Uputstvo o Budzetu I Finansijama Za Opcine U Bosnu I Hercegovinu

Uputstvo o budetu
Priznanja
Stranica 1
Uputstvo o budetu i finansijama za opine u Bosni i Hercegovini rezultat je udruenih napora eksperata USAID/Sida projekat upravne odgovornosti i Odjela za demokratizaciju i reformu javne uprave Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini koji su blisko saraivali s predstavnicima javne uprave irom zemlje. Ostvarenje ovog projekta ne bi bilo mogue bez finansiranja od USAID, Sida i Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini. Takoer, elimo se zahvaliti Rudy F. Runko, direktoru USAID/ Sida/Gap projekta i Treforu Williamsu, direktoru Odjela za demokratizaciju i reformu javne uprave, ija je podrka u ovom poduhvatu bila od neprocjenjive vrijednosti.
Posebnu zahvalnost dugujemo svim partnerima iz opina i osoblju koje je doprinijelo u radu na ovom Uputstvu, a naroito:
USAID/SIDA Projekat upravne odgovornosti Charles Jokay Hakan Gustafsson Anesa ehali Vera Macura Senada Mehdin Tanja Mihajlovi Damir Ahmetovi Aleksandar Eski Edina Hadziahmetovi Marek Jefremienko Saa Leskovac Slavica Rokvi Edvin Smaji Rasim Tulumovi Opine koje su doprinijele Opina Bosanski Petrovac Opina Jajce Opina Konjic Opina Kostajnica Opina Lopare Opina Lukavica Opina Novo Sarajevo Opina Novi Travnik Opina Prnjavor Opina Stari Grad Sarajevo Misija OSCE u Bosni i Hercegovini, Odjel za demokratizaciju i reformu javne administracije Britt Tryding Rene Carrico eljko Lonar Novka Blagojevi Sneana Dai Demil Didi Ognjen Djuki Merda Handali Samir Imamovi Branislav Jandri Vesna Kijac Emilija Kuljanac Karl-Erik Lindberg Muamer Obaranin Dejan Ostoji Zlatko Popovi Arlett Stojanovi Milan Suzi Mirjana Vasiljevi Ognjen Vukanovi Kerim ujo
Posebna zahvalnost naim prevodiocima Saa Slijepevi Amila Grebovi Amina Hadisadikovi Amra Kurti Svjetlana Markovi Nikica Lubura Jagoda Ljuboja
Uputstvo o budetu i finansijama
Lista skraenica
Stranica
ODB PKU/P CUG OKP TK EU FBiH BND LJR ULJR IPSAS IT MMF OV/SO MDPC MF NVO SG/SN AJN TR RS KPOR SWOT PDV
Okvirni dokumenat za budet Plan kapitalnog ulaganja/poboljanja Centar za usluge graana Odbor za kapitalno planiranje Tim za koordinaciju Evropska unija Federacija Bosne i Hercegovine Bruto nacionalni proizvod Ljudski resursi Upravljanje ljudskim resursima Meunarodni raunovodstveni standardi za javni sektor (International Public Sector Accounting Standards) Informativna tehnologija Meunarodni monetarni fond Opinsko vijee/Skuptina optine Municipal Development Planning Committee Ministarstvo finansija ili ministar finansija Nevladine organizacije Slubeni glasnik/Slubene novine Agencija za javne nabavke Tijelo za razmatranje albi Republika Srpska Komisija za planiranje opinskog razvoja Snage, slabosti, prijetnje i mogunosti (Strengths, Weaknesses, Opportunitie and Threats) Porez na dodanu vrijednost
Uputstvo o budetu
Uvod
Stranica
Opinski zvaninici, naelnici i vijenici/odbornici naglasili su potrebu sveobuhvatnog uputstva o budetu za finansijsko osoblje opine, naelnike, opinske vijenike/optinske odbornike i graane. Udrueni napori USAID/Sida projekat upravne odgovornosti (GAP), Misije OSCE-a u Bosni i Hercegovini Odjela za demokratizaciju i reformu Javne uprave (DPARD) i mnogih opina u BiH pretoili su ovo u stvarnost. Uputstvo o budetu i finansijama za opine u Bosni i Hercegovini ukljuuju glavne teme koje imaju vaan utjecaj na opinski budet. Nadamo se da ovo Uputstvo prua informacije koje e imati praktinu upotrebu u opinama. Cilj je da se prui dovoljno detalja profesionalcu, te jasnoe laiku da razumije kako radi sloeni sistem budeta i kako se koriste javna sredstva za finansiranje aktivnosti koje treba da njihovu zajednicu uine boljim i dinaminijim mjestom za ivot. Uputstvo je sainjeno kako bi pomoglo opinama da se uhvate u kotac s trenutnim i buduim izazovima. Uputstvo obrauje promjene u procesu budeta i daje detaljno uputstvo o kljunim aspektima njegove pripreme i realizacije. Na taj nain Uputstvo pokriva i trenutni pravni okvir i najnoviji razvoj u oblasti budetskog raunovodstva, planiranja i priprema, izvjetavanja Ministarstva finansija i javne nabavke. Uputstvo naglaava vanost uea graana i prua savjete kako da opine ojaaju ovaj aspekt procesa budeta. Uputstvo nudi praktine informacije o javnim raspravama i konsultacijama s graanima, kako ostvariti potrebe zajednice i provesti pravne obaveze opine. Uputstvo uvodi savremene prakse rukovoenja, ukljuujui upravljanje ljudskim resursima za kojima raste potreba u opinama u odgovoru na izazove decentralizacije i nezaobilaznog poveanja sloenosti njihovih zadataka i odgovornosti. Uputstvo je sainjeno na nain da se informacije mogu dodati u skladu s izmjenama pravnog okvira ili novog razvoja situacije. Kao podrka ovom Uputstvu pripremljen je i CD s korisnim dopunskim informacijama, dobrim primjerima i obrascima.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu
Stranica
Budet za lokalnu samoupravu Namjera Uputstva o budetu i finansijama u Bosni i Hercegovini je da bude praktian vodi koji e pomoi opinskim zvaninicima u razvoju i upravljanju budetom kroz pravno propisane zahtjeve. Dodatno, ovo Uputstvo nudi pristupe upravljanja budetom koji nadopunjuju one zahtjeve koji su eksplicitno propisani zakonom. Nadamo se da e na taj nain Uputstvu pruiti praktine smjernice potrebne za pribliavanje opina BiH meunarodnim standardima lokalne samouprave. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: nove prakse u pristupu opinskim budetima, uloge i odgovornosti kljunih aktera u procesu budeta.
Razvijanje jasnog i transparentnog budeta, zasnovanog na realnim procjenama prihoda, to ukljuuje korisne komentare graana i input opinskih predstavnika, zahtijeva veliku predanost i dosljedno ulaganje truda. Meutim, nagrada za zajednicu u cjelini je od neprocjenjive vrijednosti. Nadamo se da e ovo uputstvo pomoi opini u tom pravcu. Faktori koji imaju snaan utjecaj na finansijsku i politiku realnost Sistem vlasti je sloen i ukljuuje nekoliko nivoa (drava, dva entiteta i Distrikt Brko). U Federaciji Bosne i Hercegovine (FBiH) postoje tri nivoa vlasti osim dravnog: entitet, 10 kantona, 79 opina. U Republici Srpskoj (RS) postoje dva nivoa vlasti: entitet i 62 opine.
Nivo vlasti Dravni nivo Entitetski nivo Kantonalni nivo Opinski nivo
Naziv i/ili broj jedinica Bosna i Hercegovina Republika Srpska N/A 62 Federacija BiH 10 79
Uprkos zakonima koji reguliraju lokalnu samoupravu, ima mnogo toga da se uradi po pitanju usklaivanja podjela funkcija i odgovornosti na svim nivoima vlasti. Skoro sve funkcije (obrazovanje, zdravstvo, socijalna zatita, stambeno-komunalni sektor, poljoprivreda i umarstvo, sport i kultura) dobijaju sredstva sa svih nivoa vlasti, ukljuujui i opine, i ak kada i ne postoji zakonska obaveza za takvo neto. Zbog toga se javlja potreba da se povue jasna linija razdvajanja izmeu funkcija i finansijskih odgovornosti na svakom nivou vlasti. Obaveza je da neporeski prihodi (kao to su nadoknade za potopljeno zemljite, graevinsko zemljite, poslovne prostore, nadoknade i lokalni porezi) poveaju udio u sveukupnim opinskim prihodima. Poveanje neporeskih prihoda treba pruiti opini finansijsku
Uputstvo o budetu
Stranica
sposobnost da neovisno zadovolji lokalne potrebe. Ovo e, zauzvrat, dovesti do poveanja odgovornosti u prikupljanju prihoda i u oblasti rashoda. Opine moraju uspostaviti operativnu kontrolu kako bi smanjile rizik od rastuih deficita. Bez odgovarajueg knjienja dugova iz prethodne godine i odgovarajueg plana za otplatu istih, opine se suoavaju s blokiranjem bankovnih rauna, te stvaranjem novih dodatnih dugovanja. Ovaj zaarani krug smanjuje sposobnost opine da investira na lokalnom nivou i ostane finansijski neovisna. Pozajmljivanje sredstava ima odreena ogranienja na svim nivoima vlasti, a revizija zakona o dugovanjima za FBiH i RS je jo uvijek u toku. Ovo, kao i slabo trite opinskih kredita, predstavlja prepreku za razvoj infrastrukture irom BiH. Donoenje spomenutih zakona i zdravije trite opinskih kredita otvorilo bi put za modernizaciju infrastrukture. Novi jednofazni porez na promet ili porez na dodanu vrijednost (PDV), koji e zamijeniti sadanji porez na promet, ubudue e igrati znaajnu ulogu u prikupljanju prihoda na svim nivoima vlasti. Meutim, u vrijeme objavljivanja ovog Uputstva zakon nije bio u potpunosti proveden, a pitanje u vezi s raspodjelom sredstava jo uvijek nije bilo u potpunosti rijeeno. Ovo je znaajno poto najvei dio ukupnih opinskih prihoda dolazi od poreza na promet. Lokalne finansije Osnovne karakteristike lokalnih finansija su sloene. U RS stopa raspodjele poreza na promet (koji predstavlja najvei dio svih prihoda za opine) je razliita od opine do opine i ovisi o procijenjenom nivou razvoja koji odreuje vlada RS na godinjem nivou. Ovisno o nivou razvoja, opina e primiti izmeu 40% i 70 % poreza prikupljenih unutar njezinih granica. U FBiH situacija je sloenija zbog postajanja dodatnog nivoa vlasti. Kantonalna vlast djeluje kao regulatorna vlast u raspodjeli opinskih prihoda. Svaki kanton ima drugaiji sistem i drugaije stope. Kantoni ubiraju 100% poreza na promet i dijele ove poreze s opinama na nejednak nain. Opinski rashodi predstavljaju samo 8.4% svih javnih prihoda u FBiH, to je u poreenju s meunarodnim standardima krajnje nizak postotak. Takoer, postoji znaajna razlika izmeu opinskih prihoda unutar kantona i izmeu pojedinih kantona. Standardizacija kantonalnih zakona i prakse bi osigurala jasnu podjelu nadlenosti izmeu razliitih nivoa vlasti i odgovarajuu raspodjelu poreza. Svi gore spomenuti faktori utjeu na budetske aktivnosti. U zemljama u tranziciji irok dijapazon funkcija je prenesen s centralnog na lokalni nivo vlasti, to je povealo znaaj jasnoe i odgovornosti u prikupljanju i raspodjeli prihoda. Vanost opinskog budeta postala je vea, kao i sloenost opinskih odgovornosti i potreba za poveanjem efikasnosti i kompetentnosti lokalnih vlasti. Proces planiranja i pripreme budeta treba biti prilika za postavljanje pitanja i davanja odgovarajuih odgovora. Efikasno upravljanje budetom zahtijeva donoenje velikog broja tekih odluka uz koritenje ogranienih sredstava kako bi se odgovorilo na brojne potrebe (socijalne, ekonomske i administrativne prirode). Javna uprava treba odrediti prioritete na sistematian i realan nain, pri emu istovremeno treba ostati usredsreena na strateke ciljeve koji vode ispunjavanju zahtjeva graana. Priprema budeta je mehanizam koji usklauje politike utjecaje, odreivanje stratekih prioriteta te pravnih zahtjeva kako bi se zadovoljile potrebe lokalne zajednice. Svrha budeta
Uputstvo o budetu
Stranica
Budet predstavlja vano sredstvo kojim se graani obavjetavaju o ciljevima, politikama, programima i uslugama koje opina namjerava provesti u narednoj godini. Budet pokazuje kako se prikupljaju sredstva putem poreza, doprinosa, naknada i drugih oblika javnih prihoda, a, takoer, daje okvir za troenje ovih prihoda. Budet, takoer, slui kao osnova za izvjetavanje. Primjena principa budetske specifikacije osigurava budetsku disciplinu. Ovaj princip znai da je budet podijeljen u sekcije, poglavlja, dijelove itd. Podaci o prihodima i rashodima su prezentirani u skladu s ovim podjelama. Ovaj princip osigurava da izvrni organi troe sredstva samo u skladu s budetom i da je ovo prikazano jasno u smislu: kvantitativne specifikacije odreenog iznosa; kvalitativne specifikacije odreene svrhe ili cilja; vremenske specifikacije za odreeni vremenski period.
Kvantitativna specifikacija znai da se prihodi mogu troiti samo u skladu s predvianjima budeta, tj. iznos potroenih sredstva ne moe biti vei od iznosa koji je dat u budetu. Kvalitativna specifikacija znai da sredstva mogu biti koritena samo za rjeavanje obaveza koje su naznaene budetom. Glavna svrha je spreavanje izvrne vlasti u odstupanju od plana budeta. Vremenska specifikacija znai da sredstva mogu samo biti osigurana i koritena unutar vremenskog okvira za koji je budet usvojen. Demokratija zahtijeva transparentnost budeta, poevi od njegovog planiranja i priprema, do usvajanja i realizacije. Realizacija, kontrola realizacije budeta i konani izvjetaji o budetu moraju biti javno predstavljni. Predstavnici u izvrnim organima i opinskim/optinskim vijeima/skuptinama (OV/SO) predstavljaju i slue graane. Oni su odgovorni za zatitu i upotrebu novca ljudi za dobrobit cjelokupne zajednice. Postojei zakoni zahtijevaju da lokalni budeti budu sveobuhvatni, precizni, blagovremeni i transparentni. Vrlo je teko dati samo jednu definiciju budeta i procesa kreiranja budeta koja ukljuuje sve njegove karakteristike. Kljuno pitanje u efikasnom kreiranju budeta je pogledati ta se krije iza brojeva i priznati da proces budeta ima mnoge funkcije i ciljeve: Voenje lokalne ekonomije
Lokalna vlast moe imati znaajan utjecaj na lokalnu ekonomiju i treba da ima odraza u budetu. Koraci koje preduzima lokalna vlast da povea iznos opinskih sredstava koja se troe na kapitalne investicije moe imati pozitivan utjecaj u ovom smislu. Uravnoteeno rasporeivanje resursa
Na osnovu procjene potreba zajednice do koje se dolazi putem otvorenog dijaloga, sredstva se raspreuju u odreena podruja koja trebaju pomo, to treba imati pozitivan utjecaj na lokalnu ekonomiju. Prilikom donoenja odluka o dodjeli sredstava vano je da graani uestvuju u procesu donoenja tih odluka. Posljedice donoenja odluka o dodjeli sredstva trebaju biti razumljive. Naprimjer, odluka o finansiranju lokalnog festivala umjetnosti moe biti polazna taka za turistike aktivnosti u gradu ili opini; odluka o dodjeli sredstava za podrku lokalnog poslovnog centra mogla bi stimulirati rast novih ili postojeih preduzea u zajednici. Kontrola lokalnih javnih preduzea i drugih budetskih korisnika
Uputstvo o budetu
Stranica
Lokalna vlada treba imati uvid u pregled bilansa stanja i druge finansijske izvjetaje lokalnih javnih preduzea i drugih budetskih korisnika. Samo na taj nain lokalna vlada ima utjecaj na efikasnost i efektnost lokalnih agencija. Da bi se ovo postiglo, OV/SO moraju insistirati na pravilnom izvjetavanju, ukljuujui izvjetaje o izvrenju kako bi se osigurali dokazi za sljedee finansijske zahtjeve. Kontrola prihoda i rashoda
Budui da budet predstavlja plan i stanje prihoda i rashoda za fiskalnu godinu, kao takav nudi priliku za poreenje plana sa stvarnim dostignuima i utvrivanje uzroka odreenih varijacija. Takva analiza nudi lokalnoj vladi priliku da dobije vei stepen kontrole nad njenim rashodima i prihodima. Utvrivanje prioriteta
Utvrivanje prioriteta je vano pitanje za svaku vladu, poto nikad nema dovoljno novca da se zadovolje sve potrebe. Vano je da opina razvije kriterije za utvrivanje prioriteta. Uvijek kad potrebe i zahtjevi prevazilaze dostupna sredstva, vodi se borba za odreivanje stvarnih potreba i zahtjeva za dodjelu odgovarajueg iznosa sredstava. Upravo zbog toga je sposobnost donoenja kompromisa izuzetno vana u procesu donoenja budeta. Proces budeta je jedina i najznaajnija aktivnost u kalendaru opine na godinjem nivou i predstavlja centralni element u procesu donoenja odluka. Budet odreuje nain troenja i raspodjelu sredstava i slui i kao radni plan za lokalnu vladu. Kroz svoj budet opina definira broj projekata te stepen do kojega e ovi projekti biti realizirani. Veina odluka u vezi s aktivnostima i uslugama lokalne vlade podrazumijeva odreeno finansiranje. Naravno, postoje i druge vrste odluka koje donosi naelnik i OV/SO, no, ipak, najvei broj njihovih odluka je u direktnoj vezi s budetom i ima budetske implikacije. Posebni obziri prema Bosni i Hercegovini Entitetske vlade su zaduene za raspored prihoda u Bosni i Hercegovini. Meutim, u posljednje vrijeme jaa uloga drave u raspodjeli prihoda s ciljem ostvarivanja finansijske stabilnosti u zemlji. Od opina se svakodnevno zahtijeva rjeavanje sloenijih problema upotrebom veoma ogranienih sredstava. Opinski zvaninici se nalaze pred izazovom iznalaenja sve efektivnijih naina upravljanja s ciljem kratkoronog ali i dugoronog maksimiziranja upotrebe raspoloivih sredstava. Cjelokupne reforme koje su trenutno u toku u BiH e pomoi opinama u institucionalizaciji znaajnih promjena u opinskom radu i iznalaenju novih rjeenja koja zahtijevaju izazovi s kojima se lokalne vlasti suoavaju posebno u oblasti lokalnih finansija i budeta. Opinske vlasti imaju najdirektniji utjecaj na ivote graana u pruanju usluga i ispunjavanju potreba lokalnih zajednica. Javna uprava treba uvijek nastojati da razvije i pobolja usluge, te da se prilagodi promjenama potreba u zajednici. Budeti su veoma vani, budui da pripremljeni i realizirani na pravilan nain pokazuju graanima kako e njihov novac biti troen, ko e imati koristi od toga i koliko graani treba da plate. Transparentan budetski sistem, koji u obzir uzima funkcije i ciljeve koji su prethodno opisani, kljuni je element demokratske reforme. Opinski budeti osiguravaju mehanizme za kontrolu finansijskih transakcija, dodjelu i upravljanje finansijama. Budetski dokumenti koji ukljuuju radne standarde i ciljeve pruanja usluga transformiraju budetski dokument od prostog raunovodstvenog dokumenta u izjavu o lokalnoj javnoj politici.
Uputstvo o budetu
Stranica
Osnovni formati budeta Postoji nekoliko naina da se predstavi budet i politike koje se finansiraju preko toga. Tekstualni dio budeta je najvaniji za objanjavanje kljune vizije i politike. Koritenje triju osnovnih formata budeta osigurava veu transparentnost i pomae OV/SO i graanima da jasnije vide ta se deava s njihovim novcem. Tri osnovna tipa budeta su: linearni budet, koji se fokusira na ono to je kupljeno; budet podijeljen po zadacima omoguava bolju raspodjelu finansijskih i imovinskih dobara, te povezuje rashode s aktivnostima na nain koji je jasan graanima; izvrni budet, koji je podijeljen po zadacima i naglaava izvrenje kao to je broj usluenih graana.
Svaki od triju prethodno spomenutih formata ima svoje dobre strane i svoje slabosti, budui da je svaki od njih nainjen da pokae specifine karakteristike javne politike i da prui potrebne informacije onima koji donose odluke. Mi preporuujemo koritenje sva tri formata kao to je to sluaj u mnogim zapadnim zemljama i zemljama u tranziciji. Promjena uloga i odgovornosti Stvaranje transparentnijeg budetskog procesa i ukljuivanje graana u proces razvoja zahtijeva promjene u razumijevanju uloge i odgovornosti svih koji su ukljueni u pripremanje lokalnog budeta. Naelnik, vijenici/odbornici, osoblje koje radi u odjeljenju za finansije i budet, efovi drugih odjeljenja, direktori lokalnih javnih preduzea i fondova moraju pruiti vie informacija o svojim finansijskim aktivnostima te poboljati kontrolu troenja, dok graani, u isto vrijeme, moraju aktivno uestvovati u davanju prijedloga zahtijevajui informacije o izvrenju budeta. Budui da postoji veliki broj uesnika u procesu, s pogledima i stavovima koji mogu biti opreni, moraju biti pronaeni kompromisi i konstruktivna rjeenja. Uloga opinskog vijea/skuptine OV/SO treba razmotriti sve programske politike i budetske posljedice zasnovane na prijedlozima i preporukama izvrne vlasti (naelnika). Prilikom usvajanja budeta, OV/SO utvruje politiku i odreuje tok aktivnosti koje opina slijedi kako bi ispunila potrebe graana koristei dostupna sredstva na najefikasniji mogui nain. OV/SO je odgovorno/a za sljedee aktivnosti u stvaranju procesa budeta: utvrivanje prioriteta, informiranje javnosti i komunikacija s graanima, usvajanje budeta, nadzor provoenja programa, projekata i politike, stalna podrka usvojenom budetu.
Graani Javnost treba da ima svoju ulogu u procesu kreiranja budeta pruajui prijedloge za plan budeta i proaktivno traenje informacije o tome kako se koriste njihova sredstva. Iako se mnoga poglavlja odnose na uee graana, poglavlja 5,10 i 11 obrauju ovu temu vrlo detaljno. Uloga izvrne vlasti (naelnika)
Uputstvo o budetu
Stranica
Naelnik je odgovoran za odreivanje vizije i sveukupnih politika naznaenih u budetu. Ova vana funkcija je obaveza i odgovornost naelnika u skladu sa Zakonom o lokalnoj samoupravi. Uloga naelnika u procesu budeta je krajnje vana u smislu davanja smjernica za sveukupnu opinsku organizacionu politiku. Naelnik treba da diskutira opu finansijsku politiku s lanovima OV/SO, predstavnicima odjeljenja, direktnim ili indirektnim budetskim korisnicima i drugim stranama koje su odgovorne za kontrolu i troenje sredstava. Takoer, naelnik treba da zna koja e politika biti primjenjivana u oblasti plata i nadoknada, u kojoj mjeri e biti finansirani kapitalni projekti, te druga finansijska pitanja koja imaju utjecaja na opinu kao to je otplata duga. Ovo e osigurati da predstavljanje implementiranog budeta bude u skladu s fiskalnom politikom i smjernicama o ispunjavanju potreba zajednice. Kada se prikupe zahtjevi za dodjelu sredstava, vrlo je vjerovatno da e ukupan iznos prevazii dostupne resurse. Naelnik e morati odrediti prioritete na osnovu onoga ta njegova administracija eli postii, onoga ta je pravna obaveza i onoga ta je izvodljivo. Naelnik je, uz podrku naelnika odjeljenja, odgovoran za: pripremu nacrta budeta za raspravu na OV/SO, pripremu preciznog, detaljnog i usklaenog budeta, objanjenje lokalnog finansijskog okruenja, provoenje usvojenog budeta, redovno izvjetavanja i nadgledanje budeta.
U nekim sluajevima naelnik moe prenijeti ovlatenja koja se odnose na budet kompetentnom osoblju. Na osnovu opinske organizacione strukture naelnik moe dodijeliti ta ovlatenja zamjeniku naelnika (tamo gdje ta funkcija postoji), efu finansija, efu budeta ili efu raunovodstva. Osim prijenosa ovlatenja naelnik mora osigurati da pripremu budeta obavi struno osoblje. Obino se ova vrsta ovlatenja daje efu finansija. Ovlatenja dodijeljena efu finansija i drugom osoblju mogu ukljuivati sljedee zadatke: razvoj i izdavanje uputstava za pripremu budeta kao i smjernice za sve budetske korisnike, ukljuujui sve detalje odluke koji su u vezi s planiranjem budeta i procesom priprema, prag iznosa rashoda, ogranienja rashoda, ogranienja koja se odnose na poveanje ili smanjenje usluga; (u ovoj fazi, budetski kalendar s preciznim datumima i svim potrebnim budetskim aplikacijama i obrascima treba biti poslat svim budetskim korisnicima), pripreme predvianja prihoda i procjena rashoda, priprema finansijske strategije zasnovane na predvianju i procjeni, osiguranje direktne pomoi svim budetskim korisnicima u skladu s uputstvima o budetu, ocjena zahtjeva budetskih korisnika u skladu s uputstvima o budetu, osiguranje preporuka koje e koristiti naelnik na osnovu analize zahtjeva budetskih korisnika, pomo naelniku u procesu usklaivanja zahtjeva prema budetu sa stvarnim prihodima, priprema nacrta budeta koji e biti predstavljen OV/SO,
Uputstvo o budetu
Stranica
10
pomo naelniku u predstavljanju nacrta budeta OV/SO i graanima u toku javne diskusije, priprema, objavljivanje i podjela usvojenog godinjeg budeta svim budetskim korisnicima i zainteresiranim stranama.
Uloga budetskih korisnika Budetski korisnici igraju kljunu ulogu u procesu kreiranja budeta. Budui da su oni najdirektnije ukljueni i odgovorni za pruanje javnih usluga, u poziciji su da mnogo bolje razumiju potrebe za pruanjem usluga i zahtjeve. Zbog toga, pripreme preciznih zahtjeva za rashode, priprema potrebne dokumentacije koja se odnosi na zahtjeve za dodjelu sredstava, te pravovremeno i precizno podnoenje svih potrebnih budetskih obrazaca je od kljune vanosti za efa finansija kako bi bio u stanju da pripremi precizan budet koji e naelnik pregledati. Zavrna rije Nadamo se da e uz pomo ovog Uputstva italac, bilo da se radi o naelniku, efu finansija, lanu opinskog vijea/skuptine optine ili graaninu, razumjeti nain na koji su oni ukljueni u razvoj bolje opinske uprave, koristei budet kao sredstvo za odreivanje politike i, u krajnjoj liniji, pruanje kvalitetne usluge na efektivniji i efikasniji nain.
Poglavlje 2 Zakoni o budetu
Stranica
11
Zakon o budetu i Zakon o budetskom sistemu U Bosni i Hercegovini budetski sistem je reguliran zakonom. Ovo poglavlje prua pregled entitetskih zakona o budetu, te njihove pravne utjecaje na opinske budete. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete kljune take Zakona o budetu Federacije Bosne i Hercegovine (FBiH), budetski kalendar u FBiH, kljune take zakona o budetskom sistemu u RS, budetski kalendar u RS.
Zakon o budetima Federacije Bosne i Hercegovine Zakon o budetima/proraunima u FBiH (u tekstu: Zakon) stupio je na snagu 21. maja 1998. godine, a u primjeni je od 1. juna 1998. godine. Sutina ovog Zakona je da promovira precizno planiranje budeta sa stanovita prihoda. Nivo planiranih prihoda je uzet kao ograniavajui faktor u planiranju odreenih trokova. Osnovna linija ovog Zakona je princip oznaenog troenja sredstava unutar precizno utvrenog djelokruga kako bi se postiglo realno i ekonomino planiranje budeta. Slijedi pregled najvanijih lanova za budetske aktivnosti u opinama. Osnovne odredbe su prikazane u lanovima od 1 do 14 Zakona o budetima. Ove odredbe se odnose na: sadraj i djelokrug Zakona, definicije, budetska sredstva, usklaivanje budetskih sredstava i rashoda, budetske prihode, budetske suficite i budetske deficite. Budetski sistem se sastoji od: budeta Federacije Bosne i Hercegovine, budeta kantona, budeta opina i gradova, finansijskih planova fondova.
Ovaj Zakon regulira sljedee oblasti: pripreme, planiranje, usvajanje i stvaranje budetske prakse u Federaciji BiH, kantonima, opinama i gradovima, izvrenje budeta u Federaciji Bosne i Hercegovine, zaduenost i upravljanje dugovima, budetsko raunovodstvo, kontrolu i reviziju budeta u Federaciji Bosne i Hercegovine, opinama i gradovima.
Stranica
12
lanovi od 2 do 14 definiraju jedinstvenost budetskog sistema koji je stvoren opom pravnom osnovom, jedinstvenu budetsku klasifikaciju, upotrebu jedinstvene budetske dokumentacije, dosljedne kriterije za kontrolu i reviziju budeta i dosljedne principe budetske procedure. lan 2 definira osnovne termine: budet, budet Federacije Bosne i Hercegovine, budet opina i gradova. lan 8 definira budetska sredstva koja se koriste za finansiranje rada budetskih korisnika i obavljanje njihovih zadataka. Meutim, ovaj lan nalae obavezu usklaivanja budetskih sredstava i budetskih rashoda. lan 9 definie prihode i rashode Federacije, kantona, opina i gradova tj. njihovi budeti se sastoje od poreskih prihoda, neporeskih prihoda i prihoda prikupljenih od obavljanja osnovnih aktivnosti koje pripadaju lokalnoj zajednici. Poreski prihodi se rasporeuju u skladu s posebnim Zakonom (Zakon o dodjeli javnih prihoda. Vie detalja o ovom Zakonu, prihodima koji pripadaju FBiH, prihodima koji pripadaju gradovima/opinama mogu se nai na kraju ovog poglavlja). lan 10 objanjava da se izdaci sastoje od tekuih i kapitalnih rashoda, zajmova i udjela u registriranom kapitalu koji je umanjen za iznos otplate zajma kako je definirano lanovima 10.b, 13, 17.4 i 5.20, paragrafima 3.29 i 5. Oekivanja u sferi investicionih prihoda i rashoda su predstavljena u dijelu o kapitalnom budetu. lan 11 definira viak prihoda u odnosu na rashode (suficit), viak rashoda u odnosu na prihode (deficit) i praksu raspodjele vika prihoda, kao i nain pokrivanja deficita. lan 12 definira pokrivanje deficita u skladu s lanovima od 37 do 44. lan 16 odreuje da je ministar finansija (MF) obavezan da sastavi preliminarni izvjetaj o ekonomskoj i fiskalnoj politici prije 30 juna. Takoer, isti lan obavezuje ministra da, u saradnji s drugim vladinim tijelima, predloi procjenu zasnovanu na glavnim kategorijama prihoda i rashoda za narednu fiskalnu godinu. Ovaj izvjetaj nazvan Okvirni dokument za budet (ODB) utvruje kljune projekcije prihoda, rashoda, politika i strategija potrebnih za voenje priprema budeta entiteta, kantona i opina.
lanovi od 16 do 19 definiraju procedure usvajanja budeta u formi Budetskog kalendara koji definira krajnje rokove za zavretak raznih faza u budetskoj proceduri.
Stranica
13
Budetski kalendar poinje 1. jula. U ovom mjesecu lokalne zajednice obavezne su poeti proces analiziranja ODB-a MF. Do 22. jula opine trebaju osigurati Uputstvo o nacrtu priprema budeta za sve budetske korisnike. Do polovine septembra budetski korisnici moraju podnijeti Odjeljenju za finansije zahtjeve za narednu godinu. Do 15. oktobra Odjeljenje za finansije priprema nacrt budeta u skladu sa smjernicama iz Uputstva, dajui posebnu panju potrebama budetskih korisnika. Do 15. novembra nadleno opinsko izvrno tijelo usvaja prijedlog budeta i podnosi ga Ministarstvu finansija. Takav kalendar prua priliku za usklaivanje svih vremenskih okvira koji su u vezi s usvajanjem svih budetskih dokumenata.
Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske Zakon o budetskom sistemu Republike Srpske je stupio na snagu u decembru 2003. godine, a u primjeni je od januara 2004. godine. Sutina ovog Zakona je precizno i detaljno planiranje budeta u pogledu prihoda koji su ograniavajui faktor za potencijalne rashode. Namjensko troenje sredstava unutar precizno utvrenog iznosa sredstva predstavlja polazite za ovaj Zakon u pogledu stvaranja realnog i ekonominog plana. Osnovne odredbe su predstavljane u lanovima od 1 do 12. Ove odredbe se odnose na: sadraj i djelokrug Zakona, definicije, usklaivanje budetskih sredstava i rashoda, budetske prihode, budetski deficit i suficit. Budetski sistem ine: budet Republike Srpske, budet opina i gradova, plan finansijskih sredstava.
Ovaj Zakon regulira sljedee oblasti: . pripreme, planiranje, stvaranje i usvajanje budetske prakse u RS, te budete opina i gradova i plan finansijskih sredstava; provoenje budeta u Republici Srpskoj, budeta opina, gradova i plan finansijskih sredstava, zaduenost, upravljanje dugovima; budetsko raunovodstvo, kontrola i revizija budeta u Republici Srpskoj, budeti opina i gradova i plan finansijskih sredstava.
Stranica
14
lan 2 daje definiciju osnovnih termina: budet, budet Republike, budet opina i gradova, budetska rezerva, Memorandum o budetu, fiskalna godina, Odluka o usvajanju budeta, javni prihodi, pomo, dugoroni i kratkoroni krediti i zajmovi, budetski rashodi, dugorone obaveze, budetski viak, raun javnih prihoda, glavna knjiga trezora, jedinstveni raun trezora i raun za posebne namjene. lan 3 navodi da je cjelovitost budetskog sistema osigurana opom pravnom osnovom, jedinstvenom budetskom klasifikacijom, upotrebom jedinstvene budetske dokumentacije, dosljednim kriterijima za kontrolu i reviziju budeta, te dosljednim principima budetske procedure. lanovi od 4 do 6 definiraju da se budetska sredstava koriste za finansiranje budetskih korisnika i obavljanje njihovih poslova i zadataka, te usklaivanje budetskih sredstava i rashoda. Budetska sredstva, koja su dio budeta RS i koja se dijele izmeu budeta Republike Srpske i budeta opina, automatski se isplauju s rauna javnih prihoda na jedinstveni raun trezora Republike, opina i gradova. lanovi od 7 do 9 navode koja budetska sredstva pripadaju RS, kako se dijele prihodi izmeu RS i opina i koji prihodi pripadaju samo budetima opina i gradova. Vie informacija o raspodjeli prihoda moe se nai na kraju ovog poglavlja. lan 12 definira metode koritenja suficita i metode finansiranja deficita. lanovi od 13 do 17 navode da pripreme budeta poinju sastavljanjem Okvirnog dokumenta za budet (ODB) s 30. junom (definirano u lanu 2 stav 5), to treba da osigura makroekonomsku projekciju predvianja prihoda i rashoda za narednu fiskalnu godinu i sljedee dvije (ovo se razlikuje od Zakona o budetu FBiH koji predvia samo jednu godinu). lan 15 jasnije navodi Budetski kalendar koji predstavlja vremenski okvir za pripremni period budeta, i to na sljedei nain:
Stranica
15
Budetski kalendar poinje od jula (5. juli), to znai da su lokalne zajednice obavezne da do ovog datuma otponu proces analize preliminarnog ODB-a. Do 20. jula lokalne zajednice treba da dostave Prirunik za pripremu nacrta budeta korisnicima budeta. Do polovine septembra budetski korisnici podnose svoje zahtjeve za narednu godinu Odjeljenju za finansije. Do 15. oktobra Odjeljenje za finansije e sainiti nacrt budeta uzimajui u obzir potrebe budetskih korisnika te uputstva, kako je navedeno u ODB-u. Do 1. novembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja prijedlog budeta i podnosi ga Ministarstvu finansija. Ministarstvo finansija moe dati preporuke i odobrenje za usvajanje predloenog nacrta do 20. novembra. Do 5. decembra nadleno izvrno opinsko tijelo usvaja nacrt budeta koje onda skuptina opine treba da donese/usvoji do 15. decembra. Odjeljenje za finansije je duno da podnese usvojeni budet za narednu godinu Ministarstvu finansija najkasnije do 15. decembra. Ista procedura se primjenjuje i za budet entitetske vlade, koja stvara osnovu za pravovremeno usklaivanje i razmjenu kvalitetnih informacija.
Ko posjeduje i kako se dijele prihodi u FBiH U Federaciji Bosne i Hercegovine ovo se bazira na odredbama Zakona o dodjeli javnih prihoda u Federaciji Bosne i Hercegovine i slinim zakonima kantona osim Kantona 9 (Sarajevo).
Sljedei prihodi se dodjeljuju Federaciji: sve carinske obaveze; posebni porezi akcize; korporativni porez na prihod banaka i drugih finansijskih organizacija, osoba i osiguravajuih i reosiguravajuih drutava, pravnih lica u oblasti proizvodnje elektrine energije, pota, telekomunikacija te pravnih subjekata u oblasti igara na sreu i industrije zabave gdje su takve aktivnosti jedine koje oni obavljaju; federalne administrativne takse; takse federalnih sudova; prihodi od prirodnih resursa; donacije i ostali prihodi (od imovine itd.).
Sljedei javni prihodi e biti dodijeljeni kantonima, a propisuju ih zakoni o federalnim jedinicama (kantoni): porez na promet roba i usluga,
Stranica
16
porez na dobit preduzea izuzev korporativnog poreza na prihod koji se spominje u lanu 1, potparagraf 4 ovog Zakona, porez na plate, novane kazne po propisima kantona, donacije, ostali prihodi.
Zakonadavna tijela kantona usvajaju zakone o kantonalnim taksama (sudske, administrativne takse itd.). Javni prihodi se dodjeljuju opinama u skladu s kantonalnim propisima. Opinska vijea usvajaju propise o opinskim taksama (komunalne takse, novane kazne itd.), kao i propise o taksama (porez na poljoprivredu, porez na imovinu, itd.) i na druge naine osiguravaju potrebna sredstva. Ko posjeduje i kako se dijele prihodi u RS na osnovu Zakona o budetskom sistemu RS? Prihodi koji pripadaju RS su: carine, akcize, izuzev akciza na naftne derivate, porez na dobit, porez na dohodak, porez na pokretnu imovinu, porez na prireivanje igara na sreu i zabavnih igara, takse, nadoknade ili naknade, novane kazne, prihodi od nelegalno steene imovine i imovinske koristi, drugi prihodi.
Prihodi koji se dijele izmeu budeta Republike Srpske i budeta opina i gradova: porez na promet roba i usluga, akcize na naftne derivate, nadokande za puteve, porez na dohodak graana, nadoknade za promjenu namjene poljoprivrednog zemljita, nadoknade za koritenje mineralnih sirovina, oduzeta imovinska korist.
Prihodi koji pripadaju budetu opine su predstavljeni u lanu 9 ovog Zakona kao primarni izvor prihoda lokalne zajednice i oni nisu ogranieni budetom. To su: porez na imovinu, porez na dohodak graana, novane kazne izreene u prekrajnom postupku, opinske administrativne takse,
Stranica
17
komunalne takse, opinske nadoknade za upotrebu prirodnih i drugih resursa od opeg interesa, porez na dobitak od igara na sreu, drugi opinski prihodi.
Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica
18
Budetsko raunovodstvo Budetsko raunovodstvo je sistem koji prikuplja, registrira, analizira i izvjetava o finansijskima aktivnostima koje provode organizacije, preduzea, institucije u svom radu pri obavljanju finansijskih transakcija. Postoje razliite definicije raunovodstvenog sistema, ali sve one sadre iste osnovne elemente: Sistem je uspostavljen za raunovodstvo; Podaci o poslovnim dogaajima se prikupljaju radi analize, sistematizacije, klasifikacije i mjerenja; Podaci se obrauju i prezentiraju korisnicima.
Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: vanost sistema raunovodstva u budetskom sistemu, specifinosti koje karakteriziraju budetsko raunovodstvo.
Za adekvatno razumijevanje budetskog raunovodstva postoje dva glavna aspekta budetskog sistema u opini: Raunovodstvo je informativni sistem koji procjenjuje, obrauje i prikazuje finansijske podatke o pravnom licu; Knjigovodstvo podrazumijeva evidentiranje, klasificiranje i sumiranje poslovnih transakcija pravnog lica, te uvanje originalne poslovne dokumentacije koja prua dokaze o ovim transakcijama.
Budetsko raunovodstvo je pravna obaveza svih opina u BiH. Na kraju ovog poglavlja nai ete listu trenutno vaee legislative i standarda koji se preporuuju.
Sistem budetskog raunovodstva Za razliku od meunarodnog standardnog raunovodstva, budetsko raunovodstvo u BiH prepoznaje i potvruje prihode po osnovu gotovine, u momentu kada je prihod dostupan i moe biti izmjeren. Opina evidentira sve prihode u svojim raunovodstvenim knjigama. U isto vrijeme, rashodi se potvruju u momentu poetka poslovnog dogaaja i to po osnovu razgranienja. Uopeno govorei, raunovodstveni sistem budetskih korisnika se zasniva na naelu modificiranog nastanka dogaaja. Finansijski izvjetaji se pripremaju na osnovu modificirane metode raunovodstva koja je u skladu s odredbama budetskog raunovodstva u oba entiteta. Za vie detalja vidi poglavlje 9 - Finansijsko izvjetavanje Ministarstvu finansija.
Kvalitet finansijskih izvjetaja (popunjavanje obrazaca i izrada popratnih dokumenata) za sve budetske korisnike ovisi o kvalitetu uspostavljenog ranovodstvenog sistema. Prije sastavljanja svih izvjetaja koji se alju Ministarstvu finansija ili OV/SO, potrebno je uraditi
19
predbilansne radnje, ukljuujui sravnjavanje i preglede. Jedan takav primjer je pregled inventure ili usklaivanje salda (stanja) rauna i evidentiranje inventurnih razlika. Nivo verifikacije ovisi o kvaliteti uspostavljenih raunovodstvenih politika i procedura i kvaliteti mehanizama interne kontrole. Odjeljenje za finansije treba redovno vriti pregled raunovodstvenih glavnih knjiga, njihovu preciznost i potpunost za vrijeme tog raunovodstvenog perioda. Posebnu panju treba obratiti sravnjavanju kapitalnih i finansijskih transakcija prije nego to pone izrada izvjetaja. Odjeljenje za finansije treba imati u vidu da procedure pregleda zahtijevaju manje vremena ako se vre redovno tokom godine. Ovo smanjuje nivo greaka, tj. nepravilnosti ili isputenih evidencija, a zavrni pregled na kraju godine je mnogo bri. Koritenjem odgovarajueg raunovodstvenog softvera, broj greaka moe biti smanjen, a preciznost glavnih knjiga i raunovodstvenih knjiga e biti znaajno poboljana. Dvojno raunovodstvo/knjigovodstvo U raunovodstvu budetski korisnici primjenjuju princip dvojnog raunovodstva. Dvojno raunovodstvo je metod evidentiranja transakcija koje doputa provjeru preciznosti evidentiranih podataka. U raunovodstvu se knjienja dijele na dugovna i potrana. Na dugovnim se evidentiraju transakcije koje su u vezi s primljenim uplatama, trokovima i poveanjem potraivanja ili sredstava opine. Na potranim se evidentiraju transakcije koje su u vezi s prihodima, plaanjem roba i poveanjem obaveza opine. Evidentiranje transakcija uvijek zahtijeva i dugovna i potrana knjienja. Ako su knjienja pravilno unesena, kada se sravne, dugovna i potrana knjienja u glavnoj knjizi treba da se slau. Standardna budetska klasifikacija Budetska klasifikacija prua okvir koji definira i evidentira finansijske aktivnosti. Standardna budetska klasifikacija data je u tabeli koja slijedi: Fondovska Ekonomska Organizaciona Funkcionalna Identificira izvore finansiranja i sredstava. Predstavlja identifikaciju svih vrsta prihoda, rashoda, obaveza i izvora sredstava. Identificira transakcije po mjestu nastanka. Identificira svrhu transakcije.
Podekonomska Prua vie detalja o vrsti transakcije. Programska Omoguava praenje projekata i programa koji se odnose na odreenu transakciju.
Za neke od klasifikacija potrebna su dodatna objanjenja koja sa data u daljem tekstu. Fondovska klasifikacija Iako ova klasifikacija nije toliko znaajna za finansijske aktivnosti opine, nekada moe biti od koristi. Fondovska klasifikacija se moe koristiti kada opina ima ogranien iznos sredstava koji treba biti utroen za odreenu svrhu.
20
Ekonomska budetska klasifikacija Kako bi se na jedinstven nain evidentirali prihodi, rashodi, sredstva i resursi, budetski korisnici su duni da primjenjuju Kontni plan. Budetski korisnici moraju primjenjivati Pravilnik o raunovodstvu budetskih korisnika koristei: klase, kategorije, potkategorije, glavne grupe, podgrupe i analitika konta Kontnog plana. Finansijske promjene, tj. budetske transakcije su oznaene i evidentirane direktno u analitinim kontima, dok se sintetike oznake i knjienje koriste u nalozima za knjienje, ovisno o vrsti knjienja. Budetske institucije su dune da knjie budetske transakcije direktno na propisani estocifreni konto.
Organizaciona budetska klasifikacija Organizaciona klasifikacija omoguava utvrivanje finansijskih odgovornosti na nivou primarnih, sekundarnih i tercijarnih budetskih korisnika, a organizirana je hijerarhijski na osnovu entitetskih, kantonalnih i opinskih propisa.
Funkcionalna budetska klasifikacija Funkcionalna klasifikacija omoguava evidentiranje finansijskih transakcija pomou funkcija propisanih zakonom.
Raunovodstvena naela i pravila Naelnik odjeljenja za finansije na prvom mjestu i ured za raunovodstvo budetskog korisnika su odgovorni za poslove raunovodstva i knjigovodstva. Odgovorna osoba treba osigurati da se: izrada finansijskih izvjetaja obavlja na bazi podataka dobivenih iz poslovnih knjiga; voenje evidencija u zvaninim poslovnim knjigama obavlja iskljuivo uz odgovarajue adekvatno identificiranje transakcija; evidentiraju samo postojee vrijednosti; knjienje obaveza i potraivanja obavlja iskljuivo kod tano identificiranih poslovnih dogaaja; ne prave ili ne koriste lani dokumenti; knjigovodstvene evidencije i dokumenti pravilno pohranjuju i uvaju; ne mogu potpisivati izvjetaji koji nisu uraeni u skladu s raunovodstvenim standardima i profesionalnom etikom; finansijske izvjetaje moraju potpisati osobe koje su pripremile i vodile poslovne knjige.
Izrada raunovodstvenih politika i Pravilnika
21
Meunarodni raunovodstveni standardi za javni sektor (IPSAS) treba da se koriste kao osnova za propisivanje raunovodstvene politike. Raunovodstvene politike su posebni principi, osnove, konvencije, pravila i prakse koje usvaja organizacija u pripremi i prezentaciji finansijskih izvjetaja. Raunovodstvene politike trebaju ponuditi informacije koje su od vanosti za potrebe korisnika. Informacije moraju biti pouzdane, istinite i u potpunosti trebaju odraavati finansijsku situaciju, pokazujui ekonomsku sutinu dogaaja i transakcija. Konano, informacije moraju biti neutralne, nepristrasne, jasne i razumne. Svaka opina mora usvojiti knjigovodstvene politike u skladu s Uputstvima o internoj kontroli budetskih korisnika (SN FBiH 19/05); meutim, u skladu sa Zakonom o budetu/proraunu lan 46 i 47, vlada Federacije i Ministarstvo finansija donose pravila koja se koriste na svim nivoima vlasti. Isto je i za Republiku Srpsku u skladu sa Zakonom o budetu RS, lan 58. Politike trebaju biti usklaene s Pravilnikom o raunovodstvu budeta koje izdaju entitetske vlade. Opinski Pravilnik o raunovodstvu mora biti vodi za sve raunovodstvene aktivnosti u knjigovodstvenom odjelu za vrijeme evidentiranja svih opinskih transakcija. Prilikom razvoja politika i pravilnika budetski korisnici moraju imati relevantnu i pouzdanu informaciju kako bi donijeli realne i jasne ekonomske odluke; radi toga, finansijski izvjetaj mora: tano odraavati finansijsku poziciju budetskog korisnika, odraavati ekonomsku sutinu transakcija, drugih dogaaja i uvjeta, a ne samo njegovu pravnu formu; biti neutralan i osloboen svake vrste neprofesionalne aktivnosti; biti jasan; biti kompletan i sadravati sve relevantne podatke.
Raunovodstvene evidencije Raunovodstvene evidencije se vode primjenom kontnog okvira propisanog Pravilnikom o sadrini pojedinih rauna u kontnom okviru za korisnike budeta entiteta, kantona, opina i gradova, budetskih fondova i fondova. Kontni plan sadri 10 osnovnih klasa iji su detalji opisani u daljem tekstu. Kontni plan nije isti u RS i FBiH. Oba kontna plana sadre 10 klasa sa istim naslovima, ali drugaijim brojanim oznakama. Naziv Opis1 Broj klase RS i FBiH
Stalna sredstva se koriste u pruanju javnih usluga i/ili za Stalna sredstva administrativne svrhe, za koje se oekuje da e se koristiti Klasa 0: RS Klasa 0: FBiH u toku godine. Rashodi koji su u vezi s osnovnim materijalima i sitnim inventarom koji je uvijek u visini troka (nabavne Klasa 1: RS vrijednosti) tog materijala i inventara, tj. u visini cijene po Klasa 2: FBiH kojoj je nabavljen. Rashodi se terete po nabavci, a to znai da se ne vri djelimina ispravka zaliha materijala i sitnog inventara na nivou neto prodajne vrijednosti, jer knjigovodstvena vrijednost zaliha ne postoji.
Zalihe
Pravilnik o raunovodstvu budeta Federacije Bosne i Hercegovine(SN FBiH 6/99); Pravilnik o sadraju pojedinih rauna u kontnom planu za budet (SG RS 18/99)
22
Klasa 2: RS Depozitni novac se evidentira na transakcionim kontima u Klasa 1: FBiH banci. Novana sredstva po osnovu revolvirajuih fondova i kredita evidentiraju se na posebnim raunima. Na deviznim raunima evidentira se novac u stranoj valuti, paralelno u KM. Sredstva se bilansiraju po kursu Centralne banke BiH. Gotovina, kratkorona potraivanja i razgranienja Kratkorona potraivanja su potraivanja s rokom dospijea manjim od godinu dana od dana nastanka poslovnog dogaaja. Kratkorona razgranienja obuhvataju aktivne kamate, zakupnine, rente i druge anticipativne pozicije aktive, kao i pasivne kamate, zakupnine i druge tranzitorne pozicije aktive, a sve na rok do godinu dana (to ukljuuje unaprijed proraunate prihode, koji nisu odmah prikupljeni, kao i unaprijed plaene rashode koji e biti plaeni kasnije).
Izvori stalnih sredstava
Izvori stalnih sredstava su raspoloivi budetskim korisnicima na neodreeno vrijeme. Redovni izvori Klasa 3: RS stalnih sredstava uveani za dio revalorizacionih efekata Klasa 5: FBiH moraju biti jednaki vrijednosti stalnih sredstava. Nerasporeeni viak prihoda (suficit) prioritetno se koristi za pokrie deficita iz ranijeg perioda. Dugorone obaveze predstavljaju obaveze koje dospijevaju u roku duem od godinu dana od dana Klasa 4: RS nastanka obaveze. Sredstva i izvori sredstava primljeni po Klasa 4: FBiH posebnim zakonskim propisima mogu se dugorono razgraniavati. Sve obaveze iz trenutnih poslovnih operacija koje se javljaju na isti nain i pod istim uvjetima. Kratkorone Klasa 5: RS trenutne obaveze stavljene su na odgovarajue Klasa 3: FBiH pojedinane raune. Obaveze prema zaposlenim i obaveze prema dobavljaima se uvijek smatraju kratkoronim obavezama, bez obzira kada dospijevaju za plaanje. Svi prihodi plaeni unaprijed proraunati i neplaeni rashodi se registriraju na
Dugorone obaveze i razgranienja
Kratkorone obaveze i razgranienja
23
ovom kontu. Kratkorona razgranienja, ukoliko se odnose na period koji je krai od godinu dana. Rashodi se knjie po aktuelnoj osnovi, odnosno u periodu kada je obaveza za plaanje i nastala, bez obzira da li je to Klasa 6: RS plaanje izvreno ili ne. Klasa 6: FBiH Doznake niim potroakim jedinicama koriste se za evidentiranje transfera, doznaka na istom nivou vlasti, pri emu se ukljuuju doznake iz budeta budetskim korisnicima, kao i doznake od budetskih korisnika niim potroakim jedinicama.
Rashodi
Prihodi
Prihodi i primici se prikazuju u raunovodstvenom periodu u kojem su mjerljivi i raspoloivi. Prihodi su Klasa 7: RS mjerljivi kada ih je mogue vredonosno iskazati. Prihodi i Klass 7: FBiH primici su raspoloivi kada su ostvareni u okviru obraunskog perioda ili ubrzo nakon toga, kada su dostupni za plaanje obaveza. Memorandumska evidencija o kapitalnim transakcijama predstavlja zatvoren sistem konta za evidentiranje Klasa 8: RS kapitalnih dobitaka i izdataka i ne predstavlja bilansne Klasa 8: FBiH pozicije. U vanbilansnoj evidenciji nalaze se sredstva i izvori sredstava koji su znaajni za budetske korisnike, a ne Klasa 9: RS nalaze se u bilansu. Klasa 9: FBiH
Memorandumska evidencija o kapitalnim transakcijama Vanbilansne evidencije
Raunovodstvene knjige Zakonska osnova za voenje raunovodstvenih knjiga je Zakon o budetu u FBiH i Zakon o budetskom sistemu u RS. Raunovodstvene knjige budetskih korisnika su: dnevnik transakcija, glavna knjiga ili GKT - ine je knjiga prihoda i rashoda i knjiga imovine, obaveza i izvora vlasnitva, pomone knjige: ukljuuju knjige ulaznih i izlaznih faktura, knjige stalnih sredstava, knjige blagajne, knjige izvoda sa irorauna, knjige zaliha materijala, evidencija duga i evidencija plata.
Raunovodstvene knjige imaju vrijednost javnog dokumenta. Na kraju fiskalne godine raunovodstvene knjige se poravnavaju, zakljuuju i povezuju. Ako se knjigovodstvena
24
obrada vri elektronski, glavna knjiga i dnevnik se tampaju i uvezuju. Dnevnik transakcija i Glavna knjiga moraju se uvati najmanje 10 godina, a pomone knjige 5 godina.
Knjigovodstvene isprave Knjigovodstvena isprava je zapis o nastaloj poslovnoj promjeni. Poslovne promjene su: kada izvrite uplatu, kada podignete novac, kada kupujete, kada neto dobijete, svaka aktivnost iji se rezultat mora reflektirati u glavnoj knjizi.
Knjienje poslovnih promjena u raunovodsvenim knjigama vri se iskljuivo na osnovu knjigovodstvenih isprava. Knjigovodstvenu ispravu mora verificirati odgovorna osoba kao pravno tanu, validnu i istinitu, te raunski ispravnu. Knjigovodstvena isprava se moe dobiti elektronskim putem, ukljuujui i elektronsku razmjenu podataka u skladu s odgovarajuim UN/EDIFACT2 standardima. Knjigovodstvena isprava se moe dobiti i telekomunikacijskim putem, ukljuujui i elektronsku razmjenu podataka izmeu kompjutera u skladu s odgovarajuim UN/EDIFACT standardima. U FBiH Pravilnikom o budetskom knjigovodstvu u FBiH (SG BiH 56/02, lan 5) dozvoljena je elektronska obrada podataka. Budetski korisnici odreuju osobe koje su odgovorne za zakonitost i ispravnost nastanka poslovnih promjena i izradu isprava o poslovnim promjenama i ureenje kretanja knjigovodstvenih isprava, kao i postupke interne kontrole. Knjigovodstvena isprava mora se dostaviti na knjienje najkasnije u roku od 8 dana od dana nastanka poslovne promjene. Svi budetski korisnici su obavezni da vode i uvaju knjigovodstvene evidencije i dokumente koje pruaju dovoljne, adekvatne i kompletne dokaze o njihovim transakcijama u periodu koji nije krai od 6 godina, ili u duem vremenskom periodu, ako to zahtijevaju poreski zakoni. Pripreme za izradu godinjeg finansijskog izvjetaja Na kraju raunovodstvenog perioda budetski korisnici su duni: evidentirati sve finansijske transakcije nastale za vrijeme odreenog vremenskog perioda, sravniti analitika i potkategorije konta, provjeriti sve prethodno uknjiene transakcije, sravniti konto dobavljaa i podatke u Glavnoj knjizi, sravniti kratkorona konta potraivanja i podatke u Glavnoj knjizi, zavriti inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja, zavriti sva potrebna predbilansna knjienja, sainiti preliminarni konto dobitka ili gubitka.
Procedura za inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja

