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「인구감소지역 지원 특별법」 주요내용과 향후과제

2022년 5월 29일, 「인구감소지역 지원 특별법안」이 국회 본회의를 통과하여 2023년 1월 1일부터

본격적으로 시행될 예정이다. 「인구감소지역 지원 특별법」(이하, 「인구감소지역법」)은 “인구감소 위기
대응을 위한 지방자치단체의 자율적 · 주도적 지역발전과 국가 차원의 지역 맞춤형 종합지원 체계를
구축하고, 지방자치단체 간 및 국가와 지방자치단체 간 연계 · 협력 활성화 방안과 인구감소지역에 대한
특례 등을 규정함으로써 인구감소지역의 정주 여건을 개선하고 지역의 활력을 도모하여 국가 균형발전에
기여하는 것을 목적”으로 제정되었다. 이번호에서는 인구감소지역법에 대해서 알아보고자 한다.

글 윤필환 (대한민국시도지사협의회 자치행정연구부 연구위원)

「인구감소지역법」 제정의 의의
우리나라는 2019년 11월 이후 21개월째 사망자가 출생아보다 많은 인구 자연감소가 이어지고 있으며, 2020년 말 기준으로
국가 총인구가 감소하여 본격적인 인구감소 시대에 접어든 상황이다. 2019년 말 기준으로 국가 전체 인구의 과반수를 넘는
50.2%의 인구가 수도권에 집중되어 있고, 수도권 지역 내 총생산(GRDP)이 전국의 52%, 카드 사용액은 72%를 초과하는
등 수도권으로의 경제적 집중 현상도 함께 나타나고 있다. 또한, 국가 차원에서의 인구의 자연감소와 수도권 등 도시로의
인구집중으로 인한 인구구조와 경제의 불균형 현상으로 일부 지역은 활력 저하의 문제를 겪고 있다.
따라서 지역이 보다 적극적인 대응 정책을 추진하도록 그간 정부 중심으로 추진하였던 인구감소 문제 대응 체계를 지역 주도 대응
체계로 개편하여, 지역이 인구감소 문제에 대한 철저한 분석과 지역 여건을 고려한 맞춤형 정책을 추진토록 하고 정부가 이를
지원할 필요가 있다.
또, 지역은 정책을 추진할 때, 지방자치단체 간 연계와 협력을 기반으로 정책을 추진하여 효율적인 대응을 통해 향상된 질의 주민
서비스 등을 제공하고, 국가와 지방자치단체는 인구감소 문제에 공동의 책임을 갖고 협력하여 대응할 필요가 있었다.
이에 ‘인구감소지역 지원 특별법’을 제정하여 인구감소 문제 대응을 위한 지원체계를 구축하고 일자리, 주거, 교통, 문화, 교육,
의료 등 다양한 분야에 걸친 종합적 지원을 하고자 「인구감소지역법」의 제정이 이루어졌다.

「인구감소지역법」의 주요내용
1. 지역 주도 인구감소지역 대응계획의 수립
「인구감소지역법」에서는 “국가 인구감소지역대응 기본계획 및 시행계획은 시 · 도 인구감소지역대응 기본계획 및 시행계획을
바탕으로 수립하여야 하며, 시 · 도 인구감소지역대응 기본계획 및 시행계획은 시 · 군 · 구 인구감소지역대응 기본계획 및 시행
계획을 바탕으로 수립하여야 한다.”고 규정하였다(제5조). 또한 국가 계획은 ‘국가균형발전위원회’, 시 · 도 계획은 ‘시 · 도인구감소
지역대응위원회’, 시 · 군 · 구 계획은 ‘시 · 군 · 구인구감소지역대응위원회’에서 수립과 변경을 심의하는 구조이다.
이러한 계획수립 절차는 기존의 ‘국가균형발전 5개년 계획’, ‘저출산 · 고령사회 기본계획’, ‘국가 탄소중립 녹색성장 기본계획’ 등
국가 단위 계획을 우선 수립하고 이를 바탕으로 시 · 도 및 시 · 군 · 구 계획을 수립하는 구조에서 탈피하였다. 기존의 절차와
달리 「인구감소지역법」에서는 우선적으로 시 · 군 · 구가 기본계획의 수립하고 시 · 도는 시 · 군 · 구의 기본계획을 바탕으로 계획을
수립하고, 마지막으로 국가는 시 · 군 · 구와 시 · 도의 기본계획을 바탕으로 기본계획을 수립하는 구조로 상향식 수립 절차를 통하여
지역의 수요가 국가 정책에 반영될 가능성이 높다는 점에서 의미를 가진다.

