‫הכנסת‬

‫הלשכה המשפטית‬
‫סימוכין‪2020-763023:‬‬
‫ירושלים‪ ,‬ח' בטבת תשפ"א‬
‫‪ 24‬בדצמבר ‪2020‬‬

‫לכבוד‬
‫חבר הכנסת איתן גינזבורג‬
‫יושב ראש ועדת הכנסת‬

‫שלום רב‪,‬‬

‫הנדון‪ :‬פרישה מסיעה בשל התמודדות במסגרת סיעתית חדשה ‪ -‬פניית יו"ר סיעת הליכוד‬
‫בעניין חה"כ יפעת שאשא ביטון‬

‫יו"ר סיעת הליכוד‪ ,‬חה"כ מכלוף מיקי זוהר‪ ,‬פנה לוועדת הכנסת ביום ‪ 15.2.2020‬בבקשה כי תכריז על חה"כ‬
‫יפעת שאשא ביטון כמי שפרשה מסיעתה‪ .‬הבקשה הוגשה בעקבות הודעתה הפומבית מאותו יום כי בכוונתה‬
‫להתמודד בבחירות הבאות ברשימה אחת עם גדעון סער‪ ,‬אשר היה חבר בסיעת הליכוד והתפטר מהכנסת‬
‫במקביל להודעתו על הקמת מפלגה חדשה‪ .‬לקראת הדיון בוועדת הכנסת‪ ,‬נוכח הנפקויות המשמעותיות של‬
‫החלטה מעין זו‪ ,‬ובהתחשב בתקדימיות הדיון‪ ,‬אבקש להציג את הרקע לדיון ואת הסוגיות העומדות להכרעה‪.‬‬

‫א‪ .‬כללי – פרישה והתפלגות וסדרי דיון מיוחדים‬

‫ההוראות בעניין פרישה מסיעה נחקקו בשנת ‪ 1991‬במסגרת תיקון מס' ‪ 12‬לחוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת‪,‬‬ ‫‪.1‬‬
‫שמקורו בהצעת חוק למניעת מעילה באמון (נבחרי ציבור)‪ ,‬התש"ן‪ .1990-‬ההצעה הוגשה על רקע‬
‫אירועים פוליטיים אשר עוררו ביקורת ציבורית רבה וחידדו את המתח שבין נאמנותו של חבר הכנסת‬
‫למפלגתו ולסיעתו‪ ,‬לבין חופש הפעולה הרחב המסור לו‪ .‬זאת בהתחשב בכך שמצד אחד שיטת‬
‫הבחירות בישראל היא רשימתית ולא אישית‪ ,‬ומצד שני חבר הכנסת נחשב ל"יחידה חוקתית‬
‫עצמאית"‪.‬‬

‫האיזון בין שיקולים אלה מוצא ביטוי בהבחנה שנקבעה בחוק בין "פרישה" לבין "התפלגות"‪ .‬בעוד‬ ‫‪.2‬‬
‫שפרישה היא מעשה שגורר אחריו סנקציות‪ ,‬כאשר המשמעותית שבהן היא איסור על התמודדות‬
‫בבחירות הבאות במסגרת מפלגה שהיתה מיוצגת בכנסת היוצאת‪ ,‬התפלגות נחשבת לאקט שאין‬
‫סנקציות לצידו‪ .‬התנאים העיקריים המאפשרים התפלגות הם עזיבה של שליש מחברי הסיעה (לפחות‬
 ‫שני ח"כים)‪ ,‬או עזיבה של מפלגה המהווה חלק מהסיעה‪ ,‬ובלבד שהמפלגות שהגישו את רשימת‬
‫המועמדים המשותפת צרפו מראש הסכם המאפשר זאת‪.‬‬

‫בית המשפט העליון ציין כי "תכליתה המרכזית של הוראה זו הינה לצמצם את האפשרות שחבר כנסת‬
‫שנבחר במסגרת רשימת מועמדים מסוימת יפרוש מסיעתו יחד עם המנדט שנתן ציבור הבוחרים‬
‫לרשימה ממנה פרש‪ ,‬ויפעל בכנסת באופן המנוגד למצעה ולעמדותיה של הסיעה‪ ,‬תוך סיכול רצון‬
‫הבוחר‪1".‬‬

‫נוכח המשמעויות של הכרזה על חבר כנסת כפורש מסיעתו‪ ,‬לא ראו בכך חברי הכנסת עניין קל ערך‪,‬‬ ‫‪.3‬‬
‫ולמעשה בעשור האחרון היה רק מקרה אחד שבו החליטה ועדת הכנסת להכריז על חבר כנסת כפורש‬
‫מסיעתו‪.2‬‬

‫זאת ועוד‪ ,‬דיון בבקשה להכריז על חבר כנסת כפורש נחשב לדיון מעין‪-‬שיפוטי‪ ,‬וחלים סדרי הדיון‬ ‫‪.4‬‬
‫המיוחדים הקבועים בסעיף ‪ 116‬לתקנון‪ ,‬כפי שחלים בדיוני חסינות‪ .‬ככלל‪ ,‬רק מי שהשתתף בכל‬
‫ישיבות ועדת הכנסת בטענת הפרישה יהיה רשאי להשתתף בהצבעה‪ .‬לעניין זה רואים השתתפות‬
‫בישיבה כנוכחות בלפחות מחצית ממשכה‪ .‬היעדרות מאחת הישיבות או נוכחות של פחות ממחצית‬
‫ממשך ישיבה‪ ,‬תשלול את הזכות להשתתף בהצבעה (בכפוף לחריגים המנויים בתקנון)‪.‬‬

‫ב‪ .‬כללי ‪ -‬מהי פרישה מסיעה והאם הודעה על התמודדות במסגרת סיעתית אחרת מהווה פרישה מסיעה‬

