II.

Quy trình lập hiến:

2.1. Định nghĩa:

Hiểu theo ngôn ngữ thông thường, quy trình là trình tự phải tuân theo để tiến hành
một công việc nào đó. Dưới góc độ pháp luật, “quy trình lập hiến” được hiểu là
một chế định pháp luật, gồm những quy định về chủ thể, quyền và nghĩa vụ, trách
nhiệm của các chủ thể trong việc xây dựng và ban hành hiến pháp; trình tự, thủ tục
tiến hành các hoạt động xây dựng, ban hành hiến pháp.

“Quy trình lập hiến” còn được hiểu là quy trình hoạt động có tính chính trị - pháp
lý, gồm nhiều giai đoạn, nhiều hoạt động khác nhau, do nhiều chủ thể tiến hành; có
mối liên hệ chặt chẽ và tuân theo trình tự nhất định; là quy trình hoạt động mang
tính sáng tạo sản phẩm là bản văn hiến pháp.

Qua thực tiễn lập hiến của Nhà nước ta, chúng tôi cho rằng, có thể quan niệm về
quy trình lập hiến ở nước ta là: “Quy trình lập hiến là trình tự, thủ tục mà những cơ
quan, tổ chức có trách nhiệm thực hiện hoạt động lập hiến phải tuân theo trong quá
trình ban hành mới hoặc sửa đổi hiến pháp nhằm chuyển hoá ý chí của giai cấp
công nhân và nhân dân lao động dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam
thành những quy phạm hiến định và thể hiện chúng dưới hình thức một bản văn
hiến pháp”.

2.2 Đặc điểm của quy trình lập hiến

Việc xác định rõ được các đặc điểm của quy trình lập hiến có những ý nghĩa quan
trọng nhằm bảo đảm cho việc xác lập và thực hiện quy trình này một cách đúng
đắn, qua đó bảo đảm được chất lượng và hiệu quả của hoạt động lập hiến. Thực tế
quá trình lập hiến ở nước ta hơn 60 năm qua cho thấy, bởi chưa xác định rõ được
các đặc điểm của quy trình lập hiến, dẫn đến không thừa nhận hoặc chưa tôn trọng
đúng mức các đặc điểm khách quan của quy trình lập hiến, từ đó thậm chí còn phủ
nhận tính độc lập của quy trình lập hiến, đồng nhất quy trình lập hiến với quy trình
lập pháp hoặc coi quy trình này là một nội dung thuộc về quy trình lập pháp thông
thường.
Tuy nhiên, theo quan điểm của chúng tôi, quy trình lập hiến mặc dù có những điểm
tương đồng nhất định với quy trình lập pháp nhưng không thể đồng nhất hoặc lẫn
lộn với quy trình này hay một quy trình nào khác, xuất phát từ những đặc điểm cơ
bản sau của quy trình lập hiến:
 Thứ nhất, nếu như các quy trình hoạt động khác được quy định chủ yếu trong
các văn bản luật, dưới luật, như: quy trình ban hành luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được quy định chủ yếu tại
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996[4] thì quy trình sửa đổi hiến
pháp cho đến nay chỉ được quy định tại các hiến pháp.
Thứ hai, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động duy nhất được hiến pháp quy
định điều kiện thông qua rất chặt chẽ. Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980
và Hiến pháp năm 1992 đều thống nhất quy định: “Việc sửa đổi Hiến pháp phải
được ít nhất là 2/3 tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành”[5].
Thứ ba, quy trình lập hiến là quy trình hoạt động thường gắn với việc Quốc hội
phải thành lập ra một cơ quan đặc biệt để giúp Quốc hội thực hiện hoạt động lập
hiến, đó là Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp.
Theo quy trình quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, trong trường hợp
cần thiết, Quốc hội có thể thành lập một Uỷ ban lâm thời để giúp Quốc hội thẩm
tra, xác minh vấn đề. Tuy nhiên, đây chỉ là những trường hợp cá biệt, thực tế rất
hiếm xảy ra. Ngược lại, trong các trường hợp ban hành mới hay sửa đổi Hiến pháp
đều phải thành lập ra Uỷ ban dự thảo hoặc Uỷ ban sửa đổi Hiến pháp để giúp Quốc
hội soạn thảo Hiến pháp hoặc văn bản sửa đổi Hiến pháp (trừ trường hợp sửa đổi
Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1980).

