특 집
주택도시기금의 역할과 정책 제언
1. 주택도시기금의 개요 및 현황
1) 주택도시기금의 설치와 관리
급격한 산업화 및 도시화 시기에 주택수요는 꾸준히 증가
하였으나 주택건설 여건이 열악하여 대도시 저소득층의 주
거문제가 심각한 사회문제로 대두되었다. 이에 주택 건설
자금을 원활하게 공급하여 주택 건설을 촉진하고 무주택
서민의 주거안정을 달성하기 위하여 1981년 국민주택기금
이 설치되었다. 이후 주택재고의 절대 부족 문제는 어느정
도 해소가 되었으나, 전월세 시장 안정화, 임대주택 지속
공급, 도시 및 주거환경 정비가 새로운 과제로 대두되었다.
대외 환경이 경제성장 둔화, 저금리 기조로 전환되는 상황
에서 개발이익만을 추구하는 전면철거 방식의 도시정비 사
업은 한계에 직면하게 되었다. 이에 따라 2015년 주택도시
기금법이 시행되고 국민주택기금이 주택도시기금으로 확
대·재편되었다(국토교통부, 2021). 1981년 이후 지금까지
기금은 지원수단 통·폐합을 통한 기금운영체계의 개선, 취
약계층 맞춤형 제도 신설, 기존 대출조건의 변경 등을 통해
주거복지 증진 및 도시재생 활성화를 실질적으로 지원해왔
다(표 1).
주택도시기금은 국토부장관이 운용·관리하며 이에 대한
사무의 전부 또는 일부를 금융기관 등 국토부장관이 지정
하는 자(기금수탁자)에게 위탁한다. 국토부 장관은 기금의
관리주체로서 매년주택도시기금 운용계획 수립, 관련법령
도시정보
김천일ㅣ강남대학교 교수
남영우ㅣ나사렛대학교 교수
유승동ㅣ상명대학교 교수
고진수ㅣ광운대학교 교수
제·개정 및 주거종합계획 수립, 정부부문의 자금조달, 전
담기관 관리감독을 맡는다. 기금전담 운용기관은 주택도시
보증공사(HUG)로서 기금 운용 및 관리 총괄, 국민주택채
권 및 청약저축 업무 총괄, 주택도시기금 대출업무 총괄,
대출금 관리 총괄 업무를 담당한다. 재수탁기관1)은 국민주
택채권 발행, 청약저축 취급, 기금 대출심사 및 운용, 대출
금 관리 업무를 담당2)한다.
2) 주택도시기금 조성 현황
주택도시기금은 자체재원 및 외부차입 등으로 조달하고
있으며, 대출 원리금 회수액은 전액 재적립하여 주택도시
기금 대출로 재운용한다. 자체재원은 대출원금 회수, 이자
수입금 등이며, 외부차입은 주로 국민주택채권, 청약저축
으로 이루어져 있다. 국민주택채권은 국가 또는 지자체로
부터 면허·인허가를 받거나 등기·등록을 신청하는 자 등이
의무적으로 매입하여야 하는 채권으로 제1종 및 제2종으로
구분된다.3) 제1종 채권은 부동산 등기, 건축허가, 건설업종
등록 등에 매입하는 채권으로 발행이율은 연 1.75% 수준,
상환기간은 5년이다. 청약저축은 무주택세대주가 국민주택
등을 공급받기 위하여 월저축 한도액 범위내에서 매월 약
정한 날짜에 납입한 저축액이며 주택도시기금에서 이를 차
입하여 활용한다. 연이율은 납입기간 1년 미만의 경우 연
1.0%, 2년 미만은 연 1.5%, 2년 이상은 연 1.8%이다(1개월
미만은 무이자). 2020년 말 기준 주택도시기금의 자산규모
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특 집

<표 1> 주택도시기금 주요 연혁

일자 내용
’81.07.20. 국민주택기금 설치 및 한국주택은행에 기금업무 위탁(「주택건설촉진법」 제10조의3)
’01.07.01. 최초주택구입자금 신설
‘02.11.01. 주택도시기금 재 위탁은행 선정(농협중앙회, 우리은행)
’04.08.30. 전세금반환자금 신설, 소년·소녀가정 및 교통사고유자녀 전세자금 지원
’08.04.01. 신규 수탁기관 업무개시(우리은행, 농협중앙회(현 농협은행), 신한은행, 하나은행, 기업은행)
’10.04.22. 도시형 생활주택자금 지원기준 완화
’11.01.20. 전세자금대출 무주택기간 완화(6개월 이상→대출신청일 현재)
’12.01.31. 전세자금대출 주거용 오피스텔 추가(주민등록 전입이 가능한 85m2 이하 오피스텔 세입자)
’13.04.01 주택도시기금 수탁기관 확대(우리은행(총괄), 국민은행, 기업은행, 농협은행, 신한은행, 하나은행)
’13.05.02 주거안정구입자금 출시
’13.12.09 수익 및 손익 공유형 모기지 본 사업 개시(1.5만 호, 2조 원 규모)
‘14.01.02. 내집마련 디딤돌대출 출시
’15.01.02. 버팀목전세자금대출 출시(금리 2.7∼3.3%)
’15.01.13. 중산층 주거혁신을 위한 New Stay 정책 발표
’15.07.01. 주택도시기금법 시행, 주택도시보증공사(HUG)가 주택도시기금 전담운용기관으로 출범
‘15.12.28. 디딤돌대출에 유한책임 시범 출시 및 모기지 신용보증(MCG) 도입
’16.03.02. 안심형 버팀목 전세자금대출 출시
’16.05.30. 집주인 리모델링 임대주택자금 출시
’16.11.23. 집주인 매입임대주택자금 출시
’16.12.28. 청년신혼부부 매입임대주택자금 출시
’17.07.17. 버팀목 전세대출 분할 상환 방식 도입
’17.08.28. 디딤돌대출 실거주 요건 의무화
‘17.11.29. 사회통합형 주거사다리 구축을 위한 「주거복지로드맵」 발표
’18.01.29. 청년·신혼부부 전용 버팀목, 신혼부부 전용 구입자금 신설
’18.04.01. 주택도시기금 수탁기관 재선정 (9개 은행, 경남은행 추가)
’18.07.31. 청년 우대형 주택청약 종합저축 출시
’18.12.28. 청년 전용 보증부 월세대출 출시
’19.01.02. 신혼희망타운 전용 공유형모기지 출시
’19.07.23. 주택도시기금 지원 신혼가구 대상기간 확대(5년→7년)
’19.09.30. 주택구입·전세자금 대출 자산기준 및 대출간소화 시스템 도입
’20.02.12. 국민임대주택의 다가구매입 유형 신설
’20.09.04. 사회임대주택 지원제도 및 민간임대사업자 대출 제도 개선
’21.03.09. 임대주택(국민, 행복 등) 융자한도 상향, 통합공공임대주택자금 신설
‘21.05.11. 민간임대주택특별법 개정사항(단기임대 폐지, 임대의무기간 변경 등) 반영
’21.09.17. 버팀목전세대출 이용 가능 주택 확대
’21.11.22. 비아파트 건설자금(분양주택) 융자한도 상향 및 한시 금리인하
출처: 국토교통부(2021)

는 총 199조 수준이며, 청약저축(약 83조 원) 및 국민주택 <표 2>는 2011~2022년 기간 동안 주택도시기금 재원별
채권(약 79조)을 통한 조성 자금(부채)이 대부분을 구성하 연간 신규 조성액을 나타낸 것이다. 2011년부터 2019년까
고 있다. 지 기금 신규 조성액은 43.09조 원에서 74.59조 원으로 증

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 주택도시기금의 역할과 정책 제언

(그림 1) 주택도시기금의 조성과 운용

출처: 국토교통부(2021)를 활용하여 저자 산출

(그림 2) 주택도시기금 자산 규모
출처: 국토교통부(2021)

<표 2> 주택도시기금 조성액 추이

(단위: 조 원)

재원 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년 2021년 2022년 평균
합계 43.09 45.37 52.68 64.51 64.80 67.44 66.53 69.32 74.59 100.30 116.91 108.00 72.80
국민주택채권 10.00 9.74 10.49 12.45 12.08 15.93 14.34 15.12 15.42 18.70 18.80 14.45 13.96
청약저축 9.08 11.27 14.72 16.25 16.63 19.07 18.33 17.07 16.21 21.17 23.14 18.31 16.77
융자금회수 10.46 10.11 12.38 13.51 10.25 13.39 10.24 9.48 11.26 14.88 14.16 11.35 11.79
기타 13.55 14.25 15.09 22.31 25.84 19.05 23.62 27.65 31.71 45.55 60.81 63.89 30.28
[채권+저축] 비중 44.28% 46.30% 47.86% 44.48% 44.31% 51.90% 49.10% 46.43% 42.40% 39.75% 35.87% 30.33% 43.58%
주: 연간 신규금액 기준
출처: 국토교통 통계누리 자료를 활용하여 저자 산출

