GRAU EN RELACIONS LABORALS.

CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

Tema 4

Les fonts del dret administratiu. El reglament

OBJECTIUS

- Definir el reglament i la seva posició en relació amb la Constitució i les lleis

- Distingir els diferents tipus de reglaments
- Identificar, dins de cadascuna de les diferents administracions públiques, els òrgans capacitats per a
l'exercici de la potestat reglamentària
- Conèixer les diferències i les particularitats existents en relació amb l'exercici de la potestat
reglamentària per part dels ens locals
- Diferenciar el reglament de l’acte administratiu

ACTIVITATS

- Explicació del professor

- Elaboració i comentari conjunt d'un cas pràctic relatiu a una ordenança municipal

CONTINGUTS

- La potestat normativa de les administracions

- Els reglaments:
- Caràcter i situació en el sistema de fonts del dret
- Tipus
- Destinataris
- Eficàcia
- Diferència entre potestat normativa i funció executiva: el reglament i l’acte administratiu

NORMATIVA APLICABLE

- Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions
públiques (E).
- Llei 13/1989, de 14 de desembre, d'organització, procediment i règim jurídic de
l'Administració de la Generalitat de Catalunya (CAT).
- Decret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s’aprova el Reglament d’Obres Activitats i Serveis
de les Corporacions Locals (ROAS) (CAT)

1
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

VOCABULARI

Anoteu les definicions que s’extreuen de l’exposició del tema

reserva de llei

reglament

reglament executiu

reglament organitzatiu

reglament independent

ordre ministerial

ordenança municipal

vacatio legis

inderogabilitat singular dels reglaments

2
 GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

IDEES CLAU

ANOTACIONS
PERSONALS

- El reglament és una norma jurídica que es troba per sota de la

Constitució i de la llei.

- Hi ha un conjunt de matèries que estan reservades a la llei i que,

per tant, no poden ser regulades per reglament. Aquesta reserva es
dóna o bé a través d'una declaració constitucional, o bé a
conseqüència de la regulació per llei d'una matèria.

- Poden dictar reglaments, en la seva esfera de competències, totes

les administracions públiques que ja coneixem.

- Els reglaments reben diferents denominacions. Per exemple, els

reglaments municipals s'anomenen ordenances i són aprovades
pel Ple.

- El reglament es diferencia de l'acte administratiu perquè, en

principi, no té uns destinataris concrets, no s'esgota amb la seva
aplicació i pot innovar l’ordenament jurídic.

3
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

RESUM DE CONTINGUTS

1. La potestat normativa de les administracions públiques

La primera referència a la potestat normativa de les administracions públiques la trobem a l'article 97 de la

Constitució, quan diu que el Govern (estatal) exerceix la funció executiva i la potestat reglamentària
d'acord amb la Constitució i les lleis.

D'altra banda, les comunitats autònomes, com a ens públics capacitats per a la gestió d'una sèrie de
competències pròpies, tenen la possibilitat que els seus diferents òrgans polítics innovin l'ordenament
jurídic, és a dir, que generin normes jurídiques, ja sigui amb rang de llei (que hauran de ser aprovades, com
sabem, pel parlament respectiu) o amb rang de reglament (que hauran de ser aprovades pels seus governs
respectius).

Arà bé hi ha altres Administracions competents en aprovar normes jurídiques de caire reglamentari com
són els ens locals i fins i tot, les Administracions no territorials.

2.. La situació dels reglaments en el sistema de fonts del dret. La reserva de llei

El reglament està subordinat a les lleis. Es troba jeràrquicament per sota de la Constitució i les lleis.

Això vol dir que no pot contradir les lleis en cap cas. Si això passa, hem d'entendre que o bé el reglament
serà nul (si s'aprova amb posterioritat a la llei), o bé haurà estat derogat per la llei (si ha estat aprovat amb
anterioritat).

Hi ha un conjunt de matèries que són reservades per part de la Constitució a la llei (matèries “reserva de
llei”): aquestes matèries només es poden regular per llei, no per reglament, fins i tot en casos d'omissió per
part del legislador.

D'altra banda, quan una matèria, encara que no hagi estat reservada constitucionalment a la llei, és
regulada per aquesta, el reglament només podrà desenvolupar les previsions que la llei efectuï, ja que
formalment, aquesta matèria haurà d'entendre's que ha quedat reservada a la llei.

