10.

УСТАВНОСТ И ЗАКОНИТОСТ И ПРОМЕНА УСТАВА

УВОД

У овој лекцији обрађују се:

1) уставна правила о хијерархији правних аката;

2) уставна правила о објављивању закона и других општих аката;

3) уставна правила о забрани повратног дејства закона и других општих аката;

4) уставна правила о законитости управе;

5) уставна правила о језику поступка;

6) уставна правила о ванредном стању;

7) уставна правила о ратном стању;

8) уставна правила о одступању од људских и мањинских права у ванредном и

ратном стању;

9) уставна правила о промени Устава.

Након савладане лекције:

1) познаје и разуме уставна правила: о хијерархији правних аката; о

објављивању закона и других општих аката; о забрани повратног дејства
закона и других општих аката; о законитости управе; о језику поступка; о
ванредном стању; о ратном стању; о одступању од људских и мањинских
права у ванредном и ратном стању;

2) познаје и разуме уставна правила о промени Устава.

1. ХИЈЕРАРХИЈА ПРАВНИХ АКАТА

Хијерархија домаћих и међународних општих правних аката. ‒ Правни

поредак Републике Србије је јединствен. Устав је највиши правни акт Републике
Србије. Сви закони и други општи акти донети у Републици Србији морају бити
сагласни са Уставом.
 Потврђени међународни уговори и општеприхваћена правила међународног
права део су правног поретка Републике Србије. Потврђени међународни уговори не
смеју бити у супротности са Уставом.
Закони и други општи акти донети у Републици Србији не смеју бити у
супротности са потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним
правилима међународног права.
Хијерархија домаћих општих правних аката. − Сви подзаконски општи
акти Републике Србије, општи акти организација којима су поверена јавна овлашћења,
политичких странака, синдиката и удружења грађана и колективни уговори морају
бити сагласни закону.
Статути, одлуке и сви други општи акти аутономних покрајина и јединица
локалне самоуправе морају бити сагласни са законом.
Сви општи акти аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе морају
бити сагласни њиховим статутима.

Правни поредак Републике Србије је јединствен. Устав је највиши

правни акт Републике Србије.
Закони и други општи акти донети не смеју бити у супротности са
потврђеним међународним уговорима и општеприхваћеним
правилима међународног права.
Сви подзаконски општи акти морају бити сагласни закону.

2. ОБЈАВЉИВАЊЕ ЗАКОНА И ДРУГИХ ОПШТИХ АКАТА

Закони и сви други општи акти објављују се пре ступања на снагу.

Устав, закони и подзаконски општи акти Републике Србије објављују се у
републичком службеном гласилу (у „Службеном гласнику Републике Србије”), а
статути, одлуке и други општи акти аутономних покрајина објављују се у покрајинском
службеном гласилу. Статути и општи акти јединица локалне самоуправе објављују се у
локалним службеним гласилима.
Закони и други општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од дана
објављивања и могу да ступе на снагу раније само ако за то постоје нарочито
оправдани разлози, утврђени приликом њиховог доношења. Пословником Народне
скупштине предвиђено је да образложење предлога закона садржи, између осталог, и
разлоге због којих се предлаже да закон ступи на снагу пре осмог дана од дана
објављивања у „Службеном гласнику Републике Србије” (ако је предлогом закона
предвиђено да закон ступи на снагу раније од осмог дана од дана објављивања).
Приликом одлучивања о предлогу закона, ако је предлогом закона предвиђено да
закон ступи на снагу раније од осмог дана од дана објављивања, Народна скупштина
ће посебно одлучити да ли за то постоје нарочито оправдани разлози.
 Закони и сви други општи акти објављују се пре ступања на снагу.
Закони и други општи акти ступају на снагу најраније осмог дана од
дана објављивања и могу да ступе на снагу раније само ако за то
постоје нарочито оправдани разлози, утврђени приликом њиховог
доношења.

