ПОЛИТИЧКИ СИСТЕМ СРБИЈЕ

ХРЕСТОМАТИЈА

I ДЕО

Приредио: проф. др Милан Јовановић

Београд, октобар 2008.

УСТАВНОСТ У КНЕЖЕВИНИ И КРАЉЕВИНИ СРБИЈИ*

Почеци уставности у Србији

Стварањем ослобођене територије у току Првог српског устанка престао је један

систем управе, тј. владавине на њој. Требало је изградити нови систем владавине, а то
значи да је требало решавати уставно питање у земљи. У својој студији "Уставно
питање и закони Карађорђева времена" Стојан Новаковић суштину тог питања
изражава овако: "Чим се на ма коликом простору земље и међу каквим било бројем
људи почне вршити власт, одмах се осећа и потреба за каквим год правилима или
законима – било да се пишу или памте; било да се из памети или из обичаја ваде или
однекуд преписују или препочињу." У Србији уставно питање поставило се, дакле, још
у Првом устанку и то, конкретно, онога момента када се између Карађорђа и нахијских
војвода отворио спор око тога "да ли ће Карађорђе бити само један ђенералисим или
такође и политички поглавар" (С. Јовановић). Током целог Првог српског устанка
(1804-1813) око тог питања водиле су се главне уставне борбе.
Први покушај решавања уставног питања у Србији био је нацрт уредбе о
Правитељствујушчем совјету и беседа којом је он био пропраћен, нека врста његовог
експозеа у савременом смислу. Правитељствујушчи совјет био је замишљен као
централни орган власти који би делио власт са врховним вождом. Нацрт и беседу
припремио је Божа Грујовић (Тодор Филиповић) за скупштину у Боговађи, да је до ње
дошло, који је потом постао и први секретар Совјета. Скупштина на којој је основан
Правитељствујушчи совјет одржана је петнаест дана касније, у селу Борку, 28. августа
1805. На скупштини у Борку, међутим, није усвојен ни нацрт уређења Совјета, како га
је замислио Божа Грујовић, нити је прочитана његова беседа. Тако су уредба о Совјету
и беседа о њој, према речима Стојана Новаковића "остале неупотребљен концепт".
У уставној историји Србије дуже од уредбе о уређењу Совјета памти се беседа
или "слово", које је на скупштини у Боговађи требало да буде прочитано. Ево неких
одломака из тог "слова": "Закон је воља вилајетска (С. Новаковић истиче да речи
"вилајет" и "вилајетски" "заступају речи народ и народни", Р.М.). Први господар и
судија у вилајету јесте закон. Под законом мораду и господари, поглавари и Совјет
Правитељствујушчи и свјешченство и војинство и сав народ бити и то под једним и тим

*
Преузето из: Ратко Марковић, Уставно право и политичке институције, ИПД Јустинијан, Београд,
2006, стр. 103-177.

2
истим законом. Закон је вилајету то што једном човеку храна, пиће, ваздух, одело и
кућа, тј. како човек, кад хране, пића и проче нестане, умрети мора, тако и вилајет без
закона мора да пропадне, да опет у ропство дође и да се сасвим растргне и погине. ...
Гди је добра конституција, тј. гди је добро установленије закона, и гди је добро уређена
власт под законом, ту је слобода, ту је вољност, а гди један или више по својој вољи
заповедају, закон не слушају но оно што хоће чине, ту је умрео вилајет, ту нема слободе,
нема сигурности, нема добра, већ је онде пустахилук и хајдуклук, само под другим
именом."
Овим једноставним реченицама изражен је сав смисао закона и владавине закона,
тј. права у једној земљи. Та химна закону испевана је свега деценију и по после
француске револуције, у чијем је манифесту права човека и грађанина било речено:
"Закон је израз опште воље. ... Он мора бити исти за све, било да штити, било да
кажњава." Тим двема општим одликама закона – да је закон дело народне суверености
и да су сви без разлике пред њим једнаки, утврђеним у француској револуцији, "слово"
Боже Грујовића додаје још једну, трећу – да је владавина закона услов слободе. Али,
Србија на почетку XIX века није била тле на којем су ове идеје могле да никну и пусте
корен. Божа Грујовић је, како примећује Стојан Новаковић, "с тим идеалним мислима
био међу светом који нити га је разумевао, нити је имао и најмање воље и спреме да
чини онако како је он излагао да треба." А Лазар Арсенијевић Баталака пише да у време
Боже Грујовића "Совет, законодавно тело, законитост, то су ствари биле о којима нити
је ко на јави мислити знао, ни у сну у Србији сањати могао." Но, без обзира, "слово"
Боже Грујовића остаје један од највиших демократских узлета у политичкој историји
Србије.
Као формални уставни акти који су претходили првом српском уставу позната
су два таква акта, од 1808. и 1811.
Акт од 1808. заједнички је акт Карађорђа и Правитељствујушчег совјета, а
састоји се од две одредбе о којима су они разменили сагласност. Једне, према којој
"Совјет Народни, сви коменданти, кнезови и сав народ признајемо Господара
Карађорђа Петровића и његово законо потомство за первог и верховног сербског
предводитеља, којему се сви објешчавамо вјерни и његовој заповјести покорни бити: а
он, Господар Георгије Петрович, објешчава се за сав народ отеческу бригу носити и
Совјет Народни за верховни земље Суд препознавати." Друге, према којој "Све
заповјести издаваће Господар Ђорђе Петрович преко Совјета Народња и у договору са
Совјетом Народним." Ово је био основни акт о уређењу врховне власти у држави Првог

3
српског устанка. Према својој садржини и карактеру, то уређење има обележја
"апсолутне, концентрисане монархије", а према начину доношења то је "самовољни
устав Карађорђа и његових старешина" (С. Новаковић).
Исти смисао имао је и други уставни акт устаничке Србије од 1811, који је био
усвојен на скупштини старешина у Београду. Реч је о заклетвама Карађорђа и
старешина, формулисаним у посебним актима. У њима саветници и остале устаничке
старешине признају Карађорђа за јединог врховног вођу, а Карађорђе се заклиње да
ништа неће предузимати без споразума са Правитељствујушчим совјетом. Совјет је на
основу ових аката постао неизборно тело, са много сложенијим функцијама од
првобитног Правитељствујушчег совјета. Док је први Правитељствујушчи совјет према
својој функцији био врста владе, Правитељствујушчи совјет према акту од 1811. је
истовремено влада састављена од попечитеља (министара) и Велики суд или Велики
Вилајетски суд. Попечитељи нису били чланови суда и обрнуто. О функцијама Савета
Стојан Новаковић даје следеће сведочанство: "Савет је управо био подељен на два дела.
Једни су у њему били чланови, и у исто време министри, други су, са министром правде
(великим вилајетским судијом) састављали врховни земаљски суд, а сви заједно чинили
су и владу земаљску и законодавно тело у њој." Тако је дошло до цепања
Правитељствујушчег совјета, чиме је нарушено његово унутрашње јединство.
Уставним актом од 1811. успостављено је "општенародно урежденије" у
устаничкој Србији. Као и претходни уставни акт од 1808, и уставни акт од 1811. је нека
врста уговора између врховног вожда (кнеза) и Совјета. И према акту од 1811. центар
власти је врховни вожд (кнез). "Све се меће у руке, концентрише, у рукама врховнога
вођа. Он је у вршењу власти независан и нема да прима упутства и налоге ниоткуда
споља. Влада или Правитељствујушчи совјет само је одбор који врши његове наредбе."
(С. Новаковић).
Независно од овакве оскудне садржине оба уставна акта, њихова важност у
утврђивању државности Србије је огромна. Њима је у земљи успостављена врховна и
средишња власт, без којег елемента нема државе. Тиме су положени правни темељи
нововековне државности Србије. О том значају ових аката Стојан Новаковић каже:
"Кнез Милош није имао борбе ни са кнежинском автономијом ни са засебним
сепаратистичким тежњама. Под њим нико већ није спорио ни јединство власти, ни
целокупност државне области. И из тога су и он и велико дело ослобођења народног
поцрпли не мале користи и олакшице у мучном времену од 1815. до 1830. године."

4
Устави Кнежевине и Краљевине Србије

После слома Првог српског устанка, Србија је била све до 1830. пашалук у
оквиру османлијског царства, да би јој те године Турска, под притиском Русије,
султановим хатишерифом признала унутрашњу самосталност (аутономију). Поново се
поставило питање како организовати унутрашњу управу у земљи, према којем систему
је вршити: према турском, који је у ствари значио Милошев апсолутизам (Слободан
Јовановић примећује: "Милош је владао Србијом онако како би владао један паша
српске народности: његова управа имала је чисто источњачки карактер.") или према
неком другом. Још једном је отворено уставно питање у Србији. Штавише, у
старешинској буни којој је пришао и део народа, познатој по њеном вођи, сердару
Милети Радојковићу, као Милетина буна, главни захтев је био да кнез изда устав земљи.
Милош је то и учинио, па је тако 1835. издат први устав у Србији. С обзиром на
православни празник који је био слављен дана када је тај устав издат, устав се назива
"Сретењски устав".
Сретењски устав рађен је под видним утицајем француског Устава од 1791. и
Уставне повеље од 1814. Два централна органа према том уставу, кнез и Државни савет,
деле законодавну и извршну власт, а једно одељење Државног савета деловало је као
суд трећег и највишег степена.
Државни савет био је, поред кнеза, највиша власт у земљи, што устав изричито и
каже: "све србске власти, кромје Књаза, зависе от Државнога совјета" (члан 49). Он се
састојао од шест министара (попечитеља), неодређеног броја државних саветника,
председника и главног секретара. Кнез није према слову устава добио посебно
овлашћење да поставља чланове Савета, али из уставне одредбе према којој кнез
именује "све власти и све чиновнике србске" (члан 16) произлази и његово право да
поставља чланове Савета.
Иако дели законодавну власт са Саветом, кнез је јачи чинилац у законодавству,
пошто његово право потврде закона изгласаног у Савету може да иде до коначног
(апсолутног) вета на изгласани закон, у којем случају он не може постати закон. Наиме,
приликом потврђивања (санкционисања) закона изгласаног у Савету, кнез му може
ускратити своју сагласност, што значи да има право вета на закон. Кнежево вето на
изгласани закон је, формалноправно узев, одлажуће (суспензивно), јер је он дужан да
закон који му Државни савет пошаље на сагласност и трећи пут потврди уколико га
Савет снабде "с новим и исцрпљеним доказатељствима, која не иду на пагубу народа,

5
или противу Устава државнога" (члан 14). Но, како кнез има дискреционо право да
оцењује убедљивост доказа о томе да поднети закон, коме је он већ два пута ускратио
потврђивање, није на штету народа нити представља повреду устава, то нема правних
препрека да у основи одлажуће (суспензивно) вето прерасте у коначно (апсолутно).
Поред кнеза и Савета, постоји и Народна скупштина, која није законодавно тело,
него власт која утврђује порезе и друге дажбине, без чијег се пристанка земља не може
задужити. Скупштина се сазива сваке године да би решавала о данку, пошто се "сваки
данак одређује само за једну годину" (члан 87). Сагласно демократском начелу, према
којем "нема пореза без народног представништва", Устав проглашава (члан 91): "Само
Народној скупштини пристоји право располагати данак на народ." Потпуно
неочекивано, Скупштини се додељује и улога уставотворног органа. Наиме, кад
закључе да је нужна промена устава, кнез и Државни савет сазивају Народну
скупштину и заједно с њом одлучују о томе. У таквим случајевима, у Скупштини мора
бити присутно најмање три четвртине народних посланика, а одлука се доноси већином
од најмање две трећине њихових гласова. Вероватно због својства народног
представништва, Скупштини се још додељује право да кнезу и Савету подноси молбе
за доношење неопходних закона, да их обавештава о злоупотребама у управи земљом и
да се жали кнезу на Државни савет ако би његови чланови кршили устав или права
српских грађана.
Иначе, Народна скупштина је у целости изборно тело које се састоји "из сто
најодабранији, најразумнији, најпоштенији и повјеренија народно у највећем степену
заслужујући депутата из свију окружија и свега Књажевства Сербије" (члан 82).
Сретењски устав садржао је посебан одељак под називом "Обштенародна права
Србина", у којем су се јамчила пре свега лична права, док се чиновницима у посебном
одељку зајемчивала сталност. Грађанин је ослобођен кулука чиновницима, али је остао
кулук држави приликом градње грађевина од општенародне користи, када ће држава
плаћати пристојну надницу. Старим и болесним чиновницима додељивала се државна
пензија.
Захваљујући супротстављању страних сила (Аустрије и Русије) и Турске, у
оквиру које је Србија имала аутономију, Сретењски устав био је повучен, а да
практично није био ни примењиван. Разлог томе биле су његове одредбе о Народној
скупштини и грађанским правима за које су те силе држале да ће по њихове интересе
изазвати више штете но што ће произвести користи, док је кнезу Милошу најтеже пало
ограничење кнежеве власти Државним саветом. Народ је, опет, своју уставотворну

6
снагу потрошио у борби да примора Милоша на доношење устава. Он више није имао
снаге да тај устав и оживи. То је искористила Турска, да Србији, премда аутономној у
области унутрашње управе, подари устав у облику султановог хатишерифа 1838 (текст
тог устава је султаново обраћање кнезу: "Ти ћеш теби устроити једну особену
Канцеларију, која ће бити под управленијем Твог Мјестобљуститеља, Представника,
кому ћеш Ти наложити, издавати и паспорте и управљати сношенијама,
суштествујућима између Срба и Власти инострани" – члан 5). С обзиром да није настао
у земљи, тај устав познат је под именом "Турски устав".
Према том уставу, кнежеву власт ограничава један непокретни, од кнеза
независни Савет. Тако је власт у Србији, уместо усредсређена код кнеза (према
С. Јовановићу, то је било "доба стварања владалачке власти"), подељена између кнеза
и Савета (према С. Јовановићу од тада настаје "доба чиновничке олигархије").
Савет и даље поставља кнез. Број чланова Савета сада је Уставом одређен и
износи 17 чланова (numerus clausus – затворени број), одабраних из реда старешина и
"најважнији између Серба" (члан 6). Члан Савета уживао је сталност, а могао је бити
отпуштен тек пошто се његова кривица буде доказала код Порте (члан 17).
Извршна власт била је углавном концентрисана код кнеза, док је законодавна
власт била подељена између кнеза и Савета, о чему сведоче чланови 11. и 13. Устава.
Према члану 11, "никаква уредба неће моћи бити примљена, и никакав налог неће моћи
бити сабран, без да би он најпре и предходително од Совјета одобрен и примљен био."
Савет утврђује предлог закона са образложењем и доставља га кнезу на потврду (члан
13). С обзиром да не постоје никаква уставна ограничења кнежевог права на потврду,
он то право може користити у оба могућа смера – да потврду дâ или да је ускрати.
Вероватно је због тога и Слободан Јовановић сматрао да је кнез према овом уставу
имао у законодавству "апсолутно вето". И поред могућности да спречи доношење
закона, кнежева власт у законодавству ипак није неограничена. Он не може учинити да
један акт постане закон (потребно је да га усвоји Савет), али ако он неће, ниједан акт не
може постати закон (пошто кнез располаже правом потврђивања).
За разлику од Сретењског устава који је према обухватању уставне материје био
потпуни устав, Турски устав је више органски закон, ограничен на прописивање
унутрашње управе у земљи. Остао је забележен по томе што је укинуо кулук сваке
врсте (члан 49) и што је прогласио потпуну слободу трговине (члан 45). Уз то је
коначно одвојио судство од управе, тако што је установио посебну мрежу судова,
састављену од "примиритељних судова", основаних при селима, судова првог степена,

7
основаних у сваком од 17 округа од којих се састојала Србија и Апелационог суда, са
седиштем у седишту владе (члан 30). Уставом је зајемчена судска независност (члан 44),
сталност судија и неспојивост судијске дужности с другим дужностима (члан 55).
Не хтевши да дели власт било с ким ни да допусти арбитражу Порте у
унутрашњим питањима Србије, Милош је 1839. абдицирао, доводећи тиме династију у
кризу. То је искористио Тома Вучић Перишић, вођ побуњеног народа, да убрзо по
преузимању владалачке власти од стране Милошевог сина Михаила протера династију
Обреновића и врати у земљу династију Карађорђевића, са сином Карађорђевим
Александром као кнезом.
Период владе Александра Карађорђевића у Србији (1842-1858), због строгог
поштовања Устав од 1838, означује се као "влада уставобранитеља". Била је то
олигархијска владавина Савета, а њени главни доприноси били су: доношење писаних
закона, одвајање судске од управне власти, подела централне управе на министарства,
увођење чиновничке независности, укидање кулука и остваривање слободе трговине.
Слободан Јовановић овако резимира владавину уставобранитеља: "Законодавну власт
вршио је један Савет састављен од највиших чиновника, и Кнез је стајао према том
Савету у подређеном положају. Србија је тада личила на једну чиновничку републику."
Сукоб до којег је пред крај владавине кнеза Александра Карађорђевића дошло
између кнеза и Савета довео је до поновне смене династија. У земљу је враћена
династија Обреновића, одлуком Светоандрејске скупштине (1858). Да би се обезбедило
уредно сазивање скупштине, тада је још донесен и закон о Народној скупштини. Под
кратком другом владом кнеза Милоша и другом владом кнеза Михаила Устав од 1838.
био је игнорисан, да би под кнезом Михаилом, без учешћа Порте, био промењен низом
органских закона. Најважнија измена тог устава тицала се његовог најбитнијег својства
– одузимање непокретности члановима Савета и њихово довођење у исти ред са
државним чиновницима. Кнез Михаило је сјединио све власти код себе, извршио
потпуну централизацију управе, а "полицијска стега достиже врхунац" (тај период
друге владе кнеза Михаила Слободан Јовановић назива "доба полицијске државе").
Расутост Устава Србије у више аката и убиство кнеза Михаила (1868) били су
разлог што је Намесништво за време малолетства престолонаследника Милана
Обреновића донело нов устав 1869. Тај устав донео је многе новине у односу на
претходно стање (према С. Јовановићу, време његовог важења је "доба уставности").
Њиме је у државни живот, поред кнеза и Савета, уведена и Народна скупштина, која је
добила овлашћења да са одлучујућим, а не као што је било до тада, само са