‫חוק‪ -‬יסוד‪ :‬הכנסת אינו מגדיר באופן ברור מהי פרישה מסיעה‪ .‬בחוק אמנם ישנה הגדרה של פרישה‪,‬‬ ‫‪.5‬‬
‫אולם זו מתחילה במילה "לרבות"‪ ,‬וכוללת דוגמה אחת בלבד‪ ,‬כלומר אין ספק כי נכללות במונח זה‬
‫התנהגויות נוספות שאינן מנויות בהגדרה‪ .‬וכך קובע סעיף ‪6‬א לחוק היסוד‪:‬‬

‫"פרישה מסיעה" ‪ -‬לרבות הצבעה במליאת הכנסת שלא בהתאם לעמדת הסיעה‬
‫בענין הבעת אמון לממשלה או אי אמון בה; ואולם הצבעה כאמור לא תיחשב כפרישה‬
‫אם חבר הכנסת לא קיבל כל תמורה בעד הצבעתו;‬

‫"תמורה" ‪ -‬במישרין או בעקיפין‪ ,‬בהבטחה או בהתחייבות לעתיד‪ ,‬ולרבות הבטחת‬

‫מקום ברשימת מועמדים לכנסת‪ ,‬או מינוי חבר הכנסת עצמו או אדם אחר לתפקיד‬
‫כלשהו‪.‬‬

‫מהדוגמה לפרישה שנכללת באופן מפורש בחוק היסוד שעניינה הצבעת אי‪-‬אמון כנגד תמורה‪ ,‬וכן‬ ‫‪.6‬‬
‫מדיוני הוועדה שהכינה את החקיקה‪ ,‬עולה כי חברי הכנסת התייחסו לפרישה בעיקר כמצב שבו חבר‬
‫הכנסת פועל בכלים פרלמנטריים נגד עמדת סיעתו בעניינים מהותיים‪ ,‬ומקבל תמורה על כך‪.‬‬

‫אף שאין זה נדיר בהיסטוריה הפרלמנטרית שחבר כנסת החבר בסיעה מסוימת מודיע כי בכוונתו‬
‫להתמודד בבחירות הבאות במסגרת סיעתית אחרת‪ ,‬מבלי שהוא מתפטר מהכנסת ומבלי שהוא מצביע‬
‫נגד עמדת סיעתו בכנסת היוצאת‪ ,‬אין בנמצא חקיקה מפורשת‪ ,‬פסיקה או החלטות של ועדת הבחירות‬

‫‪ 1‬בג"ץ ‪ 1759/06‬מפלגת העבודה נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית‪ ,‬שמעון פרס‪ ,‬דליה איציק‪ ,‬חיים רמון ואח'‪ ,‬ניתן ביום ‪.14.8.06‬‬
‫‪ 2‬החלטת ועדת הכנסת בעניין חה"כ אורלי לוי אבקסיס מיום ‪( 15.3.2017‬י"פ התשע"ז‪ ,‬עמ' ‪ .)6200‬ההכרזה הקודמת של ועדת הכנסת על‬
‫ח"כ כפורש בניגוד לרצונו היתה ב‪ 1.2.2006-‬ביחס למיכאל נודלמן‪ .‬יש להזכיר כי בעבר היתה הוראה בסעיף ‪ 16‬לחוק מימון מפלגות שנתנה‬
‫הטבה מסוימת לח"כ פורש ולכן היו ח"כים שביקשו להיות מוכרזים ככאלה‪ ,‬אך עניין זה בוטל בשנת ‪.2014‬‬
‫‪2‬‬
‫שמהן ניתן ללמוד האם הדבר נחשב לפרישה‪ .‬במקרה היחיד ששאלה דומה הגיעה לבית המשפט‬
‫העליון‪ ,‬התפטרו חברי הכנסת מכהונתם בכנסת טרם הדיון ולכן לא ניתנה הכרעה לגופו של עניין‪.3‬‬
‫מסיבה זו‪ ,‬נשמעו במשך השנים דעות שונות בעניין זה‪.‬‬

‫עמדת הייעוץ המשפטי של הכנסת לאורך השנים היתה כי כאשר הודעה כזו נעשית בתקופת הבחירות‪,‬‬ ‫‪.7‬‬
‫ההודעה כשלעצמה אינו נחשבת לפרישה‪ .‬עמדה זה נסמכה הן על לשון החוק והן על תכליתו‪.‬‬

‫מבחינה לשונית – הסתמכה עמדה זו על סעיף ‪57‬א לחוק הבחירות לכנסת‪ ,‬אשר תוקן אף הוא במסגרת‬
‫תיקון מס' ‪ 12‬לחוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת‪ .‬סעיף זה קובע כי "לא ייעשה הסכם ולא תינתן התחייבות הבאים‬
‫להבטיח מקום ברשימת מועמדים לכנסת לחבר כנסת מסויים או לקבוצת אנשים‪ ,‬אלא לאחר היום‬
‫ה‪ 90-‬שלפני יום הבחירות לכנסת"‪ .‬מכאן ניתן ללמוד כי המחוקק ראה שוני בין תקופות שגרה של‬
‫הכנסת לבין תקופת ‪ 90‬הימים שלפני הבחירות לעניין הסכמי התמודדות עתידית‪.‬‬

