IZVAJANJE JAVNIH SLUB IN JAVNO-ZASEBNEGA PARTNERSTVA

PRVI DEL: JAVNE SLUBE 1. JAVNE DOBRINE Dobrine se naeloma zagotavljajo preko sistema trne proizvodnje. Vendar v sodobnem asu druba (drava) nekatere dobrine zagotavlja izven sistema delovanja trnih zakonitosti, saj bi bile le-te zaradi visokih cen nedostopne iremu krogu uporabnikov t.i. javne dobrine: dobrine, ki morajo biti na voljo vsem ljudem, ne glede na njihov materialni oz. socialni poloaj (npr. osnovna izobrazba, osnovno zdravstveno varstvo), dobrine, ki so zaradi splonega interesa v sodobni drubi obvezne in jih mora drava po potrebi celo vsiliti (storitve javne uprave, zlasti na podroju zdravstva obveznost zdravljenja nalezljivih bolezni, veterinarske slube obvezno cepljenje ivali, komunale obvezni prikljuki za vodovod in kanalizacijo, vzgoje in izobraevanja obvezno obiskovanje osnovne ole), dobrine, pri katerih ni mogoe individualizirati neposrednega uporabnika uporavniki so vsi ljudje, ki prihajajo z njimi v stik, vendar jih ni mogoe ugotoviti in jim zaraunavati storitev (npr. komunalne storitve uporaba cest, plonikov, delovanje morskih svetilnikov, slube javne varnosti, varstvo narave in okolja), dobrine, katerih proizvajalci so po naravi stvari v monopolnem poloaju nasproti uporabnikom in naela trnega gospodarstva ne pridejo v potev (npr. komunalne dejavnosti, energetika, promet). Javne dobrine loimo od ostalih dobrin po nekaterih znailnostih. Za javne dobrine je bistveno, da se zagotavljajo iri skupini prebivalcev na irem obmoju. Dobavljajo se skupno ali kolektivno, financirajo pa se solidarno (v drubi obstaja sploen konsenz, da vsak posameznik prispeva sredstva za zagotavljanje javnih dobrin, kljub temu da javne dobrine morebiti ne uporablja). So nekonkurenne (njihova uporaba ne izkljuuje uporabo drugih uporabnikov). Njihova bistvena znailnost je v tem, da se jim posameznik ne more odrei na nain, da za njih uporabo ne bo plaeval. V sodobnem asu je dele dobrin, ki jih mora zagotoviti druba, vedno veji. Dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo za drubo eksitistenno pomembne dobrine ali pa so lete pomembne za njen socialni, ekonomski ali kulturni razvoj, druba pogosto podvre posebnemu pravnemu reimu - javne slube. 2. ZGODOVINSKI, JEZIKOVNI IN PRAVNI PREGLED UPORABE POJMA 'JAVNA SLUBA' Skozi as, od antike do dananjih dni, zasledimo vrsto dejavnosti, ki jih je zaradi zagotavljanja irega interesa, izvajala drubena skupnost. Kitajci so e v antiki upravljali namakalne sisteme in varovali javna skladia ita, Inki so gradili ceste in zagotavljali dobavo vode, Rimljani so upravljali gledalia in penzione. V srednjeveki Evropi so drave skrbele za obrambo, javni red in pravosodje, ceste, mostove in pristania, izsuevanje in namakanje kmetijskih zemlji, socialno skrbstvo, zdravstvo in olstvo, itd. v 18. in 19. stoletju zasledimo razvoj novih dejavnosti, za katere so skrbele drave. Pojem javna sluba (fr. la service public) je nastal koncem 19. stoletja v praksi francoskega Dravnega sveta (Conseil d'Etat), ki je javno slubo oznail kot 'aktivnost uprave po naelih
1

javnega prava', vendar pa ta pojem zajema veliko iri krog dejavnosti kot ga razumemo pod tem pojmom pri nas (gre za vse dejavnosti, vkljuno z avtoritativnim delovanjem drave). Leon Duguit je v svojem znanem delu o preobrazbi javnega prava dravo razglasil za sistem, ki organizira in koordinira javne slube. Duguitu je sledila vrsta teoretikov, ki so mu bili po razmiljanju blizu: Waline, Rivero, Jeze. V francoski pravni teoriji ima pojem javne slube danes, simbolien pomen, vsebino pojma pa je doloila predvsem praksa. Nemka pravna teorija tudi pozna pojem javne slube (ffentliche Dienste), vendar ne zasledimo enotnega pojmovanja. Avstrijska pravna ola si ji pojem javne slube razlagala najire identinost drave in prava, kar pomeni, da je vsak izvrevalec prava javni organ in vsaka sluba javnega organa javna sluba. V anglosaksonski upravnopravni teoriji in praksi veljajo je razumevanje pojma javne slube pragmatino: ne zasledimo enotne pravne definicije pojma, vendar je lahko zasledimo vrsto predpisov, ki vzpostavljajo in regulirajo javne slube. V slovenski pravni ureditvi je pojem javne slube predmet zakonodaje, predvsem Zakona o zavodih (ZZ) in Zakona o gospodarskih javnih slubah (ZGJS), v kateri pa ni enovit. Slovenski zakonodajalec se je zgledoval po francoski pravni ureditvi javnih slub. Pravni red EU ne uporablja enovitega pojma javna sluba, pa pa zasledimo zgolj termin 'services of general interests' (Commission Communications on Services of General Interests in Europe iz leta 1996, Green Paper on Services of General Interests iz leta 2003). Sam termin je po besedah Evropske komisije kompleksen in spreminjajo ter obsega irok krog od energetskih, potnih, transportnih in telekomunikacijskih storitev do zdravstva, izobraevanja in socialnih slub. Opredelitev pojma javne slube na ravni skupnosti ni enostavna, saj se razumevanje tega pojma razlikuje od drave do drave. 3. OPREDELITEV POJMA JAVNA SLUBA V sodobni pravni teoriji se pojavljata dve naeloma razlini definiciji oziroma dva razlina pojma javne slube. Prvi se osredotoa na vsebino in namen javne slube, drugi na subjekt, ki javno slubo opravlja. Prvi je materialni, drugi formalni. Ta pojma nista identina, saj skuata vsak zase prikazati pojem javne slube z razlinega gledia. Pri materialnem pojmu je pomembna vsebina javne slube in ne subjekt, ki jo opravlja. Tako pod materialnim pojmom javne slube teorija razume vsako dejavnost, ki jo druba zaradi njenega pomena za drubeni, socialni, ekonomski ali kulturni razvoj podredi posebnemu pravnemu reimu javne slube, ki je drugaen od pravnega reima 'zasebne' slube. Pri formalnem pojmu javne slube pa je pomemben le izvajalec javne slube, kar pomeni, da ima neka dejavnost znaaj javne slube le, e jo izvaja oseba javnega prava. 3.1 Predpostavke javne slube Sploni (javni) interes je bistvena predpostavka pojma javne slube. Vsebina pojma splonega interesa se razlikuje od drave do drave in je preteno odvisna od vloge, ki jo imajo javne slube v ureditvi posamezne drave. Pri opredelitvi tega pojma naletimo na terminoloke teave, saj se nam pojem splonega interesa kae v razlinih terminolokih oblikah: posamini interes je duevno obutje posameznika, ki je usmerjeno v pridobitev doloene materialne ali duhovne dobrine oz. doloenega osebnega poloaja, sploni interes je interes, ki ga morajo posamezniki skupaj oblikovati iz svojih posaminih interesov in ki daje okvir njihovemu skupnemu delovanju oz. ustvarjanju

(tako oblikovan sploni interes ne more biti ne povsem identien ne v nasprotju z interesi posameznikov, ki so v medsebojnih interakcijah ta interes oblikovali), iz tega izhaja ugotovitev o soodvisnosti obeh interesov, pri emer je posamini interes v razmerju do splonega interesa vedno primaren, saj slednji vedno izhaja iz prvega (e te povezave ni, potem ne gre za sploni interes), drubeni interes oznauje isti pojav kot sploni interes, razlika je samo v tem, da pri opredelitvi drubenega interesa posebej poudarimo institucionalno plat splonega interes, to je njegovo povezanost z drubenim sistemom (druba nima lastnega interesa, ampak je vezana na svoje pripadnike), javni interes je oji od splonega oziroma drubenega interesam saj gre za interes, ki je neposredno vezan na dravo kot na institucijo za izvajanje politine oblasti (politina oblast vsebuje drubeno mo, kar omogoa prisilno uresnievanje interesa); normativni pojav noben sploni interes ne more postati javni interes sam po sebi zaradi svojih lastnosti, ampak to postane ele tedaj, ko ga kot taknega opredeli pravna norma. vsaka pravna regulacija mora stremeti k temu, da se javni interes in sploni interes im bolj ujemata, saj to zagotavlja stabilnost drubenega sistema in vodi k minimalni uporabi prisile. 3.2 Servisna funkcija drave Javna uprava izvaja tri temeljne funkcije, ki se izvajajo v splonem oz. javnem interesu: - regulatorna (oblastna) funkcija, v okviru katere se izvaja drubena regulacija oz. se postavljajo abstraktna pravila ravnanja in se v realnih situacijah na podlagi teh abstraktnih pravil ravnanja oblikujejo konkretna pravna razmerja oz. konkretna pravila ravnanja. To funkcijo izvaja na njeni izvrilni ravni celoten sistem dravne uprave ter v doloeni meri tudi nosilci javnih pooblastil. - pospeevalna funkcija predstavlja sklop neoblastnih ukrepov drave in njenih institucij, s katerimi v skladu s politiko omogoa hitreji razvoj doloenih dejavnosti oziroma podroij drubenega ivljenja. - servisna funkcija zagotavlja javne dobrine in javne storitve, to je tiste dobrine in storitve, ki so nujno potrebne za zadovoljevanje potreb posameznikov, pa jih iz razlinih razlogov ni mogoe zagotoviti prek sistema trne menjave. Za opredelitev pojma javne slube je najpomembneja servisna funkcija, t.j. zagotavljanje javnih dobrin in javnih storitev. Bistveno za te dobrine in storitve je, da jih ni mogoe pridobivati prek sistema trne menjave, saj bi vzpostavitev taknega sistema privedla do motenj delovanja drubenega sistema. Odsotnost trnih mehanizmov nadomesti s svojo regulacijo bodisi drava bodisi oja (lokalna) ali ira (evropska) skupnost, na katero drava prenese pristojnost regulacije. DRUGI DEL: REGULACIJA JAVNIH SLUB Drava nastopa kot regulator dejavnosti javnih slub, lahko pa tudi kot njihov izvajalec. Temelj regulacije je dejavnost, ki se izvzame iz sistema trnih mehanizmov in s pravnimi normami uredi celokupnost vseh njenih razmerij, ki se nanaajo na njeno izvajanje ter zagotavljanje javnih dobrin v javnem interesu. Vsebina regulacije pa je odvisna od same narave te dejavnosti. Shematsko lahko vsebino regulacije javne slube razdelimo v: a. ureditev splonega pravnega okvira javne slube, ki zajema zlasti:
3

doloitev dejavnosti (gospodarske ali negospodarske), v katerih je viden sploen (javni) interes opredelitev obsega in vsebine javnega interesa ter ustreznega javnopravnega reima oziroma obveznosti javne slube, ki naj zagotovi uresniitev javnega interesa, doloitev sistema financiranja izvajanja dejavnosti javne slube, kar zajema tudi doloanje cen in drugih ekonomskih pogojev opravljanja dejavnosti doloitev oblik oziroma naina izvajanja dejavnosti javne slube Ta del regulacije javne slube je obiajno v pristojnosti drave, znotraj dravne oblasti pa v pristojnosti zakonodajalca. b. sprotno 'normativno' intervencijo oziroma upravljanje javnih slub, ki se nanaa na: doloanje tehninih in drugih pogojev (standardov in normativov) za izvajanje javnih slub; reevanje sporov med samimi izvajalci javnih slub ter med njimi in uporabniki javnih dobrin in storitev; nadzor nad izvajanjem predpisov idr. Ta dejavnost je na ravni drave obiajno v pristojnosti izvrilno-upravne veje oblasti (vlade). I. PRISTOJNOST REGULACIJE JAVNIH SLUB Pristojnost regulacije javnih slub si delijo institucije EU, drave lanice in lokalne skupnosti. 1. REGULATIVNA PRISTOJNOST EVROPSKE SKUPNOSTI Osnovni namen ustanovitve ES je zagotavljanje temeljnih ekonomskih svoboin, zato v sami Rimski pogodbi ne zasledimo doloil, ki bi se neposredno nanaale na javne slube, (zasledimo pa vrsto doloil, ki vplivajo na njihovo izvajanje). ele s sprejemom Amsterdamske pogodbe v letu 1997 so se v besedilo PES-a vnesla doloila, ki se nanaajo neposredno na dejavnost gospodarskih javnih slub. Ne v primarnem skupnostnem pravu ne v sekundarni zakonodaji ne zasledimo enotne definicije pojma 'services of general economic interests'. Sodie ES je sicer uporabilo ta termin, vendar ni razvilo enotne definicije tega pojma. Sodie ES je v ve primerih postavilo naelno stalie, da dejavnost ni gospodarske narave, e ima njeno izvajanje izkljuno socialno funkcijo. Odloitve sodia ES se predvsem nanaajo na podroja izobraevanja (loijo med izobraevanjem v okviru javne slube in zasebnim izobraevanjem), posredovanja zaposlitev (ima vedno naravo gospodarske dejavnosti ne glede na to, da jo izvajajo javna podjetja in se financirajo iz javnih sredstev), socialnega varstva oz. socialnega zavarovanja (organizacije, ki delujejo neprofitno in izvajajo socialno funkcijo, ne izvajajo gospodarske dejavnosti), zdravstva (loijo med sistemom nacionalnega zdravstvenega sistema, preko katerega se zagotavljajo brezplane zdravstvene storitve in nima narave gospodarske dejavnosti, in zasebnimi praksami). Tukaj moramo omeniti stanovanjske storitve, ki jih drave lanice izvajajo v javnem interesu z namenom zagotavljanja javnega interesa na stanovanjskem podroju (predvsem gradnja in oddajanje cenovno ugodnih neprofitnih stanovanj v najem socialno ogroenim skupinam) te storitve je Evropska komisija opredelila kot gospodarsko dejavnost. Razlikovanje med gospodarsko (economic) in negospodarsko (non-economic) naravo storitev, ki se zagotavljajo z izvajanjem javnih slub, je pomembna predvsem zaradi razmejitve regulatorne pristojnosti med ES in dravo lanico - negospodarske dejavnosti niso predmet urejanja prava ES, pa tudi zaradi opredelitve pojma podjetja v smislu uporabe konkurennih
4

pravil ES v pristojnosti drave lanice je, da se odloijo ali bo storitev javne slube opredelila kot gospodarsko ali negospodarsko e gre za gospodarsko dejavnost veljajo pravila konkurennega prava ES, e gre za negospodarsko dejavnost pa slednji ne veljajo. 1.1. Liberalizacija mrenih dejavnosti gospodarskih javnih slub v EU S pojavom globalizacije je prilo do liberalizacije mrenih dejavnosti, ki so zlasti v Evropi v preteklosti bili predmet dravnih monopolov (npr. energetika, telekomunikacije, transport). Odpiranje trgov se je v evropskih dravah okrepilo po sprejemu Enotnega evropskega akta v letu 1986. Evropska komisija je za izvajanje liberalizacije je izbrala t.i. sektorski pristop in z razlinimi akti sekundarne zakonodaje (zlasti direktive in uredbe), uredila posebnosti izvajanja storitev gospodarskih javnih slub. Kljub raznolikosti posameznih sektorjev, so nekatera izhodia za ukrepe liberalizacijske politike skupna vsem sektorjem. Prvo izhodie zadeva ukrepe Evropske komisije, s katerimi je zagotovila, da se liberalizirani sektorji razvijejo v popolnoma odprte (konkurenne) trge. Drugo izhodie je vezano na obveznosti javne slube, ki so bile naloene monopolnim izvajalcem gospodarskih javnih slub. Te obveznosti morajo biti naloene v skladu z naeli (n. zanesljivosti prava, n. prepovedi diskriminacije, n. preglednosti ali transparentnosti, n. sorazmernosti) in pravili prava ES ter akti nacionalne zakonodaje. V sektorskih predpisih lahko zasledimo tevilne dolobe, ki bodisi neposredno nalagajo dravam lanicam, da doloijo nekatere obveznosti javne slubem ali pa jim to vsaj dovoljujejo. Gre zlasti za naslednje obveznosti: univerzalne storitve, trajnost, kvaliteta storitev, dostopnost in varstvo uporabnikov. Tretje izhodie pa se nanaa na neodvisno upravljanje javnih slub in uvedbo neodvisnih organov upravanja. Naloge neodvisnih organov upravljanja se nanaajo predvsem na: odloanje o dostopu do izvajanja dejavnosti gospodarskih javnih slub, reevanje sporov med samimi izvajalci ter med njimi in uporabniki storitev, zagotovitev izvajanja univerzalne obveznosti javne slube, kot jih doloata ES in nacionalna zakonodaja. 1.2 Vsebina regulativne pristojnosti ES Storitve javnih slub nad katerimi ima ES regulativno pristojnost lahko razvrstimo v tri skupine: a. Storitve gospodarskih javnih slub, ki jih izvajajo velike, na infrastrukturo vezane industrije (npr. varstvo potronikov, varnost in zdravje ljudi, pravica do univerzalne storitve) ES sprejela vrsto predpisov, b. Druge storitve gospodarskih javnih slub (npr. ravnanje s komunalnimi odpadki, oskrba s pitno vodo, RTV oddajanje) predmet nacionalne zakonodaje, ES lahko le vpliva na to s posameznimi pravili (npr. okoljevarstvena zakonodaja), c. Storitve negospodarskih javnih slub in storitve javnih slub, ki nimajo vpliva na trgovanje med dravami veljajo samo splona naela ES. Osnovni namen tega je, da ES zagotovi prebivalcem EU dostop do visokokvalitetnih storitev, ki se zagotavljajo z gospodarskimi javnimi slubami. 2. REGULATIVNA PRISTOJNOST DRAVE IN LOKALNIH SKUPNOSTI Drava lahko odloi, ali bo pristojnost regulacije javne slube uredila sama ali pa jo bo prepustila oji skupnosti (lokalne ali regionalne skupnosti) ali iri skupnosti (ES). To je odvisno predvsem od stopnje decentralizacije drave. Za dravo je splono znailno, da ima
5

centralno oblast, ki se razprostira nad celotnim teritorijem, njene odloitve pa so obvezne in zavezujoe za vse njene prebivalce. Za dravo je e posebej pomembno, da se z njeno razvejano organizacijo vzpostavljajo tudi necentralizirane oblasti, ki se razprostirajo na organizacijsko omejen prostor in katerih odloitve niso obvezne in zavezujoe za vse njene prebivalce, marve le za prebivalce oje skupnosti. Idejna in pravna podlaga decentralizacije temelji na enotnosti celotne sfere oblasti, pri emer drava lahko del te oblasti oz. del javnih nalog lokalnega pomena izroi v roke lokalnim skupnostim. Po Zakonu o lokalni samoupravi/ZLS/ so to: popolna osnovna ola, primarno zdravstveno varstvo obanov (zdravstveni dom ali zdravstvena postaja), komunalna opremljenost (oskrba s pitno vodo, odvajanje in ienje odpadnih voda, oskrba z elektrino energijo), potne storitve, knjinica, prostori za upravno dejavnost lokalne skupnosti. Ali so obine v Sloveniji sposobne zagotavljati navedene javne dobrine se vnaprej ne presoja. Veinoma so dananje obine rezultat zgodovinskega razvoja, tradicij, politinih kompromisov, geografskih in drugih dejavnikov. Slovenija je razdeljena na 210 obin in se s povprenim tevilom prebivalcev na obino (10.300) umea v sredino v primerjavi z drugimi dravami lanicami EU. Najmanj prebivalcev ima Obina Hodo, najve pa Mestna obina Ljubljana. Sedem obin teje manj kot 1.000 prebivalcev, samo dve obini pa tejeta ve kot 100.000 prebivalcev Mestna obina Ljubljana in Mestna obina Maribor. Najve obin teje med 1.000 in 5.000 prebivalcev. Oblika izvajanja lokalne javne slube je odvisna tevila uslubencev in njihove strokovne usposobljenosti. e lokalne skupnosti razpolagajo z zadostnim tevilom ustrezno usposobljenih uslubencev se lahko storitve lokalne javne slube izvajajo v lastni reiji, e pa to ni tako, jim mora drava s svojim pravnim redom zagotoviti vrsto raznolikih (organizacijskih) oblik izvajanja dejavnosti javnih slub, za katere se lahko lokalne skupnosti samostojno odloajo in v katere se lahko vkljuuje tudi zasebni sektor. 2.1 Razmejitev regulativne pristojnosti drave in lokalnih skupnosti Nacionalne, regionalne in lokalne oblasti vsake drave lanice lahko svobodno: 1. doloijo, katere proizvode oz. storitve bodo zagotavljale v javnem interesu pod posebnim javnopravnim reimom javne slube, 2. doloijo vsebino obveznosti, ki se nalagajo izvajalcem posamezne dejavnosti javne slube, e so te v skladu s pravili prava ES, 3. doloijo pogoje izvajanja dejavnosti javne slube in zagotovijo ustrezno alokacijo in distribucijo javnih dobrin, 4. predpiejo dodatne zahteve in pogoje za izvajanje storitev gospodarskih javnih slub, ki jih izvajajo velike, na infrastrukturo vezane industrije, e so ti v skladu s pravili prava ES (na tem podroju so drave lanice odgovorne, da v svoje nacionalne zakonodaje implementirajo pravila sektorske zakonodaje), 5. izbirajo organizacijsko obliko in nain izvajanja dejavnosti gospodarskih javnih slub, v mejah pravil prava ES (samostojno se odloajo, ali bodo dejavnosti gospodarskih javnih slub izvajale same v okviru svojega aparata ali prek pravne osebe, ki jo ustanovijo v ta namen, ali pa bodo nalogo in pravico do opravljanja dejavnosti gospodarske javne slube podelile tretji osebi), 6. uredijo podroje izvajanja dejavnosti negospodarskih javnih slub, vendar morajo pri njihovem izvajanju spotovati nekatera naela prava ES (npr. n. nediskriminatornosti, n. prostega dostopa do vseh storitev vsem prebivalcem EU).
6

Horizontalna delitev oblasti na zakonodajno, izvrilno in sodno: 1. Zakonodajalna oblast: splona regulativna pristojnost normativnega urejanja pravnih razmerij v zvezi z izvajanjem dejavnosti javnih slub na obmoju Republike Slovenije je v rokah zakonodajalca (Dravnega zbora RS), saj le-ta doloa pravice in obveznosti dravljanov ter drugih oseb z zakonom. 2. Izvrilna oblast: vlada in uprava a. Regulatorno delovanje vlade: Za razumevanje tega dela je pomembna predvsem normodajna pristojnost vlade, da z uredbo podrobneje ureja in razlenjuje v zakonu ali drugem aktu DZ doloena razmerja v skladu z namenom in s kriteriji zakona ali drugega predpisa in da na podlagi izrecnega pooblastila v zakonu izda uredbo za uresnievanje pravic in obveznosti dravljanov ter da za izvrevanje predpisov EU izdaja uredbe in druge akte iz svoje pristojnosti. Uredba je temeljni izvrilni predpis, s katerim vlada opredeljuje nain izvrevanja pravic in dolnosti pravnih subjektov za izvajanje dejavnosti javnih slub, ne da bi lahko pravice kakorkoli omejevala (zoevala) ali jih stopnjevala (razirjala). b. Regulatorno delovanje uprave: Upravni organi lahko na podlagu URS samostojno izdajajo podzakonske (splone) akte za izvrevanje zakonov. Samostojnost pomeni, da upravni organi za izdajanje upravnih predpisov ne potrebujejo posebnega pooblastila v zakonu (t.i. izvrilne klavzule). Vendar celotno dejavnost uprave vee naelo zakonitosti podzakonski predpisi ne smejo biti v nasprotju z ustavo in zakonom. Poloaj, ko izvrilna oblast izdaja splone pravne akte, s katerimi na abstrakten in sploen nain ureja drubena razmerja, ni v skladu z idealnim modelom delitve oblasti. Dekoncentracija normativne funkcije pomeni 'selitev' normativne dejavnosti iz zakonodajne veje oblasti na izvrilno vejo oblasti. Razlogi za tak pojav so tehnina neizvedljivost (zakonodajalec zaradi hitrega drubenega razvoja ne more sam sam izrpno urediti naraajoih zapletenih drubenih razmerij) in potreba po sprotnem prilagajanju predpisov razvoju na posameznih podrojih (zakonodajalec zaradi zapletenosti zakonodajnega postopka in politinih razprav ne bi mogel dovolj hitro odreagirati). Vertikalna delitev oblasti med dravo in samoupravnimi lokalnimi skupnostmi: URS doloa, da v pristojnost obine spadajo lokalne javne zadeve oz. zadeve, ki zadevajo samo prebivalce obine in da v pristojnost pokrajine spadajo lokalne zadeve irega pomena in z zakonom doloene zadeve regionalnega pomena. Obina in pokrajina sta po slovenski ustavni ureditvi torej avtonomni skupnosti, ki samostojno urejata lokalne zadeve javnega pomena (ki so doloene v ZLS, podronih zakonih, splonih aktih obine) in dravne naloge, ki jih drava prenese nanje, e za njihovo izvajanje zagotovi finanna sredstva. Obina in pokrajina imata izvirno pristojnost izdajati predpise, s katerimi normativno urejata zgoraj navedena podroja. Zakonodajalec sicer lahko doloi izvirne pristojnosti obine in pokrajine, vendar slednji za uresnievanje tega pooblastila ne potrebujeta posebnega zakonskega pooblastila pooblastilo za to ima e v sami URS. Obina in pokrajina pri svoji normativni dejavnosti ne smeta presei ustavnega okvira. Tudi zanje velja, da morajo predpisi biti v skladu z ustavo in zakonom (naelo zakonitosti). Kadar zakon izrecno doloa izvirne pristojnosti oz. daje pooblastilo za normativno urejanje, je potrebno z razlago ugotoviti obseg tega pooblastila. Kadar pa zakon ne doloa izvirne pristojnosti, pa je potrebno ugotoviti ali je bil namen zakonodajalca izkljuno urediti to podroje ali pa je dopustil monost, da obina dopolnilno uredi to podroje.

