford, Wh tax S stems Differ: A Comparative Stud
of the Political Econom of Taxation, Fiscal Publication, 2000, p. 155.
14 Милева Анђелковић, Фундаментална права пореских обвезника и њихова заштита
у савременим информационо�технолошким условима, Страни правни живот, 3/2008, стр.
167; Richard m. Bird, Eric. M. Zolt, Technolog and Taxation in Developing Coutries:From Hand
to Mouse, National Tax Journal, Vol. LXI, No. 4, Part 2, December 2008, p. 809�812.

206
 САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА

и смањење буџетских средстава за функционисање пореских администрација.

Ангажовање приватног сектора за обављање појединих пореских активности
мора бити подвргнуто константној пореској контроли. Све активности које
садрже компоненту одлучивања не могу се препустити приватним лицима.

3. Побољшање добровољног плаћања пореза

и сузбијање пореских превара
Најзначајнији проблем који представља велики изазов у раду свих
пореских администрација јавља се у виду тзв. пореског јаза, односно величини
избегавања плаћања пореза. Из тог разлога, све промене и усклађивања која
се спроводе у великом броју пореских администрација имају за крајњи циљ
побољшање нивоа добровољног плаћања пореза.
Улога пореске администрације и њено функционисање условљено је
постојањем различитих фактора специфичних за свако друштво. Међутим,
оно што је заједничко свим пореским органима јесте старање о доследној
примени пореске регулативе и обезбеђење финансијских средстава за остале
државне институције. У трагању за прихватљивим начинима реформи, поједине
развијене државе користе посебну методологију benchm rking која означава
упоређивање са другим пореским администрацијама које показују најбоље
резултате у раду и прихватање најбољих решења као општих стандарда.
Упоређивање рада пореских администрација мање развијених земаља са
искуством савремено организованих пореских администрација може, тек на
дужи рок, да обезбеди повољне резултате јер су им и перформансе различите.
Такав процес захтева чврсту политичку подршку, одговарајућу реорганизацију
и неопходна финансијска средства. Сложени, и по природи често одиозни
порески послови захтевају јаке, независне, стручно оспособљене институције
што углавном недостаје у слабије развијеним државама. Модернизација је
свакако потребна имајући у виду не само захтеве националних пореских система
него и испуњавање међународних пореских стандарда, на чијем поштовању
инсистирају одређене међународне организације. Одговорност за управљање
пореским системом захтева од пореских администрација да се у настојањима за
повећањем државних прихода придржавају наплате пореза у границама закона
и у условима ограничених буџетских средстава.
У пореској теорији и литератури наводе се три јасно дефинисана приступа
за упоређивање националних пореских администрација. Први и далеко
најпопуларнији је квантитавни приступ, други је квалитативни приступ а трећи
је системски приступ. Бенчмаркинг путем бројева показује, нпр. у ком проценту
је потребно смањити административне пореске трошкове или трошкове плаћања
које сносе порески обвезници. Бенчмаркинг путем добре институционалне
праксе обухвата сагледавање постојања одређених институција као што је

