The nonprofit arts organization concept and its transformation in Korea.

International
Journal of Cultural Policy,

한국 전쟁 이후, 독재 정부와 후기 민주적인 한국 정부 모두 부분적으로 미국 비영리단체의 조직적,

법적 구조를 모방하여 한국의 예술 분야의 발전을 적극적으로 촉진하였다. 그러나 이러한 정책
전환에서 한국은 다른 길을 택했는데, 특히 한국의 정치, 제도, 문화적 위기를 반영하고 수용하기
위해 미국식 손쉬운 모델을 재구축하는 것이었다. 우리는 정부에 의해 재편된 국립극단과
예술의전당이라는 두 개의 국립 예술 단체에 대한 우리의 사례 연구에서 문서 증거와 내러티브를
사용하여 결과적으로 한국 공공 예술 기관에 대한 문화 정책의 영향을 분석한다. 우리는 한국의 공공
예술 부문의 발전을 이해하기 위해 "문화로서의 영광", 자원 의존, 경로 의존을 조건으로 하는 문화
국가주의의 개념을 활용한다. 구체적으로, 우리는 다음을 고려한다. 서구 자유민주주의 가치에 의해
형성된 국제 무대에서 이미지를 향상시키기 위해 예술을 사용하려는 정부의 열망; 신뢰할 수 있는
지원에 대한 예술 지도자의 열망(자원 의존성); 그리고 한국인들은 정부의 안정과 명성에 연루되기를
원하는 경향(경로의존성)

서론

한국은 활기차고 독특한 예술 분야를 발전시켰다. 2 차 세계대전 이후 정부는 부처가 관리하는 정부

기관에 국가의 위신과 내부 사회 통합에 기여할 한국 국립 예술 단체를 창설하도록 지시했다. 1945
년 이후의 독재 정부와 1987 년 이후 선출된 민주 행정부는 모두 미국 비영리 예술 단체의 개념적,
조직적, 법적 구조를 명목상으로 모방하면서 한국의 비영리 예술 단체의 발전을 적극적으로 촉진해
왔다.(Bennett 1991, 220–23). 그러나 한국 예술 분야는 서양에서 볼 수 있는 것과는 상당히 다른
제도적 발전을 경험했다. 한국의 행정가들은 미국에서 대부분 간접적인 편의를 촉진하는 제도적
구조를 적응시키기는 했지만, 통째로 채택하지는 않았다. 어떤 정부도 문화 분야에 대한 통제권을
완전히 포기하지는 않지만, 한국 정부는 상대적으로 국가주의적인 성향에서 국내 예술에 대한
통제력이 떨어지기 보다는 더 큰 쪽으로 이어지는 개입을 행사해 왔다. 이 논문은 한국이 정책
이전과 재조립의 과정을 통해 서구 비영리 예술 행정 개념을 다음과 같이 어떻게 변화시켰는지
탐구한다. 공공-민간 자원 상호 의존의 특정 구성, 특히 한국의 문화 지향. 우리는 이러한 과정을
이해하기 위해 예술의전당(SAC)과 국립극단(NTCK)의 두 가지 사례를 사용한다.

일제강점기의 역사와 문화절멸 시도, 2 차 세계대전과 이어진 한국전쟁으로 인해 한국은 냉전의

전장이 되고 1953 년 지정학적 분단이 일어나면서 한국은 1987 년까지 독재 통치를 받았다. 전후
시대의 공공 예술 기관은 부처가 통제하는 정부 기관의 일본 시스템을 구조적으로 모델로 삼았고, 그
결과 행정관과 공무원의 의제를 지향하는 고도로 관료화된 조직이 탄생했다. 국립극단은 한국전쟁
이전인 1950 년에 정부 기관으로 설립되었다. 1980 년 광주항쟁에 대한 정부의 잔혹한 진압과 그에
따른 국제적 비난이 있은 후, 군사 독재 정권은 적어도 외관상으로는 국제적인 명성을 회복하고
문화적 위신과 합법성을 높이기 위한 방법으로 메가 아트 복합체를 만들 계획을 시작했다. 이 계획은
1988 년 서울 하계 올림픽에 맞춰 1987 년에 예술의전당을 설립하는 결과를 낳았다. SAC 는 처음에는
비영리 재단법인으로 설립되었다. 그 목적은 정부의 이미지를 회복하는 것이었으므로, 활기차고
자율적인 창조분야 육성은 이 목표를 달성하기 위해서만 중요하였다([p.c.], 고희경, 2017 년 11 월 22
일, 김문환, 2017 년 11 월 28 일). 그럼에도 불구하고, 공산주의에 반대하고 자유민주주의 가치가
지배하는 세계 무대에서 정당성을 추구하는 정권은 계승된 권위주의적인 일본 구조에서 벗어나 서구,
특히 미국 예술 부문에서 발전하는 제도적 형태로 이동했다. 987 년 이후의 민주 정부는 덜
권위적이기는 하지만, 여전히 정부의 목표를 위해 예술 분야를 관리하려고 했다. SAC 와 NTCK 는 둘
다 예술의 공공적 가치를 지지하고 발전시키기 위한 표면적인 목적의 법적 기반과 조직 구조에서
변화를 겪었지만, 이러한 변화는 효과적으로 유지되고 적어도 NTCK 의 경우 정부 통제의 확장을
초래했다. 따라서 SAC 의 전환으로 인해 자치권이 얻어지기는 했지만, 우리는 한국 정부가 공공 문화
기관에 대한 통제를 줄이기보다는 오히려 더 많은 권한을 행사하는 경향이 있음을 알 수 있다.

우리는 한국 정부에 의한 문화적 개입의 범위와 복잡성, 공공 예술 분야에 미치는 영향, 그리고
우리의 주장을 발전시킨다, 한국 정부는 표면적으로 서양의 비영리 문화 관리의 개념에 대한 예술
분야와의 관계를 모델링하면서, 사실상 다양한 구조를 채택했다. 실제로 미국이나 다른 서방
국가에서 일반적으로 볼 수 있는 것보다 더 큰 수준의 정부 통제를 초래하는 다양한 구조와 관행을
채택했다. SAC 및 NTCK 사례에 대한 연구를 사용하여 한국의 국가 예술 부문에 대한 분석을 세 가지
영역에 집중한다. 실제로 미국이나 다른 서방 국가에서 일반적으로 볼 수 있는 것보다 더 큰 수준의
정부 통제를 초래하는 다양한 구조와 관행을 채택했다. SAC 및 NTCK 사례에 대한 연구를 사용하여
한국의 국가 예술 부문에 대한 분석을 세 가지 영역에 집중한다. 주의 (Mulcahy 2006, 322); (2) 국가
문화 정책과 자원 의존성(Jung and Kwon 2003; Jung and Jae Moon 2007)이 한국의 국가 예술
단체의 거버넌스와 관리에 미치는 영향; (3) 한국 문화에서 길의 경로 의존성(Mahoney 2000)은 정부
통제에 대한 예술 이해 관계자의 반응을 조건화한다 우리는 세 가지 분석 렌즈 각각을 설명하고
문화적 국가주의 개념을 사용하는 것으로 시작한다. 우리의 연구 방법론을 설명한 후, 한국의 공공
예술 및 문화 단체의 통치를 위한 4 가지 주요 법적 구조를 설명한다. 다음 섹션에서는 우리가 설정한
매개변수에 비추어 1980 년대 이후 법적 및 조직적 구조에서 전환을 겪은 예술 조직의 두 가지
사례인 NTCK 및 SAC 에 대해 논의하고 분석한다. (본 기사에서 사용되는 약어 목록은 부록 참조).
마지막으로 한국 예술 부문의 건전성에 대한 국가 예술 정책의 의미에 초점을 맞춰 연구 결과에 대한
논의를 마칠 것이다.