‫מבחינה תכליתית ‪ -‬העמדה היתה שיש לגיטימציה לכך שחברי הכנסת יבחנו את המשך דרכם‬
‫הפוליטית לאחר התפזרות הכנסת ובשלב עיצוב הרשימות החדשות‪ ,‬וכל עוד הם לא פועלים נגד‬
‫סיעתם בכנסת היוצאת‪ ,‬עצם ההתמודדות במסגרת חדשה אינו מהווה פרישה‪ .‬למסקנה זו אף תרמה‬
‫העובדה שחבר כנסת המתמודד במסגרת חדשה אינו "פוגע" בזכויות המגיעות לסיעתו‪ ,‬כגון מימון‬
‫מפלגות‪ ,‬זמני שידור‪ ,‬חברות בוועדת הבחירות וכד'‪ ,‬שכן הוא נחשב כמי שעדיין נמנה על הסיעה בכנסת‬
‫היוצאת (זאת בשונה מחברי כנסת שהתפלגו וחלק מהזכויות הנ"ל עובר איתם על חשבון הסיעה‬
‫שממנה התפלגו)‪.‬‬

‫תכלית זו מוצאת ביטוי בדברים שאמר לאחרונה בית המשפט העליון בעניין סעיף ‪57‬א לחוק הבחירות‪,‬‬
‫הגם שלא עסק באופן ישיר בשאלה הנדונה כאן‪ ,‬עת קבע כי מגבלת ‪ 90‬הימים "מניחה כי מעשים‬
‫הנעשים ב"תקופת הדמדומים" של הכנסת אינם כמעשים הנעשים במהלך כהונת הכנסת והסכם‬
‫לשיריון ברשימה שיכול היה להתפרש כהפרת חובת נאמנות לסיעה בתקופה אחרת‪ ,‬אינו בעל משמעות‬
‫דומה בתקופת ההיערכות לבחירות‪4".‬‬

‫חשוב לציין כי עמדה זו של הייעוץ המשפטי‪ ,‬שאף התבססה על מספר תקדימים‪ ,‬לא התעלמה‬ ‫‪.8‬‬
‫מההשלכות שיש למעבר בין מפלגות גם על ההתנהלות הסיעתית בתקופת הבחירות‪ .‬אף שהכנסת‬
‫היוצאת נמצאת בדמדומיה‪ ,‬התוצאה של עמדה זו היא כי חבר כנסת אשר נבחר במסגרת סיעתית‬
‫מסויימת ומכהן מטעם מפלגה מסויימת‪ ,‬ותוך שהוא מקבל שכר‪ ,‬יועצים ותשלומים נוספים מהכנסת‪,‬‬
‫מקדם את ענייניה של מפלגה אחרת‪.‬‬

‫ואולם‪ ,‬נוכח העובדה שיש בהכרזה על חבר הכנסת כפורש משום פגיעה בחופש הפוליטי שלו‬
‫ובחופש להיבחר‪ ,‬המסקנה היתה כי יש לפרש את סעיף ‪6‬א לחוק היסוד באופן שיבטיח שהפגיעה‬
‫תיעשה רק באותם מקרים המקדמים באופן מובהק את התכליות העומדות בבסיס הסדר הפרישה‬
‫מסיעה‪ ,‬קרי מניעת "גניבת מנדטים" ו"כלנתריזם"‪ .‬בהתאם‪ ,‬העמדה היתה כי את המחלוקות‬
‫הפנים‪ -‬סיעתיות שיכולות להיווצר בין חבר הכנסת לבין סיעתו בכנסת היוצאת (וכל עוד הוא אינו‬

‫‪ 3‬בג"ץ ‪ 1759/06‬בעניין שמעון פרס‪ ,‬דליה איציק וחיים רמון‪.‬‬

‫‪ 4‬ע"א ‪ 4799/19‬ח"כ אריאל קלנר נ' הליכוד ואח'‪ ,‬ניתן ביום ‪.28.7.2019‬‬
‫‪3‬‬
 ‫מבצע מעשה "פרישה" בדרך אחרת‪ ,‬למשל בהצבעה נגדה) יש ללבן בזירה הפוליטית והציבורית‪ ,‬ולא‬
‫במישור החוקתי‪.‬‬

‫דוגמה להתנהלות התומכת בעמדה האמורה ניתן למצוא בהחלטת ועדת הבחירות המרכזית לכנסת‬ ‫‪.9‬‬
‫ה‪ 21-‬בעניין אלי בן דהן‪ ,‬אשר כיהן בכנסת ה‪ 20-‬מטעם סיעת הבית היהודי‪ ,‬והוצב ברשימת הליכוד‬
‫לכנסת ה‪( 21-‬מטעם מפלגת אח"י שהגישה רשימה משותפת עם הליכוד)‪ 5.‬לוועדת הבחירות הוגשו‬
‫מספר בקשות למנוע את התמודדותו‪ ,‬שעיקרן טענה לפגמים בהסכם בין הליכוד לבין אח"י‪ ,‬אך נשמעה‬
‫גם הטענה כי בעצם הצבתו ברשימת המועמדים הוא פרש מסיעתו לפי חוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת‪ .‬לאחר דיון‬
‫ארוך החליטה ועדת הבחירות לאשר את מועמדותו של בן דהן‪ ,‬ועתירה שהוגשה לבג"ץ נגד ההחלטה‬
‫נמחקה‪6.‬‬ ‫–‬

‫יוזכר כי נוסף לאלי בן דהן‪ ,‬בבחירות לכנסת ה‪ 21-‬היו שלושה חברי כנסת נוספים שהתמודדו במסגרת‬
‫סיעתית חדשה מבלי שהתפטרו מהכנסת‪ ,‬ולא נטענה כל טענת פרישה ביחס אליהם ‪ -‬חיים ילין שהיה‬
‫בכנסת ה‪ 20-‬חבר ביש עתיד והתמודד ברשימת מפלגת העבודה‪ ,‬וחברי הכנסת עמיר פרץ ויעל כהן‬
‫פארן שהיו שניהם חברים בסיעת התנועה והתמודדו במסגרת העבודה‪ .‬לעומתם‪ ,‬יואב גלנט שהיה חבר‬
‫בכולנו והתמודד בליכוד‪ ,‬התפטר מהכנסת מספר ימים לאחר שהתקבל חוק התפזרות הכנסת ה‪.20-‬‬