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특 집

(그림 3) 주택도시기금 조성액

주: 연간 신규금액 기준
출처: 국토교통 통계누리 자료를 활용하여 저자 산출

(그림 4) 국민주택채권 및 청약저축 신규 조성액과 주택매매거래량

출처: 국토교통 통계누리, 한국부동산원 자료를 활용하여 저자 산출

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 주택도시기금의 역할과 정책 제언

가하였으며 이 기간동안 연평균 60.93조의 신규 조성이 이 자, 정부 시책 주택 사업, 수요자 및 공급자 대출, 도시재생
루어졌다. 2020년 코로나19에 따른 유동성 확대가 주택가 활성화 등에 활용되고 있다. <표 3>은 이러한 지원 자금의
격 상승 및 주택매매거래량 증가로 이어졌으며 이에 따라 유형을 분류한 것이다. 주택도시기금 운용 실적은 2021년
2020년 100.3조, 2021년 116.9조로 기금 조성액이 크게 대비 2022년에 사업비 및 여유자금은 감소하고, 차입금상
4)
증가하였다가 2022년 108조를 기록하여 감소세로 돌아섰 환은 증가하였다(표 4). 사업유형별 운용실적을 연도별로
다. 재원별로 보면 청약저축 가입액은 2016년 이후 감소 살펴보면 주거복지로드맵 등 무주택서민 주거안정 지원 확
추세였다가 2020년부터 증가 후 2022년 다시 감소세를 나 대 정책에 따라 임대주택건설 융자가 2017년 대비 2018년
타내고 있다. 국민주택채권, 융자금회수 등의 수입도 증가 크게 증가하였음을 확인할 수 있다. 임대주택리츠 출자가
추세를 보이다가 2022년 감소세를 보이고 있다. 2016년 이후 감소한 것은 임대주택리츠 정책기조가 중산
층 대상(박근혜 정부)에서 공공성 강화(문재인 정부)로 전
환되었기 때문에 민간부문의 참여가 상대적으로 축소되었
3) 주택도시기금 운용 현황
기 때문이다(표 5).
주택도시기금은 국민주택(임대, 분양) 건설 출·융자, 국
민주택 규모(85m2) 이하 주택의 구입, 임차, 개량 등 출·융

<표 3> 주택도시기금 운용 자금의 종류

구분 자금명 구분 자금명
주거환경 개선 자금 구입·전세자금(전세자금융자) 주택 전세자금
안전주택이주자금 국민임대주택자금
농어촌주택 개량자금 행복주택자금
매입임대 주택자금 통합공공임대주택자금
대지조성 자금 임대주택지원 다가구매입임대자금
분양주택 등 (융자)
부도사업정상화자금 공공임대주택자금
지원(융자)
공공분양 주택자금 민간임대주택자금
후분양 주택자금 전세임대주택지원
도시형 생활주택자금 집주인 임대 주택자금
도시 재정비 자금 도시재생지원
도시재생활성화
준 주택 자금 도시기능증진지원

구입·전세자금 주택구입자금
(주택구입융자) 근로자·서민주택 구입자금
출처: 국토교통부(2021)

<표 4> 주택도시기금 운용 추이

(단위: 조 원)

재원 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년 2021년 2022년 평균
합계 43.09 45.37 52.68 64.69 79.97 67.44 66.53 69.32 74.59 100.30 116.91 108.00 74.08
사업비 등 14.67 17.04 15.66 18.01 18.41 18.73 21.39 23.43 26.65 26.68 31.67 29.27 21.80
차입금상환 등 18.03 17.31 18.43 23.71 25.32 32.07 32.27 37.03 35.63 40.44 37.87 51.78 30.82
여유자금 10.39 11.02 18.59 22.96 36.25 16.64 12.87 8.86 12.31 33.19 47.38 26.95 21.45
주: 연간 신규금액 기준임; “사업비 등”은 융자사업, 기타사업, 주택금융신용보증기금출연, 기금운영비를 합산한 수치임
출처: 국토교통 통계누리 자료를 활용하여 저자 산출

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특 집
<표 5> 주택도시기금 사업별 운용실적 추이
사업유형 2015년 2016년
임대주택건설 융자 41,806 37,746
분양주택건설 융자 6,185 5,394
수요자 융자 108,173 113,216
국민·영구임대, 행복주택 출자 7,436 9,804
임대주택리츠 출자 10,299 11,457
출처: 국토교통부(2021) 자료를 활용하여 저자 산출
2. ‌주택도시기금 도시계정의 운용을 통한
도시재생 지원
1) 개요 및 도시계정 기금 상품 유형
정부는 2015년 임대주택 건설자금, 서민 전세자금, 주택
구입 자금 융자에 국한되었던 국민주택기금을 개편하여,
주택 뿐만 아니라 쇠퇴한 도심을 재생하는 주택도시기금으
로 기존 제도를 확장하였다(국토교통부 보도자료,
2015.6.30). 이로써 기금이 도시재생 사업에서도 민간자본
을 유인할 수 있는 여건이 조성되었다. 이러한 내용을 골자
로 한 주택도시기금법의 주요내용은 ① 주택사업 위주의
기금의 역할을 도시재생 사업으로 확대, ② 출·융자 및 보
증을 혼합한 종합금융지원제도 수립, ③ 기금 전담 운영기
관 주택도시보증공사의 출범이었다. 도시재생과 관련하여
새롭게 개편된 주택도시기금은 근린재생 및 소규모 임대주
택 건설, 골목상권 활성화 및 주민 자생력 강화, 도심내 민
관협력 복합개발 유도를 촉진할 것으로 평가되었다.
2016~2020년 도시계정의 조성 및 운용 실적을 보면, 점차
조성실적이 증가하고 있으며 이에 따라 도시재생리츠 출자
및 소규모 재생사업에 대한 융자가 증가하고 있는 추세를
확인할 수 있다(표 7).
그런데, 주택“도시”기금법의 취지가 무색하게, 도시계정
은 주택계정 및 일반회계의 전입금·출연금에 의존하고 있
는 상황이다. 그러므로 대외 경기상황 및 국내 주택시장 여
건에 따라 기금 운용에 변동이 발생하는 경우 도시계정의
안정성을 담보할 수 없게 된다. 한편, 기금이 출·융자함과
동시에 민간 차입금에 대한 상환을 보증기관이 보증해주는
복합금융지원 구조에서 보증-기금 간 위험전이(risk
transfer) 가능성이 존재하듯, 도시재생 사업이 확대되는
10
(단위: 억 원)
2017년 2018년 2019년 2020년
53,820 103,569 117,271 106,168
4,924 2,978 2,194 1,449
127,056 88,095 94,124 99,122
11,172 9,520 15,947 18,955
4,443 7,829 3,666 4,637
경우 주택계정-도시계정 간 위험전이 가능성도 상존한다.
따라서 도시계정의 독립성을 보장하고 안정적인 운용을 위
한 재원조성 방안이 다각도로 마련되어야 할 것이다.
2) 도시재생리츠의 도입과 주택도시기금의 지원
정부가 천안 동남구청사 복합개발사업의 시행 주체인
(주)천안미드힐타운리츠에 대해, 2016년 11월 30일 영업인
가를 결정함에 따라, 주택도시기금 도시계정 지원 제1호
도시재생사업이 본격 추진되게 되었다. 「도시재생활성화
및 지원에 관한 특별법」 에 따라 2014년 5월 동 지역을 도
시재생 선도지역으로 지정하여 사업을 진행중이었으며, 예
산당국과 협의를 통해 2016년 주택도시기금 출·융자 예산
을 반영하게 된 것이다. 이를 바탕으로, 천안시는 두 차례
공모를 통해 현대건설을 민간 사업자로 선정하여 리츠를
설립하였다. 리츠의 자본금은 천안시 토지 현물출자 및 주
택도시기금 출자로 조달하고, 차입금은 기금 및 민간융자,
분양대금 등으로 구성하였다.
정부는 「주택도시기금법」 개정(2019.08.20. 시행)을 통
해 모자리츠에 대한 기금(도시계정) 출자 근거를 마련하여,
2019년 12월 18일, 도시재생에 모자(母子)형 구조 리츠를
활용하는 ‘도시재생 앵커(Anchor)리츠’를 도입하였다. 도시
재생 모자리츠는 기금이 모(母)리츠(앵커리츠)에 우선 출자
하고 모리츠가 도시재생 단위사업을 수행하는 자(子)리츠
에 재출자하는 구조이다. 이에 따라 개별 사업마다 수익성
을 심사하여 기금을 지원하던 기존 방식에서 자리츠 사업
전체를 포함한 모리츠를 대상으로 수익성을 심사하도록 하
여, 교차보전 효과 구현을 통해 수익성은 낮지만 공공성이
높은 사업에도 기금 지원이 가능해졌다. 또한, 앵커리츠 도
입으로 기금 출자를 통해 사업을 위한 예산을 사전에 확보
 주택도시기금의 역할과 정책 제언

<표 6> 주택도시기금 도시계정 지원사업 구성

종류 한도 이율 비고

도시재생지원
•(대상) 도시재생리츠, 도시재생 PFV 및 SPC
도시재생지원(출자) 총사업비의 20% 이내 -
•(방식) 누적적·참가적 우선주 출자

