‫فـــهــرس‬

‫‪4‬‬ ‫مقدمــة‬

‫‪ .1‬تقييم السياق السيايس واملايل لربامج ومشاريع التنمية البرشية عىل مستوى‬
‫‪5‬‬ ‫الجامعات‬

‫‪9‬‬ ‫‪ .2‬التحليل القطاعي واألفقي لحكامة برامج ومشاريع التنمية البرشية‬

‫‪18‬‬ ‫‪ .3‬اإلطار املستقبيل لتقييم الحكامة املحلية والرتابية لربامج ومشاريع التنمية البرشية‬

‫‪3‬‬
 ‫مقدمــة‬
‫منذ إصدار ميثاق الجامعات املحلية يف عام ‪ ،1976‬تنامى االهتامم بالحكامة املحلية كعنرص هيكيل ومهم‬
‫لدعم وتقوية التنمية املحلية‪ .‬وهو االهتامم نفسه الذي عززه دستور ‪ 2011‬بإعطاء سريورة الالمركزية والالمتركز‬
‫اإلداري زخام جديدا ومتجددا‪.‬‬
‫يف هذا السياق‪ ،‬و ُب َع ْي َد صدور امليثاق الوطني لالمتركز اإلداري الذي يهدف إىل نقل االختصاصات واملوارد‬
‫للجامعات الرتابية‪ ،‬بادر املرصد الوطني للتنمية البرشية إىل إجراء تقييم الحكامة املحلية وااللتقائية الرتابية‬
‫لربامج ومشاريع التنمية البرشية التي يتم إنجازها عىل املستوى الجامعي‪ ،‬اليشء الذي مكن من التوفر عىل‬
‫وضعية مرجعية لهذه الربامج واملشاريع لسنة ‪.2017‬‬
‫ُأ ْج ِر َي ْت هذه الدراسة عىل عينة من الجامعات املحلية (قروية‪ ،‬وحرضية) همت بصفة عامة تقييم السياق‬
‫السيايس والقدرات املالية لهذه الجامعات‪ ،‬وذلك بالنظر إىل دورها يف إطالق ودعم حركية التنمية‬
‫البرشية‪ .‬وتناولت الدراسة أيضا األبعاد املرتبطة بالقدرات التدبريية للجامعات وانخراط مختلف الفاعلني‬
‫املعنيني يف برامج ومشاريع التنمية البرشية ومدى التقائية هذه املشاريع‪.‬‬
‫وقد أسفرت هذه الدراسة عىل صياغة عدة توصيات تتعلق بدعم الحكامة املحلية‪ ،‬وتكييف إطار تتبع وتقييم‬
‫الحكامة املحلية وااللتقائية الرتابية ذات الصلة بربامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬وذلك مبراعاة االستحقاقات‬
‫السياسية املقبلة‪ ،‬ويف عالقة مبواكبة املرحلة الثالثة من املبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪ ،‬واستحضار اإلصالحات‬
‫الجديدة املتعلقة بدعم الجهوية املتقدمة‪ ،‬خاصة تنزيل مقتضيات ميثاق الالمتركز‪.‬‬

‫‪4‬‬
 ‫‪ .1‬تقييم السياق السيايس واملايل لربامج ومشاريع التنمية البرشية عىل مستوى‬
‫الجامعات‬
‫•الدور الريادي الذي يضطلع به رئيس املجلس لتعبئة الديناميات املحلية لصالح برامج ومشاريع التنمية‬
‫البرشية بالرغم من محدودية املوارد البرشية وتأثريها السلبي‪.‬‬
‫أبرزت دراسة الجامعات موضوع هذا البحث‪ ،‬أهمية الدور الذي يلعبه السياق السيايس يف حكامة وتنسيق‬
‫برامج ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬
‫وقد مكنت األبحاث التي أجراها املرصد الوطني للتنمية البرشية بهذا الخصوص من استخالص العوامل‬
‫السياسية التي تعزز ديناميات التنمية أو تعيقها عىل مستوى الجامعات موضوع البحث‪ ،‬وميكن تلخيص هذه‬
‫العوامل يف النقط التالية ‪:‬‬
‫• وجود أغلبية مريحة داخل املجالس الجامعية يكون له تأثريا إيجايب عىل إدارة الشأن املحيل‪ .‬فقد بينت‬
‫هذه الدراسة أن الجامعات التي تكون بها رصاعات سياسية (أغلبية هشة وضعيفة) تؤدي إىل تعطل‬
‫صالحيات الرئيس ومن مثة أشغال املجلس برمته يف بعض الحاالت‪.‬‬
‫• تكثيف عمليات التنسيق والتعاون اإليجابيني بني املصالح الخارجية واملجالس الجامعية كلام خفت مالمح‬
‫الرصاع بني السلطات املحلية واملنتخبني‪.‬‬
‫• أهمية الدور الريادي الذي ميارسه رئيس املجلس الجامعي يف تعبئة املنظامت غري الحكومية املحلية‬
‫والسلطات‪ ،‬واملصالح الخارجية والتعاون الالمركزي‪.‬‬
‫• اعتامد نهج التخطيط التشاريك عىل مستوى الجامعات‪ ،‬من خالل تطويرالربنامج الجامعي للتنمية سابقا‬
‫أو برنامج عمل الجامعة حاليا‪ ،‬وهو النهج الذي ُ َي ِّكنُ من تحديد احتياجات التجهيزات األساسية حسب‬
‫القدرات املالية للجامعة‪ ،‬ويسمح أيضا بتحديد أولويات برامج ومشاريع التنمية البرشية والسهر عىل‬
‫تنفيذها‪.‬‬
‫لكن يف املقابل‪ ،‬ومن خالل عينات أخرى متت معالجتها ً‬
‫أيضا‪ ،‬أبان البحث أن هنالك معيقات رئيسية أمام تنفيذ‬
‫برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬مثل‪:‬‬
‫• ضعف كفاءات موظفي بعض الجامعات ونقص يف مستوى التأطري‪ ،‬اليشء الذي يطرح إشكاالت حقيقية‬
‫خاصة يف الجامعات القروية والشبه الحرضية‪ .‬ويتسبب هذا النقص من الخربات الفنية يف تعطيل إنجاز‬
‫املشاريع‪ .‬حيث يتم اللجوء إىل خدمات مكاتب الدراسات لتدارك هذا النقص‪.‬‬
‫• غياب التنسيق بني مختلف مستويات الجامعات الرتابية خالل إعداد وثائق التخطيط الخاصة بكل منها‬
‫يؤثر سلبا عىل التقائية برامج ومشاريع التنمية البرشية املعتمدة مام يحد من فعاليتها ونجاعتها‪.‬‬
‫• ضعف تفعيل مبدأ التعاون بني الجامعات وذلك بالنظر إىل غياب آليات مرنة ومحفزة لذلك‪ .‬إضافة إىل‬
‫االختالف يف تحديد األولويات االقتصادية واالجتامعية بني الجامعات‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬يثري مبدأ التعاون بني‬
‫الجامعات اهتامما لدى الجامعات الواقعة يف ضواحي املدن واملراكز بسبب تقاسمها لخدمات القرب‬

‫‪5‬‬
‫التي تسمح بها أجرأة هذا املبدأ‪ .‬لذلك ُيعترب التعاون بني الجامعات أداة فعالة للتضامن والتعاون وإنجاز‬
‫املشاريع مبا يضمن لكل جامعة متثيلية عادلة‪.‬‬
‫• ضعف انخراط املجتمع املدين يف اإلدارة والتخطيط الجامعي‪ ،‬باستثناء يف بعض املناطق ذات الخصوصية‬
‫االجتامعية التي تتوفر عىل رصيد من الثقافة التشاركية وتتميز هذه الجامعات أيضا بنقص يف الخدمات‬
‫الالمتمركزة حيث أن البعد التشاريك يعترب أساسيا إلفراز وتوفري القيادة الرضورية من أجل التقائية وتنسيق‬
‫األعامل الجامعية‪ ،‬وذلك باالستناد عىل منتخبني يلجؤون إىل مهنية واحرتافية بعض الجمعيات املحلية من‬
‫أجل اقرتاح وتنفيذ مشاريع التنمية‪.‬‬
‫• ضعف مجاالت تدخل مجالس املقاطعات بالنسبة لبعض املدن الكربى‪ ،‬ومحدودية املوارد املالية املمنوحة‬
‫لها والتي تقترص أصال عىل نفقات التسيري‪ ،‬وخدمات القرب‪ ،‬والتنشيط الثقايف والريايض‪ ،‬والعمل الجمعوي‬
‫واالجتامعي‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬ميكن تعويض هذا الضعف من خالل قيادة متبرصة لرئيس املقاطعة حاملا أمكن‬
‫لهذا األخري الحصول عىل موارد وسلطات متزايدة‪ .‬ومهام يكن‪ ،‬فإن هذا الوضع ُيسائل اإلطار الرتايب‬
‫واملؤسسايت الذي يتم فيه تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية يف املدن الكبرية‪.‬‬
‫• ضعف تعبئة التعاون الدويل الالممركز‪ ،‬وخاصة يف األوساط القروية والشبه حرضية‪ ،‬وذلك يف ظل غياب‬
‫وساطة جهوية قادرة عىل تنشيط هذا البعد‪.‬‬
‫وعىل العموم‪ ،‬فقد أظهرت التحليالت أن عمل املجالس الجامعية املعنية ال يزال يعاين من عوائق كربى فيام‬
‫يتعلق بقدرتها الفعلية عىل خلق إجامع سيايس‪ ،‬وعىل تعبئة الكفاءات البرشية واملوارد املالية‪ ،‬وإرشاك املجتمع‬
‫املدين ومختلف الفاعلني للتغلب عىل إشكاليات تحديات التنمية‪ ،‬وهي العوائق التي تشل يف بعض الحاالت‬
‫القصوى تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬
‫ومع ذلك‪ ،‬تجدر اإلشارة إىل وجود رافعات أخرى قادرة عىل دفع فاعلني ترابيني آخرين إىل تحقيق االلتقائية بني‬
‫التدخل العمومي ومجمل مشاريع وبرامج التنمية البرشية‪ .‬ولعل توفري األساس القانوين ملثل هذه التدخالت‬
‫قد ميثل أحد تحديات الجهوية املتقدمة‪.‬‬
‫•إمكانية االستدانة من أجل إنجاز املشاريع تبقى محدودة بالنسبة للجامعات الحرضية وشبه الحرضية‬
‫مقارنة مع الجامعات القروية‪ .‬أضف إىل ذلك فإن تعبئة وتدبري املوارد املالية يعد يف حد ذاته إشكاال‬
‫بالنسبة لجميع الجامعات‪.‬‬
‫لقد تم تقييم الوضع املايل للجامعات املعنية انطالقا من مؤرشات االستقالل املايل‪ ،‬واالدخار اإلجاميل‪ ،‬وكذا‬
‫مستوى املديونية‪.‬‬
‫عىل هذا األساس‪ ،‬تتميز الجامعات شبه الحرضية باستقالل مايل كبري‪ ،‬حيث تصل املداخيل الفعلية للتسيري إىل‬
‫‪ ،74.2٪‬مقابل ‪ 52٪‬للجامعات الحرضية و‪ 14.7٪‬للجامعات القروية‪ .‬وباملقابل‪ ،‬فإن مستوى االستثامر بالنسبة‬
‫للفرد يف الجامعات الشبه حرضية يشكل أربع مرات مثيله يف الجامعات الحرضية ومرتني ونصف (‪ )2,5‬يف‬
‫الجامعات القروية‪.‬‬

‫‪6‬‬
 ‫باإلضافة إىل ذلك‪ ،‬فإن الجامعات شبه الحرضية تتوفر عىل معدل ادخار إجاميل يبلغ ‪ ،35.5٪‬مقارنة بنسبة‬
‫‪ 17.8٪‬يف الجامعات الحرضية‪ .‬بينام يبلغ معدل االدخار اإلجاميل للجامعات القروية ما نسبته ‪ ،٪ 22‬وذلك‬
‫بفضل التحويالت غري املرشوطة التي متنحها الدولة لصالح الجامعات القروية والتي تشكل ‪ 85.3٪‬من موارد‬
‫هذه األخرية املخصصة للتسيري‪ ،‬مقابل ‪ 48٪‬بالنسبة للجامعات شبه حرضية‪ ،‬و‪ 25.8٪‬بالنسبة للجامعات‬
‫الحرضية‪ .‬يعكس هذا الوضع االعتامد القوي للجامعات القروية عىل التحويالت من الدولة كمصدر أسايس‬
‫ملدخراتها اإلجاملية من أجل متويل استثامراتها دون اللجوء إىل االقرتاض‪.‬‬
‫ومن جهة أخرى‪ ،‬يتبني من املعطيات املتوفرة أن نسبة ديون الجامعات القروية ال تتعدى ‪ 1.1٪‬فقط من‬
‫مداخيلها الجارية‪ ،‬مقابل ‪ 6.8٪‬يف الجامعات شبه الحرضية و‪ 7.8٪‬يف الجامعات الحرضية‪ .‬ونتيجة لذلك‪ ،‬تتوفر‬
‫الجامعات القروية عىل إمكانيات هامة لتمويل نفقات التجهيز وذلك باستغالل الهوامش املتاحة عن طريق‬
‫االقرتاض ما دام مجموع مبلغ االقرتاض ال يتجاوز عتبة الديون التي تحددها السلطات الوصية يف نسبة ‪80٪‬‬
‫من إجاميل مدخرات هذه الجامعات‪.‬‬
‫يف ظل هذه الوضعية‪ ،‬تظل قدرة الجامعات القروية عىل االستدانة عالية‪ ،‬مع نسبة دين أقل بكثري من العتبة‬
‫املشار إليها أعاله‪ ،‬وذلك عكس الجامعات الحرضية والجامعات شبه الحرضية‪ .‬حيث تصل هذه النسبة‪،‬‬
‫املحسوبة بقسمة األقساط السنوية للقروض عىل إجاميل املدخرات‪ ،‬إىل ‪ 67٪‬يف الجامعات الحرضية‪ ،‬مام يشري‬
‫إىل أن هذه األخرية قد استنفدت تقري ًبا قدرتها عىل االستدانة‪ ،‬بينام الجامعات شبه الحرضية تصل فيها هذه‬
‫النسبة إىل ‪ ،36٪‬وعكس ذلك متاما فإن الجامعات القروية ال تزال بعيدة عن استنفاد هذه القدرة بحيث ال‬
‫تتعدى النسبة بها ‪ 5٪‬فقط‪.‬‬
‫•جامعات ذات إمكانات متواضعة عىل العموم‪ ،‬يف تعزيز الربامج واملشاريع‪ ،‬ويقترص دورها عىل تعبئة العقار‪.‬‬
‫يكشف تحليل اإلطار السيايس واملايل لتنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية عن وجود أوضاع مختلفة للغاية‬
‫من جامعة إىل أخرى‪ ،‬استنادا للمجال الذي تنتمي إليه هذه الجامعة أو تلك‪.‬‬
‫بالنسبة للوسط الحرضي‪ ،‬تستطيع غالبية املراكز الحرضية تعزيز وتوفري الحوافز املالية لربامجها ومشاريعها‬
‫وأعاملها املتعلقة بالتنمية البرشية‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن وضعها املايل‪ ،‬مهام كان إيجابيا‪ ،‬ال ميكن استغالله إذا كان‬
‫السياق السيايس مضطربا‪.‬‬
‫يف الوسط شبه حرضي‪ ،‬تبقى الجامعات موضوع الدراسة مجاال خصبا لتوسع املدن الكربى‪ .‬فهي بحاجة إىل التجهيزات‬
‫األساسية والبنية التحتية‪ ،‬املرتبطة بانتشار املساكن غري القانونية التي متيزها بشكل عام‪ .‬ويتمثل التحدي هنا يف‬
‫معالجة هذه القضايا الرئيسية اعتبارا أن هذه األوساط ال ميكن لها أن تواجه لوحدها املتطلبات املالية املتعلقة‬
‫بتمديد شبكات املياه والرصف الصحي‪ ،‬وإعادة هيكلة األحياء غري القانونية وربطها بشبكة النقل الحرضي‪ ،‬إلخ‪.‬‬
‫فمن جهة‪ ،‬تتميز الجامعات شبه الحرضية التي متت دراستها بوضع مشجع عىل تعزيز برامج ومشاريع التنمية‬
‫البرشية بها‪ ،‬وذلك بالنظر لوضعيتها املالية املريحة الناجمة عن قدرتها عىل جذب واستقبال‪ ،‬فوق ترابها‪ ،‬برامج‬
‫حرضية ضخمة ذات األثر اإليجايب يف تعبئة موارد مالية كبرية (مشاريع عقارية مهمة‪ ،‬مناطق صناعية‪ ،‬الخ)‪.‬‬

‫‪7‬‬
‫ولكن من جهة أخرى‪ ،‬ويف الوقت ذاته‪ ،‬تظل هذه الجامعات متعرثة بسبب النقص يف املوارد البرشية املؤهلة‬
‫وذات الخربة‪ ،‬والقادرة فعال عىل لعب دور الوساطة الالزم مع فاعلني آخرين‪ ،‬اليشء الذي يحول دون تنزيل‪،‬‬
‫ضمن تراب هذه العينة من الجامعات‪ ،‬برامج ومشاريع التنمية البرشية ذات الوقع اإليجايب‪.‬‬
‫وأخرياً‪ ،‬فإن الجامعات القروية التي شملتها الدراسة تتميز أساسا بضعف قدرتها املالية لتحفيز وتعزيز برامج‬
‫ومشاريع التنمية البرشية‪ .‬علام أن هذه العينة من الجامعات‪ ،‬وبالنظر للخصاص الكبري الذي تعاين منه‪ ،‬واعتبارا‬
‫ألهمية احتياجاتها يف مجاالت التنمية‪ ،‬فهي ملزمة بإعطاء األولوية لبعض مشاريع وبرامج التنمية البرشية‪ ،‬أو‬
‫جلب استثامرات إضافية من قبل فاعلني آخرين‪ ،‬مثل املبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪ .‬ويف كل األحوال‪ ،‬فإن‬
‫هذه الوضعية ُتسائل السلطات العمومية عن الصالحيات املخولة إليها من أجل االضطالع بأدوارها املتعلقة‪ ،‬من‬
‫جهة أوىل‪ ،‬بأجرأة برامج وطنية للبنيات التحتية األساسية (الربط بشبكات مياه الرشب‪ ،‬الكهربة‪ ،‬شق الطرق‪،1‬‬
‫الخ)‪ ،‬ومتكنها‪ ،‬من جهة ثانية‪ ،‬من تفعيل وأجرأة برامج التنمية البرشية (التعليم‪ ،‬الصحة‪ ،‬الخ)‪.‬‬
‫وبالنسبة لعدد كبري من الجامعات القروية‪ ،‬يتداخل ضعف القدرة املالية مع عنارص أخرى ذات سياقات غري‬
‫مواتية لتعزيز تنميتها‪ ،‬مثل ضعف املوارد البرشية وغياب التعاون مع فاعلني خارجيني‪ .‬يف هذا الصدد‪ ،‬تؤرش‬
‫بعض الحاالت التي متت دراستها عىل أهمية الدور القيادي الذي ميكن أن يلعبه رئيس الجامعة من أجل تعبئة‬
‫ديناميات التضامن املحلية والجهوية أو غريها‪.‬‬
‫ملخــص‬
‫ديناميات التنمية املحلية تظل نشيطة متى توفرت بعض العوامل اإليجابية‪ ،‬منها‪:‬‬
‫• وجود أغلبية قوية يف املجالس الجامعية‪.‬‬
‫• عدم وجود اختالفات يف الرؤى بني ممثيل السلطات املحلية‪ ،‬واملنتخبني‪.‬‬
‫• تحكم الجامعات يف الوعاء العقاري‪.‬‬
‫تواجه الجامعات معيقات كربى من شأنها تعطيل تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية تتجىل يف ‪:‬‬
‫• ضعف املوارد البرشية مام يؤدي إىل ضعف التملك الفني للمشاريع من قبل الجامعات‪ .‬ولكن من ناحية أخرى‪،‬‬
‫يالحظ الدور الفعال للموارد البرشية عىل مستوى اإلقليم نظ ًرا للمهارات الفنية املتاحة يف هذا املستوى الرتايب‪.‬‬
‫• محدودية التشاور بني مستويات الجامعات الرتابية املختلفة عند إعداد وثائق التخطيط الخاصة بكل منها‪.‬‬
‫• إشكالية اإلدارة املالية عىل كل املستويات‪.‬‬
‫• ضعف مشاركة املجتمع املدين يف اإلدارة والتخطيط الجامعي‪ ،‬باستثناء بعض الجامعات التي تتميز بسياقات‬
‫اجتامعية وثقافية ذات خصوصية‪ ،‬حيث يكون املجتمع املدين قاد ًرا عىل توفري القيادة الالزمة اللتقائية جهود‬
‫مختلف الجهات الفاعلة املختلفة من أجل تطوير برامج ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬
‫• قدرات استدانة مستغلة عىل مستوى الجامعات الحرضية وشبه الحرضية‪ ،‬بينام يالحظ العكس متاما يف‬
‫الجامعات القروية‪.‬‬
‫• الغياب شبه التام لتفعيل مبدأ التعاون بني الجامعات‪ .‬ومع ذلك‪ُ ،‬ينظر إىل هذا األمر يف املجاالت شبه‬
‫الحرضية عىل أنه أداة أساسية للتضامن والتعاون وإدارة املشاريع‪.‬‬

