საქართელოში 1997 წლის 17 ოქტომბერს შეიქმნა „საქართველოს კანონი კორუფციის

წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ რომელსაც იმდროს მოქმედმა პრეზიდენტმა ედუარდ

შევარდნაძემ მოაწერა ხელი.

საქართველოს პარლამენტმა 2022 წლის 30 ნოემბერს მხარი დაუჭირა საკანონმდებლო

ცვლილებების პაკეტს, რომელიც ითვალისწინებს ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნას.
ახალი კანონმდებლობით შეიცვალა სახელმწიფო ორგანოთა ფუნქციების გადანაწილება
და ანტიკორუფციული ფუნქციების ნაწილი ერთ ინსტიტუტში მოექცა.

ანტიკორუფციული ბიუროს საქმიანობის ძირითადი მიმართულებებია: პოლიტიკური

პარტიების ფინანსური საქმიანობის მონიტორინგი, თანამდებობის პირის ქონებრივი
მდგომარეობის დეკლარაციის კონტროლი, ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა
და სამოქმედო გეგმის პროექტის შემუშავება.

ანტიკორუფციული ცენტრალიზებული ორგანოს შექმნა და მისთვის პოლიტიკური

პარტიების ფინანსური საქმიანობის მონიტორინგისა და თანამდებობის პირის ქონებრივი
მდგომარეობის დეკლარაციის კონტროლის ფუნქციის მინიჭება დადებითად უნდა
შეფასდეს. თუმცა, ცენტრალიზებული ორგანო წარმატებული იქნება მხოლოდ იმ
შემთხვევში თუკი გარანტირებული იქნება ამ ორგანოს ქმედითი ფუნქციებით აღჭურვა
და დამოუკიდებლობის რეალური გარანტიების შექმნა. ამ მხრივ “კორუფციის
წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ” კანონი ნაკლოვანია, რადგან დამოუკიდებელ
ანტიკორუფციულ ბიუროს არ ანიჭებს საგამოძიებო ფუნქციას და კორუფციასთან
დაკავშირებული დანაშაულების გამოძიება კვლავ სახელმწიფო უსაფრთხოების
სამსახურის და პროკურატურის ფუნქციად რჩება.

პრობლემურია ასევე ინსტიტუციის დამოუკიდებლობის გარანტიები და მისი

ანგარიშვალდებულება. კანონის თანახმად, ბიურო ანგარიშვალდებულია პარლამენტისა
და უწყებათაშორისი ანტიკორუფციული საბჭოს წინაშე, თუმცა პარლამენტის წინაშე
ანგარიშვალდებულება ძირითადად ფორმალური ხასიათისაა. ბიუროს უფროსის
დანიშვნა და კანონით დადგენილ შემთხვევებში გათავისუფლება პრემიერ მინისტრის
პრეროგატივაა. კანონი ასევე არ ითვალისწინებს ბიუროს უფროსის ხელშეუხებლობის
გარანტიებს, მაგალითად მისი სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემის, დაკავების,
დაპატიმრების, ჩხრეკის აკრძალვას საქართველოს პარლამენტის თანხმობის გარეშე.

განვიხილოდ თუ რას წარმოადგენს ანტიკორუფციული ბიუროს შექმნის მთავარი

მიზანი?

ანტიკორუფციული ბიუროს ამოცანაა ხელი შეუწყოს კორუფციის წინააღმდეგ

ბრძოლას. ამ ამოცანის განსახორციელებლად კანონმა ანტიკორუფციული ბიუროს
უფლებამოსილებებში გააერთიანა უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს, აუდიტის
სამსახურისა და საჯარო სამსახურის ფუნქციები.