4UN/EDIFACT predstavljaju pravila Ujedinjenih naroda o razmjeni elektronskih podataka za administraciju, trgovinu i transport. To je set meunarodno usaglaenih standarda, direktiva i uputstava za elektronsku razmjenu kompjuterski standardiziranih podataka.
25
Na kraju fiskalne godine budetski korisnici su duni da formiraju Komisiju za inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja. Sve promjene u inventuri moraju biti evidentirane putem inventure i imati popratne informacije u raunovodstvenim knjigama. Sljedei propisi na entitetskom nivou striktno su uredili sve potrebne aktivnosti u vezi s ovim pitanjem: Pravilnik o raunovodstvu budeta, lan 74, SN FBiH 56/02; Pravilnik o modelima i vremenskim rokovima za inventuru i usklaivanje raunovodstvenih evidencija sa stvarnim evidencijama, SG RS 37/00.
Bilans stanja kao rezultat godinjeg budetskog procesa Bilans stanja se kompletira nakon to se stanje konta sravni sa stvarnim stanjem. Ovo kasnije potvruje kontrola sredstava, dugovanja i potraivanja; te po okonanju svih raunovodstvenih operacija koje su u vezi s raspodjelom prihoda i rashoda i raspodjelom vikova koji su nastali kao rezultat poreenja prihoda i rashoda; po okonanju provedenih raunovodstvenih operacija u vezi s deficitom koji je nastao usljed veih rashoda u odnosu na prihode; i poslije istovremenog zatvaranja konta prihoda i rashoda. Kvalitet bilansa stanja je direktno povezan s efikasnou interne kontrole u opini. Ako propisane procedure za evidentiranje i sravnjavanje osnovnih resursa, finansijskih resursa, sredstava i obaveza nisu ispotovane, bilans stanja nee dati preciznu sliku finansijskog stanja opine. Stoga, Odjeljenje za finansije treba prvo pregledati procedure propisane Pravilnikom o inventuri. esto je propust da se uradi pravilna inventura rezultat nedostatka priprema plana inventure s definisanim zadacima, rokovima i konanog izvjetaja o inventuri. Ovo uzrokuje kanjenja u zavretku izrade bilansa stanja ili daje nepouzdane i neprecizne informacije koje stvaraju nerealnu ili lanu sliku finansijskog stanja opine. Pravni okvir za budetsko raunovodstvo Pravni okvir za budetsko raunovodstvo se utvruje na entitetskom nivou, tj. u Federaciji BiH i Republici Srpskoj. Pravni okvir obuhvata zakone, uredbe, pravilnike i raunovodstvene standarde. FEDERACIJA BOSNE I HERCEGOVINE (FBiH) Zakon o proraunima/budetima u Federaciji BiH (SN FBiH 20/98); Zakon o trezoru (SN FBiH 58/02); Zakon o raunovodstvu (FBiH SN2/95 i 12/98); Uredba o knjigovodstvu budeta u FBiH (SN 47/98); Pravilnik o knjigovodstvu budeta u FBiH (SN 56/02); Pravilnik o finansijskom izvjetavanju i godinjem finansijskom izvjetaju za budet u FBiH (SN 30/99, 54/99, 17/05); Pravilnik o raunovodstvu budeta u FBiH (SN 56/02); Raunovodstveni standardi u FBiH (SN 50/98; 52/99; 54/00);
26
Meunarodni raunovodstveni standardi br. 27 (poto BiH nije usvojila raunovodstvene standarde za raunovodstvo budetskih korisnika, pravni okvir za ovo pitanje su meunarodni standardi); Takoer, u skladu s pravnim propisima u FBiH, (Uputstva o uspostavljanju i jaanju interne kontrole budetskih korisnika, SN FBiH 19/05) opinske vlasti trebaju usvojiti interne knjigovodstvene politike za budetske korisnike (ije poslovanje ukljuuje posebne odnose i poslovne promjene koje zahtijevaju dodatna pravila za njihovo koritenje, vodei rauna da isti ne trebaju odstupati od zakona i drugih propisa).
REPUBLIKA SRPSKA (RS) Zakon o budetskom sistemu RS (SG RS 96/03; 14/04;/05); Zakon o trezoru (SG RS 16/05); Zakon o raunovodstvu (SG RS 18/99 i 62/02); Pravilnik o sadrini pojedinih rauna u kontnom okviru za korisnike prihoda budeta (Republike, opina i gradova, budetskih fondova i fondova) (SG RS br. 86/02 i 1/04); Pravilinik o raunovodstvenoj politici za korisnike budeta RS (SG RS br. 109/03 i 07/05); Pravilnik o finansijskom izvjetavanju za korisnike prihoda budeta Republike, opina, gradova i fondova (SG RS br 56/04;62/04 i 11/05); Meunarodni raunovodstveni standardi za javni sektor; Raunovodstveni standardi RS (SG RS 18/99); Pravilnik o implementaciji meunarodnih raunovodstvenih standarda za javni sektor (SG RS 06/05); Pravilnik o modelima i vremenskim rokovima za inventuru i usklaivanje raunovodstvenih evidencija sa stvarnim evidencijama SG RS (37/00).
Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Odluku o opinskim raunovodstvenim politikama za budetske korisnike Referentni dokument o raunovodstvenoj klasifikaciji koju je objavio PADCO
Uputstvo o budetu
Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta
Stranica
27
Planiranje i pripreme budeta Planiranje i priprema budeta je jedna od kljunih faza ciklusa budeta. Od budetskih korisnika se oekuje da planiraju svoje aktivnosti za narednu/e godinu/e i da utvrde trokove koji idu s implementacijom njihovih aktivnosti. Prihodi se procjenjuju na osnovu prikupljanja prihoda iz prethodne godine i predvianja njegovog poveanja na osnovu poreskih i neporeskih prihoda. Prioriteti u opinskim operacijama su utvreni, a planirana sredstva dodijeljena na osnovu ovih prioriteta. Budet je politiki dokumenat i finansijska ocjena opinskih planova za narednu godinu. Ukoliko pokae pozitivnu i odgovarajuu upotrebu sredstava, a uraen je na profesionalan, transparentan i ekonomian nain, budet moe pomoi da administracija zadobije povjerenje graana.
Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: kada poinje proces planiranja; kako budetski korisnici uestvuju u procesu planiranja i pripreme; vanost rokova; strukturu budeta.
Pripreme budeta Proces budeta ukljuuje mnoge aktivnosti koje trebaju biti uraene unutar precizno odreenog vremenskog perioda koji je naznaen u budetskom kalendaru. Budetski kalendar je vremenski raspored raznih aktivnosti potrebnih za pripreme, planiranje i usvajanje budeta. Kalendar utvruje raspored razliitih faza i procedura unutar svake pojedinane faze. On jasno odreuje ko su uesnici i koje su njihove odgovornosti (vidi poglavlje 2 Zakona o budetu). Uloga i funkcije opinskog odjeljenja finansija Opinsko odjeljenje zadueno za budet i finansije (u daljem tekstu: Odjeljenje za finansije) ima znaajne dunosti kao to su: Prualac informacija: Odjeljenje za finansije treba da prui visokokvalitetnu i preciznu informaciju o ciljevima budetske politike, informirajui sve budetske korisnike o istom, te koja su oekivanja i obaveze preuzete kao podrka ovoj politici. Osim toga, odjeljenje za finansije dostavlja potrebne informacije OV/SO i njihovim odborima i komisijama.
Onaj koji odluke:
donosi Odjeljenje za finansije treba da utvrdi prioritete meu zahtjevima budetskih korisnika, te da o tome savjetuje naelnika.
Promoter fiskalne Mnogi budetski korisnici zahtijevaju vie sredstava nego to je odgovornosti stvarno potrebno. Odjeljenje za finansije treba da motivira
Uputstvo o budetu
Stranica
28
budetske korisnike da planiraju realno i ekonomino, te da demonstriraju sposobnost tednje i profesionalizam. Ovo se moe postii samo kroz otvorenu komunikaciju i jasnu analizu, uspostavljajui kontrolne mehanizme i nadzor izvrenja budeta.
Promoter javne Odjeljenje za finansije ima odgovornost da poui opinske odgovornosti vijenike/optinske odbornike i graane o brojnim fiskalnim pitanjima, ukljuujui prezentaciju prijedloga budeta graanima.
Osnovne faze pripreme budeta Priprema budeta treba da slijedi sljedee osnovne faze: pripremanje uputstava o budetu; pripremanje procjene prihoda; prikupljanje budetskih zahtjeva od budetskih korisnika, pregled i analiza zahtjeva, naknadni razgovori s korisnicima i prilagoavanje zahtjeva smanjenju planiranih budetskih sredstava; organiziranje javnih rasprava o nacrtu budeta.
Uputstva o budetu: Okvirni dokument o budetu u FBiH i RS U skladu sa Zakonom o budetima/proraunima u FBiH i Zakonom o budetskom sistemu RS, Ministarstvo finansija priprema Okvirni dokument o budetu (ODB). Glavni cilj ovog dokumenta je da prui sveukupni okvir resursa, ukljuujui budetska i vanbudetska sredstva za koja se oekuje da e biti prikupljena u toku naredne godine u FBiH i u naredne 3 godine u RS. Stvarni domai prihodi, ukljuujui poreske prihode, neporeske prihode i prihode od vanbudetskih korisnika, ine najvaniji dio ovog okvirnog resursa. Drugi cilj ovog dokumenta je da unaprijedi koordinaciju meu entitetima, kantonalnim i opinskim vlastima prilikom pripreme programa javne potronje. Ova uputstva su, takoer, u vezi s budetima drutvenih fondova (zdravstveni, fond zapoljavanja, penzioni fond).
Kljune oblasti fiskalnih uputstava: makroekonomske pretpostavke, procjena prihoda, zasnovana na oekivanjima koja su u vezi s realnim rastom BDP, procjene rashoda, prilagoene okviru procijenjenih prihoda.
Na osnovu ovih uputstava i instrukcija, opina mora osigurati uputstvo za svoje budetske korisnike i sainiti svoje vlastite prijedloge plana budeta.
Uputstvo o budetu
Stranica
29
Zakon o budetima/proraunima i Zakon o budetskom sistemu precizno definiraju rokove u vezi s procedurama priprema i planiranje budeta putem kalendara budeta3. Kada opine dobiju ODB, svaka od njih mora pripremiti vlastita uputstva za svoje budetske korisnike. Uputstvo sadri sljedee: osnovne pretpostavke i uputstva za pripremu nacrta budeta, opis planirane politike opine, procjenu budetskih sredstava i opinskih rashoda, predloenu procjenu rashoda za svakog budetskog korisnika, proceduru i dinamiku budetskih priprema.
Pravilno sainjena uputstva pruaju uobiajenu osnovu s koje budetski korisnici mogu planirati i osigurati da svi budetski korisnici razumiju prioritete administracije. Zahtjevi budetskih korisnika U skladu sa lanom 17 Zakona o budetu FBiH i lanom 20 Zakona o budetskom sistemu RS, zahtjevi budetskih korisnika treba da sadre sljedee: prihode (ukljuujui i one koje se smatraju prihodima budetskih korisnika) i rashode pokrivene svim izvorima prihoda; planirane rashode za budetsku godinu po kategorijama kako je propisano u konsolidiranom planu budeta, kratak pregled strukture osoblja, te broj osoblja koje se plaa, objanjenje procijenjenih potreba, tako da Odjeljenje za finansije moe pregledati i analizirati sve prijedloge budetskih korisnika, prijedlog zahtjeva koji su u vezi s buduim obavezama i dugoronim rashodima, ukljuujui investicione projekte, kao i potrebe koje treba podnijeti odvojeno od procjena rashoda za svaku narednu godinu, kapitalni projekti s procjenom iznosa kojim e biti optereen budet u nekoliko godina po okonanju projekta.
Izvori prihoda opinskog budeta Proces pripreme budeta poinje od procjene raspoloivih sredstava, to znai da planirana potronja mora biti prilagoena okvirima raspoloivih sredstava. Osnovni budetski prihodi ukljuuju: poreske prihode, kako je opisano zakonom, neporeske prihode, kao to su prihodi od preduzetnitva, prihodi od imovine, prihodi od administrativnih naknada i novanih kazni,
lanovi od 15-18 Zakona o budetu/proraunu FBiH (SGFBiH 20/98) i lanovi 22 i 23 Zakona o sistemu budeta (SG RS 96/03; 14/04; 67/05) definiraju pripremu nacrta opinskog budeta i prijedloga budeta. Za vie detalja o oba kalendara budetskih aktivnosti vidi poglavlje 2.
Uputstvo o budetu
Stranica
30
prihode od obavljanja osnovnih djelatnosti budetskih korisnika u skladu s posebnim propisima, domae i strane grantove u gotovom novcu i materijalne grantove.
U skladu s Poglavljem o lokalnoj samoupravi, usvojenom od drave (SG 31/94) i onda 12. jula 2002. godine ratifikovanom. Steeni javni prihodi (poreski prihodi) Javni prihodi iz primarnih izvora (neporeski prihodi) Finansijske podrke, kao dodatna sredstava s veeg nivoa vlasti (grantovi)
U FBiH prihodi koji se prikupe na teritoriji opine dijele se izmeu kantona i opine u skladu s odgovarajuim kantonalnim zakonima o dodjeli javnih sredstava. Ovi zakoni variraju od kantona do kantona, s izuzetkom Kantona 9 (Sarajevo), koji nema zakona koji regulira dodjelu sredstava. U RS Zakon o budetskom sistemu predvia radikalne promjene, to je, ustvari, prijelaz sa budeta zasnovanog na rashodima na budet koji je zasnovan na prihodima. Takav prijelaz treba da je zasnovan na: finansijskoj analizi koju obavlja Odjeljenje za finansije, analizi strukture prihoda i potencijalne pravne izmjene, procjeni prihoda za narednu godinu.
Od najvee je vanosti da se osnovni budetski prihodi (porez na promet, porez na imovinu) procjenjuju pojedinano, ukljuujui obaveznu analizu trendova (najmanje dvije godine unazad). Prihodi koji su nie procijenjeni su obino obraunati, a onda procijenjeni putem godinjeg prosjeka ili na neki drugi nain. Zakon regulira dodjelu sredstava meu opinama i gradovima u skladu s nivoom razvoja opine. Glavni cilj dodjele je dopuna opinskih vlastitih resursa kako bi se osiguralo efikasno obavljanje dunosti i zadataka. Dodjela sredstava na ovoj osnovi je stabilnija i laka za planiranje od strane lokalne uprave.
Procjena budetskih prihoda Postoji vie metoda za efikasno procjenjivanje budetskih prihoda u budunosti. Zbog same rasprave i naglaene potrebe da se ispravno procijene prihodi, proces je opisan u 4 faze. Faza 1 Glavni cilj faze 1 procjene prihoda je da utvrdi koji su prihodi u prolosti bili najstabilniji, poto ovi prihodi predstavljaju polaznu osnovu za procjenu buduih prihoda. Poslije toga analiziraju se odnosi izmeu pojedinih prihoda kako bi se utvrdili faktori koji imaju utjecaja na njihove izvore. Analiziraju se sljedee grupe prihoda: Trenutni prihodi koji ukljuuju: o poreske prihode, o neporeske prihode,
Uputstvo o budetu
Stranica
31
Faza 2
o druge prihode (naknade, nadoknade za koritenje sredstava od opeg interesa, kazne i zaplijenjena materijalna dobra, prihodi od imovine, prihod od prodaje roba i usluga), grantove primljene od vieg nivoa vlasti, sredstva od zajmova.
Faza 2 procjene prihoda analizira poetne resurse, ispitujui: Tanost: ispravnost podataka koji su koriteni u analizi; podaci moraju biti usaglaeni s trenutnim ekonomskim i finansijskim propisima (formalna preciznost podataka), te moraju biti tani i objektivni (materijalna tanost podataka). Usklaenost: Pouzdanost finansijskih podataka znai da oni moraju zadovoljiti Test kontinuiteta koji zahtijeva prethodno (unaprijed) utvrivanje svih faza i metoda za prikupljanje informacija. Prikupljeni podaci se ne bi trebali mijenjati ili modificirati, a korisnici ih moraju upotrebljavati u obliku u kojem su ih i dobili. Poslije provjere podataka na tanost i usklaenost, analitiar utvruje strukturu sveukupnih planiranih budetskih sredstava, poevi od onih koji imaju najvei utjecaj ili znaaj u vezi sa sveukupnim resursima i koji su prikupljeni od: poreza na promet roba i usluga, poreza na vlastite prihode, poreza na imovinu, poreza na komunalne usluge, naknade za koritenje graevinskog zemljita.
Faza 3 U fazi 3 procjene prihoda, opina pregleda ODB kako bi provjerila obraun i utvrdila da li je bilo previda, imajui u vidu vanjske faktore. ODB poklanja posebnu panju sljedeim indikatorima: poveanju stope bruto drutvenog proizvoda, poveanju stope cijena, stopi inflacije, stopi nominalnog rasta budetskih prihoda.
Faza 4 U fazi 4 procjene prihoda, prihodi koji su procijenjeni za budunost trebaju biti planirani u skladu s historijom podataka o prikupljenim prihodima iz prethodnog perioda. Sljedea pitanja su uzeta u obzir: mogunost poveanja broja budetskih korisnika ili proirenje poreske osnove, procenat prikupljanja javnih prihoda (porezi, naknade, nadoknade).
Uputstvo o budetu
Stranica
32
Procjena budetskih rashoda Po okonanju projekcije budetskih prihoda, proces pripreme budeta se nastavlja procjenom budetskih rashoda. Ovaj sloeni proces se izvodi u saradnji s budetskim korisnicima. Prilikom sastavljanja uputstava, Odjeljenje za finansije mora ponovo slijediti osnovne makroekonomske i fiskalne ciljeve entiteta, kantona, opina i gradova. Slijede mjere za postizanje ciljeva budetske politike u oblasti javnih rashoda: ekonomino troenje javnih prihoda, ukljuujui pregled rashoda, ispitivanje ekonomske opravdanosti rashoda, osiguravanje boljeg i efikasnijeg upravljanja ljudskim resursima, politika zapoljvanja s ogranienjima zapoljavanja i upotreba sredstva za smanjeni prije nego za poveani broj osoblja. Projekcija rashoda je osnova za sastavljanje budeta i polazna osnova za budetske korisnike da sastave vlastite prijedloge finansijskih planova i popune zahtjeve za dodjelu sredstava u skladu sa svim procedurama i rokovima zahtjeva. Zahtjevi trebaju biti usklaeni s procijenjenim okvirom prihoda. U zavrnoj fazi ovi zahtjevi trebaju biti sastavni dio nacrta budeta. Zahtjevi za finansiranje trenutnih rashoda Zahtjevi za finansiranje trenutnih rashoda sadre informacije o poslovima i uslugama koje su budetski korisnici sposobni da finansiraju iz predloenog iznosa i drugih izvora sredstava. Ovi zahtjevi pokazuju organizacionu strukturu, kvalifikacionu strukturu, broj osoblja, poslova i usluga koje osoblje prua. Zahtjev ukljuuje: Trokovi osoblja: ukljuuju neto plate, (na osnovu platnih lista koje sadre ime, poziciju, koeficijent, osnovu za obraun plate i druge nadoknade na mjesenoj osnovi), plus ukupan porez i doprinose, te druge trokove osoblja; moe se odrediti iznos godinje bruto plate. Zahtjev za dodatno finansiranje nudi budetskom korisniku priliku da zatrai dodatna sredstva za finansiranje buduih aktivnosti koje ne mogu biti pokrivene ogranienim sredstvima koja imaju za cilj pokrivanje trenutnih rashoda. Zahtjev za finansiranje kapitalnih trokova prua budetskom korisniku priliku da zatrai sredstva za kupovinu opreme, realizaciju projekata koji su u toku i iniciranje novih kapitalnih ulaganja. Nabavka stalnih sredstava za srednjoronu upotrebu, kao to su vozila i oprema (kompjuteri, tampai itd.) moe biti stavka tekueg ili kapitalnog dijela budeta. Kupovina sredstava za dugoronu upotrebu, kao to je zemljite, zgrade i infrastruktura, u vrijednosti koja prelazi KM 25.000,00 planira se i trai se kao dio zahtjeva kapitalnog budeta. Zahtjev za kapitalno investiranje Kao dio zahtjeva budetskog korisnika, zahtjev za kapitalno ulaganje treba da sadri: ekonomski kod (konto), vrstu kapitalnog rashoda, budetski rashod, koji se odnosi na aktuelne kapitalne trokove u protekloj
Uputstvo o budetu
Stranica
33
godini ili u proteklom periodu, kao i procjenu za tekuu godinu, rashode od vlastitih prihoda i donacija, koji datiraju od prethodne godine ili prethodnog perioda, kao i procjenu rashoda za tekuu godinu.
Odluka o zahtjevu za sredstva za kapitalno ulaganje ukljuuje sljedee: stepen hitnosti projekta, ciljeve projekta, utjecaj projekta na finansijski poloaj budetskog korisnika, te spremnost graana da podre takav projekat. Na osnovu ovih kriterija, odluit e se o tome da li postoji potreba za takvim projektom. Bit e napravljen spisak prioriteta koji e ukljuivati poetne i zavrne take projekta. Nakon to se ovaj spisak napravi, treba pripremiti srednjoroni plan kapitalnih ulaganja koji e ukljuivati vremenske okvire i trokove projekata koji se razmatraju. Podnoenje finansijskih zahtjeva za razmatranje i dodjelu sredstava Budetski korisnici su obavezni da podnesu svoje zahtjeve za dodjelu sredstava Odjeljenju za finansije u okviru odreenog roka. Ukoliko budetski korisnici ne podnesu zahtjev, Odjeljenje za finansije je obavezno da kreira dodjelu prihoda u ime tog budetskog korisnika u skladu s rashodom iz prethodne godine. Ako Odjeljenje za finansije ustanovi da iznos raspoloivih prihoda nije dovoljan da pokrije realne zahtjeve budetskog korisnika, ef odjeljenja e, u tom sluaju, predloiti ponovno razmatranje zahtjeva (smanjenje), tako to e od svakog budetskog korisnika traiti da postavi svoje prioritete. Ako i nakon ovog koraka budu prisutne razlike, razmatrat e se druge mogunosti (grantovi od viih nivoa vlasti, zajmovi/posuivanje). Nacrt budeta Nacrt budeta treba da sadri podudarne podatke za prolu fiskalnu godinu, nove ili izmijenjene procjene za tekuu godinu, te iznose predviene za narednu fiskalnu godinu. Sveukupni pregled trokova treba biti jasan i razumljiv, ne samo izabranim vijenicima/odbornicima, ve i obinim graanima. Kako je realizacija budeta politiki proces, nivo i kvalitet usluga treba da odreuju izabrani slubenici koji su, u krajnjoj liniji, odgovorni graanima. Dravni slubenici treba da razmotre ravnoteu izmeu usluga koje prua opina, ukljuujui one budetske korisnike koje treba finansirati tokom te budetske godine. Naelnik opine odobrava predloene finansijske planove, odluuje o amandmanima na nacrt budeta uz savjet efa finansija, odreuje predloeni budet, te ga podnosi OV/SO. Pitanja koja naelnik opine i ef finansija treba da postavljaju: Zbog ega trebamo ovu budetsku stavku ili program? Kada je potrebna? Zato je ovo potrebno upravo u ovo vrijeme? Koji je direktni, indirektni i kompenzacioni troak? Koji je cilj te budetske stavke? Da li su ukljueni trokovi dodatnog osoblja? Koje je vrijeme trajanja tog projekta? Koliko i koja vrsta obuke e biti potrebna zaposlenima? Koja dodatna oprema e biti potrebna? Koja vrsta zahtjeva bi mogla isplivati ako se program ne odobri?
Uputstvo o budetu
Stranica
34
ta je prioritet ovog projekta u odnosu na druge prioritete? Ko e imati koristi od ovog programa? Koji bi se budetski korisnik mogao odrei sredstava? Mogu li se ti ciljevi postii na neki drugi nain? Koji su ostali dobri razlozi za provoenje ovog programa? Da li je analiza rashoda provedena na odgovarajui nain? Koji su alternativni pristupi za pruanje usluga razmotreni? Kako smo funkcionirali u prethodnom periodu bez takvog programa? S kakvim se posljedicama moemo suoiti ako program ne bude finansiran?
Kada se odgovori na ova pitanja, Odjeljenje za finansije e imati neophodne informacije za nacrt balansiranog budeta, jer neki prijedlozi e biti odbijeni, neki e biti umanjeni, neki mogu stvoriti nove prihode koji bi bili dovoljni da pokriju trokove, dok se neki prihodi mogu poveati, to e pokriti ove trokove. Dugorono posmatrano, opina moe troiti samo ono to opina posjeduje. Kako zahtjev uvijek prekorai raspoloiva sredstva, neophodno je odrediti prioritete i uspostaviti balans izmeu oekivanih prihoda i planiranih trokova. Struktura budeta Da bi se poboljala transparentnost, budetski dokument, koji je predstavljen javnosti i podnesen OV/SO, mora biti detaljniji. Budetske stavke moraju biti ralanjene (u skladu sa strukturom Kontnog plana) i odgovarajua konta trebaju biti pravilno koritena. To znai da svi javni rashodi trebaju biti predstavljeni ekonomskom klasifikacijom, organizacionom klasifikacijom (kombinirana s kontovima) i funkcionalnom klasifikacijom. To su: tekui rashodi, kao to su plate, kompenzacije, materijalni trokovi i trokovi usluga, tekui transferi i plaanja kamate, kapitalni rashodi, kao to su nabavka imovine, kapitalni transferi, pozajmice i udjeli u registriranom kapitalu, umanjeni za iznos otplate pozajmice.
Organizaciona klasifikacija (kombinirana s kontima) treba osigurati detaljno predstavljanje rashoda svih opinskih jedinica i budetskih korisnika. Plan budeta treba da ukljuuje uporedive podatke i pokazatelje smjera poreenja, predoavajui tekui budetski plan i realizaciju u odnosu na onaj iz prethodnog perioda. I tekstualni dio, koji podrava budet, mora biti u nacrtu. Tekstualni dio prikazuje viziju opine iz perspektive uprave, ali i vie od toga, tekstualni dio nije ponavljanje finansijskih brojki u formi paragrafa, ve objanjenje koje jasno opravdava i pojanjava sva znaajna odstupanja (stavku po stavku) izmeu stvarne realizacije u proteklom periodu i planiranih iznosa za sljedeu budetsku godinu. Tekstualni dio daje objanjenja o znaajnim poveanjima ili smanjenjima u budetu, objanjenje o tome kako e budet biti ostvaren. Na kraju, kapitalni dio budeta mora biti odvojen i prikazan posebno po projektima s procjenom specifinih trokova za svaki od njih. Prezentacija i elaboriranje budeta graanima Kada je kompletiran, predloeni plan budeta treba se podijeliti s javnou. OV/SO, uz podrku odjeljenja za finansije, treba organizirati javne rasprave da bi podijelila ideje uprave o budetu i primila komentare graana. Tada budet moe biti promijenjen na osnovu
Uputstvo o budetu
Stranica
35
prioriteta graana, uzimajui u obzir mandate opine, onako kako su propisani zakonom. (Za vie informacija o ovom procesu pogledajte Poglavlje 5: Uee graana). Prihvatanje i usvajanje od strane OV/SO-e Konana faza planiranja, pripreme, predstavljanja i elaboriranja budeta OV/SO zahtijeva da izvrna vlast i OV/SO donesu odluku koja je u interesu svih graana. Tehnike procedure moraju biti ispotovane; osam dana prije sjednice vijea/skuptine kompletni materijali moraju biti dostavljeni svim vijenicima/odbornicima, kako bi imali dovoljno vremena da dobro pregledaju sve dokumente. Kada predstavlja i elaborira budet OV/SO, ef finansija treba napraviti grafiki prikaz budeta, ukljuujui trendove iz prethodnih godina. Ova prezentacija omoguava vijenicima/odbornicima da vizueliziraju odreene finansijske vrijednosti kroz grafikon, te da odrede dinamiku razvoja budeta. Ukoliko postoji Odbor za budet i finansije koji nadgleda planiranje, pripremu i izvrenje budeta, on je obavezan da podnese svoje miljenje o budetskom prijedlogu. Odbor je obavezan da u svom izvjetaju navede: da li su ispotovane zakonske procedure, da li je ispotovana knjigovodstvena klasifikacija, da li su ispotovani budetski rokovi, da li je izvren odgovarajui prijenos sredstava budetskim korisnicima, da li je ispravno izvren budet i podnesen izvjetaj.
Odbor za budet i finansije je veza izmeu naelnika Odjeljenja za finansije i OV/SO-e, jer su lanovi odbora ujedno i vijenici/odbornici, a Odbor je odgovoran OV/SO koje ujedno i savjetuje. To su obino, ali ne i obavezno, ljudi s iskustvom u ekonomiji. Jedna od dunosti Odbora je da prezentira cijeli proces budeta OV/SO kroz svoje izvjetaje. Ukoliko radi pravilno, Odbor je, takoer, u poziciji da prui OV/SO znaajne finansijske informacije. Potpuno funkcionalan i profesionalan Odbor za budet i finansije, kroz svoju saradnju s rukovodstvom, treba da doprinese povjerenju izmeu zakonodavne i izvrne vlasti. Odgovornost efova odjeljenja mora se odraavati kroz stalni proces u komunikaciji izmeu izvrnih i zakonodavnih tijela, tako da su oni, u ijoj je nadlenosti kreiranje finansijske politike, informirani o potpunom utjecaju njihovih finansijskih odluka. Opinsko vijee/Skuptina optine i naelnik snose najveu odgovornost za uspjeh ili neuspjeh u funkcioniranju opine. Zbog toga je neophodno da ef finansija osigura pravovremene i konkretne informacije s ciljem realizacije dobre poslovne politike.
Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Uputstvo o sastavljanju budeta
Uputstvo o budetu
Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta
Stranica
36
Uee graana u procesu budeta Uee graana je demokratska praksa u kojoj javnost utjee na naine kojima vlada donosi odluke. Veina opinskih odluka ima i svoju finansijsku stranu i opine koriste javna sredstva kako bi provele ove odluke. Opinski budet izaziva interes javnosti i navodi graane na ukljuenje u sam proces odluivanja na lokalnom nivou. Uopeno gledano, graani su veoma zainteresirani za naine troenja njihovih sredstava, a javna rasprava o budetu je jedan od naina na koji se graani mogu ukljuiti u proces donoenja odluka na lokalnom nivou. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: vanost procesa ukljuivanja graana u proces budeta, razliite metode ukljuivanja graana, kako provoditi javne rasprave kao dio budetskog procesa.
Opine treba da vide uee graana kao prednost, a ne kao prijetnju njihovom radu. Ako opina razumije ta su prioriteti graana i njihove poglede na pruene usluge, to poveava vjerovatnou da e javna sredstva biti usmjerena u oblasti s najveim potrebama. Utvrivanje pravila za uee graana u budetskom procesu je klju ukljuenja graana u proces donoenja odluka. Javne diskusije ne samo da pruaju graanima bolji uvid o tome ta lokalna vlast radi u zajednici, ve mogu i da razviju osjeaj vlasnitva, ako se prijedlozi koje oni daju uzmu u razmatranje pri razvoju plana budeta. Pravni propisi Ne samo da opinska vijea/skuptine optina treba da otvore svoja vrata prilikom zasjedanja, ve je i neophodno da opinski statuti odraavaju potrebe za javnim raspravama. Ovo je kljuni korak naprijed ka cilju da uee javnosti postane pravna obaveza za osoblje opine, bez obzira ko je na vlasti. Odgovornost naelnika Odgovornost naelnika je da podri javne rasprave o budetu. Svaki akcioni plan uea javnosti treba potpisati naelnik. Osim toga, naelnik i naelnici odjeljenja opinske uprave trebaju biti aktivni uesnici u razvoju strategije o informiranju javnosti i njenog predstavljanja javnosti. Organizacija javnih rasprava Postoje razni pristupi odravanju javnih rasprava ili pruanju informacija javnosti. Kako opinsko osoblje stie vie iskustva o odravanju rasprava i sastanaka, planovi se mogu mijenjati. Sljedea lista se nudi kao prijedlog i usmjerenje na tri glavna koraka u ovom procesu: 1. Planiranje, 2. Provoenje, 3. Naknadne aktivnosti.
Uputstvo o budetu
Stranica
37
Planiranje Faza planiranja poinje imenovanjem tima za javne rasprave i nastavlja se razvojem strategije i akcionog plana. Opi pristup, mjesto i vrijeme javnih rasprava, nain informiranja graana o javnim raspravama i druga relevantna pitanja obrauju se u ovoj fazi. Tim za javnu raspravu Naelnik prvo mora utvrditi ko e preuzeti sveukupnu odgovornost za proces javne rasprave. Neke opine formiraju tim koji e nadzirati proces javnih rasprava. Sastav ovog tima varira; meutim, u sluaju javnih rasprava o budetu uee odjeljenja za finansije je kljuno. Odabir ostalih lanova uveliko ovisi o povjerenju koje naelnik ima u osobe u upravi, te od toga koje zadatke treba obaviti. Ukoliko opina ima zaposlenika koji radi na odnosima s javnou, on/ona e, takoer, biti dio tima. Osim toga, treba razmotriti ukljuivanje lanova zajednice za posebne aktivnosti. Posao tima je da razvije akcioni plan i pripremi prezentaciju o budetskom dokumentu. Akcioni plan Akcioni plan treba da sadri sve osnovne informacije potrebne za organizaciju i koordiniranje opinskih aktivnosti za javne rasprave. Faze razvoja budeta (preporuuje se konana faza nacrta budeta) Cilj javne rasprave Aktivnosti (sredstva javnog uea) Raspored Osoba odgovorna za svaku aktivnost Mogua podrka izvana, ukoliko je potrebna Vano je imenovati one zaposlenike koji su neposredno odgovorni za svaki od zadataka. Dodjeljivanje odgovornosti pojedincima daje vie sigurnosti da e zadaci biti uraeni na vrijeme. Mjesto je vano Opina moe odabrati da ima jednu ili vie rasprava. No, kod odreivanja mjesta odravanja javnih rasprava, bolje je koristiti postojeu teritorijalnu podjelu lokalne zajednice. Ovo prua priliku da se iskoristi prednost prisustva predstavnika zajednice koji mogu pomoi u motiviranju i informiranju ljudi u njihovim podrujima. Velike opine mogu okupiti predstavnike nekoliko zajednica na jednoj javnoj raspravi. Opinama se preporuije da odre centralnu javnu raspravu u centru grada, osim posjeta mjesnim zajednicama. Javnu raspravu treba odrati na opinskoj imovini, tj. mjestu kao to je kola ili zgrada mjesne zajednice. Vano je da je to mjesto blizu centra oblasti za koju je rasprava organizirana i da ima dovoljno mjesta. Vrijeme odravanja javne rasprave Postoje tri vremenska aspekta koja treba imati na umu kada je u pitanju razvijanje akcionog plana za javne rasprave o budetu. Najbolje vrijeme za odravanje javne rasprave