8
саветодавним гласом, учествује у законодавству. Додуше, та скупштина није у целости
била изборна, пошто је четвртину њених посланика постављао кнез. Кнез је на свака
три од стране народа изабрана посланика бирао по једног "из реда људи који се
одликују науком или искуством у народним пословима" (члан 45). При том чиновници
и адвокати нису могли бити народни, а могли су бити кнежеви, тј. владини посланици.
Таквим решењем, примећује Слободан Јовановић, "као да се хтело да народ бира само
сељаке за посланике, а да од интелигенције уђу у Скупштину само Владини људи".
Скупштина није располагала ни правом законодавне иницијативе, него је кнезу
могла само изразити своју жељу да јој његова влада поднесе законски предлог на
усвајање. Поднесени предлог закона влада је у свако доба могла повући све до
коначног усвајања у Скупштини. Влада је у свако доба могла захтевати да Скупштина
решава о њеном предлогу закона као целини ("уцело", како каже С. Јовановић), а то
значи или да га у целини одбије или да га у целини, без икаквих измена и допуна,
усвоји. У тим случајевима Скупштина је поступала као "тело немих" из француског
Устава Конзулата. Ни буџетско право Скупштине није било потпуно, јер је влада могла
не усвојити предлоге Скупштине за измене у буџету и продужити постојећи буџет за
наредну годину. Скупштина није имала начина да владу остави без буџета "и да је
примора на одступање" (С. Јовановић).
Као у свим монархијама, кнез је располагао правом законодавне санкције, тј.
потврде закона, пошто "никакав закон не може важити, докле га Књаз не прогласи".
Још јаче ограничење законодавне власти Скупштине било је овлашћење кнеза да у
стањима кризе у земљи издаје самостално, без Скупштине, привремене законе, које јој
је накнадно подносио на одобрење. Кнез је одређивао време и место сазивања
Скупштине, отварао и закључивао њена заседања, могао већ сазвану Скупштину на
неко време (најдуже шест месеци) да одложи, као и да изабрану Скупштину распусти и
распише (најкасније четири месеца од распуштања) изборе за нову.
Устав од 1869. захтевао је неуобичајено високи кворум присутних посланика
(најмање три четвртине) за рад Скупштине, док је за одлучивање захтевао већину
гласова присутних посланика. Посланички имунитет је био преполовљен, сведен је
само на неодговорност за дати глас, не обухвативши и пуну неодговорност за изнето
мишљење, а сасвим изоставивши јемства неповредивости посланика изван Скупштине
(члан 71). Све су то била средства спутавања Скупштине у раду.
Уз сва ова умањења власти Скупштине, влада није била политички одговорна
Скупштини, тако да у земљи није функционисао парламентарни режим. Влада је била

9
монархова влада, а не парламентарна влада. Тако је Устав од 1869. "увео ...
представнички систем без парламентарне владавине" (М. Поповић). То произлази и из
тзв. уставне дефиниције државе, према којој је "Књажевство Србија ... наследна уставна
монархија са народним претставништвом" (члан 1). У њој министре "поставља и
отпушта Књаз" (члан 99). Од облика министарске одговорности постојала је само
кривична одговорност (за издају отаџбине или владаоца, повреду устава, примање мита
и оштету државе из користољубља), али да би Скупштина оптужила министра било је
потребно да тако одлучи две трећине посланика, дакле више гласова него за усвајање
закона.
Од Устава од 1869. Државном савету промењена је функција у систему власти у
Србији. Од тела које врховну власт дели са кнезом, Савет се постепено претвара у
највиши управни суд у земљи, чији је главни циљ да управну власт држи у границама
закона. Чланове Државног савета постављао је кнез, а њихов број није могао бити мањи
од 11 ни већи од 15.
Устав од 1869. проглашава нека од личних слобода и права, али омогућује
истовремено закону да их ограничи и сузи. Први пут се проглашава слобода мисли, као
право сваког грађанина "да каже своју мисао: речма, писмено, средствима печатње или
у виду ликова, саображавајући се у томе прописима закона", с тим да ће се "о печатњи"
издати "нарочити закон". И то је све од политичких права која признаје овај устав. То
је недовољно да би се добио слободан грађанин. Уз то, у случају "преке опасности по
јавну сигурност" влада је могла "на неко време" обуставити најважније личне слободе
проглашене уставом (право на личну слободу, неповредивост обиталишта, слобода
говора и печатње, право на суђење од стране надлежног суда). Устав је још прогласио
самоуправу општина, али "сходно прописима закона" (члан 127).
По добијању независности на Берлинском конгресу 1878, Србија се окреће
уређивању свог унутрашњег живота. У то време у земљи настају (1881, доношењем
Закона о удружењима и зборовима, када се три политичке групације настале у време
Ристићевог намесништва – 1868-1872 – региструју као политичке странке) политичке
странке (радикална, либерална и напредна), које имају различите погледе на
унутрашњу организацију државе. Новим идејама које су за собом повлачиле замену
многих старих државних установа новим, истицала се Народна радикална странка, која
је, између осталог, захтевала и децентрализацију државе и преношење функција
централне управе на самоуправне општине и срезове, парламентарни систем и
демократске, пре свега политичке слободе. У уставотворној (Великој) скупштини у

10
којој су имали већину, радикали су испословали нов устав 1888 (од којег, према
С. Јовановићу, отпочиње "доба парламентарности").
Устав од 1888. разрадио је основне напредне идеје оновремене уставности –
народно представништво је равноправан учесник у законодавству са монархом;
парламент добија у целости буџетско право, као и право постављања питања,
интерпелације и истраге у изборним и у чисто административним питањима; влада је
политички одговорна парламенту; избори су непосредни, а посланички мандат се дели
по начелу сразмерног представништва; грађанска права прецизно су уставом уређена и
њих јамчи непосредно устав; судство је независно; уведена је окружна, среска и
општинска самоуправа. При том су самоуправом округа, среза и општине посебно биле
задовољне широке сељачке масе, које су дале подршку радикалима "јер сељаци су више
били огорчени на централизам и државну полицију, него што су били одушевљени за
парламентарност, која је за њих још била нова ствар" (С. Јовановић). Сенку на ове
демократске установе баца установа квалификованих посланика, наиме, по два лица
посебних својстава која се непосредно бирају за посланике у сваком округу. Та лица су,
поред општих услова потребних за избор посланика, морала поседовати још и
факултетску диплому, или својство наведено у уставу. То је била цена коју су радикали
имали да плате за противљење предлогу напредњака за увођење другог дома у народно
представништво, чија је сврха да ограничава власт већине. Бирачко право није било
опште (обавеза пореског цензуса и друга уставна и законска ограничења).
Краљ је задржао из претходног устава овлашћење да сазива Народну скупштину,
да отвара и закључује њене седнице, да их одлаже (не дуже од два месеца), као и право
да распусти Народну скупштину (с тим што акт распуштања мора садржавати наредбу
за нове изборе у најдаљем року од два месеца).
У складу са демократском оријентацијом овог устава је и нови избор чланова
Државног савета. Од 16 његових чланова, осам именује краљ, а осам бира Народна
скупштина. Краљ предлаже скупштини листу од 16 кандидата између којих она бира
осморицу које краљ бира за саветнике. По овом поступку попуњавају се и упражњена
места у Државном савету.
Главна новина Устава од 1888. био је систем сразмерног представништва, као
мерило за расподелу посланичких мандата. У теорији се тај систем узима као средство
заштите мањине, којој се тиме јамчи да ће у парламенту бити представљена према
бројној снази у земљи. Систем сразмерног представништва и установа квалификованих

11
посланика имали су конкретан политички циљ – да ограниче моћ неспорне радикалске
већине у народу.
Основна вредност Устава од 1888. је што је омогућио парламентаризам, чија је
суштина у томе што се министри на тај положај не постављају и на њему не остају по
монарховој вољи, него по вољи парламентарне већине. Другим речима, тај устав
омогућио је прелазак из уставне у парламентарну монархију. Устав није поставио као
услов да за министре могу бити бирани само народни посланици ("вестминстерски"
модел парламентаризма), али није предвидео ни неспојивост та два својства, тј. да
посланик изабран за министра губи посланички мандат.
Владавину Радикалне странке под Уставом од 1888. прекинуо је краљ
Александар Обреновић, тако што је 1894. суспендовао Устав од 1888. и вратио на снагу
Устав од 1869. Под изговором успостављања неутралних влада, он је успоставио свој
лични режим, који је трајао све до октроисања новог устава 1901 (период 1894-1903.
С. Јовановић назива "доба реакције").
Устав од 1901. био је комбинација радикалских и напредњачких уставних идеја
(Слободан Јовановић ће зато рећи "крпеж без много јединства"). Њиме је успостављено
дводомно народно представништво са Сенатом као горњим домом, који се састојао од
делимично постављених (три петине) и делимично изабраних сенатора. У теорији се
горњи дом сматра погодним средством за сузбијање скупштинске већине и за заштиту
мањине. Исту функцију тај дом имао је и према Уставу од 1901.
Краљ сазива Народно представништво, отвара и закључује његове седнице.
Краљ је имао право да одлаже седнице Народног представништва (не дуже од два
месеца) и да распусти Народну скупштину и расписује (у року од три месеца) изборе за
нову. Народно представништво има као и краљ право законодавне иницијативе, а
чланови Народног представништва могу, као и чланови владе, повући своје предлоге до
коначне одлуке.
Устав се определио за непосланичку владу, предвидевши да министри не могу
бити посланици у Народној скупштини нити путем народног избора постати сенатори.
У супротном, губе мандат (члан 78). Министри подлежу кривичној одговорности под
условима Устава од 1869, а тада им суди Сенат.
Државни савет задржава својство највишег управног суда, састоји се од 15
чланова, које именује краљ између наименованих чланова Сената. Државни саветници
уживају сталност.

12
 Устав од 1901. изоставио је установу Велике народне скупштине, коју је у
државни поредак увео још кнез Михаило, уставним законодавством од 1861 (краљ
Александар је говорио да такву установу није могао наћи у уставима других земаља
"мањ' ако се Великим народним скупштинама хтео подржавати конвент"). Овај устав
остаће још забележен и по томе што је од територијалних јединица познавао само
општину, која се уређивала на начелу самоуправе. Гарантије грађанских права у њему
нису биле потпуне, а код неких кључних политичких права (слобода штампе, слобода
збора у отвореном простору и слобода удруживања) одређивање обима и граница тих
права препуштено је закону. Услови за уживање пасивног бирачког права знатно су
већи од услова за вршење активног бирачког права. Код активног бирачког права
подигнут је бирачки цензус који је дотле постојао, што је имало за последицу смањење
бирачког тела на око 300.000 бирача, што је значило на половину укупног броја
пореских обвезника (Д. Јанковић).
Сукоб између краља и радикала резултирао је у још једном државном удару
Александра Обреновића, којим је 25. марта 1903. на 45 минута пред поноћ суспендовао
важећи устав, како би за то време без пристанка скупштине могао уместо постојећег
донети нови изборни закон са много мање јемстава за слободу избора, да би одмах
после поноћи вратио устав на снагу. Изборним законом који је донео краљ Народна
скупштина је укинута и распуштена, а накнадним краљевим указом заказани су
скупштински избори за 19. мај 1903. Убрзо после тога дошло је до убиства Александра
Обреновића, чиме је угашена династија Обреновића. За краља је доведен представник
друге династије, Петар Карађорђевић. Пре тога чина Народно представништво вратило
је на снагу Устав од 1888, под називом новог устава од 1903 (од тада, према
С. Јовановићу у уставној историји Србије отпочиње "доба повраћене
парламентарности"). Услов да нови краљ ступи на престо био је да пристане на тај
устав.
Устав од 1903. био је основ за успостављање парламентаризма у Србији. Њиме
су у Устав од 1888. унесене неколике измене (укупно 42, с тим што су основне одредбе
остале исте), међу којима су главне оне којима је циљ био да више ограниче монархову
власт. Тим уставом је закључена уставност у Србији, јер је већ 1914. избио Први
светски рат, а после његовог завршетка дошло је до стварања Уједињене краљевине
Срба, Хрвата и Словенаца 1918, чију је окосницу чинила Краљевина Србија.

13
 Имајући у виду чињеницу да Сретењски устав није био примењиван, као и
уставе који су важили, Слободан Јовановић је извршио следећу периодизацију српске
уставне историје: доба стварања владалачке власти, доба чиновничке олигархије, доба
полицијске државе, доба уставности, доба парламентарности, доба реакције и доба
повраћене парламентарности.

УСТАВНОСТ У ПРВОЈ ЈУГОСЛОВЕНСКОЈ ДРЖАВИ

Настанак прве југословенске државе

Уједињењем јужнословенских народа у заједничку државу, Краљевина Србија

изгубила је своју властиту државност и постала је саставни део југословенске државе,
која је у времену 1918-1941. била унитарна држава, у времену 1943-1992. федерална
држава састављена од шест федералних јединица, а у времену 1992-2003. двојна
федерација састављена од две федералне јединице – Републике Србије и Републике
Црне Горе. Доношењем Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора, 2003.
престала је да постоји заједничка држава, а Република Србија и Република Црна Гора
су Уставном повељом, као врстом конфедералног уговора, закључиле реалну унију под
називом Србија и Црна Гора.
Од идеје до реализације заједничке државе јужнословенских народа био је дуг
пут. Велики изгледи за реализацију те идеје настали су када је Аустро-Угарска 1914.
објавила рат Србији, који је убрзо прерастао у светски рат. Тиме се отворила могућност
да југословенски народи са територије Аустро-Угарске приступе већ постојећим
државама југословенских народа, Србији и Црној Гори, и тако буду обједињени у једној
држави. Било је неколико наговештаја да ће догађаји кренути у том правцу. Најпре је
влада Србије, повлачећи се из Београда пред агресором, на седници Народне
скупштине 7. децембра 1914. у Нишу дала изјаву (Нишка декларација), у којој је између
осталог стајало: "Уверена у решеност целога српског народа да истраје у светој борби
за одбрану свога огњишта и своје слободе, Влада Краљевине сматра као свој
најглавнији и у овим судбоносним тренуцима једини задатак да обезбеди успешан
свршетак овог великог војевања које је, у тренутку кад је започето, постало уједно
борбом за ослобођење и уједињење све наше неслободне браће Срба, Хрвата и
Словенаца." Ускоро после ове изјаве, маја 1915, српски, хрватски и словеначки
емигранти из Аустро-Угарске образовали су у Лондону Југословенски одбор, као

14
представништво Југословена ван Србије, који је одмах по оснивању предузео
дипломатске кораке у циљу стварања независне југословенске државе ван оквира
Аустро-Угарске. Марта 1917. у Паризу је група црногорских емиграната (побегла из
Црне Горе због аутократског режима краља Николе) образовала Црногорски одбор за
народно уједињење који је, насупрот званичној политици црногорске владе, тежио
уједињењу свих југословенских земаља у једну државу. Друкчије је на питање будућег
положаја аустроугарских Југословена гледао њихов посланички клуб у Царевинском
већу у Бечу, који се у изјави од маја 1917. залагао за право аустроугарских Југословена
да формирају "самостално ... државно тијело", али "под жезлом Хабзбуршко-лоренске
династије", чиме се у ствари предлагало тријалистичко преуређење Аустро-Угарске.
Тако нешто одговарало је интересима хрватске и словеначке буржоазије, али "сигурно
није одражавало тежње југословенских народа" (Ј. Стефановић).
Конкретни покушаји реализације идеја које су дошле до изражаја у овим
изјавама биле су Крфска декларација од 1917. и Женевски споразум од 1918.
Крфска декларација је споразум закључен између Југословенског одбора, који је
представљао аустроугарске Југословене, и српске владе, као представника српске
државе, који је 20. јула 1917. постигнут на Крфу. Тај споразум је сагласна изјава воље о
образовању слободне и независне државе Срба, Хрвата и Словенаца с јединственом
територијом и јединственим држављанством и о основним начелима на којима би се
она образовала. Држава би се звала Краљевина Срба, Хрвата и Словенаца, била би
"уставна, демократска и парламентарна монархија на челу са династијом
Карађорђевића." Обухватала би "сву ону територију, на којој живи наш троимени народ
у компактној и непрекидној маси. "Сва три народна имена – Срби, Хрвати и Словенци –
били би потпуно равноправни "на целој територији Краљевине, и свако их може
слободно употребљавати у свим приликама јавног живота и код свих власти". Обе
азбуке, ћирилица и латиница биле би равноправне, а све признате вероисповести
вршиле би се слободно и јавно, с тим што би три најбројније – православна,
римокатоличка и мухамеданска – биле једнаке и равноправне према држави. Сви
грађани били би на целој територији "једнаки ... и равноправни према држави и пред
законом", бирачко право било би једнако и опште, а гласање би било тајно. Устав те
државе донела би после закључења мира уставотворна скупштина и он би био "основа
целом државном животу, извор и утока свих власти и права, по њему ће се уређивати
целокупни државни живот". Тај устав требало би да омогући народу "да развије своје
посебне енергије у самоуправним јединицама, обележеним природним, социјалним и

15
економским приликама", што је подразумевало децентрализовано државно уређење.
Уставотворна скупштина би овакав устав донела "бројно квалификованом већином" у
сагласности с краљем. По закључењу, Крфску декларацију прихватио је и Црногорски
одбор.
Крфска декларација није била правно обавезујући акт. Њу нису потписала два
пуноправна субјекта међународног права, па стога она није ни могла правно
обавезивати своје потписнике. Уз то, она је битно умањивала, готово сасвим
искључивала, слободу уставотворној скупштини будуће државе да пропише уставно
уређење земљи какво она жели. Стога је њен значај првенствено политички и морални.
"Политички значај те изјаве је у томе што је њоме први пут јасно потврђен захтев
заинтересованих страна да се створи заједничка држава југословенских народа, а не
проширена, Велика Србија, и да та заједничка држава буде независна, а не Југославија
у границама Аустро-Угарске" (Д. Јанковић). Морални значај те изјаве је у моралној
обавезности њених потписника да се придржавају обавеза које су на себе добровољно
преузели.
Женевски споразум је акт донесен на конференцији која је одржана од 6. до 9.
новембра 1918. у Женеви на којој су учествовали представници владе Краљевине
Србије и скупштинских политичких група, представници Народног већа у Загребу
(Народно веће Словенаца, Хрвата и Срба настало је почетком октобра 1918, као
последица војног пораза и распада Аустро-Угарске, с једне, и национално-
ослободилачких тежњи југословенских народа с подручја Аустро-Угарске, с друге
стране, прогласивши се представником југословенских народа у Аустро-Угарској, да би
по проглашењу Државе Словенаца, Хрвата и Срба, крајем октобра 1918, на територији
бивше Аустро-Угарске, постало највиши орган власти те државе), као и представници
Југословенског одбора у Лондону.
Учесници конференције у заједничкој декларацији "једнодушно, свечано и пред
целим светом" констатују "уједињење у државу Срба, Хрвата и Словенаца" очекујући
да ће "народ Црне Горе, коме је отворен наш братски загрљај, несумњиво ... похитати
да поздрави и придружи се овом делу, које је одувек било његов највећи идеал". Затим
следи: "Данашњим даном и овим актом нова држава се појављује и приказује као једна
недељива државна целина и члан друштва слободних народа. Нема више граница које
су нас раздвајале." А што се тиче државних граница нове државе према суседним
државама, оне ће се "повући ... по начелу права народности и права самоопредељења
сваког народа". До коначног уставног уређења нове државе, у њој би се државни