Obina v okviru svojih pristojnosti ureja, upravlja in skrbi za lokalne javne slube, pri emer lahko ojemu delu obine s statutom prenese izvajanje nalog, ki se nanaajo na lokalne javne slube. ! Lahko sklenemo, da je vsebina regulativne pristojnosti vlade (uprave) in samoupravnih lokalnih skupnosti na podroju javnih slub podobna, e ne celo identina. 2.2 Neodvisno upravljanje javnih slub Ideja o neodvisnem upravljanju javnih slub in uvedbi neodvisnih regulatornih teles (agencij), ki predstavlja eno izmed izhodi liberalizacije gospodarskih javnih slub v EU, je tesno povezana z zasebnim izvajanjem dejavnosti gospodarskih javnih slub in podobnih infrastrukturnih dejavnosti. Pirnat trdi, da ima upravljanje gospodarskih javnih slub tri glavne cilje: 1. varovanje uporabnikov pred morebitno zlorabo monopolnega oziroma prevladujoega poloaja izvajalcev teh dejavnosti, 2. varovanje investitorjev pred arbitrarnim delovanjem vlade in uprave in 3. zagotavljati ekonomsko uinkovitost delovanja izvajalcev teh dejavnosti, ki pa se lahko doseejo zlasti: s predpisovanjem naina in pogojev izvajanja javne slube, z odloanjem o dostopu do izvajanja javne slube in doloanjem podrobnejih pogojev opravljanja dejavnosti, z doloanjem cen in drugih ekonomskih pogojev izvajanja dejavnosti javne slube, z nadzorom. V skladu s sodobnimi liberalizacijskimi trendi EU se je tudi v Sloveniji reforma javne uprave usmerila k postopni uvedbi neodvisnih regulatornih agencij. Pri tem smo naleteli na posebno oviro, saj je bilo do tedaj upravljanje javnih slub v domeni izvrilne oblasti in lokalnih skupnosti, neodvisne regulatorne agencije kot posebne organizacijske oblike pa nismo poznali. Tako je neodvisne regulatorne agencije v slovenski pravni red leta 2002 uvedel Zakon o javnih agencijah /ZJA/. Minimalni pogoji, ki jih mora izpolnjevati neodvisna regulatorna agencija: - mora imeti lastna pooblastila in pristojnosti na podlagi javnega prava, - mora biti organizacijsko loena od ministrstev, - njeni organi ne smejo biti neposredno izvoljeni ali vodeni od politinih funkcionarjev. Temeljne znailnosti neodvisnih regulatornih agencij: - lastna pravna sposobnost, - ustanovijo se z oblastvenim aktom, - neposredno vodenje je v rokah neizvoljenih organov (ni politina funkcija), - ustanoviteljske pravice niso prenosljive, - posebne dolobe glede financiranja (lastno/proraunsko). II. SPLONI PRAVNI OKVIR JAVNE SLUBE Zakonodajalec mora urediti sploni pravni okvir javne slube in sicer: 1. doloiti dejavnost, v katerih je prisoten javni interes (gospodarska ali negospodarska), 2. opredeliti obseg in vsebino javnopravnega reima oz. obveznosti javne slube, ki naj zagotovi uresniitev splonega interesa, 3. doloiti sistem financiranja storitev javne slube in 4. doloiti obliko izvajanja javnih slub.

1. DEJAVNOST JAVNE SLUBE Doloitev dejavnosti je prvenstvena obveznost zakonodajalca pri ureditvi splonega pravnega okvira javne slube. Narava dejavnost je lahko gospodarska (trna) ali negospodarska (netrna). Temelj dejavnosti javne slube je zagotavljanje javnih dobrin, ki so lahko doloeni proizvodi, storitve, drubena razmerja ali drubeno stanje, in so pogosto predmet lovekovih pravic in temeljnih svoboin. 1.1 Skrb za stvari v sploni rabi Javno dobro so stvari, ki so namenjene rabi vsakogar pod enakimi, z zakonom doloenimi pogoji. Pravni reim javnega dobra obsega ureditev pravnih razmerij, povezanih z lastnino nad javnim dobrim, z uporabo (splono in posebno), z nastankom statusa javnega dobra, z mejakimi (sosedskimi) razmerji, s kompetennimi vpraanji itd. Obseg javnega dobra je lahko oji ali iri. Javno dobro v ojem smislu predstavljajo stvari, ki so namenjene rabi vsakogar pod enakimi pogoji (zrak, vodni tokovi, jezera, morja, morska obala, ceste, javni trgi, kulturni spomeniki, naravne znamenitosti). Javno dobro v irem smislu predstavljajo vse stvari, namenjene sploni (obi) rabi, izvajanju dejavnosti javnih slub in delovanju organov javne uprave, javno dobro v ojem smislu pa le stvari namenjene sploni rabi - torej rabi vsakogar pod enakimi pogoji (nepreminine in preminine, namenjene za izvajanje javnih slub t.i. upravno dobro). Pojem javno dobro v irem smislu bi lahko nadomestili s pojmom javne stvari. Javne stvari so tako vse stvari, ki so namenjene uporabi za javne namene. Javno dobro lahko delimo na: - Naravno in grajeno (umetno) javno dobro. Naravno javno dobro je posledica naravnih dogodkov. Zakon o varstvo okolja /ZVO-1/ doloa, da je naravno javno dobro del okolja, na katerem je z zakonom vzpostavljen status javnega dobra in se lahko rabi le tako, da ni ogroeno okolje ali njegov sestavni del, ki ima status naravnega javnega dobra in ni izkljuena njegova naravna vloga. Zakon o vodah /ZV-1/ loi vodno in morsko naravno javno dobro. Grajeno naravno dobro je posledica lovekovega poseganja v naravo. ZV-1 doloa kategorijo grajenega vodnega in morskega javnega dobra (npr. vodno zemljie, ki je nastalo zaradi prestavitve naravnega vodotoka). - Cestno, zrano in elezniko javno dobro. - Glede na zunanjo obliko na nepremino javno dobro in premino javno dobro. - Glede na vrsto rabe, ki ji je javno dobro prvenstveno namenjeno: stvari v sploni rabi (javno dobro v ojem smislu), objekti in naprave, namenjeni izvajanju dejavnosti javnih slub (infrastrukturni objekti in naprave) in stvari, nujno potrebne za delovanje dravnih organov in organov lokalnih skupnosti. Objekti in naprave, namenjeni izvajanju dejavnosti javnih slub (infrastrukturni objekti in naprave ali infrastruktura) sodijo vse stvari, ki so nujno potrebne za izvajanje dejavnosti javnih slub. Po mnenju nekaterih je narava teh stvari drugana od pravne narave javnega dobra v ojem pomenu, saj ne vsebujejo pravice vsakogar, da uporablja stvar. Za te stvari ne velja, da so obvezno v lasti drave ali samoupravne lokalne skupnosti lahko so v lasti drugih javnopravnih subjektov (npr. javno podjetje, javno gospodarski zavod) ali zasebnopravnih subjektov (npr. koncesionarji javni slub). Splona (oba) raba je raba, ki je dovoljena vsakomur. Zanjo veljajo naslednje znailnosti: vsakdo lahko pod enakimi pogoji uporablja javno dobro (naelo svobode in enakosti splone rabe), zanjo ni potrebno nobeno posebno dovoljenje,
9

naeloma je neodplana, eprav se vse bolj uveljavlja tudi plailo za uporabo (npr. cestnine), vedno je zaasna (uporabnik stvari ne okupira trajno), ne ovira enake uporabe drugega. Omejitve splone rabe so dopustne le iz razlogov javnega reda in varnosti in zaradi vzdrevanja javnega dobra. Stvari v sploni rabi so v lasti drave ali lokalne skupnosti. Gre za lastnino sui generis, ki implicira predvsem dolnost skrbeti za stvar, jo vzdrevati v stanju, ki omogoa uporabo vsem, kakor tudi nadzorne pristojnosti. Zaradi tega drava ali lokalna skupnost dejavnost upravljanja s stvarmi v sploni rabi pogosto podvre javnopravnemu reimu javne slu be. Narava dejavnosti je gospodarska. 1.2 Zagotavljanje javnih dobrin, ki so predmet lovekovih pravic Temelj dejavnosti javne slube predstavljajo tudi javne dobrine, ki pa so pogosto predmet temeljnih lovekovih pravic in svoboin. Po drugi svetovni vojni je pobudo za kodifikacijo pravic in svoboin prevzela Organizacija zdruenih narodov, ki je 10. decembra 1948 sprejela Splono deklaracijo lovekovih pravic, ki ob klasinih dravljanskih in politinih pravicah obsega tudi nekatere noveje ekonomske, socialne in kulturne pravice (21. len doloa, da 'ima vsakdo pod enakimi pogoji pravico do javnih slub v svoji dravi'). Za Slovenijo sta pomembni tudi Konvencija o varstvu lovekovih pravic in temeljnih svoboin (EKP), ki ureja le dravljanske in politine pravice, in Evropska socialna listina, ki zagotavlja vrsto ekonomskih in socialnih pravic. lovekove pravice in svoboine se uresniujejo neposredno na podlagi Ustave RS. Socialne in ekonomske pravice pa, v nasprotju z absolutnimi pravicami, terjajo zakonsko ureditev. URS je doloila tri zavezujoe pogoje, ki jih mora zakonodajalec kumulativno upotevati: a. predpisati je mogoe samo nain uresnievanja lovekovih pravic in svoboin, b. to je mogoe storiti samo z zakonom, ne pa tudi z drugim predpisom, c. in to le tedaj, kadar tako doloa ustava, ali e je nujno zaradi same narave posamezne pravice ali svoboine. Zakonodajalec je tako dolan z ustrezno normativno aktivnostjo: doloiti nain uresnievanja navedenih pravic; doloiti vsebino navedenih pravic in upravience; oblikovati pravno podlago sistema za proizvodnjo in alokacijo ter distribucijo dobrin in storitev, ki so vsebina navedenih pravic pozitivnega statusa in drugih ustavnih dolob, iz katerih sicer ne izhajajo posamezne lovekove pravice, dravo pa vendar zavezujejo k doloenemu aktivnemu ravnanju, zagotoviti ustrezen sistem financiranja proizvodnje dobrin in storitev, vzpostaviti posebno institucionalno strukturo za delovanje sistema in zagotoviti uinkovito uveljavljanje posameznih pravic. Pravice pozitivnega statusa so pravice, ki dajejo posamezniku monost, da lahko od drave zahteva doloene dobrine oz. storitve, drava pa jih mora izpolniti. Med pravice pozitivnega statusa spadajo vse spodaj navedene pravice. Dobrine in storitve, ki so predmet konkretnih upravienj posameznikov in izhajajo iz socialnih pravic, se zagotavljajo z javnimi slubami. Tako je zakonodajalec z Zakonom o socialnem varstvu /ZSV/ doloil, da javna sluba na podroju socialnega varstva obsega:
10

a. socialno preventivo, b. prvo socialno pomo, c. osebno pomo, d. pomo druini za dom in na domu, e. institucionalno varstvo, f. vodenje in varstvo ter zaposlitev pod posebnimi pogoji. Mreo javne slube zagotavljata drava (a, b, c, e in f) in obina (d). ZSV je predvidel dve organizacijski obliki izvajanja navedenih dejavnosti socialnovarstvene zavode (npr. CSD, domovi za stareje, posebni socialnovarstveni zavodi za odrasle, varstveno delovni centri, domovi za otroke) in koncesijsko razmerja, ki ga skleneta drava/obina in pravne ali fizine osebe. Socialnovarstvena dejavnost se financira iz prorauna obine in republike ter s plaili storitev, prispevki dobrodelnih organizacij in organizacij za samopomo ter invalidskih organizacij, s prispevki donatorjev in iz drugih virov. Pravica do zdravstvenega varstva je tesno povezana s pravico do socialne varnosti in je ena temeljnih pravic pozitivnega statusa. Temeljna obveznost drave je, da vzpostavi sistem javne zdravstvene slube, ki je sposobna nuditi prebivalcem potrebne zdravstvene storitve. Tako je zakonodajalec sprejel: 1. Zakon o zdravstveni dejavnosti /ZZDej/ je vzpostavil mreo javnih zdravstvenih slub na primarni ravni (osnovno zdravstvena dejavnost, lekarnika dejavnost), sekundarni ravni (specialistina ambulantna in bolninina dejavnost) in terciarni ravni (opravljanje dejavnost klinik, klininih intitutov, klininih oddelkov), opredelil katere dejavnosti se izvajajo v okviru javne zdravstvene slube in uredil poloaj zdravstvenih institucij in zdravstvenih delavcev. Mreo javne zdravstvene slube mora na primarni ravni vzpostaviti obina, na sekundarni in terciarni ravni pa drava. Po ZZDej lahko opravljajo zdravstveno dejavnost domae ali tuje pravne ali fizine osebe na podlagi dovoljenja ministrstva, pristojnega za zdravje, javni zavodi in druge pravne in fizine osebe na podlagi koncesije. Oblike izvajanja zdravstvene dejavnosti so: statusna (javni zavodi) in pogodbena oblika (koncesijsko razmerje). Posebnost je lekarnika dejavnost: javni zavodi ali zasebni lekarnarji. 2. Zakon o preskrbi s krvjo /ZPKrv-1/ je opredelil dejavnost zbiranja in testiranja krvi za namene transfuzije kot javno slubo, ki jo izvaja transfuzijski center. 3. Zakon o odvzemu in presaditvi delov lovekega telesa zaradi zdravljenja /ZOPDCT/ je doloil, da se smejo s dejavnostjo odvzema, presaditve in shranjevanja delov lovekega telesa, ukvarjati samo javni zdravstveni zavodi. 4. Zakon o zdravljenju neplodnosti in postopkih oploditve z biomedicinsko pomojo /ZZNPOB/ je doloil, da se postopki opoloditve z biomedicinsko pomojo opravljajo v okviru javne zdravstvene slube v centrih za zdravljenje neplodnosti in oploditev z biomedicinsko pomojo, ki imajo za to dejavnost posebno dovoljenje. 5. Uredil poloaj zdravstvenih institucij in zdravstvenih delavcev (ZZDej, ZZdrS, Zakon o opravljanju poklicev v RS za dravljane drugih drav lanic EU). Med socialne pravice pritevamo tudi pravico do zdravega ivljenjskega okolja. URS vsakomur zagotavlja pravico do zdravega ivljenjskega okolja in obenem nalaga dravi obveznost, da skrbi za zdravo ivljenjsko okolje. URS ni opredelil pojma zdravo ivljenjsko okolje, kar pomeni, da je ta opredelitev prepuena zakonodajalcu. Slednji je tako sprejel vrsto predpisov, katerih namen je bodisi ohranjanje zdravega ivljenjskega okolja bodisi varstvo posameznika pred negativnimi posledicami, ki izvirajo iz okolja: Zakon o varstvu okolja /ZVO-1/, Zakon o vodah /ZV-1/, Zakon o varstvu pred poarom, Zakon o gasilstvu,
11

Zakon o varstvu pred ionizirajoimi sevanji in jedrski varnosti, Zakon o varstvu pred naravnimi nesreami in drugimi nesreami. URS doloa tudi varstvo ivali pred muenjem, ki ga je zakonodajalec uredil z Zakonom o zaiti ivali. Tukaj moramo omeniti tudi pravice invalidov. URS zagotavlja invalidom posebno varstvo in usposabljanje za delo. Pravice invalidov urejajo tudi tevilni predpisi. Sploni zakoni s podroja socialne varnosti, ki urejajo pravice invalidov so: Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, Zakon o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, Zakon o socialnem varstvu in njihovi podzakonski predpisi. Prav tako pomembni pa so tudi zakoni, ki so izkljuno posveeni varstvu invalidov: Zakon o zaposlitveni rehabilitaciji in zaposlovanju invalidov, Zakon o drubenem varstvu duevno in telesno prizadetih oseb, itd. V okvir socialnih pravic pritevamo tudi pravice v zvezi z izobraevanjem, znanostjo in umetnostjo. Drava mora ustvariti monost, da si dravljani lahko pridobijo ustrezno izobrazbo. Vsak ima pravico do izobraevanja, kar pomeni, da svobodno odloa o izbiri izobraevanje, vendar je ta pravica omejena osnovnoolsko izobraevanje je obvezno in se financira iz javnih sredstev. Zakonodajalec je uredil sistem izobraevanja z Zakonom o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraevanja, s katerim je doloil, da javna sluba na podroju vzgoje in izobraevanja obsega: programe za predolske otroke, vzgojne programe domov za uence in dijakih domov, vzgojne in posebne programe vzgoje in izobraevanja za otroke in mladostnike s posebnimi potrebami, izobraevalne programe. Ta zakon je predvidel vrsto organizacijskih oblik, v katerih se lahko izvajajo navedene dejavnosti. Opravljanje javne slube na podroju izobraevanja odraslih ureja Zakon o izobraevanju odraslih. Obseg javne slube v visokem olstvu doloa Zakon o visokem olstvu. Moramo omeniti e svobodo znanstvenega ustvarjanja, ki jo zagotavlja URS in Zakon o raziskovalni in razvojni dejavnosti. V okviru ekonomskih pravic moramo omeniti nekatere pravice, ki sicer ne izhajajo iz posamezne lovekove pravice, vendar dravo kljub temu zavezujejo k doloenemu aktivnemu ravnanju pri zagotavljanju dobrin in storitev. Gre za pravice v zvezi z zaposlitvijo in delom: drava je na podlagi URS zavezana vzpostaviti sistem zaposlovanja, s katerim ustvarja monosti za zaposlovanje in za delo ter zagotavlja njuno zakonsko varstvo. Slednje je zakonodajalec uredil z Zakonom o zaposlovanju in zavarovanju za primer brezposelnosti, ki ureja dejavnosti zaposlovanja, zavarovanja za primer brezposelnosti, upravljanja sistema in nain izvajanja strokovnih nalog kot javne slube. Izvajalci teh dejavnosti so Zavod za zaposlovanje RS ali druge organizacije na podlagi koncesije. Prav tako tu navajamo svobodno gospodarsko pobudo, ki je ustavnopravno zagotovljena pravica do svobodega spremanja odloitev o opravljanju gospodarske dejavnosti na eni strani, in omejitev zakonodajalca pri omejevanju te pravice na drugi strani. Omejitve izvajanja gospodarske dejavnosti so dopustne iz razloga javne koristi. Pri posegih v podjetniko svobodo so posebej pomembni posegi s strani drave, ko le-ta oblastno omejuje konkurenco. Zakonodajalec je z vrsto predpisov omejil konkurenco na podroju posameznih dejavnosti na nain, da je njihovo izvajanje podredil posebnemu pravnemu reimu javne slube:
12

1. na podroju energetike: Energetski zakon, 2. na podroju prometa in zvez: Pomorski zakonik, Zakon o plovbi po celinskih vodah, Zakon o prevozih v cestnem prometu, 3. na podroju kmetijstva, gozdarstva, ribitva in lovstva: Zakon o divjadi in lovstvu, Zakon o fitofarmacevtskih srestvih, Zakon o gozdovih, Zakon o kmetijstvu, Zakon o morskem ribitvu, Zakon o zdravstvenem varstvu rastlin, Zakon o semenskem materialu kmetijskih rastlin, Zakon o sladkovodnem ribitvu, Zakon o veterinarstvu, Zakon o ivinoreji, 4. na podroju turizma: Zakon o inikih napravah za prevoz oseb. Ob navedenem je potrebno omeniti e nekatere dolobe URS, ki se preteno nanaajo na t.i. kulturne pravice na podroju ohranjanja naravne in kulturne dediine ter pospeevanja civilizacijskega in kulturnega razvoja. Gre za pravico do izraanja narodne pripadnosti, posebne pravice avtohtone madarske in italijanske narodne skupnosti v Sloveniji, varstvo zemlji oz. ohranjanje naravne in kulturne dediine. Na podlagi slednjega je zakonodajalec sprejel vrsto predpisov: Zakon o ohranjanju narave, Zakon o varstvu kulturne dediine, Zakon o varstvu dokumentarnega in arhivskega gradiva ter arhivih, Zakon o uresnievanju javnega interesa za kulturo, Zakon o knjiniarstvu, Zakon o varstvu potronikov, Zakon o Radioteleviziji Slovenija, idr. Zakonodajalec je tako doloil dejavnosti, v katerih je prisoten javni interes bodisi neposredno na podlagi z URS doloenih pravic pozitivnega statusa bodisi na podlagi drugih ustavnih doloil, ki terjajo od drave aktivno ravnanje pri zagotavljanju doloenih dobrin oz. storitev. Odloitev, v kateri dejavnosti je prisoten javni interes je v pristojnosti zakonodajalca, vendar se postavlja vpraanje ali se lahko ta pristojnost odloanja prenese na vlado ali samoupravne lokalne skupnosti. Odgovor ponuja Zakon o gospodarskih javnih slubah, ki doloa, da zakonodajalec lahko z zakonom pooblasti vlado ali lokalno skupnost, da doloi dejavnosti, s katerimi se zaradi zadovoljenja javnih potreb zagotavljajo doloeni proizvodi in storitve. Na podlagi tega pooblastila lahko vlada z uredbo ali samoupravna lokalna skupnost z odlokom predpieta, da se poleg proizvodov in storitev ki jih v javnem interesu zagotavlja Republika Slovenija, zagotavljajo e drugi proizvodi in storitve. Pogoji za to so: - takne dejavnosti so pogoj za izvrevanje nalog iz njene pristojnosti, - takne dejavnosti so pogoj za izvrevanje gospodarskih, socialnih ali ekolokih funkcij drave oz. lokalne skupnosti, - drava ali lokalna skupnost prevzame subsidiarno sanacijsko odgovornost. Pristojnost vlade oz. samoupravne lokalne skupnosti je tako odvisna od volje zakonodajalca. 1.3 Narava dejavnosti javne slube Narava dejavnosti javne slube je lahko gospodarska ali negospodarska. Po pravu ES ima gospodarsko naravo vsaka storitev, ki se praviloma opravlja za plailo. Vendar ta opredelitev ni zadostna, saj se negospodarske dejavnosti tudi opravljajo za plailo. Bistven element razmejitve med gospodarsko in negospodarsko dejavnostjo je njen pridobitni namen pridobivanje dobika je bistvena znailnost gospodarske dejavnosti, kar pa za negospodarske dejavnosti ne velja. V slovenski pravni ureditvi ne zasledimo podrobne definicije gospodarske oz. negospodarske dejavnosti. V zakonodaji lahko zasledimo samo definicijo pridobitne dejavnosti, to je dejavnosti, ki se na trgu opravlja zaradi pridobivanja dobika. Glede na navedeno lahko trdimo, da je pojem pridobitne dejavnosti dejansko sinonim za pojem gospodarske dejavnosti. Tukaj moramo opozoriti na razmejitev med gospodarsko dejavnostjo kot pridobitno dejavnost

13

in gospodarsko dejavnostjo kot javno slubo. Pri slednji je praviloma pridobivanje dobika podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Prav tako v slovenski pravni ureditvi ne zasledimo definicije negospodarske dejavnosti. Okvir navedenih dejavnosti zasledimo v drugem odstavku 1. lena Zakona o zavodih, ki med te dejavnosti priteva dejavnost vzgoje in izobraevanja, znanosti, kulture, porta, zdravstva, socialnega varstva, otrokega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja ali drugih dejavnosti, katerih cilj ni pridobivanje dobika. S slednjim je zakonodajalec dejansko povzel dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo dobrine in storitve, ki so predmet lovekovih pravic pozitivnega statusa. Negospodarska narava dejavnosti je praktino odraz naela socialne drave - cilj opravljanja negospodarskih dejavnosti ni zgolj pridobivanje dobika, temve drava s tem opravlja svojo socialno funkcijo. V primeru negospodarskih dejavnosti javnih slub se tako pridobitni namen popolnoma podredi zadovoljevanju javnih potreb. Izvajanje dejavnosti javnih slub je lahko bodisi obvezno bodisi ne. Izvajanja negospodarskih dejavnosti javnih slub, s katerimi se zagotavljajo dobrine oziroma storitve, ki so predmet lovekovih pravic in temeljnih svoboin je v naelu obvezno, saj mora drava vsakomur omogoiti nemoteno uivanje lovekovih pravic in temeljnih svoboin, vendar se v praksi drava ali lokalne skupnosti samostojno odloajo ali bodo na doloenem obmoju izvajale dejavnosti negospodarskih javnih slub (npr. lekarnika dejavnost). Obveznost organizacije izvajanja negospodarskih dejavnosti je na dravi, slednja pa lahko to obveznost prenese na lokalne skupnosti. Negospodarske javne slube lahko kategoriziramo na dravne in lokalne javne slube. Gospodarske javne slube lahko delimo na dravne in lokalne javne slube in na obvezne ali izbirne javne slube. Loimo dvoje vrst izbirnih gospodarskih javnih slub, in sicer izbirne javne slube, ki jih kot takne doloi zakonodajalec z zakonom in izbirne javne slube, ki jih doloi vlada ali posamezna lokalna skupnost. 2. OBVEZNOSTI JAVNE SLUBE Obveznosti javne slube (public service obligation) so posebne obveznosti, ki jih imajo izvajalci javnih slub in ki so jim naloene pri izvajanju dejavnosti javne slube. Gre za bistven element opredelitve pojma javna sluba. Obveznosti javne slube morajo biti naloene skladno z naeli in pravili prava ES in z ustreznim aktom nacionalne zakonodaje. Naela, ki jih je potrebno upotevati, so zlasti: naelo zanesljivosti prava: obveznosti javne slube morajo biti doloene jasno in dolono; pri tem morajo biti v zvezi s storitvami javne slube, na katero se nanaajo; naelo prepovedi diskriminacije: obveznosti javne slube morajo biti doloene enako za vse izvajalce javne slube, ne glede na njihov sede v dravah lanicah ES; naelo preglednosti (transparentnosti): obveznosti javne slube morajo biti doloene v objavljenem aktu in na pregleden nain; naelo sorazmernosti: gre za razmerje med obveznostmi javne slube in javnim interesom, zaradi katerega so naloene; obveznosti javne slube morajo biti doloene tako, da objektivno prispevajo k javnemu interesu, zaradi katerega so vzpostavljene, da predstavljajo najblaje breme izvajalcev in da so po svojih posledicah primerljive pomenu javnega interesa. V sektorskih predpisih s posameznih podroij, zlasti v smernicah, je mogoe najti tevilne dolobe, ki bodisi neposredno nalagajo dravam lanicam, da doloijo nekatere obveznosti