207
Проф. др Милева Анђелковић
нпр. посебна пореска јединица за велике пореске обвезнике. Сличан приступ
садржан је у највећој мери у документу Европске комисије којим су постављени
„ sc l blueprints“ као стандарди које у свом пословању треба да испуне пореске
администрације држава кандидата за чланство у ЕУ. Системски приступ захтева
разматрање како сви аспекти административног система функционишу у
целини у окружењу у коме се управља пореским системом.15
Пореска пракса у већини добро развијених пореских администрација
усмерена је на редефинисање односа са пореским обвезницима. Нагласак је на
томе да релација ових традиционално супротстављених страна прерасте у нови
модел кооперативне сарадње. Овај приступ се посебно примењује у односима
са великим пореским обвезницима и онима са међународним пословањем.
Новина је у томе да се остварује одређени степен свесне комуникације између
администрације и пореских обвезника на сваком ступњу пореске процедуре
у настојању да се постигне споразум у законским оквирима. У основи овог
приступа је идеја да се смањи вероватноћа сукоба пореских субјеката и да се
повећа вероватноћа постизања задовољавајућег договора о висини пореских
обавеза. Неке од пореских администрација су реаговале позивањем корпорација
да побољшају пореско планирање како би се на тај начин избегла појава ризика
убирања прихода од ове најважније категорије пореских обвезника.16
Ради остварења кооперативне сарадње, као новог модела односа, посебно
је значајно сагледавање обвезника као корисника услуга пореских органа. Ова
услужна оријентација је основно полазиште у изградњи пореске администрације
спремне на сарадњу. У том смислу, претежна оријентација на интересе и услуге
обвезницима води ка њиховој реорганизацији кроз стварање посебних сервисних
служби и јединица за велике пореске обвезнике.
Пореском обвезнику као „клијенту“ пореска администрација треба
да пружи јасне инструкције, обезбеди разумљиве форме и потребну помоћ
и информације ради лакшег испуњавања пореских обавеза. У литератури
се наглашава да побољшање добровољног плаћања пореза није исто што и
спречавање неизвршавања пореских обавеза. Имајући у виду нехомогеност
пореских обезника (различитост њихових економских и социјалних
карактеристика), у конципирању стратегије добровољног плаћања пореза
морају се користити различити приступи. Генерално посматрано, сматра се
да оптимална пореска стратегија треба да укључи награде за савесне пореске
обвезнике и санкције за пореске утајиваче.17
15 Jaime Vázquez�Caro, Richard M. Bird, Benchmarking Tax Administrations in Developing
Countries:A S stemic Approach, International Studies Program, Working Paper 11�04, March
2011, p. 5.
16 John Hasseldine, The Administration of Tax S stems, International Studies Program,
Working paper 10�21, Ma 2010, p. 11.
17 Richard M. Bird, Administrative Dimension of Tax Reform, Asia�Paci c Tax Bulletin,
IBFD, march 2004, p. 136.

208
 САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА

Ради побољшања добровољног плаћања пореза, пореске администрације

усмеравају велики део активности на остварење следећих циљева: едукација
обвезника о њиховим обавезама и правима, помоћ саветницима пореских
обвезника као и подстицање пореских утајивача на плаћање пореза у границама
закона. Наведени циљеви показују да задатак пореске администрације није
једино да убере довољно прихода већ да пореске законе примењује ефективно
и ефикасно. Другим речима, пореска администрација мора убирати приходе у
склaду са пореским прописима и обављати послове уз најмањи могући трошак.18
Посебан ризик за извршавање пореских обавеза представљају периоди
криза. Ради тога, порески органи развијају стратегију наплате са циљем
контролисања раста неплаћања пореских обавеза и помоћи пореским
обвезницима како би се могли изборити са кризом. У време економске
кризе опада ниво добровољног измиривања пореских обавеза што се, према
међународним искуствима, може побољшати применом четири групе мера: већа
помоћ пореским обвезницима; наплата пореза код високоризичних пореских
обвезника; увођење законских реформи које ће побољшати наплату пореза и
побољшање комуникација са пореском популацијом.19

4. Јачање сарадње националних пореских администрација

Ширење међународне трговине, слободно кретање финансијског
капитала и развој информационе технологије пружају неслућене могућности
за кршење националних пореских прописа и остваривање енормних прихода од
неплаћених пореза. Пореске преваре и друге врсте финансијског криминалитета,
погађају пре свега, резидентне државе што води ерозији њихових националних
пореских основица. За разлику од добровољне сарадње националних пореских
администрација која проистиче из међународних пореских споразума,
економски развијене државе посредством моћних међународних организација
намећу свим државама сарадњу кроз размену одговарајућих информација у
пореске сврхе. Комуникација са другим пореским администрацијама доводи
до отварања традиционално затворених институција што може побољшати
учинке њиховог рада као и контролу пореских превара које су последњих
деценија попримиле „глобални“ карактер. Таква размена информација може
бити очигледно корисна и важна али може у пракси испољити и знатне слабос
ти.
По оцени моћних међународних институција, процес пореске сарадње на
интернационалном нивоу одвија се сувише споро и неефикасно, пореска уточишта
скривају приходе пореских утајивача, јавља се штетна пореска конкуренција,

18 A Handbook for Tax Simpli cation, The World Bank, 2009, p. 84.
19 Више о томе: John Brondolo, Collecting Taxes During an Economic Crisis: Challenges
and Polic Options, IMF, SPN/09/17, p. 8.