16
послови вршили на следећи начин: 1) до доношења устава заједничке државе постоје и
делују Влада Краљевине Србије и Народно веће у Загребу "сваки у свом унутрашњем
правном и територијалном делокругу на редован начин какав где постоји"; 2) образује
се привремена влада за спољну политику, војску, поморство и за припремање оснивања
и рада уставотворне скупштине, која ће представљати заједничку државу "у свим
спољним манифестацијама права, снаге и воље"; 3) та привремена заједничка влада
састоји се од шест чланова, од којих три поставља Влада Краљевине Србије, а три
Народно веће Државе Словенаца, Хрвата и Срба, с тим што би организација
привремене владе почивала на уговору између Владе Краљевине Србије и Народног
већа, који би се могао променити у свако време; 4) устав заједничке државе, који има да
"пропише дефинитивно устројство државе" донела би "Велика скупштина уједињених
Срба, Хрвата и Словенаца (Конституанта), изабрана општим, једнаким, непосредним и
тајним гласањем свих грађана". О будућем уставу се у заједничкој декларацији каже:
"Тај устав ће бити основа целом државном животу, извор и утока свих власти и права, и
по њему ће се, у демократском духу, уређивати цео државни живот."
Женевски споразум био је покушај да се од Краљевине Србије, као међународно
признате државе, и новостворене Државе Словенаца, Хрвата и Срба, као међународно
непризнате државе аустроугарских Југословена, створи заједничка држава. Црна Гора
требало је да самостално реши да ли ће ући у састав ове заједничке државе или ће
остати самостална држава. Из одредаба Женевског споразума произлази да би до
момента стварања нове заједничке државе Краљевина Србија и Држава Словенаца,
Хрвата и Срба постојале у облику тзв. реалне уније. Женевским споразумом није било
унапред решено питање облика владавине, већ је решавање тог питања, као и свих
других везаних за државно уређење нове заједничке државе препуштено сувереној
одлуци будуће уставотворне скупштине. То је био разлог што владајући кругови у
Србији, на челу с регентом Александром, премда је представник Владе Краљевине
Србије потписао споразум, нису могли одобрити стварање државе у којој би се
накнадно имао одређивати облик владавине. Тако је Женевски споразум остао "мртво
слово на хартији", пошто га државе потписнице нису ратификовале.
Но, до уједињења ових држава у једну ипак је дошло, али на сасвим друкчији
начин од оног предвиђеног Женевским споразумом. Најпре је, 24. новембра 1918,
Средишњи одбор Народног већа одлучио да се Држава Словенаца, Хрвата и Срба, тј.
држава аустроугарских Југословена, уједини с Краљевином Србијом. Да би своју
одлуку остварио, Одбор је изабрао једну делегацију од 28 чланова, коју је овластио "да

17
у споразуму с Владом Краљевине Србије и с представницима свију странака у Србији и
Црној Гори безодвлачно проведу организацију јединствене државе према приложеним
записницима". Делегација је имала да се придржава следећих закључака Средишњег
одбора Народног већа: 1) одлуку о образовању заједничке државе и њеном
привременом уставном уређењу донеће заједно делегација Средишњег одбора
Народног већа, Влада Краљевине Србије и представници свих политичких странака
Србије и Црне Горе; 2) коначну организацију нове заједничке државе одредиће
уставотворна скупштина (та скупштина треба да донесе устав, одреди облик владавине
и државног уређења, основна права грађана, државне амблеме и седиште владе, као и
друге највише органе државне власти) уједињених народа Срба, Хрвата и Словенаца
квалификованом већином од две трећине, која ће се сазвати најкасније у року од шест
месеци после закључења мира; 3) до сазивања уставотворне скупштине законодавну
власт вршиће Државно веће, као привремени парламент нове, заједничке државе, које
ће се састојати од чланова Народног већа, пет чланова Југословенског одбора у
Лондону, сразмерног броја представника Краљевине Србије и сразмерног броја
представника Црне Горе (Државно веће имало је за задатак да спроведе изборе за
уставотворну скупштину); 4) поред Државног већа, као привремени највиши органи
заједничке државе постојали би још краљ и влада, која би се састојала од ресорних
министара и седам секретара од којих би сваки био представник по једне покрајине
(Србије, Хрватске и Славоније, Босне и Херцеговине, Далмације, Словеније, Црне Горе
и Баната, Бачке и Барање) које би ушле у састав заједничке државе. Влада би обављала
само послове спољне политике, војске, морнарице, финансија, поште и телеграфа, док
би сви остали послови и даље остали у надлежности покрајинских влада. Влада је за
свој рад одговарала пред Државним већем (Ф. Чулиновић).
Између Женевског споразума и закључака Народног већа уочљиво је постојање
важне разлике. На основу Женевског споразума, Краљевина Србија и држава аустро-
угарских Југословена остале су да постоје као две одвојене и различите државе, све док
уставотворна скупштина не донесе устав којим би њихову уговорну заједницу типа
реалне уније претворила у јединствену, заједничку државу. На основу закључака
Народног већа, Краљевина Србија и држава аустро-угарских Југословена стапају се још
пре сазивања уставотворне скупштине у једну државу, тако да је уставотворна
скупштина требало да одлучи о коначном уставном уређењу државе која је већ
створена.

18
 Међутим, догађаји који су уследили после ове одлуке Средишњег одбора
Народног већа утицали су да се уједињење не изврши на начин предвиђен његовим
закључцима. Реч је пре свега о одлукама новосадске и подгоричке скупштине, које су
ојачале положај Србије према држави аустро-угарских Југословена. Наиме, Велика
народна скупштина Срба, Буњеваца и осталих Словена у Војводини донела је
25. новембра 1918. у Новом Саду Резолуцију о уједињењу Војводине са Србијом.
Скупштина изражава жељу да Влада Краљевине Србије и Народно веће учине све како
би се створила јединствена држава Срба, Хрвата и Словенаца под вођством краља
Петра I и његове династије. Велика народна скупштина Црне Горе, пак, донела је
26. новембра 1918. у Подгорици одлуку да се краљ Никола I и његова династија збаце с
престола и да се Црна Гора уједини "с братском Србијом" у једну државу под
династијом Карађорђевића и ступи у заједничку отаџбину "троплеменог народа Срба,
Хрвата и Словенаца".
По доласку делегације Средишњег одбора Народног већа у Београд дошло је до
састанка с престолонаследником-регентом Србије 1. децембра 1918. На састанку су
размењени писмени поздрави, чија је садржина била претходно договорена. У адреси
делегације Народног већа је између осталог стајало: "Словенци, Хрвати и Срби, који су
на територији бивше аустро-угарске монархије извели преврат и привремено
конституирали независну народну државу, прожмани идејом народног јединства и
ослањајући се на велико начело демокрације, која тражи да сваки народ сам има да
одлучи о својој судбини, изјавили су већ у објави Народног већа од 19. Х да желе и
хоће да се сједине са Србијом и Црном Гором у јединствену народну државу Срба,
Хрвата и Словенаца, која би обухватала читав непрекидни етнографски териториј
Јужних Словена..." Делегација изражава пуно уверење да ће се престолонаследник
"заједно с целим нашим народом заузети да се дефинитивне границе наше државе
означе тако да буду у складу с етнографским нашим границама, а применом начела
народног самоодређења прокламованог од председника Сједињених Америчких
Држава Вилсона и од свију Сила Споразума ...". На ову изјаву престолонаследник-
регент је у име Краља Петра I прогласио "уједињење Србије са земљама независне
државе Словенаца, Хрвата и Срба у јединствено краљевство Срба, Хрвата и Словенаца".
Између осталог је још додао: "У смислу жеља и погледа које сте ми изволели изложити
и које и ја и моја влада потпуно прихватамо, влада ће одмах предузети да се што пре
оствари све оно што сте исказали, како у погледу прелазне и привремене периоде до
састанка и краја рада велике Уставотворне Скупштине ... Ова ће влада имати као први

19
задатак постарати се да се границе наше државе подударају с етнографским границама
целокупног нашег народа ...". Тиме је престолонаследник прејудицирао основна питања
будућег уставног уређења (облик владавине, облик државног уређења и сл.) заједничке
државе, везујући за толико руке уставотворној скупштини.
Ова измена писмених изјава извршена између престолонаследника Србије и
изасланика Народног већа узима се као чин формалног оснивања државе Срба, Хрвата
и Словенаца. Међутим, овако спроведено уједињење двеју држава у једну, није било
ратификовано од стране највиших органа власти односних држава, Народне скупштине
Србије и Народног већа Државе Словенаца, Хрвата и Срба, већ су они о томе били само
обавештени. Народној скупштини Србије акт уједињења био је саопштен 29. децембра
1918. као готова ствар, док је Председништво Народног већа исти акт саопштило
народу 3. децембра 1918, обавештавајући га истовремено да је "престала функција
Народног већа као врховне суверене власти Државе Словенаца, Хрвата и Срба на
територију бивше Аустро-Угарске".

Правна квалификација прве југословенске државе

Питање правне квалификације Краљевине СХС своди се на то да ли је она стара

или нова држава. Како је приликом прводецембарске размене изјава између
изасланства Народног већа и престолонаследника-регента, што се узима као моменат
стварања заједничке југословенске државе "постојала само једна југословенска држава
са неоспорним бићем: то је Краљевина Србија", то се питање "да ли је држава СХС
стара или нова држава своди на то да ли је држава СХС истоветна са Краљевином
Србијом или представља једну нову државу, која се јавила после нестанка Краљевине
Србије" (С. Јовановић).
Правни положај (стање) државе одређен је споља и изнутра. Посматрано споља,
држава је једна серија уговора закључених између ње и других држава, док је
посматрано изнутра, држава једна серија закона, које су донели њени законодавни
органи, прописујући, између осталог, правила понашања својим грађанима. Најважнији
међу законима је устав, пошто из њега произлазе сви остали закони. Како се види,
спољно одређење државе је међународноправно, док је унутрашње одређење државе
уставноправно. При том се та два одређења не морају поклапати. Могуће је да једна
иста држава са међународноправног гледишта остане стара, а да са уставноправног
гледишта постане нова, као што је исто тако могуће и обрнуто – да иста држава са

20
међународноправног гледишта постане нова, а да са уставноправног гледишта остане
стара.
Кад је реч о конкретној држави, у овом случају Краљевини СХС, она са
гледишта међународног права није била нова, него стара држава. Уговорни положај
Краљевине СХС није се разликовао од уговорног положаја Краљевине Србије.
Краљевина СХС је наследила "цео систем међународних уговора краљевине Србије;
између уговора под којима је живела краљевина Србија и уговора под којима живи
држава СХС нема прекида континуитета; стране државе нису осетиле појаву државе
СХС као појаву новог правног субјекта с којим имају да уређују своје односе из
почетка". (С. Јовановић) Према томе, са гледишта међународног права, Краљевина
СХС није била нов правни субјект, који би имао нова права и обавезе, него је она била
"стара краљевина Србија са целим својим системом међународних уговора"
(С. Јовановић).
Главни разлог што са гледишта међународног права Краљевина СХС није
сматрана новом државом био је тај што је од субјеката који су ту државу створили само
један – Краљевина Србија – имао признати међународноправни субјективитет. Стога,
са гледишта међународног права уједињење извршено 1918 "није представљало спој
двеју старих држава у једну нову државу, већ је представљало спој отцепљених
територија без признате међународноправне личности са једном већ постојећом
државом" (С. Јовановић). Држава аустроугарских Југословена је са међународног
гледишта била само отцепљена територија старе признате државе, Аустро-Угарске
монархије.
Кад је реч о правној квалификацији Краљевине СХС са уставноправног
гледишта, мишљења су била подељена.
Према једном мишљењу, Краљевина СХС је продужење Краљевине Србије, са
којом се аустроугарски Југословени нису ујединили, него су јој се једноставно
придружили. Сагласно томе, српска држава ниједног момента није престала да постоји.
Према другом мишљењу, Краљевина СХС је недовршена држава, која није
коначно створена. У њој постоји стара српска, али и стара хрватска држава, која је
постојала на територији бивше Аустро-Угарске монархије. Та територија ушла је у
састав Краљевине СХС. По овом гледишту, сломом Аустро-Угарске обновљена је
државна самосталност Хрватске. Стога је у преговорима око стварања заједничке
државе са Србијом учествовала Хрватска с осталим аустроугарским Југословенима. У
тим преговорима прихваћено је стварање заједничке државе, али се њен устав због

21
очувања равноправности преговарача, морао донети на слободно изабраној
уставотворној скупштини у којој би се одлучивало без надгласавања по етничкој
основи. Супротно томе, Видовдански устав донесен је чисто српском већином, па га
Хрвати стога не могу признати, а докле год га не признају "њихово историјско државно
право није угашено". Заједничка држава СХС настаће тек кад се самостална српска и
самостална хрватска држава буду погодиле о заједничком уставу.
Према трећем гледишту, Краљевина СХС је нова држава зато што се њен устав
не може довести у везу ни са каквим ранијим уставом; он није произишао из неког
претходног устава, него је произишао из оригинерне власти нове државе. Краљевина
СХС са уставног становишта није стара држава, јер нити је Устав Краљевине Србије
протегнут на целу територију Краљевине СХС, нити је Устав Краљевине СХС донесен
по прописима Устава Краљевине Србије. Стога, Краљевина СХС није са
уставноправног гледишта продужење Краљевине Србије, пошто је њеним стварањем
извршен прекид у уставном поретку Краљевине Србије.
Према томе, док стварање Краљевине СХС није изазвало никакав прекид у
међународно правном положају Краљевине Србије, па се зато и узима да је Краљевина
СХС са гледишта међународног права стара држава, дотле је стварање те државе
изазвало потпуни прекид у дотадашњем уставном положају Краљевине Србије, па се
зато и узима да је Краљевина СХС с гледишта уставног права нова држава.

Устави прве југословенске државе

До доношења првог устава, централни органи власти у Краљевини СХС били су

краљ, влада и Привремено народно представништво. Све до смрти оболелог краља
Петра I Карађорђевића, 1921, краљевску власт у име краља вршио је
престолонаследник-регент, као намесник.
Међу државним органима најмоћнији био је краљ, који је уз формалну власт коју
је имао био склон да ради и на своју руку, не поштујући политичке договоре. Тако је
приликом формирања прве владе поступио супротно политичком договору између дела
делегације Народног већа, која је после уједињења остала у Београду да би преговарала
с представницима српских политичких странака о формирању заједничке владе (одбор
дванаесторице) и представника српских политичких странака. Према том договору,
први председник владе требало је да буде Никола Пашић, али је престолонаследник-
регент, зазирући од Пашићеве популарности, мандат за састав владе поверио Стојану

22
Протићу. У влади су биле заступљене све важније политичке странке бивше Краљевине
Србије и аустроугарских Југословена, сразмерно њиховој бројној снази. Влада није
одговарала пред Привременим народним представништвом него искључиво пред
краљем. Прва влада донела је (22. XII 1918) прописе који су имали уставни карактер – о
називу државе (Краљевина Срба, Хрвата и Словенаца) и њеним амблемима и одредила
састав Привременог народног представништва.
Привремено народно представништво било је законодавни орган, који је све
своје акте морао да поднесе уставотворној скупштини на потврду. Њему је било
поверено да припреми изборе за уставотворну скупштину и да организује почетак
њеног рада. Прводецембарским актом било је предвиђено да ће се Привремено народно
представништво образовати "споразумом између Народног већа и представника народа
Краљевине Србије", али је састав тог органа ипак одредила влада. Влада је одредила
колики ће број чланова свака земља и покрајина послати у тај орган.
Привремено народно представништво и престолонаследник-регент донели су
Закон о избору народних посланика за уставотворну скупштину. Према овом закону,
посланици Уставотворне скупштине бирају се на основу општег, једнаког и
непосредног бирачког права, тајним гласањем. Али, како жене и активна војна лица
нису имали право гласа, то се законска одредба о општем праву гласа не може сматрати
тачном. Старосни цензус за вршење активног бирачког права износио је 21 годину, а за
вршење пасивног бирачког права 25 година. Уз то се за вршење пасивног бирачког
права тражила и писменост. Закон је предвидео да је на свакој кандидатској листи
морало бити онолико тзв. квалификованих посланика (са факултетском или вишом
стручном спремом) колико се пута број четири налазио у броју представника које је
односна изборна јединица имала да изабере. И у случају кад је изборна јединица бирала
мање од четири представника, кандидатска листа морала је да има једног
квалификованог кандидата. Ограничено пасивно бирачко право имали су државни
чиновници и председници општина, који нису истовремено могли бити и посланици.
Полицијски чиновници уопште нису имали пасивно бирачко право и то на целој
државној територији, док га председници и чланови свих судова нису могли имати само
у оним изборним јединицама у којима се простирала њихова месна надлежност. Од
сваке врсте ограничења били су изузети министри и професори правних факултета,
који су и по избору задржавали свој дотадашњи положај.
Моментом сазива Уставотворне скупштине (12. XII 1920) престао је мандат
Привременом народном представништву. Главни задатак Уставотворне скупштине био

23
је да донесе устав и тако омогући прелажење из привременог у трајно уставно уређење
земље. Но, пошто је Привремено народно представништво престало да постоји,
Уставотворна скупштина је преузела и функцију законодавног тела. Привремени
пословник о раду Уставотворне скупштине донела је, сагласно одредби изборног
закона за Уставотворну скупштину, влада у облику уредбе, чиме је повређено суверено
право Уставотворне скупштине да сама пропише своје конституисање и поступак свог
рада. Пословником је, као и прводецембарским актом, прејудициран облик владавине,
јер се од посланика Уставотворне скупштине захтевало да претходно положе заклетву о
верности краљу, што је значило да се у скупштини није могло ни расправљати о
републиканском облику владавине. Пословник је пошао од претпоставке "да је
краљевска власт постала пре постанка Уставотворне скупштине и пре доношења устава,
и да Уставотворна скупштина има да дели уставотворну надлежност са тим већ
установљеним Краљем" (С. Јовановић). Сувереност Уставотворне скупштине доведена
је у питање и другим одредбама пословника. Тако је пословник повлашћивао владин
предлог устава, јер је предвиђао да најмање 20 посланика може поднети предлог устава
и то у року од десет дана по образовању уставног одбора у скупштини. Па и тада ће
уставни одбор разматрати посланички предлог устава само уколико се не сложи с
владиним предлогом устава у начелу. Амандман на предлог устава могло је исто тако
поднети најмање 20 посланика и то од подношења извештаја уставног одбора до
почетка претреса у пленуму, али не и у току претреса. Пословник је још прекршио и
захтев Народног већа (садржан у закључцима његовог изасланства за спровођење
уједињења) да се устав будуће заједничке државе донесе двотрећинском већином
гласова посланика Уставотворне скупштине, како би се избегла мајоризација,
предвидевши да ће се устав донети апсолутном већином од целокупног броја посланика
(210 гласова). Кад се свему овоме дода да је по изборном закону краљ имао могућност
да распусти Уставотворну скупштину, јасно је да од њене стварне суверености није
остало готово ништа.
Устав је усвојен минималном апсолутном већином 28. јуна 1921, и то
захваљујући купљеним гласовима муслиманских посланика из Македоније и Босне и
Херцеговине. Наиме, од укупно 419 посланика Уставотворне скупштине за предлог
устава гласало је 223, против је гласало 35, док је 161 апстинирало. За предлог устава
гласали су радикали, демократи, Вошњакови земљорадници, чланови Југословенске
муслиманске организације и чланови Националне турске странке. Против су гласали
социјалисти, републиканци и чланови српске земљорадничке странке. Уопште нису