3. El reglament

El reglament és el resultat més típic de la potestat normativa de les administracions públiques. És una
norma escrita, de rang inferior a la llei, dictada per una administració pública (més concretament per un
òrgan administratiu, com ara el Consell de Ministres). Els reglaments tenen valor normatiu i, per tant, són
normes jurídiques.

3.1 Quina és la finalitat d’un reglament?

4
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

Els reglaments comporten l'aplicació d'una conseqüència jurídica a un supòsit de fet abstractament previst.

Les finalitats dels reglaments són:

1.- El desenvolupament de la llei en la qual es basen, després d’una remissió normativa prèvia de la llei a
favor del reglament.

Primer la llei encarrega el seu desenvolupament a un futur reglament. I després, quan es dicta el reglament,
aquell informa que s’ha dictat en desenvolupament d ela llei Exemple:

Llei 19/2014, del 29 de desembre, de transparència, accés a la informació pública i bon govern

DF Tercera. Desplegament i aplicació de la Llei

1. S’autoritza el Govern perquè dicti les disposicions que calguin per a desplegar i aplicar aquesta llei,
sens perjudici del que estableixen els apartats 2 i 3.
2. Els ens locals han d’adoptar les mesures normatives i executives que calguin per a desenvolupar
aquesta llei d’acord amb el principi d’autonomia organitzativa.

Decret 8/2021, de 9 de febrer, sobre la transparència i el dret d'accés a la informació pública.

(…) Aquest decret desenvolupa de forma parcial la Llei 19/2014, del 29 de desembre, concretament, els
seus títols I i II, i els capítols I, II i III del títol III, referents a les disposicions generals, les disposicions
sobre transparència i les disposicions sobre dret d'accés a la informació pública.
En el marc descrit i a l'empara de la disposició final tercera de la Llei 19/2014, del 29 de desembre, es
dicta aquest decret, que s'estructura en cinc títols, una disposició derogatòria i tres disposicions finals.

2.- La regulació de matèries que no estiguin reservades a la llei (sovint es tractarà de matèries
organitzatives).

3.2 Qui és el destinatari d’un reglament?

El reglaments no tenen destinatari concret, sinó que es dirigeixen amb caràcter general als ciutadans, si bé
és possible que en molts casos es tracti de sectors concrets de la ciutadania (per exemple, els conductors de
vehicles, o els venedors ambulants...) o, en l’àmbit d’una relació especial de poder (funcionaris). Això últim
lliga amb reglaments de tipus organitzatiu, malgrat tot, cal tenir present que, igualment, el reglament es
dirigirà a aquests col·lectius en abstracte, sense identificar un destinatari concret amb noms i cognoms.

3.3 Qui dicta els reglaments?

Els reglaments tenen diferents denominacions en funció de l’òrgan administratiu que els dicta i aprova.

PRODUCCIÓ NORMATIVA SEGONS

LES ADMINISTRACIONS

5
 GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

ADMINISTRACIÓ ADMINISTRACIÓ ADMINISTRACIÓ ADMINISTRACIÓ

GENERAL DE L’ ESTAT AUTONÒMICA LOCAL NO TERRITORIAL

-- Reial decret (Consell de - Decret (Consell Executiu) - Reglaments - Estatuts

Ministres i President del organitzatius
Govern) - Ordre (consellers) - Circulars
- Ordenances
-- Ordre de les comissions - Instruccions i circulars
delegades del Govern

-- Ordre ministerial

-- Instruccions i circulars

Potestat reglamentària estatal:

• El Govern exerceix la iniciativa i la potestat reglamentaria de conformitat amb les principis i regles
del Títol VI de la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les
administracions públiques i el Títol V de la Llei 50/1997 del Govern.

• El President del Govern té competència reglamentària en matèria d’organització ministerial; es

publiquen sota la denominació de Reials Decrets.

• Les ordres de les comissions delegades del Govern es publiquen sota la denominació “Ordre del
Ministre… “ o “Ordre del Ministre de la Presidència” en cas que la competència correspongui a
diferents ministeris.

• Els “Acords” del Consell de Ministres normalment no tenen caire normatiu (només es tracta
d’actes administratius), però si presenten aquest caràcter, acostumen a publicar-se sota la
denominació de “Ordre de la Presidència del Govern” o “Resolució de la Secretaria d’Estat de….”.