정부와 예술 대부분의 현대 산업화된 국가들은 예술 분야가 시민 참여의 촉매제이며, 번영을

촉진하고, 교육을 장려하고, 문화적 유산을 보존하고, 국가적 명성을 손상시킨다는 것을 인식하고
있다. 따라서 그들은 법률 및 조직 구조를 제도화함으로써 국가 감독 범위 내에서 예술을 가져오고,
종종 다른 국가적 맥락에서 정책을 이전함으로써 다양한 수준의 통제를 정부에 투자한다. 미국에서는
100 년 반 동안 "대부분 자활을 위해서 예술을 남겨둔" 이후 다양한 사적 및 공적 자금에 의존하여
특정 공공 가치를 추구하는 비영리 예술 조직의 창설을 목격했다. (Cummings and Katz 1987, 31).
예술에 대한 대중의 지원 개발은 서유럽의 많은 국가에서 다른 과정을 따랐다. 엘리트 예술 후원의
전통은 새로운 민족 국가에서 대중의 지원으로 바뀌었다(Cummings and Katz 1987 참조). 비록 그
차이가 때때로 표현되는 것만큼 극명하지는 않지만, "자금 문화의 세계는 미국 밖에서는 매우
다르다." 그리고 20 세기 후반부터 유럽 정부들은 일반적으로 광범위한 문화적 노력에 상당한 지원을
제공해 왔다.따라서, 제 2 차 세계대전 이후 한국의 정부들은 미국의 간섭을 피하고 상대적으로
개입을 최소화한 것에서부터 유럽 정부들의 보다 적극적인 개입에 이르기까지 다양한 정책 이전
모델을 가지고 있었다.

Chartrand 와 McCaughey(1989)는 다양한 국가적 맥락에서 정부 정책 목표와 개입 정도를 조사하여

다음과 같은 네 가지 정부 역할을 식별했다. 엔지니어, 건축가, 후원자 및 진행자. 비록 이 유형이
중앙정부 수준과 북반구의 국가만을 고려한다는 비판을 받았지만, 우리는 여전히 다른 국가 전략과
비교하여 한국에 대한 정부 개입의 넓은 형태를 개념적으로 구성하는 데 유용하다는 것을 발견한다.
예술 부문을 관리하기 위한 다른 국가 전략에 비해 스펙트럼에서 노드를 식별함으로써 관련된
프로세스를 보다 체계적으로 분석하는 데 도움이 되고 미래의 실증적 작업을 위한 범주를 제공하며
(Dolowitz and Marsh 2000, 14), 여기서 논의하는 4 개의 한국 조직 구조(정부 기관, 책임 있는 행정
연령)를 구축할 수 있는 휴리스틱 장치이다. 여기에서 정부 기관, 책임 있는 행정 기관, 재단 재단,
특수 법인 등 주요 국가의 문화 정책 구조에 대한 국제적 맥락에서 논의한다. Chartrand 와
McCaughey 의 유형론의 렌즈를 통해 한국의 문화 정책을 굴절시키면, 우리는 한국이 미국식 촉진/
최소한 국가주의나 경성 국가주의의 사회공학을 채택하지 않았음을 발견한다(Chartrand and
McCaughey 1989). 오히려 한국 전쟁 이후 한국 정부는 건축가 및/또는 후원자 역할(또는 온건한
국가주의에서 부드러운 국가주의)을 선택했으며, 특히 1987 년 이후 일본 식민지 개척자로부터
물려받은 약화된 형태의 경성 국가주의가 새로 선출된 민주 정부에 의해 폐기되었다. 아키텍트 주(州)
에서는 지정 부처 또는 부처가 관리하는 문화 정부 기관이 예술 단체를 지원하고 있으며, 정부
관료들은 정치적 지침에 따라 결정을 내린다. 반면에 후원국은 정부가 예술과 문화에 대한 지원을
무기력하게 접근하고 공적 자금은 예술 위원회와 같은 명목상 독립 조직의 결정에 따라 할당된다
(Predelli and Baklien 2003, 304).1980 년대 이후 법적, 조직적 구조에서 변화를 겪은 예술 조직에
대해 분석한 두 가지 사례인 NTCK 와 SAC 는 예술 부문에서 이러한 다양한 정부 전략의 실례를
제공한다.

문화 국가주의와 세 가지 분석 렌즈

다른 현대 민족 국가의 관행에 따라, 20 세기 후반의 한국 정부는 예술 단체들의 행동 범위와 공익에

대한 공헌을 강화하거나 제한하는 방식으로 공공 문화 영역을 적극적으로 홍보해왔다. 한국 사회의
제도적 문화적 성향에 의해 강화되는 정부의 이익 추구는 문화적 국가주의를 구성한다. 아래에서
이러한 개념과 3 중 분석 렌즈를 확장합니다. 중앙집권적 권위에 대한 헌신을 의미하는 국가주의는
무거운 정치적, 이념적 짐을 동반하는 용어이다. 비상업적 노력에 대한 정부의 지원에 반대하는
완고한 자유 시장 자본주의의 극우 이데올로기에 의해 경멸적으로 사용되며(예: Rand 1967), 또한
공산주의와 파시스트 모두의 전체주의에 대한 비판과 세계 사회 정의의 분석(예: Held 와 Maffettone
2016)에도 배치된다. 우리가 이 용어의 이데올로기적 사용에 동조하지 않는다고만 말해두자.
그럼에도 불구하고 우리는 한국 사회의 문화 부문에 대한 정부 개입의 발전, 다양한 형태 및 작동을
이해하려고 하기 때문에 경제 뿐만 아니라 국가의 문화 생활에서 "정부가 중요한 역할을 한다"는
일반적인 개념에 대해 "문화 국가주의"라는 용어를 사용하기로 결정했다. 여기에서 우리는
국가주의의 개념이 정부 통제가 조직의 자율성을 능가하는 다양한 정도의 국가 개입을 포함한다는
것을 인식한다.

미화로서의 문화

SAC 와 NTCK 의 설립과 재구성에 관한 우리의 역사 및 민족학적 연구는 정부의 의무화된 법률

구조와 공공 예술 조직의 국가적인 거버넌스 및 관리 사이의 명료성을 문서화한다. 한국전쟁 이후
각국 정부는 서구 자유민주적 가치관이 지배하는 세계적 맥락에서 근대적이고 계몽적이며 국제화된
국가라는 이미지를 심어주기 위해 적극적으로 국립예술기관을 만들어 왔다. 아래에서 논의한 바와
같이, 우리는 정부가 국내의 맥락에서 공공의 이익을 위해 자율적인 예술적 창조성을 육성하기
보다는 국제적인 맥락에서 "미화로서의 문화"를 지지하는 일관된 패턴을 발견한다. 따라서 예술
단체에는 혜택이 있었지만 정부와 예술 부문의 이질적인 목표에 따른 사명을 완전히 실현하는 데
정부가 부과한 심각한 장애물에 직면하기도 했다.