1) აუდიტის სამსახურის ნაცვლად, ბიურო განახორციელებს პოლიტიკური პარტიის,

საარჩევნო სუბიექტისა და გაცხადებული საარჩევნო მიზნის მქონე პირის
 ფინანსური საქმიანობის მონიტორინგს და ამ სფეროსთან დაკავშირებულ სხვა
სათანადო ღონისძიებებს.
2) საჯარო სამსახურის ბიუროს ნაცვლად, ანტიკორუფციული ბიურო
განახორციელებს თანამდებობის პირის ქონებრივი მდგომარეობის დეკლარაციის
მიღების, მისი შევსებისა და ჩაბარების კონტროლს, მისი შენახვის მონიტორინგს
და უზრუნველყოფს საჯაროობას; შეიმუშავებს წინადადებებს საჯარო
დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობის თავიდან აცილების, გამოვლენისა
და აღკვეთის, მამხილებლის დაცვის ღონისძიებათა გაუმჯობესების შესახებ.
3) უწყებათაშორისი საკოორდინაციო საბჭოს ნაცვლად, ანტიკორუფციული ბიურო
შეიმუშავებს ეროვნული ანტიკორუფციული სტრატეგიისა და სამოქმედო გეგმის
პროექტს, კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის ზოგადი პოლიტიკის
განსაზღვრასთან დაკავშირებულ წინადადებებს და წარუდგენს პარლამენტს;
ანტიკორუფციული მიმართულებით დამტკიცებული დოკუმენტების
შესაბამისად, კოორდინაციას გაუწევს შესაბამისი ორგანოების, ორგანიზაციებისა
და თანამდებობის პირების საქმიანობას, ხელს შეუწყობს კორუფციის წინააღმდეგ
ბრძოლის საკითხების შესახებ საზოგადოების ინფორმირებულობის გაზრდას და
განახორციელებს კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის სფეროში არსებულ
საერთაშორისო სტანდარტებისა და გამოცდილების ანალიზს.

კორუფციასთან ბრძოლის ცენტრალიზებული მოდელის შექმნა მისასალმებელია და

საუკეთესო საერთაშორისო პრაქტიკას წარმოადგენს. კორუფციასთან ბრძოლის
საერთაშორისო პრაქტიკა იცნობს როგორც ცენტრალიზებული, ისე
დეცენტრალიზებული ინსტიტუციური მოწყობის მოდელებს. დეცენტრალიზებული
მოდელი უკეთ მუშაობს კონსოლიდირებულ დემოკრატიებში, სადაც ძალაუფლება
დანაწილებულია და ინსტიტუციებს, როგორც ერთმანეთის, ისე საკუთარი თავის
კონტროლი უკეთ შეუძლიათ. ცენტრალიზებული მოდელები უფრო ხშირად
გვხვდება შედარებით სუსტ დემოკრატიებში, სადაც ძალაუფლების კონცენტრაციისა
და ინსტიტუციების სისუსტის გამო ისინი ვერ აკავებენ კორუფციას.

იმისათვის, რომ ანტიკორუფციულმა ბიურომ წარმატებით შეასრულოს კორუფციის

წინააღმდეგ ბრძოლის ფუნქცია მნიშვნელოვანია მას ჰქონდეს:კორუფციასთან
დაკავშირებული საქმეების გამოძიების უფლებამოსილება

პრობლემურია, კორუფციასთან დაკავშირებული დანაშაულების გამოძიება

სახელმწიფო უსაფრთხოების სამსახურის მიერ. კორუფციული დანაშაულების
გამოძიების ფუნქცია არათავსებადია სახელწიფო უსაფრთხოების სამსახურის
1
მისიასთან, წარმოშობს საჯარო სამსახურის კონტროლის დაუსაბუთებელ რისკებს და
სამსახურის გაუმჭვირვალე სისტემა საფრთხეს უქმნის კორუფციასთან ბრძოლის
ეფექტურობას. აღნიშნული ტიპის დანაშაული, ისევე როგორც ყველა სხვა, მხოლოდ
იმ ეტაპზე უნდა წარმოადგენდეს სამსახურის დაინტერესების საგანს, როდესაც ეს

1
Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), Recommendation 1402 (1999) on Control of
Internal Security Services in Council of Europe Member States, 1999. იხ. http://surl.li/etfex
 დანაშაული უშუალო და აშკარა საფრთხეს უქმნის სახელმწიფო უსაფრთხოებას.
წინააღმდეგ შემთხვევაში, უსაფრთხოების სამსახურის ხელში მოქცეული ეს
კომპეტენცია აღიქმება, როგორც საჯარო სამსახურში არსებული ვითარების
შენიღბული კონტროლი და არ არის შესაბამისობაში საუკეთესო საერთაშორისო
პრაქტიკასთან.2

კორუფციასთან დაკავშირებულ დანაშაულთა ნაწილის გამოძიება პროკურატურის

ფუნქციაში შედის, რაც ასევე პრობლემურია. ერთი და იგივე სტრუქტურის მიერ
დანაშაულის გამოძიება და ამავე დანაშაულზე დევნის განხორციელება საფრთხეს
უქმნის გამოძიების დამოუკიდებლობასა და ეფექტურობას. აღნიშნული საკითხი
განსაკუთრებით პრობლემურია მაღალი დონის კორუფციის საქმეების გამოძიების
შემთხვევაში.

