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126 | April 2022

2018년 이후 주택 보유세
부담변화의 특징(stylized facts)* 1)

박지현 (한국지방세연구원 연구위원)

1. 제도변화 특징
2. 주택자산 소유분포 변화
3. 세부담변화
4. 상위분위가 부담하는 세부담 비중 변화
5. 정책적 시사점

*  「재산세·종합부동산세의 역할 정립을 위한 보유세제 재설계 방향」(박지현, 2021) 수정·보완  

** 이 보고서의 내용은 연구진의 견해로서 한국지방세연구원의 공식 의견과는 다를 수 있음
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1. 제도변화 특징

■■공시가격 현실화 정책을 통한 보유세 과표 인상

○○시세의 90%, 공시가격 현실화 로드맵 수립

-- 국토부는 부동산 공시가격의 현실화율 제고 및 고가·저가 부동산간 공시가격 불균형 개선계획 발표(’18.9월)

·· ①공시가격 현실화율의 지속적 상향조정, ②공시가격 불균형 해소를 위해 전반적으로 현실화율을 제고하
면서, 부동산 유형·가격대에 따라 현실화율을 조정하는 내용 포함

·· 2019년부터 주택에 대해서만 적용되던 주택공시비율(시세 80%)을 폐지하고, 시세를 산정한후 현실화율
을 적용하여 공시가격을 산정하는 방식으로 개선

-- 국토부는 공시가격을 2030~2035년까지 실거래가의 90%까지 인상시키는「공시가격 현실화 로드맵」발표

(’20.11월)

·· 목표 현실화율: 시세의 90% 반영

·· (방안) 공시가격은 현재 현실화율과 연도별 적정현실화율 제고분을 반영하여 산정하며, “현실화율 제고분
(α)”은 목표 현실화율 도달기간 및 방법, 균형성, 부담능력 등을 종합적으로 고려하여 결정

-- 공동주택 공시가격 2021년 19.05%, 2022년 17.22%(안) 상승

■■다주택자 보유세 부담 강화

○○종합부동산세 세율 인상(2020.6.17. 대책, 2020.7.10. 보완대책)

-- (다주택자·법인에 대한 세부담 강화) 다주택자 및 부동산 매매·임대 법인에 대한 거래·보유세 세부담 강화

·· 다주택자 종부세 중과세율 인상: 3주택·조정대상지역 2주택 0.6~3.2% → 1.2~6%

·· 다주택 보유 법인 종부세 중과 최고세율 6% 적용, 종부세 공제(6억원 폐지), 조정대상지역 신규 임대주택

종부세 과세

■■1주택자 보유세 부담 완화

○○(중저가주택) 재산세 1세대 1주택자 9억원 이하 특례세율제도 도입

-- 공시가격 9억원 이하 1세대 1주택자(개인)에 대하여 2021~2023년 동안 한시적으로 낮은 세율 적용

·· (도입목적) 주택가격 상승과 과표현실화 정책으로 인한 실수요자의 급격한 세부담 상승 완화

·· ’21년 기준 특례세율 수혜대상은 전체 주택의 약 49%로 추정

○○(고가주택) 종합부동산세 1주택자 공제제도 확대(2021)

-- 1세대 1주택자 공제액 상향조정 9억원 → 11억원

-- 1세대 1주택 고령자 세액공제율 인상 10~30% → 20~40%

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2. 주택자산 소유분포 변화

■■상위 분위 1주택자의 주택자산 집중도 증가(똘똘한 한 채)

○○(’18→’21) 상위 분위의 자산집중도는 다주택자보다 1주택자에서 심화됨

-- 1주택자 상위 20% 보유 주택자산(’18→’21): 48% → 54%, 6%p 증가

-- 다주택자 상위 20% 보유 주택자산(’18→’21): 64% → 65%, 1%p 증가

○○다주택자의 세부담 강화, 1주택자의 세부담을 완화한 결과 고가 1주택 비중 증가

-- 재산세 부과자료상 주택자산 상위 1% 중 1주택자 비중은 32%2018 → 47%2021로 15%p 증가

·· 상위 10%로 확대하면 1주택자 비중은 50%2018 → 59%2021, 9%p 증가에 그침

-- 이러한 트렌드는 강남구, 서초구 등 부자 자치구의 1주택자 비중이 증가한 데에서도 찾아볼 수 있음

·· 2018년 대비 2021년 강남, 서초, 용산 등을 포함하여 6개 자치구의 1주택수 비중이 증가한 반면, 나머지 자
치구의 1주택수는 오히려 감소

■■인별 주택자산의 불균형도(지니계수) 상승

○○(’18→’21) 전체 주택소유자의 주택자산 불균형도 심화

-- 주택자산 상위분위의 집중도 상승

·· 2021년 인별 주택 공시가격 합산액 누적분포 2018년보다 오른쪽에 위치(그림1)