209
Проф. др Милева Анђелковић
долази до ерозије националних пореских основица, што све ствара тешкоће у
функционисању националних пореских система. Садашња финансијска криза
нарочито је дала повода и послужила као легитимно оправдање да се свим
државама наметне прихватање међународних правила за пореску сарадњу.
У суштини, код међународне размене пореских информација настоји се да се
развије такав систем сарадње који би више карактерисала аутоматска и спонтана
размена информација у пореским стварима, него досадашњи систем који се
базира на размени информација на захтев пореске администрације одређене
државе. Вешто и на прикривен начин покушава се да се посредно реализује
усклађивање националних пореских система. Пажљивим истраживачима не
може промаћи чињеница да борба против међународне пореске евазије има
своју цену у слабљењу националних фискалних суверенитета прихватањем и
применом тзв. s ft l w у виду модела закона, препорука и смерница у домену
размене пореских информација.20 Кључни међународни документи у овој
области јесу Модел споразума о размени пореских информација из 2002. године
и Конвенција о узајамној административној помоћи у пореским стварима
Савета Европе и ОЕЦД из 1988. године, која је ревидирана Протоколом из
2010. године. 2005. године допуњен је члан 26. Модел Конвенције о опорезивању
дохотка и имовине којим се отклањају препреке ефикаснијој размени пореских
информација. Најважнија новина која се намеће међународним пореским
стандардима тиче се отклањања ограничења за размену података позивањем
на банкарску тајност или непостојање домаћег пореског интереса. Велики број
земаља пореског раја под међународним притиском закључио је билатералне
споразуме о размени информација из пореске области са државама чланицама
ОЕЦД.21
Од јуна 2011. године примењује се нови амандман на Мултилатералну
конвенцију о узајамној административној помоћи у пореској материји (из 1988.),
чиме је пружена могућност свим државама да приступањем овом документу
остваре користи од прекограничне сарадње и размене пореских информација.
Као основни циљеви наводе се борба против међународне пореске евазије и
осигурање примене националних пореских закона. Ова иновирана Конвенција,
по мишљењу званичника ОЕЦД, представља најсвеобухватнији мултилатерални
инструмент користан за пореску сарадњу. До сада је 20 земаља потписало
ову Конвенцију. У позадини овог процеса одвија се постепено потискивање
коришћења билатералних у корист примене мултилатералних инструмената,

20 Милева Анђелковић, Сарадња пореских администрација�могућности и ограничења у

српском и европском пореском праву, Зборник радова са међународне научне конференције
„Право Републике Србије и право Европске уније�стање и перспективе“, Правни факултет,
Ниш, св. 1, 2009, стр. 225�226.
21 Хасиба Хрустић, Пореска хармонизација у Европској унији, Институт за међународну
политику и привреду, Београд, 2011, стр. 152�154.

210
 САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА

ради остваривања међународне пореске сарадње, кроз размену пореских

информација. У том циљу, формирано је у оквиру ОЕЦД посебно тело Gl b l F �
rum n Tr nsp rency nd Exch nge f Inf rm ti n f r T x Purp ses чији је задатак
да надгледа примену међународних стандарда у размени пореских информација.
Овим стандардима постављени су захтеви у погледу: размене информација на
захтев где је то „предвидиво значајно“ за примену домаћег законодавства земље
уговорнице; непостојање ограничења за размену позивањем на банкарску тајност
или непостојање домаћег пореског интереса; доступност веродостојних података
и овлашћења за њихово добијање; поштовање права пореских обвезника и строга
поверљивост размењених пореских информација.22
На нивоу ЕУ примењује се неколико Директива са циљем остваривања
административне сарадње и узајамне помоћи између пореских органа земаља
чланица ЕУ. Посебно је значајна Директива 2003/48/ЕC о опорезивању прихода од
штедње у облику камате, којом је предвиђена аутоматска размена информација
о исплаћеним каматама нерезидентним индивидуалним штедишама. Процес
размене информација о исплаћеним каматама требало би да буде изграђен на
штету постојећег института банкарске тајне.23 Примена ове Директиве може се
сагледавати и као експеримент за будућу мултилатералну аутоматску размену
пореских информација, ширих размена, уз њена побољшања. Постављање
нормативног оквира за размену пореских информација мора да прати и стварање
одговарајућих административно�техничких структура, што се у европској
пореској пракси реализује посредством програма Fisc lis. Циљ овог програма
јесте модернизација пореске сарадње у смислу прихватања високих заједничких
стандарда у раду пореских службеника као и усавршавање постојећих и увођење
новог трансевропског компјутеризованог система, ради побољшања сигурне и
поуздане размене информација између националних пореских органа.