Uputstvo o budetu
Stranica
38
Ako se javna rasprava odrava vikendom, najbolji su veernji sati, idealno od 18.00 ili 19.00, ali zbog oiglednih razloga vrijeme treba odrediti u skladu s onim to je najprihvatljivije za javnost. Zaposleni u opini koji su ukljueni u rad treba da dou prije poetka dogaaja, a dogaaj treba da pone u roku od 15 minuta od zakazanog vremena. Kada informirati javnost o javnoj raspravi ili raspravama
Javnu raspravu treba oglasiti unaprijed, a savjetuje se 10 dana. Ovo bi trebalo dati dovoljno vremena za pokretanje javne informativne kampanje, raspodjelu svih materijala prije sastanka, te kontaktiranje pojedinaca preko predstavnika mjesne zajednice. Ovo e osigurati da su ljudi informirani na vrijeme i ne prerano da bi zaboravili na sastanak. Najbolje vrijeme za odravanje javne rasprave imajui u vidu budetski ciklus Sa pravne take gledita OV/SO trebaju usvojiti budete do kraja decembra za narednu godinu. Stoga, ukoliko nema nekih oteavajuih okolnosti, te je opina prisiljena na privremeno finansiranje u sljedeoj godini, javna rasprava o nacrtu budeta treba biti provedena prije njegovog usvajanja kako bi se ukljuile preporuke. Informativna kampanja prije javne rasprave Informativna kampanja do javne rasprave e se pomalo mijenjati, ovisno o tome koji su resursi na raspolaganju. Idealno bi bilo ukljuiti broure, pozivnice te isticanje javnog obavjetenja, pri emu je ovo posljednje najvanije. Opine bi trebalo da koriste lokalne medije kako bi informirale svoje graane o procesu pripreme budeta s ciljem podizanja svijesti graana o vanosti uea i o tome kako opinski budet ima utjecaja na svakodnevni ivot. Prava informacija o samoj svrsi javne rasprave, te zato je ona vana, moe proces javne rasprave uiniti lakim i produktivnijim. Vano je ohrabriti graane svih uzrasta, grupa, spolova da uestvuju u procesu. Oprema Vano je da javne rasprave predstave predloeni budet to jasnije i da se vode zapisnici o pogledima graana. Kompjuterski projektor ili oprema za elektronsko voenje zapisa za prezentaciju mogu uiniti prezentaciju jasnom, a zapise o raspravi preciznim. Implementacija Faza implementacije predstavlja realizaciju akcionog plana, prezentaciju budeta od relevantnih opinskih predstanika i biljeenje prijedloga graana. Odabir predstavnika vlasti Predstavnici opine, ukljuujui naelnika, naelnike odjeljenja, te druge relevantne opinske zvaninike, trebaju biti prisutni da bi dali pojanjenja na pitanja, te strune i informacijama potkrijepljene komentare. Prisustvo opinskih zvaninika daje javnoj raspravi vii stepen vanosti i odraava elju uprave da od javnosti dobije komentare o kljunim pitanjima opine. Prezentacija budeta
Uputstvo o budetu
Stranica
39
Prezentaciju budeta treba obaviti predstavnik odjeljenja za finansije (idealno naelnik odjeljenja ili njegov zamjenik). Vano je da rasprave ostanu usredsreene na svoj cilj: dobijanje informacija od javnosti za nacrt budeta. Rasprava o drugim pitanjima moe preusmjeriti cijeli sastanak i udaljiti ga od cilja. Primjer kako sastanak moe krenuti u pogrenom smjeru je kada naelnik eli izloiti svoje miljenje o skoro svakom pitanju koje je otvoreno za vrijeme trajanja sastanka, to sastanak ini manje javnom raspravom, a vie otvorenim sastankom. Dobra prezentacija ukljuuje ne samo tabele ve i grafikone i dijagrame koji ilustriraju kljune aspekte budeta i naglaava trendove, prihode i rashode. Govornik treba da se fokusira na naglaavanje kljunih pitanja prije nego da se izgubi u detaljima. Ovo, takoer, znai da rasprava ne treba da je preduga. Prilikom pripreme i prezentacije treba imati na umu: ta je relevantno? ta treba objasniti detaljnije? ta treba preskoiti?
Broure budeta i kopije kompletnog nacrta budeta treba da budu dostupne u toku trajanja sastanka. Koritenje moderatora Moderator treba da je osoba imenovana za voenje javne rasprave. Uloga moderatora je posebno vana tokom diskusije nakon prezentacije, kada je potrebno prikupiti miljenje javnosti. Moderator bi trebalo da bude lan tima za javnu raspravu, ali, po mogunosti, to ne treba biti naelnik Odjeljenja za finansije. Moderator treba biti osoba u koju javnost ima povjerenja. Kada se dovedu u pitanje vjetine moderatora, naelnik ili neki drugi zvaninik treba da mu prue podrku. Konano, moderator mora biti dovoljno jak da usmjeri uesnike, pa ak i naelnika, nazad na temu, ukoliko rasprava skrene od onoga to je njezin cilj. Na poetku sastanka moderator treba pozdraviti sve prisutne i otvoriti sastanak predstavljanjem uesnika. Potom moderator objanjava svrhu sastanka i objanjava glavna pravila. Tokom diskusije moderator slua miljenja uesnika i vodi rauna da su sva zapaanja zabiljeena. Pomonik moderatora treba registrirati sva izloena miljenja. Trajanje skupa i zakljuak Trajanje skupa varira, ali poeljno je da ovaj sastanak ne traje vie od dva sata. Trajanje sastanka uveliko ovisi o vremenu koje je potrebno za prezentaciju budeta i diskusije koja potom slijedi. Moderatori trebaju naglasiti na samom poetku predvieni kraj rasprave, te odrediti kada je diskusija zakljuena i sastanak zavren. Sumiranje i zatvaranje rasprave e ostaviti trajni utisak na prisutne, te je stoga kraj sastanka posebno vaan. Bez pruanja neke vrste osvrta ili zakljuka o diskusiji, kao to je osvrt na kljuna diskutirana pitanja, potvrivanje iznesenih zebnji itd., graani e otii sa sastanka nezadovoljni, s negativnim utiskom ne samo o procesu ve, mogue, i o cjelokupnoj upravi. Naknadne aktivnosti
Uputstvo o budetu
Stranica
40
Vano je da graani vide da su njihovi prijedlozi uzeti ozbiljno. Ne mogu svi komentari biti ugraeni u budet, ali je podjela broura o usvojenom budetu najoigledniji metod koji pokazuje da su prijedlozi graana za vrijeme javnih rasprava uzeti u razmatranje. Ove broure trebaju biti dostupne u opinskim centrima za pruanje usluga graanima, informativnim uredima u opinama i centrima mjesnih zajednica. Druge metode, kao to je medijska prezentacija, distribucija izvjetaja o javnim raspravama, takoer, mogu biti koritene da pokau da su prijedlozi koji nisu nali mjesto u budetu, takoer, ozbiljno razmotreni. Neke opine koriste razliite metode za informiranje graana: izrada posebnog izvjetaja o rezultatima javne rasprave, tampanje i distribucija broura o usvojenom budetu, konferencije za novinare i radioemisije. Neke ideje, uputstva i nauene lekcije Planiranje i priprema Ukljuiti sljedee osobe u Tim za javnu raspravu: o naelnik slube/Odjeljenja za finansije; o naelnik slube/Odjeljenja za opu upravu; o 2 pomonika za pisanje zabiljeki; Poslati pozivnice u pisanoj formi na pojedinane adrese (ako sredstva dozvoljavaju), Informirati graane o rasporedu javne rasprave u pisanoj formi (putem obavjetenja), Izvriti ispitivanje javnog mnijenja prije nego to je izraen prvi nacrt budeta, Izraditi formular za biljeenje prijedloga graana, Ukljuiti sve pomonike naelnika u proces pripreme javnih rasprava, Koristiti nevladine organizacije u pripremi javnih rasprava, Odrediti koje bi budetske stavke mogle biti zanimljive omladini i enskoj populaciji (kako bi ih ohrabrili da prisustvuju raspravama), Biti kreativan u postavljanju i distrubuciji obavjetenja na mjestima koja ciljane grupe esto posjeuju, Organizirati rasprave redovno, kako bi se kod graana izgradila navika da uestvuju u javnim raspravama, Biti svjestan vanosti timskog rada tokom procesa planiranja i pripreme, Osigurati dovoljno vremena za pripremu javnih rasprava, Odravati redovne sastanke s predstavnicima lokalnih zajednica, Osigurati kopije cjelokupnog nacrta budeta koje trebaju biti dostupne graanima prije javnih rasprava, Razmotriti mogunost distribucije pozivnica koje bi bile priloene uz korisnike raune, Detaljno razraditi sve elemente pripreme. Prezentacija budetskih informacija Slijediti reakcije graana, Izraditi prezentaciju koja je razumljiva obinim graanima. Posredovanje u iznoenju miljenja, zabiljeke i prikupljanje komentara Obuite moderatora ili angairajte obuenog moderatora za posao, Osigurajte papir na kojem bi graani mogli zabiljeiti svoje komentare,
Uputstvo o budetu
Stranica
41
Utvrdite jasan i razuman vremenski okvir za javne rasprave, Budite svjesni da dobar uvodni govor moderatora predstavlja klju uspjeha, Osigurajte i distribuirajte pravila i strukturu javne rasprave u pisanom obliku, Ne donosite striktna opa pravila prilagodite ih pojedinanim uesnicima, Osigurajte sredstva za audiosnimanje zajedno s pano-tablom za prezentacije.
Ukljuivanje komentara i miljenja graana u nacrt budeta i kompletiranje ciklusa Dostaviti rezultate javne rasprave graanima na njihove kune adrese, Odrediti rok za dostavljanje povratnih informacija graanima, Osigurati da su graani informirani o rezultatima javne rasprave, Izraditi kvalitetan izvjetaj o prijedlozima graana.
Drugi oblici javnog uea Osim javnih rasprava, postoje i drugi oblici javnog uea koje opine mogu koristiti prije i poslije kompletiranja procesa pripreme budeta. Vano je odreivanje slijeda dogaaja i odreivanje oblika javnog uea koji dolaze prije procesa pripreme budeta, naroito za vrijeme odravanja javnih rasprava i onih koji dolaze kasnije. Previe sastanaka o istom pitanju (posebno ako su odrani u kratkom vremenskom roku) mogu dati suprotan efekat, a graani e izgubiti interes. Drugi oblici koji podstiu uee javnosti su: Javni sastanci Javni sastanci se mogu koristiti prije poetka pripreme budeta. Cilj ovih sastanaka je da se graani informiraju o predstojeim aktivnostima u pripremi budeta (ispitivanje javnog mnijenja, javna rasprava, itd.). Naelnik i/ili efovi slubi/odjeljenja mogu biti prisutni na ovim sastancima. Ovi sastanci obino imaju neto krai dnevni red, osim ako je diskusija o pripremi budeta u vezi s diskusijom o nekom drugom pitanju. Ispitivanja javnog mnijenja Ispitivanja javnog mnijenja se najee koriste za prikupljanje podataka o razliitim pitanjima koja se odnose na opinski budet prije pripreme budeta. U procesu pripreme budeta vano je razgraniiti prikupljanje podataka od javnosti, prikupljanje podataka od strane korisnika budeta - to je zakonski propisana praksa (informacije o finansijskim potrebama), i nasumino prikupljanje podataka o ispitivanju javnog mnijenja. NVO organizacije, udruenja graana i druge interesne grupe mogu biti koritene za ispitivanja javnog mnijenja. Na ovaj nain opinsko osoblje e biti zadueno za analizu prikupljenih podataka i izradu konanog izvjetaja, to je mnogo bolje rasporeivanje vremena i truda nego da opinski zaposlenici obavljaju sve sami. Fokusne grupe Fokusne grupe su vrsta javnih sastanaka, ali sa specifinom grupom ljudi. S ciljem pripreme budeta, ovi sastanci se mogu odrati s lokalnim poduzetnicima, raseljenim graanima, kolskim odborima, poljoprivrednim udruenjima itd. Cilj ovih sastanaka je da se prikupe specifine informacije o specifinim pitanjima; npr. planiranje pomoi za poljoprivrednu proizvodnju, dodjela sredstava za kolski prijevoz aka, itd. Forum odgovornosti
Uputstvo o budetu
Stranica
42
Predstavlja praksu javnog uea koja se obino deava tokom provedbe usvojenog budeta, tj. nakon to je cjelokupan budetski proces zavren i usvojen. To je obino jedan sastanak. Ovaj forum se moe koristiti za prezentiranje razliitih vanih pitanja kao to su izvrene i planirane aktivnosti opinskih zvaninika (naelnik, predsjedavajui Vijea/Skuptine), pregled zavrenih aktivnosti ili status programa za kapitalna ulaganja. U smislu budeta, ovaj forum se koristi za prezentaciju budetskih podataka nakon zavretka jednog perioda fiskalne godine (kao to je kvartalno izvjetavanje). U politikom smislu ova vrsta okupljanja mogu biti osjetljiva, s obzirom da opinske zvaninike izlae javnoj kritici. Stoga, snana politika volja za organiziranjem ovakvih sastanaka mora postojati prije nego su ovakvi forumi organizirani. Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Uputstvo o najboljim praksama u javrnim raspravama o budetu koje je objavio PADCO
Uputstvo o budetu
Poglavlje 6
Interna kontrola i Revizija
Stranica
43
Interna kontrola i Revizija Interna kontrola je proces koji usvaja rukovodstvo opine (naelnik, efovi odjeljenja i sekretar opine) kako bi osigurali praktine garancije da javna uprava postie svoje ciljeve kao to su efikasan i djelotvoran rad, pouzdani finansijski izvjetaji, usklaenost s utvrenim politikama, zakonima i propisima, zatita imovine, osiguranje integriteta i pouzdanosti informacija i podataka. Revizija, s druge strane, predstavlja pregled i provjeru finansijskih aktivnosti javne uprave. Internu reviziju provode zaposleni u upravi kako bi procijenili finansijsko i operativno stanje opine u cilju poboljanja sistema. Eksterna revizija, koju provodi nezavisno tijelo, pregleda to isto, ali detaljnije pregleda pravne implikacije, naprimjer, greaka, potencijalnih prevara i daje listu potrebnih ispravki. Poslije itanja ovog poglavlja treba da shvatite: ko je odgovoran za internu kontrolu, iri pregled sistema interne kontrole, razlike izmeu interne kontrole i revizije.
Cilj ovog poglavlja je da prui iri pregled interne kontrole. Budet je okvir za sve administrativne aktivnosti opine. Uspostavljanjem sistema unutranje kontrole, naelnik i drugi opinski zvaninici proaktivno upravljaju dogaajima i aktivnostima koji su posljedica izvrenja budeta. Ovo bi trebalo poboljati sposobnost opinskog rukovodstva da ostvari planove budeta kako bi se efikasnije i djelotvornije upravljalo ogranienim resursima koji stoje na raspolaganju opini. (Opirnije uputstvo o uspostavljanju interne kontrole moe se nai u Uputstvu o internoj kontroli koje e objaviti OSCE Misija u BiH). Odgovornosti oko interne konrole Opinski rukovodioci, poevsi od naelnika, imaju krajnju odgovornost za uspostavu i odravanje adekvatne i efikasne interne kontrole u opinama. Kada se uspostave politike i procedure interne kontrole, rukovodstvo uspostavlja etike standarde rada opine gdje e oni biti primjer i ponaati se odgovorno u svim aktivnostima koje opina provodi. Naelnik utvruje politiku i ciljeve opine u skladu sa strategijom uprave, planovima i odobrenim budetom. Naelnik je u krajnoj liniji odgovoran da osigura usklaenost ovih procedura i politike kroz ovlatenja data efovima odjeljenja. On/ona mora biti siguran/a da se osobljem rukovodi na kompetentan nain, a resursi koriste na djelotvoran, efikasan i ekonomian nain. Naelnici odjeljenja u opinama su odgovorni za implementaciju politike o internoj kontroli i upravljanju rizikom, praenje provoenja kontrole, provoenje redovnih pregleda rizika i kontrola, kao i propisivanje aktivnosti ispravki. Menaderi su odgovorni da osiguraju dostupnost adekvatnih informacija svom osoblju u odjeljenju, kako bi osoblje bilo u stanju da radi svoj posao. Naelnik svakog odjeljenja treba osigurati postojanje ispravnog procesa izvjetavanja odozdo prema gore i obrnuto. Svi zaposleni, u skladu s dunostima koje su im dodijeljene u opini, svaki su na svoj nain odgovorni za internu kontrolu. Zaposleni obavljaju svoj posao u skladu s vaeim zakonima, politikama i procedurama, kao i ulogama i odgovornostima koje im je dodijelilo rukovodstvo. Zaposleni trebaju biti obueni za posao koji rade i/ili trebaju zahtijevati obuku kako bi
Uputstvo o budetu
Poglavlje 6
Stranica
44
zadovoljili zahtjeve posla i zadrali svoju strunost. Kao dio svoga posla, zaposleni trebaju doprinijeti procjeni i reviziji internih kontrola, te tititi opinsku imovinu. Elementi interne kontrole Interna kontrola je sredstvo rukovoenja. To je opiran sistem nainjen da pobolja efikasnost i efektivnost opine. Postoji pet meusobno povezanih komponenata interne kontrole, detaljnije opisanih u daljem tekstu: kontrolno okruenje, procjena rizika, kontrolne aktivnosti, informacije i komunikacije, nadgledanje.
Kontrolno okruenje Kontrolno okruenje ukljuuje sveukupni stav, svijest i akcije rukovodstava i zaposlenih u vezi s internom kontrolom. Lini i profesionalni integritet i etike vrijednost rukovodstva i osoblja u cjelini, zajedno s filozofijom rukovoenja i operativnim stilom, pomau da se ojaa ili oslabi kontrolno okruenje. Nije dovoljno samo imati pravilnik o internoj kontroli. Rukovodstvo mora djelovati na nain da podrava upotrebu procedura interne kontrole. Drugi faktori, koji imaju utjecaj na kontrolno okruenje, ukljuuju organizacionu strukturu i metode prijenosa i dodjele ovlatenja i odgovornosti, te politike i prakse u upravljanju ljudskim resursima. Procjena rizika Rizik je prijetnja ili mogunost da djelovanje ili dogaaj negativno utjee na sposobnost opine da ostvari svoje ciljeve. Rukovodstvo opine mora biti upoznato s prijetnjama s kojima se opina moe suoiti kako bi prilagodila svoje operacije i smanjila nivo prijetnji u okruenju koje se stalno mijenja i koje je neizvjesno.
Kontrolne aktivnosti Po okonanju samoprocjene i identifikacije rizika, rukovodstvo treba istraiti opcije za kontrolu rizika koje ima na raspolaganju. Obino postoje tri vrste kontrole.
Kontrola otkrivanja je osmiljena da identificira neeljene dogaaje; Preventivne kontrole su osmiljene da smanje uestalost neeljenih dogaaja; Korektivne kontrole su osmiljene da poboljaju utvrene loe uvjete.
U ovom poglavlju nai e se opisi uobiajeno koritenih kontrolnih aktivnosti kao to su dokumentacija, odobrenje i ovlatenje, verifikacija, podjela dunosti, kadrovska sluba, nadzor, zatita imovine, podnoenje izvjetaja, ispravna matematika. Informacije i komunikacije Interna kontrola zahtijeva pouzdan informacioni sistem koji e pruiti pravovremenu i kompletnu informaciju i efikasne kanale komunikacija koji osiguravaju da relevantna
Uputstvo o budetu
Poglavlje 6
Stranica
45
informacija doe do odgovarajuih zaposlenika. Treba postojati efikasna komunikacija u irem smislu koja e funkcionirati u svim pravcima vertikalno i horizontalno. Opina moe razviti odlinu politiku interne kontrole i procedura, ali nee biti efikasna ukoliko s njom nisu upoznati zaposleni koji obavljaju ove dunosti.
Nadgledanje Proces interne kontrole treba biti nadziran i modificiran, ako je to potrebno, tako da sistem moe reagirati dinamiki na promjenu uvjeta u administraciji i izvan nje. Nadgledanje je dio svakodnevnih aktivnosti rukovodstva kao to su redovan nadzor, izvjetaji i periodine ocjene. Vrste kontrolnih aktivnosti Dokumentacija Dokumentacija ukljuuje uvanje dokaza kako bi se potkrijepila odluka, dogaaj, transakcija ili sistem. Sva dokumentacija treba biti kompletna i precizna i blagovremeno evidentirana. Ona treba pomoi rukovodiocima u kontroli i analizi opinskih operacija. Naprimjer, dokumentacija o transakcijama treba omoguiti rukovodiocima da prate svaku transkaciju od poetka do kraja. Odobrenje i ovlatenje Rukovodstvo treba osigurati da su uvjeti i okolnosti koji odreuju ko ima ovlatenje za odobrenje transakcija jasni i proslijeeni za to odgovornom osoblju. Znaajne dogaaje i transakcije trebaju odobravati i izvravati samo one osobe koje rade u okviru svojih ovlatenja. Naprimjer, rukovodilac moe imati ovlatenje da odobri zahtjev za kupovinu, ali samo do odreenog iznosa. Verifikacija Verifikacija je utvrivanje kompletnosti, preciznosti, autentinosti i/ili validnosti transakcija, dogaaja ili informacija. Rukovodstvo treba odrediti ta verificirati na osnovu rizika kome se opina izlae, ukoliko se ne izvri verifikacija u opini. Naprimjer, u toku procedure zapoljavanja treba provjeriti kvalifikacije kandidata kako bi se smanjio rizik od zapoljavanja osobe koja nije sposobna da obavlja posao ili koja ne ispunjava postavljene zahtjeve. Drugi primjer verifikacije moe biti kod kupovine opreme. Neko mora provjeriti da li postoji potreba za kupovinom, da li se nabavlja po razumnoj cijeni kroz proceduru tendera (vidi Poglavlje 13), da li postoje namijenjena sredstva za kupovinu i da li je oprema isporuena u skladu s potpisanim ugovorom. Podjela dunosti Podjela dunosti je podjela kljunih zadataka izmeu zaposlenih i opinskih odjeljenja. Podjela dunosti ima za cilj da smanji mogunost dovoenja bilo koga u poziciju da napravi i prikrije greke i nepravilnosti pri obavljanju svoga posla. U svakom ciklusu transakcija uvijek postoje drugi zaposleni koji vre provjere ili imaju komplementarne dunosti koje svode na minimum greku ili mogunost prevare. Kadrovska sluba
Uputstvo o budetu
Poglavlje 6
Stranica
46
Treba uspostaviti procedure koje e osigurati da kadrovska sluba ima potrebne kvalifikacije u skladu s njihovim odgovornostima. Rukovodstvo treba osigurati da je opinsko osoblje efikasno obueno, da postie rezultate i da se ocjena efikasnosti rada osoblja ocjenjuje periodino. (Za vie detalja vidi Poglavlje 14 - Upravljanje ljudskim resursima). Nadzor Svaki sistem interne kontrole treba da ukljui kompetentni nadzor od strane odgovornog zaposlenika. Treba nadzirati rutinske transakcije i operativne procedure. Greke ili propuste u sistemu treba ispravljati, a zaposleni trebaju biti upozoreni ukoliko ne provode ili ignoriraju kontrolne procedure. Zatita imovine Zatita imovine znai organienje pristupa resursima i informacijama kako bi se smanjio rizik neovlatene upotrebe ili gubitka. Takve kontrole ukljuuju procedure i sigurnosne mjere osmiljene da na adekvatan nain zatite opinsku imovinu, fajlove, dokumente i druge resurse koji bi mogli biti nezakonito koriteni, oteeni ili ukradeni. Podnoenje izvjetaja Podnoenje izvjetaja je sredstvo kontrole kroz nadzor aktivnosti odjeljenja, posebno kada to ukljuuje pitanja u vezi sa statusom budeta, vremenske okvire za provoenje aktivnosti i postizanje ciljeva. Ispravna matematika Matematika i raunovodstvena kontrola ukljuuje tanost evidencija, odravanje i provjeru totala, sravnjavanje i ovjeru dostupnosti i tanosti svih dokumenata. Funkcija evidencije treba da ukljuuje provjeru da su transakcije koje se trebaju evidentirati i procesuirati odobrene, te da su ispravno procesuirane i precizno evidentirane.
Opinska pravila i procedure Kada se zavri procjena rizika i kada se identificiraju potrebne kontrole, opina treba sainiti i usvojiti Pravilnik o unutranjoj kontroli. Ovo je primarni opinski dokument koji uspostavlja internu kontrolu unutar opine. Namjera je da se podigne svijest opinskog osoblja i formalizira vanost interne kontrole u opini. No, ovo nije jedini pravilnik koji utvruje kontrolne procedure. Osim ovog, mnogi drugi opinski pravilnici i procedure utvruju elemente interne kontrole, ukljuujui, ali ne ograniavajui se na sljedee: Pravilnik o unutranjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mjesta, Pravilnik o radnim odnosima, Pravilnik o obrazovanju i profesionalnom razvoju zaposlenih, Pravilnik o disciplinskoj i materijaloj odgovornosti zaposlenih, Pravilnik o platama, nadoknadama za plate i druga materijalna prava zaposlenih, Procedure za pristup informacijama, Pravilnik o kancelarijskom poslovanju, Pravilnik o uvanju i upotrebi peata, Procedure u vezi s izdavanjem, sortiranjem i arhiviranjem radnih dokumenata, Procedure i pravila upotrebe, sigurnosti i kompjuterski sistem zatite podataka,
Uputstvo o budetu
Poglavlje 6
Stranica
47
Procedure za rukovanje gotovim novcem, Procedure naina evidentiranja i plaanja prispjelih rauna, Procedure za stvaranje odgovornosti, Instrukcija o kretanju raunovodstvenih dokumenata, Procedure o uvjetima i nainu upotrebe slubenih vozila; Pravilnik o nadoknadama putnih trokova za zaposlene, Procedure i naini upotrebe mobilnih i fiksnih telefona, Pravilnik o inventurnoj listi, primicima, zalihama i odgovornostima, Pravilnik o poklonima i reprezentaciji, Pravila ponaanja.
Revizija Interna revizija Interna revizija je neovisna, objektivna i konsultantska aktivnost iji je cilj poveanje vrijednosti i unapreenje poslovanja jedne organizacije. Ona pomae organizaciji da postigne svoje ciljeve uvodei sistematski, discipliniran pristup u ocjenjivanju i poboljanju efikasnosti upravljanja rizikom, kontroli i upravnim procesima. Interna revizija nije odgovorna za uspostavljanje i provoenje interne kontrole. Da bi bila efikasna, interna revizija mora biti neovisna i provedena unutar odgovarajuih pravnih i organizacionih okvira u skladu s visokim profesionalnim standardima. Novi pristup funkciji interne revizije, koji je odvojen od inspekcije, ve je razvijen u nekim zakonima u BiH. Meutim, jo uvijek nisu jasne odreene uloge interne revizije i mnogih drugih agencija za kontrolu. Iako postoje inspektori za budet (vidi Poglavlje 7 - Kontrola budeta), kao i opinski inspektori za razne aktivnosti, trenutno ne postoji zakon koji definira funkciju unutranje revizije u opini. Eksterna revizija Eksterna revizija Glavnog ureda za reviziju ukljuuje i opine. Ciljevi, djelokrug i funkcije eksterne revizije su definirane u relevantnim zakonima4 o Glavnom uredu za reviziju. Obaveza je opinskog rukovodstva da osigura preduzimanje odgovarajuih mjera na osnovu preporuka iz izvjetaja o eksternoj reviziji. Revizija prua organizaciji detaljan pregled problema unutar sistema, te ukazuje na oblasti u kojima je potrebno unapreenje. Opina u kojoj je izvrena revizija ima obavezu da preduzme potrebne mjere koje su u skladu sa zakonima i propisima. Razvoj formalnog sistema interne kontrole e pomoi poboljanju obavljanja poslova, usklaenosti s propisima, te finansijsku pouzdanost.
Revizija budeta u FBiH i RS Prema Zakonu o budetu FBiH (lanovi 65-71), Zakonu o budetu RS (SG 96/03, 04/04, 67/05), Zakonu o raunovodstvu i reviziji (SG 67/05), Zakonu o reviziji
4
Na entitetskom nivou, ovlasti Glavnog ureda za reviziju (Ured za reviziju budeta u Federaciji Bosne i Hercegovine; Glavna sluba za reviziju javnog sektora Republike Srpske) su regulirane Zakonom o reviziji budeta u FBiH (FBiH SG 48/99) i Zakonom o reviziji javnog sektora RS (SG RS 18/99 i 39/03).
Uputstvo o budetu
Poglavlje 6
Stranica
48
budeta FBiH i Zakonu o reviziji javnog sektora u RS, reviziju budeta i finansijskih izvjetaja vre za to ovlateni revizori u skladu s meunarodnim standardima. Reviziju svih organa svih ministarstava, sudova, opinskih organa, javnih fondova i drugih javnih institucija vre glavne slube za reviziju dva entiteta. Opine su dune dostaviti svu relevantnu dokumentaciju uvijek kada to zahtijeva Ured za reviziju i osigurati pristup svoj opinskoj imovini i prostorijama. Zadaci Glavne revizorske slube su revizija godinjih izvjetaja i ostalih relevantnih budetskih dokumenata i izraavanje miljenja o tim izvjetajima. Izvjetaji e naroito razmotriti sljedee: Da li izvjetaji odraavaju taan i istinit prikaz poslovanja tokom godine i stanja na kraju godine? Da li su u skladu sa zakonom? Da li su opine koristile svoja sredstva ekonomino, uspjeno i efektivno u obavljanju svojih funkcija?
Po obavljenoj reviziji Ured za reviziju pravi nacrt izvjetaja o nalazima izvrene revizije i propisuje uputstvo za ispravljanje propusta. Ured za reviziju je duan dostaviti kompletan izvjetaj opini i razmotriti sve mogue primjedbe koje uloi opina. Ured za reviziju provjerava primjedbe budetskog korisnika u svjetlu stvarne situacije kako bi se ustanovilo da li su propusti ispravljeni ili su nalazi bili netani. Nakon zavretka revizije izvjetaj se podnosi u roku od 30 dana od izvrene revizije Parlamentu FBiH i Narodnoj skuptini RS. Istovremeno, izvjetaj treba podnijeti Ministarstvu finansija i resornom ministarstvu kao i kantonu, gradu ili opini. Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Prijedlog Procedure za rukovanje gotovim novcem; Procedure naina evidentiranja i plaanja prispjelih rauna; Pravilnik o kancelarijskom poslovanju.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
49
Kontrola budeta Budetski sistem predstavlja proces planiranja i izvravanja budeta. Kontrola budeta je dio ukupnog procesa koji treba osigurati ostvarenje plana budeta. Pravilna kontrola budeta znai da je realizacija plana budeta u skladu s usvojenim kriterijima i standardima za efikasno i djelotvorno izvrenje budeta. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: principe kontrole budeta, pristupe internoj kontroli i reviziji budeta.
Bitno je naglasiti razliku izmeu kontrole budeta i interne kontrole. Interna kontrola je opseniji proces koji obuhvata sve kontrolne aktivnosti koje su podrka opinskim ciljevima upravljanja. Kontrola budeta je specifina aktivnost i posveeno joj je posebno poglavlje u ovom Uputstvu, zbog toga to je pravilno ostvarenje plana budeta i osiguranje da su opinske aktivnosti u skladu s predvienim budetom od kljunog znaaja za pravilno upravljanje finansijama opine. Kontrola budeta Interna kontrola budeta je proces koji uspostavlja rukovodstvo opine s ciljem pravilnog izvrenja budeta. Opine rade s javnim sredstvima kroz budetski proces (planiranje i izvrenje budeta); meutim, na ovaj proces utjeu, i pozitivno i negativno, vanjski faktori i unutranji faktori. Vanjski faktori, poput makroekonomskih faktora, ukljuujui inflaciju, rast bruto nacionalnog proizvoda, vanjskotrgovinska razmjena, mogu utjecati na opinske budete; kao i unutranji, poput domaih ekonomskih planova i primjene odgovarajue ekonomske politike. Kao i u sluaju interne kontrole, opinske vlasti, poevi od naelnika, moraju posmatrati internu kontrolu budeta kao sredstvo za uspjeno i djelotvorno upravljanje realizacijom budeta. Ovo utjee na veinu opinskih aktivnosti te na mogunost opine da postigne kljune ciljeve kao to su: efikasan rad, usklaenost s politikama upravljanja, provoenje zakona, propisa, odluka i procedura, zatita imovine i investicija od gubitaka, zloupotrebe, loeg upravljanja, prevare i korupcije, besprijekornost i pouzdanost informacija, rauna i podataka, i primjereno objavljivanje ovih podataka u pravovremenim izvjetajima.
Kontrola izvrenja budeta Kontrola izvrenja budeta je najvaniji dio budetskog procesa i dio na koji opina moe imati najvei utjecaj. Opinske vlasti direktno kontroliraju izvrenje budeta i u tom smislu moemo rei da putem kontrole budeta opina upravlja izvrenjem budeta. Izvrenje budeta je detaljno opisano u Poglavlju 8, ali je vano da sistem ima dva cilja: Promocija efikasnosti preko osiguranja razumne potronje i kontrole rashoda;
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
50
Promocija djelotvornosti, odnosno postii s raspoloivim sredstvima najveu korist od potroenih sredstava.
