Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 r.

II OSK 414/16
Brak wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na przeprowadzenie robót związanych z
utrzymaniem urządzenia wodnego. Cel uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. TEZA aktualna 1.
Wszelkie roboty związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie
związanego z rowem melioracyjnym), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania
urządzenia nie wymagają uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. 2. Dokonując wykładni art. 9 ust. 2
pkt 2 w powiązaniu z art. 122 ust. 1 pkt 3 p.w. należy mieć na uwadze, że celem uzyskania pozwolenia
wodnoprawnego jest niewątpliwie zapobieganie sytuacji, gdy przebudowa urządzenia wodnego
mogłaby doprowadzić do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, np. gdyby rów melioracyjny na
skutek działań inwestora przestał pełnić rolę urządzenia polepszającego zdolności produkcyjne gleby
Nie ma natomiast żadnych powodów by wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył
prac, które zmierzają wyłącznie do zachowania dotychczasowych funkcji użytkowych urządzenia
wodnego i nie prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych.
UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz. Sędziowie: NSA
Grzegorz Czerwiński, del. WSA Krzysztof Dziedzic (spr.). Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny po
rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej
J. K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 października
2015 r. sygn. akt II SA/Kr 385/15 w sprawie ze skargi J. K. i W. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego
Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania
oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie faktyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 385/15 oddalił skargę J.K. i W.K. na decyzję
Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (dalej jako Dyrektor RZGW) z dnia
(...) r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie
faktycznym i prawnym. Starosta Wadowicki decyzją z dnia (...) r., znak: (...), wydaną na podstawie art.
104 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie prowadzone na wniosek W.K. i J.K. z dnia 11 września
2014 r. dotyczący zgłoszenia nielegalnej naprawy i przebudowy przepustu na rowie melioracyjnym
(...) w R. w obrębie działki nr (...). W uzasadnieniu podano, że wniosek W.K. i J.K. dotyczył zalania
budynku mieszkalnego w miejscowości R. przez wody opadowe napływające z posesji sąsiednich i
zawierał stwierdzenie, że przepust na rowie melioracyjnym ((...)) został nielegalnie naprawiony i
przebudowany. W toku postępowania Starosta ustalił, że sporny przepust posadowiony jest na
działce nr (...), obręb R. Na podstawie oględzin oraz wyjaśnień stron stwierdzono, że w lipcu 2014 r.
podczas intensywnych opadów deszczu woda przepływająca w rowie spowodowała zniszczenia muru
czołowego z płytek i bloczków betonowych. Na początku sierpnia 2014 r. właścicielka gruntu k.m.
przeprowadziła remont zniszczonego muru oporowego oraz nawierzchni przejazdu na istniejącym
przepuście. Mur betonowy ułożono na zaprawie cementowej, a nawierzchnię umocniono nasypem
kamiennym. Podczas prac nie nastąpiła ingerencja w światło przepustu oraz ukształtowanie rowu.
Starosta podkreślił, że z treści protokołu z rozprawy administracyjnej z dnia 29 października 2014 r.
przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach wynikało, że
przedmiotowy przepust nie zmienił żadnych wymiarów i parametrów technicznych w stosunku do
wizji przeprowadzonej w dniu 16 czerwca 2005 r. Zdaniem Starosty postępowania stało się
bezprzedmiotowe z uwagi na brak dokonania nielegalnej naprawy i przebudowy przepustu na rowie
melioracyjnym (...) w Rocznych w obrębie działki nr (...). Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli W.
K. i J.K. Dyrektor RZGW decyzją z dnia 9 lutego 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w
związku z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r.
poz. 145 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że roboty
związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych, obejmujące konserwację i remont nie wymagają
uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor RZGW powołał się na treść protokołu z oględzin
przeprowadzonych przez PINB w Wadowicach w dniu 29 października 2014 r. i stwierdził, że przepust
na działce nr (...) nie uległ żadnym zmianom co do wielkości, szerokości i podstawowych parametrów
technicznym od ostatniej wizji, która odbyła się 16 czerwca 2005 r. Ponadto z protokołu z czynności
kontrolnych PINB w Wadowicach z dnia 6 sierpnia 2014 r. wynikało, że przepust uległ częściowo
zniszczeniu na skutek silnych opadów deszczu i zachodziła konieczność dokonania bieżącej
konserwacji przepustu w celu przywrócenia stanu poprzedniego. W świetle tych ustaleń Dyrektor
RZGW uznał, że prace objęte prowadzonym postępowaniem nie wymagały uzyskania pozwolenia
wodnoprawnego, a w konsekwencji postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Skargę na decyzję
Dyrektora RZGW w Krakowie wnieśli W. K. i J.K., którzy nie zgodzili się z ustaleniami organów obu
instancji i podtrzymali swoje stanowisko, zgodnie z którym prace wykonane przy rowie
melioracyjnym (...) w R. oraz przepuście w obrębie działki nr (...) były nielegalne. Na rozprawie w dniu
8 października 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji,
zarzucając im naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 78 k.p.a. Oddalając powołanym na wstępie
wyrokiem z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 385/15 skargę J.K. i W.K., Wojewódzki Sąd
Administracyjny w Krakowie wyjaśnił, że uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie
mogłoby nastąpić tylko w przypadku stwierdzenia takich naruszeń prawa materialnego lub przepisów
postępowania, które wpływałyby na wynik sprawy. Natomiast uchybienia, które pozostają bez
wpływu na wydane rozstrzygnięcie, nie uprawniają Sądu do uchylenia kwestionowanej decyzji. W
ocenie Sądu decyzja Dyrektora RZGW w Krakowie, a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji,
nie zawierały prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności
znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii. Sąd jednak ocenia prawidłowość
zaskarżonych decyzji na podstawie całości akt kontrolowanego postępowania. Taka ocena prowadzi
do wniosku, że ustalenia organów obu instancji dotyczące prac wykonanych przy rowie
melioracyjnym (...) w R. w obrębie działki nr (...) były prawidłowe. WSA zwrócił uwagę, że z twierdzeń
samych skarżących zawartych w protokole z dnia 24 listopada 2014 r. (k. 39) wynika, że w lipcu 2014
r. podczas intensywnych opadów deszczu zniszczeniu uległ przepust pod drogą wewnętrzną
stanowiącą dojazd do pól, a zniszczenia te dotyczyły murku czołowego wykonanego z
płytek/bloczków betonowych. Skarżący podali także, że na początku sierpnia 2014 r.k.m. wraz z
synem i wynajętymi robotnikami "wykonali remont zniszczonego murku oporowego oraz nawierzchni
przejazdu", a prace te polegały na ułożeniu murku betonowego na zaprawie cementowej i
umocnieniu nawierzchni nasypem kamiennym. Wyraźnie też skarżący stwierdzili, że "podczas prac
nie nastąpiła ingerencja w światło przepustu oraz usytuowanie rowu". Przytoczona treść protokołu
oględzin w połączeniu ze znajdującymi się w aktach administracyjnych fotografiami, zdaniem Sądu,
uprawniała organy administracji do przyjęcia, że prace wykonane przy przedmiotowym przepuście
należało uznać za remont w celu zachowania ich funkcji w rozumieniu art. 64 ust. 1 Prawa wodnego.