24
гласали посланици Хрватске републиканске сељачке странке, који су од почетка
бојкотовали рад Уставотворне скупштине, посланици Комунистичке партије,
посланици Народног клуба и посланици Југословенског клуба. Како у Уставотворној
скупштини нису били представљени бирачи из "треће зоне", коју је окупирала Италија,
то су гласови који на њих отпадају (укупно девет) урачунати у цифру оних који нису
гласали. По усвајању устава од стране Уставотворне скупштине, устав је, сходно
његовим закључним одредбама, потврдио у име краља престолонаследник-регент.
Према начину доношења, дакле, тај устав припадао је врсти уставног пакта. У историји
националне уставности он је познат под називом "видовдански".
Према Видовданском уставу, држава СХС је, по свом државном облику уставна,
парламентарна и наследна монархија, чији је службени језик српско-хрватско-
словеначки, што је чисто политичка формулација, пошто такав језик не постоји. Зато се
истицало да цртице између српско-хрватски-словеначки немају значење збира него
изједначења (Л. М. Костић). По облику државног уређења та држава је, премда
вишенационална заједница, унитарна. А управо је њен вишенационални састав
претпостављао федерално уређење унитарном. Игнорисање националне сложености
био је разлог каснијих политичких и социјалних сукоба. Јединство државе објашњавало
се једним народом са три различита имена, односно племена.
Централна власт била је организована на начелу поделе власти, у облику
парламентарног режима. Међутим, одредбама о надлежности централних органа власти
ово начело било је деформисано, а битна обележја парламентарног режима негирана.
Законодавну власт вршили су краљ и Народна скупштина "заједнички". Краљ је
располагао правом законодавне иницијативе, законодавне санкције (законски предлог
који је изгласала Народна скупштина постајао је закон тек после краљеве потврде, тј.
закон је настајао тек "спајањем краљеве воље са скупштином") и проглашења закона.
Он је још располагао и правом санкције акта о промени устава, као и правом
иницијативе за промену устава. Краљ је имао право објављивања рата и закључивања
мира. Он је сазивао Народну скупштину у редовни и ванредни сазив, отварао и
закључивао њене седнице или лично, престоном беседом, или преко Министарског
савета, посланицом или указом. Својим указом могао је распустити Народну
скупштину, с тим што је указ о распуштању морао да садржи наредбу за нове изборе
најдаље у року од три месеца. Краљ је једини био надлежан за постављање судија.
Поред ових овлашћења којима је узимао активно учешће у вршењу других власти, краљ
је у својству шефа државе располагао овлашћењима уобичајеним за ту функцију. Реч је

25
о овлашћењима врховног команданта "војне силе", овлашћењима за представљање
државе у односима са другим државама и овлашћењима у вези са именовањем и радом
владе. Као у свакој монархији, краљ је био неприкосновена личност, па зато није могао
бити одговоран ни оптуживан. Он је био изузет не само од политичке (установом
министарског премапотписа) него и од свих других облика одговорности.
Народна скупштина била је једнодомно представничко тело. Због лишења
активног и пасивног бирачког права више од половине пунолетних грађана, као и због
релативно високог старосног цензуса за њихово уживање, она није била право народно
представништво. Сваки члан Народне скупштине имао је право законодавне
иницијативе и право "управљати министрима питања и интерпелације, а министри су
дужни дати на њих одговор у току истог сазива, у року који одреди пословник" (члан
82). У случају рата или опште мобилизације или оружане побуне, Народна скупштина
могла је за целу територију, односно део територије, нарочитим законом привремено
суспендовати уживање у уставу изричито наведених права грађана. Народна скупштина
одлучивала је и о промени устава, по систему предвиђеном у Уставу Белгије од 1831
(један сазив парламента усваја предлог о промени устава, затим се распушта, а одлуку о
промени устава усваја новоизабрани парламент). Такав систем ревизије устава садржи
у себи прикривени референдум, што уставу даје нарочит степен чврстине (supreme
constitution). Пошто се коначно одлучивање о промени устава вршило по систему
уставног пакта, то је одлука Народне скупштине о промени устава морала бити
санкционисана (потврђена) од стране монарха.
Министарски савет био је трећи централни орган власти. Али, супротно
правилима парламентарног режима, министри су били одговорни и краљу и Народној
скупштини (члан 91). Устав није прописивао да министри морају бити узимани из реда
скупштинских посланика. Према правилима парламентарног режима, влада треба да
произлази из парламентарне већине и да само њој одговара за рад. Оба услова у пракси
нису била поштована, један уопште, други делимично. Овакав систем власти, у којем
постоји једновремена политичка одговорност министара и пред круном и пред
парламентом, који назива "монархијским парламентаризмом", М. Владисављевић с
правом сматра логички немогућим, пошто се ту "један систем управе у примени
преображава у други систем". У систему власти који он назива "републиканским
парламентаризмом" министри одговарају само пред парламентом.
Поред политичке одговорности министара, Видовдански устав предвидео је још
и кривичну и грађанску одговорност министара. Кривична одговорност министара је

26
одговорност за "повреду Устава и земаљских закона учињену у службеној дужности".
За такве повреде министра могу оптужити краљ и Народна скупштина. Грађанска
одговорност министара је одговорност за штете које проузрокују незаконитим
вршењем службе. У таквим случајевима, уместо министра одговара држава. Док
министри политички одговарају пред краљем и Народном скупштином, кривично они
одговарају пред посебним, Државним судом. Државни суд чине шест државних
саветника и шест касационих судија, које свако од ових тела бира коцком на пленарној
седници. Председник Касационог суда је председник Државног суда.
Министарски савет или поједини министри располагали су, по краљевом
овлашћењу, правом законодавне иницијативе. Министарски савет ("управна власт")
могао је издавати уредбе потребне за примену закона, док је уредбама са законском
снагом могао уређивати односе само на основу законског овлашћења, које се даје
посебно за сваки случај. Уредбе не смеју противречити уставу нити закону ради чије су
примене издате, као што не могу бити у супротности ни са законским овлашћењем на
основу којег су прописане, а Народна скупштина могла је уредбе издате на основу
законског овлашћења, резолуцијом ставити ван снаге у целини или делимице (члан 94).
Судови су независни и суде по законима. Организују се као првостепени,
апелациони и Касациони суд (са седиштем у Загребу), само један за целу земљу.
Касациони суд је надлежан "и за решавања сукоба о надлежности између управне,
грађанске или војне и судске власти. Исто тако он је надлежан и за сукобе о
надлежности између управних и редовних судова" (члан 110). Постављање судија
формално врши краљ својим указом, али је тада везан за оне кандидате које изабере
посебно изборно тело, чији се састав ближе одређује законом (члан 111). Изузетно,
чланове првостепених судова (не и председнике) постављао је сам краљ, без садејства
изборног тела (тако је тумачио уставну празнину у члану 111. С. Јовановић). Судије су
стални до навршетка година старости за пензију, а "пре тога рока судија се може
ставити у пенсију само по писменој молби или кад телесно или душевно тако ослаби да
не може вршити своју дужност", када одлуку о пензионисању доноси Касациони суд
(члан 112). Све су то снажне формалне гарантије судијске независности.
Устав предвиђа да се за решавање управних спорова установљавају посебни
управни судови. Врховни управни суд у земљи је Државни савет. Половину његових
чланова бира краљ, а другу половину Народна скупштина. Надзор над управном
влашћу врши и Главна контрола, која се састоји од председника и 11 чланова. Њих бира
Народна скупштина из двоструког броја кандидата које је предложио Државни савет.

27
Главна контрола је помоћни орган парламента који води надзор над извршењем
државног буџета и прегледа рачуне државне администрације. При том, Државни савет и
Главна контрола нису саставни део судске власти, они су "тела нарочите врсте,
установљена ван редовне судске организације" (С. Јовановић).
Видовдански устав је поред класичних личних и политичких слобода и права (од
којих су многа политичка права као, на пример, бирачко право била у суженом облику),
садржао, по угледу на Вајмарски устав, многа социјално-економска права, која су у
његов коначан текст ушла на захтев земљорадника, социјалиста, комуниста,
републиканаца и Југословенског клуба. Тако је он садржао одредбе да се држава брине
како да се свима грађанима створи подједнака могућност спреме за привредне послове
којима нагињу и да ће у томе смеру провести стручну наставну организацију и уредити
стално потпомагање школовања способне сиромашне деце (члан 22), да је радна снага
под заштитом државе (члан 23), да је призната слобода уговарања у привредним
односима уколико се не противи друштвеним интересима (члан 25), да држава има, у
интересу целине, право да интервенише у привредним односима грађана, у духу правде
и отклањања друштвених супротности (члан 26), да се држава стара да поправи опште
хигијенске услове, као и о заштити мајки и мале деце, о чувању здравља свих грађана,
сузбијању акутних и хроничних заразних болести, као и сузбијању алкохола, о
бесплатној лекарској помоћи и бесплатном давању лекова и других средстава за чување
народног здравља сиромашним грађанима (члан 27), да се државна настава "даје без
уписнине, школарине и других такса" (члан 16. став 9). Даље се проглашава да држава
помаже национално задругарство, као и остала национална привредна удружења, која
не раде за добит, да инвалиди, ратна сирочад, ратне удовице и сиромашни уживају
нарочиту државну заштиту и помоћ (члан 32), да се радницима јамчи право на
организовање ради постигнућа бољих радних услова (члан 33), да је лихварство
(зеленаштво) сваке врсте забрањено, да се "феудални односи" сматрају правно
укинутим даном ослобођења од туђинске власти (члан 42), да се велики шумски
комплекси експропришу по закону и прелазе у својину државе или самоуправних тела,
а да се исто тако, експроприше и право шумско земљиште, чије пошумљавање траже
климатски и други обзири, у корист државе или самоуправних тела, уколико се
пошумљавање може постићи на други начин (члан 41) и да ће се питање
експропријације великих поседа и "њихове раздеобе у својину онима који земљу
обрађују" уредити законом (члан 43). За ову врсту људских слобода и права била је
карактеристична одредба члана 37. Видовданског устава, према којој је својина

28
зајемчена, али њена употреба не сме да штети целини, чиме је истакнуто да својина има
и социјалну функцију.
Видовдански устав, опет по угледу на Вајмарски устав, предвиђа установљење
Привредног савета "за израду социјалног и привредног законодавства" (члан 44),
препуштајући ближе одредбе о његовом саставу и надлежности закону. Тај орган као
врста професионалног, а не политичког парламента, имао би "дужности једне стручне
законодавне комисије, не би био поред Краља и Скупштине трећи чинилац у
законодавству" (С. Јовановић).
Међутим, већина проглашених слобода и права, нарочито политичких, била је
суспендована обичним законима. По таквим суспензијама био је карактеристичан Закон
о заштити јавне безбедности и поретка у држави од 2. августа 1921.
Јединице административно-територијалне поделе биле су према Видовданском
уставу: области, окрузи, срезови и општине. Једна област могла је имати највише
800.000 становника, а подела на области извршена је према природним, социјалним и
економским приликама, а не према национално-историјским. Она је била извршена
тако да се разбије национална и етничка хомогеност појединих територија и на тај
начин омогући вештачко и насилно стварање јединствене нације од више нација.
Ограничени број становника области онемогућавао је да ова постане основа за
национално груписање. Зато, "уместо малог броја великих области, треба установити
велики број малих области" (С. Јовановић). Тиме је омогућено спровођење
централизованог државног уређења и остваривање концепције о јединственом народу,
којем одговара јединствена национална држава.
На челу области налазио се велики жупан којег је постављао краљ и који је
пословима државне управе у области управљао преко државних органа. Оно што је
велики жупан био за област, то је срески поглавар био за срезове. Окружни начелници
били су помоћни органи великог жупана, а њихова главна дужност био је надзор над
среским властима. Велики жупан, окружни начелник и срески поглавар били су "чисто
државни органи" (С. Јовановић).
Поред државних, у области су постојали и самоуправни органи (обласна
скупштина и обласни одбор), чије су функције биле ограничене и подвргнуте надзору
обласног великог жупана и посебних стручних органа. Обласна скупштина имала је
генерално уставно овлашћење за доношење обласних уредаба о свим питањима из
оквира обласне надлежности, тј. у кругу обласне самоуправе. Њој за доношење обласне
уредбе није дакле било потребно посебно овлашћење од законодавца, пошто је за то

29
имала генерално уставно овлашћење. Будући подзаконски прописи, обласне уредбе
биле су подређене уставу и државним законима. У обезбеђивању те подређености
посебну улогу имао је велики жупан. Он је, наиме, проглашавао обласне уредбе, и у
вези с тим имао је право да задржи од проглашења уредбу за коју оцени да није
основана на уставу и законима. Тада је био дужан да такву уредбу са својим мишљењем
проследи Државном савету на одлуку и да о томе извести надлежног министра. Кад
Државни савет нађе да уредба није основана на уставу или неком закону, њу велики
жупан неће прогласити ни обнародовати. Државни савет дужан је да донесе своју
одлуку у року од два месеца, а ако то не учини, обласна уредба је морала бити
проглашена и обнародована. Велики жупан није могао користити ово средство кад би
сматрао да је обласна уредба било са гледишта државних, било са гледишта обласних
интереса, нецелисходна него би и такву уредбу морао прогласити и обнародовати.
Велики жупан имао је посебну улогу у обезбеђивању уставног и законитог
обављања послова самоуправних власти. Он је имао право да задржи од извршења
(право одлагања) сваку одлуку самоуправних органа која не би била заснована на
уставу, законима или обласним уредбама. Против решења великог жупана, могла се у
законском року изјавити жалба Државном савету. Ако Државни савет не би најдаље у
року од месец дана од пријема жалбе донео решење, одлука самоуправног органа
остајала је на снази.
Уставни систем који је функционисао на основу Видовданског устава био је
оптерећен бројним слабостима. Оне су произлазиле не само из институционалних
недоследности у парламентарном систему власти него првенствено из привредних,
националних и политичких тешкоћа с којима се суочавала нова држава. Неке од ових
тешкоћа донеле су са собом земље које су се ујединиле у заједничку државу, док су
друге произлазиле из начина на који је уједињење изведено и облика државног уређења
заједничке државе. Излаз из кризе парламентаризма, кризе државног уређења и кризе
друштва, краљ Александар видео је у завођењу своје диктатуре. Прокламацијом од
6. јануара 1929, он је суспендовао устав и распустио Народну скупштину и све
политичке странке и друге групе, чиме је завео личну владавину, оценивши да "између
Народа и Краља не може и не сме бити више посредника". Тиме је прекинут уставни
континуитет у земљи, пошто промена уставног уређења није била извршена на начин
предвиђен Видовданским уставом. Уместо евентуално такве, правно ваљане ревизије
уставног уређења, то уређење промењено је насилним путем – државним ударом. Тако

30
је од уставне монархије Краљевина СХС постала апсолутна монархија. Апсолутну, сву
власт у земљи, вршио је, неограничен уставом, монарх.
Суспендовањем Видовданског устава државним ударом земља је ушла у
вануставно стање. Поједина питања уставног живота краљ је регулисао законима које је
он доносио. Тако је Законом о краљевској власти и врховној државној управи од
6. јануара 1929. Краљевина СХС одређена као наследна монархија, а краљ проглашен
носиоцем све власти у земљи. Он је доносио и проглашавао законе, објављивао рат и
закључивао мир, представљао државу у свим њеним односима с другим државама,
постављао државне чиновнике и додељивао војне чинове, био врховни командант
оружаних снага. Краљ је био неприкосновена личност и није подлегао никаквој
одговорности нити је могао бити тужен. За његове радње одговорност су сносили њему
одговорни министри, и то пред Државним судом, чије је чланове постављао краљ.
Законом о називу и подели Краљевине на управна подручја од 3. октобра 1929.
држава је добила назив Краљевина Југославија. Земља је подељена на бановине
(Дравска са седиштем у Љубљани, Савска са седиштем у Загребу, Врбаска са седиштем
у Бања Луци, Приморска са седиштем у Сплиту, Дринска са седиштем у Сарајеву,
Зетска са седиштем у Цетињу, Дунавска са седиштем у Новом Саду, Моравска са
седиштем у Нишу и Вардарска са седиштем у Скопљу, при чему је Београд са Земуном
и Панчевом издвојен у посебно управно подручје), које ради подстицања
југословенства нису носиле историјске него географске називе. Бановине су имале за
циљ да учврсте национални унитаризам и државни централизам. Начин на који су биле
одређиване, открива да су биле замишљене као средство за постизање националног
јединства – интегралног југословенства. С друге стране, бановине је држава
организовала доследно централистички – бана је постављао краљ, па је бан оличавао
краљевску власт у бановини.
Под притиском унутрашњих и међународних околности ово ванредно уставно
стање морало се прекинути. И као што га је својим актом и завео, краљ га је својим
актом и укинуо. Он је 3. септембра 1931 "са вером у Бога и срећну будућност
Краљевине Југославије" дао устав свом "драгом народу". Тај устав познат је или под
називом "септембарски" (пошто је донесен у месецу септембру) или под називом
"октроисани" (јер га није донело народно представништво, него га је октроисао монарх
као апсолутни суверен). Њиме је окончан интерегнум устава, "међууставни" период у
историји уставности прве југословенске државе.

