Cultural Influences on Public-Private

Partnerships in Global Governance

Adam B. Masters
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Cultural Influences on Public-Private Partnerships
in Global Governance
 Adam B. Masters

Cultural Influences on
Public-Private
Partnerships in Global
Governance
Adam B. Masters
Centre for Social Research and Methods
The Australian National University
Acton, ACT, Australia

ISBN 978-3-319-96781-3    ISBN 978-3-319-96782-0 (eBook)

https://doi.org/10.1007/978-3-319-96782-0

Library of Congress Control Number: 2018951425

© The Editor(s) (if applicable) and The Author(s) 2019

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This Palgrave Macmillan imprint is published by the registered company Springer Nature
Switzerland AG
The registered company address is: Gewerbestrasse 11, 6330 Cham, Switzerland
 Preface

As I sit here in one of the oldest institution of learning in China – the

Nanjing University, it is timely to reflect on what brought this book about.
It is, in effect, the culmination of personal experience and deliberate
research dating back 20 years. This book is not the result of idle curiosity.
My professional curiosity evolved during an 18-year (1991–2009) career
with the Australian Federal Police (AFP). What follows provides the reader
with some understanding of the insights and knowledge gathered before
the formal research for this book commenced.
In 1991, I became involved with an international government organi-
zation. The AFP hosts the Australian National Central Bureau of the
International Criminal Police Organization – Interpol. As the AFP
Archives Officer, I assessed Interpol Canberra’s records dating back to
1948, when Australia first joined Interpol. This was my introduction to
the mechanics of international police cooperation – it was international
relations in action, not theory.
From the Archives, I moved to the AFP Museum. Over four years, I
learnt the basics of conservation and preservation of the artefacts in the
collection. I befriended many current and former members of the AFP,
listened to their stories, recorded them for posterity and linked these to
the objects that they had donated, or had a history with. This experience
melded two professional cultures – police and conservator culture, which
now informs aspects of this book.
In 1998, I transferred to Interpol Canberra. Aside from a short stint at
the AFP College, I spent the next decade facilitating international police
cooperation through both Interpol channels and the AFP’s own

v
vi PREFACE

i­nternational liaison officer network. It was during this time that the nig-
gling questions over global public-private partnerships began to form in
my head. As Project Officer in the college’s Counter-Terrorism Training
Coordination Centre I was asked to comment about a potential global
public-private partnership between the Interpol and an American philan-
thropic organization. Interpol had applied for a million-dollar grant from
the Alfred P. Sloan Foundation to fund a bio-terrorism training program.
The request arrived in an indirect fashion. The Sloan Foundation had
contacted the FBI asking for comment on the proposal. The FBI referred
them on to the AFP liaison officer in Washington as a more independent
source. The liaison officer, whom I knew well, asked me for a report based
on my experience with Interpol Canberra and counter-­terrorism training.
I prepared a short report pointing out the strengths and the weaknesses of
the proposed program. Ultimately, Interpol was successful in its applica-
tion, and a training program sponsored by the Alfred P. Sloan Foundation,
ran for several years.
But here was the curious thing – why would an international govern-
ment organization seek non-public funding for a counter-terrorism pro-
gram? This question becomes more puzzling as the application was made
in the years immediately following the 9/11 terror attacks on the US. Law
enforcement in the developed world was awash with additional funding
for counter-terrorism. Unfortunately, in those busy days I had no time to
delve into this puzzle.
For me, the puzzle of why IGOs enter GPPPs remained unanswered.
Now, more than a decade later, I can contribute to an improved under-
standing of both why international government organizations enter global
public-private partnerships and how organisational cultures and profes-
sional cultures shape these partnerships

Adam B. Masters
 Acknowledgements

As with all significant research projects there are too many people to prop-
erly acknowledge, so my apologies to those who have supported me
through this process that are not mentioned specifically below (you know
who you are).
This book could not have been completed without the support of my
wife (and part-time editor) Anne. She has indulged my efforts to change
career focus and spend time away from her so that I can teach, conduct
fieldwork, attend conferences, and other academic pursuits.
A key aspect of this research has been the fieldwork in both Europe and
Canberra. This book would not have been made possible without the offi-
cials from the International Telecommunication Union, the International
Criminal Police Organization and the International Centre for the Study
of the Preservation and Restoration of Cultural Property who gave their
time to sit with a researcher from Australia. The dedication to their respec-
tive professions and organizations has informed my thinking on global
public-private partnerships. Those who wished to be named are listed in
the interviewee list, but no less thanks are passed to the officials wishing to
remain anonymous and those who I spoke with informally. Without the
support of officials in Canberra, I could not have gained access to their
international counterparts. My thanks also to Jason Ashurst at the
Department of Broadband, Communications and the Digital Economy
and Rob Blount at the Australian Federal Police for his support.
Quite a few academic colleagues deserve special attention for their assis-
tance in reading and commenting on my chapters. At the Australian
National University – John Wanna, Carsten Daugbjerg and Fiona Allen

vii
viii ACKNOWLEDGEMENTS

who provided valuable feedback throughout. Linda Botterill, University

of Canberra who helped strengthen this work. Paul ‘t Hart, Utrecht
University provided excellent direction in getting the research proposal
off the ground. Ben Wellings, formerly ANU and now with Monash
University, for his continued moral support. Many ideas that found a place
in this book and developed less formally were discussed at the Friday gath-
erings of the ANU School of Politics and International Relations. Regular
attendees and commentators included Andrew Klassen, Mhairi Cowden,
Brendan McCaffrie, Matt Laing, Karen Tindall, Alison Plumb and Steve
Darlington. Another significant discussant was my dear friend Ingrid
Harrington at the University of New England, who provided support and
lent a critical eye as the work progressed. Finally, a special thanks to Rick
and Phil for providing me a writing space on their veranda in Nymboida.
 Abstract

Global public-private partnerships influence our daily lives. They are part
of the global governance framework – yet our understanding of them is
incomplete. Past research has attributed the existence of these partner-
ships between state, market and civil society actors variously to the influ-
ence of leaders, new management ideas, resource deficits and the
proliferation of issues beyond the ability of any single sector to manage.
Yet explorations of these themes primarily focused on the United Nations
core agencies, and overlooked the technical international government
organizations; organizations which facilitate a multitude of transactions in
various policy areas between nation-states, their agencies and administra-
tions. Personal experience with such an organization – Interpol – indi-
cated the answer to the puzzle was incomplete. Therefore, this study was
undertaken to further explore the question of why international govern-
ment organizations participate in global public-private partnerships.
Using case studies, this book provides a better explanation for the phe-
nomena of global public-private partnerships. Research was conducted
with the International Telecommunication Union, the International
Criminal Police Organization (Interpol) and the International Centre for
the Study of the Preservation and Restoration of Cultural Property.
Between them, they represented a diverse section of international policy
fields – communication; police cooperation and cultural conservation.
Global public-private partnerships are shaped by both the dominant pro-
fessional culture within each international government organization, and
their unique organizational culture. Furthermore, these cultural factors
also influence how the other factors are perceived and then acted upon.

ix
x ABSTRACT

The end results are partnerships that comfortably fit with the beliefs, val-
ues, norms and assumptions common to the respective professional and
organizational cultures. In turn, we can all communicate freely, have
greater confidence that borders will not prevent criminal investigations,
and continue to learn from the collective heritage of humanity.
 Contents