საჯარო სამსახურში კორუფციის პრევენციასთან დაკავშირებული ფუნქციები, მათ

შორის: მამხილებელთა დაცვა, კორუფციისა და ინტერესთა შეუთავსებლობის
სამართლებრივი ნორმების შესრულების კონტროლი.

ბიუროს უნდა ჰქონდეს „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის შესახებ“ კანონის არა

მხოლოდ ცალკეული, არამედ ყველა ნორმის პრაქტიკაში აღსრულების კონტროლის
ფუნქცია. ბიუროს უფლებამოსილება უნდა იყოს „კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის
შესახებ“ კანონში შემავალი თითოეული ნორმის აღსრულების ზედამხედველობა,
სტატისტიკური მონაცემების შეგროვება, დამუშავება, გაანალიზება, პროაქტიული
გამოქვეყნება და საჭირო ცვლილებებისთვის რეფორმების ინიციირება. ამ კანონის
სრულფასოვნად აღსრულების გარეშე შეუძლებელია საჯარო სამსახურში კორუფციის
შეკავება და კეთილსინდისიერების დანერგვა3. ახალი ცვლილებების მიხედვით, ამ
ნაწილში ბიურო მხოლოდ და მხოლოდ რეკომენდაციების გაცემით შემოიფარგლება
და აღსრულების კომპონენტი კვლავაც პასუხისმგებელი უწყების გარეშე რჩება. 4
როგორც გაერო-ს კორუფციის წინააღმდეგ კონვენციის (UNCAC), 5 ისე მაგალითად,
OECD-ის6 საუკეთესო პრაქტიკის შესაბამისად, აუცილებელია, კორუფციის
პრევენციის ეს ფუნქციები გათვალისწინებული იყოს ეროვნულ ანტიკორუფციულ
ინსტიტუციურ ინფრასტრუქტურაში.

2
უსაფრთხოების სამსახურის მართვისა და ზედამხედველობის საერთაშორისო სტანდარტები
და საუკეთესო პრაქტიკები. ნაზლი ილდირიმ შირკოლკი. იხ. http://surl.li/eqrvo
3
„საჯარო დაწესებულებაში ინტერესთა შეუთავსებლობისა და კორუფციის შესახებ“ კანონის
აღსრულების შეფასება (2016-2020), საერთაშორისო გამჭვირვალობა - საქართველო,
დეკემბერი 7, 2021, ხელმისაწვდომია აქ.
4
საქართველოს მთავრობის შეჩერებული ანტიკორუფციული პოლიტიკა, საერთაშორისო
გამჭვირვალობა - საქართველო, დეკემბერი 24, 2021, ხელმისაწვდომია აქ.
5
United Nations Convention Against Corruption (UNCAC), United Nations Office on Drugs and Crime, United
Nations, New York, 2004, ხელმისაწვდომია აქ.
6
OECD (2013), Specialised Anti-Corruption Institutions: Review of Models: Second Edition, OECD Publishing,
Paris, ხელმისაწვდომია აქ.
4.1 ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის დანიშვნა
პარლამენტი არ იღებს გადაწყვეტილებას ბიუროს უფროსის დანიშვნისა და
გათავისუფლების შესახებ. ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსს თანამდებობაზე
ნიშნავს პრემიერ-მინისტრი. ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსობის კანდიდატები
კონკურსის საფუძველზე შეირჩევიან. საკონკურსო კომისიის შემადგენლობა
განისაზღვრება 7 წევრით: მთავრობის წარმომადგენელი; პარლამენტის ადამიანის
უფლებათა დაცვისა და სამოქალაქო ინტეგრაციის კომიტეტის თავმჯდომარე;
პარლამენტის იურიდიულ საკითხთა კომიტეტის თავმჯდომარე; უზენაესი
სასამართლოს თავმჯდომარის პირველი მოადგილე ან მოადგილე; გენერალური
პროკურორის პირველი მოადგილე ან მოადგილე; სახალხო დამცველი ან
საქართველოს სახალხო დამცველის წარმომადგენელი; სახალხო დამცველის მიერ ღია
კონკურსის წესით შერჩეული არასამეწარმეო (არაკომერციულ) იურიდიულ პირთა
წარმომადგენელი, რომელსაც აქვს სათანადო ცოდნა და გამოცდილება. საკონკურსო
კომისიის სხდომა უფლებამოსილია თუ მას ესწრება საკონკურსო კომისიის სრული
შემადგენლობის უმრავლესობა. საკონკურსო კომისია გადაწყვეტილებას იღებს
საკონკურსო კომისიის სხდომაზე დამსწრე საკონკურსო კომისიის წევრთა ხმების
უმრავლესობით. საკონკურსო კომისია პრემიერ მინისტრს კონკურსში მონაწილე
პირთაგან წარუდგენს ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსობის არანაკლებ 2 და
არაუმეტეს 5 კანდიდატს.