2. 국가-지방 및 지방자치단체 간 협력 강화
「인구감소지역법」에서는 국가와 지방자치단체 간 협약 체결(제10조), 생활권 연계 · 협력 추진(제11조), 도시와 농어촌 간 교류 ·
협력 촉진(제12조) 등 국가와 지방 또는 지방간의 협력을 강화하는 규정을 마련하였다.
우선 ‘국가와 지방자치단체 간 협약 체결(제10조)’에서는 국가와 지방자치단체는 각 기본계획의 원활한 수행과 상호 간의
공동시책 추진 등을 위하여 국가의 지원이 필요한 경우에 「국가균형발전 특별법」에 따른 ‘지역발전투자협약’ 등을 체결하여
추진한다고 규정하였다. 또한 국가와 지방자치단체는 협약에 따른 계획을 추진하기 위하여 예산 편성과 규제 개선 등의 노력을
이행하여야 하며, 시 · 도지사는 관할 시 · 군 · 구의 계획을 일괄하여 국가와 협약을 체결할 수 있다. 여기서 말하는 ‘지역발전
투자협약’은 ‘국가균형발전위원회’의 심의 · 의결을 거쳐야 하며 해당 위원회에서 협약 체결에 관한 사항을 총괄하고 있다.
다음으로 ‘생활권 연계 · 협력 추진(제11조)’에서는 지방자치단체는 다른 지방자치단체와 협의를 거쳐 인구감소지역의 주민 생활
편의 증진 등을 위한 권역(생활권)을 설정할 수 있다. 국가는 생활권을 설정한 지방자치단체에 일자리 · 교육 · 의료 · 환경 · 복지 · 문화
· 교통 등 시설의 설치와 서비스를 우선적으로 지원할 수 있으며, 지방자치단체는 인구감소지역 주민의 생활편의 증진 등을 위하여
특별지방자치단체, 행정협의회, 지방자치단체조합 등을 구성할 수 있다.
마지막으로 ‘도시와 농어촌 간 교류 · 협력 촉진(제12조)’에서는 국가와 지방자치단체가 도시와 인구감소지역 내 농어촌 간의 교류
촉진을 위하여 촉진사업 및 프로그램, 농어촌체험 · 휴양활동 · 지역자원조사 등 지원에 관한 시책을 우선 추진하고 이를 지원할 수
있음을 규정하였다.

3. 인구감소지역에 대한 지원과 특례
「인구감소지역법」에서 인구감소지역을 위한 지원은 그 주체에 따라 국가, 지방자치단체, 국가와 지방자치단체 등 3가지 형태로
구분되어 있다. 이에 국가는 공모사업의 배정 및 맞춤형 사업의 설계(제13조) 및 지방교부세의 특별 지원(제14조), 지방자치
단체는 지방소멸대응기금의 지원(제20조) 등 인구감소지역을 위하여 추진할 수 있다.
또한 국가와 지방자치단체가 공동 또는 개별적으로 인구감소지역 내 생활인구 확대를 위한 지원시책 수립 · 시행 및 지원(제15조),
주민 및 지역 역량 강화를 위한 전문인력 양성 등 시책 추진(제16조), 청년 및 중장년 등의 일자리 확충과 정착 촉진을 위한 사업
지원(제17조), 노인복지시설 등 복지 및 편의 시설 설치(제18조) 등을 추진할 수 있다.
인구감소지역에 대한 특례는 보육, 교육, 의료, 주거 · 교통, 문화, 노후 · 유휴시설, 산업단지 등 중요한 사회기반을 중심으로
규정하고 있다.
우선 보육 · 교육기반을 확충하기 위하여 인구감소지역 내 국공립어린이집의 우선 설치, 민간어린이집의 국공립으로의 전환,
유치원 및 학교에 대한 교육경비 보조 등을 인구감소지역에 우선하여 추진할 수 있다. 또한 「지방대학 및 지역균형인재 육성에
관한 법률」에 따른 지방대학에 대한 지원을 보다 강화하여 지원할 수 있다(제12조, 제13조).
다음으로 의료, 주거 · 교통기반을 확충하기 위하여 의료기관 설치와 의료인 확보, 의료취약지 내 거점의료기관 지원, 공공임대
주택 공급, 인구감소지역으로 이전한 자에 대한 공유지 매각, 섬 주민에 대한 여객선 및 차량요금 전부 또는 일부 지원 등을
우선하여 추진할 수 있다(제23조, 제24조). 이외에도 인구감소지역 내 체류 외국인 기간의 연장, 산업단지 조성 지원, 산업용지
임대료 감면 등 인구감소지역 특례에 대하여 규정하였다.