5. Пореска управа Србије у процесу реформи

Проблеми са којима се суочавају европске пореске администрације у већој
мери су изражени и у раду Пореске управе Србије. У осмогодишњем периоду од
оснивања, у њеном функционисању испољиле су се одређене тешкоће у домену
организацијске структуре, управљачких механизама, недовршености пореског
информационог система као и комуникацији са пореским обвезницима.
У процесу придруживања Европској унији од Србије се очекује да
хармонизује своје пореско законодавство и да постепено уграђује стандарде рада

22 The Global Forum on Transparenc and Exchange of Information for Tax Purposes, OECD,
Information Brief, 6 jul 2011, p. 17.
23 Никола Мијатовић, Опорезивање камата унутар Европске уније, Право и порези,
12/2005, стр. 77.

211
Проф. др Милева Анђелковић
европских пореских администрација. 24 Fisc l blueprints су практична упутства
којима се постављају јасни критеријуми засновани на најбољој пореској пракси
европских држава, на основу којих ће пореске администрације држава кандидата
бити у могућности да процењују сопствене оперативне способности. Сврха ових
стандарда је двојака: да предвиде низ најбољих пракси и препорука за пореске
администрације и да послуже као алати пореским администрацијама да брзо
и јасно идентификују своје предности и слабости.
Према једној анализи извршеној 2007. године у оквиру Пореске управе
Србије најбољи резултати били су постигнути у области стандарда који се
односи на пореско законодавство, права и обавезе пореских обвезника и пореску
контролу. Три најслабије области односиле су се на стандарде којима се процењује
структура и организација, добровољно плаћање и административна сарадња
и узајамна помоћ.25 Најновија евалуација степена испуњености стандарда
европских пореских администрација како би требало да изгледа модел пореске
службе, од стране представника ЕУ, показала је скоро исте резултате, с тим што
је донекле побољшана структура и организација Пореске управе.
Испуњавање захтева постављених кроз sc l blueprints стандарде
несумњиво представља дугорочан процес који захтева одговорне и тешке одлуке
менаџмента Пореске управе. Имајући у виду величину пореске евазије на овим
просторима и тешкоће финансирања јавне потрошње, од ове институције ће
се сигурно очекивати и тражити да се ангажује на стварању културе плаћања
пореза. 26 Наведени циљ је дугорочног карактера и захтеваће јачање капацитета
Пореске управе, са нагласком на подстицање добровољног плаћања пореза и
смањење пореске евазије, као кључног изазова у раду. Не треба заборавити
да оптимално функционисање пореског система, у датим условима, захтева
не само добре и транспарентне пореске прописе него и стручну и модерно
опремљену пореску администрацију, способну да одговори свим изазовима
савремених информационих токова. Задатак је пореске власти да благовремено
препознаје испољене тешкоће у раду Пореске управе и да формулише стратегију
њеног развоја са циљем отклањања кључних слабости у њеном свакодневном
функционисању. Децембра 2010. године усвојена је Корпоративна стратегија
Пореске управе Србије за период 2011�2015. Овај стратешки документ обухвата

24 Одређени стандарди рада као добра пракса у пореским администрацијама изложени

су у документу Европске комисије „Fiscal Blueprints�A path to a robust, modern and ef cient
tax administration“, прихваћеном 1999. и ажурираном 2005. године.
25 Александар Драгојловић, Дејан Видојевић, Level of Readiness of Serbian Tax
Administration to Fight Against Tax Evasion, Анали Економског факултета у Суботици,
23/2010, стр. 57.
26 Милева Анђелковић, Прилагођавање Пореске управе Србије европским стандардима,
тематски зборник радова „Право на приступ правосуђу�инструменти за имплементацију
европских стандарда у правни систем Републике Србије“, Ниш, 2010, стр. 24.