‫‪ .1‬تجدر اإلشارة إىل أن مبادرات محلية يف أقاليم جنوب املغرب قد واكبت بنجاح برامج معينة مثل الربنامج املندمج لتزويد العامل القروي باملاء الصالح‬
‫للرشب‪.‬‬

‫‪8‬‬
 ‫‪ .2‬التحليل القطاعي واألفقي لحكامة برامج ومشاريع التنمية البرشية‬
‫تم إنجاز هذا التحليل باالعتامد عىل البيانات املتعلقة بربامج التنمية البرشية واملشاريع واإلجراءات التي تم‬
‫تنفيذها عىل مستوى املجتمع املحيل من أجل فهم إدارتها انطالقا من األبعاد الثالثة التالية‪:‬‬
‫• البعد التدبريي‪.‬‬
‫• املشاركة املواطنة‪.‬‬
‫• االلتقائية يف جوانبها املؤسساتية واملالية والرتابية‪ 2‬للفاعلني‪.‬‬
‫معطيـــات االستبيــان‬
‫برنامجا ومرشو ًعا كلها ذات صلة بالتنمية‬
‫ً‬ ‫شمل البحث الذي أجراه املرصد الوطني للتنمية البرشية عينة تضم ‪382‬‬
‫ُ‬
‫البرشية‪ .‬وقد تم انتقاء هذه العينة وف ًقا الختيار مبني عىل أسباب موضوعية‪ .‬إذ أ ِخد َْت بعني االعتبار جميع أنواع‬
‫التدخالت (مرشوع‪ ،‬برنامج‪ ،‬إجراءات) والقطاعات املتعلقة بالتنمية البرشية (التنمية االجتامعية‪ ،‬والتجهيزات‬
‫االجتامعية األساسية‪ ،‬والشباب والرياضة‪ ،‬والتعليم‪ ،‬والصحة‪ ،‬واإلدماج االقتصادي‪ ،‬إلخ)‪ .‬وتتميز عينة البحث‬
‫بتغطيتها‪ ،‬قدر اإلمكان‪ ،‬ملختلف جهات اململكة‪.‬‬
‫وأظهرت نتائج االستبيان النتائج التالية‪:‬‬
‫• الجامعات هي ا ُملبا ِد َرة الرئيسية لربامج ومشاريع التنمية البرشية بنسبة تصل إىل ‪ ،37٪‬تليها الجمعيات‬
‫(‪ ،)17٪‬واإلدارات القطاعية (‪ ،)14٪‬والجامعات الرتابية األخرى (‪.)11٪‬‬
‫• ‪ 36٪‬من الربامج واملشاريع واإلجراءات تكون الجامعات هي الحاملة لها‪ ،‬يف مقابل ‪ 24٪‬بالنسبة للجمعيات‬
‫و‪ 16٪‬للقطاعات الوزارية‪.‬‬
‫• ‪ 51٪‬من الربامج واملشاريع ُأنجزت يف إطار املبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪.‬‬
‫• ‪ 43٪‬من الربامج واملشاريع ُأنجزت يف إطار التخطيط الذي يشمل الجامعة (الهيأة املحلية للتنمية البرشية‪،‬‬
‫برنامج عمل الجامعة‪ ،‬ومخطط الجامعة للتنمية)‪.‬‬
‫• ‪ 23٪‬من الربامج واملشاريع واإلجراءات عرفت تأخرا يف التنفيذ‪ .‬وتتعلق هذه التأخرات يف املقام األول مبشاريع‬
‫الربط مبياه الرشب (‪ ،)42٪‬تليها تلك املتعلقة بالتجهيزات األساسية والبنية التحتية (‪ )30٪‬والصحة (‪.)24٪‬‬
‫• ‪ 45٪‬من حاالت التأخري التي لوحظت يف تنفيذ الربامج واملشاريع واإلجراءات ُتعزى إىل عدم االلتزام املايل ألحد‬
‫املوقعني عىل اتفاقية الرشاكة‪ ،‬وييل ذلك ضعف الحكامة التدبريية عند إعداد دفاتر التحمالت‪ ،‬أو دراسات‬
‫الجدوى‪ ،‬إلخ‪.‬‬
‫أيضا عىل أهمية العقار (التحويل‪ ،‬التسوية القانونية) كعامل لفهم‬ ‫وقد مكنت هذه البيانات العامة من التعرف ً‬
‫البطء الحاصل يف أجرأة برامج ومشاريع وإجراءات التنمية البرشية‪.‬‬
‫•تدبري برامج ومشاريع التنمية البرشية ‪ :‬قدرات جامعاتية محدودة‬
‫رشا باملوارد البرشية التي تضطلع بتدبري برامج ومشاريع‬ ‫ً‬
‫ارتباطا مبا ً‬ ‫يرتبط هذا الجانب املتعلق بالحكامة‬
‫التنمية البرشية يف جميع مراحلها‪ .‬كام أن األمر يسائل حامل املرشوع‪ ،‬من حيث املهارات التقنية أو التواجد‬

‫‪ .2‬ألغراض هذه الدراسة‪ ،‬فإن مجمل الربامج واملشاريع روعي فيها أن تكون جميعها موضوع اتفاقيات سابقة بني فاعلني مؤسساتيني اثنني عىل األقل‪.‬‬
‫باإلضافة إىل رضورة ضامن االلتقائية املؤسساتية واملالية‪.‬‬

‫‪9‬‬
‫عىل امليدان‪ ،‬سواء تعلق األمر بالجامعة أو اإلقليم‪ ،‬أو املصالح الخارجية‪ ،‬أو الفاعل التقني (مثال‪ :‬املكتب‬
‫الوطني للكهرباء واملاء الصالح للرشب)‪ ،‬أو الجمعيات‪.‬‬
‫•صعوبات يف بلورة برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬اليشء الذي يرتتب عنه اضطالع املصالح التقنية‬
‫اإلقليمية واملصالح الالمتمركزة بالدور الرئييس‪.‬‬
‫كام يتبني من التحليل املنجز‪ ،‬فإن الجامعات‪ ،‬وخاصة املتواجدة يف الوسط القروي‪ ،‬ال تتوفر إال عىل عدد قليل‬
‫من املوظفني املؤهلني إلنجاز دفاتر تحمالت ودراسات الجدوى‪ .‬وغال ًبا ما تقع هذه املهمة عىل عاتق املساعد‬
‫التقني أو مهندس الجامعة الذي يقوم ببلورة مجموعة من املشاريع يف وقت واحد‪.‬‬
‫لذلك يتم للجوء يف غالب األحيان إىل مكاتب الدراسات‪ ،‬ال سيام يف إطار الرشوط الواجب توفرها للولوج إىل‬
‫برنامج تقليص الفوارق املجالية واالجتامعية ‪ .‬لكن عىل العموم‪ ،‬تعاين اإلدارات القطاعية من تدين مستوى‬
‫الجودة الفنية لهذه الدراسات وتقديراتها املالية‪.‬‬
‫صحيح يتوفر الوسط الحرضي عىل موظفني بكفاءات عالية‪ ،‬ولكن تبقى غري كافية بالنظر لكرثة املهام املسندة‬
‫لهؤالء املوظفني‪ ،‬واملتعلقة أساسا بالخدمات الفنية‪ .‬و ُيعزى الخصاص إىل تعذر تلبية طلبات توظيف موارد‬
‫برشية مؤهلة (مهندسني معامريني‪ ،‬وأطباء‪ ،‬ومهندسني مدنني‪ ،‬وخرباء يف وضع وتحليل مشاريع التنمية)‪.‬‬
‫اعتبارا لكل ذلك فإن مسألة تأهيل املوارد البرشية تشكل أحد التحديات الرئيسية التي تواجه تفعيل الالمتركز‪.‬‬
‫يحتل اإلقليـــم أو العاملة دورا رئيسيا يف بلورة وتتبع برامج ومشاريع التنمية البرشية ألنها تحتضن مقر قسم‬
‫العمل االجتامعي‪ .‬علام أن هذا األخري يدير جز ًءا كب ًريا من برامج ومشاريع التنمية البرشية التي يتم تنفيذها‬
‫محل ًيا‪ ،‬وميكن له أن يعتمد عىل الخدمات الفنية لإلقليم أو العاملة بحيث يعترب مرجعا إلعداد دفاتر التحمالت‪.‬‬
‫وباإلضافة إىل ذلك يتحمل موظفو هذا القسم أعباء الخدمات الكثرية التي يضطلعون بها من قبيل مسؤولية‬
‫حمل مشاريع عديدة وجد متنوعة (توفري مكتبات ومجمعات رياضية‪ ،‬إعادة تأهيل املدينة القدمية‪ ،‬إلخ)‬
‫وذلك وف ًقا لصيغ مختلفة ومعقدة‪.‬‬
‫يعترب تصميم املرشوع وإعداد دفاتر املواصفات الفنية من قبل املصالح القطاعية أو الفاعلني الفنيني أقل‬
‫إشكالية‪ .‬فاعتامدًا عىل درجة المتركز هذه األخرية فإنها تلجأ إىل الخدمات املركزية أو الجهوية أو اإلقليمية‪،‬‬
‫اليشء الذي يؤثر سلبا عىل تاريخ انتهاء إنجاز برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬فإن تحمل املرشوع‬
‫من قبل مصلحة قطاعية أو فاعل تقني ال يخلو عموما من الصعوبات‪ .‬ذلك أن هؤالء ال يكون مبقدورهم دامئًا‬
‫السهر عىل إنجاز تصميم برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬والتي تتطلب عم ًال أول ًيا بشأن الجدوى االجتامعية‪،‬‬
‫ثم مواكبة السكان املستفيدين يف عني املكان‪ .‬هذا الوضع ينطبق عىل مشاريع الربط بشبكات املياه الصالحة‬
‫للرشب يف بعض الدواوير‪ ،‬أو عمليات إعادة إسكان بعض األرس يف املدينة العتيقة حيث ميثل غياب املواكبة‬
‫االجتامعية أحد األسباب الرئيسية يف التأخر الحاصل يف هذه املشاريع‪ ،‬أو يف بعض األحيان يف فشلها التام‪.‬‬
‫من جهة أخرى‪ ،‬فإن الجمعيـــات تعاين بدورها من عدة اختالالت‪ ،‬مام يجرب قسم العمل االجتامعي عىل انتقاء‬
‫الجمعيات التي تتوفر فعال عىل كفاءات وخربات حقيقية يف تطوير ودعم املشاريع‪ .‬وهكذا فإن العديد من‬

‫‪10‬‬
 ‫حاالت سوء تصميم املشاريع متت معاينتها‪ ،‬خصوصا وأن املواكبة التقنية من قبل املصالح القطاعية املعنية ال‬
‫ُت َف َّع ُل إال خالل مرحلة التتبع‪ ،‬وليس يف مرحلة إنجاز التصور األويل للمرشوع وتصميمه‪ .‬مبعنى آخر‪ ،‬تتدخل‬
‫املصالح املعنية يف غالب األحيان لتوقيف أحد املشاريع بعد إطالقه لعدم احرتامه للمعايري املعمول بها‪ .‬عىل‬
‫سبيل املثال النموذج املتعلق بإنجاز مركز تصفية الكيل يف الربنويص‪ ،‬والذي تأخر ألكرث من أربع سنوات عن‬
‫املوعد املحدد له‪ .‬ويف نهاية املطاف أعادت العاملة إطالق املرشوع من جديد‪.‬‬
‫•تتبع برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ :‬ضعف متلك الجامعات لهذه الربامج يف مقابل دور أكرث فاعلية‬
‫للعاملة بالنظر للخربة التقنية املتوفرة لديها‪.‬‬
‫يعد تتبع برامج ومشاريع التنمية البرشية إحدى التحديات الرئيسية يف تدبري هذه األخرية وإدارتها‪ 3‬وذلك‬
‫بالنظر ملا تستجوبه عمليات التتبع من وسائل وآليات مناسبة‪ ،‬بغض النظر عن الفاعل املعني؛ و هو األمر‬
‫الذي ال يتحقق إال نادرا‪.‬‬
‫ويف هذا اإلطار‪ ،‬فإن الجمــاعة تقوم بتتبع برامج ومشاريع التنمية البرشية مبارشة مع الجمعيات املحلية‪،‬‬
‫وهي يف غالبها مشاريع صغرية‪ .‬ولكن عندما يتعلق األمر بربامج ومشاريع مندرجة يف إطار املبادرة الوطنية‬
‫للتنمية البرشية‪ ،‬فإن الجامعة غال ًبا تكون رشيكا يف لجنة التتبع التي يرأسها عامل العاملة أو اإلقليم‪ ،‬لكن‬
‫دورها يظل محدودًا اعتبارا الفتقار الجامعة للموظفني املؤهلني لالضطالع مبهام التتبع‪ .‬ويف الواقع‪ ،‬فإن قسم‬
‫العمل االجتامعي هو الذي يؤدي يف نهاية املطاف هذا الدور‪.‬‬
‫ومن جهتها‪ ،‬تضطلع القطاعات الوزارية‪ ،‬من خالل مصالحها الخارجية املعنية‪ ،‬باإلرشاف عىل حاميل املشاريع‬
‫باإلضافة إىل تقديم الخربة الفنية للمشاريع التي يتم إطالقها يف إطار املبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪ .‬ومع‬
‫ذلك‪ ،‬لتقييم فعالية التتبع الذي تقوم بها اللجان التقنية التابعة للمصالح الخارجية‪ ،‬فإن مستوى الالمتركز‬
‫اإلداري يعترب تحديا كبريا‪ .‬ويف الواقع‪ ،‬ستكون عمليات التتبع صعبة جدا بشكل خاص فيام يخص الجامعات‬
‫القروية‪ ،‬وخاصة تلك املتواجدة يف أقاليم شاسعة وممتدة (مثل تارودانت التي تضم ‪ 88‬جامعة)‪ ،‬عىل عكس‬
‫ما يالحظ يف املدن الكربى والتي تقع املندوبيات اإلقليمية يف مجالها الرتايب‪.‬‬
‫وكام هو معلوم‪ ،‬فإن عمليات التتبع التي تطورت بشكل خاص يف السنوات األخرية‪ ،‬وهي أحد رشوط الجهات‬
‫املانحة الدولية‪ ،‬أضحت متثل عبئا إضافيا يثقل كاهل املوارد البرشية التابعة للمصالح الخارجية‪ .4‬هذا الجهد‬
‫اإلضايف هو يف األساس جهد بريوقراطي‪ ،‬وغال ًبا ما ُينظر له عىل أساس أنه تدقيق لألداء من قبل اإلدارة املعنية‪،‬‬
‫اليشء الذي يبعد هذه املوارد البرشية عن وظائفها األساسية‪ .‬من مثة‪ ،‬فإن عمليات التتبع ال يتم استيعابها‬
‫محليا عىل أساس أنها مامرسات جدية لصالح التكيف املستمر والتنفيذ األنجع لربامج ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬

‫‪ .3‬يتم أخذ مفهوم التتبع هنا باملعنى الواسع‪ .‬فهو ُي ْعنَى باملراحل السابقة للمشاريع (إطالق الدعوات للمشاريع‪ ،‬منهجية إعداد املرشوع وإجراءات تعديله‪،‬‬
‫وقبول املشاريع أو رفضها‪ ،‬ودورات تكوينية لحاميل املشاريع‪ ،‬وتدبري تثبيت املعدات الخاصة باملرشوع‪ ،‬وإطالق املرشوع‪ ،‬الخ)؛ وكذلك املراحل النهائية‬
‫للمرشوع (التكوين والتدريب‪ ،‬البحث عن املنافذ‪ ،‬التعديل‪ ،‬دعم تشغيل املرشوع‪ ،‬إلخ)‪.‬‬
‫‪ .4‬هو األمر نفسه بالنسبة للمبادرة للتنمية البرشية‪ .‬مؤرشات األداء تسعة من حيث العدد وتظهر جميعها يف ورقة مؤرشات الربنامج‪ .‬ثم يكون موظفو‬
‫قسم العمل االجتامعي مسؤولني عن تزويد نظام معلومايت ثقيل للغاية‪ .‬إذ تطلب منهم العديد من التقارير وتشغل جز ًءا كب ًريا من وقت عملهم‬
‫اليومي‪.‬‬
‫‪11‬‬
‫ولكن يف جميع الحاالت التي تطرقت لها هذه الدراسة‪ ،‬فإن املصالح اإلدارية لإلقليــم (و‪ /‬أو الوالية يف حالة‬
‫املدن الكبرية) مدعوة لضامن مواكبة عمليات تتبع برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬حيث أن العامل أو الوايل‬
‫هو من يسهر عىل تتبع الربامج املندمجة املتعلقة بالتنمية البرشية‪.‬‬
‫•التقائية السياسات العمومية يف برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ :‬الدور الرئييس للوالة والعامل‪.‬‬
‫غال ًبا ما تتطلب سريورة تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية رؤية موحدة ومشرتكة للتنمية املحلية‪ .‬إال أن‬
‫هذه الرؤية قد ُترتجم عموما بأشكال متنوعة ومختلفة للغاية‪ ،‬اعتبا ًرا للسياق االجتامعي واالقتصادي الذي‬
‫مييز الجامعات موضوع الدراسة‪.‬‬
‫ففي الجامعات القروية والشبه حرضية‪ ،‬حيث أن الحاجة ماسة إىل البنيات التحتية األساسية‪ ،‬من تعليم ومن صحة‪،‬‬
‫فإن الطلب هنا يتم التعبري عنه باإلجامع من قبل جميع الفاعلني املحليني‪ ،‬وكيفام كانت نوعية اآلليات التشاركية‬
‫إلحاحا تربز يف النهاية بشكل جيل‪ .‬وقد مكنت تجربة‬
‫املعتمدة من أجل تشخيصها‪ ،‬فإن املطالب االجتامعية األكرث ً‬
‫املخطط الجامعي للتنمية من إنشاء بنك للمشاريع يف كل جامعة‪ ،‬والتي تم اللجوء إليها مبناسبة وضع برنامج عمل‬
‫الجامعة‪ ،‬والربامج املختلفة األخرى ذات الصلة باملبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪.‬‬
‫إضافة إىل ذلك‪ ،‬فإن رؤساء الجامعات األكرث دينامية متكنوا من كسب تأييد الساكنة والفاعلني املؤسساتيني‪ ،‬من‬
‫خالل تجاوبهم العميل مع الحاجيات األساسية املعرب عنها من قبل الساكنة‪ ،‬كام هو واضح يف بعض الحاالت التي‬
‫متت دراستها كجامعات نيحيت‪ ،‬وأولوز‪ ،‬وأسني ودار بوعزة (وكمثال عىل ذلك نذكر مشاريع النقل املدريس يف‬
‫منطقة ذات سكن متفرق‪ ،‬والربط بشبكة املاء الصالح للرشب والرصف الصحي‪ ،‬وبناء مدراس مجتمعية‪ ،‬إلخ)‪.‬‬
‫إن تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية يفرتض فيه تعبئة كافة الفاعلني‪ .‬ومع ذلك‪ ،‬ففي وقت تنفيذ هذه‬
‫املشاريع فإن مجهود التعبئة قد ال يكفي لوحده‪ :‬إذ من األنجع أن يكون هذا املجهود مرتبطا‪ ،‬يف حد أدىن‪،‬‬
‫بقيادة قادرة عىل إدارة وحل األزمات‪ ،‬وتعويض أحد الرشكاء يف حالة تخلفه عن الوفاء بالتزاماته‪ ،‬وتصحيح‬
‫األخطاء يف التصورات أو التقديرات املالية‪ ،‬إلخ‪.‬‬
‫لذا‪ ،‬فإن الرشوع يف تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬وخاصة تلك التي ال تكتيس طابع االستعجال‬
‫بالنسبة للفاعلني املحليني‪ ،5‬أو تلك التي تتميز بجرعة قوية من االندماج‪ ،‬فإنها تتطلب مهارات يف الوساطة‬
‫والتنسيق وتعبئة الفاعلني والقدرات من أجل تشكيل قيادة محلية حقيقية‪ .6‬هذه املهارات هي يف الواقع نادرة‬
‫وال ميتلكها سوى عدد قليل من رؤساء الجامعات والجمعيات‪ .‬من مثة فإن العامل والوالة هم يف نهاية املطاف‬
‫من ميتلكون الوسائل واملهارات للقيام بهذه املهمة‪.‬‬
‫‪ .5‬يتعلق االمر باملشاريع التالية‪:‬‬
‫‪ -‬جلب املاء الرشوب‪ ،‬والكهرباء والتعليم والصحة يف األوساط القروية؛‬
‫‪ -‬الرصف الصحي السائل للمدن الصغرية؛‬
‫‪ -‬البنية التحتية األساسية لألحياء غري الصحية‪ ،‬ووسائل النقل للمناطق النائية للمدن الكبرية‪.‬‬
‫‪ .6‬يف الواقع‪ ،‬تفضل مشاريع وبرامج التنمية البرشية العمل يف إطار الرشاكة وذلك باللجوء بشكل منفرد أو متكامل للجامعات أو القطاعات الوزارية أو‬
‫الجمعيات‪.‬‬