‫זמן קצר לאחר מכן‪ ,‬בבחירות לכנסת ה‪ ,22-‬נראה היה כי יו"ר ועדת הבחירות המרכזית‪ ,‬כב' השופט‬ ‫‪.10‬‬
‫חנן מלצר‪ ,‬סבר כי יש לקיים דיון בסוגייה זו‪.‬‬

‫לאחר שסתיו שפיר‪ ,‬אשר היתה חברה בסיעת העבודה בכנסת ה‪ ,21-‬הודיעה בתוך תקופת הבחירות‬
‫על כוונתה להתמודד מטעם מפלגת התנועה הירוקה ברשימת מרצ‪ ,‬פנה ביום ‪ 28.7.2019‬השופט מלצר‬
‫ליועץ המשפטי לכנסת וביקשו ליידע את כל חברי הכנסת בהוראות החוק בדבר פרישה מסיעה‪.‬‬
‫בתגובה הציע היועץ המשפטי לכנסת כי יתקיים הליך של "הכרעה מוקדמת" בפני יו"ר ועדת הבחירות‪.‬‬

‫יו"ר ועדת הבחירות השיב כי אינו מוצא מקום לקיים הליך כזה‪ ,‬אף שציין כי "השאלה בדבר פרשנות‬
‫סעיף ‪6‬א לחוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת טרם גובשה‪ ,‬למיטב הבנתי‪ ,‬סופית בפסיקה"‪ .‬בסופו של דבר גם ועדת‬
‫הבחירות לכנסת ה‪ 22-‬או יו"ר הוועדה לא הכריעו בשאלה העקרונית לגופה‪ ,‬שכן סתיו שפיר התפטרה‬
‫מהכנסת ביום הגשת רשימות המועמדים‪.‬‬

‫נוכח אי הבהירות שנוצרה בבחירות לכנסת ה‪ ,22-‬ולאחר שכעבור זמן קצר מאד נמצאנו שוב בתקופת‬ ‫‪.11‬‬
‫בחירות‪ ,‬ביום ‪ 16.12.19‬פנה היועץ המשפטי לכנסת ליו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה‪ ,23-‬כב' השופט ניל‬
‫הנדל‪ ,‬על מנת שישקול מחדש את ההצעה לתת "הכרעה מוקדמת" בשאלה האם התמודדות במסגרת‬
‫ס יעתית שונה עליה הכריז חבר הכנסת בתקופת הבחירות מהווה "פרישה מסיעה"‪ .‬השופט הנדל ביקש‬
‫את התייחסות הסיעות בעניין‪ ,‬ואלה הציגו בפניו עמדות שונות‪:‬‬

‫‪ 5‬באותו מקרה הטענה כי אין לאשר מועמדות לכנסת הועלתה בוועדת הבחירות ולא הובאה בפני ועדת הכנסת‪ .‬סוגיית סמכות ועדת‬
‫הבחירות לעומת סמכות ועדת הכנסת להחליט כי חבר כנסת פרש מסיעתו אינה מתעוררת בבקשה שבפנינו ולכן לא יורחב בעניין זה‪ ,‬אשר‬
‫נדון בהרחבה בהחלטת כב' השופט הנדל יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה‪ ,23-‬ה"ש ‪ ,1/23‬ניתן ביום ‪.31.12.2019‬‬
‫‪ 6‬פ"ר ‪ ,5/21‬פ"מ ‪ ,4/21‬פ"מ ‪ 7/21‬התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מפלגת הליכוד ואחרים‪ ,‬ניתן ביום ‪ ;5.3.2019‬בג"ץ ‪1956/19‬‬
‫התנועה למען איכות השלטון בישראל ואח' נ' ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה‪ 21-‬ואח'‪ ,‬ניתן ביום ‪.20.3.2019‬‬
‫‪4‬‬
‫סיעות יהדות התורה‪ ,‬המחנה הדמוקרטי וישראל ביתנו הביעו תמיכה בעמדת היועץ המשפטי לכנסת‬
‫כפי שפורטה לעיל‪ .‬סיעת ישראל ביתנו כתבה כי "הידיעה שלקראת בוא הבחירות תוכל המערכת‬
‫הפוליטית ויוכלו חברי הכנסת להתארגן לבחירות דוחה את הצורך לבצע התארגנויות כאלה קודם‬
‫לכן ובכך מקנה גמישות שיש בה תרומה ליציבות במהלך חיי הכנסת‪ .‬תקופת הזמן שבה מתאפשרת‬
‫ההיערכות המתוארת היא בת ‪ 90‬ימים שלפני יום הבחירות‪ .‬זוהי גישתו המשתמעת של המחוקק וזהו‬
‫תכליתה‪ ...‬מה עוד ששנים לא מעטות נהגה המערכת הפוליטית בתצורה זו‪ ...‬בהקשר זה ראוי לשים‬
‫לב לסעיף ‪125‬א לפקודת העיריות [נוסח חדש] שם נקבע מפורשות כי‪ ..." :‬ואולם‪ ,‬לא ייחשבו כפרישה‬
‫מסיעה הודעה או הצבעה כאמור שנעשו החל ביום קביעת סיעות המועצה לפי סעיף ‪ 25‬לחוק הבחירות‬
‫ועד תום כהונתה של המועצה"‪ .‬גישה זו שנחקקה בפקודת העיריות יפה בעיקרה גם לחיי הכנסת‪".‬‬