1 Across the Public-Private Divide in the International

Sphere   1

2 Global Public-Private Partnerships: Theoretical

Perspectives  25

3 Introducing the Case Study Organizations  63

4 Cultures 101

5 Leaders 131

6 Ideology, Ideas and Implementation 157

7 Resources and Private Interests 181

8 Perspectives on Global Issues 211

9 Conclusion: Comparing Cultural Influences 239

xi
xii CONTENTS

Appendices 259

References 271

Index 299
 List of Figures

Fig. 2.1 Professional and organizational culture as moderators 52

Fig. 3.1 Alternative approval process for telecommunication standards 70
Fig. 7.1 Meeting schedule for the ITU – 26 April 2018 194
Fig. 7.2 Involvement in ICCROM’s activities since attending course 198
Fig. 9.1 Moderating influence of ITU cultures 250
Fig. 9.2 Moderating influence of Interpol cultures 251
Fig. 9.3 Moderating influence of ICCROM cultures 252

xiii
 List of Tables

Table 1.1 Factors motivating UN public private-partnerships 5

Table 1.2 Private financial support to formal IGOs 11
Table 1.3 Private financial support to global IGOs 12
Table 1.4 Selection criteria for case studies 13
Table 1.5 Themes and factors driving GPPPs 15
Table 2.1 Actors in GPPPs 28
Table 2.2 Partnership typology 29
Table 2.3 Features of engineering culture 38
Table 2.4 Features of police culture 40
Table 2.5 Features of conservation culture 43
Table 2.6 National and international governance frames 46
Table 2.7 Interest in global health partnerships 51
Table 3.1 ITU Sector membership distribution 68
Table 3.2 ITU membership fees 71
Table 3.3 Examples of Interpol partnerships 79
Table 3.4 African museums program (PREMA) resource providers
1986–198889
Table 3.5 Executive governance structures 93
Table 4.1 Characteristics of organizational cultures 121
Table 5.1 Founders of the International Telegraph Union 134
Table 7.1 Membership contribution and organizational budgets 185
Table 9.1 Comparing three partnerships 241

xv
 CHAPTER 1

Across the Public-Private Divide

in the International Sphere

The curiousity that sparked this book was my first experience of a global
public-private partnership. While working for the Australian Federal Police
(AFP) in 2003, I was asked to comment about a potential global public-­
private partnership (GPPP) between the Interpol Secretariat General and
an American philanthropic organization. In essence, Interpol had applied
for a million dollar grant from the Alfred P. Sloan Foundation to fund a
bio-terrorism training program.
The request for comment had arrived in an indirect fashion. The foun-
dation had contacted the Federal Bureau of Investigation (FBI) asking for
comment on the proposal. The FBI referred them on to the AFP liaison
officer in Washington as a more independent source. The liaison officer, a
colleague of mine, asked me for a report based on my experience with the
Australian National Central Bureau of Interpol (Interpol Canberra) and
counter-terrorism training. I prepared a short report pointing out the
strengths and the weaknesses of the proposed programme. Ultimately, the
Interpol succeeded in its application, and a training programme sponsored
by the Sloan Foundation ran for several years.
Yet here was the thing – why would an international government orga-
nization (IGO) seek non-public funding for a counter-terrorism pro-
gramme? This question becomes more puzzling as the Interpol application
was made in the years immediately following the 9/11 terror attacks on
the United States. Law enforcement in the developed world was awash

© The Author(s) 2019 1

A. B. Masters, Cultural Influences on Public-Private Partnerships
in Global Governance,
https://doi.org/10.1007/978-3-319-96782-0_1
2 A. B. MASTERS

with additional funding for counter-terrorism. Unfortunately in those

heady days, I had no time to delve into this puzzle.
After I had left the police for an academic life, the question still niggled:
why do international government organizations enter global public-private
partnerships? Early research provided a range of factor in the academic
literature to explain why these partnerships occurred more frequently in
recent decades. The most commonly cited factors include:

• changes in leadership of an organization;

• ideological changes that reshape organizational directions;
• the migration of ideas about public management from the national
to the international sphere;
• the implementation of business-like practices in international gov-
ernment organizations;
• financial stress caused by shrinking contributions from member-states;
• the need to access research and development from the private sphere;
and
• the emergence of global issues beyond the capacity of state, market
or civil society actors to resolve alone.

Yet these explanations seemed somehow inadequate when weighed

against my experience.
While all these factors have the potential to influence whether or not an
IGO enters a GPPP, their potential is subject to interpretation through the
lenses of professional and organizational cultures. This book applies an
organizational approach to explore how both professional and organiza-
tional cultures also have the potential to act as influential factors in their
own right, pushing international government organizations toward part-
nerships or alternately retarding their development.
This range of factors provides the ‘why’, but it is also important to
understand the how – how do professional and organizational culture influ-
ence GPPP? To answer we must go there, go to the IGOs, observe the
partnerships in operation and speak to those who manage them. By observ-
ing three organizations – the International Criminal Police Organization,
commonly known as Interpol,1 the International Telecommunication

1
The official name is The International Criminal Police Organization-INTERPOL. The
name “INTERPOL” originates from the telegraphic address of the organization and was
incorporated into the official name in 1956. For easier reading the telegraphic name is
omitted.
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 3

Union (ITU)2 and the International Centre for the Study of the Preservation
and Restoration of Cultural Property (ICCROM) – this book demon-
strates how police professionals formulate partnerships that conform with
the controlling aspects of police culture; engineers build elegantly struc-
tured partnerships; and conservators’ partnerships focus on whatever it
takes to save the cultural artefacts of humankind.
IGOs are a significant part of the policy environment – globally and
domestically. For example, the ITU provides a technical framework
enabling people to have telephone conversations between any two (or
more) points on the globe; Interpol facilitates police cooperation across
international borders; and ICCROM3 works to ensure the preservation of
cultural heritage. These are only a fraction of 250+ IGOs created over the
past two centuries as formalized mechanisms of cooperation between
nations.
European government’s created the first IGO at the Conference of
Vienna in the aftermath of the Napoleonic wars – the Central Commission
for the Navigation on the Rhine (1815). There are now IGOs involved in
issues ranging from the most basic of human needs to the furthest reaches
of technology – from famine relief to satellite communications. Some
IGOs are tiny, with barely three member-states; whereas others are truly
global, with more than 100, and often close to 200, member-states. These
organizations are important parts of the machinery making the modern
world tick. Although they are not the only type of transnational actor –
multi-national corporations, international non-government organizations
and other actors also occupy the international sphere – they are the public
bodies representing a collective response by national governments to com-
mon problems and interests.
2
Telecommunication, according to the Oxford English Dictionary, was introduced to
English from the French at the 1932 International Telecommunication Union plenipoten-
tiary conference. It first appeared in the documents emanating from this meeting. To avoid
confusion it is the broad term employed for all communication technology from this point
on. Reference to the various media – telegraph, telephone, telex, radio, television etc. will be
made when contextually appropriate.
3
ICCROM is the acronym for the International Centre for Conservation, Rome. The
longer ‘International Centre for the Study of the Preservation and Restoration of Cultural
Property’ has always been the official name, but employees there have always referred to it as
the Centre, the Rome Centre or ICCROM. The shorter forms – International Centre for
Conservation or Rome Centre – shall be used throughout this book.
4 A. B. MASTERS

In 1999, the United Nations announced a Global Compact with busi-

ness. The Global Compact radically changed the nature of the relationship
between the world’s most important IGO and the private sector. For aca-
demics, the Global Compact raised the question of why IGOs entered
public-private partnerships. This book introduces the proposition:

Professional and organizational cultures are factors motivating global public-­

private partnerships and these cultures can influence how other motivating
factors are perceived and acted upon.

This helps explain why IGOs enter into partnerships, when partner-
ships are formed, how they are formally or informally structured, and how
these cultural influences change or shape subsequent partnership behav-
iour and outcomes. Professional and organizational cultures provide the
Weltanschauung, or world-view, through which all other factors influenc-
ing partnerships are interpreted. In some cases, professional and organiza-
tional cultures themselves have changed to accommodate public-private
partnerships. Yet in other cases, public-private partnerships are long estab-
lished parts of both professional culture and organizational culture.
The concept of a global public-private partnership is defined in this
research as a relatively institutionalized transboundary interaction, which
includes at least one global IGO and private actors. The term global is
emphasized in this definition to indicate a research focus on IGOs with
more than 100 member-states and no barriers4 to nation-state member-
ship. Chapter 2 details the development of this concept more fully.
This book only explores the reasons why IGOs enter public-private
partnerships to explain how they occur, not why or how business or civil
society actors do so. The motivations for private actors are covered by
extensive literatures on corporate social responsibility in the case of busi-
ness (Carroll and Shabana 2010; Frederick 2006; Frumkin 2003; Rumsey
and White 2009; Schwartz and Carroll 2003), and philanthropy in the
case of civil society (see Adam 2004; Berman 1983; Bolling and Smith
1982; Curti 1957, 1963; Moran 2009, 2010; Murphy 1976). A third

4
Barriers to membership are often based on factors of geo-politics (e.g. the European
Union), economics (e.g. the G20) or culture (e.g. Organization of the Islamic Culture).
These organizations are often referred to as universal international government organiza-
tions. However, for the purposes of this study organizations with 100+ member states have
a global characteristic. Universal international government organizations can be significantly
smaller (e.g. the International Cotton Advisory Committee).
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 5

Table 1.1 Factors motivating UN public private-partnerships

Internal factors External factors

Change of leadership Benefits of market-like practices

Ideological shift
Financial stress (through zero
growth budgets)
Private partner motivations
Philanthropic urge
Access and voice in forums
Managerial ideas (new public management)
Research & development dominated by private sector
(e.g. pharmaceutical industry)
Global issues (e.g. HIV/AIDS)
Market access

Source: Modified from the work of Bull et al. (2004), Bull and McNeill (2007, 2010), Buse and Walt
(2000a, b), Kaul (2006), Lee et al. (1997) and Tesner and Kell (2000)

motivator for private involvement is the desire for civil society organiza-
tions to have a voice in international forums (Nanz and Steffek 2004;
Smith and Moran 2000; Tallberg 2010; Weir 2007; Woods and Narlikar
2001). These private motivating factors are not the same as those motivat-
ing the public partners as can be seen on Table 1.1.