「인구감소지역법」과 「소멸위기지역지원법안」의 비교
2020년 6월 29일, 대한민국시도지사협의회를 비롯한 지방 4대 협의체1)와 정부 4개 위원회2)는 저출산 · 고령화와 지방소멸위기
극복을 위하여 공동협약을 체결하였고, 이를 수행하기 위한 ‘지방소멸 위기대응 실무 T/F’를 구성 · 운영하였다. 이에 지방 4대
협의체는 분야별 전문가 자문회의 등과 함께 지자체의 의견을 수렴하여 「지방소멸위기지역 활성화 및 지원에 관한 특별법(안)」
(이하, 「소멸위기지역지원법안」)을 마련하였고, 정부 4개 위원회와 논의를 통하여 법안을 2021년 9월에 확정하였다.
또한 지방 4대 협의체는 해당 법안의 입법을 추진하기 위하여 각 정당에 건의하였고, 국민의힘에서 발의한 「지방소멸위기대응
특별법안」(추경호 의원 등 42인, 21.11.18)과 더불어민주당에서 발의한 「지방소멸 대응 특별법안」(서영교 의원 등 89인,
21.11.15) 등에 일부 그 내용이 반영되는 성과를 거두었다. 국회 행정안정위원회에서는 해당 법안 등을 통합 · 조정하여 위원회
대안을 마련하였고, 2022년 5월 29일 「인구감소지역법」 가결되었다. 「인구감소지역법」과 지방 4대 협의체의 「소멸위기지역
지원법안」은 크게 계획 수립, 감소지역 지정, 자금 지원 등 3가지 측면에서 차이를 보인다.
첫째, 「인구감소지역법」은 기초 지자체가 중심이 되어 상향식 방식을 통하여 시 · 도 기본계획과 국가 기본계획을 수립하고, 이에
따라 계획 수립에 있어 지자체의 의견이 적극 반영될 수 있다는 특징이 있다. 반면 「소멸위기지역지원법안」은 행안부장관을 중심으로
관계중앙행정기관과 지자체 의견을 수렴하여 계획을 수립한다는 점에서 중앙정부의 책임과 역할이 중요하다는 특징이 있다.
둘째, 「인구감소지역법」상 감소지역은 「국가균형발전 특별법」의 지정기준에 의하여 기존 ‘국가균형발전위원회’의 심의를
통하여 지정되고, 「소멸위기지역지원법안」에서는 별도의 위원회를 구성하여 지자체의 신청에 의하여 지정된다. 「소멸위기지역
지원밥안」에 따른 감소지역 지정절차는 지자체의 의견이 보다 반영될 수 있다는 점에서 의미가 있다.
셋째, 「인구감소지역법」은 인구감소지역에 대한 자금 지원으로 ‘지방교부세’ 및 ‘지방소멸대응기금’을 활용하는 반면,
「소멸위기지역 지원법안」은 ‘지방교부세’ 지원, 조세 및 부담금 감면, 사업비 지원 등을 규정하였다. 이는 「소멸위기지역
지원법안」상 자금 지원의 폭이 보다 넓다는 것을 의미한다.