Principi kontrole budeta Efikasna kontrola budeta zasniva se na etiri osnovna principa: odgovarajua raspodjela dunosti, posjedovati kvalificirano osoblje, jasne procedure za autorizaciju, evidenciju i izvjetavanje o transakcijama, stvarno funkcioniranje. Prvi princip: Odgovarajua raspodjela dunosti Odgovarajua podjela dunosti podrazumijeva da nijedna osoba ili odjeljenje ne obavlja datu transakciju od poetka do kraja. Osnovna ideja ovog principa je da se odgovornosti u oblasti vladinih finansija, prihoda i rashoda razdvoje. Kada ista osoba obavlja dvije ili vie funkcija, ne postoji nezavisna provjera greaka. Velika je vjerovatnoa da e greke proi nezapaeno dui period vremena, to otvara mogunost prevara. Primjer prvog principa U upravljanju gotovinom trebala bi postojati podjela dunosti izmeu pojedinih zaposlenika zaduenih za upravljanje gotovinom (isplate/prihodi/transferi novca) i zaposlenika koji vode raunovodstvo, glavne knjige i funkcije bankovnog poravnanja. Platna lista je drugo podruje u kojem je preporuljiva podjela dunosti. U ovom sluaju radi se o razdvajanju izmeu odjeljenja. Ope slube trebaju rukovoditi procedurama zapoljavanja, efovi odjeljenja trebaju vriti provjeru i odobravanje satnica, pripremu platnih lista osoblje iz odjeljenja za finansije, a isplatu treba vriti osoba koja je odgovorna za opinske isplate. Drugi princip: Posjedovanje kvalificiranog osoblja Radna mjesta trebaju biti popunjena najkvalificiranijim i najsposobnijim ljudima koji su dostupni. Posao e se obavljati mnogo bolje ako osoblje dobro razumije svoje dunosti i odgovornosti i ako se zaposlenici meusobno dobro razumiju. Opis radnog mjesta za svako radno mjesto mora biti utvren kao okvir za prepoznavanje podruja odgovornosti za svakog zaposlenika. Detaljan opis posla treba da sadri: relevantno obrazovanje i zahtjeve profesionalnih kvalifikacija, detaljan opis zadataka i red podreenosti i izvjetavanja. Opinska uprava treba podsticati i unapreivati stalno obrazovanje kroz seminare i radionice, zatim treba osigurati dostupnost strunih asopisa i drugih materijala kao pomonih sredstava za profesionalno usavravanje. Zajedno sa zaposlenicima se trebaju napraviti planovi njihovog profesionalnog usavravanja i oni se trebaju obnavljati periodino. Izabrani zaposlenici trebaju prisustvovati treninzima i potom steeno znanje prenositi na druge zaposlenike putem izvjetaja/informacija o seminarima/treninzima na kojima su prisustvovali. (Upravljanje ljudskim resursima se detaljnije diskutira u poglavlju 14). Trei princip: Jasne procedure za autorizaciju, evidenciju i izvjetavanje o transakcijama
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
51
Procedure moraju osigurati protok podataka ne samo da bi sistem bio efikasniji, nego i da prue potrebne informacije za pravilno praenje ovih aktivnosti. Pisane procedure trebaju, takoer, detaljno opisivati poslove koji se trebaju obaviti, nain na koji se trebaju obaviti i ko e ih obaviti (pozicija). Procedure trebaju biti usmjerene na sljedee: upotreba i kontrola prethodno numerisanih formulara unutar procesa raunovodstva, periodino sravnavanje pomonih evidencija, odgovarajua raspodjela poslova u skladu s brojem zaposlenika i njihovim vjetinama, valjane autorizacije transakcija, pravovremeno izvjetavanje o transakcijama, mjere za zatitu imovine, odgovarajui i efikasan protok dokumentacije, razuman sistem verifikacije revidiranja rada drugih.
Primjer treeg principa Svi nalozi za poslovna putovanja moraju biti numerisani i evidentirani u Knjizi putnih naloga. Nalog mora sadravati: ime putnika, datum, odredite, svrhu putovanja, prijevozna sredstva, trajanje putovanja i iznos avansa koji se daje. Ukoliko naelnik ne odredi drugaije, naloge potpisuju naelnici odgovarajuih odjeljenja (za zaposlenike), a za naelnike odjeljenja potpisuje ih naelnik. Zaposlenik moe dobiti avans samo na osnovu popunjenog naloga. Zaposlenik je duan podnijeti izvjetaj o obavljenom poslu u roku od sedam dana od povratka s poslovnog puta. Drugi dio naloga za potroeni novac, svi rauni i rauni za hranu i smjetaj se moraju predoiti naelnicima odgovarajuih odjeljenja i naelniku da ih potpiu, u roku tih istih sedam dana. Kada se obave sve spomenute radnje, blagajnik pregledava dokumente, uporeuje ukupni iznos s datim avansom i isplauje razliku zaposleniku ili trai povrat sredstava od zaposlenika ukoliko je avans vei od trokova. Blagajnik prosljeuje nalog i svu prateu dokumentaciju u raunovodstvo na knjienje. Novi putni nalog se ne treba izdati zaposleniku koji nije osigurao potrebnu dokumentaciju za pravdanje trokova prethodnog putovanja. Svaki zaposlenik koji ne osigura relevantnu dokumentaciju u vezi s poslovnim putovanjem mora vratiti ukupan iznos dobivenog avansa. Opina treba traiti naknadu materijalne tete ukoliko zaposlenik ne vrati novac. etvrti princip: Stvarno funkcioniranje Nadzor funkcioniranja prva tri principa je stalan i zahtijeva obuku i nadzor. Novi zadaci, nove procedure i procesi se moraju dizajnirati i provoditi u skladu s promjenama potreba opine. Svim zaposlenicima se moraju dati relevantne pisane procedure i prirunici. Zatim, potrebno je osigurati da svi zaposlenici razumiju politike i procedure koje se tiu njihovih dunosti i odgovornosti i da postoji odgovarajui protok informacija prema odgovarajuem nivou uprave, kao i prema svim nivoima zaposlenika u cijeloj opini, tako da informacije koje ima jedno odjeljenje budu podijeljene s drugim odjeljenjima.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
52
Primjer etvrtog principa Kada neko opinsko odjeljenje izda neku dozvolu pravnom licu, Odjeljenje za finansije mora dobiti kopiju tog dokumenta. Odjeljenje za finansije treba zavesti taj dokument u raunovodstvene knjige pod stavkom potraivanja. Kada to lice plati svoje obaveze (npr. komunalnu taksu), odjeljenje za finansije treba evidentirati tu uplatu i obavijestiti odjeljenje koje je izdalo dozvolu o primljenoj uplati. Ako lice obustavi svoje aktivnosti, onda odjeljenje koje je izdalo dozvolu mora obavijestiti odjeljenje za finansije. Samo na taj nain, Odjeljenje za finansije moe prekinuti knjienje novih potraivanja prema tom licu.
Kontrola prihoda Kontrola prihoda treba ukljuivati realistino planiranje budeta zasnovano na realizaciji prihoda iz prethodne godine, proraunu, te prikupljanju prihoda. Debalans budeta moe biti uzrokovan zbog razliitih razloga: nerealno (loe) planiranje prihoda, neobraunati i neprikupljeni prihodi, netana dokumentacija, politike prepreke. S ciljem uspostavljanja efikasne kontrole prihoda, nuno je: odvojiti dunosti uposlenika (tj. da odgovornost za obraun prihoda bude odvojena od odgovornosti za knjienje prihoda), obraunati i prikupiti prihode u skladu s primjenjivim zakonima i odlukama, osigurati da odjeljenje koje je odgovorno za sve dozvole i odluke registrira iste u pomone knjige tog odjeljenja i da proslijedi kopije dokumenata Odjeljenju za finansije, osigurati da se sve pomone knjige redovno auriraju i usklauju s evidencijama odjeljenja za finansije, osigurati da Odjeljenje za finansije prua informacije o plaenim obavezama u vezi s izdatim dozvolama i odlukama svim odjeljenjima, iznai drugaije naine naplate (upozorenje, sudska odluka) kada se ne plaaju obaveze koje proizilaze iz registriranih dozvola i odluka, raspodijeliti namjenske prihode u skladu s odreenim svrhama koje su navedene u planu budeta.
Kontrola potronje Sistem potronje budeta treba osigurati uvjete za upravljanje odobrenim budetom; odobreni budet treba se poklapati s realnim prikupljanjem prihoda i planiranim rashodima koliko god je to mogue. Meutim, realnost provoenja budeta predvia neke neoekivane dogaaje (nizak priliv prihoda, prekomjerna potronja budetskih korisnika itd). Debalans budeta mogu uzrokovati razliiti razlozi:
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
53
loa priprema budeta, nedisciplinirani budetski korisnici, posebni dogovori sainjeni izvan plana budeta, politiki razlozi.
Realno planiranje Prvi korak ka izbalansiranom budetu je pokretanje pravilnog procesa planiranja budeta (kako je naznaeno u poglavlju 3). Plan budeta se treba pripremiti na vrijeme, u skladu s budetskim kalendarom i vaeim zakonima, odredbama i procedurama. Budet se mora planirati na realnim osnovama, a planirani prihodi poveati ili smanjiti na osnovu realne procjene ili prognoze o prilivu prihoda. Konano, naelnik Odjeljenja za finansije treba na odgovarajui nain poduiti lanove OV/SO o njihovoj ulozi i odgovornosti u procesu usvajanja budeta. Vano je objasniti lanovima OV/SO i graanima da se grantovi koji dolaze od viih nivoa vlasti ne mogu planirati u budetu ukoliko ne postoji garancija da e dobiti ta sredstva. Trokovi ne smiju biti vei od dobivenih sredstava, a puko poveanje planiranih prihoda nije rjeenje za usvajanju budeta, pogotovo kada ne postoji mogunost da se dostigne taj nivo prihoda. Disciplina budetskih korisnika Od budetskih korisnika se zahtijeva da podnesu zahtjeve za sredstvima za sljedeu fiskalnu godinu, mjesene izvjetaje o potronji i tromjesene izvjetaje o izvrenju budeta. Mjeseni izvjetaji, s odgovarajuom propratnom dokumentacijom, dostavljaju se Odjeljenju za finansije. Tromjeseni izvjetaji, koji sadravaju listu prioriteta svakog odjeljenja i detaljan prikaz izvrenja, uporeuju se s odobrenim budetom da bi se provjerilo da li taj budetski korisnik namjenski koristi sredstva u planiranom iznosu. Ukoliko postoji prekomjerna potronja, onda se daju preporuke i mjere za ispravku budetskom korisniku, a mjere se nadziru da bi se osiguralo da dolazi do poboljanja. Kontrola kupovine, nabavke i plaanja Podjela dunosti se ini s ciljem da bi se sprijeilo da jedan zaposlenik naruuje robe/usluge, da ih prima i da daje naloge za plaanje istih. Primjenjuju se procedure nabavki, a traene robe/usluge moraju zadovoljavati odgovarajue standarde i kvalitete i moraju imati prihvatljivu konkurentnu cijenu. Na ovaj nain, mogunost korupcije se svodi na minimum. Odobrava se plaanje samo onih rauna koji su naslovljeni na opinu za robe/usluge koje su u vezi s opinskim aktivnostima. Nalozi za isplatu se obrauju samo na osnovu originalnih dokumenata koje su odobrili ovlateni slubenici. (Javne nabavke se obrauju u Poglavlju 13). Saetak eksterne kontrole budeta Efikasan sistem kontrole budeta e omoguiti pravovremeno i preventivno otkrivanje nedosljednosti i greaka, tako da opina moe poduzeti korektivne mjere. Proces kontrole budeta mora ukljuivati mehanizme za prepoznavanje razloga pojavljivanja nepravilnosti u nekim aktivnostima i kako ih rijeiti ukoliko se jave. Procedure aktivnosti kontrole budeta prvenstveno uspostavlja Odjeljenje za finansije, a njima upravlja naelnik finansija. Opinske vlasti, takoer, moraju uskladiti kontrolu budeta sa svim aktivnostima opine na koje utjee plan i izvrenje budeta, ukljuujui izvjetavanje. S dobro uspostavljenom kontrolom
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
54
budeta opinske aktivnosti e se odvijati unutar okvira propisanog zakonom i budet e ostati u planiranim granicama. Eksterna kontrola budeta Eksterna kontrola budeta je proces kontrole budetskih korisnika od eksternih organa i mora se provoditi u skladu sa zakonskim okvirima usvojenim u oba entiteta. Svaki set pravne regulative je uspostavio mehanizme za kontrolu budetskih korisnika putem njihovih ministarstava finansija. U nastavku emo opisati razliite uloge koje entiteti imaju u procesu kontrole budeta na opinskom nivou. Bitno je napomenuti da je eksterna kontrola aktivnost koja se obavlja po okonanju dogaaja i, za razliku od procedura interne kontrole, ne moe djelovati preventivno. Naime, nalazi eksterne kontrole/revizije predstavljaju naknadno evidentiranje dogaaja i procedura koje su se ve desile. Nepravilnosti se mogu samo evidentirati i mogu se dati prijedlozi kako ih izbjei u budunosti. To ne umanjuje vrijednost eksterne kontrole jer, bez obzira na sistem interne kontrole budeta koji je uspostavljen u opini, revizija ima dimenziju neutralnosti i objektivnosti. Eksterna kontrola budeta Ministarstva finansija u FBiH, Odjeljenje trezora; Grupa za internu reviziju i kontrolu U skladu sa Zakonom o budetu FBiH, lan 45, Ministarstvo finansija, takoer, ima pravo da vri nadzor i kontrolu budeta kantona, gradova i opina, ukljuujui budetske korisnike. Meutim, u skladu s Pravilnikom Ministarstva finansija od 21. jula 20005., 407/05, Grupa za internu reviziju i kontrolu u sklopu Ministarstva samo provjerava sisteme kontrole za vanbudetska sredstva opina i kantona. Eksterna kontrola budeta Odjeljenja za kontrolu budeta Ministarstva finansija RS Prema Zakonu o budetskom sistemu RS (lanovi 65, 66, 67, 68 i 69) Ministarstvo finansija RS kontrolira raunovodstvene dokumente budetskih korisnika, budete opina, gradova i fondova. Ministar finansija izdaje Rjeenje o kontroli materijalno-finansijskog poslovanja budetskih korisnika za odreeni period. Inspektor iz Odjeljenja budetske kontrole e posjetiti opinu i pregledati relevantnu dokumentaciju. Nakon zavrene kontrole inspektor sastavlja zapisnik o utvrenom stanju u toj opini. Ako se zapisnikom konstatira povreda zakona, odnosno nepravilnosti u provoenju zakona, inspektor je obavezan da u roku od deset dana donese rjeenje kojim nalae otklanjanje utvrenih povreda zakona. Inspektor, takoer, odreuje rok za njihovo otklanjanje i propisuje druge, zakonom predviene mjere. Protiv rjeenja inspektora moe se podnijeti alba ministru finansija - odjeljenju za budetsku kontrolu u roku od osam dana. Rjeenje ministra, doneseno po albi, konano je. Ukoliko se utvrene nepravilnosti ne otklone, inspektor je duan da: donese rjeenje o zabrani raspolaganja sredstvima s jedinstvenog rauna trezora, poslovnih rauna i rauna posebnih namjena budetskih korisnika; donese rjeenje o zabrani raspodjele prihoda od poreza i doprinosa s rauna javnih prihoda na raun opine ili grada;
Uputstvo o budetu
Poglavlje 7
Kontrola budeta
Stranica
55
dostavi rjeenje Ministarstvu - Sektoru za trezor, odnosno bankama kod kojih budetski korisnik ima otvorene poslovne raune i raune posebnih namjena; zabrani raspolaganje sredstvima dok se ne otklone utvrene nepravilnosti.
Revizija budeta Revizija budeta je obraena u Poglavlju 6 - Interna kontrola i revizija Poreska uprava Prema Zakonu o poreskoj upravi, poreski organi FBiH i RS su sastavni dio Ministarstva finansija. Poreska uprava vri kontrolu primjene poreskih zakona, zakona o doprinosima i zakona o taksama. Kao takva, odgovorna je za obraunavanje, evidenciju i prijem uplata poreza i kamata, otkrivanje i spreavanje krivinih djela i poreskih prekraja, te otkrivanje i spreavanje korupcije. Poreski inspektori nadziru sve poreske obveznike (ukljuujui opine i gradove) koji su po poreskim zakonima duni platiti porez, kaznu ili kamatu. .
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
56
Izvrenje budeta Izvrenje budeta ili realizacija budeta je konana faza procesa budeta kada su sredstva prikupljena i raspodijeljena radi podrke aktivnostima opine, od ega, konano, ima koristi cijela opina. Izvrenje budeta je provoenje plana budeta.
Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: pravni okvir za izvrenje budeta, oblasti izvrenja budeta, proces izvrenja budeta (unutranji i vanjski faktori).
Pravni okvir Izvrenje budeta je zasnovano na pravnom okviru iji su detalji dati u Zakonu o budetu FBiH (SN FBiH br. 20/98) i Zakonu o budetskom sistemu RS (Slubeni glasnik RS br. 96/03). Ova pravna regulativa daje okvir za sve budetske aktivnosti, ukljuujui i one koje obavljaju OV/SO. S pravnog stanovita, izvrenje budeta poinje Odlukom OV/SO kojom se usvaja plan budeta za sljedeu godinu ili Odlukom OV/SO o privremenom finansiranju kao i Odlukom o izvrenju budeta koju OV/SO mora usvojiti istovremeno s usvajanjem plana budeta. To znai da je budet akt naelnika koji potvruje OV/SO, a poslije usvajanja naelnik ima ovlatenje da izvri plan. Oblasti izvrenja budeta Kako bi opina na pravi nain, uspjeno i efikasno, izvrila budet, plan budeta mora biti pripremljen na realnim osnovama. Opina mora uspostaviti odgovarajuu unutranju strukturu i efikasne procedure za pravilno izvrenje budeta. Opinska uprava mora dati isti znaaj za oba aspekta opinskog budeta; prikupljanje prihoda mora imati istu vanost kao i budetski rashodi. Prihodi Izvrenje budeta nije samo plaanje obaveza i trokova, ve i aktivnosti opinske uprave na prikupljanju prihoda. Prihodi ukljuuju sva prispjela sredstva koja se uplauju opini putem bankovnih rauna ili u gotovini. Prikupljanje prihoda se zasniva na primjeni Zakona o raspodjeli prihoda, Zakona o porezima i provedbi opinskih odluka koje reguliraju prikupljanje prihoda stvorenih na lokalnom nivou. Godinji prihodi u planu budeta predstavljaju procijenjeni iznos sredstava koji opina oekuje da e prikupiti u periodu od jedne fiskalne godine. Opina ima dva glavna izvora prihoda: prihodi po osnovu poreza, neporeski prihodi. Druge vrste prihoda koje su esto ukljuene u budet su: grantovi s viih nivoa vlasti,
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
57
donacije, zajmovi.
Prihodi po osnovu poreza Znaajan dio poreskih prihoda se realizira putem viih nivoa vlasti i zbog toga opina nema puno toga da uradi po pitanju njihovog prikupljanja. Meutim, opina moe utjecati na poboljanje njihovog prikupljanja. U FBiH ili RS opine treba da odravaju zvaninu komunikaciju s kantonalnim ministarstvima finansija ili Ministarstvom finansija Republike Srpske koji su odgovorni za prijenos prihoda putem jedinstvenog rauna Trezora, te potvrditi pravilnu raspodjelu poreza. Procjene poreskih prihoda se mogu izvriti na osnovu sredstava prikupljenih u prethodnoj godini. Po usvajanju plana budeta, naelnik opinskog odjeljenja za finansije treba nadzirati depozite poreskih prihoda i obavjetavati naelnika ako uoi znaajna odstupanja od planiranog iznosa ak i van okvira mjesenog ciklusa izvjetavanja. Na osnovu instrukcije naelnika, naelnik odjeljenja finansija treba kontaktirati kantonalno Ministarstvo finansija ili poreske organe RS u vezi s transferom novca opini. Opinski organ (naelnik Odjeljenja za finansije) treba provjeriti, zajedno s poreskim organima, nivo prikupljenih sredstava koja pripadaju opinskom budetu i iznos sredstava koji se treba prebaciti opini. Neporeski prihodi Neporeski prihodi su jedini izvori prihoda kojima opina direktno upravlja. Ipak, mnoge opine tek trebaju postaviti prikupljanje neporeskih prihoda kao prioritet. Za planirane neporeske prihode opina mora osigurati odgovarajui sistem praenja i prikupljanja. Opine moraju identificirati sve mogue izvore neporeskih prihoda. Ovo moe ukljuiti provjeru trenutnih izvora prihoda kako bi se provjerilo da li se svi prihodi prikupljaju na odgovarajui nain ili ne. Opina treba osigurati postojanje odgovarajuih mehanizama za prikupljanje naknada i odgovarajueg sistema za evidentiranje prikupljenih prihoda. Praenje prikupljanja prihoda mora biti redovna aktivnost, a bilo koje odstupanje planiranih od prikupljenih sredstava treba odmah biti uzeto u razmatranje. Kako bi se prevazili padovi u prikupljanju, naelnik i naelnik Odjeljenja za finasije trebaju identificirati sve kritine take u lancu prikupljanja prihoda, osigurati instrukcije o ispravnom prikupljanju prihoda i moraju upozoriti odgovorno odjeljenje ili osobu (u pismenoj formi ili usmeno) da je potrebno poboljanje u obavljanju posla. Ako potraivanja po osnovu ugovora nisu prikupljena u odgovarajuem vremenskom okviru, ef finansija treba istraiti i identificirati u emu je problem. Ovo moe znaiti agresivnije prikupljanje prihoda, promjene u sistemu ili disciplinske akcije. Odlaganje rjeavanja problema moe dugorono imati negativan utjecaj na budet. Grantovi Grant je posebna vrsta prihoda koju osigurava vii nivo vlasti. Za razliku od zajmova koje opina mora otplatiti s kamatom, grantovi se ne moraju otplaivati. Opini se mogu dodijeliti grantovi kao podrka za funkcioniranje uprave (ako se radi o siromanoj opini) ili ako je u pitanju podrka dodijeljenom projektu. Opina moe podnijeti zahtjev za grantove viem nivou vlasti kada ne moe finansirati neke od osnovnih opinskih zadataka. Opina mora osigurati prijedlog projekta u pismenoj formi za finansiranje u skladu s budetskom procedurom. U drugom sluaju, opine ponekad imaju
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
58
odgovornost odravanja puteva ili kulturnih spomenika to bi, ustvari, trebalo biti u nadlenosti vieg nivoa vlasti. Vii nivo vlasti prenosi ovlatenja na opinu da organizira aktivnosti koje su finansijski podrane u formi grantova radi obavljanja ovih zadataka. Donacije Opina prikuplja donacije uz pomo domaih ili stranih donatora. Iako opina ne moe odrediti uspjeh u prikupljanju ove vrste prihoda, ipak moe stvoriti odgovarajue uvjete za poveanje interesa za finansijsku podrku putem sveukupne opinske politike, stratekih i kapitalnih planiranja i investicionih programa. Donacije mogu biti planirane i tada se smatraju redovnim donacijama ili 'vanredne', kada se dobiju neplanirano. Ako su donacije ukljuene u plan budeta, po njihovom prispjeu trebaju biti evidentirane pod nazivom redovni prihodi. Vanredni prihodi nisu planirani i dobijaju se u toku budetske godine. Ovi neoekivani prihodi moraju biti poravnati na strani rashoda. Materijalne donacije trebaju biti evidentirane u planu budeta i knjigama nakon to se izvri njihova pravilna procjena (to bi mogao biti sluaj s vozilom koje se koristi u nekom projektu i to se vozilo poslije donira opini ili vatrogasno vozilo koje neka organizacija daje opini, kompjuterska oprema, itd.). Zajmovi Postoji precizna pravna regulativa koja daje uputstva opinama kako da trae zajmove i opisuje nain na koji ovaj novac moe biti potroen. Ukaz MMF-a5 postavlja ogranienja kad su u pitanju pozajmice. Pravni okvir6 daje mogunost opinama da mogu zatraiti zajam7 od komercijalnih banaka ili entiteta (FBiH, RS). Takoer, postoje nacrti zakona o dugovima za dravni nivo oba entiteta; meutim, u vrijeme objavljivanja ovi zakoni nisu bili usvojeni. Pozajmice od domaih ili stranih komercijalnih banaka su mogue kako bi se realizirali kapitalni projekti u skladu s posebnim kriterijima, ukljuujui nivo pozajmice i budetske aktivnosti. Ako opina ima kratkoroni deficit, moe traiti zajam iz budeta FBiH ili budeta RS u toku jedne budetske godine, ali opina u tom sluaju mora otplatiti dug u potpunosti u toku te godine. Opinska uprava priprema sve dokumente potrebne za podnoenje zahtjeva za zajam i osigurava stvaranje uvjeta potrebnih za pozajmicu i otplatu; OV/SO mora donijeti odluku o pozajmljivanju u skladu s pravnom regulativom. Rashodi Koritenje budetskih sredstava ili stvaranje rashoda je posljednji korak u provoenju opinskog plana budeta. Naelnik opinskog Odjeljenja za finansije je odgovoran za kontrolu ovog procesa. On osigurava precizan i ispravan transfer budetskih sredstava, potuje planirani budet, te osigurava: da su budetska sredstva prebaena planiranim korisnicima na vrijeme; da je prebaeni iznos u skladu s planom.
Bosna i Hercegovina MMF Pismo namjere, dodatni Memorandum o ekonomskim i finansijskim politikama, dodatni tehniki Memorandum o razumijevanju, Sarajevo i Banja Luka, Bosna i Hercegovina, 24. april 2003. 6 FBiH Zakon o budetu/proraunu, lan 38i 39, i RS Zakon o Budetskom sistemu, lanovi 53-57 7 Izuzeci su USAID, KFW i Svjetska banka
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
59
Naelnik odjeljenja za finansije mora u pisanoj formi upozoriti naelnika i budetske korisnike da je svaka vrsta prijenosa sredstava koja nije u skladu s planom budeta nezakonita. Rashodi i druge isplate iz opinskog budeta se sastoje od: tekuih rashoda, kao to su plate, nadoknade, materijalni trokovi, tekui transferi i plaanje kamata i sve usluge i aktivnosti za tekuu fiskalnu godinu; kapitalnih rashoda za finansiranje nabavki i poboljanje glavnih opinskih objekata i struktura (kapitalni budet) i datih zajmova i udjela u kapitalu smanjenom za otplatu zajmova.
Prioriteti u izvrenju budetskih rashoda se moraju pomno ispitati u skladu s iznosom stvorenih prihoda. Kada je iznos prikupljenih prihoda nii od planiranog, naelnik i naelnik Odjeljenja za finansije moraju odluiti koji rashodi imaju prednost u izvrenju. Mora se napraviti razlika izmeu rashoda koji bi mogli ugroziti funkcioniranje opinske uprave i rashoda koji ugroavaju pruanje usluga namijenjenih graanima, a ona mora biti temeljena na opoj ocjeni o izvrenju budeta predvienog za taj period, uzimajui u obzir i sve prethodne deficite koji trebaju biti ukljueni u plan budeta. Ukoliko opina ima vie vrsta dugova i obaveza prema dobavljaima, a postoji mogunost ugroavanja likvidnosti, opina mora odluiti ta su njeni prioriteti: rauni za struju, obaveze po osnovu ugovora, doznake budetskim korisnicima (biblioteka, obdanite, vatrogasna jedinica itd). Opinske vlasti koje su odgovorne za izvrenje budeta odreuju prioritete na osnovu kriterija, po redoslijedu koji je naveden u daljem tekstu: Unutranje obaveze: plate, porezi i doprinosi kao pravna obaveza, Dugovi koje je opina duna platiti za ukljuenje kapitalnih investicija, usluge, robe ili radove, Uplate budetskim korisnicima i korisnicima grantova.
Naelnik ili naelnik Odjeljenja za finansije moraju o takvoj situaciji informirati budetske korisnike i korisnike grantova i dati prijedloge o rjeavanju problema. Opinske vlasti trebaju pruiti relevantne informacije budetskim korisnicima u vezi s transferom novca koje budetski korisnici oekuju u narednom periodu. Kasni transferi mogu ugroziti funkcioniranje redovnog posla budetskih korisnika i oni moraju biti sposobni odrediti prioritete kada se javi manjak sredstava.
Proces izvrenja budeta Vremenski okvir Iako izvrenje budeta ne poinje prije nego OV/SO donese odluku o izvrenju budeta, kraj izvrenja budeta je definiran pravnom regulativom. Fiskalna godina se poklapa s kalendarskom, tako da je 31. decembar posljednji dan za izvrenje budetskih prihoda, dok se budetski rashodi nastavljaju realizirati do 31. januara sljedee godine. Svi rauni primljeni do kraja januara trebaju se obraditi kao budetski rashodi. Opina mora pomno pratiti sredstva u ovom periodu kako bi isplatila sve obaveze. Kada se budet ne usvoji na vrijeme
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
60
U Federaciji, kada OV ne usvoji plan budeta, OV mora usvojiti odluku o privremenom finansiranju za period koji nije dui od prva tri mjeseca te godine. Privremeno finansiranje mora biti planirano i izvreno za iznos koji nije vei od iznosa koji je bio planiran za isti tromjeseni period prethodne godine na strani rashoda, bez obzira na prikupljanje prihoda. Za vrijeme tog prvog kvartala (1. januar - 31. mart) opinska uprava mora ispraviti neprihvatljive stavke u planu budeta. Predloene budetske stavke moraju biti realne i opravdane. Ako OV ne usvoji Plan budeta prije isteka tog kvartala, opina, pravno gledajui, ne moe dijeliti bilo kakva budetska sredstva za potronju poslije 31. marta. U RS regulativa u ovom pogledu je neto drugaija; SO moe usvojiti odluku o privremenom finansiranju do est, ali ne i vie od est mjeseci ili za period od 1. januara do 30. juna. Privremeno finansiranje mora biti planirano i izvreno u srazmjeri sa sredstvima koritenim za isti period prethodne fiskalne godine, i to u maksimalnom iznosu do jedne polovine od ukupnih sredstava dodijeljenih u budetu za prethodnu fiskalnu godinu. Obavjetenje Po usvajanju Odluke o izvrenju budeta za privremeno finansiranje ili Odluke o izvrenju budeta, opina mora u pismenoj formi obavijestiti sve budetske korisnike i korisnike grantova u vezi s iznosima odobrenih sredstava u skladu s usvojenim budetom. Onog momenta kada su budetski korisnici obavijeteni, ispunjeni su svi uvjeti za stvarno izvrenje plana. Praenje izvrenja Naelnik Odjeljenja za finansije mora uspostaviti finansijski plan koji treba pruiti i osigurati likvidnost opine, poto priliv novca nije isti svakog mjeseca. U skladu s planovima i izvrenim uslugama opina mora uskladiti mjeseno izvrenje budetskih sredstava s godinjim budetom. Naelnik Odjeljenja za finansije mora uspostaviti procedure za rad s internim i eksternim dokumentima na osnovu kojih se plaaju obaveze (rashodi). Svaka aktivnost plaanja mora imati pisanu dokumentaciju, kao osnovu za plaanje, i mora biti odobrena od nadlenih organa u skladu s opinskim/optinskim procedurama. Opinska uprava mora, takoer, definirati tehnike aspekte transfera budetskih sredstava budetskim korisnicima i korisnicima grantova. Obino postoje dvije mogunosti: jedna je direktan transfer sredstava dobavljau koji prua usluge budetskim korisnicima ili korisnicima grantova i druga je da opina vri transfer sredstava budetskim korisnicima i korisnicima grantova koji onda sami plaaju svoje raune. Neke od aktivnosti izvrenja budeta su rutinske i izgledaju prilino jednostavno, kao to je transfer sredstava budetskim korisnicima koji se smatraju stalnim i tekuim. No, ak i redovni transferi moraju biti praeni i izvreni na paljiv i sistematian nain koji osigurava da budetski korisnici koriste sredstva za ono to je naznaeno u planu budeta. Budetski korisnici i korisnici grantova moraju mjeseno i na vrijeme dostavljati svoje pismene zahtjeve, te osigurati mjesene izvjetaje o realizaciji rashoda u formi koje propisuje opinski odjel za finansije u skladu s procedurama uspostavljenim kroz sistem interne kontrole. Rashodi po osnovu ugovora zasluuju poseban status, kada dobavljai uruuju raune ili drugu finansijsku dokumentaciju za isplate. Verifikacija i sistem unutranje kontrole moraju biti uspostavljeni kako bi se osiguralo da se isplate vre na osnovu verificiranog ispunjenja ugovora, da nema prekoraenja trokova i da rashodi ostaju u planiranim granicama.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
61