‫‪12‬‬
 ‫باإلضافة إىل ذلك‪ ،‬فإن إشكالية التقائية املشاريع العمومية يف امليدان ُت ْط َر ُح بإلحاح اعتبارا لكون وثائق التخطيط‬
‫ملختلف الجامعات الرتابية يتم إنجازها وإعدادها يف الغالب دون استشارة واسعة ودون مراعاة مبدأ التبعية‬
‫يف االختصاصات‪.‬‬
‫•التقائية املشاريع والربامج القطاعية‪ :‬ال يتم التعرف عىل الفاعلني املعنيني إال خالل مرحلة تنفيذ برامج‬
‫ومشاريع التنمية البرشية‬
‫تندرج الحكامة املؤسساتية واملالية يف أغلب األحيان يف إطار اإلجراءات التي تتطلب االنخراط القبيل فيها من‬
‫قبل كافة الفاعلني املعنيني‪ .‬وكام هو الحال بالنسبة للمشاريع املدرجة يف إطار الربامج القطاعية الوطنية مثل‬
‫الربنامج املندمج لتزويد العامل القروي باملاء الصالح للرشب‪ ،‬وبرنامج كهربة العامل القروي‪ ،‬والربنامج الوطني‬
‫للطرق القروية‪ ،‬والربنامج الوطني للتطهري السائل‪ ،‬أو مالعب القرب للشباب والرياضة‪ .‬وتلعب هذه الربامج دور‬
‫الرافعة لدى الفاعلني اآلخرين‪ ،‬الذين يندرج انخراطهم يف إطار اإلجراءات التي متليها اتفاقية الرشاكة‪ .‬ولكن يف‬
‫الواقع‪ ،‬ال يتم الكشف عىل مجموع الفاعلني إال أثناء تنفيذ املشاريع‪.‬‬
‫من هنا يصبح دور القيادة رضوريا لتنفيذ األعامل املخطط لها‪ .‬فمن خالل الحاالت التي شملتها الدراسة‪ ،‬ميكن‬
‫الجزم أن الفاعلني التقنيني ال يتمتعون بالقدرة عىل القيادة‪ .‬كام أن مواردهم البرشية املحلية قليلة وال ميتلكون‬
‫املهارات االجتامعية املطلوبة‪ ،‬مام يضطرهم‪ ،‬يف بعض الحاالت‪ ،‬إىل االستعانة مبكاتب الدراسات‪ .‬ومن مثة فإن‬
‫مهمة التنسيق والقيادة ُي ْع َهدُ بها يف معظم األحيان‪ ،‬إىل السلطة املحلية (باشا‪ ،‬عامل أو إىل فرقهم املحلية)‪.‬‬
‫تتم االلتقائية املؤسساتية واملالية بشكل فعال وإيجايب حينام تكون برامج ومشاريع التنمية مؤطرة وتحت‬
‫اإلرشاف الكامل واملبارش لإلدارة املعنية‪ ،‬كام هو الحال مثال يف تجهيز مركز صحي أو مركز للتشخيص تابع لوزارة‬
‫الصحة؛ أو مركز تدريب وتعليم تحت إرشاف التعاون الوطني؛ أو بناء مالعب رياضية يف إعداديات تابعة‬
‫لوزارة الرتبية الوطنية‪ .‬إذ يتمكن الرشيكان من إطالق طلبات عروض وضامن متابعة األوراش يف احرتام تام‬
‫لحصة التمويل الخاصة بكل منهام‪ .‬ال يبدو هنا أن مسألة القيادة تطرح إشكاال يذكر‪ .‬وهو األمر الذي يخص‬
‫مثال قطاع الصحة ألن هذا األخري يضطلع بإدارة املرفق باإلضافة ملوظفيه‪ .‬عىل عكس ذلك‪ ،‬تظهراملشاكل عندما‬
‫تقوم املبادرة الوطنية للتنمية البرشية بربمجة تجهيزات قبل موافقة قطاع الصحة و ُي ْط َل ُب فيام بعد تدخله بعد‬
‫إنجاز عملية البناء››‪ .‬مام يؤكد أن اتفاقية الرشاكة رضورية قبل إطالق الربامج واملشاريع واألعامل التي سيتم‬
‫تنفيذها مع هذا القطاع‪.‬‬
‫كام تتضمن هذه املشاريع القطاعية‪ ،‬أحيانا أخرى‪ ،‬بعض التعقيدات الراجعة إىل تعدد الفاعلني والرشكاء‬
‫املعنيني‪ ،‬وأيضا إىل رضورة التحكم يف مسارات تدخلهم مع مرور الوقت‪ .‬هذا ما يتم مالحظته مثال يف منصات‬
‫تجارة القرب (منوذج الربنويص)‪ ،‬ومراكز تصفية الكىل‪ ،‬واملدارس املجتمعية املرتبطة بالنقل املدريس (نيحيت‪،‬‬
‫وأسني)‪ ،‬واملركبات الرياضية (سال)‪ .‬كل هذه الحاالت لها قواسم مشرتكة تتمثل يف دور القيادة الذي تضطلع‬
‫به الجمعيات يف إدارة هذه املنشآت‪ .‬فهي جمعيات محرتفة للغاية وتتمكن بالتايل من االضطالع بهذه املهام‬
‫(حالة منصة تجارة القرب بالربنويص‪ ،‬أو املدارس املجتمعية‪ ،‬وأيضا يف تجهيز وإدارة قاعة رياضية مغطاة يف‬

‫‪13‬‬
‫سال)‪ .‬بخالف ذلك‪ ،‬فإن اإلخفاقات واضحة يف مناذج أخرى (مجمع سال الريايض‪ ،‬مركز لتصفية وغسل الكيل‬
‫بالربنويص‪ ،‬دار الزعفران يف تالوين‪ ،‬إلخ)‪.‬‬
‫•االلتقائية املحلية للربامج املندمجة‪ :‬بني التوجيهات املركزية والتنفيذ املحيل‬
‫تتميز الربامج املندمجة بتنوع أمناطها التدبريية وتعدد املتدخلني وحاميل هذه الربامج‪ .‬كام أنها تختلف حسب‬
‫املجاالت املعنية (حرضية أو قروية أو شبه حرضية)‪.‬‬
‫ففي الوسط الحرضي‪ ،‬يتم دعم مشاريع التطوير والتهيئة الحرضية انطالقا من املستوى املركزي‪ .‬إذ‬
‫يتم تنفيذها وف ًقا لنهج قطاعي‪ ،‬ويتطلب ذلك إسهاما وتدخال قويني من طرف الوايل‪ ،‬ابتداء من مرحلة‬
‫تصميم املشاريع‪ .‬حيث يتفاوض الوايل مع املستويات املركزية بشأن عمليات التمويل‪ ،‬ويسهر عىل تسوية‬
‫القضايا العقارية مع املنتخبني الجامعيني عند تنفيذ هذه املشاريع‪.‬‬
‫يف هذه الحالة‪ ،‬فإن مسألة االلتقائية املؤسساتية واملالية غري مطروحة‪ ،‬مبا أنها متضمنة يف االتفاقيات املوقعة‬
‫من قبل اإلدارات املركزية‪ .‬وتستند هذه املشاريع والربامج‪ ،‬عند عملية التنفيذ‪ ،‬عىل نهج يعتمد التدخل من‬
‫أعىل إىل أسفل‪ ،‬ويستند عىل دراسات قطاعية تقنية‪ ،‬يصعب ربطها يف الواقع بإطار عمل مشرتك‪/‬تشاريك‬
‫بني جميع الفرقاء‪ .‬فالوايل هو من يتدخل لفك حاالت الرصاع (خاصة تلك املتعلقة مبسألة العقار)‪.‬‬
‫أما بقية مخططات التأهيل الحرضي‪ ،‬خاصة تلك املتعلقة باملراكز الصغرية‪ ،‬فإنها ال تستفيد دامئا من هذا‬
‫الدعم‪ ،‬حيث أن قطاع سياسة املدينة أسند تنفيذ هذه املخططات إىل الجامعات؛ علام أن هذه األخرية‬
‫تواجه صعوبات حقيقية يف ضامن احرتام االلتزامات املالية لإلدارات القطاعية املوقعة عىل االتفاقية‪ .‬ويقترص‬
‫دور العامل هنا فقط عىل تتبع ومراقبة هذه املشاريع‪ ،‬ولكنه ال يقود عملية االلتقائية‪ .‬من مثة فإن اإلخفاقات‬
‫التي تم إحصاؤها عىل هذا املستوى ُتعزى أساسا إىل أخطاء يف التقائية التدخل العمومي‪.‬‬
‫يف الوسط الشبه حرضي‪ ،‬تقترص املبادرات املحلية عىل الربامج املندمجة التي تجمع الجامعات باملنعشني‬
‫العقاريني‪ .‬لذلك‪ ،‬ومن خالل استبعاد القطاعات األخرى (الصحة‪ ،‬التعليم‪ ،‬الشباب والرياضة‪ ،‬اإلنعاش الوطني)‪،‬‬
‫فإن االلتقائية بني الفاعلني أضحت ال متثل إشكاال أثناء عملية تنفيذ األوراش وتتبعها‪ .‬بينام من املحتمل أن‬
‫تظهر حاالت فشل عند تنفيذ التجهيزات املنصوص عليها يف إطار املشاريع املنفذة‪ .‬وقد تسهر القطاعات‬
‫املعنية عىل احرتام املعايري التقنية لإلنجاز‪ ،‬ولكنها تربر ذلك بعدم تعيني موظفني للمواكبة والتتبع بسبب أن‬
‫هذه التجهيزات تم انجازها خارج برامجها الخاصة‪.‬‬
‫ويف الواقع‪ ،‬يجب أن تستفيد املبادرات املحلية من االلتقائية منذ انطالقتها األوىل‪ .‬إذ تتثمل نقطة قوة هذه‬
‫املبادرات عىل وجه التحديد يف الرسعة يف إنجاز التجهيزات دومنا الحاجة إىل إرشاك القطاعات املعنية‪ .‬عىل هذا‬
‫النحو‪ ،‬فإن الوسط الشبه حرضي‪ ،‬كمجال يتطلع املنعشون العقاريون للسيطرة عليه بالنظر لقيمته العقارية‬
‫ا ُملغرية‪ ،‬يجب أن يستفيد من الربامج املناسبة التي يشارك فيها بالطبع القطاع الخاص‪ ،‬وأن يستفيد أيضا من‬
‫دعم القطاعات الوزارية املختلفة‪ .‬أما إشكالية االلتقائية املالية فال ُتطرح هنا (ألن املنعشني العقاريني يوفرون‬
‫التمويل الالزم)‪.‬‬

‫‪14‬‬
 ‫وأخريا‪ ،‬يتميز الوسط القروي بإطالق برامج مندمجة عىل نطاق واسع‪ ،‬كاملبادرة الوطنية للتنمية البرشية‬
‫وبرنامج تقليص الفوارق املجالية واالجتامعية‪ ،‬األمر الذي يتطلب مقاربات ومفاهيم جديدة يف عملية تنفيذ‬
‫التدخالت‪.‬‬
‫يف الواقع‪ ،‬ووفقا ألحكام امليثاق الجديد لالمتركز اإلداري‪ ،‬فإن آليات االلتقائية املؤسساتية واملالية موكولة‬
‫إىل املستوى الرتايب للعاملة أو الجهة‪ ،‬وذلك من خالل مخططات إقليمية و‪ /‬أو جهوية‪ ،‬التي يتم أجرأتها من‬
‫خالل مشاريع سنوية يتم إنجازها حسب اتفاقيات تحدد أدوار وحصص التمويل لكل األطراف‪.‬‬
‫فيام يتعلق بسريورة االنجاز عىل املستوى املحيل‪ ،‬فإن موضوع االلتقائية يطرح بشكل أكرث حدة‪ .‬إذ تتعبأ الجامعة‬
‫من أجل إجراء التشخيصات الرتابية وتسليط الضوء عىل انتظارات الساكنة‪ .‬لذلك‪ ،‬ومن أجل أن ُترتجم االلتقائية‬
‫املقررة عىل مستوى العاملة وتجد لها صدى عىل أرض الواقع يف املستوى املحيل‪ ،‬ينبغي من العامل واملصالح‬
‫اإلقليمية التابعة له أن ترشك الجامعة ليس من منطق أنها فقط فاعل مسهل للربامج‪ ،‬بل كفاعل حقيقي يجب‬
‫إرشاكه بشكل فعيل وعميل انطالقا من مرحلة تصميم الربامج واملشاريع وإىل غاية تنفيذها‪ .‬من مثة ال ميكن إيجاد‬
‫الحل إال من خالل التعاقد‪ .‬وبخالف ذلك‪ ،‬فإن الخطر محدق يف بعض األحيان من خالل تعارض أهداف املبادرة‬
‫الوطنية للتنمية البرشية مع الالمركزية‪ ،‬حيث سيعترب املنتخبون أنفسهم بعيدين وغري معنيني بتويل مسؤولية تدبري‬
‫برامج ومشاريع يتم التفاوض بشأنها يف مستويات ترابية أخرى دومنا أخذ آراءهم بعني االعتبار‪.‬‬
‫• املشاركة‪ :‬دينامية تحتاج إىل مزيد من التحسني‬
‫تم فهم املشاركة عىل أنها إرشاك املجتمع املدين من خالل الجمعيات‪ ،‬أو من خالل هياكل الوساطة غري‬
‫الرسمية التي متثل السكان املقيمني أو املستفيدين من برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ .‬وغني عن القول أن‬
‫هذه املشاركة قد تم تحفيزها يف كل مكان من قبل املبادرة الوطنية للتنمية البرشية والتي جعلت منها محو ًرا‬
‫مركز ًيا لفلسفتها‪.‬‬
‫يتضح من الحاالت موضوع الدراسة‪ ،‬أن هذه املشاركة اكتست طابعا استشاريا فقط‪ ،‬وأن هياكل الوساطة‬
‫املعنية مل تستفد إال نادرا من االستقاللية الكافية لتعزيز خربتها أو ترجمة وجهة نظر السكان‪ ،‬وذلك يف غياب‬
‫صالحيات معرتف لها بها‪.‬‬
‫ال بد من التساؤل بهذا الصدد عن إمكانية الديناميات املحلية يف تشجيع ظهور وسطاء وفاعلني جدد قادرين‬
‫عىل املشاركة يف العمل العمومي‪ ،‬والتساؤل أيضا عن تقييم القنوات التحفيزية أو االنتقائية التي تم اقرتاحها‬
‫من قبل السلطات العمومية لهذا الغرض‪.‬‬

‫‪15‬‬
 ‫وغني عن التذكري أن مشاركة السكان يف برامج ومشاريع التنمية البرشية تكتيس عدة أشكال؛ منها ‪:‬‬
‫تقديم الخدمات ‪ 7:‬وهي الصيغة األكرث تداوال‪ ،‬وذلك طبقا ملقتضيات اتفاقية االستغالل التي تربط بني الطرفني‪.‬‬
‫يف هذه الحالة فإن الجمعية ال متتلك قدرة تفاوضية مؤثرة‪ ،‬إذ يلجأ طالب الخدمة إىل فك أو إلغاء العقدة حاملا‬
‫يتضح عجز الجمعية عن الوفاء بالتزاماتها‪.‬‬
‫تتوقف نسبة الفشل أو النجاح هنا‪ ،‬يف أغلب األحيان‪ ،‬عىل املهارات الفنية إلدارة للجمعية وقدرتها عىل تدبري‬
‫التوترات أو الرصاعات التي قد تنشأ بني أعضائها‪ .‬يف ظل هذه الظروف‪ ،‬يفضل قسم العمل االجتامعي أن‬
‫يتعاون مع الجمعيات ذات الخربة واالحرتافية املشهود لها بها‪ ،‬أو تلك التي متثل أحد الفروع املحلية ملنظامت‬
‫غري حكومية دولية‪ ،‬واملعرتف بها من خالل متلكها ملامرسات جيدة يف إدارة املشاريع والربامج‪.‬‬
‫بالنسبة لقسم العمل االجتامعي‪ ،‬فإن اللجوء إىل جمعيات أو تعاونيات تقوم بتقديم خدمات له ما يربره بالنظر‬
‫إىل بعض املساطر اإلدارية املعقدة (ال تسمح هذه املساطر لقسم العمل االجتامعي االضطالع بهذه املهام أو‬
‫الخدمات)‪ .‬لذلك‪ ،‬قد يحصل أحيا ًنا أن يشجع مسؤولو قسم العمل االجتامعي عىل إنشاء جمعيات جديدة‬
‫من قبل بعض املوظفني القادرين عىل ضامن تشغيل التجهيزات التي تكون موضوع الخدمة‪ ،‬وذلك وف ًقا‬
‫لرغبات القطاع الوزاري (يف الصحة‪ ،‬والتعليم‪ ،‬والشباب والرياضة‪ ،‬إلخ)‪ .‬يف ظل هذه الظروف‪ ،‬تتحول هنا‬
‫منهجية التشارك واملشاركة إىل مجرد إرشاف ومواكبة‪ .‬وبعبارة أخرى‪ ،‬إذا كانت االحرتافية لها األولوية‪ ،‬فإن‬
‫مسألة متثيل هذه الجمعيات والتعاونيات يف األحياء ا ُملتواجدة بها تظل موضع تساؤل‪ .‬ألنه من الواضح أن‬
‫األمر ال يتعلق هنا مبا تقتضيه فلسفة املشاركة والتشارك من قبل املجتمع املدين يف إدارة وتدبري برامج ومشاريع‬
‫التنمية البرشية‪.‬‬
‫ومع ذلك‪ ،‬يبدو أن املشاركة تبعا لإلجراءات التنافسية التي يفرضها منطق إعالن طلبات عروض ‪98‬‬
‫هو اختيار بناء‪ .‬فقد أتاح هذا االختيار إمكانية ظهور جمعيات تتمتع مبا يكفي من املهارات اإلدارية لتنفيذ‬
‫املشاريع انطالقا من مرحلة البناء والتجهيز‪ ،‬ثم التدبري‪ ،‬كام تم الوقوف عليه يف بعض الحاالت التي متت‬
‫دراستها (سال‪ ،‬الربنويص‪ ،‬دار بوعزة‪ ،‬نيحيت‪ ،‬أسني أو آيت امحمد‪ ،‬مع قسم العمل االجتامعي الذي يعرتف‬
‫لهذه الجمعيات مبا يكفي من املهارات والرشعية املحلية)‪ .‬باإلضافة إىل ذلك‪ ،‬فإن أعضاء هذه الجمعيات‬
‫يتوفرون أيضا عىل شبكة هامة من العالقات التي تسمح لهم بتعبئة متويالت أخرى خارج املبادرة الوطنية‬
‫للتنمية البرشية‪ .‬وهذا ما مكنهم من الظهور عىل املستوى املحيل بفضل قدرتهم عىل التفاوض وفرض طريقة‬
‫اشتغالهم ومعرفتهم‪ .‬لذلك ميكن اعتبار أعضاء هذه الجمعيات الرائدة كفاعلني محليني جدد‪ ،‬لكن قد تتأثر‬
‫رشعيتهم مبجرد أن تتعرض الجمعية لحالة تضارب يف املصالح‪.‬‬