31
 Уставом од 1931. Краљевина Југославија одређена је као наследна уставна
монархија (у поређењу с дефиницијом из Видовданског устава изостављена је ознака
"парламентарна", сасвим оправдано, будући да влада није била политички одговорна
парламенту). Према облику државног уређења она је и даље унитарна држава.
Краљ је био доминантан чинилац у организацији и раду свих власти. Према
Уставу, он је био "заточник" ("заточник" је онај ко има да изврши неки задатак и сав је
обузет бригом како ће то што успешније учинити) народног јединства и државне
целине. Поред функција шефа државе (врховни командант оружаних снага,
представљање државе у односима са другим државама и сл), краљ је располагао правом
законодавне иницијативе и законодавне санкције, проглашавао је законе, објављивао је
рат и закључивао мир. Он је именовао један број чланова горњег дома Народног
представништва (парламента). Краљ је имао право сазивања Народног представништва
у редован и ванредан сазив, могао је у свако доба, по државној потреби, позвати
Народно представништво, он је отварао и закључивао његове седнице (лично,
престоном беседом, или преко Министарског савета, посланицом или указом). У
случају да у два сазива исти законски предлог не би био усвојен од стране оба дома
Народног представништва, о њему је тада одлучивао краљ (он је тада могао једно од
ово троје: да законски предлог одбије, да усвоји предлог Скупштине, да усвоји предлог
Сената, али је било и мишљења да је краљ тада могао одлучивати о оним питањима у
вези са законима код којих су се домови разишли, док у оним питањима код којих су се
сложили ништа није могао мењати, пошто би тада краљ постао једини законодавац, а
монархија би се у том случају од уставне претворила у апсолутну). Краљ је могао
распустити Народну скупштину и наредити нове изборе.
Као шеф управне власти, краљ је постављао државне чиновнике и давао војне
чинове према одредбама закона. Судску власт вршили су судови, а њихове пресуде и
решења изрицали су се и извршавали у име краља, на основу закона. Краљ је имао
право амнестије, тј. поништавања последице кажњивог дела, али без повреде права
приватних лица на накнаду штете (пре почетка кривичног поступка, у току поступка и
после извршене казне), као и право помиловања, тј. опроштаја, смањивања или
ублажавања досуђене казне.
Краљ је могао да делује и независно од уставних и законских прописа и да
доноси изузетне мере у случају рата, мобилизације, нереда и побуне, уколико би ова
стања доводила у питање јавни поредак и безбедност државе или кад су угрожени јавни
интереси. Краљ је у таквим изузетним приликама указом могао наредити да се

32
привремено предузму све изванредне, неопходно потребне мере у целој Краљевини или
у једном њеном делу, независно од уставних и законских прописа, с тим да се овако
предузете мере накнадно поднесу Народном представништву на потврђивање (члан
116). Оваквим и сличним мерама Устав од 1931. уврстио се у тип уставности између
два светска рата познат као ауторитарна уставност. Као у свим монархијама, и према
Уставу од 1931. краљ је неприкосновена личност, којој се не може ништа ставити у
одговорност нити може бити тужен. За његове радње одговарају министри, односно
Министарски савет.
Народно представништво било је дводомно (од српских устава једино је Устав
Краљевине Србије од 1901. предвиђао дводомни парламент). Састојало се од Сената и
Народне скупштине. Оба дома била су равноправна, бар у области законодавства.
Чланство у Сенату било је неспојиво са чланством у Народној скупштини. Једну
половину чланова Сената постављао је краљ (при том је број ових неизборних чланова
Сената био само максимиран, а не фиксиран, јер је краљ могао именовати исти онај
број сенатора колико их је и бираних), док је другу посредним путем бирао колегијум у
којем су већину чинили постављени функционери (чланови Народне скупштине,
председници општина сваке изборне јединице, бановински већници и сл). У науци је
Лаза Костић сматрао да упркос томе што у изборном закону стоји да је избор друге
половине сенатора посредан, тај избор није био посредан него, напротив, непосредан,
пошто ту "сваки бирач гласа непосредно за постављене кандидате, нема ту ни
повереника ни посредника", јер ту бирачи нису од грађана добили мандат да бирају
сенаторе него да врше поверене им редовне државне функције. А "чим бирачко право
лично употребљавају они којима припада, то није посредно већ непосредно бирање".
Број бираних чланова Сената одређивао се сразмерно броју становника сваке бановине.
Сенатори нису могли бити млађи од 40 година. Мандат сенатора – именованих и
бираних – трајао је шест година. Сенат је као горњи дом Народног представништва
значио јачање краљевских прерогатива у вршењу надлежности Народног
представништва. Народна скупштина била је представничко тело изабрано општим,
једнаким и непосредним правом гласа, на време од четири године, али јавним гласањем
(такав начин гласања био је прописан изборним законом). Активно бирачко право
стицало се са навршеном 21 годином старости, а пасивно са тридесетом. Активни
официри, подофицири и војници под заставом нису имали активно ни пасивно бирачко
право. Закону је било препуштено да одлучи о женском праву гласа (члан 55). Активни
државни чиновници нису се могли кандидовати за сенаторе и народне посланике, као

33
ни полицијски, финансијски и шумарски чиновници и чиновници аграрне реформе,
осим ако су то престали бити годину дана пре расписа избора. Супротно, министри
активни и на располагању могли су се кандидовати.
Септембарски устав сузио је право законодавне иницијативе чланова Народног
представништва у односу на Видовдански устав. Док је по Видовданском уставу право
подношења законских предлога припадало сваком члану Народне скупштине (члан 78),
према Септембарском уставу "право подношења законских предлога припада сваком
члану Народног представништва, чији предлог писмено помогне најмање једна петина
чланова Сената односно Народне скупштине" (члан 63).
Имунитетско право сенатора и посланика сужено је у односу на његову
уобичајену садржину, посебно елемент неодговорности за радње у вршењу мандата. Та
неодговорност је потпуна кад је реч о гласу сенатора, односно народног посланика који
је дао у одговарајућем дому. Али, већ за изјаве и поступке при вршењу мандата, било
на седницама домова или у одборима, било у особитом изасланству или у особитој
дужности повереној од стране домова, сенатори, односно посланици одговарају својим
домовима, према одредбама пословника. Реч је о дисциплинским мерама, с обзиром да
домови имају дисциплинску власт над својим члановима. Кад изјаве и поступци
сенатора, односно посланика садрже у себи кривично дело, сенатор односно посланик
одговара и пред редовним судовима ако Сенат односно Народна скупштина дају за то
одобрење. А ако је реч о увреди, клевети или злочину сенатор, односно народни
посланик одговара пред редовним судовима и без претходног одобрења Сената односно
Народне скупштине, баш као да су обични грађани. Како се види, неодговорност
сенатора односно посланика за вршење њихове функције није апсолутна како је иначе у
представничким системима уобичајено. Категоричан је у том погледу био Видовдански
устав који је утврђивао: "Нико и никад не може узети посланика на одговор за глас који
је дао као члан Народне скупштине" (члан 87). У односу на изјаве и поступке учињене
у вршењу мандата, била је искључена свака спољна одговорност сенатора односно
посланика.
Супротно томе, неодговорност сенатора, односно посланика за радње ван
њихове функције је потпуна. Они се за кривице учињене ван вршења мандата без
овлашћења својих домова не могу узимати на одговорност нити лишити слободе док
траје њихов мандат, "осим кад се затекну на самом делу злочина или преступа".
Међутим, и у том случају, ако заседају, одмах се извештавају Сенат, односно Народна
скупштина, како би одговарајући дом могао да дâ или да одрекне "овлашћење да се

34
надлежни поступак продужи за време сазива". Ако би неко постао сенатор или
посланик пре него што је према њему "у каквој кривици изречена извршна пресуда",
орган који обавља извиђање или истрагу известиће о томе Сенат, односно Народну
скупштину, "која даје или одриче овлашћење за продужење поступка". Скидање
имунитета са члана Сената и Народне скупштине значи да се он "може ... узимати на
одговор само ради оног дела, за које је издан" (члан 75). За друго дело потребно би
било тражити друго овлашћење одговарајућег дома за кривично гоњење његовог члана.
Како се види, сенатори и посланици не могу бити подвргнути кривичноправној
одговорности за увреде и клевете које некоме нанесу ван вршења мандата ако их Сенат
односно Народна скупштина не издају суду, тј. не скину с њега имунитетску
привилегију неповредивости. Али, ако је та иста кривична дела сенатор односно
посланик извршио у вршењу мандата, он ће бити подвргнут кривичноправној
одговорности пред судом и без претходног одобрења Сената односно Народне
скупштине. У томе је била и основна противречност установе мандата сенатора,
односно посланика према Септембарском уставу – што су они били више заштићени
као грађани него као посланици, односно сенатори.
Министарски савет састојао се од председника и свих министара, са портфељом
и без портфеља ("портфељ" фигуративно означује ресор, министарство, лисницу, ташну
у којој се налази поверен мандат за вођење послова једног министарства), које је
именовао и разрешавао краљ. Супротно правилима парламентарног режима,
Министарски савет био је политички одговоран једино краљу, тј. краљ је једино могао
чланове Министарског савета једнострано разрешити од дужности. Устав је задржао
одредбу Видовданског устава да "Краљ и Народна скупштина могу оптужити министре
за повреду устава и земаљских закона учињену у службеној дужности" (члан 78), али из
одредбе према којој "кад министра оптужи Народна скупштина, одлука о стављању
министра под суд има се донети већином од две трећине од укупног броја народних
посланика" (члан 79) произлази да је таквом оптужбом обухваћена кривична, а не
политичка одговорност министара. Одређивање суда који би у таквим случајевима
судио министрима препуштено је закону. У Септембарском уставу изостала је одредба
става првог одговарајућег члана Видовданског устава (члан 91), према којој "Министри
су одговорни Краљу и Народној скупштини". Све остале одредбе тог члана поновљене
су у Септембарском уставу. То значи да се свесно из Септембарског устава хтела
уклонити правна могућност за политичку одговорност министара пред парламентом.
Политичка одговорност министара пред краљем обухваћена је одредбом

35
Септембарског устава (члан 77) према којој "Краљ именује и разрешава председника
Министарског савета и министре". Уосталом, није могуће ни замислити систем у којем
политичка одговорност министара уопште не постоји.
Премда према Уставу од 1931. нема изричите ни непосредне одговорности владе
пред парламентом, у науци је било мишљења (Л. Костић, М. Владисављевић) да низ
овлашћења Народне скупштине (буџетско право, право анкете и истраге, питања и
интерпелације министрима и влади, оптужбе министара и др) "ако не омогућују
тренутно непосредну политичку одговорност владе пред парламентом, оно стварају
једну посредну политичку одговорност пред њим, посредну утолико, што обзиром на
ове власти, које има Народно представништво и на читаву уставну структуру, министри
морају имати извесно поверење Народног представништва да би могли са њим
сарађивати, које ако немају, мораће да пред Круном повуку консеквенце"
(М. Владисављевић). М. Владисављевић стога закључује да је Септембарски устав
"изазвао актуелно постојање једне врсте монархијског парламентаризма, у коме
политичка одговорност министара непосредно пред парламентом не постоји, али
постоји посредно и таква одговорност".
Министарски савет вршио је управну власт. У том својству је издавао уредбе
потребне за примену закона. Значи, имао је генерално уставно овлашћење за доношење
извршних или несамосталних уредби. Уредбе по нужди могао је доносити само краљ и
то у ванредним приликама (члан 116).
У Септембарском уставу скала уставом проглашених људских слобода и права
остала је, у поређењу с Видовданским уставом, углавном непромењена. Изостављена су
нека социјално-економска права. Предвиђен је управни спор као средство заштите
појединачних и колективних права, чије је решавање поверено првостепеним управним
судовима и Државном савету као врховном управном суду.
Устав од 1931. задржао је административно-територијалну поделу земље
предвиђену Законом о називу и подели Краљевине на управна подручја од 3. октобра
1929. Земља је била подељена на бановине, срезове и општине. Предвиђено је девет
бановина с истим називима и седиштима, као и према поменутом закону. Називи
бановина били су, као што је речено, географски (по именима важнијих река које кроз
њих теку, а једна према мору на које се наслања), што је требало да одстрани обележја
бановина као историјских и етничких целина. На челу бановине налазио се бан као
"представник врховне власти у бановини", којег је на тај положај постављао краљ, на
предлог председника Министарског савета. У бановинама су постојала и "самоуправна

36
тела", а то су били бановинско веће и бановински одбор. Бановинско веће бирало се на
четири године општим, једнаким и непосредним правом гласа, јавним гласањем. Разуме
се, и овде је бирачко право трпело једнака ограничења, као и бирачко право за Народно
представништво, тако да се није могло говорити о његовој општости. Устав је дао
бановинским већима право да доносе аутономне уредбе (бановинске уредбе), којима би
се уређивале "поједине гране бановинске управе и живота". За доношење таквих
уредаба било је потребно овлашћење закона о уређењу бановина или других закона. Те
уредбе имале су "у дотичној бановини силу закона". На тај начин, бановинама је
призната власт статуирања (potestas statuendi), тј. право да прописују обавезне норме за
све становнике у бановини које би имале законску снагу. Тиме су бановине добиле
обележје политичко-територијалне аутономије, а то значи да су превазишле обележје
простих управних јединица које само извршавају законске норме донесене од стране
централног законодавног органа. Бановинске уредбе морају бити у сагласности с
уставом и земаљским законима, пошто би у супротном губиле важност – не би се могле
примењивати. Наиме, бановинске уредбе проглашавао је и обнародовао бан, који је
претходно тражио "сагласност Државног савета по њиховој законитости". Ако би
Државни савет одбио сагласност, уредба се не би могла обнародовати. Државни савет је
био дужан дати или одбити сагласност најдаље у року од месец дана, а ако се у том
року не би изјаснио, сматрало се да је сагласност дата (члан 91).
Бановинско веће бирало је из своје средине бановински одбор, који је
"самоуправни извршни орган у бановини". Бан је могао обуставити све одлуке
бановинског већа и одбора, а краљ је могао на предлог министра унутрашњих послова
распустити бановинско веће и пре истека четворогодишњег мандата и наредити изборе
за ново веће.
Уставом није била уведена самоуправа среза, док су општине одређене као
"самоуправна тела". Оне сопственим органима (општински одбор, општинска управа и
председник општине) задовољавају сопствене локалне потребе (држава није у
општинама имала своје органе, а када јој је нешто било потребно, за помоћ се обраћала
самоуправним органима општина).
Септембарски устав мењао се по систему уставног пакта. О његовој промени
одлучивали су Народно представништво и краљ, који је располагао и правом
уставотворне иницијативе (иницијативе за промену устава). При том је поступак
одлучивања о промени устава у Народном представништву у начелу био истоветан с
поступком предвиђеним у Видовданском уставу, дакле, садржао је у себи прикривени

37
референдум (по усвајању предлога за промену устава, Народна скупштина се
распуштала, а промену је коначно усвајала новоизабрана Народна скупштина), што је
Септембарском, као и Видовданском уставу давало нарочити степен правне чврстине
(supreme constitution).
Разлика у поступку одлучивања о промени устава у народном представништву у
односу на Видовдански устав била је у томе што је према Септембарском уставу и
Сенат учествовао у том одлучивању (то је била последица дводомне структуре
Народног представништва и начела равноправности домова у одлучивању) и што је
краљ, у случају неслагања између Сената и Скупштине, добио повећани утицај и у
одлучивању о промени устава. Наиме, у случају несагласности два дома приликом
усвајања промене устава на два узастопна сазива краљ је могао или предлог за промену
устава прогласити одбаченим или усвојити предлог једног од два дома (поступак који је
аналоган законодавном поступку у истој ситуацији).
У периоду свог важења Устав од 1931. претрпео је две промене, које нису биле
извршене према поступку предвиђеном за ревизију устава (чланови 114. и 115). Прва је
била извршена Уредбом о Бановини Хрватској, дакле актом извршне, а не законодавне
власти. Уредба је била правно уобличавање и спровођење у живот политичког
споразума између Д. Цветковића, председника Министарског савета, и В. Мачека,
председника Хрватског народног заступништва и "вође хрватског народа", закљученог
26. августа 1939, којим се решавало једно политичко, како се тада називало, "хрватско
питање". У преамбули уредбе се и каже да се она доноси "да би се обезбедило учешће
Хрвата у животу државе и тиме очували јавни интереси".
Према споразуму Цветковић-Мачек, предвиђено је образовање заједничке владе,
која ће основати Бановину Хрватску, пренети на њу одговарајућу надлежност и донети
неопходне политичке законе. Предвиђен је и територијални обим Бановине, с тим што
је његово коначно утврђење, сходно економским, географским и политичким
околностима одложено за касније. У надлежност Бановине пренесени су послови у
области пољопривреде, трговине, индустрије, шума и рудника, грађевина, социјалне
политике, народног здравља, физичког васпитања, правде, просвете и унутрашње
управе. Послови у другим областима, као и они који су од посебног значаја по опште
интересе, остају у надлежности централне државне власти. Бановина Хрватска ужива
финансијску самосталност, која се састоји у самосталном прикупљању одређених
прихода предвиђених буџетом Бановине. Законодавну власт врше у Бановини краљ и
Сабор заједнички. Управну власт врши краљ преко бана, којег краљ именује и

38
разрешава. Бан одговара за свој рад краљу и Сабору. Судску власт врше судови, чије се
пресуде изричу у име краља, а на основу закона. Уредбом се предвиђа постојање
Уставног суда, надлежног "за оцену уставности закона и спорове о надлежности између
Државе и Бановине" (члан 13. Уредбе). Организација судске функције на територији
Бановине била је у надлежности Бановине. Најзад, банска управа састојала се од 11
одељења.
У послове бановинских органа власти знатно се мешао краљ. Он је сазивао и
распуштао Сабор, именовао бана (при чему је указ о именовању бана
премапотписивало лице које се њиме именовало за бана), постављао државне
службенике од треће положајне групе навише (дотле их је постављао бан). Будући да је
краљ био неодговоран, све његове акте који су се односили на послове из области
Бановине премапотписивао је бан.
У науци су се посебно расправљала питања уставног основа за доношење
Уредбе о Бановини Хрватској и државноправном положају Бановине Хрватске у
Краљевини Југославији.
Уредбу о Бановини Хрватској донели су, на предлог Министарског савета, на
основу члана 116. Устава, којим се краљу дају у ванредним ситуацијама ванредна
овлашћења, намесници (пошто је престолонаследник био малолетан) истог дана када је
закључен и споразум. Тог истог дана, по истом уставном основу, намесници су
распустили Сенат и Народну скупштину. Како после распуштања ових домова, нису
били расписани избори за ново Народно представништво, то Уредбу о Бановини
Хрватској Народно представништво није могло, као све мере предузете на основу члана
116. Устава да потврди.
У погледу питања ваљаности уставног основа за доношење Уредбе појавила су
се два гледишта. Према првом, уредба је противуставна, јер није постојао ниједан од
случајева из члана 116. Устава предвиђених за његову примену. Истицало се још да су
мере предузете Уредбом по основу члана 116. Устава привремене, да "стање створено
чланом 116. Устава не сме да се перпетуира, на основу њега не смеју се стварати сталне
и стабилне ситуације, њиме се не може уставни поредак модификовати са трајним
дејством" и да "чим опасност мине, све се враћа на старо". На основу члана 116. Устава,
дакле, не би се могле вршити трајне измене устава, јер би то значило да се њим
установљава паралелни уставотворац, поред оног утврђеног у члановима 114. и 115.
Устава. Није могуће да у једној земљи постоје две уставотворне власти (Л. Костић).
Неуставност уредбе произлази и из начелних разлога на које је другом приликом

39
указивао Слободан Јовановић. Према њему, краљ је у вршењу својих изузетних
овлашћења на основу члана 116. Устава под сталним надзором Народног
представништва, тако да је распуштање домова Народног представништва када мере
предузете по основу тог члана устава делују, будући да значи одстрањивање таквог
надзора, неуставно. Према другом гледишту, члан 116. Устава предвиђа пет случајева
за своју примену (а не четири као што су тврдили носиоци претходног мишљења), и то
четири одређена и један неодређен. Уредба о Бановини Хрватској издата је по оном
неодређеном основу ("кад су до те мере уопште угрожени јавни интереси"), тј. "да би се
обезбедило учешће Хрвата у животу државе и тиме очували јавни интереси", па је,
према томе, Уредба у сагласности са Уставом (Р. Лукић). Други су, опет, истицали да
се Уредбом о Бановини Хрватској решава једно горуће политичко питање, а да се
питање правног основа његовог решавања поставља само ради "подржавања једне
уставноправне фикције" и "да се избјегне дојам да с Уредбом о Бановини Хрватској не
пада само један текст него један систем". Зато се поменути спор минимализовао и
сводио на "формализам" (П. Диговић). Штавише, носилац оваквог мишљења, Петар
Диговић, сматрао је да је Уредбом један број уставних прописа via facti стављен ван
снаге, пошто је Уредба "један уставни текст, који је по својој формално-правној снази
потпуно једнак Уставу од 1931. год.".
О питању државноправног положаја Бановине Хрватске у Краљевини
Југославији постоји више мишљења. Уколико подразумева развијенији облик
политичко-територијалне аутономије, могло би се као најтачније прихватити мишљење
Ферда Чулиновића, да је Бановина Хрватска "по своме уређењу стајала негдје по
средини између државе и административно-територијалне области у држави". Знатно је
одређенији био М. Владисављевић, који је сматрао да се на основу одредаба о
организацији власти у Бановини може закључити "да се Бановина жели формирати као
једна федерална јединица, као државица у савезној држави", премда сходно начелима
монархијског федерализма, који ублажава примену федералистичког принципа. Истог
мишљења био је и Јурај Андраши, који је сматрао да је Уредбом извршен прелаз "од
просте државе на федерацију", а да је она сама постала устав Хрватске. У сваком
случају, Уредбом о Бановини Хрватској успостављено је у Краљевини Југославији
асиметрично државно уређење, које је неминовно утицало на обим политичких права
становништва на делу територије преосталом од територије Бановине Хрватске (у
члану 1. Уредбе о Бановини Хрватској каже се: "Савска и Приморска бановина, као и
срезови Дубровник, Шид, Илок, Брчко, Градачац, Дервента, Травник и Фојница спајају

40
се у једну бановину под именом Бановина Хрватска. Седиште Бановине Хрватске је у
Загребу.").
Друга ревизија, боље рећи повреда, Устава од 1931. извршена је фактичким
путем, 27. марта 1941, када се након подношења оставке намесника и обарања владе
Цветковић-Мачек малолетни краљ Петар II прогласио пунолетним. Са намесништва,
уставне функције краља прешле су на, тек проглашеног пунолетним, Петра II, који је
без сагласности Народног представништва, јер није ни постојало (било је распуштено),
именовао нову владу.
Резимирајући досадашња излагања о уставности у првој југословенској држави,
целокупну њену уставну историју могли бисмо поделити у пет главних периода: доба
привремене уставности (1918-1921), доба монархијског парламентаризма (1921-1929),
доба апсолутне монархије (1929-1931), доба посредног парламентаризма (1931-1939) и
доба егзекутивне (непредставничке) власти (1939-1941).