Taki wniosek znajduje również potwierdzenie w ustaleniach dokonanych przez PINB w Wadowicach,
który to organ stwierdził, że "przedmiotowy przepust nie uległ żadnym zmianom co do wielkości,
szerokości i podstawowych parametrów technicznych od ostatniej wizji, która odbyła się 16 czerwca
2005 r." Ponadto PINB zaznaczył, że "przepust jest drożny i służy odprowadzeniu wód z urządzeń
melioracyjnych" (k. 16). Trafnie zatem - w ocenie Sądu - organy obu instancji uznały, że zgromadzony
w sprawie materiał dowodowy wskazywał na to, że kwestionowane przez skarżących prace były w
istocie remontem spornego przepustu, a tym samym nie było w stosunku do tych prac wymagane
pozwolenie wodnoprawne. Wskazane wyżej uchybienia w ocenie materiału dowodowego (brak
oceny fotografii) nie były na tyle poważne, by uznać, że organy dopuściły się naruszenia art. 7, art. 8,
art. 77 i art. 78 k.p.a. mającego wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Przeciwnie, przytoczona treść
protokołów oględzin przeprowadzonych przez Starostę oraz PINB wskazuje na zgodność wniosków,
do jakich doszły organy z twierdzeniami samych skarżących wpisanymi do protokołu. Ponadto WSA
zauważył, że dokonane w sprawie ustalenia jednoznacznie wskazują, że światło przepustu nie uległo
zmianie, a sam przepust spełnia swoją funkcję. W konsekwencji materiał dowodowy dawał, w ocenie
Sądu, wystarczającą podstawę do uznania, iż kontrolowane postępowanie podlegało umorzeniu ze
względu na jego bezprzedmiotowość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.K. i W. K.,
zarzucając naruszenie przepisów art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z
przepisami art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a., tj. przepisów prawa
formalnego, poprzez błędną ocenę procedowania organu za prawidłowe, pomimo iż ten nie zebrał
wyczerpującego materiału dowodowego w sprawie oraz całkowicie pominął znajdującą się w aktach
postępowania dokumentację fotograficzną, a w konsekwencji przez podzielenie przez Sąd I instancji
zapatrywania organu, że w sprawie doszło jedynie do remontu bądź konserwacji przepustu, a nie
jego przebudowy bądź rozbudowy i przez to działania bez pozwolenia wodnoprawnego były legalne.
Uwzględnienie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych organu w tym zakresie pozostaje w
sprzeczności z materiałem dowodowym sprawy oraz z zasadami logiki, a także wiedzy i
doświadczenia życiowego. W konsekwencji Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów
postępowania w taki sposób, że to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, Skarżący
kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenie w
całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy co do jej istoty poprzez uchylenie decyzji
administracyjnych organów obu instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący
kasacyjnie wskazali, że w dokumentacji fotograficznej można z łatwością dostrzec, że po wykonaniu
prac przepust został wzbogacony o rozbudowaną ścianę czołową o znacznych rozmiarach (o wiele
większych, niż wcześniej istniejący element), cała konstrukcja została podwyższona, umocniona grubą
warstwą kamieni, na skutek czego nie tylko zmieniły się rozmiary tej konstrukcji, ale również jej
budowa i nośność. Powołując się na przepisy art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 64 ust. 1, art. 64a ust. 1, art. 122
ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo wodne, skarżący kasacyjnie podkreślili, że wymaga się pozwolenia
wodnoprawnego dla wykonania urządzeń wodnych, natomiast pod pojęciem wykonanie urządzeń
wodnych rozumie się także ich odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę i likwidację, z
wyjątkiem robót związanych z ich utrzymaniem w celu zachowania ich funkcji, do których zalicza się
ich eksploatację, konserwację oraz remonty w celu zachowania funkcji. Jeżeli więc doszło w
przedmiotowej sprawie do przebudowy bądź rozbudowy urządzenia wodnego, prowadzący roboty
winien był dysponować stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. Uzasadnienie prawne Naczelny
Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zarzuty skargi dotyczyły wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 lit.
c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz
art. 78 k.p.a. poprzez błędną ocenę procedowania organu za prawidłowe, pomimo iż ten nie zebrał
wyczerpującego materiału dowodowego oraz pominął znajdującą się w aktach dokumentację
fotograficzną. Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na
straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do
dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes
społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 8 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej
prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z kolei z
art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący
zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, że żądanie strony
dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność
mająca znaczenie dla sprawy. Z powyższych przepisów wyraźnie wynika, że czynności podejmowane
przez organ administracyjny i przeprowadzane dowody muszą dotyczyć okoliczności niezbędnych do
dokładnego wyjaśnienia sprawy, a więc mających znaczenie dla sprawy i z tego punktu widzenia
organ powinien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie okoliczności
mające znaczenie dla sprawy dotyczyły charakteru robót wykonanych w sierpniu 2014 r. przy rowie
melioracyjnym (...) w R. w obrębie działki nr (...), polegających na ułożeniu murku betonowego na
zaprawie cementowej i umocnieniu nawierzchni nasypem kamiennym na istniejącym przepuście.
Charakter tych robót miał znaczenie w kontekście oceny konieczności uzyskania pozwolenia
wodnoprawnego na ich wykonanie. Przepust został wymieniony w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca
1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017.1332) jako przykład budowli. Jednocześnie przepust
będący budowlą związaną funkcjonalnie z rowem melioracyjnym, jest urządzeniem melioracji wodnej
szczegółowej - art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r.
1121). Art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego stanowi, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest
m.in. na wykonanie urządzeń wodnych, zaś z art. 9 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wynika, że przepisy
dotyczące wykonania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy,
przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z
utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Utrzymywanie urządzeń wodnych
polega na ich eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 64 ust. 1
Prawa wodnego). Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania należy wskazać, że wszelkie roboty
związane z utrzymaniem urządzenia wodnego (np. przepustu funkcjonalnie związanego z rowem
melioracyjnym), w tym także remonty przeprowadzane w celu zachowania urządzenia nie wymagają
uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Nie było sporne, że prace wykonane przy spornym
przepuście w sierpniu 2014 r. były związane z uszkodzeniami do których doszło na skutek
intensywnych opadów deszczu w lipcu 2014 r. kiedy to woda przepływająca w rowie spowodowała
zniszczenia muru czołowego z płytek i bloczków betonowych. W związku z tym 19 sierpnia 2014 r.
PINB dokonał kontroli przepustu i nakazał dokonanie jego bieżącej konserwacji. Wykonane prace były
zatem ściśle związane z obowiązkiem właściciela gruntu utrzymywania urządzenia melioracji wodnej
szczegółowej (przepustu funkcjonalnie związanego z rowem melioracyjnym) w celu zachowania jego
funkcji. Uszkodzenia przepustu zlokalizowanego na rowie melioracyjnym uniemożliwiały bowiem
realizację zasadniczą funkcję rowu melioracyjnego jaką jest poprawa zdolności produkcyjnej gleby.
Ponieważ na skutek wykonanych robót, co nie było sporne, nie nastąpiła zmiana szerokości w świetle
otworu przepustu ani też zmiana przebiegu rowu, wykonane prace nie mieściły się w pojęciu
wykonania urządzenia melioracji wodnych, z uwagi na zawarte w powołanym art. 9 ust. 1 pkt 2 Prawa
wodnego zastrzeżenie "z wyłączeniem" - robót budowlanych, polegających na ich utrzymaniu,
rozumianym jako eksploatacja, konserwacja oraz remont w celu zachowania ich funkcji. Nie mogą
zmienić tej oceny powoływane przez skarżących okoliczności dotyczące zmiany materiału z jakiego
został wykonany murek oporowy oraz umocnienia nawierzchni nasypem kamiennym, co
spowodowało zmianę wymiarów całej konstrukcji. Należy bowiem zauważyć, iż zgodnie z definicją
zawartą w art. 73 ust. 1 Prawa wodnego aby dane urządzenie mogło być zakwalifikowane jako
urządzenia wodne szczegółowe służyć musi celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 tej ustawy, czyli
melioracjom wodnym polegającym na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności
produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami.
