Javna uprava

Javno-zasebno partnerstvo

izr. prof. dr. Boštjan Brezovnik

Javno-zasebno
partnerstvo
Regulativna pristojnost EU
• predmet urejanja konkurenčnega prava EU in svobode
opravljanja storitev so zgolj storitve gospodarske narave.
• če so storitve javnih služb po naravi opredeljene kot
negospodarske, potem se zanje ne uporablja večine pravil
prava EU (izjema: načelo prepovedi diskriminacije).
• ko ima storitev gospodarsko naravo, zapadeta tako dejavnost
kot tudi izvajalec te dejavnosti pod pravila konkurenčnega
prava EU.
• v pravu EU ne zasledimo enotnega pravnega okvira izvajanja
dejavnosti javnih služb: (Zelena knjiga o javnih službah in
Zelena knjiga o javno-zasebnem partnerstvu).
Javno-zasebno
partnerstvo
Regulativna pristojnost države članice EU
• nacionalne, regionalne in lokalne oblasti vsake države članice
so v načelu svobodne pri odločitvi, katere proizvode oziroma
storitve bodo zagotavljale v javnem interesu pod posebnim
javnopravnim režimom javne službe
• države članice so v načelu svobodne tudi na področju
organizacije izvajanja dejavnosti gospodarskih javnih služb: v
mejah pravil prava EU so svobodne pri izbiri organizacijskih
oblik in načina izvajanja dejavnosti gospodarskih javnih služb
(alokaciji in distribuciji javnih dobrin med uporabnike)
• zakonodajalec uredi splošni pravni okvir javne službe:
• določi dejavnosti (gospodarske ali negospodarske), v katerih je
prisoten javni interes,
• opredeli obveznosti (izvajalca) javne službe,
• določi sistem financiranja dobrin oziroma storitev javne službe,
kar zajema tudi določanje cen in drugih ekonomskih pogojev
opravljanja dejavnosti,
• določi oblike izvajanja javnih služb.
Javno-zasebno
partnerstvo
Oblike izvajanja javnih služb
• ločimo tri temeljne oblike izvajanja javnih služb. Kot izvajalci
dejavnosti javne službe lahko nastopijo:
• država oz. lokalne skupnosti v režiji upravnih služb,
• neodvisne (specializirane) osebe javnega prava,
• osebe zasebnega prava.

