제2023-29호

BOK 이슈노트

2023년 11월 2일
지역간 인구이동과 지역경제
정민수1⋅김의정2⋅이현서3⋅홍성주4⋅이동렬5
우리나라 수도권은 약 12%의 국토에 50%가 넘는 인구가 몰려 세계적으로도 이례적인 수준
의 집중도를 보인다. 이러한 집중은 최근 청년층의 활발한 인구이동으로 더욱 심화되고 있다.
2015~21년 중 수도권 인구 증가에 대한 청년 유입의 기여율은 78.5%이며 반대로 인구가 감소
한 동남, 호남, 대경권에서 청년 유출의 기여율은 각각 75.3%, 87.8%, 77.2%에 달하였다.
지속적인 청년층 유출은 특히 비수도권 지역경제에 큰 부담이다. 먼저 출산감소로 인구감소
가 가속화되고 있다. 지난 20년간 청년 유출에 따른 호남권의 2021년 출산손실은 출생아수의
49.7%나 되었고 대경, 동남권은 31.6%, 21.9% 수준이었다. 청년층 노동공급 감소는 미스매치
확대로 지역 고용을 악화시켰고 기업 유입을 더욱 어렵게 만들었다. 특히 대졸이상 고학력자의
유출이 증가하면서 인적자본이 둔화됨에 따라 중장기 성장추세가 저하된 것으로 나타났다.
이러한 인구유출과 지역경제 악화의 악순환을 끊기 위해 정부는 지역균형발전 정책을 오랜
기간 추진해왔고, 낙후지역의 삶의 질 개선 및 자생적 성장기반 확충에 기여하였다. 그러나 수
도권 집중은 오히려 심화되는 양상을 보여 정책적 노력이 한계를 보이고 있다는 평가가 많다.
따라서 그동안 모든 지역에 예산을 고루 배분하는 데 초점을 맞추었던 발전전략을 거점도시
중심으로 전환하여 정책효과와 효율성을 획기적으로 개선할 필요가 있다.
청년층의 이동 증가는 기대소득 등 경제지표와 함께 문화·의료 등 서비스의 지역간 격차가
커진 데 주로 기인한다. 그런데 인구가 감소하고 재정부담이 커지는 상황에서 서울과 규모차이
가 큰 지역들이 서울과 맞먹는 소득과 서비스 수준을 갖추기는 어렵다. 따라서 권역별 거점도
시들이 규모와 중심기능을 회복하여 전체 권역의 산업경쟁력과 집적경제를 최대화하는 것이
일방적인 쏠림을 완화할 수 있는 현실적인 방안이다. 주요국 자료 분석 결과에서도 비수도권에
서 거점도시로의 집중이 실제로 수도권 집중을 억제하는 것으로 나타났다.
최근 거점도시들은 지식서비스 등의 성장성과 생산성이 개선되면서 서비스 공급기능 확충,
청년고용 개선, 그에 따른 주변지역 청년유입 등 위상 회복 조짐을 보이고 있다. 이런 흐름이
강화될 수 있도록 거점도시별로 특화된 분야에 대형 인프라를 집중하고, 도심에 지식산업을 집
적하여 혁신역량을 확보할 필요가 있다.

1 한국은행 조사국 지역경제조사팀 차장 (전화: 02-759-4159, e-mail: cmins@bok.or.kr)

2 한국은행 조사국 지역경제조사팀 조사역 (전화: 02-759-4153, e-mail: kej2812@bok.or.kr)
3 한국은행 인사경영국소속 조사역(전 조사국 지역경제조사팀)
4 한국은행 조사국 지역경제조사팀 조사역 (전화: 02-759-4145, e-mail: sjhong0411@bok.or.kr)
5 한국은행 조사국 지역경제부장 (전화: 02-759-4124, e-mail: dylee@bok.or.kr)

▪ 본 자료의 내용는 한국은행의 공식견해가 아니라 집필자 개인의 견해라는 점을 밝힙니다.

따라서 본 자료의 내용을 보도하거나 인용할 경우에는 집필자명을 반드시 명시하여 주시기 바랍니다.
▪ 자료 작성에 많은 도움을 주신 이재원 지역경제조사팀장께 감사를 표합니다.

1
차례

Ⅰ. 연구배경 3

Ⅱ. 수도권 인구집중 현황 4

Ⅲ. 최근 지역간 인구이동 양상과 수도권 집중의 영향 5

1. 지역별 인구변동과 지역간 인구이동 5

2. 청년층 지역간 이동 및 수도권 집중 7

청년층 지역이동 양상(인구수)
청년층 지역이동 양상(인적자본)
청년층 지역간 이동요인

3. 청년층 수도권 집중의 영향 13

청년층 이동과 지역 인구
청년층 이동과 지역 노동시장
청년층 이동과 지역 경제성장
청년층 이동과 국가 경제

Ⅳ. 거점도시 중심 균형발전의 성공 가능성 17

1. 지역균형발전 정책의 전환 필요성 17

과거 지역균형발전 정책
거점도시 중심 정책으로의 전환 필요성
거점도시 성장의 수도권 집중 완화효과

2. 거점도시의 향후 발전가능성 평가 22
거점도시의 인구변화
주변지역에서 거점도시로 청년층 유입
거점도시의 서비스공급 기능 강화
거점도시의 고용 및 소득지표 개선

3. 거점도시 발전방향 26
대형 공공인프라 집중
광역기구 활성화 및 권역내 이동 촉진
권역별 특화
도심내 지식산업 집적

Ⅴ. 결론 27
Ⅰ. 연구배경 청년이 떠나 출산이 줄고 고령화가 가속화하면
산업 성장과 일자리 다양성이 크게 제약되고
2019년을 정점으로 우리나라 생산가능인구가 지역경제의 부진은 다시 추가적인 인구유출 요
감소하면서 인구배당1)(demographic dividend) 인으로 작용한다. 청년이 유입되는 수도권도
의 시대가 끝나고 인구부담(demographic 과도한 도시밀도로 인한 경쟁 격화가 결혼과
burden)의 시기가 본격 도래하였다. 저출산 및 출산을 위축시키는 등 사회의 지속가능성을 저
고령화2), 그리고 인구감소 압력은 국내 어떤 해한다. 지속적인 지역간 격차는 결국 국가경
지역이든 예외가 없지만 수도권보다는 비수도 제의 안정과 성장 기반을 약화시킨다.
권에 훨씬 큰 부담이다. 2020년부터 수도권 인
이러한 악순환을 끊기 위해 정부는 지역균형
구비중이 50%를 넘어서며 수도권 집중이 지속
발전을 위한 정책들을 오랜기간 추진해왔고,
되는 가운데 비수도권은 인구 위축에 따른 성
낙후지역의 삶의 질 개선 및 자생적 성장기반
장잠재력 약화가 가시화되고 있다. 나아가 일
확충에 기여하였다. 그럼에도 불구하고 수도권
부 지역은 소멸3)이 목전으로 다가온 단계이다.
집중은 오히려 심화되는 양상을 보여 정책적

[그림 1] 생산가능인구 및 부양비 1)(좌)와 노력이 한계를 보이고 있다는 평가가 많다. 최
권역별 인구(우) 근 지식서비스 및 IT 발전과 함께 수도권의 집
적경제(agglomeration economies)가 확대되고
교통인프라 확충 및 수도권 광역화 등으로 혼
잡비용은 완화됨에 따라 수도권으로 이동 유인
이 과거보다 강화된 점도 작용하였다.

따라서 그동안 모든 지역에 공평하게 예산을

배분하는 데 초점을 맞추었던 발전전략을 거점
도시 중심으로 전환하여 정책효과와 효율성을
획기적으로 개선할 필요가 있다. 이를 위해 비
수도권 권역별로 서울에 미치지는 못하더라도
주: 1) 점선은 전망 글로벌 경쟁력을 갖춘 실질적인 중심지가 필요
자료: 통계청(장래인구추계)
하다. 앞으로 인구가 줄고 재정부담은 커지는
데 모든 지역이 고성장할 수는 없는 만큼 이미
이러한 지역간 인구의 양극화 배경에는 출산
어느 정도 규모를 갖춘 거점도시에 인프라를
에서 사망을 뺀 자연증감보다 사회적 증감, 즉
집중하여 전체 권역의 혁신역량과 집적경제를
인구이동이 크게 작용하고 있다. 그리고 비수
최대화하는 것이 청년들에게 수도권 외의 대안
도권 인구유출의 대부분은 청년층이 차지한다.
을 제공하는 현실적 방안이라 하겠다.

1) 인구배당이란 생산가능인구(15~64세) 비중이 높아지고 부양비(=(유소년+노년 인구)/생산가능인구)는 낮아

짐에 따라 경제성장이 촉진되는 효과이다. 우리나라의 부양비는 2012년(0.36) 이후 상승세를 지속하였다.
2) 우리나라 출산율은 2002년 이후 20년간 1.3을 넘지 못하였다. 고령화사회(고령인구 7%)에서 고령사회(14%)로
진입 소요기간(18년)은 일본(25년)보다 짧고 초고령사회 진입기간(7년)도 일본(10년)보다 짧을 전망이다.
국가별 초고령사회 (고령인구 20% 이상 ) 진입 연도 및 소요기간
한국 일본 미국 영국 프랑스 독일 이탈리아
2025 (7) 2004 (10) 2029 (15) 2025 (50) 2018 (39) 2008 (36) 2007 (19)
주: ( )내는 소요연수 자료: UN
3) 전국 228개 시군구 중 2022.3월 기준 소멸위험지역(20~39세 여성인구/65세이상 인구 < 0.5인 경우)이 거의
절반인 113곳에 달하는 것으로 조사되었다(한국고용정보원 2022.4월).

3
Ⅱ. 수도권 인구집중 현황 [그림 3] 수도권 인구집중 현황

2000년대 이후 우리나라 7개 권역별4) 인구

변동 양상은 크게 두 가지 형태로 나뉜다. 먼
저 연도별 등락은 있지만 최근까지 인구가 증
가해온 권역(수도, 충청, 강원, 제주)과 2010년
대 초반을 제외하고 계속 인구가 감소해온 권
역(동남, 호남, 대경)이다. 특히 수도권은 제주
권을 제외하면5) 가장 양호한 증가세를 보여
전국 인구에서 차지하는 비중이 2020년 절반
자료: 통계청, 저자 계산
(50%)을 넘어서기에 이르렀다. 이와 함께 지역
별 인구의 집중 정도를 보여주는 인구 지니계
우리나라의 수도권 집중 정도를 다른 국가와
수는 2000년 권역기준 0.47, 시도기준 0.42에서
비교해 보자. <그림 4>에서 2023년 서울의 부
2023년 각각 0.49 및 0.46으로 상승하여 인구
산 대비 인구비는 2.8배로, 국토 및 경제 규모
집중도가 높아지는 추세이다.6)
가 우리나라와 비교할 만한 주요 국가들(2배
내외)보다 수도-제2도시간 격차가 크다. 특히
[그림 2] 권역별 인구증감률
국토의 10% 남짓한 지역에 50%가 넘는 인구
가 집중된 사례7)는 세계적으로도 선진국에서
는 찾기 어렵다(<그림 4>).

[그림 4] 수도-제2도시간 인구 격차 1)2)(좌)와

수도권 밀도 3)4) 비교(우)

자료: 통계청

주: 1)
2023년(영국 2019년) 기준
2)
영국은 Government Office Regions 기준
3)
2022년(영국 2019년) 기준
4)
우리나라 수도권과 비교가능하도록 각국 수도와
바로 접한 지역을 합산하여 산출
자료: 통계청, World Population Review, Eurostat, OECD

4) 한국은행 ‘지역경제보고서’ 권역 구분에 따라 수도, 동남, 충청, 호남, 대경, 강원, 제주로 구분하였다.
5) 제주권은 2010년대 중반 웰빙 및 워라밸, 자녀교육 등을 위한 청·중년층 유입이 크게 증가하였다. 한편 제
주권 인구(68만명, 2023년 추계인구)가 우리나라 전체(5,156만명)에서 차지하는 비중은 1.3%이다.
6) 인구수 뿐아니라 인구구조(고령화) 측면에서도 수도권과 다른 지역간 격차가 커지고 있다(<참고 1> 참조).
7) 수도권 인구 비중은 2023년 기준 50.6%, 면적이 전체 국토에서 차지하는 비중은 11.8%(2022년)이다.

4
 물론 국가 규모가 작으면 수도로의 집중이 [그림 6] 2~4위도시 인구1)(좌) 및 생산2) 비중(우)
더 심한 경향이 있다. <그림 5>에서 OECD 국
가8)들의 인구 및 GDP 규모와 수도권 비중9)은
음(-)의 상관관계를 보인다. 그런데 우리나라의
수도권 비중은 인구 및 GDP를 고려한 평균수
준(추세선)보다도 확연히 높아 OECD 26개국
중 1위를 기록하였다. 반면 수도권을 제외한
2~4위 도시권의 인구 및 생산 비중은 일반적
인 OECD 국가들의 추세에서 크게 벗어나지
않는다(<그림 6>). 즉 우리나라는 주요 선진국
에 비해 수도권 비중은 예외적으로 매우 높으
주: 1) 3대도시(수위도시 제외) 인구/총인구, 2020년(프랑스
나 여타 대도시가 국가 전체에서 차지하는 비 2019년) 기준
2) 3대도시(수위도시 제외) GRDP/GDP, 2020년(일본
중은 비슷한 수준으로 평가할 수 있다. 2019년) 기준
자료: OECD Statistics, World Development Indicators

[그림 5] 수도권 인구1)(좌) 및 생산2) 비중(우)

Ⅲ. 최근 지역간 인구이동 양상과

수도권 집중의 영향

1. 지역별 인구변동과 지역간 인구이동

인구변동은 출생아수에서 사망자수를 뺀 자

주: 1) 수도권 인구/총인구, 2020년(프랑스 2019년) 기준
지역구분은 행정구역이 아닌 OECD FUA 기준
2) 수도권 GRDP/GDP, 2020년(일본 2019년) 기준
자료: OECD Statistics, World Development Indicators
연증감에다 유입인구에서 유출인구를 뺀 순유
입, 즉 사회적 증감을 더한 값이다. 이는 식(1)
과 같이 간단한 인구균형방정식(demographic
balancing equation)으로 표현할 수 있다. 본고
는 이를 통해 다양한 인구통계를 포괄하여 저
량(stock)과 유량(flow), 자연증감과 사회적 증
감을 종합적으로 분석하고 요인을 분해하고자
하였다.10)

△                    

8) 호주, 오스트리아, 벨기에, 캐나다, 스위스, 칠레, 콜롬비아, 체코, 독일, 덴마크, 스페인, 핀란드, 프랑스, 영
국, 헝가리, 아일랜드, 이탈리아, 일본, 한국, 멕시코, 네덜란드, 폴란드, 포르투갈, 스웨덴, 튀르키예, 미국을
포함한 26개국을 대상으로 분석하였다(GDP는 노르웨이 포함 27개국 대상).
9) OECD의 Functional Urban Area(FUA) 기준으로 산출하여 행정구역 기준인 <그림 4>와 다소 차이가 있다.
10) 인구균형방정식은 직관적으로 이해가 쉽지만 인구 관련 연구 중 자연증감과 사회적 증감을 함께 분석한
사례는 드물다. 이는 인구 저량(stock)과 유량(flow) 통계가 인구총조사와 인구동향조사 등으로 따로 집계
되고 출산, 사망통계와 인구이동통계도 별도 작성되어 통합된 틀에서 분석하기 어려운 데 일부 기인한다.