Izvjetavanje Iako je izvjetavanje detaljnije diskutirano u poglavljima 9 i 10, namjera ovog dijela je da naglasi vanost izvjetavanja o izvrenju budeta kao sredstva za uspjenu implementaciju plana budeta ili jasnije i efikasnije upravljanje finansijama. Kao osnovu za precizno i efikasno izvjetavanje opinska uprava mora razviti efikasnu i odgovarajuu knjigovodstvenu jedinicu koja e biljeiti sve budetske transakcije. Knjigovodstvena jedinica koja ima odgovarajue i precizne informacije moe osigurati kvalitet u procesu praenja izvrenja budeta i procesu izvjetavanja kao zakonske obaveze. Isto tako, opina mora razviti sistem izvjetavanja prema OV/SO u skladu s najboljom praksom barem kvartalno, dok bi idealno bilo izvjetavati na mjesenoj osnovi. Samo na ovaj nain OV/SO ima mogunost da prati izvrenje budeta u skladu s planiranim budetom. To je klju priprema budeta za narednu godinu, poto mjeseni izvjetaji daju preciznu sliku izvrenja budeta po svim prihodima i rashodima. Nadalje, u stvarnom pisanju izvjetaja posebnu panju treba obratiti na tekstualni dio izvjetaja o izvrenju budeta. Tekstualni dio mora jasno opravdati, pojasniti i objasniti sva neslaganja izmeu plana i realizacije, stavku po stavku. Plaene i neplaene obaveze trebaju, takoer, biti ukljuene u izvjetajima o izvrenju. Budetski viak i manjak Jedan od najvanijih aspekata rukovoenja izvrenjem budeta je pitanje budetskog vika i manjka. Pravni okvir dozvoljava opini da izvri rebalans budeta u procesu izvrenja budeta kako bi se ispravili prihodi ili rashodi, ali bi cilj svih finansijskih rukovodilaca trebao biti to vee potivanje plana budeta. Opinske vlasti imaju mogunost da balansiraju rashode kada postoje neadekvatni budetski prihodi. Kako je ranije spomenuto, ako su prihodi nii od oekivanog, opina moe zatraiti zajam ili smanjiti rashode. Budetska rezerva U skladu s pravnom regulativom opina mora imati rezervna sredstava. Ova sredstava se koriste za vanredne situacije, hitne i nepredviene trokove koji nastaju tokom godine. Naelnik ima ekskluzivno pravo da odlui o troenju budetskih rezervi. Budetske rezerve odgovaraju iznosu od 5% prihoda u FBiH ili iznosu od 2.5% u RS. Naelnik je ovlaten da odredi koritenje rezervnih sredstava, ali mora kvaratalno izvjetavati OV/SO o tome na ta su sredstava potroena. Komunikacija izmeu odjeljenja Kako bi se unaprijedilo svukupno izvrenje budeta, kako na strani prikupljanja prihoda, tako i na strani uspjenog i efikasnog koritenja rashoda, opina mora uspostaviti dobru komunikaciju izmeu svojih odjeljenja. Iako opinska odjeljenja ne upravljaju finansijama u okviru svog djelokruga, svi oni imaju utjecaj na njegovo izvrenje. Svako odstupanje u radu ili propust u primjeni pravila procedura za prikupljanje ili potronju sredstava moe uzrokovati pad u izvrenju budeta, to moe dovesti do dugoronog negativnog utjecaja na finansijsko stanje u opini. Iako komunikacija moda nije najvanija oblast izvrenja budeta, ona je vana za razvoj sveukupne politike budeta, to ukljuuje planiranje, nabavke, izvjetavanje, kontrolu i mnoga druga pitanja.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 8
Izvrenje budeta
Stranica
62
Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Objanjenje izvjetaja o izvrenju budeta za period januar mart 2004. Dobar primjer: Prikupljanje potraivanja sluaj u Konjicu.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Finansijsko izvjetavanje prema MF
Stranica
63
Finansijsko izvjetavanje prema ministarstvima finansija Izvjetavanje je neophodan dio u odraavanju transparentnosti i kontrole nad javnim sredstvima. U poglavlju 10 obradili smo finansijsko izvjetavanje prema graanima i OV/SO. Izvjetavanje prema Ministarstvu finansija nije nita manje bitno. Dok budete itali ovo poglavlje, imajte na umu jaku vezu koja postoji izmeu Poglavlja 3 o raunovodstvu budeta i aktivnosti u vezi s izvjetavanjem u ovom poglavlju. Raunovodstvo budeta je proces i sistem koji omoguava izvjetavanje o izvrenim aktivnostima.
Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: pripreme za izvjetaje za Ministarstvo finansija, vrste obrazaca i kljune informacije koje se moraju navesti.
Pravni okvir za finansijsko izvjetavanje prema Ministarstvu finansija S ciljem besprijekornog izvjetavanja prema Ministarstvu finansija opina mora imati efikasan sistem raunovodstva zasnovan na vaeim zakonskim odredbama i raunovodstvenim standardima. Opinska odjeljenja za finansije su duna pratiti instrukcije nadlenih ministarstava finansija i drugih ministarstava na svim nivoima u pogledu rokova, naina pripreme i dostavljanja finansijskih izvjetaja, kao to su i budetski korisnici duni osigurati primjenu zakona i propisa u oblasti poreske politike, radnih odnosa, plata, doprinosa i naknada. Zbog toga Odjeljenje za finansije mora pratiti promjene u zakonodavstvu i drati korak s promjenama u raunovodstvenim standardima. Ko je odgovoran za izvjetavanje? Naelnik odjeljenja za finansije, osobe odgovorne za raunovodstvo i naelnik opine su odgovorni za pripremanje finansijskih izvjetaja. Finansijske izvjetaje potpisuju osobe/osoba koje su ovlatene za budet i osoba koja je ovlatena za finansije, kao to su naelnik odjeljenja za finansije ili ef raunovodstva s odgovarajuom dozvolom (Raunovodstvena dozvola koju izdaje Udruenje raunovoa u FBiH i RS). Periodino i godinje izvjetavanje Cilj finansijskog izvjetavanja je pruanje informacija o finansijskom stanju i transakcijama budetskih korisnika, s posebnim naglaskom na sljedee: sredstva, obaveze i neto imovina (kapital), prihodi, rashodi i ostvareni finansijski rezultati, tok gotovine, kapitalno finansiranje.
Finansijski izvjetaji pruaju informacije o kvaliteti upravljanja finansijskim sredstvima opine. Oni, takoer, pruaju osnovu za utvrivanje finansijske moi za otplaivanje dugoronih i kratkoronih finansijskih obaveza. U nastavku je dato detaljnije objanjenje o periodinim i godinjim izvjetajima, kao i o konsolidiranim izvjetajima i drugim propisanim obrascima.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
64
Periodino izvjetavanje Periodini izvjetaji pokrivaju period krai od jedne godine. Pripremaju se i podnose u propisanim obrascima koji su navedeni u nastavku teksta. Obrasci se popunjavaju na kumulativnoj osnovi i slue kao osnova za pripremu izvjetaja o realizaciji budeta. Evo pregleda vremenskih okvira za svaki od perioda za izvjetavanje, poevi od prvog januara tekue godine do kraja svakog perioda za izvjetavanje: Tromjeseni izvjetaj (01.01. - 31.03. tekue godine), estomjeseni izvjetaj (01.01. - 30.06. tekue godine), Devetomjeseni izvjetaj (01.01. - 30.09. tekue godine).
Prema Pravilniku o finansijskom izvjetavanju u FBiH, opine su dune dostaviti svoje obrasce naelniku/gradonaelniku i Ministarstvu finansija u roku od 30 dana po isteku izvjetajnog perioda. U RS opinske i gradske slube za finansije dostavljaju svoje obrasce u roku od 20 dana po isteku izvjetajnog perioda naelniku/gradonaelniku i Ministarstvu finansija. Tekstualni dio (analiza) periodinih izvjetaja Priprema tekstualnog dijela, koji se zahtijeva u periodinim izvjetajima, propisana je odredbama lanova 27 i 29 Pravilnika o finansijskom izvjetavanju u FBiH, a u RS lanom 23 Pravilnika o finansijskom izvjetavanju za korisnike budeta. Tekstualni dio je objanjenje, pojanjenje i analiza indikatora u obrascima periodinih izvjetaja i treba da prui: objanjenje uzroka nesrazmjernog izvrenja godinjeg plana posmatranog u toku jednog kvartala, procjenu rezultata koji se oekuju do kraja godine, procjenu priliva i odliva gotovine (od kraja izvjetajnog perioda do kraja godine), objanjenje razlike u izvrenju budeta u tekuem periodu u poreenju s istim periodom prethodne godine.
U nastavku je data lista potrebnih obrazaca koji se moraju popuniti i dostaviti naelniku/gradonaelniku i Ministarstvu finansija (u FBiH kantonalno ministarstvo finansija). Obrasci periodinih izvjetaja (FBIH) Obrazac broj 1 Obrazac broj 2 Obrazac broj 3 Obrazac broj 4 Obrazac broj 5 Obrazac broj 6 Obrazac broj 7 Obrazac broj 8 Obrazac broj 9 Obrazac broj 10 Obrazac broj 11 Pregled prihoda, primitaka i finansiranja Konsolidirani pregled prihoda, primitaka i finansiranja po ekonomskim kategorijama Rashodi i doznake iz budeta po ekonomskim kategorijama Rashodi po ekonomskim kategorijama Posebni podaci o plaama i broju zaposlenih Posebni podaci o tekuim i kapitalnim grantovima Unakrsna klasifikacija rashoda budeta po ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji Registar doznaka iz tekue reserve Registar grantova politikim partijama, drutvenim organizacijama i javnim medijima Registar neizmirenih obaveza Zbirni pregled prihoda i rashoda po ekonomskim kategorijama
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
65
Obrasci periodinih izvjetaja (RS)
Obrazac broj 1 Obrazac broj 2 Obrazac broj 3 Obrazac broj 4 Obrazac broj 5 Obrazac broj 6
Zbirni pregled prihoda i rashoda po ekonomskim kategorijama Rashodi budeta po funkcionalnoj klasifikaciji Pregled neizmirenih obaveza Posebni podaci o platama i o broju zaposlenih Pregled doznaka iz budetske rezerve Posebni podaci o tekuim i kapitalnim pomoima
Ako elite vie detalja o ovim obrascima, moete ih nai u pravilnicima o finansijskom izvjetavanju za RS i FBiH.
Godinji izvjetaj Godinji izvjetaj se sastoji od svih izvjetaja iz te godine i ukljuuje: raunovodstveni izvjetaj, konsolidirani raunovodstveni izvjetaj, tekstualni dio izvjetaja.
Godinji izvjetaj se priprema po zavretku godinjeg finansijskog obrauna, a najkasnije do kraja februara sljedee godine. Svi budetski korisnici su duni dostaviti svoje godinje izvjetaje opinskim odjeljenjima za finansije, koji su obavezni pregledati, uskladiti i konsolidirati sve izvjetaje. Godinji raunovodstveni izvjetaj Godinji raunovodstveni izvjetaj se sastoji od nekoliko dokumenata i ukljuuje: bilans stanja, bilans uspjeha (bilans prihoda i rashoda), bilans novanih tokova, izvjetaj o kapitalnim trokovima i finansiranju, godinji izvjetaj o izvrenju budeta, obrazac o posebnim podacima o platama (koji se, takoer, mora poslati Zavodu za statistiku).
Poto je godinji izvjetaj veoma bitan, u nastavku su data detaljnija objanjenja svih komponenti. Bilans stanja Bilans stanja predstavlja pregled rezultata na kraju kalendarske godine (za godinji izvjetaj 31.12. godine za koju se izvjetava). Ovo prua informacije o svim vrijednostima (imovina) i o svemu to se duguje (obaveze), kao i razliku izmeu ove dvije kategorije, odnosno iznos koji bi preostao kada bi se platile sve obaveze (vlastiti kapital). Svaka kategorija (imovina, obaveze i vlastiti kapital) ima svoju potkategoriju koja je dalje ralanjena do nivoa koji daje detaljnije informacije. Obrazac za bilans stanja je isti u FBiH i RS.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
66
Posebna panja se treba obratiti na posljednje dvije stavke bilansa stanja u kojima je predstavljen akumulirani nerasporeeni viak prihoda i akumulirani nepokriveni viak rashoda na dan 31.12. godine za koju se izvjetava. Kolona AOP se nalazi na sredini obrasca bilansa stanja s dva reda (216 i 217) koji predstavljaju rezultat izvrenja budeta kao suficit ili deficit. Opine predstavljaju suficit u akumuliranom iznosu pod ekonomskim kodom AOP 216, a akumulirani deficit po istom datumu predstavljaju pod ekonomskim kodom 217. Ovo je u direktnoj vezi s glavnom knjigom i ekonomskim kodom u Kontnom planu pod brojem 590000. Informacije o suficitu i deficitu se moraju sravniti s podacima u izvjetaju o izvrenju budeta za isti izvjetajni period. Izvjetaj o raunu prihoda i rashoda Ovim raunovodstvenim izvjetajem se prikazuju informacije o prihodima i rashodima ili suficitu i deficitu prihoda i rashoda koji su se desili u procesu raunovodstva za tu fiskalnu godinu. Izvjetaj ne uzima u obzir prihode i rashode u vezi s transakcijama kapitalnog finansiranja. Poto u bilansu stanja nisu prikazani kapitalni prilivi i odlivi (klasa 8), finansijski rezultati u bilansu uspjeha se razlikuju od finansijskih rezultata predstavljenih u godinjem izvjetaju o izvrenju budeta (gdje su ukalkulirani kapitalni prilivi i odlivi). Bilans novanih tokova Bilans novanih tokova prua podatke o novanim tokovima kao i podatke o kretanju novanih ekvivalenata u toku izvjetajnog perioda. Saldo novanih sredstava (koji na kraju godine ini zbir novanih priliva u toku godine i salda novca i novanih ekvivalenata na poetku godine) odgovara stanju novanih tokova u glavnoj knjizi i gotovini koja je prikazana u bilansu stanja. Obrazac za izvjetavanje o kapitalnim trokovima i finansiranju Izvjetaj o kapitalnim trokovima i finansiranju se popunjava na osnovu konta klase 8 koja predstavlja zatvoreni sistem konta koji ne pokazuju saldo na kraju godine. Na kontima 810000 se vri evidentiranje primljenih iznosa za kapitalna ulaganja, primljene rate datih zajmova, povrat od uea u kapitalnim ulaganjima i primljeni iznosi po osnovu datih dugoronih i kratkoronih zajmova. Na kontima 820000 se vri evidentiranje isplaenih iznosa za investicije, iznosa za nabavku stalnih sredstava, datih zajmova, datog uea u kapitalnim ulaganjima i izdataka za otplatu dugova. Obrazac za godinji izvjetaj o izvrenju budeta Obrazac za godinji izvjetaj o izvrenju budeta istie informacije o odobrenim planiranim prihodima i rashodima i podatke o finansiranju, kao i podatke dobivene u toku izvjetajne godine. Obrazac sadri komparativne elemente odstupanja i procente planiranih iznosa i onoga to je ostvareno. Prihodi i rashodi su predstavljeni prema ekonomskoj klasifikaciji u dijelu obrasca predvienog za finansiranje s podacima o primljenim dugoronim i kratkoronim kreditima, kao i otplatama istih. Rashodi su, takoer, predstavljeni po funkcionalnoj klasifikaciji. Istovremeno, na kraju obrasca su prikazane mogunosti koje se mogu iskoristiti za prekrivanje deficita koji je nastao (ugovori o kreditiranju, vikovi iz prethodnih godina ili drugi izvori). Obrasci od A do F (FBiH)
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
67
Budetski korisnici duni su dostaviti dodatne finansijske podatke kojima se poblie objanjavaju odreene stavke finansijskog izvjetaja. Ovi izvjetaji se sastavljaju do 31.12. izvjetajne godine i slue kao osnova za: pripremu tekstualnog dijela izvjetaja, konsolidaciju godinjeg izvjetaja. Stalna sredstva: predmeti i prava Ostala dugotrajna imovina Salda i transakcije s drugim vladinim tijelima Dugorone obaveze Potencijalne obaveze Izuzetne stavke i postbilansni dogaaji
Obrazac A Obrazac B Obrazac C Obrazac D Obrazac E Obrazac F
Biljeke u vezi s finansijskim izvjetajima Potrebno je priloiti biljeke ili krai opis i analizu odreenih stavki koje su predstavljene u bilansu stanja, bilansu uspjeha, bilansu novanih tokova, izvjetaju o kapitalnim trokovima i finansiranju. Biljeke daju potrebna objanjenja o strukturi i sadraju pojedinih finansijskih stavki kada informacije koje su date u izvjetaju nisu dovoljne. U biljekama je neophodno objaviti barem one informacije koje su naznaene u meunarodnim i domaim raunovodstvenim standardima i one koju su vane za pravilno razumijevanje. Raunovodstvene politike Naelnik Odjeljenja za finansije treba revidirati raunovodstvene politike Odjeljenja usvajanjem novog pravilnika usklaenog s vaeim propisima i raunovodstvenim standardima. Pri odreivanju raunovodstvenih politika posebna panja se treba posvetiti sljedeem: prihodima i rashodima, trajnoj imovini, ispravci vrijednosti trajne imovine, procjeni vrijednosti trajne imovine, memorandumskoj evidenciji, dugoronim transferima (krediti i zajmovi), izvorima imovina, zalihama materijala i prirunih blagajni s ciljem jednakog postupanja prema imovinama i izvorima imovine i mogunosti poreenja finansijskih izvjetaja u javnom sektoru. Konsolidirani finansijski izvjetaji Konsolidacija finansijskih izvjetaja je rezultat procedure u toku koje se raunovodstveni dokumenti iste vrste svih budetskih korisnika objedinjuju u jedan dokument. S druge strane, bitno je naglasiti da taj objedinjeni dokument nije tek obini zbir raunovodstvenih dokumenata svih budetskih korisnika. U procesu konsolidacije neophodno je eliminirati iznose koji potjeu od meusobnih odnosa uesnika u konsolidaciji, ukljuujui potraivanja i obaveze, kredite i zajmove, prihode i rashode itd. Obaveza pripremanja konsolidiranih finansijskih izvjetaja je definirana zakonskim okvirom FBiH i RS i detaljno je objanjena u raunovodstvenim standardima. Da bi se postigla pravilna i tana konsolidacija i da bi se pripremio taan konsolidirani finansijski izvjetaj, trebaju se potovati sljedei principi: princip ekonomskog jedinstva, principi jedinstvenog roka konsolidacije, princip kontinuiteta u primjeni metoda konsolidacije,
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
68
princip metode modificiranog nastanka dogaaja (princip procjene jedinstvenog stajalita i jedinstvene izabrane raunovodstvene osnove za predstavljanje poslovnih dogaaja).
Princip ekonomskog jedinstva Ovaj princip naglaava da konsolidirani finansijski izvjetaji obuhvataju sve finansijske izvjetaje meusobno povezanih korisnika; istovremeno, informacije se trebaju predstaviti kao da su pripremljene za jednog budetskog korisnika. Princip jedinstvenog roka konsolidiranja Ovaj princip naglaava potrebu da se svi konsolidirani izvjetaji pripreme do istog datuma (31. decembra tekue godine). U praksi, to znai da su opine, kao budetski korisnici, dune dostaviti svoje konsolidirane finansijske izvjetaje u roku definiranom zakonom. Po dobijanju konsolidiranih izvjetaja od svih budetskih korisnika, Ministarstvo finansija priprema svoj godinji izvjetaj budeta. Princip kontinuiteta u primjeni metoda konsolidacije Prilikom izrade konsolidiranih finansijskih izvjetaja, svi budetski korisnici su duni primjenjivati iste raunovodstvene politike za finansijske transakcije istih vrsta. Veoma je vano da svi korisnici budeta primjenjuju iste raunovodstvene politike u procesu konsolidacije da bi se mogli uporeivati pojedinani konsolidirani izvjetaji i pripremiti cjelokupni konsolidirani finansijski izvjetaj, te pratiti ukupna finansijska kretanja kroz dui vremenski period. Princip metode modificiranog nastanka dogaaja U toku pravljenja konsolidiranog izvjetaja bitno je da se strogo potuje princip metode modificiranog nastanka dogaaja. Prema ovoj raunovodstvenoj metodi prihodi se priznaju samo u onim iznosima koji su realno naplativi. To znai da prihodi moraju biti mjerljivi i raspoloivi. Prihodi su mjerljivi samo kad su obraunati po odreenoj vrijednosti, tj. kada su evidentirani u vrijednosti gotovine, jer je gotovina pouzdana mjera. Raspoloivost prihoda se odnosi na njihovu realnu naplativost u toku obraunskog perioda, to drugim rijeima znai da su sredstva u potpunosti dostupna za otplaivanje prispjelih finansijskih obaveza. S druge strane, modificirana metoda nastanka raunovodstvenog dogaaja pretpostavlja evidentiranje i rasknjiavanje svih rashoda koji su nastali u tom obraunskom periodu, bez obzira da li je plaanje nastalih rashoda izvreno u tom obraunskom periodu. Cilj konsolidacije je uvijek isti: eliminacija podataka koji su zajedniki, tj. zajednikih transakcija izmeu uesnika u procesu konsolidacije. Slino godinjim raunovodstvenim izvjetajima, set konsolidiranih raunovodstvenih izvjetaja je u sutini set sljedeih izvjetaja: konsolidirani bilans stanja, konsolidirani bilans prihoda i rashoda (bilans uspjeha), konsolidirani bilans novanih tokova, konsolidirani izvjetaj o kapitalnim izdacima i finansiranju, konsolidirani godinji izvjetaj o izvrenju budeta.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
69
Da bi se konsolidirani izvjetaj mogao pravilno pripremiti, redovni finansijski godinji izvjetaj se mora uraditi tano i precizno. Ako nije ispunjen ovaj preduvjet, proces konsolidacije nee dati tane i valjane informacije o budetu u cjelini. Konsolidirani godinji izvjetaj opinskog budeta se podnosi najkasnije do 31. marta Ministarstvu finansija. Konsolidirani bilans stanja Obrazac K-BS Osnova za pripremu konsolidiranog bilansa stanja (K-BS) je pravilno pripremljen pojedinani bilans stanja (BS). Slino tome, BS i K-BS se pripremaju na isti datum (isti datum kada i bilans stanja, a to je 31. decembar) i pruaju pregled raspoloive imovine i izvora iz kojih se ta imovina finansira. Takoer se treba izvriti prethodno poravnanje i usklaivanje obaveza i potraivanja pojedinanih budetskih korisnika u procesu konsolidacije. Razlika izmeu pojedinanih i konsolidiranih bilansa stanja je u tome to K-BS u potpunosti eliminira zajednika potraivanja i dugovanja izmeu povezanih budetskih korisnika, ukljuujui kredite, zajmove, kapitalne transakcije itd. Prema vaeem zakonodavstvu i raunovodstvenim standardima, potraivanja s jedne strane u procesu konsolidacije moraju se u potpunosti poklapati s finansijskim obavezama s druge strane. Meutim, u praksi to esto izaziva probleme zbog razliitih razloga, od kojih su neki: jedna strana ne priznaje obaveze, iako je druga strana u svojim kontima ve stvorila potraivanja; ili jednostavno se moe desiti da jedna od povezanih jedinica ne obavijesti drugu jedinicu o stvaranju potraivanja/obaveze. U FBiH, prilikom izrade konsolidiranih bilansa stanja, konsolidiraju se sljedea konta: 160000 Finansijski i obraunski odnosi s drugim povezanim jedinicama (potraivanja) i 360000 Finansijski i obraunski odnosi s drugim povezanim jedinicama (dugovanja). U RS konsolidacija bilansa stanja se vri po istom principu i to na sljedeim kontima: 260000 Finansijski i obraunski odnosi s drugim povezanim jedinicama (potraivanja) i 360000 Finansijski i obraunski odnosi s drugim povezanim jedinicama na strani dugovanja. Konsolidirani balans prihoda i rashoda (K-PR) Slino kao kod pojedinanih rauna prihoda i rashoda, konsolidirani bilansi prihoda i rashoda K-PR prikazuju konsolidirane prihode i rashode, kao i informacije o suficitu i deficitu koji su predstavljeni u raunovodstvenom obrascu za fiskalnu godinu, ne uzimajui u obzir primitke i trokove u vezi s kapitalnim finansijskim transakcijama. Razlika izmeu konsolidiranog rauna prihoda i rashoda i godinjeg rauna prihoda i rashoda se ogleda u iznosima odreenih stavki koje se moraju eliminirati u procesu konsolidacije. To su doznake iz budeta (rashodi davaoca) i prihodi iz budeta (prihodi primaoca). U procesu konsolidacije, svi prihodi i rashodi koji su nastali izmeu opine i viih nivoa vlasti se eliminiraju. U skladu s Kontnim planom, u toku pripreme pojedinanih bilansa prihoda i rashoda, prihodi i rashodi se knjie pod ekonomskim kodom 680000 - doznake niim potroakim jedinicama (rashodi viih nivoa u procesu konsolidacije) i 780000 - prihodi iz budeta (prihodi opine u procesu konsolidacije ili primljenih doznaka). Zakonodavstvo nalae poravnanje i konsolidaciju ovih prihoda i rashoda na sintetikom nivou. Iako je struktura ove dvije kategorije potpuno identina u skladu s Kontnim planom, zakonom se ne trai poravnanje svake pojedinane stavke unutar strukture, ve samo konsolidacija ukupnih prihoda i rashoda na nivou glavnih kategorija.
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
70
Konsolidirani bilans novanih tokova Konsolidirani bilans novanih tokova se podnosi na propisanom obrascu K-NT i na njemu se naglaava kretanje novanih tokova, prihoda i rashoda i plaanja izmeu jedinica povezanih u procesu konsolidacije, kao i kretanje izmeu sistema i njegovog okruenja. Da bi konsolidacija bila uspjena, moraju se ispuniti dva osnovna preduvjeta. Prvo, neophodno je poravnati pojedinane obrasce novanih tokova za one transakcije gotovine koje se odvijaju izmeu budetskih korisnika u konsolidaciji i drugi uvjet je pravovremeno dostavljanje podataka koji su u vezi sa zajednikim primicima i izdacima izmeu svih budetskih korisnika u konsolidaciji. Jednostavno reeno, u procesu konsolidacije eliminira se sav tok novca izmeu uesnika koji su na istom nivou. Konsolidirani izvjetaji o kapitalnim izdacima i finansiranju K-KIF Analogno procesu konsolidacije, prilikom izrade drugih konsolidiranih izvjetaja, i kod izrade K-KIF izvjetaja, kapitalni primici (prihodi) i izdaci koji su realizirani izmeu pojedinanih uesnika u procesu konsolidacije se meusobno ponitavaju. Prije pripreme izvjetaja K-KIF, kapitalni primici i izdaci se trebaju poravnati na opinskom nivou u procesu konsolidacije. Slino kao i kod pojedinanog KIF-a na kojem se evidentiraju stanja konta klase 8, u konsolidiranom KIF-u se evidentiraju samo stanja konta 810000 i 820000. Razlika izmeu pojedinanog stanja kapitalnih izdataka i finansiranja i konsolidiranog stanja kapitalnih izdataka i finansiranja se uva u kontima klase 810000 i 820000 u kojima se evidentira protok kapitalnih transakcija (izdataka i primitaka) koje su izvrene izmeu budetskih korisnika u procesu konsolidacie. K-KIF ne sadri stanje konta kapitalnih transakcija koje su izvrene izmeu pojedinanih uesnika u procesu konsolidacije. Konsolidirani godinji izvjetaj o izvrenju budeta obrazac K-GIB Posljednji propisani izvjetaj koji je potrebno sainiti je Konsolidirani godinji izvjetaj o izvrenju budeta koji se podnosi na obrascu K-GIB. Ovaj obrazac sadri kolone u kojima se prikazuju izvrenja prihoda i rashoda za prethodnu i tekuu godinu; kolonu plana za tekuu godinu, odstupanje od izvrenja i kolonu s indeksom izvrenja u odnosu na plan. Izvjetaj daje kompletnu sliku budeta. Zbog toga K-GIB predstavlja najvaniji finansijski izvjetaj budeta. Imajui u vidu sve prethodno navedeno, prilikom izrade K-GIB izvjetaja potrebno je obaviti sljedee: poravnati podatke izmeu pojedinanih izvjetaja o realizaciji budeta (GIB) s podacima iz konta prihoda i rashoda (PR) i KIF podataka; poravnati podatke iz pojedinanih GIB izvjetaja budetskih korisnika s vlastitim podacima o izvrenju budeta; uporediti podatke pojedinanih GIB izvjetaja s konsolidiranim K-PR i K-KIF obrascima.
Prilikom pripreme konsolidiranog K-GIB izvjetaja pripremni koraci koji su prethodno opisani moraju se strogo pratiti. Praksa u BiH pokazuje da postoje opine kod kojih su konsolidirani izvjetaji K-GIB identini redovnim godinjim izvjetajima o izvrenju budeta. Ukoliko je bilo aktivnosti na kontima klasa 68 i 78, ta situacija je nemogua jer predstavlja
Uputstvo o budetu
Poglavlje 9
Stranica
71
kontrolni mehanizam za tanost konsolidacije. Posmatrano iz ugla budeta, ovakva situacija stvara iluziju ukupnih prihoda i rashoda i relizacija budeta e prikazivati da je ostvareno vie od onoga to je stvarno ostvareno. Zbog toga, eliminacija podataka s pozicija 680000 i 780000 ovisi o nivou na kojem se vri konsolidacija. Putem procesa konsolidacije, bez obzira na nivo na kojem se vri, stanje na kontima 68000 se eliminira jer se ponitava s kontima koji pripadaju kategoriji 78000. Lista trenutno vaeih zakona moe se nai u poglavlju 3, Budetsko raunovodstvo
Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete:
Primjere popunjenih obrazaca
Uputstvo o budetu Poglavlje 10 Izvjetavanja graana OV/SO o budetu
Stranica
72
Izvjetavanje graana Budui da budet opine ukljuuje finansijske resurse, zadatke i projekte koji su od vitalnog interesa za graane, postoji potreba periodinog izvjetavanja graana i onih koji donose odluke o provoenju budeta. Zakon o budetu u FBiH i Zakon o budetskom sistemu RS utvruje sadraje okvira izvjetaja koji se podnose OV/SO i nadlenom ministarstvu finansija (vidi prikaz 3 i 4). Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: vanost izvetaja koji se podnose OV/SO, zato graani trebaju imati pristup izvjetajima.
Tranzicija u demokratsko drutvo Postoji jedna osnovna konceptualna razlika izmeu nedemokratskog i demokratskog sistema kada je u pitanju ukljuivanje graana u proces donoenja odluka, te izvjetavanje graana od strane vlasti o prijedlozima i odlukama koje im se podnose. U nedemokratskim sistemima odluke i planove donose specijalizirane institucije. Graani ostaju van sfere informacija o koritenju javnih sredstava. Proces donoenja odluka je bri, jer nema potrebe uvoditi ostale uesnike u taj proces. Meutim, osnovni problem je taj da ovo vodi do stvaranja razlike izmeu donesenih odluka i onoga to su stvarne potrebe populacije. U demokratskom sistemu se posveuje vie vremena procesu donoenja odluka ukljuivanjem veeg broja ljudi u sam proces. Proces konsultacija i donoenja odluka treba biti sastavni dio priprema nacrta budeta od sastavljanja do izvjetavanja o izvrenju budeta prema OV/SO i graanima. Postoje etiri faze u ciklusu budeta i u svakoj od njih treba biti neka vrsta uea javnosti: 1. 2. 3. 4. Priprema nacrta budeta Usvajanje budeta Izvrenje budeta Izvjetavanje o izvrenju budeta Prikaz 1: ciklus budeta
Pripreme nacrta budeta za sljedeu godinu poinju u julu
Godinji izvjetaj o izvrenju budeta najkasnije do
Usvajanje budeta prije kraja godine
Izvrenje budeta i kvartalno izvjetavanje tokom kalendarske godine
Stranica
73
Izvjetavanje u toku priprema nacrta budeta Opinsko odjeljenje za finansije u toku procesa priprema nacrta budeta treba konsultirati sve strane ukljuene u ovaj process, a to su: nadleno ministarstvo finansija, opinski vijenici/optinski odbornici, budetski korisnici, poslovna udruenja, civilne organizacije itd. Priprema nacrta budeta zahtijeva posjedovanje adekvatnih informacija koje e doprinijeti donoenju odluke o budetu. Budet treba posmatrati kao rezultat usklaivanja odluka koje donose lokalne vlasti na osnovu potreba koje su izrazili graani. Zbog toga komunikacija s graanima ne moe bit jednosmjerna. Mehanizam koji graani koriste kako bi utjecali na donoenje odluka u opini mora biti interaktivan. Lokalne vlasti trebaju donositi odluke na osnovu prioritetnih potreba graana, imajui u vidu naloene pravne obaveze. Isto tako, oni trebaju izvjetavati o uspjehu i usklaivanju planova svake godine. Ovo je prilika da se zajedniki postignu najbolja mogua rjeenja u vezi s problemima s kojima se opina suoava. Prikaz 2: dvosmjerna komunikacija lokalne samouprave s vijeem/skuptinom, javnou, te nadlenim ministarstvom finansija
OV/SO
Ministarstvo finansija
Opina
Graani
Interesne grupe i NVO
Izvjetavanje u toku izvrenja budeta Opine nisu pravno obavezne da informiraju graane o izvrenju budeta ukoliko to nije regulirano na lokalnom nivou odlukom opinskog vijea/skuptine optine. Time se objanjava zato jo uvijek postoji potreba da se naglasi znaaj periodinog podnoenja izvjetaja OV/SO, graanima i civilnim grupama. Izvjetavanje je nain na koji se graanima prua mogunost povratne informacije o tome kako su opina i njeni predstavnici (OV/SO) razumjeli njihove potrebe u toku priprema nacrta budeta i usvajanja koje je poslije toga slijedilo. Opine trebaju osigurati kvartalne, pa ak i mjesene izvjetaje o izvrenju budeta za OV/SO, koji, takoer, trebaju biti dostupni javnosti.
Stranica
74
Mjeseni izvjetaji Odjeljenje za finansije podnosi naelniku mjeseno, a ponekad i ee, najnoviji pregled rashoda i prihoda u skladu s budetskom klasifikacijom i daje objanjenja o odstupanjima od plana budeta. Ovo prua mogunost naelniku i naelniku Odjeljenja za finansije da nadziru aktivnosti i vre potrebne promjene u troenju sredstava. Ovi izvjetaji, takoer, pruaju naelniku mogunost da informira graane o statusu opinskih finansija. Kvartalno izvjetavanje Kvartalni izvjetaji o izvrenju budeta ne samo da informiraju naelnika i naelnika Odjeljenja za finansije, ve pruaju OV/SO redovne povratne informacije o aktivnostima opinske administracije. Izvjetaji se, takoer, prosljeuju i nadlenom ministarstvu finansija. Ovi izvjetaji treba da sadre: finansijsko stanje opine za period za koji se izvjetava, uporedni pregled planiranih i realiziranih prihoda i rashoda, stanje grantova i finansiranja, te objanjenje bilo kakvih odstupanja u tom pogledu, preporuene mjere za poboljanje, ako su uoena odstupanja.
Kvartalni izvjetaji pruaju solidnu osnovu za pregled sezonskih utjecaja na neke tipove prihoda i rashoda poreenjem u toku odreenih perioda. Ovo moe biti korisno kada budetske stavke znaajno variraju u toku budetske godine. Izvjetavanje o izvrenju budeta u FBiH Zakon o budetu u FBiH i Pravilnik o finansijskom izvjetavanju FBiH (31.3.2005.) regulira izvjetavanje prema Ministarstvu finansija i zahtijeva kvartalno podnoenje izvjetaja o izvrenju budeta gradova i opina (za detalje vidi Poglavlje 9 - Izvjetavanje prema Ministarstvu finansija). Ovi izvjetaji trebaju biti podneseni nadlenom kantonalnom ministarstvu finansija, i to u roku od 15 dana od dana usvajanja izvjetaja o izvrenju budeta.
Prikaz 3: Dinamika izvjetavanja o izvrenju budeta u opinama Federacije BiH