자원의 의존성

한국의 국가 문화 정책은 상당 부분 제도적 자원 의존에 의해 형성된다. (2013 년, 박, 현). 이 개념은

Pfeffer 와 Salncik 에 의해 도입되었다. 이들은 조직이 독자적인 결정을 내리고 적극적으로 행동
방침을 추구하기보다는 조직 환경의 요소에 의해 부분적으로 지시된다고 주장했다. 따라서 조직의
생존의 열쇠는 효과적인 거버넌스(외부 상호의존성)와 관리(내부 조직 프로세스)를 통해 자재와 인적
자원을 획득하고 유지하는 지속적인 능력이다(Pffer 및 Salncik 1978, 2). 비영리 단체의 상황을
조사한 Froelich 는 개인 및 기업 기부자, 보조금 및 계약, 제품 마케팅, 서비스 수수료를 포함하여 "
임무 관련 작업을 지원하기 위해 다양한 활동 및 자원 제공자에 의존해야 함"을 발견했다(1999, 247).
자원 요구 사항은 조직이 각 주요 제공자로부터 지속적인 자원 획득 기준을 식별하고 적절하게
대응할 것을 요구한다(Froelich 1999, 247–48). 실제로 조직의 상대적인 자율성은 얻을 수 있는
자원의 중요성과 집중도에 따라 결정된다(1999, 248). 한국의 맥락에서 볼 때, 입법 및 행정 조치와
권위에 치우치는 한국인의 문화적 성향으로 인해 정부는 예술 단체에 대한 일차적이자 최대 자원
제공자로서 문화 부문에서 높은 수준의 권력과 통제력을 갖고 있다. 따라서 한국 예술 단체의
거버넌스는 정부가 위임한 법적 구조, 조직의 사명에 대한 정의 및 관리, 자원 의존의 긴급성 사이를
연결하는 지점이다(Rosewall 2014, 61-62). NTCK 와 SAC 의 설립과 재구성은 이러한 다면적인 표현의
예를 제공하며 문화 국가주의에 대한 한국 정부의 일관된 약속을 보여준다.

경로의존성

우리는 개인의 그룹(예술 분야 이해관계자)의 문화적 성향을 설명하기 위해 이 개념을 사용하지만,

경로의존성은 경제, 사회학, 그리고 역사에서 발전한 제도적 차원의 인과관계 이론이다. Booth 에
따르면 경로의존성은 "다른 우발 사건이 개입하지 않는 한 일련의 사건 내에서의 관성 및 더 나아가
변화를 원치 않는다"는 것을 의미한다(Booth 2011, 20-21). 따라서 사건은 자체 강화되고 "주어진
제도적 패턴의 장기적 재생산의 형성으로 특징지어진다"(Mahoney 2000, 508). 그러나 부르디외의
아비투스와 구조화 구조([1980] 1990) 개념은 문화를 재귀적으로 제도적이고 개별적인 것으로
이해하는 데 도움이 된다. Bourdieu 의 학자 Locc Wacquant 에 따르면, "과거의 영향과 현재의 자극
사이의 조정에서, 아비투스…는 우리가 세상에서 인식하고 판단하고 행동하는 지속적이고 전이
가능한 성향의 체계를 지정한다."(2008 년, 26 년)는 한 번에 그것이 생산하고 구조화하는 패턴화된
사회적 힘에 의해 구조화된다."7~68, 원래 강조) 이는 경로의존성에 대한 이해와 일치한다.
경로의존성은 "수익의 증가"의 역학에 기반을 둔 사회적 과정으로, "[그것이] 지속되는 경향이 있는
초기 행동 패턴"으로 나타난다(Vestheim 2012, 541). 여기서 우리는 예술 분야에서 한국
이해관계자들의 경로의존성과 정부의 통제에 동의하는 성향이 권위에 대한 존중과 의존이라는
한국의 관습에서 비롯된다고 제안한다.한국 문화에서 경로의존은 정부의 안정과 위신에 대한 열망,
항상 그래왔던 방식에 대한 믿음, 그리고 정부 재정 지원의 '상승하는 수익'에 대한 강한 애착과
관련이 있다.

연구 설계

NTCK 와 SAC 의 확립 및 구조 조정 프로세스를 이해하기 위해 다중 사례 설명(MCN) 방법의 원칙을

사용한다. MCN 은 '광범위한 교차내러티브 패턴을 강조하는 연계적 접근법'으로 다수의 그룹(Shkedi
2005, 1, 25)의 연구를 촉진하기 위해 '구성주의-질적 연구 관점'을 채택하고 있다. 연구자들은
일반적으로 체계적인 비교에 관심이 있지만, 사례에 대한 질적, 다중 관점, 심층 연구를 수행하고자
할 때 MCN 방법을 사용한다. 우리는 이 비교 방법을 NTCK 와 SAC 연구에 적용하기로 선택했다.
왜냐하면 "내러티브는 모호성과 딜레마를 수용할 수 있는 지식 모드"(ibid., 10)이기 때문에 동적
복잡성을 파악하는 데 이상적으로 적합하기 때문이다. 이 대처에서는, Shkedi 의 기고대로, 「참가자의
가치는 우리의 해석에 있어서 중요하다」(ibid., 13)면서, 다양한 이해관계자가 가지는 이행
프로세스의 다른 견해를 이해하려고 하고 있다. MCN 은 특히 한국의 비영리 예술 단체를 구축하는
데 있어서 국가의 적절한 역할에 대한 이해관계자(주로 예술 지도자와 예술가)의 견해와 입장을
이해하는 데 유용했다. NTCK 및 SAC 의 경우 개혁 과정과 정부 통제 정도를 완전히 파악하기 위해
연구 보고서, 뉴스 기사, 조례와 같은 내부 문서, 회사 웹 사이트, 재무 제표, 법률 기사 및 정부에서
발행 한 정책 문서를 조사했다. 또, 이행 프로세스를 경험해, 그 과정에 참가하고 있는 주요 인물에
대해서도, 심도 있는 반구조화된 회고적 인터뷰를 실시했다. 두 기관의 전환 과정 중 하나 또는 둘
다에 직접 관여하거나 각 기관의 전환 당시 한국의 예술 및 문화 현장을 잘 이해하고 있는 공무원,
이사진, 예술인 등 12 명의 인터뷰 대상자를 선정하였다. 인터뷰 대상자의 이름과 직함을 공개하기로
한 것은 그들의 신뢰도가 한국의 예술 및 문화 현장에서 그들의 정체성과 위치에 달려있기 때문이다.
논의된 전환 과정에서 배우들의 신분을 아는 것은 독자들이 그들의 관점과 입장의 미묘한 차이를 더
잘 이해하는 데 도움이 될 것이다.

인터뷰 대상자 중 두 명이 전체 또는 부분 익명을 요청했고, 다른 모든 인터뷰 대상자는 이름과

직함을 공개하기로 동의했다. 우리는 2017 년 10 월 23 일부터 11 월 29 일까지 이 그룹과 인터뷰를
수행했다. 우리의 질문은 관련 연구 연구의 문서 분석 및 검토에서 파생된 각 사례의 타임라인에서
주요 사건과 관련이 있었다. 우리는 질문을 준비했지만, 각 인터뷰 동안 필요에 따라 질문을
조정했다. 이는 연구자가 자신의 전제를 강요하는 것을 자제하고 "데이터 수집의 개방형
프로세스에서 분석 범주가 나타날 수 있다"(2005, 13)는 Shkedi 의 다중 사례 서술 방법론과
일치한다. 두 사례 각각에 대해 동등한 역할을 하는 사람들을 인터뷰함으로써, 우리는 이행 과정의
해당 일정 동안 그들의 경험과 견해를 비교할 수 있었다.