პრემიერ მინისტრის მიერ ბიუროს ხელმძღვანელის დანიშვნა ვერ უზრუნველყოფს

ამ ინსტიტუციის რეალურ დამოუკიდებლობას, რაც აუცილებელი წინაპირობაა მისი
ეფექტიანი მუშაობისთვის. ანტიკორუფციული ბიუროს დამოუკიდებლობა, პირველ
რიგში მისი აღმასრულებელი ხელისუფლებისაგან დამოუკიდებლობას გულისხმობს.
დამოუკიდებლობის გარანტიების მნიშვნელოვანი კომპონენტია უფროსის დანიშვნისა
და გათავისუფლების წესი. ამასთანავე, პარლამენტის, როგორც წარმომადგენლობითი
ორგანოს როლი განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია ბიუროს უფროსის პოლიტიკური
კონსენსუსით არჩევის მისაღწევად.

პრობლემურია ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის თანამდებობაზე ასარჩევად

დადგენილი კრიტერუმებიც. კანონის თანახმად, ანტიკორუფციული ბიუროს
უფროსის თანამდებობაზე შეიძლება დაინიშნოს საქართველოს მოქალაქე, რომელიც
არ არის ნასამართლევი და რომელსაც აქვს უმაღლესი იურიდიული განათლება,
მართლმსაჯულების ან სამართალდამცავი ორგანოების სისტემაში ან ადამიანის
უფლებათა დაცვის სფეროში მუშაობის არანაკლებ 5 წლის გამოცდილება და მაღალი
პროფესიული და მორალური რეპუტაცია.

ქვეყნისათვის მნიშვნელოვანი ფუნქციების მქონე დამოუკიდებელი ორგანოს

ხელმძღვანელისათვის, რომელსაც თავისი კომპეტენციებიდან გამომდინარე
შესაძლოა პოლიტიკური თანამდებობის პირების საკითხის შესწავლაც მოუწიოს,
აღნიშნული კრიტერიუმები საკმარისი არაა. სასურველია მას სულ მცირე ათწლიანი
პროფესიული გამოცდილება და მაგისტრის ან მასთან გათანაბრებული ხარისხი
 ჰქონდეს. ბიუროს ფუნქციებიდან გამომდინარე, ასევე გაურკვეველია იურიდიული
განათლების კრიტერიუმის აუცილებლობა.

რაც შეეხება ანტიკორუფციულ ანგარიშვალდებულებას,“კორუფციის წინააღმდეგ

ბრძოლის შესახებ” კანონით ანტიკორუფციული ბიურო ანგარიშვალდებულია
პარლამენტისა და უწყებათაშორისი ანტიკორუფციული საბჭოს წინაშე. მიუხედავად
არსებული ჩანაწერისა პარლამენტის წინაშე ანგარიშვალდებულება ძირითადად
ფორმალური და დეკლარაციული ხასიათისაა.