3. ЗАБРАНА ПОВРАТНОГ ДЕЈСТВА ЗАКОНА И ДРУГИХ ОПШТИХ АКАТА

По Уставу, закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство.
Према томе, одредбе закона и других општих аката не могу се примењивати на
ситуације које су настале пре њиховог ступања на снагу. Забрана повратног дејства
закона и других општих аката (забрана ретроактивности) једна је од битних гаранција
правне сигурности, заштите људских права и остваривања начела владавине права.
Док подзаконски и други општи акти уопште не могу имати повратно дејство,
Устав предвиђа два изузетка од забране повратног дејства закона.
Изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство, ако то
налаже општи интерес утврђен при доношењу закона. Пословником Народне
скупштине предвиђено је да образложење предлога закона садржи, између осталог, и
општи интерес због којег се предлаже повратно дејство, ако предлог закона садржи
одредбе с повратним дејством. Приликом одлучивања о предлогу закона, када
предлог закона садржи одредбе за које се предвиђа повратно дејство, Народна
скупштина ће посебно одлучити да ли за то дејство постоји општи интерес.
Одредба кривичног закона може имати повратно дејство само ако је блажа за
учиниоца кривичног дела. Полазећи од овог опредељења Устава, Кривични законик
предвиђа да се на учиниоца кривичног дела примењује закон који је важио у време
извршења кривичног дела, али, ако је после извршења кривичног дела закон
измењен, једном или више пута, примениће се закон који је најблажи за учиниоца.

Закони и сви други општи акти не могу имати повратно дејство.

Изузетно, само поједине одредбе закона могу имати повратно дејство,
ако то налаже општи интерес утврђен при доношењу закона.
Одредба кривичног закона може имати повратно дејство само ако је
блажа за учиниоца кривичног дела.

4. ЗАКОНИТОСТ УПРАВЕ

Појединачни акти и радње државних органа, организација којима су поверена

јавна овлашћења, органа аутономних покрајина и јединица локалне самоуправе
морају бити засновани на закону.
 Законитост коначних појединачних аката којима се одлучује о праву, обавези
или на закону заснованом интересу подлеже преиспитивању пред судом у управном
спору, ако у одређеном случају законом није предвиђена другачија судска заштита.

5. ЈЕЗИК ПОСТУПКА

Свако има право да користи свој језик у поступку пред судом, другим
државним органом или организацијом која врши јавна овлашћења, када се решава о
његовом праву или обавези.
Незнање језика на коме се поступак води не сме бити сметња за остваривање
и заштиту људских и мањинских права.

6. ВАНРЕДНО СТАЊЕ

Када јавна опасност угрожава опстанак државе или грађана, Народна

скупштина, већином гласова свих народних посланика, проглашава ванредно стање.
Закон о одбрани дефинише ванредно стање као стање јавне опасности у којем
је угрожен опстанак државе или грађана, а последица је војних или невојних изазова,
ризика и претњи безбедности. Народна скупштина доноси одлуку о проглашењу
ванредног стања када на основу заједничког предлога председника Републике и Владе
утврди да су за то испуњени услови. Заједнички предлог председника Републике и
Владе за проглашење ванредног стања утврђује се на основу процене ризика и претњи
по безбедност Републике Србије и њених грађана. Та процена, коју министар одбране
истовремено доставља председнику Републике и председнику Владе, садржи оцену
угрожености и последице које су услед тога наступиле или могу наступити.
Проглашење ванредног стања може се предложити и на делу територије
Републике Србије. Одлуком о проглашењу ванредног стања утврђује се подручје
Републике Србије на којем се проглашава ванредно стање, ако се оно проглашава на
делу угрожене територије Републике Србије.
Када престану услови због којих је проглашено ванредно стање, председник
Републике и председник Владе подносе Народној скупштини предлог за доношење
одлуке о укидању ванредног стања.
Одлука о ванредном стању важи најдуже 90 дана. По истеку овог рока,
Народна скупштина одлуку о ванредном стању може продужити за још 90 дана,
већином од укупног броја народних посланика.
За време ванредног стања, Народна скупштина се састаје без посебног позива и
не може бити распуштена.
Проглашавајући ванредно стање Народна скупштина може прописати мере
којима се одступа од Уставом зајемчених људских и мањинских права.
Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о
проглашењу ванредног стања доносе заједно председник Републике, председник
Народне скупштине и председник Владе, под истим условима као и Народна
скупштина.
 Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, мере којима се одступа
од људских и мањинских права може прописати Влада, уредбом, уз супотпис
председника Републике.
Мере одступања од људских и мањинских права које пропишу Народна
скупштина или Влада важе најдуже 90 дана, а по истеку овог рока могу се обновити
под истим условима.
Кад одлуку о ванредном стању није донела Народна скупштина, Народна
скупштина је потврђује у року од 48 сати од њеног доношења, односно чим буде у
могућности да се састане. Ако Народна скупштина не потврди ову одлуку, одлука
престаје да важи завршетком прве седнице Народне скупштине одржане по
проглашењу ванредног стања.
Кад мере којима се одступа од људских и мањинских права није прописала
Народна скупштина, Влада је дужна да уредбу о мерама одступања од људских и
мањинских права поднесе на потврду Народној скупштини у року од 48 сати од њеног
доношења, односно чим Народна скупштина буде у могућности да се састане. У
супротном, мере одступања престају да важе 24 сата од почетка прве седнице
Народне скупштине одржане по проглашењу ванредног стања.