14

javne slube, ali pa jim to vsaj dovoljujejo. V teh predpisih pa zasledimo skupen nabor obveznosti javne slube v pravu ES. Gre zlasti za naslednje obveznosti: 1. Univerzalne storitve (universal service) je dandanes posebna obveznost izvajalcev javne slube, da zagotovijo doloene storitve vsem uporabnikom na doloenem ozemlju, ne glede na njihovo lokacijo in po sprejemljivi ceni. Namen te obveznosti je zagotoviti pokritje celotnega ozemlja z minimalnim obsegom storitev javne slube za doseganje pomembnih javnih interesov (enakomeren razvoj, ohranjanje poselitve itd.). Na evropski ravni so ta pojem prvi jasno definirali na telekomunikacijskem podroju v Direktivi 97/33/EC, v slovenski pravni ureditvi pa najdemo to v Zakonu o potnih storitvah. 2. Trajnost zagotavljanja javnih dobrin (continuity): Obveznost trajnega in nepretrganega izvajanja dejavnosti javne slube je dejanski temelj za izvajanje vseh dejavnosti javnih slub. Obveznost trajnega in nemotenega proizvajanja javnih dobrin izhaja iz neposredne pravice posameznika do javne dobrine, ki se zagotavlja z izvajanjem dejavnosti javne slube. Tako sta drava ali samoupravna lokalna skupnost zavezani zagotoviti trajno in nemoteno izvajanje dejavnosti javne slube in imata na razpolago vrsto ukrepov, s katerimi lahko obveejo izvajalca javne slube, kadar dejavnosti ne izvajata sami v lastni reiji oz. po specializirani osebi javnega prava, ki jo je ustanovila sama: - Drava oz. samoupravna lokalna skupnost (koncedent) lahko: 1. zaasno prevzame izvajanje dejavnosti javne slube v lastno reijo ali 2. koncesijsko razmerje prekine: razdor koncesijske pogodbe, odkup koncesije, odvzem koncesije, prevzem koncesionirane gospodarske javne slube v lastno reijo Takno ureditev najdemo predvsem v Zakonu o gospodarskih javnih slubah, Zakonu o zavodih in v podroni zakonodaji, ki ureja izvajanje dejavnosti negospodarskih javnih slub. - Drava lahko zaradi zagotovitve trajnega in nemotenega izvajanja dejavnosti javne slube posee v pristojnost samoupravne lokalne skupnosti, kadar ta ne zagotovi izvajanja lokalne javne slube (npr. Zakon o varstvu okolja). - Prepoved stavke zaposlenih pri izvajalcih javnih slub ali omejitev stavke (npr. zdravstvo, potne storitve). 3. Kvaliteta storitev (quality of service): Temeljna naloga drave pri izvajanju dejavnosti javne slube je v zagotavljanju kvalitetnih javnih dobrin po sprejemljivih cenah. ES je v nekaterih primerih s svojo zakonodajo doloila standarde kvalitete, v drugih primerih pa je pooblastila drave lanice, da same predpiejo standarde kvalitete. Tako mora drava pogosto naloiti posebne standarde glede minimalne kvalitete storitev javne slube, ki se sicer razlikujejo pri razlinih javnih slubah, v vsakem primeru pa pomenijo dodatne stroke pri izvajanju javne slube. Zato mora drava s svojo regulacijo dosei, da se uporabnikom dobavljajo kvalitetne storitve po sprejemljivih cenah. 4. Dostopnost ( affordability): Zagotavljanje javnih dobrin po dostopnih cenah je temeljna obveznost drave, ki mora v skladu z naelom socialne drave upotevati interese posameznikov oziroma posameznih skupin prebivalstva. Nekatere drave cene javnih dobrin regulirajo (omejujejo), nekatere pa dovolijo prosto oblikovanje cen na trgu s tem, da opravljajo kontrolo nad njimi. Vendar ne glede na to, javne dobrine dejansko niso enako dostopne vsem uporabnikom. Zato je drava dolna z aktivnimi ukrepi nuditi pomo zlasti tistim strukturam uporabnikov javnih dobrin, ki so je zaradi neugodnega
15

socialnega poloaja potrebni. V slovenski pravni ureditvi zasledimo vrsto ukrepov pomoi: - cene javnih dobrin, ki se zagotavljajo z izvajanjem dejavnosti gospodarskih javnih slub, se lahko doloijo po kategorijah uporabnikov in koliini porabljenih ali nudenih javnih dobrin in rednosti njihove dobave, - cene se lahko subvencionirajo iz prorauna (posebno vrsto subvencioniranja predstavljajo boni ali voucherji, voucherski sistem v Sloveniji ni zaivel), - oblikovanje cene programa predolske vzgoje v vrtcih in plailo starev (gre z a pozitivno diskriminacijo). 5. Varstvo uporabnikov in javnih dobrin (consumer protection): Drava mora, e je v njenem interesu, da njeni prebivalci nemoteno uivajo svoje pravice in svoboine, zagotoviti ustrezno varstvo uporabnikov javnih dobrin. Slednje je glede na naravo izvajanja dejavnosti javne slube in razmerje med dravo oz. lokalno skupnostjo ter izvajalcem dejavnosti javne slube in samim uporabnikom javne dobrine veplastno: 1. V razmerju med dravo oz. lokalno skupnostjo in izvajalcem dejavnosti javne slube: v slovenski pravni ureditvi lahko npr. zasledimo t.i. institucionalno varstvo uporabnikov javnih dobrin in njihovih interesov. ZGJS doloa, da morajo drava in lokalne skupnosti za posamezno ali ve gospodarskih javnih slub ustanoviti posebna telesa za varstvo uporabnikov javnih dobrin, sestavljena iz njihovih predstavnikov. ZZ je predvidel sodelovanje predstavnikov uporabnikov oz. zainteresirane javnosti v svetu zavoda, ki upravlja zavod in je kolegijski organ. Ob predstavnikih uporabnika sestavljajo svet zavoda e predstavniki ustanovitelja in predstavniki delavcev. 2. V razmerju med izvajalcem dejavnosti javne slube in uporabnikom javne dobrine: varstvo uporabnikov javnih dobrin obveznost javne slube obstaja le, kadar in kolikor presega splona pravila o varstvu potronikov, ki se nanaajo na vse dejavnosti. V slovenski pravni ureditvi navedeno podroje ureja ZVPot, po katerem se dejavnosti s podroja varstva potronikov, kot smo e navedli, izvajajo kot javna sluba (svetovanje potronikom, obveanje in izobraevanje potronikov ter izvajanje primerjalnih ocenjevanj blaga in storitev), katere trajnost in nemotenost opravljanja zagotavlja v javnem interesu drava V okviru posebnega varstva uporabnikov javnih dobrin moramo spregovoriti e o t.i. kontrahirani dolnosti izvajalca dejavnosti javne slube. V primerih, ko je uporaba javnih dobrin obvezna, so tako uporabniki javnih dobrin kot tudi izvajalci dejavnosti javne slube dolni skleniti pogodbeno razmerje o zagotavljanju/dobavi javne dobrine. Katera od strank je dolna skleniti pogodbo, je odvisno od konkretnega razmerja. Izvajalci javnih slub morajo po ZUP uporabljati pravila upravnega postopka, kadar odloajo o pravicah ali obveznostih njihovih storitev. Pri tem izvajalec javne slube nastopa kot moneja stranka v tem razmerju, zato potrebuje uporabnik podobno procesno varstvo v razmerju do izvajalca javne slube, kot ga ima posameznik pri odloanju uprave o njegovih pravicah v upravnih zadevah. Vpraanje odkodninske odgovornosti izvajalcev dejavnosti javnih slub in pri njih zaposlenih oseb za kodo, ki jo povzroijo uporabniku javne dobrine s svojim protipravnim ravnanjem, ali pa za kodo, ki nastane zaradi uporabe proizvoda, ki ga proizvaja izvajalec javne slube in je predmet dejavnosti javne slube urejajo: splona naela odkodninskega prava (OZ), posebne dolobe, ki se nanaajo na odgovornost izvajalca dejavnosti javne slube in pri njem zaposlenih Zakon o javnih uslubencih, Zakon o zavodih, Zakon o gospodarskih javnih slubah, podrona zakonodaja, ki ureja izvajanje posameznih dejavnosti javnih slub Zakon o zdravstveni dejavnosti, ZVPot ipd.
16

3. FINANCIRANJE JAVNIH SLUB V praksi drav lanic EU lahko danes zasledimo vrsto razlinih nainov financiranja izvajanja dejavnosti javnih slub, ki so po veini odraz javnega interesa, ki ga ima drava na podroju izvajanja posamezne dejavnosti javne slube in zagotavljanja javnih dobrin in ki vkljuujejo: neposredno proraunsko financiranje (npr. subvencioniranje ali druge finanne ugodnosti, kot je npr. znianje dajatev); posebne ali izkljune pravice (v primeru t.i. 'naravnih' monopolov); prispevke (plaila) uporabnikov javnih dobrin; povprene tarife (npr. enotna tarifa ne glede na razlike v strokih izvajanja dejavnosti javne slube); financiranje, ki temelji na sistemu solidarnosti (npr. prispevki za socialno, zdravstveno zavarovanje itd.). Financiranje izvajanja dejavnosti gospodarske javne slube je mogoe zagotoviti tudi z ustanavljanjem t.i. kompenzacijskih skladov, ki se financirajo s pristojbinami izvajalcev in/ali uporabnikov. Drave lanice EU so pri izbiri naina financiranja izvajanja posamezne dejavnosti javne slube v naelu samostojne, morajo pa zagotoviti, da izbrani nain financiranja ne bo vplival na funkcioniranje notranjega trga in izkrivljanje konkurence. Pri tem so omejene le s pravili prava ES o dravnih pomoeh in pravili sektorske zakonodaje (npr. na podroju elektronskih komunikacij, potnih storitev, letalskega in javnega transporta). Na podroju financiranja obveznosti javne slube je prilo do nedokonanega razvoja gledanja na dravno financiranje ne kot na dravno pomo, ampak bolj kot na preprosto kompenzacijo. Sodie ES je doloilo preizkus izpolnjevanja tirih pogojev za ugotavljanje, ali je financiranje klasificirano kot kompenzacija: 1. podjete prejemnik mora dejansko imeti obveznosti javne slube in te obveznosti morajo biti jasno definirane, 2. parametri, na osnovi katerih se izrauna kompenzacija, morajo biti vnaprej doloeni na objektiven in transparenten nain, da bi se izognili dajanju gospodarske prednosti podjetju prejemniku pred konkurennimi podjetji, 3. kompenzacija ne more presei vsote, ki je potrebna za kritje vseh ali dela strokov za izpolnjevanje obveznosti iz opravljanja dejavnosti javne slube, upotevajo ustrezne dohodke in primeren dobiek pri izpolnjevanju teh obveznosti, 4. treba je doloiti potrebno viino kompenzacije za primer, da podjetje ni izbrano v skladu s postopkom javnih naroil (viina se doloi na osnovi analize strokov, ki bi jih tipino podjetje imelo pri izvrevanju teh obveznosti, upotevajo ustrezne dohodke in primeren dobiek). 3.1 Sistem financiranja javnih slub v Republiki Sloveniji: V slovenski pravni ureditvi sistem financiranja gospodarskih in negospodarskih javnih slub ni urejen s sistemskim zakonom. ZZ in ZGJS sicer vsebujeta dolobe o financiranju izvajalcev dejavnosti javnih slub, vendar lahko ob teh doloilih zasledimo tudi specifino ureditev v podroni zakonodaji. Izvajanje dejavnosti negospodarskih javnih slub se praviloma financira iz javnofinannih virov, vendar lahko v praksi zasledimo raznolike sisteme financiranja, ki predstavljajo kombinacijo javnofinannih in zasebnih virov.
17

Izvajanje dejavnosti gospodarske javne slube se naeloma financira z zaraunavanjem cen proizvodov in storitev, ki jih plaujejo uporabniki na podlagi vnaprej doloenih tarif, taks, nadomestil ali povrail. Cene javnih dobrin, ki se zagotavljajo z gospodarskimi javnimi slubami, so praviloma regulirane ali pa se vri kontrola nad njimi. Vzrok za regulacijo in kontrolo cen je v monopolnem in prevladujoem poloaju izvajalcev javnih slub, ki pogosto vodi v doloanje (visokih) monopolnih cen javnih dobrin. V skladu z veljavnim ZGJS-om se cene proizvodov in storitev, ki se zagotavljajo z gospodarskimi javnimi slubami, oblikujejo in doloajo na nain in po postopku, ki ga doloa zakon ali odlok lokalne skupnosti v skladu z zakonom. Nain oblikovanja cen javnih dobrin, ki se zagotavljajo z gospodarskimi javnimi slubami, je ukrep kontrole cen. Tako lahko vlada doloi mehanizem (metodologije) cen, s katerimi se doloi nain oblikovanja cen. Primeren ukrep kontrole cen lahko doloi tudi pristojen organ lokalne skupnosti za cene storitev javnih slub iz pristojnosti lokalne skupnosti. Vendar kljub navedenim ukrepom, lahko na podroju izvajanja nekaterih gospodarskih dejavnosti v praksi zasledimo povsem razline cene javnih dobrin, kar postavlja uporabnike v neenak poloaj (npr. komunalne javne slube). Gospodarske javne slube, s katerimi se zagotavljajo javne dobrine, katerih uporabniki niso dololjivi ali katerih uporaba ni izmerljiva, se financirajo tudi iz sredstev prorauna. Treba pa je omeniti tudi lokalni davek kot vir financiranja lokalnih gospodarskih javnih slub. 4. OBLIKE IZVAJANJA JAVNIH SLUB Drave lanice EU so v mejah pravil prava ES svobodne pri izbiri organizacijskih oblik in naina izvajanja dejavnosti (gospodarskih) javnih slub. Samostojno se odloajo, ali bodo dejavnosti (gospodarskih) javnih slub izvajale same v okviru svojega aparata ali pravne osebe, ki jo ustanovijo v ta namen ali pa bodo nalogo in pravico do izvajanja dejavnosti (gospodarske) javne slube podelile tretji osebi (to praktino pomeni, da lahko dejavnost javne slube izvaja vsak pravni subjekt bodisi javnega bodisi zasebnega prava). Loimo tri temeljne organizacijske oblike izvajanja (dejavnosti) javnih slub: drava oziroma lokalne skupnosti v reiji upravnih slub, neodvisne (specializirane) osebe javnega prava, osebe zasebnega prava. Zadnji dve organizacijski obliki se v mednarodni praksi oznaujeta s skupnim terminom paradravne organizacije. Ta poenostavljena delitev na tri temeljne organizacijske oblike izvajanja javnih slub nam ob upotevanju treh nivojev oblasti, v okviru katerih se lahko izvajajo dejavnosti javne slube (lokalne, nacionalne in transnacionalne), poda devet osnovnih tipov, ki jih medsebojno lahko kombiniramo na ve kot 500 razlinih nainov in s tem pridobimo ravno toliko organizacijskih oblik, primernih za izvajanje dejavnosti javnih slub. Izbira organizacijske oblike je odvisna predvsem od institucionalnih monosti, ki jih dopua pravni red posamezne drave in od cenovne uinkovitosti zagotavljanja javnih dobrin. Klasina upravnopravna teorija je utemeljevala prednost izvajanja dejavnosti javnih slub v reiji upravnih slub drave oz. lokalnih skupnosti in se ni posveala paradravnim organizacijam. Svoja stalia so utemeljevali predvsem z vidika ustavnega prava in politine znanosti: prevladalo je preprianje, da uinkovita demokracija potrebuje vsestransko hierarhino organizacijo pod nadzorom izvoljenih predstavnikov. Paradravne organizacije so se v upravni teoriji pojavile ravno v asu, ko je klasina upravnopravna teorija dosegla svoj
18

vrhunec (z Webrovim esejem o birokratski organizaciji). Ta klasina oblika je v Evropi in svetu prevladovala vse do osemdesetih let prejnjega stoletja. Zaznane pomanjkljivosti pretiranega delovanja drave, ki so jih izkazovali visoki stroki in cene dobrin in storitev, izgube v javnih podjetjih in neuinkovitost investicij so postopoma pripeljale do tega, da je v osemdesetih letih prejnjega stoletja veina razvitih gospodarstev skuala zmanjati ekonomsko vlogo drave predvsem s procesi deregulacije in privatizacije javnega sektorja. Z razvojem razlinih oblik izvajanja dejavnosti javnih slub pa so drave, tudi v te dejavnosti, vse intenzivneje vkljuevale zasebni sektor, tako na podroju financiranja izgradnje novih infrastrukturnih objektov in upravljanja z njimi, kot tudi izvajanja dejavnosti javnih slub. S tem pa se je bistveno spremenila vloga drave, saj je vlogo financerja v javno infrastrukturo in izvajalca dejavnosti javnih slub zael vse bolj prevzemati zasebni sektor, drava pa je priela krepiti svojo vlogo na podroju regulative in nadzora. V praksi drav lanic EU in tudi ire v svetu smo tako vse od osemdesetih let prejnjega stoletja, predvsem zaradi navedene krize javnega sektorja, pria odmiku drav od tradicionalnih (klasinih) oblik izvajanja javnih slub v reiji upravnih slub drave in lokalnih skupnosti k novim (alternativnim) oblikam izvajanja javnih slub, ki pa so po veini rezultat navedenega institucionalnega sodelovanja bodisi znotraj javnega sektorja (javnojavno partnerstvo) bodisi med javnim in zasebnim sektorjem (javno-zasebno partnerstvo). Glede na povedano uvajanje novih alternativnih oblik izvajanja javnih slub vkljuuje dvoje: institucionalno povezovanje organizacij bodisi znotraj javnega sektorja bodisi med organizacijami javnega in zasebnega sektorja pri izvajanju dejavnosti javnih slub in kreacijo primernih organizacijskih oblik, v okviru upravnih slub drave in lokalnih skupnosti in izven tega okvira ali celo izven javnega sektorja s ciljem uinkovitejega izvajanja dejavnosti javnih slub. Ob navedenih (organizacijskih) oblikah izvajanja javnih slub lahko v praksi zasledimo vrsto monih nainov izvajanja javnih slub, in sicer: direktno izvajanje: v tem primeru izvajajo dejavnost javne slube drava oziroma lokalna skupnost v okviru upravnih slub. Tovrstni nain izvajanja v teoriji pogosto oznaujemo s t.i. izvajanjem javne slube v reiji. agencije: v tem primeru izvajajo dejavnost javne slube t.i. neodvisne (upravne) agencije, ki jih lahko zasledimo predvsem v praksi drav s t.i. 'common law' pravno ureditvijo, naemu pravnemu redu pa so praktino nepoznane. prenos v izvajanje: v teh primerih prenese oblast pristojnost izvajanja dejavnosti javne slube bodisi na drugo oblast (horizontalno ali vertikalno) bodisi na zasebne (profitne) ali neprofitne organizacije, ki pa obenem prejmejo tudi finanne transfere za izvajanje dejavnosti javne slube; naroanje storitev: v teh primerih oblast naroi izvajanje storitve, ki je predmet dejavnosti javne slube pri zasebnem izvajalcu, sama pa je e vedno odgovorna za izvajanje dejavnosti javne slube partnerstva: med partnerstva sodijo vse oblike medsebojnega sodelovanja pri izvajanju dejavnosti javne slube bodisi med javnopravnimi entitetami znotraj javnega sektorja (javno-javno partnerstvo) bodisi med javnopravnimi in zasebnopravnimi entitetami (javno-zasebno partnerstvo); dodeljevanje posebnih in izkljunih pravic: v teh primerih oblast podeli posebno in izkljuno pravico izvajati dejavnost javne slube zasebnopravni entiteti (npr. s koncesijo) ali pa izda zasebnopravni entiteti (upravno) dovoljenje za izvajanje dejavnosti javne slube
19

privatizacija: v teh primerih drava ali lokalna skupnost odproda kapitalske delee ali upravljalske pravice entiteti zasebnega prava, sama pa lahko zasleduje javni interes z regulacijo izvajanja dejavnosti javne slube.

4.1 IZVAJANJE JAVNIH SLUB V OKVIRU JAVNEGA SEKTORJA Pri sistemizaciji oseb javnega prava, pristojnih za izvajanje dejavnosti javnih slub, je delitev pravnih oseb na korporacije in ustanove omejenega pomena. Zato je smiselno uporabiti francosko sistematiko, ki osebe javnega prava deli na teritorialne (drava in lokalne skupnosti) in na specializirane osebe javnega prava (npr. javni zavodi, javni gospodarski zavodi, javna podjetja itn.), katerim oblasti podelijo posebno in izkljuno pravico izvajanja dejavnosti javne slube.

4.1.1 Osebe javnega prava Termin oseba javnega prava se v delu slovenske upravne teorije in zakonodajni praksi uporablja kot sinonim za pravno osebo javnega prava. Nekateri teoretiki (npr. Verica Trstenjak) temu nasprotujejo in trdijo, da je pojem oseba javnega prava vsebinsko iri od pojma pravna oseba javnega prava, saj lahko med osebe javnega prava tejemo tudi fizine osebe kot uradne osebe pri izvajanju (dravnih) nalog. Primeroma navajajo notarje, ki opravljajo notariat, javno slubo, kot oseben poklic. Vendar notarje laje opredelimo kot fizine osebe zasebnega prava, ki pridobijo pravico izvajanja dejavnosti javne slube z upravnim dovoljenjem pristojne oblasti. Z enako dilemo kot pri notarjih se lahko sreamo tudi pri samostojnih lekarnarjih, podjetnikih posameznikih itd. Kljub navedenemu pa teorija in zakonodajna praksa med osebe javnega prava priteva pravne osebe javnega prava, za katere se uporablja kot sinonim oseba javnega prava. Kot navaja Pavnik, v pravnem ivljenju pogosto ni istih pravnih oseb, ki bi v celoti sodile med osebe javnega ali pa osebe zasebnega prava, pa vendar bi po isti delitvi bile pravne osebe javnega prava le tiste, ki imajo oblastna upravienja in so pristojne, da izvajajo javne naloge, javno dejavnost ali javno slubo. Pravne osebe javnega prava delujejo v javnem interesu in se jih zato tudi ustanavlja z zakonom ali pa s kakim drugim dravnopravnim aktom. Opredelilni elementi: Opredelilni elementi osebe javnega prava so: namen zakonodajalca: nobenega dvoma ni v primeru, ko zakon izrecno doloa za neko organizacijo, da je javna organizacija, e pa take dolobe ni, pa je potrebno ugotoviti morebiten zakonodajalev namen, nain ustanovitve: ali je organizacija ustanovljena z zakonom ali upravnim aktom (to je nedvomno najpomembneje merilo osebe javnega prava, saj so skrajno redke izjeme, ko so sodia razglasila za javnopravno organizacijo neko organizacijo, ustanovljeno z zasebnopravnim aktom), cilj organizacije: okoliina, da gre za uresnievanje javnega interesa, ne pa zasebnih koristi organizacije ali njenih lanov, je nedvomno tisti indic, ki kae v smer javne organizacije, razmerja med organizacijo in javnimi oblastmi: ali in kako lahko te oblasti posegajo v upravljanje organizacije, ali ima organizacija prerogative, zaradi katerih ni v celoti podrejena zasebnemu pravu, ali da ima javna pooblastila; gre za vpraanja, kot so morebitno javno financiranje organizacije, ali gre za pravno ustanovljen monopolni poloaj organizacije, ali je lanstvo

20

v organizaciji obvezno za izvajanje doloene dejavnosti, ali lahko organizacija predpisuje obvezne prispevke lanov in podobno. Ob teh opredelilnih elementih pa zasledimo tudi nekatere druge opredelilne kriterije osebe javnega prava: izvajanje javnih pooblastil oz. dravnih nalog, obvezno lanstvo, pooblastilo za izvajanje predpisov oz. upravnih aktov, poseben poloaj na trgu, regulacija pogojev na trgu (cene, standardi, tarife) itd. Ustanovitev osebe javnega prava: Ena najpomembnejih znailnosti osebe javnega prava je, da je ustanovljena z javnopravnim (oblastvenim) aktom in da so le redki primeri, ko je oseba javnega prava ustanovljena z zasebnopravnim aktom, pa e takrat mora tej osebi biti dan status osebe javnega prava z javnopravnim aktom. Oseba javnega prava se lahko ustanovi z naslednjimi pravnimi akti: ustava in akti ustavne narave (drava), zakon (obine, pokrajine, Stanovanjski sklad, Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje), drug dravni predpis, predpis lokalne skupnosti in posamini akt dravnega organa ali organa lokalne skupnosti (javna podjetja, javni zavodi). V veini primerov zakon le doloa, da neki drugi organ ali organ lokalne skupnosti s svojim aktom ustanovi osebo javnega prava. Posebno vpraanje, ki se pojavlja v tej zvezi, pa je, ali lahko v ta okvir spadajo sploni in posamini akti, izdani po javnem pooblastilu ni videti pravne ovire za to. Javna narava funkcij oziroma delovanja osebe javnega prava: Osebe javnega prava skuajo dosei javne cilje in je vsebina njihovega delovanja v izvrevanju neke javne funkcije. V zvezi z javno naravo funkcij in delovanja teritorialnih oseb javnega prava bi omenili le, da je za lokalne skupnosti izrecno doloena v URS. Med drugimi osebami javnega prava pa je najpogosteja javna funkcija, ki jo opravljajo, javna sluba. Potrebno pa je poudariti, da lahko javno slubo opravljajo tudi osebe zasebnega prava na podlagi koncesije ali na podoben nain tako, da iz okoliine opravljanja javne slube ni mogoe nedvomno sklepati na status osebe javnega prava. Sredstva in financiranje oseb javnega prava: Lastnina in financiranje oseb javnega prava je pod posebnim javnopravnim reimom. Ta javnopravni reim je za teritorialne osebe javnega prava (drava in lokalne skupnosti) tako reko popoln. Financirajo se preko prorauna, in to pod posebnim reimom javnih financ. Druge osebe javnega prava pa so glede svojih sredstev in financiranja manj izpostavljene javnopravnemu reimu (to najbolj velja za tiste osebe javnega prava, ki se veinoma financirajo na trni nain, npr. javna podjetja in javni zavodi). Kljub temu pa velja, da so vse osebe javnega prava v celoti svojega poslovanja izpostavljene nadzoru raunskega sodia. Uporaba javnega prava pri notranjih in zunanjih razmerjih: Notranja razmerja so v veliki meri urejena z javnim pravom. Ta teritorialne osebe javnega prava velja, da so njihova notranja razmerja v celoti urejena z javnim pravom. Za notranja razmerja v drugih osebah javnega prava je obseg uporabe javnega prava manji statusna vpraanja so sicer praviloma urejena z javnim pravom, poloaj zaposlenih pa z zasebnim pravom (sploni predpisi o delovnih razmerjih). Za zunanja razmerja v naelu velja, da se uporablja javno pravo, kadar gre za oblastno razmerje osebe javnega prava do drugih subjektov oz. ko nastopa oseba javnega prava kot
21

izvrevalec oblasti. Glede drugih razmerij pa se praviloma uporablja zasebno pravo. Vendar se v praksi vasih teko ugotovi, ali gre za oblastno razmerje ali za razmerje zasebnega prava. Davni poloaj oseb javnega prava: Neposredno obdavenje pravnih oseb, v katerih sklop spadajo tudi osebe javnega prava, je splono urejeno v Zakonu o davku od dohodkov pravnih oseb /ZDDPO-2/. ZDDPO-2 doloa, da je zavezanec vsak pravni subjekt domaega ali tujega prava, ki ima lastnost pravne osebe. RS in samoupravne lokalne skupnosti po ZDDPO-2 sicer niso davni zavezanci, vendar kljub temu izraunavajo in plaujejo davni odtegljaj oz. imajo status planika davnega odtegljaja. ZDDPO-2 predpisuje oprostitev plaila davka na dobiek pravnih oseb, ki so ustanovljene za opravljanje nepridobitne dejavnosti. Oprostitev plaila davka za nepridobitni del je mogoa pod dvema pogojema: pravna oseba je ustanovljena za opravljanje nepridobitne dejavnosti in tudi dejansko deluje skladno z nepridobitnim namenom ustanovitve. Oprostitev plaila davka pa ni mogoa za tisti del dejavnosti nepridobitne organizacije, ki se opravlja na pridobiten nain. Ne smemo pozabiti na davni poloaj oseb javnega prava po zakonu, ki ureja davek na dodano vrednost. Temeljni okvirni evropski predpis, ki ureja sistem davka na dodano vrednost na obmoju EU, je esta direktiva. Slednja doloa, da je davni zavezanec vsaka oseba, ki kjerkoli neodvisno (samostojno) opravlja kakrnokoli dejavnost, ne glede na namen ali rezultat opravljanja dejavnosti. Organi javne oblasti (dravni, regionalni in lokalni organi oblasti in ostali subjekti javnega prava) niso davni zavezanci, e sta kumulativno izpolnjena dva pogoja: imajo priznan status javnega prava in dejavnost opravljajo v okviru javnih pooblastil. Taken davni status je ugoden samo na prvi pogled, saj to pomeni, da oseba javnega prava ne zaraunava davka za svoje proizvode in storitve oz. ne plauje izhodnega davka in posledino tudi ne more odbiti davka na dodano vrednost na kupljene proizvode in storitve oz. vhodnega davka. Zato loimo pravo oprostitev in nepravo oprostitev. 4.1.2 Izvajanje javnih slub v reiji upravnih slub drave oz. lokalnih skupnosti V praksi drav lanic EU lahko v okviru upravnih slub drave oziroma lokalne skupnosti sicer zasledimo vrsto raznolikih organizacijskih oblik, ki pa so v organizacijskem smislu sestavni del drave oziroma lokalne skupnosti, zanje pa je znailno, da: se neposredno financirajo iz prorauna, zaposlujejo javne uslubence, njihove ustanoviteljske pravice praviloma niso prenosljive, njihovo poslovanje poteka po posebej doloenih pravilih in so pod neposredno 'kontrolo' politine oblasti. Tudi v slovenski ureditvi zasledimo monost izvajanja javnih slub v reiji drave oz. lokalnih skupnosti. Drava lahko izvajanje dejavnosti javnih slub zagotovi v upravnih organih, v specializirani osebi javnega prava (npr. javni zavod) ali prek osebe zasebnega prava (npr. gospodarske drube). V okviru dravne uprave se naloge na podroju javnih slub izvajajo v organih v sestavi ministrstev oz. direkcijah. Direkcije niso povsem neodvisni in samostojni upravni organi, ampak so organizacijsko in funkcionalno vkljueni v posamezno ministrstvo. Ob direkcijah se naloge na podroju dravnih gospodarskih javnih slub izvajajo tudi v obliki reijskega obrata, naloge na podroju dravnih negospodarskih javnih slub pa v obliki javnega zavoda brez statusa pravne osebe, vendar v praksi ne zasledimo ne enih ne drugih v okviru dravne uprave. Tudi obine lahko zagotovijo izvajanje dejavnosti javnih slub, ki jih same doloijo, in javnih slub, za katere je tako doloeno z zakonom, neposredno v okviru obinske uprave. Obine
22