. 한국의 공공예술문화단체

한국의 공공 예술 및 문화 단체는 크게 ① 정부 기관 ② 책임 행정 기관 ③ 재단법인 ③ 특수 법인

(2011 년 서, 2010 년 용)의 4 가지 유형으로 분류할 수 있다. 이들 각각은 정부의 통제 정도, 이를
구성하는 법적 수단, 내부 거버넌스와 관리의 특정 방식, 그리고 이들이 한국 예술 단체에 부과하는
자원의 의존도(표 1 참조)에 따라 다르다. 정부 기관은 정부의 일부이며 정부에서 직접 운영한다. 그
관리와 조직은 정부 관리들로 구성되어 있고 정부로부터 자금을 제공받는다. 한국에서는 정부 기관이
재정, 조직 구조, 인적 자원 등에서 안정적이고 따라서 공공의 이익을 추구할 수 있는 가장 좋은
위치를 차지하고 있다. 그러나 정부 기관은 종종 예술 관리에 대한 전문 교육과 예술 커뮤니티에
대한 근본적인 헌신이 부족한 공무원이 제공하는 준비되지 않은 리더십으로 인해 전문성이 결여되고
예술 조직의 프로그램적 자율성을 저해하는 보수적인 관리에 대해 비판을 받는다. 더욱이 예술
단체는 이러한 공무원이 다른 정부 직책으로 순환되면서 제도적 기억의 쇠약해지는 혼란을 경험한다
2011). 2010 년 NTCK 전환 기간 동안 문화체육관광부(MCST)2 에서 전통예술과장을 지낸 신은향은
다음과 같이 주장했다. “정부 관리에 의해 관리되는 통제된 정부 기관. 그들은 고도로 관료화되었으며
예술 전문가의 의제를 지향하지 않았습니다”. 이것은 한국의 예술에 지대한 영향을 미쳤다.
책임행정기관은 1999 년 김대중 정부하(1998-2003) 정부기관의 한계를 극복하기 위해 영국행정기관
모델을 따라 책임행정기관의 설치 및 운영에 관한 법률에 의해 제도화되었다(Seo 2011). ). 정부가
여전히 근본적인 통제권을 행사하고 있지만, 책임 있는 행정 기관은 조직 관리, 인사 및 재무
계획에서 제한된 자율성을 허용하고 있으며, 기관은 프로그램적 책임을 가지고 있다. 이 명목상의
자율성은 1997 년 국제통화기금(IMF) 외환위기(최 2011 년) 이후 공공의 가치를 유지·향상하면서
기관운영과 성과관리에 경쟁 원칙을 적용하는 것이 바람직하다고 판단한 김 전 대통령의
신자유주의적 가치와 궤를 같이한다.e' (제 2 조 제 1 항) 예를 들어, 2000 년에 NTCK 를 수용했던
국립극장은 정부 기관에서 책임 있는 행정 기관으로 개편되었다. 비록 새로운 형태에서 약간 더 큰
자율성을 누리고 있지만 NTOK 는 여전히 정부 기관과 동일한 제약 조건에서 운영되어야 한다. NTOK
의 이양희 생산 및 마케팅 부장에 따르면, 그녀의 경험상 정부 기관과 책임 있는 행정 기관 사이에
실질적인 차이가 없다고 한다(p.c., 2017 년 11 월 7 일).

재단법인은 「민법」 제 32 조(비영리법인의 설립 및 허가)에 따라 운영된다. 일반적으로 법인설립은

민법상 민간단체이고 지역사회 대표이사회의 규율을 받아야 하기 때문에 정부에서 자본지원을 하지
않고 운영비, 특히 사업비만 지원하고 행정비는 지원하지 않는다. 따라서 다른 이해 관계자가 정부
기관을 통합 재단으로 재구성하는 것에 대해 자주 반대하는 것은 민법의 이 섹션에 따라 관리되는
재정적 불안정성에 달려 있다. 민간단체로서 재단법인의 본래 취지는 예술단체의 정부에 대한 자원
의존도를 줄이고 정부의 관여를 줄이면서 조직의 자율성과 독립성을 높이려는 것이었다. 따라서
재단법인은 4 대 공공예술문화단체 중 가장 자율적인 기관(즉, 프로그램적 문제에 대한 정부의
통제력이 가장 낮다)이라고 한다. 다만, NTCK 와 같이, 정부기관으로부터 비영리 법인 재단으로
재편되었을 때에, 공적 의무를 유지한 경우에는, 이러한 당초의 의도는 완화된다. 설립 후에도 NTCK
는 여전히 정부에 의존해 관리비와 프로그램 비용을 포함한 운영비를 지급하도록 공개적으로 명령
받았다. 또 기획재정부에 의해 매년 의무적으로 예산평가를 받는다.
따라서 원래는 가장 자율적으로 운영될 예정이었으나 공적 위임을 받은 법인 재단은 사실 특수
법인보다 정부의 감독을 더 많이 받는다(표 1 참조). 이는 미국과 서유럽 국가에서 채택된 비영리
개념이 한국적 맥락에서 정책 이전과 시행 과정에서 변형된 한 가지 방법인데, 이는 당초 계획자와
입법자들이 의도한 것보다 조직 지배와 관리에 더 적은 이득을 가져온 변화이다. 특수법인은 법률상
주정부로부터 법적으로 분리된 독립법인이다. 그것은 한국의 많은 이해관계자들에 의해 민간 비영리
예술 기획사를 위한 최적의 조직 형태로 여겨진다. 그러나 특수법인의 설립 및 운영은 정부가
재정지원에 대한 책임을 져야 한다고 명시한 법률(예: 문화예술진흥법 제 37 조)에 의해 뒷받침되고
있다. 실제로, 이것은 정부가 특수 법인에 행정 및 프로그램 비용을 포함한 자본 비용과 운영 비용을
모두 제공한다는 것을 의미했다. 더욱이 재단법인 설립 당시 SAC 의 건물과 토지는 한국 정부의 기관
소유였다. 그러나 정부는 구조조정 과정에서 토지 및 건물의 소유권을 무보수로 SAC 에 넘겼다(Lee
2000). SAC 는 이러한 현물 자본 지출 지원을 통해 예술적 사명에 따라 토지 및 건물을 사용하고
표면적으로는 정부의 감독 없이 임대 수익을 창출할 수 있었다. 따라서 관련 사회적 정당성, 프로그램
방식의 독립성 및 예술 전문가의 리더십과 함께 정부의 전적인 지원이 결합되면 예술 커뮤니티의
구성원, 특히 정부 기금의 재정적 안정성을 확보하려는 예술 관리자와 안정적인 고용 - 특수 법인을
재단보다 안정적이고 정부 기관보다 자율적이고 유연하며 전문적인 것으로 본다. 더욱이 정부의
재정적 자원에 크게 의존하기 때문에 정부의 프로그램적 통제가 더 커야 함에도 불구하고 사실
특수법인은 정부의 감독에서 상대적으로 자유롭고 결과적으로 더 큰 관리 및 프로그램적 자율성을
누린다(Seo 2011). 아이러니하게도, 그리고 흥미롭게도 특별법인에 대한 정부의 재정 지원은 특별법
(위에서 언급)에 명시되어 있기 때문에 SAC 는 처음부터 재정적 안정을 누렸고 매년 정부에 자금을
청원할 필요가 없었다. 이러한 자원 통제의 변화는 정부의 힘을 감소시켰다. 그럼에도 불구하고 법
폐지가 가능하고 특수법인이 여전히 정부에 의존하고 있다는 점에서 최종 권한은 정부가 쥐고 있다.