Niewątpliwie takim celom służy rów wraz z rurociągiem o określonej średnicy, co do których nie
nastąpiły żadne zmiany odnoszące się do ich wymiarów i przebiegu, zaś zmiany odnoszące się do
murku oporowego i nasypu nie mogą być kwalifikowane jako wykonanie urządzenia wodnego. Należy
też zauważyć, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 pkt 2 Prawa wodnego, do przebudowy urządzeń wodnych,
przepisy o wykonaniu urządzeń wodnych (czyli art. 122 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego) stosuje się
jedynie odpowiednio, nie zaś wprost. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z
17 stycznia 2013 r., III CZP 57/12 "w piśmiennictwie trafnie zauważa się, że pojęcie «odpowiedniości»
stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować
bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie
będzie można stosować". Dlatego też dokonując wykładni art. 9 ust. 2 pkt 2 w powiązaniu z art. 122
ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego należy mieć na uwadze, że celem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego
jest niewątpliwie zapobieganie sytuacji gdy przebudowa urządzenia wodnego mogłaby doprowadzić
do naruszenia stosunków wodnych na gruncie np. gdyby rów melioracyjny na skutek działań
inwestora przestał pełnić rolę urządzenia polepszającego zdolności produkcyjne gleby Nie ma
natomiast żadnych powodów by wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dotyczył prac, które
zmierzają wyłącznie do zachowania dotychczasowych funkcji użytkowych urządzenia wodnego i nie
prowadzą do jakiejkolwiek zmiany stosunków wodnych na terenach przyległych. W świetle
powyższego stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji zasadnie uznał,
iż przepisy postępowania nie zostały przez organ naruszone w taki sposób by mogło to mieć istotny
wpływ na wynik sprawy. Należy bowiem pamiętać, że nie każde naruszenie przepisów postępowania
przez organ, wywiera istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej
sprawie, gdzie Sąd I instancji słusznie przyjął, że brak omówienia w uzasadnieniu decyzji
dokumentacji fotograficznej, nie mógł mieć wpływu na ustalenie okoliczności faktycznych mających
znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. To powoduje, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy,
nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1
pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 78 k.p.a.k.p.a. Mając na
uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę
kasacyjną.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2023 r. II OSK 71/21

UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski. Sędziowie: NSA
Paweł Miładowski, del. WSA Grzegorz Antas (spr.). Sentencja Naczelny Sąd Administracyjny po
rozpoznaniu w dniu 11 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze
skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19
sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 356/20 w sprawie ze skargi T.M. na decyzję Małopolskiego
Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2020 r., nr 78/2020 w przedmiocie
nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu (...) - (...) w K.z dnia 2 października 2018
r., nr 110/2018; 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na
rzecz T.M. kwotę 1707 (jeden tysiąc siedemset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów
postępowania. Uzasadnienie faktyczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19
sierpnia 2020 r., II SA/Kr 356/20 oddalił skargę T.M. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego
Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z 5 lutego 2020 r., nr 78/2020 w przedmiocie
nakazu rozbiórki. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym
orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) (dalej:
PINB) decyzją z 2 października 2018 r., nr 110/2018, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z
art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.),
dalej: p.b., nakazał T.M. rozbiórkę całości ogrodzenia długości ok. 56 m w liczbie 25 przęseł (przęsło
długości ok. 2,96 m) zlokalizowanego na działce nr ew. (...) w miejscowości (...), gmina (...), uznając,
że ogrodzenie znajdujące się na terenie tafli zalewu (...) narusza postanowienia § 29 ust. 1 uchwały Nr
(...) Rady Gminy (...) z dnia 13 września (...) r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego Gminy (...) (Dz. Urz. Woj. Małop. z (...) r. Nr (...), poz. (...)), dalej: m.p.z.p., jak też art.
232 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.), dalej:
p.w. W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem złożonym przez T. M. MWINB,
kierując się wynikami uzupełniającego postępowania wyjaśniającego zleconego PINB, wskazującymi
nieprecyzyjne określenie zakresu ogrodzenia, które powinno podlegać rozbiórce, decyzją z 5 lutego
2020 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.
zm.), dalej: k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał T.M. jako inwestorowi
wykonać rozbiórkę ogrodzenia na działce nr ew. (...) w miejscowości (...) o łącznej długości 77,54 m,
obejmującego: (i) stojące w całości na gruncie zalanym wodą 23 całe przęsła (o dł. ok. 3,10 m) o
łącznej długości ok. 71,30 m; (ii) od strony północnej fragment przęsła stojący na gruncie zalanym
wodą o długości ok. 0,61 m wraz z fragmentem ogrodzenia wychodzącym poza grunt zalany wodą na
odległość 1,5 m od linii brzegu, (iii) od strony południowej fragment przęsła stojący na gruncie
zalanym wodą o długości 2,63 m wraz z fragmentem ogrodzenia wychodzącym poza grunt zalany
wodą na odległość 1,5 m od linii brzegu. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy
wyjaśnił, że postanowienia m.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy nakazania odwołującemu rozbiórki
ogrodzenia, albowiem wskazany akt prawa miejscowego nie obejmuje swoim zakresem terenów
zajętych zalewem w miejscowości (...). Dla tego terenu nie ma uchwalonego miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego. Niemniej woda pokrywająca działkę nr ew. (...), stanowiącą
własność Gminy (...) jako jednostki samorządu terytorialnego stanowi powierzchniową wodę
publiczną, a do niej odnosi się zakaz grodzenia przyległych nieruchomości, o czym stanowi art. 232
ust. 1 p.w. Skargę na decyzję MWINB złożył T.M., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania
jako bezprzedmiotowego. Skarżący zarzucił ww. decyzji naruszenie: 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że działka nr ew. (...) położona w
miejscowości (...), na której znajduje się ogrodzenie o łącznej długości 71,30 m, stanowi własność
gminy (...), podczas gdy umową zamiany nieruchomości z 25 lutego 2020 r. objętą aktem notarialnym
Rep. A nr (...) Gmina (...) przeniosła własność ww. nieruchomości na rzecz skarżącego; 2) art. 232 ust.
1 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wynikające z tego, że grodzona nieruchomość nie
przylega do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, wskutek czego przepis ten nie może
mieć zastosowania w sprawie; 3) art. 211 ust. 3 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie
wynikające z tego, że działka nr ew. (...) położona w miejscowości (...), na której znajduje się
przedmiotowe ogrodzenie, stanowi własność skarżącego, stąd wykluczona jest teza o publicznym
charakterze wody znajdującej się w jej granicach. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej
oddalenie. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona
decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji wskazał, że nie budzą wątpliwości ustalenia poczynione w
sprawie, iż skarżący jako dzierżawca działki nr ew. (...) w miejscowości (...), stanowiącej własność
Gminy (...), wzniósł ogrodzenie znajdujące się w większości w pokrytej wodą Zalewu (...) części działki.
Organ na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał rozbiórkę ogrodzenia,
uznając, że tego rodzaju roboty budowlane są sprzeczne z obowiązującymi przepisami - art. 232 ust. 1
w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. wobec obowiązywania zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do
publicznych śródlądowych wód powierzchniowych oraz do brzegu wód morskich i morza
terytorialnego w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu. Z oceną tą, jak wyjaśnił Sąd, należy się
zgodzić, albowiem wbrew argumentacji skarżącego wynikający z art. 232 ust. 1 p.w. zakaz grodzenia
nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych w odległości
mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu należy rozumieć jako wprowadzanie nieprzekraczalnej granicy, za
którą stawianie jakichkolwiek ogrodzeń jest zakazane, niezależnie od tego, czy chodzi o "suchą"
stronę linii brzegowej, czy o część nieruchomości znajdującą się pod wodą. Odwołując się do treści
art. 211 ust. 1 i 3 p.w., zgodnie z którym wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób
prawnych albo osób fizycznych, przy czym wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek
samorządu terytorialnego są wodami publicznymi, Sąd stwierdził, że racjonalna wykładnia ww.
przepisu musi zmierzać do takiego rezultatu, w którym kwalifikacja danych wód jako publicznych
bądź prywatnych dotyczy całego zbiornika wodnego. Nie sposób przyjąć, że wody znajdujące się w
tym samym zbiorniku mogą podlegać różnym reżimom prawnym. Irracjonalne byłoby np.
dopuszczenie możliwości grodzenia w jednym fragmencie linii brzegowej na działce stanowiącej
własność prywatną przy jednoczesnym zakazaniu takiego grodzenia na działce sąsiedniej, stanowiącej
własność jednostki samorządu terytorialnego. Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja została wydana 5
lutego 2020 r., a na tę datę właścicielem działki nr (...) była Gmina (...), prawidłowo stąd organy obu
instancji zakwalifikowały zbiornik położony w miejscowości (...) do wód publicznych. Sąd nie znalazł
podstaw do uznania, by w sprawie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, o której mowa w
art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiązana z podjęciem przez Radę Gminy (...) uchwały z dnia 23 maja 2019 r. nr
(...) w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie przez Gminę (...) prawa własności spornej
działki. Uznał równocześnie, że wskazywana przez skarżącego okoliczności nabycia jej własności,
ponieważ miała miejsce po wydaniu zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki, nie może mieć wpływu
na sytuację prawną ukształtowaną przez tę decyzję. T.M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył
powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć
istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej:
p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas
gdy w dacie jej wydania istniały nowe fakty i dowody nieznane wówczas organowi administracji,
które stanowią podstawę do wznowienia postępowania; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez
jego niezastosowanie, a tym samym uwzględnienie stanowiska organu administracji publicznej,
podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że działka nr ew. (...) położona w
miejscowości (...), na której znajduje się ogrodzenie o łącznej długości 71,30 m, stanowi własność
gminy (...), podczas gdy umową zamiany nieruchomości z 25 lutego 2020 r. Gmina (...) przeniosła
własność nieruchomości ww. działki na rzecz skarżącego. Wobec czego obecnie wszystkie
nieruchomości znajdujące się pod wodami Zalewu (...) należą do podmiotów "prywatnych"; II.
przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 232 ust. 1 p.w. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,
podczas gdy grodzona nieruchomość nie przylega do publicznych śródlądowych wód
powierzchniowych, wskutek czego przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie; 2)
art. 211 ust. 3 p.w. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że jeżeli nieruchomości
znajdujące się pod wodą stanowią w części własność jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu
Państwa, a w części własność osób prywatnych możliwe jest przypisanie im charakteru wód
publicznych, podczas gdy prawidłowa jego wykładnia powinna prowadzić do uznania, iż w przypadku
gdy zdecydowana większość nieruchomości znajdujących się pod wodą stanowi własność osób
prywatnych (skarżący jest właścicielem ok. 90% wszystkich działek znajdujących się pod wodą Zalewu
(...)) wykluczona jest teza o możliwości zakwalifikowania jej jako publiczna woda powierzchniowa, co
skutkuje ustaleniem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Z uwagi na
powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie
postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę
instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd
Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod
rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2
p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej
przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez
Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w
niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta przez skarżącego kasacyjnie na
uzasadnionych podstawach, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty stawiane Sądowi I instancji pozostają
zasadne. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zarzut wskazujący na
wadliwość orzeczenia, która jest konsekwencją tego, iż pomimo istnienia naruszenia prawa dającego
podstawę do wznowienia postępowania sąd administracyjny pominął tę okoliczność i nie uchylił
wyroku, nie może opierać się na przypisaniu sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
Skarżący kasacyjnie wiążąc wadliwość zaskarżonego wyroku oddalającego skargę z istnieniem w dacie
wydania zaskarżonej decyzji MWINB przyczyny wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,
nie zakwalifikował tejże wadliwości jako naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
p.p.s.a., chociaż to powyższy przepis swoim zakresem zastosowania normuje wskazaną sytuację.
Waży na nieskuteczności stawianego Sądowi I instancji zarzutu także to, że fakt podjęcia przez Radę
Gminy (...) uchwały z dnia (...) r. nr (...) w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości w
miejscowości (...), jak trafnie uznał Sąd I instancji, nie może być utożsamiany z istotną dla sprawy
nową okolicznością faktyczną mającą wpływ na kierunek podjętego przez organy nadzoru
budowlanego rozstrzygnięcia. Powyższa uchwała znajdowała swoją podstawę prawną w art. 18 ust. 2
pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506), a także
w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r.
poz. 2204 z późn. zm.). Z uwagi na przedmiot rozpatrywanej sprawy organy nadzoru budowlanego
były zobowiązane ustalić aktualny stan prawny nieruchomości, na której zostały zrealizowane sporne
roboty budowlane, a ten mógł być kształtowany działaniami nie tyle Rady Gminy (...), lecz wyłącznie
jej organu wykonawczego. Uchwała w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości
wywołuje skutki cywilnoprawne jedynie pośrednio, dopiero bowiem oświadczenie woli osoby
reprezentującej gminę, złożone na podstawie tej uchwały, powoduje przeniesienie własności (por.
postanowienie NSA z 14 marca 2018 r., I OSK 207/18). Skutek powyższy, co wynika z akt sprawy,
nastąpił w dniu 25 lutego 2020 r. wobec zawarcia w tym terminie przez skarżącego z Wójtem Gminy
(...), działającym w imieniu tej Gminy umowy zamiany w formie aktu notarialnego, przy czym w
całości należy się zgodzić z poglądem Sądu, że powyższa okoliczność z uwagi na to, iż zaistniała po
wydaniu decyzji ostatecznej kończącej postępowanie, nie mogła podlegać uwzględnieniu jako
element kształtujący jej podstawę faktyczną, jak też wpływać na formułowaną przez Sąd ocenę jej
zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonego aktu przy
uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wynikających z art. 133 § 1 p.p.s.a., a mianowicie na
podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu, co
oznacza również, że zasadniczo nie podlega uwzględnieniu zmiana stanu faktycznego i prawnego,
która nastąpiła po wydaniu kontrolowanego aktu. Kierowanie się tą zasadą determinuje uznanie, że
Sądowi I instancji nie da się przypisać naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego
niezastosowanie, gdy wskazywane uchybienie skarżący łączy z pominięciem przez Sąd, iż zaskarżona
decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., wynikającym z
nieuwzględnienia przeniesienia własności działki nr ew. (...) na skarżącego. Uzasadniony charakter w
kontrolowanej sprawie ma tym niemniej zarzut naruszenia art. 232 ust. 1 p.w., albowiem
kształtowany ww. przepisem zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych
śródlądowych wód powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu nie mógł zostać
uznany za naruszony przez skarżącego, co oznacza, że wobec braku możliwości kwalifikowania
zrealizowanych przez skarżącego robót budowlanych jako wykonanych w sposób określony w art. 50
ust. 1 pkt 4 p.b., nie zachodziły w konsekwencji warunki do nałożenia na skarżącego nakazu
rozebrania ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. W myśl art. 32 ust. 1 p.w. każdemu
przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód
powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy
ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 32 ust. 1 p.w. pozostaje w łączności funkcjonalnej z art. 232
ust. 1 p.w., zakaz grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód
powierzchniowych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub
uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar, musi być bowiem postrzegany jako przykład
zachowania, od którego musi powstrzymać się właściciel nieruchomości przyległych do linii
brzegowej powierzchniowych wód publicznych. Śródlądowe wody powierzchniowe w świetle art. 21
p.w. dzielą się na śródlądowe wody płynące oraz śródlądowe wody stojące, przy czym za śródlądowe
wody stojące art. 23 ust. 1 p.w. uznaje wody śródlądowe w jeziorach oraz innych naturalnych
zbiornikach wodnych niezwiązanych bezpośrednio, w sposób naturalny, z powierzchniowymi
śródlądowymi wodami płynącymi, zastrzegając dodatkowo, że przepisy dotyczące tych wód
(śródlądowych wód stojących) stosuje się odpowiednio do wód znajdujących się w zagłębieniach
terenu powstałych w wyniku działalności człowieka, niebędących stawami (art. 23 ust. 2 p.w.). Za
wody publiczne przytoczony w skardze kasacyjnej przepis art. 211 ust. 3 p.w. uznaje wody
stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, co oznacza, że prawo
powszechnego korzystania ze śródlądowych wód publicznych stojących nie dotyczy wód
stanowiących własność prywatną. Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia, czy określone
zachowanie uchybia zakazowi grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych
wód powierzchniowych, ma kwestia związana z tym, czy określone wody powierzchniowe powinny
być kwalifikowane jako wody publiczne, do czego odwoływały się zasadnicze uwagi Sądu I instancji
poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, niemniej elementem znaczeniowym koniecznym
do przyjęcia, że w określonej sprawie działanie związane z budową ogrodzenia narusza zakaz, o
którym mowa w art. 232 ust. 1 p.w., jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, iż jego
wykonanie nastąpiło we wskazanej w ww. przepisie odległości względem linii brzegu wód publicznych
pozostających ciekiem naturalnym, jeziorem albo innym naturalnym zbiornikiem wodnym. Linia
brzegu (brzegowa) jest linią graniczną między gruntami pokrytymi przez wody powierzchniowe oraz
gruntami do nich przyległymi. Jej przebieg jest ściśle określony przepisami p.w. Linię brzegu
ustawodawca w art. 220 ust. 1 p.w. wiąże wyłącznie z ciekiem naturalnym, jeziorami oraz innymi
naturalnymi zbiornikami wodnymi (o ciągłym albo okresowym naturalnym odpływie wód
powierzchniowych), wskazując szczegółowo metody jej wyznaczania. Powyższych sposobów nie
stosuje się dla sztucznych cieków i zbiorników wodnych, ponieważ w ich przypadku nie występuje
linia brzegu. Wskazane stanowisko miało charakter niesporny na gruncie przepisów ustawy dnia 18
lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), dalej: d.p.w. (por. M. Wolanin, Ustalanie linii
brzegu - uwagi prawnomaterialne i prawnoprocesowe, Nieruchomości 2017, nr 3) i wobec
wprowadzenia w przepisach p.w. zbieżnej regulacji prawnej określającej linię brzegu nie zachodzą
warunki, by kwestię tę można było oceniać w aktualnym stanie prawnym odmiennie. Spójność tego