lahko tako organizirajo izvajanje dejavnosti gospodarskih javnih slub v obliki reijskega obrata; izvajanje dejavnosti negospodarskih javnih slub pa v obliki zavoda, ki nima statusa pravne osebe. V praksi lahko zasledimo, da ima vsaka obina ustanovljen reijski obrat v okviru obinske uprave, medtem ko javnih zavodov, ustanovljenih v okviru obinske uprave, ne zasledimo. Na tem mestu moramo opomniti, da lahko obina izvajanje nalog, ki se nanaajo na lokalne javne slube, prenese tudi na oje dele obine (krajevne, vake ali etrtne skupnosti). Veljavni ZLS posebej poudarja, da se lahko te naloge prenesejo zgolj na oje dele obine, ki imajo ustanovljen svet - organ ojega dela obine, katerega tevilo doloi obinski svet, izvolijo ga pa obani (volilni upravienci), ki imajo stalno prebivalie na obmoju ojega dela obine. Svet opravlja naloge, ki se preteno nanaajo na prebivalce ojega dela obine in ki so mu prenesene v izvajanje s statutom obine (podrobneje se te naloge doloijo z odlokom). Na tem mestu kae opozoriti na dejstvo, da so notranje lenitve v posameznih obinah zelo razline ponekod jih sploh ni, drugod pa imajo oji deli obine pomembne pristojnosti in celo status pravne osebe javnega prava, e tako doloa obinski statut. Na tem mestu se postavi vpraanje, na kaken nain oz. v kateri organizacijski obliki lahko oji del obine organizira izvajanje nalog, ki se nanaajo na lokalne javne slube in jih je obina s statutom prenesla na oji del obine. V primeru, da oji del obine ni samostojna pravna oseba, je oji del obine vsaj v organizacijskem smislu nesamostojen, saj lahko svet ojega dela obine oziroma njen predsednik sklepa pravne posle za izvrevanje prenesenih nalog, ki se nanaajo na lokalne javne slube le s predhodnim soglasjem upana. Povsem drugano stanje pa je v primeru, ko obina prenese izvajanje nalog, ki se nanaajo na lokalne javne slube, na oji del obine, ki je samostojna pravna oseba. V tem primeru pa je ZLS predvidel, da lahko oji del obine nastopa v pravnem prometu v okviru prenesenih nalog, ki se podrobneje doloijo v statutu oziroma z odlokom. Javno-javno partnerstvo: V literaturi ne zasledimo enotne in obe definicije javnojavnega partnerstva, pa vendar ta pojem zdruuje razline oblike sodelovanja in povezovanja med osebami javnega sektorja pri financiranju investicij v javno infrastrukturo in/ali izvajanju dejavnosti javnih slub. Javno-javna partnerstva lahko razvramo glede na: razline tipe partnerjev, ki se vkljuujejo v partnerstvo in cilje partnerstva. Po definiciji javno-javnega partnerstva, ki je v EU najpogosteje uporabljena, se javno javnojavno partnerstvo nanaa na sodelovanje med dvema ali ve oblastmi oziroma pravnimi osebami javnega prava znotraj drave. Tako se lahko vzpostavi na istem nivoju oblasti horizontalno (npr. med lokalnimi skupnostmi) ali pa med razlinimi nivoji oblasti vertikalno (npr. med dravo in lokalno skupnostjo). Javno-javno partnerstvo ni omejeno na javnopravne teritorialne entitete, pa pa se lahko vzpostavi tudi med javnopravnimi teritorialnimi entitetami in drugimi osebami javnega prava (npr. javna podjetja, javni skladi, janvi zavodi) ali samo med drugimi osebami javnega prava. Poznamo pa tudi t.i. razvojno partnerstvo, ki je nadnacionalna oblika sodelovanja (npr. javnopravne entitete razlinih drav, mednarodna skupnost, EU). Horizontalno sodelovanje pri izvajanju javnih slub: Horizontalno sodelovanje pri izvajanju javnih slub je oblika sodelovanja (partnerstva), ki so ga razvili bodisi organi regionalnih bodisi lokalnih oblasti, ki delujejo na istem nivoju z enakimi pooblastili (in

23

obiajno s primerljivimi sredstvi) in vkljuuje partnerje na istem nivoju. Tovrstna partnerstva se odraajo v: usklajevanju politik razlinih organov oblasti brez ustanovitve pravne osebe ali ustanovitvi (samostojne) specializirane pravne osebe (javnega prava). Medobinsko sodelovanje je oblika horizontalnega sodelovanja pri izvajanju javnih slub na nivoju temeljnih enot lokalne samouprave. Takna oblika sodelovanja so v sistemih lokalne samouprave evropskih drav znane e ve kot sto let. Zakoni ne posegajo v funkcionalno kompetenno subjektiviteto lokalne samouprave na temeljnem nivoju. Pospeevanje medobinskega sodelovanja je na normativnem podroju lo v dve smeri. Prva smer je zakonsko normiranje obveznega oblikovanja zvez za doloene naloge (Avstrija, Italija). Druga smer je la v smer pospeevanja prostovoljnega povezovanja obin za doloene naloge (Belgija, Nemija Bavarska, vedska, Nizozemska, Finska). Poseben primer je Francija, ki je sprejela poseben zakon o medobinskem sodelovanju, v katerem vzpostavlja tri oblike institucij tega sodelovanje zveze obin, zveze naselij in mestne zveze, in postavila zahteve glede tevila prebivalstva, sklenjenosti obmoja in nalog, ki jih zveza mora 'izbrati', da bi imela dostop do sredstev, ki jih drava namenja za pospeevanje dejavnosti lokalne samouprave. V vseh navedenih dravah pa je medobinsko sodelovanje institucionalizirano in predstavlja samostojen pravni subjekt (javnega prava), ki opravlja obinske zadeve za svoje ustanoviteljice, ki te nalog ne opravljajo ve same. Institucionalizacijo medobinskega sodelovanja lahko zasledimo tudi v slovenski pravni ureditvi lokalne samouprave. ZLS doloa, da lahko samoupravne lokalne skupnosti med seboj prostovoljno sodelujejo zaradi skupnega urejanja in opravljanja lokalnih zadev javnega pomena. V ta namen pa lahko zdruujejo sredstva in v skladu z zakonom ustanavljajo skupne organe in organe skupne obinske uprave, ustanavljajo in upravljajo sklade, javne zavode, javna podjetja in ustanove ter se povezujejo v skupnosti, zveze in zdruenja. To pomeni, da se lahko dve ali ve obin odloi, da ustanovijo enega ali ve organov skupne obinske uprav ali skupno slubo za opravljanje posameznih nalog. Iz tega izhaja, da se lahko dvoje ali ve obin odloi, da v okviru skupne obinske uprave za izvajanje dejavnosti lokalnih gospodarskih javnih slub ustanovijo reijski obrat v skladu z doloili ZGJS. To obliko povezovanja med obinami stimulira tudi drava, saj se obini za izvajanje posameznih nalog na podroju zagotavljanja in izvajanja javnih slub, ki jih organizira v okviru skupne obinske uprave, zagotavljajo dodatna sredstva iz dravnega prorauna v viini 50% v preteklem letu realiziranih odhodkov njenega prorauna za financiranje organiziranega skupnega opravljanja posameznih nalog obinske uprave. Prav tako lahko dvoje ali ve obin zaradi gospodarnejega in uinkovitejega zagotavljanja javnih slub skupaj ustanovi specializirano osebo javnega prava, t.j. javni zavod ali javno podjetje. Ob tem pa morajo obine ustanoviteljice za izvrevanje ustanoviteljskih pravic obin ter za usklajevanje odloitev obin v zvezi z zagotavljanjem javnih slub ustanoviti skupni organ, ki ga sestavljajo upani. Ob javno-javnem partnerstvu pri skupnem ustanavljanju javnih zavodov in javnih podjetij z namenom gospodarnega in uinkovitejega izvajanja dejavnosti javnih slub moramo opomniti e na interesne zveze obin. Slednje lahko ustanovita dve ali ve obin zaradi skupnega urejanja in izvajanja posameznih upravnih nalog ter zaradi izvajanja skupnih razvojnih in investicijskih programov. Interesne zveze obin so lahko enonamenske ali venamenske in imajo status pravne osebe javnega prava. Enonamenska interesna zveza se torej ustanovi za skupno izvajanje posamine naloge (npr. zagotavljanje oskrbe s pitno vodo; nartovanje, izgradnjo in upravljanje s istilno napravo itn.), venamenska pa npr. za
24

izvajanje preteno vseh dejavnosti lokalnih javnih slub. Z interesnimi zvezami se tako vzpostavi vmesni upravni sistem medobinskega sodelovanja, ki ni posebna lokalna skupnost niti ne institucija nad obino, temve le mehanizem za izvajanje obinskih nalog. Razlogi za ustanovitev interesne zveze so lahko finanni (zdruevanje sredstev za financiranje skupnih investicij v javno infrastrukturo) ali/in strokovno tehnini (izvajanje upravnih nalog). Naloge, ki jih posamezna obina naloi interesni zvezi, sama ne zagotavlja ve. ZLS doloa organizacijo interesne zveze: ustanovi se z aktom o ustanovitvi (ime, sede, naloge, zaetek delovanja, prenehanje, pristojnosti, sestava, organizacija, nain odloanja sveta, zagotavljanje sredstev za delovanje in izvajanje nalog, zastopanje, ustanoviteljske pravice in obveznosti, nain urejanja medebojnih premoenjskih in drugih razmerij) akt o ustanovitvi se predloi v hrambo ministrstvu, pristojnemu za lokalno samoupravo, svet, ki ga sestavlja doloeno tevilo predstavnikov obinskih svetov obin ustanoviteljic vsaka obina ustanoviteljica mora imeti vsaj dva lana, nobena pa ne more imeti ve kot polovico lanov, akt o ustanovitvi objavijo upani obin ustanoviteljic v Uradnem listu RS in je podlaga za pridobitev pravne subjektivitete interesne zveze. Vertikalno sodelovanje pri izvajanju dejavnosti javnih slub: Vertikalno sodelovanje je oblika sodelovanja, pri kateri partnerji delujejo na razlinih ravneh (EU, drava in lokalne skupnosti). V praksi se tovrstno sodelovanje odraa v: ustanovitvi skupnega subjekta (pravne osebe), sodelovanju, ki temelji na prenosu sredstev in pogodbenem sodelovanju Skupno sodelovanje lahko vkljuuje tevilne partnerje, ki delujejo na istem nivoju, in vsaj enega partnerja, ki deluje na razlinem nivoju. V praksi zasledimo tudi primere, ko se v ustanovitev specializiranih pravnih oseb vkljuujejo tudi zasebni partnerji (Belgija, Francija, Danska, panija, vedska). Z vkljuevanjem zasebnih partnerjev se zagotovi izvajanje dejavnosti javne slube po poslovnem naelu, hkrati pa se zasleduje javni interes, zagotavljanje katerega spada v pristojnost javnih partnerjev. Vse navedene specializirane pravne osebe so tako gospodarski subjekti oz. pravne osebe zasebnega prava, v katerih imajo organi oblasti svoje kapitalske delee. Posebej pomembno v vertikalni strukturi pa je pogodbeno sodelovanje pri izvajanju dejavnosti javne slube, v katero se vkljuujejo razlini nivoji organov oblasti. V odvisnosti od notranje zakonodaje lahko tovrstne pogodbe (ciljne pogodbe, dobavne pogodbe in pogodbe o partnerstvu) temeljijo bodisi na javnem bodisi na zasebnem pravu. Vsekakor je osnova teh pogodb izpolnjevanje doloenih nalog v javnem interesu s strani enega ali ve drubenikov, in to v skladu s pogoji, doloenimi v pogodbi, in v zameno za sofinanciranje s strani drugih drubenikov. ezmejno sodelovanje pri izvajanju dejavnosti javnih slub: Sploni okvir za ezmejno sodelovanje v evropskem pravnem prostoru predstavlja Evropska okvirna konvencija o ezmejnem sodelovanju teritorialnih skupnosti ali oblasti, ki ne doloa postopkov za ezmejna sodelovanja. Slednji so doloeni z vzornimi in okvirnimi sporazumi, statuti in pogodbami, ki so dodani h konvenciji (njihova narava je zgolj informativna), kar ne zadostuje za sklepanje ezmejnih sodelovanj pri izvajanju dejavnosti javnih slub.

25

Kljub pomanjkanju primernih pravnih instrumentov za sklepanje lahko danes zasledimo skoraj tirideset sporazumov o ezmejnem sodelovanju pri izvajanju dejavnosti javnih slub. Gre za sporazume v zvezi z oskrbi s pitno vodo, ienju odpadnih voda, skupnim izvajanjem javnih prevozov, koordinirani protipoarni obrambi, odstranjevanju odpadkov, skupnih bolnininih storitvat, ipd. Sklepanje ezmejnih sporazumov pri izvajanju dejavnosti javnih slub je v sedanji pravni ureditvi EU praktino nemogoe zaradi konkurennih pravil ES. Zato so se v praksi razvile nove oblike ezmejnega sodelovanja pri izvajanju dejavnosti javnih slub, ki temeljijo na ustanovitvi samostojnega pravnega subjekta. V nekaterih poskusih ezmejnega sodelovanja pri izvajanju javne slube je bilo uporabljeno t.i. evropsko gospodarsko interesno zdruenje (EGIZ). Slednje lahko opredelimo kot nadnacionalni pravni instrument za sodelovanje dveh ali ve podjetij, ki delujejo v vsak dveh dravah lanicah Evropskega gospodarskeg prostora in katerega trajanje je lahko neomejeno, oblikuje pa se z namenom, da olajuje ali razvija gospodarsko dejavnost njenih lanic ter da izbolja ali povia rezulate teh dejavnosti. Pravne okvire EGIZ je postavila Uredba ES t. 2137/85/EGS. EGIZ je bil ustanovljen z uredbo, za uporabnost katere ni potrebna zakonodajna intervencija drave lanice, saj je neposredno uporabna. Kljub temu pa je navedena uredba zahtevala doloeno implementacijo. Ne smemo pozabiti na enotno pravo ES, s katerim mora biti delovanje zdruenj usklajeno. Med drugim to velja za podroje konkurennega prava, v doloeni meri je poenoteno tudi pravo intelektualne lastnine, pa tudi insolvenno pravo. EGIZ je namenjen zasebnim partnerjem in ni primeren za ezmejno sodelovanje med organi regionalnih in lokalnih oblasti. Idealna reitev, ki bi odpravila teave ezmejnega (skupnega) izvajanja dejavnosti javnih slub, bi bila prilagoditev EGIZ za potrebe organov regionalnih in lokalnih oblasti. 4.1.3 Neodvisne (specializirane) osebe javnega prava Pravo ES skua zagotoviti ravnoteje med zahtevami enotnega evropskega trga (vkljuno s konkurennimi pravili) na eni strani in javnega interesa (vkljuno z izvajanjem dejavnosti javnih slub na drugi strani. Ker na podroju statusnega prava ni enotne evropske ureditve, ni bilo jasno, katere organizacije sodijo pod pojem javnega podjetja. Evropska komisija je javno podjetje opredelila kot vsako podjetje, nad katerim lahko javne oblasti (drava, regionalne ali lokalne oblasti) neposredno ali posredno izvajajo prevladujo vpliv zaradi svojega lastnitva ali svoje finanne udelebe v teh podjetjih oz. zaradi njihovega statuta. Prevladujo vpliv javnih oblasti se predpostavlja, kadar te oblasti v zvezi s podjetjem neposredno ali posredno: razpolagajo z veinskim deleem vpisanega kapitala, nadzorujejo veino glasov, lahko imenujejo ve kot polovico lanov uprave, vodstvenega ali nadzornega organa podjetja. Izhajajo iz navedenega se je Direktiva 80/723/EGS (ki je kasneje bila objavljena kot Direktiva 2006/111/ES) zatekla k opredelitvi javnega podjetja, ki ni statusno pravne narave, ampak upoteva druge pravne ali dejanske poloaje, ki so lahko enotni za vse istovrstne organizacije v vseh dravah lanicah, ne glede na njihov pravni poloaj po notranjem pravu. Ta pristop neposredno vpliva na opredelitev javnega podjetja v pravnih ureditvah drav lanic EU.

26

V slovenskem pravu je do sedaj ZGJS urejal obliko izvajanja gospodarske javne slube. Javno podjetje ni imelo lastne statusne oblike, saj je to ureditev neposredno rpalo iz ureditve gospodarskih drub, tako da se je lahko ustanovilo samo v eni od statusnih oblik teh pravnih subjektov. Statusno se javno podjetje torej ni razlikovalo pd 'navadne' gospodarske drube, bistvena razlika pa je bila samo v upravljavskih upravienjih, pri katerih sta imela drava ali samoupravne lokalne skupnosti kot ustanovitelji posebne ustanoviteljske pravice na taknem podjetju, ki so bile neodvisne kapitalske strukture. Bistven za dosedanjo opredelitev javnega podjetja je namen njegove ustanovitve oz. njegova dejavnost. Javno podjetje se po ZGJS-u lahko ustanovi izkljuno za opravljanje gospodarske javne slube ali za opravljanje dejavnosti, ki se izvajajo na nain gospodarske javne slube. Javno podjetje je tako po dosedanji ureditvi neposreden del pravnega reima gospodarske javne slube, tako da izven nje sploh ne more obstajati. Drava in samoupravne lokalne skupnosti lahko sicer ustanovijo tudi navadno gospodarsko drubo za opravljanje katerekoli dejavnosti, ki se ustanovi in deluje po pravilih gospodarskih drub in se glede tega v niemer ne razlikuje od gospodarskih drub, ki jih ustanovijo osebe zasebnega prava. Javno podjetje kot gospodarsko drubo pa lahko ustanovijo samo v namenu izvajanja dejavnosti gospodarske javne slube, za katero zakon doloa, da se izvaja v javnem interesu. Direktiva 2006/111/ES in na njeni podlagi sprejeti Zakon o preglednosti finannih odnosov in loenem evidentiranju razlinih dejavnosti /ZPFOLERD/ sta pojem javnega podjetja opredelila povsem drugae. ZPFOLERD doloa sledee: 1. Javno podjetje je vsako podjetje, nad katerim lahko organi oblasti izvajajo prevladujo vpliv. 2. Organi oblasti so vsi dravni organi, obinski organi in organi drugih lokalnih skupnosti. 3. Podjetje je vsaka pravna oseba, ki posluje po zasebnem ali javnem pravu v katerikoli pravnoorganizacijski obliki in ni organ oblasti ali fizina oseba, ki opravlja dejavnosti. To pomeni, da se zakon v skladu z evropskim pravom ne ozira ve na statusnopravno ureditev posamezne organizacije, ampak doloa prevladujo vpliv organov javne oblasti kot edino in izkljuno navezno okoliino za opredelitev javnega podjetja. ZPFOLERD natanno doloa, kdaj imajo organi javne oblasti prevladujo vpliv nad posamezno organizacijo. Tako se teje, da imajo organi oblasti prevladujo vpliv nad posamezno organizacijo, ki zaradi tega postane javno podjetje v smislu ZPFOLERD, kadar Republika Slovenija, obine ali druge oblike lokalnih skupnosti kot pravne osebe neposredno ali posredno: imajo veinski dele vpisanega kapitala oziroma vloenih sredstev ustanovitelja, nadzorujejo veino glasovalnih pravic, ki izhajajo iz delnic ali poslovnih deleev podjetja oziroma iz vloenih sredstev ustanovitelja ali lahko imenujejo ve kot polovico lanov uprave, upravnega ali nadzornega organa. Opisana ureditev pomeni v Sloveniji za dosedanje pojmovanje javnega podjetja revolucionarno spremembo. Tako sodijo v pojem javnega podjetja vse organizacije, ki imajo v notranjem pravnem redu naslednjo pravnoorganizacijsko obliko: javni zavod, javni gospodarski zavod, javna podjetja, ustanovljena po ZGJS in gospodarske drube, v katerih imajo po opisanih kriterijih prevladujo poloaj organi javnih oblasti.

27

ZPFLORED e eno posebno kategorijo javnih podjetij javna podjetja v proizvodni dejavnosti. Ta podjetja imajo vse znailnosti zgoraj navedenih javnih podjetij, poleg tega pa izpolnjujejo e poseben pogoj, da opravljajo dejavnost, ki je po Standardni klasifikaciji uvrena med predelovalne dejavnosti. Pravo ES izrecno ne dovoljuje podeljevanje posebnih ali izkljunih pravic podjetjem, prav tako pa tudi prepoveduje ravnanje drav lanic, ki bi bilo v nasprotju (predvsem) s konkurennimi doloili PES-a (ne prepoveduje pa obstoja javnih podjetij). Subjekt tega doloila je drava lanica in ne podjetje samo. V praksi Sodia ES je mogoe opaziti nedoslednost oz. tiri razline pristope pri odloanju o konfliktu med doloenim monopolnim poloajem oz. posebnimi in izkljunimi pravicami na eni strani ter pravili PES o svobodni konkurenci na drugi strani: 1. Absolute Souvereignty Approach, po katerem imajo drave lanice izkljuno in neomejeno pristojnost na podroju dodeljevanja posebnih in izkljunih pravic, 2. Limited Souvereignty Approach, po katerem imajo drave lanice pravico dodeljevat i posebne in izkljune pravice, vendar le pod pogojem, da obstoj tovrstnih pravic vodi nujno do kritev dolob PES-a o konkurenci, 3. Absolute Competition Approach, po katerem sam obstoj posebnih in izkljunih pravic pomeni kritev PES (ker podjetje, ki ima take pravice, nujno zlorablja svoj poloaj), 4. Limited Competition Approach, po katerem drave lanice lahko dodeljujejo posebne in izkljune pravice, vendar le, e je to opravieno z legitimnimi nacionalnimi cilji in e je konkurenca omejena le toliko, kolikor je nujno potrebno za dosego teh ciljev. Sodie ES je v najve primerih uporabilo zadnji pristop. Naini dodeljevanja posebnih in izkljunih pravic neodvisnim (specializiranim) osebam javnega prava: Zakon o javno zasebnem partnerstvu /ZJZP/ definira posebno in/ali izkljuno pravico kot pravico, ki jo podeli javni partner (drava ali samoupravna lokalna skupnost) in katere namen je omejitev pravic izvajanja dejavnosti na eno ali ve oseb, vendar je tevilo oseb omejeno, e pri tem druge osebe, ki te pravice nimajo, na istem geografskem obmoju iste dejavnosti pod enakovrednimi pogoji ne morejo izvajati. Podobno definicijo je podala tudi sodna praksa Sodia ES. Organi oblasti lahko po slovenski pravni ureditvi podelijo posebno in/ali izkljuno pravico za izvajanje dejavnosti javne slube: - z ustanovitvijo neodvisne (specializirane) osebe javnega prava (npr. javnega podjetja, javnega gospodarskega zavoda, javnega zavoda) oz. pravne osebe zasebnega prava, - s podelitvijo koncesije javne slube. Podelitev posebne in izkljune pravice z ustanovitijo neodvisne (specializirane) osebe javnega prava: V upravni teoriji ne zasledimo enotne in obe definicije neodvisnih (specializiranih) oseb javnega prava. Njihovi bistveni znailnosti sta v njihovi javnopravni subjektiviteti (imajo status osebe javnega prava) in neodvisnosti (ne smejo biti sestavni del upravne strukture drave oz. lokalnih skupnosti). Poleg tega pa je zanje znailno, da se ustanovijo s posebnim javnopravnim aktom in da lastnitvo nad njimi praviloma ni prenosljivo, pogosto pa imajo poseben davni poloaj. Neodvisne (specializirane) osebe javnega prava delimo na profitne in neprofitne, glede na namen izvajanja dejavnosti v javnem interesu. V naem poglavju se bomo omejili zgolj na dve temeljni obliki, ki sta poznani v skoraj vseh dravah lanicah EU, vkljuno s Slovenijo: javno podjetje, kot obliko profitne, in javni zavod, kot obliko neprofitne neodvisne (specializirane) osebe javnega prava.

28

a) Javno podjetje: Vse od tridesetih in tiridesetih let prejnjega stoletja dalje so imela javna podjetja v gospodarstvih evropskih drav pomembno, e ne celo odloilno vlogo v posameznih sektorjih (npr. na podroju oskrbe s plinom, elektrino energijo, komunalnimi storitvami). Nekatera izmed teh podjetih, ki so bila pogosto v javnopravni lasti drave, so konkurirala zasebnim podjetjem s proizvodnjo enakih ali podobnih proizvodov in storitev na trgu, pri emer so zanje pogosto veljala posebna pravila in ugodnosti. tevilnim javnim podjetjem so javne oblasti dodelile posebne naloge: zagotavljati so morale dobrine v javnem interesu, kar pa po veini ni bilo dobikonosno. Zaradi tega pa so uivala posebne in pogosto tudi izkljune pravice, kar pa je vodilo v njihov monopolni poloaj na trgu. V osemdesetih letih prejnjega stoletja pa lahko predvsem v Franciji, Italiji, Griji, Nemiji, na Portugalskem zasledimo trend privatizacije tako javnih podjetij kot tudi izvajanja dejavnosti javnih slub, ki pa se je vse do danes raziril praktino v vseh dravah lanicah EU. Tudi za obmoje dananje Slovenije je bilo do konca druge svetovne vojne znailno obdobje monega dravnega kapitalizma, po vojni pa je, kar je bilo znailno za vse socialistine reime, sledilo podravljanje monopolov in velikih podjetij. V obdobju nekdanje socialistine Jugoslavije instituta javnega podjetja praktino nismo poznali, v slovenski pravni red ga je leta 1988 uvedel Zakon o podjetjih /ZPod/. ZPod je vseboval ta takratni as revolucionarne spremembe in je uvedel institut javnega podjetja kot samostojno statusnopravno obliko z lastno pravno subjektiviteto, za katero je doloil, da se lahko ustanovi kot podjetje v drubeni lasti ali kot podjetje v meani lasti. Ker je ZPod dejansko temeljil na socialistinem sistemu organiziranosti gospodarskih subjektov, je slovenski zakonodajalec leta 1993 sprejel Zakon o gospodarskih drubah /ZGD/. Vendar slednji ni uredil statusnih vpraanj javnih podjetij. Pri nas je javno podjetje kot posebno, sedaj sui generis in ne ve kot samostojno statusnopravno obliko, uredil ZGJS. S slednjim pa je zakonodajalec uredil zgolj vpraanja, ki se nanaajo na: - ustanovitev javnega podjetja, - pravice ustanovitelja, - doloanje posebnih pogojev za izvajanje dejavnosti ter zagotavljanje in uporabo javnih dobrin, - odloanje o cenah oziroma tarifah za uporabo javnih dobrin, - sprejem poslovnega poroila, obrauna in zakljunega rauna podjetja in - imenovanja direktorja. Pomembne spremembe, predvsem v lastniki strukturi javnega podjetja, pa je prinesel Zakon o javno zasebnem partnerstvu /ZJZP/. S sprejetjem slednjega je zakonodajalec ponovno uveljavil ureditev, po katerem lahko javno podjetje ustanovi le drava ali samoupravna lokalna skupnost oziroma sta lahko zgolj drava ali samoupravna lokalna skupnost edini lastnici javnega podjetja. Izhajajo iz navedenega smo v slovenski pravni ureditvi vse od devedesetih let prejnjega stoletja do danes uveljavili tri koncepte javnega podjetja. Analiza obstojee ureditve javnega podjetja v slovenskem pravu: Javno podjetje je po dosedanji ureditvi neposredni del pravnega reima gospodarske javne slube, tako da izven nje sploh ne more obstajati, saj se lahko ustanovi izkljuno za izvajanje ene ali ve gospodarskih javnih slub vejega obsega ali kadar to narekuje narava monopolne dejavnosti, ki je doloena kot gospodarska javna sluba, gre pa za dejavnost, ki jo je mogoe opravljati profitno.