Народна скупштина проглашава ванредно стање.

Одлука о ванредном стању важи најдуже 90 дана. По истеку овог рока,
Народна скупштина одлуку о ванредном стању може продужити за
још 90 дана.
Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о
проглашењу ванредног стања доносе заједно председник Републике,
председник Народне скупштине и председник Владе.

7. РАТНО СТАЊЕ

Ратно стање проглашава Народна скупштина.

Закон о одбрани дефинише ратно стање као стање опасности у којем је
оружаним деловањем споља угрожена сувереност, независност и територијална
целовитост земље, односно мир у региону, које захтева мобилизацију снага и
средстава за одбрану. Народна скупштина доноси одлуку о проглашењу ратног стања
када на основу заједничког предлога председника Републике и Владе утврди да су за
то испуњени услови. Заједнички предлог председника Републике и Владе за
проглашење ратног стања утврђује се на основу процене ризика и претњи по
безбедност Републике Србије и њених грађана. Та процена, коју министар одбране
истовремено доставља председнику Републике и председнику Владе, садржи оцену
угрожености и последице које су услед тога наступиле или могу наступити.
 Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о
проглашењу ратног стања доносе заједно председник Републике, председник
Народне скупштине и председник Владе.
Проглашавајући ратно стање Народна скупштина може прописати мере којима
се одступа од Уставом зајемчених људских и мањинских права.
Кад Народна скупштина не може да се састане, мере одступања од Уставом
зајемчених људских и мањинских права заједно утврђују председник Републике,
председник Народне скупштине и председник Владе.
Све мере прописане у периоду ратног стања потврђује Народна скупштина кад
буде у могућности да се састане.

Ратно стање проглашава Народна скупштина.

Кад Народна скупштина није у могућности да се састане, одлуку о
проглашењу ратног стања доносе заједно председник Републике,
председник Народне скупштине и председник Владе.

8. ОДСТУПАЊЕ ОД ЉУДСКИХ И МАЊИНСКИХ ПРАВА У ВАНРЕДНОМ И

РАТНОМ СТАЊУ

Треба имати у виду да је Уставом утврђено да су, по проглашењу ванредног

или ратног стања, дозвољена одступања од људских и мањинских права зајемчених
Уставом, али само у обиму у којем је то неопходно. Мере одступања од људских и
мањинских права не смеју да доведу до разликовања на основу расе, пола, језика,
вероисповести, националне припадности или друштвеног порекла. Ове мере престају
да важе престанком ванредног или ратног стања.
Мере одступања ни у ком случају нису дозвољене у погледу права зајемчених у
чл. 23, 24, 25, 26, 28, 32, 34, 37, 38, 43, 45, 47, 49, 62, 63, 64. и 78. Устава. То су следећа
права: право на достојанство и слободан развој личности; право на живот; право на
неповредивост физичког и психичког интегритета; забрана ропства, положаја сличног
ропству и принудног рада; право лица лишеног слободе да се према њему поступа
човечно и с уважавањем достојанства његове личности, уз забрану сваког насиља и
изнуђивања исказа; право на правично суђење; право на правну сигурност у казненом
праву; право на правну личност; право на држављанство; слобода мисли, савести и
вероисповести; право на приговор савести; слобода изражавања националне
припадности; забрана изазивања расне, националне и верске мржње; право на
закључење брака и равноправност супружника; слобода одлучивања о рађању; права
детета; забрана насилне асимилације.
9. ПРОМЕНА УСТАВА

Устав Републике Србије из 2006. године припада категорији чврстих устава. То

значи да се мења по сложенијем поступку од поступка по којем се доносе закони.
Устав Републике Србије не прави разлику између поступка за промену устава и
поступка за доношење новог устава. Поступак за промену Устава, који је уређен
Уставом Републике Србије, односи се и на промену важећег устава и на евентуално
доношење новог устава.
Поступак за промену Устава Републике Србије одвија се у две фазе.
Прва фаза обухвата подношење и усвајање предлога за промену Устава.
Предлог за промену Устава може поднети најмање једна трећина од укупног
броја народних посланика, председник Републике, Влада и најмање 150.000 бирача.
Устав не утврђује садржину предлога за промену Устава. По природи ствари, у
том предлогу би требало да се означе одредбе Устава чија промена се предлаже и
одреди правац њихове промене (у случају да се предлаже промена Устава), односно,
ако се предлаже доношење новог устава – у предлогу би требало навести разлоге за
доношење новог устава и основна начела на којима би се тај устав заснивао. По
Пословнику Народне скупштине, предлог за промену Устава подноси се у писменом
облику, с образложењем.
О предлогу за промену Устава одлучује Народна скупштина, а предлог се
усваја двотрећинском већином од укупног броја народних посланика.
Ако не буде постигнута потребна већина, промени Устава по питањима
садржаним у поднетом предлогу који није усвојен не може се приступити у наредних
годину дана.