Javno-zasebno
partnerstvo
Izvajanje javnih služb v režiji upravnih služb
države oz. lokalnih skupnosti
• je najstarejša in tradicionalna oblika izvajanja dejavnosti
javnih služb.
• značilnosti organizacijskih oblik (npr. direkcija, režijski obrat,
zavod):
• neposredno financiranje iz proračuna,
• zaposlovanje javnih uslužbencev,
• ustanoviteljske pravice praviloma niso prenosljive,
• poslovanje poteka po posebej določenih pravilih (javno
računovodstvo),
• neposredna kontrola politične oblasti.
• problematika:
• neučinkovita administracija (posledica pretirane
decentralizacije decentralizacija),
• do 80. let prejšnjega stoletja je prevladovala klasična oblika
zagotavljanja storitev javnih služb in investicij v javno
infrastrukturo (vzrok: zagotavljanje javnega interesa in
značilnosti proizvodnje),
• monopoli javnega sektorja so kljub ekonomiji obsega poslovali
vse bolj neučinkovito (breme javnih virov financiranja je postalo
nevzdržno).
• rešitve:
• javno-javno partnerstvo, javno-zasebno partnerstvo.
Javno-zasebno
partnerstvo
Javno-javno partnerstvo
• javno-javno partnerstvo se nanaša na sodelovanje med
dvema ali več oblastmi oz. pravnimi osebami javnega prava
(37. člen ZJZP).
• vzpostavi se lahko na istem nivoju oblasti horizontalno (npr.
medobčinsko sodelovanje) ali vertikalno (npr. med državo in
občino ali pa med EU, državo in občino (razvojna
partnerstva)).
• vzroki za sodelovanje: skupno izvajanje dejavnosti javnih
služb, skupna vlaganja v javno infrastrukturo.
• horizontalno sodelovanje:
• usklajevanje politik različnih organov brez ustanovitve
pravne osebe.
• ustanovitev (specializirane) pravne osebe (javnega prava):
• npr. dvoje ali več občin lahko, zaradi gospodarnejšega
in učinkovitejšega zagotavljanja javnih služb, skupaj
ustanovi specializirano osebo javnega prava (javni
zavod, javno podjetje) (skupni organ za izvajanje
ustanoviteljskih pravic) (61. člen ZLS).
• interesne zveze občin – se ustanovijo zaradi skupnega
urejanja in izvajanja posameznih upravnih nalog ter
zaradi izvajanja skupnih razvojnih in investicijskih
programov (enonamenske ali večnamenske).
Javno-zasebno
partnerstvo
Javno-javno partnerstvo
• vertikalno sodelovanje:
• ustanovitev skupnega subjekta (pravne osebe),
• ustanovitev specializirane osebe javnega prava (javni
zavod, javno podjetje),
• sodelovanje, ki temelji na prenosu sredstev,
• pogodbeno sodelovanje.
Neodvisne specializirane osebe javnega prava
• način dodeljevanja izključnih in posebnih pravic:
• z ustanovitvijo neodvisne (specializirane) osebe javnega prava:
• javno podjetje,
• javni zavod, javni gospodarski zavod,
• s podelitvijo koncesije javne službe .
Javno-zasebno
partnerstvo
Javno podjetje
• evolucija razvoja
• sui generis organizacijska oblika;
• ustanovitev, dvojna vloga ustanovitelja, odgovornost za
obveznosti javnega podjetja, izvrševanje
ustanoviteljskih pravic.
• Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/ je vnesel
spremembe v lastniški strukturi;
• privatizacija / deprivatizacija javnih podjetij (141., 142.
člen ZJZP).
• nova opredelitev javnega podjetja:
• Direktiva Komisije 2006/111/ES, ZPFOLERD-1
• javno podjetje je pravna oseba, ki izvaja tržno dejavnost in
na katerega imajo lahko državni organi ali organi
samoupravnih lokalnih skupnosti neposredni ali posredni
prevladujoč vpliv. Za javno podjetje se šteje tudi:
• javna kreditna institucija, ki deluje kot banka ali
družba za izdajo elektronskega denarja ter
• javno podjetje v proizvodni dejavnosti, ki dosega
najmanj 50% vseh letnih čistih prihodkov iz
proizvodne dejavnosti.
Javno-zasebno
partnerstvo
Javni zavod
• poseben organizacijski model za izvajanje neprofitnih
dejavnosti javnih služb (dopušča možnost institucionalnega
javno-zasebnega partnerstva),
• ni omejitve ustanoviteljskih deležev oseb zasebnega prava
(privatizacija dejavnosti),
• posebna ureditev javnega gospodarskega zavoda (omejitev
deležev oseb zasebnega prava – 49%),
• niso lastniki premoženja,
• financiranje javnega zavoda.
Javno-zasebno
partnerstvo
Izvajanje javnih služb v okviru zasebnega
sektorja
• koncesija javne službe (ZZ, ZGJS, ZJZP):
• ZZ:
• koncesija se lahko podeli zavodu (zavod s pravico javnosti) in tudi podjetju,
društvu, drugi organizaciji … (23., 24. člen ZZ) z zakonom ali odlokom občine
ali z odločbo pristojnega organa za določen čas.
• ne ureja številnih institutov koncesije: prenos koncesije, obvezna koncesija,
dolžnosti in pravice v primeru višje sile, odgovornosti koncesionarja …
• specifična določila lahko zasledimo v področni zakonodaji (ZLS, ZZDej, ZVrt …).

Javno-zasebno
partnerstvo
Izvajanje javnih služb v okviru zasebnega
sektorja
• koncesija javne službe (ZZ, ZGJS, ZJZP):
• ZGJS:
• ne omejuje podelitve koncesije
• predmet in pogoji opravljanja gospodarske javne službe se
določijo v koncesijskem aktu
• koncesija se podeli na javnem razpisu
• koncedent izbere koncesionarja z upravno odločbo v
upravnem postopku
• vsebuje natančne določbe o vsebini koncesijske pogodbe
• ureja druge institute koncesijskega razmerja: prenehanje
koncesijskega razmerja, prenos koncesije, obvezna
koncesija, prevzem koncesije, obveznosti koncesionarja …