< 인구감소지역법과 소멸위기지역법안의 비교 >

「인구감소지역법」 「소멸위기지역지원법안」

· ‌시장 · 군수 · 구청장은 시 · 도지사와 협의하여 5년마다 · 행안부장관은

‌ 관계 중앙행정기관장과 협의, 지자체 의견
시 · 군 · 구 인구감소지역대응기본계획과 연도별 수렴하여 5년마다 ‘지방소멸위기지역 지원기본계획’을
시행계획을 수립, 시 · 군 · 구 위원회에서 심의 작성하며, 위원회 심의를 거쳐 국무회의에서 의결함
- 기본 · 시행계획 확정시 국회에 보고해야함

기본계획 및 · ‌시 · 도지사는 시장 · 군수 · 구청장 및 관계 중앙행정 · ‌관계 중앙행정기관장은 기본계획에 따라 소관 연도별

시행계획 기관장과 협의하여 5개년 시 · 도 기본계획과 연도별 시행계획을 행안부장관에게 제출함
시행계획을 수립, 시 · 도 위원회에서 심의 - 행안부장관은 위원회 심의를 거쳐 확정함
· ‌행안부장관은 시 · 도 및 시 · 군 · 구 기본계획 수립 · 추진을
지원하기 위하여 5년마다 국가 기본계획과 연도별
시행계획을 수립, 국가균형발전위원회에서 심의

· ‌기존 대통령 직속 ‘국가균형발전위원회’에서 담당 · 지방소멸위기지역

‌ 활성화, 지원을 추진하기 위하여
위원회
대통령 소속으로 ‘지방소멸위기지역 지원위원회’를 둠
설치
- 위원장 2인(국무총리, 민간) 위원 20~25명

· ‌‌「국가균형발전 특별법」에 따라 지정된 ‘인구감소지역’을 · ‌시 · 도지사 또는 시장 · 군수 · 구청장은 인구가 일정 기간

의미함
※ ‌인구감소지역: 광역시, 특별자치시 및 시 · 군 · 구 중
65세 이상 고령인구, 14세 이하 유소년인구,
감소지역 생산가능인구, 인구감소율, 출생률, 인구감소의
지정 지속성, 인구의 이동 추이 및 재정여건 등을 고려
국가균형발전위원회의 심의를 거쳐 행안부장관이
지정 · 고시
지속적으로 감소하고 있는 특별자치시, 특별자치도,
시 · 군 · 구의 발전 지원을 위하여 행안부장관에게
지방소멸위기지역의 지정을 신청할 수 있음
· ‌행안부장관은 위기지역 지정 신청을 받은 때, 위원회의
심의를 거쳐 지정하고, 도시 지역과 농 · 어촌 지역을
구분하여 지정할 수 있음
· ‌행안부장관은 위기지역 개발사업 완료 등 지정목적
달성하거나 지정목적을 달성할 수 없다고 판단될 때,
위원회 심의를 거쳐 지정을 해제함

· ‌국가 및 지자체는 청년 · 중장년 등 일자리 확충 및 정착 등 · ‌국가 및 지자체는 사회기반시설을 설치 · 유지 · 보수를

사업을 우선 지원할 수 있음 우선 지원할 수 있음
· ‌국가 및 지자체는 생활환경 · 경관 개선, 재난과 범죄 예방 · 국가
‌ 및 지자체는 주택신축 및 노후주택 개수 · 보수 등
시설 설치, 정보통신기술 사업 등을 우선 지원할 수 있음 소요비용 일부 지원할 수 있음
· ‌국가 및 지자체는 보육 · 교육 · 의료 · 주거 · 교통 · 문화기반이 · 국가 및 지자체는 고용창출 · 고용촉진을 지원할 수 있음
감소지역
확충될 수 있도록 우선 지원할 수 있음
지원
· ‌국가 및 지자체는 노후 · 유휴시설, 산업단지 등에 지원할 · 국가는
‌ 지자체가 교육 · 복지 · 문화 · 의료 · 관광시설
수 있음 설치하고 유치될 수 있도록 지원할 수 있음
· ‌국가는 사업공모 시 우선 배정, 맞춤형 사업 설계 등 · 국가는
‌ 지자체의 농림 · 해양 · 수산업 생산기반 육성을
지원방안을 마련해야 하며, 인구감소 수준에 따라 위해 지원할 수 있음
우선 및 차등 지원할 수 있음