УСТАВНОСТ У ДРУГОЈ ЈУГОСЛОВЕНСКОЈ ДРЖАВИ

Настанак друге југословенске државе

Вихор Другог светског рата није мимоишао ни Југославију. Она је нападнута 6.

априла 1941. од стране сила осовине, да би већ 18. априла 1941, услед немогућности да
пружи озбиљнији отпор агресору, ступио на снагу акт о њеној капитулацији. Потом је
уследила окупација њене територије и комадање и припајање делова територије од
стране осовинских нападачких сила. Осовинска пропаганда је истицала да је "нестало
Краљевине Југославије и као државе", да је Југославија била вештачка, "версајска
творевина", у којој је било негирано право народа на самоопредељење. Такво цепање и
подела Југославије имали су за циљ да је униште као државу. Све то било је супротно
међународном праву (Хашком правилнику уз Четврту хашку конвенцију од 1907),
према којем окупација територије једне државе не даје окупатору право да анектира
територију окупиране државе, да на њој ствара нове политичке творевине нити да је
лишава међународног субјективитета. Према томе, дебелација Југославије и
проглашавање на њеној територији квислиншких, вазалних влада и режима од стране
окупатора имали су, са становишта међународног права, чисто фиктивни карактер.
Језгро антифашистичког, народноослободилачког покрета у Југославији била је
Комунистичка партија Југославије. Објективно узев, она је била једина друштвена и

41
политичка снага која је могла преузети такву улогу, после слома Војске Краљевине
Југославије, распада уставног поретка и бекства главних институционалних носилаца
власти у иностранство (краљ, влада, вођи политичких странака, један број генерала).
Већ у току јула 1941. подигнут је ослодбодилачки устанак у свим југословенским
земљама (изузетак је била Македонија, где је оружани устанак подигнут октобра 1941),
да би убрзо дошло и до првих успешних оружаних акција партизанских одреда.
Стварањем прве ослобођене територије, КПЈ организовано приступа образовању
органа нове власти, народноослободилачких одбора. То значи да је упоредо с
народноослободилачком борбом у земљи, на ослобођеној територији, вршена
револуционарна промена власти. Тиме је наступио раскид са важећим уставним
поретком и отпочео је процес стварања нове државе "одоздо", од локалних органа
власти. Народноослободилачки одбори стварали су се у основним административно-
територијалним јединицама – селима, општинама, срезовима, окрузима. На територији
на којој су се формирали, они су били органи целокупне власти – издавали су прописе и
извршавали их, вршили су судску власт у грађанским споровима, док су за решавање
кривичних спорова у почетку били надлежни војни судови. Народноослободилачки
одбори оличавали су политичку организацију нове власти, тј. нову "виртуелну државну
организацију".
Пре доношења првих правних прописа о народноослободилачким одборима, о
њиховом карактеру и задацима постојали су ставови војно-политичког руководства и
водећих политичких личности у земљи. Проширењем ослобођене територије и
стицањем првих искустава у раду народноослободилачких одбора, стекли су се услови
за доношење првих општеважећих и јединствених правних прописа о њима. Били су то
Фочански прописи ("Задаци и устројство народноослободилачких одбора" и
"Објашњења и упутства за рад народноослободилачких одбора у ослобођеним
крајевима"), донесени фебруара 1942, тако названи према месту у којем су били
донесени. Донео их је Врховни штаб НОП и ДВ Југославије (народноослободилачке
партизанске и добровољачке војске Југославије). Они су установили једнообразну
организациону структуру и јединствене задатке народноослободилачких одбора. У тим
прописима народноослободилачки одбори се одређују као територијални органи
народноослободилачке борбе и истиче да они нису и не смеју бити органи појединих
политичких странака и организација. Одређује се да народноослободилачки одбори
врше све функције власти, осим оних које припадају војним властима. Прописи
предвиђају сеоске, општинске и среске народноослободилачке одборе. Од њих само се

42
сеоски бирају непосредно, а остали по делегатском принципу (посредно). Иако се
Фочанским прописима народноослободилачки одбори проглашавају привременим
органима власти, из њих се јасно оцртавају линије нове државне организације.
Већ крајем лета 1942. руководство народноослободилачког покрета закључило је
да се народноослободилачки одбори као спонтано настали органи власти на
ослобођеној територији више не могу сматрати привременим органима власти.
Ослобођена територија на којој су настали није била само војнички, него је преко њих
била и политички освојена. Стога, народноослободилачки одбори требало је да потврде
да је коначно свршено са органима власти који су дотле постојали и да су они клица из
које ће се развити будућа држава. Премда су они и даље били прелазан облик ка
будућој народној власти, коју народ тек треба да образује после коначног ослобођења
земље, њихова привременост отпадала је у том смислу, што ће они послужити као
основа за одређивање облика и карактера будуће власти, што се питање облика и
суштине будуће власти не "оставља случају".
У складу са оваквим тумачењима, народноослободилачки одбори одређени су
као стални "органи народне демократске власти" Септембарским (Крајинским или
Дринићким) прописима, које је Врховни штаб НОП и ДВ Југославије донео септембра
1942. у Дринићима. И ти се прописи састоје од два акта ("Наредба о изборима
народноослободилачких одбора" и "Наредба о образовању позадинских војних власти").
За народноослободилачке одборе каже се да су они на ослобођеном подручју "органи
народне власти бирани слободно и непосредно од самог народа" и да представљају
"клицу будуће народне власти, чије ће коначне и трајне облике одредити ослобођени
народ послије истјеривања фашистичких окупатора из наше земље и уништења
њихових домаћих слугу". Септембарским прописима прописана су правила избора и
организације пет облика народноослободилачких одбора – сеоских, градских,
општинских, среских и окружних. Први пут је женама признато активно и пасивно
бирачко право. Односи између народноослободилачких одбора постављени су на
централистичком принципу. Сеоски народни повереници (изабрани у малим селима и
засеоцима у којима се не бира народноослободилачки одбор), сеоски
народноослободилачки одбори и градски народноослободилачки одбори непосредно су
потчињени општинском народноослободилачком одбору, а преко овог среском и
окружном, од којих добијају упутства за рад и под чијом су контролом. Општински
народноослободилачки одбори потчињени су среском народноослободилачком одбору,
од којег добијају упутства за рад и којем подносе редовне извештаје о раду. Пошто је

43
само срески народноослободилачки одбор имао пленум и ужи одбор, предвиђено је да
ужи одбор среског народноослободилачког одбора подноси извештаје о свом раду
пленуму и од њега добија упутства за рад и сноси одговорност пред окружним
народноослободилачким одбором. Чланови народноослободилачког одбора и народни
повереници бирали су се на време од шест месеци, после ког времена су се обављали
нови редовни избори. Бирачи су могли члана народноослободилачког одбора или одбор
у целини сменити ако су сматрали "да није заслужан повјерења или да није способан за
рад", па изабрати другог члана, односно одбор.
Септембарским прописима хтело се истаћи да је народноослободилачки устанак
одлучно упућен у правцу револуције, да је учињен неповратан раскид са државном
организацијом и државним поретком Краљевине Југославије, а да је нова народна власт
постала елемент новог државног поретка који је у изградњи. Мрежом
народноослободилачких одбора створена је потенцијална државна организација, којој
су недостајали највиши органи власти да би у потпуности била заокружена.
Даљи напори руководства народноослободилачког покрета били су усмерени
управо на стварање таквих, највиших општејугословенских органа власти који би
усклађивали рад народноослободилачких одбора. Уз овај, требало је решити још један
проблем. Од почетка устанка против окупатора Врховни штаб Војске Југославије био је
највише војно и политичко руководство народноослободилачког покрета, самим тим и
највиши орган државе која се стварала. Проширивањем оружаних и ратних дејстава
дошло је до разграњавања Војске Југославије, што је значило веће оптерећење
Врховног штаба, с једне, а повећавање ослобођене територије значило је већу количину
послова за политичко руководство, с друге стране. Како су се оба руководства стицала
у једном органу, то је постало неопходно да се Врховни штаб посвети организацији и
руковођењу великом ослободилачком армијом и војним операцијама, док је послове
организације народне власти и координирања рада народноослободилачких одбора
требало поверити највишем општејугословенском органу власти.
Оба поменута циља требало је да оствари скупштина представника
народноослободилачког покрета из свих крајева Југославије (из разлога "више силе" на
њој нису узели учешће представници Словеније и Македоније), која је на позив
Врховног штаба одржана у Бихаћу крајем новембра 1942. На заседању овог
"партизанског парламента" створено је Антифашистичко веће народног ослобођења
Југославије (АВНОЈ). Актима које је усвојило то тело се није конституисало, сагласно
полазном циљу, као највиши орган власти него као "општенародно и општепартијско

44
политичко представништво народноослободилачке борбе у Југославији", као тело које
стоји на челу народноослободилачке борбе у својству њеног политичког
представништва. АВНОЈ сачињавају представници свих народа и свих политичких
странака и група, који су активно учествовали и даље учествују у
народноослободилачкој борби. Из своје средине АВНОЈ бира Председништво, тј.
председника и три потпредседника и Извршни одбор. Разлог што се АВНОЈ није
конституисао као највиши орган власти био је спољашње природе. Савезници и
Коминтерна захтевали су од политичког руководства народноослободилачког покрета у
Југославији да се АВНОЈ не може сматрати државном владом него политичким
органом народноослободилачке борбе која доследно треба да задржи антифашистички
карактер, а никако карактер друштвеног и политичког преврата, у смислу
револуционарне "смене власти". Тако су циљеви с којима се ишло на оснивање
АВНОЈ-а остварени само половично – није конституисан највиши орган власти, али су
функције војног и политичког руковођења устанком разлучене једна од друге.
Руководство народноослободилачкох покрета није, међутим, одустајало од циља
да формирањем највишег органа власти озакони победу револуције. Због тога је, у
војно и политички погодном моменту, крајем 1943. одржано друго заседање АВНОЈ-а.
У то време на ослобођеним територијама функционисали су као једини органи власти
народноослободилачки одбори, повезани у систем одбора ("држава
народноослободилачких одбора"), коме на челу стоји земаљско антифашистичко веће,
као највиши народноослободилачки одбор у земљи. Тој пирамиди
народноослободилачких одбора недостајао је врх – највиши орган власти у целој земљи
конституисан једним формалним актом.
На другом заседању АВНОЈ-а донесене су одлуке уставног значаја, којима је
установљено, због њиховог привременог карактера, привремено уставно уређење у
земљи. Реч је о следећим одлукама: 1) о конституисању АВНОЈ-а у врховно
законодавно и извршно народно представничко тело Југославије и формирању
Националног комитета ослобођења Југославије, као привременим органима врховне
народне власти у Југославији за време народноослободилачког рата; 2) о одузимању
права законите владе Југославије југословенској влади у иностранству и о забрани
повратка у земљу краљу Петру II Карађорђевићу; 3) о изградњи Југославије на
федеративном принципу. Конституисањем АВНОЈ-а као највишег
народноослободилачког одбора, као највишег органа власти, формално се прекида
унутрашњи уставни континуитет с Краљевином Југославијом као државом. За АВНОЈ

45
је речено да се конституише "у врховно законодавно и извршно народно представничко
тело Југославије за време народноослободилачког рата". Он је, дакле, био привремена
једнодомна народна скупштина, конституисана на федералном начелу од националних
делегација, која није само законодавно тело него је и врховни орган државне власти.
Његова два органа били су Председништво, као сужено тело АВНОЈ-а и Национални
комитет ослобођења Југославије, као највиши извршни и управни орган народне власти,
преко којег АВНОЈ обавља своју извршну функцију. Држава која је формално створена
одлуком о стварању највишег органа власти у унутрашњим и међународним актима
називала се Демократска Федеративна Југославија (ДФЈ).
За време привременог уставног уређења једна од најважнијих политичких акција
била је акција за међународно признање промене власти у Југославији, у ствари, за
признање нове Југославије. У том циљу су у току 1944. закључена два споразума
између председника краљевске владе у емиграцији и НКОЈ-а. Циљ тих споразума (по
именима председника двеју влада споразуми се називају Тито-Шубашић) био је
ликвидирање двојства органа за међународно представљање исте државе. То је
постигнуто другим споразумом Тито-Шубашић, који је, пошавши од начела "државног
континуитета Југославије са међународноправног гледишта", извршио промену
привременог уставног уређења успостављеног одлукама другог заседања АВНОЈ-а у
том смислу што је предвидео два нова органа, Краљевско намесништво и Привремену
народну владу, све док Југославија не добије "слободном одлуком народа, свој
дефинитивни облик владавине". Тиме су престала да постоје два органа за
представљање исте државе, Краљевска влада и НКОЈ, а уместо њих образован је један
такав орган – Привремена народна влада.
Корак ка коначном уставном уређењу Југославије били су треће заседање
АВНОЈ-а и Привремена народна скупштина која је из њега произишла. Треће заседање
АВНОЈ-а одржано је августа 1945, у Београду, после коначне војне победе савезника и
у условима учвршћења власти у целој земљи. У новим условима АВНОЈ је морао
проширити састав како би могао обавити послове који су водили ка коначном уставном
уређењу земље. АВНОЈ, потекао из рата, "носио је карактер ратног државног
руководства, које је водило ослободилачку борбу, што је назначено и у самом називу
тог органа" (Л. Гершковић). Проширење састава АВНОЈ-а требало је да доведе и до
промене његовог назива, који би одговарао новим друштвеним, пре свега, нератним
условима. На основу закључака прве седнице трећег заседања о проширењу АВНОЈ-а,
у АВНОЈ су ушли: 1) представници крајева који нису били довољно заступљени на

46
другом заседању; 2) представници политичких странака и група; 3) известан број
посланика Народног представништва Краљевине Југославије сазива од 1938. Овако
проширен АВНОЈ, сопственом одлуком, донесеном у облику резолуције, прерастао је у
Привремену народну скупштину. На тај начин добијен је "врховни орган државне
власти, који нема више ратни и ослободилачки карактер, него карактер редовног органа
државне власти" (Л. Гершковић). Том одлуком АВНОЈ није био укинут, него је само
променио назив – од ње се он назива "Привремена народна скупштина".
Главни задатак Привремене народне скупштине био је да створи услове за
превођење привременог уставног уређења у коначно, тј. да створи услове за доношење
устава. За то је било потребно решити следећа три питања: 1) одредити који ће орган и
како донети устав; 2) одредити бирачко право грађана; 3) организовати изборни систем
за избор посланика за уставотворну скупштину. Та питања решена су доношењем
следећа три закона: Закона о Уставотворној скупштини, Закона о бирачким списковима
и Закона о избору народних посланика за Уставотворну скупштину.
Уставотворна скупштина била је устројена сагласно федералном принципу,
састојала се од два дома: Савезне скупштине и Скупштине народа. Савезну скупштину
бирали су сви грађани који имају бирачко право, и то по једног посланика на 40.000
становника, а Скупштину народа грађани по федералним и аутономним јединицама.
Свака федерална јединица слала је по 25 посланика у Скупштину народа, док је АП
Војводина слала 15, а Аутономна област Косово и Метохија 10 посланика. Нико није
могао истовремено бити биран у оба дома Уставотворне скупштине.
На изборима за Уставотворну скупштину, одржаним 11. новембра 1945, листа
Народног фронта однела је убедљиву победу за оба дома, Савезну скупштину и
Скупштину народа. После избора, Уставотворна скупштина отпочела је 29. новембра
1945. заседање које је трајало све до 1. фебруара 1946. На првој седници Уставотворне
скупштине донесена је "Декларација о проглашењу ФНРЈ", којом је и формално укинут
монархијски облик владавине. У њој се ДФЈ прогласила народном републиком под
именом ФНРЈ, а ФНРЈ је "Савезна народна држава републиканског облика, заједница
равноправних народа који су слободно изразили своју вољу да остану у Југославији".
Но, главни задатак Уставотворне скупштине био је да донесе устав. Преднацрт овог
устава израдила је посебна комисија Министарства за конституанту. На основу тог
текста Министарство за конституанту сачинило је нацрт устава, који је Влада ФНРЈ,
пошто га је размотрила и примила као свој предлог, доставила Уставотворној
скупштини на претрес. Истовремено, нацрт устава стављен је на јавну (општенародну)

47
дискусију. После претреса у одборима домова и у домовима, Уставотворна скупштина
је на заједничкој седници оба дома 31. јануара 1946. усвојила и прогласила Устав ФНРЈ.
На основу њега, народне републике су током децембра 1946. и јануара 1947. донеле
своје, републичке уставе. Две аутономне јединице, Аутономна покрајина Војводина и
Аутономна област Косово и Метохија, донеле су у току маја 1948. своје статуте, које је
Скупштина НР Србије потврдила октобра 1948. Тиме је у основи био успостављен нови
уставни поредак у земљи. Сагласно Закону о Уставотворној скупштини, Уставотворна
скупштина је својом сопственом одлуком продужила рад као Народна скупштина ФНРЈ.