•(융자대상) 도시재생사업 시행자

도시재생지원(융자) 총사업비의 50% 이내 연 2.2% •‌(융자용도) 도시재생사업 사업비 지원
(단, 공공이 차주인 경우 年 1.8% 적용)

•(보증대상) 도시재생 사업시행자

【보증】 도시재생PF보증 총사업비의 80% 이내 -
•(보증료율) 연 0.25%∼0.57%

【보증】 공간지원리츠
‌ •(보증대상) 도시재생리츠(공간지원리츠)
총사업비의 30% 이내 -
회사채보증 •(보증료율) 연 0.035%
도시기능증진지원
공동협업공간 •(융자대상) 공동협업공간을 조성하는 개인, 지자체 등
조성자금 (개인/일반법인) 연 1.9% •(융자용도) 건설, 매입, 리모델링 자금 등
총사업비의 70% 이내
도시재생씨앗융자 수(요자중심형 )

•‌(융자대상) 상가소유자, 상가신축을 추진하는

상가리모델링 (공공/사회적경제주체**)
*‌융자한도 적용기준에 토지소유자
자금 연 1.5%
따라 증·감액 가능 •(융자용도) 상가 리모델링·신축
창업시설 * 금리 우대 •(융자대상) 신규 창업하는 청년창업자, 사회적기업 등
조성자금 기준에 따라 최대 연 1.2% •(융자용도) 건설, 매입, 리모델링 자금 등
총사업비의 80% 이내
**‌마을기업, 사회적기업, •‌(융자대상) 임대상가를 조성하는 지자체, 지방공기업
임대상가
협동조합, 자활기업 등 등
조성자금 *‌융자한도 적용기준에
•(융자용도) 건설, 매입, 리모델링 자금
따라 감액 가능

총사업비의 70% 이내 연 1.5%

•‌(융자대상) 도시재생기반시설을 조성하는 지자체, 공
도시재생기반시설
공기관 등 법인 또는 개인사업자
조성자금 *‌융자한도 적용기준에 * 금리 우대
•(융자용도) 건설, 매입, 리모델링 자금 등
따라 증·감액 가능 기준에 따라 최대 연 1.2%
소규모주택정비사업 융(자 )

총사업비의 50% 이내 •‌(융자대상) 사업을 시행하는 정비사업조합, 토지등소

가로주택정비사업
(연면적 또는 전체세대 수 유자, 공공기관, 지방공기업 등
및 연 1.5%
20% 이상 공적임대 시 •‌(융자용도) 용역비, 건설비, 운영비 등 사업비
자율주택정비사업
70∼90%) (단, 빈집활용사업 또는 공공시행 시 年 1.2% 적용)

【보증】 •‌(보증대상) 가로주택정비사업, 자율주택정비사업 시행

자(조합, 토지등소유자 등)
소규모주택 총사업비의 50%∼90% - •(보증료율)
정비사업자금 - 가로주택정비사업 : 연 0.45%∼0.90%
대출보증 - 자율주택정비사업 : 연 0.30%∼0.71%

•‌(융자대상) 산업단지 재생사업지구 내 산업·업무·연

산업단지 총사업비의 50%에서
연 2.0% 구·주거시설 등을 복합적으로 개발하는 사업시행자
산업단지재생사업 융(자 )

복합개발자금 담보범위 내
•(융자용도) 토지매입자금, 건설자금 등

산업단지 •‌(융자대상) 산업단지 재생사업지구 내 기반시설의 설

총사업비의 70%에서
기반시설 연 1.5% 치 및 개보수를 추진하는 사업시행자
담보범위 내
조성자금 •(융자용도) 토지매입자금, 건설자금 등
•‌(융자대상) 산업단지 재생사업지구 내 공장의 리모델링
•‌(융자용도) 리모델링, 토지매입비, 공장건설비
산업단지 총사업비의 70%에서 연
(다만, 토지매입비, 공장건설비는 산업단지 재생계획
리모델링자금 담보범위 내 1.5%
에 의한 반파·전파 공장을 동일 산단 내 이전·신축하
는 경우에 한함)
출처: 국토교통부(2022.9.8.)

11
특 집

<표 7> 도시계정 조성 및 운용 실적

(단위: 억 원)

항목 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년

조성실적 합계 401 1,350 7,658 15,984 16,126
(조성) 이자수입 등 - 335 909 10,110 11,554
(조성) 주택계정전입금 401 1,015 6,749 5,874 4,572
운용실적 합계 401 1,351 7,657 15,984 16,126
(운용) 도시재생지원 융자 24 270 672 471 542
(운용) 도시재생지원 출자 50 50 1,441 1,192 1,280
(운용) 도시재생증진 지원 - 170 1,251 3,881 7,005
(운용) 여유자금 운용 327 861 4,293 10,440 7,299
출처: 국토교통부(2021)

하여 자리츠 사업일정에 맞추어 유연하고 탄력적인 기금
운용이 가능하다. 도시재생리츠사업은 다양한 이해관계자
간 조정과 복잡한 행정절차 등으로 인해 개별 사업이 지연
되는 경우가 많았으나, 모자리츠를 도입하여 유연한 기금
운용을 통해 계획적인 도시재생사업 재원 조달이 가능할
것으로 평가되었다.
2020년 3월 13일, 도시재생사업의 수익성 개선과 세입자
들의 둥지 내몰림 현상 방지라는 두 가지 정책 목표를 달성
하기 위해 공간지원위탁관리부동산투자회사(“제1호 공간지
원리츠”)가 출범하였다. 기존의 도시재생 개발리츠와 달리
제1호 공간지원리츠는 도시재생사업을 통해 건설된 자산
(주택, 상가 등)을 선매입하여 주변보다 저렴하게 약 10년
간 공적임대주택, 공공임대상가 등으로 임대운영 후 매각
하는 매입형 리츠이다. 그간 공간지원리츠 도입을 위해 국
토교통부는 2019년에 주택도시기금법을 개정하여 기금 지
원 근거를 마련하였고, 같은 해 11월 서울투자운용 주식회
사가 제1호 공간지원리츠 법인 설립을 완료한 바 있다. 서
울투자운용 주식회사는 서울주택도시공사(SH)가 최대주주
인 주식회사로서 도시재생 분야의 창동재생리츠 등 총 8개
의 리츠의 자산을 관리하고 있다. 제1호 공간지원리츠의
규모는 총 1,800억 원으로 주택도시기금이 출자와 융자를
통해 총사업비의 64%(1,152억)를 조달하고, 나머지는 공
공기관과 민간의 자본을 활용하여 충당하고 있다.
이번 정부 들어, 도시재생의 기존 5개 사업유형을 「경제
재생」 , 「지역특화재생」 2가지 유형으로 통·폐합하고 신규
사업은 매년 40곳 내외로 선정하여 선택과 집중을 통해 규
모 있는 사업을 지원하는 쪽으로 도시재생 정책이 “계획”수
립에서 “사업”평가 체계로 재편되었다. 도시재생에서 민간
참여 활성화를 위해 사업 구상단계부터 공공과 민간이 협
업하는 「민·관 협력형 리츠」 사업을 확대 추진하며, 이를
위해, 사업 기획설계 및 금융구조화 컨설팅 등을 지원하고
민간이 제시한 공사비에 대한 검증절차를 제도화하였다.
이와 함께, 민간이 특정입지에 사업을 기획하고 공공에 우
선 제안하는 「민간제안형 리츠」 도 적극 발굴할 계획이다.
주택도시기금은 사업추진 전반을 지원하며, 출·융자 및 공
공성 등을 검증하는 역할을 담당한다(표 8).
주택도시기금은 도시재생 사업에 대해 총사업비의 20%
까지 출자 지원하며, 융자의 경우 총사업비의 최대 50%까
지 지원하고 있다. 지원방식은 출·융자를 통한 복합금융
지원으로서, 필요 시 총 사업비의 80% 이내(단, 경제기반
형 도시재생사업의 매입확약 등 출구전략 약정비율이 30%
미만인 경우 총 사업비의 70% 이내)에서 주택도시보증공
사(HUG) PF보증을 활용할 수 있다. 주택도시기금 융자가
실행되는 경우는 기금융자액과 PF 보증액을 합친 액수가

<표 8> 민·관 협력형 리츠의 주체별 역할

구분 역할
지자체 후보지 제공(현물출자), 인·허가 지원 및 최소한도의 요구조건 제시
민간 출자를 전제로 사업기획부터 시공·운영 등 전반을 주관(AMC 담당)
기금 사업추진 전반의 과정 지원, 기금 출·융자 및 공공성 등 검증
출처: 국토교통부 보도자료(2022.7.27.)

12
 주택도시기금의 역할과 정책 제언

총 사업비의 70~80% 수준 이하의 조건을 만족해야 한다. 금융자 및 지자체의 (현물)출자 및 사업보조를 구조화하여
2021년 12월 현재, 도시재생 사업에 대한 기금의 출자 지 작동되고 있다. 특히 리츠가 자산을 일정기간 운영한 후 지
원 현황은 <표 9>와 같다. 자체가 자산 매입 확약을 하므로 기금이 출·융자금을 안정
2022년 2분기 기준, 도시재생 리츠는 주로 기금출자, 기 적으로 회수할 수 있다(표 10).