Why Revisit a Settled Question?

Others have explored aspects of why IGOs enter global public-private part-
nerships. Christopher Paun (2013), in his doctoral dissertation answered
why is this new institutional format of public-private partnership applied to
law enforcement, a policy area where one would least expect it? Paun focussed
on public-private partnerships created to respond to the single policy area
of intellectual property crime, a sub-set of international law enforcement.
This approach turned his research toward cases where private partners had
significant commercial interests in preventing the abuse of their intellectual
property rights. This book complements Paun’s work with a broader
approach into three policy areas – international telecommunication, law
enforcement and conservation of cultural heritage – and a broader range of
private partners to better illustrate the complexity of the partnerships.
In 1999, Kofi Annan announced the Global Compact between the
United Nations and business. The Global Compact called on transnational
businesses to align themselves with ten principles of human and labour
rights, environmental protection and anti-corruption (UN Global
6 A. B. MASTERS

Compact 2012). This produced a flurry of academic research, which

appeared to settle the question of why international government organiza-
tions were forming partnerships with private actors (Bull et al. 2004; Bull
and McNeill 2007; Buse and Walt 2000a, b; Kaul 2006; Lee et al. 1997;
Tesner and Kell 2000). This research reasoned that United Nations orga-
nizations were driven by various factors, which changed their stance on
dealing with private actors. These factors are:

1. Changes in leadership helped to drive international government

organizations toward partnering with private actors (Bull et al.
2004, 485; Bull and McNeill 2007; Tesner and Kell 2000, 2).
2. The internal ideology of these organizations underwent a funda-
mental shift from a neo-Marxist outlook, to one of neo-liberalism
(Bull et al. 2004, 484–6)
3. Changes in ideas about public management at national level had
been elevated to the international arena (Kaul 2006, 219–20).
4. The benefits market-based practices and efficiencies bring into pub-
lic organizations (Kaul 2006, 219–20).
5. The perpetual financial stress, particularly on budgets subjected to
zero nominal, or zero real growth, required organizations to seek
private funding (Buse and Walt 2000a; Jönsson 2010a, b; Lee et al.
1997).
6. Scientific and technological research and development, which could
positively influence operations, resided with private actors. Therefore
partnerships provided a mechanism to tap into this knowledge (Buse
and Walt 2000a, b; Kaul 2006)
7. Emerging global issues were too large, or moved too fast for the
international bureaucracies to deal with on their own (Bull et al.
2004; Buse and Walt 2000a, b; Kaul 2006; Lee et al. 1997; Tesner
and Kell 2000).

These factors provided a plausible explanation within a broader frame-

work of rationalist thought. In other words, IGOs entered partnerships in
the pursuit of self-interest. Alternately, it is an argument framed by princi-
pal/agent theory, whereby the organization as agent seeks to expand its
authority/autonomy in relation to its member-states as principals
(Hawkins et al. 2006). Table 1.1 summarizes these factors and adds those
motivating private partners.
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 7

On the surface, the scenario I experienced with Interpol and the Sloan
Foundation rested uneasily with three of the factors above. There had
been no radical change in the leadership of the organization, public
finances were apparently available, and the organization could never have
been described as ideologically neo-Marxist. The sixth factor – a fast mov-
ing, emerging global issue, in this case transnational terrorism – was clearly
at play, and carried more weight than the other factors.
Furthermore, the framework in Table 1.1 relied almost exclusively on
analysis of the United Nations system with a focus on the policy fields of
health (Buse and Walt 2000a, b) and development (Kaul 2006). The
International Criminal Police Organization is independent of the United
Nations, thus a possibility existed that organizations outside the United
Nations system had different motivations behind their partnerships.
Therefore the question required another revisit.

Methodological Notes
This research develops a better understanding of why and how IGOs seek
and operate partnerships. The analysis primarily rests on comparative case
studies of three organizations – the ITU, Interpol and the ICCROM. The
comparative analysis is broken into five themes – cultures, leaders, ideas,
resources and global issues – to illustrate the different influences between
organizational approaches to the GPPPs. This section discusses the main
methods employed – case studies developed from documentary research
and semi-structured interviews.
These notes include the method for case selection, based on a broad
analysis of a defined population of IGOs and a new classification structure
for the scope of IGO activities. The selection process itself first revealed
the extent of the GPPP phenomena. Secondly, through a filtering process,
three organizations emerged as ideal choices for comparative analysis. The
section then outlines the thematic framework for analysing why IGOs
enter GPPPs. In closing, the chapter briefly explores the three chosen case
studies and how they fit in the analytical frame.

Case Studies
Comparative case studies present a method for both broad and deep inves-
tigation of IGOs and their partnerships. A case study approach is ‘the
detailed examination of an aspect of a historical episode to develop or test
8 A. B. MASTERS

historical explanations that may be generalizable to other events’ (George

and Bennett 2004, 5). Gerring (2007, 37) describes case studies as
‘an intensive study of a single unit or a small number of units (the cases)
for the purpose of understanding a larger class of similar units (a popula-
tion of cases)’. While prior case studies of the GPPPs exist (e.g. Bexell
and Mörth 2010; Casula Vifell 2010; Fuchs et al. 2010; Pallas 2010),
the case of Interpol challenges the existing explanations for these
partnerships.
The use of comparative case studies offers advantages over a single case
study. Differences between UN and non-UN organizations can be
mapped; organizations with a policy (political) focus can be compared to
the more technical IGOs; fields of policy or technical competence influ-
ence GPPP formation and operation; geographical factors shape IGOs;
and some organizations restrict engagement with private sector partners in
its administration or operations.
Partnerships are not uniform in nature and fall into a range of types.
These include policy dialogue; advocacy; partnerships to mobilize private
funds; information and learning partnerships; and those of an operational
nature (Bull et al. 2004; Bull and McNeill 2010). Even so, there are cer-
tain characteristics uniform to GPPPs, Inge Kaul (2006) defined these as:
voluntariness; horizontal organization; participation through shared gov-
ernance; multi-actor based; and being global in nature. The use of case
comparisons addresses these complex multi-dimensional features of IGOs
and their partnerships. These case studies required data from a range of
sources, including institutional libraries or archives, interviews and field
observations.

Libraries and Archives

Understanding an IGO requires more than a casual reading of publicly
available material. According to Steven Ott, ‘an organization’s historical
records contain all sorts of invaluable information about organizational
culture’ (1989, 109). Therefore physical access was gained to the archives
of the three case-study three organizations. These archives hold informa-
tion on deliberations before, during and after their involvement with
GPPPs, which is critical to investigating the organizations and their
partnerships.
Each organizational archive retained varying volumes of data relevant
to their respective operations and size. The ITU retains detailed records in
its archive dating back to its first conference in 1865. In contrast, the
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 9

Interpol paper archive has been reduced to a couple of cupboards contain-

ing key documents from General Assemblies and a variety of research papers
about the organization. The lack of physical documentation can be attrib-
uted to the disruption of World War Two when the organization fell under
the Nazi regime (Deflem 2002a, b) and the subsequent controls imposed
on record-keeping. Although low in volume, the Interpol archive is rich in
data. The ICCROM archive is similarly rich in detail. Files on the organiza-
tion’s varied conservation activities document the development of GPPPs
for everything they do. The layout of the ICCROM files reflects a rhythm
as relationships are formed, partnerships executed and feedback delivered –
leaving partners primed for further cooperation in the future. Being at the
ITU Headquarters, the Interpol Secretariat and ICCROM Centre enabled
immediate discussion with officials to clarify what could otherwise be
opaque technical documents, in addition to formal interviews.