2.3. Các nguyên tắc cơ bản của quy trình lập hiến

Các nguyên tắc của quy trình lập hiến là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt quá
trình xây dựng và tổ chức thực hiện quy trình lập hiến. Trong điều kiện nước ta, để
bảo đảm cho hoạt động lập hiến có chất lượng và hiệu quả, quy trình lập hiến đòi
hỏi phải tuân thủ nhiều nguyên tắc quan trọng, trong đó có bốn nguyên tắc cơ bản
sau:

Thứ nhất, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến.

Ở nước ta, hệ thống chính trị có đặc trưng là một đảng duy nhất cầm quyền, pháp
luật là thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, nhằm xác lập về phương diện
pháp lý sự lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước và xã hội. Vì thế, bảo đảm sự lãnh
đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến trở thành yêu cầu hàng đầu trong toàn bộ
hoạt động của Nhà nước.

Sự lãnh đạo của Đảng đối với hoạt động lập hiến được thể hiện qua các nội dung
như: Đảng xác định mục đích, nội dung, yêu cầu của việc xây dựng, sửa đổi hiến
pháp; Đảng cử cán bộ của Đảng trực tiếp tham gia vào hoạt động lập hiến; các cơ
quan lãnh đạo của Đảng như Bộ Chính trị, Ban Bí thư, Ban Chấp hành trung ương
Đảng thường xuyên theo dõi, xem xét và cho ý kiến đối với các vấn đề quan trọng
của hiến pháp trong quá trình xây dựng, sửa đổi hiến pháp...

Thứ hai, phát huy dân chủ trong hoạt động lập hiến; tạo điều kiện để mọi cơ
quan, tổ chức và công dân tham gia tích cực vào hoạt động lập hiến.

Dân chủ là một trong những đặc điểm cơ bản, quan trọng nhất của hiến pháp nước
ta. Để hiến pháp bảo đảm tính dân chủ thực sự thì quy trình lập hiến cũng phải bảo
đảm để ngay trong hoạt động xây dựng và sửa đổi hiến pháp cũng phải bảo đảm
tính dân chủ. Bởi vì, không thể có hiến pháp dân chủ thực sự khi chính hoạt động
xây dựng, sửa đổi hiến pháp lại thiếu dân chủ. Dân chủ trong hoạt động lập hiến
càng cao bao nhiêu thì càng phát huy được tối đa trí tuệ của tập thể đại biểu Quốc
hội, các cơ quan, tổ chức hữu quan và công dân trong việc tạo lập các quy phạm
hiến định; càng phản ánh được thực chất hơn, sâu sắc hơn ý chí, nguyện vọng của
quần chúng nhân dân, để hiến pháp thực sự là hiến pháp "của nhân dân, do nhân
dân và vì nhân dân", càng góp phần bảo đảm cho các quy phạm hiến định phù hợp
hơn với điều kiện kinh tế - xã hội của đất nước và xu thế thời đại.

Thứ ba, tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục đã được xác lập trong quy trình
lập hiến.

Nguyên tắc này yêu cầu mỗi chủ thể tham gia hoạt động lập hiến phải thực hiện
nghiêm chỉnh các trình tự, thủ tục đã được pháp luật quy định, phù hợp với nhiệm
vụ và quyền hạn của từng loại chủ thể trong hoạt động lập hiến. Mỗi hoạt động của
từng chủ thể là một khâu trong hoạt động lập hiến, chỉ cần trục trặc ở một khâu
nhất định sẽ ảnh hưởng tới hàng loạt các khâu tiếp theo, thậm chí vô hiệu hoá các
nỗ lực lập hiến trước đó.