29

Kljub navedeni novi konceptualni reitvi, se v praksi pojavlja vrsta teav. Bistvena pomanjkljivost v sedanji ureditvi javnega podjetja se kae v dvojni vlogi drave (lokalne skupnosti) v javnih podjetjih, ko v razmerju do javnega podjetja nastopa na eni strani kot regulator dejavnosti gospodarske javne slube, ki jo opravlja javno podjetje, na drugi strani pa kot lastnica kapitalskih deleev v javnem podjetju ter v sui generis organizacijski obliki javnega podjetja. Ustanovitev javnega podjetja ter razmerja med ustanovitelji: Predpisi o gospodarskih drubah, ki se uporabljajo za vsa vpraanja, ki se nanaajo na poloaj javnega podjetja, ne vsebujejo opredelitve javnega podjetja. Statusnopravna teorija sicer oznauje podjetje kot skupek premoenja, namenjenega za opravljanje gospodarske dejavnosti, ki mu pravni red neposredno ali posredno preko njegovega nosilca podjetnitva (drube) priznava status pravne osebe, vendar samo podjetje ni pravni subjekt in tudi ni poslovno sposobno. Iz tega izhaja, da javno podjetje po veljavni pravni ureditvi nima lastne statusne oblike, temve jo neposredno rpa iz ureditve gospodarskih drub, tako da se lahko ustanovi samo v eni od statusnih oblik pravnih subjektov, ki jih predvideva ZGD-1. Statusno se javno podjetje torej ne razlikuje od 'navadne' gospodarske drube, bistvena razlika pa je samo v upravljavskih upravienjih, pri katerih imata drava ali samoupravna lokalna skupnosti kot ustanoviteljici posebne ustanoviteljske pravice na taknem podjetju, ki pa so sicer neodvisne od kapitalske strukture javnega podjetja. V obstojei pravni ureditvi ni jasno, s katerim pravnim aktom nastane javno podjetje (z javnopravnim aktom o ustanovitvi javnega podjetja ali drubeno pogodbo oz. statutom delnike drube). e naj bo javno podjetje oseba javnega prava, mora namre biti ustanovljeno s posebnim pravnim aktom javnopravne narave (zakon, podzakonski akt), po drugi strani pa veljavni ZGD-1 doloa kot ustanovitveni akt npr. statut za d.d. oz. za pogodbo o ustanovitvi za d.o.o., ki pa so zasebnopravne narave in se sprejmejo oziroma sklenejo v obliki notarskega zapisa. Izhajajo iz tega bi morala drava oz. lokalna skupnost ob ustanovitvi javnega podjetja z javnopravnim aktom sprejeti oz. skleniti zasebnopravni akt kot ga predvideva ZGD-1 in ki je pravna podlaga za ustanovitev gospodarske slube. Kljub temu lahko v praksi zasledimo vrsto primerov, ko ustanoviteljice javnih podjetij ob ustanovitvi ali pa e pogosteje v fazi preoblikovanja lastnikih struktur ob javnopravnem aktu niso sprejele ali sklenile ustreznega zasebnopravnega akta, ki ga je veljavni zakon o gospodarskih drubah predvidel za ustanovitev posamezne oblike gospodarske drube. Zanimivo je tudi vpraanje ureditve razmerij med ve ustanoviteljicami javnega podjetja v zvezi z javnim podjetjem. ZLS je predvidel, da morajo v primeru, e ve obin ustanovi javno podjetje, obinski sveti ustanoviteljic za izvrevanje ustanoviteljskih pravic v skladu z aktom o ustanovitvi in statutom javnega podjetja ter za usklajevanje odloitev obin v zvezi z zagotavljanjem javnih slub ustanoviti (z javnopravnim aktom) skupni organ, ki ga sestavljajo upani. V praksi navedenih skupnih organov skoraj ne zasledimo. Dvojna vloga ustanovitelja javnega podjetja: Drava oz. lokalna skupnost v razmerju do javnega podjetja nastopa na eni strani kot regulator dejavnosti javne slube, ki jo izvaja javno podjetje, na drugi strani pa kot njegova (so)ustanoviteljica oz. (so)lastnica obiajno veinskega kapitalskega delea. Izhajajo iz tega ima drava oz. lokalna skupnost dvojno vlogo. Kot regulator dejavnosti javne slube nastopa kot javna oblast, po drugi strani pa nastopa kot lastnica kapitalskih upravienj v javnih podjetjih, ki so pogosto tudi monopolisti.

30

Regulatorne pristojnosti drave oz. lokalne skupnosti so po svoji pravni naravi njena javnopravna upravienja v razmerju do izvajalcev gospodarskih javnih slub. Kadar pa drava oz. lokalna skupnost nastopa kot lastnik kapitala izvajalcev javnih slub in v tem okviru zlasti javnih podjetij, se njen poloaj ne razlikuje od poloaja drugih lastnikov gre za zasebnopravna upravienja v razmerju do javnih podjetij. Regulacija gospodarskih javnih slub s strani drave oz. lokalne skupnosti ne more biti odvisna od obsega njune kapitalske udelebe v posameznih izvajalcih taknih dejavnosti. V obstojei pravni ureditvi javnega podjetja ni jasno zartana lonica med regulatornimi upravienji drave oz. lokalne skupnosti in upravienji, ki ji gredo iz naslova ustanoviteljstva javnega podjetja. Nekatere najpomembneje ustanoviteljske pravice (npr. doloanje posebnih pogojev za opravljanje dejavnosti in odloanje o cenah za uporabo javnih dobrin) so hkrati regulatorna upravienja, ki jih ima drava v razmerju do vseh izvajalcev javnih slub. Imenovanje in poloaj direktorja javnega podjetja: Kljub temu da se javno podjetje ustanovi v eni izmed statusnih oblik kapitalskih drub v skladu z ZGD-1, sta poloaj direktorja javnega podjetja in nain njegovega imenovanja posebej urejena z ZGJS -om. S slednjim je zakonodajalec doloil nekatere posebnosti, ki ne veljajo za direktorje gospodarskih drub, kot so: obvezni javni razpis, imenovanje direktorja za tiri leta, imenuje in razreuje ga ustanovitelj, spore v zvezi z imenovanjem in razreitvijo reuje upravno sodie. Ob navedenih posebnostih pa lahko v podronih zakonik zasledimo e nekatere druge posebnosti kot je npr. obvezna sklenitev pogodbe o zaposlitvi, doloitev plae in drugih prejemkov idr. Posebnost v poloaju direktorja javnega podjetja je predvsem v nainu njegovega imenovanja in reevanju sporov v zvezi z njegovim imenovanjem in razreitvijo. Kot izhaja iz ZGJS-a direktorja javnega podjetja imenuje in razreuje ustanovitelj na podlagi javnega razpisa, na nain in pod pogoji, doloenimi v statutu javnega podjetja. Odgovornost za obveznosti javnega podjetja: Materialni substrat javnega podjetja je njegovo premoenje, ki ga organizirata drava oz. lokalna skupnost za opravljanje javnih slub in dejavnosti v javnem interesu v obliki javnega podjetja in pomeni jamstveno maso za obveznosti, ki jih prevzema javno podjetje v pravnem prometu. Uporaba splonega naela, da za obveznosti javnega podjetja (kapitalske drube) odgovarja podjetje (druba) samo s svojim premoenjem in ne drubeniki (ustanovitelji - lastniki), je v primeru javnega podjetja problematina, predvsem kadar sestavljajo premoenje javnega podjetja tudi infastrukturni objekti (stvari, namenjene izvajanju dejavnosti javne slube), saj je nemogoe, da bi bili ti objekti predmet jamevanja za obveznosti javnega podjetja. Dosledna izpeljava omenjenega naela bi po drugi strani lahko pripeljala tudi do steaja javnega podjetja, kar si glede na dejavnost javnih podjetij, ki jih je zaradi javnega interesa potrebno zagotavljati kontinuirano, sicer nemogoe predstavljati, vendar je dopustno. V opisanih primerih je torej zaradi javnega interesa nemogoe izhajati iz pravil zasebnega prava; po drugi strani pa je potrebno zaradi varnosti pravnega prometa zagotoviti solventnost javnega podjetja, kadar le-to zaide v finanne teave. Zato je v teh primerih potrebno vzpostaviti odgovornost ustanovitelja javnega podjetja (drave ali lokalne skupnosti). Drava
31

oz. lokalna skupnost mora torej kot drubenik javnega podjetja, kljub temu, da glede na pravila zasebnega prava drubeniki niso odgovorni za obveznosti drube, zagotoviti manjkajoa sredstva. b) Javni zavod: Zavod se prvi pojavi v avstrijski in nemki pravni literaturi v 18. stoletju z nedoreenim statusno-pravnim pomenom. ele koncem 19. stoletja je nemki teoretik Mayer postavil temelje prava zavodov. Mayer je definiral javni zavod kot skupnost ljudi in stvari, ki jih tehnino uporablja subjekt javne uprave za zagotavljanje doloenega posebnega namena. Ureditev zavodov je danes v evropskih dravah zelo razlina, saj ni evropske zakonodaje, ki bi enotno urejala statusno-pravne organiziranosti javnih zavodov, temve je ta ureditev prepuena lanicam EU. V kontinentalni Evropi se pod vplivom germanskega pravnega sistema, v preteni meri negospodarske (drubene) dejavnosti javnih slub izvajajo v obliki javnih zavodov. Teorija jih opredeljuje kot pravne osebe, ki jih tvorijo osebe (zaposleni) in stvari oziroma, ki vsebujejo stvarni in personalni substrat in so namenjene trajnemu uresnievanju upravnih nalog. Zavodi se lahko ustanovijo kot samostojni ali nesamostojni zavodi, pri emer so samostojni zavodi pravne osebe javnega prava, medtem ko nesamostojni zavodi nimajo lastne pravne osebnosti. Priznavajo se tudi vmesne oblike zavodov, ki sicer imajo pravno sposobnost, vendar je ta na doloen nain omejena. V Avstriji in Nemiji podroje javnih zavodov ni urejeno s sistemskim zakonom, vlogo sistemskega zakona pa je prevzela pravna teorija. V anglosaksonskem delu Evrope izvajajo negospodarske dejavnosti javnih slub javne institucije. Angleka teorija ni oprta na sistem pravne osebe, tako da se javni zavodi kot samostojni pravni subjekti ali kot nesamostojne oblike ustanavljajo kavzalno glede na konkretne potrebe drava oz. lokalne skupnosti. Enotnega zakona, ki bi jih urejal, ni. V pravnih ureditvah, ki so veljale na obmoju Slovenije imajo javni zavodi, kot statusna oblika izvajanja javnih slub pestro zgodovino: 1. Javni zavodi so se najbolj razirili v petdesetih letih 20. stoletja, ko so se na tevilnih podrojih izvajanja dejavnosti javnih slub ustanavljali kot zavodi s samostojnim financiranjem, 2. Z uvedbo sistema socialistinega samoupravljanja se je na podroju javnih slub izoblikoval sistem svobodne menjave dela, ki se je na upravljavskem podroju odrazil v samoupravnih interesnih skupnostih, na izvajalskem podroju pa v organizacijah zdruenega dela posebnega drubenega pomena. Financiranje in upravljanje javnih slub je prelo s tedanjih drubenopolitinih skupnosti (republike ali obin) na samoupravne interesne skupnosti, zavodi s samostojnim financiranjem pa so se preoblikovali v organizacije zdruenega dela posebnega drubenega pomena: v tem asu so javni zavodi sicer imeli svojo statusno obliko organizacije zdruenega dela posebnega drubenega pomena, vendar ta statusna oblika ni bila statusna oblika pravne osebe, ker tedanja ureditev ni poznala delitve na pravno osebe javnega prava in pravne osebe zasebnega prava glede tega so bile vse pravne osebe izenaene, saj so vse upravljale s sredstvi v drubeni lastnini. Tako so javni zavodi oz. organizacije zdruenega dela posebnega drubenega pomena imeli lastno pravno osebnost in lastnino na svojih sredstvih, ki je bila sicer drubena lastnina, vendar so imele glede upravljavskih in razpolagalnih upravienj povsem enak poloaj kot 'navadne' organizacije zdruenega dela oz. podjetja.

32

3. Ob koncu 1989 je bila odpravljena svobodna menjava dela in samoupravno sporazumevanje kot oblika urejanja odnosov med izvajalci in uporabniki drubenih dejavnosti. Prav ta sprememba je e pred sprejemom Zakona o zavodih /ZZ/ spremenila poloaj izvajalskih organizacij na podroju drubenih dejavnosti. ZZ je bil sprejet leta 1991 in je uresniil ustavno spremembo, s katero je bilo predvideno, da bo drubenopolitina skupnost z zakonom ali odlokom predpisala nain organiziranja, vpliva in nadzora uporabnikov na izvajalce. ZZ je uvedel novo obliko upravljanja izvajalskih organizacij, spremenil drubeno premoenje v dravno, obinsko ali zasebno premoenje ter vpeljal do tedaj pozabljen pojem javne slube. Tako so drava in obine postale ustanovitelji javnih zavodov, drubena lastnina pa je postala dravna, hkrati pa je pridobila tudi lastnost javne lastnine. Izkazalo se je, da je pomen ZZ velik: obveljal je kot trajna sistemska ureditev statusne oblike javnih in drugih zavodov. Statusnopravna ureditev javnega zavoda: ZZ je ustvaril poseben organizacijski model za izvajanje neprofitnih dejavnosti, in sicer tako za tiste, ki naj bi se opravljale v javnem (npr. javne slube) in zasebnem sektorju. Za javni sektor je uveljavil obliko javnih zavodov, za zasebnega pa obliko zasebnih zavodov. Zasebne zavode lahko ustanovijo domae in tuje fizine in pravne osebe. Javne zavode za opravljanje dejavnosti javnih slub oz. tudi za opravljanje dejavnosti, ki niso opredeljene kot javne slube, se pa opravljanje dejavnosti zagotavlja na nain in pod pogoji, ki veljajo za javno slubo, lahko ustanovijo drava in obine oz. druge z zakonom pooblaene pravne osebe ter samoupravna narodna skupnost, soustanovitelji javnega zavoda pa so lahko tudi druge pravne in fizine osebe. Z monostjo soustanoviteljstva oseb zasebnega prava je ZZ dejansko dopustil monost t.i. institucionalnega javno-zasebnega partnerstva, ob tem pa ni uredil razmerij med ustanovitelji, pa pa je to prepustil njim samim - v primeru, da je ve ustanoviteljev javnega zavoda, se njihove medsebojne pravice, obveznosti in odgovornosti uredijo s pogodbo. S pravnega in premoenjskega vidika je za nae javne zavode znailno, da imajo lastnost pravne osebe, razen e ni z ustanovitvenim aktom drugae doloeno. ZZ sicer tudi dopua monost ustanovitve t.i. nesamostojnega zavoda brez lastne pravne subjektivitete, vendar pa Zakon o dravni upravi /ZDU-1/ in ZLS te monosti ne dopuata. Organizacijski model javnega zavoda je prevzel tudi ZGJS kot organizacijsko obliko za izvajanje dejavnosti gospodarskih javnih slub, ki jih zaradi njihove narave ni mogoe opravljati kot profitne oz. e to ni njihov cilj. Premoenje javnega (gospodarskega) zavoda: Po letu 1991 se je pojavilo vpraanje preoblikovanja dotedanje drubene lastnine v zasebno lastnino na eni strani, na drugi strani pa v dravno lastnino oz. lastnino samoupravnih lokalnih skupnosti. Na podroju gospodarstva, kjer so se bive organizacije zdruenega dela preoblikovale v podjetja in kasneje gospodarske drube, je preoblikovanje drubene lastnine v zasebno lastnino potekalo prek procesa lastninjenja drubenega premoenja, ki ga je urejal Zakon o lastninskem preoblikovanju podjetij. Na podroju javnega sektorja pa je drubena lastnina, ki so jo neposredno upravljali organi drave ali organi samoupravnih lokalnih skupnosti, postala dravna lastnina oz. lastnina teh skupnosti. Odprto pa je ostalo vpraanje lastninenja njegovega 'proizvodnega' dela, to je tistih organizacij, ki so zagotavljale javne slube in javne storitve:

33

podroje gospodarskih dejavnosti posebnega drubenega pomena je uredil ZGJS v letu 1993, ki je na vseh dejavnostih uvedel poseben javnopravni reim gospodarskih javnih slub, v okviru katerega je dotedanje organizacije drubenega dela posebnega drubenega pomena preoblikoval v novo obliko izvajanja gospodarske javne slube oz. javno podjetje. Poleg vpraanja preoblikovanja je ZGJS uredil tudi vpraanje preoblikovanja drubene lastnine, ki so jo imele te organizacije v upravljanju. podroje drubenih dejavnosti pa je uredil ZZ, ki je vse drubene dejavnosti preoblikoval v javne slube, posledino pa vse organizacije zdruenega dela posebnega drubenega pomena na tem podroju v javne zavode. Enako kot na vseh drugih podrojih je bilo treba tudi na podroju drubenih dejavnosti reiti vpraanje preoblikovanja drubene lastnine v eno od novih lastninskih oblik. To vpraanje reuje 65. len ZZ, ki je doloil, da vse premoenje omenjenih organizacij, ki so se preoblikovale v javne zavode, s 1. aprilom 1991 postane lastnina ustanovitelja. Glede na to, da so lahko ustanovitelji javnih zavodov samo drava ali obine, je s tem dnem celotno premoenje javnih zavodov pripadlo tem subjektom.

ZZ je z zgoraj omenjeno dolobo bolj zaasno uredil predvsem vpraanje titularja drubene lastnine, posebno ureditev poloaja premoenja javnih zavodov pa naj bi vsebovali posamezni zakoni, ki bi urejali javne slube na posameznih podrojih. Vendar kasneji podroni zakoni tega vpraanja po veini niso uredili, tako da imamo na tem podroju povsem odprto situacijo: drubeno premoenja, ki so ga imeli javni zavodi pred 1. aprilom 1991 je nedvoumno pripadlo ustanoviteljem, povsem nejasno pa je vpraanje kaken je poloaj premoenja javnih zavodov, ki je nastalo oz. so ga javni zavodi ustvarili po tem datumu. Upotevaje veljavne predpise, je lastnik (stvarnega in finannega) premoenja javnega zavoda ustanovitelj (drava oz. obina ter morebitne druge osebe zasebnega prava kot soustanoviteljice javnega zavoda). Javni zavod ni lastnik premoenja, ne glede na to ali je premoenje ustvarjeno iz javnih sredstev ali iz prihodkov na trgu, je pa javni zavod praviloma imetnik pravice upravljanja in razpolaganja s premoenjem. Odgovornost za obveznosti javnega zavoda: Javni zavod je dejansko pravna oseba brez lastnega premoenja, pa vendar odgovarja za obveznosti zavoda s sredstvi, s katerimi razpolaga. Ustanovitelj, ki je dejanski lastnik premoenja, odgovarja za obveznosti javnega zavoda, razen e je njegova odgovornost z zakonom ali aktom o ustanovitvi javnega zavoda izkljuena. Ta ureditev je paradoksalna, kajti javni zavod odgovarja za svoje obveznosti s premoenjem, ki ga ima zgolj v upravljanju, njegov lastnik pa je dejansko ustanovitelj. V primeru, ko pa javni zavod nima samostojne pravne osebnosti in izvruje pooblastila v imenu in za raun ustanovitelja, pa je nesporno, da odgovornost za obveznosti taknega zavoda prevzema ustanovitelj, eprav v zakonu odgovornost ustanovitelja za takne primere ni predvidena. Navedena vsebina dolob o odgovornosti za obveznosti javnega zavoda in javnega gospodarskega zavoda je vsekakor sporna. Bilo bi potrebno navedena doloila o odgovornosti za obveznosti javnega zavoda zakonsko natanneje in bolj sistematino urediti. Zakon bi moral jasno doloiti pogoje za izkljuitev odgovornosti ustanovitelja in za primere izkljuitve odgovornosti zagotoviti druge institute za zagotavljanje varnosti v pravnem prometu (ZZ je predvidel steaj zavoda). Upravljanje javnega (gospodarskega) zavoda: Na podroju upravljanja javnega zavoda ima drava trojno vlogo, in sicer nastopa kot regulator, kot ustanovitelj in kot financer javnega zavoda. Po teh vlogah opravljajo drava in obine svojo upravljalsko vlogo, ki se odraa v oblikovanju administrativnega okolja (oblikovanje javne politike in njenih ciljev, opredelitev nacionalnih programov in nadzor nad uresnievanjem teh programov) in
34

lastnikem upravljanju javnega zavoda, s predstavniki v organih upravljanja, z direktorjem in z izvajanjem nadzora nad delovanjem javnega zavoda. Lastniko upravljanje javnega zavoda se kae v odnosu ustanovitelja do ustanovitvene vloge, doloanja poslovne strategije posameznega zavoda, imenovanje direktorjev in organov upravljanja ter nadzorni vlogi lastnika. Oblike lastnikega upravljanja, ki jih predvideva ZZ, so neposredne in posredne: a. Naloge, ki se nanaajo na neposredno izvajanje nadzora ustanovitelja, se odraajo z dajanjem soglasij ustanovitelja: k statutu zavoda, k spremembi ali raziritvi dejavnosti, k ustanovitvi drugega zavoda ali podjetja, k ukinjanju ali statusnem preoblikovanju zavoda, k imenovanju in razreitvi direktorja. b. Posredno upravljanje javnega zavoda pa se odraa v posrednem vplivu ustanovitelja na delovanje zavoda prek direktorja, ki ga imenuje po predstavnikih ustanovitelja v svetu zavoda in pri: sprejemanju finannega narta, zakljunega rauna, programa dela in razvoja, spremljanje programa dela in razvoja. V zvezi z upravljalsko vlogo drave oz. obine moramo opomniti, da drava z ZZ ni uredila vseh tipinih upravljalskih pravic. Organ upravljanja (svet zavoda v javnem zavodu oz . upravni odbor pri javnem gospodarskem zavodu) javnega zavoda ima t.i. tripartitno sestavo, sestavljajo ga predstavniki ustanovitelja, delavcev ter predstavniki uporabnikov oz. zainteresirane javnosti, medtem ko imenuje ustanovitelj v upravni odbor javnega gospodarskega zavoda najmanj polovico lanov. Sestava in naloge sveta zavoda oz. upravnega odbora pri javnem gospodarskem zavodu pa niso zakonsko natanno predpisane in se razlikujejo v odvisnosti od podrone zakonodaje, ustanovitvenega akta, statuta. Financiranje javnega zavoda: Javni zavodi so ustanovljeni za opravljanje negospodarskih (drubenih) dejavnosti javnih slub in drugih dejavnosti, e cilj teh dejavnosti ni pridobivanje dobika. Cilj javnega zavoda je z danimi, omejenimi sredstvi dosei maksimalne koristi in zadovoljstvo uporabnikov storitev javne slube. Dejavnosti, ki jih opravljajo javni zavodi, lahko tako na splono razdelimo v tri skupine, in sicer: dejavnost javne slube, ki je financirana iz javnih virov. Obseg dela in vsebina javne slube so doloene v letnem nartu oziroma v pogodbi z ustanoviteljem, dejavnost javne slube, s katero javni zavod nastopa na trgu oziroma je financirana s plaili iz nejavnih, preteno zasebnih virov. Ustanovitelj doloa vsebino in cene storitev javne slube, obseg pa ni nujno doloen, trna dejavnost oziroma prodaja blaga in storitev, ki ne sodijo v javno slubo. Financiranje javnih zavodov ni urejeno s sistemskim zakonom. Kot neprofitne organizacije naj bi se v glavnem financirale iz javnofinannih virov, vendar pa je v praksi njihovo financiranje zelo razlino, praviloma kombinirano iz javnofinannih in zasebnofinannih virov. ZZ med viri financiranja zavodov navaja: 1. Sredstva ustanovitelja: upotevajo podrono zakonodajo in ustanovitvene akte bi se dalo sklepati, da so sredstva ustanovitelja tista, ki jih mora le-ta zagotoviti za zaetek dela zavoda, pri emer slednja niso opredeljena ne po viini ne po obliki ni pa nujno, da ustanovitelj financira izvajanje dejavnosti tudi po ustanovitvi zavoda,
35

2. Plaila za opravljene storitve: pod plailom za opravljene storitve se razumejo sredstva, ki jih javni zavod pridobiva za opravljanje javne slube od financerja (za financiranje programa) ali kot neposredno plailo ali doplailo k ceni javnih storitev, ki jih plaa uporabnik, 3. Dohodek, ki ga zavod pridobi s prodajo blaga in storitev na trgu: Sredstva od prodaje blaga in storitev na trgu pridobi zavod z opravljanjem negospodarskih dejavnosti, zaradi katerih je bil ustanovljen, lahko pa tudi z opravljanjem gospodarskih dejavnosti. Opravljanje dejavnosti, katere proizvode ali storitve javni zavod prodaja na trgu, je dovoljeno, e tako doloajo posamezni zakoni, odloki ali akt o ustanovitvi. Nastopanje na trgu mora biti zgolj stranska dejavnost javnega zavoda, saj namen ustanovitve zavoda ni ustvarjanje dobika, ampak uresnievanje javnega interesa. Javni zavodi, ki nastopajo na trgu, morajo imeti enak poloaj kot ostali gospodarski subjekti, saj lahko manje fiskalne obremenitve ali druge prednosti vodijo v zagotavljanje boljega poloaja javnega zavoda in nelojalno konkurenco na trgu. V praksi se pogosto lahko zasledimo takno stanje, 4. Drugi viri. Protislovja v zasnovi javnega zavoda: V slovenski zasnovi javnega zavoda se zdruuje kar nekaj protislovij: drava in trg: dejavnost javnega zavoda se deli na javno slubo in drugo trno dejavnost, javno in zasebno: drava oz. obina v enem delu svoje dejavnosti v javni zavod vnaa birokratski model upravljanja in delovanja ter izvajanja dejavnosti javne slube, v drugem delu svoje dejavnosti pa uveljavlja isti trni model, profitno in neprofitno: v trnem delu svoje dejavnosti poskuajo maksimizirati preseek prihodkov nad odhodki. 4.2 IZVAJANJE JAVNIH SLUB V OKVIRU ZASEBNEGA SEKTORJA Vse od osemdesetih let prejnjega stoletja je vlogo izvajalca dejavnosti javnih slub zael vse bolj prevzemati zasebni sektor, drava pa je priela krepiti svojo vlogo na podroju regulative in nadzora. V nadaljevanju se bomo posvetili preuitvi oblik povezovanja med javnim in zasebnim sektorjem pri izvajanju dejavnosti javnih slub (koncesijsko razmerje, javnonaroniko razmerje, javno-zasebno partnerstvo) ter trendu privatizacije izvajanja javnih slub. 4.2.1 Koncesija javne slube V pravni teoriji ni obe in natanne definicije koncesije, ampak bi jo lahko opredelili kot kot pooblastilo, ki ga na predpisan nain in v predpisani obliki da ali podeli drava ali lokalna skupnost oz. od njiju pooblaen organ praviloma osebi civilnega prava (beseda koncesija izhaja iz latinske besede concessio, concessimus oz. concedere, kar pomeni podeliti oz. dovoliti). Dajalec pooblastila se oznauje s pojmom koncedent, oseba, ki ji je pooblastilo dano, pa s pojmom koncesionar. Predmet pooblastila pa je praviloma opravljanje dejavnosti (gospodarske ali negospodarske) javne slube ali upravljanje, uporaba ali izkorianje naravnih dobrin (naravnih virov, javnega dobra ali drugih stvari v javni lasti). Gre torej za pooblastilo za opravljanje neke dejavnosti, ki je v izkljuni pristojnosti drave ali lokalnih skupnosti. Koncesije lahko v grobem razdelimo v dve skupini, in sicer: - koncesije za izvajanje (gospodarske ali negospodarske) javne slube in - koncesije za uporabo, izkorianje ali drugo posebno pravico na naravnem viru, na javnem dobru ali stvareh v javni lasti.