Interviews
Interviews provide a key to discovering how practitioners and IGO elites
deal with PPPs. Heclo and Wildavsky (1974) explained that ‘the cure for
ignorance about how something gets done is to talk with those who do it’.
The interviews for this research reached beyond the public façade and the
documentary record of the case organizations and gave voice to the offi-
cials who managed or operated GPPPs. These officials were knowledge-
able about the philosophy and operation of these partnerships. Oftentimes,
the officials were long-serving international civil servants who had been
present when their organizations turned to GPPPs, thus the interviews
tapped deeply into institutional memory.
The interviews elicited unwritten knowledge about how public-private
partnerships operate in practice. For example, some unsuccessful partner-
ships are not publicized because they fail. As time moves on, sensitivity to
such knowledge becoming public diminishes, and only interviews garner
opinions on what failed and why; particularly if such opinion is not in
accord with the official record. The negotiations, internal politics and
interactions between secretariat staff, partners, member-state representa-
tives and executive councils may never become subject to an official record.
Interviewees chose their own level of anonymity. Some elected to be
identified by their position or organization, but not by name, while others
did not want to be identified even by their organization. One official pro-
hibited recording of the interview. Interpol’s Office of Legal Affairs
imposed a strict condition of anonymity on their interviewees, even
10 A. B. MASTERS

though some officials openly expressed that they had no issue with being
identified. Those choosing to remain off the record still provided useful
background information, and leads for further investigation. Appendix 2
details the interviews. Interviews were semi-structured around the themes
identified in the literature, respondents were encouraged to provide their
own perspective. Triangulation using multiple respondents to provide dif-
ferent perspectives on the same issues strengthened the veracity of the
interviews.

Field Observations
Accessing documents, archives, libraries and interviewees required a
month at each organization. This was perhaps insufficient time to ‘sink-in’
to the organization and really understand it, creating a risk of cultural
relativism – that a culture can only be properly understood on its own
terms and by its own standards (Benedict 1946).5 Nevertheless, some
observations made at the time proved useful, but it cannot be said this was
close to a true application of the ethnographic methods outlined by Geertz
(1973), Rhodes et al. (2007) or Hendriks (2007).
Despite the risk of cultural relativism, Interpol welcomed me with open
arms, as ‘one of us’. I had full access to facilities, documents and staff, only
limited with interviewee anonymity. At ICCROM the welcome was
slightly cooler. As an academic I was welcomed. However, there was a
slight disciplinary disconnect for an international relations scholar – even
though international relations is part of ICCROM’s daily practice. Once
staff became aware of my experience in running an archive and small
museum the reception noticeably improved – not that it was poor. In both
organizations it was a distinct advantage to be able to speak the ‘profes-
sional language’.
Things were different at the ITU. While welcomed and given access,
the personal experience was slightly more isolated. Interviewees were open
in their discussions with me, however a significant proportion of the inter-
views was spent explaining technical matters. This is not a negative cri-
tique of the ITU, simply the organizational culture was the most alien to
me – nor did I speak the language of telecommunication engineering. The
experience in these organizations proved critical to forming the final thesis
of this research. However, my experiences in the field were preceded by
some careful case selection.
5
This danger is somewhat mitigated by the author’s experience in both museum and police
settings – see preface.
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 11

Case Selection
Case selection began with a scan of the websites of the 265 formal IGOs
identified by Volgy et al. (2008a), which;

… define[s] intergovernmental organizations as entities created with sufficient

organizational structure and autonomy to provide formal, ongoing,
­multilateral processes of decision making between states, along with the capacity
to execute the collective will of their members (states)…

To narrow the field a series of filters were applied. The first filter deter-
mined an organization’s position on partnerships. The web scan discov-
ered whether IGOs received financial support for their operations from
the private or non-profit sectors. Indicators included: specific reference/s
on the website to partnership arrangements, data from annual and finan-
cial report, or policy directions in organizational statutes. The financial
support benchmark aligned with the analytic factor attributing GPPP
motivation to financial crises. Table 1.2 presents the results of the web
search categorized within seven broad policy arenas.

Table 1.2 Private financial support to formal IGOs

Policy arena Example IGO receives Total %
non-MS IGOs in
funds class

Political – broad base IGOs with multiple UN 2 29 6.9

functions
Military/security – a clear military or INTERPOL 2 13 15.4
security type mandate
Economic – banks, development funds, APEC 22 83 26.5
common markets
Social/environment ICCROM 15 41 36.6
Commodity based – functions and IWC 9 35 25.7
information sharing on specific commodities
Scientific/standards – IGOs with a greater WIPO 14 34 41.2
focus on progress in the name of science
Communication/transport – provide the ITU 13 30 43.3
framework for international
communications & transport
Total 77 265 29.1

Source: Author research on 265 IGO websites identified by Volgy et al. (2008b)
12 A. B. MASTERS

The second filter removed all organizations with geographically restric-

tive rules concerning membership, leaving only Global IGOs. Table 1.3
applies this filter and shows a marked increase in the proportion of the
private funding accessible by political, military/security, economic, scien-
tific/standards and communications/transport categories of organiza-
tions. Social/environmental organizations registered a small proportional
drop at the international level, while there was a more significant fall for
the commodities based classification.
More than a third of global IGOs can or do receive financial support
from the non-member-state sources. This may be indicative of an aversion
by regional IGOs to GPPPs. The orientation toward public-private part-
nerships is an Anglo-Saxon approach that does not necessarily sit well in
other cultural contexts (Bevir et al. 2003). The low level in commodities
based IGOs suggests these organizations wish to avoid any perceived con-
flict of interest which could arise from favouring one or more large multi-­
national corporations over others, or smaller national industries in producer
countries. This raises the question of why some organizations do not
engage with the private sector. However, this must be left for later research.
The third filter applied a pre-determined level of private support. Six
organizations receive more than 10% of their operating budget from non-­
member-­state sources. These organizations are ICCROM (36.88%), the

Table 1.3 Private financial support to global IGOs

Policy arena Global IGOs with ability to IGO receives Total IGOs %
receive non-MS funds non-MS funds in class

Political UN 1 4 25.0
Military/security INTERPOL, IOM 2 5 40.0
Economic BIE, CFC, FAO, IFAD, IFC, 6 15 40.0
UNIDO
Social/environment ICCROM, UNESCO, 4 12 33.3
UNWTO, WHO
Commodity based AVRDC, IRSG, IWC 3 17 17.6
Scientific/standards IIR, IMO, ISTC, WIPO, WMO 5 11 45.5
Communication/ IMSO, ITU, PIANC, 4 7 57.1
transport Intersputnik
Total 25 71 35.2

Source: Author research on 265 IGO websites identified by Volgy et al. (2008b)
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 13

International Rubber Study Group (IRSG – 33.48%), Interpol (15.13%),

the International Science and Technology Centre (ISTC – 11.75%), the
ITU (11.4%) and finally the UN Educational, Scientific and Cultural
Organization (UNESCO – 10.24%). IRSG and ISTC were eliminated as
they had no connection to Australia, which would have complicated the
research. ICCROM from the social / environmental policy arena pre-
sented a more interesting case than UNESCO because of the perceived
level of non-member-state support it received, as well as being representa-
tional of the smaller organizations. The selection of cases is summarized
on Table 1.4 below. This left Interpol, ICCROM and the ITU.

Table 1.4 Selection criteria for case studies

ITU INTERPOL ICCROM

UN family Yes No No
Organization type Transport/ Security Social/
communication environmental
Partnership types Policy dialogue Yes No No
Advocacy No Yes Yes
Informational & Yes Yes Yes
learning
Mobilizing Yes Yes Yes
private funds
Operational Yes Yes Yes
Partners For profit Yes Yes Yes
corporations
Non-profit Yes Yes Yes
organizations
Individuals Yes Yes Yes
Academia Yes Yes Yes
Other public Yes Yes Yes
institutionsa
Drivers Financial stress No Yes Yes
Ideological No No No
change
Leadership No No No
change
Market Yes Yes Yes
efficiencies
Emerging issues Yes Yes Yes
Source: Author analysis of ICCROM (2011), Interpol (2010) and ITU (2010)
a
State bodies that do not represent the member-state in the organizations forum. They are included as
they are often part of the ‘public’ representation in the GPPPs
14 A. B. MASTERS

Interpol
Interpol was formed in 1923 by police and law enforcement officials, and
is one of the few IGOs not created by diplomatic processes; it exists with-
out a treaty to this day (Anderson 1989; Martha 2010; Masters 2011).
This lack of a governance document crafted by statesmen or diplomats has
a bearing on the research, particularly as the member-state forum is over-
whelmingly populated by law enforcement officials, not diplomats. The
choice of the police organization is further reinforced by the rapid increase
in reliance on private funding in recent years. Between 2007 and 2008,
their operational budget sourced from corporate or philanthropic organi-
zations increased from 7% to 15% (Interpol 2008, 2009). The rise in
Interpol’s reliance on non-member country contributions has continued
to the point where member country contributions now only represents
46% of the organization’s expenditure (Interpol 2017).

