Ранко Јаковљевић

СТРАТЕГИЈА ФАВОРАБИЛНОСТИ
-ЗА ИЛИ ПРОТИВ: ПОЗИТИВНИ УПРАВНИ АКТИ КАО
ПОСЛЕДИЦА ЋУТАЊА УПРАВЕ КОД УПИСА
СТВАРНИХ И ОБЛИГАЦИОНИХ ПРАВА-

АПСТРАКТ: У овом раду даје се приказ могућности превазилажења проблема

неправовременог уписа промена ималаца права у катастру непокретности кроз
институт законске претпоставке да је предмет позитивно решен уколико је
протекао законски рок одлучивања, уместо садашњег законског решења да
ћутање управе даје право на жалбу односно вођење управног спора.

КЉУЧНЕ РЕЧИ: упис промена у кататсру непокретности, ћутање управе,

претпоставка позитивног фаворабилног управног акта

Законом о поступку уписа у катастар непокретности и водова ("Службени гласник

РС", бр. 41/2018...15/ 2020), везано за упис непокретности, права, предбележби
стварних права, забележби чињеница релевантних за правне односе на непокретностима,
прописани су рокови одлучивања: 1. У поступцима по службеној дужности- п о
достави исправе за упис од стране јавног бележника, суда, јавног извршитеља, државног
органа, органа јединице локалне самоуправе и других субјеката- пет радних дана, ако
посебним законом није друкчије прописано; 2. У поступцима по захтеву странака- 15 дана
по пријему захтева за упис који по редоследу првенства може да се решава; 3.У случају
уписа хипотеке, забележбе хипотекарне продаје, као и у једноставнијим управним
стварима- пет радних дана од дана пријема захтева (чл.36.)

Уколико орган не изда решење у законом прописаном року жалба може да се

поднесе после истека тог рока, а најкасније у року од годину дана његовог истека-
чл.152.ст.2. Закона о општем управном поступку (Службени гласник РС''18/2016...
2/2023). Изузев претпоставке да је (непостојећим) решењем захтев странке одбијен,
Закон о општем управном поступку допушта и могућност установљења посебним
законом правне претпоставке да је (непостојећим) решењем захтев странке
прихваћен: ''Странка нема право на жалбу ако је посебним законом предвиђено да се
неиздавање решења у законом одређеном року сматра усвајањем захтева странке''
(чл.151.ст.5.). Тако је, примера ради, Законом о извршењу и обезбеђењу (''Службени
гласник РС'' 106/2015...54/2019) у склопу извршења на непокретностима ради намирења
новчаног потраживања предвиђено да се, у случаји да орган који води катастар
непокретности пропусти да у року пд 72 сата упише забележбу решења о извршењу, са
значењем акта којим се конституише заложно право на њој, ''сматраће се да је забележба
уписана истеком 72 часа од пријема захтева за упис''- чл.155.ст.2. Законодавац иде и пар
кораак даље: одредбом ст.3. истог члана забрањујући органу који води катастар
непокретности да након протека тог рока одлучује о захтеву за упис забележбе, одредбом
ст.6 истог члана, уређујући да не производе правно дејство одредбе других закона
којима се прописује одступање од правила да ћутање управе значи позитивно
решење.

Eвидентне су потешкоће у придржавању задатих рокова за доношење решења о

упису, пре свега права на непокретностима, почивајуће на великом приливу
предмета, наслеђеним проблемима из времена важења катастра земљишта и
земљишно-књижног система и хроничним недостатком кадрова. Према завничним
подацима Републичког геодетског завода, на дан 1.9.2020.г. у раду првостепеног
органа било је 704.655 управних предмета (септембра 2020.г. у односу на број
примљених предмета -64.221- донето је тек незнатно више одлука: 100,74%), да би
концем 2022.г. тај број био сведан на 412.319 (децембра 2022.г. у односу на број
примљених предмета -71.930- донето је за око трећину више одлука 136,71%) - и
даље не довољно близу остварења пожељне ажурности. Недонешење управних
аката у законском року узроковало је и релативно велики број жалби због ћутања
управе, али и покретање прекршајних поступака због дела из чл.55. Закона о
поступку уписа у катастар непокретности и водова: ''Државни службеник који
руководи Службом и одговорни државни службеник у ужој унутрашњој јединици
Службе која је надлежна за решавање предмета казниће се за прекршај новчаном
казном од 10.000 до 50.000 динара ако о захтеву за упис, који по редоследу
првенства може да се решава, не одлучи у року прописаном овим законом (члан 36.
овог закона)''. Већ има правноснажних казнених одлука по том питању а обавезе
државних службеника оглашених одговорним да надокнаде трошкове подносиоцу
захтева за покретање поступка за случај недоношења само једног решења о упису у
катастар непокретности у року превазилазе износе његове месечне зараде на
радном месту руковођења Службом за катастар непокретности. А број
пропуштених рокова надмашује шестоцифрене износе.