‫לעומת זאת‪ ,‬סיעות העבודה וכחול לבן הציגו עמדה שונה‪ .‬כחול לבן הציגה מספר טיעונים לגישה זו‪:‬‬
‫"מדוע יש לאפשר לחבר כנסת שבחר להתמודד ברשימה אחרת‪ ,‬הגם שמדובר בתקופה קצרה‪ ,‬להמשיך‬
‫ליהנות מפירות המנדט שבגינו נבחר הוא לכנסת?‪...‬‬
‫בחירה מטעם סיעה לכנסת איננה סידור עבודה‪ ...‬משעה שחבר הכנסת הודיע ברבים כי הוא בוחר‬
‫להתמודד ברשימה אחרת לכנסת‪ ,‬הרי שבפועל הוא ביקש גט כריתות (ולו זמני) מהסיעה אליה השתייך‬
‫עד להודעתו כאמור‪...‬‬
‫גם לחירות הפוליטית חייב שיהיה סייג‪ ,‬משעה שחבר כנסת בחר להודיע ברבים כי הוא מתמודד‬
‫ברשימה אחרת שאינה סיעתו או שסיעתו איננה חלק מרשימת המועמדים החדשה יש לראות בכך כמי‬
‫שבחר לפרוש מסיעתו על כל המשמעויות הנלוות לכך‪ ,‬במידה והוא לא מתפטר מהכנסת בסמוך‬
‫לפרישתו‪ ,‬כאמור בסעיף ‪6‬א לחוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת‪...‬‬
‫המעמד של חבר כנסת מקנה למועמד יוקרה שאין למועמד שאינו מכהן כחבר כנסת‪ ,‬הן תקשורתית‬
‫והן על ידי ניצול במת הכנסת‪ ,‬הגם שפעילותה של הכנסת מצומצמת‪...‬‬
‫ככל שימ צא המחוקק צורך להחריג את תקופה הבחירות – ‪ 90‬ימים מן הכלל‪ ,‬הרי שיש לעשות כן‬
‫בדרך של חקיקה ראשית ולא בדרך של פרשנות‪".‬‬

‫סיעת העבודה הוסיפה על כך כי "חבר הכנסת אשר פועל במסגרת רשימת מועמדים אחרת‪ ,‬עושה זאת‬
‫על פי רוב ברשימת מועמדים אשר קרובה אידיאולוגית לסיעה ממנה פרש‪ .‬כך למעשה‪ ,‬לא זו בלבד‬
‫שאינו תורם לסיעה ממנה פרש אלא עלול אף לפגוע במאמציה של הסיעה – ממנה קיבל את המנדט –‬
‫להיבחר לכנסת הבאה וזאת דווקא בתקופה הרגישה ביותר מבחינה פוליטית‪ .‬את זאת עושה חבר‬
‫הכנסת הפורש כשלצידו זכויות ומשאבים אשר הוענקו לו בתוקף המנדט שקיבל מהסיעה‪ ,‬כגון‪:‬‬
‫חסינות פרלמנטרית‪ ,‬שכר‪ ,‬לשכה בכנסת‪ ,‬צוות פרלמנטרי המונה בין שלושה לארבעה יועצים בשכר‪,‬‬
‫רכב והטבות אחרות‪ .‬זכויות ומשאבים אלה בתקופת הבחירות הם שווי ערך למאות אלפי ש"ח אשר‬
‫הלכה‪ -‬למעשה מופנים נגד הסיעה בה הוא נכלל ובד בבד מונעים מהמועמד הבא ברשימה לעשות‬
‫במשאבים אלה לטובת הסיעה בתקופת הבחירות‪".‬‬

‫סיעת הליכוד השאירה את העניין להכרעת יו"ר ועדת הבחירות המרכזית‪ ,‬אך ביקשה להבהיר כי‬
‫"ככל שעמדת היועץ המשפטי לכנסת תתקבל‪ ,‬ויתאפשר פיצול במהלך תקופת ‪ 90‬הימים שלפני יום‬
‫הבחירות‪ ,‬יקבע כי סכום המימון שהסיעה שממנה פרשו היתה זכאית לו לפני הפרישה לא יקטן‬
‫כתוצאה מהפרישה וכן כי כל יתר זכויותיה של הסיעה שממנה פרשו לא ייפגעו כתוצאה מהפרישה"‪.‬‬

‫‪5‬‬
 ‫לאחר שקיבל את עמדת הסיעות החליט יו"ר ועדת הבחירות כי "המסגרת הדיונית הנוכחית אינה‬
‫מתאימה להכרעה בשאלה"‪ .‬לגישתו‪ ,‬ועדת הכנסת היא הגורם המתאים לדון בסוגיות "שהם מטיבן‬
‫וטבען שלובות בחיי הכנסת ובאורחותיה"‪ .‬לגישתו "הגם שסוגיית הפרישה מסיעה היא בעלת נפקות‬
‫לעת בחירות‪ ,‬שורשה מצוי בפעולת הכנסת ובחובתם של חברי הכנסת כלפי בוחריהם‪ .‬לפיכך ראוי כי‬
‫הכנסת‪7".‬‬ ‫גם הכללים העקרוניים ייקבעו בידי רשויות‬

‫ההתפתחות האחרונה בבחירות האחרונות אירעה כאשר הוגשה בקשה לפסול את מועמדותו של חה"כ‬ ‫‪.12‬‬
‫גדי יברקן לאחר שהוצב ברשימת המועמדים של הליכוד לכנסת ה‪ 23-‬בעודו חבר בכנסת ה‪ 22-‬בסיעת‬
‫כחול לבן‪.‬‬