‫‪ .7‬يتضمن هذا عادة رشاء وتركيب أو بناء تجهيزات (حافالت النقل املدريس‪ ،‬قاعات رياضية‪ ،‬مالعب القرب‪ ،‬األكشاك‪ ،‬إلخ‪ ).‬ويتم بعد ذلك استدعاء‬
‫جمعية أو تعاونية إلدارتها وف ًقا التفاقية تشغيل‪.‬‬
‫‪ .8‬يتعلق األمر بالربنامج األفقي للمبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪.‬‬
‫‪ .9‬تهم الردود عىل طلبات العروض خصوصا األنشطة املدرة للدخل والتي‪ ،‬بحكم تعريفها‪ ،‬هي مرتبطة دامئًا مبجموعة صغرية من املستفيدين ولصالح‬
‫حسابهم الخاص‪ .‬من مثة يصعب الحديث هنا عن «التشاركية»‪.‬‬

‫‪16‬‬
 ‫أما الصيغة الثانية من أشكال املشاركة والتشارك فتنحرص يف اإلرشاف والتأطري وتقاسم الكلفة وذلك من أجل‬
‫تحقيق مرشوع يكون حامله الحقيقي هو فاعل تقني (مثال املكتب الوطني للكهرباء واملاء الصالح للرشب)‪.‬‬
‫وهكذا‪ ،‬فيام يتعلق مبشاريع التزويد باملاء الرشوب‪ ،‬يتوىل املكتب الوطني للكهرباء واملاء الصالح للرشب‪ ،‬تأطري‬
‫السكان املستفيدين من خالل جمعيتهم التي يجب أن متتثل لجميع توجيهات وإجراءات املكتب الوطني‬
‫للكهرباء واملاء الصالح للرشب‪ ،‬تحت طائلة أن يتم استبعاد الجمعية‪ .10‬أما فيام يخص مشاريع الكهربة‪ ،‬فإن‬
‫املشاركة تقترص هنا عىل تقاسم التكاليف مقابل مبلغ غري قابل للتفاوض‪ ،‬ويتم تجزيئ هذا املبلغ عىل مدى‬
‫عدة أشهر من أجل تسهيل انخراط السكان املستفيدين‪.‬‬
‫من حيث الدينامية السياسية املحلية فإن املكاسب التي قد تحققها الجمعية‪ ،‬والتي تلعب دور الوساطة بني‬
‫الساكنة التي متثلها واملكتب الوطني للكهرباء واملاء الصالح للرشب‪ ،‬والسلطات املحلية رهينة بقدرتها يف حمل‬
‫ودعم الطلب االجتامعي للمستفيدين‪.‬‬
‫أما النوع الثالث من املشاركة فهو الذي يتم تعزيزه من قبل املجالس الجامعية نفسها‪ ،‬كام هو األمر يف‬
‫حاالت أولوز‪ ،‬ونيحيت‪ ،‬وأسني‪ ،‬حيث أن ضعف تواجد بعض املسؤولني عن القطاعات االجتامعية املهمة‬
‫(كالصحة‪ ،‬والتعليم‪ ،‬إلخ) يفتح الطريق للجمعيات املحلية املعرتف لها بالريادة‪ 11‬ليك تربز كفاعل رئييس ال‬
‫ميكن االستغناء عن خدماته‪.‬‬
‫هذا النوع من املشاركة‪ ،‬حسب الحاالت التي متت دراستها‪ ،‬والذي تبادر الجامعة إىل خلقه‪ ،‬يعني أن هذه‬
‫األخرية ميكنها االنفتاح عىل النسيج الجمعوي املحيل الذي يصبح بالتايل فاعال أساسياً يف التنمية البرشية‪.12‬‬
‫وهنالك شكل أخري للمشاركة‪ ،‬رغم أنه يف الواقع نادر جدا‪ ،‬إذ يتخذ شكل التشـاور بني اإلدارات القطاعية‬
‫والسكان املستفيدين‪ .‬بل أكرث من ذلك فإن بنيات القرب للمواكبة االجتامعية هي غائبة يف هذه الحالة‪ ،‬ويتم‬
‫تعويضها باللجوء إىل مكاتب الدراسات املعتمدة‪ .‬وأهم النامذج بهذا الخصوص لها صلة بربامج ومشاريع‬
‫وأعامل متعلقة بإعادة اإلسكان‪.‬‬
‫من ناحية أخرى‪ ،‬أتاحت فرص التشاور التي أنجزت أثناء تنزيل املخطط الجامعي للتنمية من تحديد املطالب‬
‫إلحاحا‪ ،‬وبالتايل املساهمة يف تكوين بنك للمشاريع‪.‬‬
‫ً‬ ‫االجتامعية األكرث‬

‫‪ .10‬علام أن عملية االستبعاد هذه ليست دامئا أمرا هينا؛ يف الواقع‪ ،‬كلام كانت الجمعية تتمتع بالرشعية والدعم املحيل من السكان والسلطات‪ ،‬كلام‬
‫استطاعت أن تفرض نفسها عىل املكتب‪ ،‬بغض النظر عن أحكام االتفاقية املؤسساتية التي تجمع الطرفني‪.‬‬
‫‪ .11‬ومن بني املعايري املعرتف بها توفري مقر أو مستخدمني متطوعني ومهنيني؛ واحرتام اإلجراءات (مدة االنتداب‪ ،‬التقرير األديب واملايل)؛ االستقالل السيايس‪،‬‬
‫الخربة؛ ومساهامت معرتف بها‪.‬‬
‫‪ .12‬يجب تقييم تجارب امليزانية التشاركية التي نفذتها جامعتي شفشاون وتزنيت يف اتجاه إضفاء الطابع املؤسسايت عىل هذا اإلجراء‪ ،‬أو عىل األقل تحفيزه‬
‫مال ًيا‪.‬‬

‫‪17‬‬
 ‫ملخــص‬
‫يكشف تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية عن التقائية مؤسساتية متحكم فيها إىل حد ما‪ ،‬وذلك عندما‬ ‫•‬
‫يتعلق األمر باملشاريع القطاعية‪.‬‬
‫أبانت الجامعة أنها فاعل رئييس يف معالجة وإزالة اإلكراهات العقارية التي من شأنها أن تؤثر عىل إنجاز‬ ‫•‬
‫لربامج واملشاريع واإلجراءات املتعلقة بالتنمية البرشية‪ ،‬كام أن السلطة املحلية (قائد أو عامل) تلعب أيضا‬
‫دور املسري يف تخطي هذه العقبات‪.‬‬
‫يتطلب تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية مستوى متقدم من التنسيق بني القطاعات (مشاريع مندمجة‪،‬‬ ‫•‬
‫مشاريع املبادرة الوطنية للتنمية البرشية)‪ ،‬وهو األمر الذي يتم بفضل تدخل العامل أو الوايل‪ .‬إذ يتمكن‬
‫ممثل السلطة من التدخل من أجل التغلب عىل حاالت توقف املشاريع بسبب انخفاض مستوى الالمتركز يف‬
‫مختلف اإلدارات القطاعية‪.‬‬
‫إذا كانت الجامعة تعترب يف كثري من األحيان «وعاءا» ترابيا‪ ،‬ومسؤولة عن تعبئة العقار للمشاريع التي‬ ‫•‬
‫تتجاوز قدراتها املالية بشكل كبري‪ ،‬فإن هذه األخرية قد تربز كفاعل أسايس يف تنفيذ الربامج واملشاريع‬
‫واإلجراءات املتعلقة بالتنمية البرشية عىل املستوى الرتايب عند وجود رئيس له حس القيادة الجيدة‪.‬‬
‫ال تزال مشاركة السكان يف برامج ومشاريع التنمية البرشية تتميز يف كثري من الحاالت‪ ،‬من قبل السلطات‬ ‫•‬
‫العمومية‪ ،‬كآلية لتلبية الخدمات فقط‪ .‬بينام ُتظهر بعض النامذج الناجحة وذات الكفاءة واملهارات يف خدمة‬
‫برامج ومشاريع وأعامل التنمية البرشية‪ ،‬أنه من املتعني عىل هذه الجمعيات أن تتساءل عن مدى قدرة‬
‫التأطري املؤسسايت يف توفري رشوط تضمن استدامتها‪.‬‬

‫اإلطار املستقبيل لتقييم الحكامة املحلية والحكامة املجالية ملشاريع التنمية‬ ‫‪.3‬‬
‫البرشية عىل ضوء التنظيم الرتايب الجديد‬
‫تقرتح الدراسة دليال الحتياجات تقييم نظام الحكامة املحلية املتعلق بربامج ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬
‫ويهدف هذا الدليل إىل ‪:‬‬
‫• خلق إمكانية استمرارية وتتبع وتقييم السياقات السياسية واملالية لتحليل برامج ومشاريع التنمية البرشية‬
‫التي انطلق العمل بها منذ سنة ‪.2017‬‬
‫• إدراج العنارص البارزة (سياسات‪ ،‬برامج جديدة‪ ،‬إلخ) التي بدأ العمل بها ودخلت فعال حيز التنفيذ‪.‬‬
‫بالفعل‪ ،‬فإن السياق الذي سيتم فيه إعادة مساءلة وضعية الحكامة املحلية وااللتقائية املجالية لربامج‬
‫ومشاريع التنمية البرشية خالل سنة ‪ 2022‬سيتسم بتحوالت كبرية‪ ،‬تتعلق بتشكيل مجالس جامعية جديدة‬
‫بعد االنتخابات املحلية لعام ‪ ،2021‬وتنفيذ املرحلة الثالثة من املبادرة الوطنية للتنمية البرشية (‪)2023-2019‬‬
‫وبرنامج تقليص الفوارق املجالية واالجتامعية‪ ،‬وكذلك اعتامد ميثاق الالمتركز الذي سيمهد الطريق إلعادة‬
‫توازن االختصاصات بني املستويات الرتابية املختلفة‪.‬‬
‫عىل هذا النحو‪ ،‬فإن آثار هذه التحوالت عىل برامج ومشاريع التنمية البرشية هي التي ستكون موضوع تقييم‬
‫مستقبيل‪ .‬اليشء الذي سيمكن من معرفة او تقييم الظروف التي ميكن أن تجعل من الجامعات املحلية محور‬
‫التنمية املحلية‪ ،‬وذلك من خالل األدوار التي تضطلع بها داخل ترابها‪.‬‬
‫‪18‬‬
 ‫لذلك‪ ،‬وعىل ضوء استنتاجات هذا التقييم‪ ،‬يعترب املستوى الجامعي‪ ،‬بامتياز‪ ،‬فضاءا لتتبع حكامة برامج‬
‫ومشاريع التنمية البرشية‪ .‬حيث أن دينامية الجامعة‪ ،‬وخاصة ما يتعلق منها بالسياق السيايس واملايل‪ ،‬واملوارد‬
‫البرشية وعمليات التخطيط‪ ،‬تجعلها مؤهلة لتستفيد من االهتامم الالزم نظرا لدورها يف منظومة حكامة برامج‬
‫ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬
‫ينص القانون التنظيمي ‪ 14-113‬يف مادته ‪« : 77‬تناط بالجامعة داخل دائرتها الرتابية مهام تقديم خدمات القرب‬
‫للمواطنات واملواطنني» ويعهد إليها‪ ،‬حسب اختصاصاتها‪ ،‬إنجاز برامج ومشاريع التنمية وكذا تقييمها)‪ .‬ومن‬
‫بني مهام القرب املنوطة بالجامعة‪ ،‬االضطالع بجلب املاء الرشوب‪ ،‬والرصف الصحي‪ ،‬والنقل‪ ،‬وتنظيف الطرقات‪،‬‬
‫الخ (املادة ‪ ،)83‬ومن بني اختصاصاتها املشرتكة مع الدولة‪ ،‬تنمية االقتصاد املحيل‪ ،‬خاصة بالنسبة للجامعات‬
‫القروية‪ ،‬من حيث إنشاء دور الشباب‪ ،‬ومراكز نسوية‪ ،‬ومراكز اجتامعية لإليواء‪ ،‬واملركبات الرياضية وما إىل‬
‫ذلك (املادة ‪ .)87‬يف ظل هذه الظروف أولت املبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪ ،‬وبرامج وطنية مختلفة من قبيل‬
‫الربنامج املندمج لتزويد العامل القروي باملاء الصالح للرشب‪ ،‬وبرنامج كهربة العامل القروي‪ ،‬والربنامج الوطني‬
‫للطرق القروية‪ ،‬هذا باإلضافة إىل الربامج القطاعية األخرى (الصحة والتعليم والشباب والرياضة‪ ،‬إلخ)‪ ،‬مكانا‬
‫متميزا للجامعة يف تنفيذ مشاريعها (الهيئة املحلية للتنمية البرشية‪ ،‬اشرتاك مايل إجباري‪ ،‬اتفاقية تضمن تعبئة‬
‫العقار‪ ،‬الربط بشبكات املاء والكهرباء‪ ،‬إلخ)‪.‬‬
‫ومع ذلك‪ ،‬فإذا كانت الجامعة تحظى مبكانة هامة يف الهندسة الرتابية الجديدة‪ ،‬فان برنامج تقليص الفوارق‬
‫املجالية واالجتامعية‪ ،‬الذي ُي ْعنَى بالجوانب األساسية للتنمية البرشية يف الوسط القروي (الصحة‪ ،‬والتعليم‪،‬‬
‫والطرق‪ ،‬واملياه‪ ،‬والكهرباء) قد مكن من برمجة وتتبع املشاريع ذات الصلة عىل املستوى الجهوي‪ .‬ومن‬
‫املسلم به أن التشاور عىل املستوى املحيل‪ ،‬وعىل املستوى اإلقليمي ال يزال قامئا‪ ،‬ولكن مستوى اتخاذ‬
‫القرار االسرتاتيجي سوف يتم مستقبال عىل مستوى الجهة‪.‬‬
‫معلوم أن املستويات الرتابية لوضع الربامج أضحت مختلفة بالنسبة للمرحلة الثالثة من املبادرة الوطنية للتنمية‬
‫البرشية (‪ )2023-2019‬مام كان عليه األمر يف املرحلتني األوىل والثانية من املبادرة‪ .‬وهكذا‪ ،‬يضطلع املستوى‬
‫املحيل بتوفري التشخيصات الرتابية‪ ،‬ويقوم بتجميع مطالب السكان‪ ،‬ويسهل مامرسة األعامل (تعبئة العقار‪،‬‬
‫شبكة املاء والكهرباء‪ ،‬الخ)؛ ويرتأس اللجنة املحلية للتنمية املحلية رئيس الدائرة الذي يسهر عىل جمع كل‬
‫رؤساء الجامعات التابعة لدائرته‪ .‬فهو الذي يتوىل رفع طلبات وأولويات هذا املستوى الرتايب إىل العاملة‪ .‬وأخ ًريا‪،‬‬
‫فإن اللجنة اإلقليمية أو العاملية للتنمية البرشية هي التي أصبحت يف الواقع متارس دور التقائية السياسات‬
‫العمومية يف مجاالت التنمية االجتامعية والبرشية من خالل إنجاز برنامج متعدد السنوات للتنمية البرشية‬
‫وهي التي تسهر عىل ضامن تنفيذ هذا الربنامج‪ .‬ويف املقابل‪ ،‬يتحدد دور اللجنة اإلقليمية للتنمية البرشية يف‬
‫دعم الجهود وتوحيدها‪ ،‬وتخصيص التمويالت والتعاقد (عقد‪-‬برنامج التنمية البرشية)‪ .‬باإلضافة إىل ذلك‪ ،‬لن‬
‫يتم اللجوء إىل النسيج الجمعوي بعد اآلن من خالل طلبات عروض‪ ،‬بل سيعتمد عىل الجمعيات الفاعلة أو‬
‫مؤسسات الرشكات الكبرية‪ ،‬املدرجة بالفعل من قبل قسم العمل االجتامعي كجمعيات رائدة بإمكانها تعبئة‬
‫جمعيات أخرى من أجل تنفيذ مشاريع يف إطار برامج املبادرة الوطنية للتنمية البرشية‪.‬‬

‫‪19‬‬
‫اعتبارا لهذه اإلجراءات ستحتل الدائرة (رئيس الدائرة) مستقبال مركز الصدارة يف برمجة وإنجاز برامج التنمية‬
‫البرشية يف العامل القروي‪ .‬كام ستصبح الجامعة مجاال لهذه الربامج واملشاريع‪ .‬لكن التساؤل املطروح فيام‬
‫يخص قدرة هذا املستوى الرتايب كإطار لدعم هذه املبادرات املحلية للجامعات الرتابية وجمعيات املجتمع‬
‫املدين‪ .‬والجدير بالذكر أن هذا اإلطار كانت توفره جزئيا حتى االن املبادرة الوطنية للتنمية البرشية واإلدارات‬
‫القطاعية األخرى‪.‬‬
‫إىل جانب دور البعد الرتايب يف تصميم وتنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ ،‬فقد أظهرت استنتاجات هذه‬
‫الدراسة أن دور املجالس الجامعية يبقى رهينا بقدرتها عىل خلق توافق سيايس‪ ،‬وتعبئة الكفاءات البرشية‬
‫واملوارد املالية‪ ،‬فض ًال عن إرشاكها للمجتمع املدين ومختلف الفاعلني حول قضايا وتحديات التنمية خاصة‬
‫املعيقات التي تحول دون تنفيذ برامج ومشاريع التنمية البرشية‪.‬‬
‫كام يتوقف التنسيق وااللتقائية بالنسبة لربامج ومشاريع التنمية البرشية عىل قدرة تنزيل مقتضيات ميثاق‬
‫الالمتركز‪ ،‬خاصة فيام يتعلق بالدور التنسيقي للوالة والعامل وتفويض االختصاصات للمصالح الخارجية‪،‬‬
‫واالنفتاح عىل املجتمع املدين وبلورة التوافقات السياسية داخل الجامعات واملجالس الجهوية‪.‬‬
‫وأخ ًريا‪ ،‬مل تعد هناك حاجة إلثبات أهمية تخفيف اإلكراهات املتعلقة بالعقار والتمويل كقوة دافعة لتعزيز‬
‫برامج ومشاريع التنمية البرشية‪ً .‬‬
‫وأيضا‪ ،‬ونظ ًرا لسياق األزمة الحالية‪ ،‬ال ميكن استبعاد تراجع املوارد املالية‬
‫أيضا‪ ،‬موازاة مع رضورة تعبئة موارد‬‫املحلية‪ ،‬ومن مثة يجب استحضار هذا التحدي خالل السنوات املقبلة‪ً .‬‬
‫مالية إضافية‪ ،‬فمن الرضوري تقييم قدرة الجامعات عىل وضع املزيد من اإلجراءات الهيكلية لتحسني إدارتها‬
‫املالية والتحكم يف آليات متويل املشاريع‪.‬‬

‫‪20‬‬
Summary

Introduction 6

1. Assessment of the political and financial environment of human

development programs, projects and actions carried out at the municipal
level 7

2. Sectoral and transversal analysis of the governance of human

development programs, projects and actions 11

3. The future evaluation framework for local governance and territorial

convergence of human development actions 19

3
 LIST OF ACRONYMS

GDWPRP Grouped Drinking Water Supply Program for Rural Populations

GREP Global Rural Electrification Program

HD Human Development

LHDC Local Human Development Committee

MHDP Multiannual Human Development Programs

MAP Municipality Action Plan

MDP Municipality Development Plan

NIHD National Initiative for Human Development

NOHD National Observatory for Human Development

NOEDW National Office of Electricity and Drinking Water

NOG Non Governmental Organization

NRRP National Rural Roads Program

PHDC Prefectural Human Development Committee

PPA Programs, Projects And Actions

PDP Prefectural Development Program

RDP Regional Development Plan

SAD Social Action Department

TSDRP Territorial and Social Disparities Reduction Program

5
 Introduction

S ince the promulgation of the Charter of Local Municipalities in 1976, the interest in local
governance as a structuring element of local development has continued to grow. This interest,
which was enhanced by the 2011 Constitution, gave new impetus to the process of decentralization
and deconcentration.
In this context, and in the wake of the promulgation of the National Charter of Administrative
Deconcentration aiming at transferring competences and resources to local authorities, the National
Observatory of Human Development has decided to carry out an assessment of local convergence
and territorial governance of human development programs, projects and actions carried out at the
municipal level, thus providing a first reference situation.
This study was conducted on a sample of 30 local municipalities (16 rural municipalities and 14 urban
municipalities) It was generally concerned with assessing their political and financial context which
impact their role in launching and supporting the human development dynamics. The study also dealt
with the dimensions linked to the managerial capacities of the actors concerned, to the convergence of
their respective actions and to the participation of the actors in human development programs, projects
and actions.
This study has resulted in the formulation of several recommendations. These concern both the support
for the consolidation of local governance, and the adaptation of the framework for monitoring and
evaluating local and territorial governance related to human development programs and projects,
in the light of the upcoming political elections, the support for the implementation of the third phase
of the NIHD or the introduction of new public intervention procedures in connection with advanced
regionalization.