5
 먼저 2000년대 이후 권역별 인구변동에 대한
<충청권> <호남권>
요인별 기여도를 살펴보면 전반적으로 자연증
감의 영향력이 약화된 반면 사회적 증감(인구
이동) 요인은 커지고 있다. 2015~21년 중 권역
별 인구변동에 대한 사회적 증감(인구이동)의
기여율은 동남권(102.4%)이 가장 높고 제주권
(90.4%), 충청권(88.5%) 등의 순인데, 동남권은
타지역으로 유출이 인구감소에 크게 기여한 것
이고 제주권과 충청권은 반대로 인구유입이 인
구증가의 대부분을 구성한 결과이다(<그림 7>,
<그림 8>).

<대경권> <강원권>
[그림 7] 권역별 인구증감률 요인 분해 1)2)

<제주권>
주: 1) 2015~2021년 평균
2) ( )내는 전체 인구증감에 대한 순이동의 기여율(%)
자료: 통계청, 저자 계산

[그림 8] 권역별·기간별 인구증감률 요인 분해

<수도권> <동남권>

자료: 통계청, 저자 계산

그런데 연령대별로 보면 인구이동의 대부분

을 청년층이 차지한다. 자연증감을 포함한 전체
인구변동에 대해 청년층(15~34세)의 지역간 이
동이 차지하는 기여율은 주요 권역에서 80% 내
외를 보였다. 2015~21년 중 수도권에서 증가한
인구 중 청년층 유입이 차지하는 비율은 78.5%

6
이며 동남, 대경, 호남권의 인구감소 중 청년층
유출의 기여율은 각각 75.3%, 77.2%, 87.8%에
달하였다(<그림 9>). 다시 말해 최근 수도권 인
구집중의 대부분을 청년층 이동으로 설명할 수
있다는 의미이다.11) 다만 충청권과 제주권의 경
우 전체 인구변동에 대한 청년층 이동의 기여율
은 10% 미만이었다. 이는 충청권은 세종시 건설
과 대기업 유입 등으로, 제주권은 국제학교 개
교와 군기지 및 공공기관 이전 등으로 35세 이
상 연령대의 유입이 많았던 데 주로 기인한다.
[그림 9] 전체 인구변동 중 청년층 이동 기여율1)2)
가. 청년층 지역이동 양상(인구수)
권역별 청년층 인구대비 순이동(=전입인구 —
전출인구)의 비율은 2010년대 중반부터 상승세
이다. 대학진학 등 교육 이동이 대부분인 15~24
세 그룹은 수도권 순유입, 나머지 권역 순유출
구조가 확고한 가운데 수도권 순유입 비율은
2015년 0.8%까지 떨어졌으나 최근 1% 후반으로
상승하였다. 취업 이동이 많은 25~34세 그룹도
수도권의 순유입 비율과 동남권, 호남권, 대경
권의 순유출 비율이 2015년 이후 모두 상승하
면서 지역간 비대칭성이 강화되는 모습이다.12)

[그림 10] 권역별 청년층 인구대비 순유입률

<15~24세 순유입률>

주: 1) 2015년~2021년 연평균
2) 강원권은 1,268.3%로 청년층 순유출율(-0.314%)이
인구감소율(-0.025%)을 크게 상회한 데 기인
자료: 통계청, 저자 계산
<25~34세 순유입률>

2. 청년층 지역간 이동 및 수도권 집중

비수도권의 청년인재 유출(brain drain)과 수

도권으로의 집중은 어제 오늘 일이 아니지만
최근 더욱 가속화되고 있다. 2000~2015년 기간
만 하더라도 비수도권의 청년층 인구대비 순유
출 비율은 과거보다 둔화되는 추세였으나 이후
큰 폭의 상승세로 반전되었다. 공교롭게도
2015년은 전국 생산에서 수도권이 차지하는 비
자료: 통계청
중(50.3%)이 절반을 넘어간 첫 해이다.

11) 수도권-비수도권 간 인구고령화 격차에 청년층 이동이 기여하는 정도도 커지고 있다(<참고 2> 참조).
12) 강원권은 순유출 비율이 크게 낮아지고 있으며 제주권은 순유입 비율이 2010년대 중후반 3%를 넘었다가
최근 하락하였다.

7
 지난 10년간(2012~21년) 권역간 이동 양상을 들기 때문이다(Bernard & Bell 2018).
보면 각 권역의 권역외 이동자 중 수도권으로
향한 비중이 압도적이다. 충청 및 강원권이 <표 2>를 보면 실제로 모든 권역에서 권역
70%를 상회하였고 호남 및 제주권 60%대, 동 외로 이동한 청년층 인구 중13) 대졸비중은 전
남 및 대경권 50%대를 보였다. 반대 방향인 체 청년층 인구 중 대졸비중보다 높다. 한편
수도권 청년층의 권역외 이동 중에는 충청권 유출인구와 유입인구를 비교하면 다른 권역은
(33.9%), 동남권(18.5%)으로의 비중이 높은 편 모두 유출인구 중 대졸비중이 유입인구 중 대
이다. 이러한 모습은 2000년대초와도 큰 차이 졸비중보다 더 높은데 수도권만 유입인구 대졸
가 없어 권역간 이동 구조가 20년 이상 고착화 비중이 유출인구보다 더 높다. 수도권의 경우
되었음을 알 수 있다. 예외적으로 고학력층의 잔류 성향이 저학력층
보다 더 강하기 때문이다(강동우 2016).
1)
[표 1] 청년층 권역간 이동 양상
(%)
전입지 [표 2] 청년층 각 인구 중 대졸비중 1)
수도 동남 충청 호남 대경 강원 제주 (%)
전출지
수도 0.0 18.5 33.9 17.9 13.3 12.4 3.9 전출인구 전체인구 전입인구
(A-B) (A-C)
(A) (B) (C)
동남 56.7 0.0 10.8 6.9 20.9 2.7 2.0
수도 61.2 59.7 (1.5) 67.9 (-6.7)
충청 71.1 7.4 0.0 9.1 7.1 4.3 1.0
동남 64.3 53.6 (10.8) 59.4 (5.0)
호남 65.8 9.3 17.1 0.0 4.0 2.4 1.5
충청 66.0 53.7 (12.4) 60.0 (6.1)
대경 52.4 25.9 13.4 3.8 0.0 3.2 1.3
호남 60.7 53.2 (7.5) 57.6 (3.1)
강원 70.6 6.1 12.5 4.0 5.9 0.0 0.7
대경 63.4 49.4 (14.0) 58.1 (5.4)
제주 61.2 13.9 8.1 8.2 6.5 2.1 0.0
강원 62.0 55.3 (6.7) 61.1 (0.9)
주: 1) 2012~2021년 기준
자료: 통계청 제주 57.3 51.6 (5.8) 55.5 (1.9)
주: 1) 2020년 기준
자료: 통계청
나. 청년층 지역이동 양상(인적자본)
이러한 지역간 이동의 질적 차이를 살펴보기
양적 측면에서 수도권으로의 청년층 집중은 위해 인적자본(교육수준)을 고려하여14) 청년층
잘 알려진 사실이지만 이동의 질적 측면도 고 유출입을 재평가하였다.15) 그 결과 단순히 인
려해볼 필요가 있다. 같은 수의 인구이동이라 구수로 보았을 때보다 수도권으로 집중 정도가
도 구성원들의 인적자본 수준에 따라 지역 생 더 심각한 수준으로 나타났다. 예를 들어 2020
산성과 성장에 미치는 영향이 다르기 때문이 년 중 동남권에서 수도권으로 유출된 청년층은
다. 지역간 이동은 무작위가 아니고 자기선택 인구수 기준으로 2000년보다 1.28배 증가하였
적이어서(selectivity of migrants) 보통 교육수 는데 인적자본 기준으로는 1.65배 증가한 것으
준이 높을수록 이동성향이 강하다. 이주를 일 로 추정되었다. 이는 유출인구 중 대졸 고학력
종의 투자로 본다면(Borjas 2013) 교육수준이 자 비중이 과거보다 커졌기 때문이다. 물론 유
높으면 임금도 높아 이동의 수익(return)이 커 입인구 중에서도 고학력자 비중이 높아졌지만
지고 타지역에 관한 정보는 많아 비용은 줄어

13) 인구이동 정보가 포함된 인구총조사 20% 표본 데이터를 기초로 2020년 기준 30~39세의 5년전 거주권역과
현재 거주권역이 다른 경우 권역간 이동으로 판단하였다. 5년전 기준으로는 25~34세 그룹에 해당한다.
14) 인적자본의 수준은 학력별 한계생산성을 기준으로 평가하였는데 한계생산성의 대용지표(proxy)로 연도
별·학력별 상대임금을 활용하였다. 2010년 평균 임금을 기초로 산출한 상대임금은 중졸의 임금을 1로 보
았을 때 고졸 1.2, 전문대졸 1.4, 대졸 2.1, 대학원졸 3.3 수준이다.
15) 권역별로 2000년 중 수도권으로의 청년층 유출 수준을 100으로 놓고 이후 연도별 유출입을 지수화하였다.

8
유입까지 고려한 인적자본 기준 순유출지수를
산출했을 때도 지수 증가폭(2000년 11.6 → 2020
년 69.2)이 인구수 기준 순유출지수(10.9 → 52.7)
보다 훨씬 크다.16) 이러한 모습은 충청, 호남,
대경권 등에서도 유사하게 관찰되었다.17)
[그림 11] 인적자본 고려 청년층 순유출지수 1)
<동남권> <호남권>
주: 1) 2000년의 청년층 수도권 유출을 100으로 하여
지수화한 인적자본 기준 유출지수와 유입지수의 차이
자료: 통계청, 저자 계산
다. 청년층 지역간 이동요인
그러면 청년들은 왜 수도권으로만 이동하는
가? 수도권 집중에 대응한 올바른 정책방향 설
정을 위해 먼저 청년들이 왜 이동하는지 원인
을 알아야 한다. 일반적으로 인구이동을 설명
하는 기초 모형은 중력모형(gravity model)인
데, 인구이동은 전출지 및 전입지의 인구규모
와 비례하고 두 지역간 거리와는 반비례한다.
Todaro모형(1981)에서는 이동의 핵심원인으로
미래 기대소득이 결정적 역할을 한다. Tibout
모형(1956)은 지방정부의 공공서비스 차이가
이동을 유발한다고 보았다(voting with feet).
한편 이동비용 측면에서는 주택가격, 지방세,
이주 규제 등이 높을 경우 이동 유인이 약화될
가능성이 높다.
16) 이는 동남권 청년층 유출인구 중 대졸자 비중(64.3%, 2020년 기준)이 유입인구 중 대졸자 비중(59.4%)보
다 높은 데 기인한다.
17) <참고 3> ‘인적자본을 고려한 권역별 청년층 유출입’을 참조하기 바란다.
(지역 특성 요인)
지역별 특성이 청년층 이동에 미치는 영향을
분석하기 위해 Fu & Gabriel(2012), 홍기석·윤
태영(2019) 등의 효용극대화 지향적 이주모형
(utility-maximizing directional migration
model)을 참고하여 이동 결정요인 모형을 식
(2)와 같이 설정하였다. 종속변수는 지역외 이
동자수를 전체 이동자수로 나눈 값이다. 설명
변수는 전출 및 전입지간 차이 또는 비율 등으
로 전환하여 지역간 격차가 이동에 미친 영향
을 측정하였다. 연령별로는 15~24세와 구직 이
동이 많은 25~34세 그룹을 구분하였다.
   
ln   
 



 



   
              
     → 이동자수      지역 특성 대비  비율
  지역 특성      → 이동비용
먼저 비수도권 25~34세의 이동요인 추정결
과를 보면(<표 3>) 거리가 가깝고 전입지 인구
가 많을수록 이동이 증가하여 중력모형에 부합
하였다. 그리고 청년층 비중이 낮은 지역에서
유출이 더 심했으며 이는 청년인구의 지역별
양극화를 시사한다. 15~24세의 이동요인도
25~34세와 전반적으로 비슷하게 나타났다.
경제적 요인인 고용률과 경제성장률은 전입
지와 전출지간 격차가 클수록(전입지가 전출지
보다 나을수록) 이동이 많았다. 실제로 <그림
12>를 보면 2015년 이후 수도권-비수도권간 임
금, 고용률, 성장률 격차가 커지면서 청년 유출
도 심화된 모습을 확인할 수 있다. 2010년대 초
만 해도 도시화가 둔화되고 비수도권 주력 산
업이 호조를 보임에 따라 청년 이동도 잦아드
는듯 했지만 이후 수도권의 지식서비스 및 IT
산업 급성장과 함께 집적경제가 발현되면서 수
도권 집중이 심화된 것으로 추측된다.18) 대표적
9
인 예가 수도권에 집중된 온라인 쇼핑업체들이 [그림 12] 비수도권 순유출율 및 수도권과의
전국 시장을 장악함에 따라 비수도권 점포소매 격차
업 매출과 고용을 크게 위축시킨 것이다(정민
수 등 2020).