<그림 1> 공시가격 분위별 주택자산 누적분포(전체)

자료: 박지현(2021) <그림 IV-19> 참고

주: 인별 보유주택 공시가격 합계액을 기준으로 분위 설정(주택수 구분하지 않음)

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○○1주택자의 주택자산 불균형도 다주택자보다 더욱 심화

-- 전체 주택소유자의 주택자산 지니계수 8.5% 증가, 1주택자는 13.6% 증가하여 최근 3년 동안 1주택자의 소

유집중도 더욱 심화

·· (1주택자) 0.4462018 → 0.5072021, 13.6% 증가

·· (다주택자) 0.5442018 → 0.5752021, 5.7% 증가

<표 1> 인별 주택자산의 지니계수

‘18년 대비 변화율
구분 2018(A) 2020 2021(B)
(B/A-1)

전체 0.509 0.543 0.552 8.5%

1주택자 0.446 0.488 0.507 13.6%

다주택자 0.544 0.566 0.575 5.7%

대상(만명) 1,470 1,543 1,590 　-

자료: 박지현(2021) <표 IV-11> 참고

주: 개인과 법인을 모두 포함함

3. 세부담변화

■■(’18→’21) 다주택자·고가 1주택자의 종합부동산세 부담 크게 증가(그림 2)

○○(1주택자) 종합부동산세가 부과되지 않는 1주택자의 세부담율 오히려 감소

-- 9억원 이하 1주택자 재산세 특례세율 도입으로 1주택자의 공시가격 대비 세부담율은 2018년 대비 오히려
감소

·· 특례세율을 적용받는 주택의 경우 2021년 평균 세부담은 2018년 대비 평균 1.8% 감소

·· 특히 공시가격 1억원 이하 주택은 2018년 대비 2021년 세부담 21.2% 감소

-- 고가 1주택자 세부담율은 2018년 대비 1.7배 증가

·· 1주택자 공시가격 상위 1%(100분위)의 세부담율은 2021년 0.46%로 2018년 0.27% 대비 1.7배 증가

○○(다주택자) 다주택자 상위 1% 세부담율 4.3배 증가(’18→’21)

-- 종합부동산세가 부과되지 않는 다주택자의 경우 2018년 대비 2021년 세부담율 동일

-- 다주택자 상위 1% 세부담율 0.36%2018 → 1.54%2021로 세부담 4.3배 급증

·· 2018년까지 종합부동산세는 주택수에 따라 크게 차별적이지 않았음

·· 하지만 2021년부터 종합부동산세의 적용을 받는 다주택자의 공시가격 대비 세부담은 급진적으로 증가

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<그림 2> 1주택자와 다주택자의 보유세 평균 세부담율 변화(’18 → ’21)

주: 1) 1주택자와 다주택자 각각 공시가격 백분위 설정

2) 평균세율은 공시가격 대비 재산세(도시지역분 포함)와 종합부동산세를 합한 세부담을 의미

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■■1주택자와 다주택자의 보유세 부담 비교

○○(2018) 동일 공시가격에 대한 세부담율은 1주택자가 다주택자보다 오히려 높았음(그림3)

-- 2018년까지 종합부동산세는 1주택자와 다주택자의 세율이 동일하였고, 공제액만 차이가 있었기 때문에 1주
택자의 세부담율이 다주택자보다 다소 높게 나타남

·· 2018년 공시가격 95분위(평균 공시가 5.2억원)의 평균 보유세율은 1주택자 0.16%, 다주택자 0.13%로 1
주택자의 부담이 높음

·· 2018년 공시가격 상위 1%(평균 공시가 27.9억원)의 납세자의 세부담은 1주택자 0.31%, 다주택자 0.26%
로 그 격차가 오히려 더욱 확대

-- 이와 같은 현상은 물건별로 누진세율을 적용하는 재산세 특성으로 공시가격이 동일하다면 여러 주택으로 나

누어서 가지고 있는 경우가 재산세 세부담 측면에서 유리하다는 점을 반영

○○(2021) 다주택자에 대한 종합부동산세 강화 및 1주택자에 대한 재산세 특례세율 도입으로 1주택자와 다

주택자의 공시가격 대비 세부담 유사해짐

-- (2020) 다주택자에 대한 종합부동산세 강화로 종합부동산세 과세기준액을 초과하는 구간에서 다주택자의 세

부담 높아졌으나, 과세기준액 이하 구간에서는 여전히 1주택자의 세부담이 더 높았음

-- (2021) 1주택자에 대한 재산세 세율특례 도입으로 1주택자의 보유세 부담이 낮아지면서 종합부동산세 과세
기준액 이하 구간에서도 1주택자와 다주택자의 평균세율이 유사해짐