I nternational Centre for the Study of the Preservation and Restoration

of Cultural Property (ICCROM)
The International Conservation Centre in Rome (ICCROM) relies exten-
sively on extraordinary funding to carry out its mission. Nearly 26% of
ICCROM’s operating budget derives from non-core sources (ICCROM
2015). Considering there are 127 member-states – including all but two
members of the Organization for Economic Cooperation and Development
(ICCROM 2010), extraordinary funding should be unnecessary.
Therefore discovering why ICCROM relies heavily on external funding,
and the role of professional and organizational cultures in this reliance
became one of the cornerstones of this study.

ITU
Although the main focus of this work is on organizations outside the UN,
the ITU provides its own reasons for inclusion. Firstly, it is the only global
IGO in the communication / transport category to receive more than
10% of its budget from non-state sources. Second, the organization is one
of the oldest IGOs and pre-dates the UN by 80 years. Thirdly, while it has
193 state-members, there are more than 700 telecommunication sector-­
members. Finally, the nature of international telecommunication has
always had a public-private nature, unlike development or health related
organizations. Therefore a historical affinity and understanding exists
within the Union for working with private actors.
 ACROSS THE PUBLIC-PRIVATE DIVIDE IN THE INTERNATIONAL SPHERE 15

Table 1.5 Themes and factors driving GPPPs

Theme Factorsa

Cultures Professional cultures

Organizational cultures
Macro-cultures
Leaders Change of leadership
Ideas Ideological shift
Managerial ideas (NPM)
Resources Financial stress (through zero growth budgets)
Market efficiencies
Research & development dominated by private sector (e.g. pharmaceuticals)
Issues Global issues (e.g. HIV/AIDS)

Sources: Bull et al. (2004), Bull and McNeill (2007, 2010), Buse and Walt (2000a, b), Kaul (2006), Lee
et al. (1997) and Tesner and Kell (2000)
Excluding motivating factors of private partners
a

Thematic Analysis
This study is structured on a thematic analysis of the reasons why GPPPs
are formed. Five analytical themes are based upon 13 factors identified as
contributory to GPPPs. Singular analysis of each factor proved inappropri-
ate, particularly as some factors had little or no influence in the selected
cases. For example, the factor claiming IGOs changed from a neo-Marxist
to a neo-liberal outlook may have currency in development agencies, but
little or none for the cases explored herein. Furthermore, three factors
relate to the motivations of private actors, who are not the focus of this
research. Therefore factors are grouped into umbrella themes. While the
research focus is on the factors motivating public organizations, the the-
matic approach enables consideration of private-partner motivations
where necessary (Table 1.5).

Structure of This Book

The book is divided into two parts. The first part frames the research and
consists of this chapter followed by Chap. 2, which presents the concep-
tual, theoretical, and empirical literature with bearing on global public-­
private partnerships. Chapter 3 completes the first part by delving into the
creation, development and operations of the ITU, Interpol and ICCROM.
Another random document with
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 donneront des secours immédiats aux blessés; enfin elles
prépareront à nos braves soldats la soupe et le café.
«Dans le corps de fonctionnaires militaires chargés de
l’administration et de la comptabilité de la guerre on pourrait, au
grand bénéfice de nos effectifs, substituer les femmes aux
hommes.
«Il faut que les sauvages Allemands qui veulent nous faire la
guerre sachent bien que derrière les hommes de France, ils
trouveront à la frontière les femmes prêtes à combattre, prêtes à
mourir pour garder à la patrie française sa gloire et son
intégralité.»

Son intuition lui avait tout révélé: la guerre d’extermination, notre

obligation de vaincre; les femmes employées par milliers au ministère de
la guerre pour remplacer des combattants; dans les usines, où elles firent
merveille; dans les bureaux; dans les transports, partout, elles donnèrent
satisfaction. De même les infirmières qui ont eu un rôle admirable dans
les ambulances, et les femmes des pays envahis qui ont supporté si
courageusement l’occupation de leur pays par les barbares modernes qui
ne leur ont épargné aucune privation, ni aucune injure.
Le 8 avril 1914 elle mourut. Les féministes l’accompagnèrent à sa
dernière demeure au Père-Lachaise. Les oratrices rappelèrent sur sa
tombe ses luttes pour arriver à implanter dans l’esprit de ses
contemporains l’idée que la femme avait les mêmes droits que l’homme à
faire les lois de son pays et à le gouverner.
Alfred Capus a évoqué son souvenir dans le Figaro du 13 avril 1914:

«La question du suffrage des Femmes fut posée pour la

première fois avec un certain tapage, par Mme Hubertine Auclert-
Lévrier dont la mort vient d’évoquer cette lointaine époque. Une
jeune personne avec de grands yeux noirs, le teint chaud, de
beaux traits un peu durs et, en toute sa physionomie, une sorte
d’énergie timide. Tel est le souvenir que je retrouve de celle qui
s’appelait alors Hubertine Auclert. Elle avait tout ce qu’il faut pour
voter, mais elle ne manquait point cependant de finesse dans son
exubérance ni de tact; et quoique atteinte de bonne heure de
féminisme intégral, elle ne cherchait pas le scandale et passait
pour avoir des mœurs pures».
 I
La réforme électorale

«Les droits politiques sont l’axe de la

question féministe.»

Hubertine Auclert.

