Javna uprava

Pojem uprave in upravljanja

izr. prof. dr. Boštjan Brezovnik

Pojem uprave in
upravljanja
21. stoletje je stoletje upravljanja. Nesluten tehnološki razvoj, z
njim povezana delitev dela ter prehod v informacijsko družbo
pogojujejo veliko stopnjo medsebojne odvisnosti posameznikov
v sodobni družbi, ki lahko številne dobrine za zadovoljitev svojih
potreb pridobivajo samo v medsebojnem menjalnem procesu
ali prek organizirane družbe (Bučar,1969).
Uprava in upravljanje pojmovno označujeta isti družbeni pojav,
pri čemer zajema prvi izraz njegov organizacijski, drugi pa
funkcionalni vidik:
• upravljanje je proces odločanja o skupnih ciljih in načinih za
njihovo uresničitev. (Bučar, 1969). Poteka prek različnih faz, ki skupaj
tvorijo upravni proces:
• ugotavljanje družbenih potreb (kaj je družbeni cilj);
• zbiranje informacij (ugotavljanje dejanskega stanja in drugega
relevantnega okolja),
• oblikovanje alternativ za odločanje ter
 • Izbor med alternativami oziroma odločanje (Simon, 1960).

Pojem uprave in
upravljanja
Upravljanje in družbena regulacija
• Upravljanje kot proces odločanja o družbenih ciljih in načinih
njihovega uresničevanja se na ravni globalnega družbenega
sistema kaže zlasti kot proces družbene regulacije:
• t.j. proces ustvarjanja družbenih norm ter proces njihovega
uresničevanja.
• poteka prek faz ugotavljanja družbenih potreb oz. družbenih
ciljev, zbiranja informacij, oblikovanja alternativ in odločanja,
pri čemer:
• prva faza zajema politična izhodišča za pripravo predpisov,
• druga faza zajema strokovno analitično gradivo za
oblikovanje pravnih norm,
• tretja faza zajema njihove predloge,
• četrta faza zajema njihov sprejem.
• Družbena regulacija poteka kot splet upravnih procesov na
različnih institucionalnih ravneh, katerih rezultat so
hierarhično različne, vendar načeloma usklajene abstraktne
pravne norme, ki kot celota tvorijo pravni sistem.
• Družbena regulacija se ne konča samo z ustvarjanjem
abstraktnega prava, ampak zajema tudi konkretno
regulacijo: le-ta nastane z uporabo abstraktnega prava v
konkretni življenjski situaciji, na podlagi česar nastane
 konkretna pravna norma, ki ureja konkretno družbeno
razmerje (Trpin, 2013).

Pojem uprave in
upravljanja
Upravljanje in družbena regulacija
• Celotna družbena regulacija poteka kot proces oblikovanja
abstraktnih in konkretnih pravnih norm. Institucionalni
odraz tega procesa so teritorialni oz. regulatorni upravni
sistemi:
• teritorialni upravni sistemi so v okviru globalnega družbenega
sistema posebni podsistemi, katerih temeljna naloga je
izvajanje družbene regulacije. Neposredno vplivajo na ravnanje
vseh drugih družbenih podsistemov, zelo močno tudi na položaj
in delovanje celotnega družbenega sistema. S pravno
organizacijskega vidika so ti upravni sistemi teritorialne pravne
osebe javnega prava.
• Družbena regulacija:
• je temeljni povezovalni element družbenega sistema.
• usmerjena je v vrednote, ki jih pripadniki posamezne družbene
skupnosti priznavajo kot legitimne in tako postanejo družbene
vrednote.
• Ker so poti uresničevanja družbenih vrednot različne, prav
tako pa so lahko tudi različne subjektivne predstave
posameznikov o načinu uresničevanja teh vrednot, v družbi
nastaja konfliktnost, ki jo vsaj deloma odpravlja družbena
regulacija, ki s svojimi normami določa pravila ravnanja oz.
predvidljivost ravnanja posameznikov v medsebojnih
 interakcijah (Trpin, 2013).

Pojem uprave in
upravljanja
Upravljanje in družbena regulacija
• Konfliktnost zaradi različnih poti uresničevanja družbenih
vrednot in zaradi različnosti njihovega spoznanja:
• je z vidika družbene regulacije razmeroma preprosto
obvladljiva;
• je bolj ali manj normalno stanje v družbi, s katero se vsak dan
sooča in ji je tudi prilagojena normalna družbena regulacija.
• V primeru močnega konflikta, ki mu družbena regulacija ni
kos, je potrebno oblikovati ustrezne mehanizme v politiki s
katerimi se oblikujejo nove družbene vrednote ali da se
doseže sporazum o njihovem medsebojnem spoštovanju.
• Uporaba regulacije in iz nje izhajajoče prisile brez
predhodnega in vzporednega usklajevanja političnega
procesa nujno pripelje do razpada družbenega sistema, ker
mu manjka temeljni ciljni povezovalni element, to so skupne
vrednote.
• Konfliktnost v družbi ne obstaja le zaradi različnih vrednot in
njihove različne zaznave, ampak tudi zaradi omejenosti
dobrin, ki so sposobne zadovoljiti človekove potrebe. Temelj
konfliktnosti je v neenakem ekonomskem položaju
posameznikov v družbi (Trpin, 2013).