Izvjetaj o izvrenju budeta Izvjetaj o izvrenju budeta Izvjetaj o izvrenju budeta
Opinskom vijeu/Skuptini optine
efu finansija, a onda naelniku
Budetski korisnici
3-mjeseni
3-mjeseni
3-mjeseni
6-mjeseni
6-mjeseni
6-mjeseni
9-mjeseni
9-mjesni
9- mjeseni
godinji
godinji
godinji
Nadlenom ministarstvu finansija (Kantona, Federacije BiH, BiH)
Stranica
75
Izvrenje budeta u RS U skladu sa Zakonom o budetskom sistemu u RS, izvjetaje o izvrenju budeta opina i gradova treba proslijediti nadlenom ministarstvu finansija kvartalno za tekuu fiskalnu godinu u roku od 15 dana od dana usvajanja (za detalje vidi Poglavlje 9 - Izvjetavanje prema Ministarstvu finansija). Prikaz 4: Dinamika izvjetavanja o izvrenju budeta u opinama RS
Izvjetaj o izvrenju budeta Izvjetaj o izvrenju budeta Izvjetaj o izvrenju budeta
3-mjeseni
3-mjeseni
3-mjeseni
6-mjeseni
6-mjeseni
6-mjeseni
9-mjeseni
9-mjeseni
9-mjeseni
godinji
godinji
godinji
Godinji izvjetaji Godinji izvjetaji koji su potrebni za nadzor izvrenja budeta trebaju se podijeliti graanima prije prosljeivanja OV/SO, te nadlenim ministarstvima finansija. Ovi izvjetaji treba da sadre: budetske prihode i rashode odobrene i dodijeljene od OV/SO u toku prethodne i tekue godine, budetske prihode i rashode ostvarene u toku prethodne i tekue fiskalne godine jasno predstavljene kako bi se razdvojio odobreni budet od dijela budeta koji je izvren, objanjenje glavnih neslaganja izmeu planiranih i ostvarenih budetskih stavki, informacije o akumuliranju duga i upravljanje dugom, informacije o upotrebi budetskih rezervi.
Ministrarstvu finansija Republike Srpske
Opinskom vijeu/Skuptini optine
efu finansija, a onda naelniku
Budetski korisnici
Stranica
76
Godinji izvjetaj treba pokazati utjecaj pravnih promjena ili propisa koji su usvojeni u toku fiskalne godine i njihov utjecaj u bliskoj budunosti. Graani trebaju imati pristup sadraju ovih izvjetaja s jasnim objanjenjima. Ovo se moe osigurati putem Centra za informiranje graana ili putem neke druge opinske/optinske kancelarije/ureda za informiranje, putem internet stranice opine/optine, itd. Praenje prethodnog budeta daje adekvatnu polaznu osnovu za planiranje budeta za sljedeu godinu. Pitanja koja treba postaviti OV/SO i graani trebaju na vrijeme biti obavijeteni o svim odstupanjima u vezi s prikupljenim prihodima i dodijeljenim rashodima u toku budetske godine. Informacije, takoer, treba da su dostupne kada se dese neoekivani dogaaji koji imaju znaajan utjecaj na izvrenje budeta i planiranih aktivnosti. Postoje razliiti naini odgovaranja na takva pitanja: Zato planirani projekat rekonstrukcije puta od take A do take B nije realiziran? Zato mjesto C jo uvijek nema pitku vodu u skladu s vaeim standardima, iako je rekonstrukcija vodovodne mree zavrena? Zato je dolo do poveanja administrativnih trokova, a pogotovo trokova za slubena putovanja? Zato nije poela izgradnja sportskog centra u mjestu D iako je planirana u budetu, dok je u isto vrijeme izgraen sportski centar u mjestu E iako nikad nije bio planiran u budetu? Zato nije prezentirana informacija o trokovima komunalnog preduzea za ovu godinu? Zato je sportski klub AS primio izvos dvostruko vei od iznosa planiranog u budetu?
Izvjetaji koji se prosljeuju OV/SO trebaju biti u prihvatljivom formatu i odgovarajue ilustrirani kako bi pruili objektivnu i tanu informaciju o stanju opinskih finansija i izvrenju planiranih zadataka.
Uputstvo o budetu Poglavlje 11 Strateko planiranje
Stranica
77
Strateko planiranje Strateko planiranje je organiziran nain mijenjanja trenutne situacije u eljeni cilj. To je proces postavljanja ciljeva, kreiranja i provoenja planova kako bi se ti ciljevi postigli. Iako se ovo Poglavlje nalazi pri kraju naeg Uputstva, opina ili bilo koja druga organizacija treba imati strateki plan kao polaznu taku tako da moe zauzeti proaktivan pristup u upravljanju resursima i pruanju usluga. Strateki plan prua osnovu s kojeg projekat, budet ili neka druga aktivnost, kree. Iz opinskog stratekog plana opinska/optinska odjeljenja trebaju razviti svoje radne planove koje e opinski/optinski zaposlenici imati kao smjernice i polaznu osnovu u rukovoenju. Poslije itanja ovog poglavlja treba da shvatite: ta je strateko planiranje, ko treba pokrenuti proces stratekog planiranja, kako funkcionira proces stratekog planiranja.
ta je strateko planiranje? Strateko planiranje je sredstvo upravljanja koje pomae opinama da fokusiraju svoj trud. Proces je osmiljen tako da osigurava da svi zaposlenici rade za iste ciljeve. Ovo bi trebao biti stalan proces s ciljem pomaganja u procjeni i prilagoavanju opinskih ciljeva okruenju koje se stalno mijenja. Strateki plan s jasnim ciljevima e pomoi opini da utvrdi prioritete, donosei teke odluke ta je kljuno, a ta nije. To je vano sredstvo pri odluivanju kako raspodijeliti resurse. Strateki planovi se mogu razviti za razliite ciljeve. Strateki plan se moe raditi za cijelu opinu ili za pojedine oblasti kao to je razvoj sistema za upravljanje vrstim otpadom za opinu ili regionalno za grupu opina. Najefikasniji oblik stratekog planiranja je uee. Strateko planiranje: osigurava usmjerenost na budue ciljeve, usklauje lokalne i ponekad oprene interese, utvruje razilaenje izmeu trenutnih i eljenih aktivnosti, daje osnovu s koje se moe mjeriti napredak, poveava uinak ulaganja oskudnih opinskih resursa, dodjeljuje i definira odgovornosti, jaa osjeaj vlasnitva u opinskim aktivnostima.
Ovaj proces je osmiljen tako da omogui opinskim planerima da razviju plan zasnovan na analizi prethodnog iskustva, trenutne situacije u opini, vjerovatnih buduih trendova,
Stranica
78
procjenjujui okruenje u kome e opina raditi u budunosti. Ili, jednostavnije reeno, to je proces donoenja kljunih odluka o tome: ta se treba raditi, zato se to treba raditi i kako to raditi.
Budet je jedan od kljunih instrumenata provoenja stratekog plana u stvarnost osiguranjem resursa neophodnih za obavljanje aktivnosti postizanja ciljeva zacrtanih u stratekom planu.
Poetak procesa stratekog planiranja Postoji mnogo razliitih pristupa stratekom planiranju. U nastavku teksta slijedi pregled jednog procesa stratekog planiranja. Postizanje razumijevanja i posveenost Vano je da prije poetka bilo kojeg procesa poput ovog postoji razumijevanje i posveenost onih na koje e plan imati utjecaj. Bez obzira na to ko e pokrenuti inicijativu stratekog planiranja, on mora objasniti njegov cilj, ulogu uesnika, oekivanu posveenost, te cijenu i koristi od rada na jednom takvom projektu. Radna grupa, Odbor ili Komisija za planiranje opinskog razvoja KPOR8 je formalno zvanino tijelo koje odobrava OV/SO. Ono je uspostavljeno da preduzme strateko planiranje u partnerskom odnosu s graanima. Pristup uea u planiranju je kljuan poto omoguava opini i graanima da rade zajedno na razvoju vizije opine i viegodinjeg plana razvoja. Na ovaj nain graani e postati svjesniji tekoa u kojima opina radi, a opina e bolje razumjeti potrebe i prioritete graana. Kao rezultat tako se mogu utvrditi prioriteti koji e odraavati stvarne potrebe zajednice. Opina moe donijeti mudre odluke o razvoju zajednice koje istinski odraavaju interes njezinih graana, a onda dodijeliti resurse za njihovo ostvarenje. Vie od 60 opina u BiH je formiralo radne grupe ili odbore poznate pod razliitim nazivima. Ovo Uputstvo koristi naziv Komisija. Idealan broj ljudi u Komisiji je do 15, ali opinske vlasti donose konanu odluku o broju lanova u timu. Ovo tijelo treba i formalno biti ustanovljeno unutar opine. Treba postojati dobra ravnotea predstavnika koji predstavljaju presjek interesa i nivoa iz i izvan opinske administracije. Treba postii dogovor o vremenskom rasporedu. Bez obzira kakav se vremenski raspored uspostavi, on treba ostaviti dovoljno vremena izmeu sastanaka da bi komisija mogla razmotriti sadraj, provjeriti injenice i dobiti miljenje od drugih. Treba podnositi izvjetaje periodino i provjeriti svoj rad kod OV/SO i lokalnih partnera. Zavren strateki plan e biti dat na raspravu i usvajanje OV/SO, a potom dat na uvid javnosti.
Uloga naelnika i ostalog opinskog osoblja
OSCE koristi termin Komisija za planiranje opinskog razvoja KPOR; USAID/Sida GAP koristi termin Odbor za planiranje kapitalnog razvoja
Stranica
79
Uz podrku naelnika odjeljenja i ostalog osoblja naelnik mora osigurati svu potrebnu tekniku podrku i pomoi KPOR-u u realizaciji stratekog plana opine. Opinska odjeljenja su primarni izvor informacija KPOR-u i od vitalnog su znaaja za izradu stratekog plana, jer pruaju sve relevantne podatke, planove i dokumente. Oni, takoer, trebaju osigurati odgovarajue okruenje za razvoj stratekog plana podsticanjem transparentnog procesa koji ukljuuje graane i predstavnike biznisa. Procjena trenutne situacije U procesu stratekog planiranja nuna je analiza. Bez ispitivanja trenutne situacije skoro je nemogue promijeniti ili poboljati situaciju u zajednici. Analiza podrazumijeva prikupljanje podataka i injenica od razliitih izvora i provjeru tanosti informacija, identifikaciju i provjeru pretpostavki. Relevantne informacije, koje nisu poredane po znaaju, mogu ukljuivati: geografski poloaj, demografske trendove i trite rada, privredu i biznis, zatitu prirodne okoline, infrastrukturu, obrazovanje, zdravstvenu i socijalnu zatitu, kulturu i sport, politike procese.
Zatim se prikupljene informacije trebaju organizirati i pomno istraiti putem procesa koji se zove SWOT analiza. To je analiza snaga, slabosti, mogunosti i prijetnji opini, koja se radi s ciljem prepoznavanja komparativnih prednosti opine.
Snage: Struno osoblje Resursi Mogunosti: Rastue trite
Slabosti: Slaba saradnja meu odjeljenjima Stil rukovoenja Prijetnje: Promjena vladinih politika
Prepoznavanje snaga i slabosti U ovom dijelu SWOT analize prepoznaju se snage i slabosti ili unutranji faktori nad kojima opinska administracija i uprave imaju kontrolu. Ovi faktori obuhvataju pitanja kao to su struno osoblje, resursi, struktura, zajednike vrijednosti, otvorene mree komunikacija, saradnju meu odjeljenjima i stil rukovoenja. Vano je prodiskutirati kakav utjecaj imaju ovi faktori na sposobnost opine da obavlja svoj posao ili da ostvari svoju misiju. Prepoznavanje mogunosti i prijetnji U ovom dijelu SWOT analize se procjenjuju mogunosti i prijetnje, ili vanjski faktori nad kojima opina ima slabu kontrolu. Oni mogu biti pozitivni i negativni i ukljuivati politike
Stranica
80
vlade, prirodno okruenje, trite, privredu, drutvene/kulturoloke faktore i demografiju koja se mijenja. Kao i u prethodnom sluaju, treba prodiskutirati njihov utjecaj na rad i misiju opine. Prepoznavanje kritinih pitanja Kritina pitanja vae opine trebaju proizai iz SWOT analize i ona mogu biti i pozitivna i negativna. Komisija mora razmotriti ove probleme, a ukoliko to ne uini, ova pitanja e postati prepreka opini u ispunjavanju njezine misije. Stvaranje vizije vae opine9 Vizija opine je kljuna za stvaranje ideje o tome kako opina treba izgledati u budunosti. Kako bi sastavila viziju opine, Komisija treba postaviti sljedea pitanja: Kako elite da vaa opina izgleda za pet godina? Kako elite da izgleda opinska administracija? ta graani oekuju od opine?
Svrha izjave o misiji je da razvije jasnu sliku kako opina treba izgledati nakon provoenja strategija i dostizanja punog potencijala. Vizija treba obuhvatati osnovne vrijednosti, osnovne strategije i kriterije za izvrenje, etike standarde, naglaavajui bitnu drutvenu svrhu kojoj opina slui i koja opravdava njezino postojanje. Primjeri izjave o viziji: Opina e biti prepoznatljiva kao raznolik i napredan grad, kao najpoeljnije mjesto za ivot, uenje, rad i igru. Modernizirati opinu tako da ona bude ista i lijepa i da postane primjer grada u svim aspektima na nacionalnom nivou.
Razvoj opinske strategije Nakon to se prikupe sve informacije i izvri SWOT analiza, komisija e razviti strategiju putem utvrivanja stratekih ciljeva koji su izraz onoga to opina treba postii kako bi ostvarila svoju viziju.
Neke metode stratekog planiranja koriste izraz izjava o misiji ili izjava o viziji i misiji. Bez cilja kome se tei, opina je bez pravca u kome treba da se kree. Resursi mogu biti rasipani na aktivnosti koje ne zadovoljavaju potrebe zajednice. tavie, radei na ad hoc osnovi, ostaje malo prostora za dugorono planiranje i razvoj jasnih ciljeva i mjerenje uspjeha.
Stranica
81
Primjeri ciljeva: Podsticati uee graana u procesima donoenja odluka za grad i poboljati komunikaciju izmeu grada i njegovih graana. Poveati svijest i razumijevanje javnosti o funkcijama gradskih vlasti, resursima, dogaajima, aktivnostima i pitanjima o kojima se diskutira. Prepoznati i promovirati nove atrakcije i razvoj koji se mogu iskoristiti za dalje uvrivanje i nadgradnju istaknute uloge turizma u regionu. Ouvati otvorene prostore, drvorede i farme. Njegovati dinaminost poslovnog centra grada. Poveati prihode i/ili operativnu efikasnost.
Komisija mora razmotriti akcije kako bi postigla ciljeve plana. U svakom sluaju, prepreke poput nedostatka resursa (ekonomskih ili ljudskih), fizika ogranienja, proturjenost s drugim ciljevima opine moraju se prepoznati. Nakon razmatranja razliitih scenarija rjeenja koje imaju najveu mogunost realizacije trebala bi postati dio stratekog plana. Planiranje aktivnosti Da biste proveli va strateki plan, potrebno je planirati aktivnosti za ostvarivanje ciljeva opinske strategije. Zatim se planirane aktivnosti moraju provjeriti da bi se vidjelo da li su u skladu s vizijom opine, da nisu u proturjenosti sa zakonskim odredbama i statutom opine, te provjeriti da li postoji dovoljno dostupnih sredstava. Svaka od predloenih aktivnosti se mora podijeliti na izvodljive zadatke. Stvari koje treba ukljuiti su sljedee: ta e se uraditi? Ko e to uraditi? Koji su resursi potrebni (vrijeme, novac, strunost)? Kada e biti zavreni? Na koji nain e se nadzirati napredak? Na koji nain e se mjeriti uspjenost?
Konani dokument Strateki plan se mora napisati i dostaviti opinskom vijeu/skuptini optine na usvajanje i predstaviti javnosti. U nastavku su dati neki prijedlozi za oblik plana, imajui u vidu da je to dokument koji se moe mijenjati, odravati, obnavljati i prilagoavati okruenju koje se neprekidno mijenja. Predloeni oblik dokumenta treba sadravati sljedee: uvod (ukljuujui svrhu, proces i uesnike), saetu procjenu trenutne situacije (s mapama i shemama koje ilustriraju kljune take), saetak SWOT analize, kritina pitanja za opinu, izjavu o viziji, strateke pravce: ciljevi i aktivnosti, prioritete,
Stranica
82
planove nadziranja i ocjenjivanja.
Provoenje i ocjena plana Kada se napravi plan i kada se dodijele resursi kroz plan budeta ili usvojeni Plan kapitalnih ulaganja/unapreenja (vidi Poglavlje 12), opina i njezini lokalni partneri su odgovorni za njegovo provoenje. U nastavku je prijedlog stvari koje se trebaju uraditi da bi se plan proveo:
Aktivnosti se trebaju poredati po prioritetima za dugorone i kratkorone vremenske okvire. Plan ili najznaajnije dijelove plana treba podijeliti sa svima koji su ukljueni u dobijanje podrke ili pomaganje u provoenju plana. Opinska izjava o viziji se moe koristiti kao marketinko sredstvo opine. Odrediti ko e nadgledati napredak opine u ispunjavanju stratekog plana. Redovno ocjenjivati napredak plana s javnom upravom. Raditi estomjesene provjere s KPOR-om ili nekom relevantnom drugom komisijom i ocjenjivati napredak, te dijeliti rezultate s OV/SO. Ako su potrebne promjene, uraditi ispravke u isto vrijeme kada i prethodno navedenu aktivnost i predstaviti to OV/SO. Nastaviti stalno provoenje, provjeru i ocjenu plana.
Zavrna rije Iako je ve spomenuto, vano je ponoviti da kada OV/SO usvoji konani strateki plan, taj plan nije nepromjenjiv kao neki dugoroni zakon. Opine i uvjeti u kojima one rade se stalno mijenjaju. Streteki plan se mora redovno revidirati i izvriti potrebne promjene, koristei se istim procesom koji je opisan u prethodnom dijelu.
Uputstvo o budetu Poglavlje 12 Plan za kapitalna ulaganja/unapreenja Stranica
83
Plan za kapitalna ulaganja/unapreenja Ovo poglavlje prua uputstva kako razviti i provesti Plan za kapitalna ulaganja/unapreenja (PKU). Podrazumijeva se da PKU, bilo da je dio veeg stratekog plana ili ne, podrava dugorone ciljeve opine. Nadalje, PKU treba da ima odraza i u godinjem budetu i to u njegovom kapitalnom dijelu, ralanjenom na pojedinane projekte.
Poslije itanja ovog poglavlja trebalo bi da razumijete: kako razviti plan kapitalnog unapreenja, kako provesti plan kapitalnog unapreenja.
Opinski rukovodioci (naelnik, naelnici odjeljenja) imaju potrebu za savremenim sredstvima rukovoenja kao i svaka druga organizacija, a to su: strateko planiranje, upravljanje finansijama, upravljanje ljudskim resursima i kontrola kvaliteta. Koritenjem metodologije Plana za kapitalna ulaganja/unapreenja (PKU), ukljuujui Komisiju za kapitalno planiranje ili Tim za koordinaciju (KKP/TK), utvrdit e se potrebe graana, a opinski ogranieni resursi bit e efikasno koriteni. USAID/Sida GAP i OSCE DPAR pruaju tehnike usluge za razvoj kapitalnih ulaganja. Kao i za veinu stvari, postoji vie metodologija i/ili definicija kako uraditi odreene aktivnosti. Ovo poglavlje prua iri pregled kljunih taaka PKU-a, a CD Uputstvo o budetu i finansijama sadri sve popratne dokumente za svaku metodologiju. Nadamo se da e svaka opina uzeti za sebe ono to je najkorisnije prilikom razvoja svojih planova kako bi zadovoljili potrebe zajednice. Konkurencija koja postoji izmeu pojedinih investicionih planova nikada nee nestati s obzirom da je uvijek prisutan manjak sredstava za finansiranje svih potreba u opini. Opinsko rukovodstvo mora koristiti raspoloiva sredstava na najefikasniji nain. Praksa je pokazala da je PKU efikasan instrument u ostvarenju ovog cilja. Bilo da se radi o samofinansiranju, zajmovima, donacijama ili kofinansiranju grupe graana i opine, PKU predstavlja sredstvo za kupovinu plana u zamjenu za mogue izvore finansiranja i pokazuje zajednici za koje akcije se opina obavezala da preduzme s raspoloivim sredstvima. U planiranju kapitalnih ulaganja, lokalna vlast centralizira planove za kapitalna ulaganja i pravi prioritet projekata kako bi osigurala dodjelu sredstava najvanijim projektima od kojih e vei broj graana imati koristi. Opine, potom, moraju nadzirati provoenje projekata i povremeno aurirati prioritete kapitalnih projekata u skladu s promjenama u opini.
Ko uestvuje u planiranju? U idealnim uvjetima, sve zainteresirane strane, u odreenoj fazi, trebaju uestvovati u definiranju naina na koji e se troiti javna sredstva. Lokalne vlasti treba precizno da utvruju prioritete graana; pruajui informacije o stanju finansija u opini, te uspostavljanjem veeg povjerenja izmeu vlasti i graana.
84
Mehanizmi: Odbor za kapitalna planiranja/Tim za koordinaciju Cilj Odbora za kapitalna planiranja/Tima za koordinaciju (OKP/TK)10 je da sve zainteresirane strane (vijenici/odbornici, naelnik ili izabrani predstavnik, predstavnik odjeljenja finansija, budetski korisnici i graani), dovede zajedno. OKP/TK priprema PKU i prezentira svoje preporuke naelniku za odobrenje. OKP/TK e dobiti najbolje rezultate ukoliko radi u skladu s Pravilnikom koji je usvojio naelnik ili sam tim, te koritenjem jednostavnih standardiziranih kriterija za odabir projekata. Poto esto postoje sukobljeni stavovi unutar tima, utvrivanje jasne i dosljedne radne metodologije e pomoi u prevazilaenju potencijalnh prepreka. Slijedi detaljan pregled svake grupe koja je ukljuena u ovaj proces (opinski vijenici/opinski odbornici, naelnik, odjeljenje za finansije, budetski korisnici, graani). Naelnik Naelnik je zaduen za sveukupno voenje i viziju za vrijeme trajanja mandata i direktno je odgovoran javnosti. Naelnik u tom svojstvu prua okvir za proces PKU i sastavlja prijedlog za uspostavljanje OKP/TK. Naelnik, takoer, pregleda rang liste i prijedloge koje podnosi OKP/TK, te predstavlja PKU OV/SO za usvajanje. Opinski vijenici/ Odbornici u skuptini optine Vijenici/odbornici u opini predstavljaju zajednicu i nadziru izvrni dio vlasti. Oni usvajaju plan i podravaju sveukupnu politiku kapitalnih ulaganja. Odjeljenje za finansije Opinsko odjeljenje za finansije utvruje i savjetuje naelnika i OV/SO o fiskalnoj politici, nadzoru prihoda i rashoda, te izvjetava o finansijskim aktivnostima. Osoblje odjeljenja za finansije podrava OKP/TK u procesu razvoja PKU. Oni su esto lanovi ove grupe. Budetski korisnici Budetski korisnici pruaju usluge zajednici. Oni mogu biti ukljueni u planiranje te uestvovati u odreenoj mjeri u odreenom kapitalnom projektu i biti lanovi OKP/TK. Graani Graani ne samo da koriste usluge, ve putem plaanja poreza i naknada oni plaaju opinu. Dio tog vlasnitva daje im pravo da iznesu miljenje o tome ta se radi s novcem zajednice. Obrasci za prijedloge Za pripremu i obraivanje PKU neophodno je utvrditi obrasce za prijedloge i predmete novih investicionih projekata. Standardizirani obrasci za kapitalne projekte pomau ne samo OKP/TK, ve i aplikantima da razviju projekte na jasniji nain, s detaljnim i pravilnim prikazom trokova, te preciznim tekstualnim pojanjenjima. S jasnim uputstvima i detaljnim formatom, onaj koji pregleda moe lako da analizira sadraj. Poreenja su jednostavnija jer svaki zahtjev daje slinu popratnu dokumentaciju i sva je dokumentacija prikupljena na jedno mjesto, a nalaenje i raspolaganje ranije prikupljenim podacima je lake.
10
OSCE koristi termin Odbor za kapitalna planiranja, a USAID/Sida GAP koristi termin Tim za koordinaciju
85
Primjeri predloenih formulara i uputstava treba da su dostupni u opinskim uredima/kancelarijama, kolama, kulturnim centrima itd. Opine, takoer, treba da razmotre mogunost kampanje podizanja javne svijesti, te objavljivanje informacija u lokalnim novinama. Kada se prikupe prijedlozi Postoje tri glavne faze aktivnosti za OKP/TK poslije prikupljanja prijedloga. Odreivanje oblasti za ulaganja, Utvrivanje finansijskih parametara, Uspostavljanje fonda kapitalnih rezervi.
Odreivanje oblasti za ulaganja Ukoliko su starteki plan ili strateke smjernice pripremljeni, OKP/TK ima smjernice koje mogu biti ugraene u kriterije za odreivanje prioriteta projekata. Neki prijedlozi kriterija za prioritete: Duina projekta Da li je vrijedno vremena preduzeti ovaj projekat? Da li e, kada se zavri, taj projekat predstavljati vrijednost i biti od koristi za zajednicu? Imajui u vidu trenutnu finansijsku situaciju, da li je mogue provesti projekat? Ako neki drugi projekat kota manje, a malo manje je vaan, koji izabrati? Ako ovaj projekat plaaju svi poreski obveznici, da li e od ovog projekta imati koristi svi poreski obveznici? Ako ne, da li e veliki broj obveznika imati koristi? Ako ne, kako moemo opravdati koritenje opih poreskih sredstava za ovaj projekat? Da li e ovaj projekat isplatiti sam sebe ili e biti potrebna finansijska podrka? Moemo li procijeniti da e ovaj projekat isplatiti sam sebe? Ukoliko moramo uraditi popravke na ovom projektu, ko e ih plaati? Mogue je poveanje broja radnih mjesta u toku izgradnje, no da li e ovaj projekat poveati broj radnih mjesta po okonanju projekta? Da li e to doprinijeti da zajednica postane aktivnija? Kratkorono posmatrano? Dugorono posmatrano? Da li su dostupni grantovi/zajmovi? Da li postoji mogunost podjele trokova? Postoje li kapitalna sredstva? Moemo li podijeliti usluge kako bismo platili kapitalni projekat? Postoje li dva uoena projekta koja postiu sline ciljeve, ali imaju drugaiju cijenu? Umjesto ruenja i ponovne izgradnje, postoji li mogunost popravke i obnove? Ukoliko postoji opcija da se finansira samo jedan projekat, kao to je kanalizaciona mrea, ili vie njih, npr. zgrada hitne pomoi ili rasvjeta za glavnu ulicu, koje od toga treba da je prioritet? Kada projekat otpone, opina se mora obavezati da ga zavri.
Cijena projekta Procenat populacije koja bi imala koristi od projekta? Utjecaj na operativni budet Projekat koji daje prihode Jaanje ekonomije
Dostupnost sredstava Druge opcije Obavezanost na finansiranje jednog projekta naspram vie njih
86
Aplikanti treba da razumiju da njihovi zahtjevi za projekte moraju pomoi postizanju ciljeva opine u smislu prioriteta i da e ovi prijedlozi biti ocijenjeni na osnovu kriterija koje je uspostavio OKP/TK. Utvrivanje finansijskih parametara Vano je da opine utvrde finansijske parametre ne samo kako bi poboljale svoju kreditnu sposobnost, ve i da stvore vie stabilnosti i odrivosti. Opine trebaju poeti dugorono planiranje. Dio dugoronog planiranja je trenutni iznos operativnih trokova i njihov oekivani iznos. Treba odrediti najnii nivo opinskih usluga i trokova koji idu uz njih. Ogranienja kapaciteta duga, takoer, treba odrediti ukoliko to ve nije uraeno i svi dugovi trebaju biti uraunati i uneseni u budetske dokumente. Treba pripremiti i u potpunosti provesti plan otplate. Uspostavljanje fonda kapitalnih rezervi Poto je trenutno pozajmljivanje za opine ogranieno, donacije opadaju, a neki izvori prihoda su nestabilni, predlae se da OV/SO uspostave Sredstva kapitalnih rezervi koje bi posluile za ostvarivanje ciljeva kapitalnog ulaganja. Ocjenjivanje projekata11 Poslije utvrivanja kriterija za vrednovanje opinskih projekata kapitalnih ulaganja/unapreenja, svakoj kategoriji se mora dati neka vrijednost ili teina. Postoji vie modela za davanje teine. Bez obzira za koje kriterije za odabir i vrednovanje projekta se odluite, njih treba usvojiti OKP/TK. Lista ne treba da sadri vie od 10 kriterija; viak kriterija ini politiku ulaganja disperzivnom. Poslije usvajanja kriteriji moraju biti objavljeni, a najbolje bi bilo zajedno s prijedlogom uputstava, tako da aplikanti znaju kako e njihov projekat biti ocijenjen i koja vrsta projekta e biti uzeta u razmatranje. Kriterije treba proslijediti predsjedavajuem OV/SO.
Sektorski i dodatni kriteriji Kako bi se procijenilo u kojoj mjeri odreeni projekat zadovoljava glavne kriterije, treba razviti sistem bodovanja. Funkcionalni kriteriji ne mogu biti koriteni (ponaosob za svaku grupu projekata) bez uzimanja u obzir glavnih kriterija. Svi predloeni projekti moraju biti ocijenjeni u skladu s istim kriterijima na samom poetku vrednovanja i u procesu odabira treba potovati politiku ulaganja. Bodovanje Prvo, potrebno je podijeliti sve prijedloge u sektore (grupe) u skladu s prethodno usvojenim principima podjele (najbolji nain da se ovo uradi jeste prema klasifikaciji budeta). Ukoliko su prijedlozi klasificirani na osnovu slinih kriterija (npr. prijedlozi za razvoj puteva), bit e mnogo lake izvriti procjenu razliitih aspekata ovih projekata. Donoenje odluka o ukupnom broju bodova koje treba dodijeliti za zadovoljavanje odreenih kriterija oduzima manje vremena i obino daje bolje rezultate. Prilikom utvrivanja uputstva za bodovanje vano je razmotriti ukljuivanje Odjeljenja za finansije.
11
Za ocjenjivanje, kriterije i bodovanje vidi CD - Uputstvo o budetu i finansijama
87
Niko ne zna niti razumije finansijsku situaciju u opini bolje od Odjeljenja za finansije. Odjeljenje za finansije ima uvid u bankovne raune, zna koji su buetski korisnici prekoraili sredstva dodijeljena budetom, zna koji su to neoekivani rashodi i ima istoriju trenda prihoda. Kada budetski korisnik, odjeljenje ili grupa graana podnese zahtjev za projekat kapitalnog ulaganja, Odjeljenje za finansije treba obaviti administrativni pregled i verificirati da su svi popratni dokumenti dostavljeni. Ukoliko dokumentacija nije kompletna, treba biti vraena odjeljenju (ili drugima) na doradu ili pojanjenje greaka ili propusta. Ako je dokumentacija kompletna, Odjeljenje za finansije treba dostaviti OKP/TK-u sljedee: zbirnu tabelu zahtjeva za kapitalne projekte, kopije pojedinanih zahtjeva za projekte, prethodne i tekue finansijske izvjetaje, preporuke za finansiranje kapitalnih projekata.