36

S koncesijo javne slube, ki jo praviloma ustanovi zakonodajalec oz. predstavniki organ lokalne skupnosti (izjemoma tudi izvrilni ali upravni organ drave ali lokalne skupnosti, lahko pa tudi druga oseba javnega prava, e ima za to pooblastilo zakonodajalca) se dopusti prenos posebne ali izkljune pravice za izvajanje dejavnosti javne slube iz sfere drave v sfero oseb zasebnega prava. Moramo razlikovati ustanovitev koncesije od podelitve koncesije: 1. Ustanovitev koncesije pomeni zgolj odloitev zakonodajalca oz. predstavnikega organa lokalne skupnosti o tem, da se bo doloena dejavnost javne slube izvajala kot koncesionirana dejavnost, namesto da bi jo opravljala drava ali lokalna skupnost sama v lastni reiji ali da bi se posebna ali izkljuna pravica za izvajanje dejavnosti javne slube podelila neodvisni (specializirani) osebi javnega (lahko tudi zasebnega) prava z ustanovitvijo. Koncesija se ustanovi s koncesijskim aktom, ki je v odvisnosti od tega, kdo je ustanovitelj koncesije, lahko zakon, predpis lokalne skupnosti, predpis izvrilne oblasti ali celo upravna odloba. 2. Podelitev koncesije je v svojem bistvu zakljuni del predpisanega postopka za izbiro koncesionarja, ki se praviloma opravi na podlagi javnega razpisa, ki temelji na koncesijskem aktu. Rezultat tega postopka pa je akt o izboru koncesionarja, ki ga obiajno izda uprava, kar pomeni, da ima naravo upravne odlobe. Z aktom o podelitvi koncesije pa praviloma nastane koncesijsko razmerje, z njim pa se koncesijsko razmerje e ne doree v vseh podrobnostih, zato temu aktu obiajno sledi e tretji, to je koncesijska pogodba. Ali je koncesijsko razmerje zasebnopravno ali javnopravno razmerje? Gre za meano razmerje, ker se v njem prepletajo tako elementi javnega (koncedent kot javna oblast) in zasebnega prava (koncesionar kot fizina ali pravna oseba javnega ali zasebnega prava). Koncesija javne slube v slovenskem pravu: V Sloveniji ZZ leta 1991 ponovno uvedel prej opueni institut koncesije javne slube. Slednji ureja sploni postopek podelitve koncesije (negospodarske) javne slube, pri emer se nanaa prevdsem na koncesije, ki se podelijo (zasebnim) zavodom, e izpolnjujejo predpisane pogoje za opravljanje javne slube. ZZ tak zavod oznauje s pojmom zavod s pravico javnosti in ima glede opravljanja javne slube pravice, dolnosti in odgovornosti javnega zavoda. Koncesija za opravljanje javne slube se lahko da tudi podjetju, drutvu, drugi organizaciji ali posamezniku, ki izpolnjuje za opravljanje javne slube predpisane pogoje. Koncesija za opravljanje javne slube se lahko da z zakonom ali odlokom (akt o koncesiji) posebnost te ureditve je v tem, da se lahko koncesija ustanovi in podeli tako s splonim kot tudi posaminim aktom. Koncesija se lahko podeli za doloen as, pri emer pa ni doloena asovna omejitev. Bistvene pomankljivosti zakonske ureditve koncesije (negospodarske) javne slube je v tem, da ne ureja tevilnih institutov, ki so znailno za koncesijska razmerja (npr. prenos koncesije, obvezna koncesija). Ob ZZ lahko zasledimo doloila tudi v podroni zakonodaji, ki ureja izvajanje nekaterih dejavnosti negospodarskih javnih slub: Zakon o zdravstveni dejavnosti /ZZDej/, Zakon o lekarniki dejavnosti /ZLD/, Zakon o organizaciji in financiranju vzgoje in izobraevanja /ZOFVI/. S temi podronimi zakoni je zakonodajalec poskual urediti nekatera odprta vpraanja koncesijskih razmerij, vendar se je tega lotil nesistematino, nenatanno in stihijsko. Koncesija gospodarske javne slube je relativno podrobno, a kljub temu pomankljivo urejena v ZGJS. Slednji doloa, da je koncesionar fizina ali pravna oseba, e izpolnjuje pogoje za
37

opravljanje dejavnosti, ki je predmet koncesionirane gospodarske javne slube. Predmet in pogoji opravljanja gospodarske javne slube se doloijo v koncesijskem aktu, ki je sploni akt vlade ali lokalne skupnosti. Koncesija se podeli po izvedenem javnem razpisu, na katerem koncedent izbere koncesionarja z upravno odlobo v upravnem postopku. ZGJS ima tudi dokaj natanne dolobe o vsebini koncesijske pogodbe, ki jo z izbranim koncesionarjem sklene koncedent in s katero uredita medsebojna razmerja. ZGJS za razliko od ZZ ureja tudi druge institute koncesijkega razmerja, kot so prenehanje koncesijskega razmerja, prenos koncesije, obvezna koncesije idr. Ob ZZ in ZGJS moramo omeniti e Zakon o javno zasebnem partnerstvu /ZJZP/, ki je posebej uredil nekatera vpraanja, ki se nanaajo na koncesijo storitev izvajanja gospodarskih javnih slub in koncesijo storitev izvajanja drugih (negospodarskih) dejavnosti. S specifino ureditvijo nekaterih vpraanj je zakonodajalec z ZJZP-jem vnesel v pravni red zmedo. Stranke koncesijskega razmerja: Koncesijo razmerje je dvostransko razmerje med dravo oz. lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava kot koncedentom in pravno ali fizino osebo kot koncesionarjem. Koncedent je lahko drava oz. lokalna skupnost, organi in organizacije drave oz. lokalne skupnosti na podlagi njihovega pooblastila (postavlja se vpraanje ali so lahko oji deli obine dejansko koncedenti), druge osebe javnega prava (vse specializirane osebe javnega prava, ki pridobijo posebno ali izkljuno pravico z ustanovitvijo javna podjetja, javni zavodi, javni gospodarski zavodi). Na strani koncedenta lahko nastopa ve oseb, kar je v praksi posebej pogosto predvsem na podroju izvajanja dejavnosti gospodarskih javnih slub, kadar se dejavnost javne slube izvaja z uporabo infrastrukture (npr. vodovoda, kanalizacijskega omreja), ki se ozemeljsko razprostira preko ozemlja ve koncedentov (npr. samoupravnih lokalnih skupnosti) ali kadar se koncedenti (ve lokalnih skupnosti ali lokalne skupnosti in drava) medsebojno poveejo zaradi skupnih vlaganj v izgradnjo infrastrukture, ki slui izvajanju dejavnosti javne slube, za katero se podeli koncesija. Koncesionar je lahko fizina in pravna oseba zasebnega prava ali pravna oseba javnega prava. V praksi je dokaj pogosto vpraanje, ali lahko na strani koncesionarja nastopa ve oseb. Kljub temu da npr. ZGJS govori o koncesionarju kot 'fizini in pravni' osebi, v teoriji prevladuje mnenje, da zgolj iz uporabe ednine v navedenem doloilu e ni mogoe sklepati na omejitev le na eno fizino ali pravno osebo, saj predpisi pogosto uporabljajo ednino v generinem pomenu, torej kot oznabo za osebe, ne da bi bilo s tem opredeljeno tudi tevilo. Kdaj koncesionar pridobi pravice in obveznosti iz koncesijskega razmerja? V veljavni pravni ureditvi ne zasledimo enoznanega odgovora, lahko pa zasledimo dva koncepta. Po ZGJS se v primeru gospodarskih javnih slub z upravno odlobo zgolj odloi o izbiri koncesionarja, izbrani koncesionar pa pridobi pravice in obveznosti iz koncesijskega razmerja ele s podpisom koncesijkega pogodbe. Tako je po ZGJS konstitutivni element koncesijkega razmerja koncesijka pogodba, kar pa ne bi mogli trditi za koncesionirane negospodarske javne slube. Koncesijski akt - nastanek koncesijskega razmerja: V veljavni pravni ureditvi koncesij gospodarskih in negospodarskih javnih slub se koncesija ustanovi s koncesijskim aktom (je conditio sine qua non za nastanek koncesijskega razmerja). V teoriji se koncesijski akt opredeljuje kot nujen in bistven javnopravni element koncesijskega razmerja, saj se z njim

38

doloi tiste elemente koncesijskega razmerja, ki so v javnem interesu in s katerimi koncedent zagotavlja, da se koncesija izvruje v javnem interesu. V Sloveniji ne zasledimo enotne ureditve instituta koncesijkega akta. ZGJS natanno doloa vsebino koncesijskega akta in je le-ta sploen in abstrakten, medtem ko ZZ ne doloa vsebine koncesijskega akta, slednji pa je bodisi abstrakten (zakon, odlok) bosidi konkreten (upravna odloba). Kljub jasni vsebini koncesijskega akta po ZGJS pa lahko v ZJZP zasledimo povsem drugano ureditev, ki vnaa v prakso dvom in negotovost. Po ZGJS je koncesijski akt predpis vlade ali odlok lokalne skupnosti in vsebuje: dejavnost ali zadeve, ki so predmet gospodarske javne slube, obmoje izvajanja gospodarske javne slube, uporabnike ter razmerja do uporabnikov, pogoje, ki jih mora izpolnjevati koncesionar, morebitna javna pooblastila koncesionarju, splone pogoje za izvajanje gospodarske javne slube in za uporabo dobrin, ki se z njo zagotavljajo, vrsto in obseg monopola ali nain njegovega prepreevanja, zaetek in as trajanja koncesije, vire financiranja gospodarske javne slube; nain plaila koncesionarju ali nain plaila odkodnine za izvrevanje javne slube oziroma varine, nadzor nad izvajanjem gospodarske javne slube; prenehanje koncesijskega razmerja, organ, ki opravi izbor koncesionarja, organ, ki je pooblaen za sklenitev koncesijske pogodbe in druge sestavine, potrebne za doloitev in izvajanje gospodarske javne slube (33. len ZGJS). Nasprotno od tega pa je zakonodajalec v ZJZP doloil, da mora biti vsebina akta o javno zasebnem partnerstvu (t.i. koncesijki akt, e gre za obliko koncesijskega partnerstva, katerega predmet je podelitev posebne ali izkljune pravice izvajati gospodarsko javno slubo) dovolj splona, da v skladu s temeljnimi naeli ZJZP ne ovira pogajanj med javnim in zasebnim partnerjem. ZJZP je sicer doloil, da se njegova doloila uporabljajo za postopke sklepanja in izvajanja javno-zasebnega partnerstva glede tistih vpraanj, ki s posebnim zakonom ali na njegovi podlagi izdanim predpisom za posamezne oblike javno-zasebnega partnerstva niso urejena drugae, vendar se nam kljub temu postavlja vpraanje primarnosti uporabe doloil ZJZP pri urejanju vsebine koncesijkega akta, s katerim se ustanovi koncesija gospodarske javne slube. Pridobivanje koncesionarjev: Sprejemu koncesijskega akta in izvedenemu javnemu razpisu praviloma sledi izbira koncesionarja in sklenitev koncesijske pogodbe z izbranim koncesionarjem. ZGJS in predpisi s podroja negospodarskih javnih slub sicer urejajo institut javnega razpisa, vendar v podroni zakonodaji lahko zasledimo, da posamezni predpisi bodisi neposredno urejajo nekatera vpraanja javnega razpisa koncesije (npr. ZOFVI, ZLD, Pomorski zakonik /PZ/, Zakon o visokem olstvu /Zvis/) bodisi odkazujejo na ureditev v sistemskem zakonu. Izhajajo iz navedenega lahko sklenemo, da je instut javnega razpisa za sklenitev koncesije javne slube neenotno in pomankljivo urejen.

39

Faza javnega razpisa se kona z izbiro koncesionarja (podelitvijo koncesije). Izhajajo iz veljavne ureditve tako gospodarskih kot tudi negospodarskih javnih slub je akt o izbiri koncesionarja javnopravni akt. O izbiri koncesionarja gospodarske javne slube odloi koncedent z upravno odlobo. Enaka ureditev velja tudi v ZZ, s tem da lahko koncedent podeli koncesijo e z zakonom ali odlokom obine. Tako se postopek izbire koncesionarja (izjema je v primeru negospodarskih javnih slub, ko se koncesija podeli z zakonom ali odlokom obine) po javnem razpisu izvaja po ZUP. Eden izmed razlogov za takno zakonodajno reitev je zagotovitev pravne varnosti kandidatov, ki imajo tako pravico do pritobe, kakor tudi pravico, da s tobo zahtevajo presojo zakonitosti odlobe v upravnem sporu. V praksi se ugotavlja, da v postopku izbire koncesionarja ni mogoe uporabiti vseh institutov ZUP (npr. pozivanje k dopolnitvi vloge, monost navajanja novih dejstev, zaslianje strank, obvezna ustna obravnava) in iroka uporaba upravnega postopka pri podelitvi koncesij povzroa nemalo problemov, saj razpisu in vlaganju konkurennih ponudb upravni postopek ni namenjen in je zato zelo neprimeren. Poleg ZUP pa nalagajo tako ZGJS in ZZ pristojnemu organu bolj formaliziran postopek izbire, ustno obravnavo in oblinost odlobe. Vsebina koncesijskega razmerja in koncesijska pogodba: Vsebino koncesijskega razmerja tvorijo pravice in obveznosti koncedenta in koncesionarja. Temeljna pravica in praviloma hkrati obveznost koncesionarja je, da opravlja dejavnost, ki je predmet koncesije, pod pogoji, doloenimi s koncesijskim aktom in koncesijsko pogodbo. Kdaj nastane koncesijsko razmerje? Koncesijsko razmerje pri gospodarskih javnih slubah praviloma nastane s sklenitvijo koncesijske pogodbe koncesijska pogodba je konstitutiven element koncesijskega razmerja. Pri negospodarskih javnih slubah pa se s sklenitvijo koncesijske pogodbe praviloma samo izvri akt o koncesiji (kot ga poimenuje ZZ), z njo se uredijo razmerja v zvezi z opravljanjem javne slube med koncedentom in koncesionarjem ter doloijo pogoji, pod katerimi mora koncesionar opravljati javno slubo v skladu s predpisi, ki jo urejajo koncesijsko razmerje ne nastane s sklenitvijo pogodbe, temve z dokonnostjo upravne odlobe, s katero se opravi izbira koncesionarja. S koncesijsko pogodbo se praviloma natanno uredi razmerje med koncedentom in koncesionarjem. Gre sicer za pogodbeno razmerje, katerega vsebino tvorijo posamezne pravice in obveznosti koncedenta in koncesionarja v zvezi s prietkom izvajanja dejavnosti, ki je predmet koncesije, financiranjem, garancijami koncedenta, prenehanjem koncesije ipd. Vendar ne gre za obiajno civilnopravno pogodbo. Prevladuje stalie, da gre za pogodbo, ki vsebuje tako kontraktualne (dolobe glede katerih se stranki sporazumeta) kot tudi reglemantorne sestavine (doloila ki so izraz volje javne oblasti in skuajo na izrpen nain regulirati materijo ter bistveno omejujejo manevrski prostor ene pogodbene stranke pri dogovarjanju). Razmerje med koncesijskim aktom in koncesijsko pogodbo je v veljavni ureditvi gospodarskih in negospodarskih javnih slub pomanjkljivo urejeno. V ZZ in podroni zakonodaji s podroja negospodarskih javnih slub ne zasledimo pravil, ki bi urejala vpraanja kolizij v primeru razhajanja med koncesijskim aktom in koncesijsko pogodbo, ZGJS doloa, da v primeru neskladja med dolobami koncesijskega akta in dolobami koncesijske pogodbe veljajo doloila koncesijskega akta. S tem je zakonodajalec uredil neskladje med koncesijskim aktom in koncesijsko pogodbo ob sklenitvi pogodbe, ni pa uredil vpraanje poznejih neskladij, ki so lahko posledica enostranskih sprememb koncesijskega akta. Zastavlja se vpraanje katere spremembe koncesijskega akta, ki vplivajo na vsebino koncesijskega razmerja, so dopustne? V teoriji velja stalie, da so dopustne zgolj
40

spremembe, ki se nanaajo na reim izvajanja javne slube, ne pa tudi spremembe, ki se nanapajo na sestavine, ki neposredno vplivajo na poloaj koncesionarja. Vendar takno stalie ni podprl ZGJS. Prenos koncesije: V veljavni pravni ureditvi javnih slub lahko zasledimo dva naina prenosa koncesije, in sicer: popoln prenos, ki dejansko pomeni subjektivno prenehanje koncesije za obstojeega koncesionarja, saj na njegovo mesto vstopi nov koncesionar in delen (nepopoln) prenos koncesije, ko koncesionar prenese opravljanje koncesionirane gospodarske dejavnosti na tretjo osebo (podizvajalca), sam pa e vedno ostane nosilec pravic in obveznosti iz koncesijskega razmerja. Pri izvrevanju koncesije gre za pravico, ki jo pridobi doloen subjekt kot koncesionar, zato potrebuje ta za prenos koncesije soglasje. Mutatis mutandis velja za primere, ko prenaa koncesijo koncedent. Z vidika tega, ali je koncesija prenosljiva ali ne, loi teorija med subjektivno in realno koncesijo. Prenos koncesije je v svojem bistvu prenos pravic in obveznosti iz koncesijske pogodbe. Prenos koncesije urejata zgolj: 1. ZGJS: ureja prenos koncesije v 46. in 47. lenu, pri emer louje poloaj, ko prenese koncesijo koncesionar, in poloaj, ko prenese koncesijo koncedent. V skladu z doloilom 46. lena ZGJS-a lahko koncesionar prenese opravljanje koncesionirane gospodarske javne slube na drugo osebo samo, e je prenos predviden v koncesijski pogodbi in v predvidenem obsegu. V nasprotnem primeru pa je prenos moen samo z dovoljenjem koncedenta. Analogno pa lahko tudi koncedent v celoti ali delno prenese opravljanje koncesionirane gospodarske javne slube samo v primerih, doloenih z ZGJS-om ali zaradi razlogov, doloenih v koncesijski pogodbi, drugae pa samo s soglasjem koncesionarja. 2. ZJZP: ureja prenos posebnih in izkljunih pravic, ki so predmet koncesijskega razmerja in jih prenese izvajalec javno-zasebnega partnerstva na drugega izvajalca. Podobno doloilo kot pri ZGJS zasledimo v 74. lenu ZJZP-ja, ki doloa, da lahko izvajalec javnozasebnega partnerstva prenese posebne in izkljune pravice na druge izvajalce skladno z zakonom in ob predhodnem soglasju javnega partnerja. Slednje pomeni, da se za prenos predvideva predhodno soglasje javnega partnerja (koncedenta), ZGJS pa za dejansko enak primer ne predvideva dovoljenja. Kakna je pravna narava dovoljenja oziroma soglasja koncedenta za prenos? Reitev tega vpraanja je odvisna narave pravnega akta, s katerim je podeljena koncesija. e je koncesija podeljena s sklenitvijo pogodbe, potem je ta pogodba pravni temelj, na podlagi katerega je koncesionar pridobil pravice in obveznosti, ki jih ima v koncesijskem razmerju. V tem primeru je dovoljenje koncedenta akt poslovanja, saj je prenos koncesije v bistvu prenos koncesijske pogodbe. e pa poseben zakon doloa, da se koncesija podeli neposredno z odlobo, iz esar je mogoe sklepati, da je koncesijska pogodba le njena izvritev, pa mora imeti dovoljenje naravo upravnega akta, ki tudi spremeni navedeno odlobo. Ali mora koncesionar prevzemnik s koncedentom skleniti novo koncesijsko pogodbo ali zadostuje e prej sklenjena koncesijska pogodba med koncesionarjem prenosnikom in koncedentom? Naeloma bi pogodba med koncesionarjem prenosnikom in koncedentom zadoala, vendar je potrebno zaradi jasnosti ureditve razmerij med koncedentom in koncesionarjem prevzemnikom skleniti novo koncesijsko pogodbo, ki pa koncesijskega razmerja ne sme urejati drugae, saj bi sicer lo za novo koncesijsko razmerje in bi v takem
41

primeru bilo treba podeliti novo koncesijo. Smiselno enako velja tudi v primeru ko koncesijo prenaa koncedent. Sprememba in prenehanje koncesijskega razmerja: Javnopravna narava koncesije se kae predvsem v treh institutih: 1. Enostranska naloitev novih obveznosti koncesionarju: Koncedent lahko enostransko, pod pogojem, da to narekuje javna korist, nalaga koncesionarju nove obveznosti, ki jih v koncesijski pogodbi ni. Koncedent je v takem primeru upravien do ustreznega nadomestila, vendar enostranska naloitev novih obveznosti ni razlog, ki bi ga lahko uveljavljal kot razlog za prenehanje koncesijskega razmerja. 2. Sprememba koncesijskega razmerja: Koncedent lahko spremeni koncesionarjeve e prevzete obveznosti, ki so vsebovane v koncesijskem aktu in koncesijski pogodbi e od vsega zaetka. Za spremembo koncesijskega razmerja ni potreben sporazum, zadostuje enostranska volja koncedenta, ki jo narekuje javna korist. Koncesionar ima v taknem primeru le pravico do odkodnine zaradi morebitne kode, ki bi mu s spremembo koncesijskega razmerja nastala. 3. Prenehanje koncesijskega razmerja: Zaradi meane narave koncesijskega razmerja je lahko prenehanje koncesije tako javnopravne kot tudi zasebnopravne narave. Za pogodbene oblike se praviloma uporablja splono pogodbeno pravo, javnopravne oblike pa prenehajo: a. Prenehanje koncesijskega razmerja po sili zakona: Prenehanje koncesionarja: Koncesijsko razmerje je praviloma razmerje intuitu persone, ki preneha s prenehanjem koncesionarja, razen e po posebnem zakonu koncesijske pravice preidejo na pravne naslednike. Poseben problem je kako novemu koncesionarju zagotoviti objekte in naprave koncesije, ki so nujni za njeno izvajanje. Zakon bi zato moral predvideti obveznost pravnih naslednikov dotedanjega koncesionarja, da se z novim koncesionarjem sporazumejo o prenosu teh objektov in naprav, e mu to ne uspe, pa razlastitev lastnikov teh objektov in naprav. teaj koncesionarja: Steaj koncesionarja je sorazmeno pogost nain prenehanja koncesijske pogodbe. ZGJS in ZZ tega vpraanja posebej ne urejata, nekaj dolob lahko najdemo v podroni zakonodaji (predvsem tisti, ki ureja gospodarske javne slube, npr. Energetski zakon /EZ/). Zato se uporabljajo pravila Zakona o prisilni poravnavi, steaju in likvidaciji /ZPPSL/. Najvejo teavo v koncesijskih razmerij predstavlja dejstvo, da postanejo objekti in naprave, zgrajeni za izvajanje koncesije, ki so v trenutku zaetka steaja v lasti koncesionarja, po ZPPSL del steajne mase in ni mogoe realizirati prenosa lastnitva, kot je praviloma dogovorjen v koncesijski pogodbi ali doloen v koncesijskem aktu. b. Prenehanje koncesijskega razmerja z upravno odlobo: V veljavni pravni ureditvi tako gospodarskih kot tudi negospodarskih javnih slub je odvzem koncesije mogo iz dveh razlogov: Odvzem koncesije zaradi kritve koncesionarja: ZGJS doloa, da se koncesija koncesionarju odvzame, e ne zane opravljati koncesionirane gospodarske javne slube v za to doloenem roku. Odvzem v javnem interesu: doloen v ZGJS, gre za odvzem koncesije brez krivdnih razlogov na strani koncesionarja (nezakrivljen nain prenehanja) in je predvidena odkodnina.