Pojem upravljanja in
uprave
Upravljanje in zagotavljanje javnih dobrin in
storitev
• Ob tržnih dobrinah obstajajo tudi dobrine v splošni rabi:
• so dobrine, ki so na voljo v neomejenih količinah, tako da si jih
lahko prisvaja vsakdo, ne da bi s tem posegel v interese nekoga
drugega oz. ogrozil njegovo prisvajanje iste dobrine.
• zaradi njihove načelne omejenosti te dobrine ne povzročajo
konfliktnosti pri njihovem prisvajanju.
• lastnost dobrine v splošni rabi lahko izvira iz njihove narave
(npr. zrak, voda), lahko pa tudi družbena regulacija posamezno
dobrino opredeli kot dobrino v splošni rabi (npr. javna
površina).
• za dobrino v splošni rabi bo šlo vselej, kadar bo njeno uživanje
vedno in neomejeno na voljo vsem pripadnikom družbene
skupnosti, ne da bi se pri tem postavljali posebni pogoji ali
zahtevalo tudi samo posredno plačilo.
• Druga vrsta dobrin, ki jih ni mogoče ustrezno pridobivati prek
sistema tržne menjave, so javne dobrine:
• za javne dobrine je bistveno, da se zagotavljajo širši skupini
prebivalcev na širšem območju.
• dobavljajo se skupno ali kolektivno.
• financirajo se solidarno, kar pomeni, da v družbi obstaja
splošno soglasje, da vsak posameznik prispeva sredstva za
zagotavljanje javnih dobrin, čeprav javne dobrine morebiti ne
uporablja. Slednje pomeni, da morajo biti financirane
kolektivno in neodvisno od posameznika.
• so nekonkurenčne v smislu, da njihova uporaba ne izključuje
uporabe drugih uporabnikov. Njihova značilnost je v tem, da se
jim posameznik ne more odreči tako, da za njihovo uporabo ne
 bo plačeval (Seldon, 1977).

Pojem upravljanja in
uprave
Upravljanje in zagotavljanje javnih dobrin ter
storitev
• V teoriji upravnega prava se kot javne dobrine navajajo:
• dobrine, ki morajo biti na voljo vsem ljudem, ne glede na
njihov materialni oziroma socialni položaj; v sodobni družbi
morajo biti npr. vsi ljudje deležni osnovne izobrazbe, osnovnega
zdravstvenega varstva, osebne in premoženjske varnosti ipd.,
• dobrine, ki so – zaradi splošnega interesa – v sodobni družbi
celo obvezne (npr. na področju zdravstva, veterinarske službe,
vzgoje in izobraževanja, komunale, …),
• dobrine, pri katerih ni mogoče individualizirati neposrednega
uporabnika; uporabniki so vsi, ki prihajajo v stik z njimi,
vendar jih ni mogoče ugotoviti in jim zaračunati storitev (npr. t.i.
kolektivne komunalne storitve: uporaba cest, pločnikov, trgov,
parkov in nasadov, javne razsvetljave ipd.),
• dobrine, katerih proizvajalci so po naravi stvari v monopolnem
položaju nasproti uporabnikom. Tu načela tržnega
gospodarstva ne pridejo v poštev, ker ni mogoča konkurenca,
ker se lahko na trgu pojavlja le en sam proizvajalec (npr. v
cestnem prometu, deloma v energetiki, v železniškem prometu
ipd.) (Šinkovec, 1992).

Pojem upravljanja in
uprave
Upravljanje in zagotavljanje javnih dobrin ter
storitev
• Javne dobrine in javne storitve (nematerialne dobrine):
• so tiste dobrine, ki za svojo proizvodnjo zahtevajo družbeno
regulacijo,
• se ne zagotavljajo preko sistema tržne menjave, ampak prek
organizirane družbene skupnosti,
• družbeni sistem potrebuje za zagotavljanje javnih dobrin in
javnih storitev posebne funkcionalne upravne podsisteme
(Pusić, 1985):
• naloga upravnih sistemov je zagotavljanje javnih dobrin in
javnih storitev z neposrednim ustvarjanjem;
• po funkciji, načinu dela in razmerjih do svojega okolja ter po
organizacijskih oblikah se bistveno razlikujejo od teritorialnih
upravnih sistemov, katerih temeljna naloga je družbena
regulacija;
• Regulacija in zagotavljanje javnih dobrin ter javnih storitev
služita istemu cilju, t.j. zagotavljanju stabilnosti družbenega
sistema ter ustreznega položaja posameznika v njem:
• teritorialni upravni sistemi s svojo regulacijo obvladujejo
konfliktnost v družbi in s tem omogočajo sožitje v družbi;
• funkcionalni upravni sistemi neposredno zagotavljajo tiste
dobrine in storitve, ki so nujne za zadovoljitev potreb
posameznika, ki pa jih posameznik ne more pridobiti sam preko
sistema tržne menjave (Trpin, 2013).

Literatura in viri
• Avbelj, M. (ur.) (2019) Komentar Ustave Republike Slovenije
(Nova Gorica: Nova univerza).
• Brezovnik, B., Trpin, G. & Pličanič, S. (2019) Sistem javne
uprave (Ljubljana: Pravna fakulteta Ljubljana).

Ustava Republike Slovenije in zakoni, ki urejajo področje

državne uprave, javnih služb in lokalne samouprave v Republiki
Sloveniji.