Potestat reglamentària autonòmica (Catalunya):

• S’entén per disposicions reglamentàries les disposicions de caràcter general amb rang inferior al de
llei dictades pel Govern o pels consellers dels departaments de l’Administració de la Generalitat
que, qualsevol que sigui la matèria de què tractin, continguin normes que innovin l’ordenament
jurídic (article 60.1 de la Llei 26/2010).

• Els reglaments autonòmics ofereixen denominacions anàlogues als del nivell estatal. Les
disposicions reglamentàries dictades pel Govern adopten forma de decret i les signen el president i
els consellers que hagin formulat la proposta (article 40 de la Llei 13/2008, de 5 de novembre, de la
presidència de la Generalitat i del Govern). Si bé els decrets no porten el qualificatiu de “reials”
atès que no són firmats pel Rei.

• El Govern és destinatari d’una habilitació genèrica per a aprovar normes reglamentàries. L’article
68.1 de l’EAC atribueix al Govern de la Generalitat, amb caràcter general, la potestat
reglamentària: “Exerceix [...] la potestat reglamentària d’acord amb aquest Estatut i les lleis.”
Aquesta habilitació genèrica també es contempla en l’article 39.1 de la Llei 13/2008 que estableix
6
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

que “Correspon al Govern la titularitat de la potestat reglamentària en l’exercici de les

competències de la Generalitat”. El Govern exerceix aquesta titularitat en tots aquells supòsits no
atribuïts específicament al president de la Generalitat o als consellers (art. 26.e) Llei 13/2008). Són
també d’aplicació els articles del capítol VIII del títol II 17 (“Potestat reglamentària”).

• Finalment, l’habilitació per dictar reglaments també es reconeix en l’article 128.1 de la Llei 39/2015,
d’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC),
quan es diu que “l’exercici de la potestat reglamentària correspon […] als òrgans de govern de les
comunitats autònomes, de conformitat amb el que estableixen els seus estatuts respectius”.

• La regulació del procediment d’elaboració de disposicions reglamentàries es conté bàsicament en

el títol IV (“Procediment d’elaboració de disposicions reglamentàries”) de la Llei 26/2010. El
procediment regulat en el títol IV s’aplica a les disposicions reglamentàries que s’elaboren en
l’àmbit competencial de l’Administració de la Generalitat (article 59.1). Són també d’aplicació els
articles del capítol VIII del títol II 17 (“Potestat reglamentària”).

• Així mateix, la tramitació dels reglaments ha de tenir en compte les previsions de la Llei 19/2014,
de 29 de desembre, de transparència, accés a la 23 informació pública i bon govern (art. 62 i 69).

• Així mateix, resulta preceptiu atenir-se a les previsions que conté la Llei 39/2015, d’1 d’octubre, del
procediment administratiu comú de les 27 administracions públiques (LPAC), en el títol VI (“De la
iniciativa legislativa i de la potestat per dictar reglaments i altres disposicions”). L’aplicació
d’aquesta normativa s’ha de realitzar tot tenint en compte que la STC 55/2018, de 24 de maig, ha
declarat contraris a l’ordre constitucional de distribució de competències alguns dels preceptes
d’aquest títol. Per tant, no aplicables als procediments d’elaboració de reglaments autonòmics.

Potestat reglamentària local:

• La Constitució reconeix, en els articles 137 i 140, el principi d'autonomia dels municipis per a la
gestió del seu propi àmbit d'interessos i competències. Aquest reconeixement porta implícita la
potestat de dictar normes amb rang de reglament. No obstant això, els municipis no poden en cap
cas dictar lleis.

• Els reglaments municipals reben el nom d'ordenances. Això, però, no ens pot fer oblidar que es
tracta de veritables reglaments, si bé amb una sèrie de particularitats. Així, mentre els reglaments
estatals i autonòmics són dictats per part d'òrgans administratius que no han estat directament
elegits en sufragi universal (sens perjudici de la legitimitat democràtica indirecta que els
proporciona la seva relació de confiança amb el parlament respectiu), les ordenances són dictades
pel Ple de l'Ajuntament, el qual està format pels regidors, escollits pels veïns del municipi
mitjançant sufragi universal, directe i secret.