‫יברקן התפטר מהכנסת ביום הגשת הרשימות ולכן גם במקרה זה לא נדרשה החלטה לגופו של עניין‪.‬‬
‫עם זאת‪ ,‬יו"ר ועדת הבחירות לכנסת ה‪ 23-‬ציין בהחלטתו כי טענת הפרישה "אינה חפה ממורכבות"‪.‬‬
‫הוא הזכיר כי " עמדת היועץ המשפטי של הכנסת היא כי בתקופת בחירות‪ ,‬עצם התמודדותו של חבר‬
‫כ נסת מכהן במסגרת רשימת מועמדים שהגישה מפלגה שהייתה מיוצגת על ידי סיעה של הכנסת‬
‫היוצאת – אינה בגדר פרישה מסיעה‪ .‬זאת לנוכח מאפייניה המיוחדים של תקופת הבחירות‪ ,‬שבה‬
‫הכנסת מצויה בשלהי כהונתה וקטן החשש מפני פגיעה ביכולת הסיעות לקדם את התכליות לשמן‬
‫נבחרו‪ ...‬סעיף ‪57‬א לחוק הבחירות מטיל איסורים מסוימים ביחס להבטחת מקום ברשימת מועמדים‬
‫בבחירות לכנסת‪ ...‬ברם‪ ,‬הסעיף מתיר במפורש את אלה – עשיית הסכם ומתן התחייבות לחבר כנסת‬
‫מכהן לשם הבטחת מקומו ברשימת מועמדים – בתקופה של ‪ 90‬ימים לפני הבחירות‪ .‬כך או אחרת‪,‬‬
‫זאת‪8 ".‬‬ ‫סוגיה זו טרם הוכרעה בפסיקה‪ ,‬ומכיוון שבענייננו אין צורך להכריע בה – אין מקום לעשות‬

‫לסיכום פרק זה – החוק‪ ,‬הפסיקה ואף החלטות יו"ר ועדת הבחירות המרכזית אינם מציגים עמדה‬ ‫‪.13‬‬
‫חד משמעית בשאלה האם עצם התמודדותו של חבר כנסת במסגרת סיעתית אחרת‪ ,‬מבלי שהתפטר‬
‫מהכנסת‪ ,‬מהווה "פרישה" מהסיעה בה היה חבר בכנסת היוצאת‪ ,‬על כל המשמעויות הנלוות לכך‪.‬‬

‫לעמדת הלשכה המשפטית של הכנסת‪ ,‬ולפי תקדימים לא מעטים‪ ,‬כאשר חבר הכנסת מודיע על‬
‫התמודדות כאמור בתקופת ‪ 90‬הימים שלפני הבחירות‪ ,‬ואינו עושה מעשי "פרישה" מובהקים‬
‫אחרים כמו הצבעה נגד עמדת סיעתו בעניינים מהותיים‪ ,‬הדבר לא ייחשב פרישה‪ .‬לעומת זאת‪,‬‬
‫לעמדת חלק מהסיעות‪ ,‬ולאור שני התקדימים האחרונים שאירעו לאחר מכתבו של כב' השופט מלצר‪,‬‬
‫בהם בחרו חברי הכנסת שפיר ויברקן להתפטר‪ ,‬יש בסיס לטענה כי הודעה כאמור היא מעשה פרישה‬
‫הגורר את הסנקציות הקבועות בחוק‪.‬‬

‫מכל מקום‪ ,‬חשוב להדגיש כי כל ההחלטות הנ"ל נגעו לתקופת הבחירות ולא לתקופת שגרה‪.‬‬

‫כפי שכתב כב' השופט הנדל‪ ,‬הגורם שצריך להכריע בעניין הוא הכנסת‪ .‬הדבר יכול להיעשות בדרך‬
‫של חקיקה או‪ ,‬כאשר מדובר בלוחות זמנים קצרים של תקופת בחירות‪ ,‬גם בדרך של החלטה עקרונית‬
‫של ועדת הכנסת שתכליתה ליצור ודאות בשאלה עקרונית זו‪.‬‬

‫‪ 7‬ה"ש ‪ 1/23‬בעניין שבין היועץ המשפטי לכנסת לבין סיעת כחול לבן ואח'‪ ,‬ניתן ביום ‪ .31.12.2019‬יצוין כי ההחלטה עסקה גם בשאלה למי‬
‫הסמכות לקבוע כי חבר הכנסת פרש מסיעתו – לוועדת הכנסת או לוועדת הבחירות המרכזית‪.‬‬
‫‪ 8‬פ"מ ‪ 1/23‬עו"ד שחר בן מאיר נ' חה"כ גדי יברקן ואח'‪ ,‬ניתן ביום ‪.19.1.2020‬‬
‫‪6‬‬
‫מובן כי טוב היה שסוגיה זו תובא להכרעת ועדת הכנסת שלא אגב מקרה ספציפי‪ ,‬אולם משהוגשה‬
‫בקשה המצריכה הכרעה‪ ,‬יש לבחון את פרטי המקרה שבפנינו‪.‬‬

‫ג‪ .‬מן הכלל אל הפרט ‪ -‬חברת הכנסת יפעת שאשא ביטון‬

‫חה"כ יפעת שאשא ביטון היא חברה בסיעת "הליכוד"‪ .‬סיעה זו מייצגת בכנסת שתי מפלגות שהגישו‬ ‫‪.14‬‬
‫רשימת מועמדים משותפת לכנסת ה‪ – 23-‬מפלגת "הליכוד תנועה לאומית ליברלית" (להלן – מפלגת‬
‫הליכוד) ומפלגת "כולנו בראשות משה כחלון" (להלן – כולנו)‪.‬‬

‫מתוך ‪ 120‬המועמדים ששמם נכלל ברשימת המועמדים שפורסמה ברשומות‪ ,‬שלושה בלבד ייצגו את‬
‫מפלגת כולנו – יפעת שאשא ביטון וכן המועמדים במקומות ‪ 59‬ו‪ 74-‬שלא נבחרו לכנסת‪.‬‬