6
1. Assessment of the political and financial environment of human
development programs, projects and actions carried out at the municipal
level
• The pioneering role of the municipal Council President in mobilizing local dynamics for the
benefit of human development programs and projects despite the limited human resources
and their negative impact.
The case studies highlighted the determinant role that the political context plays in the governance and
coordination of human development programs and projects.
Thus, the research conducted by the National Observatory of Human Development in this regard has
enabled to determine the political factors that enhance the dynamics of development at the level of the
municipalities included in the survey. These factors can be summarized as follows :
• The presence of a comfortable majority within the municipal councils has a positive impact on the
non-conflictual management of local affairs, while the opposite is observed in other municipalities
with a fragile or weak majority ;
• Positive coordination and cooperation processes grow between external services and municipal
councils as the features of conflict between local authorities and the elected officials diminish ;
• The importance of the leadership of the president of the Municipal Council in mobilizing local NGOs,
authorities, external services, and decentralised cooperation ;
• The introduction, at the municipal level, of a participatory planning approach, through the
development of PDP and MAP specifying the basic equipment needs up to the municipal financial
capacities, and defining the framework for prioritization and implementation of human development
programs, projects and actions.
On the other hand, the research has also showed that there are major obstacles to implementing
human development programs and projects, such as :
• Lack of skills among municipal staff, with particularly problematic management levels in rural areas
and the outskirts of large cities. This deficit is marked in terms of technical skills, which does not allow
the municipalities to ensure, according to the required standards, their own competences forcing
them to resort to external service providers.The absence of coordination between the various levels
of the territorial municipalities during the preparation of their respective planning documents. This
situation impacts negatively the convergence of public actions on the ground, thus limiting their
efficiency ;
• The almost non-existent recourse to intercommunality, due to the absence of flexible mechanisms and
incentives for cooperation between municipalities. In addition, tensions are likely to arise between
neighboring municipalities which do not share the same economic and social issues. Nevertheless,
intercommunality arouses the interest of municipalities located on the outskirts of central cities because it
allows the sharing of local services. Therefore, it is viewed as an effective tool for solidarity, cooperation
and project implementation in which each municipality must have Its fair representation ;
• Weak civil society involvement in collective management and planning, with the exception of certain
specific socio-cultural contexts, characterized by a strong participatory culture (municipalities in the

7
 southern mountains and municipalities in pre-Saharan oases).In these municipalities, which are also
characterized by a lack of decentralized services,the participatory dimension constitutes the heart of the
institutional mechanism which ensures the leadership necessary for the convergence and coordination
of municipal action, with elected officials who do not hesitate to rely on the professionalism of some
local associations in order to conceive and implement development projects ;
• The weakness of the scope of intervention of the district councils, the meager financial resources
granted to them being limited to operations, local services, cultural and sports activities, associative
and social action. This weakness can, however, be compensated by the leadership of the District
President when he has increased resources of power. However, this situation calls into question the
territorial and institutional framework in which human development programs, projects and actions
are implemented in large cities ;
• The lack of mobilization of decentralised international cooperation, especially in rural and semi-urban
circles, in the absence of regional mediation capable of revitalizing this international cooperative
dimension.
All in all, the case studies showed that the action of the municipal councils, assessed in terms of their
capacity to create political consensus, to mobilize human skills and financial resources, as well as to
federate civil society and other partners around development issues and challenges, remains marked
by major obstacles capable, in some extreme cases, of paralyzing the implementation of human
development programs, projects and actions with the municipality.
Nevertheless, it should be pointed out the existence of “spaces of power” allowing other territorial
actors to converge public action around human development PPA. One of the challenges of advanced
regionalization is to legitimize this existing flexibilities.
• Financially autonomous urban and peri-urban municipalities but with weakened debt
capacity, unlike rural municipalities. Financial management remains problematic
everywhere.
The financial health of the thirty municipalities surveyed was assessed on the basis of indicators of
financial autonomy, gross savings and debt.
In this regard, peri-urban municipalities are characterized by significant financial autonomy, reaching
74.2% of actual operating income against 52.0% and 14.7% respectively for urban and rural
municipalities. Likewise, in peri-urban municipalities, the level of per capita investment is respectively 4
and 2.5 times greater than that recorded by rural and urban municipalities.
Likewise, peri-urban municipalities have a gross savings rate of 35.5%, compared to 17.8% for urban
municipalities. The gross savings rate of rural municipalities reaches 22% thanks to unconditional
transfers made by the Government which represent 85.3% of their operating revenue, against 48.0%
and 25.8% respectively for the municipalities peri-urban and urban. This situation reflects the heavy
dependence of rural municipalities on transfers from the Government for building up their gross savings
and, hence, financing their investments.
In addition, it appears from the available data that the debt ratio of rural municipalities stands at
only 1.1% of their current income, compared to 6.8% in peri-urban municipalities and 7.8% in urban
municipalities. As a result, rural municipalities have substantial capacities to equip themselves through
borrowing (up to the debt threshold set by the supervisory authority at 80% of their gross savings).

8
In this situation, the borrowing capacity of rural municipalities remains high, with a debt ratio well
below the threshold indicated above, in contrast to what is recorded in urban and semi-urban ones.
This percentage, calculated by dividing the annual loan repayments by total savings, reaches 67% in
urban municipalities, indicating that the latter has almost exhausted their ability to borrow, contrary to
the semi-urban municipalities and, to a lesser extend, to the rural ones, whose ratio does not exceed
36% and 5% respectively.
• Municipalities with generally mixed potential for boosting PPAs, making them «receptacles»
territories
The analysis of the political and financial framework for the implementation of human development
programs, projects and actions reveals the existence of very different municipal situations, depending
on the area of residence.
In the urban context, most urban municipalities are able to promote and provide financial incentives
for their human development programs, projects and actions. However, its financial position, no matter
how positive, cannot be usefully exploited if the political context is turbulent.
In peri-urban areas, the municipalities studied stand out as receptacles for the expansion needs of the
metropolises located in their territory. As such, they are characterized by massive needs in terms of
equipment and basic infrastructure, associated with the proliferation of non-regulatory housing that
characterizes it in general.. The challenge of responding to them is a major issue for them because
they cannot face, on their own, the strong financial requirements linked to the extension of water and
sanitation networks, the restructuring of non-regulatory neighborhoods and their connection to the
metropolitan transport network, etc.
On the one hand, the peri-urban municipalities studied are distinguished by a financial situation
favorable to the impetus of human development programs and projects, due to their considerable fiscal
capacities linked to the fact of their ability to attract and receive on their soil large-scale metropolitan
projects (real estate projects, industrial zones, etc.) which generate significant fiscal resources. But, at
the same time, these municipalities remain handicapped by the lack of qualified personnel and their
weak capacity to ensure the necessary mediations with other actors, which prevents them from taking
charge of development programs, projects and actions. human scale.
Finally, the rural municipalities studied remain mainly characterized by their financial weakness in
stimulating human development programs, projects and actions. However, given the importance of
their development needs, they are obliged to prioritize certain human development PPA or to drain
additional investment budgets from other actors, such as the NIHD. In any case, this situation is likely
to challenge the public authorities regarding the capacities provided to municipalities to assume their
skills in the establishment, on one hand, of national basic infrastructure programs (water supply drinking
water, electrification, road access1, etc.) and, on the other hand, human development programs
(education, health, etc.).

. It should be noted that local initiatives do relay certain programs, such as GDWPRP in the provinces of southern Morocco.
1

9
 For a large number of rural municipalities, the lack of financial wealth overlaps with unfavorable
contextual elements to boost their development, such as the weakness of human resources and the
lack of synergies with external actors. In this regard, the cases studied indeed highlight the importance
of the leadership role played by the municipality president in mobilizing all the dynamics and local,
regional or other solidarity.

SOME KEY POINTS TO REMEMBER

In spite of all this, the dynamics of local development remain active when some positive factors are
present, including :
- Strong majority in municipality councils.
- There are no differences in views between representatives of local authorities and those elected.The control of
the real estate constraint by the municipalities.
Municipalities face major obstacles that seriously hinder the implementation of human development
programs and projects :
- Weak human resources, which leads to weak technical ownership of projects by municipalities. On the other
hand, the the the role of the provincial level is more asserted due to the available technical skills at this
territorial level.
- Lack of consultation between the different levels of local authorities when elaborating their planning documents.
- The problem of financial management.
- Debt capacities largely eroded for urban and peri-urban municipalities, unlike rural municipalities
- The weakness of the involvement of civil society in municipal management and planning, with the exception
of certain municipalities marked by specific socio-cultural contexts (mountains of the South, pre-Saharan
oases) where civil society is able to provide the leadership necessary for the convergence of the efforts of the
different actors in order to develop Human Development PPAs.
- The almost complete absence of activating the principle of intermunicipality. However, in peri-urban areas, it
is seen as an essential tool for solidarity, cooperation and project management.

10
2. Sectoral and transversal analysis of the governance of human
development programs, projects and actions
This analysis was done on the basis of the use of data relating to human development programs,
projects and actions carried out at the level of municipalities in order to understand their governance
through the following three dimensions :
• The managerial dimension ;
• Citizen participation ;
• Institutional, financial, vision, process and territorial convergence2 of actors.

SURVEY DATA
For this research, the NOHD selected a purposive sample of 382 programs and projects, all of which
are related to human development. This sample was selected according to a reasonably based selection.
All types of interventions (project, program, action) and sectors related to human development (social
development, basic social facilities, youth and sports, education, health, economic inclusion, etc.) were taken
into consideration. The research sample is distinguished by its coverage, as much as possible, of the various
regions of the Kingdom.
The results of the survey showed the following :
- Municipalities are the main initiators of human development programs and projects with a percentage of
37%, followed by associations (17%), sectoral administrations (14%), and other local authorities (11%).
Likewise, 36% of programs, projects, and actions have the Municipalities as bearers, compared to 24% for
associations and 16% for ministerial sectors.
- 51% of the programs and projects completed within the framework of the National Initiative for Human
Development.
- 43% of the programs and projects were completed within the planning framework that includes the
municipality (the Local Authority for Human Development, the Municipal Action Program, and the Prefectural
Development Plan).
- 23% of the programs, projects and programs experienced implementation delays. These delays have
concerned primarily projects related to drinking water (42%), followed by those related to basic equipment
and infrastructure (30%) and health (24%).
- 45% of the delays observed in the implementation of programs, projects and actions are due to lack of
financial commitment to one of the signatories of the partnership agreement, followed by lack of managerial
judgment when preparing specifications, feasibility studies, etc.
These general data are useful in identifying also the importance of the property issue (transfer, legal settlement)
as a factor in understanding the slowdown in conducting programs, projects and actions human development.

The management of Human Development PPA : limited municipal capacities

This aspect of governance is directly related to the human resources that manage human development
programs and projects in all their stages. The matter also questions the project holder, in terms of

. For the purposes of this study, all documented PPAs had to be the subject of prior agreements and concern at least two institutional
2

actors. Also, we can say that institutional and financial convergence should be ensured.

11
 technical skills or presence in the field, whether it is related to the province or the region, or external
interests, or the technical actor (example: the National Office of Electricity and Drinking Water), or
associations.
• Difficulties in designing human development programs and projects for the municipalities,
which means that the major role in this matter falls to the provincial technical services and
the decentralized services.
As emerges from the above analyzes, the municipalities, especially in rural areas, have few qualified
personnel to design the technical specifications and carry out feasibility studies. Often, the task is given
to a technical assistant or engineer who is responsible for designing several projects at once.
The use of Technical Consultancy has therefore developed, particularly within the framework of the
Territorial and Social Disparities Reduction Program, but the sectoral departments complain about the
technical quality of these studies and their financial estimate.
In urban areas, the staff is certainly more qualified, but the overload of work of the technical services
remains the rule, the requests for the recruitment of qualified personnel not having been met (architects,
doctors, civil engineers, experts in assembly and analysis of development projects). The question of the
qualification of human resources is therefore one of the major challenges of deconcentration
The province plays a major role in the design and monitoring human development programs and
projects as it is domiciled by the Social Action department (SAD). The latter manages a large part of the
PPAs carried out locally and can rely on the skills of the technical services of the province / prefecture
for the elaboration of Specifications. But again, these services are subject to an overload of work
insofar as they must ensure the support of very varied projects (library, sports complex, rehabilitation
of the medina, etc.) according to differentiated and complex formulas.
The design of projects or the elaboration of specifications by sector departments or technical
operators is less problematic. Depending on their degree of deconcentration, the latter resort to central,
regional or provincial services, which is not without impacting the deadlines for the completion of human
development programs and projects. However, carrying the project by a sectoral departement or
technical actor is generally not without its difficulties, generally at the origin of the delays encountered
by some PPAs, or even their failure (rehousing operations for households in the medina, drinking water
supply projects, etc
On the other hand, the associations have witnessed numerous failures, which increasingly pushes
the Social Action department Division to select those with real technical skills to design and carry out
projects. Indeed, many cases of poor project designs have been observed, especially since technical
support from the sector departments concerned only takes place during the monitoring phase and not
during project design. In other words, most often, it is once the project has started that the department
intervenes to stop it due to non-compliance with current standards. The most emblematic case is that
of a hemodialysis center in Bernoussi, the construction of which was delayed by more than four years,
followed by a resumption of the bid by the Province.

12
• Monitoring human development programs and projects: weak municipal ownership of
these programs to the detriment of the provincial level whose role is more asserted due to
the availability of the technical skills.
Monitoring DH PPAs is one of the major challenges facing their management3. It requires adequate
resources, which are rarely encountered, regardless of the actor considered.
Thus, the municipality ensures the monitoring of the PPAs that are initiated directly with local associations
(the case of Aoulouz, Nihit, Ait M’Hamed). These are small projects. But when the PPAs are initiated
within the framework of the NIHD, the municipality is most often involved in the monitoring committee
chaired by the governor of the province / prefecture. Its role remains limited because it still does not
have the qualified and adequate staff to do so. In fact, it is the social Action department that ultimately
fulfills this role.
Through their external services, the ministerial departments have been more called upon to provide
technical expertise to projects initiated within the framework of the NIHD4 related to the field of their
intervention, as well as a supervision of their carriers if necessary However, to assess the effectiveness of
the monitoring carried out by the technical committees of the external services, the level of administrative
deconcentration is strongly questioned. This monitoring would be indeed particularly difficult in the
case of rural municipalities, especially those included in extended provinces (such as Taroudant which
includes 88 municipalities), contrary to what is observed in the provincial capital cities hosting the
provincial delegations.
In addition, monitoring, which has especially developed in recent years as an imposed condition
by international donors, represents a heavy workload weighing on the external services5. This
overload, which is essentially bureaucratic and often assimilated to a performance audit by the
central administration, would take them away from their primary missions. Monitoring is therefore not
sufficiently locally appropriated as a practice promoting the continuous adjustment of implemented
Human Development PPAs.
However, in all of the cases identified, the services of the province (and / or the Wilaya in the case
of large cities) are called upon to monitor human development PPAs. In this case, integrated programs
related to human development are systematically monitored by the governor or the wali.
• Publicaction convergence in human development PPAs: the key role of leadership provided
by walis and governors
Convergence in the process of implementing human development PPAs often requires a common
and shared vision of local development. However, this is understood in a very differentiated manner,
depending on the socio-economic context characterizing the municipalities studied.

. Here, monitoring is taken in the broad sense. It also concerns the stages upstream of projects (launching of calls for projects, project
3

appraisal and adjustment procedures, acceptance or rejection of projects, training of project leaders, management of the installation
of project equipment, project start-up, etc.) as well as the downstream stages (training, search for outlets, adjustment, support for the
operation of the project, etc.).
. The NIHD has played a major role in this direction (2011-2015 guidance note encouraging the proper functioning of technical
4

committees).
. This is the case for the NIHD. The performance indicators are nine and all appear in the program indicators sheet. SAD staff are then
5

responsible for continuously supplying a very heavy information system. Many reports are required of them and occupy a large part
of their daily working time.

13
 Thus, in rural and peri-urban municipalities, basic infrastructure, education and health needs are
unanimously requested by all local actors. Regardless of the quality of the participatory mechanisms put
in place to identify them, the most pressing social demands eventually emerge. As such, the experience
of the Communal of Development Plan has enabled the establishment of a pool of projects in each
community, which was used during the elaboration of the Communal Action Program, and various
other programs related to the National Initiative for Human Development.
Moreover, the presidents of the most dynamic municipalities were able to gain the support of the
inhabitants and the institutional actors, through their practical response to the basic needs expressed
by the inhabitants, as shown in some of the cases studied as the municipalities of Nihit, Aoulouz, Asni
and Dar Bouazza. (The examples of school transportation project in an area with sporadic housing,
providing drinking water, health facilities, a community school, etc.).
The implementation of human development programs and projects requires the mobilization of all
actors. However, at the time of implementation of these projects, the mobilization effort may not be
sufficient on its own: it is more effective for this effort to be linked, at a minimum, with leadership capable
of managing and resolving crises, remedying the shortcomings of one of the partners, correcting errors
in financial conceptions or estimates, etc.
Thus, initiating the implementation of human development programs and projects, especially those that
do not have an urgency nature for local actors6, or those that are characterized by a strong dose of
integration, requires skills in mediation, coordination, and the mobilization of actors and capabilities in
order to form true local leadership7. These skills are, in fact, rare and only owned by a few municipalities
presidents and associations. Hence, ultimately it is the governors and walis who truly have the means
and skills to do this job.
In addition, the issue of the convergence of public action in the field arises sharply insofar as the
preparation of planning documents for the various local authorities is carried out without consultation
and without taking into account the principle of subsidiarity of their skills.
• Convergence in sectoral projects and actions : a set of players that is revealed during the
implementation of PPAs
Institutional and financial governance is most often part of a framework of procedures that require prior
involvement of all concerned actors. This is the case for projects under national sectoral programs such
as the Program for Providing Rural Areas with Drinking Water, the Rural Areas Electrification Program,
the National Rural Roads Program, the National Program for Sewage or that of local youth and sports
fields. These programs generate a leverage effect with other actors, whose involvement is framed in the
procedures dictated by the partnership agreement established between them. But in fact, it is during the
implementation of projects that the game of actors will unfold.

. These are mainly projects :

6

- Drinking water supply, electrification, opening up, education and health, in rural areas ;
- liquid sanitation for small towns ;
- basic infrastructure for unhealthy neighborhoods and transport for outlying areas of large cities.
. In fact, HD projects and actions increasingly favor the partnership framework, calling on municipalities, sectoral departments and
7

associations in a differentiated and complementary manner.

14
Leadership becomes then essential to carry out the forseen action. On the basis of the cases studied,
it can be asserted that the technical actors do not have the capacity to lead. In addition, their local
human resources are scarce and do not have the required social skills, which forces them to resort, in
some cases, to the assistance of externel offices. Hence, the task of coordination and leadership is in
most cases entrusted to the local authority (pasha, governor, or their local teams).
Institutional and financial convergence operates favorably when it comes to PPAs totally supervised by
the concerned administration, as is the case, for example, in equipping a health center or diagnostic
center with the Ministry of Health ; or a training and education center under the supervision of « Entraide
Nationale » ; or building sports fields in secondary schools with the Ministry of National Education.
The partners concerned are able to launch the calls for tenders and to ensure the monitoring of the
sites in full respect for their respective funding share. The issue of leadership does not seem to be
problematic here. This is the casefor health because the department manages the equipment with its
staff. On the contrary, problems arise when the National Initiative for Human Development put in place
an equipment before the consent of the departement whose required to intervene after the construction
process. (the case in Sale where NIHD has constructed a health center in Sale). This confirms that
the partnership agreement is necessary at the launch the programs, projects and actions that will be
implemented with the departements.
Those sectoral projects come with a certain complexity due to the multiplicity of actors that they can
involve and to the necessary control of their intervention over time. This is the case of local commerce
platforms (PCP Bernoussi), hemodialysis centers, community schools associated with school transport
(Nihit, Asni), sports complexes (Salé). All these cases have as common denominators the leadership
role that associations play in managing these facilities. They are very professional associations and
are thus able to carry out these functions (the case of the proximity trade platform in Al-Bernoussi, or
the collective schools, and also the equipement and management of a covered sports hall in Salé).
Otherwise, the failures are evident in other models (Salé Sports Complex, hemodialysis center in
Bernoussi, Dar al-Saffron in In Taliouin, etc.
Up to what point, thus, should the leadership given to an association remain supervised (in terms of
regulation) by the departments concerned ?
• Local convergence in integrated programs : between imposition from above and
construction from below
The integrated programs fall under several types of management and carrier. They also differ according
to the areas concerned (urban, rural and peri-urban).
In urban areas, rehabilitation projects are carried out by the central level. They are carried out according
to a vertical approach and require a strong involvement of the wali from the design of the projects.
He negotiates their funding with the central levels and settles property issues with elected municipal
officials during their implementation.
The question of institutional and financial convergence does not arise ; for it is contained in agreements
signed by the central departments. In the implementation process, projects and actions follow a top-
down approach, resulting from technical sector studies, difficult to associate with a shared framework
by all actors. The wali intervenes to unblock conflict situations (especially around land issues).