• No podem confondre les ordenances amb els bans. Aquests darrers no tenen el caràcter de norma
jurídica, no habiliten per dictar actes administratius. Mentre que les ordenances regulen la
imposició de determinades obligacions, càrregues o formes d’actuar del ciutadans en relació amb
matèries específiques (medi ambient, policia i via pública, qüestions fiscals, etc.), el ban és una
concreció d’una reglamentació més general i significa un mandat emès de forma ostensible, que els
ciutadans han d’acatar i complir. Es limita a recordar i concretar obligacions ja vigents en virtut de
normes generals i és dictat per l'alcalde. Només en casos excepcionals (situacions d'emergència,
catastròfiques...) en què no pugui intervenir cap altra autoritat poden contenir mandats obligatoris
(jurídics) cap a la població. Així doncs, els bans de l’alcalde no tenen valor normatiu. Serveixen per

7
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

recordar als ciutadans les obligacions i deures contemplats a les lleis i ordenances, efectuar
convocatòries populars o per fer front a situacions extraordinàries o catastròfiques.

• A banda de les ordenances i dels reglaments organitzatius, cal no oblidar el Pressupost de la

Corporació, el caràcter reglamentari del qual no pot menystenir-se.

Potestat reglamentària de les administracions no territorials:

• Les circulars regulen aspectes de funcionament i gestió dels òrgans o entitats.

• Els estatuts regulen elements de direcció, organitzatius i funcionament de l’entitat.

4. Tipus de reglaments

En funció de la seva relació amb la llei, els reglaments poden ser executius, organitzatius o de necessitat.

És executiu (secundum legem) el reglament que es dicta amb fonament en una habilitació legal prèvia, amb
la finalitat de desenvolupar o completar les previsions contingudes en una llei. La gran majoria de
reglaments són executius. Hem de saber que la llei, habitualment, regula les matèries de forma molt
genèrica, a grans trets, i és necessària la concreció d’aquestes previsions generals, la qual és portada a terme
pels reglaments (generalment és la mateixa llei que encomana al reglament el seu desenvolupament). No
cal oblidar, però, que el reglament pot desenvolupar la llei i anar més enllà de les seves previsions, però
això no vol dir que pugui contradir ni la llei que desenvolupa ni qualsevol altra. N’és un exemple el Real
Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación para la aplicación
y desarrollo del texto articulado de la Ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, aprobado por
el Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo.

Es considera reglament independent (extra legem) el que es dicta sense una habilitació legal prèvia. No
desenvolupen cap llei, sinó que s’utilitzen per regular aspectes organitzatius, com ara la relació especial de
poder i funcionament dels òrgans administratius, així com la relació entre aquests. És a dir s’acepta en
àmbits organitzatius.

El reglaments de necessitat (contra legem) es dicten en situacions excepcionals o d’emergència molt

concreta, davant les quals no es poden adoptar solament mesures establertes, sinó altres de no previstes
però necessàries en aquella situació (catàstrofes naturals, alteracions de l’ordre públic intern, estat
d’emergència provocats per raons econòmiques, etc.). Són transitoris (no tenen vigència indefinida) i
poden implicar la suspensió temporal de les normes aplicables, fins que se superi la situació
d’excepcionalitat. Per exemple, els Reial decrets dictats pel Govern central durant l’estat d’alarma (2020).
De tota manera, cal tenir en compte que els reglaments de necessitat:

o Són temporals, és a dir, només tindran vigència durant el periode de manteniment de la situació
excepcional.
o Són dictats per òrgans sovint diferents dels que tenen la competència reglamentària.
o No tenen eficicàcia derogatòria d’altres normes ordinàriament aplicables, sino que només
suspenen la seva aplicació.
o No se’ls aplica el procediment general per a la seva elaboració.

5. Quan genera efectes un reglament?

8
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

Perquè un reglament tingui efectes jurídics de caràcter general ha de publicar-se en el BOE o en el DOGC
(segons l’administració que el dicti) i entrar en vigor al cap de vint 20 dies de la publicació, excepte que la
norma determini expressament un termini superior o inferior.

En el cas de les ordenances locals, la publicació s’ha de fer al BOP, i no entren en vigor fins a la publicació
íntegra del text i fins que hagin transcorregut 15 dies des que han estat rebudes per les administracions
estatal i autonòmica, a l’efecte que les puguin impugnar si creuen que són contràries a l’ordenament jurídic.

El reglament té eficàcia il·limitada, fins a seva derogació.