Устави друге југословенске државе

У другој југословенској држави (ФНРЈ, СФРЈ) била су донесена три потпуна

устава и један уставни закон. Потпуни устави били су донесени 1946, 1963. и 1974, а
уставни закон, којим је поступком за промену устава замењен део устава ФНРЈ од 1946,
док је незамењени део тог устава и даље остао на снази, био је донесен 1953.
Устав ФНРЈ од 1946. је само санкционисао, уставноправно изразио тековине
револуције и ослободилачког рата у земљи, а то су биле: нова власт, тј. нови носилац
власти, промене друштвено-економске, пре свега својинске структуре и признање
постојања више југословенских народа, уместо фикције о једном јединственом, што је
имало за резултат увођење федералног државног уређења, уместо унитарног. То је
посебно дошло до изражаја у уставној дефиницији ФНРЈ, која је "савезна народна
држава републиканског облика, заједница равноправних народа, који су на основу
права народа на самоопредељење, укључујући право на отцепљење, изразили своју
вољу да живе заједно у федеративној држави".
Друго битно обележје Устава од 1946. је угледање на совјетски модел
уставности из Устава СССР од 1936. Тај утицај нарочито је дошао до изражаја у
одредбама о својинским облицима и управљању привредом, у одредбама о
организацији власти на начелу јединства власти и у дихотомној подели свих државних
органа на органе државне власти и органе државне управе, у одредбама о подели
надлежности између савезне државе и република, као и у одредбама о територијалној
аутономији и локалној самоуправи. Док је начело јединства власти обележавало
организацију власти на истом територијалном нивоу, начело демократског централизма
обележавало је организацију власти по вертикали, тј. односе између органа власти на
различитим територијалним нивоима (савезна држава, република, аутономна покрајина

48
и јединице локалне самоуправе – вишестепене). Принцип демократског централизма је,
према водећем официјелном конституционалисти из тога времена, облик односа између
државних органа који "обухвата истовремено одговорност према онима који су их
изабрали, односно које представљају, као и принципијелну подређеност вишим
органима државне власти, који су такође бирани од народа, који су такође израз његове
самоуправе и, према томе, такође подлежу контроли народа. На тај начин јача се
јединство власти и повећава снага уједињеног народа у борби за изградњу социјализма,
али се истовремено обезбеђује самоуправа, контрола одоздо и контрола одозго,
свестрана иницијатива и јединствена линија у спровођењу државне политике"
(Е. Кардељ).
Устав од 1946. успоставио је једно етатистичко друштвено и централистичко
државно уређење, које је искључивало сваки облик плурализма – идеолошког,
својинског, политичког и др. После сукоба политичког руководства Југославије с
политиком СССР-а, отпочело је трагање за сопственим, аутентичним правцима
изградње социјалистичког друштвеног уређења у Југославији. Ти правци су били
наговештени Основним законом о управљању државним привредним предузећима и
вишим привредним удружењима од стране радних колектива од 1950. и Општим
законом о народним одборима од 1952, а уставноправно утврђени Уставним законом о
основама друштвеног и политичког уређења ФНРЈ и савезним органима власти од 1953.
Уставни закон од 1953. није био потпун, целовит устав, пошто није регулисао
уставну материју у целости ни систематски него само њен део. У теорији се сматра да
се таквом фрагментарном уређивању уставне материје снагом уставних прописа
прибегава кад још нису сазрели друштвени услови за доношење новог, потпуног устава,
а жељена промена уставног уређења не може се остварити обичним изменама и
допунама старог устава. Самосталним уставним законом реформише се постојеће
уставно уређење, уместо да се, као код уставног закона о изменама важећег устава,
поправља важећи устав, што не значи никакву, па ни делимичну уставну реформу.
Уставни закон од 1953. нормирао је једно друкчије и ново друштвено уређење од
успостављеног Уставом од 1946. и друкчије је организовао власт у федерацији,
републици, аутономној покрајини (области). Те промене нису биле мале, оне су биле
фундаменталне и одражавале су дубоке друштвене промене. Због тога се нису ни могле
извршити у облику измена и допуна Устава ФНРЈ од 1946. Али, пошто нису сазрели
друштвени услови за успостављање једног у целости самоуправног уставног уређења,
то промена дотадашњег уставног уређења није била извршена у облику новог устава,

49
него делимичног устава, уставног закона, који је заједно са преосталим важећим
одредбама Устава ФНРЈ од 1946. сачињавао цео, потпуни устав Југославије све до
доношења новог потпуног устава 1963.
Уставним законом отпочео је у уставној материји велики југословенски
експеримент назван "самоуправљање". Према уставном закону, основу друштвеног и
политичког уређења земље чине: 1) друштвена својина на средствима за производњу;
2) самоуправљање произвођача у привреди; 3) самоуправљање радног народа у
општини, граду, срезу; 4) самоуправљање радног народа у области просвете, културе и
социјалних служби. Југославија се одређује као "социјалистичка, демократска савезна
држава суверених и равноправних народа" (члан 1). То је значило да уместо народа, као
скупа бирача, у први план избија део народа који има исто класно обележје – радни
народ. У Уставном закону се и каже да сва власт припада радном народу, а да "радни
народ врши власт и управља друштвеним пословима преко својих представника у
народним одборима и народним скупштинама, у радничким саветима и другим
самоуправним органима, као и непосредно путем избора, опозивања, референдума,
зборова бирача, савета грађана, учешћа грађана у управи и правосуђу, и путем других
облика непосредног управљања". Таквом уставном одредбом, истицало се у то време,
класичан принцип народне суверености преображава се и превазилази
самоуправљањем радног народа, односно радничке класе.
Самоуправљање се одразило и на државу, тј. њене органе, пре свега на састав
парламента. У државном парламенту и представничким телима територијалних
јединица поред дома који је конституисан на принципу класичног политичког
представништва, конституише се и дом професионалног представништва, који
представља само једну категорију бирача – произвођаче. Зато се и називао "веће
произвођача".
Уставни закон је напустио поделу државних органа на органе државне власти и
органе државне управе и, полазећи од доследнијег схватања начела јединства власти,
прогласио Савезну народну скупштину за представника народног суверенитета и
највиши орган власти федерације (члан 13). Престали су да постоје Президијум
Народне скупштине ФНРЈ и Влада ФНРЈ и установљена су два извршна органа Савезне
народне скупштине – председник Републике и Савезно извршно веће. Оба ова органа
произлазила су из скупштине и одговарали јој за рад. Председник Републике вршио је
функцију шефа државе, док је Савезно извршно веће било нека врста политичког

50
одбора скупштине којем се поверавају политичко-извршни послови. Председник
Републике био је председник Савезног извршног већа (члан 72).
Напуштен је принцип демократског централизма у односима између политичко-
територијалних јединица, од федерације до општине и повећана су права народних
република и аутономних јединица, док је у општини, граду и срезу проглашено
самоуправљање радног народа.
Преостала два устава друге југословенске државе, Устав СФРЈ од 1963. и Устав
СФРЈ од 1974, имали су за циљ да установе целовит и заокружен самоуправни уставни
систем. Они нису ни рађени као класични правни акти него као повеље друштвеног
самоуправљања. Како је тај циљ било немогуће остварити одједном, када је 1963.
донесен нови устав, тај устав је ради дограђивања самоуправљања и реформе
федерације претрпео у три маха амандманске промене. Тако измењен он је служио као
полазна основа Уставу од 1974, који је од Устава СФРЈ од 1963. и амандмана на тај
устав сачинио непротивречну целину, с једне стране, и наставио у правцу
продубљивања самоуправљања, с друге стране.
Устав СФРЈ од 1963, сматрајући да су у свим подручјима друштвених односа
преовладали социјалистички односи, променио је и назив Југославије. Ново уставно
име постало је "Социјалистичка Федеративна Република Југославија". Југославија се,
одређује као "савезна држава добровољно уједињених и равноправних народа и
социјалистичка демократска заједница заснована на власти радног народа и
самоуправљању" (члан 1). У тој одредби дошло је до израза марксистичко учење о
преображавању државе у стварну људску заједницу, тј. о подруштвљавању државне
власти. У области економског уређења основни уставни институти били су друштвена
својина и самоуправљање и самоорганизовање радних људи како у микро ћелијама
(радној организацији) тако и на нивоу националне привреде (друштвеној репродукцији).
Полазна одредба политичког система била је: "Радни народ је једини носилац власти и
управљања друштвеним пословима" (члан 71). Међу уставним слободама и правима
највиши ранг добија право грађана на друштвено самоуправљање које се проглашава
неприкосновеним.
У складу с концепцијом интегралног самоуправљања, била је и нова концепција
територијалних јединица, које се обухватају генусним термином "друштвено-
политичке заједнице". Такве заједнице су, идући од основне ка ширим: општина, срез,
аутономне покрајине које су у саставу Републике Србије, социјалистичка република и
федерација. Према образложењу из Преднацрта овог устава, друштвено-политичке

51
заједнице "подразумевају све територијалне заједнице које имају и елементе
друштвено-економске и политичке заједнице", у којима се врши државна власт и
остварује самоуправљање. То значи да су оне схваћене истовремено као друштвене
заједнице и јединице политичке власти. Између друштвено-политичких заједница нема
хијерархије, а "међусобни односи органа разних друштвено-политичких заједница
заснивају се на правима и дужностима утврђеним на основу устава". У складу са
Марксовим учењем о комуналном систему, општина је проглашена основном
друштвено-политичком заједницом. Значење ове уставне флоскуле садржавао је сам
устав: "Самоуправљање грађана у општини је политичка основа јединственог
друштвено-политичког система. У општини се стварају и остварују облици друштвеног
самоуправљања из којих произлазе органи који врше функцију власти" (члан 73).
Организација власти је, исто тако, прожета самоуправљањем. Заснована је на
принципу јединства власти, а "скупштина је највиши орган власти и орган друштвеног
самоуправљања у оквиру права и дужности друштвено-политичке заједнице". У складу
с тим је и нова структура скупштине, која обухвата поред општеполитичког већа и веће
радних заједница. Скупштине ширих друштвено-политичких заједница, федерације и
републике, обухватале су четири већа радних заједница (привредно веће, просветно-
културно веће, социјално-здравствено веће и организационо-политичко веће), док је
скупштина аутономне покрајине могла имати више већа радних заједница. Председник
Републике постао је самостални орган федерације, независан од Савезног извршног
већа. Нови државни органи били су Уставни суд Југославије и уставни судови
република, којима је поверена функција заштите уставности, шире схваћена.
Југославија је била прва социјалистичка земља у свету која је увела уставне судове.
На Устав СФРЈ од 1963. било је донесено укупно XLII амандмана. Амандмани
I-VI донесени су 1967, амандмани VII-XIX 1968, а амандмани XX-XLII 1971. године.
Док су се прве две групе уставних амандмана кретале у појмовним границама тог
облика промене устава, уз два изузетка (аутономне покрајине су од категорије
републичког устава постале амандманима VII и XVIII категорија савезног устава, уз
знатно измењен уставни положај, а према амандману XIX у главним уставним
одредбама права народности – националних мањина – изједначена су с правима народа),
уставним амандманима од 1971. проширене су и уведене нове области самоуправљања
(основна организација удруженог рада, самоуправна интересна заједница, самоуправни
споразуми и друштвени договори, уговорна организација удруженог рада и сл) и
промењен је карактер федерације. Савезни органи не могу одлучивати као

52
наднационална тела него као заједнички органи република и аутономних покрајина и
тек пошто буду изражени посебни интереси република и покрајина. Њихова одлука
треба да буде "демократска синтеза" тих посебних интереса. Такво схватање повукло је
за собом нов састав и организацију, као и начин рада многих савезних органа. Сва та
решења су поновљена у Уставу СФРЈ од 1974.
У политичкој публицистици Устав СФРЈ од 1974. одређује се као гробар друге
југословенске државе. Тај устав носио је омрзнути епитет најдужег устава на свету,
његова дикција била је оптерећена политичком и идеолошком фразеологијом, што је
један од разлога његове дужине и изузетно ниског правног квалитета нормативног
текста. Уз то, тај устав оперисао је појмовима и институцијама који немају пандане у
упоредном уставном праву, тако да је правницима класичног образовања био готово
немогућ за разумевање. У идејном погледу, тај устав је продужење појединих решења
Устава од 1963. и готово свих решења уставних амандмана од 1971.
О Уставу од 1974. довољно речито говори већ његов први члан у којем је
одређена Југославија. Она је "савезна држава као државна заједница добровољно
уједињених народа и њихових социјалистичких република, као и социјалистичких
аутономних покрајина Војводине и Косова које су у саставу Социјалистичке Републике
Србије, заснована на власти и самоуправљању радничке класе и свих радних људи, и
социјалистичка самоуправна демократска заједница радних људи и грађана и
равноправних народа и народности". Основна обележја економског система према овом
уставу су друштвена својина као "основа ... слободног удруженог рада и владајућег
положаја радничке класе у производњи и у друштвеној репродукцији у целини" и
самоуправљање радника у производњи и расподели друштвеног производа, а
политичког да су "радничка класа и сви радни људи носиоци ... власти и управљања
другим друштвеним пословима" (члан 88). Сам устав одређује такав политички систем
као "социјалистичку самоуправну демократију" по облику, а као "диктатуру
пролетаријата" по социјалној суштини. Савез комуниста Југославије, који припада
уставној категорији "друштвено-политичких организација", је "водећа идејна и
политичка снага радничке класе и свих радних људи у изградњи социјализма и у
остваривању солидарности радних људи и братства и јединства народа и народности
Југославије" (Одељак VIII Основних начела, став 1). Сви савезни органи конституисани
су на начелу једнаке заступљености република и "одговарајуће заступљености"
аутономних покрајина, а поједини и једнаке заступљености покрајина (Председништво
СФРЈ). У њима су се одлуке доносиле "на основу усаглашавања ставова чланова" или

53
сагласношћу представника свих република и покрајина ("консензусом"). Чак су у оба
дома савезног парламента биле искључиво представљене републике и покрајине, као
једини субјект федерације, док други субјект, грађани, нису били непосредно
представљени. Свуда у свету у федерацијама се у посебан дом бирају грађани путем
општих и непосредних избора широм савезне државе, независно од граница између
федералних јединица. Још необичније за савезну државу било је у основи једнодомно
одлучивање упркос постојању два дома. Од већинског одлучивања се политички
зазирало и када је оно уставом било допуштено. У вршење појединих функција савезне
државе непосредно су били укључени републички и покрајински органи (законодавна
надлежност у Већу република и покрајина, одлучивање о промени устава, доношење
извршних прописа СИВ-а на основу сагласности надлежних републичких, односно
покрајинских органа). Федерација је била немоћна да обезбеди извршавање савезних
закона и других савезних прописа на целој територији Југославије, пошто је
претпоставка надлежности за њихово извршавање била у корист органа у републикама
и покрајинама. Судска функција добила је искључиво републички, односно
покрајински карактер – суђење је, по правилу, отпочињало и завршавало се у
републикама и покрајинама.
Самоуправљање је продрло и у класичне државне функције каква је судска, која
је проглашена функцијом "друштвене заједнице". Израз таквог схватања били су
самоуправни судови, који су равноправно с државним судовима вршили судску
функцију, као и друштвени правобранилац самоуправљања, чија се функција
исцрпљивала у заштити самоуправних права радних људи и друштвене својине. Међу
правним актима није било класичне хијерархије ако су потицали од органа различитих
"друштвено-политичких заједница", него односа "забране супротности".
Једна од највећих новина Устава СФРЈ од 1974. био је тзв. делегатски систем, тј.
делегатски начин конституисања органа и тела у којима се доносе одлуке, почев од
основних самоуправних организација, па све до скупштина друштвено-политичких
заједница. Истицало се да је тај начин образовања скупштина друштвено-политичких
заједница водио остваривању власти радничке класе и свих радних људи. С тим у вези
је дошло и до промене уставне дефиниције скупштине, па је она постала "орган
друштвеног самоуправљања и највиши орган власти у оквиру права и дужности
друштвено-политичке заједнице". Крајња последица делегатског система била је
потискивање грађанина као бирача.

54
 Механизам делегатског система сводио се на следеће. Радни људи у уставу
наведеним облицима самоуправних организација и заједница (у месним заједницама и
грађани) образују своје делегације "ради непосредног остваривања својих права,
дужности и одговорности и организованог учешћа у вршењу функција скупштина
друштвено-политичких заједница". У друштвено-политичким организацијама функцију
делегација врше њихова изабрана тела одређена њиховим статутима или другим
одлукама. Делегација је била "копча" између самоуправне основе друштва и делегата
као члана скупштине. А делегате у одговарајуће веће скупштине друштвено-политичке
заједнице делегирају из састава делегација "једна или више делегација основних
самоуправних организација и заједница, повезаних радом и другим заједничким
интересима или интересима у друштвено-политичкој заједници, односно делегати тих
организација и заједница у скупштини општине" (члан 138). Између бирача
(самоуправних организација и заједница) и посланика у скупштинама (делегата) уместо
непосредног избора, истицало се, обезбеђује се интересна непосредност, непрекинутост
самоуправних интереса и аутентично заступање самоуправних интереса од стране оних
чији су то интереси. Институционални пут те непосредности био је следећи: "Полазећи
од интереса и смерница основних самоуправних организација и заједница и
уважавајући интересе других самоуправних организација и заједница и опште
друштвене интересе и потребе, делегација утврђује основне ставове за рад делегата у
скупштини и за њихово учешће у одлучивању" (члан 137).
Премда је поступак за промену устава био такав да је обезбеђивао његову
непроменљивост, Устав СФРЈ од 1974. имао је укупно XLVIII амандмана. Уставни
амандмани I-VIII били су донесени 1981, а уставни амандмани IX-XLVIII 1988. године.
Првима је било спроведено "начело колективног рада, одлучивања и одговорности",
које се у пракси свело на једногодишњи мандат носилаца јавних функција, док је путем
других учињен "продор новог у оквиру старог", тј. њима су кориговани неки институти
Устава СФРЈ од 1974. (друштвена својина, самоуправно организовање удруженог рада,
делегатски систем, извршавање савезних закона итд), али није доведен у питање
основни дух тог устава.
Из досад реченог произлази да би се развој уставности после краха прве
југословенске државе могао поделити на следеће главне периоде: период стварања
нове државне власти (1941-1943), период привременог уставног уређења (1943-1946),
период државног социјализма (1946-1953) и период самоуправног социјализма (1953-
1992).