‫בעת הגשת רשימת המועמדים‪ ,‬ביום ‪ ,15.1.2020‬הגישו שתי המפלגות הסכם‪ ,‬בו הבהירו כי לא‬
‫תתאפשר התפלגות לפי הרכב מפלגתי כאמור בסעיף ‪ )2(59‬לחוק הכנסת‪ ,‬התשנ"ד‪ .1994-‬עוד הוסיפו‬
‫כי "מועמדת כולנו ח"כ שאשא ביטון מתחייבת שלא לפרוש מהסיעה המשותפת וגם התחייבותה‬
‫האישית מהווה בסיס להתקשרות האמורה בהסכם זה"‪.‬‬

‫בסופו של ההסכם חתמה חה"כ שאשא ביטון כי היא "מתחייבת באופן אישי שלא אפרוש או אתפצל‬
‫מהסיעה המשותפת‪ ,‬לכל משך כהונתה של הכנסת ה‪."23-‬‬

‫חשוב להבהיר‪ ,‬כי אם הצדדים היו מגישים הסכם ללא הגבלה על האפשרות להתפלג‪ ,‬הרי שחה"כ‬
‫שאשא ביטון היתה יכולה להודיע בכל עת על התפלגות כולנו ויצירת סיעה עצמאית (בדיוק כפי שעשו‬
‫בכנסת הנוכחית השרה אורלי לוי אבקסיס כח"כית היחידה במפלגת גשר שהתפלגה מסיעת העבודה‪-‬‬
‫מרצ והשר רפי פרץ כח"כ היחיד במפלגת הבית היהודי שהתפלגה מסיעת ימינה)‪ .‬אמנם‪ ,‬מימון‬
‫המפלגות ממילא משולם לשתי המפלגות בנפרד‪ ,‬אך התפלגות היתה מעניקה לכולנו מעמד של סיעה‬
‫עצמאית לצורך עניינים נוספים‪ ,‬כגון היכולת להתמזג עם סיעה אחרת‪ ,‬חברות בוועדות הבחירות ועוד‪.‬‬

‫עוד יובהר כי פרישה והתפלגות הן תמיד מהסיעה כולה‪ ,‬המייצגת את שתי המפלגות‪ ,‬לא ממפלגת‬
‫הליכוד או מפלגת כולנו‪.‬‬

‫יצוין כי הסכם דומה עם התנייה דומה נחתם לראשונה בין שתי המפלגות גם לקראת הבחירות לכנסת‬ ‫‪.15‬‬
‫ה‪ ,22-‬וגם בכנסת ה‪ 22-‬היתה חה"כ שאשא ביטון הנציגה היחידה של כולנו בסיעת הליכוד שייצגה‬
‫את שתי המפלגות‪.‬‬

‫באותן בחירות‪ ,‬חברי כנסת אחרים שהיו חברים בסיעת כולנו בכנסת ה‪ 21-‬שובצו ברשימת הליכוד‬
‫מטעם מפלגת הליכוד ‪ .‬על שיריון זה הלינו חברי ליכוד‪ ,‬בין היתר בהסתמך על סעיף ‪57‬א לחוק‬
‫הבחירות‪ ,‬נוכח העובדה שההסכם נחתם ‪ 112‬ימים לפני הבחירות‪ ,‬ולא ‪ 90‬ימים או פחות מכך‪ .‬בית‬
‫המשפט העליון לא קיבל טענות אלה וקבע כי "יש לדחות את עמדת המערער לפיה סעיף ‪57‬א לחוק‬
‫הבחירות נועד לחול על מצב דברים שבו סיעה שלמה מחליטה לחדול מלהתקיים ולהתמזג לקראת‬
‫מערכת הבחירות ה באה אל תוך סיעה אחרת‪ .‬החלטה כזו נטועה כולה בשדה הפוליטי ואותה‪ ,‬כפי‬

‫‪7‬‬
‫שצוין לעיל‪ ,‬לא ראה המחוקק להגביל במסגרת תיקון ‪ ,12‬אשר נועד לטפל בתופעת הכלנתריזם של‬
‫כנסת"‪9.‬‬ ‫חבר כנסת יחיד או קבוצת חברי‬

‫ההסכם בין שתי המפלגות תוקפו לתקופת הכנסת ה‪ ,23-‬וכך גם התחייבויות הצדדים‪ .‬מבלי להיכנס‬ ‫‪.16‬‬
‫ליחסים החוזיים שבין המפלגות ולאופן הרכבת רשימת הליכוד‪ ,‬יוזכר כי בפסק דין של בית הדין‬
‫העליון של הליכוד בעתירה שעסקה בהרכב הרשימה לכנסת ה‪ 23-‬ובין היתר בהסכם עם כולנו‪ ,‬נכתב‬
‫כי "נקבע בזה שתוקף ההסכם עם מפלגת כולנו מוארך בזה באופן שיחול גם בכנסת ה‪ 23-‬בלבד‪ ,‬בין‬
‫שזו תהיה כנסת שתכהן זמן ארוך או זמן קצר ‪10"...‬‬

‫נראה כי הנסיבות שתוארו לעיל מעמידות את חה"כ שאשא ביטון בסיטואציה שונה מזו של יתר‬ ‫‪.17‬‬
‫חברי הכנסת בסיעת הליכוד‪ ,‬שכולם חברים גם במפלגת הליכוד‪ ,‬לו הם היו מודיעים על התמודדות‬
‫במסגרת סיעתית חדשה‪.‬‬