[표 3] 비수도권 청년층 이동요인 추정결과 1)2)3)

25~34세 15~24세
전기간 2015년 전기간 2015년
(06~22년) 이후 (06~22년) 이후
거리 -1.023*** -1.023*** -1.106*** -1.134***

전입지 인구 0.914*** 0.934*** 0.824*** 0.833***

전출지 인구 -0.306*** -0.455*** -0.490*** -0.725***

자료: 통계청
*** **
전입지청년층비중 0.017 0.033 -0.173 -0.156
*** *** ***
전출지청년층비중 -0.141 -0.159 -0.350 -0.378*** [그림 13] 문화서비스(좌)1) 및 의료서비스(우)2)
격차
임금 0.353* 0.327 0.381* 0.299

고용률 0.023** 0.030*** 0.018* 0.024***

성장률 0.012*** 0.007 0.015*** 0.020***

대학생수 0.001 -0.035 0.083 0.072

문화서비스 0.540*** 0.792*** 0.478*** 0.682***

의료서비스 0.492* 0.593* 0.389 0.439
전세가격 0.084 0.032 -0.031 -0.107
***
재산세 0.095 0.036 0.437 0.490***
전출지제조업비중 -0.143 -0.186 -0.041 -0.244
** * 주: 1) 1만명당 문화예술활동 건수 2) 1천명당 의사수
전입지제조업비중 0.762 0.638 0.013 -0.157
자료: 문예연감, 통계청
관측치수 3,120 1,560 3,120 1,560
2
R 0.793 0.793 0.816 0.827
주: 1) 연도 더미변수 포함 국가 내에서 수도의 경쟁우위는 당연한 현상
2) 거리를 제외한 모든 설명변수는 전기 변수
3) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함을 의미
이지만 그 외 다른 대도시가 어느 정도 경쟁력
을 유지한다면 청년이 수도로만 집중되지는 않
을 것이다. 그러나 우리나라 대도시들과 서울
지역이 제공하는 서비스와 관련해서는 문화
간 격차는 경제, 문화, 의료 등 대부분 분야에
및 의료서비스가 나은 곳으로의 이동이 유의하
서 2015년 이후 더 확대되고 있다(<그림 14>).
게 증가하였으며 2015년 이후 동 변수의 영향
서울 일극체제가 공고해지면서 일반적으로 주
력이 더 강해졌다(회귀계수 증가). 따라서 <그
변에서 인구를 끌어들여야 할 다른 대도시들이
림 13>과 같이 문화 및 의료서비스에서 수도
제 역할을 다하지 못하고 있음을 뜻한다.
권-비수도권 간 격차가 커진 것도 지속적인 수
도권 집중의 중요한 요인으로 판단된다.

18) 이에 대한 추가설명은 <참고 4> ‘인구집중에 따른 집적 경제’를 참조하기 바란다.

10
[그림 14] 주요 대도시와 서울간 격차 도한 인구집중을 방지하는 조절 메커니즘을 약
(임금 (월평균)1)) (GRDP1) 성장률) 화시키는 요인이다.

[그림 15] 수도권 국고보조금 비중과 1인당

재산세 및 세출액 증가율

(문화서비스 생산액1)) (인구 1천명당 의사수)

자료: 통계청, 행정안전부

(개인 특성 요인)

주: 1) 1인당 실질금액 기준
자료: 통계청
한편 이동비용 중 주거비용을 나타내는 전세
가격은 이론적 예상과 달리 이동량과 통계적으
로 유의한 관계가 확인되지 않았다.19) 세금부
담(재산세)도 전입에 따른 비용이지만 인구유
입과 오히려 양(+)의 관계인데 이는 수도권이
제공하는 공공서비스 혜택(<그림 15>)에 비해
개인이 지불하는 가격인 지방세가 더 저렴할
가능성을 보여준다.20) 종합하면 비수도권 청년
층의 이동 결정에 전세가격과 재산세는 중요한
비용으로 인식되지 않으며 이는 혼잡비용이 과
앞서 살펴본 이동요인은 전출 및 전입 지역
의 특성을 중심으로 살펴보았다. 그러나 이동
은 개인적 결정이므로 개인의 개별적 특성도
이동에 중요한 영향을 미친다. 이를 분석하기
위해 청년들의 이동선택을 종속변수로 다항선
택모형(multi-nomial choice model)을 추정하
였다.
먼저 <표 4>에서 비수도권 고등학생이 권역
내 대학교 대신 수도권 대학교로 진학할 확률
은 여성, 고등학교 도지역 소재, 예체능계열에
서, 그리고 부모 소득과 교육수준이 높을수록
상승하였다.21)
다음 <표 5>는 비수도권에서 대학교를 졸업
한 후 수도권에 취업하면서 이동한 청년들의

19) 전세가격이 이동에 제약요인이 되지 않는 것은 청년층의 주거지 규모가 크지 않은 점, 주택은 경제적 부

담이기도 한 동시에 투자의 대상이기도 한 양면성(Plantinga et al. 2013), 지역내 각종 서비스의 가치가
자본화(capitalization)되어 재산가치에 반영되는 점(석호원 2012) 등에 기인한 것으로 보인다.
20) 수도권의 경우 1인당 재산세(비용)보다 1인당 세출액(수익) 증가율이 높고, 국고보조금에서 수도권이 차지
하는 비중도 최근 상승세이다(김현아·조임곤 2020).
21) 부모 소득이 월 1천만원 이상이거나 아버지가 대학원졸 이상일 경우 수도권 진학 확률이 2배 가량 상승
하였다.

11
특성이다. 남성보다는 여성, 인문사회 및 공학
[표 5] 대졸후 권역외 이동요인 추정결과 1)2)
자연 계열에 비해 의약 또는 예체능 계열의 이
수도권 아닌
동확률이 높았고, 대학교 학점이 좋을수록 권 수도권 이동 타권역 이동
역내 잔류 대신 수도권 취업이동 가능성이 높 전기간 2015년 전기간 2015년
(10~19) 이후 (10~19) 이후
았다.
성별(남성) -6.7*** -7.2* 41.0*** 44.1***
인
적 기 생년 -2.2*** 1.9* 1.8*** 5.2***
[표 4] 수도권 대학교 진학요인 추정결과 1)2) 정 본 연령 5.2*** 10.5*** -1.2 2.6
보
도지역 163.7*** 151.2*** 63.8*** 58.9***
수도권 대학 권역외 대학
0~300만원(준거집단)
월
전기간 2015년 전기간 2015년
(10~19) 이후 (10~19) 이후 소 300~500만원 -0.3 -8.6** 7.0* 3.6
득 ***
성별(남성) -36.8*** ***
-41.2 4.0*
9.6*** 500만원이상 18.8 1.8 20.8*** 13.4**
부
인 고졸이하(준거집단)
생년 -3.7***
-0.1 1.1***
2.2** 모
적
기본 정 부 대졸 15.2*** 13.2*** -3.4 -3.6
정 연령 24.4*** 36.4*** 3.0*** 5.7*** 보 학
보 *** *** *** *** 부 대학원졸 36.0*** 41.5*** 5.5 13.9
도지역 68.6 75.7 75.0 85.7 력
*** *** **
인문사회(준거집단)
모 대졸 14.5 14.5 9.3 12.7**
학 모 대학원졸 5.5 5.7 -1.5 0.4
부 공학및자연 -7.5*** -10.2*** -4.6** 2.0
전공 인문사회(준거집단)
정 의약 -53.5*** ***
-62.1 30.9***
18.6***

보 15.1*** 10.8*** 17.9*** 17.1***

예체능 52.2*** ***
68.8 28.7***
43.1*** 전 공학및자연
공 의약 31.9*** 31.1*** 38.4*** 23.7***
0~300만원(준거집단)
300~500만원 4.9** -6.4* 11.4*** 6.5* 학 예체능 77.3*** 80.9*** 6.0 9.9
월소득 부
500만원이상 32.0*** ***
12.8 17.4***
11.3***
정 학점(백분율환산) 3.8*** 1.2 4.2** 0.9
부 보 자격증 개수 -6.8***
-8.0***
-3.1***
-2.4
모
1000만원이상 82.1*** 62.2*** 43.1*** 43.8***
학 ***
정 고졸이하(준거집단) 수업 만족도 -2.5 -3.4 5.8 5.6**
업
보 전공도움정도 -4.8*** -6.2*** 0.6 -0.5
부 대졸 51.3*** 45.4*** 12.8*** 9.7***
*** ***
학력 부 대학원졸 99.2*** 78.3*** 13.1*** 9.0 진로상담만족도 -9.4 -7.7 -2.7 -5.1**
*** *** ***
모 대졸 51.3*** 52.6*** 10.8*** 13.0*** 매 교육수준일치도 9.1 12.0 -6.6 -8.5***
칭 전공 일치도 6.7*** 6.6*** 3.2* 4.3*
모 대학원졸 27.6*** 34.5*** 13.2** 20.5***
산
관측치수 94,966 45,984 94,966 45,984 제조업 -20.3*** -25.1*** 9.1* 3.6
업
주: 1) 대졸자직업이동경로조사 자료로 추정
일 사 1~9명(준거집단)
2) 다항선택로짓모형에 따른 권역내 잔류대비 상대적
위험도(relative risk) 추정 결과 자 업 10~99명 27.4*** 38.2*** 8.0 8.0
3) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함을 의미 리 체 *** *** ***
정 규 100~999명 41.1 43.8 19.7 19.1**
보 모 1000명이상 46.1***
44.9***
65.5***
78.4***
소
그리고 수도권 이동시 취업기업의 규모가 커 로그월소득 25.7*** 24.3*** 25.9*** 24.7***
득
지고 월소득이 높아졌으며 전공 및 교육수준과 만 일자리 만족도 -7.7*** -9.5*** 3.2* 6.5**
족
일자리간 일치 정도도 상승하였다. 앞서 지역 도 이직준비 40.7*** 38.2*** -2.9 -2.7
특성 분석과 마찬가지로 수도권으로의 이동이 관측치수 46,667 22,640 46,667 22,640
일자리의 질과 매칭 개선에 상당부분 기여한 주: 1) 대졸자직업이동경로조사 자료로 추정
2) 다항선택로짓모형에 따른 권역내 잔류대비 상대적
것으로 볼 수 있다. 한 가지 주목할 점은 이동 위험도(relative risk) 추정 결과
결정에 있어 학점과 부모 경제력의 영향력이 3) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함을 의미

2015년 이후 사라졌다는 것인데, 이는 이동의

‘자기선택성’이 약화될 정도로 서울 이동 유인
이 강화되었을 가능성을 시사한다.

12
3. 청년층 수도권 집중의 영향 높은(출산율이 낮은) 수도권으로 이동하면 국
가 전체의 출산은 줄어든다. 비수도권은 청년
가. 청년층 이동과 지역 인구 자체가 줄어서 출산이 감소하고 수도권은 청년
이 많아도 출산율이 낮아서 다른 지역의 출산
청년층은 다른 연령보다 출산율이 높고 앞으 감소를 상쇄하지 못하기 때문이다.25)
로도 상당기간 가임상태를 유지하기 때문에 이
들의 이동은 지역 출생아수에도 오랫동안 영향 [그림 16] 시도별 인구밀도와 합계출산율 1)
을 미친다. 특히 누적된 청년 유출은 향후 그
지역 출산율이 반등하더라도22) 반등시점을 넘
어 인구가 더 오랜기간 감소하는 인구모멘텀
(population momentum)23)을 발생시켜 지역
위상 회복을 더욱 어렵게 만든다.

이에 더하여 지역별로 다른 출산율이 인구이

동과 결합하여 전국 인구감소를 심화시키는 효
과도 있다. 일반적으로 인구집중 지역은 다른
지역보다 출산율이 낮다. 인구밀도가 높을수록
교육열 상승, 육아시설 부족 등에 따른 양육비 주: 1) 2019~21년 평균 자료: 통계청

용이 커지는 데다 대도시 여성의 고임금이 출

산의 기회비용으로 작용하여 출산시기를 늦추
기 때문이다(Kondo 2019). 또한 격화된 경쟁에
서 살아남으려는 청년들은 자신의 인적자본 축
적과 자녀들의 인적자본 투자 확대를 위해 자
녀수를 줄이는(quality over quantity) 현상도
나타난다(Rotella et al. 2021).
이런 현상은 우리나라도 마찬가지인데 16개
시도별 인구밀도와 합계출산율은 상관계수가
-0.9로 매우 밀접한 음(-)의 관계를24)
있다(<그림 16>). 따라서 청년들이 인구밀도가
낮은(출산율이 높은) 비수도권에서 인구밀도가
이러한 효과를 구체적으로 확인하기 위해 여
성 청년층의 유출에 따라 권역별로 출생아수가
얼마나 줄었는지 식(3)에 따라 추산하였다.
2001년부터 20년간 누적된 여성 이동이 2021년
출생아수 감소에 미친 영향은 호남권이 약 1만
2천명으로 가장 컸고 동남권(7.9천명), 대경권
(7.2천명) 순이었다.26) 2021년의 실제 출생아수
대비 2001~21년 중 누적 청년유출에 따른 출
산감소분의 비율은 호남 49.7%, 대경 31.6%이
보이고 었고 동남권도 20%를 넘었다. 이는 호남권에
서 청년 유출이 없었다면 2021년 출생아수가
실제보다 약 50% 늘어날 수 있었다는 의미이

22) 통계청은 장래인구추계시 우리나라 출산율이 2024년 이후 반등할 것으로 가정하였다(통계청 2021).
23) 인구변동요인 중 이동이 없고 사망률은 현 수준에서 고정, 출산율은 대체출산율로 조정한 가상인구와 기
준(현재)인구간 차이를 인구모멘텀이라 한다(Bongaarts & Bulatao 1999). 고령화가 심할 경우 출산율이
대체출산율까지 상승하더라도 상당기간 인구가 감소하는 음(-)의 인구모멘텀이 발생한다(우해봉 등 2018).
24) 인구밀도가 높은 지역은 대체로 대졸 비중도 높은 편이어서(상관계수 0.61) 고학력이 출산율을 낮추는 요
인일 수도 있다. 그러나 반례로 인천은 인구밀도(2,772명/km2)는 높고 대졸자 비중(45.9%)이 낮은 편인데
도 불구하고 출산율(0.84)은 낮다. 다른 나라의 연구사례들도 교육수준을 통제한 후 인구밀도와 출산간
음(-)의 관계가 있음을 보고하였다(Kondo 2019, Rotella et al. 2021).
25) 우리나라의 실제 출산율(0.85, 2019~21년 평균)은 평균적인 인구밀도-출산율간 관계로 예측된 출산율(0.96)
보다 상당히 낮은 수준이다.
26) 이는 인구이동이 없었다고 가정할 때(counter-factual) 출생아수와 실제 출생아수의 차이를 의미한다.
2001년 이후 20년간 여성 청년층의 연도별·권역별·세별 순이동자수에 연령 상승을 고려한 2021년 권역
별·세별 출산율을 적용하였으며 한번 이동한 여성은 다시 원래 지역으로 돌아가지 않는다고 가정하였다.