· 행안부장관은 지방교부세를 특별지원할 수 있음 · ‌행안부장관은 지방교부세를 특별지원할 수 있음

· ‌지자체는 지방소멸대응기금과 연계하여 감소지역에 · ‌국가 및 지자체는 기본 · 시행계획 추진 개발사업
투자 할 수 있음 시행자에게 필요한 자금을 보조 · 융자 · 알선 등 할 수 있음
자금지원
· ‌국가 및 지자체는 주민의 경제적 부담 경감 등을 위해
조세감면 등 세제상 지원 할 수 있음
· ‌국가 및 지자체는 지원시책을 위한 자금 지원 · 융자할 수 있음

인구감소 위기 대응을 위한 향후과제

「인구감소지역법」은 “인구감소 위기 대응을 위한 지방자치단체의 자율적 · 주도적 지역발전과 국가 차원의 지역 맞춤형 종합지원
등을 통하여 인구감소지역의 정주 여건을 개선하고 지역의 활력을 도모”하기 위하여 제정되었다. 이에 정주 여건을 개선하기 위한
보육, 교육, 의료, 주거 · 교통, 산업 등 다양한 분야에 대한 지원과 특례, 국가와 지자체 간 협력 등을 규정한 법률이라는 점에서
큰 의미를 가진다. 또한 시 · 군 · 구가 수립하는 기본계획을 바탕으로 시 · 도 및 국가 기본계획이 수립되며, 이는 보충성의 원칙에
입각하여 인구감소지역 중심으로 국가 전체의 형성이 수립된다는 점에 의미가 있다.
다만 동법의 목표를 달성하기 위한 핵심은 재정적 지원이다. 다양한 분야에 대한 지원과 특례 등은 모두 재정이 뒷받침되어야
하며, ‘지방교부세’와 ‘지방소멸대응기금’의 활용으로는 모든 분야에 대한 지원을 충족시키기 현실적으로 어렵다. 물론 동법상
대부분의 조문에서 “재정적 지원을 할 수 있다.”고 명시하고 있으나, 이는 일반적인 규정으로 보다 명확한 재정적 지원이 필요
하다고 판단된다. 이에 지방 4대 협의체의 「소멸위기지역지원법안」에서 규정한 ‘조세 감면, 농지보전부담금 · 개발부담금 ·
대체산림자원조성비 등 부담금의 감면, 인구감소지역 내 사업추진자에 대한 자금 지원 및 융자’ 등 보다 폭넓은 재정적 지원
방안을 「인구감소지역법」으로도 규정할 필요가 있다.
또한 현재 대부분의 인구감소지역은 농업, 축산업, 수산업 등 생산기반 중심의 1차 산업이다. 「인구감소지역법」에서는 일반적인
정주 여건 개선과 2차 이상의 산업 단지에 대한 지원 및 특례만을 규정하여, 농촌 지역 등에 대한 지원은 명확하지 않다. 반면 지방
4대 협의체의 「소멸위기지역지원법안」에서는 농림 · 해양 · 수산업 등의 생산기반 육성에 대한 지원과 “인구감소지역에서 생산되는
농산물 · 축산물 · 수산물을 우선적으로 공공기관에 납품할 수 있도록 노력하여 한다.”고 규정함으로써 1차 산업에 대한 지원을
규정하고 있다. 이에 「인구감소지역법」에서도 이러한 지원 규정을 마련할 필요가 있다.
2022년 6월 10일에 제정된 「인구감소지역법」은 2023년 1월 1일부터 시행될 예정이다. 동법의 목적을 달성하기 위해서는 현행
법률상 미흡한 부분(재정적 지원과 1차 산업의 지원)에 대한 개정이 요구되며, 관계 기관과 일반 국민 등의 의견을 적극 수렴하여
시행령에서 보다 정확한 지원과 특례를 규정할 필요가 있다.

1) 대한민국시도지사협의회, 대한민국시도의회의장협의회, 대한민국시장군수구청장협의회, 대한민국시군자치구의회의장협의회

2) ‌대통령직속 저출산고령사회위원회, 대통령소속 자치분권위원회, 대통령직속 국가균형발전위원회, 대통령직속 농어업 · 농어촌특별위원회