Ovo e olakati neposredno ocjenjivanje zahtjeva za sve kapitalne projekte i pruiti finansijske informacije kako bi se pomoglo u procesu donoenja odluka. Kada OKP/TK dobije sve dokumente od Odjeljenja za finansije, lanovi moraju primijeniti sistem bodovanja. Sistem bodovanja, da ponovimo, prua definirane kriterije za bodovanje pojedinanih kapitalnih projekata. Na taj nain svaki projekat mora biti bodovan na isti nain, a svaki projekat mora biti bodovan ponaosob. Budui da su utvreni kriteriji, opravdavanje i racionalizacija za odreivanje je mnogo laka i transparentnija, a lista prioriteta kapitalnih projekata lake sainjena. Posljednja aktivnost u ovoj fazi je sastavljanje liste projekata ulaganja, podijeljene po sektorima, na osnovu bodovanja. OKP/TK sortira informacije po osnovu zbira bodova kako bi sainili preliminarnu listu prioriteta. Vano je spomenuti da sljedei faktori van procesa ocjenjivanja trebaju biti razmotreni u procesu utvrivanja prioriteta: spoljni faktori (ulaganje je obavezno, hitno neophodno, poeljno, prihvatljivo ili moe biti odloeno), sposobnost opine da plati (razne finansijske politike i mogunosti finansiranja).
Kada je sainjena lista prioriteta, OKP/TK alje istu opinskom vijeu/skuptini optine s analizom sposobnosti plaanja, te mogunostima finansiranja.
Javna svijest Kampanja podizanja javne svijesti je vano sredstvo koje pomae opini, njenim graanima i predstavnicima civilnih organizacija koje uestvuju u procesu razvoja, usvajanja, provoenja i poboljanja PKU. Cilj kampanje podizanja javne svijesti, koju koordinira OKP/TK, treba biti poveanje nivoa razumijevanja od strane zajednice i uesnika u procesu planiranja.
88
Vie obraanja graanima i njihovo shvatanje da ih opina ohrabruje i prihvaa njihove prijedloge poveat e povjerenje u opinske vlasti. Ako se uradi na ispravan nain, kampanja podizanja javne svijesti e pokazati graanima dugoroni prospekt opinskog razvoja. Stvaranje dugorone vizije i diskusija o tome e stvoriti bolju atmosferu u odnosima izmeu graana i lokalne vlasti; graani e biti zadovoljniji, a time e i vlast biti stabilnija. Ova vizija stvara osnovu za uspjenu i privlanu marketinku strategiju za opinu, a sama strategija poveava anse pronalaenja dodatnih izvora finansiranja za plan.
Ocjena i usvajanje Imajui u vidu gore navedeno, OV/SO mora procijeniti finansijske politike koje je utvrdio OKP/TK, kako bi se odredilo koje politike se mogu provesti odmah, koje sljedee godine ili koje nikada, te potom formalno usvojiti politiku ili politiku koja nije u vezi s OKP/TK. Na osnovu informacija prikupljenih u kampanji podizanja javne svijesti, odnosno javnim raspravama, lokalna zajednica moe doprinijeti odreenim projektima. Kada se usvoje OKP prioriteti, OV/SO trebaju pripremiti pregled svih informacija u dokumentu o kapitalnom projektu. Auriranje kapitalnog plana/plana poboljanja Plan kapitalnih ulaganja utvruje proces ulaganja u opini na dugoronoj perspektivi zasnovanoj na razvoju i finansijskim sredstvima opine. Dugorona ulaganja i finansijski planovi su svrsishodni samo pod jednim uvjetom: ukoliko se obavlja redovano godinje auriranje. Ovo auriranje se regulira opinskom odlukom, s obzirom da se odnosi na raspodjelu finansijskih sredstava. Stoga naelnik, u saradnji s OKP/TK, predlae OV/SO proceduru auriranja Plana kapitalnih ulaganja. Godinje aurirnje Plana kapitalnih ulaganja omoguava modifikaciju razvojnih koncepata, porast efikasnosti realizacije projekata, efikasnost potronje i analizu odnosa izmeu projekata i njihovih ciljeva. Tehnike koje olakavaju kapitalna ulaganja PKU treba biti podran dugoronim planiranjem - za vie informacija pogledajte Poglavlje 11 Strateko planiranje. Ovo e doprinijeti poboljanju kreditne sposobnosti, poto e ulaganje slijediti dugorone ciljeve, a finansijska sposobnost postat e transparentnija. Ovo e, takoer, otvoriti put za uspostavljanje rezervnog fonda za investicije.
Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama za ovo poglavlje nai ete: Poboljanje kapitalnog planiranja u opinama - USAID/SIDA GAP Planiranje opinskog razvoja OSCE DPARD
Uputstvo o budetu Poglavlje 13
Javne nabavke u opinama
Stranica
89
Javne nabavke u opinama Iako javne nabavke same po sebi nisu dio budetskog procesa, pravilna nabavka roba i usluga iji je cilj dobiti najbolje mogue za ponueni novac moe imati znaajan utjecaj na izvrenje budeta. Utede u javnim nabavkama mogu ostaviti novac koji je dostupan za druge opinske prioritete. Postoje, isto tako, trokovi koji idu uz javne nabavke koje moraju biti ukljuene u budet za narednu godinu. Javne nabavke se odnose na nabavke roba, usluga i radova koje provodi ugovorni organ12 u skladu s propisima utvrenim Zakonom o javnim nabavkama i prateim podzakonskim aktima. Ova pravna regulativa daje detaljna uputstva koje opine trebaju potovati u postupku javnih nabavki. Potpuno provoenje ovog Zakona predstavlja znaajan izazov opinama. Opina, kao jedinica lokalne samouprave, odgovorna je za transparentno, efikasno i racionalno upravljanje javnim sredstvima. Bitno je da sve javne institucije uspostave mehanizme za transparentno troenje, smanjenje trokova, kao i zadovoljavanje potreba graana. Evropska unija je inicirala donoenje legislative o nabavkama, ukljuujui Zakon o javnim nabavkama (SG BiH br. 49/04 i pratee Uputstvo o primjeni Zakona o javnim nabavkama (SG BiH br.03/05)13. Ova pravna regulativa daje precizna pravila o poboljanju transparentnosti i odgovornijem troenju javnih sredstava. Namjera ovog poglavlja je da prodiskutira pravnu regulativu Zakona o javnim nabavkama u kontekstu primjene procesa javnih nabavki na opinskom nivou. Ovo poglavlje detaljno obrauje utjecaj Zakona i uputstva na opinske uprave i njihova odjeljenja i/ili jedinice, iako sam Zakon govori o svim nivoima vlasti i javnim preduzeima. Poslije itanja ovog poglavlja treba da razumijete: sveukupni okvir za javne nabavke, kljunu internu organizaciju za efikasne nabavke na opinskom nivou, kljune elemente procesa nabavki koje opinski zvaninici moraju slijediti.
Zakon o javnim nabavkama i pratei propisi i instrukcije na prvi pogled izgledaju komplicirano, ali zajedno s uputstvom daju transparentan i efikasan nain troenja javnih sredstva. Propisi u vezi s javnim nabavkama, takoer, imaju direktan utjecaj na druge aktivnosti u javnoj upravi u smislu boljeg i dugoronijeg planiranja, kao i ukljuivanja drugih segmenata javne uprave u koordinaciju zadataka koji se javljaju prije i nego to proces nabavki moe i krenuti. Organizacija za implementaciju Obaveza svih opina u BiH je da razviju ili izmijene svoje postojee odluke i pravilnike kako bi ukljuili osnovne principe javnih nabavki. Ovi osnovni principi ukljuuju:
12
osiguranje efikasnosti nabavki, transparentnost procedura nabavki,
Zakon definira izraz ugovorni organ kao tijelo koje je duno da provede pravne propise. Za vie detalja o ugovornim organima, vidi SN BiH, 2. novembar 2004., 49/04, lan 3 13 Za vie informacija o Zakonu ili detaljnije uputstvo i novosti u vezi s javnim nabavkama vidi www.javnenabavke.ba
Stranica
90
nepristrasnost prema ponuaima, jednak odnos prema svim stranama, konkurentnost.
Naelnik mora osnovati Komisiju za javne nabavke. Ovu Komisiju bi trebali initi zaposlenici opine koji e posao u Komisiji obavljati kao dio svakodnevnih radnih obaveza. Vano je da Komisija ostane neutralna i objektivna. Prilikom odabira lanova Komisije treba imati u vidu sve relevantne aktivnosti koje trebaju obavljati lanovi Komisije. Naelnik je, zasigurno, odgovoran za proces javnih nabavki. Naelnik je, takoer, odgovoran da se ugovori koji su dodijeljeni odabranim snabdjevaima na osnovu transparentne procedure nabavki pravilno primjenjuju. Ustvari, predsjedavajui Komisije za nabavke i sekretar slue kao naelnikovi agenti za realizaciju pojedinih budetskih stavki kroz proces javnih nabavki. To znai da je naelnik odgovoran za sve greke, propuste ili slab rad koji se mogu javiti kao rezultat aktivnosti Komisije. Zbog toga naelnik mora osigurati uspostavu svih potrebnih procedura, kao i to da su uputstva za efikasno i odgovorno uee u procesu javnih nabavki dostupna relevantnom opinskom osoblju. Ugovor je krajnji dokument koji potvruje rezultat javne nabavke. Ugovor moe izdati samo za to ovlatena osoba u opini. Izvrenje ugovora trebalo bi biti koordinirano unutar opinske uprave i svi ugovori trebaju se uvati na jednom mjestu. Komisija za javne nabavke Da bi proveo bilo koje proceduru javnih nabavki, ugovorni organ, koga predstavlja naelnik na nain kako je to prethodno opisano, mora imenovati Komisiju za javne nabavke. Na osnovu Uputstva za primjenu Zakona (SG BiH 03/05), koji regulira nadlenosti, zadatke i poslove Komisije, ugovorni organ definira i dodjeljuje zadatke Komisiji u pismenoj formi. Komisija ne moe djelovati izvan definiranih zadataka i dodijeljenih nadlenosti. Komisija mora imati najmanje tri lana, a u sluaju meunarodnog tendera najamanje pet lanova. Broj lanova Komisije koji imaju pravo glasa je uvijek neparan. Predsjedavajueg Komisije, koji usmjerava rad Komisije i na taj nain osigurava potivanje odredbi Zakona i uputstva, sekretara Komisije, kao i ostale lanove imenuje naelnik. Sekretar Komisije, koji nema pravo glasa, obavlja administrativne poslove od pripremanja zapisnika i izvjetaja, kao i druge zadatke koje zahtijeva predsjedavajui Komisije. Sekretar Komisije mora koordinirati sve aktivnosti izmeu opine (kao ugovarnog organa) i ponuaa, a, takoer, mora koordinirati rad unutar opinske uprave izmeu pojedinih odjela i Komisije. Sve aktivnosti u vezi s procesom javnih nabavki moraju potovati Zakon. Prilikom imenovanja lanova Komisije, naelnik mora osigurati da izabrani lanovi dobro poznaju odredbe o javnim nabavkama i da bar jedan lan Komisije ima posebnu kvalifikaciju u oblasti javnih nabavki. Ako predmet javnih nabavki zahtijeva posebna tehnika i druga specijalizirana znanja, radu Komisije se moe pridruiti osoba izvan ugovornog organa, vodei rauna da ova osoba nema pravo glasa pri donoenju odluka i da radi na osnovu ugovora o djelu. U tom sluaju, predsjedavajui e se, u pismenoj formi, obratiti naelniku (preko sekretara Komisije) sa zahtjevom da osigura takvog strunjaka koji e biti u stanju da se uhvati u kotac s prirodom zahtijevane nabavke. Naelnik, takoer, moe imenovati stalne spoljne strunjake, kao to su ininjeri ili arhitekti, koji uestvuje u nabavkama koje se po svojoj prirodi esto javljaju, npr. za projekte vodosnabdijevanja, postavljanja uline rasvjete ili izgradnju puteva.
Stranica
91
Spoljni strunjaci moraju biti registrirani kod opine kroz proces javnog konkursa koji provodi opina, tj. sekretar Komisije. Naelnik, kao predstavnik ugovornog organa, odobrava listu odgovarajue kvalificiranih strunjaka koji se stavljaju na raspolaganje Komisiji u oblastima gdje je takav strunjak potreban za posebne nabavke. Pravno uputstvo naroito objanjava kada takva osoba ne moe biti imenovana u Komisiju. Primjeri ukljuuju, ali se ne ograniavaju na osobe koje su krivino gonjene zbog korupcije, pranja novca i slino, osobe ukljuene u zloupotrebu poloaja ili davanje pogrenih informacija o dokumentima za javne nabavke. Sve aktivnosti Komisije moraju biti dokumentirane u zapisnicima, preporukama i izvjetajima koje predsjedavjui Komisije redovno podnosi naelniku. Okvir za djelovanje Komisije Prije nego to Komisija preduzme akciju, opina mora izdati procedure koje definiraju akcije nabavki. U skladu s planom budeta ili drugim opinskim dokumentima, efovi odjela zahtijevaju od naelnika otpoinjanje procesa javnih nabavki. Naelnici odjeljenja moraju osigurati da dokumentacija ponudi osnovne podatke u vezi s robama, radovima ili uslugama koje su predmet nabavki. To nalae da naelnici odjeljenja, u skladu sa svojim uobiajenim aktivnostima, moraju pripremiti projekte ili planove koji daju precizne informacije u vezi s vrijednou predmeta nabavke usluga ili radova, kao i duinu ugovora. Zato je vrijednost vana Vrijednost predmeta nabavke odreuje nain na koji e Komisija ili naelnik (na osnovu prijedloga Komisije) urediti proces javnih nabavki. U sutini postoji nekoliko razliitih procedura javnih nabavki, koje su ukratko opisane u nastavku. Postoje dva osnovna vrednosna razreda za javne nabavke: 1. Domai vrednosni razred s dvije potkategorije Vrijednost ugovora jednaka ili vea od 30.000,00 KM za robe i usluge, odnosno 60.000,00 KM za radove; Vrijednost ugovora nia od 30.000,00 KM za robe i usluge, odnosno 60.000,00 KM za radove.
2. Meunarodni vrednosni razred, kod kojeg je vrijednost ugovora za robe i usluge jednaka ili vea od 500.000,00 KM za dravne organe, odnosno 700.000,00 KM za lokalne organe i javne subjekte, ili kada je vrijednost radova jednaka ili vea od 2.000.000.00, KM Agencija za javne nabavke moe, po Zakonu, pokrenuti inicijativu za izmjenu ili dopunu domaih vrednosnih razreda u opravdanim sluajevima, naroito kad: doe do znaajne promjene u inflaciji, doe do znaajnih promjena ekonomskih uvjeta u BiH, doe do promjena Zakona o javnim nabavkama u Evropskoj uniji. Inicijative za izmjene i dopune vrednosnih razreda moraju se podnijeti Vijeu ministara Bosne i Hercegovine.
Stranica
92
Odreivanje vrijednosti ugovora Procijenjena vrijednost ugovora o robama, uslugama ili radovima treba da sadri ukupni iznos koji treba platiti ugovorni organ. Za odreivanje ugovorne vrijednosti uzima se procijenjena cijena po objavljivanju obavjetenja o javnim nabavkama (ako je obavjetenje potrebno), ili kada ugovorni organ inicira procedure (ako obavjetenje nije potrebno). Ako su robe, usluge ili radovi podijeljeni u nekoliko lotova, a svaki od lotova je predmet posebnog ugovora, sveukupna procijenjena vrijednost svih takvih lotova se koristi za odreivanje vrednosnog razreda svakog ugovora. Vrijednost ugovora o lizingu, zakupu ili najamnini, ili vrijednost predloenog ugovora o uslugama koji ne navode ukupnu vrijednost koja se uzima kao osnova za proraun odreivat e se u skladu s: ukupnom vrijednou ugovora, ukljuujui procijenjenu vrijednost na domaem trzitu u sluaju zakljuenja ugovora na odreeno, mjesenom vrijednou pomnoenom sa 48, za ugovor na neodreni period ili kada trajanje ugovornog perioda ne moe bit odreeno.
Alternativne ponude (ponude koje pruaju drugaije specifikacije o predmetu ugovora u poreenju s onim to je navedeno u tenderskoj dokumentaciji po osnovu principa moe i) mogu se prihvatiti samo ako su ispunjeni minimalni uvjeti predmeta ugovora i samo u sluaju kada je kriterij za dodjelu ugovora ekonomski najpovoljnija ponuda, a nikako najnia cijena. Osnova za odreivanje procijenjene vrijednosti ugovora je najvei sveukupni mogui iznos kupovine, lizinga, zakupa ili najamne kupovine, ukljiujui sve naplative iznose zbog primjene klauzule o alternativnoj ponudi. Kod usluga osiguranja, za procjenu vrijednosti moe se koristiti naplativa premija, kod bankarskih usluga trokovi kamata, provizija i drugih vrsta naknada, a kod izrade idejnog rjeenja iznos trokova ili naknade. Procedure nabavki Prije otpoinjanja konkretne procedure javnih nabavki Komisija se mora sastati kako bi prodiskutirala relevantne podatke i dokumente za objavljivanje obavjetenja o javnim nabavkama koje je opinska uprava ve ranije pripremila. Komisija mora pripremiti sve potrebne podatke koji e biti objavljeni, a poslije toga treba pripremiti izvjetaj o zasjedanju s konkretnim zakljucima koji se trebaju uruiti naelniku i naelniku odjeljenja finansija za odobrenje tekuih aktivnosti. Naelnik odjeljenja mora imati ovlatenje da plati poziv za javne nabavke putem Slubenog lista, tampe ili ostalih medija. Sekretar Komisije treba koordinirati sve aktivnosti izmeu Komisije i naelnika, kao i izmeu Komisije i naelnika odjeljenja. Komisija mora uzeti u obzir sve uvjete i potrebe koje mogu biti od vanosti za proces javnih nabavki. Komisija treba odluiti ta treba raditi i objasniti sve relevantne faktore koji su utjecali na tako odabrane aktivnosti. Komisija mora imati profesionalan pristup u komunikaciji s potencijalnim dobavljaima i ponuaima, a razmjena informacija treba biti povjerljiva. Sadraj obavjetenja o javnoj nabavci
Stranica
93
Ugovorni organ objavljuje sva obavjetenja o javnim nabavkama, obavjetenja o dodjeli ugovora, kao i obavjetenja o ponitenju u Slubenom glasniku/novinama. Obavjetenja mogu biti objavljena i u drugim publikacijama ili na web-stranicama, ali ne prije datuma njihovog objavljivanja u Slubenom glasniku/novinama i sadraj mora biti isti u svim publikacijama. Ovisno o tipu procedure, broj dana objavljivanja varira. S pravnog stanovita minimum informacija u obavjetenju o javnoj nabavci mora sadrati 12 podataka, meu kojima su posebno znaajni: mjesto podnoenja tenderske dokumentacije, vrsta postupka dodjele ugovora, alternativni tender (da ili ne), kriteriji za valorizaciju tendera (najnia ili ekonomsku najpovoljnija ponuda), iznos nadoknade koji se plaa za preuzimanje tenderske dokumentacije.
Tenderska dokumentacija U tenderskoj dokumentaciji ugovorni organ mora dati potpunu informaciju o uvjetima ugovora i postupcima dodjele ugovora, to je dovoljno za ponuae da pripreme svoje ponude na osnovu stvarnih konkurentskih uvjeta. Tenderska dokumentacija mora sadravati barem nie pobrojane informacije: podatke o ugovornom organu, ukljuujui ime, adresu i telefon i/ili broj faksa i/ili email kontak osobe, vremenske rokove za isporuku roba i usluga i zavretak radova ili trajanje ugovora, minimum zahtjeva koje alternativna ponuda mora ispunjavati, ako je alternativna ponuda prihvatljiva, kriterij za odabir ponuaa, potkriterije za valoriziranje ekonomski najpovoljnije ponude, uvjete ugovora koje ugovara nudi ponuaima, vrijeme i mjesto otvaranja ponuda, informaciju o cijenama u ponudi i kursu strane valute ako su ponude izraene u stranoj valuti, informaciju u vezi s metodom i nainom prorauna cijene, tako da cijena ukljuuje sve potrebne poreze, informacije o garancijama banke ili nekim drugim instrumentima osiguranja u skladu s davanjem garancija za ponudu ili izvrenje posla, sklapanje podugovora (kada je podugovaranje dozvoljeno), zahtjeve u pogledu upotrebe jezika.
Tehnike specifikacije za tendere Postoji potreba pripremanja kvalitetne tehnike specifikacije, poto o njenoj preciznosti ovisi kvalitet nabavki. Iako se opine trebaju oslanjati na sopstvene resurse, ako opinski zaposlenici nisu dovoljno kompetentni za predmet odreenih nabavki, bolje je angairati spoljnog strunjaka koji bi pomogao da se pripremi tehnika specifikacija. Nekoliko podsjetnika pri sastavljanju tehnike specifikacije: tehnika specifikacija mora biti jasna i detaljna,
Stranica
94
ona treba ukljuivati bh. standarde, meunarodno prihvaene standarde, tehnike propise i norme ili druge standarde koji su ekvivalent navedenim referencama, tehnika specifikacija mora biti nediskriminatorska, mora potovati dobavljae i pruiti fer i aktivno takmienje, ne treba navoditi proizvoaa ili izvor, naroiti proces, marku, patente ili porijeklo proizvodnje s efektom favoriziranja ili eliminacije odreenih dobavljaa, samo u sluaju kada opina nije u stanju pruiti opis predmeta ugovora koji je dovoljno precizan i potpuno razumljiv, koristei objektivne tehnike specifikacije, ugovorno tijelo mora navesti da e prihvatiti proizvod, usluge ili metode koji su ekvivalenti po svojim odlikama dodajui rijei ''ili ekvivalent''.
Razmjena informacija Razmjena informacija izmeu ugovornog organa i ponuaa se obavlja u pismenoj formi i treba pruiti zatitu integriteta i povjerljivosti (ako je povjerljivost odreenih informacija ukljuena u ponudu ili zahtjev za uee u nabavkama). Pravno uputstvo daje jasne detalje o komunikaciji kada se koriste elektronska sredstva za razmjenu informacija. Ugovorni organ ima pravo odabrati nain razmjene informacija, vodei rauna da je taj nain dostupan svim zainteresiranim stranama u procesu nabavki i da ne postoje ogranienja u pristupu ponuaa u bilo kojoj fazi procedure. Vrste procedura ugovaranja Ugovori o javnoj nabavci roba, usluga i radova mogu se dodijeliti putem jedne od sljedeih procedura: Otvorena procedura, Ograniena procedura s pretkvalifikacijom, Procedure pregovaranja s obavjetenjem o javnoj nabavci, Procedure pregovaranja bez obavjetenja o javnoj nabavci, Konkurs za izradu idejnog rjeenja. Otvorena procedura Otvorena procedura je procedura u kojoj bilo koji dobavlja moe dostaviti svoju ponudu. Ugovorni organ je duan da: pripremi tendersku dokumentaciju; objavi obavjetanje o javnoj nabavci, pozivajui sve zainteresirane dobavljae da zatrae tendersku dokumentaciju i pripreme i podnesu ponude koje ispunjavaju uvjete tenderske dokumentacije; stavi tendersku dokumentaciju na raspolaganje dobavljaima; organizira i provede javno otvaranje na vrijeme prispjelih ponuda; ovjeri kvalificiranost ponuaa na osnovu kriterija postavljenih u tenderskoj dokumentaciji; procijeni ponude koje su dostavili kvalificirani ponuai na osnovu ugovornih kriterija postavljenih u tenderskoj dokumentaciji i dodijeli ugovor onom ponuau koji je ponudio prihvatljivu ponudu s najniom procjenom; obavijesti ponuae o odluci donesenoj u vezi s procjenom tendera; ponudi ugovor najuspjenijem ponuau. Ugovorni organ sklapa ugovor na osnovu otvorene procedure, izuzev za velike i sloene nabavke koje zahtijevaju pretkvalifikacionu proceduru, poslije ega se moe koristiti ograniena procedura.
Stranica
95
Ograniena procedura Ograniena procedura je procedura u kojoj bilo koji dobavlja, koji eli postati kandidat, moe zahtijevati uee, a u kojoj samo kvalificirani kandidati, koje je pozvao ugovorni organ, mogu dostaviti svoje ponude. Za provoenje ograniene procedure ugovorni organ je duan da: pripremi tendersku dokumentaciju (tenderska dokumentacija se moe pripremiti u dva dijela, koji odgovaraju pretkvalifikacionoj tenderskoj fazi procedure); objavi obavjetenje o nabavci, pozivajui sve zainteresirane kandidate da zatrae pretkvalifikacionu dokumentaciju i da podnesu zahtjev za pretkvalifikaciju prilaui potrebne informacije i dokumente; dostavi kandidatima pretkvalifikacionu dokumentaciju (ukoliko se ona daje odvojeno od obavjetenja o nabavci) i podnosi zahtjev za pretkvalifikaciju prilaui potrebne informacije i dokumente; ustupi kandidatima dokumentaciju za pretkvalifikacije (ukoliko se ona daje odvojeno od obavjetenja o nabavci); izvri odabir kandidata koji e biti pozvani da podnesu svoje ponude; informirati kandidate o odluci u vezi s pretkvalifikacijom (informiranje odabranih kandidata moe biti obavljeno istovremeno s pozivanjem da podnesu svoje ponude); dostavi tendersku dokumentaciju svim odabranim kandidatima i istovremeno ih pozove da pripreme i podnesu ponude koje ispunjavaju zahtjeve postavljene u tenderskoj dokumentaciji; organizira i provede javno otvaranje na vrijeme prispjelih ponuda; procijeni i uporedi otvorene ponude na osnovu kriterija postavljenih u tenderskoj dokumentaciji i dodijeli ugovor ponuau koji je podnio prihvatljivu ponudu s najniom prihvatljivom ponudom; informira ponuae o donesenoj odluci o procjeni ponude; ponudi ugovor najuspjenijem ponuau. Ugovor o konsultantskim uslugama e biti sklopljen na osnovu ograniene procedure. Okvirni sporazumi Ugovorni organ moe sainiti okvirni sporazum samo poto se obavi otvorena ili ograniena procedura u skladu s odredbama Zakona. Na osnovu okvirnog sporazuma ugovorni organ e imati pravo da zakljui ugovor za cijelo vrijeme trajanja ugovornog perioda s uspjenim ponuaem bez provoenja procedure propisane ovim Zakonom za svaki ugovor dodijeljen na osnovu okvirnog sporazuma. Ugovorni organ moe razmotriti dodjeljivanje okvirnog sporazuma samo ako postoji jedna ili vie nie navedenih okolnosti: predmet ugovora su svakodnevne usluge ili potrona roba koji nisu klasificirani kao trajna sredstva, predmet ugovora su robe ili usluge ije se cijene i uvjeti isporuke esto mijenjaju, predmet ugovora su stalne popravke ili radovi odravanja, kada ugovorni organ mora dodijeliti nekoliko istih ugovora u periodu od jedne godine, okvirnim ugovorom bi se omoguilo smanjenje trokova nabavke.
Nije mogue mijenjati odredbe ugovora po njegovom sklapanju. Ugovorni organ nema pravo koristiti okvirni sporazum suprotno odredbama ili na nain koji spreava, ograniava ili ugroava konkurencija. Procedure pregovaranja sa obavjetenjem ili bez obavjetenja o javnoj nabavci Pregovaranje s obavjetenjem o javnoj nabaci moe biti primijenjeno samo u izuzetnim i naroitim sluajevima i mora ispunjavati sljedee uvjete:
Stranica
96
Kao nastavak pretkvalifikacione procedure u skladu s uputstvom o ogranienoj proceduri, najmanje tri kvalificirana kandidata su pozvana da podnesu ponude i uestvuju u pregovorima o ugovoru; na osnovu rezultata pregovora ugovorni organ poziva uesnike da podnesu svoje konane ponude, a potom bira uspjene ponuae izmeu njih. Kada se primjenjuje procedura pregovaranja bez obavjetenja o javnoj nabavci? U sluaju kada je vie od jedanog kandidata pozvan da pregovara, ugovorni organ mora verificirati da su kvalifikacije kandidata u skladu s kriterijima postavljenim u pozivu, pregovarati tehnike, ekonomske, pravne i druge aspekte ugovora i na osnovu rezultata pregovora pozivati uesnike da podnesu svoje konane ponude i odabrati meu njima uspjenog ponuaa. U sluaju da je samo jedan kandidat pozvan da pregovara, verificirati da su kvalifikacije kandidata u skladu s kriterijima navedenim u pozivu, pregovarati tehnike, ekonomske, pravne i druge aspekte ugovora kako bi se postigla ekonomski najprihvatljivija ponuda. U toku procedure pregovaranja, ugovorni organ se dri sljedeih pravila: pregovori sa svakim od kandidata se obavljaju odvojeno, nijedna informacija primljena od kandidata niti informacija o rjeenju koje je predloio kandidat ne smije biti ustupljena treoj strani bez prethodnog pristanka kandidata, svi kandidati/ponuai e imati iste uvjete i bit e im date iste informacije, mora se osigurati isti tretman za sve kandidate/ponuae, zapisnici i izvjetaji o procedurama pregovaranja e biti sainjeni u skladu sa Zakonom.
Konkurs za izradu idejnog rjeenja Konkurs za izradu idejnog rjeenja prua mogunost ugovornom organu da dobije plan ili dizajn koji predlae konkursna komisija, poslije izdavanja takmiarskog tendera. Ova procedura se obino provodi u oblastima kao to su urbani dizajn, urbanizam, arhitektura, graevinarstvo ili obrada podataka. I u ovom sluaju se primjenjuju isti principi transparentnosti kao i u drugim procedurama javnih nabavki. Kriteriji ocjenjivanja su postavljeni u tenderskoj dokumentaciji i porota ili konkursna komisija je imenovana tako da nema veze ni s jednim od uesnika u takmienju. Svi projekti se prezentiraju konkursnoj komisiji anonimno. Konkursna komisija biljei svoje prijedloge zasnovane na valjanoj procjeni svakog projekta; svaki lan odbora mora potpisati prijedlog. Kandidati ostaju anonimni dok se odluka ne objavi. Dodijeljeni ugovor e ukljuiti ukupan iznos cijena i isplata; obavjetenje o dodjeli se publicira isto kao i u sluaju drugih procedura. Direktni sporazum Direktni sporazum je procedura u kojoj ugovorni organ prikuplja prijedloge cijena ili ponuda od pojedinanih dobavljaa, davalaca usluga ili izvoaa radova i pregovara ili prihvata cijenu kao uvjet za konaan sporazum. Ova procedura bi trebala biti definirana u internom pravilniku ugovornog organa koji ga definira u skladu s modelom koji priprema Agencija za javne nabavke. Vrste postupaka za dodjelu ugovora ispod domaih vrednosnih razreda
Stranica
97