założenia potwierdza definicja pojęcia gruntów pokrytych wodami (art. 16 pkt 16 p.w.), różnicująca
"grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników
wodnych w granicach linii brzegu", a także "grunty wchodzące w skład sztucznych zbiorników
wodnych". Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca
2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określającymi zasady zaliczania gruntów do
poszczególnych użytków gruntowych, do gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi (Ws)
zalicza się grunty pokryte śródlądowymi wodami stojącymi, o których mowa w art. 23 p.w., oraz
grunty trwale pokryte wodami znajdującymi się w zagłębieniach terenu powstałych w wyniku
działalności człowieka, niebędące stawami oraz niezaliczone do nieużytków, o których mowa w lp. 9
(lp. 25 ust. 1 załącznika nr 1), przy czym kontur gruntów pod wodami powierzchniowymi stojącymi
wyznaczają linie brzegów naturalnych zbiorników wodnych, a w przypadku zagłębień terenu
powstałych w wyniku działalności człowieka - zewnętrzne krawędzie tych zagłębień. Kierowanie się
zasadą konsekwencji terminologicznej (zakazem wykładni homonimicznej), wskazującą, że pojęcie
linii brzegu, którym się posługuje art. 232 ust. 1 p.w., należy interpretować w sposób odpowiadający
jego znaczeniu, które zostało przez ustawodawcę wiążąco ustalone w art. 220 ust. 1 p.w., uzasadnia
stwierdzenie, iż sztuczny zbiornik wodny nie posiada linii brzegu, a w konsekwencji, że zakazem
grodzenia nieruchomości wprowadzonym przepisem art. 232 ust. 1 p.w., odwołującym się do
wyznaczonej w ww. przepisie odległości od linii brzegu, ustawodawca nie zamierzał obejmować
nieruchomości przyległych do sztucznych zbiorników wodnych. Nie może budzić wątpliwości, że
analizowany przepis kreuje ustawowe ograniczenie prawa własności, stąd wynikający z niego zakres
ingerencji w sferę tego prawa nie może być interpretowany rozszerzająco. Nie jest w tej sytuacji
możliwe utożsamianie linii zasięgu wody w sztucznym zbiorniku wodnym z linią brzegu. Na charakter
relacji zachodzącej pomiędzy postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia linii brzegu
a postępowaniem prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego nakierowanym na ocenę
przestrzegania zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do publicznych śródlądowych wód
powierzchniowych trafnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2018
r., II OSK 2479/17, zauważając, że uprawnienie właściciela nieruchomości przylegającej do wód
powierzchniowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 d.p.w. (art. 220 ust. 1 p.w.), do wyznaczenia linii
brzegu tychże wód, jeżeli budzi ona wątpliwości, stanowi mechanizm umożliwiający uzyskanie przez
właściciela nieruchomości przyległej do wód pewność, do którego miejsca na działce w zbliżeniu z
linią brzegu może postawić ogrodzenie lub inne urządzenie. Stanowisko, zgodnie z którym zakaz
grodzenia nieruchomości nie dotyczy nieruchomości przyległych do sztucznych zbiorników wodnych i
jezior podpiętrzonych, zostało wyrażone w piśmiennictwie (por. M. Marszelewski, W. Marszelewski,
Prawo powszechnego dostępu do wód publicznych i problemy z jego wykonywaniem ze szczególnym
uwzględnieniem jezior, PPOŚ 2014, nr 4, s. 138). Należy mieć na uwadze, że skutki wynikające z braku
możliwości posługiwania się prawnym pojęciem linii brzegu przy zbiornikach sztucznych, czego
konsekwencją jest trudność w realizacji prawa do powszechnego korzystania z wód publicznych
powstałych przy ingerencji człowieka, zapewnianego zakazem grodzenia nieruchomości, zostały
dostrzeżone przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który w swoim wystąpieniu zwrócił uwagę
Ministrowi Środowiska na problem związany ze stosowaniem analizowanych przepisów prawa
wodnego (pismo z 30 sierpnia 2011 r., znak RPO-658256-IV/10/RG/MC). W ww. piśmie
zasygnalizowana została niekonsekwencja ustawodawcy uzasadniająca potrzebę zmiany przepisów
prawa wodnego w zakresie odmiennego określenia adresatów obowiązku polegającego na
powstrzymaniu się od zakazu grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód
publicznych (posłużenie się przez ustawodawcę innym kryterium niż przebieg linii brzegowej). Nie
skutkowała ona jednakże podjęciem odpowiadającej treści sygnalizacji inicjatywy ustawodawczej
poprzez zmianę art. 27 ust. 1 d.p.w., ani też nadaniem odmiennej treści art. 232 ust. 1 p.w., w którym
ustawodawca zdecydował się powtórzyć treść dotychczasowej regulacji prawnej. W kontrolowanym
przez Sąd I instancji postępowaniu ustalenia organów nadzoru budowlanego wskazywały, że zbiornik
położony w miejscowości (...), stanowiąc pozostałość (wyrobisko) po wieloletniej eksploatacji
kruszywa, jest pokrytym wodą zagłębieniem terenu powstałym w wyniku działalności człowieka.
Potwierdza to § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 20 grudnia 2012 r. w
sprawie ustalenia, zmiany i zniesienia urzędowych nazw niektórych miejscowości oraz ustalenia nazw
niektórych obiektów fizjograficznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1515), ustalający urzędową nazwę
omawianego obiektu fizjograficznego ("Zalew (...)") i dookreślający, że pozostaje on sztucznym
zbiornikiem wodnym. Sąd I instancji, poddając weryfikacji prawidłowość odwołania się w sprawie
przez MWINB do normy art. 232 ust. 1 i art. 211 ust. 3 p.w. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. i skupiając
się wyłącznie na stanie prawnym działki nr ew. (...), powyższej okoliczności nie nadał właściwego
znaczenia, pomimo że miała ona charakter bezpośrednio determinujący ocenę zgodności z prawem
nałożonego na skarżącego nakazu rozbiórki. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd
Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną. Stwierdzając, że zachodzi podstawa do uchylenia
zaskarżonego wyroku, a jednocześnie uznając, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona,
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w następstwie uchylenia wyroku Sądu I
instancji rozpoznał skargę skarżącego i stwierdzając, że zaskarżona decyzja MWINB i poprzedzająca ją
decyzja PINB wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, orzekł o ich uchyleniu (art. 145 § 1
pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a.). Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni ocenę prawną
zawartą w niniejszym wyroku. Poddając ponownemu rozważeniu materiał dowodowy, organ
zobowiązany będzie mieć na uwadze, że jeżeli poczynione na jego podstawie ustalenia nie będą
uzasadniały sformułowania wniosku, iż stanowiące przedmiot postępowania roboty budowlane
zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w
tym przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w sposób mogący
spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, wszczęte
postępowanie powinno podlegać umorzeniu z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z
nieistnienia przesłanki ustawowej (art. 50 ust. 1 p.b.) do jego wszczęcia i prowadzenia. W kosztach
postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200
w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 września 2012 r. II SA/Op 338/12
UZASADNIENIE Skład orzekający Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.). Sędziowie WSA:
Krzysztof Bogusz, Elżbieta Naumowicz. Sentencja Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po
rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2012 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na
postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 listopada 2011 r., nr (...)
w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o
pozwoleniu na wprowadzanie do środowiska gazów i pyłów 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz
poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 27
kwietnia 2011 r., nr (...), 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3)
zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżących B. K. i J. K.
solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie faktyczne Decyzją z dnia 30 marca 2010 r., nr (...), Naczelnik Wydziału Ochrony
Środowiska, działając z upoważnienia Starosty Opolskiego, udzielił Spółce jawnej "A" (...) pozwolenia
na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza ze źródeł i emitorów instalacji zlokalizowanych na
terenie firmy "A" Sp. j. (...) w (...) przy ul. (...), ustalając czas jego obowiązywania do dnia 20 marca
2020 r. oraz określając rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania
zanieczyszczeniom. Decyzja wydana została na podstawie art. 181 ust. 1 pkt 2, art. 183 ust. 1, art. 184
ust. 1, art. 188 ust. 1 i ust. 2, art. 224 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 378 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) oraz rozporządzenia
Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych
substancji w powietrzu (Dz. U. Nr 16, poz. 87). Wnioskiem z dnia 27 grudnia 2010 r., B. i J. K. wystąpili
do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.
Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucili: - naruszenie art. 188 ust. 2 i art. 224 ustawy z dnia 27 kwietnia
2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez nie zamieszczenie w decyzji wszystkich obligatoryjnych
wymagań określonych w tych przepisach; - naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i
zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 71- 76 Prawa ochrony środowiska oraz przepisów
prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji zezwalającej na wprowadzanie do powietrza gazów i
pyłów dla inwestycji, która zgodnie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego oraz wyrokami sądów administracyjnych nie ma prawa funkcjonować na tym terenie
oraz pomimo, że decyzje zezwalające na budowę i lokalizację zakładu zostały unieważnione, a
inwestycja nie została zalegalizowana. Wnioskodawcy zaznaczyli, że występują o stwierdzenie
nieważności decyzji jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z zakładem, znajdującej się w zasięgu
negatywnego oddziaływania przedsiębiorstwa przerobu drewna. Wywodząc swój interes prawny
powołali się na wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK1475/05, w którym - ich
zdaniem - wyrażono pogląd, że artykuł 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska określa jedynie stronę
postępowania "o wydanie pozwolenia", ale już nie odnosi się do innych postępowań, w tym do
postępowania nadzwyczajnego, do którego zastosowanie ma art. 28 k.p.a. To z kolei oznacza, że
właściciel nieruchomości sąsiedniej ma przymiot strony w tym postępowaniu. Przy czym za sąsiednie
działki można także uznać nieruchomości niegraniczące ze sobą, ale pozostające w zasięgu swoich
wpływów lub w związku gospodarczym. Odnosząc się do kwestionowanej decyzji wskazali, że nie
zawiera ona wszystkich obligatoryjnych elementów określonych w art. 188 ust. 2 i art. 224 ust. 1
Prawa ochrony środowiska, jakie powinno zawierać zezwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do
powietrza. Ponadto, brak w niej określenia usytuowania stanowisk do pomiaru wielkości emisji w
zakresie gazów i pyłów wprowadzonych do powietrza. Jeżeli organ podzielił stanowisko co do tego,
że brak jest technicznych możliwości zainstalowania króćców pomiarowych, to winien odmówić
wydania pozwolenia. Podnieśli również, że decyzja została wydana pomimo, iż tartak zlokalizowany
jest na obszarze przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, o czym orzekły sądy administracyjne.
Zaakcentowali też, że wbrew przepisom funkcjonuje pozwolenie na korzystanie ze środowiska dla
instalacji zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej. Organ bowiem ma obowiązek odmowy
wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, gdyby jego wykonanie prowadziło do naruszenia
prawa. Zarzucili, że organ wydał pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów i pyłów nie
sprawdzając, czy przedmiotowy zakład działa legalnie. W szczególności, jak zaznaczyli, organ winien
był przeanalizować zgodność inwestycji z przepisami dotyczącymi planowania i zagospodarowania
przestrzennego, zwłaszcza w sytuacji, gdy wszystkie dotychczas uchwalone przez Gminę miejscowe
plany zagospodarowania przestrzennego, usiłujące usankcjonować istnienie spornej inwestycji,
zostały przez sądy administracyjne wyeliminowane z obrotu prawnego. Wnioskodawcy wskazali, że
decyzja z dnia 5 maja 1993 r. udzielająca pozwolenia na budowę hali tartaku została ostatecznie
wyeliminowana z obrotu prawnego przez NSA wyrokiem z dnia 11 grudnia 2001 r. Tartak nigdy nie
został formalnie zalegalizowany, zgodnie z przepisami art. 50 i nast. Prawa budowlanego. Okoliczność
ta stanowi przeszkodę do udzielenia kwestionowanego pozwolenia. Dodali, że pozwolenie wydano na
podstawie nieprawdziwych danych przekazanych przez przedsiębiorcę, który faktycznie przerabia
kilkanaście razy więcej drewna, niż to podawał. Po zapoznaniu się z wnioskiem B. i J. K., w dniu 27
kwietnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wydało na podstawie art. 61a § 1
ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,
poz. 1071 z późn. zm. - k.p.a.) postanowienie nr (...), którym orzekło o odmowie wszczęcia
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 marca 2010 r. W uzasadnieniu,
powołując treść art. 157 § 2 k.p.a. organ wskazał, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia
na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, zgodnie z art. 185 ust. 1 ustawyPrawo ochrony
środowiska, są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar
ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Wyjaśnił, że powołaną
regulację należy traktować jako przepis szczególny wobec treści art. 28 k.p.a. Fragmentaryczna
regulacja trybu stwierdzenia nieważności powoduje, że w zakresie nieuregulowanym art. 156-159
k.p.a. mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykle. Skoro stronami
postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą być co do
zasady tylko podmioty prowadzące instalację, to także legitymacja procesowa do zainicjowania
postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia takiego pozwolenia
winna przysługiwać wyłącznie tym podmiotom. Kolegium nie podzieliło argumentacji
wnioskodawców powołanej na poparcie ich legitymacji procesowej wskazując, że w konkluzji
uzasadnienia przywołanego przez nich wyroku wskazano, iż art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska
prawidłowo winien być odczytywany jako przepis określający strony każdego postępowania
mającego za przedmiot wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, ścieków do wód lub do ziemi
oraz wytwarzanie odpadów (art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), tj. strony postępowania w
sprawie pozwolenia, wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności, czy uchylenia w trybie art.
154, art. 155 k.p.a. itp. W ocenie organu, zasadne jest stanowisko, że wyjątek w przedmiocie strony z
art. 28 k.p.a., uczyniony w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, obejmuje wszystkie sposoby
załatwiania spraw określonych w art. 180 ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Organ uznał, że skoro o
stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 30 marca 2010 r. wystąpiły podmioty niebędące
prowadzącymi instalację w rozumieniu art. 3 pkt 31 Prawa ochrony środowiska, to na podstawie art.
61a § 1 k.p.a. należało wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie Wnosząc
o ponowne rozpatrzenie sprawy B. i J. K. podnieśli, że błędnie organ odmówił wszczęcia
postępowania w formie postanowienia, powołując się na przepis art. 60a k.p.a. Wskazali, że
instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana jest w art. 157 i następnych k.p.a., a przepis art.
157 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności
decyzji następuje w drodze decyzji, z zastosowaniem art. 3 ustawy nowelizującej k.p.a. Odmawiając
wszczęcia postępowania, organ winien był wydać decyzję, a nie postanowienie. B. i J. K. podtrzymali
zarzuty i argumenty powołane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wskazując, iż wydana
przez Starostę decyzja obraża podstawowe zasady porządku prawnego. Zaznaczyli, że nawet jeśliby
przyjąć, że nie mają przymiotu strony, to uwzględniając podniesione zarzuty oraz całokształt
okoliczności sprawy, organ winien rozważyć wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie
stwierdzenia nieważności. W piśmie z dnia 9 listopada 2011 r. wnioskodawcy dodatkowo podnieśli,
że od 1992 r. preparowano dokumenty dotyczące warunków zagospodarowania dla tartaku, a w
1993 r. organ wydał pozwolenie budowlane w oparciu o te warunki i od tego czasu Ochrona
Środowiska wykonuje każdorazowo fałszywe pomiary hałasu, sugerując, że tartak jest nieuciążliwy.