55
Слом друге југословенске државе

Устав СФРЈ од 1974. подстакао је, у сваком плуриетничком друштву латентно

постојећи, партикуларизам и сепаратизам, који је буквално довео до потпуне
дезинтеграције Југославије. Републике су се заокруживале као затворене и аутаркичне
привредне целине (националне економије) и постепено уживљавале у будући статус
самосталних и независних држава. Такве тежње довеле су до умножавања истоврсних
привредних капацитета у Југославији и до изузетно ниског степена њиховог
искоришћавања. Између република, па и ужих територијалних јединица (општина),
постављале су се границе дуж којих су били раздробљени привреда и тржиште. Сваки
облик већинског одлучивања у федерацији проглашаван је од стране република
нападом на националну сувереност и на уставни положај републике. И тамо где није
била прописана једногласност као начин одлучивања у савезној држави одлуке су се
доносиле тек пошто су се са њима сагласиле све републике и обе покрајине.
Савезни органи били су само места на којима су се окупљали изасланици
република и покрајина ради цењкања и нагођења или, уставном терминологијом речено,
"усаглашавања ставова". Федерација је престала бити државни субјект, који би имао
властити субјективитет у односу на тобоже своје републике, да би постала политичка
пијаца на којој се обавља политички пазар. Она је и коначно постала у пракси савез
шест република и две покрајине, а у стварном животу она је постојала онолико колико
је то било у заједничком интересу република и покрајина. Једина светла тачка у већ
сасвим извесном пропадању савезне државе били су уставни амандмани од марта 1989.
на озлоглашени Устав Србије од 1974, после којих је Србија први пут после дуже
времена постала суверена држава (у границама републичке надлежности) на целој
републичкој територији. Под Уставом Југославије од 1974. републике су систематски
биле припремане, економски, политички и војно за чин који ће у погодном моменту
уследити – за отцепљење од Југославије. Већ пред крај свог важења, тај устав довео је
до велике напетости и заоштрености у међунационалним односима, тако да је претња
експлозијом постала већ сасвим реална.
Ове процесе свакако је убрзао и распад једине политички обједињавајуће снаге у
земљи – Савеза комуниста Југославије. Од спољних чинилаца свој допринос распаду
Југославије дале су и радикалне промене политичког окружења изазване крахом
режима државног социјализма у земљама Источне и Средње Европе, а посебно распад
СССР-а. У новој подели светске моћи, они који су били најмоћнији, једноставно више

56
нису били заинтересовани за опстанак него, напротив, постали су заинтересовани за
разбијање Југославије, које су издашно помогли. Покушаји, већ очајнички, да се
Југославија спасе уставним променама били су закаснели и нису имали никакве шансе,
чак и да је ревизиони поступак био мање сложен од најсложенијег могућег какав је тада
постојао.
Уз све то, Устав СФРЈ од 1974. је економски и политички сасвим исцрпео земљу.
Неспроводива, утопијска решења тог устава (слободни удружени рад, слободна размена
рада, делегатски систем, самоуправни федерализам, самоуправно споразумевање и
друштвено договарање – да набројимо тек неколико) зауставила су и повукла уназад
економски развој земље и довела грађане, које је делегатски систем сасвим одсекао од
политике и власти, у политичку апатију и безнађе.
Правац у којем ће се решавати друштвена и уставна криза, тј. судбина
Југославије, показала је најразвијенија југословенска република, Словенија,
амандманима на свој устав донесеним крајем лета 1989, када је јасно наговестила своје
еманциповање од Југославије. Онда је већ 1990. уследила Декларација о суверености
државе Републике Словеније, у чијем се члану 2. каже: "Политички, привредни и
правни систем Републике Словеније заснива се на Уставу и законима Републике
Словеније. Устав СФРЈ, савезни закони и други савезни прописи важе на територији
Републике Словеније уколико нису у супротности са Уставом и законима Републике
Словеније." Затим је уследио, без уставног основа, штавише супротно важећем уставу,
републички референдум (плебисцит) на којем је бирачима било постављено сугестивно
питање да ли су за самосталну и независну Словенију, после којег је уследила
једнострана одлука о проглашењу Словеније независном државом и, на крају, насилно
отцепљење од Југославије. Словенија је тако створила модел за отцепљење од
Југославије. Тај модел састојао се од четири фазе. У првој се република (федерална
јединица) проглашава сувереном државом, како би постигла да критеријум за оцену
уставности и законитости, као у свакој сувереној држави, може бити само њено право,
тј. њен устав и њени закони. У другој фази, сада већ суверена држава, суверено
расписује референдум на којем пита цело бирачко тело да ли је за то да та суверена
држава постане и самостална и независна држава (као да између "суверености" и
"самосталности и независности" има неке разлике). Пошто добије одговор који је
тражила, "суверена", "независна и самостална" држава доноси декларацију у којој
обзнањује своју независност, на шта се своди трећа фаза. И, у четвртој и последњој
фази, следи чин отцепљења. За словеначким примером, готово по истом

57
процедуралном моделу, пошле су Хрватска, Македонија (код које је једино изостао
метод насилног отцепљења) и Босна и Херцеговина, које су све једностраном одлуком,
у интерним, међурепубличким границама, напустиле Југославију.
Све су то били једнострани акти којима се супротно савезном уставу мењао у
уставу описан састав Југославије као савезне државе и доводила у питање њена
државна сувереност, независност и територијална целокупност. Уз то, на
референдумима се нису изјашњавали конститутивни југословенски народи, који су
једини носиоци права на самоопредељење, него грађани као бирачко тело. Носилац
права на самоопредељење је, међутим, нација у смислу етноса, а не народ у смислу
демоса или популуса, односно делови државне територије. Стога се у вишенационалној
заједници (вишенационалној у смислу више конститутивних народа, јер готово да и не
постоје једнонационалне државе) референдум за отцепљење једног њеног дела у
независну државу не може спроводити као референдум свих грађана, пошто се тиме
вређа право сваког народа на самоопредељење, поготово оног који се кида и одваја од
своје националне матице и постаје национална мањина у туђој држави. "Право на
самоопредељење сваког народа посебно не може бити негирано истим правом другог
(других) народа исте заједнице, па ни већинским одлучивањем грађана" (М. Бузаџић).
Посебно је право нације на самоопредељење било повређено у вишенационалној Босни
и Херцеговини, у којој ниједна од републичким уставом одређених конститутивних
нација није имала апсолутну већину (када су се у току револуције формирале
републике, а Југославија као федерација република, Земаљско Антифашистичко Веће
Народног Ослобођења Босне и Херцеговине је у Мркоњић-Граду 1943. утврдило да
Босна и Херцеговина "није ни српска, ни хрватска, ни муслиманска, већ – и српска и
хрватска и муслиманска"). Сасвим игноришући постојање конститутивних нација у
Босни и Херцеговини, републички референдум се у тој републици 29. фебруара 1992.
обратио грађанима питањем: "Јесте ли за суверену и независну Босну и Херцеговину,
државу равноправних грађана, народа Босне и Херцеговине – Муслимана, Срба, Хрвата
и припадника других народа који у њој живе?"
Средином јануара 1992. уследио је завршни чин међународне заједнице, тј.
отпочео је процес међународног признања отцепљених република као независних
држава у републичким границама, у којима су се простирале као чланице федеративне
Југославије. Тиме је први пут од свог постојања (од 1975) повређена Декларација
Хелсиншке конференције о непромењивости граница у Европи и направљен је озбиљан
преседан за федерално уређење земље, непризнавањем државних (спољних) граница и

58
интегритета савезне државе, као јединог субјекта међународног права, а признавањем
неповредивости административних (унутрашњих) граница и тиме интегритета
федералних јединица, које нису субјекти међународног права.
После сецесије четири федералне јединице, у СФРЈ су остале, чувајући њен
државну субјективитет, преостале две од укупно шест федералних јединица. Пошто су
се бирачи у Републици Црној Гори 1. марта 1992. на референдуму непосредно
изјаснили да Република Црна Гора остане у заједничкој држави са другим републикама
које то буду желеле, а Народна скупштина Републике Србије 27. фебруара 1992. дала
"пуну подршку договору највиших представника Републике Србије и Републике Црне
Горе о заједничкој држави", Савезно веће Скупштине СФРЈ са преосталим делегатима у
свом саставу донело је 27. априла 1992 "на основу предлога и сагласности Народне
скупштине Републике Србије и Скупштине Републике Црне Горе", Устав СР
Југославије. Тиме је и формално, са становишта унутрашњег, уставног права, престала
да постоји друга југословенска држава и настала је нова, трећа југословенска држава
(са упола мањом територијом и са упола мањим становништвом). Са становишта
међународног права СР Југославија је остала стара држава. На овакав закључак без
утицаја је каснији (2000. године) пријем СР Југославије у Уједињене нације. Са
становишта државности, преовлађујуће је гледиште у међународном праву, пријем
државе у Уједињене нације има декларативно, а не конститутивно значење. Не настаје
држава тиме што се прима у Уједињене нације, него се у Уједињене нације прима
држава која већ постоји. Дакле, реч је о случају када "иста држава, изгледа, са гледишта
међународноправнога, стара, а са гледишта уставноправнога, нова" (С. Јовановић).

НЕСТАНАК ЈУГОСЛОВЕНСКЕ ДРЖАВЕ

Слабости Устава СР Југославије од 1992.

Устав СР Југославије био је уставноправно уобличавање остатка Југославије

после њеног распарчавања 1991-1992. Њиме је осипање југословенске федерације
заустављено на последњој тачки, на минималном броју федералних јединица, после
којег држава више није федерална, него је унитарна. Устав је био донесен у условима
притиска спољних чинилаца, који су инсистирали на потпуној "дисолуцији" некадашње
СФРЈ, али и унутрашњих, који су вршени ради избора уставотворне скупштине, од које
би потекао нови устав. У основи оба притиска била је теза о дисконтинуитету СР

59
Југославије са бившом СФРЈ као државом, односно са њеном уставношћу. Устав СР
Југославије од 1992. био је израз друге, супротне тезе. Он је, према тада преовлађујућем
схватању, требало да потврди да СР Југославија представља континуитет бивше СФРЈ,
а да је он сâм произишао из Устава СФРЈ од 1974, односно да је донесен према
ревизионом поступку предвиђеном у том уставу. На те аргументе није се обазирала ни
тзв. међународна заједница, ни политичка опозиција у земљи. Прва је, одбијајући да
призна да је СР Југославија правни наставак СФРЈ и окривљујући је за рат у Босни и
Херцеговини, завела међународне санкције, друга је бојкотовала прве изборе за
Савезну скупштину, премда је на превремене изборе већ крајем 1992. изашла.
Иако је Устав СР Југославије од 1992. у садржинском погледу значио раскид са
дотадашњом социјалистичком самоуправном уставношћу, иако је, за разлику од свих
устава друге Југославије, прогласио и разрадио сва демократска начела на којима се
заснивају класичне демократије (сувереност грађана, страначки плурализам, подела
власти, владавина права, слободна економија, људска и мањинска права и сл), он је,
нарочито првих година свог важења био жестоко оспораван, пре свега из два разлога.
Први је био чисто процедурални. Истицало се да је приликом његовог доношења био
повређен ревизиони поступак предвиђен у Уставу СФРЈ од 1974, па да је цео поступак
доношења тог устава "нелегитиман и нелегалан", а он сâм "ништав и непостојећи"
(П. Николић). Други је био материјални, садржински и суштински. Истицало се да је
државно уређење предвиђено у том уставу "хибрид федерације и конфедерације"
(М. Јовичић), више конфедерално него федерално, те да тај устав две своје чланице
више раздваја него што их спаја. Чак се сматрало и да је федерално уређење две
преостале републике "по инерцији задржано, иако за то није постојао ниједан
објективни разлог". Оно је било, сматра исто мишљење, октроисано "као и сâм устав"
(М. Јовичић). СР Југославија је, будући да у обе републике већину чини исти народ,
требало да буде унитарна држава издељена на регионе. У свим тим критикама, међутим,
било је више страначке политике и уопште политике, него ли објективне науке, што је,
разуме се, умањивало научну вредност оваквих судова.
Ипак, Устав СР Југославије од 1992. био је промашај у том смислу што се, како
је то већ било показало и инострано уставно искуство, никако не може направити
хармонична федерација од свега две федералне јединице. Поготово, кад је једна од њих,
као у овом случају, била несразмерно већа од друге. Две једине двочлане федерације у
свету које су претходиле другој југословенској федерацији, Пакистан и Чешкословачка,
трајале су по двадесетак година и распале су се. Прва, у рату изазваном сецесијом

60
Источног Пакистана, Бангладеша, друга споразумом ("плишаним разлазом") једине две
чланице федерације. И њихов пример указао је на проблем који је правно и политички
несавладив у двочланој федерацији. У таквој федерацији две федералне јединице стоје
саме, једна насупрот другој. Кад међу њима дође до трвења и сукоба, нема трећег који
би тај сукоб ублажио, ако не и одстранио, и зато се оне, неминовно, распадају.
И сâм по себи сложен, проблем двочланих федерација постаје још сложенији кад
је разлика у величини територије и привредној снази две федералне јединице велика.
Кад је двочлана федерација Србије и Црне Горе настала, Србија је била према броју
становника готово шеснаест пута бројнија од Црне Горе, шест и по пута је имала већу
територију, а осамнаест пута већи друштвени производ. Овакве, фактички изразито
неједнаке федералне јединице, требало је, сагласно основном постулату федералног
уређења, учинити равноправним у федерацији. Тај раскорак између фактичке
неједнакости и формалне равноправности федералних јединица може се релативно
успешно савладати у федерацијама са већим бројем федералних јединица, јер у њима
постоји различитост међу федералним јединицама, тако да су неке од њих велике и јаке,
друге су средње величине и снаге, а треће су мале и слабе. Због тога двочлану
федерацију вребају две опасности: прва, да уз равнотежу начела сразмерности и
равноправности већа и јача федерална јединица постане хегемон, чиме би се
федерација претворила у "федерацију – фасаду", друга, да се мањој и слабијој
федералној јединици гарантују све каутеле равноправности са већом и јачом, уз ризик
да тада наступи блокада федерације. У основи, ову другу опцију прихватио је Устав СР
Југославије од 1992, "којим је фактички далеко слабија Црна Гора добила формално
већа права од знатно јаче Србије" (М. Јовичић). Мања и слабија Црна Гора била је
презаступљена у односу на број својих становника, на уштрб Србије, која је остала
недовољно заступљена. Тако, уместо да, према броју бирача, Црна Гора (сагласно
норми из члана 80. став 2. Устава СР Југославије) има у Већу грађана Савезне
скупштине свега шест савезних посланика, она је у том већу имала тридесет савезних
посланика. Тиме је фактички глас једног грађанина Црне Горе вредео много више од
грађана Србије.
Ипак, докле год је постојала каква-таква слога између политичких већина у две
федералне јединице федерална држава је како-тако могла да функционише. Њеним
нестанком, федерална држава била је све више довођена у питање. Односи између двеју
политичких већина и федералних јединица посебно су се заоштрили после доношења
уставних амандмана од 2000. на Устав СР Југославије од 1992, којима су били уведени

61
непосредни избори за федерални дом, Веће република, исти као и за Веће грађана,
непосредни избори за председника Републике и којима је канцеларска варијанта
парламентаризма била замењена класичним парламентаризмом. Ти амандмани били су
проглашени врстом "уставног удара" на Републику Црну Гору. Република Црна Гора
почела се све више удаљавати од Републике Србије и фактички се била конституисала
као самостална држава, какву је политику и водила. Федерална држава функционисала
је само на територији друге федералне јединице, Републике Србије, што је значило
дуплирање истоврсних органа у њој. Тиме је федерација (федерална држава) постала
сасвим обесмишљена.

Распад заједничке државе Југославије и стварање

државне заједнице Србија и Црна Гора

СР Југославија је престала да постоји једним политичким споразумом, са којим

су се сагласила два њена представника, два представника Републике Црне Горе и један
представник Републике Србије, у присуству једног високог функционера Европске
уније. Тим споразомом, она није била преуређена као заједничка држава Србије и Црне
Горе, него се разложила на две државе, на Србију и на Црну Гору, и тиме је престала да
постоји. Ове две државе су одмах затим закључиле споразум о стварању државне
заједнице Србија и Црна Гора. Тим споразумом, оне су прошле следећу еволуцију: од
република чланица федералне државе (СР Југославије) постале су најпре државе у
пуном смислу речи, да би, затим закључиле споразум о државној заједници (која, иначе,
није држава) и тако постале државе чланице те државне заједнице.
Иако у политичком споразуму то изричито није речено, СР Југославија је
престала да постоји, а њен Устав од 1992. престао је да важи. Читав подухват
ликвидирања заједничке државе је нечисто правно изведен, чак и кад се узме у обзир да
се хтео дисконтинуитет не само са Уставом СР Југославије од 1992, него и са државом
СР Југославијом. Иако су све одлуке у вези са државном заједницом биле донесене без
ослонца на Устав СР Југославије од 1992, били су задржани савезни органи предвиђени
тим уставом све до избора и конституисања институција државне заједнице, а у
државама чланицама остали су и даље на снази многи савезни закони и други савезни
прописи некадашње СР Југославије. Чак је и постојећа Савезна скупштина, према
Уставу СР Југославије од 1992, одлучивала о надлежности коју уопште није имала – о
прихватању политичког споразума о државној заједници и касније, на основу њега

62
израђене, Уставне повеље државне заједнице Србија и Црна Гора, и то према обичном
законодавном поступку. Тиме су се, у чему је и сва формална недоследност читавог тог
подухвата, избегле две ствари: прва, да се све ове уставне одлуке (без обзира како се
акти у којима су садржане називају), којима се замењује Устав СР Југославије од 1992.
донесу на основу одредаба о промени тог устава (према његовом ревизионом поступку);
друга, да тако крупну уставну одлуку, којом се радикално кида са уставним
континуитетом у држави, чак се гаси и та држава, донесе једино надлежни орган –
уставотворна скупштина. Тако читав поступак стварања државне заједнице премда
"провучен" кроз формалне органе, није имао никакву форму, а свакако не ону у којој се
врши уставотворна власт. Да је Уставном повељом створена нежељена творевина,
државна заједница, видело се већ на првом кораку њене примене, приликом
конституисања институција државне заједнице. Од изричитих одредаба Уставне
повеље одступило се простим договором два политичка врха две државе чланице. А кад
те сагласности није било, Уставна повеља се морала променити, како би се могло
одступити од решења садржаних у првобитном тексту, тек после претходно сачињеног
Споразума о измени Повеље, који су 2005. постигли и потписали председник Србије и
Црне Горе, председник Републике Србије, председник Владе Републике Србије,
председник Републике Црне Горе и председник Владе Републике Црне Горе, али и
Високи представник за заједничку спољну политику и безбедност Европске уније,
неизбежни Хавијер Солана, који је тако постао елемент уставотворне власти у државној
заједници Србија и Црна Гора. На основу тог споразума 29. јуна 2005. коначно су
усвојена три амандмана на Уставну повељу државне заједнице Србија и Црна Гора.

Осамостаљење Републике Црне Горе и престанак постојања

државне заједнице Србија и Црна Гора

Државна заједница је, према свом основном правном акту, Уставној повељи,
провизорни облик обједињавања две државе чланице, уговорна творевина са раскидним
условом. Њено трајање је Уставном повељом орочено на три године. Прве три године
од усвајања Уставне повеље су "пробни период" државне заједнице, а после његовог
истека државе чланице имају право да покрену поступак за промену државног статуса,
односно за иступање из државне заједнице. Пошто су ту заједницу сачињавале свега
две јединице, иступањем једне од њих, гаси се, престаје да постоји и њихова заједничка
творевина – државна заједница Србија и Црна Гора.

63
 Још у време стварања Уставне повеље било је јасно да је Република Црна Гора
ушла у државну заједницу са Републиком Србијом под спољашњим притиском. За
Уставну повељу више се ангажовала међународна заједница него државе чланице
државне заједнице коју је она предвидела. У Републици Србији било је јасно да је
државна заједница лабави државни савез две готово независне државе и прелазни облик
ка њиховој пуној самосталности и суверености.
Република Црна Гора је искористила могућност коју пружа Уставна повеља и,
по протеку три године од њеног усвајања, покренула поступак за промену свог
државног статуса, односно за иступање из државне заједнице. У Уставној повељи је
предвиђено да се одлука о иступању из државне заједнице доноси на референдуму, а да
закон о референдуму који доноси држава чланица мора бити заснован на међународно
признатим демократским стандардима. У Амандману II од 2005. на Уставну повељу
предвиђено је: "Држава чланица која организује референдум сарађиваће са Европском
унијом на поштовању међународних демократских стандарда, како је предвиђено
Уставном повељом". Из те сарадње произишао је Закон о референдуму о државно-
правном статусу Републике Црне Горе, на основу којег је референдум био одржан
21. маја 2006. са следећим референдумским питањем: "Желите ли да Република Црна
Гора буде независна држава са пуним међународно-правним субјективитетом".
Резултат референдумског гласања био је у прилог државног статуса Републике
Црне Горе као самосталне државе. Осамостаљивањем Републике Црне Горе, и
Република Србија је, volens – nolens, постала самостална држава и добила својство
државе следбеника. Основни задатак самосталне државе Републике Србије био је да
донесе Устав на основу којег би се организовала као самостална држава. Устав
Републике Србије од новембра 2006. донесен је на основу уставотворног поступка
предвиђеног Уставом Републике Србије од 1990.

64