ბიურო წელიწადში ერთხელ, არაუგვიანეს 31 მარტისა, პარლამენტს წარუდგენს

წლიურ ანგარიშს ანტიკორუფციული ბიუროს უფლებამოსილებებისთვის
მიკუთვნებული საკითხების შესახებ. ანგარიშს პარლამენტი პლენარულ სხდომაზე
განიხილავს და იღებს დადგენილებას. რეგლამენტი არ შეიცავს ჩანაწერს თუ რას უნდა
შეიცავდეს დადგენილება. მიზანშეწონილია რეგლამენტში გაიწეროს, რომ
დადგენილებით არა მხოლოდ უნდა შეფასდეს ანგარიში, არამედ განისაზღვროს
პარლამენტის დავალებები და მათი შესრულების მონიტორინგის ვადები. მსგავსი კარგი
პრაქტიკა არსებობს სახალხო დამცველის ანგარიშებთან დაკავშირებთ. საპარლამენტო
რესპუბლიკაში მნიშვნელოვანია პარლამენტი ეფექტურად ახორციელებდეს კორუფციის
წინააღმდგ ბრძოლაზე ზედამხედველობას და უზრუნველყოფილი იყოს
ანტიკორუფციული ბიუროს რეალური ანგარიშვალდებულება წარმომადგენლობითი
ორგანოს წინაშე.

4.2 ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის

უფლებამოსილების ვადა და ხელშეუხებლობა
1)ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის უფლებამოსილების ვადაა 6 წელი. თუ ამ
ვადის გასვლის მომენტში ანტიკორუფციული ბიუროს ახალი უფროსი თანამდებობაზე
დანიშნული არ არის, თანამდებობაზე მყოფი ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის
უფლებამოსილების ვადა გრძელდება ანტიკორუფციული ბიუროს ახალი უფროსის
არჩევამდე.

2)კანონი არ ითვალისწინებს ასევე შეზღუდვას, თუ მაქსიმუმ რამდენჯერ შეიძლება

იყოს პირი არჩეული ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსად.

3)“კორუფციის წინააღმდეგ ბრძოლის” კანონი ასევე არ ითვალისწინებს

ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის ხელშეუხებლობის გარანტიებს, მაგალითად მისი
სისხლის სამართლის პასუხისგებაში მიცემის, დაკავების, დაპატიმრების, მისი
საცხოვრებელი ან სამუშაო ადგილის, მანქანის ან პირადი ჩხრეკის აკრძალვას
საქართველოს პარლამენტის წინასწარი თანხმობის გარეშე. ასევე სისხლის სამართლის
კოდექსი არ ითვალისწინებს სპეციალურ ნორმას, რომლითაც დაისჯება
ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსზე ან ბიუროს თანამშრომელზე ზემოქმედება.
 მიზანშეწონილია კანონი კრძალავდეს სამსახურის უფროსის მიერ მოვალეობის
შესრულების შესაძლებლობას უფლებამოსილების ამოწურვის შემდეგ, ისევე როგორც
იკრძალება მაგალითად სახალხო დამცველის, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის
უფროსის და არაერთი თანამდებობის პირის შემთხვევაში. უფლებამოსილების ვადის
მკაცრი განსაზღვრა აუცილებელია დამოუკიდებელი ორგანოების ეფექტიანი
ფუნქციონირებისათვის და აზღვევს რისკებს, რომ ხელისუფლებამ მის მიერ
კეთილგანწყობილ პირებს კანონით განსაზღვრული ვადის გასვლის შემდეგ არ
შეუნარჩუნოს თანამდებობა.

დამოუკიდებელი ორგანოების ეფექტური ფუნქციონირებისა და დემოკრატიული

მმართველობისთვის ასევე აუცილებელია აკრძალული იყოს პირის არჩევა
თანამდებობაზე ზედიზედ ორი ვადით. მსგავსი აკრძალვა მოქმედებს სახალხო
დამცველის, სპეციალური საგამოძიებო სამსახურის უფროსის, სახელმწიფო
უსაფრთხოების სამსახურის უფროსის, გენერალური პროკურორის და არაერთი
თანამდებობის პირის შემთხვევაში. მსგავს აკრძალვას კანონი არ ითვალისწინებს
ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის შემთხვევაში, რაც შეუსაბამოა დამოუკიდებელი
ინსტიტუციის დემოკრატიული მმართველობის პრინციპებთან.

ხელშეუხებლობის მყარი საკანონმდებლო გარანტიების გარეშე ვერ იქნება

უზრუნველყოფილი ანტიკორუფციული ბიუროს რეალური დამოუკიდებლობა. კანონი
უნდა ითვალისწინებდეს სპეციალურ ნორმებს ანტიკორუფციული ბიუროს უფროსის
ხელშეუხებლობისათვის.