13
다. 반대로 수도권은 청년 유입으로 출생아수 수도권 집중이 우리나라 출산율에 부정적 영향
가 2만 5천명 늘어났지만27) 나머지 권역의 감 을 미친다는 논리에 부합하는 모습이다.
소폭(-3만 1천명)이 더 커서 결국 전국 출생아
수가 약 6천명 줄어드는 결과를 초래하였으며, [그림 18] 청년층 순유출율 1)과 전국 합계출산율
이는 2021년 전국 출생아수(26만명)의 2.3%에
해당한다.28)

   
     
        

  ×   
   

   권역 출산손실   순이동자수   출산율

[그림 17] 청년층 이동이 출산에 미친 영향 1)

주: 1) 인구유출 지역인 동남, 호남, 대경권의 순유출율

자료: 통계청

나. 청년층 이동과 지역 노동시장

고전적인 경제모형에서는 일자리가 많은 지

역으로의 자유로운 이동이 결국 지역간 실업률
주: 1) 2001~21년 누적 청년유출의 2021년 출산감소 효과 격차를 해소시킨다고 본다. 이를 통한 노동수
자료: 통계청
급 불균형 해소, 지역별 이질적인 대내외 충격
흡수29) 등으로 국가 경제의 효율성(efficiency)
이에 더해 청년층 이동으로 서울의 인구밀도
과 회복력(resillience)을 제고하는 데 기여한다
가 상승하여 출산율이 하락하는 효과도 있다.
(Cavalleri et al. 2021). 그런데 현실에서는 고
동 효과를 <그림 16>의 인구밀도-출산율 관계
용지표의 지역간 격차가 지속되는 경우가 많
를 기초로 추정해보면, 2001~21년 중 수도권으
다.30) 인구 유출지역은 산업구조 변화나 경기
로의 청년 유입으로 인해 줄어든 전국 출생아
후퇴로 방출된 유휴 노동력이 줄어들어 단기적
수가 2021년 기준 4.8천명(1.8%)으로 추산되었
으로 실업률이 낮아질 수 있으나(1차효과), 중
다. <그림 18>을 보면 비수도권의 청년층 유출
장기적으로는 노동력 부족 및 미스매치가 심화
이 심화될수록 전국 출산율이 하락하는 관계가
될 가능성이 있기 때문이다(2차 효과).31)
있으며 2015년 이후 더욱 확연하게 드러난다.
상관관계가 인과관계를 보장하는 것은 아니나
우리나라의 청년층 이동이 지역간 고용 격차

27) 수도권에서 청년 유입에 따른 출산증가분의 실제 출생아수 대비 비율은 18.0%였다.

28) 2001년 이전 발생한 이동도 2021년까지 영향을 미칠 수 있음을 고려하면 실제 출산 손실은 더 클 수 있다.
29) 미국의 경우 이민에 따른 노동공급 충격이 노동자들의 지역간 이주를 통해 국가 전체로 빠르게 흡수되었
다는 연구결과가 있다(Monras 2020).
30) 이는 거주환경(기후, 문화인프라 등)의 차이에 따른 자연스러운 현상(균형)이라는 견해와, 높은 이동비용
때문에 지역간 조정이 느리고 불완전하여 불균형이 지속된다는 견해가 대립하고 있다(Marston 1985).
31) 반대로 인구유입으로 노동공급이 늘면 당장은 실업자가 증가하지만 그 지역에 원래 노동수요가 많아 청
년들이 일자리를 찾아 유입된 것이라면 구직-구인간 매칭 개선으로 실업률도 점차 안정될 것이다.

14
를 완화시키는지 살펴보기 위해 회귀분석을 실 대 이후 안정적인 모습을 유지한 것과 달리 동
시하였다. 종속변수는 지역별 상대적 실업률 및 남, 호남, 대경권은 청년층 유출이 심화된 2015
고용률이며, 설명변수는 청년층 순유입률, 통제 년경부터 동 곡선이 우상향 이동하여 매칭효율
변수는 취업자 중 농림어업 비중, 산업별 비중 성이 저하되었다. 매칭효율성 하락은 같은 수
변화분 합계, 대졸이상 비중 등이다. 고용지표가 준의 빈일자리가 있어도 실업률이 이전보다 높
전기값에 의존하는 지속성이 강하고 인구이동 아진다는 의미이다. 종합하면 청년층 유출에
등 설명변수가 고용과 내생성 우려가 큰 점을 따른 노동공급 감소가 미스매치 확대 및 고용
고려하여(Granato et al. 2015) 동태적 패널회귀분 지표 악화를 초래하고 이어지는 기업 역외이전
석(system GMM)을 선택하였다. 분석결과 순유 등으로 유출-유입지역간 노동시장 격차는 더
출이 늘어나면 실업률은 상승하고32) 고용률은 커진 것으로 추측된다.
하락하는 것으로 나타나 청년층 지역간 이동이
지역별 고용지표 격차를 줄이기보다 양극화를 [그림 19] 권역별 베버리지 곡선
심화시키는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 청
<수도권> <동남권>
년 유출이 노동시장의 미스매치를 심화시키는
데 상당부분 기여할 가능성이 있음을 시사한다.

     


         
   
 

       

    지역 기 고용지표   순유입률   통제변수

[표 6] 동태적 패널회귀분석 추정결과 1)

실업률 고용률
(1) (2) (3) (4)
0.665 *** 0.591 *** 자료: 통계청
실업률(-1)
(0.100) (0.119)
0.820 *** 0.717 ***
고용률(-1)
(0.040) (0.070)
[표 7] 2015년 이후 베버리지곡선1) Y절편 변화폭2)3)
청년층 -2.653 -3.078 ** 0.460 * 0.607 *
순유입률(-1) (1.663) (1.430) (0.276) (0.351) 수도 동남 충청 호남 대경
-0.004 0.000 변화폭 0.189 0.675 0.284 0.466 0.509
고용구조변화
(0.003) (0.000)
-0.221 0.026 표준오차 (0.206) (0.113) (0.164) (0.178) (0.200)
대졸자비중 *** **
(0.272) (0.032) p-value 0.376 0.000 0.107 0.022 0.024 **
농림어업비중 -0.483 0.078 주: 1)           의 회귀식을 추정
(0.334) (0.052) ( :실업률,  :결원율, :2015년 이후 더미)
관측치수 208 192 208 192 2) 더미변수의 회귀계수( )
그룹수 16 16 16 16 3) **, ***는 각각 5%, 1%에서 유의함을 의미
A-B test AR(1) 0.000 0.001 0.006 0.005
AR(2) 0.998 0.630 0.866 0.831
Hansen test 0.864 0.660 0.891 0.347
다. 청년층 이동과 지역 경제성장
주: 1) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함을 의미

청년층 유입은 노동공급 증가를 통한 생산능

미스매치를 보여주는 베버리지 곡선 추정결
력 확대와 소비수요 확대로 유입지역의 경제성
과, 청년층 유입지역인 수도, 충청권이 2010년
장을 촉진한다(1차효과). 혼잡비용 증가에 따른

32) 모형 (2)의 청년층 순유입률 회귀계수(-3.1)는 순유입률(순유출율) 1%p 상승시 상대적 실업률(지역실업률/
전국실업률) 3.1%p 하락(상승)을 의미한다.

15
부작용도 나타나지만 혼잡을 극복하는 과정에 몫보다 더 큰 이익을 얻어 1인당 생산(소득)이
서 추가적인 인프라 투자가 이뤄진다. 아울러 증가하는 반면, 유출지역은 기존 한 사람 몫보
최근 지식서비스 및 IT 등을 중심으로 인구 및 다 큰 손실을 겪을 수 있음을 의미한다.
산업 집적의 이익이 크게 증가하여 혼잡비용을
상쇄할 가능성이 있다(2차효과).
[표 8] 청년층 이동과 성장회귀식 추정결과 1)
(1) (2) (3) (4)
한편 청년층은 인적자본이 계속 축적될 잠재 -0.464 -1.450 ** -1.438 *** -1.242 **
전체인구
(0.324) (0.500) (0.268) (0.420)
력이 높고 추가적인 인구증가(출산)에도 기여하
-0.372
므로 다른 연령층보다 중장기적으로 더 큰 영 청년층인구
(0.274)
향을 미칠 것이다. 교육수준이 높을수록 지역이 0.112 -0.064
청년층순이동
(0.125) (0.146)
동 가능성도 높은 가운데(selective migration) 청년층대졸자 0.047 ** 0.059 *
인적자본 축적은 성장의 주요 요인이므로(내생 순이동 (0.019) (0.033)
관측치수 64 64 63 63
적 성장이론) 청년 유입은 전체 경제규모 뿐아 R2 0.702 0.695 0.712 0.714
니라 1인당 생산(소득) 증가의 원동력이 된다. 주: 1) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함을 의미

이러한 중장기 효과를 확인하기 위해 시도별

5년간 1인당 지역소득 증가율을 종속변수로 식
(5)의 회귀식을 추정하였다. 추정결과 5년 동안
의 1인당 소득은 이전 5년간의 청년인구 증가율
및 순유입률과 유의한 관계가 관찰되지 않았
다.33) 반면 고학력(대졸 이상) 청년층 순유입률
은 1인당 소득 증가율과 양(+)의 관계를 보였다.
△ln            
    지역 기 인당소득   순유입률   통제변수
라. 청년층 이동과 국가 경제
비수도권 지역의 일방적인 청년 유출과 수도
권 집중은 지역간 격차를 심화시키고 이러한
양극화는 국가 경제에도 부정적이다. 내생적
성장이론에 따르면 지속적인 인구유출은 인적
자본 축적을 저해하여 지역간 불균형을 더욱

확대하는 악순환 고리를 형성한다. 이에 따라


         산업 경쟁력 및 생산성 약화가 지속되면 나중
에는 회복이 어려운 상황까지 몰릴 수 있다.

특히 수도권 집중이 생산성 제고를 촉진하는

즉 전체 청년층 이동이 1인당 소득 증가에
경제발전 초기와 달리 성숙기 이후에는 과밀화
미치는 효과에 비해, 고학력 청년층의 이동의
에 따른 자원의 비효율적 배분 등 국가 전체에
중장기적 효과가 훨씬 분명하게 나타났다. 지
부정적 영향이 더 크다는 연구가 많다.34) 이에
식의 상호보완성(complementarity)과 파급효과
더해 지역간 격차가 불평등 및 기회불균형 문
(spillover)는 저학력자보다 고학력자 간에는
제와 연관되어35) 사회통합(social cohesion)을
더 클 가능성이 높다(Fu & Gabriel 2012). 따
저해하고(Atalay et al. 2023) 장기적인 성장잠
라서 고학력자가 많을수록 인구유입의 긍정적
재력을 훼손할 위험도 크다.
효과도 더 클 것이다. 이는 고학력 청년층 한
사람이 이동했을 때 유입지역은 기존 한 사람

33) 이전 5년간 청년인구 증감이 이후 5년간 1인당 소득 증가율에 미치는 영향이 불확실하다는 의미이며 시
계 5년 미만의 효과나 10년 이상 장기적 효과가 있을 가능성을 배제하지 않는다.
34) 국가별 패널데이터를 분석한 연구들은 수위도시로의 집중도가 최적점을 지나 더 높아질 경우 1인당 소득
증가율이 하락한다고 보고하였다(Henderson 2003, 이근재 등 2017, 이예리 등 2021).
35) 주로 수도에 거주하는 중앙정부 의사결정자들이 수도에 공공서비스와 자본을 과도하게 집중시키는 정치
적 시스템이 작동한다는 주장이 있다(Henderson 2003).