42

Tudi ZZ ureja institut odvzema koncesije in doloa, da lahko koncedent odvzame koncesijo, e koncesionar ne opravlja javne slube v skladu s predpisi in aktom o koncesiji ter s pogodbo o koncesiji. Koncedent v primeru razlogov za odvzem koncesije ne le sme, temve mora koncesionarju odvzeti koncesijo zaradi varstva javne koristi. e tega ne stori, lahko uporabnik javnih dobrin ali kandidati za pridobitev koncesije, odvzem uveljavljajo pred sodiem. V praksi se institut odvzema koncesije pogosto napano uporablja kot razlog za odvzem se predvideva neredno ali nevestno izvajanje javne slube. 4.2.2 Javno naroanje Oddajo javnih naroil v slovenski pravni ureditvi urejata Zakon o javnem naroanju /ZJN-2/ in Zakon o javnem naroanju na vodnem, energetskem, transportnem podroju in podroju potnih storitev /ZJNVETPS/. Javno naroilo oz. pogodba o oddaji javnega naroila je odplana pogodba med naronikom in ponudnikom, katere predmet je dobava blaga, izvedba storitve ali gradnje. Tovrstna razmerja imajo v slovenskem pravnem redu skorajda brez izjeme civilnopravno naravo (naroniki, etudi so osebe javnega prava, pri oddaji javnih naroil ne izvajajo javnih funkcij oz. ne nastopajo kot oblastni organ velja enakopravnost strank). Javnonaroniko razmerje ne predstavlja oblike izvajanja dejavnosti javne slube, pa pa zgolj enega izmed monih nainov pribavljanja javnih dobrin (proizvodov in storitev), ki so predmet izvajanja dejavnosti javne slube. Za javnonaronika razmerja, katerih predmet je dobava blaga, izvedba storitve ali gradnje, ki so predmet izvajanja dejavnosti javne slube in v katera vstopajo osebe javnega prava, je znailno, da so le-te praviloma nosilci posebnih in/ali izkljunih pravic za izvajanje dejavnosti javne slube. V praksi so tako npr. pogosti primeri, ko dejavnosti gospodarskih javnih slub izvajajo obine v reijskih obratih, v katerih pa ne zaposlujejo kadrov in tudi ne zagotavljajo sredstev za izvajanje dejavnosti javne slube, pa pa preprosto naroajo blago, storitve ali gradnje, ki so predmet izvajanja dejavnosti javne slube na trgu. V praksi se pogosto dogaja, da se pravni posli, ki izpolnjujejo opredelilne elemente za javno naroilo, pogosto podredijo pravnemu institutu koncesije, saj je koncesija v pravni ureditvi ES in RS izvzeta iz relativno zavezujoih pravil o javnem naroanju. Razmejitev med koncesijskimi in javnonaronikimi razmerji: Javne dobrine, ki so predmet dejavnosti javne slube, lahko zagotavljajo subjekti zasebnega prava bodisi v okviru koncesijskih pogodb bodisi v okviru javnonaronikih razmerij. Navedeni razmerji sta si enaki v tem, da pri obeh zasebni subjekti konkurirajo za pridobitev posla zaradi ekonomskih koristi, torej gre za odplana razmerja. Bistvena razlika med njima pa je v podelitvi/pridobitvi posebne in/ali izkljune pravice za izvajanje dejavnosti javne slube. Medtem ko oseba javnega prava s koncesijo javne slube podeli posebno in/ali izkljuno pravico za izvajanje dejavnosti javne slube, v okviru javnonaronikega razmerja zgolj odda naroilo za dobavo blaga, izvedbo storitve ali gradnje, ki so predmet izvajanja dejavnosti javne slube. V evropskem pravnem prostoru je vsem oblikam medsebojnega sodelovanja skupna enakopravna obravnava oseb zasebnega prava. V pogodbenih razmerjih med javnim in zasebnim sektorjem so v pravilih EU in slovenskega pravnega reda s predpisi o javnem naroanju zagotovljeni varstvo konkurence, enakopravnost izbire in transparentnost postopka
43

izbire. Pravila o javnem naroanju pa se ne uporabljajo za vsa pogodbena razmerja med javnim in zasebnim partnerjem, saj se upoteva razlina narava pravnih razmerij. Pravila prava ES o koncesijskih in javnonaronikih razmerjih: Po pravilih prava ES je pri povezovanju javnega in zasebnega sektorja postopek izbire zasebnega partnerja odvisen od narave pravnega razmerja. Za vse oblike povezovanja pa velja, da se morajo v postopku izbire kot minimalni standardi upotevati naela, ki izhajajo iz 43. in 49. lena PES-a. Oddaja javnih naroil je urejena s posebnimi pravili ES direktivama. Direktivi doloata, da so javna naroila proti plailu pisno sklenjene pogodbe med enim ali ve gospodarskimi subjekti ter enim ali ve naroniki, katerih predmet je izvedba gradenj, dobav blaga ali opravljanje storitev v skladu s pomenom iz teh direktiv. Doloeni posli pa so izvzeti iz tega, eprav izpolnjujejo elemente iz opredelitve oz. je zanje doloen oji krog obveznosti. Med temi posli so koncesije storitev (javnih slub) in gradenj. Za oddajo koncesij storitev pa ne veljajo pravila direktiv, treba pa je upotevati naela, kot izhajajo iz 43. in 49. lena PES-a, za oddajo koncesij gradenj pa velja le oji krog pravil o javnem naroanju. Direktivi pojasnjujeta, da so koncesije posli, ki sicer izpolnjujejo opredelilne elemente za javno naroilo, le da je pri koncesijah nain plaila doloen drugae. Ker so koncesije izvzete iz relativno zavezujoih pravil o javnem naroanju, so pogosti primeri, ko se eli posel podrediti institutu koncesije, zato je Komisija ES v Interpretativnem sporoilu o koncesijah po evropskem pravu doloila enotna pravila za razlago instituta koncesija in koncesijo definirala kot: razmerje ko javna oblast s pogodbenim ali enostranskim aktom, na katerega je koncesionar predhodno pristila, poveri delno ali celotno opravljanje storitev ali druge gospodarske dejavnosti, za katero je ta oblast obiajno odgovorna, tretji osebi, ki prevzame tudi tveganje dejavnosti. Takno razmerje gre oznaiti za koncesijsko, ne glede na njegovo poimenovanje po nacionalnem pravu.. Definicija nima pravne vrednosti, temve gre le za nadaljevanje postopka unifikacije raznih nacionalnih praks v Evropi. Iz Interpretativnega sporoila lahko izluimo temeljne znailnosti koncesij: koncesijo podeljuje javna oblast, koncesij se podeli s pogodbenim ali enostranskim aktom, na katerega je koncesionar predhodno pristal, s koncesijo se poveri delno ali celotno opravljanje storitev ali druge gospodarske dejavnosti, tretja oseba (koncesionar) prevzame tveganje dejavnosti, razmerje gre oznaiti za koncesijsko ne glede na njegovo poimenovanje po nacionalnem pravu. Interpretativno sporoilo izrecno ne obravnava oz. izvzema iz ureditve koncesij: izvajanje oblastnih funkcij, izvajanje negospodarskih dejavnosti (npr. obveznost javnega olstva in socialne varnosti, izdajo dovoljen za opravljanje gospodarskih dejavnosti, eprav se ponekod takna dovoljenja pojmujejo kot koncesije (npr. dovoljenje za poslovanje bencinske rpalke). Interpretativnem sporoilu so podvrena tako prva podelitev koncesije kot tudi morebitna obnova tega razmerja (Komisija ES posebej izpostavlja, da gre v primeru obnovitve koncesijskega razmerja za novo podelitev koncesije). Komisija ES opozarja, da so naeloma
44

tudi razmerja med javno oblastjo in javnim podjetjem, z namenom izvajanja dejavnosti v splonem interesu, zajeta v vsebino sporoila. Kriteriji za razmejitev med koncesijskimi in javnonaronikimi razmerji: Javnonaronika in koncesijska razmerja so po terminologiji pravil o javno-zasebnem partnerstvu in javnih razmerjih odplane narave. Odplani namen oz. ekonomska korist torej ni razlikovalni znak med javnonaronikimi in koncesijskimi razmerji. Razliko med koncesijskimi in javnonaronikimi razmerji zasledimo v ZJZP. Glede na ta pravila in pravila ES naj bi bilo ta razmejitev odloilno, katera stranka nosi poslovno tveganje izvedbe posla oz. projekta. Razlikovalni znak je torej poslovno tveganje. Poslovno tveganje pomeni, da zasebni partner sicer pridobi posel zaradi pridobitnih namenov oz. ekonomskih koristi, toda pri koncesijskem razmerju se javni partner ne zavee k plailu gradnje objekta oz. plailu izvedbe storitve, temve zasebnemu partnerju le podeli pravico do ekonomske uporabe objekta oz. storitve. Zasebni partner pridobi upravienje za izvajanje doloene dejavnosti. Naeloma lahko predvidi, kolikna sredstva potrebuje za gradnjo potrebne infrastrukture ali za opravljanje te infrastrukture. Toda, ker ob sklenitvi javno-zasebnega partnerstva nima zagotovila o plailu oz. povrailu za svoj vloek, nosi poslovno tveganje. Plailo je namre odvisno od dejanske uporabe objektov in storitev. e uporabnikov ni dovolj, ne dobi povrnjenega vloka. e pa je uporabnikov dovolj, dobi povrnjena vloena sredstva in tudi dobiek. Tudi v javnonaronikem razmerju obstaja na strani zasebnega partnerja doloeno tveganje. Lahko se spremenijo razmere na trgu, bistveno se lahko zviajo cene surovin ali goriv, kar podrai izvedbo posla. Teh strokov seveda ne more vedno preprosto prevaliti na naronika. Za podreditev razmerja med koncesije mora biti izkazana vija stopnja tveganja. Enako pojasnjujeta Interpretativno poroilo in sodie ES. Z vidika prava ES je mogoe opraviiti tako enaenje koncesijskih in javnonaronikih razmerij kot tudi njihovo razlikovanje. Razmerji sta enaki v tem, da pri obeh zasebni partnerji konkurirajo za pridobitev posla zaradi ekonomskih koristi. Razlikovanje med koncesijskimi in javnonaronikimi razmerji pa je smiselno v toliko, ker pri oddaji koncesijskih razmerij ni mogoe odmene za izvedbo posla in drugih obveznosti doloiti enostransko, ampak le po uskladitvi tevilnih vpraanj, formalni postopki pravil o oddaji javnih naroil pa za tako kompleksna pogodbena razmerja niso vedno najustrezneji. Pravila prava ES so indiferentna do drugih bistvenih razlik. 4.2.3 Javno-zasebno partnerstvo Temelj javno-zasebnega partnerstva pri zasebnih investicijah v javno infrastrukturo in pri izvajanju javnih slub je projektno financiranje. Projektno financiranje je izvenbilanna oblika zagotavljanja srednje- in dolgoronega kapitala za financiranje kapitalno intenzivnih infrastrukturnih projektov, ki zahteva oblikovanje takne kapitalske strukture, da bodo sredstva in denarni tok iz projekta zadostovali za poplailo vseh obveznosti do virov sredstev. Denarni tok predstavlja najpomembneje jamstvo za poplailo vseh obveznosti do virov sredstev, zato dajejo posojilodajalci pri ugotavljanju kreditne sposobnosti koncesionarja prednost tistim infrastrukturnim projektom, ki omogoajo napoved prihodnjih denarnih tokov z veje gotovostjo, pri tem pa jih boniteta sponzorjev projekta ne zanima (razen tedaj, ko bi za obveznosti koncesionarja jamili z vsem svojim premoenjem). Pri ugotavljanju ekonomske sprejemljivosti izvedbe infrastrukturnega projekta se potencialni investitorji odloajo
45

predvsem na osnovi izrauna, ali bo projekt izkazoval pozitivni isti denarni tok. e to ne bi bilo zagotovljeno, bi morala donosnost izvedbe ali izvedbo projekta zagotoviti drava ali lokalna skupnost, saj bi ostal projekt v nasprotnem primeru neizveden. Projektno financiranje se lahko uporabi le, kadar je mono posamezne infrastrukturne projekte strukturirati v loene enote in jih s podelitvijo koncesije prenesti v upravljanje zasebnemu koncesionarju. Kakna je razlika med projektnim in podjetnikim financiranjem? Medtem ko je za projektno financiranje znailno, da se servisiranje obveznosti do virov sredstev zagotavlja iz sredstev in denarnega toka projekta, se v primeru podjetnikega ali bilannega financiranja le-to zagotavlja iz sredstev in denarnega toka podjetja in ne le posameznega investicijskega projekta. Loimo tri osnovne oblike projektnega financiranje: 1. Projektno financiranje brez pristopa: predstavlja brezregresno obliko, pri kateri posojilodajalci in drugi investitorji nimajo neposrednega ali posrednega dostopa do premoenja sponzorjev projekta ex voto, saj ti za poplailo obveznosti ne jamijo z vsem svojim premoenjem, temve le do viine vplaanega osnovnega kapitala ali pogodbeno doloenega zneska. Bolj tvegan prihodnji denarni tok zahteva viji znesek jamstva ali veji obseg lastnikega kapitala. Finanna konstrukcija investicijskega projekta mora biti potencialnim investitorjem vnaprej znana, saj v nasprotnem primeru ne bodo mogli sprejeti odloitve o tem, ali je projekt zanje ekonomsko sprejemljivo. 2. Projektno financiranje z omejenim pristopom ali z omejeno odgovornostjo za plailo: obstaja jamstvo sponzorjev projekta za poplailo obveznosti do virov sredstev, obiajno v obliki garancij ali z izloitvijo doloenega zneska sponzorjevih sredstev na skrbnikem raunu. 3. Projektno financiranje z popolnim pristopom ali z popolno odgovornostjo za plailo: se v vsebini ne razlikuje od podjetnikega financiranja, saj gre za regresno obliko, pri kateri jamijo sponzorji projekta za poplailo obveznosti do virov sredstev z vsem svojim premoenjem.

V praksi loimo e dve obliki projektnega financiranja: 1. Projektno financiranje z izloitvijo (segregacijo) investicijskega projekta v ad hoc ustanovljeno podjetje in 2. Projektno financiranje s pogodbeno izloitvijo investicijskega projekta, ki ostane sicer organizacijsko del sponzorja kot pravne osebe, v pogodbah (predvsem posojilnih) pa se doloijo omejitve glede pristopa investitorjev do sredstev sponzorja in uredijo druga pravna razmerja. Prednosti projektnega financiranja sta predvsem v lajem dostopu do virov sredstev in znianju projektnega tveganja na za investitorje sprejemljivo raven. Poleg tega sta finanna stopnja donosa in tveganja najpomembneja dejavnika pri izraunavanju sposobnosti posebnega investicijskega podjetja. Pri financiranju kapitalno intenzivnih projektov izgradnje infrastrukturnih objektov se v praksi najpogosteje uporablja t.i. BOT-obliko projektnega financiranja. Zanjo je znailno, da podeli javni partner (koncedent) zasebnemu projektnemu podjetju ali konzorciju
46

(koncesionar) koncesijo za izgradnjo in upravljanje infrastrukturnih objektov ali drugih zmogljivosti za izvajanje dejavnosti javne slube, koncesionar pa se ob tem s koncesijsko pogodbo zavee, da bo priskrbel manjkajoe vire financiranja in po koncu koncesijskega obdobja brez dodatnih transakcijskih strokov prenesel vse lastninske pravice iz projekta nazaj na koncedenta. Na ta nain lahko koncedent prenese del odgovornosti za financiranje, izgradnjo in upravljanje infrastrukture z javnegega na zasebni sektor, zasebni investitorji pa prejmejo monost, da s poveevanjem uinkovitosti poslovanja maksimirajo stopnjo donosa na vloen kapital, ki je navzgor neomejena in zato najpomembneji motiv za udelebo zasebnih investitorjev pri razvoju infrastrukturnih objektov. Koncept BOT je odraz privatizacije izvajanja javnih slub. BOT-model je zasnovan kot partnersko razmerje drave in osebe zasebnega prava, ki izhaja iz spoznanj o veji uinkovitosti javnih slub organiziranimi na podlagi BOT-koncepta v primerjavi s klasinimi koncesijskimi razmerji. Cilj udeleencev projektnega financiranja je maksimiranje funkcije lastnega zadovoljstva, zaradi esar pa morajo vzpostaviti takno pogodbeno ravnovesje, ki bo predstavljalo pareto optimum pogodbenih razmerij. Za dosego tega pa je potrebno s pomojo razvojnega sporazuma pravno urediti razmerja glede: dolnosti in pravic udeleencev projektnega financiranja, priskrbe virov financiranja izgradnje in upravljanja infrastrukturnih objektov, porazdelitev finannih, tehnino-tehnolokih, operativnih in drugih tveganj, uporabe garancij za zmanjevanje izpostavljenosti udeleencev projektnega financiranja zveganju neizpolnitve nasprotne strani, merjenja uinkovitosti poslovanja koncesionarja in kakovosti upravljanja komunalne infrastrukture v asu operativne faze, nain reimbursiranja ali oglobitve zaostankov v izvedbi projetka, pomoi koncesionarju v primeru, ko podizvajalci noejo ali ne morejo izpolniti svojih obveznosti, monost dopolnitve ali spremembe pogodbenih doloil, okoliin in naina raziritve ali odvzema koncesijske pravice in naina reitve morebitnih sporov. BOT-oblika projektnega financiranja pomeni zaasno privatizacijo infrastrukturnih objektov, zato morata drava ali lokalna skupnost, preden pristopita k projektnemu financiranju, izvesti tiri analize: 1. analiza stanja infrastrukturnih objektov in ravni preskrbe prebivalstva z javnimi storitvami in dobrinami, 2. analiza obstojeih mehanizmov regulacije, 3. analiza odnosa interesnih skupin do vstopa zasebnega sektorja v izvajanje dejavnosti javne slube in 4. analiza finannih in drugih monosti uvedbe javno zasebnega partnerstva. V nasprotnem bi lahko nesoglasje interesnih skupin ogrozilo finanno zaprtje ali izvedbo investicijskega projekta. BOT-oblika projektnega financiranja se je razvila na temelju omejenega pristopa k financiranju in sodobne oblike koncesij (sodobne oblike koncesij se razlikujejo od klasinih po tem, da omogoajo v primeru pravilno strukturiranega projektnega financiranja, vejo vlogo javnega sektorja pri sprejemanju investicijskih odloitev). Projektno financiranje se uporablja predvsem v tistih dejavnostih, katerih cene proizvodov ali storitev regulirata drava ali lokalna skupnost in je zato mono prihodnje denarne tokove
47

napovedati z relativno gotovostjo. Kadar pa to ni mogoe, bo morala za stabilnost prihodkov od prodaje jamiti drava ali lokalna skupnost. Projektno financiranje za dravo oz. lokalno skupnost predstavlja najhitreji, za konne uporabnike pa najdraji nain dostopa do infrastrukturnih objektov. To je posledica tega, da eli koncesionar v nasprotju z javnim sektorjem maksimirati stopnjo donosa in ne funkcijo drubenega zadovoljstva. Naloga drave oz. lokalne skupnosti naj bi bila zagotovitev uinkovite izrabe zasebnih sredstev za maksimiranje drubene blaginje. Med prednosti BOT-oblike projektnega financiranja tejemo tudi prenos odgovornosti za financiranje, gradnjo in upravljanje z infrastrukturnimi objekti z javnega na zasebni sektor, s imer se preprei negativni vpliv klasine oblike financiranja kapitalno intenzivnih investicijskih projektov na saldo dravnega prorauna oz. proraunov lokalnih skupnosti (slednje je prej izjema kot pravilo, saj nastopata drava oz. lokalna skupnost zelo pogosto v vlogi sponzorja projekta ali porok). Prav tako lahko kot prednost omenimo alokacijo (porazdelitev) finannih, tehnino-tehnolokih, operativnih in drugih tveganj. Med slabosti BOT-oblike projektnega financiranja tejemo nevarnost, da se bo koncesionar izkazal kot neprimeren in bo morala drava oz. lokalna skupnost postopek podelitve koncesije ponoviti, kar pa bo povzroilo podraitev in zamik izgradnje infrastrukturnih objektov. Prav tako spada sem tudi problem slabih dogovorov, ki se kae tedaj, kadar koncesionar ni sposoben ali voljan izpolniti vseh pogodbenih obveznosti. Kot slabost lahko oznaimo tudi visoke agencijske stroke. V svetu je koncept BOT-oblike projektnega financiranje e dokaj uveljavljen in v tevilnih dravah tudi uporabljan, v Sloveniji pa je ele na zaetku. Razlogi za to so: 1. projektno financiranje je zahtevneje od klasinega financiranja projektov, saj zahteva od vseh udeleencev bistveno natannejo oceno ekonomske in finanne upravienosti projekta, takna znanja pa so v Sloveniji e dokaj omejena, 2. drava ni vzpostavila ne konceptualnih ne zakonskih in tudi ne institucionalnih pogojev, ki so potrebni za aktivno promoviranje te oblike financiranja, 3. relativno dober javnofinanni poloaj Slovenije, ki se je odraal v dokaj enostavnem dostopu do dravnih garancij in ni stimuliral javnega sektorja, da bi si prizadeval za pritegnitev netradicionalnih oblik financiranja. ZGJS vsebuje precej sploen pravni okvir za BOT projekt (koncesija izgradnje in izvajanja), ureja pa ga tudi ZJZP iz leta 2006. Evolucija javno-zasebnega partnerstva: Z vkljuevanjem zasebnega sektorja v financiranje izgradnje infrastrukturnih objektov in izvajanje infrastrukturnih dejavnosti javnih slub se je postopoma zaelo razvijati javno-zasebno partnerstvo, ki zajema razline oblike sodelovanja med dravo ali lokalnimi skupnostmi oz. drugimi pravnimi osebami javnega prava (javni sektor) in fizinimi ali pravnimi osebami zasebnega prava (zasebni sektor). Sodobni institut javno-zasebnega partnerstva zasledimo ele s pojavom neoinstitucionalizma, katerega predstavniki so se zavzemali za vzpostavitev taknega ekonomskega in drubenopolitinega okolja, ki bi omogoalo vkljuitev zasebnih podjetij v izvajanje dejavnosti gospodarskih in negospodarskih javnih slub. Od 80-ih let prejnjega stoletja je zaznati izjemen porast zanimanja organov oblasti na vseh nivojih, za sodelovanje z zasebnim sektorjem pri vzpostavljanju infrastrukture in izvajanju dejavnosti javnih slub. Zanimanje za tovrstno sodelovanje je delno posledica koristi, ki jih organi oblasti lahko pridobijo iz

48

strokovnega znanja in izkuenj zasebnega sektorja, zlasti pa poveanje uinkovitosti, in delno posledica javnoproraunskih omejitev. V teoriji in praksi ne zasledimo splone definicije pojma javno-zasebno partnerstvo. Partnerstvo med javnim in zasebnim sektorjem vsekakor vkljuuje razline tipe aranmajev med javnim sektorjem na nivoju drave ali lokalne skupnosti in zasebnim sektorjem, katerih namen je zagotavljati javno infrastrukturo in/ali storitve, ki so s tem povezane. Za tovrstna partnerstva je znailno, da se investicijski vloki, tveganje, odgovornosti in plaila porazdelijo med partnerje iz javnega in zasebnega sektorja v najrazlinejih kombinacijah. Tudi pri oblikah, v katerih zasebni sektor prevzame celotno odgovornost za upravljanje in financiranje, je aranma doseen v okviru, ki ga je doloil javni sektor. Najpomembneji del okvira, ki ga doloi drava, je pravni okvir, s katerim eli drava: - zaititi potronika pred monopolnimi cenami, - zagotoviti spotovanje razlinih standardov in - zagotoviti dostop do javnih dobrin za vse segmente prebivalstva. Javno-zasebno partnerstvo lahko uvrstimo med klasino javno naroilo in popolno privatizacijo. V praksi lahko sodelovanje med javnim in zasebnim sektorjem zasledimo pri financiranju in izvedbi vrste infrastrukturnih projektov, kot so gradnje in upravljanje bolnic, ol, zaporov, cest, mostov in tunelov, sistemov zrane kontrole, vodovodnih in kanalizacijskih sistemov itn. Javno-zasebno partnerstvo je lahko zanimivo tako za javni kot za zasebni sektor. Z vkljuevanjem zasebnega sektorja v infrastrukturne projekte lahko javni sektor pridobi zadostna sredstva za razvoj infrastrukture, ne da bi se s tem zadoleval, obenem pa se z boljim vodenjem in upravljanjem zasebnega sektorja lahko zagotovi uinkoviteje, kvalitetneje in ceneje izvajanje dejavnosti javne slube. V strokovni literaturi lahko zasledimo dve temeljni obliki partnerstev: 1. Statusno javno-zasebno partnerstvo Med statusno partnerstvo sodijo oblike delne in popolne privatizacije ter razline oblike projektnega financiranja, izmed katerih se pri financiranju izgradnje infrastrukturnih objektov najpogosteje uporablja BOT in iz nje izpeljane oblike projektnega financiranja. V to skupino tejemo projektno podjetje. Projektno podjetje je samostojna pravna oseba, ustanovljena z namenom, da zgradi infrastrukturo ter skrbi za njeno upravljanje in izvajanje infrastrukturnih storitev. Obiajno ga ustanovijo projektni sponzorji z namenom realizacije doloenega projekta. Delnice/delei podjetja so v lasti sponzorjev projekta, ki s posebno pogodbo o solastnitvu ali skupnem vlaganju urejajo svoje medsebojne pravice in obveznosti. Poleg iniciatorjev projekta so e drugi udeleenci s komercialnim interesom za prodajo konnega produkta ali storitve. Manjinski dele v projektu pa lahko ima tudi drava, v kateri se projekt nahaja. Projektno podjetje ima svojo upravo in neodvisno sprejema osnovne poslovne odloitve in neposredno nastopa na finannem trgu. Projektno podjetje je kljuni element v celotni shemi projektnega financiranja. 2. Pogodbeno javno-zasebno partnerstvo Med pogodbeno partnerstvo tejemo: - razline oblike soupravljanja zasebnega sektorja, pri katerih ostanejo lastninske pravice nad infrastrukturo v rokah javnega sektorja, izvajanje dejavnosti javne slube pa se zaupa zasebnemu izvajalcu in
49

oblike popolnoma zasebnega izvajanja dejavnosti javne slube, pri katerih preidejo lastninske pravice nad infrastrukturo zaasno ali trajno na zasebni sektor.

V to skupino lahko uvrstimo tudi: Pogodbe o opravljanju storitev: Gre za najbolj preprosto obliko udelebe zasebnega sektorja pri zagotavljanju infrastrukturnih storitev, pri katerih javni sektor obdri odgovornost za vodenje in upravljanje infrastrukturne dejavnosti, razen za zagotavljanje omejenega, tono doloenega obsega vnaprej doloenih storitev. Javni sektor e naprej v celoti zagotavlja finanna sredstva, potrebna za investicije in obratni kapital ter nosi vse rizike poslovanja, medtem ko je odgovornost zasebnega sektorja omejena zgolj na uinkovito zagotavljanje s pogodbo doloenih storitev. Ta tip pogodbe, ki so obiajno sklenjene za obdobje 1 do 2 let, so pogosto obnovljive, je v veliki veini primerov namenjen dejavnostim kot so npr. vzdrevanje infrastrukturnih objektov, nujna popravila, zbiranje poplail. Glavna kvaliteta pogodb o opravljanju storitev s stalia javnega sektorja je v tem, da le-temu ni potrebno imeti svojih ljudi za opravljanje teh storitev oziroma da je plailo teh storitev odvisno od njihove kvalitete. Pogodbe o vodenju in upravljanju javne infrastrukture: S tovrstnimi pogodbami, ki so bolj kompleksne kot pogodbe o najemu, javni sektor prenese odgovornost za vodenje in upravljanje infrastrukturnega objekta v roke zasebnega sektorja. To daje zasebnemu sektorju svobodo pri sprejemanju odloitev o vodenju objekta brez prevzemanja komercialnih rizikov objekta. Pri tem tipu pravne pogodbe zasebni sektor nima neposrednega kontakta s potronikom infrastrukturne storitve, saj vedno deluje samo v imenu javnega sektorja. To pomeni, da le-ta tudi ostaja odgovoren za usluge, ki jih zagotavlja infrastrukturni objekt, kakor tudi za zagotavljanje sredstev potrebnih za investicije in obratni kapital. Plaila, ki jih dobi zasebni sektor po pogodbi za vodenje in upravljanje, so obiajno odvisna od doloenih fizinih parametrov (npr. izboljana uinkovitost proizvodnje). Njihovo trajanje je obiajno med tremi in petimi leti, pogosto pa se uporabljajo tudi kot uvodna faza v druge, bolj intenzivne oblike sodelovanja javnega in zasebnega sektorja pri zagotavljanju infrastrukturnih storitev. Osnovni namen pogodb o vodenju in upravljanju je vzpostaviti stanje, ki bo omogoalo intenzivneje vkljuevanje zasebnega sektorja v zagotavljanje infrastrukture storitev. Pogodbe o zakupu (leasing pogodbe): Te pogodbe dajejo zasebnemu sektorju pravico do najema doloenih infrastrukturnih objektov, ki so v lasti javnega sektorja. V tem primeru je zasebno podjetje odgovorno za upravljanje, vzdrevanje in vodenje poslovanja infrastrukturnega objekta za doloeno obdobje, obiajno pet in deset let, v posameznih primerih pa celo dalj od petnajst let. Javni sektor, ki ostaja lastnik objekta, mora zagotoviti finanna sredstva, potrebna za nove investicije, investicijsko vzdrevanje ter servisiranje dolga, medtem ko zasebno podjetje pokriva stroke tekoega poslovanja. Dohodek najemnika je odvisen od razlike med ustvarjenimi prihodki pogodba mu daje izkljuno pravico do prihodkov, ustvarjenih z zaraunavanjem storitev po pogodbeno doloeni ceni) ter celotnimi stroki poslovanja. Takna oblika pogodbe omogoa vejo uinkovitost infrastrukturne dejavnosti. Klasine koncesijske pogodbe: S sklenitvijo koncesijske pogodbe postane zasebno podjetje (koncesionar) v celoti odgovorno za zagotavljanje doloenih
50

infrastrukturnih storitev, vkljuno z upravljanjem, vzdrevanjem, vodenjem, investicijskim vzdrevanjem in tudi investiranjem v nove kapacitete. Osnovna sredstva objekta ostanejo e vedno v lasti javnega sektorja, medtem ko koncesionar dobi ekskluzivno pravico do razpolaganja z njimi v asu koncesijskega obdobja. Koncesije so obiajno podeljene za obdobje med dvajset in trideset let. Osnovna prednost koncesije s stalia javnega sektorja je v tem, da kombinira odgovornost zasebnega sektorja za vodenje in upravljanje infrastrukturnega objekta z njegovo odgovornostjo za investiranje. BOT-oblika projektnega financiranja: Gre za obliko zagotavljanja infrastrukturnih storitev in financiranja infrastrukturnih nalob, pri katerih koncesionar na osnovi koncesijske pogodbe, sklenjene z dravo oz. lokalno skupnostjo, infrastrukturni objekt izgradi in financira, ga ima v lasti ter z njim upravlja v obdobju opredeljenim v pogodbi, po izteku tega obdobja pa objekt prenese v last drave oz. lokalne skupnosti.