Do pisma załączali raport dotyczący badania hałasu z tartaku położnego w (...) przy ul. (...), wykonany
na zlecenie B. K. Postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r., nr (...), Samorządowe Kolegium
Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wyjaśnił, że w
rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania powinna nastąpić w drodze
postanowienia, a nie jak wskazują wnioskodawcy w drodze decyzji. Uznał, że w sprawie nie będzie
miał zastosowania powołany przez wnioskodawców przepis art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o
zmianie m.in. ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, bowiem wniosek B. i J. K. o
wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był rozpatrywany już po wejściu
w życie zmian wprowadzonych tą ustawą. Co do legitymacji do wystąpienia z żądaniem wszczęcia
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało, że o posiadaniu przez
określony podmiot przymiotu strony decyduje organ przed wszczęciem, a nie w toku wszczętego
postępowania administracyjnego, na podstawie norm prawa, a więc na podstawie przesłanek
obiektywnych, a nie subiektywnego przekonania składającego podanie o tym, że jest stroną. Organ
przytoczył i podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu utrzymywanym w mocy, zgodnie z
którym uwzględniając regulację art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przyjąć należy, że skoro
stronami postępowania o wydanie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza mogą
być co do zasady tylko podmioty prowadzące instalację, to także legitymacja procesowa do
zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia takiego
pozwolenia przysługuje wyłącznie tym podmiotom. Wskazując na wykładnię przedstawioną przez
NSA w powołanym przez strony wyroku zaakcentował ponownie, że wnioskodawcy błędnie
potraktowali jako pogląd sądu powołane w tym wyroku stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. B. i
J. K. zaskarżyli powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. W
skardze wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Podnieśli zarzut rażącego naruszenia prawa polegającego na nierozpoznaniu wszystkich okoliczności
sprawy oraz błędnej wykładni przepisu art. 157 § 2 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że skarżącym nie
przysługuje przymiot strony. Uzasadniając zarzuty zakwestionowali pogląd, że strony postępowania
nieważnościowego należało określić w oparciu o art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska.
Interpretacja przepisu art. 157 § 1 k.p.a. w związku z art. 185 Prawa ochrony środowiska w sposób
rażący narusza ich interes prawny i pozbawia ich prawa do inicjowania postępowania w sytuacji, gdy
decyzja Starosty zezwalająca na wprowadzenie ogromnej ilości gazów i pyłów tuż obok
nieruchomości mieszkalnej skarżących, wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Potwierdzając,
że z uwagi na treść art. 185 Prawa ochrony środowiska nie mogli brać udziału w pierwotnym
postępowaniu udzielającym pozwolenia, wywiedli, że dokonana przez organ interpretacja powoduje,
iż właściciel nieruchomości, który w sposób niezgodny z miejscowym planem i podstawowymi
zasadami porządku prawnego znalazł się w sąsiedztwie uciążliwego i szkodliwego dla jego zdrowia
zakładu, zostaje całkowicie pozbawiony wpływu i możliwości kwestionowania pozwolenia. Podnieśli,
że taka interpretacja jest odosobniona w orzecznictwie sądów administracyjnych i narusza
podstawowe zasady porządku prawnego oraz prawa wynikające z Konstytucji RP, w tym art. 74.
Powołując się na orzecznictwo sądowe podnieśli, że w postępowaniach nadzwyczajnych stroną są nie
tylko strony "zwykłego" postępowania. Zaznaczyli, że wskazywali w licznych pismach na fakt
naruszenia ich praw jako właścicieli nieruchomości znajdujących się z pobliżu uciążliwego zakładu.
Powtórzyli zarzuty z wniosku, akcentując zarzuty naruszenia przepisów prawa przy wydaniu
kwestionowanego zezwolenia, przy braku planu zagospodarowania. Powołali wskazywane w
składanych do sprawy wnioskach okoliczności stojące na przeszkodzie udzieleniu kwestionowanego
pozwolenia i stwierdzili, że jako właściciele sąsiedniej nieruchomości, których prawa zostały
naruszone, mają interes prawny do udziału w niniejszym postępowaniu. Zawężająca i pozbawiona
podstaw prawnych interpretacja organu, pozbawiła ich natomiast prawa do obrony swych racji i
ochrony swoich uzasadnionych interesów oraz przyczynia się do legalizacji bezprawnie powstałego
tartaku. Podkreślili, że Europejski Trybunał w Strasburgu szczególną uwagę poświęca ochronie
środowiska w kontekście naruszenia praw i wolności człowieka gwarantowanych Europejską
Konwencją Praw Człowieka i Obywatela. Art. 8 Konwencji chroni prawo jednostki do poszanowania
jej życia prywatnego i rodzinnego, miejsca zamieszkania i korespondencji. Skarżący zwrócili uwagę na
wykładnię literalną art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska i stwierdzili, że nie znajduje
zastosowania w nadzwyczajnych postępowaniach weryfikacyjnych. Podtrzymali swój zarzut
sformułowany we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co do wadliwości formy podjętego przez
organy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu
podtrzymało w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i
wniosło o oddalenie skargi stwierdzając, że zarzuty skarżących są, co do istoty, tożsame z
podnoszonymi we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz we wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy i nie wnoszą nic nowego do sprawy. W piśmie procesowym z dnia 14 września
2012 r. skarżący powielili zarzut bezprawnego wydania pozwolenia, podkreślając, że wydane zostało
dla tartaku, który powstał bezprawnie i działa bez legalizacji. Podnieśli, że organy próbują bezprawnie
zatwierdzić kwestionowaną przez nich decyzję, wydaną na podstawie opinii opartej na fałszywych
twierdzeniach i nie biorą pod uwagę przedstawionych przez nich badań hałasu, wykonanych przez
akredytowaną firmę. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co
następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca
2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy
administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury
słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli
prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich
wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia
2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej
dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i
wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę
wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i prawa materialnego niezależnie od treści podnoszonych
w skardze zarzutów. W zakresie oceny legalności nie może jednak wykraczać poza sprawę, która była
lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy
zaskarżone rozstrzygnięcie. Na mocy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w
przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia
prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego
naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W
przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na
podstawie art. 151 p.p.s.a. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności
zaskarżonego postanowienia oraz objętego kontrolą Sądu postanowienia pierwszoinstancyjnego
wykazała, że naruszają one prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie. Kontroli Sądu w niniejszej
sprawie podlegało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 maja
2012 r., nr (...), utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia 27 kwietnia 2011 r., którym
odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty
Opolskiego z dnia 30 marca 2010 r., w przedmiocie pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do
powietrza ze źródeł i emitorów instalacji zlokalizowanych terenie zakładu przy ul. (...), udzielonego
firmie "A" Sp. j. (...) w (...). Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę
niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ
administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Badając
zgodność z prawem zaskarżonych postanowień Sąd miał również na uwadze okoliczność, że akty te
zostały wydane po uchyleniu art. 157 § 3 k.p.a. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy -
Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Po
dniu 10 kwietnia 2011 r., konsekwencją wprowadzenia art. 61a § 1 k.p.a. jest uchylenie art. 157 § 3
k.p.a., w rezultacie czego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje
w drodze postanowienia, bez względu na datę wpływu do organu żądania. Dlatego też, już na
wstępie należy stwierdzić, że zarzut skargi w przedmiocie zastosowania przez organ w niniejszej
sprawie, co do złożonego wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r., formy postanowienia, a nie jak wywodzą
skarżący "decyzji", jest bezpodstawny. Organy administracji publicznej, począwszy od dnia 11
kwietnia 2011 r. odmowę wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych
rozstrzygają w formie postanowienia, o którym stanowi art. 61a k.p.a. Samorządowego Kolegium
Odwoławczego w Opolu, uzasadniając swoje stanowisko w postanowieniu odmawiającym wszczęcia
postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazało, że skarżący nie mieli przymiotu strony
w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 30 marca 2010 r. o pozwoleniu na
wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, to również nie mają legitymacji do zainicjowania
postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Wprawdzie Kolegium podniosło, że zgodnie z
art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie
strony lub z urzędu, jednakże uznało, że wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności nie pochodzi
od strony, co zdaniem organu uzasadniało wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.
Kluczowym zagadnieniem dla rozpoznania niniejszej sprawy było zatem ustalenie, czy
Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zasadnie odmówiło zaskarżonym
postanowieniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30
marca 2010 r. uznając, że żądanie skarżących zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.
Zaznaczyć trzeba, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji wszczynane jest na żądanie strony
lub z urzędu i jest ono samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym
wydano kwestionowaną decyzję. Wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności
decyzji ma charakter nadzwyczajnego środka prawnego w postępowaniu administracyjnym.