16
 그러나 개인과 개별 지역(수도권)은 의사결 비중이 갈수록 높아지는 데 주로 기인한다.38)
정시 국가 전체 입장을 중요하게 고려하지 않 지역균형발전특별회계의 경우 낙후지역 개발에
는다. 그에 비해 개인에게 수도권 이동의 유인 초점을 두어 규모가 작은 지역일수록 보조금을
은 매우 강하므로 종국적으로 모두에게 나쁜 많이 받는 경향이 있다(<그림 20>). 이러한 정
결과라 하더라도 수도권 집중은 지속된다. 따 책들은 낙후지역의 기본적인 삶의 질을 개선하
라서 현재의 수도권 규모는 국가적 관점에서 고 지역이 자생적으로 발전하는 데 상당부분
최적화된 규모보다 이미 상당히 클 가능성이 기여해왔다. 그러나 정책지원이 공평성 확보에
높으며(Kim et al. 2014)36) 이는 수도권 집중 만 치중할 경우 개별지역은 소규모로 분산된
심화를 더 이상 방치할 수 없음을 뜻한다. 지원을 받는데 그치므로 잠재력이 높은 지역이
두각을 나타내기에는 한계가 있다. 수십년 동
안의 균형발전 정책에도 수도권 집중이 멈추지
Ⅳ. 거점도시 중심 균형발전의 성공 않는 현 상황을 보면 지금과 같은 정책방향을
그대로 유지하는 것이 옳은지 의문이 제기된다.
가능성
[표 9] 국고보조금 및 지역균형발전특별회계 규모1)
1. 지역균형발전 정책의 전환 필요성 (조원, %)
2008 2013 2018 2023
국고보조금 28.7 45.5 69.2 114.7
가. 과거 지역균형발전 정책 (17.8) (21.8) (24.3) (27.1)
지역균형발전 8.8 9.6 11.0 10.9
특별회계 (5.5) (4.6) (3.9) (2.6)
우리나라의 균형발전 정책은 2003년 최상위 주: 1) ( )내는 전국 지자체 세입총계 대비 비중
국정과제로의 격상 이후 4차 계획까지 추진되 자료: 지방재정통합공개시스템

었다.37) 그동안 주요 정책을 보면 제1차 국가

균형발전계획(2004~08년)은 혁신주도형 발전기 [그림 20] 국고보조금 및 지역균형발전특별회계와
인구 1)
반 및 낙후지역 자립기반 조성을 목표로 공공
기관 이전과 세종시 건설 등을, 제2차(2009~13
년)는 지역의 글로벌 경쟁력 확보를 목표로
5+2 광역경제권 선도산업 육성 등을, 제3차
(2014~18년)는 국민 행복, 삶의 질 향상에 초점
을 맞춰 지역행복생활권 구축 및 특화발전 정
책을, 그리고 제4차(2018~22년)는 분권, 포용,
혁신을 가치로 지역주도 분권형 균형발전과 지
역발전투자협약 등을 추진하였다.

그동안 지방자치단체에 대한 중앙정부의 재 주: 1) 기초지방자치단체 기준

자료: 지방재정통합공개시스템, 통계청
정지원은 지역별 인구에 비례하여 이뤄지는 경
우가 많은데(<그림 20>) 이는 사회복지 분야

36) Kim et al.(2014)는 지역간일반균형(ICGE) 모형을 이용한 분석결과 수도권 인구비중이 약 35%가 될 때
우리나라 GDP가 최대화된다고 주장하였다. 만약 수도권 인구비중이 35%(서울 인구비중은 14%)로 줄어
든다고 가정하면 제2도시 부산(6.4%)대비 서울 인구 비가 현재 2.8배에서 2.2배로 하락한다.
37) 현재 정부는 제5차 국가균형발전계획(2023~27년)을 수립 중이다.
38) 국고보조금 총지출 대비 사회복지분야의 비중은 2008년 35.7%에서 2023년 57.9%로 상승하였다.

17
 청년들의 수도권 이동 유인을 약화시키려면
수도권-비수도권간 격차를 줄이는 것이 핵심이
다. 농어촌지역과 도시의 불가피한 이질성을
감안하면 특히 지역 중심지 역할을 하는 대도
시와 서울간 격차가 줄어들 필요가 있다. 하지
만 정책적 노력에도 불구하고 현실에서 대도시
와 서울간 격차는 2015년 이후 확대되었고(<그
림 14>) 대도시들과 수도권 및 권역내 다른 지
역과의 인구이동도 부산과 대전 등이 최근 나
아지는 기미가 있긴 하지만 크게 개선되지 않
았다(<그림 21>).
[그림 21] 수도권 및 권역내 순이동률 1)
<부산> <대구>
<광주> <대전>
주: 1) 순이동자수/해당지역인구
자료: 통계청
18
나. 거점도시 중심 정책으로의 전환 필요성
(수도권내 경쟁 완화)
청년들이 원하는 좋은 일자리, 그리고 문화
및 의료 등 도시 서비스의 수준에 있어서 수도
권-비수도권간 격차가 계속 확대됨에 따라 청
년들에게 다른 선택의 여지가 없었다. 현재의
일극체제는 많은 청년들이 부득이하게 무한경
쟁의 부담을 감수하고 수도권으로 이동하도록
하고 있다.
서울의 인구밀도, 특히 시가화지역 밀도는 주
요국 수도와 비교해도 매우 높은 수준이다. 과
도한 인구밀도는 한정된 자원에 대한 경쟁을
격화시켜 개인 삶의 질을 저하시킨다. 주택공
급이 제한적인 가운데 주택가격이 높은 수준을
지속하고 있고, 경쟁에서 생존하기 위한 인적
자본 투자로 막대한 교육비용에도 불구하고 좋
은 일자리를 향한 경쟁은 여전히 치열하다.
[그림 22] 도시별 시가화지역밀도 1)(좌) 및
주택공급 1)(우)
주: 1) 2010년(도쿄 2013년, 런던 2011년, 파리 2012년) 기준
자료: 서울연구원
(지역발전의 실현가능성 고려)
그런데 현실적으로 비수도권에서 수도권에
맞먹는 기대소득과 서비스를 제공하는 것은 쉬
운 일이 아니다. 왜냐하면 수도권의 이점은 압
도적인 인구 및 산업 집중에 따른 집적경제 어도 주변 시군을 포함한 도시권 인구는 증가
(agglomeration economies), 그리고 규모 및 세를 유지하였으나 2015년 이후에는 대부분 감
범위의 경제(economies of scale and scope)에 소로 반전되었다. 아울러 대도시권에 속하지
기인하기 때문이다(<참고 4> 참조). 비수도권 않는 중소도시는 인구급감으로 위상이 더욱 약
에서 집적 이익을 최대한 확보하려면 결국 일 화되는 상황이다(남창우 등 2020). 소수의 거점
정 지역에 자원과 인프라를 대규모로 집중하는 도시라도 일정 규모를 유지하면서 경쟁력을 보
것이 불가피하다. 그리고 그러한 집적이 가능 존하는 것이 지역 전체가 생존하기 위해 선택
한 곳은 이미 상당 규모를 갖추고 지역중심지 가능한 현실적인 방안이다.
역할을 어느 정도 하고 있는 대도시들이다.39)
[그림 23] 도시권 인구증감률
현재 도지역의 청년들은 거점도시 청년들에
<부산권> <대구권>
비해 수도권으로 이동하려는 성향이 훨씬 강하
다. 앞에서 수행한 다항선택모형 추정결과(<표
4>, <표 5>)를 보면 도지역 고등학생이 잔류대
신 수도권 대학교로 진학할 확률은 광역시 학
생에 비해 69% 높으며 2015년 이후 그 격차가
76%로 더 커졌다. 또한 도지역 대학교 졸업생
은 광역시 대졸자에 비해 수도권 이동 확률이
164%나 높았다. 이는 대도시에 비해 도지역에
서는 청년들이 원하는 바를 이루기가 그만큼
더 힘들다는 점을 반증한다.
<광주권> <대전권>
그런데 고령화 급진전, 성장세 둔화 등으로
정부의 재정부담은 갈수록 커지는 가운데 비수
도권에서 추가로 새로운 대도시를 조성하기는
어렵다.40) 또한 기존 중소도시가 급성장하는
것을 기대하기도 쉽지 않다. 과거에는 포화상
태에 이른 대도시 인구가 주변 중소도시로 자
연스럽게 이전되었으나 대도시 혼잡이 완화되
는 인구감소 시대에 동 현상이 지속될지 의문
이다. 상당수 연구는 정보통신 등 지식산업 입
지의 고밀화와 종사자의 직주근접 경향으로 대
도시 입지 수요는 가속화하는 반면 중소도시는 자료: 통계청

쇠퇴할 가능성이 높다고 보고 있다(강호제 외

2018, 정창무 2017).

실제로 2015년까지만 해도 대도시 인구가 줄

39) 7개 권역 중 수도권과 강원, 제주를 제외한 4개 권역(동남, 충청, 호남, 대경)에서 가장 인구가 많은 도시
(부산, 대구, 광주, 대전)를 중심으로 논의를 진행하였다. 4개 권역과 이들 4개 도시는 현재 행정구역과
양립하면서 실제 생활권과도 일치하는 것으로 평가된다(남창우 등 2020). 다만 4개 도시는 거점도시의 한
예로 활용했을 뿐이며 본고에서 거점도시로 지정하고자 한 것이 아님을 분명히 밝힌다.
40) 우리나라에서 정책적 도시건설의 대표 사례인 세종시로의 행정기능 이전도 사실상 일단락되었다.

19
 (정책 효율성 고려) 부 지역으로의 집중 중 어떤 것이 수도권 집중
을 억제하는 데 효과적인지 알아보고자 한다.
한편 비수도권에서 규모의 경제 등을 달성하 <그림 25>를 보면 OECD 국가별 2~4위 거점
기 위해 중소도시간 연계와 분업을 촉진하는 방 도시41) 인구가 수도(1위도시)를 제외한 나머지
안도 제시되어 왔다. 그러나 비수도권 지역의 지역에서 차지하는 비중지수42)가 높을수록 전
교통체계는 대부분 거점도시를 중심으로 한 방 국인구 대비 수도 비중은 낮아지는 것으로 나
사형으로, 서울 외 주변 도시들간에도 연결성이 타났다. 이는 비수도권 지역들이 비슷한 규모
높은 거미줄 모양의 수도권 교통체계와 다르다. 를 가지는 것보다 일부 거점도시 중심으로 집
그런데 향후 재정부담을 감안하면 비수도권에서 중되는 것이 수도권의 팽창을 견제하는 데 도
수도권 같은 교통망을 구축하기는 어렵다. 따라 움이 됨을 시사한다.
서 현재의 방사형 교통망 하에서 가장 효율적이
고 에너지 절약적인 집적 방안은 거점도시로의 우리나라의 FUA 기준 수도권 비중43)은 21개
집중이라고 하겠다(김선희 등 2003). OECD 국가 중 1위인 반면 거점도시 비중지수
는 하위권이다. 일본도 수도권 집중도가 높은
[그림 24] 권역별 도로망 편이지만 우리나라에 비해서는 덜하며 거점도
시 비중지수는 높다.44) 우리나라도 거점도시들
<수도권> <대구권> 의 비중이 지금보다 커져야 과도한 수도권 집
중을 완화할 수 있을 것으로 판단된다.

[그림 25] 거점도시 비중지수 1)와 수도 비중

<광주권> <대전권>

자료: 국토교통부

다. 거점도시 성장의 수도권 집중 완화효과 주: 1) 지역구분(FUA)이 5개 이상인 21개 국가 기준이며

거점도시 비중지수가 각각 5.6, 6.4인 일본,
미국은 그림에서 제외
자료: OECD
여기서는 비수도권에서 인구의 평준화와 일

41) 지역 기준은 OECD가 2012년 EU와 함께 개발한 Functional Urban Area(FUA) 기준을 활용하였다. 이는
중심 도시(city)와 주변 통근권(commuting zone)을 포함하는 광역권에 가까운 개념이다.
42) 지역구분 개수가 작으면 2~4위 도시 비중은 당연히 상승한다. 따라서 국가별로 다른 지역구분 개수를 감
안하여 아래와 같이 조정한 2~4위 도시의 합산비중을 ‘거점도시 비중지수’로 활용하였다.
  
   
                     개 지역중 위 도시 인구   전국인구
   
43) 여기서 수도권 비중은 OECD FUA 기준 45.7%로 Ⅱ장의 행정구역 기준 비중과 다르다.
44) 일본은 최근 지방소멸위기에 대응하여 적극적인 지역균형발전 정책을 시행하고 있다. 2010년대 이후 도
쿄권으로의 순유입은 감소하고 도쿄권 이외 10대 도시로의 순유입은 증가하는 모습이다. 자세한 내용은
<참고 5> ‘일본의 지역균형발전 정책 및 지역간 인구이동’을 참조하기 바란다.

20
 아울러 OECD 26개 국가의 수도권 인구비중 다음은 수도권 - 거점도시 - 비수도권(거점도시
을 종속변수로, 수도권을 뺀 나머지 지역 인구 제외)간 인구이동 양상의 변화가 지역 및 우리
집중도를 설명변수로, 수도권과 전국간 1인당 나라 인구에 어떤 영향을 미칠지 시뮬레이션
GRDP 격차, 인구, 위기더미 등을 통제변수로 하였다. 벤치마크인 시나리오Ⅰ은 현재의 청년
하는 식(6)의 모형을 동태적 패널회귀분석 층 이동이 그대로 유지되는 가정이며, 시나리
(System GMM)을 이용하여 추정하였다. 그 결 오Ⅱ는 거점도시 및 비수도권에서 수도권으로
과 수도권 비중과 나머지 지역내 집중도(허핀 유출되는 청년층이 지금보다 절반으로 줄었을
달지수45))는 음(-)의 관계를 보였다.46) 이는 수 때, 그리고 시나리오Ⅲ는 거점도시 → 수도권이
도에 필적하는 소수의 거점도시가 성장하는 것 동이 현재의 10%로 줄고 비수도권에서는 수도
이 수도권 집중 완화에 효과적일 수 있다는 의 권으로의 이동중 절반이 거점도시로 대체되어
미이다. 한편 수도와 전국평균 1인당 생산 격 거점도시 유입이 크게 증가한다고 가정하였다.
차가 클수록 수도의 인구비중도 높았는데, 이 이때 지역별로 다른 출산율을 적용하여 출산율
는 수도권과 비수도권간 생산성 격차가 축소되 차이도 인구 추계에 반영되도록 하였다. 시뮬
면 수도권 집중이 완화될 수 있음을 보여준다. 레이션 결과 시나리오Ⅰ에서는 30년 후인 2053
년 수도권 인구가 2,363만명으로 전국의 53.1%
                  ln    를 차지하지만 시나리오Ⅱ에서는 수도권 비중
         
이 51.2%(2,300만명)로 하락하고, 시나리오Ⅲ에
  수도 인구 비중   인구 비중 허핀달지수 서는 49.2%(2,214만명)로 50% 아래로 떨어지는
   수도  전국평균 간 인당  차이 것으로 나타났다.47)
   인구   위기 더미변수
   국가 고정효과 연도 고정효과
거점도시는 2053년 인구가 시나리오Ⅰ에서
지금(853만명)보다 264만명 줄어든 589만명인
[표 10] 수도 비중 동태적패널회귀분석 1)2)3)
반면 시나리오Ⅲ에서는 712만명으로 감소폭이
(1) (2) (3) 크게 줄었다. 한편 30년간 전국 인구 감소폭은
Herfindahl 지수 -2.869*** -2.556*** -1.669** 시나리오Ⅰ(703만명)에 비해 시나리오Ⅲ(655만
(0.704) (0.733) (0.828) 명)가 48만명 작은데(<그림 26>) 이는 거점도
1인당 GRDP 격차 0.078*** 0.056*** 0.074***
(0.022) (0.018) (0.018) 시 및 비수도권 출산율이 수도권보다 높기 때
log(인구) -0.006 -0.004 -0.004 문이다. 이러한 시뮬레이션 결과는 거점도시
(0.004) (0.003) (0.002) 육성을 통한 인구이동 추세 전환 및 출산율 제
위기더미 -0.005*** -0.003*** -0.005***
(금융위기, 코로나19) (0.002) (0.001) (0.001) 고가 수도권 집중 및 인구감소 완화에 어느 정
관측치수 500 500 500 도 효과적임을 보여주며, 중장기적인 관점에서
국가수 26 26 26
일관된 정책 추진이 중요함을 시사한다.
A-B test AR(1) 0.014 0.030 0.018
AR(2) 0.726 0.743 0.794
Hansen test 0.454 0.503 0.362
주: 1) 모형 (1)은 2~4위, (2)는 2~5위, (3)은 2~6위 도시 기준
2) ( ) 내는 이분산에 강건한 표준오차
3) *, **, ***는 각각 10%, 5%, 1%에서 유의함을 의미

  
 
45)  


          

    인구   도시 수   국가 도시 연도. 동 지수는

0~1값을 가지며 값이 클수록 인구 집중도가 높음을 의미한다.