Код таквог стања ствари, поставља се питање постоје ли правни инструменти који
би данас присутни ниво перфректуирања послова и одлука везано за промет
непокретности могли унапредити.

Предмет даље анализе су модалитети законских норми у случају увођења

законске претпоставке да је захтев за упис промена усвојен, односно донета
позитивна одлука у поступку по службеној дужности на основу исправе за упис
права.
Једна од могућности огледа се у измени-допуни Закона о поступку уписа у
катастар непокретности и водова, одељак 7. Одлучивање о упису; рок за доношење
решења. Након важећих норми чл.36. уследио би унос текста:

''ст.4.- ''Уколико решење о испуњености услова за упис права, односно промене

имаоца права не буде донето у роковима из ст.1. и 2, сматра се да је истеком рока
упис извршен, и да је лице у чију корист исправа за упис гласи ималац права са
истим статусом, овлашћењима и одговорностима као да је промена извршена
решењем.''.

Приликом покретања поступака уписа промена у катастру непокретности врши се

упис забележбе '' да је достављена исправа за упис по службеној дужности у складу
са чланом 23. овог закона, односно да је поднет захтев за упис у катастар
непокретности у складу са чланом 25. овог закона'' (чл.15.ст.1.т.1. Закона о
поступку уписа...). Забележба, како се до сада уноси, садржи текст о постојању
поступка за упис промене, са бројем управног предмета и датумом покретања
поступка.

Једна од последица опредељења за законску претпоставку донетог позитивног

управног акта у случају нерешавања у року била би и унос забележбе на дан истека
рока за решавање: ''након протека рока за доношње одлуке у предмету.... услови
уписа сматрају се испуњеним, тако да је стицалац.../подаци о субјекту права/
ималац права /врста права/ сагласно исправи.../ознака броја документа и његове
врсте- нпр.пресуда, купопродајни уговор, решење о озакоњењу.../''. У другој
варијанти, која се чини мање транспарентном из аспекта начела поуздања које
подразумева да су подаци уписани у катастру истинити и потпуни и да савесно
лице не може сносити штетне последице због тог поуздања, за легитимисање
стицаоца по основу ''ћутања управе'' у било којој другој ситуацији остварења права,
изузев доказа да је поступак код РГЗ покренут а није донето решење, потребан
услов је и достава исправе која је била предмет процедуре одлучивања о упису
прoмена, или позивање пред другим органом да она постоји у електронској форми
у списима односног предмета Републичког геодетског завода, са статусом
саставног дела збирке исправа. То су одлуке судова и других надлежних органа и
вршилаца јавних овлашћења донете после ступања на снагу овог Закона о поступку уписа
у катастар непокретности и водова, као и исправе састављене или потврђене од стране
јавних бележника, односно судова који су те исправе саставили, односно потврдили уместо
јавних бележника, од дана ступања на снагу Закона о јавном бележништву („Службени
гласник РС”, број 31/11). Закон иначе наведеним основима уписа права придаје
карактер законитих, без права првостепеног органа да се у упушта постоји ли
повреда принудних прописа, ''јер је о томе водио рачуна обвезник доставе у
поступку доношења, састављања, потврђивања, односно оверавања те исправе, а
потврдио ју је и самим чином достављања у складу са чланом 23. овог закона, већ
доноси решење којим спроводи упис те промене у катастар непокретности, осим
ако је законом прописана забрана уписа у таквим случајевима.''-чл.32.ст.3.
Слични ефекти промена без доношења решења већ су у нашем правном систему
присутни давањем одређеног публицитета ситуацијама у којима странке пред
комисијом за комасацију, без закључења уговора у прописаној форми или
презентације судских одлука, аката органа управе, задобијају статус легалних
правоследбеника раније у катастру уписаног имаоца права, при чему се, уместо
промене имаоца у регистар катастра непокретности на основу ''записника о
фактичком стању'' сачињеног од стране комисије за комасацију, уписује као
довољан услов даљег располагања једино забележба да је у току поступка
комасације комисија утврдила промену имаоца права на парцели- чл.15.ст.1.т.13.
Закона о поступку уписа...Та лица даље пред комисијом за комасацију могу
располагати непокретностима, без уписаних права и без постојања стандардних
исправа за њихов упис којима се иначе доказује постојање правног континуитета,
тако у низу све до момента окончања комасационог поступка и доношења решења
о расподели непокретности из комасационе масе (њен састав се утврђује на
основу фактичког стања, што не мора бити идентично стању у катастру
непокретности), која ће бити на крају достављена Служби за катастар
непокретности ради уписа права својине.