A la veille de la révolution du 24 février 1848 qui donna le suffrage à

tous les hommes, M. Thiers disait au roi Louis-Philippe: «Il faut de toute
nécessité la réforme électorale, le cercle est réellement trop étroit, il
permet à un petit nombre d’exploiter tous les avantages administratifs.»
Aujourd’hui, les femmes peuvent tenir aux actuels détenteurs du
pouvoir le langage que M. Thiers tenait au roi en 1848. La situation n’est
pas changée. Le système d’exclusion qui retranche net du suffrage la
moitié et plus de la nation, donne à un petit nombre, aux hommes
électeurs, non seulement tous les avantages administratifs, tous les
bénéfices sociaux: la considération, les honneurs, les hautes fonctions,
les grosses sinécures, mais encore le droit de disposer du budget et de
régir dans leur intérêt la société.
Les législateurs tenant leur pouvoir des hommes règlent tout en faveur
des hommes contre les femmes non représentées au parlement.
Sont électeurs tous les Français âgés de 21 ans, et n’étant dans aucun
cas d’incapacité prévu par la loi.
Les femmes comprises dans le terme français pour être contribuables,
ne peuvent point ne pas être comprises dans le terme français pour être
électeurs.
On interprète différemment, pour les femmes, le terme générique de
français employé par la loi et l’on donne à cette loi une traduction
contradictoire. La loi ne stipule pas que les femmes ne sont pas électeurs,
elle est simplement muette à leur égard. Le mutisme de la loi permet de
lui donner une interprétation contradictoire. Les hommes font dire à la loi
que les femmes ne doivent pas nommer de représentants, et ils font
calculer d’après le nombre des habitants femmes et hommes, le nombre
des sièges législatifs.
Ce qu’il y a de plus pressé à réformer dans la loi électorale: c’est le
mensonge sur lequel elle repose. Ou bien on doit rendre le suffrage
réellement universel en appelant les femmes à l’exercer; ou, si l’on
continue à exclure les Françaises du suffrage, on doit prendre pour base
de l’élection des députés, non plus les habitants, mais les électeurs.
Les habitants de la France sont 38 millions 961 mille et les électeurs
11 millions 787 mille. Or, tant que les électeurs sont représentés, il est
inutile de donner une représentation fictive aux Françaises, qui ne
peuvent avoir leurs intérêts défendus par des législateurs auxquels elles
n’ont pas conféré de mandats.
Avant le scrutin de liste, avant la représentation proportionnelle, la
représentation intégrale de la nation doit d’abord être assurée par le droit
octroyé aux françaises de se faire représenter dans les assemblées
administratives et législatives.
Les femmes ont dans toutes les sphères de l’activité humaine
d’importants intérêts engagés. Eh bien, tous ces intérêts sont laissés à
l’abandon, les femmes n’ayant au Parlement personne pour les défendre.
Tant que les femmes ne votent pas, le parlement n’est pas l’image du
pays. Il ne représente pas le complet élément national et ne fournit à la
France qu’une représentation défigurée.
Pour que la représentation de la France soit la synthèse organique de
toutes les forces vives de la Patrie habitée par des hommes et des
femmes, il faut qu’elle soit composée de femmes et d’hommes.
Ni l’âme française, ni l’esprit français, ni tous les intérêts français ne
sont complètement représentés au parlement tant que les femmes n’ont
pas de mandataires à la Chambre et au Sénat.
Toute la volonté, toute l’énergie, toutes les facultés intellectuelles
françaises ne fonctionnent pas, n’agissent pas, la représentation nationale
est faussée tant que les femmes sont laissées sans représentants.
Entre la représentation restreinte aux hommes et la représentation
intégrale des majeurs des deux sexes qui constituent la nation, il n’y a pas
à hésiter.
Exempte-t-on des charges et des pénalités les femmes que l’on exclut
des droits? Non.
Défalquera-t-on les femmes des hommes lorsqu’il s’agira d’appliquer
l’impôt sur le revenu? Non.
Pourquoi, alors, défalque-t-on les femmes des hommes quand il s’agit
de conférer des mandats administratifs et législatifs.
Pour procéder ainsi, on ne peut alléguer l’indignité du sexe féminin, car
même les hommes incapables de se conduire, qui sont pourvus d’un
conseil judiciaire, restent électeurs et éligibles, représentés et
représentants. Il y a à la Chambre des interdits, auxquels on a ôté la libre
disposition de leurs biens propres, pour leur donner la libre disposition de
la fortune publique.
Quand les interdits eux-mêmes peuvent faire la loi en les salles de
vote et au Palais-Bourbon, est-il admissible que les femmes de haute
valeur morale et intellectuelle, qui se distinguent dans les sciences, les
lettres, les arts, le commerce, l’industrie soient tenues hors du droit
commun politique?
La loi électorale doit se dégager de l’imposture du mensonge, elle doit
universaliser aux femmes le suffrage et ainsi assurer la représentation
intégrale de la nation formée d’hommes et de femmes.
Rien n’est moins universel que le suffrage baptisé ainsi puisqu’il exclut
avec toutes les femmes, les hommes militaires, les hommes condamnés,
les hommes absents de leur domicile ou non résidents depuis six mois.
Pour rendre le suffrage réellement universel il faut faire voter les
françaises comme les français.
Les femmes soumises à l’impôt doivent en contrôler l’emploi afin de
n’être point lésées. Les femmes soumises aux lois doivent contribuer à les
faire afin de ne point en être victimes.
Les hommes qui ne parviennent point à hisser au pouvoir leurs
candidats souffrent peu dans leurs intérêts, car par le fait de la solidarité
de sexe, les non représentés bénéficient de la loi faite pour tout le sexe
masculin; tandis que les femmes sont sacrifiées tant que le sexe féminin
n’est pas représenté à la chambre parce que les lois faites par les
hommes pour les hommes sont faites contre les femmes.
De même que des ministres ont longtemps empêché de voter la loi sur
le divorce en disant que le divorce intéressait peu les hommes puisqu’ils
peuvent librement pratiquer l’adultère, des ministres empêchent de voter
les droits politiques des femmes en rappelant aux hommes qu’ils sont eux
pourvus des droits politiques, que dès lors la réforme n’offre nul intérêt.
Cependant, on ne changera l’orientation du pays, qu’en faisant
intervenir les femmes dans les affaires publiques, car quand les femmes
voteront, les révolutionnaires ne formeront pas comme maintenant la
presque totalité des électeurs, et les riches candidats ne seront pas dans
l’obligation d’adopter leur programme pour se faire agréer par eux.
(Pour se faire élire députés, de riches bourgeois se déclarent
anarchistes et pour préparer leur candidature, des lycéens distribuent des
placards antimilitaristes.)
Si des députés millionnaires disent aux travailleurs qu’ils doivent
réserver leurs forces et leurs armes pour la guerre intérieure qui mettra à
bas le régime capitaliste, et recourir à l’insurrection, à la grève générale
plutôt que de défendre le territoire, c’est parce qu’ils savent que les
électeurs sont en majorité révolutionnaires. Que l’on fasse voter les
femmes qui ramèneront aux urnes leurs frères, leurs maris et ce fort
contingent révolutionnaire avec lequel les députés candidats auront à
compter les fera immédiatement changer de langage. Le gouvernement
de la France est devenu une affaire commerciale dont chacun des
participants veut tirer profit.
Les députés sont seulement préoccupés de se maintenir au pouvoir.
Aussi pour eux, les femmes, sont des électeurs indésirables puisque
comptés pour créer les sièges législatifs. Spoliées du bulletin de vote,
elles n’ont pas de fiefs électoraux à concéder.
Au lieu d’isoler les femmes du corps social dont elles font partie, on
grandirait notre pays en utilisant leur énergie et leur force cérébrale.
Dans toutes les entreprises, la coopération des femmes est escomptée
comme une condition de succès. Pourquoi se prive-t-on du concours
féminin quand il s’agit de résoudre les grands problèmes sociaux qui
réaliseront les aspirations de l’humanité?
 Pendant que les législateurs se disputent à propos d’un mode de vote,
personne ne dit aux arrondissementiers et aux proportionnalistes, qu’il ne
s’agit pas de savoir comment ils s’y prendront pour recueillir, à leur profit,
les voix des électeurs, mais qu’il s’agit de faire représenter la France dont
la majorité des habitants est formée des femmes.
A l’heure où les gouvernants devraient pousser ce cri du capitaine qui
commande un navire en danger d’être coulé: Tout le monde à la
manœuvre, ce ne sera pas trop des français hommes et femmes pour
accomplir le remaniement social indispensable. On propose d’annihiler les
femmes en les faisant compter comme des pierres pour servir de
marchepied aux députés.
Le scrutin de liste réduit aux seuls hommes, comme le scrutin
d’arrondissement réduit aux seuls hommes, ne donnera que des résultats
stériles et sera désillusionnant pour la population.
Il faut avant tout supprimer la restriction apportée au suffrage comme
on a fait disparaître devant l’urne le privilège des riches. Il faut faire
disparaître devant l’urne le privilège des hommes en appelant les femmes
à exercer, au même titre qu’eux, leurs droits politiques.
Un suffrage restreint ne peut être même un simulacre de suffrage
universel.
La majorité de la nation formée des femmes subit le joug de la minorité
masculine. C’est cette dérogation à la loi du nombre sur lequel repose
l’ordre social, qui cause l’anarchie actuelle.
Les assemblées délibérantes ne peuvent s’occuper sérieusement des
réformes sociales tant qu’il sera interdit aux femmes qui sont la majorité
des intéressés français de formuler leur desideratum.
On a dit que si la France pouvait entrer dans l’enceinte de la Chambre,
les minorités y seraient. Les femmes y seraient encore bien plus visibles
que les minorités, puisque le nombre des femmes est supérieur à celui
des hommes représentés ou non.
Quand des individus s’associent pour exploiter une industrie, quelque
soit le sexe des individus, ils recueillent de l’association les mêmes
bénéfices.
 Pourquoi dans la société constituée par l’agglomération humaine, les
femmes et les hommes qui apportent les mêmes enjeux et qui encourent
les mêmes responsabilités n’auraient-ils pas les mêmes avantages et les
mêmes droits?
Les femmes intervenant dans les affaires publiques, ce serait, dans
l’organisme social, une transfusion du sang neuf qui donnerait à notre
nation vieillie la vigueur des peuples jeunes, et lui inculquerait le désir
violent de rester libre.
Puisque les hommes seuls n’ont pu instaurer une vraie république, il
faut que les femmes secondent, renforcent les hommes, et que le renfort
d’une élite femme régénère les pouvoirs publics.
Ce meilleur facteur du bonheur humain, la femme, ne peut être
empêchée d’actionner les rouages de la machine gouvernementale.
La prospérité ne régnera en France que quand l’homme dans la salle
de vote et dans les assemblées délibérantes sera secondé par la femme
dont est si grande la puissance d’intuition et d’utilisation.
Les hommes sont sans les femmes, misérables dans l’état, comme ils
sont sans les femmes misérables dans la maison.
 II
Le vote et l’éligibilité pour les femmes

«Le suffrage universel ne peut pas signifier

perpétuellement l’exclusion du suffrage de la
moitié de la nation.»

H. Auclert.

La Constitution de 1791 a distingué la qualité politique du citoyen de la

qualité civile du Français. Nous voulons pour la femme et la qualité civile
du Français et la qualité politique du citoyen, avec la souveraineté qui
découle du vote et de l’éligibilité. Et même—cela paraîtra peut-être
audacieux à quelques-uns—l’examen des événements passés et
l’observation des événements présents nous font subordonner
l’affranchissement civil de la femme à son affranchissement politique. Ceci
exige un mot d’explication.
Qu’entend-on par affranchissement civil de la femme?
Par affranchissement civil de la femme, on entend l’abrogation d’une
foule de lois vexatoires qui mettent la femme hors la justice et hors le droit
commun.
C’est la loi sur le mariage qui fait de la femme mariée et de ses biens
la chose du mari.