46) 고정효과(fixed effect) 패널회귀분석에서도 매우 유사한 결과가 도출되었다.
47) 출산율은 15~49세 인구를 대상으로, 사망률은 50세 이상을 대상으로 적용하였다. 단, 시뮬레이션에는 청
년층 이동(15~34세) 양상의 변화만을 고려한다.

21
[그림 26] 시나리오별 인구 시뮬레이션 1) 구는 이미 1990년대부터 인구가 감소해왔고 광
주와 대전은 2010년대에 정점을 찍은 뒤 감소
<수도권> <거점도시>
하였다. 이에 따라 서울 및 인천 대비 4개 거
점도시의 인구 비율은 2000년대 중반에 크게
하락하였다. 다만 2010년대 초반에는 인구 및
생산 비율 모두 하락폭이 둔화 또는 안정화되
다가 2015년 이후 다시 확대되는 모습이다.

[그림 27] 도시별 인구(좌), 거점도시 인구 및

생산 비율 1)(우)

<비수도권> <총인구 감소폭 2)>

주: 1) (부산+대구+광주+대전)/(서울+인천)의 백분율
자료: 통계청

그런데 인근 도지역과 거점도시를 비교해 보

주: 1) Ⅰ,Ⅱ,Ⅲ는 각각 시나리오Ⅰ, 시나리오Ⅱ, 시나리오Ⅲ를 의미
2) 2023년 대비 2053년 총인구 감소폭
자료: 저자 계산
2. 거점도시의 향후 발전가능성 평가
면 거점도시의 최근 위상 회복 가능성이 일부
확인된다. 먼저 인구증감률을 비교했을 때 총
인구 기준으로 거점도시가 도지역보다 여전히
부진한 편이나 그 격차는 줄어들고 있다. 특히
청년층 기준으로는 거점도시가 도지역보다 오
히려 더 나은(감소세가 덜한) 모습이다.

그러면 과연 거점도시들이 수도권 일변도로 [그림 28] 도시-도 인구증감률

의 일극 집중을 완화하고 청년들에게 수도권의 <부산권> <대구권>
대안으로 등장할 수 있을 것인가? 우리나라의
거점도시들은 1990년대부터 수십년간 쇠퇴해왔
지만 최근 들어 중심지 기능을 회복하는 조짐
이 여러 분야에서 나타나고 있다.

가. 거점도시의 인구변화

비수도권 거점도시들은 수도권의 서울 및

인천에 비해 위상이 약화되어 왔다. 부산과 대

22
 <광주권> <대전권> 이렇게 권역내에서 거점도시로의 이동이 증
가한 배경을 알아보기 위해 전입사유를 과거와
비교해 보았다. <표 12>를 보면 도지역에서 거
점도시로 전입한 사유로 ‘직업’과 ‘교육’이 차
지하는 비중이 과거보다 상당폭 상승한 반면
‘가족’ 및 ‘주택’ 비중은 하락하였다. 이는 거점
도시가 제공하는 일자리와 서비스를 찾아 주변
지역에서 인구가 유입되고 있다는 의미이다.
따라서 과거 교외로 이전한 제조업체들을 따라
주택가격 부담이 덜한 중소도시로 인구가 이동
하던 패턴에 최근 구조적 변화가 생겼을 가능
자료: 통계청 성도 있다.

[표 12] 도지역 → 거점도시 전입사유 1)

나. 주변지역에서 거점도시로 청년층 유입
경남 경북 전남 충남
계 100.0 (0.0) 100.0 (0.0) 100.0 (0.0) 100.0 (0.0)
인구이동 관점에서 보면 청년층 기준으로는
직업 33.8 (+4.6) 28.9 (+4.3) 26.3 (+4.3) 34.8 (+3.9)
2020년부터 거점도시에서 순유출이 거점도시로
가족 25.6 (-2.8) 31.7 (-2.0) 33.8 (-3.4) 28.0 (-2.5)
의 순유입으로 반전되거나 또는 순유입이 증가
주택 20.1 (-7.6) 19.4 (-8.7) 19.8 (-3.3) 16.2 (-5.9)
하고 있다(<표 11>). 2015년 이후 비수도권 대
교육 10.5 (+3.0) 8.0 (+3.0) 8.1 (+1.8) 10.8 (+3.3)
도시에서 수도권으로의 청년층 유출이 심해 상
주거환경 3.8 (+1.9) 4.5 (+2.3) 4.0 (+2.0) 3.8 (+1.8)
대적으로 부각되지 않았지만, 권역 내에서는
자연환경 0.7 (+0.0) 0.7 (-0.0) 0.6 (+0.0) 0.6 (+0.1)
거점도시로의 인구 재집중이 이미 시작되었을
기타 5.4 (+0.9) 6.7 (+1.1) 7.4 (-1.4) 5.8 (-0.6)
가능성도 배제할 수 없다. 주: 1) 2018~22년 평균값이며 ( )내는 2013~17년
평균값 대비 증감폭
자료: 통계청

[표 11] 청년층 순이동 1)

(명)
아울러 인접지역에서 거점도시로 통근통학
권역외
연도 전국 권역내 수도권
비수도권 양상에서도 거점도시로의 집중이 강화되는 모
10~14 -12,805 -4,142 -7,545 -1,118 습이다. 부산권에 속하는 김해시, 양산시에서
부산 15~19 -9,301 -1,116 -8,201 16
부산으로의 통근(통학포함) 비율은 2010년
20~22 -6,020 4,557 -10,964 387
10~14 -9,660 -1,727 -5,973 -1,960 13.4%에서 2020년 13.9%로 상승하였고 경상남
대구 15~19
20~22
-8,329
-9,103
-10
1,371
-7,148
-9,674
-1,171
-800
도 전체에서 부산으로의 통근 비율(4.2% →
5.2%)도 동반 상승하였다. 이러한 현상은 대구
10~14 -3,181 1,784 -3,921 -1,044
광주 15~19 -5,215 1,378 -5,260 -1,333 권, 광주권, 대전권도 마찬가지였으며 다만 충
20~22 -3,831 3,239 -6,093 -977 청남도에서 대전으로 통근 비율은 세종시 등의
10~14 -756 -246 -2,746 2,235
영향으로 하락하였다.
대전 15~19 -4,214 -3,841 -3,726 3,353
20~22 -734 -40 -4,921 4,228
주: 1) (+)는 유입, (-)는 유출을 의미
자료: 통계청

23
[그림 29] 통근통학비율 1) 산성을 인접 도지역과 비교해 보면 최근 훨씬
개선되는 모습을 보이고 있다.48)
<부산권> <대구권>

[그림 30] 1인당 서비스산업 성장률 1) 격차

<광주권> <대전권>

주: 1) 2015년~21년 중 연평균 성장률

자료: 통계청

[그림 31] 종사자 1인당 서비스업 매출 격차 1)

<부산권> <대구권>

주: 1) 전체 통근통학인구 중 거점도시로 향한 비중
자료: 통계청

다. 거점도시의 서비스공급 기능 강화
<광주권> <대전권>
지역간 인구이동(유출입, 통근통학)의 관점에
서 거점도시의 위상 강화는 결국 도시의 산업
중심지 및 일자리 공급 기능이 조금씩이나마
회복되고 있을 가능성을 보여준다. 거점도시는
서비스업 중심으로 발전하며 지금은 특히 정보
통신, 전문과학기술 등 지식서비스의 발달이 중
요하다. 과거 대도시는 시외에서 생산한 물품을
구매하는 소비중심지였지만 이제 정보와 지식
을 융합하고 창조하는 생산거점으로의 역할이
더 커지고 있다. <그림 30>, <그림 31>에서 주: 1) 거점도시 1인당 매출/인접 도지역 1인당 매출
자료: 통계청
거점도시들의 주요 지식서비스업 성장성과 생

48) 2015~21년 중 대전지역 정보통신업의 인구 1인당 생산 증가율(연평균)은 충남보다 2.8%p 높았으며 동 산업

사업체의 종사자 1인당 매출(생산성)은 2016~17년 중 충남의 0.9배에서 2020~21년에는 1.5배로 상승하였다.

24
 이에 따라 거점도시에서 인접 도지역으로 생 [그림 33] 청년 1)실업률 격차 2)
산에 투입되는 중간재를 공급하는 역할도 강화
되고 있다. 지역산업연관표를 기초로 경남, 경
북, 전남이 각각 부산, 대구, 광주에서 공급받
는 중간재 비중을 산출한 결과 2005년 7.1%,
4.7%, 2.4%에서 2015년 9.5%, 6.9%, 4.5%로 상
승하였다. 서비스투입만 고려했을 때도 동 비
중이 세 지역 모두 상승하였다. 다만 충남이
대전에서 공급받는 비중은 세종시 영향 등으로
하락하였다.

주: 1) 15세~29세
[그림 32] 중간재 총투입(좌)1) 및 서비스투입(우)2) 2) 거점도시 실업률 — 도지역 실업률
자료: 통계청

[그림 34] 1인당 개인소득 격차

<부산권> <대구권>

주: 1) 도지역 중간재투입 중 거점도시 공급 비중

2) 도지역 서비스 중간재투입 중 거점도시 공급 비중
자료: 한국은행

라. 거점도시의 고용 및 소득지표 개선 <광주권> <대전권>

거점도시의 고용 및 소득 지표도 주변지역에

비해 개선되고 있다. 예를 들어 대구의 청년실
업률은 과거 경북보다 크게 높았지만(2010~14
년 +1.4%p, 15~19년 +0.5%p) 최근 대구가 더
낮은 수준으로 반전되었다(2020~22년 -1.0%p).
부산과 대전도 비슷한 변화를 보였다. 1인당
개인소득의 경우에도 2000년 광주는 전국
(=100)대비 91.7, 전남은 88.7 수준이었는데
2021년에는 광주 100.7, 전남 94.2로 격차가 확
자료: 통계청
대되었다. 부산, 대구도 마찬가지 추세이다.

25
3. 거점도시 발전방향
가. 대형 공공인프라 집중
거점도시의 중심지 기능 강화를 위해서는 대
형 공공인프라가 거점도시에 집중될 필요가 있
다. 공항, KTX역 등 주요 SOC나 대형 문화 및
의료시설 등이 거점도시의 풍부한 배후수요를
바탕으로 기존 인프라와 시너지를 일으켜야 수
도권에 대응할만한 경쟁력과 자생력을 확보할
수 있다. 물론 중소도시에도 대중교통, 공연장,
병원 등 필수 서비스가 충분히 제공되어야 하
지만 규모를 키우기보다는 지역특색을 반영한
특화로 경쟁력을 키우는 것이 바람직하다. 마
찬가지로 균형발전을 위한 공공기관 이전도 거
점도시에 집중시킬 필요가 있다. 몇 개의 공공
기관을 이전했다고 그 지역이 번영하기는 쉽지
않다. 전국적인 업무범위를 가진 공공기관일수
록 대도시에 위치해야 생산성 훼손을 방지하면
서 지역내 파급효과도 높일 수 있다.
나. 광역기구 활성화 및 권역내 이동 촉진
거점도시와 실질적으로 하나의 생활권 및 경
제권으로 묶이는 지역은 어느 정도 행정구역을
넘어 광역 차원에서 관리할 필요가 있다. 특히
교통체계, 지역개발, 공간계획 등은 행정구역간
협력의 시너지 효과가 가장 큰 분야이다
(OECD 2015). 실증분석 사례에서도 대도시권
을 통합 관리하는 광역기구(metropolitan
governance body)가 있는 지역이 그렇지 않은
지역에 비해 환경오염이 덜하며 교통체계 만족
도는 높았다. 나아가 1인당 생산과 인구 증가
율도 더 양호한 것으로 조사되었다(Ahrend et
al. 2014).
특히 거점도시에 대형 인프라를 집중하게 되
면 주변지역 주민들의 접근성 확보를 위해 권
역내 원활한 이동이 반드시 전제되어야 한다
(변필성 외 2016). 권역내 교통체계를 통합하면
주민들의 편의성과 효율성이 크게 개선될 뿐만
아니라 권역내 규모의 경제를 촉진하고, 체계
적인 물류관리로 기후변화 등에도 효과적으로
대응할 수 있다. 이를 위해 광역기구가 단순히
의견제시 기능에서 벗어나 정부 및 지자체의
권한을 일부 이양받은 실질적인 관리능력을 갖
출 필요가 있다. 정부도 이런 점을 인식하여
비수도권의 광역권 협력을 위한 메가시티 구축
등을 추진하고 있다(행정안전부 2021, 2023).
다. 권역별 특화
거점도시 중심의 지역 발전을 도모하더라도
모든 거점도시가 서울과 같은 수준의 산업 다
양성과 서비스 질을 갖추는 것은 힘들다. 결국
거점도시마다 어떤 종류의 인프라와 어떤 산업
의 집적을 촉진할지 선택과 집중이 필요하다.
거점도시가 특화부문을 선정할 때는 도시영역
에 국한되지 않고 광역권 차원에서 대내외 여
건과 역량을 종합적으로 고려해야 하며, 특히
최근 산업구조 변화에 민첩한 대응이 중요하
다. 국가 주요 기능이 대부분 갖춰진 수도는
환경변화에 탄력적으로 대응할 여력이 있지만
(OECD 2015), 그보다 작은 대도시권의 경우
대외충격에 대한 취약성에 비해 구조변화 속도
는 느리기 때문이다.
라. 도심내 지식산업 집적
지식파급(knowledge spillover) 효과가 중요
한 지식산업들은 거점도시 내에서도 좁은 지역
에 집적시킬 필요가 있다. 통신기술의 발전에
도 불구하고 지식파급과 핵심정보 전달에 있어
대면소통의 필요성은 높아지고 있다(Masahiko
2022). 특히 기술수준이 성숙한 업종에 비해
실시간 의사소통이 중요한49) 소프트웨어 등 IT

49) 최신 지식의 유효기간이 짧은 분야일수록 반복적이고 지속적인 교류가 경쟁력 확보에 중요한 역할을 한
다(Carlino & Kerr 2015).