Предлог за промену Устава може поднети најмање једна трећина од

укупног броја народних посланика, председник Републике, Влада и
најмање 150.000 бирача.
О предлогу за промену Устава одлучује Народна скупштина, а предлог
се усваја двотрећинском већином од укупног броја народних
посланика.

Ако Народна скупштина усвоји предлог за промену Устава, приступа се

изради, односно разматрању акта о промени Устава.
Израда и усвајање акта о промени Устава представља другу фазу у поступку
промене Устава. По Пословнику Народне скупштине, предлог акта о промени Устава
припрема Одбор за уставна питања и законодавство. (Одбор за уставна питања и
законодавство један је од одбора Народне скупштине. Одбори су стална радна тела
Народне скупштине.)
Народна скупштина усваја акт о промени Устава двотрећинском већином од
укупног броја народних посланика и може одлучити да га и грађани потврде на
републичком референдуму (то је факултативни уставотворни референдум). С тим у
вези, Пословник Народне скупштине предвиђа да у случају да Устав не утврђује
обавезу потврђивања акта о промени Устава на републичком референдуму, Народна
скупштина може да донесе одлуку о расписивању референдума ради потврђивања тог
акта, на предлог Уставом овлашћеног предлагача за промену Устава, двотрећинском
већином гласова од укупног броја народних посланика.
Народна скупштина је дужна да акт о промени Устава стави на републички
референдум ради потврђивања (то је обавезни уставотворни референдум), ако се
промена Устава односи на преамбулу Устава, начела Устава, људска и мањинска
права и слободе, уређење власти, проглашавање ратног и ванредног стања,
одступање од људских и мањинских права у ванредном и ратном стању или
поступак за промену Устава.
Када се акт о промени Устава стави на потврђивање, грађани се на
референдуму изјашњавају најкасније у року од 60 дана од дана усвајања акта о
промени Устава. Промена Устава је усвојена ако је за промену на референдуму
гласала већина изашлих бирача.
Акт о промени Устава који је потврђен на републичком референдуму ступа на
снагу када га прогласи Народна скупштина.
Ако Народна скупштина не одлучи да акт о промени Устава стави на
потврђивање (то може бити само у случају кад Устав не утврђује обавезу потврђивања
акта о промени Устава на републичком референдуму), промена Устава је усвојена
изгласавањем у Народној скупштини, а акт о промени Устава ступа на снагу када га
прогласи Народна скупштина.
Устав не може бити промењен за време ратног или ванредног стања.
За спровођење промене Устава доноси се уставни закон. Уставни закон се
доноси двотрећинском већином од укупног броја народних посланика. По
Пословнику Народне скупштине, предлог уставног закона за спровођење промене
Устава припрема Одбор за уставна питања и законодавство.
Уставним законом за спровођење Устава Републике Србије из 2006. године
била су уређена питања везана за прелазак са старог на нови уставни систем, односно
за превођење правног система Републике Србије из режима Устава из 1990. године у
режим Устава из 2006. године, и то тако што су били утврђени рокови за избор и
конституисање републичких органа по новом уставу, рокови и начин за усаглашавање
појединих сегмената правног система доношењем одговарајућих закона (укључујући и
продужење важења постојећих законских решења до доношења нових закона,
усаглашених са новим уставом), а била су уређена и друга питања неопходна за пуну
примену новог устава.

Ако Народна скупштина усвоји предлог за промену Устава, приступа се

изради, односно разматрању акта о промени Устава.
Народна скупштина усваја акт о промени Устава двотрећинском
већином од укупног броја народних посланика.
Народна скупштина је дужна да акт о промени Устава стави на
републички референдум ради потврђивања, ако се промена Устава
односи на преамбулу Устава, начела Устава, људска и мањинска права
и слободе, уређење власти, проглашавање ратног и ванредног стања,
 одступање од људских и мањинских права у ванредном и ратном
стању или поступак за промену Устава. Промена Устава је усвојена ако
је за промену на референдуму гласала већина изашлих бирача.
Устав не може бити промењен за време ратног или ванредног стања.
За спровођење промене Устава доноси се уставни закон. Уставни закон
се доноси двотрећинском већином од укупног броја народних
посланика.