Uprawnienie do skorzystania z tego środka posiadają nie tylko osoby, którym przysługiwał przymiot
strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w trybie zwykłym. Stronami postępowania o
stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak
i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia
nieważności decyzji. Nie zawsze zachodzi tożsamość podmiotów w postępowaniu zwykłym i w
postępowaniu nieważnościowym. Ponadto, podzielić należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 13
lipca 2012 r., II OSK 734/11, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania
przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie
w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też ocena, czy
wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy w
każdym przypadku do organu administracji publicznej właściwego do stwierdzenia nieważności
decyzji. Niewystarczającym jest ustalenie przez właściwy organ, że żądający wszczęcia postępowania
nieważnościowego nie posiadał statusu strony w postępowaniu zwykłym, bowiem okoliczność ta nie
przesądza o braku legitymacji czynnej po stronie podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności
kwestionowanej decyzji. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji obliguje właściwy
organ, w ramach etapu wstępnego do zbadania kwestii formalnej w postaci wniesienia podania
(żądania) przez legitymowany podmiot. Skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym
postępowaniem, to organ na nowo ustala krąg stron postępowania. Odmowa wszczęcia
postępowania nieważnościowego z powodu braku przymiotu strony powinna być zawężona tylko do
przypadku, gdy brak tego przymiotu jest oczywisty i nie budzi wątpliwości już na etapie wstępnym. W
sytuacji, gdy okoliczność braku przymiotu strony nie jest bezwzględnie pewna, wówczas ze względu
na ochronę jednostki żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, wszelkie wątpliwości
powinny być rozważane w toku postępowania wyjaśniającego, co wymaga wszczęcia postępowania
na zasadzie art. 61 § 3 k.p.a., stwarzającego możliwość zbadania interesu prawnego wnioskodawcy.
W przypadku ustalenia we wszczętym postępowaniu, że wnoszący podanie nie posiada interesu
prawnego, wszczęte postępowanie musi zostać umorzone. Bezcelowe jest natomiast wszczęcie i
przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego tylko wówczas, gdy już z samej treści wniosku
(żądania) niewątpliwie wynika brak po stronie podmiotu interesu prawnego. Odmówić wszczęcia
postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy
oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym
postępowaniu, nie powołuje się na własny interes prawny lecz występuje w interesie osób trzecich,
albo istnieje wyraźny przepis prawa, z którego wynika jednoznacznie brak legitymacji po stronie
wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyrok WSA w
Warszawie z 27 maja 2010 r., VI SA/Wa 243/10, LEX nr 675785). W rozpoznawanej sprawie organ
wskazał na przepis art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że "Stronami
postępowania o wydanie pozwolenia są prowadzący instalację oraz, jeżeli w związku z eksploatacją
instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym
obszarze." Z treści tego przepisu nie wynika jednoznacznie wyłączenie legitymacji do żądania
wszczęcia postępowania nieważnościowego przez inne osoby, które nie zostały tym przepisem
objęte, a które uzasadniają swój interes powołując się na ochronę przysługującą im z tytułu prawa
własności w związku z uciążliwościami pyłów i gazów z prowadzonej działalności przez podmiot
prowadzący instalację. Zdaniem Sądu, przepis ten nie stoi na przeszkodzie do wszczęcia
postępowania w celu oceny legitymacji skarżących do żądania wszczęcia postępowania
nadzwyczajnego, co do zapadłej (w postępowaniu zwykłym) decyzji w przedmiocie udzielenia
pozwolenia na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza. Postępowanie nieważnościowe jest
nowym postępowaniem i nie zawsze krąg stron z postępowania zwykłego pokrywa się z kręgiem
stron postępowania nadzwyczajnego, dlatego legitymacja podmiotu żądającego wszczęcia
postępowania nieważnościowego powinna zostać oceniona przez organ na etapie wstępnym po
wszczęciu postępowania, a w sytuacji gdy okaże się, że żądającemu nie przysługuje przymiot strony,
postępowanie wszczęte należy umorzyć. Badanie legitymacji żądającego wszczęcia postępowania
nieważnościowego, w sytuacji braku "oczywistego i niewątpliwego" po stronie podmiotu interesu
prawnego, nie stanowi podstawy do odmowy wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a.
Przeszkoda podmiotowa z art. 61a § 1 k.p.a. musi wynikać wyraźnie z przepisu prawa lub, kiedy
oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony. W
przypadku badania, czy osoba wnosząca o wszczęcie postępowania posiada cechy strony tego
postępowania, organ nie może opierać się wyłącznie na treści żądania i na tej podstawie przesądzić o
jej statusie. Szczególnie, gdy dotyczy to decyzji środowiskowych, przy których krąg stron jest szeroki i
zależy w każdym przypadku - tak w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym - od faktycznego
wpływu oddziaływania na środowisko. Jeżeli żądający wszczęcia postępowania nieważnościowego
powołuje się na własny interes prawny, to organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy
wnoszący podanie jest stroną. "W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje
się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach
wyjaśniających, które organ obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania
administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego." (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J.
Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Warszawa 2012 r.; teza 6 do art.
61a, s. 298). W niniejszej sprawie, skarżący żądając stwierdzenia nieważności decyzji z 30 marca 2010
r., powołali się we wniosku na swój interes prawny, wywodząc, że decyzja rażąco narusza prawo oraz
narusza ich prawo własności, bowiem są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z zakładem
(tartakiem), który oddziałuje na ich własność. Skarżący zatem nie wnosili o wygaśniecie, cofnięcie czy
ograniczenie pozwolenia. Z przepisu art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie wynika wprost
wyłączenie skarżących z kręgu podmiotów upoważnionych do żądania wszczęcia postępowania
nieważnościowego, stąd brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi
na regulacje tego przepisu (art. 185 ust. 1). Odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art.
61a § 1 k.p.a., organ w uzasadnieniu postanowienia nie może dokonywać rozważań na temat
interesu prawnego czy też braku takiego interesu po stronie żądającego stwierdzenia nieważności
kwestionowanej decyzji. Tylko wszczęcie postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. stwarza
możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego podmiotu. Ponieważ w postępowaniu
zwykłym i postępowaniu nieważnościowym krąg stron nie musi być tożsamy, to aby stwierdzić, czy
wnoszący podanie ma przymiot strony - przy braku oczywistości lub wyraźnego wyłączenia przepisem
- organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest do wszczęcia postępowania i w przypadku braku
podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego wnioskodawcy powinien zakończyć postępowanie
decyzją o umorzeniu postępowania. Kolegium natomiast nie poddało, w opisanym trybie, analizie
aktualnego interesu prawnego skarżących w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności
kwestionowanej decyzji. Ponadto, nie można było po wniesieniu podania przesądzić, jak to miało
miejsce w tej sprawie, że skarżący jako właściciele nieruchomości sąsiadującej z tartakiem
wprowadzającym gazy i pyły do powierza, na podstawie kwestionowanej decyzji, nie są stroną, gdyż
nie są podmiotami, o których mowa w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, tj. prowadzącymi
instalację oraz nie znajdują się w obszarze ograniczonego użytkowania. Wyjaśnienie okoliczności, czy
skarżący, którzy żądali stwierdzenia nieważności decyzji mają status strony (interes prawny) powinno
mieć miejsce w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami procedury
administracyjnej. Powyższe okoliczności uzasadniają, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy
Kolegium powinno wszcząć postępowanie i zbadać w ramach postępowania rozpoznawczego, czy
skarżącym przysługuje przymiot strony. O ile okaże się, po wszczęciu postępowania, że skarżący nie
posiadają przymiotu strony, organ winien rozważyć zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. - umorzenie
postępowania z wniosku skarżących. Natomiast w przypadku ustalenia, że skarżący posiadają
przymiot strony, organ powinien dokonać stosownych ustaleń i ocenić zasadność wniesionego
żądania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Opolskiego z dnia 30 marca 2010 r. W tym stanie
rzeczy Sąd stwierdził, że podjęte w sprawie postanowienia zostały wydane z naruszeniem prawa
procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy. Dawało to podstawę do ich uchylenia na zasadzie
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności
zaskarżonego postanowienia podjęto na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie
kosztów oparto o przepis art. 200 p.p.s.a.