국립극장의 사례

한국예술의전당과 예술의전당 아래에서는 조직 개편을 거친 두 가지 사례를 조사합니다. 국립극단

(NTCK)과 예술의전당(SAC)이다. 우리는 이 두 가지 사례를 한국 예술 부문에서 "영화로서의
문화"(Mulcahy 2006, 322)를 조건으로 하는 정책 이전과 문화 국가주의가 교차하는 사례로 선택했다.
조직은 이전 섹션에서 논의한 4 가지 기본 유형의 공공 예술 및 문화 조직 각각의 구현을 검토할
기회를 제공한다. NTCK 는 처음에 정부 기관으로 구성되었으며 2010 년 비영리 법인 재단으로
개편되었다. 1987 년에 법인 재단으로 처음 설립된 SAC 는 2000 년에 특수 법인으로 개편되었다.
NTCK 의 모 조직은 2000 년에 책임 행정 기관으로 개편된 정부 기관이었다. 따라서 NTCK 및 SAC
사례는 더 큰 한국 예술 분야 발전의 추세와 프로세스를 이해할 수 있는 기회를 제공한다.

국립극단

1950 년 NTCK 의 자회사로 설립된 NTCK 는 한국에서 손꼽히는 극단이다. 2000 년에는 7 개 산하기관
중 3 개 산하기관이 청렴한 재단이 됐고, 책임 있는 행정기관으로 개편됐다. 그러나, 문화체육관광성
(MCST)이 「NTCK 의 법인화 계획」을 발표한 2009 년 10 월에야 NTCK 의 법인화를 개시했다(Choi
2011, 110). 그로부터 1 년도 지나지 않은 2010 년 7 월, NTCK 는 재단법인으로 전환되었다. 예술부문
정부기관을 민간재단으로 개편한 공식적인 이유는 예술단체의 경영 자율성을 높이는 동시에 조직의
효율성을 높이고 경쟁력을 강화하기 위함이었다(Kim 2017b). 그러나 이러한 변화는 주로 다음과
같은 이유로 NTCK 회원뿐만 아니라 광범위한 극장 예술가 및 전문가 커뮤니티 사이에 상당한 불만과
저항을 불러일으켰다. 커뮤니티의 투입이 부족하고 하향식 비투명적인 의사결정 프로세스가 특징인
이행 기간의 연장, (3) 조직의 경영 자율성 또는 운영 효율에서 실현된 몇 가지 개선 사항. 이 마지막
요점은 조직이 설립된 후 유지되는 부적절하고 주에서 위임한 규제 구조로 인해 악화되었다. 우리가
인터뷰한 이해 관계자 중 일부는 NTCK 개편을 추진하는 정부의 목적이 더 저렴하고 더 준수한
인재를 채용할 수 있도록 평생 고용 계약을 맺은 예술가를 몰아내는 것이라고 강하게 느꼈다.
유상록은 조직개편을 통해 "조직화된 회원들의 독점 계약 등 정부기관으로서의 NTCK 의 조직 문제를
해결하고자 했다"고 공언했다(p.c., 2017 년 11 월 18 일). 2010 년 이전에는 23 명 정도의 NTCK 회원이
독점적인 평생 계약을 맺었다. 성균관대학교 정진수 교수에 따르면 "국내 70 여 개 공연단체가
정년까지 급여를 받는 전속계약제를 사용하고 있지만, 실제 공연 기간은 짧다. NTCK 는 '실버'라는
애칭으로 불린다. "이라고 하는 이유는 구성원이 절대 은퇴할 필요가 없기 때문이다(경 2009 에서
인용). 2000 년 이래로 이 종신계약과 정년퇴직연령을 부과하는 문제는 지역사회와 국내 언론에서
논쟁거리가 되어 왔다. 많은 사람들이 종신계약제도의 문제점을 인정하고, 정년을 출연자 계약에
포함시켜야 한다는 데 일반적 공감대가 형성되었지만, 정부의 조치는 예술계와 공익의 의제에
유익하고 해롭거나 적어도 도움이 되지 않는 것으로 널리 인식되었다.

NTCK 는 폭넓은 예술 분야에서 상당한 신랄함을 불러일으켰다. 지역사회의 의견을 이끌어내고

통합하지 못하는 것은 민주적 국제주의의 이미지를 제시하려는 정부의 욕구와 예술 분야를 통치하는
데 있어 실질적인 비자유적 관행 사이의 괴리를 드러낸다. 연극평론가 김소연씨의 지적처럼 "이
문제에 대한 진정한 공청회는 없었고 문부과학성은 NTCK 의 편입과정을 투명하게 공개 하지
않았다."(p.c., 2017 년 10 월 23 일) 고 지적했다. 오히려 2010 년 4 월에 MCST 는 2009 년 10 월에 내린
일방적인 결정을 발표했다. NTAK 회원들의 순수한 정보 제공 회의에서 문화체육관광부는 "법인
재단에 NTCK 구조조정 계획"을 제시함으로써 실사를 보여주었다. 게다가 이 행사에 앞서, MCST 가
2010 년 1 월 28 일(김 2010 년)에 23 명의 NTCK 멤버 전원에게 돌연 제대 통보를 한 것에 의해서,
해당 업계와 일반인의 반감과 논란은 더욱 악화되었다. 이는 많은 단체들이 종신계약제를 사용하는
예술계에 큰 충격을 주었을 뿐만 아니라 정부의 의제가 노사관계의 통제를 확대하고 자체 의제를
발전시키는 것과 관련이 있다는 예술계 전반의 인식을 강화시켰다. 이러한 전환은 현장 전문가들이
법인화가 궁극적으로 조직의 경영 자율성이나 운영 효율성에 큰 변화를 가져오지 않았다고 보고함에
따라 지속적으로 비판을 받고 있다(Kim 2017b). 이양희 NTOK 생산마케팅부장은 민간법인으로
개편됐지만 운영비 정부 재원에 대한 의존도가 지속되고 인사 결정에 대한 정부의 권한 유지로 인해
NTCK 는 경영 자율성이 거의 없다고 주장했다. (p.c., 2017 년 11 월 7 일) 문부과학성 부칙 제 6 조에
의하면, 「이사장, 예술 감독, 감사는 문화체육관광성이 임명한다」라고 되어 있다. 이 대통령은 또
한국의 경우 정부기관에서 구조조정된 재단법인은 서양의 비영리단체와 다르다. 이 대표는 또 "
한국의 경우 정부기관에서 개편된 재단법인은 서구의 비영리단체와 다르다. 정부의 자금 의존도가
높기 때문에 관리 방식을 정부에서 위임한다"고 말했다(PC, 서울, 11 월 7 일). 2017). NTCK 의
내부재무제표(NTCK 에 의뢰해 열람)에 의하면, NTCK 의 총수입에 대한 국고보조금의 비율은, 2011 년
5 년(NTCK 2018 년)부터 일관되게 70%를 웃돌고 있다. 따라서 미국과 서유럽 국가들로부터 비영리
개념을 채택하고 채택하는 과정은 불완전한 정책의 이전이었고, 이는 한국의 지배 규범과 문화적
성향이 교차하는 맥락에서 잘못된 시행을 초래했다. 우리가 이 세 가지 요점에서 설명한 것은 문화적
국가주의가 NTCK 의 통합을 형성하고 한국의 예술 부문에 영향을 미친 방식이다. 정부의 일방적인
권한 행사에 의해 만들어진 개편된 NTCK 는 예술 단체 인사 정책과 관행에 관한 정부의 의제를 위한
도구가 되었다. 성급하고 강압적인 법인화 전환은 지역사회의 투입이 적고 투명한 의사결정이
부족하여 예술계의 많은 사람들을 소외시키고 조직의 안정을 해쳤으며 조직의 자율성, 경영 효율성,
경쟁력 강화에 있어 약속된 이득을 전달하지 못했다.