Vzpostavitev sistema javno-zasebnega partnerstva v Sloveniji: Drava mora ob odloitvi, da bo normativno uredila povezovanje javnega in zasebnega sektorja pri izvajanju raznolikih projektov v javnem interesu, urediti kompleksna vpraanj: - podroja, na katerih je sploh mogoe skupno izvajanje projektov, - predvideti oblike sodelovanja, - monost prenosa upravienj javnopravne narave na osebe zasebnega prava, - uinkovit nadzor nad delom zasebnih partnerjev, - sankcioniranje v primeru kritve sprejetih obveznosti, - prenehanje javno-zasebnega partnerstva zaradi spremenjenega javnega interesa, - stvarno pravni reim glede vkljuenih objektov in naprav, - odgovornost drave za delo zasebnega partnerja, - enakopravnost obravnave oseb zasebnega prava, ki kandidirajo za sodelovanje pri javno-zasebnem partnerstvu in - pravno varstvo za zainteresirane osebe zasebnega prava, ki niso bile izbrane kot zasebni partnerji. Pravo ES se dejansko ukvarja le z manjim delom od zgoraj natetih vpraanj, predvsem zagotavlja enakopravno obravnavo zasebnih partnerjev in njihovo nediskriminatorno izbiro. V pogodbenih razmerjih med javnim in zasebnim sektorjem je v pravilih prava ES varstvo konkurence, enakopravnost izbire in transparentnost postopka izbire v najveji moni meri zagotovljena s predpisi o javnem naroanju. Vendar se ta pravila ne uporabljajo za vsako izbiro pogodbenega partnerja. Pri izkljuitvi doloenih razmerij pravila prava ES upotevajo tudi drugano naravo razmerij, npr. v primeru koncesije ne gre za pogodbo o oddaji javnega naroila. Posamezni izrazi nimajo enakega pomena v pravu ES in slovenskem nacionalnem pravu. Teorija EU uvra koncesije t.i. posle PFI ali Private Finance Initiative. Med PFI se ob koncesijah uvrajo tudi ostala pogodbena razmerja med javnim in zasebnim sektorjem, pri katerih sicer ekonomskega rizika za uspeh posla v celoti ali preteno ne nosi izvajalec (temve naronih), a je zanje znailna kompleksnost razmerij. Ti posli imajo lahko naravo javnih naroil. ele iri pojem kot posli PFI so oblike javno-zasebnega partnerstva. Pri teh oblikah so poleg pogodbenih razmerij vkljuene tudi statusne oblike, pri katerih sta zdruena javni in zasebni kapital. Na nivoju EU ne PFI ne javno-zasebno partnerstvo nista pravni kategoriji, ampak ekonomski. iri pojem javno-zasebnega partnerstva torej pokriva oblike statusnega in pogodbenega povezovanja javnega in zasebnega sektorja, PFI pa le pogodbene
51

oblike. Delitev PFI na javna naroila in koncesije pa je z vidika EU smiselna zato, ker oddaja koncesij ni urejena s posebnimi pravili, oddaja javnih naroil, ki so v pravu EU pravna kategorija, pa je s pravili prava ES podrobno urejena. Predpisi EU ne opozarjajo na civilnopravno oz. javnopravno naravo razmerij pri javnih naroilih, koncesijah, PFI ali javnozasebnem partnerstvu. Razlog temu je ta, ker predpisi EU pravnih razmerij med javnim in zasebnim sektorjem ne urejajajo kompleksno, ampak je njihov poglavitni cilj zagotovitev nediskriminatorne izbire zasebnega partnerja in ustrezno varstvo subjektov na trgu. Institut javno-zasebnega partnerstva ni bil tuj slovenskemu pravnemu redu. Tako statusne kot pogodbene oblike javno-zasebnega partnerstsva lahko zasledimo e v ZZ iz leta 1991, ZGJS iz leta 1993 ter podroni zakonodaji. Zakonodajalec je pri institucionalizaciji javno-zasebnega partnerstva sledil trendu uvajanja in institucionalizacije javno-zasebnega partnerstva, ki ga lahko zasledimo v EU in nekaterih dravah lanicah EU. Zakonodajalec je vzpostavil nova pravna pravila instituta javnozasebnega partnerstva tako na podroju gospodarskih kot tudi negospodarskih javnih slub. Navedena pravila pa so v glavnem enaka. Za koncesijska javno-zasebna partnerstva se smiselno uporabljal ZGJS, za javno-naronika partnerstva ZJN-2, za statusna javno-zasebna partnerstva, ki bodo nastala s prodajo in nakupom deleev v pravnih osebah, pa se bo smiselno uporabljal ZJF. ZJZP se uporablja za postopke sklepanja in izvajanja javnozasebnega partnerstva glede tistih vpraanj, ki s posebnim zakonom niso drugae urejena. Slednje pomeni, da je ZJZP sploni predpis (lex generalis), ki velja za sklepanje in izvajanje javno-zasebnih partnerstev. Dolobe ZJZP so obvezne, e je v njem posebej doloena primarnost uporabe (npr. prenos izkljunih pravic, predpostavne javno-naronikega partnerstva, konkurenni dialog, koncesije gradenj) v teh pogledih se ZJZP uporablja kot posebni predpis (lex specialis). Institut javno-zasebnega partnerstva je prisilni institut upravnega prava, kar pomeni, da so javni partnerji ob nastopu zakonskih pogojev zavezani izpeljati postopek zbiranja predlogov, odloitve, razpisa in izbire zasebnega partnerja, zato je toliko pomembneje, katere subjekte ZJZP sploh teje za zavezance. Zavezanci so predvsem javni partnerji. Javni partner v pravnem razmerju javno-zasebnega partnerstva na dravni ravni je drava, ki je javni partner po samem zakonu in sistemsko ne potrebuje dodatnega zakonskega predpisa, da bi lahko sklenila javno-zasebno partnerstvo. Ob njej pa se kot javni partner navaja tudi samoupravna lokalna skupnost, ki pa pri sprejemanju odloitev o javno-zasebnem partnerstvu ni tako avtonomna kot drava. Pred sprejemom odloitve o javno-zasebnem partnerstvu mora samoupravna lokalna skupnost ravnati v skladu s Pravilnikom o vsebini upravienosti izvedbe projekta po modelu javno-zasebnega partnerstva. Ob pojmu javni partner se v ZJZP-ju pojavlja tudi pojem drug javni partner, ki pa ne zajema drave ali lokalne skupnosti, temve teje v to skupino oseba javnega prava, ki jo ustanovi drava ali samoupravna lokalna skupnost (npr. javni zavod, javna agencij a, javni sklad) oz. druga oseba, ki je javni naronik po dolobah ZJN-2 in lahko sklene razmerje javnozasebnega partnerstva samo, e tako doloa zakon ali na njegovi podlagi izdan predpis. V zvezi z osnovnimi pojmi moramo izpostaviti e pojem javnega interesa (o vsebini tega pojma smo razpravljali v prvem delu tega ubenika) in pojem druge javne slube. Pod slednjim ZJZP doloa dejavnost, ki je z zakonom opredeljena kot negospodarska, drubena ali socialna javna sluba. Po ZZ se kot javne slube opravljajo dejavnosti, doloene z zakonom
52

oz. odlokom obine ali mesta, ali dejavnosti, ki niso doloene neposredno, temve na podlagi zakona. Njihovo izvajanje pa trajno in nemoteno zagotavljajo v javnem interesu drava, obina ali mesto. Iz dikcije ZZ in ZJZP sklepamo, da je imel zakonodajalec pri opredelitvi pojma druge javne slube v mislih predvsem regulirane dejavnosti vzgoje in izobraevanja, znanosti, kulture, porta, zdravstva, socialnega varstva, otrokega varstva, invalidskega varstva, socialnega zavarovanja, ali drugih dejavnosti, e cilj opravljanja dejavnosti ni pridobivanje dobika. Te dejavnosti so podrobno urejen s podronimi predpisi. V splonem delu ZJZP lahko razberemo izhodie, da morajo vsi javni partnerji pri nastaj anju javno-zasebnega partnerstva ravnati po ZJZP, vendar pri tem velja doloena avtonomija. ZJZP zavzuje javne partnerje, da ravnajo po ZJZP, e je vrednost prihodnje investicije vija od 5.278.000 . Pri vijih vrednostih lahko javni partner naroilo gradnje oz. storitve izvede kot javno naroilo samo tedaj, ko se glede na ekonomske in druge okoliine projekta ugotovi, da postopka ni mogoe izvesti v eni izmed oblik javno-zasebnega partnerstva. V drugih primerih, e ni s posebnimi predpisi doloeno drugae, lahko stranke javno-zasebnega partnerstva urejajo razmerja v skladu s zakonom, ki ureja obligacijska razmerja. ZJZP ima dva namena: 1. omogoanje zasebnih vlaganj v javnem interesu; javnozasebno partnerstvo se izvaja na podrojih financiranja, projektiranja, gradnje, nadzora, organizacije, vzdrevanja ter izvajanja dejavnosti v javnem interesu in 2. zagotoviti preglednost, konkurennost, nediskriminatornost in potenost postopkov nastajanja, sklepanja in izvajanja posameznih oblik javno-zasebnega partnerstva ob varovanju javnih interesov v tem razmerju. Zakonodajalec je predvidel, da bi ta dva namena dosegel z natanno opredelitvijo bodoih pravnih razmerij javno-zasebnih partnerstev, pa tudi skozi naelno opredelitev, ki naj bi veljala za vse oblike javno-zasebnega partnerstva po ZJZP. Javno-zasebno partnerstvo je v skladu z doloili ZJZP-ja mogoe vzpostaviti kot: pogodbeno javno-zasebno partnerstvo ali statusno javno-zasebno partnerstvo. Postopek podelitve javno-zasebnega partnerstva je enoten za vse subjekte. V prvih fazah je enak, ne glede na to, ali gre za pogodbeno ali statusno javno-zasebno partnerstvo. Formalno ZJZP ureja postopek za podelitev javno-zasebnega partnerstva v tirih zakonsko doloenih tokah: 1. Predhodni postopek, kjer je doloen sprejem odloitve javnega partnerja o tem, da gre v javno-zasebno partnerstvo, nadalje poziv promotorjem, vsebina poziva, zaetek postopka in pravice promotorja, 2. Akt o javno-zasebnem partnerstvu, kjer je doloena njegova vsebina (lahko tudi koncesijski akt), kakna so pravna razmerja v primeru ve javnih partnerjev (ureditev medsebojnih pogodb), kakna so pravna razmerja v primeru ve zasebnih partnerjev (medsebojne pogodbe ali projektno podjetje). Navedeni akt o javno-zasebnem partnerstvu je obvezen v primeru, e izvajalec javno-zasebnega partnerstva pridobi posebno ali izkljuno pravico izvajati gospodarsko javno slubo ali drugo dejavnost v javnem interesu, kjer zakon zaradi varstva javnega interesa zahteva izdajo koncesijskega oz. drugega splonega akta, 3. Postopek javnega razpisa zajema obvezno objavo na internetu, opredelitve pojma in pravil konkurennega dialoga, obveznosti javnega razpisa, vsebine javnega razpisa, tehninih specifikacij, meril za izbiro, jezika ter pravil delovanja strokovne komisije javnega partnerja,
53

4. Izbira izvajalca javno-zasebnega partnerstva, kjer so urejeni oddaja in odpiranje vlog na javni razpis, pregled in vrednotenje, poroilo, akt o izbiri (odloba) ter sklenitev pogodbe. Pri javno-zasebnem partnerstvu bo prilo v prihodnje do dejanske privatizacije, ki pa sama po sebi e ne pomeni liberalizacije javnih slub in reguliranih javnih dejavnosti. Pomeni pa prehod izvajanja dejavnosti iz javne v zasebno sfero. Dokler so pogoji ter cene blaga in storitev regulirane in jih tudi nadzira javni partner, dejavnost e ni liberalizirana. To postane takrat, ko je prosto prepuena trgu. a) Pogodbeno javno-zasebno partnerstvo: Pogodbeno javno-zasebno partnerstvo temelji na obligacijski pogodbi. Kljub temu pa imajo vsa pogodbena javno-zasebna partnerstva tudi javnopravne elemente - poveanje uinkovitosti in uspenosti pri zagotavljanja javnih interesov. Pogodbeno javno-zasebno partnerstvo se lahko vzpostavi v dveh oblikah: koncesijskega razmerja; t.j. dvostranskega pravnega razmerja med dravo oziroma lokalno skupnostjo ali drugo osebo javnega prava kot koncedentom ali fizino osebo kot koncesionarjem, v katerem koncedent podeli koncesionarju (praviloma) posebno ali izkljuno pravico izvajati gospodarsko javno slubo oziroma drugo dejavnost v javnem interesu, kar lahko vkljuuje tudi zgraditev objektov in naprav, ki so deloma ali v celoti v javnem interesu (koncesijsko partnerstvo) ali javno-naronikega razmerja; t.j. odplanega razmerja med naronikom in dobaviteljem blaga, izvajalcem gradenj ali izvajalcem storitev, katere predmet je naroilo blaga, izvedba gradnje ali storitve (javno-naroniko partnerstvo). Za obe obliki je znailna sklenitev posebne obligacijske pogodbe kot podlage zasebljanja gospodarske ali negospodarske javne slube. V postopku javno-zasebnega partnerstva se pogosto hkrati podeli tudi koncesija gospodarske javne slube ali druge dejavnosti, kjer zakon zaradi varovanja javnega interesa izrecno predpisuje upravno odlobo. V tem primeru mora koncedent izbranemu koncesionarju pred sklenitvijo koncesijkega pogodbe izdati odlobo, s katero mu podeli pravico opravljati to dejavnost. Razmejitev koncesijskega in javno-naronikega partnerstva? Zakonodajalec se je odloil za naslednjo razmejitev: kolikor nosi javni partner veino ali celotno poslovno tveganje izvajanja projekta javno-zasebnega partnerstva, se javno-zasebno partnerstvo, ne glede na poimenovanje oz. ureditev posebnega zakona, ne teje za koncesijsko, temve javnonaroniko. Razmejitev izhaja iz pravil evropskega prava (zlasti stali Sodia ES). V dvomu pa se teje, da gre za razmerje javnega naroila, t.j. javno-naroniko partnerstvo. Na kompleksnost ureditve javno-zasebnega partnerstva kae tudi prepletenost pravil javnega prava (predvsem pravila upravnega prava in upravnega postopka ter koncesijka pravila in pravila o javnem naroanju) in zasebnega (civilnega) prava. ZJZP doloa, da se za razmerja javno-zasebnega prava v naelu uporabljajo pravila zasebnega prava. Akt izbire izvajalca javno-zasebnega partnerstva je tako praviloma akt poslovanja, katerega vsebine zakon ne doloa in na podlagi katerega se sklene pogodba o javno-zasebnem partnerstvu (npr. obvestilo o izboru). Upravni postopek pa se uporablja tedaj, ko je predmet javno-zasebnega partnerstva npr. koncesija gospodarske javne slube. Tedaj ima odloilno pravno naravo odloba o izbiri, ki je posamini pravni akt. Vendar ne glede na to, ali je odloitev o izbiri akt poslovanja ali upravna odloba, nastanejo pravice in obveznosti, ki izhajajo iz razmerja javno-zasebnega partnerstva s trenutkom sklenitve pogodbe o javno-zasebnem partnerstvu.

54

b) Statusno javno-zasebno partnerstvo: Statusno javno-zasebno partnerstvo je razmerje med javnim in zasebnim partnerjem, pri katerem ne gre zgolj za pogodbeno sodelovanje partnerjev, temve za spremembe v pravnem statusu ali lastninski strukturi enega od partnerjev. Statusno javno-zasebno partnerstvo lahko torej nastane ali z zasebnim vlaganjem v osebe javnega prava (najpogosteje javna podjetja) ali z nakupom oziroma dokapitalizacijo deleev v njih. Statusno partnerstvo se v skladu z ZJZP-jem izvaja zlasti na naslednje naine: z ustanovitvijo pravne osebe, katere ustanovitelj so drava, ena ali ve samoupravnih skupnosti ali drugih oseb javnega prava oz. drug javni partner in ena ali ve oseb zasebnega prava, ter prenosom izvajanja pravic in obveznosti, ki iz javno-zasebnega partnerstva izhajajo na to pravno osebo, s prodajo delea drave, samoupravne lokalne skupnosti ali druge osebe javnega prava oz. drugega javnega partnerja v javnem podjetju ali drugi pravni osebi nosilcu posebnih oz. izkljunih pravic ali javnih pooblastil ter prenosom izvajanja oz. nadaljevanjem (ohranitvijo) izvajanja pravic in obveznosti, ki iz javno-zasebnega partnerstva izhajajo na to pravno osebo, z nakupom delea javnega partnerja v osebi javnega prava ali drugi pravni osebi, nosilcu posebnih ali izkljunih pravic ali javnih pooblastil ter prenosom izvajanja pravic in obveznosti, ki iz javno-zasebnega partnerstva izhajajo na to pravno osebo. V primeru prenosa posebnih ali izkljunih pravic na izvajalca statusnega javno-zasebnega partnerstva in je predmet partnerstva tudi izvajanje gospodarske javne slube se neposredno uporabljajo tudi doloila o koncesija kot jih urejajo zakoni, ki urejajo gospodarske javne slube. Z vidika statusno pravnih oblik gospodarskih drub in javnih podjetij je v ZJZP statusno partnerstvo primerno urejeno. Z vidika javnih zavodov na se zastavlja nekaj vpraanj. Statusno javno-zasebno partnerstvo lahko nastane tudi tako, da se ustanovi v obliki zavoda, kjer je potrebno v ustanovitvenem aktu doloiti, da ustanovitelj za obveznosti zavoda ne odgovarja. Poleg tega je vpraljiv tudi nakup ali prodaja delea v javnih zavodih v ZZ ne zasledimo opredelitve delea ustanovitelja, vsebuje pa navedbe po katerih lahko sklepamo, da gre vsebinsko za dele po ZJZP. Kljub temu, da je zavod po definiciji neprofitna organizacija, je kljub temu primerna za statusno javno-zasebno partnerstvo. Privatizacija javnih slub: Veina razvitih gospodarstev je v 80. letih prejnjega stoletja, po krizi javnega sektorja, skuala zmanjati ekonomsko vlogo drave s procesi deregulacije in privatizacije. S spreminjanjem vloge javnega sektorja in odmikom od klasinih oblik izvajanja javnih slub k privatizaciji so drave subjektom zasebnega sektorja na eni strani odprodajale kapitalske delee ali upravljalske pravice v javnih podjetjih in drugih izvajalcih javnih slub, na drugi strani pa podeljevale posebne in/ali izkljune pravice s sklepanjem koncesijskih razmerij, same pa so zasledovale javni interes z regulacijo dejavnosti javnih slub. Izhajajo iz tega lahko razmejimo dve dimenziji privatizacije javnih slub: 1. privatizacija izvajanja dejavnosti javne slube in 2. privatizacija izvajalcev javnih slub. V predhodnem poglavju smo e govorili o koncesijskih razmerjih kot obliki privatizacije izvajanja dejavnosti javne slube, zato se bomo na tem mestu posvetili privatizaciji izvajalcev javnih slub v Sloveniji.

55

Pojem privatizacije se v praksi pogosto enai z lastninjenjem in lastninskim preoblikovanjem, vendar je med njima pomembna vsebinska razlika. Lastninjenje pomeni normiranje drubenega kapitala z znanimi lastniki, privatizacija pa prehod lastninskih upravienj v zasebno sfero. Privatizacija je tako oji pojem od lastninjenja in je lahko dvojna: 1. Privatizacija drubene lastnine: vzpostavitev lastninske pravice na anonimnem drubenem kapitalu s strani zasebnih subjektov, 2. Privatizacija dravne lastnine: prehod lastninske pravice javnega lastnika (drave oz. lokalnih skupnosti) na zasebne subjekte. Prvo reformo javnih slub smo v Sloveniji izvedli po letu 1991 s sprejemom ZZ in kasneje ZGJS. Prvo vpraanje ki ga ZZ in ZGJS nista mogla povsem zadovoljivo reiti je vpraanje premoenja javnih zavodov na eni strani in javnih podjetij ter drugih organizacij, ki so opravljale dejavnost posebnega drubenega pomena na drugi strani. Dotedanje premoenje teh organizacij, ki je bilo kot drubena lastnina v upravljanju njihovih delavcev, je tako postalo lastnina drave oz. samoupravnih lokalnih skupnosti: Po ZGJS-u pa se je del premoenja, s katerim so upravljala podjetja in ki je bil rezultat dela delavcev, lahko lastninil po enakem postopku kot drug drubeni kapital. Drava je tako olastninila le tista podjetja, ki so preteno opravljala dejavnost posebnega drubenega pomena na podroju materialne infrastrukture. ZZ pa ni bil selektiven, ampak je ipso lege preoblikoval v javne zavode vse organizacije, ki so delovale na podroju drubenih dejavnosti in ki so imele ob njegovi uveljavitvi status posebnega drubenega pomena, ne glede na pravno naravo njihovega dela. S tem je nacionaliziral premoenje tevilnih organizacij, ki so kljub svojemu statusu pridobivale ves dohodek ali veino dohodka na trgu. Prenos premoenja javnih zavodov in tudi javnih podjetij na dravo oz. samoupravne lokalne skupnosti je povzroil velike teave tudi pri njihovem upravljanju: na eni strani je demotiviralo za gospodarno ravnanje s sredstvi za delo, na drugi strani pa sproilo nerealne apetite po investicijah v drubeno infrastrukturo, ki niso izraale realnih potreb. Posledica tega so bili dragi projekti. Sam proces tekoega upravljanja premoenja je postal tog in birokratski. K temu je pripomogla tudi dokaj toga ureditev privatizacije in preoblikovanja javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov in javnih podjetij. Do uveljavitve ZJZP v letu 2006 je namre privatizacijo slednjih urejal ZJF. Preoblikovanje javnih zavodov, javnih gospodarskih zavodov in javnih podjetij je bilo dopustno ele, e je bilo posebej dovoljeno v podroni zakonodaji in e posebej v nacionalnem programu, kar pa je moral sprejeti dravni zbor. To dokaj togo ureditev pa je odpravil ZJZP, ki je dopustil 'lastninsko' preoblikovanje javnih podjetij in javnih zavodov. ZJZP ponuja razline monosti preoblikovanja javnih podjetij (dolobe o preoblikovanju se smiselno uporabljalo tudi za javne zavode) glede na to, ali so v javnih podjetjih vloki oseb zasebnega prava ali ne. ZJZP, za razliko od prejnje ureditve po ZGJS, ne dopua ve vlokov oseb zasebnega prava v javnih podjetjih in predpisuje postopek njihove odprave. Tako se lahko obstojea javna podjetja, ki izvajajo gospodarsko javno slubo in v katerih ni vlokov oseb zasebnega prava: preoblikujejo v gospodarsko drubo skladno z zakonom, ki ureja gospodarske drube ali ohranijo status javnega podjetja.

56

ZJZP posebej ureja preoblikovanje v primerih, ko so v obstojeih javnih podjetjih vloki oseb zasebnega prava. Ta javna podjetja pa se preoblikujejo v gospodarsko drubo ali v javno podjetje ele potem, ko poslovni dele oseb zasebnega prava prenesejo v last drave, e javno podjetje opravlja dravno gospodarsko javno slubo, ali v last obine, e javno podjetje opravlja lokalno gospodarsko javno slubo oz. ko dele oseb zasebnega prava v teh javnih podjetjih preneha na drug nain. Zakonodajalec je predvidel tudi dve reitvi za prenos posebne in/ali izkljune pravice za izvajanja dejavnosti gospodarske javne slube na 'preoblikovano' javno podjetje: 1. Javna podjetja, ki se preoblikujejo v gospodarsko drubo, lahko pridobijo koncesijo za izvajanje gospodarske javne slube brez javnega razpisa, e so v javnopravni lasti oz. e v teh drubah osebe zasebnega prava nimajo vlokov, 2. Javna podjetja, ki se preoblikujejo v gospodarsko drubo, lahko pridobijo koncesijo za izvajanje gospodarske javne slube z javnim razpisom, e niso izpolnjeni pogoji za podelitev/pridobitev koncesije brez javnega razpisa. Takna reitev ni najprimerneja, saj postavlja javna podjeta v neenak poloaj. V prvem primeru bodo posebne in/ali izkljune pravice za izvajanje dejavnosti javne slube delile usodo novonastalega pravnega subjekta (zakonodajalec je s tem dopustil monost prikrite privatizacije izvajanje dejavnosti javne slube drava ali obina lahko preoblikujeta javno podjetje in novonastali drubi podelita navedene pravice brez javnega razpisa, kasneje pa lahko odprodata kapitalske delee ali gospodarsko drubo kot celoto, skupaj s posebnimi in/ali izkljunimi pravicami). V drugem primeru pa se mora preoblikovano javno podjetje ponovno potegovati za pridobitev posebne in/ali izkljune pravice za izvajanje dejavnosti javne slube na javnem razpisu, pri emer pa ni nujno, da bo ta gospodarska druba na javnem razpisu tudi uspela. Slednje pa lahko pomeni izgubo temeljne dejavnosti.

57