<표 9> 도시재생 리츠 출자 지원 현황

(단위: 억 원)
출자년도 리츠명 사업비 출자액
2016년 천안 동남구청사 도시재생사업리츠 2,286 50
2017년 청주 연초제조창 도시재생사업리츠 1,021 50
2018년 대구 복합지식산업센터 도시재생사업리츠 673 131
2018년 서울 창동 도시재생사업리츠 6,555 1,310
2019년 한국모태펀드 - 200
2020년 고양 성사 혁신지구 도시재생사업리츠 2,961 523
2020년 제1호 공간지원리츠 1,800 252
2020년 한국모태펀드 - 200
출처: 국토교통부(2021)

<표 10> 도시재생리츠 재원조달 구조

재원조달 구조 (억 원, %)
리츠명 뉴딜선정 사업내용 기금 기금
지자체 기타 합계
출자 융자
공예클러스터 : 전시실, 갤러리샵, ART샵,
청주문화 청주 50 204 55 712 1,021
자료실, 수장고 등
제조창 舊 연초제조창
민간임대시설 : 판매시설, 문화 및
(충북 청주시) 도시재생사업 4.90% 19.98% 5.39% 69.74% 100%
집회시설(체험장 등)
서대구지식 131 330 24 188 673
’16년 경제기반형 서대구산업단지 재생사업활성화 구역내
산업센터
(민간참여사업) 지식산업센터를 건립
(대구 서구) 19.47% 49.03% 3.57% 27.93% 100%

서울창동창업 ’17년 01월 도시재생 업무시설(오피스, 오피스텔), 판매시설, 1,310 1,960 0 3,285 6,555
문화도시재생 선도지역 지정 문화 및 집회시설, 자동자관련시설(공영주
(서울 도봉구) (경제기반형) 차장) 복합개발사업 19.98% 29.90% 0.00% 50.11% 100%

고양성사 공공주택 분양 및 임대,근린생활시설, 523 875 502 1,016 2,916

혁신지구 혁신지구 판매시설, 산업지원시설, 공공행정시설,
(경기도 고양시) 생활SOC, 공영주차장 17.94% 30.01% 17.22% 34.84% 100%

천안역세권 철도 복합환승센터를 중심으로 주거, 200 681 167 1,223 2,271

혁신지구 혁신지구 상업, 산업, 공공기능이 복합된 입체적
(충남 천안시) 공간 조성 8.81% 29.99% 7.35% 53.85% 100%

성남산단리츠 노후산업단지 기반시설 정비를 통한 392 1,088 0 697 2,177

인정사업
(경기도 성남시) 고부가가치 첨단산업 유치 18.01% 49.98% 0.00% 32.02% 100%
SH공간 도시재생사업으로 조성된 자산을 매입하기 252 900 0 648 1,800
지원리츠 - 위한 先 자금조달, 後 투자 형태의 리츠
(서울시) (블라인드 펀드방식과 유사) 14.00% 50.00% 0.00% 36.00% 100%

HUG도시재생 천안역세권 혁신지구재생사업 및 주거재생 295 738 0 443 1,476

공간지원제1호 - 혁신지구 사업으로 조성된 부동산을 매입
(천안 역세권 등) 하여 저렴한 임대주택 및 상업시설 공급 19.99% 50.00% 0.00% 30.01% 100%

주: ‌SH공간지원리츠, HUG도시재생공간지원제1호 리츠는 매입형 리츠이므로 뉴딜선정과는 관련이 없음. 재원조달 구조에서 지자체는 출자, 매입, 사업
보조 등 역할을 담당함
출처: 김천일·고진수(2022)

13
특 집

3. 주택도시기금 여유자금의 운용 대한 투자정책은 기금운용심의회에서 매년 심의한 자산운

주택도시기금은 기금사업을 원활하게 수행하고 지원하기
위하여 필요한 여유자금을 안정성, 유동성, 공공성, 수익성
의 자산운용 원칙에 따라 관리 및 운용하고 있다. 「주택도
시기금법」 제9조 및 시행령 제17조에 의거 기금의 여유자
금을 장래 자금수급상황을 감안하여 확정상품과 실적상품
등에 배분·운용하여 안정성을 도모하고, 안정성이 확보된
범위 내에서 수익성을 제고한다는 것이다. 자산운용은 안
정성을 최우선적으로 고려하고 있으며, 유동성, 공공성, 수
익성 순으로 우선순위를 상정하고 있다(표 11). 여유자금에
용지침을 통하여 마련된다. 2022년 들어 여유자금의 연 수
익률은 –3.58%를 기록했다. 이는 주식·채권 시장 동반 하
락, 각국의 통화 긴축, 러시아-우크라이나 전쟁 등으로 글
로벌 금융시장이 위축되었기 때문으로 사료된다(연합인포
맥스, 2023.3.6.). 이에 언론에서 수익률 하락을 지적하고
있으나 기준수익률(BM)보다 낮게 떨어지지는 않았다는 것
을 주지할 필요가 있다(표 12). 해외 주요 연기금의 운용수
익률과 비교해보면 2022년 주택도시기금의 성과는 상대적
으로 양호한 편이다(그림 5).
주목해야 할 사항은 향후 인구구조 변화 및 가계 자산 포

<표 11> 주택도시기금 여유자금운용의 우선순위

항목 내용
[1순위] 안정성 허용된 위험한도 내에서의 자산운용으로 투자자금의 안정성을 확보
[2순위] 유동성 예측 가능한 지출뿐 아니라 예측이 어려운 지출에 대한 유동성을 충족
[3순위] 공공성 기금의 설치목적 및 재정의 보조적인 역할을 고려한 공공성을 확보
[4순위] 수익성 안정성·유동성·공공성을 충족시키는 범위 내에서 최고 운용수익률을 달성
출처: 주택도시기금 홈페이지

<표 12> 주택도시기금 여유자금 운용성과

항목 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년 2021년 2022년

[A] 수익률 2.44% 2.16% 2.53% 4.43% -0.42% 6.06% 5.05% 3.29% -3.58%
[B] BM 2.41% 1.85% 2.59% 4.17% -0.39% 6.07% 4.83% 2.58% -3.89%
[C] 차이 0.03%p 0.30%p -0.07%p 0.26%p -0.02%p -0.01%p 0.22%p 0.71%p 0.31%p
주: BM(Benchmark)은 기준수익률을 의미함
출처: 주택도시기금 홈페이지

(그림 5) 2022년 주요 기금 운용수익률 비교

출처: 보건복지부 보도자료(2023.3.2.), 주택도시기금 홈페이지

14
 주택도시기금의 역할과 정책 제언

트폴리오 구성 변화로 인해 주택청약저축의 감소 위험이
상존하며, 여기에 더해 금리 상승 압력으로 인한 주택매매
거래 감소 및 이로 인한 국민주택채권 발행까지 감소하게
되는 경우 주택도시기금이 안정적인 재원을 확보하는 데
어려움이 있을 수 있다는 것이다. 올해 2월 청약통장 가입
계좌수는 2,763.1만 좌로 전월 대비 0.39% 감소, 전년 동
월 대비 2.99% 감소하였다(그림 6). 한편, 여유자금 규모는
주택매매거래량과 동조 현상을 보이는 것으로 판단된다.
주택매매거래량이 급감했던 지난 해에 여유자금 규모는
47.38조 원에서 26.95원으로 급감하였다(그림 7). 청약저
축 이탈 및 국민주택채권 발행 감소 정도에 따라 당분간 여
유자금 규모는 20~25조 원 수준에 머무를 수 있다.
주택도시기금은 사업성 기금으로서5), 국민 주거복지 향
상 및 도시재생 활성화를 수행해야 하기 때문에 기금 조성
및 운용에 있어 안정성과 공공성이 무엇보다 중요하다. 주
택도시기금은 타 기금에 비해 차입금 비중이 높은 기금이
며, 여유자금은 이러한 부채에 대한 지급준비금의 성격을
띠기 때문에 기금 운용 규모가 커지면 여유자금도 더 갖추