그러나 NTCK 전환의 결과가 좋지 않은 것은 정부가 부과한 구조만이 아니었다. NTCK 리더들은
재단으로 개편된 후에도 계속해서 높은 경로 의존도를 보여 새로운 상황에 적응하지 못하고 과거에
효과가 있었던 재정 자원, 즉 정부에만 호소하는 길을 계속 추구했다. 익명을 요구한 NTCK 팀장은
이사회가 "의사결정 기구가 아니라 그냥 도장으로만 사용된다"며, 상대적으로 활동이 적은 회원들은
시도되고 진정한 기금 마련 기법(pc)만 추구하는 경향이 있다고 말했다. 이것은 부분적으로 NTCK 가
정부에 동조하고 지향하는 이사진을 뽑는 공통 예술 조직 전략을 사용한 탓도 있다. 이러한 개인은
특히 재단에 의해 선호된다. 왜냐하면 그들은 정부와의 네트워크를 구축하고 이러한 연결을 사용하여
조직의 지속적인 재정 지원을 지원할 수 있기 때문이다. 그러나 이 전략은 조직이 변화하는 사회적,
재정적, 법적 조건에 혁신적으로 대응할 수 있는 장비를 갖추지 못하게 하고 정부 자금에 대한
조직의 높은 의존도와 이사회의 관성을 강화했다. 더 근본적인 문제는 최윤우 씨에 의해 발견되었다.
NTCK 가 정부기관에서 재단법인으로 개편한 것은 NTCK 의 사명을 설명하지 못했다는 점이다. 신은향
(p.c., 2017 년 11 월 28 일)에 따르면, 더 넓은 정부도 MCST 도 새로운 조직 환경(법인 설립)에서
효과적으로 기능할 준비가 충분히 되어 있지 않았다. 둘 다 재단법인으로서 예술단체를 관리하는
독특한 위급 상황을 파악하고 계획하지 못했다. 이로 인해 "국가 예술단체는 행정을 배우지 않은
예술가들이 운영"하면서도 민간 비영리 부문 예술 리더가 아닌 공공 부문 관료로서의 역할을
기대하는 예술 교육을 받지 못한 관리자에 의해 평가되는 상황이 되었다. 1980 년대와 1990 년대
MCST 내에서 예술단체는 비영리적인 목표를 추구하기 때문에 공공의 가치 증진 사명에 대응하는
재무계획 및 회계시스템이 필요하다는 공감대가 형성되었지만, 정부기관으로부터 물려받은 부실
예산 및 회계시스템은 2000 년대 설립된 재단으로 조직이 전환되는 동안 변경되지 않고 그대로
유지되었다. 따라서 부적절한 규제구조는 오래된 운영전략(조직경로 및 자원 의존)과 새로운 조건(
조직효율성 및 경쟁)을 충족시킬 필요성(조직의 효율성 및 경쟁) 사이에 괴리를 초래하여
기업지배구조와 관리의 전문성을 떨어뜨렸다. 이 혼란에서 오는 부정적인 결과는 아직 해결되지
않았다. 오히려 형식과 목적 사이의 불일치는 "조직적으로 불안정한 통합 국립 예술 재단"(같은 책)을
계속 만들어 내고 있다. 유상록은 정부기관에서 재단법인으로 전환한 국내 예술단체 대부분이 비슷한
위치에 있음을 확인했다(p.c., 2017 년 11 월 18 일). 문화 제작을 육성하고 선보임으로써 공공의
이익에 기여한다는 예술단체의 사명과 이 사명에서 단절된 조직체제의 채택 사이의 괴리가 한국
비영리 예술 분야의 특징을 형성한다.

예술의 전당

국내 최고의 예술 및 문화 복합 시설로 다양한 예술 분야를 위한 중요한 종합 조직이다. 1950 년

정부기관으로 설립되어 2010 년 비영리재단(NTCK)으로 개편된 NTCK 와 달리, SAC 는 1987 년
설립되었으며, 2000 년 특별법(문화예술진흥법, 개정)을 통해 특별법인으로 개편되었다 2000 년
의회). SAC 의 구조조정이 NTCK 에서 볼 수 있는 논란을 일으키지는 않았지만, SAC 의 창설은
국제무대에서의 국가 이미지 발표에 더 관심을 두는 정부의 행위였다. 멀카히의 표현대로 국내의
자율적인 예술창의 육성보다 국가의 "미화로서의 문화"(2006, 322)를 지지하는 행위였다. 1982 년 1
월 7 일 한국방송광고공사(KOBACO)는 문화체육관광부 주관으로 예술의전당 건립 계획을 발표했다.
SAC 창설의 공식적인 동기는 "국내외에서 우리 민족의 예술적 우수성을 축하하고 우리 전통을 보존
및 발전시켜 국가의 자부심과 문화적 자부심을 상징하는 복합 예술 단지를 설립하는 것"이었다(SAC
1994, 16). ). 이 계획은 영국의 사우스뱅크와 바비칸 센터, 프랑스의 센트리 퐁피두, 미국의 링컨 센터
등 서구 국가 예술단지를 모델로 만들어졌으며, 미술관, 예술 아카이브 등이 포함되었다. 이 계획은
1982 년 4 월 10 일 MCPI 에 의해 승인되었으며, SAC 는 1987 년 민간 법인 재단으로 설립되었으나
운영비는 KOBACO6 의 공적 기금으로 조달되었다(Ko 2012). SAC 는 국가통합과 사회통합에 기여하는
것(Ko 2012)과 더불어 1988 년 서울 올림픽을 준비하면서 한국의 경제적 문화적 성취(SAC 1994)의
폭과 질을 세계에 알리는 데 목표를 두었다. 당시에는 국제무대에서 한민족을 대표할 수 있는 충분한
규모와 비중을 가진 국립예술회관이나 조직이 없었다. 하지만, 교수로서. 1987 년부터 2009 년까지
SAC 에서 활동한 홍익대 고희경 씨는 1987 년 SAC 가 만들어질 무렵 SAC 를 또 다른 정부
예술기관으로 만들어 군사정권을 대표하는 것을 반대하는 여론이 강했다고 주장한다(p.c., 2017 년 11
월 22 일). 군부 정권은 대중의 분위기에 부응하기 위해 SAC 를 비영리 법인 등급 재단으로
설립하기로 선택했고, 이를 통해 정권은 국가의 문화 생활을 촉진하고 예술적 자유를 수호하는
역할을 자처할 수 있었다. 이는 국가 문화생활의 손쉬운 촉진자이며 예술적 자유의 수호자(ibid)로서
자신을 제시할 수 있게 했다. SAC 설립 자문위원 중 한 명으로 활동한 김문환 서울대 명예교수는
광주항쟁을 계기로 쿠데타 군사정권이 국립예술원 건립을 통해 정당화하고 잘못을 씻으려 했다는
점을 입증했다. 1981 년 국립예술문화단체(나중에 예술의전당이 됨) 설립의 혜택을 이미 경험하였다.
(p.c., 2017 년 11 월 28 일)