Ugovori za nabavku roba, usluga i radova iju je vrijednost procijenio ugovorni organ na iznos nii od kategorije lokalne vrijednosti mogu biti dodijeljeni samo u jednoj od sljedeih procedura: kroz jednu od procedura opisanih u Zakonu (otvorena procedura, ograniena procedura, itd.); kroz proceduru konkurentskog zahtjeva (za podnoenje tendera u skladu s odredbama). Ugovor za nabavku roba, usluga i radova iju je vrijednost procijenio ugovorni organ na iznos jednak ili nii od 3.000,00 KM moe biti dodijeljen putem direktnog sporazuma. Ugovorni organ je duan osigurati da sveukupna godinja vrijednost takve kupovine ne pree 10% ukupnog godinjeg budeta za nabavke. Ugovorni organ priprema i podnosi izvjetaje Agenciji za javne nabavke za svaki ugovor dodijeljen u skladu s odredbama Zakona i uputstva (i kako je to naglaeno u ovom poglavlju), i u obrascu za izvjetaj koji utvrdi Agencija za javne nabavke. Konkurentski zahtjev Takmiarski zahtjev je procedura u kojoj ugovorni organ, u cilju dodjeljivanja posebnih ugovora, pravi zahtjev za podnoenje ponuda za robe, usluge ili radove odreenom broju dobavljaa, davalaca usluga ili izvoaa radova u broju koji nije manji od tri. Ugovorni organ moe objaviti odgovarajue obavjetenje u slubenom glasniku/novinama. Zahtjev za tender mora sadravati adekvatne informacije i informacije u dovoljnom broju na osnovu ega e dobavlja pripremiti ponude na istinski konkurentskoj osnovi. Zahtjev mora sadravati precizan rok i mjesto za podnoenja ponuda. Dodjela ugovora je iskljuivo zasnovana na najnioj cijeni. Svaki dobavlja, davalac usluga ili izvoa radova moe ponuditi samo jednu cijenu koja se ne moe mijenjati poslije podnoenja ponude. Ponuena cijena ne moe biti predmet pregovora. Ugovorni organ procjenjuje primljene ponude poslije rokova na osnovu zadatih kriterija. Ako su prikupljene najmanje tri odgovarajue ponude, ugovorni organ dodjeljuje ugovor onom dobavljau, pruaocu usluga ili izvoau radova koji ispunjava uvjete spomenute u zahtjevu za dostavljanje ponuda. U sluaju da su prikupljene manje od tri odgovarajue ponude, ugovorni organ ponitava proceduru i pokree novu. Meutim, ako je ugovorni organ odluio da objavi obavjetenje o prethodnoj proceduri, onda ponovljena procedura nije potrebna. Ako su primljene manje od tri ponude, ugovorni organ moe direktno dodijeliti ugovor. Agencija za javne nabavke e osigurati standardan obrazac i/ili standardne dokumente za koritenje u konkurentskom zahtjevu za podnoenje tendera. Procedura otvaranja ponuda Ponude se otvaraju na javnim sastancima neposredno po isteku roka za podnoenje ponuda, kao to je navedeno u tenderskoj dokumentaciji. Koverte otvara predsjedavajui Komisije pred prisutnim. Ponude koje nisu stigle u naznaenom roku nee biti otvarane i bit e odmah vraene ponuau. Rezultati javnog otvaranja ponuda e biti uneseni u zapisnik koji e biti uruen svim ponuaima poslije otvaranja ili najkasnije u roku od tri dana. Za svaku prihvaenu ponudu ugovorni organ je duan obavijestiti ponuae o: nazivu ponuaa, ukupnoj cijeni ponude,
Stranica
98
svakom popustu iskazanom u tenderu (ako popust nije ukljuen, bit e zanemaren na procjeni tendera).
Ispitivanje, procjena i poreenje ponuda U skladu s minimalnim traenim kvalifikacijama koje kandidati i ponuai moraju ispunjavati, to je detaljno navedeno u tenderskoj dokumentaciji, ugovorni organ procjenjuje i ispituje da li je kandidat ili ponua kompetentan, pouzdan i sposoban da izvri ugovor. Ugovorni organ utvruje minimum zahtjeva za kvalifikaciju kandidata ili ponuaa u smislu njihovog linog statusa, njihove podobnosti za obavljanje profesionalne djelatnosti, ekonomske i finansijske situacije i njihovih tehnikih i/ili profesionalnih sposobnosti. Ugovorni organ u tenderskoj dokumentaciji zahtijeva kao obavezu od kandidata i ponuaa da dostave informacije i dokumente koji dokazuju da njihove kvalifikacije odgovaraju zahtjevima koje je postavio ugovorni organ. Ponuda e se uzeti u razmatranje samo kada su ispunjeni traeni uvjeti navedeni u obavjetenju o tenderu i prateoj dokumentaciji; postoje, meutim, neki izuzeci. Ugovorni organ moe smatrati da ponuda ispunjava traene uvjete ak iako sadri: greke koje mogu biti ispravljene bez promjene bitnih uvjeta, manja odstupanja kojima se bitno ne udaljava od zahtjeva postavljenih u tenderskoj dokumenatciji.
Vano je napomenuti da razgovori, obavjetenja i pregovori izmeu ugovornog organa i ponuaa u vezi s tenderom nisu dozvoljeni izuzev neophodnih pojanjenja. Kada Komisija donese odluku Osnovni dokumenti koje izdaje Komisija i koji se prezentiraju ugovornom organu su preporuka i izvjetaj, imajui u vidu da konanu odluku o dodjeli ugovora donosi ugovorni organ. Naelnik, kao predstavnik ugovornog organa, moe prihvatiti ili odbiti preporuku Komisije. U sluaju odbijanja, ugovorni organ je duan dati pismeno objanjenje o razlozima zbog kojih je izvjetaj o preporukama odbijen. Obavjetenje o dodjeli ugovora Obavjetenje o dodjeli ugovora mora sadravati minimum 11 taaka od kojih sljedee imaju posebnu vanost: vrsta ugovorne procedure, kriteriji za procjenu ponude, broj primljenih ponuda, ime i adresa izabranog ponuaa, cijena odabranog tendera, mogunost podugovaranja. Osiguranje ponude i izvrenja ugovora Zakonom je predvieno da ugovorni organ moe raditi da osigura poslovni kredibilitet ponuaa i stvarni interes u procesu putem odgovarajuih garancija, s tim da iznos takvih garancija ne bude vei od 2% ponuene cijene. Isto tako, moe se zatraiti i garancija za izvrenje ugovora koja ne moe iznositi vie od 10% vrijednosti ugovora. Iznos navedenih
Stranica
99
garancija, kao i u sluaju konkursa za izradu idejne dokumentacije ne moe biti manji od 2000 KM. Ugovorni organ e zadrati garanciju u sljedeim sluajevima: kada ponua povue ponudu po isteku roka za podnoenje ponuda, a prije isteka roka za ocjenu validnosti ponuda, to je navedeno u tenderskoj dokumentaciji, kada je ugovor dodijeljen ponuau, a ponua odbije da ga potpie ili ne ispuni jedan od uvjeta koje je potrebno ispuniti prije potpisivanja ugovora, to je navedeno u tenderskoj dokumentaciji.
Sve take koje su u vezi s garancijama su navedene u tenderskoj dokumentaciji (novani iznos garancija, period vaenja, rok za dostavu garancija, izjava o uvjetima zadravanja garancije). Uvjeti pod kojima ugovorni organ moe zadrati garanciju su detaljno opisani u Zakonu. Druga vrsta garancije je garancija za dobro izvrenje posla (ako je navedena u tenderskoj dokumentaciji). Iznos ove garancije moe biti maksimalno 10% vrijednosti ugovora i treba biti dovoljan za osiguranje i trokove. Ova vrsta garancije se, takoer, vraa ponuau ako situacija ne zahtijeva zadravanje garancije ili ako su uvjeti ugovora ispunjeni. Ova vrsta garancije je navedena u Uputstvu o ekovima, obveznicama, bankovnim garancijama ili kreditnim pismima. Posebne povlastice za domae ponuae Zakon u principu daje mogunost posebnih povlastica za lokalne ponuae, to je pojanjeno u Uputstvu. Postoji dio koji kae da u prijelaznom periodu (do kraja 2010.) ugovorni organ moe dati prednost lokalnim ponuaima u smislu davanja nie cijene u odnosu na tendere: u 2005. i 2006. za 15%, u 2007. i 2008. za 10%, u 2009. i 2010. za 5%.
Da bi se iskoristila ova pogodnost za robe, uee lokalne komponente mora iznositi najmanje 50%, a za usluge i radove uee domae radne snage, takoer, mora biti najmanje 50%. Svako koritenje lokalnih preferenci mora biti navedeno u tenderskoj dokumentaciji. U sluaju ponuda za usluge i radove koje ne dolaze iz BiH, cijene ponuda se smanjuju za 5% ako je barem 50% radne snage za izvoenje ugovora porijeklom iz BiH. uvanje opinskih zapisa Zakljueni ugovori o nabavci, zahtjevi, ponude, tenderska dokumentacija i dokumentacija u vezi s procjenom zahtjeva i ponude moraju se uvati. Svi dokumenti se trebaju uvati na jednom mjestu i samo jedna osoba, kao to je sekretar komisije, treba biti odgovorna za njih. Treba imati u vidu odgovarajui Zakon o arhiviranju. Dobavljai ulau albu i Tijelo za razmatranje albi Dobavljai koji smatraju da postoji krenje Zakona u proceduri odreene javne nabavke mogu uloiti albu tijelu za nabavke, u ovom sluaju opinskoj komisiji za nabavke, i to u roku od 5
Stranica
100
dana od dana uoavanja krenja Zakona i ne kasnije od godine dana od dana kada se pojavilo navodno krenje. Po prijemu primjedbe, opina e obustaviti proceduru nabavki dok se primjedba potpuno ispita. Opina ima rok od 5 dana, raunajui i dan prijema, da ispita primjedbu i da izda odluku s obrazloenjem. Ako opina odbije primjedbu ili ne ispita primjedbu u propisanom vremenu, alilac (dobavlja) moe podnijeti pismenu albu Tijelu za razmatranje albi u roku od 5 dana od prijema prvostepene odluke ili po isteku roka od 5 dana kada opina ne ispita primjedbu. Kopija albe se istovremeno uruuje opini. Tijelo za razmatranje albi moe djelimino ili u potpunosti ponititi spornu, nezakonitu odluku ugovornog organa i naloiti im ispravljanje prekraja. Tijelo za razmatranje albi, takoer, moe ponititi javnu nabavku i odrediti isplatu nadoknade tete dobavljau koji je oteen prekrajem i to u formi novane kazne do 4000 KM. Nadalje, ako se utvrdi da je dolo do prevare ili korupcije, Tijelo za razmatranje albi moe o tome obavijestiti glavnog revizora ili javnog tuioca. Na odluku Tijela za razmatranje albi moe se uloiti alba nadlenom sudu u BiH u roku od 45 dana od dana upuivanja odluke aliocu. U vrijeme objavljivanja Tijelo za razmatranje albi nije bilo u potpunosti operativno; Ministarstvo finansija i trezora BiH i Ministarstva finansija i FBiH i RS su nadlena u ovoj oblasti dok Tijelo za razmatranje albi ne postane potpuno operativno. Agencija za javne nabavke Agencija za javne nabavke (AJN) je neovisno administrativno tijelo koje je odgovorno za provoenje Zakona o javnim nabavkama i odgovorno je Vijeu ministara BiH. Agencija je odgovorna za predlaganje amandmana na Zakon o javnim nabavkama i njegove propise; pripremanje uputstava za implementaciju; pruanje tehnike pomoi ugovornom organu i potencijalnim ponuaima; izneu ostalog i praenje sveukupne provedbe ovog Zakona. U vrijeme objavljivanja ovog dokumenta Agencija za javne nabavke nije bila u potpunosti operativna i njene funkcije je obavljalo Ministarstvo finansija i trezora BiH. Na CD-u Uputstvo o budetu i finansijama nai ete: Primjeri za Opinu Stari Grad
101
Upravljanje ljudskim resursima Opinski administrativni trokovi u Bosni i Hercegovini obino zauzimaju 60-80% ukupnih opinskih trokova. Plate i kompenzacije predstavljaju 90% tih administrativnih trokova i, samim tim, veliki dio opinskog budeta. Ovo ilustrira vanost efikasnog i efektnog upravljanja ljudskim resursima na kojem je da zaposli i zadri struno osoblje koje bi provodilo aktivnosti navedene u opinskom budetu, pomagalo administraciji u smanjenju trokova, odravalo internu kontrolu i nastavljalo da unapreuje i uveava usluge. Upravljanje ljudskim resursima i investiranje u strunu radnu snagu je kljuno za stvaranje ekonominijih, djelotvornijih i efikasnijih opina. Ovo poglavlje daje pregled kljunih koncepata upravljanja ljudskim resursima (ULJR) i utjecaj upravljanja ljudskim resursima na planiranje i izvravanje opinskog budeta. Nakon itanja ovog poglavlja trebalo bi da razumijete: -ta je upravljanje ljudskim resursima, -zbog ega je ULJR vano u budetskom procesu.
Tradicionalni pristup upravljanju fokusira se samo na specifina uputstva i kontrolu zaposlenih. Moderni pristup je usmjeren na stvaranje sredine u kojoj je zaposleni motiviran i konstantno podstican da obavlja poslove na najbolji mogui nain, prihvatajui linu odgovornost za posao koji ne obavi. ULJR je formalna struktura unutar jedne organizacije koja upravlja odlukama, strategijom, principima i praksama koje se odnose na upravljanje ljudskim potencijalima. Usmjerena je na produktivno koritenje resursa, u ovom sluaju osoblja, u svrhu postizanja ciljeva organizacije kroz pozitivan rad sa zaposlenima, te na to da efikasnost i zadovoljstvo radom ini veim. Ovo je vano iz razloga to efikasnost organizacije ovisi o individualnoj efikasnosti. Zbog toga, ULJR se bavi koordinacijom i usmjeravanjem rada svakog pojedinca ka realizaciji uspostavljenih ciljeva organizacije i uobliavanjem odgovarajue kulture same organizacije, uvodei programe koji odraavaju i podravaju najvie vrijednosti opine. Upravljanje ljudskim resursima u javnoj upravi u BiH Generalno, upravljanje ljudskim resursima u javnoj upravi je ogranieno. Tek se poinje uvoditi moderni pristup u upravljanju osobljem, postavljanju opinskih ciljeva, te uspostavljanju depolitizirane dravne slube. Istovremeno, tu su zajednike aspiracije ka pristupu Evropskoj uniji i, samim tim, i standardima u praksi Evropske unije, to zahtijeva promjene, poboljanja i razvijanje opinske prakse upravljanja. Nekakav napredak u afirmiranju vanosti ULJR-a u javnoj upravi, uopeno, jeste nainjen kroz stupanje na snagu Zakona o dravoj slubi i uspostavljanjem Agencije za dravnu slubu. Naalost, zakoni nisu usaglaeni. Zakonodavstvo dravne slube Federacije BiH je primjenjivo na opinskom nivou, dok u RS opinska uprava pada pod ingerencije Ministarstva za upravu i lokalnu samoupravu. Niti jedan od zaposlenih u opinama RS nema status dravnog slubenika, dok se u Federaciji BiH tek zaposleni na posebnim, strunim pozicijama smatraju dravnim slubenicima.
102 ULJR u javnoj upravi je voeno zakonom i podrano propisima. Pristup ULJR je gotovo u potpunosti jedan od onih koji zadovoljavaju zakonski minimum. Meutim, odgovarajue upravljanje osobljem, motivacija zaposlenih, te promjene u stavu osoblja u pravcu afirmiranja uloge opine kao pruaoca usluga i uvara javnih i osnovnih sredstava, ne moe biti ozakonjeno. Opinski rukovodioci trebaju uloiti znaajne napore u razvoj politike i procedure za pokretanje pitanja efikasnosti rada, kreiranja posla, specifikacije posla, obuke i usavravanja osoblja, kompenzacije i profesionalnog postupanja. Moderno upravljanje ljudskim resursima, detaljno Postoji est glavnih komponenti u modernom upravljanju ljudskim resursima, ovdje vrlo detaljno navedenih: planiranje ljudskih resursa, popunjavanje radnih mjesta, upravljanje radom, kompenzacija, razvijanje ljudskih resursa, profesionalna etika.
Planiranje upravljanja ljudskim resursima Planiranje je proces predvianja i zbrinjavanja buduih potreba u osoblju. Da bi se donijele dobre odluke u planiranju, rukovodilac treba imati lak pristup pouzdanim i auriranim podacima o osoblju, pozicijama i organizaciji. Konani cilj procesa u planiranju upravljanja ljudskim resursima je osigurati da institucija ima, u svakom trenutku, odgovarajui broj ljudi koji posjeduju odgovarajue vjetine, iskustvo i kompetencije za odgovarajue poslove, uz odgovarajue trokove. Efikasno planiranje ljudskih resursa (LJR) je neophodno. Bez toga, novac se baca na nepotrebno zapoljavanje i neodgovarajuu obuku, najbolji radnici mogu osjeati nezadovoljstvo svojom karijerom te, na kraju, naputati organizaciju; kljune pozicije mogu ostajati upranjene due nego to je neophodno ili biti popunjene nedovoljno kvalificiranim ili neodgovarajuim osobljem. Ovo moe imati znaajan negativni utjecaj na mogunost opine da osigura usluge. U opinskoj upravi pojavljuje se vrlo malo planiranja. Planovi za osoblje, tamo gdje postoje, obino su zakopani unutar obimnijih odjeljenskih planova bez ikakve razlike i vanosti. To je problem, ako se opina sukobi s potrebom smanjenja broja zaposlenih, otvaranja novog odjeljenja ili ispunjavanja uvjeta za novododijeljene nadlenosti. Da bi bilo realno i efikasno, planiranje mora uzeti raspoloive finansijske izvore u obzir. Dobro planiranje treba omoguiti opinskom rukovodstvu da se bavi protokom osoblja, kao rezultatom penzioniranja, pojavom vika osoblja, ostavki ili prekida radnog odnosa. Isto tako, to je neophodno i kada se promijene opinski zadaci i potrebe, kao to je poveanje ili smanjenje obima poslova, promjene u zakonskim ovlatenjima, itd. Broj i vrsta opinskog osoblja navede se u Pravilniku o internoj organizaciji i sistematizaciji14. Pravilnik treba predstavljati stvarni broj radnih mjesta koja su popunjena ili se trebaju popuniti kroz interno ili eksterno oglaavanje upranjenih radnih mjesta. Samo
14
Pravilnik o internoj organizaciji i sistematizaciji je dokument podloan promjenama, te se oekuje da e se mijenjati onako kako se mijenjaju potrebe opine
103 zaposleni ija su radna mjesta sistematizirana trebaju biti na platnom spisku, osim u sluajevima kada se zapoljavaju za posebne usluge, koje moraju biti propisno ponuene ili oglaene. Dokument, takoer, treba jasno da navodi uvjete i opis posla za svaku pojedinanu poziciju. Pravilnik mora propisivati mehanizme interne koordinacije i izvjetavanja, kao i potrebe planiranja za administraciju po odjeljenjima. Nadalje, popis pozicija, na osnovu sistematizacije, treba biti uvrten u budetski plan. Popunjavanje radnih mjesta Proces popunjavanja radnih mjesta sastoji se iz dva osnovna dijela: regrutiranja i odabira. Regrutiranje se odnosi na napore usmjerene na osiguravanje dovoljno velike grupe kvalificiranih kandidata za oglaeno radno mjesto. Odabir je proces kojim orgnizacija s liste kvalificiranih kandidata bira osobu koja najbolje ispunjava kriterije odabira za raspoloivu poziciju. Jedan od kljunih elemenata za regrutiranje i odabir je da se iskljuivo usmjeri na vrijednosti kao osnovu odabira, radije nego na utjecaj politike ili nepotizma. Mnogo toga se treba uraditi, posebno u sferi regrutiranja, da se povea baza kvalificiranih kandidata kao i njihova etnika raznolikost (u skladu s popisom stanovnitva iz 1991.)15, da se umanje trokovi i ubrza proces. to se tie odabira u kreiranju oglasa, oni trebaju biti voeni samim poslom radije nego da se kroje prema kvalifikacijama odreenog kandidata. Procjena kandidata treba biti zasnovana na pripremljenim pitanjima koja se odnose na odgovarajue dunosti i pristupe poslu. Mora se izvriti provjera preporuka, a komisija za intervju se mora sastojati od odgovarajuih lanova (direktno nadreeni, kvalificirani strunjak za ljudske resurse, itd). Pokretanje procesa popunjavanja radnih mjesta poinje zahtjevom u pisanoj formi koji sadri jasnu specifikaciju vrste i broja potrebnog osoblja, te jasne naznake od kada je potrebno osoblje odjeljenju koje trai popunu pozicije. Ovaj zahtjev treba proslijediti za popunu otvorenog/novog radnog mjesta samo u sluaju kada se to mjesto ne moe spojiti s nekom drugom pozicijom; ekonominost treba biti princip pri popunjavanju radnih mjesta u opinskoj upravi. Primjereno bi bilo da zahtjev sadri detaljan opis posla s traenim kvalifikacijama, iskustvom i razlogom za regrutaciju. Ako je pozicija nova, sredstva trebaju biti uvrtena u budet, ili moda pozicija koja je zatvorena uini sredstva raspoloivim za novu poziciju. Zbog toga je planiranje izuzetno vano. Ukratko: Proces zapoljavanja osoblja od poetka do kraja Specifikacija vrste i broja potrebnog osoblja Jasna naznaka vremena kada je potrebno Zahtjev u pisanoj formi Detaljan opis posla Potvrditi raspoloivost sredstava Regrutiranje takmiarskog karaktera (interno i eksterno) Objavljivanje konkursa Formirana komisija za odabir i pitanja za intervju pripremljena Nediskriminatorski odabir, zasnovan na kvalitetama Odluka o zapoljavanju
15
Izmjene i dopune Ustva BiH, nametnute 19. aprila 2002.
104 Mogui mehanizmi zapoljavanja osoblja ukljuuju odabir takmiarskog karaktera (otvoren ili ne za eksterne kandidate) i interne transfere (sa unapreenjem ili bez unapreenja). Kada organizacija odlui da treba dodatno osoblje, raspolae opcijom da trai interne ili eksterne kandidate. U oba sluaja naziv i opis posla trebaju biti objavljeni (interno za sve potencijalne interne kandidate) ili u medijima za eksterne kandidate. Osnovna svrha odabira je da identificira kandidata koji u najveoj mjeri zadovoljava potrebe organizacije u pogledu kvalifikacija i podsticajnog izvravanja posla. U isto vrijeme, proces odabira mora biti nediskriminirajui. Upravljanje radom Upravljanje radom ukljuuje aktivnosti kojima se osigurava dosljedno ispunjavanje ciljeva na efektan i efikasan nain. Upravljanje radom se moe usmjeriti na izvravanje zadataka od strane organizacije, odjeljenja, procesa ili zaposlenih. U kontekstu upravljanja ljudskim resursima, fokus je na radu zaposlenih pojedinano i zbog toga i na procjeni rada. Efikasan pristup upravljanju radom omoguava zaposlenima i timovima da shvate viziju i misiju opine i ciljeve odjeljenja, te da vide kako njihov rad doprinosi postizanju istih. Ovakav pristup identificira ili definira oekivanja od pojedinaca i timova u obavljanju posla, a to je nerazdvojivi aspekt njihovog zapoljavanja. Ocjena rada i povratna informacija pomau svim zaposlenima da razumiju ta rade dobro, te kako mogu poboljati obavljanje poslova. Pitanja koja mogu koiti poboljanja u upravljanju radom: Odsustvo odgovarajueg opisa posla: izaziva konfuziju kod zadataka i odgovornosti kod zaposlenog, moe negativno utjecati na cjelokupnu efektnost i efikasnost opine, te da stvori jo vie trokova. Odsustvo ciljeva u radu zaposlenog: Bez jasnog opisa posla i jasnih odjeljenskih planova rada, osoblje i rukovodioci nemaju donju granicu od koje e usaglaavati akcioni plan za prevazilaenje nedostataka u obavljanju poslova ili zadovoljavati potrebe za obukom. Neodgovarajue niveliranje u rukovoenju radom: Parametri za ocjenjivanje rada moraju biti relevantni, mjerljivi i realistini. Personalne karakteristike, pripadnost politikoj stranci ili porodina situacija ne trebaju se uzimati u obzir kod rukovoenja poslovima. Nedosljednost u primjeni: Ocjena rada, kao kljuni element u upravljanju poslovima, mora se primjenjivati na sve osoblje bez izuzetka i s istim osnovnim kriterijima na umu (npr. timski rad, efikasnost, itd.). Nedovoljno pridavanje znaaja ocjenjivanju rada: Iako obavezna po zakonu, ocjena rada se obino obavlja da bi se ispotovali propisi, bez pravog ocjenjivanja ili dijaloga izmeu osoblja i rukovodilaca. Ocjenjivanje rada mora biti konkretno i stvarno da bi se naglasila vanost procesa (npr. disciplinski postupak, struno usavravanje, itd.). Nekoritenje disiplinskih mjera: Disciplinske mjere imaju za cilj da uspostave odgovornost kod zaposlenih. Radnik treba biti potpuno odgovoran za svoje postupke na radnom mjestu, posebno ako se ti postupci mogu negativno odraziti
105 na organizaciju u cjelini. Disciplinske mjere koje se provode protiv zaposlenog trebaju biti shvaene kao popravne, radije nego kao kaznene mjere, s obzirom da im je primarna svrha da kod zaposlenog usade visoke vrijednosti i norme organizacije i da sprijee dalje prekraje. Kompenzacija Kompenzacija je plaanje radnika u zamjenu za njegov doprinos organizaciji, za posao koji obavlja. Organizacija treba da povee raspon kompenzacije/plate s opisom posla u organizaciji. Rasponi ukljuuju minimalni i maksimalni iznos novca koji se moe zaraditi na toj poziciji na godinjem nivou. Moe ukljuivati osnovnu platu, koja se zasniva na vrijednosti tog posla u organizaciji i na potranji za strunou potrebnom za obavljanje tog posla, ili varijabilnu platu, koja se zasniva na radu osobe koja je u toj ulozi, naprimjer, koliko dobro ta osoba ostvaruje ciljeve u toku godine, kao to je sluaj kod komisione prodaje. Planovi za stimulaciju ili bonus, isto tako, spadaju u promjenjivu platu. Neki sistemi kompenzacije sadre i kombinaciju osnovne i varijabilne plate. Kompenzacija u opinama je ustanovljena kroz raspone osnovne plate i koeficijenata, te ostalih primanja. Pri dodjeljivanju posla vano je da je koeficijent proporcionalan vjetinama, nivou i vrijednosti. Praksa dodjeljivanja vieg nivoa isplate pojedincima koji ne posjeduju neophodne vjetine i kvalifikacije opasna je po motivaciju zaposlenog i treba biti izbjegnuta po svaku cijenu. Zaposleni e kompenzaciju vidjeti kao korektnu, ako se ona temelji na sistematinim komponentama. Razliiti sistemi kompenzacije su razvijeni da bi se odredila vrijednost pozicije. Komponente sistema kompenzacije
Analiza posla: proces analiziranja posla iz kojeg se razvija opis poslova. Tehnike analize posla ukljuuju primjenu intervjua, upitnika i opservacija. Opisi posla: kritina komponenta, kako procesa odabira, tako i sistema kompenzacije. Opis posla u pisanom obliku definira odgovornosti, zahtjeve, funkcije, dunosti, uloge nadreenog poloaja i sl. i treba biti osnova za odreivanje raspona plate. Ocjena posla. Sistem uporeivanja poslova u svrhu odreivanja adekvatnih nivoa kompenzacije za pojedinane poslove ili elemente posla. Strukture plaanja: Korisne za standardizaciju kompenzacione prakse. Veina struktura plaanja ukljuuje nekoliko razreda, pri emu svaki razred sadri najniu platu i poviice ili promjenu razreda. Platna istraivanja: prikupljanje podataka o platama i tritu. Mogu ukljuivati prosjene plate, pokazatelje inflacije, pokazatelje trokova ivota, prosjek platnog budeta. Organizacije mogu doi do rezultata istraivanja preko kompanija koje provode istraivanja, a mogu provoditi i svoja istraivanja o platama.
Potrebne su znaajne promjene da bi se poboljala kompenzaciona praksa na svim nivoima vlasti. Meutim, postoje mnoga ogranienja, ukljuujui i viak osoblja, to ograniava mogunosti za poveanja plate u siromanijim opinama, isplate korisnicima socijalne pomoi na vrijeme i pravilno primjenjivanje koeficijenata na osnovu sposobnosti, potrebnog obrazovanja i godina staa, radije nego odluivanjem ad hoc.
106 Razvoj ljudskih resursa Razvoj ljudskih resursa definira se kao organizirano, sistematino uenje, koje se provodi u odreenom vremenskom periodu, s ciljem poveanja mogunosti da se obavljanje posla pobolja i razvije. Generalno, razvoj je izgradnja pojedinca u smislu mogunosti, razumijevanja i svijesti. Obuka je sistematian razvoj stava, znanja i vjetina koje osoba treba da bi adekvatno obavljala povjerene zadatke. Ope shvatanje je da je obuka vie luksuz nego potreba. Da bi zaposleni ostali konkurentni i raspolagali tanim, auriranim informacijama, te radili na svojim vjetinama, na ulaganje u osoblje treba gledati kao na prioritet opinskog menadmenta. Institucije alju svoje zaposlene na seminare i radionice, koje obino organizira donator izvana. Ne postoje kriteriji po kojima se biraju uesnici seminara/obuka, niti postoji procjena razliitih potreba po odjeljenjima. Vano je da zaposleni, koji rade na svim nivoima opinske administracije, imaju priliku prisustvovati obukama vani. Da bi se uenje proirilo, a interno utedjelo, osoblje koje je obueno moe prenijeti svoje znanje kolegama putem interne obuke. Evidencija o obuci, obrazovanju i seminarima kojima je zaposleni prisustvovao treba se voditi u njegovom/njenom radnom dosjeu. Da bi se osoblju omoguila potrebna obuka, sredstva trebaju biti doznaena u planu budeta.
Profesionalna etika Uopeno, profesionalna etika definira ta je dobro ili loe na radnom mjestu. Mnogi ljudi misle da etika, u svojoj namjeri da radi dobre stvari, podrazumijeva samo oigledno budi dobar, ne lai itd., i tako zanemaruju negativni utjecaj neposjedovanja bilo kakvih pisanih standarda etike. Prestupi u poslovnoj etici ozbiljno naruavaju povjerenje graana u javne institucije u Bosni i Hercegovini.
Greke u poslovnoj etici se obino nalaze u sljedeim kategorijama: Razliiti oblici loeg profesionalnog vladanja ukljuuju ilegalne, neetike ili sumnjive prakse zaposlenih pojedinaca (ukljuujui rukovodstvo). Nemoralno vladanje ukljuuje potencijalni sukob interesa, pogrenu upotrebu resursa, nepotovanje ugovora i sporazuma itd.
Opinsko osoblje radi direktno s graanima i njihovo profesionalno vladanje vri direktni utjecaj na formiranje graanskog shvatanja usluga koje prua uprava. Izvrne, kao i zakonodavne strane lokalne vlasti trebaju se drati visokih standarda, budui da se staraju o javnim sredstvima i pruaju usluge cjelokupnoj zajednici. Teko je rei na kojem je nivou neetiko ponaanje u opinskoj upravi u BiH sada, ali uestalost pritubi od graana (objavljenih u medijima), ukazuje na to da postoje sluajevi korupcije, nepotizma, sukoba interesa itd. Ovi sluajevi samo potvruju neophodnost uvoenja dosljednih normi etikog kodeksa u opine irom zemlje.
107 Primjeri kodeksa ponaanja ukljuuju: Kodeks ponaanja zaposlenih u jedinicama lokalne samouprave RS, koje je donijelo Ministarstvo uprave i lokalne samouprave RS (Slubeni glasnik RS 37/05 od 08. aprila 2005.) i Kodeks ponaanja za dravne slubenike u Federaciji BiH (SG FBiH 07/05), koji je izdala Agencija za dravnu upravu Federacije BiH.

Uputstvo o Budzetu I Finansijama Za Opcine U Bosnu I Hercegovinu

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Uputstvo o Budzetu I Finansijama Za Opcine U Bosnu I Hercegovinu

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Uputstvo o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Poglavlje 1 Budet za lokalnu samoupravu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 2 Zakoni o budetu

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Izrada raunovodstvenih politika i Pravilnika

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Izvori stalnih sredstava

Dugorone obaveze i razgranienja

Kratkorone obaveze i razgranienja

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Memorandumska evidencija o kapitalnim transakcijama Vanbilansne evidencije

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Procedura za inventuru sredstava, dugovanja i potraivanja

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Uputstvo o budetu i finansijama

Poglavlje 3 Budetsko raunovodstvo Stranica

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Onaj koji odluke:

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 4 Planiranje i priprema budeta

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta

Poglavlje 5 Uee graana u procesu budeta