15
 As for the rest of the urban rehabilitation plans, especially those related to small centers, they do
not always benefit from this support. The department in charge of city development decided that the
implementation of these plans are to be carried out by municipalities. However, the latter are facing
real difficulties in ensuring that the financial commitments of the sectoral administrations that signed
the agreement are respected. The governor limits himself to monitoring these projects, but does not
play any leadership role in the process of convergence.. Hence, the failures experienced at this level
constitute shortcomings in the convergence of public intervention.
In peri-urban areas, local initiatives of integrated programs have put the municipalities and development
promoters into action. By excluding the other departments (health, education, youth and sports,
national promotion), the convergence between actors is not problematic during the process of projects
implementation and their monitoring. But it is possible that failures will arise when operating the
equipment of plannd projects. The concerned sectors may ensure that the technical standards are
respected, and they justify not appointing employees to accompany this process to the fact that these
equipment were put in place outside of their own programs.
In fact, the convergence of local initiatives should be ensured upstream. The strength of these initiatives lies
precisely in the speedy completion of equipment without the need to involve the concerned sectors. Nevertheless,
the peri-urban area, as a space coveted by developers given the land values it mobilizes, should benefit from
adequate programs involving the private sectorbut benefiting also from the support of various ministerial sectors.
In this case, the financing of PPAs does not arise because, not only can it be partly provided by the developers,
but also by the municipality which has possible leverage effects because of its tax potential.
Finally, the rural environment witnesses the launching of integrated programs on a large scale, such as
the National Initiative for Human Development and Territorial and Social Disparities Reduction Program,
which requires both new approaches and conceptions in the process of implementing interventions.
Indeed, according to the provisions of the new administrative deconcentration charter , the mechanisms
of institutional and financial convergence are now ensured at the provincial level, even regional,
through provincial and /or regional plans. They are then declined through projects. And annual actions
established through agreements fixing the roles and financing shares of each of the parties.
With regard to the process of implementation at the local level, the issue of convergence remains difficult.
The municipality is especially mobilized to carry out territorial diagnoses and shed light on the expectations
of the inhabitants. Therefore, in order to translate the convergence decided at the provincial level at the
local one, the governor and the provincial services should involve the municipality. The latter should not
be considered as a facilitator of the action on the ground, but rather as a real actor that must be actively
involved from the designing stage of programs and projects up to their implementation. Thus, the solution
is contractualization. Otherwise, the risk of the National Initiative for Human Development objectives will
go against that of decentralization, as the elected officials will consider themselves not concerned by
taking the responsibility to manage programs and projects negotiated in other territorial levels.
• Participation : A dynamic to improve
Participation was understood as engaging civil society through associations as an informal mediation
structures that represent the beneficiaries of human development programs and projects. Needless to
say, this engagement has been catalyzed everywhere by the National Initiative for Human Development,
which has made it a central focus of its philosophy.

16
As shown by the cases studied, this participation has an advisory character only, and that the relevant mediation
structures have rarely benefited from sufficient autonomy to make use of their know how and their expertise or
to translate the viewpoint of the population, in the absence of a truly recognized authority for them.
In this regard, it is necessary to question the local dynamics potential to promote the emergence of relays
able to participate in public action, and also to assess the incentive or selective channels introduced by
the public authorities for this purpose.
The participation of the population in human development programs and projects takes many forms.
The most common form is that of a provision of services8 for a partner under an operating agreement.
The association does not have effective negotiation capacity and is dismissed if it does not meet the
sponsor’s requirements.
Failures or successes here depend, for the most part, on the technical management skills of the
association and its ability to manage tensions or conflicts that may arise among its members. Under
these circumstances, the Social Action department prefers to cooperate with associations with proven
expertise and professionalism, or those representing international NGOs, which are well known for thei
good practices in project and program management.
As for the Social Action department (SAD), resorting to associations or cooperatives that provide
services is justified by the rigidity of administrative procedures (these procedures do not allow the SAD
to undertake these tasks or services). Therefore, the SAD officials happen to encourage the creation
ofnew associations composed of employees who are able to ensure the operation of the equipment
that is the subject of service, according to the wishes of the concerned sectoral department (in health,
education, youth and sport, etc.). Under these circumstances, this approach of participation turns into
mere supervision and accompaniment. In other words, if professionalism is the priority, then the issue
of the representativeness of these associations and cooperatives in their neighborhoods remains to be
questioned Obviously, this is not the actual involvement of civil society in the governance of PPAs.
Neverthless, it appears that participation, according to the competitive procedures of call of tenders910 has
been a constructive choice. This choice allowed for the emergence of associations with sufficient
administrative skills to implement projects from the stage of construction to the equipment, and then
management, as shown in some of the cases studied (Salé, El-Bernoussi, Dar Bouazza, Nihait, Asni
or Ait Mohamed, where the departments of Social Action recognize the skills and local legitimacy of
these associations.). In addition, the members of these associations have also an important network of
relationships that allow them to mobilize other funds outside the National Initiative for Human Development.
Thus, they become visible at the local level, and increase their the power to negotiate and impose their
know how and expertise. Therefore, members of these pioneering associations can be considered new
local actors, but their legitimacy may be affected once the association is exposed to a conflict of interest.
The second form of participation consists on the supervision and cost-sharing, necessary to achieve a
project led by a technical actor (for example, the National Office for Electricity and Drinking Water).
Thus, with regard to projects for providing drinking water, the National Office of Electricity and Drinking
Water (NOEDW) supervises the beneficiary population through their association, which must comply
with all the directives and procedures of the NOEDW, under the penalty that the association might
8
. This generally involves the purchase, installation or construction of equipment (school buses, sports halls, local grounds, kiosks, etc.). An
association or a cooperative is then called upon for its management according to an operating agreement.
9
. This is the case for the NIHD transversal program.
10
. Responses to calls for tenders mainly concern Income Generating Activities which, by definition, are always linked to a small group of
beneficiaries for their own account. It is difficult, then, to speak of “participation”.

17
 be excluded11. As for electrification projects, participation here is limited to sharing costs for a sum
that is not negotiable, and which is divided over a period of several months in order to facilitate the
involvement of the beneficiary population.
In terms of local political dynamism, the gains that the association may achievein ensuring the role
of mediation between the population it represents the NOEDW, and local authorities, depend on its
ability to bring about the social demand of the beneficiaries.
The third type of participation is that driven by the municipal councils, as in the cases of Aoulouz,
Nihit and Asni, where the weak presence of the public authorities responsible for important social
sectors (health, education, etc.) paves the way for local associations recognized for their rigor12
to establish themselves as a key player.
This form of participation is, in the case of the examples studied, initiated by the municipality, which
assumes that the latter demonstrates openness to the local associative fabric, thus becoming a
fundamental player in human development13.
A final form of participation is that which takes the form of consultation between the sectoral departments
and the beneficiary population. In fact, this form is rather rare. More than that, local social support
structures are absent, in favor of resorting to consulting firms. The most striking situations concern cases
of programs, projects and actions related to resettlement.
On the other hand, the consultation accomplished during the elaboration of the communal development
plan made it possible to define the most urgent social demands, and thus contribute to the formation
of the project bank.

SOME KEY POINTS TO REMEMBER

• The implementation of human development programs and projects reveals institutional convergence, to some
extent, controlled when it comes to sectoral projects.
• The municipality has demonstrated that it is a major actor in addressing and removing real estate constraints
that would affect the implementation of human development programs, projects and actions, and the local
authority (caid or governor) also plays a rôle of facilitator in overcoming these obstacles.
• The implementation of human development programs and projects requires an advanced level of intersectorial
coordination (integrated projects, projects of the National Initiative for Human Development), which is done
thanks to the intervention of the wali or governor. Their intervention allows to overcome the blockages due to
the low level of deconcentration in the various sectoral departments.
• If the municipality is often considered as a “receptacle” territory, and is responsible for mobilizing land
for projects that greatly exceed its financial capabilities, then the latter may emerge as a major actor in
implementing programs, projects and actions related to human development at the territorial level when a
eal sens of leadership is demonstrated by its president.
• Population participation in human development programs and projects is still stigmatized in many cases, by
public authorities, as a mechanism to meet services only. While some successful, cases show competencies
and skills in favor to human development programs, projects and actions, they should also question their
institutional framework to ensure their sustainability.
11
. However, its replacement is not straightforward. Indeed, the more the association enjoys legitimacy and local support from the
population and the authorities, the more it will impose itself on the National Office of Electricity and Drinking Water.
12
. Among the recognized criteria are the provision of premises and voluntary and professional staff ; respect for procedures (term of
office, moral and financial report); political autonomy; the expertise ; and recognized contributions.
13
. The experiences of the participatory budget carried out by the municipalities of Chefchaouen and Tiznit should be evaluated in the
sense of institutionalization or at least of a financial incentive.

18
3. The future evaluation framework for local governance and territorial
convergence of human development actions
The study proposes a guide for the needs of assessing the local governance system related to human
development programs and projects. This guide serves two purposes :
• Create the possibility of continuity, monitoring and evaluation of the political and financial contexts
and the analysis of human development programs and projects that were launched since 2017 ;
• Inclusion of very important elements (policy, new programs, etc.) that are actually being
implemented.
Indeed, the context in which the status of local and regional governance for human development
programs and projects will be re-questioned during the year 2022 will be marked by major
transformations related to the formation of new municipal councils after the local elections of 2021, the
implementation of the third phase of the National Initiative for Human Development (2019-2023) and
the Territorial and Social Disparities Reduction Program as well as the adoption of the Decentralization
Pact, which will pave the way for a rebalancing of responsibilities between the different territorial levels.
As such, the impacts of these transformations on human development programs and projects
governance system will be subject to evaluation. This will allow to assess the conditions under which
local authorities, through their role and skills within the territories, can be the keystone of the dynamics
of local development.
Therefore, in light of the conclusions of this evaluation, the municipal level will again be considered
as a space to monitor the management of human development programs and projects. Indeed, the
municipality is a major actor in the implementation of these development programs, and as such, the
municipal dynamics, especially with regard to the political and financial context, human resources and
planning processes, will benefit from the necessary attention because it conditions the governance
system of the PPA.
Organizational Law 113-14 attributes to the municipality “the tasks of providing proximity services to
citizens” (Article 77) which implies it to implement, monitor and evaluate, its action program. Its tasks
of proximity include the supply of drinking water, sanitation, transportation, roads, etc. (Article 83),
and among its shared competencies with the state is the development of the local economy, and the
contribution, especially with regard to rural municipalities, to the establishment of youth homes and
women’s centers, social centers for accommodation, sports complex, etc. (Article 87). Under these
circumstances, the National Initiative for Human Development and various national programs such
as the Integrated Program for Providing the Rural Areas with Safe Drinking Water, the Rural Areas
Electrification Program , the National Rural Roads Program, in addition to other sectoral programs
(Health, education, youth, sports, etc.), they all have assigned a privileged place for the municipality in
implementing its projects (the local authority for human development, compulsory financial participation,
an agreement ensuring the mobilization of land, connection to water and electricity networks, etc.).
Nevertheless, if the place of the municipality remains essential in the new territorial architecture the Territorial
and Social Disparities Reduction Program, which deals with the basic aspects of human development in
the rural areas (health, education, roads, water, and increases programming and monitoring projects on
the regional level. It is recognized that consultations at the municipal level and then provincial level are
still maintained, but the places for strategic decision-making are now located at the regional level.

19
 Likewise, for the third phase of the National Initiative for Human Development (2019-2023), the
territorial levels of program development differ from those retained during phases I and II of the NIHD.
Thus, the municipal level ensures the territorial diagnoses, reports complaints and local requests and
facilitates action (land, network, etc.), but the Local Human Development Committee is now chaired by
the head of the circle and brings together all the presidents of municipalities in the circle. The Committee
passes on the requests and priorities of this intermediate territorial level to the province. Finally, it
is the provincial or prefectoral human development committee (PHDC) which becomes the place of
convergence of public policies in terms of social and human development through the development of
the Multiannual Human Development Program (MHDP ) and which must ensure its implementation. The
regional level and its Regional Human Development Committee (RHDC) remains that of consolidation,
allocation of funds and contractualization (Human development program contract). In addition,
recourse to the associative fabric, which takes place through a call for projects, will target the most
seasoned associative actors or business foundations, already listed by the SAD to constitute network
heads associations which will in turn mobilize other NGOs for the implementation of projects within the
framework of NIHD programs.
In view of these measures, the circle (head of the circle) will in the future take the lead in programming
and implementing human development programs and projects in the rural world. The municipality
becomes a «receptacle» territory for action.The question then will concern the ability of this new body
to ensure the transfer of local initiatives (collective, association), which were partially provided so far
by the National Initiative for Human Development and other sectoral administrations.
In addition to the role of the territorial dimension in designing and implementing human development
programs and projects, the analyzes undertaken showthat the work of municipal councils ,evaluated
in terms of their ability to create political consensus, mobilize human skills and financial resources, as
well as bring together civil society and other partners around development issues and challenges is
still marked by a set of obstacles that prevent the implementation of human development programs and
projects.
Coordination and convergence with regard to human development programs and projects also
depends on the political contexts to emerge a consensus within municipalities and regional councils.
and the ability to implement the duties of the walis and governors mentionned in the deconcentration
charter, in particular the delegation of authority to external services, openness to civil society for the
impetus of PPAs and
Finally, the importance of loosening the land and financing constraint is no longer to be demonstrated
as a driving factor for PPAs. In particular, given the context of the current crisis, local finances will not be
spared and their future deterioration must be anticipated and integrated into future discussions. Also, if
the mobilization of additional financial resources remains possible, it is necessary to assess the capacity
of the municipalities to put in place more structural actions to improve their financial management and
control the project financing mechanisms.

20
Dépôt Légal : 2020MO5026
ISBN : 978-9954-604-54-0
 Sommaire

Introduction 5

1. Evaluation de l’environnement politique et financier des programmes, projets

et actions de développement humain menés à l’échelle communale 6

2. Analyse sectorielle et transversale de la gouvernance des programmes, des

projets et des actions de développement humain 11

3. Le futur cadre d’évaluation de la gouvernance locale et de la convergence

territoriale des actions de développement humain 20

3
 LISTE DES ACRONYMES

CLDH Comité Local de Développement Humain

CPDH Comité Préfectoral de Développement Humain

CPS Cahier des Prescriptions Spéciales

DAS Division de l’Action Sociale

DH Développement Humain

INDH Initiative Nationale pour le Développement Humain

ONDH Observatoire National du Développement Humain

ONEE Office National de l’Électricité et de l’Eau Potable

ONG Organisation Non Gouvernementale

PAC Plan d’action communal

PAGER Programme d’Approvisionnement Groupé en Eau Potable des Populations Rurales

PCD Plan Communal de Développement

PDP Programme de Développement de la Préfecture

PDR Plan de Développement Régional

PDRST Programme de Réduction des Disparités Territoriales et Sociales

PERG Programme d’Electrification Rurale Globale

PNRR Programme National des Routes Rurales

PPA Programmes, projets et actions

PPDH Programme Pluriannuel de Développement Humain

5
 Introduction

D
epuis la promulgation de la Charte des Collectivités locales en 1976, l’intérêt consacré à la
gouvernance locale comme élément structurant du développement local n’a cessé de croître .

Cet intérêt, qui a été rehaussé par la Constitution de 2011, a donné une nouvelle impulsion au processus
de décentralisation et de déconcentration.

Dans ce contexte, et au lendemain de la promulgation de la Charte nationale de la déconcentration

administrative visant le transfert de compétences et de ressources vers les collectivités territoriales,
l’ONDH a fait le choix de procéder à une évaluation de la convergence locale et de la gouvernance
territoriale des programmes, projets et actions de développement humain menés à l’échelle communale,
permettant ainsi de disposer d’une première situation de référence.

Cette étude a été menée auprès d’un échantillon de trente communes (16 communes rurales et 14
communes urbaines). Elle a veillé à donner une appréciation globale de leur contexte politique et
financier respectif qui, de toutes les manières, préside à l’impulsion et au soutien des dynamiques
de développement humain au niveau communal. Elle a également traité des dimensions liées aux
capacités managériales des acteurs concernées, à la convergence de leurs actions respectives et à la
participation des acteurs aux programmes, projets et actions de développement humain.

Elle a abouti à la formulation de recommandations. Celles-ci concernent tant l’appui à la consolidation

de la gouvernance locale que l’adaptation du cadre de suivi-évaluation de la gouvernance locale
et de la convergence territoriale des programmes, projets et actions de développement humain à
l’aune des prochaines échéances politiques, de l’accompagnement de mise en œuvre de la troisième
phase de l’INDH ou de l’introduction de nouvelles procédures d’intervention publique en lien avec la
régionalisation avancée.

6
1. Evaluation de l’environnement politique et financier des programmes,
projets et actions de développement humain menés à l’échelle communale
Un environnement contrarié par la faiblesse des ressources humaines au niveau des
communes, faisant du leadership du président du Conseil communal un levier essentiel
de mobilisation des dynamiques locales en faveur des programmes, projets et actions de
développement humain.
Les études de cas ont mis en exergue le rôle déterminant joué par le contexte politique dans la
gouvernance et la coordination des programmes, des projets et des actions de développement humain.
A cet égard, les investigations menées par l’ONDH ont permis de dégager les facteurs politiques qui
favorisent les dynamiques de développement à l’échelle des communes enquêtées. Ces facteurs ont trait à :
• L’existence de majorités fortes au sein des conseils communaux, ce qui permet d’assurer une
gestion non conflictuelle de la chose communale, contrairement à ce qui a été relevé dans d’autres
communes, où le Président du Conseil communal est toujours en situation de blocage.
• L’absence de conflits entre la représentation de l’Etat, assurée par les autorités locales, et la
représentation des élus, ce qui permet aux fonctionnaires des services extérieurs de collaborer avec
les Conseils communaux.
• Le leadership exercé par le président du Conseil communal pour mobiliser les ONG locales, les
autorités, les services extérieurs et la coopération décentralisée.
• L’introduction, au niveau communal, d’une démarche de planification participative, à travers
l’élaboration de PCD et de PAC précisant les besoins en équipements de base à hauteur des
capacités financières communales, et définissant le cadre de priorisation et de mise en œuvre des
programmes, projets et actions de développement humain.
En revanche, les cas analysés ont permis aussi de faire émerger des entraves majeures à la mise en
œuvre des programmes, projets et actions de développement humain, comme :
• Le manque de compétences au niveau du personnel communal, avec des niveaux d’encadrement
particulièrement problématiques dans le milieu rural et les zones périphériques des grandes villes.
Ce déficit est marqué en termes de compétences techniques, ce qui n’autorise pas les communes
à assurer, selon les normes requises, leurs compétences propres, les obligeant en conséquence à
recourir à des prestataires externes.
• L’absence de coordination entre les différents niveaux de collectivités territoriales lors de l’élaboration
de leurs documents de planification respectifs. Cette situation rend problématique la convergence
des actions publiques sur le terrain, ainsi que leur efficacité.
• Le recours quasi-inexistant à l’intercommunalité, en l’absence de mécanismes souples et incitatifs de
coopération entre communes. De plus, des tensions sont susceptibles de survenir entre des communes
voisines qui ne partagent pas les mêmes problématiques économiques et sociales. Néanmoins,
l’intercommunalité suscite l’intérêt des communes situées en périphérie des villes-centres en raison
du partage des services de proximité qu’elle autorise. Elle est alors vue comme un outil essentiel
de solidarité, de coopération et de projet, au sein duquel chaque commune doit avoir sa juste
représentation.