국내에서는 1990 년대 초에 예술 및 문화 분야의 리더들이 SAC 의 요구에 대한 법인화 기반 구조의

부족과 조직을 위한 안전한 자금 기반 구축의 필요성에 대해 논의를 시작했다. 한국에서는
일반적으로 사적 기부와 특히 예술 후원이 규범적인 사회적 관행으로 배양되지 않았다. 비영리단체
이사회의 역할과 기능에 대한 폭넓은 이해도 없다. 2017 년 실시된 시각·예술 실태조사에 따르면 전국
예술관의 총수입에서 기부금이 차지하는 비율은 3.3%에 불과했다(MCST 2017b, 178) 박물관의 총
수입에서 기부금의 비율은 10.5%(개인 기부자 0.8%, 기업 기부자 및 민간 재단 9.7% 포함)였다.
문제를 더욱 복잡하게 하는 것은, 정(2011)이 지적한 바와 같이, 이사진들은 개인 기부자들을
모금하고 개발하는 데 있어서 그들의 역할을 이해하지 못하고 있다는 것이다. 미국의 표준과 같이
개인 기부라는 대중적 지지층 없이 한국의 비영리 예술 단체는 더 큰 공익을 위해 예술을 홍보한다는
사명을 실현하기 위해 정부 재정 지원에 의존해야 한다. 그 결과, 특수 법인이 아닌 조직에 대한 자원
의존도가 높아진다. SAC 창립 멤버이자 현 세종문화회관 대표이사인 이성엽 씨는 박성용이 1998
년부터 2001 년까지 SAC 이사회 의장으로 재직할 당시 SAC 를 운영하려 했다고 전했다. 박 회장은
솔선수범해 거액의 후원금을 모금하는 데 성공했고 SAC 의 효과적인 통치와 경영을 위해 노력했다.
하지만 결국 실패했다. 이씨는 개인 기부나 예술 후원 문화가 부족했기 때문에 이러한 실패가
뒤따랐으며, 한국인들은 일반적으로 자선 행사에 참석하고 기부함으로써 이사회를 지지하는
문화적인 성향이 없다고 지적했다. 이씨는 한국의 이사회가 미국에서처럼 기능할 수 있는지조차
확신할 수 없다고 말했다(p.c., 이성엽, 2017 년 10 월 30 일). 재단법인은 국가로부터 가장 큰 상대적
독립성을 누리는 반면(또는 그래야 한다) 이해관계자들은 여러 가지 이유로 예술 단체에 문제가 있는
형태로 보고 있다. 법인 재단은 사립으로 간주되기 때문에 정부는 적절한 자본 자금을 제공할 법적
의무가 없으며 재정 불안정에 취약하다. 실제로 1990 년대 말까지 SAC 의 운영 비용을 지원했던
KOBACO 의 공공 기부금이 재정적으로 불안정해졌으며(pc, Ko, 2017 년 11 월 22 일), SAC 의 예산을
더 잘 확보해야 할 필요성이 강조되었다. Lee(1997)는 재단의 운영비만을 위한 국고보조금이 "강력한
기반을 제공하지 못하고 재정적 자립을 추구하기 위한 제도에 많은 제약을 야기한다"(11)고
주장하였다. 법인 재단인 SAC 의 경우 기부 금액에 대해 법적으로 정의된 제한으로 인해 "기업에서
개인 자금을 모집하는 것도 복잡했습니다." SAC 는 "특별법 제정과 같은 법적 보호"가 필요했다(같은
책). 이러한 우려의 결과, 특수법인 구조에 대한 제안이 회자되었다(Lee 2000).

이러한 우려에 따라 1996 년 문화체육부는 SAC 특별법안을 발표했다. 3 년 후인 1999 년 말,

외환위기를 겪으면서 예술의전당 건립에 관한 조항이 포함된 문화예술진흥법 개정안이 국회에서
발의되어 승인되었다. 2000 년에 SAC 는 특수 법인으로 개편되었다. 이러한 변화는 이 특별 법인을
재정 안정과 경영 독립의 최상의 균형으로 보는 많은 예술 단체 지도자들에 의해 환영받았고, 따라서
한국에서 예술 단체를 설립하기 위한 이상적인 형식이었다. 이성엽은 SAC 의 특수법인 전환을
평가하는 글에서 세 가지 가시적 혜택을 요약했다(2000). 첫째, SAC 는 한국의 대표적인
예술문화센터로 공식 인정받음으로써 한국 예술문화계에서 그의 위상이 강화되었다. 둘째, SAC 가
특수 법인이 되었을 때 국가는 국유 재산을 SAC 로 합법적으로 양도할 수 있게 되었다. 셋째, 정부가
자본금과 운영비를 모두 제공함으로써 SAC 는 재정적으로 더 안정되었다. Lee(2000)에 따르면 SAC
의 전환은 1997 년 외환위기 이후 한국 사회의 모든 부문에서 일어난 극적인 변화의 맥락에서
발생했다. 새천년에 대한 기대와 세계화의 혜택에 대한 기대가 최고조에 달하고 한국 정부가
신자유주의적 경제 목표에 더 집중해야 한다는 IMF 의 압력을 받자, 1998-2003 년 김대중 정부는
예술과 문화 분야의 산업적이고 경쟁력 있는 차원에 초점을 맞췄다.ee 2017). 정리해고는 국내 전
분야에 퍼졌고 SAC 에서도 일어났으며, 법인으로서 SAC 의 재정 불안은 심화되었다. 따라서 특수
기업 구조는 자유 시장 경쟁을 촉진하는 신자유주의적 가치의 상승을 특징으로 하는 국내외
환경에서 SAC 의 성공, 따라서 정부의 명성, 더욱 중요하게는 안정적인 재정 지원을 보장한다. 기존의
정부 기관보다 현대적이고 효율적이며 경쟁력 있는 조직 형태이다

현재까지, SAC 는 특수 법인이 된 최초의 국내 예술 단체로 남아 있다. 예술계 경영자들은 "정부

지원금이 종종 조직 발전을 위한 발판이 되는 제도적 신뢰에 기여한다"며 "정부가 후원하는 단체의
활동을 지지하는 것으로 보인다"고 믿고 있다. 이와 관련하여 특수법인은 이상적이라고 여겨지지만,
실증적 증거에 따르면 "공공자원의존도는 제도적 정당성을 높이는 동시에 관리의 자율성을
감소시키는 이중효과가 있다"(ibid., 205). 실제로, 정부로부터 더 신뢰할 수 있는 자금 지원을 위한
트레이드오프는 특수 기업이 실제로 민간 재단보다 정부에 더 많은 자원 의존(따라서 덜 독립적)
이라는 것이다(Song 2014). 그러나 이전 절에서 논의한 바와 같이, 특수 법인은 정부의 재원에 크게
의존하고 있으며, 이는 프로그램적 우려에 있어 정부의 통제를 더 많이 수반하지만, 특수 법인에 대한
조직의 자율성과 독립성은 역설적으로 유지되고 있다. 이는 주로 정부에서 조직으로 권력이 이동하기
때문이며, 정부는 완전한 재정 지원을 제공하도록 법적으로 의무화되어 있다. 이러한 권력의
이동으로 SAC 의 자원 의존도가 낮아졌다. 따라서 역설적으로 이 특수법인은 한국 예술 및
문화분야에서 재정적으로 가장 안정적이면서도 예술적, 조직적으로 가장 자율적인 형태가 되었다.