-- 하지만 2021년부터 공시가격 합계 6억원 초과 다주택자는 종합부동산세의 영향을 더욱 크게 받게 됨

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<그림 3> 1주택자와 다주택자간 보유세 평균세율 추이(’18 → ’21)

자료: 박지현(2021) <그림 IV-10> 참고

주: 주택수에 따라 구분하지 않고, 전체를 기준으로 백분위를 설정하였으므로 동일 공시가격에 대한 1주택자와 다주택자의 세부담 차이로
해석할 수 있음

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4. 상위분위가 부담하는 세부담 비중 변화

■■1주택자의 보유세 누진도, 종합부동산세 영향 미미

○○2021년 1주택자 상위 1%(평균 공시가 17.5억원)가 보유한 주택자산은 1주택자 자산의 8.1%, 1주택
자 전체 보유세의 23.7%를 차지

-- 1주택자 주택자산 비중 대비 보유세 비중 1.9배2018 → 2.9배2021로 증가

·· 이를 고가 1주택자의 세부담이 높은 것으로 이해하기는 어려우며, 오히려 중저가 1주택자가 부담하는 보유

세 부담이 낮다고 해석하는 것이 적절

·· 보유세 강화정책 하에서 다주택자 및 고가주택 소유자만을 타겟팅하였고, 기존 세부담이 낮았던 중저가 1
주택자에 대하여는 세부담을 오히려 낮춰준 정책을 펼친 결과임

■■주택자산 상위 1%가 부담하는 보유세 부담 42%

○○주택자산 최상위 1%가 부담하는 보유세 비중은 21%2018 → 42%2021로 2배 증가

-- 2021년 주택자산 상위 1%가 부담하는 보유세 비중은 42%로 1주택자 7%p, 다주택자 35%p로 구성

·· 반면 2018년 상위 1%가 부담하는 보유세 비중은 2021년의 절반 수준인 21%로 1주택자 4%p, 다주택자
17%p임

<표 2> 주택 공시가격 기준 상위 1%가 부담하는 주택분 보유세 비중

2021 2018
상위 1%의  
세부담 소계 1주택자 다주택자 소계 1주택자 다주택자
비중
42% 7% 35% 21% 4% 17%

자료: 박지현(2021) <표 IV-17> 참고

주: 주택수를 구분하지 않고, 인별 주택 공시가격 합산액을 기준으로 분위 설정

5. 정책적 시사점

■■종합부동산세 성격 명확화를 통한 재산세와의 통합 가능성 점검 필요

○○재산세와 종합부동산세로 세목은 이원화되어 있지만, 동일한 과세체계를 적용함에 따라서 개별 세목이기
보다는 하나의 조세체계를 운영하는 것과 다름이 없음

-- 종합부동산세는 고액 부동산 보유자의 세부담 강화, 즉 조세의 수직적 형평성이 주요 목적임

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·· 종합부동산세는 부동산보유에 대한 “조세부담의 형평성” 제고와 “부동산의 가격안정”을 도모하며, 지방재

정의 균형발전과 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 다목적 기능을 가짐

-- 현행 종합부동산세는 재산세 부과액에 조세부담을 추가하는 구조로 설계됨에 따라 재산세 과세체계를 그대

로 따르고 있어서 “수직적 형평성” 달성에 미흡한 실정

·· 과세대상을 재산세와 동일하게 주택, 종합합산 토지, 별도합산 토지로 구분

·· 토지분 재산세 과세표준의 47%에 달하는 분리과세 토지에 대하여는 비과세함

·· 종합부동산세는 독자적인 특례제도를 운영하지 않고 재산세의 비과세·감면제도를 그대로 따르고 있음

-- 세무행정 측면에서 종합부동산세는 이미 지자체가 대부분의 부과업무를 담당하고 있음

·· 지자체에서 재산세 부과내용을 정리하여 종합부동산세의 기초자료를 작성하면, 중앙부처인 행정안전부

는 이를 인별로 합산하여 종합부동산세 세액을 산출하고, 국세청은 합산배제 신고 등을 추가적으로 보완
하여 징수를 담당

-- 특히, 종합부동산세는 중앙정부가 부과·징수하지만 지자체가 세수 전액을 사용하기 때문에 중앙정부 입장에
서는 세수를 적극적으로 징수할 유인도 낮음