(그림 6) 청약통장 가입 현황
출처: 한국부동산원 청약HOME

(그림 7) 연도별 여유자금 및 주택매매거래량

자료: 국토교통 통계누리, 한국부동산원 자료를 활용하여 저자 산출

15
특 집
어져야 한다. 또한, 주택도시기금은 운용 과정에서 대외적
인 투자환경 상황뿐만 아니라 거래감소, 청약해지 등 국내
주택시장 상황이 같이 맞물리게 될 경우 리스크 요인의 변
동이 큰 기금이기 때문에 여유자금이 충분히 운용되어야
하며, 여유자금을 “임의대로 쓸 수 있는 사업 이득”이라고
간주하는 것은 적절치 않다.
4. 공공지원민간임대리츠와 주택도시기금
1) 민간임대리츠를 통한 임대주택 공급의 본격 추진
2015년 1월 13일 정부는 「기업형 주택임대사업 육성을
통한 중산층 주거혁신 방안」 대책을 통해 중산층을 위한 민
간임대주택 공급 활성화를 도모한 정책으로 기금출자 민간
임대리츠를 통한 임대주택 공급을 본격적으로 추진하였다.
기업형 임대사업 육성을 2015년 국토교통부 핵심 정책과
제로 추진하고 이를 “중산층 주거혁신, ‘뉴스테이’ 정책”으
로 명명하였다. 기업형 임대사업이 활성화되지 못하고 있
는 것은 과도한 규제, 부족한 인센티브, 택지부족 등이 원
인이라 진단하여, 기존 민간임대주택에 적용된 규제를 완
화하고, 택지·세제·금융 지원을 통한 기업형 임대사업 육
성을 정책목표로 설정하였다. 기존에는 기금을 지원받거나
공공택지에서 임대주택을 건설하는 경우 민간사업자는 임
대의무기간 적용, 연 5% 이하의 임대료 상승 제한, 분양전
환 의무 부여, 무주택자 등 임차인 자격 제한, 초기 임대료
제한, 임대주택 담보권 설정 제한 규제를 적용받았는데, 본
대책을 통해 모든 민간임대 사업자는 기금이나 택지를 지
원받더라도, 임대의무기간 및 임대료 상승률 제한 외의 공
공임대 규제를 받지 않도록 하였다.
이에 발맞춰 주택기금의 지원이 확대되었다. 융자지원의
2
경우, 8년 장기 융자한도가 60m 이하의 경우 8천만 원,
2 2
60~85m 는 1억 원, 85m 초과 주택은 1.2억 원으로 상향
되었으며, 85~135m2 주택에 대한 지원 및 4년 단기임대
대출이 신설되었다. 8년 장기 건설임대에 대해서는 대출금
리가 약 0.7%p 인하되었으며, 상환조건이 임대기간 종료
후 상환(15년 원리금균등분할 상환)으로 완화되었다. 기업
형 임대리츠에 대한 지원도 확대되었는데, 기금 출자분의
일부를 보통주에도 출자하여 사업리스크를 분담하는 한편,
기금 출자 지원 대상을 중형아파트로 확대하고 지원 호수
16
도 확대하였다. 기업형 임대리츠에 대해서는 기금 출자와
더불어 기금 융자도 지원하였으며, 투자기관 협약기관을
확대하였다. 또한, 당시 건설부터 운영까지 최소 10년간 장
기적으로 자금운용이 필요한 임대주택 사업은 보증상품이
없어 자본조달 비용이 높은 상황이었다. 이에 대한 지원책
으로 기업형 건설 임대사업자에 대해 건설 및 임대기간 중
장기간 저리로 자금을 융자할 수 있도록 「종합금융보증」 이
도입되었다.
2015년 9월 2일 정부는 「서민·중산층 주거안정강화 방
안 발표」 를 통해 뉴스테이 제도 활성화 방안을 모색하였다.
그 일환으로 기금이 모(母)리츠에 출자하고, 모리츠가 다수
의 자(子)리츠에 재출자하는 모자리츠의 구조가 설계되었
다. 모자리츠 구조를 통해 특정 자리츠의 수익률과 완충률
을 낮추어도 자리츠에서 기금 리스크 분산이 가능하도록
하였다.
2) ‌공공성 강화를 위한 공공지원민간임대주택
정책 도입
문재인 정부는 임대리츠의 공공성 강화를 위해 이전 정부
의 기업형 임대리츠 정책을 수정하였으며 소규모 촉진지구
에 대한 임대주택 공급 활성화 정책을 도입하였다. 2017년
11월 정부는 「사회통합형 주거사다리 구축을 위한 주거복
지 로드맵」 을 발표하였는데, 여기에서 공공지원주택의 개
념은 “민간이 소유권을 가지고 있으나, 공공의 지원을 받아
초기임대료 및 입주자격 등에 있어 공공성을 확보한 임대
주택”으로 규정되었다. 문재인 정부는 이전 정부의 기업형
임대리츠 주택이 공공의 지원에 비해 임대료가 비싸고, 입
주자격 제한이 없어 무주택 서민의 주거 안정에 한계가 있
다고 평가하였다. 이에 임대주택의 공공성을 회복하여 서민
주거안정에 도움이 되도록 임대주택체계를 공적 지원과 공
적 규제의 강도에 따라 재편하였다. 기금 출·융자, 용적률
완화 등 지원을 받아 건설 또는 매입하거나, 국·공유지 또
는 공공택지에 건설되는 임대주택에 대하여, 임대기간 8년
이상, 임대료 인상 제한 연 5%, 시세 미만의 초기임대료, 입
주자격 제한(무주택자 우선공급, 정책지원계층 특별공급)의
규제가 적용되었다. 주택도시기금 융자금리는 공공임대주
택보다 높은 수준으로 조정되었으며, 청년 1인가구 지원을
위해 소형주택에 대한 지원을 강화하는 한편, 85m2 초과

주택에 대해서는 기금 융자지원이 폐지되었다.
이후, 국토교통부 보도자료(2017.12.6.)에서 “공공지원
민간임대주택”이라는 용어가 등장하였는데, 촉진지구 개발
과 관련하여 도심 내 소규모 촉진지구 사업이 활성화되도
록 제도가 개선되었다. 청년(신혼부부 포함) 공공지원민간
임대주택(연 2만 4천 실) 공급 확대를 위해 청년의 임대수
요가 높은 지역에 소규모 촉진지구 사업이 가능하도록 촉
2
진지구의 최소면적 기준(현재 5천m )을 지자체 조례로 2천
m2까지 완화할 수 있는 역세권의 범위에 대학교, 연구소도
포함하였다. 또한 도심지역에서 촉진지구 사업을 조속히
추진할 수 있도록, 촉진지구와 지구계획을 통합심의위원회
에서 일괄 심의한 경우 지구 지정을 위한 도시계획위원회
심의를 생략할 수 있는 지역으로 주거지역뿐 아니라 공동
주택 건설이 가능한 중심상업지역, 일반상업지역, 근린상
업지역, 준공업지역까지 확대하였다. 또한, 촉진지구 개발
시 공공성 확보를 위해 일정 규모 이상 택지에서는 20% 이
상을 공공임대로 확보하고, 기존 민간사업자에 대한 과도
한 혜택으로 지적되었던 개발제한구역 해제 제안권은 더
이상 부여하지 않도록 조정되었다.
2021년 4월 6일, 주택도시기금 운용계획 변경을 통한 민
간임대주택 공급 활성화 방안이 마련되었다. 도심 내 주택
공급 확대를 유도하고, 조기 공급을 지원하기 위하여 도심
내 공공지원민간임대주택(택지공모 제외)을 대상으로 융자
한도를 상향(호당 0.5~1억 원에서 0.7~1.2억 원, 규모별
각 2천만 원 증액)하였으며, 2021년 입주자 모집 사업장을
대상으로 공공지원민간임대주택을 전세로 공급하는 물량
에 대해서는 추가로 주택도시기금 융자 금리를 인하
(1.8~2.0% → 1.6~1.8%)하도록 하였다.
<표 13> 민간임대리츠 기금 출자 투자조건 변경 내역
개정년월
기금 내부수익률
<투자조건 1>
ㅇ 보통주 IRR ≦ 6%인 경우
- 기금 IRR 3.0% (중간배당 가능 시 2.7%)
’22년 9월
- 보통주 내부수익률 1%p 상승 시 기금 0.2% 상향
<투자조건 2>
ㅇ 기금 IRR 3.5%(중간배당 가능 시 3.0%)
주: ‌주택도시보증공사 내규에서 정한 주택가격상승률 적용 기준은 아파트의 경우 수도권 연 1.5%, 지방광역시 연 1.3%, 그 밖의 지역 연 1.1%, 공공택지
지구 연 1.5%; 비아파트의 경우 공공택지지구에 소재한 연립주택·다세대주택 연 1.5%, 공공택지지구에 소재한 단독주택·다가구주택 연 1.3%, 도시
형생활주택/오피스텔/공공택지지구 이외에 소재한 연립주택·다세대주택·단독주택·다가구주택 0%; 상가 0%
출처: HUG 공공지원 민간임대주택 민간제안사업 공모지침서
주택도시기금의 역할과 정책 제언
기금 출자 관련 투자조건은 정책 시행에 맞춰 일부 강화
되었고, 실질적인 초과이익 환수가 가능하도록 추가 강화
조치가 시행되었다. 투자조건 1의 초과이익 배당이 기존
10% 이상에서 30% 이상으로 강화(’18년 12월)되었으며,
투자조건 1의 초과이익 배당이 기존 30% 이상에서 [처분이
익×기금 지분율]로 강화(’22년 9월)되었다. 이는 민간임대
리츠의 기금 평균 지분율이 65% 수준이므로 초과이익에
대한 기금 배당분을 강화한 것이다(표 13).
3) 주택도시기금의 임대리츠 지원 내역
① 총 지원실적
주택도시기금은 2014년 공공임대리츠6) NHF제1호부동
산투자회사 사업에 대한 국민주택기금 1,228억 출자 승인
이후 119개 리츠, 205개 사업장을 대상으로 기금 출·융자
및 보증지원을 통해 약 16.3만 세대의 임대주택에 대한 공
급을 지원하였다. 실행된 기금출자액은 6조 832억 원, 기금
융자액은 12조 2,740억원, 보증지원액은 20조 639억 원에
이른다(2022년 5월 31일 기금투자심의위원회 승인 기준).
② 공공리츠에 대한 기금 출자 및 융자율 현황
활용가능한 최근 자료를 바탕으로 분석한 결과, 2021년
4분기 기준 주택도시기금이 출자 실행한 공공임대리츠는
23개, 사후관리 대상 사업장은 총 94개(세대수 74,866세
대)이며, 공공임대리츠의 평균 기금 출자율(재원조달 금액
에서 기금출자액이 차지하는 비율)은 9.94%, 평균 기금 융
자율(재원조달 금액에서 기금융자액이 차지하는 비율)은
24.00%로 나타났다. 민간임대리츠의 경우, 2021년 4분기
투자조건
초과이익 기금 배당
가격상승률이 주택도시보증공사 내규에서 정한 기준 이상인
경우
ㅇ 처
‌ 분이익에 기금출자지분율을 곱한 금액을 기금에 추가 배당
주택가격상승률 0%를 초과한 경우
ㅇ 초과이익의 50%에 기금지분율 곱한 금액
17
특 집