토론과 결론: 한국의 문화국가주의와 비영리 개념

한국에서 정부의 영향력은 효과적으로 관리할 수 있는 장비가 없는 한국 문화 생활의 영역으로

확장된다. 커뮤니티 기반의 공공 가치 사명과 재정적 지속 가능성 간의 균형을 달성하기 위한 노력에
참여하는 많은 이해 관계자에게 예술적 표현과 조직의 유연성에 대한 정부의 제한은 문제가 있는
절충안이다. 민간 부문이 제공할 수 있거나 제공할 의사가 있는 것보다 더 많은 수의 사람들에게
문화 분야에서 더 큰 공공 가치를 제공하려는 가장 중요한 목표는 예술 및 예술 관리 분야에서
훈련된 전문가에 의해 가장 잘 달성되지만 직접 문화 관리의 임무는 종종 실패한다. 예술 또는 예술
관리가 아닌 정치 및 관료 관리에 대해 훈련을 받은 공무원의 감시 하에 있다. 따라서 정부 관료들은
문화 부문에 관한 적절한 결정을 내릴 준비가 되어 있지 않으며 예술 부문 관리에서 전문성이 현저히
결여되어 있다. 동시에 1990 년대 후반의 아시아 금융 위기와 그에 따른 신자유주의적 가치의 상승은
예술 지도자들을 자유 시장 기업가로 내몰았다. 이는 Yong(2010) 및 기타 이해 관계자가 관찰한
것처럼 경쟁이 예술의 공공 가치를 증진하려는 조직의 사명을 손상시킬 수 있기 때문에 문제를
악화시킬 뿐이다. 요컨대, 경제적, 사회정치적, 문화적 의제의 불안한 결합은 보다 자율적인 예술 및
문화 부문에 대한 대중의 관심을 너무 자주 훼손한다. 구조적인 전환을 거친 두 한국 예술 단체,
NTCK 와 SAC 의 역사적 배경, 정책 문서 및 내러티브를 분석한 결과, 정부가 한국의 비영리 예술
단체의 개발, 거버넌스, 그리고 경영에 심오하고 조형적인 영향을 미쳤다는 것을 알 수 있다. 명목상
정부로부터 독립된 구조가 개발·실행되고 있지만, 정부는 자금 흐름, 예산·회계 요건, 지도부 선임,
이사회 거버넌스 관여 등을 통해 상당한 수준의 통제를 유지하고 있다. 한국 법인 재단, 특히 정부
기관으로 시작되어 나중에 공공의 위임으로 비영리 단체가 된 재단들은 실제로 자율적인 비영리
법인으로 운영되지 않고 구성원들(예: 예술가, 작가,)의 욕구, 요구, 취향에 따라 그들만의 의제를
완전히 설정할 수 없다. 오히려, 한국 정부는 이러한 예술 분야 단체들에 투자하고 이용하면서, 특히
미국식 예술 분야의 계몽적이고 국제적인 손쉬운 후원자로 자처하고 있다.

그러나 한국이 미국의 조력자/최소한의 국가주의를 모방하면서 실제로 예술 기관을 형성하는

결정적 힘을 유지하려 할 때, 구조적이고 법적인 변화는 정부 지원의 불안정한 한계를 초래했다.
Dolowitz 와 Marsh 가 지적한 바와 같이 정책의 모든 측면이 다른 국가적 맥락으로 이전되는 것은
아니다(2000; Evans 와 Davies 1999 도 참조). 미국에서 한국으로 정책 이전은 불완전하고 결함이
있었다. 미국에서는 예술적 표현의 자유에 대한 높은 가치에 따라 정부 자금 제공자(NEA 등)가
조직의 예술적 자율에 간섭하는 것을 방지하기 위한 메커니즘이 마련되어 있다. 게다가, 미국은
문화적인 노력에 대한 개인 기부의 윤리가 강하기 때문에, 단체들이 정부 지원을 늘릴 수 있는
수단을 제공한다. 한국 사회에는 예술 부문의 자원 의존도를 악화시키고 일부 이해 관계자에게
부적절한 결과를 낳은 정부 기금 후원자의 조직적 간섭을 줄이기 위한 강력한 사회적 의지에 의해
추진되는 이러한 종류의 민간 기부자 윤리와 법적 메커니즘이 없다 국가의 문화생활에 대한 정부의
통제 수준. 분명히 하자면, 우리는 한국 정부가 단순히 예술을 선전 활동으로 사용했다고 비난하는
것이 아니다. 오히려 한국 예술계의 독특한 구성을 만들어낸 것은 전후 역사적 맥락에서의 지배
정신과 한국 시민의 문화적 성향의 교차점이다. 우리는 정부가 다른 형태가 아닌 특정한 형태의
문화적 국가주의를 부과한 주요 이유와 예술가, 후원자, 예술 기업가 및 대중이 이러한 구조와 통제를
널리 받아들이는 이유를 이해하게 되었다. 제 2 차 세계대전 이후 한국 정부는 독재 정권이 집권하고
있을 때에도 국가 예술 부문에 엔지니어 스타일의 딱딱한 국가주의를 강요하는 것을 배제하는
이미지 의식적인 의제를 추구해 왔다. 동시에 개인의 사적 기부에 대한 일반적인 거부감, 정부 지원에
따른 권위 및 명성에 대한 개인 및 조직의 일반적인 욕구와 같은 한국 문화의 측면은 정부의 의제와
일치했다. 미국에서 볼 수 있는 국가주의 스타일의 최소 통계주의가 정착하는 것을 효과적으로
방지한다. 정부의 가장 큰 통제력을 지닌 한국식 문화 국가주의 정부 기관과 책임 행정 기관조차도
정부의 국제적 명성을 빛나게 하는 것보다 직접적인 이데올로기 교육을 위해 예술을 배치하는 데 덜
관심이 있다 실제로 예술 분야에 대한 정부 개입의 개입 범위 전반에 걸쳐 우리는 체제 미화 또는
국가 이미지 형성이라고 부를 수 있는 것에 대한 지속적인 관심을 볼 수 있다. 그러므로, 정부가
통제를 포기하고 예술 분야의 조직들을 위한 진정한 기능적 자율성을 촉진하는 것을 꺼리는 것은
정부의 안보, 안정성, 재정 자원, 그리고 합법성과 연계되고 이익을 얻고자 하는 한국 시민들의
열망에 의해 가능해진다. 요약하자면, 우리 연구는 예술 부문 이해 관계자, 그리고 틀림없이 대중의
관점에서 한국의 비영리 예술 부문이 한국 예술 단체가 직면한 시스템적 문제를 해결하지 못한 정책
결정과 실행을 통해 구조화되고 재구성되었음을 보여준다. 오히려, 예술 분야는 내부 예술계와
공공의 이익보다 외부 정부의 관심을 우선시하는 지배 정신의 대상이었다. 제도적 변화에 대한
정치적·사회적 의지가 결여된 상황에서 한국 정부가 공공의 이익을 위해 봉사하는 사명을 저버리는
방식으로 한국 예술단체의 자율적 통치를 계속 방해할 수 있는 단계가 마련되었다