26
나 연구개발, 광고, 법률 등 전문사업서비스 분
야는 수백m나 수km 거리 안에 사업체들이 집
중되는 경향이 강하다(Rosenthal & Strange
2003, Kerr & Kominers 2015). 국내에서도 혁
신성장기업의 분포는 일반 기업보다 소수지역
집중도가 훨씬 높은 것으로 나타났다(강호제
외 2018). 일정 수준까지는 집적도가 높을수록
혁신역량도 높아진다(Carlino et al. 2007). 따
라서 산업클러스터 등을 소규모 지역에 집중시
키고 관련 클러스터 간 거리도 가능한 가깝게
하여 지식 및 기술 외부효과를 최대화하는 것
이 바람직하다.
에 따라 국가 전체의 출산율을 끌어내리고 있다.
오랜기간 정부와 지자체의 균형발전 정책에
도 불구하고 수도권 집중을 확실히 억제하는
데는 한계를 보였다. 분산된 지역 규모로는 인
구와 자원의 절반이 집중된 수도권과의 격차를
줄이기는 어려우며 이는 주요 국가별 데이터로
도 확인할 수 있었다. 결국 수도권의 압도적인
경쟁우위가 공고한 가운데 일자리의 양과 질,
그리고 문화·의료 등 도시 서비스에 민감한 청
년층에게 수도권 외에는 다른 대안이 없었던
것이다.

인구 총량이 축소되는 시대에 지역균형발전

Ⅴ. 결론
정책에 있어서도 선택과 집중이 불가피하다.
현실적인 대안은 비수도권의 권역별 거점도시
지난 20여년간 우리나라의 인구 트렌드는 양
들이 중심지 기능을 회복하는 것이다. 최근 거
적으로 저출산, 질적으로 고령화였으며, 지역
점도시들은 주변으로부터 서비스 공급기능 확
구조의 측면에서는 수도권 집중이었다. 과거
충, 청년고용 및 소득여건 개선, 주변지역 청년
사례를 보면 산업화 시기에 수도를 포함한 대
인구 유입 등 위상회복 조짐이 나타나고 있다.
도시에 인구가 몰렸다가 혼잡비용이 높아지면
이런 흐름이 강화될 수 있도록 거점도시별로
서 도시화가 정체되고 인구가 분산되는데(교외
특화된 분야에 대형 인프라를 집중하고 지식산
화), 최근 선진국에서는 대도시로의 인구집중
업을 도심에 집적하여 글로벌 혁신역량을 확보
이 다시 심화되는 모습이다. 이는 첨단제조업,
할 필요가 있다. 이 과정에서 다른 지역이 소
정보통신, 연구개발, 문화·의료·교육 등 대부분
외될 우려는 거점도시와 주변지역간 연계성을
분야에서 지식파급(knowledge spillover) 효과
높여 거점도시의 이익을 최대한 공유하는 방안
등으로 기업과 산업의 집적으로 얻는 이익이
으로 해소할 수 있을 것이다.
커졌고, 활발한 도심 재개발 등으로 대도시 기
능은 한층 고도화된 데 기인한 것으로 보인다
(OECD 2015).

그런데 우리나라의 경우 수도권은 계속 팽창

하는 반면 다른 대도시권들은 쇠퇴하는 양상을
보였다. 특히 수도권과 인접한 충청, 강원권에
비해 동남, 호남, 대경권의 인구감소가 두드러지
는 상황이다. 수도권으로의 일방적인 청년 유출
로 비수도권은 노동공급 부족 및 미스매치, 인
적자본 둔화, 출산 감소 등으로 산업 경쟁력과
성장잠재력이 크게 훼손되고 있다. 한편 청년
유입이 지속되는 서울은 과도한 도시밀도로 경
쟁이 치열해지면서 결혼과 출산이 크게 위축됨

27
 [참고 1] 수도권과 다른 권역간 인구구조 격차

인구구조 측면에서도 수도권과 다른 권역간 격차가 커지고 있다. 고령층 비중(65세 이상,
2023년)을 보면 수도권(16.4%)이 가장 젊고 반대로 가장 고령화된 곳은 강원권(23.3%), 다음으
로 호남, 대경, 동남, 충청, 제주권 순이다. 2000년과 비교한 고령층 비중 상승폭도 강원권
(13.5%p)이 가장 높았다. 과거 동남, 대경권은 젊은 지역이었으나 최근 빠르게 고령화되었다.
이에 따라 노년부양비(65세이상 인구/생산가능인구) 상승폭은 강원, 동남, 대경권이 20%p 내
외인데 반해 수도권은 15%p 미만을 기록하였다.

권역별 청년층 및 고령층 비중 권역별 노년부양비

(%, %p)

수도 동남 충청 호남 대경 강원 제주
2000년(A) 7.5 9.5 13.3 15.3 12.3 13.9 12.0
2023년(B) 22.5 29.4 26.6 32.8 31.8 35.0 24.8
증감(B-A) (14.9) (19.9) (13.3) (17.5) (19.5) (21.1) (12.9)
자료: 통계청

자료: 통계청

28
 [참고 2] 고령화 지표(노년부양비) 변화의 분해(Decomposition)

우리나라는 낮은 출산율50) 등으로 인구구조의 고령화가 빠르게 진행 중이다. 고령화 정도

를 나타내는 노년부양비(고령층인구/생산가능인구)는 2022년 기준 25.6%로 2010년보다
10.7%p 상승하였으며 특히 최근 6년간 상승폭이 7.2%p로 이전(2010~16년 중 3.6%p)보다 두
배로 확대되었다. 노년부양비의 변화는 Das Gupta(1978)의 방법을 이용하여 고령인구 변화와
생산가능인구 변화의 기여율로 각각 분해할 수 있다. Das Gupta의 방법은 집계자료
(aggregate data)나 교차 분류 자료(cross-classified data)를 사용하여 대수적 관계(algebraic
relationships)를 통해 기여도를 산출하는 것이다. 분해결과 과거 노년부양비를 낮추는 역할을
했던 생산가능인구 증가가 최근 감소로 전환되면서 제주를 제외한 모든 권역에서 부양비 상
승에 기여하고 있다.

특히 청·중년층 인구감소가 뚜렷한 호남권, 대경권, 동남권은 노년부양비 상승(2016~22년)

에 대한 생산가능인구 감소의 기여율이 각각 27.9%, 26.5%, 23.7%로 수도권(2.1%)과 충청권
(2.7%)에 비해 크게 높다. 이를 기초로 같은 기간 중 청년인구 유출이 노년부양비 상승에 기
여한 기여율을 추정해 보면, 호남권(16.6%)이 가장 높고, 다음 대경권(10.5%), 동남권(8.3%),
강원권(8.1%) 순이며 반대로 수도권(-7.7%)만 청년인구 유입에 힘입어 부양비 하락요인으로
작용하였다. 이는 최근 권역별 고령화 속도의 차별화에도 청년층의 지역간 이동이 상당부분
기여하고 있음을 보여준다.

노년부양비 상승 1) 요인 분해 노인부양비 상승에 대한 청년층 이동 기여율

주: 1) 2016~22년 중 상승폭 자료: 통계청, 저자 계산

자료: 통계청, 저자 계산

50) 우리나라의 출산율(합계출산율)은 2018년부터 1.0을 하회하였으며 2022년 기준 0.78로 OECD국가 중 가장

낮은 수준이다.

29
 [참고 3] 인적자본을 고려한 권역별 청년층 유출입

<동남권> <충청권>

<호남권> <대경권>

<강원권> <제주권>

자료 : 통계청, 저자 계산

30
 [참고 4] 인구집중에 따른 집적경제(Agglomeration economies)

특정지역에 인구가 집중되면 어떤 효과가 발생할까? 먼저 인구 집중에 따른 부정적 효과는

혼잡비용이다(김의준 외 2005). 대표적인 혼잡비용으로는 교통혼잡, 환경오염, 토지 부족 및
지가 상승 등이 있으며 이에 따른 주거여건 악화가 결국 대도시의 인구집중을 완화하는 자동
조절기능으로 작동한다(Jeanty et al. 2010). 반면 인구집중에 따른 편익은 전통적으로 집적경
제(agglomeration economies)51) 관점에서 논의되어 왔다. 집적경제란 노동력과 기업의 공간적
집중에 따라 인프라 및 네트워크 공유(sharing), 구직-구인간 및 생산-소비간 매칭 개선
(matching), 지식 파급효과(learning) 등으로 생산성이 높아지는 이익을 의미한다(Duranton &
Puga 2004).

그런데 최근 지식산업으로의 전환 등 산업구조 변화는 집적에 따른 이익을 과거보다 확대

하는 방향으로 작용할 가능성이 높다. 특히 지식의 공유 및 파급이 활발한 현대에는 중요한
암묵지 정보일수록 상호 신뢰에 기반한 대면관계를 통해 전달되는 경향이 있다(Masahiko
2022). 따라서 산업 중심지와의 지리적 인접성이 기업 경쟁력을 제고하는 핵심요인이 된다.
아울러 다른 산업과의 원활한 지식교류와 융복합을 위해서도 다양한 산업을 갖춘 대도시가
지식산업 성장에 유리하다. IT기술 발달로 정보 수집 및 신규시장 개척 비용이 줄어들면서 규
모의 경제를 갖춘 대기업의 승자독식(winner takes most)이 강화되는(Autor et al. 2020) 점도
인구 집중지역의 성장을 촉진할 가능성이 크다.52) 예를 들어 미국의 경우 IT 기반 핀테크
(fintech) 분야는 소수 기업의 집중도가 은행 등 전통적인 금융시장보다 훨씬 높다(Corbae et
al. 2023). 정보기술 발달과 연계된 네트워크 외부성(network externalities)의 확대는 인구가
많은 대도시 기업들이 생산성을 높이고 다른 지역으로 진출하는 데 유리하게 작용한다.53)

그러면 혼잡비용과 집적경제 중 어떤 것이 더 큰가? 이는 분석 방법 및 지역 등에 따라 결

론이 다를 수 있다. 상당수 연구는 우리나라 인구가 집중된 수도권의 경우 집적의 이익이 비
용보다 크다고 주장하였다(정창무 외 2004). 실제로 전국대비 수도권의 부가가치 비중(2021년
52.8%)이 인구 비중(50.4%)을 지속적으로 상회하고, 최근 수년간 격차가 더 커지고 있어 수도
권의 1인당 생산성이 다른 지역보다 더 높아지고 있음을 보여준다.54) 이를 반대로 보면 인구
유출지역은 그만큼 산업 경쟁력 및 생산성 약화가 한층 가속화될 것으로 예상할 수 있다.

51) 일반적으로 집적경제는 다양한 산업이 모여 생기는 이익, 즉 도시화 경제(urbanization economies)와 특
정 산업의 기업이 집적되는 데 따른 이익, 즉 국지화 경제(localization economies)로 구분된다.
52) 핀테크 기업의 기술혁신과 서비스 개선은 전체 여신에서 핀테크의 점유율을 높였을 뿐만 아니라 핀테크
산업내에서 상위 기업의 점유율 상승에도 크게 기여하였다(Corbae et al. 2023).
53) 정보기술이 다수 시장에서 동시에 사업을 영위하는 비용을 축소시킴에 따라 월마트 등 대기업은 기존 시
장에서 점유율 경쟁을 하기보다 새로운 지역에 진출함으로써 매출규모를 증가시켰다(Klenow et al. 2019).
54) 미국, 영국, 독일, 멕시코 자료 분석결과에서도 인구규모와 생산성은 양(+)의 관계를 보였다(OECD 2015).