2.4 Quy trình lập hiến

Hiến pháp là luật cơ bản, luật gốc, luật mẹ, nói cách khác, là luật đặc biệt, cơ sở
để xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của đất nước, nên trình tự, thủ tục
lập hiến cũng phải đặc biệt. Trong quá trình xây dựng, sửa đổi hiến pháp không
những phải coi trọng nội dung mà còn phải chú trọng quy trình, thủ tục lập hiến.
Quy trình, thủ tục lập hiến thường được bắt đầu từ khi ý tưởng về việc xây dựng
hay sửa đổi hiến pháp được đề xuất cho đến khi hiến pháp được công bố để thực
thi. Cụ thể gồm:
1. - Nêu sáng kiến lập hiến (bao gồm cả việc xây dựng mới lẫn sửa đổi), có thể
là của tổ chức như đảng cầm quyền, các cơ quan cấp cao của nhà nước, các
lực lượng chính trị lớn trong xã hội, các chủ thể thuộc quốc gia như một
nước cộng hòa trong liên bang, một dân tộc thuộc quốc gia, có thể là của cá
nhân như nguyên thủ quốc gia, người đứng đầu đảng phái... Hiến pháp Việt
Nam 1992 không quy định chủ thể có quyền sáng kiến lập hiến.
2 - Quyết định việc soạn thảo hoặc sửa hiến pháp, có thể do cơ quan đại biểu
nhà nước cao nhất (quốc hội) quyết định, có thể do nhân dân quyết định thông
qua trưng cầu ý dân, có thể do lãnh tụ hay nguyên thủ quốc gia quyết định, tùy
theo điều kiện và tình hình ở mỗi nước. Quyền quyết định việc soạn thảo hoặc
sửa đổi hiến pháp theo Hiến pháp Việt Nam 1992 là thuộc về Quốc hội.
3 - Thành lập ủy ban, ban, hội đồng soạn thảo hiến pháp. Thông thường các
nước đều thành lập một ủy ban, ban hoặc hội đồng soạn thảo hiến pháp với đại
diện của các lực lượng khác nhau cùng với sự tham gia của các chuyên gia pháp lý
cao cấp của đất nước. Ở nước ta, Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban soạn thảo
Hiến pháp.
4 - Thảo luận, xin ý kiến, đóng góp ý kiến của các tổ chức, cá nhân trong xã
hội. Vì hiến pháp quy định nhiều vấn đề quan trọng liên quan đến vận mệnh, xu
hướng phát triển của quốc gia, dân tộc nên khi dự thảo hiến pháp được hoàn thành,
người ta thường tổ chức các cuộc thảo luận, xin ý kiến của các nhà chính trị, các
chuyên gia pháp lý, chuyên gia thuộc các ngành, các lĩnh vực khác nhau và các tổ
chức xã hội, các tầng lớp nhân dân trong nước để có một bản dự thảo hiến pháp
chất lượng, hoàn thiện, phù hợp nhất. Ở nước ta, việc thảo luận, xin ý kiến, đóng
góp ý kiến của các tổ chức, cá nhân về dự thảo hiến pháp được tổ chức rất rộng rãi.
2.5 Quy trình sửa đổi Hiến Pháp:

Việc sửa đổi Hiến pháp khác với làm một bản Hiến pháp mới. Sửa đổi Hiến pháp
là một quyền lực có giới hạn, nghĩa là việc sửa Hiến pháp phải tuân theo thủ tục đã
được Hiến pháp quy định. Nói cách khác, việc sửa Hiến pháp là một quyền lực
Hiến định nên bị giới hạn của Hiến pháp. Quyền sửa đổi Hiến pháp chỉ bao gồm
quyền thay đổi, bổ sung, mở rộng, loại bỏ những điều khoản của Hiến pháp nhưng
vẫn giữ lại bản thân bản Hiến pháp. Đúng như một nhà nghiên cứu luật Hiến pháp
người Đức Carl Sehmitt đã viết “trong khi sửa đổi Hiến pháp, bản sắc và tính
chỉnh thể của Hiến pháp phải được giữ lại”. Điều đó có nghĩa là hệ thống chính trị
bao gồm hình thức chính thể nhà nước, chế độ chính trị không được thay đổi trong
khi sửa đổi Hiến pháp. Vì thế, các Hiến pháp ngày nay thường có các quy định đặt
ra các giới hạn đối với việc sửa đổi Hiến pháp, để khi tiến hành sửa đổi không thể
tùy tiện. Đây cũng là một nội dung của quy trình lập hiến.

Do hiến pháp là đạo luật cơ bản của quốc gia có giá trị pháp lý cao nhất, nên việc
xây dựng, sửa đổi hiến pháp được quy định rất chặt chẽ trong chính hiến
pháp. Quy trình xây dựng, sửa đổi hiến pháp thường có các bước cơ bản sau:

Bước 1: Đề xuất xây dựng, sửa đổi hiến pháp

Bước 2: Quyết định việc xây dựng, sửa đổi hiến pháp
Bước 3: Quyết định các nguyên tắc nền tảng của hiến pháp
Bước 4: Xây dựng Dự thảo Hiến pháp
Bước 5: Tham vấn nhân dân
Bước 6: Thảo luận
Bước 7: Thông qua
Bước 8: Trưng cầu ý dân về sửa đổi hiến pháp
Bước 9: Công bố