·· 재산세 징수율은 2019년 기준 98%에 달하지만 종합부동산세 징수율은 85%에 불과

-- 종합부동산세가 현행대로 재산세의 과세체계를 그대로 유지한다면 독립적인 세목보다는 재산세로 흡수되는
것이 세무행정 측면에서 효율적임

○○최근 여러 국가의 부유세 신설논의는 부의 불평등 문제를 해소하기 위하여 기존 보유세를 보완하는 세제
의 필요성 제기

-- 피케티의 자본론(2014)에서 제기된 부의 불평등 문제와 더불어 최근 양적완화·저금리 정책으로 인한 자산

가치 인플레이션 현상을 배경으로 교정과세로서의 “순부유세” 도입에 대한 논의가 활발하게 진행되고 있음

·· (英) COVID-19로 인한 재정적자를 충당하기 위한 방안으로 일회성 부유세 도입 논의(“A wealth tax for
the UK”, Advani et al., 2020)

·· (美) 민주당 E.Warren 의원 순자산 5천만달러를 초과하는 극부유층을 대상으로 하는 과세법안(Ultra

Millionaire Tax Act) 발의(2021.3.1.)

-- 최근 부유세 도입에 대한 논의는 부의 격차를 줄이고자 하는 데에 있으며, 이는 자산세의 “능력원칙”이 강조

될 필요가 있음을 의미

○○“편익원칙”을 기반으로 하는 재산세로의 통합은 재분배 기능을 담당하는 기존 조세체계의 보완과 함께 종

합적으로 검토되어야 함

-- 현재와 같이 종합부동산세가 재산세 과세체계를 그대로 따르며, 다주택자에 대한 징벌적 조세의 역할을 수행
한다면 굳이 독립적인 세목일 필요는 없음

·· 종합부동산세는 고액 부동산 소유자의 조세부담에 대한 수직적 형평성을 추구하는 데에 있지만, 현행 종

합부동산세는 기능이 다른 재산세 과세체계를 그대로 유지한 채 설계되어 있기 때문에 독자적인 기능 달
성에는 미흡할 수밖에 없음

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-- 최근 전세계적으로 자산가치가 상승과 함께 자산격차 문제가 대두되면서 우리 또한 부의 불평등 문제가 심

화되고 있음

-- 재분배 기능을 담당하는 종합부동산세가 재산세와 통합되어 그 기능이 약화되는 경우 재분배 기능을 담당하
는 기존 조세체계의 재설계 불가피

·· 임대소득세 과세대상 누락, 1주택자 및 2주택 전세 임대소득세 비과세, 양도소득세 1주택자 비과세, 상속세
의 높은 면세점, 증여세의 조세전략을 통한 세부담 회피 등 기존 조세체계의 개선 필요

-- 하지만 기존 조세체계만으로 제대로 작동되지 않거나, 정치적인 갈등으로 실행이 불가능하고, 처분시점에서
소득재분배를 일시에 집행하는 데에 한계가 존재한다면 기존 조세체계의 보완적 기능을 가진 “순부유세(부채
배제)” 형태의 종합부동산세 재설계를 고려해볼 수 있음

■■보유세 부담의 예측가능성 담보 필요

○○보유세는 납세자의 조세저항이 큰 세목으로 세부담의 예측가능성을 최대한 담보하여 과세에 따른 사회적
비용을 축소하여야 함

-- 재산세는 납세자의 유동성과 상관없이 매년 과세되기 때문에 납세자의 반감을 유발하는 근본적 한계 존재

·· Blochliger(2015)1) 는 ①재산세 부담의 자본화, ②추정가치에 대한 과세, ③정기적 과세에 따른 가시성,

④역진성, ⑤유동성 제약 하에 있는 가구에 대한 세부담의 이유로 OECD 국가에서도 재산세 강화에 대하
여 반감이 존재한다고 지적

·· Slack and Bird(2015)2) 는 ①가시성, ②유동성 제약, ③역진성, ④비탄력성, ⑤변동성, ⑥추정과세(pre-
sumptive taxation)의 재산세 특성이 재산세 강화의 장애물로 작용한다고 지적

-- 이러한 이유로 보유세 강화의 조세개혁을 성공한 OECD 국가는 찾아보기 어려움(Blochliger, 2015)

-- 최근의 보유세 부담 상승은 행정부가 결정·발표하는 공시가격에 의해 견인되면서 초래된 세부담의 불확실성
이 납세자의 불안을 고조시킨 경향 존재

-- 보유세에 대한 납세자의 반감을 최소화하고, 추정가치에 대한 과세인 보유세의 근본적 한계를 보완하기 위해
서는 보유세 부담의 예측가능성 확보가 필요함

1) Blöchliger, H. ,2015, “Reforming the Tax on Immovable Property: Taking Care of the Unloved”, OECD Economics
Department Working Papers, No. 1205, OECD Publishing, Paris.
2) Slack, E. and Bird, R. M., 2015, How to reform the property tax: Lessons from around the World, IMFG papers on
municipal finance and governance

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