6. La inderogabilitat singular del reglament

Els reglaments obliguen als ciutadans i a tots els poders públics (legislatiu, judicial i executiu), inclosa
l’Administració que els va dictar.

Tot i això, la inderogabilitat singular no significa:

• Que no puguin existir reglaments singulars.

• Que el propi reglament no pugui dispensar del seu compliment en casos concrets.

7. Distinció entre acte administratiu i reglament: funció executiva i potestat reglamentària

Sens perjudici que la qüestió relativa a la naturalesa i les característiques dels actes administratius sigui
tractada a la unitat didàctica corresponent, diguem aquí que tant l'acte com el reglament:

a) generen efectes jurídics,

b) són emesos per l'Administració.

Els actes administratius són declaracions de voluntat, desig, coneixement o judici fetes per l'Administració
pública en l'exercici de potestats administratives diferents de la reglamentària. Aquesta definició ens
apropa a la diferenciació necessària entre acte administratiu i reglament, la qual, per la seva banda, ens ha
de fer recordar que ens trobem davant d'una dualitat que presenta igualment gran nombre de similituds.

REGLAMENT: ACTE
Reglament en matèria ADMINISTRATIU:
de trànsit, circulació multa per conduir amb
de vehicles a motor i excés de velocitat, al
seguretat viària Sr. Pere Garcia

9
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

Les distincions més importants entre l’acte i el reglament consisteixen en que:

§ El reglament conserva la seva vigència fins que és derogat o modificat per una norma d'igual o
superior rang, per tant, es pot aplicar tantes vegades com calgui, en canvi l’acte s'esgota amb el seu
mer compliment.

§ Els reglaments són veritables normes jurídiques dictades per l'Administració, els quals, per la seva
banda, habiliten l'Administració per dictar actes administratius. Mentre que els actes
administratius són el resultat de l'aplicació de normes jurídiques (inclosos els reglaments), en
relació amb un fet concret i determinat.

§ El procediment d’elaboració dels reglaments és diferent del procediment que s’aplica als actes
administratius.

§ Atesa l seva naturalesa de normes, la publicació dels reglaments en els Butlletins o Diaris Oficials
és un requisit necessari perquè pugui entrar en vigor i produir efectes jurídics, mentre que
l’eficàcia dels actes s’aconsegueix amb la seva notificació –i només en casos molt excepcionals
s’exigeix la seva publicació–. Conseqüentment, l’eficàcia de l’acte és inmediata així que es notifica, i
la del reglament queda condicionada al transcurs d’un termini de vacatio.

§ Un reglament il·legal comporta en tot cas, la nulitat de ple dret, en canvi, davant els vicis d’un acte
administratiu, l’anulabilitat és la regla general.

§ Els reglaments només es poden impugnar en via jurisdiccional, mentre que els actes administratius
són susceptibles de recurs en via administrativa.

EXERCICI

En el municipi d’Avinyó (amb aproximadament 2000 habitants) un grup de veïns s’han posat
d’acord per demanar a l’Alcalde que prohibeixi la circulació de motos per la zona antiga del
poble, a partir de les deu del vespre. Diuen que volen evitar el perill que comporta que els joves
condueixin beguts de nit. Fins i tot tenen decidit quina seria la sanció en cas d’incompliment de
la norma: 300 euros.

Preguntes:

1. ¿Quin seria el fonament jurídic per regular o normativitzar aquesta petició?

2.¿Poden els veïns exercir la iniciativa per a l’elaboració d’Ordenances Municipals? ¿De quina
manera? ¿Fins a quins extrems?

3.¿Té competència l’Alcalde en aprovar inicialment i unilateralment el projecte d’Ordenança al

marge del Ple i de la Comissió de Govern, en cas que aquesta hagi estat aprovada
unànimement per les diferents associacions de veïns del poble?

4.¿Quins són els mitjans previstos per a difondre el text de l’Ordenança abans de la seva
aprovació definitiva?

5.En cas d’absència de l’Alcalde,¿ es podria a aprovar definitivament l’Ordenança?

10
GRAU EN RELACIONS LABORALS. CURS 2022-23
DRET ADMINISTRATIU. Professora: Dra. Judith Gifreu Font

6. En cas que el Ple no aprovés el text, ¿podria l’Alcalde aprovar-la mitjançant un ban?

7.Desenvolupa esquemàticament el procediment d’elaboració d’una Ordenança Municipal.

11