기준 주택도시기금이 출자 실행한 리츠는 80개, 사후관리
대상 사업장은 총 110개(세대수 60,510세대)이며, 민간임
대리츠의 평균 기금 출자율은 14.83%, 평균 기금 융자율은
21.57%로 나타났다. 2022년 2분기 기준 주택도시기금이
출자 실행한 도시재생리츠는 8개(모리츠 제외)이며, 평균
기금 출자율은 15.39%, 평균 기금 융자율은 38.61%이다
(표 14).
③ ‌주택도시기금의 민간임대리츠 지원현황
(연도별·지역별)
2014년 시범사업 당시에는 평균 주택도시기금 출자율(전
체 재원조달액 대비 기금출자액 비율)이 약 30%였으나, 이
후 지속적으로 감소하여, 2017년 이후부터는 12% 내외를
유지하였다. 평균 지분율(전체 출자액 대비 기금출자액 비
율)은 65% 내외로 추정된다. 기금이 지분 절반 이상을 차
지하여 상대적으로 낮은 내부수익율을 요구하게 되면 민간
자본의 유인이 용이하게 된다(표 15).
전국의 리츠당 평균 기금 융자액은 2016년 965억 원이
최대였으며 이후 감소하였고, 평균 민간 융자금액은 2015
년 2,345억 원을 정점으로 감소하였다. 지역별로 살펴보면
수도권의 경우 기금융자는 2016년, 민간융자는 2015년이
정점이었으며, 비수도권의 경우 기금융자는 2017년, 민간
융자는 2015년이 정점이었다(표 16). 주택도시기금 융자
금리는 평균 2.5% 수준이며, 금리 하락기인 2019~2020년

<표 14> 주택도시기금 공공리츠 출자율 및 융자율

(단위: 개, 세대, %)
민간임대리츠
구분 공공임대리츠 도시재생리츠
(기업형 임대리츠 + 공공지원 민간임대리츠)
기금이 출자한 리츠 수 23 80 8
사후관리 대상 사업장 (세대수) 94 (74,866) 110 (60,510) -
평균 기금 출자율 9.94 14.83 15.39
평균 기금 융자율 24.00 21.57 38.61
출처: 김천일·고진수(2022)

<표 15> 공공지원 민간임대리츠 주택도시기금 평균 출자율 및 지분율

(단위: %)

구분 지역 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년

수도권 29.94 17.00 14.34 13.94 12.44 13.15 13.72
출자율 비수도권 22.00 15.85 10.41 13.17 12.75 12.07
전국 29.94 18.00 14.72 12.29 12.68 12.95 13.35
수도권 66.11 65.50 65.89 67.85 62.15 65.73 68.80
지분율 비수도권 64.98 63.86 58.59 69.86 63.82 60.37
전국 66.11 65.39 65.38 63.53 64.72 64.77 66.93
출처: 주택도시보증공사(2021.12) 내부자료

<표 16> 지역별 리츠당 평균 주택도시기금 및 민간 융자액

(단위: 억 원)
구분 지역 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년
수도권 1,075 522 694 615 595
기금
비수도권 607 917 730 470 683
융자
전국 965 691 706 542 614
수도권 436 2,629 1,763 1,211 993 1,453 1,267
민간
비수도권 1,210 715 1,123 1,071 689 702
융자
전국 436 2,345 1,501 1,170 1,019 1,071 1,141
출처: 주택도시보증공사(2021.12) 내부자료

18
 주택도시기금의 역할과 정책 제언

<표 17> 주택도시기금 및 민간 융자 평균 금리

(단위: %)
구분 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년
기금 - - 2.51 2.25 2.49 2.51 2.63
민간 4.00 3.31 3.25 3.36 3.58 2.99 2.84
출처: 주택도시보증공사(2021.12) 내부자료

<표 18> 공공지원 민간임대리츠 내부수익률 현황

(단위: %)

구분 지역 2014년 2015년 2016년 2017년 2018년 2019년 2020년

수도권 5.00 3.97 4.55 3.54 3.21 3.72 3.52
주택도시기금 비수도권 4.75 3.55 3.94 3.41 3.09 3.51
전국 5.00 4.13 4.22 3.73 3.27 3.40 3.51
수도권 5.72 6.46 6.52 4.81 4.29 5.80 5.01
주주 비수도권 7.05 4.56 5.96 6.08 3.36 4.86
전국 5.72 6.58 6.03 5.35 4.88 4.58 4.98
출처: 주택도시보증공사(2021.12) 내부자료

기간 동안 민간 융자 금리도 2%대로 진입하였다(표 17). 5. ‌주택도시기금의 개발도상국에 대한

공공리츠에서 주택도시기금의 평균 수익률이 주주 전체
의 평균 수익률보다 낮은 수준에서 사업 승인이 이루어지
고 있다. 리츠의 수익률이 높을지라도 기금의 수익이 비례
해서 오르는 것은 아니며, 적정 수준에서 기금 수익률이 승
인되고, 그 이상의 수익은 민간 주주에 배당되므로 우선주
로 출자하는 주택도시기금은 수익 실현보다는 민간자본 유
치의 기능을 수행한다(표 18).
적용가능성
1) 들어가며
한국의 주택공급시스템을 벤치마킹하기 위해서 방문하는
베트남, 미얀마 등 개발도상국가들이 가장 관심을 많이 가
지는 제도는 주택도시기금이다. 이들 국가는 빠른 경제성
장과 도시화로 인해서 대도시를 중심으로 주거문제가 발생
하고 있지만 정부에서는 주택공급에 투입할 수 있는 자금