31
 [참고 5] 일본의 지역균형발전 정책 및 지역간 인구이동

일본의 지역균형발전정책(지방창생, 地方創生)은 우리나라와 마찬가지로 수도권인 도쿄권

(도쿄도, 사이타마현, 지바현, 가나가와현)으로 인구의 과도한 집중을 시정하고 각 지역에서
살기 좋은 환경을 확보하여 미래에도 활력있는 사회를 유지하는 것을 목표로 하고 있다. 일
본에서 지역 저출산·고령화에 관한 본격적인 논의는 마스다 히로야(増田寛也)가 2014년에 지
역소멸 위기론을 주장하면서 시작되었다. 마스다는 당시 수준의 저출산·고령화가 지속될 경우
소외된 지역에서 인구 감소가 지속되어 2040년경 지역자체가 소멸되는 지역이 900여개에 이
를 것으로 주장하면서 경각심을 촉발하였다. 아울러 일본의 인구 감소는 인구의 사회적 이동,
도쿄권 집중에 크게 기인하므로 이에 대한 대책으로 지방에서 청년층이 대도시로 유출되는
흐름을 멈출 필요가 있다고 지적하고, 이러한 인구 이동을 줄일 수 있는 ‘지방중핵도시’를 중
심으로 새로운 집적구조 형성이 필요하다고 강조하였다. 이는 가장 효과적인 대상에 자원을
재배분하고 지역간 기능 분담·연계를 강화하는 ‘선택과 집중’에 입각한 정책이다.

마스다 보고서 발표 이후 도쿄권의 인구집중과 소외지역의 인구감소 문제를 해결해기 위해

일본정부는 지역균형발전 정책을 본격적으로 시행하게 되었다. 제2차 아베 내각(2012.12
월~2014.12월)은 지역·사람·일자리 창생본부사무국(まち·ひと·しごと創生本部事務局)을 설립하고
정보지원, 인력지원, 재정지원 3가지 축으로 구성된 로컬 아베노믹스를 본격적으로 시행하였다.

로컬 아베노믹스
▪지역경제분석시스템(RESAS) 개발
정보지원
▪관민이 보유한 지역경제 관련 빅데이터 공유
▪지역창생 인력지원제도: 소규모 시정촌에 전담 국가 공무원, 대학 연구원, 민간 인력 파견
인력지원
▪지역창생 관련 대학: 지역창생을 담당하는 전문인력을 민관 협동으로 육성
▪지방창생 추진 교부금: 민관협동 지역간 연계, 정책간 연계 촉진
▪지방창생 거점정비 교부금: 지역창생관련 시설 등의 정비 지원
재정지원 ▪지역·사람·일자리 창생 사업비: 지자체가 지역창생정책 시행을 위한 지방재정계획에 사용
▪지역창생 응원세제(기업판 고향납세): 지자체가 실시하는 지역창생사업에 기부하는 기업에 대해 세
금공제혜택 시행
자료: 내각부·내각관방(2017년)

제4차 아베 내각(2017.11월~2020.8월)은 ｢중추중핵도시 지정과 지원정책｣을 2018.12월 발표

하면서 도쿄권을 제외한 전국 82개 도시를 중추중핵도시로 지정하고 도시 기능강화를 위한
지원을 추진하였다. ‘중추중핵도시’는 활력있는 지역사회를 유지하기 위한 중심·거점으로서 인
근 지자체를 포함하여 지역전체의 경제·생활을 뒷받침하고 도쿄권으로의 인구유출을 억제하
는 기능을 발휘하는 지역이다. 중추중핵도시에 대해서는 정부의 여러 부처가 연계하여 특정
사업에 대해 직접적인 지원정책 마련을 추진하고 지방창생 추진교부금 지원에 있어서도 일반
도시에 비해 추가적인 혜택을 준다.

중추중핵도시 지원 정책
정부부처 연계 직접지원(hands-on) 대상 사업 지방창생 추진교부금 지원
① 미래 기술사회 구현 추진 ▪교부상한액: 중추중핵도시 선도사업 건당 2.5억엔
② 지역 중심기업 등의 성장 추진 (일반도시 2.0억엔)
③ 국가경쟁력 강화를 도모하는 도시재생 추진 ▪신청상한 건수: 중추중핵도시 7개 사업 이내
④ 주택단지 재생 (일반도시 5개 사업 이내)
자료: 내각부·내각관방(2022년)

32
 일본정부는 지방창생 3가지 축 및 중추중핵도시 지원을 활용하여 2060년에 총 1억명의 인구
를 확보하고 지역내에서 지역경제, 사람, 일자리 창출의 선순환 구조를 유도하여 중장기적으로
지역경제를 활성화하는 것을 목표로 하고 있으며, 관련 예산도 2015년 이후 꾸준히 증가하고
있다. 한편 2010년 이후 연평균 도쿄권의 순인구유입 규모는 2000년대 대비 감소하는 모습을
보이고 있으며 도쿄권을 제외한 10대 주요 도시 순인구유입자수는 증가한 것으로 나타났다.

지방창생 예산1)2) 도쿄권1) 및 도쿄권 제외 10대 주요 도시2) 순인구유입

주: 1) 당초예산+추경예산 기준 주: 1) 도쿄도, 사이타마현, 지바현, 가나가와현

2) 2020년은 코로나19 대응 2) 인구 기준(오사카, 나고야, 삿포로, 후쿠오카, 고베, 교토, 히로시마,
예산 포함 센다이, 기타큐슈, 사카이)
자료: 내각부 자료: 총무성

33
 < 참고문헌 >

강동우 (2016), "지역 간 인구이동과 지역고용", 한국노동연구원 정책연구, 2016-01

강호제, 류승한, 서연미, 표한형 (2018), "4차 산업혁명 시대의 혁신기업을 위한 입지정
책 연구", 국토연구원 기본연구, 18-03
김선희, 정일호, 김성수, 정진규 (2003), "자원절약적 국토발전방안 연구: 국토·도시공간
구조와 교통에너지소비와의 관계를 중심으로", 국토연구원 기본연구, 03-04
김성길 (2007), "충남 성장거점 도시와 주변지역의 연계발전전략", 열린충남, 제40권
김의준, 이호민, 박승규 (2005), "수도권 제조업 집적경제 분석", 국토연구, 제45권, pp.
41-58
김현아, 조임곤 (2020), "재정분권과 지역 간 경제력 격차 및 인구이동에 관한 연구", 한
국조세재정연구원 연구보고서, 제20-13호
남창우, 송인호, 한재필, 문윤상, 이종연, 마강래 (2020), "지역발전의 정책방향과 전략",
KDI 연구보고서, 2020-05
마스다 히로야 (2015), “지방소멸”, ㈜미래엔

변필성, 차은혜, 김선희, 임상연, 박소영, 임지영, 이영아 (2016), "공공재원 투입 효율성
과 주민복지를 위한 중심도시 육성방향 연구", 국토연구원 기본연구, 16-05
석호원 (2012), "고령집단의 인구이동 요인에 관한 연구: 티부의 가설을 중심으로", 지방
행정연구, 제26권 제2호, pp. 273-312
송우경 (2021), "한국 지역정책의 변천과 시사점 - 2000년대 참여정부 이후 4개 정부를
중심으로", 산업연구원 ISSUE PAPER, 2021-17
송정현 (2021), "일본의 지방창생 정책을 통한 지역균형발전의 현황과 과제", 일본학보,
제126권, pp. 273-290
우해봉, 한정림 (2018), "저출산과 모멘텀 그리고 한국의 미래 인구변동", 보건사회연구,
38(2), pp. 9-41
이근재, 최병호, 박형호 (2017), "수위도시 집중과 경제성장", 국제지역연구, 제21권 4호,
pp.85-100
이기배 (2019), “일본의 중추중핵도시 지정의 의의 및 시사점: 인구감소시대 지방거점도
시 중심의 국토계획 구상”, 한국도시지리학회지 제22권 3호, pp. 119~130
이예리, 차준열, 이은송 (2021), "주요국 수위도시 경제집중의 비교 및 평가", 한국은행
부산본부
이웅호 (2019), "우리나라 지역 특화산업의 발전방안", 산업경제연구 제32권 제1호, pp.
249-269
정민수, 송효진 (2020), "온라인쇼핑산업 성장이 지역 소매업에 미치는 영향 - 부산지역
을 중심으로", 지역경제보고서, 2020.3월호
정창무, 이춘근 (2004), "수도권 공간구조의 적정성 분석: 인구분포를 중심으로", 규제연
구, 제13권 제1호
정창무 (2017), "제4차 산업혁명 시대의 도시구조 변화전망과 정책과제", 국토, 제424호
(2017.2)
통계청 (2021), "장래인구추계: 2020~2070년", 보도자료, 2021.12월

34
한국고용정보원 (2022), "'22년 3월 전국 시군구 2곳 중 1곳은 소멸위험지역", 보도자료,
2022.4월
행정안정부 (2021), "균형발전 정책의 새로운 핵심 전략, 지역이 주도하는 “초광역협
력”", 보도자료, 2021.10월
행정안전부 (2023), "민간 전문가와 함게 권역별 메가시티 구축 지원", 보도자료, 2023.5월
홍기석, 윤태영 (2019), "부산지역 인구이동에 대한 분석: 청년층을 중심으로", 한국은행
부산본부
Ahrend, R., Gamper, C., Schumann, A. (2014), "The OECD Metropolitan Governance
Survey: A Quantitative Description of Governance Structures in large Urban
Agglomerations", OECD Regional Development Working Papers, 2014/04
Atalay, E., Hortaçsu, A., Runyun, M., Syverson, C., Ulu, M. F. (2023), "Micro- and
Macroeconomic Impacts of a Place-Based Industrial Policy", Federal Reserve
Bank Philadephia Working Papers, pp. 23-12
Autor, D., Dorn, D., Katz, L. F., Patterson, C., Reenen, J. V. (2020), "The Fall of the
Labor Share and the Rise of Superstar Firms", The Quarterly Journal of
Economics, 135(2), pp. 645-709
Bernard, A., Bell, M. (2018), "Educational Selectivity of Internal Migrants: A Global
Assessment", Demographic Research, 39(29), pp. 835-854
Bongaarts, J., Bulatao, R. A. (1999), "Completing the Demographic Transition",
Population and Development Review, 25(3), pp. 515-529
Borjas, G. (2013), "Labor Economics"
Carlino, G. A., Chatterjee, S., Hunt, R. M. (2007), "Urban Density and the Rate of
Invention", Journal of Urban Economics, 61, pp. 389-419
Cavalleri, M. C., Luu, N., Causa, O. (2021), "Migration, housing and regional
disparities: A gravity model of inter-regional migration with an application
to selected OECD countries", OECD Regional Development Working Papers,
No. 1691
Corbae, D., D’Erasmo, P., Liu, K. (2023), "Market Concentration in Fintech", Federal
Reserve Bank Philadephia Working Papers, 23-11
Das Gupta, P. (1978), "A General Method of Decomposing a Difference between
Two Rates into Several Components", Demography, 15(1), pp. 99-112
Duranton, G., Puga, D. (2004), "Micro-foundations of Urban Agglomeration
Economies", Handbook of Regional and Urban Economics, 4, pp. 2063-2117
Fu, Y., Gabriel, S. A. (2012), "Labor Migration, Human Capital Agglomeration and
Regional Development in China", Regional Science and Urban Economics, 42,
pp. 473-484
Granato, N., Haas, A., Hamann, S., Niebuhr, A. (2015), "The Impact of Skill-specific
Migration on Regional Unemployment Disparities in Germany", Journal of
Regional Science, 55(4), pp. 513-539
Henderson, V. (2003), "The Urbanization Process and Economic Growth: The
So-What Question", Journal of Economic Growth, 8(1), pp. 47-71

35
 Jeanty, P. W., Partridge, M., Irwin, E. (2010), "Estimation of a spatial simulataneous
equation model of population migration and housing price dynamics",
Regional Science and Urban Economics, 40, 343–352
Kerr, W. R., Kominers, S. D. (2015), "Agglomerative Forces and Cluster Shapes", The
Review of Economics and Statistics, 97(4), pp. 877-899
Kim, E., Hewings, G., Nam, K. M. (2014), "Optimal Urban Population Size: National
vs Local Economic Efficiency", Urban Studies, 51(2), pp 428–445
Klenow, P. J., Li, H., Naff, T. (2019), "Is Rising Concentration Hampering
Productivity Growth?", FRBSF Economic Letter, 2019-28
Kondo, K. (2019), "Does Agglomeration Discourage Fertility? Evidence from the
Japanese General Social Survey 2000-2010", Journal of Economic Geography, 19,
pp. 677-704
Marston, S. T. (1985), "Two Views of the Geographic Distribution of
Unemployment", The Quarterly Journal of Economics, 100(1), pp. 57-79
Masahiko, M. (2022), "Why Do Firms Concentrate in Tokyo? An Economic
Geography Perspective", Japan Labor Issues, 6, pp. 43-54
Monras, J. (2020), "Immigration and Wage Dynamics: Evidence from the Mexican
Peso Crisis", Journal of Political Economy, 2020, 128(8), pp. 3017-3089
OECD (2015), The Metropolitan Century: Understanding Urbanisation and its
Consequences, OECD Publishing, Paris
Plantinga, A. J., Détang-Dessendre, C., Hunt, G. L., Piguet, V. (2013), "Housing
Prices and Inter-urban Migration", Regional Science and Urban Economics, 43,
pp. 296-306
Rosenthal, S. S., Strange, W. C. (2003), "Geography, Industrial Organization, and
Agglomeration", The Review of Economics and Statistics, 85(2), pp. 377-393
Rotella, A., Varnum, M. E. W., Sng, O., Grossmann, I. (2021), "Increasing Population
Densities Predict Decreasing Fertility Rates over Time: A 174-nation
investigation", American Psychologist, 76(6), pp. 933-946
増田寛也編著 (2014), “地方消滅: 東京一極集中が招く人口急減”, 中公親書, 東京

創生本部事務局 (2018), “中枢中核都市について”

Copyright ⓒ BANK OF KOREA. All Rights Reserved

▪ 본 자료의 내용을 인용하실 때에는 반드시 “BOK 이슈노트 No. 2023-29에서 인용”하였다고 표시하여 주시기 바랍니다.
▪ 자료 내용에 대하여 질문 또는 의견이 있는 분은 커뮤니케이션국 커뮤니케이션기획팀(02-759-4759)으로 연락하여 주시기 바랍니다.
▪ 본 자료는 한국은행 홈페이지(http://www.bok.or.kr)에서 무료로 다운로드 받으실 수 있습니다.

36