Закон државном премеру и катастру (''Службени гласник РС'', бр. 72/2009... 9/2020) као
опште услове за упис стварних права, предбележбе и забележбе предвиђа
постојање: 1) уписане непокретности, 2) уписаног претходника; 3) исправе за упис.
Везано за могућности даљег стављања у промет права на непокретностима за која
нису донета решења о дозволи уписа а наступио је протек законског рока,
претпоставка постојања позитивног решења у случају да о упису није одлучено у
законском року, да би се односила на упис промена на већ постојећој
непокретности (када је једино и смислено говорити о таквом начину
превазилажења проблема неажурности), била би уподобљена ситуацији из чл. 85.
ст.2. Закона о државном премеру и катастру: ''Уписи у катастар непокретности
дозвољени су и против лица које није уписани претходник /ималац права у погледу
којег се упис захтева или предбележни ималац таквог права/, ако се уз захтев
приложе исправе којима се доказује правни континуитет између лица против којег
се тражи упис и уписаног претходника''.

Јавнобележничка исправа или друга исправа надлежног органа, настала уз

уважавање претпоставке постојања позитивног управног акта у случају ћутања
управе, након доставе Служби за катастар непокретности била би предмет нове,
редовне процедуре, чијим окончањем у законском року престаје статус који до
тада фигурира у јавном регистру непокретности и права на њима. На тај начин био
би елиминисан проблем застоја у реализацији правних послова односно остварења
права на заштиту интереса власника непокретности односно капитала, за које је
предуслов упис у катастру непокретности. У сличном правцу по питању
вредновања партиципирања јавних бележника у вредновању испуњености услова
које исправа мора имати да би била подобна за упис промена, али поводом
проблема великог броја исправа за упис насталих пре ступања на снагу Закона о
поступку уписа у катастар непокретности и водова, смернице има Ex-post анализа
ефеката Закона из јуча 2021, публикована на веб сајту Републичког геодетског завода :
''Јавни бележници би оцењивали подобност за упис старих одлука и исправа за
упис, као имаоци јавних овлашћења, који и иначе проверавају да ли су испуњени
услови за упис прописани законом, односно воде рачуна о законитости промене у
поступку доношења, састављања и потврђивања (солемнизације) исправа''.

Као недостаци модела ''претпоставке постојања позитивног решења у случају

ћутања управе'' могу се навести одређена доза несигурности учесника правном
промету, проистичућа из не потпуне транспарентности релевантних података
катастра непокретности, али са карактером савладивости путем њиховог
вредновања и од стране судова, јавних бележника, јавних извршитеља, органа
јавне управе и других органа и организације у вршењу јавних овлашћења, који
учествују у настанку исправа релевантних за трансфер или правни статус
непокретности.

На крају, евидентно опредељење за увођењем паметних уговора у област промета

непокретности и уписа у катастар непокретности /препорука бр.16. из Ex-post
анализе ефеката Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова/ са крајњом
последицом на плану јавног регистра непокретности и права, да се закључењем правног
посла исти аутоматски уноси у катастарски информациони систем на начин на који би
одмах била проведена промена имаоца права, чини прихватљивом ''стратегију
фаворабилности'' као прелазно решење у следујућим законским променама, кроз норме о
позитивним одлукама уместо опције које су потребе промета учиниле превазиђеним:
ћутање управе као легитимација за покретање жалбених и управно судских поступака.

*у раду су коришћени материјали:

Статистика статуса управних предмета Републичког геодетског завода

https://www.rgz.gov.rs/o-nama/statistika/statistika-statusa-upravnih-predmeta

приступљено 25.02.2023.г

Ex-post анализа ефеката Закона о поступку уписа у катастар непокретности и водова,

https://www.rgz.gov.rs/content/Datoteke/Dokumenta/18%20EX%20post%20analiza/
exPost_analiza%20efekata%20Zakona%20o%20postupku%20upisa%20u%20katastar
%20nepokretnosti.pdf приступљено 25.02.2023.г.