(그림 8) 한국의 주택공급시스템

출처: 저자 작성

19
특 집
이 충분하지 않다. 이러한 상황은 고도성장기의 우리나라
와 유사한데 한국은 단기간 내에 많은 주택을 공급하는 데
주택도시기금이 중심적인 역할을 해왔다. 따라서 중앙정부
의 자금지원을 최소화하면서 주택을 공급할 수 있는 주택
도시기금이 어떻게 조성되고 운영되는지에 대한 관심이 높
을 수밖에 없다. 사실 많은 국가에서 이미 한국의 주택공급
시스템을 배우고 갔으며 주택도시기금에 대해서도 알고 있
다. 하지만 가시적인 성과를 내고 있는 국가는 많지 않은
것이 현실이다. 본 글에서는 주택도시기금을 중심으로 구
축된 한국의 주택공급시스템을 살펴보고 개발도상국들이
효과적으로 적용하는 데 필요한 제안하고자 한다.
2) 주택공급을 위한 기금의 필요성
국가마다 주택에 대한 문화와 인식 등에서는 차이가 있지
만 경제성장과정에서 발생하는 문제는 유사한 점도 있다.
먼저 개발도상국은 현재의 경제성장을 지속적으로 유지하
기 위해서 기간산업 등에 역량을 집중하고자 하므로 주택
공급에 직접 자금을 공급하기를 바라지 않는다. 이에 반해
경제성장은 대도시로의 인구집중을 유발하고 서민층을 중
심으로 주거불안정 문제는 심각해진다. 한국도 1970년대
부터 이러한 문제가 발생하였으며 이를 해결하기 위해서
도입된 것이 현 주택도시기금의 전신인 국민주택기금이다.
한국의 주택재고가 1975년에 약 470만 호에서 2020년대
들어 2,000만 호를 넘어섰다는 통계를 보면 많은 사람들이
국가에서 주택공급에 많은 투자를 했다고 생각하지만 실상
은 그렇지 않다. 국민주택기금의 주요 조성항목인 국민주
택채권과 청약저축의 납입액은 민간부분에서 조성된 자금
이기 때문이다. 국민주택채권의 경우 개인이나 법인이 정부
에서 각종 인허가 등을 받을 때 의무적으로 불리한 조건의
채권을 매입하도록 하여 경제성장과정에서 발생한 개발이
익을 주택공급에 활용하도록 한 제도다. 청약저축의 경우
신규주택을 받을 수 있는 우선권을 주면서 가계소득 중의
일부를 주택공급을 위해서 저축하도록 하여 자금을 조성하
였다. 이러한 자금조성 체계는 경제성장과 함께 규모가 확
대되므로 기금의 조성규모는 1990년 이후 5년간 26조 원에
서 2017년 이후 5년 동안에는 약 428조 원까지 증가하였
다. 국민주택채권과 청약저축은 현재까지도 주택도시기금
의 주요 자금조성 항목이 되고 있다. 한국의 사례에서 본
20
바와 같이 주택공급을 획기적으로 확대하는 것이 필요한 개
발도상국에서는 경제성장과 함께 발생하는 민간부문의 이
익과 소득증가분을 기금으로 조성하여 활용할 필요가 있다.
(그림 9) 주택도시기금의 자금조성 체계
출처: 저자 작성
3) 주요 개발도상국의 현황과 제안
한국의 주택도시기금과 같은 자금조성방안을 개발도상
국에 효과적으로 적용할 수 있도록 베트남과 미얀마를 중
심으로 현재 현황을 확인하고 이에 따른 제안을 하고자 한
다.7) 양 국가에서는 모두 서민층을 위한 주택공급을 위한
장기계획을 수립하여 발표하였다. 미얀마의 경우 2011년
부터 2030년까지 20년간 100만 호의 주택을 공급하고 이
중 20%는 저소득 서민층에게 공급한다는 계획을 발표하
였다. 이를 위해서 정부에서는 초기자금으로 1천억 짯(한
화 약 630억 원)을 지원하기로 하였다. 우리나라와 유사
하게 약 5,400만 명의 인구를 보유한 미얀마에서 20년간
100만 호의 공급은 매우 부족한 수준이지만 필요한 자금
의 조성도 정부의 지원과 공적개발원조(ODA, Official
Development Assistance) 등에 의존하고 있어 계획대로
진행되지 않고 있다. 베트남의 경우에는 2013년에 30조 동
(한화 약 1조 7천억 원) 사업을 추진하여 서민층을 위한 사
회주택공급을 확대하였다. 이 자금을 통해서 수요자와 개
발업자에게 저리로 자금을 융자하였다. 30조 동 사업은 약
5만 3천 명의 수요자가 주택을 구입하는 등 효과가 있었으
나 정부지원금 위주의 일회성 사업이라는 한계가 있었다.
이후 시행령을 개정하여 사회주택공급을 지원하는 제도를
만들었으나 목표했던 만큼의 성과는 나타나지 않고 있다.
따라서 주택공급을 위한 기금의 설치 등 체계적인 제도의
개발이 필요한 상황이다.
한국에서는 경제성장기에 개발이익환수를 위해 국민주택

채권을 발행하였으나 베트남과 미얀마 모두 주택공급을 위
한 국채발행에는 법령개정 등 걸림돌이 있고 채권을 발행
하더라도 은행에서만 국채매입이 가능해 한국의 제도를 그
대로 적용하기는 쉽지 않을 것으로 판단된다. 다만 베트남
은 상업주택을 개발하는 경우 20%에 해당하는 부지는 서
민층을 위한 사회주택부지로 제공하거나 이에 상당하는 현
금을 지방정부에 지급하는 환수제도를 적용하고 있다. 하
지만 사회주택부지로 제공된 토지가 방치되거나 현금으로
지급된 경우에도 지방정부에서 다른 용도로 사용하는 등
체계적인 관리가 되지 않고 있다. 따라서 개발이익환수를
위한 제도를 체계화하고 이를 기금화 하여 주택공급에 활
용할 수 있는 마련이 필요하다.
베트남과 미얀마는 모두 서민주택공급을 위한 금융기관
을 지정하여 주택저축 상품을 운영하고 있다. 미얀마의 경
우에는 CHIDB(건설주택산업은행)에서 주택저축을 취급하
고 있으며 초기 납입금 1만 짯을 납입하여 가입할 수 있다.
소득이 일정수준 이상인 가입자가 주택저축에 납입한 금액
이 주택가격의 30%가 되면 나머지 70%의 대출이 가능하
다. 베트남은 VBSP(사회정책은행)에서 주택저축상품을 운
영하고 있으며 혁명공로자와 저소득층, 산업단지 근로자
등 요건을 충족한 자가 가입하여 12개월 이상 저축을 하면
주택구입에 대한 대출을 받을 수 있도록 되어 있다. 하지만
두 국가 모두 신규주택에 대한 청약제도가 체계화되어 있
지 않아 주택저축에 가입에 따른 인센티브가 부족하고 매
달 납입해야 하는 금액에도 의무규정이 없어 대규모 자금
을 모집하기 어려운 상황이다.
(그림 10) 청약통장을 통한 선순환 구조
출처: 저자 작성
주택도시기금의 역할과 정책 제언
한국의 사례를 고려할 때 청약저축의 규모가 확대되어 충
분한 자금이 조성되면 주택공급이 활성화되면서 주택공급
공급받고자 하는 신규청약저축 가입자가 증가하는 선순환
구조가 발생할 수 있다. 따라서 주택저축을 활성화하기 위
한 청약제도를 마련하고 소득이 증가하고 있는 대도시와
산업단지 종사자를 중심으로 가입자를 확대하기 위해서 노
력할 필요가 있다.
한국이 주택도시기금을 중심으로 주택공급을 확대할 수
있었던 것은 국민들의 내 집 마련에 대한 욕구가 큰 것도
한 이유가 되었다. 개발도상국의 국민들도 소득이 점차 증
가하면서 더 좋은 주거환경에 대한 요구는 높아지고 있다.
이러한 상황에서 주택공급을 위한 적정시기를 놓치게 되면
단기간 내에 회복하기 어려운 상황에 놓일 수 있다. 물론
한국의 주택도시기금이 완전무결한 것이 아니고 국가마다
상황이 다르므로 적용에 한계가 있을 수 있다. 하지만 앞서
개발도상국의 과정을 거친 한국의 사례가 문제해결을 위한
실마리가 되기를 기대한다.
6. 주택도시기금의 역할 강화를 위한 제언
전술하였듯이 주택도시기금은 주택도시기금법의 목적 달
성을 위한 자금을 확보·공급하기 위하여 설치되었으며, 주
거복지를 증진하고 도시재생을 활성화하여 궁극적으로는
국민의 삶의 질을 향상하는 것을 목적으로 한다. HUG는
이를 위한 각종 ① 보증 업무 ② 정책사업 추진, ③ 기금의
운영과 관리를 담당한다(기금법 제16조). 1972년 주택건설
촉진법에 근거하여 설립된 국민주택기금이 2015년 주택도
시기금으로 전환되어 기존에 주택분야에만 지원이 가능하
였던 기금의 역할이 도시분야로 확대되었다. 기금이 주택
계정과 도시계정으로 나뉘어져, 주택계정은 주택사업에 대
한 출·융자8) 및 수요자대출을 담당하고, 도시계정은 도시
재정비 및 도시재생을 위한 지원을 전담하게 되었다. 이러
한 변화 속에서 기금의 역할 강화 및 재정립 방향을 아래와
같이 제안하고자 한다.
기금의 목적으로 도시분야에서는 도시재생보다는 포괄적
목적으로의 전환이 바람직하다. 도시재생기금포털에 의하
면 “도시재생이란 자력기반이 없어 공공지원이 필요한 쇠
퇴도시에 물리적 환경개선뿐만 아니라, 주민이 주체가 되
는 지역공동체를 활성화”를 의미한다. 정부의 정책자금은
21
특 집
대출, 보증, 출자, 출연, 보조 등의 방식으로 제공될 수 있
다. 경제적 자력기반이 없어 공공지원이 필요한 경우, 이를
대출 혹은 보증 사업으로 진행이 가능한지 고민의 여지가
있다. 주택도시기금의 경우 대부분 조성자금은 상환의 의
무가 있다. 물론 일부 운영수익과 부대수익의 경우 자력기
반이 없는 경우에 보조 등으로 형태로 제공이 될 수도 있을
것이다. 하지만 기본 목적으로 자력기반이 없는 주체에게
지원을 제공한다는 것은 보조와 대출을 적절하게 구분하지
못하는 상황에 직면할 수 있다. 그리고 만기에 상환이 불가
피한 자금을 도시재생에 대규모 출자 형태로 투입하게 되
면, 금융시장 상황변화에 따라 듀레이션(duration) 위험에
대한 노출이 증가할 수 있다.
하드웨어(hardware)적인 임대주택의 공급에 대한 목표
에서 한걸음 나아가 소프트한 주거복지의 증진 그리고 주
택 분야를 포괄하는 건전한 도시 만들기를 위한 다양한 소
프트웨어(software)적 분야로 역할강화도 필요하다. 최근
프롭테크(property technology) 등 부동산 정보기술이 급
격하게 발전하였으며, 도시에서는 주거 활동과 더불어 다
양한 사회·문화적 활동이 진행되고 있다. 주거 및 기업활
동과 더불어 각종 소비·문화활동과 관련된 다양한 사업에
기금이 참여하게 되면 도시공간에 건전한 공동체가 조성될
수 있다. 이에 대한 대출 혹은 출자사업을 통하여 수익을
확보하고, 이것이 다시 주거 혹은 도시 사업에 재투자될 수
있다.
공공리츠에 민간참여를 확대하기 위해서는 주택도시기금
지원 체계가 고도화되어야 한다. 2015~2017년 적용된 기
업형 민간임대리츠(뉴스테이) 제도는 중산층에 품질 좋은
임대주택을 공급하는 데 초점을 맞추었다. 이에 따라 기금
의 참여를 통한 민간자본 유치의 리츠구조를 확대하기 위
해 그 당시 적용가능한 모든 완화책을 동원하였다. 이후 주
거복지로드맵(2017.11.29.)을 통해 정부는 민간임대리츠
정책을 취약계층에 대한 주거지원 강화 및 공공성 강화로
전환하였다. 도시재생 앵커리츠의 경우 모리츠에 민간 투
자자의 출자가 원활하게 이루어질 수 있는가 하는 것이 관
건인데, 이는 결국 도시재생 사업의 수익성 및 안정성 문제
와 직결되어 있다. 지방공사(SH공사)가 출자자로 참여하는
도시재생 공간지원리츠의 경우 민간출자(서울투자운용주
식회사)는 3억 원에 그쳤으며, 서울투자운용주식회사는
SH공사가 최대주주이므로 사실상 완전한 민간기관이라고
22
보기는 어렵다.
현행 공공지원민간임대주택 정책에서 민간사업자에게 적
용되는 주요 규제는 임대의무기간, 임대료 상승제한, 임차
인 자격제한, 초기 임대료 제한이 있다. 이 중에서 임차인
자격 제한 및 초기임대료 제한은 뉴스테이 정책 당시에는
없었던 규제인데 이러한 규제 요소들에 대해 지역별(수도
권, 비수도권), 사업구역별(민간택지, 공공택지)로 차등화
방안을 모색할 필요가 있다. 또한, 주택도시기금이 출자 지
분율이 높다는 것은 그만큼 공공성이 강하다는(혹은 강해
야한다는) 의미이므로, 기금의 출자지분율이 높으면 규제
의 폭도 적절히 넓히는 방향으로 유연한 사업구조를 설계
할 필요가 있다.
공공지원민간임대주택의 공급 면적은 「민간임대주택에
관한 특별법」 등에서 별도로 정한 바가 없으나 정책 상
85m2 초과하는 주택에 대한 융자가 중단되었다. 법적 제약
은 없으나 공급 규모면에서 실질적인 제약이 존재하는 것
이다. 민간사업자 입장에서는 기금 융자 지원이 없는 평형
에 대한 사업에 투자할 유인이 부족하다. 세대통합주택 등
다양한 주택에 대한 개인 및 세대의 주택 요구가 증가하고
있고 변화하는 주택 환경에 대응하여 지원 체계를 유연화
할 필요가 있다. 중규모의 임대주택 공급은 시장 전체적으
로 서민들의 주택 필터링 효과를 유도하여 소규모 주택의
임대료를 안정시킬 수도 있으므로 뉴스테이 정책 당시 시
행되었던 85m2 초과 135m2 이하 주택에 대한 기금 융자
지원을 재추진하는 방안도 검토가 필요하다. 평형 및 임대
주택 상품의 다양화를 통해 수요자를 유인하여 공실률을
낮추고 사업 여건을 개선하게 되면, 주택시장 전체적으로
규모의 혼합을 통해 소셜믹스(social mix)라는 공공성을 실
현할 수 있다. 소비자 선택 확대 관점에서 “기업형 뉴스테
이”형과 “공공지원민간임대주택”형 모두 필요하다.
기금 지원 체계의 고도화를 통한 사업 방식의 다변화도
필요하다. 「수도권-비수도권」 , 「지역 내 여건이 좋은 지
역-침체지역」 , 「소규모 개발-대규모 개발」 의 사업 현금흐
름을 집합(pool)시키고 수익을 재순환(recycle, revolving)
시키는 방식 통해 사업을 더 큰 공간단위로 구성하여 규모
의 경제를 유도하여 리츠 사업 전체적으로 사업리스크를
줄이는 기금지원 체계가 요구된다. 주거환경이 양호하고
주택가격이 지속 상승하는 지역에 위치한 사업장에서 기대
되는 높은 민간부분 수익의 일부를 청산리스크가 큰 지역