212
 САВРЕМЕНИ ИЗАЗОВИ У РАДУ ПОРЕСКИХ АДМИНИСТРАЦИЈА

стратешке циљеве и кључне стратегије којима треба да се повећа транспарентност

у пружању услуга и омогућава пореским обвезницима да своје пореске обавезе
измирују на лакши начин; обезбеди професионализација и стварање ефективне
клијентски оријентисане пореске администрације; затвори порески јаз и прате
трендови како би се обезбедило да будући приходи не буду угрожени.

Закључне напомене
Суочавање са изазовима које доноси ново време и њихово превладавање
несумњиво захтева снажну, модерну и одговорну пореску администрацију.
Промене у савременим пореским системима показују да се не може занемаривати
административна димензија пореске реформе.
Највећи изавов са којим се суочавају све пореске администрације јесте
слабо извршавање пореских обавеза што је посебно изражено у периодима
погоршаних економских и социјално�политичких кретања. Можда је текућа
економска криза погодно време да ови државни органи сагледају своје предности
и своје недостатке. У ком правцу ће се развијати, да ли ће то бити досадашњи
традиционални управни органи или неки облик корпоративног постојања,
зависиће превасходно од политичке воље и финансијских средстава неопходних
за реорганизацију пореских администрација на измењеним основама. Међутим,
савремени управљачи као да „заборављају“ да тржишни и јавни сектор немају
исти разлог постојања и циљ деловања. То ће бити главна сметња реализовању
ових промена што ће, свакако, изискивати и дужи период прилагођавања.
Свака држава мора да развија сопствену стратегију управљања пореском
администрацијом у зависности од специфичних услова и околности, од чега ће и
зависити оптимална примена пореског система. То практично подразумева што
је могуће ниже трошкове опорезивања и већи степен добровољног извршавања
пореских обавеза.

213
Проф. др Милева Анђелковић
Prof. Mileva Anđelković, LL.D.
Full Pr fess r,
F culty f L w, University f Niš

Contemporary Challenges in the Operation of Tax Administrations

Summary
In c ntemp r ry st tes, t x ref rms re cc mp nied by ch nges in the pe�
r ti n f t x dministr ti ns. The new ppr ch t the dministr ti n f t x ff �
irs includes the re rg niz ti n f t x uth rities, intr ducing the client� riented
ppr ch t t x p yers, me suring the cc mplished results f t x ctivities nd
ensuring m re resp nsibility f ll p rticip nts in t x dministr ti n. The instituti n l
nd rg niz ti n l impr vements sh uld equip nd strengthen the t x uth rities t
f ce new ch llenges which re cre ted by the gl b liz ti n f n nci l nd ec n �
mic l ws, e�c mmerce, the c nst nt devel pment f c mmunic ti n techn l gies,
t x c mpetiti n, etc.
The key c mp nent in the dministr ti n f t x ctivities is the rient ti n
t w rds the needs f t x p yers. This client� riented ppr ch implies the c p city
t m n ge risks, t me sure the perf rm nces, t use m dern inf rm ti n techn �
l gies nd t institute priv tiz ti n in s me re s f t x ti n. The ultim te g l f
ll these ch nges is t incre se v lunt ry t x p yment nd t prevent t x fr uds. In
th t respect, the emph sis is n cre ting new m del f c per ti n between the
t x uth rities nd t x p yers. Due t the signi c nt exp nsi n f intern ti n l
ec n mic rel ti ns, n ti n l t x dministr ti ns re incre singly riented t w rds
mutu l c per ti n. The Serbi n t x dministr ti n is still in the pr cess f ref rm,
c nst ntly enc untering numer us ch llenges. In the pr cess f EU ss ci ti n, the
Serbi n t x dministr ti n is expected t pr duce such results th t w uld dr w Serbi
cl ser t the st nd rds pplic ble in the devel ped Eur pe n t x dministr ti ns.

Key words: t x dministr ti ns, m n ging t x risks, me suring perf rm nces,

impr ving v lunt ry t x p yment, c per ti n f t x dministr ti ns.

214