‫בהקשר זה על ועדת הכנסת לתת דעתה לשלושה היבטים‪:‬‬

‫ראשית‪ ,‬לעניין העיתוי ‪ -‬הודעתה של חה"כ שאשא ביטון על ריצה שלא במסגרת הליכוד נמסרה ביום‬ ‫‪.18‬‬
‫‪ ,15.12.2020‬כשבוע לפני פיזורה של הכנסת בשל אי קבלת חוק התקציב ביום ‪ .23.12.2020‬כלומר‪,‬‬
‫ההודעה נמסרה בסמוך לתקופת הבחירות‪ ,‬אך לא במהלכה וכאשר עדיין היה סיכוי למנוע את‬
‫ההתפזרות‪ .‬הגם שהעניין לא כתוב במפורש בחוק ולא הוכרע בפסיקה‪ ,‬ניתן למצוא תמיכה לטענה כי‬
‫כאשר חבר כנסת מודיע על התמודדות במסגרת סיעתית חדשה בתקופת שגרה ולא מתפטר‪ ,‬הדבר‬
‫עולה כדי פרישה‪.‬‬

‫שנית‪ ,‬לעניין מעמדה הייחודי בסיעה – נראה כי יש לתת משקל משמעותי לעובדה שחה"כ שאשא‬
‫ביטון אינה חברה במפלגת הליכוד ומפלגת הליכוד אינה מחוייבת לשריין לה מקום ברשימתה‪ ,‬לאפשר‬
‫לה להתמודד במסגרתה או לחזור ולהגיש רשימה משותפת עם כולנו‪ .‬בנסיבות אלה יש הגיון במתן‬
‫חופש פעולה לחה"כ שאשא ביטון להכין את התמודדותה בבחירות הבאות‪ ,‬כל עוד אינה עושה שימוש‬
‫בכלים הפרלמנטריים נגד סיעתה בכנסת היוצאת‪ .‬קשה לראות כיצד ניתן לדרוש מחברים במפלגה‬
‫אחת שמגישה רשימת מועמדים משותפת עם מפלגה אחרת‪ ,‬להתפטר מהכנסת על מנת שיוכלו‬
‫בבחירות הבאות להגיש רשימת מועמדים בהרכב סיעתי אחר‪.‬‬

‫שלישית‪ ,‬לעניין התנהלותה בכנסת היוצאת ‪ -‬אף כי נתונים אלה לא פורטו בפניית חה"כ זוהר‪ ,‬יש‬
‫לבחון האם לצד ההכרזה האמורה על התמודדות עתידית‪ ,‬נעשו בתקופה האחרונה פעולות נוספות‬
‫ובכלל זה הצבעות מהותיות בניגוד לעמדת הסיעה‪ ,‬שיכולות לתמוך בטענה כי מדובר בפרישה‪ .‬בהקשר‬
‫זה יצוין כי ביום ‪ ,21.12.2020‬לאחר פנייתו של חה"כ זוהר לוועדת הכנסת‪ ,‬התקיימה במליאת הכנסת‬
‫הצבעה על הצעת חוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת (תיקון מס' ‪( )51‬הוראת שעה)‪ ,‬הצעה חשובה שהיה בה כדי למנוע‬
‫את התפזרות הכנסת ה‪ 23-‬ולהאריך את התקופה שבה ניתן להעביר את התקציב לשנת ‪ .2020‬תוצאות‬
‫ההצבעה היו ‪ 49‬נגד לעומת ‪ 47‬בעד‪ ,‬וכתוצאה מכך כעבור יומיים הכנסת התפזרה באופן אוטומטי‪.‬‬

‫‪ 9‬ע"א ‪ 4799/19‬ח"כ אריאל קלנר נ' הליכוד ואח'‪ ,‬ניתן ביום ‪.28.7.2019‬‬
‫‪ 10‬עתירות מס' ‪ 1574-19 ,1573-19‬קהת ואח' נ' תנועת הליכוד ואח'‪ ,‬בבית הדין העליון של הליכוד‪ ,‬ניתן ביום ‪.19.12.2019‬‬
‫‪8‬‬
‫כעולה מפרוטוקול המליאה‪ ,‬חה"כ שאשא ביטון לא נכחה בישיבה‪ .‬בשיחתי עמה היא ביקשה לציין‬
‫כי באותו יום לא הגיעה לכנסת לאחר ששהתה בבידוד (בשל נגיף הקורונה) וגם היתה חולה (לא‬
‫בקורונה)‪.‬‬

‫מכל האמור עולה כי בדיון בבקשתו של יו"ר סיעת הליכוד‪ ,‬על ועדת הכנסת לבחון לא רק את השאלה‬ ‫‪.19‬‬
‫העקרונית בדבר הקשר בין הודעה על התמודדות עתידית לבין פרישה מסיעה‪ ,‬לרבות המועדים‬
‫הרלבנטיים‪ ,‬אלא גם את הנסיבות הספציפיות כפי שתוארו לעיל‪ .‬אם תחליט ועדת הכנסת‪ ,‬לאחר‬
‫שמיעת הצדדים‪ ,‬להכריז על חברת הכנסת שאשא ביטון כפורשת מסיעת הליכוד‪ ,‬והיא לא תתפטר‬
‫מהכנסת‪ ,‬יחולו עליה ההגבלות שנקבעו בתיקון מס' ‪ 12‬לחוק‪-‬יסוד‪ :‬הכנסת‪.‬‬

‫בברכה‪,‬‬

‫ארבל אסטרחן‬
‫היועצת המשפטית לוועדת הכנסת‬

‫העתק‪:‬‬
‫חברי ועדת הכנסת‬
‫חה"כ מכלוף מיקי זוהר‪ ,‬יו"ר סיעת הליכוד‬
‫חה"כ יפעת שאשא ביטון‬

‫‪9‬‬