사업장으로 이전할 수 있는 기금지원체계 고도화(모자리츠
구조 활용 혹은 리츠 내 여러 개의 사업장 포트폴리오 구
성)를 통해 임대리츠 사업이 국토 전체적으로 작동하게 해
야한다. 이러한 사업 구조에 대해 기금 출자 지원이 이루어
질 수 있도록 심사체계 및 리스크관리체계 설계가 새롭게
이루어져야 한다.
HUG의 위험관리 체계에 대한 보강도 필요하다. HUG는
기금을 효율적으로 운영과 관리하며, 각종 주택과 도시와
관련된 금융사업도 수행하고 있다. HUG의 관점에서는 혼
장위험(commingling risk)9)의 관리 및 보증-기금업무 간
의 위험전이(risk transfer)에 대한 관리가 필요하다. 물론
서로 차별적 정책의 조정과 상호 조화를 위한 코디네이션
도 필요하다. 서로 다른 목적의 조화는 과학보다는 기술
(art)이라고 간주할 수 있을 것이다. 관련 인력과 기술의 전
문성 강화도 지속되어야 한다.
주석
주 1. ‌2018년 4월 1일 우리은행(간사수탁은행), 국민은행, 기업은행, 농협
은행, 신한은행, 경남은행, 대구은행, 부산은행, 하나은행이 수탁기관
으로 재선정되었음.
주 2. ‌경남·대구·부산·하나은행은 청약저축만 취급함.
주 3. ‌채권입찰제 폐지로 ’13.5.31 이후 입주자모집승인 신청된 주택부터
제2종 국민주택채권 신규발행이 중단되었음.
주 4. ‌이 시기 융자금회수액 및 전년도이월금이 크게 증가한 탓도 있음.
주 5. ‌기금은 설치 및 운용 목적에 따라 사업성 기금, 금융성 기금, 사회보
장성 기금, 계정성 기금으로 구분됨.
주 6. ‌“공공임대리츠”란 공공임대주택 공급을 위하여 기금 및 LH·지방공
사 등 공공주택사업자가 출자한 리츠를 말함. “공공지원민간임대리
츠”란 주택도시기금이 민간사업자 등과 공동출자한 리츠를 말함.
주 7. ‌필자는 2017년에 미얀마의 청약저축제도 개선을 위한 연구에 참여
하였으며 2019년에는 베트남 사회주택공급을 위한 금융지원 방안
주택도시기금의 역할과 정책 제언
에 대한 연구에 참여한 경험이 있음. 본지에서는 당시의 연구와 경
험을 바탕으로 최근 정보를 보완하였음.
주 8. ‌“융자”보다는 “대출”이라는 단어가 바람직함.
주 9. ‌혼장위험은 유동화자산이 다른 거래참가자의 자산과 혼장되어 발생
하는 위험을 말함(나이스신용평가 주식회사, 2021).
참고문헌
● ‌국토교통부(2021), 2021년도 주택도시기금 업무편람.
● ‌국토교통부(2022.9.8.), ’22년 도시재생사업 신청 가이드라인.
● ‌국토교통부 보도자료(2014.10.7.), 서울 도심에 민간제안 임대리츠 제1
호 사업 추진.
● ‌국토교통부 보도자료(2015.6.30.), 주택도시기금법 시행, 주택도시보증
공사(HUG) 출범.
● ‌국토교통부 보도자료(2017.12.6), “더 따뜻한 민간임대주택 공급”을 지
원합니다.
● ‌국토교통부 보도자료(2022.7.27.), ‘선택과 집중’을 통한 경제거점 조성
과 지역 특화재생까지! 도시공간 재창조를 위한 새정부 도시재생사업
을 추진한다.
● ‌김천일·고진수(2022), 주택·도시 정책에서의 공공리츠 운용현황 및
성과분석: 공공임대, 도시재생을 중심으로, 국회예산정책처.
● ‌나이스신용평가 주식회사(2021), SF 신용평가 일반론 (개정안) - 2021
NICE Structured Finance.
● ‌남영우(2019), 한국주택공급 시스템의 동남아 개발도상국 적용에 대한
연구, 「부동산정책연구」, 20(1), pp. 35-60.
● ‌보건복지부 보도자료(2023.3.2.), 2022년 국민연금 기금운용수익률
–8.22% 기록, 장기 수익률 제고를 위해 지속 노력.
● ‌서덕수(2018), Residential Mobility, Housing Choice, and Price
Determinants in Transitional Vietnam: The Case of Ho Chi Minh
City, 서울대학교 박사학위논문.
● ‌연합인포맥스(2023.3.6.), 주택기금 여유자금 운용수익률 5년 만에 마
이너스...역대 최저.
● ‌주택도시보증공사(2022), 임대리츠 기금출자업무 안내자료.
● World Bank(2015), Vietnam Affordable Housing: A Way Forward.
● ‌Zaw, W.(2016), Myanmar’s Challenges In Housing Finance,
Construction and Housing Development Bank.
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