7
 • La faiblesse de l’implication de la société civile dans la gestion et la planification communale,
à l’exception de certains contextes socio-culturels spécifiques, caractérisés par une forte culture
participative (communes des montagnes du Sud et communes des oasis présahariennes). Dans ces
communes, également marquées par l’absence des services déconcentrés, la dimension participative
constitue le cœur du dispositif institutionnel qui permet d’assurer le leadership nécessaire à la mise
en convergence et à la coordination de l’action communale, avec des élus qui n’hésitent pas à
s’appuyer sur le professionnalisme de certaines associations locales pour concevoir et mettre en
œuvre des projets de développement.
• La faiblesse des périmètres d’intervention des Conseils d’arrondissement, les maigres ressources
financières qui leur sont octroyées étant limitées au fonctionnement, aux services de proximité,
d’animation culturelle et sportive, et à l’action associative et sociale. Cette faiblesse peut toutefois
être compensée par le leadership du Président d’arrondissement dès lors qu’il dispose de ressources
de pouvoir accrues. Quoiqu’il en soit, cette situation interpelle le cadre territorial et institutionnel
dans lequel sont mis en œuvre les programmes, les projets et les actions de développement humain
dans les grandes villes.
• L’insuffisante mobilisation de la coopération internationale décentralisée, surtout en milieu rural et en
milieu péri-urbain. Cependant, elle reste tributaire de l’existence de relais régionaux dynamiques.
Au total, les analyses de cas effectuées ont montré que l’action des conseils communaux, évaluée
à l’aune de leur capacité à créer du consensus politique, à mobiliser des compétences humaines
et des ressources financières, ainsi qu’à fédérer la société civile et d’autres partenaires autour des
problématiques et des enjeux du développement, reste marquée par des entraves majeures à même,
dans certains cas extrêmes, de paralyser la mise en œuvre des programmes, projets et actions de
développement humain avec la commune.
Néanmoins, il y a lieu de signaler l’existence d’espaces de pouvoir permettant à d’autres acteurs
territoriaux de faire converger l’action publique autour des PPA de développement humain. La
légitimation de ces marges de manœuvre constitue l’un des défis de la régionalisation avancée.
Des communes urbaines et périurbaines financièrement autonomes mais aux capacités
d’endettement entamées, contrairement aux communes rurales. Une gestion financière
partout problématique.
La santé financière des trente communes enquêtées a été appréciée sur la base des indicateurs
d’autonomie financière, d’épargne brute et d’endettement.
A cet égard, les communes périurbaines se caractérisent par une importante autonomie financière,
atteignant 74,2% des recettes réelles de fonctionnement contre 52,0% et 14,7% respectivement pour les
communes urbaines et rurales. De même, dans les communes périurbaines, le niveau d’investissement
par habitant est respectivement de 4 et 2,5 fois plus important que celui enregistré par les communes
rurales et urbaines.
De même, les communes périurbaines dégagent un taux d’épargne brute de 35,5%, contre 17,8%
pour les communes urbaines. Le taux d’épargne brute des communes rurales atteint 22% à la faveur
des transferts inconditionnels effectuées par l’Etat, qui représentent 85,3% de leurs recettes de
fonctionnement, contre respectivement 48,0% et 25,8% pour les communes périurbaines et urbaines.

8
Cette situation traduit la forte dépendance des communes rurales à l’égard des transferts de l’Etat pour
la constitution de leur épargne brute et, partant, le financement de leurs investissements.
Par ailleurs, le taux d’endettement des communes rurales s’établit à seulement 1,1% de leurs recettes
courantes, contre 6,8% dans les communes péri-urbaines et de 7,8% dans les communes urbaines. De ce
fait, les communes rurales disposent de marges de manœuvre substantielles pour s’équiper via le recours
à l’emprunt (à hauteur du seuil d’endettement arrêté par la tutelle à 80% de leur épargne brute).
Dans ces conditions, la capacité d’endettement des communes rurales reste importante, contrairement
aux communes urbaines et aux communes périurbaines. Ce ratio, calculé en rapportant les annuités
d’emprunts à l’épargne brute, atteint en effet 67% dans les communes urbaines, indiquant que celles-
ci ont presque épuisé leur potentiel d’endettement, contrairement aux communes rurales et, dans une
moindre mesure, les communes péri-urbaines, avec des ratios situés respectivement à 5% et 36% à peine.
Des communes au potentiel d’impulsion des PPA globalement mitigé, ce qui en fait des
territoires « réceptacles »
L’analyse du cadre politique et financier de mise en œuvre des programmes, des projets et des actions
de développement humain révèle l’existence de situations communales très différenciées, en fonction
du milieu de résidence.
En milieu urbain, la majorité des communes sont en mesure d’impulser financièrement leurs programmes,
projets et actions de développement humain. Néanmoins, leur situation financière, aussi favorable soit-
elle, ne peut être utilement mise à profit dès lors que leur contexte politique est contrarié.
En milieu périurbain, les communes étudiées s’imposent comme réceptacle des besoins d’extension
des métropoles situées sur leur territoire. A ce titre, elles se caractérisent par des besoins massifs en
termes d’équipements et d’infrastructures de base, liés à la prolifération de l’habitat non réglementaire
qui les caractérise en général. Le défi d’y répondre constitue pour elles un enjeu majeur car elles ne
peuvent faire face, seules, aux fortes exigences financières liées à l’extension des réseaux d’eau et
d’assainissement, à la restructuration des quartiers non réglementaires, à leur connexion au réseau de
transport métropolitain, etc.
Les communes périurbaines étudiées se distinguent par une situation financière favorable à l’impulsion
des programmes, des projets et des actions de développement humain, du fait de leurs capacités fiscales
considérables liées au fait, qu’elles attirent et accueillent sur leurs territoires, des projets métropolitains
d’envergure (projets immobiliers, zones industrielles, etc.) générateurs de ressources fiscales conséquentes.
Mais, en même temps, ces communes restent handicapées par le manque de personnel qualifié et leur
faible capacité d’assurer les médiations nécessaires avec d’autres acteurs, ce qui les empêchent de
prendre en charge des programmes, des projets et des actions de développement humain d’envergure.
Enfin, les communes rurales étudiées restent majoritairement caractérisées par leur faiblesse financière à
impulser les programmes, projets et actions de développement humain. Or, compte tenu de l’importance
de leurs besoins en matière de développement, elles sont dans l’obligation de prioriser certains PPA
de développement humain ou de drainer des budgets d’investissement additionnels de la part d’autres
acteurs, comme l’INDH. De toute façon, cette situation est de nature à interpeller les pouvoirs publics
quant aux capacités qui leur sont fournies pour assumer leurs compétences dans la mise en place d’une
part, des programmes nationaux d’infrastructures de base (adduction d’eau potable, électrification,

9
 désenclavement routier1, etc.) et, d’autre part, des programmes de développement humain (éducation,
santé, etc.).
Pour un grand nombre de communes rurales, le manque d’aisance financière se recoupe avec
des éléments contextuels défavorables pour impulser leur développement, comme la faiblesse des
ressources humaines et l’absence de synergies avec les acteurs externes. A cet égard, des cas étudiés
mettent en effet en exergue l’importance du rôle de leadership joué par le président de la commune
pour mobiliser l’ensemble des dynamiques et des solidarités locales, régionales ou autres.

CE QU’IL FAUT RETENIR

• Des dynamiques de développement local malgré tout, stimulées par :

- L’existence de majorités fortes au sein des conseils communaux.
- L’absence de conflits entre la représentation de l’Etat, assurée par les autorités locales, et celle des élus.
- La maîtrise de la contrainte foncière par les communes.
• Des entraves majeures au niveau des communes, à même d’y paralyser la mise en œuvre des programmes,
projets et actions de développement humain :
- La faiblesse des ressources humaines, ce qui se traduit par la faiblesse de l’appropriation technique des projets
par les communes. En revanche, le rôle du niveau provincial est plus affirmé compte tenu des compétences
techniques qui y sont disponibles.
- L’absence de concertation entre les différents niveaux de collectivités territoriales lors de l’élaboration de
leurs documents de planification respectifs.
- Une gestion financière partout problématique.
- Des capacités d’endettement bien entamées pour les communes urbaines et péri-urbaines, contrairement aux
communes rurales.
- La faiblesse de l’implication de la société civile dans la gestion et la planification communale, à l’exception
de certaines communes marquées par des contextes socio-culturels spécifiques (montagnes du Sud, oasis
présahariennes) où la société civile est en mesure d’assurer le leadership nécessaire à la mise en convergence
des efforts des différents acteurs en vue de développer des PPA de DH.
- Un recours quasi-inexistant à l’intercommunalité. Néanmoins, dans les espaces péri-urbains, elle est vue
comme un outil essentiel de solidarité, de coopération et de projet.

. A noter que des initiatives locales relaient bien certains programmes, comme le PAGER dans des provinces du sud du Maroc.
1

10
2. Analyse sectorielle et transversale de la gouvernance des programmes,
des projets et des actions de développement humain
Cette analyse a été effectuée sur la base de l’exploitation des données relatives à des programmes,
projets et actions de développement humain menés à l’échelle des communes afin d’appréhender leur
gouvernance à travers les trois dimensions suivantes :
• La dimension managériale.
• La participation citoyenne.
• La convergence institutionnelle, financière, de vision, de processus et territoriale2 des acteurs.

DONNÉES DE L’ENQUÊTE
L’enquête réalisée par l’ONDH a concerné un échantillon de 382 programmes, projets et actions de
développement humain. Cet échantillon a été sélectionné selon un choix raisonné. Il a tenu compte de
l’ensemble des types d’intervention (projet, programme et action) et secteurs relatifs au développement
humain (développement social, équipements sociaux de base, jeunesse et sports, éducation, santé, inclusion
économique, etc.). Il se caractérise par une couverture aussi complète que possible du Royaume (trente
communes, dont 16 à caractère rural et 14 à caractère urbain, situées dans l’ensemble des régions du Maroc).
Les résultats de l’enquête ont montré que :
- Les communes sont les initiatrices principales des PPA à hauteur de 37%, suivies des associations (17%), des
départements sectoriels (14%) et des autres collectivités territoriales (11%). De même, 36% des PPA ont les
communes pour porteurs, contre 24% pour les associations et 16% pour les départements ministériels. Mais
51% des PPA ont l’INDH comme cadre de mise en œuvre de référence.
- 43% des PPA sont entrepris dans le cadre d’une planification impliquant la commune (ILDH, PAC et PCD).
- 23% des PPA documentés ont accusé des retards dans leur mise en œuvre. Ces retards concernent en
premier lieu les PPA touchant à l’eau potable (42%), suivis de ceux relatifs aux équipements et infrastructures
de base (30%) et à la santé (24%).
- Les retards constatés dans la mise en œuvre des PPA sont imputables à hauteur de 45% des cas à la
défaillance financière de l’un des signataires de la convention, suivi, dans 42% des cas, d’incohérences
managériales au moment de l’élaboration des CPS, des études de faisabilité, etc..
Ces données globales renseignent également sur la place du foncier (mise à la disposition, régularisation)
comme facteur explicatif de la lenteur de mise en service des PPA de développement humain.

Le management des PPA de DH : des capacités communales limitées

Ce volet de la gouvernance a un lien direct avec les ressources humaines chargées de la gestion des
PPA de DH dès leur conception. Il interpelle aussi le porteur de projet, qu’il s’agisse de la commune,
de la province, des services extérieurs, des opérateurs techniques (ONEE) et des associations, ses
compétences techniques et ses disponibilités sur le terrain.

. Pour les besoins de cette étude, l’ensemble des PPA documentés devait faire l’objet de conventions préalables et concerner aux moins
2

deux acteurs institutionnels. Aussi, on peut dire que les convergences institutionnelle et financière devaient être assurées.

11
 • Des difficultés de conception des PPA de DH pour les communes, ce qui fait que le rôle majeur
en la matière revient aux services techniques provinciaux et aux services déconcentrés.
Comme il ressort des analyses ci-dessus, les communes, surtout en milieu rural, ne disposent que de
peu de personnel qualifié pour concevoir les CPS et faire les études techniques de faisabilité. Souvent,
la tâche incombe à un adjoint technique ou à un ingénieur qui se charge de la conception de plusieurs
projets à la fois.
Le recours aux BET s’est donc développé, notamment dans le cadre du PRDST, mais les départements
sectoriels se plaignent de la qualité technique de ces études et de leur estimation financière.
En milieu urbain, le personnel est certes plus qualifié, mais les surcharges de travail des services
techniques restent la règle, les demandes de recrutement d’un personnel qualifié n’ayant pu être
satisfaites (architectes, médecins, ingénieurs en génie civil, experts en montage et analyse des projets
de développement). La question de la qualification des ressources humaines constitue donc un des
défis majeurs de la déconcentration.
La province occupe un rôle majeur dans la conception et le suivi des PPA de DH du fait qu’elle
domicilie la Division de l’Action Sociale (DAS). Cette dernière gère une grande partie des PPA réalisés
localement et peut s’appuyer sur les compétences des services techniques de la province/préfecture
pour l’élaboration des CPS. Mais à nouveau, ces services sont sujets à une surcharge de travail dans
la mesure où ils doivent assurer le portage de projets très variés (bibliothèque, complexe sportif,
réhabilitation de la médina, etc.) selon des formules différenciées et complexes.
La conception des projets ou l’élaboration des CPS par les départements sectoriels ou les opérateurs
techniques est moins problématique. Suivant leur degré de déconcentration, ces derniers s’adressent à
leurs services centraux, régionaux ou provinciaux, ce qui n’est pas sans impacter les délais de réalisation
des PPA. Cependant, un portage assuré par un département sectoriel ou un opérateur technique n’est pas
dénué de difficultés, en général à l’origine des retards pris par certains PPA, voire leur échec (opérations
de relogement des ménages de la médina, projets d’adduction d’eau potable, etc.).
En revanche, les associations ont témoigné de nombreuses défaillances, ce qui pousse de plus
en plus les DAS à sélectionner celles disposant de réelles compétences techniques pour concevoir
et porter des projets. En effet, de nombreux cas de mauvaises conceptions des projets ont pu être
observés, d’autant plus que l’accompagnement technique des départements sectoriels concernés ne
s’opère que lors de la phase de suivi et non de la conception des projets. Autrement dit, le plus souvent,
c’est une fois le projet lancé que le département intervient pour l’arrêter pour cause de non-conformité
aux normes en vigueur. Le cas le plus emblématique est celui d’un centre d’hémodialyse de Bernoussi
dont la réalisation a pris un retard de plus de quatre ans, avec une reprise du marché par la Province.
• Suivi des PPA de DH : une faible appropriation communale, au dépend de l’échelon
provincial dont le rôle est plus affirmé en raison des compétences techniques qui y sont
disponibles
Le suivi des PPA de DH est l’un des défis majeurs qui est posé à leur management3. Il nécessite des
moyens adéquats, mais qui sont rarement rencontrés, quel que soit l’acteur considéré.

. Ici, le suivi est pris au sens large. Il concerne aussi bien les étapes en amont des projets (lancement des appels à projet, démarches
3

d’instruction et d’ajustement des projets, acceptation ou refus des projets, formation des porteurs de projets, gestion de la mise en
place des équipements du projet, démarrage du projet, etc.) que les étapes situées en son aval (formation, recherche de débouchés,
ajustement, appui au fonctionnement du projet, etc.)..

12
Ainsi, la commune assure le suivi des PPA qu’elle initie directement avec des associations locales
(cas d’Aoulouz, de Nihit et d’Ait M’Hamed). Il s’agit généralement de petits projets. Mais lorsque les
PPA sont initiés dans le cadre de l’INDH, elle est le plus souvent impliquée dans le comité de suivi que
préside le gouverneur de la province/préfecture, mais son rôle reste limitée, car n’ayant toujours pas le
personnel qualifié et adéquat pour ce faire. En fait, ce sont les DAS qui remplissent ce rôle.
A travers leurs services extérieurs, les départements ministériels ont été davantage sollicités pour
fournir une expertise technique aux projets initiés dans le cadre de l’INDH4 relevant du domaine de
leur intervention, ainsi qu’un encadrement de leurs porteurs en cas de besoin. Mais, pour apprécier
l’effectivité du suivi opéré par les comités techniques où siègent les représentants provinciaux des
services extérieurs, le niveau de déconcentration administrative est fortement interpellé. En effet, ce
suivi serait particulièrement ardu dans le cas des communes rurales, surtout celles comprises dans des
provinces étendues (comme celle de Taroudant qui regroupe 88 communes), contrairement à ce qui
est observé dans les villes chef-lieu de province accueillant les délégations provinciales.
Par ailleurs, le suivi, qui s’est surtout développé au cours de ces dernières années en tant que
conditionnalité posée par les bailleurs de fonds internationaux, représente une forte charge de travail
pesant sur les services extérieurs5. Cette surcharge, essentiellement bureaucratique et souvent assimilée
à un audit de performance émanant de l’administration centrale, les éloignerait de leurs missions
premières. Le suivi n’est donc pas suffisamment approprié localement comme une pratique favorisant
l’ajustement continu des PPA de DH mis en œuvre.
Mais, sur l’ensemble des cas recensés, les services de la province (et/ou de la wilaya dans le cas des
grandes villes) sont sollicités pour assurer le suivi des PPA de développement humain. En l’occurrence,
les programmes intégrés touchant au développement humain sont systématiquement suivis par le
gouverneur ou le wali.
• La convergence de l’action publique dans les PPA de développement humain : le rôle clef
du leadership assuré par les walis et les gouverneurs
La convergence dans le processus de mise en œuvre des PPA de développement humain exige souvent
une vision commune et partagée du développement local. Or, celle-ci se présente de façon très
différenciée, en fonction du contexte socio-économique caractérisant les communes étudiées.
Ainsi, dans les communes rurales et périurbaines, les besoins en infrastructures de base, d’éducation
et de santé sont unanimement sollicités par l’ensemble des acteurs locaux et que, quel que soit la
qualité des mécanismes participatifs mis en place pour les identifier, les demandes sociales les plus
pressantes finissent par émerger. A ce titre, l’expérience des PCD a permis la mise en place, dans
chaque commune, d’une banque de projets qui a été mis à profit à l’occasion des PAC et des différents
programmes de l’INDH.
Ainsi, les présidents des communes les plus dynamiques ont pu, en s’inscrivant dans la réponse à ces
besoins essentiels de la population, acquérir l’adhésion de la population et des acteurs institutionnels,
comme cela ressort des cas étudiés de Nihit, d’Aoulouz, d’Asni et de Dar Bouazza (exemples du projet
de transport scolaire dans une zone à habitat dispersé, d’AEP, de l’établissement de la santé, de l’école
communautaire, etc.).
. L’INDH a joué un rôle majeur dans ce sens (note d’orientation 2011-2015 incitant au bon fonctionnement des comités techniques).
4

. Il en est ainsi pour l’INDH. Les indicateurs de performance sont au nombre de neuf et figurent tous dans la fiche relative aux indicateurs
5

du programme. Le personnel de la DAS est alors chargé d’alimenter en permanence un système d’information très lourd. De nombreux
rapports leur sont exigés et occupent une grande partie de leur temps de travail quotidien.

13
 La mise en œuvre des PPA suppose alors la mobilisation de l’ensemble des acteurs. Néanmoins, au
moment de la mise en œuvre des PPA de développement humain, cette mobilisation ne suffit pas : elle
se doit d’être corrélée à un minimum de leadership permettant de dénouer les situations de blocage, de
remédier aux manquements de l’un ou l’autre des partenaires, de corriger les erreurs de conceptions
ou d’estimation financières, etc.
Aussi, l’initiation des PPA qui ne présentent pas un caractère d’urgence pour les acteurs locaux6
ou qui se caractérisent par une forte dose d’intégration, exige des compétences dans l’intermédiation,
la coordination, la mobilisation des acteurs et des capacités pour constituer un véritable leadership
local7. Ces compétences sont rares et seuls quelques présidents de communes et d’associations les
détiennent. En fait, ce sont les gouverneurs et walis qui disposent véritablement des moyens et des
compétences pour le faire.
De plus, la problématique de la convergence de l’action publique sur le terrain se pose avec acuité
dans la mesure où l’élaboration des documents de planification des différentes collectivités territoriales
s’effectue sans concertation et sans prendre en compte le principe de subsidiarité de leurs compétences.
• La convergence dans les projets et actions sectoriels : un jeu d’acteurs qui se révèle en
cours de mise en œuvre des PPA
La gouvernance institutionnelle et financière s’inscrit le plus souvent dans un cadre de procédures
auquel l’ensemble des acteurs s’y est préalablement inscrit. Il en est ainsi pour les projets relevant des
programmes sectoriels nationaux tels que le PAGER, le PERG, le PNRR II, le PNA ou celui des terrains
de proximité de la Jeunesse et des sports. Ces programmes génèrent un effet de levier auprès des
autres acteurs, dont l’implication est cadrée dans les procédures dictées par la convention établie entre
eux. Mais en fait, c’est lors de la mise en œuvre des projets que le jeu d’acteurs va se dévoiler.
Le leadership devient alors essentiel pour mener à bien l’action projetée. Sur l’ensemble des cas
documentés, les opérateurs techniques n’en détiennent pas. Leur personnel local est réduit et n’a pas
les compétences sociales requises, les obligeant à recourir, dans certains cas, à l’accompagnement
de bureaux d’études. La fonction de coordination et le leadership sont alors confiés, le plus souvent, à
l’autorité locale (pacha, gouverneur ou leurs équipes locales).
La convergence institutionnelle et financière s’opère favorablement lorsqu’il s’agit des PPA totalement
encadrés par le département concerné, comme c’est le cas de l’équipement d’un centre de santé ou
d’un centre de diagnostic avec le département de la Santé ; d’un centre de formation et d’éducation
avec l’Entraide Nationale ; ou de la construction de terrains de sport dans des collèges avec le
département de l’éducation nationale. Les partenaires concernés arrivent à lancer les appels d’offre
et à assurer le suivi des chantiers avec un respect de la quote-part de financement de chacun. La
question du leadership ne semble pas se poser. C’est surtout le cas de la Santé car le département
assure la gestion de l’équipement avec son personnel. Les problèmes se posent lorsque l’INDH réalise

6
. Il s’agit essentiellement des projets :
- d’AEP, d’électrification, de désenclavement, d’éducation et de santé, en milieu rural ;
- d’assainissement liquide pour les petites villes ;
- d’infrastructures de base des quartiers insalubres et transport pour les zones périphériques des grandes villes.
7
. En fait, les projets et actions de DH privilégient de plus en plus le cadre partenarial, sollicitant de manière différenciée et complémentaire
communes, départements sectoriels et associations.