C’est la loi sur la tutelle[9] qui pour exclure les femmes—hormis les
mères et les ascendantes—de la tutelle et des conseils de famille, n’hésite
pas à les classer avec les repris de justice et les fous.
C’est la loi humiliante qui, pour attestation civile verbale ou écrite,
assimile les femmes aux hommes imbéciles et aux hommes déchus de
leurs droits. Les femmes ne seront reçues à témoigner, ni dans un acte de
naissance, ni dans un acte de mariage, ni dans un acte de vente. Que dis-
je? Une femme n’est pas même admise à certifier l’identité d’une autre
femme pour la légalisation d’une signature[10].
Si les femmes avaient été présentes dans les assemblées législatives,
elles ne se seraient pas vu attribuer, en même temps que la qualification
de mineures, le plus de charges, le moins de droits.
Par affranchissement civil de la femme, en un mot, on entend
l’abrogation de toutes les lois d’exception qui dégagent les hommes des
responsabilités et chargent les femmes des plus lourds fardeaux.
Quels sont ceux qui peuvent abroger les lois iniques qui oppriment les
femmes dans la vie civile?
Ce sont les électeurs et les législateurs, c’est-à-dire, ceux-là seuls qui
font ou qui commandent de faire les lois. Voilà un point bien établi.
Maintenant, qu’est-ce que l’affranchissement politique de la femme?
C’est l’avènement de la femme au droit qui confère le pouvoir de faire
les lois, par soi-même si l’on est élu député, par délégation si l’on est
électeur.
Donc il est de toute évidence que le droit politique est pour la femme la
clef de voûte qui lui donnera tous les autres droits.
Quand les femmes pourront intervenir dans les affaires publiques, leur
premier soin sera de réprimer l’injuste législation. Leur premier acte sera
d’user du droit qu’elles auront de changer leur sort.
Mais tant que la femme n’a pas le pouvoir d’infirmer les lois qui
l’oppriment, sur qui compterait-elle pour le faire?
Sur l’homme?
Eh! c’est l’homme qui a établi les lois actuelles et ces lois ne le gênent
pas, bien au contraire. Elles lui donnent toutes facilités pour nous gêner.
Aussi, au lieu de supprimer ces lois qui rendent la femme esclave,
l’homme s’occupe d’en créer qui élargissent encore son horizon. Dans ce
pays où l’on compte dix-neuf millions de souverains—les hommes—et dix-
neuf millions et plus d’esclaves—les femmes—les réformes que les
hommes regardent comme essentielles sont des réformes qui leur
octroient de nouveaux privilèges.
 Ceci fait, qu’il est hors de doute pour nous, que tant que la femme ne
possédera pas cette arme—le vote—elle subira le régime du droit
masculin. Tous ses efforts seront vains pour conquérir ses libertés civiles
et économiques.
Ce qu’il faut aux femmes pour s’affranchir de la tyrannie masculine—
faite loi—c’est la possession de leur part de souveraineté; c’est la qualité
de citoyenne française; c’est le bulletin de vote.
La femme citoyenne, c’est-à-dire la femme investie des plus hauts
droits sociaux, aura par la liberté, sa dignité rehaussée, par le sentiment
de sa responsabilité, son caractère augmenté.
La femme citoyenne se relèvera promptement de sa fâcheuse situation
économique. L’Etat et la législation ne l’inférioriseront plus. L’instruction de
la femme étant comme celle de l’homme essentiellement utilitaire, toutes
les carrières, toutes les professions lui seront accessibles, et, quelque soit
son travail, la femme ne le verra plus déprécié sous le prétexte ridicule
qu’il émane d’une femme.
La femme investie des plus hauts droits sociaux, la femme citoyenne
quintuplera l’efficacité de son influence maternelle; elle aura le pouvoir de
doter les générations d’une si grande hauteur de vues morales, que dans
les rapports humains, la fraternité se substituera à l’égoïsme, et dans la
société—l’harmonie—aux tiraillements actuels.
Tant que la femme n’aura pas le pouvoir d’intervenir partout où ses
intérêts sont en jeu pour les défendre, un changement dans la condition
politique ou économique de la société ne remédierait pas à son sort. Nous
pouvons appuyer cette allégation par des faits. Depuis un siècle, plusieurs
révolutions politiques ont eu lieu. Les femmes s’y sont plus ou moins
mêlées. Elles ont partagé les dangers de la bataille, mais elles n’ont eu de
la victoire ou de la défaite des opinions qui divisent les hommes, aucun
avantage.
Un changement de l’ordre social économique n’affranchirait pas la
femme, car bien que tous les jours la question économique soit résolue
pour un petit nombre de personnes, la condition de la femme est chez les
favorisés de la fortune, le lendemain, le même que la veille. Il y a en
France des femmes pauvres et des femmes millionnaires. Eh bien! les
femmes millionnaires sont soumises aux mêmes lois tyranniques que les
femmes pauvres. Toutes les femmes souffrent ou peuvent souffrir de la
législation actuelle.
Donc toutes les femmes de quelque opinion et de quelque condition
qu’elles soient, toutes les femmes sont intéressées à posséder le pouvoir
d’abroger les lois qui les infériorisent et les asservissent.

La puissance du vote

Avant de réfuter les objections qu’on oppose à l’électorat et à

l’éligibilité de la femme, il est important de montrer la valeur des droits
civiques afin qu’éclairées sur le pouvoir que leur donnerait la possession
de ces droits pour s’affranchir, les femmes emploient toute leur énergie à
la conquérir.
Démontrons tout d’abord que le petit carré de papier qu’on appelle un
bulletin de vote, est bien réellement pour chacun de ceux qui le
possèdent, une part de puissance nationale, une part de domination, une
part d’autorité qui fait loi.
Les législateurs sont pleins de condescendance pour le moindre de
leurs électeurs, parce qu’ils savent le nombre de voix qu’il leur faut pour
être député et que mécontenter un seul électeur, perdre une seule voix, ce
serait diminuer leur chance d’être réélus.
La puissance électorale s’affirme donc dans le désir qu’ont les députés
de donner en toutes choses satisfaction à leurs mandants. Même pour
leurs affaires privées, les hommes peuvent obtenir des avantages par la
simple autorité de leur vote.
La puissance du vote s’affirme dans le pacte contracté entre les
mandataires et les mandants influents. Tout le monde a remarqué le
nombre énorme de déplacements de fonctionnaires mâles aux
lendemains d’élections: c’est l’accomplissement des promesses faites qui
se réalisent. Les Députés s’empressent d’obtenir de l’avancement pour
les instituteurs qui les ont servis, qui peuvent encore les servir dans les
futures élections.
 Mais ils ne s’occupent pas de donner de l’avancement aux femmes,
aux institutrices, parce que les institutrices ne sont pas électeurs et ne
peuvent, par conséquent, jouir d’influences électorales.
Enfin la puissance du vote s’affirme dans la faveur qui est attachée à la
carte d’électeur. Un homme peut se présenter n’importe où sur le visa de
ce certificat d’honorabilité—la carte d’électeur—il est partout bien accueilli.
Tandis que les femmes n’étant pas électeurs sont convaincues
d’indignité et exclues comme des aventurières de toutes les assemblées
politiques sérieuses. Quand, pour des réunions, des conférences, des
tenues blanches, des banquets, les hommes veulent bien se départir,
envers les femmes, de leur système d’exclusion et les honorer du: «Les
Dames sont admises», soyez tranquille. Ce n’est pas par intérêt pour elles
qu’on les invite; c’est par intérêt pour les recettes.
L’électorat est pour celui qui le possède un véritable droit de
souveraineté. Certes, les hommes sont loin d’avoir su utiliser ce droit de
souveraineté. Mais, parce que ce levier, ce talisman,—le vote—est resté
infructueux dans leurs mains, ils ne sont pas reçus à dire aux femmes que
le droit électoral est une non-valeur, une duperie qu’elles ne doivent ni
envier ni réclamer parce qu’il ne saurait rien leur procurer.
Les femmes savent d’ordinaire bien mieux que les hommes tirer parti
de ce qui leur appartient.
On a tous les jours dans l’ordre social économique cet exemple sous
les yeux: Deux individus, un homme et une femme, ont pour le même laps
de temps, la même somme d’argent à dépenser. Avec cette somme,
invariablement, la femme trouvera le moyen d’être aisée, l’homme le
moyen d’être pauvre.
Ce qui existe dans l’ordre économique existera dans l’ordre politique.
Le pouvoir souverain, qui a peu de valeur dans la main de l’homme, sera
un moteur puissant dans la main de la femme.
Si avec sa souveraineté électorale, l’homme n’a pas su faire une
organisation sociale plus harmonique, qu’il ne s’en prenne donc pas au
vote. Qu’il s’en prenne à lui-même qui n’a pas su utiliser son vote. Qu’il se
dise que le suffrage restreint aux hommes ne pourra jamais produire les
résultats d’un suffrage véritablement universel!
 Nous sommes fondé à croire que l’homme a conscience de son
incapacité utilisatrice du pouvoir qu’il possède. Sans cela, lui qui dénie
tant au vote sa valeur, réclamerait-il si haut, quand pour un motif
quelconque, il est exclu du corps électoral.
Si le droit électoral était une non-valeur, dans les pays où ce droit
n’existe pas, ou existe avec des restrictions, les hommes de toutes les
opinions le revendiqueraient-ils?
Si le suffrage était un leurre, les socialistes feraient-ils dans tous les
pays où il n’existe pas, l’agitation en faveur du suffrage universel, si le
suffrage universel n’était pas l’espoir sur lequel ils fondent toutes les
espérances de réformes.
Si le droit de suffrage ne conférait pas un vrai pouvoir, y aurait-il eu un
mouvement si considérable chez tant de peuples en faveur du suffrage
universel?
Non, non, les hommes de tous ces pays ne se trompent pas; le
suffrage est bien réellement pour tous ceux qui le possèdent le droit
d’avoir la main au gouvernail.
Pourquoi donc conseille-t-on aux femmes—les femmes ont plus
besoin que n’importe quel homme d’avoir la main au gouvernail pour
infirmer les lois qui les oppriment—pourquoi donc conseille-on aux
femmes de se désintéresser du droit de suffrage?
Ce qui est bon pour un sexe serait-il mauvais pour l’autre? Que les
femmes se méfient de ces faux conseils.
Les hommes qui sont occupés du seul intérêt des hommes, voudraient
que les femmes se préoccupent aussi du seul intérêt masculin—oh! ils
couvrent leur égoïsme de fleurs, ils appellent l’intérêt de l’homme, l’intérêt
de l’humanité—et les femmes, ces généreuses, se laissent prendre à ce
stratagème. Elles se détournent de leur objectif—leurs droits—elles aident
aux hommes à s’arroger d’autres privilèges et se font ainsi
insoucieusement les instruments de leur propre esclavage. Car il est à
remarquer que plus l’homme s’élève, plus il écrase la femme du poids de
son despotisme.
Dans cette société tout entière organisée contre elles, les femmes
n’ont pas d’autres moyens d’avoir justice que d’obtenir le pouvoir de se
faire justice à elles-mêmes en participant à la confection des lois.
Les femmes n’ont pas d’autres moyens que le suffrage pour obtenir
leur place au soleil, l’autonomie de leur personne et la libre disposition de
ce qui leur appartient.