Javno-zasebno
partnerstvo
Izvajanje javnih služb v okviru zasebnega
sektorja
• koncesija javne službe (ZZ, ZGJS, ZJZP):
• ZJZP:
• neenotna uporaba terminov (koncesija storitev),
• smiselna uporaba določil ZGJS za podelitev koncesije
za opravljanje gospodarskih in negospodarskih javnih
 služb,
• koncesijsko razmerje (koncedenti: država, lokalna
skupnost in druge osebe javnega prava).

drug javni partner je pravna oseba javnega prava, ki jo

ustanovi država ali lokalna skupnost oziroma druga
oseba, ki je javni naročnik po določbah zakona, ki ureja
javna naročila …

Javno-zasebno
partnerstvo
Akt o javno-zasebnem partnerstvu vs.
koncesijski akt

Javno-zasebno
partnerstvo
• projektno financiranje izgradnje infrastrukture:
• za državo oziroma lokalno skupnost predstavlja najhitrejši,
za končne uporabnike pa najdražji način dostopa do
infrastrukturnih objektov,
• koncesionar želi maksimizirati stopnjo donosa na
lastniški kapital,
• koncedent zasleduje javni interes.

• projektno financiranje izgradnje infrastrukture

• v praksi se najpogosteje uporablja BOT-oblika projektnega
financiranja
• koncept BOT je odraz privatizacije izvajanja javnih služb
• cilj udeležencev projektnega financiranja – pogodbeno
ravnovesje:
• določene pravice in obveznosti strank
• porazdelitev finančnih, tehničnih, operativnih in drugih
tveganj
• določeni kriteriji za merjenje učinkovitosti in kakovosti
koncesionarja
• določeni načini reševanja sporov med strankami
• …

Javno-zasebno
partnerstvo
Oblike javno-zasebnega partnerstva

Javno-zasebno
partnerstvo
Investicije v javno infrastrukturo in
javno-zasebno partnerstvo
• pravni okvir:
• Zakon o javnih financah /ZJF/:
• Uredba o dokumentih razvojnega načrtovanja in postopkih
za pripravo državnega proračuna in proračunov lokalnih
skupnosti;
• Uredba o enotni metodologiji za pripravo in obravnavo
investicijske dokumentacije na področju javnih financ.
• Zakon o javno-zasebnem partnerstvu /ZJZP/:
• Pravilnik o vsebini upravičenosti izvedbe projekta po modelu
javno zasebnega partnerstva.
Javno-zasebno
partnerstvo
Investicije v javno infrastrukturo in
javno-zasebno partnerstvo

Javno-zasebno
partnerstvo
Investicije v javno infrastrukturo in
javno-zasebno partnerstvo

Javno-zasebno
partnerstvo
Ocena ekonomske izvedljivosti projekta
• primerjava dokumentacije, ki jo pripravi občina in
dokumentacije, ki jo predlaga zainteresirana oseba
• projekti se ocenjujejo na podlagi naslednjih kriterijev:
• življenjske dobe projekta,
• neto sedanje vrednosti,
• interne stopnje donosnosti,
• rezultatov in ciljev investicije izvedene na tradicionalni način ali
po modelu javno-zasebnega partnerstva (t.i. value for money),
• stroškov in koristi vloženih v projekt.

Javno-zasebno
partnerstvo
Investicije v javno infrastrukturo in
javno-zasebno partnerstvo

Javno-zasebno
partnerstvo
Akt o javno-zasebnem partnerstvu vs.
koncesijski akt

Javno-zasebno
partnerstvo
Investicije v javno infrastrukturo in
javno-zasebno partnerstvo

Javno-zasebno
partnerstvo
Investicije v javno infrastrukturo in
javno-zasebno partnerstvo
Literatura in viri
• Avbelj, M. (ur.) (2019) Komentar Ustave Republike Slovenije
(Nova Gorica: Nova univerza).
• Brezovnik, B., Trpin, G. & Pličanič, S. (2019) Sistem javne
uprave (Ljubljana: Pravna fakulteta Ljubljana).

Ustava Republike Slovenije in zakoni, ki urejajo področje

državne uprave, javnih služb in lokalne samouprave v Republiki
Sloveniji.