14
un équipement avant le consentement du département et veut impliquer ce dernier après construction
(cas à Salé où l’INDH a édifié un bâtiment comme centre de santé). Autant dire, alors, que l’accord de
partenariat est essentiel dès le lancement des PPA à mener avec ce département.
Toujours dans les projets sectoriels, ces derniers se présentent parfois avec une certaine complexité due,
à la multiplicité des acteurs qu’ils peuvent faire intervenir et à la nécessaire maitrise de leur intervention
dans le temps. C’est le cas des plateformes de commerce de proximité (PCP Bernoussi), des centres
d’hémodialyse, des écoles communautaires associées au transport scolaire (Nihit, Asni), des complexes
sportifs (Salé). Tous ces cas ont pour dénominateurs communs des associations sur lesquelles repose le
leadership. Très professionnelles, elles arrivent à l’assurer (cas de Bernoussi pour les PCP ou des écoles
communautaires, mais aussi de l’équipement et de la gestion d’une salle couverte à Salé). Autrement,
les échecs sont patents (complexe sportif de Salé, centre d’hémodialyse de Bernoussi, la maison du
safran à Taliouine, etc.). Jusqu’où, alors, le leadership laissé à une association doit-il rester encadré (en
termes de régulation) par les départements concernés ?
• La convergence locale dans les programmes intégrés : entre imposition par le haut et
construction par le bas
Les programmes intégrés relèvent de plusieurs types de gestion et porteur. Ils diffèrent aussi suivant les
espaces concernés (urbain, rural et périurbain).
En milieu urbain, les projets de mise à niveau urbaine sont portés par le niveau central. Ils sont menés
selon une démarche verticale et suppose une forte implication du wali dès la conception des projets.
Il négocie leur financement avec les niveaux centraux et règle les questions foncières avec les élus
communaux à l’occasion de leur mise en œuvre.
La question de la convergence institutionnelle et financière ne se pose pas ; elle est contenue dans
des conventions signées par les départements centraux. Dans le processus de mise en œuvre, les
projets et actions relèvent d’une démarche descendante, résultent d’études sectorielles techniques,
difficilement associée à un référentiel partagé par l’ensemble des acteurs. C’est le wali qui intervient
pour débloquer les situations de conflit (notamment autour du foncier).
Les autres plans de mise à niveau urbaine, notamment ceux qui concernent les petits centres, ne
bénéficient pas de cet appui. Leur initiateur, en l’occurrence le département de la politique de la
ville, veut qu’ils soient portés par la commune. Or celle-ci est confrontée à de réelles difficultés pour
faire respecter les engagements financiers des départements sectoriels signataires de la convention. Le
gouverneur se limite à faire le suivi de ces projets, mais ne se pose pas comme leader dans le processus
de mise en convergence. Les échecs recensés sont des défauts de mise en convergence de l’action
publique.
En milieu péri-urbain, des initiatives locales de programmes intégrés ont mis en action les communes et
les promoteurs immobiliers. En écartant les autres départements (santé, éducation, jeunesse et sports,
promotion nationale), la convergence entre acteurs n’est pas problématique lors du processus de mise
en œuvre des chantiers et de leur suivi. Mais c’est dans la mise en service des équipements prévus dans
le cadre des projets réalisés que les échecs risquent de se poser. En effet, les départements concernés
veillent à faire respecter leurs normes techniques et justifient la non-affectation du personnel par le fait
que les équipements ont été réalisés en marge de leur propre programmation.

15
 En fait, la convergence des initiatives locales devrait être assurée en amont. Le point fort de ces initiatives
est justement la célérité dans la réalisation des équipements sans avoir à impliquer les départements
concernés. Néanmoins, le périurbain, en tant qu’espace convoité par les promoteurs vu les valeurs
foncières qu’il mobilise, devrait bénéficier de programmes adéquats impliquant certes le privé, mais
bénéficiant de l’appui des différents départements ministériels. Dans le cas de figure, le financement
des PPA ne se pose pas car, non seulement il peut être assuré en partie par les promoteurs, mais aussi
par la commune qui dispose de possibles effets de levier en raison de son potentiel fiscal.
Enfin, le milieu rural se caractérise par le lancement de programmes intégrés de grande ampleur, en
l’occurrence l’INDH et le PRDST, qui requiert des approches et des conceptions nouvelles dans les
processus de mise en œuvre des interventions.
En effet, selon les dispositions de la nouvelle charte de la déconcentration administrative, les mécanismes
de convergence institutionnelle et financière sont désormais assurés à l’échelon provincial, voire régional,
à travers des plans provinciaux et/ou régionaux, ensuite déclinés à travers des projets et actions annuels
établis avec des conventions fixant les rôles et parts de financement de chacune des parties.
S’agissant du processus de mise en œuvre au niveau local, la problématique de la convergence est posée
de façon ardue. La commune est surtout mobilisée pour réaliser des diagnostics territoriaux et faire émerger
les attentes des populations. Aussi, pour que la mise en convergence décidée au niveau provincial ait sa
traduction au niveau local, le gouverneur et les services provinciaux devront impliquer la commune autrement
que comme facilitatrice de l’action, mais par une grande implication, allant de la conception à la mise en
œuvre. La solution ne pourrait se trouver que dans la contractualisation. Sinon, le risque de voir l’INDH aller
à contresens de la décentralisation ne serait pas négligeable, avec des élus se considérant non concernés
par la prise en charge du fonctionnement de PPA négociés aux niveaux des autres collectivités territoriales.
• La participation : une dynamique à parfaire encore
La participation a été appréhendée en tant qu’implication de la société civile à travers les associations, comme
structures d’intermédiations informelles représentant les populations résidentes ou bénéficiaires des PPA. Il va
de soi que cette implication a partout été stimulée par l’INDH qui en a fait un axe central de sa philosophie.
Ainsi que cela ressort des études de cas, cette implication est demeurée de nature consultative et
lesdites structures d’intermédiation n’ont que rarement bénéficié de l’autonomie politique suffisante
pour faire valoir un savoir-faire ou le point de vue des populations, en l’absence d’un pouvoir qui leurs
soit réellement reconnu.
Aussi, il y a lieu d’interroger le potentiel des dynamiques locales à favoriser l’émergence de relais en
mesure de participer à l’action publique, mais aussi d’évaluer les canaux incitatifs ou sélectifs introduits
par la puissance publique pour ce faire.
La participation des populations dans les PPA revêt plusieurs formes.
La plus courante est celle de la prestation de service8 pour un commanditaire suivant une convention
d’exploitation. L’association ne dispose pas d’un pouvoir de négociation et est congédiée dès lors
qu’elle ne satisfait pas aux exigences du commanditaire.

. Il s’agit en général de l’achat, de la mise en place ou de la construction d’un équipement (cars de transport scolaire, salles de sport,
8

terrain de proximité, kiosques, etc.)…). Il est alors fait appel à une association ou à une coopérative pour sa gestion suivant une
convention d’exploitation.

16
Les échecs et les réussites dépendent alors, le plus souvent, des compétences de gestion technique de
l’association et de ses capacités à réguler les tensions qui peuvent naitre entre ses membres. Dans ces
conditions, les DAS préfèrent collaborer avec celles qui se sont le plus professionnalisées ou, en tant
qu’antennes locales d’ONG internationales, reconnues par des bonnes pratiques de gestion.
Pour les DAS, le recours à des prestations de services fournies par des associations ou des coopératives
se justifie par la rigidité des procédures de l’administration (qui ne lui permet pas de les assurer). Il
arrive donc que des responsables de DAS encouragent la création de nouvelles associations par des
fonctionnaires en mesure d’assurer le fonctionnement des équipements objet de la prestation selon les
désidératas du département sectoriel concerné (santé, éducation, jeunesse et sports, etc.). Dans ces
conditions, cette approche de la participation relève davantage de l’encadrement. Autrement dit, si le
professionnalisme prime, la question de la représentativité de ces associations et coopératives dans
leurs quartiers respectifs reste à interroger. A l’évidence, il ne s’agit pas d’une implication de la société
civile proprement dite dans la gouvernance des PPA.
Toutefois, il apparaît que la participation suite à une procédure concurrentielle d’appel d’offre9 10 soit
constructive. Elle a permis de faire émerger des associations ayant des compétences managériales
suffisantes pour porter des projets allant de la construction à l’équipement, puis à la gestion, comme
cela figure dans quelques cas étudiés (Salé, Bernoussi, Dar Bouazza, Nihit, Asni ou Ait M’Hamed, avec
des DAS qui leur reconnaissent des compétences et une légitimité locale). En outre, les membres de ces
associations ont aussi un réseau de relations important qui leur permet de mobiliser des financements
autre que ceux de l’INDH. Ainsi, parviennent-ils à devenir visibles localement, à disposer d’un pouvoir
de négociation et à imposer leur savoir-faire. Il s’agit alors de nouveaux acteurs locaux, mais dont la
légitimité peut être entamée en cas de conflit d’intérêt.
La deuxième forme de participation observée tient à l’encadrement et au partage des coûts pour la
réalisation d’un projet porté par un opérateur technique (en l’occurrence l’ONEE).
Ainsi, s’agissant des projets d’adduction d’eau potable, l’ONEE-branche eau- encadre les populations
à travers leur association de bénéficiaires. Celle-ci doit respecter toutes les orientations et procédures de
l’ONEE prévues dans la convention institutionnelle, sous peine d’être écartée11. Pour ce qui concerne les
projets d’électrification, la participation se limite au partage des coûts pour un montant non négociable,
mais réparti sur plusieurs mois afin de faciliter l’adhésion des populations bénéficiaires.
Sur le plan de la dynamique politique locale, les gains en légitimité d’une association assurant
l’intermédiation entre les populations qu’elle représente, l’ONEE et l’autorité locale dépend de sa
capacité à porter la demande sociale des bénéficiaires.
Le troisième type de participation est celle impulsée par les conseils communaux, comme dans les
cas d’Aoulouz, Nihit et Asni, où la faible présence des pouvoirs publics chargés de secteurs sociaux
importants (santé, éducation, etc.) ouvre la voie à des associations locales reconnues par leur rigueur12
pour s’y ériger en acteur incontournable.

9
. Cela est le cas pour le programme transversal de l’INDH.
10
. Les réponses aux appels d’offres concernent surtout les AGR qui, par définition, sont toujours liées à un petit groupe de bénéficiaires
pour leur propre compte. Il est difficile, alors, de parler de « participation ».
11
. Néanmoins, son remplacement ne va pas de soi. En effet, plus l’association bénéficie d’une légitimité et d’un soutien local de la part
de la population et des autorités, plus elle s’imposera à l’ONEE.
12
. Parmi les critères reconnus, on trouve la disposition d’un local et d’un personnel bénévole et professionnel ; le respect des procédures
(durée des mandats, rapport moral et financier) ; l’autonomie politique ; un savoir-faire ; et des apports reconnus.

17
 Cette forme de participation est, s’agissant des cas étudiés, initiée par la commune, ce qui suppose
que celle-ci fait preuve d’ouverture sur le tissu associatif local, devenant ainsi un acteur fondamental du
développement humain13.
Enfin, une dernière forme de participation est celle qui prend la forme de concertation entre les
départements sectoriels et la population bénéficiaire. En fait, celle-ci est plutôt rarissime. Plus que cela,
les structures de proximité d’accompagnement social sont absentes, au profit du recours à des BET
agréés. Les situations les plus frappantes concernent des cas de PPA de relogement.
En revanche, la concertation a opéré lors de la réalisation des PCD. Les diagnostics participatifs ont
pu faire remonter les demandes sociales les plus pressantes, contribuant ainsi à la constitution d’une
banque de projets.

CE QU’IL FAUT RETENIR

• La mise en œuvre des PPA laisse apparaître une convergence institutionnelle plutôt maitrisée lorsqu’il s’agit
de projets sectoriels.
• La commune s’avère être un acteur majeur pour lever les contraintes foncières susceptibles de peser sur
la réalisation des programmes, projets et actions de développement humain et l’autorité locale (caïd au
gouverneur). Elle s’affirme le plus souvent comme interface facilitatrice.
• La mise en œuvre des PPA de DH exigeant une forte dose d’intersectorialité (projets intégrés, projets de
l’INDH) est facilitée grâce à l’autorité du wali ou du gouverneur. Son implication permet de dépasser les
situations de blocages dues au faible niveau de déconcentration des différents départements sectoriels.
• Si la commune est souvent considérée comme un territoire « réceptacle » chargée de mobiliser le foncier pour
des projets qui dépassent largement ses capacités financières, il reste cette que dernière peut s’ériger en
niveau territorial de mise en œuvre des PPA de DH lorsqu’un réel leadership est assuré par son président.
• La participation de la population aux PPA de DH est encore trop imprégnée par la prestation de service de
la part des pouvoirs publics. Si certains cas montrent un savoir-faire et des compétences au service des PPA,
ils devraient interroger aussi leur encadrement institutionnel pour assurer leur durabilité.

3. Le futur cadre d’évaluation de la gouvernance locale et de la convergence

territoriale des actions de développement humain
L’étude a proposé un guide pour les besoins de l’évaluation du système de gouvernance locale des
PPA de DH. Ce guide répond à deux objectifs :
• Permettre la continuité et le suivi et évaluation des contextes politique, financier et l’analyse des
PPA déjà entamés en 2017.
• Introduire les éléments saillants (politique, nouveaux programmes,…) dont la mise en œuvre a
déjà été actée.
En effet, le contexte dans lequel la situation de la gouvernance locale et de la convergence territoriale
des PPA de développement humain sera à nouveau réinterrogée en 2022 sera caractérisé par des
transformations majeures, en l’occurrence la désignation de nouveaux conseils communaux à la suite
des élections locales de 2021, la mise en œuvre de la troisième phase de l’INDH (2019-2023) et du

13
. Les expériences du budget participatif menées par les communes de Chefchaouen et de Tiznit mériteraient d’être évaluées dans le sens
d’une institutionnalisation ou du moins d’une incitation financière.

18
PRDST, ainsi que l’adoption de la charte de déconcentration qui ouvre la voie au rééquilibrage des
responsabilités entre les différents échelons territoriaux.
De la sorte, ce sont bien les effets de ces transformations sur le système de gouvernance des PPA de
développement humain qui seront l’objet d’une évaluation. Celle-ci permettra d’apprécier, sous quelles
conditions, les collectivités locales, par leur rôles et compétences au sein des territoires, peuvent être la
clé de voûte des dynamiques de développement local.
Aussi, à la lumière des conclusions de cette évaluation, le niveau communal sera à nouveau privilégié
comme lieu d’observation de la gouvernance des PPA de DH. En effet, la commune constitue un acteur
majeur dans leur mise en œuvre et à ce titre, la dynamique communale, notamment le contexte politique
et financier, les ressources humaines et la planification, bénéficiera de toute l’attention nécessaire car
elle conditionne le système de gouvernance des PPA.
La loi 113-14 attribue à la commune « des missions de prestation des services de proximité aux
citoyens et citoyennes» (art.77), lui intime de réaliser en compétences propre son plan d’action
et d’en faire le suivi et l’évaluation. Parmi ses missions de proximité, figurent l’adduction de l’eau
potable, l’assainissement, le transport, le nettoiement des voies, etc. (art.83), et parmi ses compétences
partagées avec l’Etat, figure le développement de l’économie locale et surtout, pour les communes
rurales, la contribution à la création de maisons de jeunes, de foyers féminins, de centres sociaux
d’accueil, de complexes sportifs, etc. (art. 87). Dans ces conditions, l’INDH, les divers programmes
nationaux (PAGER, PERG, PNRR) et les départements sectoriels (santé, éducation, jeunesse et sports,
etc.) ont accordé une place privilégiée à la commune dans la mise en œuvre de leurs projets (ILDH,
souscription financière obligatoire, convention assurant la mobilisation du foncier, raccordement aux
réseaux d’eau et d’électricité, etc.).
Or, si la place de la commune demeure essentielle dans la nouvelle architecture territoriale, le PRDST,
qui touche aux aspects essentiels du développement humain en milieu rural (santé, éducation, route,
eau et électricité), fait monter la programmation et le suivi des projets y afférents au niveau régional.
Certes, les concertations au niveau communal, puis provincial, sont maintenues, mais les lieux de
décision stratégique se situent dorénavant au niveau régional.
De même, pour la troisième phase de l’INDH (2019-2023), les niveaux territoriaux d’élaboration des
programmes diffèrent de ceux retenus lors des phases I et II de l’INDH. Ainsi, le niveau communal
assure les diagnostics territoriaux, fait remonter les doléances et les demandes locales et facilite
l’action (foncier, réseau, etc.), mais le CLDH est désormais présidé par le chef de cercle et regroupe
l’ensemble des présidents de communes du cercle. C’est lui qui fait remonter les demandes et priorités
de ce niveau territorial intermédiaire à la province. Enfin, c’est le comité provincial ou préfectoral de
développement humain (CPDH) qui devient le lieu de mise en convergence des politiques publiques
en matière de développement social et humain à travers l’élaboration du Programme Pluriannuel de
Développement Humain (PPDH) et qui doit en assurer la mise en œuvre. Le niveau régional et son
Comité régional de développement humain (CRDH) reste celui de la consolidation, de l’allocation des
fonds et de la contractualisation (contrat-programme de développement Humain). Par ailleurs, le recours
au tissu associatif, qui se faisant par appel à projets, ciblera les acteurs associatifs ou les fondations
d’entreprises les plus aguerris, déjà répertoriées par les DAS pour constituer des associations têtes de
réseau qui mobiliseront à leur tour d’autres ONG pour la mise en œuvre des projets dans le cadre des
programmes de l’INDH.

19
 Cet ensemble de dispositions place désormais le cercle (ou le chef de cercle) au centre de la
programmation et de la mise en œuvre des PPA de DH dans le monde rural. Le territoire communal
devient le réceptacle de l’action. L’interrogation se posera alors dans la capacité de ce nouveau
dispositif à relayer les initiatives locales (commune, association) jusque-là assurées par d’autres
départements sectoriels et en partie par l’INDH.
Au-delà du rôle de la dimension territoriale dans la conception et la mise en œuvre des PPA, les
analyses de cas effectuées ont montré que l’action des conseils communaux, évaluée à l’aune de leur
capacité à créer du consensus politique, à mobiliser des compétences humaines et des ressources
financières, ainsi qu’à fédérer la société civile et d’autres partenaires autour des problématiques et
des enjeux du développement, reste marquée par des entraves majeures à la mise en œuvre des
programmes, projets et actions de développement humain.
En fait, la coordination et la convergence territoriale des PPA de DH dépendraient des contextes politiques
pour faire émerger un consensus au sein des conseils communaux et régionaux et de la capacité de mise
en œuvre des attributions des walis et gouverneurs contenues dans la charte de la déconcentration
administrative, notamment la délégation de pouvoirs aux services extérieurs et l’ouverture sur la société
civile pour l’impulsion des PPA.
Enfin, l’importance de desserrer la contrainte foncière et de financement n’est plus à démontrer comme
facteur d’impulsion des PPA. En particulier, compte tenu du contexte de crise actuelle, les finances
locales ne seront pas épargnées et leur dégradation à venir doit être anticipée et intégrée dans les
réflexions à venir. Aussi, si la mobilisation de ressources financières supplémentaires reste envisageable,
il y a lieu d’apprécier la capacité des communes à mettre en place des actions plus structurelles pour
améliorer leur gestion financière et maîtriser les dispositifs de financement des projets.

20