Cri d’alarme

L’analogie qu’il y a en France, entre la situation économique et

politique d’aujourd’hui et celle d’il y a un siècle, frappe les moins
clairvoyants.
Les pouvoirs publics n’ont plus ni prestige, ni autorité. Bien qu’on ait
fortement escompté la fortune des futures générations, la caisse nationale
est dilapidée par l’imprévoyance et le gaspillage masculin, et la France est
comme il y a un siècle, acculée à la banqueroute.
Comme en 1789 le peuple qui veut la fin du favoritisme et du désordre,
demande à grands cris des réformes; mais pas plus que le roi Louis XVI,
les 800 dictateurs qui siègent à la Chambre et au Sénat ne peuvent, ni ne
veulent, faire ces réformes. De là, aujourd’hui comme il y a cent ans,
l’universel mécontentement de la nation.
Le gouvernement a bien changé d’étiquette. Mais notre République, au
lieu d’aider les petits à acquérir leur plus-value, n’est, comme la
monarchie d’alors, qu’ouverte aux favorisés de la fortune. Et en leurrant
tous et toutes de promesses, elle ne donne rien en définitive qu’à ceux qui
n’ont besoin de rien.
Les hommes au pouvoir se querellent, non pas comme ils essaient de
le faire croire pour leurs opinions. Ils se querellent pour leurs intérêts. Ce
qui le démontre bien, c’est que quand il s’agit de la moindre réforme, la
plupart des républicains emboîtent le pas aux réactionnaires.
De même qu’en 1789, il y a aujourd’hui en France, lutte à mort entre le
passé et l’avenir, entre les égoïstes qui entendent faire stationner
l’humanité devant leurs appétits satisfaits, et l’avant-garde généreuse qui
veut arracher au progrès et à la science le moyen d’alléger les maux de la
tourbe des déshérités.
La France civilisatrice ne peut sortir triomphante de cette période
d’enfantement, que si elle utilise toutes les initiatives. De même que dans
la mémorable crise de 1789, c’est l’intervention d’un agent nouveau qui a
sauvé la situation. Dans la crise identique d’aujourd’hui, l’intervention d’un
agent laissé de côté jusque là—la femme—qui a pour ainsi dire exprimé
en elle la quintessence du mal être social, forcera la main aux hommes
égoïstes et ouvrira l’ère d’une société appropriée aux besoins actuels de
l’humanité. Il y a cent ans, les nobles étaient moins opposés aux droits de
leurs serfs, que ces serfs émancipés sont aujourd’hui opposés au droit
des femmes.
Mais pour que la femme puisse faire succéder au mal-être social
causé par l’incurie et la dilapidation masculine, le bien être résultant de
son économie et de sa bonne gestion. Pour que la femme puisse mettre
en jeu, dans l’état, comme dans la maison, ses inappréciables qualités, il
faut qu’elle en ait le pouvoir. Et ce pouvoir, elle ne peut le tenir que du
droit pour elle de s’immiscer dans la chose publique.
Pour que la civilisation remplace le déchaînement d’appétits des
fauves, il faut que la femme apporte sa suprême pitié, pour faire
contrepoids à l’égoïsme de l’homme dans la balance du monde.
Les hommes n’ayant pas su réfréner leurs vices pour établir la
République véritable, qui ne peut reposer que sur une sorte de
puritanisme, qu’on fasse donner les femmes! Les femmes qui ont
conservé intacte, à travers les générations, la vertu qui enfante
l’héroïsme, régénéreront l’humanité, sauveront le pays.
Quant au plus fort d’une bataille, le général d’une armée voit une aile
de ses troupes fléchir sous le feu de l’ennemi, il dépêche un estafette à
l’officier qui garde à distance un régiment d’élite avec cet ordre: Faites
donner la réserve!
Les troupes fraîches et reposées, tombent comme une avalanche sur
le corps des assaillants, elles le surprennent, le tournent, brisent ses
lignes, enfin décident de la victoire.
La France se trouve à l’heure actuelle dans le cas périlleux d’une
armée qui fléchit. La République saignée aux quatre veines n’est plus
qu’un tremplin où les partis joutent de fourberies et d’ambition.
L’idéal, la lutte des idées sont remplacés par la basse cupidité et
l’assoiffement des brutales jouissances.
Ces signes manifestes de dégénérescence et d’impuissance des
hommes démontre que l’heure psychologique est venue d’appeler au
gouvernement, comme on appelle sur les champs de bataille, les armées
de renfort: la réserve. Ici la réserve, l’armée de renfort ce sont les
femmes.
Mais, pour accomplir ce sauvetage et cette rédemption, il faut aux
femmes le pouvoir qu’ont les hommes: le droit de vote.
Si Jeanne d’Arc n’avait pas été armée, harnachée et hissée sur un
cheval, elle n’aurait jamais pu vaincre les Anglais. Si les femmes n’étaient
pas élevées à la dignité de citoyennes et armées du bulletin de vote, elles
ne pourraient vaincre les injustices criantes et les haines féroces qui
menacent de faire disparaître l’espèce humaine dans un formidable choc.
Quelques hommes savent bien qu’ils sont impuissants à changer la
situation actuelle, mais il veulent, quand même, garder leur position.
Périsse, s’écrient-ils, périsse la France plutôt que la domination
masculine! Hâtons-nous de dire que cet égoïsme est le fait du petit
nombre. Avant peu la majorité des électeurs aura le patriotisme de
déclarer, tout haut, ce qu’elle pense tout bas, à savoir:
Que rien ne va dans le monde, si la femme n’y met la main, et que,
puisque les hommes ne savent plus comment faire, ils doivent cesser
d’exercer, seuls, la maîtrise; laisser agir les femmes, car les femmes sur
lesquelles ils se reposent, de tout, dans la maison trouveront certainement
le moyen de tirer l’Etat d’embarras.